Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 688/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 119 pkt 3,  art. 134 par. 1,  art. 135, art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 29 ust. 1 i ust. 3, art. 30, art. 31, art. 33 i art. 34
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 152 i art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. P. i J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 17 lipca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy T. z dnia 29 maja 2024 r. znak: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz G. P. i J. P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 lipca 2024 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpoznaniu zażalenia M. G. (dalej: wnioskodawca) oraz G. i J. P.(dalej: skarżący) na postanowienie z 29 maja 2024 r. znak: [...] Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), orzekło: w pkt 1 - o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości; w pkt 2 o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 8 983,26 zł; w pkt 3 o zobowiązaniu do poniesienia kosztów określonych w pkt 2 następujące osoby, odpowiednio w kwocie: 4 491,63 zł brutto – skarżących na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej oraz 4 491,63 zł brutto – wnioskodawcę; w pkt 4 o zobowiązaniu do zapłaty ustalonych kosztów na konto Urzędu Gminy w T. w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

SKO wskazało, że sprawia dotycząca ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością będącą własnością wnioskodawcy, położoną w miejscowości J., gmina T., obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], a nieruchomością sąsiednią będącą własnością na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej skarżących, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], rozpatrywana była przez Kolegium trzykrotnie, ostatnio postanowieniem z 12.05.2023r. W/w postanowieniem Kolegium uchyliło postanowienie Wójta z 22.03.2023r., znak: [...] ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wymienionymi wyżej nieruchomościami w wysokości 11900 zł brutto (po 5 950 zł dla każdej ze stron) i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Kolegium wskazało, że Wójt przyjmując przedłożoną przez biegłego geodetę fakturę VAT Nr [...] z 14.02.2022r. za usługi związane z postępowaniem rozgraniczeniowym opiewającą na kwotę 11900 zł brutto oraz rozliczenie z 8.11.2022r., poddał analizie końcową kwotę wskazaną na fakturze, poprzez podzielenie jej na 5 par działek podlegających rozgraniczeniu, a otrzymaną kwotę podzielił po połowie, w żaden sposób nie odnosząc się do przedstawionych przez geodetę kosztów za poszczególne czynności, które w ocenie Kolegium i skarżących budzą zastrzeżenia i wątpliwości. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Kolegium zobowiązało organ I instancji do zweryfikowania wynagrodzenia geodety z tytułu zawartej umowy z dnia 14.02.2022r. ze szczególnym uwzględnieniem potrzeby weryfikacji wysokości tego wynagrodzenia w relacji do wykonanych czynności, m.in. poprzez zwrócenie się do skarżących o wskazanie, które z 17 czynności podanych przez geodetę w wykazie z 8.11.2022r. kwestionują i w jakim zakresie, a następnie do geodety o odniesienie się do ewentualnych wyjaśnień skarżących.

SKO ustaliło m.in., że przedmiotowe postępowanie wszczęto na wniosek z 2.12.2021 r. o rozgraniczenie nieruchomości w miejscowości J. obręb [...] J., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr: [...] dla której w Sądzie Rejonowym w Z. prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr: [...], dla której w Sądzie Rejonowym w Z. prowadzona jest księga wieczysta Nr [...].

Do czynności przeprowadzenia rozgraniczenia upoważniono mgr inż. J. Ż. - geodetę z uprawnieniami zawodowymi, wybranego na podstawie zapytania ofertowego z 1.01.2022 r. Decyzją z 20.07.2022 r. Wójt Gminy T. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Z..

W związku ze wskazaniami Kolegium w postanowieniu z 12 maja 2023 r. organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wskazanym na wstępie postanowieniem z 29 maja 2024 r. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 11900 zł, obciążając strony postępowania po połowie, uzasadniając szczegółowo swoje stanowisko. Organ między innymi podał, że faktycznie ustalono granice dla 5 par działek ewidencyjnych wchodzących w skład przedmiotowych nieruchomości oraz położenie 10 punktów granicznych. Koszt ustalenia granicy pomiędzy jedną parą działek ewidencyjnych wyniósł 2 380 zł, a po podziale na właścicieli sąsiadujących nieruchomości w myśl art. 152 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022r. poz. 1360 ze zm., dalej: k.c.) koszt ten wyniósł 1 1900 zł. W ocenie organu koszt ustalenia odcinka granicy między dwoma działkami (ustalenie położenia 2 punktów granicznych) wynoszący 2380 zł nie odbiega od średnich kosztów ponoszonych przez strony w innych administracyjnych postępowaniach rozgraniczeniowych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z 5 parami działek ewidencyjnych tworzących rozgraniczenie nieruchomości, co powoduje, że całkowity koszt postępowania jest pięciokrotnie wyższy niż przeciętny. Podsumowując organ I instancji podał, że w dotychczasowym postępowaniu poczynił wszelkie czynności z należytą starannością i w miarę posiadanych kompetencji, w celu zweryfikowania czy zaoferowana przez geodetę kwota ryczałtowa za wykonane czynności odbiega w jakikolwiek sposób od ofert w sprawach o podobnym zakresie czynności. Poczynione ustalenia nie wykazały, by wskazana przez geodetę kwota 11900 zł brutto była w sposób rażący zawyżona w stosunku do innych ofert. Według Wójta stanowisko prezentowane przez strony postępowania rozgraniczeniowego, które kwestionują wszystkie i w całości dokonane czynności biegłego ma charakter czysto subiektywny, zmierzający do uniknięcia kosztów prawidłowo przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego.

W zażaleniu Wnioskodawca podniósł, iż nigdy nie kwestionował kwoty 11900 zł zaoferowanej przez geodetę za przeprowadzenie rozgraniczenia. Wyraził na nią zgodę lecz kwestionuje kwotę za wykonanie pracy przez geodetę, którą wskazał na fakturze. Geodeta miał dokonać rozgraniczenia i innych czynności wynikających z zawartej umowy. Nie zrobił tego, nie wywiązał się z umowy. Sporządził operat ale zabrakło w nim linii, która wskazywałaby prawną granicę, a strony doszłyby do porozumienia i sprawa nie trafiłaby do sądu i nie byłoby dodatkowych kosztów. Według wnioskodawcy rozgraniczenia nie dokonano. Została tylko wskazana granica według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Taki stan jest i był znany przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego. Wniósł o uchylenie postanowienia i ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast skarżący uważają ustalone koszty są rażąco zawyżone i nieadekwatne do wykonanej przez geodetę pracy, przy przyjęciu stawek rynkowych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i obciążenie całością kosztów wnioskodawcę.

Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot oceny w niniejszej sprawie postanowieniem z 17.07.2024 r. Kolegium orzekło: w pkt 1 - o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości, ustaliło koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 8983,26 zł, o zobowiązniu do poniesienia kosztów określonych w pkt 2 następujące osoby, odpowiednio w kwocie: 4491,63 zł – skarżących na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej; 4491,63 zł – wnioskodawcę oraz o zobowiązaniu do zapłaty ustalonych kosztów na konto Urzędu Gminy w T. w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii wysokości kosztów i uważa, że wskazana przez geodetę kwota jest dowolna, odbiegająca od średnich cen za tego typu usługi. SKO wskazało, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym unormowane jest w ustawie z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U z 2021r. poz. 1990 ze zm., dalej: p.g.i.k.) oraz rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453; dalej: rozporządzenie wykonawcze). Przepisy powołanej ustawy nie określają zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W związku z tym przy ustalaniu kosztów tego postępowania zastosowanie mają przepisy działu IX k.p.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także te, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Z kolei z unormowania art. 152 k.c. wynika, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.

SKO podniosło, iż w orzecznictwie istniały rozbieżności co do stosowania przepisów art. 152 i 153 k.c. w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, a co za tym idzie, dopuszczalności obciążania stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie, w oparciu o przepis art. 152 k.c. Zostały one wyjaśnione przez NSA w uchwale składu 7 sędziów z 11.12.2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 26), w której stwierdzono, że: "Organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania".

Według SKO, organ pierwszej instancji prawidłowo obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących, objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c., a zatem nie tylko wnioskodawcę, ale również skarżących. Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest bowiem równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest kategorią obiektywną. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.

Kolegium uznało, iż kwestią sporną jest wysokość kosztów postępowania, którymi obciążono strony. Ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego obejmujących wynagrodzenie uprawnionego geodety za dokonane czynności geodezyjne, dokonywane w nawiązaniu do treści zawartej z nim umowy, nie jest automatyczne i wymaga weryfikacji oraz oceny przedstawionych przez geodetę wyników jego prac, przedłożonej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, specyfikacji kosztów oraz rachunku.

SKO podkreśliło, iż sam fakt przedłożenia przez geodetę faktury, w której wskazana została kwota za wykonane w postępowaniu usługi, w żadnym razie nie zwalnia organu administracji ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego od obowiązku zawarcia w wydanym postanowieniu rozważań i ocen co do sposobu ustalenia tej kwoty. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania. W ocenie Kolegium, organ administracji publicznej wydający rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien więc zawrzeć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia rozważania, które muszą dawać jasną odpowiedź na pytanie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy przyznana geodecie kwota wynagrodzenia jest uzasadniona w kontekście rynkowej wartości tego typu usług, zwłaszcza czy nie jest zawyżona. Wyliczenie czynności które oczywiście musiał wykonać geodeta i poprzestanie organu administracji publicznej jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu kwoty wynagrodzenia za wykonaną przez niego usługę - z wyjaśnieniem, że z doświadczenia organu wynika że nie jest to kwota wygórowana i odpowiada zakresowi, nakładowi obowiązków i podjętych przez geodetę czynności związanych z rozgraniczaniem - ocenić należy za niewystarczające z punktu widzenia wymagań, które powinno zawierać postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Braki w tym zakresie świadczą o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.

SKO uznało, iż niektóre koszty za poszczególne czynności budzą zastrzeżenia i wątpliwości. Obniżyło podane przez geodetę koszty czynności rozgraniczeniowych, w wymienionym wyżej zakresie i ustaliło je w kwocie 8 983,26 zł. Ustalając koszty rozgraniczenia w wymienionej wyżej kwocie Kolegium zakwestionowało, a następnie obniżyło koszty czynności technicznych niezwiązanych bezpośrednio z czynnościami ustalenia granic takich jak dostarczenie stronom postępowania zawiadomień o terminie wykonania czynności rozgraniczenia (5 godz.), przekazanie sporządzonej dokumentacji do organu (5 godz.) czy przekazanie dokumentacji do weryfikacji (5 godz.), biorąc pod uwagę czas potrzeby na przejazdy. W ocenie Kolegium czas poświęcony na te czynności, a tym samym ich koszt został zawyżony. Ponadto Kolegium wzięło pod uwagę koszt wykonania opinii przez biegłego sądowego w postępowaniu o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości na potrzeby Sądu Powiatowego w Z., który wyniósł 5 097, 53 zł. Wskazało, iż brak jest podstaw do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, co podkreślał również geodeta, to jednak porównanie tych kwot wskazało, że wynagrodzenie biegłego sądowego sporządzającego opinię dla tych samych nieruchomości jest ponad dwukrotnie niższe.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem SKO, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd), zaskarżając przedmiotowe postanowienie w części, w jakiej Kolegium obciążyło ich połową kosztów oraz w części ustalającej wysokość kosztów. Wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez obciążenie całością kosztów wnioskodawcę, ewentualnie o uchylenie postanowienia Kolegium i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż przy rozstrzyganiu o sposobie poniesienia kosztów należało mieć na uwadze zarówno to, kto zainicjował postępowanie, jak i jego przebieg, w tym szczególnie stanowiska stron. Wskazali, że ich stanowisko było ugodowe, nie kwestionowali wyznaczonych granic, a do ustalenia ich nie doszło z uwagi na brak zgody po stronie wnioskodawcy. Powstała więc sytuacja, w której skarżący, bez możliwości odmówienia udziału w sprawie jako właściciele sąsiednich działek, chcieli ustalić granice w sposób ugodowy, a wnioskodawca (który miał interes we wszczęciu postępowania) doprowadził do umorzenia postępowania bez ustalenia granic. W takich okolicznościach nie ma żadnych podstaw do obciążania skarżących kosztami postępowania, które nie przyniosło oczekiwanych rezultatów w postaci wyznaczenia granic. Zakwestionowali zakres dojazdów na aż 974 km., a także godzinowy wymiar czasu pracy geodety, ustalony na aż 153 godziny. W ocenie skarżących do wykonania czynności wskazanych przez geodetę w żadnym wypadku nie był potrzebny taki nakład pracy, co oznacza, że ustalone na tej podstawie koszty są rażąco zawyżone. Organ nie przeprowadził weryfikacji informacji podanych przez geodetę, podczas gdy wydają się one nieprawdziwe już "na pierwszy rzut oka". Wskazywanie przez biegłego, że nie miał obowiązku ewidencjonowania czasu i zakresu pracy, nie zwalnia go od wykazania tych okoliczności. Skarżący wskazali, iż geodeta dostosował dane przez siebie podawane, takie jak godziny pracy czy kilometry, jakie pokonał przy sporządzaniu opinii do ustalonego wcześniej wynagrodzenia a nie wynagrodzenie wynika z ww. wartości.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. Wojewódzkie Sądy Administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Kolegium z 17 lipca 2024 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę postanowienia stanowiły przepisy p.g.i.k. a także rozporządzenia wykonawczego. Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 p.g.i.k.). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.i.k. - jest Wójt (Burmistrz, Prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 p.g.i.k. - wykonuje geodeta upoważniony przez ww. organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji określają przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego. Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 p.g.i.k.). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2 lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 p.g.i.k.).

Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, a zatem kosztami koniecznymi postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Należy przy tym dodać, co jest istotne w niniejszej sprawie, że zgodnie z art. 33 ust. 2 p.g.i.k. wydanie decyzji o rozgraniczeniu poprzedza:

1) dokonanie przez Wójta, Burmistrza (Prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia;

2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W doktrynie prezentowany jest pogląd, iż dokumentacja sporządzona przez upoważnionego geodetę z czynności rozgraniczania nieruchomości winna być poddana przez organ prowadzący to postępowanie administracyjne analizie na płaszczyźnie formalnej w zakresie:

1) prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę (posiadającego specjalistyczną wiedzę) – w odniesieniu do ustalonych przepisami prawa zasad ich realizacji, o których mowa w art. 31–32 p.g.i.k. oraz w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie rozgraniczania nieruchomości;

2) zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami rozporządzenia wykonawczego w sprawie rozgraniczania nieruchomości ustalającymi rodzaje tych dokumentów, ich wzory, wymagane treści oraz poprawność ich sporządzenia.

Kontrola formalna tej dokumentacji powinna zatem obejmować m.in. ustalenie, czy została ona sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Ocena formalna dokumentacji mającej charakter opinii biegłego należy bowiem co do zasady do organu administracji prowadzącego postępowanie administracyjne i jest dokonywana na podstawie przepisów administracyjnego prawa procesowego. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego zakres tej oceny ustalony został przepisami prawa materialnego (art. 33 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k.). Ocena merytoryczna przedłożonej dokumentacji przez organ administracji publicznej nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych" (D. Felcenloben [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2024, art. 33). Również Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z treści art. 33 p.g.i.k. wynika tylko szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego, którego elementem będzie ocena przeprowadzona w zakresie przewidzianym tym przepisem. Kontrola ta nie obejmuje natomiast specjalistycznych ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia (Wyrok NSA z 16.12.2010 r., I OSK 1706/10, LEX nr 745137).

Jak słusznie wskazało SKO przepisy ustawy p.g.i.k. oraz cyt. rozporządzenia nie regulują kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Z tego względu koszty postępowania rozgraniczeniowego są określane na podstawie art. 262 §1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikały z winy strony oraz które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 152 k.c., który również w niniejszej sprawie ma zastosowanie, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.

Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Zgodnie z przytoczoną wyżej uchwałą 7 sędziów NSA I OPS 5/06, organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko NSA podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie – p.g.i.k. oraz k.c. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 p.g.i.k, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. NSA stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. NSA wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. NSA uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale NSA jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. W świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma charakter prawnie wiążący.

Należy jednak wskazać, że przedmiotowa uchwała ma zastosowanie tylko do przypadków prawidłowo wszczętego postępowania rozgraniczeniowego. W doktrynie podkreśla się, że "potrzeba rozgraniczenia nieruchomości powstaje wtedy, gdy granice gruntów nie zostały ustalone albo stały się sporne, a wznowienie znaków granicznych nie może nastąpić" (S. Rudnicki, Rozgraniczenie [w:] S. Rudnicki, G. Bieniek, M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, G. Bieniek, M. Gdesz, Warszawa 2013). Dalej autor ten podaje, że "przesłanką rozgraniczenia gruntów jest spór w sprawie przebiegu granicy". Identyczne stanowisko zajmuje D. Felcenloben (zob. Administracyjno-sądowy model rozgraniczania nieruchomości [w:] Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, Warszawa 2013).

Konieczne jest więc istnienie sporu co do granicy lub brak jej ustalenia. Należy bowiem podkreślić, że na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie przysługuje zażalenie i dlatego strona, która nie wnosiła o jego przeprowadzenie musi zostać zabezpieczona przed jego dokonaniem wbrew przepisom prawa na wniosek sąsiada. W niniejszej sprawie granica między wskazanymi działkami nie była ustalona. Stąd niewątpliwie każda ze stron tego postępowania rozgraniczeniowego miała interes prawny w rozgraniczeniu. Trafne jest więc stanowisko organu, że koszty rozgraniczenia należało podzielić miedzy strony postępowania. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli wszystkich nieruchomości. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży więc w interesie prawnym właścicieli rozgraniczanych nieruchomości.

Według Sądu kwestią sporną w niniejszym postępowaniu jest nieprawidłowe ustalenie kosztów czynności geodety.

Do czynności przeprowadzenia rozgraniczenia upoważniony został mgr inż. J. Ż. - geodeta posiadający uprawnienia zawodowe nr [...] wydane przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii, który został wyłoniony na podstawie zapytania ofertowego z 1 stycznia 2022 r. Zgodnie z zawartą umową Nr [...] z 14 lutego 2022 r., wynagrodzenie geodety wynosi 11.900,00 brutto. Za wykonane czynności geodeta wystawił fakturę numer [...] z 16 sierpnia 2022 r. na ww. kwotę.

W orzecznictwie (por. wyrok WSA w Rzeszowie, II SA/Rz 1228/22, LEX nr 3519878) trafnie przejmuje się, że tryb wyłonienia geodety w postępowaniu administracyjnym przybiera z reguły formę zaproszenia do składania ofert lub skierowania zapytań do kilku potencjalnych wykonawców co pozornie gwarantuje, że wynagrodzenie zaproponowane przez danego geodetę w złożonej ofercie ma charakter rynkowy. W rozpatrywanej sprawie lektura akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że na podstawie zapytania ofertowego zgłosił się tylko jeden geodeta. Jest to zdecydowanie zbyt mało aby wyłonić najtańszą i najbardziej rynkową ofertę. Organ nie wycenił przy tym ile taka usługa polegająca na rozgraniczeniu powinna kosztować. Oparł się jedynie na propozycji geodety.

Podkreślić należy, że sam fakt przedłożenia przez geodetę faktury, w której wskazana została kwota za wykonane w postępowaniu usługi, w żadnym razie nie zwalnia organu administracji ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego od obowiązku zawarcia w wydanym postanowieniu rozważań i ocen co do sposobu ustalenia tej kwoty. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania (wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1370/16). Przedłożenie organowi przez geodetę faktury nie zwalania organu z obowiązku wyjaśnienia stronie na którą nakłada się obowiązek pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czym uzasadniona jest ustalona kwota, tj. na jakiej podstawie i w jaki sposób została ona skalkulowana (wyroku WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1592/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 16.03.2023 r., II SA/Rz 1228/22, LEX nr 3519878).

W ocenie Sądu, organ administracji publicznej wydający rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien więc zawrzeć w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia rozważania, które muszą dawać jasną odpowiedź na pytanie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy przyznana geodecie kwota wynagrodzenia jest uzasadniona, a zwłaszcza czy nie jest zawyżona. Wyliczenie czynności które oczywiście musiał wykonać geodeta i poprzestanie organu administracji publicznej jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu kwoty wynagrodzenia za wykonaną przez niego usługę ocenić należy za niewystarczające z punktu widzenia wymagań, które powinno zawierać postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Braki w tym zakresie świadczą o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.

Wysokość więc wynagrodzenia geodety powinna być określona precyzyjnie z powołaniem się na określone czynności wykonane w ramach postępowania rozgraniczeniowego, a więc z rozbiciem na np. koszty badanie ksiąg wieczystych oraz akt w archiwach państwowych, sporządzenia wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej wraz z rozliczeniem powierzchni działek wykazanych w księgach wieczystych, uzyskania niezbędnych danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ustalenia granic nieruchomości. W sytuacji, gdy organ zawarł już umowę z geodetą bez ustalania wielkości poszczególnych elementów składających się na cenę, to koszty ukształtowane w ten sposób powyżej rozsądnie i rzetelnie dokonanej wyceny usługi geodezyjnej nie mogą obciążać stron.

W przedmiotowej sprawie, co prawda organ II instancji poddał ocenie i w efekcie obniżył podany przez geodetę wykaz i koszty czynności rozgraniczeniowych ustalając je w kwocie 8983,26 zł., ale poddał ocenie i zakwestionował tylko i wyłącznie czynności techniczne, niezwiązane bezpośrednio z czynnościami ustalenia granic, takie jak podpisanie umowy i uzgodnienia ze zleceniodawcą (4 godz.), zgłoszenie pracy w PODGiK (2 godz.), doręczenie stronom postępowania zawiadomień o terminie wykonania czynności rozgraniczenia (5 godz.), przekazanie sporządzonej dokumentacji do organu (5 godz.) czy przekazanie dokumentacji do weryfikacji (5 godz.), biorąc pod uwagę czas potrzeby na przejazdy. W ocenie SKO czas poświęcony na te czynności a tym samym ich koszt został zawyżony. Sąd zgadza się z Kolegium w tej kwestii, podzielając w całości motywy SKO, natomiast zwrócić uwagę należy, iż Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do kosztów przejazdów i ich wielkości tj. 974 km jakie wskazał geodeta w wystawionej fakturze. Rozliczając tę wielkość należy mieć na uwadze pokonaną przez geodetę trasę do miejsca położenia rozgraniczanych nieruchomości tj. J. gmina T., trasę do siedziby Sądu Rejonowego w Z., w którym geodeta badał księgi wieczyste urządzone dla rozgraniczanych działek, siedzibę Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (R.), Archiwum Państwowego etc. Warto również (dla porównania) wziąć pod uwagę koszt wykonania opinii przez biegłego sądowego w postępowaniu o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości na potrzeby Sądu Rejonowego w Z., który wyniósł 5097, 53 zł., w tym koszt dojazdu to 90 km., który ustalono na 103,50 zł. Zauważyć należy, że SKO zaniechało oceny takich czynności jak: badanie ksiąg wieczystych (8 godz.), poszukiwanie dokumentów źródłowych w Archiwum Państwowym (8 godz.), uzyskanie i analiza dokumentów źródłowych z PODGiK (24 godz.), wywiad terenowy, odszukiwanie punktów osnowy geodezyjnej, poszukiwanie znaków granicznych (8 godz.), pomiar sytuacyjno-wysokościowy (14 godz.), czynności ustalenia granic, pomiar wskazywanych przez strony punktów granicznych, sporządzenie protokołu granicznego (20 godz.), opracowanie wyników pomiarów ustalonych granic, sytuacji terenowej, sporządzenie szkiców pomiaru sytuacyjnego i granicznych (16 godz.), skompletowanie dokumentacji technicznej (24 godz.), opracowanie opinii dot. przebiegu granic (6 godz.). Jak wyżej wskazano brak jest podstaw do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym w oparciu o przepisy ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, co podkreślał również geodeta, to jednak porównanie tych kwot wskazuje, że wynagrodzenie biegłego sądowego sporządzającego opinię dla tych samych nieruchomości jest o wiele niższe.

W ramach prowadzonego powtórnie postępowania w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego organy dokonają oceny i rozważą obciążenie stron w niniejszej sprawie kosztami dokonanego rozgraniczenia. Ponadto ustalą jaki w przedmiotowej sprawie był rzeczywisty zakres dojazdów geodety. Zweryfikują i poddadzą ocenie cały wykaz czynności wykonanych przy pracach związanych z wykonywaniem czynności rozgraniczeniowych z 8.11.2022 r. (k. 231 akt administracyjnych) złożony przez geodetę J. Ż.. Ustalą jaka powinna być cena usługi za wykonanie rozgraniczenia z uwzględnieniem z jednej strony jej rynkowej wartości, jak i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym. Jeżeli wycena usługi określona poprzez jej wartość rynkową oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia różniłaby się od siebie, organ powinien uzasadnić dlaczego w tym konkretnym przypadku strony mają zostać obciążeni kwotą wyższą, niż ta, którą zapłaciliby, gdyby operat techniczny dotyczący rozgraniczenia został sporządzony w postępowaniu cywilnym. Zaistniałą różnicę pomiędzy tak ustalonymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego (które winny ponieść strony po połowie), a tymi wynikającymi z zawartej umowy z geodetą obowiązany będzie ponieść organ I instancji.

Mając na uwadze przedstawione rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).