Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 498/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1,art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi I. Spółki z o.o. w B. poprzednio I. Spółka z o.o. w B. na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 9 grudnia 2019 r. nr XVI/235/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" dla działek nr 225/6 i 225/8 położonych w obrębie 11 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 3 listopada 2020 r., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. (wcześniej działająca pod nazwą [...] sp. z o.o.), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg nr XVI/235/19 z dnia 9 grudnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" dla działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] (opublikowaną w Dz. Urz. Wojew. Zachodn. z 10 stycznia 2020 r. pod poz. 234) Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały.

Zaskarżonemu aktowi prawa miejscowego zarzucono naruszenie:

- interesu prawnego, tj. przysługującego Spółce prawa własności nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] przez uchwalenie planu ograniczającego możliwość wykorzystania nieruchomości z przekroczeniem proporcjonalności tzw. "władztwa planistycznego" oraz z istotnym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."),

- art. 17 u.p.z.p. stanowiące istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego – nieprzeprowadzenie wszystkich wymaganych przez ten przepis czynności procedury planistycznej,

- art. 28 ust. 2 u.p.z.p. przez niewłaściwe i nieprawidłowe zastosowanie,

- art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez naruszenie prawa własności nieruchomości,

- zasady proporcjonalności w wykonywaniu władztwa planistycznego,

- art. 5 u.p.z.p. i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Zdaniem Skarżącej, przebieg procedury uchwalania spornego aktu świadczy o przekroczeniu przez organ zasad władztwa planistycznego.

Spółka wskazała, że Rada Miasta Kołobrzeg uchwałą nr XXV/346/08 z dnia 24 października 2008 r. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska", przewidujący możliwość zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości na cele oświatowe. Z kolei na podstawie uchwały nr X/122/11 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 26 lipca 2011 r. przystąpiono do sporządzania zmiany ww. planu obejmującej część obszaru miasta Kołobrzeg "5 – Trzebiatowska" z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...].

W ramach procedury uchwałodawczej ówczesny właściciel spornych nieruchomości w maju 2016 r. złożył wniosek o wprowadzenie dla terenu działek o numerach [...] i [...] funkcji mieszkaniowej. Wniosek ten został zaakceptowany.

Od 30 sierpnia 2018 r. do 19 września 2018 r. wyłożono do publicznego wglądu projekt planu. W projekcie tym dla obszaru nieruchomości składającej się z działek nr [...] oraz [...] ustalono przeznaczenie na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i/lub teren zabudowy usługowej/lub teren zabudowy usług oświaty.

Mając wiedzę o ww. projekcie Skarżąca nabyła w drodze umowy sprzedaży nieruchomość składającą się z działek nr [...] oraz nr [...]. W przekonaniu, że ta funkcja przeznaczenia terenu jest właściwa utwierdzały ją również ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg przyjętego uchwałą nr XXXIV/446/13 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 12 czerwca 2013 r. oraz uchwałą nr XLI/631/18 z dnia 27 marca 2018 r., które to studium dla nieruchomości skarżącej przewiduje funkcję: "MW. Tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi".

W dniu 26 lutego 2019 r. Rada Miasta Kołobrzeg podjęła uchwałę nr V/54/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...]. Uchwała ta uchyliła plan zagospodarowania przyjęty uchwałą nr XXV/346/08 Rady Miasta Kołobrzeg przewidujący możliwość zagospodarowania działek nr [...] i [...] wyłącznie na cele oświatowe.

W dniu 19 marca 2019 r. Rada Miasta Kołobrzeg podjęła kolejną uchwałę nr VI/73/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], tj. drugą uchwałę dla tego samego terenu co w uchwale z dnia 26 lutego 2019 r. Uchwała ta dla działek nr [...] i [...] ustaliła zupełnie inne przeznaczenie terenu niż to przewidziane w projekcie planu konsultowanym w ramach uzgodnień, a następnie wyłożonym do publicznego wglądu w okresie od 30 sierpnia do 19 września 2018 r.

W dniu 29 maja 2019 r. Wojewoda Zachodniopomorski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr P-1.4131.320.2019.K, którym – uwzględniając sprzeciw Spółki, że w uchwale planistycznej dla działek nr [...] oraz [...] ustalono zupełnie inne przeznaczenie terenu niż w projekcie planu – stwierdził nieważność § 130 uchwały nr VI/73/19 z dnia 19 marca 2019 r., dotyczącego wyłącznie działek nr [...] oraz nr [...].

Zdaniem Skarżącej, kwestionowaną uchwałę podjęto z pominięciem wymaganej procedury. Plan z dnia 19 marca 2019 r. i plan uchwalony w dniu 9 grudnia 2019 r. to dwa różne plany. Nowy plan powinien nie tylko być poddany procedurze wyłożenia projektu, ale wszystkim elementom procedury planistycznej, w szczególności przewidzianym w art. 17 od pkt 1 do pkt 9 u.p.z.p., a to nie nastąpiło. Poza tym, według Skarżącej, przy uchwalaniu skarżonego planu z dnia 9 grudnia 2019 r. organ nie może się powoływać na uchwałę nr X/122/11 z dnia 26 lipca 2011 r. o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu (...), gdyż ta uchwała została skonsumowana przez uchwałę planistyczną z dnia 19 marca 2019 r.

Nadto Skarżąca podniosła, że wcześniej, to jest 26 lutego 2019 r., dla tego samego terenu na podstawie uchwały nr X/122/11 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 26 lipca 2011 r. został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, uchylony następnie przez § 186 uchwały z 19 marca 2019 r., co zdaniem Spółki oznacza, że już uchwała z 19 marca 2019 r. została podjęta bez przeprowadzenia nowej procedury planistycznej, a to powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W odpowiedzi na powyższą skargę Prezydent Miasta Kołobrzeg wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Ustosunkowując się do skargi organ wskazał, że dla terenu działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] o łącznej powierzchni 1,1747 ha, podobnie jak dla pozostałych 490,8253 ha miasta Kołobrzeg od 24 stycznia 2009 r. obowiązywał przyjęty uchwałą nr XXV/346/08 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 24 października 2008 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska". Do ww. planu, po półtora roku jego funkcjonowania, zaczęły napływać wnioski o jego zmianę. W związku z tym Rada Miasta Kołobrzeg sukcesywnie podejmowała pojedyncze uchwały inicjujące. W świetle powyższych działań miasto posiadało wszczętych kilka procedur planistycznych, które generowałyby potrzebę opracowania do każdej z nich odrębnych opracowań planistycznych, jakimi są prognozy oddziaływania na środowisko, czy prognozy skutków finansowych. Dlatego też podjęto decyzję o uchyleniu wszystkich dotychczas podjętych uchwał inicjujących i podjęciu jednej uchwały (nr X/122/11 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...]).

Ponadto Prezydent wskazał, że w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 maja 2019 r., dla dopełnienia procedury planistycznej wywołanej uchwałą nr X/122/11 z dnia 26 lipca 2011 r., ponowiono czynności w zakresie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w odniesieniu do terenu działek nr [...] i [...]. W tym celu wyodrębniono z treści i rysunku uchwały nr VI/73/19 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 19 marca 2019 r. ustalenia i rysunek odnoszące się wyłącznie do terenu działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] i oznaczonych symbolem U, Uo, Usw1. Ustalenia te sformułowano w odrębnym projekcie uchwały planistycznej – projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" dla działek nr [...] i [...], którego ostateczną postać wyłożono do publicznego wglądu.

Odnosząc się do kwestii wadliwości przyjęcia planu miejscowego uchwałą z dnia 19 marca 2019 r. wobec podjętej 26 lutego 2019 r. uchwały w tym samym przedmiocie, organ wskazał, że uchwała nr V/54/19 z 26 lutego 2019 r. z uwagi na wadę techniczną nie została opublikowana, a zatem nie weszła ona do obrotu prawnego. Rada Miasta Kołobrzeg wyeliminowała ją na podstawie § 186 uchwały nr VI/73/19 z dnia 19 marca 2019 r. W ocenie organu działanie takie nie jest niczym nieprawidłowym i stosowane jest powszechnie.

