Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 896/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 1  ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1716
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o  przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Sebastian Pietrzyk SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w ,dniu 15 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 maja 2023 r., znak SKO.Z/4100/18/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 896/23

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 17 lutego 2023 r., znak: GS-09.6826.2.774.2022.RW, wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1495 z późn. zm., dalej: "ustawa o przekształceniu") po rozpatrzeniu wniosku J. B., odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 2, obr[...], jednostka ewidencyjna K. , położonej przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w prawo własności.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że J. B. zwróciła się o wydanie zaświadczenia dotyczącego działki nr 2, podnosząc że działka nr 1 (własność wnioskodawczyni) i działka nr 2 (w użytkowaniu wieczystym wnioskodawczyni) są zabudowane jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, którego częścią jest garaż dwustanowiskowy. Następnie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków na działce nr 1 znajduje się jeden samodzielny budynek oznaczony w kartotece budynków jako "budynek mieszkalny jednorodzinny" (według mapy ewidencyjnej budynek ten w całości posadowiony jest na działce nr 1), natomiast na działce nr 2 znajduje się jeden samodzielny budynek oznaczony w kartotece budynków jako "pozostałe budynki niemieszkalne". Z przedstawionych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, że oba budynki połączono żelbetową kładką w taki sposób, że dach garażu został połączony z pierwszym piętrem budynku mieszkalnego, tworząc taras widokowy. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro budynki najpierw funkcjonowały odrębnie i dopiero później zostały połączone, to istnieje możliwość demontażu kładki, a następnie przytoczył definicję budynku (art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: "u.p.b.") i wywiódł, że kładka nie ma ani fundamentu, ani dachu, a oba budynki mają odrębne fundamenty i dach, więc połączenie ich kładką nie sprawia, że stanowią one jeden budynek. Stan ten został potwierdzony na mapie wywiadu terenowego wykonanej dnia 14 listopada 2017 r. podczas czynności związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (geodeta wykonujący czynności geodezyjne uznał, że budynki stanowią odrębne obiekty budowlane o różnym przeznaczeniu), a do dnia rozstrzygnięcia stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków nie uległ zmianie. Zatem choć oba budynki użytkowane są jako całość, to zgodnie z przepisami prawa budowlanego i danymi ewidencji gruntów i budynków stanowią dwa odrębne budynki o różnym przeznaczeniu. W związku z tym, że na działce nr 2 znajduje się wyłącznie budynek o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, prawo użytkowania wieczystego nie uległo przekształceniu w prawo własności i tym samym niedopuszczalne jest wydanie zaświadczenia, które potwierdzałoby to przekształcenie.

W zażaleniu na to postanowienie J. B. podniosła, że geodeta sporządzający wywiad terenowy na potrzeby ujawniania danych w ewidencji gruntów i budynków nie ma kompetencji do określenia kategorii (klasyfikacji) budynku. Połączenie w sposób trwały garażu z budynkiem mieszkalnym elementami żelbetonowymi (tzw. łącznikiem komunikacyjnym) spowodowało, że garaż utracił swoją odrębność i stał się częścią domu, a domowy taras rozciąga się na powstałą w ten sposób garażową część domu. Występują otwarte schody zewnętrzne łączące poziom terenu z kondygnacją pierwszego piętra i tarasem widokowym w jego części znajdującej się nad garażową częścią domu. Wbrew ewidencji gruntu i budynków na obu działkach znajduje się jeden wolnostojący dom jednorodzinny z tarasem, schodami i dwustanowiskowym garażem oraz tzw. infrastruktura towarzysząca zabudowie jednorodzinnej, a nie dwa wolnostojące obiekty. Przez pojęcie "wolnostojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, tj. jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. W niniejszej sprawie dom i garaż mają wspólne, trwałe elementy, które powodują, że konstrukcyjnie zabudowania te tworzą jedną, wspólną całość. Dla powyższej klasyfikacji bez znaczenia pozostaje jednocześnie fakt, że łącznik komunikacyjny pomiędzy zabudowaniami jest zlokalizowany nad ziemią, nie posiada fundamentu ani dachu, ani też to, że zarówno budynek mieszkalny jak i garaż są wydzielone z przestrzeni przegrodami budowlanymi oraz posiadają fundamenty i dach. W zażaleniu powołano się na: (1) pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie obowiązku prowadzenia książki obiektu budowlanego dla budynków połączonych łącznikiem (art. 64 ustawy - Prawo budowlane), w którym przyjęto, że "[...] istnienie łącznika między kilkoma segmentami - czyli konstrukcji łączącej co najmniej dwa segmenty, przeznaczonej do przemieszczania się ludzi między tymi segmentami - oznacza, że każdy z tych segmentów nie może być kwalifikowany jako samodzielna konstrukcyjnie całość. [...] zespół segmentów (pawilonów) - trwale związanych z gruntem, wydzielonych z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadających fundamenty i dach - należy traktować jako jeden budynek, jeżeli wchodzące w jego skład części są połączone ww. łącznikiem" oraz (2) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 181/20, zgodnie z którym: "[...] przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie [...] Ustawa przekształceniowa nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków, jako do wyłącznego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Określa się natomiast, że ewidencja gruntów, jak też księgi wieczyste służą organowi do oznaczenie nieruchomości gruntowej i lokalowej, które to dane powinno zawierać zaświadczenie (art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej)".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 4 maja 2023 r., znak: SKO.Z/4100/18/2023, wydanym na podstawie art. 217 i art. 218 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia J. B., utrzymało w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. B., zarzucając mu naruszenie:

1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 217 i 218 k.p.a. z uwagi na:

a. brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną (wybiórczą) ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza pominięcie rzeczywistego stanu i charakteru zabudowy istniejącej na datę 1 stycznia 2019 r. na oddanej skarżącej w użytkowanie wieczystej działce nr 2 oraz oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na danych z ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy nie odzwierciedlają one rzeczywistego stanu zabudowy i zagospodarowania działki na datę 1 stycznia 2019 r.;

b. nie znajdujące podstaw prawnych przyjęcie, że wpisy/dane z ewidencji gruntów oraz/lub innych rejestrów pełnią na gruncie ustawy o przekształceniu rolę dowodu przesądzającego o istnieniu i charakterze zabudowy;

c. brak podjęcia przez organ odwoławczy czynności wyjaśniających, nieodzownych w realiach przedmiotowej sprawy do weryfikacji przesłanek zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu, podczas gdy w świetle twierdzeń i dowodów wniosku i załączonych do niego dowodów w przedmiotowej sprawie zachodziła potrzeba weryfikacji danych figurujących w ewidencji gruntów i budynków pod kątem tego, czy odzwierciedlają one faktyczny stan zabudowy;

2) art. 3 ust. 2 oraz ust. 2a u.p.b. z uwagi na dokonanie niedopuszczalnej w ramach niniejszego postępowania, a niezależnie od tego błędnej kwalifikacji charakteru zabudowy znajdującej się na gruncie oddanym skarżącej w użytkowanie wieczyste, tj. przyjęcie, że naziemna konstrukcja umożliwiająca przemieszczanie się pomiędzy zabudowaniami - ze względu na brak fundamentu i dachu - rzekomo nie może stanowić podstawy przyjęcia, że na gruncie prawa budowlanego mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym, gdy tymczasem o samodzielności obiektu przesądza wyłącznie to, czy stanowi on samodzielną konstrukcyjnie całość, a nie posiadanie wspólnego fundamentu i dachu;

3) art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o przekształceniu z uwagi na błędne (przedwczesne), wynikające w szczególności z braku wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy, przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 2 obr. [...], położonej przy ul. [...] w K..

Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepisprawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interesprawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.

Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716 z późn. zm.), dalej ustawa, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy grunt zabudowany budynkiem garażowym uległ przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716 z późn. zm.), skoro nie posadowiono na nim budynków mieszkalnych, a grunt ten jest wyodrębniony geodezyjnie i ma odrębną księgę wieczystą.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3.03.2022 r., I OSK 963/21, LEX nr 3349389, zagadnienie to było już rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który zajął w tej sprawie zróżnicowane stanowisko. W wyrokach z 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 200/21 oraz i OSK 227/21 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną. Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21. W tych sprawach NSA przyjął, że na gruncie ustawy o przekształceniu należy opowiedzieć się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości. Niewątpliwie pojęcie nieruchomości ma na gruncie ustawy zasadnicze znaczenie i determinuje zakres wyrażenia "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe", albowiem stanowi termin to wyrażenie definiujący.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. z mocy prawa przekształceniu w prawo własności podlega użytkowanie wieczyste "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 1 ust. 2 ustawy dookreśla, że przez "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" rozumie się nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Przepisy tej ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy o przekształceniu). W ustawie pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wyraźnie utożsamiane jest z nieruchomością zabudowaną wyłącznie określonymi budynkami (art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy o przekształceniu).

Przepis art. 1 ust. 2 ustawy zawiera definicję legalną "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe", w której ustawodawca posługuje się kategorią "nieruchomości". Zdefiniowanie w ustawie "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" oznacza, że nie jest dopuszczalne ustalenie rozumienia i zakresu tego złożonego wyrażenia przez poddawanie zabiegom interpretacyjnym poszczególnych terminów w nim zawartych. Jak się wskazuje w piśmiennictwie, celem definicji legalnych jest nie tylko precyzowanie wyrażeń nieostrych czy usuwanie wieloznaczności, ale także nadawanie nowego znaczenia, często odbiegającego od znaczenia występującego w języku ogólnym (A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Warszawa 2008, s. 46).

Ustawą uregulowano kwestie dotyczące dwóch praw rzeczowych, normowanych w przepisach prawa cywilnego: użytkowania wieczystego i prawa własności. Można zasadnie założyć, że ustawodawca definiując podstawowe dla ustawy wyrażenie, posłużył się nazwą możliwie jednoznacznie rozumianą w regulowanej dziedzinie, której nadawane jest określone znaczenie. Cywilnoprawny charakter uprawnień będących przedmiotem regulacji uprawnia do odwołania się do rozumienia nieruchomości na gruncie prawa cywilnego. Kodeks cywilny w art. 46 § 1 zawiera definicję nieruchomości, zgodnie z którą nieruchomościami gruntowymi (bo o takie chodzi w sprawie) są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności. Nieruchomość w rozumieniu prawa cywilnego nie jest kategorią faktyczną, ale prawną. Wyodrębnienie gruntu w nieruchomość, jako przedmiot prawa, wymaga zatem określenia jego powierzchni granicami zewnętrznymi (wyodrębnienia fizycznego) i określenia podmiotu własności (wyodrębnienia prawnego). Wyodrębnienie fizyczne polega na określeniu granic zewnętrznych, oddzielających nieruchomość od innych nieruchomości; ze względu na potrzeby obrotu i przepisy prawa, wyodrębnienie to następuje poprzez umieszczenie na gruncie trwałych znaków granicznych, najmniejszą jednostką powierzchniową nieruchomości gruntowej dla celów ewidencji, jest działka. Nie jest to kategoria prawna tożsama z nieruchomością jako przedmiotem obrotu prawnego, prawo własności i jego granice w rozumieniu art. 143 k.c. odnoszą się do nieruchomości, nie działki ewidencyjnej. Pojedyncza działka może odpowiadać nieruchomości jako przedmiotowi własności albo wraz z innymi działkami wchodzić w skład nieruchomości, obejmującej kompleks działek. Koreluje z tym definicja działki gruntu przyjęta w art. 4 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którą działka gruntu to niepodzielona, ciągła cześć powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Dane ewidencyjne są wyłączną podstawą oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych.

Wyodrębnienie prawne nie zostało uregulowane przepisami kodeksu cywilnego. Regulacja znajduje się w ustawie z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r. poz. 1916 z późn. zm., dalej u.k.w.i.h.). Założenie księgi wieczystej dla wyodrębnionej granicami zewnętrznymi działki lub wpisanie jej do istniejącej księgi wieczystej decyduje o jej charakterze; staje się ona nieruchomością albo jako samodzielny i odrębny przedmiot własności, chociażby jej właściciel był właścicielem jeszcze innych nieruchomości graniczących lub niegraniczących z nią, albo wchodzi w skład większej całości wskutek przyłączenia do nieruchomości mającej już księgę wieczystą. W tym ostatnim wypadku mamy do czynienia z jedną nieruchomością, składającą się z kilku działek. Jeżeli objęta księgą wieczystą nieruchomość składająca się z kilku działek graniczy z sąsiednią nieruchomością tego samego właściciela wpisaną do innej księgi wieczystej, to mamy do czynienia z dwiema nieruchomościami stanowiącymi odrębny przedmiot prawa, liczba ksiąg wieczystych decyduje o liczbie nieruchomości, ponieważ dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 24 u.k.w.h.). Jak zwrócił uwagę SN w wyroku z 23 września 1970 r., II CR 361/70, jeżeli żadna z przylegających do siebie działek, stanowiących własność jednej osoby, nie ma urządzonej księgi wieczystej, to o jej prawnym wyodrębnieniu decyduje osoba właściciela i z reguły mamy do czynienia z jedną nieruchomością. Gdyby natomiast działki takie były objęte dwiema księgami hipotecznymi, wówczas nie stanowiłyby jednej nieruchomości, a dwie sąsiadujące nieruchomości, z których każda ma urządzoną księgę wieczystą, na skutek skupienia w ręku jednej osoby, nie stają się jedną nieruchomością. Założenie księgi wieczystej oznacza, że jest tyle nieruchomości, ile ksiąg wieczystych (zob. S. Rudnicki: Nieruchomości, w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013; W. Pawlak, komentarz do art. 46 w: J. Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz do wybranych przepisów, Lex/el.2018).

W przytaczanym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę równie podziela, że jakkolwiek na gruncie prawa cywilnego funkcjonują dwa ujęcia nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe, to na gruncie ustawy o przekształceniu należy opowiedzieć się za rozumieniem wieczystoksięgowym. Przemawia za tym w pierwszej kolejności kontekst systemowy, uwzględniający ugruntowane stanowisko doktryny i judykatury w zakresie rozumienia pojęcia nieruchomości na gruncie art. 46 § 1 k.c., a nadto przyjęty w ustawie model procedowania w sprawie przekształcenia, ograniczający zakres postępowania rozpoznawczego i fakt, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, które podlega przekształceniu, wymaga wpisu w księdze wieczystej. Księga wieczysta jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Dlatego graniczące ze sobą działki gruntu będące własnością tej samej osoby, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią dwie nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., natomiast połączenie takich nieruchomości w jednej księdze wieczystej powoduje utratę ich samodzielności i powstanie nowej nieruchomości.

W konsekwencji należy uznać, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność następuje w odniesieniu do konkretnej nieruchomości uregulowanej w odrębnej księdze wieczystej, z uwagi na wypełnienie przesłanki jej zabudowy i wykorzystywania w sposób określony w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy.

Wskazany powyżej sposób rozumienia pojęcia "nieruchomość" uniemożliwia na gruncie ustawy uwzględnienie związków funkcjonalnych istniejących pomiędzy odrębnymi nieruchomościami. Z punktu widzenia art. 1 ust. 2 oraz art. 1a ustawy, indyferentne prawnie jest to, czy odrębna nieruchomość służy do obsługi innej nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi. Istnienie takiej zależności nie stanowi wypełnienia przez nieruchomość niezabudowaną budynkami mieszkalnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy, przesłanek dla przekształcenia w trybie tejże ustawy. Powyższego zapatrywania nie zmienia treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, bowiem zastosowany w tym przepisie zwrot "prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych" odnosi się do budynków gospodarczych, garaży, innych obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych, które znajdują się na tej samej nieruchomości, co budynki mieszkalne, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że na działce nr 1 stanowiącej własność skarżącej znajduje się budynek mieszkalny, natomiast na działce nr 2 budynek garażowy (jak twierdzi skarżąca) lub budynek gospodarczy (jak wskazuje PINB w Krakowie w decyzji legalizacyjnej z dnia 31 maja 2023 r. znak ROIK I.5160.46.2023. ESK, załączonej do pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 7 września 2023 r. złożonego do akt sądowych.). Oba te budynki wybudowane pierwotnie jako odrębne, zostały następnie połączone "łącznikiem", który został zalegalizowany na podstawie przywołanej decyzji PINB. Okoliczność ta jednak nie ma wpływu na ocenę charakteru nieruchomości stanowiącej działkę nr 2, tzn. nie powoduje że stała się ona nieruchomością zabudowaną budynkiem mieszkaniowym. W szczególności budowa "łącznika" nie spowodowała, że w miejsce dwóch budynków powstał jeden, nie spowodowała tego również decyzja legalizacyjna, której znaczenie jest tylko takie, że obiekty wymienione w tej decyzji funkcjonują obecnie w obrocie prawnym jako legalnie wybudowane.

Rozstrzyganie w tym zakresie nie jest zresztą rolą organu wydającego zaświadczenie, które jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to jednak jest to postępowanie, które nie może "tworzyć" podstawy faktycznej i prawnej do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (vide: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 218; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010 r., II SA/Bk 133/10). Charakter postępowania w sprawie zaświadczeń umożliwia, wyłącznie w oparciu o informacje wynikające z rejestrów, ewidencji i innych urzędowych baz danych, dokonanie weryfikacji wypełnienia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Wyłącza to konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia i charakteru funkcjonalnych powiązań, zarówno pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami.

Wobec powyższego skarga jako nieuzasadno9ona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.