Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1197/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 354/21 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2020 r. nr DSZ.V.5321.5338.2020.MK w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 listopada 2021 r., I SA/Wa 354/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.N. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 14 grudnia 2020 r., nr DSZ.V.5321.5338.2020.MK, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 4 września 2020 r., nr WKS-I.9470.3.2760.2019 o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

W skardze kasacyjnej Minister Rodziny i Polityki Społecznej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a., albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), tj. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.) przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawę skarżącej należało załatwić z pominięciem ww. przepisu, który w ocenie Sądu pierwszej instancji został uznany za niekonstytucyjny, a zatem niemający mocy obowiązującej w tej konkretnej sprawie, podczas gdy w istocie Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu swojego wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) wyraźnie stwierdził, że ww. przepis pozostaje w mocy do czasu jego zmiany przez ustawodawcę;

2. art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1, obowiązującej w dniu wydania wyroku w sprawie K 38/13, ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.), przez ich bezpodstawne pominięcie w procesie wykładni przedmiotowego wyroku Trybunału, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały ww. wyrok w sprawie K 38/13.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania, art. 17 ust. 1b u.ś.r., postawiony w nawiązaniu do wyroku TK w sprawie K 38/13.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przepis ten był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 21 października 2014, sygn. K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Kwestia skutków wyroku TK dla stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. była już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia wyroku K 38/13 dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., a to pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza.

Omawianym wyrokiem Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w jakim powstała niepełnosprawność. Niekonstytucyjny przepis przewiduje bowiem możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie wówczas, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W powyższym wyroku Trybunał wyraźnie wskazał, iż wynikające z art. 17 ust. 1b u.ś.r. zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zależnie od momentu powstania niepełnosprawności, jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucją RP.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Tym niemniej, powoduje on konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa, tak aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W tej sytuacji, artykuł 17 ust. 1b u.ś.r., od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. I OSK 1530/20). Jeżeli bowiem Konstytucja dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP), to opowiedzieć się należy również za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Dodać przy tym trzeba, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b cyt. ustawy - jako zgodny z Konstytucją - winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. np. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z dnia 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z dnia 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16; z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z dnia 2 marca 2017 r., I OSK 2407/16).

Prawidłowości tego stanowiska nie podważa zakresowy charakter wyroku K 38/13. Z uwagi na to, że art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. tylko w części jest niekonstytucyjny, usunięcie całego przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. W rezultacie sam Trybunał w uzasadnieniu wskazał, że potrzebne jest dokonanie zmian ustawodawczych. Nie oznacza to jednak, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie, nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, według której, "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz decyzji przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Nadto, skoro Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 pkt 1 Konstytucji, jego wyrok nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu (J. Trzciński, glosa krytyczna do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/2/158-160; M. Wiącek, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/156-157 pkt 3, s. 166 pkt 10; G. J. Wąsiewski, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/141; M. Ziółkowski, glosa do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/s.186 pkt 2, s. 191 pkt 5 i przywołane przez Glosatorów orzecznictwo i piśmiennictwo). W takiej sytuacji, jak ma to miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w razie braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną z tych części przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (wyrok TK z 6 marca 2002 r. P 7/00, OTK-A 2002/2/13; wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. I OSK 2593/16, Lex 2332965). Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy, ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, od chwili jego wejścia w życie, nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu w kształcie treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, co nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP.

Odnosząc się do argumentu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma podstaw do czynienia analogii między stosowaniem wyroku K 38/13 i wyrokiem TK z 12 maja 2015 r., P 46/13. Wyrokiem P 46/13 stwierdzono, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał zakwestionował zatem zaniechanie ustawodawcy, brak pozytywnej regulacji w pewnym zakresie. Natomiast w wyroku K 38/13 Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W tym przypadku zakwestionowano konstytucyjność rozwiązania zawierającego konkretne rozwiązanie prawne, wprowadzone przesłanki nabycia prawa do świadczenia. W pierwszym przypadku usunięcie stanu niezgodności z Konstytucją wymaga wyraźnie ingerencji prawodawcy. Nadto standard konstytucyjny z art. 2 Konstytucji, zasada państwa prawnego realizującego zasadę sprawiedliwości społecznej, stanowi normę adresowaną do władz publicznych, która wyznacza standardy działania władzy publicznej. W przypadku wyroku K 38/13 Trybunał wskazał zaś na standard z art. 32 ust. 1 Konstytucji, czyli zasadę równości, uregulowaną w rozdziale dotyczącym wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Ze względu na zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji, w świetle wyroku K 38/13 zasadne jest zatem podjęcie przez sąd, przy rozpoznawaniu indywidualnej sprawy obywatela, dotyczącej świadczeń przyznawanych opiekunom osób niepełnosprawnych, kroków w celu przyjęcia takiego rozumienia przepisu, który będzie zgodny z oceną Trybunału wyrażoną w wyroku.

Należy też wskazać, że władza wykonawcza ze względu na posiadane prawo inicjatywy legislacyjnej, jak też władza ustawodawcza, cały czas miały możliwość podjęcia działań legislacyjnych i usunięcia stwierdzonej niezgodności z Konstytucją, a zwłoka w tym zakresie była wieloletnia. Kontrolując w takiej sytuacji zgodność z prawem decyzji w sprawach indywidualnych, sądy nie mogą akceptować bezczynności legislacyjnej, pozbawiając w konsekwencji wyrok Trybunału znaczenia, a przez to obywateli ochrony ich praw.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługują na uznanie zarzuty błędnej wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Niezasadnie też Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust.u.T.K, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, co zostało przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.