Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 694/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust.1, 6, 12
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 106  par. 1,3, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia 10 marca 2023 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącego A. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 29 maja 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (zwane dalej: "organem II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania A. W. (zwanego dalej: "stroną", lub "skarżącym") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. (zwanego dalej: "organem I instancji") z 10 marca 2023 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w miejscowości O., nr [...] oraz nr [...], obr. Ś., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił następujące ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Rada Gminy w Świeszynie uchwałą nr [...] z 29 kwietnia 2021 r.

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. dla fragmentu wsi O. (zwanej dalej: "planem miejscowym") ustaliła stawkę procentową opłaty na 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Jak wskazał organ I instancji, po wejściu w życie planu miejscowego. strona zbyła działki nr [...] i nr [...], co potwierdza odpis aktu notarialnego umowy sprzedaży z 23 czerwca 2021 r.

Organ zauważył, że była to już druga decyzja w sprawie, ponieważ poprzednia decyzja organu I instancji z 7 czerwca 2022 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 stycznia 2023 r., gdyż organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny operatu szacunkowego z 22 kwietnia 2022 r., ograniczając się w uzasadnieniu swej decyzji do przytoczenia wyniku końcowego opinii rzeczoznawcy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wskazał, że uprawniony rzeczoznawca majątkowy - J. M. w celu sporządzenia wyceny uzyskała niezbędne dane z Urzędu Gminy w Ś. , ze Starostwa Powiatowego

w K., Ksiąg Wieczystych oraz szczegółowych oględzin w terenie. Wykorzystała dane z rynku nieruchomości o przeprowadzonych transakcjach. Krajowe Zasady Wyceny Podstawowych (jako podstawa metodologiczna).

W sporządzonym na potrzeby sprawy operacie szacunkowym z 22 kwietnia 2022 r. rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że lokalny rynek nieruchomości

w badanym segmencie jest bardzo słabo rozwinięty, ceny nieruchomości rolnych zależne są przede wszystkim od klasy bonitacyjnej gruntu oraz struktury użytków. Ustalił, że wpływ na cenę ma sąsiedztwo i otoczenie nieruchomości. Na badanym rynku na cenę nieruchomości wpływa także powierzchnia działki.

W nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, ww. działki strony, znajdowały się na obszarze oznaczonym jako strefa żywicielska dla miasta K., urządzenie produkcji roślinnej i zwierzęcej w sektorze gospodarki indywidualnej - B28 RPR. RPZ. Sposób użytkowania przedmiotowych nieruchomości do dnia wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego z 29 kwietnia 2021 r. nie odbiegał od przeznaczenia nieruchomości w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. z 22 maja 1986 r., tzw. luka planistyczna.

Wartość rynkową nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił wg stanu przed uchwaleniem planu miejscowego i określił w podejściu porównawczym - metodą porównywania parami. Zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny, wartość rynkową nieruchomości określono dla optymalnego sposobu użytkowania.

Natomiast, wartość rynkową nieruchomości wg stanu po uchwaleniu planu miejscowego, rzeczoznawca określił w podejściu porównawczym - metodą korygowania ceny średniej. W celu określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości znajdujące się w gminie Ś.. Dla działek strony przed uchwaleniem miejscowego planu do określenia ceny minimalnej wzięto pod uwagę działkę o pow. 25.700 m2, położoną w miejscowości O., gm. Ś.. Cena nieruchomości skorygowana do poprawki za 1 m2 wyniosła 2,68 zł. Do oceny nieruchomości porównawczych o cenie maksymalnej wzięto pod uwagę działkę o pow. 23.992 m2, położoną w miejscowości M., gm. Ś.. Cena nieruchomości skorygowana o poprawki za 1 m2 wyniosła 4,42 zł.

Natomiast dla działek strony po uchwaleniu planu miejscowego, do oceny nieruchomości porównawczych o cenie minimalnej, wzięto pod uwagę działkę o pow. 3.133 m2, położoną w miejscowości Ś.. Nieruchomość położona w bliskim sąsiedztwie działek zabudowanych zabudową mieszkaniową oraz terenów rolnych, działka nieuzbrojona. Cena transakcyjna za 1 m2 wyniosła 43,41 zł.

Do oceny nieruchomości porównawczych, o cenie maksymalnej po uchwaleniu planu miejscowego, wzięto pod uwagę działkę o pow. 1603 m2, położoną

w miejscowości C. K., gm. Ś.. Nieruchomość położona w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, działka uzbrojona. Cena transakcyjna za 1 m2 wyniosła 96,07 zł.

Wzrost wartości nieruchomości (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.), obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie ww. operatu szacunkowego z 22 kwietnia 2022 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

W operacie szacunkowym wartość nieruchomości działki nr [...] i nr [...], obr. Ś. została ustalona, przed uchwaleniem planu miejscowego na kwotę każda po 11.100 zł, natomiast po uchwaleniu planu miejscowego na kwotę każda po 122.600 zł. Cena 1 m2 wycenianej nieruchomości, przed uchwaleniem planu miejscowego określona została na kwotę 3,68 zł, a po uchwaleniu miejscowego planu na kwotę 40,79 zł, co - zdaniem organu - mieści się w zakresie cen średnich rynku lokalnego.

Organ I instancji ocenił, że operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wizji w terenie i zebranego materiału

w sposób prawidłowy, zgodnie z prawem, przez osobę uprawnioną, posiadającą uprawnienia zawodowe. Zawiera wymagane przepisami prawa niezbędne elementy, służące do wykazania wzrostu wartości nieruchomości. Jest zgodny ze standardami, oraz nie zawiera żadnych niejasności. Jest spójny, logiczny i konsekwentny. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym obszernie wyjaśnił powody zastosowania metod i techniki wyceny do ustalenia wartości nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę podejście i metody (podejście porównawcze - metoda porównywania parami i metoda korygowania ceny średniej) mogą mieć zastosowanie i umożliwiają prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości w ustalonym stanie faktycznym. Określone w operacie wartości gruntu prawidłowo uwzględniają przede wszystkim lokalizację, powierzchnię, dostęp do infrastruktury technicznej i przeznaczenie nieruchomości.

W piśmie z 23 lutego 2023 r. strona, zastępowana przez pełnomocnika, zawarła zarzuty do opinii biegłego co do zaniżenia wyceny wartości rynkowych prawa własności nieruchomości gruntowych działek strony. Strona wniosła o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a. w związku z art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") i powołanie nowego rzeczoznawcy z zakresu szacowania nieruchomości oraz zlecenie nowego operatu celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Wniosła również ewentualnie o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia operatu.

Jak podkreślił organ I instancji, ww. operat szacunkowy został sporządzony

z uwzględnieniem cen transakcyjnych odnotowanych na rynku nieruchomości

w badanym okresie, stanu przeznaczenia i cech charakteryzujących nieruchomość wycenianą i nieruchomości porównawcze. Wartość nieruchomości rolnej określono przy zachowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa i zasad, tzn. na podstawie zbioru cen transakcyjnych uzyskanych w toku badania - aktów notarialnych prowadzonych w Starostwie Powiatowym w K.. Organ w pełni podtrzymał swoje stanowisko co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i uznał, że nie ma podstaw do zlecenia nowego operatu ani zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wskazał, że w niniejszym postępowaniu rzeczoznawca majątkowy nie jest pracownikiem organu administracji publicznej, działa na zlecenie gminy, stąd wyłączenie rzeczoznawcy jako pracownika jest bezzasadne.

Organ I instancji uznał, że wzrost wartości nieruchomości dla działek nr [...] i nr [...], obr. Ś. , wyniósł 223.200,00 zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 30%, dało kwotę opłaty w wysokości 66 960,00 zł, którą to kwotę określił stronie w powołanej na wstępie decyzji z 10 marca 2023 r.

Strona, zastępowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z 10 marca 2023 r. Zarzuciła, że przedstawiony operat szacunkowy, a w konsekwencji wydana na jego podstawie decyzja administracyjna, wykonane zostały wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa.

Według strony przedmiotowy w sprawie operat obarczony jest następującymi wadami, skutkującymi wadliwością wyceny, a tym samym wadliwością wyliczenia opłaty planistycznej:

1) rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nieruchomości winien przeanalizować rynek nieruchomości i dokonać wyboru obiektów porównawczych pod kątem podobieństwa działek przed uchwaleniem planu miejscowego; tymczasem rzeczoznawca majątkowy błędnie za podobną uznał działkę o powierzchni 25.700 m2 oraz o powierzchni 23.992 m2, czym naruszył art. 4 pkt 16 u.g.n.,

2) operat jest wadliwy na gruncie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów

z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem

z 21 września 2004 r."), tj. § 4 ust. 4 tego rozporządzenia, albowiem w realiach sprawy rzeczoznawca wybrała 5 nieruchomości podobnych, gdzie tylko 1 miała cechy podobnej – 3.002 m2; operat został zatem sporządzony niezgodnie z założeniami metody korygowania ceny średniej, bowiem nie przyjęto do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości; rzeczoznawca udowodnił jednocześnie, iż nie mógł znaleźć obiektów podobnych dla działek, a tym samym pokazał, iż nie da się precyzyjnie ustalić wartości działek przed uchwaleniem planu miejscowego; nie może on zatem stanowić podstawy ustalenia opłaty planistycznej w ogóle,

3) w przedstawionym operacie szacunkowym brak jest szczegółowego opisu transakcji przyjętych do porównania, co skutkuje brakiem możliwości weryfikacji tych transakcji oraz sprawdzenia, czy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował poprawki do skorygowania cen nieruchomości porównawczych;

4) operat zawiera błędy dyskwalifikujące rzeczoznawcę jako profesjonalistę; podaje daty transakcji na str. 18 operatu i przedstawia "Tabela nr 2. Zestawienie transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, wg stanu po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś.", gdzie w rubryce "data transakcji" wymienionych jest 15 pozycji i każda z nich z nich jest przed datą uchwalenia planu miejscowego; ewentualnie, zakładając, że transakcje te są autentyczne, to w prawidłowym toku rozumowania, transakcje te i ceny działek w nich wskazane należało porównać jako podobne do działek strony przed uchwaleniem planu miejscowego;

5) kwestionowana decyzja organu I instancji z 10 marca 23 r. narusza art. 36 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że możliwość ustalenia renty planistycznej w związku

ze sprzedażą nieruchomości powstaje wówczas, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany wartość nieruchomości wzrosła; renta planistyczna, powinna wiązać się z obiektywną zmianą wartości nieruchomości, ważne aby wzrost wartości nieruchomości pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowo -skutkowym z uchwaleniem planu miejscowego; tymczasem w realiach niniejszej sprawy miejscowy plan wszedł w życie 10 czerwca 2021 r., a sprzedaż nieruchomości nastąpiła 23 czerwca 2021 r., a strony umowy nie miały świadomości o obowiązywaniu planu miejscowego; z zasad doświadczenia życiowego wynika, że ceny nieruchomości w ciągu 13 dni nie mogą wzrosnąć z 11.000,00 zł do 122.600.00 zł,

6) odnośnie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego oraz argumentacji organu I instancji, jakoby łącząca Gminę i rzeczoznawcę umowa zlecenia uniemożliwiała wyłączenie rzeczoznawcy, strona podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie

z 23 lutego 2023 r.; konieczność wyłączenia biegłego ma miejsce w sytuacji, gdy przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia

w postępowaniu dowodowym związane (merytorycznie z treścią opinii rzeczoznawcy (biegłego) - wyrok WSA w Krakowie z 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 398/22).

Powołaną na wstępie decyzją z 29 maja 2023 r. organ II instancji uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 10 marca 2023 r.

Organ II instancji powołał się m.in. na art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Wskazał,

że w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem

2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania opłaty - renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości:

- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,

- po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz

- po trzecie według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów.

Wskazał też na art. 37 ust. 12 u.p.z.p., zgodnie z którym stosuje się w sprawie przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: "u.g.n."). Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Organ II instancji zauważył, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy biegła rzeczoznawca dokonała poprawek w sporządzonym w dniu 22 kwietnia 2022 r. operacie szacunkowym. Dołączona jest także klauzula ważności operatu

do 22 kwietnia 2024 r.

Za bezsporne w rozpoznawanej sprawie organ II instancji uznał, że na terenie, na którym usytuowane są działki nr [...] i nr [...], do dnia 1 stycznia 2004 r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Ś. nr [...]

z 22 maja 1986 r. Sposób użytkowania nieruchomości do dnia wejścia w życie planu w okresie tzw. luki czasowej, nie odbiegał od przeznaczenia nieruchomości

w nieobowiązującym planie z 1986 r. Nieruchomość stanowiła teren rolny. Zgodnie

z postanowieniami planu miejscowego z 29 kwietnia 2021 r., przedmiotowe w sprawie działki strony zlokalizowane są na obszarze [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczeniem zachowania zabudowy zagrodowej w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Przeznaczenie wycenianej nieruchomości w starym planie oraz faktyczny sposób jej wykorzystania w okresie luki czasowej są tożsame.

Organ II instancji wskazał dalej, że w celu określenia wartości wycenianej nieruchomości biegła przyjęła przeznaczenie nieruchomości z nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. z 22 maja 1986 r., a także sposób użytkowania nieruchomości do dnia wejścia w życie planu miejscowego z 29 kwietnia 2021 r. i przeanalizowała rynek nieruchomości gruntowych o charakterze rolnym. Ceny nieruchomości zawierały się w przedziale od 1,95 zł/m2 do 3,99 zł/m2, przy średniej cenie 2,60 zł/m2. Zestawienie 5 transakcji zawiera tabela na stronie 15 operatu. Wartość rynkową nieruchomości, według stanu przed uchwaleniem planu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Do porównania biegła przyjęła te transakcje na stronie 22 operatu i wykazała, że nieruchomość - działka nr [...] przed uchwaleniem planu miała wartość 11.100 zł. Działka nr [...] przed uchwaleniem planu miała wartość 11.100 zł.

Natomiast w celu określenia wartości nieruchomości, wg stanu po uchwaleniu planu, biegła sporządziła zestawienie w tabeli nr 2 na stronie 18 operatu wykazując

15 transakcji nieruchomościami, z których 2 transakcje zostały odrzucone, jako najbardziej skrajne. W tym wypadku wartość rynkowa nieruchomości - 245.400 zł, została określona w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, według współczynników określonych na stronie 26 operatu.

W wyniku końcowym wyceny biegła wykazała trzy wartości, tj. według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym - 245.400 zł, po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym - 22.200 zł, oraz po trzecie według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów - 22.200 zł., które pozwoliły na stwierdzenie wzrostu wartości rynkowej nieruchomości wycenianej o 223.200 zł.

Organ II instancji zauważył, że wycena wartości przedmiotowej nieruchomości została niewątpliwie dokonana przez uprawnionego do tego rzeczoznawcę majątkowego. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika,

że operat szacunkowy jak i jego aktualizacja, sporządzony został zgodnie

z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wnioski wynikające

ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność,

iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wzrosła. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie odpowiada ustawowym wymogom, spełnia warunki określone w przepisach ustawy u.g.n. oraz rozporządzenia z 21 września 2004 r. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia kryteria poprawnej wyceny. W wykonanym operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy

i charakterystyki rynku nieruchomości.

Zdaniem organu II instancji, powyższe pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż ustalenie wysokości opłaty planistycznej w oparciu o przywołany operat szacunkowy nastąpiło w sposób prawidłowy i zgodny ze stanem faktycznym. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że po przeprowadzonej analizie transakcji, tego typu nieruchomości co przedmiot wyceny, można stwierdzić wpływ uchwalenia planu miejscowego na wzrost wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty planistycznej

w wysokości 66.960,00 zł zostało dokonane w oparciu o stawkę procentową wynoszącą 30 % różnicy wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego z 29 kwietnia 2021 r.

Jak stwierdził organ II instancji, na obecnym etapie sprawy można uznać, iż fakt wzrostu wartości nieruchomości oraz wysokość tego wzrostu został należycie udowodniony, a ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości. Wskazał, że przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł

i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Czynności te w niniejszej sprawie zostały wykonane.

Oceniając operat szacunkowy, organ II instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania sporządzonej wyceny nieruchomości z powodu zarzutów strony.

W celu ustalenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego metodą krygowania ceny średniej, biegła przyjęła w zestawieniu także transakcje, które nie pochodzą z daty po uchwaleniu planu, jednak dokonała aktualizacji cen transakcyjnych właśnie o czynnik korygujący, tj. na datę wyceny (str. 12 i 16 operatu). Dobór transakcji nieruchomości przyjętych do porównania należy wyłącznie do biegłego rzeczoznawcy i ta sfera nie podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, gdyż należy do tzw. wiadomości specjalnych. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły.

Zdaniem organu II instancji, niezasadny jest zarzut, że biegła do porównań transakcji nieruchomości nieprawidłowo zastosowała metodę korygowania ceny średniej, gdyż przyjęła do analizy 5 transakcji, zamiast wymaganych kilkunastu. Organ przypomniał, że biegła określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego przyjęła do analizy 15 transakcji (strona 18 operatu), natomiast przy określaniu wartości nieruchomości przed planem dokonała zestawienia 5 transakcji. Wykazy transakcji zawierają takie dane jak: data transakcji, lokalizacja nieruchomości, powierzchnia, cena, uzbrojenie, sąsiedztwo i otoczenie, czyli wszystkie dane, które powinny być zawarte.

Odnosząc się do wniosku strony o wyłączenie rzeczoznawcy z postępowania

i powołanie nowego rzeczoznawcy, celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości i niejasności, organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 84 § 2 k.p.a., biegły podlega wyłączeniu na zasadach przewidzianych w art. 24 k.p.a. Zdaniem organu, niezasadny jest wniosek o wyłączenie rzeczoznawcy z udziału w przedmiotowym postępowaniu, po pierwsze dlatego, że przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji, wbrew twierdzeniom strony, nie były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane merytorycznie z treścią opinii rzeczoznawcy, lecz brak dokonania przez organ I instancji oceny operatu szacunkowego. Po drugie, z akt sprawy, w szczególności z operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego z 22 kwietnia 2022 r. wynika, że rzeczoznawca uprawniony był do sporządzania wycen nieruchomości dla postępowań związanych z ustaleniem wysokości jednorazowej opłaty z tytułu tzw. "renty planistycznej", w tym do opracowania operatu szacunkowego na potrzeby postępowania w ramach umowy zawartej z Gminą oraz zleceniem z 28 marca 2022 r. Do wykonywania powyższego zlecenia został wybrany w sposób nakazany przez prawo. Wykonanie tego rodzaju umowy pozostaje bez wpływu na jego prawa i obowiązki.

Organ II instancji wyjaśnił, że problematyka kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, uregulowana jest w art. 157 u.g.n. Z treści wniosku strony z 23 lutego 2023 r. wynika, że wniosła o przeprowadzenie powyższego dowodu w związku z kwestionowaniem operatu sporządzonego na zlecenie organu. Stosownie do art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Organ ustalił, że biegły nie podlega wyłączeniu obligatoryjnemu wskazanemu w art. 24 § 1 k.p.a., nadto nie uprawdopodobniono okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności biegłego (art. 24 § 3 k.p.a.). Negatywna ocena operatu nie musi opierać się na innym, konkurencyjnym operacie szacunkowym. To strona kwestionująca dany operat powinna jednak przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Strona nie dostarczyła dowodów na takie nieprawidłowości operatu, które skutkowałyby koniecznością wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców w celu zbadania nieprawidłowości sporządzenia na potrzeby sprawy operatu biegłego. Organ II instancji również nie dostrzegł uchybień w sposobie sporządzenia przedmiotowego operatu, które uzasadniały zwrócenie się do zespołu rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n.

Za prawidłową, organ II instancji uznał aktualizację operatu, o jakiej mowa

w art. 156 ust. 4 u.g.n. Prawidłowego stwierdzenia aktualności w formie odrębnego dokumentu biegły dokonał w dniu 22 kwietnia 2023 r.

Mając na uwadze powyższe, organ II instancji nie zgodził się z zarzutem strony iż organ powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Stwierdził końcowo, że wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione, materiał zgromadzony w sprawie został należycie rozważony i był dostateczny do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

A. W., zastępowany przez radcę prawnego, wystąpił

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z 29 maja 2023 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania bez ustalenia opłat planistycznej ewentualnie, przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z wyłączeniem rzeczoznawcy majątkowego J. M.. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z:

- operatu szacunkowego z 1 lipca 2023 r. sporządzonego przez R. B. na okoliczność prawidłowo sporządzonego operatu, dobrania prawidłowych nieruchomości jako nieruchomości podobnych oraz ewentualnego prawidłowego ustalenia opłaty planistycznej,

- zaświadczenia z 2 czerwca 2021 r., nr [...] wydanego przez Wójta Gminy Ś. na okoliczność braku informacji o uchwaleniu planu miejscowego, publikacji w odpowiednim dzienniku, oczekiwania na wejście w życie, a tym samym wprowadzenia przez organ skarżącego w błąd;

- aktu notarialnego z 14 czerwca 2021 r. umowy sprzedaży warunkowej, gdzie

w pkt 6 § 1 notariusz powołał się na zaświadczenie nr [...] o braku planu miejscowego sprzedawanych działek, pomimo jego uchwalenia i oczekiwania

na wejście w życie, na okoliczność wprowadzenia przez organ skarżącego w błąd. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z 10 marca 2023 r., w sytuacji gdy wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, bez wyjaśnienia wątpliwości, na które wskazywał we wnioskach swojej decyzji z 12 stycznia 2023 r. organ II instancji, uchylając i przekazując do ponownego rozpatrzenia poprzednio wydaną decyzję określającą wysokość opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, następnie po rzekomym uzupełnieniu operatu; wydanie utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w dniu 29 maja 2023 r., pomimo nieusuniętych błędów zawartych

w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby toczącego się wówczas postępowania;

- decyzja ta została wydana w oparciu o operat sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, który opracowywał operat na potrzebę wcześniejszego, uchylonego i przekazywanych do ponownego rozpatrzenia decyzji organu I instancji, mimo iż decyzje te z uwagi na błędy występujące w rzeczonych operatach, były uchylane przez organ II instancji, co winno skutkować wyborem innego rzeczoznawcy majątkowego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania;

2. art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 176 u.g.n., poprzez niepowołanie nowego rzeczoznawcy z zakresu szacowania nieruchomości oraz zlecenie nowego operatu celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości i niejasności;

3. art. 8 i 9 k.p.a. w zw. art. 217 k.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz poprzez brak wykonania obowiązku

do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych

i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez wydanie zaświadczenia

nr [...] z 2 czerwca 2021 r., w którym zapewniono skarżącego, że przedmiotowe nieruchomości nie są objęte planem miejscowym Gminy Ś., a tymczasem plan został uchwalony w dniu 29 kwietnia 2021 r., który miał wejść w życie 10 czerwca 2021 r. - brak informacji w zaświadczeniu o uchwale nr [...] Rady Gminy w Ś. z 29 kwietnia 2021r., i vacatio legis.

W konsekwencji powyższego skarżący postawił wydanej decyzji zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1). art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n., przez błędne przyjęcie, iż wartość nieruchomości wycenianej wskazana w operacie szacunkowym z 22 kwietnia 2022 r., związku z uchwaleniem planu miejscowego z 29 kwietnia 2021 r., stanowi jej wartość rynkową, podczas gdy nie stanowi ona kwoty, jaką w dniu wejścia w życie planu można byłoby uzyskać w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy działają z rozeznaniem i postępują rozważnie, na podstawie zaświadczeń od organów administracji publicznej, a także nie znajdują się w sytuacji przymusowej;

2) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wadliwe przyjęcie w realiach niniejszej sprawy, iż w związku z uchwaleniem niniejszego planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości uzasadniającej ustalenie opłaty planistycznej, albowiem czas pomiędzy wejściem w życie planu miejscowego, tj. 10 czerwca 2021 r., a datą sprzedaży - 23 czerwca 2021 r., był zbyt krótki aby w tym czasie doszło do porównywalnych transakcji sprzedaży, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że przyjęto ceny porównywalnych transakcji sprzed wejścia w życie planu miejscowego, a w związku tym wzrost wartości nieruchomości nie pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z uchwaleniem planu miejscowego;

3) art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez uznanie, że dobrane w operacie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości można uznać za "nieruchomości podobne", albowiem nieruchomości te cechują się:

- skrajnymi rozbieżnościami w zakresie powierzchni - str. 15-16 operatu,

- zapewnieniem dostępu do drogi publicznej (przy czym za nieruchomości podobne uznano bez dostępu do drogi publicznej i dotyczy to nieruchomości sprzed uchwalenia planu miejscowego, str. 15-16 operatu).

W uzasadnieniu skargi wnoszący ją podniósł, że w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie, operat szacunkowy, a w konsekwencji wydana na jego podstawie decyzja, wykonane zostały wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa. Operat ten jest obarczonym następującymi wadami:

1) rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nieruchomości winien przeanalizować rynek nieruchomości i dokonać wyboru obiektów porównawczych pod kątem podobieństwa działek przed uchwaleniem planu miejscowego; tymczasem rzeczoznawca majątkowy m.in. błędnie za podobną uznał działkę o powierzchni 25.700 m2, 23.992 m2,12.511 m2 (str. 15-16 operatu, lp. 1,3,5) do działek sprzedanych przez skarżącego, czym naruszył art. 4 pkt 16 u.g.n.;

2) operat jest wadliwy na gruncie przepisów rozporządzenia z 21 września 2004 r., ściślej zaś rzecz ujmując - § 4 ust. 4 tego rozporządzenia, albowiem w realiach sprawy rzeczoznawca wybrała 5 nieruchomości podobnych (rzekomo podobnych co już zostało wykazane), gdzie tylko 1 miała cechy podobnej – 3.002 m2 (str. 15 operatu lp.2); dodatkowo wątpliwości budzi dobór transakcji podobnych w tabeli na str. 15, pozycje lp. 2 i lp.3 były sprzedane w jednej dacie aktem notarialnym - rzeczoznawca rozdzielił sprzedaż tych dwóch działek na oddzielne transakcje przyjęte do analizy; istotną cechą ważącą cenę jest dostęp do drogi publicznej, przy działkach z tabeli str. 15 operatu, lp. 1,2,3,4 dostęp do tych działek jest poprzez dojazd drogą gruntową w dalszej odległości od drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej, a przy sprzedanych działkach skarżącego jest bezpośredni dostęp do drogi asfaltowej; operat został zatem sporządzony niezgodnie z założeniami metody korygowania ceny średniej, bowiem nie przyjęto do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości; rzeczoznawca udowodnił jednocześnie, iż nie mógł znaleźć obiektów podobnych dla działek i oparł analizę o dane statystyczne z GUS (str. 16), a tym samym pokazał, iż nie da się precyzyjnie ustalić wartości działek przed uchwaleniem planu miejscowego; nie może on zatem stanowić podstawy ustalenia opłaty planistycznej ogóle;

3) w przedstawionym operacie szacunkowym brak jest szczegółowego opisu transakcji przyjętych do porównania, co skutkuje brakiem możliwości weryfikacji tych transakcji oraz sprawdzenia, czy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował poprawki do skorygowania cen nieruchomości porównawczych;

4) operat zawiera błędy dyskwalifikujące rzeczoznawcę jako profesjonalistę; podaje daty transakcji na str. 18 operatu i przedstawia "Tabela nr 2. Zestawienie transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, wg stanu po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś.", gdzie w rubryce "data transakcji" wymienionych jest 15 pozycji i każda z nich jest przed datą uchwalenia planu miejscowego; sam dobór tych transakcji w tabeli, str. 18 (pozycja lp. 1 i lp. 2 mają taką samą cenę jednostkową 1m2 przy różnych powierzchniach działek); ewentualnie, zakładając, że transakcje te są autentyczne, to w prawidłowym toku rozumowania transakcje te i ceny działek w nich wskazane należało porównać jako podobne do działek skarżącego przed uchwaleniem planu;

5) utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzja organu I instancji z 10 marca 2023 r. narusza art. 36 ust. 4 u.p.z.p., wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego, (szerzej pismo pełnomocnika skarżącego z 23 lutego 2023 r., w aktach sprawy); tymczasem

w realiach niniejszej sprawy plan miejscowy wszedł w życie 10 czerwca 2021 r.,

a sprzedaż nieruchomości nastąpiła 23 czerwca 2021 r., a strony umowy sprzedaży nie miały świadomości o obowiązywaniu planu (zaświadczenie nr [...]); z zasad doświadczenia życiowego wynika, że ceny nieruchomości w ciągu 13 dni nie mogą wzrosnąć z 11.000,00 zł do 122.600,00 zł;

6) zgodnie z art. 176 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a.; nie można akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji; przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających; konieczność wyłączenia biegłego ma miejsce w sytuacji, gdy przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane (merytorycznie) z treścią opinii rzeczoznawcy (biegłego), co miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy - decyzja uchylająca organu II instancji; w takiej sytuacji biegła nie powinna ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, przy czym stosunek umowy zlecenia nie ma tu znaczenia, stosownie do art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.;

7) w ramach postępowania dowodowego w załączniku skarżący przedłożył prawidłowo sporządzony operat rzeczoznawcy R. B.; mając na uwadze wyliczenia przedstawione w tym operacie i rozbieżności z pierwotnymi operatami w ustaleniu wysokości wzrostu wartości rynkowej zasadnym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i powołanie biegłego z wyłączeniem J. M..

Zdaniem skarżącego, organ I instancji naruszył w przeprowadzonym postępowaniu art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżący powołał brzmienie art. 217 § 1 i 2 k.p.a.

i argumentował, że w realiach niniejszej sprawy nie sposób uznać, że organ I instancji wydając zaświadczenie, nie wiedział o uchwalonym planie miejscowym, który został ogłoszony w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym - 26 maja 2021 r., a wszedł w życie 10 czerwca 2021r. Zauważył, że okres vacatio legis również jest stanem prawnym. Podniósł, że przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Odnośnie ww. skarżący wskazał, że pismem z 29 sierpnia 2022 r. "Uzupełnienie odwołania" wspominał o wydanym zaświadczeniu. Organ zatem miał świadomość, iż skarżący zamierza zbyć nieruchomości i pomimo, iż uchwała w sprawie planu miejscowego oczekuje na wejście w życie, wydał skarżącemu zaświadczenia o braku planu dla zbywanych nieruchomości. Powyższą sytuację skarżący uznaje za niedopuszczalną. Zaświadczenie zostało wydane skarżącemu w celu zawarcia umowy. Notariusz

w akcie sprzedaży warunkowej z 14 czerwca 2021 r. w pkt 6 § 1 umowy powołał się na stan prawny określony w zaświadczeniu nr [...]. Gdyby odwołujący miał tę świadomość, że zaświadczenie zostało wydane w okresie kiedy prawo miejscowe ma wejść w życie, nie dokonałby zbycia nieruchomości albo cena sprzedaży zostałaby zmieniona.

Skarżący dołączył do skargi m.in. operat z 1 lipca 2023 r. wraz z załącznikami oraz dołączył zaświadczenie nr [...]

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 3 listopada 2023 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu

z dokumentu w postaci:

- opinii Komisji Opiniującej przy Środkowopomorskim Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w K. z 2 października 2023r. dotyczącej operatu szacunkowego z dnia 22 kwietnia 2022 r., na okoliczność wadliwości decyzji,.

- oświadczenia majątkowego skarżącego z 31 października 2023r. na okoliczność uzyskiwanych dochodów skarżącego,

- upomnienia z 31 sierpnia 2023r., na okoliczność wezwania do zapłaty i zamiaru wszczęcia egzekucji w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji,

- faktury nr [...] r., wystawionej na kwotę 9.000 zł przez Środkowopomorskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, na okoliczność poniesionych kosztów w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów sporządzenia opinii w kwocie 9.000 zł, na zasadzie art. 205 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrotu kosztów niezbędnych postępowania sądowoadministracyjnego.

W piśmie z 20 listopada 2023 r., organ II instancji wniósł o oddalenie, jako bezpodstawnego, wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii z 2 października 2023 r.

Organ argumentował, że opłata planistyczna w przedmiotowej sprawie została ustalona w toku długiego postępowania administracyjnego przy czynnym udziale strony, która do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, jak również przez organ II instancji zaskarżonej decyzji nie zgłaszała wniosku o umożliwienie skierowania operatu z 22 kwietnia 2022 r. do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a więc w trybie przewidzianym przez ustawę o gospodarce nieruchomościami lub przedłożenie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę. O takiej możliwości strona była informowana już w pierwszej decyzji Kolegium z 12 stycznia 2023 r. W postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty planistycznej organ II instancji dysponował wyłącznie dowodem w postaci operatu szacunkowego z 22 kwietnia 2022 r. Do dnia wydania decyzji strona nie zgłaszała zamiaru uzupełnienia materiału dowodowego poprzez złożenie innego kontroperatu ani nie zgłosiła, że ma zamiar wystąpić do Stowarzyszenia Rzeczoznawców. Strona uczyniła to dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji dołączył

do pisma kopie dwóch decyzji tego organu z 12 stycznia 2023 r.

Na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł

i wywiódł jak w skardze oraz podtrzymał wnioski zawarte w piśmie z 3 listopada 2023 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z zaświadczenia Wójta Gminy Ś.

z 2 czerwca 2021 r., operatu szacunkowego z 1 lipca 2023 r. oraz opinii komisji opiniującej z 2 października 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej zwanej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Badając legalność działalności organu administracji publicznej, w oparciu

o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o ustaleniu skarżącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, stanowiły przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., powoływanej dalej również jako u.p.z.p.). Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy - jeżeli

w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl zaś art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Istota obowiązku stanowiącego formę tzw. renty planistycznej sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.:

1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany.

Organy orzekające w sprawie uznały, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia skarżącemu opłaty planistycznej.

Jak wynika z akt administracyjnych, Rada Gminy w Ś. uchwałą

nr [...] z 29 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. dla fragmentu wsi O. (zwanej dalej: "planem miejscowym"), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego m. in. działki skarżącego nr [...] o pow. 3.006 m2 oraz [...] o powierzchni 3.011 m2, obr. Ś. , przeznaczając je pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zachowania zabudowy zagrodowej w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych

i ogrodniczych. W obowiązującym na tym terenie do 1 stycznia 2004 r. ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. przyjętego uchwałą Rady Narodowej w Ś. Nr [...] z 22 maja 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego z 1991 r. poz. 30 ze zm.), działki ww. stanowiły strefę żywicielską dla miasta K., urządzenie produkcji roślinnej i zwierzęcej w sektorze gospodarki indywidualnej. Do dnia wejścia w życie nowego planu miejscowego z 29 kwietnia 2021 r., sposób użytkowania przedmiotowych działek nie odbiegał od przeznaczenia nieruchomości w nieobowiązującej ww. uchwale z 22 maja 1986 r. W dniu 23 czerwca 2021 r. skarżący sprzedał działki nr [...] i nr [...].

W myśl art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: "u.g.n."), o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n., opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego.

Jeden z głównych zarzutów skargi dotyczy operatu szacunkowego z 22 kwietnia 2022 r., stanowiącego podstawę ustalenia opłaty planistycznej, który – według skarżącego - został sporządzony wadliwie. Skarżący wskazywał, że rzeczoznawca majątkowy w wycenie nieruchomości przyjął błędnie za podobne do działek skarżącego nieruchomości o powierzchni 25.700 m2, 23.992 m2, 12.511 m2. Wskazywał, że do porównania organ winien przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, tymczasem przyjął ich tylko 5, gdzie tylko jedna

o powierzchni 3.002 m2, miała cechy nieruchomości podobnej. Rzeczoznawca rozdzielił sprzedaż działek wskazanych w tabeli na str. 15, poz. lp. 2

i 3, na oddzielne transakcje do analizy, a które były sprzedane w jednej transakcji. Kwestionował dobór działek do porównania pod kątem cechy ważącej - dostępu do drogi publicznej. Podnosił brak szczegółowego opisu transakcji przedstawionych

do porównania, co skutkowało brakiem możliwości weryfikacji czy rzeczoznawca prawidłowo zastosował poprawki korygujące cen nieruchomości porównawczych. Wskazywał, jako wadliwe, w tabeli nr 2, na stronie nr 18 operatu, zestawienie transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej. Kwestionował obiektywną zmianę wartości jego nieruchomości, która pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z uchwaleniem planu miejscowego. W konsekwencji wskazanych wadliwości, a także mając na uwadze, że w ponownie toczącym się postępowaniu administracyjnym, nie usunięto błędów zawartych w operacie z 22 kwietnia 2022 r., skarżący domagał się wyłączenia od udziału w oszacowaniu rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził ww. operat szacunkowy (art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i § k.p.a.). W ramach postępowania dowodowego skarżący, przedłożył operat szacunkowy z 1 lipca 2023 r. rzeczoznawcy majątkowego R. B., oraz przedłożył opinię z 2 października 2023 r. Komisji Opiniującej przy Środkowopomorskim Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w K., a także zaświadczenie nr [...] z 2 czerwca 2021 r., w którym zapewniono skarżącego, że przedmiotowe nieruchomości nie są objęte planem miejscowym.

Zarzuty te skarżący sformułował już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ale organ odwoławczy ich nie uwzględnił uznając, że operat szacunkowy

w rozpoznawanej sprawie sporządzony na zlecenie organu I instancji został sporządzony rzetelnie i prawidłowo.

Zgodnie z art. 106 § 1 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wiosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy wnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.

Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie, załączona przez skarżącego opinia

z 2 października 2023 r., operat szacunkowy z 1 lipca 2023 r. oraz zaświadczenie

z 2 czerwca 2021 r., pozostaje w związku oceną legalności zaskarżonej decyzji

i dopuścił je jako dowód w sprawie. Należy jednocześnie uwzględnić, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy rozpoznanej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do dyspozycji, określonych przepisami prawa materialnego.

Wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą powinien być obiektywny, tzn. ustalony na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla konkretnej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, na etapie postępowania administracyjnego, został sporządzony operat szacunkowy 22 kwietnia 2022 r. uwzględniający zalecenia SKO zawarte w decyzji z 12 stycznia 2023 r. dotyczące sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej, który to operat w kontrolowanej sprawie był oceniony przez organ odwoławczy i uznany za prawidłowy. Operat ten został poddany badaniu przez Komisję Opiniującą przy Środkowopomorskim Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w K., z której to opinii z 2 października 2023 r. płynie wniosek, że wskazany operat nie może być wykorzystany do celu, dla jakiego został sporządzony – na podstawie art. 157 ust.1 u.g.n. Zespół opiniujący stwierdził w tej opinii, że operat zawiera uchybienia mogące mieć wpływ na wynik szacowania oraz zawiera błędy w obliczeniach i w przedstawionej formie nie może służyć do celu, w którym został sporządzony.

Należy wskazać, że rzeczoznawca majątkowy, która była autorem ocenianego przez organy operatu szacunkowego w sposób nieprawidłowy określiła przedmiot wyceny wskazując, że "przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa niezabudowana oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,3006 ha

i nr [...] o pow. 0,3011 ha, położone w m. O. , obrębie ewidencyjnym Ś. , gminie Ś.". Tymczasem przedmiotem wyceny powinna część nieruchomości stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 0,3011 ha oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,3006 ha. Na to uchybienie nie zwrócił uwagi organ odwoławczy ani organ I instancji.

Bez wątpienia operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu (por. wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wprawdzie dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych negatywna ocena operatu z 22 kwietnia 2022 r., została sporządzona już po wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże należy uwzględnić, że ocena ta potwierdza zarzuty stawiane operatowi szacunkowemu, które skarżący podnosił już na etapie postępowania I instancji oraz w odwołaniu. Wadliwość tego operatu ma charakter pierwotny, co oznacza, że operat ten stracił charakter opinii o wartości nieruchomości skarżącego i nie powinien być wykorzystany przy rozpoznaniu sprawy skarżącego.

Operat szacunkowy jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Utrata waloru dowodowego ww. operatu szacunkowego, powoduje, że wszelkie ustalenia stanu faktycznego na nim oparte są wadliwe

w świetle art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co oznacza, że organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego w sprawie. Zachodzi potrzeba zebrania na nowo istotnego dla wyniku końcowego sprawy materiału dowodowego w postaci nowego operatu rzeczoznawcy majątkowego i rozważenia przez organ, czy w świetle zachowania zasady obiektywizmu, uzasadnione jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego. Dotychczas dostrzeżone wady prowadzonego postępowania administracyjnego, skutkowały tym, iż organy nie wykazały w sposób przekonujący,

że okoliczności stanowiące podstawę do ustalenia opłaty planistycznej rzeczywiście zaistniały. Skarżący będzie miał możliwość powołać przed organem wszystkie podnoszone w skardze wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Całościowa merytoryczna ocena trafności tych zarzutów byłaby aktualnie przedwczesna, wobec zakresu dotychczas dostrzeżonych wad postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Dostrzegając wagę i zakres naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego, niezbędne dla końcowego jej załatwienia sprawy jest uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 10 marca 2023 r.

Wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), wynikają wprost

z treści uzasadnienia niniejszego orzeczenia. Konieczne jest ponowne przeprowadzenie przez organ postępowania administracyjnego, z pominięciem operatu z 22 kwietnia 2022 r., a więc rozważenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości skarżącego pod kątem wykazania wzrostu wartości tych nieruchomości. Konieczne będzie także rozważenie czy z uwagi na zachowanie zasady obiektywizmu organ powinien powierzyć sporządzenie nowego operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.