Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1091/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1801/23 o odrzuceniu skargi K.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr SKO.PSI/41.5/722/2023/17265 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1801/23 odrzucił skargę K.H. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 31 sierpnia 2023 r., nr SKO.PSI/41.5/722/2023/17265, którym Kolegium utrzymało w mocy swoje postanowienie z 21 lipca 2023 r., nr SKO.PSI/41.5/698/202316333 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia skarżącego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w podstawie prawnej postanowienia powołano art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z ugruntowanym poglądem w orzecznictwie, stanowisko organu wyrażone na podstawie tego przepisu przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie. Jest to rozstrzygnięcie mające na celu likwidację bezczynności lub przewlekłości postępowania organu. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, skarga jest niedopuszczalna, gdyż wniesiono ją na postanowienie wydane w wyniku złożonego przez skarżącego ponaglenia w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także wniósł o przedstawienie składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a mianowicie jakie środki ochrony ma obywatel w sytuacji, gdy organ dopuszcza się obiektywnej bezczynności w wykonaniu czynności materialno-technicznej, tj. w sprawie, która nie wymaga załatwienia w drodze decyzji, ale w drodze czynności materialno-technicznej.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów:

- art. 41.1 (wino być pkt 1 – przyp. NSA) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej poprzez uznanie, iż organy administracji mogą być bezczynne lub działać przewlekle tylko w sprawach, które mają się zakończyć decyzją i niemożliwym jest przewlekłość lub bezczynność w toczących się sprawach, które służą wykonaniu wydanej już decyzji, ale decyzją się nie kończą,

- art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych. Strona nabyła prawo do pobytu w DPS – organy pomimo prawomocnej decyzji nie egzekwują tego prawa – a nie wydając decyzji odmownej, dopuszczają się de facto bezczynności,

- art. 145 § 1 pkt 1 podpkt a (winno być lit. a – przypis NSA) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę uwzględnienia skargi i uznanie, iż odmowa umieszczenia strony w DPS nie musi przybrać formy decyzji i zaakceptowanie działania organów poprzez odmowę wydania decyji, a ty, samym pozostawienie zainteresowanego bez jakiejkolwiek możliwości dochodzenia własnych praw,

- art. 145 § 1 pkt 1 podpkt a (winno być lit. a – przypis NSA) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 110 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę uwzględnienia skargi i uznanie, iż organy mogą bez konsekwencji dopuszczać się de facto bezczynności, tj. pomimo bycia związanym swoją pierwotną decyzją o przyjęciu zainteresowanego do DPS- organ uniemożliwia uprawnionemu faktyczne korzystanie z przyznanego mu prawa.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykonywanie przez sądy administracyjne zleconych im przez ustawę zadań, tj. kontroli działalności administracji publicznej – sądy nie potrafią rozwiązać problemu zainteresowanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w ramach argumentacji podkreślono, że organ nie wykonuje własnej decyzji, "nie dopuszcza się wykonania czynności materialno-technicznej" jaką jest umieszczenie skarżącego w DPS i nie ponosi za to odpowiedzialności, ponieważ z prawnego punktu widzenia ani przewlekłości ani bezczynności w niniejszej sprawie nie ma. W ocenie skarżącego odmowa przyjęcia do DPS winna przybrać formę decyzji. Ponadto organ nadal jest związany swoją decyzją o przyjęciu skarżącego do DPS.

W piśmie z 23 kwietnia 2024 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

W myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, przy czym powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano prawidłowo podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna częściowo nie przyporządkowuje nawet poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, to nie mogą podlegać jego ocenie kwestie, które nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej bądź zostały objęte zarzutami wadliwie skonstruowanymi. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

W niniejszej sprawie możliwości takiej nie było. Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a. Zarzutami skargi kasacyjnej powinny być objęte przepisy, które były bądź powinny być stosowane przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżanego rozstrzygnięcia.

Niedostosowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia do okoliczności niniejszej sprawy spowodowało, że w istocie pogląd sądu pierwszej instancji nie został odpowiednio zakwestionowany, a Naczelny Sąd Administracyjny – z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej – nie mógł skontrolować prawidłowości wydanego postanowienia. Konfrontacja wywodów skargi kasacyjnej z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że argumentacja skarżącego została sformułowana całkowicie w oderwaniu od stanowiska przedstawionego przez sąd pierwszej instancji. Jest oczywiste, że jeśli skarżący ignoruje rzeczywisty tok rozumowania sądu, koncentrując się na podważaniu stanowiska, którego ten sąd nie wyraził, rzeczywiste poglądy sądu nie są w istocie kwestionowane, a zatem nie podlegają kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który – będąc związanym granicami skargi kasacyjnej – ogranicza się w takiej sytuacji do konstatacji, że twierdzenia skarżącego o stanowisku sądu są niezgodne z prawdą. Tymczasem warunek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalny podmiot uzasadnia przyjęcie, że na tym poziomie sporu, wymiana argumentów ma charakter profesjonalny i toczy się nie między laikami, ale zawodowymi prawnikami. Sposób, w jaki została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie w bezpośredni sposób determinuje ocenę podniesionych zarzutów jako zarzutów nieskutecznych wobec postanowienia Sądu o odrzuceniu skargi, bez możliwości oceny jego prawidłowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podjął postanowienie o odrzuceniu skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stwierdzając jej niedopuszczalność. Swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił uznaniem, że postanowienie wydane - w wyniku złożonego przez skarżącego ponaglenia w trybie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), jest postanowieniem niezaskarżalnym. Przeciwko takiemu stanowisku Sądu w skardze kasacyjnej nie sformułowano jakiegokolwiek zarzutu, w szczególności nie objęto zarzutami zastosowanych przepisów. Sąd nie wyraził jakiegokolwiek stanowiska merytorycznie odnoszącego się do wniesionej skargi, ocenił jedynie dopuszczalność jej wniesienia. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zaniechał jednak postawienia Sądowi I instancji zarzutu wadliwego odrzucenia skargi i nie odniósł się w jakikolwiek do stanowiska Sądu o jej niedopuszczalności.

Nie było zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów przywołanych w pierwszej części petitum skargi kasacyjnej – grupy w objętej podstawą "art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.".

Nie zachodziła także podstawa do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa wyłącznie podstawę kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa kompetencję do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej powoduje, że w tej sprawie nie ma podstaw do występowania z jakimkolwiek pytaniem do poszerzonego składu orzekającego. W sposób oczywisty nie została bowiem spełniona przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną, która nie miała uzasadnionych podstaw, oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.