Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 188/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 17a ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 61, art. 61a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 8 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z 04.04.2023 r. Gmina W. (dalej jako strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej też jako organ/wojewoda) w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27.05.1990 r. przez Gminę W., własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obręb B. jako działka nr [...], AM [...], w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej jako: u.P.w.u.s.

Gmina wniosła w sprawie o stwierdzenie, że Wojewoda pozostaje w bezczynności, a bezczynność ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa; zobowiązanie Wojewody do wydania, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie administracyjne, zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z 08.09.2017 r. Gmina poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 u.P.w.u.s., z dniem 27.05.1990 r., przez Gminę, własności opisanej wyżej nieruchomości. Pismem z 08.05.2019 r. Wojewoda zwrócił się do Dyrektora O. SA o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27.05.1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P., ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania nieruchomości. W piśmie tym Wojewoda przywołał orzeczenia NSA z 26.02.2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 oraz z 01.04.2019 r., sygn. akt I OPS 4/17 przesądzające jednoznacznie o zasadności komunalizacji gruntów, co do których brak jest udokumentowanego decyzją zarządu P. i wskazał na konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na ocenę stanu prawnego nieruchomości. Pismo doręczone zostało również Prezydentowi W., podmiotowi, który reprezentuje Gminę i gospodaruje mieniem komunalnym. W związku z powyższym należy uznać, że powołane pismo stanowiło wyraz pierwszej czynności podjętej przez Wojewodę w sprawie i zmierzającej do skompletowania materiału dowodowego, a dzień 08.05.2019 r. stanowi datę wszczęcia postępowania. Jednocześnie skarżący zauważył, że choć ustawodawca nie określił wprost daty wszczęcia postępowania z urzędu, to zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że za właściwy uznać należy dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (tak m.in. NSA w orzeczeniach o sygn. akt SA 654/81 oraz SA 152/81).

Powołując się na treść art. 35 § 3 k.p.a. autor skargi wskazał, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy Gmina liczyła się z faktem, że zakończenie postępowania będzie musiało zostać poprzedzone zgromadzeniem odpowiedniego materiału dowodowego, co wpłynąć może na jego przedłużenie. W takim przypadku, stosownie do art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wojewoda powinien zawiadomić strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązku tego jednak nie dopełnił. Dlatego należało uznać, że Wojewoda dopuścił się w sprawie bezczynności.

Niezależnie od powyższego autor skargi wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organ nie wykazał żadnej aktywności ponad wskazane wystąpienie do Dyrektora O. SA. Wojewoda nie poinformował też o ewentualnym udzieleniu przez P.(1) odpowiedzi na pismo wzywające do przedłożenia żądanej dokumentacji. Nie podjął również jakichkolwiek dalszych działań zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego. Skarżący zauważył przy tym, że kwestia wykazania za pomocą odpowiednich dokumentów faktu przekazania nieruchomości w zarząd lub użytkowania przedsiębiorstwa państwowego P. ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji wskazanych gruntów. Tylko bowiem w sytuacji gdy przysługujący P. tytuł prawny do nieruchomości może zostać potwierdzony w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uznać można, że grunt ten nie należał do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a co za tym idzie nie podlega komunalizacji. Tym bardziej niezrozumiała jest dla strony skarżącej bierność organu w tym zakresie, którą z całą pewnością trzeba ocenić jako wypełniającą znamiona rażącego naruszenia prawa. Ponadto działanie Wojewody ocenić należy jako rażąco naruszające prawo również z tego powodu, że pozostaje w oczywistej sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Nadto dokonując oceny działania Wojewody w tym postępowaniu nie można pominąć powodów, którymi kierował się ustawodawca wprowadzając do u.P.w.u.s. art. 17a. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej u.P.w.u.s.: "ważną regulacją prawną są proponowane zmiany dotyczące zdyscyplinowania przebiegu komunalizacji mienia państwowego. Komunalizacja trwa już ponad 13 lat i czas ją zakończyć. Nie może dłużej trwać taka sytuacja, w której nie wiadomo ostatecznie, które nieruchomości stanowią własność (zasób) Skarbu Państwa, a które stanowią własność (zasoby) gmin. Utrudnia to bardzo gospodarowanie majątkiem państwowym i podejmowanie decyzji o jego wykorzystywaniu. Jedną z przeszkód do zakończenia komunalizacji są przepisy uzależniające wydanie przez wojewodów decyzji komunalizacyjnych od złożenia przez gminy spisów inwentaryzacyjnych. Proponuje się ustalenie terminu granicznego (31.12.2004 r.) na złożenie spisów inwentaryzacyjnych, a jeżeli do tego czasu spisy nie zostaną złożone wojewoda będzie mógł wszcząć postępowanie komunalizacyine z urzędu bez tych spisów. Przepis ten zdyscyplinuje działania i przyspieszy zakończenie procesu komunalizacji". W ocenie strony skarżącej, treść przywołanego uzasadnienia jednoznacznie wskazuje, że organy powinny dążyć do jak najszybszego zakończenia procesu "komunalizacji" nieruchomości, traktując jako wartość nadrzędną pewność co do prawa. W ocenie Gminy jest niedopuszczalnym fakt, że postępowanie zmierzające do potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości trwa już prawie cztery lata. W tym czasie Wojewoda wydaje się nie dostrzegać, że aktualnie zebrany materiał dowodowy wskazuje na konieczność wydania decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 27.05.1990r., przez Gminę, własności nieruchomości. Długi czas oczekiwania na dostarczenie przez P.(1) SA dokumentacji potwierdzającej przysługujący jej tytuł prawny do nieruchomości z całą pewnością uprawnia organ do przyjęcia za udowodnione, że podmiot ten nie dysponuje takim dokumentem.

