Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 431/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy: § 25 ust. 2 w zakresie słów "oraz gady, płazy, ptaki i owady"; § 25 ust. 3 w zakresie słów "i wyłącznie przez osoby dorosłe"; § 25 ust. 6 w zakresie słów "oraz umieścić w widocznym miejscu, wykonaną z trwałego materiału, czytelną tabliczkę z napisem ostrzegawczym "Uwaga pies!" lub o treści podobnej"; § 25 ust. 7–10; § 27; § 29; § 32 i § 33 załącznika nr [...] do tej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Gminy D. na rzecz W. W. kwotę [...]zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2015 r. Rada Gminy (dalej też jako "Rada Gminy") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D. (zwaną też dalej "Uchwałą"). Treść tego regulaminu (zwanego też dalej "Regulaminem") stanowiła załącznik nr [...] do Uchwały. W Regulaminie znalazły się m.in. następujące unormowania:

- § 25: "1. [...]. 2. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe, a w szczególności psy oraz gady, płazy, ptaki i owady, w lokalach mieszkalnych lub użytkowych są zobowiązane stworzyć warunki uniemożliwiające wydostanie się zwierząt z pomieszczenia. 3. Psy muszą być wyprowadzane na smyczy i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu dodatkowo muszą być wyprowadzane z nałożonym kagańcem i wyłącznie przez osoby dorosłe. 4. Zwolnienie psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem jest dozwolone jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji, gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. 5. Zwolnienie psa ze smyczy, ale bez nałożonego kagańca jest dozwolone wyłącznie na terenie należycie ogrodzonej nieruchomości, w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich. 6. Właściciel nieruchomości, po której pies porusza się swobodnie, zobowiązany jest zabezpieczyć nieruchomość w taki sposób, aby zapobiec możliwości wydostania się psa poza jej granice oraz umieścić w widocznym miejscu, wykonaną z trwałego materiału, czytelną tabliczkę z napisem ostrzegawczym "Uwaga pies!" lub o treści podobnej. 7. Osoba zamierzająca utrzymywać psa rasy agresywnej zobowiązana jest uzyskać stosowne zezwolenie w rozumieniu przepisów o ochronie zwierząt. 8. Za wszelkie szkody wyrządzone przez zwierzęta domowe, w tym psy, odpowiada właściciel zwierzęcia. 9. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do poddawania ich okresowym szczepieniom obowiązkowym. 10. Padlinę zwierząt domowych należy usuwać niezwłocznie poprzez przekazanie jej firmie prowadzącej działalność w zakresie odbioru i utylizacji padłych zwierząt i ich części."

- § 27: "Osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej są zobowiązane prowadzić chów lub hodowlę tych zwierząt w taki sposób, aby zachować bezpieczeństwo i środki ostrożności, zapewniające ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi (hałas, odór, zagrożenia dla środowiska, itp.) oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz użytku publicznego."

- § 29: "1. Padlinę zwierząt gospodarskich należy usuwać niezwłocznie poprzez przekazanie jej firmie prowadzącej działalność w zakresie odbioru i utylizacji padłych zwierząt i ich części. 2. Obowiązek usunięcia padłych zwierząt gospodarskich spoczywa na właścicielu zwierząt."

- § 32: "1. W przypadku zagrożenia wystąpienia chorób zakaźnych przenoszonych na ludzi i zwierzęta przez myszy i szczury wyznacza się obszar na terenie gminy podlegający obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia. 2. Termin i obszar przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji Wójt Gminy D. podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty.

- § 33: "1. Wójt Gminy D. udzieli imiennego upoważnienia osobom fizycznym lub innym podmiot do prowadzenia kontroli wypełniania obowiązków określonych w regulaminie; upoważnienie zawiera: imię, nazwisko osoby kontrolującej, przedmiot i zakres kontroli, pieczątkę Urzędu Gminy D. oraz podpis i imienną pieczątkę Wójta Gminy D.. 2. Właściciele nieruchomości mają obowiązek umożliwić wstęp na teren nieruchomości osobom określonym w ust. 1 do kontroli wypełniania obowiązków określonych w regulaminie. 3. W sprawach nieuregulowanych w regulaminie stosuje się przepisy ustawy oraz inne obowiązujące przepisy w zakresie objętym regulaminem."

Skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył pismem z [...] kwietnia 2018 r. W. W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. E. Ś., która wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości – ze względu na istotne naruszenie prawa – a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, w pierwszej kolejności, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 wrześniu 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.c.p.g.") rada gminy zobowiązana jest określić w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W tym kontekście Wojewoda wskazał, że Regulamin zawiera następujące uchybienia prawne:

- w § 25 ust. 2 Rada Gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe w zakresie sformułowania obowiązku zabezpieczenia gadów, płazów, ptaków i owadów przed wydostaniem się z pomieszczenia. Tak oznaczone obowiązki nie wchodzą bowiem w zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ten dotyczy obowiązków osób utrzymujących jedynie zwierzęta domowe, stąd też Regulamin nie może określać obowiązków właścicieli zwierząt nieudomowionych utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych;

- § 25 ust. 3 i 4 naruszają prawo w sposób istotny w zakresie, w jakim: przewidują bezwzględny obowiązek wyprowadzania psa na smyczy przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a także umożliwiają zwolnienia psa ze smyczy tylko "z nałożonym kagańcem", gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem". Wojewoda podkreślił, że prawodawca miejscowy, realizując normę kompetencyjną, winien uwzględnić wszystkie obowiązujące przepisy rangi ustawowej, które dotyczą materii przekazanej mu do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego. A art. 10a ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.; dalej w skrócie "u.o.z."), zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z przepisu tego wynika, że obowiązkiem właściciela jest takie zwalnianie psa ze smyczy, aby zachowywać nad nim kontrolę. Innymi słowy, jeżeli tylko właściciel psa potrafi sprawować nad nim kontrolę w inny sposób niż przez trzymanie go na smyczy, np. poprzez wykorzystywanie umiejętności zwierzęcia wynikających z odpowiedniej tresury, to wymóg ustawowy jest zrealizowany. W świetle tej regulacji za niedopuszczalny, zdaniem Skarżącego, uznać należy taki sposób kształtowania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który prowadziłby do penalizowania zachowania – stosownie do art. 10 ust. 2a u.c.p.g. nieprzestrzeganie obowiązku ustanowionego w regulaminie podlega karze – które jest prawidłową realizacją obowiązku ustawowego. Ponadto ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków na mocy regulaminu – bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami – mogą prowadzić do naruszenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto zawarty w § 25 ust. 4 zwrot "w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany. Rada Gminy winna mieć na uwadze, że przepisy aktów prawnych powinny być tak zredagowane, aby wyrażały intencję lokalnego prawodawcy w sposób dokładny i zrozumiały. Związane jest to z zasadą precyzji w redagowaniu przepisów prawnych, według której przepisy powinny być tak skonstruowane, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis. Konsekwencją uchwalenia takiego nieostrego przepisu jest niemożność ustalenia przez adresata Regulaminu, kiedy możliwe jest zwolnienie psa ze smyczy. Nie sposób bowiem bezsprzecznie stwierdzić, w jakim przypadku dane miejsce uznać można za takie, które jest mało uczęszczane przez ludzi. Niedopuszczalne jest także nakazanie mieszkańcom gminy, aby psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu, były wyprowadzane wyłącznie przez "osoby dorosłe" (§ 25 ust. 3) – nawet wówczas, gdyby pojęcie to odnosiło się do osób pełnoletnich i tylko w tym rozumieniu zostało użyte. Gdyby nawet przyjąć, że możliwym jest ocena kryterium "dorosłości", to ww. przepis Regulaminu nie uwzględnia indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa. Nie można wykluczyć sytuacji, że osoby młode, o większej sprawności fizycznej, są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca niedookreślone kryterium dorosłości, lecz schorowana czy niedołężna. Bez wątpienia takie postanowienie nie tylko narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ale także ogranicza podstawowe wolności obywatelskie gwarantowane przez ustawę zasadniczą;

- § 25 ust. 5 wykracza poza zakres normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż Regulamin nie może ingerować w to, w jakich przypadkach można na terenie nieruchomości zwolnić psa ze smyczy. Wykonanie bowiem takiego obowiązku mogłoby prowadzić do zachowania sprzecznego z przepisami ustawy o ochronie zwierząt;

- w § 25 ust. 6 Rada Gminy w nieuprawniony sposób nałożyła przewidziane w tym przepisie obowiązki jedynie na właścicieli nieruchomości, a nie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Ponadto nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku umieszczanie w widocznym miejscu tabliczki ostrzegawczej także nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

- Rada Gminy nie była upoważniona do uregulowania w § 25 ust. 7 kwestii uzyskania zezwolenia na utrzymywanie psa rasy agresywnej, gdyż obowiązek uzyskania takiego zezwolenia wynika wprost z art. 10 ust. 1 u.o.z.;

- § 25 ust. 8 wykracza poza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ponieważ Rada nie posiada kompetencji do określenia zasad odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzęta. Tym bardziej, że kwestie te reguluje art. 431 § 1 Kodeksu cywilnego;

- regulacja § 25 ust. 8 nakładająca na właścicieli zwierząt domowych obowiązek systematycznego szczepienia tych zwierząt została przyjęta z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.;

- zawarte w § 25 ust. 10 i § 29 zapisy dotyczące postępowania z padłymi zwierzętami są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości.

- w § 27 Rada Gminy zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej do prowadzenia chowu lub hodowli tych zwierząt w sposób m.in. zapewniający ochronę przed uciążliwością dla ludzi, taką jak hałas, odór. Tymczasem kwestię uciążliwości korzystania przez właściciela nieruchomości z nieruchomości regulują przepisy Kodeksu cywilnego – art. 144.

- § 32 ust. 1 i 2 nie wyczerpują normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., w świetle której Regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada Gminy nie określiła bowiem ani obszarów obowiązkowej deratyzacji, ani terminów jej przeprowadzenia. Tymczasem postanowienia zawarte w Regulaminie powinny być kompletne; innymi słowy, winny zostać w nim uwzględnione wszystkie elementy wskazane przez ustawodawcę. Nie zamieszczenie w treści Regulaminu obligatoryjnej regulacji dotyczącej ustalenia terminów, w jakich winna być przeprowadzana obowiązkowa deratyzacja, a także obszarów jej przeprowadzenia, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, jako nie zawierającej obligatoryjnego elementu nakazanego przez ustawodawcę;

- § 33 ust. 1 i 2 – którymi Rada Gminy uregulowała kwestie dotyczące kontroli przestrzegania uchwalonego przez siebie aktu prawnego oraz nałożyła obowiązek udostępnienia nieruchomości przez właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia kontroli realizacji obowiązków określonych w Regulaminie – stanowią unormowania wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego. Poza tym uprawnienia kontrolne w odniesieniu do utrzymania czystości i porządku w gminie oraz sposób ich wykonywania wynikają wprost z ustawy (rozdział 4c u.c.p.g.). Podobnie konsekwencje niewykonywania obowiązków określonych w Regulaminie oraz tryb postępowania w takich sprawach uregulowane są w art. 10 ust. 2a i 3 u.c.p.g. Ponadto brak jest w obowiązujących przepisach regulacji uprawniającej Radę Gminy do wprowadzania ograniczenia prawa własności, poprzez obowiązek udostępniania nieruchomości do przeprowadzenia kontroli realizacji Regulaminu. Wprowadzenie takiego obowiązku jest możliwe jedynie w formie ustawy;

- uregulowanie zawarte w § 33 ust. 3 oznacza, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje Regulamin, będący aktem prawa miejscowego, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych, przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom Regulaminu (uchwały) przed przepisami ustawy. Stanowi to naruszenie art. 87 Konstytucji RP, który wskazuje hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Niezgodne z Konstytucją jest stawianie przepisów mających charakter wykonawczy przed przepisami ustaw. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takiej regulacji.

W ocenie Wojewody, z uwagi na szeroki zakres stwierdzonych w Regulaminie uchybień oraz zaniechanie uchwałodawcze polegające na niewyznaczeniu terminów deratyzacji i obszarów podlegających deratyzacji, niezbędnym jest stwierdzenie nieważności Uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy oceniła, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, ale tylko w części.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...] – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym, jak to już wyżej wskazano, decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D., która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym W. W. w dniu [...] sierpnia 2015 r. (poz. 5020) i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia (zob. § 4 Uchwały), tj. [...] września 2015 r. Uchwała ta została następnie zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2017 r. (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 3815). Wskazana nowelizacja – która objęła swym zakresem § 4 ust. 1 pkt 8, 9, 10 i 11 oraz § 13 ust. 2, 12, 13 i 16 Regulaminu – nie miała jednak istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż znowelizowane przepisy Regulaminu nie zostały objęte przedmiotem zaskarżenia.

Należy bowiem zauważyć, że choć w petitum skargi jej autor formalnie wskazał, iż zaskarża Uchwałę "w całości", to jednak z uzasadnienia skargi jasno wynika, że Wojewoda kwestionuje prawidłowość jedynie niektórych przepisów Regulaminu, konkretnie przezeń wskazanych, a owo zaskarżenie Uchwały "w całości" miało w istocie na celu zapewnienie tożsamości zakresowej z wnioskiem skargi – o stwierdzenie nieważności Uchwały właśnie "w całości" – którego treść została z kolei zdeterminowana, jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi, charakterem jednego z zarzucanych uchybień (zaniechanie prawodawcze) oraz liczebnością ("zakresem") pozostałych. Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w takim zakresie – tj. odnośnie do wyraźnie zaczepionych w skardze przepisów: § 25 ust. 2–10, § 27, § 29, § 32 i § 33 Regulaminu – poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to zwłaszcza z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia oraz przez wzgląd na konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.; w skrócie "u.c.p.g.").

Jest poza sporem, że zaskarżona Uchwała – jak każda uchwała mająca za przedmiot regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie – jest aktem prawa miejscowego. Wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. (ówcześnie: Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z [...].10.2016 r., II OSK [...], CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, G. 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, T. 2010, s. 75). Lege non distinguente, dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z [...].09.2009 r., II OSK [...]; CBOSA).

W myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g. – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały, tj. [...] sierpnia 2015 r. – regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony – uw. Sądu];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zob. wyrok NSA z [...].02.2015 r., II OSK [...], CBOSA) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z [...].01.2009 r., III SA/Kr [...]; z [...].12.2009 r., II SA/Wr [...] – CBOSA).

W świetle cytowanej regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. należy więc, co do zasady, podzielić generalny zarzut Wojewody, że zaskarżone przepisy Regulaminu wykraczają w wielu punktach poza zakres upoważnienia ustawowego lub w sposób niedopuszczalny powtarzają, niekiedy z istotnymi modyfikacjami, ustawowe regulacje.

Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do zaskarżonych przepisów Regulaminu i związanych z nimi zarzutów należy wskazać, co następuje.

I. Ad § 25 ust. 2 Regulaminu

Zgodzić należy się ze Skarżącym, że tym przepisie Rada Gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zakresie sformułowania obowiązku zabezpieczenia gadów, płazów, ptaków i owadów przed wydostaniem się z pomieszczenia. Powyższy przepis ustawy dotyczy bowiem obowiązków osób utrzymujących jedynie zwierzęta domowe, stąd też Regulamin nie może określać obowiązków właścicieli zwierząt nieudomowionych utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych (por. wyroki WSA z [...].09.2008 r., II SA/Lu [...]; z [...].10.2015 r., IV SA/Po [...] – CBOSA).

Z tych względów za dotknięte wadą nieważności należało uznać postanowienie § 25 ust. 2 Regulaminu w zakresie słów "oraz gady, płazy, ptaki i owady".

II. Ad § 25 ust. 3 Regulaminu

W ocenie Sądu ww. przepis uznać należy za nieważny tylko w zakresie słów "i wyłącznie przez osoby dorosłe". Zgodzić należy się z Wojewodą, iż niedopuszczalne jest nakazanie mieszkańcom gminy, aby psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu, były wyprowadzane wyłącznie przez "osoby dorosłe". Pomijając nawet prawną niedookreśloność kryterium "dorosłości" (czy jest ono tożsame z "pełnoletniością"), kryterium to nie uwzględnia indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa. Tymczasem nie można wykluczyć sytuacji, że osoby młode, o większej sprawności fizycznej, są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca owo (nie do końca określone) kryterium "dorosłości", lecz schorowana czy niedołężna.

Natomiast Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu o niedopuszczalności uregulowania w Regulaminie nakazu wyprowadzania psów na smyczy (na uwięzi) i w kagańcu, uznając, że przepis 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. pozwalał Radzie Gminy na wprowadzenie w Regulaminie unormowań dotyczących obowiązków osób wyprowadzających psy. Sąd przychyla się bowiem do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] listopada 2015 r. sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), iż wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku zasady, że w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej – na smyczy i w kagańcu, służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Jak dalej wskazał NSA w przywołanym wyroku: "Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem" (tak też wyrok WSA z [...].12.2016 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Należy mieć przy tym na uwadze, iż z miejsc powszechnie dostępnych mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów. W szczególności z miejsc tych mogą korzystać rodziny z dziećmi, dla których już samo luźne bieganie psów może stanowić co najmniej uciążliwość, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jeśli nie budzić poczucie zagrożenia. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że dla stwierdzenia wystąpienia niepożądanej, w świetle ww. przepisu, "uciążliwości" nie jest konieczne jednoczesne wystąpienie realnego stanu "zagrożenia", o czym świadczy użycie przez ustawodawcę pomiędzy tymi określeniami spójnika alternatywy nierozłącznej ("lub"). Należy mieć też na uwadze, iż nawet wytresowany pies, słuchający poleceń właściciela może stwarzać uciążliwości dla innych osób (obwąchiwanie, obszczekiwanie), a także obawy o potencjalne zachowanie psa. Zresztą należy zauważyć, iż osoba korzystająca z miejsc powszechnie dostępnych, widząc obcego, luzem biegającego psa, nie wie, czy pies ten słucha poleceń swojego właściciela, ani czy nic niepożądanego nie zrobi.

Z tych względów za dotknięte wadą nieważności należało uznać postanowienie § 25 ust. 3 Regulaminu jedynie w zakresie słów "i wyłącznie przez osoby dorosłe".

III. Ad § 25 ust. 4 Regulaminu

W ocenie Sądu przepis ten nie jest wadliwy – ze względów analogicznych do wyżej przedstawionych. Ponadto, odnosząc się do użytego w analizowanym przepisie zwrotu "w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" – zakwestionowanego przez Wojewodę z uwagi na jego niedookreśloność i niejednoznaczność – należy zauważyć, że takim samym zwrotem posługiwał się prawodawca w aktach prawnych o zasięgu ogólnokrajowym. Oto bowiem w rozporządzeniu Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, Rolnictwa oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 14 sierpnia 1974 r. w sprawie polepszenia stanu sanitarnego i czystości oraz zapobiegania zakaźnym chorobom psów na obszarze miast (Dz. U. Nr 31, poz. 186) – które obowiązywało w okresie od 1 stycznia 1975 r. do 3 lutego 1993 r. – przepis § 1 ust. 2 zd. drugie stanowił, że: "Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w wypadku, gdy posiadacz psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem się." Skoro zatem w akcie powszechnie obowiązującym na obszarze całego kraju prawodawca posługiwał się identycznym zwrotem, to również użycie takiego zwrotu należy dopuścić w akcie prawa miejscowego, regulującego analogiczne zagadnienia. Ponadto, w ocenie Sądu, określenie wyjątków od ogólnego nakazu prowadzenia psów na smyczy nie może odbyć się przez kazuistyczne wskazanie np. liczby osób obecnych w miejscu publicznym, które pozwalałoby na spuszczenie psa ze smyczy. Jak trafnie zauważa Trybunał Konstytucyjny: "W praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach ustaw [tu odpowiednio: aktów prawa miejscowego – uw. Sądu] wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa." (wyrok TK z 07.11.2006 r., SK 42/05, OTK-A 2006, nr 10, poz. 148).

IV. Ad § 25 ust. 5 Regulaminu

Również w tym przepisie Sąd nie dopatrzył się zarzucanej wadliwości, a w szczególności nie uznał, iżby zawarta w nim regulacja wykraczała poza zakres ustawowego upoważnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacja ta służy zapewnieniu bezpieczeństwa (wyeliminowania stanu zagrożenia, o jakim mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.), a ponadto koresponduje z treścią art. 10a ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z."), zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w ust. 3 (tj. zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna), nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

V. Ad § 25 ust. 6 Regulaminu

Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważniał Rady Gminy do ingerowania w prawo własności nieruchomości w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu tabliczkę ostrzegawczą z napisem "UWAGA PIES" lub o podobnej treści (por. wyrok WSA z 21.04.2016 r., IV SA/Po 1056/15, CBOSA). Natomiast, wbrew twierdzeniom skargi, na negatywną ocenę nie zasługuje sam fakt zaadresowania tego przepisu wyłącznie do właścicieli nieruchomości (a nie do wszystkich osób utrzymujących psy), gdyż co do zasady to właściciel jest władny podejmować działania mieszczące się w pojęciu "zabezpieczania" nieruchomości, o jakich mowa w analizowanym przepisie

Wobec tego za zasadny Sąd uznał zarzut odnoszący się do § 26 ust. 6 Regulaminu, ale wyłącznie w zakresie słów "oraz umieścić w widocznym miejscu, wykonaną z trwałego materiału, czytelną tabliczkę z napisem ostrzegawczym "Uwaga pies!" lub o treści podobnej".

VI. Ad § 25 ust. 7 Regulaminu

Odnosząc się do powyższego przepisu zgodzić należy się z Wojewodą, iż obowiązek uzyskania decyzji o zezwoleniu na utrzymywanie psa rasy uznanej za agresywną wynika już z art. 10 ust. 1 u.o.z. (podobnie wyroki WSA: z 16.12.2014 r., II SA/Po 916/13; z 27.04.2015 r., II SA/Op 595/14; z 16.09.2015 r., II SA/Łd 386/15; z 22.10.2015 r., IV SA/Po 372/15; z 19.11.2015 r., IV SA/Po 593/15; z 21.01.2016 r., IV SA/Po 740/15; – CBOSA).

VII. Ad § 25 ust. 8 Regulaminu

Słusznie wskazał Wojewoda, że przepis ten uznać należy za przekroczenie delegacji ustawowej, gdyż kwestia odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzęta nie mieści się w zakresie wskazanym w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a ponadto wynika z art. 431 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego.

VIII. Ad § 25 ust. 9 Regulaminu

Również ten przepis jest wadliwy, gdyż – jak trafnie zauważył Skarżący – kwestie obowiązkowego poddawania psów szczepieniom ochronnym reguluje już ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539, z późn. zm.), w przepisach której zawarto obowiązek poddawania psów szczepieniom przeciwko wściekliźnie (art. 56 ust. 1 i 2).

IX. Ad § 25 ust. 10 i § 29 Regulaminu

Z analogicznych względów za nieważne należało uznać także ww. przepisy, dotyczące postępowania z padłymi zwierzętami podczas – gdy kwestie te zostały uregulowane przez ustawodawcę. Jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. zadaniem gminy jest zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g. to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Wreszcie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947, z późn. zm.) wynika obowiązek właściciela nieruchomości do usunięcia padłych zwierząt z nieruchomości.

X. Ad § 27 Regulaminu

Przyczyna wadliwości tego przepisu jest dwojaka. Po pierwsze, kwestię uciążliwości powodowanych przez właściciela nieruchomości w związku z korzystaniem z niej regulują przepisy Kodeksu cywilnego. Art. 144 k.c. stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zatem już z tego powodu Rada Gminy, regulując kwestię ewentualnej uciążliwości (hałas, odór, zanieczyszczenie środowiska, itp.) dla innych nieruchomości (przeznaczonych do wspólnego użytku oraz użytku publicznego), przekroczyła swoje kompetencje. Po drugie, stopień ogólnikowości i pojęciowej nieostrości i abstrakcyjności omawianego przepisu Regulaminu, pozwala uznać, że kwestionowany przepis jest sprzeczny z celem i przedmiotem regulacji uchwalonego Regulaminu, który może regulować jedynie kwestie czystości i porządku (por. wyrok NSA z 27.06.2017 r., II OSK 3039/15, CBOSA).

W konsekwencji należało stwierdzić, że treść analizowanego postanowienia wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., dotyczącego normowania "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach".

XI. Ad § 32 Regulaminu

Za dotknięte nieważnością należało uznać również przepisy zawarte w tym paragrafie, gdyż Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż ww. unormowania nie wyczerpują normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nakazującej wyznaczenie w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Jak bowiem słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 916/13 (CBOSA), zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w ww. przepisie u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji.

W zaskarżonym Regulaminie Rada Gminy w sposób niewystarczający wywiązała się z powyższego obowiązku, co – w ocenie Sądu – uzasadniało stwierdzenie nieważności § 32.

Zarazem jednak Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu Wojewody, iż powyższe zaniechanie Rady Gminy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. I to nawet abstrahując od spornej w orzecznictwie i doktrynie kwestii, czy naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r., IV SA/Gl 783/12; z 22.09.2016 r., I SA/Ol 540/16 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317).

Godzi się bowiem zauważyć, że materia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, iż potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które – jak to już wyżej wskazano – ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji.

Treść analizowanych postanowień Regulaminu dowodzi zaś, że takie obszary na terenie Gminy D. co do zasady nie występują, skoro deratyzacja ma być przeprowadzana jedynie "w przypadku zagrożenia wystąpienia chorób zakaźnych [...]". Wobec tego wyeliminowanie inkryminowanego paragrafu Regulaminu nie pociąga za sobą konieczności stwierdzenia nieważności całej Uchwały, jako że nie mamy w tym przypadku do czynienia z nagannym zaniechaniem legislacyjnym, lecz ze zbędnością odnośnej regulacji.

XII. Ad § 33 Regulaminu

Za wadliwy uznać należało również § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu, w których Rada Gminy uregulowała kwestie dotyczące kontroli przestrzegania uchwalonego przez siebie aktu prawnego oraz nałożyła obowiązek udostępnienia nieruchomości przez właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia kontroli realizacji obowiązków określonych w Regulaminie. Słusznie wskazał Wojewoda, iż takie przepisy stanowią unormowanie wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Ponadto słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, iż uprawnienia kontrolne w odniesieniu do utrzymania czystości i porządku w gminie oraz sposób ich wykonywania wynikają wprost z rozdziału 4c u.c.p.g. Konsekwencje niewykonywania obowiązków określonych w Regulaminie oraz tryb postępowania w takich sprawach uregulowane są zaś w art. 10 ust. 2a i 3.u.c.p.g. Sąd podziela również stanowisko Wojewody, iż brak jest w obowiązujących przepisach regulacji uprawniającej Radę do wprowadzania ograniczenia prawa własności, poprzez obowiązek udostępniania nieruchomości do przeprowadzenia kontroli realizacji Regulaminu.

Za sprzeczny z prawem uznać należy również przepis § 33 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym: "W sprawach nieuregulowanych w regulaminie stosuje się przepisy ustawy oraz inne obowiązujące przepisy w zakresie objętym regulaminem". Lektura powyższego rzeczywiście może prowadzi do wniosku – na co słusznie zwrócono uwagę w skardze – iż Regulamin przyznaje prymat postanowieniom aktu prawa miejscowego przed postanowieniami aktów wyższego rzędu. To zaś pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 87 Konstytucji RP, który określa hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego regulaminu w części obejmującej przepisy: § 25 ust. 2 w zakresie słów "oraz gady, płazy, ptaki i owady"; § 25 ust. 3 w zakresie słów "i wyłącznie przez osoby dorosłe"; § 25 ust. 6 w zakresie słów "oraz umieścić w widocznym miejscu, wykonaną z trwałego materiału, czytelną tabliczkę z napisem ostrzegawczym "Uwaga pies!" lub o treści podobnej"; § 25 ust. 7–10; § 27; § 29; § 32 i § 33 załącznika nr [...] do tej uchwały (pkt 1 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2 sentencji wyroku), tj. co do niewymienionych w pkt 1 przepisów Regulaminu (lub ich części), którym w uzasadnieniu skargi również zarzucono nieważność, a także w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według przepisanych stawek minimalnych, w wysokości [...] zł.