Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 722/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 385/21 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Dyrektora [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 385/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.N., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

K.N. wnioskiem z dnia 22 marca 2021 r. zwrócił się do [...] Centrum Kultury [...] o udostępnienie w formie elektronicznej następującej informacji publicznej:

- skanów rachunków i faktur wystawionych przez Fundację G. oraz zawartych z nią umów i zamówień przez organ od 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na wniosek;

- skanów faktur i rachunków, wystawionych przez Fundację K. oraz zawartych z nią umów przez organ od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na wniosek;

- skanów umów zlecenia, o dzieło lub innej umowy cywilnoprawnej zawartej z osobą publiczną – K.W., od 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na wniosek;

- zakresu obowiązków osoby publicznej K.W. wobec organu;

- skanów umów zlecenia, o dzieło lub innej umowy cywilnoprawnej zawartej z K.J. od 1 stycznia 2021 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na wniosek.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r., w zakresie dotyczącym Fundacji G. organ zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie w terminie 14 dni, z jakich powodów spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem występuje obowiązek przetworzenia posiadanych informacji.

W odpowiedzi wnioskodawca wyjaśnił, że żądana informacja jest informacją prostą i nie wymaga przetworzenia.

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p."), Dyrektor [...], po rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym Fundacji G. (skanów dokumentów: rachunki, umowa, faktury, zamówienia) odmówił udostępnienia informacji publicznej w całości.

Uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, nie obowiązuje także wówczas, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony. Fundacja - zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach - może prowadzić działalność gospodarczą. Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały dwie przesłanki - 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Za tajemnicę przedsiębiorcy uznaje się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Za informacje techniczne należy uważać informacje dotyczące eksploatowanych urządzeń oraz związane z cyklem produkcyjnym, zaś informacje technologiczne dotyczą stosowanych formuł chemicznych, wzorów i metod działania. Elementem definicji tajemnicy przedsiębiorcy jest zastrzeżenie o wcześniejszym nieujawnieniu wskazanych informacji do wiadomości publicznej. SN w wyroku z 6 czerwca 2003 r. (sygn. akt IV CKN 211/01) podkreślił, że nie traci charakteru tajemnicy informacja, o której wie pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

W aspekcie sprawy, osoba zawierająca umowę, w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych oraz innych dokumentów związanych z jej działalnością. Dlatego też organ nie może pozwolić sobie na naruszenie tego obowiązku, gdyż wiązałoby się z daleko idącą odpowiedzialnością odszkodowawczą po stronie organu. Co więcej - przekazanie skanów żądanych dokumentów może naruszyć ochronę danych osobowych, prywatność (np. pracowników). Przepisy regulujące ochronę prywatności osoby fizycznej zawiera m.in. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronnych danych) (Dz. U. UE.L z 2016r., nr 119, poz. 1), które w przepisie art. 1 ust. 2 wskazuje na ochronę podstawowych praw i wolności, a w szczególności na prawo do ochrony danych osobowych. Z kolei art. 4 pkt 1) Rozporządzenia jako dane osobowe określa wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"). Możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej.

Organ zauważył, że udostępnienie tychże informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających m. in. na sięgnięciu do dokumentacji, dokonania anonimizacji danych osobowych, jak również dokonaniu skatalogowania poszczególnych informacji prostych. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna. Analiza przepisów i stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, iż żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji przetworzonych (ze względu na konieczność anonimizacji danych osób nie pełniących funkcji publicznych).

Organ następnie nadmienił, że zwrócił się o uzupełnienie złożonego wniosku, poprzez wykazanie przesłanki potwierdzającej szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi wnioskodawca złożył pismo, w którym wniósł o udostępnienie danych - podtrzymał wniosek i nie wykazał przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego. Nadto, w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń, zarówno co do liczby, jak i jakości żądanych informacji. Praktycznie wystarczy wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja, uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce dochodzi często do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej". Zdaniem organu, wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego, dlatego należało odmówić udostępnienia informacji publicznej.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ wskazał na dwa powody odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów, zleceń, rachunków i faktur zawartych lub wystawionych przez wskazaną Fundację na rzecz organu za okresy opisane we wniosku, a mianowicie - uznał żądaną informację za objętą prywatnością osoby fizycznej i tajemnicą przedsiębiorcy, a zatem podlegającą wyłączeniu z udostępniania oraz zakwalifikował ją jako informację publiczną przetworzoną przy założeniu, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ ograniczył prawo skarżącego do uzyskania informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przy wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwoływać się do "tajemnicy przedsiębiorstwa", zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r, poz. 1010). Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności. Warunkiem respektowania "tajemnicy przedsiębiorstwa" jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą one być ogólnie udostępnione. Jednakże złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Gospodarujący informacją publiczną i przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji, bowiem ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej.

Na "tajemnicę przedsiębiorcy" składają się dwa elementy: materialny – posiadanie przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Nie tracą natomiast swojego charakteru przez to, że wie o nich pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji, np. pracownicy.

Możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji dotyczących przedsiębiorcy, 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter lub sposób zastosowania wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę, 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji.

Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczności spełnienia zarówno przesłanek formalnych jak i materialnych. Organ musi szczegółowo określić z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Utajnienie bowiem określonej informacji publicznej tylko zgodnie z wolą przedsiębiorcy czyniłoby fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę. Tajemnica ma charakter obiektywny, nie można, wobec tego istnienia takiej tajemnicy przyjmować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby z istoty rzeczy nie będą zainteresowane ujawnieniem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności.

W sprawie organ ograniczył się jedynie do wskazania, że osoba zawierająca umowę "w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych oraz innych dokumentów". Tego rodzaju ogólnikowe stwierdzenie nie wyjaśnia jednak, z jakich względów informacje te winny być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Organ nie dokonał analizy co do rzeczywistego występowania przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Uzasadnienie decyzji odmawiającej w całości żądania strony winno zawierać pełne i wyczerpujące umotywowanie zajętego stanowiska oraz wyjaśnienie, jakie to przesłanki przemawiają za uznaniem informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa – oczywiście w sposób nie ujawniający stronie żądanych przez nią informacji, ale na tyle konkretne, by pozwalało Sądowi na kontrolę trafności prezentowanego przez organ stanowiska i realizowało zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. w związku z art.16 ust. 2 u.d.i.p. Organ nawet nie podał kiedy konkretnie i w jakim dokumencie "osoba zwierająca umowę" wyraziła swą wolę objęcia tajemnicą zapisów umownych i innych dokumentów z nią związanych i nie przytoczył klauzuli zawierającej takie zastrzeżenie. Organ, nie wyjaśniając w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę udzielenia informacji publicznej, nie wykazał w sposób przekonujący, że informacje odnoszące się do treści umów, faktur i rachunków przedstawiają rzeczywiście dla Fundacji wartość gospodarczą. Nie rozważono też, czy istotnie ujawnienie tych informacji może zaszkodzić interesom Fundacji i z jakich względów. Brak rozważań, czy informacje zawarte w umowach, fakturach i rachunkach stanowią informacje, co do których Fundacja podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Organ nie wskazał, że takie działania zostały podjęte. Należy zauważyć, że "podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania poufności" polega nie tylko na ochronie fizycznej informacji, ale niezbędne jest również skorzystanie z instrumentów prawnych.

W ocenie Sądu, organ nie wykazał konieczności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy lub prywatność osoby fizycznej.

Drugie zagadnienie, z racji którego odmówiono żądaniu skarżącego, dotyczy aspektu czy zawarte we wniosku informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ze względu na konieczność anonimizacji danych osób nie pełniących funkcji publicznych. Udostępnienie informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji, dokonaniu anonimizacji danych osobowych, jak również dokonaniu skatalogowania poszczególnych informacji prostych. Jednakże w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 u.d.i.p., który w ust. 2 stanowi, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań.

W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość zawartych przez organ ze wskazaną Fundacją w podanym przez stronę okresie umów, ilość wystawionych przez Fundację faktur i rachunków oraz dostępne w organie zasoby kadrowe i techniczne. Ewentualnie – przedstawić ogólną za okres wymieniony we wniosku ilość umów, rachunków, faktur, zamówień, z różnymi podmiotami, to znaczy poprzez wykazanie, że samo wyselekcjonowanie z całego zbioru zgromadzonych dokumentów przez organ – tych konkretnie wskazanych przez skarżącego - angażowałaby organ (czasowo, osobowo etc.) ponad zwykłą miarę. Powołanie się więc jedynie lakonicznie na konieczność "sięgnięcia do dokumentacji", dokonania anonimizacji danych osobowych oraz "skatalogowania poszczególnych informacji prostych" nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Organ powinien przytoczyć konkretne fakty na poparcie takiego twierdzenia by uczynić je wiarygodnym. Chodzi przy tym o zasoby i okoliczności faktyczne dotyczące tego organu, który jest adresatem wniosku, a nie o to, czy i w jakim zakresie skarżący występuje z wnioskami do innych organów. Nie ma istotnego znaczenia prawnego okoliczność, że skarżący inicjował 120 zapytań do różnych organów w Gminie, lecz – ile i w jakim okresie złożył do organu będącego podmiotem zobowiązanym w tej konkretnej sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie wykazał więc, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ani nie wykazał wystąpienia w rozpatrywanej sprawie kategorii nadużycia prawa.

W dniu 27 stycznia 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Dyrektor [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy - w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały ze stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy);

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji - w sytuacji gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących na żądanych dokumentach (umowach) - przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Z uwagi na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami P.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 P.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje sformułowanych w niej zarzutów do konkretnego punktu art. 174 P.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05,), wskazuje jednak na niewypełnienie koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane jako obraza:

1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy - w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały z stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy);

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji - w sytuacji gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących na żądanych dokumentach (umowach) - przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacji do potrzeb innych niż własne (prywatne).

Zarzuty te nie mogły odnieść skutku ze względu na ich wadliwą konstrukcję. Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia, czy to z podstawy art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego czy z podstawy art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jako naruszenia przepisów procesowych, w związku z wytykaniem przez stronę skarżącą kasacyjnie dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutów dokonania przez WSA we Wrocławiu błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przy przyjęciu, że intencją autora skargi kasacyjnej było sformułowanie zarzutów w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Naruszenia tych przepisów, jak już wskazywano, strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w przyjęciu przez WSA we Wrocławiu, że żądane przez skarżącego konkretne dokumenty nie są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11).

Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że o nieskuteczności omawianych zarzutów świadczy również to, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że WSA we Wrocławiu nie wyraził poglądu o tym, że żądane przez skarżącego informacje nie są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, lecz na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie stwierdził, że w istocie organ nie dokonał analizy do co rzeczywistego występowanie przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Natomiast w zakresie kwestii zastosowania w sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. WSA we Wrocławiu wypowiedział się, uznając, że "Powołanie się więc jedynie lakonicznie na konieczność "sięgnięcia do dokumentacji", dokonania anonimizacji danych osobowych oraz "skatalogowania poszczególnych informacji prostych" nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Organ powinien przytoczyć konkretne fakty na poparcie takiego twierdzenia by uczynić je wiarygodnym". Sąd pierwszej instancji, uznał tym samym, że Dyrektor nie wykazał więc, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie stwierdził jednak – wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie – że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność anonimizacji dokumentów.

W związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził przypisywanego mu na podstawie omawianych zarzutów poglądu, to nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jak i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.