Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 848/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Oświęcim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1155/21 w sprawie ze skargi R.S. na uchwałę Rady Miasta Oświęcim z dnia 23 czerwca 2021 r. nr XXXVI/589/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu ograniczonego ulicami: Wysokie Brzegi, Żwirki i Wigury i Chopina 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od R.S. na rzecz Rady Miasta Oświęcim kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 grudnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1155/21, po rozpoznaniu skargi R.S., stwierdził nieważność uchwały nr XXXVI/589/21 Rady Miasta Oświęcim z dnia 23 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu ograniczonego ulicami: Wysokie Brzegi, Żwirki i Wigury i Chopina w części, w jakiej dotyczy ona działki nr [...] obręb [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

R.S. zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej przedmiot jego własności oraz sformułował zarzuty naruszenia:

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez uchwalenie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcim, które zostało przyjęte uchwałą nr XXXI/600/17 Rady Miasta Oświęcim z dnia 22 lutego 2017 r., albowiem zmieniono w nim przeznaczenie działki nr [...], która w studium oznaczona została jako teren [...] - pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a w miejscowym planie zakwalifikowana została ona jako [...] - teren zieleni urządzonej, podczas gdy ustalenia studium są bezwzględnie wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza że plan miejscowy powinien być zgodny ze studium;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), zwanej dalej k.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu władztwa planistycznego, poprzez niczym nieuzasadnione, a przez to niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa skarżącego do działki nr [...], pozbawiające go de facto możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania, a nawet korzystania ze swojej nieruchomości, w sytuacji kiedy nie przemawiał za tym żaden interes publiczny, podczas gdy zgodnie z bezwzględnie obowiązującą zasadą proporcjonalności organy, czyniąc użytek z przyznanych kompetencji, nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności, w tym prawa własności, a powinny dobierać środki służące realizacji zamierzonych celów, a samo ograniczenie danego prawa musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia;

- art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nierozważenie przez organ interesów publicznych i prywatnych, w szczególności zaś niewzięcie pod uwagę zgłaszanych uwag zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu oraz analiz społecznych, podczas gdy na organie ciążył obowiązek zważenia interesów publicznych i prywatnych, które miało zapewnić takie ukształtowanie treści uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, by w jak największym stopniu realizowany był interes publiczny, tj. główny cel określony w studium oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy jednocześnie jak najmniejszej ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym planem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że nie zachodzi niezgodność ze studium przepisów planu odnoszących się do działki nr [...], które uszczegóławiają kierunkowe postanowienia studium mające charakter wiodący, ale nie wyłączny, zmierzając do ochrony istniejących terenów zieleni. W procesie tym prawidłowo wyważono interes publiczny z interesem prywatnym. Organ zaprzeczył, aby doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając wniesioną skargę podzielił stanowisko skarżącego, że skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów, to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium, jak to ma miejsce w przypadku działki nr [...].

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skoro w studium przewidziano tereny o symbolu [...], przeznaczając je pod tereny zieleni urządzonej, to w planach miejscowych przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną dopuszczalne jest jedynie dla tych terenów, dla których takie przeznaczenie wynika ze studium. W zaskarżonej uchwale jest to zatem jedynie teren oznaczony symbolem [...], a nie teren [...]. Gdyby studium nie przewidywało terenów o przeznaczeniu pod zieleń urządzoną [...], można byłoby rozważać, czy w przypadku działki skarżącego przeznaczenie jej w całości pod zieleń, jako przeznaczenie dopuszczalne, jest zgodne ze studium. Skoro organ planistyczny precyzyjnie wskazał w studium tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną, to pozostawił sobie mniejszą swobodę w przeznaczaniu terenów w planach miejscowych. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, na terenach innych niż oznaczone w studium symbolem [...], organ może w odpowiedni sposób kształtować i chronić zieleń, ale jako obszar otoczenia dla podstawowego przeznaczenia tych terenów. Nie może natomiast tak jak to uczynił, całkowicie wykluczać zagospodarowania wskazanego w studium jako podstawowego. Skoro działka skarżącego znajduje się według studium w terenie [...], czyli terenach przeznaczonych przede wszystkim pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, to całkowite wykluczenie jego działki spod zabudowy jest ze studium niezgodne. W świetle treści studium dopuszczalne było natomiast przeznaczenie jego działki pod zabudowę mieszkaniową, usługową czy mieszaną z określeniem sposobu utrzymania i ochrony zieleni w otoczeniu planowanej zabudowy.

Sąd Wojewódzki wskazał także, że Gmina nie posiada instrumentów prawnych aby przymusić skarżącego do tego, aby doprowadził teren swojej działki do docelowego przeznaczenia jakim jest zieleń urządzona. Jak wskazano, w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że tego rodzaju formy zieleni mogą być sytuowane w planie miejscowym na terenach publicznych, a nie na terenach prywatnych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przeznaczenie działki nr [...] na tereny zieleni urządzonej, nie było konieczne do ochrony interesu publicznego, którym ma być zachowanie i poprawa środowiska przyrodniczego. Natomiast gdyby teren działki skarżącego stanowił cenną przyrodniczo enklawę, to winien on być ujęty jako teren [...] już w studium, a nie dopiero w planie miejscowym. W konsekwencji Sąd Wojewódzki stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przyjęte rozwiązanie planistyczne w sposób jaskrawy i bez popartego faktami uzasadnienia, zaburza proporcję pomiędzy ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa a pozytywnym efektem zamierzonego celu.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta Oświęcim, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 3, 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ustalenia zaskarżonej uchwały wykraczają poza granice przysługującego gminie, z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy;

- art. 20 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż plan miejscowy narusza ustalenia studium, gdy jego postanowienia nie są wprost przeniesione do postanowień miejscowego planu;

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy analiza postanowień zaskarżonej uchwały powinna prowadzić do wniosku, że nie narusza ona interesu skarżącego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:

- art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta stwierdzając, że ustalenia planu są zgodne z obowiązującym studium wskazała, że zaskarżona uchwała, w części dotyczącej działki skarżącego, objętej terenem [...] niewątpliwie ogranicza sposób zagospodarowania działki, jednakże naruszenie to nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Wyjaśniono, że aktualnie na działce zlokalizowane jest duże skupisko drzew, w tym starodrzewu, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków użytkowanie nieruchomości określone jest jako [...], czyli grunty zadrzewione i zakrzewione. Ponadto, we wcześniej obowiązującym planie miejscowym działka ta również była przeznaczona pod teren zieleni urządzonej, parkowej. Organ wskazał, że określone w studium przeznaczenia terenu mają charakter wiodący, a nie wyłączny, dopuszcza się wprowadzenie funkcji uzupełniających, które nie będą kolidowały z przeznaczeniem podstawowym. Przy czym w studium za niesprzeczne z nim uznano m.in. obecne formy zagospodarowania terenów (przedmiotowa działka stanowi faktycznie tereny zieleni) oraz zasady określone w obowiązujących planach miejscowych (zgodnie z dotychczas obowiązującym planem miejscowym przedmiotowa działka przeznaczona jest pod teren zieleni urządzonej). Przeznaczenie działki skarżącego pod zieleń urządzoną jest efektem uwzględnienia powyższych okoliczności i wyważenia potrzeb interesu publicznego wyrażającego się w potrzebie zachowania istniejących terenów zieleni i ich ochrony z interesem skarżącego, którego działka nie zmieniła dotychczasowego statusu planistycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.S. wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Poinformowano także, że w dniu 10 lutego 2022 r. nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, została nabyta przez M. sp. z o.o. z siedzibą w K. Zdaniem skarżącego, Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, ponieważ nastąpiło istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Gmina wykroczyła poza przysługujące jej władztwo planistyczne, naruszyła zasadę proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności skarżącego i uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rażąco sprzeczny z postanowieniami studium w zakresie, w jakim dotyczy on działki nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zażył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się zasadne.

Pomimo nieprecyzyjności sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, albowiem wskazując naruszone przepisy nie określono dokładnie, których jednostek redakcyjnych tych przepisów owe naruszenia dotyczą, podczas gdy przepisy ten zbudowane są z ustępów, to jednak w uzasadnieniu doprecyzowano zarzucane nieprawidłowości przedstawiając ich istotę w sposób dostatecznie zrozumiały i umożliwiający ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Nieprecyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych czy też ich nieporadne uzasadnienie, które jednak oddaje istotę zarzucanych naruszeń, w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie może być uznane za takie uchybienie skargi kasacyjnej, które uzasadniałoby jej oddalenie bądź odrzucenie. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tak postawionych zarzutów kasacyjnych.

Zasadniczo skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej uchwały o planie w odniesieniu do działki nr [...] w O., w wyniku której bezzasadnie stwierdzono niezgodność przepisów planu ze studium oraz naruszenie granic władztwa planistycznego przez gminę w zakresie, w którym wskazaną działkę przeznaczono pod teren zieleni urządzonej.

O uwzględnieniu skargi kasacyjnej przesądziła podstawa sprowadzająca się do naruszenia art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Na wstępie, odnosząc się do sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. upatrywanego w jego niewłaściwym zastosowaniu, podczas gdy zaskarżone przepisy planu nie naruszają interesu skarżącego, uznać należało go za niezasadny. Treść tego przepisu określa przesłankę naruszenia interesu prawnego warunkującą uruchomienie kontroli legalności planu miejscowego, której zaistnieniu skarżący kasacyjnie nie przeczy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie określa natomiast podstaw uwzględnienia skargi na ten akt, które w istocie skarżący kwestionuje. Nie ma wątpliwości, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. może polegać nie tylko na pozbawieniu prawa własności bądź poszczególnych uprawnień składających się na to prawo, ale również na określonym ukształtowaniu sposobu jego wykonywania, który może spowodować, że w przyszłości określone uprawnienie (możliwość prawna) nie będzie mogło być realizowane. W przypadku skarżącego nie podważono wystąpienia przesłanki naruszenia interesu prawnego wyznaczonego prawem własności działki nr [...], którą przeznaczono w całości w planie miejscowym pod teren [...] – zieleń urządzoną, dopuszczając na jej terenie możliwość realizacji dojść, dojazdów, obiektów małej architektury (§ 21) oraz obiektów tymczasowych, ciągów pieszych i ciągów rowerowych w zakresie, w jakim wynika to z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (§ 7). Tym samym potwierdzono w istocie dotychczasowe przeznaczenie planistyczne tego terenu pod zieleń urządzoną, parkową ([...]) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcim dla terenu położonego w Oświęcimiu, w zasięgu ulic Wysokie Brzegi, Żwirki i Wigury, Chopina oraz ograniczonego brzegiem istniejącej skarpy planie miejscowym uchwalonym uchwałą nr X/133/03 Rady Miasta Oświęcim z 13 sierpnia 2003 r. Oznacza to jednocześnie, że nie dopuszczono do polepszenia jego sytuacji inwestycyjnej w stosunku do dotychczasowej, o które wnioskował w toku procedury planistycznej, w czym upatrywać należy naruszenia jego interesu prawnego umożliwiającego uruchomienie kontroli legalności planu w zakresie wyznaczonym tym interesem.

Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegający na przyjęciu przez Sąd a quo, że plan w odniesieniu do działki nr [...] narusza Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Oświęcim.

Odnosząc się do kwestii zgodności zaskarżonego planu ze studium należy zwrócić uwagę na jego charakter i wynikające z tego różnice pomiędzy tym aktem a planem miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Oznacza to, że nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalenia planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Podkreślić należy zatem, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie skonkretyzowane przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium.

W tym kontekście normatywnym należało odczytywać odpowiednie ustalenia studium, w świetle których nie zachodzi sprzeczność przepisów planu przeznaczających teren działki skarżącego pod zieleń urządzoną [...] ze studium, uzasadniająca unieważnienie planu w odpowiedniej części przez Sąd a quo. Kluczowe znaczenie dla tej oceny ma wynik analizy całokształtu regulacji studium zarówno obejmujących szczegółowe kierunki zagospodarowania przestrzennego, w tym dla terenu działki nr [...], jak też regulujących w sposób kompleksowy ogólne kwestie przedmiotowe, w tym kierunki i zasady ochrony środowiska, ochrony przyrody i krajobrazu. W studium działka skarżącego położona jest w strefie [...] i przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ([...]), dla której ustalono ochronę historycznej struktury przestrzennej i istniejących obiektów zabytkowych oraz współczesnych stanowiących dobra kultury, a także ochronę istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień. Przewidziano wprowadzenie i utrzymywanie zieleni publicznej, w tym zieleni w otoczeniu pieszych ciągów spacerowych i tras rowerowych. W ramach szczegółowych kierunków zagospodarowania przestrzennego dla stref funkcjonalno–przestrzennych, w tym terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ([...]) ustalono, że wskazane w studium przeznaczenia mają charakter wiodący, a nie wyłączny – dopuszczono wprowadzenie funkcji uzupełniających, które nie będą kolidowały z przeznaczeniem podstawowym tzn. nie obniżą jakości środowiska i walorów przestrzennych poszczególnych terenów. Za niesprzeczne ze studium uznano: adaptacje istniejącej zabudowy, obecne formy zagospodarowania terenów, zasady określone w obowiązujących planach miejscowych i decyzjach administracyjnych oraz wytyczne konserwatora zabytków ustalone dla obszarów zabytkowych i zabytków.

W świetle tych postanowień studium przeznaczenie działki skarżącego w planie pod zieleń urządzoną jest w pełni zgodnym ze studium odzwierciedleniem określonych w tym akcie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniono bowiem zindywidualizowane uwarunkowania zarówno faktyczne działki nr [...], która stanowi aktualnie teren w pełni porośnięty zielenią niską, średnią i wysoką, w tym starodrzewem, jak i planistyczne biorąc pod uwagę jej dotychczasowe przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z 13 sierpnia 2003 r., Nr X/133/03, pod teren zieleni urządzonej, parkowej – [...] (wyrys i wypis z planu w aktach sprawy). Oznacza to, że w ramach wyodrębnionego w studium terenu funkcjonalno–przestrzennego oznaczonego symbolem [...] mieści się przeznaczenie działki skarżącego pod zieleń urządzoną. Objęcie bowiem działki skarżącego w studium strefą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie jest równoznaczne z określeniem jej docelowego przeznaczenia w planie miejscowym. Studium jako akt polityki przestrzennej wyznacza wyłącznie kierunki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a nie określa konkretne przeznaczenie nieruchomości. Określenie przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania nieruchomości w planie jest rozwiązaniem odzwierciedlającym różne aspekty określonych w studium kierunków i zasad zagospodarowania, a nie tylko przenoszącym przeznaczenie nieruchomości określone w strefie funkcjonalno–przestrzennej studium.

Dlatego też nie bez wpływu na ocenę zgodności kwestionowanych rozwiązań planistycznych ze studium mają ustalone w nim kierunki i zasady ochrony środowiska i przyrody, zgodnie z którymi nadrzędnym celem środowiskowym polityki przestrzennej miasta Oświęcimia jest zachowanie i poprawa stanu środowiska przyrodniczego m.in. poprzez zabezpieczenie terenów o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, ochronę walorów krajobrazowych i zieleni oraz utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody. Uwzględniając kierunki wynikające z uwarunkowań ekologicznych i ochrony prawnej zachowanie terenów zielonych w mieście uczyniono priorytetem ze względu na możliwość zrównoważonego rozwoju miasta. W ramach ochrony i rozwoju terenów zielonych przewidziano m.in. zakaz wycinania wartościowego drzewostanu, maksymalną ochronę wszelkich zadrzewień, w tym szczególnie szpalerów przydrożnych, zieleńców, jak również zieleni łęgowej i śródpolnej, zakładanie terenów zielonych w obrębie nowoprojektowanych zespołów zabudowy oraz wzmocnienie istniejącej zieleni poprzez wprowadzenie nowych, zróżnicowanych elementów powierzchniowych w postaci zieleńców, krzewów, trawników i drzew.

Zaskarżony plan w zakresie działki skarżącego nie narusza zatem art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co czyni zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie uzasadnionym.

Trafny okazał się również zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd a quo przekroczenia granic władztwa planistycznego i nieproporcjonalnej ingerencji we własność skarżącego zobrazowany naruszeniem przepisów art. 3 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały o planie, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego nadawania terenom przeznaczania oraz ustalania zasad ich zabudowy i zagospodarowania, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji władztwo gminy jest ograniczone przepisami prawa, w tym przepisami u.p.z.p., innymi szczególnymi przepisami oraz przepisami Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach. Uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który jest zasadniczym przepisem stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności niedopuszczalną z punktu widzenia konstytucyjnych gwarancji ochrony własności. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżącego są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Stąd tak dużą wagę przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przypisuje się argumentacji gminy dla uzasadnienia wprowadzonego w planie ograniczenia dla wykonywania prawa własności.

Z argumentacji tej z kolei, konsekwentnej w toku całej procedury planistycznej i w postępowaniu sądowoadaministracyjnym wynika, że określenie statusu planistycznego działki nr [...] nie nosi znamion dowolności, lecz stanowi wynik uwzględnienia, zgodnie z wytycznymi określonymi w studium, istniejącego, faktycznego sposobu jej zagospodarowania oraz wyraz kontynuacji rozwiązań planistycznych obowiązujących na tym terenie pod rządami poprzedniego planu miejscowego z 2003 r. wdrażających maksymalną ochronę wszelkich zadrzewień oraz takie kształtowanie terenów zielonych, aby współtworzyły wraz z planowaną zabudową mieszkaniową wielorodzinną zrównoważony ład przestrzenny na tym terenie. Jak wynika z analizy aktualnych, jak i poprzednio obowiązujących dokumentów planistycznych, w stosunku do działki skarżącego zachowana jest ciągłość planistyczna i dążenie do utrzymania istniejącej zieleni jako terenu zieleni urządzonej.

W tych okolicznościach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ uchwałodawczy ustalając przeznaczenie działki skarżącego i zasady jej zagospodarowania prawidłowo wyważył interes publiczny i prywatny wprowadzając rozwiązania planistyczne nienaruszające prawa, w tym niestanowiące nadmiernej w stosunku do potrzeb ingerencji we własność prywatną. Okoliczność, że skarżący dążył do zmiany dotychczasowego przeznaczenia planistycznego własnej działki i umożliwienia jej zabudowy nie mogła być przesądzająca, bo w planowaniu przestrzennym nie chodzi wyłącznie o zaspokojenie interesów indywidulanych, ale o jego wyważenie z potrzebami interesu publicznego, który w niniejszej sprawie wyraża się w potrzebie ochrony zieleni w sposób określony w studium, w tym w maksymalnej ochronie istniejących terenów zielonych wykluczającej dopuszczalność wycinania wartościowego drzewostanu. Z treści prawa własności nie wynika bowiem prawnie chroniona ekspektatywa możliwości przeznaczenia pod zabudowę każdej prywatnej nieruchomości stanowiącej dotychczas teren zielony.

Przyjęte rozwiązania planistyczne spełniają kryterium uznania ich za przejaw proporcjonalnej ingerencji w prawo własności, która nie pociąga za sobą nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności skarżącego. Ingerencja w sferę prawa własności skarżącego pozostaje bowiem, wbrew stanowisku Sądu a quo, w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanowiono ograniczenia, które nie naruszają istoty tych praw. W niniejszej sprawie prawo własności skarżącego w istocie nie zostało ograniczone, a jedynie nie doszło do ulepszenia statusu planistycznego i dopuszczenia zabudowy. Ustalając status planistyczny nieruchomości skarżącego potrzebom jego interesu przeciwstawiono inne, wymagające uwzględnienia wymogi ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2) oraz wymogi ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), które uwzględniono w tożsamy sposób w odniesieniu do terenów bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżącego, znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej jak ona (istniejąca enklawa zieleni podlegająca ochronie). Przyjęte rozwiązania planistyczne są wyrazem prawidłowego sposobu wdrażania polityki maksymalnej ochrony istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień z wykorzystaniem i zachowaniem dotychczasowych terenów zieleni z uwagi na faktyczny sposób ich zagospodarowania i użytkowania w celu odpowiedniego ukształtowania otoczenia zabudowy mieszkaniowej zwłaszcza o dużej intensywności. To uzasadniało utrzymanie dotychczasowych ograniczeń w możliwościach zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Należy dodać, że pod ogólnie dostępną zieleń urządzoną mogą być przeznczone nie tylko tereny stanowiące własność publiczną, ale również tereny stanowiące własność prywatną (zob. art. 6 pkt 9c w zw. z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; por. wyroki NSA z 15 czerwca 2021 r., II OSK 2811/20, z 5 października 2022 r., II OSK 837/21).

Mając powyższe na uwadze potwierdził się zarzut procesowy naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały o planie w odniesieniu do działki Roberta Szafrańca. Wbrew bowiem stanowisku Sąd a quo nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, które uzasadniałoby zastosowanie wskazanego przepisu.

Z tych względów, uznając, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego objętych podstawami kasacyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zgłoszony przez skarżącego fakt zbycia przez niego w dniu 10 lutego 2022 r. działki nr [...] nowemu nabywcy M. sp. z o.o. z siedzibą w K. Po analizie informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z jawnego Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wskazanej Spółki, z którego wynika, że R.S. jest zarówno jej wspólnikiem, jak i członkiem zarządu, przyjąć należało, że Spółka posiadała niezbędną wiedzę o toczącym się postępowaniu, aby ubiegać się o dopuszczenie do udziału w nim i ochrony swoich praw, z czego nie korzystała.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmującego wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).