Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 775/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 sierpnia 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Ł. 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2/ zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda (dalej jako Wojewoda) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr VII/89/19 Rady Gmina (dalej jako Rada Gminy) z dnia 7 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Ł., domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Uchwale zarzucono istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wskazując, że wbrew wymogowi § 9 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), poprzez brak barwnego wypełnienia na załączniku graficznym do uchwały poszczególnych obszarów planu, pozwalających na rozróżnienie przeznaczenia danego terenu.

Ponadto, zdaniem Wojewody uchwała narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p., w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 6, poprzez wskazanie

w § 3 ust. 4 uchwały, że nie określa się parametrów i wskaźników zabudowy dla dopuszczonych ustaleniami planu obiektów budowlanych, obiektów energetyki, obiektów sakralnych, budowli rolniczych, sportowych, urządzeń wodnych, budowli obronnych, ochronnych, obiektów produkcyjnych, oczyszczalni ścieków, obiektów zaopatrzenia w wodę. Tymczasem, jeżeli w planie dopuszcza się kształtowanie zabudowy poprzez sytuowanie budynków oraz innych obiektów, to konieczne jest określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu.

Uchwałodawca dopuścił się także naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem w § 28 ust. 3 pkt 3 i § 31 ust. 3 pkt 5 uchwały na terenach oznaczonych U, P.1 i P (tj. tereny przeznaczone pod zabudowę usługową i techniczno-produkcyjną oraz tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów) dopuszczano funkcję mieszkaniową;

w § 34 ust. 1 nierozgraniczenie na terenach R, ZL (tj. terenach rolniczych, lasach i terenach wód śródlądowych) terenów rozlicznych, lasów i terenów wód powierzchniowych śródlądowych, które to funkcje się wykluczają i powinny być rozgraniczone linami, a także w § 34 ust. 2 uchwały dopuszczenie na terenach R, ZL przeznaczenia fakultatywnego: zabudowa zagrodowa, urządzeń wodnych, obiektów budowlanych i urządzeń technicznych gospodarki leśnej, terenów zielonych, terenów dostępu do wód publicznych oraz w § 34 ust. 3 pkt 5 dopuszczenie lokalizacji budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, przetwórstwa rolno-spożywczego, budynków mieszkalnych, obiektów usługowych, agroturystycznych, obiektów małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą - przy jednoczesnym braku rozgraniczeń na tych terenach różnych przeznaczeń w sytuacji, gdy niektóre przeznaczenia podstawowe i przeznaczenia fakultatywne się wzajemnie wykluczają, np. lasy i zabudowa zagrodowa, zaś w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o rożnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania.

Zdaniem Wojewody przeznaczenie terenów pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, a także tereny zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej, wyklucza możliwość dopuszczenia funkcji mieszkanie twej, szczególnie w przypadku nieustalenia żadnych proporcji oraz podterenów. Wprawdzie dozwolone jest ustanawianie dla poszczególnych terenów mieszanych funkcji, lecz pod warunkiem, że nie są one wzajemnie sprzeczne. Dlatego też jeżeli przeznaczeniem podstawowym dla terenu P i U,P są zgodnie z planem tereny produkcyjne oraz zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej, a przeznaczeniem uzupełniającym funkcja mieszkaniowa, to włączanie zabudowy mieszkaniowej oznacza łączenie funkcji całkowicie odrębnych i nieprzystających z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego i interesów czy to przedsiębiorców, czy mieszkańców. Możliwym i zazwyczaj celowym jest przeznaczanie terenów pod zabudowę mieszkaniową i nieuciążliwe usługi, gdyż te służą mieszkańcom, lecz w rozważanym wypadku nie mamy do czynienia z uzupełnianiem się tych przeznaczeń. Także na terenach R, ZL występują różne przeznaczenia, które się wykluczają i mają różne zasady zagospodarowania określone w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Przede wszystkim na terenach leśnych i wód powierzchniowych śródlądowych nie można dopuścić zabudowy zagrodowej, zaś na terenach rolnych nie można dopuścić budowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych gospodarki leśnej.

Dalej organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez dopuszczenie w § 16 ust. 9 pkt 10, § 28 ust. 3 pkt 5, § 30 ust. 3 pkt 4 oraz § 31 ust. 3 pkt 6 uchwały lokalizacji obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW na terenach produkcyjnych, terenach zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej oraz terenach infrastruktury technicznej elektroenergetyki bez jednoczesnego określenia w części tekstowej i graficznej granic terenów przeznaczonych pod budowę tego rodzaju urządzeń oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, w sytuacji gdy należało takie granice określić. Zdaniem Wojewody obowiązku w tym zakresie nie wypełnia zapis, że uszczegółowienie okoliczności realizacji inwestycji następuje zgodnie z przepisami odrębnymi.

Wreszcie w skardze zarzucono naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez dopuszczenie w § 16 ust. 9 pkt 10 (przepisy ogólne), w § 28 ust. 3 pkt 5 (tereny zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej, oznaczone symbolem U,P), w § 30 ust. 3 pkt 4 oraz w § 31 ust. 3 pkt 6 (tereny infrastruktury technicznej elektroenergetyki, oznaczone symbolem P) lokalizacji obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW, w sytuacji gdy na terenach odpowiadających w Studium (uchwała Rady Gminy z dnia 12 listopada 2014 r., nr X/396/14, w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) swoim zakresem terenom oznaczonym w planie symbolami U,P i P brak jest informacji o rozmieszczeniu na tych obszarach ww. urządzeń, a zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Kwestionowana uchwała narusza także Studium z tego względu, że w § 24 ust. 3 pkt 5 – tereny zabudowy rekreacyjnej pensjonatowej, turystycznej oznaczone symbolem MT; w § 25 ust. 5 pkt 5 - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone symbolem MW.1; w § 30 ust. 4 pkt 4 i 5 - tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów oznaczonych symbolem P.1 (odpowiadających swoim zakresem obszarowi Studium jako obszary zabudowy wielofunkcyjnej, w szczególności zabudowy mieszkaniowo - usługowej, usługowo - produkcyjnej i usługowej D.2); w § 31 ust. 4 pkt 4 i 5 - tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów oznaczonych symbolem P i numerem wyróżniającym (odpowiadających swoim zakresem obszarom w studium określonym jako obszary D.2), określono wskaźniki minimalne udziałów powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni budowlanej oraz wskaźników wielkości powierzchni zabudowy stosunku do powierzchni terenu odmiennie niż zostało to określone w Studium dla ww. terenów. Dodatkowo, w § 26 ust. 3 pkt 4 uchwały dopuszczono na terenach zabudowy usługowej, funkcji mieszkaniowej oraz budynków mieszkalnych, a także określenie w § 26 ust. 4 parametrów i wskaźników zabudowy ogólnie, bez podziału na zabudowę usługowa i mieszkaniową, co powoduje niezgodność w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy mieszkaniowej ze Studium dla obszaru D.2, któremu odpowiada karta terenu oznaczona w planie symbolem U.2.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i odnosząc się szczegółowo do każdego z podniesionych zarzutów wskazała, że objęte treścią planu naruszenia wskazywane przez Wojewodę nie stanowią istotnych naruszeń prawa w zakresie zasad i trybu sporządzania planu, o jakich mowa w art. 28 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 7 sierpnia 2019 r., nr VII/89/19, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Ł.

Kontrolę tę zainicjował skargą Wojewoda, działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g., kwestionując legalność jej: § 3 ust. 5, § 16 ust. 9 pkt 10, § 24 ust. 4 pkt 5, § 25 ust. 5 pkt 5, § 26 ust. 3 pkt 4 i ust. 4, § 28 ust. 3 pkt 3 i pkt 5, § 30 ust. 3 pkt 4 oraz § 30 ust. 4 pkt 4 i pkt 5, § 31 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 oraz § 31 ust. 4 pkt 4 i pkt 5, § 34 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 5, i domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarga ta została wniesiona w trybie art. 93 us.g., gdyż upłynął 30-dniowy termin, jaki przysługuje organowi nadzoru na stwierdzenie nieważności doręczonej mu uchwały gminy. W takim wypadku organ nadzoru jest uprawniony do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, z czego Wojewoda skorzystał.

Oceny, czy uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny, w całości lub w części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium", którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomimo braku zarzutów skargi w zakresie naruszenia trybu sporządzania sąd zbadał tę okoliczność z urzędu i stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem przepisanej procedury.

Przechodząc natomiast do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności należy dokonać pewnego ich uszeregowania, ze względu na obszerność naruszeń, których zdaniem Wojewody dopuścił się organ uchwałodawczy. Pierwsza grupa zarzutów (w istocie jeden zarzut) ma charakter formalny i wiąże się z zakwestionowaniem techniki sporządzania planu miejscowego, której zasady, zakres i wymagania określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej jako rozporządzenie w sprawie projektu - zarzut w pkt II.1 skargi. Druga grupa zarzutów ma charakter merytoryczny i sprowadza się do zakwestionowania zgodności konkretnych postanowień planu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zarzuty II.2 – II.4 ppkt 1-4 skargi. Trzecia grupa zarzutów koncentruje się wokół kwestionowania zgodności konkretnych postanowień planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą nr X/396/14 Rady Gminy z 12 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z wyłączeniem oznaczonych nieruchomości położonych w obrębie G. (dalej jako Studium) – w podpunktach jednostki II.5.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów natury formalnej dotyczącego naruszenia § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie projektu wskazać należy, że jest on uzasadniony.

Trzeba zauważyć, że zgodnie z § 8 rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Przepis ten wprowadza zatem istotne zasady techniki sporządzania projektu planu, których zastosowanie ma służyć opracowaniu projektu czytelnego i sporządzonego według jednolitych zasad odnośnie do wyboru barwnego wypełnienia poszczególnych obszarów planu, oznaczeń graficznych i literowych. W ocenie sądu analizowany plan tych zasad w pełni nie spełnia. Można wprawdzie mieć wątpliwość czy w sytuacji, gdyby omawiany zarzut był jedynym uzasadnionym w odniesieniu do kontrolowanego planu, "istotność" tego naruszenia mogłaby skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Niemniej, kwestia ta ta wymaga oceny na tle wszystkich okoliczności niniejszej sprawy,

a w szczególności – doniosłości pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze. Sąd odnosi się w tym miejscu do planu w wersji uchwalonej na posiedzeniu Rady Gminy w dniu 7 sierpnia 2019 r., a nie do wersji przesłanej Wojewodzie w wydruku czarno – białym.

Odnośnie do techniki sporządzenia projektu planu § 9 rozporządzenia w sprawie projektu stanowi, że podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Przy sporządzaniu projektu rysunku planu miejscowego stosuje się podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych oraz elementów zagospodarowania przestrzennego określone w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Natomiast barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. Jednocześnie, w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, prawodawca dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W przypadku, gdy projekt rysunku planu miejscowego sporządzony w jednobarwnej technice graficznej wyjaśnia wystarczająco ustalenia projektu planu miejscowego, stosowanie barwnych oznaczeń nie jest wymagane.

W rozpoznawanym wypadku Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę, która zawierała załączniki graficzne obejmujące częściowo barwne oznaczenia graficzne (ark. 1 i ark. 2). W rysunkach planu zastosowano mieszane oznaczenia barwne i jednobarwne oraz literowe i cyfrowe. Dokonując analizy treści planu w omawianych zakresie należy jednak stwierdzić, że nie jest możliwe odczytanie w sposób niewątpliwy przeznaczenia wszystkich terenów. W szczególności, w odniesieniu do terenów R,ZL (tereny rolnicze, lasy, tereny wód powierzchniowych) uchwałodawca lokalny zastosował białe oznaczenie barwne. Należy w tym miejscu zauważyć, że jednostka R,ZL nie jest oznaczeniem literowym wprost wymienionym w rozporządzeniu, zatem akt ten nie przypisuje tak nazwanej jednostce planistycznej konkretnego oznaczenia barwnego. Jednocześnie jednak, w załączniku do rozporządzenia, w odniesieniu do terenów rolniczych wskazano na oznaczenie żółte, a w odniesieniu do terenów leśnych i wód – zielone (w tym w odcieniach). Co więcej, z rozporządzenia jednoznacznie wynika, że oznaczenie białe, które organ planistyczny wybrał dla omawianej jednostki jest zarezerwowane dla terenów dróg publicznych. Takie też oznaczenie kolorystyczne uchwałodawca przypisał na rysunkach dla terenów komunikacji (KDD, KDG, TK). W związku z tym patrząc na załączniki graficzne planu zarówno tereny R,ZL, jak i tereny komunikacji oznaczone są w ten sam sposób, mimo iż ustalone na tych terenach funkcje są rozłączne, a nawet sprzeczne. Takie samo kolorystycznie oznaczenie terenów komunikacji, z wyjątkiem KDW oznaczonych kolorem szarym, powoduje w szczególności, że nie można w sposób jednoznaczny odróżnić terenów kolejowych, które są terenami zamkniętymi, od terenów R,ZL.

W tej sytuacji, zdaniem sądu, wybrane oznaczenie barwne dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem R,ZL - białe - nie jest ani czytelne, gdyż bez oznaczenia tekstowego nie pozwala na jednoznacznie odczytanie przeznaczenia tego terenu, ani też nie nawiązuje do oznaczeń, wynikających z rozporządzenia w sprawie projektu i załącznika nr 1 do niego, co prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia cytowanych przepisów.

Jednocześnie jednak, dokonując analizy pozostałych ustaleń planu w omawianym zakresie należy stwierdzić, z wyżej opisanym zastrzeżeniem, że można odczytać przeznaczenie w planie poszczególnych terenów. Na rysunku planu przedstawiono, określone liniami rozgraniczającymi oraz oznaczeniami literowymi i częściowo barwnymi, tereny o różnym przeznaczeniu, umożliwiające powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu. Przyjęte oznaczenia zasadniczo nie stwarzają wątpliwości co do przeznaczenia konkretnego obszaru i pozwalają na określenie, jaka część terenu została przeznaczona.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia w § 3 ust. 5 uchwały art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez uchylenie się, zdaniem Wojewody, przez Radę Gminy od określenia parametrów i wskaźników zabudowy dla obiektów budowlanych, obiektów energetyki, obiektów sakralnych, budowli rolniczych, sportowych, urządzeń wodnych, budowli obronnych, ochronnych, obiektów produkcyjnych, oczyszczalni ścieków, obiektów zaopatrzenia w wodę – w sytuacji gdy dla tych obiektów i budowli konieczne jest określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Abstrahując od faktu wadliwego sformułowania cytowanego postanowienia od strony leksykalnej, prowadzącego do wątpliwości interpretacyjnych, jego treść nie pozwala na wniosek, że organ planistyczny wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. uchylił się od określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do obiektów w nim wymienionych. Z treści omawianego zapisu § 3 ust. 5 uchwały wynika bowiem, że ich określenie zostało przewidziane w innych jednostkach planistycznych, określonych w planie.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że zgodnie z 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W świetle § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W odniesieniu do wykładni tego przepisu, w doktrynie wskazuje się, że użycie w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności odstępstw od tej zasady, w uzasadnionych przypadkach. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały" (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo).

Niemniej jednak brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności (por. tamże, teza 24). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy należy zatem interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17; wyrok WSA w Opolu z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 171/19, dostępne w CBOSA).

Wobec tego trzeba stwierdzić, że treść § 3 ust. 5 kontrolowanej uchwały umieszczono w części ogólnej badanego aktu normatywnego. Natomiast szczegółowe postanowienia zamieszczone w kartach terenu, co do zasady, określają wszystkie obligatoryjne zasady kształtowania zabudowy i odpowiednie wskaźniki zgodnie z uwarunkowaniami obszaru z uwzględnieniem wymagań o jakich mowa w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przykładowo należy wskazać na zawarte parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu w: § 19 ust. 5, § 20 ust. 6, § 21 ust. 5, § 22 ust. 4, § 23 ust. 5, § 24 ust. 4, § 25 ust. 5, § 26 ust. 4, § 27 ust. 4, § 28 ust. 4, § 29 ust. 5, § 30 ust. 4, § 31 ust. 4, § 32 ust. 4, § 33 ust. 5, § 34 ust. 6, § 38 ust. 5,§ 39 ust. 3, § 40 ust. 4, § 41 ust. 7, § 44 ust. 4 i § 45 ust. 5. Dlatego też, treść § 3 ust. 4 planu nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Należy jednak wskazać, że dokonując kontroli wszystkich przepisów zaskarżonej uchwały sąd dostrzegł inne wadliwości postanowień planu w odniesieniu do wymogów, wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który nakłada obowiązek określenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem.

Problematyka podziałów nieruchomości rolnych i leśnych jest uregulowana w przepisach odrębnych, tj. w szczególności w art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n. Zgodnie z tym przepisem podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Powyższe oznacza, że w aktualnym stanie prawnym wyłączona jest możliwość wydzielenia działki mniejszej niż 0,3 ha w innym celu niż określony w art. 93 ust. 2a u.g.n., co z kolei prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził generalny zakaz podziału gruntów rolnych i leśnych na działki mniejsze niż 0,3 ha (z wyjątkiem sytuacji z art. 93 ust. 2a cytowanej ustawy).

Natomiast wskazany już przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., a także § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie projektu przewidują, że w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ustalenie szczegółowych zasad scalana i podziału nieruchomości jest obligatoryjne wówczas, gdy w planie miejscowym przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów (vide: wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2529/14; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1405/15; z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt

II OSK 2199/11; z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2085/11, dostępne w CBOSA).

Takich ustaleń w kontrolowanym planie jednak nie poczyniono, mimo ustawowego obowiązku w tym zakresie oraz mimo wskazania w § 3 ust. 1 pkt 7 lit. b uchwały, że w planie określa się zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości poprzez ustalenie szerokości frontów działek, powierzchni działek i kąt położenia granic w stosunku do pasa drogowego. Analiza postanowień planu określających przeznaczenie terenu na cele rolne i leśne, gdzie dopuszczono zabudowę zagrodową, prowadzi do wniosku, że na terenach tych "dopuszcza się dokonywanie podziałów i scaleń nieruchomości zgodnie z przepisami odrębnymi" (§ 33 ust. 6 dla terenu RM i § 34 ust. 6 dla terenu R,ZL), przy czym jednocześnie organ planistyczny nie ustalił zasad i warunków scalania i podziału, w szczególności poprzez wyznaczenie powierzchni działek, który to parametr ma istotne znaczenie w świetle wymogów jakie dla wydzielenia działek rolnych i leśnych przewiduje art. 93 ust. 2a u.g.n. Tym samym, wskazane ustalenia planu w omawianym nie zawierają istotnego elementu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., które w ocenie sądu ma istotny wpływ na treść planu miejscowego, a więc stanowi naruszenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wątpliwości sądu budzi też brzmienie § 49 ust. 4 pkt 3 uchwały, który poprzez określenie minimalnej powierzchni wydzielanej "działki budowlanej" na terenie oznaczonym symbolem W (tereny infrastruktury technicznej, wodociągi ujęcia wody, stacje uzdatniania wody) może prowadzić do niezgodnych z zasadniczym przeznaczeniem wniosków o dopuszczalności realizacji inwestycji sprzecznych z funkcją terenu. Określenie zasad i warunków podziału nieruchomości w odniesieniu do analizowanej jednostki planistycznej jest więc zbędne.

Uzasadniony okazał się także zarzut naruszenia w § 16 ust. 9 pkt 10, § 28 ust. 3 pkt 5, § 30 ust. 3 pkt 4 oraz § 31 ust. 3 pkt 6 kontrolowanej uchwały przepisu art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., sformułowany w punkcie II.3 skargi, przy czym jego analizę należałoby połączyć z oceną zgodności planu ze studium w zakresie dopuszczenia w powołanych wyżej postanowieniach planu lokalizacji na terenach oznaczonych symbolem U,P i P obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW (zarzut z pkt II.5 ppkt 1 skargi).

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa

w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Stosownie do art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się przeznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium określa się ich rozmieszczenie.

W przypadku zatem, gdy przewidziano przeznaczenie konkretnych obszarów gminy, na których będą rozmieszczone elektrownie wiatrowe o mocy przekraczającej 100 kW, wyznaczyć także należy w studium ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu terenu. Z treści przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika bowiem obowiązek rozmieszczenia stref ochronnych w wypadku wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczane mogą być urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Takie rozumienie przepisu wynika już chociażby z jego literalnego jego brzmienia. Przepis składa się z dwóch części – jedna dotycząca wyznaczania obszarów na których rozmieszczane będą urządzenia oraz – druga dotycząca wyznaczania stref ochronnych, połączonych są spójnikiem "także". W językoznawstwie spójnik "także" uważany jest za nieodmienną część mowy łączącą zdania lub ich części, zaliczany do spójników łącznych, takich jak "i", "oraz". Wobec powyższego, wyznaczając tereny pod urządzenia odnawialnych źródeł energii, należy wyznaczyć również i ich strefy ochronne, a następnie ich rozmieszczenie ustala się w studium.

Także w orzecznictwie nie jest kwestionowane, że organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (czyli m.in. elektrownie wiatrowe, farmy fotowoltaiczne, biogazownie), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wtedy jednak powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Jeżeli takie obszary zostaną w studium wyznaczone to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ich stref ochronnych (por. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2807/16 i z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1470/18; dostępne w CBOSA). Obowiązek ustalenia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania na środowisko, w przypadku wyznaczenia terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jest w planach miejscowych niekwestionowany. Brak wyznaczenia stref ochronnych w planach miejscowych prowadziłoby do przekazania procesu decyzyjnego w tym zakresie inwestorowi na etapie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę konkretnej elektrowni, a to w świetle przepisów art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jest niedopuszczalne. Wobec powyższego wyznaczenie stref ochronnych winno następować już w studium, co wynika w zasadzie wprost z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

W związku z tym należy odnieść się przede wszystkim do treści obowiązującego na analizowanym terenie studium, które jest pierwotnym źródłem ustaleń w zakresie dopuszczenia lokalizację obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Na stronach 146 - 147 tego Studium zawarto ustalenia, zgodnie z którymi: w granicach gminy dopuszcza się lokalizację innych obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW, w szczególności biogazowni i ogniw fotowoltaicznych. Dopuszcza się lokalizację tych obiektów w szczególności w terenach produkcyjnych i produkcyjno-usługowych użytkowanych obecnie w ten sposób, przeznaczonych na ten cel w obowiązujących planach miejscowych i wskazywanych w studium obszarach, tzw. nowych terenach inwestycyjnych (jako instalacje wolnostojące), a także w wyznaczonym w studium docelowym obszarze zwartej zabudowy wsi, jako instalacje ogniw fotowoltaicznych montowane na budynkach. Strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenów w związku z eksploatacją tych urządzeń powinny zawierać się w granicach terenów, gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW oraz terenów, do których inwestor posiada tytuł prawny.

W Studium przewiduje się także możliwość budowy urządzeń wykorzystujących energię słoneczną do produkcji energii elektrycznej - ogniw fotowoltaicznych w zespołach, tzw. farmach solarnych, na gruntach rolnych niezabudowanych, poza obszarami wyznaczonymi jako rozwojowe w gminie, tam gdzie badania środowiska wykażą potencjał do produkcji energii ze słońca oraz gdzie będzie możliwość odprowadzenia wytworzonej energii do sieci elektroenergetycznej. Na obszarze gminy przewiduje się możliwość lokalizacji lokalnych biogazowni i innych instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego - paliwa gazowego otrzymywanego z surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych łub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych łub pozostałości przemysłu rolno- spożywczego lub biomasy leśnej w procesie fermentacji metanowej. Lokalizacja takich obiektów nie została ustalona; konieczne jest sporządzenie stosownych analiz w celu poszukiwania optymalnej lokalizacji.

Konfrontacja powyższych postanowień Studium w zakresie dopuszczalności lokalizacji obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW obrębu Ł. z postanowieniami kontrolowanego planu dopuszczającymi tę lokalizację w jednostkach planistycznych U,P i P prowadzi do wniosku, że nie pokrywają się one z obszarami, które według Studium przewidziano pod lokalizację obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW. Tereny planu oznaczone symbolami U,P i P nie pokrywają się z terenami, które według Studium stanowią nowe tereny inwestycyjne oraz obszary zwartej zabudowy wsi (jednostka B1 oraz oznaczona w studium jako nowe tereny rozwojowe) i w tym zakresie rację należy przyznać Wojewodzie. Natomiast, gdyby tereny te się pokrywały, to rację miałby organ gminy wskazując, że prawidłowo ustalono strefy ochronne dla takich obiektów, pod warunkiem, że dotyczyłoby to obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych, których oddziaływanie zamyka się w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny (co dotyczyć może np. pojedynczych ogniw fotowoltaicznych montowanych na dachach budynków, ale już nie farm fotowoltaicznych). W Studium bowiem wskazano, że strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenów w związku z eksploatacją tych urządzeń powinny zawierać się w granicach terenów, gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW oraz terenów, do których inwestor posiada tytuł prawny. Wówczas można by przyjąć, że zgodnie z planem granice stref ochronnych wyznaczają linie rozgraniczające wskazanych terenów i granice terenów do których inwestor posiada tytuł prawny.

W dalszych rozważaniach sąd rozpozna zarzuty sformułowane w II.4 ppkt 1-4, a wskazujące na niezgodne z prawem przeznaczenie terenów objętych planem pod różne funkcje, wykluczające się wzajemnie. Zarzuty te, częściowo uzasadnione, wskazują na naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Odnośnie do naruszenia w § 28 ust. 3 pkt 3, § 31 ust. 3 pkt 5 i § 34 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 zaskarżonego planu przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazać należy, że zgodnie z tym ostatnim przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w akcie planistycznym przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia, o czym mowa w cytowanym już § 9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, z którego wynika, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, że funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Natomiast łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych.

Jednocześnie, co do zasady, nie ma wątpliwości, że dozwolone jest ustanawianie dla poszczególnych terenów mieszanych funkcji, z pewnym ograniczeniem. Gmina bowiem, realizując zadanie własne polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim terenie, w granicach wynikających z u.p.z.p., w tym art. 15 ust. 2 pkt 1, może w tym samym terenie realizować różne zadania pod warunkiem, że nie są one wzajemnie sprzeczne. Możliwe jest więc określenie podstawowego przeznaczenia terenu poprzez wskazanie funkcji alternatywnych, które nie są wzajemnie sprzeczne ani się nie wykluczają, realizowanych osobno lub łącznie (zob. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2490/12; z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2488/12, dostępne w CBOSA). W przeciwnym razie konieczne jest rozgraniczenie terenów na których występują wykluczające się przeznaczenia, jako terenów o różnym przeznaczeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt

IV SA/Wa 1539/16, dostępny jw.).

W konfrontacji z cytowanym przepisem ustawowym oraz jego wykładnią, za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w § 28 ust. 3 pkt 3 oraz § 31 ust. 3 pkt 5 uchwały, w których to postanowieniach na kartach terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową i techniczno-produkcyjną (tereny U,P.1) oraz terenów obiektów produkcyjnych, składów magazynów (tereny P z numerem wyróżniającym), dopuszczono funkcję mieszkaniową.

Sąd wojewódzki stoi bowiem na stanowisku, że jeśli przeznaczeniem podstawowym dla określonego terenu jest zabudowa techniczno-produkcyjna i usługowa, to dopuszczenie tam zabudowy mieszkaniowej oznacza łączenie funkcji całkowicie odrębnych i nieprzystających z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego i interesów czy to przedsiębiorców, czy mieszkańców. Możliwym i celowym jest przeznaczanie terenów pod zabudowę mieszkaniową i nieuciążliwe usługi, gdyż te służą mieszkańcom. W wypadku łączenia terenów przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną z zabudową mieszkaniową, nie mamy do czynienia z uzupełnianiem się tych przeznaczeń, a przeciwnie, najczęściej produkcja czegoś na danym obszarze będzie kolidować z interesami mieszkańców terenu. Jest to też działanie potencjalnie generujące konflikty społeczne, których należy unikać regulując zasady gospodarowania przestrzenią. Wobec tego połączenie tych funkcji stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu.

Z tych samych przyczyn za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w § 34 ust. 3 pkt 5 zaskarżonego planu, w których to postanowieniach na kartach terenów oznaczonych symbolem R,ZL (tj. terenach rolniczych, lasach oraz terenach wód powierzchniowych śródlądowych) dopuszczono lokalizację budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, przetwórstwa rolno-spożywczego, budynków mieszkaniowych, obiektów usługowych, agroturystycznych, obiektów małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą tylko na terenach użytkowanych rolniczo, przy braku rozgraniczenia terenów rolniczych, lasów i wód powierzchniowych. Taka konstrukcja przepisu może bowiem doprowadzić do wprowadzenia tych dopuszczonych funkcji, w szczególności zabudowy mieszkaniowej, również w lasach czy terenach wód powierzchniowych, co jednocześnie wyklucza sam przepis § 34 ust. 3 pkt 5 planu, a także zapisy Studium, zgodnie z którym lasy i tereny wód powierzchniowych określane są jako tereny bezinwestycyjne (s. 33, 48). Zdaniem sądu, obiekty usługowe, obiekty sportu i rekreacji, obiekty i urządzenia związane z działalnością gospodarczą, jako nie związane z działalnością rolniczą i nie mieszczące się w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, nie mogą być na tych terenach wprowadzone, gdyż nie są z taką działalnością powiązane, a w niektórych sytuacjach pozostają w wyraźnej sprzeczności z funkcją gospodarstwa rolnego (np. obiekty sportu i rekreacji). Nieścisłość ta świadczy zdaniem sądu o naruszeniu przez § 34 ust. 3 pkt 5 kontrolowanej uchwały art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Jednocześnie, w ocenie sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia w § 34 ust. 1 i 2 zaskarżonego planu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak rozgraniczenia, na kartach terenu oznaczonych symbolem R,ZL (tj. terenach rolniczych, lasach i terenach wód powierzchniowych śródlądowych) tych terenów (tj. terenów rolnych od leśnych) oraz poprzez dopuszczenie fakultatywnego przeznaczenia w stosunku do przeznaczenia R,ZL określonego jako zabudowa zagrodowa, tereny komunikacji, lokalizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych, obiektów liniowych, hydrotechnicznych, obiektów budowlanych i urządzeń technicznych gospodarki leśnej, tereny zieleni, tereny infrastruktury technicznej, tereny dostępu do wód publicznych.

Odnośnie do kwestii braku rozgraniczenia terenów rolniczych od terenów leśnych wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym wyrażono stanowisko, że nie są to funkcje wykluczające się. Wskazuje się też, że co do zasady organ planistyczny może ustalić mieszany charakter terenu i nie ma sprzeczności w braku rozdzielenia terenów upraw leśnych i rolnych (por. wyrok WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt

II SA/Ol 952/19, dostępny w CBOSA). Punktem wyjścia dla takiej oceny, którą sąd orzekający w niniejszym składzie akceptuje, jest analiza przepisów regulujących problematykę gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), dalej jako u.o.g.r.l., gruntami rolnymi, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Zauważyć też należy, że gruntem leśnym są grunty oznaczone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej, pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l.). Z kolei lasem określa się grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne (art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach; Dz. U. z 2020 r., poz. 6).

Natomiast w myśl art. 18 - 22 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne

(Dz. U. z 2020, poz. 310 ze zm.) wody dzielą się na wody powierzchniowe i wody podziemne. Wody, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych i wód morza terytorialnego, są wodami śródlądowymi. Wodami powierzchniowymi są wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne oraz śródlądowe wody powierzchniowe. Śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące. Śródlądowymi wodami płynącymi są wody w: 1) ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek; 2) jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych; 3) sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących; 4) kanałach. Zgodnie z art. 24 ustawy Prawo wodne śródlądowymi wodami stojącymi są wody śródlądowe w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi śródlądowymi wodami płynącymi. Przepisy o śródlądowych wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami (art. 23 ust. 2).

Mając to na uwadze, w ocenie sądu, zezwolenie na lokalizowanie w ramach ustalonego przeznaczenia zarówno terenów rolnych i terenów leśnych, nie świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu, bowiem na terenach tych nie obowiązują zasady zagospodarowania, których nie da się ze sobą pogodzić, co wykluczałoby ich objęcie jedną jednostką planistyczną (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt

II OSK 675/16, dostępny w CBOSA). Również wprowadzenie na tych terenach obszarów wód powierzchniowych nie wyklucza się. Co za tym idzie, wprowadzenie na tych terenach terenów komunikacji, lokalizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych, obiektów liniowych, hydrotechnicznych, obiektów budowlanych i urządzeń technicznych gospodarki leśnej, tereny zieleni, tereny infrastruktury technicznej, terenu dostępu do wód publicznych nie wyklucza się wzajemnie, a zatem w odniesieniu do tych zarzutów sąd ocenił je jako nieuzasadnione.

Podobnie nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dopuszczenie, na skutek nierozgraniczenia terenów w ramach przeznaczenia R,ZL, na terenach leśnych lokalizacji zabudowy zagrodowej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny I zbudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, dostępny w CBOSA). Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1362 ze zm.), przez pojęcie gospodarstwa rolnego należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 55³ k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z kolei w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków, przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Tym samym, dopuszczenie na terenie leśnym zabudowy zagrodowej nie jest sprzeczne z podstawową funkcją takiego terenu.

Jednocześnie sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, dokonał oceny pozostałych przepisów planu i uznał, że przepis § 33 ust. 3 pkt 3 narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W regulacji tej, na karcie terenów oznaczonych symbolem RM (tj. terenach użytkowanych rolniczo, zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych – bez rozgraniczenia tych przeznaczeń) dopuszczono bowiem obiekty usługowe, agroturystyczne, obiekty małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą. Natomiast w ocenie sądu, jak już wskazano w uwagach do § 34 ust. 3 pkt 5 planu, obiekty usługowe, agroturystyczne, obiekty małej architektury, sportu i rekreacji, obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, jako nie związane z działalnością rolniczą zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych i leśnych, nie mogą być na tych terenach wprowadzone, gdyż nie są powiązane z taką działalnością, a w niektórych sytuacjach pozostają w wyraźnej sprzeczności z funkcją gospodarstwa rolnego.

Dalej sąd dokonał kontroli § 38 uznając, że postanowienia ust. 3, ust. 5 i ust. 6 naruszają art. 15 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. Przewidują one bowiem dla terenów oznaczonych symbolem TK przeznaczenie pod tereny linii kolejowych, a jednocześnie we wskazanych jednostkach redakcyjnych dokonuje się ustaleń w zakresie zasad i warunków zagospodarowania tych terenów, m.in. dopuszczając funkcje mieszkaniowe, przy czym, wbrew obowiązkowi, nie ustala jednocześnie stref ochronnych terenu zamkniętego.

Odnosząc się szerzej do tej kwestii należy wskazać, że na mocy Załącznika - Tom 11 do decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, działki nr [..]-[..], stanowią tereny zamknięte, zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, tereny, na których są usytuowane linie kolejowe. W związku z tym, jak wynika z rysunku kontrolowanego planu, mając na względzie powyższe ustalenia wynikające z ww. decyzji, organ planistyczny dla wskazanych działek przewidział przeznaczenie pod tereny linii kolejowych.

Zgodne z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), teren zamknięty, to teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określony przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Nie ulega wątpliwości, że obronność i bezpieczeństwo państwa są tymi instytucjami, które ze swej istoty wymagają szczególnego uregulowania. Ich zabezpieczenie bardzo często wymusza na ustawodawcy zastosowanie takich instrumentów, które ingerują w inne dobra. Wyodrębnienie terenów zamkniętych determinuje zatem cel, jakiemu mają one służyć, przy czym nie jest istotne, czy faktycznie tego rodzaju działalność jest tam wykonywana, czy też nie. Wystarczające jest przeznaczenie tych terenów na ten cel, bez konieczności podejmowania jakiejkolwiek aktywności w tym zakresie. Jednocześnie również sam fakt prowadzenia na określonym obszarze działalności związanej z obronnością i bezpieczeństwem państwa nie powoduje, że automatycznie obszar ten zostanie zakwalifikowany jako teren zamknięty, gdyż musi być łącznie spełniona druga przesłanka, jaką jest zamknięcie terenu w drodze decyzji wydanej przez właściwego ministra lub kierownika urzędu centralnego (zob. M. Karpiuk, Tereny zamknięte ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa ustanawiane przez organy administracji rządowej, Ius.Novum 2016 r., nr 4, s. 196-207).

Co przy tym istotne, zgodnie z art. 4 ust. 2a zd. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dokumentacja geodezyjna, która określa przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzję o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom, którzy według art. 22 ust. 1 tej ustawy prowadzą ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów i wykazują w tej ewidencji dane odnoszące się do gruntów, budynków i lokali, znajdujących się na terenach zamkniętych, przy uwzględnieniu przepisów o ochronie informacji niejawnych. Dokumentacja geodezyjna dotycząca terenu zamkniętego obligatoryjnie musi określać zarówno przebieg granic, jak też powierzchnię terenu zamkniętego.

Szczególny charakter terenów zamkniętych, w tym terenów, na których znajdują się linie kolejowe powoduje, że choć stanowią one integralną część przestrzeni gminy, to władztwo planistyczne organu uchwałodawczego w odniesieniu do tych terenów doznaje pewnych ograniczeń, jak również wiąże się z dodatkowymi obowiązkami w przypadku ustalania w planie miejscowym zasad zagospodarowania takich terenów. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Przy czym, stosownie do art. 4 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Zatem art. 4 ust. 4 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość zagospodarowania określonych terenów zamkniętych, w tym terenów kolejowych, to plan miejscowy nie tylko ma określać granice takich terenów, lecz może dodatkowo ustalać zasady ich zagospodarowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W rozważanym wypadku teren zamknięty został ustalony przez ministra Infrastruktury i Rozwoju właściwego do spraw transportu, a zatem dopuszczalne było objęcie przedmiotowym planem także ww. terenu zamkniętego. Przy czym, możliwość taka nie wyłącza jednak obowiązku ustalenia granic tego terenu. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p., w zależności od potrzeb w planie miejscowym określa się granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych. Zatem określenie granic terenu zamkniętego i jego stref ochronnych stanowi jeden z elementów treści planu miejscowego, wobec czego dotyczy problematyki zawartości planu i ujętych w nim ustaleń. Jego naruszenie stanowi więc naruszenie, które zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje nieważnością postanowień aktu prawa miejscowego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 344/19, dostępny w CBOSA).

Co istotne, możliwość objęcia terenu zamkniętego planem nie wyłącza obowiązywania unormowań zawartych w art. 53 ustawy o transporcie kolejowym (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2098/16). Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w procedurze planistycznej podlegają uwzględnieniu przepisy odrębne, do których w okolicznościach przedmiotowej sprawy zalicza się art. 53 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4. Przy czym wskazane odległości dla budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej, obiektów rekreacyjno-sportowych, budynków związanych z wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku, określonych w odrębnych przepisach.

Natomiast granica terenu kolejowego, jako terenu zamkniętego (art. 2 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), niekoniecznie musi pokrywać się z granicą obszaru kolejowego (art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym), który stanowi powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Prawnie są to bowiem dwa różne pojęcia (choć w praktyce mogą się pokrywać). To w odniesieniu do obszaru kolejowego plan miejscowy powinien uwzględniać odległości, o jakich mowa w art. 53 ustawy o transporcie kolejowym.

Mając to na uwadze należy zauważyć, że na rysunku niniejszego planu zostały wyznaczone granice terenu zamkniętego – linii kolejowej, które pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych, na której znajdują się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. W tym więc wypadku granice terenu zamkniętego odpowiadają granicom obszaru kolejowego. Jeżeli zaś w rozważanym wypadku obszar kolejowy pokrywa się z granicami terenu zamkniętego, to jakakolwiek zabudowa, w szczególności zabudowa mieszkalna, powinna być możliwa w określonych odległościach od tych granic, a nie wewnątrz nich, jak ustalono w planie. Zatem dopuszczając na tym terenie zabudowę mieszkaniową, uchwałodawca lokalny naruszył art. 53 ust. 2 i ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, który statuuje warunki lokalizowania zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej, w odniesieniu do obszaru kolejowego.

Co więcej, omawiany zapis narusza także art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p., bowiem

w § 38 ust. 3 pkt 4 planu jednoznacznie wskazano, że nie ustala się stref ochronnych, choć obowiązek taki wynika wprost z przytoczonych przepisów prawa, a w obszarze bezpośrednio sąsiadującym z terenem zamkniętym plan przewiduje zabudowę mieszkaniową (tereny MN.22, MN.21, MN.12. MN.11, MN. 10). Objęcie zamierzeniami planistycznymi obszarów, na których znajdują się tereny zamknięte, wpływa na treść postanowień planu, zarówno co do zagospodarowania tego terenu, jak i w części graniczącej z tymi terenami - zwanej strefą ochronną, gdzie należy ustalić ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. W rozpoznawanym wypadku wykonanie tego obowiązku jest szczególnie istotne ze względu na wskazane sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej, na których, w ocenie sądu, również nie uwzględniono w sposób wystarczający, że tereny te graniczą z terenem zamkniętym. W szczególności trzeba zauważyć, że dla terenu MN.10 uchwałodawca lokalny wyznaczył granicę zabudowy wyłącznie od strony ulicy, a nie również od strony linii kolejowej, choć jednocześnie przewidział możliwość sytuowania zabudowy w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki. Ponadto, w ocenie sądu, ustalenie w § 38 ust. 3 pkt 5 planu, że nieprzekraczalne linie zabudowy występują zgodnie z przepisami odrębnymi jest niewystraczające przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego terenu.

Mając więc na uwadze, że plan w § 38 determinuje przeznaczenie terenu zamkniętego, dopuszczenie w jego granicach zabudowy mieszkalnej i brak ustalenia stref ochronnych, należy uznać za naruszenie art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p., co oznacza, że zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności § 38 ust. 3 pkt 3 i 4 planu.

W dalszej kolejności sąd, działając z urzędu, zbadał także postanowienia § 45 planu, który dotyczy karty terenu ZP.1, 2 i doszedł do wniosku, że również w tym zakresie Rada Gminy dopuściła się naruszenia prawa.

Jak wynika z treści tego przepisu kontrolowanej uchwały dla terenów tych przewidziano przeznaczenie pod zieleń urządzoną i tereny sportowo-rekreacyjne, wskazując jako przeznaczenie dopuszczalne m.in. obiekty służące turystyce wodnej, urządzeń wodnych, obiektów usługowych czy obiektów małej architektury (ust. 1 i 2). Jednocześnie, w ust. 3 pkt 3 dopuszczono użytkowanie rolnicze terenu. Odnosząc się do tej kwestii, w pierwszej kolejności sąd wskazuje, że także w tym wypadku organ uchwałodawczy nie dokonał rozgraniczenia terenów, które jednak mają różne, wykluczające się przeznaczenie, a brak takiego rozdzielenia powoduje, że na terenach zieleni urządzonej możliwe będzie lokalizowanie zabudowy usługowej. Tymczasem, zgodnie z pozycją 5.3 Załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie planu, "zieleń urządzona" obejmuje parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje. W związku z tym należy uznać, że podstawowego przeznaczenia terenu, jakim jest zieleń urządzona, bez oddzielenia tych trenów od przeznaczenia sportowo-rekreacyjnego, nie sposób łączyć z usługami, gdyż funkcje usługowe służą odmiennym celom, niż zieleń urządzona.

Dalej trzeba zwrócić uwagę, że dopuszczenie na terenach o analizowanym przeznaczeniu użytkowania rolniczego powoduje, iż takie użytkowanie będzie de facto realizowane na terenach nierolniczych. Natomiast w ocenie organu pojęcie zieleni urządzonej, ani tym bardziej terenów sportowo-rekreacyjnych, nie obejmuje swoim zakresem użytkowania rolniczego. Należy bowiem odróżnić nierolnicze użytki zielone, w której to kategorii mieszczą się parki, skwery, zieleńce, jak przewiduje to Załącznik nr 1 do rozporządzenia w sprawie planu, od rolniczych użytków zielonych, w skład których wchodzić będą ogrody działkowe, sady, uprawy plantacyjne, grunty orne, łąki, pastwiska i wody (R. Mydel, Rozwój struktury przestrzennej miasta Krakowa, Zakład Narodowy im. Ossolińskich PAN, 1979 Wrocław – Warszawa – Kraków – Gdańsk). Przyjęcie takiego podziału powoduje, że zieleń urządzona to teren co do zasady nieprzeznaczony do upraw rolnych.

Pogląd ten jest zasadny tym bardziej, że użytkowanie rolnicze, w przeciwieństwie do realizacji zieleni urządzonej czy celów sportowo-rekreacyjnych, jest ściśle związane z glebą i jej jakością, trudno zaś przyjąć, że teren, który co do zasady ma służyć zielni urządzonej, rekreacji i sportowi, posiada jednocześnie takie walory glebowe, które pozwalać będą na użytkowanie rolnicze i pobieranie płodów z upraw. Jeżeli natomiast według gminy dany teren nadaje się na użytkowanie rolnicze, to należy postulować takie jego przeznaczenie w planie, a nie wprowadzać je jedynie jako dopuszczalne, fakultatywne przeznaczenie. Takie działanie bowiem spowoduje, że teren nadający się na prowadzenie upraw rolnych zostanie wyeksploatowany przez podstawowe przeznaczenie, co uniemożliwi późniejsze, dopuszczalne przecież planem, użytkowanie rolnicze. Tymczasem przeznaczenie terenów w planie powinno być tak ustalane, aby możliwe było, ale nie tylko hipotetycznie, realizowanie na nich ustalonych celów, zarówno w ramach podstawowego przeznaczenia, jak i fakultatywnego, i uzyskiwanie z nich określonych tym przeznaczeniem korzyści.

Ponadto, konfrontując omawiane zapisy z treścią obowiązującego Studium należy dojść do wniosku, że § 45 ust. 3 pkt 3 planu narusza postanowienia tego aktu. W obowiązującym Studium wskazano bowiem, że główne problemy, zakłócenia ładu przestrzennego w gminie dotyczą m.in. braku ogólnodostępnych przestrzeni publicznych, miejsc spotkań i terenów zieleni urządzonej dla mieszkańców poszczególnych miejscowości. W obszarze możliwego, docelowego zainwestowania turystycznego i rekreacyjnego, w ramach którego przewiduje się docelowe zainwestowanie rekreacyjne, wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zielenią urządzoną, wyróżnia się więc obszar istniejącej zabudowy letniskowo-rekreacyjnej wraz z terenami sportu i rekreacji, zieleni urządzonej i cmentarzami (pkt 4.2.2., s. 137). Z powyższego wynika zatem, że tereny przewidziane w Studium pod zieleń urządzoną, należy zagospodarowywać właśnie pod taką zieleń, ewentualnie pod sport i rekreację, a jako sprzeczne z tymi ustaleniami trzeba ocenić dopuszczanie użytkowania rolniczego ww. terenów.

Ostatnia grupa zarzutów stawianych przez Wojewodę również odnosi się do niezgodności określonych postanowień planów z treścią Studium. Rozstrzygnięcie w tym zakresie należy jednak poprzedzić uwagami natury ogólnej, które służą także do wzmocnienia wcześniejszej argumentacji sądu w zakresie dostrzeżonych niezgodności ze Studium (§ 45 planu).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wskazane przepisy statuują więc jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zasadę zgodności tego aktu prawa miejscowego (zarówno w postaci tekstowej, jak i graficznej) z ustaleniami zawartymi w studium. Tym samym, również w tej sprawie należało zbadać zaskarżony plan miejscowy pod względem jego zgodności z ustaleniami studium.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Nie ma ono, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, dostępny w CBOSA).

Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje zatem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego, przy czym pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy więc w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Jeżeli więc studium charakteryzuje się dużym zakresem szczegółowości, a tak w ocenie sądu jest w niniejszym wypadku, to uchwałodawca gminny sam sobie "narzucił" wysoki stopień związania postanowieniami studium.

Odnosząc się więc do zrzutów wynikających wprost ze skargi należy wskazać, że zarzut braku zgodności ze Studium lokalizacji obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych przekraczających 100 kW sąd ocenił już we wcześniejszej części rozważań, uznając go za uzasadniony, a zatem w tym miejscu należy odesłać do rozważań poczynionych na stronach 13-16.

Podobnie, za uzasadniony uznać należy zarzut zawarty w pkt II.5 ppkt 1-6 skargi.

Natomiast jako niezgodne ze Studium należało uznać wprowadzenie w § 24 ust. 4 pkt 5 uchwały - tereny zabudowy pensjonatowej, turystycznej oznaczone symbolem MT wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni budowlanej na poziomie 20%, w sytuacji gdy w Studium dla tego obszaru, oznaczonego jako B.4 (obejmującym swoim zakresem obszar MT.5 i MT.6 z załącznika graficznego do planu), dla terenów zabudowy rekreacyjnej wskaźnik ten określono na poziomie minimum 50% (str. 148 studium).

Podobnie niezgodne ze Studium jest określenie w § 25 ust. 5 pkt 5 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem MW.1 - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni budowlanej na poziomie 20% i wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poziomie do 50%, w sytuacji gdy w Studium dla tego obszaru, oznaczonego jako D.2 (obejmującego swoim zakresem obszar MW.1 z załącznika graficznego do planu), dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 35%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 35% (str. 149 studium).

Tak samo, jako niezgodne ze Studium należało uznać określenie w § 30 ust. 4 pkt 4 i 5 uchwały - tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, oznaczonych symbolem P.1, wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni budowlanej poziomie 10%, zaś wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie do 70%, w sytuacji gdy tereny te odpowiadają swoim zakresem obszarom w Studium określonym jako obszary zabudowy wielofunkcyjnej, w szczególności zabudowy mieszkaniowo - usługowej, usługowo - produkcyjnej i usługowej D.2, gdzie dla zabudowy o funkcji produkcyjnej i usługowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 20%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 45% (str. 149 Studium).

Wreszcie rację ma Wojewoda wskazując, że nieprawidłowo określono w § 31 ust. 4 pkt 4 i 5 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem P i numerem wyróżniającym - tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni budowlanej na poziomie 10%, zaś wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie do 70%, w sytuacji gdy tereny te odpowiadają swoim zakresem obszarom w Studium określonym jako obszary zabudowy wielofunkcyjnej w szczególności zabudowy mieszkaniowo - usługowej, usługowo - produkcyjnej i usługowej D.2, gdzie dla zabudowy o funkcji produkcyjnej i usługowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie 20%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 45% (str. 149 studium).

Dodatkowo, sąd działając z urzędu stwierdził, że dopuszczenie w § 26 ust. 4 uchwały, dotyczącym karty terenów zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej oznaczonych symbolem U,P.1, parametrów i wskaźników zabudowy dla zabudowy ogólnie, bez podziału na zabudowę usługową i mieszkaniową, powoduje niezgodność w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy mieszkaniowej ze Studium. W uchwale określono bowiem wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie 20 %, zaś wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 45%. Porównanie tych wskaźników z odpowiadającymi im wskaźnikami w Studium wskazuje na niezgodność planu ze Studium, bowiem w Studium dla obszaru D.2 (w granicach którego położone są karty terenu oznaczona symbolem U,P.1) dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie minimum 35%, a wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy określono na poziomie maksymalnie do 35 %. Wskaźniki zawarte w planie zatem pozostają w niezgodności z tymi, które przewidziano w Studium.

Odnosząc się do wskazanych uchybień trzeba stwierdzić, że w sytuacji, gdy gmina decyduje się na sporządzenie aktu planistycznego jakim jest Studium, który odzwierciedla pewną koncepcję zagospodarowania tej gminy, to organ uchwałodawczy sporządzający plan, czy to dla całej gminy, czy dla poszczególnych jej obrębów, nie może w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego odstępować od określonych w Studium warunków. Jeżeli zatem Studium ustala wskaźniki dotyczące zabudowy na poszczególnych terenach, to organ uchwałodawczy przy sporządzaniu planu zobowiązany jest respektować te ustalania, co wprost wynika z cytowanych już przepisów u.p.z.p. Wskaźniki te mają wprawdzie charakter widełkowy (wskazują wartość minimalna lub maksymalną), co oznacza, że organ gminy w planie musi ustalić wielkość wskaźnika w taki sposób, aby mieścił się w tych widełkach. Z taką jednak sytuacją, nie mamy do czynienia we wskazanych ustaleniach planu, które wprost naruszają ustalone w Studium widełki, przyjęcie mniejszej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, niż wskazana w Studium dla poszczególnych obszarów i jednocześnie zwiększenie powierzchni zabudowy w stosunku do ustaleń Studium.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Gminy wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że skoro plan posługuje się pojęciem "powierzchni działki budowlanej", do której należy odnosić wskaźniki powierzchni zabudowy i minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, zaś Studium te wskaźniki odnosi do powierzchni terenu o danym przeznaczeniu, to ustaleń tych nie da się porównywać. Przyjęcie tej koncepcji powodowałoby bowiem, że zapewnienie zgodności planu ze Studium wymagałoby ustalenia takich wskaźników dla poszczególnych działek budowlanych na terenie o określonym przeznaczeniu, które łącznie mieściłyby się w widełkach ustalonych w Studium. W konsekwencji więc wskaźniki planu osiągałyby bardzo niewielkie wartości, czego ze względu na konieczność uwzględnienia w planowaniu przestrzennym walorów krajobrazowych oraz wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (niewielki np. 1% udział powierzchni biologicznie czynnej), a także ze względów czysto technicznych (niewielka powierzchnia zabudowy uniemożliwiająca budowę mieszkaniowa, zgodną z ustalonym przeznaczeniem) – nie sposób zaakceptować. Dlatego też w rozważanym wypadku należy przyjąć, że "teren" do, którego odnoszą się wskaźniki określone w Studium, dotyczy jednostki powierzchni, na której lokalizowana będzie zabudowa, a więc będzie to działka ewidencyjna, a nie cały obszar objęty danym przeznaczeniem.

Niezależnie od powyższego sąd z urzędu dostrzegł również inne wadliwości w zakresie zgodności kontrolowanego planu ze Studium, do części z nich (dot. § 45 planu) sąd odniósł się przy okazji wcześniejszych rozważań i w tym zakresie należy odwołać się do stanowiska zawartego na stronach 26-28.

Dodatkowo przeprowadzona przez sąd analiza naruszenia w zakresie § 47 planu, który dotyczy terenów oznaczonych symbolem ZS i numerem wyróżniającym – terenu zieleni urządzonej, tereny otwarte, sportowo-rekreacyjne, gdzie także nie dokonano rozdzielenia terenów o różnych przeznaczeniach przy dopuszczeniu lokalizacji obiektów usługowych, a także użytkowanie rolnicze tych trenów. Tymczasem należy zauważyć, że teren ZS.2, obejmujący działkę nr [..], odpowiada terenowi oznaczonemu w Studium symbolem ZS i 9a, a więc terenowi otwartemu sportowo-rekreacyjnemu, w szczególności postulowanemu pod usługi sportowo-rekreacyjne, jako inwestycje mające na celu poprawę jakości życia mieszkańców. Przy czym ww. zadania są przewidziane jako zadania własne gminy lub inwestycje prywatno-publiczne do realizacji przez gminę, sukcesywnie, w miarę możliwości i środków finansowych. Wszelkie inwestycje o charakterze publicznym takie jak sale wiejskie, ścieżki rowerowe, stanice, przystanie, plaże, urządzone kąpieliska itp. są w gminie pożądane, gdyż poprawiają jakość życia mieszkańców gminy i wpływają pozytywnie na nawiązywanie relacji społecznych. Uzupełniają jednocześnie struktury miejscowości, tworząc ogólnodostępne, urządzone tereny publiczne wpływające pozytywnie na jakość przestrzeni oraz krajobraz. W obszarze gminy postuluje się realizację jak największej ilości nowych terenów o takim charakterze i przeznaczeniu (s. 150-152 Studium).

W związku z tym, zdaniem sądu, bez rozdzielenia na rysunku planu przeznaczeń dopuszczonych na terenach ZS, w odniesieniu do ZS.2 możliwe będzie użytkowanie rolnicze na terenie predystynowanym przez Studium pod sport i rekreację i związane z tym usługi, co stanowi o naruszeniu art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Co więcej, konfrontacja załącznika graficznego do Studium i rysunku planu ujawniła, że teren oznaczony w planie symbolem MN.5 o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w Studium również został oznaczony symbolem ZS, tj. przeznaczony pod tereny otwarte sportowo-rekreacyjne, na których przewidziano zmiany zagospodarowania planowane przez gminę jako zadania własne lub inwestycje publiczno-prywatne. Natomiast teren oznaczony w planie symbolem MN,U.14 i część terenu MN,U.13 przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, odpowiada terenowi przeznaczonemu w Studium pod tereny rozwojowe publiczne – zieleni urządzonej. W związku z tym trzeba stwierdzić, że we wskazanym zakresie Rada Gminy dokonała niezgodnej z prawem modyfikacji przeznaczenia tych gruntów, wykraczającej poza możliwość dopuszczoną w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Jak już bowiem wskazano, gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium, co w ocenie sądu ma miejsce w ww. wypadkach.

Wreszcie sąd wojewódzki na podstawie analizy rysunku planu z rysunkiem Studium stwierdził, że teren oznaczony w planie symbolem U,P.1 odpowiada swoim zakresem terenowi oznaczonemu w Studium symbolem UP i częściowo kolorem zielonym, a więc przeznaczonemu wyłącznie pod zabudowę usługowo-produkcyjną i częściowo las. Podobnie tereny oznaczone w planie P.5 i P.6 odpowiadają terenom przeznaczonym Studium pod zabudowę usługowo-produkcyjną i produkcyjną, co wyklucza możliwość realizacji na tych obszarach zabudowy mieszkaniowej. Należy bowiem zauważyć, że tam gdzie na terenach usługowo-produkcyjnych Studium dopuszcza zabudowę mieszkaniową wyraźnie wskazano, że jest również dopuszczalna zabudowa, przy czym mają to być mieszkania dla inwestorów/właścicieli. Możliwość taką Studium przewiduje natomiast wyłącznie na terenach oznaczonych E.2 – w kierunku rozwoju zabudowy usługowo – produkcyjnej z możliwością lokalizacji mieszkań/ lokali mieszkalnych dla właścicieli. Takie oznaczenie nie obejmuje jednak terenów U,P.1 i P z numerem wyróżniającym planu. Dlatego też nie można przyjąć, że specyfika omawianych terenów wymaga połączenia zamieszkania z działalnością gospodarczą, z tego względu, że producenci mają swoje zakłady tam, gdzie mieszkają. Tym bardziej, że specyfika ta była dotąd w sposób wystarczający uwzględniona przez dopuszczenie wspomnianego mieszkania związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Niewątpliwie też, nie może ta argumentacja zasługiwać na uwzględnienie w odniesieniu do działalności produkcyjnej, która z zasady jest uciążliwa i niepożądana na terenach mieszkaniowych.

Z uwagi na wszystkie powyższe naruszenia w ich całokształcie, stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania planu, sąd stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały Rady Gminy dotyczącej części obrębu geodezyjnego Ł. w całości, uznając skargę w znacznym stopniu za uzasadnioną, o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzone w zaskarżonej uchwale naruszenia prawa są tego rodzaju i w takiej ilości, że zdaniem sądu wojewódzkiego uniemożliwiają jej prawidłowe funkcjonowanie w zakresie niedotkniętym stwierdzonymi naruszeniami. Przypominając jedynie najistotniejsze naruszenia wskazać należy, że funkcjonowanie jednostek planistycznych objętych kartami RM; R,ZL; U,P.1, TK ze względu na opisane wyżej zasadnicze zarzuty dotyczące wadliwego dopuszczenia funkcji uzupełniających terenu, kolidujących z przeznaczeniem zasadniczym, podobnie jak stwierdzona sprzeczność ustaleń planu z postanowieniami Studium w zakresie istotnych parametrów i wskaźników zabudowy i przeznaczenia w innych jednostkach planistycznych planu (objętych symbolem np. MT.5 i MT.6, MW.1, ZP.1,2 i ZS), czynią kontrolowany plan wadliwym w stopniu znacznym. Sąd zauważa, że nawet gdyby ograniczyć się do przyjęcia zasadności wyeliminowania jedynie konkretnych postanowień naruszających zasady i tryb sporządzenia planu, w rozważanym wypadku nie jest możliwe takie wyodrębnienie postanowień uznanych za sprzeczne z prawem, by wyeliminować z obrotu jedynie część zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały o planie. Pozostałby bowiem akt niekompletny, niejasny, niezabezpieczający pewności obrotu prawnego, niezależnie od oceny niefunkcjonalności kadłubowej uchwały, której celem byłoby jedynie fragmentaryczne zagospodarowanie terenu, objętego postanowieniami planu, których nie wyeliminowano z obrotu prawnego.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Wojewody od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec zgodnych wniosków pełnomocników Wojewody oraz Rady Gminy.