Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 134/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: par. 6 ust. 4, par. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 762
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych
article: par. 13zzg
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 8, art, 11, art. 12, art. 36
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10a ust. 1a  pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2157
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 29 stycznia 2024 r. nr 007/6480/9011/2024 w przedmiocie pomocy finansowej dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sztumie z dnia 29 listopada 2023 r., 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni na rzecz T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym 3 lipca 2023 r. T. Spółka z o.o. siedzibą M. (dalej także jako "Spółka" lub "skarżąca") zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sztumie o przyznanie "Pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy".

Rozpatrując przedmiotowy wniosek Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sztumie decyzją z dnia 29 listopada 2023 r. nr 0215-2023-248 odmówił przyznania Spółce pomocy finansowej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. z 2023 r. poz. 762) pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w: 1) art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażonej w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa oraz 2) art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343, wyrażonej w złotych, oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa.

Złożenie wniosku o przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy oraz wyczerpanie kwoty środków, o których mowa w ww. § 6 ust. 4 rozporządzenia uzasadnia odmowę przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, rozpatrując odwołanie Spółki, decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sztumie.

Organ odwoławczy wskazał, że środek "wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych" został wydany na mocy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r., które z kolei realizuje Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz w szczególności art. 221 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007.

Środki te przyznawane są na skutek zaistnienia sytuacji nadzwyczajnej, związanej z inwazją Rosji na Ukrainę, na skutek zmian w zakresie dostaw krajowych powstaniem nowych wyzwań logistycznych w państwach członkowskich położonych blisko granicy ukraińskiej. Przedłużające się działania wojenne wymuszają na Państwach członkowskich podejmowanie nowych działań celem zniwelowania najbardziej dotkliwych skutków konfliktu, a zmiany w przepisach prawa następują siłą rzeczy w szybszych terminach i bardziej dynamicznie, niż zazwyczaj, gdyż w istocie mają stanowić reakcję na wynikłą sytuację kryzysową i mają na celu jak najszybsze udzielenie pomocy w danym sektorze gospodarki.

I tak rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 2023/739 ustanawiające środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii wydane z dniu z dnia 4 kwietnia 2023 r. musiało zostać uzupełnione przez kolejne rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2023/1343 z dnia 30 czerwca 2023 r.

Tak samo rozporządzanie z dnia 21 kwietnia 2023 r. podlegało dwóm nowelizacjom, tj. w dniu 17 maja 2023 r. oraz 12 lipca 2023 r.

Jedna z tych zmian, wydłużająca okres referencyjny dla sprzedaży zbóż, uprawniającej do otrzymania pomocy z 30 czerwca 2023 r. do 15 lipca 2023 r. była potencjalnie dla Spółki korzystna, skarżąca bowiem po wejściu w życie § 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 poz. 1320) zmieniającego rozporządzenie z dniem 12 lipca 2023 r. dołączyła do wniosku nową fakturę, obejmującą sprzedaż zaistniałą w dniu 14 lipca 2023 r.

Jednakże Rada Ministrów podjęła również inne decyzje, tj. § 6 ust. 4 rozporządzenia został zmieniony przez § 1 pkt 6 lit. b ww. rozporządzenia z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 poz. 1320).

Dotychczasowa treść przewidująca, że w przypadku gdy kwota pomocy wynikająca ze wszystkich złożonych wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, przekracza sumę kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, stosuje się współczynnik korygujący została zastąpiona przez zapis stanowiący, że pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w rozporządzeniu 2023/739 oraz rozporządzenia 2023/1343.

Z ww. przepisu wynika zatem, że pomoc jest przyznawana do wyczerpania środków finansowych, zgodnie z kolejnością złożenia wniosku o przyznanie pomocy. W przedmiotowym działaniu prawodawca uznał, że decydująca jest data złożenia wniosku przez producenta rolnego. Pomoc została zatem przyznana tym producentom rolnym, którzy najwcześniej złożyli wnioski o przyznane pomocy.

Wskazane i szeroko opisane przez skarżącą naruszenie zasad bezstronności, równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, art. 91 ust. 3,

art. 32 Konstytucji RP, zdaniem organu odwoławczego, nie wystąpiło, gdyż nie zostały wprowadzone żadne kryteria odnoszące się do charakteru wnioskodawców czy dyskryminujące strony ze względu na jej immanentne cechy, a wobec ustalenia, że przydzielone środki nie wystarczą dla wszystkich, którzy się o takie wsparcie ubiegali, kryterium kolejności złożenia wniosków należałoby uznać za kryterium najbardziej obiektywne.

Art. 1 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego 2023/739 stanowi, że środki podejmowane są na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają straty gospodarcze poniesione przez poszkodowanych rolników, oraz zapewniają, aby wynikające z nich płatności nie powodowały żadnych zakłóceń rynku ani konkurencji.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z zasadą legalizmu organy ARiMR są zobowiązane do stosowania obowiązujących przepisów prawa w brzmieniu uchwalonym przez prawodawcę. Ponadto ARiMR jako podmiot publiczny nie może preferencyjnie traktować w sferze finansowej żadnego przedsiębiorcy rolnego, ponieważ stanowiłoby to naruszenie regulacji pomocowych. Dopiero postępując inaczej naruszyłby zasady określone w art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", co - w ocenie organu odwoławczego - niesłusznie zarzuca skarżąca w odwołaniu.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, nie można mówić o naruszeniu zasady informowania stron wskazanej w art. 9 k.p.a. Organy ARiMR nie mogły bowiem, po rozpoczęciu naboru wniosków, informować potencjalnych beneficjentów, że powinni składać wniosek jak najszybciej, gdyż w przepisach prawa brak było takiego kryterium w czerwcu 2023 r. Natomiast po wejściu w życie nowelizacji rozporządzenia w lipcu 2023 r. organy ARiMR są zobligowane, tak samo jak i wnioskodawcy, do ich przestrzegania w powszechnie obowiązującej treści.

Organ odwoławczy podkreślił, że odmowa przyznania pomocy w żaden sposób nie wynika z oceny wnioskodawcy, czy też negatywnej weryfikacji spełnienia przez niego kryteriów, trudno zatem mówić o dyskryminacji. Organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania pomocy jedynie na tej podstawie, że wyczerpał się limit środków przeznaczony na jej wypłatę, wskazany w szczegółowej wysokości w rozporządzeniach wykonawczych Komisji (UE) nr 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. oraz nr 2023/1343 z dnia 30 czerwca 2023 r., co zostało wyjaśnione i właściwy przepis przytoczony w treści decyzji. Nie został zatem naruszony art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne.

Organ odwoławczy dodał, że w ramach naboru dla producentów zbóż i roślin oleistych, zakończonego 31 lipca 2023 r., złożono ok. 132 tysięcy wniosków. Budżet na taką pomoc wyniósł ok. 799 mln złotych i wystarczyło jej dla około 75 tysięcy rolników.

Organ odwoławczy odnotował ponadto, że w ramach naboru dla producentów zbóż i roślin oleistych, zakończonego 31 lipca 2023 r., budżet na taką pomoc pochodził z środków unijnych, który został uzupełniony środkami krajowymi, natomiast w ramach naboru dla producentów zbóż i roślin oleistych, zakończonego 31 października 2023 r., środki na taką pomoc pochodzą w całości z budżetu Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, uwzględnienia jej nieważności w całości oraz zobowiązania do wydania decyzji o przyznaniu jej wnioskowanej pomocy, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie:

1) art. 40 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 1 ust. 3 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, wydanie decyzji na podstawie nieobiektywnych kryteriów, z naruszeniem zasady niedyskryminacji, równego dostępu do środków oraz konkurencyjności, z pominięciem bezpośredniego zastosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739, a to w następstwie zastosowania § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych z dnia 21 kwietnia 2023 r. (w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2023 r.) wadliwie wdrażającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2023/739 oraz bezzasadnego zastosowania kryterium kolejności składania wniosków, w miejsce obowiązującego pierwotnie współczynnika korygującego;

2) art. 6 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7, art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, z pominięciem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym Konstytucji RP, Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii;

3) art. 8 k.p.a., art. 2, art. 8 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, zasady pewności prawa oraz prawa do równego traktowania, a także podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w następstwie zmiany zasad dysponowania środkami pomocowymi w trakcie trwającego naboru oraz toczącego się postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi Spółka pokreśliła, że podstawę prawną dla udzielenia pomocy objętej przedmiotowym postępowaniem stanowi rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii (dalej: rozporządzenie 2023/739). Zgodnie z art. 1 ust. 3 tego rozporządzenia, środki podejmowane są na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają straty gospodarcze poniesione przez poszkodowanych rolników, oraz zapewniają, aby wynikające z nich płatności nie powodowały żadnych zakłóceń rynku ani konkurencji. Ponadto, stosownie do art. 4 rozporządzenia 2023/739, rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.

Powyższe rozporządzenie wdrożone zostało do polskiego prawodawstwa rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (dalej jako "rozporządzenie RM"). Z uwagi na ograniczenia budżetowe w § 6 ust. 4 rozporządzenia RM przewidziano rozwiązanie, iż w przypadku gdy kwota pomocy wynikająca ze wszystkich złożonych wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, przekracza sumę kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażoną w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa, stosuje się współczynnik korygujący. Przepis ten obowiązywał w niezmienionej formie w okresie od 22 kwietnia 2023 r. do 12 lipca 2023 r.

Po złożenia wniosku przez skarżącą nastąpiła zmiana przepisów rozporządzenia RM. Mianowicie w dniu 11 lipca 2023 r. w Dzienniku Ustaw pod poz. 1320, ogłoszone zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych. Nowelizacja ta weszła w życie w dniu następującym po ogłoszeniu, tj. 12 lipca 2023 r., zmieniając treść § 6 ust. 4 rozporządzenia RM w ten sposób, że zamiast współczynnika korygującego, wprowadzono kryterium kolejności składania wniosków, cyt. "Pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków (...)". Tym samym, w trakcie naboru wniosków, dokonano istotnej z punktu widzenia beneficjentów zmiany prawa, która wprowadziła nowe, pozamerytoryczne kryterium w postaci kolejności wpływu wniosków oraz naruszyła zasadę zakazu działania prawa wstecz. Bez jakiegokolwiek uprzedzenia, z pominięciem reguł transparentności oraz w sposób oczywiście sprzeczny z treścią art. 1 ust. 3 rozporządzenia 2023/739, arbitralnie zróżnicowana została sytuacja wnioskodawców w zależności od daty, w której złożyli oni wnioski. Nie przewidziano przy tym żadnych reguł intertemporalnych. Doszło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, bowiem nowa treść normy prawnej (§ 6 ust. 4 rozporządzenia RM) stosowana była również do zdarzeń (wniosków), które miały miejsce (zostały złożone) przed jej wejściem w życie, a z którymi to zdarzeniami w postaci kolejności (daty) złożenia wniosków, prawo dotąd nie wiązało żadnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Organ zaznaczył, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie był związany przepisami prawa, a nie wyłącznie interesem skarżącej, stąd argumentacje przedstawioną w zaskarżonej decyzji w całości podtrzymuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ustawy o Agencji. Zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r., w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2023 r., pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w: 1) art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażonej w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa oraz 2) art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343, wyrażonej w złotych, oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa. Przepis o tej treści ma zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 1 pkt 6 lit. b, z uwzględnieniem § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lipca 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych.

Organ wskazał, że jako zobligowany do stosowania przepisów obowiązującego prawa nie mógł wydać innej decyzji, byłaby bowiem ona niezgodna z przepisami prawa.

Rozważenia w sprawie wymagało czy z uwagi na zaistniałą po złożeniu wniosku zmianę przepisów prawa oraz stanowisko organu wyrażone w skierowanym do skarżącej z dnia 15 września 2023 r. rozstrzygnięcie wniosku w istocie jest zgodne z prawem.

Dla oceny tej kwestii zasadnicze znaczenie ma

1. ocena charakteru zmiany prawodawczej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych dokonana rozporządzeniem z dnia 7 lipca 2023 r.,

2. ocena charakteru działania organu, który nie zachował wynikającego z przepisów prawa terminu wydania decyzji, wskazując, że oczekuje na uzyskanie przez Ministerstwo nowych środków pomocowych.

Rozporządzeniem zmieniającym wprowadzono nowe zasady przyznawania środków pomocowych, wprowadzając w § 6 ust. 4 regulację, zgodnie z którą pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażonej w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa oraz art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343, wyrażonej w złotych, oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa. Nadto w rozporządzeniu zmieniającym przewidziano zmianę § 7 rozporządzenia, zgodnie z którą kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika wydaje decyzję w sprawie przyznania pomocy w terminie do dnia 15 września 2023 r.

Skarżąca, zgodnie z regulacją obowiązującą w dacie złożenia wniosku winna złożyć wniosek w terminie od dnia 1 czerwca 2023 r. do dnia 14 lipca 2023 r. (§5 ust. 1 rozporządzenia).

Skarżąca złożyła wniosek w przewidzianym prawem terminie i miała prawo spodziewać się przyznania środków zgodnie z obowiązującą w tym czasie zasadą, zgodnie z którą, w przypadku gdy kwota pomocy wynikająca ze wszystkich złożonych wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, przekracza sumę kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażoną w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa, stosuje się współczynnik korygujący (§ 6 ust. 4 rozporządzenia).

Obowiązujący wówczas § 7 rozporządzenia stanowił, że kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika wydaje decyzję w sprawie przyznania pomocy w terminie 60 dni liczonym od dnia następującego po dniu 30 czerwca 2023 r.

Pismem z dnia 15 września 2023 r. organ poinformował skarżącą, że decyzja nie zostanie wydana w tym terminie. Jako uzasadnienie przesunięcia terminu wskazano, że pomoc jest naliczana według kolejności zgłaszania wniosków, naliczona kwota pomocy wynikająca ze zgłoszonych wniosków przekracza sumę środków pomocowych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podejmuje działania zmierzające do przyznania zwiększonych środków, co umożliwi realizację pomocy dla wszystkich wnioskujących, spełniających warunki do jej przyznawania. Organ wskazał, że w związku z tym wydanie decyzji w sprawie przyznania pomocy nastąpi do dnia 30 listopada 2023 r.

Decyzja została przez organ wydana 29 listopada 2023 r. i doręczona stronie w dniu 4 grudnia 2023 r. W decyzji odmówiono przyznania wnioskowanej pomocy, z uwagi na wyczerpanie środków pomocy.

W analizowanej sytuacji skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy w przewidzianym prawem terminie i miała prawo oczekiwać, że zostanie on rozpoznany na postawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Jej sytuacja, w związku ze zmianą zasad przyznawania pomocy przez prawodawcę, uległa zasadniczej zmianie.

W ocenie Sądu, takie działanie prawodawcy uznać należy za wadliwe, jest bowiem ono sprzeczne z zasadą pewności prawa. Osoby, które nabyły określone uprawnienie wynikające z przepisów obowiązującego prawa mają prawo oczekiwać jego realizacji. Zmiana rozporządzenia doprowadziła w istocie do działania prawa wstecz, niekorzystnego dla skarżącej, pozbawiającego ją nabytego prawa.

Przyczyną utraty uprawnienia do uzyskania świadczenia przez skarżącą było działanie prawodawcy niezgodne z zasadą lex retro non agit.

Prawodawca rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 września 2023 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2023 poz. 1965) wprowadził nową regulację umożliwiającą przyznanie środków kolejnym rolnikom. Miało to, w ocenie Sądu, zniwelować niekorzystne skutki uprzedniej dokonanej zmiany rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r., wykluczającej możliwość uzyskania pomocy przez rolników którzy złożyli wnioski w późniejszym terminie. Do rozporządzenia dodano § 13zzg w brzmieniu:

"§ 13zzg. 1. W 2023 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy; 2) który spełnił warunki przyznania pomocy, o której mowa w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. poz. 762, 928 i 1320), i mimo tego nie otrzymał tej pomocy.

2. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony do dnia 31 października na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.

3. Wniosek, o którym mowa w ust. 2, zawiera:

1) imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1;

2) numer identyfikacyjny producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1, nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

3) numer identyfikacyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1, a w przypadku osób fizycznych nieposiadających numeru PESEL - numer paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość;

4) oświadczenie producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1:

a) o zagrożeniu utratą płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy oraz niewypłaceniu mu pomocy, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych,

b) o zrzeczeniu się prawa do pomocy, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych.

4. Wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, ustala się zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych."

Co do zasady, gdyby wniosek skarżącej został rozpoznany w terminie i oddalony, mogłaby ona złożyć kolejny wniosek o przyznanie pomocy.

Stwierdzić należy, że działanie organu, który w piśmie z dnia 15 września 2023 r. wskazywał skarżącej na przesunięcie terminu wydania decyzji jako uzasadnione oczekiwaniem na nowe środki pomocowe, należy zakwalifikować jako wprowadzenie skarżącej w błąd. Taka treść pisma wywoływała przekonanie, że organ oczekuje na przyznanie tych środków w celu wydania korzystnej dla strony decyzji. Gdyby organ wydał decyzję w przewidzianym przepisami prawa terminie, do czego był zobowiązany, umożliwiłby skarżącej złożenie kolejnego wniosku na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 września 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które weszły w życie w dniu 22 września 2023 r.

Po wprowadzeniu tej zmiany prawodawczej organ działając lojalnie winien poinformować skarżącą o tym fakcie, co mogłoby skutkować złożeniem nowego wniosku, przez rozpoznaniem wniosku złożonego w niniejszej sprawie.

O tym, że dla producentów rolnych, którzy nie otrzymają omawianej pomocy przygotowano możliwość wystąpienia z kolejnym wnioskiem w terminie do 31 października 2023 r. – po spełnieniu warunku nieotrzymania pomocy w pierwszym naborze w 2023 r. – Kierownik ARiMR wiedział co najmniej od publikacji rozporządzenia z 19 września 2023 r., którym wprowadzono zmiany do rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., normujące warunki przyznania tej samej pomocy w ramach naboru 2. Powinien był zatem powiadomić skarżącą, że nie wystarczy środków z przewidzianej puli – w terminie dającym szansę na skuteczne złożenie wniosku w naborze 2. Organ wydał jednak decyzję dopiero 29 listopada 2023 r., a jej doręczenie 4 grudnia 2023 r. w zaistniałej sytuacji spowodowało zamknięcie możliwości ubiegania się przez stronę o przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych w kolejnym naborze.

Zawiadomienie z 15 września 2023 r. wprowadzało w błąd producenta rolnego, takie działanie organu było w omawianej sytuacji niedopuszczalne. Sprawa skarżącej nie wymagała zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. Sposób załatwienia sprawy godzi w zasadę szybkości i prostoty postępowania, której stosowanie nie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji. Stosownie do art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2) (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Ol 125/24).

Właściwa wykładnia § 6 ust. 4 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. w powiązaniu z przepisem § 13zzg ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., dodanym w całości przez rozporządzenie z 19 września 2023 r., jest powiązana z celem omawianej pomocy finansowej. Przepisy wprowadzono w reakcji na negatywne skutki zakłóceń na rynku rolnym spowodowanych agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie dla producentów rolnych, którzy faktycznie ponoszą skutki wojny (np. na skutek przywozu zboża technicznego z Ukrainy). W związku z tym opracowano pakiet pomocowy, w ramach którego rolnicy otrzymują wsparcie na utrzymanie dochodowości ich gospodarstw. Pomoc ta miała na celu ustabilizowanie polskiego rynku rolnego. Cel norm prawnych, odkodowany wprost z przepisów analizowanych rozporządzeń z 21 kwietnia 2023 r. i z 19 września 2023 r. wskazuje, że chodzi o wsparcie producentów rolnych dokonujących rzeczywistej sprzedaży w zakresie zbóż i roślin oleistych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Ol 125/24).

Organ I instancji zablokował skarżącej możliwość ubiegania się o pomoc finansową z zastosowaniem § 13zzg ust. 1 pkt 2 i § 13zzg ust. 2 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r.

Organ pozbawił skarżącą możliwości otrzymania omawianej pomocy finansowej, co narusza konstrukcję udzielania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy. Postępowanie organu naruszało standardy prawa, a jego działanie sprzeczne było z zasadą praworządności. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań i opóźnień, do których się nie przyczyniła, a które były celowo spowodowane przez organ. Analogicznej oceny dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Ol 125/24. Sąd podziela stanowisko i ocenę zawarte w uzasadnieniu tego wyroku.

Reasumując, zarówno wadliwość działania prawodawcy, jak i wadliwość działania organu doprowadziły do utraty przez skarżącą należnych jej uprawnień. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest zatem wadliwa.

W postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia norm prawa procesowego, art. 8, art. 11, art. 36 w związku z art. 12 k.p.a., § 6 ust. 4 i § 7 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. w powiązaniu z § 13zzg ust. 1 pkt 2 i § 13zzg ust. 2 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. oraz art. 10a ust. 1a pkt 1 ustawy o Agencji, które uzasadniało uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej 697 zł. Na zasądzoną od organu kwotę składają się kwota uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Przywoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.