Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 352/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, atrt. 149 par. 1 pk t3, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12, art. 28, art. 35 par. 1 i 3, art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1420
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Klimatu i Środowiska i P. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 49/22 w sprawie ze skargi M.R., D.R. na przewlekłe prowadzenie postępowania Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zawieszenie postępowania koncesyjnego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska i P. Sp. z o.o. w C. na rzecz M.R. i D.R. solidarnie po 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 listopada 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 49/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.R. i D.R. na przewlekłe postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu, (1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Klimatu i Środowiska do wydania aktu, (2) stwierdził, że Minister Klimatu i Środowiska dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżących, (3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz (4) zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

M.R. i D.R (dalej "skarżący") złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Klimatu i Środowiska z 24 stycznia 2022 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Skarżący zakwestionowali stanowisko organu, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Eksploatacja węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża [...]" stanowi prejudykat w sprawie o udzielenie koncesji wydobywczej, będący podstawą zawieszenia podstępowania koncesyjnego. Zdaniem skarżących, brak w aktach sprawy ważnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi brak formalny, którego nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie stanowi podstawę do umorzenia postępowania koncesyjnego.

Organ pismem z 25 lutego 2022 r. zawiadomił o toczącym się postępowaniu z zażalenia skarżących, a następnie w dniu 3 marca 2022 r. wydał postanowienie, którym wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, do dnia 31 maja 2022 r. Jako przyczynę niewywiązania się z wynikającego z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a.") obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w ciągu miesiąca organ wskazał wysoki stopień skomplikowania sprawy.

Skarżący złożyli skargę na przewlekłość postępowania.

Postanowieniem z 18 maja 2022 r. organ umorzył postępowanie z wniosku skarżących o ponowne rozparzenie sprawy, uznając, iż skarżącym nie przysługuje interes prawny w prowadzonym postępowaniu koncesyjnym. Należące do nich nieruchomości gruntowe zlokalizowane są bowiem nad złożem węgla kamiennego "[...]" i nie znajdują się w przestrzeni obszaru górniczego.

WSA w Warszawie uwzględnił skargę.

Zdaniem Sądu, skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zawieszenia postępowania. WSA powołał się na wyrok TK z 12 maja 2021 r. sygn. akt SK 19/15 i stwierdził, że wynikająca z tego wyroku utrata z dniem 18 maja 2021 r. mocy art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm., dalej "p.g.g.") spowodowała, że poszerzył się krąg ewentualnych stron postępowania koncesyjnego pod warunkiem, iż podmioty te wykażą swój interes prawny do udziału w postępowaniu koncesyjnym. Oznacza to, że należało ocenić interes prawny skarżących z uwzględnieniem art. 28 k.p.a.

Sąd przyjął, że skarżący wykazali, że są właścicielami następujących nieruchomości: [...], na której znajduje się dom oraz budynki produkcyjne, dla której Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej, Wydział VII Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], działki nr [...], stanowiącej grunt rolny, dla której Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej, Wydział VII Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] i działki nr [...], stanowiącej grunt rolny, dla której Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej, Wydział VII Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], a działalność objęta koncesją ma związek z interesem prawnym skarżących. Organ stwierdził, że "w przypadku wystąpienia szkód górniczych spowodowanych działalnością wydobywczą prowadzoną na podstawie projektowanej koncesji jako właściciele nieruchomości gruntowej M. i D.R. są uprawnieni do dochodzenia zadośćuczynienia za powstałe szkody zgodnie z przepisami ujętymi w dziale VIII p.g.g.". W ocenie WSA, okoliczność ta potwierdzała spełnienie przez skarżących przesłanki z art. 28 k.p.a., tj. występowania po ich stronie interesu prawnego, uzasadniającego ich legitymację w postępowaniu koncesyjnym.

WSA uznał, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Sprawa nie miała skomplikowanego charakteru, również dostrzeżona kwestia określenia "na nowo" kręgu stron postępowania koncesyjnego w świetle wyroku TK nie powinna nastręczać organowi trudności.

Zdaniem WSA, nie miało znaczenia wyczerpanie przepisów proceduralnych poprzez poinformowanie stron postępowania o terminie załatwienia sprawy, a następnie jego przedłużeniu do 31 maja 2022 r. Powyższe czynności nie zmieniły faktu, iż organ nie rozpoznał wniosku w terminie, nie podejmując w tym kierunku żadnych konkretnych czynności procesowych. Sąd podkreślił, że jeżeli przepisy k.p.a. przewidują stosowne terminy na załatwienie sprawy jako całości, to termin na załatwienie postępowania "wpadkowego" (w tym wypadku związanego z wniesieniem środka zaskarżenia od postanowienia o zawieszeniu postępowania) musi być odpowiednio krótszy, tak aby możliwym było załatwienie sprawy głównej w terminach przewidzianych przez prawo. Skoro zaś organ przekroczył przy załatwianiu postępowania "wpadkowego" terminy przewidziane dla postępowania głównego, o zachowaniu prawidłowych terminów nie może być mowy. Jedynymi czynnościami organu w tym okresie były: wystosowanie pisma z 25 lutego 2022 r. zawiadamiającego o toczącym się postępowaniu z zażalenia skarżących, a następnie 3 marca 2022 r. wydanie postanowienia, którym organ wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego – do 31 maja 2022 r. Nadto pismem z 18 marca 2022 r. organ uznał ponaglenie za bezzasadne. Wskazane czynności, w ocenie Sądu, nie mogły być uznane za zmierzające wprost do rozpatrzenia sprawy, które mogłyby niwelować zarzut przewlekłości postępowania we wskazanym przez skarżących zakresie.

Sąd podzielił stanowisko skarżących, iż przedłużanie postępowania poprzez wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na 31 maja 2022 r., a zatem po upływie aż 110 dni od wpływu do organu wniosku skarżących, było całkowicie bezzasadne. Nierozpatrzenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy niezwłocznie, a w każdym razie w terminie miesięcznym czy dwumiesięcznym – w przypadku uznania, że sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, zdaniem Sądu, świadczyło o nieterminowym działaniu organu.

Z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku o zobowiązanie organu do wydania aktu Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie.

Ze względu na subiektywne przekonanie organu o prawidłowości działania w powyższym przedmiocie oraz z uwagi na fakt informowania stron o terminach rozpoznania sprawy Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa przez organ.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: Minister Klimatu i Środowiska oraz P. Sp. z o.o. w W. (dalej "P.", "inwestor", "spółka").

Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") poprzez przyjęcie, iż w sprawie z wniosku M.R. i D.R o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska, znak: DGK-6.4771.30.2020.MK.10 z 24 stycznia 2022 r. w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego w celu udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "[...]" doszło do przewlekłości w prowadzonym postępowaniu przez organ, albowiem przedłużenie przez Ministra Klimatu i Środowiska postępowania poprzez wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na dzień 31 maja 2022 r. było bezzasadne, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przewlekłość postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia, a charakter stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, długość okresu, o jaki przesunięty został termin załatwienia sprawy (3 miesiące), a także waga samego rozstrzygnięcia uzasadniały wnikliwą i zarazem czasochłonną jej analizę i nie skutkowały przewlekłością organu w prowadzeniu przedmiotowego postępowania;

art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na wyjściu poza granice rozstrzygnięcia sprawy przez wyrokujący w sprawie Sąd poprzez przyjęcie, iż przy ocenie przewlekłości postępowania z wniosku M.R. i D.R o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska, znak: DGK-6.4771.30.2020.MK.10 z 24 stycznia 2022 r. w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego w celu udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "[...]" w pierwszej kolejności należało poddać badaniu kwestionowany przez organ przymiot skarżących jako stron postępowania koncesyjnego, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady jedynie tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego oraz prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia, a ocena kwestii przymiotu skarżących jako stron postępowania koncesyjnego pozostaje w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem odrębnego właściwego w tej sprawie postępowania sądowo-administracyjnego (w rozpoznawanym przypadku postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 2078/22 ze skargi na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 18 maja 2022 r. nr DGK-WKS.761.5.2022.EM.5 w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania koncesyjnego na wydobywanie węgla kamiennego);

3) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art 41 ust. 1 p.g.g. i art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż M.R. i D.R przysługiwał przymiot strony w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska, znak: DGK-6.4771.30.202O.MK.1O z 24 stycznia 2022 r. w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego w celu udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "[...]", podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianych przepisów prowadzi do wniosku, iż skarżącym taki status strony nie przysługiwał.

P. wniosło skargę kasacyjną od wyroku w zakresie pkt 2, 3 i 4 tego wyroku. Wniosło o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 41 ust. 1 p.g.g. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że uczestników M.R. i D.R należy uznać za strony postępowania koncesyjnego właścicielskie i błędnego uznania, że Minister Klimatu i Środowiska dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu sprawy, podczas gdy uczestnicy nie wykazali, że posiadają interes prawny legitymujący ich do udziału w postępowaniu administracyjnym, uczestnicy nie wykazali bowiem, aby byli właścicielami nieruchomości położonych w projektowanym obszarze górniczym, ani istnienia ryzyka ingerencji przez planowaną inwestycję w ich uprawnienia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) naruszenia art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 i art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 140 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej oraz naruszeniu obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, brak wyjaśnienia i niezbadanie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, zaś z przeprowadzonych dowodów wyciągnięcie wniosków sprzecznych z zasadami logiki i stwierdzenie, że skarżących M.R. i D.R należało uznać za strony postępowania koncesyjnego, podczas gdy w toku postępowania nie przeprowadzono dowodów, które wykazałyby interes prawny ww. osób w udziale w postępowaniu koncesyjnym i na skutek powyższego błędne uznanie, że Minister Klimatu i Środowiska dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu sprawy i uwzględnienie skargi na przewlekłość pozstępowania;

naruszenia art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, podczas gdy organ administracyjny nie pozostawał w przewlekłości przy rozpoznaniu wniosku skarżących w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy, powiadomił uczestników o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 31 maja 2022 r. i podjął czynności zmierzające do jak najszybszego załatwienia sprawy;

naruszenia art. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym rozstrzygnięciem granic niniejszej sprawy, poprzez rozstrzygnięcie, że M.R. i D.R należało uznać za strony postępowania koncesyjnego, podczas gdy powyższe nie stanowiło przedmiotu skargi ww. osób na przewlekłe prowadzenie postępowania, a Sąd pierwszej instancji w ramach niniejszego postępowania powinien zbadać i ocenić, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania i czy nastąpiło ono z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważyć, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny, nie był natomiast uprawniony do rozstrzygania o legitymacji uczestników do udziału w postępowaniu koncesyjnym;

4) naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga ta była nieuzasadniona.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżący wnieśli o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach wniesionych skarg kasacyjnych poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji, w którym Sąd stwierdził, że Minister Klimatu i Środowiska dopuścił się przewlekłości postępowania w rozpoznaniu wniosku M.R. i D.R o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, że w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy zaktualizowały się przesłanki wymienione w art. 149 § 3 p.p.s.a. do wydania zaskarżonego wyroku.

Skargi kasacyjne oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo.

Przed odniesieniem się do tak sformułowanych zarzutów należy przypomnieć, że z powodu zasady związania NSA podstawami kasacyjnymi skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek precyzyjnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały jego zdaniem przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne złożone przez Ministra Klimatu i Środowiska oraz P. spółka z o.o. nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym zawarty w nich wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. podnoszony w obu skargach kasacyjnych (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej organu i pkt 2.3 petitum skargi kasacyjnej P.).

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że sąd, rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. np. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08).

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. byłby zatem uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy.

Do takiej sytuacji jednak w tej sprawie nie doszło. Z uzasadnienia skarg kasacyjnych nie wynika zresztą, by skarżący kasacyjnie zarzucali Sądowi pierwszej instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy.

Zdaniem skarżących kasacyjnie o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. świadczy wypowiedź Sądu pierwszej instancji w kwestii uznania, że M.R. i D.R przysługuje przymiot strony w sprawie udzielenia skarżącej kasacyjnie spółce koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu ze złoża "[...]". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka błędna wypowiedź Sądu nie wskazuje na to, że doszło do rozpoznania innej sprawy, niż ta zainicjowana wnioskiem M.R. i D.R z 4 lutego 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania prowadzonego z wniosku P. Sp. z o.o. w C. (postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 22 stycznia 2022 r. wydane w sprawie z wniosku P. spółki z o.o.).

Rację ma skarżąca kasacyjnie spółka, że postępowanie wszczęte z wniosku ww. osób jest postępowaniem incydentalnym w stosunku do prowadzonego przez Ministra Klimatu i Środowiska postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu. Jego zakres w związku z tym ograniczony jest w stosunku do postępowania głównego przede wszystkim tym, że w sprawie o stwierdzenie przewlekłości postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Badaniu podlegają zatem różnorodne zagadnienia m.in. związane z zachowaniem przez organy należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie, czy też związane z ustaleniem, czy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy, czy też wykonywaniu czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Nie rozstrzyga się w nim natomiast kwestii posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego we wszczęciu i braniu udziału w postępowaniu głównym –koncesyjnym.

Taki był właśnie przedmiot postępowania, w ramach którego Sąd pierwszej instancji orzekał i stwierdził przewlekłość postępowania Ministra Klimatu i Środowiska.

Dodać trzeba, że w zarzucie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt 2.3 petitum skargi kasacyjnej spółki) strona twierdzi, że Sąd pierwszej instancji w ramach postępowania o stwierdzenie przewlekłości postępowania nie był uprawniony do rozstrzygania o legitymacji M.R. i D.R do udziału w postępowaniu koncesyjnym, a w zarzucie z pkt 2.1 podnosi naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz naruszenie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, brak wyjaśnienia i niezbadanie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, zaś z przeprowadzonych dowodów wyciągnięcie wniosków sprzecznych z zasadami logiki i stwierdzenie, że M.R. i D.R należało uznać za strony postępowania koncesyjnego, podczas gdy w toku postępowania nie przeprowadzono dowodów, które wykazałyby interes prawny ww. osób w udziale w postępowaniu koncesyjnym.

Skarżąca kasacyjnie spółka kwestionuje w pierwszym omawianym zarzucie w ogóle możliwość badania w sprawie o stwierdzenie przewlekłości postępowania incydentalnego posiadania przez M.R. i D.R interesu prawnego w postępowaniu głównym o udzielenie koncesji, natomiast w drugim zarzucie podnosi, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 140 k.p.a. w ustaleniu posiadania przez M.R. i D.R legitymacji do udziału w postępowaniu koncesyjnym. W sytuacji uznania niezasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. okoliczności wskazane w zarzucie z pkt 2.1 petitum skargi kasacyjnej spółki nie mają wpływu na treść zaskarżonego wyroku, gdyż nie istnieje bezpośredni związek pomiędzy zagadnieniem posiadania przez ww. osoby interesu prawnego do udziału w postępowaniu koncesyjnym z przewlekłością postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawieszenia postępowania koncesyjnego.

Ta wewnętrzna sprzeczność ww. zarzutu oraz lapidarność uzasadnienia zarzutu błędnego uznania, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu sprawy sprawia, że zarzuty z pkt 2.1 i 2.3 petitum skargi kasacyjnej spółki należy uznać za bezzasadne.

Powyższa sprzeczność argumentacji skarżącej kasacyjnie spółki widoczna jest także w zarzucie naruszenia art. 41 ust. 1 p.g.g. w związku z art. 28 k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej spółki), w ramach którego podniesiono, że błędna wykładnia ww. przepisów polegała na przyjęciu, że M.R. i D.R należy uznać za strony postępowania koncesyjnego, podczas gdy nie wykazano, że są oni właścicielami nieruchomości położonych w projektowanym obszarze górniczym i istnienia ryzyka ingerencji przez planowaną inwestycję w ich uprawnienia.

Przyjęcie niezasadności zarzutów z pkt 2.1 i 2.3 petitum skargi kasacyjnej P. powoduje w konsekwencji uznanie za nieuzasadniony zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej spółki.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. jest również chybiony. Zarzut ten skonstruowany przez skarżącą kasacyjnie spółkę nie zawiera w ogóle uzasadnienia, co w znaczny sposób ogranicza kontrolę instancyjną omawianego zarzutu. W jego treści wskazano, że powiadomienie M.R. i D.R o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i podjęcie czynności zmierzającej do jak najszybszego załatwienia sprawy prowadzi w opinii autora skargi kasacyjnej do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przedłużanie przez organ postępowania poprzez wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na dzień 31 maja 2022 r., a zatem po upływie aż 110 dni od wpływu do organu wniosku M.R. i D.R jest całkowicie bezzasadne. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadami wynikającymi z art. 35 i art. 36 k.p.a., zasadniczo sprawy administracyjne powinny być załatwiane niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające – w terminie 1 miesiąca lub w sprawach szczególnie skomplikowanych – 2 miesięcy. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że doszło do przekroczenia nawet najdłuższego z wymienionych przez ustawodawcę, dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy. W sytuacji gdy sprawa nie była szczególnie skomplikowana należało stwierdzić przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania w rozpoznawanej sprawie. Brak stosownego zarzutu co do argumentacji Sądu pierwszej instancji w tym zakresie uniemożliwia dokonanie stosownej oceny przez NSA.

Wskazać również należy, że samo zawiadomienie strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy nie chroni organu przed możliwością stwierdzenia przez sąd, że organ prowadzi postępowanie przewlekle. Oceny zaistnienia tego stanu sąd dokonuje bowiem w oparciu o stwierdzony sposób działania organu, nie zaś jedynie na podstawie formalnego stwierdzenia dokonania przez organ zawiadomienia w powyższym trybie. Sam fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty. Nie można uznać, aby taki charakter miało powoływanie się na skomplikowany charakter sprawy, skoro to rzeczą organu jest zapewnienie sprawnego funkcjonowania.

Brak jest również podstaw do uznania za uzasadniony zarzutu kasacyjnego P. naruszenia art. 151 p.p.s.a. (pkt 2.4 petitum skargi kasacyjnej spółki). W pierwszej kolejności podnieść należy, że art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Ponadto naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że powołanie się na zarzut naruszenia tego przepisu wymaga powiązania go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10; 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 i 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10).

Dodać należy, że zarzut ten w ogóle nie zawiera uzasadnienia, co tylko ugruntowuje stanowisko co do jego niezasadności.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ich niezasadność z powodu błędów konstrukcyjnych.

Zarzut skargi kasacyjnej organu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zawiera błąd konstrukcyjny polegający na braku powiązania go z innymi zarzutami naruszenia konkretnych przepisów k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jeśli z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się przewlekłości organu w prowadzeniu postępowania, to nie można sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. wymaga natomiast bezpośredniego powiązania z zarzutami naruszenia innych przepisów, czy to procesowych, czy też materialnych (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W sytuacji gdy zarzucana jest błędna ocena przyjęcia, że w sprawie doszło do przewlekłości prowadzonego postępowania i aby następnie wykazać, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia przewlekłości w prowadzeniu postępowania, organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, który – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał naruszyć Sąd, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie.

Skoro w skardze kasacyjnej organu bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie powołano zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., to tak skonstruowany zarzut jest nieskuteczny.

Za nieskuteczny ze względu na wadliwość konstrukcyjną uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 1 p.g.g. i art. 28 k.p.a.

Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę, stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest następstwem ustalenia, że są one dotknięte wadą kwalifikowaną (stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), a jednocześnie stwierdzenia określonych w k.p.a. przesłanek uniemożliwiających wyeliminowanie danego aktu z obrotu prawnego (por. uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 13; wyrok NSA z 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1801/15). Takie orzeczenie sąd wydaje w sytuacji, gdy co prawda wykaże możliwość wystąpienia jednej z przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże zachodzą przewidziane przepisami k.p.a. tzw. negatywne przesłanki uniemożliwiające wydanie nowej decyzji merytorycznej po wznowieniu postępowania lub też stwierdzenie nieważności decyzji. Orzeczenie sądu na podstawie powyższego przepisu nastąpi, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. Tym samym przepis powyższy odnosi się do postanowień art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. oraz art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1801/15).

W wyroku z 16 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1937/17, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prawidłowo postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wymaga wykazania przez skarżącego kasacyjnie, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, było dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a. albo w art. 156 § 1 k.p.a. i jednoczesnego stwierdzenia istnienia przesłanek negatywnych uchylenia decyzji określonych w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. albo w art. 156 § 2 k.p.a. Są to przypadki, gdy nie może nastąpić uchylenie przez sąd decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. ze względu na upływ 5 lub 10 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Wykluczona jest także możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu albo w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.) oraz gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 in fine k.p.a.).

Skarżący kasacyjnie organ, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 1 p.g.g. i art. 28 k.p.a., podważa przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że M.R. i D.R w rozpoznawanej sprawie przysługuje przymiot strony. Skarga kasacyjna nie przedstawia jednakże jakiejkolwiek argumentacji nawiązującej do opisanych na wstępie wad mogących stanowić podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Poza tym okoliczności rozpoznawanej sprawy w żaden sposób nie przystają do treści zarzucanych przepisów. W przedmiotowej sprawie organ nie wydał ani decyzji, ani też postanowienia.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej organu zarzut jest całkowicie chybiony.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzone od skarżących kasacyjnie kwoty po 240 zł od organu i spółki stanowią zwrot kosztów dla pełnomocnika skarżących, który występował przed Sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargi kasacyjne (pkt 2 sentencji).