Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1057/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 691/22 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr WOA.7721.137.2022.MSK w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 691/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr WOA.7721.137.2022.MSK, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla powiatu poznańskiego z dnia 1 czerwca 2022 r., znak PINB/WOA.432/14/2022/533, nakazującą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", inwestorowi – M. T. rozbiórkę ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych składającego się z dwóch części o długości 23,10 m każda i zlokalizowanego od strony ul. [...] na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w S. w gminie D..

Sąd I instancji, wspierając się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wskazał, że budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, jak podkreślono w powyższym wyroku, m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 P.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Sąd stwierdził, że w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły, że przedmiotowe ogrodzenia wykonane z prefabrykatów na słupkach betonowych narusza § 4 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości S. w rejonie ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego [...]), zwanej dalej "MPZP". W ww. przepisie lokalny prawodawca ustalił następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego – zakaz budowy ogrodzeń pełnych i składających się z przęseł wykonanych z prefabrykatów betonowych od strony dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Ponadto Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie można skutecznie kwestionować legalności norm planistycznych. Temu bowiem służy tryb skargowy z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu, nie znajduje także podstaw do skutecznego zakwestionowania ustaleń organów w zakresie stanu faktycznego, w szczególności daty powstania inkryminowanego ogrodzenia. Przyjmując, że powstało ono w październiku 2021 r., organy oparły się przede wszystkim na protokole kontroli z dnia 18 maja 2022 r. i na zawartym w nim oświadczeniu skarżącego w tej materii, nie dając przy tym wiary jego późniejszemu oświadczeniu z dnia 31 maja 2022 r. Organy stwierdziły również zgodność daty wskazanej przez skarżącego dnia 18 maja 2022 r. ze zgromadzoną dokumentacją fotograficzną. Takiej ocenie dowodów nie sposób – zdaniem Sądu – zarzucić arbitralności i pozostaje ona w zgodzie z wymogami z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżący w piśmie z dnia 31 maja 2022 r. nie uzasadnił w sposób przekonujący dlaczego wskazany przez niego samego w dniu 18 maja 2022 r. czas powstania ogrodzenia (październik 2021 r.) miałby być błędny. Uwaga zawarta w piśmie z dnia 31 maja 2022 r., że w październiku 2021 r. został zbudowany płot od strony ul. [...] (i niewyrażona wprost sugestia, że to mogłoby być przyczyną pomyłki) jest niewiarygodna. W protokole z dnia 18 maja 2022 r. wskazywane jest bowiem wyłącznie ogrodzenie "w granicy z chodnikiem przy ul. [...]", a po odczytaniu treści protokołu (który co do ustaleń kontroli zawiera jedynie 5 zdań) skarżący podpisał go bez uwag. Wezwany natomiast przez WINB pismem z dnia 27 lipca 2022 r. do przedstawienia dowodów na poparcie swego stanowiska co do czasu powstania ogrodzenia – nie udzielił odpowiedzi.

Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione. Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie nie potwierdziło zarzutów skargi. Na marginesie Sąd zauważył, że dane dostępne na Google Street View (https://www.google.com/maps) na dzień wyrokowania także nie potwierdzają budowy przedmiotowego ogrodzenia od strony ul. [...] w marcu 2018 r.

W sytuacji gdy MPZP zakazuje budowy od strony dróg publicznych ogrodzeń składających się z przęseł wykonanych z prefabrykatów betonowych, Sąd podzielił ocenę organów o konieczności rozbiórki ogrodzenia w celu uzyskania stanu zgodności z prawem miejscowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na braku rozpoznania i dokonania wnikliwej oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu dotyczącego nadużycia władztwa planistycznego i nierzetelnego rozpatrzenia interesu indywidualnego skarżącego;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skarżącego, w tym do podniesionej kwestii braku ustaleń oraz rozważań w zakresie możliwości dostosowania płotu do wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo wyłożył, że na gruncie przedmiotowej sprawy, która dotyczy wyłączenie oceny legalności nakazu rozbiórki, nie można skutecznie podważać legalności przepisów obowiązującego planu miejscowego. Skarżący zaś nie wykazał aby w odpowiednim trybie skargowym lub nadzorczym zostało wydane rozstrzygnięcie Sądu Administracyjnego, które potwierdzałoby stanowisko skarżącego co do braku legalności MPZP. W żadnym razie nie można uznać aby Sąd I instancji w sposób nienależyty wykonał obowiązek kontroli polegający na rozpoznaniu i dokonaniu wnikliwej oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze "zwykłej" zarzutu dotyczącego nadużycia władztwa planistycznego i nierzetelnego rozpatrzenia interesu indywidualnego skarżącego. Skarżący może bowiem skorzystać ze środków prawnych, które mogą poddać ocenie legalności przepisów MPZP. Tego rodzaju ocena nie mieści się bowiem w granicach niniejszej sprawy, ponieważ sąd administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy (tu: zasadności nakazu rozbiórki, a nie – legalności MPZP), tym bardziej, że wskazywana w skardze kasacyjnej tzw. "ustawa krajobrazowa", tj. ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774), weszła w życie w dniu 11 września 2015 r., a więc na kilka lat przed podjęciem przez Radę Gminy D. uchwały Nr [...] z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości S. w rejonie ulicy [...], i zgodnie z tą nowelizacją prawodawca uznał, że zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady kształtowania krajobrazu określa się w planie miejscowym obowiązkowo (patrz: art. 15 ust. 2 pkt 3 i 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją z 2015 r.). Uchwała rady gminy podejmowana w trybie art. 37a-37e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to odrębny akt prawa miejscowego od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Artykuły 37a-37e ww. ustawy dotyczą tylko pewnego wycinka kwestii planistycznych i nie wyłączają możliwości ustanawiania zasad krajobrazowych w planie miejscowym, na co wskazuje treść art. 15 ust. 2 pkt 3 i 3a ww. ustawy.

W tych warunkach prawnych jako nieskuteczną należało ocenić argumentację skarżącego jakoby "zapisy" planu w ww. zakresie są nieważne, a więc nie istnieje przesłanka pozwalająca na nakazanie rozbiórki w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Nic wręcz mylnego, w okolicznościach niniejszej sprawy uwzględniono obowiązujące przepisy prawa, w tym MPZP, który w § 4 pkt 1 ustanowił zakaz budowy ogrodzeń pełnych i składających się z przęseł wykonanych z prefabrykatów betonowych od strony dróg publicznych i dróg wewnętrznych. W tej sprawie mamy właśnie do czynienia ogrodzeniem z prefabrykatów na słupkach betonowych. Taki zaś stan faktyczny w zestawieniu z treścią planu miejscowego oznacza, że nie ma innego sposobu na doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Krótko mówiąc, aby osiągnąć stan zgodny z przepisami planu miejscowego należy zdemontować, a więc rozebrać przedmiotowe ogrodzenie z prefabrykatów na słupkach betonowych, tym bardziej, że argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie opiera się na możliwości wymiany górnego przęsła, co w swej istocie i tak nie odpowiada rygorom planu miejscowego (plan miejscowy nie stanowi o możliwości częściowo pełnego ogrodzenia lecz o zakazie pełnego ogrodzenia).

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.