Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 638/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F., M. D. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1401/19 w sprawie ze skargi B. F., M. D. i S. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr DO.4.4613.47.2018.MG w przedmiocie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1401/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę B. F., M. D. i S. K. (dalej: Skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 24 kwietnia 2019 r. nr DO.4.4613.47.2018.MG w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 229 i 234 k.p.c., kierując się zasadą zamkniętego materiału dowodowego Skarżący podnoszą, że Sąd I instancji dopuścił się obrazy art. 133 § 1 p.p.s.a. i wskazanych wyżej przepisów proceduralnych, w ten sposób, że wyciągał wnioski z dokumentów, których w aktach nie ma, a w ten sposób powielił błąd organu, którego decyzję zaskarżono i samodzielnie także przyjął, że z braku dokumentów w aktach sądowych przed Sądem I instancji, w braku dokumentów w aktach sprawy przed organem Ministrem, w braku dokumentów w aktach właściwych dla postępowania 1955 r., co do upoważnienia dla wydania zezwolenia przez Dyrektora Generalnego w Biurze Państwowej Komisji Planowania (dla wypełnienia przesłanki z art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31, dalej: "dekret")), jak również co do dokonania wyceny rynkowej nieruchomości (przed rozprawą wywłaszczeniową) i złożenia w tym zakresie propozycji wywłaszczanym osobom, można i należy wyciągnąć wniosek, że istniało upoważnienie (a w efekcie, że zezwolenie zostało wydane przez organ działający na podstawie prawa) oraz istniała wycena, którą przedłożono stronom wraz z propozycją nabycia za odszkodowaniem (co organ/Minister wskazuje jako pochodną doręczenia pisma z 23 marca 1950 r.(?) a Sąd I instancji przytacza i pomija milczeniem), podczas gdy domniemywanie treści dokumentów nieistniejących jest niedopuszczalne zawsze, a zwłaszcza w sprawie, co do której istnieją dowody na rażące ignorowanie jakiejkolwiek procedury i poszanowania praw obywateli, które to naruszenie miało wpływ na treść wydanego wyroku poprzez ukształtowanie jego treści, jako oddalającej skargę;

2) naruszenie prawa materialnego w zakresie subsumpcji prawnej, polegający na tym, że ustalony stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, a to art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 dekretu polegającym na odmowie ustalenia, że Dyrektor Generalny w Biurze Państwowej Komisji Planowania nie był organem wykonującym administrację publiczna na mocy kompetencji przyznanych mu przepisami prawa oraz, że działanie Dyrektora Generalnego w Biurze Państwowej Komisji Planowania zarówno co do treści, formy, jak i trybu nie było oparte na obowiązujących przepisach prawa, w tym ewentualnym upoważnieniu od Zastępcy Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego, co stanowi wyraz rażącego naruszenia prawa, podczas realizacji postępowania wywłaszczeniowego;

3) naruszenie prawa materialnego w zakresie subsumpcji prawnej, polegający na tym, że ustalony stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i pkt 5 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 8 i 28 ust. 1 dekretu w zw. z art. 26 dekretu ust. 1-3 i art. 19 dekretu, polegającym na nieprzeprowadzeniu procedury wyceny, a w efekcie na nieustaleniu ceny - obejmującej stratę powstałą na skutek wywłaszczenia oraz braku jej zatwierdzenia przez prezydium właściwej rady narodowej przed złożeniem propozycji zakupu nieruchomości, w tym zakresie naruszenie prawa ma charakter trwały nieusuwalny;

4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 dekretu w zakresie subsumpcji prawnej, polegający na tym, że ustalony stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu do wywłaszczenia nieruchomości, które to wywłaszczenie nie spełniało przesłanki niezbędności dla realizacji planów gospodarczych oraz niespełnienia jakiejkolwiek przesłanka dotyczącej realizacji celów gospodarczych.

Ponadto zarzucili niewłaściwą wykładnię przesłanki "rażące naruszenie prawa" oraz brak holistycznego spojrzenia na sposób przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego 1955 r., a w szczególności pominięcia kwestii daty wszczęcia i zakończenia postępowania wywłaszczeniowego (całość obejmująca wszczęcie postępowania z wniosku inwestora, rzekome uzyskanie zezwolenia i opinii o celowości wywłaszczenia, rzekome uzyskanie wyceny/opinii biegłego, rzekome złożenie propozycji wykupu po cenie rynkowej, rzekome zawiadomienie o rozprawie wywłaszczeniowej), faktycznego zaangażowania w wydanie decyzji podmiotów, które nie miały kompetencji na podstawie przepisów prawa lub upoważnień indywidualnych oraz dodatkowo Skarżący zarzucają czynienie domniemań faktycznych (co do istnienia dokumentów np. zezwolenia z art. 5 dekretu wydanego przez upoważniony organ oraz opinii dotyczącej wyceny) i prawnych (co do ich treści), w sytuacji, gdy akta archiwalne mimo, że sprzed 65 lat, były zachowane w całości. Nie istniała potrzeba poszukiwania w różnych instytucjach i miejscach, a tym samym istniejące braki w aktach wskazują na pierwotne nieistnienie dokumentów, a nie ich utracenie, zagubienie, czy celowe wybrakowanie. Co więcej, nie sposób pogodzić się z twierdzeniami Sądu I instancji, a uprzednio także organu wydającego decyzję, co do treści dokumentów, których nie ma. Zdaniem Skarżących, suma wskazanych okoliczności powoduje, że w postępowaniu doszło do rażących naruszeń prawa w procedurze wywłaszczenia, które celowo były przyjęte milczeniem, a obecnie z nieznanych względów są ponownie aprobowane przez organ i przez Sąd I instancji.

Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną – uczestnika postępowania - Skarb Państwa – Minister Obrony Narodowej – Rejonowy Zarządu Infrastruktury w [...], wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy kilka uwag natury ogólnej dotyczących istoty postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Po pierwsze, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., a więc może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Jednocześnie podkreślić należy, że kryterium oczywistości naruszenia prawa nie może być decydujące. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104 -107; por też wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955, z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19, LEX nr 3056312).

Po drugie, instytucja nieważności decyzji administracyjnej z zasady dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem powołanego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 § 1 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je zwykle z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie.

Po trzecie, odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy mieć na względzie, że zgodność z prawem decyzji administracyjnych, które zostały wydane kilkadziesiąt lat temu, według dziś obowiązujących standardów działania administracji publicznej może budzić i budzi poważne wątpliwości, ponieważ w latach 40., 50., 60., a nawet 70. XX wieku obowiązywały inne standardy stosowania prawa niż obecnie. Zauważył to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, (OTK-A Nr 5, poz. 62) stwierdzając, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy - niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) z 24 kwietnia 2019 r. nr DO.4.4613.47.2018.MG, utrzymująca w mocy własną decyzję z 16 lipca 2018 r. nr DO-4-6613-837-RK/16, którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 25 maja 1955 r. nr SA.2b-2/1/55 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem (w łącznej kwocie [...] zł) na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wojewódzkiego Zarządu Rolnictwa w [...], nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , o powierzchni 376 m², zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] KW [...], (dalej: "nieruchomość") stanowiącej współwłasność S. K. i spadkobierców W. D.

Oddalając skargę na powyższą decyzję Sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra odpowiadają prawu. Prawidłowo bowiem, zdaniem Sądu I instancji, Minister stwierdził, że w sprawie tej nie wystąpiły kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 25 maja 1955 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem ww. nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie organ nie naruszył przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w związku z powołanymi w skardze przepisami art. 1, 5 ust. 1, 8 ust. 1 art. 21 ust.1 i ust. 2 dekretu. W ocenie Sądu I instancji, organ zebrał cały materiał dowodowy niezbędny do rozpatrzenia tej sprawy i rozpatrzył go wszechstronnie, zasadnie stwierdzając, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego poddanego kontroli w trybie nieważnościowym.

Odnosząc się do zarzutu z punktu 1 skargi kasacyjnej polegającego, zdaniem Skarżących, na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 229 i 234 k.p.c. wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd wydał wyrok na podstawie materiału aktowego. Nie można więc mówić o naruszeniu postanowień art. 133 p.p.s.a. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywania Sądu I instancji, że brak było podstaw do wyeliminowania orzeczenia wywłaszczeniowego z powodu podpisania zezwolenia z 14 marca 1954 r. na nabycie nieruchomości przez Generalnego Dyrektora Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Słusznie bowiem Sąd I instancji uznał, że w sprawie jest bezsporne, że zezwolenie, o którym mowa w art. 5 dekretu, zostało wydane. Podpisanie bowiem zezwolenia przez Dyrektora Generalnego nie stanowi o braku zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 i art. 7 ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. z 1949 r. Nr 7, poz. 43). Przewodniczący Państwowej Komisji zastępowany był przez dwóch zastępców posiadających uprawnienia ministra. Ponadto organizację działania Komisji określał statut uchwalany przez Radę Ministrów. Z analizy tych przepisów wynika, że wydanie zezwolenia na nabycie zabudowanej nieruchomości nie było zastrzeżone wyłącznie do kompetencji Przewodniczącego Państwowej Komisji, a brak jest dowodów na to, że Dyrektor Generalny nie był upoważniony przez Przewodniczącego lub jego zastępców do działania w imieniu organu. Zgodzić się przy tym należy z Sądem I instancji, że nie wykazano tym samym, aby Dyrektor Generalny nie mógł działać w tym samym charakterze i pod tymi samymi warunkami, co jej Przewodniczący. Tym samym nie sposób wnosić, aby w dacie wydawania kwestionowanej decyzji praktyka stosownego upoważnienia była niedopuszczalna, w tym aby wszelkie orzeczenia, wydane przez inne osoby niż piastun organu mogły być kwalifikowane jako nieważne. Z tych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podpisanie zezwolenia przez Dyrektora Generalnego nie może być jak słusznie podniósł Sąd I instancji kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zarzut oparty na art. 106 § 5 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury cywilnej, regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego ale tylko wtedy, gdy Sąd I instancji dopuści dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie natomiast tego rodzaju sytuacja nie zachodziła, a zatem zarzuty oparte na art. 131 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 229 i 234 k.p.c. już co do zasady - nie mogły być uznane za usprawiedliwione.

W związku z powyższym wywodami za niezasadne należy również uznać zarzuty skargi kasacyjnej z punktu 2 skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 dekretu.

Odnosząc się natomiast do punktu 3 skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i pkt 5 k.p.a. w zw. z rażącym naruszeniem art. 8 i 28 ust. 1 dekretu w zw. z art. 26 dekretu ust. 1-3 i art. 19 dekretu, polegającym, w ocenie Skarżących, na nieprzeprowadzeniu procedury wyceny, a w efekcie na nieustaleniu ceny obejmującej stratę powstałą na skutek wywłaszczenia oraz braku jej zatwierdzenia przez prezydium właściwej rady narodowej przed złożeniem propozycji zakupu nieruchomości wskazać należy, że są one również niezasadne w kontekście postępowania nieważnościowego. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji w niniejszej sprawie pismem z 10 kwietnia 1954 r. do właścicieli tabularnych skierowano wezwanie, wskazując, że cena zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. W kontekście powyższego wskazać należy, co też przywołał Sąd I instancji, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08 uznał, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego aktu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie orzekającym w całości podziela.

Nie trafie również autorzy skargi kasacyjnej wywodzą, że zgodnie z przepisami dekretu nie można było wywłaszczyć nieruchomości na potrzeby wojska. W doktrynie trafnie wskazuje się, że zgodnie z funkcją jakiej miał służyć dekret, nieruchomość mogła być wywłaszczona tylko na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych. Nastąpiło odejście od używanego dotychczas pojęcia "celu użyteczności publicznej" i zastąpienie go o wiele szerszym pojęciem "celu związanego z realizacją narodowych planów gospodarczych". Przesłanka ta miała charakter formalny i organ wywłaszczeniowy nie był zobligowany do oceny celowości realizacji przedsięwzięcia. Zakres przesłanki był bardzo szeroki, co wynikało z objęcia planami prawie wszystkich dziedzin gospodarki. Ocena, czy nieruchomość jest niezbędna w celu przejęcia miała charakter sformalizowany. Winna być dokonana na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej i treści zezwolenia właściwego ministra (M. Gdesz - op. cit., Pal. 2003/9-10/34-35 i aprobowane przez Autora wyroki NSA). Za prawidłowością wykładni zaprezentowanej zaskarżonym wyrokiem, przemawia także wykładnia historyczna. W przedwojennej doktrynie wskazywano, że zależnie od potrzeb, od kultury kraju, od ogólnej sytuacji prawnej w poszczególnych ustawodawstwach bywa mniej lub więcej uznanych celów użyteczności publicznej. Prawie powszechnie uznano (...) 2) z pośród celów obrony kraju dla budowy i utrzymywania fortyfikacyj, magazynów, dla aprowizacji wojsk w czasie wojny i.t.p. (...) (dr E. M. w: red. Z. Cybichowski, Encyklopedja podręczna prawa publicznego, Warszawa, t. 2, s. 1152-1153).

W okresie przedwojennym, materialną podstawę do wywłaszczenia na cele obrony Państwa stanowił przede wszystkim art. 55 prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym. O tym, czy w danym, konkretnym wypadku interes obrony Państwa wymagał wywłaszczenia, decydowały władze wojskowe Wnioski wywłaszczeniowe, zgłoszone przez te władze, były wiążące dla wojewody, o ile dotyczyły potrzeby, przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia. Przyjmowano, że były one wiążące również dla władzy odwoławczej; strona nie mogła odnośnych punktów zaczepić w drodze odwołania. Do przepisów szczególnych w tym zakresie zaliczono rozporządzenie Prezydenta RP z 24 października 1934 r. poz. 859 o rzeczowych świadczeniach wojennych. Obowiązek świadczeń wojennych polegał m.in. na odstąpieniu na rzecz Państwa prawa własności, użytkowania, używania i innych praw, odnoszących się do nieruchomości. Odstąpienie prawa własności nieruchomości następowało w drodze wywłaszczenia. Oddanie nieruchomości do użytku względnie do swobodnego rozporządzenia uprawniało Państwo do stawiania na nich fortyfikacji, fabryk itd. "oraz tego wszystkiego, co jest potrzebne do celów wojennych". Przepisy o wywłaszczeniu na cele kwaterunkowe zawierała ustawa z 15 lipca 1925 poz. 681 (nowelizowana 1927 poz. 802) o zakwaterowaniu wojska w czasie pokoju. Ustawa nakładała na administrację wojskową obowiązek stawiania budynków na stałe kwatery. Jeżeli władze wojskowe nie mogły nabyć odpowiednich gruntów w innej drodze, miały prawo wywłaszczenia w celu budowy pomieszczeń dla stałego zakwaterowania wojska. Ustawa ta przewidywała prawo wywłaszczenia na cele tworzenia terenów fortyfikacyjnych, placów ćwiczeń, strzelnic, ujeżdżalni, pól lotniczych, placów gimnastycznych i innych urządzeń, potrzebnych do wyszkolenia armii (M. Zimmermann, Polskie prawo wywłaszczeniowe, Lwów 1939, s. 139-142, pkt VII; s. 185-186).

Ustawa z 10 grudnia 1920 r. (poz. 32 ex 1921) o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej przewidywała w art. 5 że grunty, które są na stałe lub czasowo potrzebne do budowy i utrzymania dróg (wraz ze znajdującymi się na tych terenach budowlami) oraz materiały niezbędne do budowy i utrzymania dróg, mogły być nabyte w drodze wywłaszczenia lub czasowo zajęte. Odnosiło się to tylko - jak i cała - wyłącznie do dróg publicznych (dróg utrzymywanych przez Państwo lub przez samorząd terytorialny). Postępowanie odbywało się według prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym (M. Zimmermann - op. cit., s. 109-111, 113 pkt 2.

Nie ulega wątpliwości, że "cele użyteczności publicznej", którymi operował ustawodawca i doktryna przedwojenna, mieściły się w pojęciu "celów związanych z realizacją narodowych planów gospodarczych" w rozumieniu dekretu z 1949 r. Z niewadliwych ustaleń organu nadzoru wynika, że przedmiotowa nieruchomość, objęta orzeczeniem z 25 maja 1955 r., niezbędna była dla realizacji narodowych planów gospodarczych, bowiem w ramach tych celów mieściły się cele wojskowe. Jak wynika bowiem z akt sprawy Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie z 4 grudnia 1954 na nabycie przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Zezwolenie powyższe zostało wydane w związku z wnioskiem Ministra Obrony Narodowej z 10 listopada 1954 r. (przekazanego przy piśmie Urzędu Rady Ministrów z 13 listopada 1954 r.).

W związku z powyższym trafnie Sąd I instancji aprobował stanowisko organu nadzoru, że cel wywłaszczenia, zrealizowany orzeczeniem z 25 maja 1955 r. mieścił się w kategorii pojęcia "celów związanych z realizacją narodowych planów gospodarczych" w rozumieniu art. 1 dekretu. Cele wojskowe mieściły się w kategorii "celów związanych z realizacją narodowych planów gospodarczych" zarówno bezpośrednio (np. budowa poligonu), jak i pośrednio np. na potrzeby lokalu dla Wojskowej Komisji Uzupełnień (jak w niniejszej sprawie).

Z przyczyn szczegółowo wyżej przedstawionych nie doszło do naruszenia art. 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Końcowo zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że w okolicznościach sprawy, skoro organ nie dysponował pełnymi aktami administracyjnymi, to nie mógł domniemywać wadliwości postępowania. Innymi słowy, albo rażące naruszenie prawa jest ewidentne i oczywiste, i wynika wprost z akt sprawy, albo nie - i wówczas nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Zauważyć bowiem należy, że rażące naruszenie prawa, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. Odnośnie wysokości ustalonego w niniejszej sprawie odszkodowania organ nie dysponował ani operatem szacunkowym, ani też inną dokumentacją obrazującą sposób wyliczenia odszkodowania. Jedynym zachowanymi dokumentami archiwalnym związanymi z ustaleniem odszkodowania jest protokół z rozprawy wywłaszczeniowo odszkodowawczej z 7 kwietnia 1955 r. z udziałem biegłego oraz treść decyzji z 1955 r. w której ustalono wysokość odszkodowania na łączną kwotę [...] zł. A jak zostało podniesione wyżej, nie można domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie. Z uwagi na powyższe zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organ nadzoru prawidłowo uznał, że nie został rażąco naruszony art. 8 ust. 1 dekretu.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.