Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1625/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 994/19 w sprawie ze skargi S. K. i A.K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S.K. i A.K. solidarnie kwotę 1100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 10 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 994/19, oddalił skargę S. K. i A. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Zaskarżonym postanowieniem z 5 marca 2019 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim (PINB) z 23 stycznia 2019 r. Nr [...] znak: [...], nakładające na S. i A. K. obowiązek uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 2500 zł przewidzianej dla samowolnej budowy muru ochrony przeciwzalewowej długości około 110 m we wschodniej części nieruchomości, wybudowanego przez S. i A. K. na działkach nr ew. [...], [...] obręb: [...] w miejscowości [...], gmina [...].

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że na skutek pisma K. B. PINB przeprowadził 26 marca 2014 r. oględziny na terenie działek o nr ew. [...] i [...] obręb: [...] w [...], które wykazały, m.in., że na ww. nieruchomości będącej własnością S. i A. K. wykonano dwa mury (ściany) oporowe podniesionego terenu, które wyłożono kamieniem. Zawiadomieniem z 28 kwietnia 2014 r. poinformowano strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie dwóch murów oporowych, wybudowanych przez S. i A. K. na działce o nr ew. [...] i [...] obręb: [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W toku postępowania jego uczestnicy składali stosowne wyjaśnienia, które popierali dokumentacją dowodową. Następnie PINB postanowieniem z 12 listopada 2014 r. Nr [...]znak: [...]nałożył na inwestorów - S. i A. K. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w celu zalegalizowania przedmiotowej inwestycji. Wobec wypełnienia przez inwestorów obowiązku nałożonego na nich w ww. postanowieniu, PINB postanowieniem z 17 kwietnia 2015 r., Nr [...]znak: [...], nałożył na S. i A. K. obowiązek uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000 zł, przewidzianej dla samowolnej budowy muru oporowego długości około 110 m, we wschodniej części nieruchomości, wybudowanego na działkach o nr ew. [...], [...] obręb: [...] w miejscowości [...], gmina [...]. MWINB postanowieniem z 15 czerwca 2015 r. Nr [...] uchylił powyższe postanowienie w części dotyczącej oznaczenia rachunku bankowego, na który należy wnieść opłatę legalizacyjną, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1805/15 uchylił wyżej wskazane i poprzedzające je postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 lipca 2018 r. sygn. akt: II OSK 1915/16 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę PINB postanowieniem z 23 stycznia 2019 r. Nr [...] nałożył na S. i A. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 2 500 zł, przewidzianą dla samowolnej budowy muru ochrony przeciwzalewowej długości około 110 m we wschodniej części nieruchomości, wybudowanego przez S. i A. K., na działkach nr ew. [...], [...] obręb: [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Zażalenie na ww. postanowienie w ustawowym terminie złożyli S. i A. K. oraz G. i K. B..

