Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 561/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 136 § 1, art. 139
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.B., C.P., U.P. i A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 417/20 w sprawie ze skargi L.B., C.P., U.P. i A.F. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr WG-VI.7534.31.2020.MWM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod budowę ulic w wyniku podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 417/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...], [...], [...] i [...] na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr WG-VI.7534.31.2020.MWM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod budowę ulic w wyniku podziału nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Białostockiego z dnia 3 stycznia 2020 r. znak GKNII.683.866.2017 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki oznaczone nr [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie geodezyjnym [...], gmina Supraśl, przejęte na własność Gminy Supraśl w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właścicieli. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że do uprawnienia odszkodowawczego przysługującego za działki gruntu wydzielone po podziale nieruchomości, dokonanym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stosuje się obecnie art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. Wojewoda stwierdził, że bezsporne jest uzgodnienie kwot odszkodowania za przejęte przez Gminę Supraśl od [...] i [...] działki pod budowę ulicy w wyniku dokonanych na wniosek właścicieli podziałów nieruchomości, co wynika z protokołów uzgodnień z dnia 12 grudnia 1994r. (co do działek [...], [...] i [...]) i z dnia 6 maja 1996r. (co do działki [...]). Jeżeli więc kwota odszkodowania został ustalona w drodze uzgodnień pomiędzy stronami, brak jest możliwości aby mogła być ponownie ustalona w postępowaniu administracyjnym, czego domagały się wnioskodawczynie. Wojewoda podkreślił, że kwestia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania została przesądzona przez NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2017r. sygn. I OSK 2069/15. Wojewoda zaznaczył końcowo, że niezasadnie organ I instancji uznał, że właściwym do rozstrzygnięcia sprawy wypłaty odszkodowania będzie Burmistrz Supraśla, gdyż przedmiotem wniosku nie była waloryzacja ustalonego odszkodowania a ponadto sam organ I instancji przeprowadził postępowanie rozstrzygające kwestię czy do wypłaty odszkodowania doszło.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły [...], [...], [...] i [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi w kontrolowanym postępowaniu materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wyczerpujący, nie pomijający wniosków dowodowych skarżących i nie doszło do naruszenia zarówno art. 81a § 1 kpa jak też art. 105 § 1 kpa ani nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 kpa. Trafność decyzji ostatecznej umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki wydzielone pod ulice przy podziale nieruchomości [...] i [...] znajduje potwierdzenie w dowodach możliwych w sprawie do przeprowadzenia, których ocena została dokonana bez naruszenia obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady swobodnej oceny dowodów. Nie można też skutecznie zarzucić organowi niewyjaśnienia okoliczności sprawy w sytuacji, gdy pomimo dołożenia daleko idących starań, organ nie jest w stanie uzyskać bezpośredniego dowodu z dokumentu księgowego lub bankowego, potwierdzającego wypłatę uzgodnionego odszkodowania. Skład orzekający sądu w pełni podziela ocenę materiału dowodowego, dokonaną przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie bowiem był prezentowany pogląd, że brak bezpośredniego dowodu wypłaty odszkodowania po upływie znacznego okresu nie jest równoznaczny z brakiem realizacji świadczenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodły [...], [...], [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 78 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez WSA w Białymstoku decyzji Wojewody Podlaskiego i oddalenie skargi, co tym samym pozbawiło stronę prawa do dwuinstancyjnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organ I instancji uznał za bezprzedmiotowe wyłącznie postępowanie dotyczące ustalenia istnienia odszkodowania, natomiast w zakresie postępowania w sprawie jego wypłaty uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę Burmistrzowi Supraśla, a więc de facto nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, natomiast organ II instancji w osobie Wojewody Podlaskiego ustalił, że bezprzedmiotowe jest także postępowanie w zakresie wypłaty odszkodowania - co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy z pomięciem I instancji, a tym samym do nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy orzeczenie organu II instancji zostało wydane na niekorzyść strony odwołującej się w stosunku do orzeczenia organu I instancji, albowiem organ odwoławczy wbrew rzeczywistym ustaleniom Starosty Powiatu Białostockiego uznał, iż postępowanie w kwestii wypłacenia odszkodowania jest bezprzedmiotowe;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez WSA w Białymstoku decyzji Wojewody Podlaskiego pomimo dokonania przez ten organ dowolnej, sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania oraz wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego w postaci:

a. zeznań świadków [...], [...], [...] oraz [...] i uznanie, że zeznania te świadczą o wypłacie odszkodowania za wywłaszczone działki o nr [...], [...], [...] oraz [...], podczas gdy żaden ze świadków nie potwierdził wypłaty rzeczonego odszkodowania, a ich zeznania wskazują jedynie na ogólne zasady postępowania w podobnych sytuacjach;

b. zeznań [...] i uznanie ich za niewiarygodne oraz sprzeczne z innymi dowodami, podczas gdy żaden powołany w postępowaniu dowód nie zaprzeczył zeznaniom [...], zgodnie z którymi do wypłaty wskazanego wyżej odszkodowania nie doszło;

c. bezspornego faktu, iż dokumentacja archiwalna, w której mogło znajdować się potwierdzenie wypłaty odszkodowania na rzecz uprawnionych została zniszczona po upływie okresu archiwizacji i uznanie, że powyższy fakt potwierdza wypłatę odszkodowania, podczas gdy w rzeczywistości nie sposób wiedzieć, co znajdowało się w zniszczonych archiwalnych dokumentach i wnioskowanie na tej podstawie, iż nie doszło do wypłaty odszkodowania jawi się jako niedopuszczalne;

d. zawartej w protokole z dnia 6 maja 1996 roku adnotacji "zapłacono czekiem nr AD0026217 z dnia 10 czerwca 1996 roku" i uznanie, że stanowi ona wystarczający dowód na wypłatę odszkodowania za działkę [...], podczas gdy w złożonych przez siebie zeznaniach świadek [...] wskazała, iż w tego rodzaju sytuacjach niejednokrotnie pomimo wydania czeku nie dochodziło do jego realizacji;

- co powinno doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do wniosku, że odszkodowanie za działki [...], [...], [...] oraz [...] nie zostało wypłacone;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieuzasadnionego rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść Gminy Supraśl, podczas gdy w toku postępowania organy administracyjne I jak i II instancji nie potrafiły ponad wszelką wątpliwość uznać, że odszkodowanie, o którym mowa w protokole z dnia 12 grudnia 1994 roku zostało wypłacone na rzecz uprawnionych wówczas [...] i [...] małżonków [...].

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie przepisów postępowania mających, według środka odwoławczego istotny wpływ na wynik postępowania.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014r., II GSK 1211/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładu ilustrującego wzmiankowane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej można przywołać następującą istotną niestaranność w obrębie zarzutu nr 1. Odnosząc się do treści wspomnianego zarzutu należy przypomnieć, że normy (przepisy) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) nie są stosowane przez organy administracji publicznej tylko przez sądy administracyjne. Dlatego bezpodstawnie skarga twierdzi: "(...) co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy z pomięciem I instancji, a tym samym do nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (...)". Przywoływany przepis p.p.s.a (w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) dotyczy postepowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania administracyjnego (zob. B. Dauter, Komentarz do art. 183, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 654–674).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcie (nieprawidłowość) jest niewątpliwie mankamentem (usterką) środka odwoławczego ewidentnie obniżającą jego skuteczność.

Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Strona skarżąca kasacyjnie – wbrew zarzutowi nr 1 tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przywoływanymi normami prawa – nie została pozbawiona możności obrony swych praw w postępowaniu przed Sądem wojewódzkim gdyż była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, tak jak i przed Naczelny Sądem Administracyjnym. Jednocześnie w ramach tego zarzutu trzeba uwypuklić, że organ odwoławczy winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. I tak też postąpił organ odwoławczy w niniejszej sprawie, przy czym w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Jak wiadomo przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2022, s. 143–148). Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej (Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2022 r., sygn. III OSK 1024/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych przepisów szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy.

Wbrew rozważanemu zarzutowi środka odwoławczego, Sąd I instancji zasadnie uznał w toku realizowanej kontroli, iż w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie nie został naruszony w szczególności art. 15 k.p.a., a organ odwoławczy nie rozpatrywał innej sprawy niż organ I instancji. Trafne jest stanowisko zaskarżonego wyroku gdyż rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w ramach tej samej sprawy; zachodziła tożsamość sprawy. Przedmiotem sprawy było bowiem ustalenie wysokości oraz wypłacenie odszkodowania na rzecz skarżących kasacyjnie za działki [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie geodezyjnym [...] (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2022 r., sygn. III OSK 1024/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za nieuprawniony należy też uznać kolejny zarzut nr 2, bowiem nie doszło, jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki, do zarzuconego pogorszenia sytuacji odwołujących się w postępowaniu odwoławczym w rozumieniu art. 139 k.p.a. "Niekorzyść", o której mowa w powyższym przepisie, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej, np. decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. Aby zatem ocenić, czy decyzja wydawana jest na niekorzyść strony odwołującej się, należy poddać analizie rozstrzygnięcia organów obu instancji, uwzględniając jednocześnie ich materialnoprawne skutki. Analiza wydanych w sprawie obydwu decyzji administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że rozstrzygnięcia organów są tożsame, w więc nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023r., sygn. akt II OSK 771/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Inne uzasadnienie przez organ II instancji przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nie jest równoznaczne z wydaniem w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. Utrzymana w mocy przez wojewodę decyzja organu I instancji świadczy o tożsamym rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy co organ I instancji, nie zmieniającym sytuacji prawnej strony odwołującej się i nie pogarszającym tej sytuacji. Pogorszenie sytuacji strony odwołującej się w postępowaniu odwoławczym, któremu zapobiega zakaz "reformationis in peius" ma miejsce wówczas, gdy sentencja decyzji organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu I instancji. Nie jest naruszeniem art. 139 k.p.a. oparcie przez organ odwoławczy tożsamego w treści rozstrzygnięcia sprawy jak organu I instancji, na innych ustaleniach bądź na innej ocenie materiału dowodowego, co słusznie stwierdza zaskarżony wyrok.

Nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. Nieuprawniony jest więc zarzut nr 3. Naruszenie przez Sąd powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w powołanym przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących załatwianej sprawy administracyjnej, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia – umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości oraz wypłacenia odszkodowania na rzecz skarżących kasacyjnie za działki [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie geodezyjnym [...]. Innymi słowy, okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia właściwych zasad postępowania administracyjnego. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10; 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 540/19; z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3780/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy również nie podziela zarzutu środka odwoławczego odnoszącego się do naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 81a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na korzyść strony postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony na podstawie analizy zarówno zachowanych dowodów bezpośrednich (dokumentów) jak i oceny dowodów pośrednich. Słusznie zwrócił uwagę Sąd wojewódzki, że zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony ujęta w treści art. 81a § 1 k.p.a., nie jest stosowana między innymi w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich. Co wynika wprost z art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie interes skarżących kasacyjnie jest przeciwstawny interesowi Gminy Supraśl – drugiej strony postępowania administracyjnego, która jest beneficjentem działek wydzielonych pod ulice z nieruchomości [...] i [...], gdyż na jej własność te działki przeszły z mocy prawa i na gminie ciążył obowiązek zapłaty odszkodowania. Gmina w toku postępowania przedłożyła dokumenty z akt spraw o podział nieruchomości, w tym zachowane dowody uzgodnienia kwot odszkodowań i wypłaty odszkodowań. W interesie Gminy Supraśl nie leży ponowna zapłata odszkodowania, jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki.

W wiążącym w niniejszej sprawie wyroku NSA wydanym dnia 2 czerwca 2017r. sygn. I OSK 2096/15, jak podkreśla zaskarżone orzeczenie, uchylającym wyrok WSA w Białymstoku oddalający skargę wnioskodawców na decyzję ostateczną Wojewody Podlaskiego z dnia 18 listopada 2014r. umarzającą w całości postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, opartą – jak stwierdził NSA – o prawidłowe ustalenia co do uzgodnienia kwot odszkodowań za wszystkie działki przejęte przez Gminę Supraśl pod ulice w związku z podziałami nieruchomości [...] i [...]. NSA wskazał wprost, że nie ma w sprawie podstaw do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie administracyjnym na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził natomiast, że sąd I instancji nie wypowiedział się w kwestii przedmiotowości (bezprzedmiotowości ) postępowania w części dotyczącej wypłaty odszkodowania. NSA uznał, że kwestia ustalenia czy do wypłaty uzgodnionego odszkodowania doszło, ma znaczenie dla ewentualnego roszczenia o waloryzację kwoty odszkodowania, które to roszczenie (o waloryzację odszkodowania) też ma charakter administracyjnoprawny. NSA podkreślił, że wniosek obejmował zarówno kwestię ustalenia odszkodowania, jak i jego wypłaty. W konkluzji stwierdził, że kwestia wypłacenia uzgodnionego odszkodowania wymaga oceny i wyjaśnienia.

Jak prawidłowo stwierdził Sąd wojewódzki, ostateczna decyzja administracyjna Wojewody umarzająca w sentencji postępowanie administracyjne zarówno w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki o numerach [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie geodezyjnym [...], gmina Supraśl, przejęte przez Gminę Supraśl w wyniku podziału nieruchomości [...] i [...], dokonanego na ich wniosek, jak też w przedmiocie wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej działki, jest odpowiedzią organu na zalecenia NSA zawarte w wyroku z dnia 2 czerwca 2017r. sygn. I OSK 2069/15 (zalecenia powtórzone przez WSA w Białymstoku w wyroku kasacyjnym z dnia 28 września 2017r. sygn. II SA/Bk 524/17). Trafnie zatem uznał zaskarżony wyrok, że organ I instancji i organ II instancji dokonały oceny zebranych wcześniej dowodów (wyżej opisanych) w kontekście zaleconego ustalenia przedmiotowości (bezprzedmiotowości) orzekania o wypłaceniu odszkodowania, którego wysokość niewątpliwie została uzgodniona między [...] i [...] a Gminą Supraśl – beneficjentem wydzielenia działek pod ulice (drogi) wskutek podziału nieruchomości. Organ I instancji uznał, że okoliczność zapłacenia odszkodowania za działkę [...] została dowiedziona adnotacją na protokole uzgodnienia kwoty odszkodowania z dnia 6 maja 1996r. "zapłacono czekiem" i potwierdzona przez świadka [...] dokonującą adnotacji, natomiast nie odnaleziono bezpośredniego dowodu potwierdzającego fakt wypłacenia odszkodowania za działki [...], [...] i [...], którego wysokość też została uzgodniona, ale powyższa okoliczność (brak odnalezienia bezpośredniego dowodu wypłacenia odszkodowania) nie czyni postępowania w zakresie wypłacenia odszkodowania za te działki przedmiotowym, ponieważ o ewentualnym wypłaceniu zwaloryzowanego odszkodowania powinien orzec Burmistrz Supraśla – jako reprezentant beneficjenta decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Wojewoda Podlaski natomiast w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji kompleksowo umarzającej postępowanie w sprawie (zarówno w kwestii ustalenia odszkodowania, jak i jego zapłaty) wskazał na inną, niż podana przez organ I instancji, przyczynę bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wypłacenia odszkodowania za działki o numerach [...], [...] i [...]. Wojewoda stwierdził bowiem, że brak zachowania bezpośredniego dowodu wypłacenia odszkodowania za te działki nie jest równoznaczny przyjęciu, że odszkodowania nie wypłacono. Wojewoda dał bowiem wiarę dowodom pośrednim (treści zeznań świadków) potwierdzającym realizację tego świadczenia, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego o prawidłowości oceny zgromadzonego materiału dowodowego, dokonanej przez Wojewodę w uzasadnieniu ostatecznej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak zasadnie przyjmuje zaskarżony wyrok, wielokrotnie bowiem był prezentowany pogląd, że brak bezpośredniego dowodu wypłaty odszkodowania po upływie znacznego okresu nie jest równoznaczny z brakiem realizacji świadczenia. Sądy administracyjne stwierdzały, że założenie, iż jedynym dowodem wypłacenia odszkodowania jest dowód z dokumentu, stwarzałoby możliwość ponownego występowania o wypłacenie odszkodowania już po upływie przewidzianego prawem okresu przechowywania dokumentów księgowych (bankowych). Takie stanowisko wyrażone zostało między innymi przez NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2019r. sygn. I OSK 588/18, WSA w Lublinie z 9 kwietnia 2015r. sygn. II SA/Lu 568/14, NSA w wyroku z 14 maja 2013r. sygn. II OSK 991/12 oraz NSA w wyroku z dnia 10 września 20120 r. sygn. I OSK 182/20. Tym samym niewątpliwie w sprawie niniejszej istniała potrzeba skorzystania z dowodów pośrednich mających potwierdzić fakt wypłacenia odszkodowania za działki o numerach 26/40, 26/41 i 26/46, co szczegółowo przedstawia zaskarżony judykat.

W świetle powyższego niezasadne okazały się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd wojewódzki wskazanych w niej przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.