Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 190/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi U. N. na uchwałę Rady Miasta Gniezna z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr XLIX/680/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. KASZTELAŃSKIEJ w Gnieźnie oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1.02.2023 r. U. N. (dalej jako skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XLIX/680/2022 Rady Miasta Gniezna z dnia 27.04.2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. Kasztelańskiej w Gnieźnie (dalej jako Uchwała lub Plan miejscowy), zaskarżając ją w całości.

Kwestionowanej Uchwale skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie zasady równego traktowania, zasady proporcjonalności, ładu przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Gniezna (dalej jako studium) poprzez wyznaczenie obszaru oznaczonego "3Z" jako łącznika ekologicznego pomimo, że łącznik taki nie istnieje oraz w sposób sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Gniezna, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego terenu przy ul. Wierzbiczany, fragmentu oś. Arkuszewo Wchód w Gnieźnie (uchwała Rady Miasta Gniezna nr XXXI/312/2001 z 05.10.2001 r. Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 139, poz. 2783 z 15.11.2001 r.) i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa mieszkaniowego o niskiej intensywności, fragmentu oś. Arkuszewa - Północ w Gnieźnie (uchwała Rady Miasta Gniezna nr XXIX/292/2001 z 29.06.2001 r., Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 89, poz. 1760 z 30.07.2001 r.)

2. sprzeczność załącznika graficznego stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej Uchwały z treścią § 10 ust. 4 pkt b oraz § 8 ust. 3 pkt 10 lit. a i b Uchwały poprzez wyznaczenie "łącznika ekologicznego" 3Z i drogi wewnętrznej 5KDW w sposób uniemożliwiający podział nieruchomości na działki nie mniejsze niż 1157 m2, pomimo że w części tekstowej planu przewidziano że minimalna powierzchnia działki to 800 m2 dla zabudowy wolnostojącej, a 300 m2 dla zabudowy bliźniaczej;

3. naruszenie § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) poprzez usytuowanie drogi wewnętrznej 5DKW w sposób uniemożliwiający usytuowanie w przyszłości budynków mieszkalnych uwzględniających w optymalny sposób wymóg naturalnego oświetlenia pomieszczeń.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały, wyznaczenie rozprawy, przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Następnie skarżąca wyjaśniła, że interes prawny w zaskarżeniu Uchwały wywodzi z faktu bycia współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej jako dz. Nr 3/38 ark. 198 przy ul. Grodzkiej w Gnieźnie. Dalej wskazała, że zaskarżony Plan miejscowy obejmuje swoimi ustaleniami należąca do niej działkę i określa dopuszczalny sposób jej zagospodarowania, wprowadzając ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej do tej działki prawa własności w sposób przekraczający władztwo planistyczne gminy. Skarżąca podkreśliła, że interes prawny wywodzi z prawa własności oraz prawa do zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem wynikającym z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p).

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że Rada Miasta Gniezna naruszyła zasadę proporcjonalności, ład przestrzenny i zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Gniezna poprzez wyznaczenie obszaru 3Z jako łącznika ekologicznego pomimo, że łącznik taki w rzeczywistości nie istnieje. Jak następnie wyjaśniła, na załączniku graficznym Planu miejscowego przewidziano łącznik ekologiczny jedynie na działce skarżącej, a nie przewidziano łącznika na terenie oznaczonym jako 9MN, 4KDW, 4MN, choć zgodnie ze studium także na tych obszarach przewidziany jest łącznik ekologiczny. Argumentując na rzecz podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że również z treści części graficznych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów sąsiadujących z terenem oznaczonym jako 5MN tj. Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego terenu przy ul. Wierzbiczany, fragmentu oś. Arkuszewo Wchód w Gnieźnie (uchwała Rady Miasta Gniezna nr XXXI/312/2001 z 5.10.2001 r. Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 139, poz. 2783 z 15.11.2001 r.) oraz Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa mieszkaniowego o niskiej intensywności, fragmentu oś. Arkuszewa - Północ w Gnieźnie (uchwała Rady Miasta Gniezna nr XXIX/292/2001 z 29.06.2001 r. Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 89, poz. 1760 z 30.07.2001 r.) nie wynika, by przewidziano na terenie łącznik ekologiczny, choć zgodnie ze studium łącznik taki występuje. Na załączniku planu terenu przy ul. Wierzbiczany teren "łącznika" oznaczony jest jako RM - tereny urządzeń melioracyjnych. Z kolei na załączniku graficznym planu fragmentu os. Arkuszewo - Północ nie przewidziano żadnego obszaru zieleni, a teren jest oznaczony jako M1 - teren zabudowy mieszkaniowej.

W konsekwencji – zdaniem skarżącej - zapisy zaskarżonego Planu miejscowego uwzględniające istnienie łącznika ekologicznego, który nie łączy się z żadnym terenem zielonym w sąsiedztwie należy uznać za fikcję istnienia pasa zieleni, skoro plan nie przewiduje istnienie łącznika ani na sąsiednich działkach w obrębie zaskarżonego planu, ani też nie przewidują jego istnienia inne plany zagospodarowania przestrzennego opracowane i uchwalone dla terenów sąsiednich, na których zgodnie z zapisami studium powinien znajdować się łącznik ekologiczny. W przekonaniu skarżącej wybiórcze stosowanie zapisów studium (dla obszaru obejmującego działkę skarżącej, a nie obejmujących innych terenów, choć studium przewiduje na nich istnienie pasa zieleni/łącznika ekologicznego) należy uznać za naruszenie zasady proporcjonalności i zasady równego traktowania właścicieli nieruchomości, znajdujących się na terenie objętym planem.

Uzasadniając kolejny zarzut, skarżąca wskazała, że zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 10 lit. a i b Planu miejscowego powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej może mieć powierzchnię nie mniejszą niż 800 m2, a dla zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej powierzchnię nie mniejszą niż 300 m2. W załączniku graficznym do Planu miejscowego (załącznik nr 1) wyznaczono przebieg łącznika ekologicznego 3Z i drogi wewnętrznej 5KDW w sposób uniemożliwiający podział nieruchomości na działki nie mniejsze niż 1157 m2. Powyższe stanowi sprzeczność z częścią tekstową Planu miejscowego, która w przywołanych powyżej przepisach dla terenu oznaczonego jako 5MN przewiduje, że minimalna powierzchnia działki to 800 m2 dla zabudowy wolnostojącej, a 300 m2 dla zabudowy bliźniaczej. W ocenie skrzącej sprzeczność pomiędzy treścią Uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzania planu i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały w całości lub części.

Ponadto skarżąca podniosła, że sposób usytuowania drogi wewnętrznej 5KDW na załączniku graficznym narusza § 57 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Usytuowanie budynku na działce oraz względem innych obiektów powinno umożliwiać naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zgodnie zaś z analizą oświetlenia budynków przeprowadzoną przez architekta usytuowanie budynków na działkach wydzielonych na obszarze oznaczonym jako 5MN wobec usytuowania drogi wewnętrznej 5KDW będzie wymagało zapewnienia strefy dziennej od strony wjazdu i wypoczynkowej/ogrodowej od strony północnej, choć oświetlenie strefy dziennej winno być projektowane od południa. Nadto konieczność usytuowania budynku na dz. o pow. 2289,67 m2 i 1536 m2 zgodnie z projektowaną linią zabudowy spowoduje że część ogrodu będzie przez znaczną część dnia zacieniona, co znacznie utrudni jego zagospodarowanie. Z kolei usytuowanie przebiegu drogi wewnętrznej 5KDW w sposób wskazany w propozycji przedstawionej przez architekta umożliwi zagospodarowanie terenu zgodnie z zasadą proporcjonalności, nie narusza ładu przestrzennego (planowany podział działek wpisuje się wielkością i sposobem zagospodarowania w otoczenie i byłby zgodny z zapisami Planu miejscowego w zakresie minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek), jak również uwzględni także słuszny interes skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gniezna wniosła o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że iż zaskarżona Uchwała nie narusza ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gniezna.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazał w szczególności, że w obrębie wyznaczonego w Planie miejscowym terenu zieleni naturalnej o symbolu 3Z, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gniezna wskazano strefę lokalnego łącznika ekologicznego oznaczonego symbolem Z. Zgodnie z zapisami obowiązującego studium: "lokalne ciągi ekologiczne zaznaczone są w miejscach obniżeń terenowych, oczek wodnych, cieków. Wszystkie lokalne ciągi ekologiczne podlegają ochronie. Zaleca się, by w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego szukać powiązań lokalnych ciągów ekologicznych z głównymi ciągami ekologicznymi bezpośrednio lub z wykorzystaniem innych łączników - takich jak zieleń komunikacyjna, parki, ogrody, cmentarze lub strefy, w których zabudowa przenika się z zielenią. Na obszarach lokalnych ciągów ekologicznych należy uzupełniać zieleń o nowe nasadzenia drzew i krzewów. Wody pozostawić jako otwarte". Zdaniem organu trudno wobec powyższego mówić o jakiejkolwiek sprzeczności pomiędzy wyznaczonym w północnej części działki nr 3/38 terenem zieleni naturalnej o symbolu 3Z, a kierunkiem zagospodarowania przestrzennego określonym w studium jako lokalny łącznik ekologiczny.

Kolejno Rada Miasto Gniezna ustosunkowała się do argumentu skarżącej dotyczącego braku wyznaczenia w Planie miejscowym terenu mającego stanowić element łącznika ekologicznego w sąsiedztwie działki skarżącej. Wówczas skarżąca nawiązała do określonych w Planie miejscowym jednostek: 9MN, 4KDW, 4MN. Organ wskazał, że wschodnie części terenów oznaczonych ww. symbolami, zlokalizowane są na terenach działek nr 2/1 i 2/5, ark. 198, a następnie wyjaśnił, iż dla działki nr 2/1, ark. 198 wydana została przez Prezydenta Miasta Gniezna decyzja nr 54/20 o warunkach zabudowy z dnia 21.10.2020 r. znak WA/A.6730.37.2020 dla budowy dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Na podstawie ww. decyzji nr 54/20 inwestor uzyskał decyzję nr 197/2021 Starosty Gnieźnieńskiego z dnia 8.02.2021 r. znak AB 6740.1879.11167m.Gn.2020 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Natomiast dla działki nr 2/5, ark. 198 wydana została przez Prezydenta Miasta Gniezna decyzja nr 53/21 o warunkach zabudowy z dnia 6.09.2021 r. znak WA/A.6730.22.2020 dla budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Uzyskane na podstawie ww. decyzji uprawnienia do lokalizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych zostały uwzględnione w ramach przyjętego Planu miejscowego poprzez odpowiednie ukształtowanie zasięgu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 4MN i 9MN oraz zapewnienie obsługi komunikacyjnej poprzez wyznaczenie terenów dróg wewnętrznych 4KDW i 9KDW. Ponadto organ podkreślił, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a wydane decyzje o warunkach zabudowy nie musiały być zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium.

Jednocześnie Rada Miasta Gniezna wskazała, że nie jest prawdą twierdzenie skarżącej, iż nie przewiduje się terenów mających pełnić funkcję łącznika ekologicznego na terenach sąsiednich. W przedmiotowym planie, oprócz jednostki 3Z ustalone zostały bowiem tereny zieleni naturalnej o symbolach 1Z i 2Z, a wszystkie ww. tereny zieleni zostały wyznaczone w bezpośrednim powiązaniu z terenem wód powierzchniowych śródlądowych WS, który również stanowi nieodłączny element lokalnego ciągu ekologicznego. Przedmiotowy łącznik ekologiczny należy więc – w ocenie organu – rozpatrywać nie tylko w odniesieniu do wybranego fragmentu obszaru oznaczonego w planie jako teren o funkcjach zieleni, lecz jako systemu terenów zieleni i wód powierzchniowych.

Organ podkreślił, że wyznaczony na obszarze działki skarżącej teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmuje swoim zasięgiem aż 77% powierzchni działki. Pozostałe wyznaczone na obszarze tej działki przeznaczenia, tj. teren drogi wewnętrznej 5KDW i teren zieleni naturalnej 3Z obejmują odpowiednio: 11% i 12% jej powierzchni. W przekonaniu Rady Miasta Gniezna nieuzasadniony jest więc zarzut dotyczący braku zachowania zasad proporcjonalności w zakresie ustalonej struktury funkcjonalno-przestrzennej obszaru. Wobec dominującego przeznaczenia działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz uzupełniających w stosunku do niego funkcji komunikacyjnych i zieleni, organ uznał za całkowicie bezprzedmiotowe twierdzenie skarżącej o wprowadzeniu jakiegokolwiek ograniczenia w wykonywaniu przysługującego prawa własności, szczególnie, że działka nr 3/38, ark. 198 wcześniej, tj. przed przyjęciem rozpatrywanego planu, nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ewidencyjnie stanowi w całości grunty orne, szczegółowo sklasyfikowane jako grunty rolne klasy V.

Organ nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym sprzeczności pomiędzy załącznikiem graficznym stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały, a treścią zapisów Uchwały. Zdaniem Rady Miasta Gniezno rysunek przedmiotowego planu w sposób jednoznaczny wyznacza strukturę funkcjonalno-przestrzenną objętego nim obszaru poprzez rozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, oznaczonych odpowiednimi kolorami i symbolami, dla których w treści Uchwały określono zasady zabudowy i zagospodarowania. Geometria i wielkość wyznaczonego w Planie miejscowym terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 5MN, (obejmującego zasięg nie tylko działki nr 3/38, ark. 198, ale także działek sąsiednich: 3/36 i 3/37, ark. 198), pozwala na dokonanie podziału geodezyjnego zlokalizowanych w jego zasięgu nieruchomości gruntowych zgodnie z określonymi w Uchwale zasadami.

Kolejno organ wyjaśnił, że § 10 ust. 4 pkt b Uchwały dotyczy wyłącznie procedury scalania i podziału nieruchomości, a w konsekwencji zachowanie minimalnej szerokości frontu działek, o której mowa w § 10 ust. 4 pkt b Uchwały będzie miało zastosowanie tylko w przypadku scalenia nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu, przeprowadzanego w trybie przepisów określonych w rozdziale 2. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej jako u.g.n.). Jedyną zasadą zdefiniowaną w Planie miejscowym dla przeprowadzania podziałów geodezyjnych, do jakich odniesiono się w treści skargi, jest konieczność zachowania minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek, której wartość dla terenu 5MN została określona w cytowanych wyżej zapisach § 8 ust. 3 pkt 10 uchwały. Zdaniem organu, chybiony jest podniesiony w tym kontekście zarzut skarżącej, zgodnie z którym obecnie wyznaczony w Planie miejscowym zasięg terenu zieleni naturalnej 3Z i drogi wewnętrznej 5KDW uniemożliwia dokonanie na terenie 5MN podziału geodezyjnego na działki o parametrach wskazanych w Uchwale, a jedynie na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1157 m2. Rada Miasta Gniezna wyjaśniła, że należy mieć na uwadze, iż zapis dopuszczający podział na działki budowlane o powierzchni nie mniejszej niż odpowiednio 800 m2 bądź 300 m2 nie oznacza, że powierzchnię tę będzie musiała mieć każda działka wydzielana tam na potrzeby lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, ale że jest to wartość minimalna, która pozwala na przeprowadzenie podziału gruntu w zróżnicowanych konfiguracjach, tzn. może np. zostać wydzielona tylko jedna działka o ww. minimalnej powierzchni, przy większych powierzchniach pozostałych działek, ale nawet może nie zostać wydzielona żadna działka o takiej powierzchni, a jedynie działki o powierzchniach większych, gdyż jest to dopuszczenie określające wyłącznie minimalny parametr, jaki należy zastosować w szczególności w celu zachowania na przedmiotowym terenie ładu przestrzennego.

Rada Miasta Gniezna ustosunkowała się także do zaproponowanego rozwiązania dotyczącego podziału działki skarżącej na działki budowlane w ramach terenu 5MN. Proponowane linie podziału umożliwiają wydzielenie 7 działek budowlanych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - o powierzchniach od ok. 889 m2 do 1115 m2 albo 10 działek budowlanych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym - o powierzchniach od ok. 581 m2 do 928 m2, co nie potwierdza wskazanego w skardze parametru 1157 m2 mającego stanowić powierzchnię najmniejszych możliwych do wydzielenia działek.

Odnosząc się do koncepcji dotyczącej zagospodarowania przedmiotowej działki przedstawionej przez skarżącą organ wskazał, że zaproponowane niewielkie zwiększenie powierzchni terenów budowlanych, dające możliwość wydzielenia i zabudowy takiej samej liczby działek co zaskarżony Plan miejscowy, kosztem przedłużania układu komunikacyjnego byłoby sprzeczne z zasadą określoną w przepisach art. 1 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego. Ponadto, zieleń w kształcie zaproponowanym przez skarżącą byłaby niezgodna ze strefą lokalnego łącznika ekologicznego oznaczonego symbolem Z wskazaną w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gniezna.

Końcowo organ wskazał, że nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia zasady ładu przestrzennego, jak również zarzutu mówiącego o naruszeniu § 57 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Rada Miasta Gniezna wyjaśniła, że zrealizowana zabudowa mieszkaniowa usytuowana wzdłuż ulicy Grodzkiej (dz. Nr 3/7, ark. 198), której naturalne przedłużenie stanowi wyznaczona w zaskarżonym Planie miejscowym droga wewnętrzna o symbolu 5KDW, jak również zabudowa mieszkaniowa usytuowana wzdłuż drogi wewnętrznej o symbolu 9KDW, jak i drogi zbiorczej o symbolu KDZ dowodzi, że jest możliwe usytuowanie budynków mieszkalnych w sposób właściwy przy spełnieniu m.in. przepisów w zakresie zapewnienia oświetlenia dziennego zgodnie z cytowanym rozporządzeniem. Dodatkowo organ wskazał, że kwestia dotycząca umożliwienia naturalnego oświetlenia została w sposób szczegółowy uregulowana w przepisach § 13 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zagadnienie obejmujące naturalne oświetlenie pomieszczeń w budynku nie stanowi ustaleń Planu miejscowego.

Pełnomocnik organu odnosząc się do odpowiedzi na skargę na rozprawie w dniu 27.07.2023 r. podniósł, że na etapie projektowania budynku projektant musi uwzględnić treść Planu miejscowego i tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu co do wzajemnej relacji Planu miejscowego oraz Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Pełnomocnik organu podkreślił też, że plan jako akt prawa miejscowego winien być zgodny nie tylko z ustawami, ale również z rozporządzeniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XLIX/680/2022 Rady Miasta Gniezna z dnia 27.04.2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. Kasztelańskiej w Gnieźnie. Przedmiotową uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 9.05.2022 r. pod poz. 3632.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p upoważnia organ gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p. – zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest możliwa, jeśli skarżąca nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Mając na względzie treść art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego", konieczne stało się zbadanie legitymacji skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi, a w konsekwencji wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie.

Należy podkreślić, że w świetle cytowanego przepisu – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym, na gruncie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA).

Wskazać także należy, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (por. wyroki NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawą zaskarżenia jest jednocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Poznaniu z 03.03.2023 r., IV SA/Po 776/22, LEX nr 3510063)

W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały. Ustalenia zaskarżonego Planu miejscowego odnoszące się do terenów oznaczonych symbolami 5MN, 3Z oraz 5KDW mieszczących się na działce 3/38, ark 198, położonej w Gnieźnie naruszają w wyżej określony sposób interes prawny skarżącej. Jest ona bowiem właścicielką ww. działki. W konsekwencji wprowadzenie w zaskarżonym Planie miejscowym ograniczeń, wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia działki oraz określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania, narusza interes prawny skarżącej, wypływający z przysługującego jej prawa własności. Pozostaje to w zgodzie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że w przypadku planu miejscowego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 06.07.2021 r., II GZ 400/20; dostępne w CBOSA, wyrok WSA w Poznaniu z 03.03.2023 r., IV SA/Po 776/22, LEX nr 3510063).

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że powyższe stanowisko o posiadaniu przez skarżącą legitymacji skargowej nie rozciąga się już j na ustalenia odnoszące się do terenów oznaczonych symbolami 4MN, 4KDW i 9MN. Pozostaje bowiem poza sporem, że Skarżąca nie jest właścicielką działek położonych na tych terenach (brak też danych, aby była uprawniona z tytułu ograniczonych praw rzeczowych), stąd nie może skutecznie wywodzić swej legitymacji do zaskarżenia ustaleń Planu miejscowego w ww. części z prawa własności nieruchomości lub odpowiednio z innego tytułu prawnorzeczowego. Należy zauważyć, że Sąd badając sprawę w niniejszym postępowaniu ograniczony jest interesem skarżącej i wobec tego nie bada prawidłowości ustaleń Planu miejscowego w zakresie wykraczającym poza jej interes prawny. Abstrahując od tej konstatacji, wskazać należy, że w odpowiedzi na skargę organ przedstawił powody niewyznaczenia terenów zieleni na obszarach położonych na północny zachód od nieruchomości skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy w pierwszej kolejności wskazać, że nie znalazły one uzasadnienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko Rady Miasta Gniezna wyrażone w odpowiedzi na skargę, jak również podziela argumentację tam zawartą i odstępuje od jej ponownego, szczegółowego prezentowania.

W szczególności wyjaśnić jednak należy, że na terenie, na którym położona jest działka skarżącej obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gniezna, przyjęte uchwałą Nr XV/141/2000 Rady Miasta Gniezna z dnia 11 lutego 2000 r., zmienione następnie uchwałą Nr LIV/588/2006 z dnia 19 października 2006 r., uchwałą Nr XXVII/320/2008 z dnia 29 października 2008 r., uchwałą Nr XXV/273/2012 z dnia 26 września 2012 r., uchwałą Nr XLIX/594/2014 z dnia 29 października 2014 r., uchwałą Nr XXV/271/2016 z dnia 31 sierpnia 2016 r., uchwałą Nr V/70/2019 z dnia 27 lutego 2019 r. oraz uchwałą Nr LXI/782/2022 z dnia 16 listopada 2022 r. Zgodnie z ustaleniami studium oraz jego zmianami działka skarżącej w części położona jest w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej (symbol graficzny MU) oraz w części w strefie lokalnych łączników ekologicznych (symbol graficzny Z).

W ocenie Sądu - wbrew zarzutom skargi – zaskarżona Uchwała w zakresie objętym interesem prawnym skarżącej, w odniesieniu do ciągów ekologicznych, nie jest sprzeczna ze studium. Z zapisów obowiązującego studium wynika bowiem, że lokalne ciągi ekologiczne zaznaczone są "w miejscach obniżeń terenowych, oczek wodnych, cieków. Wszystkie lokalne ciągi ekologiczne podlegają ochronie. Zaleca się, by w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego szukać powiązań lokalnych ciągów ekologicznych z głównymi ciągami ekologicznymi bezpośrednio lub z wykorzystaniem innych łączników - takich jak zieleń komunikacyjna, parki, ogrody, cmentarze lub strefy, w których zabudowa przenika się z zielenią. Na obszarach lokalnych ciągów ekologicznych należy uzupełniać zieleń o nowe nasadzenia drzew i krzewów. Wody pozostawić jako otwarte". Zgodnie zaś z ustaleniami Planu miejscowego przedmiotowa działka przeznaczona jest w części pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 5MN), w części pod teren zieleni naturalnej (symbol 3Z), zaś w innej części pod tereny drogi wewnętrznej (symbol 5KDW). Analiza zapisów studium w zestawieniu z postanowieniami Planu miejscowego, w tym jego częścią graficzną, prowadzi do wniosku, że pomiędzy wyznaczonym w północnej części działki nr 3/38 terenem zieleni naturalnej o symbolu 3Z, a kierunkiem zagospodarowania przestrzennego określonym w studium jako lokalny łącznik ekologiczny nie zachodzi sprzeczność. Rację ma wobec tego organ twierdząc, że Plan miejscowy jest w tym zakresie zgodny z obowiązującym studium. Na marginesie wypada zauważyć, że żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może być stanowiony w oderwaniu od zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, lecz musi być z nim zgodny, o czym stanowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślenia więc wymaga, że właśnie wyznaczenie na działce skarżącej położonej na obszarze oznaczonym w studium symbolem Z (tj. lokalne łączniki ekologiczne) terenów budowlanych byłoby niezgodne ze studium, a w konsekwencji naruszałoby przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja jednak nie zachodzi, a Plan miejscowy jest w tym zakresie zgodny ze studium.

Nieusprawiedliwione okazały się również pozostałe podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące minimalnej powierzchni i szerokości frontu działek oraz naruszenia § 57 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Prawidłowo zaś (i zarazem wyczerpująco) ustosunkował się do nich w odpowiedzi na skargę organ, wobec czego należało argumentację tam wskazaną podzielić.

W szczególności nie ma racji skarżąca twierdząc, że obecnie wyznaczone w Planie miejscowym obszary o symbolach 3Z i 5KDW uniemożliwiają dokonanie na terenie 5MN podziału geodezyjnego na działki o parametrach wskazanych w Uchwale, a jedynie na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1157 m2. Rada Miasta Gniezna adekwatnie uargumentowała, że zapis dopuszczający podział na działki budowlane o powierzchni nie mniejszej niż odpowiednio 800 m2 bądź 300 m2 nie oznacza, że powierzchnię tę będzie musiała mieć każda działka wydzielana tam na potrzeby lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, ale że jest to wyłącznie wartość minimalna, która pozwala na przeprowadzenie podziału gruntu w różnych konfiguracjach. Wyżej wymienione powierzchnie działek określają wyłącznie minimalny parametr, jaki należy zastosować celem zachowania na przedmiotowym terenie ładu przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz niezasadność podniesionych w skardze zarzutów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w całości.