Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1500/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 189/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 189/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej powoływany także jako WSA, sąd pierwszej instancji) oddalił skargę P. Sp. z o.o. w J. (dalej powoływana także jako skarżąca spółka) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej powoływany także jako Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) z dnia 3 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 15 maja 2014 r. W. sp. z o.o. – obecnie skarżąca spółka, reprezentowana przez Z.N. złożyła do Kierownika BP ARiMR w N. S. z/s w K. wniosek o przyznanie płatności na rok 2014. Spółka zadeklarowała 3 działki rolne o łącznej powierzchni 100,82 ha do jednolitej płatności obszarowej i specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw. W 2017 r. powyższy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich za 2014 r. wraz z całą dokumentacją został przekazany - zgodnie z właściwością miejscową, do Kierownika BP ARiMR w Z. (dalej powoływany także również jako organ pierwszej instancji).

Kierownik BP ARiMR w Z. po rozpatrzeniu sprawy o przyznanie płatności bezpośrednich na 2014 r. decyzją z 31 października 2019 r. odmówił skarżącej spółce przyznania płatności ze względu na stworzenie przez beneficjenta sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, sprzecznych z celami wsparcia, poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Organ pierwszej instancji wskazał, że J.F. widnieje w ewidencji producentów jako osoba fizyczna, będąca producentem rolnym i prowadząca gospodarstwo rolne. W dniu 17 kwietnia 2013 r. doszło do powołania podmiotów: F. F. Sp. z o.o. oraz F. F. 1 Sp. z o.o. W dniu 15 maja 2013 r. oba ww. podmioty wystąpiły z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów. Prezesem zarządu we wskazanych spółkach, jak również głównym udziałowcem i reprezentantem jest J.F. Drugim udziałowcem we wskazanych spółkach jest A.F. będąca małżonką J.F. W chwili powołania podmioty te posiadały adres siedziby taki sam jak adres zamieszkania J.F. Organ pierwszej instancji podkreślił, że ww. spółki wystąpiły z wnioskami o przyznanie płatności na rok 2013, jednakże Kierownik BP ARiMR w N. S. z/s w K. decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r. odmówił przyznania płatności wobec stworzenia przez producenta rolnego F. F. 1 Sp. z o.o. sztucznych warunków. Stanowisko to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Lubuskiego OR ARiMR w Zielonej Górze z dnia 30 czerwca 2015 r., a następnie wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. II SA/Go 618/15.

Organ pierwszej instancji wskazał, że J.F. w 2014 r. utworzył kolejne 4 spółki: G. Sp. z o.o., W. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o. oraz W. Sp. z o.o. Prezesem tych spółek został Z.N., natomiast jedynym udziałowcem J.F. Powstałe spółki dzierżawiły grunty od Agencji Nieruchomości Rolnej, ale także od J.F.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca spółka (dawniej W. Sp. z o.o.) nie jest odrębnym i przede wszystkim samodzielnym producentem rolnym, a stanowi jedną z sześciu spółek z o.o. utworzonych przez tego samego właściciela J.F. W ocenie organu pierwszej instancji na uwagę zasługuje fakt, że w przypadku spółek z o.o. W., W., M. oraz G., pomimo że prezesem jest Z.N., to jednak na wszelkie wezwania organów ARiMR odpowiedzi udzielał J.F. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca spółka (dawniej W. Sp. z o.o.) nie posiadała własnego parku maszynowego. Usługi agrotechniczne wykonywane były w głównej mierze przez przedsiębiorstwo A.F., będącej małżonką J.F. - jedynego udziałowca skarżącej spółki, mającą siedzibę pod takim samym adresem jak W. Sp. z o.o. i przedsiębiorstwo J.F. zgodnie z umowami z dnia 2 maja 2014 r. o wykonanie usług agregatem uprawowo-siewnym zawartymi pomiędzy W. Sp. z o.o. i F. F. A. F. oraz F. F. J. F. Zdaniem organu pierwszej instancji kolejnym dowodem świadczącym o braku odrębnego i niezależnego prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącą spółkę (dawniej W. Sp. z o.o.) są umowy współpracy z dnia 2 maja 2014 r. zawarte pomiędzy W. Sp. z o.o. i F. F. A. F. oraz pomiędzy W. Sp. z o.o. i F. F. J. F., określające warunki kupna przez podmiot W. Sp. z o.o. środków ochrony roślin, nawozów oraz materiału siewnego.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji przedstawił zestawienie zależności pomiędzy spółkami z o.o.: W., G., W. i M., F. F. i F. 1. Wskazał, że W. Sp. z o.o. (obecnie skarżąca spółka) nie jest spółką samodzielną, gdyż nie posiada ona pełnej autonomii w zakresie zarządzania i swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, a jej założenie w ocenie organu, miało wyłącznie na celu stworzenie sztucznego podziału gospodarstwa rolnego należącego do J.F. Z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowań prowadzonych w sprawach innych spółek wynika, że osobą podejmującą kluczowe dla spółek decyzje jest J.F. To on udzielał wyjaśnień w imieniu spółek w sprawach toczących się przed organami ARiMR, reprezentował spółki - zwierał umowy dzierżawy z ANR, podpisywał protokoły zdawczo-zbiorcze, podpisywał umowy kredytowe. Skarżąca spółka nie prowadziła samodzielnej działalności, ale była organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez J.F., stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczącej modulacji płatności. Zgłoszone przez spółkę do płatności grunty nie były w jej posiadaniu, ponieważ pozostawały we władaniu J.F. i stanowiły część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej spółki, decyzją z dnia 3 lutego 2020 r. Dyrektor ARiMR, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że pomiędzy utworzonymi podmiotami w postaci spółek z o.o.: P. (dawniej W. sp. z o.o.), W., M., G., F. F. oraz F. F. 1 istnieją powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne i funkcjonalne, które pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż podmioty te zostały utworzone w celu pobierania pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej wypłacanej przez Agencję, przez co naruszony został art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 2988/95. Dyrektor ARiMR, rozważając dokonane przez Stronę obejście prawa podkreślił, że miało ono miejsce zarówno w zakresie istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych. Wyrazem powyższego jest ustalenie, że W. sp. z o.o. (obecnie skarżąca spółka) nie posiada żadnego sprzętu rolniczego. Przedmiotem ujawnionych porumień i umów jest kupno przez skarżącą spółkę materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin, a także zakup świadczenia usług agrotechnicznych polegających m.in. na uprawie gruntów agregatem uprawowo-siewnym, siewie, talerzowaniu, orce, kombajnowaniu czy robieniu oprysków. Organ odwoławczy podkreślił, że umowy o współpracy zostały zawarte na czas nieokreślony, a zatem zawarcie umów na określone prace nie jest wynikiem tymczasowych trudności spółki. Organ odwoławczy zaznaczył, że w "umowach o współpracy" zleceniobiorcami są małżonkowie (J. i A.F.), a zleceniobiorcą – W. Sp. z o.o. (obecnie skarżąca spółka) czyli przedsiębiorstwo J.F., w którym jest on jedynym udziałowcem. Organ odwoławczy podkreślił, że J.F. jest jedynym udziałowcem w spółce z o.o. W. (obecnie skarżąca spółka) oraz właścicielem przedsiębiorstwa F. F. J. F. Powyższe, zdaniem organu dowodzi, że pomiędzy spółkami, z którymi strona zawierała przedmiotowe umowy, istnieją powiązania osobowe i ekonomiczne, które dowodzą, iż przedmiotowe umowy są zawierane celem obejścia prawa. Dokonanie w ramach zawartych umów zapłaty na rzecz podmiotów F. F. J. F. oraz F. F. A. F. przez W. Sp. z o.o. (obecnie skarżącą spółkę), w którym funkcję wspólnika pełni J.F. jest jedynie działaniem mającym na celu obejście przepisów prawa, potwierdzającym stworzenie sztucznych i pozornych warunków do prowadzenia działalności rolniczej.

Działania takiego zdaniem organu odwoławczego nie można akceptować z punktu widzenia spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 2 lit. b rozporządzenia nr 73/2009, z którego wynika, że "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Z kolei w myśl art. 2 lit. a rozporządzenia (WE) 1166/2008 "gospodarstwo rolne" lub "gospodarstwo" oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie spółka W. (obecnie skarżąca spółka) nie spełnia kryteriów zawartych w wyżej przytoczonych definicjach.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA we Wrocławiu stwierdził, że skarga spółki jest niezasadna. Sąd ten wskazał, że istota sporu dotyczy tego, czy strona skarżąca sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami. Spór ten powstał odnośnie dochodzonych w 2014 r. przez stronę skarżącą, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wskazując na przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm., dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), sąd pierwszej instancji podkreślił, że koniecznymi warunkami uzyskania płatności bezpośrednich jest bycie "rolnikiem", posiadania działek rolnych zgłoszonych do płatności na dzień 31 maja roku którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności i prowadzenie na tych działkach "działalności rolniczej". "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r.) – powoływanego dalej jako rozporządzenie nr 73/2009 - określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, że w art. 30 rozporządzenia nr 73/2000 wskazano, że nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że przepis ten ustanawia generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o pomoc finansową, celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową, natomiast powinno prowadzić do zastosowania sankcji powodującej wykluczenie możliwości skorzystania z tego uprawnienia przez dany podmiot.

W ocenie sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził rzetelnie postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności. Organy poczyniły przy tym prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne. Dokonały szczegółowej analizy powiązań osobowych i ekonomicznych pomiędzy poszczególnymi spółkami utworzonymi przez J.F. Organy wnikliwie przeanalizowały zawarte między skarżącą spółką a J.F. oraz A.F. umowy współpracy dotyczących zlecenia przez skarżącą wykonania prac rolnych. Ponadto oceniły przedłożone dokumenty w postaci faktur wystawionych przez J.F. na rzecz W. sp. z o.o. Przeanalizowały sposób i warunki użytkowania działek, wykonywanie czynności agrotechnicznych, kto rzeczywiście rozporządzał spornymi gruntami rolnymi. Zdaniem sądu pierwszej instancji, mając powyższe na względzie, organy słusznie wywiodły, że osobą zarządzającą skarżącą spółką jest J.F. On też jest faktycznie w posiadaniu gospodarstwa spółki, które nie stanowi wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego, prowadzącego faktyczną działalność rolniczą. Strona skarżąca nie dysponuje własnym sprzętem rolniczym, osobą podejmującą kluczowe dla spółek decyzje jest J.F. Jak słusznie podkreśliły organy, to on udzielał wyjaśnień w imieniu spółek w sprawach toczących się przed organami ARiMR, reprezentował spółki - zwierał umowy dzierżawy z ANR, podpisywał protokoły zdawczo-zbiorcze, podpisywał umowy kredytowe. W konsekwencji słuszne było stwierdzenie, że skarżąca spółka nie prowadziła samodzielnej działalności, ale była organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez J.F. Właściwa też była konkluzja wynikająca z dokonanych ustaleń, że strona skarżąca nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz a została utworzona tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych płatności, czemu miał służyć sztuczny podział gospodarstwa rolnego J.F., stwarzający pozory prowadzenia przez poszczególne spółki działalności rolniczej na gruntach stanowiących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Zdaniem sądu pierwszej instancji obie przesłanki określone w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 w rozpoznawanej sprawie wystąpiły. J.F. tworząc sztucznie, ale formalnie zgodnie z prawem, nowe podmioty, zmierzał do uzyskania korzyści wynikających z: prawa do uzyskania płatności, ominięcia progów powierzchniowych, czy w końcu - w odniesieniu do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – degresywnych kwot pomocy. Zgłoszenie wniosku przez skarżącą spółkę było realizacją tak założonego wcześniej celu. Jak wskazały organy w odniesieniu do płatności bezpośrednich rozdzielenie gruntów na kilka wniosków miało na celu uzyskanie nienależnych korzyści poprzez ominięcie współczynnika korygującego, co było niezgodne z celami wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej wynikającymi z art. 33 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

Sąd wskazał, że zorganizowanie wielu spółek przez tą samą osobę jest zdarzeniem, które nie narusza żadnych przepisów krajowych, czy unijnych. Jednakże, ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, tj. prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, korzystając ze wspólnego zaplecza, nie pozwala na przyjęcie – wbrew twierdzeniom skargi, iż działalność rolnicza w formie licznych spółek, których wspólnikiem był J.F. była uzasadniona okolicznościami ekonomicznymi. J.F. w prowadzonym postępowaniu nie wykazał aby uzyskał inną korzyść niż ta, którą miał uzyskać w postaci większej płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami Wspólnej Polityki Rolnej. Stworzenie przez J.F. tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we Wspólnej Polityce Rolnej.

Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (powinno w być we Wrocławiu, dopisek NSA). Spółka zarzuciła sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

1) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341), wprowadza obowiązek przedstawiania dowodów (ciężar udowodnienia) na okoliczności z których uczestnicy postępowania wywodzą określone skutki prawne, wyłącznie wobec stron postępowania, wyłączając z tego obowiązku organy administracji publicznej, przed którymi toczy się dane postępowanie;

2) art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE seria L Nr 30, poz. 16), dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009), upoważnia do całkowitego wstrzymania całej płatności na rzecz beneficjenta, o którym mowa w tymże przepisie.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu – w sytuacji, gdy w sprawie nie zostało obiektywnie udowodnione wykreowanie sztucznych warunków do uzyskania wsparcia bezpośredniego.

Ponadto skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, wynikające z:

1) oparcia się w całości o wnioski zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej oraz pominięcie wniosków zgłaszanych przez stronę skarżącą;

2) pominięcia zasadniczych okoliczności wynikających ze stanu faktycznego obalające twierdzenia organu administracji publicznej, co do rzekomego sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi administracyjnemu I instancji oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Dyrektor ARiMR nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionej podstawy. Podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Dyrektora ARiMR we Wrocławiu z 3 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120).

W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Powyższy zarzut należało uznać za bezzasadny.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby zatem mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie sąd pierwszej instancji niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie dotyczącym zarówno postępowania, jak i zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Skarżąca kasacyjnie spółka nie zarzucała naruszenia przez sąd pierwszej instancji oceny dokonanej przez ten sąd kontroli działalności organów w zakresie zasad postępowania w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Podkreślić należy, że w ramach zarzutu o charakterze procesowym skarżąca kasacyjnie spółka nie powołała przepisów procedury, którą stosowały organy w toku kontrolowanej sprawy.

Z uwagi na brak skutecznego podważania przez skarżącą kasacyjnie spółkę stanu faktycznego ustalonego przez organy, następnie zaakceptowanego przez WSA, tak ustalony stan faktyczny stanowił podstawę do oceny zarzutów o charakterze materialnoprawnym.

Przechodząc do zarzutów o charakterze materialnoprawnym opartych na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że pierwszy z nich – biorąc pod uwagę powyższej wskazane wzorce ustawowe - został nieprawidłowo skonstruowany.

Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich wskazując, że przepis powyższy wprowadza obowiązek przedstawiania dowodów (ciężar udowodnienia) na okoliczności z których uczestnicy postępowania wywodzą określone skutki prawne, wyłącznie wobec stron postępowania, wyłączając z tego obowiązku organy administracji publicznej, przed którymi toczy się dane postępowanie. Niewątpliwie tak sformułowany zarzut – co wynika z jego treści – ma charakter formalnoprawny, gdyż dotyczy zakresu postępowania dowodowego oraz rozkładu ciężaru dowodu. Podstawą normatywną powyższego zarzutu powinien być art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższej negatywnej oceny w zakresie konstrukcji ww. zarzutu NSA wskazuje, że w postępowaniach w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich, według art. 3 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności obszarowych.

Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, iż nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji, oceniając zgodność z prawem kontrolowanej decyzji, zbadał, czy organy wyjaśniły przesłanki uzasadniające tezę o stworzeniu sztucznych warunków. Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował wykazane w kategoriach dowodowych i stwierdzone przez organy okoliczności, szczegółowo opisane w decyzjach, spełniające przesłanki określone normatywnie w art. 30 rozporządzenia 73/2009 tj. czy sztucznie stworzono warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Jak wynika z akt administracyjnych organy wykazały m.in. elementy więzi prawnej, ekonomicznej jak również personalnej oraz istnienie zamierzonej koordynacji pomiędzy podmiotami, które wykazują sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia. Relacje te zostały opisane w uzasadnieniach decyzji organów, a następnie były przedmiotem prawidłowej analizy dokonanej przez sąd pierwszej instancji.

W ocenie NSA, sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy działania organów w zakresie m.in. relacji pomiędzy spółkami (w tym także skarżącej) i podmiotami powiązanymi z J.F. i A.F., powiązań i zależności osobowo – rodzinnych i kapitałowych poszczególnych spółek. WSA w sposób prawidłowy wskazał, że wszystkie ww. podmioty a ściśle ich majątek współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, kierowany przez J.F. W konkluzji WSA zasadnie stwierdził, że poprzez wykreowanie części podmiotów (m.in. także skarżącej spółki) oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do - zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia – koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie współczynnika korygującego. Sąd pierwszej instancji potwierdził prawidłowość oceny organów wskazujących, że rozdrobnienie areału i przeniesienie własności i praw obligacyjnych do gruntów nie skutkowało osiągnięciem celów wsparcia bezpośredniego, a w konsekwencji zachowanie spółki służyło uzyskaniu korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione przez organy ustalenia faktyczne, które nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, a odnoszące się do istniejących powiązań zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym i funkcjonalnym, wskazanej powyżej grupy podmiotów (m.in. skarżącej spółki), w tym uczestnictwa J.F. w poszczególnych spółkach prawa handlowego, uzasadniają właściwe zastosowanie przez organy i prawidłową akceptację przez WSA art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 79/2009 (biorąc pod uwagę także bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie).

Przechodząc do zarzutu błędnej wykładni art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 polegającej na przyjęciu, że w przypadku ustalenia sztucznych warunków należy odmówić całej pomocy finansowej, podczas gdy, zdaniem skarżącej spółki, prawidłowa wykładnia powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że odmowa powinna dotyczyć tylko tych dodatkowych korzyści finansowych, w odniesieniu do których wnioskodawca stworzył sztuczne warunki ich otrzymania NSA podziela pogląd organu odwoławczego (zaakceptowany także przez WSA), że przepis art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 określa automatyczną sankcję w postaci pozbawienia wnioskodawcy wszelkich płatności w przypadku ustalenia, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków, w wyniku czego mogłoby dojść do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Rygoryzm tej regulacji polega na tym, że beneficjent, co do którego stwierdzono, iż korzyści takie uzyskał, jest pozbawiany w ogóle wsparcia, niezależnie od proporcji w jakiej pozostawał rozmiar korzyści w stosunku do należnej kwoty wsparcia.

Końcowo wskazać należy, że zagadnienie dotyczące stworzenia sztucznych warunków przez J.F. i jego małżonkę w ramach ubiegania się przez powiązane z tymi osobami podmioty o różnego rodzaju płatności rolne był już przedmiotem licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu wyrokach. W tym zakresie wskazać można chociażby wyroki NSA z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1822/20, z 17 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1589/20 czy z 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 2059/19. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko zaprezentowane w ww. wyrokach, uznając je za własne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.