Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 638/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1192/23 w sprawie ze skargi E. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2023 r. znak: DOA.7110.350.2022.ACK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1192/23 oddalił skargę E. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 marca 2023 r. znak: DOA.7110.350.2022.ACK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z 22 lutego 2018 r. nr 26/18 zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] (dalej: "Spółdzielnia") pozwolenia na budowę obejmującego termomodernizację budynku usługowo-handlowego z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych na działkach o nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...].

Pismem z 16 lutego 2022 r. E. R. i J. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Wojewoda Lubelski decyzją z 19 października 2022 r. znak: IF-VII.7840.6.6.2022.MAK odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. nr 26/18.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z 14 marca 2023 r. znak: DOA.7110.350.2022.ACK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane objęte badaną decyzją zaplanowano na częściach wspólnych nieruchomości, ale w części ingerują one w wyodrębnione lokale niemieszkalne znajdujące się w budynku przy ul. [...]. W związku z powyższym inwestor powinien był wskazać tytuł prawny, z którego wynika również prawo do dysponowania wyodrębnionymi lokalami (zgoda właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem), czego nie uczynił. Tym samym, w ocenie GINB, na etapie postępowania zwykłego istniały uzasadnione wątpliwości co do tego, czy inwestor, tj. Spółdzielnia posiada tytuł prawny uprawniający do dysponowania wyodrębnionymi lokalami objętymi inwestycją, co uprawnia do badania oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym.

Wojewoda analizując tytuł prawny inwestora do nieruchomości odwołał się do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 z późn. zm.), dalej: "u.s.m."), zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048), dalej: "u.w.l.", z zastrzeżeniem art. 24(1) i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. W ocenie Wojewody Lubelskiego przepis art. 27 ust. 2 u.s.m. dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, zaś wybór jednej z możliwych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Spółdzielnia w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazała, że prawo do dysponowania działką nr ewid. [...] (w tym również lokalami stanowiącymi odrębną własność zlokalizowanymi w budynku przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]) wynika z art. 27 ust. 2 u.s.m. W ocenie GINB stanowisko to jest błędne, a art. 27 ust. 2 u.s.m. nie może stanowić samodzielnej podstawy dla inwestora do dysponowania nieruchomością, gdyż sporna inwestycja obejmuje swym zakresem nie tylko części wspólne nieruchomości budynkowej, ale ingeruje też w wyodrębnione w niej lokale niemieszkalne. W przypadku robót budowlanych ingerujących w lokale, stanowiące odrębny przedmiot własności, zgoda powinna być wyrażona przez każdego z właścicieli odrębnych lokali.

Organ odwoławczy stwierdził, że brak prawa inwestora do dysponowania odrębnymi lokalami znajdującymi się w budynku przy ul. [...] w [...], w tym lokalem skarżących, w zakresie dotyczącym robót budowlanych wykonywanych w tych odrębnych lokalach, oznacza, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), dalej: "Prawo budowlane".

Dalej GINB przeanalizował skutki społeczno-gospodarcze, jakie wywołała badana decyzja. Jak wynika z ekspertyz technicznych przy projekcie budowlanym oraz opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego konstrukcji stropodachu nad pawilonem handlowo-usługowym w [...] przy ul. [...], do realizacji przebudowy doszło w związku z koniecznością spełnienia wymagań co do izolacyjności termicznej budynku (co wymagało wymiany stolarki okienne i ocieplenia ścian zewnętrznych) oraz w związku z koniecznością wzmocnienia stropodachu celem zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu. W takiej sytuacji, w ocenie GINB, nie sposób przypisać powyższemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. Stwierdzone uchybienie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej: "k.p.a."

E. R. i J. R. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r.

Sąd zgodził się z GINB co do tego, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Inwestor powinien był bowiem wskazać tytuł prawny, z którego wynika również prawo do dysponowania wyodrębnionymi lokalami niemieszkalnymi w budynku przy ul. [...] (zgoda właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem). Sąd nie podzielił natomiast stanowiska GINB, że na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność Spółdzielni uprawniał ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności. Art. 27 ust. 2 u.s.m., w brzmieniu obowiązującym od 9 września 2017 r. (data wejścia w życie nowelizacji z 2017 r.), w przedmiocie wykonywania przez spółdzielnię mieszkaniową zarządu ustawowego (przymusowego) nieruchomościami wspólnymi nakazuje odpowiednio stosować art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a u.w.l. Art. 22 ust. 2 u.w.l. stanowi, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagana jest uprzednia uchwała właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości, wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawarcia umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Przebudowa budynku jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w 23 stycznia 2018 r., a zatem już po wejściu w życie nowelizacji art. 27 ust. 2 u.s.m. Oznacza to, że w tym zakresie również został naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu GINB prawidłowo jednak przyjął, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy naruszenie to nie wywołało na tyle doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. Podzielił argumentację, że do realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę doszło w związku z koniecznością spełnienia wymagań co do izolacyjności termicznej budynku, co wymagało wymiany stolarki okiennej i ocieplenia ścian zewnętrznych, oraz w związku z koniecznością wzmocnienia stropodachu celem zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu. Wynika to zarówno z dokumentacji projektowej i ekspertyz dołączonych do projektu budowalnego, jak i stanowiska wyspecjalizowanego organu w zakresie budownictwa, jakim jest GINB. Z tego względu, biorąc pod uwagę nadto także fakt, że inwestycja została już zrealizowana, Sąd uznał, że uchybienie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z 32 ust. 4 pkt Prawa budowlanego okazał się niezasadny.

Za nietrafny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to dwa odrębne postępowania nadzwyczajne, które są wobec siebie niekonkurencyjne. Brak udziału skarżących w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę może być przesłanką wznowienia tego postępowania, nie jest natomiast przesłanką stwierdzenia nieważności. Skarżący wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. już złożyli.

Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 55 ust. 2 Rozporządzenia. Po pierwsze, przedmiotowy budynek nie jest budynkiem zamieszkania zbiorowego ani budynkiem użyteczności publicznej, których dotyczy powoływany § 55 ust. 2 Rozporządzenia, lecz budynkiem, w którym znajdują się wyłącznie lokale usługowe. Po drugie, na skutek przebudowy budynku nie doszło do pozbawienia budynku urządzeń technicznych zapewniających osobom niepełnosprawnym dostęp na kondygnacje z pomieszczeniami użytkowym.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący nie wskazali, jakiego dowodu organ nie wziął pod uwagę ani też na czym polegać miała błędna ocena materiału dowodowego. Wskazał, że przyjęta przez GINB ocena skutków społeczno-gospodarczych, których skarżący nie akceptują, wynikała z określnego zastosowania przepisów prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie rzekomych błędów przy gromadzeniu materiału dowodowego czy jego ocenie.

J. R. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 stycznia 2025 r. odrzucił skargę kasacyjną E. R.).

Sądowi pierwszej instancji zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a", naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z:

1) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji przez pominięcie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło bez udziału skarżących, którym przysługiwał przymiot strony (współwłasność nieruchomości), wydana decyzja skarżącym była nieznana, bowiem organ nie dostarczył decyzji wszystkim stronom postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji;

2) art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 pkt 2 Konstytucji oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji przez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo złożenia przez inwestora niezgodnego z prawdą oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, co narusza zasadę praworządności;

3) art. 27 ust. 2 u.s.m. w zw. z art. 22 u.w.l. w zw. z art. 64 Konstytucji i w zw. z art. 1 i art. 2 Konstytucji poprzez wadliwe uznanie, że pomimo iż inwestor nie przedstawił organowi niezbędnej zgody pozostałych współwłaścicieli na zamierzone prace budowlane, to brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości zarządzanej przez spółdzielnię mieszkaniową na przebudowę nieruchomości nie stanowi rażącego naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji;

4) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 9 w zw. z art. 8 k.p.a. w świetle art. 2 Konstytucji przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonanie jego wszechstronnej analizy, co skutkowało błędnym wnioskiem, że decyzja jest zwykłym naruszeniem prawa, gdy decyzja ta narusza prawo własności skarżących, nakłada na nich obciążenia majątkowe i petryfikuje sytuację akceptacji łamania prawa przez inwestora, zaś skutki decyzji nie dają się pogodzić z konstytucyjną zasadą praworządności;

5) § 55 ust. 2 Rozporządzenia przez błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie istniał obowiązek zapewnienia odpowiednich urządzeń umożliwiających dostęp osobom niepełnosprawnym do lokali użytkowych, bowiem budynek ten nie jest budynkiem użyteczności publicznej, przebudowa nie doprowadziła do pozbawienia budynku urządzeń technicznych zapewniających osobom niepełnosprawnym dostępu na kondygnacje z pomieszczeniami użytkowymi i nie doszło do naruszenia prawa, podczas gdy przedmiotowy budynek jest budynkiem użyteczności publicznej (§ 3 pkt 6 Rozporządzenia) i norma ta nakazuje zapewnić odpowiednie urządzenia umożliwiające dostęp osobom niepełnosprawnym do wszystkich lokali, których w budynku do czasu przebudowy nie było, co stanowi rażące naruszeniem prawa, które jest podstawą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji,

co skutkowało błędnym oddaleniem skargi (art. 151 p.p.s.a.), gdy ze względu na wskazane wyżej naruszenie prawa materialnego winna zostać uwzględniona w całości i zaskarżone decyzje winny zostać uchylone (art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a).

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie w całości przez uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie skargi na rozprawie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze na fakty tam określone.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie, a ponadto o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia na fakty tam przedstawione oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W piśmie z 19 grudnia 2024 r. E. R. i J. R. wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma na fakty tam przedstawione.

Pismem z 9 stycznia 2025 r. (złożonym na rozprawie w dniu 10 stycznia 2025 r.) Spółdzielnia wniosła o oddalenie wniosków dowodowych skarżących zawartych w piśmie z 19 grudnia 2024 r. oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów przez nią przedłożonych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 934 z pózn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim zupełnie nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji. Argumentacja skargi kasacyjnej, że nieprawidłowość polegająca na braku zapewnienia E. R. i J. R. udziału w sprawie pozwolenia na budowę stanowi rażące naruszenie prawa, nie może odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu nieważnościowym. Odnosząc się do analogicznego zarzutu zawartego w skardze Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że brak czynnego udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a zatem nie może być oceniany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Pokreślenia wymaga, że tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji ostatecznych w postaci stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, ponieważ uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach, inne są następstwa prawne wydanych w nich rozstrzygnięć i mogą być one uruchomione jednocześnie, jeżeli w jednej sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia kilku postępowań nadzwyczajnych lub gdy strona twierdzi, że takie przesłanki występują. Dodatkowo zauważyć należy, że E. R. i J. R. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. nr 26/18, wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 234/21 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Lubelskiego z 19 stycznia 2021 r. i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 grudnia 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 451/22 oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie.