Po rozpatrzeniu powyższej skargi, wyrokiem z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1089/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W powyższym wyroku Sąd wskazał, że działki nr [...] i [...] są położone na terenie oznaczonym w studium symbolem MW-14, co oznacza, że jest to teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi. Z treści studium wynika, że na terenie MW – obejmującym tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej (obiekty pokoszarowe) oraz zabudowy pokoszarowej – niezagospodarowanej: istnieje możliwość uzupełnienia terenu o następujące preferowane funkcje: mieszkaniową wielorodzinną, usługową, gastronomiczną, Inkubatora Przedsiębiorczości.

Jak ocenił Sąd, z treści studium wyraźnie wynika, że funkcją dominującą na terenie MW-14 jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna nie zaś – jak to przyjęła Rada Miasta – funkcja usługowa czy usługowo-oświatowa, której w planie przyznano wyłączność.

Sąd zaznaczył, że jakkolwiek zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o uchwałę nr X/122/11 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" z wyłączeniem wskazanych w niej działek (wyłączenie nie obejmuje działek [...] i [...]), to nie oznacza, że podjęte w oparciu o nią uchwały planistyczne (tzw. uchwały końcowe), mają obowiązek uwzględniać tylko takie założenia studium, które obowiązywały w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu. Skoro zaś w 2018 r. Rada Miasta dokonała zmiany studium, które dotyczyły m.in. terenu, na którym położone są działki nr [...] i [...], to uchwalając plan dla tego terenu, miała obowiązek respektowania ustaleń wynikających ze zmiany studium. Jednak przyjmując plan miejscowy w odniesieniu do terenu dotyczącego działek nr [...] i [...] całkowicie pominęła wytyczne studium dotyczące terenu MW-14, albowiem ograniczyła jego funkcję wyłącznie do usług, co sprawia, że ustalenia studium zostały naruszone. Wprawdzie studium nie wyklucza na terenie MW-14 lokalizowania usług, jednak przeznaczenie terenu wyłącznie na usługi, z pominięciem funkcji dominującej, stanowi naruszenie zasady proporcjonalności w wykonywaniu władztwa planistycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto Kołobrzeg, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika.

W następstwie rozpatrzenia powyższej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2462/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Uzasadniając powyższy wyrok NSA wskazał, że nie sposób podzielić stanowiska wyrażonego w wyroku WSA, mając na uwadze przytoczone przez Sąd I instancji ustalenia studium, według których wśród preferowanych funkcji przewidzianych dla terenu oznaczonego symbolem MW-14, obejmującego między innymi działki nr [...] i [...] wskazano funkcję usługową. Zważywszy bowiem, że symbolem MW zostały oznaczone w studium tereny "o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi" i traktując nawet funkcję usługową jako jedynie dopuszczalną, wypada zauważyć, że działki nr [...] i [...] stanowią tylko fragment terenu MW-14. Zatem w kontekście oceny zgodności zaskarżonego planu ze studium, to że – jak podkreślił Sąd I instancji – plan ograniczył funkcje działek nr [...] i [...] wyłącznie do usług (oświatowych), nie jest równoznaczne z przyznaniem wyłącznie funkcji usługowej pozostałym terenom oznaczonym w studium symbolem MW-14.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia zaskarżonego planu mieszczą się w ramach ustaleń obowiązującego studium, które przewidują funkcję usługową na terenach oznaczonych w tym akcie symbolem MW.

Końcowo wskazano, że Sąd I instancji, koncentrując się na jak się okazało błędnej ocenie zgodności (a ściślej niezgodności) ustaleń planu z ustaleniami studium, nie odniósł się do sedna skargi wyrażonego w podniesionych przez Skarżącą zarzutach.

Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest obowiązek rozpatrzenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie wskazanym w jego treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy podkreślić, iż kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10).

Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11). W ocenie Sądu nie można też pomijać skutków dla prawa własności obowiązywania zasady wynikającej z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Natomiast przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.- dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przy tym, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak np. wyrok NSA z 26 czerwca 2019r., sygn. II OSK 1649/18).

Z obowiązujących przepisów wynika, iż organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała nr XVI/235/19 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 9 grudnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5 -Trzebiatowska" dla działek [...] i [...] położonych w obrębie [...].

Przed przejściem do merytorycznej oceny zarzutów skargi należy zauważyć, iż w sprawie zapadł już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 2462/21). Stosownie zaś do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Aktualnie jest zatem przesądzone, iż ustalenia zaskarżonego planu mieszczą się w ramach ustaleń obowiązującego studium. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia sprzeczności planu miejscowego z zapisami studium. Co więcej, jak wynika z wyroku NSA, nie znalazł akceptacji pogląd Sądu I instancji, iż przy uchwalaniu planu doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Stanowisko NSA jest w tym zakresie wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dalszym toku rozpatrywania skargi.

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został przyjęty Uchwałą Nr XVI/235/19 w dniu 9 grudnia 2019 r. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 10 stycznia 2020 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia tj. z dniem 25 stycznia 2020 r.

Skarżąca twierdzi, że określony w planie sposób zagospodarowania przestrzennego jej działek nie był wynikiem racjonalnej myśli planistycznej, ale wolicjonalnym stanowiskiem władz Miasta Kołobrzeg wobec obecnego właściciela nieruchomości, podyktowanym wyłącznie historią sprzedaży tych nieruchomości oraz ich obecnym stanem właścicielskim.

Nie jest sporne, że pierwotnie nieruchomość objęta skarżonym planem w dniu 30 listopada 2007 r. została sprzedana przez Miasto Kołobrzeg na rzecz [...] z siedzibą w Ł.. Strony umowy ustaliły wówczas, że działki gruntu są zbywane z przeznaczeniem na prowadzenie działalności oświatowej.

Następnie, w dniu 24 października 2008 r., uchwałą nr XXV/346/08 Rady Miasta Kołobrzeg przyjęto plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący możliwość zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na cele oświatowe. Nie jest też przedmiotem sporu, iż uchwałą Nr X/122/11 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 26 lipca 2011 r. przystąpiono do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego między innymi nieruchomość stanowiącą aktualnie własność skarżącej. Natomiast ówczesny właściciel nieruchomości w maju 2016 r. złożył wniosek o wprowadzenie dla terenu działek [...] i [...] funkcji mieszkaniowej.

Nieruchomość została zakupiona przez Skarżącą w dniu 19 marca 2019 r., przy czym jak twierdzi pełnomocnik Spółki, jego mocodawca szczegółowo analizował proces procedowania planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Miał świadomość tego, że uprzedni właściciel złożył wniosek, w ramach przewidzianej prawem procedury, o wprowadzenie dla terenu możliwości nie tylko funkcji oświatowej, ale i funkcji mieszkaniowej. Z taką wiedzą i świadomością oficjalnie i urzędowo wyłożonego do wglądu zaprojektowanego przeznaczenia terenu tą nieruchomość nabył. Jak wywodzi Spółka w przekonaniu, iż ta funkcja przeznaczenia terenu jest właściwa utwierdzały również zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg.

W rozpatrywanej sprawie, jeszcze przed zawarciem powyższej umowy przenoszącej własność, w dniu 26 lutego 2019 r., Rada Miasta Kołobrzeg podjęła uchwałę Nr V/54/19 z dnia 26 lutego 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg 5-Trzebiatowska, w której przewidziano dla badanego terenu jedynie funkcję oświatową. Ostatecznie powyższa uchwała nie weszła w życie, bowiem nie doszło do jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Przed publikacją uchwałę Nr V/54/19 uchylono na mocy § 186 Uchwały Nr VI/73/19 z dnia 19 marca 2019 r. Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska".

