Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 522/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2025-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Skarbowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 § 1, art. 42, art. 44 § 1 pkt 1 w zw. z art. 43 § 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 29 ust. 1 , ust. 7,
journal: Dz.U. 2023 poz 1199
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
article: art. 49b ,
journal: Dz.U. 2024 poz 44
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j.)
article: art. 27 ,
journal: Dz.U. 2024 poz 497
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 3 § 1,  art. 134 § 1, art. 3 § 2 pkt 4, art. 146, art. 145 § 1 pkt 1, art. 52 § 1 i 2 oraz 53 § 2,
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Bolesław Stachura Protokolant referent - stażysta Anna Koester po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w G. na czynność Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 5 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie wpisania zastawu do Rejestru Zastawów Skarbowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] kwietnia 2024 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR", "skarżący") zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. , jako organu prowadzącego Rejestr Zastawów Skarbowych, w związku z decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] listopada 2018 r. ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, o ustanowienie zastawu skarbowego do kwoty [...]zł na składniku majątku dłużnika J. A. w postaci samochodu osobowego, na podstawie art. 41 § 1, art. 42, art. 44 § 1 pkt 1 w zw. z art. 43 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm., dalej: "O.p.").

Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w Szczecinie (dalej: "NUS, "organ") pismem z [...] lipca 2024 r., nr [...], poinformował, że odmawia wpisu zastawu skarbowego do Rejestru Zastawów Skarbowych, gdyż przepisy ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie wskazują, że określone w niej należności podlegają zabezpieczeniu ustawowym prawem zastawu, który podlega wpisowi do Rejestru Zastawów Skarbowych.

NUS wskazał także, że zgodnie z art. 6a ust. 6 tej ustawy, do należności,

o których mowa w ust. 1 pkt 3 lit. b-d oraz zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy, do należności, o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z przewidzianymi tam wyjątkami. W ustawie o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa, w wyłączeniach do stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, nie został wymieniony art. 41 tej ustawy, ale brak jest w niej regulacji, która dopuszczałaby wprost zabezpieczenie należności ustawowym prawem zastawu, wpisanym do Rejestru Zastawów Skarbowych prowadzonego na podstawie art. 43 O.p. Odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej wyklucza ich rozszerzającą interpretację.

Na powyższą informację NUS z [...] lipca 2024 r., nr [...], Dyrektor ARiMR złożył skargę do WSA w Szczecinie , zarzucając rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023r" poz. 1199 ze zm.- dalej: "ustawa o ARiMR"), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR w związku z art. 41 § 1 O.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w ustawie o ARiMR brak jest regulacji, która dopuszczałaby wprost zabezpieczenie należności ustawowym prawem zastawu wpisanym do Rejestru Zastawów Skarbowych prowadzonym na podstawie art. 43 O.p., a ponadto, że odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej wyklucza ich rozszerzającą interpretację, skoro prawidłowa analiza wskazanych przepisów potwierdza, że ARiMR ma uprawnienie do stosowania przepisów o zastawie skarbowym w celu zabezpieczenia swoich należności na podstawie art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, który pozwala na odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, co należy rozumieć w ten sposób, że art. 41 § 1 O.p., dotyczący bezpośrednio Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, nie wyklucza jego stosowania przez ARiMR, ponieważ sporny przepis, tj. art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR wyraźnie rozszerza możliwości stosowania zabezpieczeń na rzecz należności Agencji.;

art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez pominięcie tego przepisu i nieuwzględnienie w analizie sprawy, że środki publiczne: pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone

z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowe, a tym samym ARiMR jako agencja rządowa realizuje zadania publiczne, stąd należności, których ARiMR dochodzi zwrotu mogą być traktowane jako wynikające z wykonywania zadań publicznych, które powinny podlegać i podlegają zabezpieczeniu ustawowym prawem zastawu wpisanym do Rejestru Zastawów Skarbowych.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 146 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dyrektor ARiMR wniósł o uchylenie w całości aktu zaskarżonego niniejszą skargą oraz uznanie uprawnienia organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do zabezpieczenia zgodnie z art. 41 § 1 O.p. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należności określonych

w ustawie z dnia 9 maja 2008r. o ARiMR ustawowym prawem zastawu, który podlega wpisowi do Rejestru Zastawów Skarbowych

NUS w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości.

Reprezentujący organ pełnomocnik na rozprawie podtrzymał dotychczasowe stanowisko dodatkowo wskazując na inne szczególne regulacje, które wprost zezwalają na ustanowienie zastawu skarbowego, np. art. 27 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 497, dalej: "u.s.u.s.") i art. 49b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 44 ze zm. , dalej: "u.r.z.s.n."). Na tej podstawie pełnomocnik wywiódł, że ARiMR, w oparciu o art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR, nie posiada uprawnień Skarbu Państwa w rozumieniu art. 41 § 1 O.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowienia, czynności, aktu z przepisami prawa.

Uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

Na wstępie wyjaśnić należy, co nie jest sporne w sprawie, że poddana kontroli sądowej informacja o odmowie wpisu zastawu skarbowego, o którym stanowi art. 41 § 1 O.p. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, którą można zaskarżyć do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność wpisu do rejestru zastawów skarbowych (odmowa wpisu) lub wykreślenia z tego rejestru niewątpliwie jest czynnością dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż dotyczy obciążenia rzeczy lub prawa strony w sposób ograniczający prawo własności lub uchylenia takiego obciążenia. Zarazem czynność ta nie jest decyzją lub postanowieniem. Podlega zatem orzecznictwu sądów administracyjnych w ramach sprawowanej przez nie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jak to określono powyżej. Przy tym, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 oraz 53 § 2 p.p.s.a., skargę na czynność tego rodzaju wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia dowiedzenia się o tej czynności bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten przez skarżącego został dotrzymany pomimo braku pouczenia o przysługujących mu środkach zaskarżenia w przesłanym zawiadomieniu.

Skarga wniesiona przez skarżącego na czynność NUS z 5 lipca 2024 r., w przedmiocie odmowy wpisania zastawu do Rejestru Zastawów Skarbowych nie podlegała zatem odrzuceniu.

Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy Dyrektorowi ARiMR przysługuje uprawnienie, o którym mowa w art. 41 O.p., a więc żądanie dokonania wpisu zastawu skarbowego na majątku dłużnika, w związku z wydaną przez organ Agencji decyzją o zwrocie nienależnie pobranych płatności rolnych.

Zdaniem skarżącego, wobec tego, że Dyrektor ARiMR, jako agencja rządowa, realizuje zadania publiczne, jest dysponentem środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, to w przypadku orzeczenia zwrotu należności, wynikających z wykonywania zadań publicznych, powinny one podlegać i podlegają zabezpieczeniu ustawowym prawem zastawu wpisanym do Rejestru Zastawów Skarbowych, co wywodzi z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR.

W ocenie NUS, uprawnienia do żądania wpisania zastawu skarbowego przez Dyrektora ARiMR nie można wywieść z przepisów ustawy o ARiMR.

Przechodząc do oceny argumentów zawartych w skardze, rację przyznać należy NUS. Argumentacja ta jednak wymaga uzupełnienia.

Instytucja zastawu skarbowego została uregulowana w art. 41 O.p., zgodnie z którym Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego z tytułu zobowiązań podatkowych powstałych w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 2, a także z tytułu zaległości podatkowych stanowiących ich dochód oraz odsetek za zwłokę od tych zaległości przysługuje zastaw skarbowy na wszystkich będących własnością podatnika oraz stanowiących współwłasność łączną podatnika i jego małżonka rzeczach ruchomych oraz zbywalnych prawach majątkowych, jeżeli wartość poszczególnych rzeczy lub praw wynosi w dniu ustanowienia zastawu co najmniej [...] zł, z zastrzeżeniem § 2.

Zastawnikami, a więc podmiotami, którym przysługuje zastaw skarbowy, w myśl art. 41 O.p., są Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego. Zastaw skarbowy przysługuje tym podmiotom z tytułu należności podatkowych stanowiących ich dochód.

Cechą charakterystyczną zastawu skarbowego jest rodzaj zabezpieczanych nim wierzytelności. Ogólnie rzecz ujmując – są nimi należności podatkowe, a na mocy przepisów szczególnych także inne należności publicznoprawne.

Przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące zastawu skarbowego stosuje się także odpowiednio do należności Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych – art. 49b ust. 2 u.r.z.s.n., a także do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne – art. 27 ust. 2 u.s.u.s.

Przepis art. 41 § 1 O.p. stanowi zatem, co może być przedmiotem zastawu skarbowego, a także wskazuje podmioty uprawnione do zastawu skarbowego. Podmiotami uprawnionymi są co do zasady Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, kluczową dla jej rozstrzygnięcia jest ocena prawidłowości wykładni ww. art. 41 § 1 O.p. dokonanej przez NUS, na podstawie której uznano, że organom ARiMR zastaw skarbowy nie przysługuje.

Sąd podziela stanowisko, że omawianej kompetencji nie sposób bowiem wywieść z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR statuującego odpowiednie stosowanie Działu III Ordynacji podatkowej, w którym znajduje się art. 41 O.p.

Stosownie do powołanego art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa:

1) z wyjątkiem przepisów:

a) dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni,

b) art. 78 i art. 78a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

2) przy czym bieg terminu przedawnienia tych należności ulega przerwaniu także wskutek doręczenia dłużnikowi upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w dniu doręczenia tego upomnienia; w takim przypadku bieg terminu przedawnienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym doręczono upomnienie.

W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie podkreśla się złożony charakter "odpowiedniego" stosowania przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – wydany w podobnym stanie faktycznym – z 13 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 649/16, CBOSA). Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego stosowania norm, do których odsyła. Jak stwierdził NSA w ww. wyroku – "wyodrębnić zatem można trzy grupy przypadków "odpowiedniego" stosowania przepisów: zastosowanie wskazanych przepisów wprost i bezpośrednio (bez ich modyfikacji), stosowanie przepisów z odpowiednimi zmianami lub niestosowanie w ogóle wskazanych przepisów w danej sytuacji faktycznej lub prawnej" (por. wyrok NSA II GSK 1616/23).

Odpowiednie stosowanie, oznacza stosowanie norm prawnych wyrażonych w przepisach odesłanych z pewnymi modyfikacjami uzasadnionymi specyfiką przepisów odsyłających. "Odpowiedni", czyli przydatny, właściwy, nadający się, należyty. Przede wszystkim zaś, stosując odpowiednio przepis do którego odesłano, nie można zmieniać treści normatywnej przepisu odsyłającego. Odpowiednie stosowanie nie może mieć charakteru prawotwórczego.

W ocenie Sądu, odesłanie zawarte w art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR ma charakter ogólny i nie może stanowić podstawy do rozszerzającej wykładni art. 41 O.p. Stosowanie odpowiednio art. 41 O.p., w sposób jaki tego żąda skarżący, doprowadziłoby do zmiany normatywnej tego typu, że wprowadzi uprawnienia, której ustawa ARiMR nie przewidziała, jak zasadnie stwierdził NUS.

Dodatkowo, zdaniem Sądu, art. 41 O.p. stanowi normę kompetencyjną, gdyż określa podmioty uprawnione do uzyskania wpisu zastawu skarbowego do rejestru – Skarb Państwa i jednostka samorządu terytorialnego.

Zgodnie obowiązującą zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej (co dotyczy również organów ARiMR) mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Myśl tę wyraża też art. 6 k.p.a. (stosowany na mocy art. 10a ustawy o ARiMR również prze Agencję), zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z zasadą praworządności każde działanie organu musi mieć oparcie w podstawie prawnej. Oznacza to, że organ administracji publicznej może podejmować tylko takie działania, na jakie pozwalają mu wyraźnie przepisy.

Z zasady praworządności wynika zatem, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego i są tymi przepisami związane.

Co za tym idzie to prawo winno stanowić kompetencję do działania, której to kompetencji nie można domniemywać, lecz należy wyprowadzać ją z odpowiednich przepisów w tym przepisów materialnych, proceduralnych i ustrojowych.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że ww. art. 7 Konstytucji stanowi dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej. Powyższe wyklucza jakiekolwiek działania organów władz publicznych, w tym działania organów administracji publicznej bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo.

Organy administracji publicznej działają zatem na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego i procesowego (ustrojowego). Przy tym warto zauważyć, że zasada demokratycznego państwa prawa, wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, statuuje z kolei obowiązek stanowienia jednoznacznego prawa, w tym unikania sytuacji zbiegu kompetencji różnych organów.

Jak wyżej wskazano, normy kompetencyjne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W myśl powyższego, zatem art. 41 O.p. należy interpretować w sposób ścisły, nie można w tym przypadku dokonać modyfikacji rozszerzając możliwość wpisu zastawu skarbowego na niewymienione w nim podmioty, którym nota bene odrębne przepisy nie dają takich uprawnień.

Sąd nie ma wątpliwości i nie kwestionuje, że Dyrektor ARiMR, jak i pozostałe organy ARMiR rozstrzygające w sprawach przyznania płatności lub pomocy finansowej oraz o ustaleniu nienależnie pobranych płatnościach i ich zwrocie, są to podmioty publiczne –wykonujące zadania publiczne, w zakresie dysponowania środkami unijnymi i krajowymi. Jednakże podmioty powyższe nie są ani Skarbem Państwa ani jednostkami samorządu terytorialnego w myśl art. 41 O.p. Żaden też przepis szczególny nie dopuszcza takiego ich traktowania.

Skoro normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, a ich interpretacja nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych, ani do ich zmiany (modyfikacji), to również nie można domniemywać kompetencji organów ARiMR, wprost w ustawie o ARiMR nieuregulowanych.

Jak słusznie zatem zauważył pełnomocnik NUS, nie ma w ww. przepisach analogicznej regulacji jak zawarta w u.s.u.s. i u.r.z.s.z.n.

Gdyby ustawodawca chciał aby organy ARiMR w związku z należnościami z tytułu płatności rolnych miały uprawnienie do ich zabezpieczenia w formie wpisu do rejestru zastawu skarbowego, wówczas analogiczny zapis w ustawie o ARiMR, jak w ww. regulacjach, by zawarł.

Reasumując, niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca art. 41 § 1 O.p., prowadząca do "uzupełnienia" podmiotowego zakresu działania, jak czyni to skarżący w drodze jego wykładni celowościowej. Reguły wykładni językowej pozwalają bez żadnych wątpliwości ustalić właściwy sens i znaczenie zawartej w tym przepisie normy oraz ustalić jej prawidłowy zakres stosowania. Wbrew zatem stanowisku skarżącego, Dyrektor ARiMR nie ma uprawnienia do żądania zabezpieczenia ustalonych nienależnie pobranych płatności rolnych w trybie wpisu do rejestru zastawu skarbowego. Żaden przepis ustawy o ARiMR, zdaniem Sądu, nie daje Agencji takich kompetencji. Nie można, zdaniem Sądu, także domniemywać tych kompetencji, jak również posługiwać się analogią, do czego zmierza argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi.

Przyjęcie w wyniku dowolnej interpretacji rozszerzającej wykładni art. 41 O.p. mogłoby powodować nadużycie w stanowieniu lub stosowaniu prawa. Konstytucyjna zasada działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oznacza konieczność istnienia podstawy prawnej dla każdego działania organu administracyjnego.

W tych względów, zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne i nie mogły one wywrzeć oczekiwanego przez skarżącego skutku.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu naruszenia prawa, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sad orzekł jak w sentencji.