Z zestawienia kolejnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w punktach 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wynika, że zarzuty te powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do wykazania, że wadliwie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż mimo braku dysponowania przez Spółdzielnię zgodą wszystkich współwłaścicieli wyodrębnionych lokali nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. na podstawie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja GINB została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Prawidłowo Sąd Wojewódzki przypomniał specyfikę tego postępowania oraz wskazał, że jego celem jest wyjaśnienie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., których ewentualne zaistnienie musiałoby prowadzić do stwierdzenia nieważność takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stwierdzając wystąpienia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa. Przypomnieć w tym miejscu należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa (wyroki NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21, z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że w sposób rażący może zostać naruszony tylko taki przepis, którego wykładnia nie budzi wątpliwości. A zatem w sytuacji, gdy analiza przepisu prowadzi do wielu możliwych jego interpretacji, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że przepis taki został rażąco naruszony tylko z tego powodu, że organ administracji dokonał jednej z wielu możliwych wykładni, której nie podziela wnioskodawca, nawet jeśli wykładnia ta następnie zostanie uznana za nietrafną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przywołane wyżej warunki stwierdzenia nieważności decyzji z 22 lutego 2018 r. jako obarczonej kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zatem przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jak niewątpliwie ustalił GINB, roboty budowlane objęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. zaplanowano na częściach wspólnych nieruchomości, ale w części ingerują one w wyodrębnione lokale niemieszkalne znajdujące się w budynku przy ul. [...]. Spółdzielnia w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazała, że prawo do dysponowania działką nr ewid. [...] (w tym również lokalami stanowiącymi odrębną własność zlokalizowanymi w budynku przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]) wynika z art. 27 ust. 2 u.s.m. Zdaniem organu pierwszej instancji badającego decyzję w trybie nieważnościowym wymieniony art. 27 ust. 2 u.s.m. mógł stanowić samodzielną podstawę dla inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uwzględniając wątpliwości interpretacyjne, jakie wynikły na tle wykładni tego przepisu, Wojewoda Lubelski stwierdził, że ewentualne naruszenie tej normy prawnej nie może być uznane za rażące, a tym samym prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieco odmienne stanowisko w tej kwestii zajął GINB. Przyjął mianowicie, że art. 27 ust. 2 u.s.m. nie może stanowić samodzielnej podstawy dla inwestora do dysponowania nieruchomością na cele realizacji przedmiotowej inwestycji. Stwierdził, że Spółdzielnia powinna uzyskać zgodę właścicieli lokali, stanowiących odrębny przedmiot własności, na wykonanie robót ingerujących w lokale. Takiej zgody nie uzyskano, zatem, zdaniem GINB, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Taką ocenę prawną zasadniczo podzielił Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. w istocie nie ma znaczenia spór co do tego, czy Spółdzielnia powołując się na art. 27 ust. 2 u.s.m. złożyła nieprawidłowe bądź nieprawdziwe oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a więc czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Niezależnie bowiem od tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie wskazanych przepisów miało miejsce, to warunkiem kwalifikacji tego naruszenia jako "rażącego" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest m.in. wywołanie przez tę decyzję skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może w niniejszej sprawie budzić wątpliwości prawidłowość oceny wyrażonej przez GINB i zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki, że (ewentualne) naruszenie ww. przepisów nie wywołało skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dowody zgromadzone w sprawie, przede wszystkim dokumentacja projektowa i ekspertyzy dołączone do projektu budowlanego, jednoznacznie wskazują, że bezpośrednią przyczyną wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę był stan techniczny nieruchomości. Zakres robót obejmował remont budynku oraz wzmocnienie konstrukcji stalowej kratownic stropodachu, a prace podejmowane były w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania budynku i utrzymania go w stanie niepogorszonym. Dla przykładu: w "Ekspertyzie technicznej" z 1 czerwca 2017 r. sporządzonej przez inż. J. B. wskazano: "(...) elementy kratownic stropodachu wymagają wzmocnień i uzupełnień niektórych elementów. W zakresie obciążeń śniegiem zmieniły się wymagania co do ich wielkości. (...) Po dokonaniu oględzin i wykonaniu niezbędnych pomiarów przedmiotowego stropodachu oraz przeprowadzeniu obliczeń sprawdzających, stwierdzono, że dla przewidywanych normowych użytkowych obciążeń – wymaga on odpowiedniego wzmocnienia". Podobne wnioski sformułowano we wcześniejszej "Inwentaryzacji budowlanej pawilonu handlowo-usługowego" sporządzonej w lipcu 2016 r. przez mgr inż. J. W. i mgr inż. A. P. Wprost wskazano tam na konieczność wykonania prac w obrębie stropodachu celem doprowadzenia do stanu zgodności z obowiązującymi obecnie wymaganiami w zakresie nośności konstrukcji na obciążenia klimatyczne – śniegiem. Wskazano też, że "niektóre elementy kratownicy wykazują znaczne przekroczenia nośności pod pełnym obciążeniem".

Skoro zatem istnieją normy określające bezpieczeństwo konstrukcji obiektu budowlanego w zakresie obciążenia połaci dachowych śniegiem, to niewątpliwie dostosowanie obiektu do aktualnych norm w tym zakresie i jednoczesne usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym elementów stropodachu służy zapewnieniu bezpieczeństwa użytkowania budynku – co ma szczególne znaczenie w przypadku obiektów o charakterze usługowo-handlowym. Tak określony cel realizacji inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę powoduje, że ewentualnemu naruszeniu prawa związanemu z wadliwością oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie można przyznać większej wagi aniżeli stabilności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W tym przypadku waga naruszenia prawa nie przemawiała na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej.

Dla przyjętej wyżej oceny skutków społeczno-gospodarczych nie ma znaczenia argumentacja skargi kasacyjnej, która skupia się na wykazaniu, że w rzeczywistości konstrukcja stropodachu była dobra i nie stwarzała zagrożenia.

Pamiętać należy, że przedmiotem kontrolowanego postępowania była sprawa stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nieważnościowe, tak jak i postępowanie zwykłe, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, inny jest jednak jego zakres. Co do zasady postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opiera się na ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przy wydaniu decyzji badanej pod kątem stwierdzenia nieważności, ale rzeczą organu w tym postępowaniu jest dokonanie kwalifikacji prawnej dostrzeżonych naruszeń prawa w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy na każdym etapie postępowania jurysdykcyjnego.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2018 r. dla oceny przesłanki wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie było wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia akcentowanej przez skarżącego kwestii zasadności czy też zbędności wykonania konkretnych robót objętych pozwoleniem na budowę. Notabene, także w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w trybie zwykłym organy nie mają uprawnienia do oceny racjonalności bądź słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. Ocena o braku wypełnienia warunku koniecznego do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. brak skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania, podjęta została na podstawie motywów inwestora wystarczająco precyzyjnie ujawnionych w zgromadzonej dokumentacji sprawy. Uwzględniając specyfikę postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia w ramach postępowania w trybie nieważnościowym przyjąć należało, że ocena tej kwestii nie wymagała szerszej analizy stanu faktycznego sprawy niż poczyniona przez GINB i zaakceptowana przez Sąd Wojewódzki.

Zasadniczo zagadnienia stanu technicznego budynku i zasadności przeprowadzonych robót dotyczyły także wnioski skarżących o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do pisma z 19 grudnia 2024 r. oraz wnioski dowodowe Spółdzielni sformułowane w jej piśmie z 9 stycznia 2025 r. Przesłanką skorzystania przez sąd administracyjny z uprawnienia przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest stwierdzenie, że w sprawie występują istotne wątpliwości, których wyjaśnienie możliwe jest za pomocą przeprowadzenia dowodu z dokumentu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by takie istotne wątpliwości wystąpiły. Jak wyjaśniono bowiem wyżej, w niniejszym postępowaniu nieważnościowym ocenie organów nie mogła podlegać celowość przyjętych rozwiązań projektowych. Pamiętać wszak trzeba, że przedmiotem kontrolowanej decyzji z 22 lutego 2018 r. była sprawa pozwolenia na budowę, nie zaś należąca do właściwości organów nadzoru budowlanego kwestia usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym w trybie art. 66 Prawa budowlanego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dodatkowym argumentem przeciwko stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa jest okoliczność zakończenia realizacji inwestycji (str. 9 uzasadnienia wyroku). Wyjaśnić więc trzeba, że "nieodwracalne skutki prawne" stanowiące przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 2 k.p.a. są jednolicie rozumiane w orzecznictwie sądowym i doktrynie jako odnoszące się do skutków prawnych, a nie faktów. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Wzniesienie obiektu budowlanego czy realizacja innych robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., gdyż są to jest wyłącznie skutki faktyczne. Fakt, że inwestycja została już zrealizowana, nie wyłącza zatem możliwości stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji nie ma jednak wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Jedynie na marginesie należałoby także dodać, że z oświadczenia przedstawiciela Spółdzielni złożonego na rozprawie wynika, że inwestycja nie została zakończona wobec odmowy udostępnienia lokalu przez państwa R.

Reasumując, niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie: art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 pkt 2 Konstytucji oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji; art. 27 ust. 2 u.s.m. w zw. z art. 22 u.w.l. w zw. z art. 64 Konstytucji i w zw. z art. 1 i art. 2 Konstytucji; art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 9 w zw. z art. 8 k.p.a. w świetle art. 2 Konstytucji.

W końcu skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby doszło przed Sądem I instancji do naruszenia § 55 ust. 2 Rozporządzenia. Wskazany przepis wprowadza standardy techniczne w zakresie zapewnienia w określonych obiektach rozwiązań zapewniających dostęp osobom niepełnosprawnym do kondygnacji budynku. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie nie doszło do naruszenia § 55 ust. 2 Rozporządzenia, a tym bardziej naruszenia w stopniu rażącym. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w sposób rzeczowy, z jakich powodów przepis ten miał mieć zastosowanie w sprawie zakończonej badaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Przede wszystkim przedmiotem wniosku inwestora nie było wybudowanie nowego obiektu budowlanego, ale prowadzenie robót budowlanych przy już istniejącym budynku. Zakres robót budowalnych objętych projektem nie ingerował w żaden sposób w kwestie istniejącego dostępu osób niepełnosprawnych do kondygnacji budynku uregulowane w § 55 ust. 2 Rozporządzenia. Wynika to wprost z "Opisu technicznego do projektu docieplenia i remontu konstrukcji stropodachu" stanowiącego część projektu budowlanego, przywołanego przez GINB w zaskarżonej decyzji. Tym samym nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił zaskarżoną decyzję w zakresie naruszenia § 55 ust. 2 Rozporządzenia w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji.

Sąd oddalił wniosek Spółdzielni o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawarty we wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują zwrot kosztów postępowania jedynie pomiędzy skarżącym i organem administracji oraz skarżącym kasacyjnie i organem lub skarżącym. Brak jest w ustawie podstawy do zwrotu takich kosztów na rzecz uczestnika postępowania, a w takiej roli Spółdzielnia występowała w niniejszej sprawie.