Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 664/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1642/21 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 października 2024r.,sygn.akt II SA/Rz 1642/21 po rozpoznaniu skargi T. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta S. decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie na zamierzenie obejmujące wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, kanalizacją kablową i z kablową linią zasilającą, na działce nr [...] w miejscowości T.

W odwołaniu z [...] maja 2021 r. od powyższej decyzji, uzupełnionym pismem z [...] maja 2021r. mieszkańcy T. w Gminie Wiejskiej S. - reprezentowani przez T. C. - wskazali, że są bezpośrednimi sąsiadami tej inwestycji, a ich domostwa znajdują się w strefie bezpośredniego, niekorzystnego oddziaływania na organizmy ludzkie. Tok postępowania administracyjnego zmierzający do wydania stosownego pozwolenia na budowę odbył się poza ich wiedzą oraz w sytuacji panującej pandemii, co dodatkowo uniemożliwiło im wcześniejsze wyrażenie swojego zdecydowanego sprzeciwu w tej sprawie.

Starosta S. pismem z [...] lipca 2021 r. poinformował T. C., że obowiązany jest pozostawić bez rozpoznania odwołania osób, co do których nie zostało przedłożone pełnomocnictwo oraz nie zostały podane kompletne dane.

Decyzją z [...] września 2021 r. Wojewoda Podkarpacki działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołań T. C., N. W., E. W. – S., M. B., G. B., T. W., A. B., M. W., T. S., M. H., M. M., G. S., A. K., J. Ć., M. H., M. H., A. C., M. C., M. N., S. P., W. G., S. L. od decyzji Starosty S. z [...] maja 2021 r.- umorzył postępowanie odwoławcze.

Wojewoda Podkarpacki wyjaśnił, że T. C. na wezwanie organu, przedłożył pełnomocnictwa od w/w 21 osób odwołujących się od decyzji organu I instancji do reprezentowania ich w postępowaniu odwoławczym. Następnie organ II instancji pismem z [...] lipca 2021r. wezwał T. C. oraz osoby, które reprezentuje do przedłożenia dokumentów, z których wynika , że mają status strony w tym postępowaniu. W odpowiedzi T. C. przedłożył dokumenty ewidencyjne "podmiotów i działek" oraz mapę ewidencyjną gruntów, które jego zdaniem "określają działki i ich właścicieli znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu" dotyczące T. C., A. C., J. Ć., A. Ć., S. L. i E. W.-S. Przystępując do rozpoznania odwołań Wojewoda Podkarpacki w pierwszej kolejności wskazał, ze w postępowaniu o pozwolenie na budowę normą prawną w oparciu, o którą ustala się interes prawny są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: pr.bud.). Omówił przepis art. 28 ust. 2 i art 3 pkt.20 pr.bud. wskazując, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r., stosownie do art. 26 i art. 27 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Podkreślił, że żadna z osób wnoszących odwołanie nie była stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę S.. Spośród osób, które odwołały się od decyzji, próbę wykazania interesu prawnego podjęło tylko kilka przedkładając wypis i wyrys z ewidencji gruntów, z których wynika, że żadna z nieruchomości gruntowych skarżących nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Dalej organ odwoławczy wyjasił, że inwestycja ta zlokalizowana będzie na działce nr [...] w miejscowości T. i polega na budowie stacji bazowej [...], składającej się ze stalowej wieży kratowej typu BOT-E3/54 o łącznej wysokości 55,95 m n.p.t, posadowionej na płytowym fundamencie o rzucie kwadratu. Na trzonie wieży zostaną zainstalowane anteny sektorowe i radioliniowe; przy podstawie wieży wewnątrz jej trzonu zostaną zainstalowane urządzenia sterujące, zasilane energią elektryczną. Oddziaływanie powyższej inwestycji na środowisko (w tym ludzi) polega w głównej mierze na emisji promieniowania elektromagnetycznego. Dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności określony w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448) wynosi do 10 W/m. W projekcie telekomunikacyjnym - stanowiącym część projektu budowlanego - wskazano, że przedmiotowa stacja bazowa składać będzie się z 6 anten sektorowych, skierowanych po 2 w kierunku azymutu 30°, 130° i 310°. Anteny te zawieszone będą na wysokości 52,7 m n.p.t. Ponadto projektant wskazał maksymalne dolne granice pasma pracy anten, które wynosić będą 2154,9 MHz, 925,1 MHz, 1824,9 MHz i 801,0 MHz. W projekcie tym określone zostało również maksymalne pochylenie osi głównej wiązki, które dla każdej z anten sektorowych wynosić będzie 10°. Ponadto przedstawiono wynik obliczeń ukazujący zarówno równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP) dolnej granicy każdego pasma pracy, jak i zasięg występowania obszaru pola EM o gęstości większej od dopuszczalnej. Z opracowania wynika, że obszar ten wynosi maksymalnie 3,6 m. W sposób graficzny ukazano przewidywane maksymalne zasięgi pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej wartości dopuszczalnych i wynika z niego, że obszar ponadnormatywny mieści się w całości na działce nr [...] i nie wykracza poza granice działki. Planowana inwestycja zlokalizowana jest w centralnej części działki nr [...], w odległości ponad 3 m od jej południowej granicy, ponad 14 m od jej północnej granicy, ponad 139 m od jej zachodniej granicy oraz ponad 153 m od granicy zachodniej. Działka nr [...], należąca do S. L., położona jest na północ od działki, na której planowana jest inwestycja i bezpośrednio z nią nie graniczy. Krańcowy zasięg pola zlokalizowany jest w odległości ponad 60 m od granicy działki nr [...] i nie ogranicza tym samym w żaden sposób potencjalnej jej zabudowy. Działka nr [...], należąca również do S. L., położona jest na północny-wschód od działki na której planowana jest inwestycja i bezpośrednio z nią nie graniczy. Anteny sektorowe są skierowane w stronę północno - wschodnią (azymut 30°), ale sumaryczny obszar występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego nie obejmuje tej działki. Krańcowy zasięg pola zlokalizowany jest w odległości ponad 170 m od granicy działki nr [...], co powoduje, że nawet potencjalnie nie ogranicza on jej zabudowy. Działka nr [...] należąca do E. W.- S. położona jest na wschód od działki, na której planowana jest inwestycja i bezpośrednio z nią nie graniczy. Anteny sektorowe są skierowane w stronę północno - wschodnią (azymut 30°) i południowo - wschodnią (azymut 130°), a więc nie w kierunku działki skarżącej, której nie obejmuje sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego. Krańcowy zasięg pola zlokalizowany jest w odległości ponad 180 m od granicy działki nr [...], co powoduje, że nawet potencjalnie nie ogranicza w żaden sposób jej zabudowy. Działki nr [...] i [...] należące do T. C. i A. C. położone są na wschód od działki, na której planowana jest inwestycja i bezpośrednio z nią nie graniczą. Anteny sektorowe są skierowane w stronę północno - wschodnią (azymut 30°) i południowo - wschodnią (azymut 130°), a więc nie w kierunku ich działek, których nie obejmuje sumaryczny obszar występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego. Krańcowy zasięg pola zlokalizowany jest w odległości ponad 150 m od granicy działek nr [...] i [...] i nie ogranicza tym samym w żaden sposób potencjalnej ich zabudowy. Działka nr [...], należąca do J. Ć., położona jest na południowy wschód od działki na której planowana jest inwestycja i bezpośrednio z nią nie graniczy. Anteny sektorowe są skierowane w stronę południowo - wschodnią (azymut 130°), ale sumaryczny obszar występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego nie obejmuje tej działki. Krańcowy zasięg pola zlokalizowany jest w odległości ponad 160 m od granicy tej działki i nie ogranicza tym samym w żaden sposób potencjalnej jej zabudowy.

Z decyzji Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że rozpatrywana stacja bazowa zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Podsumowując powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że dla działek odwołujących się osób które starały się wykazać swój interes prawny w sprawie, nie występują jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu, tak rzeczywiste jak i potencjalne. Przedmiotowa inwestycja budowlana nie niesie za sobą uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych i nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu pobliskich nieruchomości ani innego rodzaju immisji. Przedsięwzięcie nie pozbawia także nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej oraz szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Skoro zatem odwołujące się osoby w trakcie prowadzonego postępowania nie wykazały, że posiadają jakikolwiek interes prawny w rozpatrywanej sprawie, powinno to skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Wojewody Podkarpackiego wniósł T. C..

Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest uzasadniona z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przekładające się na przedwczesne uznanie przez Wojewodę Podkarpackiego zasadności umorzenia postępowania odwoławczego.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody Podkarpackiego, że ustalając krąg stron, w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej należy badać, czy i jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji, wyznaczane w tym przypadku przepisami normującymi dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. W kontrolowanej sprawie są to przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019, poz. 2448), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Z przepisów tych wynika, że istotnymi parametrami mającymi znaczenie przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej są moc EIRP, tj. równoważna moc promieniowana izotropowo oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (przy uwzględnieniu azymutu i nachylenia). W związku z tym obszar oddziaływania projektowanej inwestycji stacji bazowej powinien być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz miejsc, które są lub mogą być zabudowane. Wobec tego głównym kryterium, które powinno decydować o tym, czy określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej jest jej położenie w strefie o gęstości pola elektromagnetycznego większej niż 10 W/m2 emitowanego przez nadajniki tejże stacji (wg dopuszczalnego natężenia pola elektromagnetycznego określonego w w/w rozporządzeniu Ministra Zdrowia). Dalej Sąd stwierdził, że analiza załącznika graficznego sporządzonego na kopii mapy zasadniczej wskazuje, iż zasięg występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartości większej niż dopuszczalna wartość obejmować będzie wyłącznie działkę nr [...]. Rzecz jednak w tym, że rozpatrując odwołania wniesione od decyzji organu I instancji Wojewoda tak naprawdę przeanalizował sytuację jedynie 5 osób z 22, które wniosły odwołanie, uznając na tej podstawie, uzasadniający umorzenie postępowania odwoławczego, brak interesu prawnego. W ocenie Sądu, takie stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje na akceptację, co wymaga dokonania analizy tego interesu prawnego w odniesieniu do wszystkich osób, których odwołania zostały uznane za skutecznie wniesione. Z tego powodu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Podkarpacki, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisu postępowania : art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego pomimo, że ww. decyzja nie naruszała wskazanych przez Sąd przepisów, ponieważ stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób zgodny z tymi przepisami oraz regułami prowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało uznaniem, że osobom wnoszącym odwołanie nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem organ drugiej instancji zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę i nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że pozostałym osobom, które złożyły odwołanie mógł przysługiwać przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy te osoby nie posiadają interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, co potwierdzone zostało w uzasadnieniu przez Sąd, ponadto osoby te w żaden sposób nie wykazały interesu prawnego pomimo dokonanego wezwania przez organ, wykazując zupełną pasywność w tej materii.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.1634; dalej jako "p.p.s.a.") , z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego sprowadzają się do wykazania, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny istnienia interesu prawnego wszystkich wnoszących odwołanie od decyzji, którą organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, tym samym Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, umarzając przedwcześnie postępowanie odwoławcze, ponieważ ograniczył się do zbadania istnienia interesu prawnego do wniesienia odwołania pięciu osób z dwudziestu dwóch odwołujących się.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471) obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie w/w ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., art. 3 pkt 20 pr. bud. otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W postępowaniu o pozwolenie na budowę właściwy organ wyznacza obszar oddziaływania inwestycji na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia z zagospodarowaniu terenu (obecnie : zabudowie).

Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że ustalając krąg osób, które w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej będą miały przymiot strony należy badać, czy i jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji, wyznaczane w tym przypadku przepisami normującymi dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. Są to przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019, poz. 2448) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ).

Z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku wynika, że dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności wynosi do 10W/m. W dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora odniesionej do wyników analizy przepisów w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. wskazano, że maksymalne zasięgi pól elekromagnetycznych o gęstości mocy powyżej wartości dopuszczalnych czyli powyżej 10 W/m mieszczą się w całości na działce inwestora nr ew. [...], nie wykraczają poza jej granice. Wobec powyższego skoro nie ma wątpliwości co do tego, że ponadnormatywny zasięg pola elektromagnetycznego występuje wyłącznie na działce inwestycyjnej organ odwoławczy trafnie uznał, dokonując także szczegółowych obliczeń zasięgu pola elekromagnetycznego w stosunku do granicy nieruchomości odwołujących się, że odwołujący się : S. L., E. W.-S., T. C., A. C., J. Ć., których nieruchomości nie graniczą z działką inwestora, nie posiadają statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Do takich samych wniosków, doszedł również Sąd pierwszej instancji choć swego stanowiska nie wyraził wprost. Wskazał mianowicie trafnie, że głównym kryterium, które powinno decydować o tym, czy określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej jest jej położenie w strefie o gęstości pola elektromagnetycznego większej niż 10 W/m2 emitowanego przez nadajniki tejże stacji (wg dopuszczalnego natężenia pola elektromagnetycznego określonego w w/w rozporządzeniu Ministra Zdrowia), a analiza załącznika graficznego wskazuje, że zasięg promieniowania elektromagnetycznego o wartości większej niż dopuszczalna obejmować będzie wyłącznie działkę inwestora nr ew. [...]. Z ustaleń tych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że wskazani wyżej odwołujący się od decyzji organu I instancji nie mogą być uznani za strony niniejszego postępowania z braku własnego interesu prawnego w tym postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu ponieważ organ odwoławczy nie wyjaśnił istnienia interesu prawnego do wniesienia odwołania pozostałych odwołujących się, ponieważ przeanalizował w tym zakresie sytuację 5 w/w osób z 22, które wniosły odwołanie.

Nie ulega wątpliwości, że brak rozpoznania odwołań wszystkich podmiotów zaskarżających decyzję organu I instancji skutkować musi uchyleniem decyzji organu odwoławczego, ponieważ niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań traktowane jest jako istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 15, art. 127 § 1 i 2 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a według niektórych poglądów skutkujące nieważnością wydanej w tych warunkach, decyzji organu odwoławczego, ponieważ nie może istnieć w obrocie prawnym wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie takiej sytuacji jednak nie ma.

Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany (uprawniony) podmiot. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie postępowania. Oznacza to, że prawo wniesienia tego środka zaskarżenia przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania. Aby mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, że podmiot, który wniósł odwołanie, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tzn., że jego interesu prawnego dotyczy dany akt lub czynność, a w niniejszej sprawie ponieważ dotyczy ona pozwolenia na budowę powinno zostać wykazane, że wnoszący odwołanie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust.2 pr. bud. Wyraźne podkreślenie przez ustawodawcę, że odwołanie służy stronie, wymaga zatem od organu II instancji każdorazowego zbadania, czy rzeczywiście odwołanie do niego wniesione pochodzi od strony. .

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji podjął czynności w celu wyjaśnienia, czy w niniejszym postępowaniu odwołujący się mają przymiot strony. W tym kontekście wyjaśnił, że żadna osoba wnosząca odwołanie nie była stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji. Z tego powodu pismem z [...] lipca 2021r. zobowiązał wnoszącego odwołanie T. C., będącego również pełnomocnikiem pozostałych odwołujących się osób - mieszkańców wsi T. do przedłożenia dokumentów, które mogłyby wykazać ich interes prawny w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na to wezwanie tylko pięć osób przedłożyło dokumentację ewidencyjną celem wykazania tej okoliczności. Pozostałe osoby wnoszące odwołanie nie zareagowały na wezwanie organu odwoławczego. Nie złożyły żadnych wyjaśnień, nie powołały się na żaden przepis prawa, z którego mógłby wynikać ich interes prawny w rozumieniu art.28 ust.2 pr.bud., nie przedłożyły żądanej dokumentacji na wykazanie swojego interesu prawnego w sprawie. Sama natomiast okoliczność zamieszkiwania w miejscowości, w której ma być wzniesiona planowana inwestycja nie stanowi jeszcze o istnieniu interesu prawnego po ich stronie. W tej sytuacji organ odwoławczy był uprawniony do uznania, że pozostałe odwołujące się osoby również nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, biorąc nadto pod uwagę fakt, że zasięg pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej wartości dopuszczalnych mieści się w całości na działce inwestora.

Przywołane wyżej rozważania wskazują, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, nie wskazując przy tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ odwoławczy. Skarżący kasacyjnie trafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 pr.b. w zw. z art.3 pkt 20 pr.bud. Naruszenie to, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi T. C. na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.