Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1757/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 54, 59
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
article: Art. 145  par. 1  pkt 1c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1757/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 marca 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.), Sędzia WSA Ewa Michna, , Protokolant: Starszy Referent Monika Kostecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r., sprawy ze skargi Z. N. działającej przez opiekuna prawnego F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 września 2023 roku, nr SKO.PS/4110/512/2023 w przedmiocie odmowy przeniesienia do domu pomocy społecznej w B. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 września 2023 r. SKO.PS/4110/512/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie działając na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2023.901.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775.) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy T. z dnia 11 lipca 2023 r. znak: GOPS.513.29.2022 orzekającej o odmowie przeniesienia Z. N. do Domu Pomocy Społecznej w B.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił, że w dniu 11 maja 2022 r. F. S., działający jako opiekun prawny ubezwłasnowolnionej Z. N., złożył wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przeniesienie siostry przebywającej w Domu Pomocy Społecznej w J. do Domu Pomocy Społecznej w B. W dniu 1 czerwca 2022 r. wniosek ten został przekazany do GOPS w T. Wójt Gminy T. skierował wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 21 kwietnia 2023 r. do GOPS w T. wpłynęło postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10.03.2023 r. o wskazaniu Wójta Gminy T. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku. Wobec powyższego Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., po przedłożeniu przez F. S. postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 12 czerwca 2023 r. sygn. akt [...] w przedmiocie zgody na przeniesienie Z. N. do innego domu pomocy społecznej, rozpoznał wniosek o przeniesienie Z. N. do DPS w B. i w wyniku poczynionych ustaleń uznał, że nie ma podstaw do przeniesienia do ww. domu między innymi z uwagi na fakt, że decyzją z dnia 11 lipca 2023 r. skierowano Z. N. do DPS w W. o profilu "dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku" na pobyt stały. Zdaniem organu I instancji powyższe spełnia wniosek strony, w którym zwracano się o skierowanie do DPS w odległości najbliższej miejsca zamieszkania opiekuna prawnego.

Następnie organ wskazał, że w odwołaniu od powyższej decyzji opiekun prawny Z. N. podniósł, że miejsce skierowania nie jest zgodne z oczekiwaniami określonymi w dwóch wywiadach środowiskowych. Wyjaśnił, że DPS w J., w którym obecnie przebywa Z. N. jest DPS-em o profilu dla osób z chorobami somatycznymi, natomiast DPS w W. jest dla "osób w podeszłym wieku". Wskazał jednocześnie, że siostra ma stwierdzoną chorobę Alzheimera, co uzasadnia skierowanie Jej do DPS dla osób przewlekle somatycznie chorych, czyli wskazanej placówki w B.

Po rozpoznaniu ww. odwołania Kolegium wskazało, że " Ustalono także, że DPS w B., jest jednostką niepubliczną, nie działającą na zlecenie jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczony zarówno dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych (...) P. Z. N. decyzją wydaną z upoważnienia Wójta Gminy T. z dnia 11 lipca 2023 r. znak: GOPS.513.29.2022 została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w W., ul. P. [...] o profilu "dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku" na pobyt stały. Jest to placówka znajdująca się najbliżej miejsca zamieszkania opiekuna prawnego, czyli P. F. S. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Kolegium, organ I instancji słusznie uznał, że publiczna placówka w W. jest odpowiedniego typu dla stanu zdrowia P. Z. N. i spełnia obowiązujące standardy oraz interes publiczny, tj. możliwości finansowe Gminy T. i wymiar finansowy obowiązków Gminy w zakresie świadczeń socjalnych polegających na zapewnieniu miejsca w domu pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, zasadnym jest zatem utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.".

W skardze do WSA w Krakowie oraz w późniejszych pismach procesowym działający w imieniu skarżącej opiekun prawny wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podnosząc, że zostały one wydane bez uwzględnienia dobra Z. N. ze względu na to, że:

1. Z. N. choruje na chorobę Alzheimera, zaświadczenie lekarskie opiekun skarżącej przesłał do SKO w Krakowie i do GOPS T., oba podmioty są w jego posiadaniu.

2. do SKO przesłał kopię zaświadczenia lekarskiego z DPS J. z 17.05.2023 r., w którym jest zalecenie lekarskie, że jest ukierunkowanie dla Z. N. na DPS o specjalności chorób somatycznych,

3. Z. N. była od lipca 2021 r. niecałe 2 miesiące w DPS B. o profilu dla osób w podeszłym wieku i chorób psychicznych, staraniem opiekuna prawnego została przeniesiona do DPS J. o specjalności chorób somatycznych,

4. opiekun prawny był w DPS W., rozmawiał z pracownikiem socjalnym i z rozmowy wynika, że DPS ma spore braki pensjonariuszy (brakuje 15 osób na ok. 80 miejsc), przyjmie każdego z otwartymi rękami, lecz personel nie ma doświadczenia w opiece nad osobami chorymi na Alzheimera, somatycznie a specyfika opieki jest inna niż przy osobach w podeszłym wieku. Ponadto podczas pobytu opiekun dowiedział się, że nikt z GOPS T. nie był w DPS, nie było też rozmowy telefonicznej,

5. z rozeznania, które przedstawił do SKO wynika, że DPS w W., do którego kierowana jest Z. N. jest jedynym DPS-em w powiecie, więc skierowanie z GOPS T. jest "po najmniejszej linii oporu".

6. skierowanie do DPS W. nie jest równorzędne z przebywaniem Z. w DPS J., jest na warunkach gorszych.

7. Z. N. aktualnie jest w dużo gorszym stanie zdrowotnym niż 1,5 roku temu kiedy opiekun zwracał się z pytaniem o zgodę na przeniesienie siostry konkretnie do DPS B. i nie może się zgodzić na warunki gorsze. A porównanie jest takie iż 1,5 roku temu była energiczna, biegała po korytarzach w DPS J., w/g słów personelu jak "perszing" a dziś jest osobą apatyczną, na wózku, karmioną.

Ponadto podkreślił, że SKO w decyzji nigdzie nie przywołało treści jego odwołania, tj. pisma z dnia 18 lipca 2023 r., a opisuje je z pominięciem istotnych spraw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie opiekun prawny Z. N. wniósł o uwzględnienie skargi podając m.in. że stan zdrowia jego siostry znacznie się pogorszył, jest obecnie osobą leżącą i karmioną.

Na podstawie danych zawartych w bazie orzeczeń sądów administracyjnych Sądowi z urzędu wiadomo, że postanowieniem z dnia 10 marca 2023 r. I OW 134/22 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór o właściwość w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionej o zmianę domu pomocy społecznej postanowił wskazać Wójta Gminy T. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach kognicji sądu administracyjnego, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zasadnie zarzucono w skardze zarówno przewlekłe prowadzenie postępowania jak i nieustalenie, jaki dom pomocy społecznej będzie najbardziej zabezpieczał potrzeby Z. N. i niewskazanie, dlaczego nie jest to placówka w B.

Zdaniem Sądu, wbrew temu co napisano w odpowiedzi na skargę, Kolegium nie wyjaśniło przyczyny utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Co więcej, ani w decyzji organu odwoławczego ani w decyzji organu I instancji nie wyjaśniono, dlaczego – niezgodnie z wnioskiem opiekuna prawnego – nie zdecydowano o umieszczeniu Z. N. w DPS w B. Owszem, organy powołały przepisy zastosowanej ustawy ale nie wyjaśniły, dlaczego – pomimo stwierdzenia wolnych miejsc i w DPS w W. i w B. - podjęto kwestionowaną decyzję. Również analiza uzasadnienia organów w sprawie umieszczenia ww. w DPS w W. nie daje odpowiedzi na powyższe pytanie (akta adm. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1756/23). O ile wnioski opiekuna prawnego zostały przez niego uzasadnione, to żaden z organów nie przytoczył jego argumentów ani nie ustosunkował się do nich (szczególnie wskazania, że DPS w B. k. B. jest w stanie w pełni zapewnić siostrze należytą opiekę z uwagi na posiadanie oddziału specjalizującego się w opiece osób z chorobą Alzhaimera). W istocie żaden organ nie wskazał dlaczego negatywnie rozpatrzył żądania skarżącego, który wystąpił o umieszczenie siostry w DPS w B. Z kolei, jak wskazano w sprawie o sygn. III SA/Kr 1756/23, w decyzji o umieszczeniu Z. N. w DPS w W. nie wyjaśniono w żaden sposób dlaczego ten DPS uznano za "odpowiedniego typu" ze względu na indywidualne potrzeby ww., szczególnie stwierdzoną przez lekarza psychiatrę chorobę Alzhaimera.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901) – dalej: u.p.s. Zgodnie z jej art. 3 ust. 1 pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Jedną z form świadczenia z pomocy społecznej o charakterze niepieniężnym jest pobyt i usługi w domu pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s.). Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 2 u.p.s.). W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące (art. 54 ust. 2a u.p.s.). Stosownie do art. 54a ust. 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy przesłanki skierowania do domu pomocy społecznej spełniają jednocześnie osoby pozostające w związku małżeńskim lub rodzic z pełnoletnim dzieckiem, osoby te można skierować do jednego domu pomocy społecznej pomimo zakwalifikowania każdej z tych osób do różnych typów domów pomocy społecznej. Kierowanie do odpowiedniego domu pomocy społecznej w sytuacji, o której mowa w ust. 1, uwzględnia konieczność zapewnienia właściwej opieki osobie wymagającej bardziej specjalistycznych usług (art. 54a ust. 2ustawy). Przepisy ust. 1 i 2 mogą mieć zastosowanie również w przypadku, gdy jedna z osób jest już mieszkańcem domu pomocy społecznej (art. 54a ust. 3 u.p.s.). Zgodnie natomiast z art. 55 ust. 1 - 2 u.p.s. dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających, zwanych dalej "mieszkańcami domu". Organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności.

Przepis art. 54 ust. 2 u.p.s. ustanawia wyłączenie od zasady wyrażonej w ust. 1 kierowania osoby wymagającej całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla danej osoby kierowanej typu, położonego najbliżej jej miejsca zamieszkania. Otóż nie kieruje się osoby wymagającej całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla niej typu, leżącego najbliżej miejsca zamieszkania, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy. Przy ocenie, jakie okoliczności sprawy mogą decydować o wyłączeniu powołanej zasady kierować należy się unormowaniem art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s. Wskazuje ono zakres usług świadczonych przez domy pomocy społecznej, stanowiąc, że zakres tych usług musi odpowiadać indywidualnym potrzebom osób w nich przebywających (ust. 1), ze szczególnym uwzględnieniem m.in. stopnia ich fizycznej i psychicznej sprawności (ust. 2). Oznacza to, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego skierowana ma być osoba wymagająca całodobowej opieki, zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko typ takiego, czas oczekiwania i zakres świadczonych w nim usług, ale również jej indywidualne potrzeby. Inaczej mówiąc rozpoznanie wniosku o umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej, w tym także w konkretnie wskazanym przez osobę wnioskującą, obliguje organ pomocowy do dokładnego zbadania, a następnie wykazania w uzasadnieniu decyzji, okoliczności faktycznych, wskazanych w art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, ciążący na organach w powyższym zakresie obowiązek nie został wykonany. Jak wynika bowiem z uzasadnienia podjętych w sprawie rozstrzygnięć organy obu instancji, w zakresie podnoszonych przez opiekuna potrzeb jego siostry, ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że zarówno w DPS w W., jak i W DPS w B. były wolne miejsca oraz że umieszczenie Z. N. w DPS w W. zapewnieni jej usługi zgodnie z potrzebami zdrowotnymi. Problem w tym, że organy "potrzeby zdrowotne" Z. N. ograniczyły do rozpoznania wskazanego w zaświadczeniu lekarskim z dnia 05.07.2023 r. wydanym przez laryngologa, podczas gdy posiadały wiedzę, że Z. N. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Jej opiekun prawny konsekwentnie podnosił, że ma ona chorobę Alzheimera. Pomimo – bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego – oparły się jedynie na ww. zaświadczeniu. Po dołączeniu wraz z odwołaniem zaświadczenia lekarza psychiatry z 2021 roku Kolegium również nie zbadało potrzeb skarżącej lecz ograniczyło się do ogólnego sformułowania uwzględnienia bliżej nieokreślonych potrzeb zdrowotnych. Nie przeprowadziło postępowania uzupełniającego i nie rozpoznało sprawy zgodnie z podstawą zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Wskazać zatem należy, że zarówno z treści uzasadnienia podjętych w sprawie rozstrzygnięć, jak i z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych (a dokładniej – braku tych ustaleń) nie wynikają ani jakie są potrzeby Z. N. ze względu na jej stan zdrowia (organ nie uwzględnił wiedzy w tym zakresie jej opiekuna prawnego i nie poczynił żadnych własnych ustaleń) ani też nie wynika nawet ogólna charakterystyka DPS w B. pod kątem umieszczenia podopiecznej w wymaganej ustawowo placówce "odpowiedniego typu". Nie poddaje się także kontroli stwierdzenie organu odwoławczego o możliwościach finansowych gminy T. skoro nie zostało nawet ustalone, ile kosztuje pobyt mieszkańca w DPS w W., a ile w B., z uwzględnieniem wyrażonej przez opiekuna skarżącej gotowości dopłaty do pobytu we wskazanej placówce. Trudno zatem uznać aby organy w ogóle rozpoznały wniosek opiekuna prawnego o przeniesienie Z. N. do DPS w B. Jest to sytuacja niezrozumiała nie tylko ze względu na naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, ale też ze względu na naruszenie zasady, że organy właściwe do udzielenia pomocy społecznej winny wspierać skarżącą i jej opiekuna prawnego w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez umieszczenie Z. N. nie tylko w domu pomocy społecznej położonym bliżej domu brata, co umożliwiłoby mu łatwiejsze i częstsze odwiedziny siostry, ale też w domu odpowiednim ze względu na jej stan zdrowia i wynikające z niego potrzeby, zapewniając opiekę dla osób z chorobą Alzheimera. Pamiętać należy, że Z. N. jest nie tylko jest osobą w podeszłym wieku ale jest przede wszystkim osobą o takim stanie zdrowia, z powodu którego, po zasięgnięciu opinii biegłych sądowych, została całkowicie ubezwłasnowolniona.

W kontrolowanej sprawie, poza wskazaniem że DPS w W. jest odpowiedni dla skarżącej, brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do stanowiska jej opiekuna, który konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego wskazywał na możliwość realizacji przez DPS w B. wymaganych przez skarżącą, z uwagi na jej stan zdrowia, odpowiednich usług.

Wobec powyższego, Sąd stwierdza, iż kwestionowana skargą decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja podjęte zostały z naruszeniem prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 1, 2 i art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego organy administracji zobowiązane będą do dokładnego przeprowadzenia ustaleń faktycznych w zakresie wyboru odpowiedniego typu domu pomocy społecznej pod kątem możliwości zapewnienia skarżącej warunków pobytu odpowiednich do jej stanu zdrowia, uwzględniając oczywiście stan zdrowia z chwili podejmowania decyzji. Wynik tych ustaleń, jak i odniesienie się do wszystkich wniosków i argumentów opiekuna prawnego, w tym porównanie DPS w W. i w B. jako "odpowiedniego" umożliwi ocenę zasadności jego wniosku, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającemu wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto stwierdzić należy, że rozpoznanie wniosku o przeniesienie do innego domu społecznej winno być rozpoznane w jednym postępowaniu, w którym organ zadecyduje o wyborze odpowiedniej placówki i uzasadni swoje stanowisko.

Wg Sądu, organy rozdzielając sprawy na dotyczącą umieszczenia w jednym DPS i odmawiając umieszczenia w DPS proponowanym przez stronę, błędnie zinterpretowało postanowienie NSA z dnia 10 marca 2023 r. I OW 134/22. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór o właściwość w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionej o zmianę domu pomocy społecznej wskazał bowiem na odrębność sprawy o zmianę domu pomocy społecznej od sprawy skierowania Z. N. do DPS bez jej zgody na czas trwania postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy – w kontekście powołanego przez Wójta Gminy T. przepisu art. 101 ust. 6 ustawy społecznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.