Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 331/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 9, art. 11, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska (spr.) Protokolant Referent Grażyna Sułkowska-Kosmider po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 października 2023 r., nr UP-778/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 kwietnia 2021 r., nr 809/2021.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. W. (dalej jako: Skarżący, Strona, Wnioskodawca, Zobowiązany) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 13 października 2023 r., którą organ ten działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), [zwanej dalej "k.p.a."], w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1230 ze zm.), [zwanej dalej "u.s.u.s."] – utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 kwietnia 2021 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych.

Skarżący złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Podał, że ze względu na panującą pandemię ma niskie przychody i duże koszty. Nadto sprawuje opiekę nad przewlekle chorą mamą, która cierpi na [...], choroby [...], jest osobą leżącą [...] i wymaga całodobowej opieki. Skarżący wskazał, że korzystał z pomocy finansowej rodziny, znajomych oraz kolegów z pracy. Zaznaczył, że wydatki związane z leczeniem mamy kształtują się na poziomie 600,00 zł - 800,00 zł.

W piśmie dołączonym do wniosku jako uzasadnienie szczegółowo opisał plan dnia i zakres czynności jakie wykonuje zapewniając opiekę mamie. Do wniosku dołączył dokumenty potwierdzające ww. sytuację.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 12 kwietnia 2021 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek.

Organ wskazał, że w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Skarżący nie wykazał zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego gospodarstwa domowego. Nie wykazał również, że:

- powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń;

- stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły stronę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wydał decyzję z 15 lipca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję o odmowie umorzenia.

Na skutek skargi wniesionej przez wnioskodawcę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 19 stycznia 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję z 25 lipca 2021 r.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, m.in. że zdaniem Sądu organy nie dokonały również rzetelnej oceny, czy badana na dzień orzekania sytuacja materialna Skarżącego rokuje realne możliwości zaspokojenia przez Zakład zaległych należności z tytułu składek. Hipotetyczny charakter dywagacji dotyczących możliwości podjęcia w przyszłości działalności gospodarczej, a tym samym zapewne - dochodzenia zaspokojenia z przyszłych dochodów - nie został poparty jakąkolwiek analizą realności takich działań. Organ nie rozważył wystarczająco, czy istnieją rzeczywiste możliwości zaspokojenia przezeń zaległych należności z tytułu składek.

Zdaniem Sądu organ w żaden sposób nie omówił, jakie konkretne okoliczności faktyczne miałyby wskazywać na przyszłą poprawę sytuacji finansowej Skarżącego, biorąc pod uwagę jego wiek, wykształcenie, warunki panujące na rynku pracy w czasie pandemii COVID-19 oraz konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Odnośnie natomiast podniesionej przez Zakład okoliczności, że Skarżący może spłacać zadłużenie, Sąd wskazał, że zestawiając obecne dochody Skarżącego i Jego rodziny, całokształt Jego sytuacji materialnej i sytuacji zdrowotnej matki, nie sposób jest – wobec braku rzetelnej argumentacji organu - za logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym uznać, by mógł on dokonać spłaty zaległości bez istotnego uszczuplenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Sąd dokonał przy tym szczegółowej analizy charakteru świadczenia pielęgnacyjnego, które było w dacie wydawania decyzji jedynym dochodem uzyskiwanym przez Skarżącego, który z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną matką zrezygnował z pracy zarobkowej. Sąd podkreślił, że skoro Skarżącemu przyznano świadczenie pielęgnacyjne to oznacza, że wystąpiła przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jako przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto WSA podkreślił, że w orzecznictwie sądowo- administracyjnym przyjmuje się, że rezygnacją z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej jest także zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej. Zatem nie prawidłowa jest przyjęta przez organy interpretacja, że instytucja zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej nie może wpływać na ocenę spełnienia przesłanki utraty uzyskiwania dochodu.

Zdaniem Sądu, organ nie dokonał rzetelnej oceny, czy badana na dzień orzekania sytuacja materialna rokuje realne możliwości zaspokojenia zaległych należności.

Sąd wskazał, że organ zobowiązany będzie w pierwszej kolejności zbadać w sposób wyczerpujący aktualną sytuację Skarżącego i jego rodziny, a następnie ocenić, w świetle zebranego materiału dowodowego, czy istnieją przesłanki umorzenia. ZUS powinien dokładnie ustalić faktyczną sytuację. Organ winien szczegółowo rozważyć, czy przymusowa spłata należności spowoduje zagrożenie dla Strony oraz konieczność skorzystania z pomocy społecznej. ZUS powinien wykazać w sposób jednoznaczny, jakie widzi konkretne możliwości odzyskania należności i jakie podjął rzeczywiste działania w tym celu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 862/22 oddalił skargę kasacyjną organu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ pomija, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione od "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w celu sprawowania opieki. Powyższe świadczenie ma na celu pomóc podopiecznemu, a w następstwie jedynie częściowo zrekompensować utracony dochód. Chodzi bowiem o możliwość opieki nad osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji i co oczywiste środki te winny być przeznaczane na utrzymanie tej osoby, a nie poprawę sytuacji materialnej rodziny. NSA wskazał, iż rację ma Sąd pierwszej instancji, że zawieszenie działalności gospodarczej jest faktycznie okresową rezygnacją z prowadzenia działalności gospodarczej, czyli zatrudnienia, ale w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie wymaga, aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musiała mieć charakter trwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego instytucja utraty dochodu ma znaczenie dla oceny, czy osobie wnioskującej przysługuje prawo do danego świadczenia, które jest uzależnione od kryterium dochodowego. Zdaniem organu środki jakimi dysponuje Strona (w kwocie 3.716,82 zł miesięcznie) przewyższają poziom minimum socjalnego, które dla 2-osobowego gospodarstwa wynosiło wówczas 2.101,27 zł, co oznacza, że sytuacja materialna nie wskazuje na stan zagrożenia bytu. Tymczasem rolą organu było zbadanie, czy ustalony dochód umożliwia opłacenie należności (w myśl § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.), czego nie uczyniono. Autor skargi kasacyjnej nie podważył trafnego stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ nie dokonał dogłębnej analizy sytuacji Skarżącego w kontekście przesłanek przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek. Możliwość podjęcia w przyszłości działalności gospodarczej przez Stronę, słusznie oceniono w zaskarżonym wyroku jako hipotetyczną, a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argument ten jest oderwany od rzeczywistości. W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby zestawiając ówczesne dochody Skarżącego, sytuację materialną i stan zdrowia oraz wiek matki, istniała realna możliwość dokonania spłaty zaległości bez istotnego uszczuplenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w aktach zgromadzonych przez organ brak jest danych dotyczących wydatków związanych z chorobą (chorobami) matki Strony, czego w skardze kasacyjnej nie podważono. Koszty utrzymania w przypadku osoby chorej i niezdolnej do samodzielnej egzystencji, określono w zaskarżonym wyroku jako ponadprzeciętne. Natomiast organ w skardze kasacyjnej przemilczał opisane powyżej odstąpienie od rozważenia wszystkich koniecznych wydatków Skarżącego. Prawidłowo także Sąd pierwszej instancji dostrzegł potrzebę uwzględnienia po stronie wydatków zakupów związanych z żywnością, lekarstwami, środkami czystości, podstawowym ubraniem, obuwiem oraz z zapewnieniem niepełnosprawnej matce wszystkich rzeczy potrzebnych do godnego funkcjonowania w warunkach znacznego stopnia niepełnosprawności i braku zdolności do samodzielnej egzystencji. Dodatkowo nie zbadano, czy i jakie Strona ponosi wydatki związane z transportem podopiecznej.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ zaskarżoną obecnie decyzją z 13 października 2023 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję z 15 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowyumorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

W toku prowadzonego ponownie postępowania Skarżący przy piśmie z 6 lipca 2023 r. przedłożył zestawienie wydatków na ochronę zdrowia za okres od kwietnia 2022 r. do czerwca 2023 r. wraz z potwierdzającymi je paragonami (96 szt.). Z zestawienia wynika, że Skarżący poniósł wydatki na ochronę zdrowia w następującej wysokości 2022 r. w wysokości 760,56 zł; w lipcu 2022 r. w wysokości 582,90 zł; w sierpniu 2022 r. w wysokości 935,89 zł; we wrześniu 2022 r. w wysokości 315,10 zł; w październiku 2022 r. w wysokości 933,36 zł; w listopadzie 2022 r. w wysokości 326,05 zł; w grudniu 2022 r. w wysokości 537,41 zł; w styczniu 2023 r. w wysokości 898,06 zł; w lutym 2023 r. w wysokości 302,12 zł; w marcu 2023 r. w wysokości 602,94 zł; w kwietniu 2023 r. w wysokości 698,65 zł; w maju 2023 r. w wysokości 1.054,93 zł oraz w czerwcu 2023 r. w wysokości 1.063,46 zł.

Pismem z 22 sierpnia 2023 r. organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia dokumentacji - przedłożenia aktualnego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz innych dokumentów obrazujących jego obecną sytuację zdrowotną i finansową.

11 września 2023 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia Skarżącego, z których wynikało, że na obecną chwilę nie jest on w stanie prowadzić działalności gospodarczej bowiem 2 stycznia 2023 r. jego licencja na wykonywanie przewozu osób wygasła. Dodatkowo posiadany przez niego samochód nie może być wykorzystywany jako [...] - ma 22 lata, wychodzi rdza, ulega częstym awariom. Obecnie pojazd ten nie jest eksploatowany. Jednocześnie Skarżący wskazał, że nie likwiduje wpisu działalności, ponieważ niebawem przejdzie na emeryturę i być może przyda się zarejestrowana działalność – przy czym na chwilę obecną nie jest w stanie tego przewidzieć. Podał, że w każdym razie zawieszona działalność nic go nie kosztuje, a gdyby kiedykolwiek miał ją zakładać od początku, koszty są spore. Natomiast w myśl uzasadnienia do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2023 sygn. akt I GSK 862/22, zawieszenie działalności jest traktowane na równi z rezygnacją z pracy zarobkowej. Dlatego uznać należy, w oparciu o wyżej cytowany wyrok NSA, że obecnie nie prowadzi on działalności gospodarczej.

Nadto podał, że obecnie leczony jest [...] - otrzymuje leki, które uniemożliwiają kierowanie pojazdami mechanicznymi, znajduje się [...]. Wskazał, że w związku ze śmiercią matki znalazł się w całkiem nowej sytuacji. Nie wie jak sobie poradzi będąc na zasiłku dla bezrobotnych. Podał, że po cofnięciu wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego na początku sierpnia br. został zarejestrowany jako bezrobotny. Jest załamany tą sytuacją, nie umie sobie wyobrazić jak tragicznie będą wyglądały kolejne miesiące, kiedy będzie musiał żyć z zasiłku dla bezrobotnych. Zasiłek dla bezrobotnych zabezpieczy jedynie comiesięczne opłaty jak czynsz, gaz i prąd. Wyjaśnił, że do tej pory radził sobie ponieważ otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z Miejskiego Centrum Świadczeń. Ponadto do tej pory w utrzymaniu pomagali mu przyjaciele i rodzina (kuzyn T. B., mieszkający w W. ul [...]; przyjaciel J. M. mieszkający na stałe w Niemczech, w miejscowości G. – którzy wspierali go czasami finansowo przekazując niewielkie datki; przyjaciel J. B. mieszkający w O. ul [...] czasami robił zakupy artykułów spożywczych podobnie jak ciotka J. B.1 mieszkająca w O. ul. [...]. Od 9 sierpnia 2023 r. jednak nie otrzymuje tego zasiłku. Wskazywał, że nie wie jak sobie poradzi w nowej sytuacji, kiedy na utrzymanie otrzyma zasiłek dla bezrobotnych przez 90 dni w kwocie ok. 1.600,00 zł netto miesięcznie, a potem ok. 1.300,00 zł netto. Najprawdopodobniej będzie musiał wystąpić o pomoc do pomocy społecznej. Wskazywał, że nie ma możliwości spłacenia zadłużenia nawet w niewielkich ratach. Podkreślał, że biorąc pod uwagę jego obecną sytuację, a także wyroki i uzasadnienia obu sądów: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Op 431/21, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2023 r. sygn. akt I GSK 862/22, należy uznać, że nie prowadzi już działalności gospodarczej i nie posiada majątku, który pozwala na spłatę długu, oraz nie ma małżonki, wspólników lub następców prawnych, a także, w świetle uzasadnienia obu wyroków, uznać należy, że jest w bardzo trudnej, a wręcz tragicznej sytuacji materialnej i rodzinnej. Podał, że jest na skraju wyczerpania [...], czeka na termin [...], leczy się w poradni [...] z rozpoznaniem [...], do tego przyjmuje leki [...] i [...].

Jednocześnie wskazał, że wnosi o umorzenie swojego zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek w całości.

Do pisma dołączył:

- paragony potwierdzające wydatki z kategorii "inne" wykazujące wydatki za sierpień 2023 r. w kwocie 393,10 zł (11 paragonów); za lipiec 2023 r. w kwocie 1.274,38 zł (9 paragonów); za czerwiec 2023 r. w kwocie 869,00 zł (7 paragonów + adnotacja o zakupie [...] za kwotę 239,00 zł); za maj 2023 r. w kwocie 522,90 zł (4 paragony); za kwiecień w kwocie 4.555,67 zł (12 paragonów); za marzec 2023 r. w kwocie 2.176,71 zł (14 paragonów); za luty 2023 r. w kwocie 147,42 zł (4 paragony); za styczeń 2023 r. w kwocie 263,22 zł (5 paragonów);

- paragony potwierdzające wydatki na żywność wykazujące wydatki za sierpień 2023 r. w kwocie 1.459,24 zł (38 paragonów); za lipiec 2023 r. w kwocie 1.928,63 zł (24 paragony); za czerwiec 2023 r. w kwocie 1.969,47 zł (25 paragonów); za maj 2023 r. w kwocie 1.284,12 zł (24 paragony); za kwiecień 2023 r. w kwocie 1.465,45 zł (15 paragonów); za marzec 2023 r. w kwocie 1.874,78 zł (27 paragonów); za luty 2023 r. w kwocie 1.1157,38 zł (15 paragonów); za styczeń 2023 r. w kwocie 1.023,43 zł (17 paragonów);

- paragony potwierdzające wydatki na leki wykazujące wydatki za sierpień 2023 r. w kwocie 329,37 zł (7 paragonów); lipiec 2023 r. w kwocie 655,21 zł (5 paragonów); za czerwiec 2023 r. w kwocie 1.063,46 zł (9 paragonów); za maj 2023 r. w kwocie 1.054,93 zł (9 paragonów); za kwiecień 2023 r. w kwocie 698,65 zł (7 paragonów); za marzec 2023 r. w kwocie 602,94 zł (6 paragonów); za luty 2023 r. w kwocie 302,12 zł (3 paragony); za styczeń 2023 r. w kwocie 898,06 zł (8 paragonów); za grudzień 2022 r. w kwocie 537,41 zł (3 paragony); za listopad 2022 r. w kwocie 326,05 zł (4 paragony); za październik 2022 r. w kwocie 933,36 zł (6 paragonów); za wrzesień 2022 r. w kwocie 315,10 zł (6 paragonów); za sierpień 2022 r. w kwocie 935,89 (7 paragonów); za lipiec 2022 r. w kwocie 582,90 zł (8 paragonów); za czerwiec 2022 r. w kwocie 760,56 zł (6 paragonów); za maj 2022 r. w kwocie 601,64 zł (7 paragonów); za kwiecień 2022 r. w kwocie 1.299,50 zł (7 paragonów); skierowanie do poradni [...] z 30 sierpnia 2023 r. (rozpoznanie: reakcja na ciężki stres i [...]); skierowanie do poradni [...] z czerwca 2019 r. (rozpoznanie: [...]); adnotacja z wyznaczeniem [...] z 29 marca 2023 r.; wynik badania z 7 marca 2023 r.; skierowanie do poradni [...] z 6 czerwca 2022 r. (rozpoznanie: [...] oraz [...]); skierowanie do gabinetu [...] poradni [...] z 5 września 2023 r. (rozpoznanie: [...]); decyzję Prezydenta Miasta O. z 22 sierpnia 2023 r. nr [...] o uchyleniu od 9 sierpnia 2023 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nr [...] z 9 lutego 2021 r. zmienioną decyzją Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. zmienioną decyzją nr [...] z 10 stycznia 2023 r. przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną: S. W.1 ur. [...]; decyzję Powiatowego Urzędu Pracy w O. z 24 sierpnia 2023 r. nr [...] o uznaniu za osobę bezrobotną od 24 sierpnia 2023 r.; zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w O. nr [...] potwierdzające, że wnioskodawca jest zarejestrowany w tamtejszym urzędzie od 24 sierpnia 2023 r. do nadal jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od 24 sierpnia 2023 r. do nadal; decyzję Powiatowego Urzędu Pracy w O. z 1 września 2023 r. nr [...] o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 24 sierpnia 2023 r. w wysokości 1.790,30 zł brutto miesięcznie w pierwszych 90 dniach posiadania prawa do zasiłku, a następnie w wysokości 1.406,00 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku; potwierdzenie transakcji z 1 września 2023 r. na kwotę 976,32 zł tytułem "OPŁATA ZA MIESIĄC wrzesień płatnik [...] lokal: [...] [...] O."; potwierdzenie transakcji z 1 września 2023 r. na kwotę 70,42 zł tytułem "zapłata faktury za gaz: konto klienta [...] faktura nr"; potwierdzenie transakcji z 1 września 2023 r. na kwotę 147,91 zł tytułem "KTR/ nr ewidenc. [...]"; potwierdzenie transakcji z 1 września 2023 r. na kwotę 79,00 zł tytułem "składka PZU za miesiąc wrzesień";

-oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości z 11 września 2023 r.;

- formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis;

- oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis z 11 września 2023 r.

Z ustaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że:

- Skarżący od 21 grudnia 2020 r. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej W., w przeważającym zakresie działalności [...];

- od 24 sierpnia 2023 r. Skarżący jest zgłoszony w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. jako bezrobotny pobierający zasiłek dla bezrobotnych;

- nie widnieje jako właściciel żadnej nieruchomości ani pojazdu;

- matka Skarżącego S. W.1 zmarła [...] 2023

Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem 3a u.s.u.s. Przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Całkowita nieściągalność ma miejsce wówczas, gdy:

1. zobowiązany zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r., poz. 1520 ze zm.).

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz.2651),

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym,

4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym,

4c. ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe,

5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Przytoczone powyżej przypadki stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

Następnie organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że:

- przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych;

- przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że:

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe,

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

- ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe;

- nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. - prowadzona przez Skarżącego działalność gospodarcza została zawieszona 21 grudnia 2020 r., co nie jest równoznaczne z zaprzestaniem jej prowadzenia, skoro w okresie zawieszenia jest dopuszczalne podejmowanie pewnych czynności dotyczących działalności gospodarczej, dlatego wyklucza to przyjęcie, że zawieszenie działalności gospodarczej jest równoznaczne z zaprzestaniem jej wykonywania;

- przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość należności z tytułu składek, o których umorzenie wnosi Skarżący przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł;

- przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi dlatego, że Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

- przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi; nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne; w stosunku do Skarżącego Dyrektor Oddziału ZUS w Opolu prowadzi postępowanie egzekucyjne, ponadto dotychczas żaden uprawniony do tego organ nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, zaś okoliczność, że postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały zatem przez organ rentowy wyczerpane. Organ wskazywał, że świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Następnie organ podkreślił, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć wskazane należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zdaniem organu analiza dokumentacji wykazała, że w sprawie nie zaszły również przesłanki umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić dłużnika możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Klęski żywiołowe i nadzwyczajne zdarzenie nie były przyczyną likwidacji działalności gospodarczej, gdyż działalność została zawieszona.

Jednocześnie organ argumentował, że decydując się na założenie działalności gospodarczej Skarżący powinien być świadomy, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek.

Nadto organ wskazał, że wystąpienie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Organ wskazał, że co prawda Skarżący oświadczył, że leczy się w poradni [...] z powodu [...]. Jest obecnie na skraju wyczerpania [...] i [...]. Otrzymał skierowanie do Poradni [...], w której z kolei dostał skierowanie na [...], na którą zapisał się i czeka na wolne terminy, jednak Skarżący nie przedłożył dokumentacji medycznej potwierdzającej problemy zdrowotne i fakt skierowania na [...].

Organ argumentował, że nie neguje występowania powyższych problemów zdrowotnych, jednak stan zdrowia lub fakt pozostawania w stałym leczeniu z powodu przewlekłych schorzeń nie jest samoistną przesłanką do umorzenia należności w oparciu o obowiązujące przepisy. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego trwale możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Natomiast Skarżący nie przedłożył dokumentacji, z której wynikałoby, że jest trwale i całkowicie niezdolny do pracy. Zaś w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735), bezrobotnym jest osoba niezatrudniona, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowana we właściwym powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Organ wskazał również, że w toku postępowania pierwszej instancji Skarżący oświadczył, że opiekuje się chorą matką i z tego tytułu otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne, jednakże z uwagi na fakt, że S. W.1 zmarła [...] 2023 r. oczywiste jest, że okoliczności sprawowania opieki nad matką nie będą poddawane analizie na gruncie niniejszych rozważań. W związku z powyższym organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka ciężkiej choroby dłużnika lub sprawowania opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny całkowicie uniemożliwiające uzyskiwanie dochodu.

Organ argumentował, że ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Każda osoba przejściowo może wykazać, że znajduje się w trudnej sytuacji lecz ZUS jest obowiązany w sposób dokładny i racjonalny ocenić sytuację i podjąć decyzję, czy uznaje ją za przesłankę do zastosowania umorzenia należności, czy też nie. Organ zaznaczył, że ZUS dokonując rozeznania sytuacji finansowej wnioskodawcy każdorazowo zobligowany jest do analizy dochodów osiąganych w rodzinie na podstawie minimum socjalnego. Ponieważ poziom ubóstwa i trudnej sytuacji każdy człowiek odczuwa bardzo subiektywnie wskaźnik minimum socjalnego pozwala na stosunkowo obiektywną ocenę poziomu zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Minimum socjalne wyznacza kwotę, która jest niezbędna gospodarstwu domowemu w celu zapewnienia odpowiednich warunków do odtworzenia sił życiowych i utrzymania więzi społecznych. Minimum socjalne dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego w I kwartale 2023 r. zostało określone na kwotę 1.681,64 zł. Z kolei minimum egzystencji dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego za 2022 r. zostało określone na kwotę 775,42 zł.

Organ wskazał, że obecne dochody w gospodarstwie domowym Skarżącego plasują się na poziomie nieco niższym od wyżej wskazanej kwoty minimum socjalnego, jednak są już wyższe od wskazanej kwoty minimum egzystencji. W związku z tym uznać można, że obecnie Skarżący nie znajduje się w sytuacji ubóstwa. Nadto w ROF Zobowiązany zaznaczył, że nie posiada innych zobowiązań finansowych, w związku z czym jego budżet domowy nie jest dodatkowo obciążony.

Organ wskazał również, iż z oświadczenia Skarżącego wynika, że opłaca on czynsz w kwocie 976,32 zł oraz opłaty eksploatacyjne w wysokości około 370,00 zł. Organ zaznaczył, że w toku postępowania Skarżący wykazał swoje wydatki na ochronę zdrowia za okres od kwietnia do czerwca 2023 r. oraz na żywność, leki i inne do sierpnia 2023 r., przedkładając liczne paragony. Jednak zdaniem organu w zaistniałej sytuacji trudno przyjąć wykazane przez Skarżącego kwoty wydatków z uwagi na fakt, że wydatki na przestrzeni ostatnich miesięcy uwzględniały wydatki również zmarłej jego matki. Organ podkreślał, że po śmierci S. W.1 wydatki w gospodarstwie domowym z pewnością uległy zmniejszeniu.

Organ wskazał, że przeanalizował przedłożone przez Stronę paragony w kategorii "Inne" i wywiódł, że uznać należy za niezbędne wydatki adekwatne do poziomu zaspokajania potrzeb osoby znajdującej się w ubóstwie, takie jak zakup smartwatcha [...] za 699,00 zł, słuchawek dousznych za 397,00 zł, golarki [...] za 369,00 zł, czy wieży [...] za 1.099,00 zł. Organ wywodził, że o ile są to wydatki naturalne dla osób znajdujących się w standardowej sytuacji finansowej, nieuchylających się od obowiązku spłaty swoich ewentualnych zadłużeń i zobowiązań, to już dla osoby wnioskującej o umorzenie należności publicznoprawnych, z uwagi na swoją trudną sytuację finansową, twierdzącej, że utrzymuje się m.in. dzięki pomocy znajomych, powoduje uzasadnione wątpliwości organu. Organ dostrzegł również, że przedłożone paragony zawierją wydatki na alkohol. Przykładowo paragony za wódkę z [...] z 26 sierpnia 2023 r., 12 sierpnia 2023 r., czy z [...] z 2 marca 2023 r., za piwo [...] 24 szt. (paragon z [...] z 12 sierpnia 2023 r.), za piwo [...] (paragon z [...] z 5 sierpnia 2023 r. oraz 7 i 28 czerwca 2023 r. ), za piwo [...] 12 szt. (paragon z [...] z 14 czerwca 2023 r.), za likier [...] (paragon z [...] z 24 maja 2023 r. oraz z [...] z 24 lutego 2023 r.). Przedkładanie w kontekście niniejszej sprawy paragonu przykładowo z 15 kwietnia 2023 r. z Hipermarket [...] na kwotę 105,87 zł na który składają się: piwo (44,97 zł), wódka (25,89 zł), dżem (13,46 zł), jabłka (7,00 zł), czekolada (7,56 zł) i chipsy (6,99 zł) również trudno uznać za niezbędne potrzeby życiowe.

W związku z tym, zdaniem organu Skarżący powien podjąć działania mające na celu znalezienie pracy zarobkowej. Organ argumentował, że w swojej obecnej sytuacji Skarżący powinien podjąć jakąkolwiek pracę zarobkową, by poprawić swoją sytuację finansową. Organ podnosił, że Skarżący mieszka w O. - jest to duże miasto z szerokim rynkiem pracy, zaś analizując dokładnie ogłoszenia można znaleźć wiele ofert, w których nie ma żadnych wymagań dotyczących wykształcenia, doświadczenia, czy wieku aplikanta.

Nadto organ wskazał, że Skarżący ma 63 lata, zatem za dwa lata osiągnie wiek emerytalny, co uprawni go do starania się o przyznanie świadczenia emerytalnego, które będzie stanowiło stałe źródło dochodu.

W oparciu o powyższe organ uznał, że sytuacja nosi znamiona ubóstwa oraz, że ma charakter trwały i pogłębiający się. Zdaniem organu, przy dołożeniu starań i chęci Skarżący może podjąć pracę i spłacać zadłużenie w formie ratalnej, a w przyszłości może spłacać zadłużenie z emerytury. Emerytura może również w niedalekiej przyszłości stanowić potencjalne źródło skutecznej egzekucji w sytuacji braku dobrowolnej spłaty zadłużenia.

Organ wskazywał, że interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów budżetu państwa, ale też jako ograniczenie jego ewentualnych wydatków przeznaczonych na pomoc z opieki społecznej. Organ wskazywał, że Skarżący, ani nie wykazał korzystania z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych na zakup żywności, czy leków. Korzystanie ze wsparcia instytucji socjalnych byłoby dodatkowym potwierdzeniem trudnej sytuacji, ponieważ udzielenie pomocy ze środków z pomocy społecznej poprzedzone jest szczegółowym, obowiązkowym wywiadem środowiskowym. Potwierdza to powyższe stwierdzenie, że posiada środki finansowe, które w sposób wystarczający zapewniają mu byt. Natomiast obowiązkiem wierzyciela jest przede wszystkim poszukiwanie możliwości odzyskania zaległych należności, możliwość ich umarzania przewidziana jest bowiem dla przypadków szczególnie trudnych. Dlatego jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości egzekwowania długu, choćby w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności z tytułu składek byłoby przedwczesne.

Względy społeczne wymagają, aby zobowiązanie publicznoprawne było realizowane, a płatnik nie był pochopnie z niego zwalniany. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie z obowiązku opłacania składek godzi w prawa.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Skarżący wskazywał, że w jego ocenie, spełnia on przesłanki całkowitej nieściągalności, ponieważ nie prowadzi już działalności gospodarczej i nie ma majątku, który pozwalałby mu na spłatę zadłużenia. Podnosił, że zadłużenie powstało nie z jego winy, a wynikało z choroby jego matki i konieczności sprawowania opieki nad nią w związku z bardzo szybko postępującymi chorobami, co było powodem powstania zadłużenia. Wskazywał, że opiekował się chorym członkiem rodziny i dlatego nie mógł zarobić tyle, żeby opłacić należności wobec ZUS. Podkreślał, że z akt sprawy wynika, że do [...] 2023 r. istniała konieczność sprawowania opieki nad chorą matką, a sprawowanie tej opieki pozbawiło go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego bieżące opłacanie należności. Wskazywał, że zawieszenie działalności ma charakter formalny i jest tożsamy z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazywał, że jego licencja na przewóz osób wygasła, nie dysponuje on środkami finansowymi na jej odnowienie. Nadto jego samochód ma ponad 20 lat i nie jest już eksploatowany, nie posiada więc już możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.

Zarzucał również, że niezrozumiała jest dla niego argumentacja organu, który wskazuje na minimum socjalne jako obiektywny wskaźnik poziomu zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych i jednocześnie uznaje, że mimo iż jego dochód poniżej kwoty owego minimum socjalnego, jest on w stanie ponosić koszty wiązane ze spłatą zadłużenia, bez uszczerbku dla zaspokajania swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślał, że ustawodawca dał możliwość umarzania składek, jako formę pomocy osobie, która znalazła się w trudnej sytuacji, a nie jako "narzędzie dla ZUSu do upodlania, zniszczenia i doprowadzania do finansowej i zdrowotnej ruiny człowieka". Wskazał, że stwierdzenie, że posiada dochód wyższy od minimum egzystencjonalnego, co pozwala mu na spłacenie długu uważa za krzywdzące i niegodziwe w jego sytuacji. Godzi to bowiem w jego prawo do godnego życia, czego ZUS go konsekwentnie pozbawia. Natomiast ZUS oczekuje by żył w skrajnej nędzy. Wskazywał, że wywody organu, iż osiągany przez niego dochód w kwocie netto 1.500 zł jest subiektywnym odczuwaniem sytuacji, jest manipulacją organu oderwaną od realiów.

Skarżący zwracał uwagę, że organ podał, że postępowanie egzekucyjne jest nada w toku, co wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności, tymczasem w ocenie Skarżącego - mając na uwadze – wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro ZUS wysuwa jakieś twierdzenia, to powinien je uzasadnić.

Odnośnie wydatków zakwestionowanych przez ZUS, Skarżący wyjaśnił, że zakup smartwatcha i mini wieży grającej, były zakupem dla jego matki i zakupy te zostały sfinansowane z 13 i 14 emerytury. Natomiast wydatki na zakup alkoholu miał charakter incydentalny i stanowią niewielki promil w przedstawionych rozliczeniach. Podkreślił, że zestawienie zakwestionowanych wydatków z kwotą, jakiej zapłaty domaga się ZUS , tj. ponad 60.000 zł w żaden sposób nie współgra ze sobą i nie stanowi o możliwości spłaty zadłużenia. Wskazał również, że w latach wcześniejszych tj. około 2015 r., próbował spłacać zadłużenie w układzie ratalnym i uiszczając na konto ZUS miesięcznie kwotę 170 zł, jednakże mimo spłacania w tej formie zadłużenia przez 5 lat, zadłużenie to w ogóle nie zmalało.

Skarżący wskazywał również, że organ bezpodstawnie zarzuca mu bierność w poszukiwaniu pracy. Organ nie dokonał analizy jego doświadczenia, stanu zdrowia oraz konsekwentnie pomija, jego wiek oraz to że rynek pracy dla seniorów jest bardzo trudny, a nadto skarżący cierpi na liczne schorzenia, które dodatkowo utrudniają mu podjęcie pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1635 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, czyli badają zaskarżone akty pod względem zgodności z prawem, w tym decyzje administracyjne. Z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd uchyla zaskarżone orzeczenie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi, czyli kontroli sądowej, jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 13 października 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 kwietnia 2021 r., którą odmówiono Skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, gdyż - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - nie wystąpiły przesłanki nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423 z późn. zm. - zwanej dalej: u.s.u.s.), a także nie wystąpiły okoliczności określone w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365 - zwanego dalej: rozporządzeniem), uzasadniające umorzenie należności oraz w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zatem, organy uznały, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na zastosowanie wnioskowanej przez Skarżącego ulgi przez umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek.

W rozpoznawanej sprawie zatem jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6.

W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Wobec treści wniosku Skarżącego, do kwestii umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek, zastosowanie w sprawie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu należności składkowych ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia należności dysponuje w tym przypadku organ, który może, ale nie musi, wydać rozstrzygnięcia pozytywnego dla zobowiązanego. Należy jednak podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego orzeczenia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia wnioskowanych należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca.

Jakkolwiek ustawodawca pozostawił organom swobodę w podejmowaniu rozstrzygnięcia, to nie może budzić wątpliwości, że jest ono uwarunkowane koniecznością dokonania szczegółowej analizy prowadzonej sprawy pod kątem wskazanych w przepisie dyrektyw wyboru oraz prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami procedury, w rozpoznawanej sprawie - przepisami k.p.a. Dlatego też sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a mianowicie, czy organ zebrał materiał dowodowy wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i rozważył wszystkie występujące w sprawie okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Sąd badający zaskarżoną decyzję bada zatem, czy nie nosi ona cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający w sprawie zebrał dostatecznie materiał dowodowy w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego (tutaj: art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia) i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych występujących w badanej sprawie, a także, czy właściwie uzasadnił swoje stanowisko. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. bowiem stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś rozstrzygnięcia odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z rozstrzygnięć takich musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Podkreślić również należy, że w sprawie z wniosku Skarżącego zapadły wyroki przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu (wyrok z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Op 431/21) oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 23 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 862/22), które wiążą Sądy i organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu sądu są wiążące dla organów, jak i sądów, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie do tego rozwiązania legislacyjnego wprowadzono zatem związanie zarówno dla organów jak i sądów w zakresie oceny prawnej, a także wskazań co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu. Wyjątek od tak określonego ustawowo związania dotyczy sytuacji, gdy przepisy prawa uległy zmianie lub istotnej zmianie uległ stan faktyczny sprawy. Wiążąca jest zatem po pierwsze ocena prawna, a po drogie wskazania co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu sądu. Przepis ten zatem, poza sytuacją gdy przepisy prawa uległy zmianie, nie pozostawia żadnej możliwości odstąpienia od normatywnie sformułowanego związania. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Związanie ocena prawną nie oznacza jednak, że kontrola sądu administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę ogranicza się wyłącznie do kontroli zastosowania się organu do oceny prawnej sformułowanej w uprzednio wydanym wyroku. Jest to szczególnie istotne, gdy ocena prawna dotyczyła stanu faktycznego i jego braków. Kontrola ponownie wydanej decyzji lub postanowienia nie może prowadzić do sprzeczności z uprzednio wyrażoną oceną prawną, ale może tę ocenę uzupełniać, chociażby na skutek uzupełnienia materiału dowodowego przez właściwy organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W ocenie Sądu, zaskarżona obecnie decyzja ZUS wymagała uchylenia, gdyż organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 7 k.p.a. i wbrew wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. - nie przedstawił argumentacji przekonującej do podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia wnioskowanej należności w kontekście okoliczności występujących w badanej sprawie.

Mimo, że w rozpoznawanej sprawie Organy obu instancji podjęły działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego gromadząc dowody w celu ustalenia wystąpienia ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia i zajęły stanowisko co do każdej przesłanki z osobna, to jednak, w ocenie Sądu, rozważenie tych przesłanek nie jest pełne i wystarczające, co w konsekwencji uniemożliwiło Sądowi pełną kontrolę co do tego, czy w sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Nadto w tym miejscu należy zwrócić uwagę na jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Strona, zgodnie z zapisaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy dysponujące wyczerpująco zebranym materiałem dowodowym pozwalającym ustalić stan faktyczny sprawy. W sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2022 r. sygn. III OSK 1844/22)

Z zasady dwuinstancyjności płyną dla strony fundamentalne uprawnienia, których w praworządnym państwie nie powinna być ona pozbawiona. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza przy tym samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części na etapie postępowania odwoławczego, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sformułowanie "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zatem zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy zważać na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gdyż przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej reguły.

W tym miejscu dostrzec należy, ze wydając decyzje organy administracji publicznej zobowiązane są uwzględnić stan faktyczny z dnia wydawania decyzji. Jednak w analizowanej sprawie, po wyeliminowaniu przez Sąd decyzji z 15 lipca 2021 r., nr [...], wydanej w postępowaniu odwoławczy, stan sprawy uległ istotnej zmianie. U podstaw decyzji z 15 lipca 2021 r., jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej z 12 kwietnia 2021 r. , a w konsekwencji także przedmiotem oceny Sądu, były kwestie związane z oceną okoliczności związanych z rezygnacją Skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w celu sprawowania opieki nad chorą i niepełnosprawną matką, z którą Skarżący prowadził wspólne gospodarstwo domowe. Jednakże z uwagi, że matka Skarżącego zmarła po zakończeniu poprzednich postępowań, istotnej zmianie uległa sytuacja faktyczna Skarżącego, i to zarówno w kwestii uzyskiwanych przez niego dochodów i świadczeń, jak i prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z matką, jak i ponoszonych wydatków. Tymczasem regułą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ drugiej instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego - stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe ma zastosowanie także w postępowaniach, które toczą się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, służy bowiem weryfikacji decyzji wydanej w I instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – jako instytucja skodyfikowana w k.p.a. urzeczywistniająca postulat dwukrotnego rozstrzygnięcia kwestii będącej przedmiotem postępowania. W ocenia Sądu nie budzi zasadniczych wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie rzeczy taką rolę, jak odwołanie, bowiem do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy stosować przepisy o odwołaniu. Do instytucji ponownego rozpatrzenia sprawy odnosi się bowiem określona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, uzupełniając go jedynie w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, tak istotna jak w niniejszej sprawie, zmiana stanu faktycznego sprawy, wymagała wydania ponownej decyzji w postępowaniu pierwszoinstanycjnym. W konsekwencji zaskarżona obecnie decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a., bowiem wszelkie ustalenia faktyczne będące podstawą wydania rozstrzygnięcia zostały poczynione w postępowaniu odwoławczym. Wobec powyższego uzasadniony staje się wniosek, że w niniejszej sprawie naruszono wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Potwierdza to zdaniem Sądu wniosek, że Skarżący został de facto pozbawiony prawa do merytorycznej oceny jego sprawy przez dwie instancje administracyjne, skoro w skardze do sądu administracyjnego był zmuszony podjąć powyższą inicjatywę w odpowiedzi na argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu w pełnym zakresie. Dopiero na etapie skargi Skarżący mógł podjąć po raz pierwszy polemikę z oceną organu, co do odmowy umorzenia zaległości w zmienionym w sposób znaczący stanie faktycznym.

Nadto zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie została przeprowadzona gruntownie i starannie analiza wszystkich okoliczności występujących w sprawie, wadliwie bowiem uznano bez przekonującego uzasadnienia, że w stosunku do Skarżącego nie zachodzi żadna z przesłanek niezbędnych do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Zastrzeżenia Sądu budzi m.in. ocena organu w przedmiocie art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Z przepisu tego wynika, iż to organ administracyjny ma obowiązek samodzielnie ustalić przesłankę całkowitej nieściągalności (oczywistość, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne). To ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również, czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1489/21).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest natomiast jakiejkolwiek analizy i porównania ewentualnych kosztów postępowania egzekucyjnego i nadającego się do egzekucji majątku. W to miejsce organ administracyjny stwierdził tylko, że postępowanie egzekucyjne jest w toku i nie można jednoznacznie stwierdzić czy w jego ramach uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne, czy też nie. Mając na uwadze postanowienia art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., zgodnie z którym całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego powinno prowadzić do jednoznacznego ustalenia, czy przesłanka przewidziana w tym przepisie wystąpiła, czy też nie wystąpiła. Organ nie może natomiast dojść do wniosku, że nie można jednoznacznie stwierdzić czy w ramach tego postępowania uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne czy też nie (por. wyrok NSA z 18 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1489/21). Samo powołanie się przez organ na toczące się postępowanie egzekucyjne jest niewystarczające dla stwierdzenia braku spełniania przesłanki z art. art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

Nadto, w ocenie Sądu, taka konstatacja organu pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z którego wynika, że Skarżący nie posiada żadnego majątku ani ruchomego ani nieruchomego (oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej). Skarżący nie pracuje też, utrzymuje się z zasiłku dla bezrobotnych, osiągany przez niego dochód jest poniżej minimum socjalnego. Nadto Skarżący jest osobą w podeszłym wieku i w związku z tym osobą o ograniczonych możliwościach podjęcia pracy zarobkowej. Organ nie wykazał, aby prowadzone wobec Skarżącego postepowanie egzekucyjne doprowadziło do wyegzekwowania jakichkolwiek należności lub by dokonano na rzecz ZUS jakiegokolwiek zabezpieczenia na majątku Skarżącego lub by prowadzone postępowanie egzekucyjne miało jakakolwiek dynamikę i nie było tylko instrumentalnie wszczęte przez organ w celu sztucznego utrzymania stanu uniemożliwiającego Skarżącemu wykazanie spełniania przesłanek całkowitej nieściągalności. Nadto uwagę zwraca fakt, organ powołując się na możliwość prowadzenia w przyszłości postępowania egzekucyjnego ze świadczenia emerytalnego, nie odniósł się, mimo posiadania dostępu do takich danych, do ewentualnej wysokości tego świadczenia. Co jest o tyle istotne, że w okolicznościach niniejszej sprawy wysokość świadczenia emerytalnego, może być na tyle niska, iż w całości chroniona przed potrąceniami egzekucyjnymi. Powyższe świadczy też – w ocenie Sądu – o pewnej wybiórczości argumentacyjnej organu, w sytuacji gdy okoliczności sprawy winny zostać rozpatrzone rzetelnie w ich całokształcie.

Mając na uwadze postanowienia art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., zgodnie z którym całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne - prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego powinno prowadzić do jednoznacznego ustalenia, czy przesłanka przewidziana w tym przepisie wystąpiła, czy też nie wystąpiła. Wnioski w tym zakresie winny znajdować oparcie w rzetelnie przeprowadzonej analizie.

Należy również dostrzec, iż mimo że w rozpoznawanej sprawie organ podjął działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego gromadząc dowody w celu ustalenia wystąpienia ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia i zajął stanowisko co do każdej przesłanki z osobna, to jednak, w ocenie Sądu, rozważenie tych przesłanek nie jest pełne i wystarczające, a ocena przedstawiona w uzasadnieniu decyzji nie jest wsparta zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

To zaś uzasadnia wniosek, o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów. O naruszeniu tej zasady można mówić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

W tym miejscu zdaniem Sądu należy podkreślić, że przewidziana w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. dopuszczalność umorzenia zaległych składek uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie wystąpi niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Prawidłowa ocena tej przesłanki wymaga zatem przeprowadzenia przez organ analizy sytuacji materialnej Strony Skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, jak również istotę ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcję ochronną. Zadaniem powyżej powołanej regulacji jest bowiem zabezpieczenie niezbędnego minimum, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe jej potrzeby będą zaspokojone. Stąd, w celu ustalenia, czy strona jest w stanie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania, organ obowiązany jest porównać stwierdzoną sytuację majątkową zobowiązanego do zaległej należności i wskazać czy jego dochody, w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia oraz zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania (por. wyrok WSA w Opolu z 26 lutego 2020 r., I SA/Op 17/20), czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Nie negując uprawnienia organu do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, należy jednak mieć na względzie prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, że interes publiczny także w sprawach dotyczących umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje (lub z dużym prawdopodobieństwem może powodować) konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, a jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015r., sygn. akt II GSK 1502/14). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, że opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010r., sygn. akt II GSK 349/09). Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 301/06). Sąd zaznacza, że podziela stanowisko, zgodnie z którym z umorzenia nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z regulowania zaległych składek oraz, że za ryzyko związane z prowadzeniem działalności odpowiada podmiot prowadzący działalność. Zaznaczyć jednak należy, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia zadłużenia podmiotów, które prowadząc działalność gospodarczą nie regulowały składek ZUS i że nie można czynić reguły z odmowy umorzenia zadłużenia. Takie postępowanie byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją instytucji prawnej możliwości umorzenia zadłużenia posiadanego wobec ZUS. Wydanie decyzji w przedmiocie ulgi powinno być każdorazowo poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki, a dopiero w konsekwencji stwierdzenia ich zaistnienia – może ważyć, czy pomimo to ulga danemu płatnikowi przysługuje.

W orzecznictwie akcentuje się konieczność rozpoznawania wniosku o umorzenie zaległości z uwzględnieniem przebiegu prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego, w szczególności co do skuteczności tego postępowania i rokowań w tym zakresie. Konieczna jest bowiem analiza czy występuje "zmniejszanie" zadłużenia czy też jego "narastanie". Jest to istotna okoliczność i powinna zostać dokładnie zbadana przez organ prowadzący postępowanie o zastosowanie ulgi. Tymczasem taka ocena nie została dokona przez organ. Co więcej Skarżący wskazał, iż pomimo że w latach wcześniejszych przez okres 5 lat spłacał zadłużenie w ramach układu ratalnego w kwocie po 170 zł miesięcznie, to kwota jego zadłużenia nie uległa zmniejszeniu. Okoliczności te w ogóle nie zostały rozważone i wyjaśnione przez organ.

Nadto należy zwrócić uwagę, że wystąpienie ww. przesłanki należy ocenić co do zasady na dzień wydania decyzji z uwzględnieniem aktualnych dokumentów i oświadczeń oraz realnych możliwości materialnych, finansowych i życiowych wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 117/22). W orzecznictwie Sądowym konsekwentnie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 707/11; WSA w Krakowie z dnia: 18 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1176/14, 13 lutego 2018 r. sygn. akt 1263/17, 28 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 58/18, 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 263/18; WSA w Opolu z dnia: 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Op 251/12). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest natomiast jakiejkolwiek analizy i porównania ewentualnych kosztów postępowania egzekucyjnego i nadającego się do egzekucji majątku oraz skutków jakie owa egzekucja może wywołać dla zobowiązanego. W ocenie Sądu uwagę zwraca okoliczność, że jedynym dochodem jaki otrzymuje Skarżący, jest zasiłek dla bezrobotnych. Nadto Skarżący jest osobą starszą, a rynek pracy dla osób w tym wieku jest ograniczony, także ze względu na zmniejszone możliwości fizyczne oraz niechęć pracodawców do zatrudniania osób w wieku przedemerytalnym. W tym kontekście twierdzenia organu co do możliwości Skarżącego do znalezienia pracy uznać należy za teoretyczne. Organ oparł się wyłącznie na hipotetycznych ofertach pracy zamieszczonych w Internecie, nie przywołał jednak bliżej treści tych ogłoszeń, ani nie skonfrontował ich z możliwościami fizycznymi Skarżącego. Nie zaczerpnął natomiast żadnych informacji z Powiatowego Urzędu Pracy, w którym Skarżący jest zarejestrowany, co do ewentualnych ofert przedkładanych Skarżącemu, ilość tych ofert, udziału Skarżącego w ewentualnych rozmowach z potencjalnymi pracodawcami oraz jego ewentualnych zindywidualizowanych szans na uzyskanie zatrudnienia. Powyższe świadczy – w ocenie Sądu – o swoistej wybiórczości i powierzchowności organu w ocenie rzeczywistej sytuacji Skarżącego.

Nadto organ nie dostrzega w swych teoretycznych rozważaniach, że podjęcie przez Skarżącego zatrudnienia na stanowiskach, na których nie posiada doświadczenia, wiązałoby się prawdopodobnie z osiąganiem dochodów na poziomie płacy minimalnej, a to skutkowałoby z kolei ograniczeniami w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 871 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy wolna od potrąceń jest kwota wynagrodzenia za pracę w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów, przysługującego pracownikom zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, po odliczeniu składek na ubezpieczenia społeczne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz wpłat dokonywanych do pracowniczego planu kapitałowego, jeżeli pracownik nie zrezygnował z ich dokonywania - przy potrącaniu sum egzekwowanych na mocy tytułów wykonawczych na pokrycie należności innych niż świadczenia alimentacyjne.

Samo powołanie się prawdopodobieństwo uzyskania dochodów należy uznać za niewystarczające dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej (hipotetycznej) możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Na ocenę sytuacji materialnej wpływają niewątpliwie stan zdrowia i wiek, co może niewątpliwie rzutować na potencjał Skarżącego na rynku pracy. Okoliczności te są bardzo istotne w świetle przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności składek, a ich ocena nie może mieć wybiórczego charakteru i musi zostać skonfrontowana z wysokością zadłużenia.

Dostrzec należy także, że ustalony przez organ dochód osiągany przez jednoosobowe gospodarstwo domowe prowadzone przez Skarżącego, który jest osobą samotną, plasuje się poniżej minimum socjalnego. Minimum socjalne określa natomiast w sposób obiektywny koszty utrzymania gospodarstw domowych, którym zaczyna zagrażać sfera niedostatku. Natomiast pojęcie niezbędnych wydatków, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia obejmuje nie tylko wydatki na przeżycie biologiczne, ale także (z uwzględnieniem zasady poszanowania godności człowieka - art. 30 Konstytucji RP) wydatki na zaspokojenie wszystkich potrzeb, które pozwalają egzystować na minimalnym godnym poziomie przy zaspokojeniu więzi społecznych, w tym rodzinnych. (por. wyrok WSA w Rzeszowie 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 733/21). Przez pojęcie zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych należy rozumieć, nie zaspokojenie ich na poziomie minimum egzystencji, czyli poziomie biologicznego przeżycia, ale minimalnie godziwy podstawowy poziom życia. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych sprawy wskazać należy, że nie jest zasadne twierdzenie organu, że sytuacja opisana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie niniejszej nie występuje. Organ ustalił, że Skarżący otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych Jest to świadczenie w wysokości niższej niż minimum socjalne. Nie jest przy tym istotne, że w świetle poziomu minimum egzystencji nie ma zagrożenia bytu, lecz to, że kwota otrzymywanego zasiłku, przy uwzględnieniu sytuacji majątkowej i osobistej Skarżącego nie pozwala wszcząć egzekucji bez stworzenia zagrożenia dla zaspokojenia przez niego niezbędnych potrzeb rozumianych jako zaspokajanie potrzeb podtrzymania funkcji biologicznych i minimum potrzeb socjalnych. Cała posiadana przez Skarżącego kwota jest przeznaczana na podstawowe wydatki. Jak wynika z oświadczenia Skarżącego opłaca on czynsz w kwocie 976,32 zł oraz opłaty eksploatacyjne w wysokości ok. 370 zł, co daje łącznie kwotę 1346 zł. Już same te wydatki wyczerpują w istocie kwotę, jaka pozostaje do dyspozycji Skarżącego. Wprowadzenie egzekucji i odebranie jej choćby części kwoty pozbawi go możliwości zaspokojenia tych podstawowych potrzeb. Jednocześnie, jak już wskazano powyżej, rozważania organu, co do możliwości prowadzenia egzekucji z uzyskanego w przyszłości świadczenia emerytalnego mają charakter hipotetyczny wobec braku wskazania szacownej wysokości tego świadczenia. Także sam fakt niekorzystania ze środków opieki społecznej nie świadczy o tym, że nie występuje przesłanka umorzenia określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W tym miejscu Sąd dostrzega, iż organ w oparciu o przedłożone przez Skarżącego paragony zakwestionował część ponoszonych przez jego wydatków, uznając je za zbędne. Sąd zwraca jednak uwagę, że znaczna cześć tych wydatków była ponoszona za życia jego matki, a z wyjaśnień Skarżącego wynika, że były do wydatki incydentalne, a nadto mini wieża i smartwatch zostały zakupione dla jego matki ze środków pochodzących z 13 i 14 emerytury i miały na celu zapewnienie jej kontaktu ze światem. Do tych okoliczności organ nie odniósł się, gdyż Skarżący dowiedział się o zakwestionowaniu przedmiotowych wydatków dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a organ nie zwracał się na etapie prowadzonego postepowania o wyjaśnienie zakwestionowanych wydatków. Zgodnie natomiast z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

Uwagę zawraca także okoliczność, że sytuacja finansowa Skarżącego pozostaje trudna od wielu lat, Skarżący jest zaś u schyłku aktywności zawodowej, a organ nie wykazał w sposób realny odnoszący się do okoliczności tej konkretnej sprawy uwzględniając wiek i sytuację zdrowotną Skarżącego, by sytuacja ta miała charakter przejściowy i dawała racjonalne podstawy, by przypuszczać, że Skarżący będzie w stanie spłacić istniejące zadłużenie egzekucji bez stworzenia zagrożenia dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Rozważania organu mają charakter wyłącznie hipotezy. Natomiast za ziszczenie się przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy uznać taką sytuację, gdy warunki bytowe osoby zobowiązanej powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji. Przy ocenie czy ten stan ma charakter trwały należy uwzględnić, czy trudności płatnicze strony mają charakter okresowy, czy też może trwały i pogłębiający się oraz czy istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, iż z twierdzeń Skarżącego wynika, iż podejmował próby spłaty zadłużenia, uiszczając przez okres 5 lat raty w układzie ratalnym w wysokości 170 zł miesięcznie, a mimo to jego zadłużenie względem ZUS-u nie zmalało. Okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań organu, a może mieć istotne znaczenie w kontekście trwałego charakteru braku możliwości spłaty zadłużenia, szczególnie w połączeniu z okolicznością, iż Skarżący znajduje się u schyłku aktywności zawodowej, nie posiada majątku, a wysokości przewidywalnego świadczenia emerytalnego nie została poddana ocenie organu w kontekście możliwości spłaty zadłużenia i jego wysokości.

Tymczasem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności, organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody, które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Trzeba ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania. Organ przed podjęciem decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych powinien dokonać oceny możliwości płatniczych zobowiązanego w aspekcie realnych i faktycznych możliwości spłaty zadłużenia bez zagrożenia jego egzystencji oraz uwzględniając wiek strony, okoliczności zakończenia w niedługim czasie zasadniczej aktywności zawodowej wynikającą z wieku Skarżącego (63 lata), wysokości spodziewanego świadczenia emerytalnego oraz stan zdrowia. Należy bowiem podkreślić, że ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń. W tym miejscu należy zdaniem Sądu zwrócić uwagę, że pozbawione racjonalności byłoby takie działanie organów państwa, które egzekwując powstałe zadłużenie z tytułu należności składkowych prowadziło do konieczności korzystania z pomocy społecznej. Wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy także mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1807/14). Rzeczą organu było zatem ustalenie, czy na poziomie aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się Skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS i czy spłata zaległości nie zagrozi w istocie zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych Skarżącego, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Odnośnie natomiast podniesionej przez Zakład okoliczności, że Skarżący będzie mógł spłacać zadłużenie, wskazać trzeba, że zestawiając obecne dochody Skarżącego i całokształt jego sytuacji materialnej i sytuacji zdrowotnej, nie sposób jest – wobec braku rzetelnej argumentacji organu - za logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym uznać, by mógł on dokonać spłaty zaległości bez istotnego uszczuplenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W konsekwencji organ niewykazał w oparciu o realne przesłanki znajdujące potwierdzenie w aktach sprawy, by Skarżący miał możliwości spłaty zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zawarte w uzasadnieniu decyzji dywagacje organu są jedynie hipotezą, nie są popartą rzeczową analizą sytuacji Strony. Nadto organ nie wyjaśnił, jakie potrzeby człowieka w świetle realiów życiowych i przysługującego mu konstytucyjnego prawa do poszanowania i ochrony godności (art. 30 Konstytucji RP) uznano za niezbędne i jaką miarą te potrzeby szacowano. Nie wzięto również pod uwagę tego, że wspomniany art. 30 Konstytucji nakłada na władze publiczne obowiązek poszanowania i ochrony godności człowieka. W ocenie Sądu, w kontekście przedstawionych okoliczności, organ winien ponownie rozważyć, czy ze względu na aktualny stan majątkowy Skarżący nie jest w stanie opłacić należnych składek, ponieważ powodowałoby to dla niego zbyt ciężkie skutki, w tym pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Udzielenie ulgi powinno następować przede wszystkim wtedy, gdy odmowa uwzględnienia wniosku mogłaby zachwiać podstawami egzystencji danej osoby.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do stwierdzenia, że ustalenia o niezaistnieniu przesłanki omawianej są nieprawidłowe. To z kolei skutkuje brakiem rozważenia przez organ we właściwy sposób okoliczności z art. 28 § 3a u.s.u.s. czyli możliwości umorzenia składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w sytuacji, gdy nie może on ich uiścić, gdyż ich uiszczenie naraziło by go na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb.

Podkreślenia przy tym wymaga kwestia rozstrzygania w przedmiocie uznania administracyjnego. Problematykę tę niejednokrotnie już podejmował Naczelny Sąd Administracyjny, m. in. w wyroku z 19 marca 1981 r., sygn. akt SA 234/81, w którym stwierdził, że: 1) zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji; 2) uprawnienie organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym, nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym.

Zatem dokonując ponownej oceny okoliczności występujących w sprawie należy szczegółowo zbadać i przeprowadzić wnikliwą analizę obecnej sytuacji strony, która w istocie ma wpływ na całą jego sytuację materialną, a tym samym na możliwość zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych. Wobec niewątpliwie trudnej sytuacji osobistej skarżącego, należy również uwzględnić - przy ponownej analizie sprawy - istotę (cel) ubezpieczenia społecznego, a mianowicie, że system ubezpieczeń społecznych jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokojeniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego, nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego. Nadto Sąd zwraca uwagę, że Skarżący na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. oświadczył, że dokonał formalnego wyrejestrowania zawieszonej i nieprowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Uwzględniając fakt, że do wyrejestrowania działalności doszło już po dniu wydania decyzji przez organ, Sąd nie mógł uwzględnić tej okoliczności przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, jednak jest to okoliczność, która mimo że nie była przedmiotem oceny w tym postepowaniu, winna zostać rozważona przez organy obu instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w kontekście możliwości wystąpienia całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Mając powyższe na uwadze, przeprowadzona powyżej analiza wskazuje, iż zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych standardów, ma ona charakter dowolny, została wydana z naruszeniem art. 7, 11, art. 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ nie dokonuje oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyciąga wnioski, które z tego materiału dowodowego nie wynikają. Ocena organu w zakresie tego, czy w wyniku spłaty zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla skarżącego została dokonana w sposób niepełny, powierzchowny, z pominięciem istotnych dla sprawy ustaleń.

Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Stwierdzone powyżej uchybienia oznaczają, że organ nadal nie wywiązał się w pełni ze wskazań zawartych w poprzednio wydanych w sprawie wyrokach WSA w Opolu, w szczególności zawartych w wyroku z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/ Op 431/21 r., w którym to wyroku nakazano poczynienie prawidłowych i nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych co do sytuacji skarżącego i stosowane odniesienie ich do przesłanek umorzenia należności, tak aby dokonana ocena nie nosiła znamion dowolności.

Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w celu usunięcia wszystkich istniejących w badanej sprawie wątpliwości, uwzględni wiążącą go sądową ocenę prawną sprawy i wskazania Sądu co do kierunku postępowania i w ponownej ocenie sprawy przedstawi wyczerpującą motywację rozstrzygnięcia, stosownie do art. 11 k.p.a. W przypadku wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności faktycznych istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zaistniałych na gruncie już zgromadzonego materiału dowodowego, w celu ich usunięcia organ ma obowiązek przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe uzupełniające materiał dowodowy w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.), przy czym organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, lecz powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy (zob. np. wyrok NSA z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93), co jednak nie zwalnia strony z obowiązku współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego (wyczerpującego) zebrania materiału dowodowego – w drodze złożenia wyjaśnień lub przytoczenia innych dowodów w sprawie. Następnie organ w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy dokonując kompleksowej oceny całokształtu okoliczności występujących w sprawie. Nadto, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ powinien mieć na uwadze, że interes społeczny nie zawsze przekłada się ponad słuszny interes obywateli (strony), co do zasady jest on równoważny, ale o tym decydują zawsze okoliczności faktyczne występujące w konkretnym przypadku. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego należy przyjąć, że interes społeczny i słuszny interes obywateli są prawnie równorzędne, wobec czego organ administracji nie może kierować się założeniem o nadrzędności interesu społecznego nad interesem obywatela (zob. np. W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 44–45; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, komentarz do art. 7, teza 1). Pierwszeństwo interesu społecznego nad słusznym interesem strony nie jest wynikiem jego nadrzędności rozumianej w sposób formalny i mechaniczny, ale wynikiem stwierdzenia, że istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (zob. tezę pierwszą wyroku SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). Słuszny interes strony powinien być uwzględniony przez organ administracji aż do granic kolizji z interesem społecznym (zob. np. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57; wyrok NSA z 13 stycznia 1995 r., II SA 1691/93, Prok. i Pr. 1995, nr 9, poz. 44; wyrok NSA z 18 stycznia 1995 r., SA/Wr 1386/94, POP 1996, nr 6, poz. 181). Organ, badając interes społeczny ze słusznym interesem strony, powinien więc uwzględnić szczególną sytuację osobistą Skarżącego. Z punktu widzenia interesu społecznego nie jest również zasadne pozbawienie zobowiązanych z wszelkiej możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej w celu doprowadzenia do zapłaty choćby części zaległej należności. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 r.s.z.u. organ powinien mieć na względzie, że wprawdzie instytucja umorzenia powinna być stosowana wyjątkowo, jednakże okoliczność ta nie może prowadzić do praktycznego wyeliminowania stosowania tej instytucji, uczynienia jej instytucją martwą, poprzez ogólnikowe powoływanie się tylko na określone kategorie prawne, bez dokonywania rzetelnej oceny ich występowania w konkretnej sprawie (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Go 80/20).

Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien mieć na uwadze, że w sytuacji spełnienia przez Skarżącego przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia, winien rozważyć możliwość przychylenia się do wniosku o umorzenie należności składkowych. W przeciwnym razie, w uzasadnieniu podjętej odmowy umorzenia należności składkowych organ winien wykazać w sposób jednoznaczny, jakie widzi konkretne możliwości odzyskania należności i jakie podjął rzeczywiste działania w tym celu. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ może podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności składkowych.

Podsumowując, powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że kontrolowana decyzja jest konsekwencją istotnego naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które może istotnie wpływać na wynik sprawy. Bez rzetelnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, bez odtworzenia prawdy obiektywnej, bez spójnego toku argumentacji poprowadzonego z uwzględnieniem reguł logiki i doświadczenia życiowego, organ nie był uprawniony do nieuwzględnienia wniosku Skarżącego.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł o uchyleniu decyzji. Sąd orzekł nadto o uchyleniu decyzji poprzedzającej, bowiem zakres postępowania dowodowego oraz zmieniony stan faktyczny, nie pozwalają na załatwienie sprawy przez organ wyłącznie w postepowaniu odwoławczym, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Sąd nie orzekł w przedmiocie kosztów sądowych, gdyż niniejsza sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych jest zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a., zaś Strona Skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.