Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 977/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. c, art. 200. art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 7, art. 15, art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie: WSA Inga Gołowska (spr.) WSA Stanisław Grzeszek Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie z dnia 12 stycznia 2016 r. nr DEC-2015/17/B/HS5/00474/1 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 200 zł (dwieście złotych).


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 lipca 2016r. sygn. akt: III SA/Kr 383/16 oddalił skargę Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z 12 stycznia 2016r., nr DEC-2015/17/B/HS5/00474/1 (znak: KR.0004.1.436.2015) w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego.

Sąd wskazał, zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy z 30 kwietnia 2010r. o Narodowym Centrum Nauki, kognicji sądu administracyjnego poddano decyzje Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki, wydane w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o NCN. Zgodnie z art. 33 ust. 2 i 3 tej ustawy, Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki rozpoznaje odwołanie od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Nauki w przedmiocie przyznania środków nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Przepisy powołanej ustawy nie wskazują dla sądu administracyjnego innego kryterium kontroli zaskarżonej decyzji Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki niż zgodność z prawem.

Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego wydania decyzji odwoławczej w nieprawidłowym składzie, gdyż przepisy określają liczbę członków Komisji Odwoławczej NCN, ale nie precyzują, w jakim składzie mają być wydawane decyzje. Tym samym wydanie decyzji przez 4 członków pięciosobowej Komisji uznał za prawidłowe.

Sąd podniósł, że konkurs OPUS 9 został wszczęty 15 marca 2015r., a w tej dacie art. 33 ust. 3 ustawy o NCN stanowił, że Komisja Odwoławcza Rady podejmuje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania, będąc wówczas lex specialis wobec art. 138 k.p.a., jednak w sprawie Komisja Odwoławcza wydała zaskarżoną decyzję w dniu 12 stycznia 2016r., kiedy to art. 33 ust. 3 ustawy o NCN miał już od 25 maja 2015r. inną treść w związku z art. 4 pkt 6 ustawy z 15 stycznia 2015r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 249). Jak wskazał WSA, skoro konkurs OPUS 9 został ogłoszony 12 marca 2015r. i od tej daty można było składać wnioski do 16 czerwca 2015r. to dla tych postępowań, w których wnioski wnioskodawców zostało złożone przed 25 maja 2015r. stosowany był art. 33 ust. 3 ustawy o NCN w wersji dotychczasowej, a dla wniosków złożonych po tej dacie-art. 33 ust. 3 w nowej wersji, zaś postępowanie o przyznanie środków finansowych zostało w sprawie wszczęte dopiero z dniem złożenia wniosku przez uczestnika. Niemniej, między rozstrzygnięciem objętym zakresem art. 138§1 pkt 1 k.p.a. polegającym na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji a rozstrzygnięciem objętym zaskarżoną w tej sprawie decyzją "odmawiającą przyznania wnioskodawcy środków finansowych na realizację projektu badawczego"-nie ma merytorycznej różnicy, wobec czego uchybienie nie było istotne.

Sąd nie uznał za zasadny także zarzutu skargi dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji na podstawie aktu prawnego, który nie ma mocy prawnej. W jego ocenie tak uchwała nr 27/2015 z 12 marca 2015r. Rady Narodowego Centrum Nauki w sprawie warunków przeprowadzenia konkursu OPUS 9 i regulamin przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich z 12 marca 2015r. nr 26/2015-zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej. Zdaniem Sądu z art. 30 ust. 2 ustawy o NCN wynika, że Rada mogła dla danego konkursu określić dodatkowe kryteria, poza określonymi w art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. Taki akt wydawany na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o NCN ma "oczywiście charakter wykonawczy do ustawy". Delegacja ustawowa wskazuje, jaki organ może wydać taki akt (Rada Narodowego Centrum Nauki) oraz zakres sprawy objętej regulacją (dodatkowe kryteria nie objęte art. 30 ust. 1 ustawy o NCN w zakresie oceny wniosków składanych w ramach konkursu). Zdaniem Sądu, "taka uchwała nie jest aktem wewnętrznym". Także i uchwała Rady nr 26/2015 z 12 marca 2015r.-regulamin przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich-została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ustawy o NCN, który stanowi, że Rada Narodowego Centrum Nauki określi szczegółowy regulamin przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Centrum, przy uwzględnieniu zasad przejrzystości procedur konkursowych oraz procedur wyłaniania ekspertów.

Za w niewielkim stopniu zasadny Sąd uznał jedynie zarzut skargi, że zaskarżona decyzja nie zawierała ustosunkowania się Komisji Odwoławczej do zarzutów zawartych w odwołaniu, naruszając art. 107§3 k.p.a. Sąd nie znalazł powodów, dla których decyzje wydawane w sprawach przyznawania środków finansowych na badania naukowe nie mogłyby posiadać rzetelnych uzasadnień, na podstawie których strona mogłaby zostać przekonana o prawidłowości wydania danego rozstrzygnięcia. W jego ocenie w demokratycznym państwie prawa, respektującym zasadę praworządności i chroniącym prawa obywateli, każde działanie organu wykonującego administrację winno znaleźć uzasadnienie. Sąd podkreślił w związku z tym, że każda osoba, domagająca się podjęcia czynności przez organ administracyjny, a przede wszystkim czynności władczej przyznającej lub odmawiającej przyznania określonego prawa (dobra, świadczenia) winna otrzymać także wyjaśnienie przesłanek i powodów, dla których w danej konkretnej sprawie organ wydał decyzję o takiej, a nie innej treści. Zarówno art. 11 k.p.a. (zawierający zasadę przekonywania), jak i art. 8 k.p.a. zawierający zasadę budowania zaufania do organów administracyjnych wyraźnie wskazuje na potrzebę uzasadniania decyzji. WSA stwierdził jednak, że zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, które spełnia podstawowe wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jak wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o NCN, organ I instancji-Dyrektor Narodowego Centrum Nauki-wydaje decyzję obejmującą przyznanie środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursu i to jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zdaniem Sądu w decyzji Dyrektora Centrum nie mogła znaleźć się np. ocena opinii ekspertów kwalifikujących poszczególne projekty lub nastąpić samodzielne przyznanie przez Dyrektora punktów (np. dodatkowych punktów dla danego projektu badawczego zgłoszonego w danym konkursie), gdyż Dyrektor jest związany, w świetle art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o NCN, przedłożoną mu listą rankingową projektów badawczych. Ustawodawca tak uregulował postępowanie w sprawie przyznania środków finansowych przez Narodowe Centrum Nauki w konkursach na realizację zadań w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich, że pozbawił Dyrektora Centrum prawa do decydowania merytorycznego o projekcie przedłożonym przez wnioskodawcę lub ustalania opozycji takiego projektu na liście rankingowej-w związku z czym nie można czynić mu skutecznie zarzutu naruszenia przepisów prawa.

Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji WSA wskazał, że powinna ona zawierać wyjaśnienie treści art. 33 ust. 1 ustawy o NCN oraz wskazanie, ile punktów otrzymał dany projekt, od ilu punktów kwalifikowano projekty do finansowania i które miejsce przypisano danemu projektowi, któremu odmówiono finansowania. Nie spełnia obowiązku należytego uzasadnienia także odesłanie na stronę internetową, celem uzyskania dodatkowego wyjaśnienia. Wskazał też, że częściowo wadę te usunęło uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym wyraźnie określono, ile punktów uzyskał projekt wnioskodawcy. Chociaż brakuje wyraźnego wskazania w tej decyzji, ile projektów (z których miejsc) podlegało zakwalifikowaniu do finansowania i które miejsce uzyskał projekt badawczy Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk o numerze rejestracyjnym 2015/17/B/HS5/00474, to jednak to uchybienie nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż z samego faktu nieprawidłowego niezamieszczenia pozycji projektu badawczego strony skarżącej w rankingu projektów badawczych nie wynika, aby naprawienie tej wady mogło doprowadzić do wydania odmiennej decyzji. Wobec tego Sąd uznał, że opisana wada nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Sąd uznał też, że z art. 33 ust. 2 ustawy o NCN wynika, iż zakres kontroli instancyjnej Komisji Odwoławczej nad decyzją organu I instancji obejmuje tylko badanie, czy naruszono procedurę konkursową i czy naruszono inne wymagania formalne. W ocenie Sądu Komisja Odwoławcza nie ma prawa do kontroli merytorycznej, a więc kontroli zasadności bądź celowości np. przyznania danej ilości punktów za poszczególne kryteria oceny (np. oceny poziomu naukowego badań, oceny charakteru projektu oraz wpływu realizacji projektu na rozwój dyscypliny naukowej; oceny osiągnięć naukowych kierownika projektu; oceny możliwości wykonania projektu). Z tego względu zarzuty skargi, które dotyczą wadliwej ilości punktów przyznanych w poszczególnych kategoriach (kryteriach) oceny projektu badawczego, nie mogły być zdaniem WSA w Krakowie przedmiotem oceny w trybie odwoławczym przez Komisję Odwoławczą. Ponadto, Sad mając uprawnienia jedynie do kontroli legalności działania organu administracyjnego, nie może stwierdzić naruszenia prawa przez Komisję Odwoławczą Rady Narodowego Centrum Nauki z tego powodu, iż nie zweryfikowała ona i nie oceniła prawidłowości przyznania takiej a nie innej liczby punktów projektowi strony w danych kategoriach. "Zasady kontroli zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie dają się pogodzić z oczekiwaniem strony skarżącej. Sąd przekroczyłby zakres swojej kognicji kontrolując decyzje w tej sprawie nie tylko z uwagi na kryterium legalności, ale także kryterium zasadności ocen przyjętych przez ekspertów w odniesieniu do projektu badawczego. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie obejmuje weryfikacji prawidłowości ocen ekspertów oceniających wniosek strony skarżącej."

Sąd stwierdził, że konkurs OPUS 9 został prawidłowy ogłoszony, przez właściwy organ i to ogłoszenie zawierało wszystkie niezbędne elementy; projekt badawczy strony skarżącej został wniesiony w terminie i zgodnie z pkt 2 oraz 4 uchwały Nr 27/2015 z 12 marca 2015r. Rady Narodowego Centrum Nauki w sprawie warunków przeprowadzenia konkursu OPUS 9 w związku z §6 regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich (załącznik do uchwały z 12 marca 2015r. Rady NCN nr 26/2015); projektowi badawczemu skarżącej nadano właściwy bieg zgodnie z §§ 8-15 regulaminu oraz pkt 5 uchwały Nr 27/2015 w sprawie warunków przeprowadzenia konkursu OPUS 9, eksperci w szczególności dokonali oceny tych kryteriów, które zawierał załącznik nr 1 do regulaminu. "Zespół ekspertów dokonał kwalifikacji pod względem liczby punktów projektu wnioskodawcy i po ustaleniu liczby punktów projektu, otrzymał on określoną pozycję na liście rankingowej (pozycję nr 27), a ostatnia pozycja kwalifikowana do finansowania to pozycja 26. Projekt strony skarżącej nie został zakwalifikowany do II etapy oceny merytorycznej, a etapy oceny projektu także wynikały z § 16 ww. regulaminu". W tym zakresie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Sąd ten uznał za trafną.

II.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Instytut Nauk Prawnych PAN, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji Komisji Odwoławczej Rady NCN z 12 stycznia 2016r. sygn. DEC-2015/17/B/HS5/00474/1. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Instytut wniósł o rozważenie zwrócenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP, w przedmiocie zgodności §4 ust. 9 i 10 Regulaminu Rady NCN w brzmieniu nadanym przez uchwałę nr 44/2011 z 13 października 2011r. Rady NCN w sprawie zmiany uchwały Rady NCN nr 3/2010 z 15 grudnia 2010r. dotyczącej przyjęcia Regulaminu działania Rady NCN z art. 93 ust. 2 Konstytucji RP i §9 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 9 września 2010r. w sprawie Statutu Narodowego Centrum Nauki.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

-art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w sytuacji uprzedniego wydania zarządzenia o skierowaniu sprawy na rozprawę i zawiadomienia przez sąd skarżącego o wyznaczeniu rozprawy na dzień 13 września 2016r., co stoi w sprzeczności z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 3 lipca 2008r., II OSK 754/07) i pozbawiło skarżącego czasu wyznaczonego przez Sąd na przygotowanie do rozprawy, możliwości przedstawienia dodatkowej argumentacji w piśmie procesowym.

-art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156§1 pkt 2 oraz art. 138§1 i 2 k.p.a. przez oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez nią wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na wydaniu decyzji, której sentencja wykracza poza granice wskazane w zamkniętym katalogu art. 138§1 i 2 k.p.a. i przyjęcie przez WSA w Krakowie, że decyzja oparta na art. 138 k.p.a. jest decyzją tożsamą z decyzją opartą o art. 33 ust. 3 ustawy o NCN w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z 15 stycznia 2015r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249), co stoi w sprzeczności z jednoznacznym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego tyczącym tej kategorii spraw (wyrok z 5 listopada 2014r., I OSK 1831/14).

-art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w zw. z §9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 9 września 2010 r. w sprawie Statutu Narodowego Centrum Nauki (Dz. U. z 2010r. Nr 171, poz. 1154) przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji spełnienia przesłanek art. 156§1 i 2 k.p.a. wynikających z wydania decyzji przez organ drugiej instancji w składzie 4-osobowym, w sytuacji w której zgodnie z §9 ust. 1 zdanie 2 rozporządzenia skład Komisji Odwoławczej Rady NCN wynosi 5 członków.

-art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez uchylenie się przez WSA od zbadania prawidłowości dokonanej przez organ administracji oceny złożonego wniosku w świetle art. 30 ust. 1, 2 i 3 ustawy o NCN w zw. z punktami A 1 i B 1 załącznika nr 1 do "Regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich" w zakresie zaaprobowania przez Komisję Odwoławczą przyznania przez organ I instancji:

- 2 punktów w kategorii "ocena wykonania przez kierownika projektu innych projektów badawczych uprzednio finansowanych przez naukę" w miejsce 3 punktów uzasadnionych w sytuacji, gdy "efekty zakończonych projektów opublikowane są w wydawnictwach o zasięgu międzynarodowym", co pomija będącą wynikiem projektu badawczego finansowanego przez Polsko-Niemiecką Fundację na Rzecz Nauki we Frankfurcie nad Odrą publikację "Diskriminierung aufgrund der Gesundheit in alternden Gesellschaften. Deutschland und Polen vor neuen Herausforderungen", Berliner Wissenschaftsverlag 2015;

- 2 punktów w miejsce 3 punktów w kategorii "ocena poziomu naukowego badań", które powinny być przyznane w przypadku planu opublikowania monografii w "wydawnictwach głównego nurtu dla danej dziedziny" zwłaszcza wobec braku definicji legalnej tego rodzaju wydawnictwa;

- 2 punktów w miejsce 3 punktów w kategorii "kwalifikacje kierownika projektu", kwestionujące w sposób nieuprawniony "współpracę z dobrymi naukowcami z innych ośrodków" i "publikację w dobrych wydawnictwach", mimo realizacji w 2014r. przez kierownika projektu badawczego z naukowcami z wielu ośrodków uniwersyteckich RFN i krajowych placówek naukowych oraz publikacji wyników projektu w uznanym wydawnictwie w RFN;

- 1 punktu w miejsce 3 w kategorii "ocena wpływu projektu badawczego na rozwój dyscypliny naukowej" w sytuacji, w której trafnie podkreślono, że efektem projektu ma być pierwsza polska monografia na temat o szybko rosnącym znaczeniu;

- bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że przygotowanie manuskryptu monografii nie jest zadaniem badawczym, a publikacja pierwszej polskojęzycznej monografii na, jak wskazał skarżący kasacyjnie, niezwykle istotny temat z zakresu prawa unijnego nie ma jakiegokolwiek wpływu na naukę europejską.

-art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77§1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi i niedostrzeżenie naruszenia przez Komisję Odwoławczą przy Radzie NCN zaskarżoną decyzją art. 30 ust. 1, 2 i 3 ustawy o NCN w zw. z punktami A1 i B 1 załącznika nr 1 "Regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich", wprowadzonym uchwałą Rady NCN nr 90/2013 z 12 grudnia 2013r., polegające na błędnym obliczeniu punktów należnych wnioskowi, których przyznanie jest precyzyjnie określone w ww. załączniku.

-art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy o NCN przez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że wskazany przepis ustawy o NCN zawęża zakres kontroli instancyjnej przez Komisję Odwoławczą, a w konsekwencji kontroli także sądowej, jedynie do kwestii formalnych i nie obejmuje oceny prawidłowości przyznania danej ilości punktów za poszczególne kryteria oceny, co stoi w sprzeczności z orzecznictwem odnoszącym się do kontroli decyzji wydawanych przez organ drugiej instancji w ramach postępowania o przyznanie środków finansowanych na realizację programów badawczych.

-art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107§1 i 3 k.p.a. przez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że decyzja Komisji Odwoławczej nie musi zawierać szczegółowego uzasadnienia odnoszącego się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.

-przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1, 2 i 3 ustawy o NCN w zw. z punktami A.1 i B.1 załącznika nr 1 do "Regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich", będącego załącznikiem do uchwały Rady NCN nr 90/2013 z 12 grudnia 2013r., przez jego błędne zastosowanie polegające na zaaprobowaniu przyznania punktów w sposób opisany w czwartym zarzucie skargi kasacyjnej.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Komisja Odwoławcza Rady NCN w Krakowie wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 września 2018r. sygn. akt: I OSK 2827/16 uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądził koszty postępowania kasacyjnego.

W pisemnych motywach wyroku Sąd II instancji, odnosząc się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej wskazał, że:

-pierwszy zarzut skargi kasacyjnej był niezasadny, ponieważ to Instytut wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, zatem jego zastosowanie przez Sąd I instancji było prawidłowe, a to z uwagi na art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, co spełnione zostało w sprawie niniejszej. Opisany zarzut skargi kasacyjnej nie został poparty przytoczeniem argumentacji, którą Instytut miałby zamiar przedstawić na rozprawie, a której nie przedstawił wskutek rozpoznania skargi w trybie uproszczonym.

-bezzasadny był także zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w zw. z §9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 9 września 2010r. w sprawie Statutu Narodowego Centrum Nauki, które skarżący kasacyjnie Instytut upatrywał w wydaniu przez Komisję Odwoławczą decyzji przez organ w składzie 4-osobowym, w sytuacji w której zgodnie z §9 ust. 1 zdanie 2 rozporządzenia skład Komisji Odwoławczej Rady NCN wynosi 5 członków. NSA zaakcentował, że odmienną jest sytuacja, gdy przepisy określają składy orzekające danego organu, a inną, gdy stanowią wyłącznie o rozstrzyganiu przez dany organ kolegialny in gremio (nb. w tej kwestii sygnalizowany w doktrynie jest skądinąd niedostatek rozwiązań normatywnych-zob. W. Chróścielewski, Organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym (propozycje zmian przepisów k.p.a.), ZNSA 2013, nr 4, s. 17, 22-23). Zgodnie z §9 ust. 1 zd.2 rozporządzenia, w skład Komisji Odwoławczej wchodzi 5 członków reprezentujących różne grupy dziedzin nauki. Tym samym przepis prawa powszechnie obowiązującego nie wprowadza w ramach tego organu składów czy zespołów orzekających, wobec czego decyzje powinny być podejmowane in gremio (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Organy kolegialne w postępowaniu administracyjnym, PiP 1993, nr 3, s. 32-34; R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, PPP 2014, nr 2, s. 19). Zatem z regulacji §9 ww. rozporządzenia wynika implicite, że wolą prawodawcy było, aby Komisja mogła podejmować już decyzję, jeżeli opowiada się za nią większość członków Komisji, a nie tylko w sytuacji, gdy głosuje za nią wszystkich pięciu jej członków.

-niezasadny był też zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 138§1 i 2 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 ustawy o NCN. Jakkolwiek doszło na tym tle do uchybienia, to materialnie odmowa przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego odpowiada w skutkach prawnych utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Nie miało to zatem wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 5 listopada 2014 r. (I OSK 1831/14), który dotyczył wydania w ogóle nieprzewidzianej wówczas przepisami ustawy o NCN decyzji kasatoryjnej.

Usprawiedliwione okazały się pozostałe zarzuty.

NSA podzielił w części stanowisko zawarte w czwartym, piątym, szóstym i ósmym zarzucie skargi kasacyjnej, tj. odnoszące się do naruszenia art. 30 ust. 1-3 i art. 33 ust. 2 ustawy o NCN oraz art. 77§1 i art. 80 k.p.a. przez wydanie wyroku w sprawie z uchyleniem się przez WSA w Krakowie od zbadania prawidłowości dokonanej przez organ administracji oceny złożonego wniosku w świetle art. 30 ust. 1-3 ustawy o NCN. Istota tych zarzutów sprowadza się do kwestii zakresu kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny nad decyzjami organów agencji, jaką jest Narodowe Centrum Nauki. W ocenie NSA, Sąd I instancji wadliwie ustalił ten zakres, a co za tym idzie przeprowadził kontrolę zbyt wąsko. Prawidłowo przyjął, że sprawowana przez niego kontrola ograniczona jest wyłącznie do kryterium legalności, jednak wadliwie uznał, że obejmuje ona tylko zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami określającymi postępowanie przed samym organem, zaś pozostawił poza zakresem kontrolę zgodności działania organu Narodowego Centrum Nauki z przepisami materialnoprawnymi, determinującymi wydawane rozstrzygnięcie, jak też ocenę zgodności podstawowego dowodu w sprawie (tj. oceny ekspertów) z przepisami określającymi jego przeprowadzenie.

Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organów NCN czy ekspertów w formułowaniu ocen naukowych. Stąd nie jest możliwe, jak chciałby skarżący kasacyjnie Instytut, aby sąd administracyjny zastąpił ocenę ekspertów, co do liczby punktów przyznanych w danej kategorii, swoją oceną i punktacją. Nie oznacza to jednak, że prawidłowość ich wystawienia przez ekspertów w ramach postępowania konkursowego oraz akceptacji tego dowodu przez organy NCN (dyrektora i Komisję Odwoławczą) pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. W odmiennym przypadku regulacja art. 33 ust. 4 (obecnie ust. 5) ustawy o NCN, że na decyzję Komisji Odwoławczej Rady przysługuje skarga do sądu administracyjnego, byłaby rozwiązaniem jedynie pozornie gwarantującym jednostce prawo do sądu, skoro kluczowy proces subsumpcji przez organ pozostawałby poza zakresem kontroli sądu, podobnie jak prawidłowość przeprowadzenia determinującego rozstrzygnięcie sprawy dowodu w postaci oceny wniosku przez powołanych ekspertów. Taka interpretacja prowadziłaby do niezgodności ww. przepisu z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji, zatem konieczne jest wyłożenie normy art. 33 ust. 4 (obecnie ust. 5) ustawy o NCN w sposób nienaruszający regulacji konstytucyjnych. Podobnie rzecz się ma z powołanym w skardze kasacyjnej art. 33 ust. 2 ustawy o NCN, stanowiącym, że odwołanie do Komisji Odwoławczej przysługuje "w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych". Rozumienie pojęcia "procedury konkursowej" musi obejmować także zgodność oceny wniosku, w tym przeprowadzenia podstawowego dowodu w sprawie jakim jest ocena sporządzona przez ekspertów, z określonymi przez przepisy prawa kryteriami, zasadami i trybem jej przeprowadzania, gdyż w innym przypadku prawo zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji i art. 15 k.p.a., byłoby iluzoryczne (por. A. Jakubowski, Decyzje w przedmiocie grantów naukowych, ZNSA 2015, nr 5, s. 92). Istotnie zaś zgodzić się należy, że w sytuacji, gdy ocena wniosku została dokonana wyłącznie w zakresie kryteriów wynikających z przepisów prawa (art. 30 ust. 1 ustawy o NCN), w przepisanym trybie i składzie (art. 20 ust. 2, art. 21 in fine, art. 22 ust. 1-2, art. 30 ust. 3, art. 32 ustawy o NCN) oraz w sposób świadczący, że z perspektywy tych kryteriów dokładnie wyjaśniono stan faktyczny w sprawie (art. 7 k.p.a.)-i znajduje to potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy-to wówczas ocena ta determinuje wynik konkursu oraz decyzję dyrektora NCN (art. 20 ust. 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 1 pkt 6, art. 31, art. 33 ust. 1 ustawy o NCN modyfikujące art. 80 k.p.a.) i nie może być skutecznie zakwestionowana w postępowaniu odwoławczym (art. 33 ust. 2 ustawy o NCN) lub sądowoadministracyjnym (art. 33 ust. 4, obecnie ust. 5, ustawy o NCN).

NSA nie podzielił oceny WSA w Krakowie, że "Sąd przekroczyłby zakres swojej kognicji kontrolując decyzje w tej sprawie nie tylko z uwagi na kryterium legalności, ale także kryterium zasadności ocen przyjętych przez ekspertów w odniesieniu do projektu badawczego. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie obejmuje weryfikacji prawidłowości ocen ekspertów oceniających wniosek strony skarżącej." Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy-Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy ustawy o NCN nie ustanawiają tu odmiennego kryterium kontroli, ani nie zawężają jej zakresu. Tym samym sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję Komisji Odwoławczej Rady obowiązany jest do kontroli, czy ocena ekspertów analizujących wniosek strony skarżącej była przeprowadzona zgodnie z wszystkimi określającymi ją przepisami prawa-i w tym sensie, czy jest niewadliwa. Czuwać w tym zakresie powinien w pierwszej kolejności Dyrektor NCN, który w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o NCN powołuje, na wniosek Rady, zespoły ekspertów, dokonujące ocen wniosków złożonych w konkursach i przygotowujące na tej podstawie listy rankingowe oraz dokonujące ocen merytorycznych związanych z rozliczeniem przyznanych środków. W ramach tej pieczy ma on m.in. możliwość określenia szczegółowego trybu sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów (art. 30 ust. 3 ustawy o NCN). Może też podejmować czynności faktyczne (np. zwrócić się o uzupełnienie uzasadnienia oceny), we współpracy z Koordynatorem Dyscypliny, aby opinia eksperta była sporządzona zgodnie z prawem. Niezgodność z przepisami prawa dokonanej oceny wniosku prowadzi bowiem do wadliwości decyzji Dyrektora NCN opartej na tej ocenie jako podstawowym dowodzie rzutującym na miejsce wniosku na liście rankingowej danego konkursu. Do weryfikacji prawidłowości w tym zakresie na skutek wniesionego odwołania powołana jest Komisja Odwoławcza Rady NCN (art. 33 ust. 2 ustawy o NCN), a w dalszej kolejności w razie wniesienia skargi sąd administracyjny (art. 33 ust. 4, obecnie ust. 5, ustawy o NCN).

Zdaniem NSA ocenę wniosku określał art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. Zgodnie z jego treścią, przy ocenie wniosków składanych w konkursach na realizację projektów badawczych uwzględnia się: 1) poziom naukowy badań lub zadań przewidzianych do realizacji; 2) nowatorski charakter problemu naukowego, którego rozwiązanie jest proponowane; 3) osiągnięcia naukowe zespołu wykonawców; 4) zasadność planowanych kosztów w stosunku do przedmiotu i zakresu badań; 5) wpływ realizacji projektu badawczego na rozwój dyscypliny naukowej; 6) ocenę wykonania przez wnioskodawcę projektów badawczych uprzednio finansowanych ze środków finansowych na naukę.

Dokonując kontroli decyzji organu NCN według kryterium zgodności z tym przepisem, sąd administracyjny rozpoznający skargę obowiązany jest rzetelnie zweryfikować, czy przy ocenie wniosku, którego dotyczy zaskarżona decyzja: 1) ustalono, jak przedstawia się poziom naukowy badań lub zadań przewidzianych do realizacji we wniosku; 2) sprawdzono, w jakim stopniu charakter problemu naukowego, którego rozwiązanie jest proponowane, jest nowatorski; 3) uwzględniono wszystkie przedstawione osiągnięcia naukowe zespołu wykonawców; 4) rozważono zasadność planowanych kosztów zarówno w stosunku do przedmiotu, jak i zakresu badań; 5) określono, jaki może być wpływ realizacji projektu badawczego na rozwój dyscypliny naukowej; 6) uwzględniono ocenę wykonania przez wnioskodawcę projektów badawczych uprzednio finansowanych ze środków finansowych na naukę.

Wynik oceny wniosku przez eksperta, aby przyczyniał się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jak tego wymaga art. 7 k.p.a., nie może być arbitralny, lecz musi poddawać się weryfikacji, a tym samym powinien być przez oceniającego adekwatnie i w sposób zindywidualizowany uzasadniony w świetle danego kryterium, co sprzyja też realizacji art. 11 k.p.a. (por. A. Jakubowski, jw., s. 87-88). Ponadto, skoro Dyrektor NCN określa szczegółowy tryb sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów (art. 30 ust. 3 ustawy o NCN), to sąd administracyjny powinien dokonać kontroli, czy oceny wniosku zostały sporządzone przez zespół ekspertów zgodnie z tą regulacją szczegółową określoną przez Dyrektora NCN. W związku z art. 30 ust. 3 ustawy o NCN określa ona bowiem przeprowadzenie dowodu w sprawie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku unaoczniła, że tego rodzaju wymaganej analizy Sąd nie przeprowadził. Zawarte w nim stwierdzenie, że "zespół ekspertów dokonał kwalifikacji pod względem liczby punktów projektu wnioskodawcy i po ustaleniu liczby punktów projektu, otrzymał on określoną pozycję na liście rankingowej (pozycję nr 27), a ostatnia pozycja kwalifikowana do finansowania to pozycja 26. Projekt strony skarżącej nie został zakwalifikowany do II etapy oceny merytorycznej, a etapy oceny projektu także wynikały z §16 ww. regulaminu. W tym zakresie argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji jest trafna."-nie może być uznane za dostateczne. Nie wynika bowiem z niego, że sąd ten dokonał kontroli jedynego dowodu, na którym oparły się organy NCN-tj. oceny wniosku przez ekspertów-w zakresie zgodności z trybem sporządzania tej oceny oraz jej kryteriami.

