Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 398/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 37a ust. 1 i ust. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi C. W. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane I. stwierdza nieważność § 15 ust. 1 i ust. 3-6 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej C. W. zlokalizowanych na obszarze Gminy K. istniejących w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Gminy K. na rzecz skarżącej C. W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 398/22

UZASADNIENIE

Cityboard Media Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też jako: spółka), wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta K. nr [...] z dnia 21 kwietnia 2022 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. Ś. z 2022 r. poz. 1694) (dalej jako: uchwała).

W skardze z 7 lipca 2022 r. (data wpływu do organu) spółka zarzuciła Radzie Miasta K. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. § 11 ust. 3, § 12 ust. 4 i ust. 5, § 15 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 uchwały które naruszają art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), dalej u.p.z.p. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 28, art. 30 i art. 48 oraz art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 155 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej jako k.p.a. poprzez:

- nieustanowienie w uchwale żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły na terenie miasta K. urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz przez

- wprowadzenie nakazu "dostosowania" tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały, co jest równoważne z nałożeniem na skarżącą obowiązku ich rozbiórki, mimo nieorzeczenia wobec tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nakazu rozbiórki we właściwym trybie przewidzianym w art. 48, art. 50 lub art. 51 Prawa budowlanego;

2. § 11 ust. 3, § 12 ust. 4 i ust. 5, § 15 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 uchwały, które naruszają art. 22 oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszenie § 146 ust. 1-3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez:

- nieustanowienie w uchwale stosownej rekompensaty pieniężnej w przypadkach "dostosowania" zgodnie z § 15 ust. 1 uchwały urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w K. na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych przez ich rozbiórkę, co jest równoważne w skutkach z ich wywłaszczaniem i ograniczeniem wolności gospodarczej, jak również poprzez

- posłużenie się niedookreślonym pojęciem "dostosowania" bez jego wystarczającego zdefiniowania lub skonkretyzowania, jakie konkretnie czynności i w jakim trybie w celu tego "dostosowywania" mieliby podjąć właściciele ww. urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, tak aby adresaci uchwały mogli ustalić w sposób jednoznaczny treść spoczywającego na nich obowiązku prawnego;

3. § 5 ust. 5 pkt 7 i pkt 8, § 11 ust. 3, § 12 ust. 4 i ust. 5, § 15 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 uchwały które naruszają art. 32 Konstytucji RP – zasady równości wobec prawa poprzez:

- uprzywilejowane traktowanie w uchwale niektórych określonych typów tablic i urządzeń reklamowych tj. nośników na wiatach przystankowych oraz kioskach i ich dopuszczenie z jednoczesnym wprowadzeniem faktycznego zakazu realizacji innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących, w szczególności typu billboard (zwane w uchwale tablicą reklamową wolnostojącą formatu R3 i R4 ), bez uzasadnienia pogorszenia sytuacji prawnej ich operatorów i właścicieli w stosunku do właścicieli i operatorów innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, umieszczonych na wiatach przystankowych oraz na kioskach biletowo-gazetowych;

- brak dokonania zróżnicowania sytuacji prawnej legalnych urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w K. na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz takich urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione nielegalnie i stanowią samowolę budowlaną.

4. § 15 ust. 5 pkt 9 uchwały - naruszenie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. poprzez ustanowienie w nim rocznego terminu dostosowywania do zapisów uchwały tablic i urządzeń reklamowych istniejących w chwili wejścia w życie uchwały jak również powstałych zgodnie z nią w przyszłości w przypadku wzniesienia w K. nowych elementów infrastruktury, co do których zapisy uchwały przewidują minimalne odległości, niezależnie od ustanowienia wskazanego w § 15 ust. 1 uchwały wynoszącego 36 miesięcy terminu dostosowania do zapisów uchwały tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dniu jej wejścia w życie, co przekracza zakres delegacji ustawowej przyznanej radom gmin przez ustawodawcę w art. 37a ust. 9 u.p.z.p., bowiem ustawodawca nie przyznał upoważnienia do zawarcia w uchwale drugiego dodatkowego okresu dostosowawczego, co do elementów infrastruktury i tablic lub urządzeń reklamowych, które powstaną w przyszłości (już po wejściu w życie danej uchwały krajobrazowej).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Uzasadniając interes prawny do wniesienia skargi skarżaca podniosła, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej eksploatuje nośniki reklamowe legalnie i dzierżawi tereny pod ww. nośnikami na terenie miasta K.. Nie prowadzi innych rodzajów działalności niż reklama zewnętrzna w K., nie stosuje również w swojej działalności innych typów tablic i urządzeń reklamowych niż tzw. billboardy, o standardowej powierzchni 18m2 wolnostojące. Jako przykład wskazano tablicę reklamową wolnostojącą o pow. 18m2 na działce ew. nr [...] (obecnie nr [...]) obręb 0015 przy ul. [...] róg ul. [...] w K., tablice reklamową wolnostojącą o pow. 18m2 na działce ew. nr [...] obręb 0024 przy ul. [...]. J. P. róg ul. [...] w K..

Według skarżącej, nie ma możliwości "dostosowania" tych nośników reklamowych poprzez ich przesunięcie lub zmniejszenie, ponieważ ich zmniejszenie sprawiłoby, że stałyby się sprzeczne z projektami technicznymi i niebezpieczne z punktu widzenia statyki oraz bezpieczeństwa konstrukcji (nośniki są projektowane przez architektów oraz konstruktorów), a ich przesunięcie jest niemożliwe również z tego względu, że działki wydzierżawiających są zbyt małe, żeby przemieścić przedmiotowe nośniki reklamowe w inne miejsce spełniające ww. wymogi co do odległości nośnika od wiat przystankowych lub - w przypadku drugiego ww. nośnika - poza obszar D objęty całkowitym zakazem nośników wolnostojących, szczególnie że są to nośniki wolnostojące z fundamentem w gruncie, których nie można zdemontować bez ich zniszczenia lub co najmniej poważnego uszkodzenia.

W szczególności interes prawny i prawa Skarżącej naruszają następujące przepisy Uchwały:

- § 5 ust. 5 pkt 7 i pkt 8 uchwały - dopuszczają sytuowanie tablic i urządzeń reklamowych do 3 m2 powierzchni ekspozycyjnej na wiatach przystanków oraz kioskach biletowo-gazetowych na całym obszarze regulowanym uchwalą, co faworyzuje je w porównaniu z tablicami wolnostojącymi, których operatorem jest skarżący oraz tablicami i urządzeniami reklamowymi innych typów bez jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego autor ustawy uznał je za estetyczne, niezakłócające ładu przestrzennego w porównaniu z innymi typami nośników reklamowych, które zgodnie z § 12 ust. 5 uchwały nie mogą się znaleźć bliżej niż 10 m od wiat przystankowych.

- § 11 ust. 3 uchwały - który zakazuje całkowicie sytuowania wolnostojących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w strefach A i D (centrum i tereny zielone) K. z uwzględnieniem postanowień ust. 4 oraz § 5 pkt 3,4, 5, 12 oraz ust. 4, a te nie przewidują żadnych wyjątków dla wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych o formacie R3 (18 m2 powierzchni ekspozycyjnej) oraz R4 (większych niż 18 m2 powierzchni ekspozycyjnej).

- § 12 ust. 4 uchwały - który wyznacza strefy zakazu sytuowania wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych w stosunku do innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych po tej samej stronie jezdni, co w połączeniu z nakazem dostosowania istniejących tablic i urządzeń reklamowych do przepisów uchwały w praktyce eliminuje możliwość ich dalszego istnienia w dotychczasowych miejscach ich posadowienia, nawet jeśli są legalne tak jak nośniki reklamowe Skarżącego.

- § 12 ust. 5 uchwały - który wyznacza strefy zakazu sytuowania wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych w stosunku do innych elementów infrastruktury, takich jak budynki czy wiaty przystankowe, co w połączeniu z nakazem dostosowania istniejących tablic i urządzeń reklamowych do przepisów uchwały w praktyce eliminuje możliwość ich dalszego istnienia w dotychczasowych miejscach ich posadowienia, nawet jeśli są legalne tak jak nośniki reklamowe skarżącego.

- § 15 ust. 1 uchwały - który wyznacza dla legalnie wzniesionych i istniejących obecnie tablic i urządzeń reklamowych skarżącego okres ich dostosowania do wymogów uchwały wynoszący 36 miesięcy i nakazuje w świetle powyższych zakazów i braku możliwości ich dostosowania do restrykcyjnych zapisów uchwały ich rozbiórkę.

- § 15 ust. 1 ust. 5 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9,10 uchwały - który przewiduje zasady ustalania, który z nośników reklamowych istniejących w chwili wejścia w życie uchwały podlega dostosowaniu, tj. usunięciu, w przypadku gdy wprawdzie spełnia wprawdzie wymogi indywidualne uchwały, ale nie spełnia kryteriów odległości od pozostałych istniejących w ich rejonie tablic i urządzeń reklamowych, gdzie kryterium dostosowania jest preferencyjne dla nośników reklamowych na wiatach przystankowych, szyldów, mniejszych nośników reklamowych, tablic reklamowych usytuowanych poza granicami pasa drogowego, na niekorzyść wolnostojących nośników reklamowych większego formatu stojących bliżej ulic, a na dodatek przewidują konieczność usuwania nośników reklamowych zgodnych z zapisami uchwały w obecnym stanie zabudowy, w przypadku gdy nowe elementy infrastruktury powstaną w przyszłości (każdy istniejący legalny nośnik może być zatem zakwestionowany również w przyszłości, jeśli obok niego miasto np. wybuduje przystanek lub zostanie wybudowany nowy budynek), co stwarza stan permanentnej niepewności prawnej dla operatorów nośników reklamowych w K..

Skarżąca rozwinęła zarzuty skargi na tle zasad Konstytucji RP (ochrony praw słusznie nabytych, proporcjonalności, równości wobec prawa) oraz prawa własności, prawa do wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu w pkt 1 petitum skargi podniesiono, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstaw do wprowadzania w uchwale regulacji ochronnych praw nabytych poprzez różnicowanie sytuacji podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły tablice i urządzenia reklamowe na podstawie ważnych pozwoleń lub zgłoszeń. Prawa tych podmiotów zostały należycie zabezpieczone poprzez wprowadzenie wystarczająco długiego okresu dla dostosowania przedmiotowych urządzeń do wymogów uchwały.

W odniesieniu do zarzutu zawartego w pkt 2 petitum skargi organ wskazał, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstaw do wprowadzania w uchwale stosownej rekompensaty pieniężnej w przypadkach "dostosowania" zgodnie z § 15 ust. 1 uchwały urządzeń i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w K. na podstawie ważnych pozwoleń lub zgłoszeń, przez ich rozbiórkę, co jest równoznaczne w skutkach z ich wywłaszczeniem i ograniczeniem wolności gospodarczej.

Zarzuty podniesione w pkt 3 petitum skargi, zdaniem organu, są skierowane przeciwko słuszności i celowości podjętych przez Radę Miasta regulacji i z tego względu uchylają się spod oceny Sądu.

W ocenie organu nie można podzielić zarzutów zawartych w pkt 4 petitum skargi, albowiem § 15 ust.5 pkt 9 uchwały odnosi się do sytuacji szczególnej, kiedy po wejściu w życie uchwały w przestrzeni pojawia się tablica reklamowa, która nie spełnia wymogów § 12 ust. 2-5 uchwały, a jest sytuowana legalnie. W takim przypadku Rada uznała, że zasadne jest dla takiego nośnika skrócenie terminu dostosowawczego do 12 miesięcy od dnia jego powstania. Rada stwierdziła, że znana jest jej okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 166/18 oraz z 6 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1954/19 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o jakiej mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)".

Z uwagi na skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. organ zwrócił się o rozważenie zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z 30 sierpnia sygn. akt II SA/Ke 398/22 WSA w Kielcach na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postepowanie sądowe uznając, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależy od wyroku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym (P 20/19 i P 15/20).

Postanowieniem z 11 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Ke 398/22 WSA w Kielcach z urzędu podjął zawieszone postępowanie sądowe, na skutek wydanego w sprawie P 20/19 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r.

W piśmie procesowym z 31 stycznia 2024 r. (data wpływu do tut. Sądu 6.02.2024 r.) skarżąca wystąpiła o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 22 lutego 2024 r. do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków w sprawach sygn. akt II OSK 166/18 oraz II OSK 1954/19, w których NSA zadał pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, ze względu na które WSA w Kielcach zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej, która w obu ww. sprawach wniosła skargi kasacyjne, zarzuty w nich podniesione są analogiczne do zawartych w skardze na uchwałę krajobrazową Miasta K., przede wszystkim w kwestii obowiązku dostosowania do zapisów uchwały krajobrazowej istniejących w dniu jej wejścia w życie legalnych nośników reklamowych skarżącej.

W piśmie procesowym z 14 lutego 2024 r. (data wpływu do tut. Sądu 19.02.2024 r.) skarżąca podtrzymała wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości ewentualnie wniosła (co najmniej) o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 1 i ust. 3 – 7 jej zapisów. Na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Postanowieniem z 22 lutego 2024 r. Sąd na podstawie art. 126 p.p.s.a. zawiesił postępowanie. Na wniosek skarżącej z 8 lipca 2024 r. Sąd postanowieniem z 8 sierpnia 2024 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe.

W piśmie procesowym z 18 września 2024 r. (data wpływu do tut. Sądu 27.09.2024 r.) skarżąca ponowiła wniosek o stwierdzenie w całości zaskarżonej uchwały, ewentualnie wniosła (co najmniej) o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 1 i ust. 3 – 7 jej zapisów. Dokonała również przeglądu orzecznictwa na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miasta K. z dnia 21 kwietnia 2022 r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, obowiązujących zgodnie z § 1 tej uchwały, na obszarze Gminy K., podjęta na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podstawę prawną wniesienia skargi na ww. uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn.zm.) dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16).

Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie, że wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie strony uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę.

W niniejszej sprawie strona skarżąca wywiodła swój interes prawny z faktu prowadzenia na terenie całego kraju działalności gospodarczej w zakresie reklamy zewnętrznej, w ramach której na obszarze miasta K. wzniosła tablice i urządzenia wolnostojące tzw. bilboardy, o standardowej powierzchni 18m2, na podstawie zaakceptowanych przez właściwe organy zgłoszeń robót budowlanych. Powyższe oznacza, że ww. obiekty podlegają określonym w uchwale regulacjom m.in. poprzez nałożenie na stronę skarżącą obowiązku dostosowania wzniesionych przez nią legalnie tablic i urządzeń reklamowych, do zasad (ograniczeń) przewidzianych w ustawie.

Uwzględniając podniesioną argumentację należy zatem przyjąć, że skarżąca wykazała naruszenie interesu prawnego, wynikającego z prawa swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz z przysługującego jej prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów Kodeksu cywilnego, w tym art. 140. Niewątpliwie zaskarżona uchwała nakładając w § 15 ust. 1 obowiązek dostosowania istniejących już tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów do ustalonych w niej zasad i warunków, wpływa na sytuację prawną strony skarżącej.

Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej pozwala Sądowi na dokonanie oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. dopiero stwierdzenie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w sposób istotny narusza przepisy prawa prowadzi do stwierdzenia jej nieważności.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu. Takie też naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została podjęta w ramach upoważnienia zawartego w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane. Uchwała o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 u.p.z.p). W § 15 ust. 1 ustalono 36. miesięczny termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ( w tym szyldy) do zasad i warunków określonych w uchwale; w ust. 3 wskazano, że każda tablica reklamowa i urządzenie reklamowe, które – rozpatrywane odrębnie, jako pojedynczy nośnik – nie spełnia zasad i warunków określonych w uchwale, winna być usunięta i ewentualnie zastąpiona nową, spełniającą ww. warunki; w ust. 4 określono sposób dostosowania tablic reklamowych albo urządzeń reklamowych do wymogów uchwały; w ust. 5 podano zasady według których następuje usunięcie poszczególnych wolnostojących tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych; w ust. 6 podano zasady według których następuje usunięcie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach budowlanych.

Dla dokonania prawidłowej wykładni art. 37a ust. 9 u.p.z.p. istotne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 wydany na skutek przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego, które dotyczyło możliwości egzystencji w polskim systemie prawnym uchwały krajobrazowej pozbawionej stosownego mechanizmu kompensacyjnego. Udzielając odpowiedzi Trybunał orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w uchwale, bez zapewnienie ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał podzielił w pełni zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w pytaniach prawnych, że ustawodawca konstruując przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. dopuścił się pominięcia prawodawczego. Przyznał bowiem podmiotom czas pozwalający na dostosowanie się do się do zasad i warunków umieszczania nośników reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając uchwałodawcy lokalnemu ustalenie konkretnych ram czasowych, który powinien uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy mechanizmu kompensacyjnego, przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Oznacza to, że regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie, wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie powyższa regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył obowiązek wprowadzenia takiej regulacji, która zapewniłaby podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, skorzystanie z mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest niezgodny z Konstytucją. Powoduje to bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych (bądź dokonali zgłoszenia robót), działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo zezwoliło na taką działalność.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Oznacza to, że skutkiem tego wyroku nie jest derogowanie z systemu prawnego określonego w nim przepisu, a jedynie usunięcie niekonstytucyjnego rozumienia art. 37a ust. 9 u.p.z.p., którą to okoliczność Sąd musi brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Jak wskazał NSA w wyroku z 24.04.2024 r. w sprawie sygn. akt II OSK 166/18, skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych obiektów.

Jakkolwiek Rada Miasta K., zobowiązana do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie takiej regulacji nie mogła samodzielnie wprowadzić do zaskarżonej uchwały, to jednak wobec niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie określonym w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały w trakcie kontroli sądowej.

Z podniesionych wyżej względów, przepisy art. 15 ust. 1 i ust. 3-6 zaskarżonej uchwały, które w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej C. W. zlokalizowanych na obszarze Gminy K. istniejących w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej nie przewidują ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego temu podmiotowi na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji należało uznać za sprzeczne z prawem i naruszające art. 37a ust. 9 w zw. z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i stwierdzić ich nieważność.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności całej uchwały. W wywiedzionej skardze nie wykazano naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jak również nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności przemawiających za koniecznością podjęcia takiego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Skarżąca nie jest uprawniona do wniesienia skargi w imieniu innych podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie mogłyby zostać naruszone przepisami zaskarżonej uchwały. Skarżąca nie ma interesu prawnego umożliwiającego jej reprezentowanie innych podmiotów. Nadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie tablic i urządzeń reklamowych, których posiadanie na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą skarżąca wykazała, natomiast nie wykazała interesu prawnego w odniesieniu do pozostałych elementów tej uchwały tj. obiektów małej architektury czy też ogrodzeń.

Nie można podzielić argumentacji skarżącej w odniesieniu do zarzutów zawartych w punkcie 3 petitum skargi tj. dotyczących uprzywilejowanego traktowania w uchwale niektórych określonych typów tablic i urządzeń reklamowych tj. nośników na wiatach przystankowych oraz kioskach i ich dopuszczenie z jednoczesnym wprowadzeniem faktycznego zakazu realizacji innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących, w szczególności typu billboard (zwane w uchwale tablicą reklamową wolnostojącą formatu R3 i R4 ), bez uzasadnienia pogorszenia sytuacji prawnej ich operatorów i właścicieli w stosunku do właścicieli i operatorów innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, umieszczonych na wiatach przystankowych oraz na kioskach biletowo-gazetowych. Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Gminie przysługuje prawo do władczego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, tzw. władztwo planistyczne. Prowadząc ustawowo określoną działalność planistyczną organy jednostki samorządu terytorialnego muszą uwzględnić wartości i merytoryczne wymogi wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. do których m.in. należą: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagania architektoniczne i krajobrazowe, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby interesu publicznego, a także prawo własności. Organy podejmując prawnie wiążące ustalenia w tym zakresie powinny dokonywać ważenia tychże wartości w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowiącego przez nie prawa, czy też zasad ochrony. Przy dokonywanej przez sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego - również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności. Na mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), wprowadzono do porządku prawnego rozwiązania, które mają powstrzymać degradację krajobrazu oraz zapewnić jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu, tablic i urządzeń reklamowych. Celem przepisów art. 37a u.p.z.p. było dokonanie kompleksowej i całościowej zmiany w zakresie uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała cel ten realizuje, albowiem jest ona ukierunkowana na ograniczenie liczby nośników reklamowych w przestrzeni, a także na zmniejszenie ich gabarytów (co dotyczy zwłaszcza nośników wielkoformatowych wykorzystywanych przez spółkę). Podejmowane w tym zakresie działania mają doprowadzić do stanu, w którym nośniki reklamowe przestaną stanowić dominujący element przestrzeni i będą z nią tworzyć spójną całość. Ingerencja w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek) pozostaje w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których Rada Miasta K. ustanowiła określone zasady i warunki usytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na terenie miasta K.. Zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych dotyczą wszystkich podmiotów jednakowo, według takich samych reguł. Wszystkie ograniczenia mają charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Nie można zatem przyjąć, że zostały ustalone z naruszeniem zasady równości czy też dyskryminują w sposób nieuprawniony skarżącą. Ustalenie rozmiarów i sposobu usytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na terenie miasta K. niewątpliwie ogranicza prawa własności skarżącej spółki, jednakże przyjęte rozwiązania mają swoje usprawiedliwienie, biorąc pod uwagę interes publiczny. Nie ulega także wątpliwości, że ograniczenia zostały wprowadzone przepisami prawa miejscowego, wydanymi na podstawie przepisu rangi ustawowej, w ramach upoważnienia zawartego w art. 37a u.p.z.p. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania zapisów zaskarżonej uchwały:

- dopuszczających sytuowanie tablic i urządzeń reklamowych do 3m2 powierzchni ekspozycyjnej na wiatach przystankowych oraz kioskach biletowo-gazetowych (§ 5 ust. 5 pkt 7 i 8);

- zakazujących sytuowania wolnostojących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w strefach A i D (centrum i tereny zielone K.) - § 11 ust. 3;

- wyznaczających strefy zakazu sytuowania wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych w stosunku do innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych po tej samej stronie jezdni (§ 12 ust. 4);

- wyznaczających strefy zakazu sytuowania wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych w stosunku do innych elementów infrastruktury, takich jak budynki czy wiaty przystankowe (§ 12 ust.5).

Z podanych wyżej przyczyn, Sąd w części opisanej w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. uwzględnił skargę w części dotyczącej § 15 ust. 1 i ust. 3-6 zaskarżonej uchwały, stwierdzając jej nieważność, zaś w pozostałym zakresie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt II wyroku).

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego organu, obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2023. poz. 1935), 17 zł opłata od udzielonego pełnomocnictwa oraz 300zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.