Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 37/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 art. 36 ust. 1 pkt 1 art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant st.spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W.R., A.R. i J.R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 października 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1599.2021.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "Minister" lub "organ II instancji") decyzją z 21 października 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1599.2021.UB (dalej "decyzja z 21 października 2022r.") wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. N., W. R. i A. C. z 26 listopada 2021 r., oraz odwołania J. i A. R. z 27 listopada 2021 r. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej "MWKZ" lub "organ I instancji") nr 102/2021 z 21 października 2021 r., (dalej "decyzja z 21 października 2021r."), wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa m. kamienicę B. wraz z terenem posesji, wzniesioną wg proj. R. O. w 1. 1937-1938, położoną w W. przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję: w części rozstrzygnięcia, w części uzasadnienia oraz w części załącznika graficznego do decyzji, wskazujących niewłaściwe imię autora projektu - "[...]" i w tym zakresie orzekł, określając prawidłowe imię: R. oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego decyzją z 18 września 2019 r., nr 537/2019 wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa m. kamienicę położoną w W. przy ul. [...] (dzielnica Ś.) wraz z terenem posesji.

Decyzją z dnia 2 stycznia 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.1347.2019.UB, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania A. N., A. C., A. R., J. R., G. R. i W. R. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 18 września 2019 r., nr 537/2019, wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa m. kamienicę położoną w W. przy ul. [...] (dzielnica Ś.) wraz z terenem posesji – utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2021r. , w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 587/20, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że jeden ze współwłaścicieli stanowiącego odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] w kamienicy przy ul. [...], objętej wpisem do rejestru zabytków, M. Z. K. zmarł jeszcze przed wszczęciem postepowania przez organ I instancji. Podkreślił, że organy administracji nie podjęły jakichkolwiek czynności w celu weryfikacji aktualnego stanu stosunków własnościowych ani ustalenia ewentualnych następców prawnych współwłaściciela nieruchomości, a tym samym ustalenia właściwych stron postępowania, a powyższe zaniechanie doprowadzić mogło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "k.p.a."), mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze stwierdzone naruszenie Sąd stwierdził, że powstrzymuje się od przesądzania kwestii merytorycznych, albowiem sprawa wymaga ponownego rozpoznania w celu prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania i przeprowadzenia postępowania z ich udziałem. W kontekście zarzutów skargi, na marginesie zwrócił uwagę na nieadekwatny i dość lakoniczny charakter uzasadnienia przesłanek, jakimi kierowały się organy ochrony zabytków wyjaśniając przyczyny objęcia wpisem także działki ewid. nr [...], stanowiącej fragment podwórza kamienicy przy ul. [...] w W. WSA wskazał, że podstawą wpisu działki nr [...] do rejestru zabytków przez Mazowieckiego WKZ było przede wszystkim stwierdzenie, że teren posesji posiada "wartości zabytkowe analogiczne do wartości budynku". Sąd stwierdził, że tego rodzaju argumentacja wydaje się co najmniej chybiona, biorąc pod uwagę przesłanki, jakimi kierował się organ I instancji dokonując oceny walorów samej kamienicy. Natomiast uzasadnienie wpisu tejże parceli do rejestru zabytków w decyzji Ministra KiDN wskazuje wyłącznie na argumenty "historycznej parcelacji terenu i funkcjonalnego powiązania z budynkiem", co bez wątpienia może budzić pewne wątpliwości w sytuacji, gdy działka nr [...] została już objęta ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego ul. [...]. W tym względzie, stanowisko organu II instancji zdaniem WSA może być zatem słusznie poczytywane za niewystarczające, a przynajmniej nieprzekonujące. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zostały zobowiązane wziąć pod uwagę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną i wskazania Sądu, oraz uwzględnić zasady wyrażone w przepisach art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm., dalej "u.o.z.o.z." albo "ustawa o ochronie zabytków" )

Decyzją z 21 października 2021 r. MWKZ wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa m. "kamienicę B. wraz z terenem posesji, wzniesioną wg proj. R. O. w 1. 1937-1938, położoną w W. przy ul. [...]". W sentencji decyzji wskazano, że "niniejszym wpisem obejmuje się budynek - dzieło architektury i budownictwa, znajdujący się na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...], oznaczony na załączniku graficznym kolorem czerwonym wraz z terenem posesji obejmującym dz. ew. nr [...] i [...], z obrębu [...] oznaczonym na załączniku graficznym kolorem zielonym".

Pismem z 26 listopada 2021 r. odwołanie od decyzji MWKZ wnieśli A. N., W. R. i A. C., a pismem 27 listopada 2021 r. J. i A. R.

Decyzją z 21 października 2022r. Minister uchylił zaskarżoną decyzję: w części rozstrzygnięcia, w części uzasadnienia (s. 5, akapit 2, wers 10) oraz w części załącznika graficznego do decyzji, wskazujących niewłaściwe imię autora projektu - "[...]" i w tym zakresie orzekł, określając prawidłowe imię: R. oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że w omawianej decyzji: w części rozstrzygnięcia (w sentencji), w części uzasadnienia (s. 5, akapit 2, wers 10) oraz w części załącznika graficznego do decyzji, nieprawidłowo zostało wskazane imię autora projektu omawianej kamienicy, lecz błąd ten nosi znamiona oczywistej omyłki. Natomiast analiza całości akt sprawy daje zdaniem Ministra podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w pozostałym zakresie jest prawidłowa pod względem formalno-prawnym, a także umotywowana merytorycznie. Na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków kamienicy położonej w W. przy ul. [...] jest uzasadnione. Minister argumentował, że omawiany budynek zachował niezmieniony obrys planu, pierwotną bryłę oraz niezmieniony układ kompozycyjny elewacji i częściowo pierwotne rozplanowanie i wykończenie wnętrz. Obiekt prezentuje nurt w.j architektury luksusowej lat 30. XX w. Kamienica jest dziełem cenionego w. architekta – R. O., a także pamiątką epizodów związanych z II wojną światową oraz Powstaniem [...]. W świetle powyższego zdaniem Ministra należy uznać, że omawiany budynek posiada wartości historyczne, artystyczne i naukowe. Przedmiotowa nieruchomość jest istotna jako przykład modernistycznej kamienicy, realizującej założenia funkcjonalizmu i prezentującej ówczesne trendy architektoniczne i rozwiązania stylistyczne. Minister podkreślił, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie uznał, że ochronie winna podlegać także posesja, na której wzniesiono omawianą kamienicę. Wyjaśnił, że historyczna parcela (nr hip. [...]) powstała w wyniku przeprowadzonej w latach 30. XX w. parcelacji terenów mieszczącego się w rejonie dzisiejszej ul. [...] targowiska zwanego S. Świadectwem przeprowadzonej wówczas regulacji ulic jest zachowany do dziś układ zabudowy. Jednocześnie parcela, należąca do W. i W. B. została w latach powojennych wtórnie podzielona na dwie działki ewidencyjne: zabudowaną kamienicą działkę [...] i stanowiącą teren podwórza działkę nr [...]. Odpowiadając na podniesiony w odwołaniach zarzut Stron, dotyczący "naruszenia zasady proporcjonalności w wyniku objęcia wpisem do rejestru zabytków terenu działki ewid. [...] - w sytuacji gdy wartość uzasadniająca objęcie działki wpisem wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - historyczna parcelacja gruntu - jest już objęta ochroną z uwagi na objęcie wpisem założenia urbanistycznego ulicy [...]" Minister wyjaśnił, że z punktu widzenia wartości ww. układu urbanistycznego ewentualny sposób zagospodarowania działki ewidencyjnej, położonej na tyłach kamienicy ma drugorzędny wpływu na wartości prezentowane przez ten układ. Natomiast w sytuacji prawnej ochrony posesji poprzez indywidualny wpis do rejestru zabytków ochronie podlegają wartości związane z przynależnością tego terenu do kamienicy i współtworzeniem spójnego układu funkcjonalnego. Ochrona w ramach układu urbanistycznego dopuszcza szerszą ingerencję w sposób zagospodarowania posesji, która mogłaby doprowadzić do uszczuplenia wartości zabytkowych związanych z powstaniem przedmiotowej kamienicy, a które winny być chronione wpisem indywidualnym. Zdaniem Ministra organ I instancji słusznie wyjaśnił, że dawna historyczna parcela nr [...], stanowiąca dzisiejsze działki ewid. [...] i [...] wymaga jednolitej ochrony konserwatorskiej z uwagi na wartości historyczne (jako świadectwo parcelacji) oraz artystyczne (jako przejaw spójnego zagospodarowania przestrzeni przynależnej do kamienicy). Podkreślenia wymaga, że funkcjonalne powiązanie obu elementów, tj. kamienicy i podwórza wymaga spójnej ochrony konserwatorskiej.

W związku z powyższym, na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków kamienicy położonej w W. przy ul. [...] wraz z działkami ewid. nr [...] i [...] jest w pełni uzasadnione. Minister podniósł, że omawiany budynek zachował niezmieniony obrys planu, pierwotną bryłę oraz niezmieniony układ kompozycyjny oraz kontekst przestrzenny. Zachowana została również oryginalna dekoracja, forma, konstrukcja obiektu i ukształtowanie terenu. Omawiana kamienica ma wyjątkowe wartości historyczne, artystyczne i naukowe, stanowi istotny przykład architektury modernistycznej i obiekt zaprojektowany przez R. O. Organ pierwszej instancji w ocenie Ministra prawidłowo uznał, że omawiany zabytek posiada wartość naukową, jako przedmiot badań nad stylem kamienic wznoszonych w drugiej połowie lat 30. XX w., a także wartość artystyczną, jako obiekt o indywidualnym wyrazie artystycznym. Ponownie podkreślić, że usytuowanie tego obiektu na historycznej parceli jest nierozerwalnie związane z zakomponowaniem zabytkowego budynku i dopełnia jego wyraz artystyczny. Zdaniem organu drugiej instancji nie ulega wątpliwości, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie objął przedmiotowy obiekt wraz z działką [...] i [...] prawną ochroną konserwatorską, co jest uzasadnione przez konieczność zachowania wskazanych wyżej wartości, których utrzymanie leży w interesie społecznym, rozumianym szerzej niż jako interes właściciela przedmiotowego obiektu. Minister zwrócił uwagę na interes społeczny, przejawiający się w zachowaniu dla przyszłych pokoleń obiektu będącego świadectwem form modernistycznej architektury mieszkaniowej powstałej w W. w dwudziestoleciu międzywojennym. Podkreślił, że interes strony w dysponowaniu własnością nie może mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Odpowiadając natomiast na zarzuty podniesione w odwołaniach Minister wyjaśnił, że wskazane przekształcenia układu wnętrz (polegające na "zaadaptowaniu dawnej suszami na cele mieszkalne; przedłużeniu dźwigu osobowego do pomieszczeń strychowych; likwidacji szybu zsypu; zmianie układu lokali mieszkalnych) nie doprowadziły do utraty wartości zabytkowych. W dalszym ciągu bowiem przedmiotowa kamienica prezentuje nurt luksusowej architektury mieszkaniowej z 2 połowy lat 30. XXw., a pierwotne rozplanowanie wnętrz pozostaje czytelne. Minister wyjaśnił, że zmiana przeznaczenia i funkcji poszczególnych pomieszczeń jest dopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia. W dalszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że wpis budynku do rejestru zabytków jako dzieła architektury i budownictwa oznacza objęcie ochroną konserwatorską zarówno elementów zewnętrznych, jak i wewnętrznych budynku i nie wymaga dodatkowego wskazania poszczególnych elementów podlegających ochronie. Szacunkowa ilość oryginalnego wystroju wnętrz nie jest decydująca w postępowaniu dotyczącym wpisania do rejestru zabytków, bowiem w postępowaniu tym określa się wartość artystyczną, naukową i historyczną całego obiektu. Istotne jest także, że na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków w postępowaniach zmierzających do wydania pozwolenia konserwatorskiego planowane prace prowadzone na terenie wpisanym do rejestru zabytków lub przy obiekcie wpisanym do tego rejestru, każdorazowo są oceniane przez organ konserwatorski w kontekście aktualnego stanu faktycznego danej sprawy. Natomiast na podstawie art. 27 ustawy o ochronie zabytków na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia dla określenia R. O. mianem cenionego architekta, Minister wyjaśnił, że architekt ten jest autorem projektów wielu obiektów na terenie W., był cenionym architektem przez sobie współczesnych, ale także współcześnie, a jego twórczość stanowi przedmiot badań i publikacji z dziedziny historii sztuki. Minister podkreślił, że jego wkład w historię w. architektury dwudziestolecia międzywojennego jest znaczący, a jego dorobek może stanowić przedmiot badań nad zagadnieniami z zakresu historii architektury. Dalej Minister zauważył, że R. O. był podporucznikiem rezerwy Wojska Polskiego., był jednym z dowódców w czasie powstania [...], a jego furażerka stanowi eksponat Muzeum W. , co podkreśla związek architekta z W.

Minister odnosząc się do zarzutu nie zgromadzenia dowodów "wskazujących na dokumentowanie przez budynek przy ul. [...] wysokiej klasy architektury mieszkaniowej W. lat 30. XX w." oraz "materiałów dotyczących charakterystyki budownictwa mieszkaniowego W. lat 30. XX wieku" wyjaśnił, że nurt w. architektury luksusowej stanowi przedmiot badań z dziedziny historii sztuki i architektury, a wiedza na temat tego zjawiska stanowi element wiadomości specjalnych, którymi dysponuje wykształcona w zakresie historii sztuki i architektury kadra pracowników Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Na podstawie posiadanej wiedzy specjalistycznej organ jest uprawniony do dokonania samodzielnej oceny i tym samym ustalenia, czy występują przesłanki uzasadniające wpisanie zabytku do rejestru zabytków.

W ocenie organu drugiej instancji nie ulega wątpliwości, że omawiany obiekt odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, literalnie je wypełniając, a jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy. W toku postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków, rozpatrywane były przesłanki, czy w zachowanej formie obiekt ten posiada wartości zabytkowe - co w omawianym przypadku zostało w ocenie Ministra dostatecznie udowodnione.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Ministra, skarżący W. R., J. R. i A. R. pismem z 12 grudnia 2022 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z. poprzez wpisania do rejestru zabytków całości kamienicy B. wraz z terenem posesji, wzniesionej wg proj. R. O. w 1. 1937-1938, położonej w W. przy ul. [...], podczas gdy jej wnętrze, a w szczególności teren posesji nie posiada wartości historycznej, naukowej i artystycznej, których zachowanie leży w interesie społecznym, a tym samym nie stanowi zabytku, ponadto posesja której wartości uzasadniające objęcie wpisem do rejestru zabytków czyli "wartości związane z przynależnością tego terenu do kamienicy i współtworzeniem spójnego układu funkcjonalnego "(str 6) są już chronione wraz z kamienicą wpisem założenia urbanistycznego ulicy [...] do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dn. 1.07.1965 r.

2) art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności ograniczeń prawa własności wynikające z naruszenia zasad konieczności, celowości i proporcjonalności sensu stricto przez wpis do rejestru zabytków całej nieruchomości, a w szczególności terenu posesji,

3) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez wpis do rejestru zabytków całej nieruchomości, a w szczególności terenu posesji jako naruszenie zasady "fair balance" poprzez nałożenie nadmiernych obowiązków na Skarżącego związanych z obowiązkiem konsultacji konserwatorskich wszelkich prac budowlanych na terenie posesji będącym skutkiem wpisu do rejestru zabytków, pomimo istniejącej już ochrony terenu posesji wynikającej ze wpisu założenia urbanistycznego ulicy [...] do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dn. 1.07.1965 r.

4) art. 7, art.15, art. 77 §1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w całości oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pozwalający na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, arbitralną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie:

a. wartości historycznej, artystycznej i naukowej wnętrza budynku przy ul. [...] oraz terenu posesji,

b. potrzeby ochrony konserwatorskiej wnętrza budynku przy ul. [...] wobec jego znaczącej przebudowy i utraty cechy autentyczności,

c. potrzeby ochrony konserwatorskiej posesji budynku przy ul. [...] wobec jego zabudowania współczesnymi obiektami garażowymi i zachowania historycznego świadectwa parcelacji terenów mieszczącego się w rejonie dzisiejszej ul. [...] targowiska zwanego S. w dokumentacji archiwalnej,

d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wystarczającego opisania w uzasadnieniu decyzji przesłanek wartości historycznej, artystycznej i naukowej uzasadniających wpis do rejestru zabytków całego budynku przy ul. [...] oraz terenu jego posesji.

W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2023, poz. 259 ze zm.– zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga była niezasadna.

Przedmiotem zaskarżenia była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy w przeważającej mierze decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 października 2021 r. wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa m. kamienicę B. wraz z terenem posesji, wzniesioną wg proj. R. O. w 1. 1937-1938, położoną w W. przy ul. [...] (Minister uchylił zaskarżoną decyzję wyłącznie co do imienia autora projektu).

Niezasadny był zarzut art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W myśl przepisów powołanej ustawy, zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.). Natomiast zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z.). Definicja zabytku ma niewątpliwie charakter nieostry, uznaniowy i ocenny (np. wartość historyczna, artystyczna), a więc wymaga doprecyzowania w procesie stosowania prawa. Powyższe wpływa na kształtowanie się dopuszczalnego stopnia dyskrecjonalności konkretnych rozstrzygnięć organów ochrony zabytków. Należy jednak uznać, że taki stopień niedookreślenia - jak się wydaje - ma służyć możliwie jak najlepiej pojętej trosce o zachowanie dziedzictwa narodowego i objęciu ochroną wszystkich dóbr, obiektów, przedmiotów na tę ochronę zasługujących (tak: A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Opublikowano: WK 2016).

Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z., ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania - zabytki nieruchome dziełami architektury i budownictwa.

Stosownie do art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z., podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym ten zabytek się znajduje (art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z.).

Przyjęcie przez ustawodawcę ogólnej kategorii interesu społecznego przy ocenie wartości zabytkowej obiektu powoduje, że decyzja organu konserwatorskiego wydana na podstawie art. 9 ust. 1 u.o.z. ma charakter uznaniowy. Kontrola takich decyzji polega zatem w szczególności na sprawdzeniu, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszystkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3169/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym, Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, ale nie wnika w merytoryczną celowość jej wydania, kontroluje tylko, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być nadto poprzedzona analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP) oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku (zob.: M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Opublikowano: LEX 2010; a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2006 r., I SA/Wa 324/06, LEX nr 256647). Ograniczenie prawa własności przez wpis nieruchomości do rejestru zabytków musi przy tym odpowiadać wymogom zasady proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ochrona zabytków jest bowiem konieczna w demokratycznym państwie dla zachowania porządku publicznego, a także wartości kulturowych, dziedzictwa i dorobku Narodu oraz ogólnoludzkich wartości, lecz równocześnie, ograniczenia te powinny być proporcjonalne. (por. wyrok NSA z 7.03.2023 r., II OSK 596/20, LEX nr 3517116.) Należy przede wszystkim podkreślić, że jak wynika z przytoczonej wyżej definicji zabytku, nieruchomość może być objęta tego rodzaju ochroną, jeżeli zostanie wykazane, że cechują ją szczególnie istotne wartości: historyczna, artystyczna lub naukowa, przy czym wystarczy, że stwierdzone zostanie wystąpienie choćby jednej z tych cech. Znajdująca zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ustawa przewiduje hierarchiczność objęcia zabytków formami ochrony i opieki. Zatem, aby obiekt mógł zostać wpisany do rejestru zabytków musi być obiektem wyróżniającym się wartościami historycznymi, przestrzennymi i naukowymi na tle innych dawnych obiektów, uzasadniającymi objęcie go najwyższym reżimem ochrony ustawowej. Ocena wartości zabytkowej wymaga pogłębionej wiedzy specjalistycznej i znajomości stosowanej przez organy konserwatorskie hierarchii ochrony zabytków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1626/19, CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wartość historyczna obiektu jest oceniania przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych - im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje dany przedmiot, tym większa jest jego wartość historyczna. Wartość artystyczna obiektu oceniana jest natomiast poprzez ustalenie czy obiekt stanowi dzieło sztuki, czyli czy oprócz funkcji użytkowych zawiera w sobie element piękna postrzegalny przez odbiorcę. Z kolei wartość naukowa jest kryterium aktualnej naukowej oceny danego obiektu. Charakter klauzuli generalnej ma kategoria interesu społecznego, która podkreśla społeczny wymiar chronionej wartości. Interes społeczny stanowi korzyść, jaką może przynieść społeczeństwu zachowanie zabytku nieruchomego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 651/21). Warto jednak podkreślić, że za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji. Choć stopień zachowania oryginalnej substancji zabytku nie jest jedynym wyznacznikiem jego autentyzmu, jednak stanowi niewątpliwy wyznacznik i źródło wartości zabytkowych. Kryterium autentyczności, w rozumieniu materiałów, technologii, konkretnych rozwiązań projektowych, nierozerwalnie związane jest z pojęciem stanu oryginalnego, który pełni rolę dokumentu historycznego i wiąże się z oryginalnością samej substancji (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1848/19, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia powyższych wymagań. Organy przekonująco uzasadniły swoje stanowisko w zakresie przesłanek, jakimi kierowały się podejmując decyzje o wpisaniu do rejestru zabytków przedmiotowej nieruchomości wraz z podwórzem. Zdaniem Sądu, zakres ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie i ich ocena dokonana przez organy są prawidłowe i wystarczające, aby na postawione wyżej pytanie udzielić odpowiedzi pozytywnej. Organy obu instancji wskazały, że budynek przy ul. [...] w W. zachował niezmieniony obrys planu, pierwotną bryłę oraz niezmieniony układ kompozycyjny elewacji i częściowo pierwotne rozplanowanie i wykończenie wnętrz. Obiekt prezentuje nurt w. architektury luksusowej lat 30. XX w. Kamienica jest dziełem cenionego w. architekta – R. O., a także pamiątką epizodów związanych z II wojną światową oraz Powstaniem [...]. Organy obu instancji odniosły się również do zarzutów odwołania, a także zaleceń WSA w Warszawie, który wcześniej kontrolował poprzednią decyzję o wpisie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków. Szczegółowo wyjaśnił dlaczego ochronie winna podlegać także posesja, na której wzniesiono omawianą kamienicę. Wskazał, że jej usytuowanie na historycznej parceli jest nierozerwalnie związane z zakomponowaniem zabytkowego budynku i dopełnia jego wyraz artystyczny.

Organ odniósł się także do zarzutu naruszania zasady proporcjonalności w wyniku objęcia wpisem do rejestru zabytków terenu działki ewid. [...], w sytuacji gdy historyczna parcelacja gruntu jest już objęta ochroną z uwagi na objęcie wpisem założenia urbanistycznego ulicy [...]. Minister przekonująco wyjaśnił, że z punktu widzenia wartości tegoż układu urbanistycznego ewentualny sposób zagospodarowania działki ewidencyjnej, położonej na tyłach kamienicy ma drugorzędny wpływu na wartości prezentowane przez ten układ. Natomiast w sytuacji prawnej ochrony posesji poprzez indywidualny wpis do rejestru zabytków ochronie podlegają wartości związane z przynależnością tego terenu do kamienicy i współtworzeniem spójnego układu funkcjonalnego. Ochrona w ramach układu urbanistycznego dopuszcza szerszą ingerencję w sposób zagospodarowania posesji, która mogłaby doprowadzić do uszczuplenia wartości zabytkowych związanych z powstaniem przedmiotowej kamienicy, a które winny być chronione wpisem indywidualnym. Zarówno organ I , jak II instancji wyjaśnił, że dawna historyczna parcela nr [...], stanowiąca dzisiejsze działki ewid. [...] i [...] wymaga jednolitej ochrony konserwatorskiej z uwagi na wartości historyczne (jako świadectwo parcelacji) oraz artystyczne (jako przejaw spójnego zagospodarowania przestrzeni przynależnej do kamienicy). Oba elementy - kamienica i podwórze – są ze sobą funkcjonalnie powiązane i wymagają spójnej ochrony konserwatorskiej. Minister podkreślił, że kamienica położona w W. przy ul. [...] zachował niezmieniony obrys planu, pierwotną bryłę oraz niezmieniony układ kompozycyjny oraz kontekst przestrzenny. Zachowana została również oryginalna dekoracja, forma, konstrukcja obiektu i ukształtowanie terenu. Podkreślił, że omawiana kamienica ma wyjątkowe wartości historyczne, artystyczne i naukowe. Minister odniósł się również do zarzutów odwołania, wskazując, że wskazane przekształcenia układu wnętrz (polegające na "zaadaptowaniu dawnej suszami na cele mieszkalne; przedłużeniu dźwigu osobowego do pomieszczeń strychowych; likwidacji szybu zsypu; zmianie układu lokali mieszkalnych) nie doprowadziły do utraty tychże wartości zabytkowych, gdyż dalej kamienica prezentuje nurt luksusowej architektury mieszkaniowej z 2 poł. lat 30. XX w., a pierwotne rozplanowanie wnętrz pozostaje czytelne. W ocenie Sądu powyższe uzasadnienie organów administracji, wyspecjalizowanych w zakresie oceny wartości artystycznych, historycznych i zabytkowych obiektów budowlanych, nie jest arbitralne.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 7, art.15, art. 77 §1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. Organ zgromadził cały niezbędny materiał dowodowy, pozwalający ustalić stan faktyczny w sprawie, dokonał jego swobodnej, a nie dowolnej oceny, a następnie prawidłowo ustalił stan faktyczny. Uzasadnienie spełnia kryteria sprecyzowane w art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji szczegółowo wyjaśniły, dlaczego stoją na stanowisku, że ochroną należy objąć zarówno budynek, jak i dziedziniec. Wbrew zarzutom skargi uzasadnienie zawiera stanowisko organów w zakresie wartości historycznej, artystycznej i naukowej wnętrza budynku przy ul. [...] oraz terenu posesji, a także potrzeby ochrony konserwatorskiej wnętrza budynku przy ul. [...].. Wskazano, ze budynek zachował niezmieniony obrys planu, pierwotną bryłę oraz niezmieniony układ kompozycyjny elewacji i częściowo pierwotne rozplanowanie i wykończenie wnętrz. Zachowana została również oryginalna dekoracja, forma, konstrukcja obiektu i ukształtowanie terenu. Minister trafnie wskazał, że wpis budynku do rejestru zabytków jako dzieła architektury i budownictwa oznacza objęcie ochroną konserwatorską całego budynku, zarówno elementów zewnętrznych, jak i wewnętrznych, a procentowana ilość oryginalnego wystroju wnętrz nie jest decydująca w postępowaniu dotyczącym wpisania do rejestru zabytków. Zwrócono uwagę na zakomponowanie budynku w terenie i sztuczne z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej podział terenu na 2 działki, podczas gdy kamienica wraz z przynależnym do niej dziedzińcem stanowią jedno dzieło z punktu widzenia artystycznego. Organ szeroko omówił osobę architekta kamienicy, jego sylwetkę historyczną, znaczenia dla rozwoju architektury okresu dwudziestolecia międzywojennego w W.

W konsekwencji nie może być również mowy o naruszeniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wpis do rejestru zabytków całej nieruchomości. Konsekwencją wpisania kamienicy wraz z parcela do rejestru zabytków nie nakłada nadmiernych obowiązków na współwłaścicieli tej nieruchomości, nie zakazuje jakichkolwiek prac budowlanych na terenie posesji, a jedynie nakazuje prowadzenie tych prac po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego, w myśl art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Decyzje, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. są wydawane przez organ ochrony zabytków w ramach uznania administracyjnego. Jednocześnie wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 4 u.o.z.o.z. ochrona zabytków polega, m.in., na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Z przepisu tego wynika, że organy ochrony zabytków mają obowiązek zapobiegania działaniom niekorzystnym dla zabytku. Zadaniem organów ochrony konserwatorskiej jest zapobieganie takim działaniom, które mogłyby prowadzić zarówno do naruszenia lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, jak i utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych wartości (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2413/18).

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.