Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 154/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Załącznik
journal: Dz.U. 2021 poz 93
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie  świadczeń opieki zdrowotnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia WSA (del.) Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.Z. i B.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 107/22 w sprawie ze skargi D.Z. i B.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r., nr SKO Gd/3051/21 w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gd 107/22 po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D.Z. i B.Z. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, organ II instancji, Kolegium) z 24 listopada 2021 r., nr SKO Gd/3051/21 w przedmiocie usunięcia odpadów, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 11 września 2020 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów na terenie nieruchomości nr ew. gr. [...] w miejscowości K., obręb [...]. Na podstawie oględzin przeprowadzonych 9 października 2020 r. nie stwierdzono występowania odpadów na terenie nieruchomości nr ew. gr. [...] w miejscowości K. Skarżący, współwłaściciele nieruchomości nr ew. gr. [...] oświadczyli, że odpady, które były składowane na powyższej działce zostały wykorzystane do celów własnych. Na terenie części działki nr ew. gr. [...] w miejscowości K. stwierdzono składowanie odpadów w postaci gruzu. Strony oświadczyły, że gruz widoczny na części przedmiotowej działki, został wykorzystany do utwardzenia drogi. W dniu 22 października 2020 r. wpłynęło pismo oraz dokumentacja zdjęciowa od B.L. dotyczące utwardzenia drogi "szutrowej" na terenie działki nr ew. gr. [...] w miejscowości K. B.L. oświadczyła, że "nie zgadza się na fakt zabierania nam współwłaścicielom pasa zieleni, jaki otrzymaliśmy w zapisie notarialnym i nie ma zgody na budowanie/utwardzanie drogi szutrowej jaka do tej pory istniała w obrębie stawu i pastwiska". Dodała, że "Pan Z. ma dostęp do swojej posesji za pomocą innej drogi położonej z przeciwległej strony posesji".

Pismem z 9 listopada 2020 r. zawiadomiono strony o przeprowadzeniu oględzin w sprawie gromadzenia odpadów na terenach nieruchomości nr ew. [...], [...] w miejscowości K.

Oględziny odbyły się w dniu 25 listopada 2020 r., podczas których uprawniony geodeta dokonał pomiaru szerokości utwardzonej drogi istniejącej na terenie działki nr ew. gr. [...] w miejscowości K. Skarżący oświadczyli, że istniejąca od "dawien dawna" droga "szutrowa" na terenie działki nr ew. gr. [...] od zawsze była drogą dojazdową do nieruchomości nr ew. gr. [...] w miejscowości K., gdzie na której ustanowiono służebność mieszkania oraz "Istniejąca droga szutrowa została przez nas utwardzona z uwagi na jej zły stan techniczny. Nie było możliwości dojazdu do posesji nr działki [...] w miejscowości K., obręb [...]. Nie mamy innej drogi dojazdowej do posesji nr ew. gr. [...] niż ta, która istnieje (droga szutrowa na terenie działki nr ew. gr. [...]". Ponadto według skarżących jest to jedyny dojazd do tej posesji. W dniu oględzin stwierdzono, że istniejąca na terenie nieruchomości nr ew. gr. [...] w miejscowości K. droga została utwardzona betonowymi płytami, kamieniami, gruzem betonowym z rozbiórki. Skarżący oświadczyli, że utwardzili drogę gruzem, który pozostał po rozebraniu wiaty.

W dniu 15 stycznia 2021 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, że na terenie nieruchomości nr ew. gr. [...] w miejscowości K., zgromadzone są odpady - opony samochodowe w ilości 38 sztuk. Odpady składowane są wzdłuż istniejącego oczka wodnego. Zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy z 30 listopada 2019 r. dla działki nr ew. gr. [...] w miejscowości K., dojazd i dojście z drogi publicznej i gminnej został ustalony przez - działkę nr [...], przez działkę nr [...], której współwłaścicielem jest wnioskodawca oraz przez działkę nr [...], na zasadzie służebności przejazdu. W związku z powyższym dojazd do nieruchomości nr ew. [...] w miejscowości K., przez działkę nr ew. gr. [...] nie jest jedynym dojazdem, o którym zapewniali skarżący. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy bezpośredni dojazd i dojście do działki nr ew. gr. [...] jest bezpośrednio przez nieruchomość nr ew. [...], która stanowi drogę. W toku postępowania ustalono, że nieruchomość nr ew. gr. [...] w miejscu utwardzonej drogi stanowi Ps - pastwisko trwałe. Skarżący nie wykazali, by w świetle art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadali stosowne zezwolenie na zbieranie odpadów. Jako zatem posiadaczy odpadów w rozumieniu ustawy, obciąża ich obowiązek ich usunięcia.

Wójta Gminy [...] (dalej: organ I instancji) wydał w dniu 17 marca 2021 r., decyzję orzekającą o: umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie gromadzenia odpadów na działce nr [...] w miejscowości K.; nakazaniu skarżącym jako posiadaczom odpadów uporządkowanie nieruchomości o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., przez usunięcie zgromadzonych na niej odpadów betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów (kod odpadu 17 01 01), odpadów betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów oraz gruzu ceglanego przemieszanego z ziemią i kamieniami (kod 17 01 82) o pow. ok 260 m2, w terminie 120 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna; nakazaniu posiadaczowi odpadów tj. skarżącemu uporządkowanie nieruchomości o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., przez usunięcie zgromadzonych na niej odpadów – obejmujących zużyte opony o kodzie 16 01 03 w ilości 38 sztuk, w terminie 45 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna; zobowiązaniu do dostarczenia do urzędu kart przekazania odpadów.

SKO w decyzji z 24 listopada 2021 r., nr SKO Gd/3051/21 utrzymało w mocy decyzję Wójta z 17 marca 2021 r.

W ocenie Kolegium, zgromadzone w aktach postępowania materiały w postaci oględzin nieruchomości, zeznań świadków oraz dokumentacja fotograficzna dowodzą, że na terenie działki nr [...] składowane są odpady w rozumieniu ustawy o odpadach. Zostały one prawidłowo zakwalifikowane jako odpady o kodach 17 01 01, 17 01 82 oraz 16 01 03. Tych okoliczności również nie kwestionują skarżący i znajdują one potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach z oględzin oraz zdjęciach dołączonych do akt sprawy. Zdaniem organu II instancji, prawidłowo Wójt uznał, że skarżący są posiadaczami odpadów zgromadzonych na terenie działki nr [...], którzy zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, obowiązani są do niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Zdaniem Kolegium, działka nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Nie wynika to ani z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie zaś działka ta stanowi nieruchomość w odniesieniu do której skarżący nie posiadają zezwolenia na magazynowanie odpadów, o którym stanowi art. 41 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do podniesionej w piśmie pełnomocnika okoliczności wnioskowanej przez skarżących tj. zmiany klasyfikacji gruntowej działki nr [...] z rolnej (R) na drogę (dr) stwierdzić należy, że postępowanie to w żaden sposób nie wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Błędne jest założenie pełnomocnika, że na działkę o klasyfikacji drogowej w ewidencji gruntów można nawozić odpady budowlane. Nawet gdyby takie działanie byłoby zgodne z prawem, to z całą pewnością, zgodnym z prawem nie jest takie działanie, które w istocie rzeczy polega na niezgodnym z prawem nawiezieniu odpadów na działkę, a następnie legalizacji takiego działania poprzez zmianę klasyfikacyjną gruntu.

We wniesionej skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, wyrażającej się w braku ustalenia czy skarżący utwardzając powierzchnię działki nr ew. [...] przekroczyli dopuszczalną maksymalną ilość odpadów do przyjęcia w ilości 0,2 Mg/m² utwardzanej powierzchni, a także poprzez brak ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za nawiezienie kamieni na działkę nr ew. [...], które stanowią część nawierzchni drogi szutrowej istniejącej od lat na działce nr ew. [...].

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku przypomniał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej: u.o.). Według Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie skarżący jako właściciele działki nr [...] w K., na której doszło do niewątpliwie nielegalnego składowania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., których charakter potwierdza materiał zgromadzony w sprawie (protokoły z oględzin w aktach organu I instancji), nie obalili domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., że jako władający powierzchnią ziemi są posiadaczami odpadów. Ponadto zebrane w sprawie dowody w postaci zeznań świadków potwierdzają, że to skarżący dokonali złożenia odpadów z betonu i gruzu na terenie działki. Organy prawidłowo zatem przyjęły, że podmiotem, do którego powinien być skierowany nakaz usunięcia odpadów, jest aktualny posiadacz odpadów, którym jest właściciel nieruchomości - władający powierzchnią ziemi. Sąd I instancji podzielił ustalenia organów, ze nakaz usunięcia odpadów został prawidłowo skierowany do skarżących. Nie ulega także wątpliwości, że działka nr [...] w K. nie jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów. Podlegają one więc usunięciu. Zakres orzeczonego obowiązku w skarżonych rozstrzygnięciach jest prawidłowy.

Sąd I instancji odnosząc się do twierdzenia, że odpady z gruzu mogą być wykorzystywane do utwardzenia nawierzchni na potrzeby własne wskazał, że jest ono błędne. Zasadnie przyjął organ odwoławczy, że rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93) statuuje, że odpady o kodach 17 01 01 oraz 17 01 02 mogą być wykorzystanie w procesie R5 "do utwardzania powierzchni budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego". "W przypadku utwardzania powierzchni dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia: 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. W przypadku budowy fundamentów dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia: 0,2 Mg/m³ fundamentu lub podsypki pod posadzki na gruncie". Przepisy nie dopuszczają możliwości utwardzania drogi odpadami o kodach 17 01 01 czy 17 01 02, a wskazany w załączniku do cytowanego rozporządzenia wyjątek odnosi się do budowy fundamentów czy posadzki na gruncie. Ustawa Prawo budowlane nie posługuje się i nie definiuje pojęcia "utwardzanie gruntu". Tego typu działanie nie stanowi wykonywania robót budowlanych i nie jest reglamentowane tą ustawą.

Skarżący, reprezentowani przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 107/22. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: Załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, (Tabela Lp. 30 i 31), przez uznanie, że odpady o kodach 17 01 01 oraz 17 01 02 mogą być wykorzystywane jedynie budowy fundamentów lub posadzki na gruncie, podczas gdy z treści wskazanego przepisu wynika, że odpady te mogą również służyć do utwardzanie powierzchni (gruntu).

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o:

1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie WSA w Gdańsku sprawy do ponownego rozpoznania;

2) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądzenie od organu, kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Na mocy art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta podlega oddaleniu albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na jednej podstawie kasacyjnej, wyrażonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpoznawanej sprawy odzwierciedlonego na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, która sprowadza się do kwestionowania przez skarżących kasacyjnie fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (str. w zakresie następującej treści "Odnosząc się do twierdzenia, że odpady z gruzu mogą być wykorzystywane do utwardzenia nawierzchni na potrzeby własne wskazać należy, że jest ono błędne. Jak wskazał zasadnie organ odwoławczy, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93) statuuje, że odpady o kodach 17 01 01 oraz 17 01 02 mogą być wykorzystanie w procesie R5 «do utwardzania powierzchni budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego".

W cytowanym wyżej fragmencie uzasadnienia Sąd I instancji na str. 13 pominął znak interpunkcyjny w postaci jednego przecinka w cytowanym fragmencie załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. (poz. 93), tabela lp.: 30 i 31. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji (na str. 13, k. 83 akt sądowych) napisano: "do utwardzania powierzchni budowy fundamentów". Zgodnie z cytowaną treścią załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. (poz. 93), tabela lp.: 30 i 31. powinno być: poz. 30 "Do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, (...)"; poz. 31 "Do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, (...)". Sąd cytując fragment ww. załącznika nie rozdzielił przecinkiem słów: "do utwardzania powierzchni od słów "budowy fundamentów".

Według słownika języka polskiego "Znaki interpunkcyjne, znaki przestankowe «znaki graficzne używane głównie dla rozgraniczenia zdań lub oddzielenia części zdania, np. kropka, przecinek, średnik»". (M. Szymczak, Słownik języka polskiego, Warszawa 1981, s. 1045). Podstawowym celem interpunkcji jest "zapewnienie tekstowi pisanemu jednoznaczności i ułatwienie jego poprawnego odbioru. Oznacza to, że w razie wątpliwości związanych z przestankowaniem należy przede wszystkim uwzględnić zasadę zrozumiałości (komunikatywności) i zastosować takie przestankowanie, które zapewni maksymalną przejrzystość tekstu". (zob. https://sjp.pwn.pl › zasady).

Z następnego fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji prawidłowo odczytał treść normatywną wyżej cytowanych fragmentów załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. (poz. 93), tabela lp.: 30 i 31. Sąd I instancji w konsekwencji dokonał prawidłowej wykładni cytowanych wyżej treści tabeli, lp.: 30 i 31 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. (poz. 93).

Potwierdza to następująca dalsza treść uzasadnienia wyroku na str. 13 "W przypadku utwardzania powierzchni dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia: 0,2 Mg/m² utwardzanej powierzchni. W przypadku budowy fundamentów dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia: 0,2 Mg/m³ fundamentu lub podsypki pod posadzki na gruncie". Oznacza, że Sąd I instancji dokonał wydzielania mniejszych fragmentów w obrębie całej treści lp.: 30 i 31 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. (poz. 93), czyli prawidłowo rozdzielił znaczenie dwóch odrębnych pojęć: 1) "utwardzania powierzchni", "budowy fundamentów". Z treści dalszych wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji na str. 13 wyraźnie wynika, że Sąd rozróżnia dwa pojęcia 1) utwardzenie powierzchni i 2) budowę fundamentów. Nie można zarzucić Sądowi dokonania błędnej wykładni treści normatywnej cytowanych wyżej fragmentów załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. (poz. 93), tabela lp.: 30 i 31.

W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że "Aparatura pojęciowa języka prawniczego jest z natury bogatsza niż aparatura pojęciowa (...) języka prawnego. Obok występujących w zdaniach deontycznych nazw kwalifikujących czyny ze względu na dane normy, mamy w tym języku nazwy dla instytucji prawnych, nazwy dla typów instytucji prawnych i typów rozwiązań instytucjonalnych (np. nazwy «zasad prawa» pojmowanych opisowo, (...), nazwy dla sytuacji prawnych, które to nazwy nie występują w języku prawnym, itd." (Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 89-90). Konkludując, przyjmując za częściowo trafny zarzut skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym wyłącznie pominięcia jednego znaku interpunkcyjnego w cytowanym wyżej fragmencie lp.: 30 i 31 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. (poz. 93) składającego się ze słów: "Do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów" w którym Sąd I instancji nie użył znaku interpunkcyjnego w postaci przecinka należało stwierdzić, iż mimo częściowego błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej oceniono wprawdzie jako częściowo zasadny, jednakże ostatecznie jako pozostający bez wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia, to obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do oddalenia skargi kasacyjnej

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.