Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1129/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75 par.1, art. 77 par. 1, art. 78 par.1, art. 80.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 40 ust. 1, 2 , 6 i 12.
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 460/19 w sprawie ze skargi C. Ch. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od C. Ch. P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 3 036 (trzy tysiące trzydzieści sześć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. VI SA/Wa 460/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu skargi C. C. P. Sp. z o.o., z siedzibą w W. (dalej zwanej spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r., nr KOC/6588/Dr/13, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję.

W stanie faktycznym sprawy w listopadzie 1992 r. pomiędzy I. M. I.A. and M. A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwaną MAPP) a Wojewodą Warszawskim (zarządcą dróg publicznych) została zawarta "Umowa o współpracy gospodarczej" (dalej zwana umową), której przedmiotem było zainstalowanie i eksploatacja na terenie m.st. Warszawy, w tym w pasie drogowym Al. K., m.in. konstrukcji ogłoszeniowych montowanych na istniejących masztach oświetleniowych, trakcyjnych itp. do oplakatowania dwustronnie w wersji "chorągiewka" i "sandwich" (art. 1 pkt 1.1. lit. c) umowy). Umowa została zawarta na 15 lat od dnia jej podpisania, z możliwością przedłużenia na kolejne 10 lat.

W kwietniu 2002 r., za porozumieniem MAPP, Zarządem Dróg Miejskich (dalej ZDM, który po Wojewodzie Warszawskim przejął wszelkie prawa i obowiązki wynikające z ww. umowy, jako nowy zarządca dróg publicznych) oraz skarżącą, nastąpiła cesja praw i obowiązków wynikających z ww. umowy z MAPP na skarżącą.

Pismem z dnia 26 stycznia 2011 r. ZDM zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego Al. K. i umieszczenie na nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej pow. reklamowej 4,32 m2. Podstawą wszczęcia postępowania był protokół kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w tym miejscu w dniu 11 lipca 2008 r.

W odpowiedzi - pismem z dnia 4 lutego 2011 r. - skarżąca wniosła o umorzenie przedmiotowego postępowania. Podniosła, że wskazane w sprawie nośniki reklamowe w 2007 r. zbyła na rzecz innego podmiotu. Na potwierdzenie powyższego do akt sprawy przedłożyła dwie umowy sprzedaży zawarte pomiędzy nią a MAPP (obecnie N. R. sp. z o.o.) wraz z załącznikami do tych umów, gdzie wykazano umiejscowienie przedmiotów sprzedaży. Jedna z tych umów - zawarta w dniu 8 czerwca 2007 r., dotyczy zbycia 343 nośników reklamowych typu Citylight, zamontowanych na latarniach, a druga - z dnia 24 lipca 2007 r., dotyczy zbycia 53 nośników reklamowych typu Tablice 4x3.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 30 września 2013 r., wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie 22 334,40 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej, przy Al. K., w rejonie stacji metra S., poprzez umieszczenie w nim, w okresie od dnia 20 listopada 2007 r. do dnia 11 lipca 2008 r., reklamy w postaci dwustronnej tablicy o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2, zainstalowanej na słupie oświetleniowym.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że w dniu 18 kwietnia 2007 r. ZDM pisemnie oświadczył skarżącej, że umowa nie będzie przedłużona po upływie okresu, na który została zawarta, tj. po dniu 19 listopada 2007 r. Ponadto w piśmie tym ZDM zobowiązał skarżącą do wydania wszystkich terenów w pasach dróg publicznych w stanie wolnym od jakichkolwiek urządzeń umieszczonych na tych gruntach na podstawie umowy. Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym wezwaniem, złożyła przeciwko m.st. Warszawie - ZDM do Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie pozew, wnosząc o ustalenie, że umowa nie wygaśnie z dniem 19 listopada 2007 r. i będzie nadal obowiązywać obie strony.

Sąd Arbitrażowy oddalił powództwo skarżącej, a wyrok ten stał się ostateczny, z uwagi na oddalenie złożonej od niego przez skarżącą skargi (wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie XX Wydział Gospodarczy sygn. akt XX GC 577/08).

Zdaniem Prezydenta powyższe fakty dowodzą, że prawidłowe jest stanowisko odnośnie wygaśnięcia ww. umowy z dniem 19 listopada 2007 r.

Organ wskazał przy tym, że z akt postępowania wynika, że ZDM nie wydawał skarżącej żadnego zezwolenia na zajęcie tego pasa na okres późniejszy, niż określony w ww. umowie, tj. po dniu 19 listopada 2007 r.

Prezydent stwierdził, że z jego ustaleń - dokonanych w oparciu o treść przedłożonej umowy sprzedaży z dnia 8 czerwca 2007 r., wynika, że to skarżąca dokonała zajęcia przedmiotowego pasa drogowego pod omawiane reklamy, a nie nowy nabywca tych reklam. Organ wskazał, że w § 1 tej umowy sprzedaży strony po pierwsze oświadczyły, że skarżąca sprzedaje na rzecz MAPP, a MAPP kupuje od skarżącej 343 nośniki reklamowe typu Citylight, zainstalowane na latarniach, o wymiarach powierzchni reklamowej 1,8 m x 1,20 m. To potwierdza powierzchnię reklamową określoną w niniejszej decyzji.

W tym paragrafie umowy ustalono również, że MAPP zobowiązuje się usunąć logo skarżącej z nośników reklamowych oraz wykonać całkowity ich demontaż w terminie do 19 listopada 2007 r. Ponadto w § 3 ww. umowy sprzedaży zapisano: "1. C. C. oświadcza, że jest zainteresowany zainstalowaniem w lokalizacjach opisanych w § 1 ust. 1 nin. umowy, nowych nośników reklamowych posiadających identyczne wymiary jak Nośniki reklamowe. C. C. oświadcza, ze będzie kontynuować postępowania, dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacjach opisanych w § 1 ust. 1 nin. umowy. 2. Spółka (N. R. Sp. z o.o.) nie będzie w żadnej formie, pośrednio lub bezpośrednio uzyskiwać uprawnień do zajmowania lokalizacji Nośników reklamowych".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Warszawy, decyzją z 21 listopada 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uznał za udowodnioną w niniejszej sprawie okoliczność, że w terminach ustalonych przez Prezydenta, w ww. pasie drogowym, znajdowała się dwustronna tablica reklamowa należąca do skarżącej. Dowodami potwierdzającymi ten fakt są w ocenie organu protokoły sporządzone z kontroli ww. pasa drogowego, a także wykonane fotografie nośników reklamowych oraz wskazana wyżej umowa wraz z jej aneksami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że skarżąca bezsprzecznie utraciła uprawnienie do zajmowania ww. pasa drogowego z dniem 19 listopada 2007 r., tj. z dniem wygaśnięcia ww. umowy. Zatem, skoro w dalszym ciągu umieszczała ona w tym pasie swoje urządzenia, to czyniła to bez zezwolenia, a w konsekwencji w niniejszym przypadku wyczerpano przypadek opisany art. 40 ust. 12 u.d.p.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie widzi w sprawie konieczności przeprowadzania dodatkowych dowodów i konwalidacji zgromadzonych w czasie kontroli przedmiotowego pasa drogowego dowodów z przyczyn wskazanych przez skarżącą. Wyjaśnił, że organ I instancji skorzystał z instytucji domniemania faktycznego, w ocenie istnienia spornej reklamy we wskazanym w decyzji okresie, zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.). w zw. z art. 231 K.p.c. (ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1822 z późn. zm.), które znajdują zastosowanie w tej sprawie.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 listopada 2018 r., uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdził, iż istota sporu prawnego sprowadza się do jednoznacznego ustalenia, czy to skarżąca była właścicielem spornych tablic reklamowych, których posadowienie w pasie drogowym drogi powiatowej Al. K., w rejonie stacji metra S., poprzez umieszczenie w nim w okresie od dnia 20 listopada 2007 r. do dnia 11 lipca 2008 r. reklamy w postaci dwustronnej tablicy o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2, zainstalowanej na słupie oświetleniowym ustalono w trakcie rutynowych kontroli tego pasa, przeprowadzonych przez Pogotowie Drogowe ZDM w lipcu 2008 r.

