Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 132/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 5a-5f
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Inowrocławskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1064/19 w sprawie ze skargi Miasta Inowrocław na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 26 września 2019 r. nr X/115/2019 w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu Inowrocławskiego – Rady Powiatu Inowrocławskiego na rzecz Miasta Inowrocław kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1064/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Inowrocław (skarżący, strona skarżąca) na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego (organ) z dnia 26 września 2019 r. nr X/115/2019 w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

Dnia 26 września 2019 r. Rada Powiatu Inowrocławskiego podjęła uchwałę nr X/115/2019 w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej (uchwała). Zgodnie z treścią tej uchwały kategorii drogi powiatowej pozbawione zostały odcinki dróg zlokalizowanych w Inowrocławiu o numerach: 1) 3406C - ul. Bolesława Krzywoustego (od km 0+000 do km 0+0,649), o dł. 0,649 km na odcinku od ul. Św. Ducha do ul. Lipowej; 2) 3413C – ul. Stanisława Przybyszewskiego (od km 0+000 do km 1+623), o dł. 1,623 km na odcinku od ul. Poznańskiej do ul. Wielkopolskiej; 3) 3414C – ul. Rąbińska (od km 0+000 do km 0+834) o dł. 0,834 km od ul. Bocznej do ul. Macieja Wierzbińskiego; 4) 3424C – ul. Macieja Wierzbińskiego (od km 1+372 do km 1+914), o dł. 0,542 km na odcinku od ul. Rąbińskiej do byłego PGR. Przebieg powyższych dróg wskazuje mapa stanowiąca załącznik do uchwały.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał w szczególności, że ze względu na przekazanie, na podstawie uchwały nr XL/665/17 z dnia 18 grudnia 2017 r. Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego, Powiatowi Inowrocławskiemu byłej sieci dróg wojewódzkich (przekazanie drogi wojewódzkiej nr 252 od ronda Solidarności na terenie miasta Inowrocławia do skrzyżowania z obwodnicą Inowrocławia, tj. węzła Jacewo DK15/25 od 0+000 km do ok. 3+500 km), o łącznej dł. ok. 3,5 km, które po oddaniu do użytkowania dnia 17 lipca 2017 r. I etapu obwodnicy Inowrocławia straciły na znaczeniu komunikacyjnym i spełniają obecnie ustawową definicję dróg powiatowych, zasadnym jest pozbawienie kategorii drogi powiatowej wskazanych w uchwale ulic, które już od 1999 r. nie powinny posiadać kategorii drogi powiatowej.

Powyższa uchwała zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Miasto Inowrocław, które wniosło o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: 1) art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), poprzez pozbawienie kategorii drogi powiatowej dróg tej kategorii, których zarządcą jest Zarząd Powiatu Inowrocławskiego, w celu uniknięcia kosztów utrzymania, remontu lub przebudowy tych ulic oraz poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie przedmiotowych odcinków dróg, z powodu błędnego uznania, że utraciły one charakter dróg powiatowych i stały się wyłącznie drogami lokalnymi na skutek oddania do użytkowania I etapu budowy obwodnicy Inowrocławia i przekazania Powiatowi Inowrocławskiemu drogi wojewódzkiej; 2) art. 10 ust. 5c u.d.p., poprzez niezachowanie proporcji odcinków dróg przekazanych w stosunku do odcinków dróg wojewódzkich przekazanych Powiatowi, położonych w granicach administracyjnych Miasta Inowrocław; 3) art. 10 ust. 5c u.d.p., poprzez to, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia spełnienia przesłanek zastosowania tegoż przepisu, tj. nie wykazano braku spełnienia przez przekazywane odcinki dróg kryteriów uzasadniających uznawanie ich za drogę powiatową wskutek zastąpienia ich drogą nowo wybudowaną, względnie uprzednio kaskadowo przekazaną, ograniczając się m.in. do zacytowania fragmentów opracowania "Zasady uspokajania ruchu drogowego za pomocą fizycznych środków technicznych"; 4) art. 10 ust. 11 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2015 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (rozporządzenie MI), poprzez określenie przebiegu odcinków dróg powiatowych pozbawionych kategorii drogi powiatowej w sposób niezgodny z ww. rozporządzeniem, tj. za pomocą planu orientacyjnego, a nie mapy techniczno-eksploatacyjnej dróg; 4) art. 2 i 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p., poprzez pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami: demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę. Na wstępie Sąd pierwszej instancji zauważył, że zaskarżona uchwała jest kolejnym aktem organu, który został podjęty z powołaniem się na ww. uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego nr XL/665/17 z dnia 18 grudnia 2017 r. Wcześniejsza uchwała nr XXXVI/302/2018 z 2 marca 2018 r. została poddana kontroli sądowej, w wyniku której stwierdzono jej nieważność (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 492/18). Zakres jednak zaskarżonej uchwały nie jest tożsamy z zakresem uchwały, będącej przedmiotem rozpoznania w sprawie II SA/Bd 492/18, z uwagi na zdekategoryzowanie innych odcinków dróg powiatowych. W tej sytuacji kontrola legalności uchwały nr X/115/19 nie mogła zostać ograniczona do oceny, czy organ podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, tj. czy zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem zasady określonej w art. 153 p.p.s.a. Niemniej jednak WSA podkreślił, że Rada Powiatu nie uniknęła tych samych błędów (skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności obecnie zaskarżonej uchwały), które zostały dostrzeżone przez Sąd w postępowaniu zakończonym wydaniem wyroku w sprawie II SA/Bd 492/18. Aktualna pozostaje więc ocena prawna co do przesłanek zastosowania art. 10 ust. 5c u.d.p., wyrażona w uzasadnieniu wyroku WSA z 3 października 2018 r. Rada Powiatu ponownie nie przedstawiła stosownego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, pozwalającego na odczytanie przyczyn jej podjęcia i na dokonanie oceny prawidłowości stanowiska organu pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego.

