Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 856/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 28, art. 61 par. 4, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 6, art. 15, art. 136 par. 1 i par. 2, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 39 par. 3 pkt 1, art. 57 par. 1, art. 148 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 140, art. 144,
journal: Dz.U. 2024 poz 1061
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 2 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 535
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu  przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: par. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1090
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach  sądowoadministracyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w O. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 sierpnia 2024 r., nr 86/II/2024 w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, ostatecznej decyzji w sprawie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w O. kwotę 688 (sześćset osiemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [dalej: WINB] nr 86/II/2024, opatrzona podpisem elektronicznym w dniu 9 sierpnia 2024 r., rozstrzygająca – po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "A." w O. – o: 1) uchyleniu w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: PINB] nr 25/2024 z 18 marca 2024 r. wydanej po wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie budowy wiaty śmietnikowej usytuowanej na działce a, k.m. [...], obręb W., przy ul. [...] [...] i [...] w O., zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z 7 grudnia 2021 r. o odmowie nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; 2) odmowie uchylenia ostatecznej decyzji PINB nr [...] z 7 grudnia 2021 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

PINB wydał 7 grudnia 2021 r. decyzję nr [...], skierowaną do Wspólnoty Mieszkaniowej "A." w O. [dalej: inwestor], kończącą postępowanie w sprawie budowy wiaty śmietnikowej usytuowanej na działce a, k.m. [...], obręb W., przy ul. [...] [...] i [...] w O., rozstrzygającą o tym, że odstępuje od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) [dalej: upb]. Decyzję doręczono inwestorowi 9 grudnia 2021 r. Data doręczenia decyzji wynika z wydruku danych usługi śledzenia przesyłek świadczonej przez Pocztę Polską. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania, skutkiem czego organ ustalił, że stała się ostateczną wraz z upływem dnia 23 grudnia 2021 r. (art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: kpa).

W piśmie z 7 grudnia 2021 r. i w pismach późniejszych Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w O. [dalej: Wspólnota, strona skarżąca] żądała dopuszczenia jej do udziału w powyższym postępowaniu w charakterze strony. Wspólnota wnosiła także o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej postępowań prowadzonych przez PINB w odniesieniu do nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] [...] i [...] w O.

Pismem z 20 grudnia 2021 r., za pomocą poczty elektronicznej, PINB przekazał Wspólnocie (w trybie dostępu do informacji publicznej) informacje dotyczące postępowania zakończonego decyzją nr [...] z 7 grudnia 2021 r. Z przyczyn technicznych wnioskodawca nie otrzymał drugiej strony ww. pisma, którą przesłano w dniu 26 stycznia 2022 r. (pocztą elektroniczną). Druga strona tego pisma zawiera wzmiankę o wydaniu decyzji nr [...] z 7 grudnia 2021 r.

W piśmie z 29 grudnia 2021 r. PINB poinformował Wspólnotę, że prowadzone przez niego postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji nr [...] z 7 grudnia 2021 r. Według wydruku z usługi śledzenia przesyłek udostępnianej przez Pocztę Polską pismo to zostało doręczone 3 stycznia 2022 r.

Przy piśmie z 2 lutego 2022 r. PINB przesłał Wspólnocie (w trybie dostępu do informacji publicznej) kopię powyższej decyzji, informując równocześnie, że postępowanie administracyjne zostało zakończone, a decyzja jest ostateczna. Według wydruku z usługi śledzenia przesyłek udostępnianej przez Pocztę Polską pismo to zostało doręczone za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 4 lutego 2022 r.

W piśmie z 1 lutego 2022 r. Wspólnota wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez PINB decyzji nr [...] z 7 grudnia 2021 r. Strona skarżąca argumentowała, że postępowanie to prowadzone było bez jej udziału, wskutek błędnego ustalenia stron postępowania, i wskazywała na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu wniosku powołała się na zasięg oddziaływania inwestycji w kontekście uciążliwości, które powstały wskutek wybudowania wiaty śmietnikowej. Wspólnota wskazała, że pismo PINB z 29 grudnia 2021 r. otrzymała 4 stycznia 2024 r. Według stempla Poczty Polskiej opisany wniosek został wysłany 3 lutego 2022 r.

Postanowieniem z 18 lutego 2022 r. PINB odmówił wznowienia postępowania w powyższej sprawie. W jego uzasadnieniu stwierdził, że wniosek został złożony w ustawowym terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 kpa), jednak wniosek pochodził od podmiotu niebędącego stroną postępowania.

Wskutek zażalenia Wspólnoty postanowieniem z 11 sierpnia 2022 r. WINB uchylił w całości postanowienie PINB w Opolu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że istnienie przesłanki wznowienia postępowania może być ustalone wyłącznie w toku wznowionego postępowania, a nie na etapie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego (art. 149 § 2 kpa).

Postanowieniem z 6 września 2022 r. PINB wznowił postępowanie administracyjne w sprawie budowy wiaty śmietnikowej. Pismem z dnia 14 października 2022 r. strona skarżąca wniosła, na podstawie art. 73 § 1 kpa, o udostępnienie do wglądu całości akt sprawy prowadzonej przez PINB, jednak organ postanowieniem z 31 października 2022 r., działając na podstawie art. 74 § 2 kpa, odmówił Wspólnocie wglądu w akta postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty postanowieniem z 9 marca 2023 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskutek rozpoznania skargi Wspólnoty na postanowienie organu drugiej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 140/23, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 31 października 2022 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że organy w nieuprawniony sposób uznały, że wydane na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania nie przyznało Wspólnocie przymiotu strony w sprawie objętej jej wnioskiem, a tylko w sprawie związanej z samym wnioskiem i wydanymi w jego następstwie dokumentami. Bezpodstawnie też uznano, że dopiero stwierdzenie spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa świadczy o tym, że wnioskujący o wznowienie jest stroną tego postępowania i dopiero wówczas może żądać dostępu do całości akt sprawy.

We wznowionym postępowaniu PINB przeprowadził szereg czynności postępowania wyjaśniającego, wyszczególnionych na stronach od 2. do 5. decyzji tego organu z 18 marca 2024 r., nr 25/2024, kończącej wznowione postępowanie rozstrzygnięciem uchylającym własną ostateczną decyzję nr [...] z 7 grudnia 2021 r. i nakładającym na inwestora robót budowlanych, w terminie do dnia 31 maja 2024 r., obowiązek zmiany usytuowania miejsca do gromadzenia odpadów stałych wraz z wiatą śmietnikową usytuowaną na dz. nr b (dawniej dz. nr a), km. [...], obręb W. przy ul. [...] [...] i [...] w O., tj. zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta O. nr [...] z 24 marca 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych dz. nr a, km. [...], obręb W., zmienioną decyzją Prezydenta Miasta O. nr [...] z 28 listopada 2018 r. w zakresie dot. zmiany ilości mieszkań, zmiany ilości miejsc postojowych, zmiany bilansu terenu, zmiany konstrukcji budynku, zmiany materiałów części przegród poziomych i pionowych w budynku A i B. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie zostało wznowione na wniosek strony, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, a następnie dokonał merytorycznej oceny sprawy.

Z decyzją tą nie zgodził się inwestor i wniósł odwołanie. WINB decyzją podpisaną 9 sierpnia 2024 r., nr 86/II/2024, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekając co do istoty, tj. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nr [...] z 7 grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu w szczególności dokonał wykładni art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przechodząc do okoliczności sprawy, wskazał, że Wspólnota wywodzi swój interes sprawy z faktu lokalizacji spornej wiaty śmietnikowej powodującej zwiększenie uciążliwości dla właścicieli działek sąsiednich, co jej zdaniem uzasadnia przyznanie tej Wspólnocie statusu strony w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym. Do tych uciążliwości wnioskodawca zaliczył ponadnormatywny hałas generowany podczas wyrzucania odpadów do kontenerów znajdujących się w wiacie oraz odbioru odpadów, a także wysokie natężenie nieprzyjemnych zapachów. Ponadto lokalizacja wiaty znacznie ogranicza widoczność, tworząc zagrożenie dla życia i zdrowia uczestników ruchu. Dodatkowo we wniosku o wznowienie postępowania podniesiono, że lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...], posiadające okna i drzwi tarasowe z widokiem na wiatę, w miejsce widoku na tereny zielone straciły na swojej wartości z uwagi na usytuowanie wiaty. Sporna wiata usytuowana jest na działce nr b w odległości ok. 10 m od granicy z działką nr c, na której usytuowany jest budynek wielorodzinny przy ul. [...]. Budynek ten od strony wiaty jest oddzielony, betonowym ogrodzeniem oraz szpalerem drzew iglastych. Odległość wiaty od ww. budynku wynosi ok. 22 metry, czyli odległość ta jest ponad dwukrotnie większa niż wymagana odległość określona w § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) [dalej: warunki techniczne], zgodnie z którym usytuowanie miejsc do gromadzenia odpadów stałych powinna wynosić co najmniej 10 m – od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Pomiędzy kwestionowaną wiatą a budynkiem przy ul. [...] znajduje się działka o nr d oznaczona w ewidencji gruntów i budynków symbolem dr – droga. Dopuszczalny poziom hałasu na zewnątrz budynku został określony w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 112). Najwyższe dopuszczalne natężenie hałasu określa tabela nr 1 do powyższego rozporządzenia. W przypadku terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenów zamieszkania zbiorowego, wynosi ono 55 decybeli w dzień i 45 decybeli w nocy. Przy czym maksymalny poziom hałasu w dzień uwzględnia wskaźnik LAeq D, tj. przedział czasu odniesienia równy 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym. Natomiast pomiar dopuszczalnego poziomu hałasu w nocy uwzględnienia wskaźnik LAeq N, tj. przedział czasu odniesienia równy 1 najmniej korzystnej godzinie nocy. Mając powyższe na uwadze WINB zauważył, że ww. rozporządzenie określa maksymalne poziomy hałasu przy uwzględnieniu określonego przedziału czasowego. Natomiast, mając na uwadze doświadczenie życiowe, stwierdził, że hałas generowany podczas wyrzucania odpadów do kontenerów znajdujących się w wiacie oraz odbioru odpadów przez podmioty uprawnione jest incydentalny, chwilowy, nie ma charakteru stałego i ciągłego. Przechodząc do kwestii zapachów, organ wskazał, że w Polsce brak jest przepisów regulujących tę kwestię. Podkreślił, że odczuwanie zapachów jest kwestią indywidualną. Ten sam zapach może wywołać różne reakcje, w zależności np. od oceny źródła zapachu i wrażliwości danej osoby. Określenie jednoznacznych kryteriów uciążliwości zapachowej jest niezwykle trudne, jednak nie ulega wątpliwości, że odory mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie człowieka. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 713/17, pomimo wynikającego z art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.) obowiązku ochrony powietrza ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. Zapach, czy też odór jest substancją niemierzalną, jego odczuwanie zaś w każdym przypadku ma charakter subiektywny. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe, nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. Skoro w aktualnym stanie prawnym zapach, czy też odór jest substancją niemierzalną, to w świetle obowiązujących przepisów, z samej tylko uciążliwości zapachowej i spowodowanego nią sprzeciwu mieszkańców budynku przy ul. [...] w O. nie sposób wywodzić interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Wprawdzie mieszkańcy wspólnoty mogą w tym przypadku powoływać się na prawo własności nieruchomości oraz zakaz immisji z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) [dalej: kc), jednakże jak wskazuje niżej przywołany pogląd doktryny (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. 8, Warszawa 2023, art. 28 i powołane tam orzecznictwo), samoistne normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym, przedmiotem bowiem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Również powoływanie się na pogorszenie widoku z okien wychodzących na stronę, gdzie usytuowana jest kwestionowana wiata, w ocenie organu, nie zasługuje na uwzględnienie, nie dochodzi bowiem do zjawiska przesłaniania czy zacieniania i ograniczenia nasłonecznienia z uwagi na odległości wiaty od budynku wielorodzinnego. W konsekwencji subiektywna ocena mieszkańców budynku nie może stanowić o interesie prawnym podmiotu takiego jak wspólnota mieszkaniowa. Wobec braku ustawy normującej sposób i zakres badania i oddziaływania odorów na środowisko, podstawę orzekania w sprawie powinna stanowić przede wszystkim skala zjawiska. Biorąc pod uwagę odległość powyższej wiaty od budynku przy ul. [...] w O. oraz ilość pojemników ustawionych w wiacie, tj. 10 szt. dużych i 3 szt. małych pojemników oraz to, że odpady komunalne przechowywane są w zamykanych pojemnikach na odpady, zdaniem organu, trudno się zgodzić, żeby wspólnocie mieszkaniowej przy ul. [...] w O. przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Wprawdzie może dojść do sytuacji, gdy pojemniki na odpady będą przepełnione albo któryś z użytkowników nie zamknie pojemnika na odpady, co może prowadzić do zintensyfikowania nieprzyjemnych zapachów, jednakże ma to charakter incydentalny, nie jest zjawiskiem ciągłym i takie nieprawidłowości podlegają pod przepisy karne ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 399 ze zm.). Zakres ochrony uprawnień osób trzecich, do której zobowiązany jest organ, wyznaczają przepisy prawa materialnego. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób (wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1960/20). Nawet jeśli Wspólnota jest bezpośrednio zainteresowana rozbiórką spornej wiaty, to nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia przez organ administracji oczekiwanych działań. Innymi słowy, posiada jedynie interes faktyczny w tym, by sąsiadująca z nią nieruchomość była niezabudowana wiatą śmietnikową. W ocenie WINB decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego, które pozwalałyby na uznanie Wspólnoty za pominiętą stronę postępowania. PINB nie dokonał żadnych ustaleń związanych z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwości, na które powołuje się Wspólnota, oddziałujących na jej nieruchomość w związku z budową wiaty śmietnikowej skarżącej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uzyskania przez inwestora odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 upb WINB wskazał, że w myśl art. 29 ust. 5a upb, jeżeli wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w ust. 1-4, wymaga uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 upb, inwestor występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe oznacza, że w sytuacji, gdy inwestor występuje o uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych przy realizacji inwestycji, która jest zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę czy nawet zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 upb, to i tak będzie musiał uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, sformułowanie bowiem zawarte w powyższym przepisie "inwestor występuje" jednoznacznie wskazuje, że jest to dyspozycja wskazująca konkretny rodzaj czynności oczekiwanej przez ustawodawcę od inwestora. W podsumowaniu WINB stwierdził, że PINB powinien z uwagi na brak przesłanki do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej zgodnie z dyspozycją art. 151 § 1 pkt 1 kpa, nie przechodzić do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej i wydawać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. W sytuacji, gdy kwestia ustalenia statusu podmiotu ubiegającego się o wznowienie jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), jej zbadanie jest możliwe po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Jeżeli po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę organ stwierdzi, że wnioskodawcy jednak nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to powinien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej (wyrok WSA w Gdańsku z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 126/21).

Na opisaną wyżej decyzję Wspólnota złożyła skargę do Sądu, podnosząc zarzuty:

I. Naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. przepisów:

2. Art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego sprawy:

a) skutkującą nieprawidłową oceną, iż: hałas generowany podczas wyrzucania odpadów do kontenerów, znajdujących się w wiacie oraz odbioru odpadów przez podmioty uprawnione jest incydentalny, chwilowy, nie ma charakteru stałego i ciągłego; odległość wiaty śmietnikowej od nieruchomości należącej do skarżącej, liczba pojemników na odpady znajdująca się w wiacie, powoduje, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania;

b) nieustaleniu, iż: z wiaty śmietnikowej unosi się w sposób stały intensywny, nieprzyjemny i uciążliwy zapach; wiata śmietnikowa jest położona w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, w tym odległości mniejszej od granicy działki niż wymagana przepisami techniczno-budowlanymi; wiata śmietnikowa umiejscowiona jest niezgodnie z pozwoleniem na budowę, w tym niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu; wiata śmietnikowa nie jest obiektem szczelnie zamkniętym, wygłuszonym; wiata śmietnikowa jest miejscem, w którym gromadzone są odpady z kilkudziesięciu mieszkań; odbiór odpadów dokonywany jest codziennie, w różnych godzinach zarówno porannych, jak i popołudniowych, co generuje znaczny hałas; pojemniki do gromadzenia odpadów nie są zamykane przez osoby z nich korzystające; z uwagi na niezachowywanie zasad higieny, we wiacie śmietnikowej pojawiają się zwierzęta takie jak szczury, lisy, koty roznoszące odpadki po okolicy, a także insekty; mieszkania, znajdujące się w budynku mieszkalnym, położonym na nieruchomości należącej do skarżącej, posiadają duże tarasy od strony granicy działki, przy której postawiona jest wiata śmietnikowa.

W konsekwencji powyższej błędnej oceny materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, iż Wspólnota nie ma interesu prawnego w postępowaniu, posiadając interes wyłącznie faktyczny, podczas gdy skarżąca powinna być uznana za stronę postępowania, zakończonego wydaniem w dniu 7 grudnia 2021 r. decyzji nr [...] przez PINB, gdyż posiada interes prawny. Obecne położenie wiaty śmietnikowej jest niezgodne z przepisami prawa i czyni znacznie uciążliwym korzystanie w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami prawa, z nieruchomości mieszkalnej, należącej do skarżącej. Skala uciążliwości generowanych przez położoną niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wiatę śmietnikową (niedochowanie wymaganych przepisami prawa odległości od granicy działki, niezgodność z pozwoleniem na budowę) jest znaczna, bardzo uciążliwa dla sąsiednich budynków.

2. Art. 28 kpa w zw. z art. 140 i art. 144 kc, poprzez błędną jego wykładnię, dokonaną przez organ drugiej instancji w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, stanowiących postawę prowadzonego postępowania, a także uznaniu, iż uciążliwy zapach unoszący się z przedmiotowej wiaty śmietnikowej nie może stanowić o interesie prawnym skarżącej oraz nieuwzględniającej okoliczności, iż przepis art. 28 kpa nie wymaga dla przyznania przymiotu strony postępowania administracyjnego wykazania naruszenia interesu prawnego przez wnioskodawcę, lecz tylko jego istnienia, przy czym dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej znaczenie ma fakt, że istnienie i funkcjonowanie danego obiektu będzie mogło potencjalnie negatywne oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, prowadząc do ograniczenia sposobu jego użytkowania i zagospodarowania, np. przez hałas, wibracje, czy zanieczyszczenie powietrza.

3. Art. 15 kpa, poprzez rozpoznanie za organ I instancji sprawy w zakresie badania przysługiwania przymiotu strony Wspólnocie, tj. istnienia przesłanki do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

4. Art. 136 § 1 i 2 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, bez zgodnego wniosku wszystkich stron postępowania zawartych w odwołaniu, w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a przekraczającym postępowanie dodatkowe, uzupełniające, pomimo stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 29 października 2024 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi, wskazując między innymi, że strona skarżąca nie wykazała swego interesu prawnego, a wiata śmietnikowa została zbudowana zgodnie z przepisami prawa.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Dodatkowo wskazał, że sporny charakter przedmiotowej sprawy jest zbieżny z tym, który stanowił przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt II OSK 2096/22. Akcentował, iż przymiot strony w tej sprawie należy rozpoznawać ze sprawą legalizacyjną, w której toku nie kwestionowano przymiotu strony dla Wspólnoty. W tych okolicznościach stanowisko organu odwoławczego odbiega od całego postępowania zarówno zwyczajnego, jak i wznowieniowego przed organem I instancji. Przymiot strony w przedmiotowej sprawie należy odczytywać w aspekcie art. 28 kpa w zw. z art. 53 i n. upb.

Przedstawicielka wspólnoty mieszkaniowej E. K. (członek zarządu) wskazała, że poza tym, że jest przedstawicielem wspólnoty, jest również właścicielką mieszkania sąsiadującego ze sporną inwestycją. Akcentowała, że emisja zarówno zapachu, jak i hałasu, jest trudna do opisania. Wykazała zdziwienie odnośnie do działań organów nadzoru budowlanego w zakresie spornej wiaty i prowadzonej na niej działalności. Na pytanie Sądu wyjaśniła, że nie toczyło się i nie toczy przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie naruszenia prawa w zakresie emisji hałasu, smrodu, zapachu. Nie wydawało się to konieczne.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że właściwym adresatem żądań powinien być nie organ nadzoru budowlanego a organ inspekcji sanitarnej i środowiskowej. W ocenie pełnomocnika inne uprawnienia ma właściciel lokalu a inne wspólnota i to ewentualnie właściciele poszczególnych lokali mogliby mieć status strony w tym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa).

Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, a więc weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.

Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 2 pkt 2 ppsa. Nie wnosiła też o to strona skarżąca. Jednak przeprowadzona przez Sąd, z zastosowaniem powyższych kryteriów, kontrola zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że jest on wadliwy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Kluczowe w sprawie jest ustalenie, czy Wspólnota legitymuje się interesem prawnym, który uprawnia ją do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB i WINB na podstawie przepisów kpa i upb, a prowadzącym do dokonania wiążącej oceny legalności wykonania robót budowlanych, wskutek których powstała wiata śmietnikowa.

Na podstawie art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymacja strony jest ściśle związana z przedmiotem postępowania i oznacza możność udziału danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie administracyjnej. Legitymacja jest zatem kwalifikatorem przedmiotowo-podmiotowym o charakterze szczególnym, którego normatywnym wyrazem jest występujące w komentowanym przepisie pojęcie interesu prawnego. Swoją regulację prawną znajduje legitymacja w przepisie art. 28 kpa. Można więc powiedzieć, że legitymację (materialną) ma ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy konkretne postępowanie (prowadzone w ściśle określonej sprawie). Rozróżnia się przy tym legitymację formalną i materialną. Legitymacja formalna oznacza uprawnienie danego podmiotu do udziału oraz uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w konkretnym postępowaniu administracyjnym w celu realizacji (ochrony) interesu prawnego własnego lub cudzego. Legitymacja materialna wyraża się natomiast posiadaniem przez dany podmiot własnego interesu prawnego mogącego podlegać realizacji (ochronie) w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Legitymacja formalna i materialna jest zatem ściśle związana z przedmiotem postępowania (czyli sprawą administracyjną) i odnosi się zawsze do konkretnego postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie administracyjnej. Dany podmiot może dysponować jednocześnie legitymacją formalną i materialną, co jest pochodną reguły, że źródłem legitymacji formalnej jest legitymacja materialna. Ta sytuacja dotyczy właśnie strony (art. 28 kpa), która realizuje (chroni) w postępowaniu interes prawny własny i indywidualny, ale także podmiotów fakultatywnych (organizacja społeczna, prokurator, poszczególni rzecznicy oraz inne podmioty), których udział w postępowaniu jest podyktowany realizowanym przez te podmioty interesem prawnym o charakterze publicznym (społecznym); podmioty te występują wówczas w postępowaniu "własnym prawem" w ramach interesu publicznego (społecznego), z którego wypływa ich legitymacja materialna. Samo pojęcie interesu prawnego, kluczowe dla oceny istnienia legitymacji procesowej danego podmiotu, jest pojęciem otwartym (nieostrym), zatem szczegółowe ustalenie jego treści zależy od konkretnych okoliczności danej sprawy i jest pozostawione organowi rozstrzygającemu tę sprawę. Interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca – w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu – możliwość wydania wobec niego decyzji. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa (materialnego). Co zarazem istotne, przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 28 kpa uzależnione jest wyłącznie od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia. Konstrukcja prawna prawa jednostki oparta na interesie prawnym różni się w sposób zasadniczy od konstrukcji prawnej prawa jednostki opartej na naruszeniu interesu prawnego. Jednostka, która dysponuje interesem prawnym, ma prawo domagać się czynności organu administracji publicznej; prawa tego nie można ograniczyć, kwestionując interes prawny jednostki tylko dlatego, że nie został on naruszony. Przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, nie może być więc uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi lub niepewnymi, które wystąpią lub mogą wystąpić dopiero w przyszłości. Przymiotu strony nie posiada również osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Ponadto interes prawny powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego materialnego, choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzeniu interesu prawnego strony tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego (np. prawa własności, użytkowania wieczystego). Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, przedmiotem bowiem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Na gruncie art. 28 kpa istnieje możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego, polegającego na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego należy mieć przy tym na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Interes prawny powinien być też bezpośredni, a więc jego źródłem powinna być wprost norma prawa powszechnie obowiązującego. W istocie bowiem różnego typu zdarzenia prawne, w tym w szczególności umowy cywilnoprawne, są przejawami (aktami) stosowania prawa, a więc w najlepszym wypadku są prawem (źródłem praw i obowiązków) wyłącznie we wzajemnych stosunkach (relacjach) podmiotów uwikłanych w dane zdarzenie prawne. Tymczasem normę z art. 28 kpa (w zw. z art. 61 § 4 kpa) stosuje organ administracyjny, który jest odpowiedzialny za dobór i utrzymanie właściwego kręgu stron postępowania. Jednocześnie organ ten pozostaje związany wyłącznie normami prawnymi o charakterze bezwzględnie obowiązującym, do których w pierwszej kolejności należą normy z zakresu prawa administracyjnego oraz prawa rzeczowego. Nie można też pominąć kwestii dotyczącej tego, że pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo. Wszystko to, przy uwzględnieniu również wymienionych wcześniej pozostałych cech interesu prawnego, prowadzi do wniosku, że źródłem tego interesu nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Interesu prawnego nie powinno się więc wywodzić w szczególności z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, jak też z zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które wprawdzie przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie – niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego – nie stanowią źródła interesu prawnego, ergo legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Posłużenie się przez ustawodawcę tym pojęciem jest wyrazem przyjętej – ogólnej (otwartej) – formuły strony postępowania, a równocześnie jej legitymacji, która swoim zakresem ma obejmować dowolną, niezależną od ich przedmiotu liczbę spraw administracyjnych. Alternatywą byłoby stworzenie odrębnych definicji strony, a więc i odrębne ukształtowanie legitymacji stron na użytek poszczególnych kategorii spraw administracyjnych, co – jak dotąd w postaci wyjątków – można zaobserwować w wybranych regulacjach prawnych, na przykład w art. 28 ust. 2 upb. Warto zarazem zauważyć istniejącą w piśmiennictwie tendencję polegającą na poddawaniu analizie kategorii strony w poszczególnych rodzajach spraw administracyjnych, co w wielu przypadkach sprowadza się do wyznaczania (precyzowania) pojęcia interesu prawnego na użytek danej sfery działalności orzeczniczej organów administracyjnych. Dodać też należy, że obiektywna legitymacja strony główny nacisk kładzie na uprzednie ustalenie istnienia interesu prawnego opartego na prawie materialnym. Inicjatywa procesowa jednostki, jeśli w ogóle występuje, musi być legitymowana. Podstawą legitymacji jest interes oparty na prawie, a więc stosunek materialnoprawny określony w przepisie prawnym spoza kpa (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. 8, Warszawa 2023, art. 28 i powołane tam orzecznictwo).

W każdym postępowaniu organ administracji publicznej ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest – kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron musi być badany na podstawie art. 28 kpa. Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa, które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie administracyjnej. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki decyzji albo postanowienia (wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2314/22).

W prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowaniach w sprawach samowoli budowlanej art. 28 ust. 2 upb, zawężający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 upb (czyli terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu), nie ma zastosowania (wyroki NSA: z 6 października 2010 r., II OSK 1505/09, z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 573/10, z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1268/17). Wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawach samowoli budowlanej następuje zatem na zasadach ogólnych, to jest przy zastosowaniu art. 28 kpa. Należy podkreślić, że przepis art. 28 kpa nie może stanowić samoistnej normy prawnej do uznania osoby trzeciej za stronę takiego postępowania, z tego względu, że ustalenie interesu prawnego przy uwzględnieniu danego stanu faktycznego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r., sygn. akt II SA 1783/93).

W postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej źródłem interesu prawnego, oprócz norm prawa administracyjnego, mogą być również normy prawa cywilnego odnoszące się do treści prawa własności tzw. prawa sąsiedzkiego – art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego (wyroki NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/16, z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2603/14, z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2969/13, z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2148/13). Zgodnie z art. 140 kc, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość. Art. 144 kc reguluje natomiast tzw. immisje pośrednie, np. hałas, uciążliwe zapachy, zacienienie. W myśl tego przepisu właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Objęcie danej nieruchomości immisjami bezpośrednimi lub pośrednimi wywołanymi przez inwestycję oznacza, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej na nieruchomości sąsiedniej i przysługuje mu przymiot strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

W rozpoznanej przez Sąd sprawie PINB przyjął, chociaż tego nie uzasadnił (co samo w sobie stoi w sprzeczności z wymogami dotyczącymi konstrukcji uzasadnienia decyzji, wynikającymi z art. 107 § 3 kpa), że Wspólnota posiada interes prawny legitymujący ją do uczestniczenia w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budowy wiaty śmietnikowej. Stanowisko to zakwestionował WINB, jednak wywód organu odwoławczego ukierunkowany był na wykazanie, że wykonanie wiaty nie narusza norm prawa budowlanego, w szczególności w kwestii zachowania odległości śmietnika od budynku znajdującego się przy ul. [...] (§ 23 warunków technicznych) oraz przesłaniania naturalnego oświetlenia pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (§ 13 warunków technicznych), czy norm ochrony środowiska w kwestii zachowania dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. Analiza ta doprowadziła WINB do błędnego wniosku, że wskutek wybudowania wiaty nie naruszono ograniczeń wynikających z przepisów, a zatem właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma statusu strony prowadzonego postępowania naprawczego. Organ odwoławczy w rzeczywistości ustalił więc krąg stron przy zastosowaniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 upb, zamiast zastosować wypracowaną już i ugruntowaną w orzeczeniach sądów administracyjnych otwartą formułę strony takiego postępowania znajdującą umocowanie w art. 28 kpa w zw. z art. 140 i art. 144 kc, a związaną z ochroną nieruchomości sąsiedniej między innymi przed immisjami, które by zakłócały korzystanie z tej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że udział danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony związany jest z legitymowaniem się interesem prawnym, a nie z jego naruszeniem. Co istotne w sprawie – strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, że właśnie oddziaływanie hałasu, odoru, obecność insektów, czy innych zwierząt poszukujących pożywienia w śmietniku, oddziałuje na jej nieruchomość, znajdującą się po drugiej stronie ulicy. Przedstawiała tym samym stan faktyczny podlegający ocenie na podstawie w art. 28 kpa w zw. z art. 140 i art. 144 kc i wnosiła o uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego. Sąd zaznacza, że przyznanie określonemu podmiotowi statusu strony nie determinuje treści rozstrzygnięcia decyzji wydanej przez organ, ale pominięcie strony stanowi już kwalifikowaną wadę postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Argumentacja przedstawiona przez WINB nie wykazała należycie, zdaniem Sądu, że Wspólnota nie legitymuje się interesem prawnym. Organ odwoławczy pominął bowiem kwestię naruszenia prawa własności nieruchomości sąsiednich wskutek immisji, skupiając swoją uwagę na mierzalnych nakazach i zakazach wynikających z norm prawa administracyjnego. Analiza WINB została zatem zawężona i w efekcie nie uwzględnia w pełni zakresu zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 28 kpa.

Zdaniem Sądu wspólnota mieszkaniowa jako ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, mogąca nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwaną (art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz.U. z 2021 r. poz. 1048, dalej: uwl) może też legitymować się interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 331 kc do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Taka jednostka jest konstrukcją charakteryzującą się trzema zasadniczymi cechami: ma ustawowo przyznaną zdolność prawną, nie jest osobą prawną oraz jest jednostką organizacyjną (ma określoną strukturę organizacyjną). Wspólnota mieszkaniowa charakteryzuje się wskazanymi cechami. Zatem wspólnota może być podmiotem praw i obowiązków wywodzonych również z prawa administracyjnego. Stanowisko to, wynikające z art. 6 uwl, zostało potwierdzone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 65/07 (OSNC 2008/7-8/69), w której stwierdzono, że wspólnota mieszkaniowa, działając w ramach przyznanej jej zdolności prawnej, może nabywać prawa i obowiązki do własnego majątku. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w takiej sytuacji prawnej pominięcie wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym musi być oceniane jako pominięcie strony, jeśli tylko legitymuje się ona interesem prawnym.

W zaskarżonej decyzji WINB pominął też okoliczność, że w wyroku z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 140/23, WSA w Opolu stwierdził, że Wspólnota jest stroną wznowionego postępowania. Organ odwoławczy, zobligowany treścią art. 153 ppsa do dostosowania się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd oraz wykonania wskazań co do dalszego postępowania, pominął jednak tę okoliczność. Jeżeli WINB ustalił, że Wspólnota ma status strony, ale tylko w aspekcie procesowym, to powinien dokładnie wyjaśnić stan sprawy i precyzyjnie uargumentować swoje stanowisko, tak by wykazane zostało, że strona skarżąca nie ma statusu strony postępowania administracyjnego w aspekcie materialnym. Dotychczasowa analiza sprawy dokonana przez WINB, zawężająca krąg stron, jest wadliwa w ocenie Sądu.

W niniejszej sprawie zagadnienie to wymaga dokonania ponownej oceny przez WINB z uwzględnieniem art. 28 kpa i przedstawionej wyżej przez Sąd analizy, ale bez – choćby niewyrażonego wprost – odwoływania się do art. 28 ust. 2 upb w zw. z art. 3 pkt 20 upb. Dotychczasowe działania organu odwoławczego w nieuprawniony bowiem sposób zawęziły krąg potencjalnych stron postępowania i bez wystarczającej podstawy pozbawiły takiego statusu stronę skarżącą.

Dalej Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową – co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 uwl. Jednak w wyjątkowych sytuacjach także członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes (wyroki NSA: z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12; z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2371/20; z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3613/19; z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 719/16; z 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3101/14). Organ odwoławczy powinien więc zbadać i ocenić krąg stron biorąc pod również uwagę pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie budynku przy ul. [...], a także późniejsze przekształcenia własnościowe, tak by ustalić, czy uprawnienia właścicielskie zostały wtórnie nabyte przez obecnych mieszkańców tego budynku i czy w istocie rzeczy również właściciele poszczególnych mieszkań mają status strony we wznowionym postępowaniu.

Ponadto w sprawie niniejszej zabrakło rozważań odnoszących się do posiadania przymiotu strony postępowania przez właścicieli pozostałych nieruchomości sąsiadujących. Nie jest więc pewne, czy również podmioty inne niż strona skarżąca oraz inwestor, jak również właściciele lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] oraz pozostali właściciele nieruchomości sąsiadujących, nie powinni uczestniczyć we wznowionym postępowaniu administracyjnym w charakterze stron tego postępowania. Ustalenie to uzależnione jest od zakresu oddziaływania uciążliwości generowanych przez wiatę śmietnikową, których nie można powiązać tylko z ograniczeniami w zabudowie terenu.

Powyższe braki postępowania wyjaśniającego stoją w sprzeczności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a w efekcie skutkowały naruszeniem art. 28 kpa. Z tego powodu dotychczas przeprowadzone postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia. Sąd podkreśla w tym miejscu, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wystarczająco, dlaczego jego zdaniem status stron postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w trybie przepisów Rozdziału 5a Prawa budowlanego nie przysługuje również właścicielom nieruchomości sąsiadujących z działką, na której zrealizowano roboty budowlane, do których to postępowanie się odnosi. W rozpoznanej sprawie nie jest możliwe "proste" stwierdzenie, że konkretne podmioty mają albo nie mają statusu strony postępowania administracyjnego, poprzez odwołanie się do norm regulujących minimalne odległości pomiędzy wiatą śmietnikową a innymi obiektami czy granicą działki, na której wiata została wzniesiona. Ze względu na przyjęcie przez ustawodawcę ogólnej (otwartej) formuły strony postępowania kwestia ta musi być odrębnie analizowana w każdej sprawie administracyjnej z uwzględnieniem ustalonego przez organy stanu faktycznego. Nie można bowiem wykluczyć, że właściciele nieruchomości sąsiednich mają w niniejszej sprawie interes prawny wynikający z przepisów prawa administracyjnego materialnego umiejscowionych w szeroko rozumianym prawie budowalnym, czy też w innych przepisach ustawowych albo ich interes prawny wynika z prawa własności nieruchomości. W przypadku robót budowalnych wykonanych niezgodnie z przepisami katalog ewentualnie istniejących sytuacji prawnych jest szeroki i może tu mieć znaczenie na przykład na naruszenie prawa własności przysługującej danej osobie do nieruchomości sąsiedniej. Ustalenia i oceny w tym zakresie należą do organu administracji publicznej, oczywiście po rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Ustalenia i oceny w tym zakresie muszą stanowić element uzasadnienia decyzji (art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 kpa). Ponieważ w zaskarżonej decyzji WINB zabrakło takich analiz, to pod znakiem zapytania stanęła prawidłowość przeprowadzenia całości postępowania administracyjnego.

Co do pozostałych zarzutów uwzględnionej przecież skargi Sąd stwierdził, że mają one charakter już tylko dodatkowy. I tak zarzut naruszenia art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności postępowania) jest trafny, lecz w tym sensie, że PINB uznał status strony przysługujący Wspólnocie, ale stanowiska tego nie uzasadnił. Zagadnienie to zostało zbadane dopiero przez WINB, przy czym organ ten podjął inne ustalenia niż organ I instancji, a następnie umotywował je w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji. Rozważania na temat statusu strony przeprowadził więc tylko jeden z organów administracyjnych, co koliduje z ustawowym nakazem rozpoznania całej sprawy przez dwa kolejne instancyjnie organy.

Zarzut naruszenia art. 136 § 1 i § 2 kpa, dotyczących przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz ewentualnie przeprowadzenia (na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu) postępowania dowodowego wykraczającego poza ograniczony zakres postępowania uzupełniającego nie zasługuje na uwzględnienie. W istocie WINB zlecił organowi I instancji dodatkowe pomiary odległości wiaty od najbliższego okna w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w O. Należy jednak zauważyć, że PINB w ramach wznowionego postępowania w dniu 3 października 2022 r. przeprowadził oględziny wiaty oraz sporządził mapkę lokalizacji wiaty wraz z podaniem odległości w stosunku do innych obiektów. Dopuścił też dokument prywatny w postaci pomiaru geodezyjnego złożony do akt przy piśmie inwestora z 13 czerwca 2023 r. W takim stanie sprawy, zakwestionowane przez stronę skarżącą działanie organu odwoławczego, w ocenie Sądu, nie narusza regulacji z art. 136 kpa.

Istotne jest natomiast to, że WINB w zaskarżonej decyzji we własnych rozważaniach stwierdził, że cyt. (pisownia oryginalna): "Konkludując, organ I instancji nie skoncentrował się na dokładnym zbadaniu, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wspomnianą wyżej decyzją. Decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego, które pozwalałyby na uznanie WM przy ul. [...] jako pominiętej strony postępowania, a większą część uzasadnienia stanowi streszczenie samego przebiegu postępowania. Organ nie dokonał żadnych ustaleń związanych z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwości, na którą powołuje się WM przy ul. [...] oddziaływujące na ich nieruchomość w związku z budową wiaty śmietnikowej skarżącej. Stwierdzenie, że WM przy ul. [...] winna być stroną postępowania jest gołosłowne i nie zostało poparte żadną argumentacją. Nieodniesienie się przez organy do całości materiału dowodowego zebranego w tym zakresie oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Sąd zauważa, że taka konstatacja mogłaby stanowić podstawę do wydania, przez organ rozpatrujący odwołanie, decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Tak się jednak w sprawie nie stało. Choć WINB potwierdził braki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez PINB, to jednak wydał – w gruncie rzeczy na podstawie dowodów zebranych przez organ I instancji – decyzję reformatoryjną z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest więc wewnętrznie sprzeczne, a tym samym podważa prawidłowość całej zaskarżonej decyzji.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że na zasadzie art. 134 § 2 ppsa, nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Celem ustanowienia tego zakazu jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. akty II OSK 961/16). Ustalenie, co jest "niekorzystne" dla strony, należy rozpatrywać bardzo indywidualnie i dla konkretnego podmiotu w danej sprawie. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 ppsa będzie każde takie orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji (wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2014/16). W sprawie niniejszej decyzja PINB nakazująca ulokowanie wiaty w miejscu wynikającym z projektu budowlanego i oddalonym od budynku przy ul. [...] była korzystna dla strony skarżącej, a autor skargi w pierwszej kolejności wnosił o uchylenie tylko decyzji WINB. Zatem Sąd, kierując się powyższym zakazem, uchylił jedynie ostateczną decyzję organu odwoławczego.

Sąd wskazuje także, że doręczenia korespondencji "tradycyjnej" w toku postępowania administracyjnego dokonywane są w szczególności za pośrednictwem Poczty Polskiej (operatora wyznaczonego). Przy czym dowodem doręczenia pisma jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki rejestrowanej (art. 39 § 3 pkt 1 kpa). Niewątpliwe ustalenie daty doręczenia pisma wymaga więc załączenia do akt sprawy administracyjnej takich potwierdzeń odbioru. Usługa "trackingu" świadczona przez Pocztę Polską spełnia istotną rolę informacyjną, nie zastępuje jednak potwierdzeń odbioru. Charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Cechy takiej nie posiadają jednak dane udostępnione w usłudze śledzenia przesyłek. Przedstawione Sądowi akta administracyjne wymagają zatem uzupełnienia o zwrotne potwierdzenia odbioru pism, w odniesieniu do których data doręczenia wyznacza również moment rozpoczęcia biegu terminu odpowiednio do treści art. 57 § 1 kpa. W sprawie w szczególności dotyczy to ustalenia, czy strona skarżąca zachowała miesięczny termin złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 kpa). Zachowanie wymienionego terminu nie było kwestionowane przez organy, jednak tego rodzaju istotne okoliczności powinny być należycie udokumentowane, czego w sprawie zabrakło. Warto dodać przy tym, że według danych usługi śledzenia przesyłek pismo PINB z 29 grudnia 2021 r., zawierające przekazaną Wspólnocie informację, że postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji nr [...] z 7 grudnia 2021 r., zostało doręczone 3 stycznia 2022 r., natomiast strona skarżąca wskazywała datę 4 stycznia 2022 r. Decydujące znaczenie, w przypadku takich rozbieżności, mają dane zawarte na "zwrotce", pod warunkiem, że domniemanie prawdziwości tego dokumentu nie zostanie podważone. Natomiast przekazanie Sądowi akt pozbawionych zwrotnego potwierdzenia odbioru istotnego w sprawie pisma powoduje, że sprawa w tym zakresie uchyla się od kontroli, którą musi przeprowadzić Sąd, do którego wpłynęła skarga na akt administracyjny. Zaniechanie doręczenia pisma za pomocą przesyłki rejestrowanej stoi w sprzeczności z art. 39 § 3 pkt 1 kpa i nie powinno zaistnieć.

Ocena prawna i wskazania Sądu co do dalszego postępowania w sprawie wynikają z opisanych wyżej rozważań. W takim stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wpis od skargi w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2021 r. poz. 535), opłatę za czynności radcy prawnego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) i opłatę kancelaryjną w kwocie 8 zł (§ 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych, Dz.U. poz. 1090).