Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3042/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 31, art. 134, art. 145, art. 145a, art. 145b, art. 147, art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2948/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 22 kwietnia 2020 r., VII SA/Wa 2948/19, oddalił skargę Stowarzyszenia A w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "A" z siedzibą w [...], postanowieniem z 19 lipca 2019 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z 17 kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat Grodzki (PINB) z 11 czerwca 2013 r. nr [...], odstępującą (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; dalej: P.b.) od nałożenia na inwestora A. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Q z siedzibą w [...] obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych bądź czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych bądź czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b., polegających na rozbudowie osiedlowej sieci cieplnej 2ADN 125 mm przy ul. [...] w [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] ze względu na doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 18 października 2019 r. (znak [...]), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że niesporne jest, że Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego w sprawie. Podniósł, że MWINB postanowieniem z 25 listopada 2013 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od ww. decyzji organu powiatowego z 11 czerwca 2013 r., z uwagi na nieposiadanie przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB zakończonym decyzją z dnia 11 czerwca 2013 r. Jednocześnie podniósł, że z pism Stowarzyszenia, w tym przede wszystkim zażalenia z 16 sierpnia 2019 r. na postanowienie MWINB nr [...] z 19 lipca 2019 r. jednoznacznie wynika, że organ wojewódzki prawidłowo odczytał żądanie Stowarzyszenia jako żądanie wznowienia postępowania. Wskazał, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości składania wniosków alternatywnych, a tym samym druga część żądania, to jest wszczęcia (wznowienia) postępowania z urzędu - na obecnym etapie - nie mogła stanowić przedmiotu oceny. Pierwszeństwo miało żądanie wznowienia postępowania na wniosek Stowarzyszenia.

GINB uznał, że słusznie organ I instancji odmówił wznowienia ww. postępowania z uwagi na fakt, że skarżący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją tegoż organu z dnia 17 kwietnia 2014 r., jak też nie uczestniczył w nim na prawach strony. Organ odwoławczy zaznaczył, że pomimo oczywistego braku legitymacji Stowarzyszenia do żądania wznowienia postępowania, wnioskodawca chociażby nie uprawdopodobnił, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i jakiekolwiek postępowanie sądowe toczyło się w tej sprawie. GINB wyjaśnił, że wbrew stanowisku wnioskodawcy, w niniejszej sprawie nie zaszły również przesłanki do zastosowania art. 145 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy odnosząc się do wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. stwierdził, że wniosek nie zawiera żadnej argumentacji uzasadniającej twierdzenie o wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wszczęcia postępowania z urzędu GINB stwierdził, że w sprawie zastosowanie ma art. 149 § 3 k.p.a., który reguluje formę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Podniósł, że art. 149 § 1 i 3 k.p.a. jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych przepisów k.p.a., normujących formę i sposób wszczęcia oraz odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (w tym m.in. art. 31, art. 61 i art. 61 a k.p.a.).

Skargą Stowarzyszenie zaskarżyło powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 10 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę podniósł ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego wszczęcia postępowania z urzędu, że w sprawie poprawnie został zastosowany art. 149 § 3 k.p.a., który reguluje formę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Przepis art. 149 § 1 i 3 k.p.a. jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych przepisów k.p.a., normujących formę i sposób wszczęcia oraz odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (w tym m.in. art. 31, art. 61 i art. 61 a k.p.a.). Powszechnie przyjmuje się, iż przepis art. 149 § 3 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji niedopuszczalności wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że podmiot żądający wznowienia postępowania nie był stroną w sprawie. Co za tym idzie organ nie może wszcząć na wniosek organizacji społecznej z urzędu postępowania, w którym organizacja ta nie była stroną w sprawie.

Zdaniem Sądu zasadnie organ wskazał na to, że co do braku spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek, o jakich mowa w art. 31 § 1 in fine k.p.a. przesądzono już wcześniej w postanowieniu GINB z 22 sierpnia 2019 r. utrzymującym w mocy postanowienie z 28 czerwca 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego WINB z 17 kwietnia 2014 r. Zdaniem organu, żądanie wznowienia postępowania z urzędu nie zawierało żadnej dodatkowej argumentacji pozwalającej na zmianę poprzednio wyrażonego stanowiska. Z tego względu wznowienie postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. byłoby również niedopuszczalne. W ocenie Sądu, tym samym zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Stąd rozstrzygnięcia organów w tym zakresie należało, w ocenie Sądu, uznać za prawidłowe

Sąd wskazał, że Stowarzyszenie "A" z siedzibą w [...] w swoim wniosku o wznowienie postępowania wskazało na wystąpienie przesłanek wznowieniowych określonych w k.p.a. w art. 145 § 1 pkt 1 (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe), pkt 2 (decyzja wydana została w wyniku przestępstwa) i pkt 6 (decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu). W przypadku wniesienia zwykłego środka zaskarżenia przez organizację społeczną, gdy organizacja nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji - odwołanie jest niedopuszczalne. W takim przypadku organizacja społeczna nie ma legitymacji do złożenia takiego środka zaskarżenia. Organizacja społeczna, o ile nie jest stroną postępowania (nie ma interesu prawnego), jest tylko uczestnikiem na prawach strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania przysługuje jej tylko, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji. Celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu nie jest wspieranie jednej ze stron, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawienie własnego stanowiska odnośnie do rozpoznawanej sprawy, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie.

Zdaniem Sądu zasadnie organy przyjęły, że Stowarzyszenie nie posiada "interesu prawnego" w sprawie. Organ wojewódzki postanowieniem nr [...] z 25 listopada 2013 r. (znak: [...]) stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia "A" z siedzibą w [...] od decyzji organu powiatowego z 11 czerwca 2013 r., z uwagi na nieposiadanie przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB w [...] - Powiat Grodzki zakończonym decyzją z 11 czerwca 2013 r. Z pism Stowarzyszenia (por. zażalenie z 16 sierpnia 2019 r. na postanowienie Małopolskiego WINB nr [...] z 19 lipca 2019 r.) jednoznacznie wynika, że organ wojewódzki prawidłowo odczytał żądanie Stowarzyszenia jako żądanie wznowienia postępowania. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może się odnosić do innych podstaw, niewskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, tzn. może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, słusznie organ odmówił wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją tegoż organu z 17 kwietnia 2014 r., jak też nie uczestniczył w nim na prawach strony. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest możliwe, co do zasady zawsze jeśli wniosek dotyczy przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1-3 i pkt 5-8 albo art. 145a lub art. 145b k.p.a., a wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej, gdy składa go podmiot niebędący stroną postępowania w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Sądu zasadnie również organy przyjęły, że pomimo oczywistego braku legitymacji Stowarzyszenia do żądania wznowienia postępowania, wnioskodawca chociażby nie uprawdopodobnił, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i jakiekolwiek postępowanie sądowe toczyło się w tej sprawie. Opis sieci cieplnej (jej lokalizacji i długości) zawarty w skardze w żaden sposób nie spełnia przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, powinna przedłożyć dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument został sfałszowany. Nie jest bowiem rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu. Po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Trzeci warunek - fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Przez istotne okoliczności faktyczne należy rozumieć fakty, które dotyczą bezpośrednio danej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną oraz mają znaczenie prawne. Podobnie rzecz ma się w przypadku przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wznowienie postępowania w oparciu o niniejszą podstawę jest dopuszczalne, gdy fakt popełnienia przestępstwa zostanie stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu karnego lub innego organu. Wskazanie w skardze na to, że inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie poparte żadnym orzeczeniem sądu lub innego organu – nie spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd stwierdził dalej, że wbrew stanowisku wnioskodawcy, w niniejszej sprawie nie zaszły również przesłanki do zastosowania art. 145 § 2 k.p.a., zgodnie z którym z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, gdyż w ocenie organu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ani z oczywistym sfałszowaniem dowodu lub oczywistym popełnieniem przestępstwa, jak również wznowienie postępowania nie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Ponadto w ocenie Sądu słusznie organ zauważył, że jeżeli w przedmiotowej sprawie nie zapadło orzeczenie potwierdzające sfałszowanie dowodu, jak również potwierdzające, że do wydania decyzji doszło w wyniku przestępstwa, to nie można określić daty początkowej terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Z kolei odnosząc się do wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Sąd stwierdził, że skarga nie zawiera żadnej argumentacji uzasadniającej twierdzenie o wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Skarżący myli bowiem uzyskanie ekspertyzy w trybie art. 81c P.b. z obowiązkiem współdziałania organów. Przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego. Nie dotyczy to sytuacji, gdy z wnioskiem o opinię wystąpiła strona w ramach postępowania dowodowego. Z kolei nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. Przy czym należy w ocenie Sądu uwzględnić, że art. 81c P.b. ma charakter ogólny i procesowy. Powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi P.b. Przyjmuje się, że może być stosowany w ramach prowadzonego postępowania naprawczego (art. 50, art. 51 P.b) albo przy sprawowaniu nadzoru nad prawidłowością utrzymania obiektów budowlanych.

Zdaniem Sądu wznowienie postępowania nie ma celu poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń wnioskodawcy, że zaistniały przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. To wnioskodawca ma przedłożyć dowody świadczące o tym, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną dotknięte było jedną z wad określonych w powyższym przepisie. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

W świetle przytoczonych okoliczności Sąd uznał zaskarżone postanowienie za odpowiadające przepisom prawa. Odnosząc się natomiast do wniosku zawartego w skardze o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, Sąd wskazał, że kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na dokonywanie nowych ustaleń w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przenoszenie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z rolą tego sądu (szczególnie w trybach nadzwyczajnych). Sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w ocenie materiału dowodowego i przeprowadzania (uzupełniania) postępowania dowodowego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargą kasacyjną Stowarzyszenie A w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 28 w zw. z art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a. w z w. z art. 12 k.p.a., a to poprzez nieuzasadnione pominięcie przez Sąd I instancji, że w toku postępowania wstępnego organ rozpoznający podanie o wznowienie postępowania zobligowany jest do badania wyłącznie tego, czy podanie o wznowienie postępowania zostało oparte na ustawowej przesłance wznowienia postępowania oraz czy zachowano termin do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania, i nie może badać kwestii legitymacji podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie, gdy jako podstawę wznowienia skarżące stowarzyszenie de facto powołało również w swym podaniu z dnia 22 maja 2019 r. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

a w konsekwencji także:

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 61a w zw. z art. 28 w zw. z art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a., a to poprzez:

a) utrzymanie w mocy postanowienia wydanego na zasadzie art. 149 § 3 k.p.a., mimo iż w toku tzw. postępowania wstępnego nie zaistniały jakiekolwiek podstawy do zbadania legitymacji wnoszącego podanie o wznowienie, albowiem skarżące stowarzyszenie powołało się na swój interes prawny, a także na cele statutowe i interes społeczny, zarówno w piśmie zawierającym żądanie wznowienia postępowania z dnia 22 maja 2019 r., jak i w skardze do Sądu I instancji;

b) utrzymanie w mocy postanowienia wydanego na zasadzie art. 149 § 3 k.p.a., mimo iż w podaniu z dnia 22 maja 2019 r. skierowanym do MWINB o wznowienie przedmiotowego postępowania, jako podstawę wznowienia skarżące stowarzyszenie de facto powołało również art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w uzasadnieniu ww. podania), w związku z czym, gdy wniosek o wznowienia postępowania odnosi się do powołanej powyżej przesłanki, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia, co następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a nadto

c) utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania podczas gdy prawidłowym rozstrzygnięciem w mniejszej sprawie było wznowienie postępowania na zasadzie art. 149 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż podanie skarżącego stowarzyszenia o wznowienie postępowania zostało oparte na ustawowych przesłankach wznowienia postępowania oraz skarżące stowarzyszenie dochowało terminu do zgłoszenia żądania wznowienia przedmiotowego postępowania;

na wypadek nie uwzględnienia zarzutów ad. 1 - 2 z ostrożności zarzucono również:

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 147 zdanie 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi Z. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2019 r., [...], będące wynikiem pominięcia, że przepisy prawa obligują organy nadzoru budowlanego do działania i aktywności procesowej, a odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., w sytuacji, gdy w ocenie organu żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, nie powinna być przeszkodą do wszczęcia postępowania przez właściwy organ z urzędu i kwestia ta winna być przez ten organ należycie rozważona;

z każdym z powyższych przypadków zarzucono

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływa na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej w treści uzasadnienia wyroku podniesionych przez skarżącego zarzutów, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w szczególności oraz świadczy o wybiórczej ocenie okoliczności wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, liczonych według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji było ostateczne postanowienie GINB podjęte w trybie art.149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją MWINB z 17 kwietnia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...]-Powiat Grodzki z dnia 11 czerwca 2013 r. nr [...] odstępującą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. od nałożenia na inwestora A. S. obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych bądź czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, polegających na rozbudowie osiedlowej sieci cieplnej 2ADN 125 mm przy ul [...] w [...] na dz. [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wbrew stanowisku wyrażonemu we wniesionym środku odwoławczym Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. – oddalenia skargi, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu. Nie było zatem usprawiedliwionych podstaw do zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skoro nie ujawniono naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy innego naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż decyzja MWINB z 17 kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...]-Powiat Grodzki z dnia 11 czerwca 2013 r. nr [...], podjęta została na skutek wniesionego przez Prokuratora Rejonowego [...] odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Z analizy akt ww. sprawy i zgromadzonego tam materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż odwołanie od decyzji PINB w [...] wniosło również skarżące Stowarzyszenie A. Niemniej jednak organ odwoławczy stwierdził, iż ww. organizacja nie posiada przymiotu strony postępowania przed organami nadzoru budowlanego i wydał postanowienie w trybie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność tego odwołania z uwagi na przesłankę podmiotową a uczyniono to postanowieniem nr [...] z 25 listopada 2013 r. Zatem w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 kwietnia 2014 r., skarżące Stowarzyszenie A nie zostało uznane za stronę postępowania naprawczego i konsekwencją takiego stanowiska było wydanie ww. postanowienia w trybie art. 134 k.p.a.

Pismem z 20 maja 2019 r. (data wpływu 22 maja 2019 r.) Stowarzyszenie A złożyło wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB w [...]-Powiat Grodzki z 11 czerwca 2013r., utrzymaną w mocy ostateczną decyzją MWINB nr [...] z dnia 17 kwietnia 2014 r. wobec ujawnienia nowych przesłanek. Wskazano na przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.a. tj., że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, jak również, że decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przedmiotowy wniosek Stowarzyszenia o wznowienie postępowania administracyjnego, nie zawierał wskazania podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Analiza przedmiotowego wniosku o wznowienie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, iż podstawy żądania wyraźnie określone w piśmie z 20 maja 2019 r. to przesłanki oznaczone w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.a. a nie jak podnosi to zarzut skargi kasacyjnej cytat: "de facto powołano również w swym podaniu z 22 maja 2019 r. art. 145 § 1 pkt 4 k.pa."- koniec cytatu. Kwestia ta powoływana dopiero na etapie skargi kasacyjnej nie uzasadnia przyjęcia tego poglądu, bowiem twierdzenie to jest nieuprawnioną próbą rozszerzenia zakresu wniosku o wznowienie.

Należy wyraźnie zaznaczyć, iż z treści wniosku o wznowienie nie wynika w żaden sposób, iż podmiot któremu wprost odmówiono na wcześniejszym etapie postępowania przymiotu strony, a także który nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym jako organizacja społeczna, składa żądanie wznowienia postępowania z 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niewątpliwie w sprawie pozostawało prawomocne postanowienie MWINB nr [...] z 25 listopada 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia w trybie z art. 134 k.p.a., które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, mimo możliwości złożenia na nie skargi do Sądu administracyjnego. Należy podkreślić, iż stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest uzasadnione w przypadku, gdy z treści złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie (zażalenie) nie ma w sprawie interesu prawnego. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można jednak mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z potrzebą oceny interesu prawnego. Takie postanowienie wydano w sprawie dnia 25 listopada 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia w trybie art. 134 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia w zakończonym postępowaniu naprawczym i podobnie oceniono wniosek Stowarzyszenia dotyczący żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 17 kwietnia 2014r.

Zdaniem NSA słusznie odmówiono skarżącemu Stowarzyszeniu wznowienia przedmiotowego postępowania, w którym przecież wcześniej odmówiono statusu strony ocenianego w trybie art. 28 k.p.a.. Prawidłowość zastosowania w sprawie art. 149 § 3 k.p.a. nie budzi zatem wątpliwości.

Z dyspozycji art. 147 zdanie 1 k.p.a. wynika wprost: "Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony". Tym samym organ działa z urzędu (eA officio), albo na wniosek strony. Stąd zgodnie z przepisem art. 147 zd. 1 k.p.a. z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona postępowania, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz posiada interes prawny w tej sprawie (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2000 r., I SA 334/99, wyrok WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 381/11, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011 r., s. 844). Należy dodać, że stronami w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 28 k.p.a. jest każdy kto ma interes prawny albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub uprawnienie, a skarżącemu Stowarzyszeniu, co wyżej wykazano, tego odmówiono wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 25 listopada 2013 r. Dlatego też organ nie miał wątpliwości co do braku interesu prawnego Stowarzyszenia w tej sprawie, skoro z okoliczności sprawy nie wynikały odmienne wnioski niż te zaprezentowane w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 25 listopada 2013 r. bowiem skarżące Stowarzyszenie ponownie nie wykazało istnienia w tej sprawie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Generalnie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje z datą wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Dopiero z tą datą aktualizuje się obowiązek organu powiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu (por. P. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. AIII, Warszawa 2021, art. 149). Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a.

Samo wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną tego postępowania, której celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Z utrwalonego w NSA poglądu wynika, iż z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział- patrz wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. II OSK 2146/10.

Wznowienie postępowania może nastąpić zatem jedynie, jeśli wniesione zostało przez podmiot uprawniony a nadto zachowane zostały warunki formalne skuteczności wniosku o wznowienie, w tym podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie i opiera się na jednej z wyliczonych wyczerpująco w k.p.a. podstaw wznowienia. Nie wystarczy przy tym samo powołanie się na podstawę prawną wznowienia, lecz konieczne jest co najmniej przytoczenie okoliczności faktycznych, które wypełniają przesłanki określone w przepisie stanowiącym podstawę prawną wznowienia. W przeciwnym wypadku organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że to czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny i stąd musi istnieć norma prawa materialnego przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (vide wyroki NSA: z 14 stycznia 2015 r. I OSK 1751/13, z 26 lutego 2014 r. II GSK 1916/12).

W tej sprawie właśnie przesłanka podmiotowa, a to oczywisty brak interesu prawnego Stowarzyszenia do wniesienia wniosku o wznowienie stanowiła podstawę wydania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 149 § 3 k.p.a. Opisane wyżej okoliczności uzasadniały przyjęcie twierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone w jej petitum jako nr 1 i 2 nie zasługiwały na uwzględnienie. Zatem wbrew stanowisku skarżącego Stowarzyszenia, w tych okolicznościach sprawy, nie było uzasadnionych podstaw do wszczęcia postępowania na wniosek Stowarzyszenia A z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.a..

