Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 343/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Joanna Kabat - Rembelska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki Akcyjnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1262/07 w sprawie ze skargi "A." Spółki Akcyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1262/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "A. M. S." S.A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następująco przedstawionym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku firmy "A. M. S." S.A. w P., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 4,32 m2 na ul. M. w rej. ul. L.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że odmowa wydania zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynikała z istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, spowodowanego przyrostem natężenia ruchu drogowego na sieci ulic W. oraz tendencją wzrostu liczby wypadków drogowych, jakie miały miejsce pomiędzy 2004 r. a 2005 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. rozpatrując niniejszą sprawę, wziął także pod uwagę: Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005 (nakładający na organ administracji obowiązek ograniczenia liczby wypadków drogowych), opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM), szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony i charakter reklamy oraz jej powierzchnię. W jego ocenie, szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, gdyż powodują dekoncentrację kierowców. W trakcie pobierania informacji z reklam dochodzi do zjawiska tzw. fiksacji (stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie) i kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem.

Za odmową uwzględnienia wniosku skarżącej przemawia ponadto fakt, iż wskazana reklama znajduje się w mniejszej odległości od krawędzi jezdni niż wymaga tego art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Z omawianych względów, zdaniem organu I instancji, wydanie zezwolenia na funkcjonowanie reklamy we wnioskowanej lokalizacji jest niemożliwe, ponieważ nie jest to przypadek szczególnie uzasadniony, umożliwiający wydanie zgody na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przepisie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych został wyrażony generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności mogących powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, bądź też zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym również obiektów o charakterze reklamowym – bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 cytowanej powyżej ustawy, lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Zezwolenie musi być zatem podyktowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za prawidłowe należy uznać stanowisko organu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje. Sam zamiar umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym nie może uzasadniać odstąpienia od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego.

SKO w W. za nieuzasadnione uznało również zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazując, iż przytoczony w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 (Lex Nr 171171) organ II instancji podał, iż przywrócił on prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W warunkach konkretnej sprawy oznacza to przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że skarżąca została o takiej możliwości powiadomiona pismem z dnia [...] lutego 2007 r.

W związku z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ II instancji podniósł, że zezwolenie wydawane jest na określony czas, po upływie którego traci moc. W przypadku wystąpienia z wnioskiem w sprawie wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego organ zezwalający zobowiązany jest do ponownego rozpoznania wniosku i nie jest dopuszczalne przyjęcie automatyzmu w jego rozpoznawaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę "A. M. S." S.A. na decyzję SKO, wyjaśnił, że stosownie do przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy może zostać wydane jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Należą do nich między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że w rozpatrywanym przypadku istotne znaczenie ma polityka miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka wobec reklamy zewnętrznej, znajdująca wyraz w różnego rodzaju dokumentach, takich jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy (akty prawa miejscowego), a także w ekspertyzach, opiniach przygotowywanych przez właściwe ciała doradcze.

Odnosząc się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że SKO w W. prawidłowo oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy. Uzyskanie przez zarządcę drogi opinii biegłego nie jest obligatoryjne dla jego działań zmierzających do eliminacji potencjalnych zagrożeń na drodze publicznej, stąd uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie, zgodnie z jego kompetencją. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

W ocenie WSA w W., organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Nie ma, w ocenie Sądu, podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski.

Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Zarządca drogi nie ma przy tym obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany działać prewencyjnie, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Z uwagi na powyższe zarządca drogi ma obowiązek skonfigurować drogę i pas drogowy (w tym obiekty znajdujące się na nim) w taki sposób, by kierowcy, również posiadający mniejsze predyspozycje i umiejętności, nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał ponadto, że z treści przepisu art. 34 ustawy o drogach publicznych wynika, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy.

Sąd podkreślił, że po upływie okresu wskazanego w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy zezwolenie wygasa, co oznacza, że na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Fakt otrzymania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do rozróżnienia – w odniesieniu do lokalizacji reklam – sytuacji prawnej polegającej na instalowaniu obiektów nowych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej. Przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje natomiast, że oparta na jego podstawie decyzja jest wydawana w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać czy obiekt budowlany (reklama) − jak wymaga tego art. 38 ust. 1 ustawy − nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi, analogicznie jak art. 39 ust. 1 ustawy − czy mogłaby powodować zmniejszenie funkcjonalności drogi lub jej urządzeń albo zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stwierdza, iż umieszczanie (należy rozumieć także dalsze funkcjonowanie) takich obiektów, jak m.in. reklam w pasie drogowym, może mieć miejsce w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc wówczas, gdy nie występują przesłanki z art. 39 ust. 1 lub analogicznie z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że przedsiębiorca występując o dalsze zezwolenie, co należy rozumieć w kontekście art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy jako wystąpienie na "zajęcie pasa drogowego", powoduje wszczęcie nowego postępowania administracyjnego, w którym zarządca drogi sprawdza, czy nie będzie to kolidowało z funkcjonalnością drogi lub nie będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ nie ocenia bowiem możliwości zlokalizowania obiektu (reklamy) niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, gdyż obiekt ten już istnieje, lecz ocenia możliwość pozostawania tego obiektu w pasie drogowym.

Sąd nie podzielił również twierdzenia strony skarżącej, że naruszenie przez projektowaną reklamę postanowień art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dotyczących odległości od skraju jezdni, może być usanowane poprzez wcześniejszą zgodę ZDM na odstępstwo od wymaganych w tym przepisie odległości minimalnych − w trybie art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niezajęcie stanowiska i brak sprzeciwu w formie decyzji. Skoro bowiem w każdym przypadku wydawane jest nowe zezwolenie, a nie jego przedłużenie, to również w każdym przypadku badana jest zgodność kolejnej lokalizacji reklamy z odpowiednimi przepisami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez pozbawienie skarżącej możliwości zapoznania się, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, ze zgromadzonym materiałem i dowodami, WSA w W. uznał, iż nie jest on uzasadniony z uwagi na fakt, iż strona została zawiadomiona o możliwości zaznajomienia się z aktami, co wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru zawiadomienia z dnia [...] lutego 2007 r.

Skargą kasacyjną Spółka "A. M. S." kwestionowała powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, tj. kosztów opłaty sądowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W odniesieniu do przepisów prawa materialnego wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez:

a) błędną wykładnię polegającą na tym, że "regulacja zalegalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie" (patrz wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 811/06);

b) niezastosowanie w sprawie dotyczącej rozstrzygnięcia przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego;

2) art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym według WSA, że nawet gdy skarżąca uzyskała wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji obiektu (w trybie art. 39 ust. 3) i obiekt ten umieściła w pasie drogowym, to pomimo nieusunięcia obiektu z pasa drogowego kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego winno być wydane również na podstawie art. 39 ust. 3.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała m.in., że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych był błędnie traktowany w orzecznictwie NSA jako przepis przejściowy, tj. odnoszący się do obiektów budowlanych powstałych w pasie drogowym przed wejściem w życie cytowanej ustawy lub jako przepis regulujący status obiektów, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany jego granic. Art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych został sformułowany w ten sposób, że jednoznacznie wymienia on obiekty, których dotyczy (tj. obiekty budowlane istniejące w pasie drogowym), nie można więc zawężać jego zastosowania do obiektów budowlanych istniejących nie tylko teraz, ale i przed wejściem w życie ustawy. Tym samym przepis ten ma zastosowanie do każdego obiektu budowlanego funkcjonującego w pasie drogowym, np. urządzenia reklamowego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy widzieć w kontekście art. 40 ust. 2 cyt. ustawy, jako przepis dotyczący zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1−3.

W ocenie strony skarżącej należy podzielić pogląd, iż zarządca drogi wydając pierwszą decyzję bierze pod uwagę przede wszystkim istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Lecz już przy następnych decyzjach, dotyczących dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego, zarządca drogi bierze pod uwagę tylko przesłanki z art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych wraz z przepisami wykonawczymi. Wobec powyższego w niniejszej sprawie doszło do sytuacji, że zastosowano przepisy, które nie powinny być podstawą prawną decyzji organów I i II instancji. Użycie przez ustawodawcę słowa "lokalizowanie" w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, od przypadku gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej".

Strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta "z pewnego rodzaju praw nabytych", a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi kasacyjnej usystematyzowania wymaga procedura związana z uzyskaniem zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń i obiektów reklamowych w pasie drogowym. Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego stanowi przedmiot regulacji rozdziału 4 ustawy o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o drogach publicznych). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami i obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1). Natomiast budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak na przykład wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o którym wyżej mowa, omawiana ustawa przewiduje w tej mierze wyjątki (art. 40 ustawy o drogach publicznych). Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Ponadto przepis ten, nie określa wprost przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wspomniane wyżej potrzeby.

W tej sytuacji dostrzegając, że decyzja zarządcy drogi w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może stanowić rozstrzygnięcia dowolnego, czy też arbitralnego, za niewadliwe potraktować wypada posiłkowe odwoływanie do kryteriów sformułowanych przez ustawodawcę na gruncie poprzedzającego art. 40 − art. 39 ustawy o drogach publicznych. Na gruncie zaś art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zaakcentowano ogólną troskę ustawodawcy, aby czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz aby nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodzić się należy, iż tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 omawianego aktu prawnego, umożliwiającej w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Analogicznie, przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, która stanowi również odstępstwo od zasady sformułowanej przez ustawodawcę w zakresie sposobu wykorzystywania pasa drogowego, uprawnione jest przyjęcie niemożliwości wydania takiego zezwolenia, gdy jego wydanie pozostawałoby w sprzeczności z zagrożeniami odnoszącymi się do pogorszenia stanu drogi i jej urządzeń, czy też bezpieczeństwa ruchu. Istnienie zaś tych ostatnich z wymienionych zagrożeń zostało przyjęte w zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleniach faktycznych dokonanych w sprawie przez rozstrzygające w postępowaniu administracyjnym organy. Skarga kasacyjna nie postawiła zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co do wadliwości zaakceptowania w zaskarżonym wyroku wskazanych ustaleń. Należy je zatem przyjąć jako wiążące w postępowaniu toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Natomiast przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zezwalający na zajęcia pasa drogowego z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek" używa w tej mierze pojęcia "nieokreślonego". Unormowania przewidziane w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pozwalają przyjąć, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, oparte jest na przekonaniu zarządcy drogi, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż na potrzeby "przedłużenia" zezwolenia na umieszczenie reklamy, do czego w swej istocie zmierza spółka, w sprawie miał zastosowanie przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 października 1985 r. Zatem, co do zasady, reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje także sytuacje będące następstwem zmian w planach zagospodarowania przestrzennego, w wyniku których wybudowany zgodnie z prawem obiekt znalazł się w pasie drogowym. Przepis ten stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane. Jednakże, co wymaga podkreślenia, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy wyłącznie obiektów zlokalizowanych na czas nieoznaczony na terenie niebędącym uprzednio pasem drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym w wyniku decyzji organu administracji publicznej wydanej na czas ściśle określony, jak to ma miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), zezwolenia na zajęcie pasa drogowego udzielać się winno na czas ściśle określony. Takie stanowisko prezentowane już było w orzecznictwie publikowanym w zbiorach urzędowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 578/05; ONSAiWSA nr 6(21)2007, poz. 136).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego − w świetle przeprowadzonych wywodów – w niniejszej sprawie na tle wykładni art. 38 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych nie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA, o co skarżąca spółka wnosiła w piśmie procesowym z dnia [...] września 2008 r.

Konkludując należy przyjąć, że w sprawie dotyczącej zezwolenia w zakresie umieszczenia reklamy w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę co do sposobu wykorzystywania pasa drogowego jest nadal uzasadnione, biorąc pod uwagę aktualne uwarunkowania (ocenę istnienia zagrożeń uznanych przez ustawodawcę za istotne − w przypadku reklam związanych zwłaszcza z kwestią zachowania bezpieczeństwa ruchy drogowego).

Raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie, co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby się powoływać przy wnioskowaniu o kolejne zezwolenie, a pozostawienie danego obiektu w pasie drogowym po wyekspirowaniu dotychczasowego zezwolenia (i bez nowego zezwolenia) należy traktować jako działanie samowolne.

Na marginesie należy zaznaczyć, iż nie zasługuje na akceptację sugestia kasatora, aby w sprawie dotyczącej w istocie zajęcia pasa drogowego na cele związane z umieszczaniem w nim reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych) rozważać stosowanie uregulowania art. 40 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

2