Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2724/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 149 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Bolesławiec od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 50/23 w sprawie ze skargi Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu na bezczynność Wójta Gminy Bolesławiec w przedmiocie usunięcia odpadów i gospodarowania nimi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej: skarżący) na bezczynność Wójta Gminy Bolesławiec w przedmiocie usunięcia odpadów i gospodarowania nimi, stwierdził, że Wójt Gminy Bolesławiec pozostaje w bezczynności (pkt I wyroku). Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy Bolesławiec ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku) oraz zobowiązał Wójta Gminy Bolesławiec do prawidłowego, zgodnego z prawem załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem (pkt III wyroku).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skargą z 26 stycznia 2023 r., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarzucił Wójtowi Gminy Bolesławiec bezczynność w sprawie usunięcia odpadów i gospodarowania nimi. Jak wskazano w treści skargi, podczas działań przeprowadzonych przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu 17 i 18 lutego 2022 r. (podjętych na skutek pisma Dyrektora Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego z 16 lutego 2022 r.) stwierdzono porzucenie odpadów (w tym odpadów o charakterze niebezpiecznym) na parkingu przy ul. [...] 29B w miejscowości Łąka, obok stacji benzynowej [...]. W trakcie czynności przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Policji, Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Bolesławcu, funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej, a także biegłego sądowego ustalono, że na naczepie pojazdu zgromadzono 24 palety. Na części z nich znajduje się 19 pojemników typu "Mauser", a na pozostałych, znajdują się beczki o różnej pojemności. Pojemniki te są wypełnione innymi pojemnikami o zróżnicowanej wielkości, a w nich znajdują się nieznane substancje o charakterystycznym zapachu lakierów, farb i rozpuszczalników. W jednym z pojemników znajdują się odpady typu prawdopodobnie medycznego (co zostało na późniejszym etapie postępowania potwierdzone przez biegłego). Opisy na niektórych pojemnikach wskazywały, że zawierają odpady niebezpieczne o kodzie 07 02 08* - inne pozostałości podestylacyjne i poreakcyjne oraz 15 01 10* - opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych. Podczas oględzin zauważono, że jeden z pojemników jest w dolnej części zawilgocony, a paleta, na której się znajduje jest pokryta oleistą substancją. W związku z tym oceniono, że istnieje realne zagrożenie, że może dojść do rozszczelnienia pojemnika i przedostania się substancji bezpośrednio do środowiska. Ze wstępnych ustaleń z biegłym sądowym dokonanych na etapie oględzin i poboru próbek wynikało, że szacowana masa ujawnionych odpadów to około 24 m3 i że są to odpady niebezpieczne - związki ropopochodne, wyczuwalne lotne związki organiczne, oleje, smary, lakiery oraz odpady medyczne. Próbki odpadów zostały pobrane przez biegłego sądowego w celu przeprowadzenia analizy laboratoryjnej. Wobec stwierdzenia konieczności podjęcia natychmiastowych działań mających na celu usunięcie odpadów z miejsca ich aktualnego magazynowania, pismem z 18 lutego 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował Wójta Gminy Bolesławiec o ustaleniach. Przedstawiciel Wójta Gminy Bolesławiec przyjechał w dniu 17 lutego 2022 r. na miejsce postoju pojazdu z odpadami. Z uwagi na brak jakichkolwiek działań w sprawie porzuconych odpadów niebezpiecznych, wystąpieniem z 8 marca 2022 r., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Wójta Gminy Bolesławiec o usunięcie nieprawidłowości w jego działaniach, polegających na niepodjęciu postępowania mającego na celu usunięcie odpadów niebezpiecznych. Jako podstawę wystąpienia skarżący powołał art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r. poz. 824). W odpowiedzi Wójt Gminy Bolesławiec wskazał, że niewystarczająco ustalono stan faktyczny, a co za tym idzie dokonano nieprawidłowej kwalifikacji organu zobowiązanego do działania. W ocenie Wójta Gminy Bolesławiec, zachodziła konieczność zastosowania procedury określonej w art. 24a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach). Po dalszej wymianie korespondencji Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł wskazaną na wstępie skargę na bezczynność. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bolesławiec wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że legitymacja skargowa Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynikała bezpośrednio z art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Sąd I instancji przedstawił stan prawny i faktyczny sprawy, uznając na tej podstawie, że od momentu wpłynięcia pierwszego pisma skarżącego z 18 lutego 2022 r. do dnia wniesienia skargi minęło prawie 11 miesięcy. Rozpatrzenie żądania następuje co do zasady w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty. W przypadku ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (np. brak interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak podstawy materialnoprawnej, dopuszczalność wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu) organ powinien odmówić wszczęcia postępowania, a postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć. Tylko takie postępowanie umożliwi wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Takiej możliwości nie daje natomiast przesyłanie nieformalnych pism (nawet jeśli wyjaśniają stanowisko organu w sprawie i zawierają uzasadnienie). Tym samym nie można przyjąć, że pisma Wójta Gminy Bolesławiec kierowane do skarżącego stanowiły prawidłowy sposób rozpatrzenia sprawy. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, jak i postawę organu, Sąd I instancji uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ – Wójt Gminy Bolesławiec.

W pierwszej kolejności organ powołał się na nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), bowiem w dacie wniesienia skargi toczyło się postępowanie zainicjowane skargą Prokuratora Okręgowego w Jeleniej Górze na bezczynność Dolańskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie usunięcia przedmiotowych odpadów. Postępowanie to zakończyło się postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2023 r. III OSK 2879/22.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 166 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 art. 58 § 1 pkt 1, art. 1 i 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 9 w związku z art. 4 p.p.s.a. przez uznanie, że przedmiotowa skarga na bezczynność należy do właściwości sądu administracyjnego.

Po drugie, art. 50 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) przez uznanie, że skarżący miał legitymację procesową do wszczęcia przedmiotowego postępowania.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu była prowadzona w sposób wybiórczy i nieuwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uniemożliwiło to merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego tj. art. 24a ustawy o odpadach.

Po czwarte, art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez uznanie, że organ pozostawał w bezczynności od 18 lutego 2022 r., podczas gdy organ "aktywnie działał" w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie był uprawniony do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 24a ustawy o odpadach.

Po piąte, art. 149 § 1a p.p.s.a. przez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez przyjęcie, że opisany w aktach sprawy zespół naczepy z ciągnikiem może zostać uznany za odpad.

Po drugie, art. 26a ustawy o odpadach, przez przyjęcie, że ładunek pojazdu dokonującego niezgodnego z prawem przewozu odpadów pojazdem składających się z dopuszczonego do ruchu drogowego ciągnika siodłowego wraz z naczepą, posiadających właściciela i zarejestrowanych w CEPIK oraz posiadających obowiązkowe ubezpieczenie, jest równoznaczne z porzuceniem odpadów na gruncie.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ponadto organ wniósł o rozważenie zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania wniosku Wójta Gminy Bolesławiec o rozpoznanie sporu kompetencyjnego z Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska.

Organ wniósł także o odroczenie rozprawy i rozpoznanie pytania prawnego w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., czy w sytuacji, gdy odpady niebezpieczne znajdują się w środku transportu, który posiada możliwość poruszania się po drodze publicznej, do zastosowania dyspozycji art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach konieczne jest, żeby ten pojazd znajdował się na drodze publicznej. Ponadto, czy możliwe jest przyznanie statusu odpadu pojazdowi, który posiada możliwość poruszania się po drodze publicznej tylko z uwagi na okoliczności sprawy, czy też kwestia uznania pojazdu jako odpad tj. porzucenia rzeczy z zamiarem wyzbycia się powinna być rozstrzygnięta w toku postępowania przed sądem cywilnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od Wójta Gminy Bolesławiec kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należało odnieść się do wniosku skargi kasacyjnej o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku Wójta Gminy Bolesławiec o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego z Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska. Wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ już po wniesieniu skargi kasacyjnej i przed jej rozpoznaniem, postanowieniem z 5 grudnia 2023 r. III OW 128/23 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął spór i wskazał Wójta Gminy Bolesławiec jako organ właściwy w sprawie odpadów znajdujących się na naczepie pojazdu ciężarowego znajdującego się na ogólnodostępnym parkingu.

Ponadto podkreślenia wymaga, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący kasacyjnie organ, że przedmiotem tej sprawy jest wyłącznie to czy Wójt Gminy Bolesławiec pozostawał w bezczynności w sprawie usunięcia przedmiotowych odpadów i gospodarowania nimi. Organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., zmieniono przepisy k.p.a. m.in. w ten sposób, że zdefiniowano pojęcia bezczynności i przewlekłości. Definicje te zostały zamieszczone w art. 37 § 1 k.p.a., który stanowi, że "stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przedmiotem tej sprawy jest zatem, czy Wójt Gminy Bolesławiec dochował wskazanych terminów. Nie jest natomiast przedmiotem tej sprawy kwestia usunięcia przedmiotowych odpadów ani nawet stwierdzenie, czy substancje znajdujące się w porzuconej naczepie, stanowią odpady. Kwestie te wykraczają bowiem poza przedmiot skargi na bezczynność. Nie ulega natomiast wątpliwości, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Wójta Gminy Bolesławiec o usunięcie nieprawidłowości w jego działaniach, polegających na niepodjęciu postępowania mającego na celu usunięcie odpadów niebezpiecznych. Jako podstawę wystąpienia skarżący powołał art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w działaniach organów administracji publicznej w zakresie ochrony środowiska organ Inspekcji Ochrony Środowiska może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnieść skargę do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi. Skarżący był zatem uprawniony do wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem, a w przypadku braku jego rozpoznania, ze skargą na bezczynność. Tak bowiem zostały uregulowane kompetencje tego organu. Całkowicie odrębną kwestią jest, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie był zobowiązany wydać Wójt Gminy Bolesławiec na skutek tego wniosku. Wynika to jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd I instancji może jedynie zobowiązać dany organ do rozstrzygnięcia sprawy, nie jest jednak uprawniony do wskazania treści tego rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi w istocie polemikę z kompetencją Wójta Gminy Bolesławiec do rozstrzygnięcia sprawy. Ta kwestia została natomiast rozstrzygnięta w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2023 r. III OW 128/23. Niezależnie jednak od tego i jeszcze przed rozstrzygnięciem sporu między organami, Wójt Gminy Bolesławiec był zobowiązany rozpoznać wniosek skarżącego, czego nie uczynił. Oznacza to, że pozostawał w bezczynności, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

Zarzuty kasacyjne nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut najdalej idący i podnoszący nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Nie można mówić o zaistnieniu tego rodzaju przesłanki nieważności w związku z tym, że przed Sądem I instancji toczyło się równolegle postępowanie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Jeleniej Górze na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Brak jest bowiem tożsamości podmiotowej między tymi sprawami, co wyklucza uznanie, że wyrok w niniejszej sprawie został wydany w warunkach res iudicata. Należy także podkreślić, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2023 r. III OSK 2879/22, kończące postępowanie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Jeleniej Górze na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zostało wydane w odmiennych uwarunkowaniach prawnych, uwzględniając, że skargą wystąpił prokurator, który nie dysponuje kompetencją z art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Stąd też stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2023 r. III OSK 2879/22 nie mogło mieć bezpośredniego zastosowania w tej sprawie i nie jest sprzeczne ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji w kontrolowanym obecnie wyroku.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 166 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 art. 58 § 1 pkt 1, art. 1 i 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 9 p.p.s.a., a także art. 50 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 8 § 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił na wstępie rozważań prawnych, że skarżący dysponował legitymacją procesową do wniesienia skargi na bezczynność. Bez znaczenia jest przy tym, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska mógł mieć określone obowiązki w związku ze stwierdzonym porzuceniem odpadów. Tej kwestii dotyczył złożony przez Wójta Gminy Bolesławiec wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Natomiast przedmiotem tej sprawy było wyłącznie rozstrzygnięcie, czy Wójt Gminy Bolesławiec rozstrzygnął formalnie wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania wszczynając to postępowanie i wydając stosowną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty albo umarzającą postępowanie, ewentualnie odmawiając wszczęcia postępowania. Poza kompetencją Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przy tym pozaprawna ocena tego rodzaju działań organu inspekcji ochrony środowiska, a więc ocena ich zasadności lub celowości, w szczególności w kontekście ewentualnych zaniedbań skarżącego odnośnie do przedmiotowych odpadów. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ obowiązkiem organu było rozstrzygnięcie sprawy w przewidzianej do tego przez prawo formie, a nie jedynie "aktywne działanie", jak to wskazuje Wójt Gminy Bolesławiec w skardze kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Wójt Gminy Bolesławiec nie powołał żadnych innych przesłanek, które pozwalałyby na uznanie, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut ten nie został szerzej uzasadniony. Stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przekroczenie ustawowych terminów załatwiania sprawy co do zasady samoistnie nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Oznacza to, że w tym zakresie konieczna jest ocena wojewódzkiego sądu administracyjnego, której wyraz stanowi uzasadnienie wyroku. Tego rodzaju ocenę w tej sprawie Sąd I instancji sformułował i Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach oraz art. 26a ustawy o odpadach. Są to bowiem kwestie, które mogą zostać rozstrzygnięte przez Wójta Gminy Bolesławiec przy wydaniu stosowanej decyzji w tej sprawie, a nie na etapie skargi na bezczynność. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do występowania z pytaniem prawnym do składu poszerzonego, ponieważ sformułowane przez Wójta Gminy Bolesławiec pytanie wykracza poza zakres rozpoznawanej obecnie sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.