Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 721/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 uswt. 1, 2, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28, art. 65 ust. 1 pkt 2, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. M. na uchwałę Rady Gminy Ełk z dnia 29 lutego 2024 r. nr LXXXVI/683/2024 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w gminie Ełk, w obrębie Siedliska, obejmującego działki nr [...],[...],[...],[...],[...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 29 lutego 2024 r. Rada Gminy Ełk (dalej jako: "Rada Gminy") podjęła uchwałę Nr LXXXVI/683/2024 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Gminie Ełk, w obrębie S., obejmującego działki nr [...] (dalej: "uchwała").

Na powyższą uchwałę R.M. (dalej: "skarżący") wniósł skargę domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm., dalej: "k.c.") oraz art. 64 Konstytucji RP przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej skarżącego poprzez zmianę jej przeznaczenia i ograniczenie możliwości jej zabudowy, co skutkuje naruszeniem interesu prawnego skarżącego poprzez zmianę przeznaczenia działki nr A i pozbawienie możliwości finalizacji inwestycji, w sytuacji uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany i pozwolenia na budowę;

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która w stopniu rażącym narusza prawo własności skarżącego, co nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem nie realizuje żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mógłby być uznany za istotny dla społeczności lokalnej, co, w ocenie skarżącego, stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza jego interes prawny;

3. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez naruszenie przez Radę Gminy obowiązku ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu;

4. art. 4 ust. 1 w zw. z art.19 ust. 1 i art.17 pkt 4 u.p.z.p. oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy na skutek nieuwzględnienia wniosków i uwag skarżącego wskazujących na naruszenie jego interesu prawnego na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności i dokonanie zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości z terenu R–teren rolnictwa na RZ–teren zabudowy, związanej z rolnictwem;

5. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz wynikającego z niej obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa prawnego, a także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała zawiera ustalenia odnośnie do działki nr A należącej do skarżącego i jego żony. Zdaniem skarżącego, naruszenie jego interesu prawnego przejawia się w tym, iż ww. uchwałą dokonano zmiany w zakresie przeznaczenia terenu i wprowadzono wykluczenia odnośnie formy zabudowy i zagospodarowania terenu (takich wykluczeń nie zawierał dotychczas obowiązujący plan, tj. uchwała Nr LVIII/423/2022 z dnia 1 czerwca 2022 r. – dalej: "plan miejscowy").

Skarżący podniósł, iż zmiana treści uchwały w zakresie zmiany oznaczenia przeznaczenia kwartału R-teren rolniczy na RZ-teren zabudowy, związanej z rolnictwem wraz z jednoczesnym wprowadzeniem w § 19 pkt 2 wykluczonych form zabudowy i zagospodarowania terenu jest, w jego ocenie, przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego. Stwierdził również, iż przyjęcie przez Radę Gminy ww. uchwały doprowadziło do kategorycznego ograniczenia możliwości zabudowy jego nieruchomości zabudową zagrodową z funkcją usługową do 30%, którą to możliwość wprost przewidywał dotychczasowy plan miejscowy. Skarżący wskazał, iż uzyskał w dniu [...] decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę - budynek mieszkalny jednorodzinny w ramach zabudowy zagrodowej z funkcją usługową do 30% powierzchni całkowitej budynku. Ponadto na podstawie prawomocnej decyzji pozwalającej na budowę, skarżący rozpoczął budowę zamierzonej inwestycji, tj. budowę [...].

Skarżący podniósł również, iż w § 1 ust. 3 uchwały nr LXXIX/607/2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w gminie Ełk, obręb S., organ wskazał, że celem zmiany planu jest wprowadzenie ustaleń dotyczących zasad kształtowania krajobrazu. Zdaniem skarżącego, o ile pozostałe działki graniczą z jeziorem i faktycznie w tym przypadku rodzaj zabudowy ma znaczenie w kontekście walorów krajobrazowych, o tyle jego działka położona jest na obszarze ściśle usługowym, poza obszarem nadjeziornym, stąd rodzaj jej zabudowy, nie wpłynie negatywnie na walory krajobrazowe niniejszego obszaru, ani też na funkcjonowanie sąsiednich działek.

W odpowiedzi na skargę Rady Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, że działka należąca do skarżącego objęta jest ustaleniami planu miejscowego uchwalonego uchwałą Nr LVIII/423/2022, zmienionego zaskarżoną uchwałą. Zmiana ww. planu dotyczyła wyłącznie zmiany przeznaczenia terenu z R-teren rolniczy na RZ-teren zabudowy związanej z rolnictwem z dopuszczeniem realizacji zabudowy związanej z produkcją rolnicza w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych. Zgodnie z ustaleniami dotychczasowego planu miejscowego, działka skarżącego oznaczona była na rysunku planu jako R-teren rolniczy, możliwa na niej była w szczególności budowa budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, budynków garażowych czy gospodarczych. Po zmianie planu ww. działka przeznaczona jest pod zabudowę związaną z produkcją rolniczą w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych (oznaczenie na rysunku planu RZ), co oznacza, że możliwa jest na niej realizacja budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, budynków garażowych, gospodarczych oraz gospodarczo-garażowych, tj. budynków o dokładnie takiej samej funkcji co według dotychczasowego planu miejscowego. Zdaniem Rady Gminy, zaskarżona uchwała w żaden sposób nie ogranicza prawa własności skarżącego, bowiem, zgodnie z uzasadnieniem do ww. uchwały, zmianie nie ulegną zasady sytuowania budynków, ich parametry, wskaźniki intensywności zabudowy oraz skala tych przedsięwzięć. Zmiana dotyczy wyłącznie zmiany przeznaczenia terenu z R-teren rolniczy na RZ-teren zabudowy związanej z rolnictwem z dopuszczeniem realizacji zabudowy związanej z produkcją rolniczą w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych. Rada Gminy wyjaśniła również, że funkcja usługowa budynku mieszkalnego do 30% nie wynika z ustaleń ww. planu, lecz z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) – dalej: "p.b".

Rada Gminy dodatkowo wskazała, że skarżący uzyskał w dniu [...] r. decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku nieszklanego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej z funkcją usługową do 30% powierzchni całkowitej budynku, planowanej do realizacji na działce nr A. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w E. (dalej: "PINB") pismem z dnia 14 lutego 2024 r. poinformował Wójta Gminy E. (dalej: "Wójt") o zakończeniu budowy tegoż budynku oraz o niewniesieniu do zawiadomienia o zakończeniu budowy sprzeciwu. Następnie 24 maja 2024 r. do tutejszego urzędu wpłynęło postanowienie PINB o wstrzymaniu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową - [...] na działce nr A w części usługowej ([...]). Jak wynika z uzasadnienia ww. postanowienia, po przeprowadzeniu została kontroli na terenie ww. działki stwierdzono, że w części parterowej budynku mieszkalnego ustawiono [...], a na działce wykonano [...] i podłączono do budynku. Z ustaleń PINB wynika, iż na terenie działki nr A zaniechano dotychczasowego sposobu użytkowania w części usługowej budynku mieszkalnego, tj. sprzedaży nieprzetworzonych produktów roślinnych z własnych upraw, co powoduje naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., a wszelkie czynności, których dokonał inwestor, a więc w szczególności montaż [...], świadczą o samowolnej zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, bez stosownego zezwolenia z organu administracji architektoniczno-budowlanej. Rada Gminy wskazała, że skarżący w 2021 r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy terenu dla działki nr A, dla inwestycji polegającej na budowie [...], jednak decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżącego oraz sam skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w skardze oraz dodali, że skarżący nie może prowadzić działalności polegającej na [...]. Z kolei pełnomocnik organu wskazał, iż przeznaczenie nieruchomości skarżącego zarówno w poprzednim planie, jak i w zaskarżonym nie uległo zmianie – [...] nie była dopuszczalna w poprzednim planie i nadal nie jest dopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 935) – dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego.

Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Przeprowadzona w świetle przytoczonych wyżej przepisów kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie wykazała podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności.

Z tych względów, mimo że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa.

Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części koresponduje art. 91 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Ustawodawca postanowił też, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.).

W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Jednakże przyznana radzie gminy ww. kompetencja nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że złożona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały.

W judykaturze wskazuje się, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie sądów administracyjnych ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., II GSK 1290/18, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma przy tym prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (ust. 2 pkt 1); ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2 pkt 2). Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi zarówno przepisem art. 140 k.c., jak i przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

Skarżący jest właścicielem działki nr A, objętej regulacjami zaskarżonej uchwały. Skarżący sprzeciwia się zmianie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się ww. działka, z R-teren rolniczy na RZ-teren zabudowy związanej z rolnictwem. W jego ocenie, zmiana ta powoduje ograniczenia możliwości zabudowy jego nieruchomości zabudową zagrodową z funkcją usługową do 30%, którą to możliwość wprost przewidywał dotychczasowy plan miejscowy.

W świetle powyższego należało uznać, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. To otworzyło drogę do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień odnoszących się do działki będącej własnością skarżącego.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi należy powtórzyć, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak już wyżej zasygnalizowano, wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w których mowa jest o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Dokonując kontroli zachowania przez Radę Gminy zasad uchwalania planu miejscowego należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina - kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie - musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak - co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego (zob. wyroki NSA: z 5 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1131/18 i z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2648/19). Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Jak już wyżej wskazano ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ograniczenia te mają swoje źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu są prawnie dopuszczalne (tak np. NSA w wyroku z 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07, dostępny w CBOSA). Gmina, w ramach koncepcji władztwa planistycznego, może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, aby gmina - wprowadzając te ograniczenia - nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.

Zaskarżona uchwała, zmieniająca dotychczasowy plan miejscowy, w § 2 ust. 1 dokonała zmiany przeznaczenia terenu z R-teren rolniczy na RZ-teren zabudowy związanej z rolnictwem. Działka skarżącego oznaczona była na rysunku dotychczasowego planu miejscowego jako R-teren rolniczy, możliwa na niej była w szczególności budowa budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, budynków garażowych czy gospodarczych. Po zmianie planu ww. działka oznaczona jest na rysunku planu jako RZ i przeznaczona jest pod zabudowę związaną z produkcją rolniczą, możliwa jest na niej realizacja budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, budynków garażowych, gospodarczych oraz gospodarczo-garażowych. Są to budynki o takiej samej funkcji co według dotychczasowego planu miejscowego.

Powyższej oceny w niczym nie zmienia fakt wyszczególnienia w § 2 ust. 2 skarżonej uchwały wykluczonych form zabudowy i zagospodarowania terenu {[...]}, gdyż tego rodzaju zabudowa nie była dopuszczalna także w świetle zmienianej uchwały Nr LVIII/423/2022 z dnia 1 czerwca 2022r. (uchwała zmieniana) Powyższe wynika z faktu, że na terenie o przeznaczeniu rolniczym (§ 19 pkt 1 zmienianej uchwały) można realizować tylko taką zabudowę, która wpisuje się w legalną definicję gruntu rolnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2024, poz. 82 t.j.), na którym to gruncie zabudowa [...] - jako przejaw funkcji usługowej - nie wpisuje się. Konstatując, skarżona uchwala, choć specyfikująca zakazane rodzaje zabudowy działki nr A w ogóle nie zmieniła jej przeznaczenia (jedynego), jak również nie ograniczyła dopuszczalnych form jej zabudowy. W konwekcji powyższego zapisy kwestionowanej uchwały w niczym nie uniemożliwiły skarżącemu realizacji uprawnienia wynikającego z decyzji Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na budynek mieszkalny jednorodzinny w ramach zabudowy zagrodowej z funkcją usługową do 30% powierzchni całkowitej budynku. Przede wszystkim przywołana decyzja zezwala na wskazane zagospodarowanie terenu w ramach zabudowy zagrodowej i w tym zakresie w pełni realizuje przeznaczenie terenu uchwały zmienianej, jak też i skarżonej wobec jednorodności przeznaczenia terenu. Po wtóre dozwolona ocenianą decyzją funkcja usługowa do 30% powierzchni całkowitej budynku wynika z definicji budynku mieszkalnego statuowanej w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Wreszcie – co najistotniejsze- ustalenia skarżonej uchwały w niczym nie uniemożliwiają skarżącemu realizacji zabudowy dopuszczonej przywołaną decyzją z dnia [...] r., czego normatywnym potwierdzeniem jest art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024, poz. 1130 t.j.) obligujący organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy do stwierdzenia jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca z przyczyn powyżej wyłożonych. Powyższe okoliczności, tj. brak w istocie rzeczy zmiany przeznaczenia działki nr A uregulowaniami skarżonej uchwały, jak i prawna możliwość zabudowy i zagospodarowania terenu wynikająca z decyzji o pozwalaniu na budowę z [...]r. niezbicie dowodzą, że interes prawny skarżącego nie został naruszony, co by otwierało możliwość oceny ustaleń skarżonej uchwały połączonej z ewentualnym stwierdzeniem jej nieważności. W konsekwencji oś zarzutu skarżącego, że uregulowania planistyczne ograniczą mu prawo własności nieruchomość (dz. Nr A) poprzez pozbawienie możliwości finalizacji inwestycji jest całkowicie bezzasadna. Jest wręcz przeciwnie, jak wyłożono. Natomiast zupełnie inną kwestią jest faktyczny sposób wykorzystywania działki nr A, to jest, jakiego rodzaju budynku zostały na niej posadowione i w jaki sposób są wykorzystywane. Otóż postanowieniem z dnia 22 maja 2024r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową – [...] w miejscowości S. na dz. Nr A w części usługowej ([...]), a z uzasadnienia wynika, że przeprowadzona 16 maja 2024r. kontroli wykazała, że w części parterowej budynku mieszkalnego ustawiono [...], dodatkowo na działce wykonano [...]. W rezultacie organ nadzoru budowalnego stwierdził samowolną zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego – sprzedaży nieprzetworzonych produktów roślinnych z własnych upraw na budynek mieszkamy z funkcją usługową – [...]. I właśnie – jak można domniemać się – w kontynuacji tegoż sposobu wykorzystywania działki skarżący upatruje ograniczenie jego prawa własności. Jednakże należy z całą stanowczością przypomnieć, że skarżący na tego rodzaju zabudowę (tj. [...]) nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę. Co więcej tego rodzaju przeznaczenie działki nr A nie było dopuszczalne w uregulowaniach zmienianej uchwały z 2022r., jak i w obecnej, choć nie jest to przedmiotem wiążącego przesądzenia w ramach niniejszej skargi. A samowolna zabudowa terenu (w tym także jego zmiana użytkowania) nie rodzi interesu prawnego , a tym bardziej go nie narusza rozumieniu art. 101 u.s.g., co by warunkowało merytoryczną ocenę uregulowań skarżonej uchwały.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że Rada Gminy podejmując tę uchwałę działała na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczyła granic przyznanego przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Stąd też, wbrew zarzutom zawartym w skardze, nie zaistniały takie okoliczności, które powodowałyby nieważność uchwały Rady Gminy w całości lub części.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.