Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1824/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 2097
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 356/20 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 stycznia 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-302/2019/AM w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 stycznia 2020 r., nr DAP-WOSR-7280-302/2019/AM, w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, wyrokiem z 4 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 356/20, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa w postaci złamania zasady określonej w art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1, oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 roku w związku z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie zasady równości i zakazu dyskryminacji ze względu na miejsce zamieszkania oraz niestosowania przepisów Konstytucji RP wprost;

2) naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 9 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3 § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności z dnia 23 maja 1934 r. przez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o dyspozycję art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych oraz art. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 lipca 2005 r. w zw. z powołanym tam art. 24 Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934) w zakresie, w którym przedmiotowe przepisy nadają prymat siedziby głównej i przeważającemu zakresowi działalności obywatela dla ustalenia prawa właściwego, a nie uchybiają możliwości posiadania wielu miejsc zamieszkania dla jednego obywatela, w tym między innymi ustalanych różnie w oparciu o odrębne przedwojenne akty prawne, oraz obrazę § 9 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności z dnia 23 maja 1934 r. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przedwojennym miejscem zamieszkania M.B. aktualnym również w dniu 1 września 1939 r. była wyłącznie W., podczas gdy przedmiotowy przepis wskazywał, że miejsce zamieszkania ustala się stosownie do okoliczności w jednej z konkretnie opisanych w tym przepisie miejscowości, w zależności od rodzaju związku danej osoby z taką miejscowością i była to nie tylko W., ale także i L.;

3) obrazę przepisów prawa proceduralnego w postaci złamania art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kontekście zarzutu niekonstytucyjności przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.

Podnosząc przedstawione powyżej zarzuty, wniesiono o:

1. zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prawnym będącym wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją, a konkretnie z jej art. 21 i 32 oraz z Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a konkretnie z jej art. 14 i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji, przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, a konkretnie art. 2 pkt 1 tej ustawy, który dla realizacji tego prawa stawia wymóg zamieszkiwania przez właściciela nieruchomości na byłym terytorium państwa polskiego, różnicując w ten sposób obywateli polskich będących właścicielami tych nieruchomości lub ich spadkobiercami na tych, którym prawo do rekompensaty przysługuje i tych, którzy - tylko ze względu na miejsce zamieszkania, nie zaś na miejsce położenia nieruchomości - prawa tego zostali pozbawieni, co w oczywisty sposób jest dla tej kategorii obywateli dyskryminujące oraz zawieszenie na zasadzie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania pytania prawnego i wydania rozstrzygnięcia jako prejudykatu przez Trybunał Konstytucyjny RP lub Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej;

zaś w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny oczywistej niezgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesiono o:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w oparciu o zastosowanie bezpośrednio art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zobowiązania tego Sądu do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości UE ze wskazanymi powyżej (w punkcie 1) pytaniami prejudycjalnymi będącymi wnioskami o zbadanie zgodności z Konstytucją i Konwencją art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. ze wskazanymi w tymże punkcie 1 artykułami Konstytucji i Konwencji oraz Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji;

dodatkowo wniesiono o:

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej świadczonej na rzecz mojego Mocodawcy, według norm przepisanych, na podstawie art. 199 p.p.s.a i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W ocenie Ministra niezasadne są wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, w tym te, które odnoszą się do naruszenia reguł konstytucyjnych. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zasady równości i zakazu dyskryminacji może wynikać z niezrozumienia tych konstytucyjnych reguł.

Strona skarżąca kasacyjnie w datowanej na 27 sierpnia 2021 r. replice na odpowiedź organu na skargę kasacyjną stwierdziła, że argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną są nietrafne. Stwierdziła, że konieczne jest ponowne zbadanie konstytucyjności art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. wniósł o przyjęcie, że jego wniosek o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prawnym dotyczy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako zarzutu najdalej idącego.

Kasator upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kontekście zarzutu niekonstytucyjności przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Równocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dotyczący tego zagadnienia wywód "zamyka się w sześciu linijkach tekstu na samym końcu uzasadnienia wyroku."

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wyjaśnić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na decyzję organu o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok - wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnej - poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci naruszenia art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zw. przepisami wskazanymi w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że z treści tego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie na jego podstawie próbuje zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie, że przedwojennym miejscem zamieszkania M.B., aktualnym również w dniu 1 września 1939 r., była wyłącznie W., podczas gdy przedmiotowy przepis wskazywał, że miejsce zamieszkania ustala się stosownie do okoliczności w jednej z konkretnie opisanych w tym przepisie miejscowości, w zależności od rodzaju związku danej osoby z taką miejscowością i była to nie tylko W., ale także i L.

Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11).

Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę orzekania, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ale nie zarzuca naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania wyjaśniającego, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny.

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy wskazać w tym miejscu należy, że w ocenie Ministra skarżący nie wykazał posiadania przez M.B. dwóch miejsc zamieszkania (w rozumieniu przepisów wymienionych w art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. w obecnym brzmieniu), w tym miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy jednoczesnym zamieszkiwaniu przez nią w dniu 1 września 1939 r. i później na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Minister zwrócił uwagę, że niezależnie od liczby posiadanych miejsc zamieszkania każde z nich powinno spełniać kryteria określone w jednym z przedwojennych przepisów, to jest być miejscem na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszkał z zamiarem stałego pobytu (art. 24 Kodeksu postępowania cywilnego – Dz.U. z 1932 r., Nr 112, poz. 934) lub zajmowaniem w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych (§ 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 maja 1934 r.).

Powyższą ocenę organu podzielił Sąd I instancji stwierdzając, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że centrum życiowym M.B. od 1922 r. była W., natomiast odwiedzała ona jedynie L., w którym zamieszkiwała do 1945 r. siostra jej matki H.R., opiekująca się znajdującą się tamże nieruchomością stanowiącą współwłasność M.B. oraz H.R.. Odwiedziny krewnej zamieszkującej na terenie l. nieruchomości w żadnej mierze nie kreują związku z majętnością w tym znaczeniu, że L. jako miejsce położenia majętności stał się miejscem zamieszkania M.B. w rozumieniu § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo zrekonstruował normę zawartą w § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r. uwzględniając definicję pojęcia "miejsce zamieszkania w gminie" zawartą w § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia. Mając na uwadze stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania należy stwierdzić, że Sąd I instancji oceniając zastosowanie art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. (...) o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. poz. 489) nie naruszył ww. przepisów poprzez ich błędne zastosowanie.

Odnosząc się do sformułowanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1, oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 roku w związku z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie zasady równości i zakazu dyskryminacji ze względu na miejsce zamieszkania oraz niestosowania przepisów Konstytucji RP wprost, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że konstytucyjność art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w zakresie zgodności z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, została już wiążąco i ostatecznie rozważona oraz rozstrzygnięta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/12. Trybunał orzekł o niekonstytucyjności zróżnicowania z uwagi na kryterium różnicujące, jakim była data, a nie ze względu na kryterium miejsca zamieszkania.

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia zasady równości i zakazu dyskryminacji w tym, że ustawa z 2005 r. dzieli Zabużan na uprawnionych do rekompensaty i na tych, którzy prawa do tejże rekompensaty są pozbawieni, a decydujące i przesądzające znaczenie w tej materii ma tylko i wyłącznie okoliczność faktyczna polegająca na zamieszkiwaniu na części przedwojennego terytorium Polski.

Należy wyjaśnić, że w art. 32 Konstytucji ustrojodawca zagwarantował jednostkom dwa prawa podmiotowe: prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) oraz ochronę przed dyskryminacją z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił już w swoim orzecznictwie, że konstytucyjny zakaz dyskryminacji jest konsekwencją zasady równości - jej doprecyzowaniem (zob. wyrok pełnego składu z 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) czy wręcz kwalifikowaną postacią zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok pełnego składu z 15 lipca 2010 r., sygn. K 63/07, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 60). Oba ustępy art. 32 ustawy zasadniczej, ujmowane łącznie, wyrażają uniwersalny charakter zasady równości, nakazując jej przestrzeganie we wszystkich sferach życia - zarówno w życiu politycznym, społecznym, jak i gospodarczym, a także określają bliżej granice dopuszczalnych różnicowań podmiotów prawa (por. wyrok pełnego składu TK z 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01)

Nie każdy przejaw nierównego traktowania jest równoznaczny z dyskryminacją. W świetle jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ocena regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości wymaga rozpatrzenia trzech zagadnień. Po pierwsze, należy ustalić, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie określonych podmiotów, co wymaga przeprowadzenia analizy treści i celu aktu normatywnego, w którym została zawarta kontrolowana norma prawna.

Po drugie, konieczne jest stwierdzenie, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej.

Po trzecie wreszcie, jeżeli prawodawca odmiennie potraktował podmioty charakteryzujące się wspólną cechą istotną, to - mając na uwadze, że zasada równości nie ma charakteru absolutnego - niezbędne okazuje się rozważenie, czy wprowadzone od tej zasady odstępstwo można uznać za dopuszczalne. Odstępstwo takie jest dozwolone, jeżeli zróżnicowanie odpowiada wymogom relewantności, proporcjonalności oraz powiązania z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, w tym w szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej.

Oceniając w takich ramach zarzut naruszenia zasady równości oraz zakazu dyskryminacji należy stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/12 przywołał pogląd wyrażony w wyrokach Trybunału z 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02 (OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97) oraz z 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117), zgodnie z którym prawo zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za wschodnią granicą Polski na poczet wartości nieruchomości otrzymywanych w Polsce może być limitowane na zasadach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności, za dopuszczalną uznano "możliwość ustawowego ograniczenia publicznych praw majątkowych obywateli m. in. ze względu na interes publiczny i (...) barierę zdolności realizacyjnych państwa, będącego «dobrem wspólnym» (art. 1 Konstytucji), oraz z uwagi na (...) wzgląd na zdolność państwa do wywiązania się z jego podstawowych powinności" (wyrok o sygn. K 2/04). Zwrócić należy uwagę również i na stwierdzenie zawarte w końcowej części uzasadnienia wyroku z 23 października 2012 r., zawierającej konkluzję i wskazującą skutki orzeczenia, że bardzo szeroka swoboda regulacyjna ustawodawcy w sferze określania zasad i form rekompensat za mienie zabużańskie umożliwia takie ukształtowanie zakresu prawa do rekompensat za mienie zabużańskie, aby przysługiwały one w pierwszej kolejności albo w najszerszym wymiarze osobom najbardziej poszkodowanym. Ustawodawca może zdaniem Trybunału rozważyć zasadność szczególnego potraktowania tych repatriantów, którzy całe swoje życie przed wybuchem II wojny światowej związali z kresami wschodnimi, a nie tylko mniej lub bardziej przypadkowo mieli na tym obszarze miejsce zamieszkania 1 września 1939 r. Ustawodawca może również uwzględnić specyfikę sytuacji tych osób, dla których utracone mieszkania czy domy były jedynymi posiadanymi nieruchomościami, zwłaszcza jeżeli służyły one do zaspokajania osobistych potrzeb mieszkaniowych zabużan.

Trybunał wskazał, że przesłanka domicylu prowadzi do podziału byłych właścicieli nieruchomości zabużańskich, spełniających pozostałe warunki przyznania rekompensaty ustalone przez zaskarżoną ustawę, na dwie grupy, w zależności od ich miejsca zamieszkania. Nakazuje ona jednakowe potraktowanie osób, które miały 1 września 1939 r. miejsce zamieszkania na byłym terytorium państwa polskiego (potwierdzenie ich prawa do rekompensaty), oraz odmienne (lecz też jednolite) potraktowanie osób, które nie miały w tym dniu miejsca zamieszkania na kresach wschodnich (odmowę potwierdzenia ich prawa do rekompensaty). Trybunał nie zakwestionował jednak domicylu jako dopuszczalnego kryterium różnicowania uprawnień byłych właścicieli nieruchomości zabużańskiej, stwierdzając jedynie, że uzależnienie prawa do rekompensaty od zamieszkiwania dokładnie w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niezgodne z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wynika stąd wniosek, że zróżnicowanie uprawnień do potwierdzenia prawa do rekompensaty ze względu na miejsce zamieszkania nie stanowi naruszenia zasady równości (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zakazu dyskryminacji (art. 31 ust. 2 Konstytucji RP).

Zakaz dyskryminacji jest rozumiany w analogiczny sposób w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Wskazano w nim, że art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności chroni jednostki w podobnych sytuacjach przed dyskryminacją w korzystaniu z ich praw na podstawie Konwencji i protokołów. Jednakże różnica w traktowaniu jednej z tych jednostek będzie dyskryminacyjna jedynie, jeżeli nie ma obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia, jeżeli nie zmierza do realizacji uprawnionego celu oraz, jeżeli nie ma rozsądnego związku proporcjonalności pomiędzy wykorzystanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 23 października 1990 r., Darby v. Szwecja, 11581/85; LEX nr 81115). Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że zróżnicowanie uprawnień do potwierdzenia prawa do rekompensaty ze względu na miejsce zamieszkania narusza art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Zarzuty naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. nie zostały uzasadnione, co zwalnia Sąd Kasacyjny z obowiązku ich rozpatrzenia.

Nie ma podstaw do zarzucania Sądowi I instancji, że nie stosował przepisów Konstytucji RP wprost. Artykuł 8 Konstytucji ustanawia zasadę nadrzędności Konstytucji w polskim porządku prawnym (ust. 1) oraz zasadę jej bezpośredniego stosowania (ust. 2). Realizacja obowiązku sądów strzeżenia konstytucyjności prawa - w uproszczonym schemacie - sprowadza się do stosowania przepisów Konstytucji wprost, bądź współstosowania ich z przepisami aktów niższej rangi w ramach tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. W istocie więc stosując każdy przepis prawa, sąd ma obowiązek skontrolować, czy wydobyta z niego norma prawna jest zgodna z Konstytucją. Jeżeli weryfikacja ta wypada pozytywnie, sądowa kontrola konstytucyjności przepisu się kończy, jeżeli wypada negatywnie, sąd albo stosuje inne metody wykładni celem wyinterpretowania z przepisu normy skorelowanej z postanowieniami Konstytucji, albo ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP (wyrok NSA z 21 marca 2024 r., III OSK 130/22).

Skoro Sąd I instancji uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., ponieważ kontrola konstytucyjności przepisu o zbliżonej treści normatywnej została już przeprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 października 2012 r. sygn. akt SK 11/12, to nie jest zasadne oczekiwanie, że Sąd zastosuje bezpośrednio przepisy Konstytucji pomijając ww. przepis ustawy jako niezgodny z Konstytucją. Powyższy wyrok został prawidłowo wykonany w ustawie nowelizującej z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego dalsza próba kwestionowania konstytucyjności przepisu ustawowego w świetle tożsamych wzorców jest niedopuszczalna (wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt: I OSK 2262/16). Ocena konstytucyjności ww. przepisu w świetle innych wzorców powinna natomiast uwzględniać oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze powyższe argumenty nie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. z art. 21 i 32 Konstytucją oraz z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie wystąpił z analogicznym wnioskiem do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka mając na uwadze to, że Rzeczpospolita Polska do tej pory nie podpisała i nie ratyfikowała Protokołu Nr 16 do Konwencji, który wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2018 r. i który pozwala sądom najwyższym i trybunałom państw-stron Konwencji na występowanie do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wydanie opinii doradczych w sprawach dotyczących wykładni lub stosowania postanowień Konwencji oraz Protokołów dodatkowych do Konwencji, jednakże. Tym samym powyższe uprawnienie nie przysługuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine tej ustawy, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.