Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1368/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 704/21 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Rektora [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wznowienie studiów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 704/21 oddalił skargę K.K. (dalej jako skarżąca) na decyzję Rektora [...] w L. z dnia 6 maja 2021 r. nr 26/2021/R utrzymującą w mocy decyzję Dziekana [...] z dnia 8 marca 2021 r. nr 12/WOSF/2021 o odmowie wyrażenia zgody na wznowienie przez K.K. studiów w roku akademickim 2020/2021 na kierunku [...]..

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo odmówiły skarżącej wznowienia studiów na etap obrony pracy magisterskiej w roku akademickim 2020/2021. Wyjaśniono, że skarżąca rozpoczęła studia na [...] w L. w 2005 r., a w 2010 r. zaliczyła wszystkie wymagane Regulaminem Studiów przedmioty i zdała wszystkie egzaminy. Jednak od 2010 r. nie złożyła pracy dyplomowej w żadnym z wyznaczanych jej terminów (ostatni został wyznaczony na dzień 30 kwietnia 2013 r.). W związku z powyższym została skreślona z listy studentów [...] w L. ostateczną decyzją [...] w L. z dnia 20 maja 2015 r. nr 26/R/2015. We wniosku z 10 lutego 2021 r. o umożliwienie obrony pracy magisterskiej skarżąca argumentowała natomiast, że najistotniejszym powodem niezłożenia w terminie pracy dyplomowej była konieczność opieki nad chorymi rodzicami, która rozpoczęła się w 2013 r. i trwała do 2019 r. oraz rozwój ścieżki zawodowej.

W ocenie Sądu wskazane przez skarżącą okoliczności nie mogły same w sobie przemawiać za pozytywnym rozpatrzeniem jej wniosku. W przypadku skarżącej zachodzą bowiem wszystkie negatywne przesłanki wymienione w § 39 Regulaminu Studiów zatwierdzonego uchwałą Senatu [...] nr 2 w dniu 18 kwietnia 2019 r., obowiązującego od 1 października 2019 r. (zwanego dalej Regulaminem Studiów), dające organowi podstawę do niewyrażenia zgody na wznowienie studiów. Podkreślono, że skarżąca nie posiada co najmniej tytułu licencjata, inżyniera lub równorzędnego, będącego warunkiem wznowienia na studiach drugiego stopnia (§ 39 ust. 6 Regulaminu Studiów). Ponadto rozpoczęła studia przed wprowadzeniem systemu Bolońskiego, a od czasu rozpoczęcia przez nią studiów w 2005 r., znacznej zmianie uległy nie tylko programy kształcenia, ale także treści programowe przedmiotów wykładanych na jej kierunku studiów (§ 39 ust. 6a Regulaminu Studiów). Jak trafnie wskazały organy [...] przed 2013 r. w tej Uczelni nie obowiązywały zasady funkcjonowania Europejskiego Systemu Transferu i Akumulacji Punktów (pierwszy raz wprowadzone Zarządzeniem Nr 4/2013 Rektora [...] z dnia 11 lutego 2013 r.), zgodnie z którym do każdego przedmiotu przyporządkowane są punkty kredytowe, jako miara średniego nakładu pracy osoby uczącej się, niezbędnego do uzyskania zakładanych efektów kształcenia. Program studiów uległ zatem mocnym zmianom programowym, przynajmniej 25 przedmiotów jest nowych na studiach licencjackich, a na studiach magisterskich niewiele mniej w porównaniu z programem studiów jednolitych magisterskich, które 10 lat temu zostały przekształcone w system 3+2. Obecnie nie jest już możliwe zweryfikowanie wagi punktowej zaliczonych przez skarżącą przedmiotów. Dlatego też, zdaniem Sądu, nie można zarzucić skutecznie Rektorowi [...], że podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wznowienia studiów bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym także aspektów sytuacji osobistej skarżącej i co najważniejsze, w sposób arbitralny i woluntarystyczny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z § 39 ust. 4 pkt-1-3 oraz § 39 ust. 8 pkt 1-2 oraz § 43 pkt 5-6 Regulaminu Studiów, przez przekroczenie ram tzw. uznania administracyjnego i nieuwzględnienie występującego w sprawie słusznego interesu skarżącej.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Nie zasługuje na uwzględnienie jedyny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. oraz w związku z § 39 ust. 4 pkt-1-3, § 39 ust. 8 pkt 1-2 i § 43 pkt 5-6 Regulaminu Studiów przez przekroczenie ram tzw. uznania administracyjnego i nieuwzględnienie występującego w sprawie słusznego interesu skarżącej kasacyjnie.

Zgodnie z § 39 ust. 2 Regulaminu Studiów student, który został skreślony z listy studentów na drugim lub wyższym roku studiów może być ponownie przyjęty na studia bez konieczności udziału w procesie rekrutacyjnym. Nie budzi wątpliwości, że powołany przepis zawiera kompetencję dla organu Uczelni do podjęcia decyzji w zakresie tzw. uznania administracyjnego. Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji dyskrecjonalnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. Kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona w szczególności tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów, nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanych przez nie celów. Sprawdzeniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2715/21; wyrok NSA z 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 464/15). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasady zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 K.p.a. Kontroli sądowej podlega przede wszystkim w takich sprawach samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10; wyrok NSA z 10 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2715/21).

Uwzględnienie powyższych uwag natury ogólnej pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę, że trafnym jest stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzające brak cech dowolności w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z powołanego przepisu wynika, że niezależnie od tego, czy postępowanie administracyjne ma się zakończyć decyzją związaną czy ten uznaniową, to pierwszym i podstawowym wymogiem kierowanym do organu administracyjnego jest przestrzeganie praworządności, a więc przestrzeganie prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 43 ust. 5-8 Regulaminu Studiów. Przepis ten reguluje tok indywidualnej organizacji studiów dla osób mających status studenta. Osoba nie będąca studentem nie może otrzymać zgody Dziekana Uczelni na indywidualne organizowanie studiowania (indywidualny tok studiowania). Skarżąca utraciła zaś status studentki w 2015 r. Podnoszenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów wskazujących na dużą aktywność zawodową skarżącej nie ma w zakresie ww. przepisu znaczenia, ponieważ skarżąca straciła status studentki. Ponadto nie wynika z akt tej sprawy, aby skarżąca występowała z wnioskiem o przyznanie jej w drodze decyzji indywidualnej organizacji studiów.

§ 39 ust. 4 pkt 1-4 Regulaminu Studiów określa uprawnienia dziekana w zakresie decyzji wydawanych w postępowania o wznowienie studiów. Zgodnie z tym przepisem Dziekan Uczelni może wydać decyzję o wznowieniu studiów, wznowieniu studiów i skierowaniu na powtarzanie semestru lub odmowie wznowienia studiów. Rozstrzygając o odmowie wznowienia studiów wobec skarżącej kasacyjnie nie naruszono ww. § 39 ust. 4 pkt 1-3 Regulaminu Studiów, ponieważ organy wydały jedną z decyzji objętych tym przepisem.

Stosownie do § 39 ust. 8 pkt 1 i 2 Regulaminu Studiów Dziekan Uczelni może odmówić wznowienia studiów w przypadku, gdy student rozpoczął studia przed wprowadzeniem systemu bolońskiego lub w przypadku znacznych różnic programowych.

Obie te przesłanki w tej sprawie zaistniały. Skarżąca kasacyjnie zaprzestała studiowania przed wprowadzeniem systemu bolońskiego, tj. deklaracji bolońskiej zapoczątkowanej 19 czerwca 1999 r. W ramach tego systemu wprowadzono punktowy system rozliczania osiągnięć studenta (ECTS) oraz m.in. podział studiów na trzy stopnie kształcenia: studia pierwszego stopnia (licencjackie), drugiego stopnia (magisterskie) oraz trzeciego stopnia (doktoranckie).

Ponadto jak wynika z obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i co potwierdził Sąd pierwszej instancji, obecnie na [...] na stopniu pierwszym wprowadzono 25 nowych przedmiotów w stosunku do tych, które studiowała skarżąca i porównywalną liczbę nowych przedmiotów na studiach magisterskich. W zdecydowanej większości przedmiotów, które zachowały na Uczelni swoje nazwy w stosunku do tych, które studiowała skarżąca, zmianie uległa realizowana na nich materia wykładowa. To już wskazuje, że pomiędzy zaprzestaniem studiowania w 2010 r., a chęcią przez skarżącą kasacyjnie wznowienia studiowania zawartą we wniosku z 2021 r. nastąpiła duża zmiana programowa.

Co jest w tej sprawie istotne i na co należy zwrócić uwagę to treść § 39 ust. 7 Regulaminu Studiów, na który powoływał się i Sąd pierwszej instancji i organy [...] występujące w tej sprawie. Zgodnie z tym przepisem warunkiem wznowienia studiów na drugim stopniu (magisterskim) jest posiadanie co najmniej tytułu licencjata, magistra lub równorzędnego. Kierunek, na którym studiowała skarżąca od 2013 r. jest kierunkiem z dwoma stopniami studiowania: licencjackim i magisterskim. Skarżąca nie posiada żadnego z tych tytułów. Jak przy tym wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie, skarżącej w okresie od 2010 r. do 2015 r. umożliwiano poprzez przedłużanie terminu złożenia pracy dyplomowej ukończenie studiów, mając na uwadze m.in. wprowadzenie systemu bolońskiego.

Nie bez znaczenia jest i to, że w istocie w tej sprawie celem skarżącej nie było uzupełnianie ewidentnych różnic programowych wynikających z kilkunastoletniego okresu pomiędzy studiowaniem, a złożonym wnioskiem o wznowienie studiów. Jak trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego wyroku (strona 13 uzasadnienia), na rozprawie skarżąca oświadczyła, że w zakresie uzupełniania różnic programowych mogłaby wrócić na trzeci rok studiów, ale takie rozwiązanie skarżącej nie interesowało. Wniosek skarżącej w tej sprawie dotyczył jedynie umożliwiania przeprowadzenia egzaminu magisterskiego, co jak trafnie wskazały organy [...] i Sąd pierwszej instancji, nie mógł więc w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy spowodować wydania decyzji pozytywnej.

Niewątpliwie podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności dotyczące pracy zawodowej (prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie działalności gospodarczej), które uniemożliwiały ukończenie studiów we właściwym czasie, jak i opieka nad schorowanymi rodzicami nie mogły spowodować pominięcia jednego z podstawowych warunków wznowienia studiów, jakim jest brak posiadania tytułu licencjata lub równoważnego. Nie można zatem uznać, że interes strony zasługuje na uwzględnienie, jeżeli stanowiłoby to naruszenie prawa. Wówczas taki interes strony nie jest słusznym interesem, na który wskazuje art. 7 K.p.a.

Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., ponieważ nie było podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro zarzut zawarty w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadniony, to sama skarga kasacyjna podlega na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddaleniu.

W punkcie drugim na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.