Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1891/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b), art. 25
journal: Dz.U. 2015 poz 128
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe - tekst jedn.
article: art. 267
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 176 poz 1 art. 4 ust. 1 pkt 15
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla  instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012
article: art. 33, art. 34
journal: Dz.U. 2024 poz 1061
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Ministra Aktywów Państwowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/24 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezesa Rady Ministrów na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 29 sierpnia 2017 r. nr DLB/DLB_WL1/704/1/5/2017/MG w przedmiocie uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący wobec [...] S.A. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Ministra Aktywów Państwowych na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezesa Rady Ministrów (Skarb Państwa, strona skarżąca, skarżący, SP) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (KNF, Komisja, organ) z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr DLB/DLB_WL1/704/1/5/2017/MG w przedmiocie uznania Skarbu Państwa RP za podmiot dominujący wobec A.S.A.

II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.

Pismem z 8 sierpnia 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła Skarb Państwa oraz A. S.A. z siedzibą w Warszawie (Bank) o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie uznania SP za podmiot dominujący wobec Banku, w związku z możliwością wywierania znaczącego wpływu na Bank za pośrednictwem P. S.A. z siedzibą w Warszawie (P., Spółka) z uwagi na posiadanie uprawnień do wykonywania prawa głosu ze znaczącego pakietu akcji na Walnym Zgromadzeniu Akcjonariuszy (WZA) Banku oraz z uwagi na rozproszony charakter akcjonariatu tego Banku. Poza tym zawiadomieniem, wszystkie pozostałe pisma w toku postępowania administracyjnego, a w tym decyzje administracyjne były kierowane i doręczane wyłącznie reprezentantom SP, zaś pism tych nie doręczano Bankowi.

Decyzją z 6 grudnia 2016 r. nr DLB/WKS/704/15/7/2016/PP KNF, działając na podstawie art. 4a ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) i pkt 14 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (u.p.b.) oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (u.n.r.f.), uznała SP za podmiot dominujący wobec Banku w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) i pkt 14 u.p.b. W uzasadnieniu ww. decyzji Komisja powołała się m.in. na informacje wskazujące na faktyczne wykonywanie przez SP większości głosów na WZA Spółki i uprzywilejowaną pozycję SP jako akcjonariusza Spółki (wynikającą z postanowień statutu Spółki, a polegającą m.in. na ograniczeniu prawa głosu innych akcjonariuszy, czy możliwości kształtowania składu rady nadzorczej Spółki). Ponadto KNF przedstawiła argumentację (opierającą się na wynikach głosowań na WZA Banku), zgodnie z którą Spółka wraz z trzema innymi podmiotami (zarządzanymi przez TFI będące podmiotem zależnym Spółki) faktycznie wykonywała większość głosów na WZA Banku, co miało mieć również związek z rozproszonym akcjonariatem Banku i niską frekwencją akcjonariuszy na WZA Banku.

SP złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z 29 sierpnia 2017 r. Komisja, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 11 ust. 1 i 5 u.n.r.f. i art. 4a ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) i pkt 14 ustawy u.p.b., utrzymała w mocy decyzję z 6 grudnia 2016 r. KNF uznała, że w warunkach rozproszonego akcjonariatu i niskiej frekwencji akcjonariuszy na WZA Spółki Skarb Państwa (pomimo posiadania udziału w kapitale i ogólnej liczby głosów na tym WZA na poziomie 34,1875 %) wywierał znaczący wpływ na Spółkę, w szczególności przez udział w podejmowaniu uchwał na WZA Spółki, w tym uchwał wyznaczających kierunki polityki finansowej i operacyjnej. Ponadto SP posiadał uprzywilejowaną pozycję jako akcjonariusz Spółki, co wynikało z postanowień statutowych Spółki, w tym w zakresie kształtowania składu osobowego organów Spółki (rada nadzorcza, zarząd). Z kolei Spółka – w warunkach rozproszonego akcjonariatu i niskiej frekwencji akcjonariuszy na WZA Banku – pomimo posiadania udziału w kapitale i ogólnej liczny głosów na WZA Banku na poziomie 29,22%, wywierała znaczący wpływ na Bank przez udział w podejmowaniu uchwał na WZA Banku. W konkluzji KNF uznała, że SP wywiera znaczący wpływ na Bank w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) i pkt 14 ustawy Prawo bankowe. Na poparcie swojego stanowiska KNF powołała się również na dodatkowe fakty, które zaistniały po dniu wydania poprzedniej decyzji (tj. w okresie od 6 grudnia 2016 r. do 29 sierpnia 2017 r.), związane z wynikami głosowań na nadzwyczajnych WZA Spółki (na których SP dysponował ponad 50% głosów) oraz na WZA Banku (na których Spółka wraz z podmiotami zależnymi, a czasem także innymi instytucjami, w których podmiotem dominującym jest SP, decydowała m.in. o odwołaniu o powołaniu członka zarządu Banku, decydowała o rozpatrzeniu i zatwierdzeniu sprawozdań finansowych Banku oraz sprawozdań zarządu i rady nadzorczej o podziale zysku netto, udzieleniu absolutorium członkom zarządu i rady nadzorczej, czy zmianach regulaminu WZA Banku.

Skarb Państwa zastępowany przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej (Prokuratoria Generalna, PG) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję KNF z 29 sierpnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że status strony w postępowania administracyjnym w tej sprawie przysługuje także Bankowi, który wprawdzie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, jednak nie otrzymał decyzji. Na rozprawie Sąd postanowił odroczyć ogłoszenie wyroku do 24 kwietnia 2018 r. W dniu 12 kwietnia 2018 r. KNF złożyła pismo procesowe zatytułowane "Załącznik do protokołu rozprawy w dniu 10 kwietnia 2018 r.", do którego załączyła poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji KNF z 12 kwietnia 2018 r. (nr DLB-DLB1.702.9.2018), którą organ ten umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uznania SP za podmiot dominujący wobec Banku w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) i pkt 14 u.p.b. jako bezprzedmiotowe w zakresie, w jakim prowadzone było wobec Banku. Swoje stanowisko podsumował również SP w piśmie z 13 kwietnia 2018 r. nazwanym "Załącznikiem do protokołu rozprawy".

