Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 904/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 156
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

|Dnia 26 września 2023 r. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2023 r. znak SKO.NA/4130/181/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r. znak: SKO.NA/4130/181/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 17 lutego 2023 r. nr SKO.NA/4130/183/2022, odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z dnia 25 czerwca 2019 r. znak: [...] pozytywnie opiniującego wniosek złożony przez S. L. działającego pod firmą S. L. [...] "N" o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4.5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w m. G. [...].

Kolegium wyjaśniło, że postanowieniem z dnia 17 lutego 2023 r., orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z dnia 25 czerwca 2019 r. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4.5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w m. G. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało, że stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 841/21 nieważności uchwały Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r. nr LVI/407/2018 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów oraz nr LVI/406/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności wydanego na jej podstawie ww. postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie.

Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne uznało, że w obowiązującym systemie prawnym wzruszenie przedmiotowego postanowienia może nastąpić w drodze wznowienia postępowania.

Prokurator Okręgowy w Krakowie (dalej: skarżący) złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, podnosząc że stanowisko sądów administracyjnych, w oparciu o które Kolegium wydało zaskarżone postanowienie, jest odosobnione i błędne. Prokurator przywołał orzeczenia sądów administracyjnych mające uzasadniać pogląd, wyrażony w sprzeciwie inicjującym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego powyżej postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, iż postanowienia wydane w oparciu o uchwałę rady gminy, której nieważność stwierdzono prawomocnym wyrokiem, są wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia swojego postanowienia i opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2023 r. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia 17 lutego 2023 r.

Kolegium stwierdziło, że pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 11 sierpnia 2022 r. II SA/Op 375/18, który stanowił uzasadnienie dla stanowiska Kolegium w przedmiocie wzruszania indywidualnych aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) wydanych w oparciu o akty prawa miejscowego, których nieważność stwierdzono, nie jest - wbrew twierdzeniom skarżącego - poglądem odosobnionym. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyrokach z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. II SA/Op 47/18, z dnia 23 czerwca 2022 r, sygn. II SA/Op 429/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 4 stycznia 2022 r, sygn. VII SA/Wa 1930/21, z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1573/21.

Także Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, iż stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję w indywidualnej sprawie, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji (wyroki NSA z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. II OSK 3539/18, z dnia 11 października 2017 r., sygn. II OSK 2085/16, z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 1850/16, z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1490/15).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zauważyło, że sądy administracyjne w cytowanych wyrokach nie negują faktu, iż stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powoduje skutek ex tunc (od początku, tak jakby akt nigdy nie został wydany), jednakże wskazują, że wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Sądy zwracały uwagę, że organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Skoro w dacie wydania decyzji, funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego (w rozpoznawanej sprawie wymieniona wyżej uchwała rady gminy), to nie można twierdzić, że decyzja (postanowienie) wydana w oparciu o ten akt jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej wydający indywidualny akt (decyzję, postanowienie) nie miał bowiem w tej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w akcie prawa miejscowego.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie przedstawione poglądy są zbieżne z zasadami demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej. Nie można bowiem zarzucić organowi administracji publicznej, który nie ma kompetencji do badania zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, czy też aktów prawa powszechnie obowiązującego (ustaw, rozporządzeń), że wydając rozstrzygnięcie w oparciu o funkcjonujący w obrocie prawnym w dacie wydania tego rozstrzygnięcia akt prawa miejscowego działał bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie można bowiem przerzucać na organ stosujący prawo odpowiedzialności za wadliwe działanie organów stanowiących prawo, w wyniku którego dochodzi do wydawania (uchwalania) nieważnych aktów prawa miejscowego. De facto byłoby to przerzucaniem odpowiedzialności, także finansowej, na pracowników organu upoważnionych do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych za błędy organów stanowiących prawo skutkujące stwierdzeniem nieważności tych aktów.

Z powyższych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, ponownie rozpoznając sprawę stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie, uznało iż brak jest podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowego postanowienia, natomiast zachodzą podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tym postanowieniem.

