Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1053/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Po 513/22 w sprawie ze skargi P. M. i B. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 maja 2022 r. nr SN-III.7515.1.55.2021.6 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. M. i B. M. (solidarnie) na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 stycznia 2023 r. I SA/Po 513/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. i B. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 20 maja 2022 r. nr SN-III.7515.1.55.2021.6 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości

I. uchylił zaskarżoną decyzję;

II. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Poznański decyzją z 13 lipca 2021 r. nr GN.7221-2-00053/05, odmówił P. M. oraz B. M. (dalej: skarżący) zwrotu nieruchomości położonych w Poznaniu, oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb C[...], ark. mapy [...], działka nr 1/1 zapisana w KW [...] oraz działka [...] zapisana w KW [...] jako własność Miasta Poznania.

Ustalono, że nieruchomość o pow. [...] m2, zapisana w KW [...], położona w Poznaniu przy ulicy R[...], stanowiąca działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] i działkę nr [...] z arkusza mapy 11 obręb [...], stanowiła własność I. M. Nieruchomość ta została zbyta Skarbowi Państwa na podstawie umowy z 12 października 1973 r. rep. A II. Nr 13350/73. Umowę sprzedaży zawarto w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 – dalej: u.z.t.w.). Nieruchomość nabyto pod budowę Górnego Tarasu Rataj, którego plan realizacyjny zatwierdzony został decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z 29 lipca 1972 r. nr AB.11-600/1482/72. Spadek po I. M. zgodnie z postanowieniem SR w Poznaniu z 28 lutego 1989 r. III Ns 404/89 nabyli skarżący w częściach równych.

Nieruchomości będące przedmiotem postępowania o zwrot oznaczone są jako: obr. [...], ark. mapy [...], działki nr [...] i [...] oraz części działek nr [...] w granicach dawnej działki nr [...] i nr [...]. Działka nr [...]została podzielona na działki nr 2/10 i nr 2/11 decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz z 7 lutego 2014 r. nr ZG-AGP. 7050-253/13.

Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazano, że Starosta Poznański decyzją z 30 listopada 2010 r.:

I. orzekł o zwrocie na rzecz P. M. w [...] części i B. M. w [...] części, nieruchomości położonych w Poznaniu, przy ul. S., obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. 2700 m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. 11.272 m², stanowiących własność Miasta Poznań;

II. odmówił zwrotu P. M. i B. M. nieruchomości położonych w Poznaniu, obr. [...], arkusz mapy 09, działki nr [...], [...], oraz części działek nr [...], stanowiących własność Miasta Poznań oraz

III. orzekł nie zobowiązywać osób wymienionych w punkcie I. decyzji do zwrotu na rzecz Miasta Poznania zwaloryzowanego odszkodowania.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 29 kwietnia 2011 r. uchylił wskazaną decyzję oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do powtórnego rozpoznania.

WSA w Poznaniu wyrokiem z 14 września 2011 r. IV SA/Po 606/11 uchylił ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego.

Następnie Wojewoda Wielkopolski decyzją z 17 stycznia 2012 r. uchylił w całości decyzję Starosty z 30 listopada 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

B. M. i P. M. zaskarżyli do WSA powyższą decyzję w części dotyczącej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia decyzji Starosty Poznańskiego z 30 listopada 2010 r. stwierdzającej zwrot na rzecz skarżących nieruchomości położonych w Poznaniu, obręb [...], działki [...].

WSA w Poznaniu wyrokiem z 5 czerwca 2012 r. II SA/Po 189/12 uchylił decyzję Wojewody z 17 stycznia 2012 r. w części dotyczącej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia punktu pierwszego decyzji Starosty Poznańskiego z 30 listopada 2010 r. stwierdzającego zwrot na rzecz skarżących nieruchomości stanowiącej działki nr [...]. Tym samym decyzja zaskarżona w pozostałym zakresie dotyczącym działek [...] oraz części działek [...]stała się prawomocna.

Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta będzie zobowiązany uzupełnić materiał dowodowy związany z ustaleniem celu wywłaszczenia, w szczególności poprzez pozyskanie decyzji będącej podstawą wywłaszczenia nieruchomości oraz dokumentacji związanej z realizacją inwestycji w postaci budowy szpitala.

Decyzją z 14 marca 2014 r. Starosta Poznański nie zobowiązał skarżących do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za działki nr [...]z obrębu [...], arkusz mapy 09.

Starosta Poznański decyzją z 30 września 2016 r. orzekł o odmowie zwrotu działek nr: [...], z obrębu [...], arkusza mapy 09, wszystkie stanowiące własność Miasta Poznania. Powyższa decyzja stała się ostateczna.

Starosta Poznański decyzją z 19 czerwca 2017 r. orzekł o odmowie zwrotu części działek nr: [...] z obrębu [...], arkusza mapy 09, zapisanych w KW [...] jako współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. oraz o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu działki nr: [...] oraz części działek [...] z obrębu [...], arkusza mapy 09. Decyzja ta stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji z 13 lipca 2021 r. Starosta Poznański stwierdził, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że w ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego miasta Poznania z 1966 r., który obowiązywał w latach 1966-1975, działka nr [...] obręb [...] znajdowała się na styku terenu położonego w jednostce bilansowej H, terenu nr 1 oznaczonym na rysunku planu symbolem U2 - szpital, terenu położonego w jednostce bilansowej O, terenu nr 41, oznaczonym na rysunku planu symbolem KP II - ul. [...] (odcinek obwodnicy), terenu oznaczonego na rysunku planu jako tereny lasów, parków i zadrzewień. W Planie Zagospodarowania Przestrzennego miasta Poznania z 1975 r., który obowiązywał w latach 1975-1994 ww. działka należała do jednostki strukturalnej D II, dla której funkcją podstawową był przemysł, natomiast funkcją uzupełniającą zdrowie. Zgodnie z rysunkiem planu, działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem U - tereny intensywnego zainwestowania z przewaga funkcji: koncentracji usług specjalistycznego użytkowania.

W ocenie Starosty działka nr [...] została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem w ww. Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania z 1975 r. Potwierdzają to zarówno oględziny nieruchomości jak i pismo Wielospecjalistycznego Szpitala Miejskiego [...] z 24 sierpnia 2010 r. W piśmie tym wskazano, że na działce nr [...] znajduje się fragment użytkowanych przez szpital parkingów. Parkingi te zostały zrealizowane w ramach inwestycji wieloletniej "Budowa Szpitala [...]" ze środków finansowych pochodzących z budżetu państwa oraz z kontraktu wojewódzkiego na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 4 grudnia 1981 r., nr BP-111/3751/81.

Zdaniem organu pierwszej instancji również w odniesieniu do działki nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budowy Górnego Tarasu [...]. Wskazano, że z informacji przekazanych przez gestorów sieci wynika, że przez działkę nr [...] przebiegają sieci uzbrojenia. Na działce tej znajduje się:

- kolektor sanitarny "GG" 1000 mm z rur żelbetonowych oraz drenaż 200 mm z rur kamionkowych perforowanych wybudowany w latach 1975-1976 przez WPWiK;

- kolektor deszczowy "Chartynia" 1400 mm z rur żelbetonowych wybudowany w latach 1975-1976 przez WPWiK;

- kanalizacja teletechniczna;

- kabel ziemny;

- dwutorowa linia napowietrzna 110 kV relacji Antoninek - Żegrze, Rataje - Zegrze (przęsło 42-43), która powstała w pierwszej połowie lat 80 ubiegłego wieku w ramach rozbudowy systemu elektroenergetycznego miasta Poznania;

- fragmenty sieci cieplnej 2DN800, wybudowane przez Wojewódzkie Zjednoczenie Przedsiębiorstw Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakład Inwestycji Komunalnych, które w 1979 r. przekazało je Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej w Poznaniu do eksploatacji;

- fragment sieci cieplnej 2DN600 oraz sieci cieplnej 2DN400 (podziemnej i napowietrznej).

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 20 maja 2022 r. nr SN-III.7515.1.55.2021.6, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 13 lipca 2021 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że zasadniczym elementem sprawy jest ustalenie celu wywłaszczenia. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą cel wywłaszczenia należy określać z jednej strony realizując wymóg ścisłej interpretacji ustalonego w toku postępowania celu wywłaszczenia, z drugie strony dopuścić należy, że pod ustalonym celem wywłaszczenia nie mieści się tylko dosłownie przewidziana inwestycja, ale również obiekty towarzyszące (nieodzowne elementy np. infrastruktury technicznej). Podstawowym dokumentem przesądzającym o celu wywłaszczenia jest inwestycja wskazana w akcie wywłaszczenia.

Wojewoda Wielkopolski nie podzielił poglądu organu pierwszej instancji, że ze względu na małą skalę i nieczytelny podkład niemożliwe jest precyzyjne określenie przeznaczenia przedmiotowych działek w oparciu o ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego z 1966 r. Zgodnie z ustaleniami Wojewody bazującymi na mapie zasadniczej z nałożonym na nią Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania z 1966 r. oraz ustaleniami realizacyjnymi tegoż Planu działka nr [...] znajdowała się na styku terenu usług z zielenią towarzyszącą - położonego w jednostce bilansowej H, terenie nr 1 oznaczonym na rysunku planu symbolem UZ - szpital - oraz terenu lasów parków i zadrzewień. Z kolei działka nr [...] znajdowała się na styku terenu usług z zielenią towarzyszącą - położonego w jednostce bilansowej G, terenie nr [...] oznaczonym na rysunku planu symbolem UO - uprawa rolna, terenu położonego w jednostce bilansowej O, terenie nr 41, oznaczonym na rysunku planu symbolem KP II - ul. K[...]/odcinek obwodnicy i terenu oznaczonego na rysunku planu jako tereny parków i skwerów. W ocenie organu odwoławczego powyższe w sposób nie budzący wątpliwości uszczegóławia cel wywłaszczenia wskazany w umowie wywłaszczeniowej z 12 października 1973 r. jako Górny Taras [...].

Zdaniem organu odwoławczego oględziny mające miejsce 26 listopada 2008 r. oraz zdjęcia wykazały wykorzystanie terenu zgodnie z przeznaczeniem. W części wschodniej działki nr 1/1 znajduje się fragment parkingów użytkowanych przez Specjalistyczny Szpital Miejski [...] w P. a na pozostałej części krzewy, drzewa, trawnik pielęgnowany oraz lampy oświetleniowe. Na działce nr [...] znajduje się z kolei zieleń w tym liczne krzewy i drzewa.

Wojewoda stwierdził, że celem wywłaszczenia był górny taras R[...] (doprecyzowany w wyrycie z Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania z 1966 r.). W ocenie Wojewody całokształt materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że cel wywłaszczenia w postaci górnego tarasu R[...] został zrealizowany.

Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na decyzję Wojewody z 20 maja 2022 r. z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wielospecjalistyczny Szpital Miejski [...] wniósł o oddalenie skargi w całości.

Uczestnik postępowania Miasto Poznań wniósł również o oddalenie skargi.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 19 stycznia 2023 r. I SA/Po 513/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja naruszyła zasady postępowania dowodowego. Organ nie wykazał, że cel wywłaszczenia działki 1/1 oraz 2/11 został zrealizowany.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda Wielkopolski co prawda potwierdził, że podstawowym dokumentem przesądzającym o celu wywłaszczenia jest inwestycja wskazana w akcie notarialnym, jednak na tym akcie się nie oparł, ponieważ cel wywłaszczenia w akcie notarialnym nie został precyzyjnie określony. W akcie notarialnym wskazano, że nieruchomość znajduje się na terenie inwestycji objętej decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z 29 lipca 1972 r. zatwierdzający plan realizacji budowy Górnego Tarasu R[...]. Można zatem uznać, że celem wywłaszczenia była inwestycja określana jako Górny Taras R[...]. Z decyzji z 29 lipca 1972 r. znajdującej się w aktach sprawy jednak nie wynika, jakie były założenia tej inwestycji, jaki miała zasięg, granice terytorialne i co wchodziło w zakres tej inwestycji. Organ w ogóle pomija te istotne kwestie i takich ustaleń nie czyni.

Przesądzając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, odwołuje się wyłącznie do planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda nie podzielił bowiem stanowiska organu I instancji, że ze względu na małą skalę i nieczytelny podkład niemożliwe jest precyzyjne określenia przeznaczenia przedmiotowych działek.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy w sposób arbitralny uznał, że to dowodzi, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Niesporne było zdaniem Sądu I instancji, że z aktu notarialnego wynika, że nieruchomości wywłaszczono, ponieważ działki znajdowały się na terenie inwestycji objętych decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z 29 lipca 1972 r. zatwierdzającej plan realizacji budowy Górnego Tarasu R[...], przy czym brak jest dokumentów, na co wskazują skarżący, które wskazywałyby opis realizacji inwestycji Górnego Tarasu R[...], obszar i przeznaczenie poszczególnych działek na określone cele.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżących, że zgromadzony materiał dowodowy w żaden sposób nie dowiódł, że sporne działki [...] zostały wykorzystane na realizację budowy Górnego Tarasu R[...].

Niesporne było, zdaniem Sądu I instancji, że część działki [...] (410 m2) jest wykorzystana na parking przyszpitalny, tym samym uznano, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jednakże w toku postępowania nie wyjaśniono, czy w ogóle budowa Szpitala Miejskiego [...] była elementem inwestycji objętej decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z 29 lipca 1972 r.

Jak wynika z akt sprawy realizacja szpitala nastąpiła na podstawie decyzji z 4 grudnia 1981 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego szpitala, co może wskazywać, że była to odrębna inwestycja, nie związana z budową Górnego Taras R[...]. Organ tej kwestii nie badał i została zupełnie pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nawet przyjmując, że ta inwestycja była elementem budowy Górnego Tarasu R[...] (co w ocenie Sądu nie zostało wykazane), nie wskazano również, jaki był zasięg inwestycji budowy szpitala, jakie działki zostały zajęte na tę inwestycję. Tym bardziej, że na działce [...] znajduje się wyłącznie fragment parkingu wybudowanego przy szpitalu, który zajmuje 410 m2, a cała powierzchnia działki wynosi 1257 m2. Pozostała część jest niezagospodarowana, co wykazał dowód z oględzin. Do tej kwestii organy obu instancji się nie odniosły, pomimo, że Wojewoda we wcześniejszej decyzji wyraźnie na tę kwestię zwrócił uwagę i wskazał, że jest to istotna kwestia do wyjaśnienia. Nadto wskazał na ewentualną możliwość zwrotu części działki [...].

Analogicznie organy w toku tak długiego postępowania w ocenie Sądu I instancji nie wykazały, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w odniesieniu do działki [...]. Ustalono, że na działce [...] znajduje się infrastruktura techniczna, wskazana w decyzji, ale nie wyjaśniono, czy wskazana infrastruktura została wybudowana w ramach inwestycji budowy Górnego Tarasu [...].

Wojewoda stwierdził, że działka przeznaczona była na teren usług z zielenią towarzyszącą, odcinek obwodnicy oraz tereny parków i zieleni. Powyższe w ocenie Wojewody w sposób niebudzący wątpliwości uszczegóławia cel, na jaki działki zostały wywłaszczone.

Trudno uznać ten wywód za przekonujący, zważywszy, że dowód z oględzin z 5 kwietnia 2016 r. (k. 390) wskazuje, że działka 2/11 stanowi teren niezabudowany, porośnięty spontanicznie wysokimi chwastami, samosiejkami drzew i krzewów, teren pofałdowany i zaśmiecony. W części wschodniej znajduje się fragment ciepłowodu wraz z zejściem pod ziemię. Organ nie przedstawił dowodu na to, że teren ten został zagospodarowany na park czy zieleń miejską związaną z Górnym Tarasem [...].

Nadto nie odniesiono się do decyzji Wojewody z 17 stycznia 2012 r., jak już wskazano prawomocnej, wydanej w tej sprawie, w której ten sam organ w odniesieniu do działki [...] stwierdził, że infrastruktura techniczna nie jest przeszkodą do zwrotu nieruchomości.

Strona skarżąca wskazywała w toku postępowania, że infrastruktura nie była związana z realizacją inwestycji, na cel której nieruchomość została wywłaszczona oraz, że przy tożsamym wykorzystaniu innych nieruchomości w tym rejonie (posadowiona infrastruktura): działki [...] organy orzekły ich zwrot. Organ do tej kwestii się nie odniósł w zaskarżonej decyzji.

Należy zwrócić uwagę, że Wojewoda wskazał na dowód z oględzin z 26 listopada 2008 r., który w jego opinii wykazał wykorzystanie terenu zgodnie z przeznaczeniem obu działek. Wskazał, że z tego dowodu wynika, że w części wschodniej znajduje się fragment parkingów użytkowanych przez szpital, a na pozostałej części krzewy, drzewa , trawnik pielęgnowany oraz lampy oświetleniowe, a na działce [...] znajduje się zieleń w tym liczne krzewy i drzewa.

Tymczasem w aktach znajduje się dowód z oględzin tych nieruchomości z 5 kwietnia 2016 r., w którym potwierdzono, że na działce [...] znajduje się fragment parkingu przy szpitalu przy ul K[...]. Jednakże przestrzeń poza nim opisano jako porośnięta spontanicznie chwastami oraz pojedynczymi drzewami. Podobnie działkę [...] opisano jako teren niezabudowany, porośnięty spontanicznie roślinnością, chwastami. Istnieje też dokumentacja fotograficzna. Do tego dowodu Wojewoda Wielkopolski się nie odniósł.

W związku z powyższym Sąd podziela zarzuty zawarte w skardze, że zaskarżona decyzja narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 20 maja 2022 r. wskutek uznania, że dotychczas prowadzone przez organy postępowanie administracyjne nie wykazało, i nie zostało udokumentowane, iż na działkach nr 1/1 i 2/11 zrealizowano cel wywłaszczenia, podczas gdy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w szczególności protokoły z oględzin oraz zdjęcia potwierdzają, że cel wywłaszczenia został zrealizowany;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organ II instancji nie uwzględnił wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 czerwca 2012 r. II SA/Po 189/12, podczas gdy wytyczne nie dotyczyły działek będących przedmiotem niniejszego postępowania;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

- poprzez uznanie, że organ nie uwzględnił własnych wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej z 15 listopada 2012 r., podczas gdy decyzja ta dotyczyła utrzymania w mocy decyzji Starosty Poznańskiego z 30 listopada 2010 r., w zakresie orzeczenia o zwrocie działek nie będących przedmiotem niniejszego postępowania;

- poprzez uznanie, że organ nie uwzględnił własnych wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej z 17 stycznia 2012 r., podczas gdy obowiązujące w dacie wydawania tejże decyzji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały związania organu I instancji wytycznymi a także oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego, a ponadto od wydania decyzji przez Wojewodę w 2012 r. zmieniło się orzecznictwo sądowe w zakresie wykładni celu wywłaszczenia i terminów jego realizacji a także możliwości techniczne w zakresie pozyskiwania dowodów.

W świetle powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie oświadczył nadto, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji stanął przede wszystkim na stanowisku, że organ odwoławczy w sposób arbitralny uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z aktu notarialnego z 12 października 1973 r. wynika, że będące przedmiotem postępowania działki nr [...] i [...] (które wchodziły w skład wywłaszczonej nieruchomości) znajdują się na terenie inwestycji objętej decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z 29 lipca 1972 r. zatwierdzającą plan realizacji budowy Górnego Tarasu R[...]. Można zatem uznać, że celem wywłaszczenia była inwestycja określana jako Górny Taras R[...]. Z decyzji z 29 lipca 1972 r. znajdującej się w aktach sprawy nie wynika jednak, jakie były założenia tej inwestycji, jaki miała zasięg, granice terytorialne i co wchodziło w jej zakres. Organ w ogóle pomija te istotne kwestie i takich ustaleń nie czyni. Przesądzając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, odwołuje się wyłącznie do planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przytoczonym wyżej końcowym stwierdzeniem Sądu I instancji nie można się zgodzić, bowiem nie znajduje ono odzwierciedlenia w aktach sprawy. Nie jest bowiem prawdą, że organy obydwu instancji nie dążyły do ustalenia tego, co wynikało z decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z 29 lipca 1972 r., a co za tym idzie, jakie były założenia inwestycji pod nazwą górny taras R[...], jaki miała zasięg, granice terytorialne i co wchodziło w jej zakres. Z obydwu kwestionowanych decyzji i z akt sprawy wynika, że organ I instancji pismem z 22 lutego 2016 r. zwrócił się do Archiwum Zakładowego UM Poznania o przesłanie powyższej decyzji i w odpowiedzi (z 3 marca 2016 r.) otrzymał kopię akt wywłaszczeniowych. W aktach tych nie było jednak załącznika graficznego do wskazanej decyzji z 29 lipca 1972 r. Natomiast pismem z 1 kwietnia 2019 r. Wielkopolskie Biuro Planowania Przestrzennego w Poznaniu poinformowało, że nie posiada materiałów archiwalnych z zakresu administracji budowlanej z lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, prowadzonych przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, w tym ówczesnego Biura Planowania Przestrzennego dawnego województwa poznańskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że w powyższej sytuacji wytyczne Sądu I instancji, które miałyby zmierzać do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustaleń wynikających z załącznika graficznego do decyzji z 29 lipca 1972 r., byłyby bezproduktywne. Rację należy zatem przyznać organowi odwoławczemu, że w takiej sytuacji doprecyzowując cel wywłaszczenia, ujęty nazbyt ogólnie w akcie notarialnym, odwołał się do ustaleń wynikających z ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z 1966 r. i do oględzin nieruchomości opisujących stan nieruchomości w trakcie rozpatrywania wniosku. Ponadto, z samej treści decyzji z 29 lipca 1972 r. wprawdzie nie wynikało, co rozumieć przez inwestycję pod nazwą górny taras R[...], ale z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z 10 sierpnia 1973 r. wynika, że chodziło o spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe prowadzone przez S.M. "[...]

W konsekwencji organ odwoławczy ustalił, że tak rozumiany cel wywłaszczenia został zrealizowany. W części wschodniej działki nr 1/1 znajduje się fragment parkingów użytkowanych przez Specjalistyczny Szpital Miejski [...], a na pozostałej części krzewy, drzewa, trawnik pielęgnowany oraz lampy oświetleniowe. Na działce nr [...] znajduje się z kolei zieleń, w tym liczne krzewy i drzewa, oraz infrastruktura przesyłowa służąca celom mieszkaniowym (kolektor sanitarny, kolektor deszczowy, kanalizacja teletechniczna, fragmenty sieci cieplnej). Wszystkie te elementy zagospodarowania terenu mieściły się w ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego z 1966 r. oraz stanowią typowe elementy osiedla mieszkaniowego.

Zauważyć bowiem należy, że w orzecznictwie od dawna podnosi się, że "Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych, ciągów pieszych, jak również innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla i służących zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców. Ostateczne wykorzystanie określonych nieruchomości (działek) nie pod budowę budynków mieszkalnych, ale infrastruktury umożliwiającej prawidłowe funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego nie może więc stanowić zmiany celu wywłaszczenia, lecz jego dopuszczalną modyfikację, czy doprecyzowanie" (wyrok NSA z 14.10.2024 r. I OSK 1229/21, LEX nr 3790778). Ponadto, "Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów osiedla mieszkaniowego. Zatem okoliczność, że jakiś teren stanowi spory obszar zieleni (w tym nieurządzonej) nie oznacza, że należy ocenić ten stan rzeczy jako przejaw zbędności terenu dla celów zabudowy osiedlowej, o ile z materiału dowodowego wynika, że teren ten miał w chwili wywłaszczenia czy nabycia przypisaną taką właśnie funkcję. Ocena, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w przypadku, gdy celem takim była budowa osiedla mieszkaniowego jest dokonywana przez pryzmat traktowania osiedla jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanizacyjnego, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2122/17 (...)" - zob. wyrok NSA z 26.06.2024 r. I OSK 1210/20, LEX nr 3759966.

Jeśli zatem szpital z towarzyszącym mu otoczeniem oraz tereny zielone oraz infrastruktura techniczna osiedlowa stanowią konieczne elementy osiedla mieszkaniowego, a z analizowanego przez organ odwoławczy planu z 1966 r. wynikało, że takie elementy były dopuszczalne w planie, to nie można uznać, że dokonując ustaleń celu wywłaszczenia i oceny jego realizacji, organ naruszył zasady postępowania, jak ujął to Sąd I instancji. W tej sytuacji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej organu, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Poza tym trzeba mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r. P 38/11 uznał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z jednoznacznym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, nie jest dopuszczalne odnoszenie terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. do stanu faktycznego opisanego w tym przepisie, który zaistniał przed 22 września 2004 r. Tym samym zrealizowanie celu wywłaszczenia przed ww. datą wyklucza skuteczność ubiegania się o zwrot nieruchomości. Jednocześnie jednak termin ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. (zob. wyrok NSA z 30.01.2024 r. I OSK 1849/20, LEX nr 3709336).

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że zagospodarowanie obydwu działek, w sposób ustalony przez organ, nastąpiło przed złożeniem wniosku o zwrot i przed 22 września 2004 r., a zatem w takich okolicznościach nie podlegają one zwrotowi.

Zauważyć też należy, że Sąd I instancji nie wyartykułował wprost w uzasadnieniu, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a., ani nie wskazał dokładnie, czym organ mógł uchybić temu przepisowi. Ewentualne uwagi odnoszące się do wcześniejszych ustaleń samego organu nie przybrały zaś żadnej formy normatywnej i nie wykazał, że były one dla organu wiążące. W tej sytuacji za usprawiedliwione należało uznać także zarzuty zawarte w pkt II i III skargi kasacyjnej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.