Postanowienie NSA, sygn. akt I GZ 93/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 7/20 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. likwidacji w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 7/20 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. likwidacji w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu wniosku strona skarżąca podniosła, że obecnie jest w trakcie likwidacji. Natychmiastowe wyegzekwowanie kwot wynikających z skarżonych decyzji spowoduje dla niej znaczne obciążenie finansowe, a w związku z prowadzoną likwidacją, egzekucja uniemożliwi jej zakończenie. Spowoduje to trudne i nieodwracalne dla spółki skutki. Skarżąca spółka podkreśliła, że jej bieżące funkcjonowanie, służy zaspokojeniu wymagalnych, nie spornych zobowiązań. Zamiast zatem wykonać, dobrowolnie takie zobowiązania, spółka będzie musiała wykonać przymusowo nienależne zobowiązania, które kwestionuje w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym. Z jednej zatem strony jak wyjaśniła skarżąca, narazi to wierzycieli Spółki na nie odzyskanie ich słusznych należności, a z drugiej strony może przerwać proces likwidacji, prowadzącej do spłaty wszelkich zobowiązań spółki i otwarcia zamiast tego procesu upadłości spółki. W tym procesie z kolei ani inni wierzyciele spółki, ani Gmina Tarnów nie odzyskają pełni należności. Wszczęcie procesu upadłości w przypadku spółki w likwidacji wydaje się być z kolei pewne w przypadku przymusowego wykonania skarżonej decyzji oraz decyzji dotyczącej roku 2013, gdyż spółce z pewnością nie starczy środków na wykonanie tych decyzji. Wówczas to albo likwidator albo też wierzyciele, złożą wniosek o ogłoszenie upadłości spółki co spowoduje nieodwracalne skutki i szkodę w postaci nie spłacenia wszelkich zobowiązań oraz odpowiedzialności osób zarządzających spółką - tylko dlatego, że Gmina Tarnów, jako jedyna z gmin, gdzie spółka prowadziła szkoły i ma sprawy sporne, postanowiła dochodzić swoich należności przymusowo, nie czekając na rozstrzygnięcie sądowe, z pokrzywdzeniem innych wierzycieli. Spółka podniosła, że sprawa ta nie po raz pierwszy trafia do Sądu i już poprzednio rozstrzygnięcia WSA i NSA były niekorzystne dla organów obu instancji oraz charakter naruszeń dokonanych w ponownie wydanej decyzji, ich uchylenie wydaje się być dość prawdopodobne. Wykonanie ich zatem, także po stronie organu I instancji podejmującego obecnie czynności egzekucyjne, spowodowałoby zdaniem skarżącej trudne do odwrócenia skutki w postaci konieczności zwrotu nienależnie pobranych kwot i kosztów egzekucyjnych z budżetu gminy w zakresie w nim nie przewidzianym. Do wniosku załączono decyzję SKO w Lublinie z dnia [...] listopada 2018 r. określającą inne zobowiązania spółki.

Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek strony wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części skarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W ocenie WSA w niniejszej sprawie do kompleksowej analizy wniosku zabrakło informacji odnoszących się do majątku strony skarżącej. Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie przedłożyła bowiem żadnych danych dotyczących aktualnego stanu majątkowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności nie sposób przyjąć, że skarżąca spółka wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku wywiedzenia, iż wykonanie zaskarżonego aktu może skutkować dla niej niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie przedłożyła dokumentów pozwalających na precyzyjne i kompleksowe ustalenie jej sytuacji majątkowej i finansowej. Ponadto rozstrzygniecie, którego wstrzymania domaga się strona skarżąca ma charakter pieniężny, a skutki jego wykonania są co do zasady odwracalne.

W związku z powyższym Sąd I instancji na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca Spółka wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Do zażalenia skarżąca załączyła rachunek zysków i strat za cały 2019 r. i bilans sporządzony na dzień 31.12.2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Z konstrukcji w/w przepisu wynika, że to na wnoszącym o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa obowiązek wykazania konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Winien on zatem w sposób wnikliwy uzasadnić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, przedstawiając spójną argumentację, popartą faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, tak by przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek i zwracano uwagę na obowiązki ciążące w tym zakresie na wnioskodawcy (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 227-228, uw. 11).

Argumentacja wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności, a sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności przedstawione we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zidywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy (postanowienie NSA z: 27.3.2014 r. II OZ 296/14; 26. 3.2014 r. II OZ 285/14, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 397, nb 1; postanowienie NSA z: 7.2.2014 r. I OZ 66/14; 7.2.2014 r., I OZ 65/14; 19.12.2013 r., II OZ 1189/13; cbosa). W interesie strony leży możliwie najbardziej wyczerpujące wykazanie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co dopiero otwiera sądowi drogę do uzupełnienia informacji udzielonych przez wnioskodawcę o analizę akt sprawy (postanowienie NSA z: 10.2.2014 r. I FSK 76/14; 15.1.2014 r. II FSK 2165/14, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę – op. cit., s. 400, nb 5).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie wskazał, że wniosek skarżącej spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał Sąd I instancji do kompleksowej analizy wniosku zabrakło informacji odnoszących się do majątku strony skarżącej. Postępowanie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest postępowaniem wpadkowym, tzn. toczy się niezależnie od postępowania głównego. Może być wszczęte przed sądem tylko na wniosek uprawnionego podmiotu, przeto ciężar procesowy został w tym zakresie przerzucony na wnioskodawcę. Sąd nie może wyręczać stron postępowania z obowiązków nałożonych na nie przez ustawodawcę. Nie bez znaczenia jest również fakt, że skarżący jest reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, od którego można wymagać należytej staranności. Zatem to skarżący w uzasadnieniu wniosku winien odnieść się do konkretnych okoliczności, a sąd ma obowiązek jedynie zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Tych argumentów zabrakło w przedmiotowym wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny wykonując kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia nie dostrzega nieprawidłowości w przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji ocenie wniosku. Nie przedstawiając temu Sądowi żadnego materiału dowodowego skarżąca nie zaprezentowała swojej sytuacji majątkowej i finansowej, w związku z czym WSA w Krakowie nie miał możliwości oceny jej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Zauważyć należy, że każde przymusowe egzekwowanie należności pieniężnej jest dolegliwe dla dłużnika (może skutkować koniecznością ograniczenia, a w szczególnych okolicznościach – upadłością), nie oznacza to jednak, że taka perspektywa, jako możliwe uzasadnienie każdego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wypełnia automatycznie przesłanki ustawowe jej zastosowania. Aby wniosek mógł być uwzględniony, wnioskujący musi wskazać konkretne, realne zagrożenia płynące z wykonania orzeczenia. Sąd musi mieć pełną wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość jej zweryfikowania.

W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie określenia wysokości dotacji przyznanej w 2013 r. pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 44.914,92 zł oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 371.836,00 zł.

Z dołączonego dopiero na etapie zażalenia rachunku zysków i strat za okres od 1.01.2019 do 31.12.2019 r. oraz z bilansu z 31.12.2019 r. nie jest możliwe ustalenie, czy skarżąca ma problemy z terminowym regulowaniem swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych. Nie dołączono bowiem żadnych dokumentów, w oparciu o które możliwe byłoby ustalenie wartości posiadanych środków pieniężnych (np. wyciągów z rachunków bankowych). Z przedstawionego rachunku zysków i strat wynika, że w 2018 r. spółka poniosła stratę -911.235,85 zł, a w 2019 r. -731.169,21 zł. Z bilansu z 2019 r. wynika natomiast, że spółka posiada aktywa w wysokości 739.611,51 zł, zobowiązania krótkoterminowe 20.712.962,41 zł i rezerwy na zobowiązania 1.610.100,49 zł.

Należy jednak pamiętać, że wynik finansowy może być zniekształcony przez zdarzenia mające charakter niepieniężny, którym nie towarzyszy przepływ gotówki, np. amortyzacja czy tworzenie i rozwiązywanie rezerw – lub działania jednorazowe – np. wyprzedaż majątku. Takich informacji należy poszukiwać w dodatkowych dokumentach, których nie przedstawiono. Podkreślić również należy, że bilans ten sporządzony jest na dzień 31.12.2019 r. Innych dokumentów obrazującą obecną sytuację finansową skarżącej nie ma w aktach sprawy. Również w samym wniosku ani w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji pełnomocnik spółki nie dokonał analizy przedstawionego bilansu i nie wskazał jakie wnioski z tego dokumentu wyprowadza.

Ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od sądowej oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji finansowej wnioskodawcy (i poparcia ich - przez stronę - dowodami w postaci dokumentów źródłowych), dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej, że "niniejsza sprawa nie po raz pierwszy trafia do Sądu i już poprzednio rozstrzygnięcia WSA i NSA były niekorzystne dla organów obu instancji oraz charakter naruszeń dokonanych w ponownie wydanej decyzji, ich uchylenie wydaje się być dość prawdopodobne", należy wskazać, że argumenty dotyczące prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji nie mogą zostać uwzględnione na etapie badania przez sąd, czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające wstrzymanie jej wykonania określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. W toku postępowania wpadkowego dotyczącego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie dokonuje się kontroli legalności tej decyzji. Wobec tego bez znaczenia dla rozpoznania zażalenia, jak i bez znaczenia dla kwestii zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są okoliczności podniesione w zażaleniu jak i subiektywne przekonanie skarżącego o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Na marginesie NSA stwierdza, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami źródłowymi.

W stanie niniejszej sprawy WSA prawidłowo zatem wskazał, że nie mógł ocenić całości aktualnej sytuacji finansowej skarżącej. Również w zażaleniu skarżąca w sposób niewystarczający zobrazowała swoją sytuację finansową.

Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza akt sprawy w aspekcie okoliczności mających związek ze złożonym wnioskiem również nie dała uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zażalenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.