Z powyższego wynika, że uchwała Nr V/54/19 nie weszła do obrotu prawnego, gdyż publikacja aktu prawa miejscowego jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 Konstytucji RP). W kontekście argumentacji Spółki nie sposób jednak nie dostrzegać, iż poprzez podjęcie takiej uchwały została w lutym 2029 r. wyartykułowana przez Radę Miasta Kołobrzeg możliwość zachowania dotychczasowej formy zagospodarowania tj. wynikające zarówno z umowy zawartej z nabywcą (uczelnią wyższą) jak i z planu zagospodarowania przestrzennego z 2008 r. Fakt, że poprzedni właściciel zawnioskował o zmianę obowiązującego planu miejscowego i taka możliwość zmiany planu była rozważana, nie daje w żadnej mierze podstaw do formułowania zarzutów zgłaszanych w skardze. Szczególnie w kontekście twierdzeń Spółki, iż weryfikowała ona wnikliwie przebieg postępowania mającego za przedmiot uchwalanie nowego planu miejscowego, nie sposób przyjąć, iż nabywając nieruchomość nie miała ona świadomości, że do czasu uchwalenia - a dalej wejścia w życie planu miejscowego - oczekiwana przez nią zmiana ma charakter przyszły i niepewny. Przy czym również zapisy studium nie dawały podstaw do oczekiwania, iż dojdzie do uchwalenia w kształcie oczekiwanym przez Spółkę, jak bowiem przesądził NSA, zapisy powyższego dokumentu planistycznego mogły stanowić podstawę pozostawienia na nieruchomości funkcji oświatowej.

W tym miejscu warto dostrzec, iż nawet wyłożenie planu miejscowego zawierającego zapisy korzystne z punktu widzenia właściciela nieruchomości nie oznacza, że ostatecznie zostanie on w takim wyłożonym kształcie przyjęty. Po pierwsze następstwem konsultacji społecznych mogą być zmiany projektu zapisów planu. Po wtóre, może w ogóle nie dojść do przyjęcia planu miejscowego np. z uwagi na brak odpowiedniej większości w radzie gminy. Gdyby przyjąć stanowisko Spółki zarówno konsultacje społeczne jak i przyjmowanie planu miejscowego przez radę gminy byłoby zbędne, bo już na etapie wyłożenia planu dalsze zawarte w nim rozwiązania wiązałyby radę gminy.

Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy można stwierdzić, że Spółka nabywając nieruchomość, dla której toczyły się prace planistyczne podjęła swoiste ryzyko związane z tym, iż z jednej strony w przypadku nabycia nieruchomości przed wejściem w życie nowego planu mogła uniknąć obciążenia opłatą planistyczną, z drugiej zaś strony wynik procesu uchwalenia planu miejscowego nie był pewny i mógł się zakończyć w sposób inny niż oczekiwany. Powyższe nie daje jednak podstaw do formułowania zarzutów dotyczących naruszenia prawa przez organy gminy.

Oceny powyższego nie zmienia też podnoszona przez Skarżącą okoliczność, iż dotychczasowe zapisy planu "przez kilkanaście lat nie zostały wykorzystane". Planowanie przestrzenne odbywa się w długim terminie a inwestycje niekiedy są realizowane po znacznie dłuższym okresie czasu.

Niezasadne jest też stanowisko Spółki, iż z punktu widzenia interesu publicznego "bezzasadne jest uchwalenie planu sankcjonującego wyłącznie funkcjonalność oświatową nieruchomości wbrew woli właściciela". Przyjęcie stanowiska Skarżącej oznaczałoby w istocie, iż w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym rozstrzygająca jest wola właściciela, co w istocie podważa podstawowe założenia planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu warto dostrzec, iż zagospodarowanie przestrzenne ma służyć ładowi przestrzennemu rozumianemu jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Stąd niewątpliwie w toku uchwalania planu interes właściciela powinien być rozważany, tak aby nie dochodziło do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w jego prawa, jednak każdorazowo podlega ona wyważeniu pod kątem wskazanych powyżej aspektów.

