Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1016/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście Zachód -Danuty Jantas sprawy ze skarg Gminy Miejskiej K., R.B. oraz J.D.-K.j, B.B. i P.M. na decyzję Wojewody z dnia 7 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargi oddala


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r. znak [...] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,0548 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], nr [...] o pow. 0,0121 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], nr [...] o pow. 0,0168 ha, obj. księgą wieczystą nr [...] oraz nr [...] o pow. 0,0485 ha (powstałą z podziału działki nr [...]), obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P. Z. na rzecz A. H., A.L., Z.W., R.H., B.H.-M., M.H., D.P.-L. i D.J. oraz o rozliczeniach związanych ze zwrotem ww. działek (punkty 2, 3 i 4), a także o odmowie zwrotu działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. dz. adm. P.Z., na rzecz wyżej wymienionych osób (punkt 5).

Organ wskazał na wstępie, że wykazem zmian gruntowych, stanowiącym odpis z operatu nr ks. rob. [...] z dnia 30.06.1982 r., parcela l. kat. [...] poł. w b. gm. kat. P.Z. zmieniła oznaczenie i konfigurację wchodząc wraz z parcelami sąsiednimi w skład działek ewidencyjnych: nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. m. K. Planem podziału wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 28.11.1984 r. za nr [...] działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 82 m2 i nr [...] o pow. 6360 m2. W oparciu o dokumentację geodezyjno - prawną oraz pomiar kontrolny w terenie -wykonane w ramach zlecenia nr ks. rob. [...] przez geodetę uprawnionego mgr inż. A.U., stwierdzono niezgodności w przebiegu granic w terenie i na mapie ewidencyjnej między działką ewidencyjną nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] K. W związku z tym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 18.11.1991 r. nr [...] orzeczono o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. [...] K. polegającej na zmianie konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działki nr [...] o pow. 0,6360 ha na działkę nr [...] o pow. 0,6369 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0485 ha na działkę nr [...] o pow. 0,0476 ha. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 04.12.1991 r. nr [...] zatwierdzony został projekt podziału działki nr [...] o pow. 0,6369 ha poł. w obr. [...] K. na działki: nr [...] o pow. 0,5264 ha, nr [...] o pow. 0,0557 ha i nr [...] o pow. 0,0548 ha, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17.12.1991 r. nr [...]. Operatem nr ewid. [...] z dnia 09.05.2005 r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego T.C. dokonano podziału działki nr [...] o pow. 0,0476 ha poł. w obr. [...] K. m. K., na działki: nr [...] o pow. 0,0168 ha i nr [...] o pow. 0,0308 ha oraz podziału działki nr [...] o pow. 0,5264 ha na działki: nr [...] o pow. 0,0121 ha, nr [...] o pow. 0,0060 ha i nr [...] o pow. 0,5083 ha. Zmiany te zostały zatwierdzone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 27.06.2005 r. Z wydanego przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych, Ekspozytura, odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K., m. K., stanowi własność Gminy. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K., m. K., stanowi własność Gminy. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K., m. K., stanowi własność Gminy. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że objęta jest nią działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K., m. K. (nie ujawniony podział na działki: nr [...] i nr [...]), stanowiąca własność Gminy. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K.a, m. K., stanowi własność Gminy.

Ponadto organ I instancji wskazał, iż w trakcie prowadzonego postępowania, na podstawie pisma Urzędu Miasta Wydziału Skarbu Miasta nr [...] z dnia 05.06.2012 r. ustalono, iż działki: nr [...], nr [...] oraz część działki nr [...] objęte są umową dzierżawy na czas nieoznaczony, zawartą w dniu 15.02.2010 r. na rzecz Klubu Sportowego "[...]"; działka nr [...] objęta jest ponadto umowami: w części o pow. 0,0030 ha umową dzierżawy nr [...] zawartą w dniu 22.10.2001 r. na czas nieoznaczony na rzecz P.M., w części o pow. 0,0024 ha umową dzierżawy nr [...] zawartą w dniu 27.01.1997 r. na czas nieoznaczony na rzecz B.B. i R. B. oraz w części o pow. 0,0048 ha umową dzierżawy nr [...] zawartą w dniu 28.01.2000 r. na czas nieoznaczony na rzecz J.D.- K.; działka nr [...] znajdująca się w zarządzie Zarządu Budynków Komunalnych objęta jest umową najmu lokalu użytkowego z dnia 15.11.2000 r. zawartą z najemcą [...] - Restauracja [...] –W.J. na czas nieoznaczony. Ponadto w dniu 15.03.2010 r. zawarto umowę w formie aktu notarialnego Rep. [...] ustanawiającą na czas nieoznaczony służebność przesyłu na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S. A. na działce nr [...] w pasie o szerokości 3,8 m i długości 134 m z przeznaczeniem pod przebudowę magistrali wodociągowej Dn800mm, a także polegającej na eksploatacji, konserwacji, naprawie, wymianie i renowacji ww. sieci.

Dokonane w sprawie ustalenia dowodzą, że obecnie osobami uprawnionymi do domagania się zwrotu działek: nr [...], nr[...], nr [...], nr [...] i części działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K., m. K., w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej [...]. kat. [...] b. gm. kat. P.Z, są: A.L., Z.W., A.H., M.H., D.P.- L., D.J. z d. P., R.H. oraz B.H.- M., którzy skorzystali z przysługującego im uprawnienia.

Organ I instancji ustalił też obecny sposób zagospodarowania przedmiotowych działek, szczegółowo opisując to w uzasadnieniu decyzji.

Dalej w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody (głównie w postaci zeznań świadków oraz zdjęć lotniczych wykonanych w roku 1970 i w roku 1975) pozwalają na przyjęcie, iż na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. 2016. 2147 t.j., dalej "u.g.n."), jedynie na działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa pawilonu gastronomicznego typu "[...]", przewidziany w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 27 maja 1965 r., która powołana została w umowie sprzedaży z dnia 7 marca 1967 r., nr rep. [...], mocą której Skarb Państwa nabył od spadkodawców wnioskodawców stanowiącą przedmiot tego postępowania dawną parcelę l. kat. [...] b. gm. kat. P.Z. o pow. 1907 m2. Zdjęcia lotnicze przedstawiają przedmiotowy teren w roku 1970 oraz w roku 1975. W latach tych na nieruchomości znajdował się już budynek gastronomiczny, natomiast teren wokół budynku był terenem zielonym, od strony zachodniej porośniętym drzewami. Potwierdzają to zeznania świadków A. A., M.D., J.D. i R.S. W opinii Starosty, z ww. dowodów wynika, iż w ciągu 10 lat od wywłaszczenia powstał pawilon znajdujący się na obecnej działce nr [...], natomiast teren wokół pawilonu nie był ogrodzony, był terenem ogólnodostępnym, który nie był użytkowany na cele pawilonu, gdyż jego działalność była prowadzona wewnątrz, a nie na zewnątrz, gdzie wystawiano jedynie kilka stolików. Ustalono nadto bez wątpliwości, że dojście do pawilonu było od strony północnej (tj. ul. [...]), niemniej ponieważ chodnik ten przebiegał pod drzewami, nie jest widoczny na zdjęciach.

W związku z powyższym organ I instancji działki nr [...], nr [...], nr [...] i część działki nr [...] (odpowiadającej działce o projektowanym oznaczeniu ewidencyjnym nr [..]), w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. P.Z., uznał za zbędne na cel wywłaszczenia i orzekł o ich zwrocie, zaś działkę nr [...], na której znajduje się pawilon gastronomiczny, uznał za wykorzystaną na cel wywłaszczenia zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. i orzekł o odmowie jej zwrotu.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty z dnia 28 sierpnia 2014 r. znak [...] złożył 19 września 2014 r. R.B., podnosząc m.in., że organ I instancji bezzasadnie przyjął, że cel wywłaszczenia, szczególnie do działki nr [...] nie został zrealizowany. Zdaniem odwołującego się organ nie przeprowadził postępowania dowodowego dotyczącego całej infrastruktury stanowiącej całość zrealizowanej inwestycji (pawilon gastronomiczny) na całej parceli nr [...] czyli również na działce [...]. Odwołujący wskazał, że na całej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. P.Z. (parcela przed jej późniejszym podziałem) został wybudowany pawilon gastronomiczny wraz z infrastrukturą (dojściem, dojazdem, instalacjami wody, kanalizacji, elektryczne oraz z przestrzenią terenu zielonego zewnętrzną z alejkami i ścieżkami na całej jej powierzchni, przestrzenią zewnętrzną przeznaczoną na konsumpcję i rekreację, a zatem niezbędną do funkcjonowania pawilonu gastronomicznego). Ponadto wskazał, że przedmiotowa inwestycja została wykonana w terminie ustawowym i obowiązującym - co dało stwierdzenie że cel wywłaszczenia dotyczący całej ww. działki został spełniony. Podniósł również, że zgodnie z Prawem Budowlanym wykonany pawilon gastronomiczny posiadał zaplecze gospodarczo magazynowe w jego tylnej części tj. od strony południowej oraz posiadał część sanitarną z boku tj. od strony zachodniej do których pomieszczeń prowadziła istniejąca wtedy droga (wg zeznań świadków) znajdująca się przy istniejących drzewach, służąca dowozowi artykułów spożywczych do wykonanego pawilonu gastronomicznego i parkowaniu samochodów dostawczych oraz do wywozu śmieci z kontenerów pawilonu gastronomicznego, która nadal istnieje. Obecnie jest utwardzona i wraz z placem manewrowym wykorzystywana jest dla samochodów dostawczych obsługujących wykonany pawilon gastronomiczny. Znajduje się na działkach będących przedmiotem wniosku o zwrot nieruchomości, a w szczególności na działce nr [...].

W dniu 15 września 2014 r. odwołanie od punktów 1-4 ww. decyzji Starosty wnieśli J.D.-K., P.M. oraz B.B., reprezentowani przez pełnomocnika, wskazując m.in. na okoliczność braku przesłuchania w charakterze świadka J.P. W treści odwołania podniesiono również, iż: nie przesłuchano także ponownie świadków przesłuchiwanych w postępowaniu odwoławczym w dniach 14-15 lipca 2011 roku, choć w decyzji Wojewody z dnia 23 kwietnia 2013 roku zwrócono uwagę, że obszerne czynności dowodowe w postaci przesłuchania tych świadków prowadzone były tylko w zakresie dotyczącym wyłącznie działki nr [...]. W ocenie odwołujących się materiał dowodowy dotyczący pozostałych nieruchomości, w tym działki nr [...] jest niepełny, bowiem świadkowie ci mogą mieć wiadomości na temat sposobu zagospodarowania pozostałych działek w takim samym stopniu jak je posiadają w odniesieniu do działki nr [...]. Odwołujący się wskazali ponadto, iż organ I instancji pominął nakłady związane z odbudową pawilonu gastronomicznego po pożarze w 1986 roku oraz dokonanej w 1990 r. modernizacji pawilonu, jak również nie ustalił w sposób dostateczny, na których nieruchomościach oprócz działki nr [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia przy uwzględnieniu konieczności posiadania przez pawilon stosownego zaplecza, infrastruktury, dostępu i dojazdu oraz właściwej dla celu wywłaszczenia organizacji otoczenia, które w ocenie odwołujących stanowią funkcjonalną całość.

Odwołanie w ww. zakresie tj. punktów 1-4 decyzji Starosty z dnia 28 sierpnia 2014 r. znak [...] złożyła również Gmina, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, podnosząc m.in., że za błędne należy uznać stwierdzenie, iż działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Wskazała, iż w poprzednio prowadzonym postępowaniu ustalono iż pawilon gastronomiczny, stanowiący cel wywłaszczenia, został zabudowany.

W dniu 22 września 2014 r. odwołanie od punktu 5 decyzji Starosty z dnia 28 sierpnia 2014 r. znak [...] złożył A.L., reprezentowany przez pełnomocnika podnosząc, nie zgadza się z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji, gdyż na przedmiotowej nieruchomości nigdy nie posadowiono pawilonu. Wskazał, iż w czasie wojny zabudowania na tej działce zostały zburzone. Z zabudowań tych ostał się komin, do którego dobudowano istniejący do dnia dzisiejszego pawilon gastronomiczny. Pawilon ten został zniszczony w wyniku pożaru, który miał miejsce w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku i został odbudowany w kształcie, w którym istniał przed wywłaszczeniem. Z cała pewnością nie był to i nie jest pawilon typu "[...]". Dlatego Starosta nie był w stanie odnaleźć jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej posadowienia na tym terenie pawilonu "[...]". Z zeznań świadków, poza stwierdzeniami, że na działce tej była prowadzona działalność gastronomiczna w ogóle nie wynika, iż kiedykolwiek został tam posadowiony pawilon.

Następnie w dniu 7 maja 2015 r. do organu wpłynęło pismo informujące o śmierci jednej ze stron postępowania Z.W. W związku z powyższym organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, na podstawie pozyskanego do akt sprawy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 30 lipca 2015 r. Rep [...] ustalił, iż spadek po Z.W. nabył wprosi w całości Pan W.C.A.

Wojewoda po rozpatrzeniu ww. odwołań, decyzją z dnia 7 lipca 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 28 sierpnia 2014 r. znak [...] i orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,0548 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], nr [...] o pow. 0,0121 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], nr [...] o pow. 0,0168 ha, obj. księgą wieczystą nr [...] oraz nr [...] o pow. 0,0485 ha (powstałą z podziału działki nr [...]), obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. P.Z. na rzecz: A.H. (s. B. i J.) w 12/36 części, A.L. (s. L. i S.) w 6/36 części, W. A. (s. A.i B.) w 6/36 części, R.H. (s. Z. i I.) w 3/36 części, B.H.-M. (c. Z. i I.) w 3/36 części, M.H. (s. A. i J.") w 2/36 części, D.P.-L. (c. A. i I.) w 2/36 części, D.J. (c. J. i T.) w 2/26 części, o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt. 1 do zwrotu na rzecz Gminy kwoty: [...] zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, z jednoczesnym określeniem sposobu wypłaty należności, oraz o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0557 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. P.Z. na rzecz: A.H., A. L., W. A., R.H., B.H.-M., M.H., D.P.-L. oraz D. J.

Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie odnoszącym się do zwrotu działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz działki o projektowanym oznaczeniu ewidencyjnym nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P. Z., jak i odmowy zwrotu działki nr [...], jest zasadne.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, po drugie zaś w/w parcela l. kat. [...] b. gm. kat. P.Z. (z której w wyniku kolejnych przekształceń geodezyjnych powstały stanowiące przedmiot niniejszego postępowania działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz działka o projektowanym oznaczeniu ewidencyjnym nr [...], powstała z podziału działki nr [...]), może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej nabycie przez Skarb Państwa, w oparciu o przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "[...]" w K. z dnia 27 maja 1965 r., nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 7 marca 1967 r. nr Rep. [...], z przeznaczeniem pod budowę pawilonu gastronomicznego "[...]".

Organ odwoławczy wskazał, że pomimo podjętych przez organ I instancji szeroko zakrojonych czynności, mających na celu odszukanie powołanej w umowie sprzedaży decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 27 maja 1965 r., organowi I instancji nie udało się odszukać ani omawianego dokumentu, ani też dołączonego do niego załącznika graficznego. W tym też zakresie nieskuteczne okazały się zarówno poszukiwania w archiwach m.in. Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta, Archiwum Państwowym w, Archiwum Urzędu Marszałkowskiego, Archiwum Państwowym Ekspozytura w S., Archiwum Akt Nowych w W., jak i próby pozyskania tego dokumentu od takich podmiotów jak Handlowa Spółdzielnia "[...]" czy też [...] Spółdzielnia Gastronomiczna z siedzibą przy ul. [...] w K., które to podmioty de facto mogły być w posiadaniu akt "[...]" WSS w K. oraz Przedsiębiorstwa Przemysłu Gastronomicznego w K.- poprzedników prawnych Handlowej Spółdzielni "[...]", od których przejęta została stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w niniejszej sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy (w szczególności dowód z zeznań świadków) pozwala na stwierdzenie, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat [...], b. gm. kat. P.Z., została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a więc nie można odmówić słuszności stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, iż nieruchomości tej nie można uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda podkreślił, że z uwagi na istotne braki w dokumentacji kluczowym elementem, a zarazem podstawą dokonanych przez organ I instancji ustaleń, były przede wszystkim zeznania świadków. Czynności dowodowe w postaci przesłuchań w charakterze świadków szeregu osób mieszkających nieopodal dawnej parceli l. kat. [...] przeprowadzone zostały zarówno przez organ I instancji w latach 2010 i 2016 (w wyniku przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania wyjaśniającego), jak i w 2011 r. przez Wojewodę w ramach prowadzonego wówczas postępowania odwoławczego.

Przesłuchany przez organ I instancji w charakterze świadka, Pan A. A. - od 1948 r. zamieszkały przy ul. [...] - jako datę, w której pamiętał istnienie pawilonu gastronomicznego, podał rok 1974, wskazując, iż: "obiekt nie był murowany, miał lekką konstrukcję. Nie był ogrodzony. Teren był zielony z alejkami". Ponadto na okoliczność istnienia w 1973 r. budynku pawilonu gastronomicznego w trakcie zeznań wskazał także S.B. - od 1973 r. zamieszkały przy ul. [...] w K. Z kolei przesłuchany w charakterze świadka T.B. zeznał, że od roku 1977 pawilon już stał. Nigdy z niego nie korzystał i nie wie jak wyglądał. Ponadto w odpowiedzi na zadane pytanie świadek odpowiedział, że w 1977 roku pawilon stał, bo był już zagospodarowany ten teren: alejki, ławki, trawniki -w latach 67-68 chodził tamtędy do szkoły. Na okoliczność istnienia pawilonu, organ powołał również zeznania H.M., R.S., A. D. oraz J.D.

Organ odwoławczy odnosząc się do wyjaśnił, że ma świadomość, iż zeznania świadków przesłuchiwanych na okoliczności, które miały miejsce 40 lat temu, zwykle nieistotne w ich życiu, składanych przez osoby często w wieku emerytalnym- zawierają niespójności, a często sami świadkowie wskazują na niepewność co do tych okoliczności. Jednak w jego ocenie nie powoduje to, braku możliwości oparcia na podstawie zeznań tych świadków, wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Bowiem zeznania większości świadków potwierdzają, iż określony w umowie sprzedaży z dnia 1967 r. cel wywłaszczenia, jakim była budowa pawilonu gastronomicznego, z całą pewnością był już zrealizowany na działce nr [...] w latach siedemdziesiątych. Okoliczność tę potwierdzają ponadto pozyskane do akt przedmiotowej sprawy z Centralnego Ośrodka dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykonane w latach 1970 i 1975 zdjęcia lotnicze wywłaszczonego terenu, na którym w części odpowiadającej obecnie działce nr [...] znajduje się zrealizowany już pawilon gastronomiczny.

Wojewoda wskazał również, że w ramach przeprowadzonego przez organ I instancji, w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego celem było precyzyjne ustalenie lokalizacji w terenie "dojścia do pawilonu gastronomicznego" oraz zasięgu terenu znajdującego się wokół pawilonu gastronomicznego, wykorzystywanego na potrzeby tego pawilonu ustalono, iż dojście do pawilonu gastronomicznego, zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją sporządzoną na podstawie zeznań świadków przez geodetę uprawnionego K.B.-K., znajdowało się od ulicy [...]. Powyższe świadczy o tym, iż cały stanowiący obecnie obszar działki nr [...] wykorzystany został pod budowę pawilonu gastronomicznego oraz pod dojście do tego obiektu. Przy tym organ odwoławczy podzielił stanowisko judykatury, że modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą mieszczące się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniające jego charakteru, odstępstwo polegające na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora. Zatem nawet przyjęcie, że objęta wnioskiem zwrotowym działka nr [...] została przeznaczona pod pawilon gastronomiczny, którego konstrukcja w punktu widzenia prawa budowlanego, nie mieściła się w pojęciu pawilonu gastronomicznego typu "[...]", w kontekście przedstawionych okoliczności sprawy i faktycznej realizacji przez pawilon funkcji gastronomicznej, należy traktować jako wykorzystanie nieruchomości na cel zgodny z celem wywłaszczenia.

W ocenie organu odwoławczego za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...] oraz działki o projektowanym oznaczeniu ewidencyjnym nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), pol. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. P.Z. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, iż obszar ten w ogóle nie został wykorzystany na cel wywłaszczenia, jakim była budowa pawilonu gastronomicznego. Świadczą o tym w szczególności wykonane w latach 1970 i 1975 zdjęcia lotnicze (na których teren wyżej wymienionych działek nie został zagospodarowany w sposób mogący świadczyć o wykorzystaniu go na cele pawilonu gastronomicznego); przeprowadzone 10 maja 2002 r. oraz 17 maja 2010 r. rozprawy administracyjne połączone z oględzinami nieruchomości, jak również zeznania świadków na okoliczność sposobu zagospodarowania zwracanych obecnie przez organ I instancji nieruchomości. Organ podkreślił, że dla ustalenia powyższych okoliczności szczególną wartość dowodową, poza wymienionymi wyżej zdjęciami lotniczymi, mają zeznania świadków, z których wynika, iż działalność pawilonu gastronomicznego prowadzona była głównie wewnątrz obiektu, i tylko w okresie jesienno-letnim w obrębie pawilonu ustawiano stoliki. Na powyższą okoliczność wskazują przede wszystkim zeznania R.S., który w trakcie przesłuchania mówił o wystawianych przed pawilonem, od strony ulicy kilku stolikach - "dwóch, trzech", J.D., która "pamięta dojście do karczmy ze stolikami", a także M. D., która zeznała, iż na terenie wokół pawilonu gastronomicznego ("tuż przy pawilonie") "częściowo były ustawiane stoliki, ale całe życie towarzyskie toczyło się wewnątrz pawilonu".

Organ odwoławczy odnosząc się do pism J.B. z 11 grudnia 2015 r. oraz z 16 marca 2016 r. jak i samych zeznań świadka, wskazał, że należy do nich podejść ze szczególną ostrożnością z uwagi na okoliczność, iż świadek jest żoną strony postępowania, B.B., a i sama treść zeznań pozostaje w pewnej sprzeczności z zeznaniami pozostałych świadków.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że wydany w dniu 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie zmienia dokonanych w niniejszej sprawie ustaleń dotyczących stanu faktycznego i prawnego zarówno w zakresie odnoszącym się do zwrotu działek: nr [...], nr [...], nr [...] oraz działki o projektowanym oznaczeniu ewidencyjnym nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), jak i odmowy zwrotu działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P.Z.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotową decyzję należało jednak uchylić z uwagi na śmierć w toku prowadzonego postępowania odwoławczego strony postępowania, tj. Z.W., której spadkobiercą na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 30 lipca 2015 r. Rep. [...] jest W.C.A., w celu wydania orzeczenia w pełni zgodnego z aktualnym stanem faktycznym i prawnym sprawy uwzględniając również konieczność dokonania waloryzacji przyznanego umową sprzedaży z dnia 7 marca 1967 r. nr Rep. [...] odszkodowania, stosownie do powierzchni zwracanej obecnie nieruchomości.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, R.B. oraz J.D.- K., B.B., i P. M., reprezentowani przez pełnomocnika.

Gmina Miejska– dalej GM, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła:

1. naruszenie zasad postępowania tj. art. 7, art. 8 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie;

3. naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu

Mając powyższe na uwadze Gmina Miejska wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jest błędna w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie działek nr [...] o pow. 0,0548ha, nr [...] o pow. 0,0121 ha, nr [...] o pow. 0,0168ha i nr [...] o pow. 0,0485 ha obr. [...] jedn. ewid. K. GM uznała przeprowadzone postępowanie za prawidłowe i kompletne; niemniej nie zgodziła się ze stwierdzeniem, iż działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] stały się zbędne na cel wywłaszczenia. GM podniosła, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu ustalono z całą pewnością, iż pawilon gastronomiczny, stanowiący cel wywłaszczenia, został zbudowany. Tym samym Starosta ponownie uznał, że w zasadzie tylko teren bezpośrednio położony pod pawilonem został użyty zgodnie z celem wywłaszczania. Gmina Miejska stwierdziła, że stanowisko takie nie uwzględnia w żadnym stopniu kontekstu inwestycji, jaką jest pawilon gastronomiczny. Podobnie jak w przypadku osiedli mieszkaniowych i innych tego rodzaju inwestycji, co do których istnieje obszerne orzecznictwo, nie można sobie wyobrazić, iż pawilon gastronomiczny miałby funkcjonować bez stosownego otoczenia, takiego jak teren przeznaczony pod zieleń lub mający charakter rekreacyjny, co w ocenie GM potwierdzają zarówno zeznania świadków, jak również doświadczenie życiowe i zasady prawidłowego rozumowania. Uwypuklono tutaj zwłaszcza zeznania J.B. Natomiast w odniesieniu do budynków, zlokalizowanych na działce nr [...] i nr [...], GM stwierdziła, że zostały one zbudowane już po realizacji celu wywłaszczenia, jednakże bez wątpienia po wykorzystaniu działek zgodnie z celem wywłaszczenia.

Ponadto GM zwróciła uwagę, że w ostatnim czasie nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego w przedmiotowej sprawie bowiem wyrokiem z dnia 13.03.2014 r. o sygn. P 38/11 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest sprzeczny z Konstytucją RP "w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Sentencja wyroku Trybunału ma charakter mocno kazuistyczny, zdeterminowany treścią pytania prawnego postawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ale należy z niej wyciągnąć dalej idące wnioski. Biorąc pod uwagę stanowisko TK zdaniem GM, należy odrzucić mechaniczne stosowanie art. 137 ust. 1 w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po terminie 10 lat od daty wywłaszczenia. Równocześnie stwierdziła, że brak uzasadnienia dla formalizmu w badaniu czy doszło do rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia.

Zdaniem GM, Wojewoda wydał swoją decyzję z naruszeniem przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., a także art. 7 i 77 k.p.a., poprzez wadliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, a także poczynienie błędnych wniosków na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Z uwagi na powyższe decyzja Wojewody jest wadliwa i winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu nakazuje uznać przedmiotową nieruchomość za wykorzystaną na cel wywłaszczenia.

Z powyższą decyzją nie zgodził się również R.B., który zaskarżonej decyzji zarzucił, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów procesowych przeczących, że teren wokół wybudowanego pawilonu gastronomicznego w szczególności działki nr. [...] (numer po późniejszym podziale) nie był w strefie oddziaływania pawilonu gastronomicznego. Wydane przez Urząd Miasta pozwolenie na budowę pawilonu gastronomicznego dotyczyło całej działki nr. [...] P.Z., a zatem cała ww. działka była potrzebna pod tę inwestycję. Skarżący R.B., podkreślił również, że dla niniejszego postępowania, podział działki nr. [...] P.Z. na mniejsze działki nie ma znaczenia, gdyż cały obszar przeznaczony na inwestycję był wykonany na realizację celu wywłaszczenia (w tym zieleń istniejąca, trawniki i zieleń projektowana, drogi zaopatrzenia, dojścia, sieci instalacyjne, parking). Wskazał również, że droga dostawczo towarowa i pożarowa istniejąca do dzisiaj na działce nr [...] z placem manewrowym służyła i służy do obsługi istniejącego pawilonu gastronomicznego.

W skardze wniesionej przez J.D.- K., B.B. i P.M. – dalej skarżący, reprezentowanych przez pełnomocnika, podniesiono tożsame zarzuty naruszenia prawa procesowego:

1. art. 84 k.p.a. poprzez:

- samodzielną interpretację zdjęć z nalotów lotniczych, mimo iż interpretacja tego rodzaju zdjęć wymaga wiadomości specjalnych, a zatem powołania biegłego bądź biegłych ze specjalności fotogrametrii;

- niepowołanie biegłych ds. budownictwa, bezpieczeństwa i higieny pracy, sanitarno-higienicznych w zakresie budownictwa ogólnego oraz ds. sanitarnych, a także ds. przeciwpożarowych, które to opinie wykazałyby, że przy realizacji pawilonu handlowego niezbędna, wymagana przepisami była realizacja infrastruktury zewnętrznej m.in. dojścia, dojazdu, parkingu, sieci sanitarnych, zaplecza dla samochodów dostawczych, instalacji;

2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego w sposób umożliwiający właściwe ustalenie stanu faktycznego, a w szczególności: niepowołanie jako świadków byłych bądź obecnych pracowników Klubu [...], który funkcjonował w pobliżu zarówno przed jak i po realizacji pawilonu gastronomicznego, a którzy to świadkowie korzystali nie tylko z usług tego pawilonu, ale korzystali także z urządzonej do pawilonu drogi jako dojścia na teren Klubu;

3. art. 76 par. 1 w zw. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie uzyskania stosownych dokumentów geodezyjnych archiwalnych oraz aktualnych (mapy sytuacyjno-wysokościowe), które to dokumenty wykazałyby usytuowanie wszelkich instalacji obsługujących pawilon handlowy posadowiony pierwotnie na działce [...], obecnie działce [...].

Na podstawie tych zarzutów skarżący, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Ponadto wnieśli o dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy ds. bezpieczeństwa i higieny pracy mgr. inż. A.P. - na okoliczność wymogów niezbędnych dla przyjęcia planu realizacyjnego inwestycji budowlanej na podstawie art. 106 p.p.s.a. oraz o dopuszczenie dowodu z opinii specjalisty do spraw budownictwa i wykonawstwa budowlanego mgr inż. ar. J.B. z dnia 20 lipca 2016 roku.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podnieśli, że należy się zastanowić, czy wskazane przez organy administracyjne dowody w postaci: zeznań świadków (co do których na stronie 7 uzasadnienia organ odwoławczy wskazuje, że to osoby w podeszłym wieku, a okoliczności sprawy miały miejsce 40 lat temu, więc ich zeznania wg organu zawierają niespójności, a nadto sami świadkowie wskazują na swą niepewność co do okoliczności, o których zeznają) oraz zdjęć lotniczych z lat 1970 i 1975, których analizy dokonał sam organ, są wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na działce [...], która powstała w wyniku podziałów geodezyjnych z dziatki macierzystej o numerze l.kat. [...]. Skarżący zwrócili uwagę, że cała działka [...] P.Z. została wywłaszczona na cel wskazany w decyzji, a następnie, po wielu latach doszło do zmiany numeracji i podziału geodezyjnego tej działki, co ostatecznie umożliwiło organom administracyjnym wydanie decyzji o zwrocie działek [...], [...], [...] i odmowie zwrotu działki [...]. Powołując się na treść art. 84 par. 1 k.p.a. skarżący wskazali, że w przypadku, gdy w toczącym się postępowaniu wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej, może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Niewątpliwie analiza zdjęć lotniczych nie może być dokonywana przez organ nie posiadający ku temu stosownej wiedzy i umiejętności. Rozstrzygniecie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego istnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia organu administracji. Interpretacja zdjęć lotniczych nie jest tym, czym na co dzień para się organ administracji. Odtwarzanie kształtów, rozmiarów i wzajemnego położenia obiektów w terenie na podstawie zdjęć, w tym lotniczych, jest przedmiotem nauki fotogrametrii i nieliczni są specjaliści, którzy tym się zajmują. Organ powinien był zwrócić się do biegłego tej specjalności. Prawidłowa interpretacja zdjęć lotniczych w przypadku braku decyzji lokalizacyjnej i załącznika graficznego do niej, może być jednym, choć nie jedynym dowodem, który mógłby częściowo braki w materiale dowodowym zastąpić.

W ocenie skarżących nieodnalezienie decyzji lokalizacyjnej szczegółowej pawilonu gastronomicznego "[...]" z 27 maja 1965 roku znak: [...] oraz załącznika graficznego do tej decyzji nakładało na organy administracyjne szczególne obowiązki w celu ustalenia prawidłowego celu wywłaszczenia dawnej działki [...] przy uwzględnieniu planu realizacyjnego dotyczącego całej tej działki jak również oddziaływania obiektu- pawilonu na całość tej działki. Również z uwagi na brak tych dwóch istotnych dokumentów, organy administracyjne winne były dążyć do odtworzenia wspomnianego wyżej planu realizacyjnego oraz oddziaływania obiektu pawilonu na całą uwłaszczoną działkę w inny sposób prawem przewidziany, a mianowicie poprzez zasięgnięcie stosownych opinii biegłych ds. budownictwa, bezpieczeństwa i higieny pracy, sanitarno-higienicznych, w zakresie budownictwa ogólnego oraz ds. sanitarnych, które te opinie potwierdziłyby stan faktyczny realizacji i rozwiązań zewnętrznych wokół pawilonu gastronomicznego (drogi, dojścia główne, drogi do części gospodarczej, istniejąca zieleń i instalacje). Organ winien był również powołać biegłego ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, którego pinia wskazałaby, że istniejący pierwotnie dojazd i istniejący również dzisiaj na działce [...] był i jest drogą zarówno dostawczą jak i przeciwpożarową do przedmiotowego pawilonu. Skarżący zlecili rzeczoznawcy ds. sanitarno – higienicznych sporządzenie opinii pod kątem bezpieczeństwa i higieny pracy, z której wynika, że plan realizacyjny winien obejmować nie tylko sam obiekt, ale także infrastrukturę wokół obiektu. Takiego biegłego powinien był powołać organ, jak również biegłego ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, którego opinia wykazałaby, że droga istniejąca na działce nr [...] jest drogą zarówno dostawczą, jak i przeciwpożarową do pawilonu.

Skarżący podnieśli również, że organ powinien powołać na świadków pracowników Klubu Sportowego [...], który od samego początku był uczestnikiem niniejszego postępowania, gdyż takie osoby posiadają informacje na temat terenu wokół pawilonu, zwłaszcza, że obok tego pawilonu wiodła droga do siedziby klubu, a nadto pawilon handlowy był najbliższą placówką, w której mogli skorzystać z konsumpcji. Przesłuchanie tych świadków w postępowaniu administracyjnym (czego organ nie uczynił), z całą pewnością przyczyniłoby się do dokładnego ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji o zwrocie bądź odmowie zwrotu nieruchomości. Już po wydaniu zaskarżonej decyzji skarżący ustalili personalia i adresy 3-ch osób, które mają znać stan wywłaszczonej nieruchomości od kilkudziesięciu lat. W ocenie skarżących osoby te winny być przesłuchane w postępowaniu administracyjnym.

Ponadto skarżący podkreślili, że w aktach brak jest również dokumentów wskazujących na położenie instalacji obsługujących pawilon tj. sieci energetycznej, wodnokanalizacyjnej, gazowej i CO, a w szczególności, czy znajdują się one na działce [...], a organy nie zwróciły się nawet o informację do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta o nadesłanie aktualnej oraz archiwalnej (z lat 60, 70) mapy sytuacyjno-wysokościowej, które by wykazały przebieg instalacji służących do obsługi pawilonu.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718), Sąd na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. postanowił połączyć sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1017/16, sygn. akt II SA/Kr 1018/16 ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 1016/16 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygn. akt II SA/Kr 1016/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skargi okazały się być bezzasadne.

