Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 38/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 roku sprawy ze skargi J. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 listopada 2022 r. nr SKO - [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia naturalnych stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 300 (słownie: trzystu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 4 listopada 2022 r. nr SKO - [...], w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania J. P. i K. P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia naturalnych stosunków wodnych.

Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Wójt Gminy B. [wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia sprawy (patrz: postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2022 r. nr SKO - [...])] decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1301, z późn. zm. [aktualnie t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775]) - dalej: k.p.a. i art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 88 [aktualnie t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2625], z późn. zm.), w wyniku rozpatrzenia sprawy z wniosku J. P. i K. P.: w pkt 1 nie stwierdził naruszeń powodujących wylewanie się wody na działkę nr [...] obręb D. ze zbiornika wodnego w [...] posadowionego na działce nr ewid. [...] obręb D.; w pkt 2 odmówił zobowiązania Gminy [...] do przywrócenia naturalnych stosunków wodnych w sąsiedztwie działki nr [...] obręb D., a w pkt 3 odmówił zobowiązania Gminy [...] do obniżenia przepustu wylotowego ze zbiornika wodnego, o którym mowa w pkt 1.

J. P. i K. P. w odwołaniu do tej decyzji wskazali na naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Ponadto wskazali na naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z biegłego, a także art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego wydanej decyzji. Podnieśli również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 234 ust. 1, 2 i 3 Prawa wodnego.

Kolegium, motywując decyzję z dnia 4 listopada 2022 r., stwierdziło, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W uzasadnieniu organ II instancji [wskazując omyłkowo jako organ I instancji Burmistrza Miasta i Gminy O.] wyjaśnił, że w dniu 19 maja 2022 r. K. P. i J. P. wnieśli o zaniechanie naruszeń powodujących wylewanie się wody na ich działkę nr [...] w obrębie D. wskutek wadliwe posadowionego przepustu wylotowego ze zbiornika wodnego w [...] oraz o obniżenie przepustu wylotowego z tego stawu i jego dopasowanie do stanu pierwotnego, jaki istniał przed ostatnią modernizacją zbiornika wodnego w [...]. W piśmie tym wskazano, że w trakcie modernizacji zbiornika wodnego w [...] doszło do nieodpowiedniego posadowienia przepustu wylotowego ze stawu, wskutek czego obecnie dochodzi do zalewania nieruchomości rolnej stanowiącej działkę nr [...]; woda z rowu sąsiadującego z działką zamiast uchodzić do stawu, to wylewa się na ich nieruchomość. Strona jako powód zalewania nieruchomości wskazała modernizację stawu, która, jak wynika z akt sprawy, miała miejsce w 2019 r.

Organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 234 ust. 1-5 Prawa wodnego i wyjaśnił, że spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Istnieją przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie ustawy Prawo wodne takie jak: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Zarazem stwierdził, że od tejże modernizacji nie upłynęło 5 lat, zatem zasadnie organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Następnie wyjaśnił, że spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Istnieją przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie ustawy prawo wodne takie jak: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, czy roboty te zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę lub skutecznym zgłoszeniem. Zastosowanie przedmiotowego przepisu ma na celu doraźną ochronę stanu wód na gruncie, nie zaś ustalanie, czy prace zostały wykonane zgodnie z uzyskanym zezwoleniem. Powyższe przykłady zdaniem organu wskazują na to, że przepis ma zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań niedotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływania ich na stosunki wodne w otoczeniu.

Nadto podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania tego przepisu i nałożenia obowiązku. Konieczne jest bowiem ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie, powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą. Potencjalne powstanie szkody nie może być przesłanką do orzekania o nałożeniu obowiązku. Szkoda musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy.

Odnosząc te poglądy do rozpatrywanej sprawy, Kolegium stwierdziło, że konieczne było ustalenie, czy wskutek modernizacji zbiornika wodnego w [...] (działka [...], własność Gminy [...]) doszło do zmiany stanu wód na gruncie dz. nr [...] i czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni stanowiący dz. [...], a między tymi elementami istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Zaznaczył, że trzeba mieć bowiem na uwadze, iż nawet jeśli doszło zmiany stanu wody na gruncie, to nie oznacza automatycznie, iż zmiana ta musi wiązać się ze szkodliwym działaniem na grunt sąsiedni.

