Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 293/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] października 2022 r., znak [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej powoływana jako upzp) w zw. z art. 6 pkt 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej powoływana jako ugn) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako kpa) ustalił dla P. S.A. w W. (dalej określana jako Wnioskodawca lub Inwestor) lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: "Budowa kablowej sieci elektroenergetycznej (linii kablowej) 110kV dla zasilenia projektowanej podstacji trakcyjnej M. z istniejącego GPZ N. wraz z towarzyszącą kablową siecią (linią) optotelekomunikacyjną", na terenie działki o nr. ewid. [...], obręb ewidencyjny M., działek o nr. ewid. [...], obręb ewidencyjny Ż., działek o nr. ewid. [...], obręb ewidencyjny N., gmina O. oraz działek o nr. ewid. [...], obręb ewidencyjny N., gmina D.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 upzp, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycjami celu publicznego, w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ugn. Wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie jest inwestycją celu publicznego w myśl przepisu art. 6 pkt 1a ugn. Budowa sieci elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego w myśl przepisu art. 6 pkt 2 wugn (budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń).

Ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 upzp i wymaga ustalenia, w drodze decyzji, lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym wniosek Inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które określono w art. 52 ust. 2 upzp i nie wymagał dołączenia do niego żadnych dokumentów wynikających z przepisów szczególnych.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 upzp, w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego art. 61 ust. 1 pkt. 4 ww. ustawy stosuje się odpowiednio. Zatem organ przeanalizował, czy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, której mowa w art. 88 ust. 1. Na podstawie ewidencji gruntów i budynków ustalono, że część terenu objętego wnioskiem stanowi grunt oznaczony jako Ls. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Po zrealizowaniu inwestycji pozostanie dotychczasowe leśne użytkowanie gruntu. Z uwagi na powyższe stwierdzono, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Stosownie do przepisu art. 50 ust. 4 upzp projekt decyzji został przygotowany przez osobę, o której mowa w art. 5 pkt 4.

Po zebraniu wszystkich dowodów oraz po przygotowaniu przez urbanistę projektu decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, otrzymaniu pozytywnych uzgodnień Wójt stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 upzp i jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W dniu [...].10.2022 r. A. S. (dalej określana jako Skarżąca) zapoznała się z aktami sprawy i podtrzymała swoje stanowisko, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie ww. inwestycji na jej działce nr [...], obręb Ż.

W dniu [...].12.2022 r. wpłynęło pismo do informacji Wójta Gminy O. od Wnioskodawcy w nawiązaniu do korespondencji ze Skarżącą. W piśmie tym Inwestor informuje, że z uwagi na zakres przebiegu inwestycji, a także ograniczenia związane z usytuowaniem kablowej sieci elektroenergetycznej na działce nr [...] brak jest możliwości przeprojektowania linii z uwagi na ukształtowanie terenu oraz sąsiedztwo drogi ekspresowej [...] oraz drogi gminnej. Zgodnie z normą "N SEP-E-004 Elektroenergetyczne i sygnalizacyjne linie kablowe" projektowane kablowe linie energetyczne muszą krzyżować się z drogami pod kątem zbliżonym do kąta 90o. Jednocześnie w związku z wykonanym przepustem pod drogą ekspresową na potrzeby eksplantacji drogi gminnej, nie ma technicznych możliwości przejścia projektowanym kablem elektroenergetycznym przez wlot tego przepustu. Zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane, w tym m.in. linie elektroenergetyczne, przy drogach ekspresowych muszą być usytuowane w odległości co najmniej 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowanym.

Odnosząc się do protestów złożonych przez właścicieli nieruchomości, Wójt wyjaśnił, że sprzeciw okolicznych mieszkańców, jakkolwiek byłby doniosły, lecz niepoparty jednocześnie wykazaniem naruszenia normy prawnej, nie może stanowić przeszkody w wydaniu pozytywnej dla inwestora decyzji. Decyzja taka jest bowiem aktem administracyjnym o charakterze związanym, co oznacza, że jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach prawa i nie narusza przepisów odrębnych, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji odmownej.

Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji oraz o możliwości spełnienia określonych w niej warunków, w tym ochrony interesów osób trzecich. Organ administracji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazuje jedynie warunki ochrony interesów osób trzecich, jednakże na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określa się, jak te warunki mają być spełnione, zatem ewentualna odmowa wydania wnioskowanej przez Inwestora decyzji z uwagi na wzbudzający sprzeciw właścicieli działek przebieg planowanej inwestycji nie znalazłaby oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Zaznaczyć należy, że wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 upzp, podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej zawarta w art. 4 Prawa budowlanego), stanowią element prawa własności. Przepisy prawa administracyjnego materialnego, zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 upzp wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 229/11).

Wójt zwrócił uwagę na wyrok NSA w sprawie II OSK 1373/19, zgodnie z którym: "Należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg przesłanek, które powinny być wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego, wymieniając je w dziesięciu równorzędnych punktach (m.in. w punkcie 7 prawo własności, a w punkcie 9 potrzeby interesu publicznego). Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi w tym przepisie przez ustawodawcę (por. wyroki NSA z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1487/06, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 374/09, z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 941/15, opubl. (w:) CBOSA). W sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji publicznej musi mieć na uwadze przyszłe skutki decyzji w postaci wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności, co decyduje o konieczności oceny, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1577/15, LEX nr 1982762). Nie oznacza to jednak, że wzgląd na interes prywatny właściciela powinien mieć charakter decydujący w procesie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym, a na jego treść składają się również obowiązki właściciela, wynikające z nakazów ochrony interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 29 czerwca 2005 r., SK 34/04, OTK-A 2005, Nr 6, poz. 69). Ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym, powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona. Stwierdzenie to nie sięga jednak tak daleko, aby obejmowało obowiązek badania przez organy słuszności, czy też celowości realizacji inwestycji, jak też prowadziło do nałożenia na wnioskodawcę wymogu przestawienia wszystkich rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant. Organ orzekający, jak zasadnie podkreślił w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, nie może modyfikować wniosku inwestora, korygować lokalizację przyszłego zamierzenia. Aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wskazany przez inwestora organ, musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Oceniając decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy mieć na uwadze nie tylko słuszny interes indywidualny, ale także publiczny cel, jakiemu służyć ma planowana inwestycji, który to cel usprawiedliwia między innymi ograniczenie prawa własności osoby trzeciej.".

Biorąc pod uwagę spełnienie przez Inwestora wymogów określonych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach odrębnych, stwierdzono możliwość wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Odwołania od ww. decyzji zostały wniesione przez S. N., M. N., K. N., W. R., P. R., A. R., B. S., E. S., J. O., Z. W., A. W., A. S., R. D., C. D., I. G., M. B., E. D. oraz M. D., którzy nie wyrazili zgody na planowaną inwestycję. Uzasadniając swoje stanowisko, odwołujący wskazali, że planowane przedsięwzięcie wpłynie na znaczne obniżenie wartości nieruchomości będących ich własnością.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż projektowane zamierzenie należy do kategorii inwestycji celu publicznego. Stosownie bowiem do treści art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 upzp w zw. z art. 6 pkt 2 ugn, budowa sieci elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego. Dla tego rodzaju przedsięwzięć wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 upzp). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego, organ przy jego wydawaniu bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Nie można zatem odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 upzp).

Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma jednak obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 upzp, który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia.

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 upzp, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy, dla terenu objętego planowaną inwestycją nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następowało w drodze decyzji administracyjnej.

Na gruncie przepisów art. 53 ust. 1 i art. 52 ust. 1-2 upzp oraz art. 28 kpa, stroną w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których lokalizowane będą inwestycje celu publicznego, jak również osoby uprawnione w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp (vide WSA w Łodzi w postanowieniu z 28.04.2010 r., I SA/Łd 124/10).

Organ I instancji prawidłowo ustalił parametry techniczne inwestycji i krąg stron niniejszego postępowania.

Zgodnie z treścią art. 54 upzp, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

rodzaj inwestycji;

warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W opinii organu odwoławczego zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy przewidziane przez ustawodawcę w art. 54 upzp. W związku z faktem, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, co zostało udowodnione przez organ I instancji, nie można było odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedstawionym zakresie.

Ponadto Kolegium wskazało, że definicję obiektu liniowego zawiera ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351). Zgodnie z art. 3 pkt 3a tej ustawy, obiektem liniowym jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, droga kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.

Planowana inwestycja stanowi obiekt liniowy, a zatem stosuje się do niej art. 61 ust. 3 upzp, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wskazało, że potencjalna zmiana wartości nieruchomości, przez które planowana inwestycja będzie przebiegać, nie może mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie.

Nadto Kolegium, odpowiadając na zarzuty odwołania, wyjaśniło, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich, czy też okolicznych mieszkańców. Z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie lub przy terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. W każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony interesów osób trzecich. Wymóg ten zawarty jest w przepisie art. 54 pkt 2 lit. d upzp, a uszczegółowienia dotyczące tej kwestii określone są § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed:

a) pozbawieniem:

- dostępu do drogi publicznej,

- możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

- dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji oraz o możliwości spełnienia określonych w niej warunków, w tym ochrony interesów osób trzecich. Organ administracji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazuje jedynie warunki ochrony interesów osób trzecich, jednakże na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określa się, jak te warunki mają być spełnione, zatem ewentualna odmowa wydania wnioskowanej przez Inwestora decyzji z uwagi na wzbudzający sprzeciw właściciela działki przebieg linii kablowej planowanej inwestycji nie znalazłaby oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Ponadto jakikolwiek sprzeciw lokalnych mieszkańców nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują takiej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji. Decyzja taka jest bowiem aktem administracyjnym o charakterze związanym, co oznacza, że jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach prawa i nie narusza przepisów odrębnych, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji odmownej.

Odwołujący nie przedstawili żadnych merytorycznych argumentów uzasadniających uchylenie decyzji. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji.

Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 8 kpa przez brak pod wydaną decyzją podpisów - nieczytelne i niepozwalające ustalić, czy pochodzą od osoby wchodzącej w skład orzekający, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, bowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, w tym nierozpoznanie zgłoszonych w toku postępowania dowodów w postaci zmiany lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwzględnieniem ochrony własności osób trzecich, w tym własności Skarżącej - organ II instancji powielił uzasadnienie organu I instancji, w sposób lakoniczny odnosząc się do zarzutu naruszenia własności podlegającej ochronie konstytucyjnej;

3. art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp poprzez brak prawidłowego uwzględnienia w zaskarżonych decyzjach prawa własności - spowodowanie, że Skarżąca w przypadku realizacji lokalizacji inwestycji na cele publiczne nie będzie mogła realizować prawa własności na działkach do niej należących - uwzględnianie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności jest obowiązkiem prawnym organów planistycznych, co wynika z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z powodu rażącego naruszenia prawa - brak podstawowego elementu decyzji art. 107 § 1 pkt 8 kpa, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, czyli prawidłowego ustalenia lokalizacji celu publicznego.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że pod pojęciem podpisu należy rozumieć znak ręczny określonej osoby, pozwalający dzięki jego indywidualnym cechom na identyfikację tej osoby. Nie musi przy tym obejmować pełnego nazwiska. Podpis pod decyzją musi być własnoręczny, lecz nie musi być czytelny (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp w sprawie I SA/Go 45/18; wyrok WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 777/17). W ocenie Skarżącej, podpis złożony pod decyzją organu II instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 pkt 8 kpa, bowiem jest nieczytelny i nie pozwala na ustalenie, kto podpisał się pod zaskarżoną decyzją.

Ponadto, organy administracji publicznej nie podjęły zgodnie z art. 7 kpa niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli, w tym konstytucyjną ochronę prawa własności. Usytuowanie i przebieg linii kablowej dla zasilania projektowanej podstacji trakcyjnej wraz z towarzyszącą kablową siecią optotelekomunikacyjna w sposób rażący narusza prawa własności właścicieli działek, przez które biegnie w sytuacji, gdy organ mógł spowodować, by lokalizacja tej linii była mniej uciążliwa i przebiegała przez grunt Skarbu Państwa. Organ, wydając zaskarżoną decyzję, w ogóle nie wziął w pod uwagę ochrony własności i spowodował, że właściciele działek, w tym Skarżąca, nie będą mogli w pełni, a nawet można powiedzieć, że w ogóle nie będą mogli korzystać z gruntu, którego Skarżąca jest właścicielem.

Ponadto, co znajduje się w aktach sprawy, Skarżąca podjęła negocjacje z E. S.A., w czasie których Inwestor wskazał, że istnieją inne techniczne możliwości przebiegu i usytuowania linii, jednakże nie zostało to w żaden sposób uwzględnione.

Jak wynika ze wskazanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, uwzględnianie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności jest obowiązkiem prawnym organów planistycznych, co wynika z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp.

Ponadto, podobnie jak decyzja organu I instancji, także zaskarżona decyzja SKO nie zawiera elementów koniecznych wynikających z art. 107 kpa, bowiem nie zawiera:

podpisów dwóch członków składu orzekającego,

uzasadnienia prawnego i faktycznego - uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, na podstawie których organ uznał za uzasadnione i konieczne dokonanie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w takiej lokalizacji i z naruszeniem prawa własności.

Organ powinien uzasadniać swe rozstrzygnięcie, zawrzeć w nim motywy, z racji których podjęto decyzję danej treści, w przeciwnym razie uniemożliwia kontrolę zgodności z prawem w zakresie zarówno podstaw prawnych jak i faktycznych, które powinny być znane, a nie domniemane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie był zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 kpa. Nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja nie została właściwie podpisana. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 kpa, decyzja zawiera m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Pod pojęciem podpisu należy rozumieć znak ręczny określonej osoby, pozwalający dzięki jego indywidualnym cechom na identyfikację tej osoby. Nie musi przy tym obejmować pełnego nazwiska. Podpis pod decyzją musi być własnoręczny, lecz nie musi być czytelny. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem na końcu treści decyzji SKO znajdują się dwa nieczytelne własnoręczne podpisy członków składu orzekającego, a szczegółowe dane w zakresie imienia i nazwiska ich autorów wynikają wprost z treści decyzji, która wymienia z imienia i nazwiska skład orzekający. Podobnie, jeżeli chodzi o decyzję Wójta Gminy O., to z jej treści (vide pieczęć organu) wynika, kto ją podpisał.

Przechodząc do meritum, wskazać należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu w świetle powszechnie obowiązującego prawa.

Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kablowej sieci elektroenergetycznej (linii kablowej) 110kV dla zasilenia projektowanej podstacji trakcyjnej M. z istniejącego GPZ N. wraz z towarzyszącą kablową siecią (linią) optotelekomunikacyjną.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 upzp, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 upzp przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ugn. Należy przy tym zwrócić uwagę, że przepis art. 6 pkt 2 ugn wśród celów publicznych wymienia budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1a ugn, cel publiczny stanowi wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie. Organy zatem niewadliwie ustaliły i wykazały, co zresztą było w sprawie bezsporne, że planowana budowa wskazanej we wniosku Inwestora kablowej sieci elektroenergetycznej stanowi inwestycję celu publicznego. Ustalenie charakteru inwestycji jako inwestycji realizującej cel publiczny, przy jednoczesnym braku planu miejscowego dla obszaru, na którym zaplanowano tę inwestycję, uzasadniało wystąpienie o uzyskanie decyzji określonej w art. 50 ust. 1 upzp.

Ponadto, zgodnie z art. 56 upzp, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie można również uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków - art. 52 ust. 3 upzp. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa (wyrok NSA w sprawie II OSK 3398/18). Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia zatem legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny celowości czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego stanowi własność prywatną (wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 1790/11). Kontrola takiej decyzji nie może zatem obejmować celowości podjęcia danej inwestycji w konkretnym kształcie i na danym terenie, gdyż rozstrzygnięcie sprawy determinowane jest faktem, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ugn.

W tym kontekście podnoszone w skardze zarzuty o spodziewanym wpływie planowanej inwestycji na wykonywanie przez Skarżącą prawa własności nieruchomości, na której ma być posadowiona planowana inwestycja oraz bezpodstawne niewzięcie przez organ pod uwagę sugestii Skarżącej co do innego sposobu posadowienia planowanego przedsięwzięcia są nietrafne. To Inwestor decydował o lokalizacji planowanej inwestycji, a organ może mieć wpływ na tę przestrzeń decyzyjną tylko o tyle, o ile oceni, że narusza ona przepisy prawa. Decyzja dotycząca lokalizacji inwestycji celu publicznego określa jedynie możliwy (potencjalny) sposób zagospodarowania danego terenu w przypadku braku planu miejscowego. W efekcie, samo wydanie omawianej decyzji dla terenu nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej nie ogranicza przysługującego jej prawa własności tej nieruchomości, a tym bardziej istoty tego prawa.

To, że organ uznał planowaną lokalizację inwestycji celu publicznego za zgodną z prawem, nie uwzględniając zarzutów Skarżącej, nie oznacza, że kwestia przysługującego jej interesu prawnego została pominięta, a kwestia chronionego przepisami prawa materialnego cywilnego oraz Konstytucji prawa własności prywatnej uznana za irrelewantną. Nie można przyjąć, że organy uchybiły art. 53 ust. 3 pkt 2 upzp w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 1 ust. 2 upzp wymienia szereg przesłanek, które powinny być wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając je w dziesięciu równorzędnych punktach (m.in. w pkt 7 prawo własności, a w pkt 9 potrzeby interesu publicznego). Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi w tym przepisie przez ustawodawcę (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 1487/06, II OSK 374/09 czy II OSK 941/15). W sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji publicznej musi mieć na uwadze przyszłe skutki decyzji w postaci wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności, co decyduje o konieczności oceny, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1577/15, LEX nr 1982762). Nie oznacza to jednak, że wzgląd na interes prywatny właściciela powinien mieć charakter decydujący w procesie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym, a na jego treść składają się również obowiązki właściciela, wynikające z nakazów ochrony interesu publicznego (por. wyrok TK w sprawie SK 34/04, OTK-A 2005, Nr 6, poz. 69). Ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym, powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona. Stwierdzenie to nie sięga jednak tak daleko, aby obejmowało obowiązek badania przez organy słuszności, czy też celowości realizacji inwestycji, jak też prowadziło do nałożenia na wnioskodawcę wymogu przestawienia wszystkich rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant. Organ nie może modyfikować wniosku inwestora, korygować lokalizację przyszłego zamierzenia. Aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wskazany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Oceniając decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy mieć na uwadze nie tylko słuszny interes indywidualny, ale także publiczny cel, jakiemu służyć ma planowana inwestycja, który to cel usprawiedliwia między innymi ograniczenie prawa własności osoby trzeciej.

Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania Inwestor wyjaśnił i uzasadnił konieczność przeprowadzenia inwestycji w sposób określony we wniosku (vide pismo data wpływu [...].12.2022 r.).

Dopuszczalność lokalizacji inwestycji na terenie stanowiącym własność prywatną opiera się na całościowej ocenie znaczenia projektowanego zamierzenia, warunków realizacji inwestycji oraz skutków, jakie ona pociąga. Ingerencja w prawo własności przysługujące osobie prywatnej jest usprawiedliwione, jeżeli pozostaje w proporcji do celu, któremu inwestycja służy (w niniejszej sprawie zaspokojenie potrzeb związanych z rozwojem komunikacji). Brak jest również podstaw do przyjęcia, że budowa wskazanej inwestycji wpłynie ujemnie na funkcjonalność działki Skarżącej. Jej zarzut ma raczej charakter czysto polemiczny. Skarżąca nie wskazała, o jakie konkretnie zagrożenie chodzi i nie uprawdopodobniła realności jego wystąpienia.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy zostanie wykluczone wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy (pobieranie z niej pożytków) albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzaniem rzeczą, lub też wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok TK w sprawie SK/9/98).

Co także istotne, decyzja lokalizacyjna nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji robót budowlanych. Przed ich rozpoczęciem Inwestor musi uzyskać zgodę na wykonanie tych robót w formie przewidzianej w przepisach Prawa budowlanego. Wszystkie szczegóły techniczne planowanej inwestycji i jej zgodność z przepisami Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych (w tym techniczno-budowlanych) ocenia organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę - co należy podkreślić także w aspekcie ochrony osób trzecich. Z tego względu ochrona osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym nie może być całościowa i nie może podejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich. Tym samym nie może ona być tak konkretnie i szczegółowo określona jak przy pozwoleniu na budowę (tak NSA w wyroku w sprawie II OSK 826/17).

Reasumując, brak jest wobec tego podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Sąd podziela ocenę organów administracji dokonaną w sprawie, że brak było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Nie dostrzeżono jej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, w szczególności te, o jakich mowa w art. 54 upzp, tj. wskazuje rodzaj inwestycji, określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ponadto w załączniku nr 1 decyzji organu I instancji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (1:1000) - stosownie do wymogów art. 54 pkt 3 upzp.

Sąd nie stwierdził także naruszenia pozostałych przepisów prawa procesowego - w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami kpa. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i wszechstronnie go rozpatrzył. Ocena dokonana na podstawie art. 80 kpa nie była oceną dowolną, a poczynione ustalenia zawarto w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) podlegała oddaleniu.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 8.11.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.