Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 225/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłat za brak sieci 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 107.217,00,- (sto siedem tysięcy dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska określił wysokość zobowiązania R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 rok w wysokości 11.028.701,37 (słownie: jedenaście milionów dwadzieścia osiem tysięcy siedemset jeden złotych, 37/100).

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził,

że R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, z późn. zm.) złożyła Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska zawiadomienie o podjęciu działalności w zakresie importu pojazdów. W zawiadomieniu R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przedstawiła informacje wymagane w art. 13 ust. 4 powołanej ustawy, w tym adresy stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów działających w ramach sieci zbierania pojazdów.

Następnie, R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła w dniu 30 marca 2007 r. Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za 2006 rok. W sprawozdaniu R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie podała liczby dni w 2006 roku, w których nie zapewniła sieci zbierania pojazdów oraz wysokości należnej opłaty za brak sieci, uzasadniając to zapewnieniem efektywnego zbierania pojazdów marki [...] wycofanych z eksploatacji.

Zgodnie z art. 11. ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji wprowadzający pojazd jest obowiązany zapewnić sieć zbierania pojazdów, obejmującą terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Na potrzeby sprawdzania wykonania obowiązku zapewnienia sieci przez wprowadzających pojazdy GIOŚ wskazał, że wykorzystuje program informatyczny, bazujący na cyfrowej mapie Polski, na którą nanoszone są dokładne współrzędne geograficzne stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów, działających w ramach sieci zbierania pojazdów podmiotu wprowadzającego pojazd. Następnie w punktach, w których znajdują się stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów nanoszone są koła o promieniu 50 km. Współrzędne geograficzne wszystkich stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów zostały ustalone za pomocą GPS-u w trakcie kontroli przeprowadzonych przez Inspekcję Ochrony Środowiska.

Na podstawie informacji zawartych w zawiadomieniu R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o podjęciu działalności w zakresie importu pojazdów oraz rocznym sprawozdaniu o wysokości należnej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 Główny Inspektor Ochrony Środowiska dokonał sprawdzenia wypełnienia obowiązku zapewnienia sieci przez R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Przy wykorzystaniu w/w programu informatycznego, w punktach, w których znajdują się stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów, działające w ramach sieci R. Sp. z o.o. z siedzibą w W., naniesiono koła o promieniu 50 km, a następnie sprawdzono, czy w miejscach nieobjętych siecią znajdują się miejscowości (a więc czy można przyjąć, że zamieszkują tam właściciele pojazdów).

Zdaniem organu z przeprowadzonej analizy zgromadzonych dokumentów oraz dokonanego za pomocą programu informatycznego sprawdzenia wypełnienia obowiązku zapewnienia sieci wynika, że R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zapewniła w 2006 r. sieci zgodnej z wymogami art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Na terytorium kraju znajdowały się bowiem takie miejsca nieobjęte siecią, w których zlokalizowane są miejscowości, co zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oznacza, że zamieszkują tam właściciele pojazdów.

Wobec powyższego Główny Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2008 roku, znak: [...] poinformował R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 rok. Dodatkowo GIOŚ wezwał R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do złożenia wyjaśnień w sprawie, poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających datę podjęcia działalności w zakresie importu pojazdów oraz dokumentów potwierdzających daty zawarcia umów o zapewnieniu sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji ze wszystkimi stacjami demontażu, wskazanymi w zawiadomieniu o podjęciu działalności w zakresie produkcji, importu i wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów oraz w informacjach o zmianie danych zawartych w zawiadomieniu, czy też rozwiązania lub wygaśnięcia takich umów – w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. potwierdziła podjęcie działalności w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów w dniu 2 stycznia 2006 r., przedstawiła umowy podpisane bezpośrednio z 79 przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu oraz umowę z S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o współpracy w zakresie objętym obowiązkiem wynikającym z art. 11 w/w ustawy.

Z przeprowadzonej analizy zgromadzonych dokumentów oraz dokonanego

za pomocą programu informatycznego sprawdzenia wypełnienia obowiązku zapewnienia sieci wynika, że Spółka od dnia podjęcia działalności, tj. 2 stycznia 2006 roku, do końca roku 2006 nie zapewniła sieci zbierania pojazdów spełniającej warunki określone w art. 11 powołanej ustawy. Na terytorium kraju znajdowały się bowiem takie miejsca, nieobjęte siecią, w których zlokalizowane są miejscowości,

a więc można przyjąć, że zamieszkują tam właściciele pojazdów.

Wobec tego, że R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie dokonała opłaty za brak sieci za 2006 rok, Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalił samodzielnie wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 rok.

Zgodnie z art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, opłatę za brak sieci oblicza się jako iloczyn stawki opłaty za brak sieci (500 zł) i liczby pojazdów wprowadzonych w danym roku na terytorium kraju przez wprowadzającego pojazd oraz ilorazu liczby dni w roku, w których nie zapewniono sieci i liczby dni

w danym roku. Zgodnie z rocznym sprawozdaniem o wysokości należnej opłaty

za brak sieci R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w 2006 roku wprowadziła 22 118 pojazdów. Z przeprowadzonej analizy zapewnienia sieci zbierania pojazdów wynika, że Spółka w 2006 roku nie zapewniła sieci przez 364 dni (tj. od dnia podjęcia działalności w dniu 2 stycznia 2006 roku do 31 grudnia 2006 roku). Wobec tego wysokość zobowiązania R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 roku wynosi 11.028.701,37 (słownie jedenaście milionów dwadzieścia osiem tysięcy siedemset jeden złotych, 37/100).

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 5 pkt 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 roku w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez wydanie decyzji sprzecznej z tym przepisem, to jest oparcie się

na prawie krajowym pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi,

2. art. 11 ust. 1 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, które pozostaje

w sprzeczności z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP,

3. art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nie wskazanie dowodów na poparcie twierdzeń,

z których organ administracji publicznej wywodzi niekorzystne dla Spółki konsekwencje finansowe,

4. art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie Spółce wzięcia czynnego udziału

w postępowaniu;

5. art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z użycia poprzez wliczenie do okresu (rzekomego) nie zapewnienia sieci terminów, które

z mocy prawa nie powinny być wliczone;

6. art. 130 § 1 i 2 kpa w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż Spółka jest zobowiązana do wykonania decyzji, mimo wstrzymania jej wykonalności

z mocy prawa.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku, Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 roku.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 roku w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji wskazał, że stosownie do tego przepisu Państwa Członkowskie mają podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia, by:

• podmioty gospodarcze stworzyły systemy zbierania wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz w stopniu technicznie możliwym, części zużytych, usuniętych w trakcie naprawy samochodów osobowych,

• punkty zbierania będą w wystarczającym stopniu dostępne na ich terytorium.

Dyrektywa wskazuje tylko jaki cel (tj. stworzenie ogólnodostępnego systemu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji) są obowiązane osiągnąć Państwa Członkowskie, natomiast pozostawia swobodę wyboru rozwiązań służących osiągnięciu tego celu. W Polsce dyrektywa ta została transponowana przepisami ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji. Ustawodawca uznał, że wystarczająca dostępność stacji demontażu

i punktów zbierania pojazdów zostanie zapewniona, gdy właściciel pojazdu będzie miał do nich nie dalej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby. Należy zauważyć, że nie oznacza to pokrycia siecią zbierania pojazdów 100% terytorium kraju, gdyż jeżeli wprowadzający pojazdy utworzy sieć w taki sposób, że na obszarach leżących w odległości większej niż 50 km od punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu nie ma miejscowości (a więc nie mogą tam zamieszkiwać potencjalni właściciele pojazdów), to można uznać, że sieć spełnia wymagania ustawowe.

Nieuzasadniony zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jest także zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku

o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez zastosowanie go w sposób sprzeczny z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W tych wszystkich przypadkach, gdy postanowienia konstytucyjne są sformułowane na tyle precyzyjnie

i jednocześnie, by możliwe było ich odniesienie do konkretnych sytuacji zachodzących w rzeczywistości prawnej, podmiot stosujący prawo powinien oprzeć swoje działania bezpośrednio na postanowieniach Konstytucji. W tej jednakże sprawie strona żąda, aby organ zastąpił Trybunał Konstytucyjny – stwierdził konflikt normy konstytucyjnej wskazywanej jako wzorzec konstytucyjnych postanowień ustawy oraz wyeliminował normę ustawy z porządku prawnego. Organ nie może pomijać normy ustawowej i orzekać bezpośrednio na podstawie Konstytucji, nie może też tak jak czynią to sądy, w razie pojawienia się wątpliwości kierować sprawy do Trybunału Konstytucyjnego.

Przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zakresie obliczania opłaty za brak sieci za rok 2006 są obowiązujące i na ich podstawie,

w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania

z tytułu opłaty za brak sieci.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 10 kpa, to zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, organ odwoławczy, rozpatrując wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, naprawił swoje niedopatrzenie

i pismem z dnia [...] sierpnia 2008 roku, znak: [...], przedstawił stronie wyniki analizy zapewnienia w 2006 roku sieci zbierania pojazdów, poinformował, kto jest wykonawcą wykorzystywanego przez GIOŚ

do przeprowadzania analizy zapewnienia sieci programu "Rejestr Podmiotów Wprowadzających Pojazdy RWPinfo" oraz wyjaśnił jak działa program.

GIOŚ przedstawił stronie wyniki analizy zapewnienia sieci w oparciu o dane przedstawione przez R. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

w zawiadomieniu o podjęciu działalności w zakresie importu pojazdów, a także

w informacjach o zmianie danych zawartych tym zawiadomieniu.

Organ umożliwił stronie również wypowiedzenie się co do załączonych dowodów oraz zgromadzonych materiałów w wyznaczonym terminie.

Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, aby istniała realna możliwość realizacji przysługującego właścicielowi pojazdu prawa oddania w każdym miejscu kraju i w każdym czasie pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, sieć zbierania pojazdów musi charakteryzować się tym, że punkty zbierania pojazdów lub stacje demontażu powinny być tak usytuowane, by każdy potencjalny właściciel pojazdu (a nie tylko obecny) miał do nich nie więcej niż 50 km - tworząc w ten sposób sieć zbierania pojazdów danego podmiotu wprowadzającego pojazdy. Wniosek taki będzie prawdziwy nawet w teoretycznej sytuacji, gdyby wprowadzający pojazd wprowadził na terytorium kraju tylko jeden pojazd. Również w takiej sytuacji wprowadzający pojazd, jeżeli złożył oświadczenie o podleganiu obowiązkowi zapewnienia sieci, będzie musiał zapewnić sieć obejmującą terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić każdoczesnemu właścicielowi możliwość oddania pojazdu w odległości nie większej niż 50 km. Jedynym wyjątkiem od tego są tereny niezamieszkałe, na których nie trzeba tworzyć sieci zbierania pojazdów. W związku z tym do oceny, czy wprowadzający pojazd zapewnił sieć, wystarczy określić, czy w miejscach nieobjętych siecią znajdują się miejsca zamieszkania albo siedziby właścicieli pojazdów. Jeżeli wprowadzający pojazd nie objął siecią zbierania pojazdów wszystkich miejscowości, oznacza to że nie zapewnił każdemu potencjalnemu właścicielowi możliwości oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji w sposób określony w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

W sprawie naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji organ wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanej wyżej ustawy do liczby dni, w których nie zapewniono sieci, nie wlicza się dni, w których niezapewnienie sieci wynikało z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3, jeżeli wprowadzający pojazd zapewnił sieć w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny; liczba tych dni nie może przekroczyć 90 w ciągu roku.

Odnosząc się do żądania strony, aby w decyzji zostało uwzględnione stanowisko Ministerstwa Środowiska w sprawie nie wliczania 90 dni występujących

w I kwartale 2006 roku do liczby dni, w których nie zapewniono sieci, Główny Inspektor Ochrony Środowiska zauważył, że przepis art. 14 ust. 3 ustawy odnosi się tylko do zdarzeń, które miały miejsce po wejściu w życie przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Ustawa ta nie zawiera przepisu, który pozwoliłby zwolnić wprowadzającego pojazd z obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów przez pierwsze 90 dni. W związku z tym GIOŚ nie może nie wliczyć 90 dni występujących w I kwartale 2006 r. do liczby dni, w których R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zapewniła sieci.

W sprawie pouczenia co do wykonalności decyzji organ dostrzegł swój błąd w zakresie błędnego pouczenia Spółki o terminie wniesienia opłaty za brak sieci. Ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa,

to termin zapłaty należności z tytułu opłaty za brak sieci wynika wprost z art. 47 § 3 tej ustawy. Jest to ostatni dzień, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, wpłata powinna nastąpić. W przypadku należności z tytułu opłaty

za brak sieci termin został określony w art. 16 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Termin wpłaty nie powinien więc w ogóle zostać wskazany w decyzji, nawet w pouczeniu. Biorąc pod uwagę fakt, że pouczenie to nie jest przedmiotem sentencji decyzji i organ odwoławczy nie ma możliwości jego uchylenia, tylko w ten sposób może dać wyraz temu, że mimo błędnego pouczenia zastosowanie będzie miała wprost ustawa.

W ocenie organu administracji bezzasadny jest również argument strony dotyczący zastosowania systemu informatycznego przeznaczonego do sprawdzania zapewnienia sieci zbierania pojazdów, stworzonego przez GIOŚ po roku 2006,

w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w czasie poprzedzającym jego opracowanie. GIOŚ dysponuje danymi dotyczącymi stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów funkcjonujących na terenie kraju w 2006 roku oraz informacjami o adresach stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów funkcjonujących

w ramach sieci, składanymi przez poszczególnych wprowadzających pojazdy.

W związku z powyższym możliwe jest przedstawienie stanu zapewnienia w 2006 roku sieci przez danego wprowadzającego pojazd, mimo iż wykorzystywany jest do tego system utworzony w terminie późniejszym. GIOŚ może wydać decyzję określającą wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci (co wiąże się

ze sprawdzeniem zapewnienia sieci przez danego wprowadzającego pojazd)

w terminie 5 lat od powstania w tym zakresie zobowiązania, a więc do czasu przedawnienia zobowiązania z tego tytułu.

Na decyzję z dnia [...] listopada 2008 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 5 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 roku w sprawie pojazdów wycofanych

z eksploatacji, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z tym przepisem,

tj. oparcie się na prawie krajowym, ( w szczególności na art. 11 ust. 1 ustawy recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji), pomimo jego sprzeczności

z przepisami wspólnotowymi;

2. naruszenia art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz 32 ust. 2 Konstytucji RP,

a także art. 5 ust. 1 i 4 TWE poprzez oparcie się przez organ administracji państwowej na przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, pomimo iż jest

on sprzeczny z powołanymi na wstępie krajowymi i wspólnotowymi przepisami rangi konstytucyjnej;

3. naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez wliczenie do okresu (rzekomego) nie zapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone;

4. naruszenia art. 10 kpa poprzez sanowanie rażącego uchybienia temu przepisowi i nie uchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem ww. przepisu;

5. naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 10 kpa poprzez niedostateczne wskazanie dowodów na poparcie twierdzeń, których organ administracji publicznej wywodzi niekorzystne dla Spółki konsekwencje finansowe.

Skarżąca Spółka złożyła również wniosek o rozważenie przez Sąd skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 i 4 TWE.

Skarżąca Spółka złożyła również wniosek o rozważenie możliwości wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości czy art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu w brzmieniu obowiązującym w 2006 roku jest zgodny z art. 5 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 roku w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zdaniem Sądu, zapadły z naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236).

Dla dokonania oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych zasadnicze znaczenie ma wykładnia wymienionego wyżej przepisu.

Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji ogłoszona została w Dzienniku Ustaw z dnia 11 lutego 2005 roku Nr 25, poz. 202. Zgodnie z treścią art. 63 tej ustawy weszła ona w życie po upływie 30 dniu od jej ogłoszenia, jednakże art. 11-17, art. 28, art. 47, art. 55, art. 56, art. 57 pkt 3, art. 58 pkt 1 i 3 w zakresie dotyczącym art. 401 ust. 11 i 12 i art. 415 ust. 5a i 5b i art. 60 weszły w życie z dniem 1 stycznia 2006 roku.

W art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nałożony został na wprowadzającego pojazd obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego

z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych

w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu.

Sieci zbierania pojazdów może nie zapewniać wprowadzający pojazd, który wprowadza na terytorium kraju nie więcej niż 1.000 pojazdów w roku kalendarzowym (art. 12 ust. 1).

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 (w brzmieniu tego przepisu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 roku) wprowadzający pojazd, który był obowiązany do zapewnienia sieci i nie spełnił tego obowiązku, był obowiązany

do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci.

Wprowadzający pojazd, który nie zapewnił sieci zbierania pojazdów jest zobowiązany do złożenia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy (art. 15 ust. 1).

Obowiązek obliczenia opłaty za brak sieci powstaje na koniec roku kalendarzowego. Opłata za brak sieci jest wpłacana na odrębny rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy (art. 16 ust. 1 i 2).

Zdaniem Sądu nie można uznać, iż ustawodawca stworzył podmiotom sprowadzającym pojazdy możliwość bądź stworzenia sieci zbierania pojazdów, bądź uiszczenia opłaty za brak takiej sieci. Celem ustawy było stworzenie systemu zbierania wycofanych z eksploatacji pojazdów w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Opłata za brak sieci ma charakter sankcji administracyjnej, istnienie której ma wymuszać na podmiotach sprowadzających pojazdy tworzenie sieci zbierania pojazdów.

Przepisy tej ustawy wdrażają postanowienia dyrektywy 2000/53/WE z dnia

18 września 2000 roku w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 z 21 października 2000 r., z późn. zm.).

W preambule do tej dyrektywy wskazuje się m.in., że Państwa Członkowskie powinny zapewnić, aby ostatni posiadacz i/lub właściciel mógł bez żadnych opłat dostarczyć pojazd wycofany z eksploatacji do uprawnionego zakładu przetwarzania w sytuacji, gdy pojazd nie ma już wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Państwa Członkowskie powinny zapewnić, aby producenci pokryli wszystkie lub znaczną część kosztów wprowadzenia tych środków; nie można przy tym ograniczać normalnego działania sił rynkowych. Wskazuje się również, że w celu zapewnienia, aby pozbywanie się pojazdów wycofanych z eksploatacji nie stanowiło zagrożenia dla środowiska naturalnego, należy stworzyć odpowiedni system ich zbierania.

Przepis art. 1 tej dyrektywy stwierdza, że określa ona środki, których celem jest przede wszystkim zapobieganie powstawaniu odpadów z pojazdów, a ponadto ponowne użycie i recykling lub inne formy odzysku pojazdów wycofanych

z eksploatacji i ich części, aby zmniejszyć ilość odpadów do unieszkodliwienia

i polepszyć wyniki działań związanych z ochroną środowiska, podejmowanych przez wszystkie podmioty gospodarcze zaangażowane w pełny cykl życia pojazdu,

a szczególnie bezpośrednio zaangażowane w przetwarzanie pojazdów wycofanych

z eksploatacji.

Nie można, zdaniem Sądu, uznać, iż polski ustawodawca zdecydował się

na wprowadzenie do prawa krajowego wymogów wymienionej wyżej dyrektywy poprzez stworzenie podmiotom wprowadzającym pojazdy możliwości uiszczenia określonej kwoty pieniężnej zamiast obowiązku tworzenia sieci zbierania pojazdów. To właśnie obowiązek utworzenia takiej sieci jest pierwszoplanowym celem dyrektywy. Możliwość rezygnacji z wykonania tego obowiązku poprzez uiszczenie określonej sumy pieniężnej byłaby iluzorycznym spełnieniem tego celu. Za pieniądze z tej opłaty Państwo nie organizuje bowiem własnego systemu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Obowiązek uiszczenia opłaty za brak sieci ma więc

na celu zmuszenie podmiotów wprowadzających pojazdy do tworzenia takiej sieci.

Z pierwotnego brzemienia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku wynikał dla podmiotów wprowadzających pojazdy obowiązek stworzenia sieci pojazdów obejmującej 100 % powierzchni Polski. Niezależnie od tego czy sprowadzający pojazdy nie stworzył w ogóle sieci zbierania pojazdów, czy też stworzył sieć pokrywającą np. 99 % powierzchni kraju był taktowany jak podmiot, który nie stworzył sieci zbierania pojazdów. W konsekwencji podmiot wprowadzający pojazdy, który stworzył sieć zbierania pojazdów pokrywającą jedynie część terytorium kraju, miał obowiązek naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci.

Taka treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji budziła wątpliwość, co do możliwości jego wykonalności. Okoliczność ta stała się z kolei impulsem do podjęcia prac ustawodawczych nad zmianą treści wskazanego przepisu.

Dokumenty związane z procesem legislacyjnym dotyczącym zmiany powołanego wyżej przepisu są ogólnie dostępne na stronie internetowej www. sejm.gov.pl. Analiza treści tych dokumentów była jednym z argumentów, które zostały uwzględnione przy dokonywaniu wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Polski system prawny dopuszcza jako materiał interpretacyjny każde źródło w oparciu,

o które można ustalić treść przepisu prawnego. Jednym z takich źródeł są tzw. materiały przygotowawcze, to jest różnego rodzaju sprawozdania z obrad organów stanowiących normy, komisji legislacyjnych oraz różnego rodzaju ciał i instytucji biorących udział w przygotowaniu lub ustanowieniu danego aktu normatywnego (Lech Morawski. Zasady wykładni prawa. Toruń 2006. Dom Organizatora, str. 185

do str. 189)

W uzasadnieniu projektu powołanej wyżej ustawy stwierdzono,

że dotychczasowe funkcjonowanie przepisów ustawy dotyczących obowiązku pokrycia siecią zbierania pojazdów przez wprowadzających pojazd 100 % terytorium kraju wykazało, iż skonstruowane one zostały w sposób niemożliwy do wykonania

i wymagają poprawki. Nałożone obowiązki okazały się niemożliwe do wykonania zarówno z przyczyn obiektywnych, jak i ze względu na późne opublikowanie rozporządzeń. Najważniejsze akty wykonawcze do tej ustawy tj. rozporządzenie

w sprawie minimalnych wymagań dla stacji demontażu oraz sposobu demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz rozporządzenie w sprawie wymagań dla punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji – weszły w życie dopiero

w listopadzie roku 2005. Biorąc pod uwagę fakt, iż czas trwania procedury uzyskania stosownych zezwoleń przez przedsiębiorców prowadzących stacje demontażu wynosił kilka miesięcy, z przyczyn obiektywnych niemożliwym było wydawanie przez stosowane organy decyzji, które umożliwiłyby takim przedsiębiorcom rozpoczęcie działalności w pierwszych miesiącach 2006 roku. Dotychczas obowiązujące decyzje dotyczące wytwarzania odpadów powstających w związku z gospodarowaniem odpadami w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz zezwolenia

na prowadzenie działalności w zakresie zbierania pojazdów wycofanych

z eksploatacji wygasły zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku

o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w dniu 30 czerwca 2005 roku.

W uzasadnieniu projektu wskazano też, że z powodu specyficznego ukształtowania niektórych terenów Polski (np. rejony jezior, lasów, gór) na pewnych terenach nie powstały żadne punkty zbierania pojazdów, m.in. ze względu

na konieczności ochrony środowiska oraz z powodów ekonomicznych. Okazało się, iż na terenach tych nie istnieje praktycznie żadne zapotrzebowanie na usługi punktów zbierania pojazdów i stacji demontażu, co uniemożliwia przedsiębiorcom organizację tych punktów, z przyczyn ekonomicznych.

W uzasadnieniu projektu wskazuje się również, że obecne brzmienie przepisu rygorystycznie nakazuje objęcie promieniem 50 km także takich obszarów kraju,

na których ze względu na ukształtowanie geograficzne i liczbę mieszkańców funkcjonowanie punktów zbierania pojazdów jest niemożliwe ze względów ekonomicznych. Należy tutaj wspomnieć, iż żaden z przepisów dyrektywy 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 roku w sprawie pojazdów wycofanych

z eksploatacji nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku zapewnienia, aby sieć zbierania pojazdów pokrywała 100% terytorium danego państwa. Zgodnie z art. 5 ust 1 dyrektywy, państwa członkowskie mają zapewnić adekwatną dostępność punktów zbierania pojazdów na swoim terytorium. W związku z powyższym

w państwach członkowskich, które wdrożyły już przepisy dyrektywy do swojego ustawodawstwa brak przepisu, który nakładałby na wprowadzających pojazd obowiązek pokrycia siecią całego terytorium danego państwa.

W projekcie stwierdza się, że doświadczenia ostatniego roku wskazały także, iż budowa w pewnych rejonach kraju punktów zbierania pojazdów była całkowicie zbędna, a sieć w kształcie określonym przez proponowane w niniejszej nowelizacji przepisy jest w stanie obsłużyć 100% pojazdów wycofanych z eksploatacji zwracanych przez swoich właścicieli.

W uzasadnieniu do projektu wskazano także, iż proponowana zmiana

art. 14 ustawy ma na celu uczynienie sankcji za nie zorganizowanie sieci zbierania pojazdów sankcjami sprawiedliwszymi i proporcjonalnymi w stosunku do stopnia wykonania obowiązku utworzenia sieci. W obecnym brzmieniu art. 14 ustawy umożliwia nakładanie kar w sposób odbiegający dalece od sprawiedliwości – taka sama sankcja nakładana jest bowiem zarówno na podmiot, który w ogóle nie posiada sieci jak i na taki, który np. utworzył sieć na obszarze obejmującym swoim zasięgiem 95% a nawet 99% powierzchni terytorium Polski. Proponowana zmiana zmienia sankcję pieniężną w ten sposób, by była ona ściśle związana ze stopniem niekompletności sieci. W innych państwach członkowskich, które implementowały przepisy dyrektywy do swojego porządku prawnego zrezygnowano w ogóle z nakładania na wprowadzających pojazd tego typu sankcji.

Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że wprowadzenie poprawki

w proponowanym brzmieniu stanowić będzie zachętę dla wprowadzających pojazd do przestrzegania przepisów ustawy, natomiast ich utrzymanie w dotychczasowym brzmieniu, mogłoby spowodować jedynie przerzucenie opłat za brak sieci

na klientów, a w dalszej konsekwencji całkowitą rezygnację przez wprowadzających pojazdy z budowania sieci, co niewątpliwie wpłynęłoby negatywnie na środowisko.

Również w trakcie prac Sejmowej Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zwracano uwagę na zagadnienie zgodności art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Na posiedzeniu w dniu 8 maja 2007 roku (Kancelaria Sejmu Biuro Komisji Sejmowych BIULETYN Nr [...])[...]stwierdził: "Moim zdaniem, przyjmując ustawę z 20 stycznia 2005 roku popełniliśmy pewien błąd.

Ja nawet dziwie się, że ta ustawa nie "wylądowała" w Trybunale Konstytucyjnym, który jest bardzo wrażliwy na wprowadzenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Dlatego dobrze się stało, że grupa posłów jakby "wyręczyła" Trybunał Konstytucyjny i przygotowała nowelizację, w której tę zasadę konstytucyjnej proporcjonalności tej ustawie przywraca".

Poseł [...] stwierdził: "Przede wszystkim muszę powiedzieć, iż nie dziwi mnie ta inicjatywa legislacyjna. Już w czasie uchwalania tejże ustawy były głosy, iż jest to ustawa, której nie da się wprowadzić w życie. Niestety, zbyt często

w naszym parlamencie nie bierze się pod uwagę głosów rozsądku, a przecież nie ma nic gorszego niż uchwalanie norm prawnych awykonalnych. Im szybciej wyeliminuje się z systemu prawa normy awykonalne, tym większy jest szacunek dla prawa obywateli".

Z kolei poseł [...] stwierdziła, że: "To jest bezsensowny przepis, który trzeba niezwłocznie zmienić, żeby władza ustawodawcza dalej się nie kompromitowała".

Na posiedzeniu w dniu 21 sierpnia 2007 roku (Kancelaria Sejmu Biuro Komisji Sejmowych BIULETYN Nr [...]) poseł [...] stwierdził: "Ustawa nie ma większego znaczenia, realizuje tylko jeden cel. Jest nim proporcjonalność kary

do niewykonania obowiązku. Kara ma być bardziej proporcjonalna do stopnia wykonania obowiązku. Jeśli ktoś wykona obowiązki w 85 %, to będzie płacił, mniejszą karę niż ten, który nie wykonuje obowiązków nałożonych przez ustawę. Dzisiaj jest tak, że niezależnie od tego, czy ktoś zbuduje sieć punktów odbioru wyeksploatowanych pojazdów w 99 %, czy w ogóle jej nie zbuduje, ponosi dokładnie takie same konsekwencje".

Poseł [...] stwierdził: "Podstawowe założenie jest takie,

że sankcjonowanie aktów prawnych przez normy sankcjonujące polega

na stopniowaniu kar. Ten argument należy przyjąć, bo jest oczywisty". "Faktycznie inna jest pozycja podmiotu, który nie wywiązał się w 20 % z obowiązku, inna tego, który nie wywiązał się tylko w kilku procentach, a takich nie brakuje".

Poseł [...] stwierdził: " (...) trzeba pamiętać, że najważniejsze przy tworzeniu prawa jest to, by było ono wykonalne. Prawo awykonalne, nie tylko demoralizuje adresatów tego prawa. Odbiorca prawa, wiedząc, że nie jest w stanie wykonać prawa albo, że wysiłek wynikający z wykonywania prawa nie jest wprost proporcjonalny do efektów, de facto poszukuje innych możliwości, na przykład obejścia prawa. Awykonalne prawo "wciska" obywatela, przedsiębiorcę w szarą strefę. Zamiast osiągać potrzebne cele, osiągamy cele niechciane. W tym przypadku mamy do czynienia z taka sytuacją".

Przytoczone wyżej argumenty zawarte w uzasadnieniu projektu zmiany ustawy oraz argumenty posłów biorących udział w pracach Komisji Sejmowej zajmującej się projektem zmiany ustawy wskazują, zdaniem Sądu, na motywy ustawodawcy jakie legły u podstaw zmiany art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Powodem podjęcia prac legislacyjnych, mających zmienić brzmienie tego przepisu było stwierdzenie,

iż przepis ten w swoim dotychczasowym brzmieniu był niewykonalny oraz

że naruszał wynikającą z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę proporcjonalności. W istocie więc ustawodawca zdecydował się na zmianę

art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, gdyż był on niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą demokratycznego państwa prawa. Nie można bowiem przyjąć, iż nie narusza tej zasady przepis niewykonalny i naruszający zasadę proporcjonalności.

Zdaniem Sądu eliminacja z porządku prawnego przepisu niezgodnego

z Konstytucją może nastąpić nie tylko na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przepis taki może być wyeliminowany z porządku prawnego również przez samego ustawodawcę dostrzegającego jego niekonstytucyjność.

Ustawodawca, zmieniając art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku

o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zawarł w ustawie zmieniającej przepis przejściowy. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku

o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 roku stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1

(to jest ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 roku weszła w życie z dniem 10 października 2007 roku (art. 3). Ponieważ przepis ustawy nie wspomina o zasadach obliczania opłaty za brak sieci za 2006 roku, stosując wykładnię a contrario należałoby uznać, tak jak uczynił to organ administracji, iż do obliczania opłat za brak sieci za 2006 roku stosować należy przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 roku.

Rodzi to jednak zdaniem Sądu wątpliwość, czy przepis art. 14 ust. 1

w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 roku może być podstawą obliczania przez podmioty wprowadzające pojazdy opłaty za brak sieci oraz czy źródłem takiego obowiązku może być przepis, który przez samego ustawodawcę określony został jako niewykonalny oraz naruszający zasadę proporcjonalności. Na tak postawione pytania, zdaniem Sądu, należy udzielić odpowiedzi przeczącej.

Czyniłoby to uzasadnionym, zdaniem Sądu, wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zakresie

w jakim przewiduje konieczność obliczania wysokości opłat za brak sieci zbierania pojazdów na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 stycznia 2005 roku

o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 roku jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu tego rodzaju wystąpienie nie jest jednak konieczne. Przed wystąpieniem do Trybunału Konstytucyjnego z tego rodzaju pytaniem należało bowiem najpierw zbadać, czy istnieje możliwość "prokonstytucyjnej" wykładni

art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zdaniem Sądu taka możliwość istnieje.

Zasadą wynikającą z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku

o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (zarówno w jego aktualnym jak

i poprzednim brzmieniu) jest obowiązek samodzielnego obliczenia przez podmiot wprowadzający pojazd opłaty za brak sieci.

W art. 17 ust. 1 ustawy wprowadzono rozwiązanie na wypadek niewykonania lub nienależytego wykonania tego obowiązku przez podmiot wprowadzający pojazd. Zgodnie z treścią tego przepisu w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

Wskazać należy, iż pierwotny projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia

20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji zawierał

art. 2 o następującym brzmieniu: "Obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów w roku 2006 uznaje się za spełniony w przypadku określonym w art. 1 niniejszej ustawy, a opłatę za brak sieci oblicza się przy zastosowaniu tego przepisu".

W toku prac legislacyjnych poruszany był problem naliczania opłat za brak sieci za 2006 roku.

Na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych

i Leśnictwa w dniu 8 maja 2007 roku (Kancelaria Sejmu Biuro Komisji Sejmowych BIULETYN Nr [...])[...]w Ministerstwie Środowiska [...] stwierdził, że: "Ustawa funkcjonuje od 1 stycznia 2006 roku, a więc wszystkie opłaty powinny być już naliczone za 2006 roku. W projekcie jest propozycja,

by nowelizacja objęła okres od 1 stycznia 2006 roku. Uważamy, że skoro jesteśmy już w 2007 roku, to nie można tu przyjąć innej daty jak 1 stycznia 2007 roku".

Legislator [...] stwierdził: "Chciałbym tylko zwrócić uwagę,

iż pomimo ograniczoności tego projektu, to być może będzie on znacznie rozszerzony – zwłaszcza art. 2. Tutaj problemem nie jest data czyli początek 2006 roku, tylko konieczność wprowadzenia przepisów o charakterze przejściowym również w odniesieniu do 2007 roku, ponieważ wkrótce minie połowa roku i te nowe regulacje będą musiały być tak napisane, aby było wiadomo, jak je zastosować

do sprawozdań i opłat za 2007 roku".

W stanowisku Rządu wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy

o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (druk nr 1626) zawarte jest stwierdzenie: "Zgodnie z art. 16 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji opłaty za brak sieci w roku 2006 powinny być wniesione do dnia

31 marca 2007 roku, co oznacza, że termin ten już upłynął. Poselski projekt ustawy przewiduje zatem w gruncie rzeczy swego rodzaju częściową abolicje podatkową,

co niewątpliwie wywoła skutki finansowe dla sektora publicznego". "Gdyby jednak przepis przejściowy art. 2 projektu ustawy miał pozostać w jego dotychczasowym brzmieniu, to wydaje się, że poselski projekt ustawy winien być uzupełniony o system rozliczenia dla opłat już uiszczonych".

Ostatecznie przyjęty został projekt ustawy w brzmieniu, który został następnie uchwalony i opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2007 roku Nr 176, poz. 1236).

Zdaniem Sądu analiza treści przytoczonych wyżej stanowisk związanych

z procesem uchwalania ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy

o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji pozwala stwierdzić, że powodem dla którego do obliczania opłaty za 2006 roku pozostawiono stare zasady rozliczeń był fakt, iż wprowadzający pojazdy mieli obowiązek samodzielnie je obliczyć i uiścić do dnia 30 marca 2007 roku. Ustawodawca założył, że opłaty te zostały już obliczone i uiszczone. W tej sytuacji podmioty zobowiązane do uiszczenia tych opłat nie mogłyby naliczać ich ponownie na nowych zasadach. Stworzenie możliwości naliczenia opłat na nowych zasadach pociągałoby za sobą konieczność stworzenia

w ustawie procedury ponownego ich naliczania oraz ewentualnego zwrotu opłat już uiszczonych.

Celem ustawodawcy było wprowadzenie w życie rozwiązań ustawowych normujących zasady tworzenia sieci zbierania pojazdów, które byłyby wykonalne oraz rozwiązań, które uwzględniałyby przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci zasadę proporcjonalności.

Przemawia to zdaniem Sądu za odejściem od literalnej wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji na rzecz jego wykładni celowościowej. Wykładnia celowościowa przemawia zaś za tym, by przepis ten, w zakresie w jakim nakazuje stosować poprzednie rozwiązania ustawowe dotyczące tworzenia sieci zbierania pojazdów i zasad obliczania opłat za brak takiej sieci, był rozumiany w sposób zawężający. Nowe uregulowania prawne winny obejmować jak najszerszy zakres przypadków.

Przepis ten, w ocenie Sądu, winien odnosić się jedynie do sytuacji, w której podmiot wprowadzający dokonał samodzielnie obliczenia opłaty za brak sieci i opłatę tę uiścił oraz do sytuacji gdy organ administracji wydał ostateczną decyzję o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku.

Zdaniem Sądu zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego normę prawną zawartą w art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji było wyłącznie określenie zasad postępowania w odniesieniu do sytuacji, w której podmiot wprowadzający samodzielnie dokonał obliczenia opłaty za brak sieci i opłatę taką uiścił za rok 2006. Ustawodawca stwierdził, iż nie będzie ponownego obliczania wysokości tych opłat według nowych zasad. Intencją ustawodawcy nie było natomiast uregulowanie w tym przepisie takich sytuacji, gdy podmiot wprowadzający pojazd nie dokonał samodzielnego obliczenia wysokości opłaty za brak sieci, zaś organ administracji nie wydał ostatecznej decyzji

o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku

o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zdaniem Sądu

art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie określa jakie przepisy mają być w takiej sytuacji stosowane. W takim przypadku należy więc, zdaniem Sądu, stosować reguły postępowania wypracowane w tym zakresie przez orzecznictwo sądów administracyjnych.

W wyroku z dnia 20 czerwca 2007 roku, sygn. akt II OSK 1837/06 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy nie ma jasnego stanowiska ustawodawcy w przedmiocie stosowania nowej regulacji prawnej do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznie przed jej wejściem w życie, zachodzi konieczność zastosowania konstytucyjnych zasad państwa prawnego.

Do tych zasad należy zakaz retroakcji właściwej, wyprowadzony z treści art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Retroakcja niewłaściwa, czyli bezpośrednie obowiązywanie nowej ustawy uzależniona jest natomiast od wykazania,

że przemawia za tym ważny interes publiczny. W razie wątpliwości należy stosować dawną ustawę w imię zasady poszanowania praw niewadliwie nabytych. Ograniczenie niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest dopuszczalne w sytuacji, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji.

Pogląd ten, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić.

Gdy podmiot wprowadzający pojazd nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci, a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, to zdaniem Sądu, przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci organ administracji winien stosować zasady wynikające z art. 14 ust. 1 – 6 w jego znowelizowanej, powołaną wyżej ustawą, wersji. Za stosowaniem przepisów nowej ustawy przemawia bowiem interes publiczny. Jak bowiem sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy wskazał, nowe uregulowania prawne miały na celu wprowadzenie zasad określania wysokości opłat za brak sieci, które uwzględniałyby zasadę proporcjonalności.

Zdaniem Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, iż przepis

art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji, w jego znowelizowanym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 roku brzmieniu nie spełnia konstytucyjnych standardów.

W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało

w dniu [...] kwietnia 2008 roku (k – 2 akt administracyjnych), to jest już po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Określając wysokość opłaty za brak sieci zbierania pojazdów organ administracji winien więc stosować zasady ustalania wysokości wynikające z brzmienia art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w jego znowelizowanej wersji.

Obliczenie wysokości opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w oparciu

o pierwotne brzmienie art. 14 powołanej wyżej ustawy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z materiału dowodowego biorąc pod uwagę nowe brzmienie tego przepisu R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. mogłaby nie ponosić opłaty za brak sieci lub ponieść opłatę obniżoną.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty z brak sieci w stosunku do R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. winien zastosować zasady obliczania tej opłaty określone w art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236).

Odmienna sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy podmiot wprowadzający pojazd samodzielnie obliczył wysokość opłaty za brak sieci i ją uiścił przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy

o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji lub gdy organ administracji wydał ostateczną decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za brak sieci przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W takiej sytuacji nowe zasady obliczania opłat za brak sieci nie będą miały zastosowania. Jedyną możliwością uchylenia się

od konieczności uiszczenia opłaty za brak sieci, w takich przypadkach, byłoby

w stwierdzenie niekonstytucyjności art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez Trybunał Konstytucyjny,

to jest podstawy prawnej obowiązku uiszczenia opłaty.

W niniejszej sprawie Sąd nie miał jednak do czynienia z taką sytuacją. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana po wejściu w życie ustawy z dnia

29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, iż nie mogły być one podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organy administracji art. 5 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Europy 2000/53/WE z 18 września 2000 roku w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez wydanie decyzji opartej na prawie krajowym sprzecznym z przepisami wspólnotowymi.

Zarzut ten opiera się na stwierdzeniu, iż dyrektywa o recyklingu wymaga zapewnienia dostępności punktów zbierania pojazdów na terytorium państwa członkowskiego w wystarczającym stopniu. Zdaniem skarżącego przepis prawa krajowego narusza przepis dyrektywy, gdyż jest w stosunku do niego nadmiernie rygorystyczny.

Pogląd ten, zdaniem Sądu, jest nieuzasadniony. Dyrektywa wiąże prawnie państwa członkowskie co do określonych w niej celów lub rezultatów. Adresat dyrektywy ma swobodę doboru form i metod urzeczywistniania wynikających z niej celów. Wybór form i metod pozostawiony jest władzom krajowym. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady Europy 2000/53/WE z 18 września 2000 roku zawiera ogólny wymóg zapewnienia dostępności punktów zbierania pojazdów

na terytorium państwa członkowskiego w wystarczającym stopniu. Polski ustawodawca określił w ustawie krajowej jak rozumie to pojęcie. Jedynym kryterium oceny zgodności rozwiązania zawartego w prawie krajowym z dyrektywą jest możliwość realizacji celu zawartego w dyrektywie. Ustawodawca krajowy może wprowadzić w prawie krajowym rozwiązania surowsze od tych, które przewiduje dyrektywa. Jeśli umożliwia to realizację celów dyrektywy to nie może być ono uznane za sprzeczne z dyrektywą. Brak jest więc podstaw do uwzględnienia wniosku

o wystąpienie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem czy art. 11 ust. 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym w 2006 roku nie należycie realizuje art. 5 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 roku.

Zarzut niezgodności przepisów art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest zdaniem Sądu niezasadny. Zarzut ten byłby istotny, gdyby przyjąć, że art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu zobowiązywał organ administracji do stosowania art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku bez uwzględnienia art. 14 w jego znowelizowanym brzmieniu. Tymczasem, jak wskazano w uzasadnieniu, tak nie jest. Ocena zgodności art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej bez uwzględnienia nowego brzmienia art. 14 tej ustawy jest, zdaniem Sądu, nieprzydatna dla rozstrzygnięcia sprawy oraz bez uwzględnienia zakresu obowiązywania art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy byłoby ustalenie zgodności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku

o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zakresie

w jakim przewiduje konieczność obliczania wysokości opłat za brak sieci zbierania pojazdów na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 stycznia 2005 roku

o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 roku. Powody rezygnacji przez Sąd

z zadawania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o wskazanej wyżej treści zostały przedstawione przez w części wstępnej uzasadnienia.

Zarzut sprzeczności art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji z art. 5 TWE zdaniem Sądu uznać należy

za nieuzasadniony. Zdaniem skarżącej Spółki z przepisu tego wynika zasada pomocniczości i proporcjonalności, a skoro art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji narusza zasadę proporcjonalności to narusza tym samym art. 5 TWE.

Nie wdając się w szczegółowe rozważania na temat art. 5 TWE stwierdzić należy, iż przepis ten jest adresowany do organów wykonawczych i ustawodawczych Wspólnoty i określa w sposób ogólny podział kompetencji pomiędzy organami Państw Członkowskich i organami Wspólnoty. Nie można zdaniem Sądu zasad określających zasady podziału kompetencji odnosić do przepisu prawnego, który nie ma nic wspólnego z tą materią, gdyż dotyczy zasad tworzenia sieci zbierania pojazdów. Twierdzenie skarżącej Spółki, iż z art. 5 TWE wynika obowiązek zachowania przy tworzeniu przepisów prawa przez ustawodawcę krajowego zasady proporcjonalności nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji są wynikiem implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Europy 2000/53/WE z 18 września 2000 roku. Skoro, jak

to zostało wyżej wskazane, przepisy prawa krajowego nie naruszają postanowień dyrektywy, to nie mogą też naruszać przepisów Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Brak jest tym samym, zdaniem Sądu, przesłanek do występowania

z pytaniem prawnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o co wnosiła skarżąca Spółka we wniosku złożonym na rozprawie w dniu 6 maja 2008 roku.

Implementacja rozwiązań zawartych w dyrektywie nie zwalnia jednak ustawodawcy krajowego od obowiązku stanowienia przepisów prawa zgodnych

z Konstytucją.

Rozważanie zasadności zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji jest zdaniem Sądu przedwczesne. Organ administracji najpierw powinien dokonać ustalenia wysokości opłaty za brak sieci zbierania pojazdów

w oparciu o znowelizowane brzmienia art. 14 wymienionej wyżej ustawy, by ustalić czy w świetle nowego brzmienia przepisu skarżący będzie zobowiązany

do ponoszenia tej opłaty.

Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji nie może być zarzut naruszenia

art. 10 § 1 kpa. Skarżący miał możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wbrew twierdzeniem skarżącego organ administracji mógł naprawić w ten sposób uchybienie popełnione na etapie wydawania pierwszej decyzji. Nadto skarżący nie wskazał jaki wpływ na wynik sprawy miałoby naruszenie przez organ administracji art. 10 § 1 kpa. Argumenty w tym przedmiocie sprowadzają się wyłącznie

do ogólnikowych twierdzeń.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ administracji art. 107 § 1 i § 3 kpa.

Zgodnie z treścią art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia

i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zaskarżona decyzja spełnia te wymogi.

Zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno

w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu spełnia powyższe wymogi.

Na zasądzone koszty postępowania sądowego składają się: zwrot uiszczonego wpisu sądowego, koszty wynagrodzenia jednego adwokata (ustalone

na podstawie § 18 ust. 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – Dz. U. z 2002 roku, Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz zwrot kosztów związanych z uiszczeniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa

od jednego adwokata.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.