Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1083/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7, art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 508/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 maja 2019 r., nr WOP.7721.23.2018.AH w przedmiocie odstąpienia od czynności faktycznych związanych z wykonaniem robót budowlanych w istniejącym budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 508/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 maja 2019 r. w przedmiocie odstąpienia od czynności faktycznych związanych z wykonaniem robót budowlanych w istniejącym budynku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 15 października 2013 r. zatwierdzono T. P. (dalej: inwestor) projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ulicy [...] w A. (bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]) w granicach oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki.

Następnie w wyniku czynności kontrolnych wybudowanego budynku gospodarczego przez organy nadzoru budowlanego stwierdzono wykonanie w tym budynku na wysokości szczytów ścianek grubości 12 cm z bloczków betonu komórkowego, na które to roboty budowlane inwestor nie dysponował stosownym pozwoleniem. Podczas kontroli inwestor wskazał, że zamierza przystosować jedno z pomieszczeń budynku gospodarczego do składowania opału. Po otrzymaniu opinii z dnia 26 października 2017 r. rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych zalecającej doprowadzenie istniejących wewnątrz budynku ścian wewnętrznych do wysokości bezpośrednio do przykrycia dachu, zachowując na całej ich wysokości co najmniej 12 cm, w dniu 14 listopada 2017 r. zalecenie to zostało przez inwestora wykonane.

Wynik kontroli spowodował wszczęcie przez PINB postępowania naprawczego odnośnie wykonanych ścianek wewnątrz budynku gospodarczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia 24 stycznia 2018 r., orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), odstąpił od nakazania wykonania czynności faktycznych związanych z samowolnym wykonaniem robót budowlanych w istniejącym budynku gospodarczym na działce nr [...], a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) decyzją z dnia 21 marca 2018 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie, ustalając stan faktyczny identycznie jak organ pierwszej instancji oraz podzielając w całości jego ocenę prawną i zastosowaną podstawę rozstrzygnięcia (art. 50 – 51). Organy nadzoru budowlanego stwierdziły wówczas, że roboty polegające na wymurowaniu na istniejących dwóch ścianach wewnętrznych ścianek działowych z bloczka z betonu komórkowego grubości 12 cm ponad poziomem przyziemia i do wysokości pod pokrycie dachu tego budynku wymagały wprawdzie pozwolenia na budowę, jednak na podstawie przedłożonej oceny technicznej ustalono, że ścianki zostały wykonane w celu uzyskania pomiędzy pomieszczeniami gospodarczymi w tym budynku przegród odporności ogniowej i wykonane są zgodnie ze sztuką budowlaną. Obecny stan techniczny budynku nie budzi wątpliwości pod względem konstrukcyjnym, a wykonane roboty nie mają żadnego wpływu na konstrukcję budynku sąsiedniego.

W postępowaniu prowadzonym ponownie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 października 2018 r., którym to Sąd uchylił decyzję [...]WINB z dnia 21 marca 2018 r., wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją z dnia 23 maja 2019 r. [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 24 stycznia 2018 r. Uzasadniając powyższe i odnosząc się do wiążącej oceny prawnej oraz wytycznych co do dalszego postępowania sformułowanych w ww. wyroku z dnia 18 października 2018 r., organ odwołał się do treści pozyskanego od inwestora w ponownie prowadzonym postępowaniu aneksu do opinii dotyczącej wymagań dla składu opału w budynku gospodarczym, stwierdzającego, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2015 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej budynek gospodarczy nie jest obiektem budowlanym, którego projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Niemniej jednak, jak każdy budynek zgodnie z § 207 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinien być zaprojektowany i wykonany w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru oraz zapewniający ewentualne rozprzestrzenianie powstałego w nim pożaru. Dalej powołując się na § 220 ust 1 ww. rozporządzenia, [...]WINB stwierdził, że warunek w zakresie klasie odporności ogniowej ścian co najmniej El 120 w niniejszej sprawie jest spełniony. Nie istnieje również obowiązek tworzenia wydzielonych stref pożarowych dla pomieszczeń tego typu jak wykonane wskutek przeprowadzonych robót budowlanych, a co za tym idzie nie istnieje obowiązek określania dla nich dopuszczalnych gęstości obciążenia ogniowego. Zastosowane obecnie w budynku gospodarczym wydzielenie składu opału spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a sam budynek gospodarczy przylegający do pełnej ściany budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce, stanowi w stosunku do tego budynku odrębną strefę pożarową.

Dalej, dokonując ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, że do przedmiotowych robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym ma zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Wykonane dwie ścianki działowe (trójkąty) o grubości 12 cm, oparte na istniejących ścianach konstrukcyjnych (wykonanych w oparciu o pozwolenie na budowę) są przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, na której wykonanie nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie.

Dodatkowo organ zasygnalizował, że składowanie opału w jednym pomieszczeniu nie zmieni funkcji budynku gospodarczego, tym niemniej skoro inwestor w pomieszczeniu wydzielonym przedmiotowymi ściankami zaczął składować opał stały (węgiel), to zachodziła konieczność zbadania sprawy pod względem bezpieczeństwa pożarowego. Dokonując takiego badania organ oparł na uzupełnionej aneksem opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, z której jednoznacznie wynika, że pomieszczenie składu opału spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Reasumując [...]WINB nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że wykonane roboty są samowolą budowlaną w pojęciu Prawa budowlanego, przyjmując, że stanowią one przebudowę nie wymagającą reglamentacji administracyjnej. Z uwagi jednak na fakt, że sprawa była badana pod kątem bezpieczeństwa pożarowego ze względu na składowanie opału w budynku gospodarczym, organ odwoławczy nie umarzył przedmiotowego postępowania uznając, że odmowa nałożenia na inwestora obowiązków jest właściwym rozwiązaniem i zakończeniem niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu [...]WINB w sposób prawidłowy uzupełnił materiał dowodowy przyjmując, iż kontrolowany budynek gospodarczy nie jest obiektem budowlanym, którego projekt budowlany wymagał uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Konkluzję w tym zakresie organ trafnie oparł na wnioskach płynących z aneksu do opinii z dnia 26 października 2017 r. dotyczącej wymagań dla składu opału w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...], sporządzonego w dniu 8 listopada 2018 r. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W ocenie Sądu organ drugiej instancji w sposób prawidłowy przyjął też, że pomimo, iż zrealizowane przez inwestora roboty budowlane nie wymagały uzyskania uzgodnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej, to w stosunku do kontrolowanego budynku gospodarczego zastosowanie ma wymóg z § 220 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym wbudowane pomieszczenia składów paliwa stałego powinny być oddzielone od sąsiednich pomieszczeń ścianami w klasie odporności ogniowej co najmniej El 120. Jako trafną należało również, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocenić wyprowadzoną w tym zakresie konkluzję, że kontrolowany obiekt spełnia wymagania co do klasy odporności ogniowej zastosowanych elementów wydzieleń pożarowych, które – jak trafnie podkreślono w zaskarżonej decyzji - nie są uzależnione od ilości składowanego paliwa. Zastosowane zatem obecnie w budynku gospodarczym wydzielenie składu opału spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a sam budynek gospodarczy przylegający do pełnej ściany budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce stanowi w stosunku do tego budynku odrębną strefę pożarową.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, [...]WINB dokonując ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2018 r. w sposób prawidłowy ocenił zatem, że do przedmiotowych robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym ma zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego wyłączający konieczność uzyskania uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z powołanym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji trafnie zakwalifikował wykonanie przez inwestora dwóch ścianek działowych o grubości 12 cm opartych na istniejących ścianach konstrukcyjnych (wykonanych w oparciu o pozwolenie na budowę) jako przebudowę rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W wyniku tych robót nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, tym niemniej, jak prawidłowo oceniono w zaskarżonej decyzji, zmiana ta nie dotyczyła charakterystycznych parametrów obiektu, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości, długości bądź liczby kondygnacji istniejącego obiektu. W konsekwencji [...]WINB trafnie ocenił, że wykonane roboty nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Jako zasadne należało także, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocenić stanowisko organu odwoławczego, że składowanie opału w jednym pomieszczeniu nie zmieni funkcji kontrolowanego budynku gospodarczego. Jednakże skoro inwestor, jak sam przyznał, w pomieszczeniu wydzielonym spornym ściankami zaczął składować opał stały (węgiel), to organ miał podstawy aby dokonać oceny tego pomieszczenia pod względem bezpieczeństwa pożarowego. Ocena w tym zakresie prawidłowo została oparta na opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych (uzupełnionej aneksem). Ze stanowiska rzeczoznawcy wynika jednoznacznie, że pomieszczenie składu opału spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a budynek nie jest obiektem budowlanym, którego projekt budowlany wymagałby uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej.

