Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1023/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 521/18 w sprawie ze skargi G. B. na postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 521/18 oddalił skargę G. B. na postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania:

a) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137; dalej: "p.u.s.a."), poprzez jego niezastosowanie polegające na przeprowadzeniu kontroli wyłącznie poprzez zastosowanie wybiorcze przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, a nie wszystkich, a w rezultacie rozpatrzenie sprawy niezgodnie z kryterium legalności przewidzianym przez przepisy. Fakt ten wywarł wynik na rozstrzygnięcie w postaci ostania się w obrocie prawnym decyzji opartej na niepełnej podstawie prawnej.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postepowania Administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 w zw. z art.. 20 ust. 4 Ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 poz. 349) w zw. z art. 9 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 Grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolne oraz uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/09, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że rozpoznawana przez Sąd sprawa stanowi kwestię wstępną umożliwiająca zawieszenie postępowania w związku z przepisem art. 20 ust. 4 ustawy EFRROW w momencie, w którym przesłanka ustanowiona na gruncie przepisów art. 20 ust. 4 Ustawy EFRROW pozostaje w sprzeczności z treścią art. 9 ust. 3Rozporządzenia 1307/13 określającego dopuszczalne ograniczenia definicji rolnika aktywnego. Tym samym pozostaje to w sprzeczności z przepisami unijnymi w konsekwencji, w prawidłowym toku rozpoznania sprawy, przedmiotowa- kwestia wstępna nigdy nie powinna stanowić przedmiotu badania przez Organ Płatniczy. W rezultacie doprowadziło to do wywołania szkody u Skarżącego poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania środków i odmowę ich wypłaty, gdy w normalnym toku postępowania środki te winny być przyznane i wypłacone.

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy EFRROW w zw. z art. 9 ust. 3 Rozporządzenia 1307/2013, poprzez jego zastosowanie w momencie, kiedy przepis hierarchicznie nadrzędny oraz określający zakres dyspozycji Państw członkowskich do określania ograniczeń w ustawach krajowych nie dopuszcza ograniczenia określonego w przepis art. 20 ust. 4 ustawy EFRROW, a w konsekwencji wywołanie szkody u Skarżącego poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania środków i odmowę ich wypłaty, gdy w normalnym toku postępowania środki te winny być przyznane i wypłacone.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 Kpa, poprzez jego niezastosowanie polegające na działaniu przez Organ administracji z pominięciem ogółu przepisów prawa europejskiego, a zatem rozstrzygnięcie postępowania wbrew zasadzie praworządności poprzez wybiorcze stosowanie przepisów.

e) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Kpa, poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji, która jest niezgodna z polityką wsparcia rolnictwa i godzi w interesy rolnika, a tym samym podważa zaufanie do organu administracyjnego prowadzącego sprawę. W rezultacie naruszenia wyrządzając mojemu Mocodawcy szkodę poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania pomocy ze środków Europejskiego Funduszu na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich utrudniając prowadzenie działalności rolniczej.

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 Kpa, poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości interpretacyjnych na rzecz Strony postępowania,

g) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, lecz oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. z naruszeniem art.. 107 § 2 i 3 Kpa oraz art. 11 Kpa, czego przyczyną był brak uwzględnienia przez Sąd dowolności w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie postanowienia organu, z którego nie wynika dlaczego organ administracyjny przyjął niepełną regulację prawną odnośnie materii orzeczniczej. Obrazuje to wadliwy ogląd Sądu na postępowanie, bowiem rozstrzygnięcie zostało wydane jedynie w oparciu o fragment unormowania prawnego stanowiącą niezwykle złożoną całość systemu płatności, który powinien być w przedmiotowej sprawie rozpoznany całościowo. Wynika to z oparcia rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia o treść wyłącznie art. 97 § 1 ust. 4 Kpa w zw. z art. 20 ust. 4 Ustawy o EFRROW, przy jednoczesnym pominięciu treści przepisów Rozporządzenia 1305/2013, Rozporządzenia 1307/13, czy w końcu TFUE, co jest sprzeczne z kryterium legalności będącym podstawowym kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Gdyby Sąd uwzględnił całościowo regulacje prawne dotyczące systemu płatności - rozstrzygnięcie wydane w sprawie można byłoby uznać za oparte na prawidłowej podstawie prawnej; wskutek takiego działania. Sąd dopuścił się błędu w ocenie stosowania Kodeksu przez organy administracyjne i wydał na tej podstawie wadliwe orzeczenie.

h) art. 97 § 1 ust. 4 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię, tj., że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że posiadanie tytułu prawnego do gruntów objętych deklaracją, będące okolicznością faktyczną, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tegoż przepisu prawa, skutkujące obligatoryjnym zawieszeniem postępowania w przedmiocie płatności. W rzeczywistości na gruncie prawa europejskiego, które w tym wypadku stosuje się bezpośrednio, nie ma żądnego powszechnie obowiązującego przepisu, który uzależniałby rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy płatności rolnej od wydania przez sąd lub inny organ administracji publicznej niż organ Agencji odpowiedniego rozstrzygnięcia oraz który stanowiłby, że bez tego rozstrzygnięcia nie jest w ogóle możliwe rozpoznanie sprawy tejże płatności. Prawidłowa wykładnia przywołanego, przepisu dałaby bowiem podstawy do stwierdzenia, iż dla rozpoznania sprawy przyznania, płatności nie jest konieczne rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sporu o prawo do dalszego dzierżawienia spornych gruntów, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ Agencji zobowiązany był rozpoznać wniosek merytorycznie, tj. przyznać płatność w sytuacji spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do jej przyznania, czego nie zrobił, czym wyrządził Skarżącemu szkodę majątkową.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie:

a) art. 20 ust. 4 Ustawy EFRROW w zw. z art. 9 ust. 3 Rozporządzenia 1307/2013 poprzez jego zastosowanie w momencie, kiedy przepis hierarchicznie nadrzędny oraz określający zakres dyspozycji Państw członkowskich do określania ograniczeń w ustawach krajowych nie dopuszcza ograniczenia określonego w przepis art. 20 ust. 4 ustawy EFRROW, a w konsekwencji wywołanie szkody Skarżącemu poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania środków i odmowę ich wypłaty, gdy w normalnym toku postępowania środki te winny być przyznane i wypłacone.

b) art. 18 ust. 4 Ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (DZ.U. z 2018 r. poz. 1312) w zw. z art. 93 ust. 3 Konstytucji RP i art. 288 TFUE, poprzez jej nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku sprzeczności treści ustawy z aktem prawa unijnego pierwszeństwo ma przepis krajowy, który powinien zostać uznany za nieobowiązujący.

c) art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE z 2012 r. C 326/47), poprzez jego niezastosowanie polegające na stosowaniu przez Organ Administracyjny Państwa Członkowskiego przepisu art. 20 ust. 4 ustawy EFRROW w momencie, gdy pozostaje on w sprzeczności z art. 29 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013) oraz art. 31 ust. 1 Rozporządzenia 1305/2013 oraz art. 9 ust. 3 Rozporządzenia 1307/13, a także poprzez zastosowanie ograniczeń w przyznawaniu płatności nieznanych Prawu Wspólnotowemu. Tym samym doszło do naruszenia zasady bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych. W rezultacie naruszenia wyrządzając mojemu Mocodawcy szkodę poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania pomocy ze środków Europejskiego Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich utrudniając prowadzenie oraz Funduszu na działalności rolniczej.

d) art. 9 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że w toku postępowania Organ pominął w stosowaniu obowiązujące Rzeczpospolitą akty Unii Europejskiej, które przy zastosowaniu doprowadziłby do odmiennego rozstrzygnięcia niż podjęte w sprawie.

e) art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że w sytuacji, gdy akt Unii Europejskiej pozostawał w sprzeczności z przepisami ustawodawstwa krajowego przyznano pierwszeństwo stosowania przepisom prawa krajowego, a w konsekwencji wyrządzono skarżącemu szkodę.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, wobec wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej "ustawa COVID-19" (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zarządzeniem Przewodniczącej z dnia 15 lutego 2023 r.

W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17- te oraz inne orzeczenia powołane w niniejszym wyroku są dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których na gruncie tej sprawy nie stwierdzono.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając skargę kasacyjną G. B. w granicach sformułowanych w niej zarzutów - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek skargi o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Odnosząc się do zarzutów w kolejności wskazanej w petitum wniesionego środka należy wskazać, że zarzut opisany w pkt 1 lit. a) tj. naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. nie jest trafny. Przepisy te nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej, tj. poprzez wybiórcze zastosowanie przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, co w intencji skarżącego kasacyjnie jest tożsame z rozpoznaniem sprawy niezgodnie z kryterium legalności przewidzianym przez te przepisy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uprawnione identyfikowanie kryterium legalności z prawidłowym zastosowaniem przepisów prawnych przez Sąd I instancji. Użyte w tych przepisach słowo "zgodność z prawem" (legalność) posłużyło ustawodawcy do skonstruowania wzorca sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej poprzez wskazanie, że wzorcem tym są przepisy prawa, nie zaś np. celowość czy racjonalność działania administracji. Przepisy art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.p.s.a. - pomijając, że skarga kasacyjna nie wykazuje w żaden sposób wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, co już czyni zarzut kasacyjny nieskutecznym - mają charakter ustrojowy. Normują one pozycję sądów administracyjnych jako sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz zasadnicze kryterium tej kontroli w postaci zgodności z prawem działalności administracji. Wobec tego skuteczne zarzucenie naruszenie tych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas gdyby sąd administracyjny kontroli podał akt nie podlegający kontroli sądowoadministracyjnej lub co prawda skontrolował akt podlegający tej kontroli, lecz zastosował kryterium inne niż jego legalność. Skarga kasacyjna nie zarzuca, że poddany kontroli akt nie należy do kompetencji sądów administracyjnych oraz że w sprawie Sąd I instancji zastosował kryterium nieprzewidziane w ustawie. Nie wykazuje również, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Ze sposobu sformułowania zarzutu wynika natomiast, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. czy art. 1 p.p.s.a. nie stanowi jednakże podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., II GSK 1979/14). Z tych względów zarzuty naruszenia tych przepisów nie mogą zostać uwzględnione.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 lit. c) - nie zaś jak podano w skardze kasacyjnej “PKT C" - p.p.s.a. powiązanego z szeregiem innych przepisów zastosowanych w różnej konfiguracji, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 (zamiast "ust. 4") k.p.a., art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013, art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a.; art. 288 TFUE, art. 29 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013 oraz art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013; art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/13; oraz art. 9 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zarzuty pkt 1 lit. b), c), d), e) i f) oraz pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, pozostające w funkcjonalnym związku, podlegają łącznemu rozpoznaniu.

Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje – najogólniej to ujmując – w odmowie przyznania wnioskowanej pomocy podczas gdy "w normalnym toku postępowania środki te powinny być przyznane i wypłacone". Podnosi też, że przepis prawa krajowego pozostaje w sprzeczności z prawem unijnym, a przepisy prawa w sposób wybiórczy zostały zastosowane w sprawie. Skarżący kasacyjnie kwestionuje ograniczenie oceny okoliczności prawnych sprawy do tytułu prawnego do zadeklarowanych do płatności gruntów, który to warunek jest w jego ocenie sprzeczny z prawem unijnym, co prowadzi do zastosowania ograniczeń w przyznaniu płatności nieznanych prawu unijnemu, skutkującego w efekcie bezpodstawnym zawieszeniem postępowania w sprawie. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej sprowadza się zaś do kwestionowana negatywnego rozpoznania sprawy podczas gdy każde rozstrzygnięcie inne niż pozytywne jest ograniczeniem uprawnień rolnika, w tym o treści stosunku prawnego łączącego skarżącego z agencją nieruchomości rolnych, i jest sprzeczne z prawem unijnym. Przepis art. 20 "ustawy EFRROW" nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia tej sprawy, co również czyni go chybionym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odwoływał się bowiem do art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Ten ostatni przepis został powołany w zarzutach kasacyjnych w połączeniu z art. 288 TFUE oraz art.93 ust.3 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku sprzeczności ustawy z aktem prawa unijnego pierwszeństwo ma przepis krajowy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z Agencją Nieruchomości Rolnych umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8.

Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach.

Ponadto pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie można rozumieć, jako bezumownego korzystania z działek.

Dla potwierdzenia interpretacji art. 18 ust. 4 o płatnościach trzeba przytoczyć projekt do ustawy z dnia 9 marca 2016 r. W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że – ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym – projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego. W związku z powyższym wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274).

NSA w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone we wcześniejszym orzecznictwie Sądu kasacyjnego, odnoszące się do obowiązku posiadania przez rolnika tytułu prawnego do nieruchomości rolnych wykorzystywanych przez niego rolniczo a stanowiących własność Skarbu Państwa, w szczególności zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20 i przejmuje te zapatrywania jako własne.

Stwierdzić należy, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, zgodnie z którym wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Go 56/19, wszystkie orzeczenia dostępne w bazie internetowej CBOiS).

Jak bowiem wywiedziono, w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L2013.347.549) uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł, że przepisy wspólnotowe, w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.

Wskazać przy tym należy, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, ANR (obecnie KOWR) jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku.

Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c., ANR (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. ANR (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytułu ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. Rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.

W świetle powyższego, przyjęta w wyroku zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną koncepcja "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest prawidłowa i spójna, a zarzut kasacyjny błędnej wykładni tego przepisu niezasadny. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że posiadanie tytułu prawnego do gruntów objętych deklaracją, będące okolicznością faktyczną, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tegoż przepisu prawa, skutkujące obligatoryjnym zawieszeniem postępowania w przedmiocie płatności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.