Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1019/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi D. Spółki komandytowej z siedzibą w Z. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 1 września 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku drewnianego przy ulicy [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Gminy Miasto Z. na rzecz D. spółki komandytowej z siedzibą w Z. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. Spółka Komandytowa z siedzibą w Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta Z. w zakresie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku drewnianego przy ul. [...] w Z. (dz. ewid. nr [...] obr. [...] ) do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z..

W skardze stwierdzono, że z ostrożności procesowej, w przypadku gdyby Sąd orzekający w sprawie uznał, iż podstawą włączenia do GEZ karty adresowej zabytku nieruchomego - budynku przy ul. [...] w Z., było Zarządzenie nr 23/2011 Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Z., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt. 6 P.p.s.a. zaskarżono to zarządzenie w części dotyczącej ujęcia w GEZ karty adresowej budynku przy ul. [...] w Z. w załączniku do zarządzenia pod pozycją nr [...]

Z kolei w przypadku gdyby Sąd orzekający w sprawie uznał, iż podstawą włączenia do GEZ aktualnej karty adresowej zabytku nieruchomego - budynku przy ul. [...] w Z., było zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Z. z dnia 7 czerwca 2021 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z., zaskarżono to zarządzenie w części dotyczącej ujęcia w GEZ karty adresowej budynku przy ul. [...] w Z. w załączniku do zarządzenia pod pozycją nr 1003.

Zaskarżonej czynności spółka zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez:

- bezpodstawne i dowolne uznanie budynku przy ul. [...] w Z. za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy;

- włączenie karty adresowej przedmiotowego budynku do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających czy budynek ten spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego ponadprzeciętne wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne;

- włączenie karty adresowej przedmiotowego budynku do GEZ bez poinformowania

o tym fakcie właścicieli nieruchomości uznanej za zabytkową;

- włączenie karty adresowej przedmiotowego budynku do GEZ bez porozumienia

z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie;

2) art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającego na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności Spółki poprzez objęcie budynku przy ul. [...] w Z. ochroną konserwatorską wynikającą z włączenia jego karty adresowej do GEZ bez zapewnienia właścicielom gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.

Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o stwierdzeni bezskuteczności zaskarżonej czynności lub o stwierdzenie, że skarżone zarządzenie w zakresie włączenia do GEZ karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku przy ul. [...] w Z., zostało wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że jest właścicielem położonych

w Z. dwóch nieruchomości lokalowych, dla których Sąd Rejonowy

w Z., V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr: [...] oraz [...] Z własnością wymienionych lokali związany jest udział we wspólnej nieruchomości gruntowej stanowiącej dz. ew. nr: 1 obr. [...], objętej KW nr: [...] Nieruchomość zabudowana jest drewnianym budynkiem mieszkalnym pod adresem ul. [...], którego to bezpośrednio dotyczy niniejsza skarga. W zasobach GEZ prowadzonej przez Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków przy Urzędzie Miasta Z. znajdują się dwie karty adresowe zabytku nieruchomego opracowane dla przedmiotowego budynku. Pierwsza autorstwa N. S. z daty 1 września 2011 r. oraz druga z daty 17 grudnia 2018 r. opracowana przez K. I.. Przedmiotowa nieruchomość figuruje ponadto w załączniku do zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. pod pozycją nr [...]

Jak podała spółka ze wskazanych dokumentów wynika, iż w stanie faktycznym doszło do podjęcia przez skarżony organ czynności polegającej na włączeniu karty adresowej budynku przy ul. [...] w Z. do GEZ. Tym samym na podstawie zaskarżonej czynności doszło do uznania przedmiotowego budynku za zabytkowy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przysługującego skarżącej prawa własności. Objęcie budynku ochroną konserwatorską oznacza bowiem władcze wkroczenie w zespół uprawnień właściciela, kolidując z podstawowymi atrybutami prawa własności. Podkreślenia wymaga, iż de lege lata wpis do GEZ, mimo że nie został przez ustawodawcę wymieniony w art. 7 ustawy wprost jako jedna z form ochrony zabytków, to jednak w judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż stanowi on quasi formę ochrony skutkującą nałożeniem na właściciela lub posiadacza zabytku określonych obowiązków i ograniczeń. Poza powstaniem licznych obowiązków o charakterze informacyjnym, zasadniczym skutkiem ujęcia zabytku w GEZ z uwagi na brzmienie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest obowiązek każdorazowego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków lub na obszarze wpisanym do tej ewidencji.

W ocenie strony skarżącej są to działania wkraczające władczo w sferę prawa własności, a co za tym idzie ingerujące w interes prawny właścicieli nieruchomości uznanej za zabytkową. Wobec powyższego oczywistym jest, że niezgodne z prawem włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ narusza interesy skarżącej, co skutkować powinno zaktualizowaniem się po jej stronie czynnej legitymacji skargowej w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie z treści opracowanych kart adresowych, jak również z treści wydanych przez Burmistrza Miasta Z. zarządzeń nie wynika, jaka była dokładna podstawa prawna włączenia kart adresowych zabytku do GEZ. Brak jest także informacji aby przedmiotowy budynek został ujęty w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej jako: WEZ). Materialną podstawę skarżonej czynności stanowił art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 ww. ustawy.

Spółka podniosła, że nie była nigdy informowana o działaniach organu związanych z ujęciem przedmiotowego budynku w GEZ. Wspólnicy Spółki zapoznali się z treścią opracowanych na potrzeby ewidencji kart adresowych dopiero w dniu

27 marca 2024 r. W tym bowiem dniu w biurze MKZ zostały im udostępnione po raz pierwszy karty adresowe opracowane dla przedmiotowego budynku. Z uwagi na fakt, że skarżona czynność mogła zostać podjęta przez 2017 r., stosownie do wymogu z art 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed 2017 r., pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r. wezwano Burmistrza Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne wyłączenie z zasobów GEZ kart adresowych opracowanych dla spornego budynku. Do dnia wniesienia skargi organ nie odpowiedział na wezwanie.

W dalszej kolejności spółka wskazała na podejmowane w sprawie czynności:

- 14 lutego 2011 r. wydane zostało zarządzenie Burmistrza Miasta Z. nr 23/2011 w sprawie: przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. – jest to pierwsze podjęte przez organ zarządzenie konstytuujące GEZ na terenie Miasta Z.. Wykaz zabytków włączonych do GEZ stanowił załącznik, w którym pod pozycją nr[...] wymieniono budynek przy ul. [...];

- 1 września 2011 r. - opracowano pierwszą kartę adresową budynku przy ul. [...] w Z. przez N. S.;

- 8 stycznia 2014 r. wydano zarządzenie Burmistrza Miasta Z. nr 7/2014 - § 1 ww. zarządzenia stanowił, że przyjmuje się gminną ewidencję zabytków Miasta Z.. W § 2 wskazano, że wykaz obiektów ujętych w GEZ stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia. W § 4 wskazano, że traci moc poprzednie Zarządzenie nr 23/2011 z 14.02.2011 r. Ponadto w załączniku pod pozycją Nr. 1117 wymieniono po raz kolejny budynek przy ul. [...].

- 9 lutego 2017 r. wydano Zarządzenie Burmistrza Miasta Z. nr 26/2017

w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. o wpisy obszarowe - § 2 stanowił, że zaktualizowany wykaz zabytków nieruchomych stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia. W § 5 wskazano, że traci moc Zarządzenie Burmistrza Miasta Z. nr 7/2014 z dnia 8.01.2014 r. W załączniku do zarządzenia pod pozycją nr 1117 ponownie wymieniono budynek przy ul. [...].

- 11 lipca 2018 r. – wydano Zarządzenie Burmistrza Miasta Z. nr [...]

w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. - w § 1 pkt 1 zarządzenia wskazano, że GEZ Miasta Z., przyjętą Zarządzeniem nr 26/2017 Burmistrza Miasta Z. z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie aktualizacji GEZ, zastępuje się zaktualizowaną GEZ. W § 4 wskazano, iż traci moc Zarządzenie nr 26/2017 Burmistrza Miasta Z. z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków. W załączniku pod pozycją nr 1073 wymieniono budynek przy ul. [...].

- 17 grudnia 2018 r. – do GEZ włączono kolejną kartę adresową budynku autorstwa K. I.;

- 29 stycznia 2020 r. wydano Zarządzenie Burmistrza Miasta Z. nr 21/2020

w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. - w § 1 zarządzenia wskazano, że Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Z., przyjętą Zarządzeniem nr 163/2018 Burmistrza Miasta Z. dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. uzupełnia się o pięć obiektów z wykazu stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia. Jednocześnie brak wyraźnego zapisu, aby poprzednie zarządzenie utraciło moc. W załączniku do zarządzenia poza wskazanymi pięcioma obiektami nie wymieniono budynku przy ul. [...]

- 20 sierpnia 2020 r. wydano Zarządzenie Burmistrza Miasta Z. nr 166/2020

w sprawie zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. – w § 1 wskazano, że Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Z., przyjętą zarządzeniem

nr 163/2018 Burmistrza Miasta Z. z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z., zmienioną zarządzeniem Burmistrza Miasta Z. nr 21/2020 z dnia 29 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. uzupełnia się o dziesięć obiektów z wykazu stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia. Ponadto, co istotne, brak wyraźnej regulacji wskazującej na utratę mocy poprzedniego zarządzenia. W załączniku do zarządzenia poza wskazanymi dziesięcioma obiektami nie wymieniono budynku przy ul. [...].

- 7 czerwca 2021 r. - zarządzenie Burmistrza Miasta Z. nr 125/2021 w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. - § 1 stanowił, że przyjmuje się Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Z. (pkt1) i prowadzi się ją w formie zbioru kart adresowych, których wykaz stanowi załącznik nr 1 do niniejszego zarządzenia (pkt 2). W § 4 wyraźnie wskazano, iż tracą moc zarządzenia Burmistrza Miasta Z. z dnia 11 lipca 2018 r. nr: 163/2018, z dnia 29 stycznia 2020 r. nr: 21/2020 oraz z dnia 20sierpnia 2020 r. nr 166/2020 w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.. W załączniku pod pozycją nr 1003 wymieniono budynek przy ul. [...].

- 26 stycznia 2022 r. – wydano zarządzenie nr [...] w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.;

- 19 stycznia 2023 r. - wydano zarządzenie nr [...] w sprawie zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.;

- 26 stycznia 2023 r. – wydano zarządzenie nr [...] w sprawie; zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.;

- 13 lutego 2023 r. – wydano zarządzenie nr [...] w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.;

- 27 marca 2024 r. – strona dowiedziała się o skarżonej czynności;

- 5 kwietnia 2024 r. wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem strony skarżącej cała procedura była prowadzona w sposób chaotyczny, pobieżny i przede wszystkim nietransparentny. Mnogość wydawanych aktów normatywnych, brak informowania właścicieli nieruchomości o podejmowanych czynnościach, a w końcu brak spójności w tekstach kolejnych zarządzeń doprowadziły do sytuacji, w której jak się wydaje nawet same organy konserwatorskie - odpowiedzialne za prowadzenie ewidencji i ochronę zabytków - nie potrafią się odnaleźć, nie wspominając już o przeciętnych obywatelach bez wykształcenia prawniczego. Wątpliwości te potęguje brak jednolitego orzecznictwa w przedmiocie kwalifikacji prawnej czynności polegających na włączaniu kart adresowych do ewidencji zabytków na szczeblu gminnym i wojewódzkim. W szczególności zauważyć należy, że w tym przedmiocie zarysowały się dotychczas dwa odmienne stanowiska, obszernie przedstawione w uzasadnieniu postanowienia NSA z 8.06.2022r. sygn. akt: II OZ 335/22 (CBOSA). W zależności od tego, który z zaprezentowanych poglądów uznamy za właściwy, różnić będzie się przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie i w konsekwencji warunki formalne do wniesienia skargi. Jeżeli uznamy, że zaskarżeniu podlega akt organu, a nie czynność materialno-techniczna, to podstawą wniesienia skargi będzie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli uznamy, że zaskarżeniu podlega czynność materialnotechniczna to dla oceny skargi zastosowanie będzie miał art. 52 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę musiało poprzedzać wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, które należało złożyć w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności przez odpowiedni organ.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ wskazał, że zarządzeniem nr 23/2011 Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 przyjęto gminną ewidencji zabytków Miasta Z.. To właśnie w drodze tego aktu po raz pierwszy powołano do życia GEZ na obszarze Gminy Miasto Z.. Jednocześnie w załączniku do zarządzenia pod pozycją nr 1253 po raz pierwszy wymieniono budynek przy ul. [...], jednakże co istotne fizyczne opracowanie karty adresowej budynku nastąpiło dopiero w dniu 1 września 2011 r. Zatem już w 2011 r. miały miejsce dwie odrębne aktywności organu - pierwsza polegająca na wydaniu zarządzenia w przedmiocie przyjęcia GEZ i druga polegająca na opracowaniu karty adresowej zabytku i dołączeniu jej do istniejącej ewidencji. W kolejnych latach organ wydawał dalsze zarządzenia, którymi regulował prowadzoną przez siebie GEZ. Co istotne, niektóre z zarządzeń stanowiły aktualizację dotychczasowych ewidencji, inne zaś wprost derogowały poprzednie zarządzenia i tworzyły ewidencję od nowa. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem zakładając, że: 1) do ujęcia zabytku w GEZ doszło w drodze aktu organu, oraz 2) organ jest racjonalny, to uznać należałoby, że organ wydając kolejne zarządzenia świadomie nie aktualizował każdorazowo dotychczas funkcjonującej ewidencji lecz przyjmował ją na nowo, a zatem, że organ każdorazowo dokonywał nowej, odrębnej czynności skutkującej włączeniem karty adresowej zabytku do GEZ, przy czym ostatnim prawnie relewantnym zdarzeniem było wydanie zarządzenia w 2021 roku i to ono mogłoby stanowić przedmiot zaskarżenia w sprawie.

Jeśli natomiast przyjmie się, że ujęcie zabytku w GEZ następuje w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na fizycznym opracowaniu i włączeniu do ewidencji karty adresowej zabytku, to czynność ta miała miejsce dopiero w dniu

1 września 2011 r. i to właśnie ta czynność podlega zaskarżeniu w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie strona skarżąca podała, że wskazana na wstępie wątpliwość co do charakteru prawnego skarżonej czynności z punktu widzenia strony skarżącej ma znaczenie drugorzędne, gdyż zasadniczym celem skargi jest wyeliminowanie z obrotu prawnego skutków wadliwego aktu lub czynności materialno-technicznej, z powodu których stanowiąca jej własność nieruchomość znajduje się obecnie w zasobach GEZ - innymi słowy doprowadzenie do sytuacji, w której karta adresowa budynku zostanie trwale wyłączona z zasobów GEZ Miasta Z.. Jednocześnie spółka podała, że jej zamiarem nie jest zaskarżenie wszystkich wymienionych czynności każdej z osobna, a jedynie przedstawienie Sądowi wszystkich tych czynności, które potencjalnie mogły doprowadzić do wywołania skutku w postaci uznania nieruchomości za zabytkową i włączenia karty adresowej do GEZ. Zatem włączenie aktualnej karty adresowej do GEZ nastąpiło w wyniku podjęcia wyłącznie jednej czynności lub aktu, przy czym dokładne ustalenie tej czynności/aktu należy do kognicji Sądu rozpoznającego sprawę, którego decyzja będzie stanowiła wypadkową przyjętego przez Sąd poglądu prawnego przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego organ podał,

że czynność ta jak wynika z okoliczności sprawy została podjęta na podstawie przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy, który to uznany został za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o czym orzekł TK w wyroku z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt: P 12/18. Już samo oparcie skarżonej czynności na podstawie normatywnej uznanej za niezgodną z Konstytucją skutkować powinno bezwzględnym wyeliminowaniem przez Sąd wadliwej czynności oraz jej skutków z obrotu prawnego.

Nadto, jak podała strona skarżąca zaskarżona czynność obarczona jest szeregiem innych wad wynikających z naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy. W ocenie strony skarżącej przedmiotowy budynek nie posiada cech zabytku, o których mowa

w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy, a nadto - co ważniejsze - organ nie wyjaśnił i nie udokumentował w odpowiedni sposób tych jego cech zabytkowych, które uzasadniały objęcie budynku szczególną ochroną konserwatorską.

Jednocześnie strona skarżąca zauważyła, że zgodnie z ugruntowanym już w judykaturze poglądem, aby dany budynek uznać za zabytkowy musi on charakteryzować się szczególnymi wartościami artystycznymi, historycznymi lub naukowymi. Nie stanowi samoistnych wartości zabytkowych, przemawiających za koniecznością wpisu do rejestru zabytków lub uznaniem za zabytek, data powstania budynku i jego oryginalność czy też wyjątkowość. Sam fakt powstania obiektu w czasach minionych nie powoduje, że jest on predestynowany do wpisania do rejestru zabytków, choć oczywiście przesądza o jego odbiorze jako obiektu o charakterze historycznym. Zabytkiem zatem jest jedynie rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Tym samym do ewidencji powinny zostać wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone odpowiednią ekspertyzą lub też badaniami.

Tymczasem jak wynika z treści dołączonych do skargi kart adresowych, zaskarżona czynność polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do GEZ nie została poprzedzona jakimikolwiek czynnościami organu, które uzasadniałaby podjęcie takich a nie innych rozstrzygnięć w sprawie. Z uwagi zaś na uznaniowość włączenia karty ewidencyjnej budynku do GEZ oraz konsekwencje wynikające z tego faktu dla właścicieli nieruchomości, działania organu - w tym przypadku burmistrza miasta - powinny być tym bardziej przejrzyste i w należyty sposób poparte odpowiednimi opiniami lub ekspertyzami specjalistów w danej dziedzinie oraz innymi czynnościami dowodowymi, które to w sposób jasny i niewątpliwy pozwalałaby właścicielowi zabytku poznać i zrozumieć motywy działań organu, w wyniku których w sposób oczywisty dochodzi do istotnego ograniczenia prawa własności niezależnie od ich woli. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że chociaż GEZ służy przede wszystkim do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy, to jednak wpisy uskutecznione w niej prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich, zatem nie może być dowolności

w dokonywaniu tych wpisów w oparciu o podstawę prawną z art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Strona skarżąca podniosła, że w analizowanej sprawie, w dokumentacji zgromadzonej przez Burmistrza Miasta Z. działającego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków brak jest jakichkolwiek dokumentów lub informacji uzasadniających objęcie ww. nieruchomości ochroną konserwatorską z uwagi na zakwalifikowanie jej jako zabytkowej w rozumieniu przepisów ww. ustawy.

W szczególności informacji tych nie dostarcza pierwsza karta adresowa budynku opracowana w 2011 r., która oprócz jednego zdjęcia, mało precyzyjnej daty powstania, lokalizacji i form ochrony nie zawiera żadnych innych danych, które pozwalałaby na kontrolę instancyjną poczynionych przez organ ustaleń, a tym samym zbadania zgodności działań organu z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Brak jest przede wszystkim jakichkolwiek informacji odnoszących się do historii, opisu i wartości obiektu, które to informacje powinny być traktowane priorytetowo, gdyż ich celem jest wykazanie, jakie cechy budynku zidentyfikowane przez organ konserwatorski świadczą o tym, że stanowi on zabytek w myśl ustawowej definicji i którego zachowanie leży w interesie społecznym. Wskazane braki skutecznie uniemożliwiają poznanie i ocenę motywów działań organu. Uniemożliwiają one także polemikę z dokonanymi przez Organ ustaleniami co do zabytkowego charakteru budynku. Lakoniczność informacji zawartych w opracowanym dokumencie nie pozwala ustalić, czy istniejąca na dzień sporządzenia karty substancja budynku była substancją pierwotną, oryginalną, czy też zmienioną. Nota bene te same uchybienia zostały powielone przez organ w kolejnej karcie adresowej z 2018 r. Tymczasem organ powinien z należytą wnikliwością zbadać, czy obiekt wykazuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Niewątpliwie bowiem tylko taki obiekt, który spełnia ustawową definicję zabytku, może zostać ujęty w ewidencji. W niniejszej sprawie, z opracowanych przez organ kart adresowych nie wynika, aby przed dokonaniem skarżonej czynności organ przeprowadził jakiekolwiek czynności wyjaśniające, a tym bardziej z dokumentów tych nie wynika, aby przedmiotowy budynek poza wiekiem posiadał cechy predestynujące go do uznania za zabytkowy.

