Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1862/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 172/23 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Rektora [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 172/23, oddalił skargę A. S. na bezczynność Rektora . w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

A. S., wnioskiem z dnia 15 października 2023 r. zwrócił się do Rektora . o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "pytań ze wszystkich egzaminów pisemnych jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej roku akademickiego 2022/2023 na kierunku [...] na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, w jakim terminie egzaminacyjnym, w jakiej dacie i z jakiego przedmiotu)". Ponadto zaznaczył, że powyższe informacje powinny zostać przesłane za pośrednictwem poczty elektronicznej na wskazany adres e-mail.

Rektor w dniu 18 października 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, w której stwierdził, że informacja, która jest przedmiotem wniosku, nie stanowi informacji publicznej.

W tych okolicznościach wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Rektora w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Rektor, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści wiadomości e-mail z dnia 18 października 2023 r.

W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2023 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, nie zgadzając się z argumentami przedstawionymi w odpowiedzi na skargę.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2024 r. WSA w Poznaniu, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. uznał, że skarga jest niezasadna.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na dzień wniesienia skargi Rektor nie pozostawał w bezczynności, gdyż w dniu 18 października 2023 r. w prawidłowy sposób udzielił skarżącemu odpowiedzi, że żądana we wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej. W przekonaniu Sądu, zasadne jest uznanie, że Rektor nie był zobowiązany do udzielenia tej informacji, wobec czego nie mógł popaść w stan zwłoki w załatwieniu wniosku.

Zdaniem WSA w Poznaniu, nie budzi wątpliwości, że skoro Uniwersytet [...] wykonuje zadania władzy publicznej, to jego działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (patrz: art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p.). Uniwersytet bowiem jako uczelnia akademicka jest niewątpliwie podmiotem realizującym zadania przewidziane dla systemu szkolnictwa wyższego i nauki - patrz: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. 2023 r., poz. 742 ze zm., dalej: p.s.w.n.). Do jej podstawowych zadań należy zatem realizacja konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji). Nie oznacza to jednak, że każda informacja związana z każdym aspektem działalności tej uczelni jest informacją o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Jednak co do zasady testy, pytania egzaminacyjne i zadania wykorzystane (np. w szkole, na uczelni wyższej) w procesie weryfikacji i oceny efektów uczenia się nie stanowią informacji publicznej. Taką cechę można jedynie przypisać testom, pytaniom i zadaniom przygotowanym i wykorzystanym na egzaminie, którego pozytywne złożenie będzie skutkowało państwowym certyfikowaniem kompetencji zawodowych. Pytania z takich egzaminów są wytworzone przez podmiot publiczny, służą do realizacji zadania publicznego i determinują działanie względem jednostek. Treść pytań ma wpływ na ich uprawnienia, gdyż w zależności od kształtu zadań i zasobu wiedzy jednostki, zda ona lub nie zda egzaminu, a co za tym idzie będzie lub nie będzie mogła realizować uprawnień związanych z certyfikatem, honorowanych przez prawo (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 822/10, 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11, 14 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/11 i 21 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 7096/21). W przywołanym orzecznictwie przyjmuje się zatem, że zadania egzaminacyjne – w przypadku egzaminów, z których wynikami przepisy prawa wiążą skutki prawne – stanowią informację publiczną, odnoszą się bowiem do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Do tej kategorii, nie należą ani pytania z pisemnych egzaminów semestralnych na uczelniach wyższych ani z bieżących sprawdzianów, testów i klasówek w szkołach. Nie są skierowane na zewnątrz i nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej studenta lub ucznia, a w konsekwencji spełniają kryteria dokumentu wewnętrznego, przy którego pomocy weryfikowana jest bieżąca wiedza słuchacza (ucznia). W judykaturze i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym.

