Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1941/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 pkt 2, art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Op 113/22 w sprawie ze skargi C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 2 lutego 2022 r., nr SKO.40.3472.2021.śr w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Op 113/22 oddalił skargę C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 2 lutego 2022 r. nr SKO.40.3472.2021.śr. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

C. B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie: prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm. dalej u.ś.r. ) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji;

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i przyjęły, że skoro skarżący ma ustalone prawo do renty, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem skarżącego, zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Ocenę zasadności zarzutu kasacyjnego należy poprzedzić odwołaniem się do motywów zaskarżonego wyroku, z których jednoznacznie wynika, iż dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., Sąd I instancji rozważał, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien zostać załatwiony odmownie w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w tym przepisie. W tym zakresie wskazał, iż sądy administracyjne dokonując wykładni powyższego przepisu dostrzegają potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i systemowej. Sąd I instancji wyraźnie opowiedział się za celowością odstąpienia od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które będzie korelować z wynikami wykładni uzyskiwanymi na podstawie pozostałych dyrektyw interpretacyjnych. Podkreślił przy tym, iż potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wyników wykładni językowej ww. przepisu. Sąd wskazał w szczególności, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie odnaleziono przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę (rentę) w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że cel przyznania powyższego świadczenia nie jest realizowany w stosunku do tej grupy opiekunów, pomimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej wywody uznać należy za Sądem I instancji, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie rentę. Przy czym, źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać – jak słusznie wskazywał Sąd Wojewódzki - przez złożenie do organu rentowego wniosku o wstrzymanie wypłaty renty (zawieszenie prawa do renty) na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( aktualnie Dz.U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.). W sytuacji zatem, gdy strona ma ustalone prawo do renty, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 95 ww. ustawy z 17 grudnia 1998 r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia.

Zaprezentowane powyżej uwagi na temat uprawnienia opiekuna osoby niepełnosprawnej do wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia korzystniejszego, są aktualnie ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, może dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA).

Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż Sąd I instancji opowiedział się za umożliwieniem osobie uprawnionej wyboru jednego ze zbiegających się świadczeń: pielęgnacyjnego albo rentowego. Wprowadził przy tym zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Skoro skarżący w toku dotychczasowego postępowania nie zrezygnował z pobierania świadczenia rentowego, mimo wyraźnego pouczenia organu w tym zakresie (vide: pismo SKO z 19 stycznia 2022 r.), to nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczności sprawy wskazują bowiem, iż pomiędzy Sądem I instancji a autorem kasacji nie istnieje spór w zakresie rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jako elementu normy prawnej statuującej prawo strony do wyboru korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, w razie zbiegu z innym uprawnieniem wymienionym w tym przepisie. Istota odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego leży nie w wadliwej wykładni przepisu prawa, lecz w nieskorzystaniu przez skarżącego w przysługującym mu prawie wyboru, wyraźnie potwierdzonego zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w zaskarżonym wyroku.

Z kolei, w myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1586/21 (publik. CBOSA), że "zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane)." Tym samym określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i renty, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel. W niniejszej sprawie natomiast powyższy warunek nie został spełniony.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżący zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.