Zarzut czwarty, piąty i ósmy skargi kasacyjnej uznano za niezasadny w tej części, w jakiej wytyka WSA, że wadliwie nie przeprowadził kontroli decyzji co do zgodności z punktami A.1 i B.1 załącznika nr 1 do "Regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich" w zw. art. 30 ust. 2 ustawy o NCN. Jak już wspomniano, sąd administracyjny w myśl art. 1 ustawy-Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroluje decyzje według kryterium zgodności z prawem (legalności). Normę determinującą rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach jednostki niepodlegającej organowi może stanowić tylko przepis prawa powszechnie obowiązującego. Niewątpliwie jednostka wnioskująca do Narodowego Centrum Nauki o przyznanie środków publicznych, jaką jest Instytut Nauk Prawnych PAN, nie jest względem organów NCN w relacji podległości organizacyjnej, służbowej czy funkcjonalnej, lecz w relacji zewnętrznej. Co za tym idzie, ukształtowanie tej relacji oraz obowiązków, jakie musi jednostka spełnić, aby móc uzyskać od NCN środki finansowe, może wynikać tylko z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Analiza regulacji przywołanego załącznika nr 1 do uchwały Rady NCN nr 90/2013 z 12 grudnia 2013r. w sprawie określenia Regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich prowadzi w ocenie NSA do wniosku, że jest to akt normatywny (generalny i abstrakcyjny) zawierający przepisy prawne regulujące warunki, jakie spełnić muszą podmioty zewnętrzne wobec Narodowego Centrum Nauki, aby przyznane zostały im środki finansowe na projekty badawcze, staże czy stypendia. Są to regulacje analogiczne co do charakteru względem np. przepisów rozporządzenia z 27 października 2015r. w sprawie szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę w ramach programu "Diamentowy Grant" (Dz.U. z 2015r. poz. 1818). Postanowienia ww. aktu Rady NCN oddziałują jak akt prawa powszechnie obowiązującego. Prawidłowa jest zatem konstatacja WSA w Krakowie, że "taka uchwała nie jest aktem wewnętrznym" (zob. też trafne wywody A. Wróbla w zdaniu odrębnym od wyroku TK z 10 lutego 2015r., SK 50/13, OTK ZU 2015, nr 2, nr 12), jednak Sąd ten nie wyciągnął z tego faktu dostatecznych konsekwencji. Jak wyjaśnił TK w wyroku z 12 grudnia 2011r. (P 1/11, OTK ZU 2011, seria A, nr 10, poz. 115), "akty powszechnie obowiązujące to akty, do stanowienia których prawodawca musi się legitymować kompetencją udzieloną mu przez Konstytucję (lub -w wypadku rozporządzeń-przez przepis ustawy spełniający wymagania wskazane w art. 92 ust. 1 Konstytucji), mające formę przewidzianą w ustawie zasadniczej, ustanowione w procedurze określonej w Konstytucji lub ustawie i takie, których normy mogą być adresowane do każdego podmiotu: osób fizycznych, organów władzy publicznej, organizacji publicznych i prywatnych oraz mogą wyznaczać im prawa i obowiązki. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, ze dla działalności prawotwórczej wynika z tego bezwzględnie wiążący wniosek: jeżeli prawodawca zamierza unormować sytuację prawną wskazanych wyżej podmiotów, musi legitymować się kompetencją udzieloną przez Konstytucję i uczynić to w formie aktu normatywnego wskazanego w Konstytucji (np. w ustawie, rozporządzeniu z mocą ustawy, rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego), a ponadto-należycie go ogłosić (por. art. 88 Konstytucji)." Stwierdzić należy, że takiej legitymacji na gruncie obowiązującego prawa nie posiadają organy Narodowego Centrum Nauki. Jednocześnie, wbrew zapatrywaniu Sądu pierwszej instancji, art. 21 czy art. 30 ust. 2 ustawy o NCN nie mogą być wykładane w taki sposób, który prowadziłby do ich niezgodności z art. 87 Konstytucji, tj. że przepisy ustawowe mogą rozszerzać katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego względem określonego w Konstytucji. Taka subdelegacja byłaby niezgodna z konstytucyjnym założeniem nie tylko przedmiotowego, ale i podmiotowego "zamknięcia" systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, dokonanym w art. 87 Konstytucji (szerzej: K. Działocha, Uwagi do art. 87, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 2; M. Wiącek, Art. 87, w: Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87-243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 62-66). De lege lata sąd administracyjny nie jest co prawda uprawniony do wyeliminowania z obrotu prawnego tego rodzaju pozakonstytucyjnego aktu prawa powszechnie obowiązującego, jednak w świetle art. 178 ust. 1 Konstytucji nie jest nim związany w rozpoznawanej sprawie, a co więcej-władny jest kwestionować legalność decyzji administracyjnej będącej wynikiem zastosowania norm prawa powszechnie obowiązującego zamieszczonych w akcie, który nie mieści się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Trudno przyjąć, aby zgodność decyzji z tego rodzaju normami miał egzekwować sąd administracyjny, wszak zgodność ta nie oznacza jeszcze zgodności decyzji z prawem powszechnie obowiązującym w świetle Konstytucji. Stąd zarzut odnoszący się do niezastosowania przez WSA przepisów punktów A.1 i B.1 załącznika nr 1 do "Regulaminu przyznawania środków..." nie mógł być uznany za zasadny.

Odnosząc się do siódmego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107§1 i 3 k.p.a., wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie WSA wcale nie stwierdził, że decyzja Komisji Odwoławczej Rady NCN nie musi zawierać szczegółowego uzasadnienia odnoszącego się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Przeciwnie, Sąd ten wskazał trafnie, że "nie znajduje żadnych powodów, dla których decyzje wydawane w sprawach przyznawania środków finansowych na badania naukowe nie mogłyby posiadać rzetelnych uzasadnień na podstawie których strona mogłaby zostać przekonana o prawidłowości wydania danego rozstrzygnięcia. Tym samym zarówno art. 11 k.p.a. (zawierający zasadę przekonywania), jak i art. 8 k.p.a. zawierający zasadę budowania zaufania do organów administracyjnych wyraźnie wskazuje na potrzebę uzasadniania decyzji administracyjnych, poza oczywiście wyraźną treścią art. 107§3 k.p.a.". Każda osoba domagająca się podjęcia przez organ administracyjny czynności władczej przyznającej lub odmawiającej przyznania określonego prawa (dobra, świadczenia) winna otrzymać wyjaśnienie przesłanek i powodów, dla których w danej konkretnej sprawie organ wydał decyzję o takiej, a nie innej treści. Opisany zarzut skargi kasacyjnej o tyle jest jednak zasadny, że sąd administracyjny powinien kontrolować decyzję Komisji Odwoławczej Rady NCN także odnośnie przedstawienia w jej uzasadnieniu weryfikacji, czy nie doszło do naruszenia procedury w zakresie oceny wniosku przez ekspertów. Konstatacja WSA w Krakowie, że stwierdzone braki uzasadnienia nie miały w sprawie administracyjnej istotnego wpływu na jej wynik, staje się zatem przedwczesna, będzie to bowiem dopiero przedmiotem ponownej weryfikacji przez ten Sąd. Przedwczesne było też stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że z niedostatku w uzasadnieniu decyzji informacji o tym, "ile projektów (z których miejsc) podlegało zakwalifikowaniu do finansowania i które miejsce uzyskał projekt badawczy Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk", nie wynika, aby naprawienie tej wady mogło doprowadzić do wydania decyzji o odmiennym rozstrzygnięciu, a co za tym idzie, że miało wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze konkursowy charakter postępowania (art. 20 ust. 2 ustawy o NCN), w związku z którym tego rodzaju konstatacje sąd administracyjny powinien czynić dopiero po zweryfikowaniu na etapie postępowania sądowoadministracyjnego tej brakującej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji informacji, odnoszącej się do całokształtu wyników konkursu. Analiza akt sprawy unaocznia zaś, że nie zostały one dotychczas skompletowane przez WSA w Krakowie w sposób umożliwiający weryfikację postępowania konkursowego przez odniesienie rezultatu oceny wniosku w analizowanej sprawie do wyniku oceny pozostałych wniosków w konkursie.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd zastosuje się do przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu wytycznych i oceny prawnej.

IV.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2018r. sygn. akt: I OSK 2827/16. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdanie pierwsze tego artykułu skierowane jest bez wątpienia do sądu pierwszej instancji. Stosownie bowiem do jego brzmienia sąd, któremu sprawa została przekazana - a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie - związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Nadto zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze: "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a. wiąże nie tylko sąd I instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z 25 marca 2009r., sygn. akt: II GSK 830/08).

Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3§1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008r., sygn. akt: SK 77/06 (opubl. W OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2009r., sygn. akt: II FSK 1064/08). Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z 9 lipca 1998r., sygn. akt: I PKN 226/98; NSA z 4 grudnia 2009r., sygn. akt: II FSK 1064/08; NSA z 14 grudnia 2005r., sygn. akt: II OSK 342/05; NSA z 4 września 2007r., sygn. akt: I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269§1 p.p.s.a. por. także: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s.420-421; B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA z 30 czerwca 2008r., sygn. akt: I FPS 1/08).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu spraw na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 4 września 2018r. i Sąd orzekał w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z ustawą o Narodowym Centrum Nauki a także Kodeksem postępowania administracyjnego.

Używanie bowiem w ustawie o Narodowym Centrum Nauki pojęć właściwych dla postępowania administracyjnego oznacza, iż ustawodawca nie wyłączył stosowania w sprawach uregulowanych w tej ustawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest przepisu wyłączającego stosowanie procedury k.p.a. Co do zasady, jeżeli ustawodawca używa pojęć procedury administracyjnej, a chce wyłączyć stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego, wyraźnie to reguluje. Decyzja o przyznaniu środków finansowych lub odmowa ich przyznania ma charakter indywidualny.

Decyzje, o których mowa w art. 33 ustawy o Narodowym Centrum Nauki, to decyzje administracyjne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym tryb ich wydawania, w zakresie nieokreślonym w ustawach szczególnych, jest poddany regulacji k.p.a. Zapatrywanie to pozostaje aktualne także po nowelizacji z 2015r. (por. A. Jakubowski, Decyzje w przedmiocie grantów naukowych, ZNSA 2015, Nr 5 s. 92).

Powyższe oznacza to, że zarówno Dyrektor NCN działający jako organ I instancji i Komisja Odwoławcza Rady NCN wydając decyzje administracyjne muszą respektować przepisy ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej-k.p.a.)

Stosownie do treści art. 15 k.p.a. postępowanie jest dwuinstancyjne. Dodać również należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z przytoczonego art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Kwintesencję zasady dwuinstancyjności oddaje, wielokrotnie przytaczane w orzecznictwie i doktrynie, stanowisko NSA zawarte w wyroku z 12 listopada 1992r. (sygn. akt: V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ rozpatrując i rozstrzygając sprawę ponownie winien ustalić jej stan faktyczny nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także-o ile to konieczne-rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.

Z kolei w myśl art. 107§1 pkt 6 k.p.a., decyzja powinna zawierać: uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne-wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia powoduje, iż decyzja o charakterze mieszanym nosi cechy dowolności, co-w ocenie Sądu- miało miejsce w niniejszej sprawie.

Mianowicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny i niedostateczny na potrzeby rozstrzygnięcia ustosunkowano się do zarzutów merytorycznych odwołującego się.

Komisja Odwoławcza rozpoznając odwołanie powinna szczegółowo ale przede wszystkim merytorycznie odnieść się do zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu i uzasadnić dlaczego zarzuty strony dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione. Również to, że na rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego wskazuje na to, że rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej powinno być merytoryczne, z uzasadnieniem poddającym się ocenie Sądu, co najmniej w zakresie rzetelności ustosunkowania się do zarzutów odwołania.

Decyzja Dyrektora NCN z 6 października 2015r. przejawia deficyt argumentacyjny bowiem trudno uznać za uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 k.p.a. konstatacje organu ograniczające się do stwierdzenia, że przedmiotowy projekt badawczy nie został zakwalifikowany do drugiego etapu oceny merytorycznej. Nawet jeśli szczegółowe uzasadnienie dostępne jest w systemie OSF (Obsługa Strumieni Finansowania na stronie osf.opi.org.pl), to zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których stosowanie nie zostało wyłączone, uzasadnienie faktyczne i prawne winno być elementem składowym aktu administracyjnego i strona nie powinna być odsyłana do poszukiwania uzasadnienia rozstrzygnięcia poza aktem administracyjnym.

W rozpatrywanej sprawie zabrakło takiego uzasadnienia. Podkreślić należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie niedostatecznie odniósł się do poszczególnych zarzutów merytorycznych odwołania. W odwołaniu Skarżąca wskazała na konkretne wady ocen ekspertów w poszczególnych kryteriach oceny. Tymczasem Komisja Odwoławcza w ogóle się do merytorycznych zarzutów i polemiki z ocenami ekspertów nie odniosła, poprzestając na ogólnikowych stwierdzeniach. Taka koncepcja decyzji organu II instancji jest niedopuszczalna bowiem wnioskodawca (skarżąca) nie jest w stanie poznać motywów, którymi kierował się organ podejmując w stosunku do niej niekorzystne rozstrzygnięcie.

Wnioskodawca chciałby także wiedzieć jak jego wniosek aplikacyjny jest oceniany na tle innych uczestników danego konkursu i co zadecydowało o tym, że nie został zakwalifikowany do II etapu oceny merytorycznej. Chciałby wiedzieć w jaki sposób eksperci-jako podmioty dysponujące wiedzą fachową, specjalistyczną zweryfikowali wniosek skarżącej.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ stwierdził, że ocena wniosku przez Zespół Ekspertów winna być odróżniona od uzasadnienia decyzji Dyrektora NCN a ocena Zespołu Ekspertów nie musi być przytoczona w uzasadnieniu decyzji.

Przyjęcie takiej koncepcji uzasadnienia rodzi obawę, że treść oceny Zespołu Ekspertów i treść uzasadnienia decyzji Dyrektora będą rozbieżne a nadto strona nie pozna realnych powodów dlaczego jej wniosek został zdyskwalifikowany utrudniając w dalszej kolejności sporządzenie odwołania od decyzji. Decyzja Dyrektora NCN może tym samym jawić się jako arbitralna i oderwana od oceny eksperckiej.

Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść z jakich powodów wniosek skarżącej nie został zakwalifikowany do następnego etapu, jakie jego wady, braki czy też inne mankamenty o tym zadecydowały. Skoro skarżąca nie była jedynym uczestnikiem konkursu, to zasadnym było wskazanie jak uplasowała się w tym konkursie na tle innych jego uczestników (eksperci oceniali więcej niż jeden wniosek).

Zatem należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie zawiera w istocie merytorycznego uzasadnienia dającego Skarżącej możliwość sprawdzenia, czy rzeczywiście wszystkie zarzuty zostały rozpatrzone i uzyskania wyjaśnienia przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu pominięcie konkretnych zarzutów wskazanych w odwołaniu mogło mieć wpływ na ostateczną decyzję w przedmiocie dofinansowania projektu Skarżącej. Wskazać należy, że brak szczegółowego uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości weryfikacji, czy odwołanie zostało rozpatrzone w sposób prawidłowy. Jak wyżej wskazano, ocena merytoryczna projektów ma ekspercki charakter. Brak szczegółowego uzasadnienia oceny dokonanej przez Komisję Odwoławczą sprawia, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość złożenia skargi staje się iluzoryczna, albowiem Sąd nie ma możliwości dokonania kontroli tego etapu oceny projektu. Ocena odwołania winna być dokonana w kontekście konkretnie stawianych zarzutów dotyczących określonego kryterium oceny. Przyjęty przez Komisję Odwoławczą NCN sposób procedowania w przedmiotowej sprawie nie jest zgodny z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego, mającymi swoje źródło w konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego.

W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 15 i art. 107§1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania środków finansowych przy pominięciu przez organ odwoławczy merytorycznych zarzutów i argumentów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowią zatem przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji. Dopiero po zgodnym z przepisami rozpatrzeniu odwołania i właściwym sporządzeniu uzasadnieniu decyzji Komisji Odwoławczej będzie możliwe ustalenie, czy nastąpiło zaniżenie punktacji w ocenie merytorycznej I stopnia oraz czy ocena merytoryczna II stopnia została przeprowadzona właściwie.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Organ odwoławczy dokona oceny odwołania, która nie powinna być dowolna. Komisja Odwoławcza musi dokładnie przeanalizować zebrany materiał i zarzuty Spółki. Wydana decyzja musi być szczegółowo uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Powinny zostać wyjaśnione wszystkie sporne okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu projektowi konkretnej liczby punktów. Decyzja powinna precyzyjnie wskazywać wszystkie fakty, które organ uznaje za prawdziwe, a także te, których nie uznaje. Jednocześnie uznanie czy odrzucenie jakichkolwiek zarzutów powinno być w pełni uzasadnione. Brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego budzi bowiem obawę o brak bezstronności rozstrzygnięcia i może stanowić o dowolności podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm. dalej-p.p.s.a.) orzeczono jak w pkt I sentencji. Orzeczenia o kosztach dokonano na podstawie art. 200 w zw z art. 209 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się wpis uiszczony od skargi w kwocie 200,00 zł.