Na posiedzeniu jawnym w dniu 24 kwietnia 2018 r. Sąd na nowo otworzył rozprawę, a następnie ją odroczył. W piśmie z 3 lipca 2018 r. KNF wskazała, że od decyzji z 12 kwietnia 2018 r. nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ani skarga do sądu administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2226/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę SP. Skarżący złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 125/19, uchylił zaskarżony wyrok z 12 września 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w związku ze stwierdzeniem przyczyny nieważności postępowania sądowego, o której mowa w art. 183 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

W piśmie z 14 listopada 2022 r. Prokuratoria Generalna oświadczyła, że przejmuje wykonywanie czynności zastępstwa procesowego Skarbu Państwa w niniejszym postępowaniu, informując jednocześnie, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym organem reprezentującym Skarb Państwa w tym postępowaniu jest Minister Aktywów Państwowych.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doręczył uczestnikowi postępowania (Bankowi) odpis skargi, odpowiedzi na skargę oraz pism procesowych stron, a także zawiadomił Bank o terminie rozprawy. Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w piśmie procesowym skarżącego z 5 kwietnia 2018 r. Pełnomocnik KNF podsumował stanowisko organu w piśmie z 20 kwietnia 2023 r. ("Załącznik do protokołu rozprawy").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2217/22, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 6 grudnia 2016 r., stwierdził nieważność decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 12 kwietnia 2018 r. nr DLB-DLB1.702.9.2018, umorzył postępowanie administracyjne, zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz Skarbu Państwa – Ministra Aktywów Państwowych 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z powodu mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) u.p.b., co z kolei skutkowało wadliwym przyjęciem, że przepis ten mógł mieć w tej sprawie zastosowanie. W ocenie Sądu definicja podmiotu dominującego sformułowana w art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) u.p.b. nie może odnosić się do SP. W związku z tym, iż postępowanie administracyjne toczyło się w sprawie uznania SP za podmiot dominujący w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) u.p.b., a prawidłowa wykładnia tego przepisu wyklucza możliwość przyjęcia, że SP może być podmiotem dominującym, o który mowa w tym przepisie, Sąd uznał, że zbędne jest dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie po wyeliminowaniu decyzji KNF z obrotu prawnego i na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

Komisja złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Skarb Państwa – Minister Aktywów Państwowych zastępowany przez Prokuratorię Generalną w odpowiedzi na skargę kasacyjną pismem z 21 lipca 2023 r. wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od KNF na rzecz SP zwrotu kosztów postępowania oraz oddalenie wniosku KNF o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) o rozpoznanie pytania prejudycjalnego, a także o oddalenie wniosku KNF o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1676/23, uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej pkt 1, 3, 4, 5 rozstrzygnięcia i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie oraz zasądził od Skarbu Państwa – Ministra Aktywów Państwowych na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut błędnej (niepełnej) wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W ocenie NSA, przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia językowa i systemowa przepisów dotyczących możliwości uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) u.p.b. była niewystarczająca, gdyż pominięto "pozostałe rodzaje wykładni", tj. wykładnię funkcjonalną i celowościową. Dopiero pełna wykładnia istotnych w sprawie przepisów pozwali na prawidłowe odkodowanie treści norm prawych. Zdaniem NSA, Sąd I instancji w ogóle nie odwołał się do istoty instytucji, która została do polskiego prawa bankowego implementowana na podstawie prawa unijnego, a więc do istoty tzw. podmiotu dominującego oraz "wywierania" przez podmiot dominujący "znaczącego wpływu na inny podmiot". Wykładnia tych przepisów nie może jednak ograniczać się jedynie do bardzo ogólnego odwołania się do wybiórczo wskazanych regulacji prawa unijnego. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozumowanie Sądu nie jest wystarczające, pomijając cele i funkcje rozważanej regulacji.

W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2024 r. Komisja podtrzymała dotychczasowe stanowisko i szeroko uzasadniła konieczność oddalenia skargi.

Skarb Państwa – Minister Aktywów Państwowych zastępowany przez Prokuratorię Generalną w piśmie z dnia 19 marca 2024 r., w uzupełnieniu argumentacji skargi, wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci odpisu pisma Ministra Aktywów Państwowych z 24 czerwca 2022 r. oraz wydruku komunikatu KNF z 14 lipca 2022 r. na okoliczność ich treści, w tym praktyk, interpretacji i sposobu postępowania KNF w stosunku do Skarbu Państwa w sposób uznający argumentację SP, a w przypadku ich nieprzeprowadzenia – o uznanie ich jako elementu twierdzeń skarżącego. Podniesiona został również argumentacja zaprezentowana w glosie do wyroku NSA z 24 maja 2022 r., sygn. II GSK 125/19.

Na rozprawie dnia 20 marca 2024 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe SP zawarte w piśmie procesowym z dnia 19 marca 2024 r.