Konkludując Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że trafne jest stanowisko [...]WINB, iż odstąpienie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego od nakazania inwestorowi wykonania czynności faktycznych związanych z samowolnym wykonaniem robót budowlanych w istniejącym budynku gospodarczym jest właściwym rozstrzygnięciem kończącym prowadzone postępowanie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

a) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, błędną ocenę materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia na podstawie własnych ustaleń bez przeprowadzenia stosownych opinii biegłych powołanych przez niezależny organ, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji i orzeczenia, że składowanie opału w bezpośredniej styczności z budynkiem należącym do skarżącej nie stanowi żadnego zagrożenia,

b) naruszenie art. 7, 8, 11 i 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez załatwienie sprawy w sposób nie mający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w pomimo, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym jej uchylenie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie tj.:

a) art. 66 ust 1 Prawa budowlanego, poprzez brak stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, a w konsekwencji brak nakazu, w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wraz z określeniem terminu wykonania tego obowiązku,

b) 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy samowola budowlana polegała na budowie obiektu budowlanego w postaci budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami;

c) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowalnego bada jedynie czy roboty budowalne zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy chodzi o zgodność ze wszystkimi przepisami prawa administracyjnego,

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie okazała się zasadna. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze wymaga wskazania, że zarzut ten jest wadliwy konstrukcyjnie, ponieważ nie został powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sądy administracyjne nie stosują przepisów procedury administracyjnej bezpośrednio, lecz przyjmują je za wzorzec kontroli działania administracji publicznej. Podstawę działania tych sądów stanowią natomiast przepisy p.p.s.a., co oznacza, że w pierwszej kolejności należało zarzucić naruszenie tychże przepisów, a następnie przepisów procedury administracyjnej stanowiących wskazany wzorzec. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że powyższa wadliwość konstrukcyjna zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak przeszkody merytorycznemu rozpoznaniu tych zarzutów (por. np. wyr. NSA z 27 września 2022 r., II OSK 2715/21).

W rozpatrywanym zarzucie kasacyjnym skarżąca kasacyjnie stara się podważyć wyczerpujący charakter ustaleń faktycznych dokonanych przez organy orzekające w sprawie dla wyprowadzenia skutków w postaci rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie odstąpienia od nakazania wykonania czynności faktycznych związanych z wykonaniem robót budowlanych w istniejącym budynku gospodarczym, powołując się na niewystarczające ustalenia organów nadzoru budowlanego prowadzące do konkluzji, że składowanie opału w bezpośredniej styczności z budynkiem należącym do skarżącej nie stanowi żadnego zagrożenia.

Stanowisko skarżącej w zakresie zarzutu poczynienia niewystarczających ustaleń faktycznych w kwestii weryfikacji zagrożenia pożarowego wywołanego wykonanymi robotami budowlanymi nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wymaga podkreślenia, że w toku wstępnych czynności kontrolnych budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w A. organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w wyniku samowolnego wykonania przez inwestora dwóch ścianek działowych o grubości 12 cm, opartych na istniejących ścianach konstrukcyjnych tego budynku, w celu uzyskania pomiędzy pomieszczeniami gospodarczymi budynku przegród odporności ogniowej, doszło do wydzielenia w tym budynku pomieszczenia, w którym inwestor zaczął składować opał. Z tych przyczyn zachodziła konieczność zweryfikowania we wszczętym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego postępowaniu naprawczym zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem pod względem spełnienia przez utworzone w ich wyniku pomieszczenie gospodarcze wymogów bezpieczeństwa pożarowego. Organy orzekające w sprawie, oceniając wykonane roboty budowlane oraz ich skutek w postaci wydzielenia pomieszczenia na składowanie opału pod kątem wymogów bezpieczeństwa pożarowego kierowały się wnioskami przedłożonej przez inwestora opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych dotyczącej wymagań dla składu opału w budynku gospodarczym, uzupełnionej aneksem sporządzonym w dniu 8 listopada 2018 r. Z opinii rzeczoznawcy wynika, że w związku z treścią § 220 ust. 1 w zw. z § 210 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod warunkiem doprowadzenia do przekrycia dachu budynku ścian wydzielających pomieszczenie składu opału oraz wykonania tych ścian jak ścian pełnych o grubości co najmniej 12 cm, magazynowanie opału w budynku gospodarczym będzie dopuszczalne ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Organy orzekające potwierdziły w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 15 listopada 2017 r., że roboty określone w ww. opinii zostały wykonane przez inwestora zgodnie ze wskazaniami tej opinii, a zatem budynek nie narusza bezpieczeństwa pożarowego. W związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 342/18 zobowiązującymi organy do wystąpienia do rzeczoznawcy o uzupełniającą wypowiedź i wyjaśnienie wątpliwości, czy zrealizowane roboty budowlane prowadzą do uzyskania oddziaływania budynku, które wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na wnioski płynące z przedłożonego przez inwestora w ponownie prowadzonym postępowaniu aneksu do opinii rzeczoznawcy dotyczącej wymagań dla składu opału w budynku gospodarczym, z którego wynika, iż budynek gospodarczy nie jest obiektem budowlanym, którego projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, przy czym jak każdy budynek zgodnie z § 207 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinien być zaprojektowany i wykonany w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru. Na podstawie uzupełnionych aneksem ustaleń opinii rzeczoznawcy organy nadzoru budowlanego przyjęły, że w sprawie spełniony jest wymóg z § 220 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stwierdza, iż wbudowane pomieszczenia składów paliwa stałego powinny być oddzielone od sąsiednich pomieszczeń ścianami w klasie odporności ogniowej co najmniej El 120, przy czym wymagane klasy odporności ogniowej zastosowanych elementów wydzieleń pożarowych tych pomieszczeń nie są uzależnione od ilości składowanego paliwa. Nie istnieje natomiast obowiązek tworzenia wydzielonych stref pożarowych dla tego typu pomieszczeń, a co za tym idzie nie istnieje obowiązek określania dla nich dopuszczalnych gęstości obciążenia ogniowego. Ze zbiorczo analizowanego stanowiska rzeczoznawcy wynika, że zastosowane w budynku gospodarczym wydzielenie składu opału spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a sam budynek gospodarczy przylegający do pełnej ściany budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce stanowi w stosunku do tego budynku odrębną strefę pożarową.

Natomiast skarga kasacyjna, oprócz ogólnikowej wzmianki kwestionującej ocenę, że składowanie opału w bezpośredniej styczności z budynkiem należącym do skarżącej nie stanowi zagrożenia pożarowego, nie dostarczyła żadnych kontrargumentów do wniosków przedłożonej opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, w szczególności zaś skarżąca nie przedstawiła żadnego kontrdowodu, który mógłby podważyć wnioski tej opinii. Specjalistyczna opinia techniczna ma charakter dowodu, którego nie można podważyć bez wykazania innego dowodu. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego z inicjatywy strony toczącego się postępowania.

Skarga kasacyjna nie wykazała żadnych podstaw do przyjęcia, aby w sprawie mogło dojść do naruszenia art. 8, art. 11, czy art. 12 k.p.a. Formułując zarzut naruszenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego należy go powiązać z zarzutem naruszenia przepisów postępowania konkretyzujących daną zasadę. Brak takiego powiązania czyni tak skonstruowany zarzut nieskutecznym.

Z tych przyczyn, skoro nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzasadniającego jej uchylenie, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest zasadny. W sytuacji stwierdzenia jednej z wymienionych w tym artykule przesłanek właściwy organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne i po jego przeprowadzeniu wydać decyzję nakazującą usunięcie ustalonych nieprawidłowości. Istotne jest, że postępowanie prowadzone w trybie art. 66 Prawa budowlanego służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Przepisy tego artykułu określają przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać w formie decyzji administracyjnej skorygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Stwierdzenie podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć zatem miejsce wyłącznie po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowo użytkowanego obiektu budowlanego. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że przedmiotem niniejszego postępowania nie był stan techniczny użytkowanego obiektu budowlanego, lecz zbadanie legalności wykonanych robót budowlanych w istniejącym budynku gospodarczym. Rozpoznawana sprawa nie obejmuje zatem przypadku nieprawidłowego użytkowania obiektu budowlanego, lecz legalności domurowania przez inwestora ścianek działowych na istniejących dwóch ściankach wewnętrznych w budynku gospodarczym, w związku z czym brak było podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Choć art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego również przyznaje organowi administracji uprawnienia naprawcze, przepis ten znajduje zastosowanie w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu technicznego, w którym nie będzie on stwarzał wymienionych w tym przepisie zagrożeń. Zawarta w art. 66 pkt 3 przesłanka zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, środowiska lub bezpieczeństwa mienia odnosi się do sposobu użytkowania obiektu budowlanego i stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 – 5 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W związku z przedmiotem niniejszego postępowania należy dokonać rozgraniczenia zakresu regulacji art. 48 oraz 51 Prawa budowlanego. Różny jest przedmiot postępowania legalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, od przedmiotu postępowania z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 48 Prawa budowlanego dotyczy rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym stanowi art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Art. 50 i 51 Prawa budowlanego znajdują natomiast zastosowanie do pozostałych przypadków niezgodnego z prawem wykonywania robót budowlanych. Jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, użycie przez ustawodawcę w art. 48 Prawa budowlanego sformułowania "budowa", a w art. 50 ust. 1 "roboty budowlane" nie jest przypadkowe. Termin "roboty budowlane" ma szerszy zakres aniżeli "budowa". Art. 50 odnosi się do robót budowlanych nie będących budową. Zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego będą to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zastosowanie któregoś z trybów postępowania (art. 48 lub art. 50–51 Prawa budowlanego) zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej. Zarówno art. 48 ust. 1, jak również art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego zawierają tę samą przesłankę "budowy" obiektu budowlanego, a więc przesłanką stosowania zarówno art. 48 ust. 1, jak również art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego jest ustalenie, że wykonana została budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego). Natomiast ani art. 48 ust. 1 ani art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nie może być stosowany w przypadku wykonania robót budowlanych nie będących "budową" (przebudowy, montażu, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego).

W sprawie niniejszej przepis art. 48 Prawa budowlanego nie mógł znaleźć zastosowania wobec prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych przez organy nadzoru budowlanego jako przebudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, ilekroć w tej ustawie mowa o przebudowie, należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z przepisu tego bezsprzecznie wynika, że przedmiotem przebudowy jest istniejący obiekt budowlany, podczas gdy pojęcie budowy zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jako "wykonywanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działania w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w "określonym miejscu", przy czym pojęcie "wykonywania obiektu budowlanego" odnosi się do sytuacji, w których inwestor tworzy nowy obiekt budowlany ("od nowa"). Poza tym w definicji budowy mieści się także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Przebudowa została wyłączona z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku przebudowy może zmienić się, poprzez np. zmianę parametrów technicznych, układ funkcjonalny budynku - pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed przebudowy. W przypadku przebudowy zakres ingerencji w substancję budowlaną jest zatem węższy (por. wyr. NSA z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 932/19; T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2022, s. 33 – 34).

Wykonane roboty budowlane polegały na domurowaniu do dwóch istniejących wewnętrznych ścian przyziemia w budynku gospodarczym fragmentów ścian w kształcie trójkąta (gr 12 cm) na odcinku ponad wysokością ściany przyziemia aż do istniejącego pokrycia dachu, co stanowiło przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, ponieważ w wyniku ich wykonania nastąpiła wprawdzie zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego (budynku gospodarczego), ale nie wystąpiła zmiana charakterystycznych parametrów obiektu: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości, długości bądź liczby kondygnacji istniejącego obiektu.

Odnosząc się do zarzucanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wadliwości prowadzonego postępowania, która polegała, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, na odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania w spornym obiekcie robót budowlanych lub czynności po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalności zmienionego sposobu użytkowania, wskazania wymaga, że postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte w związku z domurowaniem w istniejącym budynku gospodarczym na ścianach wewnętrznych ścianek działowych, a zakresem ustaleń organów w tym postępowaniu objęte było, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, czy nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz czy nie wymagają wykonania dodatkowych robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi. Przedmiotem wszczętego w sprawie niniejszej postępowania była zatem ocena legalności wykonanych przy budynku gospodarczym robót budowlanych, a nie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wyłącznie ubocznie wobec zasadniczych ustaleń w sprawie organy nadzoru budowlanego zasygnalizowały, że składowanie opału w jednym pomieszczeniu nie zmieni funkcji budynku gospodarczego. Poczynienie ustaleń, że inwestor w pomieszczeniu gospodarczym wydzielonym wybudowanymi ściankami zaczął składować opał spowodowało natomiast zbadanie przez organy nadzoru budowlanego sprawy w prowadzonym postępowaniu pod względem zachowania wymogów bezpieczeństwa pożarowego.

Ogólnikowy zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jakkolwiek rację ma skarżąca kasacyjnie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego organ nadzoru bada nie tylko, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, ale bada także zgodność ze wszystkimi przepisami prawa administracyjnego, to konkluzja ta nie ma wpływu na wynik weryfikacji sądowoadministracyjnej sprawy niniejszej. Strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie powiązała tej ogólnikowej uwagi z okolicznościami faktycznymi sprawy rozstrzyganej przez organy nadzoru budowlanego. Zarówno w zarzucie kasacyjnym, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała żadnych konkretnych przepisów obowiązującego prawa, z którymi zgodność wykonanych robót budowlanych powinny były sprawdzić organy nadzoru budowlanego, a czego bezpodstawnie nie dokonały.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.