Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1547/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 9a, art 124, art 128
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej jako ugn), po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] S.A. w [...] - dalej [...] S.A, od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...] orzekającej:

w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości na rzecz: T.K., M.W. i A.J. po [...] zł - zgodnie z przypadającymi im udziałami po 1/3 części w prawie własności nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], gmina [...],

w punkcie 2 zobowiązującej Spółkę [...] S.A. do zapłaty ustalonego odszkodowania

- uchylił decyzję organu I instancji przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wnioskiem z [...] lipca 2018 r T.K., M.W. i A.J. wystąpiły o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości i ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości będącej ich własnością, objętej księgami wieczystymi [...],[...],[...] - wskutek posadowienia nad działkami napowietrznej linii elektroenergetycznej. Do wniosku dotyczącego działek nr [...],[...] i [...] załączyły kopię decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1980 r., nr [...] zezwalającej na wejście na obszar gruntów wsi [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w gminie [...], w celu budowy linii energetycznej [...], wydanej w trybie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - dalej ustawa wywłaszczeniowa.

Starosta [...] zgromadził materiał dowodowy, w tym: dokumentację geodezyjną określającą ingerencję w prawo własności zawierającą mapę sytuacyjną z oznaczeniem powierzchni ograniczenia korzystania z działek, sporządzoną przez geodetę K.C., operaty szacunkowe z [...] czerwca 2019 r. sporządzone przez rzeczoznawcę W.S. określające wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z budową linii energoelektrycznej.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości na rzecz T.K, M.W. i A.J. w kwotach po [...] zł - zgodnie z przypadającymi im udziałami po 1/3 części w prawie własności nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...],[...],[...], [...],[...],[...] z obrębu [...], gmina [...] oraz zobowiązał Spółkę [...] S.A. do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od decyzji Starosty odwołanie wniosła Spółka [...] S.A. wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 922 § 1 i art. 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 128 ust. 1 i ust. 4 ugn poprzez ich zastosowanie na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne (podlega dziedziczeniu przez spadkobierców właściciela, który doznał administracyjnego ograniczenia prawa własności nieruchomości);

- art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ugn, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis obejmuje swoją dyspozycją następców prawnych pod tytułem ogólnym;

- art. 130 ugn poprzez błędne ustalenie wysokości odszkodowania.

Rozpoznając sprawę Wojewoda przywołał treść art. 138 § 2 kpa i wskazał, że w niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 ust. 4 ugn za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa, m.in. w art. 124 ugn przysługuje odszkodowanie. Powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Art. 124 ust. 1 ugn dotyczy ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji, m.in. energii elektrycznej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyrażą na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa wywłaszczeniowa z 12 marca 1958 r., która obowiązywała na dzień realizacji inwestycji liniowej regulowała te zagadnienia w art. 35 i 36 ustawy.

Wojewoda powołując orzecznictwo sądów wskazał, że dopuszczalne jest w niniejszej sprawie zastosowanie aktualnie obowiązującej ustawy do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie oraz, że roszczenie nie uległo przedawnieniu z uwagi na administracyjny charakter sprawy (wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że roszczenie o odszkodowanie dotyczy działek nr [...], [...], [...] z obrębu [...], gmina [...], objętych księgami wieczystymi, [...][...], [...]. Z akt sprawy, w których znajduje się wypis z rejestru gruntów wynika, że działce nr [...] odpowiadają działki nr [...], [...], [...], [...].

W wykazie właścicieli i użytkowników gruntów nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna sporządzonym w lutym 1979 r., będącym załącznikiem do decyzji z [...] grudnia 1980 r., nr [...] zezwalającej na wejście w teren na obszar gruntów wsi [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w gminie [...] w celu budowy linii energetycznej widnieją dwie działki, jako należące do I.K. i L.K. o dawnych numerach [...] i [...] (pod poz. [...] i [...]).

