Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 419/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i i art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Asesor WSA Adam Osik Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bytowie na uchwałę Rady Gminy w Lipnicy z dnia 1 lutego 2019 r., Nr IV/27/2019 w sprawie ustalenia wysokości diet miesięcznych dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 1 lutego 2019 r. Rada Gminy w Lipnicy podjęła uchwałę Nr IV/27/2019 w sprawie ustalenia diet miesięcznych dla radnych.

W podstawie prawnej podjętej uchwały wymieniono przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 904 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g." oraz § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r., nr 61, poz. 710).

Przepis § 6 opisanego aktu stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w BIP-ie i na tablicy informacyjnej Urzędu Gminy.

W dniu 25 lipca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Bytowie

na opisaną uchwałę Rady Gminy w Lipnicy Nr IV/27/2019.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych), zwanej dalej w skrócie: "u.o.a.n.", oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. poprzez brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego mimo, że stanowi ona akt prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jako taka powinna podlegać ogłoszeniu. Uchwała zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się co prawda, że w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to jednak taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, tzn. zawierające zwroty wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia, a ponadto mające charakter generalny, tzn. definiujące adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy oraz abstrakcyjny, tj. nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Tak więc akty prawa miejscowego muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, a nie konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. W orzecznictwie ugruntowane jest również stanowisko, że przy kwalifikowaniu danej uchwały jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w niej zawartych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego.

W tym kontekście uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego i spełnia wyżej wymienione kryteria (tak m.in. w wyroku NSA z: 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19 i w wyroku WSA z 26 lutego 2021 r., II SA/Wa 1181/20).

Zaskarżona uchwała zawiera zatem przepisy normatywne, gdyż na ich podstawie, jej adresaci uzyskali konkretne uprawnienia do otrzymania diety. Ponadto uchwała zawiera normy generalno-abstrakcyjne jako, że adresatami przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale nie są konkretne osoby, ale każdy, kto pełniłby funkcję radnego w Radzie, a jednocześnie diety radnych mają charakter powtarzalny, a nie są jednorazowo przyznawane. Potwierdza to okoliczność, że zaskarżony akt nie jest związany z kadencyjnością Rady, ale uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

Co istotne, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa wewnętrznego, który jest kierowany do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. W tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca, gdyż osoba będąca radnym nie jest w powyższym wypadku takim podmiotem.

Konkludując, zakwalifikowanie danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem, z czym wiąże się fakt i moment rozpoczęcia obowiązywania uchwały w porządku prawnym i norm w niej zawartych, co z kolei jest warunkowane prawidłowym jej ogłoszeniem. Warunek ogłoszenia aktu prawa miejscowego w celu wywołania jego skuteczności w obrocie prawnym, tj. obowiązywania, a ponadto regulacje dotyczące trybu ogłoszenia i wejścia w życie takiego aktu i kompetencje rady gminy w tym zakresie, zawierają przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz wskazywane w petitum niniejszej skargi: art. 4 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g.

Pomimo obowiązywania tych przepisów w chwili wydawania zaskarżonej uchwały, nie znalazły one odzwierciedlenia w stosownej jej publikacji w dzienniku urzędowym, właściwym dla województwa pomorskiego. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Nieopublikowanie uchwały z zakresu prawa miejscowego, wbrew wymaganiom wynikającym z przepisów art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, należy uznać za istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Nieważność ta dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Prezentowane stanowisko jest natomiast reprezentowane powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Lipnicy wniosła o oddalenie skargi

w całości.

W uzasadnieniu organ nie podzielił stanowiska Prokuratora i wskazał,

że zaskarżona uchwała podlegała badaniu w zakresie zgodności z prawem w trybie nadzoru przez Wojewodę Pomorskiego, który nie stwierdził żadnych nieprawidłowości, czy naruszeń prawa. Tym samym uchwała obowiązuje i na mocy upoważnienia ustawowego, tj. art. 25 ust 4 u.s.g. stanowi podstawę do comiesięcznych wypłat diet na rzecz Radnych Gminy Lipnica.

Ustosunkowując się do zarzutów organ wyjaśnił, że ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają jedynie takie uchwały, które stanowią akty prawa miejscowego lub gdy o ich ogłoszeniu stanowi przepis szczególny. Tymczasem zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, albowiem nie zawiera reguł generalnych i abstrakcyjnych. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych diet dla radnych nie przyznaje bowiem uprawnień ani nie nakłada obowiązków na mieszkańców gminy, nie dotyczy nieustalonego kręgu adresatów. Zaskarżona uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do skonkretyzowanych adresatów - Radnych Gminy Lipnica i służb wójta zajmujących się wypłatą świadczeń. Co więcej - zgodnie z postanowieniami art. 25 ust 4 u.s.g. - kompetencją Rady jest wyłącznie ustalenie zasad, na jakich będzie przysługiwać radnym zwrot utraconych korzyści w związku z pełnioną przez nich funkcją gdyż taką rolę pełni dieta. Podczas gdy samo prawo do diety wynika wprost z regulacji rangi ustawowej. Zasadniczo w treści uchwały dotyczącej zasad wypłaty diet nie wymienia się z imienia i nazwiska osób pełniących funkcje radnych, niemniej oczywistym jest że uchwała skierowana jest do 15 osób, które pełnią tę funkcję i zostali wybrani w wyborach bezpośrednich na 5 letnią kadencję. Zatem jest to akt kierownictwa wewnętrznego, który dotyczy radnych i wiąże służby wypłacające diety tymże radnym.

Ponadto, organ zwrócił uwagę na stanowisko innych sądów administracyjnych, które wypowiadały się w analogicznych sprawach wskazując niejednokrotnie, iż uchwała dotycząca ustalenia diet przysługujących radnym nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2000 r., I SA 721/2000 organ wskazał, że "uchwala taka nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jest ona niewątpliwie aktem generalnym, bo obowiązywać będzie nie tylko sołtysa funkcjonującego w gminie w dacie jej wydania, lecz jej moc obowiązująca będzie się rozciągać do czasu swego obowiązywania na innych przewodniczących jednostek pomocniczych gminy. Adresatem takiej uchwały nie jest jednak społeczność lokalna gminy, bo wprost do niej ona się nie odnosi. Jest to typowy akt normatywny kierownictwa wewnętrznego mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego". Organ powołał się ponadto na wyrok WSA w Opolu z 6 grudnia 2018 r., II SA/Op 351/18.

W tych okolicznościach zdaniem organu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, niemniej gdyby Sąd uznał zasadność argumentacji skarżącego - powinien orzec o niezgodności uchwały z prawem na zasadach wynikających z art. 157 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 94 ust 1 u.s.g. Zwrócić bowiem należy uwagę na okoliczność, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały doprowadziłoby do utraty bytu prawnego uchwały ze skutkiem ex tunc, a zatem od chwili jej podjęcia. Wówczas zaś rodzi się pytanie o podstawę dokonanych na rzecz Radnych wypłat diet począwszy od lutego 2019 r., a zatem konsekwencji finansowych utraty bytu prawnego aktu będącego podstawą tychże wypłat. Kluczowym w sprawie jest, że zgodność z prawem zaskarżonej uchwały nie była wcześniej kwestionowana, a organy gminy wypełniły obowiązki związane z przedłożeniem uchwały organowi nadzoru, o którym mowa w art. 90 u.s,g., zaś Wojewoda Pomorski potwierdził jej zgodności z prawem.

Na uwagę zasługują również orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze, chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie "prokurator zwraca sic do organu" oraz dalsze określenie "prokurator może także wystąpić (...) do sądu administracyjnego" wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego obowiązuje już wiele lat, a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, zaś organ przystąpił do opracowania nowego aktu, który ma zastąpić dotychczasowy, (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2023 r. I SA/Bk 79/23; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lipca 2021 r. SA/Sz 658/21. Zatem Prokurator, uznając że zachodzi niezgodność aktu z prawem, powinien w pierwszej kolejności wystąpić do organu, który wydał taki akt z wnioskiem o jego uchylenie lub zmianę, dopiero zaś gdy działanie takie nie odniesie skutków, wystąpić o jego uchylenie do właściwego organu nadzoru bądź wystąpić ze skargą.

Organ nadmienił, że do Rady Gminy w Lipnicy w najbliższym czasie zostanie skierowany przez Wójta projekt uchwały w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały. Z tych względów - z ostrożności procesowej - organ wniósł o niestwierdzanie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy w Lipnicy, a ewentualne orzeczenie ojej niezgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r.,

poz. 1634), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg

na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Nadmienić należy ponadto, że akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy o samorządzie gminnym (aktualny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.).

Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W myśl art. 91 ust.1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. Z kolei stosownie do art. 91 § 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa,

które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał

(por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawa określa zasady

i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie sytemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Istotą sporu w niniejszej sprawie było to, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd orzekający pogląd ten podziela, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (co nie było kwestionowane w sprawie). Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji.

W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów.

Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 maja 2022 r.,

III SA/Wr 213/22; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia

14 czerwca 2023 r., II SA/Bd 1268/22).

Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA

z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; wyroku WSA w Bydgoszczy z 28 marca 2023 r., II SA/Bd 26/23), zgodnie z którym uchwała

w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego.

Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny,

gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny,

to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji,

przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowa uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety.

Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g.

Zaskarżona uchwała ma zatem niewątpliwie charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale osoby, będące członkami rady gminy, której skład może ulegać zmianie w toku kadencji. Diety radnych wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie,

nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych.

W świetle poczynionych rozważań nie można podzielić stanowiska organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i brak jest tym samym podstaw do jej publikacji w urzędowym publikatorze. Nie można również uznać, że uchwała ma charakter jedynie wewnętrzny. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrzne) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje (tak też: NSA w wyrokach: z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 17 listopada 2021r., sygn. akt III OSK 4382/21). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W tym kontekście stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 6 uchwały określono jedynie, że wchodzi ona w życie

z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na BIP-ie i na tablicy informacyjnej Urzędu Gminy, a więc nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie doszło.

W świetle poczynionych rozważań nie można podzielić stanowiska organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i brak jest tym samym podstaw do jej publikacji w urzędowym publikatorze.

Niespełnienie natomiast wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. (akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały) w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Wymaga zaakcentowania, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem jak wspominano warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego.

Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych

w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. W niniejszej sprawie formalny i obligatoryjny wymóg właściwej publikacji zaskarżonej uchwały nie został spełniony.

Ponadto, zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej

i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały służy ochronie wspólnoty samorządowej, choćby z racji wprowadzenia

w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.

Z opisanych względów Sąd stwierdził, że wskazana wada ocenianej uchwały uzasadnia twierdzenie, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1

i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z tymi przepisami w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu

dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy

(art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).

Nadmienić także należy, iż rozstrzygnięcie nadzorcze (czy jego brak) nie ma znaczenia dla stwierdzenia istotności naruszeń prawa, albowiem Sąd administracyjny kontrolując uchwałę organów samorządu terytorialnego nie jest ograniczony stanowiskiem organów nadzoru. Podobnie, nie stanowi przeszkody w świetle obowiązujących przepisów, w rozpoznaniu niniejszej skargi nie poprzedzenie jej przez Prokuratora wnioskiem do organu stanowiącego o uchylenie lub zmianę wydanego aktu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł

o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).