Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 69/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 pkt 50 lit. b, par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: Referent stażysta Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy - we wznowionym postępowaniu - uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...], Starosta Jeleniogórski (dalej: Starosta, organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz U. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. P. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej hotel "S. R." (na który składa się obiekt hotelu, pawilonu gastronomicznego, boksu chłodni VRV i infrastruktura techniczna) na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...], [...], [...], [...] i [...].

W dniu 22 marca 2018 r. do Starosty wpłynął wniosek H. P. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że jest właścicielem działki nr [...] zabudowanej domem jednorodzinnym, bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] i [...]. Odległość planowanych obiektów budowlanych wynosi zaledwie kilka metrów od granicy jej działki. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że budowa poprzedniego etapu inwestycji pozbawiła ją drogi dojazdowej do nieruchomości. W jej ocenie budowa obiektów hotelowych wraz z infrastrukturą może przyczynić się do naruszenia prawa własności, gdyż w takim sąsiedztwie niemożliwe będzie korzystanie z nieruchomości na cele mieszkaniowe. Realizacja i eksploatacja hotelu przyczyni się do wzmożonego ruchu samochodowego, emisji hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Doprowadzi także do zmiany zagospodarowania terenu.

W dniu 10 kwietnia 2018 r. do organu wpłynęły trzy kolejne wnioski innych podmiotów o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2018 r. Starosta wznowił na wniosek H. P., K. G. oraz I. C. i J. C. postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 31 sierpnia 2015 r wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ stwierdził, że wnioskodawczynie dochowały terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta w wyniku wznowionego postępowania odmówił uchylenia opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] r., Nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołań H. P. (dalej: skarżąca, strona skarżąca), I. C., J. C. i K. G., Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] r., Nr [...], uchylił decyzję Starosty z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w zaleceniach swojej decyzji wskazał na konieczność dokonania analizy obszaru oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (stan prawny na dzień wydania kwestionowanej decyzji) w odniesieniu do działek dotychczas niezagospodarowanych. Wojewoda stwierdził naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji przez pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta decyzją z dnia [...] r., nr [...] ponownie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r. udzielającej na rzecz U. Sp. z o.o. sp. k. z/s w S. P. pozwolenia na budowę "Hotelu S. R. obejmującego: 1/ budowę budynku hotelowego, 2/ budowę pawilonu gastronomicznego, 3/ budowę boksu chłodni VRV, 4/ budowę boksu na pojemniki na śmieci, 5/ budowę zewnętrznych schodów żelbetowych wraz z budową instalacji elektrycznych, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazowej, wodociągowej, wentylacyjnej, ogrzewania i chłodzenia, infrastruktury technicznej, dróg i placów wewnętrznych" na działkach nr [...] (budowa hotelu i pawilonu gastronomicznego z infrastrukturą), [...], [...], [...], [...], [...] (infrastruktura techniczna) w S. P. - obręb [...].

Od powyższej decyzji odwołania, w ustawowym terminie, wniosły wszystkie wnioskodawczynie zarzucając naruszenie przepisów art. 145 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 140 oraz 144 k.c. poprzez odmowę nadania im statusu stron postępowania. Odwołujące się wskazały, że są właścicielkami działek sąsiadujących z inwestycją: działki nr [...] zabudowanej domem jednorodzinnym oraz niezabudowanych działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Odwołujące uważają, że omawiany teren należy scharakteryzować jako górski i mało zurbanizowany a inwestycja z pięcioma kondygnacjami naziemnymi (w tym "dominantą") i jedną podziemną - restauracją, mini browarem, SPA i basenem nie tylko zmieni otoczenie ale także, sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich i będzie powodować uciążliwości w trakcie budowy i użytkowania poprzez zwiększony ruch oraz uciążliwy hałas. Odwołujące się zarzuciły naruszenie art. 34 Prawa budowlanego poprzez dopuszczenie kondygnacji podziemnych, co ich zdaniem nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem plan ten dopuszcza jedynie budowę budynków do wysokości 20 m, oraz naruszenie art. 36a Prawa budowlanego poprzez nienałożenie na inwestora obowiązku objęcia nadzorem archeologicznym prac naziemnych. Odwołujące się wskazały, że projektowany obiekt będzie zasłaniał budynek na działce nr [...] i ewentualne przyszłe budynki na działkach nr [...], [...] i [...]. Wyliczenia organu w zakresie "przesłaniania" na poziomie 7, 20 m nie uwzględniają dominanty która wyrasta ponad dozwoloną w planie miejscowym wysokość 20 m. Skutkiem tego powstanie budynek o wysokości 27,8 m (oznaczony literą A), co spowoduje całkowite zacienienie istniejącego budynku. Zdaniem stron, inwestycja narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gdyż nie przewidziano w nim kondygnacji podziemnych, nadto dopuszczenie w nim dominanty nie oznacza, że może to być dodatkowa kondygnacja mieszkalna. Nadto całość obiektu wraz z infrastrukturą, zdaniem stron, należy do inwestycji istotnie oddziałujących na środowisko. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na obszarze jego oddziaływania występuje zakaz lokalizowania inwestycji oddziałujących na środowisko (zawsze i znacząco) z wyłączeniem tras narciarskich.

W toku postępowania odwoławczego, decyzją nr [...] z dnia [...] r. (znak: [...]), Starosta przeniósł decyzję nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę na rzecz spółki S. A. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że podstawową kwestią jaką należało w sprawie rozstrzygnąć było określenie obszaru oddziaływania terenu. Zgodnie bowiem z art. 28 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są inwestor i właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Według art. 3 pkt 20 P.b (przy uwzględnieniu stanu prawnego na dzień wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę) przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu – w tym zabudowy tego terenu.

W związku z powyższym organ wyjaśnił, że niezabudowane działki nr [...], [...], [...] jak i zabudowana działka nr [...] graniczą z terenem inwestycji od południa. W najbliższym usytuowaniu z tymi działkami inwestor zaplanował urządzenie chodników gruntowych i nasadzeń a w kierunku do ulicy G., odpowiednio - teren rekreacji sportowej o nawierzchni zielonej oraz plac zabaw z nawierzchnią zieloną. Ponadto teren wykazuje znaczne nachylenie (jest położony w krajobrazie górskim S.) - przy granicy z inwestycją na powyższych działkach przebiega warstwica wysokości 731 m n.p.m. a przez teren działki zainwestowania (nr [...]) w pobliżu ulicy G. warstwica 713,0 m n.p.m. Działki wnioskodawczyń położone są więc wyżej niż działka inwestora. Z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r., nr [...] wynika, że wysokość budynku hotelowego wynosi 19,98 m licząc od najniższego poziomu terenu przy budynku. Odległość projektowanej budynku od budynku znajdującego się na działce [...] wynosi ponad 90 m, od granicy niezabudowanej działki nr [...] m, a od granicy niezabudowanych działek nr [...] i [...] - 58 m. Przy takich relacjach odległościowych i przestrzennych pomiędzy działką skarżącej i znajdującą się tam zabudową a działką przeznaczoną pod inwestycję oraz projektowanym na niej budynkiem brak jest możliwości wzajemnego oddziaływania obiektów ze względu na: odległości obiektu od granic działki - przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w stanie prawnym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę odległość minimalną dla ściany z otworami okiennymi ustala na 4 m, ze względu na przesłanianie - przepis § 13 tego rozporządzenia, ze względu na zacienianie - przepis § 60 przywołanego rozporządzenia. Przywołane przepisy uzależniają opisane w nich oddziaływanie od relacji wysokości budynku i odległości pomiędzy budynkami. W przypadku, gdy jeden z budynków usytuowany jest wyżej ( jak w przypadku budynku H. P.) to ten budynek może silniej oddziaływać na drugi w zakresie przesłaniania czy zacieniania. W omawianym przypadku, przy odległości równej 90 m i usytuowania budynku odwołującej się powyżej działki inwestora, takie oddziaływanie budynku hotelowego na nieruchomość odwołującej się, nie jest możliwe. Działki pozostałych odwołujących się są niezabudowane, zatem nie znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji.

