Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 95/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art.  53 par. 2b, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1, 1a, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 12, art. 35 par. 1, 3, 4 i 5, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2 i par. 3a
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 112a
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 343 poz 1 art. 2 lit. c, art. 5 ust. 2 i 4
law: DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno  zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla  pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku S.T. z 24 października 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.T. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 10 czerwca 2024 r. obywatel [...], S.T. (dalej jako "Cudzoziemiec" lub "Skarżący"), reprezentowany przez A. T., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę "na bezczynność w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie wydania zezwolenia jednolitego na pobyt Typu A w sprawie [...]". Zarzuciwszy Wojewodzie (zwanemu dalej "Wojewodą" lub "Organem") naruszenie:

1. art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP,

2. art. 112a ustawy o cudzoziemcach (dalej w skrócie "u.c.") w związku z art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia "14" [powinno być: 13 – uw. Sądu] grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L 2011.343.1; zwanej dalej "dyrektywą 2011/98/UE"),

3. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 k.p.a. w związku z przepisami ustawy o cudzoziemcach,

pełnomocnik Skarżącego wniósł o:

(i) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

(ii) wyznaczenie Wojewodzie 14-dniowego terminu do wydania decyzji od uprawomocnienia wyroku w sprawie i zwrotu akt;

(iii) zasądzenie na rzecz Skarżącego sumy 1000,00 złotych za naruszenie jego praw w toku postępowania;

(iv) obciążenie Organu kosztami postępowania w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu 24 października 2023 r. Cudzoziemiec złożył wniosek do Wojewody o udzielenie zezwolenia jednolitego na pobyt i pracę. W dniu 7 listopada 2023 r. uzupełnił braki formalne wniosku. Od tego czasu Wojewoda ograniczył się do wszczęcia postępowania, a następnie, po upływie 6 miesięcy – przeprowadzenia wadliwej weryfikacji wniosku, opisując sprawę Cudzoziemca jako wymagającą informacji starosty w zakresie rynku pracy, pomimo że Cudzoziemiec przedłożył odpis dyplomu ukończenia studiów w Polsce, przez co jest ustawowo zwolniony z takiego obowiązku. Przed przeprowadzeniem weryfikacji Wojewoda ograniczył się jedynie do pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania. Od tego momentu sprawa ponownie spoczywa.

Dalej pełnomocnik Skarżącego wyraził negatywną ocenę postępowania wymienionych pracowników oraz kadry kierowniczej Wydziału Spraw Cudzoziemców ("WSC") W. Urzędu Wojewódzkiego ("WUW"), a także wytknął, że wszczynając postępowanie w sprawie, Organ wskazał jedynie, że bieg terminów do załatwienia sprawy został zawieszony. Od tego czasu Organ pozostaje w bezczynności, naruszając prawa Cudzoziemca wynikające chociażby z Konstytucji RP czy norm k.p.a. W ocenie autora skargi Wojewoda celowo wprowadza Cudzoziemca w błąd, wskazując na treść art. 100c i d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego Państwa (dalej w skrócie "u.p.o.U."), które wprowadziły zawieszenie biegu terminów do załatwienia sprawy oraz zwolnienie Organu z szeroko rozumianej odpowiedzialności za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania od 08 kwietnia 2022 r. W ocenie Skarżącego prawidłowa wykładnia przepisów ww. ustawy i kolejnych jej nowelizacji pozwala na skonstatowanie, że przepisy te nie mają zastosowania wobec obywateli innych krajów niż Ukraina, a stosuje się je tylko do tzw. wysiedleńców, którym Cudzoziemiec nie jest. Tym samym Wojewoda dokonuje nieuprawnionej i niedopuszczalnej wykładni zakresu obwiązywania art. 100c i d u.p.o.U., a także wykładni rozszerzającej przepisów, ażeby nadal dopuszczać się bezczynności i przewlekłości postępowania w tej, jak i w innych sprawach, przy jednoczesnym braku odpowiedzialności po jego stronie. Organ nigdy nie wykazał żadnych podstaw prawnych do zastosowania art. 100c ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. oraz wykładni organów uprawnionych, zwłaszcza w sytuacji obowiązywania w prawie administracyjnym zasady in dubio pro libertate. Przeciwstawiając się tej zasadzie, Wojewoda dąży do ograniczenia swojej odpowiedzialności za nienależyte wykonywanie obowiązków przez podległych mu pracowników. Stanowisko Organu stanowi również naruszenie art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Nadto zarzut bezczynności Wojewody znajduje uzasadnienie w wyroku WSA w Łodzi o sygn. akt III SAB/Łd 7/24, który dotyczył również cudzoziemca, który nie był uchodźcą wojennym, podobnie jak Skarżący. Bezczynność Wojewody i nie powiadamianie o jej przyczynach stanowi rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji uprawnienie do żądania świadczenia na rzecz Skarżącego, w sytuacji kiedy nie powinien być wobec niego zastosowany przepis art. 100c i d u.p.o.U. Skarżący podniósł również, że brak rozstrzygnięcia w jego sprawie powoduje niepewność dla niego w zakresie dalszego zatrudnienia, a także co do jego przyszłości w Polsce, zaś ewentualny wyjazd do kraju ojczystego związany będzie z poniesieniem kosztów na uzyskanie wizy wjazdowej oraz konieczność długiego oczekiwania na nią.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, wyjaśniając w uzasadnieniu, że pełnomocnik Skarżącego w dniu 22 maja 2024 r. wniósł ponaglenie na bezczynność w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Ponaglenie to zostało pozostawione bez rozpoznania, bowiem strona wniosła je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt do 30 czerwca 2024 r. – stosownie do art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. Wojewoda podkreślił, że postępowanie o udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP zostało zainicjowane wnioskiem z 24 października 2023 r., tj. w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie sprawy. Zawieszenie to trwa nadal i będzie trwało co najmniej do 30 czerwca 2024 r. W konkluzji tego fragmentu rozważań Wojewoda, z powołaniem się na orzecznictwo sądowe, stwierdził, że ponaglenie wniesione przedwcześnie w świetle art. 37 § 3a k.p.a. nie wywiera skutków procesowych w postaci skutecznego wniesienia ponaglenia na bezczynność czy przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, a w rezultacie – wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji skarga wniesiona po takim ponagleniu podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (postanowienie WSA o sygn. akt IV SAB/Po 89/23).

Dalej Wojewoda zastrzegł, że w przypadku stwierdzenia dopuszczalności skargi, w jego ocenie postępowanie sądowoadministracyjne powinno zostać umorzone – zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.U. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. "Z ostrożności" wskazał również na bezzasadność zarzutów i żądań Skarżącego, w tym co do przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej, zwłaszcza że w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem Skarżącemu rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Ponadto Wojewoda obszernie wyjaśnił, dlaczego nie podziela argumentacji prezentowanej w niektórych orzeczeniach sądów (np. w wyrokach WSA w Poznaniu o sygn. akt: IV SAB/Po 129/23 i IV SAB/Po 130/23), wskazującej na niezgodność art. 100c i art. 100d u.p.o.U. z przywołanymi przez Skarżącego przepisami dyrektywy 2011/98/UE. Na zakończenie Organ podał, że stosownie do art. `109 ust. 1 u.c. w dniu 31 maja 2024 r. przekazał wniosek Cudzoziemca do opiniowania przez wymienione w tym przepisie Służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18; to postanowienie oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia sądowe przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20), o ile tylko ponaglenie nie zostało wniesione przedwcześnie (por. postanowienie WSA z 17.08.2023 r., IV SAB/Po 89/23).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pełnomocnik Skarżącego wniósł wymagane prawem ponaglenie pismem datowanym na dzień 26 kwietnia 2024 r. – z tym że data wpływu podpisanego ponaglenia do WUW to 22 maja 2024 r. – a więc ponad 6 miesięcy po wszczęciu postępowania w tej sprawie przez Wojewodę (o którym to wszczęciu Organ powiadomił Skarżącego pismem z 07 listopada 2024 r. znak: [...]). Zgodnie z tym, co powiedziano wyżej, okoliczność, że Wojewoda pozostawił to ponaglenie bez rozpoznania – o czym poinformował Skarżącego pismem z 28 maja 2024 r. (znak jw.) – nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności. W piśmie tym Organ, przywoławszy treść art. 37 § 3a k.p.a., powołał się na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt do dnia 30 czerwca 2024 r., przewidziane w art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, z późn. zm.; w skrócie "u.p.o.U."). Tymczasem, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, przepis ten nie znajduje zastosowania w kontrolowanej sprawie, z powodów niżej wyłuszczonych. Dlatego Sąd uznał, że ponaglenie w tej sprawie zostało wniesione skutecznie, a oparty na przeciwnym twierdzeniu wniosek Wojewody o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi – której przedmiotem uczyniono bezczynność Wojewody w udzieleniu Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy (znak sprawy: [...]) – należy podkreślić, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie "modelowe" postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z treści wniesionej skargi, w tym z brzmienia jej tytułu ("Skarga na bezczynność") oraz żądań skargi ("o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa") jednoznacznie wynika, że Skarżący uczynił przedmiotem skargi pierwszą z wymienionych postaci opieszałości.

W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej Wojewodzie bezczynności, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj.: (a) skargi na bezczynność organu oraz (b) skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 01 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 01 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, ma ustalenie, w jakim terminie Organ powinien wydać wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został przez niego dochowany.

Jest poza sporem, że zgodnie z ogólną zasadą wysłowioną w art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Bezczynność organu lub przewlekłość postępowania zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2024, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że przed dniem 29 stycznia 2022 r. przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 2354; w skrócie "u.c.") nie określały innych ("szczególnych") niż wyżej wymienione ("ogólne") terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Taki stan prawny uległ jednak zmianie z chwilą wejścia w życie – ze wspomnianym dniem 29 stycznia 2022 r. – ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; w skrócie "zm.u.c.2021"), mocą której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 112a, w brzmieniu:

"1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie.

4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni.

5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków."

W uzasadnieniu do projektu zm.u.c.2021 wprowadzającej cytowaną regulację art. 112a u.c. wyjaśniono, że "ustanowienie 60-dniowych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje w pełnej zgodności z dyrektywami, które regulują zasady przyjmowania określonych grup obywateli państw trzecich w ramach instytucji zezwolenia na pobyt czasowy. I tak też, art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim [tj. dyrektywy 2011/98/UE – uw. Sądu], która to dyrektywa została wdrożona przez przepisy Rozdziału 2 Działu V ustawy o cudzoziemcach (regulujące zezwolenie na pobyt czasowy i pracę) stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. W powiązaniu z tym przepisem pozostaje art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji" (druk nr 1681 Sejmu RP IX kadencji).

Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie kolejna regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830; w skrócie "zm.u.p.o.U."), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepisy art. 100c, w brzmieniu:

"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

Następnie cytowana treść art. 100c u.p.o.U. została "prolongowana" na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 01 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.U. (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 04 marca 2024 r. (zob. art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088) oraz do 30 czerwca 2024 r. (zob. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232) – a obecnie jeszcze do 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 854) – obejmując w konsekwencji łącznie okres ponad trzech lat i pięciu miesięcy, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.U. (tj. od 15 kwietnia 2022 r.).

Sąd w niniejszym składzie podziela, co do zasady, pogląd przyjęty przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym przepisy art. 100d (a wcześniej: art. 100c) u.p.o.U. obejmują swym zakresem normowania wymienione w nich rodzaje spraw toczących się nie tylko z udziałem obywateli Ukrainy, ale także z udziałem innych (wszystkich) cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in.: wyroki NSA: z 05.06.2023 r., II OSK 2059/22, CBOSA; z 13.02.2024 r., II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 40; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c; G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami..., pod red. P. Drembkowskiego, Warszawa 2022, art. 100c Nb 6). Przemawia za tym już literalne brzmienie ww. przepisów, w których mowa expressis verbis o "cudzoziemcach", bez żadnego dookreślenia (w szczególności zawężającego to określenie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy). Wypada zauważyć, że na gruncie u.p.o.U. w regulacjach "dedykowanych" wyłącznie obywatelom Ukrainy, ustawodawca posługuje się konsekwentnie takim właśnie określeniem ("obywatele Ukrainy"), w przyjętym na potrzeby tej ustawy, notabene szerszym niż "potoczne", znaczeniu (por. definicję legalną z art. 1 ust. 2 u.p.o.U.). Zarazem analizowana ustawa nie wprowadziła własnej definicji "cudzoziemca", co oznacza, że określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 u.c. W konsekwencji unormowania art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. wypada interpretować jako odnoszące się do wymienionych w ust. 1 tego artykułu kategorii spraw dotyczących nie tylko obywateli Ukrainy, ale "każdego, kto nie jest obywatelem polskim". Sama zaś okoliczność, że tym sposobem ww. unormowania u.p.o.U. kręgiem swych adresatów wykraczają poza zakres podmiotowy wyznaczony w tytule ustawy ("...o pomocy obywatelom Ukrainy...") oraz w jej art. 1, świadczy o naruszeniu Zasad techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 3 ust. 2 ZTP), które nie daje wszakże dostatecznych podstaw do podważania mocy wiążącej przepisów art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U., ani do ich odmiennej (zwężającej) wykładni. Tym bardziej, że taka wykładnia mogłaby zostać uznana za dyskryminującą, a na pewno niezgodną z ratio legis u.p.o.U. - prowokując pytanie, dlaczego z mocy art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. jedynie i akurat obywatele Ukrainy (w szczególności zaś tzw. wysiedleńcy) mieliby zostać pozbawieni określonych gwarancji procesowych szybkości i sprawności postępowań legalizujących pobyt cudzoziemców na terytorium RP, i to w obliczu deklarowanej już w tytule tej ustawy "pomocy" obywatelom Ukrainy, znajdującej niekwestionowany wyraz w szczegółowych regulacjach u.p.o.U., których jasnym celem było ułatwienie legalizacji pobytu obywateli Ukrainy na terytorium RP i uproszczenie związanych z tym procedur. Jak trafnie zauważył NSA, "[t]rudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców" (zob. wyrok NSA z 05.06.2023 r., II OSK 2059/22).

Oceny tej nie zmienia okoliczność – podnoszona niekiedy w judykaturze (zob. np. wyrok WSA z 09.04.2024 r., III SAB/Łd 7/24) – obowiązywania art. 100a u.p.o.U. Wprawdzie przepis ten faktycznie dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami (czyli osobami, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie rosyjskiej inwazji zbrojnej), ale – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – w żaden sposób nie modyfikuje on zakresu pojęcia "cudzoziemiec" na gruncie przepisów u.p.o.U. Przeciwnie, także użyte w art. 100a u.p.o.U. określenie "cudzoziemiec" oznacza "każdego, kto nie jest obywatelem polskim" – skoro dla uzyskania pożądanego zawężenia kręgu cudzoziemców do grona tzw. wysiedleńców, których dotyczy ten przepis, ustawodawca musiał jeszcze odwołać się do wzmiankowanej w art. 100a u.p.o.U. decyzji wykonawczej Rady (verba legis: "Jeżeli cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony [...]").

Pomimo opowiedzenia się za przedstawionym wyżej, szerokim ujęciem zakresu podmiotowego art. 100d (i poprzedzającego go art. 100c) u.p.o.U. – zaprezentowanym również w odpowiedzi Wojewody na skargę – Sąd w niniejszym składzie uważa, że przepisy te nie mogły jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie – zainicjowanej wnioskiem Skarżącego z 24 października 2023 r. o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę – a to z następujących względów.

Po pierwsze, regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.U., wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy – jeżeli rzeczywiście, jak to przyjął Wojewoda w kontrolowanej sprawie, miałyby być rozumiane jako wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy również w celu wykonywania pracy – jawią się jako niezgodne z przepisami wzmiankowanej wyżej dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L 2011.343.1; w skrócie "dyrektywa 2011/98/UE").

Celem wskazanej dyrektywy – jak czytamy w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. "Procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa" (pkt 5 preambuły). Przy tym, wspomniane "jedno zezwolenie" oznacza – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE – "zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy". Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy).

Kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma wszakże art. 5 dyrektywy 2011/98/UE, który stanowi, że:

"1. Państwa członkowskie wyznaczają organ właściwy do przyjmowania wniosków i wydawania jednego zezwolenia.

2. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku.

Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane.

Wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym.

3. Właściwy organ powiadamia wnioskodawcę o swojej decyzji na piśmie zgodnie z procedurami powiadamiania ustanowionymi w odnośnym prawie krajowym.

4. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek."

W świetle cytowanych przepisów dyrektywy, określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo – wyłącznie w konkretnej sprawie (verba legis: w sprawie "danego wniosku"), i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane.

Od razu zauważmy, że analizowane przepisy dyrektywy 2011/98/UE nie dopuszczają możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie jednolitego zezwolenia, ani – tym bardziej (argumentum a minori ad maius) – generalnego lub "automatycznego" wstrzymania (nie rozpoczynania lub zawieszenia) ich biegu.

Jak to już wyżej wspomniano, implementacji ww. przepisów dyrektywy służył m.in. art. 112a u.c., w którym zakreślono 60-dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Należy w pełni zgodzić się z twierdzeniem, że taka modyfikacja terminu załatwienia sprawy – a ściślej: jego skrócenie (do 60 dni) w stosunku do maksymalnej długości terminu określonej w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE (4 miesiące) – była możliwa w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, jako korzystniejsza dla strony (tak np. wyrok WSA z 12.10.2023 r., III SAB/Łd 148/23).

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie ww. przepisów dyrektywy 2011/98/UE, należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy.

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie tak samo – tj. jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające w efekcie organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W ocenie Sądu nie ma przy tym istotnego znaczenia okoliczność akcentowana przez Wojewodę, że w ww. przepisach "[u]stawodawca nie wprowadza generalnego przedłużenia terminu na rozpatrzenie sprawy z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce, a zawiesza jego bieg". Albowiem z perspektywy podmiotów ubiegających się o legalizację pobytu, rzeczywisty skutek jest w obu przypadkach taki sam – brak gwarancji załatwienia sprawy w terminie określonym w ww. dyrektywie. Dlatego, wbrew odmiennemu stanowisku autora odpowiedzi na skargę – w szczególności niezasadnie abstrahującemu od obowiązku respektowania zasady efektywności prawa wspólnotowego (która m.in. wymaga, by przepisy prawa krajowego, zarówno procesowego, jak i materialnego, były konstruowane oraz wykładane w taki sposób, by prawa podmiotowe wynikające z przepisów wspólnotowych były skutecznie chronione przed wszelkiego rodzaju naruszeniami; por. D. Miąsik [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 227, i tam przywołane piśmiennictwo) – takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE w polskim ustawodawstwie krajowym. Tym samym jest sprzeczne z art. 16 ust. 1 zd. pierwsze tej dyrektywy, w myśl którego państwa członkowskie najpóźniej w terminie do 25 grudnia 2013 r. powinny wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania analizowanej dyrektywy.

Nie ulega zaś wątpliwości – na co zwrócono uwagę m.in. w wyroku tut. Sądu z 09 listopada 2023 r. o sygn. akt IV SAB/Po 130/23 – że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. sprawa C-338/91 H. Steenhorst-Neerings vs. Bestuur van de Bedrifsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen, [1993] ECR I-5475). We wskazanej sprawie Trybunał Sprawiedliwości ponadto podkreślił, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w ww. sprawie).

Powyższa zasada dotyczy, oczywiście, tylko takich przepisów dyrektyw niezaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi (unconditional) oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi (clear and precise), które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105).

W ocenie Sądu taki właśnie charakter mają przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczania. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż ww. przepisy przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze li tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż – jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez ww. zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (zob. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127).

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") nie budzi żadnych wątpliwości teza, że do obowiązków sądów krajowych należy zarówno ocena zgodności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym, jak i odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z przepisem lub zasadą prawa unijnego (por. reguły: Simmenthal, Factortame, Francovich) – jeżeli nie jest możliwe usunięcie takiej sprzeczności w drodze prounijnej wykładni kwestionowanego przepisu prawa krajowego (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 153-154). Przy tym w miejsce zakwestionowanego unormowania krajowego znajdują zastosowanie zwykle (o ile to tylko możliwe i uzasadnione) odnośne, tj. niezaimplementowane lub implementowane nienależycie, przepisy naruszonej dyrektywy (por. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 258 i n.).

Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepis art. 100d ust. 1 u.p.o.U. nie może znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej bezczynności (o czym niżej).

Nie bez znaczenia dla konieczności pominięcia ww. przepisu u.p.o.U. pozostają również zastrzeżenia natury konstytucyjnej, jakie zostały słusznie podniesione przez przedstawicieli doktryny pod adresem regulacji art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i które w istotnej mierze pozostają aktualne także w odniesieniu do obecnie obowiązującego art. 100d ust. 1 u.p.o.U. Komentatorzy art. 100c ust. 1 u.p.o.U. zauważyli mianowicie, że "[w]prowadzenie omawianej regulacji oznacza w praktyce, że strona postępowania pozbawiona została jakichkolwiek narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie wprowadzenia omawianej regulacji. Należy zauważyć, że rozwiązania wprowadzone przepisami komentowanej ustawy w chwili obecnej nie nakładają na wojewodów dodatkowych zadań w zakresie legalizacji pobytu, a wzrostu liczby składanych wniosków pobytowych można się spodziewać dopiero po 24.11.2022 r., kiedy to obywatele Ukrainy, których pobyt uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 specustawy, będą mogli skutecznie składać wnioski pobytowe w trybie art. 38 specustawy. Rozwiązanie takie uznać należy zatem za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c).

Po drugie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, w rozpoznawanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania również przepisy art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. – jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.

Oto bowiem w myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – statuującego konstytucyjne prawo do sądu – każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Powszechnie w doktrynie i orzecznictwie TK przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje prawo: (1) dostępu do sądu; (2) do właściwej procedury przed sądem oraz (3) do wyroku sądowego (por. np. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. III, Warszawa 2003, uw. 5 do art. 45). Przywołaną regulację dopełnia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Co szczególnie istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarówno prawo do sądu, jak i jego gwarancje znajdują zastosowanie także do cudzoziemców, i to niezależnie od regularności ich statusu prawnego w Polsce (por. L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. V, Warszawa 2007, uw. 22 do art. 77).

W świetle przywołanych regulacji konstytucyjnych, na tle unormowań art. 100c ust. 4 u.p.o.U., w doktrynie został wyrażony co do zasady trafny pogląd (nadal aktualny także w odniesieniu do art. 100d ust. 4 u.p.o.U.), że "[o]graniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), nie sposób znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 4 do art. 100c). Również w judykaturze bywa akcentowane, że analizowane rozwiązanie ustawowe, w świetle którego cudzoziemiec nie mógłby skorzystać z prawa domagania się ochrony sądowej w sytuacji niewątpliwie istniejącej opieszałości (bezczynności / przewlekłości) organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej (por. np. wyrok WSA z 30.06.2023 r., II SAB/Po 43/23). Takie rozwiązanie budzi w orzecznictwie również uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ("KPP UE"), który w zdaniu pierwszym przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule" (por. np. wyrok WSA z 12.10.2023 r., III SAB/Łd 148/23).

Prawo do sądu, jako jedno z praw człowieka, zostało zagwarantowane również przepisami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z póżn. zm.; dalej jako "Konwencja" lub "EKPC"). W myśl art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Należy podkreślić, że użyte w tym przepisie pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym" (civil rights and obligations) jest pojęciem autonomicznym Konwencji, rozumianym na gruncie tego przepisu szeroko, i w praktyce obejmującym wiele rodzajów spraw, które w polskim porządku prawnym zaliczane są do spraw o charakterze administracyjnym (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 27 i 223), w tym także niektóre dotyczące cudzoziemców.

Wprawdzie w wyroku z 05 października 2000 r. w sprawie Maaouia przeciwko Francji (nr 39652/98) Europejski Trybunał Praw Człowieka ("ETPC") uznał, że decyzje dotyczące wjazdu, pobytu i deportacji cudzoziemców nie dotyczą w szczególności rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym skarżącego w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC (zob. § 40 wyroku), jednak – jak to trafnie zostało objaśnione w literaturze – wyrok w ww. sprawie był oparty na argumencie, że art. 6 ust. 1 nie ma zastosowania do wydalania cudzoziemców, ponieważ gwarancje proceduralne w tym zakresie określa art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji – w brzmieniu:

"1. Cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą, i powinien mieć możliwość:

a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu;

b) wniesienia środków odwoławczych oraz

c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ.

2. Cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego."

W związku z tym uprawnionym jest wniosek, iż "ogólna konstatacja Trybunału, że sprawy dotyczące «wjazdu, pobytu i deportacji / wydalenia» cudzoziemców nie dotyczą rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym, jest nieuzasadniona w części, w której jest mowa o decyzjach dotyczących wjazdu i pobytu cudzoziemców, których nie reguluje art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji" (tak trafnie P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 52).

W konsekwencji należy przyjąć, że przepis art. 6 ust. 1 EKPC – który, co bezsporne, może mieć również zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz administracyjnych (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 25) – powinien znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Tym bardziej, że nie dotyczyła ona wyłącznie kwestii pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, ale także możliwości wykonywania przezeń pracy, co już bez wątpienia jawi się jako uprawnienie z dziedziny prawa prywatnego – co do której to dziedziny jest zaś oczywiste, że przepis art. 6 ust. 1 EKPC ma zastosowanie (por. wyrok ETPC z 28.11.1984 r. w sprawie nr 8777/79 Rasmussen przeciwko Danii, § 32).

Unormowanie prawa do sądu zawarte w analizowanym art. 6 ust. 1 EKPC, w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie" znajduje swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z 26.10.2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156).

Tymczasem regulacja zawarta obecnie w art. 100d ust. 4 u.p.o.U. (a wcześniej w art. 100c ust. 4), z naruszeniem art. 13 EKPC zmierza w istocie do wyeliminowania możliwość korzystania przez cudzoziemców z co do zasady skutecznego środka zwalczania (zaskarżania) opieszałości organów administracji, jakim jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez taki organ.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentów Wojewody – który dostatecznego uzasadnienia dla wprowadzenia "nadzwyczajnych rozwiązań prawnych" zawartych w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. zdaje się upatrywać w "nadzwyczajnych okolicznościach" w postaci wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie w 2022 r. i masowego napływu uchodźców z tego kraju, a wcześniej w wybuchu pandemii SARS-CoV-2 w 2020 r., które kolejno sprawiały i zdaniem Organu nadal sprawiają, że administracja publiczna nie działa w warunkach zwykłego obciążenia pracą (w rozumieniu preambuły do dyrektywy 2011/98/UE) – należy zwrócić uwagę na przyjmowane w orzecznictwie ETPC, w odniesieniu do problemu zaległości w załatwianiu spraw, istotne rozróżnienie między chronicznym przeciążeniem (chronic overload) z jednej strony, za które państwo ponosi odpowiedzialność, a nagłymi, okresowymi zaległościami z drugiej, za które państwo odpowiedzialności nie ponosi, jednakże pod warunkiem, że podejmie odpowiednie środki zaradcze bez zbędnej zwłoki (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 249). Skoro zaś Organ dla usprawiedliwienia obecnej niewydolności w załatwianiu spraw cudzoziemców nadal powołuje się na zdarzenia i sytuacje, które miały miejsce w latach 2020-2022 – a nawet jeszcze wcześniej, gdyż Sądowi wiadomym jest z urzędu (m.in. z wyjaśnień przedstawionych przez Wojewodę w sprawie zakończonej wyrokiem tut. Sądu z 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt IV SAB/Po 32/19), że w pracach Organu "od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw" – to zachodzi w tym przypadku niewątpliwie już wieloletni stan "chronicznego przeciążenia" WSC WUW, za który odpowiedzialność spoczywa jednak, zgodnie z tym, co powiedziano wyżej, na administracji państwowej.

A nawet jeśliby uznać – jak sugeruje to autor odpowiedzi na skargę – że mamy w tym przypadku do czynienia z okresowymi zaległościami wywołanymi zdarzeniami nagłymi, to nie sposób uznać, że podejmowany przez Organ "szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców" stanowi rzeczywiście odpowiednie środki zaradcze, i to podejmowane bez zbędnej zwłoki, w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie ETPC.

Oczywiście, za takie środki zaradcze nie sposób również uznać rozwiązań wprowadzonych przez ustawodawcę w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. – a to z uwagi na ich wyżej omówioną wadliwość, w tym zwłaszcza sprzeczność z wymienionymi przepisami dyrektywy 2011/98/UE i EKPC.

W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (tu: EKPC) ma pierwszeństwo przed ustawą (tu: u.p.o.U.), jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 100d u.p.o.U., powołany przez Wojewodę. W konsekwencji Organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym wprost z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, wynoszącym 4 miesięcy od daty złożenia wniosku, gdyż przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy nie dawały jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa miała charakter "skomplikowany" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy.

A ponieważ wniosek, złożony przez Cudzoziemca w dniu 24 października 2023 r. był dotknięty brakami formalnymi, które zostały uzupełnione w dniu 07 listopada 2023 r., to należy przyjąć, że termin na załatwienie sprawy wszczętej tym wnioskiem upływał z dniem 07 marca 2024 r. Tymczasem nie tylko w tym terminie, ale nawet do dnia wyrokowania przez Sąd, Wojewoda nie załatwił ww. sprawy, w szczególności nie wydał w tej sprawie decyzji. Z tych względów Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponieważ, jak to już wyżej wspomniano, do dnia wydania wyroku Sąd nie został poinformowany przez Wojewodę, aby ten wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie z wniosku Skarżącego z 24 października 2023 r., to na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z tego wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku) – uznawszy, że biorąc pod uwagę charakter przedmiotowej sprawy, dotychczasowy czas trwania postępowania administracyjnego w tej sprawie i jego aktualny stan (w tym okoliczność, że jak podano w odpowiedzi na skargę, w dniu 31 maja 2024 r. Organ przekazał wniosek do zaopiniowania przez Służby wymienione w art. 109 ust. 1 u.c.), jak i odnośne przepisy ustawy o cudzoziemcach oraz przepisy ww. dyrektywy, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 35), zakreślony Organowi termin pozwoli na załatwienie sprawy z poszanowaniem słusznego interesu Skarżącego.

Konsekwentnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w ww. sprawie (pkt 2 sentencji wyroku).

Dokonawszy oceny charakteru stwierdzonej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15).

W kontrolowanej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd miał przede wszystkim na względzie, że okoliczności podnoszone przez Wojewodę – dotyczące zwłaszcza dużej, a w ostatnim czasie (tj. od marca 2022 r.) dodatkowo istotnie zwiększonej liczby wpływających wniosków cudzoziemców (zwłaszcza z Ukrainy) – nie mogą wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej bezczynności Organu, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże można (a w tym przypadku należy) brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. Poza tym Sąd uwzględnił również fakt, że Organ, opierając się na literalnym brzmieniu art. 100d ust. 1 u.p.o.U., mógł pozostawać w przekonaniu – wprawdzie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, błędnym, ale jednak znajdującym także pewne oparcie w niejednolitym orzecznictwie sądowym – że termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ogóle nie rozpoczął biegu.

Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o przyznanie jemu od Organu sumy pieniężnej. Poza tym niepozbawiona znaczenia dla takiej oceny jest również okoliczność, że w skardze brak jest w istocie merytorycznej argumentacji mającej przemawiać za przyznaniem Skarżącemu wnioskowanej rekompensaty w żądanej wysokości. Takiej argumentacji nie stanowią bowiem li tylko ogólnikowe stwierdzenia Skarżącego, że "brak rozstrzygnięcia w jego sprawie powoduje niepewność dla niego w zakresie dalszego zatrudnienia [...] niepewność co do swojej przyszłości w Polsce, a ewentualny wyjazd do kraju ojczystego związany będzie z poniesieniem kosztów na uzyskanie wizy wjazdowej oraz konieczność długiego oczekiwania na nią".

W konsekwencji – w części dotyczącej żądania Skarżącego przyznania od Organu sumy pieniężnej – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, z późn. zm.), oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie: 597 zł.