Idąc dalej, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ i instancji zgromadził dokumentację, w tym m.in. dowody: protokół z oględzin nieruchomości z dnia 20 czerwca 2022 r. wraz dokumentacją fotograficzną, zdjęcia przekazane przez wnioskodawcę z 2021 r., umowę nr [...] z dnia 16 sierpnia 2019 r. na roboty budowlane "Zagospodarowanie stawu w [...]", zapytanie ofertowe nr [...] na zadanie "Zagospodarowanie stawu na działce nr [...] w sołectwie [...]", protokół przesłuchania świadka P. P., protokół przesłuchania świadka D. S., protokół przesłuchania świadka M. S., protokół przesłuchania strony K. P., protokół przesłuchania strony J. P. i pisemne wyjaśnienia K. P. z dnia 22 sierpnia 2022 r.

W ocenie Kolegium zgromadzone w sprawie dowody pozwoliły zasadnie przyjąć, że Gmina [...] po modernizacji stawu na działce nr [...] nie zmieniła kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie nr [...] wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. dla gruntów J. i K. P. stanowiących działkę nr [...].

W ocenie organu, jak wskazują akta sprawy, zgodnie z umową z 2019 r. przedmiotem modernizacji stawu było "zagospodarowanie stawu poprzez odmulenie, wyprofilowanie skarp z obsianiem trawą oraz montażem faszyn, wykonanie drewnianego pomostu przy stawie, zakup i dostawa ławek z oparciem w ilości 2 szt., jednego kosza na śmieci i dwóch sztuk tablic edukacyjnych". Zatem w 2019 r. nie doszło, jak sugerują wnioskodawcy, do nieodpowiedniego posadowienia przepustu wylotowego ze stawu, gdyż jak wynika z akt sprawy - w 2019 r. przepust nie został posadowiony ani zmodernizowany. Twierdzenia wnioskodawców są zatem bezpodstawne.

Ponadto organ wskazał na to, że w sprawie przesłuchano świadków - właścicieli nieruchomości sąsiednich względem nieruchomości wnioskodawców, tj. M. i D. S. (działka nr [...]), którzy mieli nie potwierdzić stagnującej wody na działce sąsiada i wskazać, że podczas ulewy woda stagnuje u nich w okolicy rowu. D. S. podał, że w tym roku woda stagnowała na polu, ale niedługo, a rów był czyszczony przez spółki wodne, ostatnio chyba 6 lat temu. Natomiast świadek D. K. (działki nr [...] i [...]) wskazał na to, że rów początkowo był czyszczony przez spółki wodne, a od kliku lat nie był czyszczony i od swojej strony wykasza go na własna rękę; od strony pana P. rów nie jest wykaszany; jeśli są silne opady, to woda w rowie stagnuje, jest to rzadkość. Podniosła, że woda nie zalewa jej gruntów, chyba że są silne opady; pamięta, że jeszcze 5-7 lat temu na terenie działki pana P. był stawek-oczko wodne i tam zbierały się wody opadowe; stawek został zasypany. Świadek nie pamięta, kiedy ostatni raz widziała wodę na polu sąsiada; rośnie tam zboże i nie widać, aby była tam woda.

W ocenie Kolegium, ma rację organ I instancji, że prace przeprowadzone podczas modernizacji zbiornika wodnego, należącego do Gminy [...], polegające na oczyszczeniu i odmuleniu tego zbiornika, nie miały negatywnego wpływu na stosunki wodne w obrębie zbiornika, a wręcz mogły przyczynić się do ich polepszenia, bowiem zwiększona została możliwość retencji wody w samym zbiorniku. Jak wynika, z przywołanych zeznań świadków, rów melioracyjny będący w zarządzie Spółki Wodnej w P. nie jest regularnie konserwowany, wobec czego w jego nieodpowiednim stanie należy dopatrywać się okresowej stagnacji wody na gruntach z nim graniczących. Właściwa konserwacja rowu, tj. jego oczyszczenie, wykoszenie i wygrabienie porostów ze skarp oraz odmulenie dna, umożliwiłaby swobodny spływ wód do zbiornika znajdującego się poniżej tych gruntów.

Ponadto odwołał się do stanowiska organu I instancji, że stosunki wodne jako te naturalnie występujące na omawianym terenie zostały zmienione ponad 30 lat temu w trakcie wykonywania urządzeń melioracyjnych, czyli m.in. rowu melioracyjnego zlokalizowanego na dz. nr [...] obręb D. oraz zbiornika wodnego posadowionego na dz. nr [...] obręb D.. Naturalnie tereny te były podmokłe, dlatego zadecydowano o wykonaniu urządzeń melioracyjnych w postaci rowu melioracyjnego, czyli dokonano zmiany stosunków wodnych w celu polepszenia gospodarowania gruntami. Przed melioracją tereny te były podmokłe.

Kolegium zauważyło, że teren sąsiadujący ze stawem jest płaski. Działki nr [...], [...], [...], [...] posiadają podobne rzędne terenu, tj. ok. 171 m-171,2 m; działka nr [...] jest oddalona około 150 m od stawu; żaden z właścicieli nieruchomości sąsiadujących z rowem i zbiornikiem nie zgłaszali potrzeby zmiany stosunków wodnych na tym terenie i żaden z właścicieli nie oświadczył, że ponosi z tego tytułu jakiekolwiek straty.

W ocenie organu odwoławczego, sami wnioskodawcy nie wykazali poniesionej przez nich szkody. Jego zdaniem zdjęcia przekazane w trakcie postępowania przez wnioskodawcę obrazują jedynie nieczyszczone rowy z zalegającą wodą. Natomiast zdjęcia załączone do odwołania nie są opatrzone datą i nie wiadomo, kiedy zostały wykonane, a wskazują na plantację rzepaku, podczas gdy w aktach sprawy zdjęcia wykonane podczas oględzin wskazują, że pole wnioskodawcy obsiane jest zbożem i brak jest na nim śladów stagnowania wody oraz brak jest śladów szkód na tym polu.

Co zdaniem organu również istotne w sprawie, J. P. jako wnioskodawczyni odmówiła składania wyjaśnień, wobec czego z jednej strony składa ona wniosek o zaniechanie naruszeń, a z drugiej nie przestawia żadnych wyjaśnień w sprawie, które mogłyby potwierdzić jej stanowisko, w szczególności wykazać szkodę, jaka zaistniała po jej stronie. Zachowanie takie należy uznać za co najmniej niezrozumiałe.

Ostatecznie Kolegium zauważyło również, że wnioskodawcy początkowo wskazywali na wadliwe wykonanie przepustu przy modernizacji stawu, jako przyczynę zmiany stosunków wodnych na ich nieruchomości. W odwołaniu od decyzji wskazali natomiast na wadliwe wykonanie przepustu przy modernizacji drogi gminnej. Kolegium ustaliło, że w Gminie [...] w latach 2011-2022 na drodze gminnej dz. nr [...] i [...] nie były wykonywane żadne roboty inwestycyjne, w tym dotyczące przebudowy przepustu pod drogą. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że gdyby wnioskodawcy wskazali przebudowę drogi jako powód zalewania ich nieruchomości, to postępowanie w niniejszej sprawie nie zostałoby w ogóle wszczęte, z uwagi na upływ 5-letniego okresu wskazanego "w art. 234 k.p.a." [powinno być art. 234 Prawa wodnego].

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, Kolegium stwierdziło, że powołanie w sprawie biegłego nie jest obowiązkiem organu. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadniał powołania biegłego. Organ nie jest zobowiązany do poszukiwania z urzędu dowodów na potwierdzenie tez stawianych przez wnioskodawców. Wnioskodawcy jako strony postępowania mogli w jego trakcie przedstawić ekspertyzę sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, mogącą stanowić dla organu przeciwdowód uwiarygodniający zgłaszane uwagi i zarzuty.

W skardze na powyższą decyzję odwoławczą J. P. i K. P. zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności bezzasadne:

- pominięcie wyjaśnień strony, wskazujących na długotrwałe podtopienia ich nieruchomości wskutek piętrzenia się wody w stawie, a dalej w urządzeniach melioracyjnych wskutek wadliwie wykonanego przepustu podczas modernizacji drogi gminnej w kierunku tzw. "Podwórza" (działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...]), a w późniejszym okresie zamontowania, bez podstawy prawnej, metalowych sit do przepustu wylotowego (w miejscu wlotu i wylotu) zbiornika wodnego w [...],

- pominięcie fotografii przedstawionych przez stronę, obrazujących podtopienia nieruchomości i odmowę przyznania wiarygodności tym fotografiom przez uznanie, że nie wiadomo gdzie i kiedy te fotografie zostały zrobione,

- odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sporządzonej przez pracowników naukowych Uniwersytetu Przyrodniczego we W. - Instytutu Inżynierii Środowiska na potwierdzenie faktu zmiany stosunków wodnych i wyrządzonej szkody stronie i uczestnikowi G. P.,

- uznanie, że nie doszło do powstania szkody na działce strony, gdyż takiej szkody nie zgłaszali wcześniej właściciele sąsiednich działek, a więc uzależnienie rozpoznania sprawy od wystąpienia szkody u właścicieli sąsiednich działek, podczas gdy: 1) wyjaśnienia strony oraz przedstawione dowody w jasny sposób wskazują, że na działkach strony przez długi czas stagnuje woda wskutek wadliwie wykonanego przepustu przy modernizacji w/w. drogi gminnej oraz modernizacji stawu, co negatywnie wpływa na nieruchomości strony (działkę nr [...] i [...], obręb D.) - dalej działki, co uzasadnia żądania stron, o jakich mowa w podaniu z dnia 25.04.2022 r., 2) przedstawione przez strony zdjęcia wskazują na długotrwałe podtopienia działek strony i negatywne skutki na uprawy zasiane na tych działkach, 3) przedstawione przez strony zdjęcia do odwołania zostały wykonane w dacie sporządzenia odwołania, czyli 21.09.2022 r., 4) organy obu instancji nie przedstawiły własnych fotografii w tym samym miejscu, co zdjęcia dołączone do odwołania, ograniczając się do bezpodstawnego twierdzenia, że zdaniem organów cyt.: "zdjęcia załączone do odwołania nie są opatrzone datą i nie wiadomo, kiedy zostały wykonane", 5) w trakcie postępowania i wykonanych oględzin działek pracownicy organu widzieli zamontowane sita, 6) zeznania świadków wskazują fakt występowania stagnacji wody i negatywnych skutków występujących na działkach strony wskutek wadliwie wykonanego przepustu podczas modernizacji drogi gminnej oraz zamontowania sit, 7) wykonane prace, wskutek wadliwie wykonanego przepustu podczas modernizacji drogi gminnej oraz zamontowania sit, doprowadziły do zmiany stanu wód na działce nr [...] i [...] - i tym samym zasadne jest dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego konkretnej specjalności, bowiem bez wiadomości specjalnych nie sposób ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych i ustalenia rzeczywistych rozmiarów szkody, 8) strona wykazała szkodę na swych działkach i związek przyczynowy pomiędzy zaistniałą szkodą a niewłaściwie wykonaną modernizacją przepustu i zbiornika wodnego w [...], 9) nie upłynął jeszcze termin 5 lat od kiedy strona dowiedziała się o szkodliwym oddziaływaniu wadliwie wykonanego przepustu oraz zamontowania metalowych sit i wynikającej z tego stagnacji wody i niszczeniu upraw rolnych na działkach strony;

2. art. 84 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z biegłego lub biegłych, podczas gdy uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji organu z uwagi na charakter żądań stron winno zostać poprzedzone dowodem z opinii osoby lub osób mających w tego typu sprawach wiadomości specjalne na fakt ustalenia zmiany stosunków wodnych i rozmiarów szkody tym wyrządzonej stronie;

3. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez brak uzasadnienia prawnego wydanej decyzji, podczas gdy wydana przez organ decyzja wymaga również uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia,

4. art. 10 § 1 i nast. k.p.a. przez brak zawiadomienia zainteresowanego w sprawie uczestnika G. P., który jest dzierżawcą działek nr [...] i [...] (z wyłączeniem zabudowanej nieruchomości domem jednorodzinnym na działce nr [...]), obręb D. i uniemożliwienie uczestnikowi wypowiedzenia się w sprawie i zajęcia stanowiska, w tym ustalenia rozmiarów szkody wskutek zmiany stosunków wodnych, podczas gdy Wójt Gminy [...] posiadał informację, że G. P. jest dzierżawcą tych działek, gdyż załączona do skargi umowa dzierżawy została złożona wcześniej do Gminy [...] już na etapie załatwiania przez J. i K. P. sprawy rolniczych świadczeń emerytalnych na podstawie odrębnych przepisów;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Ponadto zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na treść wydanej decyzji, a to: 1. art. 234 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 Prawa wodnego przez jego niezastosowanie, podczas gdy fakty przedstawione przez stronę, w tym dowody uzasadniają wydanie decyzji nakazującej Gminie [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, wraz z ustaleniem termin wykonania tych czynności; 2. art. 234 ust. 5 Prawa wodnego przez dokonanie niewłaściwej wykładni tego przepisu i uznanie, że termin wskazany w tym przepisie zaczyna swój bieg od dnia wykonania prac przez organ (w tym przypadku wadliwie wykonanego przepustu i modernizacji stawu), podczas gdy termin 5 lat zaczyna swój bieg od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu zmiany stanu wody na jego grunt.

Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz również ewentualne uchylenie w całości decyzji organu I instancji. Ponadto wystąpili o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania skarżący w piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2023 r. podtrzymali swoje stanowisko w sprawie, występując również o dopuszczenie i przeprowadzanie dowodu z załączonych zdjęć na uzasadnienie ich twierdzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Wystąpiła o to strona skarżąca (patrz: wniosek zawarty w skardze), a strona przeciwna ani uczestnik postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. W takich warunkach zaszły przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej.

Przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia naturalnych stosunków wodnych.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 234 Prawa wodnego. Zgodnie z jego brzmieniem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (art. 234 ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3). Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane (art. 234 ust. 4). Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (art. 234 ust. 5).

W wyniku kontroli zaskarżonego aktu Sąd dopatrzył się w sprawie istotnych uchybień w zakresie prawa procesowego i materialnego zarówno po stronie organu odwoławczego, jak i organu I instancji. Ponadto wystąpił po stronie organu II instancji błąd w wykładni art. 234 ust. 5 Prawa wodnego. W związku z tym zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi.

Niemniej jednak w tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd co do zasady wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, tj. akt sądowych oraz akt administracyjnych nadesłanych przez organ. Zarazem należy podkreślić, że w sprawie nie było żadnych podstaw do przeprowadzenia, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a, uzupełniających dowodów, których domagała się strona skarżąca. Postępowanie sądowe nie służy ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego, czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 - te i dalsze powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Akta sprawy pozwalały na jej rozstrzygnięcie w granicach kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny. Nie zachodziła żadna przeszkoda do rozpoznania sprawy, której usunięcie wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie [ewentualnie pominiętych przez organ] w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21).

Ponadto Sąd podkreśla, że kwestia naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ewentualne pominięcie innej strony postępowania może być skutecznie podnoszona wyłącznie przez taką pominiętą stronę. Skarżący wskazali na pominięcie w postępowaniu ich syna ich syna G. P. jako dzierżawcy gospodarstwa rolnego obejmującego m.in. działki nr [...] i [...]. W tym względzie Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 147 zd. drugie k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 zd. pierwsze k.p.a. - wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Taka zasada dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami obowiązuje także w postępowaniu sądowym na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Prawami procesowymi rozporządza strona. W konsekwencji, ewentualny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mógłby zostać skutecznie podniesiony przed sądem administracyjnym wyłącznie przez podmiot, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym (por. np. stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2711/15, 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 782/16 i dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3351/19). Poza tym, w ocenie Sądu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 234 Prawa wodnego przymiot strony mają właściciel gruntu szkodliwie oddziałującego na sąsiednie nieruchomości i właściciele tychże sąsiednich gruntów, a nie podmioty mające wyłącznie prawa obligacyjne do nieruchomości. W takiej sytuacji interes prawny takich innych osób realizowany jest przez właściciela danej nieruchomości. Wskazówką ku temu jest również przepis art. 234 ust. 2 Prawa wodnego, który przewiduje, że właściciel danego gruntu odpowiada również za zmiany stosunków wodnych powstałe na skutek przypadku (jak np. w wyniku wystąpienia zjawisk naturalnych) lub działania osób trzecich. Właściciel danej nieruchomości odpowiada za działania osób trzecich, jak i reprezentuje ich interes, kiedy to na jego grunt szkodliwie oddziałuje sąsiednia nieruchomość poprzez zmianę stosunków wodnych.

Idąc dalej, należy podkreślić, że zaskarżona decyzja, pomimo przedstawienia w znacznej mierze trafnych uwag ogólnych, została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sprawie przede wszystkim nie został odpowiednio ustalony stan faktyczny. Przy tym stanowisko organów obydwu instancji było niewystarczająco uzasadnione co do ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu organy nieprawidłowo zgromadziły materiał dowodowy w sprawie, w związku z czym ustalenia faktyczne nie zostały oparte na właściwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej wskazuje, że organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Istotnie, również na stronach ciąży obowiązek w tym względzie. Na gruncie postępowania uregulowanego w art. 234 Prawa wodnego nie może to oznaczać jednak przerzucenia na stronę obowiązku przedstawienia rozstrzygających dowodów w sprawie, w szczególności dowodu z opinii biegłego.

Oczywiście, nie każda zmiana stosunków wodnych będzie powodowała podjęcie rozstrzygnięcia z art. 234 Prawa wodnego, a jedynie taka zmiana, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Okolicznością kluczową w procesie stosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jest stwierdzenie wystąpienia zmiany stanu wody na gruncie, wpływu tego stanu na grunty sąsiednie i możliwości przypisania odpowiedzialności za ten stan właścicielowi nieruchomości na której zmiany stanu wody nastąpiły. To te okoliczności wymagają weryfikacji przez organ w toku prowadzonego postępowania. Nie ma zatem mowy o prawidłowym zastosowaniu tego przepisu bez ustalenia, czy zdarzenia takie wystąpiły i usunięcia ewentualnych wątpliwości dotyczących tych elementów stanu faktycznego. Zastosowanie art. 234 ust. 3 tej ustawy możliwe jest bowiem dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie powołanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 1025/21 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 201/22).

Szkodliwe wpływanie na grunty, w rozumieniu art. 234 Prawa wodnego oznacza zaś powstanie konkretnej szkody na gruncie sąsiednim, spowodowanej zmianą stosunków wodnych na gruncie. Podkreślenia wymaga jednak to, że pojęcie zmian, które "szkodliwie wpływają" na grunty sąsiednie nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem konkretnej szkody dającej się zauważyć np. w trakcie oględzin przeprowadzonych jednorazowo. Szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie może być bowiem procesem długotrwałym, wymagający obserwacji, niejednokrotnie niedającym się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin. Wreszcie należy zwrócić uwagę na konieczny związek przyczynowy między zmianą stanu wody na gruncie przez właściciela a szkodą na gruncie sąsiednim. Podkreślić przy tym należy, że szkoda w rozumieniu art. 234 Prawa wodnego nie ogranicza się do samego stagnowania wody na gruncie, ale obejmuje także inne negatywne skutki na sąsiedniej nieruchomości (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 734/22 i 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1253/22). Z kolei zmiana stanu wody na gruncie to każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (tj. zwiększenie bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to zatem takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1026/21).

Dlatego też w ocenie Sądu, postępowanie z zakresu naruszenia stosunków wodnych ma skomplikowany charakter i z zasady wymaga opinii biegłego. Opinia ta stanowi podstawę ustaleń organu, a weryfikować ją powinien posiadający także wiedzę z tego zakresu pracownik organu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 345/21 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 1025/21).

W konsekwencji, przeprowadzone przez organ I instancji dowody (szczegółowo przedstawione przez organ odwoławczy) nie były wystarczające dla poczynienia takich rozstrzygających ustaleń faktycznych w sprawie, jakie poczyniły organy obydwu instancji. Konieczne jest skorzystanie z opinii właściwego biegłego (eksperta hydrologii lub innej pokrewnej dziedziny), który oceni, czy i kiedy miała miejsce zmiana stosunków wodnych na gruntach objętych postępowaniem – i czy była wynikiem działań na działce nr [...] (a jeśli tak to jakich - modernizacji zbiornika wodnego czy innych), czy też miała inną przyczynę (np. związaną z wykonaniem ok. 30 lat temu rowu melioracyjnego na działce nr [...]). Dopiero po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania dowodowego możliwe będzie ustalenie, czy miało miejsce takie spowodowanie zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, w tym wypadku na działkę nr [...] należącą do skarżących. To zaś umożliwi wydanie określonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.

Na koniec jeszcze zauważyć należy, że trafnie skarżący stwierdzili, że stanowisko Kolegium co do ewentualnego upływu terminu do wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 234 ust. 5 Prawa wodnego jest błędne, gdyż taka wykładnia, jaką przedstawił organ jest nieprawidłowa. Termin, o którym mowa w art. 234 ust. 5 Prawa wodnego, liczony jest dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt, a nie od wykonania działań powodujących zmianę stosunków wodnych, które miałby być przyczyną tego rodzaju odziaływania.

Poza tym Kolegium naruszyło przepis art. 10 § 1 k.p.a., bowiem przed rozstrzygnięciem sprawy pozyskało materiał procesowy dotyczący wyjaśnienia, czy były realizowane w latach 2011-2022 na drodze gminnej (dz. nr [...] i [...], obręb D.) prace związane z przebudową przepustu pod drogą gminną, jak i materiał graficzny, lecz nie powiadomiło stron postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i dowodów.

Analiza zaskarżonej decyzji i postępowania administracyjnego wskazywała na naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 84 k.p.a., a wynikowo również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 oraz art. 84 k.p.a. (zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie był jednak trafny), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takich warunkach przepis art. 234 ust. 3 Prawa wodnego nie został prawidłowo zastosowany, zatem doszło do jego naruszenia, co też miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący bowiem wskazywali na potrzebę przeprowadzania dowodu z opinii biegłego. Ich żądanie było zasadne, bowiem organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.); żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.); jako dowód należy dopuścić zaś wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.), a gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.).

W aktualnym stanie sprawy organ odwoławczy nie był uprawniony do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Tylko bowiem w wyniku kompleksowego i wyczerpującego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, wskazującego na dopełnienie wymogów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ odwoławczy mógłby stwierdzić, czy w sprawie zachodzą warunki do utrzymania w mocy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. czy też nie. W okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji powinien był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji z uwagi na zakres uchybień procesowych i czynności, jakie niezbędne są dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zaś tego nie uczynił, to w efekcie powielił uchybienia organu I instancji.

W takiej sytuacji, z uwagi na rodzaj i zakres stwierdzonego naruszenia prawa, Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy zadbają o wyczerpujące ustalenie i przedstawienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W tym zakresie uwzględnią wytyczne wprost wynikające z rozważań prawnych przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przeprowadzą dowód z opinii biegłego w celu stwierdzenia, czy - a jeśli tak, to z jakiej przyczyny miało miejsce szkodliwe oddziaływanie na grunt skarżących w zakresie naruszenia stosunków wodnych. Pozwoli to na weryfikację twierdzeń i żądań skarżących, jak i jednoznaczne rozstrzygnięcie wszystkich doniosłych prawnie okoliczności sprawy, co jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania art. 234 Prawa wodnego.

Sprawa powinna zostać rozstrzygnięta na podstawie całokształtu materiału procesowego (w tym uzupełnionych dowodów), po prawidłowym ustaleniu i wszechstronnej ocenie stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony solidarnie przez stronę skarżącą wpis od skargi (300 zł), Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.