Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 79/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 35 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy sprawę ze skargi T. Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 listopada 2023 r., znak: WI-I.7840.5.112.2022.JW w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego T. Ś. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 8 września 2022 r. nr 496/6740.2/2022 działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architktoniczno – budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "Rozbudowa, przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowa podjazdu do budynku na działce nr [...], obr. [...], przy ul. [...] [...]w K.", jako etap II całego zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa, przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z rozbudową instalacji wewnętrznych: wodno- kanalizacyjnej, elektrycznej i centralnego ogrzewania, budowa wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej wraz z urządzeniami przynależnymi, tj. zbiornikami na wody opadowe, działka nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w K.".

Od tej decyzji odwołanie wniósł T. Ś. zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego wz. z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, przez zatwierdzenie projektu budowlanego niespełniającego norm technicznobudowlanych oraz niekompletnego. Z projektu nie wynika, jakie roboty budowlane w ramach "etapu II": będą przebudową istniejącego budynku a jakie rozbudową. Dobudowanie drugiej kondygnacji było już przewidziane w etapie I. Z dokumentacji wynika, że celem zamierzenia inwestycyjnego jest w istocie dobudowanie garażu, który dachem zostanie połączony z istniejącym budynkiem, a od strony działki nr [...] będzie oddzielony ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. W etapie II nie będzie przebudowy ani rozbudowy. Część opisowa wskazująca na wyodrębnienie lokalu mieszkalnego w ramach inwestycji, jest sprzeczna z rysunkami, na których jest narysowany samochód, co świadczy o innej niż mieszkalna funkcji projektowanego obiektu; art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 3 listopada 2023 r. nr WI-I.7840.5.112.2022.JW utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor wnioskował do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na II etap dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a najpierw o decyzję o warunkach zabudowy na taki sam zakres. Wynika z tego wyraźnie, że zarówno przed, jak i po realizacji zamierzenia budowlanego na działce inwestycyjnej pozostanie jeden obiekt budowlany (budynek mieszkalny jednorodzinny). Tymczasem możliwość etapowania inwestycji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie w jednym przypadku, w art. 33 ust. 1 Pb, w którym wskazuje on, że "pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego". Sądy administracyjne odnosząc się do jego zastosowania wskazywały między innymi, iż "stosownie do art. 33 pr. bud. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego, a możliwość jego etapowania jest uzależniona od charakteru inwestycji (więcej niż jeden obiekt) i wniosku inwestora. W decyzji o pozwoleniu na budowę organ jednocześnie zatwierdza przedłożony przez inwestora projekt budowlany. Stanowi on integralną część decyzji. Nie ma takiej możliwości, aby organ jedynie częściowo zatwierdził projekt. Wynika to z charakteru tego dokumentu. Pozwolenie na budowę dotyczy inwestycji objętej projektem, a nie poszczególnych robót budowlanych związanych z jego realizacją" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 marca 2011 r., II SA/Gd 23/11). Powyższe wskazuje, iż w niektórych przypadkach inwestor ma prawo ubiegać się o pozwolenie na budowę jedynie dla części planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kluczową kwestią przy określaniu dopuszczalności takiego postępowania jest stwierdzenie, iż zamierzenie to obejmuje więcej niż jeden obiekt budowlany1 (w niniejszym przypadku tak nie jest) oraz, że poszczególne obiekty będą mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Nie stanowi etapowości, o której mowa w art. 33 ust. Pb zamierzenie budowlane polegające na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego jednego kubaturowego obiektu budowlanego, prowadzące do zmiany jego parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. wysokość, szerokość, długość). Stanowi to jedynie kolejność wykonywania poszczególnych robót budowlanych związanych z jego realizacją (rozbudową, przebudową i nadbudową). Czym innym jest zatem etapowanie zamierzania budowlanego polegającego na realizacji osobnych obiektów budowalnych, mogących funkcjonować samodzielnie, usankcjonowane wydaniem dla każdego obiektu budowlanego oddzielnej decyzji administracyjnej, a czym innym jest wykonawcza kolejność wykonywania poszczególnych robót budowlanych przy jednym obiekcie budowlanym. Inwestor uzyskał 5.11.2020 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa dla nadbudowy, przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Niemniej jednak należy wziąć pod uwagę, iż Prezydent Miasta Krakowa wydał już decyzję Inwestorowi dla I etapu inwestycji, od której nie wniesiono odwołania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w odpowiedzi na pismo Wojewody Małopolskiego z 12.09. 2023 r., poinformował, że po sprawdzeniu rejestrów elektronicznych nie odnalazł informacji o prowadzonym postępowaniu dotyczącym przyjęcia do użytkowania budynku przy ul. [...] w K., na dz. nr [...] obr. [...]. Natomiast w dniu 24.08.2021 r. wpłynęło do tego organu (PINB) zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych związanych z nadbudową i przebudową ww. budynku. Powyższe oznacza, iż etap I jest w trakcie realizacji i nie został jeszcze oddany do użytkowania. Ponadto zarówno projekt zagospodarowania terenu dla etapu I, jaki i etapu II są ze sobą spójne (na każdym pokazano oba etapy) – identycznie przedstawiono i opisano zagospodarowanie poszczególnych etapów, w związku z powyższym zasadnym jest utrzymanie decyzji dotyczącej etapu II. W związku z koniecznością wyjaśnień, 12.09.2023 r. Wojewoda Małopolski wezwał inwestora do: przedłożenia mapy do celów projektowych z naniesionymi precyzyjnie zmierzonymi i potwierdzonymi przez geodetę sporządzającego mapę wymiarami szerokości działki nr [...] w pięciu miejscach: 1. na początku działki, 2. przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, 3. na środku działki, 4. za budynkiem jednorodzinnym, 5. na końcu działki (z podaniem daty naniesienia wymiarów przez geodetę i jego podpisem); przedłożenia (sporządzonego i podpisanego przez projektanta) bilansu terenu działki nr [...] obr[...] dla całej inwestycji (zawierającej I i II etap) w odniesieniu/zestawieniu do każdego punktu uzyskanej 5.11.2020 r. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa, w szczególności udziału powierzchni biologicznie czynnej na trenie działki nr [...][...] i wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] obr. [...]; uzupełnienia (podpisanego przez projektanta sporządzającego projekt) brakujących informacji, m.in. o których mowa w zarzucie odwołania, to jest: § 15 ust. 2 pkt 3) Rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 11 września 2020 r. Wyjaśniono w wezwaniu inwestorowi, iż mapa do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu stanowi nieostry wydruk z grubymi liniami, z naniesionymi ręcznie wymiarami (bez podpisu osoby wprowadzającej te wymiary i bez daty sporządzenia), ponadto nie ma pewności czy wymiary te od strony północnej obejmują granice działki czy utwardzenie (z projektu zagospodarowania terenu dla etapu I wygląda to jak wymiar utwardzenia nie sięgający granicy działki); decyzja WZ ustaliła warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (wskaźniki, powierzchnie) dla nadbudowy, przebudowy i rozbudowy jednego istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestor "rozdzielił" inwestycję na dwa etapy; brak wykazania zgodności całej inwestycji, bez odniesienia całkowitych wskaźników określonych w decyzji WZ dotyczących całej inwestycji, powoduje iż organ nie może sprawdzić, z całą pewnością, czy inwestycja w obecnym kształcie spełnia warunki określone decyzją WZ, nie jest bowiem rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej dokonywanie obliczeń podanych cząstkowych wybranych danych i ich zestawień w korelacji z decyzją WZ. W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor nadesłał do Wojewody Małopolskiego stosowne uzupełnienia i wyjaśnienia. Wyjaśniono, że po rozbudowie (II etap) powstanie dodatkowe pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego (integralne z częścią lokalu mieszkalnego), to jest pomieszczenie garażu, które będzie miało bezpośrednie połączenie z budynkiem, więc nie będzie stanowiło odrębnego obiektu budowlanego. Dołączono m.in. doszczegółowiony projekt zagospodarowania terenu, bilans terenu całej inwestycji (dla sumy etapu I i II) oraz wykazano spełnienie wymagań zawartych w decyzji WZ. Do projektu PZT dopięto (jako planszę uzupełniającą) dodatkową planszę nadesłaną przez projektanta. Na dodatkowej planszy: w miejscu wjazdu do garażu wprowadzono niezamalowany trójkąt oznaczający wjazd do budynku zamiast wcześniejszego, zamalowanego (dodano opisany symbol do legendy); dodano odnośnik do II etapu z opisem: "II etap – projektowana rozbudowa budynku mieszkalnego, konstrukcja murowana zabezpieczona do NRO, dach NRO, ZL IV". Dodano też do istniejącej informacji ETAP II określenie: "1 kondygnacja"; dodano odnośnik do I etapu z opisem: "istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny I ETAP – przebudowa i nadbudowa"; dodano odnośnik do obiektu "i1" na działce sąsiedniej nr [...] z opisem: "istniejąca wiata" oraz naniesiono wymiar jej odległości od istniejącego budynku mieszkalnego (1274 cm); nie wprowadzono nowych rzędnych terenu, ponieważ jak wskazała projektantka "nie projektuje się niwelacji ani zmiany ukształtowania terenu zatem rzędne terenu istniejącego są równe rzędnym terenu projektowanego." Wszystkie doszczegółowienia/informacje naniesione na dodatkową planszę, od początku znajdowały się w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu (oprócz wiaty na działce sąsiedniej, co stanowi informację nieistotną z punktu widzenia, iż nie jest budynkiem oraz znajduje się w dużej odległości od istniejącego budynku mieszkalnego podlegającego rozbudowie w II etapie). Organ stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu został wystarczająco opisany. Odnośnie natomiast kwestionowania przez odwołującego, iż w etapie II nie ma mowy o przebudowie i rozbudowie, wyjaśniam, iż na rysunku "rzut parteru" kolorem różowym zaznaczono "zamurowanie" w ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (przy drzwiach prowadzących do przedmiotowej dobudowy, co stanowi element przebudowy. Wykonanie drugiej kondygnacji, jak podkreślił odwołujący było już przewidziane w etapie I, i nie stanowi rozbudowy lecz nadbudowę, a etap I obejmował właśnie nadbudowę i przebudowę. Powiększenie budynku o dodatkowe pomieszczenia stanowi rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Co prawda, całość inwestycji, rozbitej na 2 etapy, mogłaby być realizowana na podstawie jednego pozwolenia na budowę; niemniej jednak, tutejszy organ nie widzi przeszkód aby zaakceptować taki jak w przedmiotowej sprawie przebiega i zakres postępowań. Powyższe stanowisko wynika z faktu, że projekty dotyczące obu etapów są ze sobą spójne i wyraźnie wskazują zakres robót. Dodatkowo, niewątpliwie etap I może funkcjonować bez etapu II. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego/uzupełniającego inwestor dostarczył dodatkową mapę, na której geodeta ją sporządzający 6.10.2023 r. naniósł następujące wymiary szerokości działki: 14,82 m na początku działki, 15,19 m przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, 15,61 m na środku działki, 15,76 m za budynkiem jednorodzinnym, 1,16 m na końcu działki. Mapa została opatrzona podpisem geodety sporządzającego mapę z adnotacją: "Miary na działce naniesiono w dniu 06.10.2023 r." Powyższe pozwoliło potwierdzić, iż działka inwestycyjna jest działką wąską (poniżej 16 m) w obszarze zamierzenia inwestycyjnego, a obszar o szerokości większej jest stosunkowo niewielki – i zagospodarowany (zbiorniki na deszczówkę) – na podstawie decyzji wydanej dla I etapu, która jest prawomocna; zatem dopuszczalne było zastosować § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Ponadto, jak wskazano powyżej wyjaśnienia projektanta, po rozbudowie powstanie dodatkowe pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego4 (integralne z częścią lokalu mieszkalnego), to jest pomieszczenie garażu, które będzie miało bezpośrednie połączenie z budynkiem, więc nie będzie stanowiło odrębnego obiektu budowlanego. Organ stwierdził, że wykazano spełnienie wymagań zawartych w decyzji WZ w zakresie: zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy; wskaźnika wielkości nowej i istniejącej zabudowy łącznie 15% (wymóg WZ: 15% z tolerancją 1%); powierzchnia biologicznie czynna 63% (wymóg WZ: min. 60%); szerokość elewacji frontowej 11,20 m (wymóg WZ: od 7,50 m do 12,00 m); wysokość górnej elewacji frontowej 8,00 m (wymóg WZ: od 8,00 m do 9,50 m); wysokość okapów dachu głównego rozbudowy i nadbudowy 4,82 m (wymóg WZ: od 4,5 m z tolerancją do 0,5 m); wysokość kalenicy nie przekracza rzędnej bezwzględnej 249,40 m n.p.m. i wynosi 247,90 m n.p.m.; układ połaci dwuspadowy, symetryczny (wymóg WZ: dwuspadowy, wielospadowy, symetryczny); kąt nachylenia połaci dachowych 35,7ş (wymóg WZ: od 30ş do 45ş); wysokość głównej (najwyższej) kalenicy 8,00 m (wymóg WZ: od 8,00 do 9,50 m); kierunek głównej kalenicy dachu prostopadły do frontu działki (wymóg WZ: równoległy lub prostopadły do frontu działki); okna w ścianach szczytowych (wymóg WZ: doświetlenia poddaszy użytkowych: okna w ścianach szczytowych, okna połaciowe, facjaty lub lukarny). Działka inwestycyjna nr [...] obr. [...] w K. zgodnie z wypisem z rejestru gruntów zalegającym w aktach organu I instancji posiada symbol użytku "B" oznaczającym treny mieszkaniowe. Również z treści księgi wieczystej ([...]) prowadzonej dla tej działki wynika, że sposób korzystania z działki to "B-tereny mieszkaniowe". Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W wyżej opisanej analizie, Wojewoda Małopolski potwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji WZ. Autorzy projektu budowlanego złożyli oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. Ś. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. art. 156 §1 pkt 3 /k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej działki nr [...] obr. 4. w sytuacji, gdy działka ta jest już objęta wydaną wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę,

2/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany naruszający zasadę, zgodnie z którą pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego,

3/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z §12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako rozporządzenie) przez zatwierdzenie projektu budowlanego niespełniającego norm technicznobudowlanych,

4/ art. 80 K.p.a. przez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,

5/ art. 7 i 77 §1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez niedokonanie analizy projektu budowlanego z perspektywy wymogu poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich,

6/ art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów wskazanych w treści odwołania.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego rozbudowie obiektu budowlanego, realizowanego jako drugi etap zamierzenia pod nazwą nadbudowa, przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Planowa rozbudowa dotyczy garażu, który ma być zlokalizowany w granicy z działką sąsiednią. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa.

Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 (dalej; ustawa) wg. stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.

Z kolei przepis art. 35 ust 3 w/w ustawy przesądza, iż w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei przepis art. 35 ust 4 przesądza, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyżej wskazana regulacja przesądza, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu miejscowego. W dalszej kolejności organ ocenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ bada też kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych. Następnie organ wzywa inwestora do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości i po usunięciu tych nieprawidłowości lub jeżeli takiej potrzeby nie było (projekt spełnia warunki określone w art. 35 ustawy Prawo budowlane) wydaje decyzje o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie, że projekt budowalny (projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany) ustawowych kryteriów nie spełnia, ewentualnie inwestor nie usunął stwierdzonych nieprawidłowości obliguje organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust 5 pkt 1 ustawy).

W ocenie sądu organ w przedmiotowej sprawie kompleksowej oceny zamierzenia, względem wyżej wskazanego wzorca nie przeprowadził. Jak mowa wyżej, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana dla drugiego etapu zamierzenia polegającego na przebudowa nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a dotyczy rozbudowy tego obiektu (organ określa to zamierzenie także jako przebudowa) o garaż. Nadbudowa i przebudowa obiektu została zrealizowana jako etap pierwszy, w oparciu o inne pozwolenie na budowę, przy czym całe zamierzenie objęte było jedną decyzją ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie sądu etapowanie realizacji zamierzenia inwestycyjnego, które dotyczy tego samego obiektu budowlanego jest niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 33 ust 1 ustaw z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. (dalej; ustawa) pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Z przepisu tego wynikają trzy jasne, niewymagające zaawansowanej wykładni, zasady. Pierwsza z nich to zasada, że projekt budowlany powinien obejmować całe zamierzenie inwestycyjne. Regulacja ta ma to praktyczne zastosowane, że tylko kompleksowe objęcie zamierzenia jedną decyzją, pozwala na ustalenie obszaru oddziaływania tego zamierzenia, jego ewentualne uciążliwości dla terenów sąsiednich czy kwestii związanych z ochroną środowiska np. czy nie jest konieczne wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia objętego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Druga zasada dotyczy wyjątku od tej reguły, czyli tzw. etapowania realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Mianowicie w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować. Etapowanie o którym mowa wyżej, jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, dotyczyć może wyłącznie realizacji więcej niż jednego obiektu. A contrario, nie może dotyczyć jednego obiektu. Budowa (rozbudowa, nadbudowa, przebudowa) samego obiektu nie może być realizowana w oparciu o różne pozwolenia na budowę, wydane w ramach tego samego zamierzenia inwestycyjnego (objętego tą samą decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) a obejmującego kolejne fazy jego realizacji. Taka praktyka stoi w jawnej sprzeczności z art. 33 ust 1 ustawy. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że pozwoleniem na budowę muszą być objęte także te fazy realizacji danego zamierzenia (roboty budowlane), których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę a nawet (co nie jest jednolite) zgłoszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2018 r. II OSK 2010/17, z dnia 11 kwietnia 2018 r. II OSK 1697/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2023 r. II SA/Kr 773/22).

Trzecia zasada, jaka wynika z brzmienia art. 33 ust 1 ustawy, dotyczy planu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku etapowania danej inwestycji (jak mowa wyżej, możliwe jest to tylko gdy zamierzeniem inwestycyjnym objętym jest więcej niż jeden obiekt budowlany). Inwestor w tej sytuacji obowiązany jest przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, dla całego zamierzenia budowlanego. Projekt ten podlega zatwierdzeniu już na pierwszym etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a jego przedstawienia na początku procesu inwestycyjnego pozwala na ustalenia obszaru oddziaływania danego zamierzenia jako całości, oraz jego wpływu na środowisko. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2020 r. II OSK 908/2 przepis art. 33 ust. 1 p.b. dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane, natomiast tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA z 11 września 2018 r., II OSK 2010/17).

W niniejszej sprawie organ wadliwie wydał pozwolenie na budowę, które nie obejmowało całego zamierzenia budowlanego, a także nie poddał analizie czy projekt zagospodarowania działki lub terenu przedstawiony przez inwestora na etapie pierwszym, obejmował także projekt rozbudowy obiektu o garaż. Organ nie ustalił też, czy skarżący był stroną tego postępowania, a w sytuacji kiedy planowana zabudowa miała być realizowana w granicy z działką należącą do niego, powinien on bezwzględnie być strona tego postępowania, bo taka zabudowa ewidentnie ogranicza możliwość zabudowy jego działki (art. 3 pkt 20 ustawy) oraz wprost wynika z brzmienia § 12 ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 12259 (dalej rozporządzenie). Przepis ten stanowi, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skarżący zarzuca, że nie był stroną tego postępowania a inwestor zarzuca z kolei, że skoro skarżący nie kwestionował projektu budowlanego na etapie pierwszym, to bezzasadnym czyni jego żądania zgłaszane na etapie drugim. W prawidłowo prowadzonym postępowaniu wątpliwości takich być nie powinno.

Dopuszczając zabudowę w granicy z działką skarżącego, organ powołuje się na przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Stanowi on, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Przepis ten, dopuszczający zabudowę w granicy z działką sąsiednią, jako wyjątek od reguły, że nową zabudowę należy realizować w przepisanej odległości od granic działek sąsiednich, należy interpretować ściśle. Dotyczy on działek wąskich tj. takich działek, których szerokość jest równa lub mniejsza, od wartości 16 m. Organ w uzasadnieniu wskazuje, że "w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego/uzupełniającego inwestor dostarczył dodatkową mapę, na której geodeta ją sporządzający 6.10.2023 r. naniósł następujące wymiary szerokości działki: 14,82 m na początku działki, 15,19 m przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, 15,61 m na środku działki, 15,76 m za budynkiem jednorodzinnym, 1,16 m na końcu działki."

O ile podane przez organ wymiary na początku działki (jak należy mniemać, od strony od drogi), w jej środku, przed i za budynkiem nie były kwestionowanie, to podany przez organ wymiar szerokości działki na jej końcu (co odnotowuje sąd z urzędu) wydaje się być omyłką pisarską a z wymiaru zamieszczonego na projekcie zagospodarowania działki lub terenu wynika, że szerokość ta wynosi 17, 16 m. Spora części działki inwestycyjnej przekracza zatem 16 m. Organ okoliczności tej nie poddał analizie. Nie wiadomo zatem czy fakt, że nie cała działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma wymiar, o którym mowa w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia uszedł uwadze organu, czy też uznaje tą okoliczność za nieistotną. W ocenie sądu jest to jednak okoliczność, która powinna być przez organ przeanalizowana o ile nie zweryfikowana.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.