Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 808/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Skarżony organ: Komisja Akredytacyjna
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Marta Laskowska Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2006 r. sprawy ze skargi Politechniki [...] na uchwałę Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie oceny jakości kształcenia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Państwowej Komisji Akredytacyjnej na rzecz skarżącej Politechniki [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działając na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Politechniki [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy oceny jakości kształcenia na kierunku "[...]" prowadzonym na poziomie zawodowym na Wydziale [...] Politechniki [...], uchwałą z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] utrzymało w mocy uprzednio podjętą uchwałę z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...].

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2004 r. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej podjęło uchwałę nr [...] ustalającą kierunki studiów oraz uczelnie, w których zostanie dokonana ocena jakości kształcenia w 2004 r. W uchwale ustalono, że ocena jakości kształcenia zostanie dokonana m. in. na kierunku [...] w Politechnice [...]. Stosownie do art. 38 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym Państwowa Komisja Akredytacyjna pismem z dnia [...] lutego 2004 r. zawiadomiła Rektora Politechniki [...] o rozpoczęciu procesu oceny kształcenia i zwróciła się o sporządzenie przez uczelnię raportu samooceny. Po otrzymaniu raportu samooceny Państwowa Komisja Akredytacyjna zawiadomiła Rektora Politechniki [...], że Zespół Oceniający dokona wizytacji uczelni w dniach [...] października 2004 r. Wyniki wizytacji Zespół Oceniający zawarł w Raporcie oceny jakości kształcenia. Z treści Raportu wynika, że analizowano w szczególności dokumentację dotyczącą organizacji uczelni i zarządzania szkołą, wymagane minimum kadry zatrudnionej na kierunku "[...]" oraz kwestie toku studiów. W części VIII "Podsumowanie i uwagi końcowe" stwierdzono, że:

1) kierunek nie spełnia warunków kadrowych do prowadzenia studiów określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 marca 2002 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać uczelnia, aby utworzyć i prowadzić kierunek studiów, oraz nazw kierunków studiów (Dz. U. Nr 55, poz. 480 z późn. zm.),

2) studenci studiów dziennych stanowią [...]% ogólnej liczby studiujących, co jest niezgodne z art. 4 ust. 2 ustawy o wyższych szkołach zawodowych, zgodnie z którym winni ono stanowić co najmniej 50% ogólnej liczby studiujących.

Wskazano również na:

1) niedobory liczby godzin dydaktycznych w stosunku do wymagań zawartych w standardach,

2) brak uprawnień osoby prowadzącej wykład/ćwiczenia w dziedzinie, do której należy przedmiot; dotyczy to nast. przedmiotów: [...], [...], [...], [...], [...], [...],

3) nie legitymowanie się stopniem doktora przez osobę prowadzącą wykład z przedmiotów: [...], [...], [...], [...], [...],

4) niedobór w sylabusach zagadnień dotyczących [...],

5) powierzenie seminarium na kierunku [...] osobie nie legitymującej się dorobkiem lub stopniem/tytułem odpowiadającym temu kierunkowi,

6) wśród prac dyplomowych wybranych losowo stwierdzono przypadki prac opartych na przestarzałej literaturze przedmiotu, prac z małą ilością przypisów, prac z wadliwym sformułowaniem tematu, prac z niewłaściwym podziałem i strukturą treści,

7) skromne wyposażenie biblioteki w części przeznaczonej dla kierunku "[...]".

Raport Zespołu Oceniającego przedstawiony został Politechnice [...], która zgłosiła do niego uwagi. Uczelnia wskazała m. in. na niezgodność ze stanem faktycznym ustaleń dotyczących braku uprawnień do prowadzenia wykładów i ćwiczeń z przedmiotów [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zwrócono uwagę, że przedmiotów: [...], [...], [...], [...] oraz [...] nie ma w planie studiów na kierunku [...]. Przedstawiono stosowne wyjaśnienia odnośnie do zarzutu braku minimum kadry dydaktycznej wskazując, iż uczelnia spełnia warunki kadrowe wymagane przepisami rozporządzenia z dnia 28 lutego 2002 r. Za nieuzasadnione uczelnia uważa ustalenia w kwestii braków w zbiorach biblioteki i wyjaśniła, że oprócz około [...] pozycji zwartych uczelnia dysponuje bogatym zasobem bibliograficznym z dostępem elektronicznym, czego Zespół Oceniający nie wziął pod uwagę.

Na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2004 r. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej, po zapoznaniu się z dokumentacją przedstawioną przez uczelnię i Raportem Zespołu Oceniającego oraz po zasięgnięciu opinii Zespołu Kierunków Studiów Wychowania Fizycznego w sprawie jakości kształcenia na poziomie zawodowym na kierunku "[...]" prowadzonym na Wydziale [...] Politechniki [...], na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 2 i art. 42 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, wydało ocenę warunkową i ustaliło, że następna ocena jakości kształcenia powinna nastąpić w roku akademickim 2005/2006. W uchwale wskazano, że uzasadnienie oceny oraz zalecenia zostały zawarte w załączniku do uchwały. W załączniku zatytułowanym "Uzasadnienie" podano, że warunkową ocenę jakości kształcenia uzasadnia:

1) niespełnienie przez uczelnię wymagań kadrowych określonych powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 marca 2002 r., przy czym wskazano, że kierunek "[...]" nie znajduje odpowiednika w uchwale Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie określenia dziedzin nauki i dziedzin sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych (M.P. Nr 40, poz. 586), w związku z czym kompetencje nauczycieli akademickich wskazanych w minimum kadrowym oceniano dokonując analizy dorobku naukowego ze szczególnym uwzględnieniem problematyki [...]. Na tej podstawie do minimum kadrowego w grupie samodzielnych nauczycieli akademickich zaliczono dr hab. K. M., prof. dr hab. M. S. i prof. dr hab. H. S. W grupie nauczycieli akademickich ze stopniem naukowym doktora za specjalistów z zakresu "[...]" uznano dr I. W., dr inż. M. J. i dr B. M. Zatem do spełnienia wymagań, o których mowa w przywołanym rozporządzeniu, w grupie nauczycieli akademickich z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego brak jednej osoby, zaś w grupie nauczycieli akademickich ze stopniem naukowym doktora brakuje trzech osób, które posiadałyby dorobek naukowy z zakresu [...] lub [...];

2) poziom prac dyplomowych nie odpowiadający podstawowym wymaganiom metodologicznym i merytorycznym;

3) brak odpowiedniego wyposażenia biblioteki w literaturę przeznaczoną dla kierunku "[...]".

Politechnika [...], powołując się na art. 42 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zwrócono uwagę na niespójność sentencji uchwały, której treścią było przyznanie warunkowej oceny jakości kształcenia, z jej uzasadnieniem, w którym podniesiono zasadniczo zarzuty odnoszące się do warunków prowadzenia studiów wyższych. Jedynie zagadnienie poziomu prac dyplomowych miało związek z treścią rozstrzygnięcia zawartego w uchwale. W ocenie wnioskującej uczelni narusza to zasadę pogłębiania zaufania do państwa. Poza tym mając na względzie okoliczność, iż zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym uchwała w sprawie oceny jakości kształcenia jest przedstawiana ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego, jej uzasadnienie winno obrazować w pełni stan faktyczny stanowiący podstawę przyjętej oceny. Tymczasem uzasadnienie jest ograniczone do lakonicznego wymienienia negatywnych przesłanek. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie odniosło się w ogóle do przedstawionych przez uczelnię wyjaśnień i stanowiska wobec Raportu Zespołu Oceniającego. Uczelnia podniosła także, iż uchwała – wbrew dyspozycji § 18 ust. 1 Statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej – nie zawiera zaleceń usunięcia stwierdzonych uchybień. Wskazała także na brak wyjaśnienia, jakimi kryteriami kierował się organ dokonując oceny kwalifikacji nauczycieli akademickich. Zdaniem uczelni, fakt że kierunek "[...]" nie jest ujęty w uchwale Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia 23 czerwca 2003 r., nie przyznaje prawa do dowolnego, tj. bez przedstawionego stronie uzasadnienia, formułowania ocen. Nie wyjaśniono, czy i jaki wpływ na ocenę kwalifikacji nauczycieli akademickich miały kwestie z zakresu [...], zważywszy że opinię w tej sprawie wydał Zespół Kierunków Studiów Wychowania Fizycznego. Nie wzięto pod uwagę, że zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 marca 2002 r. przy ocenie minimum kadrowego bierze się pod uwagę udokumentowany dorobek praktyczny nauczyciela akademickiego, a więc oparty na doświadczeniu. Zdaniem uczelni, wymogi te w grupie nauczycieli akademickich z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego spełniają: dr hab. med A. K. i dr hab. W. C., a w grupie nauczycieli akademickich ze stopniem naukowym doktora: dr J. B., dr G. D., dr J. E., dr S. H. i dr K. I.

Ogólnikowo zostało potraktowane uzasadnienie zarzutu odnoszącego się do poziomu prac dyplomowych. Ta ogólnikowość i brak wskazania konkretnych prac nie pozwala na ustosunkowanie się do zarzutu, a równocześnie wskazuje na dowolność sformułowanej oceny w tym względzie.

Za bezzasadny uczelnia uważa zarzut braku odpowiedniego wyposażenia biblioteki w literaturę przeznaczoną dla kierunku "[...]". Nie wyjaśniono, brak jakich konkretnie pozycji dostrzeżono. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej całkowicie pominęło wyjaśnienia uczelni zawarte w uwagach do Raportu Zespołu Oceniającego, a wskazujące na fakt, że w zasobach bibliotecznych Uczelni znajduje się ok. [...] pozycji zwartych (wykaz pozycji dołączono do uwag uczeni), zignorowano także fakt posiadania przez uczelnię zasobów w wersji elektronicznej, do którego dostęp zapewnia ok. [...] stanowisk komputerowych.

Z przedstawionych przyczyn Politechnika [...] wniosła o zmianę zaskarżonej uchwały.

Na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2005 r. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej podjęło uchwałę nr [...], którą utrzymało w mocy uchwałę Prezydium Komisji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu uchwały podano, że podtrzymany został zarzut dotyczący minimum kadrowego, gdyż do spełnienia wymagań określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 marca 2002 r. w grupie nauczycieli akademickich z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego nadal brak jednej osoby, a w grupie nauczycieli akademickich ze stopniem naukowym doktora – trzech osób. Fakt prowadzenia zajęć dydaktycznych z określonych przedmiotów nie może stanowić wystarczającej przesłanki do uznania, że dana osoba jest specjalistą z tego zakresu. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej przy zaliczaniu nauczycieli akademickich do minimum kadrowego poszczególnych kierunków studiów uwzględnia profil naukowy kadry, który wyznacza zestawienie takich elementów, jak: dorobek naukowy, charakter pism, w których ten dorobek jest publikowany, zakres uzyskanych stopni i tytułów naukowych oraz dorobek w zakresie kształcenia młodej kadry naukowej. Przyjęcie takich kryteriów jest niezbędne, bowiem w ponad 40% kierunków studiów ich nazwy i zakres tematyczny nie są tożsame z nazwami i zakresem dyscyplin naukowych, w których nadawane są stopnie naukowe. W dołączonych do odwołania oświadczeniach nauczycieli mających stanowić minimum kadrowe, albo w ogóle nie są wskazywane obszary badawcze i publikacje, które dotyczyłyby specjalności dyplomowania na kierunku "[...]" albo przytaczane są pojedyncze prace, często dopiero oddawane do druku. Podtrzymano także pozostałe zastrzeżenia. Bezspornym jest, iż część prac dyplomowych budzi zastrzeżenia merytoryczne i metodyczne. Natomiast uwagi dotyczące zasobów bibliotecznych odnosiły sie do Biblioteki Głównej i ich część dotyczącą [...] uznano za słabo wyposażoną.

Politechnika [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] lutego 2005 r. wnosząc o jej uchylenie jako podjętej z naruszeniem prawa, a nadto z powodu oparcia rozstrzygnięcia na wadliwych ustaleniach.

Skarżąca podtrzymała zarzut dowolności przy dokonywaniu oceny minimum kadrowego. W żadnym bowiem przepisie nie określono kryteriów oceny zastosowanych przez organ w zaskarżonej uchwale. Ustalenie kryteriów oceny kadry nauczającej przez Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie znajduje więc oparcia w przepisach prawa. Ponadto, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 5 Statutu, Państwowa Komisja Akredytacyjna jest powołana jedynie do oceny spełniania określonych w przepisach prawnych warunków prowadzenia studiów wyższych, a nie do stanowienia takich warunków. Kryteria przyjęte przez Prezydium Komisji są przy tym nieprecyzyjne i skrajnie ocenne, co powoduje, że dostosowanie się do nich jest niemożliwe. Poza tym kryteria te zostały uczelni przedstawione już po dokonaniu oceny. W kwestii oceny poziomu prac dyplomowych skarżąca powołała się na stanowisko zajęte przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], z którego wynika, że ustalanie tematów prac dyplomowych, ustanawianie opiekunów (promotorów) oraz weryfikacja poziomu prac i warunków dopuszczenia do obrony pracy i egzaminu dyplomowego – to materia określana z reguły przez władze uczelni. Uczelnia też określa sposób ustalania zawartości merytorycznej pracy, by mogła ona być przyjęta za pracę dyplomową. Powyższe potwierdza, że merytoryczna ocena prac dyplomowych jest możliwa jedynie w oparciu o kryteria ustalone przez Politechnikę [...], a nie o subiektywne przekonanie członków zespołu wizytującego. Dowolność przyjętych ocen w tym względzie wydaje się potwierdzać powierzchowność ustaleń raportu w części opisującej uchybienia prac dyplomowych. Nie wskazano przy tym liczby prac, które poddano ocenie, liczby prac wadliwych oraz tytułów prac obarczonych uchybieniami. Czyni to przyjęte ustalenia niewiarygodnymi i nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do oceny Prezydium Komisji.

W uchwale nie wskazano uchybień wymagających usunięcia, mimo że na organie ciąży taki obowiązek w myśl § 18 ust. 1 Statutu Komisji. Stwierdzenie braku "odpowiedniego wyposażenia biblioteki w literaturę przeznaczoną dla kierunku "[...]", bez określenia, w jaki sposób należy uzupełnić wyposażenie biblioteki uniemożliwia usunięcie uchybienia, bowiem nie wiadomo, o jaką liczbę i jakość wydawnictw należy zwiększyć zasoby biblioteczne, aby przy kolejnej ocenie nie narazić się na zarzut braku odpowiedniego wyposażenia biblioteki. Nadto przyjęta w tym względzie ocena nie znajduje oparcia w ustaleniach faktycznych w zakresie stanu zasobów bibliotecznych.

Skarżąca wyraziła ponadto wątpliwości co do bezstronności dwojga ekspertów wchodzących w skład zespołu wizytującego uczelnię wskazując na okoliczności uzasadniające te wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Akredytacyjna wniosła o jej odrzucenie podnosząc, że ocena jakości kształcenia w uczelni należy do wyłącznej właściwości tejże Komisji, która działa w odrębnym trybie uregulowanym w ustawie o szkolnictwie wyższym. Ocena ta jest wyrażana w formie uchwały Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej podejmowanej na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy. Przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym określają ponadto środek odwoławczy przysługujący uczelni niezadowolonej z ustalonej oceny, w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 42 ust. 2), a także termin jego wnoszenia oraz termin rozpatrzenia wniosku przez Komisję. Postępowanie przed Państwową Komisją Akredytacyjną w sprawie ustalenia oceny jakości kształcenia na danym kierunku w uczelni nie jest postępowaniem administracyjnym, ale postępowaniem odrębnym uregulowanym w całości w ustawie o szkolnictwie wyższym oraz w statucie Państwowej Komisji Akredytacyjnej uchwalonym przez Komisję na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy. Uchwała Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej ustalająca ocenę jakości kształcenia na danym kierunku w uczelni nie jest którymkolwiek z aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stąd też skarga na tę uchwałę do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi na uchwałę Państwowej Komisji Akredytacyjnej w przedmiocie warunkowej oceny jakości kształcenia na określonym kierunku studiów.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Państwowej Komisji Akredytacyjnej o niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną uchwałą. Kognicja sądu administracyjnego nie jest wyłączona przez fakt, iż ocena jakości kształcenia w uczelni należy do wyłącznej właściwości Państwowej Komisji Akredytacyjnej, która działa w trybie odrębnym od uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Po pierwsze należy stwierdzić, że ustrój i zadania Państwowej Komisji Akredytacyjnej zostały uregulowane w dziale II ustawy o szkolnictwie wyższym zatytułowanym "Nadzór nad uczelniami i przedstawicielstwo szkolnictwa wyższego". W art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawa wyposaża Państwową Komisję Akredytacyjną w kompetencje do dokonywania oceny kształcenia na danym kierunku studiów oraz przestrzegania przez uczelnię warunków prowadzenia studiów i przedstawiania ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego wniosków w tych sprawach. Sytuuje to Państwową Komisję Akredytacyjną w systemie organów państwa właściwych w sprawach dotyczących sfery uprawnień i obowiązków uczelni.

