Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 297/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 § 1, § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 40 § 1, § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 16 marca 2022 r. nr 0601-IEE.711.18.2022.8 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Lu 297/22

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 marca 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia J. B. (strona, skarżący, zobowiązany) na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie z 21 grudnia 2021 r. w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie, działając jako organ egzekucyjny, prowadzi wobec skarżącego administracyjne postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionych przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Lublinie - tytułów wykonawczych z 4 listopada 2021 r. o numerach: [...], którymi objęto zaległość w płatności składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za wrzesień 2021 r. wraz z odsetkami za zwłokę. W celu wyegzekwowania należności pieniężnych objętych powyższymi tytułami wykonawczymi organ egzekucyjny zawiadomieniami o zajęciu z 4 listopada 2021 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w [...] S.A. Pismami z 4 listopada 2021 r. i 9 grudnia 2021 r. bank poinformował o zbiegu egzekucji z postępowaniem prowadzonym przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Lublinie wskazując, iż środki przekazywane będą temu organowi egzekucyjnemu. Z uwagi na powyższe, 15 grudnia 2021 r. Dyrektor Oddziału ZUS przekazał Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w Lublinie dokumenty celem łącznego prowadzenia egzekucji z wierzytelności z rachunku bankowego. Odpisy przedmiotowych zawiadomień o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanemu za pośrednictwem poczty 22 listopada 2021 r. na adres wskazany w tytule wykonawczym.

W dniu 1 grudnia 2021 r. (data nadania - 29 listopada 2021 r.) do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo skarżącego, które organ (zważywszy na jego treść) zakwalifikował między innymi jako wniosek o umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. We wniosku wskazano, że Dyrektor ZUS Oddział w Lublinie nie jest uprawniony do działania na zlecenie organu rentowego ZUS Oddział w Lublinie, który nie jest wierzycielem. Nie było podstawy do wystawienia upomnienia, ponieważ nie ma deklaracji podatnika ani decyzji ostatecznej ZUS z siedzibą w Warszawie, by organ egzekucyjny mógł podjąć jakiekolwiek czynności egzekucyjne.

Dyrektor Oddziału ZUS w Lublinie postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W treści zażalenia skarżący wskazał, że na podstawie decyzji KRUS podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organy uporczywie pomijają fakt, że dnia 3 stycznia 2017 r. i w okresie późniejszym składane były wnioski o wyłączenie dyrektora ZUS Oddział w Lublinie P. W., jak też o wyłączenie pracownika D. M., który wydał zaskarżone postanowienie. Nie ma podstaw, by można było stwierdzić, że ZUS Oddział w Lublinie jest wierzycielem, co najwyżej winien być to ZUS z siedzibą w Warszawie. Dyrektor ZUS Oddział w Lublinie nie jest uprawniony do działania na zlecenie organu rentowego ZUS Oddział w Lublinie, który nie jest wierzycielem. Nie było nadto podstawy do wystawienia upomnienia, ponieważ nie ma deklaracji podatnika, ani decyzji ostatecznej ZUS z siedzibą w Warszawie, by organ egzekucyjny mógł podjąć jakiekolwiek czynności egzekucyjne.

Organ odwoławczy wskazał, że żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie jest zasadne. W związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, skarżący jest zwolniony z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych. Na mocy ustawy z dnia 2 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1621), która weszła w życie w dniu 18 września 2021 r., do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dodano art. 47 ust. 2h i 2u. Stosownie do ww. przepisów: deklaracje rozliczeniowe oraz imienne raporty miesięczne za płatników składek zwolnionych z obowiązku ich składania sporządza ZUS, przy czym dokumenty te mają moc zrównaną z mocą dokumentów rozliczeniowych złożonych przez płatnika składek. Korzystając z umocowania zawartego w powyższych przepisach i jednocześnie wypełniając nałożony w nich na wierzyciela obowiązek, w dniu 4 października 2021 r. ZUS sporządził deklarację rozliczeniową za wrzesień 2021 r. Następnie skierował do skarżącego, na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a., upomnienia z 13 października 2021r. W związku z brakiem wpłaty zaległości składkowych zostały wystawione tytuły wykonawcze o numerach: [...], które skierowano do egzekucyjnej realizacji. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.

W egzekucji administracyjnej ZUS uczestniczy zarówno jako wierzyciel, jak również jako organ egzekucyjny, którego kompetencje wykonują dyrektorzy poszczególnych oddziałów. Natomiast zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a, przez wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W świetle powyższego przepisu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest wierzycielem uprawnionym do domagania się zapłaty nieopłaconych w terminie przez płatnika należności z tytułu składek. Natomiast według art. 19 § 4 u.p.e.a., Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wyznaczony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Jak jednak wynika z powyższego przepisu, kompetencji do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mają wszyscy, ale tylko wyznaczeni przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych dyrektorzy oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na podstawie upoważnienia ustawowego Rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie siedzib i właściwości rzeczowej oraz miejscowej dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne z dnia 2 września 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1411) właściwy minister wyznaczył jako organ egzekucyjny Dyrektora Oddziału ZUS w Lublinie. Egzekucja jest zatem, w ocenie organu odwoławczego, dopuszczalna.

Organ wskazał, że tytuły wykonawcze o numerach [...] zawierają wszystkie elementy wymienione w art. 27 § 1 u.p.e.a., w tym: oznaczenie wierzyciela, wskazanie zobowiązanego i jego adresu, podstawę prawną oraz treść podlegającego egzekucji obowiązku. Przedmiotowe tytuły zawierają też klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułów do egzekucji administracyjnej. Nadając klauzulę organ egzekucyjny potwierdził, że tytuły zostały wystawione prawidłowo, gdyż należność nie została uregulowana. Została również wskazana w tytułach wykonawczych pełna nazwa i adres siedziby organu egzekucyjnego. Zgodnie z brzmieniem art. 27 § 1b - obowiązującym od dnia 30 lipca 2020 r. - tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, w tym w postaci elektronicznej, może nie zawierać podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Nadanie klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej uznaje się za podpisanie tego tytułu przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela. Ponadto, prowadzone postępowanie egzekucyjne nie zostało zawieszone na wniosek wierzyciela, nie wpłynął również od wierzyciela wniosek o umorzenie tego postępowania. Odrębne ustawy także nie dają podstawy do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art 59 § 2 u.p.e.a, postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała wskazana przesłanka, gdyż - pomimo zaistniałego zbiegu egzekucji administracyjnych i aktualnego braku wpłat z tytułu dokonanego w [...] S.A. zajęcia rachunku bankowego - organ egzekucyjny nie stwierdził na tym etapie postępowania przesłanki całkowitej bezskuteczności egzekucji wobec skarżącego. Efektywność egzekucji może ulec zmianie, tym bardziej, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą.

Organ odwoławczy podkreślił zatem, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a, stanowiących podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W skardze na powyższe postanowienie J. B. wniósł o jego uchylenie wraz z postanowieniem Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone w oparciu o tytuł egzekucyjny wystawiony przez nieuprawniony podmiot - ZUS Oddział w Lublinie, który nie jest wierzycielem, nie ma podstaw w ustawach do wystawiania tytułów wykonawczych. Tytuły te są oparte na nielegalnie sporządzonych deklaracjach z urzędu przez ZUS Oddział w Lublinie. Organ rentowy nie miał prawa ich wystawić, ponieważ podstawa prawna do sporządzania za przedsiębiorców deklaracji rozliczeniowych została wykreślona z ustawy, jest wprowadzony wymóg ewidencjonowania podstawy wymiaru składki na kontach ubezpieczonych na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych albo prawomocnych decyzji (art. 48d ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

W rozstrzygnięciu nie wskazano też prawidłowego oznaczenia strony. Nie jest wiadomym, czy chodzi o J. B. jako osobę fizyczną, czy o firmę, płatnika składki. Brakuje również wskazania wierzyciela i organu egzekucyjnego. Pominięto okoliczność, że w sprawie składano wnioski o wyłączenie pracownika organu. Zaskarżone postanowienie nie jest podpisane, tylko parafowane, a podpis powinien być czytelny.

Skarżący podkreślił, że Prezes KRUS nie wznowił postępowania administracyjnego od decyzji ostatecznej z 6 listopada 2001 roku, na podstawie której J. B. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Nadto, do wszczęcia egzekucji wymagana jest deklaracji płatnika składek ZUS, której w sprawie nie ma. Art 47 ust.2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych został uchylony co skutkuje tym, że osoby reprezentujące ZUS Oddział w Lublinie nie są uprawnione do wystawiania deklaracji rozliczeniowych z urzędu w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą.

W skardze zawarto wniosek dowodowy z dokumentu w postaci akt ubezpieczonego prowadzonych przez ZUS Oddział w Lublinie na okoliczność braku podstawy do wystawienia tytułów wykonawczych, w szczególności braku deklaracji płatnika składek.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, popierając stanowisko prezentowane w treści zaskarżonego postanowienia.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 11 kwietnia 2023 r. sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie – pomimo wskazanych poniżej uchybień organu – odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem oceny było postanowienie organu o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, wydane po rozpoznaniu wniosku skarżącego w tym przedmiocie. Wskazać trzeba, że to organ, na podstawie treści pisma skarżącego z dnia 29 listopada 2021 r. nazwanego "skargą na czynność egzekucyjną" zakwalifikował żądanie skarżącego, zważając a treść pisma, również jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Okoliczność ta nie budzi zastrzeżeń strony, ani Sądu. Organ stwierdził bowiem, że podnoszone w piśmie zarzuty wykraczają poza granice skargi na czynność egzekucyjną i mają na celu doprowadzenie do wykazania przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego w postaci niedopuszczalności egzekucji oraz wystawienia tytułu wykonawczego niezgodnie z treścią art. 27 u.p.e.a Skarga na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego została rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że to nie nazwa, lecz treść pisma przesądza o jego charakterze (wyrok NSA z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90; ONSA 1990 r. Nr 2-3, poz. 47). Organy administracji publicznej mają obowiązek rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji strony dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Dlatego też, zważając na gwarancje ochrony zobowiązanego i obrony jego praw, organ w pełni zasadnie rozpoznał złożony w sprawie wniosek zarówno jako skargę na czynność egzekucyjną, jak i wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego uznać należy, że działania organu czyniły zadość ustanowionej w art. 8 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a. zasadzie pogłębiania zaufania obywateli.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.), w brzmieniu obowiązującym po 30 lipca 2020 r. (ustawa zmieniająca - Dz.U. z 2019, poz. 2070). Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego uregulowane są w art. 59 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku:

1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego;

2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym;

3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27;

4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek:

a) jest ściśle związany ze zobowiązanym,

b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego;

5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel;

7) gdy odrębne ustawy tak stanowią.

Jak wynika natomiast z art. 59 § 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Zgodnie z art. 59 § 4 u.p.e.a. umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić na wniosek zobowiązanego, wierzyciela lub z urzędu. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić, jeżeli zaistnieje co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a.

Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie postępowania egzekucyjnego, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Co do zasady umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel z powodu wystąpienia przyczyn niedopuszczalności prowadzenia (vide P. Pietrasz [w:] D. R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 59 u.p.e.a.).

Organ egzekucyjny, prowadząc postępowanie egzekucyjne, powinien weryfikować czy może być ono prowadzone i czy nie występują przyczyny niedopuszczalności egzekucji o trwałym charakterze. Skoro więc do chwili złożenia przez skarżącego wniosku o umorzenie organ prowadził postępowanie egzekucyjne, to jednoznacznym jest, że sam z urzędu nie stwierdził przesłanek uzasadniających wydanie postanowienia o jego umorzeniu. Powyższa uwaga czyni uzasadnionym twierdzenie, że skoro zobowiązany żąda umorzenia postępowania egzekucyjnego, to jego obowiązkiem jest wskazanie, na jakiej konkretnie przesłance opiera swoje żądanie, zaś rzeczą organu nie jest ocena każdej z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienionych w wyżej cytowanym przepisie (choć w niniejszej sprawie ocena organu była najszersza z możliwych i odnosiła się do każdej ze wskazanych w przepisie podstaw umorzenia), ale ocena zasadności żądania opartego na skonkretyzowanej przez zobowiązanego przesłance.

Umorzenie postępowania egzekucyjnego jest konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny tego stanu rzeczy mają charakter trwały, a nie przejściowy.

Skarżący we wniosku wskazał na niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia wobec niego postępowania egzekucyjnego. Podniósł, że tytuły wykonawcze nie powinny zostać wystawione, bowiem nie składał on deklaracji za wrzesień 2021 r. (uważa się za płatnika składek KRUS), zaś organ nie miał podstawy do sporządzenia tej deklaracji za płatnika – przedsiębiorcę wobec uchylenia przepisu art. 47 ust. 2a u.s.u.s.. Ponadto, w ocenie skarżącego, wierzycielem i organem egzekucyjnym powinien być Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, nie zaś Oddział Zakładu w Lublinie, co także stanowi o niedopuszczalności egzekucji (podobnie: wyrok SN z 2 grudnia 1998 r., sygn. akt III RN 85/98, OSNP 1999/18, poz. 565). Dodatkowo skarżący zarzucił, że skierowane do egzekucji tytuły wykonawcze nie spełniają warunków formalnych, o jakich mowa w ustawie egzekucyjnej (art. 27 u.p.e.a.), a zatem nie mogą stanowić podstawy prowadzenia wobec niego czynności egzekucyjnych.

Przypomnieć należy, że – jak wynika z akt sprawy i treści zaskarżonego postanowienia – skarżący od 22 grudnia 2004 r. jest płatnikiem składek ZUS jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą (vide m.in. decyzja ZUS nr [...]). Ubezpieczeniu w KRUS podlegał w okresie od 2001 do 21 grudnia 2004r. (decyzja KRUS z dnia 18 czerwca 2007 r.). Z uwagi na powstałe zadłużenie z tytułu składek FUS i FUZ za wrzesień 2021 r. wierzyciel – Zakład Ubezpieczeń Społecznych, kierując się art. 24 ust. 2 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 423, dalej: u.s.u.s.), podjął czynności związane z przymusowym ściągnięciem tej należności. Działający jako organ egzekucyjny Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Lublinie w dniu 13 października 2021r., na podstawie sporządzonych przez Zakład deklaracji, wystawił i doręczył skarżącemu upomnienia (doręczono je 26 października 2021 r. na adres zamieszkania, ale na nazwisko pełnomocnika skarżącego, a przesyłkę odebrała żona – B. B.). Następnie, w dniu 4 listopada 2021r., wystawiono dwa tytuły wykonawcze, zaś organ egzekucyjny przesłał elektronicznie do [...] S.A. Oddziału w Lublinie jako do dłużnika zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z prowadzonego przez ten bank na rzecz skarżącego (zobowiązanego) rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego na poczet należności pieniężnej, o której mowa w art. 62b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe lub innych należności pieniężnych, do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wezwał bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz niezwłocznie po upływie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności. Ponadto organ wezwał bank, aby niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu, zawiadomił organ egzekucyjny o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty, w tym również nieprowadzeniu rachunku bankowego zobowiązanego, oraz by po powstaniu wierzytelności, jeżeli jej wysokość przekracza kwotę wolną od egzekucji, a zajęta kwota nie wystarcza na zaspokojenie egzekwowanych należności pieniężnych, zawiadomił o zbiegu egzekucji. Zawiadomienia zawierały pouczenia dla banku i zobowiązanego. Zawiadomienia wraz z odpisem tytułów wykonawczych zostały doręczone – jak wskazano w treści dokumentu nadania – pełnomocnikowi skarżącego – B. B. na wspólny ze zobowiązanym adres zamieszkania w dniu 22 listopada 2021r. (przesyłkę odebrała B. B. osobiście). Dłużnik zajętej wierzytelności w pismach z dnia 4 listopada 2021 r. i 9 grudnia 2021 r. zawiadomił organ o przeszkodzie w realizacji zajęcia w postaci zbiegu egzekucji. W tych okolicznościach organ egzekucyjny przekazał tytuły wykonawcze i dokumenty zajęcia Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w Lublinie do dalszego łącznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W dniu 29 listopada 2021 r. B. B., działająca jako pełnomocnik J. B., nadała do organu pismo zatytułowane "skarga na czynność egzekucyjną", które decyzją organu egzekucyjnego otrzymało również bieg jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Do pisma tego dołączyła pełnomocnictwo udzielone jej przez męża – J. B. do reprezentowania w postępowaniach administracyjnych oraz egzekucyjnych w pierwszej i drugiej instancji oraz przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnictwo to zostało udzielone w dacie 15 grudnia 2021 r.

W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał istnienia tych okoliczności faktycznych, które jego zdaniem mają się składać na przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego w postaci niedopuszczalności egzekucji, a na które wprost powoływał się w piśmie. Wbrew jego twierdzeniu, z akt sprawy wynika, że od stycznia 2005 r. nie spełnia warunków do objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników, jest natomiast płatnikiem składek ZUS. Nieopłacone w terminie należności z tytułu składek za wrzesień 2021 r. stały się zaległością, zaś wierzyciel – Zakład Ubezpieczeń Społecznych miał prawo i obowiązek ich egzekwowania w trybie przymusowym (art. 6 § 1 u.p.e.a.).

Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Organem egzekucyjnym (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.) jest natomiast organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków.

Jak wynika z art. 24 ust. 2 u.s.u.s., składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie podlegają potrąceniu ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.

W niniejszej sprawie wierzycielem i organem egzekucyjnym jest w istocie ten sam organ – Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Organ ten został też wskazany w tytułach wykonawczych jako wierzyciel (zob. art. 83c ust. 1a u.s.u.s.). Jest on państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Siedzibą Zakładu jest miasto stołeczne Warszawa, ale w terenie Zakład działa poprzez swoje jednostki organizacyjne – oddziały (art. 67 ust. 1 i art. 122 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s.). Właściwość oddziału wyznacza miejsce zamieszkania płatnika składek. Do zakresu działania Zakładu (a zatem także i jego terenowej jednostki organizacyjnej, w tym wypadku Oddziału Zakładu w Lublinie) należy m.in. wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, jak też prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł (art. 68 ust. 1 pkt 1 lit c) i d) u.s.u.s.) oraz kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych (art. 68 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s.), a wreszcie – zgodnie z cytowanym już art. 24 u.s.u.s. - inicjowanie postępowania zmierzającego do przymusowego wykonania tych obowiązków.

Wbrew stanowisku skarżącego, organ uzasadnił także podstawę występowania Dyrektora Oddziału ZUS w Lublinie w charakterze organu egzekucyjnego (art. 19 § 4 u.p.e.a. w zw. z pkt 16 załącznika do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie siedzib i właściwości rzeczowej oraz miejscowej dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne z dnia 2 września 2016 r., Dz.U. z 2016 r., poz. 1411). Skarżący zamieszkuje na terenie Gminy [...], a zatem miejscowo właściwym do prowadzenia wobec niego egzekucji był Dyrektor Oddziału ZUS w Lublinie.

Jak wskazał organ, egzekucja wszczęta została po wygenerowaniu z urzędu przez organ deklaracji za wrzesień 2021 r., której nie złożył sam skarżący. Organ podkreślił, że jako przedsiębiorca, także pod rządami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu właściwym dla sprawy (z uwzględnieniem zmian dokonanych ustawą z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2021 r., poz. 1621), skarżący był zwolniony z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji (art. 47 ust. 2h i 2i u.s.u.s.), zaś Zakład był uprawniony do sporządzenia deklaracji za niego, a dokument ten ma moc zrównaną z mocą dokumentów rozliczeniowych składanych przez płatnika (nie było zatem, w ocenie Sądu, uzasadnienia dla podania innej niż wskazana w treści tytułów wykonawczych podstawy prawnej obowiązku). Skarżący nie zgodził się z tą oceną i wskazał na uchylenie art. 47 ust. 2a u.s.u.s., który stanowił jedyną podstawę zwolnienia przedsiębiorców z omawianego obowiązku.

Jakkolwiek nie sposób w omawianej kwestii odmówić racji skarżącemu, bowiem zwolnienie z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, dotyczące osób prowadzących pozarolniczą działalność opłacających składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, wynikało z art. 47 ust. 2a, 2b i 2g ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to jednak podkreślenia wymaga, że przepisy te zostały uchylone dopiero z dniem 1 stycznia 2022 r., zaś czynność organu rentowego w postaci sporządzenia z urzędu deklaracji miała w sprawie miejsce przed końcem 2021 r. (tytuły wykonawcze zostały wystawione na tej podstawie także przed końcem 2021r.). Poza sporem było natomiast to, że skarżący będący przedsiębiorcą, nie złożył we wskazanym okresie deklaracji, a – podlegając od dłuższego, nieprzerwanego czasu ubezpieczeniu w ZUS – był zwolniony z tego obowiązku. Nie jest też kwestionowany fakt braku zapłaty składek za wrzesień 2021 r., bowiem skarżący podnosił w sprawie, że ten obowiązek ze wskazywanych przez niego (i ocenionych przez organ jako bezzasadne) przyczyn na nim nie ciążył. Brak jest również podstawy do stwierdzenia – jak chce tego skarżący - że podstawą wystawienia tytułu wykonawczego może być wyłącznie decyzja organu rentowego (vide: art. 24 ust. 2 u.s.o.s.).

W niniejszej sprawie stwierdzić natomiast trzeba (czego nie podnosiła strona), że tytuły wykonawcze wystawione zostały po wystosowaniu przez organ upomnień, zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. W aktach sprawy znajduje się jednak dowód doręczenia tych upomnień, z treści którego wynika, że zostały one nadane i doręczone nie na rzecz skarżącego, ale jego pełnomocnika – żony B. B., ona też skwitowała osobiście odbiór przesyłki. Na datę ich doręczenia (26 października 2021r.) B. B. nie była stosownie umocowania, a przynajmniej nie wykazał tego organ, załączając stosowne pełnomocnictwo do akt sprawy. Podobnie rzecz ma się z doręczeniami dotyczącymi tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego – one również skierowano nie do skarżącego, ale do jego pełnomocnika. B. B. przedłożyła natomiast pełnomocnictwo do reprezentowania strony pochodzące dopiero z 15 grudnia 2021 r.

Jakkolwiek w tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że tytuły wykonawcze zostały poprzedzone właściwie doręczonym upomnieniem, to jednak w aktualnym dla sprawy stanie prawnym okoliczność ta nie została wskazana jako odrębna podstawa umorzenia postępowania. Stanowi ona podstawę zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. a dopiero w konsekwencji jego uwzględnienia – zastosowanie może mieć przepis art. 34 §4 pkt 3 lit a) u.p.e.a., dający odrębnie od art. 59 § 1 u.p.e.a. podstawę do umorzenia w całości lub w części postępowania egzekucyjnego. Taki zarzut nie został jednak w sprawie zgłoszony przez stronę, a zatem wskazana okoliczność nie może być rozważana jako podstawa umorzenia postępowania z art. 59 § 1 u.p.e.a. Skarżący nie podnosił też tej okoliczności w piśmie, które zostało zakwalifikowane jako wniosek w niniejszej sprawie, aby móc z urzędu uznać, że rzeczywistą wolą skarżącego było także wniesienie zarzutu. Może on jednak z tej drogi skorzystać, w terminach określonych zgodnie z art. 33 § 5 u.p.e.a.

W ocenie Sądu, niezasadny jest też twierdzenie skarżącego, że w sprawie istnieją podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazane w art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Wystawione tytuły wykonawcze spełniają wszystkie wymogi wskazane w art. 27 u.p.e.a. W szczególności, zawierają oznaczenie wierzyciela i organu egzekucyjnego, wskazują dane osobowe zobowiązanego (w tym jej NIP) oraz treść podlegającego egzekucji obowiązku (wysokość kwoty głównej, odsetek i kosztów egzekucyjnych), jak również datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Tytuły zostały wystawione na obowiązującym formularzu i zawierają wszystkie niezbędne pouczenia, skierowane do zobowiązanego oraz klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Co prawda, w sposób zupełnie nieuzasadniony, zakreślono w nich w polu A.1 jako rodzaj zobowiązanego "podmiot niebędący osobą fizyczną", co zapewne wynika z przekonania organu, że egzekwowany obowiązek dotyczy aktywnego przedsiębiorcy, ale w ocenie Sądu okoliczność ta nie może wpływać na istnienie jakiejkolwiek uzasadnionej wątpliwości co do osoby i statusu prawnego zobowiązanego i stanowi co najwyżej oczywistą, z punktu widzenia prawidłowo przedstawionych pozostałych danych skarżącego, omyłkę wierzyciela.

Jak już wskazano, tytuły wykonawcze zostały doręczone B. B. – żonie skarżącego, która na tym etapie nie legitymowała się pełnomocnictwem udzielnym przez J. B., ale wstąpiła do sprawy w tym charakterze, składając terminowo skargę na pierwszą podjętą w postępowaniu czynność egzekucyjną. Reprezentuje też skarżącego w postępowaniu sądowym. Niewątpliwie też zamieszkuje ona pod tym samym, co skarżący adresem.

Zasadą w postępowaniu egzekucyjnym jest doręczanie pism stronie, a gdy ta działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi (art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Wyjątek od powyższej zasady przewidziano w art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a, który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Oznacza to, że ustanowienie pełnomocnika wyłącza zasadę doręczania bezpośrednio stronie. Na temat bezskuteczności doręczenia z pominięciem ustanowionego pełnomocnika wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w uchwale z 7 marca 2022 r., sygn. I FPS 4/21.

W uchwale tej (dotyczącej okoliczności związanej z pominięciem w doręczeniu ustanowionego pełnomocnika, a zatem sytuacji odwrotnej niż w niniejszej sprawie) podkreślono nade wszystko, że przepisy postępowania pełnią funkcję gwarancyjną, zwłaszcza w stosunku do strony postępowania. Owa funkcja gwarancyjna jest szczególnie widoczna w zakresie przepisów regulujących doręczenia (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2019 r., sygn. akt I FPS 3/18, ONSAiWSA 2019, nr 4, poz. 55). Te normy prawne nakładają na organ podatkowy obowiązek dokonywania doręczeń pism w określonej formie i w określonym trybie. Ma to stanowić gwarancję, że strona postępowania będzie powiadomiona o wszystkich istotnych czynnościach toczącego się postępowania, w konsekwencji czego będzie mogła chronić swoje prawa. W ten sposób realizowane są dyrektywy zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Z uwagi na ochronny charakter przepisów o doręczeniach nie jest dopuszczalne, aby skutki błędu organu podatkowego w zakresie realizacji tych norm prawnych były przerzucane na stronę postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując za uzasadnioną tezę, iż brak skutecznego doręczenia powoduje, że nie powstają żadne skutki materialnoprawne ani procesowe będące następstwem prawidłowego doręczenia ustanowionemu pełnomocnikowi wskazał jednak, że w badanej przez niego sprawie chodzi nie tylko o gwarancje związane z czynnością doręczenia jako taką, ale o obowiązek doręczenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Chodzi bowiem o pełne zabezpieczenie interesu strony, która swoje sprawy powierzyła innej, mającej do tego uprawnienie, osobie, nierzadko profesjonalnemu pełnomocnikowi posiadającego stosowną wiedzę i umiejętności związane z obsługą procesową sprawy.

W niniejszej sprawie natomiast, doszło do doręczenia odpisów tytułów wykonawczych i zawiadomień o zajęciu osobie na tę chwilę nieumocowanej (falsus procurator).Skutki wynikające z tego naruszenia należy oceniać z punktu widzenia wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, jak ma to miejsce w przypadku naruszeń innych przepisów postępowania. I tu kluczowym elementem, zdaniem Sądu, jest argumentacja o gwarancyjnej funkcji przepisów o doręczeniu.

W ocenie Sądu, w tej konkretnej sprawie gwarancje strony zostały bez wątpliwości nienaruszone, choć opisywane działanie organu było wadliwe. Wskazana jednak wadliwość doręczenia odpisów tytułów wykonawczych i zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego nie wywołała żadnych ujemnych dla strony skutków procesowych lub materialnoprawnych (strona na to w sprawie nie wskazuje). B. B. wstąpiła do sprawy w charakterze pełnomocnika zobowiązanego na etapie terminowo złożonej skargi na pierwszą dokonaną w sprawie czynność egzekucyjną, czyli zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego. Potem reprezentowała skarżącego na kolejnych etapach postępowania, także przed organem odwoławczym i obecnie – przed sądem administracyjnym. Jest też żoną skarżącego, korzystającą z tego samego adresu zamieszkania, co on. Wszystkie te okoliczności wskazują, że skarżący został (pomimo wadliwości w nadaniu pisma) prawidłowo zawiadomiony o jego treści, co w konsekwencji przełożyło się na złożenie środka zaskarżenia i umocowanie do działania w sprawie małżonki. Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach uznać zatem należy, że opisywane doręczenia były prawnie skuteczne.

Skarżący nadto nie wykazał, iżby zaistniała podstawa wyłączenia pracownika organu z art. 24 § 1 lub 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., a tym samym podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i uchylenia z tego względu zaskarżonego postanowienia. Nie sposób też zgodzić się ze stwierdzeniem, że zaskarżone postanowienie nie zostało właściwie podpisane. Pod jego treścią znajduje się co prawda nieczytelny podpis pracownika organu upoważnionego do wydania postanowienia, ale szczegółowe dane w zakresie imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego autora wynikają z treści pieczęci.

Oceny sprawy nie zmienia fakt, że postanowienia organów obu instancji zostały doręczone na adres skrzynki pocztowej (choć takiego sposobu doręczenia nie przewidują przepisy k.p.a.). Po pierwsze, adres ten wskazała pełnomocnik skarżącego, a po drugie – co zresztą najważniejsze – skarżący każdorazowo odbierał poprzez swojego pełnomocnika korespondencję, kwitując zwrotne poświadczenia odbioru ze wskazaną w nich datą odbioru. Funkcja gwarancyjna doręczenia została więc w pełni zrealizowana – przesyłki pochodzące od organu zostały przekazane do rąk pełnomocnika skarżącego.

Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącego zawartego w skardze wyjaśnić należy, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, że sąd administracyjny może w toku uzupełniającego postępowania dowodowego dokonywać wyłącznie tych ustaleń, które mają wpływ na ocenę legalności aktu czy czynności. Zdaniem Sądu, okoliczności, na które zainicjowano w postępowaniu sądowym dowód, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem istotne dokumenty z akt ZUS zostały przedstawione i stanowią materiał dowodowy sprawy. Skarżący nie wskazał na żadne inne dokumenty, które organ w sprawie pominął, a które pozostają istotne z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia. Kwestia wystawienia deklaracji z urzędu przez organ rentowy pozostaje poza sporem, spor dotyczył natomiast uprawnienia organu do podjęcia takich czynności, co podlegało ocenie powyżej. Tym samym przeprowadzenie zgłoszonego dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. było nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe i jednocześnie podzielając stanowisko organu o braku innych niż wskazane we wniosku strony przesłanek umorzenia postępowania wynikających z art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.