Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1283/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 183 art. 151, 163,193,188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a art. 141 par. 4 art. 200 art. 203 pkt 1 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 84 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 233 poz 1569
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu  stoczniowego
article: art. 193 ust. 1 pkt 2 art. 190 ust. 1 i 5 art. 201 ust. 1 art. 202 art. 201 art. 376 pkt 3 art. 378 ust. 2 art. 181 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1738/11 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] 2011 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] 2011 roku, nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Towarzystwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1738/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2011 r. [..., dalej decyzja z ... 2011 r.] Marszałek Województwa [...] (dalej Marszałek), na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., dalej poś bądź Prawo ochrony środowiska), stwierdził wygaśnięcie zintegrowanego pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii z instalacji do powierzchniowej obróbki przedmiotów z wykorzystaniem rozpuszczalników organicznych - komór malarskich - wydanego Stoczni [...] Sp. z o.o. w Szczecinie (dalej Stocznia) decyzją Wojewody [...] z [...] 2007 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2007 r.).

Odwołanie od decyzji z [...] 2011 r. wniosło Towarzystwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżący), kwestionując zasadność stwierdzenia wygaśnięcia wskazanego pozwolenia zintegrowanego, zarzucając organowi obrazę art. 84 ust. 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego (Dz. U. nr 233, poz. 1569, dalej ustawa kompensacyjna) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Po zapoznaniu się z odwołaniem, Minister Środowiska (dalej Minister bądź organ naczelny, organ II instancji) decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył niniejsze postępowanie odwoławcze.

Organ naczelny w uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego dla komór malarskich Stoczni, która zaprzestała wykonywania tego pozwolenia, nie dotyczy obowiązku ani interesu prawnego skarżącego, a więc nie jest on stroną postępowania w tej sprawie.

W świetle art. 28 kpa o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, bądź dopuszczenie go do udziału w postępowaniu i przekazanie decyzji przez organ, ale to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tego podmiotu jako interes prawny. Interes faktyczny nie daje praw strony w postępowaniu administracyjnym.

Organ II instancji podniósł, że rozważając, czy zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia obejmuje sferę interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego, trzeba poruszyć kwestię przedmiotu takiego postępowania.

W art. 193 ust. 1 poś wymienione są przesłanki wygaśnięcia pozwolenia. Jedną z tych przesłanek jest to, że podmiot, któremu wydano decyzję o pozwoleniu, przestał być prowadzącym instalację. W razie zajścia którejś z okoliczności określonych w art. 193 ust. 1 poś, organ ochrony środowiska stwierdza wygaśniecie pozwolenia, chyba że prowadzący instalację uzyskał nowe pozwolenie oraz nastąpiło przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia decyzją wydaną w trybie art. 190 poś albo przejście ich z mocy prawa np. w wyniku połączenia, podziału lub przekształcenia spółek handlowych na podstawie Kodeksu spółek handlowych.

Decyzja wydana na podstawie art. 193 ust. 3 poś nie daje praw ani nie nakłada obowiązków - ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza jedynie wystąpienie w przeszłości zdarzenia, z którym ustawodawca wiąże skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia.

Wymagane przepisami prawa stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wydanego podmiotowi prowadzącemu instalację nie narusza praw i obowiązków innych podmiotów.

Jak wynika z akt sprawy skarżący, któremu zarządca kompensacji sprzedał malarnię, będącą składnikiem majątku Stoczni, swój interes prawny wywodzi z przepisów ustawy kompensacyjnej, zwłaszcza z art. 84 ust. 5, który stanowi, że jeżeli z działalnością prowadzoną na nabywanych składnikach majątku stoczni związane są koncesje, zezwolenia i licencje, które zostały udzielone stoczni, przechodzą one na kupującego, chyba że ustawa lub decyzja o ich udzieleniu stanowi inaczej.

Skarżący zanim nabył tytuł prawny do malarni, nie wystąpił o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego wydanego Stoczni. Uważa natomiast, że na zasadzie sukcesji generalnej, uregulowanej w ustawie kompensacyjnej, pozwolenie to przeszło na niego jako na nabywcę zespołów składników majątkowych stoczni, które winny nadal służyć prowadzeniu działalności gospodarczej. Wobec art. 193 ust. 5 poś, w opinii skarżącego, stwierdzenie wygaśnięcia tego pozwolenia jest bezpodstawne.

Organ odwoławczy podkreślił, że pozwolenia wydawane na podstawie Prawa ochrony środowiska reglamentują korzystanie ze środowiska, ale nie rozstrzygają o samym prowadzeniu działalności gospodarczej.

Domniemanie, że przy wydawaniu decyzji naruszono przepisy prawa, nie może stanowić podstawy do przyznania uprawnień strony postępowania innemu podmiotowi niż temu, który jest adresatem decyzji.

Akt stosowania przepisów z zakresu ochrony środowiska w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii z przedmiotowej malarni nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną skarżącego w zakresie pozycji materialnoprawnej, a więc nie daje podstaw do uznania, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego.

Minister stwierdził w uzasadnieniu, że nie mając praw strony w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego, skarżący nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji z [...] 2011 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] 2011 r. wniósł skarżący.

W uzasadnieniu skarżący uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 28 kpa przez przyjęcie, że nie ma on przymiotu strony w sprawie o wygaśnięcie zintegrowanego pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii z instalacji - komór malarskich - wydanego Stoczni.

W skardze zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 84 ust. 5 ustawy kompensacyjnej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis ów nie jest przepisem szczególnym w stosunku do uregulowań zawartych w art. 190 i 193 poś.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) orzekł o oddaleniu niniejszej skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 poś pozwolenie wygasa jeżeli podmiot przestał być prowadzącym instalację w rozumieniu ustawy, z zastrzeżeniem art. 190 ust. 1-3 poś, lub z innych powodów pozwolenie stało się bezprzedmiotowe. Art. 190 poś stanowi, że:

1. zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji;

2. przeniesienie praw i obowiązków jest możliwe tylko wtedy, gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonania tych obowiązków;

3. przeniesienie lub odmowa przeniesienia praw i obowiązków następuje w drodze decyzji.

Podkreślił, że skarżący, zanim nabył tytuł prawny do malarni, nie wystąpił o przeniesienie na nią praw i obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego wydanego Stoczni. Pozwolenie nie zostało przeniesione na skarżącego, w trybie przepisów Prawa ochrony środowiska.

Za błędny uznał pogląd prezentowany przez skarżącego, że na zasadzie sukcesji generalnej, uregulowanej w art. 84 ust. 5 ustawy kompensacyjnej, pozwolenie zintegrowane udzielone Stoczni przeszło na niego, jako na nabywcę zespołów składników majątkowych stoczni, które winny nadal służyć prowadzeniu działalności gospodarczej.

Art. 84 ust. 5 ustawy kompensacyjnej stanowi, że jeżeli z działalnością prowadzoną na nabywanych składnikach majątku stoczni związane są koncesje, zezwolenia i licencje, które zostały udzielone stoczni przechodzą one na kupującego, chyba że ustawa lub decyzja o ich udzieleniu stanowi inaczej. Wskazuje jednoznacznie, że na nabywcę majątku stoczni przechodzą koncesje, zezwolenia i licencje, które zostały udzielone stoczni. Z przepisu tego nie wynika, że na nabywcę majątku stoczni przechodzą również udzielone stoczni pozwolenia.

Zdaniem Sądu I instancji przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na różnice występujące między zezwoleniem a pozwoleniem.

W doktrynie wyróżnia się dwa rodzaje aktów administracyjnych reglamentujących prowadzenie działalności wpływającej na stan środowiska - pozwolenia i zezwolenia (M. Górski, Pozwolenia emisyjne (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa prof. zw. dr. hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga, Kraków 2001, s. 204 i n.). Pozwolenia mają inny charakter niż zezwolenia. Zezwolenia ograniczają prowadzenie określonego rodzaju działalności gospodarczej, a pozwolenia na korzystanie ze środowiska takiego charakteru nie mają - stanowią jedynie podstawę do użytkowania instalacji, której ruch powoduje wprowadzenie do środowiska substancji lub energii (M. Górski, A. Barczak, Prawo ochrony środowiska (w:) Prawo administracyjne materialne - wybrane zagadnienia, red. J. Sługocki, Bydgoszcz 2005, s. 221). Z powyższego wynika, że pozwolenie nie jest aktem administracyjnym determinującym podjęcie określonej działalności, ale niewątpliwie będzie ono wywierało znaczący wpływ na jej zakres i sposób wykonywania. Zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, że "W świetle obowiązujących regulacji niedopuszczalna jest eksploatacja instalacji bez wymaganego pozwolenia emisyjnego" (Krzysztof Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, komentarz do art. 180, LEX 2011).

