Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1546/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par 12 ust 3 i 4
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1192/11 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1192/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. na zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. C. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę tymczasowego pawilonu handlowego na działce nr [...] obr. [...] wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy G. w R..

Z wnioskiem o wznowienie postępowania w ww. sprawie wystąpiło P., zwanej dalej "P.", w R. S.A., wskazując, że jako strona postępowania bez swojej winy nie brała w nim udziału.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], Prezydent Miasta R. wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", a decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił uchylenia decyzji własnej o pozwoleniu na budowę. Na skutek odwołania P. w R. S.A., Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], uchylił ww. decyzję o odmowie uchylenia decyzji i umorzył postępowanie w sprawie. Następnie rozpoznając skargę P. w R. S.A. w trybie autokontroli, Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. i decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2007 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę A. C. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2008 r., II SA/Rz 933/07, oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1627/08, oddalił jego skargę kasacyjną. Rozpoznając sprawę ponownie decyzją z [...] marca 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta R. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uwzględnieniu odwołania P. w R. S.A. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Wojewoda Podkarpacki uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta R., na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a., po kolejnym rozpoznaniu sprawy, orzekł w punkcie I., że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ P. w R. S.A. nie brała bez swojej winy udziału w tym postępowaniu, a w punkcie II. określił przyczynę niemożności uchylenia tej decyzji, podając, że w wyniku ewentualnego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że stwierdzona wada postępowania, polegająca na pozbawieniu wnioskodawcy prawa czynnego udziału w postępowaniu zwykłym, nie miała wpływu na sam wynik sprawy. Natomiast odnosząc się do merytorycznych zarzutów organ I instancji wskazał, że dla oceny zachowania odpowiednich odległości mają znaczenie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), zwanego dalej "rozporządzeniem", a w szczególności § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, który dopuszcza usytuowanie budynku w granicy działki, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, ze względu na rozmiary działki. W ocenie organu I instancji, niewielkie rozmiary działki inwestora uzasadniały zastosowanie tej regulacji, a ponadto budynek P. również jest usytuowany w granicy działki.

Organ I instancji nie podzielił też zarzutów dotyczących budowy w granicy działki piwnicy, która w ocenie P. w R. S.A. nie została uwzględniona w decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ według § 12 ust. 6 rozporządzenia odległości sytuowania budynków na działce budowlanej nie odnoszą się do części budynku znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu. Obawę zagrożenia ze strony budowy piwnicy dla istniejącego budynku organ I instancji również uznał za nieuzasadnioną, wyjaśniając, że projekt budowlany został opracowany przez kompetentne osoby. W ten sam sposób oceniono obawy dotyczące zagrożenia pożarowego, ponieważ projekt budowlany został w tym zakresie uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który nie stwierdził takiego ryzyka. Nie uznano też zarzutu dotyczącego zapisu o czasowym charakterze inwestycji, w szczególności prezentowanego przez P. w R. S.A. wywodu, że A. C. jest właścicielem nieruchomości, na której inwestycja ma być zlokalizowana, inwestycja nie będzie miała charakteru czasowego, lecz stały. W ocenie organu I instancji po utracie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością, zgodnie z definicją obiektu tymczasowego zawartą w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, powinien on zostać przeniesiony w inne miejsce lub rozebrany. Zatem to nie trwałość obiektu, lecz czas jego użytkowania wynikający z przepisów prawa lokalnego determinuje określenie obiektu jako tymczasowego. Wniosek inwestora i projekt budowlany były zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Organ I instancji podkreślił, że Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. uchwalony [...] czerwca 1992 r., stanowiący podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, utracił swoją ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Z tej przyczyny określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę z 2006 r. tymczasowości objętych tym pozwoleniem części budynku do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z nieobowiązującym już planem byłoby pozbawione podstawy prawnej i nielogiczne. Dlatego tymczasowość obiektu powiązano w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z prawem aktualnego właściciela do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

W odwołaniu od tej decyzji P. w R. S.A. podało, że podtrzymuje zarzuty, które poprzednio zawarło w odwołaniu z dnia 22 kwietnia 2010 r., nr [...].

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Podkarpacki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i ww. decyzję o pozwoleniu na budowę oraz odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zasadnie wznowiono postępowanie na wniosek strony, natomiast w decyzji organu I instancji błędnie przyjęto, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza prawa. W ocenie organu odwoławczego decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ organ architektoniczno-budowlany nie dokonał stosownych sprawdzeń pod względem zgodności ustaleniami miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji choć zapadła ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w R. (utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], wydana na rzecz A. C., ustalająca warunki zabudowy "do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem"), to zapadła ona w dniu 19 marca 2004 r., a więc w dacie kiedy nie obowiązywał już, na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta R. uchwalony uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...]. Tym samym warunek zawarty w decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy, dotyczący realizacji inwestycji do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, stał się niewykonalny. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, ponieważ w tej pierwszej - określono, że czas użytkowania obiektu upłynie z chwilą utraty prawa dysponowania nieruchomościami, na które składały się działki nr [...] i [...] na cele budowlane, natomiast w drugiej - określono tymczasowość inwestycji "do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem". Mając na względzie treść art. 55 u.p.z.p. organ II instancji stwierdził też niezgodność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy oraz wyeksponował regułę związania decyzją o warunkach zabudowy przez organ orzekający w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, powołując się na stanowisko wyrażone w judykaturze (por. wyrok WSA w R. z 20 lipca 2011 r. II SA/Rz 410/11).

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania zwrócił ponadto uwagę na miejsce lokalizacji planowanego obiektu w kontekście wymagań zawartych w § 12 ust. 1-3 rozporządzenia, ustalających minimalne odległości zabudowy od granic działki budowlanej. Obiekt miał bowiem zostać zlokalizowany od strony północnej 9,90 m i w granicy, od strony południowej 4,80 i 3,78 m, od strony wschodniej w granicy, a od zachodniej 0,30 m od istniejącego budynku P.. Celem rozstrzygnięcia wątpliwości związanych z planowaną lokalizacją obiektu w granicach działek nr [...], [...] i [...], zwrócono się do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w R. o wyjaśnienie, czy przedmiotowy obiekt spełnia wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W uzyskanej odpowiedzi otrzymano stanowisko stwierdzające, że planowana lokalizacja jest zgodna z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Za przedwczesny uznano natomiast zarzut odwołania związany z budową piwnicy w bezpośredniej styczności ze ścianą budynku P. na głębokości poniżej fundamentów istniejącego budynku, ponieważ projekt budowlany został sporządzony przez uprawnioną osobę, a sama inwestycja powinna być realizowana pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe.

W ocenie organu II instancji należało jednak odmówić wydania pozwolenia na budowę z innych względów.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. A. C., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 10 K.p.a. przez nie zapoznanie strony z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy,

- art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 K.p.a., przez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz rozpoznanie sprawy w sposób wyłączający zaufanie do organu,

- art. 107 § 3 K.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, przez brak należytego uzasadnienia decyzji oraz brak wyjaśnienia okoliczności podjęcia rozstrzygnięcia reformatoryjnego,

- art. 146 § 2 K.p.a., przez nie przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść decyzja odpowiadająca w swej treści istocie dotychczasowej decyzji,

- art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, przez jego zastosowanie bez wyjaśnienia, które z wymogów w nim zawarte zostały naruszone.

Skarżący nie zgodził się z dokonaną przez Wojewodę Podkarpackiego oceną decyzji SKO w R. z dnia 19 marca 2004 r., nr [...], o jej sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego jednoznacznie określono w niej warunki zabudowy, dlatego plan miejscowy nie ma znaczenia dla ustaleń indywidualnego aktu administracyjnego. Podkreślono, że organ wydający zezwolenie na budowę związany jest treścią decyzji w zakresie warunków zabudowy, a zapis w decyzji o warunkach zabudowy odnoszący się do prawa dysponowania nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] oraz [...] obr. [...] na cele budowlane nie ingerował w treść warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1192/11, oddalając skargę wskazał, że nie znajdują potwierdzenia w sprawie zarzuty dotyczące naruszenia art. 10, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., natomiast argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, choć samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy, dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ocenił legalność ww. decyzji SKO w R., choć nie posiadał do tego kompetencji, co oznacza też, że wyszedł poza ramy niniejszego postępowania. W tym zakresie organ odwoławczy, skoro dostrzegł wadę nieważnościową mógł wystąpić do właściwego organu lub prokuratora o ocenę legalności decyzji SKO w R. pod względem zgodności z prawem. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że związany granicami sprawy nie jest władny oceniać legalność decyzji wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy, albowiem nie mieści się ta decyzja, jak i decyzja SKO w R., utrzymująca ją w mocy, w granicach sprawy sądowoadministracyjnej, wyznaczonej skargą A. C.. W ocenie Sąd I instancji, Wojewoda Podkarpacki, eksponując obowiązek organu administracji architektoniczno-budowlanej oceny projektowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wynikającej z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, dokonując uzasadnienia własnej decyzji, w istocie rzeczy błędnie przypisał sobie prawo do oceny samej legalności i obowiązywalności decyzji ustalającej takie warunki. Zresztą w tej ostatniej kwestii Sąd nie podzielił wywodów zaskarżonego organu. Sąd wskazał, że ww. decyzja Prezydenta Miasta R. o warunkach zabudowy zawarła uściślenie w aspekcie "tymczasowości" – "do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem". Z warunków zabudowy znajdujących się w tej decyzji wynika, że planowana inwestycja położona była w terenie, dla którego ustalenia miejscowego planu, który tracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r., przewidywały rezerwę pod ulicę zbiorczą tranzytową o przekroju dwujezdniowym. Z pouczenia zawartego w tej decyzji wynikało ponadto, że przystąpiono do opracowania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...]"P.", obejmującego także działkę inwestora. Jest oczywiste, że skoro miejscowy plan tracił moc w dwa dni po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy to w tym czasie, tj. między 29 a 31 grudnia 2003 r. nie mogło dojść do zagospodarowania terenu działki przeznaczonej pod inwestycję zgodnie z ustaleniami zawartymi w tym planie. Rzecz jednak w tym, że samo wygaśnięcie miejscowego planu nie czyniło owego zastrzeżenia zawartego w decyzji o warunkach zabudowy prima facie niewykonalnym w aspekcie treści pouczenia i informacji o przystąpieniu do sporządzania na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P.". Wobec niejednoznaczności owego zastrzeżenia w zakresie punktu odniesienia zawartego w decyzji o warunkach zabudowy rozwiązania można by upatrywać w uzyskaniu przez stronę postępowania wyjaśnienia treści decyzji w trybie art. 113 § 2 K.p.a. przez Prezydenta Miasta R..

W ocenie Sądu nie są to jedyne uchybienia, których dopuścił się organ odwoławczy. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja opiera się w swej podstawie prawnej m.in. na dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., który przewiduje wydanie "nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy", dlatego obowiązkiem organu było stosowanie przepisów prawa w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przez niego "nowej decyzji".

W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że orzekając w ramach wznowienia postępowania administracyjnego i wydając nową decyzję orzekającą o istocie sprawy, należało istotnie stosować § 12 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2009 r. Z tych przyczyn przywołanie przez skarżony organ powyższego przepisu w cyt. brzmieniu było prawidłowe, choć bliżej nie wyjaśnione.

Sąd wyjaśnił, że ww. przepis stanowił o możliwości zabudowy "w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy". W ocenie Sądu jest to o tyle istotne, że kwestia zlokalizowania rozbudowy w pozwoleniu na budowę stanowić miała istotny zarzut odwołania, a ponadto, czego w ogóle organ odwoławczy nie uznał za mające w sprawie znaczenie, w decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie odmówiono inwestorowi "zapisu" dotyczącego usytuowania budynku w granicy działek o nr [...],[...] i [...] w obr. [...]. Innymi słowy lokalizowanie rozbudowy nie mogło nastąpić bezpośrednio przy granicy m.in. działki należącej do przedsiębiorstwa P. S.A., albowiem wyklucza to treść decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie Sąd I instancji przywołał ustalenia w zakresie usytuowania planowanej zabudowy względem sąsiedniej nieruchomości, stwierdzając, że organ odwoławczy w swojej decyzji nie wyjaśnił, czy takie zlokalizowanie rozbudowy jest zgodne z cyt. przepisem, zwłaszcza, że mowa w nim jest o odległości 1,5 m od granic działki. Skoncentrowano się natomiast na kwestii prawidłowości zlokalizowania planowanej rozbudowy z punktu widzenia zachowania przepisów o ochronie przeciwpożarowej oraz prawidłowości zaprojektowania piwnic w planowanym do rozbudowy budynku.

Sąd wskazał, że z akt sprawy, a ściślej z dołączonego do nich projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego wynika, że odległość planowanej rozbudowy zaprojektowano w ten sposób, że nie odpowiada on warunkowi zawartemu w § 12 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu mającym zastosowanie do projektowanego obiektu. W praktyce oznacza to, że stanowisko Wojewody w kwestii prawidłowości usytuowania planowanej rozbudowy tymczasowego pawilonu handlowego w zakresie odległości od granic działek sąsiednich jawi się jako nietrafne.

Z powyższych względów Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, niemniej jednak aby uwzględnić skargę z tych przyczyn dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", nakazuje, aby Sąd doszedł do przekonania, iż uchybienie to mogłoby mieć "istotny wpływ na wynik sprawy". W ocenie Sądu taka sytuacja nie zachodzi, albowiem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie mogłoby być inne, a wydana przez Wojewodę Podkarpackiemu w swym rozstrzygnięciu odpowiada prawu. Z tych przyczyn skargę jako nieuzasadnioną Sąd oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., złożył A. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia - stan prawny na dzień [...] października 2006 r. - przez błędne ustalenie, że inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2006 r. nie mogła zostać zrealizowana w granicach nieruchomości [...], [...] i [...] obr. [...], kiedy postanowienia przywołanych norm prawnych przewidują możliwość realizacji inwestycji w granicach działki, nadto inwestycja dotyczy "rozbudowy i nadbudowy" - zatem obiektu już istniejącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postawiony w niej zarzut dotyczący naruszenia norm prawa materialnego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że z akt sprawy, a ściślej z dołączonego do nich projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego wynika, że odległość planowanej rozbudowy zaprojektowano w ten sposób, że nie odpowiada on warunkowi zawartemu w § 12 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu mającym zastosowanie do projektowanego obiektu.

Ustalenia te są w zasadzie bezsprzeczne, ponieważ strona skarżąca w skardze kasacyjnej ich nie podważyła, a jedynie wskazała, że rzeczywiście budynek nie został wykonany w granicy, a 30 cm od granicy. Strona wykazywała, że takie posadowienie było uzasadnione koniecznością pozostawienia miejsca na wykonanie ocieplenia budynku.

Z dokumentacji projektowej jednak nie wynika by taka okoliczność stanowiła przedmiot postępowania, ponieważ projekt budowlany nie przewidywał takiego zakresu prac jak dodatkowe ocieplenie budynku.

Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że zrealizowanie planowanej rozbudowy istniejącego budynku nastąpi poprzez posadowienie nowych ścian od strony zachodniej, południowej i wschodniej w zupełnie innym miejscu niż miało to miejsce w przypadku dotychczasowego budynku zlokalizowanego na tej działce. Oznacza to, że wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, usytuowanie dotychczasowego budynku nie mogło uzasadniać zupełnie nowego posadowienia planowanej rozbudowy, ponieważ w tym zakresie mamy do czynienia z zupełnie nowymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi, które winny podlegać stosownej ocenie.

Z projektu tego jednoznacznie wynika, że planowana rozbudowa od strony zachodniej została zlokalizowana w odległości 30 cm od ściany sąsiedniego budynku, a w opisie technicznym do projektu zagospodarowania działki dla ww. inwestycji sprecyzowano, że od strony zachodniej za względów technicznych rozbudowa znajduje się ok. 30 od granicy. Nie ulega zatem żadnym wątpliwościom, że ustalenia Sądu I instancji w ww. zakresie były prawidłowe.

W tym miejscu wskazania wymaga, że wywód Sądu I instancji w zakresie noweli z dnia 6 listopada 2008 r. zmieniającej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 201, poz. 1238), a także uzupełnienie tej noweli na mocy kolejnego rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie ww. rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowane (Dz.U. Nr 228, poz. 1514), nie ma znaczenia dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ ww. nowelizacje nie dotyczyły zmian w treści § 12 rozporządzenia.

Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenia na budowę został złożony w dniu 21 grudnia 2005 r. W tym czasie obowiązywał przepis § 12 nadany rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 109, poz. 1156), o następującej treści:

"1. Jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

2. Odległość od granicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu.

3. Sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli:

1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki.

4. Jeżeli na sąsiedniej działce:

1) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,

2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

5. Okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m.

6. Odległości, o których mowa w ust. 1-5, nie odnoszą się do podziemnych części budynku znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu.

7. Budynek inwentarski, budynek gospodarczy ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi nie mogą być sytuowane w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego albo budynku użyteczności publicznej, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce."

Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 56, poz. 461), dokonano kolejnej nowelizacji treści § 12 rozporządzenia, jednak z zastrzeżeniem w § 2 pkt 1 tej noweli, że przepisów rozporządzenia [zmieniającego] nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów.

Błędne przywołanie przez Sąd I instancji rozporządzeń nowelizujących nie miało jednak wpływu na prawidłową ocenę, że w zaskarżonej decyzji organ przywołał właściwą treść § 12 ust. 3 rozporządzenia, która winna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Z postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika, że strona skarżąca zarzuca de facto, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni oraz błędnie zastosował § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia.

W zakresie ww. zarzutu, w części dotyczącej błędnej wykładni, wskazania wymaga, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że § 12 ust. 3 rozporządzenia stanowił o możliwości zabudowy "odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy". A zatem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu była prawidłowa. Natomiast Sąd nie dokonał wykładni użytego w ww. przepisach sformułowania "bezpośrednio przy granicy". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie przyznała, że planowana inwestycja nie została posadowiona przy bezpośredniej styczności z sąsiednim budynkiem. Jak wynika z treści ww. przepisów rozporządzenia, od zaistnienia określonych okoliczności faktycznych lub prawnych, możliwe jest posadowienie budynku przy granicy działki. W tym miejscu wyjaśnienia stronie skarżącej wymaga, że użycie ww. przepisach sformułowania "bezpośrednio przy granicy działki" nie oznacza wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, że dopuszczalnym jest sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy. Określenie "bezpośrednio" oznacza przy samej granicy, a nie w odległości np. 30 cm, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie przywołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 456/10, którego teza jedynie potwierdza, że przedmiotowy budynek nie mógł zostać posadowiony w sposób, w jakim przewiduje to projekt budowlany, ponieważ cała powierzchnia ściany zachodniej w ogóle nie przylega do sąsiedniego budynku .

Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia - zgodnie, z którym jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej - z tej przyczyny, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie spełniał dyspozycji tego przepisu.

Podobnie w zakresie zastosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia, Sądowi I instancji nie można zarzucić błędnego jego zastosowania.

Z treści § 12 ust. 3 rozporządzenia wynika, że sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli:

1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki.

A zatem również i ten przepis rozporządzenia nie mógł znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ nie została spełniona jego dyspozycja. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że przedmiotowy budynek nie został zaprojektowany bezpośrednio przy zachodniej granicy działki nr [...], lecz w odległości 30 cm, i tak też został faktycznie zrealizowany, co przyznaje sama strona skarżąca kasacyjnie.

Wobec tak przedstawiającego się stanu faktycznego, bez znaczenia jest to, czy decyzja o warunkach zabudowy zawierała ustalenia w zakresie posadowienia ww. budynku w granicy działek oraz to, czy lokalizacja przedmiotowego budynku zgodnie z ustaleniami tej decyzji znajdowała się w strefie śródmiejskiej, oznaczonej symbolem C-1 zgodnie z ustaleniami miejscowego planu, ponieważ w projekcie budowlanym przyjęte rozwiązanie przewidywało usytuowanie budynku w odległości 30 cm od granicy sąsiedniej nieruchomości. Niemniej jednak w tym zakresie wskazania wymaga jedynie to, że w decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla przedmiotowej inwestycji, Prezydent Miasta R. jednoznacznie odmówił wnioskodawcy, tj. A. C., zapisu w decyzji dotyczącego usytuowania budynku w graniczy działek nr [...],[...], [...] w obr. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że obiekty budowlane winny być realizowane w oparciu o przepisy techniczno-budowlane określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto wyjaśnił, że organ może udzielić zgody na odstępstwo od ww. przepisów (w tym także na zrealizowanie budynku w odległości innej od granicy sąsiedniej działki niż określona w przepisach) po uzyskaniu upoważnienia odpowiedniego ministra. Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ani już w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tego pozwolenia, strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła dowodu na potwierdzenie, czy właściwy minister zajmował się kwestią udzielenia zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów, polegającej na umożliwieniu inwestorowi zrealizowanie przedmiotowego budynku w odległości 30 cm od granicy sąsiedniej nieruchomości.

Ponadto wskazania wymaga, że zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy projekt budowlany winien zostać uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w R., który to wymóg nie został w niniejszej sprawie dochowany. Ponadto usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 30 cm nie nawiązywało do zabudowy śródmiejskiej, która ze swej istoty ma charakter "zwartej zabudowy".

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, dopatrując się, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, orzekł jak w sentencji wyroku.