Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5206/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 176, art. 141, art. 153, art. 190, art. 134, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 30i, art. 30e
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 601/16 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. we W. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz P. Sp. z o.o. we W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 września 2016 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. we W. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą - Zarząd Województwa [...] oraz zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego (RPO) Urzędu Marszałkowskiego Województwa [..] poinformował wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny merytorycznej projektu nr [...] pt. ".....", złożonego w ramach Priorytetu 1 "Przedsiębiorstwa i Innowacyjność", Działanie nr 1.4. “Infrastruktura wspierająca innowacyjność i przedsiębiorczość w regionie" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007 – 2013, nr naboru [...] “Parki, inkubatory, transfer technologii".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na niespełnienie kluczowych kryteriów oceny merytorycznej projektu, zawartych w "Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach RPO WD na lata 2007-2013" zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD.

Rozstrzygnięciem z [...] stycznia 2013 r. Zarząd Województwa [...] działając jako Instytucja Zarządzająca (IZ), po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia, nie uwzględnił odwołania (protestu) wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 92/13 oddalił skargę spółki na powyższe rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2049/13, na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA wskazał, że istota problemu sprowadza się do oceny czy z przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) oraz dokumentów określających procedurę wyboru projektów oraz kryteria wyboru można określić umocowanie do wielokrotnego przeprowadzenia oceny merytorycznej projektu. W ocenie NSA regulacje zawarte w Regulaminie pracy Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: Regulamin) nie dają podstaw do zajęcia stanowiska, że takie rozwiązanie jest dopuszczalne. Dalej NSA wskazał, że projekt był oceniony merytorycznie przez dwóch ekspertów (dalej: eksperci 1 i 2), a następnie ponownie został poddany ocenie merytorycznej przez kolejnych dwóch ekspertów (dalej: eksperci 3 i 4) i w dalszej kolejności, po negatywnym wyniku negocjacji w celu usunięcia znacznych rozbieżności, wylosowano trzeciego eksperta (dalej: ekspert 5) do oceny tegoż projektu. NSA zwrócił uwagę, że w treści rozstrzygnięcia wydanego po rozpatrzeniu protestu (odwołania) IZ odwołała się do ocen ekspertów, przy czym nie wskazała, które z ocen ekspertów (których ekspertów) są przedmiotem jej analizy, wobec czego uznał, że nie jest możliwe ustalenie, które oceny, jakich ekspertów, stanowiły podstawę do oceny wniosku, jakie były oceny wcześniejsze i czy zasadnie instytucja zarządzająca podjęła decyzję o ponownej ocenie merytorycznej przez kolejnych ekspertów, skoro regulacje zawarte w Regulaminie nie zawierają podstaw do podjęcia takich rozwiązań.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 110/14, WSA uchylił rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania (protestu) wnioskodawcy i w ślad za wyrokiem NSA zakwestionował prawidłowość przeprowadzenia ocen merytorycznych (pierwotnej i ponownej) projektu i wskazał na braki w zakresie ustalenia, które oceny stanowiły podstawę informacji o negatywnej ocenie projektu.

Organ, działając w celu wykonania powyższego wyroku skierował projekt wnioskodawcy do ponownej oceny merytorycznej (której dokonali najpierw dwaj eksperci – dalej 6 i 7, a następnie ekspert 8). Pismem Urzędu Marszałkowskiego WD Departamentu Funduszy Europejskich Wydziału Wdrażania RPO z [...] czerwca 2014 r. wnioskodawca został poinformowany o ponownym negatywnym wyniku oceny merytorycznej projektu.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2014 r., Zarząd Województwa [;..] rozpatrzył protest wniesiony przez wnioskodawcę po otrzymaniu informacji z dnia [..] czerwca 2014 r. o ponownej negatywnej ocenie merytorycznej projektu. Zdaniem organu, ponowna ocena merytoryczna wniosku (dokonana w dniu 15 i 26 maja 2014 r.) przeprowadzona została przez trzech niezależnych ekspertów, w sposób bezstronny i obiektywny, zgodnie z zasadami z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. i § 4 pkt 3 Regulaminu, w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie, indywidualnie i niezależnie, na podstawie Kryteriów wyboru operacji finansowanych w ramach RPO WD. Potwierdzeniem niezależnej i bezstronnej oceny projektu był - według organu - fakt powołania trzeciego eksperta, w związku z rozbieżnościami w ocenie dwóch pierwszych, z których każdy pozostał przy swojej ocenie.

Wyrokiem z 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 45/15 WSA we Wrocławiu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [..]. Wskazał na niezrozumienie treści zapadłych w sprawie orzeczeń Sądów. Podzielił zarzut spółki, że w sprawie doszło do przeprowadzenia przez IZ dwukrotnej "eksperckiej" oceny merytorycznej projektu wbrew postanowieniom Regulaminu, wskazując w tym zakresie na nieuwzględnienie przez IZ oceny i zaleceń wynikających z wcześniej wydanych w tej sprawie wyroków.

Zaskarżonym obecnie rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2015 r. Zarząd Województwa [...] nie uwzględnił odwołania (protestu) wnioskodawcy z [...] grudnia 2012 r. od negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu. Podkreślił, że ponownej oceny projektów przez ekspertów w ramach tego samego naboru dokonano po otrzymaniu pisma z Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 23 października 2012 r. oraz że w informacji z dnia 27 listopada 2012 r. uwzględniono wyłącznie wyniki tej "ponownej" oceny, a nie oceny ekspertów sporządzone przed otrzymaniem pisma z Ministerstwa.

Organ podkreślił, że w kontekście rekomendacji Ministerstwa ponownej ocenie merytorycznej poddano przede wszystkim rzeczywisty cel działalności podmiotów ubiegających się o wsparcie w zakresie spełnienia definicji instytucji otoczenia biznesu (IOB), tj. czy mamy do czynienia z nowoczesnymi IOB, których działalność oparta jest na nowoczesnej organizacji współpracy nauki i przedsiębiorczości, oferującymi przedsiębiorcom usługi wspierające w szerokim zakresie (m.in. tworzenia, prowadzenia i rozwoju przedsiębiorstwa, poprzez udzielanie informacji, szkolenia, doradztwo, usługi B+R itp.), a nie tylko podmiotami formalnie spełniającymi tę definicję poprzez zamieszczenie odpowiednich zapisów w statutach czy umowach spółek (np. nie działania dla zysku, przeznaczania go na cele statutowe, nie wypłacania dywidend). Ponadto zweryfikowano, czy przyjęte przez wnioskodawców założenia, planowany przedmiot projektów, jak również deklarowane ich rezultaty, szczególnie w odniesieniu do zakresu projektów, w tym proporcji, w jakich uwzględniono budowę obiektów kubaturowych do działań w zakresie inwestycji prorozwojowych, w rzeczywistości spełniać będą cele Działania 1.4 RPO WD i naboru nr [...].

Organ podniósł, że w świetle powstałych wątpliwości decyzja Zarządu WD miała podstawy wykraczające poza charakter wewnętrznych regulacji IZ, którymi jest Regulamin. IZ jest bowiem, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. i u.z.p.p.r., odpowiedzialna za zarządzanie programem operacyjnym oraz jego realizację, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Jeżeli IZ poweźmie jakiekolwiek wątpliwości co do projektów - niezależnie od etapu ich oceny, czy wdrażania - jest zobowiązana do ich wyjaśnienia i zapobiegania działaniom na szkodę finansów publicznych. System realizacji RPO nie uregulował sytuacji, w której w trakcie oceny projektów powstaną wątpliwości co do zasadności czy prawidłowości wydatków zgłoszonych w ramach realizacji projektu przez wnioskodawcę. Pismo Ministerstwa nie miało jednak wpływu na kryteria na podstawie których dokonano oceny wniosku skarżącej, co czyni bezzasadnym podniesiony w odwołaniu (proteście) zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. przez niezachowanie zasady przejrzystości.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wnioskodawca wniósł o stwierdzenie, że ocena spornego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ oraz o zasądzenie kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 968/15 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [..] powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 95/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA we Wrocławiu. NSA wskazał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Obowiązkiem Sądu było zajęcie jednoznaczne stanowiska co do tego, w jaki sposób, według przyjętej procedury, powinni wypowiadać eksperci, a w związku z tym, czy przyjęty przez organ tryb procedowania jest prawidłowy i nie narusza zasad wyrażonych w u.z.p.p.r. Tego typu rozważań zabrakło w uchylonym wyroku WSA.

W piśmie z dnia 7 czerwca 2016 skarżąca polemizowała z niektórymi tezami zawartymi w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r.

Na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. WSA dopuścił dowód z informacji IZ z dnia 5 sierpnia 2016 r. oddalając jednocześnie pozostałe wnioski dowodowe ze względu na to, że w świetle treści ww. informacji, spełniającej wymogi dokumentu urzędowego, pozostawały one bez znaczenia dla rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wymienionym na wstępie wyroku z dnia 27 września 2016 r. wskazał, że oceny zaskarżonego aktu dokonywał mając na względzie ograniczenia wynikające z art. 190 i art. 153 p.p.s.a., jako że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygania zarówno przez WSA we Wrocławiu, jak i przez NSA, wobec czego Sąd zobligowany był uwzględnić zapadłe w tej sprawie wcześniej prawomocne wyroki.

Wobec powyższego Sąd I instancji kierując się zaleceniami zawartymi przez NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 95/16, w wyniku ponownej analizy sprawy uznał, że w świetle wykładni i zaleceń zawartych w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2049/13, weryfikacja oceny projektu przez sąd administracyjny odbywa się w zakresie procedury odwoławczej, przy czym bierze się pod uwagę przepisy powszechnie obowiązujące (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.) oraz akty, które stosował organ przy ocenie projektu - w szczególności dokumenty określające procedurę wyboru projektów oraz kryteria wyboru. Przypomniał, że NSA za zasadniczą dla rozpoznawanej sprawy uznał kwestię dopuszczalności, w świetle ww. ram prawnych, dokonania w tym samym postępowaniu konkursowym dwukrotnej merytorycznej oceny projektu, a następnie wywiódł, że obowiązujący w tym postępowaniu Regulamin nie daje podstaw do stosowania tego rodzaju procedury. NSA zarzucił również, że z uwagi na niewskazanie przez IZ w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przez WSA w wyroku z dnia 16 lipca 2013, które z ocen ekspertów były przedmiotem analizy organu i stanowiły podstawę oceny wniosku, niemożliwa była kontrola instancyjna wyroku odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co czyniło przedwczesnym odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Te same tezy zostały zawarte w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 110/14 i z dnia 18 marca 2015r. sygn. akt III SA/Wr 45/15. Jednocześnie w wyroku z dnia 18 marca 2015r. Sąd przesądził, że niedopuszczalne było, po uchyleniu przez WSA wyrokiem z dnia 5 marca 2014r., dokonanie od początku merytorycznej oceny wniosku przez kolejnych ekspertów (6,7,8), a w dalszej kolejności wydanie – po rozpatrzeniu protestu od informacji o tej ponownej negatywnej ocenie ( z dnia 17 czerwca 2014 r.), kolejnego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa (z dnia 29 stycznia 2013 r.). W obrocie prawnym pozostawało bowiem wciąż pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie (informacja o negatywnej ocenie projektu) z dnia 27 listopada 2012 r. – przez co w obrocie funkcjonują w efekcie dwa pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcia dotyczące tego samego projektu: z 27 listopada 2012 r. i z 17 czerwca 2014 r.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie dokonanie dwukrotnej oceny merytorycznej projektu - najpierw przez dwóch (1,2), potem przez kolejnych ekspertów (3,4,5), a w dalszej kolejności oparcie informacji kierowanej przez IZ do wnioskodawcy, o jakiej mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., na ocenach ekspertów 3, 4 i 5 (powołanych w drugiej kolejności) stoi w sprzeczności z § 5 Regulaminu, stanowiącego część systemu realizacji programu operacyjnego. Z uwagi na to, że w wydanych już w tej sprawie wyrokach: NSA Z dnia 3 grudnia 2013 r. i WSA z dnia 5 marca 2014 r. oraz z dnia 18 marca 2015 r. stwierdzano, że Regulamin ten nie dawał podstaw do dwukrotnego przeprowadzenia merytorycznej oceny projektu w tym samym postępowaniu, to zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia 11 września 2015 r., w którym IZ ponownie nie uwzględniła odwołania (protestu) i zaakceptowała taki tryb oceny projektów jako prawidłowy i zgodny z prawem, pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem sądów wyrażonym w tych wyrokach, przez co narusza także art. 153 p.p.s.a