Sąd I instancji zgodził się z zaprezentowanym poglądem i stwierdził, że w niniejszej sprawie organ naczelny prawidłowo uznał, że pozwolenie zintegrowane udzielone Stoczni nie przeszło automatycznie na skarżącego, jako na nabywcę zespołów składników majątkowych stoczni, w oparciu o art. 84 ust. 5 ustawy kompensacyjnej.

Powyższe, w połączeniu z prawidłowym zastosowaniem art. 28 kpa spowodowało, że zaskarżonej decyzji nie można było przypisać naruszenia prawa tego rodzaju, które uzasadniałoby konieczność jej uchylenia.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło Towarzystwa [...] z siedzibą w [...], reprezentowane przez radcę prawnego P. S., zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 ppsa w zw. z art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa przez błędne ich zastosowanie oparte o niezasadne uznanie, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia zintegrowanego pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii z instalacji do powierzchniowej obróbki przedmiotów z wykorzystaniem rozpuszczalników organicznych (dalej pozwolenie emisyjne), mimo obowiązywania art. 84 ust. 5 ustawy kompensacyjnej, który przewidywał sukcesję administracyjną pozwoleń administracyjnych i stanowił dla skarżącego podstawę żądania ochrony jej uprawnień z tego przepisu wywodzonych;

- art. 141 § 4 ppsa przez nie odniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich istotnych elementów sprawy administracyjnej;

2. naruszenie prawa materialnego:

- art. 84 ust. 5 ustawy kompensacyjnej przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu celu niniejszego przepisu, jak i szczególnego jego charakteru względem art. 193 ust 1 pkt 2 poś, jak również przez niewłaściwe zastosowanie art. 190 ust. 1 poś, polegające na błędnym przyjęciu, że art. 190 ust. 1 ma zastosowanie wobec skarżącego mimo sukcesji pozwoleń z mocy prawa (art. 84 ust. 5 ustawy kompensacyjnej);

- art. 193 ust. 1 pkt 2 poś przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że mimo sukcesji administracyjnoprawnej, zezwolenia wygasły.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania w obu instancjach, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 84 ust. 5 ustawy kompensacyjnej przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu celu niniejszego przepisu, jaki i szczególnego jego charakteru względem art. 193 ust 1 pkt 2 poś.

Wojewódzki Sąd błędnie aprobował pogląd Ministra Środowiska, zgodnie z którym użycie przez ustawodawcę w ust. 5 art. 84 ustawy kompensacyjnej sformułowania "Jeżeli z działalnością prowadzoną na nabywanych składnikach majątku stoczni związane są koncesje, zezwolenia i licencje, które zostały udzielone stoczni", nie obejmuje pozwoleń, w tym w szczególności pozwoleń zintegrowanych, udzielonych na podstawie art. 201 ust. 1, art. 202, art. 211, art. 376 pkt 3 i art. 378 ust. 2 poś (j.t. Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.).

