Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1151/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt. 2 i 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. – Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. decyzją z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] orzekł o ustaleniu rodzaju i rozmiarze planowanych robót w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...] obj. Lwh [...] k K W nr [...] oraz o zobowiązaniu właścicieli budynku do oświadczenia w terminie 14 dni, że roboty wymienione w decyzji wykonają we własnym zakresie i przy pomocy własnych środków finansowych pod rygorem przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności powstałej z tego tytułu.

Po rozpoznaniu wniosków T. D., D. D. i J. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 października 2012 r., znak [...] stwierdziło nieważność tej decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...]

Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. znak [...] uchyliło swoją poprzednią decyzję i orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. II SA/Kr [...] oddalił skargi Skarbu Państwa - P. K. i G. K. oraz Skarbu Państwa - Wojewody [...] wniesione na decyzję SKO w K. z dnia 7 sierpnia 2013 r. znak: [...]

Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2015 r. Skarb Państwa - P. K. i G. K. reprezentowana przez P. K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO z 7 sierpnia 2013 r. z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P [...].

Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2015 r., znak [...] SKO w K. wznowiło postępowanie w tej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. znak [...] odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2013 r. znak [...] Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.", w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P [...] (Dz.U. z 2015 r., poz. 702) i art. 156 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie ma podstaw do uchylenia ww. decyzji Kolegium ze względu na podnoszoną we wniosku G. K. okoliczność znacznego upływu czasu pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności. W szczególności wywiedziono, że nie może w przedmiotowej sprawie znaleźć zastosowania powołany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P [...]. Wyjaśniając to stwierdzenie powołano się na argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, że w zakresie, w jakim art. 156 § 2 k.p.a. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest on niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wykazując, że decyzja Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nie była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy stwierdzono, że nie mieści się ona w zakresie objętym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym nie ma podstaw, aby we wznowionym postępowaniu uchylić ostateczną i prawomocną decyzję stwierdzającą jej nieważność.

Skarb Państwa - P. K. i G. K. reprezentowana przez P. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniesiono, że Kolegium nie przeprowadziło koniecznego postępowania dowodowego w sprawie. W samej decyzji Kolegium z dnia 7 sierpnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. stwierdzono, że jej wyeliminowanie z obrotu prawnego powoduje powrót do obrotu prawnego decyzji tego samego organu z 24 listopada 1966 r. nr [...] W ramach niniejszego postępowania konieczne było zapoznanie się przez Kolegium z treścią ww. decyzji z dnia 24 listopada 1966 r., ponieważ to właśnie w tej decyzji mogły zostać wykonane wszystkie czynności, których brak stał się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 stycznia 1972 r. Zdaniem strony skarżącej Kolegium naruszyło art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a bez wskazanych dowodów nie mogło orzec o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 7 sierpnia 2013 r.

Zakwestionowano również twierdzenie Kolegium, ze decyzja Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. została wydana bez podstawy prawnej - wskazując, jako taką podstawę art. 2 i art. 3 ust. 3 ustawy remontowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 4 marca 2016 r. znak [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 15 grudnia 2015 r.

Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w myśl art. 149 § 1 w związku z art. 150 k.p.a. - wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a organem właściwym w tym zakresie jest organ, który orzekał w ostatniej instancji. Z uwagi na fakt, że przedmiotem żądania strony jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to ten właśnie organ był właściwy w sprawie wznowienia postępowania. Termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. został przez stronę wnoszącą zachowany, a zatem należało wznowić postępowanie.

Przesłanką wznowienia wskazaną przez stronę była okoliczność ujęta w przepisie art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którą można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Wobec faktu, że wszystkie warunki określone w k.p.a. zostały w sprawie spełnione, doszło do wznowienia postępowania. Należało prowadzić postępowanie wznowione, mające na celu ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w szczególności nakierowane na weryfikację, czy wskazana przesłanka wznowienia ziściła się i powinna stać się podstawą uchylenia ostatecznej decyzji.

Sprawa administracyjna, w której doszło do wznowienia, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiot postępowania jest o tyle specyficzny, że do wznowienia doszło w sprawie już toczącej się w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych decyzji przewidzianym w k.p.a. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Przedmiotem rozpoznania w sprawie może być tylko sama decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...], a nie postępowanie poprzedzające jej wydanie. Nie ma zatem podstaw do analizowania okoliczności poprzedzających wydanie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., jak to sugerowała wnioskująca o ponowne rozpatrzenie sprawy strona.

Organ stwierdził, że kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja SKO w K. z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. SKO. [...] była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr [...]. Sąd oddalił skargę wywodząc, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Kwestionowana decyzja zyskała, zatem walor prawomocności.

W doktrynie wskazuje się, że prawomocność stanowi cechę zgodności z prawem nadaną decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego w takim zakresie, w jakim sąd ten może skontrolować zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

W związku z tym w zakresie faktów i dowodów znanych sądowi orzekającemu i istniejących w dniu orzekania przez ten sąd decyzja wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 P.p.s.a.). Z kolei odnośnie okoliczności i dowodów powstałych później lub nieznanych sądowi w dniu orzekania zasada ta nie ma zastosowania i możliwe jest wzruszenia prawomocnej decyzji w trybie wznowienia postępowania.

W zakresie podnoszonych we wniosku zarzutów kwestionujących, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] była wydana bez podstawy prawnej i rażąco naruszała prawo, nie ma obecnie możliwości odmiennej niż w decyzji SKO w K. z dnia 7 sierpnia 2013 r. oceny tych okoliczności. W tym zakresie, bowiem stan faktyczny i prawny sprawy nie uległy zmianie od czasu wydania wyroku z dnia 12 marca sygn. akt lI SA/Kr [...] przez WSA w Krakowie, a zatem decyzji Kolegium przysługuje w tym zakresie walor prawomocności, co oznacza, że wiąże ona zgodnie z art. 170 P.p.s.a. wszystkie sądy i organy państwowe.

Związanie, o którym mowa nie dotyczy natomiast przesłanki wskazanej we wniosku o wznowienie, a to kwestii wydania decyzji na podstawie prawnej, której niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P [...] Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej [...].

Niewątpliwie art. 156 § 2 k.p.a. stanowił podstawę prawną decyzji SKO w K. z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. [...] Organ rozważył zatem, czy ww. wyrok Trybunału znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Należało odnieść się do przesłanek, jakimi kierował się Trybunał wydając to orzeczenie i do kwestii ich zaistnienia w przedmiotowej sprawie.

Rozpatrując sprawę Trybunał stwierdził, że zasadniczym problemem, jaki stwarza treść przepisu art. 156 § 2 k.p.a. jest kolizja pomiędzy zasadą praworządności i zasadą pewności prawa. Wskazał, że żadna z tych zasad nie jest zasadą bezwzględną i od obu zachodzą wyjątki. Dodał przy tym, że co do zasady reguły te uzupełniają się, ale akurat na gruncie przepisu art. 156 k.p.a. pozostają w kolizji. Zdaniem Trybunału, niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreślił TK w wyroku z 28 lutego 2012 r. o sygn. K [...], trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również, jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. W szczególności występuje to w razie powołania się na otwartą i nieostrą przesłankę (wadę) "rażącego naruszenie prawa", która w istocie dopełniające obejmuje sytuacje rażącego naruszenia prawa inne niż te, które zostały wyraźnie opisane w pozostałej części wyliczenia zawartego w art. 156 § 1 k.p.a. Trybunał wskazał ponadto, że "działanie organów państwa na podstawie prawa będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są, bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". Przesłanką uznania, że w danym przypadku stwierdzenie nieważności decyzji byłoby niekonstytucyjne pomimo zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa jest po pierwsze znaczny upływ czasu, a po drugie nabycie przez stronę postępowania z wadliwej decyzji prawa lub ekspektatywy.

Jeśli chodzi o przesłankę znacznego upływu czasu, Trybunał nie przesądził o jaki czas ma chodzić. Kwestia ta pozostaje do uznania ustawodawcy, którego obowiązkiem jest obecnie stworzenie odpowiedniej regulacji, co jednak na razie nie nastąpiło. Obecnie nie istnieje podstawa prawna pozwalająca zweryfikować, czy czas, który upłynął pomiędzy wydaniem wadliwej decyzji a stwierdzeniem jej nieważności był wystarczająco długi, aby przyjąć, że zachodzi przypadek naruszenia art. 2 Konstytucji, o którym mowa w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, czy też nie. Zdaniem SKO rozstrzygnięcie tej kwestii przez organy administracji jest aktualnie niemożliwe, byłoby bowiem działaniem bez podstawy prawnej, a zatem naruszającym art. 6 k.p.a.

Organ wskazał również, że nie została spełniona również druga z powoływanych przesłanek, a to warunek, aby strona nabyła z decyzji prawo lub jego ekspektatywę. Przedmiotowa decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] nie przyznawała żadnych praw, nie rodziła też ekspektatywy otrzymania jakichś praw w przyszłości.

W doktrynie oraz w orzecznictwie wskazuje się, że decyzja uprawniająca stanowi decyzję, na mocy której dochodzi do przysporzenia w sferze prawnej adresata takiej decyzji, przy czym samo przysporzenie należy rozumieć szeroko i może ono obejmować przypadki nabycia: dozwolenia (zwolnienia od zakazu), uprawnienia (czyli możności żądania określonego zachowania się - świadczenia od organu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub zakładu administracyjnego, względnie nawet od innego podmiotu administrowanego), ulgi (zniesienia lub miarkowania obowiązku ciążącego na określonym podmiocie), a także przywileju. Z kolei z nabyciem ekspektatywy mamy do czynienia w przypadku, gdy do decyzji administracyjnej, stanowiącej o którejś z form nabycia prawa został dołożony warunek lub termin początkowy.

Organ dalej stwierdził, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nakładała na swojego adresata obowiązek podjęcia określonych działań (przeprowadzenia na własny koszt remontu w budynku oraz nałożenie rygoru przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności), miała zatem charakter jednoznacznie zobowiązujący.

Nadto, ponieważ decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. wydana została bez podstawy prawnej, co stwierdzone zostało prawomocną decyzją, w ogóle nie może być mowy o chronionym nabyciu praw z takiej decyzji. Ochrona praw nabytych dotyczy, bowiem praw nabytych słusznie czyli zgodnie z prawem. Nawet, zatem gdyby uznać, że adresat decyzji nabył jakiekolwiek prawa lub ekspektatywy, nie byłyby to prawa nabyte słusznie, a więc w sposób prawnie chroniony.

Skarb Państwa - reprezentowany przez P. K. i G. K. wniosły na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenia od Kolegium kosztów postępowania w sprawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie kwestionowanych decyzji dotkniętych wadą nieważności, skierowanych do osoby zmarłej. Jak wskazała skarżąca, jedna ze stron – uczestniczek postępowania, R. O.-O., zmarła w dniu 12 grudnia 2015 r. zdaniem strony skarżącej należy to ocenić, jako rażące naruszenie prawa, dlatego skarga stała się konieczna i uzasadniona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Kr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie:

I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu;

II. oddalił skargę Skarbu Państwa – P. K.;

III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej G. K. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta M. K. podlega oddaleniu, ze względu na brak legitymacji skargowej.

Natomiast po rozpoznaniu skargi G. K. Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja SKO są nieważne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze skierowało decyzję z 4 marca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzję z 15 grudnia 2015 r. m. in. do R. O., która w dniu 17.09.2010 r. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. [...], a w dniu 12 grudnia 2015 r. zmarła. Tym samym w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. I OSK [...]

1. uchylił pkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

2. zasądził od G. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nadmiernym rygoryzmem było zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji sankcji nieważności i przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji doręczenia decyzji pełnomocnikowi osoby zmarłej, reprezentującemu także pozostałe strony postepowania.

Przepisy dotyczące doręczeń i wiążące z tym faktem obowiązywanie w porządku prawnym indywidualnych aktów administracyjnych mają przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK [...]) oraz wyrok tego Sądu z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK [...], publ. [...]) . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ze względu na poczynione uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. należało dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.) .

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2016 r. , II SA/ Kr [...] uprawomocnił się w zakresie jego pkt II to jest oddalenia skargi Skarbu Państwa - P. K.. Obecnie stroną skarżącą jest wyłącznie G. K.. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd , któremu sprawa została przekazana , związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów oraz oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r , I OSK [...] należy uznać, że wniesiona skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.

Istotnie uczestniczka postępowania administracyjnego M. O. – Oswiecimska zmarła w dniu 12 grudnia 2015 r , jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu znajdującego się w aktach sądowych ( k – 65 ). Ta okoliczność była jedynym i podstawowym zarzutem podnoszonym we wniesionej przez G. K. skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , przeciwko decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 marca 2016 r. znak [...]

Zarzut pominięcia strony postępowania, jako następcy prawnego zmarłej uczestniczki M. O. – [...] miałby znaczenie gdyby był podnoszony przez same pominięte strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK [...] "(...) przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia i ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie : z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK [...]; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK [...]; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK [...]; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK [...]; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK [...], , z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK [...] , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK [...], z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK [...]) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela".

Wbrew twierdzeniom skargi w kontrolowanej decyzji nie można dopatrzyć się spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie), które skutkować mogą stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego .

Jak bowiem wiążąco wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia I OSK [...] przepis art. 156 § 1 pkt 4 nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, ponieważ osoba nieżyjąca nie jest osobą w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie, z art. 29 k.p.a. stronami mogą być jedynie osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zaś osobą fizyczną jest człowiek od chwili urodzenia do chwili śmierci (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK [...], dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można również przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do poglądów wynikających z ugruntowanego orzecznictwa sadowoadministracyjnego o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Muszą to być okoliczności bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie decyzja doręczona została profesjonalnemu pełnomocnikowi osoby, która zmarła przed jej wydaniem. Profesjonalny pełnomocnik wbrew swojemu obowiązkowi nie informował o tym organu, jednocześnie był pełnomocnikiem innych zainteresowanych w sprawie następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości przy ul [...] w K.. W tej sytuacji nie sposób przyjąć by następcy prawni zmarłej uczestniczki R. O. – [...] nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną SKO w K. z dnia 7 sierpnia 2013 r , znak : [...] Z pewnością osoby te nie interesowały się przebiegiem tego postępowania i akceptowały sytuację, w której profesjonalny pełnomocnik odbierający korespondencję imieniem uczestników sprawiał wrażenie, że reprezentuje uczestniczkę, która jak się okazało nie żyła.

Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli następca prawny osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydaniu decyzji ostatecznej, przez organ wiedział i jej nie kwestionował (NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK [...]) .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzje z dnia 15 grudnia 2015 r i 4 marca 2015 r znak : [...] z możliwie wnikliwą starannością ustaliło krąg uczestników prowadzonego postępowania, do których skierowano wydane decyzje.

Kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzić należy również, że :

Przesłanka wznowienia wskazana przez stronę we wniosku z dnia 16 czerwca 2015 r wynikała z art. 145 a §1 k.p.a. zgodnie, z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

W powoływanym skargą wyroku z 12 maja 2015 r , sygn. akt P [...] , OTK-A [...]/62, [...], LEX nr 1682732 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej [...].

Trafna jest ocena prawna zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja SKO w K. z dnia 7 sierpnia 2013 r sygn. [...] była przedmiotem skargi do WSA w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r , sygn. akt II SA/Kr [...] oddalił skargę, stwierdzając że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Żadna z dwóch przesłanek, które wymienia Trybunał Konstytucyjny w powoływanym w skardze o wznowienie wyroku nie jest spełniona w rozpatrywanej sprawie. W wyniku wydania zakwestionowanej decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] żadna ze stron nie nabyła prawa ani ekspektatywy. Z decyzji tej strony nie mogły wywieść uprawnień bądź jakichkolwiek przysporzeń czy oczekiwań w sferze praw. Decyzja nakładała na adresata obowiązek określonych działań, lecz była wydana bez podstawy prawnej. Przepisy art. 2 i 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 o remontach i odbudowie oraz wykonaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych ( Dz. U. nr 36, poz. 249 ) nie zawierały wymogu wydania przez organ gospodarki mieszkaniowej decyzji o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót. Zasadne było zatem , jak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 marca 2015 r , II SA/Kr [...] r przyjęcie że decyzja z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] jako wydana bez podstawy prawnej – jest dotknięta nieważnością określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r dotyczyło stanu faktycznego związanego z wydaniem decyzji prezydenta W. z dnia 25 października 1948 r. i do niej odnosiło się sformułowanie, że " od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu ". W rozpatrywanej sprawie kwestionowana decyzja wydana została 10 stycznia 1972 r, dlatego uprawnione było stwierdzenie organu i dokonana ocena, że przesłanka " znacznego upływu czasu " nie została spełniona.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).