Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 952/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1732/21 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 11 października 2021 r., nr SKO.4111.1194.2253.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 11 października 2021 r., nr SKO.4111.1194.2253.2021, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1732/21, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Z. z 16 września 2021 r., nr MGOPS.5212.671.2021.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, reprezentowane przez radcę prawnego, zarzucając:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i uznanie, iż przepisem tym objęta jest również sytuacja, w której strona rezygnuje z prowadzenia gospodarstwa rolnego w 2011 r. (a więc 10 lat temu) celem przejścia na emeryturę rolniczą, a nie w celu sprawowania opieki nad córką, podczas gdy w rzeczywistości pomiędzy rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa a koniecznością sprawowania opieki nie było żadnego bezpośredniego związku wymaganego przez wyżej wskazany art. 17 ust. 1 u.ś.r.;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż wiek wnioskodawcy nie ma żadnego znaczenia przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne, podczas gdy tak wiek skarżącej, jak i związany z tym stan bierności zawodowej są przesłankami negatywnymi, uniemożliwiającymi przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 9 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie konieczności poinformowania skarżącej w okolicznościach sprawy niniejszej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienie decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty celem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy Kolegium w decyzji wyjaśniło tę kwestię wskazując stronie wyraźnie, iż okoliczność pobierania emerytury nie stanowi bezwzględnej przeszkody przy ubieganiu się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz w tym przypadku okoliczność ta nie była przesądzająca z uwagi na niespełnienie innych przesłanek do uzyskania przedmiotowego świadczenia.

Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie, żadnego naruszenia przepisów prawa w działalności organów orzekających w sprawie doszukać się nie można, zaś odmienna ocena stanu sprawy przez Sąd skutkowałaby oddaleniem skargi, stąd naruszenia Sądu uznać należy za istotne.

Wskazując na powyższe skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

2. zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Jednocześnie strona składająca skargę kasacyjną zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.

Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że istota sporu dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i odpowiedzi na pytanie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może być uwzględniony w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie ma przyznaną emeryturę rolniczą.

Na wstępie poczynić trzeba uwagi wprowadzające, a mianowicie, że przyjęte początkowo ujęcie świadczenia pielęgnacyjnego w systemie działów prawa zabezpieczenia społecznego uległo znacznej dezintegracji pod wpływem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, któremu nie towarzyszyła w pełnym zakresie aktywność prawodawcy. Pierwotnie zorientowane na wsparcie rodziców dzieci niepełnosprawnych (a zatem osób co do zasady w wieku produkcyjnym i czynnych zawodowo), ostatecznie stało się świadczeniem wypłacanym także innym kategoriom opiekunów. Przywołać należy w szczególności wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, który sprzeciwia się traktowaniu osoby mającej zabezpieczenie socjalne w postaci prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jak osoby pozbawionej prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten ma też znaczenie w sprawie. Ze względu na przedmiot skargi konstytucyjnej odnosi się literalnie do sytuacji prawnej osoby mającej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zawarta w nim argumentacja rzutuje jednak na dopuszczalny sposób interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stosunku do innych przypadków, w których podmioty znajdują się w analogicznej sytuacji, to jest mogą podejmować jakąkolwiek aktywność zarobkową, a w konsekwencji także z podejmowania tej aktywności rezygnować ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. W tym aspekcie sytuacja strony nie różni się od sytuacji rencistów, których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził TK w powołanym wyroku. Postawiono w nim w szczególności tezę, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1546/19).