Wojewoda zaznaczył, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że obecne działki [...], [...], [...],[...],[...] i [...] odpowiadają dawnym działkom [...] i [...] i że powstały w wyniku podziałów geodezyjnych oraz zmiany oznaczeń geodezyjnych związanej z kontrolą ewidencji gruntów obrębu [...]. Natomiast znajdujące się w aktach sprawy dokumenty na potwierdzenie tego stanu faktycznego (notatka służbowa oraz mapy z opracowań geodezyjnych przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) obejmują ponadto dawne działki nr [...] i [...], które według wykazu właścicieli i użytkowników nie należały do I.K. I L.K. W ocenie organu odwoławczego istotnym jest przede wszystkim precyzyjne określenie, które z będących przedmiotem wniosku nieruchomości były objęte decyzją ograniczającą korzystanie z nieruchomości i kto był ich właścicielem oraz prawidłowe udokumentowanie powyższych okoliczności.

Wojewoda podniósł, że konieczne jest także dokładne określenie, jakie nieruchomości były przedmiotem zezwolenia na wejście w teren w 1980 r. i jakie są przedmiotem niniejszego postępowania, bowiem nieobjęcie decyzją w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ma bezpośredni wpływ na byt prawny decyzji o przyznaniu odszkodowania następcom prawnym właściciela nieruchomości, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn i może nie zaistnieć podstawa umożliwiająca rozstrzygnięcie decyzją administracyjną o ustaleniu odszkodowania z ww. tytułu. Organ nie może bowiem orzekać o odszkodowaniu za nieruchomość, która została zajęta w całości lub w części przez podmiot publicznoprawny poza procedurą wywłaszczenia, gdyż mają wówczas zastosowanie odpowiednie regulacje cywilne. Wojewoda wskazał, że w ten sposób nastąpi także ustalenie, czy właściwie został określony krąg osób uprawnionych do wystąpienia z przedmiotowym roszczeniem, gdyż w tym stanie rzeczy otwarta pozostaje kwestia następców prawnych właścicieli dawnych działek nr [...] i [...].

Wojewoda wyjaśnił, że na dzień realizacji inwestycji właścicielami dawnych działek nr [...] i nr [...] byli I.K. i L.K. Organ przedstawił następstwo prawne po byłych właścicielach - w drodze spadkobrania i umów darowizny. Organ stwierdził, że do akt sprawy dołączone zostały: postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, akt notarialny w przedmiocie darowizny oraz akt poświadczenia dziedziczenia, jednak są one nieuwierzytelnionymi kserokopiami, które nie mogą być uznane za dowody. Kserokopia ma moc dokumentu oryginalnego wyłącznie wtedy, gdy jest uwierzytelniona. W ocenie organu odwoławczego są to dokumenty, które organ I instancji powinien był pozyskać w trakcie prowadzonego postępowania, w przepisanej prawem formie, w celu potwierdzenia kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił udziały osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Zgodnie z wyrokiem NSA z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19 uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 128 ust. 4 ugn może być aktualny (każdoczesny) właściciel gruntu, a nie tylko właściciel, który doznał ograniczenia tego prawa. Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem prawa do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Brak tego następstwa wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie ugn w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn.

Zdaniem organu na dzień podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, spadkobiercy T.K. są osobami uprawnionymi do żądania odszkodowania, ale jedynie co do tej części udziału w nieruchomości, w której był on spadkobiercą pierwotnego współwłaściciela I.K. Późniejsze rozporządzenie przez pozostałych spadkobierców ich udziałami na jego rzecz, dokonane w drodze darowizny - ma charakter sukcesji syngularnej, a zatem nie może zostać uwzględnione przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania oraz udziałów, w jakich mogą mieć przyznane odszkodowanie. Dlatego niezbędnym jest ustalenie przez organ I instancji prawidłowych udziałów w jakich mogą otrzymać odszkodowanie wnioskodawczynie.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, wydanie decyzji w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wymaga uzyskania dowodu o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie sporządzone zostały trzy operaty szacunkowe (z [...] czerwca 2019 r.) przez rzeczoznawcę majątkowego W.F. określające wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - osobno dla działki nr [...], działek nr: [...], [...],[...],[...] i działki nr [...].

Odnosząc się do operatów szacunkowych organ II instancji po dokonaniu ich oceny formalnej stwierdził, że :

1. w operatach określono tylko wartość szkód trwałych na nieruchomości (zmniejszenie wartości działek rolnych); nie powiększono określonej wartości o szkody czasowe. W przypadku gruntów rolnych będą to zwłaszcza:

- utrata pożytków na określonej części nieruchomości (chyba, że chodziło o nieużytki rolne, bez zasiewów);

- brak możliwości (przez określony czas) dysponowania nieruchomością lub jej częścią przez właściciela - w związku z wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania i prowadzonymi pracami.

Organ zaznaczył, że z decyzji nr [...] zezwalającej na wejście w teren

i budowę napowietrznej linii energetycznej wynika, że choć decyzja została wydana [...] grudnia 1980 r., to prace były przewidziane na [...] kwartał 1981 r. Nie można więc przyjąć fikcji, że właściciel mógł w tym okresie swobodnie dysponować swoją nieruchomością i nie poniósł z tego tytułu żadnych (innych) strat poza zmniejszeniem wartości nieruchomości ustalonym w dalszej części operatów. W ocenie organu odwoławczego, powyższe braki mogą przemawiać za niekompletnością sporządzonej wyceny.

2. w operacie należało zbadać i opisać stan nieruchomości na dwie daty: na datę wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ([...].12.1980 r.) oraz na datę zakończenia prac i rzeczywistego zwolnienia nieruchomości przez przedsiębiorstwo energetyczne. W operacie przyjęto natomiast jednakową datę ([...].12.1980 r.), gdyż zapis dotyczący daty "po realizacji inwestycji" jest zbyt ogólny (s. 5): data -" po zakończeniu inwestycji z dnia [...].12.1980 r.".

W ocenie organu, tylko data wskazana jako pierwsza ("na dzień wydania decyzji o ograniczeniu...") jest precyzyjna i bezsporna. Druga powinna się od niej wyraźnie różnić, skoro z treści załącznika do operatów (tj. kopii decyzji nr [...]) wynika, że prace na działkach przewidziano dopiero na kolejny - 1981 r. Organ zaznaczył, że prace na działkach powinny się więc zakończyć (także) "w [...] kwartale 1981 r." (o ile nie było możliwości podania bardziej precyzyjnej daty), a nie "po [...] 12.1980 r." - jak wynika z operatu. Zapis w operacie nie pozwala na określenie, ile czasu zajęła inwestycja na przedmiotowych działkach, co ma też znaczenie przy określaniu wysokości odszkodowania za szkody czasowe na nieruchomości.

3. dobór obiektów porównawczych przy wycenie prawa własności nieruchomości (metoda porównywania parami) nie jest wyjaśniony i uzasadniony w treści operatów. Podano tylko, że wybrano poz. 1,5,7 z tabeli nr 2 (s. 13), jako nieruchomości "najbardziej podobne", bez sprecyzowania, na czym to podobieństwo polegało. W ocenie Wojewody zarzut ten nie jest bezpodstawny w sytuacji, gdy wycenie podlegają działki rolne z obrębu [...], a jedyna nieruchomość porównawcza z tego właśnie obrębu (poz. 4 w tabeli nr 2) zostaje odrzucona z dalszych porównań. Wybrano natomiast obiekty porównawcze z obrębów: [...] (Gm. [...]), [...] (Gm. [...] i [...] (Gm. [...]). Ponadto, wyceniane są działki o pow. rzędu [...] m2 - [...] m2, a do porównań przyjęto trzy nieruchomości (rolne) o wyraźnie odstających od nich powierzchniach - [...]ha (poz. [...]), [...] ha (poz. [...]),[...] ha (poz. [...]). Wojewoda stwierdził, że operaty szacunkowe sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania uchybiają przepisom ugn oraz przepisom wykonawczym w zakresie wyceny nieruchomości i jako takie nie powinny stanowić dowodu w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość - w myśl art. 80 kpa.

Podsumowując Wojewoda wskazał, że organ I instancji powinien poczynić prawidłowe ustalenia, należycie udokumentowane, co do:

- działek objętych decyzją z [...] grudnia 1980 r. oraz działek objętych wnioskiem o odszkodowanie, z uwzględnieniem działek będących przedmiotem darowizny na rzecz T.K.,

- kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie,

- zlecić korektę lub sporządzenie nowych operatów ustalających wysokość odszkodowania i ocenić je pod względem formalnym.

Skargę od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. wniosły [...] S.A. w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. :

a) art. 128 ust. 1 ugn w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn i art. 128 ust. 4 ugn, poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że wobec przyjęcia przez organ poglądu o administracyjnoprawnym charakterze roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości, jest ono dziedziczne przez spadkobierców "osoby wywłaszczonej" na mocy regulacji prawa cywilnego - art. 922 k.c., w sytuacji gdy żaden przepis prawa cywilnego oraz administracyjnego, w szczególności ugn nie zawiera upoważnienia do uwzględnienia w masie spadkowej roszczeń administracyjnoprawnych, a jednie cywilnoprawne;

b) art. 128 ust. 1 ugn w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn i art. 128 ust. 4 ugn, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją obejmuje - poza "osobami wywłaszczonymi" - również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o których mowa w ww. przepisach są także spadkobiercy "osób wywłaszczonych", a nie wyłącznie sami "wywłaszczeni", podczas gdy w ugn brak jest normy, stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania.

Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Wojewoda błędnie pouczył skarżącą Spółkę, że od jego decyzji przysługuje skarga do sądu. Zgodnie z art. 64a ppsa od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Natomiast stosownie do art. 64c § 1 ppsa sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji.

Skarżąca stosując się do pouczenia zawartego w decyzji wniosła skargę po upływie 14 dni od doręczenia decyzji, jednakże z zachowaniem 30 dniowego terminu do wniesienia skargi. Okoliczność błędnego pouczenia musi być przez Sąd wzięta pod uwagę, gdyż zgodnie z art. 112 kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 kpa powinny być takie, iż w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 621). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 64b § 1 ppsa do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Tym samym do sprzeciwu zastosowanie znajdzie również art. 112 kpa w zakresie, w jakim dotyczy on skutków zastosowania się do błędnego pouczenia o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 kpa w przypadku wniesienia do sądu spóźnionego środka zaskarżenia, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu organu, jest obowiązek rozpatrzenia go przez sąd administracyjny bez potrzeby składania odrębnego wniosku o przywrócenie terminu (postanowienia NSA: z 9 października 2019 r., sygn. akt II OZ 263/19, z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OZ 871/19, z 5 października 2018 r., sygn. akt I OZ 887/18, z 16 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1090/18, z 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17, z 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1382/17, z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OZ 1483/17). Dlatego Sąd potraktował wniesioną skargę jako sprzeciw i w takim zakresie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z przepisów art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ppsa wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi. W postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ. Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa (art. 64b § 3 ppsa).

Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 kpa w

postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. Art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zauważyć należy, że decyzja w trybie art. 138 § 2 kpa może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżące dochodzą odszkodowania za szkody powstałe w związku z wydaniem decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1980 r. o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście na teren nieruchomości w celu budowy linii energetycznej. Decyzja z [...] grudnia 1980 r. wydana została na postawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), której art. 36 przewidywał prawo do odszkodowania za straty wynikłe z działań określonych w art. 35 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Ograniczenie własności nieruchomości nastąpiło zatem po rządami nieobowiązującej już ustawy. Wniosek o ustalenie odszkodowania złożony natomiast został na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 obowiązującej ugn.

Zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia (uchwała SN z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, wyroki NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, z 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17).

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że do stosunków powstałych pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy stosować przepisy ugn. Art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 ugn. Wobec tego w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. będzie miał zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, zgodnie z którym starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 ugn znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (wyroki NSA: z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16, z 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2635/14).

Podnieść przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w postępowaniu administracyjnym (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r., ani też w ustawie o gospodarce nieruchomościami, takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono.

W niniejszej sprawie na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Należy zatem przyjąć, że zgłoszone roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji administracyjnych organów państwa.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast kwestia podmiotu uprawnionego do odszkodowania, tj. czy z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn może wystąpić jedynie podmiot wywłaszczony, czy też prawo to przysługuje również jego następcom prawnym na zasadzie sukcesji uniwersalnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie, w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 ugn, względnie jeszcze wcześniej w art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. - jest osoba wywłaszczona, czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Poza tym takim uprawnionym na zasadach ogólnych, jest także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Nie mają natomiast tego uprawnienia podmioty, które nabyły nieruchomość w drodze sukcesji syngularnej (wyrok NSA z 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 793/17). Innymi słowy przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może być dokonane w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy - wywłaszczonego właściciela. Dlatego decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję organu pierwszej I także z powodu konieczności określenia prawidłowych udziałów wnioskodawczyń do odszkodowania jest trafna.

Wnioskodawczynie wskazały, że są spadkobierczyniami po T.K., który był spadkobiercą po I.K. - współwłaścicielu nieruchomości. Rzecz jednak w tym, że pozostali spadkobiercy I.K. przenieśli aktem darowizny swoje udziały we współwłasności nieruchomości na rzecz T.K.. Wobec tego prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że spadkobiercy T.K. są uprawnieni do żądania odszkodowania, jedynie do tej części udziału w prawie własności nieruchomości, w której był on spadkobiercą po I.K.. Późniejsze rozporządzenie przez spadkobierców ich udziałami w drodze darowizny na rzecz T.K. ma charakter sukcesji syngularnej.

Z przyczyn wyżej omówionych chybione są zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia przez Wojewodę wskazanych w nim przepisów prawa materialnego.

Trafne jest także stanowisko Wojewody w kwestii nie dołączenia do akt sprawy uwierzytelnionych kserokopii postanowień spadkowych, aktów poświadczenia dziedziczenia i umowy darowizny.

Należy zgodzić się z Wojewodą, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, które z będących przedmiotem wniosku działek objęte były decyzją ograniczającą korzystanie z nieruchomości. W wykazie właścicieli i użytkowników gruntów nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna, będącym załącznikiem do decyzji z [...] grudnia 1980 r. widnieją dwie działki, jako należące do I.K. i L.K. o dawnych numerach [...] i [...] (poz. [...] i [...] wykazu). Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że obecne działki [...], [...], [...], [...] i [...] odpowiadają dawnym działkom [...],[...],[...] i [...]. Tymczasem dawne działki nr [...] i [...] według wykazu właścicieli i użytkowników nie należały do I.K. I L.K. Koniecznym jest więc precyzyjne określenie, które z będących przedmiotem wniosku działek były objęte decyzją ograniczającą korzystanie z nieruchomości i kto był ich właścicielem oraz prawidłowe udokumentowanie powyższych okoliczności. Organ nie może bowiem orzekać o odszkodowaniu za nieruchomość, która została zajęta przez podmiot publicznoprawny poza procedurą wywłaszczenia, gdyż mają wówczas zastosowanie odpowiednie regulacje cywilne.

Trafnie wskazał Wojewoda na wadliwość sporządzonych w sprawie operatów. Zgodnie z § 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ugn, uwzględnia się w szczególności stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ugn uwzględnia się zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn.

Z operatów sporządzonych w niniejszej sprawie wynika, że wycena nieruchomości dokonana została według stanu na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz, że obejmuje stan zagospodarowania na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji. Z operatu, ani z decyzji organu I instancji nie wynika o jaki dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji chodzi. Sformułowania w operatach, że chodzi o datę "po realizacji inwestycji" jest nieprecyzyjne. Należy zgodzić się z Wojewodą, że data zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji powinna się różnić od daty wydania decyzji. Wynika to chociażby z faktu, że prace na działkach przewidziano dopiero na rok 1981. Nie wskazano, czy zostały utracone pożytki i jakie. Budzi również zastrzeżenia dobór nieruchomości porównawczych, który nie został wyjaśniony i uzasadniony w treści operatów. Zarzut ten jest tym bardziej uzasadniony w sytuacji, gdy wycenie podlegają działki rolne z obrębu [...], a biegła przyjęła do porównań jedyną nieruchomość z tego obrębu. Z powyższych przyczyn trafne jest stanowisko organu II instancji, że operaty uchybiają przepisom ugn oraz przepisom wykonawczym.

W ocenie Sądu stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji oraz sporządzonych operatów szacunkowych powodują stan, w którym organ odwoławczy chcąc wydać decyzję merytoryczną musiałby przeprowadzić postępowanie od początku. Prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa.

Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zakres wskazanych uchybień postępowania przed organem I instancji uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 64d § 1, art. 64e ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.