Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 190/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 48, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 76/22 w sprawie ze skargi I. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2021 r. Nr ... w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od I. B. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 76/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi I. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2021 r. Nr 1274/2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako PINB) po przeprowadzeniu 12 lutego 2019 r. czynności kontrolnych wszczął postępowanie w związku z zabudową tarasu przyległego do lokalu nr 11 znajdującego się w budynku przy ul. P. ... we W. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowano, między innymi do I. B. (dalej inwestorka), jako współwłaścicielki lokalu, na adres ul. P. S. ... we W. W tak zainicjowanym postępowaniu inwestorka przedłożyła w dniu 1 kwietnia 2019 r. pismo wraz z dokumentacją fotograficzną, w którym wskazano, że wykonanie zabudowy tarasu było konieczne ze względu na ochronę przed warunkami atmosferycznymi.

Postanowieniem z 4 lipca 2019 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne, PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z zabudową tarasu i nałożył na I. B. obowiązek przedłożenia w terminie miesiąca dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Postanowieniem z 14 sierpnia 2019 r. PINB zmienił postanowienie z 4 lipca 2019 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków ustalając nowy termin do 30 września 2019 r.

W zażaleniu wniesionym na to postanowieniu pełnomocnik inwestorki zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego przez dokonanie błędnych ustaleń co do charakteru prawnego zabudowy balkonu, skutkujących nieprawidłowym przyjęciem, że wykonana zabudowa powoduje zmianę kubatury budynku mieszkalnego, co w konsekwencji prowadziło do ustalenia, że wykonane prace nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 pkt 15 w związku z art. 3 pkt 9 u.p.b., przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zabudowa tarasu nie stanowi robót polegających na instalowaniu urządzeń budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia; art. 3 pkt 9 u.p.b. w związku z § 14a ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 16.08.1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. nr 74 poz. 836 ze zm.) przez jego niezastosowanie; art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. przez nieprawidłowe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że zaistniały podstawy do orzekania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji.

Postanowieniem z 3 października 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) – po rozpatrzeniu opisanego wyżej zażalenia – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Powyższe postanowienie zostało oprotestowane przez I. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w którym powtórzono zarzuty przedstawione w zażaleniu dotyczące prawidłowości zastosowania przepisów art. 48 u.p.b. w kwestii legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wskazano, że ze względu na charakter dokonanej zabudowy nie podlegała ona reglamentacji przepisów Prawa budowlanego.

Wyrokiem z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 785/19, uchylił zaskarżone postanowienie DWINB oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W motywach podjętego orzeczenia Sąd wskazał, że przyjęta przez organy nadzoru budowlanego jednoznaczna ocena, że inwestorka dokonała rozbudowy lokalu mieszkalnego jest przedwczesna bowiem nie została poprzedzona należytym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Sąd zwrócił uwagę na niespójność przedstawionej przez organ odwoławczy argumentacji dotyczącej zakwalifikowania wykonanych robót budowalnych jako rozbudowy budynku mieszkalnego (zwiększenia jego kubatury jak i powierzchni zabudowy). Sąd wskazał na konieczność ustalenia prawidłowego znaczenia tych pojęć. Organ nie podał także o ile nastąpił wzrost tych parametrów. Sąd zwrócił przy tym uwagę na niekompletny materiał dowodowy. Zdaniem Sądu skąpy w swej treści protokół z oględzin, który stanowił zasadniczy i jedyny dowód w sprawie wraz nieczytelną dokumentacją fotograficzną jaka znajduje się w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych, okazał się niewystarczający dla oparcia na nim podjętego rozstrzygnięcia. Nie wyjaśnia on bowiem istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii odnoszących się do sposobu wykonania robót i użytych materiałów, koniecznych choćby dla dokonania analizy celem prawidłowego ustalania czy roboty stanową instalację czy nie. Sąd zarzucił również organowi brak odniesienia do charakteru i funkcji jaką taras pełni po zabudowie. Podkreślił, że przy kwalifikacji robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu ważne są nie tylko cechy konstrukcyjne zabudowy ale także rzeczywista funkcja (charakter), jaka taras pełni po zabudowie. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, czy po wykonaniu spornych robót istnieje nadal możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Sąd zarzucił organowi brak przedstawienia dowodów na poparcie stanowczej tezy o tym, że doszło do zmiany funkcji tarasu po zabudowie. W tym zakresie przyjęto, że powstanie dodatkowego pomieszczenia samo w sobie nie świadczy o zmianie funkcji użytkowej tarasu. Wskazał również, że zawarty w protokole opis nie pozwala na ocenę, czy wykonanie omawianej konstrukcji doprowadziło do powstanie nowego pomieszczenia (jak twierdzi organ), czy też jest to element dopełniający taras, zwiększający jego użyteczność i funkcjonalność. Poza stwierdzeniem o zakotwieniu konstrukcji zabudowy, brak jakichkolwiek spostrzeżeń czy jej wykonanie wiązało się z istotnym naruszeniem substancji ścian i posadzki i czy naruszało konstrukcję budynku. W efekcie nie można ocenić, czy wykonane roboty wpłynęły na istotę budynku powiększając jego kubaturę i powierzchnię zabudowy – co prowadziłoby do jego rozbudowy, czy też może powodowały zmianę innych parametrów technicznych i użytkowych – co wskazywałoby na przebudowę, czy są to roboty polegające na instalacji, czy wreszcie inne roboty budowalne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB przeprowadził w dniu 31 maja 2021 r. kontroli spornej zabudowy tarasu. W jej trakcie ustalono, że taras przynależny do lokalu nr 11 usytuowany jest na stropodachu lokalu usytuowanego na trzeciej kondygnacji nadziemnej. Wykonaną zabudowę tarasu stanowi konstrukcja z profili aluminiowych wraz z wypełnieniem z szyb. Wymiary wewnętrzne zabudowy w rzucie: 6,00 x 1,88m oraz wysokość zmienna od 2,20m do 2,52m. Ścianki boczne i czołowe z możliwością przesuwu, zadaszenie tworzy połać jednospadową ze spadkiem od budynku, odwodnienie z połaci wykonane za pomocą rynny z ujściem do rury spustowej biegnącej wzdłuż elewacji budynku. Ścianki stanowiące przegrody są swobodnie przesuwane, boczne ścianki posiadają możliwość zablokowania za pomocą zamka z bolcem mechanicznym, czołowa przegroda nie posiada możliwości blokady. Zamknięte przegrody tworzą zamkniętą przestrzeń izolującą od czynników zewnętrznych np. deszcz, wiatr. Na posadzce ułożono modułowe płytki z tworzywa sztucznego (płytki swobodnie ułożone, nie przytwierdzone na stałe). Taras nie jest wyposażony w elementy wystroju wnętrz np. meble, krzesła, Do konstrukcji aluminiowej zamocowano karnisz z żabkami do zawieszania np. zasłon (w trakcie kontroli zasłony nie były zawieszone). Konstrukcja aluminiowa zamocowana jest do podłoża za pomocą wkrętów w sposób mechaniczny lub chemiczny (brak możliwości jednoznacznej identyfikacji bez wykonania demontażu), sposób montażu do elewacji niemożliwy do określenia, szczelina pomiędzy konstrukcją aluminiową a elewacją uszczelniona silikonem. Ciężar konstrukcji spoczywa na stropodachu lokalu zlokalizowanego poniżej. Wizualnie roboty wykonane są poprawnie pod względem technicznym, nie stwierdza się zagrożenia dla otoczenia oraz bezpieczeństwa mienia.

Pełnomocnik inwestora przedłożył do akt kopię zaświadczenia prezydenta Wrocławia z 23 września 2019r. o zgodności z ustaleniami mpzp oraz inwentaryzację architektoniczną zabudowy tarasu z września 2019 roku.

Następnie postanowieniem wydanym w dniu 6 października 2021 r. na postawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w brzmieniu przed zamianą ustawy, która nastąpiła 19 września 2020 r., PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z zabudową tarasu i nałożył na I. B. obowiązek przedłożenia w terminie miesiąca dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec zgromadzonego materiału dowodowego, stosując się do wytycznych WSA we Wrocławiu organ ustalił, że na terenie nieruchomości przy ul. P. .../11 znajduje się lokal mieszkalny usytuowany na 4 kondygnacji nadziemnej (3 piętro) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Taras przynależny do lokalu, usytuowany jest na stropodachu lokalu usytuowanego na trzeciej kondygnacji nadziemnej (2 piętro). Przedmiotowa zabudowa została wykonana na całości tarasu, w rzucie poziomym. Wzniesiona została na planie prostokąta o wymiarach podstawy 6,00 m x 1,88 m i wysokości zmiennej od 2,20 m do 2,52 m (kubatura około 26,6m³). Ścianki boczne posiadają swobodną możliwość przesuwu z opcją zablokowania w pozycji zamkniętej za pomocą zamka z bolcem mechanicznym natomiast czołowa przegroda nie posiada możliwości blokady. Zamknięte przegrody tworzą zamkniętą przestrzeń, izolującą od czynników zewnętrznych np. deszcz, wiatr. Zadaszenie tworzy połać jednospadowa ze spadkiem od budynku. Konstrukcję stanowią profile aluminiowe z wypełnieniem z szyb a odwodnienie z połaci wykonane za pomocą rynny z ujściem do rury spustowej biegnącej wzdłuż elewacji budynku. Na posadzce ułożono modułowe płytki z tworzywa sztucznego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że taras nie jest wyposażony w elementy wystroju wnętrz np. meble, krzesła. Do konstrukcji aluminiowej zamocowano karnisz z żabkami do zawieszenia np. zasłon (w trakcie kontroli zasłony nie były zawieszone). Konstrukcja aluminiowa zamocowana jest do podłoża za pomocą wkrętów w sposób mechaniczny lub chemiczny (brak możliwości jednoznacznej identyfikacji bez wykonania demontażu). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie jest możliwy do określenia sposób montażu do elewacji ze względu na to, że szczelina pomiędzy konstrukcją aluminiową a elewacją została uszczelniona silikonem. Ciężar konstrukcji spoczywa na stropodachu lokalu zlokalizowanego poniżej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił również stabilność zamocowania konstrukcji. Wskazał na poprawność wykonania robót pod względem technicznym oraz brak zagrożenia dla otoczenia oraz dla bezpieczeństwa mienia.

Wskazując na powody, dla których w tak opisanych okolicznościach sprawy organ nie znalazł podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania, przede wszystkim wskazał na kwalifikację zabudowy tarasu jako budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 u.p.b. (roboty budowlane polegające na rozbudowie obiektu budowlanego – zmiany kubatury obiektu budowlanego), która wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pojęcia "kubatury", zamieszczonego w art. 3 pkt 7a u.p.b., PINB powołał się na definicja słownikowa tego słowa, zgodnie z którą jest to "pojemność zbiornika lub pomieszczenia wyrażona zwykle w metrach sześciennych" (tak w Słowniku Języka Polskiego PWN pod redakcją prof. Mieczysława Szymczaka, Warszawa 2002). Wobec tego zauważył, że sporna inwestycja polega na zabudowie tarasu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Zastosowane łączniki mechaniczne/chemiczne (zakotwiczone w murze) przytwierdzają konstrukcję do elewacji oraz posadzki (stropodachu lokalu zlokalizowanego poniżej). Analizując charakter wykonanych robót PINB ocenił, że doszło do trwałego połączenia zabudowy tarasu z budynkiem (zastosowano łączniki stabilizujące i przytwierdzające do elementów budynku) oraz zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych (zwiększenie kubatury budynku) i parametrów technicznych jak dodatkowe obciążenie (konstrukcja aluminiowa i elementy szklane) stropodachu, co przemawia za traktowaniem danej inwestycji nie jako przebudowy, a jako budowy (rozbudowy).

W świetle przywołanych okoliczności organ ocenił, że wykonana zabudowa tarasu, poprzez wykonanie ścianek bocznych, przesuwnych o lekkiej konstrukcji z zadaszeniem stałym w tej samej technologii, powoduje zmianę kubatury budynku mieszkalnego, rozumianą jako zamknięta przestrzeń/pojemność. Dlatego można mówić o wydzieleniu przestrzeni przez wykonaną zabudowę, która tą przestrzeń zamyka. W następstwie wykonanej zabudowy tarasu zwiększa się pojemność obiektu budowlanego rozumiana jako suma pojemności wszystkich jego pomieszczeń. Ze względu na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu organ wykluczył możliwość zakwalifikowania wykonanych robót jako przebudowy.

W konsekwencji takiej kwalifikacji organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane, polegające na zabudowie tarasu, nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 u.p.b. Na przedmiotową budowę należało uzyskać pozwolenie, którego bezspornie inwestor nie uzyskał.

Odnosząc się do treści § 14a ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, według PINB, przepis ten dotyczy możliwości, zabudowy balkonów i loggi ale nie wskazuje na prawną drogę ich realizacji (zgłoszenie czy też pozwolenie na budowę). O tym czy wymagane jest pozwolenie lub zgłoszenie, albo czy żadna z tych form akceptacji inwestycji nie jest wymagana decydują przepisy Prawa budowlanego. Przykładowo wymienione także w § 14a ust. 2 kraty w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego, wymagają zawsze zgłoszenia. W przypadku natomiast budynków wpisanych do rejestru zabytków pozwolenia na budowę. Podobnie zabudowa balkonów, loggii i tarasów wymaga oceny przez pryzmat brzmienia art. 29 u.p.b. Skoro roboty te nie zostały zwolnione z obowiązku określonego w art. 28 ust.1 u.p.b. wymagają pozwolenia na budowę. Wykonanie robót budowlanych bez wcześniejszego uzyskania takiego pozwolenia skutkuje koniecznością wdrożenia procedury legalizacyjnej opisanej w art. 48 u.p.b. Wobec tego zasadnym było wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz nałożenie na właściciela lokalu obowiązku przedstawienia dokumentów wskazanych w sentencji postanowienia, które jest pierwszym etapem procedury legalizacyjnej. Wyznaczając przy tym termin wykonania obowiązków dokumentacyjnych organ uwzględnił fakt, że właściciel lokalu posiada zaświadczenia stwierdzające zgodność z ustaleniami m.p.z.p. inwestycji polegającej na zabudowie tarasu.

Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożyła I. B., która wskazała w uzasadnieniu, że nie zgadza się z kwalifikacją wykonanych robót, dokonaną przez organ, ponadto uważa, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w treści wyroku WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 785/19.

Zaskarżonym postanowieniem z 1 grudnia 2021 r. (nr 1274/2021) DWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB dla miasta Wrocławia z 06.10.20021 r. (nr 2402/2021). Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności zakwalifikowania zabudowy tarasu jako rozbudowy obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego. Powołując się na definicję kubatury brutto zamieszczoną w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także na rozumienie tego terminu w języku powszechnym, organ odwoławczy podkreślił, że w budownictwie można mówić o kubaturze obiektu budowlanego, posiadającego przegrody budowlane (podłogę, ściany, sufit), które wydzielają go z przestrzeni.

Biorąc pod uwagę, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do zabudowy tarasu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, poprzez zastosowane łączników mechaniczne/chemiczne (zakotwiczonych w murze), które przytwierdzają konstrukcję do elewacji oraz posadzki (stropodachu lokalu zlokalizowanego poniżej), organ odwoławczy stwierdził, że doszło do trwałego połączenia zabudowy tarasu z budynkiem oraz zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych (zwiększenie kubatury budynku) i parametrów technicznych jak dodatkowe obciążenie stropodachu - konstrukcja aluminiowa i elementy szklane (nieprzewidziane pierwotnie). Przemawia to za zakwalifikowaniem wykonanych robót jako rozbudowy obiektu, która spowodowała zmianę kubatury budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Uwzględniając, że zabudowa została wykonana w całości tarasu o wymiarach 6,00mx1,88m i wysokości zmiennej od 2,20m do 2,52m, organ ustalił, że zmiana kubatury budynku wynosi ok. 26,6m³. W sprawie nie doszło zatem do przebudowy lecz do rozbudowy obiektu, bowiem zmianie uległ charakterystyczny parametr obiektu.

Ponadto DWINB zaznaczył, że na skutek wykonanych robót budowlanych mamy do czynienia z dodatkowym pomieszczeniem, powstałym na skutek zamknięcia przestrzeni tarasu. Nie zmienia tego możliwość przesuwania wykonanych ścianek (podobnie jak istnienie drzwi lub okien w ścianie nie powoduje, że nie jest to przegroda budowlana). Analizując natomiast orzeczenia sądów administracyjnych w przypadku próby zdefiniowania pojęcia "tarasu" rozumianego jako odkryta, płaska cześć budynku otoczona balustrada umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), na piętrze lub płaskim dachu, w ocenie organu, w wyniku spornej zabudowy doszło do powstania pomieszczenia, które przez wzgląd na swoje cechy nie odpowiada definicji tarasu, bowiem nie jest to już odkryta część budynku.

Mając zatem na uwadze, że rozbudowa obiektu budowlanego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania przed jej wykonaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 u.p.b.). W związku z tym zasadnie zastosowanie w sprawie znalazł art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b.

Odnosząc się do § 14a ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, DWINB powtórzył za organem I instancji, że przepis ten dotyczy możliwości zabudowy balkonów i loggii, ale nie wskazuje na prawną drogę ich realizacji (zgłoszenie czy też pozwolenie na budowę). O tym czy wymagane jest pozwolenie lub zgłoszenie albo czy żadna z tych form akceptacji inwestycji nie jest wymagana decydują przepisy ustawy Prawo budowlane. Potwierdza to chociażby uregulowanie dotyczące instalowania krat w budynkach wielorodzinnych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. b u.p.b. Ono także znajduje się w tym artykule rozporządzenia - co nie oznacza, że instalowanie krat nie wymaga niczego.

Ustosunkowując się z kolei do treści zażalenia, organ II instancji zauważył, że uznanie wykonanych robót budowlanych jako rozbudowę obiektu nie jest sprzeczne z oceną prawną WSA we Wrocławiu i wskazaniami co do dalszego postępowania, które są dla organów nadzoru budowlanego obu instancji wiążące, bowiem Sąd nie przesądził o kwalifikacji rzeczonej zabudowy tarasu. DWINB podkreślił również to, że nie można traktować zabudowy tarasu, wykonanej w trybie samowoli budowlanej jako środka naprawczego służącego zabezpieczeniu przed wadą budowlaną. Tego rodzaju motywy nie usprawiedliwiają braku pozwolenia na budowę. Przedmiotowe roboty budowlane bez wątpienia nie kwalifikują się również jako bieżąca konserwacja tarasu. Wykonane roboty ingerują przy tym w części wspólne, na co inwestor musi w pierwszej kolejności uzyskać zgodę wspólnoty mieszkaniowej. Gdyby natomiast przyjąć, że każdy taras czy balkon może być zabudowany przez właściciela mieszkania z użyciem dowolnych materiałów i technologii - budynek mieszkalny wielorodzinny nie przypominałby tego zaprojektowanego i oddanego do użytkowania. Kwestia ładu przestrzennego pozostałaby wówczas poza jakąkolwiek kontrolą. Ponadto przedmiotowa zabudowa ogranicza dostęp do ściany zewnętrznej budynku (części wspólnej), co stanowi utrudnienie w przypadku np. wykonywania remontów czy bieżącej konserwacji budynku.

W skardze na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie I. B. podniosła zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez:

a) dokonanie błędnych ustaleń co do charakteru prawnego dokonanej zabudowy tarasu przyległego do lokalu mieszkalnego nr 11 w budynki mieszkalnym wielorodzinnym, skutkujących nieprawidłowym przyjęciem, że wykonana zabudowa powoduje zmianę kubatury budynku mieszkalnego, co w konsekwencji prowadziło do ustalenia, iż wykonane prace budowlane nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,

b) dokonanie oceny istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie z pominięciem wszystkich zgromadzonych materiałów dowodowych, w tym całkowite pominięcie przedstawionych przez skarżącą dowodów w postaci zaświadczenia na okoliczność charakteru prawnego zabudowy tarasu oraz jej kwalifikacji na gruncie przepisów Prawa budowlanego oraz inwentaryzacji architektonicznej zabudowy tarasu przedstawionej z kolei na okoliczność braku zmiany kubatury lokalu mieszkalnego;

2) art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia postanowienia z naruszeniem obowiązku przestawienia uzasadnienia faktycznego, polegającego na wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe;

3) art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie przez organ obu instancji, skutkujące pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 785/19;

co w konsekwencji tego doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 pkt 6 i 7 u.p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, skutkujące wadliwym zakwalifikowaniem dokonanej zabudowy tarasu jako spełniającą ustawową definicję budowy (rozbudowy), choć z materiału dowodowego sprawy nie sposób wywieść, że doszło do rozbudowy kubaturowej obiektu budowlanego o nowe pomieszczenie, a także zmiany dotychczasowej funkcji tarasu;

2) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 3 pkt 9 u.p.b. przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zabudowa tarasu przyległego do lokalu mieszkalnego nie stanowi robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia;

3) art. 3 pkt 9 u.p.b. w zw. z §14a ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 16.08.1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.) przez jego niezastosowanie w sprawie skutkujące błędnym uznaniem, że roboty budowlane polegające na zabudowie tarasu wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;

4) art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. przez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że zaistniały podstawy do orzekania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązków przedstawienia w wymaganym terminie stosownej dokumentacji technicznej, podczas gdy obowiązek taki w sprawie niniejszej nie zaistniał.

Wskazując na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego to rozstrzygnięcie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził zasadność skargi i zaznaczył, że lektura kwestionowanego postanowienia nie wskazuje, by organ stwierdził istnienie jakichkolwiek podstaw, które wyłączałyby skutek prawny określony w art. 153 p.p.s.a., a skoro tak, powinnością organu odwoławczego było wykonanie wszystkich wskazań określonych w prawomocnym wyroku, czemu organ nie sprostał.

W ocenie Sądu, rację ma skarżąca podnosząc, że organ drugiej instancji nadal zaniechał poczynienia wyjaśnień i ocen w odniesieniu do charakteru i funkcji jaką taras pełni po zabudowie. Powyższe wywody mają kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy wykonanie spornej konstrukcji doprowadziło do powstania nowego pomieszczenia (jak twierdzi organ) czy też jest to element dopełniający taras, zwiększający jego użyteczność i funkcjonalność. W efekcie nadal nie można w pełni ocenić, czy wykonane roboty spowodowały rzeczywiście zmianę parametrów technicznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kubatury) i użytkowanych, co zdaniem organu wskazuje na jego rozbudowę, czy też są to roboty, jak utrzymuje skarżąca, polegające na instalacji, czy też inne roboty budowlane (przebudowa). Przyjdzie przy tym zauważyć, że tej ostatniej możliwości nie wykluczył Sąd w prawomocnym wyroku w sprawie II SA/Wr 785/19.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organ odwoławczy wbrew sformułowanym w powołanym wyroku wskazaniom, ograniczył się w analizowanym aspekcie sprawy do zdefiniowania pojęcia tarasu, jako odkrytej, płaskiej części budynku, otoczonej balustradami, umieszczonej na parterze, piętrze lub płaskim dachu. Na tej podstawie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że sporna zabudowa doprowadziła do powstania, jak to określił organ: "dodatkowego pomieszczenia", które przez wzgląd na cechy nie odpowiada definicji tarasu, ponieważ nie jest to już odkryta cześć budynku. Na tym organ odwoławczy poprzestał. Nie podjął natomiast próby zdefiniowania powstałego w ten sposób pomieszczenia. Wskazał jedynie ogólnie, że powstało dodatkowe pomieszczenie. Z pewnością problem z klarowniejszym zakwalifikowaniem w tym aspekcie wykonanych robót budowlanych wynikał z powodu pominięcia przez organ faktu, że nadal w przegrodzie zewnętrznej budynku przylegającej do powierzchni tarasu, znajdują się otwory drzwiowe i okienne z osadzonymi w nich drzwiami i oknem. Po tym względem nalężący do skarżącej lokal mieszkalny pozostaje nadal oddzielony od powierzchni tarasu. Zdaniem Sądu, nie można zatem przyjmować, że na skutek zabudowy tarasu doszło do powiększenia, któregoś z pomieszczeń mieszkalnych, nie uległy zatem zmianie granice zewnętrzne obiektu budowlanego, wydzielające go z przestrzeni.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zabudowa tarasu jest różnie kwalifikowana (jako rozbudowa budynku, jego przebudowa albo jako instalowanie urządzenia budowlanego), w zależności od stanu faktycznego konkretnej sprawy, w szczególności rodzaju wykonanych robót budowlanych, położenia tarasu czy funkcji, jaką ma pełnić w związku z zabudową (por. wyrok NSA z 08.12.2016 r., II OSK 655/15 i powołane tam orzecznictwo). Co istotne dla sprawy, w jednym z wyroków NSA stwierdził, że wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu zabudowy tarasu konstrukcją drewnianą wypełnioną szkłem nie można kwalifikować jako rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b. Wykonana w tym przypadku konstrukcja składała się dodatkowo z trzech ram wypełnionych szkłem. W podobny sposób powszechnie zabudowuje się również loggie w budynkach, co chroni przed hałasem i opadami atmosferycznymi z zewnątrz. Mało tego, tego typu konstrukcje, nie przewidziane wprost w przepisach Prawa budowlanego, mają często okna uchylne, przesuwane lub otwierane oraz zainstalowane rolety przeciwwłamaniowe. Trudno taką konstrukcję traktować z całą powagą jako obiekt budowlany lub jego część, a montaż takiej nietrwałej konstrukcyjnie zabudowy jako budowy w rozumieniu art. 48 ust. 1 u.p.b. (por. wyrok NSA z 09.05.2014 r., sygn. akt II OSK 573/13). Należy dalej zauważyć za cytowanym orzeczeniem, że inne roboty budowlane, wykonywane w szerszym zakresie, polegające na budowie np. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat, przydomowych ganków, oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki, nie wymagają pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 14 i 15 u.p.b.). Co więcej, takiego pozwolenia na budowę nie wymaga, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane albo wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m², których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora (art. 29 ust. 1 pkt 1 i 1a u.p.b.). Zgadzając się z organem odwoławczym, że wykonywanie wszelkich robót budowlanych zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli nie podlegają one wyłączeniom wynikającym z art. 29–31 u.p.b. Nie można jednak tego poglądu w każdym przypadku rozumieć dosłownie i bez zastanowienia, pamiętając, że życie jest bogatsze zazwyczaj niż prawo, które najczęściej nie nadąża za postępem.

W ocenie Sądu, materiał zgromadzony w niniejszej sprawie wciąż nie daje odpowiedzi co do wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej w rozpatrywanej sprawy, a tym samym nie pozwala na pozytywną ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak jest konkretnych dowodów wskazujących, że na skutek zabudowy tarasu doszło do powstania dodatkowego pomieszczenia (o innych funkcjach użytkowych aniżeli dotychczasowy taras), które to pomieszczenie należy traktować jako części budynku, stanowiącą z nim powiązaną całość techniczno-użytkową i zwiększającą jego kubaturę. O takiej kwalifikacji decyduje funkcja, jaką dane pomieszczenie pełni oraz jego konstrukcja (rodzaj materiału z jakiego zostały wykonane ściany, dach). Wbrew wskazaniom wynikającym z wyroku w sprawie II SA/Wr 785/19, organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie wystarczających ocen. Dlatego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ orzekając w sprawie wniesionego odwołania przedwcześnie uznał, że zastosowanie znajdzie art. 48 u.p.b. umożliwiający legalizację samowoli budowlanej, którą jest rozbudową obiektu bez pozwolenia na budowę. W konsekwencji w tym zakresie wskazania zawarte w poprzednim wyroku Sąd uznał za aktualne, zaś zaskarżone postanowienie wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że organ zażaleniowy nie zastosował się do wskazań wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 14.01.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 785/19 przez brak zebrania wystarczających dowodów, że na skutek zabudowy tarasu doszło do powstania dodatkowego pomieszczenia i zwiększenia kubatury budynku, podczas gdy zgodnie z powołanymi wskazaniami organy nadzoru budowlanego zgromadziły obszerny materiał dowodowy jednoznacznie wskazujący, iż w sprawie niniejszej doszło do rozbudowy obiektu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

2. prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2021.2351, z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane"), przez jego niezastosowanie i nieuprawnione uchylenie zaskarżonego postanowienia, wobec zakwestionowania wbrew istniejącym dowodom, ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego, że wykonane przez inwestorkę roboty budowlane polegające na zamknięciu powierzchni tarasu dachem i ścianami, nie stanowią rozbudowy obiektu budowlanego tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

3. prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, przez odmowę jego zastosowania wobec zaprezentowania przez sąd I instancji poglądu o "nieżyciowym" charakterze powołanego unormowania, podczas gdy wobec wykazanej przez organy nadzoru budowlanego samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego, ustawowym obowiązkiem tych organów, mającym charakter bezwzględny, jest prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 48 i n. Prawa budowlanego, bez możliwości dokonywania oceny prawidłowości czy zasadności stosowanych norm prawnych, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty podlegały uwzględnieniu, bowiem Sąd Wojewódzki niezasadnie orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego organ powiatowy, ponownie rozpoznając sprawę w następstwie wyroku WSA z 14 stycznia 2021 r. II SA/Wr 785/19, uzupełnił materiał dowodowy, stosownie do wskazań zawartych w wymienionym wyroku.

Niewątpliwie ustalenia wynikające z dokonanych oględzin oraz dokumentacji fotograficznej były wystarczające do określenia charakteru robót budowlanych związanych z zabudową przedmiotowego tarasu. Jak wyjaśnił organ powiatowy zrealizowana inwestycja to zabudowa tarasu lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym, polegająca na wykonaniu ścian bocznych i czołowej z profili aluminiowych z wypełnieniem szklanym (szyby), połączonych z zadaszeniem stałym w tej samej technologii. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji wskazał też na zastosowane przy zabudowie zakotwiczone w murze łączniki mechaniczne bądź chemiczne, przytwierdzające konstrukcję do elewacji oraz posadzki stanowiącej stropodach lokalu zlokalizowanego na niższej kondygnacji. Z uwagi na zastosowane łączniki stabilizujące i przytwierdzające konstrukcję do elementów budynku, organ uznał, że doszło do trwałego połączenia zabudowy tarasu z budynkiem oraz utworzenia zamkniętej przestrzeni.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opis wykonanych prac budowlanych, udokumentowanych fotografiami, uprawniał organ powiatowy do stwierdzenia, że w następstwie wykonanej zabudowy tarasu doszło do wydzielenia zamkniętej przestrzeni, stanowiącej dodatkowe pomieszczenie kubaturowe.

W konsekwencji prawidłowa była też ocena prawna zrealizowanych robót budowlanych jako rozbudowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Jednocześnie trafnie wskazał organ powiatowy, że tego rodzaju roboty budowlane nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem samowolna ich realizacja wymagała wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.

Podkreślić trzeba, że dla kwalifikacji przedmiotowej zabudowy tarasu istotne znaczenie miało ustalenie charakteru wykonanych robót budowlanych, natomiast drugorzędne znaczenie miało przeznaczenie powstałego pomieszczenia, w miejsce istniejącego wcześniej tarasu.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji, w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. W szczególności jako rozbudowę traktuje się powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 17 lipca 2013 r. II OSK 668/12).

W tym kontekście nie zasługiwała na akceptację ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą brak jednoznacznych ustaleń co do przeznaczenia tarasu po jego zabudowie uniemożliwił dokonanie właściwej kwalifikacji robót budowlanych. Błędnie przy tym stwierdził Sąd Wojewódzki, że organ odwoławczy analizę prawną ograniczył do zdefiniowania pojęcia tarasy oraz ogólnej konkluzji co do powstania dodatkowego pomieszczenia.

Tymczasem organ wojewódzki logicznie wywiódł w decyzji, że wskutek zabudowy tarasu doszło do powstania pomieszczenia, które przez wzgląd na swoje cechy nie dopowiada definicji tarasu, bowiem nie jest to już odkryta, płaska część budynku (otoczona balustradą).

Przede wszystkim w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono prawidłowo znaczenie pojęcia "kubatura", definiowanego jako "pojemność zbiornika lub pomieszczenia wyrażana zwykle w metrach sześciennych". Organ wojewódzki słusznie przy tym wskazał, że w budownictwie można mówić o kubaturze obiektu budowlanego posiadającego przegrody budowlane (podłogę, ściany, sufit), które wydzielają go z przestrzeni.

W rezultacie zgodzić się należało ze stanowiskiem organów obu instancji, że w sprawie mamy do czynienia z dodatkowym pomieszczeniem, powstałym na skutek wydzielenia zamkniętej przestrzeni zabudowanego tarasu. Rację ma również organ wojewódzki, że przeszkodą do takiej kwalifikacji robót budowlanych nie jest okoliczność możliwości przesuwania wykonanych ścian, podobnie jak istnienie przesuwanych lub otwieranych drzwi lub okien w ścianie nie powoduje, iż nie jest to przegroda budowlana.

Podkreślenia wymaga ponadto fakt, że sposób wykonanej zabudowy tarasu wskazuje na trwałe przytwierdzenie konstrukcji do elewacji budynku i dodatkowe obciążenie stropodachu, co w przypadku budynku wielorodzinnego wiąże się z potrzebą uzyskania zgody od współwłaścicieli bądź wspólnoty mieszkaniowej. W takim stanie sprawy nie powinno budzić wątpliwości to, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbudowę budynku, a tym samym nie mogły być potraktowane jako instalacja (montaż) urządzenia budowlanego.

Rację ma Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podnosząc w skardze kasacyjnej, że nie było można uznać przedmiotowych robót budowlanych za instalację urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), skoro w następstwie zabudowy tarasu doszło do powstania dodatkowego pomieszczenia. Zgodzić się należało z konstatacją organu wojewódzkiego, że na skutek wykonanych robót budowlanych, polegających na zamknięciu przestrzeni za pomocą zewnętrznych przegród budowlanych przytwierdzonych do elementów budynku oraz przykrytych dachem, doszło do zmiany kubatury istniejącego obiektu budowlanego, a w konsekwencji do jego rozbudowy.

Zaznaczyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadne byłoby zakwalifikowanie spornej zabudowy tarasu jako instalacji urządzenia budowlanego w sytuacji, gdy do takiej kategorii robót budowlanych zaliczane są lekkie zabudowy, zadaszenia balkonów i loggii (por. wyroki NSA z dnia 13 marca 2015 r. II OSK 1938/13, 24 marca 2015 r. II OSK 2008/13, 4 kwietnia 2013 r. II OSK 2336/11, wyrok WSA z 24 lutego 2017 r. II SA/Kr 1501/16).

W rezultacie przywołane w pismach skarżącej wyroki uznać należało za nieadekwatne do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Prawidłowo zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że zabudowa tarasu jest w orzecznictwie różnie kwalifikowana, mianowicie jako rozbudowa budynku, jego przebudowa albo jako instalowanie urządzenia budowlanego, w zależności od stanu faktycznego konkretnej sprawy, w szczególności rodzaju wykonanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r. II OSK 655/15).

W okolicznościach niniejszej sprawy błędnie Sąd Wojewódzki uznał, że brak jest konkretnych dowodów wskazujących na powstanie dodatkowego pomieszczenia w następstwie zabudowy tarasu. W szczególności Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił z jakich przepisów wywodzi, że dla kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych decydujące znaczenie miało ustalenie funkcji danego pomieszczenia. Podobnie nie mogły odnieść skutku uwagi Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do pewnej nieadekwatności procedury legalizacyjnej do charakteru przedmiotowych robót budowlanych. Zaznaczyć należy, że o ile Sąd Wojewódzki dysponuje instrumentami pozwalającymi ewentualnie na ocenę zgodności przepisów prawa z zasadami konstytucyjnymi, to organy administracji publicznej działają na zasadzie legalności i nie mają kompetencji, aby w konkretnej sprawie odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa.

Słusznie w skardze kasacyjnej zaznaczono, że rolą organów nadzoru budowlanego jest stosowanie przepisów prawa w zakresie wynikającym z przyznanych im kompetencji, a zatem nie posiadają one uprawnienia do dokonywania oceny zasadności obowiązujących norm prawnych, ani do ich wybiórczego stosowania. Trafnie też podniesiono, że nawet gdyby organ dostrzegł pewne dysproporcje w rygorach prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla różnych kategorii inwestycji, to zobligowany jest do respektowania w pełnym zakresie obowiązujących przepisów prawa.

Z tych wszystkich względów zasadne okazały się zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

W ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy należało bowiem przyjąć, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo podjęły rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku przedstawienia przez inwestora określonych dokumentów, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz oddaleniu skargi, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

18