WSA w Warszawie zaznaczył, że niewątpliwym jest, że ZDM miał prawo nie wyrazić zgody na przedłużenie umowy, a tym samym uprawnione było przez niego przyjęcie, że po dniu 19 listopada 2007 r. ww. tablice reklamowe powinny były zostać usunięte z przedmiotowego pasa drogowego. Kluczowym jest przy tym ustalenie, czy w dniu wygaśnięcia umowy, właścicielem spornych tablic reklamowych pozostawała skarżąca, a tym samym czy to ona dopuściła się bezprawnego pozostawienia tych tablic w ww. pasie drogowym po dniu 19 listopada 2007 r., za co ustawodawca w art. 40 ust. 12 u.d.p. przewidział odpowiednią karę pieniężną.

W powyższym kontekście na uwadze należy mieć, że na mocy umowy sprzedaży z dnia 8 czerwca 2007 r. skarżąca zbyła ww. tablice reklamowe na rzecz innego podmiotu. Sąd stwierdził, że z załącznika nr 1 do przedmiotowej umowy sprzedaży wynika, że na jej podstawie zostały sprzedane m.in. tablice reklamowe umieszczone na latarniach znajdujących się w pasie drogowym Al. K. w W.. Zatem skoro z dniem 8 czerwca 2007 r. skarżąca, na podstawie ww. umowy sprzedaży, wyzbyła się prawa własności do spornych tablic reklamowych, to na dzień 20 listopada 2007 r. nie mogła ponosić odpowiedzialność za ich pozostawanie w ww. pasie drogowym. Sąd zauważył, że z zapisów ww. umowy sprzedaży wynika, że nabywca ww. tablic reklamowych po pierwsze zobowiązał się na jej podstawie do usunięcia znajdującego się na tablicach logo skarżącej, jak również do wykonania całkowitego ich demontażu w terminie do dnia 19 listopada 2007 r.

Sąd skonstatował, że skoro stroną postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego może być wyłącznie właściciel reklamy, to tym samym tylko ów właściciel może być adresatem decyzji wydanej w takim postępowaniu. Wobec tego dla prawidłowego wszczęcia, przeprowadzenia - a w konsekwencji zakończenia - takiego postępowania, kluczowym jest prawidłowe i bezsprzeczne ustalenie kto, na dzień stwierdzenia naruszenia zakazu wynikającego z art. 40 ust. 1 u.d.p., był właścicielem reklamy. Brak zaś takiego ustalenia powoduje, że organ nie ma podmiotu, wobec którego skutecznie mógłby wszcząć i prowadzić postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego.

W ocenie Sądu nie mają znaczenia dla wyniku sprawy zapisy ww. umowy sprzedaży zawarte w jej § 3, z których wynika, że skarżąca w przyszłości będzie zainteresowana umieszczeniem w ww. pasie drogowym nowych nośników reklamowych i w związku z tym to ona będzie kontynuować ewentualne postępowanie dotyczące zezwolenia na zajęcie tego pasa drogowego. Wbrew stanowisku organu, taki zapis, w połączeniu ze zobowiązaniem nowego właściciela do demontażu spornych tablic reklamowych do dnia 19 listopada 2007 r., dowodzi, że skarżąca z jednej strony miała świadomość konieczności "wyczyszczenia" pasa drogowego z reklam przed upływem okresu, na który zawarto umowę, a z drugiej o ciążącym obowiązku zwrócenia się do ZDM z wnioskiem o wydanie zezwolenie na jego dalsze zajmowanie. Wszelkie domysły w tym zakresie, a co za tym idzie przypisywanie skarżącej intencji określonego działania, wywiedzione z treści ww. umowy sprzedaży, w żadnym razie nie potwierdzają, że to skarżąca dopuściła się w tej sprawie naruszenia zakazu z art. 40 ust. 1 u.d.p., za co należałoby jej wymierzyć karę pieniężną przewidzianą w art 40 ust. 12 u.d.p.

Rozstrzygającym dowodem na to, że umieszczone w ww. pasie drogowym tablice reklamowe należały do skarżącej w żadnym razie nie są znajdujące się w aktach zdjęcia tych tablic z uwidocznionym na nich logo skarżącej. Fakt ten nie świadczy bowiem o tym, że to skarżąca w dalszym ciągu była ich właścicielem. Należy bowiem pamiętać, że jednym z zapisów umowy sprzedaży przedmiotowych tablic reklamowych było zobowiązanie ich nabywcy do usunięcia logo skarżącej (§ 1 pkt 2 umowy sprzedaży).

W tym stanie rzeczy, skoro istnieją zasadnicze wątpliwości co do tego, kto winien być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego w tej sprawie, Sąd odstąpił od badania skarżonej decyzji pod względem prawidłowości wymierzonej w niej kary pieniężnej. Nie można bowiem właściwie zbadać tej materii bez prawidłowego ustalenia kto oraz czy i od kiedy jest odpowiedzialny za ewentualne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Według Sądu, w przypadku nakładania kar pieniężnych nie można bowiem przyjąć domniemania faktycznego, jak to wywodzi SKO w Warszawie w skarżonej decyzji. Stan faktyczny w takim przypadku, w tym okres zajmowania pasa drogowego bez wymaganej zgody, rodzaj reklamy (przykładowo dwustronnej jak to ma miejsce w tej sprawie) i łączna powierzchnia reklamy - stanowiące elementy mające bezpośredni wpływ na wysokość sankcji administracyjnej - nie może pozostawiać wątpliwości odnośnie dokonanych w tym zakresie ustaleń, które muszą mieć należyte oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2019 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), tj:

art. 145 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w świetle tego przepisu dopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi oraz tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych mimo iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodów, a jako dowód można dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem,

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i przyjęcie, że w sprawie postępowanie dowodowe nie było prowadzone zgodnie z regułami określonymi w tych przepisach, a organy nie dokonały ustalenia w sposób prawidłowy i niewątpliwy okoliczności mających znaczenie dla sprawy, tj. podmiotu który zajął pas drogowy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji,

2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń dowodowych, wbrew materiałowi zgromadzonemu w aktach postępowania i przyjęcie iż okoliczności określenia podmiotu go zajmującego budzą uzasadnione wątpliwości w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego,

naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.:

3) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., poz. 2086, ze zm. dalej zwanej u.d.p.) w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że treść zawartej umowy sprzedaży nośników reklamowych a nie okoliczność faktycznego zajmowania pasa drogowego ma znaczenia dla prawnego obowiązku organu nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz przyjęciu, że organ nie może dokonywać innych – zgodnych z prawem – ustaleń faktycznych, niż te wynikające z treści umowy sprzedaży nośników reklamowych (rzeczy oznaczonych co do gatunku).

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż Sąd I instancji abstrahuje od okoliczności prawnie relewantnej w sprawie, jaką jest treść art. 155 § 2 K.c., zgodnie z którym przeniesienie własności rzeczy oznaczonych co do gatunku, wymaga przeniesienia posiadania. Do tego w niniejszym przypadku nigdy nie doszło.

Argumentując na rzecz dopuszczalności opierania się na domniemaniach faktycznych organ stwierdził, iż w braku odpowiednich regulacji K.p.a. w tym zakresie, odpowiednie zastosowanie winien w tym wypadku znaleźć art. 231 K.p.c.

Spółka, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, obowiązującą w postępowaniu kasacyjnym, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania, formułując zarzuty skargi kasacyjnej organ zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania winny być, co do zasady, rozpoznane w pierwszej kolejności, jako że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08;orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże).

Ta zasada nie ma jednak bezwzględnego charakteru. Zinterpretowanie prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Dlatego też gdy źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny powinien ocenić zarzuty dokonania błędnej wykładni prawa materialnego (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174.).

Na gruncie okoliczności przedmiotowej sprawy WSA w Warszawie stwierdził, że stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego może być wyłącznie właściciel obiektów umieszczonych w tymże pasie. W niniejszym przypadku była to tablica reklamowa. Tak więc w związku z niedokonaniem jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii własności przedmiotowej tablicy stwierdził, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 listopada 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (jako podstawę uchylenia przedmiotowej decyzji Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Odnosząc się w kontekście przedstawionego powyżej stanowiska Sądu I instancji do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. ten wskazujący na uchybienie art. 40 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię. Otóż bowiem wbrew poglądowi wyrażonemu przez Sąd I instancji nie można przyjąć, że kara za zajęcie pasa drogowego może być wymierzona wyłącznie właścicielowi obiektów umiejscowionym w tymże pasie.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, podziela bowiem pogląd wyrażony między innymi w wyroku tego Sądu z 4 lutego 2020 r., sygn. II GSK 3645/17 (dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym dla rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego najistotniejsze jest dokonanie ustalenia tego, kto i w jakim zakresie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Innymi słowy, obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa, a więc stanu faktycznego w danej sprawie. Faktyczne zajmowanie pasa drogowego może być konsekwencją zdarzeń faktycznych, zdarzeń prawnych lub czynności prawnych, które podlegają wyjaśnieniu, udowodnieniu i ocenie na ogólnych zasadach (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80 K.p.a.). Stąd też w żadnej mierze nie można generalnie przyjmować, że w każdym przypadku właściciel obiektu lub urządzenia (np. kontenera) jest zajmującym pas drogowy.

Podobny pogląd zostały wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 lutego 2020 r., sygn. II GSK 1253/18, II GSK 92/18, II GSK 1119/18, a także 4 lutego 2020 r., sygn. II GSK 3548/17 i II GSK 3659/17 (wszystkie dostępne w CBOiS). W tychże wyrokach dodatkowo zwrócono uwagę na to, że z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie wynika, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł prawny do urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, lecz ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że na gruncie jej okoliczności faktycznych doszło do zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. Sytuacja tego rodzaju miała miejsce od 20 listopada 2007 r. do 11 lipca 2008 r., a podmiotem który dokonał zajęcia była bez wątpienia spółka. Ona także zajmowała pas drogowy w tymże okresie, tj. utrzymywała stan wynikający z jego niewątpliwego zajęcia. W tej więc sytuacji ustalenia, ponad wszelką wątpliwość, kto pozostawał w tym czasie właścicielem tablicy reklamowej, na której widniało logo spółki, nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

W konsekwencji za zasadny uznać należy również zarzut skarżącego kasacyjnie, w którym to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i przyjęcie, że w sprawie postępowanie dowodowe nie było prowadzone zgodnie z regułami określonymi w tych przepisach, a organy nie dokonały ustalenia w sposób prawidłowy i niewątpliwy okoliczności mających znaczenie dla sprawy, tj. podmiotu który zajął pas drogowy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji.

Uzasadnionych podstaw nie znajdują pozostałe zarzuty skargi, gdyż wbrew zawartym w nich twierdzeniom, WSA w Warszawie nie przyjął formalnej teorii dowodów (zarzut nr 1), a zarzut naruszenia postępowania, oznaczony w skardze kasacyjnej nr 3, w którym organ zarzucił Sądowi I instancji dowolną ocenę dowodów, został niewłaściwie sformułowany, gdyż nie zawiera w swej treści regulacji K.p.a., odnoszącej się do oceny zebranych dowodów.

Stwierdzenie jednak zasadności dwóch zarzutów skargi kasacyjnej, uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie. Mając więc na uwadze powyższe, a także uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a rozpoznając skargę spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r., przedmiotową skargę oddalił. Decyzja ta bowiem odpowiada prawu, a skarga spółki nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od spółki na rzecz organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 3 036 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, w kwocie 2 700 zł, a także zwrot wpisu od skargi kasacyjnej, w wysokości 336 zł.