Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1216/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2; art 126 K.p.a.;
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 29/23 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 2 grudnia 2022 r. nr 2105/ZP/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz A.K. kwotę 1.150 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 29/23 oddalił skargę A.K. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: "SKO") z dnia 2 grudnia 2022 r., nr rep.2105/ZP/22 w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania dotyczącego warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy Ostróda, na podstawie art. 97 § 2, art. 101 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i nr [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina Ostróda, wszczęte na wniosek D. S.A. z siedzibą w K.

Zażalenie na to postanowienie wniósł m.in. skarżący, a po jego rozpoznaniu SKO postanowieniem z 24 października 2022 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, bowiem zakwestionowane postanowienie nie zostało podpisane. Jak stwierdziło SKO niepodpisane postanowienie stanowi jedynie projekt dokumentu, nie wchodzi do obrotu prawnego i w konsekwencji nie może rodzić żadnych skutków prawnych. Ponadto SKO wskazało, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, a nie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.

Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta z 24 sierpnia 2022 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, a SKO przywołanym na wstępie postanowieniem, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a., stwierdziło jego nieważność. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak podpisu osoby reprezentującej organ jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące jedynie projektem. Dlatego stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia było uzasadnione.

Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że nie można stwierdzić nieważności nieistniejącego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie opisanym na wstępie wyrokiem z 16 marca 2023 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że składniki postanowienia są co do zasady tożsame ze składnikami decyzji, a występujące w stosunku do decyzji różnice wynikają ze specyfiki treści postanowienia. Z art. 124 § 1 K.p.a. wynika, że podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej jest koniecznym elementem postanowienia, stanowi on wyraz oświadczenia woli organu administracji publicznej, a jednocześnie służy do zidentyfikowania osoby piastuna organu, a więc do sprawdzenia, czy decyzję wydała osoba do tego uprawniona. Skoro pismo jest wyrazem woli organu, a nie projektem decyzji, to brak podpisu należy postrzegać w kategoriach istotnych wad rozstrzygnięcia.

Według Sądu w sprawie nie budziło wątpliwości, że wydane przez Wójta Gminy postanowienie w przedmiocie podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania administracyjnego nie zostało podpisane. Dlatego brak podpisu stanowił jego wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że postanowienie stanowi akt nieistniejący, skoro znajduje się w aktach sprawy oraz zostało doręczone stronom postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik skarżących zarzucił Sądowi naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") wobec jego niezastosowania w związku z naruszeniem przez organ administracji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art 126 media parte K.p.a. polegające na tym, że stwierdził on nieważność postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie przysługiwało zażalenie, zaś Sąd to orzeczenie zaakceptował, nie dostrzegając, że postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, nie mogą być unieważniane, co wynika wprost z treści przywołanego przepisu.

Następnie pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z odesłaniem z art. 126 K.p.a. w zakresie pojęcia: "rażące naruszenie prawa" oraz pojęcia: "postanowienie" poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że pismo nazwane "postanowieniem" niezawierające podpisu, jest w istocie aktem administracyjnym, gdy tymczasem jest to tzw. nieakt, który ani nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych, ani nie może być uznany za rażąco naruszający prawo i z tego powodu usunięty z obrotu prawnego, bowiem nie istnieje, a nie stwierdza się nieważności nieistniejącego aktu.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia SKO oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów, kwestionując przy tym stanowisko Sądu pierwszej instancji w przedmiocie oceny wydanego postanowienia Wójta Gminy o podjęciu postępowania jako wiążącego aktu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna była zasadna, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne.

Oczywiście zasadny był pierwszy zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że SKO stwierdziło nieważność postanowienia, na które nie przysługiwało zażalenie, a zgodnie z art. 126 K.p.a. w przypadku tego rodzaju postanowień nie stwierdza się ich nieważności. Wspomniany przepis zawiera odesłania do przepisów regulujących wydawanie decyzji administracyjnej, w tym w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji i zakres stosowania tych przepisów w stosunku do postanowień. Przepis art. 126 K.p.a. stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2–5 oraz art. 109–113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145–152 oraz art. 156–159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Innymi słowy jedną z norm zawartych w omawianym przepisie jest możliwość stwierdzenia nieważności postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz od postanowień określonych w art. 134 K.p.a., tj. postanowień o niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. A contrario brak jest możliwości stwierdzenia nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a które nie jest uregulowane w art. 134 K.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Już w wyroku z 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1524/97 (CBOSA) NSA wskazał, że weryfikowanie postanowień w trybie art. 156 i następne K.p.a. może się odnosić tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie. Z kolei w wyroku z 9 września 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 3161/01 (CBOSA) NSA stwierdził, że obowiązujące prawo nie przewiduje możliwości rozpoznania takiego wniosku, dlatego organ administracji, do którego skierowano wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, powinien pozostawić wniosek bez rozpoznania, zawiadamiając o tym wnioskodawcę. Jednakże, jak słusznie zauważono w doktrynie, jakkolwiek najbardziej adekwatną reakcją organu byłoby pozostawienie wniosku bez rozpoznania, to jednak ustawa procesowa zastrzega możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia tylko w przypadku, gdy nie wskazano adresu wnoszącego podanie i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie danych podania oraz gdy wnoszący podanie nie uzupełnił jego braków, tak aby spełniało ono wymagania oznaczone w ustawie (art. 64 § 1 i 2 K.p.a.). Dlatego w takim przypadku po wszczęciu postępowania organ powinien je umorzyć jako bezprzedmiotowe, tym bardziej, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. rozszerzono odesłania zawarte w art. 126 K.p.a. i dodano w tym przypisie także art. 105 K.p.a. (zob. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 126). Pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie. W wyroku z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 224/16 (CBOSA) NSA stwierdził, że jeżeli akt objęty żądaniem stwierdzenia nieważności nie jest decyzją ani zaskarżalnym postanowieniem, to nie można wobec niego wszcząć i przeprowadzić postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie właśnie art. 61a § 1 K.p.a., w sytuacji zaś, gdy organ wszczął jednak postępowanie winien je umorzyć.

W rozpoznawanej sprawie SKO stwierdziło nieważność postanowienia organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Tymczasem zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. jedynie na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Oznacza to, że na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania stronie nie służy zażalenie, co zresztą SKO słusznie stwierdziło w postanowieniu z 24 października 2022 r. o niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Oznacza to, że skoro na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowanie nie przysługuje zażalenie, nie jest to także postanowienie uregulowane w art. 134 K.p.a., to w świetle art. 126 K.p.a. SKO błędnie stwierdziło jego nieważność, nie mając ku temu podstaw prawnych. Tego uchybienia procesowego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Niezasadny okazał się drugi zarzut skargi kasacyjnej. Jej autor wskazuje w nim, że nie można stwierdzić nieważności niepodpisanego postanowienia, bowiem nie stanowi ono w ogóle postanowienia, a jest "nieaktem". Przyjdzie zauważyć, że w doktrynie można wyróżnić dwie zasadnicze koncepcje tzw. nieaktu: szeroką i wąską (S. Gajewski, A. Jakubowski, Nieakt w prawie administracyjnym, ZNSA 2013, nr 6, s. 73-88). Koncepcja szeroka zakłada, że w pojęciu nieaktu mieszczą się wszystkie te akty, którym nie można przypisać konstytutywnych cech formalnych decyzji administracyjnej, tj. oznaczenia organu i strony, rozstrzygnięcia sprawy oraz podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, a także decyzje niedoręczone lub nieogłoszone stronie. Według zaś tej drugiej koncepcji z nieaktem mamy do czynienia, gdy akt został wydany przez podmiot oczywiście do tego niepowołany albo z całkowitym pominięciem jakiejkolwiek procedury. Co ważne, jak zauważają autorzy, trzy z czterech konstytutywnych elementów decyzji, których brak według koncepcji szerokiej decyduje o uznaniu pisma za nieakt, bywają kwalifikowane w orzecznictwie jako wady stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, a nie uznania jej za nieistniejące, w tym takim elementem jest brak podpisu (por. przywołane przez autorów orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym m. in. postanowienie NSA z 12 września 2006 r., sygn. akt II GSK 71/06, CBOSA).

NSA w składzie orzekającym wyraża pogląd, że nie można uznać postanowienia Wójta Gminy z 24 sierpnia 2022 r. o podjęciu zawieszonego postępowania za nieakt, skoro mimo braku podpisu funkcjonuje ono w obrocie prawnym, zostało doręczone stronom i wywołało skutki prawne. W polskim postępowaniu administracyjnym w przypadku stwierdzenia, że dany akt wywołał określone skutki prawne, a w szczególności stał się podstawą dokonania innych czynności odpowiadających dyspozycjom norm prawnych (np. wydania decyzji wykonawczych), niedopuszczalne jest uznanie go za nieakt. Ustawodawca nie dopuszcza bowiem możliwości pominięcia prawnych następstw, jakie wywołał w rzeczywistości społecznej jakikolwiek akt traktowany jako akt administracyjny, nawet jeśli jest zewnętrznie pozbawiony pewnych cech, którym doktryna przypisuje charakter konstytutywny. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, stąd nie można zgodzić się z zarzutem autora skargi kasacyjnej, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania stanowi nieakt.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, tymczasem powinien ją uwzględnić. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał sprawę i na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 205 § 2 P.p.s.a.