Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 653/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 4 lipca 2023 r. nr WOP.7721.82.2023.TN w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 lipca 2023 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: PINB) z dnia 17 maja 2023 r., którą nakazano M. W. i S. W. (dalej powoływanemu jako: "Inwestor") przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku handlowo – usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w Białymstoku, w części pomieszczeń oznaczonych w projekcie budowlanym jako [...], [...], [...], [...], użytkowanych na potrzeby krematorium, do poprzedniej funkcji usługowej pomieszczeń [...] i [...], magazynowej pomieszczenia [...] i handlowo – usługowej pomieszczenia [...] .

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku handlowo – usługowego zostało wszczęte przez PINB z urzędu 24 lutego 2016r., a zatem ponad 7 lat temu, stąd też zasadne jest przypomnienie głównych rozstrzygnięć podjętych w toku tego postępowania, tym bardziej, że kontrolowane aktualnie postępowanie jest konsekwencją wydanych uprzednio decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych. I tak, w ramach pierwotnie prowadzonego postępowania PINB ustalił, że:

– Inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 17 marca 2015r. na budowę budynku handlowo – usługowego kategorii VIII i XVII;

– obiekt jest użytkowany na podstawie ostatecznej decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie z 7 sierpnia 2015r.;

– od października 2015 r. w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność polegająca na świadczeniu usług kremacyjnych oraz sprzedaży urn i trumien;

– budynek został wyposażony w zasilany olejem opałowym piec kremacyjny z palnikiem o wydajności max. 193 kW wraz z niezbędnym oprzyrządowaniem (m.in. wentylatorem, podajnikiem);

– piec kremacyjny znajduje się w pomieszczeniu oznaczonym w projekcie budowlanym nr [...] jako pomieszczenie usługowe, bezpośrednio na posadzce przy ścianie wewnętrznej wspólnej z pomieszczeniem usługowym oznaczonym nr [...], w której wykonano otwór o wymiarach 2.18 m x 1,54 m. W pomieszczeniu tym wzdłuż tej ściany wykonana jest w posadzce prowadnica o długości 5 m, po której porusza się podajnik trumien;

– z pieca wyprowadzony jest ponad połać dachu, komin spalinowy, prefabrykowany, ze stali nierdzewnej o średnicy 70 cm, a z piecem połączony jest wentylator wyciągowy pieca;

– w pomieszczeniu magazynu oznaczonym jako 1.8 znajduje się dwupłaszczowy, o pojemności 1000 l zbiornik na olej opałowy zasilający piec kremacyjny, pomieszczenie to jest wyposażone w okno i wentylację nawiewno-wywiewną;

– w pomieszczeniu oznaczonym jako 1.2 umieszczono 5 rzędów sześcioosobowych ławek drewnianych;

– w budynku odbywa się wyłącznie spopielanie zwłok;

– w sprawie nie było wszczynane postępowanie z zakresu ochrony przeciwpożarowej przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej.

W oparciu o powyższe ustalenia PINB decyzją z dnia 6 czerwca 2016 r. nr NB.I5161.5.2016.MK umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku handlowo – usługowego.

Odwołania od powyższej decyzji zostały złożone przez Prokuratura Prokuratury Rejonowej Białystok oraz M. S., i na skutek odwołania ww. osoby PWINB decyzją z dnia 20 lipca 2016 r. umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony, a WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Bk 557/16) oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 282/17 uchylił powyższy wyrok i decyzję PWINB z dnia 20 lipca 2016 r. wskazując, że przedwcześnie odmówiono M. S. przymiotu strony postępowania, gdy tymczasem spopielania zwłok stanowi instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (dalej: "P.o.ś."), która to instalacja może powodować emisje w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. a, b P.o.ś., a w związku z tym należy zbadać, czy emisje te są zanieczyszczeniami w rozumieniu art. 3 pkt 49 P.o.ś. NSA podkreślił jedocześnie, że jeżeli możliwość emitowania przez budynek krematorium szkodliwych pyłów i gazów powodowałaby brak spełniania przez ten budynek warunków określonych w § 309 i §311 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej w skrócie: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), to należy to zbadać w kontekście wpływu na interes prawny właścicieli innych nieruchomości.

Na skutek ponownego rozpoznania odwołania M. S., PWINB decyzją z dnia 26 lutego 2018 r. uchylił umarzającą postępowanie decyzję PINB z dnia 6 czerwca 2016r., a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania temu organowi celem zapewnienia ww. udziału w postępowaniu.

PINB decyzją z dnia 24 maja 2018 r. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku handlowo – usługowego uzasadniając, że Inwestor nie dopuścił się samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej w skrócie: "P.b.").

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Prokurator Regionalny w Białymstoku i M. S.

PWINB decyzją z dnia 18 lipca 2018 r. nr WOP.7721.84.2018.TN utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy orzekając na podstawie stanu faktycznego, który ustalił identycznie jak organ pierwszej instancji i w sposób tożsamy ocenił.

Skargę na powyższą decyzję do tut. sądu administracyjnego wniósł M. S. i Prokurator Regionalny w Białymstoku.

WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/BK 623/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję PINB z 24 maja 2018r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W wydanym wyroku WSA przesądził następujące kwestie:

1) umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego było przedwczesne, bowiem nie zostało poprzedzone analizą treści pozwolenia na budowę i projektu budowlanego oraz wydanego pozwolenia na użytkowanie w kontekście tego, jak obecne użytkowanie obiektu - instalacji krematoryjnej odnosi się do użytkowania przewidzianego w projekcie budowlanym w kontekście przepisów o ochronie środowiska i warunków przeciwpożarowych, a w dalszej kolejności warunków sanitarnych i innych wymienionych przykładowo w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Tymczasem, zdaniem sądu ustalenie czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu możliwe jest poprzez skonfrontowanie pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania;

2) w kwestii kategorii obiektu budowlanego WSA wskazał, że skoro pozwolenie na budowę dotyczyło kategorii obiektu budowalnego VIII (inne budowle) i XVII (budynki handlu, gastronomii i usług), to prowadzenie działalności w tym obiekcie, zaliczanym obecnie do kategorii X (obiekty kultu religijnego, jak kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe i krematoria) stanowi w istocie zmianę funkcji obiektu. Ponadto przypisanie obiektom budowlanym kategorii według załącznika nr 1 do ustawy P.b. nie jest ustaleniem o charakterze faktycznym, ale jest oceną organu w zakresie stosowania prawa. Powyższe, zdaniem WSA, wskazuje, że w sprawie doszło do prawnej zmiany kategorii obiektu w stosunku do treści pozwolenia na budowę, która to zmiana stanowi zmianę funkcji obiektu;

3) emisje kremacyjne stanowią źródło zanieczyszczeń oraz podlegają reglamentacji prawnej. Okoliczność zaś nieujęcia krematoriów w rozporządzeniu o przedsięwzięciach znacząco oddziałujących na środowisko nie wyklucza przyjęcia, że ich działalność emituje zanieczyszczenia. Tym bardziej, że prawny obowiązek kontroli i eliminacji takich zanieczyszczeń został sformułowany na poziomie międzynarodowym i unijnym;

4) standardy prawne wynikające z prawa międzynarodowego (t.j. Konwencji Sztokholmskiej, stanowiącej część polskiego porządku prawnego, ratyfikowanej przez Prezydenta RP i obowiązującej w Polsce od dnia 21 stycznia 2009 r.) oraz prawa unijnego (rozporządzenie (WE) nr 850/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczące trwałych zanieczyszczeń organicznych i zmieniające dyrektywę 79/117/EWG - Dz. U.UE.L.2004.158.7) są inne dla działalności kremacyjnej, a inne dla obiektu takiej działalności nieprowadzącego. Istnieje zatem prawny charakter czuwania nad szkodliwą emisją powodowaną przez krematoria, który to obowiązek spoczywa na organach nadzoru budowlanego m.in. z powodu treści rozporządzenia 850/2004 stosowanego bezpośrednio;

5) w zakresie krajowych warunków prawnych, WSA odwołał się do stanowiska NSA w sprawie II OSK 282/17, który wprost zaliczył spopielarnie zwłok do instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Po.ś, do której stosuje się przepisy art. 141, art. 142, art. 144 ust. 1 i 2 tej ustawy, tzn. nie powinna ona powodować przekroczenia standardów emisyjnych oraz standardów jakości środowiska;

6) w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego WSA uznał, że pomieszczenie 1.15 (z piecem krematoryjnym) podlega tak jak kotłowania, wymaganiom przeciwpożarowym przewidzianym w § 220 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przy czym, wymagania te należy odczytywać nie przez pryzmat terminu "kotłownia" rozumianego potocznie, ale przez pryzmat sposobu działania urządzenia, mocy cieplnej i funkcji.

W oparciu o powyższą ocenę WSA zalecił organom nadzoru budowlanego aby w ponownie prowadzonym postępowaniu: (-) dopuścić dowód z pozwolenia na budowę, projektu budowlanego, pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo – usługowego; (-) dokonać analizy konkretnych, poszczególnych rozwiązań projektu budowlanego w odniesieniu do obecnego sposobu użytkowania obiektu jako krematorium; (-) wypowiedzieć się odnośnie tego, czy przez zmianę kategorii obiektu budowlanego doszło do zmiany jego funkcji, a także czy projekt budowlany przewidywał jakąkolwiek instalację kremacyjną, instalację do odzysku ciepła, komin spalinowy prefabrykowany obecnie w obiekcie działający, filtry kominowe (wskazane przez pełnomocnika inwestora), a więc czy przewidywał emisję, w tym trwałych zanieczyszczeń organicznych, a także czy przewidywał inne warunki przeciwpożarowe niż obiekt obecnie spełnia i które są dla niego obecnie wymagane; (-) uwzględnić znaczenie prawnych wymagań dotyczących wprost instalacji kremacyjnych wynikających z przepisów prawa międzynarodowego i unijnego, jak też to, jak zmienił się wpływ nowej funkcji obiektu na dotrzymanie standardów jakości powietrza i standardów ochrony środowiska (regulacje P.o.ś.); (-) uwzględnić, w kontekście art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., że sprawa o zmianę sposobu użytkowania dotyczy nie tego, czy obiekt obecnie spełnia wymagania prawne, ale czy takie same wymagania i standardy prawne istniały wobec poprzedniej funkcji; (-) wyjaśnić, jak wyglądała w projekcie budowlanym kwestia wymagań higieniczno – sanitarnych (zagadnienie czyszczenia i mycia instalacji, warunków pracy osób obsługujących piec kremacyjny), a także czy przewidziano sposób usuwania i zagospodarowania pozostałości po spaleniu, czy przewidziano sposób postępowania w przypadku awarii pieca; (-) uwzględnić, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przewiduje zmianę sposobu użytkowania nie tylko wówczas, gdy nastąpi pogorszenie czy przekroczenie obowiązujących norm, ale i wówczas, gdy zmienią się współczynniki użytkowe obiektu w stosunku do pierwotnych wartości związanych z funkcją obiektu przewidzianą w pozwoleniu na budowę. Ewentualne zaś wyposażenie obiektu w skuteczne filtry kominowe zapobiegające wprowadzaniu do atmosfery trwałych zanieczyszczeń organicznych, przy ustaleniu, że obiekt pierwotnie (według projektu budowlanego) nie powodował emisji wymagających filtrów, powinno być ocenione w kontekście zmiany sposobu użytkowania a nie przede wszystkim w kontekście tego, czy obecnie wymaga pozwoleń lub zgłoszeń na emisję; (-) rozważyć, w razie konieczności dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność rodzaju substancji emitowanych przy spalaniu zwłok ludzkich w tym konkretnym krematorium oraz opinii eksperta w zakresie warunków higieniczno – sanitarnych, które to opinie (jeśli zostaną przeprowadzone) ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów;

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Inwestor.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022r. sygn. akt II OSK 1378/19 oddalił wywiedzioną skargę kasacyjną. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia NSA racje przyznał WSA, że wszystkie ustalenia organów dotyczą aktualnie prowadzonej w kontrolowanym obiekcie działalności, natomiast w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obowiązkiem organu jest ocena, czy aktualna działalność uległa zmianie w stosunku do tej, jaką mógł prowadzić inwestor na podstawie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego. Ustalenia i ocena organów powinny zatem dotyczyć etapu wcześniejszego, tj. ewentualnej zmiany warunków i wymagań dla obiektu między wydaniem pozwolenia na budowę, a rozpoczęciem działalności kremacyjnej. Dopiero porównanie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę z obecnym sposobem użytkowaniu budynku pozwala na stwierdzenie, czy doszło do zmiany w tym zakresie. W tym zakresie za trafny NSA uznał nakaz sięgnięcia przez organy nadzoru budowlanego do pozwolenia na budowę, projektu budowlanego i pozwolenia na użytkowanie. NSA zgodził się też ze stanowiskiem tut. Sądu, że jeśli pozwolenie na budowę dotyczyło kategorii obiektu budowalnego VIII (inne budowle) i XVII (budynki handlu, gastronomii i usług), to prowadzenie działalności w tym obiekcie, zaliczanym obecnie do kategorii X (obiekty kultu religijnego, jak kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe i krematoria) stanowi w istocie zmianę funkcji obiektu. Kategoria uzyskana w pozwoleniu na budowę (VIII i XVII) nie obejmowała domu (zakładu) pogrzebowego. Ten jest ujęty w kategorii X. Ponadto, przypisanie obiektom budowlanym kategorii według załącznika nr 1 do ustawy Prawo budowlane nie jest ustaleniem o charakterze faktycznym, ale jest oceną organu w zakresie stosowania prawa. Konkludując NSA doszedł do wniosku, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Mimo to organy nadzoru budowlanego, zamiast ocenić dostrzeżone zmiany w kontekście udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę, skoncentrowały się na analizie nowej funkcji budynku w odniesieniu do jego cech technicznych (przeznaczenia obiektu). W tym stanie rzeczy, rozstrzygnięcia organów umarzające postępowanie administracyjne w sprawie, zostały uznane za przedwczesne, a jego ocena, dokonana przez WSA, za prawidłową. Sąd kasacyjny podzielił też wywody Sądu wojewódzkiego oraz skierowane do organów zalecenia co do dalszego prowadzenia postępowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB postanowieniem z dnia 4 listopada 2022 r.: 1) wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku handlowo – usługowego, użytkowanego obecnie jako krematorium oraz 2) nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2023r. dokumentów w postaci: (a) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości; (b) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę budynku oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń; (c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; (d) zaświadczenia Prezydenta Miasta Białegostoku o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (e) ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w związku z dokonaniem działań zmieniających warunki ochrony środowiska, warunki bezpieczeństwa oraz układ obciążeń.

W wyznaczonym terminie Inwestorzy nie nadesłali żądanych dokumentów.

W tych okolicznościach PINB decyzją z 17 maja 2023r., na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. W. i S. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku handlowo – usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w Białymstoku, w części pomieszczeń oznaczonych w projekcie budowlanym jako [...], [...], [...], [...], użytkowanych na potrzeby krematorium, do poprzedniej funkcji usługowej pomieszczeń [...] i [...], magazynowej pomieszczenia [...] i handlowo – usługowej pomieszczenia [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ opisał stan faktyczny sprawy wskazując, że w wyroku WSA w Białymstoku z 28 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 623/18, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1378/19, przesądzone zostało, że rozpoczęcie w budynku handlowo – usługowym działalności polegającej na świadczeniu usług kremacyjnych oraz sprzedaży trumien i urn spowodowało zmianę warunków ochrony środowiska, zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz prawną zmianę kategorii obiektu w stosunku do treści pozwolenia na budowę, która to zmiana stanowi zmianę funkcji obiektu. Stosując się zaś do zaleceń wyrażonych w powołanych wyroku WSA przeprowadzono dodatkowe postępowanie dowodowe w ramach którego PINB uzupełnił materiał dowodowy o decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 17 marca 2015r. nr 220/2015 o pozwoleniu na budowę budynku handlowo – usługowego oraz decyzję PINB w Białymstoku z 7 sierpnia 2015r. o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu.

W trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 8 lipca 2022 r. PINB ustalił zaś, że stan budynku zasadniczo nie uległ zmianie od 22 marca 2016 r., kiedy przeprowadzone zostały pierwsze oględziny. W budynku w pomieszczeniach [...] i [...] opisanych jako pomieszczenia usługowe, po oddaniu budynku do użytkowania, wstawiony został piec kremacyjny z podajnikiem trumien wraz z instalacjami i urządzeniami towarzyszącymi zasilany olejem opałowym, który przechowywany jest w zbiorniku w pomieszczeniu [...] (pierwotnie magazyn). Z pieca wyprowadzony jest ponad połać dachu komin ceramiczny. W pomieszczeniu [...] w projekcie przewidzianym jako handlowo - usługowe, ustawione są ławki, a w ścianie pomiędzy pomieszczeniami [...] i [...] wykonane jest przeszklenie, umożliwiające obserwację wjazdu trumny do pieca. Dodatkowo ściana działowa pomiędzy pomieszczeniami [...] i [...] wykonana została z płyty meblowej jako przesuwna. Pod względem warunków ochrony przeciwpożarowej pierwotnie budynek został zakwalifikowany do budynków niskich (N), o kategorii zagrożenia ludzi ZL III. W odniesieniu do przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników i otoczenia, w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi, projekt budowlany zawierał informację, zgodnie z którą zamierzenie budowlane z uwagi na charakter funkcji nie będzie wywierało negatywnego wpływu na środowisko. Porównując zaś stan faktyczny wynikający z prowadzonych usług kremacyjnych w stosunku do wyżej wskazanej dokumentacji budowlanej zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę z 17 marca 2015r. PINB stwierdził, iż w zakresie warunków pożarowych nastąpiła zmiana względem wymogów przewidzianych w projekcie. Piec kremacyjny z definicji należy zaliczyć do pieców przemysłowych tj. urządzeń służących do przeprowadzania procesów technologicznych, które zachodzą w wysokich temperaturach, uzyskiwanych przez spalanie paliw. Warunki techniczne zakładają podział budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe biorąc pod uwagę przeznaczenie i sposób użytkowania. Przedmiotowy obiekt zaprojektowano jako posiadający kategorię zagrożenia ludzi 2L III, natomiast biorąc pod uwagę montaż linii technologicznej z piecem kremacyjnym należy stwierdzić, iż obecnie część pomieszczeń tj. [...], [...], [...] i [...] zaliczona być powinna do kategorii PM (produkcyjno magazynowe). Na tej podstawie PINB stwierdził, że wymagania pożarowe uległy zmianie w stosunku do zaprojektowanych.

W zakresie zmiany warunków ochrony środowiska organ ustalił, że instalacje do spopielania zwłok - krematoria nie zaliczają się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast po wprowadzeniu usługi kremacyjnej zmianie uległy warunki ochrony środowiska. Projekt pierwotny nie przewidywał negatywnego wpływu na ochronę środowiska, dlatego też po montażu pieca kremacyjnego spełnione powinny być wymagania w zakresie wprowadzenia do powietrza gazów i pyłów, które reguluje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. W ocenie PINB, po zamontowaniu pieca radykalnej zmianie uległy warunki wpływu na środowisko, jak również zdrowie okolicznych mieszkańców. Właściwy w tej sprawie organ administracji publicznej - Departament Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Białymstoku w piśmie z dnia 30 marca 2018 r. wyjaśnił, że instalacja pieca kremacyjnego wyposażona w palnik o wydajności maksymalnej 193 kW nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia z uwagi na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, niemniej jednak zdaniem PINB pozwolenie jest konieczne gdyż inwestora nie dotyczą zwolnienia o których mowa w załączniku do rozporządzenia, gdyż emisja pyłów z tej instalacji nie będzie pochodzić jedynie wyłącznie ze spalania paliw lecz również ubrań obuwia, elementów trumien, ciał ludzkich.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny PINB stwierdził, że podjęcie w obiekcie handlowo - usługowym czynności związanych z przeprowadzaniem kremacji zwłok spowodowało co najmniej zmianę warunków ochrony środowiska i pożarowych w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Ponadto biorąc pod uwagę ocenę prawną sądów administracyjnych organ przyjął, że w przedmiotowym budynku doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania ze wszystkimi tego prawnymi skutkami, co uzasadniało wydanie, na podstawie art. 71a ust. 1 P.b., postanowienia o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego budynku handlowo - usługowego, użytkowanego obecnie jako krematorium oraz nałożeniu na właścicieli nieruchomości nr ew. gr. [...] obowiązku przedstawienia określonych dokumentów.

Jak podkreślił końcowo PINB, skoro właściciele kontrolowanego budynku nie dostarczyli żadnego z dokumentów wymienionych w tym postanowieniu, to organ zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku na podstawie art. 71a ust. 4 P.b.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Inwestor zarzucając organowi I instancji błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego w sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania.

PWINB w Białymstoku zaskarżoną decyzją z 4 lipca 2023r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji orzekając na podstawie stanu faktycznego, który ustalił identycznie jak organ pierwszej instancji. W ocenie PWINB organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił, że podjęcie w obiekcie handlowo — usługowym czynności związanych z przeprowadzaniem kremacji zwłok spowodowało co najmniej zmianę warunków ochrony środowiska i pożarowych rozumieniu art. 71 P.b. Ponadto, biorąc pod uwagę ocenę prawną sądów administracyjnych PINB słusznie przyjął, że w przedmiotowym budynku doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Dodatkowo organ podkreślił, że roboty budowlane wykonane w celu adaptacji części budynku do funkcji wykonywania usług spopielania zwłok nie stanowiły istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego ani też nie wymagały uzyskania pozwoienia na budowę, co uniemożliwiało zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 50 i 51 P.b.. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania PWINB wyjaśnił, że kwestia, czy w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego została prawomocnie rozstrzygnięta w przytoczonych powyżej wyrokach sądów administracyjnych. Sądy zajęły jednoznaczne stanowisko w tej sprawie, a organy nadzoru budowlanego są tym stanowiskiem związane, stąd też nie było podstaw do ponownej oceny tychże kwestii.

Skargę na powyższą decyzję do tut. sądu wniósł pełnomocnik Inwestora zarzucając jej naruszenie:

1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i nast. poprzez odstąpienie od oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w sprawie, z uwagi na przyjęcie, iż "kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta w przytoczonych wyrokach sądów administracyjnych'' oraz przyjęcie przez organy obydwu instancji związania jednoznacznym stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r., II OSK 1378/19, że w przedmiotowym budynku doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania ze wszystkimi tego prawnymi skutkami", w sytuacji gdy w samej decyzji brak jest dalej idącego uzasadnienia w tym przedmiocie, a powyższy fragment wyroku NSA wiązał się z nietrafną oceną, iż przedmiotowe w sprawie krematorium stanowiło obiekt sakralny, co zostało obalone w toku postępowania toczącego się ponownie przed organem I instancji w ramach oględzin z dnia 8 lipca 2023 r. oraz zeznań świadka D. C.;

2) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału zebranego w sprawie, ujawniającą się w przyjęciu iż:

a. doszło do zmiany sposobu użytkowania poprzez zaadoptowanie budynku handlowo- usługowego przy ulicy [...] w Białymstoku do świadczenia usług spopielania zwłok, w sytuacji przyjęcia, iż "roboty budowlane wykonane w celu adaptacji części budynku do funkcji wykonywania usług spopielania zwłok nie stanowiły istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ani też nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę,

b. doszło do zmiany warunków ochrony środowiska i powinny zostać spełnione bliżej nieokreślone przez organ I instancji "wymagania w zakresie wprowadzenia do powietrza gazów i pyłów, które reguluje P.o.ś w sytuacji, gdy właściwy w tej sprawie organ administracji publicznej - Departament Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Białymstoku wyjaśnił, że instalacja pieca kremacyjnego nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia z uwagi na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza;

c. doszło do zmiany warunków ochrony środowiska i powinny zostać spełnione bliżej nieokreślone przez organy administracyjne "wymagania w zakresie wprowadzenia do powietrza gazów i pyłów, które reguluje ustawa P.o.ś." z uwagi na spalanie w piecu kremacyjnym, w sytuacji gdy zarówno obowiązujące przepisy, jak i opinie właściwych organów nie wprowadzają dodatkowych obostrzeń z tego tytułu, a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek badań jakości emisji pyłu z instalacji w przedmiotowym budynku, która mogłaby stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji;

d. doszło do zmiany warunków pożarowych, w sytuacji gdy organ nie stwierdził, pomimo kilkukrotnych oględzin budynku, jaki rodzaj zabezpieczeń przeciwpożarowych należałoby wykonać, a których to ma nie być w przedmiotowym budynku, ani też na czym ma polegać zmiana wymagań pożarowych;

e. przyjęcie, iż "piec jest zawsze przygotowany do dokonania kremacji" co sugeruje jego nieustanne używanie, pomimo braku materiału dowodowego na poparcie tego twierdzenia, w sytuacji gdy faktycznie piec był przygotowywany do spopielenia przed umówionym terminem usługi tj. nie pozostaje on w ciągłej gotowości również ze względów ekonomicznych (spopielenia nie odbywają się codziennie, ani regularnie);

f. przyjęcie, że prowadzenie działalności kremacyjnej: (-) mogło spowodować zmianę warunków wpływu na zdrowie okolicznych mieszkańców", w sytuacji gdy postępowanie nie było prowadzone pod kątem badania zdrowia sąsiadów i brak w aktach jakiegokolwiek dowodu w tym zakresie, a prowadzenie powyższej retoryki prowadzi do utrwalenia szkodliwych społecznie i nieprawdziwych przekonań o zanieczyszczaniu środowiska działalnością kremacyjną, (-) "mogło spowodować, iż zmianie uległy warunki wpływu na środowisku", gdy tymczasem w sprawie istotne może być co najwyżej, czy rozpoczęcie usługowej działalności kremacyjnej skutkowało emisją inną niż emisja z obiektu handlowo - usługowego i powodującą powstanie obostrzeń z zakresu ochrony środowiska, przy czym w systemie prawnym brak tzw. standardów emisyjnych i standardów jakości środowiska odnoszących się do (bliżej nieokreślonych) substancji potencjalnie mogących być emitowanymi przez działanie pieca kremacyjnego, (-) w obiekcie handlowo-usługowym miało spowodować "co najmniej zmianę warunków ochrony środowiska i pożarowych'', w sytuacji gdy brak jest w zebranym materiale jakiegokolwiek dowodu na taką zmianę i tym samym jej zakres;

3) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 21 Konstytucji RP przez: (a) dokonanie przez organy obydwu instancji niezgodnych z przepisami i wiedzą naukową, a także nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym ustaleń w zakresie szkodliwego wpływu działalności krematorium na środowisko, w tym zdrowie okolicznych mieszkańców, a tym samym podtrzymywanie szkodliwych stereotypów dotyczących tego rodzaju kluczowej dla przyszłości działalności, tym samym podważając zaufanie obywateli, w tym przedsiębiorców do organów publicznych, (b) ograniczenie skarżącemu prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w postaci świadczenia usług spopielania zwłok z uwagi na domniemywany szkodliwy wpływ na środowisko takich usług, które to twierdzenie nie znajduje poparcia w obowiązujących przepisach ani zebranym materiale dowodowym;

4) art. 71 ust. 1 i 2 P.b. poprzez przyjęcie, że: a) ze zmianą sposobu użytkowania mamy do czynienia w przypadku zakwalifikowania obiektu do innej (w rozumieniu załącznika nr 1 do Prawa budowlanego) kategorii, niż kategoria, do której obiekt został zaliczony przez organ w treści pozwolenia na budowę, choć: (-) żaden przepis ustawy nie wskazuje, aby kategoria obiektu budowlanego miała być elementem pozwolenia na budowę, (-) w dacie sporządzenia i zatwierdzania przedmiotowego w sprawie projektu budowlanego, (-) kategoryzacja obiektu de iure nie jest wynikiem orzeczenia ujętego w decyzji, ale ustaleniem na podstawie faktów, czynionym ad hoc w procesie stosowania Prawa budowlanego;

5) niewłaściwe zastosowanie przepisów załącznika nr 1 do ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż krematorium, w którym nie odbywają się elementy kultu religijnego, podlega zaliczeniu do kategorii X, to jest obiektów kultu religijnego;

6) art. 71 ust. 1 i 2 zdanie pierwsze Prawa budowanego poprzez pominięcie, że zmianą sposobu użytkowania, podlegającą zgłoszeniu, jest taka tylko zmiana aktywności człowieka z użyciem obiektu budowlanego, która może: (a) skutkować albo zmianą obostrzeń dotyczących warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać obiekt ze względy na kategorie dóbr, których warunki chronią (art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.), lub (b) korygować odziaływania na dobra (warunki, stany) prawnie chronione w taki sposób, iż zachodzi ryzyko uczynienia oddziaływania "niedopuszczalnym";

7) art 71a ust. 1 P.b. poprzez wstrzymanie użytkowania przedmiotowego w sprawie budynku jako krematorium na skutek przyjęcia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania, w sytuacji gdy: (a) organ błędnie ustalił rzekomą zmianę sposobu użytkowania, przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż zatwierdzony projekt budowlany "nie określa wiążącego rodzaju usług, jaka ma być prowadzona w obiekcie, nie zawierał również żadnych danych technologicznych'; (b) opiniujący "właściwy w tej sprawie organ administracji publicznej - Departament Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Białymstoku (...) wyjaśnił, że instalacja pieca kremacyjnego (...) nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia z uwagi z uwagi na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, (c) organ nie wykazał konieczności podjęcia jakichkolwiek innych, dodatkowych warunków użytkowania obiektu na skutek rozpoczęcia działalności krematoryjnej;

8) art. 224 ustawy P.o.ś. w zw. z ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia poprze nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie przez organ I instancji, iż istnieje konieczność uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z uwagi na to, iż "inwestora nie dotyczą zwolnienia emisja pyłów z tej instalacji nie będzie pochodzi jedynie wyłącznie ze spalania paliw lecz również obuwania, elementów trumien, ciał ludzkich'', w sytuacji gdy: (a) zgodnie z załącznikiem do ww. rozporządzenia instalacje inne niż energetyczna o mocy poniżej 1 MW, a więc piec kremacyjny o mocy 193 kW, z których wprowadzane do powietrza gazy lub pyły pochodzące z prowadzonych w tych instalacjach procesów innych niż spalanie paliw nie powodują przekroczenia 10 % dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu albo 10 % wartości odniesienia, uśrednionych dla 1 godziny, nie wymagają pozwolenia, a: żaden z organów nadzoru budowlanego nie prowadził badań w zakresie analizy składu gazu z komina krematorium, do momentu wstrzymania użytkowania krematorium, średnio dochodziło od 1 do 3 spopieleń w tygodniu (trwających ok. godziny), a co za tym idzie wysoce nieprawdopodobne jest, aby doszło do ww. przekroczeń;

9) błędną wykładnię § 209 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, iż pomieszczenie z piecem kremacyjnym stanowi pomieszczenie produkcyjne i magazynowe (PM), a nie pomieszczenie użyteczności publicznej (ZL III), w sytuacji gdy pomieszczenie z piecem do spopielania zwłok nie ma charakteru produkcyjnego, ani nie stanowi magazynu, a zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie usług kremacji zwłok stanowi zadanie o charakterze użyteczności publicznej;

10) błędną wykładnię § 220 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że użyte w nim wyrażenie "kotłowni" obejmuje swym zakresem także piece (w tym piec krematoryjny), gdzie przepisy tego rozporządzenia wielokrotnie posługują się zarówno pojęciem pieca, rozumianego jako urządzenie nie będące źródłem zasilania systemu ogrzewania i kotłowni, rozumianej jako źródło zasilania systemu ogrzewania (por. § 113 ust. 3a pkt 1, § 121 ust. 3, § 133 ust. 1, § 135 ust. 3 tego rozporządzenia), a zatem posługują się pojęciami kotłowni i pieca w sposób dzielący te urządzenia w aspekcie pełniącej przez nie funkcji, co dyskwalifikuje stosowanie § 220 rozporządzenia do pieca kremacyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 17 maja 2023r. oraz postanowienia PINB z dnia 4 listopada 2022 r. oraz umorzenie postępowania i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięta została argumentacja przemawiająca za uwzględnieniem powołanych wyżej - zarzutów.

PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie uznając podniesione w niej zarzuty za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja PWINB z dnia 4 lipca 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 17 maja 2023 r. nakazującą Skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku handlowo – usługowego przy ul. [...] w Białymstoku, w części pomieszczeń oznaczonych w projekcie budowlanym jako [...], [...], [...], [...], użytkowanych na potrzeby krematorium, do poprzedniej funkcji usługowej pomieszczeń [...] i [...], magazynowej pomieszczenia [...] i handlowo – usługowej pomieszczenia [...]. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 682 ze zm.; dalej: "P.b.").

Na samym początku zaakcentowania wymaga, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane, jak wynika z części historycznej uzasadnienia, w związku z wyrokiem tut. Sądu z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 623/18, którym uchylona została decyzja PWINB z dnia 18 lipca 2018 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzja PINB z dnia 24 maja 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo – usługowego przy ul. [...] w Białymstoku. Nadto uwzględnienia wymaga, że skarga kasacyjna od powyższego orzeczenia, wyrokiem z 25 stycznia 2022r. sygn. akt II OSK 1378/19 została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w pełni podzielił ocenę prawną, wywody i zalecenia zawarte w powołanym wyżej orzeczeniu WSA.

W konsekwencji skład aktualnie rozpatrujący sprawę związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi zarówno w wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 grudnia 2018r., jak też w wyroku NSA z 25 stycznia 2022r. Związanie to wynika z art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Regulacja ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza z kolei, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Zasadniczym kryterium legalności zaskarżonej decyzji było więc zastosowanie się do wyrażonej w wyroku WSA z dnia 28 grudnia 2018r. oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. Skład obecnie orzekający zobowiązany był zaś skontrolować, czy organy nadzoru budowlanego rozpoznający sprawę ponownie, dostosowały się do przedstawionych ocen i wskazań wynikających z powyższego orzeczenia. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie zmieniły się przepisy prawa i wbrew wywodom Skarżącego nie zmienił się też stan faktyczny sprawy, o czym sąd wypowie się szerzej w dalszej części rozważań.

Odnosząc się zaś do treści ww. wyroku WSA w pierwszej kolejności wskazać należy kwestie, które zostały w nim już przesądzone. Po pierwsze, WSA uznał, że umorzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania kontrolowanego obiektu budowlanego było przedwczesne, albowiem nie zostało poprzedzone analizą treści pozwolenia na budowę, projektu budowlanego oraz wydanego pozwolenia na użytkowanie w kontekście tego, jak obecne użytkowanie obiektu - jako instalacji krematoryjnej odnosi się do użytkowania przewidzianego w projekcie budowlanym w kontekście przepisów o ochronie środowiska i warunków przeciwpożarowych. Po drugie, wskazał, że emisje kremacyjne stanowią źródło zanieczyszczeń oraz podlegają reglamentacji prawnej. Okoliczność zaś nieujęcia krematoriów w rozporządzeniu o przedsięwzięciach znacząco oddziałujących na środowisko nie wyklucza przyjęcia, że ich działalność emituje zanieczyszczenia. Tym bardziej, że prawny obowiązek kontroli i eliminacji takich zanieczyszczeń został sformułowany na poziomie międzynarodowym i unijnym, a standardy prawne wynikające z tych regulacji są inne dla działalności kremacyjnej, a inne dla obiektu takiej działalności nieprowadzącego. Istnieje zatem prawny charakter czuwania nad szkodliwą emisją powodowaną przez krematoria, który to obowiązek spoczywa na organach nadzoru budowlanego m.in. z powodu treści art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 850/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczącego trwałych zanieczyszczeń organicznych i zmieniającego dyrektywę 79/117/EWG (Dz. U.UE.L.2004.158.7), stosowanego bezpośrednio.

Podkreślono też, że wyposażenie budynku w instalację po uzyskaniu pozwolenia na budowę może stanowić zmianę sposobu użytkowania poprzez rozpoczęcie emisji mogących stanowić zanieczyszczenie. Po trzecie, WSA stwierdził, że pomieszczenie nr [...], w którym znajduje się piec kremacyjny, podlega tak jak kotłownia, reglamentacji § 220 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w konsekwencji powoduje zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego. Sąd w przywołanym na wstępie wyroku przesądził też i z tą oceną zgodził się NSA, że skoro pozwolenie na budowę dotyczyło kategorii obiektu budowalnego VIII (inne budowle) i XVII (budynki handlu, gastronomii i usług), to prowadzenie działalności w tym obiekcie, zaliczanym obecnie do kategorii X (obiekty kultu religijnego, jak kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe i krematoria) stanowi w istocie zmianę funkcji obiektu. Ponadto, przypisanie obiektom budowlanym kategorii według załącznika nr 1 do ustawy Prawo budowlane nie jest ustaleniem o charakterze faktycznym, ale jest oceną organu w zakresie stosowania prawa. Zatem, "w istocie doszło do prawnej zmiany kategorii obiektu w stosunku do treści pozwolenia na budowę, która to zmiana stanowi zmianę funkcji obiektu".

Powołując się na powyższą ocenę WSA nakazał organom nadzoru budowanego w ponownie prowadzonym postępowaniu dopuścić dowód z pozwolenia na budowę, projektu budowlanego, pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo – usługowego i dokonać analizy poszczególnych rozwiązań projektu budowlanego w odniesieniu do obecnego sposobu użytkowania obiektu jako krematorium i wypowiedzieć się odnośnie tego, czy przez zmianę kategorii obiektu budowlanego doszło do zmiany jego funkcji, a także czy projekt budowlany przewidywał jakąkolwiek instalację kremacyjną, instalację do odzysku ciepła, komin spalinowy prefabrykowany obecnie w obiekcie działający, filtry kominowe, a więc czy przewidywał emisję, w tym trwałych zanieczyszczeń organicznych, a także czy przewidywał inne warunki przeciwpożarowe niż obiekt obecnie spełnia i które są dla niego obecnie wymagane. Nakazano przy tym uwzględnić znaczenie prawnych wymagań dotyczących wprost instalacji kremacyjnych wynikających z przepisów prawa międzynarodowego i unijnego, jak też to, jak zmienił się wpływ nowej funkcji obiektu na dotrzymanie standardów jakości powietrza i standardów ochrony środowiska (regulacje P.o.ś.) oraz w kontekście art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., że sprawa o zmianę sposobu użytkowania dotyczy nie tego, czy obiekt obecnie spełnia wymagania prawne, ale czy takie same wymagania i standardy prawne istniały wobec poprzedniej funkcji.

Organy nadzoru budowalnego, wbrew zarzutom skargi, uczyniły zadość powyższym wymogom. Przede wszystkim dopuściły dowód z ww. dokumentów ustalając, że kontrolowany budynek został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku nr 220/2015 z dnia 17 marca 2015r. o pozwoleniu na budowę budynku handlowo – usługowego, a przyjęty do użytkowania na podstawie decyzji PINB z 7 sierpnia 2018r. Do akt sprawy dołączone zostały kopie rysunków z zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego oraz dołączone kopie ww. decyzji wraz z częścią opisową zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, częścią opisową projektu architektoniczno-budowlanego oraz instalacji sanitarnych. Na podstawie ww. dokumentów PINB ustalił, że projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją o pozwoleniu na budowę nie określał wiążącego rodzaju usług, jaka ma być prowadzona w obiekcie, nie zawierał również żadnych danych technologicznych. W toku postępowania ustalono też, że w przedmiotowym budynku od miesiąca października 2015r. prowadzona jest działalność polegająca na świadczeniu usług kremacyjnych oraz sprzedaży urn i trumien, a pierwsza kremacja została wykonana w dniu 19 listopada 2015r. W trakcie oględzin przeprowadzonych PINB ustalił dodatkowo, że stan budynku zasadniczo nie uległ zmianie od 22 marca 2016r., kiedy przeprowadzone zostały pierwsze oględziny. W budynku w pomieszczeniach [...] i [...] opisanych jako pomieszczenia usługowe, po oddaniu budynku do użytkowania, wstawiony został piec kremacyjny z podajnikiem trumien wraz z instalacjami i urządzeniami towarzyszącymi zasilany olejem opałowym, który przechowywany jest w zbiorniku w pomieszczeniu 1/8 (pierwotnie magazyn). Z pieca wyprowadzony jest ponad połać dachu komin ceramiczny. W pomieszczeniu [...] w projekcie przewidzianym jako handlowo - usługowe, ustawione są ławki, a w ścianie pomiędzy pomieszczeniami [...] i [...] wykonane jest przeszklenie, umożliwiające obserwację wjazdu trumny do pieca. Dodatkowo ściana działowa pomiędzy pomieszczeniami [...] i [...] wykonana została z płyty meblowej jako przesuwna. Pod względem warunków ochrony przeciwpożarowej pierwotnie budynek został zakwalifikowany do budynków niskich (N), o kategorii zagrożenia ludzi ZL III. W odniesieniu do przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników i otoczenia, w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi, projekt budowlany zawierał informację, zgodnie z którą zamierzenie budowlane z uwagi na charakter funkcji nie będzie wywierało negatywnego wpływu na środowisko. Spaliny ze spalania paliw stałych miały być usuwane przez kanały do atmosfery w ilości nie przekraczającej obowiązujących norm.

Uwzględniając wyniki powyższych ustaleń organy nadzoru budowalnego dokonały, nakazanego wyrokiem WSA, porównania stanu faktycznego wynikającego z prowadzonych usług kremacyjnych w stosunku do wyżej wskazanej dokumentacji budowlanej dochodząc do trafnego wniosku, że w przedmiotowym budynku doszło do samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania. Podjęta przez Skarżących w tymże budynku działalność polegająca na świadczeniu usług krematoryjnych zmieniła bowiem między innymi warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz warunki dotyczące ochrony środowiska, a jakich mowa w tym przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.

W zakresie wymagań przeciwpożarowych, organy prawidłowo uznały, że skoro krematorium zostało wyposażone w piec kremacyjny, to niezależnie od tego, czy wytwarzane przez piec kremacyjny ciepło służy ogrzewaniu budynku krematorium, czy jest wykorzystywane na potrzeby pieca jest to instalacja o określonej mocy cieplnej produkująca ciepło jak kotłownia, o której mowa w § 220 warunków technicznych. Piec kremacyjny z definicji należy zaliczyć do pieców przemysłowych tj. urządzeń służących do przeprowadzania procesów technologicznych, które zachodzą w wysokich temperaturach, uzyskiwanych przez spalanie paliw. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych zakłada podział budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe, biorąc pod uwagę przeznaczenie i sposób użytkowania. Przedmiotowy obiekt zaprojektowano jako posiadający kategorię zagrożenia ludzi ZL III, natomiast biorąc pod uwagę montaż linii technologicznej z piecem kremacyjnym organy prawidłowo uznały, że obecnie część pomieszczeń tj. [...], [...], [...] i [...] powinna być zaliczona do kategorii PM (produkcyjno - magazynowe). W konsekwencji organy celnie stwierdziły, że wymagania pożarowe kontrolowanego budynku uległy oczywistej zmianie w stosunku do zaprojektowanych w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Powyższa konkluzja organów jest też spójna z oceną prawną wyrażoną we wspomnianym wyżej wyroku II SA/Bk 623/18, w którym WSA wprost stwierdził, że wymagania przeciwpożarowe przewidziane w § 220 warunków technicznych jak dla kotłowni znajdują zastosowanie do pomieszczenia nr [...], w którym znajduje się piec kremacyjny. Niezależnie bowiem od tego, czy wytwarzane przez piec kremacyjny ciepło służy ogrzewaniu budynku krematorium czy jest wykorzystywane na potrzeby pieca, jest to instalacja o określonej mocy cieplnej produkująca ciepło jak kotłownia, o której mowa w § 220 warunków technicznych i ma do niej zastosowanie ten przepis.

Powyższe okoliczności zostały jednoznacznie przesądzone w poprzednio prowadzonym postępowaniu sądowym przed WSA, stąd też na obecnym etapie postępowania organy jak i sąd jest tymi ustaleniami związany, a podniesione w tym zakresie zarzuty skargi co do błędnej wykładni § 209, § 212 oraz § 220 warunków technicznych (pkt 9 i 10 skargi), stanowiące de facto powtórną polemikę co do kwalifikacji pomieszczenia z piecem krematoryjnym jako kotłowni, nie mogły być na tym etapie ponownie ocenianie i kontrolowane.

W ocenie składu orzekającego organy nadzoru budowlanego analizując, czy w okolicznościach prowadzonego postępowania doszło do zmiany warunków ochrony środowiska, trafnie uznały, że pomimo, iż instalacje do spopielania zwłok - krematoria nie zaliczają się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to po wprowadzeniu usług kremacyjnych w kontrolowanym budynku handlowo – usługowym, powyższe warunki ewidentnie uległy zmianie. Organy odwołując się w tym zakresie do oceny zawartej w wydanym przez WSA wyroku, doszły do wniosku, że zmiana wykorzystywania obiektu budowlanego z kategorii budynku handlowo – usługowego na kategorię krematorium stanowiła zmianę powodującą wprowadzanie do środowiska zanieczyszczeń. W tym zakresie należy przypomnieć, że projekt pierwotny nie przewidywał negatywnego wpływu obiektu na środowisko, tymczasem wskutek montażu i eksploatacji pieca kremacyjnego (de facto instalacji, o czym przesądził NSA w powołanym w części historycznej wyroku II OSK 282/17) mogą wystąpić zanieczyszczenia, a zatem spełnione powinny być wymagania w zakresie wprowadzenia do powietrza gazów i pyłów, które reguluje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (m.in. art. 141, art. 142, art. 144 ust. 1 i 2 P.o.ś) i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Jak też dodatkowo przesądzono w poprzednio wydanym, a wiążącym aktualnie wyroku WSA, emisje kremacyjne stanowią źródło zanieczyszczeń oraz podlegają reglamentacji prawnej. Prawny obowiązek kontroli i eliminacji takich zanieczyszczeń został sformułowany wprost na poziomie prawa międzynarodowego (Konwencja Sztokholmska, która stanowi część polskiego porządku prawnego), jak i prawa unijnego (rozporządzenie nr 850/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. dotyczące trwałych zanieczyszczeń organicznych). Z regulacji tych wynika zaś bezsprzecznie, że inne są warunki dla działalności kremacyjnej, a inne dla obiektu takiej działalności nieprowadzącego.

Co prawda w aktach sprawy znajduje się pismo Departamentu Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Białymstoku z dnia 30 marca 2018 r. wyjaśniające, że instalacja pieca kremacyjnego (w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy P.o.ś.), wyposażona w palnik o wydajności maksymalnej 193 kW nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia z uwagi na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, tym niemniej jednak jak słusznie zauważył PINB, pozwolenie takie może okazać się konieczne albowiem Inwestora, wbrew wywodom skargi, nie dotyczą zwolnienia, o których mowa w załączniku do rozporządzenia. Regulacja rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzenie pyłów lub gazów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. nr 130, poz. 881) w ust. 2 pkt 1 i 2 załącznika do tego rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że "instalacje inne niż energetyczne - o nominalnej mocy cieplnej do 1 MW, opalane węglem kamiennym, koksem, biomasą, olejem napędowym, olejem opałowym, benzyną, biopaliwami ciekłymi, paliwem gazowym, z których: 1) wprowadzane do powietrza gazy lub pyły pochodzą wyłącznie ze spalania tych paliw lub 2) wprowadzane do powietrza gazy lub pyły pochodzące z prowadzonych w tych instalacjach procesów innych niż spalanie paliw nie powodują przekroczenia 10 % dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu albo 10 % wartości odniesienia, uśrednionych dla 1 godziny. W okolicznościach kontrolowanego postępowania nie ulega wątpliwości, że emisja pyłów z instalacji krematoryjnej nie będzie pochodzić jedynie wyłącznie ze spalania paliw lecz również ubrań obuwia, elementów trumien, ciał ludzkich.

Stąd jako prawidłowy należy ocenić wniosek, do którego doszły orzekające w sprawie organy, że podjęcie działalności kremacyjnej mogącej emitować zanieczyszczenia w budynku, co do którego projekt budowlany instancji kremacyjnej nie przewidywał, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Podnoszona zaś w skardze okoliczność, że roboty budowlane wykonane w celu adaptacji części budynku do funkcji wykonywania usług spopielania zwłok nie stanowiły istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ani też nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, nie przesądza o braku wystąpienia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W tym miejscu, odwołując się do regulacji art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., należy przypomnieć, że sprawa o zmianę sposobu użytkowania dotyczy nie tego, czy obiekt obecnie spełnia wymagania prawne, ale czy takie same wymagania i standardy prawne istniały wobec poprzedniej funkcji.

W niniejszej sprawie w sposób prawidłowy rozstrzygnięto również, opierając się na wiążącej ocenie prawnej wyroku II SA/Bk 623/18, że skoro pozwolenie na budowę dotyczyło kategorii obiektu budowlanego VIII (inne budowle) i XVII (budynki handlu, gastronomii i usług) i nie obejmowało domu (zakładu) pogrzebowego, to prowadzenie działalności w tym obiekcie, zaliczanym obecnie do kategorii X (obiekty kultu religijnego, jak kościoły, kaplice klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe i krematoria) stanowi w istocie zmianę funkcji obiektu. W konsekwencji organy bezbłędnie wywiodły, że doszło do prawnej zmiany kategorii obiektu w stosunku do treści pozwolenia na budowę, która to zmiana stanowi zmianę funkcji obiektu. Ponadto, co zaakcentowano jednoznacznie w powołanym wyżej wyroku, a co zdaje się umknęło autorowi skargi, przypisanie obiektom budowlanym kategorii według załącznika nr 1 do ustawy P.b. nie jest ustaleniem o charakterze faktycznym, ale jest oceną organu w zakresie stosowania prawa.

Powyższą konkluzję podzielił też NSA w wyroku II OSK 1378/19 przesądzając też jednoznacznie, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Wobec związania tut. sądu, jak też orzekających w sprawie organów, powyższą oceną prawną, bez znaczenia prawnego dla sprawy jawią się zarzuty skargi sformułowane w pkt 4 i 5, których celem i treścią jest podważanie ustaleń dotyczących kwalifikacji kontrolowanego krematorium jako obiektu kultu religijnego. W sprawie nie wystąpiły bowiem okoliczności wyłączające zastosowanie zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., w szczególności zmiana stanu prawnego. Również stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Skarżący podjął wprawdzie próbę wykazania, że przytoczona konkluzja NSA wiązała się z nietrafną oceną, że przedmiotowe krematorium stanowi obiekt sakralny, a to zostało obalone w toku postępowania toczącego się ponownie przed organem I instancji w ramach oględzin z dnia 8 lipca 2023 r. oraz zeznań świadka D. C., z których wynika, że w obiekcie nie dochodzi do czynności kultu religijnego, albowiem w trakcie spopielania nikt nie ma wstępu do budynku, a czynności żałobne z udziałem rodziny odbywają się w zewnętrznych domach pogrzebowych. Tym niemniej, próba ta – w ocenie sądu - jest bezskuteczna. Po pierwsze, ze strony internetowej krematorium wynika jednoznacznie, że krematorium dysponuje przestronną salą pożegnań dla rodzin bliskich. Po drugie, w trakcie oględzin PINB wykonanych w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalono, że w pomieszczeniu [...] w projekcie przewidzianym jako handlowo - usługowe, ustawione są ławki, a w ścianie pomiędzy pomieszczeniami [...] i [...] wykonane jest przeszklenie, umożliwiające obserwację wjazdu trumny do pieca. Powyższe okoliczności stawią wystarczający przeciwdowód zeznań ww. świadka o braku wstępu innych osób do ww. budynku.

Konkludując należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły, że podjęcie w kontrolowanym budynku handlowo — usługowym czynności związanych z przeprowadzaniem kremacji zwłok spowodowało zmianę warunków ochrony środowiska i pożarowych, co skutkowało przyjęciem, że w przedmiotowym budynku doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Zgodnie zaś z powołanym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która – niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego – prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 25 września 2018 r., II OSK 1532/13, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organ I instancji prawidłowo zatem postąpił inicjując procedurę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Zaistniały tym samym przesłanki uprawniające do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 71a P.b. Skoro jednak właściciele budynku nie dostarczyli żadnego z dokumentów wymienionych w postanowieniu PINB o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego z 4 listopada 2022r., pomimo upływu wyznaczonego terminu, to organ zobowiązany był do wydania na podstawie art. 71a ust. 4 P.b., decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku poprzez przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku handlowo – usługowego przy ul. [...] w Białymstoku, w części pomieszczeń, o czym prawidłowo orzeczono w zaskarżonych rozstrzygnięciach.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, to w głównej mierze stanowią one polemikę z okolicznościami, które zostały już przesądzone w poprzednio wydanych wyrokach i co do których, sąd obecnie rozpoznający sprawę nie może zająć odmiennego stanowiska. W sprawie nie występują również jakiekolwiek inne naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Nie występują również wady kwalifikowane. Postępowanie dowodowe było prowadzone prawidłowo, a ustalenia organów mają pokrycie w aktach administracyjnych sprawy i oględzinach. Decyzje zawierają prawidłowe uzasadnienie i podstawy materialnoprawne.

Na legalność decyzji wydanych przez organy nie rzutuje też, powoływana przez Skarżącego argumentacja, jakoby organy dokonały niezgodnych z przepisami i wiedzą naukową, a także nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym ustaleń w zakresie szkodliwego wpływu działalności krematorium na środowisko, w tym zdrowie okolicznych mieszkańców, a tym samym podtrzymywanie szkodliwych stereotypów dotyczących tego rodzaju kluczowej dla przyszłości działalności. Kwestie te, co należy przypomnieć, zostały w sposób wszechstronny omówione w poprzednio wydanym przez tut. Sąd – wyroku z 28 grudnia 2018r. i pozostają nadal aktualne, stąd też powtórne odnoszenie się do nich na tym etapie postępowania sądowego należy ocenić jako zbędne.

W tym stanie rzeczy uznać należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie 151 p.p.s.a.