W wyroku z dnia 21 lutego 2023 r., o sygn. akt III OSK 7096/21 Naczelny Sąd Administracyjny, po szczególnym omówieniu "architektury normatywnej kształtującej proces nauki w systemie szkolnictwa wyższego", stwierdził, że pytania egzaminacyjne z przeprowadzanych na uczelni wyższej, po zakończeniu cyklu kształcenia w danym semestrze, egzaminów pisemnych weryfikujących osiągnięcie przez studenta efektów uczenia się przewidzianych dla danego przedmiotu, nie stanowią informacji publicznej. ich formy. W ocenie NSA, pytania egzaminacyjne nie stanowią informacji o działalności uczelni w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne. Informację publiczną stanowią zaś bez wątpienia informacje dotyczące kierunków studiów prowadzonych przez uczelnię, programu studiów, w tym przedmiotów na danym kierunku, efektów uczenia się przyjętych dla danego kierunku i przedmiotu oraz metod i form weryfikacji tych efektów. Wszystkie te wymienione elementy procesu kształcenia zostały objęte przepisami Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, a zatem, zgodnie z art. 1 tej ustawy odnoszą się do funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Natomiast nieobjęcie regulacją prawną materii związanej z tworzeniem pytań egzaminacyjnych świadczy o tym, że mieści się ona w sferze gwarantowanej konstytucyjnie autonomii uczelni, wyrażonej w art. 70 ust. 5 Konstytucji. Uczelnia korzysta z niej na zasadach określonych w przepisach Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Autonomię taką należy identyfikować ze swobodą doboru form i środków realizacji zadań nałożonych na uczelnię w zakresie, jaki nie został zdeterminowany przez ustawodawcę. Dlatego też uczelnia wyższa, jako jednostka organizacyjna, jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej wyłącznie w takim zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Brak objęcia zasad i trybu układania pytań egzaminacyjnych z przedmiotów zaliczanych na uczelni wyższej w danym semestrze (cyklu kształcenia) przepisami prawa oznacza, że ustawodawca nie identyfikuje tej sfery działalności uczelni z wykonywaniem zadań publicznych. Z przepisów prawa można wywieść obowiązek weryfikowania efektów uczenia się studenta oraz obowiązek wskazania przez uczelnię metod i form tej weryfikacji i w tym zakresie uczelnia będzie więc realizować nałożone na nią zadania publiczne - również będzie zobowiązana udostępniać informacje publiczne. Tworzenie pytań egzaminacyjnych w ten zakres jednak nie wchodzi, gdyż należy do osób prowadzących zajęcia dydaktyczne, które z założenia posiadają ku temu odpowiednie kompetencje i doświadczenie (art. 74 ust. 1 p.s.w.n.).

Powyższe stanowisko podzielił WSA w Poznaniu uznając, że pytania egzaminacyjne z pisemnych egzaminów semestralnych spełniają przyjęte kryteria dokumentu wewnętrznego. Przy ich pomocy uczelnia może bowiem dokonać weryfikacji bieżącej wiedzy studenta, tj. osiągnięcia przez niego efektów uczenia się przewidzianych na danym etapie studiów dla danego przedmiotu. Samo pytanie egzaminacyjne nie jest jednak źródłem tej wiedzy. W konsekwencji, informacją o sprawie publicznej nie jest informacja o zadanych pytaniach na egzaminie semestralnym z danego przedmiotu, na danym kierunku. Informacja ta nie ma charakteru publicznego, gdyż nie odnosi się do relacji pomiędzy studentem, uczelnią a społeczeństwem. Dopiero ukończenie studiów, uzyskanie publicznego potwierdzenia kwalifikacji zawodowych, którym absolwent może legitymować się w na zewnątrz, będzie należeć do tej sfery faktów, która kształtuje sprawę publiczną. Pytania z pisemnych egzaminów semestralnych służą realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku decyzji uczelni w kwestii ukończeniu studiów przez studenta. Nawet zatem jeżeli pytania takie zostały sporządzone (utrwalone), to stanowią dokumentację wewnętrzną.

Tak więc w sprawie pytania pisemnie egzaminów semestralnych nie stanowią informacji publicznej, albowiem jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że do kategorii informacji publicznej należeć będą takie pytania z egzaminów, które zostaną wykorzystane na egzaminie, którego pozytywne złożenie będzie skutkowało państwowym certyfikowaniem kompetencji zawodowych. W orzecznictwie przyjmuje się, że zadania egzaminacyjne – w przypadku egzaminów, z których wynikami przepisy prawa wiążą skutki prawne – stanowią informację publiczną, gdyż odnoszą się do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Do tej kategorii nie należą jednak pytania, o udostępnienie których zwrócił się w niniejszej sprawie skarżący do Rektora.

W dniu 19 marca 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że informacje, o które wnioskował skarżący we wniosku z dnia 15 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w postaci: pytań ze wszystkich egzaminów pisemnych jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej roku akademickiego 2022/2023 na kierunku [...] na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, w jakim terminie egzaminacyjnym, w jakiej dacie i z jakiego przedmiotu), nie stanowią informacji publicznej, w sytuacji gdy powyższe informacje są ściśle związane z działalnością Uniwersytetu z zakresu szkolnictwa wyższego i dotyczą wykonywanych zadań publicznych, zaś jawność żądanych informacji stanowi narzędzie kontroli społecznej nad jakością wykonywanych przez Uniwersytet usług publicznych, do których został powołany;

2. art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 14 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Rektor nie pozostaje w bezczynności z zakresie udostępnienia informacji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji gdy podmiot nie udostępnił wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor wniósł o jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół kwestii czy pytania ze wszystkich egzaminów pisemnych jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej we wskazanym we wniosku z dnia 15 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej - roku akademickim na kierunku [...] na studiach stacjonarnych - stanowią informację publiczną udostępnianą na podstawie u.d.i.p. W tym zakresie skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem orzeczenie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie, podobnie jak WSA w Poznaniu podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7096/21, w którym jednoznaczne wskazano, że pytania egzaminacyjne z pisemnych egzaminów semestralnych spełniają kryteria dokumentu wewnętrznego i jako takie nie stanowią informacji publicznej.

Przypomnieć bowiem należy, że zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej został ukształtowany w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że prawo do informacji o działalności tych podmiotów zakresowo obejmuje wyłącznie tę ich aktywność, w ramach której wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis konstytucyjny uznaje zatem, że "prawo do uzyskiwania informacji" jest powiązane z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Tak więc prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Na poziomie ustawowym pojęcie "informacji publicznej" określono w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o "sprawach publicznych", a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Określając pojęcie informacji publicznej odwołano się więc do kategorii "sprawy publicznej", która nie została w przepisach u.d.i.p. zdefiniowana. Niewątpliwie jednak sprawy publiczne to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie. Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej", nie są sprawami publicznymi. Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych".

Pytania egzaminacyjne z przeprowadzanych na uczelni wyższej egzaminów pisemnych weryfikujących osiągnięcie przez studenta efektów uczenia się przewidzianych dla danego przedmiotu po zakończeniu cyklu kształcenia w danym semestrze, nie stanowią informacji publicznej. Pytania egzaminacyjne nie stanowią informacji o działalności uczelni w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne. Nieobjęcie przez prawodawcę regulacją prawną materii związanej z tworzeniem pytań egzaminacyjnych świadczy o tym, że mieści się ona w sferze gwarantowanej konstytucyjnie autonomii uczelni - art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, z której uczelnia korzysta na zasadach określonych w przepisach ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce – (art. 9 ust. 2). Autonomię działalności uczelni należy identyfikować ze swobodą doboru form i środków realizacji zadań nałożonych na uczelnię w zakresie, jaki nie został zdeterminowany przez ustawodawcę.

Uczelnia wyższa jako jednostka organizacyjna jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej wyłącznie w takim zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne. Brak objęcia zasad i trybu układania pytań egzaminacyjnych z przedmiotów zaliczanych na uczelni wyższej w danym semestrze (cyklu kształcenia) przepisami prawa oznacza, że ustawodawca nie identyfikuje tej sfery działalności uczelni z wykonywaniem zadań publicznych. Z przepisów prawa można wywieść obowiązek weryfikowania efektów uczenia się studenta oraz obowiązek wskazania przez uczelnię metod i form tej weryfikacji. Samo ułożenie pytań egzaminacyjnych nie zostało przewidziane prawem, nie jest obowiązkowe i może w ogóle nie mieć miejsca, jeżeli weryfikacja efektów uczenia się nastąpi w ramach egzaminu ustnego, egzaminu pisemnego bez wykorzystania pytań, np. poprzez prezentację pisemną, wystąpienie z prelekcją, etc.

Pytania egzaminacyjne stanowią zatem element wewnętrznej sfery działalności uczelni, nie są skierowane na zewnątrz i nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej studentów. To nie pytania egzaminacyjne kształtują sytuację prawną studenta, lecz wyniki z egzaminów, a więc oceny, jakie student uzyskuje w procesie weryfikacji osiągniętych efektów uczenia się.

Odmowa przypisania pytaniom z pisemnych egzaminów semestralnych przymiotu informacji publicznej nastąpiła w oparciu o przyjęcie, że treść pytań posiada status dokumentu wewnętrznego. Przyjmuje się, że dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r.; sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2130/11 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 666/12). Nadto cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/i2, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122).

Pytania egzaminacyjne z pisemnych egzaminów semestralnych spełniają kryteria dokumentu wewnętrznego. Przy ich pomocy uczelnia dokonuje weryfikacji osiągnięcia przez studenta efektów uczenia się przewidzianych na danym etapie studiów dla danego przedmiotu. Samo pytanie egzaminacyjne nie jest źródłem tej wiedzy, jest nią ocena, jaką student uzyskał z egzaminu. Ocena z egzaminu semestralnego z określonego przedmiotu nie rozstrzyga o tym, czy student ukończy studia i uzyska tytuł zawodowy. Dopiero wszystkie oceny cząstkowe, uzyskane w całym cyklu nauki pozwalają ustalić, czy student zgromadził wymaganą liczbę punktów ECTS. Suma zgromadzonych przez studenta punktów ECTS będąca pochodną uzyskanych ocen z egzaminów cząstkowych, obok złożenia egzaminu dyplomowego oraz pozytywnie ocenionej pracy dyplomowej, stanowi element niezbędny do podjęcia przez uczelnię decyzji (rozumianej jako efekt procesu decyzyjnego) o ukończeniu przez niego studiów i uzyskania tytułu zawodowego - art. 76 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 p.s.w.n. Informacją o sprawie publicznej, nie jest więc informacja o zadanych studentowi pytaniach na egzaminie semestralnym z danego przedmiotu. Informacja ta nie ma charakteru publicznego, bowiem nie odnosi się do relacji pomiędzy studentem, uczelnią a społeczeństwem. Dopiero ukończenie studiów, uzyskanie publicznego potwierdzenia kwalifikacji zawodowych, którym absolwent może legitymować się w na zewnątrz, będzie należeć do tej sfery faktów, która kształtuje sprawę publiczną.

Pytania z pisemnych egzaminów semestralnych pozwalają na wytworzenie i zgromadzenie części dokumentacji będącej podstawą do podjęcia przez organy uczelni decyzji o ukończeniu przez studenta studiów i uzyskania tytułu zawodowego, same jednak do tej dokumentacji nie wchodzą. Element decyzyjny będący wyrazem realizacji zadań publicznych wykonywanych przez uczelnię tkwi więc w rozstrzygnięciu o ukończeniu przez studenta studiów. Pytania z pisemnych egzaminów semestralnych służą zatem wyłącznie do zgromadzenia informacji cząstkowych, pozwalających na podjęcie tej decyzji. Służą realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku decyzji uczelni w kwestii ukończeniu studiów przez studenta. O ile więc pytania takie zostały sporządzone należy uznać, że są one dokumentem wewnętrznym.

Wskazać również należy, że systemowym potwierdzeniem powyższego jest fakt, że student nie ma możliwości sądowego zakwestionowania wyników semestralnego egzaminu cząstkowego. Oznacza to, iż ustawodawca przyjął, że sposób przeprowadzenia takiego egzaminu, w tym i sformułowane w celu jego przeprowadzenia pytania, nie mogą stanowić działania ingerującego w prawnie chronione wolności i prawa studenta.

Natomiast orzecznictwo uznaje, że pytania egzaminacyjne będą informacją publiczną wówczas, gdy zostaną wykorzystane na egzaminie, którego pozytywne złożenie będzie skutkowało państwowym certyfikowaniem kompetencji zawodowych. Pytania z takich egzaminów są wytworzone przez podmiot publiczny, służą do realizacji zadania publicznego i determinują działanie względem jednostek - treść pytań ma wpływ na ich uprawnienia, gdyż w zależności od kształtu zadań i zasobu wiedzy jednostki, zda ona lub nie zda egzaminu, a co za tym idzie będzie lub nie będzie mogła realizować uprawnień związanych z certyfikatem, honorowanych przez prawo (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt i OSK 822/10; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/11).

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.