Nie można abstrahować od tego, że w realnym świecie nabyciu prawa do zabezpieczenia emerytowanego towarzyszą zarówno zachęty i nawoływania do kontynuowania aktywności zawodowej ze względu na potrzebę podwyższenia w przyszłości zazwyczaj niskiego świadczenia emerytalnego (co dotyczy w szczególności kobiet), jak też faktyczna potrzeba bieżącego uzupełnienia emerytury bądź renty, ze względu na ich niewystarczającą wysokość. Są to okoliczności, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ocenie, czy zasadne jest uznanie, że osoba mająca jakąś formę zabezpieczenia społecznego (ze względu na spełnienie się ryzyka emerytalnego czy rentowego) i podejmująca się całościowej opieki może być uznana za znajdującą się w jakościowo innej sytuacji, niż osoba w wieku produkcyjnym, jeżeli w każdym z przypadków, uzyskaniu świadczenia towarzyszy rezygnacja z otrzymywanych dochodów, z ograniczeniem do pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego. Wszak ustawodawca, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, nie uzależnia jego przyznania od ogólnej sytuacji majątkowej rodziny czy opiekuna, lecz wyłącznie od utraty bieżącego dochodu z tytułu możliwej do wykonywania pracy, której zaniechanie uzasadnione jest nie względami ekonomicznymi lecz wymuszone podjęciem opieki. Mając na uwadze realia ekonomiczne nie można zatem uznać, że kwestia wysokości świadczeń z poszczególnych reżimów zabezpieczenia społecznego nie może mieć w sprawie zastosowania, a decydujące znaczenie odgrywa model tego zabezpieczenia. Kryterium równości w sposób bardzo precyzyjny, z punktu widzenia zainteresowanych opiekunów, da się wyrazić właśnie w pieniądzu, i nie można się dziwić, że za wyróżnik znajdowania się w takiej samej sytuacji uznają oni z zasady fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w połączeniu z brakiem możliwości zarobkowania w celu podniesienia własnych dochodów do poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. Za kryterium różnicujące sytuację opiekunów nie można w tej sytuacji uznać wyłącznie ich sytuacji osobistej, związanej z zaliczeniem do określonego reżimu zabezpieczenia, nie jest to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające do uznania, że osoby te z tego właśnie powodu znajdują się różnych sytuacjach i można je traktować w sposób zróżnicowany. Wszak praktyka taka będzie prowadziła końcowo do stanu, w którym opiekunowie, pozbawieni faktycznie możliwości zarobkowania, będą uzyskiwali z różnych źródeł świadczenia w zróżnicowanej wysokości, w tym także w wysokości poniżej poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. W krańcowych przypadkach praktyka taka prowadzi do skutku, gdy osoba, która wypracowała staż konieczny dla otrzymania emerytury (renty) i podjęła się całościowej opieki znajduje się ekonomicznie w sytuacji gorszej, niż osoba w porównywalnym wieku, która nigdy nie pracowała i nie nabyła takich uprawnień, a podejmując się opieki uzyskuje prawo do świadczenia. Z tych względów relacja kwoty świadczenia pielęgnacyjnego do emerytury czy renty ma znaczenie w sprawie, trafnie jest uznawana za kryterium równości i zasadnie uwzględniana w procesach interpretacji. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej, zaś w końcowej części preambuły do Konstytucji zawarte zostało wezwanie do wszystkich stosujących Konstytucję, aby czynili to dbając o zachowanie godności człowieka i z poszanowaniem obowiązku solidarności z innymi, obowiązek ten dotyczy w szczególności solidarności z osobami i grupami upośledzonymi z różnych, społecznie relewantnych względów. Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przedstawioną w zaskarżonym wyroku i zbieżną z linią prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych. Argumentacja ta została wyczerpująco przedstawiona przez Sąd I instancji, stąd nie ma powodów do jej powielania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy jedynie wskazać, że na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 266 ze zm.), prawo do renty rolniczej ulega zawieszeniu na zasadach określonych w art. 103-106 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.). Należy zauważyć, że ani organy prowadzące postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, ani sądy administracyjne nie zostały powołane do rozstrzygania w przedmiocie zawieszenia renty rolniczej. Nie jest zatem rolą ani tych organów, ani sądów administracyjnych w postępowaniu administracyjnym przesądzanie tej kwestii. Jeżeli natomiast osoba pobierająca rentę rolniczą, na swój wniosek doprowadzi do całkowitego zawieszenia jej pobierania oraz fakt ten udokumentuje stosownym dokumentem organu rentowego, to brak będzie przeszkód, aby skorzystała z możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce wcześniej otrzymywanego świadczenia rentowego. Zwrócić należy uwagę, że uznanie zawieszenia pobierania emerytury rolniczej za równoznaczne z usunięciem przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ma miejsce nie ze względu na tożsamość instytucji prawnych, lecz ze względu na funkcjonalną tożsamość skutku, w którym nie dochodzi do uzyskiwania dochodu z emerytury, co skutkuje stanem, w którym w takiej samej sytuacji ekonomicznej znajdują się osoby mające ustalone prawo do jakiegoś świadczenia i osoby takiego prawa nie mające, ale w każdym przypadku rezygnujące z otrzymywania bieżących dochodów na rzecz podjęcia się opieki. Takie stanowisko nie jest zatem skutkiem utożsamienia tych instytucji prawnych czy błędu polegającego na nadawaniu różnym terminom takiego samego znaczenia. Jest raczej sięgnięciem w drodze analogii do regulacji dotyczącej mechanizmu wyboru między świadczeniami przez ich beneficjenta.

Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy uznać za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że organ rozpatrujący wniosek winien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty rolniczej i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty w całości. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 9 k.p.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.).