Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1295/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2 w zw. z art. 24i 25, art. 74
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg M. P. i L. G. oraz E. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. P. i L. G. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. D. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek L. G. i M. P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...]marca 1986r. [...] zatwierdzającej plan realizacji inwestycji na terenie przy ul[...] w W. oraz zezwalającej na rozbudowę na terenie nieruchomości (działki) przy ul. [...] w W. istniejącej Pracowni [...] poprzez dobudowę do istniejącego budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania M. P.j i L. G. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. znak [...]uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. P.i L. G. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012r. w sprawie VII SA/Wa 519/12 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd odniósł się do twierdzenia organu odwoławczego, że postępowanie nadzwyczajne nie może toczyć się w sytuacji, kiedy z akt sprawy wynika, że od 25 lat nie zostało rozpoznane odwołanie L. G. z dnia 12 maja 1986r. od decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Sądu organ nie dokonał prawidłowej oceny dokumentu, jakim jest pismo L. G. z dnia 12 maja 1986r. Pismo to nosi datę sporządzenia i wpływu do Urzędu – 12 maja 1986r. , zatytułowane jest "odwołanie" i wskazuje na decyzję doręczoną wnioskodawczyni w tym samym dniu, a pochodzącą z dnia 17 marca 1986r. na oryginale zawiera adnotację o tym, że inwestor otrzymał ją w dniu 22 kwietnia 1986r., tym samym termin do wniesienia odwołania od tej decyzji – jak stwierdził Sąd – zdaje się kończyć z dniem 6 maja 1986r.

Pismo z dnia 2 maja 1986r. mimo, że nazwane odwołaniem nie mogłoby w takich okolicznościach zostać rozpoznane w tym trybie.

Skarżące zaś twierdzą, że decyzja wydana 17 marca 1986r. i ta którą doręczono L. G. dnia 12 maja 1986r. to dwie różne decyzje, zawierają inne wskazania po słowie " do wiadomości" i różnią się także w zakresie rozstrzygnięcia. Do tych zarzutów w toku postępowania – jak stwierdził Sąd – organy nie odnosiły się.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2014r. w sprawie II OSK 2275/12 oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012r. w sprawie VII SA/Wa 519/12. Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko Sądu I instancji stwierdzając, że pismo L. G. z dnia 12 maja 1986r. mimo, że nazwane odwołaniem, ale nie zawierające wniosku o przywrócenie terminu nie mogłoby w takich okolicznościach zostać rozpoznane w tym trybie. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Tak więc w przedmiotowej sprawie L. G., która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, które zakończyło się wydaniem na wniosek Z. M. decyzji z dnia [...]marca 1986r. doręczonej wnioskodawcy w dniu 22 kwietnia 1986r. mogła złożyć odwołanie od tej decyzji w terminie do 6 maja 1986r., po tym terminie decyzja stała się ostateczna. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zasadnie Sąd I instancji ocenił, że pismo L. G. z dnia 12 maja 1986r. nie mogło być rozpoznane w trybie odwołania, mogło ewentualnie być kwalifikowane zgodnie z treścią art. 235 § 1 k.p.a.. Warto również zwrócić uwagę, na stanowisko samych skarżących w tej kwestii, które w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniosły, że "fakt nazwania pisma z dnia 12 maja 1986r. odwołaniem nie ma znaczenia dla jego rzeczywistego charakteru, a istotna jest intencja autora pisma, tą zaś było wstrzymanie ewentualnej budowy, a nie rozbudowy, ponieważ na skutek niedoręczenia decyzji, którą otrzymał jedynie Z. M. dnia 22 kwietnia 1986r. o rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego L. G. nie miała żadnej wiedzy". Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się też do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej tj. naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez stwierdzenie, że w toku niniejszego postępowania organy nie odnosiły się do twierdzeń strony, że decyzja wydana w dniu [...]marca 1986r. i ta, którą doręczono L. G. w dniu 12 maja 1986r., to dwie różne decyzje, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zajął w tej kwestii stanowisko i je uzasadnił. Zarzut ten jest częściowo zasadny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bo rzeczywiście Sąd I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że organy do tych twierdzeń skarżącej się nie odniosły, podczas gdy organ I instancji na str. 3 decyzji ustosunkował się do twierdzenia skarżącej o istnieniu dwóch decyzji, natomiast organ II instancji nie odniósł się do tych twierdzeń skarżącej. Nie mniej jednak to naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...]marca 1986r. znak [...].

Organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że działka nr ew. [...], położona przy ul. [...] w W., objęta sporną inwestycją (dla której Sąd Rejonowy dla [...]w [...] prowadzi KW nr [...]) stanowiła w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę współwłasność L. G. oraz Z. M..

Jak wynika z akt w dniu 26 listopada 1985r. L. G. złożyła oświadczenie, w którym wyraziła zgodę na budowę obiektu z zaznaczeniem, że w razie rozbudowy działki przez siebie lub swoją córkę M. P., teraz lub w najbliższej przyszłości Z.M. nie będzie stawiał również sprzeciwu, co do budowy ze strony ww. osób.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższa zgoda współwłaściciela działki inwestycyjnej nie ma charakteru bezwarunkowego, albowiem L. G. uzależnia swoją zgodę od określonego zachowania w przyszłości ( nie sprzeciwiania się) ze strony Z. M., a więc zdarzenia przyszłego i niepewnego ( warunku – art. 89 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny – Dz.U z 2014r., poz. 121).

Mając na względzie wcześniejsze rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi rażące naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego ustawy z dnia 24.10.1974r. (Dz.U.Nr 38, poz.229) oraz naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego, a także art. 64 ustawy zasadniczej.

Z powyższych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego.

Oczywistość stwierdzonego naruszenia prawa nie budzi wątpliwości, albowiem odtworzenie normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego nie wymaga dokonania wykładni ww. przepisu. Jest on jednoznaczny i nie zachodzi możliwość odmiennego jego zrozumienia. Wynikająca z ww. przepisu norma prawna ma charakter bezwzględnie obowiązujący, zaś jej naruszenie pociąga za sobą skutki społeczne nie dające się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa, w postaci naruszenia prawa własności.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej zakresu udzielonej przez L. G. zgody, Główny Inwestor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska odwołujących się, zgodnie z którym oświadczenie z dnia 26 listopada 1985r. zawierało jakiekolwiek oświadczenie. L. G. wyraziła zgodę na "budowę obiektu na działce", a więc bez ograniczenia liczby kondygnacji. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższa zgoda była na tyle szeroka, że obejmowała ogół czynności związanych z realizacją inwestycji, a więc również ingerencję w elewację istniejącego budynku, m.in. wykucie otworu drzwiowego w piwnicy, wykucie otworu drzwiowego oraz zamurowanie otworu okiennego na parterze, wykucie otworu drzwiowego na piętrze. Jak wskazano wyżej udzielona inwestorowi zgoda nie określała ilości kondygnacji, jak również usytuowania projektowanego budynku, a co za tym idzie zarzut uniemożliwienia "wybicia okna w ścianie, stanowiącej 4 – elewację przynależną do lokalu odrębnego mieszkalnego odwołujących się, którym zamieszkiwały" organ uznał, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Organ odwoławczy wskazał, że zgoda z dnia 26 listopada 1985r. dotycząca "budowy obiektu" uprawniała inwestora także do rozbudowy istniejącego budynku, jako że Prawo budowlane nie zawierało definicji legalnych "budowy" i "rozbudowy" stwierdzając w art. 2 ust. 2, że przez " budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę.

Organ wyjaśnił, iż błędna jest argumentacja wskazująca, że w dniu 26 listopada 1985r. nie istniał obiekt budowlany, który mógłby zostać rozbudowany gdyż ze zgromadzonych akt sprawy niezbicie wynika, że na działce inwestycyjnej istniał wcześniej budynek (oznaczony nr 1 na planie realizacyjnym), który został rozbudowany (rzut piwnic; rzut parteru; Opis techniczny). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił także stanowiska odwołujących się, że w niniejszej sprawie doszło do nadbudowy, albowiem nie pozwala na to analiza dokumentacji projektowej, z której wynika, że w wyniku robót budowlanych zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu dojdzie do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego budynku, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, szerokość, co stanowi rozbudowę. Nie znajduje natomiast oparcia w dokumentacji projektowej twierdzenie, jakoby roboty budowlane polegały na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy, co pozwoliłoby zakwalifikować je jako nadbudowę.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...]marca 1986r., znak: [...]; wydana została z rażącym naruszeniem art. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekty budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy wskazał, że teren położony przy ul. [...] objęty był w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zapisami Planu Ogólnego zatwierdzonego uchwałą RN [...] z dnia [...] grudnia 1982r. , Nr [...], który przeznaczył ww. obszar pod komunikację (opinia urbanistyczna z dnia 28 marca 1985., Nr 547/85, znak: ZU.2/314/85).

W ocenie organu odwoławczego realizacja spornej inwestycji polegająca na rozbudowie istniejącego budynku pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu określonym w mpzp, który nie przewidywał na danym obszarze jakiejkolwiek zabudowy i prowadzi do zmiany przeznaczenia, wyrażonego w mpzp.

Bez względu na ocenę ww. okoliczności pozostaje zawarty w ww. opinii z dnia 28 marca 1985r. postulat wyrażenia zgody na niewielką rozbudowę istniejącego zakładu cukierniczego na okres 10 lat, nakładający wymóg uzyskania zgody san-epidu i komitetu osiedlowego (pismo Urzędu Dzielnicowego [...] Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 1985r., znak: UABN-3/8331/451/ZP/85) oraz pismo Urzędu Dzielnicowego [...]Wydziału Handlu, Drobnej Wytwórczości i Usług z dnia 11 października 1985r., znak: HU-I-7618a/47/85; opiniujące pozytywnie sporną inwestycję (odwołujące się m.in. do opinii Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego oraz Komitetu Osiedlowego).

Organ podkreślił, że przeznaczenie przez terenowy organ administracji państwowej, w drodze odstępstwa od planu miejscowego, obszaru przewidzianego na cele komunikacji , na budowę budynku w zakresie naruszającym koncepcję planu stanowi zmianę jednego z podstawowych elementów tego planu – do czego byłą uprawniona jedynie rada narodowa nie zaś Urząd Dzielnicowy [...], czy też Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny bądź Komitet Osiedlowy.

Oczywistość stwierdzonego naruszenia prawa nie budzi wątpliwości. Artykuł 3 Prawa budowlanego dla jego stosowania nie wymaga dokonania procesu wykładni, zaś każda próba rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z powyższego przepisu prowadzi do jednakowego rezultatu procesu myślowego. Wynikająca z art. 3 Prawa budowanego norma prawna ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Zaznaczyć należy, iż przepisy planu miejscowego są prawem miejscowym, które może wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania własności. Tak długo, jak obowiązują ustalenia planu miejscowego, tak długo wiążą obywateli i organy administracji publicznej wynikające z tych ustaleń ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu. Kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje więc niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno – gospodarcze. Organ podkreślił, że ustalony ład przestrzenny winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko o takim przeznaczeniu, jakie dopuszcza to plan miejscowy. Realizacja postanowień planu miejscowego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie postanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego (art. 27 ustawy o planowaniu przestrzennym). W ocenie organu naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może by zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów.

Organ odwoławczy następnie wskazał, że analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...]marca 1986r., znak: [...]; nie wykazała aby sporne zamierzenie inwestycyjne zaprojektowane zostało w sposób sprzeczny z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62).

Ustosunkowując się do podniesionej w odwołaniu kwestii nie rozpatrzenia odwołania L. G. z dnia 12 maja 1986r., organ wskazał, że pozostaje ona bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia, albowiem jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 czerwca 2012r., sygn. Akt VII SA/Wa 519/12 "pismo z dnia 12 maja 1986r., mimo, że nazwane odwołaniem, nie mogłoby (...) zostać rozpoznane w tym trybie" z uwagi na upływ terminu do wniesienia odwołania. Tym samym twierdzenie zawarte we wniosku o stwierdzenie, jakoby budowa została rozpoczęta bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają wpływu okoliczności jakie miały miejsce po dacie jej wydania, w szczególności dotyczy to zagadnień związanych ze wstrzymaniem wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu analiza projektu budowlanego nie pozwala na stwierdzenie, wbrew treści pisma odwołujących się z dnia 26 maja 2011r., że sporna inwestycja obejmowała istniejący budynek mieszkalny, co M. P. i L. G. wywodzą z różnicy w zmianie szerokości w spornej inwestycji.

Główny Inwestor Nadzoru Budowlanego nie podzielił także stanowiska odwołujących się, zgodnie z którym decyzja doręczona inwestorowi i L. G. to dwa odmienne rozstrzygnięcia. Jakkolwiek rozstrzygnięcie doręczone L. G. zawiera dodatkowy pkt 6 w rubryce " do wiadomości", tym nie mniej nie sposób przyjąć, iż jest to inna decyzja, aniżeli doręczona inwestorowi. Powyższej konstatacji nie zmienia zakres obydwu rozstrzygnięć oraz wskazanie w egzemplarzu, który otrzymała L. G., że zatwierdzony plan realizacyjny stanowi integralną część decyzji (czego brak w egzemplarzu doręczonym inwestorowi). Zarówno bowiem przedmiot decyzji doręczonej inwestorowi jak i L. G. dotyczy "rozbudowy istniejącej Pracowni [...] poprzez dobudowę do istniejącego budynku", fakt zaś użycia w jednym z rozstrzygnięć zwrotu "zezwalam na rozbudowę", a w drugim "zezwalam na budowę" nie powoduje istnienia w obrocie prawnym dwóch rozstrzygnięć, tym bardziej, że po pierwsze, przedmiot decyzji określony jako "rozbudowa istniejącej Pracowni [...] poprzez dobudowę do istniejącego budynku" jest tożsamy. Po wtóre, obowiązująca w dniu 17 marca 1986r. ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nie definiowała pojęć "budowa" i "rozbudowa" stwierdzając w art. 2 ust. 2, iż przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, także jego przebudowę i rozbudowę. W rezultacie, zdaniem organu odwoławczego, dokument który otrzymała L. G. w dniu 12 maja 1986r. uznać należy za odpis decyzji o pozwoleniu na budowę doręczonej inwestorowi. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja odebrana przez L. G. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Dla zaistnienia powagi rzeczy osądzonej koniecznym jest, aby organ wydał kolejno po sobie dwa tożsame (podmiotowo i przedmiotowo) rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zdaniem organu nie można mówić o wydanych kolejno po sobie dwóch rozstrzygnięciach, albowiem dokumenty doręczone inwestorowi oraz L. G. opatrzone są tą samą datą.

Organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 Prawa budowlanego. Sporna inwestycja zaprojektowana została zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, jak również nie wpłynie na: zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, dostęp do wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływ światła dziennego (zamurowany otwór okienny umieszczony był w pomieszczeniu szatni, zaś pomieszczenie na piętrze nie posiadało otworu okiennego w elewacji wschodniej) wzrost uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby.

Odnosząc się do zarzutu obarczenia decyzji o pozwoleniu na budowę wadą rażącego naruszenia art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z treści ww. przepisu wynika, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji publicznej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie organu odwoławczego powyższy przepis nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem w dacie wydania decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...]marca 1986r., znak: [...]; objęte ww. rozstrzygnięciem zamierzenie budowlane nie było w trakcie realizacji, jak również nie było już wybudowane.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014r. znak [...] złożyły M. P. i L. G. w sprawie VII SA/Wa 1295/14, a także E. D. w sprawie VII SA/Wa 1342/14.

Skarżące M. P. i L. G. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania.

Skarżące wskazały w uzasadnieniu skargi, że oświadczenie L. G. z dnia 26 listopada 1985r. nie było zgodą warunkową. Było natomiast również zgodą Z. M. na zamierzenie budowlane w przyszłości dla L. G. lub jej córki M. P.. Jedynie zakres udzielonej zgody jest sporny. Skarżące podniosły również, że ich wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji z dnia [...] marca 1986r. którą inwestor otrzymał 22 kwietnia 1986r. zezwolenie na rozbudowę na terenie nieruchomości, na podstawie której został rozbudowany istniejący budynek mieszkalny, natomiast decyzja, którą otrzymała dnia 12 maja 1986r. L. G. to dwie różne decyzje wydane w tej samej dacie, o tym samym numerze, a o innym zakresie rozstrzygnięcia, na podstawie których zostały wykonane dwie inwestycje tj. rozbudowa istniejącego budynku i nowy obiekt.

Ponadto w ocenie skarżących doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem nowy obiekt został zamocowany do istniejącego budynku mieszkalnego za pomocą belek stalowych co spowodowało różnicę w osiadaniu budynku, a istniejący budynek mieszkalny został dociążony.

Skarżące podkreśliły, ze L. G. nie wyraziła zgody na wykorzystanie zewnętrznej ściany istniejącego budynku do zamocowania elementów konstrukcyjnych projektowanej inwestycji na rozbudowę istniejącego budynku. Skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 6,7,8,11,75,77 i 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

E. D. będąca następcą prawnym Z. M. wnosiła w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 8 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie, tj.: wydanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji bez rozpoznania istoty sprawy, a także bez zbadania wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz bez uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania, co naruszyło zasadę pogłębiania zaufania do organu administracji publicznej:

- art. 138 §2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu na tym przepisie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której nie było podstaw do jego zastosowania z uwagi na fakt, iż decyzji organu I instancji tj. Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

- art. 16 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...]marca 1986r. nr [...] w sytuacji, w której nie było podstaw do zastosowania tych przepisów i stwierdzenia nieważności tej decyzji, w szczególności nie naruszała ona w rażący sposób wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów;

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...]marca 1986 r. nr [...] w sytuacji, w której decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane (dalej: "p.b.") w związku z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: p.p.") poprzez błędną wykładnię art. 3 p.b. i nie zastosowanie art. 35 ust. 2 p.p. polegające na uznaniu , iż decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1986r. nr [...] rażąco narusza art. 3 p.b. podczas gdy z prawidłowej interpretacji tych przepisów wynika, że art. 35 ust. 2 p.p. pozwalał na wznoszenie obiektów budowlanych także na terenach nie przeznaczonych pod budownictwo, jeżeli zachowane zostaną wymogi prawa budowlanego, a obiekty te nie kolidują ze względu na okres ich użytkowania z realizacją celów przyjętych w planach miejscowych, a w konsekwencji uznanie przez organ, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 65 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (dalej: "k.c") w zw. z art. 89 k.c. poprzez dokonanie błędnej – sprzecznej z okolicznościami i wolą stron oświadczeń woli zawartych w oświadczeniu L. G. i Z. M. z dnia 26 listopada 1985r. poprzez uznanie, iż zawiera ono jedynie warunkowe oświadczenie L. G.j o zgodzie na rozbudowę przez Z. M., podczas gdy oświadczenie to, jak wynika z jego treści zawiera jednoczesną zgodę L. G. na rozbudowę udzieloną Z. M. i zgodę Z. M. na budowę przez L. G. lub jej córkę, a w konsekwencji naruszenie art. 29 ust. 5 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegająca na stwierdzeniu, że Z. M. nie dysponował zgodą współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] na rozbudowę cukierni i uznanie, że decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki , Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...]marca 1986r. nr [...]rażąco narusza art. 29 ust. 5 p.b.

W odpowiedzi na skargi złożone do sprawy VII SA/Wa 1295/14 i VII SA/Wa 1342/14 organ wnosił o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej ppsa zarządził połączenie sprawy VII SA/Wa 1295/14 ze sprawą VII SA/Wa 1342/14 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem pozostają one ze sobą w związku.

Skargi zostały uwzględnione, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy mieć na względzie, że zaskarżona decyzja została wydana po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012r. w sprawie VII SA/Wa 519/12 decyzji znak [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r. uchylającej w całości i przekazującej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzje Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności na wniosek M. P. i L. G. nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...] marca 1986r. znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji na terenie przy ul. [...] w W. i zezwalającej na rozbudowę istniejącej "Pracowni [...]" poprzez dobudowę do istniejącego budynku.

Wyrok ten stał się prawomocny wskutek oddalenia skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014r. w sprawie II OSK 2275/12.

Ocena prawna i wskazania wyrażone w orzeczeniach w/w Sądów wiążą w sprawie nie tylko organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia ale także Sąd ponownie rozpatrujący skargę.

Przede wszystkim więc w w/w wyrokach zostało przesądzone, że pismo L. G., która nie brała udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia datowane 12 maja 1986r. mimo, że nazwane odwołaniem, ale nie zawierające wniosku o przywrócenie terminu nie mogło zostać rozpoznane w tym trybie z uwagi na upływ terminu do wniesienia odwołania, który minął w dniu 6 maja 1986r. Decyzja z [...]marca 1986r. został bowiem doręczona wnioskodawcy 22 kwietnia 1986r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności może więc toczyć się bez przeszkód.

Wymaga podkreślenia, że postępowanie o stwierdzenie nieważności nie stanowi swoistej trzeciej instancji, a jedynie służy zbadaniu, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W pierwszej kolejności wobec zarzutu skarżących M. P. i L. G., że organ wydał dwie różne decyzje z tą samą datą [...]marca 1986r. konieczne było wyjaśnienie przez organ odwoławczy podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził analizę oryginału decyzji z dnia [...]marca 1986r. i odpisu doręczonego L.G. w dniu 12 maja 1986r., która w ocenie Sądu wymaga jedynie uzupełnienia poprzez ocenę przyczyn rozbieżności pomiędzy oryginałem a odpisem. Odpis dokumentu bowiem co do zasady powinien być identyczny z oryginałem. Skoro więc organ uznał za odpis dokument różniący się sformułowaniami "zezwalam na rozbudowę" i "zezwalam na budowę" co odnosi się do meritum decyzji powinien uzasadnić dlaczego traktuje te dokumenty jako tożsame pod względem formalnym.

W przypadku zaś uznania przez organ, że rozbieżności między oryginałem a odpisem wynikają np. z nienależytej staranności sporządzenia odpisu pozostałe rozważania organu należy uznać za znajdujące oparcie w przepisach prawa.

W szczególności należy się zgodzić, że ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane mająca zastosowanie w sprawie nie definiowała pojęć "budowa" i "rozbudowa" stwierdzając w art. 2 ust. 2, że przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego , a także jego przebudowę i rozbudowę.

W ocenie Sądu natomiast nie sposób zgodzić się z organem odwoławczym, że oświadczenie z dnia 26 listopada 1985r. zawiera zgodę L. G., które nie miało charakteru bezwarunkowego, bowiem uzależniało ją od określonego w przyszłości zachowania Z. M. ( nie sprzeciwiania się), a więc zdarzenia przyszłego i niepewnego w rozumieniu warunku z art. 89 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (DzU z 2014r. poz. 121).

Sama skarżąca L. G. zaprzecza aby jej intencją było wyrażenie zgody pod warunkiem. Skarżąca wskazuje, że oświadczenie z dnia 26 listopada 1985r. w istocie było obopólną zgodą Z. M. dla L. G. i zgodą L. G. dla Z. M. przy czym obie zgody były bezwarunkowe i dotyczyły każdego zamierzenia budowlanego na działce przy ul. [...]. Same skarżące w skardze podnoszą, że w uzasadnieniu decyzji Urzędu [...] Wydział Planowania Przestrzennego Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]maja 1986r. stwierdzono, że zgoda L. G. spełnia wymogi Prawa budowlanego. Skarżące natomiast kwestionują jedynie zakres udzielonej zgody przez L. G. wywodząc, że byłą to zgoda na budowę, ale nie zgoda na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego połączoną z ingerencją w mury konstrukcyjne.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że skarżąca L. G. wyraziła zgodę pod warunkiem w rozumieniu art. 89 ustawy Kodeks cywilny.

Oświadczenie z dnia 26 listopada 1985r. należy traktować tak jak to rozumie skarżąca L. G. jako obopólną zgodę a nawet porozumienie stron podpisane przez L. G. i Z. M. umożliwiające realizację celów inwestycyjnych na działce przy ul. [...]w W. przez obie strony. Natomiast co do zarzutu skarżącej, że zakres zgody jest bezzasadnie rozszerzany przez organy należy uzna go za nieuzasadniony. Skarżące oczekują bowiem interpretacji złożonej zgody przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym co nie znajduje uzasadnienia pod względem formalnym i merytorycznym.

W postępowaniu nadzwyczajnym organ jedynie sprawdzić powinien czy w rozumieniu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (DzU nr 38 poz. 229) obowiązującego w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor do wniosku dołączył oświadczenie L. G., w której wyraziła ona zgodę na budowę obiektu na działce przy ul. [...] w W. przez Z.M..

W tej sytuacji należało uznać, że wymóg z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974r. został spełniony. Z treści zgody nie wynikają bowiem żadne ograniczenia co do sposobu czy zakresu omawianej inwestycji. Ustalanie dzisiaj po 30 latach tak jak chciałaby tego skarżąca L. G. co miała na myśli 26 listopada 1985r. nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Gdyby bowiem skarżąca L. G. chciała wprowadzić jakieś ograniczenia zezwolenia na budowę dla Z. M. co do zakresu, sposobu czy rozwiązań technicznych np. wykluczających ingerencję w mury konstrukcyjne budynku powinna to w swojej zgodzie z 26 listopada 1985r. wyraźnie zaznaczyć.

W niniejszym postępowaniu organy nie posiadają prawa do interpretacji powyższej zgody czy oceny że została ona przekroczona. Stanowisko takie zajął w sprawie organ I instancji i w ocenie Sądu jest ono w okolicznościach sprawy zasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi E. D. naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w związku z art. 35 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie dokonał pełnej oceny i rozważenia całokształtu okoliczności sprawy przed stwierdzeniem, że doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Wprawdzie z uwagi na przeznaczenie nieruchomości (działki) przy ul. [...] w W. w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1982r. nr [...] pod komunikację decyzja z dnia [...] marca 1986r. zezwalająca na rozbudowę poprzez dobudowę do istniejącego budynku naruszała prawo to jednak dla stwierdzenia jej nieważności konieczne jest wykazanie, że naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dla przyjęcia tej kwalifikowanej postaci naruszenia nie wystarcza bowiem charakter przepisów i oczywistość naruszenia. Niezbędne jest również wykazanie, że skutki społeczno gospodarcze decyzji są nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dla oceny tych skutków nie bez znaczenia jest zapis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który pozwalał na wznoszenie obiektów także na terenach nie przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania pod budownictwo jeżeli zostaną zachowane wymogi prawa budowlanego, a obiekty te nie kolidują ze względu na okres ich użytkowania z realizacją celów przyjętych w planach miejscowych. Wprawdzie przedmiotowa rozbudowa nie ma ograniczenia czasowego jej użytkowania w decyzji to jednak inwestor starał się wykazać organowi architektoniczno – budowlanemu poprzez załączenie pisma z 28 marca 1985r. i opinii z dnia 28 marca 1985r., ze rozbudowa ma charakter czasowy, a więc, że warunek z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony. Pismo Urzędu Dzielnicowego [...]Wydziału Handlu, Drobnej Wytwórczości i Usług z dnia 11 października 1985r. opiniuje również pozytywnie planowaną inwestycją. Okoliczności te świadczą o tym, że na dzień wydania decyzja zezwalająca na rozbudowę Pracowni Cukierniczej znalazła akceptację, a więc jej skutki społeczno – gospodarcze były do zaakceptowania.

W ocenie Sądu skutki społeczno – gospodarcze decyzji winny być rozpatrywane również na dzień orzekania o stwierdzeniu nieważności w sytuacji, gdy jedyną przesłanką przemawiającą za stwierdzeniem nieważności jest niezgodność w inwestycji z planem miejscowym. Ma to szczególne znaczenie, gdy ocena decyzji dokonywana jest po znacznym upływie czasu ( 29 lat). Z tego względu zasadne jest, aby organ ustalił aktualne przeznaczenie nieruchomości (działki) przy ul. [...] w W., a w szczególności czy jest to przeznaczenie pod zabudowę przewidzianą decyzją z dnia [...]marca 1986r. Jeśli bowiem "rozbudowa istniejącej Pracowni [...]poprzez dobudowę do istniejącego budynku" nie koliduje z aktualnym przeznaczeniem tej nieruchomości skutki społeczno – gospodarcze decyzji są do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i przemawiają przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji z [...]marca 1986r.

Z powyższych względów z uwagi na konieczność wyjaśnienia tej przesłanki rażącego naruszenia prawa Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a