Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1838/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. i D. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1341/19 w sprawie ze skarg A. T., A. T. i D. Ż. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. T. i D. Ż. kwoty po 1347 (jeden tysiąc trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., II SA/Gl 1341/19 oddalił skargę A. T., A. T2 i D. Ż. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych.

Powyższy wyrok zostały wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

PINB decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej - k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z myjnią samochodową wysokociśnieniową dwustanowiskową na działce o nr [...] położonej w miejscowości Z., gm. P., będącej własnością A.i K. K.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z [...] sierpnia 2019 r., utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że sporna kwestia, dotycząca podwyższenia terenu nieruchomości i wpływu tych robót na nieruchomości sąsiednie, została przez PINB należycie wyjaśniona i uznana za odstępstwo o charakterze nieistotnym. W tym zakresie, a także w zakresie wpływu podniesienia terenu na działki sąsiednie i kierowanie w związku z podniesieniem terenu na te działki wód opadowych z terenu, na którym prowadzona jest inwestycja, decydujące znaczenie ma decyzja Burmistrza M. i Gminy P. z [...] lutego 2018 r., odmawiająca nakazania inwestorom przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, utrzymana w mocy decyzją SKO w C. z [...] czerwca 2018 r. W decyzjach tych ustalono bowiem, że nie nastąpiły niekorzystne zmiany stanu wody na gruncie, mimo podniesienia terenu na działce nr [...] Tym samym przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

Skarżące na powyższą decyzję złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę skarżących.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w świetle § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Następnie zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie inwestorzy dokonali 4 października 2011 r. zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót polegających na utwardzeniu, rozplantowaniu gruzu i ziemi na działce. Organ nie wniósł od niego sprzeciwu. Sama budowa z kolei była realizowana na podstawie pozwolenia budowlanego.

Następnie stwierdził, że fakt dokonania nasypu na działce nr [...], czy wzniesienia na niej muru oporowego, nie może jeszcze świadczyć o szkodach na nieruchomościach skarżących, bowiem woda, poprzez zmianę ukształtowania terenu, może spływać w różnych kierunkach, także w niektórych przypadkach poprawiając sytuację na gruntach sąsiednich. Zatem twierdzenia skarżących o zalewaniu ich nieruchomości, niepoparte ekspertyzą sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, nie są wystarczającą podstawą do zakwestionowania prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika natomiast, aby inwestorzy celowo kierowali wody opadowe na działki skarżących. Sprawa z naruszenia stosunków wodnych była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Gliwicach w wyroku z 14 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Gl 719/18, którym to skarga w tym zakresie została prawomocnie oddalona. Nie można w sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego żądać konwalidowania rzekomych uchybień organów w sprawie z zakresu naruszenia stosunków wodnych, prowadzonej przez zupełnie inne organy. Sąd nie jest też władny, by ponownie badać te okoliczności, które były już badane w odrębnej sprawie, mającej inną podstawę prawną. Postępowanie dotyczące naruszenia stosunków wodnych, prawomocnie zakończone, nie potwierdziło stanowiska skarżących. Sąd podkreślił, że organ przeanalizował cały stan faktyczny oraz prawny uznając, że stwierdzone odstępstwa od pozwolenia budowlanego nie mają charakteru istotnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. T. i D. Ż., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyły go w całości wnosząc o jego uchylenie wraz decyzjami organów obu instancji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zwróciły się o rozpoznanie sprawy na rozprawie jak i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie:

I. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

- art. 145 § 1 pkt-1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., przez wadliwe stwierdzenie, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie przez Sąd, że sprawa została wnikliwie wyjaśniona i zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do jej załatwienia, podczas gdy do prawidłowego załatwienia sprawy niezbędne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji rozpatrzył sprawę merytorycznie, podczas gdy sprawa nie została dwukrotnie rozpatrzona zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a ustalenia w toku postępowania dwuinstancyjnego stanowiły proste powielenie nietrafnych ustaleń organu I instancji, czego Sąd błędnie nie zauważył,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., przez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że zaskarżone rozstrzygnięcie oraz decyzja organu I instancji spełnia wymogi stawiane przez przepisy prawa decyzji administracyjnej, podczas gdy nie sposób przyjąć, iż uzasadnienia decyzji dwuinstancyjnej oraz pierwszoinstancyjnej realizują zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa przez wyjaśnienie wszelkich pobudek faktycznych i prawnych, które kierowały orzekającymi w sprawie organami przy wydawaniu rozstrzygnięcia,

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej, skutkującej oddaleniem skarg w sytuacji, w której organ II instancji wadliwie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, nie przeprowadzając uprzednio postępowania administracyjnego, w szczególności dowodowego, jak również całkowicie pominął okoliczność, iż organ I instancji wadliwie dopuścił dokonanie zmian w projekcie zagospodarowania terenu jako zmian dopuszczalnych bez konieczności uzyskiwania decyzji o zmianie decyzji pozwolenia na budowę (pozwolenia zamiennego) i w powyższym zakresie nie przeprowadził w ogóle postępowania,

- art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 36a ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn.zm., dalej: p.b.) oraz w zw. z § 3 pkt 15 oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej,

II. oparciu o art. 174 pkt p.p.s.a.:

- 145 § 1 pkt lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 1 oraz ust. 5 p.b." oraz w zw. z § 3 pkt 15 oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przez nietrafne przyjęcie, iż wykonanie podwyższenia terenu stanowi nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę,

- art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 36a ust. 1 p.b. w zw. z ust. 5 pkt 1 p.o. oraz w zw. z § 3 pkt 15 oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na błędnym przyjęciu, iż zmiana rzędnych terenu poprzez ich znaczące podwyższenie nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące przedstawiły argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oparta na uzasadnionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postawionymi w skardze kasacyjnej.

Zwrócić należy uwagę, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się przede wszystkim do kwestii zasadności uznania przez Sąd I instancji, w ślad za organami administracji, iż zmiana rzędnych na kontrolowanej nieruchomości nie ma charakteru istotnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że w niniejszej sprawie nie było kwestia sporną, iż zatwierdzony projekt - budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z myjnią samochodową wysokociśnieniową dwustanowiskową na działce o nr [...] położonej w miejscowości Z., gm. P. - nie obejmował robót wykonania makroniwelacyjnych w obrębie budynku, jak również, iż w trakcie realizacji inwestycji jej teren został znacznie podniesiony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie skarżąca podważyła zasadność ww. stanowiska. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, że zmiana rzędnych jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego (por. wyroki NSA z: 11 stycznia 2018 r., II OSK 774/16; 24 listopada 2021 r., II OSK 3555/18; 16 marca 2023 r., II OSK 708/20). Powyższe wynika z treści art. 36 a ust. 5 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym zarówno w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ([...] listopada 2009 r.), jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji ([...] sierpnia 2019 r.). Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym. Z kolei z drugiego z powołanych przepisów wynika, że zakres projektu zagospodarowania działki lub terenu obejmuje m.in. wskazanie rzędnych. Zatem każde odstępstwo w zakresie rzędnych jest odstępstwem istotnym. Oznacza to, że za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, w której zarzucono naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 5 p.b.

Za prawidłową uznać należy także argumentację skarżącej, co do niedostrzeżenia przez Sąd naruszenia przez organy przepisów postępowania w zakresie przeprowadzonego postępowanie wyjaśniającego. Zwrócić należy uwagę, iż podstawą uznania, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania stanowiło ustalenie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. i Gminy P. z [...] lutego 2018 r. o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości, obejmującej działkę [...] w Z. i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości. Organy wydające w niniejszej sprawie decyzję o umorzeniu postępowania wskazały, że z ww. decyzji wynika, że woda powierzchniowa z działki nr [...] nie jest odprowadzana na działkę nr [...] oraz, że nie nastąpiły niekorzystne zmiany stanu wody na gruncie, mimo podniesienia terenu na działce nr [...] Rozważania Sądu I instancji jak i organów wydających decyzję w przedmiotowej sprawie skupiły się zatem na ustaleniach dokonanych w postępowaniu w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Podnieść jednakże w tym zakresie trzeba, że kompetencje organów właściwych w sprawie dotyczącej art. 29 Prawa wodnego różnią się od kompetencji organów właściwych w sprawach dotyczących nadzoru budowlanego. Procedura wskazana w treści art. 29 Prawa wodnego jest niezależna od procedur prawnobudowlanych, zawartych w Prawie budowlanym. Organy nadzoru budowlanego zajmują się kwestią odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym w zakresie zmiany zagospodarowania terenu i spowodowaną tymi okolicznościami ewentualną zmianą stosunków wodnych (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1869/17). Wadliwe było zatem oparcie Sądu I instancji stanowiska co do kwestii zasadności umorzenia przedmiotowego postępowania jedynie o nadesłane przez inwestorów ww. decyzji Burmistrza M. i Gminy P. z [...] lutego 2018 r. jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] czerwca 2018 r. Organy nadzoru budowlanego winny bowiem w tym zakresie, w ramach swoich kompetencji, ocenić tą kwestię pod kątem istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę i dokonać własnych ustaleń. Tego w niniejszej sprawie zabrakło.

Zaznaczyć przy tym należy, że niewątpliwie ustalenia dokonane w postępowaniu w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych mogły być wzięte pod uwagę, przy dokonaniu oceny, czy w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jednakże zauważenia wymaga, że decyzje które zostały załączone do akt administracyjnych sprawy stanowią jedynie niepoświadczone kserokopie decyzji, nadesłane przez inwestorów w odpowiedzi na wezwanie z 24 lipca 2019 r. do przedłożenia, uzupełnienia dokumentacji o wyjaśnienie sposobu odprowadzania wód opadowych z terenu działki [...] po jej zabudowie i zmianie uksztaltowania oraz częściowego utwardzeniu terenu, tj. uzupełnienie o wskazanie technicznych rozwiązań zapobiegających przedostawaniu się wód opadowych z terenu działki [...] na działki sąsiednie, tj. [...] oraz [...]. Brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 6 października 2010 r., II OSK 1508/09). W niniejszej natomiast sprawie organy – jak już wskazano powyżej - nie podjęły żadnych własnych ustaleń co do sposobu odprowadzania wód opadowych z działki nr [...], tym samym oparcie przedmiotowych orzeczeń jedynie na nadesłanych kserokopii decyzji nie mogło stanowić wystarczającej mocy dowodowej.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Rzeczą PINB przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a.