Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3061/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 178/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] z siedzibą w [...] na rzecz Rektora Uniwersytetu [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 178/23 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "wnioskodawca" lub "Stowarzyszenie"), powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej w skrócie: "u.d.i.p.") skierowało do Uniwersytetu [...] (dalej w skrócie: "UW") wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:

"1) Wymienienie przyczyn technicznych, które doprowadziły do pierwotnego odwołania wykładu dr A.B.,

2) Kiedy, data dzienna, te przyczyny zostały zauważone/pojawiły się oraz kto z imienia i nazwiska pierwszy się o nich dowiedział,

3) Jakie działania i kiedy zostały podjęte w celu usunięcia przyczyn technicznych,

4) Udostępnienie procedury, która dotyczy sytuacji w jakiej w miejscu w jakim dr A.B. miała prowadzić wykład dochodzi do technicznych przeszkód do prowadzenia wykładów".

W piśmie z dnia 1 lutego 2023 r., w odpowiedzi na powyższy wniosek Kierownik Działu Organizacji Zasobów Informacyjnych Uniwersytetu [...] wskazał, że zawiera on zapytanie o wewnętrzną organizację wydarzenia odbywającego się na UW. Podkreślił, że wewnętrzne działania decyzyjne organu, odnoszące się do organizacji wykładu dr A.B., nie stanowią informacji publicznej, ponieważ służą wypełnieniu zadań i realizacji jego celów.

Pismem z dnia 6 marca 2023 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] (dalej w skrócie: "organ" lub "Rektor"), zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie wnioskodawcy danych dotyczących odwołanego wykładu dr A.B., pomimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia;

2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie wnioskodawcy żądanych przez niego informacji, pomimo że stanowią one informację publiczną i jako takie powinny zostać udostępnione.

Wskazując na powyższe zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazało, że decyzja o odwołaniu wykładu dotyczyła ogółu, a nie tylko wewnętrznej organizacji UW. Miała ona charakter końcowy, wyznaczający działanie organu i wpływała na możliwość uczestnictwa ogółu w wykładzie byłej zastępczyni Rzecznika Praw Obywatelskich oraz działaczki na rzecz obrony praw człowieka – dr A.B. Elementarną częścią tej decyzji są motywy jej podjęcia. Może ona wzbudzać pewne wątpliwości, a znajomość podstaw jej podjęcia stanowiłaby istotny element wiedzy o działalności UW. Żądane informacje dotyczą konkretnych działań związanych z odwołanym wykładem i nieprawidłowe jest dowolne wyłączanie prawa do informacji o tych działaniach.

W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Mogą mieć one dowolną formę i nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a w związku z tym nie wyrażają stanowiska organu i nie stanowią w konsekwencji informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez stronę informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. – pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, iż Rektor jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej – jest to bowiem organ uczelni publicznej, uprawniony do jej reprezentacji i zarządzania na mocy art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 742 ze zm.). Działalność uczelni publicznej jest finansowana ze środków publicznych, o czym stanowią art. 366 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 365 tej ustawy. Tym samym bezsporne jest, że Rektor zalicza się do podmiotów reprezentujących jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne – UW kształci studentów, wykorzystując do tego publiczne środki (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznej został zamieszczony w art. 6 u.d.i.p.

WSA w Warszawie podkreślił, że przepisy u.d.i.p. nie określają wymagań formalnych wniosku – poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Może on zatem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą więc obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Jednocześnie zauważyć należy, iż w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek gospodarzem postępowania jest niejako sam wnioskodawca, który we wniosku określa zakres tego postępowania. W tym zakresie podmiot zobowiązany, do którego wpłynął wniosek, nie może dokonywać wykładni takiego wniosku lub niejako w zastępstwie wnioskodawcy tłumaczyć jego treści (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 415/22).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie wniosek informacyjny Stowarzyszenia dotyczy przyczyn technicznych odwołania wykładu dr A.B.. W treści wniosku nie wskazano jednak, o jaki konkretnie wykład chodzi – nie podano ani daty i godziny, ani miejsca jego wygłoszenia. Konstrukcja omawianego wniosku jest chaotyczna, ogólnikowa i niestylistyczna, na co dobitnie wskazuje treść najdłuższego pkt tego wniosku, tj. pkt 4: "udostępnienie procedury, która dotyczy sytuacji w jakiej w miejscu w jakim dr A.B. miała prowadzić wykład dochodzi do technicznych przeszkód do prowadzenia wykładów". Nie sposób domyślać się zatem, jaki to wykład stanowi przedmiot wniosku, jeśli zważy się na fakt, iż dr A.B. jest pracownikiem naukowym [...] – [...] w Katedrze [...] Wydziału [...], co wynika ze spisu pracowników w/w uczelni. Ponadto treść wniosku Stowarzyszenia, w swej ogólnikowości, nie określa nawet, czy miejscem wygłoszenia wykładu jest UW, wskazuje na to wyłącznie adresat wniosku. W konsekwencji przyjąć należy, iż tak skonstruowany wniosek nie może być uznany za żądanie udostępnienia informacji publicznej. Prawidłowo zatem Rektor zakwalifikował żądanie strony jako domaganie się udostępnienia "dokumentu wewnętrznego". Wniosek Stowarzyszenia odnosi się bowiem do wewnętrznych spraw organizacyjnych i porządkowych Uczelni (kwestii technicznych, które uniemożliwiły przeprowadzenie wykładu), związanych z realizacją zadania publicznego, ale nieprzesądzających o kierunkach działania organu. Dodatkowo informacja publiczna musi odnosić się do sfery faktu, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje określone skutki prawne i faktyczne. W ramach realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ może odnosić się jedynie do danych, które są przez niego gromadzone. Informacji publicznej nie stanowią bowiem informacje dotyczące sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat. Informacja publiczna musi istnieć w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (por. wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1173/18 i 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4346/18). Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być więc przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udostępnienie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia (por. M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5).

Biorąc powyższe pod uwagę, WSA w Warszawie stwierdził, że wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja nie stanowi informacji publicznej, dlatego właściwą formą załatwienia wniosku było pismo Rektora zawiadamiające stronę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. w tej sprawie. W konsekwencji organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 17 stycznia 2023 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciło:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie Stowarzyszeniu żądanych informacji, pomimo że stanowią one informację publiczną, która powinna zostać udostępniona;

b) art. 7 i art. 8 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie Stowarzyszeniu prawa do informacji, pomimo braku wyraźnej podstawy do jego wyłączenia, albowiem obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "dokumentu wewnętrznego" jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji;

c) art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie Stowarzyszeniu prawa do pozyskiwania informacji;

d) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie ograniczenia prawa do informacji, które nie wynika z przepisu ustawowego;

2) naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a) art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 151 p.p.s.a, poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność organu, wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ nie był zobowiązany do udostępnienia Stowarzyszeniu informacji, ponieważ wniosek nie był czytelny i odnosił się do informacji, które mieszczą się w pojęciu "dokumentu wewnętrznego" oraz okoliczności, które nie należą do sfery faktów;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i wyjście w swojej ocenie poza granice objęte uzasadnieniem organu, w sytuacji, gdy Rektor nie miał wątpliwości co do zakresu przedmiotowego złożonego przez Stowarzyszenie wniosku.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Rektor Uniwersytetu [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądane przez Stowarzyszenie informacje mają charakter informacji publicznej.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie – co do zasady – w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Dla oceny zasadności tych zarzutów niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż żądane przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia 17 stycznia 2023 r. informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji RP odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Cechą dokumentów wewnętrznych jest zatem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Dokumenty wewnętrzne mogą mieć dowolną formę i nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a zatem nie są wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia: 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1588/21; 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11; 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13; 24 września 2015r. r., sygn. akt I OSK 1681/14; 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14).

Złożony w tej sprawie wniosek Stowarzyszenia z dnia 17 stycznia 2023 r. dotyczy przyczyn technicznych odwołania wykładu dr A.B. – pracownika naukowego [...]. Odnosi się on zatem do wewnętrznych spraw organizacyjnych i porządkowych Uczelni, związanych wprawdzie z realizacją zadania publicznego, jakim jest kształcenie studentów z wykorzystaniem do tego środków publicznych, ale nieprzesądzających o oficjalnych kierunkach działania organu w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że objęty przepisami u.d.i.p. zakres przedmiotowy wyznacza dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji.

Dodatkowo należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który stwierdził, że informacja publiczna musi odnosić się do sfery faktu oraz nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udostępnienie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia.

Należy także zauważyć, iż wprawdzie Stowarzyszenie słusznie wskazuje, iż pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym, to jednak jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego. Zgodnie art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie prawa administracyjnego przyjęto tym samym, że dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Biorąc powyższe pod uwagę, zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz wskazanych przepisów Konstytucji RP, okazały się niezasadne.

Oczekiwanego przez Stowarzyszenie skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia prawa procesowego. WSA w Warszawie prawidłowo stwierdził bowiem, że wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja nie stanowi informacji publicznej, dlatego właściwą formą załatwienia wniosku było pismo Rektora zawiadamiające stronę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. w tej sprawie. W konsekwencji organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia.

Wprawdzie w skardze kasacyjnej zasadnie wskazano, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał za istotną w sprawie okoliczność, że: "konstrukcja omawianego wniosku jest chaotyczna, ogólnikowa i niestylistyczna", skoro Rektor w ostateczności nie miał wątpliwości co do zakresu przedmiotowego złożonego przez Stowarzyszenie wniosku, to jednak uchybienie to nie miało żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku. Ponadto wskazać należy, iż o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić wtedy, gdyby WSA w Warszawie wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju okoliczności w sprawie nie wystąpiły.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.