Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 255/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a , art. 149 § 2 , art. 154 § 6, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 169/23 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 12 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 169/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Burmistrza Miasta R. (dalej: "organ", "Burmistrz") w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdów z drogi publicznej: 1. stwierdził, że Burmistrz Miasta R. dopuścił się bezczynności w załatwieniu dwóch wniosków skarżącej o zezwolenie na lokalizację zjazdów z drogi publicznej - ulicy [...] datowanych na dzień [...] lipca 2020 r., przy czym bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznał od Burmistrza Miasta R. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (dwa tysiące złotych); 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. zasądził od Burmistrza Miasta R. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskami z [...] lipca 2020 r. złożonymi w Urzędzie Miasta w R. w dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżąca zwróciła się o uzgodnienie lokalizacji zjazdów na działkę nr [...] i nr [...] w R. Do wniosku dołączono projekty zagospodarowania przedmiotowych działek, na których zaplanowano budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]") ponaglenie wskazując na wielomiesięczne opóźnienie w uzgodnieniu lokalizacji zjazdów z ul. [...] na działkę nr [...] i nr [...] w R.

W wyniku rozpoznania ponaglenia SKO w [...] postanowieniem z [...] września 2021 r., nr [...], na podstawie art. 37 § 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej zwanej: "k.p.a.") stwierdziło, że: Burmistrz pozostaje w stanie bezczynności w sprawie zainicjowanej na skutek wniosku strony z [...] lipca 2020 r. o uzgodnienie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej; bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczyło termin 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia na załatwienie sprawy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalanie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Wezwaniami z [...] grudnia 2021 r. organ zobowiązał skarżącą do złożenia w terminie 10 dni pisemnych wyjaśnień niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez przeanalizowanie miejsca zaprojektowania zjazdów z ul. [...] do działki nr [...] i nr [...].

W dniu [...] grudnia 2021 r. wpłynęły przedłożone przez stronę dwa poprawione projekty zagospodarowania terenu odnoszące się do działki nr [...] i nr [...] ze wskazanymi lokalizacjami zjazdów.

W dniu [...] stycznia 2022 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność organu w sprawie zainicjowanej wnioskami z [...] lipca 2020 r. o uzgodnienie lokalizacji zjazdów z drogi publicznej dla działek nr [...] i nr [...] w R.

Wyrokiem z 7 lipca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 48/22 Sąd: zobowiązał Burmistrza Miasta R. do rozpatrzenia wniosków skarżącej z [...] lipca 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność Burmistrza Miasta R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 złotych; oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Burmistrza od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 1889/22 uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu 1, 2, 3 oraz 5 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że konieczną i wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej jest stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez orzeczenie o zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosków skarżącej z [...] lipca 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w sytuacji, gdy w dniu wydania zaskarżonego wyroku (7 lipca 2022 r.) zobowiązującego organ do załatwienia sprawy przedmiot zaskarżenia w postaci stanu bezczynności już nie istniał, albowiem decyzjami z [...] marca 2022 r. nr [...] oraz nr [...] organ rozstrzygnął wnioski skarżącej z [...] lipca 2020 r., zezwalając na lokalizacje na czas nieokreślony zjazdów indywidualnych z drogi gminnej nr [...] na działki oznaczone numerami [...] i [...]. W tej sytuacji, NSA przyjął, że uwzględnienie skargi na bezczynność przez zobowiązanie skarżonego organu do załatwienia sprawy, która w momencie wyrokowania została już załatwiona, doprowadziło do bezpośredniego naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

NSA podkreślił, że Sąd pierwszej instancji powinien mieć na względzie, że jakkolwiek zasadą jest, iż orzekanie sądowoadministracyjne następuje według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, to jednak w odniesieniu do stanów bezczynności lub przewlekłości proceduralnej ze względu na ich czasową ciągłość miarodajnym momentem wyznaczenia stanu faktycznego sprawy jest dzień wydania wyroku w sprawach skarg na tego rodzaju stany. Jeżeli więc po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dojdzie do usunięcia stanu bezczynności lub przewlekłości przez załatwienie sprawy, to wydanie wyroku uwzględniającego skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a. należy ocenić jako akt bezpośrednio naruszający powyższe przepisy.

Nie zmienia to oceny, że pomimo braku podstaw do rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sama sprawa sądowoadministracyjna nie przestała istnieć i pozostaje zagadnieniem aktualnym w świetle art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią tego ostatniego przepisu Sąd pierwszej instancji jest nadal uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia, czy i w jakim zakresie skarżony organ dopuścił się bezczynności w związku z długotrwałym prowadzeniem postępowania w sprawach wniosków skarżącej z [...] lipca 2020 r. o wydanie zezwolenia na lokalizacje zjazdów indywidualnych z drogi gminnej. W momencie wniesienia skargi na bezczynność w zakresie załatwienia powyższych spraw ([...] stycznia 2022 r.) skarżony organ niewątpliwie nie zakończył jeszcze postępowania w pierwszej instancji, co oznacza, że skarga ta była dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Ustanie stanu bezczynności po wniesieniu skargi na ten stan nie jest bowiem przyczyną bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym nie prowadzi do jego umorzenia. Dodatkowo NSA zaznaczył, że Sąd pierwszej będzie zobowiązany do ponownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

NSA stwierdził, że wobec podważenia prawidłowości zasadniczego rozstrzygnięcia sprawy skargi na bezczynność (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), wzruszeniu muszą ulec dalsze, pochodne względem niego rozstrzygnięcia zawarte w punktach drugim (art. 149 § 1a p.p.s.a.), trzecim (art. 149 § 2 p.p.s.a.) oraz piątym (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.) zaskarżonego wyroku, bez merytorycznej oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych jako przedwczesnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę orzekł jak we wspomnianym na wstępie wyroku.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyłączną przyczyną uchylenia przez NSA wyroku WSA w Gdańsku z 7 lipca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 48/22 było stwierdzenie, że sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że sprawa będąca przedmiotem skargi na bezczynność organu została w istocie zakończona wydaniem decyzji administracyjnych w dniu [...] marca 2022 r., a zatem przed wydaniem w sprawie wyroku zobowiązującego do rozpatrzenia wniosków.

Rzeczą Sądu pierwszej instancji rozpoznającego ponownie sprawę było zatem określenie, czy rozpatrujący wnioski skarżącej z [...] lipca 2020 r. o wydanie zezwolenia na lokalizacje zjazdów indywidualnych z drogi gminnej organ administracji w okresie poprzedzającym wydanie decyzji dopuścił się bezczynności, a jeśli tak, to w jakim zakresie i czy bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.

WSA podkreślił, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskami skarżącej z [...] lipca 2020 r., które wpłynęły do organu w dniu [...] sierpnia 2020 r. Decyzję rozstrzygającą te wnioski wydano w dniu [...] marca 2022 r., a zatem w około 20 miesięcy po wpłynięciu wniosków. Po otrzymaniu wniosków, organ przez ponad rok nie podjął żadnej czynności w sprawie, mającej na celu jej załatwienie. Organ pozostawał zatem całkowicie bierny przez okres około jednego roku. Nie ma oczywiście istotnego znaczenia dla sprawy, jedyna dokonana w tym czasie czynność organu w postaci wezwań skierowanych do skarżącej, a dotyczących zawarcia umowy budowy drogi w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych. Nie było bowiem żadnych prawnych podstaw, by uzależniać załatwienie sprawy dotyczącej zezwolenia na zjazd z ul. [...] od zawarcia umowy na podstawie art. 16 ustawy o drogach publicznych.

Dopiero po otrzymaniu w dniu 13 października 2021 r. postanowienia SKO w [...] z [...] września 2021 r., nr [...], organ w dniu 10 grudnia 2021 r. wezwał skarżącą do złożenia pisemnych wyjaśnień poprzez przeanalizowanie miejsca zaprojektowania zjazdów informując, że w styczniu 2021 r. został uzgodniony projekt przyłączy gazu (na działkach nr [...] i nr [...]), zaś w dniu 18 marca 2021 r. przyłącza te zostały wybudowane i zostały posadowione pośrodku zaprojektowanych zjazdów (wg. projektu załączonego do wniosków z [...] lipca 2020 r.), zaistniała więc rozbieżność pomiędzy projektami, a stanem faktycznym.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że od stycznia 2021 r. organ wiedział o projektowanym usytuowaniu przyłączy gazowych na wymienionych działkach. Winien zatem już wówczas wezwać skarżącą do złożenia stosownych wyjaśnień. Wyznaczony przez organ nowy termin załatwienia sprawy - 31 grudnia 2021 r. także nie został zachowany. Czynności dokonywane przez organ w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji powinny być wykonane przez organ wiele miesięcy wcześniej.

Zaznaczył, że decyzje wydano ostatecznie w dniu [...] marca 2022 r. Gdyby organ dochował ustawowych terminów załatwienia sprawy wynikających z k.p.a., mających zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, to sprawa zostałaby zakończona decyzjami zgodnie z wnioskami jeszcze przed uzgodnieniem przyłączy instalacji gazowej. Organ nie dotrzymywał również nowych, wyznaczanych mu terminów załatwienia sprawy. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu o charakterze rażącego naruszenia prawa.

Ponadto WSA podkreślił, że w sprawie zakończonej wyżej wskazanymi decyzjami mamy niewątpliwie do czynienia ze znacznym przekroczeniem terminów rozpoznania wniosków skarżącej, jak też długotrwałym okresem pozostawania organu w bierności. K.p.a. przewiduje okres dwóch miesięcy do rozpoznania sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy termin jej załatwienia liczony od daty wpływu wniosków do organu upływał z dniem 9 października 2020 r.

Odnosząc się do żądania skargi przyznania skarżącej sumy pieniężnej Sąd wskazał, że niewątpliwie jej przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym. Nadto, stanowi ona formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny nie ma na celu naprawienia szkody. Otrzymana kwota ma zrekompensować m.in. niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

Za adekwatny do niedogodności skarżącej w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd uznał wymiar sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Przyznana kwota, w ocenie Sądu, spełniać ma wystarczający sposób zarówno swą rolę prewencyjną, jak i kompensacyjną. Korzystanie przez skarżącą w pełni z przysługującego jej prawa własności nieruchomości było ograniczone w sposób nieuzasadniony przez określony czas, wskutek bezczynności organu i uniemożliwienia realizacji przez nią inwestycji polegającej na budowie zjazdów. Doszło do naruszenia zaufania jednostki do organów administracji publicznej. Sąd uznał, że przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej posłuży zdyscyplinowaniu organu i przyczyni się do sprawnego, terminowego prowadzenia postępowań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, tj. co do pkt 1, 2 i 4 złożył Burmistrz wnosząc o uwzględnienie skargi w zakresie punktu 1, 2 i 4 oraz uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uwzględnienie skargi w zakresie punktu 1,2 i 4 oraz uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie wystąpienia bezczynności Burmistrza Miasta R. z rażącym naruszeniem prawa, a powyższe zaś w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, tj. nie znajdujący potwierdzenia w aktach sprawy, sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym lub ustalony z pominięciem materiału zgormadzonego w sprawie, tj. poprzez ustalenie, iż organ do dnia złożenia ponaglenia w dniu 02.08.2021 r. nie podjął żadnej czynności w sprawie oraz że bezczynność wyczerpuje znamiona rażącego, tj. niczym nieuzasadnionego, naruszenia prawa, podczas gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, lecz organ:

a) podejmował liczne czynności w sprawie zmierzające do ustalenia parametrów drogi (co było niezbędne celem wydania decyzji w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdu), w szczególności zaś mając na uwadze deklaracje strony o zamiarze przystąpienia do zawarcia ze Gminą Miasta R. umowy drogowej o której mowa w art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), podejmował wszelkie czynności mające doprowadzić do finalizacji negocjacji w sprawie zawarcia umowy drogowej, co w konsekwencji prowadzi do uznania, iż Sąd w sposób nieprawidłowy zakwalifikował zachowanie organu jako pozostawanie w rażącej, tj. niczym nieuzasadnionej, zwłoce w rozpoznaniu sprawy;

b) termin rozpatrzenia sprawy wynikał z okoliczności leżących po stronie skarżącej, która w dniu [...] marca 2021 roku, tj. w trakcie toczącego się postępowania o wydanie zgody na lokalizację zjazdu dla działek nr [...] i [...], wybudowała przyłącze gazu i umiejscowiła szafki gazowe w sposób oczywiści kolidujący z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym podstawę wniosku o uzgodnienie lokalizacji zjazdów, co dodatkowo uniemożliwiało organowi wydanie decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu do czasu podjęcia przez stronę stosownych czynności mających na celu zmianę projektu zagospodarowania terenu, a która to okoliczność została przez Sąd meriti pominięta, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż organ dopuścił się bezczynności z rażącym, tj. niczym nieuzasadnionym, naruszeniem prawa,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 poprzez błędne uznanie, iż zachodzą przesłanki do zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w sytuacji, gdy po pierwsze przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, nadto suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego, a nadto organowi nie można było przypisać rażącego naruszeniu prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Burmistrz przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zakres orzekania w przedmiocie bezczynności – po wydaniu przez organ w dniu [...] marca 2022 r. dwóch decyzji załatwiających wnioski skarżącej w przedmiocie lokalizacji zjazdów indywidualnych z drogi gminnej, co polecił uwzględnić NSA w wyroku z 16 maja 2023r., sygn. akt II GSK 1889/22 – uległ zawężeniu do kwestii, czy w sprawie w ogóle dopuszczono się bezczynności, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy zasadne jest żądanie skarżącej zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej.

Skarżący kasacyjnie organ uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 3 i 1a p.p.s.a., nie zgadzając się z oceną, że doszło do bezczynności i to w stopniu rażącym, podnosi, że wbrew twierdzeniom sądu, iż do dnia złożenia ponaglenia z 2 sierpnia 2021 r. nie podjął żadnej czynności w sprawie, podejmował liczne czynności zmierzające do ustalenia parametrów drogi, w szczególności zmierzające do finalizacji w przedmiocie zawarcia umowy drogowej, o której mowa w art. 16 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693). Ponadto Sąd pominął, że termin rozpatrzenia sprawy wynikał z okoliczności leżących po stronie skarżącej, która w trakcie toczącego się postępowania, wybudowała przyłącze gazu i umiejscowiła szafki gazowe w sposób oczywiście kolidujący z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym podstawę wniosku o uzgodnienie lokalizacji zjazdów.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zatem, że skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje co do zasady, iż nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z k.p.a., lecz wskazuje na okoliczności uzasadniające (usprawiedliwiające) wydanie decyzji ze znacznym opóźnieniem.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do oceny Sądu pierwszej instancji dotyczącej stwierdzenia przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.

W tym zakresie, należy wskazać, że organ nie zakwestionował skutecznie ustalenia, że od dnia złożenia przez skarżącą wniosków w dniu [...] sierpnia 2020 r. do dnia wniesienia przez stronę ponaglenia (2 sierpnia 2021 r.), a więc niespełna rok, nie podejmował żadnych procesowych czynności w sprawie administracyjnej, wszczętej wnioskami o zezwolenie na lokalizację zjazdów. Dopiero po otrzymaniu postanowienia SKO w przedmiocie ponaglenia – [...] grudnia 2021 r. (trzy dni przed ostatecznym terminem wyznaczonym mu przez SKO do ostatecznego załatwienia sprawy) wezwał skarżącą do złożenia stosownych wyjaśnień, chociaż wiedział już od stycznia 2021 r. o projektowanym usytuowaniu przyłączy gazowych na działkach z których miały być urządzone zjazdy. Nie dotrzymał ani wyznaczonego mu przez organ, ani przedłużonego przez siebie (do 31 grudnia 2021 r.) terminu załatwienia sprawy. Znowu, dopiero po złożeniu przez stronę skargi na bezczynność, co miało miejsce [...] stycznia 2022r., podjął dalsze czynności w związku z projektowanymi przyłączami gazu. Gołosłowne i nieskuteczne pozostają twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu o podejmowanych inicjatywach zmierzających do zawarcia umowy drogowej ze skarżącą. Nawet, jeśli takie czynności zmierzające do zawarcia czynności cywilnoprawnej ze skarżącą były podejmowane (z samych twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej wynika jednak, że było tylko jedno spotkanie w newralgicznym okresie po złożeniu wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdów – [...] maja 2021 r.) to i tak nie stanowią one, o czym jeszcze będzie mowa dalej, usprawiedliwienia dla rocznej bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej. Jak wskazuje się w literaturze i orzecznictwie irrelewantne – dla oceny zasadności skargi na bezczynność – jest z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie wykonana. Obojętne jest więc, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności (a to jest w sprawie bezsporne) jest zawinione czy też nie (por. red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 3. wydanie C.H. Beck, str. 614).

Nie można też zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że termin rozpatrzenia sprawy wynikał z okoliczności leżących po stronie skarżącej, która w trakcie toczącego się postępowania wybudowała przyłącze gazu i umiejscowiła szafki gazowe w sposób oczywiście kolidujący projektem zagospodarowania terenu stanowiącym podstawę wniosku o uzgodnienie lokalizacji zjazdu, a okoliczność ta została przez Sąd pierwszej instancji pominięta. Wbrew tym stwierdzeniom, WSA w zaskarżonym wyroku (str. 6 – 7) trafnie odniósł się do tych kwestii. Wskazał, że organ od 1 stycznia 2021 r. wiedział już o projektowanym usytuowaniu przyłącza gazu, więc mógł podjąć kroki zaraz po złożeniu przedmiotowego wniosku, a gdyby dochował ustawowych terminów załatwienia sprawy wynikających z terminów k.p.a., to sprawa zostałby załatwiona decyzjami jeszcze przed uzgodnieniem przyłączy instalacji gazowych. Jako absurdalny natomiast należy ocenić argument skargi kasacyjnej, że uzgodnienia przyłączy gazowych dokonywał inny pracownik merytoryczny organu w odrębnym postępowaniu, co miałoby stanowić usprawiedliwienie "niewiedzy" organu w tym zakresie w postępowaniu dotyczącym zjazdów. Odnośnie co do opóźnień, z przyczyn przypisywanych przez kasatora stronie, należy podnieść, że co prawda do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się opóźnień spowodowanych z winy strony, ale należy je wiązać z przekroczeniem przez stronę terminów wykonania czynności określonych w przepisach prawa lub wyznaczonych przez organ (por. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego pod. red. M. Jaśkowskiej LEX/el 2024, Andrzej Wróbel, komentarz do art. 35, pkt 13), a o takich sytuacjach nie było w sprawie mowy. Wreszcie, jeszcze raz należy podnieść, że nie jest takim usprawiedliwieniem toczenie ze skarżącą rozmów dotyczących uzgodnienia zawarcia czynności cywilnoprawnej - umowy drogowej. Pomijając kwestię, że przez cały 2021 r. – odbyło się w ogóle tylko jedno takie spotkanie, o czym już wspominano, to brak podstaw do przyjęcia wpływu tych spotkań na tok ocenianego postępowania administracyjnego. Rozmowy te nie odbywały się ani w ramach sformalizowanych mediacji, ani nie były podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego, ani wreszcie – nie stanowiły ostatecznie przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie zjazdów, skoro jak wynika ze skargi kasacyjnej, str. 5 – toczyły się w dalszym ciągu jeszcze po wydaniu tych decyzji.

Reasumując kwestię bezczynności – nie może stanowić usprawiedliwienia dla organu niezałatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki i niedotrzymania terminu podstawowego z art. 35 § 3 k.p.a. powoływanie się na skomplikowany charakter sprawy, gdyż w takim przypadku sprawa powinna zostać załatwiona najdalej w ciągu 2 miesięcy. Organ w ciągu pierwszego roku bezczynności nie skorzystał jednak z żadnych procesowych możliwości przedłużenia terminu załatwienia sprawy.

Nie można też, zdaniem NSA zakwestionować stanowiska Sądu pierwszej instancji, że bezczynność ta nosiła charakter rażący, świadczą o tym wskazane okoliczności zachowania organu – niepodejmowanie jakichkolwiek czynności przez rok, następnie pozostawanie w bezczynności po otrzymaniu postanowienia SKO w przedmiocie ponaglenia prawie aż do momentu w którym skończył się termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Kolegium, niedotrzymanie tego terminu, ani kolejnego terminu następnie sobie wyznaczonego.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji orzekł, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie załatwienia dwóch wniosków w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdów z drogi publicznej, przy czym bezczynność ta miała w niniejszej sprawie charakter rażący, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość), może ponadto z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy czym, ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do przyznania tej kwoty.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że przyznanie stronie sumy pieniężnej przez sąd może być stosowane tylko w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu i że strona skarżąca winna wykazać zasadność zasądzenia odpowiedniej kwoty, tj. że na skutek opieszałości organu poniosła realną stratę. Podkreślenie wymaga, że ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak jest więc podstaw, żeby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 36/24, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przyznanie sumy pieniężnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1385/23). Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego, przy czym uznaje się, że przyznanie stronie skarżącej określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z nieterminowym rozpatrzeniem sprawy lub przewlekłością postępowania administracyjnego, a więc pełni rolę swoistego zadośćuczynienia. Standardy demokratycznego państwa prawnego nakazują, by odmowa udzielenia takiej ochrony w konkretnej sprawie była gruntownie umotywowana (tak również w wyroku NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; wyroku NSA z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1502/23).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji adekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy orzekł o wysokości (bardzo umiarkowanej) przyznanej sumy pieniężnej. WSA wyjaśnił w sposób wystarczający do uznania zasadności jej przyznania, że organ pozostawał w bezczynności, ustalił czasokres, w jakim stan ten występował i ocenił, czy można i należy przypisać mu charakter rażącego naruszenia prawa, a także, że korzystanie skarżącej z przysługującego jej prawa do nieruchomości było ograniczone w sposób nieuzasadniony wskutek bezczynności organu i uniemożliwienia realizacji inwestycji polegającej na budowie zjazdów.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji zastosował normę wynikającą z art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą miał on w takiej sytuacji kompetencję do przyznania określonej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Skoro zatem fakt bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie został skutecznie podważony, podobnie - jak i wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a., to zarzut dotyczący błędnego ustalenia podstaw do przyznania określonej sumy pieniężnej jest niezasadny.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej bezczynności i zasadnie orzekł, jak w sentencji wyroku. Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.