WSA nie znalazł jednocześnie podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r., wskazując że przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2, zostanie wyczerpana. Tylko stwierdzenie braku środków na realizację działania lub priorytetu danego programu operacyjnego stanowi podstawę do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w trybie art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. Sytuacja taka zdaniem Sądu występuje wówczas, gdy następuje całkowite wyczerpanie alokacji na realizację wszystkich priorytetów danego programu operacyjnego objętego postępowaniem konkursowym lub gdy następuje całkowite wyczerpanie alokacji na realizację wszystkich działań w ramach danych osi priorytetowych programu operacyjnego objętego postępowaniem konkursowym i nie jest dopuszczalne (możliwe) przeniesienie środków finansowych na realizację tych działań w ramach tego samego priorytetu, którego składnikiem są te działania. Zwrot "gdy na jakimkolwiek etapie w zakresie procedury odwoławczej" obejmuje również postępowanie skargowe. Przepis art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. ma zdaniem Sądu I instancji zastosowanie również do stanu faktycznego, w którym wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 nastąpiło w trakcie postępowania sądowego. Podkreślił, że wykazanie faktu wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu przed sądem administracyjnym następuje wyłącznie na podstawie dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a, przy czym powinny to być dokumenty urzędowe.

W konkluzji WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie IZ nie wykazała faktu wyczerpania alokacji w rozumieniu art. 30i u.z.p.p.r. Z informacji z dnia 5 sierpnia 2016 r., przesłanej na wezwanie Sądu wraz z pismem procesowym organu z dnia 5 sierpnia 2016 r. – i spełniającej wymogi dla dokumentu urzędowego - wynika bowiem, że dokonywano realokacji wolnych środków do zakontraktowania w ramach RPO WD, które na dzień 5 lipca 2016 r. w obrębie Priorytetu 1 wynosiły 764 578,22 zł i były przekazywane do Priorytetu 3, wobec czego aktualna wartość wolnych środków w ramach Priorytetu 1 wynosi 449 837,32 zł. Środki te zgodnie z decyzją Zarządu Województwa [...] będą sukcesywnie relokowane za pomocą mechanizmu elastyczności. Biorąc pod uwagę, że warunkiem zastosowania art. 30i w niniejszej sprawie było całkowite wyczerpanie alokacji, a z powyższej informacji wynika, że do tego nie doszło, to brak zdaniem Sądu jest podstaw do zastosowania w sprawie tej regulacji. Bez wpływu na powyższe pozostają ewentualne przyszłe działania Zarządu Województwa [...].

Zatem Sąd I instancji uznał, że organ rozpoznając ponownie sprawę będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku oraz pozostałych prawomocnych wyrokach wydanych w tej sprawie. W szczególności oznacza to, że rozpoznając ponownie protest strony musi przestrzegać zasady dwuinstancyjności oraz mieć na względzie, że nie było podstaw do przeprowadzenia ponownej oceny merytorycznej projektu po otrzymaniu pisma Ministra Rozwoju Regionalnego i oparcia rozstrzygnięcia z dnia 27 listopada 2012 r. na ocenach ekspertów 3, 4, i 5, sporządzonych w ramach tej właśnie ponowionej procedury oceny merytorycznej projektu, a w konsekwencji – do nieuwzględnienia protestu.

Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa [...] w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego, a to:

art. 32 zdanie pierwsze i drugie oraz art. 56 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. 2006.210.25 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie uwzględnienie w wydanym orzeczeniu okoliczności, że terminy kwalifikowalności wydatków na poziomie Programu (nawet w razie ewentualnej zgody) upłynęły, co stanowi przeszkodę dla zawarcia umowy o dofinansowanie realizacji projektu ze skarżącą Spółką oraz jego końcowe rozliczenie;

art. 30i uzppr, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że; "wyczerpanie alokacji", o której mowa w powyższym przepisie, następuje jedynie w przypadku "całkowitego wyczerpania alokacji na realizację wszystkich działań w ramach danych osi priorytetowych programu operacyjnego objętego postępowanie konkursowym i nie jest możliwe przeniesienie środków finansowych na realizację tych działań w ramach tego samego priorytetu, którego składnikiem są te działania", podczas gdy przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, za "wyczerpanie alokacji" należy rozumieć także sytuację, w której kwota alokacji jest niższa niż kwota wnioskowanego dofinansowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie;

naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 153, art. 190 p.p.s.a., wyrażające się na pominięciu w zakresie rozpoznania sprawy przez Sąd argumentacji organu w zakresie niespełnienia przez projekt wymogów konkursu ze względu na rzeczywiste, a nie formalne, spełnienie przesłanki "instytucji otoczenia biznesu".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. we W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów ani samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 32 zdanie pierwsze i drugie i art. 56 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25; dalej: rozporządzenie 1083/2006), poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów i nieuwzględnienie w wyroku okoliczności, że terminy kwalifikowalności wydatków na poziomie Programu upłynęły, co stanowi przeszkodę do zawarcia ze skarżącą spółką umowy o dofinansowanie projektu oraz jego końcowe rozliczenie.

Art. 32 w zdaniu pierwszym i drugim stanowi, że "Działalność funduszy w państwach członkowskich przyjmuje formę programów operacyjnych w ramach narodowych strategicznych ram odniesienia. Każdy program operacyjny obejmuje okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2013 r." Przepis ten zakreśla wprawdzie ramy czasowe programów operacyjnych, nie nakazuje jednak zakończenia z upływem końca 2013 r. wszczętych i niezakończonych procedur w sprawach przyznania dofinansowania realizacji projektów, brak jest więc podstaw do uznania, że mógłby mieć wpływ rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Zatem zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 56 rozporządzenia 1083/2006, ponieważ przepis ten zawiera 5 jednostek redakcyjnych, a w kasacji nie określono, naruszenia której z nich zarzut dotyczy. Jak wyżej wyjaśniono NSA nie jest uprawniony do konkretyzowania zarzutów kasacji.

Nieuprawniony jest też drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, to jest zarzut naruszenia art. 30i ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni tego przepisu poprzez błędne rozumienie określenia "wyczerpanie alokacji". W ocenie skarżącego kasacyjnie przez "wyczerpanie alokacji" należy rozumieć także sytuację, w której kwota alokacji jest niższa niż kwota wnioskowanego dofinansowania. Przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie wykładnia sformułowania "wyczerpania alokacji" w rozumieniu przepisu art. 30i u.z.p.p.r. jest nieprawidłowa. Przepis ten wskazuje wprost, że chodzi o wyczerpanie alokacji na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2, a nie o wyczerpanie środków na sfinansowanie w pełni realizacji danego projektu.

Nie jest uprawniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1, 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 i 190 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez WSA argumentacji organu w zakresie niespełnienia przez projekt wymogów konkursu ze względu na rzeczywiste, a nie formalne spełnienie przesłanki "instytucji otoczenia biznesu".

Stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznając sprawę zobowiązany był zastosować się do wykładni prawa przedstawionej w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2049/13, w którym to wyroku Sąd stwierdził, że regulacje zawarte w Regulaminie pracy Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] nie dają podstaw do zajęcia stanowiska, że dopuszczalne jest rozwiązanie polegające na wielokrotnej ocenie merytorycznej projektu.

WSA związany był również, na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 110/14 i z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 45/15, w których Sąd ten stwierdził, że wbrew postanowieniom Regulaminu, w sprawie doszło do dwukrotnej merytorycznej oceny projektu.

W zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, WSA stosownie do wiążącego w sprawie stanowiska NSA i WSA uznał, że w świetle przepisów u.z.p.p.r. i Regulaminu Instytucja Zarządzająca nie miała podstaw proceduralnych do przyjęcia za podstawę sporządzenia informacji o wynikach oceny merytorycznej projektu, ocen sporządzonych przez ekspertów 3, 4 i 5, ale powinna poprzestać na pierwotnie sporządzonych ocenach czyli ocenach ekspertów nr 1 i 2. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że wobec naruszenia przepisów proceduralnych, którego skutkiem było zdyskwalifikowanie ocen eksperckich stanowiących podstawę sporządzenia informacji z dnia 27 listopada 2012 r., brak jest uzasadnienia co do badania przez Sąd ich treści. Dlatego nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. zmierzający do wykazania, że WSA nie rozpoznał argumentów odnoszących się do merytorycznej oceny projektu, poprzez niespełnienie przez projekt wymogów konkursu w zakresie przesłanki "instytucji otoczenia biznesu".

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego ma swą podstawę w art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.