Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 549/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spraw.) Sędzia WSA Sławomir Fularski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za korzystanie z usług przedszkola 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

9 sierpnia 2007 r. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia Samorządowego Przedszkola w [...].

W § 1 powyższej uchwały ustalono, że za korzystanie z usług Samorządowego Przedszkola w [...] będzie pobierana opłata stała miesięczna w wysokości 80 zł od każdego dziecka, w § 2 powierzono wykonanie przedmiotowej uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy. Ponadto w § 3 uchwalono, że traci moc uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2003 r. w sprawie ustalenia opłaty stałej za korzystanie z usług Samorządowego Przedszkola w [...]. Natomiast § 4 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego

w [...], który zarzucił jej istotne naruszenie art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 1 uchwały stałej miesięcznej opłaty za korzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkoli publicznych, nie odnoszącej się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka, jakości i ilości świadczeń oraz rzeczywistego czasu korzystania przez nie z usług,

a w konsekwencji naruszają zasadę ekwiwalentności świadczeń.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazał na treść przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym publiczne przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W pozostałym wymiarze Rada Miejska zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy ma prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. Prokurator zwrócił uwagę także na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] stycznia 2006 r., sygn. akt 6/06 dotyczące charakteru prawnego opłat, z którego wynika, iż w klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, a to odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Wskazując na utrwalone orzecznictwo NSA

i wojewódzkich sądów administracyjnych podniósł, iż opłata ta powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości wchodzą w jej zakres. Ponadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego. Takiego charakteru w ocenie skarżącego nie ma opłata o charakterze stałym, niezależna od realnego czasu pozostawania dziecka w przedszkolu lub faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć. Prokurator podniósł, iż sądy administracyjne zgodne są co do konieczności precyzyjnego określenia wymiaru i jakości tych świadczeń niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Odnosząc się do zaskarżonej uchwały skarżący wskazał, iż w § 1 uchwały brak takiej konkretyzacji, a wysokość opłaty wynikała jedynie z arbitralnej decyzji Rady Miejskiej. Nie była zależna ani od rzeczywistego czasu przebywania dziecka w przedszkolu, ani też ilości czy jakości świadczeń na jego rzecz.

Zdaniem Prokuratora Rada nie miała również prawa pobierać opłat za usługi mieszczące się w podstawie programowej wynikającej z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002r. Nr 51, poz. 458). Powyższe w ocenie skarżącego prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna wewnętrznie i powoduje pobieranie opłaty za świadczenia, które przedszkole zgodnie z deklaracją Rady Miejskiej powinno zapewniać bezpłatnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że uchwalając opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli określono jednoznacznie, iż opłatę tę ustala się za zajęcia przekraczające czas zajęć bezpłatnych. Jednoznacznie również ustalono, iż w ramach tych zajęć nie będzie realizowana podstawa programowa. W § 1 uchwały enumeratywnie wymieniono, jakie świadczenia będą realizowane w trakcie każdej, odpłatnej godziny.

Organ wskazał, że w ramach odpłatnych godzin przedszkole publiczne będzie świadczyło wymienione świadczenia opiekuńczo-wychowawcze. Co do zasady wszystkie te świadczenia będą realizowane w ramach każdej godziny na rzecz każdego dziecka. Rada Miejska nie przewidziała żadnych świadczeń dodatkowych typu: nauka, języka, rytmika, co do których przysługiwałoby prawo wyboru, czy dane dziecko chce z takiego świadczenia skorzystać i w jakim rozmiarze. Natomiast w sposób jasny i czytelny określiła świadczenia, jakie będą realizowane w trakcie każdej godziny, za którą rodzice dziecka będą ponosili opłatę. Ponieważ w ramach każdej godziny będą realizowane wymienione enumeratywnie świadczenia, to brak jest podstaw do różnicowania opłat na każde świadczenie z osobna.

Rada Miejska wskazała także, że przedszkole ma obowiązek realizacji podstawy programowej, ale nie musi tego czynić bezpłatnie. Może realizować podstawę programową również w czasie przekraczającym 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Niemniej jednak, żadne przepisy nie zakazują realizowania tego obowiązku, tj. podstawy programowej, w czasie ustawowego bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jak stanowi art. 147 P. p. s. a. , Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, w tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tej materii w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia opłaty stałej za korzystanie z usług Samorządowego Przedszkola w [...].

W pierwszej kolejności wskazać należy, że utrata mocy przez zaskarżoną uchwałę wywarła skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności.

Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, (publ. OTK 1994/II poz. 44) wskazał, iż za uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie administracji publicznej rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Zauważyć należy, że aktualnie, po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych nie posiadają mocy powszechnie obowiązującej. Jednakże wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny może być wykorzystywana w stosowaniu prawa jako istotny argument interpretacyjny. Jak wykazał Trybunał Konstytucyjny uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały, nie są równoznaczne z pozbawieniem jej mocy prawnej. Sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w okresie do jej uchylenia uchwała ta znajdowała się w obrocie prawnym i wywierała wobec podmiotów jej dotyczących określone skutki prawne.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkole, zaskarżona uchwała wywołała zatem skutki prawne.

W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stanowione na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne , a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do art. 5 ust. 5 cyt. ustawy zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Z kolei w art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca wskazywał wówczas, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy oraz sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U z 2002 Nr 51, poz.458). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej, która opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Ponadto wskazać należy, że w przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego były bezpłatne. Jedynymi opłatami jakie mogły pobierać gminy od rodziców lub opiekunów dzieci korzystających z przedszkoli publicznych, były opłaty za świadczenia wykraczające poza minimum określone w powołanym rozporządzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 24 stycznia 2013 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1581/12, stwierdził, że: "Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne".

W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu wówczas obowiązującym, i inne przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierały ustawowej definicji pojęcia "opłata". Zauważyć zatem należy, że orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 sygn. akt I OSK 2315/11, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter ma opłata ustalana w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym sądy administracyjne w swych orzeczeniach podejmowanych na tle omawianego stanu prawnego niejednokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. Zwracały również uwagę na to, że omawiane opłaty - w okresie kiedy została podjęta kwestionowana uchwała - mogły być ustalane i pobierane wyłącznie za świadczenia, które przekraczały minimum programowe wychowania przedszkolnego, a ponadto, że zajęcia odpłatne nie powinny pokrywać się ze świadczonymi programowo, które świadczone są bezpłatnie.

Organ samorządu terytorialnego ustanawiając przedmiotową opłatę, powinien konkretyzować świadczenia, za które opłata ta miała być żądana. Uchwała musiała zatem szczegółowo określać oferowane przez przedszkole publiczne świadczenia, tak by nie było jakichkolwiek wątpliwości, że odpłatność faktycznie miała dotyczyć świadczeń przekraczających podstawę programową. Wysokość opłaty należało przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musiał zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 cyt. zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r., jakie były koszty zajęć, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zgodzić należy się ze skarżącym, iż treść § 1 uchwały pozostaje w sprzeczności z wyżej wskazaną regulacją prawną. W § 1 uchwały określono, że ustala się opłatę miesięczną za korzystanie z usług Samorządowego Przedszkola w [...] w wysokości 80 zł od każdego dziecka. Z uchwały w żadnym zakresie nie wynika, że opłata w przedszkolu jest pobierana za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Nie wskazano w niej, co będzie się składało na świadczenia ponadprogramowe. Treść § 1 uchwały zdaje się natomiast wskazywać, że opłata obejmuje wszystkie świadczenia udzielane przez przedszkole. Zasadnie zatem wskazał skarżący, że ustalona opłata nie jest zależna od ilości i jakości świadczeń na rzecz dziecka. Przepisy uchwały nie zawierają jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej wysokości a nie innej. Takie ustalenie stałej wysokości opłat oznacza konieczność ponoszenia stałej, zryczałtowanej opłaty, niezależnie od rzeczywistego czasu w jakim dziecko korzystało z danego świadczenia.

W tym miejscu wskazać należy, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (vide: wyrok NSA z 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09, z 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/10 oraz z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także, co składa się na każde z tych świadczeń.

Reasumując: ustalenie w § 1 uchwały wysokości opłaty za korzystanie z usług udzielnych przez przedszkole nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Stwierdzenie, że ustala się stałą opłatę miesięczną w wysokości 80 zł jest zbyt ogólnikowe i abstrakcyjne. Ustawodawca sformułował upoważnienie do ustalenia konkretnych opłat. Nie spełnia tego wymogu ustalenie przez organ prowadzący jednej abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszystkie świadczenia realizowane w przedszkolu. Oznacza to, że powyższy przepis zaskarżonej uchwały istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie przez Radę Miejską w [...] granic delegacji ustawowej. Naruszenie to stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego, upływ terminu określonego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wyłącza stwierdzenia nieważności w razie "istotnego" naruszenia prawa. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i z tego względu upływ terminu, czy też jej uchylenia nie mają wpływu na możliwość stwierdzenia nieważności tego aktu.

Na zwrócenie uwagi zasługuje przy tym, że organ w odpowiedzi na skargę, przedstawiając swoje stanowisko wobec zarzutów skargi, odniósł się nie do zaskarżonej uchwały, na co jednoznacznie wskazuje argumentacja organu. Odnosi się ona bowiem do przepisów, których zaskarżona uchwała nie zawiera.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.