Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 46/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147 ust.1, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. na uchwałę Rady Powiatu w Płocku z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej również "WSA") w Warszawie jest uchwała numer [...] Rady Powiatu w P. (dalej również "Rada") z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] o łącznej długości 3,355 km przebiegającej przez miasto G., powiat p. (dalej "Zaskarżona uchwała").

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej "u.d.p.").

Zaskarżona uchwała pozbawiła kategorii drogi powiatowej – drogę stanowiącą odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] przebiegającej przez miasto G. (od km 9+181 do km 11+308 oraz od km 11+433 do km 12+661) o łącznej długości 3,355 km zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1 do uchwały. Na podstawie Zaskarżonej uchwały, stosownie do brzmienia art. 10 ust. 5c u.d.p. ww. odcinek drogi został zaliczony do kategorii dróg gminnych.

W uzasadnieniu Zaskarżonej uchwały wskazano, że odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] przebiegający przez miasto G. od km 9+181 do km 11+308 o długości 2,127 km oraz od km 11+433 do km 12+661 o długości 1,228 - łącznie 3,355 km z dniem 13 marca 2020 roku został zaliczony do kategorii dróg powiatowych na podstawie art. 10 ust. 5e ustawy o drogach publicznych oraz decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie drogi wojewódzkiej nr [...] (obwodnicy miejscowości G.) na terenie gminy G.. Tym samym przekazanemu przez Województwo [...] odcinkowi dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] została przypisana z mocy prawa kategoria drogi powiatowej. Rada wskazała, że z treści art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych wynika, że rada powiatu może, w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej lub odcinki dróg powiatowych o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 10 ust. 5a ustawy, a odcinki pozbawione kategorii drogi powiatowej zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych. W związku z powyższym przygotowano propozycję aby pozbawić kategorii drogi powiatowej i zaliczyć do kategorii drogi gminnej odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] przebiegającej przez miasto G. o łącznej długości 3,355 km. Ponadto zbadano proporcjonalność drogi przekazywanej gminie i przejętej przez powiat na podstawie art. 10 ust. 5e ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu do Zaskarżonej uchwały wskazano, iż dokonano oceny, czy będąca przedmiotowa droga spełnia przesłanki dla kategorii drogi powiatowej, analizy jej dotychczasowej roli użytkowej i funkcjonalnej oraz wzięto pod uwagę konieczność zachowania ciągłości komunikacyjnej pozostałego odcinka drogi.

Zarząd Powiatu w P., działając w oparciu o art. 10 ust. 5d u.d.p., poinformował Burmistrza Miasta i Gminy G. o zamiarze podjęcia przez Radę uchwały w trybie art. 10 ust. 5c, ww. ustawy w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] przebiegającej przez miasto G., powiat p..

Burmistrz Miasta i Gminy G. oraz Przewodniczący Rady Miasta i Gminy G. pismem z dnia [...] maja 2020 r. odnieśli się zamiaru pozbawienia drogi kategorii powiatowej, wskazując, że:

1) droga wojewódzka [...] w swoim starym przebiegu, tj. od km 9+100 do km 13+595 km nadal będzie pełnić funkcje drogi zbiorczej, stanowiącej połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą,

2) przedmiotowa droga nadal łączy się z drogą wojewódzką [...] D. – S., stanowiącą najkrótszy dojazd do przeprawy mostowej w P. oraz do samego miasta P. - siedziby powiatu. Łączy się także z drogami powiatowymi: 2986W G. – W., 2987W G. – L., 6907W G. – J., zapewniającymi połączenia gmin między sobą,

3) parametry drogi, jej status w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta G., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta i Gminy G. Nr [...]z dnia [...] maja 2005 roku oraz układ w istniejącej sieci dróg publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że dotychczasowa droga [...] pełni i będzie pełnić rolę drogi nadrzędnej nad drogami gminnymi. Nie będzie ona pełniła jedyni roli drogi lokalnej lub dojazdowej.

Zaskarżoną uchwała Rada pozbawiła kategorii drogi powiatowej, odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] przebiegającej przez miasto G., powiat p..

