Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 130/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2a art. 64e  art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138  par. 1 pkt 1-3  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 140 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Prezydenta Miasta P. od decyzji Wojewody z dnia 30 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Starosta P., działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości, decyzją z dnia 24 lutego 2023 roku (nr [...]), skierowaną do E. Z. i T. T., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 oraz art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówił zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], arkusz mapy 09, obręb W., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], arkusz mapy 09, obręb W., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiących własność Miasta P..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że nieruchomość przy ul. [...], obejmująca działkę nr [...] i [...], o obszarze 2880 m˛, stanowiąca własność A. P. i L. T. po połowie, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (akt notarialny Rep. [...] z dnia [...].) z przeznaczeniem pod inwestycję wokół [...].

Spadek po L. T. nabyły jej dzieci W. Z. i T. T.. W dniu 30 stycznia 2019 roku E. Z. (spadkobierczyni po W. Z.) oraz T. T. wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Dawnym działkom nr [...] i [...] odpowiadają dzisiejsze działki ewidencyjne nr [...] oraz [...].

W ocenie Starosty zebrany materiał dowodowy wskazuje, że cel wywłaszczenia jakim była inwestycja budowy wokół [...] został zrealizowany w dacie wywłaszczenia. Fragment sieci cieplnej 2DN 200 zrealizowany przez Zakład Inwestycji Komunalnych przy Wojewódzkim Zjednoczeniu Przedsiębiorstw Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w roku 1977 został przekazany do eksploatacji (dokument [...].). Realizacją celu wywłaszczenia jest droga techniczna wokół stadionu, która stanowiła drogę dojazdową (zaplecze techniczne) do budowy, a po zakończeniu budowy służy do obsługi przedmiotowego obiektu sportowego. Miejsca parkingowe istniejące na wybudowanej drodze technicznej są związane z inwestycją na realizację, której nieruchomość została nabyta.

Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 30 stycznia 2024 roku (nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] była i jest funkcjonalnie powiązana z obiektami sportowymi oraz wpisuje się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Organ uznał, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem, dla którego była wywłaszczona i niepodległa zwrotowi.

W odniesieniu do działki nr [...] Wojewoda wskazał, że umowa nabycia nieruchomości nie określała precyzyjnie celu na jaki dokonano wywłaszczenia. Do ustalenia tego celu organ posłużył się planem realizacyjnym zagospodarowania rejonu [...] w P., załącznikiem graficznym do ww. planu realizacyjnego oraz ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia 9 września 1966 roku obowiązującym do roku 1975

Zgodnie z przywołanymi dokumentami działka nr [...] położona była w jednostce bilansowej Ł, na rysunku planu oznaczona symbolem Ł 54 KRII – co stanowiło ul. [...]; ogrody działkowe; nieużytki. Ustalenia szczegółowe dla tej jednostki bilansowej wskazują, iż był to teren o powierzchni 9,2ha przeznaczony w planie perspektywicznym na rok 1980 pod ulicę [...], o ustaleniach realizacyjnych: szerokość ulicy w liniach rozgraniczających 45m; tramwaj na wydzielonym torowisku; ustalenia ogólne dla miast pkt 1.2.6.1., 1.2.6.2., 1.2.6.5.

Wojewoda przyjął, iż działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa pod tereny komunikacji ul. [...], a jej północno-zachodnia i południowo-wschodnia części pod nasadzenia roślinne - drzewa. Na działce nie powstała infrastruktura drogowa związana z ulicą [...] oraz nie dokonano nasadzeń w postaci drzew okalających pieszy ciąg komunikacyjny. Drzewa we wschodniej części działki wzdłuż chodnika asfaltowego posadzone zostały dopiero w 2016 roku. Zdjęcia lotnicze działki nr [...] z 1976r., 1979r. oraz 1982r. potwierdzają, że na przedmiotowej działce nie były realizowane żadne inwestycje drogowe i nie dokonano żadnych nasadzeń w postaci drzew.

W tym stanie rzeczy organ uznał, że zmuszony jest zastosować art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że przepisy prawa nie przewidują by organ nadzoru jedną decyzją w części utrzymał w mocy decyzję a w pozostałej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponadto konieczność sporządzenia operatu szacunkowego oraz przeprowadzenia na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości i wzajemnych rozliczeń stron obejmuje zasadniczy zakres postępowania. Zastosowanie art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Prezydent Miasta P. działający na rzecz Miasta P., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie pracownika Urzędu Miasta P. Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, skorzystał z prawa sprzeciwu do sądu administracyjnego. Storna skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu z uwagi na błędną ocenę materiału dowodowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że strona nie wnosi żadnych uwag, co do ustaleń w zakresie działki nr [...]. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] strona nie zgadza się ze stanowiskiem, że dokumentem doprecyzowującym cel wywłaszczenia jest plan realizacyjny zagospodarowania terenu stadionu wraz z załącznikiem graficznym do tego planu. Zdaniem strony w sprawie nie mają zastosowania ustalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalone w dniu 9 września 1966 roku. Z umowy nabycia spornej nieruchomości wynika, że została ona wywłaszczona pod inwestycję budowy wokół [...].

Z fragmentu załącznika do planu realizacyjnego zagospodarowania terenu stadionu wynika, że na działce nr [...] wyrysowany jest ciąg pieszy wzdłuż działki, fragment sieci cieplnej, a na części działki znajduje się, podobnie jak na działce nr [...], teren oznaczony charakterystyczną kratownicą oraz wzdłuż ciągu pieszego wyrysowane są drzewa. Na pozostałym terenie działki od strony ul. [...] nie ma wyrysowanych żadnych obiektów, teren pozostaje nieurządzony.

Na terenie działki nie posadzono w określonym przepisami terminie planowanych drzew. Jednak powstanie tego zadrzewienia nie było celem samym w sobie, w związku z którym wywłaszczono nieruchomość. Ten fakt nie powinien decydować o zwrocie działki nr [...]. Na działce zrealizowano inwestycję budowy sieci cieplnej . Istnieje także ciąg pieszy. Pozostały teren zgodnie z załącznikiem do planu realizacyjnego zagospodarowania terenu stadionu, nie miał być zagospodarowany i taki pozostał. Znajduje się na nim miejska zieleń (koszona trawa).

Strona podniosłą ponadto, że działka nr [...], na mocy decyzji z dnia 16 września 2019 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, został geodezyjnie podzielona na działki nr [...] o pow. 77m˛ oraz [...] o pow. 2.309m˛.

Z kolei działka nr [...] została przeznaczona pod inwestycję "rozbudowa ulic [...] (droga powiatowa) oraz dwukierunkową ścieżkę rowerową. W ewidencji działka posiada użytek dr, zaś w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego 2KD-G - tereny komunikacyjne. Zgodnie z treścią art. 2a ustawy o drogach publicznych zakazane jest przenoszenie własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż w nim wskazane.

Wojewoda nie znalazł podstaw do uwzględnienia sprzeciwu w trybie art. 64c § 5 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022, poz. 2492).

Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). W tym trybie sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych.

Kontrola legalności decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 P.p.s.a.).

Na podstawie art. 64d § 2 P.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sprzeciw okazał się nieuzasadniony.

Analiza argumentacji powołanej w sprzeciwie jednoznacznie wskazuje, że korzystając z prawa do sprzeciwu strona skarżąca zmierza do uzyskania wyroku rozstrzygającego o kwestiach materialnoprawnych leżących u podstaw kontrolowanej decyzji.

Strona wnosząca sprzeciw w istocie kwestionuje materialnoprawną ocenę organu odwoławczego, co do zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości obejmującej działkę numer [...], tj. ocenę organu dotyczącą braku zrealizowania celu wywłaszczenia tej działki, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Nadto w odniesieniu do części wskazanej nieruchomości, tj. działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...], wnoszący sprzeciw formułuje zarzut niedopuszczalności rozstrzygania o zwrocie nieruchomości.

Przypomnieć należy, że przedmiot wyrokowania w niniejszej sprawie sądowej (zainicjowanej sprzeciwem) stanowią wyłącznie kwestie dotyczące prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej w skrócie "K.p.a.") w kontekście wykładni prawa materialnego przyjętej i zastosowanej w sprawie przez organy administracji publicznej.

Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Na tym etapie sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do rozstrzygniętych w sprawie istotnych zagadnień materialnoprawnych.

Dostrzegać należy, że przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe prowadzone na skutek sprzeciwu oraz postępowania prowadzone na skutek skargi.

Skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast przepis art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Przepis art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego, zatem pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (wyrok NSA z 28.10.2021 r., III OSK 5877/21, LEX nr 3248430).

W postępowaniu sądowoadministracyjny prowadzonym na skutek sprzeciwu udział biorą jedynie skarżony organ oraz podmiot wnoszący sprzeciw, czyli strona skarżąca, wnosząca sprzeciw. W konsekwencji Sąd nie może wyrażać ocen prawnych, które przesądzają kwestie materialnoprawne, bo w takim postępowaniu sądowym nie biorą udziału wszystkie strony postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów podnoszona w sprzeciwie argumentacja, która żąda/oczekuje od Sądu dokonania materialnoprawnej oceny legalności decyzji organu odwoławczego, co do zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości oraz warunków dopuszczalności zwrotu nieruchomości obejmującej działkę nr [...] (aktualnie nr [...] oraz [...]) nie mogła prowadzić do uwzględnienia sprzeciwu.

Podnoszone w sprzeciwie kwestie nie dotyczą ani wadliwości postępowania, ani wynikających z tego niezbędnych działań mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości nie zostało zakończone. Strona zachowuje możliwość przedstawiania własnej oceny kwestii zgłaszanych w sprzeciwie w postępowaniu przed organem administracyjnym pierwszej instancji, a w dalszej perspektywie w odwołaniu oraz w skardze do sądu administracyjnego.

Dokonując oceny zasadności żądania uchylenia zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy, przy zajętym stanowisku w kwestiach materialnoprawnej zasadności żądania zwrotu, co do jednej z wywłaszczonych nieruchomości, prawidłowo stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Przyjmuje się, że przepis art. 138 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej w skrócie "K.p.a.") zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 138).

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie natomiast z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skoro w wyniku rozpoznania merytorycznego sprawy na skutek odwołania organ doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu obu nieruchomości jest nieprawidłowe, to słusznie skorzystał z kompetencji opisanej w art. 138 § 2 K.p.a., bo przy takim stanowisku organu odwoławczego w kontrolowanej sprawie zaktualizowała się konieczność rozpoznania i rozpatrzenia kwestii określonych przepisami art. 140 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.).

Sąd podziela stanowisko skarżonego organu, że zakres czynności wyjaśniających, które trzeba w sprawie przeprowadzić wykracza poza granice wyznaczone przepisem art. 136 § 1 K.p.a., tj. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Wojewoda także trafnie uznał, że kwestie dotyczące rozliczeń związanych z ewentualnym zwrotem nieruchomości w żadnym zakresie dotychczas nie były rozpoznawane. W tym stanie rzeczy w sposób oczywisty doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciw podlegał oddaleniu.