Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 29/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 54 § 3, art. 64e, art. 151a § 1, art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500.00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 marca 2022 r., [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku P. S., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...] w miejscowości W., obręb B. , gmina S. .

W uzasadnieniu wskazał, że planowana inwestycja nie spełnienia wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p."). W szczególności w wyznaczonym obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a budowa zespołu siedmiu budynków mieszkalnych stoi w sprzeczności ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich o charakterze typowym dla zabudowy zagrodowej (brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Przeprowadzona analiza wykazała, że inwestycja nie będzie kontynuować funkcji zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W związku z powyższym Burmistrz stwierdził, że sposób zagospodarowania terenu bezpośrednio sąsiadującego z nieruchomością objętą wnioskiem, nie pozwala na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy, tym samym stwierdzono brak spełnienia ustawowego warunku wymaganego do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. S. odwołał się od opisanej decyzji Burmistrza, wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji co do istoty sprawy, ewentualnie – gdy wydanie decyzji orzekającej co do istoty jest niemożliwe – przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej "K.p.a.") poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę przez organ dowodów znajdujących się w aktach sprawy, wskazując, że Burmistrz nie przeprowadził wyczerpująco postępowania dowodowego, a w konsekwencji nie dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Natomiast zgromadzony materiał ocenił w sposób dowolny i doszedł do błędnego wniosku, że planowana inwestycja nie może być zrealizowana, gdyż nie zagwarantuje ładu przestrzennego oraz w konsekwencji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto organ w sposób wadliwy przeprowadził analizę urbanistyczną dla planowanej inwestycji;

2) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji odwołującego się w sytuacji, gdy w okolicy występują działki sąsiadujące w analogicznej zabudowie (jednorodzinnej, wielorodzinnej), które takie ustalenie posiadają, co stanowi naruszenie reguły bezstronności i równego traktowania stron;

3) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji pomimo spełnienia wszystkich przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

4) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie odwołującemu się korzystanie z konstytucyjnego prawa własności, polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, co w konsekwencji prowadzi do niemożności zagospodarowania terenu części działki nr [...] położonej w miejscowości W., bez uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

W uzasadnieniu odwołania P. S. wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. Z tych względów należy uznać, iż Burmistrz dokonał wadliwej interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa.

Ponadto w odniesieniu do przyjętego przez organ I instancji wskaźnika powierzchni zabudowy P. S. wskazał, że Burmistrz powinien dokonać oceny tej przesłanki biorąc pod uwagę m.in. wielkość powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, a także wielkość działek w obszarze analizowanym w większym zakresie niż zostało to oznaczone w zaskarżonej decyzji i rozważyć możliwość zabudowy na poziomie planowanego wskaźnika zabudowy inwestycji – 16% powierzchni nieruchomości. W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odwołujący się wskazał, że przedstawione przez niego parametry nie odbiegają w sposób istotny od okolicznych wysokości elewacji frontowej (różniąc się maksymalnie o pół metra). Powyższe oznacza, że wykonanie zabudowy w planowanym zakresie nie spowodowałby, że projektowane budynki dominowałby nad obiektami położonymi w najbliższym sąsiedztwie. Tym samym należało uznać, że w tym zakresie było możliwe zastosowanie odstępstwo od średnich parametrów wysokości elewacji frontowej.

Decyzją z dnia 26 maja 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że brak jest wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Burmistrz stwierdził, że takowa zgoda nie jest wymagana, ponieważ planowana inwestycja realizowana będzie na części działki obejmującej grunty rolne RV, bez ingerencji w obszar leśny. Tymczasem zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej. Trzeba podkreślić, że zamiarem inwestora jest realizacja na działce geodezyjnej oznaczonej numerem [...] w obrębie geodezyjnym B., stanowiącej w części grunt leśny (0,8800 ha) oznaczony w ewidencji symbolem [...], celu o charakterze niezwiązanym z leśnictwem. Bezsporne w sprawie pozostaje, że działka nr [...] położona w obrębie B. obejmuje obszar ogółem [...] ha, w tym 0,8800 ha to lasy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie, czy na konkretnej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa się w niej natomiast dokładnego położenia inwestycji. W konsekwencji właściwy organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej, w przeciwnym razie stanowiłoby to "obejście'' obowiązujących przepisów. Z powyższego wynika, iż podstawę odmowy ustalenia żądanych warunków zabudowy przez organ pierwszej instancji, przesądzającą w ocenie Kolegium o wyniku sprawy, jest brak zgody Marszałka Województwa [...] na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, czyli niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Pismem z dnia 31 października 2022 r. P. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powyższą decyzję Kolegium wnosząc o (1) uwzględnienie skargi przez Kolegium w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a."), (2) uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego brak zastosowania i dowolną, a nie swobodną, ocenę przez organ dowodów znajdujących się w aktach sprawy, gdyż Kolegium praktycznie w ogóle nie przeprowadziło postępowania dowodowego, nie odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu i tym samym nie ustaliło prawidłowo stanu faktycznego umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie (poprzestając jedynie na rozpoznaniu kwestii uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne);

2) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez jego brak zastosowania i brak odniesienia się do twierdzeń skarżącego, ani do powoływanych przez niego dowodów na okoliczność zasadności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez niego inwestycji;

3) art. 11 K.p.a. poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji przesłanek jej wydania wobec konieczności szerokiego motywowania rozstrzygnięć, a w szczególności nie odniesienia się w pełni do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co świadczy o szablonowym i tendencyjnym potraktowaniu niniejszej sprawy;

4) art. 15 K.p.a. poprzez brak dokonania ponownego i kompleksowego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji;

5) art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, oparcie się na niepełnym materiale dowodowym, pominięciu wniosków dowodowych skarżącego oraz ocenę dowodów niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego, co skutkowało utrzymaniem decyzji organu I instancji w mocy;

6) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego brak zastosowania i brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w postępowaniu odwoławczym;

7) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji skarżącego;

8) art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie niezastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione warunki określone we wskazanych przepisach umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy (a ustalenie żądanych warunków zabudowy byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi).

W uzasadnieniu P. S. rozwinął powyższe zarzuty argumentując, że Kolegium nie wyjaśniło wszelkich okoliczności związanych ze sprawą. W związku z czym doszło to następujących naruszeń: nie wyjaśniono kwestii prawidłowej interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz nie zweryfikowano kontynuacji funkcji analizowanego obszaru zabudowy; nie wskazano na czym polega niezgodność zamierzenia budowlanego skarżącego z przepisami odrębnymi oraz nie wskazano na konkretne przepisy u.p.z.p. uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy; nie przeprowadzono szczegółowej analizy wskaźnika powierzchni zabudowy; pominięto możliwość zastosowania odstępstwa od średnich parametrów wysokości elewacji frontowej; nie wezwano skarżącego do ewentualnego uzupełnienia analizy urbanistyczno-architektoniczne (pomimo istniejących wątpliwości). Brak podjęcia przez organ powyższych czynności skutkował pobieżną analizą urbanistyczno-architektoniczną i naruszył zasadniczy cel planowania przestrzennego, czyli uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego. W tym kontekście jako nieuprawnione należy ocenić postępowanie Burmistrza, który określił parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym. Natomiast Kolegium zupełnie pominęło wskazane okoliczności i praktycznie w ogóle nie przeprowadziło postępowania dowodowego, nie odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu. Niewątpliwie efektem naruszeniem tych przepisów postępowania są błędne ustalenia faktyczne i wadliwe rozstrzygnięcie sprawy.

Skarga P. S. została zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...].

Decyzją z dnia 22 listopada 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a.

1) uchyliło w całości decyzję własną z dnia 26 maja 2022 r., [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 31 marca 2022 r., [...], w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...] w miejscowości W., obręb B., gmina S. ;

2) uchyliło w całości decyzję Burmistrza z dnia 31 marca 2022 r., [...], w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...] w miejscowości W., obręb B., gmina S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

3) stwierdziło, że uchylane decyzje nie były dotknięte brakiem podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że po ponownej analizie sprawy Kolegium uznało, że skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, gdyż nie ma jednolitości, co do tego, czy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, czy może do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.

Kolegium dotychczas opowiadało się za poglądem, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki jako całości. Jednakże ostatnie wyroki sądów administracyjnych zdają się wskazywać, że w orzecznictwie dominuje przekonanie, iż dopuszczalne jest ustalanie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki. Ponadto pojęciem "teren" ( a nie "działka"), ustawodawca posługuje się w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), także w treści art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, więc nie istnieją przeszkody formalne, aby odnieść je do wydzielonych części działek. Przepis ten nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Zatem w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest wykluczone wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji.

Uznając dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki, Kolegium w konsekwencji zmodyfikowało swoją poprzednią ocenę, że działka nr [...] objęta wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne stwierdzając, że taka zgoda nie jest konieczna. Z ogólnej powierzchni działki wynoszącej [...] ha jedynie 0,8800 ha stanowią lasy, a planowana inwestycji ma być posadowiona poza obszarem lasu.

W tych okolicznościach Kolegium ponownie przeprowadziło postępowanie. Jednocześnie uznało, że stanowisko Burmistrza – wskazujące, iż planowana inwestycja nie kontynuuje podobieństwa w zakresie: funkcji zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym – jest przedwczesne. W przeprowadzonej analizie, będącej podstawą zaskarżonej decyzji urbanista nie wyjaśnił powodów, dla których nieznaczne różnice we wskaźniku intensywności zabudowy (1%) oraz górnej krawędzi elewacji frontowej (0,5 m) między inwestycją planowaną a istniejącą zabudową powoduje brak możliwości zrealizowania planów inwestycyjnych strony. Stanowisko w zakresie braku kontynuacji funkcji zostało w rzeczonej analizie uzasadnione obszernie, jednakże Kolegium nie zgadza się z nim. Fakt, że funkcja rolnicza obszaru analizowanego jest funkcja dominującą nie oznacza, że nie można zrealizować tam funkcji mieszkalnej w przypadku, gdy istnieje choć jedna nieruchomość o takiej funkcji (działka nr [...]). Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja nie wprowadzi nowej funkcji (mieszkaniowej jednorodzinnej), tylko poszerzy zakres już istniejącej. Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że podjęte rozstrzygnięcie było przedwczesne, bowiem zostało oparte na niedokładnie przeprowadzonej analizie urbanistycznej.

Pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. J. złożył skargę (nazwaną sprzeciwem) na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z dnia 26 maja 2022 r., [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza oraz obciążenie uczestnika P. S. kosztami postępowania (k. [...] akt sądowych). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) interesu prawnego M. J. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu, że inwestycja P. S. na działce geodezyjnej nr [...] w miejscowości W. nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa;

2) art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości W. bez uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nieleśne.

W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium w niezrozumiały dla skarżącego sposób zmieniło argumentację przedstawioną w decyzji z dnia 26 maja 2022 r., [...], która podzielała stanowisko Burmistrza wyrażone w decyzji z dnia 31 marca 2022 r., [...] Kolegium przedstawiło nietrafne argumenty w przedmiocie kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy do części działki. Zdaniem M. J. pogląd taki jest niedopuszczalny. W dalszej części uzasadnienia skarżący przytoczył fragmenty orzeczeń wskazujące, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. W odniesieniu do tego stanowiska podkreślono, że obszar 0,8800 ha zakwalifikowany jako lasy stanowi 4,5% powierzchni działki, co nie jest wartością całkowicie pomijalną. Pod uwagę w tym kontekście należy wziąć także fakt, że bliskość skoncentrowanej zabudowy jednorodzinnej w tak bliskim sąsiedztwie lasu, a istocie na tej samej działce może mieć negatywny wpływ na występującą w lesie faunę i florę, przede wszystkim poprzez hałas i inne immisje, a także samą bliską obecność człowieka płoszącą zwierzęta.

Natomiast w zakresie analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu M. J. podzielił stanowisko Burmistrza. Sposób zagospodarowania terenu bezpośrednio sąsiadującego z nieruchomością objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie pozwala na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. Budowa zespołu siedmiu domów jednorodzinnych spowodowałaby nieodwracalne zaburzenie ładu przestrzennego oraz zniszczenie jego walorów krajobrazowych. Dodatkowo z dużym prawdopodobieństwem wydanie pierwszego zezwolenia na ustalenie warunków zabudowy pociągnie za sobą zgody na realizowanie kolejnych założeń osiedlowych, całkowicie przeobrażających zagrodowy charakter zabudowy w miejscowości W.. Dodatkowo podkreślono, że na obszarze działki znajduje się stanowisko archeologiczne, obręb [...], co stanowić może dodatkowy argument za słusznością pozostawienia tego terenu w stanie niezmienionym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. [...] akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż w nim podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że środek zaskarżenia wniesiony przez M. J. stanowił w istocie skargę, a nie sprzeciw od decyzji. Sprzeciw przysługuje bowiem od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji wydanej przez organ odwoławczy w toku kontroli instancyjnej (art. 64a P.p.s.a.). Natomiast zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2022 r. została wydana w trybie autokontroli z art. 54 § 3 P.p.s.a. Od takiej decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Kolegium należy stwierdzić, że jest ona wadliwa – została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a.

Zgodnie z przywołanym przepisem art. 54 § 3 P.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono do sądu administracyjnego, może uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Tak więc po wpłynięciu skargi do organu administracji publicznej powinien on rozważyć możliwość dokonania autokontroli polegającej na uwzględnieniu skargi w całości, która stanowi odstępstwo od zasady związania organu wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia czy ogłoszenia. Powszechnie przyjmuje się, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem – tak też: A. Kabat, Komentarz do art. 54, [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021.

W odniesieniu do decyzji i postanowień rozstrzygnięcie organu podjęte w ramach realizacji uprawnień autokontrolnych może polegać na:

1) uchyleniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy;

2) uchyleniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia oraz decyzji lub postanowienia organu pierwszej instancji i orzeczeniu co do istoty sprawy;

3) uchyleniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia oraz decyzji lub postanowienia organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości lub w części;

4) uchyleniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia i umorzeniu postępowania odwoławczego (zażaleniowego).

Nie jest natomiast możliwe wydanie na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja taka oznaczałaby otwarcie nowego toku instancji w sprawie. W ten sposób strona skarżąca do sądu administracyjnego ostateczną decyzję organu odwoławczego otrzymywałaby – zamiast orzeczenia organu zewnętrznej, sądowej kontroli, powołanego do kontroli (oceny) legalności decyzji administracyjnych – decyzję kasacyjną cofającą sprawę do punktu wyjścia, do organu pierwszej instancji. Ochrona interesów strony skarżącej, zawarta w istocie skargi do sądu administracyjnego, stanowiącej wyraz wyboru przez nią drogi postępowania sądowoadministracyjnego jako jednej z alternatywnych możliwości nadzwyczajnej kontroli zgodności z prawem ostatecznych decyzji, nakazuje taką wykładnię uprawnień przyznanych organowi administracyji, która nie będzie pozostawała w sprzeczności z podstawową funkcją skargi do sądu administracyjnego, jaką jest uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z wniesieniem takiej skargi i w toku postępowania, które ona uruchomiła, nie może – wskutek decyzji kasacyjnej – zostać uruchomiony nowy tok instancji administracyjnych w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją.

O ile korzystanie z trybu wskazanego w art. 138 § 2 K.p.a. ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, o tyle możliwość ta jest definitywnie zakończona z momentem złożenia skargi do sądu administracyjnego. Orzeczenie wydane na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. powinno rozstrzygać wyłącznie o ewentualnej całkowitej zasadności bądź braku zasadności zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji, nie może natomiast otwierać nowego toku postępowania w sprawie (podobnie wyroki WSA w Warszawie: z dnia 12 lipca 2005 r., I SA/Wa 735/04, LEX nr 190723, i z dnia 30 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 249/07, LEX nr 337461 oraz NSA w postanowieniu z dnia 20 września 2012 r., II GSK 1416/12, LEX nr 1282278). Efektem skorzystania z kompetencji autokontrolnej musi być uwzględnienie skargi w całości, a uchylenie własnej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nigdy nie zadośćuczyni skardze "w całości".

Również w świetle wykładni art. 54 § 3 P.p.s.a. nie może budzić wątpliwości fakt, że uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzję nie może się ograniczyć do uchylenia tego aktu. Zgodnie z przywołanym przepisem organ dokonujący autokontroli ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty, bądź przez umorzenie postępowania. W art. art. 54 § 3 P.p.s.a. ustawodawca wprost wskazał, że w przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Zatem organ drugiej instancji działający w trybie autokontroli nie ma możliwości uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie Kolegium uczyniło.

Końcowo należy zaznaczyć, że z uwagi na opisaną wyżej specyfikę decyzji autokontrolnej oraz charakter stwierdzonej przez Sąd wadliwości zaskarżonej decyzji Kolegium, Sąd nie może się odnieść do zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego – prowadziłoby to bowiem do oceny prawidłowości wydania decyzji Kolegium z dnia 26 maja 2022 r. i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza z dnia 31 marca 2022 r., co będzie przedmiotem kontroli sądowej w sprawie o sygn. IV SA/Po [...].

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] verte akt sądowych).