Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 565/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a, art. 7, art. 77, art. 80, art. 10 par. 1, art. 109 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 par. 2 i 2a, art. 145, art. 148
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35, art. 28, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. C. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 24 czerwca 2024 r. znak: IF-VII.7840.8.11.2024.DB w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz T. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r. znak: IF-VII.7840.8.11.2024.DB, po rozpatrzeniu odwołania T. C. (dalej także jako "skarżący" lub "wnioskodawca") od decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 25 stycznia 2024 r. znak: WB.6740.21.2023.AF27, odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 30 maja 2023 r. znak: WB.6740.21.2023.AF9 w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy:

W dniu 2 listopada 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Świdniku wpłynął wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Świdnickiego z dnia 30 maja 2023 r., udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z zewnętrzną instalacją teletechniczną oraz wewnętrzną elektroenergetyczną linią zasilającą na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Ś.. Jako podstawę żądania wznowienia postępowania skarżący powołał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r. Starosta Świdnicki, na podstawie art. 149, art. 150 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Następnie decyzją z dnia 25 stycznia 2024 r. organ pierwszej instancji odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 30 maja 2023 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "Pr.bud."). Następnie organ pierwszej instancji wskazał, że działki znajdujące się w osiach głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji będącej przedmiotem pozwolenia na budowę udzielonego kwestionowaną decyzją, położone są w obszarach planistycznych oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem U - tereny usług, na których wysokość realizowanych obiektów dostosowuje się do charakteru i wysokości otaczającej zabudowy. Z dokumentacji wynika, że pobliska zabudowa nie przekracza 12 m wysokości. Przedmiotowa stacja składa się z anten sektorowych, których osie głównych wiązek promieniowania występują na azymutach 19°, 134° oraz 255°, a jej całkowita wysokość wynosi 30 m. W piśmie z dnia 16 stycznia 2024 r. Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w Świdniku poinformował, że zgodnie ze sprawozdaniem z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych przez akredytowane laboratorium, nie stwierdzono przekroczeń dopuszczalnych poziomów promieniowania w miejscach dostępnych dla ludności znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji. W związku z powyższym, a także biorąc pod uwagę założenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego, Starosta stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jedynie działkę nr ew. [...], a co za tym idzie, skarżący nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na brak normy prawnej pozwalającej uznać go za stronę.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie:

1) art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.;

3) art. 28 ust. 2 Pr.bud. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z:

a) art. 121 i 122 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku,

b) § 13 pkt 1 uchwały Rady Miasta Świdnik w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Adampol w Świdniku,

c) § 13 w zw. z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 144 Kodeksu cywilnego,

d) art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 144 Kodeksu cywilnego,

e) art. 5 ust. 1 Pr.bud. w zw. z pkt 8 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Cyfryzacji w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane oraz ich usytuowanie, a także art. 144 Kodeksu cywilnego,

f) art. 140 Kodeksu cywilnego.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w treści odwołania, a następnie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji z dnia 30 maja 2023 r. o pozwoleniu na budowę, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wraz ze zobowiązaniem tego organu do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w odwołaniu. Argumentując żądanie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z dnia 30 maja 2023 r., autor odwołania zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Nadto wytknął nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej. Przedstawił również argumenty mające świadczyć o oddziaływaniu spornej inwestycji na jego działkę.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Lubelski wskazaną na wstępie decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r. (zaskarżoną do Sądu) uchylił decyzję Starosty Świdnickiego z dnia 25 stycznia 2024 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda w pierwszej kolejności wytknął Staroście brak ustaleń co do zachowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określonego w art. 148 § 2 k.p.a.

Ponadto organ odwoławczy wytknął uchybienie normie z art. 10 § 1 k.p.a., polegające na doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji jedynie pełnomocnikowi wnioskodawcy i pełnomocnikowi inwestora, natomiast z pominięciem S. K., który jako właściciel działek nr ewid. [...] i [...] jest stroną postępowania i któremu wcześniej doręczono postanowienie o wznowieniu postepowania. Organ drugiej instancji podkreślił, że zgodnie ze wskazanym przepisem stronie należy zapewnić udział w każdym stadium postępowania.

Wojewoda stwierdził, że jego zastrzeżenia wzbudza także sposób przeprowadzenia przez Starostę postępowania co do przyczyny wznowienia, na którą powołuje się skarżący. W tym zakresie organ odwoławczy wytknął, że - po pierwsze - organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń, czy T. C. rzeczywiście jest właścicielem nieruchomości nr ewid. [...], z własności której wywodzi swój interes prawny. W aktach postępowania prowadzonego przez Starostę nie znajdują się bowiem żadne dokumenty potwierdzające tę okoliczność. Po drugie, za bezzasadne – zdaniem Wojewody - należy uznać postępowanie organu pierwszej instancji zmierzające do weryfikacji poprawności określonego w projekcie budowlanym rozkładu pól elektromagnetycznych emitowanych przez przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że właściwy organ nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega jednie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 547/13). Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ingerować w dane, jakie zawarto w projekcie budowlanym, czy to w postępowaniu zwykłym, czy też nadzwyczajnym. Odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu ponosi projektant, który sporządził projekt. Tym samym, weryfikując w postępowaniu wznowieniowym poprawność określania kręgu stron postępowania, w szczególność, czy za stronę należy uznać wnioskodawcę - zdaniem Wojewody - organ winien oprzeć się na danych zawartych w dokumentacji projektowej, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podsumowując wytyczne co do dalszego toku postepowania, Wojewoda wskazał na konieczność podjęcia przez organ pierwszej instancji czynności mających na celu ustalenie, czy skarżący zachował termin, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W przypadku ustalenia, że termin został zachowany i ponownego przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, organ winien zapewnić wszystkim stronom czynny udział na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), uzupełnić akta o dokument potwierdzający prawa wnioskodawcy do nieruchomości, z której wywodzi swój interes prawny, a następnie ocenić w świetle danych zawartych w projekcie, czy T. C. winien być stroną postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem o wznowienie.

T. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w ustawowym terminie wniósł sprzeciw do sądu administracyjnego od przytoczonej wyżej decyzji kasatoryjnej. W treści sprzeciwu skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu mające istotny wpływ na jego treść naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez negatywne określenie zakresu postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji i wskazanie, których okoliczności organ I instancji wyjaśniać nie powinien i na którym materiale znajdującym się w aktach sprawy powinien wyłącznie bazować, co stanowi niedozwoloną ingerencję w kompetencje organu pierwszej instancji, naruszającą zasadę dwuinstancyjności postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem m.in. w oparciu o tą rzekomą nieprawidłowość postępowania Wojewoda Lubelski wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy podstawą wydania takiej decyzji może być niewyjaśnienie pewnych okoliczności, a nie zbyt szerokie, w ocenie Wojewody, prowadzenie postępowania wyjaśniającego;

2) art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1, 2, 3 i 3a oraz art. 3 Pr.bud. poprzez wskazanie w uzasadnieniu decyzji nieprawidłowych przesłanek ustalenia przysługiwania statusu strony T. C., mających opierać się wyłącznie na podstawie dokumentacji projektowej zawartej w aktach sprawy, wbrew wyraźnym kompetencjom organu wynikających z ww. przepisów Prawa budowlanego, obligujących do weryfikacji dokumentacji projektowej z wymogami ochrony środowiska, weryfikacji zgodności zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i weryfikacji kompletności dokumentacji projektowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem w oparciu o ww. nieprawidłowe stanowisko Wojewody Lubelskiego wydano w decyzji kasatoryjnej nieprawidłowe i niezgodne z prawem zalecenia co do dalszego postępowania, uznawane w doktrynie i orzecznictwie za wiążące dla organu I instancji oraz stanowiące niezbędny element decyzji kasatoryjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor podniósł, że prawidłowa wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż wytyczne organu drugiej instancji w decyzji kasatoryjnej powinny dotyczyć tych okoliczności i tego zakresu, który nie został wyjaśniony przez organ pierwszej instancji. Wytyczne te nie powinny natomiast w żadnym stopniu ograniczać postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji, czy też wskazywać w sposób negatywny, czego wyjaśniać organ pierwszej instancji nie powinien.

Zdaniem skarżącego decyzja, co do której wniesiono sprzeciw, narusza zatem swoim uzasadnieniem zakres określony w art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda Lubelski nie ograniczył się bowiem do wskazania, jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia, a jakie nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, lecz wskazał, że Starosta Świdnicki wyjaśniając sprawę oraz to, czy wnioskodawcy przysługuje status strony, powinien poprzestać na treści projektu, bez weryfikowania innych okoliczności sprawy. Świadczą o tym następujące fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji:

- "za bezzasadne należy uznać postępowanie organu I instancji zmierzające do weryfikacji poprawności określonego w projekcie budowlanym rozkładu pól elektromagnetycznych emitowanych przez przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej",

- "Tym samym weryfikując w postępowaniu wznowieniowym poprawność określania kręgu stron postępowania, w szczególność czy za stronę należy uznać Wnioskodawcę, organ winien oprzeć się na danych zawartych w dokumentacji projektowej",

- "a następnie oceni w świetle danych zawartych w projekcie, czy p. T. C. winien być stroną postępowania zakończoną decyzją objętą wnioskiem o wznowienie".

W ocenie skarżącego, ograniczenie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji w decyzji kasatoryjnej stanowi niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu pierwszej instancji, godząc tym samym w zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Rozwijając argumentacje na poparcie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 3a i art. 3 Pr.bud., skarżący przypomniał, że w amach wytycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji wskazano, by Starosta Świdnicki ocenił "w świetle danych zawartych w projekcie", czy T. C. przysługuje status strony postępowania, a jednocześnie stwierdzono, że "za bezzasadne należy uznać postępowanie organu I instancji zmierzające do weryfikacji poprawności określonego w projekcie budowlanym rozkładu pól elektromagnetycznych emitowanych przez przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej".

W ocenie skarżącego, z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Art. 35 ust. 1 Pr.bud. wyraźnie bowiem wskazuje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może poprzestawać wyłącznie na treści dokumentacji projektowej, ale zobowiązany jest do jej weryfikacji. Skarżący podkreślił, że zarówno w postępowaniu prowadzonym przez Starostę Świdnickiego, jak i w odwołaniu od decyzji tego organu, wskazywał na liczne przesłanki przemawiające za uznaniem go za stronę postępowania oraz liczne nieprawidłowości dokumentacji projektowej, w tym dotyczące nieprawidłowego określenia w dokumentacji projektowej łącznej odległości emitowanego pola elektromagnetycznego przekraczającego dopuszczalne poziomy. Nieprawidłowość ta przejawia się w nieuwzględnieniu w projekcie wysunięcia anten poza oś słupa stacji bazowej oraz wskazanie zasięgu podawanej ponadnormatywnej emisji począwszy od samej osi masztu antenowego, a nie od anten emitujących to pole. Nieprawidłowość ta stanowi naruszenie art. 121 i art. 122 Prawa ochrony środowiska w zw. z §1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, bowiem pole ponadnormatywne, nawet przy przyjęciu określonych metrycznie zasięgów wskazanych w projekcie, przy ich liczeniu od anteny wysuniętej poza oś masztu, a nie jak zaznaczono w projekcie od osi masztu, wykracza na nieruchomość T. C.. Ponadto skarżący wskazywał również na wady dokumentacji projektowej dotyczące nieprawidłowego określenia wysokości projektowanej stacji bazowej. Według pomiarów dokonanych przez T. C., rzeczywisty poziom gruntu w którym wzniesiono stację bazową wynosi 207,30 m n.p.m., a nie jak wskazano w dokumentacji projektowej 206,60 m n.p.m. Oznacza to, że 30-metrowa stacja bazowa przy prawidłowym i zgodnym z rzeczywistością określeniu rzędnych terenu w miejscu inwestycji pozostawałaby w sprzeczności z limitem wysokości określonym przez Urząd Lotnictwa Cywilnego ze względu na wymogi bezpieczeństwa związane z funkcjonowaniem lotniska w Ś.. Również i w tym zakresie nie sposób mówić o całkowitym związaniu organu treścią projektu. Jeżeli bowiem projekt obarczony jest wadą polegającą na nieprawidłowym określeniu wartości rzędnych terenu, to weryfikacja tej kwestii w świetle zagrożeń płynących z przekroczenia norm wysokości w otoczeniu lotniska (i bezpośrednio przy nieruchomości zamieszkiwanej przez skarżącego) z pewnością nie stanowi naruszenia art. 35 Pr.bud. i powinna być wręcz kluczowa przy weryfikacji prawidłowego zagospodarowania terenu. Wyrażenie przeciwnego zapatrywania, zgodnego ze stanowiskiem Wojewody prowadziłoby do absurdalnego wniosku, sprowadzającego się do konieczności zatwierdzenia każdego projektu budowlanego, posiadającego nawet oczywiste wady i błędy bez ich weryfikacji.

W ocenie autora sprzeciwu, uznanie przez Wojewodę Lubelskiego, że Starosta powinien poprzestać na treści dokumentacji projektowej, przy jednoczesnym wskazaniu w wytycznych jakie środki dowodowe należy uwzględnić, a raczej jakich nie należy uwzględnić przy ustalaniu statusu strony T. C., niewątpliwie wykracza poza dopuszczalny zakres treści decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu zaś na związanie organu pierwszej instancji tymi wskazówkami, wniesienie sprzeciwu jest niezbędne dla ochrony praw skarżącego, bowiem wskazówki te mają istotny wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Lubelski wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasatoryjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga podkreślenia, że w myśl art. 64b § 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd stosuje odpowiednio przepisy o skardze, z tym zastrzeżeniem, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Oczywiste jest, że owa ograniczona kontrola nie może całkowicie abstrahować od oceny materialnoprawnej – zwłaszcza w zakresie determinującym uznanie, czy zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Zasadniczo jednak, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz ogranicza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 611/21, LEX nr 3170889; z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3632/18, LEX nr 2580048; z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, LEX nr 2408525). Przy czym - co istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – w razie stwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. sąd stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję w całości, natomiast uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku każdego naruszenia tego przepisu. Art. 151a § 1 p.p.s.a. nie zawiera bowiem regulacji, która uzależniałaby uwzględnienie sprzeciwu od określonego wpływu naruszenia przepisów postępowania na treść kwestionowanej decyzji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 7. wydanie, Warszawa 2018, str. 493).

Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on zasadny.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Ponadto, stosownie do § 2a cytowanego artykułu, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej jest zatem dopuszczalne, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w świetle poglądów orzecznictwa równoznaczne jest z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a więc w zakresie uniemożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Co istotne, w decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy winien wskazać nie tylko przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., lecz również zobowiązany jest zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne (wskazówki/zalecenia) odnośnie do okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także wytyczne co do prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, jeżeli wykładnia dokonana przez organ pierwszej instancji była błędna. W doktrynie tym elementom uzasadnienia decyzji kasatoryjnej przypisuje się wręcz najistotniejszy charakter. Zalecenia organu odwoławczego mają bowiem służyć prawidłowemu wyjaśnieniu wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych (por. H. Knysiak-Sudyka [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 138, wyd. II, opubl. WKP 2019). Istotność tego elementu wynika również z tego, że organ pierwszej instancji jest związany wytycznymi organu odwoławczego, co słusznie zauważył skarżący w motywach sprzeciwu.

W związku z powyższym ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., dokonywana przez sąd administracyjny przy rozpoznawaniu sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, obejmuje ocenę nie tylko tego, czy organ odwoławczy zasadnie uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy było niekompletne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontrolując decyzję kasatoryjną sąd zobowiązany jest ocenić również prawidłowość sformułowanych w niej wytycznych, zarówno dotyczących zakresu niezbędnych ustaleń faktycznych jak i wykładni przepisów prawa. Wadliwość takich wytycznych świadczy o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. (a także ewentualnie § 2a tego artykułu), co uzasadnia uchylenie przesz sąd decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., nawet jeżeli zasadność samego rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, nie budzi zastrzeżeń.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Wojewody Lubelskiego o uchyleniu decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 25 stycznia 2024 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ jest – co do zasady – prawidłowe. Organ odwoławczy wadliwie jednak sformułował z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wytyczne dla organu pierwszej instancji, co trafnie podniósł skarżący.

Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Świdnickiego z dnia 30 maja 2023 r., udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z zewnętrzną instalacją teletechniczną oraz wewnętrzną elektroenergetyczną linią zasilającą na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Ś.. Jako podstawę żądania wznowienia postępowania skarżący powołał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc przesłankę braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy.

Niewątpliwie pierwszym etapem rozpatrywania przez organ pierwszej instancji ww. żądania winno być zbadanie zachowania przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który w przypadku powoływania się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, kwestia ta została całkowicie pominięta przez Starostę Świdnickiego.

Jeżeli zaś chodzi o merytoryczną ocenę zaistnienia powołanej przez skarżącego podstawy wznowienia, wyjaśnić należy, że ocena ta determinowana jest ustaleniem, czy skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wyznaczany jest w oparciu o art. 28 ust. 2 Pr.bud., który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a, ustalającego generalną zasadę, iż stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 ust. 2 Pr.bud. wynika natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu został przez ustawodawcę zdefiniowany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że ocena, czy skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, dokonana przez Starostę Świdnickiego z pominięciem analizy dokumentacji projektowej, a bazująca w istocie jedynie na wyjaśnieniach inwestora przedstawionych w piśmie z dnia 22 stycznia 2024 r. oraz na ustaleniach przedstawionych w piśmie Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w Świdniku z dnia 16 stycznia 2024 r., nie może być uznana za kompletną, a tym samym prawidłową. Słusznie przy tym wskazał Wojewoda, że ocena tej kwestii wymagała w pierwszej kolejności weryfikacji twierdzenia skarżącego, iż jest on właścicielem działki nr ewid. [...], sąsiadującej z terenem inwestycji, zaś potwierdzenie tej okoliczności winno zostać udokumentowane w aktach sprawy. Bezsporne jest, że Starosta Świdnicki nawet tego obowiązku nie zrealizował. Uchybienia te świadczyły o istotnym naruszeniu przez organ pierwszej instancji zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zasadnie też Wojewoda wytknął Staroście Świdnickiemu istotne uchybienie procesowe polegające na niedoręczeniu decyzji podjętej przez ten organ we wznowionym postępowaniu wszystkim jego stronom. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona właścicielowi działki inwestycyjnej o nr ewid. [...], co świadczy o naruszeniu nie tylko art. 10 § 1 k.p.a., lecz przede wszystkim art. 109 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie.

Powyższe uchybienia czyniły zasadnym uchylenie decyzji Starosty Świdnickiwego z dnia 25 stycznia 2024 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak już jednak wyżej wskazano, podejmując rozstrzygnięcie w tym trybie Wojewoda sformułował wytyczne co do dalszego postępowania organu pierwszej instancji w sposób, który czyni koniecznym dokonanie przez Sąd ich korekty, a co najmniej doprecyzowania.

Przede wszystkim nie można zaakceptować nazbyt lakonicznego, a przez to potencjalnie wprowadzającego w błąd stwierdzenia organu odwoławczego, że "weryfikując w postępowaniu wznowieniowym poprawność określania kręgu stron postępowania, w szczególność czy za stronę należy uznać Wnioskodawcę, organ winien oprzeć się na danych zawartych w dokumentacji projektowej", a także stwierdzenia " (...) a następnie oceni w świetle danych zawartych w projekcie, czy p. T. C. winien być stroną postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem o wznowienie". Jakkolwiek przy ustalaniu na podstawie art. 28 ust. 2 Pr.bud. kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, organ bazuje na danych zawartych w projekcie budowlanym, to jednak dla organu nie jest wiążący zakres obszaru oddziaływania planowanej inwestycji określony w projekcie, co wymagało jednoznacznego stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rolą organu architektoniczno-budowlanego jest bowiem weryfikacja prawidłowości granic tego obszaru wyznaczonych przez inwestora, w interesie którego co do zasady leży ograniczenie liczby stron postępowania, które mogłyby kwestionować pozytywne dla niego rozstrzygnięcie. Dlatego też granice obszaru oddziaływania wskazane w projekcie budowlanym nie są dla organu architektoniczno-budowlanego wiążące przy ustalaniu kręgu stron postępowania, lecz winny zostać przez ten organ zweryfikowane. To organ architektoniczno-budowlany powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, biorąc pod uwagę konkretne cechy projektowanego obiektu budowlanego, jak jego funkcję, formę, konstrukcję, czy parametry.

Wadliwe są również wytyczne organu odwoławczego dotyczące ewentualnej dalszej merytorycznej oceny we wznowionym postępowaniu prawidłowości decyzji z dnia 30 maja 2023 r., do przeprowadzenia której organ pierwszej instancji będzie zobowiązany w przypadku potwierdzenia, że skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją oraz, że zachował on termin do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania. Jak słusznie zauważył skarżący, ten zakres oceny organu architektoniczno-budowlanego determinowany jest treścią art. 35 ust. 1 Pr.bud. Oczywiste jest, że w ramach kompetencji przewidzianych w tym przepisie organ nie może ingerować w rozwiązania przyjęte przez projektanta w projekcie budowlanym (narzucać ich zmiany), jednak takiej ingerencji nie można mylić z weryfikacją poprawności przyjętych w projekcie rozwiązań i zawartych w nim danych pod kątem merytorycznym. Do takiej oceny organ architektoniczno-budowlany jest nie tyle uprawniony, co zobowiązany. Wszak w świetle art. 35 ust. 1 Pr.bud., rola organu architektoniczno-budowlanego nie ogranicza się jedynie do weryfikacji projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego pod względem formalnym, tj. pod kątem kompletności dokumentacji projektowej oraz uprawnień projektanta (art. 35 ust. 1 pkt 3-4a Pr.bud.), lecz obejmuje również merytoryczną ocenę tej dokumentacji, przez którą należy rozumieć weryfikację zgodności projektowanej inwestycji z aktami wymienionymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud.

Z powyższych względów za zasadne należało uznać również zarzuty sprzeciwu kwestionujące poprawność wskazania organu odwoławczego dotyczącego bezzasadności "weryfikacji poprawności określonego w projekcie budowlanym rozkładu pól elektromagnetycznych emitowanych przez przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej". Przy czym wymaga zaznaczenia, że wadliwość tego stwierdzenia wynika z błędnej interpretacji art. 35 ust. 1 Pr.bud., nie zaś z wadliwego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wywodzonego z niedopuszczalności formułowania w decyzji wydanej na tej podstawie wytycznych co do okoliczności, jakie winny zostać pominięte przez organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Wbrew bowiem twierdzeniu pełnomocnika skarżącego, użyte w powyższym przepisie sformułowanie o konieczności wskazania w decyzji kasatoryjnej "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy", co do zasady nie wyklucza dopuszczalności wskazania przez organ odwoławczy okoliczności niemających znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a przez to niewymagających ustalenia w ponownym postępowaniu wyjaśniającym. Chodzi wszakże o ukierunkowanie organu pierwszej instancji na właściwy zakres sprawy, jaki winien stać się przedmiotem uzupełnianych w ponownym postępowaniu ustaleń faktycznych.

Podsumowując, opisana wyżej wadliwość wytycznych sformułowanych w zaskarżonej decyzji czyni koniecznym uznanie, że decyzja ta narusza art. 138 § 2 k.p.a., a także § 2a tego artykułu, przez co sprzeciw należało uwzględnić.

Ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 25 stycznia 2024 r., Wojewoda Lubelski uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wnioski.

Z tych względów i na podstawie 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie I. sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w puncie II sentencji znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Zasądzone na rzecz skarżącego koszty obejmują uiszczony wpis sądowy od sprzeciwu w wysokości 100 złotych, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, które stosownie do § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), wynosi 480 złotych, a także uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych.