Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3154/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 107 § 2 i § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 1, art. 21
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
article: art. 2, art. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
article: § 3 ust. 1, § 6 ust. 3, § 7
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1 i ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1398/17 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 maja 2017 r. nr 9/17 w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Sp. z o.o. w M. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1398/17 - po rozpoznaniu skargi B. Sp. z o.o. w M. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ lub Prezes ARiMR) z 25 maja 2017 r., nr 9/17, w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania grupy producentów rolnych – oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z 14 października 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm.; dalej: ustawa u.g.p.r.) oraz art. 35 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L z 2005 r. Nr 277 z 21 października 2005, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1698/2005) poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że A. F.(1) oraz A. F.(2) nie były producentami produktu ze względu, na który skarżąca została założona, gdyż rozpoczęły one działalność w zakresie hodowli kurczaków w dniu 15 kwietnia 2013 r. tj. po dniu powołania skarżącej (dnia 8 kwietnia 2013 r.), przed rejestracją skarżącej w Krajowym Rejestrze Sądowym Rejestrze Przedsiębiorców (dnia [...] kwietnia 2013 r.) oraz przed wpisaniem skarżącej do rejestru grup producentów rolnych (dnia [...] kwietnia 2013 r.), a więc zdaniem Organów i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mogły one być uznane jako podmioty mogące tworzyć grupę producentów rolnych dla danego produktu oraz nie mogło nastąpić dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji, w sytuacji gdy przed utworzeniem skarżącej taki proces nie istniał, podczas gdy nie stanowi naruszenia przepisów rozpoczęcie działalności po zawiązaniu grupy, a przed jej rejestracją, gdyż w chwili rejestracji skarżącej zarówno do KRSu jak i do rejestru grup producentów rolnych jej członkowie byli producentami jednego produktu;

2) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju i Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 81, poz. 550 ze zm.; dalej rozporządzenie MRiRW), poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i objęcie prowadzonym postępowaniem w przedmiocie wypłaty na rzecz skarżącej środków finansowych z tytułu pomocy na wspieranie grup producentów rolnych za trzeci rok działalności skarżącej tj. za okres od 29 kwietnia 2015 r. do 28 kwietnia 2016 r. sposobu powstania skarżącej i poprzez uznanie, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki celem uzyskania pomocy finansowej, podczas gdy, w zakresie prawidłowości powstania skarżącej organy był związane ostateczną decyzją wydana przez organ I instancji z dnia 23 kwietnia 2014 r., znak sprawy 02OR/69082/0001/14, w której organ I instancji wprost uznał, że "brak jest podstaw do stwierdzenia, że B. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania pomocy, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia" (str. 6 decyzji ostatni akapit), a organy miały prawo badania jedynie prawidłowości działania skarżącej oraz zasadności wypłaty jej pomocy finansowej w okresie od 28 kwietnia 2015 r. do 29 kwietnia 2016 r.;

3) art. 35 ust. 2 rozporządzenia 1698/2005 oraz art. 2 u.g.p.r. poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieprzyznanie skarżącej środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 za trzeci rok korzystania z pomocy, w wysokości adekwatnej do rocznej produkcji skarżącej skierowanej na rynek pomimo, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działalność skarżącej ma charakter rzeczywisty, jest faktycznie prowadzona i nie nosi znamion sztuczności, na które wskazuje organ, a więc zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej pomocy finansowej, o czym świadczy zarówno decyzja organu I instancji z dnia 23 kwietnia 2014 r., znak sprawy 02OR/69082/0001/14, w której organ I instancji przyznał pomoc finansową oraz po szczegółowym zbadaniu stwierdził wprost, iż "brak jest podstaw do stwierdzenia, że B. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania pomocy, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia" (str. 6 decyzji ostatni akapit), a także decyzjami z 2014 i 2015 r. o przyznaniu skarżącej środków finansowych z tytuł pomocy finansowej za okres od 29 kwietnia 2013 r. do dnia 28 kwietnia 2014 r. tj. decyzją z 3 października 2014 r. nr 02OR/69082/0076/14 oraz decyzją z 24 sierpnia 2015 r. nr 02OR/69082/0059/15 od dnia 28 kwietnia 2014 r. do dnia 29 kwietnia 2015 r., a zatem za pierwszy i drugi rok działalności - wszystkie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, znanym organom;