Dalej autor skargi powołując się na ciążący na organach administracji obowiązek dążenia do eliminowania przypadków niepewności co do prawa, wskazał, że w sytuacji gdy zwłoka w wydaniu decyzji byłaby szkodliwa dla interesu publicznego prawo materialne wręcz nakłada obowiązek wydania decyzji z urzędu, bez oczekiwania na wniosek stron (por. B. Adamiak (w:) Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2001, s. 137). Nawet zatem w przypadku gdy wymagany byłby wniosek strony ustawodawca z uwagi na konieczność ochrony interesu publicznego pozwolił na wszczęcie postępowania z urzędu celem uregulowania stanu prawnego w możliwie najkrótszym czasie. Podkreślić zatem należy, że w sytuacjach, w których ustawodawca z uwagi na interes publiczny dostrzega koniczność sprawnego działania organów państwowych, wyposaża je w możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. Zdaniem strony skarżącej, działanie Wojewody w niniejszym postępowaniu zdecydowanie przeczy tej zasadzie.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22.02.2023r., które zostało wydane w wyniku rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia złożonego przez Gminę ponaglenia, autor skargi zaznaczył, że Gmina nigdy nie zarzucała Wojewodzie, że jego bezczynność wynika z braku wszczęcia postępowania na skutek złożonego przez nią pisma z 08.09.2017 r. Zarzut bezczynności wysunięty wobec Wojewody jest wynikiem wykazania, że postępowanie zostało wszczęte w dniu podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, tj. skierowania do Dyrektora O. SA wystąpienia z 08.05.2019 r. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że Wojewody otrzymał od Gminy komplet dokumentacji dotyczącej nieruchomości. Powyższe potwierdza, że w dniu skierowania przez Wojewodę wystąpienia do Dyrektora O. SA organ dysponował już szeroką wiedzą na temat nieruchomości, dlatego zdecydował o wszczęciu postępowania i rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na dokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy. Upływ terminów procesowych należy zatem liczyć do 09.05.2019 r. i od tego też dnia dokonywać oceny prawidłowości działań podejmowanych w postępowaniu przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z 08.09.2017 r. Gmina poinformowała, że oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. przez Gminę, własności opisanej na wstępie nieruchomości. Pismo to zostało zarejestrowane przez Wojewodę jako sprawa nr [...]. W ocenie Wojewody, powyższe wystąpienie nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 u.P.w.u.s. Traktując to pismo jako informację o istnieniu przesłanek do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania we wskazanym trybie, Wojewoda nie wszczął z urzędu postępowania komunalizacyjnego, co za tym idzie brak jest biegu terminów procesowych określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. (obowiązującym do 16.04.2020 r.) "w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do 31.12.2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio". Zgodnie z art. 17 u.P.w.u.s. gminy sporządzają spisy inwentaryzacyjne mienia, o którym mowa w art. 5 ust 1 i 2 tej ustawy. Natomiast art. 17a został dodany do ustawy z 10.05.1990 r. przez art. 3 ustawy z 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r., Nr 141, poz. 1492 ze zm.) i wszedł w życie z dniem 22.09.2004 r. (art. 19 tej ustawy). Zgodnie z art. 17a ust. 1 i 2 cytowanej ustawy - gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, a termin przekazywania upłynął z dniem 31.12.2005 r. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził regulacje obligujące gminy do przygotowania spisów inwentaryzacyjnych, z zakreśleniem terminu (do 31.12.2005 r.), przy czym upływ tego terminu nie oznaczał braku możliwości uzyskania decyzji komunalizacyjnej. Jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy było przejście inicjatywy wydania decyzji w gestię Wojewody. W przypadku gdy Gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 01.12.2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości podlegające skomunalizowaniu z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, rzeczywiście był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. Samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak ma to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji, nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena, czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informacje (odpowiednie dane) o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z 10.05.1990 r. (vide: postanowienie NSA z 17.01.2023 r., sygn. akt I OSK 2203/22). Ponadto Wojewoda powołał się na tezę wyroku NSA z 20.07.2021 r., sygn. akt I OSK 495/21, zgodnie z którą jeżeli przepis art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. stanowił, iż w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami przekazanymi wojewodzie do dnia 31.12.2005 r., postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości, wojewoda wszczyna z urzędu, to powyższe expressis verbis wskazuje na realizowanie przez ów przepis zasady oficjalności, a w konsekwencji ani strona, ani inny podmiot nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tej sprawie. Dalszym skutkiem przyjętej konstrukcji oficjalności postępowania jest brak możliwości zarzucenia bezczynności organowi administracji publicznej, gdy nie podejmuje on działań w celu wszczęcia postępowania w sprawie. Bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi bowiem, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W sytuacji gdy norma prawa materialnego ustanawia wszczęcie postępowania z urzędu (zasada oficjalności), jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu".

Wobec takiego stanowiska judykatury autor odpowiedzi na skargę zauważył, że Gmina nigdy nie zarzucała Wojewodzie, że jego bezczynność wynika z braku wszczęcia postępowania w sprawie na skutek złożonego przez nią pisma z 08.09.2017 r. Zarzut bezczynności wiąże się z pismem Wojewody z 08.05.2019 r., które strona skarżąca uznała za pierwszą czynność podjęta przez organ w sprawie (zakomunikowana stronie), a co oznacza, że z datą tego pisma nastąpiło wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji działki nr [...]. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi autor odpowiedzi na nią wskazał, że pismo z 08.05.2019 r. było adresowane do Dyrektora O. SA we W. i jest częścią korespondencji prowadzonej pod nr [...]. Sprawa ta nie posiada charakteru sprawy administracyjnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Zainicjowana została pismem Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z 25.05.2017 r., znak [...], poruszającym ogólne kwestie dotyczące ewentualnej komunalizacji nieruchomości położonych na terenie województwa dolnośląskiego, a które pozostają we władaniu (użytkowaniu wieczystym) Polskich Kolei Państwowych SA. Pismo z 08.05.2019 r. nie stanowi więc pisma procesowego w sprawie nr [...], dotyczącej wystąpienia Gminy sygnalizującego konieczność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji działki nr [...]. Treścią tego pisma były ogólne informacje, przybliżające problematykę ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(1) SA, w związku z licznymi wystąpieniami Gminy sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Do pisma załączony został wykaz szeregu nieruchomości położonych na terenie W., co do których Gmina zgłosiła zasadność wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego (wykaz zawiera 274 pozycje). Zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji działki nr [...]. Przeciwnie, wprost i wyraźnie zaznaczono w jego treści, że "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Celem tego wystąpienia było więc zebranie odpowiednich danych, w oparciu o które organ mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Biorąc pod uwagę jego treść, zdaniem Wojewody, nie można również uznać, że stanowiło ono wyraz pierwszej czynności podjętej przez organ w sprawie komunalizacji działki nr [...], a co za tym idzie było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie.

