Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 626/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 44
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: art. 24 par. 1 pkt 4, art. 25 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Ł. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 13 marca 2017 r. o umorzeniu w całości postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na terenie działki nr [..] w miejscowości P., gm. P.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 25 lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W kontrolowanej decyzji organ nakazał Ł.P., jako właścicielowi działki nr [..] położonej w miejscowości P., gm. P., usunięcie z powyższego terenu odpadów o kodzie 20 03 99. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 tiret 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o odpadach", tj. że władająca obecnie działką nr [..] Ł. P. jest posiadaczem znajdujących się na niej odpadów. Odpady te były bowiem gromadzone na nieruchomości wiele lat przed nabyciem i objęciem jej w posiadanie przez skarżącą. Zdaniem Kolegium zasadne jest raczej domniemanie, że likwidacji istniejącego wysypiska i rekultywacji terenu dokonano w sposób nieprawidłowy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, według organu odwoławczego, należy ustalić jakiego rodzaju odpady znajdują się na działce, w jakiej ilości i na jakiej głębokości zalegały oraz w jakich okolicznościach doszło do ich ujawnienia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 13 marca 2017 r. Wójt Gminy na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na terenie działki nr [..] w miejscowości P., gm. P.

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, w celu wyjaśnienia okoliczności wskazanych w kasacyjnej decyzji SKO organ pierwszej instancji przesłuchał świadków i na podstawie ich zeznań ustalił, że przed 1990 r. działka nr [..] znajdowała się w zasobach Państwowych Gospodarstw Rolnych, a jej ówczesny posiadacz dopuścił do składowania na działce odpadków komunalnych. Odpady te składowane były w tym miejscu przez okolicznych mieszkańców (pracowników

PGR-u), a później także mieszkańców Gminy. Po roku 1990, gdy działka przeszła na własność Gminy, okoliczni mieszkańcy nadal samowolnie wywozili na teren nieruchomości odpady komunalne i dopiero w połowie lat `90, po kontrolach Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego oraz Urzędu Rejonowego, zakazano wywożenia tam odpadów i podjęto działania zmierzające do rekultywacji terenu. Okoliczność, że wywożenie odpadów na ww. działkę zakończyło się około roku 2000 potwierdziły spójne zeznania większości przesłuchanych w sprawie świadków.

Na podstawie tak ustalonych okoliczności organ pierwszej instancji stwierdził, że władająca obecnie działką Ł. P., nie jest posiadaczem odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, natomiast przeprowadzone postępowanie nie wskazało także na inną, istniejącą osobę, której można by przysypiać cechę posiadacza odpadów. W konsekwencji, z uwagi na brak podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów, postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie w kierunku ustalenia posiadacza odpadów oraz nakazania mu ich usunięcie z miejsca do tego nieprzeznaczonego - należało uznać za bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ nie wykluczył możliwości podjęcia przez właściwe organy (RDOŚ, Starosta) postępowań w kierunku rekultywacji lub remediacji przedmiotowego terenu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i nakazanie Gminie, jako posiadaczowi odpadów ich usunięcie, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi wyższego stopnia, ewentualnie Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie art. 24 § 1 pkt 4 i art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. wskazując, że decyzja została wydana przez organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa, tj. organ zarządzający gminą w sprawie dotyczącej jej interesów majątkowych. Ponadto podniosła, że w sprawie doszło do nieuprawnionego połączenia roli organu procesowego z rolą świadka zeznającego co do okoliczności faktycznych, bowiem w toku postępowania przesłuchany w charakterze świadka został Wójt Gminy– M. Z.

Odwołująca się zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 26 ustawy o odpadach poprzez nierozważenie istotnej części materiału dowodowego, z którego wynikało, że posiadaczem odpadów jest Gmina, tj. Programów Ochrony Środowiska na lata 2004-2007 dla Gminy, w których Gmina przyjęła na siebie obowiązek rekultywacji wysypiska. Skoro zaś przed nabyciem działki przez stronę na nieruchomości znajdowały się już odpady, to za posiadacza odpadów winna zostać uznana władająca ówcześnie powierzchnią ziemi Gmina. Jednocześnie nie jest możliwe zdaniem strony przeniesienie na nią odpowiedzialności za odpady, gdyż regulacje w tym zakresie zawarte w ustawie o odpadach pozawalają na przeniesienie takiej odpowiedzialności tylko na podmioty kwalifikowane. Ponadto umowa przeniesienia własności takich postanowień nie zawierała.

Końcowo wskazała, że organ uchybił także innym przepisom postępowania, art. 10 w związku z art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., bowiem zaniechał zawiadomienia pełnomocnika strony o wszystkich czynnościach prowadzonych w toku ponownie prowadzonego postępowania oraz nie wykonał zaleceń Kolegium dotyczących ustalenia rodzaju, ilości i głębokości zalegania odpadów.

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stwierdzając, że decyzja o umorzeniu postępowania była uzasadniona. W ocenie Kolegium w sprawie nie można było bowiem ustalić konkretnych osób - wytwórców odpadów, którzy wywozili przez szereg lat odpady na ww. działkę, natomiast w sytuacji, gdy Gmina nie była wytwórcą odpadów, a od roku 2010 nie jest także posiadaczem nieruchomości, na której znajdują się odpady - nie ma podstaw prawnych do przypisania Gminie roli posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Organ odwoławczy stwierdził także, że niezasadne było prowadzenia badań co do szczegółowego określenia ilości i miejsca zalegania odpadów, gdyż kwestie te będą ustalane na etapie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na konkretny podmiot.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stanęło na stanowisku, że nie ma podstaw do wyłączenia na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od rozpoznana sprawy, w której jedną ze stron jest gmina, zaś okoliczności wskazane przez skarżącą nie uzasadniają uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach powierzenia rozstrzygnięcia sprawy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Przedmiotowa nieruchomość nie jest bowiem terenem zamkniętym, nie znajduje się we władaniu gminy, a nadto jest we władaniu innego podmiotu – Ł.P. Jednocześnie organ drugiej instancji uznał za zasadny zarzut niepowiadomienia pełnomocnika odwołującej się o czynnościach podejmowanych w toku postępowania, w tym przesłuchaniu świadków, lecz uchybienie to nie doprowadziło do ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania. Kolegium wzięło bowiem pod uwagę, że strona była powiadomiona o wszystkich czynnościach i brała w nich czynny udział – w szczególności w przesłuchaniach świadków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Ł. P. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji.

Decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Gmina nie jest posiadaczem odpadów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącej przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że przed datą nabycia przez nią działki, a więc w okresie gospodarowania nią przez Gminę - na nieruchomości składowane były odpady komunalne wytworzone przez mieszkańców Gminy. W ten sposób, zdaniem skarżącej, Gmina gospodarowała odpadami, realizując zadanie własne określone w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz postanowienia Programu Ochrony Środowiska na lata 2004 -2007 Gminy, a więc była wytwórcą (pierwotnym) tych odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy. Ponadto o statusie Gminy jako posiadaczu odpadów świadczy także fakt, że na działce znajdują się odpady o kodzie 20 03 99 - odpady komunalne nie wymienione w innych podgrupach, tj. odpady komunalne zmieszane z ziemią. Działania Gminy polegające na przykryciu odpadów ziemią/glebą, doprowadziły więc do zmiany składu odpadów, co w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach świadczy o ich wytworzeniu.

Końcowo skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, tj. naruszenie art. 24 § 1 pkt 4 i art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1 w związku z art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a., podtrzymując w tym zakresie swoją argumentację przedstawioną w środku zaskarżenia. Dodatkowo zwróciła uwagę, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie dostrzegło, że zasadniczym argumentem związanym z wyłączeniem organu pierwszej instancji było nieuprawnione połączenie w sprawie ról procesowych Wójta Gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym złożonym do protokołu rozprawy w dniu 23 listopada 2017 r. skarżąca podtrzymała żądanie skargi przedstawiając chronologię wydarzeń i ponawiając argumenty przemawiające jej zdaniem za obowiązkiem usunięcia przedmiotowych odpadów znajdujących się na działce nr [..] przez gminę P.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie.

Sądowa kontrola legalności odbywa się na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) i sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 13 marca 2017 r. o umorzeniu w całości postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na terenie działki nr [..] w miejscowości P., gm. P. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 ustawy o odpadach.

Przystępując do rozpoznania skargi wskazać na wstępie należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego, jest w niniejszej sprawie uzależniona od prawidłowej wykładni art. 26 ustawy o odpadach. Przyczyną umorzenia postępowania w sprawie był bowiem brak możliwości ustalenia posiadacza odpadów, a więc podmiotu, na który organ mógłby nałożyć obowiązek wynikający z art. 26 ust. 2 tej ustawy. Kwestia tożsamości "posiadacza odpadów" i "wytwórcy odpadów", stała się też główną osią zarzutów rozpoznawanej skargi

Ustawa o odpadach w art. 26 ust. 1 nakłada na podmiot określony jako "posiadacz odpadów" obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, a w ust. 2 zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w przypadku zaniechania tego obowiązku, do nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcia. Do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest więc ustalenie następujących okoliczności:

1. istnienia odpadów,

2. składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów,

3. podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).

Legalna definicja "posiadacza odpadów" została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach, który stanowi, że posiadaczem odpadów jest ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będący w posiadaniu odpadów. Przepis ten ustanawia również domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wskazać przy tym należy, że wątpliwości nie budzi definicja wytwórcy odpadów, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 32 ustawy o odpadach jest nim każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Podkreślenia wymaga, że w toku kontrolowanego postępowania nie wykazano, wbrew twierdzeniom skargi, kto jest wytwórcą odpadów.

Kwestią sporną w sprawie jest także wykładnia domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią tego przepisu należy przyjąć, że posiadaczem odpadów jest osoba władająca powierzchnią ziemi, na której zgromadzone są odpady. Ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast w art. 3 pkt 44 ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), która pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi" rozumie właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia chociażby wykładnia systemowa (vide: uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o odpadach, dostępne na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl lub www.mos.gov.pl). Wskazać przy tym należy, że omawiane domniemanie zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenia odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to, że może być ono obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W konsekwencji oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por. m.in.: W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Wydanie IV, LEX-el, oraz wyroki: WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 889/10; WSA w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 147/14; WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 121/14; a także wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1721/06; z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 330/12, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd aprobuje stanowisko organu drugiej instancji, że w ramach niniejszego postępowania administracyjnego podjęto wszelkie kroki niezbędne do zidentyfikowania podmiotu, który wytworzył odpady zalegające na działce nr [..]. W tym celu przesłuchano licznych świadków, którzy spójnie wskazywali, że odpady zostały wytworzone przez okolicznych mieszkańców w latach 80 – tych, gdy działka pozostawała we władaniu PGR-u i w latach 90 – tych ubiegłego stulecia, gdy działka stała się już własnością gminy. Nie ma więc możliwości ustalenia, jaki konkretnie podmiot był "wytwórcą odpadów" w rozumieniu aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach, gdyż były osoby anonimowe i nieustalone, a gdy powstało "dzikie wysypisko" gmina nie była nawet właścicielem przedmiotowej działki. Nie stała się również "wytwórcą odpadów" przez to, że nieustaleni mieszkańcy gminy nadal wysypywali odpady na działkę, wówczas, gdy stała się ona już własnością gminy – po roku 1990. Wysypywanie odpadów według zeznań świadków i prawidłowych ustaleń organów miało miejsce do roku 2000. W tym miejscu sąd zauważa, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243) w art. 3 ust. 3 pkt 13 wprowadzała domniemanie analogiczne do zawartego w definicji posiadacza odpadów w rozumieniu aktualnej ustawy o odpadach. Oznacza to, że zarówno na gruncie poprzedniej ustawy o odpadach jak i tej z 2012 r., gmina będąca władającym powierzchnią ziemi (właścicielem działki nr [..]) była zobowiązana do usunięcia odpadów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Niemniej od grudnia 2010 r., gdy nastąpiła sprzedaż działki nr [..] na rzecz skarżącej, upadło wobec gminy domniemanie wynikające z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, ponieważ gmina przestała być posiadaczem odpadów w rozumieniu tej ustawy, a nie była ich wytwórcą. Nie można w ocenie sądu wywodzić domniemania "posiadacza odpadów", zarówno w rozumieniu ustawy o odpadach z 2001 r. jak i aktualnie obowiązującej z 2012 r., z obowiązku gminy wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy w szczególności "utrzymanie czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (...)". Domniemania tego wobec gminy jako "posiadacza odpadów" w niniejszej sprawie nie można też wywodzić z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, poz. 622 ze zm.), statuującej w art. 3 zadania gminy z tym związane. Generalnie też zadania wyszczególnione w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zaliczają się do tych objętych pojęciem gospodarki komunalnej "zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych" (art. 1 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz. U. z 2011 r., nr 45 poz. 236 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że w kwestii niniejszej gmina P. realizowała przedmiotowe obowiązki, niejako legalizując tym samym nielegalne wysypisko na działce nr [..] i przejmując jego prowadzenie w ramach zadania własnego wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Zdaniem sądu nie zmienia takiego obrazu również okoliczność, że w Programie Ochrony Środowiska na lata 2004 - 2007, na co powołuje się skarżąca, przewidywano rekultywację "składowiska odpadów w P.". Podkreślenia też wymaga, że przywoływane w skardze zeznania świadka R. P. wprost wskazują na sprzeczność istniejącego na tej działce wysypiska z treścią obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe wysypisko na działce nr [..] nie zostało uwzględnione również w planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady Gminy z dnia 25 maja 2007 r. nr VII/66/07, gdyż działka ta według planu znajduje się na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co wprost wynika z treści aktu notarialnego sprzedaży z dnia 8 grudnia 2010 r., Rep. A nr [..] sporządzonego przez notariusza Z. P. Wszystkie te okoliczności faktyczne ustalone przez organy i w istocie niekwestionowane przez skarżącą wskazują jedynie, zdaniem sądu, na bezsporne powstanie w latach 80-tych ubiegłego wieku "dzikiego wysypiska", bez możliwości ustalenia wytwórcy odpadów, oraz dalsze problemy gminy związane z jego funkcjonowaniem jako nielegalnego miejsca składowania odpadów komunalnych, w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Nie można dalej zgodzić się ze stanowiskiem, jakoby ustalenie wytwórcy odpadów było bezwzględnym obowiązkiem organu wydającego nakaz ich usunięcia. Pogląd taki jest nie do pogodzenia z konstrukcją ustawowej definicji posiadacza odpadów. Jednym ze skutków domniemania prawnego wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach jest bowiem przerzucenie ciężaru dowodu na osobę władającą powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady. Innymi słowy, to na skarżącej spoczywa ciężar obalenia domniemania odpowiedzialności ciążącej na właścicielu nieruchomości. Skarżąca natomiast nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających tożsamość wytwórcy odpadów, ponieważ wywodzi obowiązek gminy z tego, że to mieszkańcy gminy (nieznani i anonimowi) byli wytwórcami odpadów. Bez znaczenia dla sprawy są więc argumenty strony, że władająca ziemią nie wytworzyła odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza. Tylko bowiem wyraźne i niebudzące wątpliwości wskazanie innego posiadacza odpadów mogłoby zwolnić władającego ziemią od odpowiedzialności za usunięcie odpadów zalegających na należącym do niego terenie.

Z tych względów decyzja umarzająca kontrolowane postępowanie administracyjne wskutek przyjęcia zwolnienia z odpowiedzialności skarżącej i niemożności ustalenia innego posiadacza odpadów, nie narusza art. 105 k.p.a. i jest dla strony skarżącej korzystna. Sąd aprobuje w związku z tym stanowisko Kolegium, gdyż w przeciwnym razie uchylając zaskarżoną decyzję musiałby wskazać organowi konieczność nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na aktualnego właściciela nieruchomości jako władającego powierzchnią ziemi, na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Temu zaś sprzeciwia się zakaz reformationis in peius wynikający z art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, takich zaś uchybień Kolegium nie popełniło.

Zarzuty skargi są zatem w ocenie sądu niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 i art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., sformułowanego już wcześniej w odwołaniu, do czego odniosło się Kolegium, sąd stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy, jako organ pierwszej instancji, był uprawniony do orzekania w niniejszej sprawie. Nie było przesłanek do tego, by przekazać sprawę do rozpatrzenia jako organowi właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Jak prawidłowo oceniło to Kolegium, RDOŚ jest organem właściwym do usunięcia odpadów w dwóch sytuacjach: jeżeli odpady mają być usunięte z terenu zamkniętego w rozumieniu art. 3 pkt 40 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672, ze zm., chodzi tu o tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych), z czym nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, oraz jeżeli odpady mają być usunięte z nieruchomości, którymi włada gmina jako władający powierzchnią ziemi, a niebędącymi w posiadaniu innego podmiotu. Ta druga sytuacja mogła mieć miejsce wówczas, gdy właścicielem działki nr [..] pozostawała gmina, a więc do dnia 8 grudnia 2010 r., czyli daty sprzedaży tej nieruchomości. Po tej dacie organem właściwym dla wydania decyzji na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach jest wójt gminy.

Następnie jako prawidłowe ocenia sąd stanowisko Kolegium co do tego, że wójt gminy nie podlegał wyłączeniu na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiącym, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 (małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia) i 3 (osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia lub opieki). Zgodnie z art. 25 § 2 przepis art. 24 § 4 k.p.a. stosuje się odpowiednio, a zatem również dotyczy to sytuacji, gdy sprawa dotyczy interesów majątkowych osoby wymienionej w szczególności w punkcie 1 art. 25 § 1.

Sąd podkreśla w ślad za orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że art. 24 k.p.a. dotyczy wyłączenia pracownika organu i brak jest podstaw do uznania dopuszczalności stosowania tego przepisu do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje kompetencje na zasadzie uprawnienia. Użyte w art. 24 k.p.a. pojęcie "pracownik organu" nie obejmuje swym znaczeniem osoby będącej personalną obsadą organu. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej – co do zasady – nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (tak w wyroku NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3379/15, Baza Orzeczeń LEX nr 2239992). W tym kontekście przesłuchanie M. Z. (pełniącego funkcję wójta gminy) jako świadka w niniejszej w sprawie, która nie dotyczy jego interesów majątkowych, nie może skutkować wyłączeniem organu, w którego kompetencjach pozostaje załatwienie sprawy usunięcia odpadów z działki nr [..].

Istotnie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni odnosi się w tym względzie do zarzutów odwołania, co trafnie zarzucono w skardze, ponieważ Kolegium koncentruje się na braku podstaw do wyłączenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. od rozpoznania sprawy, w której jedną ze stron jest gmina, jednak uchybienie to, a w rezultacie naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, z przyczyny opisanej przez sąd.

Zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 10 § 1 w związku z art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie w czynnościach pełnomocnika skarżącej Kolegium uznało jako uzasadniony i prawidłowości tej oceny sąd nie neguje. Niemniej uchybienia te nie miały również wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż we wszystkich tych czynnościach, przede wszystkim przesłuchaniu świadków, brała udział osobiście skarżąca, odwołanie wniósł w terminie jej pełnomocnik, który zapoznał się z aktami i dowodami zgromadzonymi w sprawie, co wprost wynika z treści skargi, natomiast nie ma w skardze takich argumentów, które mogłyby zmienić obraz sprawy wskutek nieuczestniczenia w czynnościach dowodowych pełnomocnika strony.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił, na podstawie art. 151 w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a.