Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 769/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 193, art. 204 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1984
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2020r., sygn. akt II SA/Ol 729/20 w sprawie ze skargi [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 sierpnia 2020r., nr WIN-III.7581.48.2020.DJ w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w O. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek o zasądzenie na rzecz Gminy S. kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 grudnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ol 729/20 oddalił skargę [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S. A. w o. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr WIN-III.7581.48.2020.DJ w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. w O. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") zaskarżając go w całości i podnosząc

I. zarzut naruszenia prawa materialnego:

1. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 Nr 115, poz. 741, tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 - dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności " (Dz. U. 1995 Nr 36, poz. 175) przez:

a) ich błędną wykładnię i przyjęcie, że o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na własność gminy decyduje treść decyzji podziałowej i zapisy w księdze wieczystej, okoliczność czy nieruchomość jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi (służebności) - podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że przejście własności następuje w chwili gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, zaś działka została wydzielona pod drogę publiczną (również projektowaną), przy czym o tym, czy droga zalicza się do kategorii dróg publicznych decydują okoliczności dotyczące funkcji jaką ona ma spełniać, a więc czy ma to być droga ogólnodostępną, połączoną z siecią dróg publicznych, przeznaczoną dla nieograniczonej liczby osób, czy też droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów;

b) ich błędną wykładnię poprzez uznanie, że dla przyznania odszkodowania na podstawie ar. 98 ust. 3 u.g.n. konieczne jest uprzednie ujawnienie praw nowego właściciela w księdze wieczystej, podczas gdy stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. własność przechodzi z mocy prawa i dla ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. nie jest istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej.

II. zrzut naruszenie prawa procesowego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej: p.p.s.a) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej wydanej w wyniku błędnego zastosowania przez organ przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na zaniechaniu zbadania przez organ czy czy działka nr: [...] faktycznie nie służy do zaspokojenia potrzeb publicznych (skomunikowania z drogą publiczną i umożliwienia nieograniczonego dostępu nieokreślonemu kręgowi podmiotów przejście i przejazd do innych nieruchomości);

ewentualnie:

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym:

- nie podjęto czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności czy droga urządzona na działce nr [...] jest częścią sieci komunikacyjnej gminy, jest dostępna nie tylko dla właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, odbywa się przez nią transport publiczny w efekcie czego organ bezpodstawne przyjął, że działka nr [...] nie została przeznaczona pod drogę publiczną;

- nie dokonano dokładnej analizy planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 15 listopada 1994 r., w konsekwencji nie uwzględniono zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz funkcji jaką zgodnie z zapisami tego planu ma pełnić działka nr [...];

- nie przeprowadzono dowodu z decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr SB.8334-P-2/98 z dnia 22 maja 1998 r., wskazanej w treści przedmiotowej decyzji podziałowej i w konsekwencji nie uwzględniono zapisów tej decyzji oraz funkcji jaką zgodnie z zapisami tej decyzji ma pełnić działka nr [...].

Mając na względzie powyższe, Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu;

ewentualnie:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;

3. zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych;

4. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu Spółka zauważyła, że przepisy art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przyznania odszkodowania w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie - ustalonego przez właściwy organ na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego - za działkę gruntu, która w wyniku działania władz publicznych - niezależnie od formy prawnej tego działania - zostanie wydzielona pod drogi faktycznie służące do zaspokojenia potrzeb publicznych (skomunikowania z drogą publiczną i umożliwienia nieograniczonego dostępu nieokreślonemu kręgowi podmiotów przejście i przejazd do innych nieruchomości). Sąd I instancji tak jak i organy, nie uwzględniły dyrektyw systemowych wynikających z obowiązywania art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który stanowi, że "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych."

Zauważono, że przy wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n powinno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r., w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36, poz. 175). (...) Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, należy zaliczyć do dróg publicznych".

Dla uwzględnienia stanowiska Trybunału zajętego w sprawie "Bugajny" przy wykładni art. 98 u.g.n. nie ma znaczenia ustanowienie prawa służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu. Wbrew twierdzeniom organów oraz Sądu I instancji, ustanowienie służebności przechodu i przejazdu nie świadczy o tym, że przedmiotowa działka nie stanowi drogi ogólnodostępnej. Ustanowienie wskazanych służebności nie było wynikiem warunku wynikającego z decyzji podziałowej, o którym mówi art. 99 u.g.n. Przepis ten warunkuje zatem podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Tylko gdy dochodzi do podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności, wydzielona w wyniku takiego podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej, a jest drogą wewnętrzną

Skarżąca podniosła, że nie można zgodzić się z WSA, iż o przejściu własności działki z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. rozstrzyga sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis w księdze wieczystej ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt I OSK 159/18, "Skutek w postaci przejścia własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a w przypadku użytkowania wieczystego wygaśnięcie tego prawa w odniesieniu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, następuje bowiem z mocy samego prawa, a zatem jak słusznie wywodzi skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, już sama decyzja podziałowa kreuje nowy stan prawny w postaci odjęcia przysługującego właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu prawa rzeczowego. Dla powstania tego skutku nie są potrzebne jakiekolwiek inne, oprócz decyzji podziałowej, zdarzenia prawne, w szczególności nie są potrzebne zmiany wpisów w dziale II księgi wieczystej".

Zdaniem Spółki wbrew twierdzeniom Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, analiza planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 15 listopada 1994 r. nie potwierdza, że w wyniku podziału działki nr [...] wydzielono działkę gruntu pod drogę wewnętrzną. W części graficznej planu przedstawionej przez Starostę S. wskazana została droga oznaczona numerem [...] (obecnie działka [...] także objęta wnioskiem skarżącego), która w decyzji podziałowej z dnia 16 czerwca 1998r., Nr RR. 7228-10/98, została wprost określona jako droga gminna. Zatem, położenie i kształt działki [...], potwierdza, że faktycznie działka ta została przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej. Uchwała w przedmiocie planu podjęta została pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) Obowiązujący w chwili podejmowania uchwały nr [...] z dnia 15 listopada 1994 r., przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznego. Ponadto , w punkcie 50 planu uregulowane zostały "ustalenia do komunikacji", które w obrębie K., przewidują funkcjonowanie dróg i ulic oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...]. Natomiast część graficzna do planu, przedłożona przez Starostę S. nie przedstawia w/w ustaleń do komunikacji. Nie wskazuje także klasyfikacji i standardów technicznych dróg. Z tego względu, pismem z dnia 24. lipca 2020 r., Skarżąca zwróciła uwagę na konieczność przeprowadzenia dowodu z części graficznej planu, która obejmuje ustalenia do komunikacji w obrębie K.

Spółka zauważyła, że organ odwoławczy zupełnie pominął decyzję Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr SB.8334-P-2/98 z dnia 22 maja 1998 r., wskazaną w treści przedmiotowej decyzji podziałowej. Decyzja podziałowa dotycząca przedmiotowej działki została wydana także zgodnie z tym aktem prawa, zatem dla wyjaśnienia niniejszej sprawy, konieczne było także zbadanie jego zapisów. Podkreślono, iż zgodnie z art. 93 ust. 6 u.g.n. (obowiązującym w czasie wydania przedmiotowej decyzji podziałowej) "Jeżeli ustalenia planu miejscowego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości, warunki podziału ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".

Zdaniem Skarżącej, za przyjęciem, iż działka nr [...] przeznaczona została pod drogę publiczną przemawia już sama treść przedmiotowej decyzji podziałowej. W uzasadnieniu decyzji z dnia 16 czerwca 1998 r., Nr RR. 7228-7/98, zapisane jest, że zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 15 listopada 1994 r. oraz decyzją Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr SB.8334-P-2/98 z dnia 22 maja 1998 r., działka [...] przeznaczona jest na poszerzenie drogi gminnej oznaczonej numerem [...] oraz obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy w stosunku do tej działki. Nadto, położenie i kształt działki wskazują że wspólnie z innymi działkami (np. [...], [...], [...], [...], [...]) w rzeczywistości stanowi ciąg komunikacyjny (oznaczona na aktualnym planie miejscowym jako [...]) zapewniający dojazd działkom sąsiednim do drogi publicznej, tj. do ul. [...].

Zarzucono, że organy administracji w ogóle nie badały w jaki sposób faktycznie wykorzystywana jest przedmiotowa działka. W celu ustalenia tych okoliczności, pismem z dnia 24 lipca 2020 r., Skarżąca wniosła o przesłuchanie pracowników [...] Strefy Ekonomicznej, którzy wykonują czynności związane z administrowaniem Strefą w obrębie K. oraz przeprowadzenie oględzin działek objętych wnioskiem. Organ odwoławczy uznał, że nie istnieje taka potrzeba w niniejszym postępowaniu. Z tego względu, organy administracji publicznej nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Zgromadzony bowiem w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie okoliczności skomunikowania przedmiotowych dróg z innymi drogami oraz stanowienia przez te drogi części ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych. Już choćby z tego powodu WSA powinien uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Skarżąca nie ma możliwości dysponowania i korzystania z wydzielonej działki jak właściciel. Skarżąca nie może korzystać z niej w sposób dowolny, działka ta jest bowiem wykorzystywana jako droga dostępna dla nieograniczonego kręgu osób, a zatem nie zostały zachowane właściwe proporcje pomiędzy konkurującymi ze sobą interesem publicznym, a interesem indywidualnym.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, pismem z 9 kwietnia 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania –Gminy S., wniósł o jej oddalenie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości stawki minimalnej określonej przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych .

W ocenie uczestnika postępowania układ komunikacyjny, który powstał na terenie zarządzanym przez Spółkę nie pozwala uznać, iż ma charakter powszechny, ogólnodostępny w rozumieniu powołanego wyroku ETPCz w sprawie Bugajny. Spółka przez wiele lat zachowywała się jak właściciel tych działek i nie można uznać, iż doszło do nieformalnego wywłaszczenia nieruchomości na cele drogowe.

Obecny na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. pełnomocnik Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego

Ponadto postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i osobnego rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach I OSK 768/21, I OSK 769/21 i I OSK 770/21.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz 1634 - dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego. Mając na uwadze, iż z treści skargi kasacyjnej wynika, że do naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania doszło wskutek dokonania błędnej wykładni przepisów art. 98 ust.1 i 3 u.g.n. zasadnym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów prawa materialnego.

Zgodnie za brzmieniem art. 98 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art 98 ust. 1 u.g.n. stanowił z kolei, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W okolicznościach rozpoznanej sprawy odnotować trzeba, że decyzja podziałowa dotycząca działki nr [...] wydana została 16 czerwca 1998 r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi przechodzi na rzecz gminy. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność gminy został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi wygasa.

Z powyższego wynika, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n znajduje zastosowanie wobec działek gruntu wydzielonych pod drogi, w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na rzecz gminy z chwilą uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności. Podstawą przyznania odszkodowania jest zatem przejście prawa własności przeznaczonych pod drogi działek na rzecz podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 u.g.n. Odszkodowanie to ma charakter kompensacyjny i jest konstytucyjnie gwarantowane – art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jego celem jest zrekompensowanie właścicielowi utraty prawa własności nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż decyzja podziałowa Wójta Gminy S. z 16 czerwca 1998 r. nr RR.7229-7/98, wskutek której doszło do wydzielania działki nr [...], została wydana na wniosek skarżącej Spółki. Nie budzi też wątpliwości, że zgodnie z tą decyzją podziałową działka [...] przeznaczona była na poszerzenie drogi gminnej.

Zauważyć też trzeba, iż właścicielem działki nr [...] według stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej KW nr [...], na dzień orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie, była [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. w O. Z kolei Gmina S. w piśmie z 24 kwietnia 2019 r. wskazała, iż nie uznaje swojego prawa do tej nieruchomości.

Zgodnie z art. 98 ust. 2 u.g.n. decyzja zatwierdzająca podział stanowi postawę do ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1984 – dalej: u.k.w.h.) stanowi, że księgi wieczyste prowadzi się w celu ujawnieniu stanu prawnego nieruchomości. Księgi wieczyste są jawne - art. 2 u.k.w.h. Obok jawności formalnej ksiąg wieczystych wyróżnia się również jawność materialną uregulowaną w art. 3 u.k.w.h. Przepis ten wprowadza dwa domniemania: domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1), oraz domniemanie, że prawo wykreślone nie istnieje (ust. 2). Domniemanie obejmuje prawa ujawnione w postaci wpisu w księdze wieczystej, takie jak własność, użytkowanie wieczyste oraz prawa rzeczowe ograniczone na nieruchomości. Domniemanie, o którym mowa w art. 3, obejmuje zarówno sytuacje, gdy wpis jest deklaratoryjny, jak i te, gdy ma charakter konstytutywny. Domniemania uregulowane w art. 3 u.k.w.h. to domniemania prawne, które są domniemaniami wzruszalnymi, a zatem mogą być obalone w stosownym trybie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to skuteczny jest stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 3 k.p.c.), od którego przysługuje apelacja (art. 62610 § 3 k.p.c.). Prawomocny wpis, jak każde prawomocne orzeczenie, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (art. 365 k.p.c.) i nie może być obalony w innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia. Może to zatem nastąpić w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.), skoro zgłoszone w niej roszczenie służy do obalenia domniemania ustanowionego w art. 3 u.k.w.h. (patrz wyrok NS z 18 lipca 2019 r. o sygn. akt I OSK 2398/17 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że domniemanie z art. 3 u.k.w.h. wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż wieczystoksięgowy status własnościowy działki nr ewid. [...] wyklucza dopuszczalność uznania zaistnienia skutku rzeczowego decyzji podziałowej Wójta Gminy S. z 16 czerwca 1998 r., nr RR.7228-7/98, w postaci odebrania własności tej działki ubiegającemu się o odszkodowanie, dlatego nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r. o syn. akt I OSK 815/16, z dnia 25 maja 2019 r. o sygn. akt I OSK 1453/19 oraz z dnia 24 listopada 2021 r. o sygn. akt. I OSK 767/21)

Nie jest rolą organów orzekających o odszkodowaniu rozstrzyganie sporu dotyczącego uprawnień właścicielskich do przedmiotowej działki, a w świetle art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. tylko przejście wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność podmiotów wymienionych w tych przepisach daje podstawę do ustalenia odszkodowania byłemu właścicielowi.

Za chybiony także uznać należało zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Z przepisów tych, statuujących ogólną zasadę ochrony własności i prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie wynika prawo do otrzymania odszkodowania w sytuacji, gdy własność nieruchomości nie przeszła w sposób niewątpliwy na podmiot publiczny.

Tym samym bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym dotyczące zaniechania dokonania oceny przeznaczenia i charakteru przedmiotowej działki. A w konsekwencji zbędne były rozważania dotyczące oceny tych zarzutów.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).

Jednocześnie w punkcie 3 wyroku oddalono wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania Gminy S. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten ani jakikolwiek inny nie przewiduje zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.