Pogląd ów jest błędny. W orzecznictwie i piśmiennictwie dominuje pogląd, że nazwa "decyzja", użyta w art. 104 i in. artykułach kpa dla oznaczenia aktu załatwiającego indywidualną sprawę administracyjną, nie jest nazwą stosowaną w naszym prawodawstwie wyłącznie dla oznaczenia takiego właśnie aktu. Używa się nazw "pozwolenie" (np. pozwolenie na budowę w prawie budowlanym), "zezwolenie" (np. w rozporządzeniu Ministra Łączności z dnia 30.9.1991 r. w sprawie zasad korzystania ze środków łączności telekomunikacyjnej przez misje zagraniczne i organizacje międzynarodowe – Dz. U. nr 98, poz. 434), "koncesja" (np. w ustawie o działalności gospodarczej). O użyciu tej czy innej nazwy decydują czasem – co występuje nie tylko w naszym prawodawstwie – tradycje legislacyjne, np. w prawie wodnym przyznaje się pewne uprawnienia i równocześnie nakłada pewne obowiązki w formie "pozwoleń wodnoprawnych" (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 r., s. 277-278, uw. 5). Przepisy prawa materialnego nie posługują się tak jak przepisy prawa procesowego, jednolitym terminem "decyzja administracyjna", a wprowadzają inne określenia, np. potwierdzenie, zezwolenie, pozwolenie, nakaz, zakaz, orzeczenie, zarządzenie bądź w ogóle nie określają formy załatwienia danej kategorii spraw administracyjnych. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że bez znaczenie jest nazwa nadana rozstrzygnięciu, a zatem czy organ administracyjny nadał rozstrzygnięciu nazwę decyzji, czy np. zezwolenia czy pozwolenia (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 91, nb 5).

Próby porządkowania stosowania nazw form decyzji, służących reglamanetacji działalności gospodarczej, podjęli przedstawiciele doktryny,. W szczególności C. Kosikowski konsekwentnie wskazuje na dwie podstawowe formy reglamentacji: koncesję (będąca co do zasady decyzją uznaniową) i zezwolenie (co do zasady decyzję związaną; C. Kosikowski, Koncesje i zezwolenia na działalność gospodarczą, Warszawa 2002, s. 52, 133, 134). Jednakże, mimo zmieniającego się stanu prawnego, dążenia te nie przyniosły wystarczającego rezultatu (B. Popowska, Wieloznaczność terminu "zezwolenie" w świetle ustawodawstwa gospodarczego, w: Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, s. 494-500). Stan braku określenia wspólnych cech zezwoleń wymaganych w poszczególnych dziedzinach, nie wprowadziła także obecnie obowiązująca ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania zaskarżoną decyzją; j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej usdg), na co wskazuje doktryna (B. Popowska, Zezwolenia a swoboda działalności gospodarczej, RPEiS 2005/4/s. 23, 30-35; C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 368-372, uw. 1-7).

W obowiązującym prawie przyjmowane są dla zezwoleń administracyjnych najprzeróżniejsze nazwy, np.: licencja, pozwolenie, certyfikat, koncesja, zgoda, wiza, (uprzednia) akceptacja, zatwierdzenie, legalizacja i najczęściej "zezwolenie". W monografii "Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii administracji", Białystok 2000, D. R. Kijowski wskazuje ponad 630 przypadków; w 2012 r. jest ich niemal tysiąc (D. R. Kijowski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego, Prawo administracyjne materialne, t. 7, C.H. Beck 2012 s. 384-385, nb 357 i przypis 465). We współczesnej doktrynie jako zezwolenia administracyjne rozumie się instytucje materialnego prawa administracyjnego, polegające na podejmowaniu przez organy władzy wykonawczej czynności umożliwiających jednostce przejawianie określonych zachowań, bez których zachowania takie byłyby prawnie niedopuszczalne. Zezwoleniem będzie każda czynność podmiotu administracyjnego, niezależnie od tego, jak została nazwana i w jakim stopniu akt woli wyrażony w imieniu władzy publicznej został sformalizowany, a nawet od tego, jaką formę prawną przyjmie. Wybór przez ustawodawcę takiej czy innej formy prawnej, w jakiej odbywa się wyrażenie woli organu władzy publicznej, by dane zachowania w określonej sytuacji i przez osoby charakteryzujące się oznaczonymi prawem cechami uznane zostały za prawnie dopuszczalne, jest jedynie kwestią przyjęcia takiej lub innej konwencji terminologicznej lub metody (techniki) regulowania działalności instytucji publicznych odpowiedzialnych za realizację lub ochronę tych dóbr i wartości, którym ma służyć ustanowienie wymogu uzyskania akceptacji przez te instytucje danego typu zachowań Zastosowana nazwa nie ma i nie będzie miała żadnego wpływu nawet na to, czy dane, przewidziane prawem, działanie organu administrującego zakwalifikujemy do tej czy innej kategorii prawnych form działania administracji (D. R. Kijowski w: System, t. 7 s. 384, nb 356).

Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego (Dz. U. nr 233, poz. 1569), należy do sfery gospodarczego prawa publicznego. Ustawodawca wskazał – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy – że postępowanie kompensacyjne należy prowadzić tak, by ochrona praw pracowniczych była zapewniona, roszczenia wierzycieli mogły być zaspokojone co najmniej w takim stopniu, w jakim byłoby to możliwe w przypadku ogłoszenia upadłości stoczni i by niezależnie od wyników przetargu, składniki majątkowe stoczni służyły nadal prowadzeniu działalności gospodarczej (art. 3 ustawy kompensacyjnej). Tym samym nieuprawnionym była wykładnia dokonana przez Ministra, aprobowana w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą nie wymienienie przez ustawodawcę w art. 84 ust. 5 ustawy kompensacyjnej, "pozwolenia", skutkowało przejściem na nabywcę jedynie koncesji, zezwoleń i licencji.

Ustawa kompensacyjna nie jest ustawą ze sfery ochrony środowiska, zatem brak podstaw do przyjęcia, że z faktu, że w prawie ochrony środowiska pozwolenia mają inny charakter niż zezwolenia, należało wyprowadzić wniosek, że w ust. 5 art. 84 ustawy kompensacyjnej ustawodawca nie objął także pozwoleń (art. 180 poś), w tym pozwoleń zintegrowanych w rozumieniu art. 181 ust. 1 pkt 1 i art. 201 ust. 1 poś. Ustawodawca w art. 193 ust. 5 wskazał, że pozwolenie nie wygasa, jeżeli nastąpiło przeniesienie praw i obowiązków, o którym mowa w art. 190 poś, albo nastąpiło połączenie, podział lub przekształcenie spółek handlowych na podstawie przepisów tytułu IV Kodeksu spółek handlowych albo przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 r., nr 171, poz. 1397 ze zm.), albo na podstawie innych przepisów.

Takimi innymi przepisami są w szczególności przepisy ustawy kompensacyjnej. W doktrynie wskazuje się, że ust. 5 art. 193 poś został dodany ustawą z 3 października 2008 r. (Dz. U. nr 199, poz. 1227) i odnosi się on do sytuacji, w której w okresie ważności pozwolenia tytuł prawny do instalacji przejmuje inny podmiot, z tym że musi się to dziać w trybie przepisów wskazanych w ust. 5. Pozwolenie nie staje się wtedy bezprzedmiotowe ze względu na znikniecie tego adresata, w miejsce którego wchodzi podmiot przejmujący instalację. Prawa i obowiązki przechodzą w trybie określonym tymi przepisami, a pozwolenie jest w takiej sytuacji powiązane z instalacją, a nie pierwotnym adresatem (M. Górski, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 771, nb 2; s. 789, nb 16).

Za uznaniem, że przepisy ustawy kompensacyjnej stanowią inne przepisy w rozumieniu art. 193 ust. 5 poś przemawia wykładnia systemowa. Ustawodawca wskazał, że sprzedaż składników majątkowych stoczni dokonana w postępowaniu kompensacyjnym ma skutki sprzedaży egzekucyjnej. Kupujący składniki majątku stoczni kupuje je w stanie wolnym od obciążeń (za wyjątkiem określonych w ust. 3) i nie odpowiada za zobowiązania stoczni (art. 84 ust. 1 ustawy kompensacyjnej). Z chwilą przejścia własności na kupującego wygasają hipoteki, hipoteki przymusowe, hipoteki morskie, zastawy skarbowe, zastawy rejestrowe, zastawy (prawa rzeczowe), prawa i roszczenia osobiste ciążące na ruchomych i nieruchomych składnikach majątku. W miejsce tych praw powstaje prawo do zaspokojenia z kwoty uzyskanej ze sprzedaży majątku (ust. 2). Uregulowania te, wraz z ust. 5 art. 84, służyć mają prowadzeniu działalności gospodarczej (art. 3 ustawy kompensacyjnej). Takie uregulowania wskazują, że zarówno wyraźnie powołane w ust. 5 art. 193 poś przepisy ksh i ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, służą realizacji tych samych celów ustawodawcy, co art. 84 ust. 5 ustawy kompensacyjnej – dalszego, nieprzerwanego prowadzenia działalności gospodarczej, do czego warunkiem jest korzystanie z wszelkich zezwoleń (w szerokim tego słowa znaczeniu) – w tym pozwoleń, pozwoleń zintegrowanych, koncesji, licencji etc. Katalog zezwoleń przywołanych w ust. 5 art. 84 ustawy kompensacyjnej, ma bowiem charakter przykładowy.

