Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 132/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Piotr Fronc AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2022 r., znak: SKO.SA/420/1030/2022 w przedmiocie uchylenia własnego postanowienia o zawieszeniu postępowania na skutek uwzględnienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej A. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Mogilany postanowieniem z dnia 17 lipca 2022 r., znak: GARO.6831.121.2021 zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku A. M. o zatwierdzenie podziału nieruchomości położonej w K. , gmina Mogilany oznaczonej jako działka ewid. Nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji uznał, że rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od wydania decyzji zezwalającej na podział nieruchomości przez konserwatora zabytków w trybie art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "W odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie - po rozpatrzeniu zażalenia A. M. - postanowieniem z dnia 6 października 2022 r. nr SKO.GN/4160/89/2022 utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do obligatoryjnego zawieszenia z urzędu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Podkreślono, że Małopolski Konserwator Zabytków wydał 2 marca 2022 r. decyzję odmawiającą pozwolenia na podział działki nr [...] obr. K. gm. Mogilany, jednak decyzja ta nie jest ostateczna – obecnie toczy się postępowanie odwoławcze przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie wniesionego od tej decyzji odwołania.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. M..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO.SA/420/1030/2022na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniło skargę w całości, uchyliło zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że do skargi do WSA dołączono ostateczną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 września 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.375.2022.MT, mocą której uchylono decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 02.03.2022 r., znak:RD.5172.5.2022.DW odmawiającą udzielenia pozwolenia na podział przedmiotowej działki i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wobec tego uchyliło w całości własne postanowienie z dnia 6 października 2022 r., (które było wydane później aniżeli decyzja podjęta przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) oraz uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy Mogilany z dnia 17 lipca 2022 r., gdyż odpadła przyczyna zawieszenia. Oznacza to, że Wójt Gminy Mogilany jest zobowiązany do przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego rozpatrując wniosek strony z dnia 20.12.2021 r. o zatwierdzenie podziału nieruchomości położonej w K. , gmina Mogilany oznaczonej, jako działka ewid. nr [...]. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak na wstępie.

Opisaną wyżej decyzję Kolegium, wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. M., zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że dla wydania decyzji o podziale przedmiotowej nieruchomości wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków pomimo, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest częścią obszaru objętego rejestrem zabytków;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i brak uwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zawartych w skardze zarzutów i wniosków pomimo uwzględnienia skargi w całości oraz brak zobowiązania Wójta Gminy Mogilany do wydania określonej decyzji o podziale przedmiotowej nieruchomości bez wymaganej zgody organu ochrony zabytków;

b) przepisu art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że obszar działki o aktualnym oznaczeniu [...] jest wpisany do rejestru zabytków opierając się na twierdzeniach niemających potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym;

c) przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "kpa") poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ podczas gdy Wojewódzki Konserwator Zabytków nie posiada materialno prawnej podstawy do wydania pozwolenia na dokonanie podziału działki ewidencyjnej nr [...].

d) przepisu art. 104 §2 k.p.a. w zw. z art. 138 §2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji przez Generalnego Konserwatora Zabytków kończy postępowanie w sprawie.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o:

1) uchylenie postanowienia Wójta Gminy Mogilany z dnia 17 lipca 2022 r., postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 października 2022 r. oraz zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Wójta Gminy Mogilany do wydania w określonym terminie decyzji zezwalającej na podział nieruchomości położonej w miejscowości K., gm. Mogilany oznaczonej jako dz. ew. nr [...] wg wstępnego projektu podziału geodezyjnego opracowanego przez uprawnionego geodetę mgr inż. M. K., względnie wydania w określonym terminie decyzji w sprawie podziału nieruchomości niezależnie od zgody organu ochrony zabytków;

2) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Kolegium skarżący domaga się w skardze merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o podział przedmiotowej nieruchomości. Kolegium zauważyło, że kierunek skargi jest zgodny, a wręcz tożsamy ze skutkiem procesowym wynikającym z zaskarżonego postanowienia. Zaznaczono, że postępowanie przed Małopolskim Konserwatorem Zabytków o wyrażenie zgody na podział przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte na wniosek A. M. i winno zostać zakończone zgodnie z przepisami prawa.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis ten został w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowany wadliwie.

Istotą skargi wniesionej wcześniej na postanowienie SKO z dnia 6 października 2022 r. było zakwestionowanie poglądu, jakoby postępowanie dotyczące zgody konserwatora zabytków na podział przedmiotowej działki miało znaczenie prejudycjalne dla postępowania o podział nieruchomości, toczącego się przed Wójtem Gminy Mogilany. A. M. podkreślał w skardze, że przedmiotowa nieruchomość nie jest wpisana do rejestru zabytków, a zatem przepis art. 96 ust. 1a u.g.n. nie znajduje w tej sprawie zastosowania.

Prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. tj. uwzględnienie skargi w całości wymagałoby więc nie tylko uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania toczącego się w przedmiocie podziału nieruchomości, ale przede wszystkim przyjęcia poglądu, że dokonanie podziału nieruchomości nie jest w żaden sposób zależne od wyników postępowania toczącego się przed organem właściwym do ochrony zabytków.

Takiego poglądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim postanowieniu autokontrolnym jednak nie wyraziło. Zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenie, że "postępowanie przed Małopolskim Konserwatorem Zabytków o wyrażenie zgodny na podział przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte na wniosek Pana A. M. i winno zostać zakończone zgodnie z przepisami prawa" wskazuje, że SKO nie zmieniło poglądu co do prejudycjalnego znaczenia owego postępowania dla sprawy podziału nieruchomości.

Jeżeli organ administracji publicznej uznaje, że inne toczące się postępowanie ma charakter prejudycjalny, to do podjęcia zawieszonego postępowania (bądź – jak w tym wypadku – do uchylenia postanowienia o zawieszeniu) konieczne jest ostateczne zakończenie tego innego postępowania. Tymczasem w sprawie pozwolenia konserwatorkiego na podział nieruchomości organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną. Postępowanie w tej sprawie przed organem ochrony zabytków nadal jest w toku, a zatem zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenie, że "odpadła przyczyna zawieszenia" jest pozbawione logicznych podstaw. Kolejne stwierdzenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że "(...) Wójt Gminy Mogilany jest zobowiązany do przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego rozpatrując wniosek strony z dnia 20.12.2021 r. o zatwierdzenie podziału nieruchomości położonej w K. gmina Mogilany oznaczonej, jako działka ewid. nr [...]" - jakkolwiek zgodne z prawdą, nie ma żadnego znaczenia dla kwestii zawieszenia postępowania.

Wskazywana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że kierunek skargi jest zgodny, a wręcz tożsamy ze skutkiem procesowym wynikającym z zaskarżonego postanowienia nie jest wystarczająca do uznania, że doszło do prawidłowego zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Równie istotna co sentencja zaskarżonego obecnie postanowienia jest bowiem treść jego uzasadnienia, które determinuje dalszy przebieg postępowania podziałowego. Jak wskazano wyżej i jak słusznie podnosi się w skardze - w stanowisku Kolegium brak jest konsekwencji i logiki, a Wójt Gminy Mogilany po zwrocie akt ponownie zawiesi postępowanie, co niewątpliwie sprzeczne jest z interesem skarżącego wyrażonym w obu skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W tej sytuacji nie ma mowy o "uwzględnieniu skargi w całości" w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a.

Ponadto, jak już zauważono w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Kr 1537/22 umarzającym postępowanie z wniesionej wcześniej skargi A. M., postanowienie autokontrolne zostało wydane 22 grudnia 2022 r., zatem po upływie ustawowego terminu 30 dni od daty otrzymania przez organ skargi, co miało miejsce 14 listopada 2022 r., a organ nie zawarł w postanowieniu autokontrolnym wyrzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, czego wymaga art. 54 § 3 zd. 3 p.p.s.a.

Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutu błędnego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. i to prawidłowość zastosowania tego przepisu podlega ocenie Sądu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie uchylenie rozstrzygnięcia autokontrolnego powoduje, że odżywa pierwotna skarga. Rzeczą Sądu będzie doprowadzenie do rozpoznania sprawy sygn. II SA/Kr 1537/22 ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 października 2022 r. znak SKO.GN/4160/89/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Badanie prawidłowości zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pozostaje w granicach tej sprawy, nie zaś skargi rozpoznawanej obecnie.

Z uwagi na naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm)