Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2638/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1 i § 7
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 179/22 w sprawie ze skargi S. M. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 199/20 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 179/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.M., nałożył na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] grzywnę w kwocie 1000 zł za niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 199/20 (pkt 1); przyznał na rzecz skarżącego kwotę 1000 zł (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 3). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 199/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku S.M. z dnia 12 lipca 2020 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sprawa dotyczyła bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w zakresie udostępnienia na wniosek skarżącego informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."). S. M. zażądał bowiem udostępnienia kopii zatwierdzonego projektu budowlanego wraz z decyzją dla budowy domu mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] w L. Organ uznał, że kopia zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzja o zatwierdzeniu tego projektu nie są informacjami publicznymi. Stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego sąd wskazał, że projekt budowlany stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest aktem administracyjnym, co wyczerpuje treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., w trybie której powinien on zostać udostępniony. W dniu wniesienia skargi PINB [...] pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Stan taki utrzymał się do dnia wyrokowania, przy czym wynikał z wadliwego poglądu prawnego, jaki na kwestię będącą przedmiotem żądania jej ujawnienia jako informacji publicznej, prezentował organ. Sąd zaznaczył, że organ, rozpoznając wniosek skarżącego winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie zachodzi w sprawie przypadek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zależności od rezultatu wydać decyzję stosownej treści. Jeśli organ uzna, że projekt budowlany zawiera fragmenty podlegające wyłączeniu ze względu na ochronę dóbr chronionych, to odmawiając ich udostępnienia musi konkretnie wskazać, jakie dokumenty podlegają wyłączeniu i szczegółowo to uzasadnić.

Następnie S.M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Kr 199/20 (data wpływu skargi do organu: 14 stycznia 2022 r.). Skarżący domagał się zobowiązania organu do bezzwłocznego wykonania ww. wyroku oraz przyznania od organu kwoty 5000 zł z tytułu niewykonania wyroku. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że akta sprawy zostały zwrócone do organu w dniu 4 sierpnia 2021 r. Pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. skarżący wezwał organ do wykonania wyroku. Kolejno pismem z daty 19 sierpnia 2021 r. organ zawiadomił skarżącego, że nie posiada w swoich zasobach żądanych informacji. W następstwie tego pisma skarżący skierował pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. zarzuty do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. W ocenie skarżącego, działanie organu zmierza do ukrycia dokumentów, które faktycznie posiada, zaś treść zawiadomienia z dnia 19 sierpnia 2021 r. jest tylko pozornym wykonaniem wyroku.

Skarżący zauważył, że dokumenty z legalizacji samowoli budowlanej wytworzone przez organ po 2004 r. w przypadku żądanej budowy znajdują się w zasobach PINB, gdyż tylko on jest uprawniony do prowadzenia postępowań administracyjnych w zakresie tzw. legalizacji budynków mieszkalnych wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Ponadto organ dysponuje żądanymi dokumentami w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego badania legalności budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w L. Zatem nie ma żadnych wątpliwości, że organ żądane dokumenty posiada, lecz obawia się ich udostępnienia, gdyż spowoduje to negatywne skutki dla inwestora z uwagi na możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, albowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że zawiadomieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że nie posiada w swoich zasobach dokumentów, o których udostępnienie skarżący wnosił. Ponadto poinformował, że PINB [...] nigdy nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie budynku, o którego informację publiczną wnioskuje oraz nie przejął dokumentów zakończonych spraw od innych organów administracyjnych - w tym wypadku Urzędu Rejonowego [...] - których kompetencje należą obecnie do nadzoru budowlanego i które to organy mogły prowadzić wcześniej postępowanie administracyjne w sprawie tego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 154 § 1 i § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w orzecznictwie "o niewykonaniu wyroku można mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie - bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania - nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 stycznia 2021 r. III SA/Wr 469/20). "Art. 154 P.p.s.a., mówiąc o "niewykonaniu" wyroku sądu administracyjnego, odwołuje się w istocie do tego aspektu jego skuteczności, który polega na zachowaniu się (lub bezczynności) organu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w rezultacie wyroku uwzględniającego skargę, niezgodnym ze wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku" (NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., III OSK 5000/21).

Kierując się powyższymi wskazaniami, Sąd pierwszej instancji przypomniał, że pierwotny wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia kopii zatwierdzonego projektu budowlanego wraz z decyzją dla budowy domu mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] w L. Organ odnośnie tego wniosku uznał, co wyraźnie wyartykułował, że kopia zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzja o zatwierdzeniu tego projektu nie są informacjami publicznymi. Stwierdzając w postępowaniu wszczętym w związku z brakiem udostępnienia przez organ, że pozostaje on w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego - sąd uprzednio wskazał, że projekt budowlany stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest aktem administracyjnym, co wyczerpuje treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Wskazał nadto, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, według którego projekt architektoniczno-budowlany stanowiący element decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną. Wyrok nakazywał wydanie aktu lub dokonanie czynności w terminie 14 dni od daty zwrotu akt i zapadł w tym kształcie, ponieważ ze stanowiska organu wyraźnie wynikało, że nie chce on udostępnić żądanych dokumentów, gdyż uważa, że nie są informacja publiczną, a nie dlatego, że nie ma ich w dyspozycji. Przeciwnie, stanowisko organu można było odczytać, w kierunku takim, że dokumentami dysponuje. Tymczasem po zwrocie akt z prawomocnym orzeczeniem organ, pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r., zawiadomił skarżącego, że nie ma w dyspozycji żądanych informacji i dokumentów (k.23 akt adm.). Skarżący wniósł skargę w trybie nadzoru do organu II instancji (k.26 akt adm.), w następstwie czego PINB w dniu 22 września 2021 r. wszczął postępowanie w sprawie legalizacji budynku na działkach nr [...] i [...] w L. (działki nr [...] miały dotyczyć żądane dokumenty). Gdyby zatem w postępowaniu sądowym wszczętym na skutek skargi na niewykonanie wyroku organ stał na stanowisku, że także obecnie nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów związanych z projektem budowlanym, należałoby dojść do wniosku, że wprawdzie w poprzednim postępowaniu organ nie ujawnił tej okoliczności, zasłaniając się brakiem podstaw do udzielenia informacji, ale obecnie stan faktyczny jest inny, niż przyjął sąd w poprzednim wyroku. W takim wypadku zapadłoby prawdopodobnie inne rozstrzygnięcie. Jednak aktualnie stanowisko organu jest znowu na tyle labilne, że nie sposób jednoznacznie ustalić faktów. Albowiem w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii, iż organ dysponuje żądanymi dokumentami w ramach prowadzenia postępowania administracyjnego przez PINB [...] pod sygn. akt [...] dotyczącego badania legalności budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w L. - organ wyjaśnił, że powyższe postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek S.M., które PINB [...] otrzymał (w związku z przekazaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] pisma S.M. z dnia 25 sierpnia 2021 r.) w dniu 10 września 2021 r. Samo zaś postępowanie zostało wszczęte w dniu 22 września 2021 r., a więc ponad miesiąc później niż skarżący otrzymał zawiadomienie w sprawie udzielenia informacji publicznej (k.5 akt sąd.). Z tego niemal dosłownego cytatu wynika tylko, że organ uważa, że skoro postępowanie wszczął później niż uprzednie stanowisko organu z dnia 19 sierpnia 2021r., to w zasadzie nie musi już odpowiedzieć. Jest to niejednoznaczne i nie można ponownie stwierdzić, czy aktualnie, po wszczęciu postępowania organ dysponuje jakimikolwiek żądanymi dokumentami, czy też nie. Tymczasem z jednego z wyżej przytoczonych wyroków wyraźnie wynika, że badany jest tutaj stan sprawy na moment wniesienia skargi, a nie na moment udzielenia wcześniejszej odpowiedzi. W przypadku kwestii wykonania wyroku odpowiedź z dnia 19 sierpnia 2021 r. nie zwalniała organu z dalszej odpowiedzi, jeśli wszedł w posiadanie dokumentów. Jeśli tak się nie stało, winien był w odpowiedzi na skargę jasno i wyraźnie to zaznaczyć.

W postępowaniu o udzielenie informacji publicznej zasadniczo nie obowiązują przepisy k.p.a. do momentu wydania decyzji administracyjnej. Nie znaczy to jednak, że w kontakcie z obywatelem przestają obowiązywać organ ogólne zasady procedury administracyjnej. Nawet jeśli nie jest to stricte postępowanie administracyjne, organ winien wyrażać swoje stanowisko w sposób jasny i czytelny, zrozumiały tak dla osób zainteresowanych, jak i w dalszej kolejności dla sądu. W niniejszej sprawie, zarówno w pierwotnym postępowaniu, jak i obecnie nie ma to miejsca. Z tego względu Sąd przyjął, że skoro organ nie wyjaśnił kwestii posiadania żądanych dokumentów po wszczęciu postępowania jednoznacznie, oznacza to, że jest w ich posiadaniu. Wobec tego nie udostępniając ich skarżącemu pozostaje w sytuacji niewykonania wyroku, o jakiej mowa w art. 154 P.p.s.a.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do bezzwłocznego wykonania wyroku i przyznanie od organu kwoty 5000 zł, co Sąd zinterpretował zarówno jako żądanie wymierzenia grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. "Z treści art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r., I SA/Wa 465/21). Obie te przesłanki zostały spełnione. Co do kwestii wysokości grzywny, wypowiedział się w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2022 r., I OSK 1565/21, następująco: "Ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku, nie określił przesłanek miarkowania jej wysokości. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości grzywny pozostawiono uznaniu sądu". W ocenie Sądu pierwszej instancji, przyjęta kwota 1000 zł jest adekwatna do sytuacji w sprawie i powinna zmobilizować organ do zajęcia jednoznacznego stanowiska.

Odnośnie przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - Sąd pierwszej instancji przypomniał wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., I OSK 1579/21, wedle którego "zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest ona bezbronna, a uwadze sądu nie umknęły dolegliwości, jakich doznała w związku z bezczynnością organu (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 468/21, z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2765/20, czy z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 814/19). Podkreślenia także wymaga, że suma pieniężna przyznawana na podstawie tego przepisu pełni funkcję kompensacyjną za dolegliwości doznane z powodu niewykonania prawomocnego wyroku i niezałatwienia jej sprawy w nakazanym przez sąd terminie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2930/20, z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20, czy z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2229/17).

Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną - i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17). Nie ulega wątpliwości, że ocena czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy pozostawiona została sądowi. Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie.

Z powyższych względów, Sąd pierwszej instancji zadecydował o przyznaniu skarżącemu od organu sumy 1000 zł w związku z faktem, iż od momentu złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, to jest od lipca 2020 r. skarżący nie może uzyskać od organu jasnego stanowiska w tej sprawie. Najpierw organ zasłaniał się bezpodstawnie tym, że to nie jest informacja publiczna, aby teraz twierdzić, że wszczęto postępowanie (w ramach którego mogą znajdować się żądane dokumenty) po udzieleniu odpowiedzi negatywnej skarżącemu. Należy podkreślić, że brak chęci udzielenia na każdym etapie jednoznacznej odpowiedzi musi być oceniony stanowczo negatywnie. Dlatego też w oparciu o art. 154 § 7 P.p.s.a. przyznano skarżącemu sumę pieniężną.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2022 r., skargę kasacyjną w dniu 20 lipca 2022 r. złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] – zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 154 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi na niewykonanie przez PINB [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 199/20 pomimo, iż wykonanie tego wyroku przez organ miało miejsce przed dniem wniesienia skargi;

2. art. 141 § 4 w zw. art. 154 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na niewykonanie przez PINB [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 199/20 w zakresie żądania wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] grzywny pomimo, iż wykonanie tego wyroku przez organ miało miejsce przed dniem wniesienia skargi i sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez organ oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanego orzeczenia;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 154 § 7 i art. 154 § 6 P.p.s.a. polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania organu i sporządzenie wadliwego uzasadnienia poprzez nieuzasadnione pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 6 i 7 P.p.s.a., a w konsekwencji nieuzasadnione orzeczenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w kwocie 1000 zł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.M. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzanie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają wskazanych wyżej wymogów.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z 154 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi oraz sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez organ oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanego orzeczenia jest bezzasadny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut - por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakimi przesłankami kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie. WSA w Krakowie jednoznacznie bowiem przyjął, że organ nie wyjaśnił jednoznacznie kwestii zawiązanych z posiadanymi dokumentami w zakresie wniosku skarżącego z dnia 12 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, a w ten sposób w istocie nie zrealizował wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 199/20 (s. 7-8 uzasadnienia). To zaś, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest nie pomyśli skarżącego kasacyjnie organu nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut obrazy art. 141 § 4 w zw. z art. 154 § 7 i art. 154 § 6 P.p.s.a. polegający na niepełnej i błędnej kontroli postępowania organu i sporządzenie wadliwego uzasadnienia poprzez nieuzasadnione pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw do przyznania sumy pieniężnej. W tym bowiem zakresie Sąd pierwszej instancji dokładanie, przywołując bogate orzecznictwo NSA wskazał przesłanki, którymi kierował się przyznając skarżącemu sumę pieniężną w wysokość 1000 zł. Zdaniem WSA w Krakowie, o przyznaniu sumy pieniężnej zdecydował fakt, że skarżący od prawie dwóch lat od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może otrzymać jednoznacznej odpowiedzi od organu (s. 8-9 uzasadnienia).

Nie można uznać za uprawniony zarzut naruszenia art. 154 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi na niewykonanie przez PINB [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 199/20 pomimo, iż wykonanie tego wyroku przez organ miało miejsce przed dniem wniesienia skargi. Wskazać bowiem należy, że w doktrynie jak i orzecznictwie podnosi się, że "przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., II SA 2015/00). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 154.)

W niniejszej sprawie organ podjął czynności dopiero po złożeniu przez skarżącego w dniu 5 stycznia 2022 r. skargi na niewykonanie wyroku, przekazując mu najpierw w dniu 24 lutego 2022 r informację o nieposiadaniu żądanych dokumentów ,a następnie w dniu 6 kwietnia 2022 r. decyzję z dnia 29 grudnia 1998 r., nr NAB-73550//J-17/98 w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego w miejscowości L. - a więc długo po przekazaniu przez WSA w Krakowie akt do organu. Nadto jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku wyjaśnienia organu w tej sprawie są nieprzekonujące i niekonsekwentne. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2021 r. organ informuje bowiem skarżącego, że nie posiada żądanych informacji, by następnie w piśmie z dnia 6 kwietnia 2022 r. wskazać, że jednak jest w posiadaniu pewnych dokumentów dotyczących interesującej go nieruchomości. Tymczasem w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej "w przypadku, gdy przyczyną nieposiadania przez organ informacji jest brak stosownej dokumentacji pozwalającej organowi ustalić określone fakty, a chodzi o dokumentację, którą w świetle przepisów prawa organ powinien dysponować, to wówczas niezbędne jest także wyjaśnienie, co się z tą dokumentacją stało, przykładowo gdzie i do jakiego archiwum została przekazana" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2583/15), a wyjaśnienia organu w tym zakresie są niespójne i niekonsekwentne, co słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku (s. 8-9 uzasadnienia).

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście skarżący. Pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.