Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 203/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1, art. 200 w zw. z art. 200 w zw. z art. 64b § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 15, art. 8, art. 11,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. w O. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 11 stycznia 2024 r., nr 6/II/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. w O. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesiony przez P. Sp. z o.o. w O. (zwaną dalej też: "skarżącą" lub "spółką") jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej też: "organem odwoławczym", "OWINB") z dnia 11 stycznia 2024 r., nr 6/II/2024, mocą której organ ten, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a."), w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm. - zwanej dalej: "ustawą" lub "Prawem budowlanym"), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: "organem pierwszej instancji", "organem powiatowym", "PINB") z dnia 8 października 2023 r., nr WIB.4002-62/23 - nakazującą S. W., jako inwestorowi robót budowlanych polegających na rozbiórce schodów zewnętrznych o konstrukcji żelbetowej i wykonaniu nowych schodów o konstrukcji stalowej prowadzonych na pierwsze piętro budynku przy ul. [...] w O. - rozbiórkę schodów zewnętrznych o konstrukcji stalowej oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 stycznia 2023 r. PINB w Opolu wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozebrania schodów zewnętrznych o konstrukcji żelbetowej i wykonania nowych o konstrukcji stalowej, prowadzących na I piętro budynku położnego przy ul. [...] w O., zawiadamiając jednocześnie strony postępowania o włączeniu w poczet materiału dowodowego protokołu z kontroli z września 2022 r. wraz z dokumentacją fotograficzną.

Pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. organ powiatowy zawiadomił strony o zaplanowanych na dzień 26 stycznia 2023 r. oględzinach. W wyniku przeprowadzonych oględzin, organ powiatowy ustalił, że na posesji przy ul. [...] w O., od tyłu budynku, istnieją schody dwubiegowe o konstrukcji stalowej prowadzące na l piętro ww. budynku, wykonane z dwuteowników 100, a stopnice i podesty z kraty WEMA. Stopnice wykonano o głębokości 0,30 m i szerokości 1,0 m, zaś wysokość stopni wynosi 0,21 m. Schody zabezpieczono balustradami o wysokości 1,05+1,08 m. Poręcze i słupki balustrady z rur prostokątnych 40 x 30 mm. Organ ustalił też, że schody wykonano z dwoma podestami. Pierwszy podest wsparto na czterech słupach, zakotwionych w gruncie czterema kotwami. Drugi (wyższy) podest oparto w dwóch punktach na gruncie poprzez słupy, każdy ze słupów zamocowano do podłoża gruntowego czterema kotwami oraz w dwóch punktach zakotwiono w ścianie budynku (w każdym punkcie dwie kotwy). W trakcie oględzin S. W. przedłożył do protokołu kserokopię oceny stanu technicznego schodów zewnętrznych z dnia 25 marca 2021 r. sporządzoną przez inż. J. J. W przedłożonej ocenie stwierdzono, że: "Schody zewnętrzne jednobiegowe wiodące z poziomu terenu do pomieszczeń na I piętrze biura są zlokalizowane z tyłu budynku biurowego firmy P.P.HU. S., wykonane w technologii żelbetowej opartej na fundamencie z bloczków betonowych z balustradą stalową. Schody są nieużywane z uwagi na bardzo zły stan techniczny. Fundament, schody i podesty są spękane wykruszone z licznymi głębokimi ubytkami warstw konstrukcyjnych (beton, korozja zbrojenia). Biegi schodowe o szerokości 120 cm dł. 240 cm grubości 8 cm. Podest dolny gr. 20 cm dł. 270 cm i szerokości 140 cm, podest górny 120 cm x 140 cm. Balustrada skorodowana na całej długości. Fundament uszkodzony w stopniu znacznym i niestabilny. Stan techniczny nie pozwala na użytkowanie chodów wymaga pilnej rozbiórki ze względu na bezpieczeństwo osób przebywających na zapleczu w/w budynku oraz możliwość zawalenia się całej konstrukcji. Prace rozbiórkowe i demontażowe należy prowadzić zgodnie z przepisami i zachowaniem zasad bezpieczeństwa i w obecności osób uprawnionych do kierowania robotami budowlanymi". Inwestor oświadczył do protokołu, że roboty związane z rozebraniem starych schodów i wykonaniem nowych wykonane zostały jesienią 2021 r. We wrześniu rozebrano schody żelbetowe, a w listopadzie zmontowano nowe - stalowe. Potwierdził również, że stare schody żelbetowe wyglądały jak na dokumentacji fotograficznej (z dnia 19 maja 2021 r.) dołączonej do akt sprawy oraz, że konstrukcja nowych schodów odbiega swym kształtem od konstrukcji starych schodów żelbetowych. Inwestor oświadczył do protokołu, że nie posiada wiedzy, w jaki sposób stare schody zewnętrzne, prowadzące na I piętro budynku przy ul. [...] w O., były połączone z budynkiem. Dodał też, że rozbiórka schodów została wykonana ze względu na zły stan techniczny, co potwierdza również ocena stanu technicznego, dołączona do protokołu z kontroli oraz, że nie występował o zgodę współwłaściciela budynku na wykonanie robót budowlanych, a także nie występował o stosowne zgody do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r., nr [...], PINB w Opolu, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał budowę schodów zewnętrznych o konstrukcji stalowej prowadzących na I piętro budynku przy ul. [...] w O., realizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że wykonanie nowych schodów zewnętrznych prowadzących na l piętro ww. budynku zakwalifikować należy jako budowę. Zgodnie bowiem z art. 3 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W ocenie organu, przedmiotowe schody stanowią część obiektu budowlanego, tj. budynku biurowego. Są bowiem funkcjonalnie z tym budynkiem połączone oraz stanowią dojście do drugiej kondygnacji budynku, tj. tworzą wraz z budynkiem całość funkcjonalno-użytkową. Zwrócił również uwagę, że konstrukcja schodów zakotwiona jest w ścianie zewnętrznej budynku (trwale z budynkiem połączoną), zatem nie stanowi ona odrębnego obiektu budowalnego. Skoro inwestor wykonał nowe schody o konstrukcji stalowej, nawet jeśli uprzednio w miejscu istniały schody wykonane z innego materiału oraz o innym kształcie i biegu, to roboty te należy uznać za budowę nowej części budynku. Zdaniem organu ich wykonanie nie mogło być zaliczone do przebudowy albowiem przebudowa podobnie jak remont dotyczyć mogą istniejącego obiektu budowlanego. Oznacza to, że jako przebudowy nie można traktować robót budowlanych polegających na wykonaniu nowego obiektu budowlanego lub jego części po uprzednim jej rozebraniu. Uwzględniając powyższe organ powiatowy stwierdził, że przedmiotowe roboty budowane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej albowiem inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Podniósł też, że inwestor nie wystąpił również o zgodę na przeprowadzenie robót do współwłaściciela, co jest niezgodne z art. 4 Prawa budowanego.

W wyniku rozpoznania zażalenia wywiedzionego przez inwestora od powyższego rozstrzygnięcia, OWINB w Opolu postanowieniem z dnia 20 lipca 2023 r., nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych polegających na rozebraniu istniejących schodów zewnętrznych o konstrukcji żelbetowej i wykonaniu nowych schodów zewnętrznych o konstrukcji stalowej jako "budowę" w świetle Prawa budowlanego, gdy tymczasem roboty te należało zakwalifikować jako "przebudowę". Jako wadliwe organ uznał również zastosowanie przepisów art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego argumentując, że wykonanie przedmiotowych schodów, należy traktować jako inne roboty budowlane, do których zastosowanie znajdzie tryb określony w art. 51 ustawy. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała konieczność ponownej weryfikacji wykonanych robót budowlanej i prawidłowej ich kwalifikacji przez organ pierwszej instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji pismem z dnia 7 sierpnia 2023 r. wezwał inwestora do przedłożenia dowodu potwierdzającego dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Na powyższe wezwanie inwestor nie udzielił odpowiedzi.

Pismem z dnia 13 września 2023 r. PINB w Opolu, działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

W tak ustalonym stanie faktycznym PINB w Opolu, decyzją z dnia 8 października 2023 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 7 i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał inwestorowi robót budowlanych polegających na rozebraniu schodów zewnętrznych o konstrukcji żelbetowej i wykonaniu nowych o konstrukcji stalowej prowadzących na pierwsze piętro budynku przy ul. [...] w O. rozbiórkę schodów zewnętrznych o konstrukcji stalowej prowadzących na I piętro budynku przy ul. [...] w O. oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny, po czym odwołał się do przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 i art. 4 Prawa budowlanego i stwierdził, że wykonanie przedmiotowych schodów zewnętrznych należy traktować jako inne roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę, do których zastosowanie znajdzie tryb określony w art. 51 ustawy. W dalszej kolejność organ podał, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Podkreślił, że w myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Uwzględniaj powyższe stwierdził, że S. W. pozostaje współużytkownikiem (w 473/1000 części) nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], wobec czego powinien był uzyskać wyraźną zgodę na realizację inwestycji objętej niniejszym postępowaniem od wszystkich współużytkowników wieczystych posiadających udział w tej nieruchomości. Zauważył organ, że inwestor wywodził swoje uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane m.in. z treści umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego przed notariuszem E. Ś. w dniu 19 lipca 2017 r., Rep. A nr [...] oraz porozumienia nr [...] stron z dnia 20 lipca 2017 r. w sprawie uzyskiwania przychodów i ponoszenia kosztów z tytułu najmu lokali w nieruchomości przy ul. [...]. Tymczasem, jak wskazał WSA w Opolu w wyroku o sygn. akt II SA/Op 540/21, porozumienie to dotyczy wyłącznie uzyskiwania przychodów i ponoszenia kosztów z tytułu najmu lokali. Nadto regulacje zawarte w ww. umowie sprzedaży również nie regulowały kwestii dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na poparcie powyższego organ powiatowy przywołał wyrok NSA z dnia 19 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2648/16), w którym wyjaśniono, że umowa między współwłaścicielami o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum) jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości, chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie, co do wydzielonej części nieruchomości. Brak tego rodzaju postanowień w umowie o podział quoad usum skutkuje niemożnością uznania tej umowy za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania. Ponieważ zaś dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (także w zakresie jej fizycznie wydzielonej części w ramach umowy o podział quoad usum) stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną dlatego, stosownie do treści art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1610), do podjęcia tego rodzaju czynności konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku braku tej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać upoważnienia do jej dokonania przez sąd powszechny. Do dnia wydania decyzji w przedmiotowej sprawie - mimo bezskutecznego upływu terminu zakreślonego w wezwaniu z dnia 25 sierpnia 2023 r. – S. W. nie wykazał, iż posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego organ uznał, że skoro inwestor w toku nie przedstawił tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie wykazał podjęcia kroków prawnych w celu uzyskania takiego tytułu - zasadnym było orzeczenie nakazu rozbiórki wykonanych schodów zewnętrznych albowiem zostały one wykonane w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym zwłaszcza art. 4 Prawa budowlanego.

