Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2702/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: § 9 ust. 1 pkt 3, § 8 a ust. 1 pkt 2, § 77, § 113 ust. 7 pkt 1, § 78
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 15,  art. 127, art. 107, , art. 9, art. 10 § 1 wz. art. 73 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Marek Maliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych Autostrad (dalej : "organ" , "GDDKiA") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z dnia 18 lutego 2021 r. M. S. (dalej: "Skarżący"), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r., Nr [...], znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez p.o. Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia Panu M. S. na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości działki nr [...], położonej w T. celem zapewnienia zjazdu z [...] na teren działalności handlowo-usługowej planowanej na działce nr [...], w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2540/21.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 31 lipca 2020 r., Skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości o nr działki [...], połażonej w T. celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej działalności handlowo-usługowej. P.o. Dyrektora Oddziału w Katowicach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad mając na uwadze wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2019r., którą GDDKiA odmówił zgody na lokalizację zjazdu publicznego z [...] do działki nr [...] w T., wydał na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nr [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzję znak [...], umarzającą ww. sprawie postępowanie administracyjne.

Na powyższą decyzję skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, złożył w ustawowym terminie, w trybie art. 127 § 3 k.p.a, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu ww. wniosku oraz po formalnej analizie materiału dowodowego sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zobowiązał do merytorycznego rozpoznania wniosku strony z dnia 31 sierpnia 2020 r.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, p.o. Zastępcy Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...], odmówił udzielenia zezwolenia skarżącemu na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości o nr działki [...], położonej w T., celem zapewnienia zjazdu z [...] na teren działalności handlowo-usługowej planowanej na działce nr [...].

Skarżący zaskarżył powyższą decyzję, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], organ uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (zdjęcia ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl mające charakter poglądowy w przedmiotowej sprawie, Plan sytuacyjny - proponowanej lokalizacji zjazdu w skali 1:500 załączony do wniosku z 31 lipca 2020 r.) wynika, że działka ew. nr [...] obręb T., w miejscu propozycji lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] przedstawionym na ww. Planie sytuacyjnym - proponowanej lokalizacji zjazdu, nie przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...].

Zgodnie z przedstawioną na ww. planie sytuacyjnym propozycją lokalizacji zjazdu publicznego wraz z pasem włączenia, zjazd ten został zlokalizowany na działce ew. nr [...] obręb T., w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej działalności handlowo-usługowej na działce ew. nr [...] obręb T., będącej własnością strony. Natomiast pas włączenia został zlokalizowany na działkach ew. nr [...], [...], [...] które, zgodnie z treścią prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T.księgi wieczystej NR [...], stanowią część ul. [...], o sposobie korzystania DR - drogi.

Zgodnie z treścią prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. księgi wieczystej NR [...], działka oznaczona nr [...], obręb T., na której został zlokalizowany zjazd publiczny do działki ew. nr [...] obręb T., stanowi własność C. Sp. z o.o.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, iż wnioskowany zjazd publiczny nie skomunikuje bezpośrednio nieruchomości wnioskodawcy z działką drogową, bowiem na analizowanym odcinku przylega działka ew. nr [...] obręb T., stanowiąca własność C. Sp. z o.o., a to oznacza w ocenie organu, że skarżący nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu.

Organ podkreślił, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację bądź przebudowę zjazdu stroną postępowania, która może skutecznie je zainicjować, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r poz. 470, ze zm.), jest właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Oznacza to, że o zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu może się ubiegać właściciel lub użytkownik tylko tych nieruchomości, które bezpośrednio przylegają do drogi publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2540/21 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia WSA w Warszawie wskazał, że na rzecz nieruchomości Skarżącego, obejmującej przedmiotową działkę, ustanowiono służebność drogową przez dwie sąsiednie działki, stanowiące nieruchomość będącą własnością spółki C. sp. z o.o., z której istnieje zjazd publiczny na ul. [...], włączoną do DK [...] poprzez skrzyżowanie typu rondo. Oznacza to, że ww. działka Skarżącego posiada faktyczny oraz zagwarantowany prawnie dostęp do drogi publicznej.

Zdaniem Sądu, nie pozbawia to jednak Skarżącego statusu strony postępowania w niniejszej sprawie, w której domaga się on dostępu do drogi publicznej poprzez budowę zjazdu w korzystniejszym ze względu na planowaną działalność miejscu (z innej strony), również z wykorzystaniem ww. nieruchomości należącej do spółki C. sp. z o.o., skoro nie jest możliwa, jak wykazało dotychczasowe postępowanie, budowa zjazdu bezpośrednio na granicy nieruchomości będącej własnością skarżącego. Potwierdza to przedstawiony przez skarżącego akt notarialny z dnia [...] stycznia 2019 r. Rep [...], z którego wynika, że skarżący oraz spółka C. określiły wzajemne stosunki prawne w zakresie korzystania z działki ewidencyjnej nr [...], do której ma zostać doprowadzony zjazd z drogi publicznej DR [...], jak również zasady wzajemnej współpracy celem realizacji inwestycji budowy zjazdu w tym właśnie miejscu.

W tym stanie faktycznym oraz prawnym nie można – zdaniem WSA w Warszawie - wykluczyć a priori, bez merytorycznego zbadania tych okoliczności sprawy, braku po stronie \skarżącego interesu prawnego w budowie przedmiotowego zjazdu na sąsiedniej nieruchomości, do korzystania z której ma on określone prawo rzeczowe w postaci służebności drogowej. WSA w Warszawie zauważył dodatkowo, że w przedmiotowej sprawie Skarżący już wcześniej został uznany za stronę postępowania, tj. w pierwotnych decyzjach organów obu instancji (vide decyzja z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]), w których organ uznał istnienie interesu prawnego Skarżącego i nie kwestionował jego statusu jako strony postępowania. Wobec powyższego Sąd uznał, że za zasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. i art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez umorzenie przedmiotowego postępowania bez merytorycznego rozpoznania sprawy.

W następstwie przedmiotowego prawomocnego orzeczenia WSA w Warszawie, organ - decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2021 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia Panu M. S. na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości działki nr [...], położonej w T.celem zapewnienia zjazdu z [...] na teren działalności handlowo-usługowej planowanej na działce nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że że w dacie składania wniosku i pierwotnego rozpoznania sprawy obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieliły na: indywidualne i publiczne. W związku z powyższym, zarówno wniosek strony o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jak również rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację dotyczył zjazdu publicznego. W obecnym stanie prawnym – zdaniem organu - zjazdowi takiemu odpowiada zjazd zwykły.

Następnie organ zaznaczył, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, właściwym do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości byłby zjazd zwykły. Jednocześnie zauważyć należy, że stosownie do § 55 ust. 1 pkt 1) ww. rozporządzenia, zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach.

Zdaniem organu bardzo istotnym czynnikiem wpływającym na rozstrzygnięcie jest zakwalifikowanie, zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (k – 75 teczka pierwsza akt administracyjnych), drogi krajowej nr [...] na analizowanym odcinku "T. – B. ([...])" do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

Następnie organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że zarówno przepisy art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, jak również § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśla, iż nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. W tym zakresie organ podkreślił, że wnioskowany, bezpośredni zjazd zwykły z drogi krajowej nr [...] byłby usytuowany na odcinku ww. drogi krajowej "T.- T.( [...])/", który zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu Drogowego przeprowadzonym w 2020/21 r. charakteryzuje się bardzo dużym natężeniem ruchu drogowego wynoszącym 13714 poj./dobę. W konsekwencji organ uznał, że lokalizacja przedmiotowego zjazdu może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego też organ uznał, że zjazd zlokalizowany we wskazanym przez Skarżącego miejscu nie będzie stanowić bezpiecznego rozwiązania komunikacyjnego, a tym samym brak jest podstaw do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił naruszenie:

• art. 107 k.p.a., w szczególności poprzez brak wskazania pełnej podstawy prawnej i faktycznej decyzji;

• art. 29 ust. 1 i ust. 4 art. 29 ust 1 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez ich zastosowanie, podczas gdy stosownie do treści art. 28 ust. 1 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768, ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym;

• art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, w tym w szczególności co do zmiany klasyfikacji drogi krajowej nr [...] na analizowanym odcinku "T.-B. ([...])" do klasy dróg głównych o ruchu przyspieszonym" oraz zmianie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych;

• art. 15 k.p.a. i art. 127 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP i naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a to poprzez orzeczenie na podstawie odmiennego stanu prawnego przez organ drugiej instancji, co wykluczyło w istocie dwuinstancyjność postępowania, a to w świetle zastosowania przez organ przepisów nieobowiązujących w chwili wydawania decyzji utrzymanej w mocy, a to przepisów ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych;

• art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w postaci niewyczerpującego zebrania materiałów dowodowych oraz art. 80 k.p.a. w postaci niedostatecznej oceny materiału dowodowego, a to poprzez ustalenie, że droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku "T. – B. ([...])" zakwalifikowana jest do dróg głównych ruchu przyspieszonego, podczas gdy na moment wydania decyzji utrzymanej w mocy, tj. na dzień 26 stycznia 2021 r. droga ta takiego statusu nie posiadała, jak również nierozważanie sytuacji w kontekście trudnych warunków, umożliwiających lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem Skarżącego;

• dowolność w ustaleniu, że lokalizacja zjazdu zgodnie z wnioskiem strony wpłynęłaby negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, co legło u podstawy odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, podczas gdy organ nie wykazał, by wystąpiły okoliczności zmieniające sytuację faktyczną, w tym by doszło do radykalnego zwiększenia natężania ruchu, w stosunku do stanu z października 2014 r., kiedy to Generalna Dyrekcja Drog Krajowych i Autostrad zaopiniowała pozytywnie rozwiązanie koncepcyjne zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) do działki nr [...] w celu realizacji obsługi komunikacyjnej działki nr [...] położonej w T., a zatem rozwiązanie tożsame z rozwiązania objętym obecnym wnioskiem;

• naruszenie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie granicy uznaniowego charakteru decyzji w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej oraz niedostateczne rozważenie interesu społecznego i słusznego indywidualnego interesu obywatela i w konsekwencji błędne przyjęcie, że interes społeczny ograniczony jest wyłącznie do zagadnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i przeważa automatycznie nad interesem strony, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej zgody na lokalizację zjazdu publicznego.

W konsekwencji Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Spór w niniejszej sprawie dotyczy przesądzenia istnienia przesłanek (lub ich braku) do odmowy udzielenia zezwolenia Skarżącemu na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości działki nr [...], położonej w T.celem zapewnienia zjazdu z [...] na teren działalności handlowo-usługowej planowanej na działce nr [...], w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2540/21.

Kluczowy charakter ma przesądzenie jakie przepisy prawa materialnego (ustawy o drogach publicznych) mają zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. czy w brzmieniu po wejście w życie ustawy o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768, ze zm. – dalej: "ustawa nowelizująca"). czy też przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Skarżącego (a także organu wyrażone w odpowiedzi na skargę) w świetle którego, na dzień wydania zaskarżonej decyzji powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązujące przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ust. 2 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Jak wynika natomiast z akt sprawy Skarżący – pismem z dnia 31 lipca 2020 r. (k – 260 trzecia teczka akt administracyjnych) - wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, a zaskarżona decyzja kończącą postępowanie w sprawie wydana została [...] grudnia 2022 r., co oznacza, że postępowanie nie zostało zakończone przed dniem 21 września 2022 r.

W związku z ustaleniem, że organ wadliwie zastosował przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu po wejściu w życie ustawy nowelizującej, przesądzić należy, czy stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego wpływu na wynik sprawy". Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, brak jest istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 145.). W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu - oznacza to konieczność ustalenia czy organ stosując prawidłowo przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej wydałby decyzję o takiej samej treści. W tym celu konieczna jest analiza przepisów ustawy o drogach publicznych, które powinny mieć zastosowanie w zaskarżonej decyzji.

W zaskarżonej decyzji zostało powołane nowe brzmienie przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, co – zdaniem Sądu – pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie przez organ. Istota zmienionego przepisu art. 29 ust. 4 ww. ustawy nie została zmieniona, bowiem "zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony", natomiast uległo zmianie sformułowanie odnoszące się do określenia przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Zgodnie bowiem ze znowelizowanym art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych tymi przepisami są "warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy". Natomiast, w poprzednim brzmieniu przepisu - przed wejściem w życie ustawy nowelizującej – w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych tymi przepisami były "wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi

publiczne". Zdaniem Sądu w obu przypadkach art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych odnosił się do wymogów wynikających z przepisów wykonawczych, które muszą zostać spełnione w przypadku wyrażenia zgody przez organ na lokalizację, czy przebudowę zjazdu.

W ocenie Sądu stwierdzenie czy w niniejszej sprawie organ naruszył prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, wymaga porównania przepisów wykonawczych. W pierwszej kolejności przeanalizować należy regulacje w stanie prawnym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, gdyż te przepisy powinien zastosować organ w zaskarżonej decyzji. Warunki techniczne dla dróg publicznych zostały w ówczesnym stanie prawnym określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.; dalej: "Rozporządzenie z 1999 r."). Podkreślić należy, że droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenie z 1999 r. w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt. 2.

Zgodnie z § 76a Rozporządzenia z 1999 r., ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na:

1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest łub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej łub działalności o charakterze publicznym,

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a

lub b;

2) indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi.

Ustawodawca określił w § 77 Rozporządzenia z 1999 r. wymogi w zakresie projektowania i wykonania zjazdu z drogi. W świetle powołanej regulacji zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 pkt. 1 w związku z § 78 ust. 1 Rozporządzenia z 1999 r., zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (w tym obejmującym obszar skrzyżowania).

Dodatkowo jak wynika z treści § 113 ust. 7 Rozporządzenia z 1999 r. wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że zostały spełnione okoliczności określone w § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 w związku z § 78 ust. 1 Rozporządzenia z 1999 r. Odnośnie regulacji § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 Rozporządzenia z 1999 r. stwierdzić należy, że planowany wyjazd znajdował się w obszarze skrzyżowania [...] ul. [...]. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zastosowanie miałaby § 113 ust. 7 pkt 5 w związku z § 78 ust. 1 Rozporządzenia z 1999 r. z uwagi na fakt, że działka nr [...] przylega do pasa drogowego [...] na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających na skrzyżowaniu w prawo, a więc w obszarze skrzyżowania [...] ul. [...]. Powyższe okoliczności – zdaniem Sądu – wyłączają co do zasady możliwość ustanowienia zjazdu, niezależnie od relacji ruchowych dopuszczonych na zjeździe.

W ocenie Sądu powyższe automatycznie nie wykluczało weryfikacji przez organ kwestii natężenia ruchu na [...], gdyż przepis § 113 ust. 7 – poza wskazanymi przez ustawodawcę przykładowymi okolicznościami w pkt 1-5 – jednoznacznie wskazuje, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W tym przypadku nie budzi wątpliwości, że dla oceny czy dana lokalizacja jest w miejscu zagrażającemu bezpieczeństwa ruchu drogowego, uwzględnić należy kwestię natężenia ruchu na danym odcinku drogi publicznej. Zaznaczy należy, że wnioskowany, bezpośredni zjazd zwykły z drogi krajowej nr [...] byłby usytuowany na odcinku ww. drogi krajowej "T. – T.( [...]– numer punktu pomiarowego [...]) , który zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu Drogowego przeprowadzonym w 2020/21 r. charakteryzuje się bardzo dużym natężeniem ruchu drogowego wynoszącym 13714 poj./dobę (k-73 pierwsza teczka akt administracyjnych). Wskazany pomiar potwierdza duże natężenie ruchu, które zostało również stwierdzone podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. i wynosiło 13728 pojazdów na dobę (k-72 pierwsza teczka akt administracyjnych). W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że tak znaczne natężenie ruchu potwierdza, że wnioskowana przez Skarżącego lokalizacja jest w miejscu zagrażającemu bezpieczeństwa ruchu drogowego .

Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że na gruncie regulacji obowiązujących sprzed wejściem w życie ustawy nowelizującej organ byłby zobowiązany do wydania decyzji odmownej.

W ocenie Sądu organ stosując – co prawda błędnie w uwagi na treść art. 28 ust. 1 ust. 2 ustawy nowelizującej - przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. 2022, poz. 1518; dalej: "Rozporządzenie z 2022 r.") doszedł do prawidłowego wniosku, że w stanie prawnym po wejściu w życie ustawy nowelizującej wniosek Skarżącego powinien być rozpatrzony odmownie. Sąd podziela stanowisko organu zawarte na stronie siódmej zaskarżonej decyzji, w świetle którego pojęcie "zjazdu publicznego" wynikające z Rozporządzenia z 1999 r. odnosić należy do pojęcia "zjazdu zwykłego" na gruncie Rozporządzenia z 2022 r.

Przechodząc do oceny prawidłowości stanowiska organu w stanie prawnym po wejściu w życie ustawy nowelizującej zauważyć należy, że stosownie do § 55 ust. 2 Rozporządzenia z 2022 r. zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Zdaniem Sądu wskazane wcześniej natężenie ruchu na poziomie 13 tys. pojazdów na dobę potwierdza to, że wnioskowania lokalizacja projektowana jest w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu.

Podsumowując analiza regulacji Rozporządzenia z 1999 r. oraz Rozporządzenia z 2022 r. prowadzi do wniosku, że organ w obu stanach prawnych byłby uprawiony do udzielenia decyzji odmownej w związku ze złożonym przez Skarżącego wnioskiem. Tym samym błędne zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż niezależnie od zastosowanych regulacji organ był zobligowany do odmownego załatwienia wniosku Skarżącego z dnia 31 lipca 2020 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości o nr działki [...], połażonej w T. celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej działalności handlowo-usługowej. Tym samym należy uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 4 art. 29 ust 1 i 4 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu wyżej analizowany zarzut naruszenia prawa materialnego powiązany jest z zarzutami naruszenia prawa procesowego, tj. art. 15 k.p.a. i art. 127 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 107 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie błędne zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 127 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 107 k.p.a nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 oraz 4 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie granicy uznaniowego charakteru decyzji w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej oraz niedostateczne rozważenie interesu społecznego i słusznego indywidualnego interesu obywatela i w konsekwencji błędne przyjęcie, że interes społeczny ograniczony jest wyłącznie do zagadnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i przeważa automatycznie nad interesem strony, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Analiza regulacji ustawy o drogach publicznych oraz przepisów wykonawczych – zarówno wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej jak i po jej wejściu w życie – wykazała spełnienie ustawowych przesłanek do wydania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.

Odrębnie odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych. W ocenie Sądu zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Po pierwsze, jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z 31 października 2022 r., znak [...], Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, została zawiadomiona na podstawie art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w ramach zakończonego postępowania wyjaśniającego oraz złożenia końcowego oświadczenia (k-46 pierwsza teczka akt administracyjnych). Po drugie, w związku z wystąpieniem pełnomocnika Skarżącego na adres poczty elektronicznej pracownika organu dotyczącym udostępnienia akt sprawy, w dniu 10 listopada 2022 r. (k-44 pierwsza teczka akt administracyjnych) zostały przesłane skany zgromadzonego materiału dowodowego znajdujące się w ww. aktach sprawy, które zawierały m. in. zarządzenie nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych wraz z załącznikiem do ww. zarządzenia dotyczącym drogi krajowej nr [...].

Dodatkowo należy zauważyć, że na etapie prowadzonego postępowania z wniosku Skarżącego z dnia 31 sierpnia 2020 r. droga krajowa nr [...] - na podstawie zarządzenia nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych - zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Informacja ta znajdowała się w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...] (k-191 trzecia teczka akt administracyjnych). Organ na stronie trzeciej wskazanej decyzji wprost wskazał, że "Droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem Nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP)." W ocenie Sądu, klasa drogi krajowej nr [...], tj. głównej ruchu przyspieszonego (droga klasy GP) nie uległa zmianie. W związku z tym, zarzut (wskazany jako trzeci na stronie drugiej skargi) dotyczący nieudzielenia stronie informacji co do zmiany klasyfikacji drogi krajowej nr [...] na analizowanym odcinku "T.-B. ([...])" jest błędny.

Dodatkowo w ramach zarzutu wskazanego jako trzeci na stronie drugiej skargi Skarżący podniósł kwestię nieudzielenia informacji o zmianie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Abstrahując od okoliczności, że Skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że analiza Rozporządzenia z 1999 r. oraz Rozporządzenia z 2022 r. nie wykazała wprowadzenia zmian o istotnym charakterze wpływających na rozstrzygnięcie organu.

W ocenie Sądu za bezzasadny należy uznać zarzut - oznaczony w skardze jako piąty – naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. w postaci niewyczerpującego zebrania materiałów dowodowych oraz art. 80 k.p.a. w postaci niedostatecznej oceny materiału dowodowego, a to poprzez ustalenie, że droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku "T. – B. ([...])" zakwalifikowana jest do dróg głównych ruchu przyspieszonego, podczas gdy na moment wydania decyzji utrzymanej w mocy, tj. na dzień 26 stycznia 2021 r. droga ta takiego statusu nie posiadała, jak również nierozważanie sytuacji w kontekście trudnych warunków, umożliwiających lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Odnosząc się do tego zarzutu należy ponownie wskazać, że na stronie trzeciej decyzji nr [...] z [...] stycznia 2021 r. organ wprost wskazał, że "Droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem Nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP)." Tym samym twierdzenie zawarte w zarzucie piątym skargi uznać należy jako bezzasadne. Zdaniem Sądu kwestia trudnych warunków wskazywana przez Skarżącego nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż jak wskazano wcześniej takie pojęcie stosowane jest w § 55 rozporządzenia z 2022 r., a nie występuje ono w Rozporządzeniu z 1999 r., a właśnie ten wcześniejszy akt stanowi miernik zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Zaznaczyć należy, że w przedmiotowej sprawie w rozpatrywanej sprawie zgromadzono materiał dowodowy, w skład którego wchodziły:

• Plan sytuacyjny - proponowana lokalizacja zjazdu w skali 1:500 z sierpnia 2020 r. (k- 278 trzecia teczka akt administracyjnych);

• Koncepcja zagospodarowania terenu działki nr [...] w skali 1:1000 (k-245-246 trzecia teczka akt administracyjnych);

• wyciąg z MPZP dla działki nr [...] zlokalizowanej pomiędzy ulicami Obwodnica, G. w T.(k-115-116 druga teczka akt administracyjnych);

• treść księgi wieczystej nr [...] stan z dnia 2 sierpnia 2020 r. (k-264 – 272 trzecia teczka akt administracyjnych);

• zdjęcia ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl (k-57-58 pierwsza teczka akt administracyjnych) oraz www.google.pl/maps/ (k-63-71 pierwsza teczka akt administracyjnych) mające charakter poglądowy w przedmiotowej sprawie;

• wydruk z mapy "GeoServer - BRDv2" prowadzonej przez GDDKiA (k- 59-60 pierwsza teczka akt administracyjnych);

• projekt stałej organizacji ruchu (k-54 pierwsza teczka akt administracyjnych);

• dane z Banku Danych Drogowych (k-55 pierwsza teczka akt administracyjnych);

• dane dotyczące Generalnego Pomiaru Ruchu Drogowego przeprowadzonego w 2020/21 r. (k-73 pierwsza teczka akt administracyjnych);

• dane dotyczące Generalnego Pomiaru Ruchu Drogowego przeprowadzonego w 2015 r. (k-72 pierwsza teczka akt administracyjnych);

• dane dotyczące wypadków na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] (k-85-129 pierwsza teczka akt administracyjnych).

Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy uznać należy za wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Przeprowadzana wcześniej analiza przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy nowelizującej i po jej wejściu w życie wskazuje, że dobór faktów istotnych w postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu z jezdni drogi krajowej wynikał z przepisów ustawy o drogach publicznych i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych.

Końcowo odnieść się należy do zarzutu szóstego skargi, tj. dowolności ustalenia, że lokalizacja zjazdu zgodnie z wnioskiem strony wpłynęłaby negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, co legło u podstawy odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, podczas gdy organ nie wykazał, by wystąpiły okoliczności zmieniające sytuację faktyczną, w tym by doszło do radykalnego zwiększenia natężania ruchu, w stosunku do stanu z października 2014 r., kiedy to Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zaopiniowała pozytywnie rozwiązanie koncepcyjne zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul [...]) do działki nr [...]w celu realizacji obsługi komunikacyjnej działki nr [...] położone w T., a zatem rozwiązanie tożsame z rozwiązania objętym wnioskiem Skarżącego. W tym przypadku wskazać należy, że wnioskowany, bezpośredni zjazd zwykły z drogi krajowej nr [...] byłby usytuowany na odcinku ww. drogi krajowej "T.- T./ul. [...] ([...])/", który zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu Drogowego przeprowadzonym w 2020/21 r. charakteryzuje się bardzo dużym natężeniem ruchu drogowego wynoszącym 13714 poj./dobę. Powyższe pozwala stwierdzić, że lokalizacja przedmiotowego zjazdu może negatywnie wpłynąć na płynność, a badania ruchu z 2015 r. oraz 2020/2021 potwierdzają bardzo duże natężenie ruchu drogowego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do odmownego załatwienia wniosku Skarżącego.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), orzekł jak sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a.