Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 776/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1069/22 w sprawie ze skargi G. G. Sp. z o.o. w K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o rozłożenie na raty zaległości z tytułu nieopłaconych składek 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od G. G. Sp. z o. o. w restrukturyzacji w K. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1069/22 w sprawie ze skargi G. G. Sp. z o. o. w K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu składek uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Spółki kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

G. G. Sp. z o. o. w K. (dalej: "skarżąca", "spółka") zwróciła się 13 października 2021 r. do ZUS z wnioskiem o rozłożenie na raty należności z tytułu składek za październik 2020 r., wskazując na spadek obrotów w okresie pandemii, który spowodował pogorszenie sytuacji płynności finansowej Spółki. W ocenie wnioskodawcy przesunięcie terminu płatności pozwoli na utrzymanie płynności finansowej.

Pismem z [...] grudnia 2021 r., znak sprawy [...], ZUS poinformował Spółkę, że nie wyrażono zgody na rozłożenie na raty należności z tytułu składek. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie może na wniosek dłużnika rozłożyć należności na raty. ZUS podał, że na przestrzeni lat 2020-2021 Spółka wystąpiła z 40 wnioskami o ulgę, z których 31 zostało zakończone podpisaniem umowy. Ulgi w postaci odroczenia terminu płatności składek nigdy nie były realizowane - gdy zbliżał się termin odroczenia strona uzyskiwała zgodę na zmianę warunków umowy, a następnie zwracała się z wnioskiem o rozłożenie tego samego okresu na raty. W ocenie ZUS, jest to działanie świadome tj. brak opłacania składek bieżących, występowanie o odroczenie, a następnie o raty tego samego okresu. Końcowo ZUS pouczył Spółkę, że jeżeli nie zgadza się z rozstrzygnięciem, może w terminie 7 dni złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu 16 grudnia 2021 r. do ZUS wpłynęło pismo Spółki, w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto pismem z 5 stycznia 2022 r. Spółka wniosła odwołanie od decyzji ZUS z 1 grudnia 2021 r. do Sądu Okręgowego w Krakowie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.

W piśmie z 4 lutego 2022 r. ZUS poinformował Spółkę – w odpowiedzi na wniosek złożony 16 grudnia 2021 r., kwestionujący sposób rozpatrzenia wniosku o ulgę – że podtrzymuje dotychczasowe rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko organ powielił swoją wcześniejszą argumentację, że Spółka jedynie pozoruje chęć wywiązania się ze spłaty zadłużenia. Końcowo ZUS wskazał, że na rozstrzygnięcie to nie przysługuje zażalenie, skarga do sądu administracyjnego ani odwołanie do sądu powszechnego.

Drugim pismem z tej samej daty, organ poinformował Spółkę, że odwołanie od decyzji ZUS z 1 grudnia 2021 r. dołączono do akt postępowania. Wskazał także, że we wszystkich sprawach o udzielenie ulgi, tj. rozłożenie na raty czy odroczenie terminu płatności, nie przysługuje droga sądowa, dlatego nie przekazano odwołania do Sądu Okręgowego, ponieważ nie jest on organem właściwym.

Pismem z 18 lutego 2022 r. pełnomocnik Spółki wniósł o niezwłoczne przekazanie odwołania od decyzji ZUS z 1 grudnia 2021 r. do właściwego Sądu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona skarżąca podała, że w sytuacji gdy ZUS odmawia stronie ulgi, jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej i poprzedzenia jej postępowaniem administracyjnym w oparciu o przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), który z mocy art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2021 poz. 423, dalej: "u.s.u.s.") ma zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w u.s.u.s.

Przekazując odwołanie Spółki do Sądu Okręgowego w Krakowie organ wniósł o odrzucenie pisma zatytułowanego jako "odwołanie od decyzji ZUS z [...] grudnia 2021 r. nr [...]" z uwagi na niewydanie przez organ rentowy decyzji o wskazanym numerze, tym samym brak drogi sądowej.

W uzasadnieniu pisma ZUS podał, że w niniejszej sprawie nie wydał żadnej decyzji administracyjnej. Podkreślił, mając na uwadze treść art. 29 i art. 83 u.s.u.s., że w sprawach wniosków płatników o udzielenie ulg w spłacie należności z tytułu składek, wierzyciel – organ rentowy, nie wydaje decyzji administracyjnej. Ustawodawca dał wierzycielowi możliwość zawarcia umowy z dłużnikiem, który proponuje dobrowolną spłatę zadłużenia w celu uniknięcia przymusowego dochodzenia należności, a tym samym uniknięcia kosztów z tym związanych. W konsekwencji nie ma możliwości złożenia odwołania od pisma informującego płatnika o możliwości zawarcia ugody lub o odrzuceniu propozycji płatnika.

W piśmie z 1 czerwca 2022 r. pełnomocnik Spółki ustosunkował się do ww. stanowiska organu.

Postanowieniem z 12 lipca 2022 r., sygn. akt VII U 740/22, Sąd Okręgowy w Krakowie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Krakowie podkreślił, że rozpoznawana sprawa jest tożsama z zawisłą przed tut. Sądem sprawą ze skargi G. G. Sp. z o. o. K. na rozstrzygnięcie ZUS w przedmiocie oddalenia wniosku o odroczenie terminu płatności składki za październik 2021 r., rozpoznaną wyrokiem z 10 stycznia 2023r. pod sygn. I SA/Kr 1108/22, z tych też względów Sąd podzielając w pełni zaprezentowane tam stanowisko Sądu, posłużył się zawartą tam argumentacją.

Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie istotna jest w pierwszej kolejności odpowiedź na dwa pytania:

1. czy sprawa z w wniosku płatnika na złożonego na podstawie art. 29 ust.1 u.s.u.s. należy do właściwości sądu administracyjnego ?

2. jaki wpływ na właściwość sądu administracyjnego ma orzeczenie sądu powszechnego w którym sąd powszechny uznał się za niewłaściwy i stwierdził, że właściwym jest sąd administracyjny ?

Sąd I instancji odpowiadając na pierwsze zagadnienie wskazał, że zasadniczo w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzekają sądy powszechne a nie sądy administracyjne. Wynika to z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W myśl bowiem art. 177 Konstytucji sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Zgodnie zaś z art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Z przepisu art. 177 Konstytucji wynika domniemanie, że wszelkie sprawy, w tym także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne.

Dalej WSA w Krakowie zaznaczył, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 2492 ze zm.; dalej: "p.u.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli został określony w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329, dalej:" p.p.s.a."). Przepis ten enumeratywnie wymienia zarówno akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nadto na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z przepisów ustaw p.u.s.a. i p.p.s.a. wynika, że to sądy administracyjne, a nie sądy powszechne są właściwe do rozpoznawania spraw polegających na kontroli działalności administracji publicznej. Z przepisów rangi ustawowej może jednak wynikać, że określone sprawy prowadzone na podstawie przepisów prawa administracyjnego będą należeć do właściwości sądu powszechnego. Do takich właśnie spraw zaliczane są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych a właściwość sądu powszechnego w takich sprawach wynika z przepisów u.s.u.s. oraz przepisów ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. 1085 ze zm.; dalej: "k.p.c.").

Z uregulowań zawartych w u.s.u.s. wynika bowiem, że postępowanie prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego. Wskazano, że w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s., ZUS przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 4 u.s.u.s.) i ZUS wydaje decyzje w sprawach indywidualnych (art. 83 ust. 1 u.s.u.s.).

Tak więc mimo tego, że postępowanie prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego, to stosownie do art. 83 ust. 2 u.s.u.s., od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach k.p.c. W przepisie tym został unormowany tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw.

Natomiast wyjątki w tej materii zostały wskazane w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Wskazano, że wyliczenie spraw w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest enumeratywne. W tych właśnie wymienionych sprawach właściwe są sądy administracyjne. Z analizy art. 83 ust. 1 i ust. 4 u.s.u.s wynika, że każda decyzja wydana przez Zakład w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne odstępstwa dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Sprawy wskazane w tym ostatnim przepisie, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym. W konsekwencji decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W przepisie tym ustawodawca zatem wprost uregulował wyłączenie kognicji sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych. Innymi słowy, tryb odwoławczy do sądu powszechnego odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Katalog bowiem decyzji, o których mowa w tym przepisie, wydawanych przez Zakład w zakresie indywidualnych spraw jest katalogiem otwartym. Świadczy o tym użyty w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. zwrot "w szczególności". Kontroli sądów powszechnych nie podlegają natomiast tylko te decyzje, które zostały wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu, czyli decyzje wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna.

Zaznaczono, że wśród wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. spraw nie ma spraw wymienionych w art. 29 u.s.u.s (odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne lub rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne), a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. To przesądza, że w takich sprawach sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania.

Podniesiono, że oceny tej nie zmienia wymienienie w przepisie § 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.1773, ze zm.; dalej: "rozporządzenie Prezydenta") spraw załatwianych przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z zakresu art. 29 u.s.u.s., jako przekazanych do rozpoznania wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Po pierwsze rozporządzenie Prezydenta dotyczy wyłącznie właściwości miejscowej wojewódzkich sądów administracyjnych i tylko w takim zakresie może być odczytywane. Sąd I instancji wyjaśnił, że gdyby w przepisie § 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Prezydenta nie byłby wymieniony przepis art. 29 u.s.u.s. właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy byłby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż wtedy zastosowanie miała by reguła określona w art. 13 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja (pismo z 1 grudnia 2021 r. o zakwalifikowaniu tego pisma jako decyzja Sąd wypowie się w dalszej części uzasadnienia) została wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, którego siedziba znajduje się w m. st. Warszawie (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Co prawda przedmiotową decyzję wydał Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie, jednak z uwagi na okoliczność, iż jako oddział ZUS nie posiada osobowości prawnej, nie jest możliwym przypisanie mu statusu strony postępowania sądowoadministracyjnego.