4) art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, polegające na przyjęciu, iż działania podjęte przez skarżącą nie korespondują z celami określonymi w powołanym przepisie, podczas gdy skarżąca realizuje wszystkie cele wskazane w powyższym przepisie, a sam organ I instancji wskazywał na str. 4 swojej decyzji z 23 kwietnia 2014 r., znak sprawy 02OR/69082/0001/14, że "działania podejmowane przez Grupę oraz jej członków (m.in. wspólna sprzedaż drobiu, zakup piskląt i paszy, negocjowanie warunków sprzedaży produktów i zakupu środków produkcji, ustalenia dotyczące produkcji określonych odmian drobiu), odpowiadają celom określonym w przepisach regulujących funkcjonowanie grup producentów rolnych", a na str. 6 tejże decyzji "W przypadku B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. organ uznał, że Grupa spełnia cele określone w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 (...)";

5) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L 2013.347.549 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1306/2013) poprzez zastosowanie tego przepisu, ze względu na uznanie, że niektórzy członkowie skarżącej, a mianowicie D. F. oraz J. F. podzieliły swoje gospodarstwa w celu wydzierżawienia ich części innym członkom i utworzenia sztucznych warunków do otrzymania dofinansowania, podczas gdy D. F. oraz J. F. wydzierżawiły po jednym, nieużywanym przez siebie przed zawiązaniem skarżącej kurniku, ponadto A. F.(1) ma odpowiednie wykształcenie do zajmowania się hodowlą kurczaków (ukończyła Szkołę Główną Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie), a A. F.(2) posiada długoletnie doświadczenie w hodowli kurczaków, gdyż pracowała jako kierownik kurników, obecnie zarówno A. F.(1) jak i A. F.(2) prowadzą rozwijające się z każdym rokiem gospodarstwa rolne, A. F.(1) posiada sześć własnych kurników, każdy o mocy produkcyjnej przeszło 50 000 sztuk, a A. F.(2) zwiększyła swoją moc produkcyjną poprzez dzierżawę dodatkowych kurników od J. P., nie można zatem uznać, że wydzierżawienie kurników A. F.(1) oraz A. F.(2) przez D. F. i J. F. miało na celu stworzenie sztucznych warunków celem uzyskania dofinansowania;

6) art. 60 rozporządzenia 1306/2013 poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy skarżąca nie stworzyła sztucznych warunków do uzyskania korzyści wynikających z sektora prawodawstwa rolnego w sprzeczności z celami tego prawodawstwa, gdyż działalność skarżącej ma charakter rzeczywisty, jest faktycznie prowadzona, nie nosi znamion sztuczności oraz wypełnia cele wskazane w art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, a Sąd w rozpatrywanej sprawie nie rozważył wszechstronnie spełnienia przesłanek zastosowania tego przepisu - zarówno w części istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych w myśl wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelem direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija (www.eur-lex.europa.eu).

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), polegające na akceptacji utrzymania w mocy wadliwej decyzji Dyrektora ARiMR z 14 października 2016 r. o odmowie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wsparcie grup producentów rolnych za trzeci rok działalności skarżącej tj. za okres od 29 kwietnia 2015 r. do 28 kwietnia 2016 r., podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP), poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej w wyniku akceptacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wydania odmiennych decyzji przy istnieniu takich samych stanów faktycznych i prawnych tj. wydanie przez ten sam organ I instancji, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, po przeprowadzeniu w roku 2014, 2015 i 2016 szczegółowych postępowań mających za przedmiot sprawdzenie czy skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania korzyści finansowej, decyzji wzajemnie sprzecznych, a zatem doszło do naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, które winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył swoim działaniem art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku jest niepełne, przede wszystkim z uwagi brak wskazania przez Sąd jak należy traktować dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z której nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia rożne decyzje w tej samej sprawie tj. dlaczego organ I instancji po przeprowadzeniu dwóch szczegółowych postępowań w roku 2014 oraz jednego w roku 2015 mających na celu sprawdzenie czy skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania korzyści finansowych oraz przyznania i wypłaty środków finansowych poprzez sprawdzenie powiązań osobowych (rodzinnych), kapitałowych, kwestii dostawy większości produktu do spółki P. sp. z o.o., zakupu piskląt i środków produkcji oraz kwestii dzierżawy kurników przez członków skarżącej, uznał, że skarżąca nie stworzyła sztucznych warunków i przyznał skarżącej pomoc finansową (decyzja z dnia 23 kwietnia 2014 r. nr 02OR/69082/0001/14), a następie wypłacił skarżącej pomoc finansową za pierwszy i drugi rok działalności skarżącej (decyzja z dnia 3 października 2014 r. nr 02OR/69082/0076/14 oraz decyzja z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr 02OR/69082/0059/15), natomiast prowadząc postępowanie za trzeci rok działalności, w tym samym przedmiocie, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, zarówno organ I jak i II instancji uznały, że skarżąca stworzyła, sztuczne warunki, sprzeczne z prawem dotyczącym grup producentów. rolnych, celem uzyskania pomocy finansowej. Nieprawidłowe uzasadnienie skarżonego wyroku jest konsekwencją opisanego powyżej naruszenia przez organ art. 107 § 2 i 3 k.p.a., świadczącego o dowolności w jej wydaniu. Nie doszło by do tego w przypadku zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co powinien był uczynić;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 3 in fine ustawy z 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.; dalej: ustawa PROW) poprzez nie wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu jak należy traktować dowolność zaistniałą przy wydaniu decyzji organu, przejawiającą się w niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu decyzji, w której organ stwierdził, iż "bezspornym jest, że między członkami Grupy, jak również wspólnikami podmiotów współpracujących z Grupą występują powiązania osobowe (rodzinne), które umożliwiły porozumiewanie się w zakresie obejścia przepisów prawa" nie wskazując, kto z kim zawarł porozumienie, czego miałoby ono dotyczyć i jakie przepisy prawa obeszła skarżąca, co doprowadziło do braku możliwości odniesienia się do zarzutu organu, w sytuacji gdy dodatkowo to po stronie organów leżał ciężar dowodowy z uwagi na brzmienie art. 21 ust. 3 in fine ustawy PROW "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne", a ciężaru tego w ocenie skarżącej organ nie wypełnił. Opisane niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, w sytuacji w której to organ był obciążony ciężarem dowodowym, powinno skutkować zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchyleniem decyzji, z uwagi na istotny wpływ na wynik sprawy. Brak takiej reakcji doprowadził do powielenia błędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który również powinien wskazać w uzasadnieniu podstawę stwierdzenia porozumiewania się w zakresie obejścia prawa, a poprzez brak wypełnienia tego obowiązku dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając sformułowane w niej zarzuty za niezasadne.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na art. 174 pkt 2 p.p.s.a (punkt 2 ppkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego oparte na art. 174 pkt 1 p.p.s.a (punkt 1 ppk 1-6 petitum skargi kasacyjnej).

W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Jako pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty procesowe najdalej idące, sformułowane w pkt 2 ppkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Dotyczą one naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 2 i 3 k.p.a., a w przypadku zarzutu z ppkt 4 także art. 21 ust. 3 in fine ustawy PROW, poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku poprzez brak wskazania przez Sąd I instancji jak należy traktować dowolność w wydaniu decyzji, która to dowolność przejawiać się miała w niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu decyzji organu w zakresie: - wydania odmiennych decyzji (za poszczególne okresy) w takim samym stanie faktycznym i prawnym; - wykazania czego i jakich przepisów miałyby dotyczyć porozumienia w zakresie obejścia przepisów prawa podmiotów (osób powiązanych rodzinnie) współpracujących ze skarżącą.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że godnie z art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sporządzone przez WSA uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym we wskazanej regulacji, gdyż zawiera wszystkie wymagane elementy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł obszerny wywód (v. s. 13 uzasadnienia) dotyczący uznanych okoliczności sprawy zarówno w ich ujęciu czasowo-organizacyjnym (w tym wskazano kolejno na procesy: wydzierżawienia przez członków skarżącej bazy produkcyjnej, zakupu piskląt i środków produkcji, sprzedaży drobiu i związanych z tym dostaw oraz zapłat oraz ciąg chronologiczny poszczególnych zdarzeń), osobowym (w tym m.in.: powiązań rodzinnych pomiędzy członkami skarżącej, tożsamość siedziby jednej ze spółek z miejscem zamieszkania czterech członków Grupy itd.), jak i formalnoprawnym (przede wszystkim analiza przepisów trójstronnych kontraktów, z których wprost wynikało pominięcie skarżącej w procesach dostawy, co skutkowało uznaniem Spółki za wyłącznie pośrednika). W tym zakresie Sąd I instancji weryfikował ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Całokształt ustaleń faktycznych doprowadził do ustalenia, że działalność gospodarcza Grupy dowodzi, że jej istnienie i funkcjonowanie na rynku jako odrębnego podmiotu gospodarczego miało jedynie pozorny charakter, a jej utworzenie doprowadziło do sytuacji przeciwnej do celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. a) oraz lit. b) rozporządzenia 1698/2005, tj. do sztucznego rozdrobnienia produkcji mającego na celu umożliwienie innym podmiotom rozpoczynającym działalność w zakresie produktu ze względu na który Grupa powstała. Uzasadnienie wyroku wskazuje przy tym (tak jak i kontrolowana przez ten Sąd decyzja) jakie konkretnie przepisy prawa unijnego oraz krajowego w wyniku przedsięwziętych i opisanych działań zostały naruszone i w jaki sposób (poprzez jakie działania) to nastąpiło.

Skarżąca kasacyjnie w powyższym kontekście (zarzutu wyartykułowanego w ppkt 3) wskazuje także na naruszenie art. 21 ust. 3 in fine ustawy PROW w związku z tym, że organ, jako wywodzący skutki prawne (tj. odmawiając płatności) nie wykazał, w ramach ciążącego na nim ciężaru dowodu, aby doszło do zawarcia porozumienia mającego mieć na celu sztuczne spełnianie warunków przyznania pomocy finansowej mające na celu uzyskanie korzyści. Przy czym faktycznie tego zarzutu nie argumentując (uzasadniając) wskazuje w tym zakresie na wadliwość uzasadnienia tak zaskarżonego wyroku, jak i decyzji organu. Pomimo wskazanego braku uzasadnienia skargi kasacyjnej, NSA za zasadne uznał wskazanie, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy PROW – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe oznacza, że art. 21 ustawy PROW wprowadza szczególne w stosunku do k.p.a. reguły postępowania. W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. Przy czym organ, zarzucając stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności (odmawiając płatności), jest zobowiązany do wykazania stworzenia tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny, w sposób niebudzący wątpliwości, wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co zostało uczynione przez organy i co trafnie zaaprobował WSA. Prezes ARiMR odniósł się bowiem do dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. W przeprowadzonym postępowaniu oparto się o dokumenty i twierdzenia przedstawione przez skarżącą, znajdujące się aktach sprawy. Ponadto organy dokonały ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ogólnie dostępne rejestry publiczne (KRS). Organy, wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, zbadały zasadność utworzenia Grupy, czemu dały wyraz w obszernych uzasadnieniach decyzji.

Wobec powyższego, wbrew stanowisku skarżącej, nie został naruszony art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Skontrolowane bowiem przez WSA uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności towarzyszących powstaniu Grupy, jak i sposobu jej działania, nie zarzucając jej braku spełnienia warunków formalnych określonych w § 3 rozporządzenia MRiRW. Natomiast wykazał, że warunki do otrzymania tej płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny i miały na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji. Wyjaśnił także w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącą, nie realizuje ona celów wsparcia, a jej działanie zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nienależytego uzasadnienia wyroku w przedmiocie odmienności rozstrzygnięć za różne okresy w takich samych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, NSA w pełni podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu, iż przyznanie skarżącej pomocy finansowej na wskazany z góry okres (od 29 kwietnia 2013 r. do 28 kwietnia 2018 r.), wobec spełnienia przez nią warunków formalnych, nie stało na przeszkodzie badaniu przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy składaniu przez Grupę kolejnych wniosków o płatność (za poszczególne okresy roczne działalności). Wpisanie bowiem skarżącej do rejestru grup producentów zależało od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w art. 3 u.g.p.r., zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej jest wynikiem spełnienia wymogów określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. Z kolei badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania skarżącej określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślany jest pogląd, zgodnie z którym okoliczności spraw dotyczących wniosków o przyznanie płatności są badane w każdym roku odrębnie (m.in.: wyroki NSA z 28 lutego 2013 r., II GSK 2138/11; z 15 lipca 2015 r. II GSK 15/11). Wskazuje się też, że w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia MRiRW pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru. Natomiast jak wynika z § 6 ust. 3 tego aktu wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu. Mając na uwadze treść powyższych przepisów należy uznać, że skoro wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana w formie decyzji (tak jak rozstrzygnięcie o przyznaniu pomocy), to jej wydanie musi być poprzedzone badaniem przez organ ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez grupę producentów wniosku o ich wypłatę. Wymaga bowiem podkreślenia, że badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje przede wszystkim ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, a po jego spełnieniu, badane są cele działania Grupy określone przepisami krajowymi i unijnymi. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby natomiast do wniosku, iż dokonanie płatności na skutek wcześniejszej - wadliwej oceny przesłanek przyznania płatności przez organ, powinno przesądzać o przyznaniu płatności także w odrębnych postępowaniach dotyczących kolejnych okresów działalności grupy.

W świetle powyższego nie można kwestionować postępowania organu w zakresie odmowy przyznania stronie płatności z tytułu wpierania grup producentów rolnych za kolejny rok korzystania z pomocy jedynie z tej przyczyny, że za wcześniejsze okresy strona wnioskowaną pomoc uzyskała. Podkreślić należy, że przyznanie skarżącej płatności za wcześniejsze lata korzystania z pomocy nie było przedmiotem kontroli sądowej. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zaś jedynie zaskarżona decyzja wydana w oparciu o materiał dowodowy zebrany na potrzeby niniejszego postępowania. Zatem organ dokonując oceny wniosku o płatność za inny okres ma prawo odstąpić od wcześniej zajętego w innej sprawie stanowiska (nawet dotyczącego tej samej strony) jeżeli było ono błędne. Każdy bowiem wniosek o płatność wszczyna nową sprawę, której istotą jest ocena prawidłowości podstaw wypłaty pomocy stanowiącej środki publiczne.

W związku z powyższym – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – nie mamy tutaj do czynienia ani ze w związaniem poprzez istnienie w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" we wskazanym okresie, jak również tym, że za wcześniejszy okres działania Grupy wydano decyzję o przyznaniu pomocy.

Niezasadny jest także zarzut wyartykułowany w pkt 2 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej (naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP), choćby ze względów, o których mowa powyżej. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jakkolwiek organ administracji prowadzący postępowanie jest poniekąd związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, zaś jednostka ma prawo oczekiwać, że administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób jak do tej pory, to nie oznacza konieczności kontynuowania przez organ administracji praktyki, która byłaby w danych okolicznościach niezgodna z prawem. Nie można przyjmować, że jednostka ma prawo do uzasadnionego oczekiwania, że w jej sprawach organ administracji nadal będzie podejmować rozstrzygnięcia, które byłyby niezgodne z prawem. Uzasadnione oczekiwania jednostki obejmują wyłącznie takie działania organu administracji, które nie naruszają prawa (v. wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., I GSK 332/18).

Na rozpoznanie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, ponieważ nie został uzasadniony.

Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego, ze względu na sposób ich sformułowania, podkreślić należy że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonywanej przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podstawą oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego jest stan faktyczny jaki został przyjęty przez WSA przy orzekaniu, a z którego to wynika, że skarżąca kasacyjnie stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za trzeci rok korzystania z tej pomocy.

Zauważyć także trzeba, że w ramach sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych nie kwestionowano wprost dokonanych w tym zakresie (tj. stworzenia sztucznych warunków) ustaleń/okoliczności faktycznych.

Nieusprawiedliwione są zarzuty zawarte w pkt 1 ppkt 1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej.

Wskazywane przez skarżącego kasacyjnie naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 u.g.p.r. (z pkt 1 ppkt 1 petitum skargi) nie mogło zostać rozpoznane, przede wszystkim z uwagi na brak sprecyzowania przepisów, które miałyby być naruszone. Art. 3 ust. 1 u.g.p.r. określający warunki prowadzenia działalności przez grupy producentów rolnych posiada 7 pkt, a dodatkowo jeden z nich (pkt 3) zawiera litery. Z kolei art. 2 u.g.p.r. określający przesłanki zawiązywania grup producentów rolnych zawiera ust. 1 (a w jego ramach 2 pkt) oraz ust. 2. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał także w uzasadnieniu których konkretnie przepisów naruszenie zarzuca, a jak wskazano wyżej, NSA nie ma kompetencji do uściślania zarzutów, czy też ich poprawiania. Z podobnych względów nie rozpatrzono zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 8 ust. 1 rozporządzenia MRiRW (pkt 1 ppkt 2 petitum skargi). Wskazany akt, będący rozporządzeniem wykonawczym do ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich nie posiada jednostek redakcyjnych w postaci artykułów.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia 1698/2005 (z pkt 1 ppkt 1 oraz ppkt 4 petitum skargi) w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że zgodnie z jego regulacjami wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. d) ppkt ii), udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Powołując się w tym zakresie na orzecznictwo TSUE (wyroki: z 12 września 2013 r., C-434/12; z 7 kwietnia 2022 r., C-176/20) wskazać należy, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność. Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r., II GSK 138/17). Tak dokonana ocena powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych, które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2019 r., I GSK 1313/18).

WSA prawidłowo podzielił stanowisko organu, że w sprawie wystąpił zarówno element obiektywny wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, jak i element subiektywny poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności spowodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia, warunkujące zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Przy czym WSA trafnie wskazał, że organy nie kwestionowały, że skarżąca kasacyjnie spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Organy zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania skarżącej grupy.

Chybiony jest zarzut zawarty w pkt 1 ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Wskazano w nim, że Sąd w ramach wydanego wyroku naruszył art. 35 ust. 2 rozporządzenia 1698/2005 poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieprzyznanie skarżącej środków z tytułu pomocy finansowej za trzeci rok, pomimo że z zebranego materiału dowodowego wynika, że działalność ma charakter rzeczywisty, jest faktycznie prowadzona i nie nosi znamion sztuczności, na które wskazuje organ. Ma o tym zaświadczać uprzednio wydana decyzja o przyznaniu pomocy z 23 kwietnia 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić powyższego zarzutu z następujących względów. Po pierwsze, WSA nie miał kompetencji aby przyznać albo nie przyznać skarżącej pomocy, a kontrolował jedynie decyzję organu administracji. Po drugie, wskazana w skardze regulacja ma charakter zasady; to art. 10 ust. 1 ustawy PROW stanowi, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia 1698/2005 oraz w przepisach UE wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu MRiRW. Przepisy te jednak nie znajdą zastosowania w sytuacji stwierdzenia, że wnioskujący podmiot działa w sztucznych warunkach, co zaistniało w niniejszej sprawie. Po trzecie – zarówno sformułowanie zarzutu, jak i jego uzasadnienie zmierza do zakwestionowania prawidłowości ustaleń w zakresie przyjętego stanu faktycznego, czego nie można skutecznie uczynić poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nieusprawiedliwione są także zarzuty wyartykułowane w pkt 1 ppkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej. Jest to konsekwencją nieuznania zarzutów tak natury procesowej, jak i materialnej oraz ustalonego wcześniej przyjęcia, iż podstawą oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego jest stan faktyczny jaki został przyjęty przez WSA przy orzekaniu, a z którego to stanu wynika, że skarżąca kasacyjnie stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za trzeci rok korzystania z tej pomocy. To zaś wskazuje, że Sąd I instancji prawidłowo uznał zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).