Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 137/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6 , art. 50 § 1, art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i 7, art. 22 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 lipca 2021 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Turku na uchwały Rady Miejskiej w Dobrej: z dnia 9 września 2015 r. nr VIII/66/15, z dnia 9 września 2015 r. nr VIII/64/15, z dnia 9 września 2015 r. nr VIII/76/15, z dnia 9 września 2015 r. nr VIII/77/15, z dnia 9 września 2015 r. nr VIII/78/15, z dnia 9 września 2015 r. nr VIII/80/15, w sprawie nadania Statutów Sołectwom, odpowiednio: Linne, Januszówka, Rzymsko BG, Skęczniew, Stawki, Strachocice - Kolonia 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej: a) § 8 ust. 2 pkt 1 w zakresie wyrazów "wybór" i "oraz ich", b) § 15 ust. 1 w zakresie wyrazów "wyborami i", c) wyraz "Wiejskie" w § 21 ust. 1, w § 23 ust. 1, w § 27 ust. 1 i 2 oraz w § 37 ust. 3, d) § 21 ust. 2, e) wyraz "Wiejskiego" w § 22 ust. 2, w § 23 ust. 2 lit. e, w § 25 oraz w § 26 ust. 1, f) wyraz "Wiejskim" w § 24 ust. 2 i 3 – każdej z tych uchwał; 2. w pozostałej części skargi oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 09 września 2015 r. Rada Miejska w Dobrej (dalej też jako "Rada Miejska") podjęła m.in. następujące, mutatis mutandis jednobrzmiące uchwały w przedmiocie statutów sołectw (zwane też dalej "Uchwałami" lub "Statutami"):

- uchwałę nr VIII/66/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Linne,

- uchwałę nr VIII/64/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Januszówka,

- uchwałę nr VIII/76/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Rzymsko BG,

- uchwałę nr VIII/77/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Skęczniew,

- uchwałę nr VIII/78/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Stawki,

- uchwałę nr VIII/80/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Strachocice - Kolonia.

Takimi samymi, mutatis mutandis, pismami z 28 grudnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Turku (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu:

- skargę na uchwałę nr VIII/66/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Linne – zarejestrowaną pod sygn. akt IV SA/Po 137/21,

- skargę na uchwałę nr VIII/64/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Januszówka – zarejestrowaną pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 138/21,

- skargę na uchwałę nr VIII/76/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Rzymsko BG – zarejestrowaną pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 139/21,

- skargę na uchwałę nr VIII/77/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Skęczniew – zarejestrowaną pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 140/21,

- skargę na uchwałę nr VIII/78/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Stawki – zarejestrowaną pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 141/21,

- skargę na uchwałę nr VIII/80/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Strachocice - Kolonia – zarejestrowaną pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 142/21,

zaskarżając każdą z tych Uchwał w części obejmującej jej § 8 ust. 2 pkt 1 i rozdział 4 (od § 21 do § 28), z uwzględnieniem nowelizacji dokonanej dnia 28 stycznia 2019 r. Podniósłszy zarzuty istotnego naruszenia:

1) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g.") w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez nadanie w § 8 ust. 2 pkt 1 i § 21 Uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru sołtysa i rady sołeckiej,

2) art. 36 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz w zw. z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (zwanych dalej w skrócie "ZTP") przez dokonanie nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. i przyjęcie w § 21 ust. 2 Uchwały, iż wybory sołtysa i członków rady sołeckiej są tajne, bezpośrednie, powszechne oraz równe, podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby mieszkańców,

autor skarg wniósł o stwierdzenie nieważności każdej z ww. Uchwał w zaskarżonej części, obejmującej jej § 8 ust. 2 pkt 1 i rozdział 4 (od § 21 do § 28).

W odpowiedzi na skargi Burmistrz Dobrej (dalej też jako "Burmistrz") wniósł o ich uwzględnienie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że po zapoznaniu się z zarzutami należy uznać je za słuszne.

Postanowieniem z 9 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 137/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: IV SA/Po 137/21, IV SA/Po 138/21, IV SA/Po 139/21, IV SA/Po 140/21, IV SA/Po 141/21 oraz IV SA/Po 142/21, i postanowił je dalej prowadzić pod sygn. akt IV SA/Po 137/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargi na przedmiotowe Uchwały Rady Miejskiej w Dobrej wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Turku, na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu są w niniejszej sprawie następujące, mutatis mutandis jednobrzmiące, uchwały Rady Miejskiej w Dobrej:

- nr VIII/66/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Linne (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 16.09.2015 r. poz. 5314),

- nr VIII/64/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Januszówka (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 16.09.2015 r. poz. 5312),

- nr VIII/76/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Rzymsko BG (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 16.09.2015 r. poz. 5324),

- nr VIII/77/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Skęczniew (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 16.09.2015 r. poz. 5325),

- nr VIII/78/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Stawki (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 16.09.2015 r. poz. 5326),

- nr VIII/80/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Strachocice - Kolonia (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 16.09.2015 r. poz. 5328).

Powyższe uchwały (z których każda zwana jest dalej jednolicie "Uchwałą" lub "Statutem") zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (w ww. dniach i pod ww. pozycjami), weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia (zob. § 42 Uchwały) i nadal obowiązują.

Jest faktem notoryjnym – wzmiankowanym także w skargach – że każda z ww. Uchwał była jeden raz nowelizowana, przez następujące uchwały Rady Miejskiej w Dobrej z dnia 28 stycznia 2019 r.:

- nr IV/38/19 w sprawie zmiany Statutu Sołectwu Linne (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 07.02.2019 r. poz. 1393),

- nr IV/36/19 w sprawie zmiany Statutu Sołectwu Januszówka (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 07.02.2019 r. poz. 1391),

- nr IV/48/19 w sprawie zmiany Statutu Sołectwu Rzymsko BG (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 07.02.2019 r. poz. 1403),

- nr IV/49/19 w sprawie zmiany Statutu Sołectwu Skęczniew (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 07.02.2019 r. poz. 1404),

- nr IV/50/19 w sprawie zmiany Statutu Sołectwu Stawki (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 07.02.2019 r. poz. 1405),

- nr IV/52/19 w sprawie zmiany Statutu Sołectwu Strachocice - Kolonia (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 07.02.2019 r. poz. 1407).

Zmiany wprowadzone w drodze ww. nowelizacji dotyczyły wydłużenia okresu kadencji Sołtysa i Rady Sołeckiej z 4 do 5 lat (zob. § 21 ust. 1 Uchwały).

Należy zauważyć, że ww. uchwały zmieniające nie zostały odrębnie zaskarżone przez Prokuratora. Zostały jednak wyraźnie przezeń przywołane we wniesionych skargach na Uchwały, w sposób mogący wskazywać na wolę Prokuratora poddania kontroli Sądu zaskarżonych Uchwał w wersji uwzględniającej wprowadzoną zmianę (nowelizację). Spostrzeżenie to jednak pozostaje bez istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż sama zmiana Uchwały (wydłużenie okresu kadencji Sołtysa i Rady Sołeckiej) nie została przez Prokuratora zaczepiona i jej prawidłowość nie była przezeń kwestionowana. W konsekwencji należy zastrzec, że kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie podlegały ww. uchwały zmieniające.

2. Z treści zarzutów i wniosków każdej ze skarg oraz z uzasadnienia jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień Statutów, a mianowicie w zakresie:

a) w jakim w Statucie nastąpiło "nadanie [...] organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej" – przy czym w tym zakresie autor skargi wskazał na wadliwość, jego zdaniem, postanowień § 8 ust. 2 pkt 1 i § 21 ust. 1 Uchwały;

b) § 21 ust. 2 Uchwały.

W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do ww. zagadnień (lit. a) oraz postanowień (lit. b) – Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu (zob. też pkt 5.1. nin. uzasadnienia).

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwała bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora za dopuszczalne i przystąpił do ich wspólnego, merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2. i pkt 5.1. nin. uzasadnienia) oraz własnej kognicji.

4. Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

1. Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

2. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

3. Jak to już wyżej wskazano, generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

1. Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19.01.1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

2. Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 208). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

3. W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

4. Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

1. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

2. Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241).

3. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że – jak to już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

4. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

5. Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skargi Prokuratora w części zasługiwały na uwzględnienie. Ustosunkowując się bardziej szczegółowo do zarzutów podniesionych w tych skargach, należy stwierdzić, co następuje.

1. Odnośnie do postanowień Statutu dotyczących wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie.

W świetle zarzutów i argumentacji skargi, w Statucie doszło do nieprawidłowego utożsamienia ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania – którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej – z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie (co zostało także podkreślone w § 3 pkt 8 i § 7 ust. 1 Uchwały). Zdaniem Skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Tym samym postanowienia statutu, które przyznają zebraniu wiejskiemu takie kompetencje, pozostają w sprzeczności z wyszczególnionymi przepisami prawa.

W tym kontekście Skarżący wskazał – jako wadliwe – następujące postanowienia Statutu:

- § 8 ust. 2 pkt 1 – zgodnie z którym do zadań zebrania wiejskiego należy: "wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwoływanie, z zastrzeżeniem § 37 niniejszego Statutu,"

- § 21 ust. 1 – który w pierwotnym brzmieniu stanowił, że: "Zebranie Wiejskie wybiera Sołtysa i Radę Sołecką na okres kadencji trwającej 4 lata", a po nowelizacji, która weszła w życie z dniem 7 lutego 2019 r. – że: "Zebranie Wiejskie wybiera Sołtysa i Radę Sołecką na okres kadencji trwającej 5 lat licząc od dnia wyboru".

Od razu należy zauważyć, że wola przyznania przez uchwałodawcę lokalnego (Radę Miejską) Zebraniu Wiejskiemu charakteru elekcyjnego wynika także z dalszych jeszcze, wyraźnie przez Prokuratora niezaskarżonych w tym kontekście, postanowień Statutu, a mianowicie z: § 15 ust. 1 (w części kojarzącej "rozstrzygnięcia Zebrania Wiejskiego" z "wyborami"), § 22 ust. 2 (chodzi o wyraz "Wiejskiego"), § 23 ust. 1 (chodzi o wyraz "Wiejskie"), § 23 ust. 2 lit. e (chodzi o wyraz "Wiejskiego"), § 24 ust. 2 i 3 (chodzi o wyraz "Wiejskim"), § 25 (chodzi o wyraz "Wiejskiego"), § 26 ust. 1 (chodzi o wyraz "Wiejskiego"), § 27 ust. 1 i 2 (chodzi o wyraz "Wiejskie") oraz § 37 ust. 3 (chodzi o wyraz "Wiejskie"). W związku z tym – mając na względzie ścisły związek ww. postanowień Statutu z zaskarżonymi expressis verbis przez Prokuratora postanowieniami Statutu, a przede wszystkim ich łączne zawieranie się w materii objętej przedmiotem zaskarżenia (dotyczącej wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej przez zgromadzenie wiejskie; zob. pkt 2.2 lit. a nin. uzasadnienia) – Sąd również te postanowienia objął zakresem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia, z tym że wyłącznie w tej części, w jakiej wskazują one na elekcyjny charakter Zebrania Wiejskiego.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, stanowisko Prokuratora dotyczące niedopuszczalności przyznania Zebraniu Wiejskiemu kompetencji elekcyjnych jawi się jako nazbyt kategoryczne i daleko idące, i nie ujmuje w sposób właściwy istoty wadliwości analizowanych regulacji statutowych.

Wypada bowiem zauważyć, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko – wcale nie odosobnione – iż to właśnie zebranie wiejskie, z mocy ustawy, dokonuje wyboru wójta i członków rady sołeckiej (por.: M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 137 i 142; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36), a więc że ma w tym zakresie własne kompetencje stanowiące, wymagające konkretyzacji w statucie (tak A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2). Niekiedy wskazuje się, że w statucie można określić sam sposób glosowania – na zebraniu wiejskim czy w lokalu wyborczym (tak A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36).

W świetle powyższych uwag kluczowym problemem nie jest więc to, że w zaskarżonych statutach gremium dokonujące wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej określono mianem "zebrania wiejskiego", lecz to, że tą drogą rozciągnięto na ów akt wyborczy, wymóg kworum – wprowadzony w § 15 ust. 1 Statutu dla ważności każdego zebrania wiejskiego.

Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g. – który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1319; w skrócie "k.wyb.") zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z 21.02.2018 r., IV SA/Po 1106/17; z 17.07.2019 r., II SA/Go 325/19; por. też wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Dlatego, aby zapobiec stosowaniu w praktyce wymogu kworum w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – na podstawie § 15 ust. 1 Statutu – to w tych wszystkich postanowieniach Statutu, w których w kontekście wyboru sołtysa lub rady sołeckiej mowa jest o "Zebraniu Wiejskim", należało wyeliminować, w drodze stwierdzenia nieważności, w zależności od kontekstu: samo określenie "Wiejskie" (w odpowiednim przypadku), względnie inny fragment danego przepisu albo nawet całą odnośną jednostkę redakcyjną.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że z analizowanej perspektywy treść § 15 ust. 1 Statutu – który stanowi, że: "Rozstrzygnięcia Zebrania Wiejskiego zapadają w formie uchwał, zwykłą większością głosów w obecności co najmniej 20% mieszkańców sołectwa uprawnionych do udziału w zebraniu, w głosowaniu jawnym, poza wyborami i odwołaniem sołtysa oraz członków rady sołeckiej" – nie przedstawia się jasno. Nie wiadomo mianowicie, czy zawarte w tym przepisie wyłączenie ("poza wyborami") odnosi się tylko do wymogu głosowania jawnego – za czym zdaje się przemawiać regulacja § 21 ust. 2 lit. a Uchwały, mówiąca o zasadzie tajności wyborów – czy również do pozostałych wymogów określonych w tym przepisie, w tym do wymogu kworum. Z uwagi na tę istotną niejasność, Sąd uznał, że nie można wykluczyć, iż omawiane wyłączenie nie odnosi się do wymogu kworum, a jedynie do zasady jawności głosowania, a więc że na podstawie aktualnego brzmienia § 15 ust. 1 Statutu ustanowiony w tym przepisie wymóg kworum mógłby dotyczyć także wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność każdej z zaskarżonych Uchwał w części obejmującej: § 8 ust. 2 pkt 1 w zakresie wyrazów "wybór" i "oraz ich"; § 15 ust. 1 w zakresie wyrazów "wyborami i"; wyraz "Wiejskie" w § 21 ust. 1, w § 23 ust. 1, w § 27 ust. 1 i 2 oraz w § 37 ust. 3; wyraz "Wiejskiego" w § 22 ust. 2, w § 23 ust. 2 lit. e, w § 25 oraz w § 26 ust. 1; a także wyraz "Wiejskim" w § 24 ust. 2 i 3 (zob. pkt 1 lit. a, b, c, e, f sentencji wyroku).

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że dopuszczalność podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia o takim zakresie i treści nie powinna budzić wątpliwości. Choć bowiem rozstrzygnięcie to formalnie wykracza (w niewielkim zakresie) poza te postanowienia Statutu, które zostały w skardze expressis verbis zakwestionowane, to jednak nadal mieści się ono w ramach materii objętej przedmiotem zaskarżenia, ustalonym na podstawie treści zarzutów i argumentacji skargi (por. wyżej pkt 2.2. nin. uzasadnienia). Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 232-233; podobnie wyrok NSA z 11.05.1993 r., SA/Wr 258/93, z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1995/3/52; por. też np. wyrok WSA z 19.12.2019 r., IV SA/Po 1071/12, CBOSA).

Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że dzięki takiej treści rozstrzygnięciu Sądu (o ile się ono uprawomocni) dojdzie na gruncie postanowień Statutu do – postulowanego niekiedy w orzecznictwie sądowym, a także w rozpatrywanej tu skardze Prokuratora – wyraźnego odróżnienia "zebrania" stałych mieszkańców sołectwa, służącego wyłącznie celom elekcyjnym, od "zebrania wiejskiego", pojmowanego jako organ uchwałodawczy sołectwa. Innymi słowy, po ww. "korektach" stanie się niewątpliwe, że wyborów sołtysa i rady sołeckiej dokonuje wprawdzie "zebranie" (por. m.in. "skorygowany" § 21 ust. 1 Statutu), złożone ze stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.), ale nie będące jednak organem uchwałodawczym sołectwa, jakim zgodnie z art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. oraz § 3 pkt 8 i § 7 ust 1 Statutu jest Zebranie Wiejskie. Do takiego "zebrania" będzie można odpowiednio stosować postanowienia dotyczące Zebrania Wiejskiego, z wyłączeniem wszakże tych, których nie da się pogodzić z elekcyjnym charakterem owego "zebrania" (np. właśnie co do wymogu kworum z § 15 ust. 1 Statutu).

W związku z powyższym należy poczynić jeszcze dwie dalsze uwagi.

Po pierwsze, zdaniem Sądu w niniejszym składzie określenie kworum dla ważności zebrania wiejskiego i, w konsekwencji, dla skuteczności podejmowanych na nim uchwał – odmiennie niż w przypadku zebrania elekcyjnego – jest dopuszczalne i mieści się w pojęciu "organizacji organów jednostki pomocniczej" (tu: organizacji zebrania wiejskiego) w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Powyższa kwestia jest pochodną rozważanego w doktrynie (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36) zagadnienia, jakie podejście – maksymalistyczne czy realistyczne – należy zastosować przy określaniu "ogółu mieszkańców" statuujących zebranie wiejskie. Według podejścia maksymalistycznego z zebraniem wiejskim będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy wezmą w nim udział wszyscy stali mieszkańcy sołectwa. Podejście realistyczne pozwala natomiast uznać, że wystarczy, aby w zebraniu wiejskim uczestniczyła reprezentatywna liczbowo grupa stałych mieszkańców sołectwa. Oczekiwanie udziału w zebraniu wiejskim wszystkich mieszkańców wydaje się zgoła nierealistyczne, dlatego też – zdaniem cytowanej B. Jaworskiej-Dębskiej – "w statucie sołectwa powinna być określona minimalna liczba stałych mieszkańców sołectwa stanowiących zebranie wiejskie po to, aby następnie można było ocenić, czy w konkretnym przypadku uchwała została podjęta przez organ uchwałodawczy sołectwa, czy też przez podmiot, który takiego statusu nie ma".

Sąd w niniejszym składzie do tego poglądu się przychyla i w rezultacie uznaje, że wprowadzenie do statutu sołectwa wymogu istnienia określonego kworum dla ważności zebrania wiejskiego jest, co do zasady, dopuszczalne.

Po drugie, w swych skargach Prokurator zawnioskował o stwierdzenie nieważności całego § 8 ust. 2 pkt 1 Statutu – w którym, zauważmy, przyznano Zebraniu Wiejskiemu nie tylko kompetencję do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej (o czym była mowa wyżej), ale także do ich odwoływania. Zarazem Prokurator wyraźnie nie zakwestionował samej zasady odwoływalności sołtysa i członków rady sołeckiej, ani nawet, jak się wydaje, dopuszczalności podejmowania uchwał w tym przedmiocie przez Zebranie Wiejskie.

W związku z tym wypada wyjaśnić, że inaczej nie w przypadku wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – któremu poświęcony został art. 36 ust. 2 u.s.g. – ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji dotyczącej ich odwoływania, a nawet nie przesądził, czy w ogóle, i ewentualnie jaki podmiot jest do tego uprawniony. Mimo to dopuszczalność unormowania w statucie sołectwa trybu i sposobu odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej zasadnie nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 35 i uw. 6 do art. 36; por. też wyroki NSA: z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17; z 03.07.2013 r., II OSK 417/13; z 04.01.2007 r., II OSK 1590/06 – CBOSA). Co więcej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że nawet w sytuacji braku takich unormowań w statucie jednostki pomocniczej, istnieje możliwość odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej – "na podobnych zasadach, jak powołania danego organu jednostki. Odwołania więc dokonać powinien podmiot uprawniony do jego powołania [...]" (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168). Należy podkreślić, że jest to wyraz pewnej niepisanej zasady ustrojowej, mogącej ewentualnie znaleźć zastosowanie w braku odnośnych uregulowań statutowych, która jednak nie wyłącza możliwości odmiennego unormowania tej kwestii w statucie (podobnie M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 169).

Jak bowiem trafnie wywodzi się w judykaturze, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia – i to nie tylko na gruncie wykładni językowej, ale także systemowej oraz funkcjonalnej – że skoro ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. uregulował sposób wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to w identyczny sposób zostało ustawowo unormowane również ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to wyraziłby to wprost w przepisach. Nie można uznać, że brak regulacji w tym zakresie stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17, CBOSA).

Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków narusza prawo, i to w sposób istotny (tak trafnie m.in. wyrok WSA z 12.12.2019 r., II SA/Ke 738/19, CBOSA). Tym bardziej, że jak pokazują rozważania czynione w piśmiennictwie, kompetencję zebrania wiejskiego do podjęcia uchwały w sprawie odwołania sołtysa i rady sołeckiej da się wywieść także w razie braku odnośnej regulacji statutowej – z art. 36 ust. 2 u.s.g. Albowiem "zgodnie z niepisaną – ale uznawaną w prawie ustrojowym – zasadą odwołać może ten podmiot, który wybrał (powołał), zatem np. w przypadku sołectwa kompetencja do odwołania sołtysa i rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa. Ponieważ tworzą oni równocześnie organ uchwałodawczy sołectwa – zebranie wiejskie, wniosek o odwołanie sołtysa może być przegłosowany na zebraniu wiejskim, bez przeprowadzania specjalnej procedury" (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37).

Z uwagi na powyższe, skargi Prokuratora w części obejmującej żądanie stwierdzenia nieważności:

- § 8 ust. 2 pkt 1 każdej z Uchwał w zakresie, w jakim przepis ten przyznaje Zebraniu Wiejskiemu kompetencję do odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, a także

- przepisów rozdziału 4 każdej z Uchwał w zakresie wykraczającym poza określony w pkt 1 lit. c-f wyroku,

należało oddalić (pkt 2 sentencji wyroku).

2. Odnośnie do § 21 ust. 2 Statutu, regulującego zasady wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej.

W myśl ww. postanowienia Statutu: "Wybory Sołtysa i Rady Sołeckiej przeprowadzane są z zachowaniem następujących zasad:

a) tajności,

b) bezpośredniości,

c) powszechności,

d) równości".

Legalność tego przepisu musi być oceniana przez pryzmat art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że: "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania".

Porównanie obu ww. regulacji (statutowej i ustawowej) pokazuje, że § 21 ust. 2 Statutu nie tylko w części powtarza unormowanie art. 36 ust. 2 u.s.g., ale w istotnej mierze także odeń odbiega, co rodzi nieusuwalne wątpliwości co do tego, czy i w jakim zakresie analizowany przepis Statutu ustawową regulację modyfikuje.

Z tych względów Sąd uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący istotnej wadliwości przepisu § 21 ust. 2 Uchwały i w konsekwencji stwierdził jego nieważność (pkt 1 lit. d sentencji wyroku).

6. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność każdej z zaskarżonych Uchwał w części określonej w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie – tj. co do żądania Prokuratora stwierdzenia nieważności postanowień statutowych niewymienionych w pkt 1 sentencji wyroku, a mieszczących się w zakresie zaskarżenia obejmującym cały § 8 ust. 2 pkt 1 każdej z Uchwał oraz cały jej rozdział 4 (pt. "Zasady i tryb wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej", złożony z przepisów §§ 21-28) – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi Prokuratora oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).