Na uchwałę Rady Powiatu w P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. skargę wniosła Miasto i Gmina G. (dalej "Skarżąca"), zaskarżając ją w całości i wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały; wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały z powodu jej niewykonalności oraz o zasądzenie od Powiatu P. na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5c w związku z art. 10 ust. 5e i art. 2a ust 2 ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że uchwała oraz treść i sposób wykonania załącznika będącego integralną częścią uchwały narusza prawa skarżącej gminy, w tym prawo i obowiązek uregulowania własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w myśl art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych - poprzez:

1) brak odpowiedniej mapy,

2) brak wykazu działek składających się na odcinek dawnej drogi wojewódzkiej, zawierającego numery ewidencyjne działek,

3) brak numerów ksiąg wieczystych nieruchomości drogowych, co oznacza niewykonalność zaskarżonej uchwały i czyni ją nieważną i nie wywierającą skutków dla Miasta i Gminy G..

W ocenie Skarżącej podjęcie Zaskarżonej uchwały stanowi:

1) nadużycie prawa i przysługującego samorządowi władztwa poprzez podjęcie uchwały, która godzi w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, podlegającej ochronie sądowej przy jednoczesnym braku poszanowania istotnych zasad z punktu widzenia porządku prawnego i zasad prawidłowej techniki uchwałodawczej,

2) nadużycie prawa materialnego, tj. art. 2a ust.2 w zw. z art. 10 ust. 5e i 5c u.d.p. poprzez podjęcie Zaskarżonej uchwały, pomimo że nie zaszły łącznie przesłanki umożliwiające przekazanie w trybie "kaskadowym" proporcjonalnie odcinka drogi, nowo wybudowanego do odcinka drogi przejętego przez Zarząd Powiatu P., a także braku wskazania w uchwale, w sposób wystarczający, konkretnego odcinka drogi (poprzez wskazanie działek ewidencyjnych), w stosunku do którego dokonuje się przekazania tym samym narażając gminę na naruszenie zasad gospodarki finansowej i narażanie gminy na nieterminową realizację zadań publicznych.

Skarżąca wskazała, że przejście drogi wojewódzkiej do gestii Powiatu P. nastąpiło bez uchwały Sejmiku Województwa [...], a jedynie na skutek uzyskania przymiotu ostateczności decyzji numer [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. udzielającej Zarządowi Województwa [...] pozwolenia na użytkowanie zamierzenia inwestycyjnego drogi wojewódzkiej nr [...] (obwodnicy miejscowości G. na terenie gminy G.) pod warunkiem wykonania do dnia [...] marca 2020 robót pionowania latarni oświetleniowej zlokalizowanej w km 9+200 drogi wojewódzkiej [...]. W ocenie Skarżącej Rada dokonała zaniechania co do ustalenia wykonania warunku wpisanego w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego robót pionowania latarni oświetleniowej zlokalizowanej w km 9+200 drogi wojewódzkiej [...].

Skarżąca podniosła również, że zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o przekazanie własności drogi, wymieniając działkę ewidencyjną, która w ocenie gminy składa się na sporny odcinek drogi (dawnej wojewódzkiej [...] przebiegającej przez m. G.) - działka [...], księga wieczysta [...], sugerując przekazanie jej w drodze darowizny pomiędzy jednostkami samorządowymi. W odpowiedzi na prośbę Skarżącej Urząd Marszałkowski Województwa [...] poinformował, że darowizna nie jest możliwa, gdyż własność drogi przeszła na gminę z mocy prawa. W ocenie Województwa [...] Skarżąca winna skierować wniosek o ujawnienie własności Miasta i Gminy G. w księdze wieczystej wyłącznie poprzez okazanie decyzji z dnia [...] marca 2020 r. oraz uchwały Rady Powiatu P..

Skarżąca końcowo wskazała, że w Zaskarżonej uchwale brak jest wykazania i udokumentowania przebiegu pasa, który utracił status i zaliczony został do kategorii drogi gminnej w trybie art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Inną przesłanką warunkującą możliwość pozbawienia dróg kategorii w trybie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 ustawy jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy długością dróg wojewódzkich a długością dróg pozbawionych tej kategorii i dalej kategorii powiatowej. W tej mierze Skarżąca wskazała, że uzasadnienie Zaskarżonej uchwały nie wskazuje również na spełnienie przesłanki dotyczącej proporcjonalności co do długości przekazywanej drogi.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz Rady kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w przypadku reprezentowania Rady przez profesjonalnego pełnomocnika.

Rada w odpowiedzi na skargę wskazała na niezasadność podnoszonych zarzutów. Odnośnie naruszenia art. 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5e i art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych wyjaśniła, iż artykuł 10 ust. 5, 5e i 5f u.d.p. dotyczy sytuacji, kiedy zmiana kategorii drogi z krajowej na wojewódzką, wojewódzkiej na powiatową i powiatowej na gminną następuje w związku z oddaniem do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, co może uruchomić, jak określa się w orzecznictwie, "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi, a przez powiat gminie. Dalsze regulacje art. 10 wskazują bowiem, że sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Sejmik województwa nie może jednak pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c u.d.p. w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii ograniczone są wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej.

W ocenie Rady niezasadny jest również zarzut niewystarczająco dokładnego określenia przebiegu drogi pozbawianej dotychczasowej kategorii. Zdaniem Rady treść Zaskarżonej uchwały precyzuje w sposób dostateczny jej przedmiot, z załącznika graficznego do uchwały w sposób nie budzący wątpliwości wynika, który odcinek drogi został pozbawiony kategorii drogi powiatowej. Rada podniosła ponadto, że przedmiotem uchwały o zaliczeniu do kategorii i pozbawieniu kategorii są drogi publiczne, a nie działki geodezyjne.

Rada wskazała, że w kwestionowanej przez Skarżącą uchwale wskazano dokładnie odcinek drogi do pozbawienia kategorii, przebieg tego odcinka, miejscowość, na terenie której jest usytuowany oraz numer drogi. W szczególności w Zaskarżonej uchwale organ precyzyjnie określił początek i koniec odcinka drogi posługując się kilometrażem oraz umieścił załącznik graficzny, obrazujący jej przebieg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 w zw. § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W związku z powyższym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu prawa miejscowego jest ustalenie, iż zostały one wydane z naruszeniem prawa. Ustawa nie wymaga, aby naruszenie przybierało postać rażącego naruszenia prawa.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zasadności podjęcia przez Radę uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., która pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] o łącznej długości 3,355 km przebiegającej przez miasto G., powiat p.. W ocenie Rady spełnione zostały ustawowe przesłanki do dokonania zmiany kategorii drogi. Za dokonaniem dekategoryzacji drogi przemawia wybudowanie obwodnicy G. oraz decyzja z [...] marca 2020 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielająca pozwolenia na użytkowanie obwodnicy. W ocenie Rady są to konieczne, a zarazem wystarczające przesłanki do podjęcia Zaskarżonej uchwały.

Odmiennego zdania jest Skarżąca, w ocenie której Zaskarżona uchwała powinna zostać uznana za nieważną z uwagi na naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie możliwości zmiany kategorii drogi, w szczególności przez brak odpowiedniej mapy, brak wykazu działek ewidencyjnych i brak numerów ksiąg wieczystych nieruchomości drogowych, dotyczących dawnej drogi wojewódzkiej.

W zaistniałym sporze rację należy przyznać Radzie, bowiem Zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 107) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie Sąd uznał spełnienie tej przesłanki. Podmiotem skarżącym jest Miasto i Gmina G., tj. "beneficjent" skutków Zaskarżonej uchwały, bowiem dotychczasowa droga kategorii powiatowej została zakwalifikowana do kategorii drogi gminnej, która weszła do zasobu dróg Skarżącej. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem po stronie właściciela obowiązków zarządcy drogi - obowiązków związanych z utrzymywaniem drogi i ponoszeniem nakładów. Tym samym spełniona została przyjęcia skargi do rozpoznania przez WSA w Warszawie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą Sąd stwierdza, iż materialnoprawną podstawą wydania Zaskarżonej uchwały jest art. 10 ust. 5c i 5e ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Z kolei, stosownie do art. 10 ust. 5e ww. ustawy, odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio. Z ust. 5e jednocześnie wynika, iż zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym zauważa, jak wynika z akt sprawy, Rada korzystając z uprawnień zawartych w art. 10 ust. 5c u.d.p. podjęła uchwałę, która pozbawiła kategorii drogi powiatowej – drogę stanowiącą odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] przebiegającej przez Miasto G. o łącznej długości 3,355 km, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej. Załącznik nr 1 do Zaskarżonej uchwały, w postaci mapy, obrazuje wycinek sieci dróg, do których odnosi się Zaskarżona uchwałą. Przedmiotowy załącznik zawiera między innymi odcinek drogi powiatowej zaliczany do drogi gminnej oraz przedstawia odcinek nowo wybudowanej drogi wojewódzkiej nr [...] (obwodnica). Zdaniem Sądu załącznik numer 1 do Zaskarżonej uchwały poza wszelkimi wątpliwościami określa odcinek spornej drogi oraz odcinek nowo wybudowanej drogi.

W orzecznictwie dominuje pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela, iż pomimo, że z treści art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika wprost obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na organy gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 359/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 468/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1338/16; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 673/23).

Stwierdzić należy, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania.

Zdaniem Sądu Zaskarżona uchwała spełnia powyższe wymogi, zawiera ona uzasadnienie. Zawiera materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia oraz wskazuje, w oparciu o jakie konkretnie kryteria Rada ustaliła, że sporny odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznanie go za drogę kategorii powiatowej. Treść Zaskarżonej uchwały precyzuje jej przedmiot, tj. z załącznika do uchwały w sposób niebudzący wątpliwości wynika, który odcinek drogi został pozbawiony kategorii drogi powiatowej. W uzasadnieniu Zaskarżonej uchwały znajduje się powołanie przepisów prawa oraz stwierdzenie, że od dnia 13 marca 2020 r., na mocy art, 10 ust. 5e ww. ustawy o drogach publicznych, w związku z oddaniem do użytku obwodnicy miejscowości G., dotychczasowy odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] - o długości 3,355 km został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. W uzasadnieniu podkreślono, iż przekazany w tym trybie ciąg drogi nie spełnia wymogów definicji drogi powiatowej zawartej w art. 6a cytowanej ustawy o drogach publicznych będąc odcinkiem drogi jedynie w obrębie jednej gminy – przebiegającej przez miasto G.. W związku z powyższym oraz wykorzystując możliwości prawne opisane w art. 10, ust, 5c, 5d, 5e, przygotowano propozycję aby pozbawić kategorii drogi powiatowej i zaliczyć do kategorii drogi gminnej odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...]. Z uzasadnienia Zaskarżonej uchwały wynika, iż dokonano oceny, czy przedmiotowa droga spełnia przesłanki dla kategorii drogi powiatowej, analizy jej dotychczasowej roli użytkowej i funkcjonalnej oraz wzięto pod uwagę konieczność zachowania ciągłości komunikacyjnej pozostałego odcinka drogi. Ponadto zbadano proporcjonalność drogi przekazywanej gminie i przejętej przez powiat na podstawie art. 10 ust. 5e ustawy o drogach publicznych. O zamiarze podjęcia Zaskarżonej uchwały w odpowiedniej formie i wyprzedzeniem powiadomiony został Burmistrz Miasta i Gminy G. (k. 11 akt administracyjnych).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w ramach "kaskadowego" przekazywania właściwe rady mają obowiązek stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, a zatem zmuszone są wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi powiatowej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege (por. wyroki sądów wojewódzkich: WSA w Łodzi z 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 422/17; WSA w Gliwicach z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 63/17; WSA w Szczecinie z 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1338/16).

Zgodnie z art. 6a ust. 1 u.d.p., do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Natomiast, stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę wskazuje, że z treści uzasadnienia Zaskarżonej uchwały wynika jednoznacznie, iż Rada uczyniła przedmiotem oceny również czy odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] spełnia cechy drogi powiatowej. Wynik tej oceny był negatywny. Jak bowiem wynika z uzasadnienia droga będąca przedmiotem uchwały przebiega tylko w granicach miasta G. (siedziby gminy), nie łączy ze sobą siedziby powiatu z siedzibą gminy oraz siedzib gmin między sobą. Wobec powyższego nie spełnia warunków określonych w przytoczonej definicji legalnej drogi powiatowej, o której mowa w art. 6a ust. 1 powyższej ustawy.

Ponadto Rada wskazała, iż w związku z oddaniem do użytkowania odcinka drogi wojewódzkiej nr [...], tzw. obwodnicy G., przedmiotowa droga nie posiada już znaczącej roli w układzie transportowym, a odbywający się nią ruch jest ruchem lokalnym. Droga ta służy miejscowym, lokalnym potrzebom, wobec czego zaistniała przesłanka do pozbawienia jej kategorii drogi powiatowej.

W uzasadnieniu Zaskarżonej uchwały Rada odniosła się również do stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy G. oraz Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy G. z dnia [...] maja 2020 r., które stanowiło odpowiedź uchwałę Zarządu Powiatu P. w sprawie zamiaru podjęcia uchwały dotyczącej pozbawienia kategorii drogi powiatowej spornego odcinka drogi. Rada wskazała, iż odcinek drogi będący przedmiotem uchwały nie spełnia powyższej definicji, gdyż nie łączy bezpośrednio siedzib powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą tylko znajduje się w sieci dróg publicznych, które razem stanowią komunikacyjne połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Przywołane w piśmie drogi powiatowe nr 2986W, 2987W i 6907W również nie łączą siedzib powiatów z siedzibami gmin oraz siedzib gmin między sobą i nie spełniają definicji dróg powiatowych określonej w ww. ustawie (droga 2986W łączy wieś W. w gminie S. z miastem G., droga [...] łączy wieś L. w gminie G. z miastem G., droga [...] łączy wieś J. w gminie P. z miastem G.).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela ustalenia dokonane przez Radę odnośnie oceny dalszego spełniania przez sporny odcinek drogi definicji drogi powiatowej. W ocenie Sądu sam fakt istnienia fakultatywnej możliwość dojazdu daną drogą (będącej w sieci dróg publicznych) do siedziby np. powiatu, czy gminy nie może przesądzać o powiatowym charakterze spornego odcinka drogi. Kluczowy bowiem w tym zakresie jest nie potencjalny sposób wykorzystania danego odcinka drogi, ale przepis u.d.p. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. II CSK 637/14, LEX nr 1813350). Skoro zatem, wskazywane przez Skarżącą w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. odcinki dróg powiatowych ze spornym odcinkiem drogi nie spełniają definicji drogi powiatowej, tym samym nie sposób podzielić argumentów Skarżącej, iż drga będące przedmiotem Zaskarżonej uchwały winna nadal znajdować się w sieci dróg powiatowych. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Rady, iż odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] posiada znaczenie lokalne. Takiej cechy nie zmienia również okoliczność, iż ów odcinek styka się z obwodnicą G. – w kierunku miejscowości S. i Ł.. Na marginesie Sąd zauważa, że jak wynika z załącznika nr 1 do Zaskarżonej uchwały wskazywane przez Skarżącą w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. numery dróg na załączniku, w szczególności droga o numerze [...] oraz [...] ("stykająca" się ze spornym odcinkiem drogi nr [...]) nie są w jednym ciągu drogowym. Wymienione drogi powiatowe z odcinkiem dawnej drogi wojewódzkiej krzyżują się na terenie miasta G.. Zdaniem Sądu taki układ dróg nie potwierdza, wbrew stanowisku Skarżącej, że odcinek dawnej drogi wojewódzkiej [...] nadal spełnia rolę drogi powiatowej, bowiem łączy siedziby jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd ponadto zauważa, co wynika zarówno z uzasadnienia uchwały oraz załącznika nr 1, że spełnione zostały również warunki proporcjonalności drogi przekazywanej Skarżącej, albowiem przedmiotem uchwały jest cały odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr [...] zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi wojewódzkiej nr [...], tj. obwodnicą G.. Treść uzasadnienia, a w szczególności załącznika mapowego nr 1 do Zaskarżonej uchwały nie budzi w tym zakresie żadnych wątpliwości.

Mając na uwadze poczynione wyżej ustalenia za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5e ustawy o drogach publicznych. Wbrew twierdzeniom Skarżącej dekategoryzacja drogi nastąpiła z uwagi na okoliczność oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi wojewódzkiej – obwodnicy G.. Oddanie do użytku nowo wybudowanego odcinka drogi wojewódzkiej zostało potwierdzone stosowną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. W tym przypadku zastosowanie znalazł art. 10 ust. 5e ustawy o drogach publicznych. Zaskarżona uchwał oraz załącznik numer 1 wystarczająco precyzują sporny odcinek drogi oraz odcinek drogi nowo wybudowanej, które stanowią zwarte odcinki dróg.

