Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 565/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 184 ust. 1,  art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. w K. na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr RP-VIII.1511.10.2023.DP w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. w K. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, beneficjent, P.) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z 16 sierpnia 2023 r. nr RP-VIII.1511.10.2023.DP, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie z 5 maja 2023 r. nr WW.533.1.3.2023.ASO zobowiązującą beneficjenta do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) w kwocie [...] zł wraz z odsetkami.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy i stanowisk stron wynika, że Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie, jako Instytucja Pośrednicząca w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 zawarł z P. w K. w dniu 30 stycznia 2019 r. umowę o dofinansowanie projektu nr [...], pn. [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Projekt był realizowany w ramach Działania 7.5 Rozwój kompetencji pracowników sektora MŚP. Celem głównym projektu zgodnie z punktem 3.1.2 wniosku o dofinansowanie było podniesienie poziomu kompetencji i kwalifikacji 166 przedsiębiorców sektora MŚP mających siedzibę/oddział/miejsce wykonywania działalności gospodarczej na terenie subregionu [...] województwa podkarpackiego tj. m. K., powiaty: [...] i ich 513 (319K) pracowników w terminie do Ill kwartału 2022 r.

Zgodnie z harmonogramem płatności dofinansowanie zostało przekazane beneficjentowi w pięciu transzach, na kwotę ogółem [...] zł. Łącznie wnioskami o płatność beneficjent rozliczył kwotę wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu w wysokości [...] zł, w tym kwotę dofinansowania w wysokości [...] zł. Organ I instancji na podstawie powyższych informacji ustalił, że beneficjent realizując zapisy umowy o dofinansowanie po zakończeniu realizacji projektu powinien dokonać zwrotu niewykorzystanej i nierozliczonej kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł. W dniu 22 września 2022 r. beneficjent zwrócił część niewykorzystanej kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł, w związku z czym do zwrotu pozostała kwota [...] zł.

Instytucja Pośrednicząca pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. wezwała beneficjenta do zwrotu niewykorzystanej kwoty dofinansowania w projekcie. Pomimo wezwania beneficjent nie zwrócił niewykorzystanego dofinansowania.

Brak zwrotu środków stał się podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego wobec beneficjenta w sprawie wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

W dniu 5 maja 2023 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy wydał decyzję z zobowiązującą P. do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj. 11 sierpnia 2021 r. do dnia zapłaty w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji beneficjent zarzucił, że decyzja nie została wydana w oparciu o istniejący materiał dowodowy. W ocenie strony organ wydający decyzję nie przeanalizował podstawy prawnej dotyczącej meritum rozstrzygnięcia a istotne dla postępowania dowody zostały pominięte. W konkluzji odwołania strona zawnioskowała o uznanie, że doszło do działania siły wyższej na szkodę P., a także o uznanie braku winy (poprzez brak czynu w postaci działania lub zaniechania) beneficjenta i w związku z tym - zgodnie z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013 - odstąpienia od zobowiązania do zwrotu bezprawnie pobranych przez B. [...] zł w ramach tzw. przymusowej restrukturyzacji P. w S..

Zarząd Województwa Podkarpackiego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, co do zasadności domagania się zwrotu środków.

W skardze na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego strona zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 207 ust. 1 u.f.p., przez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora WUP nakazującej P. w K. zwrot części dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami przez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego skutkujące błędnym przyjęciem, że doszło do nieprawidłowego wykorzystania przekazanej dotacji przez naruszenie procedur, o których mowa w art. u.f.p., - albowiem P. w K., nigdy środków w kwocie [...] zł nie przeznaczyła na inne cele, niż te zawarte w umowie, jak i na żadne inne albowiem w dniu 17 stycznia 2020 r., z konta bankowego projektu bezpodstawnie i bezprawnie B., w ramach tzw. przymusowej sytuacji restrukturyzacyjnej P. w S., pobrał kwotę [...] zł - czym pozbawiono P. , możliwości realizacji umowy o dofinansowanie w § 2 ust. 1,

- art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 184 u.f.p. przez błędne i bezpodstawne przypisanie kwocie [...] zł - cechy niewykorzystanej i nierozliczonej, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, że P. nie wykorzystało i nie rozliczyło części dotacji, albowiem z uwagi na zaistniałą sytuację, o której mowa powyżej, była pozbawiona bez swojej winy możliwości realizacji umowy - zatem nie doszło do skutecznego ziszczenia się warunku zwrotu dotacji o której mowa w § 13 ust. 2 Ogólnych Warunków Realizacji Projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 (dalej: OWRP), stanowiących Załącznik nr 1 do Umowy o dofinansowanie Projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020,

- art. 80 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 przez niezastosowanie i uznanie, że P. jest zobowiązana do zwrotu części dotacji, w sytuacji gdy to byłoby zasadne wówczas, gdyby P. dopuściła się nieprawidłowości, którą należy rozumieć każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem - a w przedmiotowej sprawnie nie można P. takiej odpowiedzialności przypisać,

- błędne uznanie przez Zarząd Województwa podkarpackiego, że w przedmiotowej sprawie poprzez brak dokonania zwrotu dofinansowania doszło do naruszenia procedur, zaś owo naruszenie spada automatycznie na beneficjenta (P. ) niezależnie, czy naruszenie było determinowane winą bądź brakiem winy, podczas gdy zgodnie z art. 475 k.c., jeżeli świadczenie stało się niemożliwe skutkiem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi, zobowiązanie wygasa, który również winien być w przedmiotowej sprawie stosowany, z uwagi na cywilnoprawny charakter umowy,

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie w całości materiału dowodowego, którego prawidłowa analiza powinna prowadzić do wniosku, że P. nie naruszyła procedury o dofinansowanie, w sytuacji gdy organ dysponował prawidłowym, niekwestionowanym rozliczeniem i przeznaczeniem pozostałych środków otrzymanych w ramach umowy, a niewykorzystaną kwotę [...] zł zwróciła faktycznie w dniu 22 września 2022 r.

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że status P. (należenie bądź nie sektora MŚP) w kontekście niniejszego postępowania jest irrelewantny, gdy sytuacja w której znalazła się P. , a biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, spowodowała niemożność realizacji przedmiotu umowy, a co w konsekwencji przełożyło się na niemożność zwrotu środków,

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 207 u.f.p. przez przyjęcie, że organy administracji publicznej nie badają przesłanki siły wyższej oraz pojmowanie winy sensu largo jest poza kompetencją organów, w sytuacji gdy organ dokonywał oceny dowodów na podstawie przepisów k.p.a., ale stosunku cywilnoprawnego, gdzie należało rozpatrywać przesłanki winy, siły wyższej, przesłanek o których mowa w z art. 357 § 1 k.c. zgodnie z którymi w przypadku nadzwyczajnej zmiany stosunków spełnienie świadczenia byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami lub wiązało się z nadmierną stratą, czego strony nie przewidywały przy zawarciu umowy, sąd może zgodnie z zasadami współżycia społecznego, oznaczyć sposób wykonania zobowiązania, wysokość świadczenia lub nawet orzec o rozwiązaniu umowy,

- bezpodstawne zaniechanie analizowania przesłanki braku winy - nie tyle w realizacji umowy w zakresie zwrotu dotacji, co przede wszystkim w obiektywnej niemożliwości realizacji jej przedmiotu,

- naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zaniechanie przez organ obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy Sądu Okręgowego w W. sygn. [...] o ustalenie i zapłatę P. przeciwko B., przy jednoczesnym przypisywaniu sobie braku kompetencji do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, w sytuacji gdy w przypadku hipotetycznego pozytywnego rozstrzygnięcia dla P. procesu cywilnego, organ utraciłby możliwość orzekania w tożsamej sprawie narażając się na zarzut res iudicata - a co obligowało organ do zawieszenia postępowania, skoro w przedmiotowej decyzji organ powołuje się na wpływ rozstrzygnięcia sprawy cywilnej P. przeciwko B. na przedmiotową sprawę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a sformułowane w niej zarzuty okazały się niezasadne. Kontrolowana przez Sąd decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów, o jakich mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie: "p.p.s.a.") w stopniu, który wymagałby zastosowania przez Sąd środków prawnych w nich określonych. Z ww. regulacji wynika, że uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji wymagałoby ustalenia, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego albo przepisów postępowania mających lub mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo w warunkach, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa albo wznowienia postępowania administracyjnego.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 207 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z nim, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Art. 184 ust. 1 u.f.p. stanowi z kolei, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący uznania przez organy, że środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Mianowicie podstawą domagania się zwrotu środków przez Instytucję Zarządzającą w wydanej decyzji z dnia 16 sierpnia 2023 r., było ustalenie, że brak zwrotu środków stanowi naruszenie zobowiązań kontraktowych wynikających z § 8 ust. 8 Ogólnych Warunków Realizacji Projektu co stanowi ich wykorzystanie z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że beneficjent nie zwrócił niewykorzystanej i nierozliczonej części dofinansowania w wysokości [...] zł przez co naruszył § 8 ust. 8 OWRP. W przedmiotowej sprawie środki z dofinansowania przekazane na cele projektowe, które nie znalazły się w zatwierdzonych przez Instytucję Pośredniczącą wnioskach o płatność, należy potraktować jako środki, które nie zostały wykorzystane przez beneficjenta na sfinansowanie wydatków kwalifikowalnych, a zatem podlegają zwrotowi zgodnie z zapisami OWRP czego beneficjent nie uczynił.

Słuszne jest stanowisko organu, że dla uznania, że doszło do uchybienia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., wystarczające jest zarówno naruszenie postanowień zawartych w umowie o dofinansowanie jak i Wytycznych, nie zawsze musi nastąpić naruszenie prawa powszechnie obowiązującego, krajowego lub unijnego. Instytucja Zarządzająca prawidłowo zatem ustaliła, że to beneficjent jako podmiot dopuścił się działania naruszającego postanowienia umowy. Beneficjent nie zwrócił niewykorzystanej i nierozliczonej kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł co stanowi naruszenie § 8 ust. 8 Ogólnych Warunków Realizacji Projektu będących załącznikiem nr 1 umowy o dofinansowanie. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie działanie Beneficjenta polegało na naruszeniu postanowień umowy.

Niezwrócona przez Beneficjenta kwota w wysokości [...] zł stanowi szkodę realną która ma szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej.

Okoliczności na które powołuje się Beneficjent, tj. utrata środków unijnych na skutek działań B. pozostają bez wpływu na relacje pomiędzy Beneficjentem a Instytucją Pośredniczącą.

Odnośnie powoływania się przez P. na siłę wyższą która spowodowała utratę środków, za co nie ponosi ona odpowiedzialności wystarczy wskazać, że pieniądze są rzeczą oznaczona co do gatunku i ze swej istoty są zamienne i ich zajecie przez B. nie stanowi przeszkody do dokonania ich zwrotu przez P. .

Co więcej należy zgodzić się z organem, że pojęcie siły wyższej przyjęte w umowie o dofinansowanie dotyczyło jak wskazuje wykładnia celowościowa § 3 Ogólnych Warunków Realizacji Projektu przypadków związanych z przebiegiem realizacji projektu, do których można zaliczyć m.in. nieosiągnięcie celów projektu zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu czy nieosiągnięcie i niezachowanie wskaźników produktu oraz rezultatu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie. Wskazuje na to m. in. odwołanie się w § 3 ust. 2 Ogólnych Warunków Realizacji Projektu do przebiegu realizacji projektu.

Brak także było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy przez Sąd Okręgowy w W. w sprawie o sygn. [...] o ustalenie i zapłatę P. przeciwko B.

Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, to jest sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Reasumując, w ocenie Sądu organy wykazały, że skarżąca naruszyła procedury w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. Poczynione w sprawie ustalenia stanowiły dostateczną podstawę do zobowiązania strony do zwrotu części dofinansowania projektu, w wysokości w określonej w decyzjach wraz z odsetkami. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały jasno wskazane w uzasadnieniach decyzji i poddawały się weryfikacji w oparciu o zgromadzone dowody, a uzasadnienia decyzji nie naruszają art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano w nich fakty, które uznano za udowodnione i dowody, na których się oparto.

Z podanych względów Sąd ocenił skargę jako niezasadną i podlegającą oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.