Usprawiedliwionym okazał zarzut niewłaściwego zastosowania art. 190 ust. 1 poś, polegający na błędnym przyjęciu, że art. 190 ust. 1 ma zastosowanie wobec skarżącego mimo sukcesji pozwoleń z mocy prawa (art. 84 ust. 5 ustawy kompensacyjnej). W sprawie nie było konieczne zastosowanie cesji administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej (art. 190 ust. 1 i 3 poś), skoro na skarżącego przeszły z mocy prawa zezwolenia, w tym pozwolenie zintegrowane, udzielone decyzją z [...] 2007 r. Stoczni [...] Sp. Z o.o. w [...], a której to decyzji ważność określono na 10 lat od daty wydania decyzji (pkt XI decyzji z [...] 2007 r.). Pozwolenie zintegrowane zachowuje zatem ważność do [...] 2017 r.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest to, czy w świetle art. 28 kpa w zw. z art. 84 ust. 5 ustawy kompensacyjnej, Towarzystwo [...] z siedzibą w [...], ma przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 poś. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie utrwalonym jest pogląd, że art. 28 kpa jest przepisem prawa materialnego (przykładowo – wyroki NSA z 12.7.2005 r., I OSK 1261/04, Lex nr 190713; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, Lex nr 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222). Zarzut ten winien być podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Normy prawa materialnego zawiera również art. 84 ust. 5 w zw. z art. 3 ustawy kompensacyjnej. Błędnie zatem Sąd i instancji przyjął, że skarżący nie ma interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Właściciel instalacji, dla której prowadzenia wymagane jest pozwolenie zintegrowane (art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., dalej poś), który nabył ją jako składnik majątku stoczni w trybie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego (Dz. U. nr 233, poz. 1569, dalej ustawa kompensacyjna), jeżeli z działalnością prowadzoną na tym nabytym składniku majątku stoczni związane jest to pozwolenie zintegrowane, ma przymiot strony (art. 28 kpa w zw. z art. 84 ust. 5 i art. 3 ustawy kompensacyjnej w zw. z art. 193 ust. 5 poś) w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego (art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 poś).

Z tych względów skarżącemu przysługiwało prawo strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 kpa), z czym wiązała się możliwość wywiedzenia odwołania od decyzji z [...] 2011 r.

Skutkiem błędnego przyjęcia, że skarżącemu nie przysługiwało prawo strony w kontrolowanym postępowaniu (art. 28 kpa), Wojewódzki Sąd nietrafnie zaakceptował zastosowanie w zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 3 kpa i naruszył art. 151 ppsa, oddalając skargę.

Art. 141 § 4 ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego, przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, prócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z: 12.10.2010 r., II OSK 1620/10; 12.1.2012 r., II GSK 1399/10, cbosa).

Mimo wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przejawiających się w niewystarczającym rozważeniu charakteru norm wywiedzionych z art. 84 ust. 5 i art. 3 ustawy kompensacyjnej w zw. z art. 193 ust. 5 poś, dla uznania przymiotu strony skarżącego (art. 28 kpa), zaskarżony wyrok nadawał się do kontroli instancyjnej.

Stwierdzone naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy zarzuty naruszenia prawa materialnego za zasadne, kierując się zasadą ekonomiki postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznawszy skargę, uchylił zaskarżoną decyzję (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 397-398; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.2009 r., II OSK 1269/09).

Skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] 2011 r. będzie konieczność merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji z [...] 2011 r. Rozpoznając sprawę Minister Środowiska związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku II OSK 1283/12 (art. 153 w zw. z art. 193 ppsa; wyrok NSA z 20.1.2006 r., I OSK 345/05, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 s. 471, uw. 11).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1, art. 205 § 2 zw. z art. 188 ppsa.