Nie godząc się z treścią powyższej decyzji S. W., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł odwołanie zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz naruszenie art. 61 w związku z art. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że inwestor w przypadku wykonywania remontu w celu zachowania bezpieczeństwa obowiązany jest wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na postawie powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podniósł, że jest organowi znany fakt z urzędu, że w chwili nabycia udziałów we wspólnej nieruchomości 19 lipca 2017 r. współwłaściciele tej nieruchomości, tj. S. W. oraz spółka P. Sp. z o.o. w O., zawarli umowę w formie aktu notarialnego, określającą sposób korzystania z nieruchomości wspólnej. Załącznikiem do tego aktu był szkic określający, jakie części nieruchomości przyznane są każdemu ze współwłaścicieli do wyłącznego korzystania. W przekonaniu strony, schody zewnętrzne, co do których remont wykonany został przez inwestora, znajdują się na terenie określonym w planie podziału, jako teren należący do S. W. i stanowią część budynku. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i poglądów doktryny argumentował, że w ramach współwłasności ułamkowej można dokonać podziału nieruchomości quoad usum - umowy współwłaścicieli. Współwłaściciel w wyniku podziału staje się posiadaczem prawa odrębnego korzystania z wydzielonej mu części fizycznej. Wobec powyższego przysługuje mu również prawo do dysponowania tą częścią na cele budowlane. Zauważył również, że prawo budowlane przewiduje sytuacje wyjątkowe, w których, ze względu na bezpieczeństwo budynku, istnieje konieczność wykonania remontu, i w takiej sytuacji remont ten może zostać wykonany bez posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dla poparcia swojego stanowiska przywoła wyroki WSA w Białymstoku z dnia 22 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 413/20) i NSA z dnia 4 lutego 2016 r. (sygn. akt II OSK 1396/14). W ocenie strony nie może budzić najmniejszej wątpliwości, że stan schodów zewnętrznych był tak zły, że zagrażał zarówno osobom, które wykorzystywały je do wejścia na pierwsze piętro, jak i osobom, które wykorzystywały znajdując się pod nimi drzwi wykorzystywane do wejścia na parter budynku. Dlatego powstała konieczność ich wyremontowania, a cały ten proces wykonano mając na celu tylko i wyłącznie zabezpieczenie samego budynku oraz zapewnienie bezpieczeństwa osobom, które z niego korzystają. Z tych właśnie przyczyn nie można było czekać na uzyskanie zgody ze strony współwłaściciela, albowiem ze względu na konflikt pomiędzy współwłaścicielami dobrowolna zgoda nie była możliwa, a uzyskanie takiej zgody, na drodze postępowania sądowego, zajęłoby wiele lat i wiązałoby się z długotrwałym procesem sądowym. Końcowo podkreślił, że wydający zaskarżoną decyzję organ zastosował najbardziej dolegliwą sankcję za naruszenie przepisów prawa budowlanego - czyli nakaz rozbiórki, gdy wcześniej należało rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo. W szczególności nie przeanalizował, czy możliwym byłoby zastosowanie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego i nie przeanalizował zastosowania w sprawie najbardziej adekwatnego do stopnia naruszenia rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia 11 stycznia 2024 r. OWINB w Oplu uchylił w całości decyzję PINB w Opolu z dnia 8 października 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W jej uzasadnieniu, po przytoczeniu podstaw prawnych, organ przypomniał, że niniejsza sprawa podlegała już badaniu przed organem odwoławczym. We wskazaniach uzasadniających przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy organ powiatowy zobowiązany było do ponownej weryfikacji wykonanych robót budowlanej i prawidłowej ich kwalifikacji. Tymczasem, ponownie rozpoznając sprawę PINB w Opolu, wbrew zaleceniom wynikający z poprzednie decyzji, nie dokonał kwalifikacji wykonanych robót ani ich oceny. Nie zbadał również, jakim wymogom podlegały wykonane roboty budowlane i jaki był ich charakter. Zasadniczą kwestią, na której skupił się organ pierwszej instancji było