Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 616/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. H. i S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 948/21 w sprawie ze skargi R. H. i S. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr OA.7721.4.1.2021 w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 948/21 oddalił skargę S. H. i R. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 23 kwietnia 2021 r., nr OA.7721.4.1.2021 w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB) decyzją z 16 grudnia 2020 r., nr PINB.5160.10.2018 nałożył na R. H. i S. H. (dalej: strony, skarżący) obowiązek wykonania, zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia powierzchni gruntu na działkach nr [...], [...] i [...] (przed podziałem [...]) w S. w części objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy J. - "[...]", poprzez:

1. usunięcie (rozebranie) całego utwardzenia powierzchni gruntu działki nr [...] wykonanego bez pozwolenia na budowę na terenie oznaczonym w m.p.z.p. Gminy J. - "[....]" symbolem 1.ZR.ZZ.15 z naruszeniem ustaleń i warunków w nim określonych, a więc na długości działki od ściany południowo - wschodniej budynku gospodarczego o wymiarach 12,20 x 20,20 m do granicy z działką nr [...] (wcześniej [...]),

2. usunięcie (rozebranie) 454 m2 utwardzenia powierzchni gruntu działki nr [...] wykonanego na terenie oznaczonym w m.p.z.p. Gminy J. - "[...]" symbolem 4.MN.4 z naruszeniem ustaleń i warunków w nim określonych,

3. usunięcie (rozebranie) całego utwardzenia powierzchni gruntu działki nr [...] (wcześniej [...]) wykonanego bez pozwolenia na budowę na terenie oznaczonym w m.p.z.p. Gminy J. - "[...]" symbolem 1.ZR.ZZ.15 z naruszeniem ustaleń i warunków w nim określonych, od granicy z działką nr [...] i na całej jej szerokości w kierunku południowo – wschodnim

w terminie do 30 kwietnia 2021 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 23 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie ustalił nowy termin do dnia 30 września 2021 r., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że PINB podczas przeprowadzonej w dniu 19 lipca 2018 r. kontroli obiektów budowlanych na działkach nr [...], [...] i [...] ustalił m.in., że działka nr [...] utwardzona jest w około 90% częściowo płytą betonową wylewaną, a częściowo płytami betonowymi drogowymi, z kolei działka nr [...] utwardzona jest jak wyżej w około 50%, natomiast część terenu działki nr [...] utwardzona jest betonem. Na działce nr [...] podczas kontroli zlokalizowane były m.in. maszyny i urządzenia rolnicze oraz 2 pojazdy samochodowe ciężarowe (nie stwierdzono na niej obiektów budowlanych lub będących w budowie). Na działkach nr [...] i [...] oprócz obiektów budowlanych znajdowały się m.in. złożone płyty betonowe drogowe, elementy stalowe konstrukcji i silosów stalowych, urządzenia rolne, położony silos stalowy. S. H. oświadczył, że utwardzenie terenu wykonane zostało ok. 2017 r. i wiązało się z prowadzoną działalnością rolniczą (uprawą 150 ha ziemi) i potrzebą składowania sprzętu rolniczego na utwardzonym terenie. Na utwardzenie terenu tych działek nie uzyskiwał pozwolenia na budowę i nie dokonywał zgłoszenia.

