Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1063/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, ust. 5a, ust. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 4 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. i R. G., dalej jako "wnioskodawcy", wystąpili do Wójta Gminy Stargard z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na dobudowie ganku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na terenie działki nr [...] w B.

Do wniosku dołączono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stargardzie, z dnia 4 lipca 2022 r., nr [...], nakładające na stronę obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącej dobudowy ganku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obręb ewidencyjny B. , w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...].

Po przeprowadzeniu postępowania, w którym sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzją z dnia 2 lutego 2023 r. nr 29/23, na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775), dalej jako "k.p.a.", organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie złożył S. O., dalej jako "odwołujący", "skarżący". W odwołaniu wskazał, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Stargardzie toczy się postępowanie w sprawie dobudowanego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego ganku, bez wymaganego zgłoszenia oraz wymaganej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Część mieszkańców budynku nie wyraziła zgody na dobudowę ganku. Dalej odwołujący opisał jakie nieprawidłowości wystąpiły przy budowie ganku, zakwestionował transparentność prowadzonego postępowania (w sprawie uczestniczy sołtys [...], brat K. G.). Wskazał na brak po stronie wnioskodawców prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto zarzucił organowi I instancji brak zawiadomienia go o wszczętym postępowaniu oraz uniemożliwienie mu zapoznania się z aktami postępowania.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia 4 października 2023 r., nr SKO/WJ/420/1433/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z powyższego przepisu wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla przyszłej, planowanej inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, ewentualnie polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nie można natomiast ustalić warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Wyjątkiem jest sytuacja, w której postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone jest w związku z legalizacją samowoli budowlanej. Gdy obiekt już istnieje, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Stargardzie toczy się postępowanie dotyczące samowolnej dobudowy ganku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obręb ewidencyjny B. , w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...]. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r. organ ten zobowiązał K. i R. G. do przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącej dobudowy tego ganku. Uznać zatem należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczy się w związku z legalizacją samowoli budowlanej, a co za tym idzie spełnia warunki wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawniające do jego prowadzenia.

Kolegium zacytowało treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i wskazało, że w niniejszej sprawie organ I instancji sporządził analizę urbanistyczną (znajdującą się w aktach postępowania). Na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 organ zakreślił obszar analizowany, w wymaganej trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...] (szerokość mierzy 35m) wokół jej granic. W zakreślonym obszarze ujawniono 28 zabudowanych działek.

W analizie opisano cechy ujawnionej zabudowy. Są to budynki mieszkalne dwukondygnacyjne oraz trzykondygnacyjne z poddaszami użytkowymi jako kolejna kondygnacja w poziomie dachu, z dachami dwuspadowymi o kącie nachylenia połaci 30-45°, budynki mieszkalne dwukondygnacyjne z dachami płaskimi. Są to również budynki handlowe jednokondygnacyjne, o dachach płaskich lub dwuspadowych, o kącie nachylenia połaci 40-45°. Budynki usytuowane są wzdłuż drogi gminnej (działka nr [...]) oraz wzdłuż dróg wewnętrznych osiedlowych. Szerokość elewacji frontowych wynosi 13-63 m, a wysokość do kalenicy dachu 7-12 m.

Organ odwoławczy podał, że zestawiono do porównania: funkcję terenu i sposób użytkowania budynków, wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2). Jak wynika z zestawienia tabelarycznego (str. 3 analizy urbanistycznej), średnia wartość wskaźnika zabudowy dla obszaru analizy wynosi 0,24. W decyzji ustalono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, tj. 0,22 i jest on nieznaczne mniejszy niż obliczona wartość średnia.

W ocenie Kolegium tak ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy znajduje potwierdzenie w analizie urbanistycznej. Dobudowa ganku realizowana jest na tylnej elewacji budynku, zatem parametry takie, jak: linia zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu nie podlegają zmianie. Nie podlegały zatem badaniu i nie zostały określone w ustaleniach decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie mają one wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Postępowanie dotyczące wnioskowanych warunków zabudowy prowadzone jest w celu legalizacji samowoli budowlanej. Na etapie ustalenia warunków zabudowy legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane nie stanowi warunku rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. O ustalenie warunków zabudowy, w tym także dotyczących zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania może wystąpić każda osoba, nawet osoba nie legitymująca się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie wskazuje czy dana inwestycja może powstać na danym terenie. Dalszym etapem procesu budowlanego jest etap dotyczący pozwolenia na budowę, a w okolicznościach niniejszego postępowania - postępowanie legalizacyjne.

W ocenie organu, zarzut odwołania dotyczący braku zawiadomienia odwołującego o wszczętym postępowaniu i uniemożliwienia mu zapoznania się z aktami postępowania, w ocenie organu odwoławczego, nie znajduje potwierdzenia. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo z dnia 5 grudnia 2022 r., skierowane do odwołującego, zawiadamiające go o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami, przesłane listem poleconym na adres, jak w odwołaniu od decyzji, jednak niepodjęte przez adresata i zwrócone do organu I instancji.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, S. O. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w miejscowości B. budynki, tak zwane "czworaki", zamieszkiwane przez cztery rodziny, zostały wyposażone w wejście przez wymurowane schody wzdłuż ściany od strony ogrodu do poszczególnych mieszkań danego budynku. Natomiast inwestorzy K. i R. G. wybudowali murowany ganek trwale połączony z budynkiem. Wejście poprzez ganek zostało zmienione o 90 stopni. Tym samym nie można swobodnie korzystać z chodnika, a nawet z wewnętrznej drogi. Ponadto słychać hałas spowodowany robotami gospodarczymi przy wybudowanym ganku, tym bardziej, że jest on wykorzystywany do sprzedaży butli z gazem.

Skarżący zarzucił, że organ I instancji odmówił mu wglądu do akt sprawy z uwagi na ochronę danych osobowych.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2024 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w treści skargi, w tym dotyczące nieharmonijnego charakteru zagospodarowania zabudowy, naruszającego jego zdaniem zasadę dobrego sąsiedztwa, braku wyznaczenia obszaru zabudowy, tzw. terenu minimalnego. Końcowo wskazał, że dla żadnej z działek położonych w pobliżu nie przeprowadzono legalizacji i nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o pozwoleniu na wznowienie robót, jak również nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Z kolei, uczestniczka postępowania, R. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2024 r. wskazała, że skarżący już wcześniej dobudował do swojego lokalu ganek, którego kubatura jest zbliżona do jej ganku. Tym samym, nie powinno ulegać wątpliwości, że skoro do swojego lokalu mieszkalnego skarżący dobudował ganek, to nie powinien odbierać takiego samego uprawnienia jej i jej małżonkowi. Takie działanie skarżącego, w ocenie uczestniczki postępowania, należy uznać za nadużycie prawa, a nie jego wykonywanie.

W odniesieniu do kwestii związanych z usytuowaniem schodów, uczestniczka postępowania stanowczo zaprzeczyła aby uniemożliwiały one korzystanie z chodnika. Cała konstrukcja ganku usytuowana jest w granicach działki nr [...], obręb ewidencyjny B. , gmina S.. Potwierdza to dokumentacja budowlano-techniczna sporządzona na potrzeby postępowania przed organem I instancji. Niemniej, jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę organ II instancji, kwestia ta będzie przedmiotem badania organu nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizującego samowolę budowlaną.

Końcowo wyjaśniła, że ani ona, ani jej mąż nie wykorzystują wybudowanego ganku do celów komercyjnych i nie prowadzą żadnej działalności gospodarczej związanej ze sprzedażą butli gazowych.

Na rozprawie, w dniu 25 lipca 2024 r., skarżący podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Wskazał, że jego intencją nie jest to aby ganek nie istniał, ale zmiana usytuowania wejścia, bowiem obecnie istniejący ganek nie jest spójny architektonicznie z pozostałymi gankami. Narusza to dobro sąsiedztwa. Potwierdził, że istnieje konflikt, ale w jego ocenie można go rozwiązać, poprzez zmianę wejścia.

Na pytanie Sądu skarżący wskazał, że sporny ganek jest takiej samej wielkości jak ganek prowadzący do jego części budynku. Schody z tego ganku wchodzą bezpośrednio na chodnik.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że w ocenie uczestniczki obie decyzje są zgodne z prawem, a w skardze nie podniesiono takich zarzutów, które mogłyby skutecznie te decyzje podważyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku ganku. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana w związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stargardzie postępowaniem legalizacyjnym i nałożeniem na inwestorów, postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r., obowiązku jej przedłożenia.

Na wstępie rozważań wskazać należy, co trafnie podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że – co do zasady, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego i stanowi jego pierwszy etap. Warunki zabudowy ustalane są więc dla inwestycji jeszcze nie istniejących. Przyjmuje się jednak za dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektów już istniejących, jeżeli co do tych obiektów prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, a organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia takiej decyzji, co miało miejsce w badanej sprawie.

Dalej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W świetle przytoczonej regulacji, fundamentalne znaczenie dla określenia czy i jakiego rodzaju obiekt może zostać wybudowany na terenie nieobjętym planem miejscowym, ma zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą planowana inwestycja swoimi charakterystycznymi parametrami i funkcją winna nawiązywać do zabudowy sąsiedniej i stanowić jej kontynuację.

Z kolei ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy dokonywać się winno według zasad określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określającym sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W badanej sprawie organ zadośćuczynił powyższym wymaganiom. Wbrew wywodom skargi, w aktach postępowania znajduje się kopia wymaganej mapy, na której zaznaczono obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, w odległości wynikającej z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Organ przeprowadził następnie analizę tego terenu i doszedł do przekonania, że planowane zamierzenie inwestycyjne może zostać objęte decyzją o warunkach zabudowy. Analiza architektoniczno-urbanistyczna została przeprowadzona w sposób rzetelny i zgodny z obowiązującymi przepisami.

Z akt postępowania, w tym stanowiącej załącznik do decyzji mapy wynika bowiem, że na działce inwestycyjnej znajduje się budynek, w którym do wejścia od strony wschodniej dobudowano ganek o podobnych parametrach, jak ganek będący przedmiotem postępowania. W obszarze analizowanym znajdują się również inne budynki, do których dobudowano ganki podobnej kubaturze. Zasadnie zatem organ uznał, że istnieją podstawy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku uczestników postępowania.

Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, iż wejście do tego ganku znajduje się z innej strony, aniżeli oczekiwałby tego skarżący. Podobnie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż skarżący nie dysponują zgodą pozostałych mieszkańców budynku na wybudowanie ganku. Podkreślenia bowiem wymaga, że na tym etapie badana jest jedynie możliwość wybudowania obiektu budowlanego, przy uwzględnieniu sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Kwestie związane z usytuowaniem obiektu, w tym wejścia i wskazywanej przez skarżącego kolizji z drogą wewnętrzną, czy też prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Są one badane na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym wypadku, w związku z okolicznością, iż zaskarżona decyzja została wydana w procesie legalizacji istniejącego już obiektu budowlanego, będą one badane przez organ nadzoru budowlanego, przy uwzględnieniu przepisów techniczno-budowalnych, a także innych dokumentów, do przedłożenia których inwestorzy zostali zobowiązani, nie wyłączając badania prawa uczestników postępowania do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ nie naruszył reguł postępowania administracyjnego, a Sąd z urzędu nie dostrzegł naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.) orzekł o oddaleniu skargi.