Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1808/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 735
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
article: art. 42 ust. 3 c
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 669/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 września 2021 r., nr SKO Gd/3292/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gd 669/21 po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO w Gdańsku, Kolegium) z 28 września 2021 r., nr SKO Gd/3292/21 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 28 maja 2021 r. Starosta S. (dalej: Starosta) udzielił Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacją w urządzeniu mobilnym w procesach R3, R5 i R12, prowadzących do utraty statusu odpadów i wytworzenia produktów o nazwie [...], [...], [...], [...].

W dniu 21 czerwca 2021 r. po otrzymaniu pisma Starosty z 9 czerwca 2021 r. SKO w Gdańsku wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty z 28 maja 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. pismem z 26 czerwca 2021 r. poinformował Kolegium, że nie wydał decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] obr. [...]. W toku postępowania pełnomocnik Spółki złożył pismo procesowe, w którym wskazał, że nawet, gdyby przyjąć, że wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów bez decyzji o warunkach zabudowy stanowi naruszenie prawa, to jest to naruszenie przepisów o postępowaniu. Eliminacji wad postępowania służy instytucja wznowienia postępowania, a wady wznowieniowe nie mogą stanowić jednocześnie wad stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 42 ust. 3c, ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., dalej: u.o.) określa obowiązek dołączenia do wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów decyzji o warunkach zabudowy, jednak przewiduje od tej zasady także wyjątek - obowiązek taki nie istnieje, gdy uzyskanie decyzji nie jest wymagane.

Przepisy art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) wskazują, że nie zawsze wymagane jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skoro przetwarzanie odpadów będzie odbywało się w urządzeniu mobilnym, poza instalacją, to nie ma możliwości aby w sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, bowiem urządzenie może być w każdym czasie przeniesione. Został zatem spełniony warunek, o którym mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., co oznacza że decyzja o warunkach zabudowy nie była wymagana dla wydania zezwolenia.

W ocenie Kolegium kontrolowana decyzja Starosty jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 3c, u.o. w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzenie funkcji przetwarzania odpadów na teren stanowiący las i grunty rolne nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu wymagającej wydania decyzji o warunkach zabudowy (dalej: decyzja WZ) w sytuacji, gdy planowana inwestycja stanowi zmianę zagospodarowania gruntu wykorzystywanego na cele leśne i rolne w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p., wobec czego wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na tym terenie uzależnione jest od uzyskania decyzji WZ.

W ocenie Kolegium, kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji, oddalając skargę Spółki, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze na gruncie niniejszej sprawy przyjęło w istocie dwie okoliczności związane z decyzją Starosty jako "rażące naruszenie prawa". Po pierwsze stwierdzono, że decyzja Starosty rażąco narusza art. 42 ust. 3c, u.o.). Drugim powodem stwierdzenia przez Kolegium rażącego naruszenia prawa przez decyzję Starosty było uznanie, że lokalizacja inwestycji jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, bowiem nie została wobec zmiany zagospodarowania terenu wydana decyzja o warunkach zabudowy, a to z kolei stanowi rażące naruszenie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia dokonane przez Kolegium w powyższym zakresie były prawidłowe, a zatem udowodnione zostało, że decyzja Starosty rażąco narusza prawo. Jeśli chodzi o naruszenie art. 42 ust. 3c, u.o. odnotowano, że do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołącza się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane. Ustalenia zatem wymagało, czy planowana przez skarżącą Spółkę działalność wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy bądź czy dla terenu został uchwalony plan miejscowy i jakie są jego postanowienia. Prawidłowo zatem Kolegium przywołało art. 59 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Teren, na którym prowadzone jest przetwarzanie odpadów jest według ewidencji gruntów częściowo gruntem rolnym i częściowo leśnym. Nie budzi wątpliwości, że przetwarzanie odpadów nie stanowi gospodarki rolnej ani leśnej. Wprowadzenie na teren działki nr [...] funkcji przetwarzania odpadów stanowi zmianę zagospodarowania terenu na cele nieleśne i nierolnicze, trwającą przynajmniej 10 lat i tym samym wymaga wydania decyzji WZ.

Zdaniem Sądu I instancji, uchybienie obowiązkowi przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania terenu wskazanego jako miejsce prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów w świetle poczynionych rozważań oznacza, że decyzję Starosty o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów wydano z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji, odnosząc się do argumentu strony skarżącej, że przetwarzanie odbywa się w urządzeniu mobilnym wskazał, że Spółka planuje działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów w ściśle określonym miejscu (na terenie określonej nieruchomości). Ma to być działalność, która ze swej istoty wymaga prowadzenia złożonych procesów we wskazanym miejscu. Dla uznania, że instalacja nie ma charakteru stacjonarnego (jak chciałaby wykazać skarżąca) nie wystarczy fakt, że poszczególne elementy instalacji czy tez całą instalację można przemieszczać. Istotne bowiem jest, że prawidłowy ruch instalacji może się odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy poszczególne jej elementy znajdować się będą w jednym miejscu wskazanym w decyzji Starosty.

Według Sądu I instancji, określenie miejsca przetwarzania odpadów następuje też w zezwoleniu (art. 43 ust. 2 pkt 3 u.o.). To zaś uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca dopuszcza przetwarzanie odpadów wyłącznie w określonym miejscu, a więc zakłada "stacjonarność" takiej działalności. Wobec tego uznanie, iż planowane przez Spółkę przetwarzanie odpadów ma się odbywać w urządzeniu mobilnym powodowałoby, że we wniosku o wydanie zezwolenia spółka nie mogłaby podać owego miejsca przetwarzania odpadów, a to zaś musiałoby spowodować stosowną reakcję organu właściwego do wydania zezwolenia.

W ocenie Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji w sposób należyty wykazano, że w decyzji Starosty doszło do naruszenia przepisów prawa, które to przepisy miały charakter na tyle oczywisty, że przy prawidłowym procesie ich wykładni możliwe było skonstruowanie normy prawnej, której znaczenie nie budziło wątpliwości. Trafna była więc ocena dokonana w zaskarżonej decyzji Kolegium, że decyzja Starosty w sposób rażący narusza prawo (przywołane przepisy u.o. i u.p.z.p.), co uzasadniało stwierdzenie nieważności tejże decyzji.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zarzucono Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 3c ustawy o odpadach w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wymagane było dołączenie do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 u.p.z.p. i niewłaściwe ich zastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję stwierdzającą nieważność zezwolenia na przetwarzanie odpadów;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 42 ust. 2 pkt 4 u.o. przez błędną jego wykładnię przyjmującą, że z obowiązku oznaczenia miejsca przetwarzania odpadów we wniosku o wydanie decyzji wynika "stacjonarność" takiej działalności;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na błędnej wykładni wskazanych przepisów i przyjęcie, że wprowadzenie funkcji przetwarzania odpadów stanowi zmianę zagospodarowania terenu na cele nieleśne i nierolnicze trwającą przynajmniej 10 lat, co prowadzi do wniosku, że tego rodzaju działalność wymaga (niezależnie od formy i zakresu przetwarzania) wydania decyzji o warunkach zabudowy;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do przepisów, co do których możliwe są rożne wyniki wykładni;

5) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy;

6) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej: p.u.s.a.) polegające na dokonaniu nieprawidłowej kontroli decyzji organu administracji publicznej i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi, na skutek wadliwego przyjęcia, że organ wydający decyzję nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o: rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że o tym czy do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu decydują przepisy u.p.z.p. określające sytuacje, w których tego rodzaju decyzja nie jest wymagana.

Z przywołanych przepisów wynika, że ustalenia warunków zabudowy wymaga: 1) zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego, 2) zmiana zagospodarowania polegająca na wykonaniu innych (niż budowa obiektu budowlanego) robót budowlanych, 3) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a także 4) zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę.

Wyjątek w tym zakresie stanowi tymczasowa, jednorazowa zmiana zagospodarowania terenu, trwająca do roku (art. 59 ust. 2 in fine u.p.z.p.). Oznacza to, że dopuszczalna jest tymczasowa, jednorazowa zmiana zagospodarowania terenu trwająca do roku bez konieczności uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli zatem podmiot, który dokonał zmiany zagospodarowania terenu w założeniu mającej charakter tymczasowy i jednorazowy utrzymuje ją po upływie roku jest zobowiązany do wystąpienia do wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Można założyć, że nietrwały charakter zmiany zagospodarowania terenu uznany został przez ustawodawcę za nieistotny prawnie na tyle, że nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zarówno SKO jak i Sąd pominęły zupełnie kwestię wyjątku od wymogu uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy wynikającego z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Dokonanie przez organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę wykładni jedynie części przepisu z pominięciem tego jego fragmentu, który stanowi wyjątek od wprowadzonej zasady stanowi przykład błędnej wykładni prawa materialnego. Organ administracji publicznej nie może dowolnie decydować o zakresie przepisu poddawanego procesowi interpretacji. Bezwzględnym wymogiem jest dokonywanie pełnej wykładni przepisu bez pomijania jakichkolwiek jego fragmentów.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, WSA w Gdańsku dopuścił się także naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. 42 ust. 2 pkt 4 u.o. przez błędną jego wykładnię przyjmującą, że z obowiązku oznaczenia miejsca przetwarzania odpadów we wniosku o wydanie decyzji wynika "stacjonarność" takiej działalności. Należy zwrócić uwagę, że wiele rożnych przepisów administracyjnego prawa materialnego jako element formalny wniosku o wydanie decyzji wskazuje miejsce prowadzenia określonej działalności. Z tego faktu nie wynika jednak sposób jej prowadzenia. Określenie miejsca prowadzenia działalności (w przedmiotowej sprawie przetwarzania odpadów) służy przede wszystkim określeniu właściwości miejscowej organu administracji publicznej w danym postępowaniu, a także ustaleniom wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Wniosek, że oznaczenie miejsca przetwarzania odpadów we wniosku o wydanie zezwolenia wyklucza możliwość przetwarzania ich w urządzeniu przenośnym nie jest możliwy do obrony w oparciu o żadne znane reguły wykładni. Czym innym są bowiem elementy formalne wniosku o wydanie decyzji, a zupełnie czym innym dopuszczalny prawem sposób korzystania z nadanych decyzją uprawnień. Zdaniem Spółki, przyjęcie konstrukcji WSA w Gdańsku prowadzi do uznania, że w ogóle nie jest możliwe przetwarzanie odpadów w urządzeniach mobilnych. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną przyjęcie, że skoro z brzmienia art. 42 ust. 2 pkt 4 u.o. wynika obowiązek oznaczenia miejsca przetwarzania odpadów we wniosku o wydanie decyzji to wykluczona jest tym samym możliwość przetwarzania odpadów w urządzeniu mobilnym (przenośnym), stanowi to przykład błędnej wykładni prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, WSA w Gdańsku naruszył także przepisy prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie funkcji przetwarzania odpadów stanowi zmianę zagospodarowania terenu na cele nieleśne i nierolnicze trwającą przynajmniej 10 lat, co prowadzi do wniosku, że tego rodzaju działalność wymaga (niezależnie od formy i zakresu przetwarzania) wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Z powodów których nie sposób ustalić na podstawie uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku Sąd ten uznał, że planowana przez Spółkę inwestycja stanowi zmianę zagospodarowania terenu "trwającą przynajmniej 10 lat". Sąd powtórzył tym samym twierdzenia SKO, przy czym ani organ administracji publicznej ani Sąd w żaden sposób nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęły, że zmiana zagospodarowania terenu ma trwać 10 lat. Wskazana okoliczność w żaden sposób nie wynika także z treści wniosku Spółki z 23 kwietnia 2021 r. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, WSA w Gdańsku naruszył także przepisy art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji organu administracji publicznej i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna jak w niniejszej sprawie zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej. Skuteczne podniesienie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga nie tylko wykazania błędu, który popełnił sąd administracyjny przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu (tu decyzji), lecz także wykazania istnienia związku przyczynowego między wskazanym w skardze kasacyjnej naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia.

Powyższe jest wynikiem tego, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest odmienny od zakresu rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, który działa jako Sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest bowiem ocena zaskarżonej do tego sądu ostatecznej decyzji kończącej w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, lecz kontrola orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, w granicach wyznaczonych przez art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. w granicach skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wiąże poszczególnych zarzutów z legalną kontrolą dokonaną przez Sąd I instancji, ale również nie wskazuje na to jak sygnalizowane naruszenia przekładały się na wynik sprawy. Brak powiązania stawianych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania z ich wpływem na wynik sprawy widoczny jest także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym stwierdzono, że ustalenie Sądu było całkowicie dowolne, a zatem podjęte z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w konsekwencji oznacza to, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji zapadł z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Treść art. 151 p.p.s.a. wykazuje spójność z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 151). Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. zachodzi wówczas gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w postępowaniu w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów do takich naruszeń przepisów proceduralnych rzeczywiście doszło. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, ma również obowiązek wykazać istotny wpływ wskazanego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób doszło w tej sprawie w jego ocenie do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organami administracji publicznej.

Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowi I instancji można zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzega, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenia ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.Warunkiem zastosowania dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 151 p.p.s.a. jest zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez sąd wojewódzki normy prawnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten, ma jedynie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania. (zob. wyrok NSA z 17.11.2021 r., II OSK 3442/18, LEX nr 3309236).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej, brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie wskazanego powyżej przepisu. Sąd I instancji orzekł "w granicach danej sprawy", dokonał bowiem oceny zgodności z prawem objętej skargą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 28 września 2021 r., nr SKO Gd/3292/21 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Sąd I instancji przeprowadził analizę przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów i odniósł je do stanu faktycznego, ustosunkowując się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi, rozpoznając tym samym istotę sprawy, co nie daje podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym w okolicznościach niniejszej sprawy polegało naruszenie tego przepisu. Ponadto zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie został nawet w minimalnym stopniu uzasadniony w skardze kasacyjnej.

Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji lub innego rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2012 r., I OZ 677/12). Jednocześnie wzruszenie rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy jest możliwe jedynie w sytuacji, w której skarga została uwzględniona, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej: p.u.s.a.). Naruszenie tego przepisu, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2147/11, 21 marca 2017 r. sygn. akt , 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2590/16, 17 lipca 2019 r. sygn. akt I GSK 28/17, 29 września 2021 r., I OSK 4398/18, dostępne www.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Sąd I instancji zasadnie dostrzegł istotę sprawy i wyjaśnił, że powinnością Sądu było dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez Kolegium przepisu art. 156 k.p.a. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na gruncie niniejszej sprawy zasadnie przyjęto dwie okoliczności związane z decyzją Starosty z 28 maja 2021 r. jako rażące naruszenie prawa. Po pierwsze stwierdzono, że decyzja Starosty rażąco narusza art. 42 ust. 3c, u.o.. Drugim powodem stwierdzenia przez Kolegium rażącego naruszenia prawa przez decyzję Starosty było uznanie, że lokalizacja inwestycji jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, bowiem nie została wobec zmiany zagospodarowania terenu wydana decyzja o warunkach zabudowy, a to z kolei stanowi rażące naruszenie art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ma rację Sąd I instancji, że ustalenia dokonane przez Kolegium w powyższym zakresie były prawidłowe, a zatem udowodnione zostało, że decyzja Starosty z 28 maja 2021 r. rażąco narusza prawo.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 42 ust. 3c, u.o. W trafnej ocenie Sądu I instancji, ustalenia dokonane przez Kolegium w niniejszej sprawie były prawidłowe i udowodnione zostało, że decyzja Starosty rażąco narusza prawo.

Zgodnie z treścią art. 42 ust. 3c, u.o., do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołącza się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane. W myśl art. 42 ust. 2 pkt 4 u.o., zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów. Wniosek zawiera: oznaczenie miejsca przetwarzania odpadów. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie ustalenia zatem wymagało, czy planowana przez skarżącą Spółkę działalność wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy bądź czy dla terenu został uchwalony plan miejscowy i jakie są jego postanowienia.

Według art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że prawidłowo Kolegium wskazało na treść art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Podkreślić należy, że teren, na którym prowadzone jest przetwarzanie odpadów jest według ewidencji gruntów częściowo gruntem rolnym i częściowo leśnym. Nie budzi wątpliwości, że przetwarzanie odpadów nie stanowi gospodarki rolnej ani leśnej. Nie można mieć wątpliwości, że wprowadzenie na teren działki nr [...] funkcji przetwarzania odpadów stanowi zmianę zagospodarowania terenu na cele nieleśne i nierolnicze i tym samym wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "(...) wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być niezbędne również dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie polega na wykonywaniu żadnych robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości otwartego składowiska, czy miejsc postojowych (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., II OSK 49/14, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07, uchwałą NSA z 3 października 2016 r. II OPS 1/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie (wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., II OSK 2763/17, LEX nr 2502455; A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 59)". (zob. wyrok NSA z 8.12.2022 r., II OSK 888/20, LEX nr 3501830). Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.o., odpady są przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach. Instalacje oraz urządzenia do przetwarzania odpadów eksploatuje się tylko wówczas, gdy: 1) spełniają wymagania ochrony środowiska, w tym nie powodują przekroczenia standardów emisyjnych, o których mowa w przepisach o ochronie środowiska, oraz 2) pozostałości powstające w wyniku działalności związanej z przetwarzaniem odpadów będą przetwarzane z zachowaniem wymagań określonych w ustawie.

W okolicznościach tej sprawy mobilny charakter urządzenia wykorzystywanego do przetwarzania odpadów nie wyłączył obowiązku stosowania art. 42 ust. 3c, u.o. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych. Według art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o., przez przetwarzanie - rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Fikcją byłoby przyjęcie, że czynności składające się na przetwarzanie odpadów będą realizowane w trakcie ciągłego przemieszczania się urządzenia mobilnego (w stałym ruchu) w oderwaniu od konkretnego miejsca jego stacjonowania. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o., przez przetwarzanie - rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o.,

przez odzysk - rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Unieszkodliwianiem odpadów jest proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii (art. 3 ust. 1 pkt 30 u.o.).

Należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym, organ stwierdzając nieważność decyzji, zobowiązany jest wykazać nie tylko, że naruszony został przepis prawa, ale również, że naruszenie to ma charakter rażący. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 513/21, LEX nr 3313017; wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 4431/18, LEX nr 3291252; wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3289/18, LEX nr 3291591). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że taka sytuacja w przedmiotowej sprawie wystąpiła. Skarżąca kasacyjnie braku rażącego naruszenia prawa upatrują w błędnej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do argumentu strony skarżącej, że przetwarzanie odbywa się w urządzeniu mobilnym Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł, że Spółka planuje działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów w ściśle określonym miejscu (na terenie określonej nieruchomości). Ma to być działalność, która ze swej istoty wymaga prowadzenia złożonych procesów we wskazanym miejscu. Ma rację Sąd I instancji, że dla uznania, że instalacja nie ma charakteru stacjonarnego (jak chciałaby wykazać skarżąca) nie wystarczy fakt, że poszczególne elementy instalacji czy też całą instalację można przemieszczać. Istotne bowiem jest, że prawidłowy ruch instalacji może się odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy poszczególne jej elementy znajdować się będą w jednym miejscu wskazanym w decyzji Starosty. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), przez instalację - rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Z treści definicji ustawowej pojęcia "instalacja" wynika, że ustawodawca uznał, że jedną z cech istotnych instalacji jest jej stacjonarność, a nie mobilność. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "cecha "instalacji" jaką jest "stacjonarność" nie wyklucza możliwości przemieszczenia urządzenia, jednak jego funkcjonowanie w każdym miejscu jest związane z emisją, czyli konsekwencjami, jakie korzystanie z instalacji może powodować dla środowiska. Przymiot "stacjonarności" wynika nie tyle z faktu trwałego połączenia urządzenia z podłożem, lecz przeznaczenia do użytkowania w dłuższym czasie, a nie tylko jednorazowo. Nawet urządzenie "przewoźne", które ze względu na swój charakter przeznaczone jest do użycia w określonym miejscu przez dłuższy czas, np. kilka lat jest stacjonarnym urządzeniem technicznym (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 860/13). Podkreślić należy, że ustawodawca wprowadził termin "stacjonarne", zamiast pojęcia wynikającego z przepisów prawa budowlanego "trwale związane z gruntem". Oznacza to, że wykładnia tego elementu instalacji oderwana została od przepisów prawa budowalnego". (zob. wyrok NSA z 26.05.2021 r., III OSK 521/21, LEX nr 3206301).

Trafnie również zwrócił uwagę Sąd I instancji, że z art. 42 ust. 2 pkt 4 u.o. wynika obowiązek oznaczenia miejsca przetwarzania odpadów we wniosku o wydanie zezwolenia. Określenie miejsca przetwarzania odpadów następuje też w zezwoleniu (art. 43 ust. 2 pkt 3 u.o.). To zaś uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca dopuszcza przetwarzanie odpadów wyłącznie w określonym miejscu, a więc zakłada "stacjonarność" takiej działalności. W trafnej ocenie Sądu I instancji, wobec uznania, że planowane przez Spółkę przetwarzanie odpadów ma się odbywać w urządzeniu mobilnym powodowałoby, że we wniosku o wydanie zezwolenia Spółka nie mogłaby podać owego miejsca przetwarzania odpadów, a to zaś musiałoby spowodować stosowną reakcję organu właściwego do wydania zezwolenia.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.o., odpady są przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach. Według art. 29 ust. 2 u.o.. instalacje oraz urządzenia do przetwarzania odpadów eksploatuje się tylko wówczas, gdy: 1) spełniają wymagania ochrony środowiska, w tym nie powodują przekroczenia standardów emisyjnych, o których mowa w przepisach o ochronie środowiska, oraz 2) pozostałości powstające w wyniku działalności związanej z przetwarzaniem odpadów będą przetwarzane z zachowaniem wymagań określonych w ustawie. Oznacza to, że zasadą jest przetwarzanie odpadów w instalacjach i urządzeniach. W art. 30 ust. 1 u.o. ustawodawca wprowadził zakaz przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Zakaz ten nie ma charakteru absolutnego. Wyjątki przewidziano w art. 30 ust. 2 u.o. i dotyczą one odzysku.

W orzecznictwie NSA wyrażono także pogląd, według którego ""stacjonarność" urządzenia technicznego (art. 3 pkt 6a cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska), podobnie jak pozostałych rodzajów instalacji, o których mowa w art. 3 ust. 6 ww. ustawy, pozostają w ścisłym związku z możliwością powodowania emisji przy ich eksploatacji. Cecha «instalacji» jaką jest «stacjonarność» nie wyklucza możliwości przemieszczenia urządzenia, jednak jego funkcjonowanie w każdym miejscu jest związane z emisją, czyli konsekwencjami, jakie korzystanie z instalacji może powodować dla środowiska. Emisja nie może przekształcić się w zanieczyszczenie, o którym mowa w art. 3 pkt 49 ustawy Prawo ochrony środowiska". (wyrok NSA z 19.04.2013 r., II GSK 379/13, LEX nr 1337168).

Wynikający z art. art. 42 ust. 3c, u.o., obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 u.p.z.p. jest bezpośrednią konsekwencją uregulowania w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.) dopuszczalnego zakresu oddziaływania instalacji lub urządzenia na środowisko w ramach instytucji prawnej o nazwie "Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom". Mobilne urządzenie do przetwarzania odpadów jest źródłem emisji, która może przekształcić się w zanieczyszczenie. Z tego powodu musi być zgodnie z treścią art. 42 ust. 3c, u.o., skoncentrowane przestrzennie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 u.p.z.p. (por. M. Górski, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 444). W istocie w przedmiotowym zezwoleniu na przetwarzanie odpadów Starosta dokonał skoncentrowania przestrzennego prowadzonego przez Spółkę gospodarowania odpadami wskazując jako miejsce przetwarzania odpadów - teren działki nr [...] obr. [...]. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że obecnie na terenie działalności (działki nr [...]) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest to użytek rolny oraz las.

Zgodnie z art. 141 ust. 1 p.o.ś., eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. W myśl art. 141 ust. 2 p.o.ś., oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Obowiązek uregulowany w art. 141 ust. 1 p.o.ś. wszystkich podmiotów eksploatujących instalacje i urządzenia również (urządzenia mobilne).

Prawidłowo wykazał Sąd I instancji, że w zaskarżonej decyzji w sposób należyty wyjaśniono, że decyzja Starosty narusza przepisy prawa, które to przepisy miały charakter na tyle oczywisty, że możliwe było skonstruowanie normy prawnej, której znaczenie nie budziło wątpliwości. Trafna była więc ocena dokonana w zaskarżonej decyzji Kolegium, że decyzja Starosty w sposób rażący narusza prawo w postaci przywołanych wyżej przepisów u.o. i u.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Ma rację Sąd I instancji, że organ prawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w sposób trafny wykazał, że we wskazanej decyzji Starosty doszło do rażącego naruszenia prawa. Zidentyfikowane naruszenia prawa zostały omówione oraz w sposób precyzyjny powiązane z odnośnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że decyzja Starosty obarczona omówionymi wadami kwalifikowanymi wywołuje skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, bowiem zezwala na prowadzenie działalności, która stoi w oczywistej sprzeczności z powołanymi w decyzji przepisami u.o. oraz u.p.z.p.

W niniejszej sprawie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ decyzja Starosty z 28 maja 2021 r. udzielająca skarżącej kasacyjnie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacją w urządzeniu mobilnym w procesach R3, R5 i R12, prowadzących do utraty statusu odpadów i wytworzenia produktów o nazwie [...], [...], [...] i [...] jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w niniejszej sprawie norm prawnych. W sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji nie można mówić o przyjęciu jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu (np. wyrok NSA z 18 maja 2021 r., III OSK 423/21, LEX nr 3177986). Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza w okolicznościach tej sprawy ocena skutków, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r., I OSK 2027/20, LEX nr 3179417). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1368/18, LEX nr 3105823). Taka sytuacja wystąpiła w okolicznościach tej sprawy.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.