Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1286/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 396/21 w sprawie ze skargi R. Spółka jawna K. i P. R. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr SKO.40.1135.2019.oś w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Op 396/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. Spółka jawna K. i P.R. w S. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: Kolegium, SKO) z 26 kwietnia 2021 r., nr SKO.40.1135.2019.oś w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów, w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. (dalej Burmistrz) z 25 marca 2019 r., nr UOŚ.II.6236.3.2015; w pkt 2) zasądził od SKO na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; a w pkt 3) zwrócił skarżącej kwotę 100 złotych, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Opolu przez skarżącą, reprezentowaną przez adw., jest decyzja SKO z 26 kwietnia 2021 r., nr SKO.40.1135.2019.oś, którą uchylono w całości decyzję Burmistrza z 25 marca 2019 r., nr UOŚ.II.6236.3.2015 i - orzekając co do istoty sprawy - nałożono na skarżąca Spółkę nakaz usunięcia w terminie do dnia 30 września 2021 r. wszystkich odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin o kodzie 02 01 08* w ilości około 15 Mg, zgromadzonych w dwóch betonowych silosach (mogilnikach), znajdujących się na terenie działki nr [...] w B. przy ul. [...], tj. z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, poprzez przekazanie tych odpadów do unieszkodliwienia w spalarni odpadów niebezpiecznych, posiadającej stosowne zezwolenie w sposób niestwarzający zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi, zgodnie z zasadami zagospodarowania odpadami oraz obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska (pkt 1) oraz umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do Gminnej Spółdzielni "[...]" w B. (pkt 2) oraz Spółdzielni Pracy Handlowo-Usługowej "[...]" w B. w upadłości (pkt 3).

Kolegium uznało, że to aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości, na której znajdują się sporne silosy, jest ich właścicielem. Dlatego, zobowiązanym do usunięcia spornych odpadów jest Spółka, jako władająca nieruchomością, na której znajdują się odpady. Z uwagi na prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w celu ustalenia nowego - możliwego do dochowania przez zobowiązaną - terminu usunięcia odpadów. Oznacza to jednocześnie, że postępowanie w odniesieniu do Gminnej Spółdzielni "[...]" w B. i SPH-U "[...]" w B. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Brak było bowiem podstaw do skierowania do tych podmiotów nakazu z art. 26 ust. 2 ustawy, ponieważ przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby byli oni wytwórcami lub posiadaczami spornych odpadów.

Nie godząc się z treścią powyższej decyzji Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Spółki, możliwe jest wskazanie wytwórcy odpadów znajdujących się w mogilnikach, możliwe jest obalenie domniemania prawnego z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z 25 marca 2019 r., nr UOŚ.II.6236.3.2015 wskazał, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w związku z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji prowadziło również do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości może zostać obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wskazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów.

Odnotowane przez Sąd I instancji zostało, że Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...] oraz własność budynków i urządzeń stanowiących odrębne od gruntu przedmioty własności położonych w B. od Gminnej Spółdzielni "[...]" w B. w dniu 16 września 2005 r. Według Sądu I instancji, z akt sprawy wynika jednoznacznie, a organy obu instancji tego nie kwestionują, że już w tym dniu odpady znajdowały się na wskazanej nieruchomości, organy ustaliły też że znajdują się tam od lat 70/80-tych XX wieku. Bezsporne jest także, że organy administracji publicznej miały wiedzę o odpadach znajdujących się na nieruchomości co najmniej od 1984 r., w tym w momencie komunalizacji majątku Skarbu Państwa (w tym opisanych nieruchomości) na rzecz Gminy Miasta B. Równie bezsporne jest, że Gmina Miasto B. była właścicielem nieruchomości, na których składowane są odpady co najmniej w dniu 9 grudnia 1997 r., czyli w chwili zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienia własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie na rzecz Gminnej Spółdzielni "[...]" w B.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega również wątpliwości, że w chwili obecnej grunt, na którym składowane są odpady stanowi własność Gminy Miasta B. a pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika także, iż już w latach 80-tych XX wieku użytkujące ten teren podmioty należące do szerokiego kręgu spółdzielczości rolniczej miały pełną świadomość co do istnienia na nieruchomości odpadów. Dowodem jest protokół zdawczo-odbiorczy budynków znajdujących się na nieruchomościach z 31 grudnia 1984 r. sporządzony między Zakładem Gospodarczym Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" w B. a Gminną Spółdzielnią "[...]" w B. oraz z protokół rozbieżności do protokołu przekazania. W tym ostatnim dokumencie wskazano, że przejmująca Gminna Spółdzielnia "[...]" w B. ma usunąć środki ochrony roślin w magazynie, ale dwa silosy ze zlikwidowanymi środkami ochrony roślin oraz przeterminowane środki ochrony roślin w magazynie murowanym pozostają własnością przekazującego Zakładu Gospodarczego.

Organy obu instancji uznały, że skoro w latach 80-tych XX wieku nieruchomością, na której znajdowały się odpady władały podmioty należące do szeroko rozumianej spółdzielczości chłopskiej, a podmiotów tych obecnie nie ma i nie mają one następców prawnych, to odpowiedzialność administracyjnoprawna za składowanie tych odpadów spoczywa na aktualnie władającym nieruchomością. Jednak w świetle zgromadzonego materiału dowodowego tego domniemania podmiotowego nie można zaakceptować. Skarżąca wykazała bowiem, że w momencie objęcia nieruchomości we władanie odpady już na niej istniały, a zatem nie była ich wytwórcą i nie ona je na tej nieruchomości zgromadziła. Fakt ten przyznają zresztą same organy. Okoliczność, że odpady nadal znajdują się na nieruchomości nie czyni bezprzedmiotowym postępowania administracyjnego. Organy powinny jednak prawidłowo przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. W tym zakresie należy ponownie rozważyć, czy w świetle treści protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 31 grudnia 1984 r. oraz protokołu rozbieżności posiadaczem spornych odpadów był Zakład Gospodarczy Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" w B. ewentualnie jego następca prawny czy też Gminna Spółdzielnia "[...]" w B. ewentualnie jej następca prawny. Przy czym Sąd zauważa, że protokół rozbieżności nie jest dokumentem, z którego definitywnie wynikałoby władztwo nad nieruchomością. Takim wiążącym dokumentem byłaby umowa, jej treść oraz dokumenty związane z jej zawarciem. Tego jednak w aktach sprawy nie ma. Ponadto w kontekście podmiotowej odpowiedzialności organy powinny również uwzględnić, że podmioty spółdzielczości chłopskiej przed 1990 r. użytkowały nieruchomości należące do Skarbu Państwa. Z chwilą zmian ustrojowych w Polsce po 1990 r. doszło do komunalizacji składników majątku Skarbu Państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego – w tym przypadku na rzecz Miasta B. Dlatego organy zobowiązane były rozważyć i tę okoliczność w kontekście ustalenia podmiotowej przesłanki odpowiedzialności za składowanie odpadów.

W skardze kasacyjnej SKO (dalej: skarżący kasacyjnie organ), reprezentowane przez r.pr., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Skargę kasacyjną oparto na:

1) zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., dalej: ustawa), przez błędną wykładnię, polegającą na dowolnym (nieumotywowanym) przyjęciu, że "posiadaczem odpadów" w rozumieniu ww. norm ustawy jest wyłącznie wytwórca odpadów lub władający nieruchomością w momencie zgromadzenia odpadów na nieruchomości, podczas gdy z wykładni literalnej, systemowej i funkcjonalnej tych przepisów jednoznacznie wynika, że "posiadaczem odpadów" jest również władający nieruchomością, który objął nieruchomość we władanie po dacie zgromadzenia odpadów na nieruchomości;

2) zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 p.p.s.a, przez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający poznanie stanowiska i motywów, które kierowały Sądem przy rozstrzyganiu sprawy (uzasadnienia pozornie rozbudowanego, ale składającego się niemal wyłącznie z relacji przebiegu postępowania i jedynie marginalnie zawierającego krótką ocenę sprawy), w szczególności przez niewyjaśnienie przyjętej interpretacji przepisów, w tym w zakresie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy (tj. przez dowolną i nieumotywowaną wykładnię tej normy, sprzeczną z wynikami jej wykładni literalnej, systemowej i funkcjonalnej), zaniechanie wyjaśnienia tego, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organy obu instancji (które to "naruszenia" stanowiły podstawę uchylenia decyzji) i brak wskazań co do dalszego postępowania (zawarcie jedynie wskazań niewykonalnych i wewnętrznie sprzecznych).

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (ewentualnie przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania), a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zrzeczono się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, obowiązek usunięcia odpadów nałożony został na posiadacza odpadów, a nie na żaden inny podmiot, w szczególności ustawa nie zawęża tego pojęcia do "pierwotnego posiadacza odpadów", czy "wytwórcy odpadów" lub też "władającego nieruchomością w momencie zgromadzenia odpadów".

Zdaniem SKO, już samo sformułowanie "posiadacz odpadów", którego użyto w przepisach, sugeruje, że wolą prawodawcy było takie uregulowanie omawianej odpowiedzialności, aby nie doszło do sytuacji, że wytwórcy odpadów nie sposób ustalić (bo np. - jak w przedmiotowej sprawie - odpady zostały wytworzone około 40-50 lat temu i na przestrzeni dziesięcioleci władającymi nieruchomością, były różne podmioty i nie sposób ustalić tego, kto te odpady faktycznie wytworzył). W tym celu prawodawca przyjął podstawową zasadę odpowiedzialności - ustanawiając odpowiedzialność "posiadacza odpadów".

Powyższe jednoznacznie potwierdza definicja legalna "posiadacza odpadów", zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Prawodawca w ww. definicji legalnej przesądził, że posiadaczem odpadów jest zarówno "wytwórca odpadów", jak i podmioty "będące w posiadaniu odpadów". Podkreślone przez organ zostało, że regulacja zawiera domniemanie, zgodnie z którym "posiadaczem" odpadów znajdujących się na nieruchomości jest "władający powierzchnią ziemi".

Zdaniem Kolegium, wykładnia funkcjonalna jednoznacznie wskazuje, że celem ustawodawcy, który obciążył "posiadacza odpadów" obowiązkiem usunięcia odpadów z nieruchomości, było stworzenie warunków pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych - bez potrzeby bezwzględnego ustalania "wytwórcy odpadów".

W piśmie z 30 maja uczestnik postępowania – Gminna Spółdzielnia "[...]" w Likwidacji z siedzibą w B. wskazała, że bezzasadnie została uznana za stronę postępowania. W ocenie uczestnika, Spółdzielnia w żaden sposób nie odpowiada za materiały, które znajdują się na terenie do niej nienależącym.

W piśmie oznaczonym datą 1 czerwca 2022 r. (data nadania w placówce pocztowej – 8 czerwca 2022 r.) spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z normami przepisanymi. W ocenie skarżącego zaskarżony wyrok odpowiada prawu i powinien zostać utrzymany w mocy.

Pismem z 6 lipca 2022 r. (data nadania w placówce pocztowej – 8 lipca 2022 r.) uczestnik postępowania, reprezentowany przez adwokata, wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej SKO w Opolu i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi. Wniesiono ponadto o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem uczestnika postępowania, Sąd I instancji dokonał naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Pismem z 13 grudnia 2023 r. spółka poinformowała, że R. Sp.j. K. i P. R. z/s w S. przekształciła się w R. Sp.k. K. i P.R. z/s w S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Nie można w okolicznościach niniejszej sprawy uznać za skuteczne zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający poznanie stanowiska i które kierowały Sądem przy rozstrzyganiu sprawy (uzasadnienia pozornie rozbudowanego, ale składającego się niemal wyłącznie z relacji przebiegu postępowania i jedynie marginalnie zawierającego krótką ocenę sprawy), w szczególności przez niewyjaśnienie przyjętej interpretacji przepisów, w tym w zakresie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.).

Nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący kasacyjnie organ, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji musi poznać przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Do sytuacji kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć taką, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja taka nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Nie można zwłaszcza zarzucić Sądowi I instancji, że w ramach uzasadnienia wyroku dokonał dowolnej i nieumotywowanej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., sprzecznej z wynikami wykładni literalnej, systemowej i funkcjonalnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organy obu instancji. Nie można też zarzucić Sądowi I instancji, że wskazania dotyczące dalszego postępowania wynikające z uzasadnienia wyroku są niewykonalne i wewnętrznie sprzeczne. Sąd I instancji wskazał wyraźnie, że "Okoliczność, że odpady nadal znajdują się na nieruchomości nie czyni bezprzedmiotowym postępowania administracyjnego. Organy powinny jednak prawidłowo przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. W tym zakresie należy ponownie rozważyć, czy w świetle treści protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 31 grudnia 1984 r. oraz protokołu rozbieżności posiadaczem spornych odpadów był Zakład Gospodarczy Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" w B. ewentualnie jego następca prawny czy też Gminna Spółdzielnia "[...]" w B. ewentualnie jej następca prawny. Przy czym Sąd zauważa, że protokół rozbieżności nie jest dokumentem, z którego definitywnie wynikałoby władztwo nad nieruchomością. Takim wiążącym dokumentem byłaby umowa, jej treść oraz dokumenty związane z jej zawarciem. Tego jednak w aktach sprawy nie ma. Ponadto w kontekście podmiotowej odpowiedzialności organy powinny również uwzględnić, że podmioty spółdzielczości chłopskiej przed 1990 rokiem użytkowały nieruchomości należące do Skarbu Państwa. Z chwilą zmian ustrojowych w Polsce po 1990 roku doszło do komunalizacji składników majątku Skarbu Państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego – w tym przypadku na rzecz Miasta B. Dlatego organy zobowiązane były rozważyć i tę okoliczność w kontekście ustalenia podmiotowej przesłanki odpowiedzialności za składowanie odpadów".

Brak przekonania skarżącego kasacyjnie o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 474/21).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 26 ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19. Wykładnia Sądu I instancji wskazanych w tym zarzucie przepisów prawa materialnego jest prawidłowa. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, zostało wprowadzone w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Domniemanie to może zostać obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wskazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Wyjaśnić należy, że w piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego domniemanie prawne materialne ma miejsce wtedy, gdy ustawa nakazuje przyjmować, że jeśli ktoś zdoła wykazać w postępowaniu dowodowym, że zaszło zdarzenie X, to wówczas należy uznawać na tej podstawie, iż zaszło zdarzenie Y (prawnie narzucona dyrektywa inferencyjna) (zob. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 221). Według Z. Ziembińskiego, "domniemania prawne ułatwiają dowód w tych przypadkach, w których ustawodawca uważał to za pożądane [...], przerzucając na stronę przeciwną ewentualny ciężar obalenia domniemania" (tamże, s. 222). Podstawą domniemania uregulowanego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. powinny być fakty ustalone w toku postępowania administracyjnego, fakty powszechnie znane oraz fakty znane sądowi z urzędu.

Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Z tego powodu ustawodawca przewidział obowiązek prawny posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Treść obowiązku wynikającego z art. 26 ust. 1 u.o. jest konsekwencją obowiązywania domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Przepis ten wprowadza domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi.

Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada, lub władał, faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. W piśmiennictwie wskazano, że "Domniemanie to należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy faktyczny posiadacz odpadów jest nieznany, obowiązki tegoż posiadacza obciążają władającego powierzchnią ziemi - zgodnie z przepisami Prawa ochrony środowiska, które mają tu zastosowanie, takim władającym jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający powierzchnią ziemi (art. 3 pkt 44 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.). W kontekście analizowanego przepisu art. 26 ust. 1 u.o. 2012 oznacza to, że w przypadku, w którym właściciel nieruchomości (inny władający) odpadów na danej nieruchomości nie zgromadził i nie potrafi wskazać rzeczywistego ich posiadacza, to jednak odpowiada za te odpady tak, jak posiadacz. W szczególności więc obciąża go obowiązek wynikający z art. 26 ust. 1". (zob. M. Górski, Usuwanie odpadów, wydaw. Wolters Kluwer, Warszawa 2021, s. 133-134). Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla posiadacza i wytwórcy odpadów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo gospodarki odpadami. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązki w sprawie posiadacza odpadów uregulowane w art. 26 u.o. oraz pośrednio wynikające z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., są pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art. 74 i 86 Konstytucji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.