Wobec powyższych wartości odległości, nie zaistnieje też, zdaniem organu, możliwość ograniczenia czasu nasłonecznienia w rozumieniu przepisów § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w stanie prawnym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla jakiegokolwiek obiektu - rzeczywistego czy potencjalnego, położonego na działkach wnioskodawczyń. Z kolei wysokość przesłaniania projektowanego budynku hotelowego - zgodnie z § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia wynosi, z uwzględnieniem różnic wysokości terenu, 7,20 m a zatem mieści się w granicach działki nr [...]. Podobnie warunek jest zachowany w sposób oczywisty dla pozostałych działek skarżących.

Najbliższe miejsca parkingowe, położone na północ od obiektu hotelowego znajdują się w odległości około 32 m od granicy z działką nr [...] i nr [...] (8 miejsc parkingowych) i w odległości około 45 m od granicy z działką nr [...] i około 57 m od działki nr [...] - co wynika z rysunku projektu zagospodarowania terenu. Zgodnie natomiast z przepisami § 19 powyższego rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż: 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie; 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie; 20 m - w przypadku większej liczby stanowisk, z uwzględnieniem § 276 ust. 1. Odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie, 16 m - w przypadku większej liczby stanowisk. Ze względu na wzajemne usytuowanie nieruchomości odwołujących się oraz terenu inwestycji (działki odwołujących się znajdują się powyżej terenu inwestycji), nie zachodzi możliwość kierowania spływu wód opadowych na teren działki odwołującej się (§ 29 ww. rozporządzenia). Co do oddziaływań dotyczących odległości od pojemników i kontenerów na odpady stałe do okien i drzwi budynków oraz do działki odwołujących się stron (§ 23 ww. rozporządzenia), Wojewoda stwierdził, że także w tym przypadku nie zachodzi ryzyko powstania jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu działek należących do odwołujących się. Zagospodarowanie części inwestycji, która bezpośrednio graniczy z działkami odwołujących się obejmuje tereny zielone rekreacji sportowej i placu zabaw dla dzieci, które nie generują oddziaływań. Nie można zatem wskazać przepisów odrębnych, które wprowadziłyby ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie działek należących do wnioskodawczyń. Wojewoda wskazał, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Organ odwoławczy zaznaczył, że hałas oraz inne podobne immisje, o których mowa w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.), powstające w wyniku korzystania ze zrealizowanej już inwestycji nie mogą być podstawą do uznania, że działki odwołujących się znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Przywołany przepis stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Podkreślono, że przepis art. 144 k.c. określa wyłącznie granice prawa własności, jednakże nie wynika z niego żadne ograniczenie w możliwości zabudowy i zagospodarowaniu będących we władaniu odwołujących się nieruchomości w związku z inwestycją której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę. Ponadto, sporne przedsięwzięcie inwestycyjne nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wojewoda podniósł, że przeznaczenie terenu, tj. obiekty i funkcje, jakie można zlokalizować na danym terenie oraz warunki, jakie ta zabudowa winna spełniać, ustalają przepisy prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie przeznaczenia terenu i stopnia jego zainwestowania dyskutuje się na etapie opracowywania planu miejscowego; pozwolenie na budowę jest jedynie realizacją tego planu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (przyjętym uchwałą Nr VIII/80/2011 Rady Miejskiej w Szklarskiej Porębie z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w sąsiedztwie ul. Armii Krajowej, ul. Oficerskiej, ul. 11 Listopada i ul. Górnej w Szklarskiej Porębie - Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 170 z 20 lir., poz. 2955), działki należące do odwołujących się, zlokalizowane są na terenie oznaczonym symbolem MP14 o przeznaczeniu podstawowym zabudowa mieszkaniowo-pensjonatowa i przeznaczeniu dopuszczalnym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi, obiekty i urządzenia sportowe, zieleń urządzona i użytkowa, parkingi, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, ciągi komunikacyjne (tekst planu, § 21 ust. 2, tabela). W tym stanie rzeczy nie można orzec, że projektowana inwestycja wpływa na możliwość zagospodarowania i zabudowy działek odwołujących się w przewidziany obowiązującym planem sposób. Wojewoda wywiódł, że wprawdzie działka nr [...] (zabudowana) i działki nr [...], [...], [...] (niezabudowane) graniczą z nieruchomością inwestycyjną, to jednak sporna inwestycja nie ogranicza odwołujących się w możliwości ich zabudowy i zagospodarowania, a tym samym działki ta nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Organ II instancji podniósł, że położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną inwestycją, aby uzyskać przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę powinni wskazać konkretny przepis prawa przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w możliwości zabudowy ich nieruchomości w związku z powstaniem w ich sąsiedztwie określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zdaniem Wojewody odwołujące się nie wskazały takiego przepisu prawa, a organ nie dopatrzył się żadnych ograniczeń w możliwości zabudowy i zagospodarowania ich nieruchomości na skutek realizacji spornej inwestycji. Wojewoda zauważył, że omawiany obszar nie ma - jak to podały odwołujące się - charakteru terenu mało zurbanizowanego (zgodnie z ustaleniami planu miejscowego jest to teren zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej). Ponadto projektowany obiekt nie jest jedynym takim obiektem - jak wynika z aktualnych map satelitarnych - działka nr [...] od północy graniczy z dużym zespołem apartamentowców. Wojewoda wskazał także, że oceniana decyzja Starosty z dnia [...] r., nr [...] (znak: [...]) decyzją z dnia [...] r., nr [...] (znak: [...]) została przeniesiona na rzecz spółki S. A. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. Następnie decyzją Starosty Karkonoskiego z dnia [...] r., nr [...] zmieniono decyzję nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, zatwierdzając projekt budowlany zamienny, wobec czego, zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją z dnia [...] r. zmieniło istotnie swój kształt. W szczególności Inwestor odstąpił od zamiaru urządzenie chodników gruntowych, nasadzeń i terenu rekreacji sportowej o nawierzchni zielonej oraz placu zabaw z nawierzchnią zieloną, które to zaplanowane zostały najbliżej działek odwołujących się stron. Organ II instancji uznał, że odwołujące się nie posiadały interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] r., a co za tym idzie, nie mogły zostać uznane za strony w przedmiotowym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła H. P. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1/ art. 3 ust. 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuprawnione uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania o udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego objętego decyzją z dnia [...] r. - podczas gdy skarżąca taki status z mocy ustawy posiada, 2/ art. 3 ust 20 w związku z art 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty Karkonoskiego numer [...] z dnia [...] r., 3/ § 13 w zw.; z § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuprawnione przyjęcie, że nieruchomość skarżącej w następstwie zamierzenia budowlanego objętego ww. decyzją z dnia [...] r. posiada dostateczne i naturalne oświetlenie; 4/ art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuprawnione przyjęcie, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. pozostaje odpowiednio usytuowana i nie narusza uzasadnionych także prawem własności - w tym art. 144 k.c. i art 140 k.c. - interesów skarżącej jako właścicielki jej nieruchomości.

W skardze podniesiono także zarzut rażącego naruszenie prawa wskazanego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji z dnia [...] r. wobec oczywistej sprzeczności jej treści z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odmowę jej uchylenia w postępowaniu odwoławczym oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj, art. 7 i art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i w sposób wzbudzający w skarżącej brak zaufania do organu pierwszego i drugiego stopnia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym oraz z naruszeniem zasad bezstronności i równego traktowania wszystkich uczestników rzeczonego procesu budowalnego.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o: 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji, 2/ zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, 3/ rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że całkowicie niezasadna jest koncentracja organu na minimalnych odległościach poszczególnych części inwestycji. Zdaniem skarżącej, inwestycja, biorąc pod uwagę jej zakres skalę oraz przeznaczenie, nie jest zgodna z przepisami prawa, w tym powołanymi w treści zarzutów. Podkreślono, że zachowanie minimalnej odległości nie eliminuje olbrzymiej dla sąsiedniego mieszkańca skali odpadów, emisji dźwięku, hałasu związanego z korzystaniem z obiektów, w tym, z zamontowanymi urządzeniami klimatyzacyjnymi, jeżdżeniem samochodów - jako typowym skutkiem właściwej eksploatacji zgodnie z przeznaczeniem takiego kompleksu. Wskazano, że pojęcia obszaru odziaływania obiektu w stanie prawnym obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. nie można rozumieć dosłownie, gdyż przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego mogą wprowadzać nie tylko ograniczenia lub utrudnienia w przyszłym zagospodarowaniu określonego terenu, ale także ograniczenia bądź utrudnienia w dotychczasowym użytkowaniu. Nieruchomość skarżącej pozostaje zatem w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego wchodzącego w skład całego zamierzenia i z tego powodu posiada ona status strony w przedmiotowym postępowaniu, albowiem funkcja, forma i konstrukcja kompleksu hotelowego wraz z pozostałymi obiektami budowlanymi składającymi się na całe zamierzenie budowlane, jego usytuowanie i zagospodarowanie terenu wszystkich działek budowlanych zajętych na tą inwestycję, nie daje się pogodzić z przeznaczeniem i z wykorzystaniem przez skarżącą jej nieruchomości na cele mieszkaniowe. Jak podkreślono, w swoim odwołaniu z dnia 20 grudnia 2019 roku skarżąca twierdziła, że pod pozorem dominanty wybudowano dodatkowe piętro (dalszą kondygnację przeznaczoną na restaurację) w istocie omijając ograniczenia ustanowione przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pozorując zachowanie zgodności projektu z tymże planem. Zarzuty te, nie zostały rozpoznane w toku postępowania odwoławczego i skarżąca je podtrzymuje, a mają one charakter istotny. W rzeczywistości bowiem przed jej oknami znajduje się ponad dwudziestometrowy obiekt i w takim kształcie wraz z całą infrastrukturą oddziałuje na jej dom mieszkalny. Wszelkie wyliczenia organu odwoławczego pozostają przy tym nieadekwatne do rzeczywistości. Tymczasem zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia orzeczenia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty Karkonoskiego o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz U. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. P. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej hotel "S. R." (na który składa się obiekt hotelu, pawilonu gastronomicznego, boksu chłodni VRV i infrastruktura techniczna) na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...].

Przedmiotowe decyzje podjęte zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania zmierzającym w wyniku wznowionego postępowania do uchylenia decyzji ostatecznej o udzieleniu pozwolenia na budowę. Po wznowieniu postępowania, organy obu instancji stwierdziły jednak, że skarżącej (podobnie, jak pozostałym wnioskodawczyniom) nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wskazanej wyżej inwestycji, gdyż należąca do niej działka nr 95/4 zabudowana domem jednorodzinnym, pomimo bezpośredniego sąsiedniego położenia wobec działek objętych inwestycją nr [...] i [...] nie leży w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podkreślić należy, że wskazana wyżej przesłanka wznowieniowa może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, czyli ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Winien on wykazać, że w dacie wydania decyzji legitymował się interesem prawnym, który nie został przez organ uwzględniony.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, dostępne w CBOSA). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, a orzekać o nim lub go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s.231-232). Podzielić należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1059/10, dostępny w CBOSA), że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma zatem osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

Punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Oznacza to, że w tym aspekcie uwzględnieniu może podlegać tylko stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której nowe przepisy dowolnie modyfikowałyby - z mocą wsteczną - krąg stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, korzystającą z przymiotu trwałości.

W tym kontekście istotne jest, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożony przez skarżącą dotyczy decyzji ostatecznej wydanej w dniu [...] r. a do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją doszło na mocy postanowienia organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2018 r. Przywołane daty wskazują, że organy swoje ustalenia co do posiadania przez skarżącą przymiotu strony postępowania winny oprzeć na regulacjach prawnych, obowiązujących na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę kluczową normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w ww. przepisie jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ten przepis wskazuje z kolei na dwie przesłanki od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Po pierwsze, posiadany tytuł prawny do nieruchomości, po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został natomiast w art. 3 pkt 20 ustawy. W brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej (a także w dniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego) obszar oddziaływania obiektu określony był jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem – co słusznie także zauważył organ odwoławczy - że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w orzecznictwie wykształconym w czasie obowiązywania art. 3 pkt 20 w brzmieniu do dnia 20 września 2020 r. przyjmowano, że pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 1 dnia marca 2012 r., II OSK 282/12, z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, z dnia 26 sierpnia 2020 r. II OSK 561/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że analizowany przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b., to regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Należą do nich nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, czy wreszcie akty prawa miejscowego jak miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organ powinien każdorazowo - na potrzeby konkretnej inwestycji - ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Zatem jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14 z 16 maja 2019 r. II OSK 1655/17 CBOSA).

W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Winien on bowiem mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, oraz czy zapewnione zostanie zachowanie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, a także czy lokalizacja obiektu jest zgodna z obowiązującymi na danym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 893/20, CBOSA), stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, w tym sposobem usytuowania budynku od granicy działki budowlanej decydującym o stopniu zbliżenia inwestycji z zabudową mieszkalną znajdującą się na działce sąsiedniej, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i z przepisów odrębnych.

Niewątpliwie zatem obszaru oddziaływania nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie – nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie oznacza bowiem, że niemożliwe będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12, LEX nr 1352906).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że stanowisko organu odwoławczego zawarte w kwestionowanej decyzji co do braku przymiotu strony przez skarżącą należy uznać co najmniej za przedwczesne, gdyż zostało ono wyrażone przez organ odwoławczy bez należytego rozważania, czy nieruchomość skarżącej mieści się w zakresie oddziaływania spornej inwestycji oraz bez odniesienia się i zbadania wszystkich istotnych dla oceny sprawy zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Organ odwoławczy, po przeprowadzaniu analizy przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. stwierdził bowiem, że przedmiotowa inwestycja, przy uwzględnieniu projektowanego zagospodarowania terenu oraz jego ukształtowania (działka skarżącej znajduje się bowiem wyżej niż działka zainwestowania) nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej. Organ ocenił, że zachowane są wymagane przepisami odległości od granic, inwestycja nie będzie powodować przesłaniania ani zacieniania, zachowano odległości w zakresie lokalizacji miejsc parkingowych, nie dojdzie do kierowania spływu wód opadowych na teren działki skarżącej, zachowano odległości dotyczące lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów. Zdaniem organu także zagospodarowanie części inwestycji która bezpośrednio graniczy z działką skarżącej (tereny zielone rekreacji sportowej, plac zabaw dla dzieci, chodnik gruntowe) nie generuje oddziaływań na nieruchomość skarżącej.

Wskazać jednak należy, że powyższa ocena nie może być uznana za wystarczającą. Po pierwsze, zgodnie z przywołanym wcześniej orzecznictwem, organ, analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania które stanowi naruszenie określonych norm. Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. zalicza się bowiem również teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/14; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 848/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 955/22, dostępne w CBOSA). Jak wcześniej wyjaśniono, stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z Prawa budowlanego i przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 3753/18; wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3141/18; wyrok NSA z 22 marca 2019 r., II OSK 1042/17; wyrok NSA z 15 lutego 2019 r., II OSK 760/17).

Analiza przeprowadzona w zaskarżonej decyzji wykazała jednak, że w niniejszej sprawie organ takiego potencjalnego oddziaływania na nieruchomość skarżącej skutecznie nie wykluczył, w szczególności w przypadku placu zabaw dla dzieci i terenów rekreacji sportowej projektowanych dla obsługi dużego hotelu który zaprojektowany został w bliskim sąsiedztwie granic nieruchomości skarżącej, co może oddziaływać na sferę jej praw własnościowych.

Nadto, Sąd stwierdził, że Wojewoda nie dokonał analizy wszystkich przepisów nakładających na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej. Przypomnieć wypada, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz również przepisy z zakresu prawa ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (patrz NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1842/12, dostępny w CBOSA w którym uznano, że ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia).

W tym kontekście istotne jest, że strona skarżąca już w odwołaniu twierdziła, że mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko powołując się przy tym na przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według których, na obszarze jego obowiązywania występuje zakaz lokalizowania inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko (potencjalnie i zawsze) z wyłączeniem tras narciarskich. Do tej argumentów organ odwoławczy w żaden sposób się jednak nie odniósł. Tymczasem, podnoszona okoliczność może mieć znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji a w konsekwencji dla oceny legitymacji procesowej skarżącej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na sposób rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania nie pozostaje bez wpływu fakt, że dane przedsięwzięcie może być kwalifikowane jako znacząco oddziałujące na środowisko (zawsze lub potencjalnie), co ma szczególne znaczenie w przypadku większych przedsięwzięć których oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie jest nieporównywalne w stosunku do oddziaływania standardowego obiektu.

W związku z powyższym organ odwoławczy powinien uwzględnić, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] r. w opisie do projektu zagospodarowania terenu podano: "projektowany obiekt będzie częścią dużego kompleksu z funkcjami rekreacyjnymi w skład którego wejdą trzy budynki apartamentowe zlokalizowane na przyległej działce o nr [...]; dwa już wybudowane i oddane do użytku oraz trzeci znajdujący się w trakcie budowy". Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 50 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się ośrodki wypoczynkowe oraz hotele zlokalizowane poza terenami mieszkaniowymi, terenami przemysłowymi, innymi terenami zabudowanymi i zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi w rozumieniu przepisów rozporządzenia MRRiB z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit a (tj. objętych formami ochrony przyrody), przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Z akt sprawy wynika, że powierzchnia całkowita działki nr [...] wynosi 1,1638 ha co wskazywać mogłoby, że planowana inwestycja nie przekroczy wskazanego rozporządzeniem obszaru. Nie można jednak abstrahować od przywołanego wcześniej zapisu projektu budowlanego, z którego wprost wynika, że planowany obiekt będzie częścią dużego kompleksu w skład którego wejdą trzy budynki apartamentowe zlokalizowane na przyległej działce nr [...], przy czym dwa już zostały wybudowane. W tej sytuacji obowiązkiem organu były sprawdzenie, czy w takim przypadku, nie znajdzie zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu, osiągną progi określone w ust. 1.

Pomimo podniesionego w odwołaniu zarzutu wskazującego na przepisy planu miejscowego, jako na przepisy wprowadzające ograniczenia w zabudowie terenu inwestycją mogącej znaczącą oddziaływać na środowisko Wojewoda nie rozważył sprawy w takim aspekcie, Tymczasem, jak wcześniej wskazano, mogła mieć ona znaczenie dla oceny, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej spornym pozwoleniem na budowę.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Sąd nie przesądza, że przedmiotową inwestycję należało zakwalifikować do przedsięwzięć oddziałujących na środowisko. Stwierdza jedynie, że kwestia ta powinna być przedmiotem analizy i oceny organu odwoławczego w kontekście obszaru oddziaływania inwestycji – także ze względu na podniesione w odwołaniu zarzuty. Zaznaczenia w wymaga, że Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających a zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, jak też dokonywać samodzielnie stosowanych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania kwestii, które nie zostały wcześniej przez organ w ogóle rozważone.

Podkreślić również należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym z wniosku o wznowienie postępowania są stosowane przepisy o postępowaniu zwykłym, a więc także przepisy o postępowaniu wyjaśniającym. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej, a więc także organ do którego złożono wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, z urzędu lub na wniosek stron powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w rezultacie których będzie możliwe ustalenie, czy zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia.

W okolicznościach niniejszej sprawy niezbędny było przeprowadzenie przez organ oceny, czy przedmiotowa inwestycja może być kwalifikowana jako oddziałująca na środowisko, co może mieć znaczenie dla określenia obszaru jej oddziaływania, a w konsekwencji oceny przymiotu strony podmiotu wnioskującego o wznowienie postępowania.

Reasumując powyższe rozważania, należy wskazać, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 811/21, dostępny w CBOSA).

Zauważyć trzeba, że jedną z zasad procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2439/19, dostępny w CBOSA). Zadaniem organu jest więc każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, z zachowaniem jednakże uprawnień inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA z 2 września 2021 r., II OSK 3076/18; wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 2439/19; wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., II OSK 1626/18).

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.