Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 335/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 291/22 w sprawie ze skargi T[...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 lutego 2022 r. nr NRŚ-OR.7536.45.2021.ASi w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 października 2022 r. II SA/Wr 291/22 w ten sposób, że w wierszu siódmym od dołu w miejsce błędnie oznaczonej daty decyzji "6 kwietnia 2022 r." wpisuje prawidłowo "22 lutego 2022 r.; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 października 2022 r. II SA/Wr 291/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T[...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 22 lutego 2022 r. nr NRŚ-OR.7536.45.2021.ASi w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości:

1. uchylił zaskarżoną decyzję;

2. zasądził koszty postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewypełnienie polegające jedynie na fragmentarycznym uzasadnieniu zarzucanego naruszenia prawa i pominięciu wskazań co do dalszego postępowania;

2. prawa materialnego:

a) art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) przez błędną wykładnię polegającą na nieopartym o przepis prawa założeniu, że realizacja inwestycji na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. w toku postępowania odwoławczego, nie stoi na przeszkodzie merytorycznemu orzeczeniu o przyznaniu praw na rzecz podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji;

b) art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym - zbyt szerokim - określeniu przedmiotu postępowania opartego o ten przepis i uznanie konieczności wydania przedmiotowego zezwolenia jedynie w celu uregulowania praw inwestora do gruntu w okresie przyszłym.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenie o kosztach wedle norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Zarzut procesowy (naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez fragmentaryczne uzasadnienie naruszenia prawa i pominięcie wskazań co do dalszego postępowania) nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem co do wskazań organ błędnie odczytał stanowisko Sądu I instancji. Świadczy o tym choćby późniejsza treść drugiego zarzutu materialnego, z którego wynika, że w ocenie organu Sąd I instancji uznał, że wydanie zezwolenia jest możliwe jedynie w celu uregulowania praw inwestora do gruntu w okresie przyszłym. Z konkluzji uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast zupełnie co innego, mianowicie, że "realizacja uprawnień wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, nie pociąga za sobą żadnych skutków dla trybu i sposobu prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n." (str. 9 uzasadnienia). Wytyczne co do dalszego postępowania wynikają zatem z całokształtu wykładni prawa przedstawionej przez Sąd I instancji i niezasadny jest zarzut, jakoby ich w ogóle nie było lub też były nieczytelne albo fragmentaryczne.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zauważyć na wstępie ogólnie należy, że stanowisko skarżącego kasacyjnie organu o tym, że realizacja celu publicznego przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu powoduje bezprzedmiotowość wywłaszczenia (mutatis mutandis odnoszone do decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.), oparte jest na orzecznictwie ukształtowanym na gruncie spraw o wywłaszczenie nieruchomości, przed zmianą przepisów dotyczących wywłaszczenia.

Zgodnie z obecnym art. 122a u.g.n. (dodanym przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 24 września 2010 r. - Dz.U.10.200.1323) "Jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5." Chodzi tu o zrealizowanie celu publicznego w oparciu o decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 u.g.n., a więc rozwiązanie bliźniaczo podobne do art. 124 ust. 1a u.g.n. "Przepis art. 122a u.g.n. stosuje się tylko wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można stosować tego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny" (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 122a).

Obecnie zatem, zrealizowanie celu publicznego w oparciu o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydane po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, nie powoduje, że bezprzedmiotowe staje się orzeczenie o skutkach wynikających ze wszczęcia tego ostatniego postępowania i zrealizowania celu publicznego na podstawie zezwolenia o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. To samo należy odnieść do postępowania toczącego się w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., w sytuacji gdy przed jego zakończeniem cel publiczny został zrealizowany w oparciu o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 124 ust. 1a u.g.n.). Wprawdzie w tym ostatnim przypadku nie mamy odpowiednika art. 122a u.g.n., który odpowiednio do sytuacji określałby zakres rozstrzygnięcia, to z tego powodu przyjąć jednak należy, że w takich okolicznościach, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, "realizacja uprawnień wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, nie pociąga za sobą żadnych skutków dla trybu i sposobu prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n." Pogląd ten należy podzielić i dodać, że po wydaniu decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., nawet realizacja inwestycji liniowej w oparciu o decyzję z art. 124 ust. 1a u.g.n. nie stoi na przeszkodzie w merytorycznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie inwestycji liniowych, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., w oparciu o przesłanki i treść tej normy prawnej. Przesłanki te mają zasadnicze znaczenie dla ochrony prawa własności właściciela nieruchomości, przez którą przebiegać ma inwestycja celu publicznego i nie mogą być one zniesione tylko poprzez fakt wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, które ma zupełnie inny cel. Wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi bowiem do trwałego ograniczenia własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez jego nieruchomość. Ze względu na funkcje tego ograniczenia, obowiązki wynikające z decyzji i z ustawy ciążą na każdoczesnym właścicielu nieruchomości wobec każdoczesnego przedsiębiorcy przesyłowego, co podlega też ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 124 ust. 7 u.g.n.) i stanowi alternatywę dla instytucji służebności przesyłu. "Postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma jednak charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż przepis art. 3051 k.c. w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia" (zob. wyrok NSA z 13.02.2020 r. I OSK 1979/18, LEX nr 2958359). Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zabezpiecza więc zarówno interes właściciela, poprzez zweryfikowanie przesłanek przeprowadzenia inwestycji celu publicznego, czego nie gwarantuje subsydiarna i służąca innym celom decyzja z art. 124 ust. 1a u.g.n., jak również interes przedsiębiorcy przesyłowego, któremu gwarantuje trwały tytuł prawny ograniczający korzystanie z nieruchomości przez jej właściciela. Nie ma więc żadnych powodów, aby postępowanie, w którym wydano już decyzję w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. uznać za bezprzedmiotowe, nawet jeśli przed tym, zanim stała się ostateczna, inwestycja liniowa została na nieruchomości zrealizowana w oparciu o zezwolenie, o jakim mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (pkt 2 wyroku). W punkcie pierwszym natomiast, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a, sprostowano oczywistą omyłkę w wyroku Sądu I instancji w dacie zaskarżonej do tego Sądu decyzji Wojewody Dolnośląskiego, gdzie omyłkowo wpisano 6 kwietnia 2022 r., a powinno być 22 lutego 2022 r., co wynika także z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.