Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 807/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 9, 10, 77 par. 1, 80, 127, 136 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1-3, art. 24 ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Go 20/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w Z. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 20/20, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w T., zwanej dalej "skarżącą" lub "spółką", na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze, zwanego dalej "organem odwoławczym" z dnia 8 listopada 2019 r., nr 9004-2019-0063, w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2017.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 11 maja 2017 r., do Biura Powiatowego ARiMR w Żarach z/s w Lubsku wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 r. Spółka w zadeklarowała, iż ubiega się o płatności do działek rolnych: "A" – 3,32 ha, zlokalizowana na działce ew. m- [...] (obręb ew. [...]), "B" — 14,99 ha, zlokalizowana na działce ew. nr [...] (obręb ew. [...]), "C" - 3,95 ha, zlokalizowana na działce ew. nr [...] (obręb ew. [...]) i "D" - 7.30 zlokalizowana na działce ew. nr [...] (obręb ew. [...]). Działki te zadeklarowano w ramach pakietu 2 "rolnictwo ekologicznej – wariant 2.1. Uprawy rolnicze po okresie przestawienia – powierzchnia 29,56". Łączny obszar, do którego Spółka ubiega się o płatności wyniósł 29,56 ha.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze, zwany dalej "organem pierwszej instancji" odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013.

Organ pierwszej instancji wskazał, że spółka została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowniczym dnia 29 stycznia 2016 r. Jej udziałowcami są spółki K. Sp. z o. o. (1/2 udziału) oraz spółka B. Sp. z o. o. (1/2 udziału) natomiast prezesem zarządu jest J. G.. Z kolei głównym udziałowcem i prezesem zarządu spółek K. Sp. z o. o. i B. Sp. z o. o. jest S. T..

Zarówno S. T., jak i J. G. pełnią podobne funkcje w podmiotach, które w 2017 r. złożyły wnioski o przyznanie płatności tj. D. Sp. z o. o., R. [...] Sp. z o. o., L. Sp. z o. o., J. Sp. z o. o., T. Sp. z o. o., T. Sp. z o. o., T. Sp. z o. o., P. Sp. z o. o., Z. [...] Sp. z o. o., J. G. - pełnomocnik J. G., Ł. G. - pełnomocnik J. G. Obaj panowie składają również wnioski jako osoby fizyczne.

Zwracając uwagę na powiązania osobowe w spółkach, wspólny adres do korespondencji i siedziby spółek, a także biorąc pod uwagę akty notarialne i umowy dzierżawy, organ pierwszej instancji stwierdził, że powołanie spółki P. oraz pozyskanie przez nią gruntów, których właścicielem był S. T., miało na celu uniknięcie zastosowania modulacji, stawek degresywnych, limitu powierzchni, do których można uzyskać płatności oraz schematów pomocowych.

Mając na względzie charakter spółki, w tym stwierdzone zależności kapitałowe i osobowe oraz współzależność funkcjonalną, stwierdził, iż ww. spółka powstała w sztuczny sposobu pozwalający na uniknięcie skutków wynikających z art. 11 ust. 1 Rozporządzenia nr 1307/2013.

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 listopada 2019 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że P. sp. z o.o. została zarejestrowana w KRS dnia 29 stycznia 2016 r. i od roku 2016 rozpoczęła składnie wniosków o przyznanie płatności. Wskazał, że z bilansów tej spółki sporządzonych na dzień 31 grudnia 2016 r. oraz 31 grudnia 2017 r. wynika, iż w ramach rzeczowych aktywów trwałych spółka ta posiada grunty, które nabyła od S. T. na podstawie aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia 10 marca 2016 r. "warunkowa umowa sprzedaży" oraz aktu notarialnego nr [...] z dnia 25 kwietnia 2016 r. "umowa przeniesienia prawa własności oraz ustanowienia hipoteki" zawartych pomiędzy S. T. a P. Sp. z o. o., w której imieniu występował J. G.. Wskazał również, że z przedłożonej przez stronę umowy dzierżawy wynika, iż działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] (łączna powierzchnia 11,30 ha) - zostały wydzierżawione P. sp. z o.o. w dniu 31 marca 2016 r. od D. T., natomiast działki ewidencyjne nr [...], [...] zostały wydzierżawione P. sp z. o. o przez E. U..

Na postawie systemu, o którym mowa w art. 9a Ustawy EP organ stwierdził, że w roku 2014-2015 o płatności do powyższych działek ewidencyjnych ubiegała się P. B. - wspólnik spółki Z. [...], gdzie Prezesem Zarządu jest S. T. natomiast wiceprezesem J. G.

W ocenie organu odwoławczego osoby pełniące funkcje zarządcze w spółkach D. i P. podpisały "same ze sobą" umowy dzierżawy, przekazując tym samym swobodnie grunty pomiędzy sobą. W ocenie organu odwoławczego, charakter tych przeniesień posiadania gruntów – o ile dozwolony w sensie uwarunkowań gospodarczych czy handlowych – utwierdza w przekonaniu o pozorności działań mających na celu uzyskanie dopłat.

W ocenie organu odwoławczego, nowo powstałe podmioty nie stanowią gospodarstw rolnych stanowiących zorganizowaną całość gospodarczą, gdyż nie posiadają niezbędnej do tego kadry pracowniczej oraz infrastruktury, a ich działalność opiera się na zlecaniach wszystkich wymaganych usług podmiotom zewnętrznym (którymi w znacznej mierze są spółki powiązane kapitałowo i osobowo ze S. T. i J. G.). W celu prowadzenia działalności rolniczej nowo powstałe podmioty - w tym P. sp. z o. o. - zawarły umowy ze spółką macierzystą R. [...] sp. z o.o. oraz ze spółką R. [...] sp. z o. o. na wykonywanie zabiegów agrotechnicznych. A działalność spółek R. [...] sp. z. o.o. oraz R. [...] sp. z o. o. również pozostaje w gestii: S. T. i J. G. Księgowość spółek zlecona jest do spółki macierzystej R. [...]. Podobna sytuacja występuje w przypadku pozostałych nowo zawiązanych podmiotów tj. spółek L. sp. z o.o., D. sp. z o.o., T. sp. z o. o. T. sp. z o. o., P. sp. z o.o. Z. [...] sp. z o. o., a także w przypadku J. G., J. G. i Ł. G., którym to spółkom i osobom przypisano jedynie grunty zgłaszane do dopłat. Jednak wymienione osoby prawne i fizyczne, zdaniem organu odwoławczego, nie prowadzą odrębnych gospodarstw rolnych stanowiących zorganizowaną całość gospodarczą.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie stwierdzono stworzenie sztucznych warunków przez beneficjenta albowiem udowodniono łącznie występowanie elementu obiektywnego i subiektywnego.

Sąd I iinstancji oddalił skargę spółki na powyższe rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności uznał za bezpodstawne zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania przypominając, że niektóre z zasad postępowania określone w przepisach K.p.a, w przypadku postępowań dotyczących przyznania płatności uległy znacznemu ograniczeniu, stosownie do treści art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r. poz. 173 ze zm.) i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2018 r. poz. 627) - dalej zwanej "ustawą PROW". Wskazane przepisy ustawy PROW w sposób istotny modyfikują zatem obowiązki organu i pozycję stron postępowania administracyjnego w stosunku do reguł określonych w K.p.a.

Ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 K.p.a. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tak jak tego wymaga art. 7 K.p.a. Ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 K.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje skarżąca, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony, czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W kontekście powyższego chybiona jest argumentacja skarżącej, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie kilkanaście miesięcy zataił prawdziwy jego cel i nigdy nie informował strony, że zmierza do ustalenia, iż w celu otrzymania płatności stworzyła tzw. sztuczne warunki i działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, co w konsekwencji spowodowało, że nie miała możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych w celu wykazania, iż zarzut stworzenia sztucznych warunków jest nieuzasadniony oraz, że spółki powiązane ze skarżącą osobowo nie stanowią jednego organizmu i działają każda we własnym imieniu. Podobnie też chybiony jest zarzut, że organ odwoławczy podając w uzasadnieniu swej decyzji, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku informowania strony o prawdziwym celu postępowania zaprzeczył prawu skarżącej do obrony jej praw.

WSA wyjaśnił, że prowadząc postępowanie mające na celu zweryfikowanie wniosku o przyznanie płatności organ zobowiązany jest w każdym przypadku rozważyć, czy co do danego beneficjenta nie wystąpiły okoliczności dotyczące wykreowania tzw. sztucznych warunków, pozwalających na uzyskanie płatności w kwotach wyższych niż te, które przysługiwałyby stronie, gdyby do stworzenia takich warunków nie doszło. Tym samym skarżąca spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, winna być świadoma, że złożony przez nią wniosek oceniany jest także w tym aspekcie. Zwłaszcza, gdy jednocześnie kontroli podlegały wnioski złożone przez podmioty z nią powiązane. Skarżąca na żadnym etapie postępowania przed organem pierwszej instancji nie zwracała się do organu, by udzielił jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Podobnie też nie żądała od organu, by zapewnił jej czynny udział w każdym stadium postępowania. Skarżąca po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji znała już szczegółowo stanowisko organu i w odwołaniu mogła zaprezentować, kontrargumenty i dowody pozwalające je podważyć, co też zrobiła. Trudno zatem przyjąć, by była pozbawiona możliwości obrony swych praw. Zwłaszcza, gdy organ odwoławczy przeprowadził wszystkie zawnioskowane przez stronę dowody.

W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze specyfikę postępowania w przedmiocie przyznania płatności, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organ odwoławczy, uzupełniając w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy o wskazane przez stronę w odwołaniu dokumenty, zeznania świadków i oświadczenia, nie naruszył zasady dwuinstancyjności. Przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie dowodowe miało charakter uzupełniający. Dyrektor LOR ARiMR zgromadził bowiem wszystkie dowody, o które wnioskowała strona oraz dokonał ich oceny w kontekście podniesionych w dowołaniu zarzutów a także dowodów i argumentów wskazanych przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 31 stycznia 2019 r.

Zdaniem Sądu I instancji działanie organu odwoławczego nie doprowadziło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz lektura zaskarżonej decyzji pozwala przyjąć, że organ wykazał, iż skarżąca spółka wraz z powiązanymi z nią podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L. 2013.347.549) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013".

Wprawdzie przepisy rozporządzenia nr 1306/2013 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo. Kwestia ta była przedmiotem rozważań TSUE, który dokonał interpretacji obowiązującej wówczas regulacji tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 S. [...] przeciwko I. [...] agencja (www.eur-lex.europa.eu). W oparciu o to orzeczenie WSA uznał, że organ prawidłowo ustalił relacje pomiędzy spółkami i podmiotami powiązanymi ze S. T. i J. G. Wskazał na powiązania kapitałowe trafnie badając sposób powstania określonych zależnych osobowo i kapitałowo spółek. Właściwie oznaczył więzy rodzinne w przypadku osób fizycznych zgłaszających grunty, trafnie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym spójnie kierowanym przez S. T. i J. G. Właściwie wreszcie ocenił, że wszystkie podmioty, a ściśle ich majątek, współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, a tym samym, że poprzez wykreowanie części podmiotów oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do - zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia - koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie: pułapów powierzchniowych, współczynnika redukcji, współczynnika korygującego oraz - w przypadku innych płatności - szczeblowo degresywnych stawek płatności.

Organ ustalił, że udziały w spółce P. posiadają spółki K. Sp. z o. o. (1/2 udziału) i B. Sp. z o. o. (1/2 udziału) natomiast prezesem zarządu jest J. G. Głównym udziałowcem i prezesem zarządu spółek B. i K. jest S. T. Prawidłowo ustalono schemat podmiotów powiązanych występujących o płatności w roku 2017 r. Oprócz spółki P. sp. z o. o. o płatności na rok 2017 wystąpił szereg innych podmiotów prawa handlowego związanych bezpośrednio bądź pośrednio (poprzez szereg kolejnych spółek kapitałowych) z J. G. oraz S. T., tj.: L. sp. z o.o., R. sp. z o. o., P. sp. z o. o., J. sp. z o. o., T. sp. z o. o., T. sp. z. o. o., T. sp. z o. o. D. sp. z o. o. oraz N. sp. z. o. o. (aktualnie Z. [...] sp. z o. o.). Oprócz wskazanych wyżej spółek kapitałowych o płatności na rok 2017 - jako osoby fizyczne - wystąpili również: S. T., J. G. oraz J.G. i Ł. G. (dzieci J. G.).

Trafnie skonkludowano o funkcjonowaniu spółki w ramach szerszego przedsięwzięcia gospodarczego, jednolicie i spójnie zarządzanego przez S. T. i J. G. Jednocześnie trafnie ustalono, iż spółka była gospodarczo niesamodzielna i nie prowadziła gospodarstwa rolnego rozumianego jako zarządzane przez siebie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej (art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013). Wskazują na to następujące ustalenia i argumenty:

1. Na działalność wyżej wymienionych spółek istotny wpływ mają tylko S. T. i J. G. Nikt inny nie zasiada w zarządzie tych spółek, jak również nikt inny nie posiada w nich bezpośrednio lub pośrednio istotnej części udziałów. Podobnie gospodarstwa ww. osób fizycznych pozostają w ścisłej zależności z osobami J. G. oraz S. T.

2. Wszystkie wskazane spółki kapitałowe zarządzane są w niemal identyczny sposób. Mają tych samych kontrahentów, z którymi zawierane są operacje kupna środków produkcji i sprzedaży płodów rolnych, tych samych doradców rolnych, oraz księgowość zlecaną do tego samego miejsca, a także ten sam adres siedziby (prócz Z. [...]) i do korespondencji.

3. Poza spółką R. sp. z o. o. niemal wszystkie wymienione spółki (w tym skarżąca) nie posiadają jakiejkolwiek infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej tj. maszyn, urządzeń, magazynów przechowalniczych, środków transportu, a wszystkie zabiegi i usługi są zlecane do tych samych podmiotów (w tym podmiotom powiązanym z S. T. i J. G.).

Suma powyższych wniosków potwierdza prawidłowość konkluzji sformułowanej przez Dyrektora LOR ARiMR, że wszelkie zmiany w schemacie zależnych podmiotów w ramach jednego wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego kierowanego przez J. G. i S. T. sprowadzały się głównie do przenoszenia własności oraz umownych praw do gruntów i de facto nie doprowadziły do powstania podmiotów prowadzących samodzielnie działalność rolniczą. Takie działania skutkujące przesunięciami gruntów, wskutek których nowi beneficjenci uzyskiwali grunty o areale ograniczonym wielkościowo do wartości optymalnej z punktu widzenia korzyści finansowych płynących ze wsparcia, jako że pozwalały na ominięcie mechanizmów zmniejszenia płatności, miały na celu korzyści sprzeczne z celami wsparcia.

W ocenie WSA, składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które zgłoszone łącznie uzasadniałyby mniejszą płatność, wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Całokształt okoliczności niniejszej sprawy oraz spraw pozostałych podmiotów powiązanych z J. G. oraz S. T. przemawia za przyjęciem, że utworzenie spółek miało na celu uzyskanie większych dopłat (element subiektywny), co ma wpływ na wartość majątku skarżącej spółki, a tym samym rzeczywistą wartość udziałów wspólnika w spółce.

W ocenie Sądu I instancji, trafny był również wniosek organu, że działania skarżącej zdecydowanie nie wypełniają celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. Urz UE C 115 z dnia 9 maja 2008 r.). Skarżąca nie korzysta bowiem z usług podmiotów niepowiązanych i nie posiada własnego zaplecza technicznego, nie można było więc przyjąć, że jej działalność służyła zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalnego rozwoju produkcji rolnej optymalnego wykorzystania siły roboczej, czy też miała zapewnić odpowiedni poziom ludności wiejskiej bądź tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Zaś uczestnictwo w procederze stworzenia sztucznych warunków raczej niszczy niż wspiera konkurencyjność rolnictwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. niewłaściwe zastosowanie normy art. 19 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i w konsekwencji nie uwzględnienie przez WSA zasadności zarzutu postawionego wobec organów I i II instancji ARiMR w zakresie nierozstrzygnięcia sprawy w terminie, co doprowadziło do przewlekłości postępowania w sprawie,

