Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 2024/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1, 2, 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 91 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2023 r.nr LIX/1633/23 w przedmiocie powierzenia zadania własnego gminy – skargę oddala –


UZASADNIENIE

II SA/Rz 2024/23

UZASADNIENIE

Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. - dalej "u.s.g."), art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r., poz. 1385 ze zm. – dalej: "P.e.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679 ze zm. – dalej "u.g.k."), podjęła 27 kwietnia 2023 r. uchwałę nr LIX/1633/23 w sprawie powierzenia Spółce pod firmą M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wybranego zakresu zadania własnego Gminy z zakresu zaopatrzenia w energię elektryczną.

W uchwale tej wskazano, że w celu zwiększenia stopnia niezależności energetycznej Gminy Miasto [...] (dalej: Gmina), zwiększenia wykorzystania zasobów lokalnych oraz wzrostu bezpieczeństwa dostaw energii dla jednostek organizacyjnych Gminy, powierza się spółce pod firmą M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej: "Spółka") realizację zadania własnego zaopatrzenia w energię elektryczną w zakresie określonym w ust. 3 uchwały. Zadanie to realizowane będzie w ramach umowy [...] Klastra Energii zawartej pomiędzy Gminą, Spółką i K. w K. (obecnie P. w K.). Zakres powierzonego zadania obejmuje organizację zaopatrzenia w energię elektryczną jednostek organizacyjnych Gminy polegającą na wytwarzaniu energii elektrycznej i jej dostawie poprzez sieć dystrybucyjną P. S.A. do punktów poboru energii (PPE) we wskazanych w tej uchwale obiektach Gminy. W uchwale tej wskazano także, że powierzenie następuje od dnia zawarcia pomiędzy Gminą a Spółką umowy wykonawczej – umowy dostawy energii elektrycznej na czas określony do dnia 31 grudnia 2024 r. z możliwością przedłużenia. Wyrażono także zgodę na zawarcie przez Prezydenta Miasta [...] umowy. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta [...]. Wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Wojewoda Podkarpacki wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda wskazał, że organ gminy podejmując uchwałę winien wskazać konkretny przepis kompetencyjny uprawniający do jej podjęcia. W jego ocenie wskazany w uchwale art. 18 ust. 1 pkt 1 P.e. nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały przez radę gminy. Zgodnie z tym przepisem do zadań własnych gminy wymienić należy planowanie i organizację zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy. Powyższe zadanie jest uregulowane w sposób szczegółowy w art. 19 tej ustawy. Stosownie do jego postanowień wójt albo - odpowiednio - burmistrz czy też prezydent miasta opracowuje projekt założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Tym samym inicjatorem działań w zakresie planowania energetycznego w gminie jest organ wykonawczy samorządu.

Takiej podstawy nie mógł także stanowić powołany art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. Wojewoda wyjaśnił, że w art. 9 ust. 1 u.s.g. określono podstawowe sposoby realizacji zadań należących do gminy. Odbywa się to poprzez tworzenie jednostek organizacyjnych lub zawieranie umów z innymi podmiotami. Z kolei formy prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej określa odrębna ustawa (art. 9 ust. 3) - ustawa o gospodarce komunalnej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 u.s.g., których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4). Artykuł 3 u.g.k. stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem m.in. przepisów ustawy o finansach publicznych, na zasadach lub w trybie przepisów innych ustaw. Zgodnie z art. 2 u.g.k. gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Wojewoda wskazał, że z powyższych przepisów wynika, że zadania użyteczności publicznej gmina może wykonywać za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 u.s.g. i art. 2 u.g.k.) lub za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów, osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. W tym drugim przypadku na zasadach ogólnych, czyli na podstawie zawartych z nimi umów o wykonywanie zadań (art. 9 ust. 1 u.s.g. i art. 3 ust. 1 u.g.k.).

Jak zauważyła strona skarżąca w praktyce stosuje się obie formy łącznie. Część zadań gmina wykonuje we własnym zakresie, a część zleca podmiotom zewnętrznym. Jednakże wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną wykazuje pewne cechy specyficzne. Po pierwsze, nie stosuje się wówczas przepisów o zamówieniach, po drugie - nie jest potrzebne zawieranie przez gminę umów z własną jednostką organizacyjną. Podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jest bowiem sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania. Nie oznacza to jednak, że wszelkie zadania gminne utworzona przez nią jednostka organizacyjna wykonywać będzie bezumownie i z pominięciem procedur określonych w prawie zamówień publicznych. W stosunkach zachodzących pomiędzy gminą i utworzoną przez nią jednostką organizacyjną jest również miejsce na zawarcie umowy o realizację zamówienia publicznego na rzecz gminy. Jednakże pod warunkiem, że mamy do czynienia ze zleceniem zamówienia niemieszczącego się w zakresie zadań, dla których gmina powołała tę jednostkę. Jeżeli organ stanowiący decyduje się na utworzenie - w celu wykonywania pewnego zadania własnego - określonego odrębnego podmiotu prawa (np. handlowej spółki kapitałowej), to wówczas może też w tej uchwale zadecydować, czy określone zadanie własne zostanie powierzone temu podmiotowi poprzez odpowiednie sformułowanie postanowień umowy, statutu lub aktu założycielskiego tego podmiotu, czy też z podmiotem tym zostanie zawarta - już po jego utworzeniu - odrębna cywilnoprawna umowa (należącą do kategorii umów, o których mowa w art. 3 ustawy). Jednakże nie ma podstaw do podejmowania uchwały o powierzeniu zadań Spółce. Jak zauważył Wojewoda takie stanowisko zaprezentował m.in. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SA/Rz 551/15.

Wojewoda zarzucił także, że w § 1 ust. 4 uchwały określono, że Miasto zawrze ze Spółką umowę wykonawczą, określając jednocześnie elementy przyszłej umowy, co narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 kodeksu cywilnego. Niedopuszczalnym jest, aby strona przyszłej umowy tj. spółka nie miała wpływu na jej treść, z uwagi na to, że jej postanowienia reguluje uchwała rady narzucająca jednostronnie niektóre elementy umowy. Kształtowanie postanowień umowy powinno mieć miejsce przy jej zawieraniu, a nie w uchwale będącej aktem prawnym, a która powinna być podejmowana w oparciu o normę ustawową.

Jako niezgodne z prawem Wojewoda ocenił zapisy § 1 ust.4 zd. drugie uchwały dotyczące wyrażenia zgody na zawarcie umowy wykonawczej. Wyjaśnił, że w ramach funkcji wykonawczych, ustawodawca postanowił w art. 30 u.s.g., że wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (ust. 1), a do jego zadań należy w szczególności m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym (ust. 2 pkt 3) oraz sprecyzował w art. 31 u.s.g., że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.s.g. oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Organ wykonawczy, niezależnie od uprawnień ustawowych rady, posiada sprecyzowany ustawowo i statutowo zakres kompetencji, w zakresie kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz jej reprezentacji, w który nie może wkraczać organ stanowiący. Natomiast rada gminy decyduje w zakresie bezpośrednio i wprost przekazanym przez ustawę. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy.

Powołując się na uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12 Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Rada Miejska w Krośnie nie była uprawniona do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę dla Prezydenta do podpisania umowy wykonawczej o określonej treści, gdyż takie upoważnienie Prezydenta wynika wprost z ustawy. W tym zakresie nie występuje należyte upoważnienie ustawowe do działania dla organu stanowiącego gminy, jakim jest rada gminy.

Wojewoda po analizie zapisów uchwały stwierdził, że nie dotyczy ona przekazania Spółce zadania użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, którymi są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 u.s.g., których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4). Z zapisów § 1 ust. 1 i 3 uchwały jednoznacznie wynika, że przekazanie zadania ma dotyczyć zaopatrzenia w energię elektryczną gminnych jednostek organizacyjnych. Zaopatrzenie takie nie jest usługą o charakterze użyteczności publicznej. Nie ma zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 1) u.g.k.

W przypadku zakupu energii elektrycznej jednostki samorządy terytorialnego mają obowiązek stosowania ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (art.4 pkt 1) i wskazane w tej ustawie tryby zamówień. To Prezydent Krosna jest uprawniony do zawarcia umowy na dostawę energii elektrycznej do gminnych jednostek organizacyjnych, w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Rada nie ma żadnych kompetencji do podejmowania uchwały w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] - reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...] zawnioskowała o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała nie stanowi w swej treści (ani w powołanych w niej podstawach prawnych i uzasadnieniu do projektu uchwały) o powierzeniu zadania użyteczności publicznej, lecz stanowi o powierzeniu zadania własnego gminy, którym niewątpliwie jest "zaopatrzenie w energię elektryczną". Zadania własne gminy niebędące zadaniami użyteczności publicznej mogą być natomiast przedmiotem powierzenia. Pojęcie "zadania własnego gminy" nie pokrywa się z pojęciem "zadania użyteczności publicznej". Pierwsze pojęcie jest szersze, a drugie węższe. Wynika to z art. 7 i art. 9 u.s.g. Organ zaznaczył, że mogą istnieć zadania własne gminy, które nie będą zadaniami użyteczności publicznej. Powierzenie ma swoją podstawę w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., który stanowi, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zdaniem organu uzasadnienie uchwały potwierdza, że przedmiot powierzenia objęty tą uchwałą wpisuje się w pojęcie gospodarki komunalnej.

Jako niezasadny organ uznał argument Wojewody, że uchwała nie może określać elementów umowy wykonawczej, gdyż narusza zasadę swobody umów. Zgodnie z art. 4 u.g.k. to właśnie rada gminy decyduje o sposobie prowadzenia i formach gospodarki komunalnej. Decyzja rady gminy w powyższym obszarze nie jest ograniczona w czasie. Rada gminy może zdecydować, że określone zadanie samorządowe realizowane dotychczas przez gminę we własnym zakresie (np. poprzez komunalną spółkę z o.o.) zostanie zlecone na zewnątrz, bądź odwrotnie, że zadanie realizowane przez podmiot prywatny, będzie realizowane przez gminę bezpośrednio przez własną spółkę. Wskazanie w § 1 ust. 4 uchwały daty 31 grudnia 2024 r. jest nie tyle elementem przyszłej umowy, co okresem, na który zostały powierzone Spółce zadania własne gminy.

Zdaniem organu niezasadne jest odnoszenie się do zasady swobody umów na gruncie zaskarżonej uchwały i powierzenia zadań na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. Zasada swobody umów (wolności kontraktowej) jest wyrazem autonomii woli stron stosunków obligacyjnych, co oznacza, że strony mogą swobodnie decydować o tym, czy w ogóle wejść w relację cywilnoprawną, a także mogą decydować o wyborze kontrahenta, kształtować treść stosunku prawnego oraz mają kompetencję do zmiany i rozwiązania stosunku umownego. Tymczasem uchwała rady gminy o powierzeniu zdań własnych spółce komunalnej jest aktem władczym, mocą którego jednostronnie nakłada się na spółkę obowiązek realizowania zadania własnego gminy.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody, że przekazane w uchwale zadanie dotyczy tylko zaopatrzenia w energię gminnych jednostek organizacyjnych organ wyjaśnił, że powierzenie spółce gminnej jedynie pewnego wycinka zadania zaopatrzenia w energię elektryczną nie powoduje utraty przez to zadanie charakteru zadania własnego gminy. Tym samym może być przedmiotem powierzenia. Organ wskazał, że zawężenie powierzenia do wymienionych w uchwale jednostek wynika z tego, że aktualnie Spółka nie dysponuje jeszcze wystarczającą ilością wytwarzanej energii elektrycznej dla zasilenia szerszego kręgu odbiorców (sytuacja ta zmieni się po oddaniu do eksploatacji aktualnie budowanego w K. bloku energetycznego; kontraktowy termin oddana do eksploatacji 23-09-2024 r.). Takie fragmentaryczne powierzenie zadań własnych gminy nie narusza prawa. Rada gminy może zmieniać sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej - z prowadzenia jej we własnym zakresie na zlecenie na zewnątrz.

Organ zauważył także, że przywołany wyrok dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego, w dodatku zakwestionowanego przez NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest zgodność z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W odniesieniu do organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) – "u.s.g.", zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa. Argumentując a contrario należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał/zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały/zarządzenia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał/zarządzeń (zob. por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, oraz z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została uchwała Rady Miasta [...] powierzająca M. sp. z o.o. wybrany zakres zadania własnego Gminy z zakresu zaopatrzenia w energię elektryczną.

W podstawie prawnej tej uchwały wskazano przepisy u.s.g. - art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3, a także art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 266) i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679).

Ostatni z wymienionych przepisów przyznaje jednostce samorządu terytorialnego kompetencje do wyboru sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej.

Powołane przepisy u.s.g. określają zadania własne gminy, w tym wskazane wart. 7 ust. 1 pkt 3 sprawy zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, art. 9 ust. 1 u.s.g. umożliwia gminie tworzenie jednostek organizacyjnych w celu wykonywania zadań, a także zawierania umów z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi.

Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3). Ustawą, do której odsyła przepis art. 9 w ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym jest ustawa o gospodarce komunalnej. Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Spółka taka może zatem zostać utworzona wyłącznie w celu wykonywania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego należących do jej kompetencji zadań publicznych własnych bądź zleconych. Przedmiotem działania takiej spółki jest wykonywanie zadań publicznych (własnych bądź zleconych), należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła.

Z powołanych przepisów wynika, że zadania gminy, o których mowa w art. 9 ust. 1 określone są w ustawie o samorządzie gminnym (zwłaszcza w art. 7) oraz w innych ustawach, a także przepis ten dopuszcza dwa sposoby realizacji zadań gminy: albo przez tworzenie przez gminę własnych jednostek organizacyjnych albo przez powierzanie realizacji zadań gminy innym podmiotom w drodze umów. Nawiązany w ten sposób stosunek prawny między gminą a tym podmiotem będzie stosunkiem cywilnoprawnym, powstaje bowiem na podstawie umowy, a nie na skutek przekazania przez gminę swoich kompetencji temu podmiotowi.

Sąd podziela przy tym pogląd zawarty także w powołanym w skardze wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2015 r., II SA/Rz 551/15, jak również w ugruntowanym orzecznictwie, że jednostka samorządu terytorialnego uprawniona jest do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 9 ust. 1 cyt. wyżej ustawy) i spółka taka stanowi instrument za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Spółka taka może zostać utworzona wyłącznie w celu wykonywania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego należących do jej kompetencji zadań publicznych własnych bądź zleconych. Przedmiotem działania takiej spółki jest zatem wykonywanie zadań publicznych (własnych bądź zleconych), należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła. Uchwała powierzająca takiej spółce wykonywanie zadań własnych gminy stanowi zarazem podstawę zlecenia spółce wykonywania tych zadań.

Sąd podziela także pogląd wyrażony w powołanym wyroku II SA/Rz 551/15 i zaaprobowany w wyroku Sądu II instancji – wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., II OSK 2590/15, że w przypadku istniejącej już spółki, której jedynym udziałowcem jest gmina, powierzenie wykonywania zadań gminy może nastąpić jedynie w drodze powołania spółki, zaś modyfikacja tych zadań (ich uzupełnienie) nie może nastąpić w trybie umowy wykonawczej zawartej pomiędzy gminą a spółką. Jednocześnie Sąd podziela zawarty w odpowiedzi na skargę pogląd, że w przypadku konieczności rozszerzenia czy też doprecyzowania zadania istniejącej spółki komunalnej może to nastąpić stosowną uchwałą rady gminy.

W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z nieco inną sytuacją. Przede wszystkim zaskarżona uchwała nie ceduje na M. sp. z o.o. w K. (dalej w skrócie "[...]") realizacji zadania własnego Gminy Miasta [...] zaopatrzenia w energię elektryczną jako zaspokojenia zbiorowych potrzeb ludności, na co zresztą zwraca uwagę w swojej skardze Wojewoda.

Uchwała ta, jak stanowi jej § 1, powierza jedynie realizację zaopatrzenia w energię elektryczną w ściśle określonym zakresie – zaopatrzenie w energię elektryczną jednostek organizacyjnych Gminy polegające na wytwarzaniu energii elektrycznej i jej dostawie poprzez sieć dystrybucyjną P S.A. do punktów poboru energii w dwóch obiektach Gminy – przedszkolu miejskim przy ul. [...] w K. oraz budynku Urzędu Miasta [...] przy ul. [...] w K.

Realizacja tego ściśle określonego wycinka zadania powiązana jest bezpośrednio z zaangażowaniem Gminy w zwiększenie niezależności energetycznej Gminy Miasta [...]. Gmina zawarła 20 grudnia 2021 r. umowę [...] Klastra Energii z M. oraz K. w K. (obecnie P. w K.) i jak wynika z uzasadnienia uchwały M. jako spółka ze 100% kapitałem zakładowym Gminy Miasta [...] posiada koncesję na wytwarzanie i obrót energią elektryczną a głównym celem Klastra jest dążenie do samowystarczalności energetycznej na poziomie lokalnym poprzez zapewnienie w pierwszej kolejności produkcji energii elektrycznej na potrzeby założycieli Klastra a także zagospodarowanie wytworzonej energii na lokalnym rynku.

Klaster energii wprowadzony został do polskiego porządku prawnego ustawa z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw i oznacza cywilnoprawne porozumienie działających lokalnie podmiotów zajmujących się wytwarzaniem, konsumpcją, magazynowaniem i sprzedażą: energii elektrycznej, ciepła, chłodu i energii elektrycznej w transporcie (paliw). Umowę taką mogą zawrzeć osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki naukowe, instytuty badawcze, a także jednostki samorządu terytorialnego. Jej przedmiotem jest wytwarzanie i równoważenie zapotrzebowania, dystrybucja, obrót energią (w tym z odnawialnych źródeł) lub wybrane przez członków klastra poszczególne elementy.

W ocenie Sądu podjęcie przedmiotowej uchwały znajduje umocowanie w powołanych w niej przepisach u.s.g. – w szczególności art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 jak również art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 266), który stanowi, że do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy.

Słusznie wskazuje Wojewoda, że zadanie to w zakresie planowania zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe zostało uregulowane szczegółowo w art. 19 ww ustawy. Zdaniem Sądu jednak przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 Prawa energetycznego należy odczytywać szeroko, z uwzględnieniem zasady autonomii gminy, także w zakresie organizacji zaopatrzenia w energię elektryczną.

Nie jest także zasadny w ocenie Sądu zarzut określenia w zaskarżonej uchwale elementów przyszłej umowy. Sformułowanie zawarte w § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały należy rozumieć tak jak wskazuje Gmina w odpowiedzi na skargę, tj. jako okres, na który zostają powierzone M. zadania w zakresie wskazanym w tej uchwale.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.