Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 56/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. K. i E. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 10 listopada 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.214.2023.PG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. K. i E. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 10 listopada 2023 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpatrzeniu wniosku E. S.A., decyzją z 30 listopada Starosta B. (dalej jako Starosta) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr [...] i [...] (o pow. 5,4977 ha), obręb J. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżących odwołania, decyzją z 29 listopada 2022 r. Wojewoda Pomorski uchylił tak wydaną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na zmianę w zakresie wniosku, która wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym stopniu.

Po ponownej analizie materiału dowodowego, decyzją z 16 czerwca 2023 r. Starosta ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność K. K. i E. K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr [...] i [...] (o pow. 5,4977 ha), obręb J., gmina B., dla której Sąd Rejonowy w K. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia przedsiębiorstwu E. S.A. na przeprowadzenie prac związanych z budową urządzeń w ramach realizacji inwestycji pn. "Budowa odcinków linii kablowej 15kV w miejsce odcinków linii napowietrznej 15 kV na działkach położonych w obrębie J., gmina B.". Starosta ustalił, że powierzchnia terenu niezbędna do zajęcia w celu przeprowadzenia prac, wynosi - 2.181 m2. Strefa kontrolowana -ochronna na ww. nieruchomość będzie wynosiła 137 m2. Jednocześnie Starosta zobowiązał E. S.A. do przywrócenia nieruchomości, o której mowa w pkt 1 decyzji do stanu poprzedniego, niezwłocznie po dokonaniu czynności związanych z realizacją inwestycji, a w przypadku gdyby to było niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do odszkodowania. Organ I instancji natomiast umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym demontażu istniejącej linii napowietrznej 15kV na nieruchomości, o której mowa w pkt 1 decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Pomorski decyzją z 10 listopada 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł w tym zakresie, że zgodnie z załącznikami graficznymi, na działce nr [...] powierzchnia zajęcia na czas prac wynosić będzie 1.378 m2, natomiast strefa zajęcia trwałego (kontrolowana) wynosić będzie 87 m2. Natomiast na działce nr [...] wartości te będą wynosić odpowiednio -803 m2 i 50 m2. W pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że sprawa dotyczy kwestii ograniczenia sposobu korzystania nieruchomości, uregulowanej w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Wojewoda stwierdził, że złożony przez inwestora wniosek dotyczy nieruchomości, a jego przedmiotem jest inwestycja celu publicznego zgodnie z art 6 pkt 2 u.g.n. Jest ona przy tym zgodna z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Wójta Gminy B. w dniu 9 stycznia 2019 r. W treści tej decyzji widnieje ustalenie warunków lokalizacji inwestycji, m. in. na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność skarżących. Wojewoda podkreślił przy tym, że nie jest uprawniony do analizowania lokalizacji inwestycji w miejscu innym niż to wskazał inwestor, jeżeli występuje zgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda uwzględnił, że inwestor przeprowadził, bez pozytywnego rezultatu, rokowania z właścicielami w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z przedsięwzięciem, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. W ocenie Wojewody prowadzone rokowania były rzeczowe, został określony szczegółowo zakres postulowanego dostępu do nieruchomości. Te okoliczności prawidłowo zostały uznane za stan umożliwiający inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego. Przedstawione propozycje nie uzyskały wzajemnej aprobaty. Zdaniem Wojewody, spełnione zatem zostały przesłanki wydania wnioskowanej przez inwestora decyzji z art. 124 u.g.n.

Za bezzasadne uznał Wojewoda żądanie stron w zakresie zbadania prawidłowości decyzji Wójta, zezwalającej inwestorowi na wycinkę drzew, gdyż nie jest to przedmiotem postępowania odwoławczego od decyzji Starosty z 16 czerwca 2023 r. Nadto Wojewoda wyjaśnił, że dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, tym samym poza zakresem decyzji Wojewody pozostają powołane przez skarżących kwestie z obrębu prawa budowlanego.

Wojewoda wskazał także, że inwestor nabył w drodze zasiedzenia służebność przesyłu na ww. nieruchomości. Inwestor posiada prawo demontażu istniejącej linii napowietrznej, demontaż nie jest przy tym przedmiotem wniosku. Natomiast budowa nowej linii kablowej nie może się odbyć w ramach istniejącej służebności przesyłu, gdyż wykracza poza jej zakres. Wojewoda podkreślił, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości powinna posiadać załącznik mapowy, spójny z treścią rozstrzygnięcia, przepisy prawa nie wymagają jednak by załącznik był sporządzony przez osobę specjalizującą się w zakresie BHP, z uprawnieniami w tym zakresie, jak tego oczekują skarżący. Wojewoda wskazał także, że szerokość pasa została wskazana przez inwestora jako wystarczająca dla przedsiębiorcy przesyłowego do właściwego korzystania z urządzenia przesyłowego w przyszłości. Wojewoda podkreślił, że pasy ochronne każdorazowo wyznaczane są przez inwestora. Wojewoda nie mógł także uwzględnić wniosku skarżących odnośnie do zmiany metody wykonania prac oraz zmiany trasy linii energetycznej.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że decyzja organu I instancji jest co do zasady prawidłowa, jednak organ I instancji dopuścił się naruszenia, które skutkowało jej uchyleniem w części i orzeczeniem co do istoty sprawy. W ocenie Wojewody w skarżonej decyzji zakres uprawnień inwestora został określony zbyt szeroko w sensie terytorialnym. Sformułowania dotyczące remontu i modernizacji wykraczają zaś poza zakres art. 124 ust. 6 u.g.n. Nadto Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera błędy w zakresie określenia załączników graficznych. Załączniki do decyzji nie zostały przy tym odpowiednio opisane, opatrzone podpisem i pieczęcią oraz datą i numerem decyzji. Organ I instancji powielił także w rozstrzygnięciu przepisy art. 124 ust. 4 i art. 124 ust. 6 u.g.n., co Wojewoda uznał za zbędne. Zdaniem Wojewody, organ I instancji słusznie natomiast umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym demontażu.