W ocenie Kolegium w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wydanie nieważnej uchwały), które istniały w dacie wydania postanowienia (skutek ex tunc wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały), które nie były jednakże znane organowi wydającemu postanowienie (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wznowienie postępowania daje w tej sytuacji możliwość wzruszenia - stosownie do art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie (jego uchylenia) i rozstrzygnięcia o istocie sprawy zgodnie z aktualnie istniejącym stanem faktycznym i prawnym.

Z przedstawionych wyżej względów Kolegium nie przychyliło się do stanowiska Prokuratora Okręgowego przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej skarżonym postanowieniem Kolegium.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1119, z późn. zm. dalej: u.w.t.) poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy, będących podstawą prawną postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, to w momencie wydania przez Komisję postanowienia, uchwały Rady Gminy nadal obowiązywały, gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej - uchwały te z uwagi na swą wadliwość nigdy nie weszły do obiegu prawnego,

- naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie "wzruszenie" należy interpretować wąsko - jako: zmianę lub uchylenie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego - również stwierdzenia nieważności, a w konsekwencji

- naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia pierwszoinstancyjnego podczas gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uchylić w całości to postanowienie i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia GKRPA.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że skoro stwierdzenie nieważności uchwały rodzi ww. skutek ex tunc nie można jednocześnie, w sposób logiczny i zasadny twierdzić, że w dacie wydania postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych unieważniona uchwała rady gminy pozostawała w obiegu prawnym. Nie można twierdzić, że coś nie istnieje i jednocześnie znajduje się w obiegu. Prokurator powołał wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r. sygn. II SA/Sz 302/19, w którym stwierdzono, że z sytuacją wydania postanowienia bez podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas, gdy w obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisu uprawniającego do wydania danego rozstrzygnięcia, (...) co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Bez znaczenia jest tu, czy przepis prawa będący podstawą wydania postanowienia nie został nigdy uchwalony, czy też powinien być - traktowany - jako nigdy nie uchwalony z uwagi na skutek prawny orzeczenia o stwierdzeniu jego nieważności - ex tunc.

W ocenie Prokuratora pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. II OSK 1490/15, na który wskazuje Kolegium, budzi poważne wątpliwości, co do jego słuszności. W szczególności, Sąd ten stwierdził bowiem, że sformułowanie "podlegają wzruszeniu" - w przypadku art. 147 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć w znaczeniu - wąskim. Zdaniem Sądu ustawodawca mógł się posłużyć bardziej rozbudowaną wypowiedzią, w której by wskazał, że jeżeli rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie była decyzja administracyjna, to podlega ona sankcji nieważności, a nie wzruszalności.

Zdaniem Prokuratora stanowisko to nie jest jednak prawidłowe. W obowiązującym systemie prawa, pojęcie "podlegają wzruszeniu" może być również rozumiane w znaczeniu szerokim, obejmującym wszystkie tryby pozbawiania mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, a zatem i stwierdzenie nieważności. Gdyby przyjąć za słuszne poglądy orzecznictwa, na które powołuje się Kolegium, owe wzruszenie, mogłoby nastąpić jedynie w trybie art. 145 k.p.a. Przepis ten zawiera jednak zamknięty katalog przesłanek wznowienia. W żadnym z powołanych przez Kolegium orzeczeniu, nie wskazano natomiast konkretnej podstawy tego wznowienia.

W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Kolegium, nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przez okoliczności faktyczne należy bowiem rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa (por. M. Pułło, Nowe okoliczności i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 2004/8, s. 52). Zdaniem W. Chróścielewskiego ustawodawca miał tu w istocie na myśli nowe fakty (W, Chróścielewski [w:] Komentarz, 2019, I s. 800), Komentarz do art. 145 kp.a. – M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel; Lex).

Zdaniem prokuratora zastosowania w analizowanej sprawie nie znajduje również art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jak bowiem stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. VII SA/Wa 816/13 - art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. odnosi się do takich aktów jak "decyzje lub orzeczenia sądu", a zatem nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi do stwierdzenia nieważności aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest uchwała rady gminy. Gdyby nawet odrzucić ten pogląd, nadal wspomniana przesłanka wznowienia nie znajdowałaby zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż ww. przepis dotyczy sytuacji gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie - uchylone lub zmienione, a nie co do którego orzeczono nieważność.

Prokurator podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy i wobec treści art. 147 § 2 p.p.s.a. nadal zachowuje swą aktualność - per analogiam - uchwała NSA (7) z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 przyjmująca, że ustawodawca, nowelizując w 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego wyłączył z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja w oparciu o którą wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpoznaniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej. U podstaw przyjętego poglądu NSA wskazał wartości, które mają podstawowe znaczenie dla całego porządku prawnego, tj. prymat zasady praworządności nad ochroną praw nabytych. W ten sposób sąd ten podkreślił również, że z działań władzy publicznej sprzecznych z prawem nie mogą wypływać korzyści dla innych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. VII SA/Wa 816/13, podobnie wyrok NSA z dnia 25 maja 2012 r., sygn. II OSK 400/11). Zastosowana przez Kolegium błędna wykładnia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powołująca się m.in. na zasadę praw nabytych w znacznej mierze utrudnia realizowanie celów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 165, z późn. zm.) sprecyzowanych w jej preambule i art. 1 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazuje, iż w wielu analogicznych sprawach, zapadły wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie np. z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 589-592/23 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stanowisko zawarte w tych wyrokach, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, dlatego posłuży się argumentami tam zawartymi.

Prokurator we wniesionym sprzeciwie powołał się na konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności postanowienia GKRPA i wskazał na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojego sprzeciwu Prokurator wskazał, że postanowienie GKRPA wydane zostało z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku ze stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego, tj. uchwał rady gminy stanowiących podstawę do opiniowania punktów sprzedaży alkoholu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 841/21). Była to jedyna wskazana okoliczność prawna i faktyczna, która miałaby przemawiać za wzruszeniem aktu administracyjnego. Organ podkreślił z kolei, że sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwały rady gminy, w oparciu o którą rozstrzygała GKRPA, dopiero po wydaniu postanowienia GKRPA. W dacie rozstrzygania przez GKRPA uchwała rady gminy pozostawała w obrocie prawnym, a więc w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny aktu prawa miejscowego, który stanowił podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym, nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia administracyjnego. W konkretnej sprawie, dotyczącej wzruszenia aktu prawnego, niezbędne jest badanie, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania podstawie prawnej (tu: art. 18 ust. 3a u.w.t.) oraz pozostałych okoliczności uzasadniających lub nie, wzruszenie aktu prawnego, w szczególności zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Sąd podkreśla, że zasadniczo nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę do wydania postanowienia opiniującego pozytywnie punkt sprzedaży alkoholu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3a u.w.t., zezwolenia na sprzedaż konkretnych rodzajów alkoholi (o których mowa w art. 18 ust. 3 u.w.t.), organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 u.w.t. Stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny uchwał, o których mowa w ww. art. 12 ust. 1-3 u.w.t., nie oznacza, że odpadła norma kompetencyjna do działania organu. Podstawą wydania pozytywnej opinii o lokalizacji punktu sprzedaży był przede wszystkim ww. art. 18 ust. 3a u.w.t. Nota bene przepis ten został również powołany w wskazanych podstawach prawnych w postanowieniu GKRPA.

W tym kontekście powoływany przez Prokuratora na poparcie swojej argumentacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r., sygn. II SA/Sz 302/19, nie jest miarodajny w sprawie. Dotyczy on bowiem sytuacji, gdy uchwały rady gminy w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów oraz zasad usytuowania punktów sprzedaży, utraciły moc w związku z przepisami intertemporalnymi, tj. ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310). Dotychczasowe uchwały obowiązywały wyłącznie do 9 września 2018 r., a więc w dniu orzekania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, nie istniała do tego podstawa prawna z powodu wyraźnej regulacji ustawowej. Z tych to powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Prokuratora wskazując, że: "nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zgodności powinno odnosić się do obowiązujących uchwał rady gminy, nie zaś do aktów, które zostały uchylone lub przestały obowiązywać na skutek decyzji ustawodawcy". W rozstrzyganej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się inaczej, albowiem akty prawa miejscowego (uchwały rady gminy) utraciły moc nie z powodu przepisu ustawy (przepisu przejściowego nowelizacji u.w.t.), lecz na skutek stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny.

Ustawodawca w art. 147 § 2 p.p.s.a. wyraźnie postanowił o skutkach stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w takich sytuacjach. Przepis ten stanowi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa) podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Już literalna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. należy interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Z tych powodów nieważność aktu prawa miejscowego, nie oznacza automatycznej nieważności aktu prawnego podjętego na jego podstawie. Należy zawsze poddać ocenie wpływ nieważności tego aktu normatywnego na akty wydane w duchu norm z niego wynikających (M. Mączyński, Prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny, ZNSA 2022, nr 3, s. 39-56).

Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II FSK 788/19 (opubl. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego, nie stwarza podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów takiego aktu. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1598/08; z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 613/11; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2868/12; z dnia 27 października 2016 r.; sygn. II OSK 163/15; z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1490/15; z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 1850/16; z dnia 11 października 2017 r. sygn. II OSK 2085/16) oraz poglądy doktryny (B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002/09, s. 15-24).

Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2019 r., sygn. II OSK 989/17 (opubl. w CBOSA), wskazując, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani w przepisach szczególnych. Skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 147 § 2 p.p.s.a. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zajmując takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny przywołał również dotychczasową linię orzeczniczą wyrażoną m.in. w wyrokach: z dnia 11 października 2017 r., sygn. II OSK 2085/16; z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1490/15; z dnia 27 października 2016 r., sygn. II OSK 163/15; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2868/12; z dnia 4 lipca 2017 r.; sygn. II OSK 1850/16; z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 613/11; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1598/08.

Podkreślić też należy, że art. 147 § 2 p.p.s.a. jest przepisem szczególnym, który reguluje zasady wpływu na indywidualne rozstrzygnięcia wyeliminowania aktów prawnych z obrotu przez sąd administracyjny. W procedurach administracyjnych (Kodeks postępowania administracyjnego lub Ordynacja podatkowa) zostały bowiem przewidziane jedynie zasady wznowienia postępowania na skutek stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny lub wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 145a i 145aa k.p.a. oraz art. 240 § 1 pkt 8 i 11 Ordynacji podatkowej).

W literaturze przedmiotu wskazuje się na możliwość wzruszenia indywidualnych rozstrzygnięć w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. (J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 306 i n.). Przepisy te określają warunki uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie których strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.) i decyzji tworzącej prawa nabyte (art. 155 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie na podstawie pozytywnej opinii GKRPA przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Pozytywna opinia GKRPA jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. I SA/Sz 41/21, opubl. w CBOSA), a negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2021 r., sygn. I SA/Sz 60/21, opubl. w CBOSA).

Sąd zauważa, że gdyby iść tropem rozumowania Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w sprawie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom (art. 43 i nast. u.w.t.). W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym, Prokurator nie wskazał, jakie przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia decyzji (tu: postanowienia o pozytywnej opinii GKRPA) w świetle zasady stałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Dodać też należy, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze Prokurator wykluczył możliwość wznowienia postępowania, powołując się przede wszystkim per analogiam na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12. W ocenie Sądu, uchwała ta w ogóle nie ma zastosowania, ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej przepisem szczególnym (art. 147 § 2 p.p.s.a.). W powołanej przez Prokuratora uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jednakże w powołanej przez Prokuratora uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie rozważał wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a., tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.