Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1561/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
article: § 1, § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 753
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t. j.)
article: art. 29 § 1, art. 33 § 1 pkt 1, 2, 5,9, art. 119 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2061/19 w sprawie ze skargi S. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2019 r. nr MDP.051.2023.2017 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2061/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. M. (dalej jako skarżąca lub zobowiązana) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2019 r. nr MDP.051.2023.2017 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku ustalił, że skarżąca nie poddała dziecka - K. M. (urodzonego dnia [...]), obowiązkowym szczepieniom ochronnym, w związku z powyższym organ ten jako wierzyciel, po uprzednim upomnieniu rodzica dziecka, wystąpił do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji załączając tytuł wykonawczy.

Postanowieniem z 28 września 2016 r., nr SO-III-756.184.2016.KS Wojewoda Pomorski nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000,00 zł z powodu uchylania się przez nią od poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku (dalej: "PPIS") – grzywna nr 1 - ostateczna i prawomocna.

Pomimo nałożenia grzywny skarżąca nadal uchylała się od obowiązku zaszczepienia dziecka. Wobec tego postanowieniem z dnia 16 października 2017 r. nr SO-III.756.184.2016.KS Wojewoda Pomorski nałożył na skarżącą kolejną grzywnę w wysokości 1.000 zł. Wezwał jednocześnie zobowiązaną do jej uiszczenia w terminie 3 miesięcy, jak również do wykonania w tym terminie wskazanego obowiązku oraz obciążył opłatą w wysokości 68 zł - grzywna nr 2.

Zobowiązana wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, po którego rozpoznaniu Minister Zdrowia postanowieniem z dnia 17 lipca 2019 r., nr MDO.051.2023.2017, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."), utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody Pomorskiego o nałożeniu grzywny. Minister przywołał podstawę prawną nałożenia na opiekuna małoletniego dziecka obowiązku szczepienia dziecka oraz wskazał na kompetencje organu sanitarnego jako wierzyciela do wskazania środka egzekucyjnego, który będzie zdaniem tego organu najwłaściwszym i najskuteczniejszym środkiem aby zobowiązana dopełniła obciążającego ją obowiązku zaszczepienia dziecka. Wyjaśnił, że zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku szczepienia dziecka. Wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie Ministra Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływa na wynika sprawy tj. art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a.; art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych; art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm. - dalej jako rozporządzenie); art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia; art. 47 Konstytucji RP; art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącej gdyż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd przybliżył jeden z elementów obowiązującego w Polsce systemu zabezpieczenia przed rozprzestrzenianiem się chorób zakaźnych jakim są obowiązkowe szczepienia ochronne oraz procedury związane z egzekwowaniem tych obowiązków. Dokonał tego równocześnie odnosząc się do zarzutów skargi.

Sąd przedstawił podstawy prawne nałożenia na opiekuna prawnego obowiązku szczepienia dziecka, który wynika art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych a także z wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 wskazanej ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., w szczególności jego § 3. Obowiązek ten jest konkretyzowany komunikatami GIS w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 ww. ustawy.

Następnie Sąd omówił uprawnienia PPIS w Gdańsku jako wierzyciela do skierowania do egzekucji tytułu wykonawczego obejmującego obowiązek szczepienia dziecka (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) oraz do wyboru środka egzekucyjnego, który doprowadzi do wykonania obowiązku o charakterze, w tym przypadku niepieniężnym. Wyjaśnił także kto prowadzi postępowanie egzekucyjne i kiedy zostaje ono wszczęte.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która była niedopuszczalna ze względu na brak uprawnień PPIS oraz nieistnienie obowiązku. Wskazał na art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), z których wprost wynika kompetencja PPIS w Gdańsku do zainicjowania postępowania egzekucyjnego jako wierzyciel obowiązku szczepienia ochronnego.

Sąd wskazał, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.), dalej zwanej też "ustawą". Wskazując na konkretne przepisy wykazał, że nałożenie obowiązku szczepień miało podstawy w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi nie było powodu, aby ustanowiony na podstawie powszechnie obowiązujących regulacji prawa obowiązek, nie mógł być wykonany. Nie zachodziła też sytuacja, iż obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikał z norm znajdujących się poza konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa, o którym mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Mając na uwadze argumenty odwołujące się do wynikającego z konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu, wywodzonego na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta Sąd wskazał, iż ustawowy obowiązek szczepień ochronnych przełamuje swobodę jednostki w korzystaniu z tego w pełni słusznego uprawnienia. Uprawnienie to jest zatem ograniczone, jeżeli przepisy odrębne stanowią inaczej (tak art. 15 ustawy o prawach pacjenta) a zatem, między innymi, w odniesieniu do szczepień ochronnych obowiązkowych z mocy ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Odnosząc się do braku wymagalności ww. obowiązku Sąd zauważył, iż nie świadczy o powyższym brak aktualnego badania kwalifikacyjnego spowodowany niestawiennictwem rodzica z dzieckiem we wskazanym podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia czy też ustalenie istnienia przeciwwskazań do niego. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu sensu largo, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

System szczepień ochronnych jest tak skonstruowany, iż bez badania kwalifikacyjnego, nie jest możliwe wykonanie szczepienia. Taka konstrukcja ma właśnie zabezpieczyć podmiot poddawany procedurze uodpornienia, przed ewentualnymi niepożądanymi następstwami, jakie mogą wyniknąć z podania szczepionki osobie o niekorzystnym w danej chwili stanie zdrowia.

Skarżąca nie wykazała w tej sprawie, aby zaszczepiła dziecko w innym podmiocie niż podmiot opieki podstawowej wskazany przez NFZ.

Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program - w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Wbrew twierdzeniu Skarżącej, PPIS w Gdańsku uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Wobec tego Sąd uznał, że trudno więc mówić na tle niniejszej sprawy o uchybieniu przez organy treści art. 119 § 1 u.p.e.a.

Sąd stwierdził, że grzywna została nałożona w sposób i w wysokości zgodnej z art. 119 u.p.e.a. przy czym wysokość jej nie jest wygórowana.

W ocenie Sądu, obowiązek zaszczepienia dziecka ma swoje wyraźne podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji i jest egzekwowalny w trybie administracyjnym. Wskazany w programie szczepień ochronnych graniczny wiek do którego należy zaszczepić daną osobę nie oznacza, że Skarżąca może zwlekać z zaszczepieniem dziecka do upływu tego wieku. Nie świadczy o niewykonalności czy niedopuszczalności wskazanie przez ustawodawcę zakresowo okresów, w których mogą być prowadzone szczepienia ochronne. Nie oznacza to, że strona może zaszczepić dziecko ostatniego dnia tego terminu. Ma to wykonać według kalendarza szczepień, a nie w dowolnym momencie. Przedziałowe określenie możliwości zastosowania szczepienia odnosi się m.in. do właściwości stosowanych szczepionek, aktualnej wiedzy medycznej i potrzeby ale i zbędności szczepień po przekroczeniu pewnej granicy wiekowej.

Sąd nie podzielił również zastrzeżeń co do konstytucyjności jak i zgodności z normami prawa międzynarodowego rozwiązań ustanawiających system obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności poprzez nadmierną ingerencję w prywatność czy wolność osobistą. Sąd zauważył, że system szczepień ochronnych jest nastawiony na działanie długofalowe a nie krótkotrwałe. Skarżąca chętnie przytacza informacje o "liberalizowaniu" obowiązku szczepień w krajach zachodnich (m.in. w Niemczech), co w jej ocenie nie przełożyło się na wzrost zachorowań, tym bardziej jeżeli uwzględnić masową migrację ludności do tego kraju. Strona nie dostrzega jednakowoż swoistego "rewersu" tego stanu, a mianowicie wynikającego z powszechnie dostępnych danych stopniowego powrotu niektórych chorób zakaźnych uznawanych uprzednio za opanowane i wzrostu zachorowań na nie np. odra. Strona nie widzi również i tego, że skuteczność szczepień ochronnych zależy od liczby osób uodpornionych. W szczególności nie dostrzega też zmiany sytuacji zwłaszcza tego, że podawany przez nią przykład Niemiec jako wzór dobrowolności szczepień jest już nieaktualny, bowiem jak wynika z informacji dostępnych powszechnie w Internecie, niemiecki Bundestag uchwalił prawo, na mocy którego wprowadził zarówno obowiązek szczepień ochronnych przeciwko odrze, jak również restrykcje za nie stosowanie się do niego (m.in. 2.500 EURO grzywny, zakaz przyjęcia do przedszkoli i szkół - więcej szczegółów por. materiał w języku niemieckim https://www.bundesgesundheitsministerium.de/impfpflicht.html jak również skrót tej informacji dostępny w języku polskim http://szczepienia.pzh.gov.pl/niemcy-wprowadzaja-obowiazkowe-szczepienia przeciw-odrze czy też na witrynie internetowej Deutche Welle https://www.dw.com/pl/niemcy-wprowadzaj%C4%85-obowi%C4%85zek-szczepie%C5%84-przeciwko-odrze/a-51253026).

W kontekście powyższego Sąd zakwestionował twierdzenia skarżącej, że polski prawodawca w sposób w istocie dowolny, "zaściankowy" czy wręcz z pogwałceniem wszelkich reguł związanych z ochroną prawa do prywatności, uregulował kwestię obowiązku szczepień ochronnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. M. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów;

2. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

3. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1,2,3,5,9.11,12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło 9 rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko, 15 r. życia (gruźlica) 6 roku życia (haemophilus influenzae typu B) lub 19 roku życia .(wirusowe zapalenie wątroby typu B, błonica, tężec, krztusiec, Poliomyelitis);

4. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

5. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 , art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

6. art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów (wyników badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz wyników badań brytyjskich naukowców dotyczących aluminium w tkankach mózgowych).

Skarżąca kasacyjnie jednocześnie wystąpiła z wnioskiem o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i 2 oraz ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1-3 oraz art. 68 ust. 1-3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji, ewentualnie zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Konsekwencją powyższego był jej wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny lub Trybunał Sprawiedliwości UE.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zwróciła uwagę, że szczepienia są zabiegami profilaktycznymi, ale mogącymi powodować i powodującymi uszczerbek na zdrowiu. Stwierdziła, iż obecnie obowiązujące przepisy (bez nadzoru sądowego nad rejestrem NOP, bez systemu odszkodowawczego) naruszają wyartykułowaną w Konstytucji zasadę adekwatności i celowości w zakresie ograniczenia praw obywatelskich, a to prawa do prywatności, prawa do wolności wyboru sposobu leczenia, profilaktyki zdrowotnej.

Skarżąca uważa, że podanie tych szczepionek stanowi realne zagrożenie dla zdrowia dziecka czy też członków rodziny jeżeli, którekolwiek z nich cierpi na wrodzone zaburzenia odporności. Podanie szczepionki w tej sytuacji oznacza realne ryzyko wystąpienia gruźlicy poszczepiennej.

Końcowo skarżąca wskazała na brak podstawy prawnej do poddania dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej ustawa COVID-19).

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Zobowiązana w postępowaniu egzekucyjnym ma prawo wniesienia zarzutów, stosownie do art. 33-35 ww. ustawy. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, spełniający podobną rolę jak odwołanie w postępowaniu administracyjnym, posiada jednak pewne odrębności. Zobowiązana, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy powołanej ustawy w brzmieniu właściwym na dzień wydania kwestionowanego postanowienia, tj. 17 lipca 2019 r., czyli sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 2070, która weszła w życie 30 lipca 2020 r. Stosownie do art. 33 § 1 ustawy w tym brzmieniu, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być enumeratywnie wymienione w pkt 1-10 przyczyny, w tym nieistnienie obowiązku (pkt 1), brak wymagalności obowiązku (pkt 2), niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (pkt 7), zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8) czy prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9). Zgodnie z art. 34 § 5 ustawy na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie.

W przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – zobowiązanej służy zarówno prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34), jak i prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3). Skarżąca kasacyjnie zrezygnowała z możliwości złożenia zarzutów, natomiast wniosła zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Orzekający w niniejszej sprawie NSA podziela stanowisko wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie z którym w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 ww. ustawy, gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego (por. J. Radwanowicz-Wanczewska [w:] G. Łaszczyca (red.), A. Matan (red.), System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. III, cz. 2, Warszawa 2020, s. 317; R. Hauser, W. Piątek [w:] R. Hauser (red.), A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 9, s. 265, a także wyroki NSA z: 30 maja 2022 r., II OSK 3310/19, 28 stycznia 2020 r., II OSK 715/18, 17 października 2017 r., II OSK 2394/16.

Wobec powyższego za oczywiście niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej, albowiem dotyczą one jedynie kwestii istnienia obowiązku poddania dziecka szczepieniu ochronnemu (w tym istnienia podstawy prawnej tego obowiązku), wykonalności tego obowiązku (m. in. wobec braku wykonania badania kwalifikacyjnego), wymagalności obowiązku (upływu terminu jego wykonania) czy właściwości organów. Powyższe okoliczności, wymienione w art. 33 § 1 pkt 1, 2, 5 i 9 ww. ustawy, mogły być wyłącznie przedmiotem zarzutów zgłaszanych w toku postępowania egzekucyjnego. Skarżąca nie skorzystała z możliwości zgłoszenia zarzutów zatem nie może obecnie podnosić tych kwestii zaskarżając postanowienie o nałożeniu grzywny. W tym zakresie należało wszcząć odrębne postępowanie przed organami egzekucyjnymi, które następnie mogło stanowić przedmiot oceny jego legalności w postępowaniu sądowym. Skarżąca jednak nie zainicjowała takiego postępowania.

W niniejszej sprawie natomiast badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożenia grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 ustawy, w którym wymieniono przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (art. 121) – por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., II OSK 2328/18. Nie mają znaczenia dla dokonania legalności zastosowania ww. przepisów podnoszone przez skarżącą zarzuty, które koncentrują się na obowiązku szczepienia, jego istnieniu i podstawie prawnej.

Zdaniem NSA, chybiony jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. Słusznie Sąd I instancji uznał, że postanowienie o ponownym nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia było zgodne z prawem bowiem pomimo zastosowanego wcześniej przez organy egzekucyjne środka egzekucyjnego o tym samym charakterze skarżąca uchylała się od wykonania obowiązku szczepienia dziecka.

Odnosząc się do wniosku skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym określonym w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek ten nie ma podstaw albowiem nie dotyczy niniejszej sprawy, zakwestionowano w nim sam obowiązek szczepienia (a nie legalność decyzji o nałożeniu grzywny).

Nie znaleziono też podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, albowiem TSUE zajmuje się wyłącznie wykładnią aktów prawa unijnego, natomiast Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest formalnie częścią unijnego porządku prawnego. UE nie przystąpiła do tej Konwencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał również za zasadne dopuszczenia dowodu ze wskazanych w skardze kasacyjnej wyników badań laboratoryjnych, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., ponieważ wykraczają one poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji postąpił słusznie oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Nie zachodziły podstawy aby zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wydane w sprawie postanowienie o nałożeniu grzywny w pełni odpowiadało prawu. Wobec tego zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. okazał się nieskuteczny. Zarzut naruszenia tego przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 528/14, wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 485/14). Sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej nałożony obowiązek nie był niewykonalny ani w dniu wydania postanowienia, ani tym bardziej niewykonalność nie miała charakteru stałego. Jak już wcześniej wskazano podważenie wykonalności obowiązku może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ustawy COVID-19, orzekł jak w sentencji.