Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4275/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 782/19 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 października 2020 r., po rozpoznaniu skargi Gminy Lublin, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu z 5 lutego 2020 r. w przedmiocie opłaty za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 5 lutego 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Zamościu określił Gminie Lublin za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 376.249 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne).

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 552 ust. 2 Prawa wodnego, opłata zmienna za usługi wodne w okresie przejściowym do 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie wyników pozyskanych w toku kontroli gospodarowania wodami albo ustaleń z przeglądu pozwoleń wodnoprawnych. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie przeprowadził 26 listopada 2018 r. kontrolę gospodarowania wodami w ramach usług wodnych wykonywanych przez Gminę Lublin. Gmina Lublin nie podała ilości wód opadowych odprowadzonych do wód oraz odmówiła podpisania protokołu, pomimo naniesienia zgłoszonych uwag. W związku z tym organ ustalił opłatę zmienną na podstawie przeglądu pozwoleń wodnoprawnych, w tym przypadku na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Lublin z 18 października 2012 r. W pozwoleniu wodnoprawnym ilość wód opadowych podana była tylko jako wartość Qmax m3/h i na tej podstawie po przeliczeniu została ustalona opłata za usługi wodne.

Gmina Lublin wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że charakter opłaty zmiennej wskazuje jednoznacznie na to, że jej wysokość nie jest determinowana treścią pozwolenia wodnoprawnego, ale rzeczywistą ilością odprowadzonych wód, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (art. 272 ust. 5 Prawa wodnego). Nie można zatem stosować tej samej metodologii do obliczania opłaty stałej i opłaty zmiennej, skoro z woli ustawodawcy są to dwie różne składowe ogólnej opłaty, a kluczowy składnik determinujący ich wysokość jest zupełnie inny. W przypadku opłaty stałej jest to maksymalna ilość wód określona w pozwoleniu wodnoprawnym, niezależnie od stanu rzeczywistego. Natomiast w przypadku opłaty zmiennej rzeczywista ilość odprowadzanych wód, niezależnie od wielkości ustalonych "sztywno" w pozwoleniu wodnoprawnym.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wskazana przez ustawodawcę metodologia obliczania opłaty zmiennej wymaga w każdym przypadku istnienia urządzeń pomiarowych, pozwalających na ustalenie rzeczywistej ilości wód odprowadzanych w danym okresie. Wprowadzenie urządzeń pomiarowych jest zadaniem wymagającym czasu i kosztów, w związku z czym ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie okresu przejściowego, w którym obowiązują uproszczone zasady. Okres przejściowy obowiązuje do 31 grudnia 2026 r. Z regulacji przejściowych wynika, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od wejścia w życie ustawy Prawo wodne do 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: (1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; (2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; (3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych (art. 572 ust. 2 Prawa wodnego). Wobec możliwych wątpliwości interpretacyjnych dotyczących informacji, na podstawie których ustalana jest opłata zmienna za korzystanie z usług wodnych, ustawodawca znowelizował przepisy, wprowadzając dodatkowe źródła danych, na podstawie których ustalana jest opłata zmienna. Nastąpiło to na mocy ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1722). Nowe regulacje weszły w życie 20 września 2018 r. Zgodnie z dodanym art. 552 ust. 2a Prawa wodnego, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie: (1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami, (2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Podmioty zobowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać oświadczenia Wodom Polskim, zgodnie z wzorami zamieszczonymi w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wód Polskich, w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. Określając elementy składowe oświadczeń, ustawodawca wskazał, że w celu ustalenia wysokości opłaty, o której stanowi art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, oświadczenia zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. W ocenie Sądu I instancji, uproszczenie zasad nie oznacza jednak, że w okresie przejściowym można zrównywać sposób ustalania opłaty stałej i opłaty zmiennej, ponieważ z woli ustawodawcy również w tym okresie charakter tych opłat pozostał zróżnicowany.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zastosowana przez organ metodologia ustalenia opłaty zmiennej, oparta wyłącznie na analizie pozwolenia wodnoprawnego, jest niezgodna z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Nie opiera się bowiem na ilości rzeczywiście odprowadzanych wód, ale bazuje na abstrakcyjnych wielkościach, wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym, a zatem na przesłankach, które stanowią podstawę wyliczenia opłaty stałej. Doprowadziło to do nieuprawnionego faktycznego zrównania opłaty stałej i zmiennej.

Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek składania oświadczeń dotyczy opłat ponoszonych począwszy od czwartego kwartału 2018 r. Zaskarżona decyzja dotyczy opłaty za drugi kwartał 2018 r., a więc Gmina Lublin nie miała jeszcze obowiązku składania oświadczenia, o którym mowa w art. 572 ust. 2g Prawa wodnego. Obowiązek ustaleń faktycznych ciążył na organie.

Biorąc pod uwagę ustawowy obowiązek organu ustalenia stanu faktycznego oraz jednoczesny brak obowiązku prawnego skarżącej Gminy Lublin złożenia oświadczenia co do ilości rzeczywiście odprowadzonych wód za dany okres, Sąd I instancji przyjął, że to organ powinien zwrócić się do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, żeby pozyskać niezbędne dane meteorologiczne, dotyczące wielkości opadów i dokonać odpowiednich (szacunkowych) obliczeń ilości rzeczywiście odprowadzonych wód.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Polegało to na nieprawidłowym zastosowaniu tych przepisów i przyjęciu, że organ wydając decyzję naruszył przepis art. 272 ust. 5 Prawa wodnego stosując niewłaściwą metodologię ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych.

Po drugie, błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 552 ust. 2 Prawa wodnego. Polegało to na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że do katalogu dowodów wskazanego w art. 552 ust. 2 Prawa wodnego należy zastosować zasadę otwartego katalogu środków dowodowych. W ocenie organu, analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że katalog ten jest zamknięty i zawiera wszystkie i zarazem jedyne metody, na podstawie których można ustalić opłatę zmienną za usługi wodne.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na przyjęciu, że organ wydając decyzję dopuścił się naruszenia powołanych przepisów k.p.a., pomimo, że ustalił wysokość opłaty zmiennej za odprowadzenie wód opadowych zgodnie z kryteriami wskazanymi przepisami materialnymi, a ponadto podjął działania, żeby przy pomocy dopuszczalnego zamkniętego katalogu środków dowodowych ustalić ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.

Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Administracyjny. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Lublin wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Gmina Lublin również oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Opłata za usługi wodne składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej (art. 270 Prawa wodnego). Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Porównanie art. 270 ust. 11 Prawa wodnego z treścią innych jednostek redakcyjnych tego przepisu wskazuje na szczególną specyfikę opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, polegającą na uzależnieniu tej opłaty wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Na specyfikę opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej wskazano także w uzasadnieniu projektu Prawa wodnego, gdzie stwierdzono, że przedmiotowa opłata będzie się składać z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (pkt 1.6.4.2. uzasadnienia projektu). Taki sposób sformułowania art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, który odmiennie niż inne jednostki redakcyjne art. 270 Prawa wodnego, nie zawiera bezpośredniego odniesienia do ilości odprowadzanych wód zdaje się sugerować, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy w przypadku tej opłaty zmiennej było uzależnienie jej wysokości wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Ponadto, art. 36 oraz art. 303 Prawa wodnego nie przewidują wprowadzenia obowiązku stosowania urządzeń pomiarowych mierzących ilość odprowadzanych do wód – wód opadowych lub roztopowych, ograniczając tego rodzaju obowiązek jedynie do pobranych wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz ilości lub temperatury ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi (art. 303 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 Prawa wodnego). Z kolei art. 272 ust. 11 Prawa wodnego wprost stanowi, że ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych czy też na podstawie danych z systemów pomiarowych. Oznacza to, że brak jest takiej normy prawnej w zakresie wprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych.

Prowadzi to do wniosku, że ustalenie ilości odprowadzonych do wód – wód opadowych bądź roztopowych co do zasady następować będzie na podstawie ustaleń prowadzonych w inny sposób niż za pośrednictwem urządzeń pomiarowych. Zgodnie jednak z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Sposób sformułowania art. 272 ust. 5, w tym użycie kwantyfikatora "ilości odprowadzonych wód" sugeruje, że wysokość opłaty zmiennej za tego rodzaju usługę wodną powinna być ustalana z uwzględnieniem faktycznie odprowadzanych wód. Pozostaje to jednak w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, jak i brakiem wprowadzenia przez ustawodawcę obowiązku opomiarowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oraz brakiem wskazania w jaki sposób – wobec braku obowiązku opomiarowania – parametr ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 ma być ustalany. Podkreślić przy tym należy, że obowiązku opomiarowania odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej nie można wyprowadzić z art. 552 ust. 7 Prawa wodnego. Przepis art. 552 ust. 1 Prawa wodnego jest przepisem przejściowym, który w pierwotnym brzmieniu stanowił, że wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 r. Obecnie termin ten został przesunięty do 31 grudnia 2026 r. Należy jednak przyjąć, że art. 552 ust. 7 Prawa wodnego, dotyczy wyposażenia w przyrządy pomiarowe tylko tych odbiorców usług wodnych, dla których obowiązek opomiarowania wprowadzały materialne przepisy ustawy Prawo wodne. Przepis przejściowy nie może bowiem ustanawiać nowych obowiązków, nieprzewidzianych w regulacji, którą jedynie wprowadza.

W wyniku nowelizacji ustawy Prawo wodne, która weszła w życie 20 września 2018 r. (art. 1 pkt 38 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw), dodano art. 552 ust. 2g, stanowiący, że w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. Nowelizacja ta dotyczyła wyłącznie opłat należnych za pełne okresy kwartalne przypadające po jej wejściu w życie (a więc od czwartego kwartału 2018 r.).

Ponadto wskazać należy, że porównanie jednostkowych stawek opłat zmiennych prowadzi do wniosku, że stawki za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej są jedynymi, które zostały ustalone z uwzględnieniem już w samym wskaźniku jednostki czasu (w postaci jednego roku) w jakiej następuje odprowadzanie danej ilości wód opadowych lub roztopowych. Wszystkie pozostałe wskaźniki odnoszą się tylko do wielkości fizycznych obrazujących wielkość korzystania z danej usługi wodnej, bez wskazania czasu w jakim to następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie ukształtowanie jednostkowej stawki opłaty jako odnoszonej do ilości odprowadzanych wód w danym okresie czasu wynoszącym rok wskazuje, że zamiarem prawodawcy było nawiązanie nie do konkretnej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanej w danej jednostce rozliczeniowej, którą dla każdej opłaty zmiennej jest kwartał (art. 272 ust. 10 Prawa wodnego), ale nawiązanie do wielkości średniej, względnie prognozowanej ilości odprowadzanych w ciągu roku wód opadowych lub roztopowych. Taka wykładnia powołanych przepisów jest spójna z brakiem wprowadzenia obowiązku opomiarowania tej specyficznej usługi wodnej jaką jest odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych jak i samym charakterem tej usługi wodnej i generowanych przez nią kosztów środowiskowych i kosztów zasobowych. Należy zatem przyjąć, że ilość odprowadzonych wód, wyrażona w m3, o jakiej mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, oznacza ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku, która to wielkość wynika z pozwolenia wodnoprawnego, w którym zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, określa się ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, a więc parametry konieczne dla ustalenia opłaty stałej (maksymalna ilość m3/s) i opłaty zmiennej (średnia ilość m3/rok).

Z powyższych rozważań wynika, że co do zasady dla ustalenia ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 należy się odwołać do osnowy odpowiedniej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego ustalającej średnią ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w m3/rok. Tego rodzaju proste odwołanie się do pozwolenia wodnoprawnego będzie jednak dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana już pod rządami Prawa wodnego z 2017 r. Zarówno opłaty stałe, jak i stanowiące przedmiot sporu w tej sprawie opłaty zmienne za usługi wodne, wprowadzone zostały dopiero ustawą Prawo wodne z 2017 r. i obejmowały korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od 1 stycznia 2018 r. Powyższe oznacza, że w okresie po wejściu w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., a przed wejściem w życie nowelizacji z 20 lipca 2018 r. (wprowadzającej w art. 552 ust. 2g możliwość składania oświadczeń również co do tej opłaty zmiennej), brak było regulacji wprowadzających przepisy szczególne dotyczące ustalania tego parametru. Oznacza to, że powinno to nastąpić na zasadach ogólnych, to jest zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego zawartymi w k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód dopuścić należy wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, co oznacza, że także w okresie przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzającej między innymi art. 552 ust. 2g brak było przeciwwskazań żeby właściwy organ ustalił ilość odprowadzonych wód, wyrażoną w m3 rozumianą jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie informacji uzyskanych od podmiotu obowiązanego do uiszczenia opłaty. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3980/19, II OSK 3981/19 i II OSK 3982/19.

Powyższe oznacza, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, chociaż częściowo nieprawidłowe jest jego uzasadnienie. Prawidłowo natomiast przyjęto, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na braku wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak już wskazano, ilość odprowadzanych wód roztopowych lub opadowych, o jakiej mowa w art. 272 ust. 2 Prawa wodnego rozumieć należy jako prognozowaną, czy też oczekiwaną ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych wyrażoną w m3 na rok. Brak jest zatem podstawy do stwierdzenia, jak to uczynił Sąd I instancji, że wielkość ta powinna być ustalana wyłącznie w oparciu o informacje gromadzone przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Sąd I instancji nie wskazał, skąd posiada wiedzę, że dane takie są gromadzone, gdzie są dostępne i dla jakich jednostek terenowych (obszarów) są gromadzone. Jednocześnie zauważyć należy, że w braku obligatoryjnego opomiarowania dane dotyczące odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych zawsze będą miały charakter szacunkowy, bowiem nawet dysponując historycznymi danymi meteorologicznymi dla określonego obszaru, dostępne są jedynie informacje o wielkości opadów na całym tym obszarze, a nie na poszczególnych jego fragmentach, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Ponadto tego rodzaju dane nie uwzględniają jaka wielkość wód opadowych lub roztopowych wywołanych tymi opadami została faktycznie odprowadzona poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, a jaka samoistnie odparowała z powierzchni utwardzonych, względnie została odprowadzona w inny sposób – na przykład poprzez usunięcie z dróg, czy też ulic pokrywy śnieżnej i przetransportowanie zebranego śniegu w inne miejsca. Oznacza to, że ustalenia organu mogą zostać przeprowadzone w oparciu o dane statystyczne, przy czym nie jest wykluczone, żeby tego rodzaju dane statystyczne zostały przedstawione organowi w odpowiednim oświadczeniu strony zobowiązanej do ponoszenia opłaty zmiennej. Tego rodzaju dane powinny zostać zgromadzone przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Z powyższego wynika, że na uwzględnienie nie zasługiwały pozostałe zarzuty kasacyjne. Dotyczy to naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia wyroku w tym zakresie, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ wydając decyzję naruszył przepis art. 272 ust. 5 Prawa wodnego stosując niewłaściwą metodologię ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych. Z tych samych powodów nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 552 ust. 2 Prawa wodnego. Wbrew stanowisku organu i ze wskazanych wyżej powodów, do katalogu dowodów pozwalających na ustalenie przedmiotowej opłaty zmiennej, należy zastosować zasadę otwartego katalogu środków dowodowych.

Z tych względów i na podstawie art. 184 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie nastąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.