W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2a ust. 2 u.d.p. Skarżąca zarzut w tym zakresie łączyła z brakiem treściowym Zaskarżonej uchwały sprowadzającym się do niewskazania numerów działek geodezyjnych, przez który przebiega sporny odcinek drogi wraz z numerami właściwych ksiąg wieczystych.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Innymi słowy przedmiotowy przepis reguluje kwestie właścicielskie odpowiedniej kategorii dróg. Natomiast zgodnie z art. 1 u.d.p., drogą publiczną (do której zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zalicza się drogę powiatową) jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast past drogowy, stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p., to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z kolei droga, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy do drogach publicznych, oznacza budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

Z powyższego zatem wynika, że droga, jako budowla – zgodnie z ustawową definicją – jest usytuowana w pasie drogowym, czyli rozgraniczonym liniami pasie gruntu. Wydaje się, iż ratio legis nie budzi wątpliwości. Celem takiego uregulowania jest opisanie drogi, jako złożonej infrastruktury, oraz "zamknięcie" jej w określonych granicach gruntu.

W ocenie Sądu nie wpływa to jednak na obowiązki odpowiedniego organu (tu: Rady) w zakresie podjęcia stosownej uchwały o zmianie kategorii drogi. Trafne jest stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, iż przedmiotem uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych jest odcinek drogi, nie zaś działki geodezyjne lub droga definiowana przez działki geodezyjne. Sąd zauważa, że podnoszony w skardze art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych dotyczy kwestii władztwa w zakresie danej drogi oraz do jego ujawnienia w odpowiednich rejestrach, w szczególności w księdze wieczystej. W ocenie Sądu warunkiem koniecznym podjęcia przez właściwy organ uchwały dekategoryzującej drogę jest w niebudzący sposób określenie odcinka drogi, którego dotyczy uchwała, tj. wskazanie numeru drogi oraz jej przebiegu w terenie. W niniejszej sprawie Rada podejmując Zaskarżoną uchwałę sprostała stawianym wymogom. Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy, tj. numer odcinka drogi, który utracił charakter drogi powiatowej oraz czytelny opis graficzny. Tym samym brak wskazania w Zaskarżonej uchwale (uzasadnieniu lub załączniku) działek geodezyjnych będących w ciągu spornego odcinka drogi wraz z numerami ksiąg wieczystych nie czyni Zaskarżonej uchwały wadliwą. W ocenie Sądu dołączony do Zaskarżonej uchwały załącznik graficzny czytelnie obrazuje przebieg drogi, a tym samym spełnia swoją podstawową funkcję, jaką jest jej klarowne odzwierciedlenie na mapie.

Na marginesie Sąd wskazuje, że do takich samych wniosków doszedł Urząd Województwa [...], który w piśmie z dnia [...] maja 2023 r. (k. 28- 29 akt sądowych) wskazał, iż sporny obcinek drogi przeszedł na Skarżącą z mocy prawa, na skutek kaskadowej zmiany kategorii.

W ocenie Sądu taki wniosek koresponduje również z treścią art. 10 ust. 5c u.d.p., iż pozbawiony odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Reasumując powyższe, skład orzekający stwierdził, że Rada Powiatu w P., zgodnie z prawem skorzystała z kompetencji przysługującej jej na podstawie art. 10 ust. 5e w zw. z art. 10 ust. 5c u.d.p. i pozbawiła sporny odcinek drogi - kategorii drogi powiatowej. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanego art. art. 10 ust. 5e w zw. z art. 10 ust. 5c u.d.p. i art. 2a ust. 2 u.p.d. Sąd nie dostrzegł również uchybień, które powinien wziąć pod uwagę z urzędu. W związku z powyższym niezasadny okazał się wniosek stwierdzenia nieważności Zaskarżonej uchwały na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Odnosząc się do wniosku Rady o zasądzenie od Skarżącej na rzecz Rady Powiatu w P. kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w przypadku reprezentowania Rady Powiatu przez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd wskazuje, iż przedmiotowy wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 200 P.p.s.a. Sąd orzeka o zwrocie kosztów tylko w orzeczeniu uwzględniającym skargę – na rzecz skarżącego. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują zasądzenia kosztów na rzecz organu, którego decyzji dotyczy postępowanie sądowe przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi.

Wszystkie wyroki krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .