Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2077/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1398/18 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. S. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1398/18 uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] i zasądził od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie na rzecz A. S,. (dalej "skarżąca") kwotę 1097 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca działając na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018, poz. 1312), dalej "ustawa o płatnościach", zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Płocku (dalej: "Kierownik Biura") o przyznanie płatności na rok 2016. W wyniku jego rozpoznania Kierownik Biura decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] odmówił przyznania płatności redystrybucyjnej, przyznał jednolitą płatność obszarową w wysokości 626,08 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1711,90 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz przyznał płatność za zazielenienie w wysokości 1569,11 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie (dalej: "Dyrektor Oddziału") decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Biura i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownego postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura przesłuchał kolejnych świadków na okoliczność faktycznego użytkowania działek: o nr [...] oraz położonych w miejscowości M. i S.. Decyzja z [...] kwietnia 2018 wydana przez Kierownika była o takiej samej treści jak decyzja z [...] sierpnia 2017 roku tj. odmówił przyznania skarżącej płatności redystrybucyjnej, przyznał jednolitą płatność obszarową w wysokości 626,08 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1711,90 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz przyznał płatność za zazielenienie w wysokości 1569,11 zł.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła odwołanie. Dyrektor Oddziału decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że z płatności wykluczono działki o łącznej powierzchni wykluczonych gruntów 2,47 ha. Podkreślono, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach, w przypadku gdy działka rolna lub zwierzę, do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności, stanowią przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności bezpośrednie przysługują posiadaczowi zależnemu gruntu. Dyrektor Oddziału wyjaśnił również, że prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie płatności obszarowych. Celem systemu wsparcia bezpośredniego jest bowiem finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Jeżeli zatem o płatności wystąpi rolnik, który posiada grunty rolne, faktycznie je uprawia, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki warunkujące ich przyznanie, określone w przepisach krajowych i unijnych, płatności będą mu przysługiwać nawet w przypadku bezprawnego użytkowania działek rolnych. Bezprawne wtargnięcia przez innego rolnika na grunty rolne, które wcześniej użytkował właściciel tego gruntu (inny rolnik), nie stanowi dla organów prowadzących postępowanie w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych argumentu do przyznania płatności producentowi, który nie spełnia warunków określonych w art. 7 ustawy o płatnościach. Sprawa bezprawnego użytkowania spornych działek może być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym, dochodzonych przed sądami powszechnymi. Organ podkreślił, że kwestie cywilnoprawne nie mogą mieć wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Rolą agencji jest ustalenie faktycznego użytkownika gruntów.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, który wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1398/18 uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie.

Sąd I instancji wskazał, że celem uniknięcia wątpliwości odnośnie podmiotu uprawnionego do płatności ustawodawca uregulował problem zbiegu tytułów do wystąpienia o płatność w art. 18 ust. 1-3 ustawy. Podkreślił, że skarżąca w toku postępowania wyjaśniającego przedstawiła ugodę zawartą przed Sądem Rejonowym w G. (sygn. akt [...]), na mocy której M. W. wyraził zgodę na złożenie przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności za rok 2016 i jednocześnie cofnął swój wniosek o przyznanie mu tych płatności. O cofnięciu swojego wniosku poinformował organ. Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że jest jedynym wnioskodawcą w sprawie dopłat. Wskazywała, że grunty rolne zgłoszone we wniosku o dopłaty na rok 2016 znajdują się wyłącznie we współposiadaniu samoistnym (współwłasności) jej i jej byłego męża M. W.. Wniosek dotyczył dokładnie tych samych działek rolnych, co do których Skarżąca składała wnioski o dopłaty nieprzerwanie od 2010 r. Wyjaśniła, że razem z M. W. są współposiadaczami samoistnymi. Oboje są osobami uprawnionymi do otrzymania dopłat. Oboje są rolnikami spełniającymi warunki z art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich (posiadają numer ewidencyjny i powierzchnię nie mniejszą niż 1 ha). Oboje też byli uprawnieni do złożenia wniosków o dopłaty na rok 2016. Cofnięcie wniosku przez M. W. oznaczało, że spór pomiędzy współwłaścicielami przestał istnieć.

Sąd I instancji wskazał, że podnoszonych przez skarżącą powyższych okoliczności organy w ogóle nie wzięły pod uwagę. Przeprowadzono natomiast obszerne postępowanie wyjaśniające i dowodowe w celu ustalenia, kto faktycznie użytkował zadeklarowane grunty w roku 2016. Było to działanie nieprawidłowe i bezpodstawne. Rację zatem ma skarżąca, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach i w ramach wytyczonych normami tego przepisu organy winny przeprowadzić stosowne postępowanie.

Następnie organ złożył skargę kasacyjną. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, zaskarżył na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", w całości wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2019 r. (sygn. akt V SA/Wa 1398/18).

I. Na podstawie art. 176 p.p.s.a w zw. z art. 188 p.p.s.a i w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi złożonej przez skarżącą poprzez jej oddalenie w całości.

Ewentualnie w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a do rozpoznania skargi, na podstawie art. 176 p.p.s.a w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

II. Wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie,

III. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. art. 3 ust.2 pkt 2 ustawy o płatnościach poprzez uznanie, że organy w niedostateczny sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy i w konsekwencji w sposób niedostatecznie wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, podczas gdy jak wynika z zaskarżonej decyzji organ wziął pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i rozpatrzył go wyczerpująco.

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie decyzji organu nie zawiera pełnej analizy i oceny występujących w sprawie faktów przez co postępowanie prowadzone było w sposób nie budzący zaufania do obywateli podczas gdy obszerne uzasadnienie organu II instancji w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., opisuje bowiem ustalenia faktyczne oraz dowody na podstawie, których poczyniono te ustalenia oraz ich ocenę, a ponadto wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia.

co w konsekwencji doprowadziło do:

3. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach poprzez uznanie, że przepis ten będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy wskazywały, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ze względu na brak współposiadania rozumianego jako faktyczne współużytkowanie rolnicze spornych gruntów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08).

Za skuteczny w sprawie należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach poprzez uznanie, że organy w niedostateczny sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy i w konsekwencji w sposób niedostatecznie wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, podczas gdy – jak wynika z zaskarżonej decyzji – organ wziął pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i rozpatrzył go wyczerpująco.

W ocenie NSA organ odwoławczy – zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy – rozpatrzył cały materiał dowodowy, o czym świadczy treść zaskarżonej do WSA decyzji. Nie dostrzegł tego Sąd I instancji, skoncentrował się bowiem – jak i w innych sprawach skarżącej kasacyjnie, dotyczących płatności za lata 2016 i 2017 – na błędnym rozumieniu pojęcia posiadania, przyjmując jego cywilistyczne rozumienie. Posiadanie zaś na gruncie przepisów o płatnościach należy wykładać zgodnie z rozumieniem tego pojęcia przyjętym w przepisach unijnych, tj. posiadanie jako użytkowanie rolnicze gruntów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podczas wykładni pojęcia "posiadanie" użytego przez prawodawcę krajowego, należy uwzględniać podstawowe warunki przyznawania tego rodzaju płatności określone przez prawo wspólnotowe.

Zgodnie z art. 36 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz. UE L 2013.347.608) dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013", kwalifikujące się hektary muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwa członkowskie (tj. 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o płatności). Rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. nr 347, str. 608 ze zm.), jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Niewątpliwie zatem prawodawca wspólnotowy jako warunek przyznania płatności ustanawia prowadzenie działalności rolniczej na deklarowanych działkach. Prawo krajowe zaś, posługujące się pojęciem posiadania gruntów przez rolnika, musi być rozumiane w zgodzie z prawem wspólnotowym.

Jak już wyżej wskazano, płatność jest udzielana do działek rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Istotą płatności jest więc pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Sama możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie.

Rozwiązania prawa wspólnotowego często wychodzą poza normy cywilistyki. Jest to szczególnie widoczne w regulacjach wspólnotowych dotyczących przyznawania różnego rodzaju płatności w rolnictwie. Trzeba podkreślić, że płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne. Tego rodzaju forma pomocy związana jest przede wszystkim z faktem bycia rolnikiem i rolniczego użytkowania gruntu, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego. Dlatego też prawodawca wspólnotowy jako tytuł uprawniający do uzyskania płatności wskazuje faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej. Takie rozumienie posiadania na gruncie przepisów o płatnościach wynika również z samej istoty płatności, których zasadniczym celem jest dofinansowanie produkcji rolnej. Zatem, posiadanie - jako warunek przyznania płatności - jest stanem faktycznym, a nie wyłącznie prawnym. Zatem aby otrzymać płatności do deklarowanych działek rolnych konieczne jest, aby w okresie objętym płatnością były one zarówno w posiadaniu rolnika, jak to, by to on samodzielnie lub z pomocą innych osób prowadził na nich działalność rolniczą ( posiadał decyzyjność w odniesieniu do związanych z gruntem prac polowych). Nie musi ich wykonywać osobiście, ale decyzyjność musi mieć charakter ciągły przez cały rok kalendarzowy. Konieczne jest więc stwierdzenie czy posiadacz, który złożył wniosek o płatność podejmował odpowiednie starania rolne w stosunku do działek.

Ponadto, pojęcie posiadania należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych (por. wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 734/11; z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 537/11; z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 87/11; z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 932/11; z dnia 2[...] listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1177/10; z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 12/10; z dnia 1[...] listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 830/21).

Do pozostałych zarzutów NSA nie odniósł się, uznając je w tych okolicznościach za przedwczesne.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone orzeczenie w całości oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji będzie zobowiązany do uwzględnienia zaprezentowanej powyżej wykładni pojęcia "posiadanie".

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).