Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 169/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Transport
Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1 pkt 3, § 8a ust. 1 pkt 1, § 79,
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2589/19 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 września 2019 r. nr DZS.WPA-1.4241.74.2019.3.KL w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2019 r., znak O/WA.Z-3.4241.206.2019.l.EC, Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: organ) na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił J. T. (dalej: skarżący, wnioskodawca) udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], do nieruchomości składającej się z działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Łaś, gm. R.

Decyzją z 6 września 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zarządzeniem nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku Serock - Różan zakwalifikowana została do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Odwołując się m.in. do art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 2 u.d.p. oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2016 r., poz. 124, dalej: rozporządzenie) organ podkreślił, że droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe aby pełnić swoje funkcje, w szczególności tranzytowe, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy GP zobowiązują, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, w tym również gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

Organ wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym z mapy ewidencyjnej oraz zdjęć terenu wynika, że wnioskowana działka może być skomunikowana z drogą krajową nr [...] poprzez powiatową drogę publiczną i dojazd do niej położony na terenie działek: nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Z załączonych do akt sprawy wydruków z ksiąg wieczystych wynika, że nieruchomości stanowiące działki nr [...], nr [...], nr [...] mają uregulowany stan prawny, a ich właścicielami są osoby powiązane rodzinnie z wnioskodawcą. Natomiast załączony wypis z rejestru gruntów z dnia 24 stycznia 2019 r. wskazuje, że właścicielem działek nr [...] oraz nr [...] jest strona postępowania.

Organ wskazał, że niezależnie od powyższego, rozwiązanie dojazdu do działki nr [...] może być również zrealizowane poprzez istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] usytuowany w km 83 + 765 strona prawa, do sąsiedniej działki nr [...]. Tym samym, zdaniem organu, możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej działce nr [...] jedną z dwóch opisanych tras dojazdu za pośrednictwem ww. działek w porozumieniu z ich właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na rzecz działki nr [...] stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145, "(...) właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna)". Organ wskazał również, że zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] wymaga przebudowy ze względu na niewłaściwy stan techniczny, bowiem zjazd ten nie spełnia parametrów technicznych określonych w § 79 rozporządzenia, m.in. nawierzchni co najmniej twardej w granicach pasa drogowego, czy przecięć krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglonych łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m. W opinii zarządcy drogi stan techniczny przedmiotowego zjazdu nie gwarantuje wykonywania prawidłowych, a tym samym bezpiecznych manewrów ruchu związanych z wjazdami i wyjazdami na drogę krajową nr [...]. Dlatego właściciel działki nr [...], powinien wystąpić z wnioskiem do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie, o wydanie zezwolenia na przebudowę tego zjazdu.

Tym samym, zdaniem organu, nie ma konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z analizowanej drogi i przez to stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze, zwłaszcza że wnioskowany zjazd do przedmiotowej działki znajdowałby się w bliskiej odległości od istniejącego zjazdu.

Organ zwrócił uwagę, że droga krajowa nr [...] jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Ewentualne udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu bezpośredniego do wnioskowanej działki (w km 83 + 740), stanowiłoby naruszenie m.in. § 9 ust. 1 pkt 3, § 8a ust. 1 pkt 1, jak również § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia wskazującego, że warunki techniczne, o których mowa w ust. 1 (tj. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie) przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów odrębnych, a także ustaleń Polskich Norm, zapewniają w szczególności spełnienie wymagań podstawowych dotyczących m.in. bezpieczeństwa użytkowania. Wnioskowany zjazd byłby przeznaczony do obsługi produkcji rolnej m.in. przez maszyny rolnicze o znacznych gabarytach i wymagających wykonywania powolnych manewrów związanych z opuszczaniem i włączaniem się do ruchu drogowego drogi krajowej nr [...], lokalizacja tego zjazdu (w małej odległości od istniejącego zjazdu, a również od zatoki autobusowej), stanowiłaby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, na co zarządca drogi nie wyraża zgody.

Odnosząc się do argumentu pełnomocnika strony dotyczącego istnienia "od lat sześćdziesiątych zjazdu do działki nr [...]", w miejscu zaznaczonym na dołączonej mapie zasadniczej z dnia 8 czerwca 2006 r., tj. w km około 83 + 530 strona prawa analizowanej drogi, organ wyjaśnił na podstawie rejestru zjazdów w ramach Banku Danych Drogowych, projektu stałej organizacji ruchu oraz na podstawie informacji uzyskanych w Oddziale GDDKiA w Warszawie, że nie istnieje (i nigdy nie istniał) legalny zjazd z drogi krajowej nr [...] do wnioskowanej działki lub do innej działki pochodzącej z podziału pierwotnej działki nr [...], oprócz ww. istniejącego zjazdu do działki nr [...], w km 83 + 755 (nie stanowiącego przedmiotu sporu). Rejestr ten, który wchodzi w skład Banku Danych Drogowych, jest prowadzony przez organ państwowy i jego prowadzenie wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, a za tym zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. jest dokumentem urzędowym.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, tj. m.in. oświadczeń Pana [...] i Pana [...] oraz zeznań świadków, organ stwierdził, że przedmiot przeprowadzenia dowodu w zakresie ewentualnego istnienia dawnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości wnioskodawcy w zaznaczonym miejscu na mapie, tj. w km około 83 + 530, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu w km 83 + 740. Przedmiotowe postępowanie przeprowadzono bowiem w sprawie możliwości zlokalizowania nowego zjazdu do działki nr [...], zgodnie z aktualnym stanem prawnym i faktycznym. Natomiast kwestia ewentualnego istnienia zjazdu od lat sześćdziesiątych w miejscu odległym o około 210 m, nie ma znaczenia w sprawie i nie wpływa na podjęte rozstrzygnięcie.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 sierpnia 2020r., sygn. akt VII SA/Wa 2589/19, oddalił skargę J. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 września 2019 r., znak: DZS.WPA-1.4241.74.2019.3.KL, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ prawidłowo zinterpretował oraz zastosował u.d.p. oraz wymogi, o których w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej: rozporządzenie), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego wskazującego możliwości skomunikowania działki skarżącego z drogą publiczną. Sąd podzielił również stanowisko organu, że dodatkowy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu, nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Możliwość ustanowienia zjazdu z drogi publicznej krajowej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy odwołuje się do załączonej do akt sprawy uchwały nr V/25/2002 Rady Gminy R. z dnia 31 grudnia 2002 r. "W sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy R." wraz z załącznikiem graficznym, z której wynika, iż obszar działki nr [...] w m. [...] położony jest na terenie oznaczonym symbolem "U/MN 1". Paragraf 90 ust. 2 pkt 2 wymienionego planu ustala, że cyt. "obsługa komunikacyjna terenów oznaczonych na rysunkach zmian w planie symbolem U/MN 1 wyłącznie od strony istniejącej drogi powiatowej KZ".

Podsumowując Sąd stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym organ orzekający mógł uznać, że budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż każdy dodatkowy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. Mając na uwadze zarzuty i uzasadnienie skargi, Sąd stwierdził, że organ uwzględnił w sprawie wszystkie te okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik - w kontekście § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

III.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1, 2 i 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, poprzez uznanie, że decyzja GDDKiA o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stanowiącej jego własność o nr ew. dz. [...], położonej w miejscowości [...], gmina R. jest zasadna i zgodna z prawem, pomimo iż nieruchomość ta została bezprawnie pozbawiona wcześniej dostępu do drogi publicznej poprzez bezprawne i nieuzasadnione zlikwidowanie przez GDDKiA istniejącego od lat 60-tych takiego zjazdu i nie przywrócenie go zgodnie z obowiązkiem wynikającym ze wskazanego przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p., niezasadne twierdzenie, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również że istnieje możliwość skomunikowania przedmiotowej nieruchomości z drogą niższej kategorii.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 §1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 89 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p., poprzez oddalenie skargi skarżącego od decyzji GDDKiA w całości, pomimo naruszenia przez GDDKiA przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 89 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p., poprzez nie uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków: byłego Wójta Gminy R. [...] i geodety [...], jak również nieuwzględnienie dowodów w postaci pisemnych oświadczeń tych osób, na okoliczność istnienia i stanu zjazdu istniejącego z drogi krajowej nr [...], na działkę stanowiącą własność skarżącego, jak również legalności tego zjazdu, pomimo że strona kwestionowała prawdziwość dowodu w postaci rejestru zjazdów, a okoliczność ta, wbrew twierdzeniom Sądu, miała niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji wydanie orzeczenia w sprawie, pomimo nieprzeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego w sprawie;

III. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu dokonania podziału nieruchomości należącej do skarżącego przez organ administracji publicznej w trybie administracyjnym, w wyniku którego doszło do wydzielenia działki ew. nr [...], przy przyjęciu istnienia dostępu tej działki do drogi publicznej przez istniejący wówczas zjazd, który bezprawnie został zlikwidowany i nieodbudowany przez GDDKiA, co przez odmowę udzielenia zgody na zlokalizowanie nowego zjazdu, a tym samym pozbawienie strony dostępu do drogi publicznej, stanowi całkowitą utratę zaufania obywatela do organów władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

