Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2280/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1, 2, 6a, 6b, 7, 8, 14 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1716
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o  przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
article: art. 3 § 2 pkt 4 i 8, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 256/21 w sprawie ze skargi A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji o wysokości opłaty jednorazowej z bonifikatą z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 22 marca 2022 r. o sygn. akt I SAB/Wa 256/21, wydanym po rozpoznaniu skargi A.H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] W. (dalej w skrócie: organ, Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie opłaty jednorazowej za bonifikatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości: 1) zobowiązał Prezydenta [...] W. do rozpoznania wniosku A.H. z 2 stycznia 2019 r. o udzielenie opłaty jednorazowej za bonifikatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości gruntowej zapisanej w księgę wieczystą [...] w zakresie lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznał od Prezydenta [...] W. na rzecz A.H. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4) zasądził od Prezydenta [...] na rzecz A.H. kwotę 580,- (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wskazane wyżej orzeczenie WSA w Warszawie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 2 stycznia 2019 r. A.H. zgłosił zamiar dokonania jednorazowego wniesienia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości opisanej w kw. [...] w zakresie lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. i zwrócił się do organu o określenie wysokości tej opłaty. Kolejny wniosek w tym przedmiocie złożył 12 listopada 2019r.

Pismem z 21 listopada 2019 r. Prezydent poinformował skarżącego, że na podstawie informacji z rejestrów: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Krajowego Rejestru Sądowego, Centralnej Bazy Ewidencji Gruntów, Budynków i Lokali oraz Rejestru Mieszkańców wynika, że został on uznany za przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej, wobec czego wezwano go do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie stosownych oświadczeń.

Pismem z 28 listopada 2019 r. skarżący udzielił organowi odpowiedzi, że nie podziela uznania go za przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy o pomocy publicznej, gdyż nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie wynajmu lokali oraz nie korzysta z takiej pomocy. Zaznaczył, że wynajmowane przez niego lokale są lokalami mieszkalnymi, a pismo UOKiK na którym opiera się organ stanowi jedynie niewiążącą interpretację prawa. Podkreślił, że wynajem lokalu nr [...] nie stanowi działalności gospodarczej, a jest jedynie korzystaniem z majątku, co wyklucza zaistnienie podstaw do analiz korzystania z pomocy publicznej. Jedyną działalnością prowadzoną przez A.H. jest działalność prawnicza.

Pismem z 25 lutego 2020 r. A.H. ponowił wniosek o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Zaświadczenie nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydane zostało z datą 9 marca 2020 r.

Pismem z 20 maja 2020 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o bonifikatę z zamiarem jednorazowej zapłaty opłaty przekształceniowej w odniesieniu do wyżej wskazanego lokalu. Pismami z 7 września 2020 r. oraz 28 grudnia 2020 r. skarżący wniósł o przyspieszenie rozpoznania jego wniosku .

Pismem z 29 marca 2021r., wobec braku działania Prezydenta ukierunkowanego na rozpatrzenie wniosku, skarżący wystąpił z ponagleniem do SKO w W.

Prezydent pismem z 26 kwietnia 2021 r. wskazał, iż uwzględnienie wniosku wymaga zmiany okresu uiszczenia opłaty przekształceniowej oraz złożenia stosownych oświadczeń dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej .

Pismem z 5 maja 2021 r. skarżący ponownie zwrócił się o rozpatrzenie wniosku o bonifikatę i oświadczył, że nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie wynajmu lokali.

W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania A.H. podniósł, iż ponosi wymierne szkody, związane z naliczaniem przez organ opłat bez uwzględnienia bonifikaty. Wyjaśnił, że ma zamiar dokonać jego sprzedaży, a brak rozstrzygnięcia sprawia, że nabywcy oceniają inwestycję jako mniej atrakcyjną. W ocenie skarżącego, wymierzenie grzywny w najwyższej przewidzianej wysokości uzasadnione jest ignorowaniem prawa przez Prezydenta i brakiem szacunku dla porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Wymierzenie grzywny organowi w najwyższej możliwej wysokości powinno, jego zdaniem, stanowić ostrzeżenie przed podobnym zachowaniem w przyszłości oraz stanowić potwierdzenie konstytucyjnej zasady w myśl której nikt nie stoi ponad prawem.

Odpowiadając na skargę Prezydent [...] W. wniósł o jej oddalenie. Organ zauważył, iż udzielenie bonifikaty z tytułu jednorazowej zapłaty opłaty przekształceniowej zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, w odniesieniu do przedsiębiorcy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, stanowi pomoc de minimis, ponieważ użytkownik wieczysty uzyskuje własność gruntu za cenę niższą niż cena rynkowa. W związku z posiadaniem przez stronę wnioskującą kilku nieruchomości na terenie W. oraz zameldowaniem pod innym adresem niż badana nieruchomość, organ zakwalifikował skarżącego jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej. Prezydent wyjaśnił, iż pismem z 21 listopada 2019 r., zgodnie z wytycznymi UOKiK zawiadomił skarżącego, że został on uznany za przedsiębiorcę i wezwał go o wyjaśnienie tej kwestii, w postaci wypełnienia przekazanego wraz z pismem oświadczenia. Złożenie przez skarżącego tego dokumentu miało na celu umożliwić organowi stwierdzenie, czy przekształcenie skutkować będzie udzieleniem pomocy publicznej. Skarżący mimo stosownych wezwań, złożył jedynie część wymaganych dokumentów, w związku z czym nie można uznać zarzutu skarżącego o bezczynności organu za uzasadniony. Zaznaczono również, iż złożone przez A.H. ponaglenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu swojego wyroku z 22 marca 2022 r. o sygn. akt I SAB/Wa 256/2, wyjaśnił, iż ustawa przekształceniowa przewiduje tryb postępowania administracyjnego kończącego się czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Czynność ta przybiera formę pisemnej informacji, o której mowa w art. 7 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 139 z późn. zm.), jeżeli chodzi o grunt będący dotychczasową własnością gminy. Taki tryb procedowania ma zastosowanie w sprawie niespornej. Jeżeli natomiast sprawa dotycząca ustalenia jednorazowej opłaty za bonifikatą ma charakter sporny (w zakresie wysokości samej opłaty jednorazowej, czy też tylko w zakresie kwoty należnej do zapłaty, tj. wysokości tej opłaty pomniejszonej o bonifikatę) wówczas właściwy organ (w niniejszej sprawie Prezydent [...] W.) wydaje decyzję administracyjną, co wynika z art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Z treści ustawy przekształceniowej wynika ponadto, że właściwy organ orzekając w przedmiocie opłat przekształceniowych (gdy te sprawy są sporne) oraz w przedmiocie dopłat lub braku obowiązku wnoszenia tych opłat załatwia w takim przypadku indywidualną sprawę administracyjną (art. 1 pkt 1 kpa) w formie decyzji administracyjnej (art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 8a, art. 11 ust. 2, art. 14 ust. 2 tej ustawy). Taki stan prawny obowiązywał z mocą od 1 stycznia 2019 r. i w tym zakresie nie uległ zmianie do chwili obecnej.

Jeżeli zatem Prezydent [...] W. nie załatwił niniejszej sprawy o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej za bonifikatą poprzez wydanie pisemnej informacji z art. 7 ust. 8 pkt 2 ustawy przekształceniowej (uznając, że nie są spełnione przesłanki do uwzględnienia wniosku, z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – zdaniem organu przedsiębiorcę wykorzystującego lokal mieszkalny do prowadzenia działalności gospodarczej – okoliczności dotyczących pomocy publicznej), to – zdaniem Sądu – trzymając się terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a., winien odmówić ustalenia wysokości opłaty jednorazowej za bonifikatą poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty (art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy przekształceniowej). Zatem, w niniejszej sprawie ponaglenie wniesione w piśmie z 29 marca 2021 r. w trybie art. 37 k.p.a. było uzasadnione i świadczy o wyczerpaniu przez A.H. środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi na niedziałanie organu (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Sąd ocenił stan niezałatwienia sprawy przez Prezydenta [...] W. jako przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania miało przy tym rażący charakter. O takiej kwalifikacji występującej w sprawie przewlekłości świadczy szczególnie duże (według stanu na dzień orzekania przez Sąd) przekroczenie maksymalnego dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej za bonifikatą wpłynął do organu 2 stycznia 2019 r. Do chwili orzekania przez Sąd (22 marca 2022 r.) wniosek ten nie został rozpoznany. Jeżeli organ uważał, że wnioskodawca złożył na wezwanie organu tylko część dokumentów i przez to nie można było ustalić wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, to winien wydać decyzję administracyjną kończącą postępowanie o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej za bonifikatą. Sąd I instancji uznał również za zasadne przyznanie A.H. od organu sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Na wysokość orzeczonej sumy pieniężnej miały wpływ opisane wyżej okoliczności, a dodatkowo to, że kilkuletnie procedowanie wniosku o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej za bonifikatą zupełnie zaprzecza ratio legis ustawy przekształceniowej. Wprowadzenie tej ustawy miało w zamyśle ustawodawcy doprowadzić do sprawnego i kompleksowego zakończenia procesu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z poszanowaniem zasady zaufania obywateli do państwa (uzasadnienie projektu do tej ustawy - druk sejmowy nr VIII.2673). Tymczasem sposób procedowania Prezydenta [...] W. stoi w jaskrawej sprzeczności z celem tej ustawy. Z drugiej strony Sąd miał na uwadze to, że Prezydent [...] W. podejmował w sprawie czynności wyjaśniające i że ustawa przekształceniowa jest stosunkowo nową regulacją prawną, a zatem praktyka jej stosowania dopiero się kształtuje. Nie było więc podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości. Sąd wyznaczył Prezydentowi [...] W. termin 1 miesiąca na rozpoznanie wniosku A.H. z 2 stycznia 2019 r. biorąc pod uwagę dotychczasową zwłokę organu w rozpatrywaniu niniejszej sprawy oraz stan prowadzonego postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej Prezydent [...] W. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu, na podstawie art. 175 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj .przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, wskutek wskazanego w pkt 2 niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie w sprawie, podczas gdy do wniosku A.H. nie stosuje się przepisów k.p.a., jako będącego poza zakresem regulowanym art. 1 k.p.a - wniosek Skarżącego zostałby bowiem rozpoznany w drodze pisemnej informacji regulowanej przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów po dokładnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a jednocześnie brak podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego z wniosku skarżącego, szczególnie z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na wykonywanie przez organ wszelkich czynności celem rozpoznania sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Organ podniósł, że ustalenie odpłatności za przekształcenie (określenie wysokości opłat przekształceniowych), zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy przekształceniowej, stanowi pomoc de minimis, ponieważ użytkownik wieczysty uzyskuje własność gruntu za cenę niższą niż cena rynkowa. W związku z posiadaniem przez skarżącego kilku nieruchomości na terenie [...] W. oraz zameldowaniem pod innym adresem niż badana nieruchomość, organ zakwalifikował skarżącego jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej. W związku z powyższym wezwano skarżącego o wyjaśnienie tej kwestii, w postaci wypełnienia przekazanego wraz z pismem oświadczenia. Długotrwały proces rozpoznana wniosku o udzielenie bonifikat od opłaty przekształceniowej spowodowany był przedłużającym się brakiem uzupełnienia przez A.H. oświadczeń.

Zwrócono uwagę, iż informacja o wysokości jednorazowej opłaty przekształceniowej nie jest udzielana ani w drodze decyzji, ani w drodze postanowienia, ani w drodze zaświadczenia, a co za tym idzie - ewentualnej bezczynności organu w tym zakresie nie można ścigać w trybie art. 37 k.p.a.

Zaznaczono, że w żadnym piśmie skarżący nie podnosił też kwestii ustalenia okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej, tj. 99 lat (do chwili obecnej nie złożył wniosku o skrócenie tego okresu). Brak powyższego powoduje że udzielenie bonifikaty od jednorazowej opłaty przekształceniowej nie jest możliwe. Nie zakwestionował również ustalonej opłaty przekształceniowej jak i ustalonego okresu jej uiszczania (99 lat). Stwierdzono, że od złożenia wniosku organ podejmował wszelkie możliwe czynności, wymieniał ze skarżącym pisma i wzywał do złożenia dokumentów, aby dokładnie wyjaśnić kwestię prowadzenia działalności gospodarczej w lokalu i pomocy de minimis, co jest niezbędne do rozpatrzenia wniosku. Do chwili obecnej części wymaganych dokumentów organ nie uzyskał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.H. wniósł o jej oddalenie oświadczając, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty na jakie powołano się w skardze kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., lecz w rzeczywistości sprowadzają się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisów art. 37 § 1 pkt 2 w zw. z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.).

Wskazane zarzuty, jakkolwiek trafne, nie przyczyniły się do uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż wojewódzki sąd administracyjny uwzględnił skargę na przewlekłość postępowania, kierując się częściowo błędnymi przesłankami, jednakże zastosowanie przesłanek właściwych doprowadziłoby również do uwzględnienia skargi.

W okoliczności rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy charakter i specyfikę postępowania w ramach którego zarzucono Prezydentowi [...] W. przewlekłe prowadzenie postępowania.

W ocenie skarżącego oraz WSA w Warszawie organ ten w sposób przewlekły prowadził postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie opłaty jednorazowej za bonifikatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Swoje żądanie A.H. oparł na przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U .z 2022 r. poz. 1495) – dalej zwana jako: "ustawa przeksztłaceniowa". Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę (art. 7 ust. 1 tej ustawy przekształceniowej). Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2) i wnoszona jest przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia. W przypadku właścicieli gruntu będących przedsiębiorcami , w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 i 2105 oraz z 2022 r. poz. 24 i 974) okres wnoszenia opłaty ulega wydłużeniu. Okres ten, w zależności od wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, może trwać do 99 lat. (art. 7 ust. 6a i 6b). Może też zostać skrócony do 20 lat w sytuacji gdy właściciel gruntu będący przedsiębiorcą złoży oświadczenie o nieprowadzeniu działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców na nieruchomości, której dotyczy to zaświadczenie, lub wniosku o udzielenie pomocy publicznej wraz z dokumentami wymaganymi na podstawie przepisów odrębnych (art. 7 ust. 6d).

Co istotne na gruncie rozpoznawanej sprawy zgodnie z art. 7 ust.7 ustawy przekształceniowej właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a. Stosownie do art. 7 ust. 8 omawianej ustawy złożenie takiego zgłoszenia skutkuje po stronie właściwego organu obowiązek poinformowania właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku - w terminie 14 dni od dnia tego zgłoszenia. Zgodnie z art. 7 ust. 8a jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji.

Z wyżej przytoczonych regulacji wynika, iż określenie wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przebiega dwuetapowo. W pierwszej kolejności, odpowiadając na stosowne zgłoszenia zainteresowanego właściciela nieruchomości organ ma obowiązek poinformowania na piśmie o jej wysokości m.in. z uwzględnieniem podlegających zastosowaniu bonifikat. Z woli ustawodawcy na tym etapie ustalenie opłaty nie następuje w drodze decyzji administracyjnej lecz w drodze "informacji" , którą Sąd I instancji słusznie uznał za czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność ta dotyczy bowiem wynikających z przepisów prawa uprawnień właściciela nieruchomości do uiszczenia jednorazowej opłaty przekształceniowej (art. 7 ust. 7 ustawy przekształceniowej). Dopiero dokonanie tej czynności umożliwia stronie uiszczenie opłaty (w tym skorzystanie z bonifikaty) i w konsekwencji wykonanie ustawowego obowiązku uiszczania opłaty przekształcenowej oraz uzyskanie zaświadczenia o braku obowiązku uiszczania opłaty przekształceniowej (art. 7 ust. 9 ustawy przekształceniowej). Udzielenie informacji o której mowa w art. 7 ust 8 powoływanej ustawy otwiera też drogę właścicielowi nieruchomości do ewentualnego zakwestionowania w zakresie wysokości opłaty jednorazowej lub wysokości kwoty należnej do zapłaty również w zakresie uwzględnionych lub pominiętych przez organ bonifikat. Następuje to w drugim etapie, w którym ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty następuje w drodze decyzji wydanej na wniosek właściciela nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] W. została wniesiona na pierwszy wyżej opisanym etapie ustalania wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia praw użytkowania wieczystego w prawo własności i podlegała ona rozpoznaniu przez sąd administracyjny z uwagi na brzmienie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. za art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Rację ma organ wnoszący skargę kasacyjną, iż na tym etapie postępowania nie znajduje zastosowania przepis art. 35 K.p.a. Przepis art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej zawiera bowiem szczegółową regulację (lex specialis) określającą w jakim terminie pisemna informacja wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty winna zostać udzielona. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ winien udzielić informacji w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w art. 7 ust. 7 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości , iż termin ten nie został dotrzymany. Jak wynika z akt sprawy do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji zgłoszenie A.H. z 2 stycznia 2019r. nie zostało przez organ załatwione w sposób uregulowany w art. 7 ust. 8 ww. ustawy. Bez znaczenia przy tym pozostają okoliczności ponoszone przez organ, a dotyczące kwestii zakwalifikowania A.H. jako przedsiębiorcy oraz wykorzystywania przez niego lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...] do prowadzenia działalności gospodarczej. Po pierwsze uprawnienie do uiszczenia opłaty jednorazowej nie jest wykluczone dla przedsiębiorców, co wynika m.in. z treści art. 7 ust. 7 in fine ustawy przekształceniowej, gdzie znajduje się odwołanie do przytoczonego wyżej art. 7 ust. 6a. Po drugie udzielenie informacji o której mowa w art. 7 ust. 8 nie dotyczy jedynie sytuacji w których uwzględniana jest bonifikata (określona w art. 9 ust. 3 ustawy przekształceniowej, w zarządzeniu wojewody lub w uchwale właściwej rady albo sejmiku). Przepis ten wskazuje, iż informacja o opłacie jednorazowej oraz kwocie należnej do zapłaty uwzględnia stosowne bonifikaty, niemniej nie uzależnia udzielania tej informacji od istnienia lub braku prawa do skorzystania z takiej bonifikaty. Przepis art. 7 ust. 7 reguluje sposób ustalenia opłaty jednorazowej, a ewentualny spór co do prawidłowego określenia jej wysokości lub kwoty pozostałej do spłaty, rozstrzygany jest w drodze decyzji dopiero po zgłoszeniu wniosku, o którym mowa w art. 8 ust. 8a ustawy przekształceniowej. To na tym drugim etapie, który może zostać zainicjowany przez właściciela nieruchomości dopiero po uzyskaniu pisemnej informacji z art. 7 ust. 8, właściwe organy ewentualnie rozstrzygają kwestie sporne dotyczące udzielenia bonifikat, a rozstrzygnięcia te podlegają kontroli instancyjnej jak i sądowej.

Zaznaczyć też należy, iż ewentualne kwestie udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorcy, na które wskazuje organ w skardze kasacyjnej, oraz przekroczenie limitu pomocy de minimis przez przedsiębiorcę, uzasadnia zastosowanie dopłaty do wysokości wartości rynkowej nieruchomości określonej na podstawie wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty albo na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na wniosek zobowiązanego do dopłaty. Wysokość dopłaty ustalana jest z urzędu w drodze decyzji (art. 14 ust. 1i 2 ustawy przekształceniowej). Zatem kwestia ta również nie ma znaczenia na etapie udzielenia informacji o której mowa w art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej.

Reasumując WSA w Warszawie, prawidłowo uznał, mimo częściowo błędnego uzasadnienia dotyczącego zastosowania przepisów art. 35 K.p.a. i podstaw do wydania decyzji o odmowie ustalenia opłaty jednorazowej z bonifikatą, iż Prezydent [...] W. w sposób przewlekły prowadził postępowanie w sprawie udzielenia opłaty jednorazowej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutów dotyczących ustalenia, iż stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania ma charter rażący, jak też nie sprecyzował zrzutów wobec przyznania na rzecz A.H. kwoty pieniężnej, dlatego też stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., kwestie te pozostały po za granicami rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy.

Wobec powyższego orzeczono jak w części rozstrzygającej, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.