Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 933/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 272 , art. 270 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 1 lit.36a, par. 5 ust. 1 pkt 39
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. Z. D. stowarzyszenia ogrodowego w W. Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za okres II kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w W. R. O. D. "[...]" w B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 21 § 3 z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, dalej jako: "Ordynacja podatkowa") w związku z art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej jako: "Prawo wodne") oraz art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne, a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") ustalił w pkt I decyzji dla Rodzinnych Ogrodów Działkowych im. "[...]" w B., za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych, do celów nawadniania upraw działkowych. W pkt II decyzji organ określił kwotę opłaty zmiennej za okres II kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł, która pozostaje do zapłaty, stanowiącą różnicę pomiędzy nową wysokością opłaty (pkt I decyzji), a uiszczoną zapłatą [...] zł.

W pkt I opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w pkt 1- 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502 dalej jako: "rozporządzenie"). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik dla wód, które nie podlegają żadnym procesom

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego ustaliło dla Rodzinnych Ogrodów Działkowych im. "[...]" w B., za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w formie informacji w łącznej wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę M. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Dnia [...] grudnia 2018r. podmiot dokonał zapłaty opłaty zmiennej za okres II kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł. W związku z koniecznością weryfikacji wysokości opłaty zmiennej wskazanej w informacji wszczęto w dniu [...] września 2019 r. postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej za okres II kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych, do celów nawadniania upraw działkowych im. [...] oraz im. J. K. w B.. Przyczyną wszczęcia postępowania była zaniżona wysokość opłaty poprzez przyjęcie do obliczeń jednostkowej stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 a rozporządzenia tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (0,05 za 1 m3). Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, dalej jako: "ROD") i art. 4 ustawy, działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działek w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej co wyklucza przyjęcie, że celem przedstawionego w piśmie poboru wód jest cel rolniczy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych % w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Natomiast działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD została wskazana w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z, jako działalność organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana. Rodzinny Ogród Działkowy im. "[...]" w B., na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę M., korzysta z usług wodnych tj. pobór wód podziemnych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt. 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty zmiennej dokonano w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt. 36 a rozporządzenia.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe z/s. w W. Rodzinny Ogród Działkowy im. "[...]" w B., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechaniu ustalenia, że Rodzinny Ogród Działkowy im. "[...] w B. winien ponosić opłatę zmienną w wysokości określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zdaniem strony, organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał wykładni niejasnego pojęcia "cele rolnicze" na niekorzyść strony, co sprzeczne jest z normą zawartą w art. 7a § 1 k.p.a.

2. prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 4 i 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 5 ww. ustawy w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 22c ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo, że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze",

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z zm.) oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa w związku z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie skarżący wykazał w deklaracji inny cel poboru wód podziemnych, co upoważniło organ I instancji do wydania decyzji, w której określił kwotę opłaty zmiennej, zgodnie z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. Wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, została ustalona prawidłowo, zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, jako iloczyn ilości pobranej wody podziemnej, wyrażonej w m3 i jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienionych w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia sprawie jednostkowych stawek opłat.

W ocenie organu II instancji, organ I instancji dopełnił obowiązku wynikającego z art. 7, 77 i 80 k.p.a., zgromadził cały materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, dokonał jego analizy, odniósł się do zebranych dowodów oraz przedstawił przesłanki podjętej decyzji. W związku z czym zarzuty strony w tym zakresie są bezzasadne. Ponadto błędne jest stanowisko strony, w myśl którego, wszelkie wątpliwości interpretacyjne, dotyczące użytych przez ustawodawcę niejasnych pojęć, należy rozstrzygać na korzyść strony. Organ przywołał w tym miejscu wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. IV SZ/Wa 2956/19 i wyrok NSA z 20 czerwca 2018 r., II OSK 3200/17, w którym Sąd odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., stwierdził, że norma ta nie może powodować niestosowania przepisów obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego bądź dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która w istocie stanowi jego obejście.

Zdaniem organu II instancji, w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z przypadkiem tzw. pata interpretacyjnego, a jedynie ze sporem interpretacyjnym, który można rozstrzygnąć dokonując wykładni pojęcia "cele rolnicze", przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni językowej, systemowej, funkcjonalnej oraz celowościowej.

Ponadto, jak słusznie wskazała strona, ustawa ROD nie zawiera definicji legalnej "celu rolniczego" i w takich przypadkach powszechną praktyką jest sięgniecie do innej regulacji, zawierającej taka definicję. W odwołaniu skarżący skorzystał z definicji "gruntów rolnych" zawartej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co jednak należy uznać za błędne. Definicja gruntów rolnych z art. 2 ust. 1 ww. ustawy jest normatywnie niejednolita, co oznacza, że w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), pozostałe zaś grunty, w tym grunty w rodzinnych ogrodów działkowych, z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co oczywiście nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Zgodnie z art. 4 ustawy ROD, rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Jednocześnie funkcje rodzinnych ogrodów działkowych można interpretować przez pryzmat celów rodzinnych ogrodów działkowych, określonych w art. 3 ustawy ROD.

Dokonując funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy ROD, właściwym jest, zdaniem organu, wziąć również pod uwagę treść preambuły, w myśl której ogrodnictwo działkowe jest dziedziną życia społecznego i przyczynia się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla prowadzenia aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody. Zgodnie natomiast z art. 12 ustawy ROD, na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Ustawodawca zezwala jedynie na prowadzenie drobnych upraw ogrodniczych mających na celu zaspokojenie potrzeb własnych osób korzystających z ROD. Błędne jest więc powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem sam fakt prowadzenia działalności na gruntach rolnych nie świadczy o rolniczym wykorzystaniu tych gruntów. Objęcie bowiem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taka samą ochroną, jak grunty rolne i leśne, o czym wprost stanowi art. 5 tej ustawy, nie oznacza, że grunty te stają się gruntami rolnymi lub leśnymi, lecz ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów ROD na takim samym poziomie jak grunty rolne lub leśne, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów ROD na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. II SA/OI 1002/19).

W ocenie organu odwoławczego, dokonując wykładni przepisu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, organ I instancji uwzględnił oba warunki konieczne do zaklasyfikowania poboru wód na cele rolnicze. W przypadku ROD, jak wskazano wyżej, nie jest spełniony warunek poboru na cel rolniczy, w związku z czym opłata zmienna nie może zostać określona na podstawie analizowanego przepisu. W związku z czym Rodzinny Ogród Działkowy im. "[...]" w B. nie może być zwolniony z opłaty stałej, zgodnie z art. 270 § 2 Prawa wodnego.

Podsumowując, organ II instancji podkreślił, że wydając decyzję wziął pod uwagę zarówno przesłanki, którymi kierował się organ I instancji wydając decyzję, jak i zarzuty podniesione przez Rodzinny Ogród Działkowy im. "[...]" w B. i po przeanalizowaniu materiału dowodowego, uznał zasadność decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. , nakładającej na ww. podmiot obowiązek uiszczenia dopłaty do opłaty zmiennej w wysokości [...] zł.

Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe z/s. w W. Rodzinny Ogród Działkowy Rodzinny Ogród Działkowy im. "[...]" w B., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 7 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i konsekwencji zaniechaniu ustalenia, że Rodzinny Ogród Działkowy im. "[...] w B. winien ponosić opłatę zmienną w wysokości określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne,

2. prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 4 i 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej również: "urod"), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1), art. 4 pkt 6), art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 22c ust. 1 pkt 10) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podniósł, że organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji, w następstwie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, odstąpił de facto od dokonywania ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, czy pobór z ujęcia wody w całości jest wykorzystywany na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Zaniechanie to powoduje, że nie jest możliwe ustalenie, czy pobór dokonywany z ujęcia, którego dotyczy decyzja, winien być traktowany jako pobór o celów rolniczych lub leśnych lub do innych celów. Nadto, interpretując niejasny przepis, organ - wbrew nakazowi zawartemu w art. 7a k.p.a. - nie tylko zaniechał próby interpretacji normy, z której strona wywodziła swe uprawnienie do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty, na jej korzyść, ale wręcz, wbrew oczywistym przesłankom, dokonał wykładni niejasnego przepisu w sposób możliwie najmniej korzystny. Przejawem powyższego było w szczególności arbitralne przyjęcie, że uzyskiwanie przez działkowców warzyw, owoców, roślin ozdobnych i miodu z prowadzonych w ROD upraw i pasiek, nie mieści się w pojęciu "produkcji roślinnej lub mej objętej definicją działalności rolniczej".

Natomiast w zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący podkreślił, że dokonana przez organ wykładnia w zakresie pojęcia "celów rolniczych" jest całkowicie wadliwa. Na gruncie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest oczywistym, iż jedną z podstawowych funkcji rodzinnych ogrodów działkowych, jest wykorzystywanie zajmowanych przez nie gruntów na prowadzenie upraw ogrodniczych (art. 2 pkt 2; art. 3 pkt 1; art. 4), a prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie ROD mieści się w pojęciu "działalności rolniczej" w rozumieniu przedmiotowego przepisu. Według strony, całkowicie niezrozumiałe jest także wywodzenie przez organ I instancji, z użytego w art. 2 pkt 2 ww. ustawy sformułowania "na własne potrzeby" skutku w postaci wyłączenia produkcji warzyw, owoców i roślin ozdobnych na działce w ROD, z zakresu pojęcia "produkcji rolniczej" i w konsekwencji odmowy uznania nawadniania upraw i gruntów w ROD, za nawadnianie upraw i gruntów dla celów rolniczych. Idąc tym tokiem rozumowania należałoby bowiem przyjąć, że osoby prowadzące gospodarstwo rolne, którego całość produkcji byłaby przez nie konsumowana (w polskich warunkach zjawisko dosyć często spotykane), również nie prowadzą "produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej". W konsekwencji pobór wody na potrzeby nawadniania takiego gospodarstwa również nie podlegałoby zastosowaniu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zastosowanie zatem wobec gospodarstwa rolnego stawki z tego przepisu, każdorazowo wymagałoby wcześniejszego ustalenia przez organ, że produkcja pochodząca z danego gospodarstwa nie służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb jego właściciela.

Skarżący zaznaczył, iż skutkiem błędnej wykładni przepisów rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne było przyjęcie rzez organ I i II instancji możliwości nałożenia na adresata decyzji opłaty zmiennej za sługi wodne w wysokości określnej w §5 ust 1 piet 36 tego aktu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek strony skarżącej, któremu to wnioskowi nie sprzeciwił się organ (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.- "p.p.s.a."). Nadto, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, którą organ ustalił dla Rodzinnych Ogrodów Działkowych im. "[...] w B. za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych, do celów nawadniania upraw działkowych i określił opłatę zmienną w wysokości [...] zł, która pozostaje do zapłaty, stanowiącą różnicę pomiędzy nową wysokością opłaty (pkt I decyzji), a uiszczoną zapłatą [...] zł.

Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1).

W myśl art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 ustawy Prawo wodne przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3.

Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 - dalej jako "rozporządzenie"), w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy uznały, że pobór wód podziemnych na potrzeby ROD nie odpowiada celowi określonemu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, w związku z czym określenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu o art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia jako za pobór dokonywany do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności.

Zdaniem Sądu, stanowisko to jak i przywołana na jego potwierdzenia argumentacja nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że na gruncie ustawy Prawo wodne ustawodawca nie sprecyzował pojęcia działalności rolniczej, jednakże taką definicję ustawodawca zawarł w wielu różnych ustawach, w tym w ustawie z dnia 2 marca 2004r. o podatku od towaru i usług, w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji roślinnej i zwierzęcej. Natomiast zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl).

W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że zakres pojęcia celu rolniczego jest szerszy aniżeli pojęcia działalności rolniczej, a zatem organ bezpodstawnie uznał je za równoważne sobie.

W ocenie Sądu, dla potrzeb odkodowania znaczenia pojęcia celów rolnych, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia jak i stwierdzenia, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w dyspozycji tego przepisu, zasadnym jest odniesienie się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jako aktów mających za przedmiot regulacji te kwestie. W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym. Za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia taki sam przedmiot regulacji jak w ustawie Prawo wodne, którym jest w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych czy zasobów wodnych), ale także to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego" jak i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując w art. 5, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD, może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na "cele nierolnicze". Nadto biorąc pod uwagę treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych logiczne jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Innymi słowy, analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zaliczenia ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych i z racji objęcia tych gruntów stosowną ochroną uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy. Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.

Zdaniem Sądu, powołane w zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie potwierdzają je, skoro na mocy art. 2 pkt 2 ww. ustawy działka służyć ma zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.

Zaakcentowania też wymaga, że niewątpliwie na mocy art. 3 pkt 1 ww. ustawy funkcja ROD w postaci zaspakajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się z potrzebą ich nawadniania. Jak już wyżej wskazano, a co przyznał sam organ pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone właśnie w tym celu: nawadniania gruntów i upraw na terenie ogrodów działkowych.

Z tych też względów – w ocenie Sądu - okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych. Za chybiony zaś uznać należy pogląd organu jakoby sklasyfikowanie przez ustawodawcę gruntu ROD jako rolny nie przesądzało o celu poboru wody.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w judykaturze reprezentowany jest także pogląd, który odmiennie kwalifikuje cel poboru wód podziemnych przez ROD, ale Sąd z powodów wyżej już wskazanych poglądu tego nie podziela i w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19.

Ponadto, zdaniem Sądu, istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości, co przemawia za tym, jak słusznie wskazał skarżący, aby organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony, czego jednak nie uczynił. Zamiast tego, organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem opłaty. Takiego działania nie sposób zaaprobować.

Wskazane wyżej przyczyny, czynią zapatrywanie organu w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty nieuprawionym. W takiej bowiem sytuacji prawnie irrelewantna jest okoliczność, że według PKD działalność stowarzyszeń ogrodowych, którą prowadzą ROD, zaliczana jest do działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanej.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ I instancji wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia nieprawidłowo ustalił opłatę za pobór wody, zaś organ odwoławczy błędnie zaakceptował taką wykładnię przepisów rozporządzenia, w związku z czym doszło do zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o celu rolniczym oraz do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobór wód podziemnych zgodnie z tą wykładnią.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku, stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.