Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1494/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 września 2023 roku, znak: SKO.ZP/415/335/2023 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. M. kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. M. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 września 2023 roku, znak: SKO-ZP/415/335/2023 utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Myślenickiego z dnia 31 maja 2023 r. znak: GM.6123.5.Mi.22.2023 odmawiające uzgodnienia - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...], posiadającej klaso-użytek S-R IVa w miejscowości M., gmina R., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza energetycznego NN, przyłącza wody projektowanego ze studni, bezodpływowych szczelnych zbiorników na nieczystości ciekle, alternatywnie przydomowych oczyszczalni ścieków w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 17 lutego 2023 r.

Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.

Wójt Gminy R. pismem z dnia 17 lutego 2023 roku znak: RGPRiOŚ.6730.84.1.2022 zwrócił się do Starosty Myślenickiego o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza energetycznego NN, przyłącza wody projektowanego ze studni, bezodpływowych szczelnych zbiorników na nieczystości ciekle, alternatywnie przydomowych oczyszczalni ścieków w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do projektu decyzji Nr 84/22 z dnia I7.02.2023r znak: RGPRiOŚ.6730.84.2022 o ustaleniu warunków zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – dalej też jako "inwestycja".

Starosta M. postanowieniem z dnia 31 maja 2023 roku, znak: GM.6123.5.Mi.22.2023 odmówił pozytywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] w miejscowości M. gmina R. na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dla wskazanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowana działka posiada klaso - użytek S-R IVa, który nie jest gruntem szczególnie chronionym w myśl przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż, jak wynika z pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzór Wodny w B. [...] ul. [...]. na działce nr [...] w M. nie znajdują się urządzenia melioracji wodnych.

Inwestycja objęta wnioskiem projektowana jest na gruncie rolnym stanowiącym klaso-użytek S-R IVa który nie jest gruntem szczególnie chronionym w myśl ustawy z dnia 03 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niemniej jednak jest gruntem rolnym najkorzystniejszym dla rolnictwa na podstawie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R..

Przedmiotowa działka nigdy nie była zaliczona do terenów przeznaczonych pod jakąkolwiek zabudowę, zawsze stanowiła teren rolny i leży w zwartym kompleksie rolnym.

Podstawą prawną do odmowy pozytywnego uzgodnienia lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego jest fakt, że zamierzona inwestycja spowoduje utratę charakteru rolnego dziatki objętej wnioskiem, co wynika z aktualnej treści obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalonego przez Radę Gminy R. uchwałą z dnia 03 listopada 2022r Nr XLIlI/321/2022. Z powyższego wynika, że działka nr [...] w miejscowości M. leży w obszarach "RS" - obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa, natomiast w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej, przydatności produkcyjnej.

Przesłanką do odmowy pozytywnego uzgodnienia lokalizacji opisanej wyżej budowy jest również fakt, że działka nr [...] w miejscowości M. w nieobowiązującym już planie leżała w obszarze - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych, a tym samym przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę, a zdaniem Starosty omawiana inwestycja spowodowałaby utratę charakteru rolnego zarówno wnioskowanej działki, jak i działek sąsiednich, a tym samym zostałby naruszony zwarty kompleks rolny.

Również z aktualnej treści obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalonego przez Radę Gminy R. uchwałą Nr XLIII/321/2022 z dnia 03 listopada 2022r wynika, że działka nr [...] w miejscowości M. leży w obszarach "RS" - obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa.

Ponadto, z analizy danych w omawianym Studium wynika, że polityka przestrzenna na obszarach RS polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz intensywnym rolniczym wykorzystaniu terenu, ze znacznym udziałem wyspecjalizowanej gospodarki sadowniczej. Na terenie tym jest dopuszczenie jedynie nowej zabudowy zagrodowej wyłącznie w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstających gospodarstw specjalistycznych.

W tym miejscu należy podkreślić, że z mocy art 9 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że postanowienia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a więc mają istotne znaczenie przy kształtowaniu ładu przestrzennego i ustalaniu obszarów szczególnie chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne, a więc m.in. gruntów rolnych (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 957/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 42409).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Skarżąca K. M., po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 września 2023 roku, znak: SKO-ZP/415/335/2023 utrzymało w mocy postanowienie Starosty Myślenickiego z dnia 31 maja 2023 r. znak: GM.6123.5.Mi.22.2023.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez Panią K. M., nie może uzyskać pozytywnego uzgodnienia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak bowiem wynika z danych z rejestru gruntów oraz materiału mapowego, teren planowanej inwestycji, czyli działka nr [...], jedn. ewid. R. stanowi grunt klasy S-RIVa o powierzchni 0,3036 ha. W rezultacie, przedmiotowy grunt zakwalifikowany został jako grunt rolny, a co za tym idzie zaistniał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji w sposób przekonujący stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem tego terenu, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym wsi M., jak i według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Ponadto Starosta Myślenicki zaznaczył, że według Studium, polityka przestrzenna na obszarach RS polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu, ze znacznym udziałem wyspecjalizowanej gospodarki sadowniczej. Dlatego, na przedmiotowym terenie jest dopuszczenie nowej zabudowy zagrodowej, wyłącznie w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstających gospodarstw specjalistycznych, a nie na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła K. M., podnosząc zarzut "niezgodności z Kodeksem postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775) art. 77 § 1 dotyczącym postępowania dowodowego oraz z art. 8 § 1. dotyczącym zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania Kodeksu".

W uzasadnieniu wskazała, że Starosta Myślenicki w uzasadnieniu sam stwierdza, że przedmiotowy grunt jest klasoużytkiem S-R IVa, który nie jest gruntem szczególnie chronionym.

Przytacza natomiast Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., według którego przedmiotowa działka znajduje się na obszarze RS opisanego w legendzie mapki jako "obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa" natomiast w tekście studium są zdefiniowane w §14 ust. 1 jako: "Obszary RS - obejmujące kompleksy gruntów rolnych o wysokiej przydatności do prowadzenia produkcji rolnej, pełnią funkcje rolnicze".

Dodatkowo jak pokazuje praktyka, w okresie ostatnich kilku lat Starosta M. wydał pozytywne opinie dotyczące wydania warunków zabudowy na działkach leżących w obszarach RS. Między innymi mój ojciec J. M. w roku 2023 otrzymał takie decyzje dotyczące działek nr [...],[...], [...], [...], [...] i [...] położonych w Gruszowie w obszarze "RS". Podobna sytuacja dotyczy wielu innych inwestycji na tym terenie.

Zapisy studium dotyczące obszaru RS są niezmienne od roku 1993, zawierają wiele archaizmów, jak chociażby gospodarstwa specjalistyczne (pojęcie z czasów PRL obecnie nieistniejące w przepisach), a przywoływane również przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia.

W moim zażaleniu na decyzję Starosty Myślenickiego wskazałam takie działania jako niezgodne z Konstytucją RP (art. 32) oraz Kodeksem postępowania administracyjnego (zasada równego traktowania, której brzmienie wyrażone jest w art. 8 § 1.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się do tego faktu.

Mając powyższe na uwadze, można stwierdzić niezgodność działań Starosty Myślenickiego oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z art. 77. [Postępowanie dowodowe] – Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie oparto na artykułach-ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie determinujących konieczność odmowy wydania pozytywnej opinii oraz na studium zakładającym, że klasy gruntów IV są "najkorzystniejsze dla rolnictwa", a brak równego traktowania obywatela przemilczały.

Podsumowując: prowadzenie produkcji rolnej na działce o powierzchni 30 arów jest z definicji niemożliwe, co wynika bezpośrednio z art. 2 Załącznika do obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 lutego 2020 r. (poz. 333) (Dz.U.2020.333).

Prowadzenie przeze mnie dalszej rewitalizacji starego sadu bez możliwości zamieszkania na tym terenie jest dla mnie niemożliwe i bezcelowe. Teren będzie ulegał dalszej degradacji, a skutki będą dokładnie odwrotne niż założenia ochrony środowiska.

Jeżeli organy administracji mają wątpliwości co do przydatności gruntu oraz zakresu planowanej przeze mnie inwestycji, należy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1. kpa) np. wizja lokalna, a w kwestii zabezpieczenia rozmiarów inwestycji można posłużyć się funkcjonującymi parametrami np. intensywności zabudowy lub powierzchni biologicznie czynnej.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 977 ze zm.) – dalej jako "uPlan" decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Organem tym jest starosta. Można też zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1526 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Niezależnie stosownie do art. 7d pkt. 1) lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.) – dalej jako "PrGeod" do właściwości starosty należy też prowadzenie ewidencji gruntów. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 PrGeod podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W myśl natomiast art. 23 ust. 1 – 4 PrGeod właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z powyższego wynika zatem, że Starosta jest organem wyposażonym w odpowiednią wiedzę urzędową, a także narzędzia pozwalające na wykonywanie zadań w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przedmiotowe uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt. 6) uPlan ma na celu kontrolę, czy wniosek nie dotyczy inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Uzgodnienie dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 1 września 2021 roku, sygn. II OSK 3171/18).

Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianej sprawy administracyjnej, nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ.

Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z przepisu tego wynika, że czynnikiem decydującym o charakterze i funkcjach nieruchomości jest wpis do katastru nieruchomości (a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i budynków). Charakter i funkcja wpisanej do ewidencji nieruchomości może ulec zmianie w warunkach ściśle przez prawo określonych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 uPlan ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zasadą więc jest to, że zmiana przeznaczenia terenu może nastąpić przez uchwalenie planu, gdyż przedmiotem decyzji jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a nie zmiana przeznaczenia terenu. Powyższe w w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych, potwierdza art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2409 ze zm.) – dalej jako "uOchrGruntRoln", zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na istotną zmianę treści art. 7 uOchrGruntRoln, która została dokonana na podstawie art. 76 pkt. 1) lit. a) ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78, z 1997 r. Nr 60, poz. 370, Nr 80, poz. 505 i Nr 160, poz. 1079, z 1998 r. Nr 106, poz. 668, z 2000 r. Nr 12, poz. 136 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 81, poz. 875 i Nr 100, poz. 1085 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984) otrzymuje następujące brzmienie:

"1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym."

Natomiast stosownie do art. 76 pkt. 1) lit. b) ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 7 ust. 2 pkt 4 otrzymuje brzmienie:

"4) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha,".

Natomiast stosownie do art. 4 pkt. 6) uOchrGruntRoln przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Ustalenie to zasadniczo następuje w planie zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu zasadne będzie przywołanie fragmentu uzasadnienia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, w którym charakteryzując decyzję o warunkach zabudowy wskazano, że "w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (m.in. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.; ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; Prawem wodnym z 18 lipca 2001 r., Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych."

Zatem właściciel gruntu rolnego w razie braku planu może zatem dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy.

Jeśli zatem właściciel – tak jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 uOchrGruntRoln, a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 uOchrGruntRoln. Dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia jeszcze przeznaczenia tego gruntu, który, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo, a więc zgodnie z przeznaczeniem. Jeśli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy części takiej działki, wówczas zachodzą podstawy do oceny, czy do takiego sposobu zagospodarowania.

Trzeba podkreślić, że w takiej sytuacji właściwy organ - starosta - jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonuje w oparciu o posiadaną merytoryczną, specjalistyczną wiedzę, oceny przedmiotu postępowania przez pryzmat uregulowań dotyczących ochrony określonych dóbr. Organ powinien wskazać i uzasadniać jakie konkretne argumenty przemawiają za jego stanowiskiem.

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do realiów przedmiotowej sprawy należy wskazać, że stanowisko Starosty jak i Kolegium nie spełnia tych warunków. Analiza treści uzasadnienia postanowienia Starosty prowadzi bowiem do konkluzji, że w istocie zawiera ono pewne sprzeczności, które celnie wykazuje Skarżąca. Z jednej bowiem strony Starosta wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość, która stanowi klaso-użytek S-R IVa nie jest gruntem szczególnie chronionym, z drugiej jednak zaznacza, że podstawą prawną do odmowy pozytywnego uzgodnienia lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego jest fakt, że "zamierzona inwestycja spowoduje utratę charakteru rolnego działki objętej wnioskiem, co wynika z aktualnej treści obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalonego przez Radę Gminy R. uchwałą z dnia 03 listopada 2022r Nr XLIlI/321/2022. Z powyższego wynika, że działka nr [...] w miejscowości M. leży w obszarach "RS" - obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa".

Ponadto w jego ocenie przesłanką do odmowy pozytywnego uzgodnienia jest również fakt, że działka nr [...] w miejscowości M. w nieobowiązującym już planie leżała w obszarze - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych, a tym samym przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę, a zdaniem Starosty omawiana inwestycja spowodowałaby utratę charakteru rolnego zarówno wnioskowanej działki, jak i działek sąsiednich, a tym samym zostałby naruszony zwarty kompleks rolny."

Ograniczenie się przez ograny dokonujące uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 6 w związku z art. 64 ust. 1 uPlan jedynie do powołania się na zapisy nieobowiązującego już planu miejscowego jak i, co prawda obowiązującego, ale niebędącego przecież aktem prawa miejscowego, studium nie stanowi jednak o wystarczającym rozważeniu przez organy zasadności lub bezzasadności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organy powinny bliżej odnieść się do istotnych okoliczności faktycznych i wziąć pod uwagę chociażby dokonany wcześniej podział nieruchomości jego wpływ na ochronę gruntów rolnych, a ponadto oceniając zasadność ochrony przedmiotowego gruntu skonkretyzować precyzyjnie określone dobra czy też wartości, które uzasadniają określony kierunek uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia. Sąd nie rozstrzyga tego w jakim kierunku powinno nastąpić uzgodnienie, to bowiem należy do organów, które dokonując tego uzgodnienia będą miały na uwadze zarysowane powyżej okoliczności.

Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało uchylone.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw). Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (100 zł).