Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 636/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Go 75/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 listopada 2022 r. (sygn. akt II SAB/Go 75/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej jako: Nadleśniczy) w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), I. zobowiązał Nadleśniczego do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji z 15 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji o środowisku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdził, że Nadleśniczy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądził od Nadleśniczego na rzecz skarżącej Fundacji kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z 15 lutego 2022 r. Fundacja, powołując się na ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029; dalej jako u.o.u.i.ś.), zwróciła się do Nadleśniczego o udzielenie odpowiedzi na pytania odnoszące się do wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag, wniosków, petycji i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, jakie odbyły się poza procesem tworzenia Planu Urządzenia Lasu (PUL), czyli tych, które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego PUL, a nie tworzenia nowego PUL oraz miały miejsce w Nadleśnictwie od 1 stycznia 2018 r. do momentu odpowiedzi na pismo. Pytania miały następującą treść: "Wnioskujemy o przesłanie listy przypadków z okresu od 1 stycznia 2018 r. do momentu odpowiedzi na pismo, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa. Dla każdego przypadku wnioskujemy o podanie: a. kto zgłaszał postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa; b. zagadnień, których dotyczyły pytania, wnioski i uwagi zgłaszane przez stronę społeczną; c. rezultatów zgłaszania pytań, postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacji, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej i jeżeli tak, to w jaki sposób; d. dokumentacji komunikacji ze stroną społeczną."

W odpowiedzi na pismo Nadleśniczego z 1 marca 2022 r. o doprecyzowanie wniosku, Fundacja ponownie wniosła o udzielenie odpowiedzi na wskazane pytania, jako podstawę prawną wniosku wskazując u.o.u.i.ś.

W skardze na bezczynność Nadleśniczego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji o środowisku z 15 lutego 2022 r. Fundacja zarzuciła naruszenie art. 74 ust. 3 i 4 Konstytucji RP oraz przepisów art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 pkt 3 i art. 14 ust. 1 u.o.u.i.ś., wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak skutecznego wniesienia ponaglenia przed złożeniem skargi na bezczynność, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że co do zasady realizacja konstytucyjnie przysługującego obywatelom prawa do uzyskiwania informacji publicznej odbywa się na zasadach i trybie określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), ale w przypadku odmiennego ukształtowania zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w innych trybach, ustawodawca przyznał pierwszeństwo na rzecz tych innych trybów (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Skoro zatem u.o.u.i.ś. określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie (art. 1 pkt 1 lit. a u.o.u.i.ś.), to przepisy u.d.i.p. w tym zakresie nie znajdują zastosowania. WSA wskazał, że wniesienie skargi nie było ograniczone żadnym terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, gdyż u.o.u.i.ś. reguluje w sposób kompleksowy dostęp do informacji o środowisku i nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Podano, że w świetle art. 8 ust. 1 u.o.u.i.ś. Nadleśniczy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji o środowisku, gdyż pojęcie organu administracji jest ujmowane w u.o.u.i.ś. szeroko i obejmuje organy zarówno w ujęciu instytucjonalnym, jak i funkcjonalnym. Nadleśniczy jest zaś podmiotem realizującym zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, gdyż zarządza i prowadzi gospodarkę leśną w lasach stanowiących własność Skarbu Państwa, która nakierowana jest na powszechną ich ochronę oraz trwałe ich utrzymanie. Podniesiono, że wniosek skarżącej Fundacji dotyczył kwestii odnoszących się wprost do stanu elementów środowiska i jego ochrony, gdyż plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej, a zatem każde działanie związane z realizacją planu urządzenia lasu ma związek ze środowiskiem oraz jego ochroną. Żądane informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, pytań, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej przez Nadleśnictwo oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ wraz z dokumentacją komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną w tym zakresie, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.o.u.i.ś. W związku z tym organ winien albo udostępnić wnioskowane informacje o środowisku w formie czynności materialno-technicznej (art. 14 ust. 1 u.o.u.i.ś.), albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia w okolicznościach przewidzianych w art. 20 ust. 1 u.o.u.i.ś. Skoro na moment rozpoznania skargi sprawa nadal nie jest załatwiona w którejś ze wskazanych form, to organ pozostaje w bezczynności. Przy czym WSA stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż organ zareagował na wniosek Fundacji pismem z 1 marca 2022 r., zaś podjęte przez niego działanie było wynikiem dokonania błędnej oceny wniosku i nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Nadleśniczy, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to:

- art. 9 ust. 1 u.o.u.i.ś. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że określony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, tj. że wniosek strony skarżącej dotyczył informacji o środowisku podlegającej udostępnieniu zgodnie z u.o.u.i.ś., podczas gdy informacje wskazane we wniosku nie stanowiły informacji o środowisku;

2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, pomimo że wniosek skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji o środowisku;

- art. 149 §1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych nie można żadną miarą przypisać organowi bezczynności;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec okoliczności, że organ nie pozostawał w bezczynności;

- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie jego zastosowania, mimo że sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem żądane informacje nie stanowią informacji o środowisku;

- art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. poprzez zaniechanie jego zastosowania, mimo że skargę w niniejszej sprawie należałoby uznać za przedwczesną i podlegającą odrzuceniu.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu wg norm przepisanych oraz oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów podano, że kwestia wyczerpania przez skarżącego przysługujących środków zaskarżenia nie jest rozpatrywana jednolicie, gdyż w najnowszym orzecznictwie pojawiła się tendencja do przyznawania, że w razie pominięcia administracyjnego toku instancji skargę należy uznać za przedwczesną i podlegającą odrzuceniu. Wskazano także, że skoro nie mamy do czynienia z informacjami o środowisku, to sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skarga powinna zostać odrzucona także z tego powodu. Ponadto podniesiono, że art. 20 ust. 1 u.o.u.i.ś. ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy spełniony jest zarówno warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji o środowisku), jak i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji o środowisku). Prawo do informacji o środowisku i jego ochronie ma służyć obywatelom do pozyskiwania wiedzy na temat działań organów władzy publicznej oraz osób wykonujących funkcje publiczne, co nie oznacza, że każda informacja znajdująca się w posiadaniu nadleśnictwa ma walor informacji o środowisku. Katalog informacji podlegających udostępnieniu na gruncie u.o.u.i.ś. zawarty jest w art. 9 tej ustawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu we wniosku Fundacji brak jest kwestii odnoszących się wprost do stanu elementów środowiska i jego ochrony. Podniesiono, że organ informował wnioskodawcę, że złożony wniosek nie obejmuje informacji o środowisku w piśmie z 1 marca 2022 r., a zatem nie pozostaje w bezczynności. Ponadto zarzucono, że WSA nie uwzględnił okoliczności, że wniosek dotyczył tzw. informacji przetworzonej, a u.o.u.i.ś. nie zawiera uregulowania dotyczącego udostępnienia informacji przetworzonej. Podniesiono także, że WSA nie zbadał kwestii dotyczących nadużycia prawa do informacji, mimo że całokształt okoliczności faktycznych przesądza o tym, że Fundacja chce skorzystać z prawa dostępu do informacji o środowisku w celu innym niż rzeczywiście deklarowany.

Uczestnik postępowania - Stowarzyszenie [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy podkreślić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Przy czym uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia ocenę jej zasadności.

W pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność najdalej idących zarzutów dotyczących nieważności postępowania ze względu na treść art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., których skarżący kasacyjnie organ upatruje w niedopuszczalności skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego do jej rozpatrzenia (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz pominięcia administracyjnego toku instancji (art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.).

Wyjaśnić zatem należy, że kognicja sądu administracyjnego do rozpoznawania skarg z zakresu udostępnienia informacji o środowisku wynika wprost z treści art. 20 ust. 2 u.o.u.i.ś., który stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się przepisy p.p.s.a. W związku z tym sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg dotyczących wniosków o udostępnienie informacji o środowisku. W przedmiotowej sprawie żądana informacja - z powodów, które zostaną podane poniżej - ma charakter informacji o środowisku, a zatem nie ma podstaw do odrzucenia skargi.

Natomiast odnosząc się do kwestii pominięcia toku instancji poprzez brak poprzedzenia skargi ponagleniem należy odwołać się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Od dawna przyjęty jest bowiem pogląd, że sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., gdyż tryb udostępniania informacji w całości reguluje u.d.i.p., a zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd przyjmuje się, że w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia. Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2433/18; wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 4287/18; wyrok NSA z 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 525/18). Przepisy u.o.u.i.ś., zawarte w Dziale II tej ustawy "Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie", także całościowo regulują kwestię udostępnienia informacji o środowisku, zaś przepisy k.p.a., jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku (art. 14 ust. 2 u.o.u.i.ś.) oraz w przypadku przekazania wniosku podmiotowi, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.o.u.i.ś.). Stąd przedstawione wyżej poglądy mają w pełni zastosowanie w odniesieniu do spraw z zakresu udostępniania informacji o środowisku. W związku z tym wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie nie wymagało poprzedzenia jej ponagleniem, złożonym do organu wyższej instancji. Na marginesie należy dodać, że przywołane przez skarżący kasacyjnie organ postanowienie WSA w Rzeszowie, mające potwierdzać stanowisko organu jest nieadekwatne, gdyż zapadło w sprawie dotyczącej skargi na decyzję, a nie na bezczynność organu w udostępnieniu informacji o środowisku.

Nieskuteczne także okazały się zarzuty naruszenia postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego rodzaju przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Takiego powiązania w skardze kasacyjnej nie dokonano, zaś uzasadnienie powołanego zarzutu ogranicza się do wskazania, że nie doszło do bezczynności, co uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu. Ponadto należy wskazać, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego lub organu jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej i w takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu powołanych przepisów (por. wyrok NSA: z 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13, z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, z 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11). Natomiast okoliczność, że WSA wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu nie oznacza, że doszło do naruszenia powołanych przepisów.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 u.o.u.i.ś. poprzez jego błędną wykładnię należy przede wszystkim podkreślić, że każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą (art. 4 u.o.u.i.ś.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 u.o.u.i.ś. udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że udostępnieniu podlegają wszystkie informacje dotyczące środowiska (por. M. Bar, J. Jędrośka, Komentarz do ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2104, wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3483/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 147/21, wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6352/21). Jak się bowiem wskazuje, prima facie można odnieść wrażenie, że art. 9 ust. 1 u.d.i.ś. zawiera zamknięty katalog informacji podlegających udostępnieniu, jednakże z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska wynika, że prawo to ma znacznie szerszy zakres, niż to wynika z art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. Domniemywać zatem należy, co wynika z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba że organ ochrony środowiska, wyłącznie na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, Ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, LexisNexis 2010). Ustalając zatem przedmiotowy zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy mieć na uwadze, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, a skonkretyzowane w art. 4 u.o.u.i.ś., wprowadzającym powszechny dostęp do informacji o środowisku. Oznacza to, że udostępnienie informacji o środowisku jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu (art. 16 u.i.o.ś.).

Podkreślić także należy, że przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.o.ś. stanowi transpozycję do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urzęd. WE seria L nr 41 poz. 26, dalej: dyrektywa). W motywie 10 dyrektywy wskazano, że: "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Prawodawca unijny wskazał, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. Podnieść należy, że u.o.u.i.ś. nie zawiera własnej definicji "środowiska", natomiast ustawodawca zdefiniował to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, dalej jako: P.o.ś.). Zgodnie z tym przepisem przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Zatem wiodącym w definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka (J. Jędrośka, Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LEX/el 2014). Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r., sygn. I OSK 2158/17,; K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Wyd. Sejmowe Warszawa 2009, s. 211.).

W związku z tym informacje dotyczące wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które odbyły się poza procesem tworzenia planu urządzania lasu (tj. dotyczących wdrażania już zatwierdzonego planu, a nie tworzenia nowego), mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie. Lasy są elementem środowiska, co znajduje potwierdzenie w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 672, dalej jako: u.o.l.) - potraktowanie zasobów leśnych jako jednego z elementów środowiska w związku z art. 3 pkt 39 P.o.ś. Plan urządzenia lasu, według art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.l., to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Jego sporządzenie jest obowiązkowe dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa i następuje na koszt i zlecenie Lasów Państwowych (art. 19 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 u.o.l.). Plan urządzenia lasu musi być zatwierdzony przez ministra właściwego do spraw środowiska. Jest to kluczowy dokument, nierozłącznie związany z aspektami środowiskowymi i ochronnymi gospodarki leśnej. Plan urządzenia lasu, poprzez włączenie w jego ramy programu ochrony przyrody, jest także instrumentem ochrony środowiska, a z tego wynika, że dane dotyczące opracowania czy realizacji takiego instrumentu, także pod względem podmiotów uczestniczących w tym procesie, są informacjami dotyczącymi środowiska. Wskazane działania, wynikające z planu urządzenia lasu, są jednoznacznie nakierowane na ochronę środowiska, a zatem wpływ na stan środowiska, którego elementem jest las. Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2023 r. sygn. akt III OSK 651/23 oraz z 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1058/23, a skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie je podziela.

W związku z tym WSA prawidłowo uznał, że żądane przez Fundację informacje są informacjami dotyczącymi środowiska.

Dodatkowo należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA nie odniósł się do podnoszonej przez organ kwestii nadużycia prawa do informacji oraz tego, że wniosek dotyczył informacji przetworzonej. Jednakże w tym zakresie nie zostały sformułowane żadne zarzuty w petitum skargi kasacyjnej, a w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny kwestie te pozostawił poza zakresem swoich rozważań.

Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.