2. niewłaściwe zastosowanie norm art. 2 lit a, lit h rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 oraz niezastosowanie normy art. 3 lit. H Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, niewłaściwe zastosowanie normy art. 2 Rozporządzenia Parlamentu-Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...) oraz art. 4 ust. 1 lit a i b rozporządzenia nr 1307/2013 art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że spółka P. sp. z o.o. nie jest rolnikiem, beneficjentem ani producentem, ani posiadaczem gospodarstwa rolnego,

3. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności,

4. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i przyjęcie, iż skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego,

5. niezastosowanie normy art. 3 pkt. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (EP), art. 2 ust 1a rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 2 ust. 1d rozporządzenia nr 1306/2013 oraz rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008 i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym i nie posiada gospodarstwa rolnego,

6. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej,

7. niewłaściwe zastosowanie normy art 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego,

8. niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącego tak w chwili powstania skarżącej spółki jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności,

9. niezastosowanie normy art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w związku z błędną jego subsumpcją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęciem, iż skarżąca nie była posiadaczem gruntów i nie przysługują jej płatności,

10. niewłaściwe zastosowanie norm:

a) § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (rozporządzenie ONW PROW 2014-2020),

b) § 20 ust. 1 i 2 oraz § 13, § 13a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (rozporządzenie PRŚ 2013),

c) § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014-2020,

d) art. 13, art. 15 ust 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że P. sp. z o.o. jest jednym gospodarstwem rolnym wraz z podmiotami powiązanymi i powinna otrzymać płatność rolnośrodowiskową, ONW, płatności bezpośrednie w wysokościach uwzględniających limity powierzchniowe i liczbowe do przyznania płatności.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (ustawa zw. PROW 2007-2013) poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, tj., naruszenie:

a) normy art. 19 ustawy PROW zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organem pierwszej instancji i drugiej instancji,

b) norm art. 10, 18 i 20 ustawy PROW poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, pominięcie dowodów, twierdzeń i wyjaśnień skarżącego, niedanie wiary wyjaśnieniom i samodzielne przypisanie motywów i intencji, uniemożliwienie udziału stronie w postępowaniu, nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych,

2. przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niewłaściwe sprawowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli działalności administracji publicznej;

3. przepisu art. 77 K.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie,

4. przepisu art. 80 K.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2) Ustawy PROW poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego,

5. art. 21 ust. 2 pkt 2) Ustawy PROW poprzez odwrócenie ciężaru dowodzenia i obciążenie obowiązkiem udowodnienia iż nie zostały utworzone sztuczne warunki, w sytuacji gdy to organ winien wykazać, że takie warunki zostały utworzone i to w wyłącznym celu uzyskania nienależnych płatności,

6. przepisu art. 21 ust. 2 pkt. 3 i 4) Ustawy PROW i art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami i wypowiedzenia w sprawie oraz niewłaściwe rozłożenie ciężaru dowodzenia z pomięciem obowiązków organów i Sądu wykazania okoliczności przedmiotowo istotnych dla rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności,

7. rażące naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego, przy ocenie działań organów ARiMR I i II instancji takich jak;

a) zasady praworządności (art. 6 K.p.a oraz art. 21 ust 2 ustawy PROW),

b) zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, (art. 7 K.p.a.),

c) zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 K.p.a.),

d) art. 9 K.p.a., albowiem organ nie poinformował na żadnym etapie postępowania czego naprawdę dotyczy postępowanie, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenie wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organ wskazywał na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez co wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania,

e) zasady zasadności przesłanek (art. 11 K.p.a.),

f) zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony (art. 7a K.p.a.) - organ zastosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki,

g) zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.), albowiem postępowanie przed organem odwoławczym, a także przed organem pierwszej instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007- 2013,

8. rażące naruszenie normy art. 15 K.p.a. w związku z art. 136 § 1, § 2, § 3 i § 4 K.p.a. oraz art. 127 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP poprzez faktyczne pozbawienie strony możliwości obrony swych praw w dwuinstancyjnym postępowaniu,

poprzez które to wyżej wymienione naruszenia Sąd I instancji wadliwie dokonał kontroli przejawów działalności i wydanych decyzji organów ARiMR.

W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z jednoczesnym zobowiązaniem Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR jako organu drugiej instancji do zmiany swojej decyzji poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żarach z/s w Lubsku i przyznanie skarżącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017, o którą ubiegała się spółka, zgodnie z jej wnioskiem. Sformułowano również wniosek o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła również i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, a sąd I instancji w ramach zaskarżonego wyroku zaakceptował, że wnosząca skargę kasacyjną (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Rozważając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w P.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Podobna sytuacja wystąpiła w przypadku zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. – dalej jako P.u.s.a.), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak niewątpliwie sytuacją miała miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Zauważyć także należy, że w świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten (wcześniej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu) w istotny sposób modyfikuje zatem obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 K.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przepisy te nie znajdują zatem zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W zakresie zaś art. 80 K.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez spółkę skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej spółki odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów strona głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie w zakresie twierdzeń i wyjaśnień skarżącej. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy.

Przy czym podkreślić należy, że w świetle powołanego wyżej art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach – aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się tylko do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Wbrew bowiem zarzutom, skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania.

W tej sytuacji za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 3 i 24 ust. 8 ustawy o płatnościach oraz art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 , art. 9, art. 11, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 i 2 K.p.a., jak też zarzuty dotyczące naruszenia art. 75, art. 78 i art. 80 K.p.a. regulujące kwestie dowodowe. Przede wszystkim dlatego, że w zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła bowiem skutecznie ustaleń faktycznych sprawy. Prawidłowa jest również zaprezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia przesłanek określonych w art. 127 K.p.a., przewidująca prawo do odwołania od decyzji, art. 136 § 1 K.p.a., które określają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Prawidłowo wskazano, że organ musi wyważyć czy ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 K.p.a. nie będzie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Nie stwierdzono przy tym naruszania art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Skarżącej kasacyjne spółce zapewniono bowiem na gruncie rozpatrywanej sprawy odpowiednie standardy w tym zakresie.

Przechodząc kolejno do merytorycznej oceny zarzutów o charakterze materialnym należy wskazać, że analiza zaskarżonego wyroku pozwalała przyjąć, że skarżąca spółka, wraz z powiązanymi podmiotami, współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało usprawiedliwioną odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do nieostrych. Jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku (ad casum). Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 niedopuszczalne. Przepis ten stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Z przepisem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, w myśl którego, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczone przepisy mają chronić wydatkowanie środków unijnych na rzecz podmiotów dopuszczających się obejścia prawa w ramach procedur przyznawania płatności (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18).

Ze wspomnianych regulacji wynika, że celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., I GSK 563/19 i z 18 listopada 2022 r., I GSK 2148/18).

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że dzięki zgłoszeniu do płatności kilkunastu podmiotów ominięto szereg limitów kwotowych i powierzchniowych obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. W rezultacie stworzenie przez podmioty prywatne i powiązane z nim osoby wielu spółek zgłaszających grunty jako odrębne podmioty (również osoby fizyczne) ma charakter działania ukierunkowanego na obejście przepisów w rozumieniu § 3 ust. 4 Rozporządzenia ONW, § 13a ust. 1 oraz § 20 ust 1 rozporządzenia PRŚ oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia PRSK oraz § 4 ust 4 rozporządzenia RE oraz art. 13, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Obszerne ustalenia i wyjaśnienia organu, zaakceptowane w ramach zaskarżonego wyroku pozwalają przyjąć, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu, zgodnie z którymi została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów. Ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1772/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą.

Podsumowując uznać należało, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. osoby i spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane z tymi samymi osobami. Zasadnie zatem uznano, że takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby we władzach spółek) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, zaakceptowana w ramach zaskarżonego wyroku, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane ze tymi samymi osobami kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem zapatrywania wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku, co do stworzenia przez spółkę w zaistniałych okolicznościach sprawy sztucznych warunków i braku realizacji stosownych celów wsparcie rolników.

Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreśla, że niniejszy wyrok jest kontynuacją poglądów jurysdykcyjnych tego Sądu prezentowanych w zakresie zagadnienia sztucznych warunków m. in. W wyrokach NSA: z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1912/18; z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 2129/18; z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1913/18; z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2009/18; z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2182/18; publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).