Z ustaleń PINB wynikało także, że w Gminie J. obowiązuje m.p.z.p. Gminy J. "[...]" zatwierdzony uchwałą Rady Gminy J. z 26 kwietnia 2007 r., nr [...], zmieniony ostatnią uchwałą z 28 grudnia 2018 r., nr [...] o zmianie m.p.z.p. Gminy J. - "[...]"- Etap 1. Ustalono także, że utwardzona powierzchnia części działki nr [...] o długości 25 m na odcinku od ściany południowo - wschodniej budynku gospodarczego o wymiarach 12,20 x 20,20 m do granicy z działką nr [...] oraz powierzchnia części działki nr [...] od granicy z działką nr [...] i na całej jej szerokości w kierunku południowo - wschodnim zlokalizowana jest na terenie o symbolu 1.ZR.ZZ.15 (tereny zieleni nieurządzonej zagrożone zalaniem wodą stuletnią z podstawowym przeznaczeniem pod łąki i pastwiska, obudowę biologiczną rzek i cieków). W granicach wyznaczonego terenu poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się: lokalizację obiektów małej architektury (kapliczki, ławki itp.), realizację ciągów pieszo - jezdnych i ścieżek rowerowych. W granicach wyznaczonego terenu obowiązuje zakaz realizacji zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem. Na terenie tym ogranicza się zmiany użytków zielonych na grunty orne oraz wyklucza się możliwość ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Natomiast utwardzona powierzchnia części działki nr [...] o długości 50 m na odcinku od granicy z drogą oznaczoną jako działka nr [...], zlokalizowana jest na terenie o symbolu 4.MN.4, oznaczającym teren z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W granicach terenu poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się lokalizację obiektów garażowo - gospodarczych, usługi podstawowe, remont, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy z zachowaniem przyjętych warunków zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy jak dla obiektów noworealizowanych oraz realizację dojazdów i dojść. W granicach terenu, w ramach warunków zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, ustala się m.in. maksymalny wskaźnik zabudowy 40% i zachowanie minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia m.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku terenu o symbolu 1.ZR.ZZ.15 - wbrew oświadczeniu S. H. - nie można uznać jednolitego fragmentu utwardzenia powierzchni gruntu o dużej powierzchni z przeznaczeniem choćby na trzymanie sprzętu rolniczego za ciąg pieszo - jezdny. Natomiast utwardzona powierzchnia terenu działki znajdującej się na terenie o symbolu 4.MN.4 jest za duża o 454 m2 (wg obliczeń PINB), aby spełniony został warunek zachowania minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej działki, nawet gdyby uznać, że teren utwardzony pełnił funkcję dojazdu.

Za słuszne uznał więc organ odwoławczy stanowisko PINB, że wykonane utwardzenie powierzchni gruntu na działkach nr [...], [...] i [...] (wcześniej [...]) jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., który nie dopuszcza utwardzenia terenu na przedmiotowych działkach.

[...]WINB za prawidłowe uznał też zastosowanie w sprawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, a ponieważ roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni części działek nr [...], [...] i [...] zostały zakończone, zasadnie nie wydawano postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 ww. ustawy wstrzymującego ich prowadzenie.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że skoro roboty budowlane związane z utwardzeniem powierzchni ww. działek nie spełniają wymogów określonych przepisami art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, konieczne było nałożenie na skarżących obowiązku wykonania określonych w sentencji decyzji organu pierwszej instancji robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, ustalając jedynie nowy termin wykonania wskazanych czynności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie złożyli skarżący wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 23 września 2021 r. oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prawidłowo prowadzone było na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane regulujących postępowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane, inne niż budowa, zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, ale także mających zastosowanie do innych robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, co do których istnieje przypuszczenie, że wyczerpują dyspozycję z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu organy zasadnie przyjęły też, że roboty, których dotyczy rozpoznawana sprawa nie wymagały ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia (zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Ponadto w świetle oświadczenia inwestora, poza sporem pozostaje też to, że zostały one zakończone, zatem brak było podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Mając z kolei na uwadze treść art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy – Prawo budowlane oraz charakter wykonanych robót, Sąd wskazał, że w przypadku robót budowlanych związanych z utwardzeniem działek weryfikacji wymagało, czy ich wykonanie nastąpiło z uwzględnieniem ustaleń/warunków określonych "w przepisach", pod pojęciem których należy rozumieć również przepisy prawa miejscowego, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, jak zauważył Sąd, dokonując ustaleń czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach należało uwzględnić przepisy m.p.z.p. obowiązujące w czasie wykonywania robót. Natomiast możliwość legalizacji tych robót powinna być oceniana na datę wydawania decyzji w tym przedmiocie, o czym świadczy treść art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Analizując dokonane w powyższym zakresie ustalenia Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej oceny zgodności robót budowlanych związanych w utwardzeniem działek nr [...], [...] i [...] z ustaleniami m.p.z.p. Gminy J. - "[...]", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z 26 kwietnia 2007 r. i zmienionego uchwałą nr [...] z 28 grudnia 2018 r., trafnie przyjmując, że wykonane roboty budowlane nie są zgodne z aktualnymi ustaleniami tego planu.

Sąd pierwszej instancji podniósł również, że ustalenia m.p.z.p. obowiązujące w dacie wykonania robót jak i prowadzenia postępowania naprawczego przewidywały dla przedmiotowych działek tożsame przeznaczenie i ograniczenia. A zatem w ocenie Sądu brak rozważenia przez organy obowiązujących dla przedmiotowych działek w dacie wykonania robót budowlanych ustaleń planistycznych (pomimo zebranego w tym zakresie materiału dowodowego), wobec prawidłowości rozstrzygnięcia, nie stanowiło na tyle istotnego naruszenia, aby mogło mieć wpływ na jego wynik.

Sąd pierwszej instancji za bezzasadny uznał także zarzut dotyczący niewykonalności decyzji z uwagi na nieprecyzyjne określenie zakresu robót podlegających rozbiórce, jak i zarzut nieważności postępowania poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieprecyzyjnie określającej części działek, na których znajduje się urządzenie budowlane/budowla podlegająca rozbiórce.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli skarżący – R. H. i S. H. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy skarżący wskazali na naruszenie przez organ drugiej instancji szeregu norm procesowych, mających istotne znaczenie na wynik sprawy, tj. nieważność na podstawie art. 7, art. 8, art. 15 oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji nieprecyzyjne określającej części działek, na których znajduje się urządzenie budowlane/budowla podlegająca rozbiórce (tylko w pkt 2 wskazana jest powierzchnia bez lokalizacji na działce, a pkt 1 i 3 nie wskazują powierzchni i operują nieprecyzyjnymi pojęciami, np. "od budynku", bez wskazania czy tzw. opaska, jako element budynku podlega rozbiórce, czy nie) oraz określenie samego urządzenia budowlanego/budowli jedynie jako "utwardzenie" bez wskazania w sentencji decyzji parametrów tego urządzenia lub budowli (utwardzenie: żwirowe, kostka, płyty betonowe, jakiej grubości, jakie warstwy, itp.), co czyni decyzję niewykonalną w chwili wydania; w szczególności nie zostało czytelnie wskazane jaki element urządzenia budowlanego/budowli i na jakim konkretnie obszarze powinien być rozebrany;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez nałożenie na odwołujących się obowiązku rozbiórki utwardzenia gruntów bez wyraźnego zakwalifikowania go do kategorii urządzenia budowlanego lub budowli, ponadto organ nie dokonał podstawowych ustaleń pozwalających na nałożenie takiego obowiązku, w szczególności organ nie ustalił daty rozpoczęcia i zakończenia prac przy wykonywaniu urządzenia budowlanego/budowli, a co więcej, brak jest dowodów nawet na okoliczność, że prace związane z utwardzaniem gruntu rzeczywiście zostały zakończone, jak również organ nie dokonał ustaleń co do treści obowiązującego m.p.z.p. Gminy J. w czasie rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z utwardzeniem gruntu, ani nie ustalono procentowo powierzchni działek zajętych pod utwardzenie lub ustalenia te zostały dokonane błędnie, a w konsekwencji oparto decyzję również na błędnym ustaleniu co do tego, czy działki nr [...], [...] i [...] spełniają kryterium działek budowlanych;

b) art. 48 ust. 3 i 5 ustawy – Prawo budowlane, poprzez pominięcie tych norm i niewydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, chociaż brak jest dowodów, że budowa ta jest rzekomo zakończona, a ponadto poprzez brak poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy, a zatem poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego i nierozważenie wszystkich możliwości legalizacji utwardzenia gruntu, z nałożeniem obowiązku dostosowania obiektu do wymagań wynikających z przepisów prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane muszą być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób pełny i wyczerpujący. Zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagały uzupełnienia. Dokonana przez organy administracji ocena dowodów jest prawidłowa i brak było podstaw do jej zakwestionowania przez Sąd pierwszej instancji. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący niewykonalności decyzji z uwagi na nieprecyzyjne określenie zakresu robót podlegających rozbiórce. Wskazać należy, że utrzymana w tym zakresie w mocy przez organ odwoławczy decyzja PINB wystarczająco jasno określa, jaka część "utwardzenia" działek i w jakiej części podlega rozbiórce. Odnosząc się do nakazu wskazanego w pkt. 2 sentencji decyzji organu pierwszej instancji, nakazującego usunięcie (rozebranie) 454,00 m2 utwardzenia powierzchni gruntu działki nr [...] zauważyć należy, że wykonanie obliczeń powierzchni utwardzonej w odniesieniu do tej działki było koniecznością określenia procentowej powierzchni zabudowy w porównaniu z powierzchnią biologicznie czynną i wynikało z jasno określonych w m.p.z.p. wymogów względem terenu oznaczonego symbolem 4.MN.4., który przewiduje minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej. A zatem lokalizacja utwardzonych elementów na działce nr [...] pozostaje w tym przypadku bez znaczenia dla zasadności rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Z kolei w odniesieniu do nakazów wskazanych w pkt 1 i 3 decyzji organu pierwszej instancji brak było wymogu określenia powierzchni utwardzenia, które należy usunąć (rozebrać), gdyż w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] kluczowe było ustalenie, że wykonanie całego utwardzenia w ogóle nie mogło zostać wykonane na ww. działkach zlokalizowanych na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 1.ZR.ZZ.15. Przy czym z decyzji jednoznacznie wynika, w jaki sposób utwardzono teren ww. działek (płyty betonowe i płyta wylewana). Tak więc brak rozróżnienia w sentencji decyzji rodzaju utwardzenia podlegającego rozebraniu jest obojętny dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, bowiem utwardzenie to ma być usunięte w całości jako nie spełniające wymogów m.p.z.p. Ponadto z analizy akt sprawy, a zwłaszcza ze szkicu sytuacyjnego dołączonego do protokołu oględzin z 6 września 2018 r., jak też z wyjaśnień organu dotyczących wyliczenia powierzchni utwardzonej gruntu działki nr [...] – pismo PINB z 18 marca 2020 r. wynika, że obszar robót budowlanych koniecznych do wykonania przez skarżącego został określony prawidłowo i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych co do jego zakresu. Tym samym za bezzasadny uznać należy zarzut nieważności postępowania z powodu niewykonalności decyzji.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy też zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przesądził, że działki na których wykonano kwestionowane utwardzenie spełniają kryterium działek budowlanych. Powyższe stwierdzenie zaakceptował też Sąd pierwszej instancji. Prawidłowo zakwalifikowano też wykonane roboty jako roboty budowlane polegające na utwardzeniu działek, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Niezależnie jednak od powyższego kwestia legalności robót budowlanych nie zamyka się w obszarze przepisów przewidujących obowiązek uzyskania zgody na ich przeprowadzenie. Regulacje ustawy - Prawo budowlane przewidują bowiem możliwość wydania decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy obiekt narusza obowiązujące przepisy prawa. Należy przyjąć, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4, a także art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, jeżeli roboty budowlane wykonano w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 (uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16). Chodzi tu o przypadki wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Niewątpliwie przepisami prawa do których odsyła art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane są przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak też przepisy prawa miejscowego, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe powoduje, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie prawidłowo prowadzone było na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowane.

Podkreślić również należy, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, data wykonania kwestionowanych robót została w niniejszej sprawie ustalona i wynikała ona z oświadczenia inwestora, który wskazał, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu wykonał około 2017 r. w związku z prowadzoną działalnością rolniczą, aby nie trzymać sprzętu rolniczego w błocie i nie wywozić tego błota na drogę. W sprawie w sposób bezsporny ustalono także, że powyższe roboty budowlane zostały zakończone, co wynika ze zgromadzonego materiału, w tym z protokołów oględzin działek dokonanych w dniach: 19 lipca 2018 r., 6 września 2018 r., a zwłaszcza 18 sierpnia 2020 r., w którym organ wskazał, że powierzchnia utwardzona gruntu na kontrolowanych działkach nie zwiększyła się ani nie zmniejszyła od czasu przeprowadzenia ostatnich oględzin w dniu 6 września 2018 r. Zakończenie ww. robót budowlanych spowodowało, że brak było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Mając zatem na uwadze art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, bo art. 50 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie miał zastosowania do spornych robót, organy dokonały prawidłowej oceny zgodności robót budowlanych związanych w utwardzeniem działek nr [...], [...] i [...] z przepisami prawa, a co za tym idzie z ustaleniami m.p.z.p. Gminy J. - "[...]", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z 26 kwietnia 2007 r. i zmienionego uchwałą nr [...] z 28 grudnia 2018 r. Trafnie przyjmując, że wykonane roboty budowlane nie są zgodne z aktualnymi ustaleniami tego planu.

Z m.p.z.p. wynika bowiem, że część działki nr [...] oraz działka nr [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem 1.ZR.ZZ.15 przeznaczonym na tereny zieleni nieurządzonej zagrożone zalaniem wodą stuletnią z podstawowym przeznaczaniem pod łąki i pastwiska, obudowę biologiczną rzek i cieków, z dodatkowym przeznaczeniem pod lokalizację obiektów małej architektury, realizację ciągów pieszo jezdnych oraz ścieżek rowerowych. Wykonane na nich przez skarżących roboty budowlane są zatem niezgodne z przeznaczeniem określonym w planie, nie mieszcząc się wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie w definicji ciągu pieszo-jezdnego czy ścieżki rowerowej z uwagi, że utwardzeniu podlegała rozległa powierzchnia nieruchomości, a utwardzenie to, jak wskazali sami skarżący, wykonane zostało w celu poprawy warunków składowania sprzętu rolniczego na potrzeby prowadzonej działalności rolniczej związanej z uprawą 150 ha ziemi. Natomiast część działki nr [...] objętej decyzjami znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 4.MN.4, gdzie dopuszcza się maksymalny wskaźnik zabudowy 40%, przy zachowaniu 60% powierzchni biologicznie czynnej. Dokonane przez organy wyliczenie wykazało, że wykonane utwardzenie 454 m² powierzchni tej części działki, która znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 4.MN.4, wymogu tego nie spełniało (co wynika ze szkicu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do protokołu oględzin z 6 września 2018 r. oraz z pisma PINB z 18 marca 2020 r).

Jednocześnie zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, iż obowiązujące w dacie wykonania robót jak i prowadzenia postępowania naprawczego ustalenia m.p.z.p. przewidywały dla przedmiotowych działek tożsame przeznaczenie i ograniczenia. W aktach sprawy administracyjnej znajdują się bowiem uchwały Rady Gminy J. nr [...] z 26 kwietnia 2007 r. i [...] z 28 grudnia 2018 r., umożliwiające porównanie unormowań planistycznych odnoszących się do przedmiotowych działek przed i po wykonaniu na nich (ok. 2017 r.) prac budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni tych działek. Z ich zestawienia wynika, że przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1.ZR.ZZ.15 odnoszącego się do części działki nr [...] oraz działki nr [...] (§ 47 uchwały z 26 kwietnia 2007 r.) nie zmieniło się w wyniku podjęcia 28 grudnia 2018 r. uchwały zmieniającej. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] przeznaczenie terenu wynikające z uchwały z 26 kwietnia 2007 r. to 2.MN.ZZ.10 i oznaczało według jej § 9 tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zagrożone zalaniem wodą stuletnią poniżej 70 cm, z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczeniem lokalizacji obiektów garażowo – gospodarczych, przeznaczeniem części budynków mieszkalnych lub gospodarczych pod usługi podstawowe, lokalizację obiektów małej architektury (altany, kapliczki itp.), remont, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy oraz realizację ciągów pieszo – jezdnych i ścieżek rowerowych. Co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, na mocy tej regulacji - w granicach tego terenu - ustalono warunki zagospodarowania i kształtowania zabudowy jak dla terenów oznaczonych symbolem 1.MN określonych w § 5 ust. 3 tej uchwały, tj. m.in. maksymalny wskaźnik zabudowy 40%, z obowiązkiem zachowania minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej. Pod tym względem ustalenia te pozostają tożsame z ustaleniami uchwały zmieniającej m.p.z.p. z 28 grudnia 2018 r., na mocy której (w wyniku dodania do uchwały z 26 kwietnia 2007 r. § 7a) teren działki nr [...] zmienił oznaczenie na 4.MN.4 z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z niemalże identycznym przeznaczeniem dodatkowym oraz ustaleniem w ramach warunków zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy maksymalnego wskaźnika zabudowy 40%, przy wymogu zachowania minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej.

Dlatego też brak rozważań organu co do obowiązujących dla przedmiotowych działek w dacie wykonania robót budowlanych ustaleń planistycznych, nie stanowiło na tyle istotnego naruszenia przepisów postępowania, aby mogło mieć to wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.

Z przedstawionych powyżej rozważań wynika zatem, że regulacje ustawy – Prawo budowlane przewidują możliwość wydania decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w sytuacji, gdy obiekt ten narusza obowiązujące przepisy prawa. W rozpoznawanej sprawie przepisy te zostały naruszone, gdyż wykonane prace budowlane nie są zgodne z ustaleniami m.p.z.p. Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał więc, że przeprowadzone postępowanie dawało podstawy do orzeczenia wobec skarżących nakazu wykonania określonych w sentencji decyzji robót budowlanych celem doprowadzenia do zgodności zagospodarowania działek z przepisami obowiązującego m.p.z.p. Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane polega bowiem na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Za niezasadny uznać zatem należy zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 i 5 ustawy – Prawo budowlane, gdyż z uwagi na charakter wykonanych robót budowlanych przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.