Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 473/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2618/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody M. z dnia 15 września 2016 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od M. S. na rzecz E. B. kwotę 627 (słownie: sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2618/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Wojewody M. z dnia (...) września 2016 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę budynku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z (...) września 2016 r. nr (...) Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Starosty W. z (...) czerwca 2016 r. nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. B. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr (...), obr. (...) przy ul. (...) w M., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wskazana decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.).

Wnioskiem z (...) kwietnia 2016 r. E. B. zwróciła się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę polegającą na "nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na działce nr (...).

Decyzją z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. B. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...).

Skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa i w terminie złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody, podnosząc brak uwzględnienia zgłaszanego przez nią zastrzeżenia dotyczącego przebiegu granic i rzetelności wykonania mapy do celów projektowych.

Starosta nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 K.p.a. i przekazał odwołanie od ww. decyzji wraz z aktami sprawy do Wojewody celem rozpatrzenia.

Po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy wydał wskazaną na wstępie decyzję, którą podtrzymał ocenę organu pierwszej instancji w sprawie. Wskazał, że inwestorka do wniosku o pozwolenie na budowę załączyła projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na terenie objętym przedmiotową inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części miasta M. zatwierdzonego uchwałą (...) Rady Miasta w M. z dnia (...) kwietnia 1997 r. (Dz. Urz. Woj. Warszaw. z 1997 r. Nr 25, poz. 79), zmienionego uchwałą Nr (...) Rady Miasta w M. z dnia (...) października 2001 r. Wskazał, że na podstawie § 8 ust. 2 pkt 1 ustaleń przedmiotowego planu działka nr (...) położona przy ul. (...) w M. znajduje się w terenie oznaczonym symbolem (...) przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wszystkich formach, jak również zabudowy usługowej w tym usług komunikacyjnych. Zgodnie z § 6 ust. 2, w związku z § 8 ust. 2 pkt 7 ww. planu "Na całym obszarze działania planu dopuszcza się utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania". Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu.

Projektant przedłożył inwentaryzację nadbudowywanego budynku oraz ekspertyzę techniczną budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr (...) przy ul. (...) w M. wraz z opinią o wpływie jego nadbudowy na budynki zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie. Po dokonaniu oceny elementów konstrukcyjnych budynków z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, projektant stwierdził, że "nie ma przeciwwskazań do wykonania projektowanej nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr (...).

W analizie nasłonecznienia i przesłaniania dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr (...) projektant wniósł: dla analizy nasłonecznienia: "Projektowana nadbudowa budynku na działce nr (...) nie wpływa na pogorszenie warunków nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych"; dla analizy przesłaniania: "Projektowana nadbudowa budynku na działce nr (...) nie przesłania pomieszczeń budynku na działce nr (...)".

Do projektu załączono także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego.

Wojewoda wskazał, że projekt został sporządzony przez projektanta posiadającego właściwe uprawnienia budowlane i legitymującego się aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżącą w odwołaniu, a dotyczącego źle wykonanej mapy do celów projektowych organ drugiej instancji wyjaśnił, że inwestor przedstawił projekt zagospodarowania terenu wykonany na kopii mapy zasadniczej miasta M. do celów projektowych, przyjętej przez Starostę W. do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu (...) grudnia 2015 r. pod nr (...). Przedmiotowa mapa stanowi podstawę dla organu administracji architektoniczno-budowlanej do rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wyjaśnienie rzetelności wykonania mapy do celów projektowych nie należy do właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej, a w tym konkretnym przypadku, należy do zadań organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, tj. Starosty W.

Odnośnie zastrzeżeń skarżącej dotyczących zaprojektowania ściany przeciwpożarowej od podwórza w kolizji z jej budynkami gospodarczymi, a ścianki pożarowej od frontu budynku - w kolizji z jej przyłączem i licznikiem gazowym oraz z istniejącym ogrodzeniem, organ podał, że nie podziela tej opinii, gdyż sama skarżąca informuje o wycofaniu /uskoku/, od strony tylnej, części budynku mieszkalnego, tj. o grubość ściany na długości 1,5 m. Zauważył, że projektant zaprojektował ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wystającą 0,30 m, nie tylko ponad budynek mieszkalny wraz z okapem dachu, ale i wyższy budynek gospodarczy skarżącej. Natomiast jeśli chodzi o stronę frontową budynku mieszkalnego, to zauważył, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego również została wysunięta 0,30 m ponad dach wraz z okapem. Projektant miał obowiązek zaprojektować ścianę oddzielenia przeciwpożarowego po granicy z działką nr (...) ustaloną podczas rozgraniczenia nieruchomości, które było wykonane w 2012 r., kiedy to wykonano znaki rozgraniczenia, zatem ewentualne uwagi co do przebiegu granicy odwołująca mogła wówczas zgłaszać.

Organ dodał, że z akt sprawy wynika, iż od frontu budynku ścianę oddzielenia pożarowego, wysuniętą do przodu /okap dachu/ o długość 1,1 m, zaprojektowano zgodnie z nową granicą, tj. 0,18 m tuż za fragmentem licznika gazowego omijając licznik i przyłącze. Powyższą kwestię jednoznacznie wyjaśniają zdjęcia załączone do pisma skarżącej z dnia (...) maja 2016 r. Organ odwoławczy wskazał również, że ogrodzenia między działkami do wysokości 2,20 m nie podlegają uregulowaniu w przepisach Prawa budowlanego.

W konsekwencji uznał, że wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody M. z dnia (...) września 2016 r. nr (...), skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji tej skarżąca zarzuciła:

1) obrazę art. 5 Prawa budowlanego poprzez brak ustalenia, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia;

2) obrazę art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w tym, przyjęcie, że granice nieruchomości między stronami nie są sporne oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do podtrzymania stanowiska organu I instancji i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu;

3) obrazę art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że w 2012 r. miało miejsce postępowanie rozgraniczeniowe, podczas gdy dołączone do niniejszej skargi zaświadczenie Burmistrza Miasta M. z dnia (...) października 2016 r. wskazuje na brak takiego postępowania rozgraniczeniowego. Nadto organ nie wziął pod uwagę, że wykonanie przedmiotowej decyzji będzie skutkować w razie jej wykonania czynem zagrożonym karą z uwagi na naruszenie posiadania nieruchomości skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ drugiej instancji przyjął, że inwestorka spełniła wszystkie wymogi jakie, w takim przypadku nakłada Prawo budowlane, a to uzasadnia zastosowanie art. 35 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stanowisko to w ocenie Sądu pierwszej instancji było wadliwe, albowiem oparte na niepełnej analizie sprawy, w tym dokumentacji załączonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Sąd wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało na wniosek E. B. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na nadbudowę - o poddasze użytkowe - budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce o nr (...), a przylegającego do budynku mieszkalnego, istniejącego na działce sąsiedniej o nr (...). Wskazany wniosek uruchomił postępowanie, w którym właściwy organ miał obowiązek zbadać, czy odpowiada on wymogom przewidzianym w art. 32, art. 33, art. 34 ust. 1-3 Prawa budowlanego, a w razie stwierdzenia, że jest on kompletny i zgodny z prawem (w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego), obowiązany był zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

Sąd stwierdził, że tak Starosta, jak i Wojewoda orzekając w sprawie nie dopełnili ciążących na nich obowiązków. Żaden z tych organów nie dokonał bowiem pełnej, a przy tym niezbędnej (z uwagi na podnoszone w toku postępowania zastrzeżenia) oceny, o czym świadczą uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem Sądu, oceniając wniosek o pozwolenie na budowę i załączony do niego projekt budowlany, nie sprawdzono, czy planowana inwestycja (nadbudowa budynku), z uwagi na usytuowanie budynku w ostrej granicy z działką sąsiednią, jest zgodna z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.). Sąd podniósł, że projektowana nadbudowa dotyczy budynku zlokalizowanego w ostrej granicy z działką nr (...), a wobec tego należało zbadać, czy jest zgodna z § 12 ust. 3 ww. warunków technicznych, którego przepisy dopuszczają sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, w tym również rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku, w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1.

W ocenie Sądu pierwszej instancji należało przy tym wyjaśnić, czy obiekt, który ma być nadbudowany jest wynikiem legalnego, zgodnego z przepisami prawa, działania, zapewne – poprzednika prawnego inwestorki. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika jedynie, że budynek mieszkalny jednorodzinny objęty inwestycją, został zrealizowany w latach 90 ubiegłego wieku. W projekcie tym nie wskazano natomiast decyzji, w oparciu o którą budynek ten został zrealizowany.

Zdaniem Sądu w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należało wyjaśnić, czy projekt zagospodarowania terenu spełnia wymogi określone w § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.), tj. czy w części opisowej przedstawia istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu z opisem projektowanych zmian, w tym rozbiórek obiektów i obiektów przeznaczonych do dalszego użytkowania; a w części rysunkowej m.in.: układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych. Powyższe było o tyle istotne, że skarżąca konsekwentnie podnosi w sprawie, że projektowana ścianka oddzielenia pożarowego pozostaje w kolizji z istniejącym ogrodzeniem oraz licznikiem gazowym i przyłączem do jej budynku. Tymczasem, z projektu zagospodarowania terenu nie wynikają dane wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie: aby zaprojektowana ścianka oddzielenia pożarowego od frontu budynku omijała licznik gazowy i przyłącze należące do skarżącej. Sąd zauważył, że na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. pełnomocnik skarżącej złożyła do akt kopię (potwierdzoną za zgodność z oryginałem) protokołu kontroli robót budowlanych z dnia (...) września 2017 r. PINB w W., wskazującego na istnienie kolizji spornej ścianki przeciwpożarowej ze skrzynką przyłącza gazowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że najistotniejsze niedopatrzenie organów orzekających w tej sprawie dotyczy złożonego przez inwestorka wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu tym E. B. podała, że jest (jedynym) właścicielem nieruchomości. Do wniosku załączyła także wypis z rejestru gruntów, mający tę okoliczność potwierdzać. Niemniej żadnego dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do nieruchomości ani nie powołała, ani nie przedłożyła. Tymczasem jedna ze stron postępowania wnosiła w toku postępowania o zweryfikowanie sprawy w ww. kwestii. Nadto, na rozprawie przed Sądem skarżąca podała, że nieruchomość przeznaczona pod inwestycję stanowi współwłasność kilkunastu osób oraz, że w toku postępowania administracyjnego nie ujawniono wszystkich współwłaścicieli działki inwestycyjnej, co więcej – część z tych osób zmarła, a mimo to organy kierowały do nich w niniejszej sprawie korespondencje. Na okoliczność tą skarżąca przedstawiła wypis z rejestru gruntów, w którym jako współwłaścicieli ww. działki nr (...) wymieniono dwadzieścia trzy osoby, a jako władającą: E. B. W takiej sytuacji organy orzekające obowiązane były ustalić, czy rzeczywiście inwestorka posiada prawo do dysponowania wskazaną nieruchomością na cele budowlane. Tego zaś nie uczyniono na żadnym etapie postępowania, choć istniały ku temu uzasadnione powody.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to winno być złożone według ustalonego przez ustawodawcę wzoru. Podkreślić przy tym należy, że złożenie takiego oświadczenia (pod rygorem) nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest pozbawiony możliwości jego weryfikacji i winien jedynie ograniczyć się do stwierdzenia jego złożenia. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane stanowi środek dowodowy mający wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego w razie wątpliwości podlega ono badaniu przez organ. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ może ograniczyć się do zbadania prawidłowości takiego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas, gdy jego treść nie budzi wątpliwości, a nadto - żadna ze stron postępowania jej nie kwestionuje. W przeciwnym razie obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest merytoryczna weryfikacja jego treści (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1337/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2254/14; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1997/11).

Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy obowiązane były dokonać weryfikacji złożonego przez inwestorkę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to co najmniej z dwóch powodów – po pierwsze w oświadczeniu inwestorka nie wskazała podstawy tytułu prawnego do nieruchomości (a myli się organ I instancji twierdząc w uzasadnieniu decyzji, że udokumentowała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przed tym organem składając (jedynie) postanowienia stwierdzające nabycie spadku), po drugie – jedna ze stron postępowania (W. B.) w istocie kwestionowała jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd zauważył, że jeśli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie przyjmuje się zaś, że przez "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" rzeczą wspólną należy rozumieć czynności rozporządzenia rzeczą wspólną (zbycia własności rzeczy, obciążenia nieruchomości prawem rzeczowym ograniczonym, wynajęcie, itp.), czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy, a także m. in. modernizację, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 817/15).

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że decyzje wydane w sprawie są wadliwe. Zapadły one z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z tych też względów decyzje wydane w sprawie nie mogły się ostać, a skarga (jako wskazująca na brak pełnej oceny) zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że nie znalazł przyczyn, dla który należałoby uwzględnić podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczący wadliwego przyjęcia w postępowaniu, że przebieg granicy między działkami nr (...) i (...) nie jest sporny. W tym zakresie Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że organ architektoniczno-budowlany nie jest od weryfikacji przebiegu granicy między nieruchomościami.

Obowiązany jest zbadać, czy projekt zagospodarowania terenu sporządzono na aktualnej mapie do celów projektowych. W tym też zakresie poczyniono ustalenia w sprawie, a wykazały one, że projekt zagospodarowania terenu wykonano na mapie aktualnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu (...) grudnia 2015 r. Z tego też powodu ww. zarzut skargi Sąd uznał za chybiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Winien przy tym ustalić, na jakim etapie realizacji znajduje się przedmiotowa w sprawie inwestycja, uzależniając od tego również dalsze czynności w sprawie.

W tej sytuacji, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej E. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżąca kasacyjnie na etapie składania dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę była zobowiązana do:

- przedstawienia dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do nieruchomości na której jest realizowane przedsięwzięcie budowlane;

- wskazania w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane podstawy tytuł prawnego do nieruchomości; w sytuacji gdy żadne przepisy prawa nie obligują inwestora do powyższych czynności;

II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organy administracji postępowania dowodowego w zakresie przysługiwania skarżącej kasacyjnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy organy obu instancji podjęły wszelkie możliwe i niezbędne działania w celu dokładnego oraz należytego wyjaśnienia tej okoliczności, jak również skarżąca kasacyjnie przedstawiła dokumenty wykazujące jej prawo własności do nieruchomości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na brak weryfikacji ze strony organów administracji okoliczności związanych z usytuowaniem sąsiadujących ze sobą budynków, jak również przebiegu ścianki oddzielania przeciwpożarowego, w sytuacji gdy organy wszechstronnie badały powyższe okoliczności, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. B. wskazała, że nie wyraziła zgody na nadbudowę budynku mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy lub wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że inwestorka (strona skarżąca kasacyjnie) na etapie składania dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę była zobowiązana do przedstawienia dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do nieruchomości na której jest realizowane przedsięwzięcie budowlane oraz wskazania w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane podstawy tytuł prawnego do nieruchomości.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie oświadczenie inwestorka złożyła i zalega ono w aktach sprawy. Jak przy tym wynika z dodatkowych dokumentów znajdujących się także w aktach sprawy, celem usunięcia wątpliwości inwestorka przedłożyła dodatkowe dokumenty potwierdzające posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. W aktach sprawy znajdują się postanowienia sądów powszechnych stwierdzające następstwo prawne po zmarłym J. A. i z tych dokumentów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że tym następcą jest E. B. W aktach sprawy znajduje się także wypis z aktu notarialnego sporządzonego w dniu (...) października 1963 r. zawierający umowę sprzedaży zawartą pomiędzy E. D. a J. A. i z treści tej umowy wynika, że sprzedawca E. D. był właścicielem udziału w nieruchomości obejmującej obszar 4,44 ha wynoszącego 1005/87970 i że udział ten odpowiada nieruchomości zlokalizowanej przy ul. (...) zabudowanej m.in. budynkiem gospodarczym.

Ponadto należy mieć na uwadze i to, że działka nr (...) pozostaje od ponad 50 lat w posiadaniu poprzedników prawnych skarżącej i stan ten był akceptowany przez innych współwłaścicieli.

W związku z powyższym zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wydanych w sprawie decyzji z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organy administracji postępowania dowodowego w zakresie przysługiwania skarżącej kasacyjnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie strona, że organy administracyjne obu instancji podjęły wszelkie możliwe i niezbędne działania w celu dokładnego oraz należytego wyjaśnienia tej okoliczności i w związku z tymi czynnościami strona skarżąca kasacyjnie przedstawiła dokumenty wykazujące jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym także i zarzut naruszenia art. 4 Prawa budowlanego jest usprawiedliwiony.

Powyższe oznacza, że w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do zakwestionowania posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), co nie oznacza, że sama skarżąca kasacyjnie nie powinna w odrębnym trybie doprowadzić do pełnej zgodności np. wpisów do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości.

Zasadnym jest także i ten zarzut skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie wydanych w sprawie decyzji z uwagi na brak weryfikacji ze strony organów administracji okoliczności związanych z usytuowaniem sąsiadujących ze sobą budynków, jak również przebiegu ścianki oddzielania przeciwpożarowego.

Jak wynika z akt sprawy, zatwierdzony decyzją organu pierwszej instancji projekt budowlany wprost zawiera analizę spełnienia przesłanek z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.). Wprawdzie w uzasadnieniu obu decyzji administracyjnych nie ma odrębnych rozważań organów co do zachowania wymogów § 12 ww. rozporządzenia, ale samo to nie oznacza, że przepis ten w ogóle nie był brany pod uwagę przez organy. Nie stanowi istotniejszej wady okoliczność, że uzasadnienie decyzji administracyjnej nie wymienia określonego przepisu, jeżeli przepis ten nie został naruszony w danej sprawie, a w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z Starosty W. z (...) czerwca 2016 r. nr (...) zawarta została analiza zachowania wymogów wynikających z § 12 ust. 3 i 5 ww. rozporządzenia. W związku z tym nie można przyjąć, że przepis ten w ogóle nie został poddany kontroli organów w tej sprawie. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji należy stwierdzić, że nadbudowa o jedno piętro budynku na działce nr (...) w miejscowości M. nie narusza w okolicznościach tej sprawy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Trafnym w tym zakresie byłaby stanowisko Sądu pierwszej instancji tylko wówczas, gdyby usytuowanie projektowanej nadbudowy naruszało § 12 ww. rozporządzenia, a mimo to organy przyjmowałyby brak takiego naruszenia.

Trafny jest także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej kwalifikacji w zakresie ustalenia w projekcie budowlanym przebiegu ścianki oddzielenia przeciwpożarowego. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłowy przebieg granicy pomiędzy działkami nr (...) i (...), a ww. ściana oddzielenia przeciwpożarowego została zaprojektowana w projekcie budowlanym w całości tylko na działce nr (...), to niezrozumiałym jest stanowisko Sądu, że projekt budowlany nie zawiera informacji co do szafki licznika gazowego oraz przyłącza gazowego znajdującego się nie na działce nr (...), ale na działce nr (...). W tej sprawie obszarem inwestycji inwestorki jest działka nr (...), a nie działka nr (...), a tym samym to na działce nr (...) inwestorka będzie wykonywała prace budowlane. Kwestia posadowienia szafki licznika gazowego znajdującego się na działce nr (...) nie jest objęta projektem budowlanym ani pozwoleniem na budowę w tej sprawie. Jak przy tym wynika z akt sprawy, ścianka oddzielenia przeciwpożarowego na datę wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji nie została jeszcze wykonana i ocena wykonania tej ścianki nie powinna być dokonywana w postępowaniu mającym za przedmiot kontrolę projektu budowlanego, a nie kontrolę wybudowanego obiektu.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę M. S. na decyzję Wojewody M. z dnia (...) października 2016 r. nr (...). Skarga ta nie jest zasadna, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 151 P.p.s.a. oddalił tę skargę na ww. decyzję.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i oddalenia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądził od M. S. na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują zwrot kwoty wpisu od skargi kasacyjnej (250 złotych), opłaty za udzielenie pełnomocnictwa (17 złotych) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1800).

-----------------------

14