Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 650/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26  ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Asesor WSA Kamila Paszowska – Wojnar (sprawozdawca), Anna Kuczyńska – Szczytkowska, Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. przy udziale Prokuratora Rejonowego w Wałbrzychu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr SKO 4123/5/2021 w przedmiocie zwrotu kwoty nadmiernie pobranej dotacji na rok 2018 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wałbrzyskiego z dnia 12 stycznia 2021 r. nr 4332.4/2020; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 17 817 (siedemnaście tysięcy osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. (nr SKO 4123/5/2021) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Starosty Wałbrzyskiego z dnia 12 stycznia 2021 r. (nr 4332.4/2020) zobowiązującą M. S., osobę fizyczną prowadzącą Niepubliczną Szkołę Podstawową Specjalną przy [...], ul. [...],[...] S. (dalej: skarżąca, strona), do zwrotu do budżetu Powiatu Wałbrzyskiego kwotę nadmiernie pobranej dotacji na rok 2018 w wysokości 699 961,48 zł oraz określającą termin naliczenia odsetek należnych od wyżej wskazanej kwoty, naliczanych jak od zaległości podatkowych, od dnia 27 sierpnia 2019 r.

Z uzasadnienia tej decyzji oraz akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji w dniach od 24 maja 2019 r. do dnia 26 lipca 2019 r. przeprowadził u strony kontrolę gospodarowania środkami publicznymi obejmującą część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywanie obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczania za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 maja 2019 r. W trakcie kontroli rozszerzono okres objęty kontrolą o czas od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. W ustaleniach kontroli zawartych w protokole z dnia 12 sierpnia 2019 r. (nr [...]) wskazano, że skarżąca przyjmowała do szkoły i wykazywała w dokumentacji pedagogiczno-organizacyjne uczniów, którzy nie osiągnęli wieku szkolnego i nie powinni być uczestnikami zajęć edukacyjnych i wychowawczych oraz uczniów, którzy ukończyli edukację w gimnazjum i w szkołach macierzystych uczęszczali do szkół ponadgimnazjalnych. Ustalono również, że strona, w rozliczeniach miesięcznych, nie podawała stanu uczniów na dzień składania rozliczenia (zgodnie z zapisami uchwały nr XXXIV/11/2018 Rady Powiatu Wałbrzyskiego z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania), a sumę uczniów, którzy w danym miesiącu przebywali w zespole szkół.

Po przytoczeniu stosowanych przepisów prawa, w tym w szczególności art. 90 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm, dalej jako: u.s.o.) oraz art. 25 ustawy z dnia z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2017 poz. 2203 ze zm., dalej jako: u.f.z.o.), organ pierwszej instancji uznał, że skoro w placówce prowadzonej przez stronę uczniowie nie przybywają w okresie od dnia 1 września do 31 sierpnia roku następnego, a jedynie na terminowych turnusach, dotacja musi być przyznana na każdego ucznia w kwocie równej okresowi pobytu dziecka w szkole, a to wobec uznania, iż wskazane wyżej przepisy u.s.o. i u.f.z.o. stanowią o przysługiwaniu dotacji na każdego ucznia, nie natomiast na każdego ucznia w każdym miesiącu.

W celu oceny zgodności liczby uczniów wykazanych w bazie danych Systemu Informacji Oświatowej (SIO) ze stanem faktycznym, podczas przeprowadzonej kontroli porównano zapisy w zestawieniach zbiorczych udostępnionych przez dyrektora placówki z zapisami w księgach uczniów. Stwierdzono, że podana liczba uczniów w zestawieniu danych SIO nie jest średnią miesięczną liczbą uczniów i wychowanków obliczoną w danym roku szkolnym według Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych do Systemu Informacji Oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.17.

Wobec wątpliwości co do sposobu wyliczenia dotacji oświatowej należnej szkole zorganizowanej w podmiocie leczniczym, jak i wobec opinii przedłożonej w toku postępowania przez stronę, Starosta Wałbrzyski zlecił przeprowadzenie opinii przez wyspecjalizowany podmiot zewnętrzny, we wnioskach której podano, że w przypadku szkół zorganizowanych w podmiotach leczniczych do finansowania uczniów tych szkół wykorzystywane są dane o średniorocznej liczbie uczniów wskazanych w systemie informacji oświatowej. Otrzymywane przez samorząd w formie subwencji oświatowej środki finansowe są następnie w formie dotacji przekazywane do szkół nie samorządowych. Wyjaśniono także, że przepisy materialne dotyczące dotowania uczniów szkół niepublicznych do roku 2017 były określone w art. 90 u.s.o., a od dnia 1 stycznia 2018 r. regulują jej przepisy u.f.z.o., natomiast wysokość dotacji na ucznia szkoły odnosi się do kwot przewidzianych w subwencji oświatowej na danego ucznia danej szkoły. Tym samym – zdaniem opiniujących – przy sposobie obliczania dotacji konieczne jest posługiwanie się algorytmem podziału subwencji oświatowej, w tym sposobem ustalania liczby uczniów zgodnie z obowiązującymi przepisami. Opiniujący wskazali również, że udzielając dotację należy pogodzić zasadę udzielania dotacji na każdego ucznia z zasadą udzielania jej w wysokości przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej. W przypadku szkoły zorganizowanej w podmiocie leczniczym, subwencja oświatowa naliczana jest w oparciu o średnią liczbę uczniów w ciągu roku, liczona z dziennych stanów uczniów i dzielona przez liczbę dni nauki szkolnej (w przypadku szkoły) lub wszystkich dni w roku (w przypadku zajęć wychowawczych). Zasada ta jasno wskazuje, że nie jest możliwe uwzględnienie jako liczby uczniów wszystkich uczniów będących uczniami w ciągu miesiąca.

W następstwie wniesionego odwołania, w którym strona, zarzucając organowi pierwszej instancji szereg naruszeń przepisów postępowania oraz prawa materialnego, wniosła o uchylenie decyzji Starosty Wałbrzyskiego oraz umorzenie postępowania, względnie uchylenie tej decyzji w całości, organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przepisy u.s.o. i u.f.z.o. oraz podstawę zwrotu kwoty dotacji zawartą w art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: u.f.p.), stwierdzając, że prawidłowa wykładnia mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 26 ust. 1 u.f.z.o. prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia liczby uczniów i wychowanków zgłaszanych do dotacji należy wykazywać średnią stanów uczniów i wychowanków w danym miesiącu liczoną zgodnie z zasadami wynikającymi z Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych do Systemu Informacji Oświatowej. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo zatem organ pierwszej instancji zastosował metodę obliczania średniej liczby uczniów i wychowanków (do dwóch miejsc po przecinku) w miesiącu, a dokładniej w miesiącach od stycznia do grudnia 2018 r., akceptując stanowisko wyrażone na wniosek Starosty Wałbrzyskiego przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w piśmie z dnia 30 września 2020 r. (nr DWKI-WSPE.4035.654.2020.CZ). W konkluzji Kolegium – za poglądami wyrażonymi przez organ pierwszej instancji – przyjęło, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa (rozporządzenie w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawa o systemie informacji oświatowej) w przypadku szkół zorganizowanych w podmiotach leczniczych do finansowania uczniów tych szkół wykorzystywane są dane o średniorocznej liczbie uczniów wykazanych w systemie informacji oświatowej.

Co do sposobu wyliczenia kwoty nadmiernie wypłaconej dotacji za 2018 r. w wysokości 699 961,48 zł oraz poszczególnych jego składników, tj. kwoty dotacji należnej oraz kwoty dotacji nadmiernie pobranej za poszczególne miesiące od stycznia do grudnia 2018 r., liczby uczniów i wychowanków w poszczególnych miesiącach od stycznia do grudnia 2018 r., organ odwoławczy przyjął za prawidłowe ustalenia kontroli zawarte w protokole z dnia 12 sierpnia 2019 r. (nr [...]), przyjętego jako dowód w sprawie. Uznał także, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe; właściwe postępując z wnioskami dowodowymi strony. Natomiast odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu, Kolegium uznało, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia. Wnioski przedstawione w punktach 3-8 uznano za bezzasadne, albowiem ich przedmiotem nie są okoliczności faktyczne mające znaczenie dla przedmiotowej sprawy dotyczącej rozliczenia dotacji oświatowej za 2018 r., natomiast w przypadku wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii sporządzonej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne na okoliczność ustalenia sposobu wyliczenia wysokości przysługującej dotacji, Kolegium uznało, iż dokument ten nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w 2014 r. Co do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości, Kolegium uznało, że ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie rozliczenia dotacji oświatowej znalazły wyraz w protokole kontroli z dnia 12 sierpnia 2019 r., natomiast do wykonania obliczeń liczby uczniów/wychowanków, dotacji należnej oraz dotacji nadmiernie pobranej w poszczególnych miesiącach spornego roku, nie jest konieczna wiedza specjalistyczna.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przez organ odwoławczy dokładnie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy;

2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), poprzez powielenie naruszenia organu pierwszej instancji polegającej na niewskazaniu podstawy prawnej wydania decyzji - organ I instancji powołał przepisy ustawy o finansach publicznych, które w istocie stanowią podstawę formalną wydania decyzji (dają organowi kompetencję do jej wydania), natomiast nie został wskazany zarówno przez organ I instancji jak i przez organ odwoławczy przepis prawa, który miałby zostać naruszony przez stronę (co uprawniałoby organ do skorzystania z kompetencji do wydania decyzji);

3) naruszenie przepisu prawa materialnego, mianowicie art. 252 ust. 3 u.f.p. polegające na braku wskazania przepisów odrębnych, z którymi pobrana dotacja miałaby być niezgodna, a dokładnie wskazanie podstawy prawnej rozliczania dotacji według średniej liczby dzieci a nie faktycznej liczby dzieci w danym miesiącu;

4) naruszenie przepisu prawa materialnego, mianowicie art. 26 ust. 1 u.f.z.o. (w brzmieniu na dzień udzielania dotacji), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że pojęcie "dotacji na każdego ucznia" winno być modyfikowane przez wskazanie "średnich stanów uczniów";

5) naruszenie przepisu prawa materialnego, mianowicie art. 25 ust. 1 u.f.z.o. (w brzmieniu na dzień udzielania dotacji) poprzez jego błędne zastosowanie – skarżąca prowadziła szkołę niepubliczną, a przepis traktuje o szkole publicznej;

6) naruszenie przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. i art. 78 k.p.a. poprzez uznanie zasadności odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, w tym w szczególności przesłuchania w charakterze świadka A. B., w tym aprobujące użycie przez organ I instancji nieznanej procedurze czynności "odrzucenia wniosku dowodowego";

7) naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy poprzez przyjęcie, że znajdująca w aktach sprawy opinia C. s.c. stanowi stanowisko własne organu I instancji, gdy jest to opinia zlecona przez organ z naruszeniem przepisu art. 84 § 1 k.p.a.;

8) naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy poprzez zaniechanie powołania biegłego w zakresie rozliczenia wartości dotacji pomimo, ze owo rozliczenie wymaga wiadomości specjalnych z zakresu rachunkowości oraz księgowości;

9) naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu wniosku o dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w treści odwołania na etapie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy;

10) naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. oraz poprzez przyjęcie za organem I instancji ustaleń faktycznych w sposób nie mający podstawy prawnej - organ I instancji prowadząc kontrolę i sporządzając pokontrolny protokół w ani jednym miejscu nie wskazał podstawy prawnej prowadzonych przez siebie wyliczeń, tożsamą wadą dotknięta jest również decyzja, która przenosi ustalenia faktyczne wprost z protokołu, w ostateczności organ odwoławczy powielił ustalenia z pominięciem powołania podstawy prawnej.

Strona wniosła jednocześnie o uzupełnienie akt poprzez dołączenie do nich:

1) wszystkich decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawach skarżącej (m.in. o sygn. akt SKO 4123/31/2019, SKO 4123/29/2019, SKO 4123/32/2019, SKO 4123/33/2019, SKO 4123/34/2019);

2) dokumentu w postaci protokołu przesłuchania świadka A. B. z dnia 23.12.2020 r., sygn. akt Starosty Wałbrzyskiego OR.4331.5.2020 oraz z dnia 13.10.2020 r., sygn. akt Starosty Wałbrzyskiego OR.3153.6.1.2020 - oba na okoliczność przyznania przez świadka A. B. prowadzenia wszystkich postępowań przeciwko M. S., a zatem wystąpienia przesłanek wyłączenia świadka a co za tym idzie uchylenia decyzji;

3) dokumentu w postaci opinii sporządzonej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne sporządzoną na okoliczność ustalenia sposobu wyliczania wysokości przysługującej dotacji dla Niepublicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej przy [...] w S. poprzez przyjęcie zasady podawania faktycznej liczby uczniów za rok 2014 r.

Wobec nierozpoznania wniosków dowodowych strona wniosła o dopuszczenie dowodu z:

1) opinii biegłego z zakresu rachunkowości z listy Prezesa Sądu Okręgowego w Świdnicy na okoliczność ustalenia wysokości przysługującej dotacji dla Niepublicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej przy [...] w S.;

2) protokołu kontroli doraźnej w zakresie realizacji przez dyrektorów szkół i placówek doraźnych zaleceń, o których mowa w art. 33 ust. 4 u.s.o. dotyczących wypełniania plików Systemu Informacji Oświatowej, z dnia 25.3.2014 r. - Niepublicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej w S. przy ul. [...];

3) protokołu kontroli doraźnej w zakresie realizacji przez dyrektorów szkół i placówek doraźnych zaleceń, o których mowa w art. 33 ust. 4 u.s.o. dotyczących wypełniania plików Systemu Informacji Oświatowej, z dnia 25.3.2014 r. - Niepublicznego Gimnazjum Specjalnego w S. przy ul. [...];

- obu na okoliczność ustaleń w zakresie faktycznej ilości uczniów w roku 2014 oraz wdrożenia wyników ustaleń i kontroli z lat poprzednich;

4) protokołu kontroli doraźnej w zakresie wypełniania plików Systemu Informacji Oświatowej na dzień 30.9.2012 r. - Niepublicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej w S. przy ul. [...];

5) protokołu kontroli doraźnej w zakresie wypełniania plików Systemu Informacji Oświatowej na dzień 30.9.2012r. - Niepublicznego Gimnazjum Specjalnego w S. przy ul. [...];

- obu na okoliczność ustaleń w zakresie faktycznej ilości uczniów w obu placówkach edukacyjnych w badanym okresie.

W związku z tak postawionymi zarzutami, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postepowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując w pełni swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło jednocześnie, że przedmiotem sporu nie jest stan faktyczny sprawy (strona nie podnosi w tym zakresie żadnych konkretnych zarzutów), lecz sposób interpretacji przepisów prawa materialnego dokonany w zaskarżonej decyzji. Zatem zdaniem organu podniesione w odwołaniu i w skardze do Sądu wnioski dowodowe są bezzasadne i nie zasługują ma uwzględnienie. Organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie w całości jako nie mających znaczenia prawnego w sprawie - nie mających wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Dalej podał, że w zaskarżonej decyzji odstąpiono od dotychczas prezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska z uwagi na przychylenie się do prawidłowości stanowiska Ministerstwa Edukacji Narodowej i podzielenia w tym zakresie interpretacji przepisu art. 90 ust. 2a u.s.o. (obecnie art. 25 ust. 2 u.f.z.o.) dokonanej przez organ pierwszej instancji a opartej na piśmie Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 30.09.2020 r. (nr DWKI-WSPE.4035.654.2020.CZ), stanowiącym odpowiedź na pismo Starosty Wałbrzyskiego. Stanowisko to zostało uznane za zgodne z prawem przez Prokuratora Rejonowego w Wałbrzychu.

Na rozprawie Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wszystkie wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.).

Podkreślić należy, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organ w postępowaniu administracyjnym. Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2099/05). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Sąd jest także zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06).

W tak określonym zakresie kognicji Sad uznał skargę za zasadną, choć nie podzielił wszystkich ze zgłoszonych przez skarżącą zarzutów.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że stosownie do treści art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Jak stanowi natomiast przepis art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). Z przedstawionej wyżej definicji legalnej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynika, że ustalenie zaistnienia podstaw do zwrotu dotacji lub jej części o takim charakterze wymaga wykazania sprzeczności kwoty faktycznie otrzymanej dotacji z konkretnym przepisem prawa lub zapisami umowy regulującymi wysokość dotacji należnej.

W rozpatrywanej sprawie wysokość dotacji nie została określona w umowie, co powoduje, że podstaw do zwrotu dotacji należy upatrywać wyłącznie w sprzeczności kwoty otrzymanej dotacji z konkretnym przepisem prawa lub też w ustaleniu, iż dotacja została wypłacona w kwocie wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Sąd wskazuje, że wydanie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu wymaga przede wszystkim jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazania, która część dotacji i dlaczego została uznana za nadmiernie pobraną. Wspomnianym wyżej wymogom, warunkującym wydanie decyzji podporządkowane musi być prowadzone postępowanie administracyjne. W jego ramach powinny zostać zgromadzone niezbędne do rozstrzygnięcia materiały dowodowe, dokonana następnie swobodna ocena dowodów i w efekcie końcowym danie temu wszystkiemu należytego wyrazu w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 264/21, CBOSA).

W ocenie Sądu organy obu instancji nie ustrzegły się od dokonania w sprawie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę ustalenia wysokości należnej stronie dotacji oświatowej.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 26 ust. 1 u.f.z.o., nie zaś – jak słusznie wskazuje skarżąca – powoływany z nim zamiennie przez organ I instancji przepis art. 25 ust. 2 u.f.z.o., dotyczący szkół publicznych (skarżąca prowadzi szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej). Zarzucana przez skarżącą nieprawidłowość została jednak skorygowana przez organ II instancji, który powoływał się już wyłącznie na właściwą podstawę prawną przepis art. 26 ust. 1 u.f.z.o. i wyraźnie skorygował w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Powyższe uchybienie popełnione przez organ I instancji nie ma zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy.

Jak wynika zatem z art. 26 ust. 1 u.f.z.o., według stanu prawnego obowiązującego w 2018 r., niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa m.in. w art. 26 tej ustawy, są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6–8 ustawy – Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku bazowego.

Tym samym cytowana ustawa przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Przyznawane są one na cały rok kalendarzowy, a ich płatność jest dokonywana w formie 12 miesięcznych rat. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych określonych w ustawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, CBOSA, zapadły na tle przepisu art. 90 ust. 2a u.s.o. o analogicznej treści).

Z cytowanego przepisu art. 26 ust. 1 u.f.z.o. wynika zatem jednoznacznie, że szkoły niepubliczne, w tym – tak jak w niniejszej sprawie – niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu gminy, a nie na ucznia, który został ujęty w systemie informacji oświatowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie ustawy o systemie oświaty wielokrotnie wskazywano, że z przepisów tej ustawy wynika, iż dotacje przysługują na każdego ucznia w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Orzecznictwo to pozostaje aktualne na gruncie przepisów u.f.z.o. Podawana przez szkołę w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego wolę udzielenia dotacji planowana liczba uczniów (warunek wskazany w art. 90 ust. 2a u.s.o., obecnie w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.) służy organowi dotującemu jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 97/06, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 42/10, CBOSA).

Zawarty więc w art. 90 ust. 2a u.s.o. (obecnie art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.) warunek podania organowi właściwemu do udzielenia dotacji do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów pozwala podmiotowi dotującemu na realizację jego zadań poprzez zaplanowanie i uwzględnienie kwoty dotacji w budżecie, nie narusza natomiast zasady przyznawania dotacji na każdego ucznia. Zatem informacja o planowanej liczbie uczniów, o jakiej mowa w powołanym przepisie, ma jedynie walor szacunkowy i nie może ograniczać podstawy ustalenia wysokości dotacji na dany miesiąc, gdyż ta wyznaczana jest przez faktyczną liczbę dzieci w szkole w tym miesiącu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 2368/18, CBOSA).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15–21, art. 25, art. 26, art. 28–31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały, ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, CBOSA, na gruncie analogicznego przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego zasadnie uznaje się za nieprzypadkowe. Ma to służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, ale oczywiście – co istotne – w granicach upoważnienia oraz określonych przepisami prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1374/14, CBOSA; z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1290/18, CBOSA).

Warto także podnieść, że przez "tryb udzielania i rozliczania dotacji" należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację, co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 761/18, CBOSA). Jednakże zakres danych, o których mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. (analogicznie art. 38 ust. 1 u.f.z.o), nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie, jak warunki konieczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 388/14; z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2612/14, CBOSA; z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1290/18, CBOSA).

Sąd podkreśla, że upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji nie może być utożsamiane z upoważnieniem do ustalenia podstaw obliczania dotacji. Podstawy obliczania dotacji powinny być w uchwale uwzględnione, a nie ustalone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akr II GSK 1026/11, CBOSA). Organ ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli, lecz uwzględnia przy tym wynikające z ustawy podstawy obliczenia dotacji.

W rozpatrywanej sprawie, w wykonaniu wskazanej delegacji ustawowej, Rada Powiatu Wałbrzyskiego określiła w uchwale nr XXXIV/11/2018 z dnia 30 stycznia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 18 kwietnia 2018 r., poz. 2124) tryb udzielania o rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, wskazując w jej § 3 ust. 1, że dotacja udzielana jest jednostce oświatowej na wniosek organu prowadzącego, złożony dotującemu w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do uchwały, w wysokości określonej ustawą. Jak stanowi § 3 ust. 4 uchwały, organ prowadzący, w terminie do 10. dnia każdego miesiąca, składa dotującemu miesięczną informację o faktycznej liczbie uczniów według stanu na 5. dzień miesiąca, za który składana jest informacja – zwaną dalej informacją miesięczną – zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 2 do uchwały. Z kolei z § 5 ust. 1 powołanej uchwały wynika, że dotacja przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji zadań jednostki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a może być wydatkowana wyłącznie w sposób i na zasadach określonych ustawą. Prawodawca lokalny ustanowił także wiążący wzór rozliczenia miesięcznego, w którym zobowiązał podmiot dotowany do określenia liczby uczniów według stanu na wskazany dzień.

Skoro więc ustawowo wskazany parametr obliczania wysokości dotacji zobrazowany określeniem "na każdego ucznia" należy rozumieć jako rzeczywistą (faktyczną) liczbę uczniów, nie jest uzasadnione w świetle art. 26 ust. 1 u.f.z.o. dokonywanie operacji matematycznej polegającej na uśrednieniu liczby uczniów (wychowanków) w skali miesiąca, ponieważ ustawodawca wskazał, że dotacja przysługuje "na każdego ucznia" w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana "na jednego ucznia". Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 8 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1438/15 (CBOSA), użyte w tekście ustawy zaimki "każdy" i "jeden" wykluczają przyjęcie, że uczniem lub wychowankiem na którego przysługuje dotacja, jest abstrakcyjny podmiot, który może zostać wyrażony liczbą, uzyskaną w wyniku zaokrąglenia liczby niecałkowitej. W dalszej części powołanej wyroku Sąd słusznie skonstatował, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie dają upoważnienia do zdefiniowania pojęcia "rzeczywistej liczby uczniów" w sposób wyżej wskazany, albowiem z art. 90 ust. 2a u.s.o. (obecnie art. 26 ust. 1 u.f.z.o.) wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej liczbie uczniów.

W nawiązaniu do tego argumentu należy dodać, że w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1609/11 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował sposobu ustalania "rzeczywistej liczby uczniów" w danym miesiącu na skutek działania matematycznego, lecz stwierdził, iż nie przekracza zakresu upoważnienia ustawowego w odniesieniu do trybu udzielania i rozliczania dotacji, regulacja przewidująca obliczenie dotacji w poszczególnych miesiącach na każdego ucznia wykazanego w informacji miesięcznej o aktualnej liczbie uczniów, składanej przez podmioty dotowane do 5. dnia każdego miesiąca - według stanu na pierwszy dzień miesiąca.

Także i w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zobowiązanie uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podmiotu prowadzącego niepubliczna szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na konkretny dzień miesiąca nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 201/18, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 180/21, CBOSA).

Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że przepis art. 26 ust. 1 u.f.z.o. zawiera algorytm obliczania dotacji oświatowej przez przemnożenie faktyczne liczby uczniów (każdego ucznia) przez kwotę nie niższą niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Żaden z przepisów u.f.z.o. nie wyłączył ponadto zasady, że dotacja jest należna na każdego ucznia bez sformułowania w tym względzie dodatkowych kryteriów, od których zależałoby przyznanie dotacji, ani też nie wskazuje, aby każdy uczeń musiał uczestniczyć w zajęciach przez pełen miesiąc. Dotacja wyliczana jest bowiem w oparciu o podstawę, którą stanowi uczeń (w domyśle każdy uczeń, który korzysta z kształcenia w placówce oświatowej) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 101/18, CBOSA).

W tej sytuacji nie tylko nie ma takiej potrzeby, ale wręcz nieuzasadnione jest odesłanie w ramach wykładni systemowej zewnętrznej tego przepisu do zasad ustalania części oświatowej subwencji ogólnej jako podstaw obliczania należnej dotacji w sposób polegający na uśrednieniu liczby uczniów w skali miesiąca. Tym bardziej, że przepisy, które zdaniem organów orzekających w sprawie powinny normować sposób ustalania rzeczywistej liczby uczniów, tj. przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, nie dotyczą analizowanej materii, lecz służą wyłącznie za podstawę do zaplanowania środków wypłacanych samorządom w formie subwencji.

Należy przy tym podkreślić, że stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej, na które organy obu instancji powołały się w niniejszej sprawie, dotyczące sposobu wyliczenia należnej dotacji, jako niewiążąca prawnie opinia tego organu, podlega ogólnym zasadom oceny materiału dowodowego w kontekście okoliczności faktycznych danej sprawy. Niemniej, to Starosta Wałbrzyski, a następnie Kolegium jako organy ustawowo umocowane do prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących zwrotu dotacji, dokonują aktu stosowania prawa w indywidualnej i konkretnej sprawie, zatem to te organy, nie zaś minister właściwy do spraw edukacji, pozostają uprawnione do dokonania wiążącej interpretacji przepisów prawa w danej sprawie. W ocenie Sądu, uwzględnienie zaś stanowiska Ministerstwa Edukacji Narodowej w przedmiotowym zakresie, doprowadziłoby do wydania decyzji niezgodnej z przepisami prawa, tj. art. 26 ust. 1 u.f.z.o.

Podobnie należało ocenić zbieżną zresztą ze stanowiskiem Ministerstwa Edukacji Narodowej opinię prawną w sprawie sposobu udzielania dotacji dla szkół zorganizowanych w podmiotach leczniczych znajdującą się w aktach sprawy. Stanowi ona zresztą wyłącznie odzwierciedlenie stanowiska jej autorów i nie może zastąpić stosownego rozstrzygnięcia wydanego przez właściwy organ administracji publicznej.

Zwrócić należało ponadto uwagę, że w analizowanej sprawie istotne znaczenie ma charakter dotacji oraz charakter instytucji, która jest jej beneficjentem – tj. szkoła zorganizowana w podmiocie leczniczym. O ile faktycznie w szkołach zajęcia prowadzone są w sposób ciągły i liczba uczniów nie ulega zasadniczo zmianom, to już zupełnie inaczej sytuacja może kształtować się w placówce, w której – jak w niniejszej sprawie – działalność oświatowa i wychowawcza prowadzona jest względem osób przebywających na turnusach, a więc których liczba w danym dniu sprawozdawczym może być różna.

Powtórzyć należy, że tryb rozliczania dotacji, którego ustalenie należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego powinien doprowadzić do tego, aby dotacja faktycznie przyznana była na każdego dziecko, które korzysta z pomocy danej placówki, niezależnie od tego, w którym dniu miesiąca stało się uczestnikiem zajęć, a także przez jaki okres w danym miesiącu posiadało ten status. Przepisy uchwały powinny być więc tak skonstruowane i dostosowane do poszczególnych grup beneficjentów, aby mechanizm wypłacania dotacji umożliwił wypłacenie jej zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 1 u.f.z.o. W ocenie Sądu, w przypadku placówki prowadzącej zajęcia w podmiocie leczniczym, kwestia wskazywania liczby dzieci powinna zostać rozwiązania w taki sposób, który z jednej strony umożliwiłby weryfikację faktycznej liczby dzieci uczestniczących w zajęciach w danym miesiącu, a z drugiej strony nie ograniczałby zasady przyznawania dotacji na każde dziecko (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 101/18, CBOSA oraz z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 704/18, CBOSA).

Zasadne okazały się zatem w ocenie Sądu zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 u.f.z.o.

Niezależnie od powyższych uchybień, Sąd uznał także, że skoro istotą sprawy, w przypadku zwrotu dotacji, jest ustalenie kwestii jej pobrania w nadmiernej wysokości, to tym samym decyzja taka stwierdza te okoliczności, zaś stwierdzenie to ma charakter definitywny (wiążący), kończący sprawę w przedmiocie zwrotu dotacji. Tym samym decyzja określająca kwotę zwrotu dotacji stwierdza jednocześnie stanowczo okoliczność wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem albo ich pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Doręczenie takiej decyzji podmiotowi, któremu dotacje zostały udzielone, tworzy stan pewności co do zaistnienia tych okoliczności jak i momentu (dnia), od którego należy liczyć termin zwrotu takich należności do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisu art. 252 ust. 1 u.f.p. nie wynika, że opisane tam dotacje podlegają zwrotowi z dniem ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranej w nadmiernej wysokości, lecz w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1269/18, CBOSA).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem zajętym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1305/16 (CBOSA), że stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p. następuje dopiero w ostatecznej decyzji organu II Instancji. W orzecznictwie podkreśla się, że przez "stwierdzenie okoliczności" w omawianym kontekście rozumie się tylko czynność stanowczą i niepozostawiającą wątpliwości, co do jej merytorycznej zasadności. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 stycznia 2014 r., I SA/Sz 756/13; CBOSA).

W tym zatem zakresie decyzja organu pierwszej instancji, utrzymana następnie w mocy przez organ odwoławczy, w sposób nieprawidłowy określała moment rozpoczęcia naliczenia odsetek, wskazując w tym względzie na dzień 27 sierpnia 2019 r. Choć okoliczność uwzględnienia wskazanej daty nie została rozwinięta w treści decyzji organów, to jednak z analizy akt administracyjnych wynika, że termin rozpoczęcia naliczenia odsetek został określony jako upływ 15. dnia od daty podpisania protokołu kontroli dotacji w przewidzianej do tego procedurze, nie natomiast dzień doręczenia decyzji kończącej postępowanie jego stronie.

Sąd dostrzegł jednocześnie, że w istocie zbieżne z aktualną oceną prawną Sądu pozostawało dotychczasowe stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w odniesieniu do niniejszej sprawy w kasatoryjnej decyzji Kolegium z dnia 13 grudnia 2019 r. (nr SKO 4123/31/2019), które zostało następnie zmienione w zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że podobne, aprobowane przez tutejszy Sąd, stanowisko wyrażane było przez organ odwoławczy także w odniesieniu do innych okresów dotacyjnych (przykładowo w stosunku do roku 2015 w decyzji Kolegium z dnia 10 sierpnia 2020 r., nr SKO 4123/14/2020). Skoro organ formułował tożsame oceny prawne względem poszczególnych okresów dotacyjnych na przestrzeni co najmniej kilku miesięcy, przy jednoczesnym braku zmiany podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, doszło zdaniem Sądu do naruszenia wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a. zasady konsekwencji w postępowaniu administracyjnym polegającej na respektowaniu utrwalonej praktyki administracyjnej. Choć stabilność orzecznictwa organów administracji i związana z nią zasada zaufania nie są wartościami bezwzględnymi, to w warunkach rozpatrywanej sprawy Sąd nie dopatrzył się usprawiedliwionych podstaw (wynikających z okoliczności faktycznych jak i prawnych), które pozwoliłyby na odstąpienie przez organ administracji od wyrażonego uprzednio poglądu. Za taką okoliczność nie sposób uznać – jak wskazuje Kolegium w odpowiedzi na skargę – stanowiska Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz opinii prawnej sporządzonej na zlecenie Starosty Wałbrzyskiego, albowiem doprowadziło to w konsekwencji do zaaprobowania błędnego poglądu.

W zakresie zarzucanego naruszenia art. 252 ust. 3 u.f.p. Sąd uznał, że organy obu instancji w istocie wskazały, z jakich przepisów odrębnych względem u.f.p. wywiodły podstawę do uznania, iż doszło do pobrania przez skarżącą części dotacji w nadmiernej wysokości. Był nim powoływany wielokrotnie art. art. 26 ust. 1 u.f.z.o. (w brzmieniu obowiązującym w roku 2018) poddany określonemu w decyzjach procesowi wykładni. Z tego też względu powołany na tę okoliczność zarzut dotyczący naruszenia art. 6 k.p.a. nie był uzasadniony.

Odnosząc się natomiast do zarzucanego przez skarżącą naruszenia szeregu przepisów postępowania, należało w pierwszej kolejności uwzględnić fakt, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjne uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego.

Organy obu instancji uwzględniły w toku prowadzonego postępowania te okoliczności faktyczne, które ich zdaniem miały istotne znaczenia dla sprawy wobec wyinterpretowanego art. 26 ust. 1 u.f.z.o. – choć zdaniem Sądu błędnie – mechanizmu uśredniania stanów uczniów w poszczególnych miesiącach 2018 r. Dotyczyły one zatem sposobu prezentowania przez skarżącą w comiesięcznych informacjach sumy liczby uczniów w szkole w roku 2018, a także należnej kwoty dotacji ustalonej w toku kontroli przeprowadzonej przez organ dotujący. To doprowadziło Sąd do przekonania, że powołane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. (przez niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego sprawy), art. 78 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. (przez uznanie zasadności odmowy przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dowodów zawnioskowanych przez stronę), art. 84 § 1 k.p.a. (przez przyjęcie, że znajdująca się w aktach sprawy opinia prawna stanowi własne stanowisko organu pierwszej instancji), art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. (przez zaniechanie powołania biegłego w zakresie rozliczania wartości dotacji), art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. (przez zaniechanie rozpoznania wniosku o dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w treści odwołania) oraz art. 136 § 1 k.p.a. (przez przyjęcie za organem pierwszej instancji ustaleń faktycznych w sposób nie mający podstawy prawnej) nie okazały się usprawiedliwione.

Należało uwzględnić, że w istocie stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był kwestionowany, w przeciwieństwie do sposobu jego ustalenia w drodze odpowiednich środków dowodowych (także wnioskowanych przez stronę) czy wykorzystania tych z nich, które nie powinny mieć statusu dowodu, a wątpliwości skarżącej co do zgodności zaskarżonej decyzji z prawem opierały się na ustaleniu przez organy obu instancji sposobu naliczenia dotacji wbrew treści art. 26 ust. 1 u.f.z.o. Skoro spór w toczącym się postępowaniu dotyczył treść normy prawnej wyznaczającej właściwy sposób (mechanizm, algorytm) ustalenia dotacji oświatowej, nie okazało się przydatne prowadzenie postępowania dowodowego z wykorzystaniem chociażby wnioskowanej przez skarżącą opinii biegłego z zakresu rachunkowości.

Jednocześnie Sąd uznał, że brak wydania przez organy obu instancji postanowienia o odmowie dopuszczenia wniosków dowodowych zawnioskowanych w toku postępowania stanowi uchybienie procesowe, jednak pozostającym bez istotnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia wobec przekonania, że fakty, mające zostać za ich pomocą ustalone, nie miały znaczenia dla sprawy.

Sąd uznał za niecelowe dla rozstrzygnięcia uzupełnianie akt administracyjnych o dokumenty zawnioskowane przez skarżącą w treści skargi, uznając, że zgromadzone i przekazane Sądowi akta administracyjne są wystarczające, a ponadto odzwierciedlają stan dowodów, w oparciu o które sprawę rozstrzygały organy obu instancji. Sąd w oparciu o treść art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu powyższe przesłanki do uwzględnienia złożonych wniosków dowodowych w sprawie nie zaistniały. Prowadzenie szeroko zakrojonego postępowania dowodowego jest bowiem rzeczą organu, a nie sądu administracyjnego.

W konsekwencji powyższych ocen, należało uznać, że orzekające w sprawie organy obu instancji oparły się na brzmieniu art. 26 ust. 1 u.f.z.o. nie mającym podstaw w rezultacie jego wykładni, błędnie wywodząc podstawy do uśredniania liczby uczniów objętych dotacją w poszczególnych miesiącach 2018 r., a tym samym konieczna jest ponowna ocena materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji pod kątem stanu prawnego zinterpretowanego przez Sąd w ramach dokonanej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Organy błędnie także zinterpretowały określoną w art. 252 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 u.f.p. okoliczność rozpoczęcia biegu terminu naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wałbrzyskiego z dnia 12 stycznia 2021 r., nr 4332.4/2020.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 17 817 zł składają się: wpis sądowy w kwocie 7 000 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 10 800 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.