Tryb działania Komisji i sposób wyrażania ocen reguluje art. 42 ust. 1-3 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz postanowienia statutu uchwalonego przez Komisję na podstawie upoważnienia zawartego w art. 42 ust. 3. W istocie postępowanie przed Państwową Komisją Akredytacyjną jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej ta okoliczność, a także fakt, że ocena jakości kształcenia w uczelni należy do wyłącznej właściwości Komisji, nie oznaczają same przez się, że tryb weryfikacji uchwał podejmowanych w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, ogranicza się do autokontroli sprawowanej w trybie art. 42 ust. 2 przez Komisję poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozważanej kwestii należy wziąć pod uwagę, że podjęcie uchwały przez Komisję poprzedzają czynności, których rodzaj, a także tryb ich dokonywania jest uregulowany w ustawie, bądź w przepisach statutu. W czynnościach tych uczelnia uczestniczy na prawach strony i korzysta z konkretnych gwarancji procesowych przewidzianych w ustawie oraz statucie. Uczelnia może bowiem zgodnie z § 16 ust. 2 statutu zgłaszać swoje uwagi do raportu zespołu oceniającego, a ponadto, zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, od uchwały kończącej postępowanie oceniające przysługuje uczelni prawo wniesienia środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ulega więc wątpliwości, że uchwała Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej w przedmiocie oceny jakości kształcenia na danym kierunku dotyczy sfery praw i obowiązków uczelni, zaś uchwała przyznająca ocenę warunkową zawiera w sobie element władczego i jednostronnego ustalenia sytuacji faktycznej i prawnej uczelni, gdyż zgodnie z § 18 ust. 1 Statutu zawiera ustalenie uchybień wymagających usunięcia przez uczelnię.

Publicznoprawny status Państwowej Komisji Akredytacyjnej oraz przedstawione powyżej cechy postępowania przed Komisją, a także charakter podejmowanych uchwał, dają podstawy do przyjęcia, że podejmowane przez nią akty podlegają kontroli przez sąd administracyjny. W ramach tej kontroli sąd bada, czy czynności organu mają podstawę w przepisach prawa materialnego i procesowego, a także czy dokonana czynność jest zgodna z tymi przepisami. Te elementy powodują, że mamy do czynienia z aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nadto należy wziąć pod uwagę i to, że skąpa regulacja ustawowa odnosząca się do tego typu działań nadzorczych nad uczelniami, jaką jest ocena jakości kształcenia, nie daje zbyt szerokich możliwości ich kwestionowania przez uczelnię. Stąd ograniczenie kontroli legalności działań organu do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ pozostawałoby w kolizji z zasadą demokratycznego państwa prawnego, w której mieści się prawo do sądowej weryfikacji aktów organów władzy publicznej, jako jeden z niezbędnych środków pogłębiania zaufania do państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażano niejednokrotnie potrzebę dążenia do praworządności działań organów władzy wykonawczej przez realizację konstytucyjnego prawa każdego do obiektywnej oceny i rozstrzygnięcia jego sprawy przez niezawisły sąd (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 4.12.2000 r. FPS13/00, ONSA 2001/2/58)

Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty i ich argumentacja znalazły uznanie Sądu.

Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa. W ramach sprawowanej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Tak wyznaczone przez ustawodawcę granice kognicji sądu administracyjnego nie dają podstaw do merytorycznej kontroli oceny przyjętej przez Państwową Komisję Akredytacyjną w zakresie jakości kształcenia na kierunku "[...]" na poziomie zawodowym w Politechnice [...]. Ocena ta bowiem należy wyłącznie do organu w tym celu powołanego, a więc do Państwowej Komisji Akredytacyjnej.

Sąd pominął także podniesioną w skardze kwestię ewentualnego braku obiektywizmu u niektórych członków zespołu oceniającego, jako nie wchodzącą w zakres kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Co się zaś tyczy postępowania w przedmiocie oceny jakości kształcenia oraz uchwały kończącej to postępowanie, podkreślić należy, że - jak wcześniej wspomniano - zagadnienia te znajdują uregulowanie w ustawie o szkolnictwie wyższym oraz w statucie Państwowej Komisji Akredytacyjnej. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały moc obowiązującą posiadał statut Państwowej Komisji Akredytacyjnej uchwalony w dniu 23 września 2004 r. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było zatem stwierdzenie, czy Państwowa Komisja Akredytacyjna dochowała wymagań stawianych przez ustawę oraz uchwalonego na jej podstawie statutu.

Postępowanie poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały z dnia [...] lutego 2005 r. przebiegało dwuetapowo, przy czym pierwszy etap obejmował wizytację przeprowadzoną przez wyłoniony spośród członków i ekspertów Komisji Zespół Oceniający, sporządzenie raportu oceny jakości kształcenia przez Zespół i przesłanie go uczelni w celu ustosunkowania się do zawartych w nim ustaleń i ocen, a następnie przedstawienie raportu i uwag zgłoszonych przez uczelnię Prezydium Komisji w celu podjęcia uchwały w przedmiocie oceny jakości kształcenia. Te działania wyczerpywały postanowienia §§ 15 i 16 statutu. Jeśli chodzi o wymogi odnoszące się do uchwały Prezydium Komisji, to zgodnie z § 17 ust. 1 statutu uchwała winna obejmować ocenę spełnienia określonych w przepisach prawa warunków prowadzenia studiów wyższych, ocenę jakości kształcenia oraz uzasadnienie. Przepis § 18 ust. 1 statutu zawiera szczególne wymagania co do uchwały zawierającej ocenę warunkową. Uchwała taka powinna wskazywać uchybienia wymagające usunięcia oraz określać termin dokonania powtórnej oceny. Oznacza to, że niezbędnym elementem uchwały zawierającej ocenę warunkową jest wyraźne określenie uchybień stwierdzonych w postępowaniu oceniającym. Tego elementu uchwała Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] grudnia 2004 r. nie zawierała. Wymogu, o którym mowa w § 18 ust. 1 nie wyczerpywało zamieszczenie w § 2 uchwały wzmianki że "zalecenia zawarte zostały w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do uchwały", tym bardziej że ani uchybień wymagających usunięcia, ani zaleceń w treści uzasadnienia nie zamieszczono. Ponadto zważyć trzeba, że uzasadnienie – z samej definicji tego pojęcia - ma na celu wyjaśnienie zasadności podjętego rozstrzygnięcia, bądź oceny i nie ma w nim miejsca na treści stanowcze będące wyrazem woli organu. Te elementy winny znaleźć się w treści podjętej uchwały, zgodnie zresztą z jednoznacznie brzmiącym przepisem statutu. W takim stanie rzeczy należało uznać, że uchwała Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] grudnia 2004 r. została wydana z naruszeniem § 18 ust. 1 Statutu.

Istotnymi brakami dotknięte jest także uzasadnienie omawianej uchwały. Treść jego ograniczona została do wyliczenia przyczyn wydania oceny warunkowej, przy czym jedynie co do jednej z nich - niespełnienia wymagań minimum kadrowego wyjaśniono racje, jakimi kierował się organ. Brak natomiast jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do zarzutu niskiego poziomu prac dyplomowych oraz stwierdzonych braków w wyposażeniu biblioteki. Organ nie odniósł się w ogóle do wyjaśnień oraz uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez uczelnię do Raportu Zespołu Oceniającego. Stwierdzić zatem należy, że wbrew treści § 2 uchwały, w załączniku do niej ani nie wskazano uchybień wymagających usunięcia, ani też nie zawarto prawidłowego uzasadnienia podjętej uchwały. Uchybia to tym samym przepisowi §17 ust. 1 pkt 3 Statutu. Całkowite zaś pominięcie stanowiska strony w sprawie bezpośrednio dotyczącej jej uprawnień oraz obowiązków, świadczy o arbitralnym działaniu organu, które nie daje się pogodzić z zasadą pogłębiania zaufania do państwa, jak również z zasadą legalizmu konieczną w działaniu organów państwa (art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W drugim etapie postępowania przed Komisją obowiązkiem organu, stosownie do art. 42 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym, było ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej uchwałą Komisji z dnia [...] grudnia 2004 r. Prawo strony do ponownego rozpatrzenia sprawy jest formą zagwarantowania zasady dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organ władzy publicznej wyrażonej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rozpoznając sprawę ponownie organ jest obowiązany rozpatrzyć sprawę w pełnym jej zakresie, a więc poddać ponownie ocenie całokształt okoliczności sprawy, a także rozpatrzyć zarzuty podniesione we wniosku strony. Wyjaśnienie przyjętego rozstrzygnięcia powinno się znaleźć w uzasadnieniu ostatecznej decyzji.

Stwierdzić należy, że uchwała Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] lutego 2005 r. obarczona jest tymi samymi wadami, co uchwała ją poprzedzająca. Zaskarżona uchwała również nie spełnia wymogu określonego w art. 18 ust. 1 statutu, a jej uzasadnienie obarczone jest tym samym brakiem, co uzasadnienie uchwały poprzedniej. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały ograniczone zostało bowiem wyłącznie do argumentacji odnoszącej się do zarzutu braku minimum kadrowego. Pominięto natomiast pozostałe kwestie, a mianowicie zarzut niedostatecznego poziomu prac dyplomowych oraz braków w wyposażeniu biblioteki. Nie odniesiono się w ogóle do wyjaśnień przedstawionych przez Politechnikę [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz do podniesionych w nim zarzutów, co powoduje, iż uzasadniony jest zarzut arbitralnego działania organu. Należy podkreślić, że rolą uzasadnienia jest wyłożenie racji, jakimi kierował się organ przy podjęciu aktu i przekonanie strony o prawidłowości zawartego w nim rozstrzygnięcia. Brak tak rozumianego uzasadnienia uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uprawnień przyznanych mu przepisem prawa, a tym samym, czy nie doszło do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wykazanych powyżej braków nie usprawiedliwia szczególny, ocenny charakter rozstrzygnięcia podjętego przez Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej, ani też odrębność postępowania przed Komisją. Rozstrzygnięcie Komisji w przedmiocie oceny jakości kształcenia jest wynikiem rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w toku postępowania oceniającego, tak więc Prezydium działa w tym przypadku jak organ administracji publicznej, którego zadaniem jest dokonanie niezbędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a następnie oceny zebranego materiału dokumentacyjnego.

Zauważyć ponadto należy, że rozstrzygnięcie Prezydium Komisji będącego organem kolegialnym, zapada w głosowaniu (§ 10 statutu), którego przebieg powinien znajdować odzwierciedlenie w protokole z posiedzenia Prezydium. Protokół ze swej istoty powinien zawierać wskazanie kto, gdzie, kiedy i jakich czynności dokonał, kto był przy tej czynności obecny, jakie uwagi zgłosiły osoby uczestniczące oraz co i w jaki sposób w ustalono. Tym wymogom nie odpowiadają ani protokół z posiedzenia Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej w dniu [...] grudnia 2004 r., ani też protokół z posiedzenia Prezydium Komisji oraz Zespołu Kierunków Studiów Wychowania Fizycznego w dniu [...] lutego 2005 r. Z treści protokołów nie wynika, kto uczestniczył w posiedzeniu, w związku z czym nie wiadomo, czy został spełniony wymóg obecności co najmniej połowy członków Prezydium, zawarty w § 10 ust. 1 statutu. Nie odnotowano, kto zabierał głos w dyskusji i jakie szczegółowe kwestie były dyskutowane, w jaki sposób odniesiono się do wyjaśnień uczelni oraz z jakich względów zostało przyjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Miało to istotne znaczenie dla uzasadnienia uchwał podjętych przez Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej.

W ocenie Sądu, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną uchwałą uchybiono przepisowi art. 42 ust. 1 i 3 ustawy o szkolnictwie wyższym wskutek podjęcia uchwały o warunkowej ocenie jakości kształcenia z naruszeniem postanowień § 17 ust. 1 pkt 3 i § 18 ust. 1 statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej. W postępowaniu Państwowej Komisji Akredytacyjnej doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez uchylenie się od obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, prawidłowego udokumentowania przebiegu postępowania oraz jego wyników. Brak zaś wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia prowadzi do podważenia zasady zaufania do państwa będącej standardem demokratycznego państwa prawnego.

Wobec tych braków i uchybień, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.