bowiem ustalenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dopiero przy ocenie, czy wykonane samowolnie roboty budowlane mogą podlegać legalizacji. W dalszej kolejności, organ odwoławczy odwołał się do art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, zgodnie z którym posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest elementem koniecznym do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, że w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto pod rygorem odpowiedzialności karnej złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kontynuując stwierdził, że podział nieruchomości na podstawie umowy "quoad usum" dokonany nawet przez Sąd nie stanowi prawa dysponowania nieruchomością w celach budowlanych chyba, że w umowie lub orzeczeniu takie uprawnienie jest zawarte. Natomiast brak tego rodzaju postanowień w umowie o podział quoad usum skutkuje niemożnością uznania tej umowy za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania. Podkreślił organ, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (także w zakresie jej fizycznie wydzielonej części w ramach umowy o podział quoad usum) stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Dlatego stosownie do treści art. 199 k.c. do podjęcia tego rodzaju czynności konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku tej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać upoważnienia do jej dokonania przez sąd powszechny. Przyjmuje się również, że załatwianie bieżących spraw związanych z normalną eksploatacją rzeczy i utrzymywaniem jej w stanie niepogorszonym stanowi czynności zwykłego zarządu, pozostałe zaś należy uznać za czynności przekraczające ten zakres. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy OWINB w Opolu stwierdził, że organ powiatowy nie zawierając w swej decyzji jakichkolwiek rozważań, co do charakteru wykonanych robót budowlanych uniemożliwił ocenę, czy stanowią one zakres przekraczający czynności zwykłego zarządu, a w konsekwencji nie sposób ocenić, czy inwestor musiał legitymować się zgodą współwłaścicieli, czy też nie. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB w Opolu winien zatem rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, odnieść się do twierdzeń strony o charakterze wykonanych robót (odwołujący twierdzi, że schody zagrażały zdrowiu i życiu) i stwierdzić, czy w świetle tych ustaleń roboty wykonane zostały z naruszeniem przepisów. Z tych wszystkich przyczyn organ odwoławczy uznał za uzasadnione przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy - sprowadzający się do przeprowadzenia postępowania w zasadniczej części - ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu P. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając sprzeciw skarżąca wywodziła, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę kolejny raz ponownie popełnił dwa błędy, tj. skupił się na braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na brak zgody współwłaściciela nieruchomości oraz nie odniósł się do kwestii wskazanych w rozstrzygnięciu kasatoryjnym polegającym na niedokonaniu kwalifikacji wykonanych robót ani ich oceny, a także niezbadaniu, jakim wymogom podlegały wykonane roboty budowlane i jaki był ich charakter. Ponadto, organ odwoławczy autorytatywnie przyjął, że "umowa quad usum" formalnie funkcjonuje i niesie za sobą bardzo konkretne zobowiązania stron tej umowy, co w przekonaniu skarżącej, nie jest jednak prawdą. Stwierdziła jednocześnie, że inwestor przed przystąpieniem do robót budowlanych nie uzyskał zgody współwłaściciela nieruchomości na planowanie roboty i takiej zgody do dzisiaj nie posiada. W dalszej kolejności skarżąca poddała w wątpliwość merytoryczną wartość poprzedniego rozstrzygnięcia kasatoryjnego, w którym organ odwoławczy wyraził tezę, że rozbiórka zewnętrznych schodów i wykonanie w tym samym miejscu nowych schodów o innej konstrukcji może stanowić przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, bez względu na to jaki był związek konstrukcji schodów i budynku, doszło do całkowitej rozbiórki obiektu bądź części obiektu i jego odtworzenie, co w istocie stanowiło odbudowę a nie przebudowę.

W odpowiedzi na sprzeciw OWINB w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Uznając za nieuzasadnione zarzuty strony skarżącej organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera jakichkolwiek rozważań co do charakteru wykonanych robót budowlanych, czy stanowią one zakres przekraczający czynności zwykłego zarządu, czy nie. Nie dokonał również kwalifikacji wykonanych robót budowlanych ani ich oceny, zaś argumenty skarżącej stanowią w istocie polemikę z ustaleniami poczynionymi przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19).

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Dodać jeszcze należy, że po myśli art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle powiedzianego wyżej, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uchybił wymogom stawianym w art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie wykazał, aby - po pierwsze - doszło do naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu przepisów postępowania, a po wtóre, aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie wykazał też, że nie miał możliwość zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymagał podjęcia czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu zastrzeżenia OWINB dotyczące niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji charakteru wykonanych robót budowlanych, czy stanowią one zakres przekraczający czynności zwykłego zarządu, a w konsekwencji, czy inwestor musiał legitymować się zgodą współwłaścicieli, uznać należy za nieuprawnione.

PINB w Opolu ponownie prowadząc postępowanie, zajął bowiem jednoznaczne stanowisko, że inwestor, pomimo upływu terminu, nie przedstawił tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie wykazał podjęcia kroków prawnych w celu uzyskania takiego tytułu. Stwierdził również, że prace związane z wykonaniem nowych schodów o konstrukcji stalowej prowadzących na I piętro przy ul. [...] w O. wykonane zostały w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym zwłaszcza art. 4 Prawa budowlanego. W przekonaniu Sądu prawidłowość stanowiska PINB w Opolu powinna natomiast stać się przedmiotem weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Tymczasem OWINB rozpoznając sprawę dokonał wyłącznie kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej w świetle przepisów prawa, co nie odpowiada zasadzie dwuinstancyjności postępowania i przesłankom, o których mowa w art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy musi stwierdzić i wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Organ ten winien wskazać, jakie konkretnie okoliczności wymagają ustalenia, a następnie rozważenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzenie wyłącznie, tak jak w niniejszej sprawie, dokonania przez organ pierwszej instancji błędnej oceny merytorycznej, nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w sytuacji gdy organ odwoławczy nie stwierdzi, aby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje, powinien dokonać własnej oceny okoliczności faktycznych i na jej podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy dokona oceny merytorycznej odmiennej od tej, jaka stanowiła podstawę podjęcia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji.

Wskazać trzeba, że odmienna ocena merytoryczna wpisuje się w uprawnienia organu odwoławczego, którego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, o czym stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno – merytoryczne.

W zaskarżonej decyzji nie został określony zakres wymaganego postępowania wyjaśniającego, lecz kierunek oceny merytorycznej. Z wyjaśnień OWINB przedstawionych w zaskarżonej decyzji nie wynika też, że podjęcie przez niego działań w trybie art. 136 § 1 k.p.a. świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Właściwa realizacja wskazanej zasady wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Dostrzec również należy, że organ odwoławczy ogólnie i pobieżnie odniósł się do oceny organu pierwszej instancji i nie uzasadnił w wystarczający sposób przyczyn ponownego przekazania sprawy temu organowi w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten ograniczył jedynie do przytoczenia treści przepisów art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowalnego i art. 8 k.p.a. oraz powtórzenia za organem I instancji poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczących podziału nieruchomości na podstawie umowy "quoad usum". Organ odwoławczy nie wskazał natomiast jakie dodatkowe dowody należy przeprowadzić i jakie okoliczności należy ustalić w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Nie wyjaśnił również dlaczego uznał, że nie było możliwe usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym stosownie do art. 136 § 1 k.p.a. Warto zauważyć, że podjęcie przez organ drugiej instancji własnych czynności wyjaśniających zmierzających do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, prowadziłoby do pełnej realizacji ustalonej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Inną rzeczą natomiast jest to, czy pogląd PINB jest trafny i czy został sformułowany na podstawie przekonujących oraz wystarczających dowodów, a także czy wynika z właściwie ocenionego materiału dowodowego. Czym innym jest bowiem odmienna ocena materiału dowodowego dokonana na potrzeby określonego rozstrzygnięcia, a czym innym istotne braki w materiale dowodowym, uzasadniające podjęcie decyzji kasacyjnej. W tym miejscu powtórzyć przyjdzie, że OWINB rozpoznając merytorycznie sprawę, winien przedstawić swoje stanowisko w powyższej kwestii na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego w ramach uprawnień przewidzianych w art. 136 § 1 k.p.a. Tak się jednak nie stało.

W podsumowaniu wywodów Sąd uznał, że OWINB nie wykazał konieczności przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Pamiętać przy tym należy, że również na organie drugiej instancji ciąży powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 k.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w k.p.a. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. organy obu instancji zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i zbadać cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przekonaniu Sądu OWINB nie udowodnił również, że naruszenie przepisów postępowania skutkowało niewyjaśnieniem istoty sprawy w takim zakresie, który istotnie wpłynął na treść decyzji organu pierwszej instancji. Nie wytłumaczył także w przekonujący sposób, co już podnoszono wcześniej, dlaczego nie mógł skorzystać z uprawnień, o jakich mowa art. 136 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu ujawnienie wszystkich omówionych powyżej naruszeń skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, stosownie do przywołanego już wcześniej art. 64e p.p.s.a. W przekonaniu Sądu wskazane przez organ drugiej instancji przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Dodatkowo dostrzec trzeba, że OWINB w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w ogóle do argumentacji odwołania. Sąd zgadza się z powszechnie prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 k.p.a., oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a., w myśl której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, podnoszonych również przez strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., a następnie - w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 138 § 1 k.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o jej uchyleniu.

O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł, Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.