Sąd Wojewódzki przypomniał, że podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 10 ust. 5c u.d.p. Obecne brzmienie ww. przepisu zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Aktualnie obowiązująca treść art. 10 u.d.p. i ich wykładnia, dokonana przy uwzględnieniu wcześniejszej jego treści, pozwala wyróżnić dwa tryby pozbawiania drogi publicznej dotychczasowej kategorii. Zasadą jest tryb, który można określić zwyczajnym. Znajduje on zastosowanie do wszystkich innych sytuacji, niż dekategoryzowanie odcinka drogi w związku z zastąpieniem go nowo wybudowanym odcinkiem drogi. Tryb ten posiada podstawy prawne o charakterze kompetencyjno-zadaniowo-proceduralnym w art. 10 ust. 1-4 u.d.p. Drugi tryb, określany w orzecznictwie sądowym "trybem kaskadowym", uregulowany został w art. 10 ust. 5-5f u.d.p. Znajduje on zastosowanie w przypadku zastępowania określonego odcinka drogi nowo wybudowanym odcinkiem drogi, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na powołanie się przez organ na fakt oddania do użytkowania 17 lipca 2017 r. I etapu budowy obwodnicy Inowrocławia.

Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z aktualną treścią art. 10 ust. 5 u.d.p., jeśli odcinek drogi krajowej zastępowany jest nowo wybudowanym odcinkiem drogi, to odcinek stary staje się z mocy ustawy – z chwilą oddania do użytkowania nowego odcinka drogi krajowej – odcinkiem drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5 u.d.p.). To samo dotyczy dróg wojewódzkich (art. 10 ust. 5e u.d.p.) oraz powiatowych (art. 10 ust. 5f u.d.p.). Wówczas może zostać uruchomiony proces kaskadowej dekategoryzacji drogi, który służyć ma zaliczeniu jej do grup dróg publicznych stosownie do jej cech określonych przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1, 6a ust. 1 albo 7 ust. 1 u.d.p. Prawidłowe zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka starodroża drogi krajowej, określonego szczegółowo w art. 10 ust. 5c i d u.d.p., wymaga zatem spełnienia łącznie następujących przesłanek: 1) przedmiotowy odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej (Sejmik województwa, wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę, pozbawił tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.)); 2) droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej; 3) droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.); 4) odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych; 5) poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Sąd Wojewódzki wskazał następnie, że przyznając radzie powiatu możliwość pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, ustawodawca wyznaczył pewne granice i przesłanki wydania takiego aktu prawa miejscowego, sprowadzające się do wykazania, czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające - w drodze uchwały - pozbawienie drogi kategorii powiatowej. Pozbawiając więc określone drogi kategorii drogi powiatowej rada powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek określonych przepisami prawa materialnego. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uchwale i jej uzasadnieniu. Uzasadnienie to zaś powinno zawierać przesłanki, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego w legislacyjnych działaniach. Brak umotywowania przyjęcia określonych rozwiązań w kontekście określonych kryteriów ustawowych nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Ponadto – zdaniem Sądu I instancji – brak uzasadnienia projektu uchwały, które pozwala na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności aktu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych wymogów, a zatem nie zawiera wystarczającego uzasadnienia. Nie zawiera przede wszystkim materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia; nie wskazuje bowiem, w oparciu o jakie konkretnie przesłanki organ ustalił, że sporne odcinki utraciły charakter dróg powiatowych i stały się drogami spełniającymi już tylko funkcję dróg odpowiadających definicji dróg gminnych w powiązaniu z oddaniem do użytku I etapu obwodnicy Miasta Inowrocławia. Poza przywołaniem wydanej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 18 grudnia 2017 r. oraz lakonicznym stwierdzeniem, że przedmiotowe odcinki dróg – jako drogi stanowiące układ ulic w granicach administracyjnych miasta Inowrocławia – nie spełniają już od 1999 r. kryteriów drogi powiatowej, określonych w art. 6a ust. 1 u.d.p., uchwała nie zawiera ani wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 7 ust. 1 u.d.p., ani wskazania, w oparciu o jakie przesłanki organ ustalił, że przedmiotowy odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznawanie go za drogę kategorii powiatowej. Okoliczności tych nie wyjaśnia także załącznik graficzny do podjętej uchwały, stanowiący jej integralną część. Reasumując – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały i niedostatki jej załącznika graficznego, wykluczają możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska organu pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a.

Rada Powiatu Inowrocławskiego wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 5c u.d.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. poprzez nietrafne przyjęcie przez Sąd, że doszło do ciężkiego naruszenia tych przepisów, gdyż zaskarżona uchwała nie spełnia łącznie przesłanek pozwalających na dekategoryzację wskazanych w niej odcinków dróg, w sytuacji gdy, zdaniem organu, wszystkie odcinki zostały zaliczone do dróg powiatowych a nie spełniają tej funkcji, natomiast spełniają funkcję dróg lokalnych, a ich długość jest proporcjonalna do długości drogi nowo wybudowanej;

II. przepisów postępowania w zakresie:

a) art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona uchwała zawiera szczegółowe uzasadnienie, jakim kierowała się Rada Powiatu dokonując dekategoryzacji wskazanych odcinków dróg; tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i oddalić skargę strony;

b) art. 3 § 1 i art. 147 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu nie zastosował środka określonego w ustawie który, przy uzupełnieniu materiału dowodowego o mapy techniczno-eksploatacyjne dróg w celu określenia szczegółowego przebiegu dróg, mógł spowodować oddalenie skargi strony, mimo że zebrany materiał dowodowy w ocenie organu jest wystarczający i nie budzący wątpliwości - załączony plan orientacyjny zawierał przebieg dróg, został sporządzony w oparciu o Bazę Danych Obiektów Topograficznych.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Inowrocław wniosło o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę podstawy z art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1, art. 186, art. 189 p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej, uznając je za pozbawione uzasadnionych podstaw.

Po pierwsze, oddaleniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 3 § 1 i art. 147 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez "niezastosowanie" – "w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu" –"środka określonego w ustawie", który – "przy uzupełnieniu materiału dowodowego o mapy techniczno-eksploatacyjne dróg w celu określenia szczegółowego przebiegu dróg" – "mógł spowodować oddalenie skargi strony, mimo że zebrany materiał dowodowy w ocenie organu jest wystarczający i nie budzący wątpliwości", a "załączony plan orientacyjny", zawierający przebieg dróg, został sporządzony w oparciu o Bazę Danych Obiektów Topograficznych.

Powyższy zarzut, niezależnie od wad formalno-konstrukcyjnych, zmierzał do podważenia wyrażonej w zaskarżonym wyroku negatywnej oceny legalności zaskarżonej uchwały przez zakwestionowanie nieprzeprowadzenia z urzędu przez Sąd Wojewódzki dowodu z dokumentów, z których miałyby wynikać precyzyjne dane dotyczące przebiegu oraz długości dróg pozbawionych na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. kategorii drogi powiatowej zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 26 września 2019 r. w związku z podjęciem na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. przez Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego uchwały Nr XL/665/17 z dnia 18 grudnia 2017 r. w sprawie pozbawienia odcinka drogi publicznej kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczenia go do kategorii drogi powiatowej.

Odnosząc się do meritum tak postawionego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny kategorycznie stwierdza, że nie jest uprawnione stawianie przez kontrolowany organ administracji publicznej zarzutu naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji przepisów prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym w zakresie oceny legalności ustalenia stanu faktycznego na drodze administracyjnej, w tym w zakresie naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., jeżeli to zaniechania skarżonego organu spowodowały, że materiał zgromadzony w aktach administracyjnych nie jest kompletny i wystarczający do uznania, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. W takim wypadku ujawnienie przez organ, że akta administracyjne nie zawierają określonych dokumentów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz oceny legalności zaskarżonego aktu, samoistnie uzasadnia wniosek, że organ ten naruszył przepisy postępowania w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Trzeba ponadto uwzględnić, że nie jest dopuszczalna próba sanowania istotnych i mogących mieć wpływ na wynik sprawy uchybień procesowych kontrolowanego organu w zakresie ustalania stanu faktycznego przez żądanie przez ten organ dopuszczenia dowodów z dokumentów w toku postępowania przed sądem administracyjnym w celu uzupełnienia akt sprawy oraz materiału dowodowego i poddania tych dokumentów pierwotnej (a nie weryfikacyjnej) ocenie sądu. Dowody, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., mają bowiem służyć usunięciu obiektywnych wątpliwości co do legalności ustalenia stanu faktycznego lub prawnego sprawy, a nie uzupełnianiu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych lub ustaleń w zakresie stanu faktycznego lub prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2023 r., II GSK 1204/20; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 594/23).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że dla negatywnej oceny legalności podstawy faktycznej zaskarżonej uchwały były wystarczające – w zakresie objętym rozważanym zarzutem – ustalenia Sądu Wojewódzkiego, z których wynika, że skarżący kasacyjnie organ nie wykazał w sposób precyzyjny, pewny i należycie uzasadniony, jak przedstawia się relacja długości czterech odcinków dróg powiatowych objętych § 1 ust. 1 pkt. 1-4 unieważnionej uchwały (o łącznej długości 3,648 km) do długości odcinka drogi wojewódzkiej nr 252 (o długości ok. 3,5 km na terenie Inowrocławia oraz powiatu inowrocławskiego), która została pozbawiona kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczona do kategorii dróg powiatowych (ww. uchwałą Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 grudnia 2017 r.) oraz jakie przesłanki zostały uwzględnione przy podejmowaniu na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej powyższych odcinków dróg powiatowych "proporcjonalnie" do ww. odcinka drogi wojewódzkiej. Jest przy tym oczywiste, że pozbawione w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p. kategorii drogi powiatowej odcinki drogi publicznej nie mogą mieć długości większej niż odcinki byłej drogi wojewódzkiej, o której mowa w art. 10 ust. 5a u.d.p., a ponadto proporcjonalne pozbawienie ich kategorii drogi powiatowej wymaga dodatkowego uzasadnienia.

Po drugie, jako bezzasadny oceniono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 5c u.d.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że "doszło do ciężkiego naruszenia tych przepisów, gdyż zaskarżona uchwała nie spełnia łącznie przesłanek pozwalających na dekategoryzację wskazanych w niej odcinków dróg, w sytuacji gdy, zdaniem organu, wszystkie odcinki zostały zaliczone do dróg powiatowych a nie spełniają tej funkcji, natomiast spełniają funkcję dróg lokalnych, a ich długość jest proporcjonalna do długości drogi nowo wybudowanej".

Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu – niezależnie od wadliwego określenia formy naruszenia prawa materialnego (w skardze kasacyjnej nie wskazano na wadliwą wykładnię przepisów prawa, lecz co najwyżej na ich błędne zastosowanie) oraz jej konkretyzacji na tle stanu faktycznego sprawy, który został skutecznie podważony przez kontrolowany Sąd Wojewódzki (wobec oddalenia zarzutu naruszenia prawa w tym zakresie) – jest oczywiście błędne.

Skarżący kasacyjnie organ nie dostrzegł, że przewidziany w art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. szczególny tryb pozbawiania dróg publicznych określonych kategorii (tzw. tryb kaskadowy) ma ograniczony zakres zastosowania, albowiem wiąże się z procedurami uchwałodawczymi zstępującego pozbawiania określonych odcinków dróg publicznych kategorii wyższej i zaliczania ich z mocy prawa do kategorii niższej w związku z pierwotnym oddaniem do użytkowania nowego odcinka drogi krajowej i pozbawieniem dotychczasowego odcinka tego rodzaju drogi statusu drogi krajowej (art. 10 ust. 5 u.d.p.). W takich stanach faktycznych właściwe organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego (sejmiki województwa, rady powiatu) uzyskują kompetencje do pozbawiania odcinka drogi wojewódzkiej (byłego odcinka drogi krajowej, która została zastąpiona przez nowo wybudowany odcinek drogi krajowej) lub odcinka drogi powiatowej (byłego odcinka drogi wojewódzkiej, który odpowiada odcinkowi drogi krajowej zastąpionej przez nowo wybudowany odcinek drogi krajowej) kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a u.d.p.) lub drogi powiatowej (art. 10 ust. 5c u.d.p.), z tym zastrzeżeniem, że długość odcinka poddanego uchwałodawczej dekategoryzacji nie może przekroczyć długości zastępowanego odcinka drogi krajowej (art. 10 ust. 5a u.d.p. – co do drogi wojewódzkiej) lub odcinka drogi wojewódzkiej poddanej procedurze, o której mowa w art. 10 ust. 5a u.d.p. (art. 10 ust. 5c u.d.p. – co do drogi powiatowej), a ponadto – zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., Kp 2/13, OTK-A 2015, nr 5, poz. 65 (m.in. pkt 4.11 uzasadnienia) – dokonana dekategoryzacja musi zostać należycie uzasadniona w świetle definicji kategorii dróg publicznych oraz warunków materialnych zaliczania do nich określonych odcinków dróg publicznych (art. 5-7 u.d.p.), co oznacza – w ocenie Trybunału – że podjęcie uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870) jest możliwe dopiero po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej lub powiatowej.

Na tle powyższych twierdzeń nie może zyskać legalnościowej aprobaty wyrażone przez skarżący kasacyjnie organ stanowisko, że do podjęcia uchwały dekategoryzującej drogę powiatową na podstawie art. 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5a u.d.p. wystarczające jest jedynie stwierdzenie, że pozbawiane kategorii drogi powiatowej odcinki dróg publicznych utraciły w bliżej nieokreślonej przeszłości ("już od 1999 r.", jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały) cechy funkcjonalno-użytkowe dróg powiatowych, a obecnie organ powiatowy dokonał jedynie "dostosowania" kategoryzacji istniejącego układu komunikacyjnego do faktycznego stanu istniejącego w terenie. Jak już bowiem podniesiono, uchwała rady powiatu, stanowiąca konkretyzację art. 10 ust. 5c u.d.p., jest podejmowana tylko w granicach długości odcinka (odcinków) poddanego dekategoryzacji na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. (drogi wojewódzkiej, która stała się nią w wyniku dekategoryzacji zastępowanej drogi krajowej) – co w przedmiotowej sprawie nie zostało spełnione – oraz w granicach odpowiedniości ("proporcjonalności") długościowej i funkcjonalno-użytkowej na tle definicji i warunków określonych w art. 6a-7 u.d.p., co oznacza, że rada powiatu ma obowiązek należytego wykazania, że odcinki pozbawiane kategorii drogi powiatowej, w związku i na tle pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi (art. 10 ust. 5a w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p.), przestały spełniać funkcje drogi powiatowej (art. 6a u.d.p.), natomiast spełniają warunki do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych (art. 7 u.d.p.).

Nie jest więc dopuszczalne odwoływanie się w powyższym zakresie do bliżej nieokreślonych przesłanek i okoliczności z okresu poprzedzającego oddanie do użytkowania nowego odcinka drogi krajowej, o którym mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p. Jeżeli natomiast istnieją tego rodzaju okoliczności uzasadniające dalszą dekategoryzację dróg powiatowych, właściwe organy są upoważnione do zastosowania trybu ogólnego pozbawiania kategorii dróg powiatowych (art. 10 ust. 1-3a w zw. z art. 6a-7 u.d.p.).

Po trzecie, formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP "wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona uchwała zawiera szczegółowe uzasadnienie, jakim kierowała się Rada Powiatu dokonując dekategoryzacji wskazanych odcinków dróg".

Powyższy zarzut jako pozbawiony dostatecznej konkretyzacji treściowej nie spełnia warunków do poddania go merytorycznej ocenie. Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle przewidzianego w art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. wymogu formalnego skargi kasacyjnej, profesjonalny podmiot ją sporządzający jest zobowiązany do dokonania koniecznej konkretyzacji podstawy kasacyjnej w ten sposób, że w opisie samej podstawy zostanie zawarte szczegółowe określenie, w jaki sposób i w jakim zakresie sąd administracyjny dokonał błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania (niezastosowania) określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, a także wskazanie postulowanego przez autora skargi kasacyjnej oraz uznanego przez niego za prawidłowy sposobu i wyniku wykładni lub zastosowania przepisów, które zostały przyjęte jako wzorce kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku (por. (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23).

W przedmiotowej sprawie ogólnikowość postawionego zarzutu nie pozwala Naczelnemu Sądowi na szczegółowe odniesienie się do jego treści, niezależnie od tego, że znajdujące się w aktach administracyjnych uzasadnienie unieważnionej uchwały nie spełnia warunków prawidłowości tak w zakresie szczegółowości danych istotnych z punktu widzenia wykładni i zastosowania prawa materialnego (zob. uwagi powyżej), jak i argumentacji i ocen prawnych w niej wyrażonych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.