Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1360/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154,155
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. F. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] września 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. T. z [...] czerwca 2023 r. nr [...], którą to decyzją Prezydent odmówił zmiany i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] lipca 2019 r. wydanej przez Prezydenta M. T. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w T. przy ulicy [...] i Rypińskiej, działka [...] obręb 68, zapisanej w KW [...].

Kolegium ustaliło, że Prezydent M. T. (zwany dalej "Prezydentem") decyzją z [...] lipca 2019 r. [...] zatwierdził na wniosek J. F. i K. F. (tj. Skarżących) podział nieruchomości w ten sposób, że z działki nr [...] wpisanej w KW [...] wydzielono działki: nr [...] pow.0,2418 ha., nr [...] o pow. 0,1000 ha, nr [...] o pow. 0,1002 ha, nr [...] o pow. 0,1002 ha, nr [...] o pow. 0,1000 ha, nr [...] o pow. 0,1009 ha, nr [...] o pow. 0,1000 ha, nr [...] o pow. 0,1000 ha oraz nr [...] o pow. 0,0278 ha. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna [...] sierpnia 2019 r.

Wnioskiem z [...] maja 2023 r. J. F. oraz K. F. wnieśli o zmianę ewentualnie o uchylenie tej decyzji na podstawie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), względnie na podstawie art. 155 k.p.a. We wniosku przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...] stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/ Bd 1077/22 w sprawie w której inicjatorzy postępowania byli uczestnikami, a z którego wynika, że decyzja ostateczna może zostać wzruszona w trybie nadzwyczajnym. Wskazali na słuszny interes strony przemawiający za zmianą lub uchyleniem decyzji zatwierdzającej podział, argumentując, że był on niecelowy i nieodpowiada wymogom prawidłowego zagospodarowania nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Prezydent wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2023 r. znak: [...] odmówił spełnienia żądań wnioskodawców.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zmiana ostatecznej decyzji podziałowej z [...] lipca 2019 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest niedopuszczalna. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa. Takiego charakteru nie ma decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Wynika to m.in. z faktu, że skutki prawne takiej decyzji są wielorakie: stanowi podstawę do dokonania stabilizacji geodezyjnych znaków granicznych, dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków, otwiera drogę do dokonywania podziałów prawnych, a następnie wieczystoksięgowych. Zgodnie z taką decyzją i niejako na jej podstawie można zawierać umowy dotyczące rozporządzenia wydzielonymi częściami nieruchomości.

Kolegium podzieliło także stanowisko Prezydenta, że ostateczna decyzja podziałowa z [...] lipca 2019 r. nie może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Tryb wskazanym w tym przepisie dotyczy bowiem wyłącznie decyzji o charakterze uznania administracyjnego. Wskazana decyzja ma natomiast charakter decyzji związanej.

W skardze do sądu J. F. i K. F. wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2023 r.

Skarżący zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. poprzez odmowę wzruszenia ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] lipca 2019 roku zatwierdzającej podział nieruchomości - działki nr [...], pomimo że skutki decyzji administracyjnej, na mocy której wydzielone zostały działki, mogą zostać usunięte jedynie w trybie przewidzianym dla wzruszenia decyzji ostatecznych wskazanym w ww. przepisach postępowania administracyjnego.

Skarżący podnieśli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem Kolegium stwierdzającym brak z zasady możliwości uchylenia lub zmiany decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Skarżący przyznali, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje stanowisko w zakresie związanego charakteru decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i w konsekwencji niemożności jej wzruszenia w nadzwyczajnym trybie przewidzianym w art. 154 albo 155 k.p.a., jednak w ich ocenie trudno znaleźć argument na poparcie tezy o bezwzględnym zakazie uchylenia takiej decyzji, w sytuacji kiedy strona, która jest właścicielem nieruchomości wyraża wolę uchylenia bądź zmiany decyzji zatwierdzającej podział jej działki, tak aby z kilku działek powstała większa, w granicach istniejących przed jej podziałem, a jednocześnie nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, zaś niewątpliwie słuszny interes strony, wyrażający się w uczynieniu zadość jej uprawnieniom właścicielskim oraz stworzeniu możliwości do zgodnego z prawem zagospodarowania nieruchomości za tym przemawia.

Skarżący podkreślili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1077/22, oddalił skargę skarżących w przedmiocie scalenia nieruchomości. W uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że wniosek o połączenie działek nie może zostać uwzględniony, ponieważ na przeszkodzie stoi art. 16 k.p.a., który formułuje zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Sąd ten podkreślił, że skutki decyzji administracyjnej na mocy której wydzielone zostały działki nr [...] mogą zostać usunięte jedynie w odpowiednim trybie przewidzianym dla wzruszenia decyzji ostatecznych.

Zdaniem Skarżących podzielenie stanowiska organu II instancji co do niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 154 albo 155 k.p.a. prowadziłoby do niemożności uzyskania przez nich ponownego połączenia działek objętych pierwotnie decyzją podziałową. Prowadziłoby zatem do trudnej do zaakceptowania sytuacji, kiedy właściciel nieruchomości może dokonać jej podziału geodezyjnego, jednak nie może dokonać połączenia w jedną kilku działek powstałych uprzednio z takiego podziału (mimo, że takie połączenie byłoby zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Takie ograniczenie byłoby istotnym ograniczeniem wykonywania prawa własności, które nie doznaje racjonalnego uzasadnienia. Z uwagi na ww. stanowisko WSA w Bydgoszczy, z którego wynika wywodzona z art. 16 k.p.a. przeszkoda w kierowaniu do uprawnionych organów wniosków o połączenie działek uprzednio objętych decyzją podziałową, uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, jest w ocenie Skarżących jedyną możliwością uzyskania rozstrzygnięcia stanowiącego realizację uzasadnionego interesu wnioskodawców.

Ponadto zdaniem Skarżących na przeszkodzie wzruszeniu decyzji zatwierdzającej plan podziału nie stoi zmiana w stanie prawnym sprawy. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie dopuszczalność zmiany decyzji w odpowiedniej części, tak aby zmiana objęła wyłącznie działki nadal stanowiące własność Skarżących, co do których stan prawny zmianie nie uległ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zasadnie Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa zmiana ostatecznej decyzji podziałowej z [...] lipca 2019 r. ani w trybie art. 154 k.p.a. ani w trybie art. 155 k.p.a., aczkolwiek zasadniczy powód takiego rozstrzygnięcia wskazał organ I instancji. Prezydent w decyzji z [...] czerwca 2023 r. odmawiając Skarżącym zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji podziałowej wskazał, że po jej wydaniu doszło do zmiany stanu prawnego tj. do sprzedaży trzech z wydzielonych decyzją podziałową działek, wskutek czego stronami postępowania w trybie nadzwyczajnym oprócz Skarżących byłyby podmioty, które nie były stronami w postępowaniu zakończonym decyzją podziałową. Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w znajdującej się aktach sprawy informacji z rejestru gruntów, w której wskazano, że objęte decyzją podziałową działki nr [...] i 154/8 nie są już własnością Skarżących. W orzecznictwie administracyjnym ustalony jest pogląd, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a. może się dokonać tylko w niezmienionym względem decyzji ostatecznej stanie faktycznym i prawnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2023 r. sygn. II OSK 2765/21 odnośnie art. 154 k.p.a. oraz wyrok NSA z 3 października 2019 r. sygn. I OSK 33/18 odnośnie art. 155 k.p.a.; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Już powyższe jest zatem wystarczającym powodem dla odmowy uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji podziałowej zarówno w trybie art. 154 lub 155 k.p.a., niezależnie od podnoszonych przez Skarżących zarzutów.

Tym niemniej należy zaznaczyć, że Sąd podziela wyrażone przez Kolegium poglądy zarówno co do przesłanek stosowania art. 154 k.p.a. jak też art. 155 k.p.a.

Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tak jak słusznie zatem wskazało Kolegium, przepis ten zawiera jasno wyrażoną przesłankę jego zastosowania tj. aby decyzja ostateczna była decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Zasadnie Kolegium podnosi, że decyzja podziałowa jest decyzją, która pociąga za sobą nabycie prawa w szerokim znaczeniu, skoro decyzja ta stanowi podstawę do dokonania stabilizacji geodezyjnych znaków granicznych, dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków, otwiera drogę do dokonywania podziałów prawnych, a następnie wieczystoksięgowych. Także z tego powodu nie było zatem możliwe uchylenie w kontrolowanej sprawie ostatecznej decyzji podziałowej w oparciu o art. 154 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia przesądzającego, czy w trybie art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane jedynie decyzje uznaniowe. Poglądy wyrażane w tym zakresie przez sądy administracyjnej nie są jednolite, przy czym najczęściej przyjmuje się, że tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych lub do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 13 maja 2021 r., sygn. I SA/Wa 1847/20, publ. CBOSA). Sąd podziela ten pogląd. Sąd podziela także stanowisko, że decyzja podziałowa nie jest decyzją uznaniową, ale decyzją o charakterze związanym. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie decyzja podziałowa nie została pozostawiona uznaniu organu, skoro została oparta na treści przepisów art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., z których wynika, iż organ zobligowany jest orzec o podziale nieruchomości w przypadku stwierdzenia, iż jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Taką zgodność w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. za uchwałą Rady M. T. nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. stwierdzał Prezydent w ostatecznej decyzji podziałowej z [...] lipca 2019 r. Tak więc również z powodu związanego charakteru decyzji podziałowej, wskazanego przez Kolegium, nie było możliwe uchylenie w kontrolowanej sprawie ostatecznej decyzji podziałowej w oparciu o art. 155 k.p.a.

Słusznie przy tym podnosi Kolegium, że wskazówki zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1077/22, dotyczące możliwości wzruszenia decyzji podziałowej w trybie nadzwyczajnym, mają charakter ogólny, są jedynie wskazaniem możliwego trybu wzruszenia decyzji administracyjnych. Sąd czynił te uwagi jedynie aby wskazać, że dopóty decyzja podziała w odpowiednim trybie nie zostanie uchylona lub zmieniona – wiąże organ, który nie może jej kwestionować. Stanowisko Sądu wyrażone we wskazanym wyroku nie ma więc wpływu w niniejszej sprawie.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.