Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1904/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. i PKP [...] S.A. w W., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 228/20, w sprawie ze skarg PKP [...] S.A. w W. i Polskich Kolei Państwowych S.A. w W., na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, z dnia 13 grudnia 2019 r. nr KKU-100/17-3, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości, , oddala skargi kasacyjne.,


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 228/20, oddalił skargi PKP [...] S.A. z siedzibą w W. i Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. (dalej: " skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: "Komisja") z 13 grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją nr [...] z 24 kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej: "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę C. z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej C., obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 0,0050 ha, [...] o pow. 0,0340 ha, [...] o pow. 0,0440 ha, [...] o pow. 0,0690 ha, [...] o pow. 0,1090 ha, [...] o pow. 0,1460 ha, [...] o pow. 0,2230 ha, [...] o pow. 0,1390 ha, [...] o pow. 0,0790 ha, [...] o pow. 0,1520 ha, [...] o pow. 0,0490 ha, [...] o pow. 0,3900 ha, [...] o pow. 0,0040 ha, [...] o pow. 0,1510 ha, [...] o pow. 0,2310 ha, [...] o pow. 0,0410 ha, [...] o pow. 0,0260 ha, [...] o pow. 0,0050 ha, [...] o pow. 0,0750 ha, [...] o pow. 0,3650 ha, [...] o pow. 0,0010 ha, [...] o pow. 0,2420 ha, [...] o pow. 0,0220 ha oraz [...] o pow. 0,2430 ha objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że jak wynika z treści księgi wieczystej jako właściciel spornej nieruchomości ujawniony jest Skarbu Państwa. Podmiot ten stał się właścicielem spornej nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia 9 maja 1983 r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości na cele budowy Magistrali [...] "Linii: [...]". Wedle informacji Starosty M. z 28 lutego 2008 r. działki gruntu wskazane w sentencji decyzji w dacie 27 maja 1990 r. miały oznaczenie tożsame z aktualnie ujawnionym w rejestrze ewidencji gruntów z wpisem władającego [...] Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych.

Dalej organ I instancji wskazał, że Wójt Gminy C. przedłożył decyzję Naczelnika Gminy C. z 23 kwietnia 1987 r., nr [...], o ustaleniu opłat z tytułu pozostawania nieruchomości w użytkowaniu wieczystym, zarządzie i użytkowaniu gruntów dla [...] Okręgowej Dyrekcji Kolei Państwowych w L. oraz decyzję tego samego organu z 12 stycznia 1988 r., nr [...], o aktualizacji opłat. Wojewoda stwierdził, że w decyzjach tych brak jest wskazania działek objętych sporną nieruchomością. Odnoszą się one do nieruchomości pozostających w dyspozycji [...] Okręgowej Dyrekcji Kolei Państwowych w L. bez podania ich oznaczeń. Innych dokumentów na potwierdzenie przysługującego Polskim Kolejom Państwowym S.A. z siedzibą w W. prawa zarządu nie przedłożono.

Wojewoda Małopolski uznał, nie zostało ustanowione w formie prawem przewidzianej prawo zarządu do przedmiotowego gruntu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Istnienia zarządu nie może potwierdzać objęcie nieruchomości decyzja wywłaszczeniową z 1983 r. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. w myśl obowiązujących przepisów, nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, to podmiotem, do którego należała jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższe oznacza zatem, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej należała do Skarbu Państwa, to z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy C.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka PKP S.A., zaskarżając ją w części dotyczącej działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...].

Po rozpoznaniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W., Komisja decyzją z 13 grudnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: "k.p.a."), utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 24 kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej.

W ocenie Komisji bezsporne jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy nie wynika, żeby sporna nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. czy też jego poprzednika prawnego, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Żadnego zaś z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99 ze zm.) skarżąca nie przedstawiła. Faktyczne władanie mieniem przez skarżącą bądź przez jej poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Komisja podkreśliła, że prawo zarządu Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, a skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby dysponowała takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie może stanowić, zdaniem Komisji, decyzja Naczelnika Gminy C. z 23 kwietnia 1987 r. oraz decyzja tego samego organu z 12 stycznia 1988 r. dotyczące ustalenia i aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem z uwagi na fakt, że opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu.

Dalej Komisja stwierdziła, że wraz z Wojewodą rozstrzygają o komunalizacji mienia na dzień 27 maja 1990 r. Z kolei tzw. "decyzja uwłaszczeniowa" rozstrzyga w przedmiocie przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu prawa użytkowania wieczystego, biorąc pod uwagę datę 5 grudnia 1990 r. W ocenie Komisji przepisy art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r., Nr 84, poz. 948 ze zm.) nie przesądzają o błędności skarżonej decyzji i nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., natomiast przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", mogą dotyczyć wyłącznie mienia Skarbu Państwa komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Nie mogą zaś odnosić się do mienia, które już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej.

W niniejszej sprawie, zdaniem Komisji, nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim określa bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Polskie Kolej Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały także zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Na powyższą decyzję Komisji z 13 grudnia 2019 r. skarżący kasacyjnie wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które wskazanym na wstępie wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. Sąd oddalił, podzielając stanowisko orzekających w sprawie organów administracji..

Sąd I instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe (poprzednik prawny skarżącej spółki) nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Potwierdza to pośrednio sama skarżąca, która do takiego dokumentu się nie odwołuje.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa zarządu nie kreował i nie kreuje. Zarząd ów (dziś trwały zarząd) jest bowiem prawną forma władania nieruchomością. Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – jak zasadnie podniosła Komisja – przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do jej art. 38 ust. 2 mogło to więc nastąpić w drodze: 1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Sąd I instancji stwierdził, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił także stanowisko Komisji, że w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania ani art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", ani też przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej.

Zdaniem Sądu I instancji Komisja zasadnie uznała, że w sprawie niniejszej wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższego wyroku wpłynęły dwie skargi kasacyjne.

Skargę kasacyjną złożyła Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.")., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej:

a) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

b) polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia;

c) polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej;

2) błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

3) błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego;

4) błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

5) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd I instancji, że prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, że skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo że decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, że nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - że nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, że nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

3) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez brak zapewnienia Wojewodzie Małopolskiemu reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Sądem I instancji, pomimo że jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest miasto na prawach powiatu – Gmina Miejska K.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2020 r. skargę kasacyjną złożyła również PKP [...] S.A. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Wojewody Małopolskiego z 24 kwietnia 2017 r. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej polegające na błędnej wykładni poprzez błędne przyjęcie, że:

a) zwrot "mienie należące do ..." winien być rozumiany jako "przynależność mienia państwowego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym";

b) niedopuszczalne jest wywodzenie tytułu prawnego do konkretnie oznaczonej nieruchomości z ogólnych aktów normatywnych regulujących status przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy z art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1926 r., Nr 97, poz. 568) wynika, że zarząd kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym, został powierzony Przedsiębiorstwu Państwowemu PKP;

2) art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U z 1960 r., Nr 54, poz. 311), polegające na błędnej wykładni poprzez błędne przyjęcie, że stanowi on podstawę uchylenia tytułu prawnego do zarządczego władania gruntami przez PKP, w sytuacji gdy: a) żaden przepis ustawy o kolejach nie przewidywał wygaśnięcia zarządu linii kolejowych powstałego na podstawie rozporządzenia z 1926 r.; b) skutki prawne wywołane przez ustawę nie "nikną" na skutek jej nowelizacji lub uchylenia – co stanowi naruszenie zasady ochrony praw nabytych, wywodzonej z Zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP);

3) art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości polegające na niewłaściwym zastosowaniu, tj. zastosowaniu przepisu nieznajdującego zastosowania w sprawie, albowiem:

a) dotyczył on podstaw prawnych uzyskiwania zarządu do nieruchomości, nie zaś kwestii dokumentowania tego prawa;

b) nie będąc przepisem przejściowym, nie miał mocy wstecznej, a co za tym idzie odnosił się do kwestii zarządu powstałego po wejściu w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tj. 1 sierpnia 1985 r.);

4) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na jego niezastosowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej PKP SA powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istoty sprawy dotyczą zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie czyni to w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dowodzi natomiast, że art. 38 ust.1 i 2 u.g.g.w.n. ( którego nie obejmuje zarzut skargi kasacyjnej) zawiera odrębne normy prawne. W konsekwencji autor skargi kasacyjnej dowodzi, iż błędna jest interpretacja organu, że każda jednostka organizacyjna miała obowiązek na gruncie tego przepisu ( art.38 ust.2) do wystąpienia o wydanie decyzji przez t.o.a.p.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 u.g.g.w.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie komunalizacji, czyli w dniu 27 maja 1990 r. (Dz.U. 1989, Nr 14, poz. 74):

"1. Grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych.

2. Zarząd gruntami państwowymi, o których mowa w ust. 1, zabudowanymi budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami związanymi z wykonywaniem zarządu i eksploatacją budynków mieszkalnych, stanowiących w całości lub części własność Państwa, należy do organów określonych w przepisach Prawa lokalowego.

3. Jeżeli grunty, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mogą być oddane w zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste albo sprzedane lub jeżeli nie są racjonalnie wykorzystywane, powinny być oddane w dzierżawę na zasadach ogólnych."

Stosownie zaś do art. 38 u.g.g.w.n. w brzmieniu na dzień 27 maja 1990 r.:

" 1.Państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi część mienia ogólnonarodowego.

2. Państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

3. Państwowe jednostki organizacyjne korzystają z zarządzanej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. W tym zakresie mogą zgodnie z przepisami szczególnymi dokonywać zmian dotychczasowej zabudowy oraz wznosić nowe budowle.

4. Przedsiębiorstwa państwowe i spółki przez nie utworzone są uprawnione do sprzedaży, na zasadach określonych w art. 24, według cen określonych w umowie, lokali w domach mieszkalnych wybudowanych przez te przedsiębiorstwa i spółki na gruntach będących w ich zarządzie. Przekazywanie nabywcy lokali ułamkowej części gruntu niezbędnego do prawidłowego użytkowania domu mieszkalnego w użytkowanie wieczyste jest dokonywane przez terenowy organ administracji państwowej, po uprzednim wygaśnięciu prawa zarządu tej części gruntów."

Z tych dwóch przytoczonych przepisów wynika bez żadnych wątpliwości, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane przez PKP w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. Tak też przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16.

Powyższe zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego a także naruszenia art. 16 ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP i art.11 ust.1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej z 1990 r. oraz ich uzasadnienie stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem składu siedmiu sędziów NSA wyrażonym w dwóch uchwałach z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17.

W jednobrzmiących tezach tych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.

We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.

W uchwale I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP [...] S.A." (PKP [...]) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. akt I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo PKP do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powołana ustawa z 1989r. o PKP w art. 50 ust. 1 stanowiła, że prawa przedsiębiorstwa PKP, działającego dotychczas na podstawie ustawy z 1960 r. o kolejach stają się prawami PKP, jako podmiotu działającego na podstawie ustawy z 1989 r. Ustawa ta nie zawierała jednak żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami.

W uchwale I OPS 2/16 stwierdzono, że "Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.: "składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim". W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), ale PKP w tym wykazie ujęte nie zostało." Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art.11 ust 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

Powyższe uchwały wiążą skład orzekający w niniejszej sprawie. Krytyczna zaś ocena tych uchwał przez autora skargi kasacyjnej nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Faktem natomiast jest, że przez dziesiątki lat PKP nie uporządkowało stosunków prawnych dotyczących gruntów, na których posadowiło linie kolejowe. Obecna sytuacja opisana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest skutkiem i konsekwencją braku tych działań, nie zaś wykładni dokonywanej w zgodzie z porządkiem prawnym. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. Ts 116/14, OTK-A 2015/5/461. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro PKP, będąca posiadaczem gruntu państwowego w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu tego gruntu w formie przewidzianej prawem, to mogła wystąpić z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego ( art.87 ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu zmienionym przez ustawę z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz.U. Nr 24, poz. 170, tj. od dnia 20 lipca 1988 r.). Tego jednak nie uczyniła, konsekwencją czego było objęcie posiadanej przez nią nieruchomości komunalizacją z mocy prawa.

Gdy chodzi o zarzut naruszenia przez "błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"- to ponadto, że został on sformułowany z błędem logicznym, to wskazane przepisy nie dotyczą gruntów skomunalizowanych w trybie art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej. Natomiast art.5 ust.3 i 4 ustawy komunalizacyjnej nie miały w sprawie zastosowania. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art.34 i 34 a ustawy o komercjalizacji PKP, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Jak przesądził przy tym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego.

Odnośnie do poczynionych w skardze kasacyjnej wywodów dotyczących decyzji o opłatach za zarząd, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w skardze kasacyjnej postawiono zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 oraz 107 § 3 przez "odmowę mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo że decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu." Rzecz jednak w tym, że nie to było podstawą nie wzięcia pod uwagę decyzji o opłatach, jako dowodu zarządu, lecz to, że decyzja o opłatach nie określała w żaden sposób których nieruchomości dotyczy.

Zarzut naruszenia art.134 p.p.s.a. w zw. z art. 141§ 4 p.p.s.a. jest także nietrafny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom art.141 § 4 p.p.s.a. a sposób jego sporządzenia pozwala na kontrolę instancyjną.

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej nie naruszono również art. 23 ust.1 e u.g.n. Nadmienić należy, że wymieniona w zarzucie dotyczącym naruszenia tego przepisu Gmina Miejska K. nie jest stroną niniejszego postępowania.

W świetle art. 23 ust. 1 u.g.n. zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Reguła ta doznaje wyjątku określonego w art. 23 ust. 1e tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem "W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda."

Rozwiązanie takie ma w sposób jednoznaczny zapobiegać sytuacji, w której starosta występowałby jednocześnie jako reprezentant powiatu (lub miasta na prawach powiatu) i reprezentant Skarbu Państwa (wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej). Chociaż przepis ten wyraźnie tego nie określa, to jednak nie dotyczy on wszystkich postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, lecz jedynie postępowań dotyczących nieruchomości, ewentualnie postępowań związanych z realizacją przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której omawiany przepis umieszczono (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex-el, teza 11).Niedopuszczalne jest jednoczesne występowanie danego podmiotu w charakterze organu i strony postępowania. Skoro Wojewoda w niniejszym postępowaniu występował jako organ I instancji, to nie mógł on jednocześnie reprezentować Skarbu Państwa jako uczestnika postępowania. Na brak możliwości kumulacji roli organu i strony zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15.

Biorąc pod uwagę powyższe, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej PKP SA, okazały się nieuzasadnione.

Również skarga kasacyjna PKP [...] S.A. nie zasługiwała na uwzględnienie. W tej skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że strona skarżąca nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dotyczy: " błędnego przyjęcia, że zwrot "mienie należące do ..." winien być rozumiany jako "przynależność mienia państwowego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym".

Odnośnie do tak postawionego zarzutu po raz kolejny wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których określone wyżej organy pełniły funkcję organu założycielskiego, oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Oznacza to, że warunkiem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Pojęcie "przynależność mienia" ("mienie należące") jest przy tym pojęciem normatywnym. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała bowiem treść art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie ustawowe "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów (organów) w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, co jednoznacznie wynikało z cytowanego wyżej art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. W wypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba było przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Jeżeli zatem określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu wyłącznie w sensie faktycznym (posiadanie), a nie prawnym, gdyż posiadanie nie było emanacją uprawnienia do władania, wynikającego z ważnego tytułu prawnego, to użytkowane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa.

Ustawę komunalizacyjną należy odczytywać systemowo w powiązaniu z obowiązującymi w dacie 27 maja 1990 r. regulacjami prawnymi, a zatem również z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Jak już wyżej zaznaczono, zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wykazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem które to czynności stanowiły i stanowią zarazem dowód na istnienie uprawnienia. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnokrajowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego nie pozwala na przyjęcie, że majątek ten "należał" do zarządcy czy dysponenta (por. m.in. wyrok NSA z 5 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 524/20, wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3026/19). Ponadto, odnosząc się do przesłanki komunalizacji mienia w postaci "należenia" (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.), należy przypomnieć, że zgodnie z art. 34 k.c. w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486 i z 1993 r. Nr 12, poz. 59).

Brak było również podstaw do stosowania przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym z dwu względów: po pierwsze - określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego; po drugie - przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Zaznaczyć także należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że akty regulujące status prawny poprzednika prawnego skarżącej oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r., sygn. akt: I OSK 1295/05 oraz z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a.

Nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 46 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach. Zachodzi potrzeba przypomnienia, że w uchwale z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, wskazując, że: "Pełna wykładnia - językowa, systemowa i celowościowa - przepisu art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym z dniem 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawo zarządu przedsiębiorstwa PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Wykładnia ta koresponduje z zaprezentowaną w uchwale wykładnią prokonstytucyjną (która to wykładnia ma charakter wykładni zarówno systemowej, jak i celowościowej) na tle przepisów ustaw zasadniczych określających podstawy normatywne prawa własności (obecnie przepisów Konstytucji RP z 1997 r.). Również wykładnia systemowa i celowościowa przepisu art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach dokonywana w powyższym kontekście na tle treści przepisów rozdziału 2 tej ustawy prowadzi do wniosku, że skoro ustawodawca uchylił w ustawie z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, zgodnie z którym PKP uzyskały zarząd gruntami kolejowymi i nie ustanowił przepisu potwierdzającego trwanie zarządu, to działanie to ukierunkowane było na wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy normatywnej zarządu sprawowanego przez PKP. Przyjęcie natomiast, że grunty kolejowe pozostały nadal w zarządzie PKP byłoby sprzeczne z art. 7 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, gdyż w tym artykule wymienione są wszelkie uprawnienia tego przedsiębiorstwa. Poza tym, w art. 9 ww. ustawy określony został zakres działania PKP, który nie obejmował zarządu gruntami kolejowymi. Przepis art. 13 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach stanowił natomiast o tym, że sieć kolei znajduje się wyłącznie w eksploatacji PKP. Zgodnie z § 3 ust. 1 Statutu organizacyjnego Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (uchwała Rady Ministrów Nr 189 z dnia 26 maja 1961 r., M.P. Nr 47, poz. 210) PKP dla wykonywania swej działalności posiadały środki trwałe przydzielone przez Państwo zgodnie z ogólnymi przepisami dotyczącymi przedsiębiorstw państwowych, określającymi tryb i zasady przyznawania tych środków (§ 3 ust. 3 Statutu). Również i w Statucie nie znajduje się potwierdzenie zarządu PKP w odniesieniu do gruntów kolejowych. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w ustawie z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach nie było przepisów zawierających normy intertemporalne, które wykluczałyby powyższą wykładnię. W przywołanych przepisach intertemporalnych ustawodawca z reguły wskazywał, jakie przepisy prawa dawnego (i w jakim zakresie) można lub należy stosować. Warto też zwrócić uwagę na przepis art. XXXVII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 94), który stanowił, że: "Prawa rzeczowe istniejące w chwili wejścia w życie kodeksu cywilnego pozostają w mocy, chyba że przepisy poniższe stanowią inaczej". Tego rodzaju przepisów jednak w ustawie z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach nie ma, co przy uwzględnieniu treści powołanych wyżej przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że miała ona na celu kompleksowe uregulowanie kwestii, dotychczas regulowanych przepisami aktów tracących moc. Brak zatem również podstaw do przyjęcia, że pomimo uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, przedsiębiorstwo to działające od dnia 8 grudnia 1960 r. w oparciu o nową podstawę normatywną zawartą w ustawie z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach mogło wywodzić tytuł prawny do nieruchomości z treści przepisów dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 1947 r. Nr 8, poz. 42). Przemawia za tym zarówno brak przepisów intertemporalnych w ustawie z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, jak i zawarta w Rozdziale 2 tej ustawy nowa kompleksowa regulacja uprawnień przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Dekret z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych nie zawierał zatem norm prawnych dotyczących statusu prawnego przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe ukształtowanego przepisami ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach".

W kontekście zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych zauważyć należy, że wywłaszczenie oznacza zasadniczo pozbawienie prawa własności, a tego przecież przedsiębiorstwo PKP w odniesieniu do zarządzanego majątku nigdy nie miało.

Zarzut naruszenia art.38 ust.2 u.g.g.w.n. okazał się również nieuzasadniony. Nie chodzi bowiem o to, że przepis ten nie miał mocy wstecznej, lecz o jego brzmienie w dacie znaczącej dla komunalizacji mienia, czyli w dniu 27 maja 1990 r.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.