W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie art. 64, art. 21 i art. 76 Konstytucji, a także art. 8 ust. 1 k.p.a. a także innych przepisów k.p.a., tj. art. 7, art. 7b, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 13 § 1 k.p.a., art. 13 § 2 , art. 14 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 85 § 1, art. 114, art. 115, art. 116 § 1, art. 123 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 124 pkt 1, pkt 3 i pkt 6 u.g.n. oraz art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Skarżący przedstawili obszerne uzasadnienie skargi. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Wojewoda utrzymał błędne ustalenia Starosty i nie dokonał obiektywnej analizy sytuacji prawnej działek, a także pominął wnioski skarżących, w tym o dopuszczenie dokumentacji z innych postępowań i zdarzeń powiązanych z tematyką budowy linii energetycznej. Zdaniem skarżących Wojewoda zaniechał także przeprowadzenia wizji w terenie, o którą skarżący wnioskowali wielokrotnie. Skarżący wskazali także, że inwestor w niniejszej sprawie działa z chęcią pokrzywdzenia właścicieli, łamiąc zasady współżycia społecznego. Rokowania miały charakter pozorny, a inwestor uchyla się od podjęcia normalnych rozmów i negocjacji cenowych z właścicielami. Tymczasem jest on potentatem na rynku, zatem nie powinno stanowić problemu zawarcie przez niego ugody za słusznym odszkodowaniem. Podkreślono, że zaproponowane kwoty są oderwane od realiów rynkowych, nie uwzględniały wycinki lasu, a skarżący złożył wniosek o ponowne przeprowadzenie rokowań. Wbrew ustaleniom Starosty, nieobecność jednego z właścicieli nie uniemożliwiła prowadzenia rokowań, gdyż drugi z właścicieli posiadał stosowne pełnomocnictwo w tym zakresie. W ocenie skarżących organy nie działały w tej sprawie w sposób bezstronny i budzący zaufanie skarżących. Nadto skarżący uznali zgromadzony materiał dowodowy za niezupełny, podnosząc że Wojewoda zignorował ich wnioski dowodowe, zarzuty i żądania, a także nie zapewnił skarżącym czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżących decyzja z 9 stycznia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wadliwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Dalej strona skarżąca podkreśliła, że określona w skarżonej decyzji Wojewody powierzchnia zajęcia trwałego jest błędna i zaniżona, gdyż pracownicy i sprzęt będą mogli się poruszać w pasie o szerokości 0,5 m, co zgodnie z zasadami rozumowania logicznego jest niemożliwe, tym bardziej, że pas zajęcia trwałego usytuowano w środku lasu. Organ powinien zatem zasięgnąć opinii osób do tego uprawnionych przed wydaniem decyzji, czego nie uczynił. Za zawyżoną uznano natomiast powierzchnię zajęcia tymczasowego, uznając, że powinien przy tym zostać sporządzony Plan Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia oraz Plan Organizacji Robót. W ocenie skarżących, wyznaczony przez inwestora pas o szerokości 8 m jest ponad 2,5 razy zawyżony, za wystarczający uznano pas o szerokości 3-4 m. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Wojewody, że to inwestor posiada wiedzę specjalistyczna, nie organ, i to inwestor decyduje o sposobie przeprowadzenia inwestycji. Nadto zdaniem skarżących, załączniki do decyzji Wojewody są błędne, niekompletne, niewyraźne, nieczytelne i pozbawiają skarżących informacji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zostały przy tym przygotowane przez osobę nieposiadającą uprawnień budowlanych i zawierają istotne wady. Do decyzji nie załączono przy tym przekroju graficznego z zaznaczeniem m.in. głębokości posadowienia nowej linii mimo, że z decyzji Wojewody wynika, że musi ona precyzyjnie określać parametry inwestycji. Skarżący podali nadto, że inwestor wystąpił o zezwolenie na wycinkę drzew, nie podając prawdziwej przyczyny, a wydana przez Wójta decyzja z 25 października 2021 r. w tym zakresie została uchylona do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium, które wskazało, że drzewa mogą być jedynie przycięte. Zatem budowa nie będzie mogła być zrealizowana bez dalszych koniecznych decyzji. Zdaniem strony w skarżonej decyzji usankcjonowano rozwiązania niekorzystne dla przyrody, a inwestor nie wykazał konieczności budowy nowej linii na spornych działkach, w terenie zalesionym. Dalej w ocenie skarżących utrzymanie służebności przesyłu dla nowej linii w wyniku zasiedzenia nie ma zastosowania, inwestor nie ma przy tym prawa demontażu na podstawie służebności przesyłu.

Skarżący wnieśli o przeprowadzenie szeregu dowodów, w tym dowodu z oględzin, z alternatywnych rozwiązań projektowych, dokumentacji inwestora o złym stanie istniejącej linii, dokumentacji w zakresie powierzchni zajęcia trwałego i tymczasowego oraz z innych postępowań. Skarżący wskazali także na dokonaną bezprawną wycinkę drzew na przedmiotowych działkach oraz umorzenie przez Wójta postępowania w sprawie wymierzenia inwestorowi kary za usunięcie drzew.

Do skargi załączono fotografie oraz specyfikacje sprzętu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję Wojewody z 10 listopada 2023 r., którą zasadniczo utrzymano w mocy decyzję Starosty B. orzekającą 0 ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], położonych w miejscowości J., gmina B., stanowiących własność skarżących K. K. i E. K., poprzez zezwolenie E. Spółce Akcyjnej na wykonanie prac związanych z budową urządzeń w ramach realizacji inwestycji pn. "Budowa odcinków linii kablowej 15kV w miejsce odcinków linii napowietrznej 15kV na działkach położonych w obrębie J., gmina B.", polegających na budowie linii kablowej SN - 15 kV "w magistrali od słupa nr [...] do słupa nr [...] i w odgałęzieniu w kierunku stacji nr [...] od słupa nr [...] do słupa nr [...], gm. B.", zgodnie z decyzją Wójta Gminy B. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr GP.6733.13.2018 z 9 stycznia 2019 r., przy czym Wojewoda uchylił pkt 2 - 4 zaskarżonej decyzji dotyczące określenia powierzchni zajęcia nieruchomości na czas prac związanych z budową oraz powierzchni trwałego zajęcia i w tym zakresie - w punkcie II decyzji orzekł co do istoty, czyniąc 4 załączniki graficzne integralną częścią ww. decyzji.

Decyzje powyższe zostały wydane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej jako u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przywołany wyżej przepis reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Trzeba natomiast mieć na uwadze, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej - albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia, bądź postanowienia wynikające z planu miejscowego i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725), dalej także jako P.b. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do realizacji inwestycji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1069/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest jednak przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., 2) ograniczenie prawa własności nieruchomości ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Analizując spełnienie powyżej wskazanych przesłanek w odniesieniu do analizowanej inwestycji sąd stwierdził, że zostały one spełnione, co pozwala na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] i [...], w drodze decyzji organu administracji i w sposób określony ostatecznie w zaskarżonej decyzji Wojewody.

Odnosząc się do pierwszej z wyżej wskazanych przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wskazać należy, że nie budzi wątpliwości sądu okoliczność, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie przyjmuje się, że inwestycja polegająca na budowie linii kablowej do dystrybucji energii elektrycznej ma status inwestycji celu publicznego, gdyż jest przedsięwzięciem o znaczeniu ponadlokalnym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Jest to inwestycja liniowa, przebiegająca przez szereg nieruchomości na terenie danej gminy lub kilku gmin, a nawet powiatów całego województwa. Ponadto inwestycja taka może stanowić element krajowej sieci zaopatrującej zarówno obiorców indywidualnych jak i publicznych w określone źródło energii, zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, sporna inwestycja spełnia powyższe wymogi, gdyż obejmuje wykonanie prac związanych z budową urządzeń w ramach realizacji inwestycji pn. "Budowa odcinków linii kablowej 15kV w miejsce odcinków linii napowietrznej 15kV na działkach położonych w obrębie J., gmina B.", polegających na budowie linii kablowej SN - 15 kV. Przedsięwzięcie to, jak wskazał inwestor we wniosku, ma na celu poprawę bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenie niezawodności i efektywności funkcjonowania krajowego i regionalnego systemu dystrybucji i przesyłu, w tym także poprawę stanu technicznego sieci elektroenergetycznej i dostosowanie jej do potrzeb rozwoju sektora energetyki. W odniesieniu do nieruchomości skarżących prace związane z planowaną inwestycją będą obejmowały założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń do dystrybucji energii elektrycznej na części ww. działek. Reasumując, planowana budowa linii kablowej służyć będzie zarówno interesom jednostek, jak i ogółu społeczeństwa -zwiększając dostępność i zapewniając stabilność dostaw energii do domów lub obiektów użyteczności publicznej, tym samym pozwalając na prawidłowe funkcjonowanie ważnych społecznie instytucji, których działanie jest zależne m.in. od dostaw energii. W konsekwencji, nie budzi wątpliwości sądu, że ograniczenie prawa własności nieruchomości jest związane z realizacją inwestycji celu publicznego, a więc mieści się w dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n.

Następnie odnieść należy się do drugiej przesłanki, tj. kwestii zgodności planowanej inwestycji z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. decyzją Wójta Gminy B. z 9 stycznia 2019 r., w której ustalono na rzecz E. S.A. warunki lokalizacji budowy odcinków linii kablowej 15kV, w miejsce odcinków linii napowietrznej 15kV, m. in, na działkach skarżących, tj. [...] 0 [...], obr. J., gm. B..

Wskazać należy, że dokonane w art. 124 ust. 1 u.g.n. odesłanie do ustaleń planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej oznacza, że postanowienia zawarte w tych aktach mają moc wiążącą w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie tego przepisu. Dopiero gdyby art. 124 ust. 1 u.g.n. takiego odesłania nie zawierał, to uzasadnione byłoby twierdzenie, że ustalenia dotyczące np. celowości planowanej inwestycji, jej lokalizacji itp. należały by do ustaleń, jakie winien prowadzić organ w postępowaniu opartym o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2340/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę treść ww. decyzji lokalizacyjnej, w której bezspornie ustalone są warunki lokalizacji inwestycji polegającej na budowie linii kablowej 15kV, a jej przebieg zaplanowano, m. in. na działce skarżących nr [...] i [...], co znajduje odzwierciedlenie tak w sentencji decyzji jak i na załączniku graficznym do niej, uznać należy, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że również ta przesłanka rozstrzygnięcia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości została w okolicznościach analizowanej sprawy spełniona.

Odnosząc się do spełnienia trzeciej przesłanki, Sąd uznał, że udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości skarżących przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii zostało w niniejszej sprawie poprzedzone rokowaniami między inwestorem, a właścicielami nieruchomości, które zakończyły się wynikiem negatywnym, co w konsekwencji otworzyło drogę do działań władczych organu administracji w tej kwestii.

Z przepisów prawa nie wynika, które dokumenty inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Także w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Podobnie, nie określono momentu zakończenia rokowań, zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Aspekty te pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Nie mniej jednak, biorąc pod uwagę istotę rokowań, oznaczają one taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zgodzić należy się także z poglądem, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Co istotne, w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 743/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym obowiązek, 0 którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. jest spełniony także wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągnięto porozumienia. Przepis ten nie oznacza w szczególności osiągnięcia wspólnego stanowiska, a przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezcelową całą instytucję orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, skoro inwestor i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela na zakładanie i przeprowadzenie przez jego nieruchomość ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej.

Jak wynika z ustaleń organu, co zostało potwierdzone znajdującym się w aktach materiałem dowodowym, rokowania pomiędzy przedstawicielami Spółki a skarżącymi odbywały się w formie wymiany pism (zaproszenie do rokowań z 3 grudnia 2020 r., pisma inwestora - opisane jako załączniki do procedury nabywania praw do nieruchomości, nadane 22 lutego 2021 r., odpowiedź skarżących na pismo w sprawie rokowań z 23 grudnia 2020 r., kolejne pismo inwestora z 9 lutego 2021 r.). Z akt sprawy wynika, że także przed organem I instancji miały miejsce uzgodnienia pomiędzy stronami, które ostatecznie nie przyniosły porozumienia (por. protokół z 18 sierpnia 2021 r., pismo Starosty B. z 20 sierpnia 2021 r., pismo skarżącego z 9 września 2021 r. o zorganizowanie spotkania przed organem w celu przeprowadzenia negocjacji finansowych). Zdaniem Sądu, powyższa wymiana pism oraz zorganizowanie spotkania w siedzibie organu administracji, których przedmiotem było ustalenia warunków uzyskania zgody na wejście na teren nieruchomości świadczą o podjęciu przez inwestora rokowań, mających na celu uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości na realizację robót, wynikających z decyzji lokalizacyjnej. Jak zaś wskazano powyżej, rokowania pomiędzy stronami nie muszą zakończyć się osiągnięciem porozumienia, natomiast muszą mieć miejsce i zostać udokumentowane, co też nastąpiło w realiach niniejszej sprawy.

W tej sytuacji wadliwe jest stanowisko skarżących o braku przeprowadzenia rokowań w niniejszej sprawie w sytuacji niezaakceptowania przez inwestora zaproponowanych przez nich warunków. Przyjmując bowiem koncepcję o konieczności uzyskania przez inwestora zgody właściciela na ograniczenie korzystania z jego nieruchomości, poprzez ustalenie jej wyłącznie na satysfakcjonujących go warunkach, nieakceptowalnych przez drugą stronę, w praktyce doprowadziłoby to w większości przypadków do niemożliwości realizacji tego typu inwestycji celu publicznego. Taka interpretacja analizowanej przesłanki zatem nie wynika z analizowanego przepisu prawa i nie odpowiada celowi rozważanej instytucji prawnej.

W tej sytuacji jest uprawnione stwierdzenie, że spełniony został również wymóg art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem inwestor przeprowadził rokowania ze skarżącymi, przedstawiając im zakres robót na ich nieruchomości i ich cel, a także uczestnicząc w spotkaniu, mającym na celu ustalenie wysokości odszkodowania, lecz strony nie uzyskały konsensusu. Wyczerpuje to przesłanki, by uznać, że właściciele nie wyrażają zgody na wykonanie prac, co stanowi z kolei warunek władczej ingerencji organu przewidzianej przez ustawodawcę w celu zabezpieczenia inwestora w realizacji określonej inwestycji celu publicznego, gdyż nie ma on obowiązku prowadzenia rokowań do skutku.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, wynikające z powołanego wyżej art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., do ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, a zarzuty skarżących są pozbawione podstaw, co wynika z przedstawionych rozważań.

Przechodząc do dalszej oceny wydanych decyzji, badając ich treść, sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja organu II instancji nie narusza prawa. Wskazać jednocześnie na marginesie należy, że osoba lub jednostka organizacyjna występująca o zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma obowiązek przywrócenia tej nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, zaś w wypadku, gdy przywrócenie to stanu poprzedniego nie jest możliwe, zastosowanie znajduje art. 128 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 u.g.n. i powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli więc wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Analiza treści przywołanych przepisów prowadzi więc do wniosku, że w takiej sytuacji odszkodowania nie ustala się od razu w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, lecz dopiero w następstwie jej wydania, jeżeli inwestor nie wywiąże się z obowiązku wskazanego w art. 124 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1389/06, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z faktu, że decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., ale tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. W związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny, a roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Wobec tego wysokość odszkodowania może zostać określona w odrębnej decyzji, jednak dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżących o braku precyzyjnego określenia w zaskarżonej decyzji zakresu zajęcia nieruchomości. Wynika ono wprost z sentencji decyzji Wojewody Pomorskiego, a znajduje doprecyzowanie w załącznikach nr 1 - 4 do niej. W decyzji jednoznacznie określono zakres zajęcia nieruchomości poprzez opisanie czynności, jakie mogą być na niej dokonywane, a także wskazanie odcinka, na jakim roboty te mogą być wykonywane. Przy czym wskazane tam uprawnienia inwestora nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla prawidłowej realizacji przedsięwzięcia i jego utrzymania w należytym stanie. Taki sposób opisania zakresu zajęcia nieruchomości, przy założeniu odzwierciedlenia go w załącznikach graficznych do decyzji Wojewody, będących mapami do celów projektowych, jest w ocenie Sądu jasny, czytelny i wystarczający. Nie można podzielić stanowiska skarżących, by mapy te były nieczytelne i by nie wynikał z nich przebieg inwestycji oraz zakres zajęcia ich nieruchomości. W odniesieniu do wynikającej z decyzji powierzchni tymczasowego zajęcia nieruchomości na czas prac budowlanych, prawidłowo organy wskazują, że wynika ona z wniosku inwestora i zasadniczo - wiąże orzekające w sprawie organy. W tych granicach terytorialnych inwestor będzie mógł wykonywać roboty budowlane, a właściciel - zasadnie oczekiwać, by nie zostały one naruszone. Jednocześnie, jak wskazano powyżej, na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu robót budowlanych, zaś w wypadku, gdy przywrócenie to stanu poprzedniego nie jest możliwe - zastosowanie znajduje art. 128 ust. 4 u.g.n., który ustanawia roszczenie o odszkodowanie za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa - m. in. w art. 124 ust. 1 u.g.n. Odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód.

Skarżący zostali więc niewątpliwie ograniczeni w swoich prawach nie tylko poprzez wyłączenie z możliwości użytkowania części nieruchomości z uwagi na jej czasowe zajęcie na czas budowy linii kablowej na działce nr [...] - na odcinku 1378 m2 oraz trwałe zajęcie w strefie 87 m2 (strefa szerokości 0,5 m na długości 174 m), zaś na działce nr [...] - powierzchnia zajęcia na czas prac budowlanych określona została na 803 m2, zaś trwałego zajęcia - 50 m2 (strefa o szerokości 0,5 m na długości 100 m), ale także poprzez znoszenie możliwości wykonywania przez inwestora czynności po wykonaniu budowy. Ograniczenia te stanowią jednak normalne następstwo wykonania inwestycji celu publicznego na terenie stanowiącym własność prywatną. Sytuacja taka jest dopuszczalną ingerencją w prawa obywateli, o której mowa w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na fakt, że inwestycja ta ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. W szczególności, jak jednoznacznie wykazano, ograniczenie to wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będącej podstawą prawną wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a mających moc wiążącą.

Wskazać też w tym miejscu należy, że wydanie zezwolenia w trybie art. 124 u.g.n. jest możliwe po spełnieniu określonych, opisanych wyżej wymogów zawartych w ust. 1 i ust. 3 tego przepisu, a ich wystąpienie stanowi pozytywne przesłanki do wydania zezwolenia i określenia jego zakresu. Inne okoliczności nie mają znaczenia w sprawie dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Stąd też, jak już to zostało podkreślone, organ nie bada celowości samej inwestycji, jak również nie może odmiennie określić jej przebiegu - ten element wynika bowiem z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego, których postanowienia są wiążące tak dla inwestora, jak i rozpoznających wniosek organów. Wobec tego w trybie art. 124 u.g.n. starosta nie ma prawa do ingerencji w tym zakresie. W niniejszej sprawie decyzja lokalizacyjna jednoznacznie określiła przebieg linii kablowej, który obejmuje m.in. działkę nr [...] i [...], nie przewidując żadnych alternatywnych tras. Dlatego też po stwierdzeniu, że planowana inwestycja jest zgodna z ww. decyzją, organ nie mógł żądać od inwestora przedstawienia alternatywnego przebiegu inwestycji, który omijałby nieruchomość skarżących, ani też odmówić takiego zezwolenia ze względu na własną ocenę, że możliwy jest inna trasa inwestycji. Zarzuty skargi w tym zakresie zatem uznać należy za nieuzasadnione.

Podobnie, oczekiwania skarżących, aby na etapie analizowanego postępowania badać technologię i metodę wykonania prac budowlanych, głębokość posadowienia kabli, stan "starej" napowietrznej linii energetycznej SN 15kV i potrzebę jej wymiany, są nieuzasadnione w świetle powołanych wyżej przepisów prawa. Stąd też wnioski dowodowe wskazane w skardze (str. 18-20) nie mogły zostać uwzględnione, nie tylko ze względu na to, że są niedopuszczalne w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej także jako P.p.s.a.), ale ze względu na to, że zmierzają do wykazania okoliczności nieistotnych dla sprawy i pozostających poza jej zakresem. Również kwestie dotyczące wycinki drzew, co jak wynika ze skargi, jest przedmiotem odrębnych postępowań, nie mają znaczenia w niniejszym postępowaniu, właśnie dlatego, że są przedmiotem tych innych spraw, gdzie skarżący powinni skutecznie bronić swoich praw.

Reasumując rozważania zauważyć należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie narusza praw właścicieli ponad to, co wynika z istoty instytucji tego ograniczenia regulowanej art. 124 u.g.n. Ustalając bowiem w decyzji zakres zezwolenia na zajęcie nieruchomości organ wskazał na konkretne czynności związane ze szczególnym charakterem realizowanej inwestycji oraz powierzchnię zajęcia nieruchomości, co świadczy o uwzględnianiu zarówno interesu inwestora, jak i właścicieli gruntu. W konsekwencji przyznano Spółce takie uprawnienia, które są konieczne do prawidłowej realizacji linii kablowej, utrzymania jej w stanie przydatności, a jednocześnie organ nie sformułował takich uprawień dla inwestora, które w sposób nieuzasadniony nadmiernie ograniczyłyby właścicieli w ich prawach do gruntu.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że postępowanie w niniejszej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. W szczególności organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W rezultacie trafnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.