Nadto podniesiono, że podejmując zaskarżoną czynność organ nie zapewnił właścicielom nieruchomości jakichkolwiek gwarancji prawa do ochrony i obrony przed ograniczeniem przysługujących im uprawnień. Nie tylko nie mogli oni wejść w polemikę z ustaleniami organu, ale wręcz odmówiono im prawa do zapoznania się z tymi ustaleniami, co uzasadniono okolicznością, iż organ jest wyspecjalizowany

i jakakolwiek krytyka jego działań jest bezzasadna.

Powyższe okoliczności, zdaniem spółki bez wątpienia świadczą o zaistnieniu uchybień natury procesowej, dotyczących postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ, a w konsekwencji konieczność wyeliminowania skutków tej czynności z obrotu prawnego.

Na marginesie spółka wskazał, że obiekty włączone do GEZ w 2011 r. zostały wyznaczone przez organ bez porozumienia z MWKZ. Jedyne bowiem porozumienie na jakie powołuje się organ pochodzi z 2021 r. i dotyczy listy zabytków związanej z zarządzeniem nr 125/2021- Burmistrza Miasta Z. z 7 czerwca 2021 r.

w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.. Ujęcie zabytku w GEZ bez porozumienia z odpowiednim wojewódzkim konserwatorem zabytków stanowi oczywiste naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.

Jak podał organ, niezależnie od tego, czy strona skarżąca zaskarżyła włączenie karty adresowej budynku, którego są współwłaścicielami, czyli akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy zarządzenie nr 23/2011 w sprawie przyjęcia GEZ, czy Zarządzenie nr 125/2021 w sprawie jej aktualizacji, czyli aktu z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., to nie spełniła warunków oraz nie zachowała terminu do złożenie skargi.

Jeżeli skarga została wniesiona na akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to nie zachowano 14 dniowego terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca nie sprecyzowała w jakiej dacie i okolicznościach dowiedziała się o fakcie objęcia spornego budynku formą ochrony konserwatorskiej poprzez wpisanie do GEZ, jednak nie można uznać, że skarga została złożona w terminach określonych w art. 52 § 2 art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na treść wniosku o wykreślenie budynku z GEZ znak: MKZ.4123.08.2018 wskazującą, że już w dniu 8 maja 20218 r., kiedy to Spółka D. Sp. z o. o. wystosowała wniosek posiadała ona wiedzę o formie jego ochrony konserwatorskiej jaką jest wpis do GEZ.

Uzasadniając oddalenie skargi organ wskazał, że zarządzeniem Burmistrza Miasta Z. nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. (dalej GEZ) Burmistrz Miasta Z. włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową budynku zlokalizowanego przy

ul. [...] w Z., która to karta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje (aktualizacja GEZ Zarządzeniem Burmistrza Miasta Z. nr 125/2021 z dnia 7 czerwca 2021 r. poz. nr 1003). Włączenie zostało dokonane w oparciu o art. 22, przy czym w wykazie obiektów ujętych w GEZ stanowiącym załącznik nr 1 do w/w zarządzenia nie dokonano rozróżnienia, które obiekty zostały wpisane ze wskazania burmistrza, a które w wykonaniu ustawowego obowiązku. Włączenie zostało dokonane w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Jak podał organ budynek mieszkalny z 1930 r. obecnie pełni funkcję mieszkalną i usługową. Obiekt zabytkowy założony jest na rzucie prostokąta z ryzalitem występującym w dłuższym boku układu budynku, niesymetrycznie, w skrajnej części układu z tyłu budynku. Ryzalit czyli część budynku wysunięta przed lico na całej wysokości willi wraz z dachem usytuowany jest na skrajnej osi budynku willi w około dwóch trzecich długości układu budynku. Trójkątny fronton nad ryzalitem to szczyt ograniczony krawędziami bocznymi dachu dwuspadowego z okapem w dolnej części. W jego tympanonie pojawiają się okno dwukwaterowe oraz typowe dla stylu zakopiańskiego zdobienia. Zastosowano tu wiatrownice przylegające do dachu dwuspadowego – są dekoracyjne i falujące. Pole tympanonu jest odeskowane. Poniżej w ryzalicie w drugiej konsygnacji która została otynkowana pojawia się szereg okien skrzynkowych oraz drzwi z wyjściem na obszerny balkon zamknięty balustradą drewnianą. Ta przeszklona przestrzeń pierwszej kondygnacji jest pomieszczeniem o funkcji wypoczynkowej tworząc werandę. Poniżej w ryzalicie w kondygnacji parteru widoczna jest odsłonięta (nieotynkowana) imponująca konstrukcja zrębowa z płazów. W centralnej części umieszczone jest okno skrzynkowe trójkwaterowe. Elewacja parteru z tyłu budynku gdzie występuje wysunięty przed lico ryzalit jest otynkowana. W dachu w dłuższym układzie przed ryzalitem pojawia się wygląd (lukarna) w formie kapliczki, przykryty dwuspadowym dachem z oknem trójdzielnym skrzynkowym w polu. Budynek mieszkalny wykonany jest w drewnianej konstrukcji zrębowej z ostatkami – węgłami (wystające poza obrys budynku końce belek). Kształt belek i ich wielkość jest mocno zróżnicowana, w tym wypadku od imponujących, bardzo szerokich płazów widocznych w kondygnacji parteru w ryzalicie, są to belki prostokątne ze ściętą krawędzią, łączone na wpusty. Po węższe płazy, ścięte na równo występujące w obrębie dachu półszczytowego. Pozostałe elewacje budynku są otynkowane z tyłu obiektu oraz boku natomiast elewacja od strony ulicy jest częściowo otynkowana i odeskowana w pionowym układzie desek (wtórnie). Kondygnacja pierwszego piętra znajduje się w dachu. Powyżej znajduje się poddasze. Budynek willi osadzony jest na kamiennej podmurówce, z dachem siodłowym na drewnianej więźbie, z wydatnym okapem z poszyciem z blachy w arkuszach układaną na rąbek stojący. W szczytach ograniczonych krawędziami bocznymi dachu dwuspadowego w polu tympanonu umieszczone jest okno dwukwaterowe. Pole tympanonu obudowane jest podwójnym deskowaniem, a całość otoczona jest wiatrownicami - końmi czyli falującymi deskami przy krawędziach dachu w szczycie. Poniżej w ścianie szczytowej pierwszej kondygnacji znajdują się obszerne balkony z drewnianą balustradą, natomiast ściany szczytowe są wykończone - dekorowane charakterystycznymi dla stylu zakopiańskiego ornamentami. W dachu od strony ulicy pojawiają się wyględy przykryte dwuspadowym dachem Są to duże wyględy, które dominują w partii dachu nadając całości budynku monumentalny, dekoracyjny charakter. Partie tympanonów są bogato dekorowane wpisując się w styl zakopiański, zastosowano tu deskowanie, wiatrownice oraz słoneczka - listwy ozdobne przybite na kształt promieni słońca. Przedmiotowy budynek jest typowym przykładem architektury wernakularnej czyli architektury rodzimej, miejscowej, ojczystej architektury tradycyjnej, silnie osadzonej w lokalnej tradycji budownictwa, tworzonej przez miejscowych, budowniczych i rzemieślników, bazującej na wypracowywanych w przeszłości rozwiązaniach rzemieślniczych, gdzie wybór technologii i detalu architektonicznego wiąże się z miejscowym klimatem, kulturą i uwarunkowaniami geograficznymi. Do budowy budynku wykorzystano dostępne na miejscu materiały budowlane, jak kamień i drewno, co wpłynęło na technikę budowy i sposób wykończenia. Dlatego architektura wernykularna, której przykładem jest opisywany budynek mieszkalny współtworzą lokalną tożsamość. Stanowi niejako odpowiedź na potrzeby danej grupy mieszkańców Z. - odwzorowując jej sposób życia

i funkcjonowania na co dzień.

Organ wskazał, że budynek posiada wysokie wartości zabytkowe oraz naukowe, stanowi ważne ogniwo w toku rozwoju form architektury regionu Podhala. Jest reprezentantem asymilacji myśli inżynieryjnej zaadoptowanej do lokalnych, rodzimych technik i technologii. Prezentowana konwencja architektoniczna jest wyróżnikiem regionu i stanowi genius loci miejsca. Wysokie wartości zabytkowe posiada również krajobraz kulturowy w obrębie samej nieruchomości oraz jej najbliższego sąsiedztwa.

Jednocześnie organ podał, że wartościowanie zabytku sporządził mgr C. M. Miejski Konserwator Zabytków Nr albumu [...] Organy ochrony konserwatorskiej są organami "wyspecjalizowanymi" w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektów i na podstawie posiadanych przez siebie informacji oceniają, czy określony budynek powinien podlegać ochronie, jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony, a wpis odbywa się poprzez czynność materialno-techniczną w oparciu o stwierdzenie przez organ, na podstawie posiadanych dokumentów (np. jak w przedmiotowym przypadku opracowanej w 1981 r. na potrzeby Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków woj. Krakowskiego karty adresowej (tzw. fiszki) przez: dr B. T., dyplomowaną konserwator zabytków architektury, historyka sztuki, historyka i teoretyk architektury z tytułem doktora nauk humanistycznych, pracownika naukowego Muzeum Zamku w Ł., pracownika Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. oraz Biura Dokumentacji Zabytków w R., autorkę pracy doktorskiej wydanej drukiem w roku 2005 pt. "Styl zakopiański i zakopiańszczyzna", laureatkę Nagrody Województwa Małopolskiego im. M. K., przyznawanej za osiągnięcia w dziedzinie ochrony i opieki nad zabytkami architektury drewnianej Małopolski), że danemu obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Organ podał, że pierwsza karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 1 września 2011 r. przez N. S., absolwentkę Uniwersytetu M. K. w T. na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z., aktualnie kierownika Centrum Architektury Drewnianej Narodowego Instytutu Dziedzictwa, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury. Aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 17 grudnia 2018r. przez K. I., absolwentkę Uniwersytetu M. K. w T. na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Z. G. - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury. Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Ponadto, istotnym kryterium oceny zabytku było również zachowanie go w oryginalniej substancji i formie, czyniącej go świadkiem minionych epok i sposobów budowania, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe niezależnie od stanu jego zachowania, wartości materialnej i intencji budowniczych.

Zdaniem organu brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu

w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku", co jest bezsporne w świetle jego wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę. Nadto w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza. Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatorem zabytków w porozumieniu, z którym odbyło się włączenie.

Organ wyjaśnił nadto, że do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych zagranicę niezgodnie z prawem, dla przypadków włączania/wyłączania obiektów

z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w w/w akcie i dopiero nowe rozporządzenie wprowadziło obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia/ włączeniu karty adresowej do GEZ/WEZ. Obowiązek ten nie miał jednakże zastosowania do budynku przy ul. [...] w Z. z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie byłą kartą "nową" w rozumieniu § 18 a ust. 1 w/w rozporządzenia - nie zachodził bowiem żaden

z warunków sporządzenia karty nowej, jakimi są: konieczność zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych. Karta z 2018 r. zawiera jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie. Należy podkreślić, że karta wykonana została przez specjalistę z wieloletnim doświadczeniem K. I., która oceniając wartości zabytkowe budynku, utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej, poprzez pozostanie przedmiotowego budynku w GEZ, tym samym potwierdzając, że budynek nie utracił cech zabytku. Ochrona zabytku poprzez wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków jest ochroną o znacznie niższym reżimie niż wpis do rejestru, który chroni całą ocalałą oryginalną substancję oraz formę, układ pomieszczeń itp. Ochrona poprzez wpis do GEZ nie wyklucza przebudowy, jak również rozbudowy budynków, wymiany nawet w znacznym stopniu zużytej substancji, modernizacji wnętrz, przebudowy układu funkcjonalnego, itp. Zatem, możliwa jest przebudowa z rozbudową oraz gruntowny remont budynku, a głównym powodem dla którego strona skarżąca wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie go z ewidencji jest fakt, że nowa zabudowa może zostać zrealizowana jedynie po "pozbyciu" się zabytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak zakreślonych ramach skarga podlegała uwzględnieniu.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest czynność Burmistrza Miasta Z. z 1 września 2011 r. polegająca na sporządzeniu i włączeniu do gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. karty adresowej zabytku położonego w Z. przy ul. [...]. Taka czynność w orzecznictwie sądów administracyjnych jest kwalifikowana jako czynność mieszcząca się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ze względu na datę zaskarżonej czynności zbadano w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi określone w art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.).

Zgodnie z przywołanym art. 52 § 1 P.p.s.a (w brzmieniu sprzed nowelizacji) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jak stanowi art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Ze względu na przedmiot sprawy istotne znaczenie ma art. 52 § 3 P.p.s.a., który stanowi: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę." Natomiast art. 53 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) stanowi, że: "§ 1. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. § 2. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa."

W przedmiotowej sprawie skarżący skierował do Burmistrza Miasta Z. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 5 kwietnia 2024 r., zaś skarga wniesiona została w dniu 21 maja 2024 r. Tym samym wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa został spełniony oraz termin do wniesienia skargi został zachowany.

Co się tyczy zachowania terminu wezwania, Sąd wskazuje, że w skardze wskazano, iż wspólnicy spółki zapoznali się z treścią kart adresowych w dniu 27 marca 2024 r., w którym karty te zostały im udostępnione w biurze MKZ po raz pierwszy. Sąd stwierdza, że w przekazanych mu aktach administracyjnych, brak jest dowodu potwierdzających powyższą okoliczność, jednak w odpowiedzi na skargę nie została ona zakwestionowana. Organ podał natomiast datę 8 maja 2018 r., jako datę, w której spółka wiedziała już z pewnością o tym, że obiekt znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie Sądu okoliczność ta nie przesądza o niedochowaniu terminu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z treści tego wniosku wynika bowiem, że wnioskodawcy wiedzieli o tym, że obiekt znajduje się w gminnej ewidencji zabytków, ale nie wynika z niego, by wiedzieli, jaka konkretnie czynność ten skutek wywołała. Również w piśmie z 14 maja 2018 r. Burmistrza Miasta Z. stanowiącego odpowiedź na wniosek, wskazano zarządzenie nr 23/2011 Burmistrza Miasta Z. z 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Z., jako podstawę włączenia obiektu do tejże ewidencji. W ocenie Sądu z ogólnej wiedzy strony skarżącej o skutkach określonej czynności nie można wywodzić, że dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o podjęciu konkretnej czynności, która jest przedmiotem skargi. Jest to uzasadnione tym bardziej, że już z samego stanowiska organu administracji wynika, że w przedmiocie włączenia przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków od 2011 r. podejmowane były różne czynności, także mające charakter aktualizacyjny, co do których bez dostępu do dokumentów, nie sposób było ustalić, jakie wywołały skutki. Wobec tego, uznając, że zarówno termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i termin do wniesienia skargi zostały zachowane, Sąd rozpoznał sprawę.

Na marginesie Sąd zauważa, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych okolicznościach zwraca się uwagę na treść 52 § 3 zdanie drugie P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może rozpoznać skargę, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. Zauważa się, że w sprawach tego rodzaju, w których istnieją wątpliwości co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie: Dz.U. 2024 r. poz. 1292, dalej: u.o.z.), usprawiedliwione jest przyjęcie przez skarżącego wadliwego momentu rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi, a w konsekwencji uznanie przez sąd, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego (por. postanowienie NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 1499/24).

Przechodząc do meritum sprawy, wyjść należy od tego, że podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowi art. 22 ust. 4 i ust. 5 dalej: u.o.z., zgodnie z którymi wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Stosownie do § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru. W orzecznictwie przyjmuje się też, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16).

Także zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tut. Sądu należało przyjąć, że "brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości." (wyrok z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/21; zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2020 r. II SA/Kr 707/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 637/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2021 r. sygn. II SA/Kr 657/21).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy zauważyć wypada, że zarządzeniem nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. Burmistrz Miasta Z. przyjął gminną ewidencję zabytków Miasta Z.. Załącznik nr 1 do tego zarządzenia stanowi wykaz obiektów, który obejmuje m.in. przedmiotowy budynek (poz. Nr 1253). Z akt administracyjnych nie wynika jednak, by w dniu wydania tego zarządzenia istniała karta adresowa (ewidencyjna) zabytku. Ta sporządzona została dopiero 1 września 2011 r. Skoro zatem gminna ewidencja zabytków, jest w świetle art. 22 ust. 4 u.o.z. zbiorem kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, to należało uznać, że dopiero sporządzenie tej karty skutkowało ujęciem przedmiotowego obiektu w gminnej ewidencji zabytków Miasta Z., a nie samo wydanie zarządzenia zawierającego listę zabytków.

Dostrzec wypada ponadto, że w przypadku ujęcia zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. wymagane jest działanie wójta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tymczasem z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, by na tym etapie (zarówno przy wydaniu zarządzenia, jak i sporządzeniu karty adresowej) Burmistrz Miasta Z. działał w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co stanowi o naruszeniu art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.

Co się tyczy samej karty adresowej przedmiotowego zabytku, wskazać należy, że karta adresowa datowana na 1 września 2011 r. została opracowana przez N. S.. W karcie tej wskazano nazwę obiektu – "dom drewniany", czas powstania – "ćw. XIX w/1 poł XX w.), miejscowość, adres i przynależność administracyjną. Ponadto karta zawiera fotografię obiektu z opisem "widok od strony północno-zachodniej", fragment mapy mpzp "K. oraz formy ochrony: wpis do gminnej ewidencji zabytków oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "K. ".

W tym kontekście Sąd podkreśla ponownie, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. musi wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynności włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Skoro zatem organ stoi na stanowisku, że obiekt ma zabytkowy charakter powinien kartę sporządzić w taki sposób, aby ten zabytkowy charakter odzwierciedlała. Tymczasem opisana wyżej karta takich informacji nie zawiera. Jedyną informacją mogącą potencjalnie wskazywać na zabytkowy charakter obiektu jest określony ogólnie czas powstania budynku oraz zdjęcie. Brak jest jednak jakiegokolwiek opisu obiektu i jego wartościowania.

Lakoniczność informacji zawartych w karcie nie umożliwia ustalenia, czy istniejąca na dzień sporządzenia karty substancja budynku była substancją pierwotną, oryginalną, czy zmienioną. Podkreślić należy również, że późniejsze dokumenty zawierające wartościowanie obiektu, kolejna, równie lakoniczna, karta adresowa datowana na 17 grudnia 2018 r., jak też rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę, w tym twierdzenia o doświadczeniu i wykształceniu osób sporządzających karty, nie wykazują legalności zaskarżonej czynności. Kontrolując działania administracji publicznej Sąd powinien odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie zaskarżonej czynności.

Z tych przyczyn należało podzielić zarzuty skargi w zakresie zbieżnym z przedstawionymi rozważaniami oraz uznać, że czynność została dokonana z naruszeniem art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Z. o czym orzeczono w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł; koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.