Tak więc odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wobec oczywistego wykazania, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania. Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem NSA, gdzie jak powszechnie przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania, może nastąpić tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty- patrz wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 r. II OSK 318/22. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie, o czym była mowa wyżej. Dlatego też, nawet gdyby teoretycznie uznać, iż przedmiotowy wniosek o wznowienie oparty był na ustawowych przesłankach wznowienia jak i wniosek ten zgłoszony został w terminie, to brak przesłanki podmiotowej (wniosek złożyła jednostka nie będąca stroną w sprawie) uniemożliwiał wszczęcie tego postępowania w realiach tej sprawy.

Informacyjnie jedynie zaznaczyć należy, że w związku z tym, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 149 § 3 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Dlatego też na etapie stosowania ww. przepisów organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w określonym przedmiocie. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku o wznowienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia 31 § 1, 2 i 3 k.p.a. zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione organ postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organizacji społecznej służy zażalenie.

Z treści powołanej regulacji wynika, że samo złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcia postępowania nie wywołuje skutku w postaci uzyskania statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Skutek taki pojawia się dopiero po wydaniu stosownego aktu administracyjnego, postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 3 k.p.a.). Do przesłanek zasadności wniosku o wszczęcie postępowania należą cele statutowe organizacji oraz interes społeczny, który ma przemawiać za udziałem danej organizacji w konkretnym postępowaniu administracyjnym.

Przede wszystkim jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego nie wszczęcia postępowania z urzędu, co w pełni zaaprobował Sąd pierwszej instancji, zasadnie stwierdzono brak spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek, o jakich mowa w art. 31 § 1 in fine k.p.a. bowiem okoliczność ta przesądzona została już wcześniej w postanowieniu GINB z 22 sierpnia 2019 r. utrzymującym w mocy postanowienie z 17 czerwca 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z 17 kwietnia 2014 r. gdzie właśnie powołano się na cele statutowe Stowarzyszenia, a w konsekwencji organ uznał iż wniosek Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności ww. aktu nie jest uzasadniony celami statutowymi Stowarzyszenia. Zdaniem organu, żądanie wznowienia postępowania z urzędu nie zawierało żadnej dodatkowej argumentacji pozwalającej na zmianę poprzednio wyrażonego stanowiska. Z tego względu wznowienie postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. było również niedopuszczalne. NSA w pełni podziela to stanowisko, tym bardziej, iż ww. postanowienie GINB z 22 sierpnia 2019 r. poddane zostało kontroli legalności Sądu administracyjnego i prawomocnym wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 2484/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A na ww. postanowienie.

Natomiast dodatkowo podkreślić należy, iż cytowane w skardze kasacyjnej treści ze statutu Stowarzyszenia odnoszące się do "Ochrony Środowiska w tym monitorowania i nadzorowania form kształtowania środowiska i oddziaływania inwestycji na środowisko w rejonie Krakowa", zdaniem NSA, potwierdzają stanowisko wyrażone powyżej.

Skoro udział w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych stanowi wyjątek od zasady i ma jednocześnie wpływ na sytuację procesową pozostałych stron postępowania, to przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ewentualne wszczęcie na żądanie organizacji społecznej postępowania naprawczego w zakresie prawa budowlanego powinno być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, które obejmowałyby realizację zadań z zakresu np. przestrzegania określonych przepisów Prawa budowlanego. Jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się organizacja społeczna, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sprawie takich przesłanek po prostu brak, co potwierdza właśnie skarga kasacyjna. Zarzuty czynione w tym zakresie nie są zatem usprawiedliwione.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut oznaczony w petitum skargi kasacyjnej jako nr 3, bowiem nie dotyczy przedmiotowej sprawy, lecz innej rozstrzyganej przed Sądem pierwszej instancji w sprawie VII SA/Wa 1057/19 ze skargi Z.Bzm. Zarzuty formułowane wobec tego postępowania nie mogą być rozpoznawane w niniejszym postępowaniu.

Również nie jest zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto uzasadnienie powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15 lutego 2010r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 Nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tak więc sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem nie może oznaczać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie prawa.

Dotąd powiedziane pozwalało przyjąć, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Z tych powodów oddalono wniesioną skargę kasacyjną w trybie art. 184 p.p.s.a. jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw.