Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1300/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 12 ust. 1, art. 27
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. (S.) na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 28 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 grudnia 2022 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M.", oznaczoną dalej w skrócie jako: "zaskarżona uchwała" lub "Zmiana Studium". Materialnoprawną podstawę tej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., w skrócie: "u.p.z.p.") w związku z uchwałą Nr [...] z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M.

W dalszej kolejności, w dniu 22 lutego 2023 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w miejscowości T. dla terenu położonego przy ul. [...], w rejonie istniejących gazociągów wysokoprężnych (publ. Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r. poz. [...]), oznaczoną dalej w skrócie jako: "MPZP". Jako materialnoprawną podstawę tej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W skardze z dnia 15 czerwca 2023 r. A. S. (dalej: "skarżący"), domagał się stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania studium zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 15 ust. 1 zd. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez równoległe prowadzenie prac planistycznych MPZP i zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 10 października 2002 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. ze zmianami (oznaczonej dalej w skrócie: "Studium"), zwłaszcza przeprowadzenie wszystkich kluczowych etapów procedury planistycznej uchwalenia MPZP, w oparciu o projekt uchwały zmieniającej Studium, w tym także etapu polegającego na sporządzeniu projektu MPZP, co doprowadziło do naruszenia trybu i zasad jego sporządzenia, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zaskarżona uchwała została zainicjowana wnioskami pozornie zainteresowanych mieszkańców w zakresie zmian przeznaczenia terenów przy braku takich wniosków ze strony skarżącego. Skutkowało to naruszeniem zasad sporządzania zmian do istniejącego Studium i miało bezpośredni wpływ na uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP, tj. uchwałę Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 24 listopada 2021r. w sprawie przystąpienia do uchwalenia MPZP. Końcowo doprowadziło to do przeznaczenia terenów niezurbanizowanych na cele mieszkaniowe, czyli istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 4, art. 9 ust. 2 i ust. 3a, art. 10 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez brak sporządzenia zaktualizowanego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę i wybiórczą aktualizację danych stanowiących podstawę tego bilansu. Brak w pełni wykształconej zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej, zdaniem skarżącego. nie może stanowić podstawy zaskarżonej uchwały. Przeznaczenie terenów na cele zabudowy mieszkaniowej pozbawia go prawa do prowadzenia działalności rolniczej na jego działce. W Gminie M. bowiem zmniejsza się liczba ludności i jest ujemny przyrost naturalny, a bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę nie wykazuje takiej konieczności. Występuje tam również brak zaplecza w postaci infrastruktury technicznej i drogowej, a "teren" podzielony jest przez gazociągi, które uniemożliwiają spójne zagospodarowanie. Tym samym, doprowadziło do istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz ust. 3 i 4 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz istoty konstytucyjnych praw skarżącego (por. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wskazuje to na brak wyważenia interesu publicznego i prywatnego, przy ustaleniu nowego przeznaczenia terenu oraz brak dążenia do ochrony już istniejącego stanu zagospodarowania, wynikającego z analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, oraz strategii rozwoju Województwa Śląskiego (uchwała nr [...] Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 29 sierpnia 2016 r.) oraz jego planu zagospodarowania przestrzennego, który w dokumencie obszarów funkcjonalnych oznaczył Gminę M. jako wiejski obszar (gmina wiejska). Doprowadziło to zdaniem skarżącego do naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 12 ust. 1 w związku z § 85 ust. 1 i § 66 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez brak obligatoryjnych elementów zaskarżonej uchwały, wewnętrzną jej sprzeczność i nieczytelność. W uzasadnieniu zajętego w sprawie stanowiska skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości T., gmina M. Jego działka jest oznaczona numerem ewidencyjnym 2, obręb [...], ma powierzchnię 1,6226 ha. Sąd Rejonowy w Z. prowadzi dla niej księgę wieczystą nr [...], obecnie w MPZP przeznaczonej pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolami od 1MN do 4MN oraz w pozostałym zakresie pod teren zieleni naturalnej oznaczone symbolami 1ZN i teren rolniczy o symbolu 1RN (w części tekstowej oraz graficznej MPZP). Dotychczas przedmiotowa nieruchomość w Studium zagospodarowania przestrzennego, przed jego zmianą, była terenem obszaru pastwisk i gruntów rolnych oznaczonych symbolem "PSVI", RIVb i RV, a na sąsiedniej działce nr 1 (należącej do dziadka skarżącego), aktualnie prowadzona jest działalność hodowli brojlerów. Skarżący na własnej działce chciał również budować budynek inwentarski do chowu brojlerów wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Wniosek w tym zakresie, dotyczący decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, został zawieszony postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 25 kwietnia 2023 r. do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej w zaskarżonej uchwale o symbolu MPm (tereny w przeważającym zakresie przeznaczone pod tereny rozbudowy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami o cechach i standardach charakterystycznych dla osiedli podmiejskich, oraz w pozostałym zakresie pod - tereny łęgowe o symbolu RZL, a także tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej o symbolu RP) narusza interes skarżącego i uniemożliwia jego plany inwestycyjne, które były wdrażane jeszcze przed jej uchwaleniem. Zdaniem skarżącego Rada Gminy M. naruszyła i przekroczyła granice władztwa planistycznego, a tym samym prawo jego własności oraz chronione konstytucyjnie prawo wolności do zagospodarowania terenu i prowadzenia działalności rolniczej, czyli art. 28 ust. 1 w związku art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wywiódł również wniosek, że jedynym celem Studium było pozbawienie możliwości prowadzenia przez niego na własnej działce planowanych już wcześniej działań inwestycyjnych. Nie dokonano również bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w oparciu o art. 10 ust. 5 pkt 1-4 u.p.z.p., z uwzględnieniem analiz, w tym sytuacji demograficzno-społecznej Gminy M. i tzw. chłonności obszarów w podziale na funkcje zabudowy. Skarżący zauważył nieścisłości w elementach zaskarżonej uchwały, które nie odsyłają do konkretnych jednostek redakcyjnych oraz nie znalazły się w ujednoliconej wersji, bowiem Gmina M. według planu zagospodarowania Województwa Śląskiego należy do wiejskiego obszaru funkcjonalnego a nie zabudowy podmiejskiej. Dodatkowo, tylko część obszaru została objęta zmianami wprowadzonymi zaskarżoną uchwałą. Zdaniem skarżącego, w tym zakresie istnieje sprzeczność zaskarżonej uchwały z jej załącznikami, co skutkuje niejednoznacznością i w konsekwencji niepewnością prawną mającą wpływ na jego sytuację. Akcentował błędne równoczesne procedowanie zarówno nad projektem zaskarżonej uchwały i projektem MPZP. Uwagi do projektu MPZP osoby zainteresowane mogły składać do dnia 30 listopada 2022 r., natomiast do projektu zaskarżonej uchwały aż do dnia 7 grudnia 2022 r. W dniu 3 listopada 2022 r., o różnych godzinach, odbyła się dyskusja publiczna obu projektów. Ostatnia wersja projektu zaskarżonej uchwały nie była zatem znana w terminie wyłożenia do konsultacji projektu MPZP (różnica 7 dni). Odnosząc się do zapisów zaskarżonej uchwały uznał, że obszar nią objęty nie jest wyposażony w sieć kanalizacyjną i ciepłowniczą oraz drogową (poza ul. [...]), oraz brak jest zgodności (dopuszczalnego przeznaczenia na terenie MPm, intensywności zabudowy - 0,4 a nie 0, 6 oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - 40% a nie 50%), co również uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę z dnia 25 lipca 2023 r. Rada Gminy M. wniosła o jej oddalenie, uznając, że skarżący ma legitymację skargową wynikającą z art. 101 ust. 1 u.s.g., jednakże organ nadzoru nie zakwestionował ustaleń zaskarżonej uchwały, stąd też w sprawie nie naruszono zasad i trybu jego sporządzenia (por. art. 1 pkt 12, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 17, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Dodatkowo, wyłożone zostały do wglądu i uzgodnione projekty zmiany zaskarżonej uchwały i MPZP oraz zachowane zostały terminy do złożenia uwag, których nie odnotowano. Również skarżący mógł zapoznać się z projektami i uczestniczyć w dyskusjach publicznych oraz złożyć uwagi zarówno do projektu Zmiana Studium, jak i projektu MPZP. Zdaniem Rady Gminy M. liczba mieszkańców gminy z roku na rok wzrasta i istnieje duży obrót nieruchomościami, głównie ze względu na podziały działek (nieużytków rolnych) dokonywane przez właścicieli, z powodu dostępności komunikacyjnej dla aglomeracji [...]. W latach 2018-2022 przybyło łącznie 559 osób, z czego 88% z miast. W obrębie T. przy ul. [...] w rejonie gazociągów wysokoprężnych złożono 15 formalnych i poprawnych wniosków właścicieli nieruchomości o zmianę ich przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, stąd też przystąpiono w pierwszej kolejności do sporządzenia zmiany zaskarżonej uchwały oraz w dalszej kolejności MPZP. Generalnie mieszkańcy nie wyrazili zgody na zabudowę działki skarżącego nowym budynkiem inwentarskim z przeznaczeniem na chów brojlerów o obsadzie 37 tyś. sztuk oraz zgłoszono zastrzeżenie do funkcjonowania (uciążliwości) już funkcjonującej na działce nr 68 fermy. W sytuacji wyraźniej kolizji interesów mieszkańców była zatem podstawa do wdrożenia procedury planistycznej, aby wyważyć racje wszystkich zainteresowanych mieszkańców. W zasięgu 300 metrów od działki nr 1 zlokalizowane są 32 budynki mieszkalne oraz ok. 7,5 ha terenów przeznaczonych w MPZP pod zabudowę mieszkaniową o symbolu 1MN, czyli około 90 budynków mieszkalnych, a do tej pory wydano 4 decyzje o warunkach zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Aktualnie rolnictwo nie jest wiodącą funkcją gminy M., a 30% użytków rolnych to odłogi i ugory. Rysunek projektu MPZP przedstawiony na wyłożeniu do publicznego wglądu zawierał wyrys z zaskarżonej uchwały o treści, która została uchwalona, dlatego w sposób jednoznaczny została określona ostateczna jej wersja. Wyłożenie do publicznego wglądu równocześnie projektu zmiany zaskarżonej uchwały i projektu MPZP pozwalało wszystkim zainteresowanym na bezproblemowe sprawdzenie ich zgodności, przez co zachowano warunki zawarte w art. 11 pkt 9, art. 12 ust. 1, art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Dodatkowo, spełniono wymagania zawarte w art. 9 ust. 3a i art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., bowiem brak było podstaw do wykonania bilansu dla całego obszaru gminy, skoro zmiana dotyczyła tylko wyodrębnionego w zaskarżonej uchwale jego fragmentu. Tym nie mniej przeanalizowano i uzupełniono dotychczas sporządzone bilanse dla wcześniej dokonanych zmian Studium.

W replice odpowiedzi na skargę skarżący podtrzymał jej zarzuty oraz złożył wniosek alternatywny, aby stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru, dla którego ustalono przeznaczenie pod tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami o cechach i standardach charakterystycznych dla osiedli podmiejskich (symbol "MPm"). Akcentował bardzo szybki sposób prowadzenia procedury planistycznej, o której nie wiedział. Rolniczy charakter gminy wynika zdaniem skarżącego z wypowiedzi organu stanowiącego w dniu [...] sierpnia 2023 r. podczas corocznych dożynek (por. nagranie). Równoległe prowadzenie kluczowych etapów prac procedury planistycznej nad MPZP i zaskarżoną uchwałą nie było dopuszczalne (wyłożenie w tym samym czasie, przy czym termin składania uwag do Zmiana Studium był dłuższy niż do MPZP - 7.12.2022 r. i odpowiednio - 30.11.2022r.). Nieprawidłowości tych nie legalizuje podjęcie ich na różnych sesjach. Podjęcie zaskarżonej uchwały na krótko przed MPZP stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz skutkuje niepewnością prawną, co do podstawy sporządzenia projektu MPZP, a tym samym pozoruje zagwarantowanie prawa skarżącego do udziału w procedurze planistycznej oraz zastosowanie zasad prawidłowej legislacji (por. art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Można uznać, że odmówiono skarżącemu ochrony jego interesów i dopuszczalnego dotychczas rolniczego sposobu zagospodarowania jego działki (por. diagnoza stanu istniejącego - część I i II Studium - gdzie funkcja rolnicza jest decydującą funkcją gospodarczą). Bilans terenów pod nową zabudowę został w związku z tym sporządzony w oparciu o nieaktualne dane wyjściowe, co doprowadziło do wadliwości treści merytorycznej zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poddane zostały inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, a więc również uchwały z zakresu uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a taką jest zaskarżona uchwała.

Działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy M. Nr [...] z dnia 28 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M." (oznaczona dalej w skrócie, jak dotychczas: "zaskarżona uchwała" lub "Zmiana Studium").

Nadmienić w tym miejscu przyjdzie, że przedmiotem sprawy jest wyłącznie zaskarżona uchwała, przewidująca określone zagospodarowanie wskazanego terenu a nie realizacja konkretnego zamierzenia inwestycyjnego skarżącego.

W tym miejscu należy wskazać, że skarżący posiada interes prawny dający legitymację do wniesienia skargi, bowiem jest właścicielem działki objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały, położonej w miejscowości T. o numerze ewidencyjnym 2, które to ustalenie na przyszłość kształtuje sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności.

Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania studium zagospodarowania przestrzennego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad nawet nieistotne - por. art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz. U. poz. 1777, obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 485).

W tym miejscu dostrzec przyjdzie, że zaskarżona uchwała została opracowana i podjęta na podstawie przepisów u.p.z.p., obowiązujących przed zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 20 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. poz. 1688), zmieniającej z dniem 24 września 2023 r. przepisy u.p.z.p.

W rozpatrywanej sprawie funkcjonowała w obrocie prawnym uchwała Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 10 października 2002 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. z późniejszymi zmianami (oznaczona dalej w skrócie jako: "Studium"), oraz prawidłowo nową uchwałą Nr [...] z dnia 24 listopada 2021 r. (k. 64 akt administracyjnych) przystąpiono do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. W następstwie przeprowadzenia trybu konsultacji, uzgodnień i weryfikacji danych urbanistycznych w dniu 28 grudnia 2022 r. doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały, która stanowiła podstawę MPZP.

Studium i jego zmiana, dokonywana na podstawie uchwały, to akt prawny nie będący aktem prawa miejscowego, ale aktem wyłącznie polityki gminy, uwzględniającym uwarunkowania wynikające z treści art. 10 u.p.z.p., stanowi bowiem podstawę ustaleń planistycznych planu miejscowego.

Punktem wyjścia dla oceny zarzutów skargi musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym "władztwem planistycznym".

W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasbourgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Należy powiązać je ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń (por. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt lI OSK 518/13 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 624/17). Nadto, posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.

Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom).

Oceniając kwestionowane ustalenia zaskarżonej uchwały należy dostrzec, że wprowadzone ograniczenia prawa własności skarżącego uzasadniają względy interesu publicznego, związane z wyłączeniem inwestycji oddziaływujących na środowisko. Jak wykazała gmina ustalenia te nastąpiły w wyniku dokonanych analiz i szerokiej oceny wielu czynników, takich jak: istniejąca zabudowa, wyważenie interesu prywatnego i publicznego oraz ład przestrzenny, a także nowe kierunki rozwoju urbanistycznego z uwagi na potrzebę rozszerzenia zabudowy podmiejskiej.

Prawdą jest, że w świetle zapisów zaskarżonej uchwały, zwłaszcza treści jej § 2, dla obszaru wytyczonego w załączniku 2 o tytule "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w miejsce oznaczenia dotychczasowego Studium "RP - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wprowadzona została nowa klasyfikacja "MPm - teren rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług o cechach i standardach charakterystycznych jak dla osiedli podmiejskich" oraz "M- tereny zachowania uzupełnień i intensyfikacji istniejącego systemu osadniczego", jednakże pozostawiono nadal część terenu o dotychczasowym przeznaczeniu, tj. RP, czyli rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz RZL - tereny łęgowe. Jak wskazuje treść załączników do zaskarżonej uchwały sposób perspektywicznego zagospodarowania zmierzać będzie do intensyfikacji zabudowy w kierunku typowej zabudowy występującej na obrzeżach aglomeracji miejskich (np. rozluźnionej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nieuciążliwych usługach, rzemiosła i przemysłu). Taka jest perspektywa kierunku rozwoju przestrzennego Gminy M., co zostało zaakcentowane w odpowiedzi na skargę.

Zgodny z tym perspektywicznym kierunkiem rozwoju przestrzennego były podstawy do przystąpienia do zmiany części dotychczas obowiązującego Studium, wskazując w zaskarżonej uchwale planowe przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami o cechach i standardach charakterystycznych jak dla osiedli podmiejskich, czyli nieuciążliwymi. W obszarze ustaleń nie wszystkie tereny zostały jednak przeznaczone pod urbanizację, rozumianą jako wyznaczenie obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nadal w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą znajdują się tereny o dotychczasowym przeznaczeniu, tj. RP, czyli rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz RZL - tereny łęgowe. Powyższe oznacza, że faktyczna urbanizacja objęła jedynie fragmentarycznie ten obszar, co uwidocznione jest w graficznym opisie, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały. Na obszarze ustaleń pozostał teren wykorzystywany rolniczo.

Lektura sporządzonych analiz, wchodzących w skład akt administracyjnych, pozwala na wysnucie wniosku, że wskazany jako perspektywiczny kierunek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej został nakreślony jako możliwy do pogodzenia z rozwojem rolnictwa w tej strefie.

Konstytucyjne ramy ingerencji w prawo własności wyznaczają: zasada ochrony własności, zasada równości, zakaz naruszania istoty prawa własności, zasada proporcjonalności oraz wartości wskazane art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela, tj. bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. W tej sytuacji ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanowione zostało dopuszczalne zagospodarowanie terenu, w tym również określone ograniczenia (por. str. 107 tekstu ujednoliconego Studium pkt 11 "Uwagi z przeprowadzonych analiz do zmiany VI Studium" oraz pkt 12 "Wnioski z przeprowadzonych analiz dla zmiany VII Studium"), zważywszy również na część II "Funkcjonalno-przestrzenne kierunki rozwoju gminy", Zmiana Studium stała się wyrazem dążenia Rady Gminy M. do zrównoważonego i trwałego rozwoju, tworzenia nowych warunków zagospodarowania przestrzennego, które miały pozwolić na poprawę jakości życia stale powiększającej się liczby mieszkańców.

Analiza zarzutów skargi nie pozwala uznać, że nastąpiła ingerencja poza granicami prawa, tj. z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania studium zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ponieważ nie jest ona dotknięta wadą skutkującą taką koniecznością.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).