Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 442/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2024 r., nr 387/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki betonowego ogrodzenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy nr 198/2019 z dnia 14 maja 2019 r. nakazano J. D. rozbiórkę betonowego ogrodzenia wykonanego wokół działki nr [...] AM-[...] w W., wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Na uzasadnienie organ wskazał, że pismem z dnia 7 listopada 2018 r. zawiadomiono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy o bezprawnym usunięciu - przez J. D. - palików granicznych oraz o wykonaniu ogrodzenia niezgodnie z mapą geodezyjną. Pismem z dnia 30 listopada 2018 r. PINB w Trzebnicy poinformował między innymi, że sprawy poruszane w tym piśmie nie należą do kompetencji służb nadzoru budowlanego i powinny być rozstrzygane przed miejscowo właściwym sądem powszechnym (sądem cywilnym). Zawiadomieniem z dnia 9 stycznia 2018 r. poinformowano strony o terminie kontroli na działce nr [...] AM-[...] w miejscowości W. w zakresie przestrzegania przepisów ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z protokołu kontroli z dnia 7 lutego 2019 r., posesja usytuowana w W. przy ul. [...], działka nr [...] AM-[...] w czasie kontroli była otwarta i dostępna poprzez otwartą bramę wjazdową. Pomimo dzwonienia i pukania do drzwi, właściciel nie stawił się na kontroli. W tak ukształtowanej sytuacji wykonano niezbędne pomiary ogrodzenia i opracowano materiał zdjęciowy. Protokół z przeprowadzenia wizji sporządzono już poza ogrodzeniem, tj. na drodze publicznej przylegającej do działki. Kontrola wykazała budowę pełnego, betonowego ogrodzenia działki od strony ulicy, z wykonaniem w jego ciągu furtki oraz bramy wjazdowej o konstrukcji stalowej ażurowej. Takie same betonowe ogrodzenie wykonano wzdłuż granicy z działkami nr [...], [...] i [...]. Wykonano szkic obrazujący parametry techniczne ogrodzenia i materiał zdjęciowy. Z oświadczeń obecnych osób wynika, że inwestor J. D. ogrodzenie wykonała latem 2018 r. usytuowana w W. przy ul. [...] działka nr [...] AM-[...] w czasie kontroli była otwarta i dostępna poprzez otwartą bramę wjazdową. Pomimo dzwonienia i pukania do drzwi, właściciel nie stawił się na kontroli. W tak ukształtowanej sytuacji wykonano niezbędne pomiary ogrodzenia i materiał zdjęciowy. Protokół z przeprowadzenia wizji sporządzono już poza ogrodzeniem, tj. na drodze publicznej przylegającej do działki. Kontrola wykazała budowę pełnego, betonowego ogrodzenia działki od strony ulicy, z wykonaniem w jego ciągu furtki oraz bramy wjazdowej o konstrukcji stalowej ażurowej. Takie same betonowe ogrodzenie wykonano wzdłuż granicy z działkami nr [...], [...] i [...]. Sporządzono szkic obrazujący parametry techniczne ogrodzenia i materiał zdjęciowy. Z oświadczeń obecnych osób wynika, że inwestor J. D. ogrodzenie wykonała latem 2018 r. Zaznacza, iż ogrodzenia międzysąsiedzkie w wysokości do 2,20 m nie podlegają reglamentacji administracyjnej, chyba że posiadają wysokość powyżej 2,20 m. Skarżąca zapewnia, że ogrodzenie zostało wykonane poprawnie, zgodnie ze sztuką budowlaną. Nie stanowi zagrożenia dla życia ludzi i zwierząt. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy decyzją nr 1327/2019 z dnia 28 października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w Trzebnicy nr 198/2019 z dnia 14 maja 2019 r. W wyniku wniesionej skargi na tę decyzję DWINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. Sygn. akt II SA/Wr 823/19, uchylił zaskarżoną decyzję DWINB nr 1327/2019 z dnia 28 października 2019 roku utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy nr 198/2019 z dnia 14 maja 2019 r. którą nakazano rozbiórkę betonowego ogrodzenia wokół działki nr [...] AM-[...] w W., wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Decyzją Nr 387/2024 r., dnia 4 kwietnia 2024 roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U.2023 r. poz. 775) po rozpatrzeniu odwołania J. D. od opisanej decyzji Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał J. D. rozbiórkę betonowego ogrodzenia wokół działki nr [...] AM-[...] w W., wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z póżn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kolejno zaznaczył że postępowanie wszczęte zostało przed dniem 19 września 2020 r., w którym weszły w życie zmiany dot. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (ustawa Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgodnie z którym: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego." Decyzję taką organ może wydać bez wydania postanowienia, zgodnie z art. 51 ust. 7, w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane w warunkach, o których mowa w przepisach art. 50 ust. 1, a więc: 1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub 2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z budową (latem 2018 roku) przez J. D. betonowego ogrodzenia wzdłuż granicy z działkami nr [...], [...] i [...], a wysokość ogrodzenia mierzona od przyległego gruntu wynosi 192 cm, słupki betonowe posiadają wymiary 12 cm x 12 cm o wysokości 180 cm, a rozstaw słupków wynosi 205 cm. Organ zaznacza, iż budowa ogrodzeń (w brzmieniu obowiązującym jak i dotychczasowym) nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże stosownie art. 30 ust. 1 pkt 3 - budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ogrodzeniem o wysokości powyżej 2,20 m – nie zachodziła więc konieczność zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu przez inwestorkę ani pozwolenia na budowę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomimo tego, iż w rozpatrywanej sprawie betonowe ogrodzenie, wybudowane w 2018 roku, nie narusza wprost przepisów ustawy prawo budowlane, gdyż zarówno jego wysokość i brak niebezpiecznych elementów mieszczą się w zakresie tych przepisów, nie wymagało uzyskania decyzji pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, to zostało wykonane na działce nr [...] AM-[...] w miejscowości W., która to działka jest objęta ochroną konserwatorską (strefa "B"), dla której ponadto obowiązują ustalenia szczegółowe zawarte w § 9 ust. 2 pkt 4 lit. h Uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P.(1) W., Z. zakazujące budowy betonowych ogrodzeń z elementów prefabrykowanych, zmienione uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2011 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. dla obrębu W. Obie uchwały planistyczne zawierają identyczne regulacje, zakazujące budowy betonowych ogrodzeń z elementów prefabrykowanych tj. § 10 ust. 1 pkt 4 lit.c uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2011 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego Gminy O. dla obrębu W., wskazuje, że "wyklucza się realizację pełnych ogrodzeń betonowych" i § 9 ust. 2 pkt 4 lit. h uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P.(1) W., Z., gdzie wskazano, że zakazuje się "budowy betonowych ogrodzeń z elementów prefabrykowanych". Istotą w niniejszej sprawie jest kwestia, iż istnienie spornego betonowego ogrodzenia nie jest możliwe ze względu na uchwały planistyczne, które na żadnym etapie obowiązywania nie zezwalały na taką realizację. A zatem mamy do czynienia z przesłankami wskazanymi w art. 50 ust. 1 pkt 4 p. bud., tj. wykonaniem robót z naruszeniem przepisów ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P.(1) W., Z. działka nr [...] AM-[...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN/3 (12), który jest objęty ochroną konserwatorską (strefa "B"), dla której ponadto obowiązują ustalenia szczegółowe zawarte w § 9 ust. 2 pkt 4 lit. h, zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2011 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego Gminy O. dla obrębu W., które to przepisy miejscowe zakazują budowy betonowych ogrodzeń z elementów prefabrykowanych. Przechodząc natomiast ponownie do analizy art. 51 ust. 1 pkt 1, należy podkreślić, że nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego orzeka się w przypadku, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem oznacza nie tylko zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego z zakresu prawa budowlanego, ale również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Wyrok NSA z 30.01.2020 r., II OSK 696/18, LEX nr 3072555). Należy przez to rozumieć, że organ administracji niniejszą sankcję powinien stosować subsydiarnie tzn., gdy nie ma już technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym najsurowszą sankcję w postaci zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego należy zastosować po dogłębnie i wszechstronnie zgromadzonym oraz ocenionym materiale dowodowym. Organ wskazuje, że sprzeczność z planem, będącym aktem prawa miejscowego, powoduje, że mamy do czynienia z art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud., a więc prowadzeniem (wykonaniem) robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet nie wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom miejscowego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami. W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (Wyrok NSA z 3.02.2022 r., II OSK 684/19, LEX nr 3330916). Stanowisko to nie jest w orzecznictwie kwestionowane (por.m.in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 151/17; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 696/18). Ponadto wskazać należy, iż organy nadzoru budowlanego, które z mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 p. b. są zobowiązane do przeprowadzenia kontroli zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, w ramach tej kontroli powinny zinterpretować postanowienia planu, który jako akt prawa miejscowego, podlega wykładni, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego (Wyrok WSA w Olsztynie z 19.01.2022 r., II SA/Ol 1041/21, LEX nr 3303773). Powyższe potwierdza Wojewódzki Sądu Administracyjny w Gliwicach w swoim wyroku z dnia z dnia 7 lutego 2022 r. wskazując, że: "sprzeczność z planem, będącym aktem prawa miejscowego, powoduje, że mamy do czynienia z art. 50 ust. 1 pkt 4 p. b., a więc prowadzeniem (wykonaniem) robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach". Konkludując wskazać ponownie należy, iż mamy do czynienia ze stanem opisanym w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego tj. wykonaniem robót budowlanych istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Mając na uwadze, że nie jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem należało orzec nakaz rozbiórki ogrodzenia, w trybie określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1- w związku z ust. 7 Prawa budowlanego. Nie ma tutaj znaczenia, że przepisy nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dla budowy ogrodzeń o wysokości nie przekraczającej 2,20 metra. Stosowanie art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 p. bud. dotyczy także robót budowlanych nie podlegających pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu o ile zostały one wykonane w warunkach opisanych w tym ostatnim przepisie. Przedmiotem postępowania jest ogrodzenie skarżącej, wobec czego dla wydanego rozstrzygnięcia bez znaczenia pozostaje wykonanie podobnych lub takich samych ogrodzeń na innych działkach. Ocena legalności ich wykonania może nastąpić w odrębnie wszczętych postępowaniach. Nadto, uczestnictwo w oględzinach (kontroli) przez osoby nie będące stronami nie podważa ustaleń dokonanych w trakcie tej czynności dowodowej tym bardziej, jeśli nie budzą one sporu. Nie mniej jednak organ wyjaśnia, iż pomimo błędnego wskazania przez organ I instancji w sentencji zaskarżonej decyzji, że nakaz rozbiórki został zastosowany ze względu na budowę wykonaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a nie ze względu na wykonanie ogrodzenia w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, to rodzaj orzeczonego w stosunku do skarżącej obowiązku jest prawidłowy. Powołana pomyłka PINB nie stanowi w ocenie organu podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa bądź brak podstawy prawnej. Podstawę prawną decyzji stanowi przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ opiera rozstrzygnięcie danej sprawy co do jej istoty, jak również powołanie stosownych, mających szczególny związek z wydaniem decyzji, przepisów proceduralnych (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 8 marca 2018 r., sygn. III SA/Gd 929/17, LEX nr 2474883). W razie wskazania w podstawie prawnej decyzji niewłaściwego przepisu (np. innego ustępu danego przepisu niż prawidłowy) nie mamy do czynienia ani z rażącym naruszeniem prawa ani z brakiem podstawy prawnej. Trzeba bowiem odróżnić uchybienia formy decyzji od przypadków braku podstawy prawnej w ogóle lub braku podstawy prawnej właściwej rangi (wyrok NSA z 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2827/17, LEX nr 2503310). Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy w ramach przyznanych mu przez przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, kompetencji merytoryczno - reformacyjnych postanowił skorygować to uchybienie PINB. Wskazany przepis normuje bowiem rozstrzygnięcie organu odwoławczego uprawniające do wydania decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Zastosowanie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna jest nieprawidłowa z uwagi na niezgodność z przepisami prawa i obejmuje korygowanie wad prawnych, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak również wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 588 i nast.). W orzecznictwie utrwalony został pogląd, iż w myśl zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne jak i merytoryczne, co oznacza, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Konkludując, wykonane i znajdujące się pełne betonowe ogrodzenie wokół działki nr [...] AM-[...] w W. jest niezgodne z postanowieniami miejscowego planu co jak już wskazano powyżej, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami i nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w sposób odmienny niż poprzez lego rozbiórkę. W związku z powyższym organ uznał za konieczne, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy nr 198/2019 z dnia 14 maja 2019 r. nakazującej rozbiórkę betonowego ogrodzenia wykonanego wokół działki nr [...] AM-[...] w W., wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i orzekając o istocie sprawy nakazanie J. D. rozbiórkę betonowego ogrodzenia wokół działki nr [...] AM-[...] w W., wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z prawem.

Skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do sądu administracyjnego skargę na ostateczną decyzję organu II instancji. Powołując się na art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 107 1 § pkt 4 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyłącznie do przepisów procedury administracyjnej i pominięcie w niej przepisów prawa materialnego, w konsekwencji czego zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nakazania skarżącej rozbiórki ogrodzenia betonowego wokół działki nr [...] AM – [...] w W.; 2. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w braku precyzyjnego wskazania w sentencji rozstrzygnięcia aktu prawnego, w stosunku do którego organ II instancji stwierdził istotne odstępstwa w wykonanym przez skarżącą betonowym ogrodzeniu wokół działki nr [...] AM-[...] w W., 3. art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli oraz niezastosowania się przez organ II instancji do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2020 r, sygn. akt II SA/Wr 823/19, a więc do naruszenia art. 153 p.p.s.a., 4. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II instancji czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] AM-[...] w W., czego konsekwencją było wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, w którym organ II instancji nie wyjaśnił, jakie konkretnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego zostały naruszone przez skarżącą, a także niezastosowanie się przez organ II instancji do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 823/19, a więc do naruszenia art. 153 p.p.s.a., 5. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie skarżącej jako strony postępowania o jego zakończeniu i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w konsekwencji czego skarżąca została pozbawiona możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a; wstrzymanie przez organ II instancji wykonania zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a w razie nieuwzględnienia tego wniosku przez organ II instancji: wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., 3. uwzględnienie niniejszej skargi przez organ II instancji w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., 4. zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych prawem, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżąca najpierw opisała stan faktyczny sprawy, a następnie wskazała, że jej zdaniem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wobec czego nie może się ostać, a to z poniżej wskazanych względów. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6 kp.a.; art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać powołanie podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcie. Odnosząc się do sposobu wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej wskazać należy, że powinna być ona podana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa formalnego, a także przepisów prawa materialnego. Podając w decyzji administracyjnej podstawę prawną jej wydania, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przepisów - przede wszystkim prawa materialnego - na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Odnośnie do zaskarżonej decyzji wskazać należy, że organ II instancji ograniczył się do powołania w niej, jako podstawy prawnej wyłącznie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc przepisu stanowiącego formalną podstawę wydanej decyzji. W tym miejscu strona wskazuje, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów KPA, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, a ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznego sprawy na skutek odwołania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 18, Warszawa 2022). Tym samym, organ II instancji miał obowiązek powołać w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji oprócz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. również przepisy prawa materialnego, w oparciu o które wydał rozstrzygnięcie. Tymczasem DWINB zaniechał wskazania w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego będących podstawą decyzji. Dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał przepisy prawa materialnego, które legły u podstaw wydanej decyzji, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Podstawa prawna i uzasadnienie to dwa odrębne elementy decyzji administracyjnej. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 lutego 1987 r, sygn. akt SA/Kr 1197/86 uzasadnienia prawnego decyzji nie można utożsamiać z powołaniem podstawy prawnej. Są to dwa różne elementy decyzji. W podstawie prawnej chodzi o wskazanie przepisu, na mocy którego wydano decyzję, a więc przepisu upoważniającego organ do działania w tym zakresie. Uzasadnienie prawne polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa czyli o wytłumaczenie dlaczego organ dany przepis zastosował Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). Odnosząc powyższe do treści decyzji należy przytoczyć w uzasadnieniu treść przepisu in extenso, gdyż samo wymienienie numerów, artykułów (paragrafów, ustępów) jest jedynie "powołaniem podstawy prawnej" a nie "przytoczeniem przepisów prawa". Uzasadnienie prawne decyzji powinno być wywodem prawniczym, który ma odzwierciedlać proces myślowy ustalenia konsekwencji normy prawnej w określonej sytuacji faktycznej. Tym samym stwierdzić należy, że niewystarczające jest przytoczenie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, bowiem powinna ona zostać powołana przede wszystkim w podstawie prawnej decyzji. Konsekwencją ograniczenia podstawy prawnej decyzji przez organ II instancji wyłącznie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stan, w którym skarżąca w samej decyzji nie może zidentyfikować przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu II instancji o nakazaniu rozbiórki ogrodzenia betonowego wokół działki nr [...]AM-[...] w W. W dalszej kolejności skarżąca podnosi, że organ II instancji w sposób wadliwy sformułował rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie decyzji powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny i precyzyjny tak, aby było zrozumiałe dla strony bez konieczności jego uzasadniania. Decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji organ II instancji formułuje nakaz rozbiórki betonowego ogrodzenia w następujący sposób; nakazuję (...) rozbiórkę betonowego ogrodzenia (...), wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Organ II instancji w ogóle nie skonkretyzował, o jakie dokładnie przepisy chodzi. Ponownie dopiero lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśnia, że tymi przepisami są przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (str. 3 i 4 uzasadnienia decyzji). Skarżąca wskazuje w tym miejscu, że w ogóle przepisy odpowiedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zostać wskazane jako podstawa materialnoprawna decyzji, a więc powinny zostać ujęte w podstawie prawnej decyzji (czego organ II instancji nie uczynił), nie zaś w rozstrzygnięciu. Niemniej jednak, jeżeli organ II instancji zdecydował się na ich powołanie w rozstrzygnięciu, to powinien doprecyzować, z jakimi konkretnie przepisami wybudowane przez skarżącą na jej działce betonowe ogrodzenie jest niezgodne. Taki sposób ujęcia rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji wprowadza niepewność, co do rodzaju przepisów, z którymi ogrodzenie wykonane przez skarżącą jest niezgodne, przez co narusza zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. W ocenie skarżącej przy wydawaniu decyzji doszło również do naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. W doktrynie prawa administracyjnego obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Analiza dowodów i ocena materiału dowodowego powinna być dokonana nie później niż w momencie wydania rozstrzygnięcia, a motywy rozstrzygnięcia mają wynikać z uzasadnienia decyzji, jako jej integralnej części (art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jedną z istotnych czynności wpływających na umocowanie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz również w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu jak i w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera elementów wskazanych powyżej. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w tak sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Przytoczony przepis wyrażający zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Stosownie zaś do art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Tymczasem, organ II instancji w sposób niejednoznaczny i lakoniczny przedstawił w uzasadnieniu wywód odnoszący się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będących de facto podstawą rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia nie wynika wprost, które konkretnie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ uznał za aktualne na moment rozpoznania sprawy. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 sierpnia 2020 r, sygn. akt II SA/Wr 823/19 (którym to uchylona została decyzja DWINB nr 1327/19 z dnia 28 października 2019 r.) ocena tego, które przepisy zostały naruszone przez wykonanie spornego ogrodzenia, nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, co do znajdującego zastosowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak w tym zakresie stanowiska organu odwoławczego, które wyjaśniałby dlaczego, zastosowanie w sprawie znajduje § 9 ust 2 pkt 4 lit h uchwały nr [...], a nie § 10 ust. 1 pkt 4 lit. c uchwały nr [...], stanowi istotny mankament podjętego rozstrzygnięcia, który wymaga wyjaśnienia i usunięcia, np. poprzez pozyskanie do akt wpisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] AM-[...] w W. W kontekście powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie w zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i - wreszcie - jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 153.). Mając na uwadze powyższe uznać należy, że brak precyzyjnego wyjaśnienia przez organ II instancji, jakie przepisy konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny znaleźć zastosowanie stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a., albowiem organ II Instancji nie wykonał wytycznych sądu zawartych w wyroku. III. W wyroku z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 823/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż organ II instancji powinien był przeprowadzić stosowne czynności w ramach prowadzonego postępowania, zmierzające do ustalenia, jaki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien znaleźć zastosowanie do rozstrzygnięcia sprawy, jak chociażby pozyskanie do akt wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki skarżącej. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ II instancji nie podjął natomiast żadnych czynności zmierzających do ustalenia treści właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] AM-[...] w W. i nie przedstawił żadnej analizy wyjaśniającej, dlaczego zastosował w sprawie ten a nie inny przepis. Powyżej opisane zaniechanie organu II instancji również należy ocenić przez pryzmat obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a., konsekwencją czego jest wniosek, że organ II instancji również w tym zakresie nie wykonał wytycznych sądu przedstawionych w tym wyroku. IV. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Analiza akt postępowania prowadzonego przed organem II instancji prowadzi do wniosku, że Wojewoda Dolnośląski (?) nie przeprowadził de facto żadnych własnych ustaleń. Jest to sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania, o czym świadczy chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2022 r. wydany w sprawie II GSK 94/22, zgodnie z którym: prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, zagwarantowane przez art. 10 KPA nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej (...dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć). Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie wyłącznie przeprowadzenie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zostało naruszone prawo strony do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, a szczególnym przejawem naruszenia praw strony jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji bez poinformowania o zebraniu całego materiału dowodowego oraz bez umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do niego. O wadliwości wydanej w ten sposób decyzji świadczą następujące orzeczenia: Wyrok NSA z 10.11.2021 r. wydany w sprawie II OSK 3396/18: Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje więc nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, ale też poinformowania o czynnościach w toku postępowania. Naruszenie art. 10 § 1 KPA, które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony powodujące, że zostałaby wydana decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. 2) Wyrok NSA z 25 maja 2022 r. wydany w sprawie I OSK 1811/21: Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając rozpoznawaną sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji, sąd nie stwierdził naruszeń prawa które zgodnie z przywołanymi przepisami skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 dalej jako P. b.) w szczególności przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy. Zgodnie z jego treścią, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7 przywołanego przepisu). Przepisy te stanowią część regulacji odnoszącej się do tzw. procedury naprawczej wdrażanej w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie postępowanie wszczęte zostało przed dniem 19 września 2020 r., w którym weszły w życie zmiany dot. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (ustawa Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W toku postępowania w tym przedmiocie, organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustalenia tych okoliczności muszą odpowiadać warunkom procesowej poprawności wyznaczonym mocą art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten służy realizacji - wynikającej z art. 7 k.p.a - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że ustalenia stanowiące podstawę faktyczną kontrolowanego rozstrzygnięcia zostały przyjęte bez naruszenia przywołanych przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, zgromadziły bowiem wystarczający materiał dowodowy dla poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla załatwienia sprawy oraz dokonały właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał ten pozwala na określenie zakresu wykonanych robót budowlanych i dokonanie ich klasyfikacji. Znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci dwukrotnej kontroli nieruchomości, sporządzonych protokołów potwierdziły, że skarżąca postawiła ogrodzenie z prefabrykatów, na co nie pozwalały oba plany zagospodarowania przestrzennego. Normy planu miejscowego ustanawiające przeznaczenie terenu oraz zakazy w tym zakresie stanowią źródła prawa materialnego, a ustalenie treści norm prawnych nie jest procesem ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem organu odwoławczego PINB dokonał prawidłowej oceny, że budowa przedmiotowego ogrodzenia została zrealizowana w warunkach o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., tj. z naruszeniem przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prawidłowo nałożył obowiązek wykonania rozbiórki tego ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Organ wyjaśnił, że nakazy określone w art. 51 ust. 1 P.b. nie zawsze muszą być poprzedzone postanowieniem wydanym w trybie art. 50 ust. 1, bowiem w sytuacji kiedy roboty budowlane zostały już zakończone, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku, należy od razu wydać decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy na zasadzie art. 51 ust. 1 P.b. Zatem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. organ nadzoru budowlanego obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami w sytuacji, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie procesu jego legalizacji. PWINB zauważył ponadto, że przez przepisy prawa wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. rozumie się nie tylko przepisy techniczno-budowlane, ale także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, przywrócenie zgodności z prawem nastąpi jedynie w wyniku fizycznej likwidacji ogrodzenia z dotychczasowego miejsca jego usytuowania.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że kwestia budowy ogrodzenia przez skarżącą i ocena inwestycji przez nadzór budowlany była przedmiotem kontroli zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Co dalej istotne NSA podzielił stanowisko WSA we Wrocławiu w przedmiocie konieczności uchylenia decyzji organu II instancji przy czym w motywach do orzeczenia wskazał, że "rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy ustali, który konkretnie plan miejscowy i o jakiej treści obowiązywał w chwili budowy przedmiotowego ogrodzenia, a w szczególności czy uniemożliwiał on jego realizację. Uwzględni przy tym przedstawione wyżej przez NSA wskazania, oceny i uwagi. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii przez DWINB winno przyczynić się do szybszego zakończenia sprawy". W tym kontekście istotnym jest okoliczność, że akta sprawy wskazują, iż organ odwoławczy, wykonując zalecenia sądu administracyjnego, przeprowadził dowód z planów miejscowych, przyjętych uchwałami Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P.(1) W., Z. i uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2011 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. dla obrębu W. Przy czym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy najistotniejsze pozostaje, że unormowania zakazujące budowy betonowych ogrodzeń z elementów prefabrykowanych,(zawarte w § 9 ust. 2 pkt 4 lit. h i § 10 ust. 1 pkt 4 lit.c), wprowadzone uchwałą pierwotną zostało utrzymane w uchwale zmieniającej. Należy pamiętać także, że ogrodzenie postawiono wzdłuż granicy z działkami nr [...], [...] i [...] (jak ustaliły organy) w 2018 r. w formie niedopuszczalnej w świetle unormowań prawa miejscowego. Plany miejscowe, jak akty prawa miejscowego są publikowane i ogólnie dostępne. Mając to na uwadze sąd, w składzie obecnie orzekającym z urzędu podjął informację o wprowadzeniu w planie z 2006 r., a następnie utrzymaniu z uchwale zmieniającej z 2011 r. zakazu realizacji (na terenie między innymi, na którym znajduje się działka skarżącej) budowy betonowych ogrodzeń z elementów prefabrykowanych.

Tym samym, zdaniem sądu w tym składzie, z jednej strony należy uznać, że organ, co do zasady, zastosował się do wytycznych NSA, przytoczonych wcześniej, a z drugiej nie popełnił błędów, które wymagały by eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej obecnie decyzji.

Odnośnie do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że PINB w Trzebnicy w decyzji nr 198/2019 dnia 14 maja 2019 r. (NB/OBG/5181/44/18) wskazał, że podstawę prawną do jej wydania stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W osnowie swojej decyzji wskazał natomiast, że rozbiórka betonowego ogrodzenia jest konieczna, ponieważ wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (prawie miejscowym- przyp. sądu). Nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi w zakresie braku podjęcia przez organ II instancji czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] AM-[...] w W. Organ wyjaśnił (ponownie rozpoznając sprawę) jakie unormowania obu planów uznał za istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wysnuł z ich zapisów prawidłowe wnioski. Można jeszcze dodać, że naruszenie przepisów postępowania (na które szeroko się powołuje skarga) może spowodować uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia tylko wtedy, gdy owo naruszenie może mieć wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1c ppsa.).

Reasumując, wobec bezzasadności skargi podlegała ona oddaleniu, stosownie do treści art. 151 ppsa.