Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1487/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30d ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 324
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2004/24 w sprawie ze skargi M. L. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2004/24 po rozpoznaniu skargi M. L. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz zasądził od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący wystąpił w dniu 22 stycznia 2024 r. z wnioskiem o objęcie przedsięwzięcia wsparciem w ramach inwestycji na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A 1.4.1.), finansowanych ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO).

Pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. Agencja poinformowała skarżącego, że przedsięwzięcie nie podlega wsparciu z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury, w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r., poz. 1898 ze zm.) dalej jako "rozporządzeniem" i wystąpienie okoliczności polegających na zadeklarowaniu do objęcia wsparciem kosztów niekwalifikowanych w rozumieniu § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia oraz w rozumieniu § 1 ust. 7 pkt 5 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności – Drugi nabór wniosków nr A 1.4.1.KPO 3/23/02; zwanego dalej: "Regulaminem") – poprzez zadeklarowanie do objęcia wsparciem kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych zdefiniowanych w art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 2022/2472"). Zdaniem organu, nie jest możliwe wsparcie przedsięwzięć dotyczących kosztów budowlanych/budowy budynków oraz kosztów związanych z zakupem wózka widłowego i wózka paletowego elektrycznego, bowiem tego typu projekty nie wypełniają celów realizacji w zakresie części nr 3 inwestycji A1.4.1 KPO dotyczących skracania łańcuchów dostaw żywności. Brak ujęcia w ramach inwestycji kosztów dotyczących wyposażenia tego typu budynków – np. w urządzenia, linie technologiczne itp. – oznacza, iż inwestycja może być używana do innych celów, w tym również na potrzeby rolnej produkcji pierwotnej, która na mocy rozporządzenia jest wykluczona ze wsparcia. Jednocześnie organ wskazał, że koszty w zakresie produkcji pierwotnej prowadzonej przez gospodarstwo rolne, w tym związane z przechowywaniem warzyw, nie mogą stanowić kosztu kwalifikowanego w ramach działania 3 KPO i powinny zostać oddzielone od działalności w zakresie dostaw bezpośrednich.

Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z dnia 20 czerwca 2024 r. o ponowną ocenę przedsięwzięcia, zaskarżonym pismem z dnia 25 czerwca 2024 r. Agencja podtrzymała swoje stanowisko i odmówiła objęcia przedsięwzięcia wsparciem.

Skarżąca zaskarżyła tę informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2004/24 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Sąd I instancji stwierdził, że ramy prawne wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego zostały określone w Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 324 z późn. zm.), zwana dalej: "u.z.p.p.r.").

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie sporne jest spełnienie horyzontalnego Kryterium nr 6 "Właściwe określone wydatki kwalifikowalne" i wyjaśnił, że sporne koszty nie mogą zostać uznane za koszty, o których mowa w § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzanie. Zgodnie z tym przepisem, do kosztów kwalifikowalnych nie zalicza się kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472, oznaczającą "wytwarzanie płodów ziemi i produktów pochodzących z chowu zwierząt wymienionych w załączniku I do Traktatu, bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów". Wbrew zapatrywaniu Agencji, koszty budowy budynku, w którym skarżący zamierza magazynować, ręcznie sortować, ważyć i pakować ogórki, nie stanowią kosztów związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu wyżej scharakteryzowanym. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że "magazynowanie ogórka" wypełnia znamiona "wytwarzanie płodów ziemi [...] bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów". Za wskazane w art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472 koszty "wytwarzania płodów ziemi" można by wprawdzie uznać koszty budowy budynku, pod warunkiem jednak, że budynek taki w rzeczywistości służyłby do wytwarzania ogórka, czego w sprawie stwierdzić nie można. Jak wynika bowiem z opisu przedsięwzięcia zawartego we wniosku, budynek ma służyć do magazynowania i przygotowywania ogórków do sprzedaży (zatem już po ich wytworzeniu), gdyż skarżący zamierza rozpocząć dostawy bezpośrednie tego produktu. W konsekwencji planowany budynek magazynowy nie jest związany bezpośrednio z wytwarzaniem, lecz z przechowywaniem, przygotowaniem do sprzedaży lub wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych, a więc koszt jego budowy wprost mieścić się będzie w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał również stanowisko Agencji, że na przeszkodzie uznania kwalifikowalności kosztów budowy budynku magazynowego stoi brak jednoczesnego ubiegania się przez skarżącego o wsparcie na wyposażenie tego budynku, co mogłoby wiązać się z obawą wykorzystania budynku do celów innych aniżeli określonych w ramach działania A1.4.1 KPO. W ocenie Sądu, warunek stawiany przez organ nie wynika z żadnego przepisu rozporządzenia bądź Regulaminu, w szczególności nie można się go dopatrywać w redakcji § 2 pkt 1 rozporządzenia, który dopuszcza sfinansowanie wyposażenia miejsc przeznaczonych do przetwarzania, przechowywania lub przygotowania do sprzedaży produktów rolnych, ale nie uzależnia przyznania pomocy od wnioskowania o nie łącznie z budową takiego miejsca. Użycie w tym przepisie sformułowania "(...), wraz z wyposażeniem (...)" nie oznacza zdaniem Sądu obowiązku przyznania wsparcia tylko dla budynków wraz z wyposażeniem. Taka wykładnia tego przepisu jest wprost sprzeczna z celami Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności określonymi w Kryteriach wyboru ostatecznych odbiorców przedmiotowego wsparcia, bowiem inwestycje A1.4.1. podejmowane są na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych dokonywanej poprzez m.in. następujące cele: tworzenie centrów przechowalniczo-dystrybucyjnych, inwestycji w zakresie infrastruktury, sprzedaży bezpośredniej czy dofinansowanie zakupu maszyn i urządzeń do przetwarzania, przechowywania i sprzedaży produktów. Każdy z jedynie kilku wskazanych wyżej celów zawartych w Kryteriach KPO A1.4.1 określony został odrębnie, podobnie jak wynika to też z celów wskazanych w § 2 rozporządzenia. W konsekwencji przyjąć należy, że wnioskodawca może starać się o wsparcie tylko na budowę budynku magazynowego bądź na budowę takiego budynku wraz z wyposażeniem.

Sąd I instancji stwierdził, że zaplanowane przez Skarżącego koszty budowy budynku magazynowego oraz koszty zakupu wózka widłowego i wózka paletowego elektrycznego mieszczą się w katalogu kosztów kwalifikowalnych, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 i 7 lit. b rozporządzenia i § 1 ust. 6 pkt 1 i 7 lit. b Regulaminu. Tym samym, odmawiając objęcia przedsięwzięcia wsparciem z uwagi na uznanie ich za koszty niekwalifikowalne Agencja dopuściła się naruszenia § 4 ust. 14 Regulaminu poprzez dowolną ocenę wniosku, a w konsekwencji obrazy art. 14lza ust. 1 u.z.p.p.r., który nakazuje dokonanie wyboru przedsięwzięć w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny.

Następnie organ, działając na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r., wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2004/24, który zaskarżył w całości.

Na podstawie 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zarzut w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR;

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego tj. § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż:

planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na budowie budynku magazynowego (hali magazynowej) celem magazynowania, ręcznego sortowania, ważenia i pakowania ogórków bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu nie jest kosztem niekwalifikowalnym tzn. kosztem bezpośrednio związanym z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/24 72 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

w sytuacji, gdy w ocenie organu podawana wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, iź:

planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na budynku magazynowego (hali magazynowej) celem magazynowania, ręcznego sortowania, ważenia i pakowania ogórków bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu stanowi koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego tj. koszt bezpośrednio związany z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,

II. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/24 72 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L.2022.327.1) poprzez jego błędną wykładanie wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż:

planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na budowie budynku magazynowego (hali magazynowej) celem magazynowania, ręcznego sortowania, ważenia i pakowania ogórków bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu nie jest kosztem niekwalifikowalnym tzn. kosztem bezpośrednio związanym z produkcją podstawową produktów rolnych bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów;

w sytuacji, gdy w ocenie organu porwana wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, iż:

planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na budowie budynku magazynowy (hali magazynowej) celem magazynowania, ręcznego sortowania, ważenia i pakowania ogórków bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu stanowi koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego, ponieważ ogórki nie są poddawane jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu.

III. Naruszenie prawa materialnego tj. § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w związku z § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wrażające się w błędnym uznaniu, że:

planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na polegające na budowie budynku magazynowy (hali magazynowej) celem magazynowania, ręcznego sortowania, ważenia i pakowania ogórków bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu, celem dalszej odsprzedaży stanowi koszt kwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego w zakresie budowy budynków i budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które są wykorzystywane do przetwarzania, przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury;

w sytuacji gdy na podstawie poprawnie ustalonego stanu faktycznego w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy § 6 ust. 3 pkt 5 w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia oraz w związku z § 1 ust. 7 pkt 5 i § 1 ust. 6 pkt 2 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem i planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na polegające na budowie budynku magazynowy (hali magazynowej) celem magazynowania, ręcznego sortowania, ważenia i pakowania ogórków bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu, stanowić powinno koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego w ramach kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejski w zakresie rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją budynków budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które są wykorzystywane do przetwarzania, przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury; i organ powinien rozstrzygnąć, iż przedsięwzięcie nie podlega wsparciu, a w konsekwencji dokonać ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia.

IV. Naruszenie prawa materialnego tj. § 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 2 z rozporządzenia w związku z § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wrażające się w błędnym uznaniu, że planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na przedsięwzięcie polegające na magazynowaniu, ręcznym sortowaniu, ważeniu i pakowaniu ogórków bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu w planowanym budynku magazynowym (hali magazynowej) celem dalszej odsprzedaży bez poddawania ich jakikolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu, celem dalszej odsprzedaży stanowi koszt kwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego w zakresie budowy budynków i budowli wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które są wykorzystywane do przetwarzania, przechowywania, przygotowania do sprzedaży lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury;

w sytuacji gdy na podstawie poprawnie ustalonego stanu faktycznego w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy § 6 ust. 3 pkt 5 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia w związku z § 1 ust. 7 pkt 5 i z w związku z § 4 ust. 14 i § 5 ust. 8 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem i planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na magazynowaniu, ręcznym sortowaniu, ważeniu i pakowaniu ogórków bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu w planowanym budynku magazynowym (hali magazynowej) celem dalszej odsprzedaży bez poddawania ich jakikolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tego produktu, stanowić powinno koszt niekwalifikowalny do otrzymania wsparcia finansowego i organ powinien rozstrzygnąć, iż przedsięwzięcie nie podlega wsparciu, a w konsekwencji dokonać ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o:

I. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi skarżącego na rozstrzygnięcie ARiMR z dnia [...] czerwca 2024 r. znak: [...];

II. ewentualnie z ostrożności procesowej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

III. wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

IV. ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną osobiście przez skarżącego w pełni poparł on stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ sformułował zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W związku z tym w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów procesowych, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, tamże).

W ramach dwóch zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy skarżący kasacyjnie organ wskazał wyłącznie mające wynikowy charakter (a więc określające sposób orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny) przepisy p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 151 tej ustawy) oraz spełniający podobną funkcję art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., a także art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., określający zakres kompetencji sądów administracyjnych do oceny legalności wymienionych w tym przepisie aktów lub czynności – tj. przepis mający ustrojowy charakter. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju regulacje, bez powiązania ich z przepisami prawa materialnego czy procesowego, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny tych przepisów (wynikowych), zobowiązana jest w treści swojego zarzutu powiązać naruszenie tego rodzaju regulacji z konkretnymi przepisami, którym - jej zdaniem - sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie przepisów wynikowych jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, tamże). Sam zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 czy też art. 151 p.p.s.a. bez wskazania konkretnie, do jakiego naruszenia prawa doszło, nie może być podstawą wniesienia prawidłowo skonstruowanej skargi kasacyjnej.

Tak więc tego rodzaju zarzuty uznać należy za wadliwie skonstruowane, z uwagi na faktyczne nieprzytoczenie ich podstawy prawnej, a także podnoszonej przez autora skargi kasacyjnej postaci naruszenia prawa. Z brzmienia sformułowanych zarzutów nie wiadomo bowiem na czym w istocie naruszenie regulacji prawa formalnego przez WSA w Warszawie miałoby polegać. Organ zarzucił w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji, że ten dopuścił się wadliwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, przez co Sąd ten uznał, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR. Skupił się więc jedynie na wyniku kontroli, w oderwaniu od podstaw i samego procesu jej przeprowadzenia.

Oprócz ewidentnego braku powiązania zarzucanych przepisów wynikowych z konkretnymi przepisami, którym – zdaniem autora skargi kasacyjnej - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, autor skargi kasacyjnej nawet jednego zdania nie poświecił wykazaniu, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta w powiązaniu z zaniechaniem wykazania przez autora skargi kasacyjnej wpływu naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania na wynik sprawy uniemożliwia merytoryczną ocenę omawianego zarzutu. W wykazaniu tej okoliczności nie może zastąpić autora skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (patrz np. wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18, tamże).

Ponadto powołany w skardze przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. określa, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skład orzekający NSA w pełni podziela ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Fakt, że organ – w jakimkolwiek zakresie – nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyroki NSA: z 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 522/17, tamże).

W związku z tak sformułowane zarzuty nie mogły zostać uznane za skuteczne, gdyż nie wskazują one postaci zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia prawa.

Na marginesie dodać jedynie należy, że podstawą stwierdzenia przez WSA w Warszawie, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR był art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., który w tym wypadku stanowił autonomiczną podstawę do wydania przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd nie stosował więc tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a czy lit. c, które skarżący kasacyjnie organ wskazał w treści swoich zarzutów jako naruszone. Nie miał też obowiązku odwoływania się do nich, jako że regulacje p.p.s.a., na gruncie niniejszej sprawy znajdowały jedynie odpowiednie zastosowanie, w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy o polityce rozwoju, i to w ograniczonym zakresie (art. 30e u.z.p.p.r.).

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. tych których podstawą był art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że również w tym wypadku brak jest argumentów dla uznania ich zasadności.

W ramach tego rodzaju zarzutów skarżący kasacyjnie organ podniósł cztery zarzuty. W pierwszych dwóch spośród nich zarzucił Sądowi I instancji dopuszczenie się błędnej wykładni wymienionych przez niego przepisów, natomiast w pozostałych dwóch błędnego zastosowania konkretnych regulacji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów błędnej wykładni § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia oraz art. 2 pkt 44 rozporządzenia 2022/2472 (zarzuty zawarte w pkt I i II petitum skargi kasacyjnej) stwierdzić należy, że w ramach tych zarzutów, niezależnie od ich literalnego brzmienia, autor skargi kasacyjnej w istocie nie zarzuca Sądowi I instancji błędnej interpretacji wyżej wymienionych przepisów prawa, ale ich wadliwe zastosowanie. Wskazując bowiem na błąd w zakresie wykładni, nie podaję na czym ten miałby polegać i jak oba przepisy winny być w prawidłowy sposób wykładane. Twierdzenia obu zarzutów nie odnoszą się do abstrakcyjnego i generalnego rozumienia obu przepisów, ale dotyczą bezpośrednio zindywidualizowanej i konkretnej sytuacji wnioskodawcy, w aspekcie okoliczności wskazanych w jego wniosku o udzielenie mu wsparcia. Autor skargi kasacyjnej ramach obu zarzutów, odwołując się do, błędnej jego zdaniem, sądowej wykładni § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia oraz art. 2 pkt 44 rozporządzenia 2022/24 kategorycznie i konsekwentnie podkreśla, że koszty rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania przez skarżącego budynku gospodarczego na budynek magazynowy służyły w istocie nie wprowadzaniu produktów (ogórków) do obrotu, ale ich magazynowaniu, co łączyć należy bezpośrednio z wytwarzaniem ogórków jako produktów podstawowych, które to koszty nie mogą zostać uznane za koszty kwalifikowane. Z tego rodzaju stanowiska zawartego w skardze kasacyjnie jednoznacznie wynika, że dąży on do wykazania wadliwego zastosowania wymienionych przez niego przepisów na gruncie niniejszej sprawy. W ramach obu zarzutów skarżący kasacyjnie organ pośrednio polemizuje także z postacią konkretnych okoliczności faktycznych – ustaleń w tym zakresie, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzekania w sprawie. Tymczasem jest to niedopuszczalne w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Próba bowiem zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. np. wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1633/15; z 17 lipca 2017 sygn. akt II FSK 1690/15, tamże). Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy wnioskodawca wprost wskazał w treści swojego wniosku, że inwestycja o wsparcie której się ubiegał miała służyć nie produkcji ogórków, ale wprowadzaniu ich do obrotu, bowiem budynek miał służyć do magazynowania i przygotowywania ogórków do sprzedaży (zatem już po ich wytworzeniu). Z okoliczności przedstawionych w jego wniosku nie sposób było też wywieść podstaw do zakwestionowania prawdziwości tego rodzaju deklaracji producenta. Wręcz przeciwnie, objęcie zakresem wnioskiem zakupu terminala płatniczego również potwierdza rzeczywiste intencje wnioskodawcy (w tym ułatwienie płatności klientom detalicznym). Stąd więc oba zarzuty uznać należy, w pierwszej kolejności za wadliwie sformułowane, a ponadto za oparte na nieadekwatnych podstawach, które nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy.

Podobne uwagi odnieść należy również do dwóch pozostałych materialnoprawnych zarzutów skargi kasacyjnej zawartych w pkt III i IV petitum skargi kasacyjnej, w których organ podniósł naruszenie przez Sąd I instancji oprócz § 6 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia oraz art. 2 pkt 44 rozporządzenia 2022/2472, między innymi § 1 ust. 6 pkt 1 i pkt 2, 4 ust. 2 rozporządzenia, § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem, wskazując w szczególności na niewłaściwym zastosowaniu § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W tym zakresie organ ograniczył się w zasadzie do prostego kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, w oderwaniu od konkretnych i precyzyjnie określonych podstaw kasacyjnych. Jego twierdzenia w omawianym zakresie sprowadzają się do prostego zaprzeczeniom wnioskom i ocenom Sądu I instancji, opartego na stwierdzeniach nieznajdujących prawnego uzasadnienia. Tego bowiem skarżący kasacyjnie w istocie nie przedstawił.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego najogólniej rzecz ujmując polega na tzw. błędzie subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający lub nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej, co oznacza, że w tzw. formie pozytywnej zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15, tamże). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04, tamże). Niestety autor skargi kasacyjnej tak sformułowanych zarzutów nie uzasadnił. Ponadto jak była wyżej mowa również i te zarzuty stanowią próbę podważenia prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Tymczasem skuteczność tego rodzaju zarzutu, co do zasady uzależniona jest od uprzedniego podważenia prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, z czym na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia, jako że zarzuty naruszenia prawa procesowego uznane zostały za nieskuteczne.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ podstawę uznania wydatków wnioskodawcy za niekwalifikowane wywodzi w istocie z jednego przepisu, jakim jest art. 2 pkt 44 rozporządzenia 2022/2472, który definiuje produkcję podstawową produktów rolnych, a także § 6 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że podstawowa produkcja produktów rolnych oznacza wytwarzanie płodów ziemi i produktów pochodzących z chowu zwierząt wymienionych w załączniku I do Traktatu, bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia do kosztów kwalifikowanych nie zalicza się kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472.

W niniejszym przypadku zauważyć jednak należy, że wnioskodawca składając wniosek o przyznanie mu wsparcia wystąpił nie o bezpośrednie dofinansowanie wytwarzania płodów ziemi (ogórków), co rzeczywiście jest wykluczone ze wsparcia, ale kosztów rozpoczęcia wprowadzania ich do obrotu, o czym świadczy wprost sama treść wniosku skarżącego. W myśl zaś § 1 rozporządzenia określa ono szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury. Tak więc samo wprowadzanie do obrotu produktów rolnych, bez ich przetworzenia, nie może stanowić argumentu przemawiającego za odmową przyznania wsparcia. Jest to bowiem działanie, z wyraźnej woli prawodawcy, objęte zakresem możliwej do uzyskania pomocy.

Niezależnie od powyższego w tym miejscu podkreślić wyraźnie należy, że prawodawca krajowy rozróżnia koszty wytwarzania i koszty wprowadzania do obrotu produktów/płodów rolnych. Poza tym z zakresu wsparcia określonego przepisami rozporządzenia wyraźnie wyklucza jedynie te koszty wytwarzania produktów rolnych, jako produktów podstawowych, które są z tą produkcją bezpośrednio związane.

Tego rodzaju cech nie można jednak przypisać kosztom wskazanym we wniosku skarżącego.

Za zasadne uznać należy również stanowisko Sądu I instancji, w którym wytknął organowi brak prawnych podstaw do wykluczenia kwalifikowalności wydatków skarżącego, z uwagi na zbyt mały ich zakres, tj. nieobjęcie nimi między innymi kosztów zakupu linii produkcyjnej. Zgodzić się bowiem należy z jego stwierdzeniem, że brak jest ku temu prawnych podstaw, poza tym tego rodzaju stanowisko godziłoby w zasadę racjonalnego i oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi. Wymaga podkreślenia, co umknęło organowi, że we wniosku wprost wskazano, że w budynku magazynowym będzie odbywać się ręczne sortowanie, ważenie i pakowanie ogórka, dlatego też wydaje się oczywisty brak konieczności zakupu takiej linii. Nie można także wyciągać w stosunku do konkretnych podmiotów, aplikujących o wsparcie, negatywnych konsekwencji wyłącznie z uwagi na to, że wystąpiły one o węższy jego zakres niż było to możliwe, zwłaszcza że wymóg występowania o szerszy zakres pomocy nie wynikał z żadnych przepisów.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.