III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że niniejsza sprawa jest rozpoznawana w następstwie wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1676/23. W związku tym, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. WSA w Warszawie podkreślił, że NSA przesądził, że błąd wykładni art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. a) i b) u.p.b. polegał na jej niepełności i przedwczesnym wyciągnięciu wniosków interpretacyjnych. Sąd pierwszej instancji – zgodnie z wytycznymi NSA – był zatem zobowiązany do dokonania kompleksowej wykładni przepisów prawa stanowiących w tej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia, a następnie na podstawie wyników tej wykładni ponownego rozpoznania skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym dokonaniu wykładni art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) u.p.b., stwierdził, że Skarb Państwa może zostać uznany przez Komisję za podmiot dominujący. W ocenie Sądu, wniosek ten jest spójny z treścią przepisów ustawy Prawo bankowe, które nie zawiera wyłączeń z kręgu podmiotów, które są zobowiązane do złożenia zawiadomienia na podstawie art. 25 ust. 1 ww. ustawy. Zawiadomienie powinien więc złożyć także Skarb Państwa. Zwolnienie jakiegokolwiek podmiotu z obowiązków określonych w art. 25 ustawy Prawo bankowe wymagałoby wyraźnego postanowienia ustawy, a brak odpowiedniego przepisu w ustawie Prawo bankowe przesądza o objęciu Skarbu Państwa tego rodzaju obowiązkiem, który dotyczy wszystkich podmiotów, które mogą nabyć status akcjonariusza banku lub w inny sposób nabyć prawo wykonywania prawa głosu z akcji banku. Zdaniem WSA, przemawiają za tym także względy systemowe i funkcjonalne. Nie można bowiem z góry rozstrzygnąć, czy udział Skarbu Państwa w akcjonariacie bankowej spółki akcyjnej jest zjawiskiem korzystnym, natomiast niezależność nadzoru bankowego umożliwia dokonanie oceny nabycia akcji banku przez Skarb Państwa posługując się kryteriami interesu klientów banku i sektora bankowego. Sąd I instancji zauważył również, że obowiązek wynikający z art. 25b ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 25 ust. 1 zd. 2 u.p.b. może być zastosowany do Skarbu Państwa odpowiednio. WSA wskazał następnie, że uznaniu Skarbu Państwa za podmiot dominujący nie sprzeciwia się również cel regulacji ustawy Prawo bankowe, czyli wzmocnienie bezpieczeństwa rynku finansowego zarówno na poziomie całego systemu, jak i indywidulanych podmiotów tworzących ten system. Sąd I instancji nie znalazł także uzasadnienia dla twierdzenia o sprzeczności art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) u.p.b. z prawem UE i braku uwzględnienia rozwoju i obecnego brzmienia prawa UE w zakresie definicji podmiotu dominującego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, za nietrafnością prezentowanego przez SP stanowiska przemawia motyw 7 preambuły dyrektywy 2006/48/WE, która z dniem 1 stycznia 2014 r. została uchylona dyrektywą 2013/36/UE w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającą dyrektywę 2002/87/WE i uchylającą dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE. WSA w Warszawie podkreślił, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym, która wdrożyła pakiet CRDIV/CRR do prawa polskiego poprzez transpozycję dyrektywy nr 2013/36/UE oraz wdrożyła w koniecznym zakresie przepisy rozporządzenia nr 575/2013. W ocenie Sądu I instancji KNF wykazała, że SP faktycznie dysponuje większością głosów na WZA PZU, a także posiada wyłączne uprawnienie do powołania jednego i wskazania połowy pozostałych członków rady nadzorczej PZU. Członkowie rady nadzorczej są powoływani i odwoływani przez WZA. Przeprowadzona analiza przebiegu walnych zgromadzeń PZU na przestrzeni ostatnich 4 lat wskazała ponadto, że SP wykonywał na walnych zgromadzeniach większość głosów i był zdolny do samodzielnego powoływania i odwoływania członków rady nadzorczej. KNF wskazała też, że zgodnie ze statutem PZU członków zarządu PZU powołuje i odwołuje rada nadzorcza. Uchwały rady nadzorczej podejmowane są bezwzględną większością głosów, tak więc członkowie rady nadzorczej powołani i wskazani przez SP zdolni są do samodzielnego kształtowania całego składu zarządu PZU. Jak wynika ze statutu PZU, to zarząd PZU decyduje o sposobie wykonywania praw głosu z posiadanych przez PZU akcji w innych spółkach, w szczególności ustanawiając pełnomocników reprezentujących PZU na walnych zgromadzeniach tych spółek. Analizując informacje dotyczące głosowania akcjonariuszy na WZA Banku, Komisja wykazała - co zostało uwzględnione w uzasadnieniach obydwu decyzji, że PZU wraz z podmiotami zależnymi, faktycznie dysponują większością głosów na WZA Banku. KNF szczegółowo uzasadniła także, w jaki sposób wykonywanie większości głosów na WZA spółki przekłada się na zdolność do udziału w podejmowaniu decyzji w zakresie wyznaczania kierunków polityki finansowej i operacyjnej, w tym również dotyczącej podziału zysku lub pokrycia straty finansowej tego podmiotu, a więc - na wywieranie znaczącego wpływu stosownie do dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo bankowe.

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym w zakresie kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej.

Jednoczenie strona skarżąca wniosła o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o rozpatrzenie pytania: czy art. 22 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/34/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie rocznych sprawozdań finansowych, skonsolidowanych sprawozdań finansowych i powiązanych sprawozdań niektórych rodzajów jednostek, zmieniającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/43/WE oraz uchylającej dyrektywy Rady 78/660/EWG i 83/349/EWG (Dz.Urz. UE L 182 z 29.06.2013, s. 19 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) 648/2012 (Dz.Urz. UE L 176, s. 1 ze zm.), należy intepretować w ten sposób, że "wymaga on, aby za przedsiębiorstwo dominujące mogło być uznane państwo członkowskie".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. Na zasadzie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych z dokumentów zawartych w piśmie Skarżącego z 19 marca 2024 roku, tj. (i) odpisu pisma MAP z 24 czerwca 2022 roku oraz (ii) wydruku komunikatu KNF z 14 lipca 2022 roku, przez co sąd wadliwie ocenił stan faktyczny sprawy, pomijając istotne okoliczności takie jak dotychczasowa praktyka, interpretacja i sposób postępowania KNF w stosunku do Skarbu Państwa, który podzielał argumentację Skarbu Państwa, że nie może być on uznany za podmiot dominujący w stosunku do PZU S.A., w tym także w rozumieniu ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 681) oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 620);

b) art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przez jego niezastosowanie i zaniechanie zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o rozpatrzenie pytania: czy art. 22 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rody 2015/34/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie rocznych sprawozdań finansowych, skonsolidowanych sprawozdań finansowych i powiązanych sprawozdań niektórych rodzajów jednostek, zmieniającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/43/WE oraz uchylającej dyrektywy Rady 78/660/EWG i 83/349/EWG (Dz.Urz. UE L 182 z 29.06.2013, s. 19 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.Urz. UE L 176, s. 1 ze zm.) należy intepretować w ten sposób, że "wymaga on, aby za przedsiębiorstwo dominujące mogło być uznane państwo członkowskie";

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy oraz zaniechanie przedstawienia w sposób wyczerpujący przesłanek, które w ocenie WSA zadecydowały o możliwości uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) ustawy z 29 sierpnia 1997 roku - Prawo bankowe, pomijając przy tym wykładnię przytoczonych w uzasadnieniu przepisów i praktykę ich stosowania w "Państwach członkowskich";

2. Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) Prawa bankowego w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 15 lit. b) Rozporządzenia 575/2013 poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "podmiot" ("undertaking") i pominięcie przez sąd konieczności interpretacji i zastosowania ww. pojęcia w kontekście innych wersji językowych Rozporządzenia 575/2013, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przez sąd, że art. 4 ust. 1 pkt 15 lit. b) Rozporządzenia 575/2013 w istocie dokonuje rozszerzenia definicji, obejmując swoim znaczeniem wszelkie jednostki, "nie zawężając do przedsiębiorstw", co daje możliwość uznania przez KNF określonego podmiotu za podmiot dominujący, a rozwiązanie to przewidziane jest w art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) Prawa bankowego (str. 17 uzasadnienia wyroku);

b) art. 4 ust. 1 pkt 8 Prawa bankowego w zw. z art. 22 ust. 1 i ust. 2 Dyrektywy 2013/34/UE i art. 4 ust. 1 pkt 15 lit. b) Rozporządzenia 575/2013, przez niewłaściwą wykładnię dokonaną z pominięciem (i) wykładni systemowej i funkcjonalnej Dyrektywy 2013/34/UE oraz Rozporządzenia 575/2013, (ii) celu wprowadzenia definicji podmiotu dominującego, (iii) skutków, jakie rodzi zaliczenie danego podmiotu do kategorii podmiotu dominującego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Skarb Państwa może zostać uznany przez Komisję za podmiot dominujący (str. 17 uzasadnienia wyroku) oraz, że uznaniu Skarbu Państwa za podmiot dominujący nie sprzeciwia się cel regulacji ustawy Prawo bankowe (str. 19 uzasadnienia wyroku);

c) art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) i pkt 14 Prawa bankowego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do "wywierania znaczącego wpływu" w rozumieniu tego przepisu wystarczająca jest zdolność do udziału w podejmowaniu decyzji w zakresie wyznaczana kierunków polityki finansowej i operacyjnej, w tym również dotyczącej podziału zysku lub pokrycia straty bilansowej innego podmiotu, przy czym nie musi być ona wykonywana, ale potencjalnie w każdym momencie może być wykorzystana (str. 21 uzasadnienia wyroku).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację wspierającą zajęte stanowisko.

V. Stanowisko strony przeciwnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

VI. Rozprawa kasacyjna.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strony podtrzymały stanowiska wyrażone w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Strona skarżąca kasacyjna, reprezentowana przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, podtrzymała ponadto wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) o treści wskazanej w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu ogłoszonym na rozprawie oddalił powyższy wniosek.

VII. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył co następuje:

1. Skarga kasacyjna jako niezawierająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.

2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Wynik weryfikacji powyższych zarzutów okazał się negatywny, co stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku.

4. Zgodnie z wzorcową sekwencją kontroli kasacyjnej orzeczeń sądowoadministracyjnych, w pierwszej kolejności dokonano oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego.

4.1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy oraz zaniechanie przedstawienia w sposób wyczerpujący przesłanek, które w ocenie WSA zadecydowały o możliwości uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) ustawy z 29 sierpnia 1997 roku - Prawo bankowe", z pominięciem wykładni "przytoczonych w uzasadnieniu przepisów" i "praktyki ich stosowania" w państwach członkowskich UE, Naczelny Sąd stwierdza, że zarzut ten z racji wadliwości konstrukcyjnej podlega formalnemu oddaleniu.

Strona skarżąca kasacyjnie oczekiwała od Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby ten – w ramach kontroli spełnienia warunków formalnej prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku – badał również prawidłowość dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny legalności materialnoprawnej zakwestionowanej decyzji, w tym w zakresie legalności przyjętej przez skarżony organ wersji interpretacyjnej art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) ustawy z 29 sierpnia 1997 roku - Prawo bankowe (u.p.b.). Przeprowadzenie tego rodzaju weryfikacji jest jednak w świetle wzorca normatywnego wynikającego z powyższego przepisu niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z jednolitym orzecznictwem NSA nie jest prawnie możliwe kwestionowanie za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. merytorycznej prawidłowości ocen prawnych lub wytycznych procesowych sądu administracyjnego, albowiem tego rodzaju zarzuty zmierzają do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być natomiast wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie kontrolowany Sąd Wojewódzki zrealizował w stopniu wystarczającym obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., a w szczególności w sposób dostateczny wyjaśnia znaczenie i sposób zastosowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również odnosi się – w sposób zindywidualizowany lub zbiorczy – do wszystkich zarzutów oraz kwestii prawnych, które mają znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast szczegółowość i wyczerpujący charakter oceny zarzutów skargi, moc argumentacyjna lub siła perswazyjna tej oceny lub kwestia możliwego zakresu jej uzupełnienia. Problemy te nie podlegają jednak weryfikacji na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a.

4.2. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez "oddalenie wniosków dowodowych z dokumentów" wymienionych w piśmie strony skarżącej z dnia 19 marca 2024 roku (odpis pisma Ministra Aktywów Państwowych z 24 czerwca 2022 roku oraz wydruku komunikatu KNF z 14 lipca 2022 roku), "przez co sąd wadliwie ocenił stan faktyczny sprawy, pomijając istotne okoliczności takie jak dotychczasowa praktyka, interpretacja i sposób postępowania KNF w stosunku do Skarbu Państwa, który podzielał argumentację Skarbu Państwa, że nie może być on uznany za podmiot dominujący w stosunku do PZU S.A., w tym także w rozumieniu ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi" oraz "ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych".

Naruszenie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji pominie pozostające poza aktami administracyjnymi dowody uzupełniające z dokumentów, pomimo niezbędności przeprowadzenia tego rodzaju dowodów w celu wyjaśnienia obiektywnych i nieusuwalnych wątpliwości co do legalności ustalenia stanu faktycznego lub prawnego sprawy, której dotyczy skarga, oraz możliwości ich przeprowadzenia bez nadmiernego przedłużenia postępowania (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., II GSK 76/23), z tym zastrzeżeniem, że – co do zasady – nieprzeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodu z dokumentu nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego "mające" samodzielnie "istotny wpływ na wynik sprawy", natomiast – wyjątkowo – w określonych stanach faktycznych pominięcie oceny dowodów uzupełniających z dokumentów, pomimo ich rozstrzygającego znaczenia dla wyjaśnienia istotnych i podnoszonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego wątpliwości co do legalności albo nielegalności zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji, może stanowić podstawę do uznania, że sąd administracyjny naruszył przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., II GSK 99/21). W takim jednak wypadku strona skarżąca kasacyjnie jest zobowiązana do przekonującego wykazania, że tego rodzaju uchybienie co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na treść zaskarżonego orzeczenia.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie przeprowadziła skutecznego procesowo wywodu, w ramach którego doszłoby do wykazania spełnienia przesłanki funkcjonalnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., niezależnie od tego, że z treści podniesionych zarzutów kasacyjnych wynika, że strona ta w istocie kwestionuje także prawidłowość zastosowania prawa materialnego, odnosząc go do postulowanej wersji stanu faktycznego sprawy, a nie do stanu będącego dopiero przedmiotem oceny kasacyjnej.

Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednak, że skarżony organ w piśmie z dnia 23 czerwca 2023 r., stanowiącym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2217/22, jednoznacznie wskazał, że od wielu lat (komunikaty KNF z lat 2009-2014) uznaje podmioty reprezentujące państwa lub zarządzające mieniem państwowym (np. Skarb Państwa RP, Ministerstwo Skarbu Jej Królewskiej Mości – Wlk. Brytania i Irlandia Płn., Departament Skarbu St. Zjednocz. Am. Pn.) za podmioty dominujące względem banków krajowych (s. 22-23 ww. pisma).

4.3. Oddaleniu jako oczywiście bezzasadny podlegał zarzut naruszenia art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przez jego "niezastosowanie i zaniechanie zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o rozpatrzenie" pytania prejudycjalnego na tle art. 22 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/34/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie rocznych sprawozdań finansowych, skonsolidowanych sprawozdań finansowych i powiązanych sprawozdań niektórych rodzajów jednostek, zmieniającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/43/WE oraz uchylającej dyrektywy Rady 78/660/EWG i 83/349/EWG (dyrektywa 2013/34/UE) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (rozporządzenie nr 575/2013).

Po pierwsze, co nie jest kwestionowane, przepis art. 267 TFUE z jednej strony jest przepisem kompetencyjnym, upoważniającym sąd krajowy, którego orzeczenia podlegają zaskarżeniu, do zwrócenia się do TSUE z wnioskiem o wydanie orzeczenia prejudycjalnego w sprawie wykładni Traktatów lub ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii, z drugiej zaś – statuuje uprawnienie tego sądu do wyboru sposobu stosowania ww. przepisu, a więc przyznaje temu organowi możliwość oceny, czy i w jakim zakresie skorzysta z przysługującej mu kompetencji ("jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku"). W niniejszej sprawie kontrolowany Sąd Wojewódzki jest niewątpliwie sądem, o którym art. 267 akapit drugi TFUE, a zatem nie można przyjąć, że Sąd ten miał obowiązek zwrócenia się z pytaniem prawnym do TSUE, pomimo podniesienia kwestii związanej z wykładnią prawa UE w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji.

Po drugie, nie można nie zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała relewantności kwestii wykładni prawa unijnego dla rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy skarga, oraz niezbędności rozpatrzenia tej kwestii przez TSUE do wydania wyroku (zob. dalsze uwagi poniżej).

Po trzecie, zagadnienie prawne podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie na tle wskazanych wyżej wzorców wynikających z prawa UE zostało sformułowane wadliwie. Wadliwość ta dotyczy dwóch zasadniczych kwestii: 1) braku bezpośredniego powiązania zagadnienia wykładni przepisów art. 22 ust. 1 i 2 dyrektywy 2013/34/UE oraz art. 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia nr 575/2013 z treścią art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) w zw. z art. 4a ust. 1 u.p.b., które były podstawą uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący; 2) braku logicznych i funkcjonalnych podstaw do podnoszenia tezy, że wskazane wyżej przepisy prawa UE miałyby "wymagać" od prawa krajowego możliwości uznawania za "przedsiębiorstwo dominujące" samego państwa członkowskiego UE.

5. W drugiej kolejności – wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego – rozpatrzeniu podlegały zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Analiza podniesionych zarzutów materialnoprawnych prowadzi do wniosku, że strony postępowania sądowoadministracyjnego nie dokonały całościowej i w pełni adekwatnej identyfikacji podstaw normatywnych spornego zagadnienia prawnego, przede wszystkim zaś nie dostrzegły, że zakres relewancji prawa unijnego jako wzorca oceny lub interpretacji prawa polskiego jest w świetle podstawy prawnej zaskarżonej decyzji KNF oraz podniesionych zarzutów kasacyjnych istotnie ograniczony.

5.1. Zarzut naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) u.p.b. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 15 lit. b) rozporządzenia 575/2013 – przez niewłaściwą wykładnię pojęcia "podmiot dominujący" oraz pominięcie w toku ich interpretacji innych (niż polska) wersji językowych ww. rozporządzenia, które skutkowały przyjęciem, że "art. 4 ust. 1 pkt 15 lit. b)" rozporządzenia 575/2013 "w istocie dokonuje rozszerzenia definicji, obejmując swoim znaczeniem wszelkie jednostki, nie zawężając" ich "do przedsiębiorstw", co "daje możliwość uznania przez KNF określonego podmiotu za podmiot dominujący" – jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Strona skarżąca kasacyjnie konstruując powyższy zarzut nie zauważyła, że krajowa definicja legalna podmiotu dominującego (art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.b.) ma złożony charakter i tylko w pewnym zakresie bezpośrednio bazuje na art. 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia 575/2013 oraz przepisach integralnie powiązanej z tym aktem – lecz niepowołanej jako wzorzec kontroli kasacyjnej – dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U.UE. L. z 2013 r. Nr 176, str. 338 ze zm.; dyrektywa 2013/36/UE).

Analiza treści art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.d. dowodzi, że o ile pierwszy (zasadniczy) typ podmiotu dominującego (art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. a u.p.b.) został zdefiniowany przez bezpośrednie odesłanie do art. 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia nr 575/2013, o tyle drugi typ tego rodzaju podmiotu (art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.p.b.) został uregulowany niezależnie od definicji legalnej wynikającej z ww. rozporządzenia ("podmiot, który w ocenie Komisji Nadzoru Finansowego może w inny sposób wywierać znaczący wpływ na inny podmiot"), w nawiązaniu do innych aktów prawa unijnego, w tym przede wszystkim do definicji "przedsiębiorstwa dominującego" w rozumieniu art. 2 pkt 9 dyrektywy 2002/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego i zmieniającej dyrektywy Rady 73/239/EWG, 79/267/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG i 93/22/EWG oraz dyrektywy 98/78/WE i 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U.UE. L. z 2003 r. Nr 35, str. 1 ze zm.; dyrektywa 2002/87/WE). Zgodnie z tym ostatnim przepisem "przedsiębiorstwo dominujące" to nie tylko jednostka dominująca określona w art. 1 siódmej dyrektywy Rady 83/349/EWG z dnia 13 czerwca 1983 r. w sprawie skonsolidowanych sprawozdań finansowych, lecz także "każde przedsiębiorstwo, które – w opinii właściwych władz – skutecznie wywiera dominujący wpływ na inne przedsiębiorstwo". To właśnie ta druga kategoria "przedsiębiorstwa dominującego" stała się wzorcem dla polskiego prawodawcy w procesie konstruowania definicji podmiotu dominującego, o którym mowa art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.p.b.

Na tym tle można oczywiście dostrzec, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia 575/2013 definiuje "jednostkę dominującą" nie tylko przez odesłanie (lit. a) do przepisów art. 1 i 2 uchylonej siódmej dyrektywy Rady 83/349/EWG z dnia 13 czerwca 1983 r. w sprawie skonsolidowanych sprawozdań finansowych /od 1 stycznia 2025 r., zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1623 z dnia 31 maja 2024 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) nr 575/2013 w odniesieniu do wymogów dotyczących ryzyka kredytowego, ryzyka związanego z korektą wyceny kredytowej, ryzyka operacyjnego, ryzyka rynkowego oraz minimalnego progu kapitałowego, Dz.U. UE. L. z 2024 r. poz. 1623, definicja ta została zmieniona/, lecz także – zakresowo /do celów sekcji II rozdziałów 3 i 4 tytułu VII oraz tytułu VIII dyrektywy 2013/36/UE i rozdziału 2 rozporządzenia (UE) 2017/2402/ – nakazuje uznawać za tego rodzaju jednostki (lit. b) z jednej strony jednostki dominujące w rozumieniu art. 1 ust. 1 dyrektywy 83/349/EWG, z drugiej zaś – "wszelkie jednostki, które w rzeczywistości wywierają dominujący wpływ na inne jednostki". W obszarze definicyjnym art. 4 ust. 1 pkt 15 lit. b rozporządzenia 575/2013 mogą zatem znaleźć się także podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.p.b., jednak trzeba pamiętać, że w tym zakresie polska definicja drugiego typu jednostki dominującej jedynie pośrednio nawiązuje do ww. przepisu rozporządzenia 575/2013.

Należy przy tym zastrzec, że zgodnie z motywem (2) dyrektywy 2002/87/WE nowe zmiany na rynkach finansowych doprowadziły do utworzenia grup finansowych zwanych "konglomeratami finansowymi", świadczących usługi i oferujących produkty w różnych sektorach rynków finansowych. Do chwili obecnej nie istniała forma nadzoru ostrożnościowego w skali grupy skupiającej instytucje kredytowe, zakłady ubezpieczeń i przedsiębiorstwa inwestycyjne tworzące część takiego konglomeratu, w szczególności w odniesieniu do wypłacalności oraz koncentracji ryzyka na poziomie konglomeratu, transakcji dokonywanych między przedsiębiorstwami należącymi do grupy, procesów wewnętrznego zarządzania ryzykiem na poziomie konglomeratu oraz dopasowania i właściwego charakteru zarządzania. W związku z powyższym prawodawca unijny uznał w motywie (5) ww. dyrektywy, że "w celu pozostania skutecznym" dodatkowy nadzór nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi w konglomeracie finansowym należy stosować do wszystkich takich konglomeratów, znaczącej międzysektorowej działalności finansowej, co ma miejsce w momencie osiągnięcia niektórych progów, bez względu na ich strukturę. Dodatkowy nadzór powinien obejmować wszystkie czynności finansowe ustalone w sektorowym prawodawstwie finansowym, a wszystkie podmioty zaangażowane głównie w takie działania, w tym także spółki zarządzania aktywami, należy objąć zakresem dodatkowego nadzoru (zob. co do zakresu tego nadzoru – art. 5 dyrektywy 2002/87/WE). W motywie (7) podkreślono także, że właściwe władze powinny móc dokonać oceny, na poziomie grupy, sytuacji finansowej instytucji kredytowych, zakładów ubezpieczeń oraz przedsiębiorstw inwestycyjnych tworzących część konglomeratu finansowego, w szczególności w odniesieniu do wypłacalności (w tym co do zniesienia wielokrotnego uruchamiania instrumentów własnych funduszy), koncentracji ryzyka oraz transakcji dokonywanych między przedsiębiorstwami grupy.

Jakkolwiek strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w podstawach kasacyjnych dyrektywy 2002/87/WE, to jednak jej postanowienia mają znaczenie dla oceny zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych na tle przyjętej przez skarżony organ i zaakceptowanej przez kontrolowany Sąd Wojewódzki wykładni pojęcia podmiotu dominującego w zakresie wyznaczonym w art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.p.b.

Przede wszystkim, co wynika już tylko z przywołanych motywów ww. dyrektywy, zakresem dodatkowego nadzoru (w tym nad instytucjami kredytowymi) mają zostać objęte "wszystkie podmioty" uczestniczące w tzw. konglomeratach finansowych w celu dokonania pełnej oceny sytuacji finansowej instytucji kredytowych, zakładów ubezpieczeń oraz przedsiębiorstw inwestycyjnych tworzących część danego konglomeratu finansowego. Przedłużeniem powyższego założenia jest regulacja normatywna wyznaczająca zakres podmiotowy dodatkowego nadzoru (zob. art. 5 dyrektywy 2002/87/WE). Regulacja ta bazuje na mieszanym (podmiotowym lub przedmiotowym) ujęciu zakresu nadzoru dodatkowego (zob. np. art. 5 ust. 3: "Każdy podmiot objęty regulacją, który nie jest poddany dodatkowemu nadzorowi zgodnie z ust. 2, a którego przedsiębiorstwo dominujące jest podmiotem objętym regulacją lub finansową spółką holdingową o działalności mieszanej..."). W tym zakresie nie ma więc mowy o sugerowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie – pomijając już wadliwość przywołanych wzorców normatywnych – naruszającej prawo unijne interpretacji rozszerzającej pojęcia podmiotu dominującego (art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.b.), skoro w zakresie definicji pojęcia jednostki dominującej polski ustawodawca odwołał się bezpośrednio do regulacji unijnej (art. 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia nr 575/2013), natomiast druga kategoria podmiotu dominującego znajduje swoją podstawę w art. 2 pkt 9 dyrektywy 2002/87/WE oraz – jedynie pośrednio – w art. 4 ust. 1 pkt 15 lit. b rozporządzenia nr 575/2013.

W konsekwencji – niezależnie od form prawnych oraz rodzajów podmiotowości lub osobowości prawnej określonych przepisach prawa krajowego państw członkowskich UE – każdy podmiot prawny, nie wyłączając Skarbu Państwa RP jako ustawowo ustanowionej osoby prawnej (art. 33 k.c.), będącej "w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych" (art. 34 k.c.), może być bezpośrednim lub pośrednim adresatem obowiązków określonych w przepisach rozporządzenia nr 575/2013, dyrektywy 2013/36/UE lub dyrektywy 2002/87/WE.

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast zakres powiązań szczegółowych przepisów krajowej regulacji prawa bankowego z tak wyznaczoną definicją normatywną podmiotu dominującego (zob. przede wszystkim art. 25 i n. u.p.b.). W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała wprawdzie odpowiednich wzorców kontroli, jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uprawnione uboczne wskazanie, że normatywne ujęcie prawa polskiego w zakresie ww. drugiej kategorii podmiotu dominującego (art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b u.p.b.), rozumianego w sposób mieszany (podmiotowy lub przedmiotowy, a więc jako "podmiot" lub "przedsiębiorstwo"), w pełni koresponduje z zakresem zasadniczych obowiązków informacyjnych lub obowiązkiem poddania się ocenie nadzorczej właściwego organu w odniesieniu do podmiotów (instytucji) zamierzających bezpośrednio lub pośrednio nabyć lub objąć znaczny pakiet akcji instytucji kredytowej (zob. art. 22-27 dyrektywy 2013/36/UE; por. także przepisy uchylonej dyrektywy 2007/44/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r. zmieniającej dyrektywę Rady 92/49/EWG oraz dyrektywy 2002/83/WE, 2004/39/WE, 2005/68/WE i 2006/48/WE w zakresie zasad proceduralnych i kryteriów oceny stosowanych w ramach oceny ostrożnościowej przypadków nabycia lub zwiększenia udziałów w podmiotach sektora finansowego, Dz.U.UE. L. z 2007 r. Nr 247, str. 1), w tym także z szerokim ujęciem podmiotowym tzw. potencjalnych nabywców (zob. np. art. 22 ust. 1 dyrektywy 2013/36/UE: "każda osoba fizyczna lub prawna bądź grupa takich osób działających w porozumieniu").

W tym stanie rzeczy argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, że w procesie wykładni art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.b. należało sięgnąć do innych (niż polska) wersji językowych art. 4 ust. 1 pkt 15 lit. b) rozporządzenia 575/2013 i przyjąć w ślad za nimi wąskie (jedynie przedmiotowe) ujęcie definicyjne, musiała ulec odrzuceniu. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nie wskazał bezpośrednio i jednoznacznie w treści zarzutu, że przedmiotem odniesienia jest sformułowanie "wszelkie jednostki, które w rzeczywistości wywierają dominujący wpływ na inne jednostki", ujęte w sposób przedmiotowy jako "przedsiębiorstwo" w innych wersjach językowych (np. "any undertaking which effectively exercises a dominant influence over another undertaking" lub "jedes Unternehmen, das tatsächlich einen beherrschenden Einfluss auf ein anderes Unternehmen ausübt"), jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w istocie do tego właśnie celu autor ten zmierzał.

Odnosząc się do tego zagadnienia, trzeba wyraźnie stwierdzić, że rozumienie ww. sformułowania również nie może być redukowane do podejścia jedynie przedmiotowego, gdyż prawo UE – w nawiązaniu do różnorodności normatywnych ujęć podmiotów, jednostek, instytucji lub przedsięwzięć będących przedmiotem jego regulacji – przyjmuje szerokie (podmiotowe lub przedmiotowe) ujęcie terminu "przedsiębiorstwo" (zob. np. art. 5 ust. 2 lit. b dyrektywy 2002/87/WE, dotyczący zakresu podmiotowego nadzoru dodatkowego: "każdy podmiot objęty regulacją, którego przedsiębiorstwem dominującym jest finansowa spółka holdingowa o działalności mieszanej, której siedziba zarządu znajduje się w Unii"), a zatem nie są uprawnione próby semantycznej redukcji określonych terminów normatywnych, zwłaszcza jeśli – jak w niniejszej sprawie – tego rodzaju podejście prowadziłoby do ograniczenia zakresu nadzoru właściwych organów regulacyjnych nad rynkiem finansowym.

5.2. W związku z powyższymi ustaleniami oraz wadliwością treściowej konkretyzacji podstawy kasacyjnej wskazanej w pkt 2.b) petitum skargi kasacyjnej oddaleniu podlegał także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.b. w zw. z art. 22 ust. 1 i ust. 2 dyrektywy 2013/34/UE i art. 4 ust. 1 pkt 15 lit. b) rozporządzenia 575/2013 przez "niewłaściwą wykładnię dokonaną z pominięciem": 1) "wykładni systemowej i funkcjonalnej Dyrektywy 2013/34/UE oraz rozporządzenia 575/2013", 2) "celu wprowadzenia definicji podmiotu dominującego", 3) "skutków, jakie rodzi zaliczenie danego podmiotu to kategorii podmiotu dominującego", "a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Skarb Państwa może zostać uznany przez Komisję za podmiot dominujący" i temu uznaniu "nie sprzeciwia się cel regulacji ustawy Prawo bankowe".

W skardze kasacyjnej nie dokonano prawidłowego skonstruowania zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.b. oraz zarzutu wadliwego zastosowania tego przepisu względem Skarbu Państwa. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem NSA, zarzut błędnej wykładni przepisów prawa musi z jednej strony szczegółowo wskazywać sposób, postać i zakres wadliwości interpretacyjnej na tle precyzyjnie i dostatecznie szczegółowo wskazanych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego, z drugiej zaś – określać treść postulowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie wersji wykładniczej danego unormowania. Powyższych wymogów nie spełnia analizowany wyżej zarzut, niezależnie od tego, że w jego strukturze błędnie połączono formy interpretacyjnego i subsumpcyjnego naruszenia prawa.

Konstatacja ta nie stoi jednak na przeszkodzie do wyrażenia oceny, że nawet po zrekonstruowaniu – na podstawie uzasadnienia ww. zarzutu – stanowiska skarżącego kasacyjnie Ministra brak jest podstaw do jego uwzględnienia, albowiem – jak już stwierdzono (5.1.) – przepis art. 4 ust. 1 pkt 15 lit. b) rozporządzenia 575/2013 wykazuje tylko pośrednią relewancję na tle art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.b., natomiast przepisy art. 22 ust. 1 i 2 dyrektywy 2013/34/UE regulują zagadnienie minimalnych wymogów prawnounijnych w zakresie poddawania tzw. jednostek dominujących (zgodnie z art. 2 pkt 9 dyrektywy 2013/34/UE jednostka dominująca to jednostka, która kontroluje co najmniej jedną jednostkę zależną), podlegających przepisom prawa krajowego, obowiązkowi sporządzania skonsolidowanego sprawozdania finansowego. W tym ostatnim wypadku zakres i cel regulacji dyrektywy 2013/34/UE są zatem odmienne w porównaniu z dyrektywami i rozporządzaniami związanymi z nadzorem nad rynkiem kredytowo-inwestycyjnym, a samo użycie tożsamej terminologii (jednostka dominująca – jednostka zależna) nie może przesądzać o sposobie interpretacji i stosowania zarówno rozporządzenia 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE, jak i art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.b. W tym zakresie treść normatywnych warunków lub sformułowań dotyczących cech powiązań między jednostką dominującą i jednostką zależną (zob. np. art. 22 ust. 2 lit. a dyrektywy 2013/34/UE: "jednostka ta /jednostka dominująca/ może wywierać lub faktycznie wywiera dominujący wpływ na inną jednostkę /jednostkę zależną/ albo może sprawować kontrolę nad inną jednostką /jednostką zależną/ lub faktycznie ją sprawuje") nie może być zatem przenoszona na inne obszary regulacji dyrektywalnych.

Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie pomija także, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości z zakresu zastosowania przepisów tej ustawy wyłączono Skarb Państwa i Narodowy Bank Polski, co ma tylko takie znaczenie, że podmioty te zostały ustawowo zwolnione z obowiązków związanych ze sprawozdawczością finansową (w tym w zakresie sprawozdań skonsolidowanych), natomiast nie można na tej podstawie wnioskować co do zakresu obowiązków tych podmiotów, które wynikają z innych aktów prawa krajowego i unijnego (w tym dotyczących zakresu nadzoru finansowego).

5.3. Nie poddaje się merytorycznej ocenie kasacyjnej i jako taki podlega formalnemu oddaleniu ostatni zarzut kasacyjny w zakresie naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) i pkt 14 u.p.b. "przez jego błędną wykładnię". Skarżący kasacyjnie Minister ograniczył pierwszą część tego zarzutu do powtórzenia treści art. 4 ust. 1 pkt 14 u.p.b., natomiast w drugiej jego części zasugerował, że wadliwe jest uznanie przez Sąd Wojewódzki, iż stanowiąca element definicji terminu "znaczący wpływ" cecha "zdolności do udziału w podejmowaniu decyzji" powinna być rozumiana jako "potencjalna możliwość" wpływu "w każdym momencie" podmiotu dominującego na inny podmiot (podmiot zależny). Tak skonstruowany zarzut jest niepełny, gdyż pomija przedstawienie postulowanej wersji wykładni powyższego przepisu z przytoczeniem jej zasadniczej podstawy argumentacyjnej.

6. Oddaleniu na rozprawie kasacyjnej podlegał także wniosek o skierowanie do TSUE pytania prejudycjalnego w sprawie wykładni przepisów art. 22 ust. 1 i 2 dyrektywy 2013/34/UE oraz art. 4 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia nr 575/2013 w związku z treścią art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b) i art. 4a ust. 1 u.p.b.

Jak już wyżej stwierdzono (zob. pkt 4.3.), podniesione przez skarżącego kasacyjnie Ministra zagadnienie interpretacyjne (niezależnie od wadliwości jego ujęcia) na tle prawa unijnego nie wykazuje bezpośredniej relewancji na tle przesłanki konieczności jego wiążącego wyjaśnienia przez TSUE dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Dotychczasowe rozważania (zob. pkt 5.1.-5.3.) prowadzą bowiem do wniosku, że wiążąca wykładnia ww. przepisów nie stanowi zagadnienia uprzedniego i koniecznego dla oceny legalności zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego lub zaskarżonej decyzji.

Zgodnie natomiast z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE w przypadku zagadnień prawnych irrelewantnych z punktu widzenia zasadniczych podstaw rozstrzygnięcia sprawy nie zachodzi potrzeba (konieczność) uruchamiania procedury odesłania prejudycjalnego, a sądy krajowe (w tym sądy ostatniej instancji) korzystają z "prawa do swobodnej oceny, czy do wydania przez nie orzeczenia niezbędne jest orzeczenie w kwestii z zakresu prawa wspólnotowego. Wobec tego sądy te nie są zobowiązane do przedkładania podniesionego przed nimi pytania dotyczącego wykładni prawa wspólnotowego, jeżeli pytanie nie jest istotne dla sprawy, tj. w przypadku gdy odpowiedź na pytanie, jakakolwiek by ona była, nie mogłaby mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sporu" (zob. wyrok TS z dnia 6 października 1982 r., C-283/81, Srl CILFIT i Lanificio di Gavardo SpA, ECLI:EU:C:1982:335, pkt 10-11; wyrok TS z dnia 6 października 2021 r., C-561/19, Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi SpA, EU:C:2021:799, pkt 33-34, 56-58).

7. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, z uwzględnieniem art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

-----------------------

2