Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1823/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 145 a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 11a ust. 11, art. 11d ust. 7 i 8, art. 11f ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 506/18 w sprawie ze skargi P. L., Z. L. i R. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz odmowy uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Gd 506/18, oddalił skargi P. L. oraz Z. L. i R. L. na wydaną w ramach wznowionego postępowania decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] stycznia 2018 r. stwierdzającą, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] czerwca 2014 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi dojazdowej do przystanku [...]", polegająca na przebudowie istniejącej ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] północna do granicy opracowania infrastruktury towarzyszącej [...]. Zadanie 1.2. Dojazd do przystanku [...]" (dalej zezwolenie realizacyjne), została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu oraz odmawiająca uchylenia ww. decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

1.2. Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały art. 146 § 2 Kpa., który stanowi, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Badane w ramach wznowionego postępowania zezwolenie realizacyjne nie jest bowiem dotknięte taką wadliwością, która skutkowałaby koniecznością jego uchylenia bądź wydania odmiennego rozstrzygnięcia. W szczególności w świetle przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej zwanej "specustawa drogowa") - w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej orzekający w tej sprawie organ nie posiada kompetencji do ingerowania, poprzez wyznaczanie, korygowanie, czy zmianę w proponowany kształt i przebieg inwestycji drogowej. Co więcej, niedopuszczalna jest również ocena racjonalności i słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku.

2.1. P. L. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji także nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego:

1) art. 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "Ppsa") w zw. z art. 104 i art. 113 § 1 Ppsa samodzielnie i w zw. z art. 133 § 1 zd. 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa, poprzez odmowę przyjęcia w czasie rozprawy załącznika do protokołu, choć Z. L. działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik nieprofesjonalny chciała za jego pośrednictwem zmienić treść skargi, wyjaśnić na czym miała polegać wadliwość skarżonej decyzji i działania organów, jak również uzupełnić prezentowane stanowisko i argumentację;

2) art. 134 § 1 zd. 1 Ppsa samodzielnie i w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa poprzez:

a) niezapoznanie się z treścią i nierozpoznanie skargi mojego mandanta,

b) nieznajomość podnoszonych przezeń zarzutów (a więc i akt sprawy) w czasie rozpoznawania sprawy,

c) nieprzytoczenie i nierozpoznanie wszystkich jego zarzutów,

d) ogólnikowe, odtwórcze i mechaniczne rozpoznanie dostrzeżonych zarzutów;

3) art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 Ppsa lub art. 134 § 1 zd. 1 Ppsa poprzez:

a) odmowę badania wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji lub wydania decyzji z naruszeniem prawa, podczas gdy było to jego obowiązkiem (por. s. 16 uzasadnienia). Ponadto obowiązkiem Sądu była ocena czy postępowanie administracyjne zostało przez ograny administracji właściwie przeprowadzone i zakończone w kontekście zasad niekonkurencyjności trybów postępowań nadzwyczajnych (wznowienie/nieważność), "pierwszeństwa" przesłanek nieważnościowych przed wznowieniowymi, jak i obowiązkiem działania z urzędu przez organy w przypadku prawdopodobieństwa zaistnienia przesłanek nieważnościowych (w tym ich zbadania). Zamiast tego wskazanie, iż jeśli skarżący chcą oceny pod owym kątem, to powinni złożyć wniosek do właściwego organu;

b) pominięcie i zlekceważenie podnoszonych w trakcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego twierdzeń i zarzutów stron wskazujących na fakt, że adresatem decyzji jest osoba zmarła przed wszczęciem postępowania o czym organy wiedziały, a pomimo wykazania przez skarżących prawa do spadku przed wszczęciem postępowania prowadzono je bez ich udziału i nie skierowano do nich zezwolenia realizacyjnego (nawet w wyniku postępowania wznowieniowego). Tym samym osobę zmarłą uczyniono nie tylko adresatem obowiązków w niej zawartych (por. ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości), lecz także "wywłaszczono" ją z własności nieruchomości, która w czasie wszczęcia i zakończenia postępowania do niej nie należała, gdyż w wyniku podziału spadku była własnością skarżących. Równocześnie akceptowanie i uznanie za zgodne ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) wywłaszczenia właściciela nieruchomości, poprzez uczynienie adresatem zezwolenia realizacyjnego zmarłego nie właściciela nieruchomości;

4) art. 153 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez niesprawdzenie czy organy administracji uczyniły zadość wymogom zbadania wszystkich zarzutów skarżących w sprawie zgodnie z wytycznymi WSA w Gdańsku z wyroku o sygn. akt II SA/Gd 312/15;

5) art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 149 § 2 Kpa i art. 153 Ppsa poprzez uznanie decyzji wznowieniowych za zgodne z prawem, pomimo nie przeprowadzenia przez organy postępowania na nowo w całości wobec stron postępowania wznowieniowego. Dotyczy to również kwestii podniesionych zarzutów wadliwego przeprowadzenia całości postępowania w kontekście wyroku WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 312/15;

6) art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, w tym w zw. z art. 153 Ppsa poprzez:

a) uznanie, że decyzja administracyjna wydana bez zebrania, rozpatrzenia i oceny całości materiału dowodowego, jak również niezawierająca uzasadnienia odpowiadającego treści przepisów stanowi zadość zasadom praworządności, pogłębiania zaufania obywateli i przekonywania, jak również wypełnia wymóg związania wytycznymi sądu administracyjnego sformułowanymi w sprawie II SA/Gd 312/15;

b) wydanie decyzji bez rozpoznania i odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania,

c) wydanie decyzji bez podstawy faktycznej i wymaganego prawem uzasadnienia;

7) art. 141 § 4 Ppsa poprzez:

a) sformułowanie uzasadnienia w sposób niedający możliwości oceny prawidłowości wyroku i rozumowania WSA odnośnie do wszystkich zarzutów skargi,

b) przedstawienie stanu sprawy w sposób nieoddający jej stanu faktycznego;

c) wybiórcze przedstawienie i zbadanie zarzutów skargi i stanowisk stron, w tym odniesienie się niektórych zarzutów skargi pomijając ich zasadniczy wydźwięk i treść;

8) art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna ona zostać uwzględniona;

9) art. 151 zw. z art. 134 § 1, art. 135 i art. 3 § 1 Ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy (tak podnoszonych, jak i niepodnoszonych przez Skarżącego w zarzutach), a więc postępowanie przez Sąd jak gdyby był związany zarzutami skargi oraz przywołaną podstawą prawną.

2.3. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego tj.:

1) art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 1-2 i art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie za zgodne z prawem i standardami demokratycznego państwa prawnego wywłaszczenia nieruchomości:

a) dla celów estetycznych,

b) zbędnej z punktu widzenia realizacji zamierzonego celu publicznego lub przynajmniej w zakresie doń nieproporcjonalnym (co potwierdza fakt niewprowadzenia żadnych ingerencji w nieruchomość (poza nieprzewidzianym w projekcie rozebraniem płotu), pomimo zakończenia inwestycji i oddania jej do użytkowania w 2015 r.),

c) bez badania i merytorycznego uzasadnienia czy i dlaczego skala (obszar) wywłaszczenia są adekwatne i niezbędne dla realizacji celu publicznego, który in concreto, a nie in abstracto doznaje wyższości nad chronionym konstytucyjnie prawem własności,

d) odmowę dokonania i akceptowanie niedokonania przez organy administracji ważenia interesów publicznego i prywatnego w kontekście nie tylko zasadności, lecz i skali ingerencji. Sąd a priori przyjmuje i aprobuje dopuszczalność każdej ingerencji we własność, jeśli związana jest ona in abstracto z inwestycją celu publicznego, podczas gdy in concreto cel wykorzystania różnych części terenu pod inwestycję celu publicznego może być różny (np.: ulica i pas zieleni do celów estetycznych). Sąd wywodzi ją nadto z wadliwie rozumianej "konieczności [realizacji] inwestycji celu publicznego" w postaci drogi, podczas gdy konieczność jej realizacji nie oznacza automatycznie zasadności ingerencji w danej skali. Przykładowo, jeśli już ingerencja jest faktycznie niezbędna i zasadna, to dlaczego dokonuje się w pasie o szerokości 5 m zamiast 3 m (§ 53 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430),

e) dla potrzeb zieleni, choć nie może być to cel publiczny;

2) art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zakresie w jakim odmawia się badania prawidłowości ustalenia istnienia celu publicznego w wywłaszczeniu nieruchomości lub oceny proporcjonalności ingerencji, w tym z uwagi na aprioryczną wyższość intencji Inwestora i treść wniosku o wydanie decyzji. Szczególnie, że cel publiczny został osiągnięty bez faktycznej ingerencji w wywłaszczoną nieruchomość;

3) art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11d ust. 7 i 8 i art. 11f ust. 5 specustawy drogowej - w zakresie w jakim dopuszczalnym miałoby być wydanie decyzji, której adresatem byłaby osoba zmarła, w sytuacji w której nie mamy do czynienia z nieuregulowanym stanem prawnym lub niewykazaniem przez spadkobierców prawa do spadku;

4) art. 11a ust. 1 specustawy drogowej w zakresie w jakim stwierdzono niedopuszczalność i odmówiono zbadania prawidłowości wniosku o wydanie zezwolenia realizacyjnego (pod względem materialnym i kątem spełnienia przesłanek wydania decyzji), podczas gdy celem zawłaszczenia nieruchomości nie była realizacja celu publicznego lub dokonana ingerencja była nieproporcjonalna do tego celu, a dokonana ingerencja odbyła się bez uzasadnienia faktycznego;

5) art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) samodzielnie lub w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wywłaszczenie nieruchomości w celu lokalizacji zieleni;

6) art. 151 ust. 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie za odpowiadające prawu wydanie "nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy", pomimo tego, że poprzedzające ją postępowanie odbyło się z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa;

7) niezastosowanie art. 156 § 1 ust. 2 Kpa (ewentualnie w zw. z art. 31 ust. 1 lub 2 specustawy drogowej) w stanie faktycznym uzasadniającym zastosowanie tego przepisu.

2.4. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. L. i R. L. wniosły o jej uwzględnienie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

4.3. Odnosząc się do zarzutów prawa materialnego nr 1-2 i 4-5 wyjaśnić należy, że są one całkowicie nieuzasadnione, ponieważ wskazana w ramach tych zarzutów kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji wywłaszczeniowej na gruncie specustawy drogowej jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tej ustawy jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji wywłaszczeniowej.

4.4. W świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granice pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14). Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie zasługuje na pełną akceptację.

4.5. Ponadto odnosząc się do tych zarzutów wyjaśnić należy, że w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 3 in fine i § 101- § 140 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania). Przy tym zieleń przydrożna jest częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Ponadto organ wydający zezwolenie realizacyjne nie bada przesłanki niezbędności lokalizacji zieleni, a jedynie prawną dopuszczalność jej umieszczenia w pasie drogi. Przy tym zgodnie z treścią § 52 ust 1 ww. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne - pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Tym samym prawna dopuszczalność umieszczenia określonej infrastruktury w ramach pasa drogowego nie jest uzależniona od badania przesłanki realizacji celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też orzeczenie Sądu I instancji nie narusza art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 1-2 i art. 2 Konstytucji RP, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP, art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11d ust. 7 i 8 i art. 11f ust. 5 specustawy drogowej, art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami samodzielnie lub w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11d ust. 7 i 8 i art. 11f ust. 5 specustawy drogowej oraz art. 11a ust. 1 specustawy drogowej.

4.6. Co jednak istotne w świetle treści zarzutów skargi kasacyjnej, późniejsze nie zrealizowanie inwestycji drogowej na spornej działce przez inwestora może być natomiast rozpatrywane w kontekście częściowej bezprzedmiotowości zezwolenia realizacyjnego i jego wygaszenia w tym zakresie na podstawie art. 162 Kpa. Trzeba bowiem wskazać, że przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest przede wszystkim wykreowanie uprawnienia inwestora do realizacji inwestycji na określonym terenie. Jeżeli inwestor rezygnuje ze swojego uprawnienia i jest oczywiste, że decyzja w tym zakresie nie zostanie wykonana (inwestycja została zrealizowana z pominięciem określonej działki, to nie ulega wątpliwości, że decyzja ta w tym zakresie utraciła swój przedmiot (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r. II OSK 1913/16). W tym zakresie strona może wykazywać zbędność nieruchomości na realizację inwestycji drogowej.

4.7. Przechodząc natomiast do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zarzut ten może być skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 18 września 2014 r. sygn. II GSK 1096/13, z 26 lipca 2018 r., sygn. II GSK 5499/16). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii, które były istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie i w sposób klarowny przedstawił swoje stanowisko, dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest nieusprawiedliwiony.

4.8. W świetle niezasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących dopuszczalności objęcia zakresem zezwolenia realizacyjnego działki skarżących, w istocie przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, z uwagi na brak wpływu na wynik postępowania.

4.9. Nie został naruszony art. 153 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, ponieważ powołany wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 312/15 nakazywał przeprowadzić wznowione postępowanie z udziałem pominiętych stron, w ramach którego ocenią zgłaszane przez nich merytoryczne zarzuty do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2014 r, a następnie podejmie odpowiednie do ustaleń rozstrzygnięcie. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, organy przeprowadziły wznowione postępowanie i oceniły zarzuty skarżących.

4.10. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 Ppsa w zw. z art. 104 i art. 113 § 1 Ppsa wskazać po pierwsze należy, że nie dotyczy on skarżącego tylko innej strony postępowania, a po drugie z powołanego dokumentu nie wynikają jakiekolwiek nowe okoliczności, które wpłynęłyby na wynik oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd I instancji nie był związany zarzutami skarg i rozpoznał sprawę co do istoty, zgodnie z treścią art. 134 § 1 Ppsa.

4.11. W tym kontekście brak przytoczenia i szczegółowego odniesienia się do zarzutów przedstawionych w skardze skarżącego stanowi wprawdzie naruszenie art. 133 § 1 Ppsa, jednakże nie miało ono żadnego wpływu na wynik postępowania. Żaden z dodatkowych zarzutów zawartych w tej skardze nie zasługiwał bowiem na uwzględnienie i uznanie, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Merytoryczna prawidłowość zezwolenia realizacyjnego jest bowiem bezdyskusyjna i brak jest takiej wadliwości tego zezwolenia, który uzasadniałby inne rozstrzygnięcie. Tym samym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, w tym w zw. z art. 153 Ppsa jak również zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 149 § 2 Kpa i art. 153 Ppsa.

4.12. Wbrew zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 Ppsa lub art. 134 § 1 zd. 1 Ppsa, w ramach wznowionego postępowania organ nie mógł oceniać przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji lub wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wznowienie postępowania a stwierdzenie nieważności to dwie rozłączne instytucje. Ocena czy wystąpiły określone w art. 156 § 1 Kpa przesłanki stwierdzenia nieważności zezwolenia realizacyjnego może nastąpić wyłącznie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ nie mógł on znaleźć zastosowania w odniesieniu do zezwolenia realizacyjnego w ramach wznowionego postępowania. Kwestia ta dotyczy również uczynienia osoby zmarłej adresatem obowiązków w niej zawartych. Na marginesie należy jednak zaznaczyć, że samo objęcie zakresem zezwolenia realizacyjnego nieruchomości stanowiącej własność osoby nieżyjącej, w świetle art. 11 ust. 8 specustawy drogowej jest dopuszczalne. Natomiast kwestia braku udziału w postępowaniu spadkobierców jest właśnie oceniana w ramach wznowionego postępowania i w przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane wystąpienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Naruszenie przez organ wydający decyzję art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11d ust. 7 i 8 i art. 11f ust. 5 specustawy drogowej oznacza właśnie wystąpienie ww. przesłanki wznowieniowej.

4.13. W związku z powyższym wszystkie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są również niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo, na podstawie art. 151 Ppsa, oddalił skargi. Nie może zatem być mowy o naruszeniu art. 151 zw. z art. 134 § 1, art. 135 i art. 3 § 1 Ppsa.

Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku .

-----------------------

t

t