Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 875/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1202/21 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2021 r. nr OA.7721.10.3.2021 w przedmiocie braku podstaw do wydania decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. J. na rzecz Z. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1202/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2021 r. nr OA.7721.10.3.2021 w przedmiocie braku podstaw do wydania decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubaczowie z dnia 11 stycznia 2021 r. nr NB.5160.5.2016 (pkt I) oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubaczowie (dalej: "PINB") w dniu 16 maja 2016 r. przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że na działkach ewid. nr [...] i nr [...] w miejscowości L. posadowiony jest budynek inwentarski. Obiekt jest budynkiem parterowym, niepodpiwniczonym, o konstrukcji murowanej i wybudowanym na w kształt litery "T", tj. jest podzielony na dwie części: pierwsza po stronie zachodniej, w której znajdują się m.in. pomieszczenia socjalne, sanitariaty i kotłownia, oraz druga część budynku – od strony wschodniej, w skład której wchodzą trzy pomieszczenia przystosowane do chowu trzody chlewnej. W części socjalnej przeprowadzono remont i przebudowę, w tym zainstalowano kocioł grzewczy z odprowadzeniem spalin, jednak brak było w niej prawidłowego nawiewu powietrza z zewnątrz, a także nie wykonano okładziny sufitu. Także w części głównej wykonano roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie obiektu. Podczas kontroli ustalono, że roboty budowlane w obiekcie nie zostały zakończone. W trakcie kontroli inwestor J. J. nie okazał dokumentów i nie udzielił informacji potwierdzających uzyskanie pozwolenia na wykonywanie ww. robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku inwentarskiego lub potwierdzających dokonanie zgłoszenia robót.

PINB postanowieniem z dnia 3 czerwca 2016 r. znak: NB.5160.5.2016, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290; dalej: "u.p.b."), nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Od powyższego postanowienia strony postępowania nie wniosły zażalenia.

Następnie PINB decyzją z dnia 28 lipca 2016 r. nr NB.5160.5.2016 nałożył na J. J. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 stycznia 2017 r. odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz dotyczących robót budowlanych, z uwzględnieniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji J. J. oraz Z. K. złożyli odwołania, na skutek których organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy PINB wziął pod uwagę przedstawioną przez inwestora opinię techniczną przeprowadzonych robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia 30 września 2016 r. nr NB.5160.5.2016 PINB stwierdził brak podstaw do wydania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (pkt I) oraz brak podstaw do wydania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt II).

W wyniku odwołania wniesionego przez Z. K. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") decyzją z dnia 17 lutego 2017 r. nr OA.7721.10.4.2016 uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał J. J. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku inwentarskiego.

Od decyzji organu drugiej instancji Z. K. wniósł skargę, która została oddalona wyrokiem WSA w Rzeszowie z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 477/17. Od niniejszego wyroku Z. K. wniósł skargę kasacyjną, a na skutek rozpoznania skargi NSA wyrokiem z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 62/18 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Powodem uchylenia wyroku było wydanie zaskarżonego orzeczenia w warunkach nieważności postępowania z uwagi na błędnie zapisany skład sędziowski w protokole rozprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1280/18 uchylił decyzję PWINB z dnia 15 lutego 2017 r. nr OA.7721.10.4.2016 oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 30 września 2016 r. nr NB.5160.5.2016 oraz postanowienie PINB z dnia 3 czerwca 2016 r. nr NB.5160.5.2016. Od niniejszego wyroku skargę kasacyjną wniósł PWINB, która została oddalona wyrokiem NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1708/19. Stąd wyrok WSA z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1280/18 uprawomocnił się.

Stosując się do zaleceń Sądu PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W trakcie postępowania ustalono, że roboty budowlane zostały zakończone. Podczas jednej z rozpraw administracyjnych połączonej z oględzinami J. J. wyjaśnił, że dokończył roboty budowlane na podstawie zgłoszenia do Starosty Lubaczowskiego, a także wskazał, że obiekt jest użytkowany czasowo do kwarantanny przywożonych zwierząt. Natomiast obecny na rozprawie Z. K. wskazał, że J. J. zlikwidował przewody i maszt, a przybudówkę podniósł i poszerzył, a także została powiększona jego kubatura. Zdaniem Z. K. doszło do zmiany przeznaczenia budynku z hodowli ściółkowej na chlewnię. W trakcie trwania postępowania PINB przesłuchał świadka, który wyjaśnił, że podczas wizyty w budynku (przed jego remontem) nie zauważył, żeby pod posadzką znajdowały się zbiorniki na gnojowicę, a także, że J. J. przywozi do budynku świnie na czas około dwóch miesięcy i w związku z tym odczuwalny jest przykry zapach. Dodatkowo J. J. poinformował, że dokonał do Starosty Lubaczowskiego zgłoszeń robót budowlanych: w dniu 29 lipca 2016 r., nr ABR.6743.6.88.2016, polegających na remoncie zbiornika na gnojowicę i budowie rampy oraz w dniu 9 września 2016 r. nr ABR.6743.6.101.2016, polegających na remoncie podziemnego zbiornika na gnojowicę i w dniu 24 lutego 2017 r. nr ABR.6743.6,3,2017 polegających na remoncie budynku inwentarskiego, a także wskazał, że do ww. zgłoszeń Starosta Lubaczowski nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji.

Na bazie przeprowadzonego postępowania dowodowego PINB decyzją z dnia 11 stycznia 2021 r. nr NB.5160.5.2016 stwierdził brak podstaw do wydania: I. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: "pr. bud.") decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oraz II. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sprawie dotyczącej samowolnego remontu i przebudowy budynku inwentarskiego na działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...].

W uzasadnieniu PINB wskazał m. in., że z opinii technicznej opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, znajdującej się w aktach sprawy, wynika, że wykonane dotychczas roboty budowlane w przedmiotowym budynku inwentarskim zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót.

Od wskazanej decyzji odwołanie wniósł Z. K., a po rozpoznaniu odwołania PWINB decyzją z dnia 31 maja 2021 r. nr OA.7721.10.3.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał m.in., że J. J. dokończył roboty budowlane legalnie, na mocy zgłoszenia z dnia 24 lutego 2017 r. (zgłoszenie remontu) oraz z dnia 9 września 2016 r. (zgłoszenie remontu podziemnego zbiornika na gnojowicę zlokalizowanego przy wschodniej ścianie budynku). Ponadto w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie przedmiotowego budynku zostały zakończone. PWINB wskazał także, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja, w której byłby zobligowany do orzeczenia zaniechania dalszych robót budowlanych, czy rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, względnie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie brak jest zatem podstaw do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 pr. bud., gdyż wykonane roboty w budynku nie uchybiają przepisom budowlanym, co legalizuje zarazem wykonane roboty budowlane.

Skargę na powyższą decyzję PWINB wniósł Z. K., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania:

– art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące zaniechaniem prawidłowej oceny okoliczności mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie czy przedmiotowy budynek w istocie posiadał podziemne zbiorniki na gnojowicę, a jeśli tak, to czy ich odtworzenie nie było de facto przebudową budynku wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę;

– art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów polegającej na uznaniu, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, wobec faktu, że opinia techniczna, na której oparto rozstrzygnięcie została sporządzona przed zakończeniem wszystkich prac w przedmiotowym budynku inwentarskim;

– art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci wyjaśnień skarżącego oraz zeznań świadka;

– art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 80 k.p.a., poprzez nieustalenie czy budowa rusztów dla trzody chlewnej w przedmiotowym budynku nie stanowiła przebudowy powiększającej kubaturę przedmiotowego budynku wymagającej pozwolenia na budowę;

– art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z § 25 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2010 r., nr 56, poz. 344) poprzez nieustalenie, czy dokonana przebudowa posadzki w postaci zmiany posadzki betonowej na ruszty betonowe z umieszczonymi poniżej zbiornikami na gnojowice odpowiada wymaganiom określonych w regulacjach przedmiotowego rozporządzenia;

– art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w przypadku, gdy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił częściowo skargę.

W ocenie Sądu – jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zostały uwzględnione przez WSA w Rzeszowie – tak skontrolowane rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisów k.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania z czterech, zasadniczych powodów.

Po pierwsze, skarżący trafnie zarzucił organom obu instancji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii osoby posiadającej uprawnienia budowlane sporządzonej przed wykonaniem stwierdzonych nielegalnych robót budowlanych. Pomiędzy datą złożenia opinii z dnia 3 sierpnia 2016 r. a datą kolejnych oględzin obiektu przeprowadzonych przez PINB dnia 11 marca 2020 r. były niewątpliwie prowadzone inne niż opisane w opinii roboty budowlane, gdyż w protokole z rozprawy administracyjnej z tego dnia stwierdzono wyraźnie, że uległ zmianie stan obiektu względem stanu opisanego w protokole kontroli z dnia 16 maja 2016 r. i w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 7 czerwca 2016 r. Stąd przy wydawaniu decyzji organ odwoławczy nie mógł się oprzeć na opisanej wyżej opinii technicznej, skoro dotyczyła ona stanu robót budowlanych nie zakończonych, przez co nie mogła obejmować wszystkich stwierdzonych przed zakończeniem postępowania czynności inwestycyjnych.

Po drugie, organy obu instancji nie wyjaśniły kwestii wypełnienia przez oceniany obiekt o przeznaczeniu do hodowli świń przepisów dotyczących utrzymania w obiektach inwentarskich zwierząt gospodarskich. Przedmiotem postępowania był nieużytkowany budynek inwentarski przeznaczony do hodowli zwierząt. O hodowlanym charakterze obiektu świadczy wyposażenie go w boksy, podajniki paszy, karmniki. Inwestor poinformował organ, że obiekt użytkowany jest czasowo do celów kwarantanny przewożonych zwierząt dwa razy w ciągu roku po 3 tygodnie. Wobec tego na organach prowadzących postępowanie naprawcze ciążył obowiązek zbadania zgodności tak wykonanego obiektu inwentarskiego z przepisami dotyczącymi jego użytkowania.

Po trzecie, w postępowaniu naprawczym koniecznym jest wyjaśnienie zagadnienia tytułu prawnego do nieruchomości, na których prowadzone są roboty budowlane, stąd przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pr. bud. organ powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie roboty wykonane przez inwestora były wykonywane w przybudówce do obiektu inwentarskiego. Przybudówka znajduje się zaś na działce nr [...], będącej, jak ustalił PINB zgodnie z wytycznymi WSA, własnością Gminy [...]. Inwestor nie złożył w toku postępowania dokumentów, z których wynikałoby jego prawo do wykonania robót w tej części obiektu, która leży w granicach własności Gminy. Nie był także wzywany do dostarczenia takich dowodów. Milczenie Gminy [...] w toku postępowania, jak zauważa PWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest dowodem na to, że inwestor posiadał tytuł prawny do wykonywania robót budowlanych w części budynku znajdującej się na nieruchomości niestanowiącej jego własności. Zatem również ta kwestia powinna zostać przez organy nadzoru budowlanego bezwzględnie wyjaśniona, do czego zobowiązuje art. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud.

Po czwarte, w toku zakończonego postępowania organy nie rozstrzygnęły, czy zachodzi konieczność dostosowania inwestycji do przepisów z zakresu ochrony środowiska. Zdaniem Sądu, przepisy postępowania naprawczego nakładają na organy nadzoru budowlanego obowiązek zbadania przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud., kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obiekt, którego dotyczyły roboty budowlane – przebudowa i remont – jest obiektem przeznaczonym do gospodarczej hodowli zwierząt, który może odpowiadać kwalifikacji przedsięwzięć, dla których istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Sąd wskazał przy tym, że w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne będzie wyjaśnienie, czy obiekt inwentarski, w którym przeprowadzono nielegalne roboty, należy do przedsięwzięć, o jakich mowa w powołanych wyżej przepisach rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, a także czy na rzecz aktualnego właściciela lub jego poprzednika prawnego była wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei te ustalenia powinny determinować dalsze działania procesowe prowadzone w ramach postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. J., zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

‒ naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud. poprzez zastosowanie powyższych przepisów, pomimo że w ustalonym stanie faktycznym powyższe przepisy nie odnoszą się do sytuacji, w której znalazł się skarżący z uwagi na zakończenie prac oraz wykonanie prac zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną zgodnie z opinią techniczną zalegającą w aktach sprawy oraz ustaleniami organu pierwszej i drugiej instancji poczynionymi w toku postępowania;

‒ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.pa. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a."). poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, wobec braku uchybień organów w prowadzonym postępowaniu, wyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności oraz wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów potwierdzających wykonanie prac przez J. J. zgodnie ze stosownymi przepisami oraz sztuką budowlaną, na co jednoznacznie wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie od J. J. na rzecz Z. K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestnik zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W takiej sytuacji z reguły w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ tylko wtedy, gdy stan faktyczny został poprawnie ustalony i nie doszło do mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny wykładni i zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie jednak treść zarzutów i ich uzasadnienie pozwala na odniesienie się do wskazanych naruszeń łącznie.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, czyli zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odpowiadając na to pytanie należy podkreślić, że o ile Sąd pierwszej instancji wskazał w motywach naruszenia tych zasad na 4 kwestie wymagające wyjaśnienia, które powiązał z określonymi przepisami prawa materialnego, o tyle skarga kasacyjna ani w zarzutach, ani w ich uzasadnieniu nie określa i nie konkretyzuje, które okoliczności, zdaniem jej autora, zostały wyjaśnione, a co zostało wadliwie ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Odnośnie do zarzucanego przez Sąd pierwszej instancji braku oceny, czy roboty budowlane wykonane po sporządzeniu w postępowaniu administracyjnym opinii technicznej z dnia 3 sierpnia 2016 r., są zgodne ze sztuką budowlaną i przepisami prawa, to uzasadnienie skargi kasacyjnej ogranicza się do stwierdzenia, że Sąd pominął, iż "prace, które zostały sporządzone po wykonaniu tej opinii podlegały ocenie co do sposobu ich wykonania przez organy nadzoru budowlanego, co umożliwiło dokonanie oceny wykonanych prac i podjęcia decyzji co do braku podstaw nakładania obowiązków na J. J. wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane". Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i przede wszystkich motywów decyzji organów obu instancji wskazują, że o ile organy administracji wyszczególniły roboty budowlane wykonane w obiekcie wraz z ich podziałem na te, które stanowiły przebudowę i te, które można zaliczyć jedynie do remontu (strona 12-13 decyzji organu pierwszej instancji), o tyle rację ma Sąd pierwszej instancji, że uzasadnienie, oprócz jednozdaniowego stwierdzenia, że "nie stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie", nie zawiera żadnej oceny wykonanych robót. Trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że opinia techniczna z 3 sierpnia 2016 r. nie obejmowała m.in. takich robót jak montaż urządzeń służących do hodowli świń, podajników paszy, karmników, wymiany instalacji wentylacji grawitacyjnej widocznej na dachu i ścianach zewnętrznych, obróbki blacharskiej z rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe z dachu. A zatem nie można odmówić słuszności Sądowi pierwszej instancji co do tego, że organ odwoławczy nie mógł oprzeć się jedynie na opinii technicznej znajdującej się w aktach sprawy, albowiem nie obejmowała ona całości robót budowlanych. Prawidłowo zatem wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą do oceny sposobu wykonania tych robót, które nie są objęte omawianą opinią, a które zostały wykonane po jej sporządzeniu. Ocena ta winna zostać dokonana wg zasad określonych w art. 80 k.p.a., a zatem z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego. Natomiast, jak słusznie skarżący kasacyjnie wskazał, organy nadzoru budowlanego są wyspecjalizowanymi organami administracji publicznej, zatrudniającymi pracowników z wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych o specjalistycznej wiedzy budowlanej. Powyższe oznacza, że winny rozważyć, czy istnieje potrzeba sporządzania kolejnej oceny technicznej omawianych robót budowlanych, czy też pracownik organu posiadający wiedzę specjalną samodzielnie je oceni co do zgodności z przepisami prawa budowanego oraz przepisami technicznymi.

Podsumowując, zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się do zakwestionowania poczynionej przez Sąd pierwszej instancji oceny naruszenia obowiązku należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Należy natomiast przypomnieć, że Sąd pierwszej instancji oprócz wskazania na powyższe braki postępowania wyjaśniającego zauważył inne uchybienia, które nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Tym samym należy przyjąć, iż skarżący kasacyjnie nie kwestionuje stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Kwestia ta – co ma priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – była przedmiotem oceny w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1280/18, w stosunku do którego następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1708/19 oddalił skargę kasacyjną. Uchylając kontrolowane wówczas rozstrzygnięcie Sąd wskazał na konieczność m.in. wyjaśnienia kwestii własnościowych i prawnych związanych z działkami, na których posadowiony jest budynek. Tymi wskazaniami, na podstawie art. 153 p.p.s.a., związane były organy ponownie prowadzące postępowanie. Sąd pierwszej instancji przyjął (redakcja uzasadnienia pozwala stwierdzić, że w tej części Sąd pierwszej instancji dostrzega naruszenie przepisów prawa materialnego, a nie procesowego), że omawianego prawa inwestor nie posiadał. Takiego prawa, zdaniem Sądu, nie można wywieść z milczenia Gminy [...] w toku postępowania administracyjnego. Tego stanowiska autor skargi kasacyjnej nie tylko nie zakwestionował, ale i nie podjął próby przedstawienia odmiennej oceny.

Dalej, wadliwości ustaleń organów Sąd pierwszej instancji upatrywał również w niewyjaśnieniu kwestii zgodności obiektu inwentarskiego z przepisami dotyczącymi jego użytkowania. W tym zakresie wskazano na niewyjaśnienie zgodności przeprowadzonych robót budowlanych ze wskazanymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymaniu zwierząt gospodarskich. Brak zarzutów w skardze kasacyjnej co do tej części wskazań Sądu również uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę prawidłowości stanowiska Sądu i uzasadnia twierdzenie, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje poczynionych przez Sąd co do tego ustaleń i ocen.

I wreszcie, Sąd pierwszej instancji stwierdził potrzebę wyjaśnienia, czy zachodzi konieczność dostosowania inwestycji do przepisów z zakresu ochrony środowiska. Brak zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie również uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tej kwestii.

Konkludując, należało uznać, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że kontrolowane rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisów dotyczących sposobu i zakresu prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Skoro skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska odnośnie do poczynionych ustaleń faktycznych, to jako nieuzasadniony należało potraktować zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w, jego zdaniem, wadliwym zastosowaniu tej normy prawnej wobec zakończenia prac, wykonania ich zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz sztuką budowlaną, co potwierdzać ma znajdująca się w aktach sprawy ocena techniczna oraz poczynione przez organy administracji ustalenia.

Należy ze wszech miar podkreślić, że kwestia konieczności przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane została przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1280/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1708/19. Treść art. 51 Prawa budowlanego, w szczególności ust. 7, nie pozostawia wątpliwości, że przepisy te mają zastosowanie również do zakończonych robót. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest jednolita wykładnia tego przepisu wskazująca na takie właśnie stanowisko (m.in. NSA w wyroku z 29 maja 2019 r., II OSK1811/17; dostępne w CBOSA).

Skoro skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie przyjętej przez Sad pierwszej instancji oceny co do przedwczesności przyjęcia przez organy administracji, że prace wykonano zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, sztuką budowlaną i przepisami prawa budowlanego, to nie można uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego. Należy wszak zwrócić uwagę, że, po pierwsze, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować poczynionych ustaleń faktycznych. W tej sytuacji należało uznać, że zarzut ten byłby co najmniej przedwczesny. Po wtóre, nawet gdyby ocenić jako trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to i tak zarzut taki w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógłby zostać uwzględniony. Nie budzi wszak wątpliwości, że postępowanie w zakresie remontu i przebudowy budynku inwentarskiego musiałoby, zgodnie z zasadą określoną w art. 104 § 1 k.p.a. dotycząca konieczności rozstrzygania sprawy w formie decyzji administracyjnej, zostać zakończone wydaniem decyzji, której podstawą prawną byłby art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 albo art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji nie można skutecznie czynić Sądowi pierwszej instancji ani organom administracji zarzutu, że błędnie zastosowały ww. normę prawną, tym bardziej, że zaskarżone rozstrzygnięcie kończyło omawiane postępowanie w sposób korzystny dla inwestora (tj. nie nakładając żadnych dodatkowych obowiązków). Tym samym zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

Konkludując, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co obligowało Sąd do jej oddalenia.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd oparł o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.