Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 99/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 134 § 1, 141 § 4 i 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 199, art. 201
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 14/21 w sprawie ze skargi E. S. i D. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 9 listopada 2020 r. nr WIR.VIII.7840.1.146.2020.AM w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego solidarnie na rzecz E. S. i D. S. kwotę 1604 (jeden tysiąc sześćset cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 14/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę E. S. i D. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 9 listopada 2020 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 9 listopada 2020 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) po rozpatrzeniu odwołania J. N. od decyzji Starosty G.ego z dnia 11 września 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą: przebudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na kotłownię dla budynku mieszkalnego - uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy opisując przebieg postępowania w sprawie zaznaczył, że decyzją z dnia 11 września 2020 r. Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego ww. inwestycję. Decyzja wydana została dla inwestorów E. i D. S. Działka, której dotyczy postępowanie, stanowi współwłasność E. S., D. S., J. N. oraz Gminy S. nad O.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. N., oświadczając w nim, że wyraziła zgodę skarżącym na zainstalowanie kotła wodnego opalanego ekogroszkiem w budynku gospodarczym na działce nr [...], ale nie wyraziła zgody na ułożenie przewodów centralnego ogrzewania wody i prądu do budynku mieszkalnego w gruncie stanowiącym wspólną własność.

Dalej organ wskazał, że planowana inwestycja obejmuje przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na kotłownię. Na działce projektuje się przyłącze cieplne z budynku gospodarczego do budynku mieszkalnego (na potrzeby jednego mieszkania) oraz dobudowę komina prefabrykowanego do budynku gospodarczego. Realizacja inwestycji związana jest więc z nieruchomością wspólną i stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 199 Kodeksu cywilnego (dalej jako k.c.), który stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Organ podał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można by uznać, że taka zgoda została wyrażona. Inwestor załączył bowiem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane przez art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże wnosząca odwołanie oświadczyła, że wyraziła zgodę - ale tylko na część inwestycji, mianowicie na zainstalowanie kotła wodnego opalanego ekogroszkiem w budynku gospodarczym. Nie wyraziła natomiast zgody na ułożenie przewodów centralnego ogrzewania wody i prądu w gruncie. Z powyższego wynika, że inwestor w dniu wydawania pozwolenia na budowę nie dysponował zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację planowanego zamierzenia, bowiem zgoda współwłaścicielki obejmowała tylko jego część (instalację kotła). Tymczasem, by inwestycja mogła zostać zrealizowana, niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Organ podkreślił, że pozwolenie na budowę może być udzielone wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożone przez inwestora oświadczenie jest skuteczne wówczas, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, że nie odpowiada ono rzeczywistości. W konsekwencji organ uznał, że skarżący nie wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust 4 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie jest możliwe pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę planowanego przedsięwzięcia.

Skargę na powyższą decyzję złożyli skarżący, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie:

1. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że nie spełniają przesłanek do wydania pozwolenia na budowę;

2. art. 199 w zw. z art. 201 i w zw. z art. 206 k.c. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że winni uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli działki na realizację inwestycji, podczas gdy fakt planowania przez nich na tej nieruchomości przyłącza do budynku gospodarczego, które jest konsekwencją wymiany pieca, wyklucza konieczność legitymowania się przez nich zgodą wszystkich współwłaścicieli na tego rodzaju czynność, albowiem inwestycja stanowiła nieznaczną przebudowę istniejącego budynku i nie wpływała na zmianę korzystania z części wspólnych;

3. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierzetelnym i niestarannym wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej skarżonej decyzji oraz niewłaściwej ocenie materiału dowodowego sprawy, chociażby przez to że inwestor miał zamiar ułożyć przewody z prądem w gruncie, mimo że instalacja ta istniała jeszcze przed zamierzeniem skarżących;

4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty G. i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo że zachodziły przesłanki do utrzymania decyzji w mocy.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący argumentowali, że położenie instalacji wodociągowej jest konsekwencją wymiany pieca i jest do tego niezbędne. Instalacja ta nie wpłynie na sposób zagospodarowania części wspólnych. Jak to wskazano w decyzji o warunkach zabudowy, inwestycja ta nie wymagała spełnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa". Skarżący posiadają tytuł własności do wskazanej nieruchomości w części odpowiadającej 1/2 przedmiotowej działki.

Skarżący podkreślili, że ważne dla oceny, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu, jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. Nie każde wykorzystanie części nieruchomości wspólnej na potrzeby inwestycji budowlanej winno być kwalifikowane jako czynność wykraczająca poza zwykły zarząd rzeczą. Jeżeli bowiem planowane roboty budowlane zmierzać mają do zachowania należytego stanu nieruchomości, to ich kwalifikacja prawna winna być oceniana właśnie przez pryzmat czynności zwykłego zarządu lub czynności zachowawczych i nie stanowi przekroczenia granic zwykłego zarządu rzeczą.

Skarżący wskazali, że istotnym w tym postępowaniu jest fakt, że rury, które miały doprowadzać wodę do kotła, przechodziły przez podwórze, które jest użytkowane wspólnie przez mieszkańców budynku wielomieszkaniowego. Wspomniany grunt jest wykorzystywany jako ciąg komunikacyjny pomiędzy budynkami i jako droga dla samochodów. W gruncie tym jest już ułożona instalacja elektryczna. Ułożenie zatem obok już istniejącej instalacji dodatkowego rurociągu preizolowanego nie zmieni sposobu zagospodarowania części wspólnej. Zamierzenie skarżących miało poprawić jakość powietrza w zasięgu nieruchomości wspólnej.

Mając zatem na względzie, że czynności skarżących mieszczą się w zakresie zwykłego zarządu nieruchomością, do której wymagana jest jedynie zgoda większości współwłaścicieli nieruchomości, przy jednoczesnej zgodzie Gminy S. nad O., należy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy wynika, iż nieruchomość objęta zgłoszonym przez skarżących wnioskiem stanowi współwłasność kilku osób, z których jedna – J. N. – według treści odwołania wyraziła zgodę na zainstalowanie kotła wodnego opalanego ekogroszkiem w budynku gospodarczym, ale nie wyraziła zgody na ułożenie przewodów centralnego ogrzewania wody i prądu do budynku mieszkalnego w gruncie stanowiącym wspólną własność. Zdaniem Sądu wobec braku zgody jednego ze współwłaścicieli na realizację przez skarżących zamierzonej inwestycji organ odwoławczy słusznie przyjął, że nie wykazali oni prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak tego wymaga przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Z projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja obejmuje przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na kotłownię. Na działce projektuje się przyłącze cieplne z budynku gospodarczego do budynku mieszkalnego (na potrzeby jednego mieszkania) oraz dobudowę komina prefabrykowanego do budynku gospodarczego.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że definicję współwłasności rzeczy zawiera art. 195 k.c., zgodnie z którym własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Wprawdzie każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli (art. 198 k.c.), ale do czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu rzeczą, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.).

Pojęcie "zarządu" w rozumieniu art. 199 k.c. określił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 10.04.1991 r. - zasady prawnej - III CZP 76/90 (OSNCP 1991, nr 10-12, poz. 117). Zgodnie z tą uchwałą, zarząd obejmuje całokształt czynności prawnych i faktycznych dotyczących majątku wspólnego - wśród nich czynności, których treścią jest zarówno zobowiązanie się do zbycia prawa majątkowego, stanowiącego składnik majątku wspólnego, jak i przeniesienie tego prawa na inną osobę. W uzasadnieniu zaś uchwały składu 7 sędziów z 25.03.1994 r., III CZP 182/93 (OSNCP 1994, nr 7-8, poz. 146), Sąd Najwyższy ujął to nieco szerzej, stwierdzając, że "zarząd majątkiem wspólnym, to całokształt czynności faktycznych i prawnych, które dotyczą tego majątku bezpośrednio lub pośrednio przez osiągnięty skutek gospodarczy".

Jak zostało to przyjęte w doktrynie (por. G. Rudnicki w: St. Rudnicki, J. Rudnicka, G. Rudnicki, red. J. Gudowski, Kodeks Cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. Wielkie komentarze Lexis Nexis, 2013, s. 347 i n.) pojęcie czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczających zwykły zarząd nie zostało ustawowo zdefiniowane. Ocena czynności podejmowanych przez zarządcę powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności odnoszących się do przedmiotu współwłasności i jej charakteru. Na zwykły zarząd składają się czynności zaliczane do bieżących spraw, związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Czynności mające za przedmiot rozporządzenie rzeczą wspólną i te, których charakter i waga wskazują na to, że nie mieszczą się w rozumieniu tak pojmowanych zwykłych czynności, należą natomiast do przekraczających zwykłe czynności (por. wyrok SN z 10.06.1994 r., II CRN 53/94, Lexis Nexis nr 309174).

Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 17.08.1998 r., IV SA 585/96, uznał, że jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a tylko jeden ze współwłaścicieli ubiega się o udzielenie pozwolenia na budowę, niedopuszczalne jest wydanie decyzji o takim pozwoleniu na rzecz wszystkich współwłaścicieli. Pozwolenie na budowę może być wydane tylko tej osobie, która wystąpiła z wnioskiem w tej sprawie, po przedstawieniu przez wnioskodawcę dowodu, że pozostali współwłaściciele wyrażają na to zgodę.

Mając na uwadze powyższe, Sąd Wojewódzki stwierdził, że roboty budowlane na nieruchomości wspólnej, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, udzielanego wyłącznie osobie posiadającej prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, nie mieszczą się w ramach zwykłego zarządu rzeczą. Słusznie więc Wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że skarżący takiego prawa nie mają - wobec zdecydowanego sprzeciwu jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Sąd uznał, że mając na uwadze zakres i rozmiar planowanej inwestycji, niewątpliwie stanowi ona czynność przekraczającą zwykły zarząd. Dotyczy to zarówno kwestii przebudowy budynku jak i wykonania przyłącza przebiegającego przez nieruchomość na odcinku od budynku gospodarczego do budynku mieszkalnego.

Sąd zaznaczył, że znana jest mu linia orzecznicza, na którą powołują się w skardze skarżący, jednakże nie może ona mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Cytowane wyroki dotyczą bowiem innej sytuacji, tj. możliwości przeprowadzania instalacji (przyłączy) na wspólnej nieruchomości, która, co należy podkreślić, stanowi drogę dojazdową do innych nieruchomości współwłaścicieli. W analizowanej sprawie przyłącze ma natomiast powstać na wspólnej nieruchomości zabudowanej budynkami, zatem jej charakter jest zupełnie inny niż drogi dojazdowej, w której, co często wynika z jej istoty, są posadowione różne instalacje. Skarżący w dniu wydawania pozwolenia na budowę nie dysponowali zatem zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację całego planowanego zamierzenia, bowiem, jak już powyżej wskazano, zgoda J. N. obejmowała tylko jego część (instalację samego kotła). Tymczasem, by inwestycja mogła zostać zrealizowana, niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli na całość planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zasadnie orzekł Wojewoda, że nie jest możliwe pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę planowanego, spornego przedsięwzięcia.

W kontekście powyższych rozważań, za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ II instancji nie naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, słusznie uznając, że w stanie tej sprawy potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem skarżących. Skoro art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wyraźnie stwierdza, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma osoba, której służy tytuł prawny wynikający z prawa własności, przewidujący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, to Wojewoda poprawnie rozważył i zastosował w niniejszej sprawie przepisy dotyczące współwłasności i zarządu rzeczą wspólną.

Zdaniem Sądu, nie można też było w tym stanie rzeczy skutecznie zarzucić Wojewodzie naruszenia przepisów postępowania, organ rozpatrzył bowiem całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.

W świetle powyższego, Sąd Wojewódzki uznał decyzję Wojewody za prawidłową, bowiem, jego zdaniem, nie narusza ona zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił

E. S. i D. S. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 32 ust.4 pkt. 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, iż skarżący nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością, podczas gdy na etapie wydawania decyzji takowe prawo posiadali,

2) art. 199 w zw. z art. 201 i 206 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks Cywilny (dalej: k.c.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż skarżący winni uzyskać na zamierzoną inwestycję budowlaną zgodę wszystkich współwłaścicieli działki, gdyż inwestycja ta stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłej czynności, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż inwestycja budowlana nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłej czynności, zatem nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli działki, a w konsekwencji należy uznać, iż skarżący posiadali pełne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z inwestycją,

3) art. 199 w zw. z art. 201 i 209 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uznania, że inwestycja budowlana skarżących miała na celu czynności naprawcze i zachowawcze w stosunku do nieruchomości w związku z powyższym nie wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli jako czynność zwykłego zarządu.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako: p.u.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz ocenę dowodów wykraczającą poza reguły swobodnej oceny, a w konsekwencji uznanie, że skarżący nie posiadali tytułu prawnego do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, a inwestycja polegająca na dostawieniu komina do kotłowni użytkowanej przez skarżących oraz doprowadzenie instalacji grzewczej do budynku mieszkalnego skarżących była czynnością przekraczającą zakres zwykłej czynności,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i w zw. z art. 199, 201, 206 i 209 k.c. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia wydanej decyzji;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu wyroku ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi,

4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 28 k.p.a. oraz art. 199 k.c. polegające na uznaniu, że złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało bezpodstawnie zakwestionowane oraz że w sprawie zachodzą przesłanki do uznania, iż wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej stanowi czynność zwykłego zarządu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, na podstawie art. 176 p.p.s.a., w zw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi co do istoty i uchylenie decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w całości uchylającą decyzję starosty G. o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę,

2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z protokołu nr 662128 z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 13 września 2021r. na okoliczność złego stanu przewodów kominowych skutkującym nie nadawaniem się do dalszej eksploatacji, a tym samym konieczności podejmowania przez skarżących czynności naprawczych i zachowawczych w stosunku do nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty w części okazały się zasadne.

Wbrew ocenie organu odwoławczego, a następnie Sądu Wojewódzkiego, skarżący zgodnie z art. 32 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a konkretnie realizację zamierzenia obejmującego przebudowę budynku gospodarcze ze zmianą sposobu użytkowania jego części na kotłownię wraz z instalacją służącą ogrzewaniu lokalu mieszkalnego w odrębnym budynku mieszkalnym.

W sprawie nie było sporne, że skarżący uzyskali zgodę współwłaścicielki J. N. na zainstalowanie kotła grzewczego (wodnego, opalanego ekogroszkiem) w części budynku gospodarczego położonego w obrębie nieruchomości, na której znajduje się też budynek z lokalami mieszkalnymi. Oczywiste w sprawie było to, że przedmiotowa kotłownia ma obsługiwać lokal mieszkalny inwestorów, a zatem niezbędne jest wykonanie przyłączy dla zewnętrznej instalacji. Już w decyzji o warunkach zabudowy z 6 kwietnia 2020 r. zaznaczono (pkt 2.1.f.), że nie ulegnie zmianie dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu po doprowadzeniu przyłączy ciepłej i zimnej wody. Jak wynika zaś z projektu budowlanego przewidziano w nim podziemną instalację grzewczą, która ma być ułożona w zbiorczym rurociągu, przebiegającym przez wspólną nieruchomości (podwórze) pomiędzy kotłownią a budynkiem mieszkalnym.

Według ustaleń projektu, dla przeprowadzenia instalacji konieczne będzie dokonanie wykopu na ok. 0,8 m, który po zakończeniu robót będzie zasypany, celem doprowadzenia nawierzchni do stanu pierwotnego.

W takim stanie sprawy zakomunikowany w odwołaniu brak zgody współwłaścicielki J. N. na ułożenie w gruncie przewodów centralnego ogrzewania wody do budynku mieszkalnego stanowiącego wspólną własność (z wyodrębnionymi lokalami), nie mógł stanowić podstawy do uchylenia przez organ drugiej instancji udzielnego decyzją pozwolenia na przebudowę części budynku gospodarczego ze zmianą jego użytkowania na kotłownię oraz orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotowe roboty budowlane.

Podkreślić należy, że zaplanowana przez skarżących kotłownia mająca służyć ogrzewaniu ich lokalu mieszkalnego objęta była zgodą współwłaściciela nieruchomości, zaś zaprojektowane przyłącze instalacji grzewczej nie będzie oddziaływać na korzystanie ze wspólnej nieruchomości, poza okresem prowadzenia robót budowlanych.

W takich okolicznościach sprawy sam brak zgody współwłaściciela nieruchomości na wykonanie podziemnej instalacji grzewczej nie mógł stanowić przesłanki do odmowy udzielenia pozwolenia dla całej inwestycji.

Jak słusznie przyjęto w orzecznictwie, instalowanie przewodów wodociągowych nie jest czynnością faktyczną, która prowadziłaby do zmiany przeznaczenia gruntu, zmiany jego konfiguracji oraz przeszkadzałaby współwłaścicielom w korzystaniu ze wspólnego gruntu. Chwilowe niedogodności wynikające z prowadzonych prac ziemnych nie zmieniają charakteru takiej czynności, jako czynności zwykłego zarządu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 1980 r. III CRN 166/80).

Ponadto należy wskazać na ukształtowane w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli nieruchomości, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Przepisy Kodeksu cywilnego nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zwykłego zarządu. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy.

W szczególności przyjmuje się, że instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej lub wodociągowej na nieruchomości wspólnej może mieścić się w ramach zwykłego zarządu, gdy służyć ma zwiększeniu użyteczności danej, czy innej nieruchomości (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2002 r. III CZP 18/02, wyroki NSA z dnia: 16 lipca 2010 r. II OSK 906/09, 14 lutego 2018 r. II OSK 2086/17, 21 lutego 2018 r. II OSK 1081/16).

Przykładowo w wyroku z 19 czerwca 2012 r. II OSK 511/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby przyjąć, iż budowa podziemnej linii kablowej służącej zaopatrzeniu w energię elektryczną na nieruchomości stanowiącej działkę drogową będącą przedmiotem współwłasności, jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

Przedstawione powyżej uwagi prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie złożone przez inwestorów oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było wystarczające dla udzielenia wnioskowanego pozwolenia nie tylko w zakresie kotłowni (w tym budowy komina), co do której wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli w myśl art. 199 k.c. (czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu), ale też podziemnej instalacji grzewczej łączącej kotłownię z lokalem mieszkalnym, wymagającej zgody większości współwłaścicieli stosownie do art. 201 k.c. (czynność zwykłego zarządu). Dla porządku zastrzec należy, że kwestia zgody większości współwłaścicieli w przedmiocie wykonania podziemnej instalacji grzewczej nie była ustalana przez organy obu instancji, zatem podlegać będzie to wyjaśnieniu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Wobec powyższego za wadliwe należało uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które podjęte zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz wymienionych przepisów prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz częściowo zarzut odnoszący się do przepisów art. 199 i art. 201 k.c., w powiązaniu z zarzutami dotyczącymi art. 134 § 1, 141 § 4 i 151 p.p.s.a.

W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanej decyzji organu odwoławczego, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w myśl art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

12