Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 333/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 52, art. 53, art. 54
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 59 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1688
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. spółka z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), po rozpoznaniu wniosku P. A. ustalił na działkach nr [...],[...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] warunki zabudowydla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną dla realizacji inwestycji. Jako rodzaj inwestycji wskazano w decyzji zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Co do warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych wskazano:

1. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją - od 17% do 26%,

b) nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1: od strony ul. [...] - jako przedłużenie linii zabudowy na działkach nr [...],[...] obręb [...], od strony ul. [...] - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...] obręb [...],

c) szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku (od strony ul. [...]) - od 20 m do 30 m,

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku - od 11 m do 14 m,

e) geometria dachu - dach płaski,

f) dopuszcza się realizację kondygnacji podziemnej i lokalizowanie w niej miejsc postojowych/garażowych,

g) powierzchnia sprzedaży - do 1000 m,

h) wielkość powierzchni biologicznie czynnej - minimum 25% terenu objętego decyzją;

2) ochrona środowiska i zdrowia ludzi:

inwestycję projektować zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi i szczegółowymi, w tym techniczno - budowlanymi,

roboty ziemne oraz budowlane prowadzić z poszanowaniem istniejącej zieleni, a ewentualną niezbędną wycinkę realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi,

inwestycję realizować należy w sposób umożliwiający dotychczasowe funkcjonowanie i użytkowanie terenów sąsiednich,

3) ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: kto w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych odkrył przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, jest zobowiązany: wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot, zabezpieczyć przy użyciu dostępnych środków ten przedmiot i miejsce jego odkrycia, niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, Prezydenta Miasta [...];

4) obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

a) przyłącza infrastruktury technicznej związane z obsługą obiektu należy wykonać na zasadach określonych w warunkach technicznych przyłączenia, wydanych przez właściwych dysponentów sieci,

b) odprowadzenie wód opadowych i roztopowych na teren inwestycji, np. poprzez system rozsączający, bez spływu na tereny sąsiednie, w przypadku, gdy warunki gruntowo-wodne potwierdzone dokumentacją geotechniczną oraz jednoznaczną opinią geologa wydaną na podstawie tej dokumentacji nie pozwolą na rozsączanie wód opadowych, odprowadzenie wód opadowych i roztopowych w ograniczonej ilości do sieci kanalizacji ogólnospławnej poprzez system z retencją w zbiorniku i stalą regulacją odpływu pozwalającą na rozłożony w czasie odpływ wód opadowych ze zbiornika retencyjnego,

c) zasilanie w ciepło - z miejskiej sieci cieplnej,

d) w przypadku kolizji z istniejącym uzbrojeniem projekt zagospodarowania terenu należy uzgodnić z właściwymi dysponentami sieci,

e) na terenie objętym decyzją należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji,

f) na terenie objętym decyzją należy zrealizować miejsca postojowe/garażowe dla samochodów osobowych (w tym miejsca postojowe/garażowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne), w ilości nie mniej niż 1,5 miejsca postojowego/garażowego przypadającego na 1 lokal mieszkalny, nie mniej niż 1 miejsce postojowe/garażowe przypadające na każde 100 m2 powierzchni sprzedaży i nie mniej niż 1 miejsce postojowe/garażowe przypadające na każde 50 m2 powierzchni pozostałych usług, z wyłączeniem powierzchni pomocniczych, technicznych i gospodarczych,

g) dojazd do terenu inwestycji od ul. [...] (działka nr [...]),

h) w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, uzgodnienie z zarządca drogi następuje po dokonaniu analizy wpływu zmiany zagospodarowania działki lub zmiany sposobu użytkowania obiektu na ruch drogowy, w wyniku której, w związku z art. 16 ust 1 ww. ustawy, może nastąpić konieczność dostosowania - przez inwestora inwestycji niedrogowej - układu komunikacyjnego do zmienionych warunków ruchu;

5) wymagania dotyczące interesów osób trzecich:

a) obowiązują warunki wynikające z art. 5 ustawy prawo budowlane,

b) inwestycję projektować i realizować zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze jej oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ochronę przed: pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby;

6) ochrona obiektów budowlanych na terenach górniczych: nie dotyczy;

3. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczone zostały na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

4. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., stanowią załącznik nr 2 (część graficzna i tekstowa) do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu [...] grudnia 2023 r. z wnioskiem (uzupełnionym dnia [...] stycznia 2024 r.) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji wystąpił P. A. Zgodnie z wnioskiem zaplanowano usługi nieuciążliwe (np. handel, opieka medyczna, administracja).

Organ podał, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, objętej wnioskiem w sprawie, poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego. Organ ustalił, iż przedmiotowy teren (działka nr [...] i część działki nr [...] objęte wnioskiem) jest niezabudowany. Działki leżą w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, w tym z usługami, zabudowy usługowej, w tym usługowo-handlowej, usług biurowych i administracyjnych, zabudowy magazynowej. Na działkach sąsiednich występują budynki o wysokości od jednej do pięciu kondygnacji nadziemnych, przekryte dachami stromymi lub płaskimi. Dojazd do wnioskowanego terenu ma miejsce od ul. [...].

Na podstawie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] stycznia 2024r. ustalono, że przedmiotowy teren nie stanowi własności inwestora. Teren objęty wnioskiem leży w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla którego brak obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) i w związku z tym nie podlega procedurze związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Teren inwestycji leży poza granicami obszarów Natura 2000 oraz innych obszarów chronionych wyznaczonych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wnioskowany teren objęty jest procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], dla terenu osiedla "[...]", na mocy uchwały Rady Miasta [...] Nr V/48/07 z dnia 27 lutego 2007 r. - stan aktualny.

Organ podał, iż stosownie do wymogów procedury administracyjnej, strony w sprawie zawiadomione zostały o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono im zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań.

Przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 5a tej ustawy, analizie poddano obszar, którego granice wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem w odległości nie mniejszej niż 135 m od centralnie położonego terenu objętego wnioskiem, stanowiącej trzykrotną szerokość frontu wnioskowanego terenu, który wynosi 43 m. Wyznaczony obszar analizowany jest racjonalną całością urbanistyczną, zapewniającą zachowanie ładu przestrzennego, określonego art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Wyniki przeprowadzonej analizy - część tekstowa i graficzna stanowią załącznik nr 2 do decyzji.

Przeprowadzona analiza wykazała, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji występujących na analizowanym obszarze, przy czym organ będąc związany w sposób bezwzględny jedynie rodzajem zamierzenia budowlanego ma prawo ustalić odmienne parametry niż wskazane we wniosku. Linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przy ul. [...] położonych po tej samej stronie ulicy co wnioskowany teren (dz. [...]) przebiega w odległości od 1 m do 12 m od granicy z pasem drogowym, na działkach położonych po drugiej stronie ul. [...] linia istniejącej zabudowy przebiega w odległości 16 m od granicy pasa drogowego. Linia istniejącej zabudowy przy ul. [...] przebiega w odległości od 5 m do 58 m, na działce nr [...] przebiega w odległości 24 m od granicy z pasem drogowym, na działce sąsiedniej nr [...] przebiega w odległości 58 m. Stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), mając na uwadze, że wyznaczenie linii zabudowy oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji (może to być obowiązująca linia zabudowy, wyznaczana w miejscach istotnych urbanistycznie, dokładnie określająca, w którym miejscu musi znaleźć się ściana budynku lub nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczająca linię, poza którą nie mogą być lokalizowane budynki), wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy: od strony ul. [...] jako przedłużenie linii zabudowy na działkach nr [...] obręb [...], od strony ul. [...] - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...] obręb [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu w analizowanym obszarze wynosi od 3% do 50%. Średnia wielkość tego wskaźnika wynosi 26%. Na działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w tym z usługami wskaźnik zabudowy wynosi od 21% do 30%, średnia wielkość wskaźnika wynosi 24%. Na działce nr [...] obręb [...], na której występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, wskaźnik zabudowy wynosi 30%. Wnioskowana wielkość wskaźnika zabudowy wynosi od 18% do 26%. Biorąc pod uwagę powyższe oraz § 5 rozporządzenia wyznaczono wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją poprzez tzw. "widełki" od 17% (wskaźnik istniejącej zabudowy na działce nr [...] obręb [...]) do 26% (średnia wielkość wskaźnika zabudowy na analizowanym obszarze). Szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy na analizowanym obszarze wynosi od 6 m do 93 m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 25 m t na taką wielkość z tolerancją do 20%, tj. od 20 m do 30 m, wyznaczono szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku. Budynki poddane analizie mają wysokość od jednej do czterech kondygnacji nadziemnych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 4 m do 14 m, wysokość do kalenicy budynków z dachami stromymi od 5 m do 16 m, za wyjątkiem jedynego na analizowanym pięciokondygnacyjnego budynku z dachem płaskim o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 16 m, na działce przy ul. [...], w północno-zachodniej części analizowanego obszaru, w dalszej odległości od terenu inwestycji, w kwartale zabudowy wyznaczonej ul. [...], ul. [...]. Zabudowa ta nie stanowi całości urbanistycznej z wnioskowanym terenem. Budynki mieszkalne wielorodzinne w kwartale zabudowy wyznaczonej ul. [...], ul. [...], ul. [...] mają cztery kondygnacji nadziemne, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 13-14 m, wysokość do kalenicy 15-16 m. Inwestor wniósł o budowę budynku o wysokości od trzech do pięciu kondygnacji nadziemnych z dachem płaskim. Przepisy § 7 rozporządzenia, stanowią iż wysokość nowej zabudowy wyznacza się odpowiednio do istniejącej zabudowy sąsiedniej. Sąsiedztwo urbanistyczne dla przedmiotowej nieruchomości stanowi zabudowa wielorodzinna na działkach położonych w kwartale zabudowy wyznaczonej ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Mając na uwadze powyższe wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku od 11 m do 14 m. Na analizowanym obszarze występują dachy płaskie i dachy strome. Wnioskowana realizacja dachu płaskiego spełnia warunek kontynuacji parametrów zabudowy zastanej w obszarze analizowanym.

Organ uznał, iż istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego: opinia "Z." Sp. z o. o. z dnia [...] stycznia 2024 r. znak: [...] o możliwości przyłączenia do istniejącej sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej, warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej E. Sp. z o. o. z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...], opinia E. S. A. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] o możliwości dostawy ciepła z miejskiej sieci ciepłowniczej.

Organ dodał, iż po zapoznaniu z projektem decyzji inwestor pismem z dnia [...] marca 2024 r. wniósł o uwzględnienie w decyzji zapisu dotyczącego możliwości lokalizowania poza nieprzekraczalną linią zabudowy pochylni zjazdowej do garażu podziemnego wraz z elementami konstrukcyjnymi (ściany oporowe). W odniesieniu do powyższego organ wyjaśnia, iż nieprzekraczalna linia zabudowy dotyczy wszelkich obiektów budowlanych, a zatem obiektów na stałe związanych z gruntem, również wystających elementów obiektu, czyli okapu dachu, schodów, werandy, podcienia, tarasu. Za nieprzekraczalną linią zabudowy może się natomiast znajdować podjazd, zjazd, utwardzona droga prowadząca do budynku, a także ogrodzenie.

Organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Planowane zamierzenie inwestorskie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przeprowadzona analiza wykazała łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wobec tego nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało dokonania uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4u.p.z.p., za wyjątkiem uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia tego z uwagi na tożsamość organu uzgadniającego z organem wydającym decyzję, dokonano z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu pismem z dnia [...] marca 2024 r.

Ponadto projekt decyzji, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządziła osoba uprawniona, spełniająca warunki art. 5 pkt 1-4 tej ustawy, posiadająca kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty (zaświadczenie w aktach organu).

Od decyzji odwołało się R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], które wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem uwzględnienia toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO stwierdziło zgodne z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznaczenie wokół terenu objętego wnioskiem w odległości 135 m od centralnie położonego terenu objętego wnioskiem, stanowiącej trzykrotną szerokość frontu wnioskowanego terenu, który wynosi 43 m. Wyznaczony obszar analizowany jest racjonalną całością urbanistyczną, zapewniającą zachowanie ładu przestrzennego, określonego art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno — gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno — estetyczne. Wyniki przeprowadzonej analizy — część tekstowa i graficzna stanowią załącznik nr 2 do decyzji.

SKO wskazało, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowo-administracyjnym. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa.

Zdaniem Kolegium w kontrolowanej sprawie organ I instancji dokonał wyczerpującej analizy cech zabudowy istniejącej w przyjętym do analizy obszarze i w sposób szczegółowy uzasadnił że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji występujących na analizowanym obszarze. Organ I instancji uzasadnił również szczegółowo, jakimi przesłankami kierował się ustalając parametry planowanej zabudowy.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi , a przeprowadzona analiza wykazała łączne spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i w związku z tym zaskarżona decyzja podlega utrzymaniu w mocy.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...]. Jednoczenie wyjaśniło, że zgodnie z art. 63 ust 1 i 2 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi łub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, informację tej treści zamieszcza się w decyzji.

Od powyższej decyzji R. sp. z o.o. w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o uchylenie w całości organów obu instancji jako niezgodnych z prawem, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych i o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny urbanistyki na okoliczność wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa.

Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącemu, przed wydaniem decyzji, zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, a także powołania przez skarżącego dowodów oraz kolejnej argumentacji i w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu zajęcia pełnego ostatecznego stanowiska w sprawie;

2. art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. wobec nie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia czy dla Miasta [...] uchwalony został plan ogólny, a ponadto w sytuacji braku tego planu czy decyzja organu I instancji jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...], które to studium jest podstawowym aktem kształtującym politykę przestrzenną i to w sytuacji, gdy składania wniosków dowodowych i dowodów pozbawiony został skarżący wobec naruszenia przez organ art. 10 k.p.a.,

3. art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w brzmieniu, które nie obowiązywało w dacie złożenia wniosku przez wnioskodawcę i tym samym brak pełnej oceny w zakresie ziszczenia się łącznie ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i co za tym idzie zgodności z prawem decyzji organu I instancji;

4. art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023, poz. 1688), poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieustalenie czy dla Miasta [...] uchwalony został plan ogólny, a nadto w przypadku jeżeli taki plan jeszcze nie istnieje, nieprzeprowadzenie analizy czy decyzja o warunkach zabudowy będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) §5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1589) poprzez jego błędne zastosowanie, tak jak to czyni organ I instancji i w konsekwencji uznanie za prawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją "widełkami" od 17% do 26%, pomimo tego, że przepis ten wyraźnie stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, co jednoznacznie wskazuje na obowiązek ustalenia jednego konkretnego dopuszczalnego wskaźnika; -

5. §6 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, tak jak to czyni organ I instancji i w konsekwencji uznanie za prawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku (od ulicy [...]) od 20m do 30m pomimo tego, że przepis ten wyraźnie stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% co jednoznacznie wskazuje na obowiązek ustalenia jednej konkretnej dopuszczalnej szerokości;

6. §7 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, tak jak to czyni organ I instancji i w konsekwencji uznanie za prawidłowe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku od 1 Im do 14m pomimo tego, że przepis ten nie daje podstaw do stosowania tzw. "widełek", a zawężenie ustalenia wysokości budynku do jednego z jego elementów a nie całości obiektu, w konsekwencji umożliwia inwestorowi dowolne kształtowanie pozostałych części planowanego budynku, co nie jest dopuszczalne;

7. §7 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że analiza stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji została dokonana prawidłowo i zawiera pełne dane, pomimo tego, że brak w niej wskazania sposobu wyliczenia wysokości budynków objętych analizą, a w szczególności od jakiego poziomu wysokości te były mierzone, a nadto na jakiej podstawie organ wysokości te przyjął, tj. czy organ dokonał pomiarów czy też zaczerpnął dane z innych źródeł;

8. §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1225, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że planowana przez wnioskodawcę zabudowa powodować będzie zakłócenie naturalnego oświetlenia lokali mieszkalnych w budynku stanowiącym własność skarżącego;

9. §19 rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2002r. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że planowana przez wnioskodawcę zabudowa usytuowana ma być w odległości mniejszej niż 10 metrów od istniejącego parkingu (parking od ulicy [...]), a który to parking obejmuje ponad 10 stanowisk postojowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym uczestnik postępowania B. P. wniosła o oddalenie skargi, wskazując na niezasadność zarzutów skargi i odnosząc się kolejno do ich treści.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2024 r. strony podtrzymały stanowiska wyrażone w toku postępowania. Jednocześnie na rozprawie oddalono wniosek dowodowy skarżącej oraz uczestniczki postępowania.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2024 r. ustalająca na wniosek P. A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszalnego wielorodzinnego z częścią usługową wraz z infrastrukturą techniczną niezbędna dla realizacji inwestycji na działka nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...].

Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym należy wyjaśnić, iż według stanu prawnego obowiązującego do dnia 23 września 2023 r. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688., dalej jako ustawa zmieniająca) wprowadzająca szereg zmiany, w tym w treści art. 61 u.p.z.p. stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Istotną zmianę stanowiło zastąpienie studium uwarunkować i zagospodarowania przestrzennego planem ogólnym mającym stanowić akt prawa miejscowego, a w art. 61 u.p.z.p. przewidziano jako dodatkową przesłankę ustalenia warunków zabudowy, wprowadzając wymóg, aby teren położony był na obszarze uzupełnienia zabudowy, który właśnie określany ma być w planie ogólnym. Przy czym według treści art. 65 ustawy zmieniającej dotychczasowe studia uwarunkowań obowiązują do wejścia w życie planów ogólnych gmin, a najdalej do 31 grudnia 2025 r. Co prawda inwestor złożył w przedmiotowej sprawie wniosek w grudniu 2023 r., czyli po wejściu w życie ustawy zmieniającej, jednak przepis przejściowy art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, iż do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej i przed dniem utraty mocy studium w danej gminie stosuje się art. 54, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a w brzmieniu dotychczasowym, natomiast nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a.

Z powyższych względów zastosowanie w sprawie znalazły przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed zmiany. Co prawda skarżone organy nie wyjaśniły wprost zagadnienia stosowanego przez nie w sprawie stanu prawnego przepisów u.p.z.p., to wynika to jednoznacznie z podstawy prawnej zaskarżonych decyzji, przytoczonej w nich treści tych przepisów, dlatego uchybienie to nie miało zdaniem Sądu wpływu na wynik postępowania. Najistotniejsze jest zastosowanie w sprawie przez organy przepisów u.p.z.p. we właściwym brzmieniu, co miało miejsce.

Odnosząc się do zarzutu skargi odnoszącego się do kwestii zaniechania przez organy zbadania czy obowiązuje plan ogólny, a w konsekwencji czy zachodzi przesłanka do zastosowania nowego stanu prawnego (po 23 września 2023 r.) w sprawie, Sąd wskazuje, iż organy co prawda nie wyjaśniły tego w uzasadnieniach decyzji, jednak nie budzi wątpliwości fakt obowiązywania w chwili orzekania przez organy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i brak obowiązywania planu ogólnego miasta i gminy [...]. Zauważyć należy bowiem, iż plan ogólny jako akt prawa miejscowego podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a zatem jest to informacja jawna i powszechnie dostępna. Skoro zaś taki plan nie został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a nie upłynął jeszcze 31 grudnia 2025 r., oznacza to, iż dotychczasowe studium uwarunkowań w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało (jego treść z ostatnią zmianą wprowadzoną uchwałą Rady Miasta [...] z [...] września 2021 r. jest dostępna na stronie BIP miasta [...]). Należy przy tym zauważyć, iż w istocie strona skarżąca podniosła zarzut w w/w zakresie jednocześnie nie wskazując, aby studium uwarunkowań, o którym mowa, nie obowiązywało w dniu wydania zaskarżonej decyzji czy też aby obowiązywał na terenie miasta plan ogólny, a zatem nie wykazała, aby organy dopuściły się w opisanym zakresie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik postępowania.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż nieprawidłowa jest interpretacja skarżącej przepisów ustawy zmieniającej w zakresie zastosowania art. 64 ust. 2. Zgodnie z treścią tego przepisu do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Z powyższego skarżąca wywiodła, iż organ obowiązany był ustalając warunki zabudowy uwzględniać treść zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Taka wykładnia jest absolutnie błędna. Skoro bowiem cyt. przepis przejściowy art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej ustanawia regułę, że w opisanych warunkach, jak w przedmiotowej sprawie, do ustalania warunków zabudowy stosuje się przepisy dotychczasowe, które nie odnoszą się do planu ogólnego (ten bowiem dopiero wprowadzono ustawą zmieniająca) i wyłączono wprost stosowanie przepisów nowych, to brak podstaw do odwoływania się do planu ogólnego a w konsekwencji także studium uwarunkowań. Tak samo wbrew zarzutom skargi, organy nie mogły zastosować treści przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r., gdyż byłoby to niezgodne z cyt. powyżej przepisem przejściowym art. 59 ust. 2 ustawy mieniającej.

Dodać należy przy tym, iż stosując zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisy dotychczasowe, na gruncie rozpoznawanej sprawy brak było podstawy prawnej do stosowania przy ustalaniu warunków zabudowy przez organy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w tym do badania zgodności ustalanych warunków z treścią w/w studium. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie i w sposób zamknięty określa kiedy możliwe jest wydanie warunków zabudowy i spełnienie tych przesłanek (a nie wśród nich mowy o studium uwarunkowań) obliguje organ zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. do wydania takiej decyzji. Na treść decyzji o warunkach zabudowy nie mogą zaś mieć wpływu postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2024 r., IV SA/Po 520/24).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona może zagospodarować nieruchomość zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, której postanowienia stanowią konkretyzację obowiązującego prawa. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie, w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zaznaczyć należy, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym (art. 52 w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p.), a decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (tak pozytywna, jak i negatywna) jest decyzją związaną, co znaczy, że zgodność inwestycji objętej wnioskiem z przepisami zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy, natomiast niezgodność z przepisami zobowiązuje organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany do analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1. Dokonano tego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów – szerokość frontu wyniosła 43 m, a odległość wokół terenu objętego wnioskiem nie mniejsza niż 135 m.

W ocenie Sądu nie budzi zastrzeżeń także przeprowadzona w toku postępowania analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu tzw. analiza urbanistyczna, której wyniki stanowią załączniki do decyzji organu I instancji. Analiza ta po pierwsze pozwoliła ustalić spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "dobrego sąsiedztwa", mającego na celu udzielenie odpowiedzi na pytanie czy realizację planowanej inwestycji można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie tych przesłanek następuje na podstawie porównania obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, który został wyznaczony zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przy czym nieprzypadkowo ustawodawca wymieniając elementy "kontynuacji" zabudowy i zagospodarowania terenu jako pierwszą przesłankę wskazał na kontynuację funkcji. Bez możliwości kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu niedopuszczalnym byłoby ustalenie warunków zabudowy.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, gdyż na działkach leżących w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, z usługami, zabudowa usługowa w tym usługowo-handlowa, usług biurowych i administracyjnych oraz zabudowa magazynowa. Występująca w obszarze analizowanym zabudowa jest wystarczająca, aby móc określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu. Organy zasadnie zatem uznały, że planowana inwestycja (budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową) znajduje kontynuację w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu mając na uwadze powyższe okoliczności i przedstawioną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, należy stwierdzić, że przesłanka określona w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została spełniona.

W ocenie Sądu organy poczyniły prawidłowe ustalenia odnośnie wskaźników zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około" lub "do". To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" lub użycie określenia "od do" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Jednocześnie z przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów nowej zabudowy, w tym parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i zabraniającej organowi określenia tegoż parametru poprzez wskazanie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja, a nawet jedynie wielkości maksymalnej, o ile jest to uzasadnione wynikami analizy. Inaczej rzecz ujmując, w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ustalenie każdego z parametrów nowej zabudowy, o jakich mowa w § 5 do § 7 rozporządzenia, może nastąpić na trzy sposoby, tj.: poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja oraz poprzez ustalenie wielkości maksymalnej. Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny (zob. wyroki NSA: z dnia 21 października 2016 r., II OSK 91/50; z dnia 28 czerwca 2018 r., II OSK 1902/16; z dnia 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1764/18, 3 marca 2021 r., II OSK 1836/18, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że z przepisów rozporządzenia wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; zob. wyrok NSA z dna 22 października 2022 r., II OSK 3881/19, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, CBOSA). W tym miejscu należy dodać, że prawidłowe przeprowadzenie analizy ma charakter fundamentalny dla wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., II OSK 2903/18, II OSK 2903/18, CBOSA). Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, CBOSA). W niniejszej sprawie zdaniem Sądu zasadnie organy uznały, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy, obejmuje bowiem wszystkie elementy zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i r.s.u.w., odnosi się do parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie było kwestionowane w przedmiotowej sprawie wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony ul. [...] – jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach nr [...] i [...] i ul. [...] – jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...], czyli zgodnie z § 4 rozporządzenia.

Organy w sposób prawidłowy określiły wskaźnik powierzchni zabudowy. Analiza zawiera zestawienia działek, które stanowiły podstawę ustalenia tego wskaźnika (poszczególne wskaźniki naniesione na mapie przy każdej z działek i dodatkowo ujęte w odrębnym zestawieniu – k.68 i 69 akt administracyjnych).

W związku z tym w analizie wskazano, że wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi od 3% do 50%, a średni wskaźnik to 26 %, którą to wyliczono przez dodanie do siebie wartości wskaźnika powierzchni zabudowy wszystkich działek oraz nieruchomości i poprzez podzielenie przez ich liczbę. W związku z tym ustalony w decyzji wskaźnik na poziomie od 17% do 26% został ustalony zgodnie z § 5 rozporządzenia z uwzględnieniem średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego i nie przekraczający go.

Prawidłowe są ustalenia organów w zakresie szerokości elewacji frontowej dla budynku od 6 m do 93 m, co dało średnią na poziomie 25 m. Dlatego wskaźnik w tym zakresie ustalony w decyzji na poziomie od 20 do 30 m pozostaje w zgodzie z treścią § 6 rozporządzenia, gdzie przewidziano określenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%.

Z kolei stosownie do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jeżeli wysokość, o której mowa wyżej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie ustalania w/w wskaźnika Sąd stwierdza, iż sposób mierzenia wysokości wprost określony został w cyt. § 7 ust. 2 rozporządzenia i należy uznać, iż z zastosowaniem tego przepisu dokonywany był pomiar w/w wysokości. Skarżąca kwestionując powyższe nie wykazała nieprawidłowości w w/w zakresie, co czyni zarzut gołosłownym.

W części graficznej analizy na każdej z działce zaznaczono ilość kondygnacji nadziemnych, a dalej w części tekstowej wskazano na wielkości podane w metrach i zdaniem Sądu brak w tym zakresie sprzeczności. Według analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości od jednej do czterech kondygnacji nadziemnych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 4 m do 14 m, wysokość do kalenicy budynków z dachami stromymi od 5 m do 16 m, przy czym budynki mieszkalne wielorodzinne w kwartale zabudowy wyznaczonej ul. [...] i ul. [...], ul. [...] mają cztery kondygnacje nadziemne, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 13-14 m, wysokość do kalenicy 15-16 m. Stąd ustalenie w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku na poziomie od 11 do 14 m, jako nawiązania do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich zdaniem Sądu pozostaje w zgodzie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Nie budzi również wątpliwości odnośnie zgodności z prawem ustalenie geometrii dachu czy wysokości do kalenicy (§ 8 rozporządzenia). W zaskarżonej decyzji organ wykazał, że został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ dojazd do wnioskowanego terenu ma miejsce od ul. [...], a także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4-6 u.p.z.p. również nie budziły zastrzeżeń. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - wnioskowany teren stanowi działki ozn. symbolem Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane - za rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219).

Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisami sanitarnymi, unormowaniami z zakresu prawa geologicznego i górniczego.

Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Wydanie decyzji nie wymagało dokonania uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. za wyjątkiem uzgodnienia z zarządcą drogi.

Należy dodać, że kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (np. kwestia zacienienia czy odległości od miejsc parkingowych) nie mieszczą się w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie możliwość lokalizowania na danym terenie określonej zabudowy, nie rozstrzyga zaś kwestii technicznych. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy uprawniony jest wyłącznie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bowiem ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., II OSK 84/19, CBOSA).

Twierdzić także należy, iż SKO prawidłowo stwierdziło, iż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności innej decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowym terenie pozostaje bez wpływu na wynik postępowania, biorąc pod uwagę, iż zgodnie ze z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. na tę samą działkę możliwe jest wydanie przez organ więcej niż jednej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla różnych inwestorów.

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Postępowanie było prowadzone zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego – przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi. Tym samym wobec spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. organ był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedstawionego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego.

Za nieuzasadniony uznał także Sąd zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. biorąc pod uwagę iż na etapie postępowania przed organem I instancji strona miała zagwarantowany udziału w postępowaniu i była pouczona w tym trybie przez organ. Natomiast przed organem II instancji nie toczyło się postępowanie dowodowe uzupełniające, materiał dowodowy nie został uzupełniony stąd SKO zasadnie nie dostrzegło konieczności pouczenia strony w trybie art. 10 k.p.a. Mimo zarzutu skarżącej w tym zakresie zauważyć należy, iż w istocie spółka nie wskazała w jaki sposób brak w/w zawiadomienia miał wpływ na wynik postępowania, jakiego rodzaju czynności nie zostały przez nią podjęte, a które mogły wpłyną na rozstrzygnięcie. Należy podzielić bowiem dominujący i utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych pogląd, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To do strony, stawiającej wskazany zarzut, należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 i z dnia 9 lipca 2024 r., III OSK 2619/22, z 15 marca 2024 r., I GSK 287/23, uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. w sprawie II FPS 6/04, orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem to strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, poddanych kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał natomiast, jakiej czynności procesowej nie mógł dokonać poprzez niewydanie przez organy I i II instancji zawiadomienia na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zarzuty skargi, jak wynika z powyższych rozważań, nie znajdują uzasadnienia i brak było podstaw do ich uwzględnienia.

Sąd na rozprawie oddalił wniosek dowodowy strony skarżącej oraz uczestnika postępowania. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadą jest, że Sąd zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż wniosek dowodowy skarżącej dotyczył dowodu, do przeprowadzenia którego sąd administracyjny nie jest uprawniony, gdyż nie jest to dowód z dokumentu. Natomiast przeprowadzenie wskazanego przez uczestnika postępowania dowodu z uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał Sądowi możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji, brak było na gruncie przedmiotowej sprawy istotnych wątpliwości, które uzasadniałyby uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. Ponadto treść w/w uchwały jest jawna i dostępna na stronie BIP Urzędu Miasta [...].

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

-----------------------

8