Powołując się na stanowisko zawarte w wybranych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz piśmiennictwa przedmiotu organ stwierdził, że zasadą jest, iż postępowania uważa się za wszczęte z urzędu wraz z zawiadomieniem strony przez organ o tym fakcie. W razie braku zawiadomienia postępowanie można uznać za wszczęte z urzędu wraz z dokonaniem wobec strony skonkretyzowanej przedmiotowo i podmiotowo formalnej czynności prawnej, przewidzianej przez przepisy k.p.a. i właściwej dla wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, jak przesłuchanie świadka, wezwanie w trybie art. 50 k.p.a. itp. Czynnością taką nie jest każda korespondencja z jakimkolwiek podmiotem, choćby była związana z przedmiotem rozważanego postępowania bądź miała charakter przygotowawczy. Przeciwny wniosek pozbawiałby organ możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, i skutkowałoby w istocie przekształceniem zasady oficjalności w zasadę dyspozycyjności. W związku z powyższym należało stwierdzić, że postępowanie z urzędu w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte. Przede wszystkim, jak wynika z powyższych ustaleń, zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., a takie zawiadomienie nie zostało w sprawie wydane przez Wojewodę. Pismo z 08.05.2019 r. nie było natomiast czynnością w skonkretyzowanej podmiotowo i przedmiotowo sprawie administracyjnej dotyczącej stwierdzenia nabycia działki nr [...] przez Gminę. Nie powołano się w nim na fakt wszczęcia postępowania, nie powołano podstawy procesowej właściwej dla pism w toku wszczętego postępowania, np. dla wezwania. Podkreślono natomiast, że będzie dokonana ocena zebranych danych pod kątem istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.

Ponadto autor odpowiedzi na skargę zauważył, że pismo z 08.05.2019 r. skierowane zostało do wiadomości Prezydenta, nie sprecyzowano w nim jednak, że chodzi o Prezydenta jako organ reprezentujący Gminę. Prezydent jest również organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarki nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, a tego rodzaju nieruchomości dotyczyło wystąpienie Wojewody.

Wbrew też stanowisku zawartemu w skardze, w ocenie organu, przekazane przez Gminę dokumenty (zaświadczenia, wypis z ewidencji gruntów, dokumentacja podziałowa), dotyczą co prawda spornej nieruchomości, jednakże w oparciu o ten materiał dowodowy nie można stwierdzić, że organ dysponował "szeroką wiedzą na temat nieruchomości". Dokumentacja ta w żaden sposób nie odnosi się do decydującej kwestii czy P. dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości. Z treści wystąpienia z 08.09.2017 r. nie wynika nawet czy Gmina przeprowadziła jakiekolwiek ustalenia i działania w tej sprawie (przykładowo, podejmując stosowną kwerendę w swoich zasobach archiwalnych). Dokumentację należy więc uznać za niekompletną i nie dającą podstaw do podjęcia działań jakie przypisuje organowi skarżący.

W ocenie organu niezrozumiałe są również zarzuty Gminy, że winą Wojewody jest przedłużający się proces komunalizacji nieruchomości. Proces komunalizacji rozpoczął się już w 1990 r. i to gminy były obowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa. Do roku 2005, a więc przez piętnaście lat istnienia obowiązku po stronie gmin, Gmina nie przedłożyła stosownego spisu inwentaryzacyjnego przedmiotowej nieruchomości. Dopiero po kolejnych dwunastu latach, Gmina pismem z 08.09.2017 r. zasygnalizowała Wojewodzie, że oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ mogłaby odnieść oczekiwany skutek jedynie w sytuacji, w której nastąpiłoby wszczęcie postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (u.P.w.u.s.). Sporne postępowanie nie zawisło z dniem 08.09.2017 r. ze względu na pismo Gminy z 08.09.2017 r. informujące o konieczności wydania decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nabycia z mocy prawo własności działki nr [...] w trybie art. 5 ust. 1 u.P.w.u.s. O wszczęciu w tym trybie postępowania nie świadczy również pismo Wojewody z 08.05.2019 r.

Przepis art. 17a ust. 1 u.P.w.u.s., na który powołuje się pełnomocnik w skardze, stanowi, że Gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31.12.2005 r. (ust. 2). Z kolei obowiązujący do 17.04.2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31.12.2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio.

Norma prawna przepisu art. 17a u.P.w.u.s. obejmowała swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27.05.1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. i 2 u.P.w.u.s. stały z mocy prawa własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 u.P.w.u.s. i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege. Złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym, a więc decyzji potwierdzającej w sposób prawnie wiążący fakt uzyskania przez gminę prawa własności. Spisy te podlegały weryfikacji w trakcie postępowania wyjaśniającego i w przypadku niespełnienia przesłanek komunalizacji z mocy prawa, określona nieruchomość nie znalazła się w wykazie zawartym w decyzji.

Konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.P.w.u.s., było przejście inicjatywy wydania decyzji komunalizacyjnej w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 01.12.2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, jest władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą.

Wobec tak ukształtowanego stanu prawnego należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie mogło zostać wszczęte "automatycznie", bez dokonania określonych prawem czynności przez Wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez Wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina dysponująca interesem prawnym. Zatem ani w dniu wpływu do organu pisma Gminy z 08.09.2017 r., ani w dniu otrzymania do wiadomości pisma Wojewody z 08.05.2019 r., postępowanie komunalizacyjne nie zostało wszczęte. Adresowane do P.(1) SA pismo z 08.05.2019r., stanowiło jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez stronę skarżącą postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu wobec Gminy czynności prawnej, przewidzianej przez przepisy k.p.a. Zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. W przypadku braku wystosowania do strony takiego sformalizowania zawiadomienia, przyjmuje się w orzecznictwie, że za dzień wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć datę pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (zob. wyroki NSA z: 13.10.1999 r., sygn. akt IV SA1364/97 i z 20.01.2010 r., sygn. akt II GSK 321/09). Powołane przez stronę skarżącą pismo z 08.05.2019 r. zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(1) SA, w związku z licznymi wystąpieniami Gminy, sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Jak zauważy to autor odpowiedzi na skargę, z czym Sąd w pełni się zgadza, zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji działki nr [...]. Wyraźnie natomiast zaznaczono w jego treści, że: "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Zgodzić się zatem należy z autorem odpowiedzi na skargę, że celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które organ mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Z całą pewnością nie stanowiło ono wyrazu pierwszej czynności podjętej przez Wojewodę w sprawie komunalizacji działki nr [...], a co za tym idzie było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Przeciwny wniosek pozbawiałby organ możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, co skutkowałoby w istocie przekształceniem zasady oficjalności w zasadę dyspozycyjności. W związku z powyższym należało zgodzić się z Wojewodą, że postępowanie komunalizacyjne nie zostało w sprawie wszczęte. Ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu przez Wojewodę, nie mogło zostać związane bez jego woli. Ponadto jedynie wtedy, gdy żądanie wszczęcia dotyczy postępowania wszczynanego na wniosek, jest możliwe wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Wynika to z treści art. 61a § 1 k.p.a.

Wobec tego, skoro nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, jak również nie było obowiązku wydania postanowienia odmawiającego jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zarzucany w skardze stan bezczynności nie zaistniał. W kontekście poczynionych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, jak i wnioski w niej sformułowane.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.