Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 794/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 1079
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 411/24 w sprawie ze skargi R. A. na akt Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 29 stycznia 2024 r. nr DWI.SK1.550.281.2023(4) w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę właściwej instytucji do ponownego rozpatrzenia; 3. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz R. A. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r., o sygn. akt V SA/Wa 411/24, oddalił skargę R.A. (dalej jako: "Strona", lub "Skarżąca kasacyjnie") na akt Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako: "PARP") z dnia 29 stycznia 2024 r., nr DWI.SK1.550.281.2023(4), w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny.

1.1. Strona, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą R.A., w dniu 1 maja 2023 r. wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach konkursu ogłoszonego przez PARP, organizowanego w ramach programu Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki, priorytet: Wsparcie dla przedsiębiorców, działanie: Ścieżka SMART. Pismem z dnia 21 listopada 2023 r. Strona została poinformowana, że jej wniosek nie został wybrany do dofinansowania, albowiem w ocenie Komisji Oceny Projektów (dalej jako: "KOP") projekt nie spełnił obligatoryjnych kryteriów oceny (kryteria modułowe "Moduł B+R" i kryteria wspólne dla projektu) oraz nie uzyskał punktów w kryteriach rankingujących. Strona nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, złożyła protest i zakwestionowała ocenę powyższych kryteriów. Zdaniem Strony [...] skonstruowane w oparciu o przeprowadzone badania przemysłowe są innowacyjne, zarówno w skali kraju jak i świata, a zastosowane innowacyjne rozwiązania przesądzają o ich przewadze konkurencyjnej względem innych produktów oferowanych na rynku. Ocena KOP nie uwzględnia informacji przekazanych w wyniku uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, w szczególności danych dotyczących liczby, kosztu jednostkowego, parametrów oraz przypisania urządzeń do poszczególnych etapów prac B+R. Według Strony opracowany w ramach prac B+R [...] stanowi innowację w skali światowej i doszło do niezrozumienia przedmiotu wniosku o dofinansowanie. Strona nie zgodziła się również z oceną, że projekt nie dotyczy wdrożenia wyników prac badawczo-rozwojowych w zakresie wskazanym w Regulaminie konkursu oraz, że w ramach projektu nie powstanie innowacja w skali minimum krajowej, a zaplanowane działania nie zapewnią synergii na poziomie przedsiębiorstwa i nie są spójne ze strategią firmy. Wyjaśniono, że rezultaty prac B+R zostaną wprowadzone do własnej działalności gospodarczej niezwłocznie po zakończeniu badań. Strona zaznaczyła także, że realizując jeden moduł B+R nie ma do dyspozycji pola z nieograniczoną liczbą znaków na wprowadzenie uzasadnienia powiązania działań w projekcie i opis realizowanej od 15 lat strategii firmy [...].

Aktem z dnia 29 stycznia 2024 r. PARP nie uwzględniła protestu Strony, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1079 – dalej w skrócie: "ustawa wdrożeniowa"). Z uzasadnienia powyższego aktu wynika, iż uwzględniono szereg zarzutów zawartych w proteście Strony i uznano za spełnione obligatoryjne kryteria "Wskaźniki modułu", "Zgodność z Krajową Inteligentną Specjalizacją" oraz zwiększono punktację w kryteriach rankingujących, tj. "Innowacja w skali minimum krajowej jest efektem wyników prac B+R" i "Potencjał innowacji do transformacji rynku". Jednakże PARP wskazała, że projekt nadal nie spełnia obligatoryjnego kryterium modułowego "Istota modułu" oraz obligatoryjnych kryteriów wspólnych dla projektu "Spójność projektu" oraz "Projekt obejmuje moduł obligatoryjny". Nie uznano także zarzutów odnoszących się do kryteriów rankingujących: "Ekoinnowacja na poziomie kraju", "Innowacja cyfrowa na poziomie kraju", "Współpraca w związku z projektem" i "Społeczne znaczenie innowacji". Jako kluczowe uznano, że Strona nie udowodniła, iż w ramach B+R będzie tworzyła nową wiedzę, nie wykorzystując do tego znanych metod i narzędzi. Czynności opisane we wniosku o dofinansowanie uznano nie za badania przemysłowe, ale prace rozwojowe, czyli nabywanie, łączenie i wykorzystywanie dostępnej aktualnie wiedzy i umiejętności z dziedziny technologii i działalności gospodarczej do tworzenia i projektowania nowych produktów. Zdaniem PARP opracowany w wyniku prac B+R produkt – nowy obiektyw nie charakteryzuje się nowością w odniesieniu do posiadanych przez niego nowych cech i funkcjonalności w porównaniu do rozwiązań o podobnej funkcji podstawowej, dostępnych / stosowanych na rynku polskim. Produkt / proces musiałby znacząco różnić się od produktów / procesów istniejących na rynku, a nowe cechy i funkcjonalności muszą zostać wyrażone parametrami jakościowymi i ilościowymi. W konkluzji stwierdzono, że nie wszystkie kryteria obligatoryjne zostały spełnione i w rezultacie negatywnie oceniono projekt Strony, powołując się na art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w opisanym na wstępie wyroku oddalił skargę Strony, stwierdzając, że zaskarżony akt z dnia 29 stycznia 2024 r. odpowiada prawu. W motywach orzeczenia wyjaśniono, że projekt nie został wybrany do dofinansowania, bo nie spełnił trzech kryteriów obligatoryjnych ocenianych w systemie tak/nie, tj. obligatoryjnych kryteriów wspólnych dla projektu: "Spójność projektu" oraz "Projekt obejmuje moduł obligatoryjny" oraz obligatoryjnego kryterium dla Modułu B+R "Istota modułu". Sąd pierwszej instancji zastrzegł, że "nie zamierza szczegółowo dokonywać ponownej oceny każdego elementu ocenianego przez organ i w tym zakresie w całości podziela stanowisko organu, czyniąc to stanowisko swoim". Koncentrując się na obligatoryjnym kryterium dla Modułu B+R "Istota modułu" wyjaśniono, że Strona winna wykazać przeprowadzenie prac B+R, czyli badań przemysłowych i prac rozwojowych. Celem działań winno być doprowadzenie do opracowania innowacyjnego rozwiązania, czyli nowego albo ulepszonego wyrobu lub usługi (innowacji produktowej) lub nowego albo ulepszonego procesu biznesowego dotyczącego funkcji działalności przedsiębiorstwa w zakresie produkcji wyrobów lub usług (innowacji w procesie biznesowym), możliwego do wdrożenia w działalności gospodarczej, które lepiej zaspokoi potrzebę lub zaadresuje wyzwanie niż rozwiązania dotychczasowe / konkurencyjne. Sąd pierwszej instancji przytoczył definicje zwrotów: "badania przemysłowe" i "prace rozwojowe" zawarte w art. 2 pkt 85 i 86 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. U. L 187 z 26.06.2014, s. 1 - dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 651/2014") i podzielił stanowisko PARP, że w niniejszej sprawie w projekcie opisano jedynie prace rozwojowe, a zadanie 1 zostało nieprawidłowo przypisane do badań przemysłowych. W ramach zadania 1, chodziło o zaprojektowanie nowej przysłony [...]. WSA zaakceptował stanowisko PARP, że Strona skoncentrowała się na wykazaniu innowacyjności rozwiązania, a nie wykazała, że opracowanie tego rozwiązania wymaga uzyskania nowej wiedzy (niedostępnej na rynku). Organ przyznał, że obecnie brak jest rozwiązań (obiektywów) o określonych parametrach, co stanowi zdaniem Strony brak branżowej wiedzy w stanie techniki lub nową wiedzę, jednakże samo nazewnictwo nie wystarcza dla uznania powyższego kryterium za spełnione. Uznano, że Strona przedstawiła rozwiązania konkurencyjne, które są dostępne na rynku polskim i na rynkach zagranicznych, od których innowacyjne obiektywy mają się znacząco różnić w zakresie [...]. Ich oprogramowanie będzie mogło być aktualizowane przez USB. Nowe modele [...], które mają zostać opracowane w ramach zadania 1, są więc innowacyjne. Jednak ich opracowanie nie wytworzy know-how o zasięgu światowym, powstałego w ujęciu badań przemysłowych. Zadanie 1 polega na zastosowaniu wiedzy, która istnieje i została zastosowana w [...], w celu opracowania ulepszonych produktów (3 innowacyjnych obiektywów). Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji przyznał rację PARP, że zadanie 1 powinno być przypisane do prac rozwojowych, a nie do badań przemysłowych (których celem jest zdobycie nowej wiedzy). Mimo wezwania do poprawy wniosku w tym zakresie, zadanie 1 nie zostało właściwie przypisane, a problem badawczy / technologiczny - poprawnie zidentyfikowany. Uznano zatem, że projekt nie spełnia omawianego obligatoryjnego kryterium modułowego.

Odnośnie obligatoryjnego kryterium wspólnego dla projektu "Spójność projektu", WSA wyjaśnił, że chodzi o powiązania pomiędzy poszczególnymi modułami w projekcie w tym, czy zaplanowane zadania w ramach wszystkich modułów są racjonalne, komplementarne i zapewniają synergię na poziomie projektu lub spójność ze strategią przedsiębiorstwa. Wyjaśniono, że Strona zamierzała realizować jeden moduł i w stosownej rubryce wpisała "nie dotyczy", co zostało uznane za niewykazanie, że zadanie 1 i zadanie 2 (a więc zaplanowane w nich działania) są spójne ze strategią przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wszelkie wyjaśnienia Strony w tym zakresie, które pojawiły się po zakończeniu oceny projektu (w proteście lub w skardze) nie mogły zostać uwzględnione.

Reasumując uznano, że modułem obligatoryjnym w projekcie jest moduł B+R i projekt nie spełnił kryterium modułowego nr 1 "Istota modułu", co oznacza niespełnienie wszystkich kryteriów modułowych (tj. kryteriów obligatoryjnych dla modułu B+R). Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że na podstawie § 6 ust. 1, 2 i 11 Regulaminu wyboru projektów, organ nie miał obowiązku wzywać Strony do uzupełnienia bądź poprawy wniosku, gdyż nie zaistniały przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 8 ustawy wdrożeniowej, czy art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który odwołuje się do Regulaminu wyboru projektów. Wyjaśniono, że aplikując o udzielenie wsparcia Strona powinna złożyć wniosek o dofinansowanie, który będzie zawierał wymagane dokumentacją naboru informacje i dochować należytej staranności oraz upewnić się, że wniosek spełnia wszystkie kryteria, gdyż jakiekolwiek niedociągnięcia, niedopowiedzenia, niespójności, luki w argumentacji, czy opisie poszczególnych pozycji wniosku, obciążają wyłącznie Stronę. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena projektu Strony została przeprowadzona zgodnie z ustawą wdrożeniową i Regulaminem wyboru projektów.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Strona, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), zarzucając naruszenie:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) i pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie zasad przejrzystości i rzetelności w ocenie projektów i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi, polegające na błędnym ustaleniu (błąd w ustaleniach faktycznych), że:

- prace wskazane we wniosku w zadaniu nr 1 nie są badaniami przemysłowymi, gdy tymczasem z informacji o rozstrzygnięciu protestu Skarżącej kasacyjnie (pisma Instytucji Pośredniczącej z dnia 24 stycznia 2024 r.) wynika wprost, że w projekcie powstanie nowa wiedza, która jest głównym celem badań przemysłowych i cechą odróżniającą badania przemysłowe od prac rozwojowych;

- w związku z rzekomo błędną kwalifikacją zadania nr 1 do badań przemysłowych, wniosek Skarżącej kasacyjnie powinien otrzymać ocenę negatywną;

- Strona była wzywana do poprawienia wniosku o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w zakresie zmiany kwalifikacji zadania 1 z badań przemysłowych na prace rozwojowe, gdy tymczasem Strona nigdy nie była wzywana do poprawienia wniosku w tym zakresie;

- Skarżąca kasacyjnie rzekomo błędnie wypełniła część wniosku dotyczącą powiązania między modułami, gdy tymczasem w przypadku gdy wniosek obejmuje tylko jeden moduł (jak w niniejszym przypadku) - tej części wniosku się nie wypełnia, gdyż w takim przypadku nie ma w projekcie modułów, między którymi musiałoby być wskazane powiązanie, ani modułów, które mimo braku powiązania muszą być spójne ze strategią przedsiębiorstwa (projekty nielinearne);

- Strona nie umieściła we wniosku informacji o tym, że zadania w ramach Modułu B+R (jedynego realizowanego w projekcie) zapewniają spójność ze strategią przedsiębiorstwa Skarżącej kasacyjnie, gdy tymczasem takie informacje we wniosku zostały podane;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 6 ust. 1 Regulaminu wyboru projektu w ramach Programu: Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki, Priorytet: I. Wsparcie dla Przedsiębiorców, Działanie Ścieżka Smart (dalej jako: "Regulamin wyboru projektu") i w związku z kryteriami wyboru projektów stanowiącego załącznik nr 3 do Regulaminu wyboru projektu w zakresie: I. Moduł B+R, 1. Istota modułu oraz I. Kryteria obligatoryjne wspólne dla projektu: 3. Spójność projektu, 8. Projekt obejmuje moduł obligatoryjny poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na przyjęciu, że wniosek Skarżącej kasacyjnie został prawidłowo oceniony przez Instytucję Pośredniczącą, gdy tymczasem ocena wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający zasady przejrzystości i rzetelności oraz niezgodnie z kryteriami wyboru projektów;

b) art. 151 P.p.s.a. w związku z kryteriami wyboru projektów stanowiącego załącznik nr 3 do Regulaminu wyboru projektu w zakresie: I. Moduł B+R, 1. Istota modułu oraz w zw. z art. 2 pkt 85 rozporządzenia nr 651/2014, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z badaniami przemysłowymi mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy nowa wiedza powstaje przy użyciu nowych (dotąd nieznanych) metod i narzędzi, gdy tymczasem z definicji badań przemysłowych zawartej w powyższym przepisie wynika, że wystarczy, aby celem badań przemysłowych było powstanie nowej wiedzy, nie ma konieczności powstania nowej wiedzy przy użyciu dotąd nieznanych metod czy urządzeń;

c) art. 151 P.p.s.a. w związku z § 6 ust. 1 Regulaminu wyboru projektu i w związku z kryteriami wyboru projektów stanowiącego załącznik nr 3 do Regulaminu wyboru projektu w zakresie: I. Kryteria obligatoryjne wspólne dla projektu: 3. Spójność projektu oraz w zw. z pkt. 1.6 Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie Priorytet 1. Wsparcie dla przedsiębiorców ("Powiązania między modułami") - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku projektu jednomodułowego (jak objęty wnioskiem, w którym realizowany jest wyłącznie Moduł B+R) wnioskodawca musi wykazać powiązania między zadaniami w tym jednym module a strategią przedsiębiorstwa, gdy tymczasem ta część wniosku zgodnie z powyższą instrukcją jest wypełniana wyłącznie w przypadku, gdy mamy do czynienia z projektem obejmującym więcej niż jeden moduł i w konsekwencji błędnej wykładni przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie do oceny wniosku Skarżącej kasacyjnie, gdy - jak już wskazano - ta część instrukcji nie dotyczy wniosków jednomodułowych.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.2. Pełnomocnik PARP w odpowiedzi na skargę kasacyjną Strony wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska i argumenty podniesione w powyższych pismach procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy i z tego względu została uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których stanowi art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Sąd odwoławczy wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 P.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie i precyzyjnie wskazane przez stronę.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, o których stanowi art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Jednakże w związku z tym, że to prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego determinowała zakres postępowania w sprawie oceny projektu jako istoty sporu, w pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Zakres wyznaczony podstawą skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

3.1. Oś sporu koncentruje się w niniejszej sprawie wokół rozumienia zwrotu "nowa wiedza", które zostało użyte w rozporządzeniu Komisji Europejskiej nr 651/2014 przy konstruowaniu definicji "badania przemysłowego". Stosownie do art. 2 pkt 85 rozporządzenia nr 651/2014, badania przemysłowe oznaczają badania planowane lub badania krytyczne, mające na celu zdobycie nowej wiedzy oraz umiejętności celem opracowania nowych produktów, procesów lub usług, lub też wprowadzenia znaczących ulepszeń do istniejących produktów, procesów lub usług. Uwzględniają one tworzenie elementów składowych systemów złożonych i mogą obejmować budowę prototypów w środowisku laboratoryjnym lub środowisku interfejsu symulującego istniejące systemy, a także linii pilotażowych, kiedy są one konieczne do badań przemysłowych, a zwłaszcza uzyskania dowodu w przypadku technologii genetycznych.

Z kolei w myśl art. 2 pkt 86 rozporządzenia nr 651/2014, eksperymentalne prace rozwojowe – oznaczają zdobywanie, łączenie, kształtowanie i wykorzystywanie dostępnej aktualnie wiedzy i umiejętności z dziedziny nauki, technologii i biznesu oraz innej stosownej wiedzy i umiejętności w celu opracowywania nowych lub ulepszonych produktów, procesów lub usług. Mogą one także obejmować na przykład czynności mające na celu pojęciowe definiowanie, planowanie oraz dokumentowanie nowych produktów, procesów i usług. Prace rozwojowe mogą obejmować opracowanie prototypów, demonstracje, opracowanie projektów pilotażowych, testowanie i walidację nowych lub ulepszonych produktów, procesów lub usług w otoczeniu stanowiącym model warunków rzeczywistego funkcjonowania, których głównym celem jest dalsze udoskonalenie techniczne produktów, procesów lub usług, których ostateczny kształt zasadniczo nie jest jeszcze określony. Mogą obejmować opracowanie prototypów i projektów pilotażowych, które można wykorzystać do celów komercyjnych, w przypadku gdy prototyp lub projekt pilotażowy z konieczności jest produktem końcowym do wykorzystania do celów komercyjnych, a jego produkcja jest zbyt kosztowna, aby służył on jedynie do demonstracji i walidacji. Eksperymentalne prace rozwojowe nie obejmują rutynowych i okresowych zmian wprowadzanych do istniejących produktów, linii produkcyjnych, procesów wytwórczych, usług oraz innych operacji w toku, nawet jeśli takie zmiany mają charakter ulepszeń.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotem projektu Strony są [...]. W niniejszej sprawie co do zasady poza sporem jest, że powyższy produkt będzie innowacyjny. Zgodnie z wnioskiem Strony "celem modułu jest przeprowadzenie prac B+R dotyczących opracowania trzech innowacyjnych w skali światowej [...], zawierających rozwiązania w obszarze ekoinnowacji i innowacji cyfrowej. [...] te będą wysoko zaawansowanym rozwiązaniem technologicznym ([...]. System mocowania filtrów, możliwość aktualizacji oprogramowania przez USB, duża rozdzielczość [...] przy zachowaniu atrakcyjnej ceny". PAPR powołując się na opinię eksperta zewnętrznego, sporządzoną na potrzeby protestu wyjaśnił, że należy przyznać rację Stronie, iż nie ma możliwości bezpośredniego użycia [...]. Ekspert przyznał też, iż uzyskanie jak najlepszego efektu [...] wymaga zaprojektowania każdego [...] oraz sposobu jego zamykania od samego początku, co wygeneruje powstanie "pewnej wiedzy". Przy czym w ocenie PARP Strona nie zawarła opisu warunkującego przeprowadzenie badań przemysłowych, a jedynie prace rozwojowe, ponieważ będzie wykorzystywała znane narzędzia / metody badawcze do kształtowania wiedzy, rozwiązania innowacyjnego, ale powstałego na gruncie prac rozwojowych, a nie badań przemysłowych. Zdaniem eksperta wszystkie zaplanowane czynności nie wykazują charakteru badań w ujęciu badań przemysłowych, a jedynie prac rozwojowych. Opracowanie modelu każdego z nowych obiektywów nie wytworzy know-how o zasięgu światowym powstałego w ujęciu badań przemysłowych. Powstanie jednak rozwiązanie innowacyjne na bazie prac rozwojowych.

Z powyższym stanowiskiem nie zgadza się Strona twierdząc, że będzie tworzyła nową wiedzę, a okoliczność, że wykorzysta do tego znane "metody i narzędzia", czyli że badania będą wykonane, przy pomocy komputerów o dużej mocy obliczeń, z oprogramowaniem Code V, Oslo iQ Analyzer, Rhinoceros 3D oraz Imatest, nie wyklucza powstania "nowej wiedzy".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługuje zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 85 rozporządzenia nr 651/2014 odnoszący się do pojęcia "nowa wiedza". Organ wykluczając powstanie w sprawie "nowej wiedzy", nie wyjaśnił jak rozumie ten zwrot i nie przeprowadził w istocie jego interpretacji. Co więcej nie dokonał też jego analizy w zestawieniu z pojęciem "pewna wiedza", którym z kolei posłużył się ekspert w opinii sporządzonej na potrzeby protestu, powołanej przez PARP. Z powołanej powyżej definicji badań przemysłowych nie wynika, że zdobycie "nowej wiedzy" w ramach badań przemysłowych wyklucza okoliczność użycia znanych dotąd metod i narzędzi. Rację należy przyznać Skarżącej kasacyjnie, że z definicji badań przemysłowych zawartej w powyższym przepisie wynika jedynie, że wystarczy, aby celem badań przemysłowych było "zdobycie nowej wiedzy" i nie ma żadnych wymagań ani ograniczeń w zakresie użycia znanych bądź nieznanych dotąd metod czy urządzeń. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono na jakiej podstawie, dokonując wykładni art. 2 pkt 85 rozporządzenia nr 651/2014, dokonano zastrzeżenia, że "nowa wiedza" nie powstanie, tylko z tego powodu, że w toku badań dojdzie do użycia znanych dotąd metod i narzędzi.

PARP powołując się na opinię eksperta przyznał, iż w wyniku działań Strony dojdzie do "zaprojektowania każdego [...] oraz sposobu jego zamykania od samego początku, co wygeneruje powstanie pewnej wiedzy". Powyższej okoliczności ani PARP, ani Sąd pierwszej instancji nie uwzględnili przy interpretacji zwrotu "nowa wiedza", którego użyto w art. 2 pkt 85 rozporządzenia nr 651/2014. Dokonując zestawienia zwrotu "nowa wiedza" z terminem zastosowanym przez eksperta "pewna wiedza", w kontekście całego wywodu eksperta nie zajęto stanowiska, czy zwroty te mogą być synonimami lub czy całkowicie się wykluczają. W tym kontekście brak jest jednoznacznego odniesienia do stwierdzenia, że uzyskanie jak najlepszego efektu bokeh "wymaga zaprojektowania każdego [...] oraz sposobu jego zamykania od samego początku".

Zdaniem PARP czynności opisane we wniosku to w praktyce nabywanie, łączenie i wykorzystywanie dostępnej aktualnie wiedzy i umiejętności z dziedziny technologii i działalności gospodarczej do tworzenia i projektowania nowych produktów. Przy czym nie odniesiono tego opisu do wspomnianego określenia użytego przez eksperta, że powstanie "pewna wiedza". Organ wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem nr 3 do Regulaminu wyboru projektów Kryteria wyboru projektów - moduły, ocenie podlega cel modułu (czy celem jest opracowanie w drodze prac B+R nowego albo ulepszonego wyrobu lub usługi - innowacji produktowej lub nowego albo ulepszonego procesu biznesowego dotyczącego funkcji działalności przedsiębiorstwa w zakresie produkcji wyrobów lub usług, możliwego do wdrożenia w działalności gospodarczej, które lepiej zaspokoi potrzebę lub zaadresuje wyzwanie niż rozwiązania dotychczasowe/konkurencyjne). Zdaniem PARP opracowany w wyniku prac B+R produkt / proces nie spełnia powyższych wymogów i nie charakteryzuje się nowością w odniesieniu do posiadanych przez niego nowych cech i funkcjonalności w porównaniu do rozwiązań o podobnej funkcji podstawowej, dostępnych / stosowanych na rynku polskim. Nie wyjaśniono jednak w sposób wystarczająco przekonujący, dlaczego "produkt / proces musiałby znacząco różnić się od produktów / procesów istniejących na rynku".

3.2. Zasadność zarzutu obrazy prawa materialnego polegającej na błędnej jego wykładni, podważa zachowanie w sprawie zasad z art. 45 ustawy wdrożeniowej, czyli zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności koniecznych przy ocenie projektu. Wbrew stanowisku WSA dokonana ocena projektu nie jest do końca spójna, wyczerpująca i nie mieści się w granicach logicznego rozumowania. Nie sposób zaakceptować, że zaskarżony akt odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w zgodzie z dokumentacją naboru i ustalonymi kryteriami. Wobec braku pełnej i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 85 i pkt 86 rozporządzenia nr 651/2014, poważne wątpliwości budzi wynik oceny projektu przeprowadzonej przez PARP.

3.3. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzeń autora skargi kasacyjnej, który zdaje się oczekiwać od organu wezwania o zmianę kwalifikacji zadania w projekcie. Wbrew stanowisku Strony PARP nie był upoważniony do jednoznacznego wskazania, aby Strona ograniczyła zadania do prac rozwojowych.

Uzupełnienie wniosku reguluje w szczególności § 6 ust. 2 Regulaminu wyboru projektów, który stanowi, że wnioskodawca może zostać wezwany przez IP do uzupełnienia lub poprawienia wniosku. Wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia wniosku zawiera wstępną opinię w zakresie kryteriów wymagających uzupełnienia lub poprawy. Wobec powyższego rację należy przyznać Sądowi pierwszej, że po pierwsze wezwanie do uzupełnień stanowi uprawnienie, a nie obowiązek organu i jest podporządkowane celowi konkursu. Po wtóre to nie PARP był zobowiązany do opracowywania wniosku w taki sposób, aby spełniał wymagania naboru, ale było to w interesie Strony, która ubiegała się o dofinansowanie.

3.4. Odnosząc się do multiplikacji pozostałych zarzutów proceduralnych skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał odniesienie się do nich za przedwczesne, dlatego nie mogły zostać uwzględnione. W skardze kasacyjnej nie zdołano zatem podważyć stanu faktycznego sprawy. Nie mniej, przy ponownym jej rozpoznaniu właściwa instytucja związana oceną prawną wyrażoną powyżej, będzie zobowiązana do dokonania pełnej i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego na gruncie niniejszej sprawy, co może spowodować konieczność uzupełnienia postępowania, które będzie podlegało ponownej ocenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

3.5. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i w oparciu o art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy PARP uwzględni ocenę prawną przedstawioną powyżej.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209, art. 205 § 2, art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz z pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

M. Bejgerowska D. Dudra M. Grzelak