Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 60/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2021r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego K. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w ilości 43 dni, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że K. G., jako były funkcjonariusz Policji, wnioskiem z [...] listopada 2021 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy ponownego przeliczenia oraz wyrównania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w ilości 43 dni do wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Komendant Główny Policji decyzją z [...] listopada 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podając, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę jego część, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.

Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610); zwana dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach (...) lub ustawą nowelizującą. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji od 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018 r.

Komendant Główny Policji stwierdził, że jak wynika z akt sprawy wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2006 r. W związku z tym wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, natomiast sprawa o wypłatę tego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po 5 listopada 2018 r. W aktualnym stanie faktycznym i prawnym wnioskodawcy nie przysługuje prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niego zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że brak jest przesłanek prawnych od odstąpienia, od stosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). Jednocześnie podał, że ani ustawa zasadnicza, ani jakikolwiek inny akt prawa nie wyposażyły organów Policji w uprawnienia do odstąpienia stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na okoliczności sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. G. zakwestionował decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2021 r. nr [...] i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej t. dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 115a ustawy o policji, w zakresie związanym t. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 11

5, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. 2018 poz. 2102), poprzez nieprzyznanie Skarżącemu przez Organ należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,

2. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) polegające na jego błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że Skarżącemu przysługuje ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy według przelicznika 1/30 części miesięcznego wynagrodzenia za jeden dzień urlopu, podczas gdy przelicznik 1/30 został wyeliminowany z obiegu prawnego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15,

3. art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez działanie, które uniemożliwiło Skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15).

- przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 138 § 1 pkt Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy.

Skarżący wskazał, że wniosek o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pozostawał w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., opublikowanym 6 listopada 2018 r., który wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop, podając w uzasadnieniu techniczne przesłanki do prawidłowego dokonania naliczenia ekwiwalentu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i mają charakter powszechny. Tymczasem, po prawie dwóch latach zapowiedzi o konieczności ustawowego uregulowania kwestii będącej przedmiotem jego wniosku, ponownie wpisano do ustawy, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 r. a 5 listopada 2018 r. nadal będzie obowiązywał zapis, który Trybunał uznał za niekonstytucyjny.

W jego ocenie zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa wobec jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne, które stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego, jak i obecnej próby "zniesienia" wyroku Trybunału Konstytucyjnego zwykłą ustawą. Wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 614/20, w którym stwierdzono, że "...niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, bowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji RP wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa...".

W związku z tym norma art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) w zakresie w jakim pozbawia funkcjonariuszy, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r., a przed 6 listopada 2018 r., należnego ekwiwalentu stoi w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r.

Skarżący podkreślił, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19 oraz wyroki Sądu Najwyższego z 18 maja 2010 r., sygn. akt III UK 2/10 i z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II UK 6/13, że obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, iż przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia wejścia w życie. Sąd odrzucił stanowisko, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Zatem w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczeń Trybunału.

Fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego wydano kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09) i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/0, 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3334/14 i wyrok Sądu Najwyższego z 17 marca 2016 r., sygn. akt V CSK 377/15).

Ponadto podał, że ewentualne ponowne zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego o ocenę zgodności z Konstytucją RP art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) w aspekcie naruszenia przepisów, o których mowa w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 budzi poważne wątpliwości z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność omawianego przepisu. Ponowne badanie przez Trybunał Konstytucyjny takiej samem normy prawnej mogłoby okazać się niemożliwe z uwagi na art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. Przesądza tym wystąpienie ujemnej przesłanki procesowej w postaci powagi rzeczy osądzonej (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt K 29/98). Zachodzi ona w wypadku tożsamości podmiotowej, jak i przedmiotowej sprawy uprzednio zawisłej i osądzonej przez Trybunał.

W związku z powyższym odmowa wypłaty należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiona podstaw prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 60/22 zawiesił postępowanie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z poźn. zm.), wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." Sąd pytający zwrócił uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), uchwalony w wyniku wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 listopada 2018 r., sygn. akt K 7/15 i określający zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, może różnicować funkcjonariuszy Policji w zależności od daty zwolnienia ich ze służby. W odniesieniu do policjantów, którzy zostali zwolnieni ze służby od 6 listopada 2018 r. stosuje się bowiem rozwiązania prawne korzystniejsze, aniżeli zasady obowiązujące funkcjonariuszy zwolnionych przed tą datą. Zróżnicowanie takie budzi, w ocenie Sądu pytającego, wątpliwości w zakresie jego zgodności z normami konstytucyjnymi, zwłaszcza w kontekście wydanego już i przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd przyjął, iż udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie prawne będzie miało znaczenie dla rozpoznawanej przez Sąd sprawy, w której jedyną przyczyną uzasadniającą odmowę przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego skarżącemu było stwierdzenie, że została on zwolniony ze służby przed 6 listopada 2018 r., w związku z czym wypłacony mu ekwiwalent został ustalony w prawidłowej – zdaniem organu – wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.").

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., postępowanie zawieszone przed sądem administracyjnym ze względu na okoliczność, że rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku innego postępowania, należy podjąć od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Jednakże sąd może również podjąć postępowanie wcześniej, stosownie do okoliczności.

W niniejszej sprawie Sąd postanowieniem z dnia 1 września 2023 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie, biorąc pod uwagę szereg okoliczności przemawiających za koniecznością wydania takiego orzeczenia.

Po pierwsze, Sąd wziął pod uwagę fakt, iż w sprawie zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Prokurator Generalny przedstawił swoje stanowisko w piśmie z dnia 29 marca 2022 r., nr PK VIII TK 19.2021, w którym wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.

Ponadto, Sąd uwzględnił również fakt, iż w pisemnym stanowisku Sejmu RP z dnia 9 czerwca 2022 r., nr BAS-WAK-842/21 Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność wyroku. Uzasadniając przedmiotowe stanowisko, Marszałek Sejmu RP wskazał m.in., że "(...) wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego. Sądy stosują zaskarżone przepisy i nadają im treść zgodną z Konstytucją. (...) wypowiedzi sądów administracyjnych wskazują, że nie istnieje potrzeba interwencji TK w niniejszej sprawie, ponieważ sądy są zdolne usunąć istniejące wątpliwości konstytucyjne za pomocą prokonstytucyjnej wykładni prawa".

Ponadto, Sąd miał na względzie to, iż Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce (skarga nr 48762/19) zwrócił uwagę na kwestie istotne dla krajowej praktyki orzeczniczej. ETPCz zasygnalizował we wspomnianym orzeczeniu, że gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego.

Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że od wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęły już 4 lata, a ponadto mając na względzie wskazane wyżej stanowisko Sejmu RP i Prokuratora Generalnego przedstawione w sprawie sygn. akt P 7/21, jak również stanowisko ETPCz przedstawione w powołanym wyżej wyroku, a także - co nie bez znaczenia - brak wyznaczenia terminu rozpoznania tej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd doszedł do przekonania, iż dalsze zawieszenie niniejszego postępowania jest nieuzasadnione i godzi w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

W tej sytuacji, Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby w dalszym ciągu powstrzymywać się od samodzielnej rozproszonej kontroli konstytucyjności spornego przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, dlatego też podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja Komendanta Głównego Policji [...] listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2021 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W ocenie organów obu instancji, w niniejszej sprawie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty wnioskowanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, albowiem postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte [...] listopada 2018 r., zaś funkcjonariuszowi wypłacono świadczenie w wysokości przysługującej w dacie zwolnienia ze służby, tj. [...] lutego 2006 r.

Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższego poglądu nie podziela.

Wskazać należy, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP).

Należy zauważyć, że w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r., zeszyt nr 5, poz. 81), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, Nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, Nr 8, poz. 101).

Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach (...). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organów orzekających w sprawie, które dokonały literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 powołanej ustawy nowelizującej art. 115a ustawy o Policji, której zwolennikiem jest jej autor – Sejm RP (patrz stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez wojewódzkie sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

W uzasadnieniu wyroku z 12 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 633/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (publik. LEX nr 3402535) trafnie stwierdził, że jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew ww. wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.

Jak słusznie podkreślił ten Sąd: "Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, Sąd uznał za błędną".

W doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie TK w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008 nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacji ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca tworząc przepisy przejściowe powinien je konstruować w talki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku TK.

Zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach (...). Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) zgodnie z Konstytucją RP.

Przeciwne rozumienie powołanego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) prowadzi do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno–techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a K.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno by było mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że orzekające w niniejszej sprawie organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg. zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Racjonalnym w tym względzie będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuję zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Rozpatrując wniosek skarżącego z [...] listopada 2021 r. organ dokona ponownego ustalenia wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wg. podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.