Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 868/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg A. O., J. O., P. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. nr KOC/7482/Go/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 25 października

2021 r. stwierdzającą, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 15 września 1954 r. nr T/TN-15W/46/54 uległo umorzeniu z mocy prawa.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskiem z dnia 23 marca 2009 r. J. M., P. M. i J. O. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 15 września 1954 r. odmawiającej przyznania S. K. i N. W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr hip. [...].

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016 r. organ zawiesił postępowanie do czasu ustalenia kręgu następców prawnych po zmarłych uczestnikach postępowania – H. L. z d. K., A. K. z d. K., W. R., Z. L., Z. O., W. R. i J. B..

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 25 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.) orzekło o umorzeniu postępowania nadzorczego z mocy prawa.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: A. O. oraz J. O., P. M. i J. M.. R. N. złożył na tę decyzję skargę do sądu administracyjnego, którą organ, na podstawie art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), rozpoznał jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Organ zauważył, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 15 września 1954 r. została doręczona jednej ze stron, tj. S.K. w dniu 28 października 1954 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia został natomiast złożony w dniu 23 marca 2009 r., a więc po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji. Z tej przyczyny na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia kręgu uczestników, organ wskazał, że jego decyzja stwierdza jedynie, że postępowanie uległo umorzeniu i kierowana jest do ustalonych do tej pory uczestników postępowania. Skoro postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, to już się nie toczy, zatem wystarczy skierowanie decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej jedynie fakt umorzenia do ustalonych już wcześniej stron. W ocenie organu, brak było również podstaw do orzekania o podjęciu zawieszonego postępowania, bowiem postępowanie pozostawało zawieszone do 16 września 2021 r., kiedy to uległo umorzeniu z mocy prawa. Z tych względów brak jest też podstaw do podejmowania dalszych czynności zmierzających do ustalenia następstwa prawnego po zmarłych uczestnikach umorzonego postępowania.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: A. O. oraz J. O., P. M. i J. M..

A.O. zaskarżył decyzję z dnia 26 stycznia 2022 r. w całości, zarzucając jej naruszenie:

- art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 2, art. 21, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64, art. 77 Konstytucji RP, art. 17 i 47 "Karty Praw Człowieka Unii Europejskiej" i w zw. z art. 158 § 3 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że w sytuacji, w której upłynęło więcej niż 30 lat pomiędzy doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji a złożeniem wniosku o stwierdzenie jej nieważności, postępowanie z przedmiotowego wniosku ulega umorzeniu z mocy prawa w każdym przypadku w całości, podczas gdy zgodna z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji i art. 158 § 3 k.p.a. interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że do umorzenia z mocy prawa w całości dochodzi tylko w sytuacji, w której nie jest możliwe stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem, w przeciwnym bowiem przypadku powinno być kontynuowane postępowanie w przedmiocie niezgodności decyzji z prawem;

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia stron postępowania, a tym samym brak zapewnienia im możliwości uczestniczenia w postępowaniu.

Ewentualnie, na wypadek nieuznania słuszności powyższych zarzutu, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że norma ta ma zastosowanie do przypadku, w którym choćby jednemu z uczestników postępowania doręczono decyzję na więcej niż 30 lat przez wszczęciem postępowania o stwierdzenie jej nieważności,

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak zbadania, w jakiej dacie doszło do doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie doprowadziło do uznania, iż do doręczenia decyzji dekretowej doszło na więcej niż 30 lat przed wszczęciem postępowania, co doprowadziło do ponownego naruszenia

- art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. poprzez zastosowanie go pomimo braku spełnienia się przesłanki w postaci doręczenia decyzji dekretowej na więcej niż 30 lat przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie jej nieważności.

A. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący A. O. podniósł, że ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r., mimo swojej skrótowości, nie pozostaje jasna, na co wpływ mógł mieć pośpieszny tryb jej wprowadzenia i brak dostatecznego przemyślenia jej brzmienia.

Skarżący przywołał również argumenty mające świadczyć o niekonstytucyjności rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r.

J. O., P. M. i J. M. zaskarżyli decyzję z dnia 26 stycznia 2022 r. w całości, zarzucając jej naruszenie praw i interesów prawnych skarżących - spadkobierców przedwojennej właścicielki nieruchomości, których ochrona gwarantowana jest konstytucyjnie w art. 2, art. 21, art. 45, art. 64 i art. 77 Konstytucji RP, wynikających z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, art. 922 k.c., art. 4171 § 2 k.c. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonane w wyniku:

1. naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 61 § 1 i 3 i art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ma zastosowanie do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, wszczętego doręczeniem organowi (art. 61 § 1 i 3 k.p.a.) wniosku pochodzącego od skarżących jako stron postępowania nieważnościowego (art. 28 k.p.a.) w sytuacji, gdy skarżący nie byli i nie mogli być stronami wcześniejszego postępowania prowadzącego do wydania decyzji dekretowej, gdyż są dalszymi spadkobiercami osoby będącej stroną postępowania (S. K.), która zmarła w 1980 r., na długo po zakończeniu postępowania; decyzja dekretowa nie została skarżącym doręczona ani ogłoszona, gdyż w dacie jej wydania i stwierdzenia ostateczności nie oni byli stronami postępowania dekretowego, lecz ich poprzedniczka prawna S. K.; prawny dostęp do treści decyzji dekretowej skarżący uzyskali po upływie 30 lat od jej doręczenia (o ile w ogóle doręczenie było dokonane – okoliczność sporna) poprzedniczce S. K., w wyniku przeprowadzenia postępowań sądowych o stwierdzenie nabycia spadku po niej i po jej bezpośrednich spadkobiercach oraz uzyskania prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadków; przed wejściem w życie nowelizacji k.p.a. (16 września 2021 r.) S. K. (strona postępowania dekretowego) ani też skarżący jako jej spadkobiercy nie byli ograniczeni żadnym terminem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej; wszczęte w ww. warunkach przez skarżących postępowanie nieważnościowe nie zostało zakończone do czasu wejścia w życie nowelizacji k.p.a. z powodu przeszkód formalnych, których usunięcie nie należało do skarżących, z powodu przewlekłego usuwania tych przeszkód przez organ

2. lub w wyniku błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że wskazane w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. doręczenie lub ogłoszenie, dokonane stronie postępowania dekretowego wywołuje skutki prawne (rozpoczyna bieg terminu do wszczęcia postępowania nieważnościowego) również dla jej spadkobierców niebędących stronami postępowania dekretowego, którzy dopiero po śmierci strony tego postępowania mogli zostać stronami postępowania nieważnościowego i złożyć wniosek o jego wszczęcie, nie będąc przy tym związani do czasu wejścia w życie nowelizacji k.p.a. żadnym terminem wszczęcia ani zakończenia postępowania nieważnościowego;

a także w wyniku naruszenia:

3. zasady nadrzędności Konstytucji wyrażonej w art. 8 Konstytucji RP poprzez brak bezpośredniego stosowania niżej wskazanych przepisów Konstytucji RP i nieuwzględnienie ich nadrzędności nad art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia

2021 r.;

4. art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 21, art. 45 i art. 64 Konstytucji RP, polegającego na zamknięciu skarżącym będącym spadkobiercami przedwojennej właścicielki nieruchomości drogi prawnej do dochodzenia praw przysługujących im na skutek wydania decyzji dekretowej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności na zamknięciu drogi sądowej (art. 4171 § 2 k.c.) do naprawienia szkód wyrządzonych takim wydaniem decyzji dekretowej, co sprzeciwia się istocie chronionych praw oraz wskazuje na nierówne traktowanie skarżących w porównaniu do osób, którym udało się uzyskać wszczęcie i zakończenie postępowań nieważnościowych przed wejściem w życie nowelizacji k.p.a. - powodów, za które ani S. K., ani jej spadkobiercy (skarżący) nie ponoszą odpowiedzialności, takich jak kolejne zgony, konieczność uzyskania stwierdzenia nabycia spadków (konieczne dowody nabycia interesu prawnego i statusu stron), zmiany geodezyjne i prawne dokonane przez gminę, wynikające z nich przeszkody formalne, przewlekłe usuwanie przeszkód formalnych przez organ, brak wcześniejszych prawnych ograniczeń czasowych wszczęcia i zakończenia postępowań nieważnościowych;

5. obowiązujących w dacie spornego doręczenia S. K. decyzji dekretowej przepisów art. 25, 28 i 29 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem polegającego na błędnym, sprzecznym z ich brzmieniem uznaniu, że sposób doręczenia udokumentowany na k. 9-13 akt nieruchomości, polegający na braku wskazania powodu, dlaczego przesyłki nie zostały doręczone S. K. lecz osobie o nazwisku "F.", której legitymacja do ich odbioru nie jest w żaden sposób określona oraz na braku wskazania miejsca i sposobu doręczenia, wywołuje skutek doręczenia decyzji dekretowej i rozpoczyna bieg terminu do wszczęcia postępowania nieważnościowego określonego w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.;

6. art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., polegającego na stwierdzeniu umorzenia całego postępowania wszczętego na skutek wniosku skarżących, tj. również w zakresie stwierdzenia wydania decyzji dekretowej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. odnosi się wyłącznie do postępowania o stwierdzenie nieważności, nie obejmując postępowania wskazanego w art. 158 § 2 k.p.a.;

7. art. 102 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wcześniejszego podjęcia zawieszonego postępowania nieważnościowego;

8. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji formalnej podstawy prawnej jej wydania;

9. art. 6, art. 105, art. 104 i art. 217 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez formalnej podstawy prawnej, tj. pomimo braku przepisów uprawniających organ do wydawania decyzji deklaratywnych stwierdzających umorzenie postępowań nieważnościowych z mocy prawa;

10. art. 10 i 28 k.p.a., polegającego na braku ustalenia kręgu wszystkich uczestników postępowania w wyniku braku chronologicznej analizy kolejnych zmian geodezyjnych nieruchomości objętej decyzją dekretową i sposobu powstania aktualnych działek w wyniku podziałów i zmian oznaczeń geodezyjnych oraz analizy zmian prawnych koniecznych do ustalenia w odniesieniu do każdej z takich działek aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych.

Mając na względzie wyżej przedstawione zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 25 października 2021 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi A. O. oraz ze skargi J. O., P. M. i J. M. i postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 868/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w sprawie decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Ustalenie w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, skutkuje zatem koniecznością stwierdzenia przez organ, że postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy prawa. W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Jak słusznie wywodził organ w zaskarżonej decyzji, doręczenie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 15 września

1954 r., które było przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nastąpiło w dniu 28 października 1954 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy (k. 9 akt administracyjnych), strona postępowania – S. K.w dniu 13 października 1954 r. własnoręcznym podpisem złożonym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pokwitowała odbiór egzemplarza orzeczenia nr T/TN-15W/46/54. Odnosząc się do argumentów skarżących dotyczących podpisania się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przez osobę o nazwisku F., należy podkreślić, że w istocie w aktach sprawy (k. 10) znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru spornego orzeczenia przez osobę o nazwisku F. w dniu 28 października 1954 r. Jednak powyższe nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia daty doręczenia orzeczenia, skoro w aktach znajduje się również zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez S. K.. W związku z tym Sąd uznał, że doręczenie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 15 września 1954 r. nastąpiło w dniu 13 października 1954 r.

Odnosząc się do argumentów skarżących, że organ nie poczynił ustaleń w zakresie doręczenia decyzji z dnia 15 września 1954 r. wszystkim stronom postępowania, a także, że decyzja ta nie została doręczona skarżącym, jako następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości, należy zauważyć, że doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., musi zostać dokonane przynajmniej jednej ze stron postępowania. Przepis ten nie stanowi natomiast z całą pewnością, że termin 30 lat winien być liczony do dnia doręczenia spornej decyzji tym stronom postępowania, które składają wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Proponowana przez skarżących interpretacja tego przepisu nie znajduje swojego potwierdzenia zarówno w wykładni gramatycznej, jak i celowościowej lub funkcjonalnej omawianego przepisu, który wyraźnie wskazuje na datę doręczenia decyzji, które wywołuje ten skutek, że wchodzi ona do obrotu prawnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zachowuje swą aktualność również w stosunku do decyzji wydanych w okresie obowiązywania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, dla wejścia decyzji do obrotu prawnego wymagane jest jej doręczenie co najmniej jednej ze stron, natomiast ewentualny brak skutecznego doręczenia aktu innym stronom postępowania może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 981/16, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Nie jest natomiast sporne w sprawie, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do organu w dniu 25 marca 2009 r., a więc należało uznać, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia administracyjnego.

W sprawie spełnione zostały zatem wszystkie wymienione w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. przesłanki obligujące organ do stwierdzenia, że doszło umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa. Organ podał przy tym podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., a przepis ten, wbrew stanowisku skarżących stanowił właściwą podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego, że postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy prawa.

Skoro w swojej decyzji organ potwierdził jedynie fakt umorzenia postępowania z mocy prawa, to w konsekwencji nie można przyjąć, by decyzja wydana w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. kształtowała w sposób władczy prawa i obowiązki stron, bowiem w myśl tego przepisu umorzenie postępowania administracyjnego następuje z dniem 16 września 2021 r. (tj. z dniem wejścia w życie nowelizacji) z mocy prawa, w związku z jednoznaczną treścią przywołanego przepisu. Ewentualne błędne ustalenie przez organ kręgu podmiotów postępowania nadzorczego nie może być z tych przyczyn ocenione jako naruszenie prawa, bowiem pozostaje bez wpływu na wynik postępowania, skoro nie toczy się ono od 16 września 2021 r., zaś decyzja organu stwierdza jedynie zaistnienie przesłanek umorzenia postępowania. W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji Sąd nie uznał za zasadne podnoszone przez skarżących w tym zakresie zarzuty.

Podobnie należało ocenić zarzuty skargi dotyczące niepodjęcia postępowania administracyjnego. O ile bowiem, w ocenie Sądu, co do zasady konieczne jest wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania przed jego zakończeniem, to w rozpoznawanej sprawie w związku z tym, że zaskarżona decyzja stwierdzała jedynie fakt umorzenia postępowania z mocy prawa, nie było konieczności uprzedniego podejmowania zawieszonego postępowania. Postępowanie nadzorcze uległo bowiem umorzeniu na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., a więc skutek ten wystąpił niezależnie od ewentualnego braku podjęcia zawieszonego postępowania przez organ.

Odnosząc się do argumentacji skarżących, że organ powinien prowadzić postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, należy zauważyć, że konstatacja taka nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która obarczona jest wymienionymi w tym przepisie wadami. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W myśl zaś art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Jak wynika z przytoczonych przepisów, wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a. (tj. m.in. z powodu upływu 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji) nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Zatem w sytuacji gdy od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat organ, po przeprowadzeniu postępowania w przypadku ustalenia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Jednak jeśli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, w związku z brzmieniem art. 158 § 3 k.p.a., będzie niedopuszczalne, a organ powinien umorzyć toczące się postępowanie nadzorcze na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niekonstytucyjności przepisów nowelizujących Kodeks postępowania administracyjnego, należy zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.

Realizując wspomniany wyrok, ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Jak wynika z powyższego przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., w tym również art. 2 ust. 2 tej ustawy służą zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa.

Powoływany przez skarżącego art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (błędnie określonej jako "Karta Praw Człowieka Unii Europejskiej") stanowi, że każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny. Z kolei w myśl art. 47 tej Karty, każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy.

Jak wynika z treści powoływanych przez skarżącego przepisów, ochrona prawa własności w prawie Unii Europejskiej nie ma charakteru bezwzględnego. Nie można zatem uznać, że przywołane normy stanowią przeszkodę dla ustawodawcy do dokonania w akcie prawa krajowego ważenia interesów podmiotów władających mieniem na przestrzeni czasu w następstwie różnych zdarzeń prawnych, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia przestrzegania zasady pewności prawa oraz trwałości decyzji administracyjnych. Nie można również uznać, że naruszone zostało prawo skarżących do dostępu do bezstronnego sądu, skoro w niniejszej sprawie decyzja umarzająca postępowanie administracyjne została poddana kontroli sądowej.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.

Ewentualne uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, stanowić będzie, zgodnie z art. 145a k.p.a., przesłankę żądania przez stronę wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Wreszcie argumenty skargi związane z czasem trwania postępowania nadzorczego, nie mogły doprowadzić do wzruszenia decyzji Ministra. Jak już wskazano, umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ma charakter deklaratoryjny, w istocie następuje z mocy samego prawa. Zatem kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego pozostać musi poza oceną Sądu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Z tych przyczyn Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie.