Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1361/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1-4, art. 17 ust. 1a pkt 1-3
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 82/22 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 listopada 2021 r., nr KOC/5479/Sr/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 82/22, oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 2 listopada 2021 r., nr KOC/5479/Sr/21, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. K. (dalej - skarżący, skarżący kasacyjnie), zastępowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.), Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną i nieprokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 oraz 1a pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 – dalej u.ś.r.), poprzez oddalenie skargi z uwagi na fakt niewykazania, że żona skarżącego jest osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy w tym przypadku należy zastosować wykładnie celowościową, systemową i prokonstytucyjną naruszonego przepisu;

2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2, art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP skutkujące naruszeniem zasady równości i sprawiedliwości, obowiązku Państwa ochrony i opieki nad rodziną, a także naruszeniem nakazu szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, w sytuacji gdy skarżący nie jest w stanie podjąć się pracy zarobkowej z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną teściową;

3) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wbrew ciążącemu na Sądzie I instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i niezbadanie szczegółowo przyczyn niemożności sprawowania opieki nad V. l. przez jej córkę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie w przypadku, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny (winno być Naczelny Sąd Administracyjny) uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie skarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z 182 § 2 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w świetle przepisów u.ś.r. skarżącemu, którego nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem wymagającej opieki pełnoletniej – V. I. (teściowej skarżącego), legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a który zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad teściową, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.

W zaskarżonej decyzji SKO uznało, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż nie jest on osobą, na której zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec teściowej. Skarżący, jako zięć, nie jest osobą spokrewnioną w stopniu pierwszy z teściową, ani też w linii prostej.

Sąd I instancji, aprobując stanowisko organu odwoławczego, wskazał, że w świetle przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. skarżący nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zgodnie z przepisami u.ś.r. uprawnioną jest jego żona - będąca córką jego teściowej. O uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują z woli ustawodawcy ściśle wyznaczone przesłanki określające tak wymogi podmiotowe, jak i przedmiotowe. Organ nie może opierać się na przesłankach pozanormatywnych, w tym i na podstawie zasad współżycia społecznego, gdyż jego działanie zostałoby uznane za bezprawne. Skarżący nie jest osobą spokrewnioną z osobą, w związku z opieką nad którą ubiega się o świadczenie, nie jest też osobą zobowiązaną wobec niej do alimentacji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz tylko do tych osób, które spełniają określone kryteria podmiotowe. Ponieważ w sprawie nie wykazano, aby córka uprawnionej (żona skarżącego) była osobą niepełnosprawną, to skarżący nie może skutecznie ubiegać się w jej miejsce o prawo do ww. świadczenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów u.ś.r., Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, stwierdził, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu uchwały powiększony skład NSA wskazał, że w przepisach art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką (art. 17 ust 1 pkt 3 u.ś.r.).

Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy (opublikowanych Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz.593, z 2005 r. Nr 86, poz. 732, z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z 2007 r. Nr 109, poz. 747, z 2008 r. Nr 138, poz. 872, z 2008 r. Nr 223, poz. 1456, z 2009 r. Nr 97, poz. 800, z 2009 r. Nr 129, poz. 1058, z 2010 r. Nr 219, poz. 1706, z 2011 r. Nr 205, poz. 1212, z 2012 r. poz. 959) świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił.

Skład powiększony NSA wskazał także, że stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulują również zasady w zakresie obowiązku alimentacyjnego osób pozostających w stosunku przysposobienia, m. in. w art. 131 k.r.o., zgodnie z którym jeżeli skutki przysposobienia polegają wyłącznie na powstaniu stosunku między przysposabiającym a przysposobionym, obowiązek alimentacyjny względem przysposobionego obciąża przysposabiającego przed wstępnymi i rodzeństwem przysposobionego, a obowiązek alimentacyjny względem wstępnych i rodzeństwa obciąża przysposobionego dopiero w ostatniej kolejności (§ 1). Jeżeli jeden z małżonków przysposobił dziecko drugiego małżonka, przysposobienie nie ma wpływu na obowiązek alimentacyjny między przysposobionym a tym drugim małżonkiem i jego krewnymi (§ 2). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Skład powiększony NSA wskazał również, że przepis art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów NSA, przywołana treść omawianych przepisów u.ś.r. nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

W dalszej części uzasadnienia uchwały skład powiększony NSA podkreślił, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), jak i w przywołanych wyżej wyrokach z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Skład powiększony NSA podkreślił, że cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Skład powiększony NSA wyjaśnił, że wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 22 czerwca 1998 r., sygn. akt FPS 9/97 (ONSA 1998, nr 4, poz. 110), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.

W ocenie składu powiększonego NSA niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają, bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one, raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. Uznając, że pominięcie osób nieobciążonych obowiązkiem alimentacyjnym i spełniających inne wymogi z art. 17 u.ś.r. jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, sąd administracyjny może co najwyżej, zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP.

Mając na uwadze powołane wyroki Trybunału Konstytucyjnego brak jest podstaw do wystąpienia z takim pytaniem prawnym. Nie można natomiast, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jak i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy.

Skład powiększony NSA podkreślił, że nie można, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną

Wskazać należy, że mimo tego, iż zawarte w powołanej uchwale siedmiu sędziów NSA stanowisko wyrażone zostało na gruncie przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., to jednak w ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, zachowuje ono aktualność, a zatem brak jest podstaw do odstąpienia od tego stanowiska. Przy tym stanowisko to - co do zasady w świetle z art. 269 § 1 p.p.s.a. – wiąże inne składy orzekające sądu administracyjnego.

W okolicznościach sprawy bezsporne jest, że skarżący (zięć) względem osoby wymagającej opieki – V. I. (jego teściowej) nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 128 k.r.o.).

Oznacza to, że po stronie skarżącego występuje przesłanka negatywna do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci braku obciążenia go obowiązkiem alimentacyjnym względnej osoby wymagającej opieki – V. I. (teściowej skarżącego). Zatem brak jest możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym teściową.

Niezasadny okazał się zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej, albowiem w uzasadnieniu powołanej powyżej uchwały powiększonego składu NSA kategorycznie stwierdzono, że nie można z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem. Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Nieuprawniony okazał się także zarzut z pkt 2 skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Przepis art. 2 Konstytucji RP ustala konstytucyjną zasadę państwa prawa, jako jedną z zasad ustroju państwa. W zasadzie tej została wyrażona wola, aby państwem zarządzano zgodnie z prawem, by prawo było wytyczną działania dla państwa i dla społeczeństwa. A zatem, jako norma ogólna, winna zostać przez skarżącego powiązana ze skonkretyzowanym zarzutem naruszenia stosownego przepisu prawa, które to naruszenie z kolei powodowało właśnie naruszenie tej normy konstytucyjnej (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1416/19). Samo podniesienie przez skarżącego zarzutu naruszenie tego artykułu Konstytucji RP bez powiązania z zarzutem naruszenia konkretnego przepisu prawa, jest niewystarczające do twierdzenia, że doszło do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

Zaś art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, pod względem prawnego charakteru, kwalifikowane są jako "normy programowe", które nie tworzą samodzielnie praw podmiotowych, wyznaczają natomiast cele i zadania władzy publicznej. Zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia (por. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 216/23). Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji RP nie bez znaczenia jest także i to, że zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w tym przepisie można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 954/21).

Zarzut zawarty w pkt 3 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania również okazał się nieuprawniony, albowiem, wbrew stanowisku skarżącego, przepisy uregulowane w k.p.a. normują postępowanie przed organami administracji publicznej i są stosowane przez te organy. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., stosuje zaś przepisy p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.