Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1951/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 123/22 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2021 r., nr WOP.7722.106.2016.EL w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 123/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Gdańsku z dnia 22 listopada 2021 r., nr WOP.7722.106.2016.EL, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w powiecie puckim z dnia 3 grudnia 2019 r., nr PINB-7146/037/16/RW-1, o zajęciu jako wierzyciel stanowiska w przedmiocie zgłoszonego zarzutu przez pełnomocnika A. W. z dnia 16 sierpnia 2019 r. do tytułu wykonawczego TW-1 nr PINB-7146/037/16 z dnia 26 lipca 2019 r., stwierdzającego, że w ocenie wierzyciela wniesiony zarzut oparty na art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r., jest niedopuszczalny.

Sąd wskazał, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne prowadzone pod sygn. PINB-7146/037/16 dotyczy obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr [...] w K., gmina Miasta W. bez pozwolenia na budowę – domku o konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym posadowionym na ławie betonowej o wymiarach w rzucie poziomym 6,00 m x 5,00 m wraz ze zbiornikiem na fekalia o konstrukcji stalowej.

Zarzut określony w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., dotyczący niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, stanowi o niemożności jego zrealizowania. Słusznie, w ocenie Sądu, organ zwrócił uwagę, że przyczyny niewykonalności obowiązku mogą mieć charakter faktyczny bądź prawny. Przyczyna faktyczna oznacza, że istnieje rzeczywista przeszkoda obiektywnie wykluczająca określone zachowanie się. Nie stanowią faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków. Niewykonalność o charakterze prawnym zaś ma miejsce wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku.

Zdaniem Sądu, organ nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń, co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania.

Sąd zwrócił uwagę, że akta sprawy potwierdzają, iż zgromadzony z uwzględnieniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", materiał dowodowy (protokół oględzin, dokumentacja fotograficzna) pozwalał na wydanie zaskarżonego postanowienia.

W tej sytuacji Sąd – podzielając pogląd, że w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być rozpatrywane zastrzeżenia, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego, jak np. zarzut nieprawidłowości obciążenia zobowiązanego określonym obowiązkiem – stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Prawidłowo zatem Pomorski WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB w Powiecie Puckim z dnia 3 grudnia 2019 r. zajmujące jako wierzyciel stanowisko w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, że w ocenie wierzyciela wniesiony zarzut jest niedopuszczalny. Sąd pogląd ten podzielił.

Sąd podkreślił, że zarzut określony w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., dotyczący niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, stanowi jak wskazano wyżej o niemożności jego zrealizowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. przez przyjęcie przez Sąd orzekający, że w sprawie nie występują przesłanki określone w tym przepisie, to jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, na które to przesłanki skarżący wskazywał w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a także w poprzednich wnioskach i wniesionych w sprawie zarzutach, która to okoliczność nie została do chwili obecnej ani przez WSA w Gdańsku ani przez żaden z organów rozpatrujących sprawę rozpatrzona w sposób merytoryczny pod kątem oceny czy podnoszone okoliczności wyczerpują znamiona przesłanki określonej w tym przepisie.

Ponadto zarzucono WSA w Gdańsku, że nie rozpoznał i nie rozważył pozostałych istotnych podstaw wskazanych w skierowanej skardze, w której skarżący podniósł, że:

- Sąd nie rozpoznał kwestii występowania przesłanki określonej w art. 34 § 1 u.p.e.a., w myśl którego jeżeli zarzut skarżącego jest lub był w całości przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu albo kwestionuje on w całości lub w części wymagalność należności, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, w sytuacji gdy zgodnie z art. 59 § 4 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego w każdym czasie i na każdym etapie postępowania;

- Sąd odstąpił także od merytorycznego rozpoznania wniesionych zarzutów w zakresie stwierdzenia czy występują przesłanki określone w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. z uwagi na to, że działania organów nadzoru budowlanego dotyczące obiektów budowlanych posadowionych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], konsekwentnie ignorują fakt występowania w nich kolonii nietoperzy znajdujących się pod ścisłą ochroną, tzw. mroczka późnego, a tym samym swoimi działaniami dążą do wyegzekwowania obowiązku z narażeniem skarżącego na odpowiedzialność kamą, z uwagi na naruszenie przywołanych przepisów chroniących rzadkie gatunki zwierząt, co jest całkowicie bezpodstawne i wyczerpuje zasady określone w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

W tym zakresie także WSA w Gdańsku nie dokonał oceny i nie wyraził poglądu w istotnej w tej sprawie kwestii związanej z faktem odpowiedzialności karnej skarżącego w przypadku realizacji decyzji i postanowień organów nadzoru budowlanego, którą to kwestię w dotychczasowym toku postępowania organy nadzoru konsekwentnie pomijają i całkowicie ją ignorowały, tak jak i ignorują nie tylko wynikającą ze złożonych w sprawie pism Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Gdańsku konieczność uzyskania zezwolenia na zniszczenie siedliska będącego obszarem rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku mroczka późnego, które to czynności, w celu realizacji własnych decyzji rozbiórkowych, powinny w sposób oczywisty podjąć organy nadzoru budowlanego, a czego, przez już kolejne lata, nie uczyniły.

WSA w Gdańsku nie dokonał oceny w zakresie podnoszonej przez skarżącego istotnej kwestii, że bez uzyskania powyższego zezwolenia, z uwagi na grożącą mu odpowiedzialność karną, decyzji rozbiórkowych nie jest w stanie wykonać, a tym samym występuje w sposób oczywisty przesłanka art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 33 § 1 pkt 5, art. 34 § 1 i art. 59 § 4 u.p.e.a.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że w niniejszej sprawie nie zaistniała niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. nakazu rozbiórki budynku letniskowego. Wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność, że w ww. budynku objętym nakazem rozbiórki ewentualnie występuje siedlisko gatunku podlegającego ochronie nie stanowi ani faktycznej ani prawnej przeszkody, która wskazywałaby na niewykonalność decyzji o nakazie rozbiórki, w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r.). Należy bowiem wskazać, że ze swej istoty w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki nie bada się kwestii dotyczących ochrony przyrody. Natomiast kierując się obowiązującą zasadą legalizmu (tj. obowiązkowości działania na podstawie i zgodnie z obowiązującym prawem), kwestie dotyczące ochrony przyrody powinny zostać uwzględnione przy faktycznym wykonywaniu nakazu rozbiórki bądź przez samego skarżącego bądź przez organ egzekucyjny na etapie wszczętego postępowania egzekucyjnego. Niemniej konieczność wzięcia pod uwagę normy ochrony przyrody na etapie postępowania egzekucyjnego nie oznacza, że mamy do czynienia z niewykonalnością decyzji o nakazie rozbiórki. Jeśli bowiem chodzi o formę ochrony przyrody polegającą na tzw. "ochronie gatunkowej" to zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.) w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną gatunkową mogą być wprowadzone, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt, odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1 i 1a, np. dotyczące chwytania na terenach zabudowanych przez podmioty upoważnione przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zabłąkanych zwierząt i przemieszczania ich do miejsc regularnego przebywania. A zatem ustawa o ochronie przyrody dopuszcza określone odstępstwa od ochrony jaką przewiduje w odniesieniu, np. do nietoperza z gatunku mroczek późny jako gatunku chronionego ujętego w załączniku nr 1, Lp. 18 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. 2022 r. poz. 2380); co powinno zostać rozważone, ale na etapie faktycznego wykonywania nakazu rozbiórki. Jeżeli zaś strona skarżąca stoi na stanowisku, że w związku z nakazem rozbiórki wymagają uwzględnienia kwestie związane z ochroną przyrody, to powinna zainicjować stosowne postępowanie przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska celem uzyskania stosownego zezwolenia w trybie art. 56 ustawy o ochronie przyrody (co chociażby wynika z treści pism Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30 kwietnia 2018 r. i z 13 września 2018 r.). Samo więc twierdzenie strony skarżącej, że w budynku znajduje się siedlisko nietoperzy nie jest wystarczające do stwierdzenia, iż decyzja o nakazie rozbiórki budynku jest niewykonalna, skoro sam organ ochrony środowiska wprost wskazał, że dokonanie rozbiórki obiektu powinno odbyć się po opuszczeniu przez nietoperze schronienia, tzn. w okresie od 1 października do 15 marca; a przed rozebraniem obiektu konieczne jest uzyskanie zezwolenia na zniszczenie siedliska, będącego obszarem rozrodu, wychowu młodych i odpoczynku mroczka późnego. Ponadto strona skarżąca nie wykazała aby przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska uzyskała stosowne rozstrzygnięcie, czy to w zakresie braku możliwości zastosowania odstępstw z art. 52 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, czy też braku możliwości wydania zezwolenia na czynności, o jakich mowa w art. 56 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 52 ust. 1 pkt 2, 4-10 i 12-15 i w zw. z art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Tym samym w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zachodziły podstawy do wydania przez organ egzekucyjny na podstawie art. 59 § 4 w związku z art. 59 § 1 pkt 5 i art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Dlatego należało przyjąć, że Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, iż organ nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń, co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresie gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Takie stanowisko Sądu zasługuje na akceptację tym bardziej w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia występowania siedliska nietoperzy miała świadczyć o niewykonalności decyzji o nakazie rozbiórki, który to nakaz jest przedmiotem sprawdzonego postępowania egzekucyjnego. W tych warunkach Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie, w którym wierzyciel zajął stanowisko co do zgłaszanego na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. zarzutu.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 33 § 1 pkt 5, art. 34 § 1 i art. 59 § 4 u.p.e.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.