Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 815/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 776/20 w sprawie ze skargi Ł.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 776/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Ł.Z. Zaskarżył wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji będąc zobowiązanym do orzekania w granicach danej sprawy, w wyniku niewłaściwej kontroli działalność administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], w sytuacji gdy zaskarżona decyzja SKO, a także decyzja organu I instancji, obarczone były wadą polegająca na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza ustalenia czy J.Z. ma obiektywną możliwość sprawowania opieki nad mężem, a w konsekwencji czy strona należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnego ojca;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej "ustawy o świadczeniach rodzinnych") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pozostawanie ojca skarżącego w związku małżeńskim stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z literalną brzmieniem przedmiotowego przepisu, w sytuacji gdy wykładnia celowościowa i funkcjonalna w/w przepisu przy uwzględnieniu okoliczności, z których obiektywnie wynika, iż małżonek osoby wymagającej opieki, choć nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest w stanie sprawować tej opieki z uwagi na wiek i stan zdrowia to organ administracji ma obowiązek uwzględnić wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów naruszenia powyższych przepisów postępowania wskazać trzeba w kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd pierwszej instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Kolejno w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, gdy sąd ten powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10). Na żadną z tych okoliczności nie powołano się stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Nie można zatem potwierdzić jego zasadności.

Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r., I OSK 2674/16, 26 września 2018 r., II OSK 104/18, 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14).

Nie jest także trafny zarzut naruszenia 135 P.p.s.a. Przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Poza tym, co istotniejsze powołany przepis art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie gdy Sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy przez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie wzruszył zaskarżonego aktu. Zatem nie mógł stosować wymienionego przepisu.

Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga odniesienia się również do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i opartego na jej podstawie wniosku, że z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego należy wykluczyć dziecko osoby wymagającej stałej opieki w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jeżeli opiekę taką może sprawować współmałżonek tej osoby. Z powyższym stanowiskiem wiąże się bowiem zakres wymaganych w sprawie ustaleń faktycznych.

Świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych uregulowanych w ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) przysługującym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie to przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże jak stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych określa zatem negatywną przesłankę po stronie osoby wymagającej opieki, której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom uprawnionym na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Z brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu na niepełnosprawnego ojca. Ojciec skarżącego pozostaje bowiem w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.) wynika, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, zgodnie z art. 60 § 1 k.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Z kolei z art. 130 k.r.o. wynika, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej (wyrok NSA z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14).

Z omawianego przepisu jednoznacznie wynika więc, że w przypadku pozostawania przez osobę wymagająca opieki w związku małżeńskim, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłącznie gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, wyrok NSA z 20 stycznia 2020 r., I OSK 2031/20).

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi na stanowisku i podziela linię orzeczniczą, zgodnie z którą w oparciu o literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasadne i konieczne jest ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ze względu na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Natomiast otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pomimo pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim jest możliwe jedynie w sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Nie sposób zatem przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, że sytuacja w której małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki, umożliwia przyznanie świadczenie osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. W niniejszej sprawie (w ocenie skarżącego) przyczyną uniemożliwiającą małżonkowi opiekę nad mężem jest stan zdrowie jednakże niepoparty orzeczeniem o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Co oznacza, że w świetle orzeczenia - opartego o stosowne opinie lekarskie - stan zdrowia współmałżonka nie uniemożliwia mu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, nawet jeżeli opieka ta częściowo opierałaby się na współdziałaniu z dzieckiem osoby niepełnosprawnej jak ustaliły to organy na podstawie wywiadu środowiskowego. W świetle powyższej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie był zasadny również zarzut naruszenia przepisów postępowania wiązany przez skarżącego kasacyjnie z brakiem ustaleń co do obiektywnej możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczającym w tym zakresie, wobec jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, było ustalenie, że współmałżonek osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.