Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 937/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółka komandytowa z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1313/19 w sprawie ze skargi P. spółka komandytowa z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 24 kwietnia 2019 r., znak: ZPP.078.44.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od P. spółka komandytowa z siedzibą w W. na rzecz Ministra Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1313/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. spółka komandytowa z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 24 kwietnia 2019 r., znak: ZPP.078.44.2019, którym utrzymano w mocy postanowienie Inspektora do spraw Substancji Chemicznych z dnia 1 marca 2019 r., znak: BSCh-DSN.53-14/LJ/19-2, w sprawie odmowy wydania wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1446 oraz 2227), zwanej dalej "ustawą tytoniową", z uwagi na brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie oznaczonego wyroku w całości, w tym także uchylenie postanowienia Ministra Zdrowia z dnia 24 kwietnia 2019 r. w całości; ewentualnie – uchylenie oznaczonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.", przez jego błędną wykładnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, polegającą na błędnym wskazaniu, że właściwym organem do wydania interpretacji indywidulanej w zakresie wyjaśnienia stosowania przepisu art. 11b ust. 4 i 6 w zw. z art. 11c ust. 1 ustawy tytoniowej jest Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, a nie Inspektor do spraw Substancji Chemicznych;

- art. 34 ust. 1 u.p.p. w zw. z art. 11b ust. 4 i 6 i art. 11c ust. 1 ustawy tytoniowej przez błędną wykładnię ww. przepisów, polegającą na stwierdzeniu braku związku pomiędzy art. 11b i art. 11c ustawy tytoniowej, w sytuacji w której ww. przepisy powinny być interpretowane łącznie jako kształtujące obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej i tym samym dające podstawę prawną do wydania interpretacji indywidualnej co do wyjaśnienia zakresu i stosowania tych przepisów, czego Sąd nie zauważył, a co miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy;

- art. 11 u.p.p. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", polegającą na ich błędnym niezastosowaniu i odmówienia wydania interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 u.p.p., w sytuacji w której organ powziąwszy informację o wątpliwości w stosowaniu przepisów ustawy tytoniowej powinien dążyć do merytorycznego załatwienia sprawy niżeli odmawiać wydania interpretacji.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, w sytuacji w której Inspektor do spraw Substancji Chemicznych jest po pierwsze, organem właściwym do wydania interpretacji indywidualnej w zakresie świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w postaci opłaty, o której mowa w art. 11b ust. 4 ustawy tytoniowej, a po drugie, iż sytuacja opisana przez przedsiębiorcę we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej spełnia wymogi art. 34 u.p.p. by wydać merytoryczne stanowisko w sprawie;

- art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady reformationis in peius i orzeczenie przez WSA, w sytuacji gdy organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie wskazywał, by Inspektor do spraw Substancji Chemicznych nie był organem niewłaściwym w myśl przepisu art. 34 ust. 1 u.p.p. do wydania interpretacji indywidualnej, w zakresie świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w postaci opłaty, o której mowa w art. 11b ust. 4 ustawy tytoniowej, co w konsekwencji doprowadziło w sposób nieuprawniony do pogorszenia stanowiska skarżącego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak właściwego uzasadnia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni przepisu art. 34 u.p.p. polegającego na przytoczeniu jedynie treści dwóch orzeczeń sądów administracyjnych w zakresie innych stanów faktycznych, na dowód braku kompetencji Inspektora do spraw Substancji Chemicznych do wydana interpretacji indywidualnej w zakresie stosowania przepisów ustawy tytoniowej, w sytuacji w której, po pierwsze, wskazane orzeczenia nie są zbieżne ze stanem faktycznym tej sprawy, by na ich podstawie czynić analogię i wysnuwać wnioski na niekorzyść skarżącego, a po drugie, że organ nie wyjaśnił jak wskazane orzeczenia mają się do ustalenia kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie wydania interpretacji indywidualnej w sprawie stosowania przepisów ustawy tytoniowej, co w konsekwencji stanowi o naruszeniu tego przepisu, gdzie skarżący i Naczelny Sąd Administracyjny nie są w stanie poddać orzeczenia WSA merytorycznej kontroli w tym zakresie;

- art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie poddania przez WSA pod ocenę zarzutu skarżącego w zakresie niedostrzeżenia przez organ I oraz II instancji relacji zależności pomiędzy przepisami art. 11b i art. 11c ust. 4 i 6 ustawy tytoniowej, gdzie WSA pominął w całości ten zarzut nie czyniąc na jego podstawie treści swojego rozstrzygnięcia, mimo iż powinnością Sądu jest odniesienie się i dokonanie oceny wszystkich zarzutów, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 11 u.p.p. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. przez zaniechanie poddania przez WSA pod ocenę zarzutów skarżącego w zakresie niezastosowania art. 11 u.p.p. i art. 8 K.p.a. mimo obowiązku rozpoznania zarzutów skarżącego w całości, a co miało mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W związku z zarządzeniem z dnia 7 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie zakwestionował ogólnej kompetencji Inspektora do spraw Substancji Chemicznych do wydawania na podstawie art. 34 ust. 1 u.p.p. interpretacji przepisów ustawy tytoniowej w zakresie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej.

W tym zakresie Sąd I instancji wskazał jak kształtuje się kompetencja różnych organów administracyjnych wynikająca z art. 34 ust. 1 u.p.p., zwracając jednocześnie uwagę, że opłata, o której mowa w art. 11b ust. 6 ustawy tytoniowej, jest daniną publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Obowiązek wniesienia tej opłaty wynika z dokonania zgłoszenia papierosa elektronicznego lub pojemnika zapasowego. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że uiszczenie opłaty przewidzianej jest konieczne w przypadku zgłoszenia Inspektorowi każdego urządzenia, które spełnia definicję papierosa elektronicznego (art. 2 pkt 20 ustawy).

W tym zakresie w żadnym wypadku Sąd I instancji nie kwestionował kompetencji ww. Inspektora, lecz stwierdził, że art. 11b ustawy tytoniowej zawiera regulacje, które mają charakter proceduralny, natomiast w art. 11c ustawy tytoniowej zostały tylko określone wymogi techniczne. Jeżeli przedsiębiorca powołał się na przepisy, które nie zawierają normy, która wyznacza wysokość daniny bądź określa w jakich stanach faktycznych powstanie obowiązek poniesienia tej daniny, to ogólnie rzecz biorąc organ administracji publicznej nie ma możliwości dokonania wykładni danego przepisu na podstawie art. 34 ust. 1 u.p.p. Taka zaś ocena nie jest równoznaczna z brakiem kompetencji.

Dla tej oceny nie ma natomiast przesądzającego znaczenia, że Sąd I instancji stwierdził nadto, że "nawet w zakresie obowiązków Inspektora nie zostało przypisane – wydawanie interpretacji w powyższych sprawach". Z tego bowiem stwierdzenia Sądu nie wynika wprost aby zakwestionował ogólnie kompetencję Inspektora do wydawania interpretacji na podstawie art. 34 ust. 1 u.p.p.

Na tle ww. przepisu wskazuje się, że organem właściwym do wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, jest podmiot egzekwujący obowiązek określony w przepisach. Stosownie do art. 11i ustawy tytoniowej nieopłacone, opłacone w części lub nieopłacone w terminie należności budżetowe wynikające z opłat stanowiących dochód budżetu państwa określone w art. 7d ust. 4, art. 8aa ust. 8, art. 8ab ust. 5 i art. 10 ust. 8 podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 1); zaś Inspektor jest wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej należności, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Wśród ww. opłat, które podlegają egzekwowaniu przez Inspektora nie wskazano opłaty z art. 11b ust. 6 ww. ustawy. Wynika to z charakteru tej opłaty.

A mianowicie, zgodnie z art. 11b ust. 6 ustawy tytoniowej opłatę wnosi producent lub importer na rachunek bankowy wskazany przez Inspektora. Jeżeli dany podmiot dokonując stosownego zgłoszenia nie wniesie opłaty, o której mowa w ust. 6, Inspektor wzywa do usunięcia braków w terminie 30 dni. Nieusunięcie braków w wyznaczonym terminie jest równoznaczne z niedokonaniem zgłoszenia. Zwrot opłaty następuje na wniosek.

Dla skuteczności dokonania zgłoszenia wymagane jest więc uiszczenie opłaty z art. 11b ust. 6 ustawy tytoniowej, jednak Inspektor (obecnie Prezes Biura do spraw Substancji Chemicznych) nie posiada instrumentów pozwalających na wyegzekwowanie ww. opłaty, która w świetle ww. przepisów nie wynika stricte z nałożonego przez przepisy prawa obowiązku na danego przedsiębiorcy, lecz jej uiszczenie jest wymagane dla uznania skuteczności dokonanego zgłoszenia.

Poza tym jeżeli przedsiębiorca przy dokonaniu zgłoszenia nie uiści tej opłaty, to organ określi jej wysokość i wezwie danego przedsiębiorcę do jej uiszczenia (art. 11b ust. 7 ustawy tytoniowej).

Ma więc rację Sąd I instancji, że ww. przepisy ustawy mają charakter proceduralny lub zawierają wymogi techniczne. Wniosek skarżącej Spółki skierowany do organu nie dotyczy więc przepisów, z których wynika obowiązek, o jakim mowa w art. 34 ust. 1 u.p.p., tj. świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Skarżącej Spółce nie chodzi o wyjaśnienie co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, lecz de facto o to czy możliwe jest wprowadzenie do obrotu papierosów elektronicznych i pojemników zapasowych o określonych parametrach wielkościowych. W tego rodzaju sprawach organ dokonuje analizy dokumentacji przekazanej przez producenta lub importera w zgłoszeniu. W przypadku gdy ta dokumentacja w zakresie danego rodzaju lub marki papierosa elektronicznego lub pojemnika zapasowego: 1) nie odpowiada wymogom określonym w ust. 5 lub; 2) zawiera dane wskazujące na niezgodność papierosa elektronicznego lub pojemnika zapasowego z ustawą lub aktami delegowanymi – Inspektor stwierdza to naruszenie, w drodze decyzji (art. 11b ust. 11 ustawy tytoniowej).

Wynika z tego, że w zakresie wyznaczonym treścią wniosku skarżąca Spółka może uzyskać stosowne negatywne rozstrzygnięcie jeżeli zgłoszenie nie będzie spełniało wymogów prawnych co do zgodność papierosa elektronicznego lub pojemnika zapasowego z ustawą lub aktami delegowanymi, a więc w odniesieniu do treści art. 11c ust. 1 pkt 1 ustawy tytoniowej. Należy zaakcentować, że stosownego zgłoszenia dokonuje się, w postaci elektronicznej, w terminie co najmniej 6 miesięcy przed dniem planowanego udostępnienia papierosów elektronicznych i pojemników zapasowych po raz pierwszy w celu dalszej sprzedaży albo udostępniane po raz pierwszy w celu wprowadzenia do obrotu (art. 11b ust. 4 ustawy tytoniowej). Sankcją kary, o jakiej mowa art. 12c pkt 10 ustawy tytoniowej, nie jest zagrożone dokonanie zgłoszenia, które nie spełnia wymogów prawnych, lecz inne okoliczności faktyczne bo dotyczące produkcji lub importu w celu wprowadzenia do obrotu papierosów elektronicznych lub pojemników zapasowych, które nie spełniają wymagań określonych w art. 11c ust. 1-11. Bez prawidłowo dokonanego zgłoszenia nie można legalnie udostępniać papierosów elektronicznych i pojemników zapasowych w celu sprzedaży albo wprowadzania do obrotu. Natomiast niezależnie od treści zgłoszenia, które m.in. powinno zawierać opis komponentów wyrobu, w tym, w stosownych przypadkach, mechanizmu otwierania i ponownego jego napełniania; czy też oświadczenie o zgodności procesu produkcji papierosa elektronicznego lub pojemnika zapasowego z wymaganiami wynikającymi z ustawy – zgłoszenie dla swojej skuteczności i merytorycznej oceny organu podlega opłacie uzależnionej od wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku za ubiegły rok ogłaszanego, w drodze obwieszczenia, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W art. 34 ust. 1 u.p.p. chodzi natomiast o interpretację tych wszystkich przepisów prawa, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę. Zakres i przedmiot sprawy o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa konstytuuje treść wniosku wszczynającego postępowanie, a rolą organu prowadzącego to postępowanie jest ocena stanowiska strony w spornej kwestii, nie zaś przedstawienie poglądów i wykładni przepisów odnoszących się do różnych sytuacji faktycznych. Wskazywane przez skarżącą Spółkę także w skardze kasacyjnej przepisy ustawy tytoniowej nie wyczerpują hipotezy art. 34 ust. 1 u.p.p., tj. wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Tego rodzaju ocena uprawniała organy administracyjne do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. i odmowy wydania wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy tytoniowej, co też w okolicznościach niniejszej sprawy niewadliwie ocenił Sąd I instancji. Ustawodawca wyraźnie ograniczył prawo przedsiębiorcy do wnioskowania o indywidualną interpretację tylko do przepisów określonych w art. 34 ust. 1 u.p.p. W grupie tych przepisów nie mieszczą się zatem wszelkie regulacje dotyczące obowiązków przedsiębiorców (nakazów, zakazów, w tym związanych z dochowaniem wymogów formalnych zgłoszenia), szczególnie jeśli mieć na uwadze, że cechą norm powszechnie obowiązującego materialnego prawa administracyjnego jest to, że normy te określają bezpośrednio treść praw i obowiązków (zachowanie się) ich adresatów (w niniejszej sprawie wskazywany przez Sąd I instancji charakter proceduralny i techniczny przepisów prawa, na podstawie których skarżąca Spółka oparła swoje żądanie).

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 u.p.p.; art. 34 ust. 1 u.p.p. w zw. z art. 11b ust. 4 i 6 i art. 11c ust. 1 ustawy tytoniowej; art. 11 u.p.p. w zw. z art. 8 K.p.a.; oraz dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 K.p.a.; art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 11 u.p.p. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. – dotyczące zasadniczo dwóch kwestii, tj. istnienia kompetencji organu do wydania interpretacji na podstawie art. 34 ust. 1 u.p.p. oraz relacji i wzajemnego wpływu przepisów ustawy tytoniowej – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.