Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4650/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1, pkt. 2 i § 2, art. 151, art. 174, art. 183 § 1 i 2, art. 185 § 1, art. 203 pkt 2, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 499/20 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 499/20 uwzględnił skargę J.M. na bezczynność Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej i zobowiązał Pocztę Polską S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał skarżącemu od organu kwotę pieniężną w wysokości 500 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2020 r. J.M. zwrócił się do organu w trybie dostępu do informacji publicznej o udostępnienie następujących informacji:

1) dokumentu regulującego zasady wypisywania i pozostawiania awizo w skrzynkach pocztowych w czasie nieobecności adresata,

2) zasad potwierdzania odbioru poczty przez listonosza oraz

3) zasad zwrotu niedoręczonej poczty do placówki w przypadku nieobecności adresata w miejscu zamieszkania.

W treści wniosku skarżący wyjaśnił, że chciałby dowiedzieć się czy listonosz otrzymuje jakikolwiek dokument (i potwierdza jego odebranie własnoręcznym podpisem) z wykazem korespondencji przeznaczonej do doręczenia w danym dniu, jeżeli tak, to w jaki sposób jest to potwierdzane - jakim dokumentem. Analogicznie wniosek dotyczył kwestii zwrotów poczty do placówki pocztowej w przypadku niedoręczenia poczty z powodu braku adresata. Dodatkowo wnioskodawca wniósł o przekazanie informacji, czy zarówno wydawanie, jak i zwrot korespondencji potwierdza jakikolwiek inny pracownik (np. jego przełożony) oraz w jakim trybie się to odbywa.

W odpowiedzi na wniosek Poczta Polska S.A. z siedzibą w Warszawie pismem datowanym na dzień 11 maja 2020 r. poinformowała, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej należy przekazać do Poczty Polskiej S.A. w jednej z następujących form: przesłać pocztą na wskazany adres, złożyć osobiście w Kancelarii Głównej, przesłać faksem pod wskazany numer lub przesłać mailowo na wskazany adres.

Skarżący pismem z dnia 12 maja 2020 r. wskazał, że w związku ze złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej do podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji, który to wniosek dotarł do adresata, oczekuje na odpowiedź na ten wniosek.

Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej żądając zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty wydania prawomocnego wyroku, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania skarżącemu od organu kwoty 3000 zł zgodnie z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania i zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący uznał, że działanie organu naruszyło art. 14 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej w ustawowym terminie. Co prawda, poczta poinformowała skarżącego w tym terminie, że wniosek powinien zostać skierowany na inny adres należący do organu, jednak w opinii skarżącego był to krok wymijający, aby nie udzielić informacji.

W odpowiedzi na skargę Poczta Polska S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W opinii organu nie można stwierdzić, że dopuścił się on bezczynności, ponieważ w terminie 14 dni pouczył on skarżącego o zasadach wnoszenia wniosków o informację publiczną. Adres email, na który przesłany został wniosek skarżącego jest ogólnym adresem służącym do korespondowania z organem, natomiast adres infomacja.publiczna@poczta-polska.pl jest adresem, na który należy kierować korespondencje dotyczącą udostepnienia informacji publicznej. Powyższe informacje są łatwo dostępne na stronie internetowej organu. Zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmioty obowiązane do udostępnienia mogą ustanowić formę i sposób kontaktu w sprawach informacji publicznej, zatem wniosek przesłany niezgodnie z ustaloną procedurą przez organ należy uznać za złożony w sposób nieskuteczny. Organ dodał również, że nie sposób przypisać mu złej woli lub rozmyślnego ignorowania wniosku.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpoznaniu wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przyznał skarżącemu od organu kwotę pieniężną 500 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd uznał, że bez wątpienia Poczta Polska S.A. z siedzibą w Warszawie jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej mieściły się w zakresie pojęcia informacji publicznej. Następnie wskazano, że bezczynność działania organu administracyjnego ma miejsce, gdy organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach działań ustawowych, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił również, że postępowanie dotyczące udostępnienia informacji publicznej charakteryzuje się wysokim stopniem odformalizowania, a wszelkie próby utrudniania dostępu do informacji publicznej traktować należy jako działania nieuprawnione i dokonywane contra legem. W niniejszej sprawie skarżący w dniu 30 kwietnia 2020 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i ta data powinna być uznawana za moment pojawienia się obowiązku po stronie adresata wniosku do jego rozpatrzenia. Bez znaczenia jest w opinii Sądu to, że skarżący nie zwrócił się do organu w sposób przezeń wskazany, bowiem wszelkiego rodzaju utrudnienia w dostępie do informacji publicznej są działaniami niedopuszczalnymi. Należy zatem podkreślić, że przedmiotowy wniosek do dnia rozpatrzenia skargi na bezczynność przez Sąd nie został prawidłowo załatwiony. Sąd uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem od złożenia wniosku do wydania wyroku minęło blisko 9 miesięcy, a sprawa z wniosku nie została w dalszym ciągu zakończona. Z tego względu przyznano również skarżącemu kwotę pieniężną jako formę rekompensaty za ignorowanie go przez organ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Poczta Polska S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego powiększonych o opłatę od pełnomocnictwa, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, iż organ dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, mimo że przed wydaniem zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przeanalizował wszechstronnie konstytucyjnych i ustawowych przesłanek niezbędnych do stwierdzenia, czy informacje, o których mowa we wniosku, stanowią informację publiczną - co jest równoznaczne z nierozpoznaniem istoty sprawy;

2) art. 149 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez bezpodstawne zobowiązanie Poczty do rozpoznania wniosku J.M. o udzielenie informacji publicznej jak również polegające na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność w rozpoznaniu wniosku, mimo że żądane przez wnioskodawcę dane nie stanowią informacji publicznej, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do oddalenia skargi na bezczynność;

3) art. 149 § 1 pkt 1 oraz pkt 3, § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność z rażącym naruszeniem prawa w rozpoznaniu wniosku oraz na przyznaniu J.M. 500 zł od Poczty w sytuacji, gdy żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do oddalenia skargi na bezczynność;

4) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na niedostatecznym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, skutkujące brakiem wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całości okoliczności faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest zbadania przez Sąd I instancji, w jakim zakresie i w odniesieniu do jakiego rodzaju działalności Poczta jest podmiotem wykonującym zadania władzy publicznej (zadania publiczne). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wszechstronne ustalenie pełnego stanu faktycznego i prawnego skutkowałoby oddaleniem skargi na bezczynność.

5) 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na niedostatecznym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy skutkujące brakiem wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całości okoliczności faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest zbadania przez Sąd I instancji, czy Poczta gospodaruje majątkiem publicznym, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, co składa się na ten majątek publiczny. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wszechstronne ustalenie pełnego stanu faktycznego i prawnego skutkowałoby oddaleniem skargi na bezczynność;

6) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na:

a) braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wynikającym z zaniechania zbadania przez Sąd I instancji, czy dane, o których mowa we wniosku, stanowią informację publiczną - co w konsekwencji uniemożliwia ustalenie motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji, a w rezultacie powoduje, iż zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej, bowiem nie można na podstawie uzasadnienia stwierdzić, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji rozstrzygając o skardze Wnioskodawcy;

b) braku rozważenia przez Sąd I instancji kryteriów niezbędnych do uznania, czy zawnioskowane przez Wnioskodawcę dane stanowią informację publiczną - co skutkowało (i) brakiem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, (ii) błędnym przyjęciem przez Sąd I Instancji, iż Poczta pozostaje w bezczynności, a w efekcie (iii) spowodowało uwzględnienie skargi pomimo, iż przedmiotowa skarga powinna zostać oddalona.

7) art. 149 § 1 pkt 1 oraz pkt 3, § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy Wnioskodawca nie złożył wniosku o udzielenie informacji publicznej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do oddalenia skargi na bezczynność;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, to jest:

1) art. 1 ustęp 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na przyjęciu, iż żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej - co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu i w efekcie doprowadziło do wydania wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie art. 1 ustęp 1 skutkowałoby oddaleniem skargi,

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej polegającą na przyjęciu, iż żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej - co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu i w efekcie doprowadziło do wydania wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie art. 61 ust. 1 skutkowałoby oddaleniem skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji przed rozpoznaniem skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej powinien ustalić, czy rzeczywiście żądana informacja mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że dane żądane we wniosku mieszczą się w zakresie informacji publicznej, co organ uznaje za nieprawidłowość. Wskazano dodatkowo, że instrukcje technologiczne stanowią wewnętrzne dokumenty Spółki, które nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Analogicznie podejść należy do regulaminów świadczenia poszczególnych usług pocztowych.

Organ uznał również, że dane, których wnioskodawca żądał dotyczą działalności gospodarczej Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie niestanowiącej działalności publicznej, a zatem nie mieszczą się w zakresie informacji publicznej. Okoliczność, iż niektóre z wykonywanych przez organ zadań mają charakter publiczny nie powoduje, że wszystkie posiadane informacje mają walor publicznych. Zwrócono również uwagę, że uznając zasadność wyroku Sądu I instancji każdy mógłby domagać się od Poczty informacji na temat organizacji procesu świadczenia usług pocztowych, podczas gdy Poczta nie ma podstaw, aby uzyskać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej takich informacji od innych operatorów pocztowych i przewoźników drogowych, z którymi rywalizuje o klientów. Prowadziłoby to do nierównego traktowania organu wobec innych podmiotów świadczących działalność konkurencyjną.

Na koniec organ wskazał, że wniosek adresata co prawda dotarł do organu, ale nie trafił do rozpatrzenia przez odpowiednią komórkę merytoryczną organu, a skarżący mimo otrzymanej informacji nie skierował swojego wniosku w sposób prawidłowy do organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. jako wydanego zgodnie z prawem, oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście niezasadnej oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował przedstawiony przez organ pogląd, iż "pozostała działalność Poczty (w tym pocztowa, przewozowa, logistyczna, z zakresu ochrony obiektów i zabezpieczenia gotówki, udostępniania powierzchni magazynowych, konfekcjonowania, usług finansowych) ma charakter niepubliczny i nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej". Takie rozumienie, w jego opinii, stoi w sprzeczności z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poczta Polska S.A. jest spółką Skarbu Państwa, co jasno wynika z § 3 ust. 1 statutu organu, przedstawiony zatem zarzut organu wobec wyroku Sądu I instancji nie ma podstaw prawnych. Skarżący nie zgodził się również z poglądem organu, że "nie ulega wątpliwości, że wniosek o udzielenie informacji publicznej musi dotrzeć do adresata. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego co prawda został wysłany do Poczty, ale nie trafił do rozpatrzenia przez odpowiednią komórkę merytoryczną Spółki". Odpowiedzialność za fakt, że organ nie przekazał wniosku do właściwej komórki zajmującej się dostępem do informacji publicznej ponosi jedynie sam organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Formułując zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazała na brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. na zaniechanie przez Sąd I instancji zbadania, czy dane, o których mowa we wniosku, stanowią informację publiczną, co w konsekwencji uniemożliwia ustalenie motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji, a w rezultacie powoduje, iż zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej, bowiem nie można na podstawie uzasadnienia stwierdzić, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji rozstrzygając o skardze wnioskodawcy. Strona skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazała również na brak rozważenia przez Sąd I instancji kryteriów niezbędnych do uznania, czy zawnioskowane przez Wnioskodawcę dane stanowią informację publiczną - co skutkowało brakiem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, błędnym przyjęciem przez Sąd I Instancji, iż Poczta pozostaje w bezczynności, a w efekcie spowodowało uwzględnienie skargi pomimo, iż przedmiotowa skarga powinna zostać oddalona. Dodatkowo łącząc zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z zrzutem naruszenia art. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022, poz. 902) – dalej: u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zarzutem naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wskazane wyżej uchybienia w zakresie braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całości okoliczności faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia związane są z niezbadaniem przez Sąd I instancji, w jakim zakresie i w odniesieniu do jakiego rodzaju działalności Poczta jest podmiotem wykonującym zadania władzy publicznej (zadania publiczne) oraz czy Poczta gospodaruje majątkiem publicznym. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszenia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wszechstronne ustalenie pełnego stanu faktycznego i prawnego skutkowałoby oddaleniem skargi na bezczynność.

Wskazane wyżej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. są zasadne.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z zawartej w tym przepisie normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niewątpliwie podstawowym warunkiem możliwości kontroli instancyjnej jest zawarcie w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., wśród których szczególne znaczenie należy przypisać wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniu.

Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści – które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić – jak i normy zawarte w przepisach podlegających stosowaniu przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez Sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopni determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a. Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie NSA podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.). Wobec tego jednak, że przepisy określające tę podstawę (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.) łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, to w celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych wymienionych przepisów. W uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały (lub nie uprawniały) organ administrujący do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016, Komentarz do art. 141, teza 11; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2005 r., FSK 1823/04, OSP 2006, z. 6, poz. 65). W konsekwencji należy przyjąć, że opierając orzeczenie na treści art. 149 § 1 pkt 1, pkt 2 i § 2 p.p.s.a. – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie objętym skargą kasacyjną – konieczne jest wskazanie tych przepisów podlegających zastosowaniu przez organ, których naruszenie uzasadniało zobowiązuje go do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje tych przepisów, zwłaszcza przepisów u.d.i.p. Skoro zgodnie z trafnym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego wymogu przytoczenia podstawy prawnej nie spełnia ogólne powołanie się na przepisy określonego aktu prawnego bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008 r., I OSK 1893/06), to tym bardziej wymogu tego nie spełnia brak powołania jakichkolwiek przepisów stanowiących podstawę rekonstrukcji pojęcia informacji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło zarówno wskazania odpowiednich przepisów u.d.i.p., w tym zwłaszcza jej art. 1 ust. 1 oraz ewentualnie art. 6 ze wskazaniem odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu, lecz również rozważań Sądu co do rozumienia określonych norm mających zastosowanie w postępowaniu przed organem i potrzeby ich stosowania w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organ, a następnie przyjętym przez Sąd I instancji w trakcie wyrokowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej podstaw uznania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, a Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych koncentruje się w istocie na dwóch zdaniach, w których nie nawiązano do norm prawnych mających zastosowanie w sprawie. Przyjmując, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że "okolicznością niebudzącą wątpliwości Sądu było to, że pytany podmiot jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Także pytania dotyczące szeroko rozumianych zasad funkcjonowania podmiotu zobowiązanego dotyczyły materii informacji publicznej. Z obowiązku należy dodać, że obydwie w/w okoliczności nie były kwestionowane przez strony niniejszego postępowania na żadnym jego etapie (zarówno sądowym, jak i przedsądowym). Jako takie należało je więc traktować jako przyznane w sposób dorozumiany" (strona 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Twierdzenia te mają charakter arbitralny, zwłaszcza na tle bardzo ogólnej ustawowej definicji informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) z jednej strony, i bogatego – w związku z tą ogólnością – dorobku orzecznictwa i doktryny w zakresie rozumienia pojęcia informacji publicznej, w tym również co do okoliczności wskazywanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczących m.in. kryteriów kwalifikowania informacji jako informacji publicznych z punktu widzenia sfery wewnętrznej w aktywności adresatów wniosków o udostępnienie informacji publicznych. Niezbędne było zatem dokonanie przez Sąd I instancji wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z odpowiednią jednostką redakcyjną art. 6 u.d.i.p. i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, oraz ocena na tle dokonanej wykładni treści wniosku z dnia 30 kwietnia 2020 r. dla ustalenia, czy sposób reakcji organu na ten wniosek uzasadniał stwierdzenie stanu bezczynności oraz jej charakteru i konsekwencji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera analizy prawnej konkretnie wskazanych przepisów prawa dotyczących rozumienia informacji publicznej, a tym samym nie spełnia ustawowego wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Skoro trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestii wykładni i prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego wyszczególnionych w ramach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, jak i w kwestii podstaw zastosowania w sprawie art. 149 p.p.s.a. (jego odpowiedniej jednostki redakcyjnej) lub art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z pozostałymi przepisami postępowania objętymi skargą kasacyjną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19).

Z wyżej wskazanych względów konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zachowania adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.