Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1685/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 września 2023 r. nr N-VI.7581.2.9.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 31 maja 2023 r. nr GN.6853.5.2023; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1685/23

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi J.W. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 11 września 2023 r. nr N-VI.7581.2.9.2023 dotycząca ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Starosta [...] - po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. z/s w [...] (dalej: Spółka) z 30 stycznia 2023 r. (uzupełnionego pismem z 9 i 16 marca 2023 r.) - decyzją z 31 maja 2023 r. nr GN.6853.5.2023 ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1000 ha, stanowiącej własność J.W., poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na zajęcie tej nieruchomości w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie linii kablowej SN 15 kV z kanalizacją teletechniczną i światłowodem, w ramach realizacji inwestycji celu publicznego pn.: ,,Modernizacja linii 15 kV [...] wraz z rozbudową sieci Sn i nN w msc. J. ".

Powierzchnia obszaru ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wyniosła 30 m2, zaś powierzchnia terenu niezbędnego do zajęcia na czas wykonywania robót budowlanych 83 m2. W uzasadnieniu wydanej decyzji Starosta wskazał, że przebieg planowanej inwestycji jest zgodny z ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z 20 lipca 2021 r. nr IP.6733.17.2021 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odwołanie od decyzji Starosty wniosła J.W., reprezentowana przez pełnomocnika (adwokata). Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na niewyjaśnieniu powodu, dla którego wnioskodawca nie złożył w toku prowadzonych negocjacji propozycji wypłaty odszkodowania za czasowe ograniczenie w korzystaniu z działki nr [...] oraz niewyjaśnienie, czy istniały możliwości realizacji inwestycji celu publicznego na działce innej niż będąca własnością odwołującej się, zaniechaniu przez organ prowadzący postępowanie poinformowania skarżącej o możliwości złożenia przez nią wyjaśnień co do przedmiotu postępowania i wypowiedzenia się o zgromadzonym materiale dowodowym oraz naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.) polegające na przyjęciu, że przesłanka obowiązku przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości została spełniona.

Wojewoda Podkarpacki wskazaną na wstępie decyzją z 11 września 2023 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzję Starosty z 31 maja 2023 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z ustępu 3 tego artykułu wynika zaś, że udzielenie zezwolenia o którym mowa wyżej, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie powyższych prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie /przytoczony przepis nie uwzględnia zmian wynikających z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1506), ponieważ na mocy jej art. 11, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy przepis art. 124 u.g.n. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym/.

Przesłankami umożliwiającymi zastosowanie ograniczenia o jakim mowa w tym przepisie, są jedynie: zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (udokumentowany przeprowadzonymi rokowaniami) na wykonanie na nieruchomości robót budowlanych wymienionych w tym przepisie.

W ocenie Wojewody dokonane przez organ I instancji ograniczenie w sposobie korzystania z działki nr [...] położonej w K. pozostaje w zgodności z postanowieniami decyzji Wójta Gminy [...] z 20 lipca 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sama inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Spełniona została więc pierwsza z przesłanek o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Podobnie druga, bowiem inwestor ubiegający się o wydanie zezwolenia podejmował działania celem nawiązania kontaktu i uzyskania zgody właścicielki nieruchomości na przeprowadzenie inwestycji przez jej działkę. Świadczą o tym kierowane do niej przez pełnomocnika Spółki pisma zawierające zaproszenie do negocjacji oraz ofertę inwestora (projekt porozumienia - umowy wraz z załącznikiem graficznym obrazującym przebieg tej inwestycji) z 29 września 2022 r., skierowane zgodnie z danymi widniejącymi w wypisie z rejestru gruntów na adres os. [...], [...] J., nieodebrane przez właścicielkę z powodu jej niezamieszkiwania pod tym adresem, z 28 października 2022 r. (skierowane na adres ul. [...], [...] W. i odebrane przez właścicielkę 15 listopada 2022 r.) oraz 2 pisma z 14 grudnia 2022 r. i z 12 stycznia 2023 r. skierowane na adres ul. [...], [...] W, odebrane przez adresatkę.

W odpowiedzi na pismo z 14 grudnia 2022 r. skarżąca pismem z 3 stycznia 2023 r. sprzeciwiła się udostępnieniu nieruchomości na cele budowlane dla planowanej inwestycji na warunkach które zostały jej zaproponowane przez inwestora w piśmie z 28 października 2022 r. oraz wniosła o zmianę przebiegu trasy inwestycji w zakresie wskazanym na mapie, którą przedłożyła do przedmiotowego pisma.

Z analizy dołączonej do wniosku dokumentacji z rokowań wynika, że na tym etapie zostały one zakończone. W takim stanie rzeczy nie można uznać, że złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielką nieruchomości.

W ocenie Wojewody nie można również uznać, że rokowania te były prowadzone przez inwestora w złej wierze, o czym świadczy m.in. okoliczność podjęcia przez niego działań mających na celu ustalenie prawidłowego adresu zamieszkania właścicielki nieruchomości. Należy podkreślić, że przepisy u.g.n. nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Okoliczność, iż w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna nie stanowi o tym, że takie rokowania się nie odbyły. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w toku negocjacji właścicielka działki nie uzależniała wyrażenie zgody na realizację inwestycji na swojej nieruchomości od jakiejkolwiek propozycji finansowej, ale sprzeciwiała się planom inwestycyjnym na działce nr [...], proponując alternatywny przebieg trasy planowanej sieci. Kwestie finansowe poruszone zostały dopiero w odwołaniu od decyzji Starosty.

Kwestia możliwości realizacji inwestycji na innych nieruchomościach była przedmiotem badania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Inwestor nie wyraził zgody na zmianę przebiegu trasy linii SN 15 kV, bowiem prowadzenie linii SN wzdłuż działki drogowej nr [...] uniemożliwiłoby dojazd do wielu posesji w czasie budowy linii elektroenergetycznej oraz wykluczyłoby przyszłą modernizację tej drogi związaną z jej utwardzeniem. Z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika, iż trasa linii kablowej przebiega równolegle do północnej granicy działki nr [...], w sposób jak najmniej uciążliwy dla właścicielki nieruchomości.

Adnotacje uwidocznione na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki wraz z poczynionymi na kopercie zawierającej przesyłkę uzasadniają przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a., które rodzi takie same skutki prawne jak doręczenie dokonane w trybie art. 42 i 43 k.p.a. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 11 września 2023 r. J.W. zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 6 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu zasady legalizmu w zakresie uznania za udowodniony w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu przed organem I instancji fakt przeprowadzenia przez wnioskodawcę rokowań ze skarżącą - właścicielem działki nr [...], w konsekwencji czego przyjęto, iż spełniła się w tym obszarze przesłanka do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., w sytuacji, gdy z uwagi na brak przedstawienia przez wnioskodawcę skarżącej stosownego odszkodowania za czasowe ograniczenie korzystania z nieruchomości w związku z zamiarem realizacji inwestycji celu publicznego przeprowadzone rokowania nie były rokowaniami w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., w konsekwencji czego Starosta powinien wydać decyzję nieuwzględniającą wniosku Spółki, czego nie uczynił, a w postępowaniu odwoławczym Wojewoda powinien wydaną w postępowaniu przed organem I instancji uchylić i orzec o odmowie ograniczenia korzystania z działki nr [...] wedle wniosku inwestora,

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu przez Wojewodę całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym:

- błędne przyjęcie, iż nie było koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy przez Starostę wyjaśnienie powodu, dla którego Spółka nie złożyła skarżącej w toku prowadzonych rokowań propozycji wypłaty odszkodowania za czasowe ograniczenie w korzystaniu z jej nieruchomości oraz nie poinformowało o trybie jego wypłaty, a nadto przyjęcie, iż nieprzedstawienie propozycji wypłaty odszkodowania przez inwestora jest bez wpływu na fakt spełnienia przez inwestora jego obowiązku wykazania przed Starostą (jako organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości) prowadzenia rokowań ze skarżącą, w sytuacji, gdy przedstawienie propozycji w tym zakresie stanowiło zgodnie z aktualnie obowiązującym w orzecznictwie poglądem obowiązek inwestora, nadto brak przedstawienia propozycji wypłaty odszkodowania stanowi o tym, iż do rokowań w rozumieniu stosownych przepisów nie doszło, tak więc ustalenia odmienne Wojewody są błędne i nieprawidłowe,

- błędne przyjęcie, że zaniechanie przez Starostę wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku z 30 stycznia 2023 r. poprzez przedłożenie organowi prowadzącemu postępowanie dokumentacji świadczącej o złożeniu skarżącej przez inwestora propozycji wypłaty stosownego odszkodowania za czasowe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości oraz informacji o trybie wypłaty tegoż odszkodowania bądź też bezzasadności składania takiej propozycji w toku podjętych rokowań, nie stanowiło naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów, w sytuacji, gdy uzyskanie wiedzy i dokumentacji w tym zakresie stanowiącej jednocześnie dowód w sprawie stanowiło zgodnie z aktualnie obowiązującym w orzecznictwie poglądem obowiązek organu prowadzącego postępowanie, tak więc ustalenia odmienne Wojewody są błędne i nieprawidłowe,

- nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewodę za własne ustaleń Starosty, iż inwestor podjął w przedmiotowej sprawie próbę rokowań ze skarżącą w przedmiocie uzyskania od niej zgody na realizację inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy do rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. nigdy nie doszło, albowiem inwestor nie przedstawił skarżącej propozycji wypłaty odszkodowania za czasowe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości ani nie poinformował jej o trybie jego wypłaty, nadto nie podał powodów, dla których odstąpienie od powyższych działań byłoby uzasadnione okolicznościami sprawy, gdzie podjęcie działań w tym zakresie stanowiło jego przewidziany powszechnie obowiązującymi przepisami prawa obowiązek, którego to istnienie organ I instancji i organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony kwestionują co do samej zasady oraz nie podjął bezpośredniej rozmowy ani nie zorganizował bezpośredniego spotkania celem omówienia przebiegu inwestycji,

- nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewodę za własne ustaleń Starosty, że inwestor podjął w przedmiotowej sprawie próbę rokowań ze skarżącą w przedmiocie uzyskania od niej zgody na realizację inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy poza prowadzoną korespondencją inwestor za pośrednictwem swoich pełnomocników nigdy nie spotkał się osobiście ze skarżącą, a odmienne twierdzenia nie polegają na prawdzie,

- nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewodę za własne ustaleń Starosty, że usytuowanie urządzeń przesyłowych poza działką nr [...], wzdłuż jej wschodniej granicy i na terenie działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową jest niemożliwe z uwagi na fakt, iż wykluczałoby to przyszłą modernizację ww. działki związanej z utwardzeniem jej asfaltem lub kostką brukową, nadto takie usytuowanie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest najmniej uciążliwe dla właścicielki nieruchomości, w sytuacji, gdy takie ustalenie jest całkowicie błędne, zważywszy że inwestor prywatny na poczet odrębnej inwestycji prywatnej o podobnym charakterze i rodzaju postanowił (po przeprowadzonych rokowaniach ze skarżącą) o usytuowaniu urządzeń przesyłowych poza działką nr [...], wzdłuż jej wschodniej granicy na działce nr [...], w wyniku czego nie polega na prawdzie twierdzenie Inwestora oraz organów, iż usytuowanie urządzeń przesyłowych zgodnie z propozycją skarżącej jest niemożliwe czy najmniej uciążliwe,

- błędne przyjęcie przez Wojewodę, iż z racji tego, iż z materiału dowodowego nie wynika, żeby w toku rokowań skarżąca uzależniała wyrażenie zgody na realizację inwestycji celu publicznego na działce [...] od jakiejkolwiek propozycji finansowej, zaś taki argument pojawił się dopiero w jej odwołaniu, to nie może ona domagać się skutecznie usunięcia zaskarżonej odwołaniem decyzji z obrotu prawnego, w sytuacji, gdy to na inwestorze ciążył obowiązek przedstawienia propozycji wypłaty odszkodowania za realizację inwestycji celu publicznego, nie na skarżącej, w wyniku czego przyjąć należy, że brak przedstawienia propozycji wypłaty odszkodowania powoduje brak rokowań w rozumieniu art. 124 u.g.n. i obciąża negatywnymi skutkami inwestora, który nie sprostał obowiązkowi wykazania przeprowadzenia rokowań w toku postępowania przed organem I instancji,

- błędne przyjęcie, że zaniechanie przez Starostę analizy celowości i rentowności trasy inwestycji w zgodzie z ustaleniami wynikającymi z decyzji Wójta z 20 lipca 2021 r. oraz utrzymującej w mocy tą decyzję prawomocnej decyzji Kolegium z 17 września 2021 r. pozostawało zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, albowiem inwestor jest profesjonalistą uprawnionym do działań w sferze energetyki, wskutek czego organy administracji publicznej nie są uprawnione do ingerowania w ustalenia projektanta co do przebiegu linii elektroenergetycznej i usytuowania urządzeń z nią związanych, w sytuacji, gdy stosowne przepisy pozwalają organowi rozstrzygającemu w przedmiocie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości podejmować działania w tym zakresie, chociażby poprzez wezwanie inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień, czego nie uczyniono;

3. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezawarciu w treści decyzji Starosty z 31 maja 2023 r. oraz decyzji Wojewody z 11 września 2023 r. wszystkich jej niezbędnych i ustawowo koniecznych elementów, mianowicie braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji kompleksowej oceny zgormadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie ustalenia powodów dla których Inwestor nie złożył bądź odstąpił od złożenia skarżącej propozycji wypłaty odszkodowania za czasowe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, bądź podstaw ku temu dlaczego takie zaniechanie w działaniu organu I instancji miało uzasadnienie prawne, w sytuacji, gdy uwzględnienie przedmiotowych kwestii w treści uzasadnienia obu decyzji w korelacji z zapadłym rozstrzygnięciem stanowiło obowiązek organu prowadzącego postępowanie, który wykonać powinien kierując się koniecznością zachowania jedności decyzji w znaczeniu materialnym i formalnym, nadto celem wzbudzania poczucia zaufania obywateli do organów władzy publicznej,

4. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 44 § 1-2 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ prowadzący postępowanie w I instancji poinformowania skarżącej o możliwości złożenia przez nią wyjaśnień co do przedmiotu postępowania i wypowiedzenia się o zgromadzonym materiale dowodowym, czym naruszył prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu, zważywszy, że wskazywane przez organ pismo z 17 marca 2023 r. które rzekomo czyniło zadość obowiązkom organu w tym zakresie nigdy nie zostało skutecznie doręczone skarżącej, albowiem w żadnej przy dwukrotnie nieudanych próbach doręczenia nie zostało skarżącej pozostawione awizo świadczące o pozostawieniu informacji o możliwości odbioru pisma w konkretnym miejscu bądź terminie, nadto przyjęcie przez organ odwoławczy, iż próba doręczenia jej korespondencji od organu I instancji zawierająca informację o procedowanym postępowaniu w przedmiocie czasowego ograniczenia w sposobie korzystana z działki nr [...] wywołuje skutki prawidłowego doręczenia, zaś odmienne twierdzenia skarżąca powinna udowodnić, w sytuacji, gdy takie twierdzenia nie polegają na prawdzie, zaś organ odwoławczy przy spostrzeżeniu niedających się usunąć wątpliwości powinien rozstrzygnąć je na korzyść skarżącej i uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania bądź też samodzielnie podjąć działania zmierzające do zapewnienia jej udziału w postępowaniu jej dotyczącym, czego nie uczynił, naruszając powszechnie obowiązujące przepisy prawa;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Wojewodę, że przesłanka obowiązku przeprowadzania rokowań z właścicielem nieruchomości, co do której istnieje zamiar przeprowadzenia inwestycji celu publicznego, została spełniona przez wnioskodawcę i nie wymaga uzupełnienia, w sytuacji, gdy do rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. w przedmiotowej sprawie nie doszło wskutek zaniechania przez Inwestora przedstawienia właścicielce działki nr [...] stosownego odszkodowania za czasowe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, a przyjęcie braku obowiązku złożenia takiej propozycji przez Inwestora stanowi konsekwencję błędnej i rażąco naruszającej przepisy prawa wykładni przepisu.

Mając na względzie przedmiotowe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiot kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Wojewody Podkarpackiego z 11 września 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 31 maja 2023 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1000 ha, stanowiącej własność J.W., poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na zajęcie tej nieruchomości w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie linii kablowej SN 15 kV z kanalizacją teletechniczną i światłowodem.

Dokonawszy w zakreślonych wyżej granicach kontroli decyzji zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji Sąd uznał skargę za zasadną z przyczyn w niej podniesionych, mimo że nie wszystkie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 124 u.g.n. W myśl przywołanego już w części faktycznej niniejszego uzasadnienia (s. 2) brzmienia ust. 1 i 3 tego artykułu, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości możliwe jest w sytuacji spełnienia następujących przesłanek:

1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego,

2) ograniczenie musi być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego nieruchomości, co wynika z dołączonych do wniosku o wydanie decyzji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokumentów z rokowań pomiędzy nim a inwestorem.

Decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zastępuje zgodę właściciela na wejście na jego nieruchomość gdy nie wyraża on na to zgody, upoważniając tym samym inwestora do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane i wystąpienia o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wydane przez organy administracji I i II instancji decyzje pozostawały w związku z zamiarem realizacji przez Spółkę inwestycji celu publicznego obejmującej modernizację i rozbudowę linii 15 kV [...] (zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n., celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń). Wydana w tym przedmiocie 20 lipca 2021 r. decyzja Wójta Gminy [....] o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji m.in. na działce nr [...] w K. została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 17 września 2021 r. nr SKO.415.87.2021.

W sprawie niewątpliwie spełnione zostały więc dwa pierwsze z w/w warunków niezbędnych do wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości.

Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, nie została spełniona trzecia z wymienionych przesłanek. O ile bowiem skarżąca co do zasady nie wyraziła dobrowolnie zgody na udostępnienie swej nieruchomości w celu realizacji inwestycji, to brak jest podstaw do uznania, że jest to bezpośrednio związane z podejmowanymi wobec niej przez Spółkę próbami uzyskania tej zgody, którym trudno przypisać miano rokowań.

Zdaniem Sądu, wynika to wprost z podnoszonych w skardze argumentów wskazujących na brak zaoferowania jej jakiegokolwiek wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości. Przesłany jej do podpisania projekt umowy (abstrahując od zawartych w niej szczegółowych zapisów) odnosi się wyłącznie do "szkód powstałych w wyniku prowadzonych prac związanych z budową, remontem lub eksploatacją i naprawą urządzeń energetycznych" i sposobu ustalenia związanego z tym odszkodowania, nie precyzując nawet, jaką powierzchnię działki ma obejmować udostępnienie; mimo oznaczenia w załączniku nr 2 do projektu umowy przebiegu projektowanej linii kablowej, zawarte w projekcie umowy sformułowanie, że "właściciel (...) wyraża zgodę na udostępnienie swoich nieruchomości w celu budowy urządzeń energetycznych" wskazuje, że udostępnienie dotyczy całości działki.

Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2022 r. I OSK 507/21 - LEX nr 3304275).

Organ prowadzący postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Kwestie takie jak dobra albo zła wiara inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (tak m.in. wyroki NSA z 9 listopada 2022 r. I OSK 2190/21 - LEX nr 3436549, z 22 listopada 2022 r. I OSK 2303/21 - LEX nr 3579065 i z 14 lipca 2021 r. I OSK 358/21 - LEX nr 3243964).

Przedmiotem rokowań jest ustalenie wszystkich istotnych elementów przyszłej umowy w zakresie dysponowania przez inwestora nieruchomością. Jednym z tych istotnych elementów jest niewątpliwie wysokość wynagrodzenia lub odszkodowania, które inwestor zobowiązuje się wypłacić właścicielowi nieruchomości (wyrok NSA z 16 maja 2023 r. I OSK 2176/22 - LEX nr 3588760).

Abstrahując zatem od kwestii dobrej /złej wiary Spółki w prowadzeniu ze skarżącą rokowań, to zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, Spółka a za nią orzekające w sprawie organy "pominęły" brak kluczowego elementu rokowań przemawiającego za przyjęciem że faktycznie się one odbyły i nie miały charakteru pozornego, w postaci braku skierowanej do skarżącej propozycji odpowiedniego wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości (nie spełniają tego wymogu propozycje dotyczące wyłącznie ustalenia odszkodowania w związku z ewentualnymi szkodami jakie mogą wystąpić w następstwie udostępnienia nieruchomości, zwłaszcza że stosowne regulacje w tym przedmiocie zawiera też u.g.n.). Nie wyklucza tego okoliczność, że skarżąca w toku "rokowań" nie uzależniała wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości w celu realizacji inwestycji od jakiejkolwiek propozycji finansowej, a kwestię tę podniosła dopiero na etapie postępowania odwoławczego.

Na tle powyższego, w okolicznościach faktycznych sprawy, Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 23 listopada 2023 r. II SA/Kr 1073/23 - LEX nr 3649413, iż " trudno przyjąć, aby podjęto rokowania, skoro w istocie nie przedstawiono konkretnej propozycji wynagrodzenia za ograniczenie sfery uprawnień właścicielskich".

Reasumując, wadliwie uznały orzekające w sprawie organy administracji fakt przeprowadzenia rokowań ze skarżącą w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., a w konsekwencji nieprawidłowo przyjęły zaistnienie przesłanek dających podstawę do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność. Dopuściły się tym naruszenia przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie zaistnienia okoliczności do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji (wiążące na mocy art. 153 P.p.s.a.) wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, wg których w okolicznościach wynikających z zebranego dotychczas materiału dowodowego (znajdującego się w aktach sprawy) nie jest możliwe ograniczenie skarżącej w korzystaniu z nieruchomości stanowiącej jej własność na podstawie dotychczas przeprowadzonych z nią w sposób nieprawidłowy przez Spółkę "rokowań".

Niejako na marginesie Sąd w związku z tym zaznacza, że nie podziela zarzutów skargi co do braku rozważenia możliwości zmiany przebiegu trasy modernizowanej linii energetycznej (z wyłączeniem nieruchomości skarżącej). Organ orzekający o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie ma swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, która – zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. - lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku /tak jak w niniejszej sprawie/, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja Wójta Gminy [...] z 20 lipca 2021 r. o ustaleniu dla Spółki lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci modernizacji linii 15kV [...] przewiduje jej realizację m.in. na działce nr [...] w K. będącej własnością skarżącej, co pozostaje wiążące w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania obejmujących opłacony od skargi wpis (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).