Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 337/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2022 r., nr SKO.40.1038.2022.li w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. G. i J. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2022 r., nr SKO.40.1038.2022.li, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 15 lutego 2022 r., nr UAB.6730.92.2012.WA, odmawiającą uchylenia, we wznowionym postępowaniu, ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 lipca 2012 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wniosek B. M. i J. M. (zwanych dalej inwestorami), Prezydent Miasta Opola (zwany dalej również organem pierwszej instancji) decyzją z dnia 18 lipca 2012 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wiaty ręcznej myjni samochodowej z dodatkowym stanowiskiem do odkurzania, na działce nr a, k.m. [...], obręb N., w O. przy ul. [...] (obecnie ul. [...] - dopisek Sądu).

Wnioskiem z dnia 9 września 2013 r. B. G. i J. G. (zwani dalej wnioskodawcami lub skarżącymi) wystąpili do Prezydenta Miasta Opola o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazali przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, argumentując, że jako właściciele działki nr b, bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, a o wydaniu decyzji dowiedzieli się 22 sierpnia 2013 r.

Postanowieniem z dnia 4 października 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania na żądanie wnioskodawców.

Następnie 9 grudnia 2013 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie o odmowie wznowienia przedmiotowego postępowania. Na skutek rozpoznania zażalenia wnioskodawców postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej również jako SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 18 lutego 2014 r., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. SKO stwierdziło bowiem, że w przypadku braku podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej wznowienie postępowania winno zakończyć się decyzją, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania.

Decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 18 lipca 2012 r., stwierdzając, że żądanie wznowienia postępowania nie pochodzi od strony. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez wnioskodawców od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 15 września 2014 r., nr [...], uchyliło tę decyzję w całości i odmówiło uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 lipca 2012 r.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 641/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Kolegium z dnia 15 września 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał za konieczne uzupełnienie przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do zbadania, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 K.p.a. Zwrócił przy tym uwagę na potrzebę rozważenia interesu prawnego podmiotów wnioskujących o wznowienie postępowania na podstawie analizy potencjalnego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na strefę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości stanowiącej ich własność. Dokonując wykładni przepisów prawa materialnego, Sąd uznał, że należy o tym rozstrzygać z uwzględnieniem art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto stwierdził, że okoliczności dotyczące ochrony przed hałasem właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu szkodliwego oddziaływania, które wiążą się z utrudnieniami w korzystaniu z własności zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 K.c.), brane są pod uwagę już na etapie procesu inwestycyjnego. Stosownie do tego, w odniesieniu do wymaganych ustaleń, Sąd ten stwierdził, że nawet jeśli sporna inwestycja nie jest kwalifikowana jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko, to ustalając zakres oddziaływania inwestycji należy wziąć pod uwagę fakt, że występujący już obecnie hałas jest nadmierny, a inwestycja ma szczególny charakter (praca urządzeń w dzień i nocy w każdy dzień). We wskazaniach do ponownego rozpoznania sprawy Sąd podał, że organ winien zbadać występowanie interesu prawnego skarżących, analizując w szczególności wpływ zamierzenia inwestycyjnego na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości będącej ich własnością.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez inwestorów, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1615/15, skargę tę oddalił.

Ponownie prowadząc sprawę, Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 13 lipca 2017 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 18 lipca 2012 r., uznając, że wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, decyzją z dnia 26 lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że materiał zgromadzony w sprawie nie został prawidłowo zebrany, a organ pierwszej instancji nie wykonał wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, decyzją z dnia 11 lipca 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola umorzył postępowanie wskazując, że postępowanie zostało wznowione w sposób nieprawidłowy, bowiem wniosek o wznowienie postępowania został złożony ze znacznym przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a.

Na skutek rozpoznania odwołania wnioskodawców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r. uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium nie podzieliło oceny w zakresie niezachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i jako konieczne wskazało uzupełnienie postępowania dowodowego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Opolu z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 641/14.

W ponownym postępowaniu, pismem z dnia 19 lutego 2019 r., Prezydent Miasta Opola wezwał inwestorów do dostarczenia materiałów dokumentujących, w jaki sposób inwestycja myjni samochodowej z dodatkowym stanowiskiem do odkurzania (zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy) oddziałuje i wpływa na sferę uprawnień i obowiązków wnioskodawców, właścicieli działki nr b.

W odpowiedzi na powyższe inwestor w piśmie z dnia 20 marca 2019 r. wskazał, że lokalizacja myjni w żaden sposób nie oddziałuje na działkę nr b, nie powoduje żadnych emisji oraz w niczym nie ogranicza sposobu zagospodarowania i użytkowania nieruchomości na działce nr b. Do pisma tego przedłożył deklarację zgodności wyrobu o nazwie myjnia [...] z obowiązującymi normami oraz opinię środowiskową w sprawie myjni samochodowej w miejscowości S., Gmina S.1.

Następnie decyzją z dnia 10 maja 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola kolejny raz odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 18 lipca 2012 r., nr [...].

Rozpatrując odwołanie wywiedzione przez skarżących od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zleciło Prezydentowi Miasta Opola przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów o specjalistyczną opinię dotyczącą zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, tj. nieruchomość nr b, ze szczególnym uwzględnieniem uciążliwości, które dotyczą ochrony przed hałasem oraz uciążliwości, które wiążą się z utrudnieniami w korzystaniu z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Wobec upływu terminu do złożenia opinii Kolegium zwróciło się do organu o złożenie wyjaśnień. W odpowiedzi organ poinformował, że w jego ocenie brak jest podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Decyzją z dnia 15 października 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na skutek rozpoznania sprzeciwu wywiedzionego przez inwestora od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 63/20, oddalił sprzeciw. Sąd przypomniał, że sprawa, której dotyczy postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej, a zatem organy ponownie rozpoznając sprawę były związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 641/14. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił w sposób prawidłowy wytycznych i zaleceń Sądu wynikających z wiążącego wyroku, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W szczególności nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, a postępowanie wyjaśniające sprowadzało się jedynie do odebrania oświadczenia od inwestora oraz uzyskania od niego dokumentów, które nie dotyczyły bezpośrednio inwestycji na działce nr a, objętej postępowaniem. Sąd dostrzegł też, że dokonana przez organ ocena co do tego, że myjnia samochodowa spełnia wymagane normy, jej lokalizacja nie ogranicza sposobu zagospodarowania działki wnioskodawców, a poziom hałasu w rejonie tej działki nie przekracza dopuszczalnych norm - w świetle wiążącej wykładni Sądu - nie mogła stanowić podstawy do odstąpienia od dokonania ustaleń w zakresie rzeczywistego wpływu inwestycji na sferę uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości, wynikających z art. 140 i art. 144 K.c. Organ związany był oceną Sądu, który wyraźnie wskazał, że brak naruszenia interesu prawnego oznacza, że działania innych podmiotów lub organów nie przekraczają granic wyznaczonych przez prawo, jednakże nie jest to okoliczność uzasadniająca pominięcie strony postępowania. Zauważył Sąd, że interes prawny wynikający z art. 140 K.c. i z art. 144 K.c. związany jest z wpływem na sposób wykonywania prawa własności i zakłócaniem korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Skoro zatem organ pierwszej instancji nie przeprowadził ustaleń w zakresie rzeczywistego wpływu inwestycji na sferę uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości podmiotów wnioskujących o wznowienie postępowania, to zasadnie organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta Opola nie zgromadził z sprawie nowego materiału dowodowego, który mógłby być uznany za uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez Sąd. Co więcej, nie przeprowadził również zleconego przez Kolegium, w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów o specjalistyczną opinię dotyczącą zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, tj. nieruchomość nr b, ze szczególnym uwzględnieniem uciążliwości, które dotyczą ochrony przed hałasem oraz uciążliwości, które wiążą się z utrudnieniami w korzystaniu z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, informując, że w jego ocenie brak jest podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W świetle powyższego Sąd uznał, że dokonane przez organ pierwszej instancji uchybienia - w zakresie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla dokonania ustaleń co do rzeczywistego oddziaływania inwestycji - uniemożliwiały prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez organ odwoławczy. Podkreślił też, że w ramach kompetencji wynikających z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy podjął działania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, występując do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie dowodu z opinii specjalistycznej dotyczącej zasięgu oddziaływania inwestycji objętej postępowaniem na nieruchomości sąsiednie, tj. nieruchomość nr b, ze szczególnym uwzględnieniem uciążliwości, które dotyczą ochrony przed hałasem oraz uciążliwości, które wiążą się z utrudnieniami w korzystaniu z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Bierność organu pierwszej instancji w tym zakresie uzasadniała natomiast zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 2 września 2021 r. powołał w charakterze biegłego – K. K., celem sporządzenia specjalistycznej opinii w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla analizowanej inwestycji, a z której to opinii wynikać będzie zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, ze szczególnym uwzględnieniem uciążliwości, które dotyczą ochrony przed hałasem oraz uciążliwościami, które wiążą się z utrudnieniami w korzystaniu z tej nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W sporządzonej opinii z dnia 4 listopada 2021 r. biegły ustalił, że zasięg oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia obejmuje działki o numerach ewidencyjnych: c, a, d, e, f i g.

W piśmie z dnia 30 listopada 2021 r. B. G. i J. G., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli zastrzeżenia do ww. opinii. Wskazali na jej wadliwość polegającą na nieuwzględnieniu stanu rzeczywistego oddziaływania inwestycji, tj. pracy działania 3 stanowisk myjni i odkurzacza z dwoma stanowiskami. Ich zdaniem przy pomiarze nie uwzględniono pracy rzeczywistej myjni, bowiem urządzenia na stanowiskach mycia i odkurzania nie były włączone, stąd zastosowany w opinii sposób pomiaru hałasu był wadliwy i niezgodny z PN. Zarzucili, że nie ustalono pomiarów nastawnych myjni (czas impulsu i ciśnienie robocze), oraz że zasięgiem oddziaływania myjni w nocy i w dzień nie objęto działki nr b i nr h. Nie uwzględniono też, że teren ul. [...] jest terenem z jednej i drugiej strony o zabudowie jednorodzinnej, na którym obowiązuje zakaz budowy myjni zawarty w studium uwarunkowań i kierunków zabudowy terenu. Nadto podnieśli, że biegły nie wskazał w opinii pomiarów w punkcie P2 (na granicy działki nr a z działką wnioskodawców nr b), wskazując jedynie na odległości 5 m od stanowisk, oraz że przy określeniu poziomu hałasu i stwierdzeniu przez biegłego, że największy zasięg oddziaływania występuje w porze nocnej i obejmuje działki: c, a, d, e, f i g. Nie określono, jaki poziom hałasu występuje na działce nr b. Poza tym zarzucili, że nie byli powiadomieni o miejscu i terminie dokonywania pomiarów przez biegłego, w związku z tym wnieśli o sporządzenie przez biegłego opinii uzupełniającej przy uwzględnieniu uwag i zastrzeżeń wnioskodawców, w szczególności o dokonanie ponownych pomiarów w czasie przez nich wskazanym.

W piśmie z dnia 12 stycznia 2022 r. biegły, ustosunkowując się do zastrzeżeń wnioskodawców, podał, że na podstawie przeprowadzonego procesu mycia oszacowano jego czas trwania oraz moc akustyczną zastępczego źródła hałasu, reprezentującego pojedynczy proces mycia pojazdu. Takie same badania przeprowadzono dla procesu odkurzania pojazdu, określając czas trwania procesu odkurzania oraz moc akustyczną zastępczego źródła hałasu, reprezentującego proces odkurzania. Zaznaczył, że na podstawie określonych pomiarowo danych wykonano obliczenia, których metodykę szczegółowo opisano w opinii, przyjmując za podstawę obliczeń komputerowy model obliczeniowy, uwzględniający jednoczesną pracę wszystkich trzech stanowisk mycia pojazdów oraz obu stanowisk odkurzania. Natomiast wszelkie obliczenia wykonane zostały zgodnie z normą PN-ISO 9613-2:2002 "Akustyka - Tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej. Ogólna metoda obliczania". Takie podejście - w przekonaniu biegłego - pozwoliło na określenie rzeczywistego oddziaływania akustycznego inwestycji i jego zasięgu dla warunków najbardziej niekorzystnych z punktu widzenia oddziaływania akustycznego, eliminując tym samym wpływ hałasu powodowanego intensywnym ruchem samochodowym ul. [...], przy której zlokalizowana została inwestycja. W odniesieniu do kolejnego zarzutu biegły wyjaśnił, że pomiary wykonano dla standardowych warunków pracy instalacji (w warunkach kontrolowanych przez operatora pomiarów), przy typowych nastawach myjni, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i dobrymi praktykami, uwzględniając najbardziej niekorzystne, z punktu widzenia oddziaływania akustycznego, warunki pracy instalacji. Ponadto wskazał, że zasięgiem oddziaływania myjni w nocy i w dzień nie objęto działki nr b i nr h, albowiem metoda badań została dobrana adekwatnie do celu, jakiemu ma służyć. Fakt, że zasięg oddziaływania nie przekracza granicy działki wnioskodawcy, nie stanowi samoistnej przesłanki uznania stosowanych przez biegłego metod za błędne. W zakresie zarzutu braku uwzględnienia, że teren ul. [...] jest terenem o zabudowie jednorodzinnej, na którym obowiązuje zakaz budowy myjni zawarty w studium uwarunkowań i kierunków zabudowy dla tego terenu, biegły wyjaśnił, że na stronie 5 opinii wskazano wprost, że najbliższe tereny mieszkalne położone są przy ul. [...] (dz. nr b) oraz ul. [...] (dz. nr h) i stanowią one tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższe ustalenia potwierdzono w dalszej części dokumentu (strony 6 i 7), przyporządkowując zabudowę przy ul. [...] do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem w opinii jednoznacznie określono, że przedmiotowa zabudowa mieszkalna należy do grupy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i podlega ochronie akustycznej. Następnie biegły wytłumaczył, że pojęcia: poziom mocy akustycznej, poziom ekwiwalentny, poziom dopuszczalny - to pojęcia, które nie mogą być ze sobą stosowane zamiennie lub porównywane. Dodał, że przedmiotem opinii jest wyznaczenie zasięgu oddziaływania inwestycji, a nie kontrola warunków korzystania ze środowiska. Pomiar w punkcie P2 został wykonany jako pomiar pomocniczy. Z uwagi na fakt, że poziom zakłóceń pochodzących z ruchu samochodowego ul. [...] był zbyt wysoki, aby w punkcie P2 uzyskać jednoznaczny wynik pomiaru hałasu emitowanego przez instalację myjni, pomiar ten nie pozwolił na wyznaczenie zasięgu oddziaływania inwestycji. Podkreślił, że zgodnie z wiedzą specjalistyczną dobrano metodę obliczeniową - opartą na pomiarze mocy akustycznej jednostkowych procesów - do wyznaczenia zasięgu oddziaływania inwestycji. W odniesieniu do kolejnych zarzutów biegły wskazał, że analiza społeczno-gospodarcza terenu, opracowana przez M. P., nie jest przedmiotem opinii, oraz że badania w terenie wykonano dla celu określenia parametrów akustycznych procesu mycia i odkurzania. Dodał, że przedstawione w opinii zdjęcie obrazuje układ pomiarowy i zostało wykonane bezpośrednio po przeprowadzeniu pomiaru. Natomiast podstawą wyznaczenie zasięgu oddziaływania inwestycji były obliczenia, których metodykę szczegółowo opisano w opinii. Takie podejście pozwoliło na określenie rzeczywistego oddziaływania akustycznego inwestycji i jego zasięgu dla warunków najbardziej niekorzystnych z punktu widzenia oddziaływania akustycznego, eliminując tym samym wpływ hałasu powodowanego intensywnym ruchem samochodowym ul. [...], przy której zlokalizowana została inwestycja.

Decyzją z dnia 15 lutego 2022 r., nr UAB.6730.92.2012.WA, Prezydent Miasta Opola - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. - odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 18 lipca 2012 r., nr [...], ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał, że zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. przystąpił do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dodał, że stosując się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Opolu z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 641/14, uzupełnił materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do zbadania, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., rozważając przy tym interes prawny podmiotów wnioskujących o wznowienie postępowania na podstawie analizy potencjalnego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na strefę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości stanowiącej ich własność. W tym zakresie powołał biegłego do sporządzenia specjalistycznej opinii dotyczącej zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, ze szczególnym uwzględnieniem uciążliwości, które dotyczą ochrony przed hałasem oraz uciążliwościami, które wiążą się z utrudnieniami w korzystaniu z tej nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W wydanej opinii - jak zauważył organ - biegły stwierdził, że skarżący nie znajdują się w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na ich nieruchomość i nie mogą być uznani za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy myjni samochodowej na działce nr a. Dalej organ podał, że zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. strony zostały powiadomione o przysługującym im prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji - o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz żądań. Przypomniał, że pismem z dnia 30 listopada 2021 r. wnioskodawcy za pośrednictwem pełnomocnika oświadczyli, iż nie zgadzają się z opinią biegłego, wskazując na jej wadliwości. Zarzutów tych nie uwzględnił biegły, a swoje stanowisko w tym zakresie przedstawił w piśmie z dnia 12 stycznia 2022 r. Organ wyjaśnił także, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy nie muszą być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, natomiast zgodnie z polską klasyfikacją obiektów budowlanych klasa obiektów 1230, stanowiących budynki handlowo-usługowe, obejmuje między innymi stacje obsługi. Reasumując, uznał organ, że działalność spornej myjni samochodowej nie powoduje żadnych emisji na nieruchomość skarżących oraz w niczym nie ogranicza sposobu zagospodarowania ich działki. Wobec tego stwierdził, że nie wystąpiły okoliczności, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, oraz że brak jest podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili rażące naruszenie norm postępowania, a mianowicie:

a) art. 10 K.p.a., co polegało na naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez uniemożliwienie skarżącym przed wydaniem skarżonej decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów materiałów oraz zgłoszonych żądań, tj. niezawiadomienie skarżących o możliwości zapoznania się z wyjaśnieniami inż. K. K.;

b) art. 79 K.p.a. przez niezawiadomienie skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, co skutkowało brakiem możliwości zadawania pytań, składania wyjaśnień, czynnego udziału skarżących w dokonywaniu pomiarów przez specjalistę ds. ochrony środowiska, eksperta w dziedzinie akustyki środowiska;

c) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niedokonanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieuzupełnienie materiału dowodowego, a także nierozpoznanie badanej kwestii w jej całokształcie oraz niedokonanie wyczerpującej oceny, w konsekwencji czego w sposób istotny naruszone zostały wskazane normy, co polegało na niezastosowaniu się organu administracji przy rozpatrywaniu sprawy po raz kolejny w całości do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu o sygn. akt II SA/Op 641/14, czyli nie odniesiono się do wszystkich wskazań Sądu przez ograniczenie się jedynie do zasięgu oddziaływania inwestycji (budowy wiaty ręcznej myjni samochodowej z dodatkowym stanowiskiem odkurzania, tj. dopuszczalnych poziomów hałasu). Argumentowali skarżący, że opinia ekspercka została przez nich zakwestionowana m.in. w zakresie, w jakim opiniujący nie wskazuje, jaki jest zasięg oddziaływania akustycznego na działce skarżących, graniczącej z działką g. W opinii zawarto jedynie stwierdzenie, że największy zasięg oddziaływania jest w porze nocnej na działkach o numerach: c, a, d, 141/3, f, g. Zdaniem skarżących brak jest uzasadnienia organu, dlaczego wprowadził dodatkową uciążliwą działalność, pomimo istnienia uciążliwego hałasu drogowego i zakazu budowy myjni w uchwalonej przed wydaniem decyzji polityce zagospodarowania terenu. Wedle skarżących ocena organu nie jest oparta na dowodach i nie odzwierciedla rzeczywistego oddziaływania inwestycji na sferę uprawnień skarżących, co narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Poza tym organ naruszył zasadę równości stron w postępowaniu, wprowadzając ograniczenia w prawach strony do bezpiecznego i spokojnego wypoczynku oraz bezpieczeństwa, nie uzasadniając tych ograniczeń.

Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się organu w całości do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 5 marca 2015 r., co polegało na nieodniesieniu się do wszystkich wskazań Sądu, m.in. do uciążliwości, poza hałasem, tj. oświetlenia nocnego, emisji rozpylonych oparów wody z chemikaliami, które wiążą się z utrudnieniami w korzystaniu z własności zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 K.c.), które to są brane pod uwagę już na etapie procesu inwestycyjnego. Wskazali też, że praca myjni w dzień i w noc, w niedziele i w święta, oświetlenie nocne, emisja rozpylonych oparów wody z chemikaliami, wpływa na zdrowie i warunki życia, jak i prawo do wypoczynku nocnego i dziennego skarżących, przy czym w świetle przepisów, w tym unijnych, nie ma znaczenia czy emisja mieści się w przewidzianej prawie normie, lecz czy wpływa na zdrowie i warunki życia ludzi.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie są stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia 18 lipca 2012 r. Akcentowali skarżący, że o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką przewidzianą pod inwestycję. Ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów.

Zarzucili też skarżący, że doszło do rażącego naruszenia art. 6 ust. 2 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 i art. 144 K.c. przez nieuwzględnienie przez organ ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa w sprawie, ustalenie nieprawidłowo kręgu stron przedmiotowego postępowania, niedopuszczenie skarżących do uczestnictwa w sprawie, mimo że mają interes prawny w udziale w tym postępowaniu. Dowodzili, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszaru 42M ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, której towarzyszą usługi handlu, kultury, zdrowia i administracji. Z kolei w tabeli 49 dla obszaru 42M wprowadzono zakaz budowy myjni samochodowych. Natomiast organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego mimo zakazu i uciążliwego oddziaływania komunikacji drogi krajowej, wprowadził dodatkowe, uciążliwe urządzenia (myjnię i odkurzacz) zwiększające te uciążliwości. Ponadto nie wyjaśnił faktu, że sporna inwestycja ma szczególny charakter, zwłaszcza że okna domu należącego do skarżących - z kuchni, salonu i sypialni oraz balkonu, jak i teren ogrodu narażone są na negatywne oddziaływanie inwestycji.

W związku z tym zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o dopuszczenie dowodów wskazanych w odwołaniu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 maja 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przypomniało, że sprawa dotyczy wniosku skarżących o wznowienie postępowania odnośnie do decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wnioskodawcy powołali się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. na okoliczność, iż bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu. W związku z tym SKO wyjaśniło, że w sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Kolegium odnotowało, że kwestia zasięgu przedmiotowej inwestycji została zbadana w opinii z dnia 4 listopada 2021 r. dotyczącej zasięgu oddziaływania inwestycji zrealizowanej na działce nr a. Z opinii i wyjaśnień jej autora wynika, że działka wnioskodawców nr b nie leży bezpośrednio przy działce zainwestowania i że zasięg oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia obejmuje działki o numerach ewidencyjnych c, a, d, e, f i g. Zdaniem SKO analizowana opinia pozwoliła na ocenę rzeczywistego oddziaływania inwestycji na sferę uprawnień i obowiązków skarżących, które jednakże nie zostały naruszone w wyniku wydania decyzji z dnia 18 lipca 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla 3-stanowiskowej ręcznej myjni samochodowej z dodatkowym stanowiskiem do odkurzania, czynnej codziennie przez 24h. Badając ustalenia zawarte w opinii, sposób obliczania oddziaływania akustycznego, Kolegium nie znalazło podstaw do ich zakwestionowania i dowodziło, że w kwestii dochowania norm akustycznych wszystko zależy ostatecznie od konkretnych rozwiązań, jakie przyjęte zostaną w projekcie budowlanym. W ocenie organu odwoławczego podnoszone przez wnoszących odwołanie zarzuty związane z uciążliwościami ze względu na fakt, że ich działka nr b znajduje się w obszarze negatywnego oddziaływania myjni i parkingu, dotyczą nie tyle decyzji o warunkach zabudowy, lecz skutków, jakie - w ich ocenie - nastąpiły w związku z przedmiotową inwestycją. Decyzja o warunkach zabudowy jest tymczasem jedynie wytyczeniem podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami Prawa budowlanego przez między innymi zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wymagana jest na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreśliło Kolegium, że podnoszone przez wnioskodawców naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa w związku z wydaną decyzją o warunkach zabudowy nie potwierdziło się w toku niniejszego postępowania. Z kolei szczegółowa analiza zagadnienia "uciążliwego hałasu drogowego" oraz "szczególnego charakteru" inwestycji ze względu na "pracę urządzeń w dzień i w noc w każdy dzień, również w niedziele i święta, oświetlenie, brak bezpieczeństwa w szczególności przeciwpożarowego", nie należy do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W postępowaniu tym ustala się bowiem jedynie ogólne wytyczne dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Zwróciło również uwagę, że jeśli chodzi o różnego rodzaju immisje i inne uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bardzo wąsko ujęta i w istocie ma charakter czysto formalny. Ochrona ta jest zdecydowanie szersza na gruncie Prawa budowlanego, które reglamentuje kolejny etap procesu inwestycyjnego, następujący po ustaleniu warunków zabudowy. Dodało Kolegium, że wnioskodawcy nie wskazali na żadne konkretne dane, z których wynikałoby, że inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość. W odwołaniu podnieśli, że swój interes prawny wywodzą z "przepisów (...) prawa cywilnego o ochronie własności", nie precyzując konkretnie, jaka norma prawa cywilnego miałaby stanowić o interesie prawnym w analizowanym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast art. 140 i art. 144 K.c. stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. Możliwość wywodzenia z nich interesu prawnego w danym postępowaniu zależy od konkretnych okoliczności ustalonych w konkretnej sprawie. Jednocześnie przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie są zagadnienia związane z przyszłym i niepewnym wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji czy też spodziewany spadek atrakcyjności otoczenia. Według SKO należy pamiętać o tym, że czym innym jest realizowanie praw strony w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, czyli na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, a czym innym jest kwestia prawidłowej realizacji inwestycji. Prognozowanie ewentualnych późniejszych skutków wadliwie zrealizowanej inwestycji nie uzasadnia przyznania, na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, przymiotu strony tego postępowania. Natomiast oddziaływania, na które powołują się skarżący, mają charakter spekulacyjny i nie są w żaden sposób potwierdzone. Tym bardziej nie potwierdziła ich uzyskana w sprawie opinia. W okolicznościach sprawy inwestycja nie ingeruje bezpośrednio w możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich przez skarżących, jak również nie jest źródłem prawnie relewantnych oddziaływań. Zdaniem Kolegium nie można przyjąć, aby inwestycja wpłynęła na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżących czy rozporządzania nią, zaś wskazany przez wnoszących odwołanie interes ma charakter faktyczny, a nie prawny, gdyż oprócz powołania się na własność nieruchomości położnej w sąsiedztwie działki nr a, skarżący nie przywołali skutecznie żadnego innego przepisu prawa materialnego, który pozwalałby na przyjęcie istnienia interesu prawnego. Jeśli chodzi o podnoszoną przez skarżących uciążliwość w postaci hałasu drogowego, SKO wskazało, że myjnia usytuowana jest przy bardzo ruchliwej ulicy [...], dlatego też sama wartość tła akustycznego (hałas niepochodzący od urządzeń myjni) może być znacząca dla ogólnego odbioru uciążliwości przez skarżących. Z kolei kwestia wzmożonego ruchu komunikacyjnego, który generuje inwestycja, nie ma wpływu na uprawnienia właścicielskie, lecz co najwyżej na warunki korzystania z drogi publicznej. Nadto bez znaczenia dla oceny legitymacji procesowej wnioskodawców w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pozostaje także zarzut skarżących odnoszący się do emisji "rozpylonych oparów wody z chemikaliami", "zanieczyszczenie powietrza w dzień i w nocy". Kwestie te nie są bowiem badane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, mogą być zaś przedmiotem postępowania prowadzonego przez właściwe organy na podstawie Prawa ochrony środowiska - po zrealizowaniu inwestycji. W konsekwencji SKO uznało, że skarżący nie wykazali w żaden sposób, że inwestycja ograniczyła sposób korzystania przez nich z ich nieruchomości, a to przede wszystkim na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny, mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu. Nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w wypełnianiu tego obowiązku. Tymczasem wnioskodawcy ograniczyli się jedynie do wnoszenia zastrzeżeń i uwag opartych na własnych spostrzeżeniach dotyczących uciążliwości związanych z inwestycją, przy czym nie podjęli próby wykazania podnoszonych okoliczności jakimkolwiek środkiem dowodowym. Co do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu ze względu na brak zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, Kolegium zauważyło, że pismem z dnia 4 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz żądań, a skarżący J. G. w dniu 25 listopada 2021 r. przeglądał akta sprawy. Ponadto skarżący w piśmie z dnia 30 listopada 2021 r. ustosunkowali się do sporządzonej w przedmiotowej sprawie opinii. Z kolei pismo autora opinii z dnia 12 stycznia 2022 r. stanowiło jego stanowisko w sprawie, które w żadnym wypadku nie zmieniło stanu faktycznego sprawy i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Poza tym skarżący nie wykazali, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie tego realizację przysługujących im praw, i że nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że omawiane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej części uzasadnienia SKO nie przychyliło się do zarzutu naruszenia art. 79 K.p.a., ponieważ - jak stwierdziło - nie można mówić o istnieniu obowiązku zawiadomienia przez organ strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu w sytuacji, gdy określony środek dowodowy, inny aniżeli dowód ze świadka, z opinii biegłego lub oględzin, nie jest z racji swojego charakteru przeprowadzany przy udziale strony postępowania ani w obecności organu. Zaznaczyło również, że sporządzony dowód z opinii w zakresie wyznaczenia zasięgu oddziaływania inwestycji jest wiarygodny i pozwolił określić krąg stron postępowania w przedmiotowej sprawie, którymi to - jak potwierdziła opinia - nie są skarżący. Raz jeszcze wskazało SKO, że akceptacja dla lokalizacji inwestycji nie wpłynęła na sytuację prawną wnioskodawców, a sama inwestycja nie powodowała ograniczenia w sposobie zagospodarowania przedmiotowej działki, a więc nie miała wpływu na prawa i obowiązki właścicieli tej nieruchomości. Zastrzegło przy tym, że ocena ta odnosi się wyłącznie do inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i potem ostateczną decyzją z dnia 18 lipca 2012 r. ustalającą warunki zabudowy, a nie do późniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę czy do ewentualnych zachowań inwestora związanych z realizacją tej inwestycji. Zauważyło Kolegium, że sama realizacja, jak i późniejsza eksploatacja inwestycji, która ma obecnie miejsce, mogą dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących stanowić pewne uciążliwości, lecz utożsamianie takich skutków decyzji z interesem prawnym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest uprawnione. Dlatego okoliczności, które nastąpić miały po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mają związek z faktycznym, a nie prawnym interesem wnoszących odwołanie. Stąd - zdaniem SKO - Prezydent Miasta Opola słusznie stwierdził, iż przyjęcie istnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i uznanie skarżących za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 18 lipca 2012 r. nie jest możliwe. Wyjaśniło jeszcze Kolegium, że brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie pozwala na jego kontynuację i rozpatrywanie innych kwestii. Brak przymiotu strony oznaczał zaś, że ww. decyzja nie była obarczona wadą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a skutkiem takiego ustalenia winno być wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.), bez badania, czy w sprawie występują inne przesłanki wznowieniowe. W tym stanie rzeczy również pozostałe zarzuty wnoszących odwołanie wskazujące na istnienie ewentualnych innych wad decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu nie mogły być przedmiotem rozważań Kolegium.

W skardze na decyzję Kolegium B. G. i J. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 K.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia określona w art. 145 §1 pkt 4 K.p.a., oraz że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 18 lipca 2012 r., mimo że działka nr b stanowiąca własność skarżących jest działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z działką nr a, na której wybudowano myjnię, i wbrew ocenie organu znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji (myjni). W tym zakresie ponownie wskazali, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określany w jak najszerszym zakresie, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, przy czym pojęcia "sąsiedztwa" nie można tylko rozumieć jako nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością wskazaną we wniosku inwestora. W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu. Tymczasem w niniejszej sprawie nadal nie wiadomo, na ile zwiększył się poziom hałasu na działce skarżących (nr b) w związku z pracą myjni na działce nr a. Dalej skarżący zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia zarzutów skarżących co do opinii rzeczoznawcy, tj. czy nieruchomość wnioskodawców winna znajdować się w granicach obszaru analizowanego i obszaru oddziaływania oraz czy wnioskodawcy mają interes prawny w udziale w badanym postępowaniu, w szczególności nie dokonano dodatkowych badań natężenia hałasu na nieruchomości skarżących. Zarzucili też naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, ochrony własności i ograniczenie prawa własności skarżących przez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa; nierozpoznanie istoty sprawy, mimo że wbrew ocenie Kolegium, wykazali legitymację czynną w sprawie, zatem decyzja ostateczna Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 lipca 2012 r. podlegała merytorycznemu badaniu pod kątem zarzutów skarżących odnoszących się bezpośrednio do tej decyzji. Dalsze zarzuty dotyczyły: naruszenia art. 6 ust. 2, art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 K.c. i 144 K.c. przez nieuwzględnienie przez organ ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa w sprawie, nieprzyznanie skarżącym przymiotu strony w postępowaniu, mimo że ich działka jest działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 tej ustawy i znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji (myjni), oraz mimo że wykazali swój interes prawny; naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 79 K.p.a., art. 3 K.p.a. i art 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ organ stwierdził, że skarżący nie znajdują się w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na ich nieruchomość i nie mogą być uznani za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy myjni na działce nr a, mimo że w opinii brak jest informacji, jaki jest zasięg oddziaływania akustycznego na działce skarżących, a biegły wskazał, że wykonał pomiar na granicy działki skarżących. Ponadto skarżący zarzucili, że nie wykonano w pełni zobowiązania z wyroku WSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 641/14. W tym zakresie wskazali, że inwestycja z uwagi na swój charakter wpływa na zdrowie i warunki życia, jak prawo do wypoczynku nocnego i dziennego skarżących. Dlatego nie ma znaczenia czy dana emisja mieści się w przewidzianej w prawie normie. Poza tym skarżący wskazali na brak przekonującego uzasadnienia w decyzji odnośnie do tego, dlaczego organ wprowadził dodatkową uciążliwą działalność, pomimo istnienia uciążliwego hałasu drogowego i zakazu budowy myjni w uchwalonej przed wydaniem decyzji polityce zagospodarowania terenu.

Wskazując na te naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz domagali się zasądzenia na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodzili się z decyzją Kolegium, powołując się na argumentacją przedstawioną już wcześniej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że materiał dowodowy sprawy potwierdza, iż obszar oddziaływania planowanego zamierzenia nie obejmuje działki będącej własnością wnioskodawców. Tak więc lokalizacja inwestycji nie wpłynęła na ich sytuację prawną, a sama inwestycja nie powodowała ograniczenia w sposobie zagospodarowania przedmiotowej działki, czyli nie miała wpływu na prawa i obowiązki właścicieli tej nieruchomości. Dodało Kolegium, że nie znalazło podstaw do zakwestionowania sporządzonej opinii z dnia 4 listopada 2021 r. Opinia ta pozwoliła na ocenę rzeczywistego oddziaływania inwestycji na sferę uprawnień i obowiązków skarżących, które jednak nie zostały naruszone w wyniku wydania decyzji z dnia 18 lipca 2012 r.

W toku postępowania sądowego, zarządzeniem z dnia 1 marca 2023 r., Sąd pozostawił bez rozpoznania pismo K. M. z dnia 20 stycznia 2023 r.

W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2023 r. skarżący - reprezentowani przez pełnomocnika - podtrzymali w całości skargę, zarzuty i wnioski w niej zawarte. Dodatkowo wnieśli o dopuszczenie przez Sąd dowodu ze zdjęć myjni na działce nr a oraz badań poziom hałasu myjni występującego na działce skarżących przy uwzględnieniu pełnego wykorzystania stanowisk myjni i odkurzaczy.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte, a także stanowisko zaprezentowane w przedłożonym piśmie z dnia 15 maja 2023 r. Jednocześnie cofnął postawiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 3 K.p.a. Z kolei uczestnik postępowania J. M. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o technicznych rozwiązaniach inwestycji, a skarżący powinni swoje zastrzeżenia kierować do pozwolenia budowlanego. Wskazał też, że wszelkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione przez organy w wydanych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Odnotowania jeszcze wymaga, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie, była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 641/14, którym uchylono wydaną wcześniej decyzję organu drugiej oraz pierwszej instancji. Dokonując zatem kontroli legalności obecnie kwestionowanych decyzji organów administracji, należało mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Natomiast kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji, wykazała, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W ocenie Sądu organy należycie zastosowały się do zaleceń i wskazań zawartych w ww. wyroku z dnia 5 marca 2015 r. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając powyższe stanowisko, wskazać trzeba, że postępowanie administracyjne, w którym wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było w trybie wznowienia postępowania i dotyczyło sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 lipca 2012 r., nr [...], który ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wiaty ręcznej myjni samochodowej z dodatkowym stanowiskiem do odkurzania, na działce nr a, k.m. [...], obręb N., w O. przy ul. [...].

Wobec tego wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej K.p.a. Granice wznowieniowego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Stosownie do art. 149 § 1 K.p.a. jego wszczęcie następuje w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie to, poza wskazaniem przesłanek stanowiących przyczynę wznowienia, nie zawiera jednak ich oceny. Dopiero bowiem po wznowieniu postępowania organ dokonuje najpierw ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek wznowienia, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania, przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza jednak dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia. W tym przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. we wznowionym postępowaniu organ powinien zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy w sprawie rzeczywiście zaistniała - wskazana jako podstawa wszczęcia postępowania - przesłanka wznowienia.

W niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało postanowieniem z dnia 4 października 2013 r. na wniosek skarżących, których nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z działką zainwestowania i którzy jako podstawę wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. powołali się na okoliczność, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Wskazane postanowienie prawidłowo zostało wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. i stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez organy - w pierwszym rzędzie - postępowania co do przyczyn wznowienia. W sytuacji bowiem, gdy zachodzi potrzeba ustalenia, czy sprawa dotyczy interesu wnioskodawcy, a podstawą wniosku o wznowienie postępowania jest wskazywana we wniosku przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ może dokonać takich ustaleń dopiero we wznowionym postępowaniu. Zgłoszona przez skarżących okoliczność uzasadniająca wznowienie trafnie została oceniona w kontekście przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu - wbrew zarzutom skargi - organy rozpoznały w sposób wyczerpujący okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wznowienia postępowania i dokonały w tym zakresie pełnej oceny, nie naruszając przy tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego i innych przepisów dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyczyna wznowienia postępowania została wystarczająco omówiona w uzasadnieniach wydanych decyzji i organy słusznie uznały, że skarżącym nie przysługiwał status strony postępowania objętego wznowieniem. Tym samym w sprawie nie zaktualizowała się przesłanka, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Sąd nie podzielił też stanowiska skarżących, że organy obu instancji nie zastosowały się do wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z wyroku z dnia 5 marca 2015 r. Przypomnienia wymaga, że we wspomnianym wyroku WSA w Opolu stwierdził, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 K.p.a., wedle którego stroną postępowania administracyjnego jest ten, którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Następnie wskazał, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są, poza inwestorem, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, a także działek sąsiednich i innych (dalszych) znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnio wymienionych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Poza tym Sąd w wyroku podzielił pogląd doktryny, że problem ustalenia stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy należy rozstrzygać z uwzględnieniem art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony swego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Stwierdził nadto, że przymiot strony ustala się także na podstawie art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ww. ustawy, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a do nich może należeć właściciel nie tylko sąsiedniej nieruchomości, ale również właściciel nieruchomości, na którą inwestycja oddziałuje. Przy czym pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na nieruchomości sąsiednie, jak też na te, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń czy powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się zatem rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Stosownie do powyższego Sąd uznał, że obowiązkiem organu jest zbadanie występowania interesu prawnego skarżących z uwzględnieniem w szczególności wpływu zamierzenia inwestycyjnego na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości będącej ich własnością.

Wykonując wytyczne zawarte w opisanym wyżej wyroku, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 2 września 2021 r. powołał w charakterze biegłego – K. K. (specjalistę ds. ochrony środowiska, eksperta w dziedzinie akustyki środowiska) celem sporządzenia specjalistycznej opinii w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla analizowanej inwestycji i określenia zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, ze szczególnym uwzględnieniem uciążliwości, które dotyczą ochrony przed hałasem oraz uciążliwościami, które wiążą się z utrudnieniami w korzystaniu z tej nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W opinii z dnia 4 listopada 2021 r. jej autor wyraził jednoznaczne stanowisko, że zasięg oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia obejmuje działki o numerach ewidencyjnych: c, a, d, e, f i g. Z opinii tej, sporządzonej na podstawie przeprowadzonych pomiarów i obliczeń, niewątpliwie wynika zatem, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Przy czym podkreślenia wymaga, że skarżący nie zakwestionowali skutecznie dowodu w postaci opinii z dnia 4 listopada 2021 r. Nie przedstawili żadnych dowodów wskazujących na to, że dane zawarte w opinii są nieprawdziwe czy błędne. Z tego względu za gołosłowne należy uznać zarzuty skarżących dotyczące nierzetelności sporządzonej opinii. Zdaniem Sądu sam fakt, że skarżący kwestionują prawidłowość opinii nie stanowi jeszcze wystarczającego dowodu, że ta specjalistyczna ekspertyza została sporządzona w sposób nierzetelny, nieprawidłowy i że zawiera dane odbiegające od rzeczywistości. Trzeba zaznaczyć, że opinia biegłego stanowiąca dowód w sprawie w oparciu o art. 84 § 1 K.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię, która jest wydawana w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, a zatem decyzja co do sposobu pomiaru i wyliczeń poziomu hałasu zależy wyłącznie od biegłego, który posiada specjalistyczną w tym temacie wiedzę. Dlatego nie można podzielić argumentacji skarżących, że biegły w sposób wadliwy sporządził opinię w zakresie odziaływania akustycznego. Powyższe zostało też wyjaśnione przez biegłego w odpowiedzi na zarzuty skarżących, zawartej w piśmie z dnia 12 stycznia 2022 r. Dostrzec również należy, że skarżący poza własnymi twierdzeniami nie przedstawili żadnych dokumentów, które chociażby w minimalny sposób mogły podważyć rzetelność sporządzonej przez biegłego opinii, ewentualnie wskazywałyby, które elementy ekspertyzy są nieprawdziwe, zawierają wadliwości bądź budzą uzasadnione wątpliwości. Jeśli natomiast wnioskodawcy mieli zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania przez biegłego omawianej opinii, to mogli przedstawić - w ramach własnych środków dowodowych, stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. - kontropinię (przeciwdowód) sporządzoną przez innego biegłego. Wówczas organ musiałby przeanalizować obie opinie, dokonać ich oceny i podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. Tymczasem skarżący w tym zakresie nie wykazali inicjatywy dowodowej i nie przedstawili żadnego przeciwstawnego dowodu, poprzestając wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach. W związku z tym skarżący nie mogą zasadnie twierdzić, że opinia z dnia 4 listopada 2021 r. jest nieprawidłowa.

W kontekście powyżej powiedzianego bezpodstawny jest także zarzut braku realizacji wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. Sąd wyraźnie nakazał zbadanie sprawy pod kątem ochrony przed hałasem i ewentualnych utrudnień w korzystaniu z własności zgodnie jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sąd podkreślił, że chodzi o ustalenie obszaru rzeczywistego odziaływania inwestycji przy uwzględnieniu pracy urządzeń w dzień i w nocy. I w takim właśnie zakresie sprawa została zbadana oraz oceniona przez organy. Skarżący błędnie zatem podnoszą w skardze, że "nie wykonano w pełni zobowiązania z wyroku WSA w Opolu z dnia 5 marca 2015 r." Zarzutu tego z całą pewnością nie usprawiedliwia okoliczność braku przeprowadzenia badań natężenia hałasu na nieruchomości nr b, czego wnioskodawcy oczekiwali. Był to zresztą jeden z powodów do zakwestionowania przez skarżących rzetelności opinii z dnia 4 listopada 2021 r. W tej kwestii powtórzyć trzeba, że zadaniem organów oraz autora opinii było ustalenie zasięgu oddziaływania inwestycji realizowanej na działce nr a, a - jak w sposób wyczerpujący ustalono - w zasięgu tym nie znajduje się działka nr b. Z tego powodu nie uznano skarżących za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 18 lipca 2012 r. Podkreślenia wymaga, że ustalenie stron postępowania nie następowało w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa, jak uważają skarżący. NSA w wyroku z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1615/15, słusznie tłumaczył, że rozważania WSA w Opolu zawarte w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. odnośnie do pojęcia "sąsiedztwa" i "oddziaływania" miały charakter abstrakcyjnej wykładni przepisów i nie spowodowały uwzględniania skargi. W tym miejscu celowe jest wyjaśnienie, że powołany przez skarżących jako naruszony art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa warunki, od których spełnienia uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z nich jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1 tego przepisu). Przywołany przepis statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). W sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustala się zatem obszar analizowany w celu określenia wymagań dla nowej zabudowy odnośnie do funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy z poszanowaniem wspomnianej zasady dobrego sąsiedztwa, zapewnienia ładu przestrzennego. Zważywszy na cel ustalenia obszaru analizowanego, nie można na jego podstawie (czy też wprost w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa, jak tego chcą skarżący) ustalać kręgu stron postępowania. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że strony w przedmiotowym postępowaniu ustala się w oparciu o art. 28 K.p.a. W konsekwencji Sąd za bezpodstawne uznał przedstawione przez skarżących w tym zakresie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, a także naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów K.c. oraz zasady sprawiedliwości społecznej i ochrony własności.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do badania okoliczności związanych z funkcjonowaniem zrealizowanej już inwestycji. Dlatego wskazane w skardze uciążliwości odnoszące się do działalności spornej myjni oraz ich negatywny wpływ na życie i nieruchomość skarżących nie miały znaczenia dla oceny, czy przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto wskazać trzeba, że ustalając brak legitymacji skarżących do występowania w sprawie w charakterze strony postępowania, organy nie były zobowiązane do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornego zamierzenia inwestycyjnego i dokonywania w tym zakresie ustaleń faktycznych. W przypadku braku podstaw do wznowienia postępowania nie dochodzi bowiem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tego powodu podniesione przez skarżących kwestie dotyczące zgodności decyzji z dnia 18 lipca 2012 r. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy czy też odnoszące się do wprowadzenia dodatkowej uciążliwości przy istniejącym już hałasie nie mogły być przedmiotem rozważań organów, a w dalszej kolejności przedmiotem oceny sądowej. Kontrola Sądu sprowadzała się wyłącznie do kwestii procesowej związanej z wystąpieniem przesłanki wznowienia postępowania. Skoro taka przesłanka nie wystąpiła, bo wniosek nie pochodził od stron postępowania, to prawidłowo organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie to niewątpliwie znajdowało uzasadnienie w okolicznościach faktycznych i prawnych badanej sprawy. Tym samym zarzuty zawarte w skardze i przytoczone na ich poparcie argumenty Sąd uznał za chybione, co wynika z powyżej przedstawionego stanowiska.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Końcowo, z uwagi na złożenie przez skarżących wniosku dowodowego, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego dowodu w postaci dokumentacji zdjęciowej z lutego 2023 r., a dotyczącej przedmiotowej myjni, oraz przeprowadzenia dowodu w postaci badań odnośnie do poziomu hałasu na działce skarżących w związku z pracą myjni i odkurzaczy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony - co do zasady - do prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Tym samym skarżący nie mogą oczekiwać, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym będzie prowadzone postępowanie dowodowe służące wyjaśnieniu okoliczności sprawy. Ponadto, co istotne, z przywołanego art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne.