Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 739/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 4, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12 pkt 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1886/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. nr KOC/4498/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r. r., sygn. akt VI SA/Wa 1886/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. nr KOC/4498/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 czerwca 2019 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 9 maja 2019 r., przy ul. [...] w W. stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego przez spółkę A. sp. z o.o. sp. k. poprzez umieszczenie w nim reklamy umieszczonej na nośniku. Powyższe zdarzenie udokumentowane zostało sporządzonym przez pracowników ZDM protokołem z przeprowadzonej kontroli drogowej. W trakcie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną oraz dokonano obmiaru powierzchni reklamy. Kolejna kontrola przeprowadzona została w dniu 14 maja 2019 r. wykazały nielegalne zajęcie pasa drogowego w opisany powyżej sposób.

Zarządca drogi zawiadomieniem z 16 maja 2019 r. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie poinformował stronę, iż w związku z zajęciem pasa drogi bez zezwolenia, przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 k.p.a. strona może zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej, w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia.

Decyzją z dnia z dnia 12 czerwca 2019 r. Prezydent m. st. Warszawy orzekł w stosunku do spółki A. sp. z o.o. sp.k. o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 6881,92 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w W. w dniach od 30 kwietnia do 14 maja 2019 poprzez umieszczenie nośnika o pow. 10,31 m².

Rozpatrując wniesione przez stronę odwołanie Kolegium przytoczyło treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i wyjaśniło, że zebrany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że skarżąca spółka zajmowała fragment terenu stanowiący pas drogowy ul. [...] poprzez umieszczenie w nim w datach od 30 kwietnia - 14 maja 2019 r. nośnika o pow. 10,31 m². Okoliczność funkcjonowania w pasie drogowym reklamy została potwierdzona dokumentacją fotograficzną, notatkami służbowymi pracowników zarządcy drogi oraz protokołem kontroli. Ustalony w sposób zaprezentowany wyżej stan faktyczny wyczerpuje hipotezę normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej zwanej: "u.d.p."). Adresatem takiej kary jest właściciel reklamy, który dokonał zajęcia pasa drogowego, nie legitymując się w tym zakresie stosownym zezwoleniem zarządcy drogi.

Odnosząc się do braku wartości dowodowej sporządzonych protokołów Kolegium wskazało, że korespondują one z materiałem zdjęciowym i uznaje je za kompletne i wiarygodne. Dodatkowo nie można protokołom odmówić wiarygodności tylko dlatego, że strona nie była obecna przy ich sporządzaniu.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję SKO. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. przez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy plafon reklamowy został posadowiony przez podmiot inny niż Skarżąca, a także naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej zwanej: "k.p.a.") przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, jak również pominięcie informacji posiadanych przez organ, dotyczących podmiotu, który rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego.

WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 czerwca 2019 r.

Zdaniem Sądu I instancji, zgromadzony materiał nie pozwala na weryfikację prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. WSA wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Organy zadbają także o to, by - jeżeli okaże się, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego - okres tego stanu rzeczy został wykazany za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego. Jeżeli okaże się, że skarżąca istotnie zajęła pas drogowy, organy dokonają wykładni przepisów załącznika nr 3 do uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. Sporządzona decyzja tak organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego wyjaśniać będą zwięźle i klarownie przyczyny faktyczne i podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia, a w przypadku wniesienia odwołania - Kolegium zadba o należyte rozpatrzenie podniesionych w nim twierdzeń i zarzutów. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA zwrócił także uwagę, że zajęcie pasa drogowego przez skarżącą zostało stwierdzone przez organ w dniu 9 maja 2019 r. Natomiast kara została nałożona za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w dniach od 30 kwietnia do 14 maja 2019 r. Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, z jakiego powodu od 30 kwietnia do 9 maja 2019 r. naliczano karę za zajęcie pasa drogowego.

Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w związku z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2. § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

zaś na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego ul. [...]w rejonie nr [...] przebiegają w ten sposób, że umieszczona reklama znajduje się w pasie drogowym;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej spółki decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, wypisu z ewidencji gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. [... ] w W. oraz kolizję reklam z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;.

5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 czerwca 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach od 30 kwietnia do 14 maja 2019r., bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z dnia 21 stycznia 2020 r. nr KOC/4498/Dr/19.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO przedstawiło argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od SKO na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego. W takim przypadku w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 czerwca 2019 r. nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. c).

Częściowo trafne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej argumenty SKO dotyczące dopuszczalnych środków dowodowych w postępowaniu w sprawie nałożenia sankcji za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (powołane w punktach I.1.-I.2 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem restrykcyjnego założenia Sądu I instancji, że ustalenie pasa drogowego jest możliwe tylko przy wykorzystaniu niektórych środków dowodowych, takich jak określony typ mapy geodezyjnej, sporządzonej zgodnie z wymogami odnoszącymi się do standardów prac geodezyjnych, czy też operatu geodezyjnego. Podkreślić należy, że u.d.p. nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. Z treści tego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem NSA oznacza to, że zarządca drogi prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami - zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Takie fakty ma ustalać właściwy organ, którym w takich sprawach jest zarządca drogi, jako wyspecjalizowany organ zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. organ ten ma zatem ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które precyzyjnie opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Podstawowym jego obowiązkiem jest zatem wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.). Natomiast art. 20 ust. 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, nakładając na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej - szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (Tabela VIII Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. Parametry techniczne odcinka drogi, pkt 1. Szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi). W kolumnie oznaczonej numerem 35 książki drogi mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005r. (Objaśnienia do Działu VIII).

Wobec powyższego ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, co nie oznacza, że może być dokonywane jedynie w sposób opisany w zaskarżonym wyroku. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi. Oczywiście w niektórych stanach faktycznych może zaistnieć potrzeba sięgania do konkretnych opracowań geodezyjnych sporządzanych na użytek wymierzenia kary lub nawet do specjalnie przygotowanego operatu geodezyjnego. Jednak przyjąć należy, że co do zasady nie jest to wymóg niezbędny.

W rozpoznawanej sprawie jednakże powodem uchylenia zaskarżonych decyzji był również fakt, iż kara na skarżącą spółkę została nałożona za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w dniach od 30 kwietnia do 14 maja 2019 r. Zdaniem WSA w Warszawie, z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, z jakiego powodu od 30 kwietnia do 9 maja 2019 r. naliczano karę za zajęcie pasa drogowego.

Zarzuty skargi nie odnoszą się do tego stwierdzenia. W związku z powyższym należy uznać, że w tym zakresie nie podważono tego stanowiska Sądu I instancji. Tym samym pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy zebrany w sprawie należy uznać za przedwczesny.

Ponadto Sąd I instancji uznał również, że organy nie rozważyły przesłanek z art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podjął polemikę ze tym stanowiskiem posiłkując się orzeczeniem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 r.

Stwierdzić należy, że z treści regulacji prawnych zawartych w Dziale IVa - "Kary administracyjne" - ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a także wobec treści art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 tej ustawy w zestawieniu z ustawą o drogach publicznych wynika, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - wobec charakteru wymienionego deliktu administracyjnego, który nosi cechy zachowania ciągłego i trwałego - znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 23 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 133/20; 25 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 703/20; 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2461/21).

Z przywołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Wobec funkcji oraz treści art. 189f § 1 i § 2 k.p.a., za uzasadniony należałoby więc uznać wniosek, że stwierdzenie faktu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz przypisanie tego naruszenia jego sprawcy, zobowiązuje organ administracji publicznej na etapie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, do rozważenia - bo taka powinna być właśnie sekwencja działań podejmowanych przez organ w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, których brak podjęcia podważa jednocześnie zgodność z prawem rozstrzygnięcia nakładającego sankcję administracyjną - zaktualizowania się przesłanek stosowania wobec sprawcy wymienionego naruszenia instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub instytucji udzielenia pouczenia, a w konsekwencji dania temu stosownego wyrazu.

Z akt sprawy nie wynika, aby stwierdzając naruszenie prawa polegające na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz przypisując to naruszenie stronie skarżącej, organ administracji publicznej rozważył możliwości zastosowania wobec strony instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, to w świetle przedstawionych argumentów należało stwierdzić, że decyzja ta nie odpowiada prawu i powinna podlegać uchyleniu.

Wobec błędnego stanowiska organu w zakresie zastosowania przepisu art.189f k.p.a. do postępowania w sprawie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a.

Z tych powodów zarzuty kasacyjne podniesione w punktach II.1-II.2 nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafny jest również podniesiony w punkcie II.3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem organ nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenia tego przepisu, poprzestając jedynie na sformułowaniu zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, nie przywołując nawet tego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie za podstawę wyrokowania stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18). Naruszenie art. 133 p.p.s.a. może bowiem stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej w tym przepisie naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś - co już podkreślono - aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza granice w których mógł operować, a w konsekwencji, aby Sąd ten oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Nieskuteczne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialne (punkty I.1.-I.2. petitum skargi kasacyjnej). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisów prawa, których błąd wykładni zarzuca skarga kasacyjna oraz we wskazywanym przez skarżący organ kontekście, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, których konsekwencją miałby być pogląd Sądu, którego prawidłowość organ kwestionuje. Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. został bowiem jedynie przywołany, zaś do art. 40 ust. 4 i 6 tej ustawy Sąd I instancji jedynie odesłał (s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Także w odniesieniu do przepisów § 75 - 77 przywołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Sąd nie przeprowadzał żadnej ich egzegezy, przywołując te przepisy jedynie w rekapitulacji wywodu obrazującego deficyty przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia przebiegu pasa drogowego (s. 5 uzasadnienia wyroku). Sąd I instancji stwierdził jedynie, że właśnie wobec tych deficytów w tej sprawie "dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, [...] sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania [...]" (s. 5 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia).

W konsekwencji, nietrafny jest także sformułowany w punkcie II.5 zarzut procesowy podnoszący naruszenia art. 151 p.p.s.a. W zarzucie wskazano, że jego istota sprowadza się do niezastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji. Zarzut jest nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z powodów formalnych. Poza sporem pozostaje stanowisko, że zarówno art. 145 § 1 pkt 1-3 jak i art. 151 p.p.s.a. nie mogą być samoistnymi podstawami kasacyjnymi, bowiem nie są to normy, które byłyby wystarczającą podstawą do przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. Kontrolę taką można prowadzić na tych podstawach prawnych tylko wówczas, gdy przepisy te zostają powiązane z właściwymi przepisami stosowanymi przez organ w ramach postępowania objętego kontrolą sądową. Dopiero przy takim założeniu można dokonać oceny takich działań z uwzględnieniem kryterium ich legalności. Brak powiązania art. 151 p.p.s.a. z przepisami stosowanymi przez Kolegium i organ I instancji, musiał prowadzić do przyjęcia nieskuteczności rozpoznawanego zarzutu.

Z przedstawionych powodów należy zatem uznać, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku, którego treść odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.