Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 297/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 1, art. 65 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi Z. sp. j. z/s w O. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie podziemnego magazynu gazu I. stwierdza, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. Spółka jawna z siedzibą w O. (dalej: Spółka) pismem z dnia 4 października 2019 r. wystąpił do Wójta Gminy K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Podziemny Magazyn Gazu (PMG) [...] wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą zewnętrzną". Wójt Gminy K., uznając się za niewłaściwym w sprawie, przekazał ww. wniosek Burmistrzowi Gminy M., z uwagi na fakt, że większość terenu, na którym miało być realizowane przedsięwzięcie, znajduje się na obszarze tej Gminy. Burmistrz Gminy M., uznając swoją właściwość, prowadził postępowanie w oparciu o art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm., dalej: u.u.i.ś.). W toku postępowania Spółka poinformowała organ, że gazociąg łączący podziemny magazyn gazu ze stacją pomiarową w S. jest inwestycją towarzyszącą inwestycji w zakresie terminalu, o której mowa w art. 38 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1836 z późn. zm., dalej: specustawa). Ponieważ informacja ta mogła wpłynąć w sposób istotny na sposób prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej: RDOŚ), do którego Burmistrz Gminy M. zwrócił się o wyrażenie opinii na podstawie art. 64 u.u.i.ś., wezwał Spółkę oraz Burmistrza do weryfikacji powyższego ustalenia i udowodnienia, iż planowana inwestycja podlega art. 38 pkt 5 specustawy, bowiem jako jedyny argument potwierdzający możliwość realizacji przedsięwzięcia w oparciu o ww. przepis wskazano fakt, że jednym z elementów PMG [...] jest elektrociepłownia pracująca w wysokosprawnej kogeneracji, zasilana gazem dostarczanym przez gazociąg S. – PMG [...], która wytwarzać będzie energię elektryczną i ciepło na potrzeby własne, a nadwyżki energii elektrycznej przekazywane będą do sieci dystrybucyjnej, natomiast ciepło kierowane będzie do odbiorców lokalnych. W ocenie RDOŚ, na podstawie przedłożonych informacji nie było możliwe jednoznaczne potwierdzenie możliwości zastosowania w tej sprawie przepisów specustawy. Ze stanowiskiem RDOŚ nie zgodził się Burmistrz Gminy M., który pismem z dnia 6 października 2023 r., powołując się na art. 38 pkt 5 specustawy oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. f u.u.i.ś., przekazał RDOŚ do załatwienia według właściwości wniosek Spółki z dnia 4 października 2019 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

RDOŚ, wobec przekazaniu mu ww. wniosku do rozpatrzenia, podjął czynności mające na celu jego weryfikację pod względem formalnym, gdyż analiza przedłożonego materiału dowodowego wskazywała na konieczność jego uzupełnienia. Pismem z dnia 26 października 2023 r., RDOŚ wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

RDOŚ, ww. pismem, wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o:

1) udowodnienie, że jest odbiorca końcowym dokonującym zakupu gazu w celu wytwarzania energii lub ciepła w jednostce wytwórczej lub jednostce kogeneracji w celu potwierdzenia, iż zamierzone przedsięwzięcie spełnia wymagania wynikające z art. 38 pkt 5 specustawy i będzie realizowane w oparciu o przepisy tej ustawy (co potwierdzi właściwość RDOŚ do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach); a następnie, w sytuacji gdyby Spółka udowodniła ponad wszelką wątpliwość, że spełnia przestanki i może realizować powyższą inwestycje, wezwał na podstawie specustawy o:

2) przedłożenie na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 3a u.u.i.ś. mapy, w postaci papierowej oraz elektronicznej, w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz z zaznaczanym przewidywanym obszarem, o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie, wraz z wyznaczoną odległością, o której mowa w ust. 3a pkt 1;

3) przedłużenie na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. dla części inwestycji nierealizowane na podstawie przepisów specustawy oraz realizowane w granicach przestrzeni części składkowej nieruchomości gruntowej, poświadczonej przez właściwy organ kopi mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz przewidywany obszar, o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie;

4) przedłużenie na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. dla części inwestycji realizowanej na podstawie przepisów spcustawy oraz realizowanej w granicach przestrzeni niestanowiącej części składkowej nieruchomości gruntowej, mapy przedstawiającej dane sytuacyjno-wysokościowe sporządzonej w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmująca obszar, o którym mowa w art. 74 ust. 3a zdanie drugie u.u.i.ś.;

5) przedłożenia na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś. wypisów z rejestru gruntów lub innych dokumentów, w postaci papierowej lub elektronicznej, wydanych przez organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków, pozwalających na ustalenie stron postepowania, zawierający co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz, o ile zostały ujawnione: numer księgi wieczystej, imię i nazwisko albo nazwę oraz adres podmiotu ewidencyjnego, obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujące obszar, o którym mowa w art. 74 ust. 3a zdanie drugie u.u.i.ś.;

6) przedłożenia zgodnie z art. 74 ust. 2 u.u.i.ś. karty informacyjnej przedsięwzięcia w formie pisemnej oraz na informatycznych nośnikach danych z ich zapisem w formie elektronicznej w liczbie odpowiednio po jednym egzemplarzu dla organu prowadzącego postepowanie oraz każdego organu opiniującego i uzgadniającego;

7) przedłożenia na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 5 2 u.u.i.ś. dla części inwestycji nieobjętej przepisami specustawy, wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub informacje o jego braku.

Ponadto, RDOŚ wezwał Spółkę o: ustalenie i przedstawienie dokładnej kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, ze zm.); przedłożenie potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej oraz przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa dla A. B. występującego w imieniu wnioskodawcy.

W odpowiedzi, pismem z dnia 9 listopada 2023 r., Spółka przedłożyła wyjaśnienia w niniejszej sprawie, a także załączyła kopie: decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia 18 października 2010 r., znak: ŚRL.I.7265-32/09/10; koncesji Ministra Środowiska Nr [...] z dnia 31 maja 2012 r.; decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 stycznia 2021 г., znak: DGK-2.4772.1.2020.MJe1396799.4579715.3622223; wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2135/21; zawiadomienia Burmistrza Gminy M. z dnia 6 października 2023 r., znak: [...]; pisma z dnia 13 grudnia 2022 r., znak: [...]; projektu budowanego; raportu o oddziaływaniu na środowisko przedłożonego do postępowania zakończonego w 2010 r., a także załączyła: dowód uiszczenia opłaty skarbowej, oświadczenie z dnia 9 listopada 2023 r. oraz informatyczny nośnik z dokumentami. W przedstawionym stanowisku Spółka wyjaśniła, że planowane przedsięwzięcie podlega przepisom specustawy z uwagi na fakt, iż wynika to bezpośrednio z zawiadomienia Burmistrza Gminy M. z dnia 6 października 2023 r., a także umieszczenia elektrociepłowni w projekcie budowanym.

Pismem z dnia 29 listopada 2023 r. RDOŚ, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.), pozostawił wniosek z dnia 4 października 2019 r. bez rozpoznania, szczegółowo wyjaśniając Spółce jakiego rodzaju braki formalne nie zostały przez nią należycie uzupełnione. Organ ten wskazał również, że na podstawie udzielonej przez Spółkę odpowiedzi w dalszym ciągu nie może ustalić podstawy prawnej umożliwiającej realizację planowanej inwestycji. Stanowisko to zostało przez RDOŚ podtrzymane w piśmie z dnia 22 grudnia 2023 r.

Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność RDOŚ, zarzucając naruszenie art. 19 specustawy, a także art. 35 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 61 k.p.a., art. 10-14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 236). W uzasadnieniu natomiast argumentowała, że RDOŚ w sposób nieuzasadniony żąda przekazania dokumentów zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 3 i 6 u.u.i.ś., do czego Spółka nie jest zobowiązana, jako że planowane przedsięwzięcie ma charakter koncesjonowany. Wskazała również, że dokumentacja przekazana przez Burmistrza Gminy M. zawierała załączniki, do których Spółka była wzywana przez RDOŚ. Tym samym, jak wskazała Spółka, pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia, RDOŚ powołał się na niewypełnienie przez Spółkę przepisów, które jej nie dotyczyły. W dalszej kolejności Spółka podniosła, że RDOŚ, po przekazaniu mu wniosku jako organowi właściwemu, winien kontynuować czynności podjęte przez Burmistrza Gminy M. i Wójta Gminy K.

W odpowiedzi na skargę RODŚ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w wystosowanym do Spółki wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 26 października 2023 r. szeroko wyjaśnił i podał podstawę prawną do każdego z elementów o jakie wzywał, pouczając także o konieczności przedłożenia dokumentów w oryginale, a Spółka znała konsekwencje braku złożenia żądanych dokumentów. Organ wyjaśnił także, że wraz w przekazaniem mu wniosku Spółki, był on zobowiązany do jego formalnej weryfikacji. W przypadku bowiem, gdy inwestycja realizowana jest w ramach specustawy, u.u.i.ś. przewiduje inne wymagania dla załączników, które należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niż te, które nie są realizowane w oparciu o ww. ustawę. Błędne jest więc, zdaniem RDOŚ, założenie, że wszystkie wymagane dokumenty Spółka przedłożyła już Burmistrzowi Gminy M.

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2024 r. Spółka wniosła – podtrzymując dotychczasową argumentację – o stwierdzenie, że bezczynność RDOŚ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniosła w nim także, że Spółka nie była zobowiązana do przedstawiania dokumentów określonych w art. 74 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Z akt administracyjnych wynika ponadto, że na skutek wniesienia przez Spółkę ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) w postanowieniu z dnia 12 marca 2024 r. stwierdził, że RDOŚ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 października 2019 r. Stwierdzenie bezczynności wynikało w tym przypadku z faktu prowadzenia przez RDOŚ postępowania zgodnie z otrzymanym wnioskiem, przy jednoczesnym dalszym ustalaniu właściwości organu, podczas gdy, zgodnie ze stanowiskiem GDOŚ, organ powinien był najpierw stwierdzić ponad wszelką wątpliwość swoją właściwość w sprawie, a dopiero później weryfikować wniosek pod względem formalnym. Powyższe spowodowało przedwczesne pozostawienie sprawy bez rozpoznania, jako że sprawę bez rozpoznania może pozostawić jedynie organ właściwy w sprawie. W konsekwencji, RDOŚ powinien był ponownie wezwać Spółkę o przedłożenie wymaganych dokumentów lub wystąpić z wnioskiem o wszczęcie sporu kompetencyjnego.

Sądowi wiadome jest także z urzędu, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OW 31/24, po rozpoznaniu wniosku RDOŚ o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, wskazał RDOŚ jako organ właściwy w sprawie.

W uzasadnieniu podjętego postanowienia NSA wyjaśnił na podstawie akt sprawy oraz wyjaśnień Spółki, że jej zamierzenie inwestycyjne składa się z dwóch przedsięwzięć inwestycyjnych, tj. podziemnego magazynu gazu wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz elektrociepłowni gazowej pracującej w wysokosprawnej kogeneracji - pod wspólną nazwą "Podziemny Magazyn Gazu (PMG) [...] wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą zewnętrzną". Skoro tak, nie można zatem, jak to przyjął RDOŚ, uznać, że głównym celem planowanej inwestycji jest wyłącznie magazynowanie gazu. Ponadto Spółka wyjaśniła, że w planowanej inwestycji w chwili obecnej nie jest (i nie może być) "odbiorcą końcowym dokonującym zakupu paliw gazowych" w rozumieniu art. 38 pkt 5 specustawy w zw. z art. 3 pkt 13a Prawa energetycznego, a więc odbiorcą dokonującym zakupu paliw gazowych na własny użytek (tj. zakupionych nie w celu ich zużycia na potrzeby przesyłania, dystrybucji, magazynowania paliw gazowych, skraplania gazu ziemnego lub regazyfikacji skroplonego gazu ziemnego) - na potrzeby wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła w jednostce wytwórczej lub jednostce kogeneracji - budowa przyłącza lub gazociągu, wraz z infrastrukturą niezbędną do ich obsługi, łączących tę jednostkę wytwórczą lub jednostkę kogeneracji z siecią gazową przesyłową lub dystrybucyjną. NSA zauważył, że umowa o zakupie paliw gazowych może być realnie zawarta dopiero po uzyskaniu wymaganych prawem dokumentów (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji lokalizacyjnej czy pozwolenia na budowę), a więc w konsekwencji dopiero po wskazaniu, do jakiego punktu odbioru i w jakim terminie rozpoczęcia może być dostarczane paliwo gazowe. W niniejszej sprawie istotne jest natomiast, że Spółka stanie się takim "odbiorcą końcowym" po zrealizowaniu planowanej inwestycji, a więc dopiero po uzyskaniu m.in. decyzji o warunkach środowiskowych, o której wydanie w tej właśnie sprawie się ubiega. Przyjmując argumentację RDOŚ, dotyczącą obowiązkowego wykazania stosownymi dokumentami statusu "odbiorcy końcowego dokonującego zakupu paliw gazowych" już na etapie składania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, należałoby uznać, iż przepis art. 38 pkt 5 specustawy jest w istocie przepisem martwym, gdyż nie miałby w rzeczywistości zastosowania do jakiejkolwiek budowanej elektrociepłowni gazowej. Ponadto wskazał NSA, że z treści art. 38 pkt 5 specustawy nie wynika, aby ustawodawca ograniczał stosowanie tego przepisu do konkretnych mocy jednostki wytwórczej lub jednostki kogeneracji. Powyższe oznacza, w ocenie NSA, że organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w niniejszej sprawie jest RDOŚ, co wynika z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. f u.u.i.ś. w zw. z art. 38 pkt 5 specustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność RDOŚ w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Podziemny Magazyn Gazu (PMG) [...] wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą zewnętrzną" zakończonej pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, co było wynikiem uznania przez organ, że nie zostały uzupełnione jego braki formalne, jak również – wobec braku właściwej reakcji ze strony Spółki – niemożności ustalenia podstawy prawnej rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Zdaniem Sądu, pozostawienie przez RDOŚ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wniosku Spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez rozpoznania narusza prawo, a co za tym idzie, organ ten pozostaje bezczynny w zakresie załatwienia przedmiotowej sprawy.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny. Bezczynność rozumiana musi być w tym wypadku jako niepodejmowanie nakazanej prawej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania administracyjnego. Jeśli organ administracji pozostawi podanie obywatela bez rozpoznania, ten ma prawo złożyć skargę do sądu na bezczynność tego organu. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie, podstawą przekazania RDOŚ wniosku Spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia było ustalenie przez Burmistrza Gminy M., że gazociąg łączący PMG (podziemny magazyn gazu) ze stacją pomiarową w S. podlega przepisom zawartym w art. 38 pkt 5 specustawy. Przy czym, stanowisko organu przekazującego co do właściwości RDOŚ wynikało z argumentacji przedstawionej przez Spółkę, zgodnie z którą w ramach przedsięwzięcia zaplanowano również budowę jednostki kogeneracyjnej o mocy cieplnej 1,8 MW i elektrycznej 2 MW.

W następstwie przekazania sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a., RDOŚ wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, domagając się w pierwszej kolejności udowodnienia, że jest odbiorca końcowym dokonującym zakupu gazu w celu wytwarzania energii lub ciepła w jednostce wytwórczej lub jednostce kogeneracji w celu potwierdzenia, iż zamierzone przedsięwzięcie spełnia wymagania wynikające z art. 38 pkt 5 specustawy i będzie realizowane w oparciu o przepisy tej ustawy, co dopiero potwierdzi właściwość RDOŚ do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei w sytuacji, gdyby Spółka udowodniła ponad wszelką wątpliwość, że spełnia przestanki i może realizować powyższą inwestycje, RDOŚ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wskazanych w piśmie braków formalnych na podstawie przepisów specustawy. Z powyższego jasno zatem wynika, że w pierwszej kolejności RDOŚ podjął się ustalenia własnej właściwości w przedmiotowej sprawie, kierując się wskazaniem wynikającym z art. 19 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Sąd podziela przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że treść żądania wyznacza stosowaną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (por. wyrok z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14). Podkreśla się również, że tylko strona posiada uprawnienie do określenia swego żądania przez usunięcie wątpliwości, czy też jego doprecyzowanie (por. wyroki: z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 510/07 i z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16). Powyższa reguła ma zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona chce dochodzić swoich praw. Organ nie może zatem wyręczyć strony i zdecydować za nią, w jakim przedmiocie i w jakim trybie będzie toczyć się postępowanie zainicjowane jej podaniem (zob. wyrok z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 510/07).

Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności faktyczne, w szczególności wątpliwości RDOŚ co do jego właściwości z uwagi na przedmiot sprawy, w ocenie Sądu, organ ten prawidłowo podjął działania zmierzające do ustalenia właściwej podstawy prawnej prowadzonego postępowania, domagając się od Spółki wykazania, że zamierzone przedsięwzięcie spełnia wymagania wynikające z art. 38 pkt 5 specustawy i będzie realizowane w oparciu o przepisy tej ustawy. Co jednak istotne, organ nie sprecyzował, jakimi konkretnie środkami dowodowymi Spółka winna okoliczność tę wyjaśnić, wobec tego, każde przedstawione w następstwie tego wezwania stanowisko Spółki powinno podlegać ocenie RDOŚ w kontekście podstawy prawnej dalszego procedowania, a w konsekwencji – właściwości organu. Z kolei w razie gdy po złożeniu wyjaśnień przez stronę w dalszym ciągu pozostaną wątpliwości w spornej kwestii, rolą organu powinno być podjęcie kolejnych czynności w celu potwierdzenia swojej właściwości.

Sąd wskazuje, że Spółka w piśmie z dnia 9 listopada 2023 r. wyjaśniła, z jakich powodów zainicjowane przez nią postępowanie powinno toczyć się w oparciu o przepisy specustawy, jednakże RDOŚ, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, powołując się jedynie na brak możliwości ustalenia podstawy prawnej realizacji zamierzonej inwestycji, pozostawił wniosek bez rozpatrzenia.

O ile Sąd dostrzega, że za zawarciem przez organ w jednym wezwaniu żądania wykazania, że zamierzone przedsięwzięcie spełnia wymagania wynikające z art. 38 pkt 5 specustawy i będzie realizowane w oparciu o przepisy tej ustawy oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku – w tym jednak przypadku po warunkiem, iż Spółka udowodni ponad wszelką wątpliwość, że spełnia przestanki i może realizować powyższą inwestycje – przemawia ekonomika postępowania, to jednak w tym przypadku ocena skutków procesowych ewentualnego uchylenia się strony od realizacji poszczególnych żądań organu staje się szczególnie problematyczna.

Zdaniem Sądu, brak właściwej reakcji Spółki na wezwanie RDOŚ do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia nie mogło spowodować pozostawienie podania bez rozpoznania, biorąc pod uwagę, że kwestia spełnienia warunków formalnych wniosku o wydanie decyzji środowiskowej stanowi dopiero kolejny element wstępnego badania podania inicjującego postępowania, po przesądzeniu właściwości organu. W tej sytuacji RDOŚ winien w pierwszej kolejności poddać ocenie argumentację Spółki przedstawioną celem wykazania właściwego, tj. zgodnego z wolą strony, trybu postępowania. Dopiero jeśli w ramach tej oceny RDOŚ doszedłby do przekonania, że pozostaje organem właściwym w sprawie, na dalszym etapie postępowania winien dokonać weryfikacji kompletności wniosku biorąc pod uwagę jej materialnoprawną podstawę. Jeśli natomiast przedstawione przez stronę stanowisko uznane zostałoby za niewystarczające, a dalsze podjęte w sprawie czynności nie pozwoliłyby na uznanie właściwości rzeczowej RDOŚ, organ ten winien zainicjować spór kompetencyjny, biorąc pod uwagę, że organ, któremu podanie przekazano, jeżeli uzna, iż nie jest organem właściwym, nie może po raz kolejny przekazać podania innemu organowi, lecz powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie zaistniałego w tym przedmiocie spor (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05).

W zaistniałej sytuacji, brak uznania przez RDOŚ swojej właściwości w niniejszej sprawie, nie mógł spowodować pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, w sytuacji, gdy Spółka, w odpowiedzi na wezwanie z dnia 26 października 2023 r., przedstawiła własne stanowisko co do podstawy prawnej wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Doprowadziło to Sąd do wniosku, że od dnia 29 listopada 2023 r., kiedy to RDOŚ pozostawił wniosek Spółki bez rozpatrzenia, do dnia wniesienia skargi, organ ten nie załatwił wniosku strony, pozostając zatem bezczynnym.

Wniosek powyższy skutkować musiał stwierdzeniem bezczynności organu (pkt I sentencji wyroku) i po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – zobowiązaniem RDOŚ do rozpoznania wniosku Spółki w terminie 60 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Sąd stwierdził jednocześnie – mając na względzie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. - że bezczynność RDOŚ w rozpatrzeniu wniosku Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że chodzi w nim nie o zwykłe naruszenie norm prawnych, ale takie, które w oczywisty sposób wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny. W rozpoznawanej sprawie z tego rodzaju naruszeniem nie mamy jednak do czynienia, biorąc pod uwagę wątpliwości organu co do swojej właściwości, wynikające z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy oraz konieczności przeprowadzenia właściwej interpretacji przepisów specustawy. I choć stanowisko RDOŚ o pozostawieniu wniosku strony bez rozpatrzenia nie było prawidłowe, Sąd nie stwierdził, aby można było mówić o celowym, czy też rażąco nieprawidłowym działaniu organu w tym zakresie. Powyższe nie daje zatem podstaw, aby w stanie faktycznym tej sprawy, przypisać bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a, orzekł jak w pkt I – III sentencji wyroku. W pkt IV, w oparciu o art. 200 p.p.s.a, orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi.