Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1350/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art 16 § 1, art 138 § 2 art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.),, Protokolant st. sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 31 marca 2023 r. nr DO-IV.7612.84.2022.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej J. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 marca 2023 r., znak: DO-IV.7612.84.2022.AD, Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), po rozpatrzeniu wniosku J. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] (znak: [...]), uchylającej decyzję Starosty L. z dnia [...]. lipca 2020 r. nr [...], ustalającą odszkodowanie w wysokości 503.334,00 zł za nieruchomość położoną w W., dzielnicy B., ozn. jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...], o łącznej pow. 1987 m2, (powstałą w wyniku podziału działki nr [...]) wydzieloną pod drogi publiczne - ul. Z. i ul. R. B., która przeszła z mocy prawa na własność Gminy W. B. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] (znak: [...]) Burmistrz Gminy W.-B., na wniosek J. M., zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka [...] z obrębu [...], objętej KW nr [...], w ten sposób, iż wydzielono z niej m. in. działkę nr [...] (o pow. 1760 m2), przeznaczoną pod drogę publiczną - ul. Z. oraz działkę nr [...] (o pow. 227 m2), przeznaczoną pod drogę publiczną - ul. R. B..

Pismem z dnia 22 września 2017 r. J. M. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., dzielnicy B., ozn. jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...], o łącznej pow. 1987 m2, powstałych w wyniku podziału działki nr [...], wydzielonych pod drogi publiczne - ul. Z. i ul. R. B., które przeszły z mocy prawa na własność Gminy W. B..

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] (znak: [...]) Starosta L., ustalił odszkodowanie w wysokości 503.334,00 zł za działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], położone w W., dzielnicy B., o łącznej pow. 1987 m2, powstałe w wyniku podziału działki nr [...], wydzielone pod drogi publiczne - ul. Z. i ul. R. B., które przeszły z mocy prawa na własność Gminy W. B..

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] (znak: [...]) Wojewoda M. uchylił ww. decyzję z dnia [...]blipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, decyzja Starosty została wydana przedwcześnie, gdyż w przedmiotowej sprawie występuje zagadnienie wstępne w postaci wniosku Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 01.01.1999 r. nieruchomości położonej w W., w dzielnicy B., stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 217 m2 oraz analogicznego wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. dot. działki nr [...] z obrębu [...], złożonego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DZ. U. z 1998 r. poz. 872,z późn. zm.). Zdaniem organu wojewódzkiego, konieczne jest ustalenie, w jakim trybie ww. nieruchomości zostały przejęte na własność Miasta [...]. Jak wskazał Wojewoda M. w przypadku przejęcia ww. nieruchomości na mocy art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie za ww. nieruchomości powinno (ewentualnie) zostać ustalone na podstawie art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Tym samym brak jest obecnie możliwości orzeczenia o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. skoro powyższa kwestia nie została rozstrzygnięta.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. J. M. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zdaniem wnioskodawczyni, przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie można było mówić o naruszeniu przez Starostę L. przepisów postępowania ponieważ, złożenie ww. wniosków z dnia [...] lipca 2020 r. nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2020 r.

Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju i Technologii odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2020 r.

Organ wskazał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji został złożony przez podmiot legitymowany. Decyzja z dnia [...] października 2020 r. weszła do obrotu prawnego na skutek jej doręczenia stronom. Tym samym przedmiotowe rozstrzygnięcie może stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. Kontrolowana decyzja z dnia [...] października 2020 r., została wydana po rozpatrzeniu odwołań Miasta [...] oraz J. M. od ww. decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. decyzja organu I instancji została doręczona Miastu [...] w dniu [...] lipca 2020 r., natomiast Pan T. A. - pełnomocnik J. M. odebrał ww. decyzję w dniu [...] lipca 2020 r. Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. gmina Miasto [...] złożyła odwołanie od ww. decyzji, a pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r. J. M. również złożyła odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. Tym samym nie można stwierdzić, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] października 2020 r. została wydana bez podstawy prawnej albowiem istniała decyzja od której podmioty legitymowane złożyły w ustawowym terminie odwołanie.

Minister wskazał, że rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność {zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., II OSK 2573/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 1337/11). Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.

Przystępując do oceny legalności ww. decyzji z dnia [...] października 2020 r. Minister wskazał, że została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zatem w świetle zgodności z ww. przepisem, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy oceniać kwestionowaną decyzję. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny możliwość wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. występuje w przypadku:

- nieprzeprowadzenia w ogóle przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego (brak ten nie może zostać sanowany w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy)

- naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania w takim stopniu, że spowodowało to niewyjaśnienie sprawy w całości lub w znacznej części (np. nieprzeprowadzenie rozprawy w sytuacji gdy była ona obligatoryjna, nieustalenie wszystkich stron postępowania, czy też naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów).

- w toku postępowania przed organem drugiej instancji doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, powodującej konieczność ponownej oceny całokształtu okoliczności sprawy przez organ pierwszej instancji (por. Komentarz do art. 138 k.p.a. [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, [red.] R. Hauser, M. Wierzbowski, 2021, Legalis).

Za przyczynę uchylenia ww. decyzji Starosty L. Wojewoda M. uznał konieczność ustalenia przez organ I instancji podstawy przejścia ww. nieruchomości na rzecz gminy Miasta [...] (ewentualnie Gminy W.-B. w przypadku uznania, że skutek prawno-rzeczowy zaistniał w dniu 01.01.1999 r.). Organ nadzoru podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących wydania decyzji odszkodowawczej za nieruchomość przejętą na podstawie ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162) jednoznacznie wynika, że organ ustala podmiot, na rzecz którego nastąpi ustalenie odszkodowania na podstawie treści ostatecznej decyzji stanowiącej podstawę przejęcia nieruchomości. Ww. konkluzja wynika z faktu, iż decyzja ostateczna korzysta zgodnie z art. 16 k.p.a. z atrybutu trwałości i domniemania zgodności z prawem. Domniemania tego w zakresie ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości nie można obalić jedynie zaprzeczając istnieniu w obrocie prawnym ujawnionego w księdze wieczystej tytułu prawnego do nieruchomości. Konieczne jest przedłożenie decyzji deklaratoryjnej wydanej na podstawie ww. art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (por. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2017 r., I OSK 951/15 i I OSK 938/15). Tym samym mając na uwadze, iż nieruchomość, z której wydzielone zostały działki [...] i [...], stanowiła w dniu wydania decyzji podziałowej własność J. M. (zgodnie z treścią KW nr [...]) oraz fakt, iż podstawę ich odłączenia do KW nr [...] stanowiła decyzja Burmistrza Gminy W. – B. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], strona kwestionująca tytuł prawny skarżącej do przedmiotowej nieruchomości, a więc również jej uprawnienie do otrzymania odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., powinna przedłożyć decyzję deklaratoryjną wydaną na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a także powinna skutecznie podważyć legalność decyzji o podziale nieruchomości, gdyż z decyzji tej wynika osoba właściciela. Decyzja ta powoduje pośrednio skutek prawno-rzeczowy (gdyż w szczególności potwierdza ona, iż konkretne działki zostały wydzielone pod drogę publiczną). Jej pozostawanie w obrocie prawnym uniemożliwia zatem uznanie, że działki nr [...] i [...] nie zostały wydzielone pod drogę publiczną na wniosek właściciela nieruchomości.

Jednocześnie organ podkreślił, że ma świadomość, iż decyzja wydana na podstawie ww. art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa z dniem 01.01.1999 r. Jednakże w przypadku gdy w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja administracyjna wskazująca, że po dniu 01.01.1999 r. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego to do obalenia domniemania prawidłowości takiej decyzji (art. 16 ust. 1 k.p.a.) niezbędne jest uzyskanie ww. decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ust. 3, a w dalszej kolejności wyeliminowanie decyzji podziałowej (w zakresie przejścia nieruchomości wyznaczonych pod drogi na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego) w drodze postpowania nadzwyczajnego. Wobec powyższego ocena Wojewody M. zawarta w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2020 r., dotycząca naruszenia przez Starostę L. przepisów postępowania, polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej na której nieruchomość strony przeszła na rzecz gminy, była co najmniej przedwczesna.

Organ wskazał, że ww. decyzja Starosty L. z dnia [...].07.2020 r. była obarczona jednak inną wadą uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w porozumieniu z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] J. M. zrzekła się odszkodowania za nieruchomość która została przejęta pod drogi gminne (ul. Z. u ul. R. B.) na rzecz gminy W. B. (obecnie: gmina [...]). Następnie pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. złożyła do Prezydenta [...] oświadczenie o odstąpieniu od ww. porozumienia z dnia 16 maja 2002 r. Starosta L. w ww. decyzji dokonał oceny, iż z uwagi na nie dotrzymanie warunków porozumienia przez każdą ze stron nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania na drodze cywilnej.

Minister podkreślił, że w aktualnym orzecznictwie sądowo-administracyjnym nie budzi wątpliwości, że podważenie porozumienia (ugody, umowy) w zakresie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną jest możliwe, ale wyłącznie przed sądem powszechnym, przy zastosowaniu instytucji prawnych właściwych prawu cywilnemu (por. wyrok NSA z dnia 30.11.2021 r., I OSK 792/21). Wobec powyższego, mając na uwadze, że ocena skutków prawnych oświadczeń stron (w tym skutków oświadczenia o odstąpieniu od umowy) jest sprawą cywilną i może być oceniona jedynie przez sąd cywilny, a tym samym niedopuszczalnym jest dokonanie takiej oceny przez organ administracji.

Zdaniem Ministra, uchylenie ww. decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2020 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji było uzasadnione z tego względu, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - tj. art. 19 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. w zw. z art. 1 k.p.c. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., przejawiającego się dokonaniem oceny skutków prawnych czynności cywilnoprawnej, która to ocena leży wyłącznie w gestii sądów powszechnych. Ocena ta stanowiła kluczową okoliczność w sprawie, gdyż dotyczyła fundamentalnej kwestii, jaką jest istnienie uprawnienia skarżącej do otrzymania odszkodowania za przejętą nieruchomość. Tym samym brak było możliwości przeprowadzenia przez organ wojewódzki uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08).

Organ wojewódzki zasadnie zatem uchylił decyzję Starosty L. oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, lecz jedynie błędnie uzasadnił swoją decyzję. Wobec powyższego, w ocenie organu nadzoru, decyzja Wojewody M. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] nie narusza rażąco prawa.

Organ podkreślił, że - jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych - wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samym rozstrzygnięciu (sentencji) decyzji. Nie będzie zatem co do zasady uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji jej błędne uzasadnienie, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r., II OSK 1137/18). Organ wskazał ponadto, iż kontrolowana decyzja ma charakter kasatoryjny, a więc nie kończy merytorycznie sprawy. Nie można uznać, iż skutki tej decyzji są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie, gdyż organ pierwszej instancji, w dalszym ciągu (pomimo otrzymania decyzji organu odwoławczego zawierającej błędne uzasadnienie) mógł wydać decyzję odpowiadającą prawu. Jedyną konsekwencją tego orzeczenia jest więc konieczność powtórzenia postępowania przed organem I instancji, co owszem wpływa na długość rozpatrywania sprawy, ale nie wywołuje bezpośrednio żadnych konsekwencji czy skutków, które byłyby nie do zaakceptowania w państwie prawa. Jednocześnie tego rodzaju orzeczenie może wpłynąć pozytywnie na prowadzone postępowanie i jego wynik, realizując zasadę prawdy obiektywnej (i wynikającego z niej nakazu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą), jak i zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 2052/17). Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Organ nadzoru stwierdził ponadto, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] października 2020 r. nie jest obarczona innymi wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1,3,4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 138 § 2 k.p.a., polegającym na uchyleniu decyzji Starosty L. w sytuacji kiedy to decyzja Starosty L. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 31 marca 2023 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Rozwoju i Technologii oraz o zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] października 2020 r. Wojewoda M. wskazał przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem z argumentacji zawartej w uzasadnieniu wynika, że Wojewoda M. jako jedyny powód uchylenia decyzji wskazał wszczęcie w dniu 30 lipca 2020 r. postępowania o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie nieruchomości stanowiącej działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...] z obrębu [...] na mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powyższe oznacza, że przesłanka stanowiąca uchylenie decyzji Starosty L. (niezależnie od tego czy przesłanka ta jest zasadna czy też nie) zaistniała już po wydaniu decyzji przez Starostę L. - decyzja została wydana przez Starostę L. w dniu [...] lipca 2020 r. a postępowanie przed Wojewodą M. stanowiące przesłankę do uchylenia decyzji Starosty L. zostało wszczęte 16 dni po tym fakcie oraz w chwili gdy akta sprawy prowadzonej przez Starostę L. wraz z odwołaniami stron znajdowały się w posiadaniu Wojewody M.. Oczywiste jest zatem że Starosta L. nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem Wojewoda M. nie mógł uchylić decyzji Starosty L. nr [...] z [...] lipca 2020 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Czyniąc to, Wojewoda M. dopuścił się rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2020 r.

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 31 marca 2023 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu Minister Rozwoju i Technologii wskazał, że wprawdzie wada, która była przyczyną i podstawą uchylenia przez Wojewodę M. decyzji Starosty L. nie istniała, lecz według Ministra decyzja Starosty L. zawierała inną wadę, która uzasadniała zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Minister podniósł fakt odstąpienia przez J. M. na zasadzie art. 4921 i art. 492 § 1 k.c. od porozumienia zawartego z Gminą B., w którym to J. M. zrzekała się roszczenia o odszkodowanie. Według Ministra Rozwoju i Technologii ocena skutków prawnych oświadczeń stron (w tym skutków oświadczenia o odstąpieniu od umowy) jest sprawą cywilną i może być oceniana jedynie przez sąd cywilny, a tym samym niedopuszczalnym jest dokonanie takiej oceny przez organy administracji. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że skutki prawne odstąpienia uregulowanego w art. 4921 i art. 492 § 1 Kodeksu cywilnego nie muszą być oceniane przez sąd cywilny, gdyż skutki te określają stosowne przepisy prawa. Przyjmując nieprawidłowe myślenie Ministra Rozwoju i Technologii, można byłoby wskazać, że skoro ocena skutków prawnych oświadczeń stron jest sprawą cywilną i może być oceniana jedynie przez sąd cywilny, a tym samym niedopuszczalnym jest dokonanie takiej oceny przez organy administracji, to oznacza, że niedopuszczalne jest przyjmowanie przez organy administracji porozumień zawieranych pomiędzy gminą a właścicielem, gdyż takie porozumienia to nic innego jak oświadczenia stron, a przecież ocena skutków prawnych takich oświadczeń może być oceniona tylko przez sąd cywilny. Zatem przyjęcie takiego nieprawidłowego myślenia powoduje, że nie ma mowy o jakiejkolwiek umowie (porozumieniu) do czasu oceny powyższego (potwierdzenia faktu zawarcia) przez sąd cywilny. Stronnicze byłoby bowiem myślenie, że oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia nie wymagają oceny sądu cywilnego, ale oświadczenia woli o odstąpieniu od takiego zrzeczenia już wymagają oceny sądu cywilnego. Oczywiste jest zatem, że decyzja Ministra Rozwoju i Technologii nie odpowiada prawu, co oznacza, iż przedmiotowa - jako wadliwa - winna być uchylona.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t..j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli organu nadzoru była decyzja kasacyjna Wojewody M. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty L. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], ustalającą na rzecz J. M. odszkodowanie za nieruchomość położoną w W., dzielnicy B., ozn. jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...], o łącznej pow. 1987 m2, (powstałą w wyniku podziału działki nr [...]) wydzieloną pod drogi publiczne - ul. Z. i ul. R. B., która przeszła z mocy prawa na własność Gminy W. B. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty L. została wydana przedwcześnie, gdyż w przedmiotowej sprawie występuje zagadnienie wstępne w postaci wniosku Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 01.01.1999 r., nieruchomości położonej w W., w dzielnicy B., stanowiącej działki nr [...] i [...] z obrębu [...], złożonego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DZ. U. z 1998 r. poz. 872,z późn. zm.). Zdaniem organu wojewódzkiego, konieczne jest ustalenie, w jakim trybie ww. nieruchomości zostały przejęte na własność [...], gdyż w przypadku przejęcia ich nieruchomości na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., odszkodowanie za ww. nieruchomości powinno (ewentualnie) zostać ustalone na podstawie art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Tym samym brak jest obecnie możliwości orzeczenia o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. skoro powyższa kwestia nie została rozstrzygnięta.

W ocenie Sądu, wprawdzie przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzja o charakterze procesowym, lecz została ona wydana z naruszeniem przez Wojewodę M. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej u.g.n.). Starosta L., wydając decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. ustalającą na rzecz J. M. odszkodowanie za nieruchomości (działki nr [...] i [...]) zajęte pod drogę publiczną, oparł swoje ustalenia w zakresie podmiotów, którym przysługiwało prawo własności tych nieruchomości na treści decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy W. – B. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] o podziale nieruchomości, z której wynika, że działki nr [...] i [...], wydzielone z działki nr [...] z obrębu [...], stanowiły w dniu wydania decyzji podziałowej własność J. M. (zgodnie z treścią KW nr [...]) i - jako działki przeznaczone pod drogę gminną ul. Z. i R. B. – przeszły na własność Gminy Warszawa B. z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Słusznie Minister stwierdził, że decyzja podziałowa powoduje pośrednio skutek prawno-rzeczowy (gdyż w szczególności potwierdza ona, iż konkretne działki zostały wydzielone pod drogę publiczną), a jej pozostawanie w obrocie prawnym uniemożliwia uznanie, że działki nr [...] i [...] nie stanowiły własności J. M., lecz Gminy W.-B.. Sąd podziela stanowisko Ministra, że gmina - Miasto [...], kwestionująca tytuł prawny skarżącej do przedmiotowej nieruchomości, a więc również jej uprawnienie do otrzymania odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., powinna skutecznie podważyć legalność ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości z dnia 6 lipca 2000 r. i przedłożyć decyzję deklaratoryjną wydaną na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stwierdzającą, że dana nieruchomość w dniu 1 stycznia 1999 r. była własnością gminy. Odwołujące się od decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2020 r. Miasto [...] ani nie przedłożyło decyzji deklaratoryjnej Wojewody wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ani nie przedłożyło dowodów świadczących o wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji podziałowej z dnia 6 lipca 2000 r. Co istotne, wniosek Miasta [...] do Wojewody M. o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. został złożony dopiero 30 lipca 2020 r., a więc po wydaniu decyzji odszkodowawczej przez Starostę L. z dnia [...] lipca 2020 r. Wydając decyzję kasacyjną z dnia [...] października 2020 r., Wojewoda M. naruszył więc art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., pomijając znaczenie i skutki prawne w tej sprawie decyzji podziałowej. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (art. 98 ust. 3 u.g.n.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tej sprawie organ odwoławczy nie wskazał na naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, lecz na okoliczność, która powstała już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, tj. wystąpienie z wnioskiem przez Miasto [...] do Wojewody M. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ponadto konieczny - w ocenie organu odwoławczego - do wyjaśnienia zakres sprawy (czy działki skarżącej były własnością gminy od dnia 1 stycznia 1999 r.) nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie z uwagi na treść pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji podziałowej z dnia 6 lipca 2000 r. Wobec powyższego Minister słusznie uznał, że ocena Wojewody M. zawarta w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2020 r. dotycząca naruszenia przez Starostę L. przepisów postępowania polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej, na której wskazane nieruchomości przeszły na rzecz gminy była nieprawidłowa.

W ocenie Sądu, Minister Rozwoju i Technologii dokonał jednak błędnej oceny decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2020 r. pod kątem kwalifikowanej wady prawnej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu decyzja ta narusza w sposób oczywisty art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Nie można również uznać, że skutek wywołany tą decyzją w postaci dalszego kontunuowania postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość skarżącej nie ma charakteru negatywnego, gdyż skarżąca do tej pory nie uzyskała odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną ustalonego decyzją Starosty L. z [...] lipca 2020 r.

Należy również mieć na uwadze, że – zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. - przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ I instancji ma więc obowiązek zastosowania się do wytycznych organu II instancji zawartych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wskazane przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2020 r. wytyczne nie mogą zostać w zasadzie przez organ I instancji zrealizowane. Sądowi wiadomo z urzędu, że Starosta L.- postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. - zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, a Wojewoda M. – postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy to postanowienie. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., I SA/Wa 1486/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wskazane postanowienia organów obu instancji, stwierdzając, że skoro wydaną przez Burmistrza Gminy W. – B. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. zatwierdzony został podział nieruchomości, skutkujący przejęciem przez Gminę W.-B. prawa własności nieruchomości działek nr [...] i [...], i decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności, to ustalenie czy istniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną co do tych działek, nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2023 r., I OSK 1330/22 oddalającym skargę kasacyjną Miasta [...] od wyroku Sądu I instancji. Sądy obu instancji potwierdziły w tym postępowaniu, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania przed organem I instancji celem ustalenia okoliczności, która legła u podstaw wydania decyzji kasacyjnej Wojewody M. z dnia [...] października 2020 r., co świadczy również o wadliwości tej decyzji.

Podkreślenia ponadto wymaga, że rozpatrując wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru dokonuje kontroli tej decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych w takim kształcie, w jakim decyzja ta została wydana, zarówno w zakresie rozstrzygnięcia, jak i jej uzasadnienia. Nie jest dopuszczalne uzupełnianie uzasadnienia kontrolowanej decyzji przez organ nadzoru i poszukiwanie innych podstaw do jej wydania niż wskazane w tym uzasadnieniu. Kompetencje organu nadzoru wyznaczają w tym przypadku przepisy art. 156-158 k.p.a., a nie przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Minister wskazał na inną przesłankę uchylenia decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2020 r. niż wskazana w decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2020 r., tj. kwestię odstąpienia przez skarżącą od porozumienia zawartego z Gminą B., w którym to J. M. zrzekła się roszczenia o odszkodowanie jest nieprawidłowe. Organ nadzoru nie może uzupełniać uzasadnienia decyzji, którą kontroluje w trybie stwierdzenia nieważności.

W konsekwencji Sąd uznał za zasadny zarzut skargi naruszenia przez Ministra Rozwoju i Technologii art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2020 r.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2020 r., Minister rozważy uwzględnienie tego wniosku w świetle wytycznych Sądu przedstawionych w uzasadnieniu wyroku. Wprawdzie przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja o charakterze procesowym, lecz jest ona konsekwencją naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego i – w ocenie Sądu - w okolicznościach tej sprawy jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego skarżącej przez radcę prawnego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.