Należy rozpocząć od skargi J.D.- K., B.B. i P. M. Wskazać należy, że skarżący są dzierżawcami działki nr [...], zatem z tego tytułu wywodzą oni legitymację do wniesienia skargi i możliwość taka znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. "Stronami postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są - zgodnie z art. 28 k.p.a. - poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni, aktualny właściciel tej nieruchomości oraz podmioty mające inny tytuł prawny do tej nieruchomości wynikający z prawa użytkowania wieczystego oraz w związku z postanowieniami art. 138 u.g.n. - również zarządcy nieruchomości, użytkownicy, najemcy, dzierżawcy oraz osoby korzystające z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 października 2012 r., II SA/Kr 1096/12, LEX nr 1234994, oraz co do dzierżawcy wyrok WSA w w Warszawie z dnia 17 października 2012 r., I SA/Wa 1594/12, LEX nr 1240175, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2013 r., II SA/Po 963/12, LEX nr 1311223, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2012 r., I OSK 303/11, LEX nr 1120673).

Nietrafne są zarzuty skarżących dotyczące naruszenia prawa procesowego, a zwłaszcza przepisów art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu ( tak jak i w ocenie innego skarżącego, Gminy Miejskiej), postępowanie dowodowe zostało przez organy przeprowadzone w sposób wyczerpujący i kompletny. Stwierdzić należy, że organy wyczerpały wszystkie możliwości faktyczne, aby odnaleźć dokumenty związane z wywłaszczeniem dawnej parceli l.kat. [...], zwłaszcza decyzję realizacyjną nr [...] z dnia 27 maja 1965r. o której mowa w umowie sprzedaży z dnia 7.03.1967r. W konsekwencji nie wiadomo, czy w ogóle pawilon został zbudowany w oparciu o prawem przewidziane dokumenty, a zwłaszcza pozwolenie na budowę i stosowny projekt budowlany. Jak bowiem wynika z art. 37 ust. 2 obowiązującej w latach 60-tych ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961r. Dz.U.1961.7.46, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego mogło być udzielone po uprzednim uzyskaniu wymaganego przepisami szczególnymi pozwolenia, porozumienia lub zgody innych organów administracji państwowej. Jak wynika z ustaleń organów, została wydana zaginiona decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji szczegółowej, która z pewnością była owym szczegółowym pozwoleniem, o którym mowa we wskazanym przepisie. Natomiast brak jakiegokolwiek dowodu czy wręcz śladu, że zostało kiedykolwiek wydane pozwolenie na budowę. Powoduje to, że jakiekolwiek dywagacje co do prawnych obwarowań inwestycji, dla której zrealizowano wywłaszczenie (budowy pawilonu gospodarczego), a zwłaszcza wymogów co do przepisów sanitarnych czy przeciwpożarowych obowiązujących w tym czasie i traktowanie tychże jako spełnionych w wypadku pawilonu, mija się z celem i jest pozbawione podstaw. Skoro bowiem nie wiadomo, czy w ogóle pawilon został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, zwłaszcza, że (co przyznaje organ II instancji) nie był stricte realizacją pawilonu typu "[...]" – trudno stwierdzić, czy i jakie wymogi prawne zachowano przy jego realizacji. Należy zauważyć, że z pisma Handlowej Spółdzielni [...] wynika, że jej poprzednik prawny, "[...]" WSS w K. przejmując działkę wraz z wybudowanym na niej pawilonem od Przedsiębiorstwa Przemysłu Gastronomicznego w czerwcu 1976r., nie otrzymał żadnych dokumentów związanych z jego budową ( T.II,k.[...] akt adm.). Skoro zatem już w kilka lat po wybudowaniu pawilonu brak było tej dokumentacji, wątpliwe jest, czy w ogóle istniała. Z tych względów opinie dotyczące szczegółowych wymogów prawa budowlanego w aspekcie historycznym z punktu widzenia przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, sanitarno – higienicznych, są zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jej istotą jest bowiem ustalenie, w jakim zakresie zrealizowano faktycznie cel wywłaszczenia, a nie, jakie były formalnoprawne wymogi dla realizacji teoretycznej inwestycji. Przy tej okazji należy zauważyć, że pawilon gastronomiczny od chwili jego powstania nie posiadał odpowiedniego zaplecza sanitarnego. Pawilon ten uległ poważnemu uszkodzeniu w pożarze w 1986r. (opinia biegłego z 1994r.T.II k. [...] akt adm.), zaś z pisma Handlowej Spółdzielni [...] wynika (T.I, k.[...]), że powyższy obiekt został przez Spółdzielnię odbudowany i zmodernizowany; jego powierzchnia zwiększyła się o 30 m2, ponieważ został dobudowany węzeł sanitarny i częściowo zaplecze.

Ponadto gdy chodzi o przepisy, nie są to wiadomości specjalne, które mogły by być przedmiotem opinii biegłych. Z tych względów także opinie przedłożone przez skarżących do skargi nie mogły być przyjęte w poczet dowodów, gdyż dotyczą one teoretycznych wymogów prawnych, a nie stanu faktycznego, a jeśli już, to wyobrażonego (założonego). W skardze wskazuje się bowiem, że opinia z dnia 15 lipca 2016r. wymienia "wymogi niezbędne dla przyjęcia planu realizacyjnego inwestycji budowlanej". Ponadto jako opinie prywatne, ze względu na swój przedmiot, w niniejszej sprawie mogą służyć jedynie jako wzmocnienie argumentacji skarżących. "Przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (...)" - tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2011 r., IV SA/Po 498/11, LEX nr 1154859. Jednakże z przyczyn przedstawionych wyżej owo "wzmocnienie argumentów" nie może odnieść żadnego skutku.

Co do zarzutów związanych ze zdjęciami lotniczymi, wskazać trzeba, że co do stwierdzenia, co znajduje się na zdjęciach, w sposób oczywisty nie potrzeba biegłego, w tym w szczególności biegłego ds. fotogrametrii. Na podstawie zdjęć można bowiem bez wątpliwości ustalić położenie pawilonu względem linii brzegowej W. oraz ulicy [...]. To już wystarczy do stwierdzenia, jakie było otoczenie pawilonu i od której strony - i na zdjęciach jest to doskonale widoczne (T.VI, k. [...] akt adm. I inst.). Co zaś do wskazania, jak daleko sięgają granice działki nr [...] i [...], oraz inne w granicach parceli l.kat. [...], w aktach sprawy ( T.I, k.[...]) znajduje się mapa zasadnicza (ewidencyjna) z 1994r. z naniesionym zasięgiem parceli l.kat. [...] z chwili wywłaszczenia. Na mapie tej zaznaczono usytuowanie budynków na działce nr [...], jak również widoczne jest położenie alejki na terenie zielonym, prowadzącej do zejścia nad W., obecnie stanowiącej wschodnią część działki nr [...]. Ze wspomnianej mapy łatwo jest wywnioskować, jaki zasięg terytorialny miała przedmiotowa parcela i zlokalizowane w jej obrębie obecnie istniejące działki ewidencyjne (jej odpowiadające), względem punktów topograficznych na gruncie, uwidocznionych na przedstawionych zdjęciach lotniczych, a więc ul. [...], alejki od wschodu pawilonu, prowadzącej od tej ulicy nad bulwary nad rzeką W., czy rzeczonego pawilonu. Łatwo zatem stwierdzić ze zdjęć, że od północy przedmiotowa parcela była ograniczona ul. [...], od zachodu – budynkiem nr [...] przy ul. [...], będącym pierwszym budynkiem od tej strony, a więc łatwo rozpoznawalnym, zaś od południa – bulwarami W. Najbardziej pozornie problematyczna była strona wschodnia, ale tu ku takiej identyfikacji może też łatwo posłużyć protokół oględzin (T.I, k. [...] akt adm.), który rzeczoną parcelę l.kat. [...] identyfikuje i opisuje w terenie. Od strony wschodniej parcela ta, wówczas stanowiąca część działki nr [...], została opisana następująco: "od strony mostu D. stanowi częściowo wybetonowaną ścieżkę rowerową i przylegający do niej chodnik z płyt chodnikowych, pas zieleni z kilkoma drzewami i krzewami". Natomiast w protokole oględzin z 17.05.2010r. (T.IV, k. [...] akt adm.) wskazano, że granica wschodnia działki nr [...] ( z której powstała działka nr [...] - T.V, k.[...]) biegnie od południa w kierunku północnym chodnikiem asfaltowym i drogą rowerową z płytek betonowych. Wspomniana alejka/ścieżka/ chodnik jest doskonale widoczna na zdjęciach (jak i schody nad W., do których prowadzi). W efekcie stwierdzić należy, że do odczytania koniecznych informacji ze zdjęć, a więc wyglądu parceli kat. [...] w latach, kiedy zostały zrobione, nie jest potrzebna wiedza specjalna, a zwłaszcza biegłego ds. fotogrametrii; wystarczy skonfrontowanie map i dokumentów w aktach sprawy.

Co do zarzutu braku powołania świadków z Klubu [...], to jest on niezrozumiały na tym etapie postępowania. Sprawa bowiem trwa od grudnia 1997r., kiedy to złożono wniosek o zwrot nieruchomości, więc nic nie stało na przeszkodzie, aby zgłosić wniosek dowodowy w zakresie przesłuchania świadków, zwłaszcza, że nie podano w skardze żadnych przyczyn, dla których potencjalni świadkowie znaleźli się dopiero teraz. W ocenie Sądu, organy dopełniły wszelkich starań co do zgromadzenia materiału dowodowego. Ze skargi nie wynika, jakie to kluczowe czy ważne okoliczności miałyby być przedmiotem przesłuchania świadków, o których istnieniu powiadamia się dopiero na etapie postępowania sądowego, z czego wynika, że dopiero na tym etapie powzięto próbę znalezienia takich osób. Działanie takie ocenić trzeba stanowczo negatywnie, a nadto jako nieskuteczne, gdyż organowi nie można postawić zarzutu nieprzesłuchania świadków, o których istnieniu nie wiedział. Natomiast brak przedstawienia w skardze okoliczności, jaką mieliby stwierdzić wskazane osoby (poza ogólnikiem, że mają one jakieś informacje co do stanu wywłaszczanej nieruchomości) powoduje, że nie można w ogóle ustalić, czy przesłuchanie tych osób miałoby jakiekolwiek znaczenie w sprawie.

Ostatni zarzut skarżących jest związany z okolicznością, że wedle nich brak jest w aktach sprawy dokumentacji wskazującej, czy na działce nr [...] znajdują się sieci energetyczne, wodnokanalizacyjne czy też gazowe i CO, jak również, że w tym zakresie organy nie zwróciły się o udzielenie informacji. Zarzut ten świadczy przede wszystkim o nieznajomości materiału dowodowego zebranego w sprawie. W aktach znajdują się zarówno mapy wysokościowe (T.I k.[...], T. II-k.[...], T.IV, k.[...] akt adm.) z zaznaczonym przebiegiem rozmaitych instalacji, jak i odpowiedzi stosownych przedsiębiorstw przesyłowych i Urzędu Miasta, wystosowane na zapytania organów prowadzących postępowanie (T. II-k.[...] i [...], T.IV k. [...] akt adm.). Z dokumentów tych niezbicie wynika, że na działce nr [...] brak tego typu przewodów czy sieci stanowiących obsługę pawilonu.

Co do skargi R.B., wskazującej, że brak jest jakichkolwiek dowodów, że teren wokół wybudowanego pawilonu gastronomicznego, w szczególności działki nr [...] nie był w strefie oddziaływania pawilonu gastronomicznego, oraz że późniejszy podział parceli l.kat. [...] nie ma znaczenia, gdyż cały obszar parceli przeznaczony był na inwestycję – stwierdzić trzeba, że zarzut ten nie może odnieść skutku. W ocenie Sądu nie wykazano w żaden sposób, że poza terenem roztaczającym się bezpośrednio wokół pawilonu wraz z dojściem od strony północnej od ul. [...]– pozostały teren byłej parceli l.kat.[...] był wykorzystywany na cele związane z pawilonem gastronomicznym. Przeciwnie, wykazane w sprawie okoliczności świadczą o tym, że było inaczej.

Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że zgodnie z bezbłędnymi ustaleniami organu I instancji, do 1982r. istniała parcela l.kat. [...], która była przedmiotem wywłaszczenia na cel – budowę pawilonu gastronomicznego. Wskazaną parcelę katastralną wraz z sąsiednimi parcelami włączono do mającej wielokrotnie większą powierzchnię działki ewidencyjnej nr [...] w czerwcu 1982r. Jak wynika z mapy ewidencyjnej, opisany przez organy podział na działki nr [...] i [...] w 1984r. spowodował wydzielenie działki nr [...] tuż przy moście D. (T.II-k.[...]), a więc nie dotyczył terenu pawilonu. Kolejne podziały, które doprowadziły do wydzielenia działki nr [...], obejmującej teren ściśle przy pawilonie wraz z dojściem, miały miejsce w 1991r. Związane one były, jak wynika z dokumentów, niewątpliwie z dwoma okolicznościami, o których niżej. Znamiennym jest przy tym, że przy dzieleniu olbrzymiego obszaru działki nr [...] na mniejsze – nie odtworzono w ewidencji działki odpowiadającej wcześniej istniejącej parceli l. kat. [...]. Przyczyny tego dają się łatwo odczytać z akt sprawy.

Pierwszą okolicznością prowadzącą do takiego, a nie innego podziału było staranie Handlowej Spółdzielni [...], począwszy od wniosku złożonego w Urzędzie Miasta w listopadzie 1991r. (T.II, zbiór dokumentów k.[...] akt adm.), o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego działki wraz z pawilonem, uwieńczone powodzeniem w związku z wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 16 listopada 1996r. sygn. akt IC 766/98 (T.II, zbiór dokumentów k.84 akt adm.). Wiadomo, że poprzednik prawny Handlowej Spółdzielni [...], "[...]" WSS w K., przejął działkę wraz z wybudowanym na niej pawilonem od Przedsiębiorstwa Przemysłu Gastronomicznego w czerwcu 1976r., przy czym wskazano w opinii biegłego rewidenta ( T.II, zbiór dokumentów k. [...] akt adm.), że "[...]"( gdyż tak ówcześnie się nazywał pawilon), położony był na terenie działek o nieustalonym obszarze. Niemniej ze wspominanego wniosku do Urzędu Miasta z 1991r. wynika (T.II, zbiór dokumentów k. [...]), że wydano decyzję o użytkowaniu terenu "na teren pod w/w pawilon gastronomiczny", zaś następne działania w związku ze staraniami Handlowej Spółdzielni [...] o użytkowanie wieczyste tego terenu dotyczyły już działki nr [...], łącznie z wydaniem wspomnianego wyroku w odniesieniu do tej działki. Jest zatem oczywistym, że jeśliby teren związany z pawilonem i niezbędny do korzystania z niego obejmował obszar większy niż odpowiadający działce nr [...], to w ocenie Sądu administracyjnego, Handlowa Spółdzielnia [...], przejąwszy teren z pawilonem od poprzedników prawnych, czyniłaby starania o większy obszar, niż tylko obszar działki nr [...] i doszłoby do wydzielenia większej działki.

Druga okoliczność powodująca podział działek w roku 1991 w sposób powodujący zwłaszcza utworzenie działki nr [...] oraz [...] - wynika także wprost z dokumentów w aktach sprawy, a była związana z wydaniem w listopadzie 1989r. uzgodnienia o szczegółowej lokalizacji pawilonów handlowych ówcześnie na działce [...], na rzecz m.in. obecnych dzierżawców B.B. i R. B. Jak wynika z pisma wymienionych z 2004 w aktach sprawy (T.II, k.[...]), od 1991r. posiadali oni umowę dzierżawy terenu, na którym wybudowali pawilony handlowe. Od tego czasu nieustannie były zawierane m.in. przez wymienionych umowy dzierżawy dotyczące części działki nr [...] od strony ul. [...] (T.IV, k.[...]). Dla Sądu sytuacja jest tu oczywista; gdyby bowiem teren działki nr [...] był niezbędny dla korzystania z pawilonu gastronomicznego na działce nr [...], nie doszłoby do wskazywanego podziału działek wydzielającego je w taki, a nie inny sposób, a następnie do zawarcia umów dzierżawy. Co do drogi istniejącej na działce nr [...] – to służyła ona przede wszystkim jako jedyna droga dojazdowa Klubowi [...] do jego obiektu, z którego to powodu wydzierżawiał on część działki nr [...] od strony W. (T.IV, k. [...], T.II, k.[...] akt adm.).

Wymienione fakty potwierdzają, przeciwnie do twierdzeń skarżącego, że teren działki nr [...] nie był w żadnym razie niezbędny do korzystania z pawilonu handlowego. Na marginesie dodać należy, że skarżący, jak wynika z wcześniej cytowanego pisma z 2004r., uważał, że teren działki nr [...] dzierżawiony od 1991r. powinno się sprzedać właścicielom wybudowanych pawilonów (czyli także skarżącemu), co oczywiście potwierdza wszystkie wcześniejsze wnioski Sądu.

Co do skargi Gminy Miejskiej, to w pierwszym rzędzie prezentuje ona argumenty bardziej teoretyczne, mianowicie że teren pawilonu gastronomicznego powinien, podobnie jak to jest przy ocenie niezbędności terenu dla osiedla mieszkaniowego, obejmować obszar zieleni, wobec tego, że świadkowie zeznający w sprawie wskazywali, że otoczenie pawilonu było przyjemną, zieloną enklawą. Jednakże takiej tezie zaprzecza kilka faktów. Przede wszystkim cel wywłaszczenia nie był związany z rekreacją, ale z gastronomią, więc trudno teoretycznie dobudowywać teraz przeznaczenie obiektu jako również rekreacyjne. Sam fakt, że na wschód od pawilonu aż do mostu D. ciągnęły się tereny zielone z alejkami i zielenią (T.VI, k. [...] akt adm.), nie świadczy przecież, że tereny te stanowiły zaplecze dla pawilonu gastronomicznego, który obejmował cel wywłaszczenia. Po pierwsze, taka interpretacja nie ma nic wspólnego z prezentowanym wielokrotnie celem wywłaszczenia, a przeciwnie, stanowiłaby jego niedopuszczalne rozszerzenie. Po drugie, fakty ustalone w sprawie przeczą takiej tezie. Jak bowiem ustalono w oparciu o zeznania świadków, dojście do pawilonu znajdowało się od północy wprost od ul. [...] do pawilonu, a nie alejką położoną na wschód od budynku. Ta okoliczność, jak i fakt, że wspomniana alejka (omawiana przy okazji kwestii identyfikacji zdjęć lotniczych) biegła wprost do zejścia na bulwary wiślane dowodzi, że alejka stanowiła właśnie część rekreacyjnego terenu ciągnącego się do mostu D., a nie część związaną funkcjonalnie z pawilonem gastronomicznym. Najlepszym zaś tego dowodem jest okoliczność, że Gmina Miasta po założeniu ewidencji włączającej teren parceli l.kat. [...] do olbrzymiej działki ewidencyjnej nr [...] obejmującej teren od budynku nr [...] przy ul. [...] aż do mostu D. (T.II-k.[...]) – czyniła następnie podziały tej działki w sposób wyżej opisany, powodując wyodrębnienie działki nr [...] i [...] dla celów wyżej opisanych. Fakt, że miało to miejsce w latach późniejszych po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie ma znaczenia o tyle, że nie podlega kwestii realizacja celu wywłaszczenia jako takiego; bowiem badany jest w niniejszym wątku zakres realizacji tego celu. Tu zaś pomocne były wydarzenia następujące także w latach późniejszych, niż samo wywłaszczenie.

Należy też zaznaczyć, że Sąd w pełni podziela dokonaną przez organy ocenę zeznań świadka J.B., gdyż odbiegają one znacząco od zeznań pozostałych świadków w sprawie, nie mających własnego w niej interesu.

Brak również w skardze uzasadnienia dla wyjaśnienia zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Zgodnie z art. 137 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stalą się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Organy prawidłowo zidentyfikowały cel wywłaszczenia. Drugą kwestią konieczną do ustalenia była kwestia zbadania "zbędności" na cel wywłaszczenia, której definicja legalna zawarta jest w art. 137 u.g.n.. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Judykatura wskazywała, że nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. I OSK 639/14 LEX nr 1988142) Jest to związane także z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. P 38/11, OTK-A 2014/3/31, który stwierdzał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku NSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014r. I OSK 2876/12, Lex nr 1493700, gdzie stwierdzono, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Teza ta została potwierdzona przykładowo jeszcze w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 października 2015r. II SA/Kr 783/15 Lex nr 1939326 gdzie dodano, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W efekcie skoro nie ma wątpliwości, że wywłaszczenie zostało dokonane w 1967r., to istotą sprawy było ustalenie, czy w okresie od 1967r. do złożenia wniosku o zwrot działki (1997r.), a nie później niż w dniu 22 września 2004r. nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. W odniesieniu do zwracanych nieruchomości tak się nie stało, co bez wątpliwości ustaliły organy administracyjne. Nieruchomości te nie służyły bowiem budowie pawilonu gastronomicznego ani nie były niezbędne do korzystania z niego w następnych latach. Gmina Miasta nie wykazała okoliczności przeciwnej, a wręcz jej działania w zakresie gospodarowania przedmiotowymi działkami (poza działką nr [...]) wskazują na zbędność tych nieruchomości dla celu wywłaszczenia. Z tych względów nie ma mowy o naruszeniu przedmiotowych przepisów.

Z wymienionych przyczyn, skoro skargi okazały się być bezzasadne, na zas. art. 151 p.p.s.a. należało je oddalić.