Idąc dalej WSA w Krakowie wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że intencją powyższego przepisu rozporządzenia Prezydenta było przekazanie spraw z zakresu art. 29 u.s.u.s. do rozpoznania przez sądy administracyjne to trzeba zwrócić uwagę, że aktem prawnym podustawowym nie mogła ta właściwość rozszerzona. Sąd zauważył, że właściwość sądów administracyjnych w zakresie spraw dotyczących ubezpieczeń społecznych została uregulowana w art. 83 ust.4 u.s.u.s., co jest również zgodne z cytowanym już powyżej przepisem art. 3 § 3 p.p.s.a., w którym ustawodawca przyjął, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (podkreślenie Sądu) i stosują środki określone w tych przepisach. Ten ostatni przepis jednoznacznie wskazuje, że zakres spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych może być uregulowany wyłącznie przez przepisy ustawy.

Sąd wskazał, że powołanie w rozporządzeniu Prezydenta przepisu art. 29 u.s.u.s. w doktrynie traktowane jest jako pomyłka legislacyjna. (por. K. Antonow "Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. Pojęcie oraz właściwości postępowań przedsądowych i ochrony cywilnosądowej" Lex 2011 - 2.3.3."Uznaniowość decyzji organu rentowego"; przypis 393 - "Wydaje się jednak, że postanowienia rozporządzenia w kwestii odraczania (rozkładania na raty) są traktowane jako pomyłka legislacyjna, jak do tej pory nie pociągnęły bowiem za sobą ani zmian w prawie ubezpieczeń społecznych (droga sądowoadministracyjna jest otwarta wyłącznie dla spraw umorzeniowych), ani w kierunku orzecznictwa sądowego").

Pogląd, że sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania w sprawach z zakresu art. 29 u.s.u.s. potwierdza również wykładnia systemowa zewnętrzna. W ustawie z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 933) w sposób jednoznaczny przyjęto, że od odmownej decyzji organu rentowego w sprawie odroczenia terminu płatności (rozłożenia należności na raty) zainteresowanemu przysługuje prawo zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.s.r. w zw. art. 127 § 3 k.p.a.), co w konsekwencji powoduje, że na decyzję Prezesa ZUS przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiego rozwiązania nie przewiduje u.s.u.s.

Sąd I instancji powołując się na doktrynę wskazał, że odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych od decyzji organu rentowego wydanej w sprawie indywidulanej nie przysługuje tylko w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Powołany przepis jako lex specialis należy wykładać ściśle (por. Wantoch-Rekowski Jacek (red.), "Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz."; Lex 2015, komentarz do art. 83 u.s.u.s.). Podobnie stwierdził Wojciech Chróścielewski w glosie do uchwały NSA z 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 (pub. OSP 2013/12/118) – przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. przewiduje wyjątek od zasady rozpoznawania odwołań od decyzji w postępowaniu cywilnym przez sądy okręgowe. Stanowi on bowiem, że od decyzji w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oraz decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, ale strona może wnieść do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra - to znaczy na zasadach określonych w art. 127 § 3 k.p.a. Obowiązuje więc w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jasny i klarowny model zaskarżania decyzji organów ZUS. Od wszystkich decyzji, z wyjątkiem określonych enumeratywnie w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., trzech rodzajów decyzji, służy odwołanie do sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.

WSA w Krakowie zaznaczył, że na rozstrzygnięcie organu ZUS w sprawie odmowy odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jak i na rozstrzygnięcie w sprawie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, tylko odwołanie do sądu powszechnego. Wobec powyższego postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie z 12 lipca 2022 r. sygn. akt VII U 740/22 w którym ten Sąd stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania WSA w Krakowie, jest błędne, jednak funkcjonuje ono w obrocie prawnym i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zobowiązany był je uwzględnić w dalszych rozważaniach.

Na marginesie Sąd wskazał, że przekazanych przez Sąd Okręgowy w Krakowie tut. Sądowi akt sprawy wynika, że Sąd Okręgowy nie sporządzał uzasadnienia niniejszego postanowienia, dlatego nie są znane motywy jakimi kierował się Sąd Okręgowy wydając przedmiotowe postanowienie.

Sąd I instancji odpowiadając na drugie zagadnienie wskazał, że zgodnie art. 58 § 4 p.p.s.a., sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przepis ten pozostaje zatem w związku z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

WSA w Krakowie powołał się na orzecznictwo i piśmiennictwo podkreślając, że przywołany przepis zawiera unormowanie, które ma zapobiegać negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi. Stanowi on bowiem szczególną podstawę właściwości sądów administracyjnych (właściwość delegacyjną), obligującą sąd administracyjny do rozstrzygnięcia danej sprawy, która – co istotne – powinna pozostawać w związku z działalnością administracji publicznej albo brak jest jakiejkolwiek przysługującej stronie drogi sądowej.

Kolejno Sąd I instancji wyjaśnił że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się iż przepis art. 58 § 4 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek przejęcia sprawy, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, nie nakłada natomiast obowiązku jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednostkowe (oczywiście błędne) uznanie się przez sąd powszechny za niewłaściwy nie jest bowiem równoznaczne z tym, że właściwy będzie sąd administracyjny. Takie przejęcie nie może stwarzać dla sądu administracyjnego uprawnienia prawokształtującego przez kreowanie nowej właściwości, w sytuacji gdy sąd ten, pomimo przekazania sprawy, pozostaje nadal niewłaściwy. W doktrynie przyjmuje się, że prawo do sądu nie może mieć charakteru absolutnego (por. Z. Kmieciak, Spory o właściwość a prawo jednostki do sądu, Glosa 2003, nr 9, str. 6 i uwzględniona tam literatura). Może się bowiem zdarzyć, że również sąd administracyjny będzie niewłaściwy, czy jak w sprawie niniejszej, właściwość sądu, który w rzeczywistości sądem właściwym nie jest, kreowana byłaby przez oczywiście błędne orzeczenie sądu powszechnego uznającego się niewłaściwym.

W takiej sytuacji WSA w Krakowie przyjął, że postępowanie sądowo administracyjne wszczęte postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości, wobec ewidentnego braku tej właściwości po stronie sądu administracyjnemu, któremu sprawa została przekazana, stało się bezprzedmiotowe.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że tego ostatniego poglądu, w niniejszej sprawie nie może przyjąć, gdyż przyjęcie powyższego poglądu w rozpatrywanej sprawie pozbawiłoby Skarżącą konstytucyjnego prawa do sądu, a działania organu administracji publicznej jakim jest ZUS, pozostawałyby w niniejszej sprawie poza jakąkolwiek kontrolą sądu. Z tej przyczyny Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stał na stanowisku, że to błędne postanowienie Sądu Okręgowego z 24 czerwca 2022 r. mimo wszystko kształtuje właściwość tut. Sądu do rozpoznania odwołania Skarżącej.

W zaistniałej sytuacji WSA w Krakowie zobligowany był potraktować odwołanie Skarżącej jako skargę na rozstrzygnięcie ZUS w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę Skarżącej, Sąd podkreślił iż mimo że przepisy u.s.u.s. wprost nie określają sposobu w jakim następuje odmowa rozłożenia na raty, należało przyjąć, iż tego rodzaju działanie, które stanowi o odmowie przyznania prawa przewidzianego ustawą może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji.

Sąd I instancji zaznaczył, że doręczony ZUS wniosek dłużnika o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek lub rozłożenie należność na raty wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania w.w. preferencji w zapłacie należności składkowych (podkreślenie Sądu), co wprost wynika z przepisu art. 61 § 3 lub 3a k.p.a. stosowanych z mocy art. 123 u.s.u.s. i w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. Stosownie do pierwszego z przywołanych przepisów datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Natomiast zgodnie z drugim przepisem datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zatem organ jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zachowaniem wszystkich przewidzianych w k.p.a. zasad.

Ustawodawca w przepisie art. 29 ust.1a u.s.u.s. postanowił, że odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy, jednocześnie przepis ten nie zastrzega tej formy do odmowy rozłożenia należności na raty lub odroczenia terminu płatności. Czyli ustawodawca w przepisie art. 29 ust. 1a u.s.u.s. wprowadził wyjątek od przewidzianego w k.p.a. zakończenia postępowania w formie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.), co wyraźnie odbiega od powszechnie przyjętego decyzyjnego sposobu załatwiania spraw. Inaczej rzecz ujmując, Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku gdy organ uzna, że zachodzą przesłanki określone w art. 29 ust. 1 u.s.u.s., organ i płatnik zawierają stosowną umowę. Natomiast w przypadku gdy organ uzna, że nie zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie, organ powinien wydać decyzję o odmowie odroczenia należności z tytułu składek objętych wnioskiem lub decyzję o odmowie rozłożenia na raty należności z tytułu składek objętych wnioskiem.

Oceniając pismo ZUS z 1 grudnia 2021 r., Sąd stwierdził, wbrew stanowisku organu zawartym w piśmie z 21 marca 2022 r., że pismo to spełnia minimalne wymagania uznania go za indywidualny akt administracyjny, tj. decyzję administracyjną. Zawiera bowiem oznaczenie organu, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie ("Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie w odpowiedzi na złożony przez Państwa wniosek informuje, że nie wyrażono zgody na odroczenie terminu płatności składki za miesiąc wrzesień 2021 r.", uzasadnienie, pouczenie oraz podpis. Pismem tym niewątpliwie doszło do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy, gdyż pismem tym nie wyrażono zgody dla Skarżącej na rozłożenie na raty płatności składki za październik 2021 r. Potwierdza to zresztą sam organ nazywając swoje pismo w pouczeniu rozstrzygnięciem ("Jeśli nie zgadzają się Państwo z rozstrzygnięciem sprawy").

Zdaniem WSA w Krakowie sam brak nazwania pisma organu z 1 grudnia 2021 r. decyzją nie jest istotny. Decydująca jest treść tego pisma w którym w sposób niebudzący wątpliwości organ dokonał ustalenia sytuacji prawnej Skarżącej odmawiając przyznania wnioskowanej preferencji w spłacie składek, a to przesądza, że jest to decyzja w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z tych też względów Sąd oznaczając przedmiot sprawy w komparycji wyroku jak i w rozstrzygnięciu wyroku określił pismo organu jako decyzja.

W ocenie Sądu uzasadnienie tej decyzji nie odpowiada treści art. 107 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. 1997 nr 137 poz. 926, dalej: "o.p."). Przede wszystkim w uzasadnieniu nie wyjaśniono podstawy prawnej tej decyzji, czyli organ nie dokonał wykładni art. 29 ust. 1 u.s.u.s., w oparciu o który Skarżąca zwróciła się o rozłożenie na raty płatności składki za październik 2021 r. i o który organ oparł swoją decyzję, cytując jego treść bez przywołania numeru tej jednostki redakcyjnej u.s.u.s.

Zastrzeżenia Sądu budzi również uzasadnienie faktyczne tej decyzji. Uzasadnienie to jest wyjątkowo lakoniczne i odwołuje jedynie się do dotychczasowych doświadczeń ZUS, tu cytat. "współpracy" ze Skarżącą. W uzasadnieniu faktycznym organ całkowicie pominął argumentację przedstawioną we wniosku. Mianowicie organ nie odniósł się do argumentacji wniosku związanej z:

- skutkami obostrzeń jakie zostały zastosowane w stosunku do branży gastronomicznej w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19; spadkiem obrotów Spółki w okresie epidemii; pogorszeniem płynności finansowej Spółki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak jest również analizy wskazywanych przez Spółkę na poparcie swojego żądania dowodów (sprawozdań finansowych).

Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja w sprawie odmowy odroczenia czy rozłożenia na raty należności składkowych zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego o czym przesądza użycie przez ustawodawcę w treści przepisu art. 29 ust 1 u.s.u.s. sformułowania "Zakład może na wniosek dłużnika". Taka decyzja jak każda inna wymaga uzasadnienia odpowiadającego treści art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności decyzja odmowna dla wnioskodawcy powinna być przekonująco i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, a zwłaszcza decyzji, tak jak w niniejszej sprawie, o charakterze uznaniowym powoduje, że został naruszony nie tylko przepis art. 107 § 3 k.p.a., ale również, przepis art. 11 k.p.a. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Kolejno Sąd wskazał, że z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, zatem zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Na skutek takiego działania organu doszło również do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 1 grudnia 2021 r. zawarto nieprawidłowe pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, który jak pouczył organ należało złożyć w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia decyzji. Abstrahując już nawet od wskazania błędnego terminu do złożenia wniosku (zgodnie z 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z 127 § 3 oraz zw. 129 § 2 k.p.a. – termin czternastodniowy), to jak Sąd wskazał powyżej od decyzji w sprawie odmowy odroczenia przysługuje odwołanie do sądu powszechnego na zasadach w terminie i według zasad określonych w przepisach k.p.c. (art. 4779 k.p.c. - odwołania od decyzji organów rentowych lub orzeczeń wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności wnosi się na piśmie do organu lub zespołu, który wydał decyzję lub orzeczenie, lub do protokołu sporządzonego przez ten organ lub zespół, w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji lub orzeczenia).

WSA w Krakowie odnosząc się do wskazanych w skardze i piśmie z 1 czerwca 2022 r. wniosków dowodowych wyjaśnił, że w postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Odnosząc się z kolei do złożonego w odwołaniu wniosku o orzeczenie o rozłożeniu na raty płatności należności za październik 2021 r. Sąd wskazał, że sądy administracyjne nie mają uprawnień do orzekania o rozłożeniu na raty czyli wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Uprawnienie do takiego rozstrzygnięcia posiada jedynie organ. Sąd w ramach dokonywanej kontroli jeżeli stwierdził, że decyzja narusza prawo uchyla tą decyzję w całości lub części, jednocześnie formułując zalecenia do ponownego rozpoznania sprawy.

Podsumowując Sąd wskazał, że decyzja ZUS zawarta w piśmie z 1 grudnia 2021 r. nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego treści art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. tym samym wobec lakonicznego uzasadnienia decyzja organu wymyka się spod kontroli Sądu. Również postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte jest wskazanymi powyżej wadami. Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd I instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Zalecenia do dalszego postępowania sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu stanowiska Sądu, do czego organ jest zobowiązany na podstawie przepisu art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponadto wskazano, że w przypadku, gdyby organ po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego doszedłby do przekonania, że ponownie należy odmówić rozłożenia na raty płatności składki za październik 2021 r. wyda decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., w która powinna zawierać wszystkie elementy które wymienia przepis art. 107 §1 k.p.a. i prawidłowo pouczy Stronę, że odwołanie od tej decyzji przysługuje do sądu powszechnego w terminie i według zasad określonych w przepisach k.p.c. WSA w Krakowie szczegółowo opisał zasądzone koszty postępowania powołując się na przepisy ustawy p.p.s.a.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1069/22 domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

- art. 29 ust. 1 u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż odmowa udzielenia zgody na odroczenie termin płatności należności z tytułu składek następuje w formie decyzji administracyjnej;

- art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez błędne uznanie, iż sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania winna być rozpoznawana jako sprawa administracyjna w rozumieniu materialnym.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- § 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1773, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieuzasadnionym przyjęciem, iż sprawy z zakresu art. 29 u.s.u.s., w przypadku odmowy skorzystania z ulgi, ZUS winien rozpoznawać w ramach decyzji administracyjnej;

- art. 61 § 3 i 3a k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. i w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wniosek płatnika składek o odroczenie terminu płatności składki stanowi zainicjowanie postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania preferencji w zapłacie należności składkowych;

- art. 57 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zakwalifikowanie odwołania G. G. Sp. z o. o., jako skargi na rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

G. G. Sp. z o. o. w K. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19 stycznia 2023 r., I SA/Kr 1069/22 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia:

"1. Inaczej rzecz ujmując, w przypadku gdy organ uzna że zachodzą przesłanki określone w art. 29 ust. 1 u.s.u.s., organ i płatnik zawierają stosowną umowę. Natomiast w przypadku gdy organ uzna, że nie zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie, organ powinien wydać decyzję o odmowie odroczenia należności z tytułu składek objętych wnioskiem lub decyzję o odmowie rozłożenia na raty należności z tytułu składek objętych wnioskiem.

2. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

3. W ocenie Sądu uzasadnienie treść decyzji nie odpowiada treści art. 107 § 3 O.p. Przede wszystkim w uzasadnieniu nie wyjaśniono podstawy prawnej tej decyzji, czyli organ nie dokonał wykładni art. 29 ust. 1 u.s.u.s., w oparciu o który Skarżąca zwróciła się o rozłożenie na raty płatności składki za październik 2021 r. i o który organ oparł swoją decyzję, cytując jego treść bez przywołania numeru tej jednostki redakcyjnej u.s.u.s.

4. Podsumowując Sąd wskazuje, że decyzja ZUS zawarta w piśmie z dnia 1 grudnia 2021 r. nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego treści art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. tym samym wobec lakonicznego uzasadnienia decyzja organu wymyka się spod kontroli Sądu. Również postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte jest wskazanymi powyżej wadami.

5. W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję."

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 stycznia 2023 r. wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi spowodowało, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z prawomocną oceną prawną obejmującą wyłącznie przepisy postępowania oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. Wyrażona ocena prawna nie obejmuje przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w sprawie, ponieważ podstawą rozstrzygnięcia nie był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., lecz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu przyjął, że pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 1 grudnia 2021 r. informujące o braku zgody na rozłożenie na raty należności z tytułu składek jest decyzją administracyjną, w sytuacji kiedy pismo to było oświadczeniem woli osoby (w rozumieniu art. 60 Kodeksu cywilnego), która miała dokonać czynności prawnej w postaci zawarcia umowy. Sąd stwierdził, że decyzja ta nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. oraz z art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzja ostateczna spełnia ustawowe wymogi, kiedy zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6) oraz konieczne elementy uzasadnienia. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Tym samym, nawet stwierdzone przez Sąd I instancji inne naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.) nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie prawne decyzji nie jest wynikiem sprawy, jest nim decyzja (jej sentencja) załatwiająca sprawę. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie.

Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, inne naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia aktu (pisma) ZUS z 1 grudnia 2021 r.: "(...) wobec lakonicznego uzasadnienia decyzja organu wymyka się spod kontroli Sądu", to brak było podstaw, przedwczesnym było zarzucenie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych naruszenia szeregu przepisów kpa, w sytuacji kiedy w sprawie nie toczyło się ogólne postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji faktycznie był odpowiednio zastosowany art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. wobec jednoznacznego stwierdzenia naruszenia przepisu postępowania – art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie nie miało i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Według art. 83 ust. 1, 2, 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności (...). Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę. Natomiast, według art. 83b ust. 1 i 2 tej ustawy, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W przypadku decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu tych składek, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Decyzje ZUS w indywidualnych sprawach co do zasady podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Od takiej decyzji przysługuje bowiem odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach tego kodeksu. Wyjątek dotyczy decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, od których przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowany do Prezesa ZUS. Natomiast od decyzji Prezesa ZUS, wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odwołanie od decyzji ZUS do sądu powszechnego wnosi się za pośrednictwem jednostki organizacyjnej ZUS, która ją wydała, w terminie miesiąca od jej doręczenia. Z przepisów kodeksu postępowania cywilnego wynika, że odwołanie (z wyjątkiem odwołania, które dotyczy bezczynności ZUS) można również wnieść do protokołu w sądzie właściwym do rozpoznania sprawy albo w sądzie właściwym dla miejsca zamieszkania ubezpieczonego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazuje niezwłocznie odwołanie wraz z aktami sprawy do sądu powszechnego, chyba że uzna odwołanie w całości za słuszne i zmieni lub uchyli zaskarżoną decyzję w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania.

Według art. 29 ust. 1 i ust. 1a usus, ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. Taka umowa nazywana jest układem ratalnym. Konstrukcja przepisu jest jasna i czytelna: postępowanie w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty wszczynane jest wyłącznie na wniosek dłużnika, a nie z urzędu; dłużnik wykaże swoje możliwości płatnicze, na ZUS nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy, ZUS jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę, wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy układem ratalnym. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest zastosowanie ulgi obciąża dłużnika, który wnioskuje o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty. Jeśli dłużnik wykaże, że jego możliwości płatnicze uzasadniają zastosowanie ulgi, ZUS uwzględniając stan ubezpieczeń społecznych decyduje o zawarciu umowy i ją zawiera (może), lub też takiej umowy nie zawiera, jeśli sprzeciwia się temu stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wniosek o którym mowa może być złożony na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, w postaci elektronicznej na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Należy zwrócić uwagę na regulację z art. 80 pkt 1) usus: W celu ustalenia prawa do świadczeń oraz ich wysokości ubezpieczeni zobowiązani są do przedstawiania stanów faktycznych mających wpływ na prawo lub wysokość świadczeń. Wyłączenie obowiązków ubezpieczonych następuje, kiedy Zakład ma możliwości mniejszym nakładem niż ubezpieczony ustalić okoliczności niezbędne do przyznania i wypłaty świadczenia (art. 81 pkt 1 usus). Przepisy te należy uwzględnić, przy wykładni art. 29 ust. 1 i ust. 1a usus stosując je odpowiednio. Odmiennie od kpa uregulowano w art. 29 ust. 1 i ust. 1a usus sposób wszczęcia postępowania w sprawie o zastosowanie ulgi – tylko na wniosek dłużnika oraz sposobu załatwienia sprawy - bezdecyzyjnie w formie umowy.

Skoro ustawodawca odwołał się do pojęcia umowy, to mają tutaj zastosowanie regulacje ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (kc), w tym Tytuł IV Czynności prawne. W rozumieniu art. 66 § 1 kc, wniosek dłużnika złożony w trybie art. 29 ust. 1 usus jest oświadczeniem drugiej stronie woli zawarcia umowy (oferta). Zgodnie z art. 3531 kc, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zawarcie umowy w trybie art. 29 ust. 1a usus uzależnione jest od ustalenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych możliwości płatniczych dłużnika w dacie złożenia wniosku oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych, stanu aktualnego. W zależności od tych ustaleń, może dojść do zawarcia umowy, lub nie. W rozumieniu art. 123 usus, jest to zatem sprawa uregulowana ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem tego, że ustawa wprost stanowi inaczej w omawianych dwóch kwestiach. Natomiast, według art. 180 § 1 k.p.a. jest to sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych, w której stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Usus ustala dwie wskazane już odmienne zasady w sprawie o zastosowanie ulgi.

Postępowanie to z woli ustawodawcy nie jest zatem ogólnym postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Stroną w omawianym postępowaniu jest dłużnik składek, a nie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Pojęcie dłużnika składek należy powiązać z definicją płatnika składek zawartą w art. 4 pkt 2) usus oraz z definicją konta płatnika z art. 4 pkt 8) - konto, na którym ewidencjonowana jest kwota zobowiązań z tytułu składek oraz innych składek danego płatnika zbieranych przez Zakład, kwoty zapłaconych składek, stan rozliczeń oraz inne informacje dotyczące płatnika składek. Zgodnie z art. 45 ust. 1 usus, na koncie płatnika składek ewidencjonuje się dane identyfikacyjne szczegółowo tam wskazane, natomiast według art. 45 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, na koncie płatnika składek prowadzone są rozliczenia należnych składek, wypłacanych przez płatnika zasiłków oraz zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych podlegających zaliczeniu na poczet składek oraz innych składek pobieranych przez Zakład. Wniosek o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty musi zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 63 § 2 k.p.a.: wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej. Wymagań szczególnych wniosku w art. 29 ust. 1 usus nie ustalono, podobnie jak i terminu załatwienia sprawy. Wniosek dłużnika składek nie wszczyna ogólnego postępowania administracyjnego, tylko postępowanie administracyjne, do którego stosuje się dział III "Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych" k.p.a. Termin załatwienia sprawy wynika z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. - bez zbędnej zwłoki, ponieważ nie ma zastosowania art. 35 § 3 k.p.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, to dłużnik jest zobowiązany do przedstawiania stanu faktycznego mającego wpływ na prawo do ulgi. Zakład Ubezpieczeń Społecznych załatwia sprawę bez zbędnej zwłoki w formie umowy. Drugim sposobem zakończenia postępowania w sprawie zwolnienia jest odmowa zawarcia umowy. Skoro ustawodawca nie wskazał wprost podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zawarcie umowy, to nie było to zaniechanie, lecz racjonalny zabieg ustawodawcy. Każda umowa zawierana jest bowiem w ramach zasady swobody umów, w tych też ramach strony nie zawierają umów. Skoro wniosek dłużnika złożony w trybie art. 29 ust. 1 usus jest ofertą, to pisemna informacja ZUS o nie przyjęciu tej oferty jest oświadczeniem woli o nie przyjęciu oferty (art. 60 kc).

Należy przypomnieć, że w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ustawodawca uregulował zwolnienie płatnika z opłacania składek. Postępowanie to może zakończyć się bezdecyzyjnie, kiedy Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Taka informacja oznacza, że wniosek płatnika spełnia wszystkie wymogi formalne oraz, że zaistniały wszystkie materialne przesłanki ustawowe do zwolnienia płatnika z opłacania składek. Drugim sposobem zakończenia postępowania w sprawie o zwolnienie z opłacania składek jest odmowa zwolnienia w drodze decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, która winna spełniać wszystkie wymogi z art. 107 § 1 k.p.a., a także zawierać uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania z tytułu składek, płatnikowi składek przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy kpa dotyczące odwołań od decyzji oraz przepisy ustawy p.p.s.a. Nałożenie na Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązku wydania decyzji w wypadku odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, nie powoduje że tak zakończone postępowanie było lub stało się od chwili wydania decyzji ogólnym postępowaniem administracyjnym, którego celem bezpośrednim było rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w formie decyzji.

Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. "Przepisy kodeksu stanowią inaczej" przez odesłanie z art. 180 § 1 k.p.a. (...) "przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach." Załatwienie sprawy w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty kończy się zawarciem umowy, lub odmową zawarcia umowy. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). Pisemna informacja ZUS o odmowie zawarcia umowy jest oświadczeniem woli wyrażonym przez ZUS.

Postępowanie w sprawie w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty nie jest postępowaniem w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojęcie to zostało zaczerpnięte z Kodeksu postępowania administracyjnego, który jednak go nie definiuje. Należy przyjąć, że omawiane pojęcie odnosi się do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji w formie decyzji administracyjnej. Zaistnienie takiej sytuacji daje więc podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji" (tak: Czesław Martysz, LEX, komentarz do art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu).

Reasumując, kiedy organ administracji publicznej wykonuje określone ustawą

zadania publiczne decyzje administracyjne wydaje, kiedy istnieje ku temu wyraźnie wskazana ustawowa podstawa prawna w przepisach administracyjnego prawa materialnego. Ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera takiej podstawy prawnej, jeśli chodzi o odmowę zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1a. Pisemna informacja ZUS o nie przyjęciu oferty zawarcia umowy jest oświadczeniem woli i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwianej w formie decyzji administracyjnej.

Informacja ZUS, o jakiej mowa jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidualnego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (uzyskanie ulgi), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Sąd administracyjny sprawujący tę kontrolę stosuje środki określone w ustawie: art. 151 p.p.s.a. lub art. 146 § 1 p.p.s.a. (Sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.)

Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z 4 marca 2021 r., I GSK 139/21; postanowienie z 7 kwietnia 2021 r., I GSK 211/21; orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził jednoznaczną ocenę prawną dotyczącą kontroli sądowoadministracyjnej podobnych rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Według art. 52 § 1, 2, 3 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. (...)

Od pisemnej informacji ZUS o nie przyjęciu oferty zawarcia umowy (art. 29 ust. 1a usus) w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty nie przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego;

dłużnikowi nie przysługuje również prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, przez co nie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Pismem z 1 grudnia 2021 r. ZUS poinformował spółkę, że nie wyraża zgody na rozłożenie na raty należności z tytułu składek oraz pouczył o prawie złożenia w terminie 7 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 16 grudnia 2021 r. spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie, 5 stycznia 2022 r. spółka wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia z 1 grudnia 2021 r. do Sądu Okręgowego w Krakowie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Postanowieniem z 12 lipca 2022 r., VII U 740/22 Sąd Okręgowy w Krakowie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Według art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Natomiast, zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Według art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a., sąd administracyjny odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie może on jednak odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (art. 58 § 4 p.p.s.a.). Z kolei, według art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten przewiduje sytuację, kiedy w toku rozpoznania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostanie ujawniona, niedostrzeżona przez sąd pierwszej instancji podstawa do odrzucenia skargi albo do umorzenia postępowania. W takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny wydaje jedno z dwóch postanowień: uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę albo uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz umarza postępowanie. Skarga nie ulegała odrzuceniu, nie istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest właściwy do merytorycznego rozpoznania sprawy, która należy do właściwości sądów administracyjnych. Należy podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało zainicjowane złożeniem skargi przez stronę postępowania, lecz zostało zainicjowane postanowieniem sądu powszechnego o przekazaniu sprawy według właściwości. Postanowienie sądu powszechnego wydane w trybie art. 200 § 1 kpc przekazujące sprawę sądowi administracyjnemu spowodowało, że odwołanie strony wniesione od rozstrzygnięcia ZUS z 1 grudnia 2021 r. do właściwego sądu powszechnego z chwilą przekazania sprawy sądowi administracyjnemu staje się skargą w rozumieniu przepisów Rozdziału 2 Skarga (p.p.s.a.), która może podlegać odrzuceniu.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 29 ust. 1 usus; art. 83 ust. 4 usus.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie bezzasadnie stwierdził " inne naruszenie przepisów postępowania" z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia decyzji ZUS z 1 grudnia 2021 r., zgodnego z wymogami z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. - co było konsekwencją błędnego ustalenia przez Sąd I instancji, że pismo ZUS z 1 grudnia 2021 r. jest decyzją administracyjną, a nie aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.