IV.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z ich treści wynika, że spór w tej sprawie - według skarżącego kasacyjnie - dotyczy kwestii bezprawności pozbawienia go wcześniej istniejącego dostępu do drogi publicznej "poprzez bezprawne i nieuzasadnione zlikwidowanie przez GDDKiA istniejącego od lat 60-tych takiego zjazdu i nieprzywrócenie go" (zarzut z pkt I petitum skargi kasacyjnej) oraz nieprzeprowadzenie na tę okoliczność prawidłowego postępowania dowodowego poprzez nieuwzględnienie wniosku o przesłuchanie świadków i pisemnych oświadczeń tych osób "na okoliczność istnienia i stanu zjazdu istniejącego z drogi krajowej nr [...] na działkę stanowiącą własność skarżącego" (zarzut sformułowany w pkt II petitum skargi kasacyjnej) i utratę przez skarżącego zaufania do organu przez zjazd "bezprawnie zlikwidowany i nieodbudowany przez GDDiKA" (zarzut sformułowany w pkt III petitum skargi kasacyjnej).

Oceniając zasadność tak sformułowanych zarzutów należy je uznać za niezasadne. Podkreślenia bowiem wymaga, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, a więc nie prowadzi postępowania od początku, a jedynie kontroluje zaskarżony wyrok wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany tymi podstawami, które w skardze kasacyjnej zostały sformułowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka zatem zamiast organu, nie rozstrzyga sprawy administracyjnej i nie prowadzi w całości ponownie postępowania sądowego, ograniczając się do rozpoznania zasadności zarzutów kasacyjnych.

Orzekając w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny z całą mocą podkreśla, że te okoliczności, do których wszystkie trzy zarzuty skargi kasacyjnej nawiązują tj. związane z bezprawnością likwidacji wcześniej istniejącego zjazdu z nieruchomości skarżącego, pozostają poza zakresem niniejszej sprawy. Niniejsza sprawa rozstrzygnięta przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem dotyczy bowiem lokalizacji nowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości skarżącego (działka nr [...]), a nie kwestii sporu wokół istnienia i nielegalnego zlikwidowania wcześniej istniejącego zjazdu doi tej działki. Przedmiot niniejszego postępowania jest zresztą bezsporny. Nie ma bowiem w tej sprawie sporu co do tego, że celem zainicjowanego wnioskiem skarżącego postępowania administracyjnego przez GDDKiA było wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z działki [...]. Wynika to jednoznacznie z treści obu wydanych w sprawie decyzji. Nie kwestionował tego skarżący w toku postępowania przed organem i nie kwestionuje tego także obecnie. Sam skarżący kasacyjnie podkreślił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wielokrotnie zwracał się do GDDiKA o przywrócenie zjazdu zlikwidowanego przy okazji remontu drogi krajowej w 2007 r. oraz że niniejsze postępowania dotyczy "rozpatrywania kwestii lokalizacji nowego zjazdu, tzn. w innym miejscu, aniżeli zjazd pierwotny" (s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, koncentrujące się na bezprawności zlikwidowania wcześniej istniejącego zjazdu z drogi krajowej do nieruchomości skarżącego, wykraczają poza zakres tej sprawy, dotyczącej stanowiska organu w kwestii dopuszczalności lokalizacji nowego zjazdu z drogi krajowej do nieruchomości skarżącego.

W konsekwencji, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (pkt II petitum skargi kasacyjnej), ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego - Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że jest on niezasadny. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut procesowy, wskazujący na naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego związanych z prawidłowością postępowania dowodowego w ramach postępowania administracyjnego, dotyczy kwestii wykraczających poza zakres niniejszej sprawy. Wniesione przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym wnioski dowodowe, nieuwzględnione przez organ, dotyczyły bowiem istnienia i stanu zjazdu z drogi krajowej z lat sześćdziesiątych (tego, że on istniał i że zdaniem skarżącego był legalny). Te wnioski dowodowe nie dotyczyły zatem okoliczności faktycznych, które w świetle wyznaczających zakres niniejszego postępowania przepisów materialnoprawnych mogłyby mieć znaczenie w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że prawidłowe było działanie organu odmawiające dopuszczenia tych dowodów, ponieważ nie mogły one przyczynić się do wyjaśnienia tej sprawy, bo dotyczyły okoliczności, których ta sprawa nie dotyczy.

Zdaniem NSA nie mógł także zostać uwzględniony podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, odwołujący się do bezprawności zlikwidowania wcześniej istniejącego zjazdu, a nie do bezprawności odmowy wyrażenia zgody na zlokalizowanie nowego zjazdu (pkt I petitum skargi kasacyjnej).

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1, 2 i 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, ale nie sprecyzował na czym jego zdaniem to naruszenie polegało.

Naruszenie prawa materialnego, stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., może nastąpić poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, zaś naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, to tzw. błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Z treści tego zarzutu i jego uzasadnienia nie wynika, czy skarżący kasacyjnie zarzuca wadliwą wykładnię tego przepisu przez Sąd, czy też jego niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej nie wskazano też na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu przez Sąd, ani tego jaka wykładnia jest prawidłowa, tzn. jaka jest treść zawartych w tych przepisach norm po przeprowadzeniu ich prawidłowej wykładni. Skarga kasacyjna jest szczególnym pismem procesowym, wysoce sformalizowanym, która dla swej skuteczności musi spełniać rygorystyczne wymogi wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest bowiem warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. W tej sprawie autor skargi kasacyjnej nie spełnił wynikającego z art. 176 p.p.s.a. wymogu prawidłowego określenia podstawy kasacyjnej poprzez wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało.

Naczelny Sąd Administracyjny rekonstruując treść tego zarzutu kasacyjnego na podstawie jego uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09) uznał, że w tym zarzucie skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość zastosowania tych przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie.

Powołany w tym zarzucie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie przewidywał, że "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: (...) 3. Droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Z przepisu tego wynikało zatem jednoznacznie, że zlokalizowanie zjazdu z drogi krajowej jest możliwe jedynie wyjątkowo i tylko pod warunkami, które z tego przepisu wynikały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając specyfikę kategorii drogi (droga krajowa GP) oraz uwzględniając przepis, który w związku z tym organ miał obowiązek zastosować, nie jest zasadny zarzut wadliwego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Sam skarżący kasacyjnie nie doprecyzował w czym upatruje niewłaściwego zastosowania tego przepisu, ograniczając się jedynie do argumentacji, że bezprawnie pozbawiono stronę wcześniej istniejącego dostępu do drogi publicznej. Organ na podstawie stanu faktycznego prawidłowo ustalonego i niezakwestionowanego skargą kasacyjną (o czym była mowa powyżej) - prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa materialnego, biorąc pod uwagę, że dopuszczalność zjazdu musi być uznana za wyjątek, mogący mieć miejsce jedynie po spełnieniu dodatkowych przesłanek, tj. "gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Brak podstaw do zastosowania tego wyjątku w niniejszej sprawie został też należycie uzasadniony. Prawo własności nie jest prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Przy podejmowaniu wszelkich czynności zarządców dróg krajowych najważniejszą zasadę stanowi zachowanie bądź poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podniesiony zatem w skardze kasacyjnej zarzut materialnoprawny nie podważa prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie.

Na uwzględnienie nie zasługuje także trzeci z zarzutów kasacyjnych (pkt III petitum skargi kasacyjnej), dotyczący naruszenia przewidzianej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie wskazuje na okoliczności faktyczne związane z odmową zgody na zlokalizowanie nowego zjazdu w sytuacji, gdy jest wiele zjazdów na odcinku drogi w miejscowości Łaś i "wszyscy właściciele okolicznych nieruchomości mają zjazdy z drogi nr [...] do swoich nieruchomości" (s. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że każdą sprawę trzeba rozpatrywać indywidualnie, uwzględniając konkretne okoliczności stanu faktycznego i stanu prawnego. A zatem z samego faktu, że w innych miejscach wyrażono zgodę na lokalizację zjazdów publicznych w tej samej drogi krajowej nie można jeszcze wysunąć wniosku o naruszeniu zasady zaufania i zasady równości w niniejszej sprawie, dotyczącej kwestii lokalizacji zjazdu indywidualnego w konkretnym, ściśle określonym miejscu. Nie świadczy też o naruszeniu prawa fakt, że jest wielu właścicieli nieruchomości, po których mogłaby być przeprowadzona droga dojazdowa na podstawie służebności drogowej, co utrudnia możliwość alternatywnego dostępu do drogi publicznej. Powołane przez skarżącego argumenty nie wskazują bowiem, by taka możliwość była wykluczona od strony prawnej lub technicznej (faktycznej).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, który w całości podzielił i zaakceptował zastosowanie i wykładnię prawa przez organ i stwierdził, że przeprowadzone przez organ postępowanie było prawidłowe i nie było potrzeby sięgania do wnioskowanych przez skarżącego dowodów. Pozostając zatem w granicach sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznając, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.