Uzasadniając utrzymanie w mocy ww. postanowienia organu I instancji MWINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a argumenty podnoszone w zażaleniach nie zasługują na uwzględnienie. Organ drugiej instancji podkreślił, że jest związany wydanymi już w sprawie wyrokami. Wskazał, że oceniając charakter spornej konstrukcji należy mieć na uwadze, że do pojęcia "konstrukcji oporowej" odwołuje się art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, definiując pojęcie "budowli". Jednak ustawa nie zawiera definicji "konstrukcji oporowej". Decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi, należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Organ wskazał, że z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. W omawianej sprawie sporna konstrukcja oporowa pełni inną funkcję. W myśl art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość rozpoczęcia budowy w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 17 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczętego postępowania administracyjnego od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa opasek brzegowych oraz innych sztucznych, powierzchniowych lub liniowych umocnień brzegów rzek i potoków górskich oraz brzegu morskiego, brzegu morskich wód wewnętrznych, niestanowiących konstrukcji oporowych, jednakże z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego warunkiem rozpoczęcia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 17 Prawa budowlanego jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponieważ wymóg ten nie został spełniony organ powiatowy w ocenie MWINB słusznie stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany zostały wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu z daty wszczęcia postępowania, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; projektu zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ drugiej instancji stwierdził, że mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, w tym dokumentację przedłożoną przez S. i A. K. uznać należy, iż ww. obowiązek został spełniony. W przypadku gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie dotyczącym przedłożonej dokumentacji lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie MWINB w omawianej sprawie mamy do czynienia z murem ochrony przeciwzalewowej, stanowiącym tzw. umocnienie ochronne o długości około 110 m, usytuowanym we wschodniej części działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Z akt sprawy wynika, że 10 czerwca 2014 r. w organie powiatowym przedłożona została ekspertyza techniczna stanu technicznego i jakości wykonania modernizacji zagospodarowania terenu, zabezpieczeń drogi, murów oporowych w otoczeniu budynku mieszkalnego w obszarze siedliska z działek o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] [...] w [...], opracowana przez dr n. tech. K. G. Z ekspertyzy wynika, że roboty budowlane polegające na modernizacji i reprofilacji położenia drogi dojazdu i placu serwisowego oraz zabezpieczenia skarp zostały wykonane w latach 2011-2013. W ww. dokumencie wskazano także, że prawidłowo wykonane mury i podłoże drogi dojazdu stanowi właściwą strefę buforu ochronnego dla budynku mieszkalnego, zabezpieczającą przed infiltracją wód zalewowych. Tym samym w ocenie MWINB w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem, który należy zaliczyć do budowli jaką jest konstrukcja stanowiąca umocnienie ochronne, tzw. opaskę brzegową, czyli rodzaj budowli regulacyjnej, która służy zabezpieczeniu przed wodami zalewowymi. Podstawową funkcją techniczno-użytkową muru jest umocnienie ochrony przed zalewaniem wodami przyboru rzeki Wisły. Z projektu budowlanego wykonawczego muru ochrony przeciwzalewowej i umocnienia buforu frontu fundamentowego budynku mieszkalnego wynika, że podstawową funkcją techniczno-użytkową jest umocnienie ochrony przed zalewaniem wodami przyboru rzeki Wisły wewnętrznej drogi dojazdowej oraz stanowisk postojowych, a także podpiwniczenia budynku mieszkalnego. Zgodnie bowiem z zaświadczeniem wydanym z upoważnienia Burmistrza [...] 29 grudnia 2014 r. (po przeanalizowaniu ustaleń przepisów planistycznych) wynika, iż: "(...) działka nr ew. [...] położona jest częściowo na terenie przeznaczonym pod ekstensywną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (...) Działka nr ew. [...] położona jest na terenie zieleni parowów i skarp chronionych, ciągów pieszych rekreacyjno - turystycznych oraz zwyczajowych dojazdów i dróg (....) część terenu położona na terenie zalewowym do poziomu 76 m n.p.m. znajduje się w zasięgu potencjalnego zagrożenia zalaniem przez katastroficzne wody powodziowe tzw. wodą stuletnią" o prawdopodobieństwie Q 1% (...)". Ponadto nie można zdaniem organu wskazywać, że sporny obiekt stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej w związku z art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Sporne umocnienie ochronne nie mieści się bowiem w katalogu melioracji z art. 73 ustawy Prawo wodne, określanych jako szczegółowe. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych zarówno w treści zażalenia S. i A. K., jak również w piśmie z 21 lutego 2019 r. MWINB wskazał, że są one bezzasadne.

Skargą S. i A. K. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 17 ust. 2 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) przy jednoczesnym naruszeniu art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz, wobec naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, także art. 7a i art. 81a k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd wskazał, że podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu, ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące i przyjmuje za własne. Zdaniem Sądu chybiony jest zarzut braku właściwej oceny kręgu stron niniejszego postępowania, na etapie poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia. Zasadnie w ocenie Sądu organ przyjął, że brak zakwestionowania, w szczególności we wcześniejszych postępowaniach sądowych, przymiotu uczestniczących stron każe przyjąć, że przymiot ten im przysługuje. Sąd wskazał, że z pewnością obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest obiektem typowym, ale podzielić należy ocenę organu, że podlega legalizacji w reżimie art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Podniósł, że organ z poszanowaniem zasady opisanej w art. 153 p.p.s.a zastosował się do oceny wyrażonej w ww. wyrokach sądów obu instancji. W szczególności organ prawidłowo ocenił i uzasadnił, że obiekt nie stanowi urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, o której mowa w art. 29 ust 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przedmiotowe umocowanie nie mieści się bowiem w katalogu melioracji określonych jako szczegółowe. Zdaniem Sądu organ oparł swoje ustalenia na prawidłowej analizie ekspertyzy technicznej "opisanej szczegółowo powyżej projektu budowlanego wykonawczego" (cytat) oraz zaświadczenia Burmistrza [...] z 29 grudnia 2014r. Kierując się powyższą argumentacją Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargą kasacyjną S. K. i A. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) poprzez niemające podstaw przyjęcie, że prawidłowo w reżimie tego przepisu (lecz bez bliższego wskazania relewantnej normy prawnej) uznano zaskarżonym postanowieniem organu potrzebę i możliwość legalizacji obiektu bez wskazania, czy w ogóle wymagane było dokonanie zgłoszenia budowy – a w konsekwencji również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku danych pozwalających na prześledzenie rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz wyjaśniających stwierdzenia tego Sądu, który powołał się jedynie na ustalenia organu, bez wskazania przesłanek, na podstawie których Sąd zajął takie stanowisko – w tym brak wskazania:

a) dlaczego i na jakiej podstawie przedmiot legalizowany zaskarżonym postanowieniem w ogóle powinien być legalizowany;

b) dlaczego w postępowaniu administracyjnym, którego ustalenia WSA przyjął jako swoje, rozdzielono przedmiotowe urządzenie stanowiące konstrukcyjną całość na dwie części i wydano dwa odrębne postanowienia legalizacyjne;

3) art. 111 p.p.s.a. przez niedokonanie połączenia spraw sygn. akt VII SA/Wa 994/19 oraz VII SA/Wa 995/19, mimo, iż dotyczą de facto tej samej sprawy – przy zastosowaniu niewyjaśnionego, sztucznego rozbicia urządzenia na dwa odrębne i w konsekwencji prowadzenia dwóch odrębnych postępowań bez uzasadnienia tej czynności;

4) art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, bez jakiegokolwiek ustalenia, że fakt, iż w innych postępowaniach dotyczących przedmiotu sprawy nie kwestionowano tego, iż uczestnik nie powinien być traktowany jak strona, jest ona stroną także w niniejszym postępowaniu;

5) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku przesłanek do zastosowania.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W związku ze śmiercią skarżącego A. K. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 1625/20, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. zawiesił postępowanie kasacyjne do czasu wskazania następców prawnych zmarłego.

Z nadesłanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz pismem przewodnim z dnia 28 sierpnia 2023 r. odpisu aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A [...] z 9 sierpnia 2023 r., wynika ,że spadek po A. K. na podstawie ustawy nabyły S. K. i A. M.K.. W tej sytuacji, wobec udokumentowanego wskazania następców prawnych zmarłego A. K., ustała przyczyna zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dlatego na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 162 p.p.s.a. podjęto na rozprawie zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Zasadny jest bowiem podniesiony w jej petitum zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie postanowienia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem Sądu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny a także, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 19 marca 2012 r.; sygn. akt II GSK 85/11; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10).

Mając na uwadze zakres, treść i funkcje uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie stanowisko, że uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie - błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. VI, WK 2016; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).

Przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (zob. E. Plesnarowicz-Durska, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz, publ. LexisNexis 2014; M. Masternak-Kubiak [w:] T. Kuczyński, M. Masternak-Kubiak, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz, publ. LEX 2009). Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia nie wynika bowiem, aby zaskarżony wyrok został wydany w wyniku szczegółowej analizy akt sprawy i po dokonaniu oceny wszystkich okoliczności, które zdaniem strony skarżącej świadczyły o wadliwości przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie poprzestał w istocie jedynie na przyjęciu za swoje stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Jak słusznie podnosi się natomiast w orzecznictwie, przedstawienie stanowiska sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest ono kwestionowane przez stronę skarżącą. Podzielając poglądy organów orzekających sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania administracyjnego powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane i wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 506/13). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz na stwierdzenie, jaki stan faktyczny sprawy został przez ten Sąd przyjęty. W niniejszej sprawie nie można uznać, aby Sąd pierwszej instancji wydał wyrok w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ocenę tego materiału dowodowego w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Niewątpliwie motywy zaskarżonego wyroku wskazują, że Sąd pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu o treść zaskarżonej decyzji. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku i brak odniesienia się do przepisów prawa materialnego w aspekcie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy uniemożliwia w konsekwencji kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia i świadczy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oddalenie w tych okolicznościach przedmiotowej skargi nastąpiło z naruszeniem przywołanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 151 p.p.s.a. Zatem ponownie rozpoznając przedmiotową skargę Sąd pierwszej instancji winien przede wszystkim odnieść się do zarzutów skarżących w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec spornego urządzenia przeciwzalewowego jak również dokonać oceny zasadności rozdzielenia spornej inwestycji na dwie części (mur ochrony przeciwpowodziowej długości 75m i długości 110m) skoro skarżący kwestionowali ten fakt podnosząc, iż inwestycja ta stanowi integralną całość, gdyż po środku tego urządzenia znajduje się konieczny dojazd do budynku skarżących.

Uznanie za zasadne zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 111 k.p.a. przez niedokonanie połączenia spraw sygn. akt VII SA/Wa 994/19 oraz VII SA/Wa 995/19, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ewentualne naruszenie art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy- patrz postanowienie NSA z 7 września 2011 sygn. akt II GSK 1230/11).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny oparł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023.1964 t.j. z dnia 2023.09.22).