W powyższym zakresie argumentacja dotycząca funkcjonowania szkół podstawowych w niedalekiej odległości od działek Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem plan nie ogranicza celów zabudowy nieruchomości Spółki do szkoły podstawowej. Pierwotne względem Skarżącej nabycie nieruchomości przez uczelnię wyższą, z przeznaczeniem na cele oświatowe wskazuje, iż podmiot ten dostrzegał możliwość wykorzystania takiej nieruchomości dla swoich celów statutowych. Nie negując zatem stanowiska Spółki, że nabyty od uczelni wyższej teren znakomicie nadaje się pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną z możliwymi usługami towarzyszącymi, nie można nie dostrzegać, że organ uwzględniając wymagania ładu przestrzennego winien zapewniać możliwość rozwoju innych funkcji niż tylko mieszkaniowe. Wskazywane w skardze dobre skomunikowanie i korzystne położenie nieruchomości blisko centrum niewątpliwie podnosi walory zabudowy mieszkaniowej, jednakże takie cechy są również bardzo korzystne dla funkcji edukacyjnych. Można wręcz pokusić się o tezę, iż w prawidłowo zaprojektowanym i urządzonym mieście usługi publiczne i edukacyjne powinny być lokalizowane przy głównych ciągach komunikacyjnych i raczej bliżej centrum niż na obrzeżach miasta. Zatem nie sposób dopatrzyć się w tym zakresie pierwszeństwa dla zabudowy mieszkaniowej.

Sąd nie dopatrzył się również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 17 u.p.z.p. z uwagi na nieprzeprowadzenie wszystkich wymaganych przez ten przepis czynności procedury planistycznej.

Wbrew stanowisku Spółki rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 29 maja 2019 r. ma mocy którego uchylono § 130 uchwały Nr Vl/73/19 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z odpowiednią częścią graficzną planu zawartą w załączniku Nr 1 do ww. uchwały nie oznacza, iż nieruchomość objęta uprzednio planem miejscowym została pozbawiona regulacji planistycznych. Stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego oznacza, że został on wyeliminowany ze skutkiem ex tunc. W takim przypadku występuje fikcja prawna nakazująca przyjmować, że uchwała w przedmiocie zmiany planu miejscowego nie została podjęta. Powyższe w realiach badanej sprawy oznacza, iż w dalszym ciągu dla nieruchomości nie objętej zmianą planu obowiązywały dotychczasowe zapisy m.p.z.p. Nadto, jeśli przepisy uchwały zmieniające plan miejscowy nie weszły w życie, brak jest podstaw do przyjmowania, iż mogły one wywołać skutek w postaci "konsumpcji" uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu dla danego obszaru. Taka uchwała dla obszaru nie objętego zmianą planu w dalszym ciągu obowiązywała, a jej konsekwencją powinno być dokończenie prac planistycznych do obszaru nie objętego zmianą. Okoliczność, że Skarżąca po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę zabiegała o ustalenie warunków zabudowy jest bez znaczenia dla niniejszej sprawy.

Sąd nie podzielił także stanowiska Skarżącej jakoby wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę dotyczącego §130 uchwały skutkowało koniecznością podjęcia prac planistycznych od początku. W powyższym zakresie warto dostrzec, iż jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, wadliwości zakwestionowanego zapisu uchwały organ nadzoru dopatrzył się w braku ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu, pomimo że naniesiono zmiany do projektu miejscowego. Wojewoda zwracał uwagę, że w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu teren ten znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem MW, U, Uo1 (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i/lub teren zabudowy usługowej/lub teren zabudowy usług oświaty), a w uchwalonym planie teren ten oznaczono symbolem U, Uo, Usw1 (teren usług oświaty i/lub teren usług szkolnictwa wyższego). Poczynioną przez organ wykonawczy zmianę przeznaczenia terenu organu nadzoru zakwalifikował do istotnych ustaleń planu miejscowego, gdyż ma ona wpływ na sposób wykonywania prawa własności właściciela nieruchomości, kształtując to prawo i mogąc mieć wpływ na ograniczenie prawa do korzystania z tej nieruchomości. Zwrócono wówczas uwagę, że wprowadzenie na ostatnim etapie procedury planistycznej istotnej modyfikacji w możliwości korzystania z nieruchomości stanowi istotną zmianę treści projektu uchwały w stosunku do projektu wyłożonego do publicznego wglądu. W ten sposób cele sformalizowanej procedury planistycznej nie zostały zrealizowane, a w konsekwencji należy stwierdzić, że w sytuacji wprowadzania tego rodzaju istotnych merytorycznych zmian w uchwalanym planie - brak ponowienia czynności planistycznych ma znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie tego trybu pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały

W ocenie Sądu powyższe uzasadniało dalsze procedowanie przez organy Miasta Kołobrzeg zmiany planu miejscowego w zakresie niezbędnym do realizacji celów sformalizowanej procedury planistycznej tj. poddania takich zmian stosownym konsultacjom społecznym. Zatem rolą organów gminy było ponowienie jedynie tych czynności, które były niezbędne dla prawidłowego dokończenia procedury planistycznej nie zaś prowadzenie jej od początku. W tym zakresie jak wynika z dokumentacji prac planistycznych sporządzono: suplement do wykazu wniosków złożonych do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzono suplement do rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Kołobrzeg w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zamieszczono obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, przeprowadzono dyskusję publiczną i po rozstrzygnięciu uwag uchwałę poddano głosowaniu. Tym samym Skarżąca miała możliwość wniesienia swoich uwag do wyłożonego planu i podlegały one dalszemu procedowaniu przez Radę Miejską. Warto też dostrzegać, iż wcześniej przeprowadzone czynności, takie jak uzgodnienie projektu planu z właściwymi organami były przeprowadzone przy uchwalaniu planu dla większego, otaczającego działki skarżącej planu miejscowego obejmowały też działki Spółki. Warto w tym miejscu przypomnieć, że powierzchnia działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] to zaledwie 1,1747 ha podczas gdy prace planistyczne były prowadzone dla obszaru o powierzchni przeszło 490 ha.

Uchwalając skarżony przez Spółkę plan miejscowy rada nie prowadziła zatem nowego postępowania, lecz kończyła prace planistyczne prowadzone na podstawie uchwały Nr X/122/II Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 26 lipca 2011 r. o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5 - Trzebiatowska". Opisane wyżej działanie Rady Miasta było też racjonalne bowiem prowadziło do reaktywnie szybkiego wprowadzenia kompleksowej regulacji planistycznej dla objętego pracami fragmentu Miasta Kołobrzeg oznaczanego jako "5-Trzebiatowska" i doprowadziło do korekty działań organów gminy zakwestionowanych przez organ nadzoru. W świetle powyższego nie budzi też wątpliwości skład autorski zespołu przygotowującego projekt planu. Jest on bowiem tożsamy z planem, dla którego badana uchwała stanowi stosowne dopełnienie.

W zakresie wskazywanych przez Spółkę różnic w zapisach pomiędzy § 130 uchwały z dnia 19 marca 2019 r. a zawartymi w skarżonej uchwale z 9 grudnia 2019 r. mającymi polegać na odmiennej regulacji pokrycia dachu i komunikacji, to w toku prowadzonych po rozstrzygnięciu Wojewody prac takie zmiany były dopuszczalne. Nie można też pomijać, iż przyjęte ostatecznie zapisy widniały w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 7 do 28 października 2019 r. jako uzupełnienie ustaleń odnoszących się do geometrii dachów ustalonych dla budynków. Mogły być one zatem kwestionowane przez zainteresowane podmioty na właściwym etapie uchwalania planu. Nie były one wówczas podważane w zgłaszanych przez Spółkę uwagach złożonych w dniu 8 listopada 2019 r. Trafnie w tym zakresie wyjaśniał w odpowiedzi na skargę organ, iż zapisy dotyczące obsługi komunikacyjnej musiały w sytuacji ograniczenia obszaru planu na tym etapie do jedynie do dwóch działek zostać dostosowane do okoliczności i nie mogły przyjąć brzmienia identycznego jak w uchwale z dnia 19 marca 2019 r. podejmowanej dla całkiem innych obszarów.

Jeśli natomiast chodzi zarzuty skargi dotyczące wadliwości uchwały Nr VI/73/19 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" to jako wykraczające poza zakres niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Uznawszy zatem, iż nie doszło do wywodzonego przez skarżącą istotnego naruszenia wskazywanych przepisów prawa materialnego oraz procesowego, Sąd nie dopatrzywszy się naruszenia innych przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.