Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1006/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M.D. i B.S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 1 lutego 2021 r. nr XXX/262/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Rada Gminy dnia 1 lutego 2021 r. podjęła uchwałę nr XXX/262/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 18 lutego 2021 r. pod poz. 464. W podstawie prawnej tej uchwały zostały wskazane art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej jako u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.).

2. M.D. i B.S., reprezentowane przez radcę prawnego R.J. pismem z dnia [...] września 2021 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wspólną skargę na powyższą uchwałę, żądając jej uchylenia w zakresie, w jakim uchwała ta odnosi się w swoich zapisach do, stanowiących własność skarżących, działek nr [...], zarzucając jej naruszenie:

1) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 31 ust. 3 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez ograniczenie prawa własności skarżących z naruszeniem prawa, bez zachowania zasady proporcjonalności, bez wyważenia interesów skarżących jako właścicieli działek i przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego jak i prawnego;

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności wskazanych wyżej nieruchomości położonych na terenie objętym planem, co doprowadziło do przyjęcia przebiegu przez działki o nr [...] nowo projektowanej linii wysokiego napięcia relacji [...], gdzie nie zostało uwzględnione dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, ochrona stanu środowiska oraz zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa ludzi oraz mienia oraz przysługujące skarżącym prawo własności wskazanych działek;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. przez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności nieruchomości poprzez przyjęcie ustaleń istotnie ograniczających możliwe formy zagospodarowania, podziału i zabudowy przedmiotowych działek;

4) art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. przez brak uzasadnienia spełniającego warunki określone tym przepisem, co uniemożliwia ocenę rzetelności i kompleksowości analizy niezbędnych aspektów sprawy i wyważenia dóbr chronionych prawem, a tym samym zachowania granic władztwa planistycznego;

5) art. 17 pkt 1 u.p.z.p. przez wprowadzające w błąd działania organów planistycznych, podejmowanie dwukrotnie uchwał o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p.;

6) § 55 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401) przez wyznaczenie pasa technologicznego bez uwzględnienia zapisów wskazanego przepisu;

7) art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 i art. 55 ust.1, 3 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm; dalej jako u.i.ś.) przez nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy strategicznej oceny oddziaływania, pomimo iż przedmiotowa inwestycja należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

8) art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. c, pkt 2 lit. a, lit. e tiret dwunaste, pkt 3 lit. a w zw. z art. 51 ust. 1 u.i.ś. przez uchwalenie zaskarżonej uchwały w oparciu o prognozę oddziaływania na środowisko, w której nie zawarto propozycji dotyczącej przewidywanych metod analizy skutków realizacji postanowień projektowanego dokumentu oraz częstotliwości jej przeprowadzania w odniesieniu do pomiarów pól elektromagnetycznych, analizy potencjalnych zmian środowiska w przypadku braku realizacji projektowanego dokumentu, analizy i oceny faktu, iż wynikające z budowy przedmiotowej linii elektroenergetycznej ograniczenia zagospodarowania tego terenu, mają istotny wpływ na faktyczną możliwość wykorzystania tego terenu i brak rzetelnej oceny stanu środowiska, w tym występowania na tym obszarze chronionego gatunku ptaków, która jest lakoniczna i niespójna.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim odnosi się ona w swoich zapisach do działek nr [...], tj. załącznika graficznego obejmującego te działki oraz § 4 pkt 2, §9 i § 16 pkt 2 i 3 oraz § 18 pkt 5 w zw. z § 2 pkt 2 uchwały.

Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały rozwinięte.

3. W odpowiedzi na skargę gmina wniosła o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu wskazano, że nawet jeśliby zgodzić się ze skarżącymi, że zapisy zaskarżonej uchwały ingerują w uprawnienia strony jako właścicieli działek o nr [...], to jednak nie naruszają one w żaden sposób obiektywnego porządku prawnego i mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego. Podniesiono, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, a jego ochrona, choć gwarantowana zapisami Konstytucji RP (m.in. art. 21, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3) nie ma charakteru absolutnego, dopuszcza określone ograniczenia, w tym wynikające z art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

Uchwalając plan Rada Gminy dokonała wyważenia interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie może prowadzić do konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Bezspornym jest, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa, a jego granice wyznaczają konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności, tym niemniej oceny uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonuje się w kontekście przesłanek wymienionych w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stosownie bowiem do treści tego przepisu jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu, trybu jego sporządzania, naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Takie nie miało miejsca bowiem założenia, które zostały przyjęte przy tworzeniu zaskarżonego planu mieszczą się w granicach władztwa planistycznego, w procesie poprzedzającym uchwalenie planu, etapem wcześniejszym było uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zdaniem gminy niezasadne są zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia, w sposób prawidłowy, w ramach procedury planistycznej uchwalenia planu strategicznej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Prognoza została przedłożona i zaakceptowana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, którego to stanowisko jest dla organu uchwałodawczego Gminy wiążące. Zarzuty, które w tym zakresie podnoszą skarżące mogłyby zostać ewentualnie wzięte pod uwagę na etapie postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jakim jest budowa linii elektroenergetycznej, ale w żaden sposób nie świadczą o istotnych naruszeniach prawa podczas uchwalania miejscowego planu.

4. Odrębnie skarżące – M.D. i B.S. złożyły do tutejszego sądu skargę (w zakresie wskazanych wyżej działek) na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 września 2020 r., nr XXVI/229/20, w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podnosząc podobne zarzuty jak w niniejszej sprawie. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r., wydanym w sprawie II SA/Go 745/21 skarga ta została oddalona. Skarga kasacyjna od tego wyroku wniesiona przez skarżące została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2023 r. (II OSK 1360/22).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

6. Pierwszą kwestią jest interes prawny obu skarżących w zaskarżeniu planu. Jest on niewątpliwy, bowiem plan ingeruje w wykazane w sprawie prawo własności skarżących do nieruchomości - działek nr [...]. Przez te działki – zgodnie z uchwalonym planem przebiegać ma powietrzna linia wysokiego napięcia relacji [...], której to dotyczy istota sporu w sprawie. Umożliwia to merytoryczną ocenę zarzutów skarżących w kontekście tego, czy plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności. Oceny tej dokonuje się przez pryzmat przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten, będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 u.s.g., stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

7. Przepisy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 4 u.s.g. wyróżniają dwie rozłączne kategorie wad uchwały organu gminy w zakresie planu miejscowego: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustawa nie definiuje pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani nie typizuje wad, które należy w ten sposób kwalifikować. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, zgodnie z którym przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" w sprawach dotyczących uchwał planistycznych zastosowanie mają poglądy wypracowane w odniesieniu do instytucji kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie w zakresie przesłanki nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli "rażącego naruszenia prawa", które jest naruszeniem prawa dalej idącym niż "naruszenie istotne" (por. wyroki NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, OSNA nr 4/1990 r., poz. 2 oraz 26 marca 1991 r., SA/Wr 81/91, Wspólnota nr 26/1991, poz. 14).

Z poglądami tymi koresponduje stanowisko doktryny, która typizuje wady uznane za "istotne". Należą do nich: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego lub przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Podkreśla się, że chodzi tu zatem o wadę kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa, ale która może dotyczyć nie tylko naruszenia przepisu nie budzącego wątpliwości, ale również jego wykładni (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST nr 4/1997, s. 23 i n.).

8. Ze skargi, wniesionej przez profesjonalnego pełnomocnika wynika, że przedmiotem skargi i sporu są przede wszystkim (poza jednym zarzutem) naruszenia zasad sporządzania planu. Procedura planistyczna zrealizowana przez gminę w zakresie sytuacji prawnej skarżących, skontrolowana także przez sąd z urzędu, nie wykazuje wadliwości. Podniesione (jako zarzut numer 5) naruszenie prawa polegające na tym, że organ dwukrotnie podjął uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu (opisane jako naruszenie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. jako "wprowadzające w błąd"), nie miało wpływu na sytuację prawną skarżących.

Nie może ono być też uznane za istotne, gdyż nie miało żadnego wpływu na przebieg linii elektroenergetycznej wyznaczony w studium i powielony w planie. Należy bowiem wskazać, że plan nie narusza ustaleń obowiązującego w tym zakresie Studium i stanowi jego bezpośrednią realizację (co nie zostało zakwestionowane). Studium zaś i jego zmiana (objęta odrębną skargą) są obowiązujące w całym zakresie, w tym dotyczącym przebiegu powietrznej linii wysokiego napięcia relacji [...]. Przedstawione w postępowaniu mapa i rysunek sporządzone specjalnie dla dokładnej identyfikacji przebiegu wskazanej linii przez działki skarżących potwierdza, że przebieg linii na planie odpowiada dokładnie przebiegowi tej linii wyznaczonemu w studium.

9. Odnosząc się do tej grupy zarzutów, których przedmiotem jest naruszenie władztwa planistycznego i nieproporcjonalność ingerencji planu w chronione konstytucyjnie i ustawowo prawo własności skarżących (zarzuty od 1 do 4) zdaniem sądu, realizując cele publiczne, istotne nie tylko dla gminy, ale dla całej lokalnej społeczności regionu, gmina uzasadniła ingerencją w prawo własności skarżących. Nie ma tu potrzeby ogólnej charakterystyki tych relacji, gdyż stronom jest ona dobrze znana i została już przekrojowo omówiona w powołanych wyżej wyrokach wydanych w sprawie studium. Natomiast należy podkreślić, że niniejszy skład podziela w pełni ocenę prawną przedstawioną w cytowanych wyżej orzeczeniach WSA i NSA dotyczącej przebiegu tej właśnie linii elektroenergetycznej. W szczególności w uzasadnieniu obu tych wyroków kwestia ta została dogłębnie przeanalizowana ze wskazaniem dowodów potwierdzających racjonalność i celowość przyjętego przebiegu linii.

Mianowicie celem jej budowy jest poprawa warunków równowagi i pewność zasilania województwa lubuskiego oraz zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego poprzez: poprawę niezawodności funkcjonowania krajowego systemu dystrybucyjnego i przesyłowego; zapewnienie pokrycia zapotrzebowania na energię elektryczną znacznego obszaru południowo-zachodniej Polski; zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej do zasilanych za pośrednictwem stacji elektroenergetycznych GPZ odbiorców, w tym wielu instytucji pożytku publicznego, zakładów przemysłowych i wielkopowierzchniowych placówek handlowych zlokalizowanych na tych terenach oraz dostosowanie sieci elektroenergetycznej dla potrzeb rozwoju sektora energetyki - odnawialnych źródeł energii. Lokalizację i znaczenie tej stacji można uznać, co podkreślił NSA, za notoryjne, gdyż jest to inwestycja celu publicznego pozwalająca łączyć infrastrukturę przesyłową 400/220 i 110 kV o znaczeniu wojewódzkim, a także krajowym. Sanuje to pewne niedostatki argumentacyjne uzasadnienia uchwały planistycznej, które nie mają relewantnego znaczenia z punktu widzenia ich istotności.

Ten bowiem, przyjęty w uchwale planistycznej wariant, co potwierdza właśnie sporządzoną w sprawie i potwierdzoną opinią specjalistycznego organu, prognoza oddziaływania na środowisko, jest najlepszy dla środowiska i mieszkańców, gdyż linia przebiegać ma przez teren, gdzie występuje najmniej elementów kolizyjnych - przestrzeń niezagospodarowaną, którą stanowią na obecny stan grunty rolne i pastwiska (należące do skarżących). Warianty alternatywne mocniej ingerują w środowisko i są kosztowniejsze pod każdym względem.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na to, że działki skarżących po posadowieniu linii elektroenergetycznej zachowują walory pozwalające na ich zagospodarowanie (możliwość zabudowy na cele mieszkalne, dostęp do drogi publicznej itd.). W takiej sytuacji ingerencja we własność skarżących znajduje pełne i bez wątpienia wykazane uzasadnienie. Przyjęte rozwiązania jawią się jako optymalne i na dodatek, ze względu na potrzeby energetyczne rejonu - konieczne.

10. Podobnie, jak to oceniono w sprawach dotyczących studium, sąd nie podziela zarzutów w kwestii naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie prognozy oddziaływania na środowisko (zarzuty 7 i 8). Po pierwsze, co wyżej wskazano, z akt sprawy oraz akt zgromadzonych w sprawie studium, wynika, że procedura planistyczna przebiegała prawidłowo i społeczeństwo, o którym mowa w tej ustawie, w tym skarżące brało w nim udział. W skardze nie znajdują się konkrety, które podważają te ustalenie w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżących.

Sama zaś prognoza zawiera wszystkie istotne dla sprawy kwestie i wskazanie, że wyznaczone dla linii wysokiego napięcia pasy technologiczne "nie spowodują wyłączenia terenu z zagospodarowania" tylko nałożą na jego właścicieli pewne ograniczenia (obostrzenia, por. s. 38 prognozy załączonej do akt sprawy). Brak jest negatywnego oddziaływania na glebę, wody, powietrze, "klimat akustyczny", a ingerencja w krajobraz jest niewielka (s. 38-45). Odziaływanie na przyrodę (florę i faunę) jest nieznaczące i przede wszystkim krótkotrwale (etap budowy). Ingerencja w obszar chroniony (obszar chronionego krajobrazu – teren nie należący do skarżących) jest niewielka (s. 46-48). Również oddziaływanie na ludzi, w tym pole elektromagnetyczne generowane przez linię w przyjętym w planie wariacie jest zminimalizowane (por wnioski s. 52-55). Pamiętać bowiem trzeba, o czym mowa była wyżej, że ten wariant jest najmniej inwazyjny. Paradoksalnie (o czym zapominają skarżące) – przyjęcie innego przebiegu linii - poza ich "polami i łąkami" zdecydowanie mocniej ingeruje w środowisko naturalne (lasy) oraz tereny zabudowane.

Sama zaś prognoza i jej wnioski jako dokumentu obowiązkowo sporządzanego w sprawie nie budzą, zdaniem sądu zastrzeżeń, gdyż spełnia ona wszystkie wymagane prawem warunki i została potwierdzona przez wyspecjalizowany organ - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Skarga nic istotnego w kwestiach specjalistycznych i merytorycznych tu nie wnosi. Stąd sąd nie stwierdził takich wad prognozy, które uzasadniałyby stwierdzenie skargi, że doszło w istotnym zakresie do ograniczenia udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej.

11. Niezasadny jest również zarzut 6 dotyczący wyznaczenia pasów technologicznych dla linii niezgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z jego ust. 1 "nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż..." (w pkt 1do 5 wskazano te odległości).

Przepis ten, co wynika z istoty tego rozporządzenia dotyczy wyłącznie robót budowlanych prowadzonych w bliskości napowietrznych linii elektroenergetycznych, nie zaś wyznaczników pasów ochronnych dla linii wysokiego napięcia w planach miejscowych. Nie ma więc on znaczenia na etapie procedury planistycznej. Inną kwestią jest to, że przebieg linii na działkach skarżących nie obejmował w dacie uchwalenia planu miejsc, o których mowa w tym przepisie.

12. Brak było w sprawie (w procedurze planistycznej i zasadach sporządzania planu), również innych istotnych wad, które w granicach interesu prawnego skarżących uzasadniałyby uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności planu w żądanym zakresie. Z tych względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).