Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2286/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2 art. 183 par. 1 i 2 art. 185 par. 1 art. 203
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 20 art. 12 ust. 7 art. 33 ust. 2 pkt 6 art. 20 ust. 2 art. 12 ust. 7 art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent Iwona Rzucidło po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. T. N. Sp. z o.o z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 314/11 w sprawie ze skargi L. T. N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz L. T. N. sp. z o.o. w W. 547 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 314/11 oddalił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

W dniu [...] sierpnia 2009 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę zespołu budynków usługowo-mieszkalnych na terenie nieruchomości przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...] – etap I (budynek A i B w części). W trakcie analizy przedłożonego projektu budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent Miasta Lublina odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2010 r.. Prezydent Miasta Lublina rozpatrując sprawę ponownie stwierdził braki i nieprawidłowości w tym projekcie i postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na wnioskodawcę obowiązek ich usunięcia w terminie 3 miesięcy.

W odpowiedzi na to postanowienie wnioskodawca pismem z dnia [...] października 2010 r. poinformował organ, iż na dzień [...] listopada 2010 r. zostało wyznaczone posiedzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie dotyczące rozpatrzenia skargi inwestora na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. Jednocześnie wskazał, iż dalsze kroki i działania podejmie dopiero po rozstrzygnięciu przez sąd wskazanej skargi.

Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wskazanego zmierzenia inwestycyjnego. W podstawie prawnej decyzji organ podał art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto organ wskazał, iż podniesiona przez inwestora kwestia rozpatrzenia skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego nie miała wpływu na prowadzone postępowanie. Złożenie skargi na decyzję nie wstrzymuje jej wykonania, a tym samym organ pierwszej instancji jest zobowiązany do prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy w terminach przewidzianych prawem.

W odwołaniu spółka wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając decyzji naruszenie:

- art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 29 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uznanie, że warunek łączenia funkcji usługowej z funkcją mieszkaniową jest spełniony gdy inwestor zachowa wielkość programu mieszkaniowego w odniesieniu do własnego terenu, co skutkowało wezwaniem inwestora do uzupełnienia dokumentacji o prawidłowo policzony bilans terenu;

- art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wezwanie do uzupełnienia dokumentacji o nowe rozwiązanie projektowe uwzględniające obniżenie najwyższego obiektu w celu zapewnienia wymaganej neutralności widokowej oraz;

- art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez interpretowanie niejasnych zapisów planu miejscowego na niekorzyść inwestora oraz brak konsekwentnego i jednoznacznego stanowiska po stronie organu w toku dotychczasowego postępowania.

W uzasadnieniu spółka wskazała, że złożony projekt budowlany spełnia wymogi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wobec czego bezzasadne było wzywanie inwestora do jego uzupełnienia. Dotyczy to zarówno regulacji wynikających z § 29 ust. 2 pkt 2 jak i § 65 ust. 1 planu miejscowego. Ponadto spółka podniosła, że w toku postępowania interpretacja przepisów prawa przez organ była zmienna, z tendencją do ukierunkowywania jej na niekorzyść inwestora, czym naruszono treść zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 k.p.a.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] marca 2011 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że wcześniejsze jego stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nie zostało podważone przez sąd administracyjny, a tym samym wiąże organ w sprawie. Organ pierwszej instancji zastosował się do wytycznych w niej zawartych i prawidłowo wezwał postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. inwestora do uzupełnienia braków i nieprawidłowości wniosku i dokonał poprawnej oceny co do braku zgodności dotychczasowej wysokości projektowanej zabudowy z ustaleniami § 65 ust. 1 planu miejscowego. Właściwie przeprowadził analizę widokową terenu inwestycji w odniesieniu do celów ustanowienia strefy DW7a i DW7b - Ochrona Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego. Słusznie również organ wezwał inwestora do spełnienia warunku zawartego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2008 r. wydanego w sprawie odstępstwa polegającego na wykonaniu pasa zieleni izolacyjnej, a także zasadnie wezwał inwestora do przedstawienia prawidłowo policzonego bilansu terenu jednoznacznie odzwierciedlającego, że projektowane zamierzenie jest zgodne z § 29 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, nie przesądzając jednocześnie czy bilans powierzchni ma być przeprowadzony w odniesieniu do własnego terenu, czy terenu o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego.

W skardze spółka domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zwrotu kosztów postępowania powtórzyła wszystkie zarzuty odwołania. Skarżąca dodatkowo podniosła, że Wojewoda Lubelski wadliwie uznał, iż organ pierwszej instancji związany był oceną wyrażoną przez niego w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Z uwagi jednak na uwzględnienie tych wytycznych - zdaniem strony - przedmiotem kognicji sądu powinno zostać również objęte rozstrzygnięcie w zakresie interpretacji § 29 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie spornym jest: zgodność projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz jego kompletność. Zdaniem sądu organ trafnie wykonał obowiązek, o którym mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Orzekające w sprawie organy uznały, że w związku z postanowieniami miejscowego planu szczególnemu sprawdzeniu winna podlegać zarówno zgodność z planem projektu zagospodarowania działki, jak też przedłożony do zatwierdzenia projekt architektoniczno-budowlany. Zgodnie z miejscowym planem, przeznaczone do zainwestowania działki będące własnością inwestora znajdują się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem UC - tereny koncentracji funkcji usługowych z wykluczeniem realizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz stacji paliw. Jednocześnie działki te mieszczą się w czterech strefach ochrony widokowej. Istnieją więc uzasadnione wątpliwości co do zachowania przez planowaną inwestycję wymagań określonych w planie dla jednej z nich, tj. oznaczonej symbolem DW - Strefa Ochrony Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego, której celem jest – zgodnie z § 65 ust. 1 pkt 1 lit. a miejscowego planu – ochrona widoków zabytkowej części miasta za pomocą ograniczenia gabarytów nowej zabudowy. W związku z tym miejscowy plan nakłada na inwestora wykazanie - za pomocą sporządzonej analizy widokowej - neutralności widokowej nowych obiektów budowlanych z wyznaczonych punktów obserwacji dalekiego widoku. W kontekście tego przepisu nie może zatem budzić wątpliwości, iż projektowana zabudowa swymi gabarytami (wysokość, szerokość) nie może mieć wpływu na percepcję widoków sylwety historycznego zespołu miejskiego, dokonywanych ze wskazanych punktów obserwacyjnych. W szczególności widoków tych nie może zakłócać ani ograniczać w całości lub części. Tymczasem jak wynika z przedłożonej przez inwestora analizy widokowej projektowana zabudowa (w szczególności budynek A z uwagi na przewidzianą jego wysokość – 13 kondygnacji naziemnych) nie spełnia wymaganego warunku neutralności widokowej. Budynek ten swoją wysokością ewidentnie ingeruje w widok zabytkowej sylwety historycznego zespołu miejskiego szczególnie z punktu widokowego DW7b. Co więcej taką ocenę organu potwierdza sporządzona na jego zlecenie ekspertyza prof. dr. hab. inż. A. B. dotycząca spełnienia przez sporną inwestycję ustaleń miejscowego planu w zakresie obowiązujących stref widokowych. Inwestor nie wykazał więc neutralności widokowej projektowanej zabudowy, co w konsekwencji uzasadniało wezwanie go do zmiany projektu budowlanego. Przy czym, co należy wskazać twierdzenia organu dotyczące konieczności obniżenia najwyższego projektowanego budynku o dwie kondygnacje należy traktować jedynie jako niewiążącą sugestię. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż przedłożona przez inwestora kolejna analiza widokowa wraz z dokonanymi zmianami projektowymi uzasadniać będzie dokonanie zmiany wysokości budynku o inną wartość.

Zasadne jest również żądanie organu dotyczące sporządzenia i przedstawienia analizy widokowej dla całego zamierzenia inwestycyjnego, tj. dla dwóch etapów inwestycji. Znajdująca się w aktach sprawy analiza widokowa obejmuje bowiem jedynie I etap inwestycji. Nie można bowiem przyjąć, że wykonane w II etapie prace budowlane nie naruszą warunku neutralności widokowej. Analiza widokowa powinna uwzględniać całe zamierzenie. Art. 33 Prawa budowlanego dopuszcza etapowanie inwestycji i wydanie pozwolenia na budowę odnośnie do części obiektów, o ile mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, jednakże nawet w takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego i inwestor zobowiązany jest do uzyskania oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw odpowiednich mediów zarówno dla I jak i dla II etapu.

Sąd uznał za uzasadnione zobligowanie inwestora do uwzględnienia w dokumentacji projektowej warunku zaprojektowania i wykonania pasa zieleni izolacyjnej pomiędzy budynkiem garażowym a działką sąsiednią zawartego w postanowieniu Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2008 r. wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, polegające na zmniejszeniu obowiązującej odległości pomiędzy zaprojektowanym otwartym garażem wielopoziomowym a granicą działki, gdyż zgoda ta ma charakter warunkowy, którego inwestor nie spełnił.

Inwestor ma ponadto obowiązek przedstawienia bilansu powierzchni mieszkaniowej nie mogącej przekraczać 30% w stosunku do powierzchni użytkowej docelowego programu zagospodarowania terenu (mającej charakter przeznaczenia podstawowego tego terenu), ukazującego zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami § 29 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu. Z dokumentacji projektowej wynika, że stosunek powierzchni mieszkaniowej do użytkowej po zrealizowaniu I etapu inwestycji wynosi 51,32% i dopiero po wykonaniu II etapu spada do 29,68%, a zdaniem skarżącej warunek zachowania 30% powierzchni mieszkaniowej dotyczy całości własnego terenu (wszystkich działek), co oznacza, że stosunek ten nie musi być zachowany dla każdego z etapów inwestycji. Odmiennego zdania są natomiast orzekające w sprawie organy wskazując, że warunek ten powinien być spełniony już przy realizacji I etapu, bowiem brak jest gwarancji, że II etap inwestycji w ogóle zostanie zrealizowany. Inna interpretacja naruszałaby postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził jednak, że nie może zająć stanowiska odnośnie wykładni § 29 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu, gdyż stanowiska takiego w kontrolowanej decyzji nie wyraził organ architektoniczno-budowlany, wobec czego sąd nie jest upoważniony do jego oceny. Zaznaczył jedynie na marginesie, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego powinien być interpretowany jak akty normatywne, za pomocą wykładni językowej, a w przypadku jej niedostatków dopuszczalnym jest stosowanie innych reguł wykładni prawa (celowościowej, funkcjonalnej), w szczególności gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięć, które w świetle powszechnie obowiązujących wartości mogą być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe lub gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

Zdaniem Sądu na aprobatę zasługuje natomiast argumentacja skarżącej dotycząca związania organu pierwszej instancji oceną wyrażoną przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Słuszne bowiem jest stanowisko, że z powołanego przepisu nie wynika, że organ pierwszej instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też to, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. O treści rozstrzygnięcia może w tym przypadku decydować wyłącznie organ pierwszej instancji, który po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i związany jest zaleceniami organu odwoławczego jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Twierdzenie organu odwoławczego, że jego stanowisko wiąże organ pierwszej instancji nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę poprawnie ocenił materiał dowodowy i podjął czynności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd podzielił więc stanowisko organów orzekających w sprawie, że złożony przez inwestora projekt budowlany z dokumentami jest w części niezgodny z ustaleniami miejscowego planu i przepisami techniczno-budowlanymi oraz jest niekompletny, a zatem nie spełnia przesłanek wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Skoro jednak inwestor mimo zobowiązania go do usunięcia nieprawidłowości (braków) w projekcie budowlanym, z obowiązku tego się nie wywiązał (nie podjął nawet próby), obowiązkiem organów orzekających było odmówienie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Skargą kasacyjną z dnia [...] sierpnia 2011 r. spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontroli niepełnej i nierzeczywistej poprzez nie dostrzeżenie (nie rozpoznanie) naruszenia prawa materialnego przez organ administracji publicznej, tj. naruszenia art 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane w zw. z § 29 ust 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina i wadliwą interpretację postanowień tego planu poprzez:

A.. uznanie że: unormowany w § 29 ust. 2 pkt 2 części III, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin, zatwierdzonego w dniu 17 listopada 2005 r., uchwałą nr 825/XXXV/2005 Rady Miasta Lublin, warunek dopuszczający możliwość łączenia funkcji usługowej z funkcją mieszkaniową tj. dopuszczenie możliwość realizacji nowych bądź pozostawienia mieszkań na wyższych kondygnacjach w terenach przekształconych, gdy wielkość programu mieszkaniowego dla nowo zrealizowanych inwestycji nie przekracza 30 % pow. użytkowej docelowego programu zagospodarowania dla terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, jeżeli nie stoi to w sprzeczności z zapisem ustaleń dla stref polityki przestrzennej, musi być spełniony dla każdej z poszczególnych działek znajdującej się w granicach terenu koncentracji funkcji usługowych UC osobno, a nie (jak wynika z literalnego brzmienia przepisu) dla całego terenu oznaczonego w planie zagospodarowania jako teren koncentracji funkcji usługowych UC łącznie.

B. uznanie że: w przypadku etapowanego zamierzenia budowlanego inwestor musi wykazać, że warunek, iż wielkość programu mieszkaniowego nie przekracza 30 % pow. użytkowej docelowego zagospodarowania dla terenu UC został spełniony dla każdego z etapów osobno, w sytuacji gdy art. 33 prawa budowlanego formułuje zasadę jedności zamierzenia budowlanego i stanowi, że przy realizacji projektu wieloobiektowego projekt zagospodarowania działki lub terenu musi być przedstawiony dla całości inwestycji, a zatem fakt czy w/w warunek został spełniony powinien być oceniany wyłącznie w odniesieniu do całości zamierzenia budowlanego, a nie jego części składowych, które podlegają ocenie jedynie co do tego czy mogą samodzielnie funkcjonować pod względem technicznym.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontroli niepełnej i nierzeczywistej poprzez nie dostrzeżenie (nie rozpoznanie) naruszenia prawa materialnego przez organ administracji publicznej, tj naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane w zw. z § 65 ust 1. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część III w zw. z art. 11 kpa poprzez wadliwą interpretację planu miejscowego i nieprawidłowe zastosowanie w/w przepisów poprzez wezwanie inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji budowlanej o nowe rozwiązania projektowe uwzględniające obniżenie najwyższego obiektu o co najmniej dwie kondygnacje w celu zapewnienia wymaganej neutralności widokowej przy jednoczesnym niedostatecznym wyjaśnieniu i niewykazaniu, które ustalenia zawarte w § od 62 do 69 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin sprzeciwiają się - zgodnie ze znajdująca się w aktach sprawy analizą widokową — realizacji planowanej zabudowy zgodnie z dotychczasowym rozwiązaniem projektowym przedstawionym przez inwestora.

3. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej w sytuacji gdy Wojewoda Lubelski wydając skarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez interpretowanie niejasnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na niekorzyść inwestora oraz brak konsekwentnego i jednoznacznego stanowiska organu odnośnie warunków realizacji planowanej inwestycji, w szczególności nie rozważenie jakie konsekwencje dla całej inwestycji wywoła sugerowane obniżenie najwyższego punktu obiektu o co najmniej dwie kondygnacje w zakresie spełnienia warunków dopuszczających możliwość łączenia funkcji usługowej z funkcją mieszkaniową oraz nie wzięcia pod uwagę konieczności poniesienia przez inwestora bardzo dużych kosztów w celu zmiany projektu bez żadnej deklaracji ze strony organu, że taka zmiana jest pozytywnym warunkiem wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca wniosła również o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez NSA w trybie art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wg norm przepisanych. W uzasadnieniu spółka wskazała, że obowiązek rzeczywistej kontroli działalności administracji publicznej zostanie zrealizowany wówczas, gdy orzeczenie sądu ujawni wszystkie przypadki naruszenia prawa w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dostrzegł naruszenia prawa materialnego przez organ, a tym samym orzeczenie narusza prawo. Skarżąca, powołując się na § 29 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz § 3 miejscowego planu, stwierdziła, że jedyna możliwa w tym przypadku literalna wykładnia tych przepisów pozwala stwierdzić, że warunek z § 29 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu dotyczy całego terenu oznaczonego jako UC, wobec czego stosunek terenu mieszkaniowego do powierzchni użytkowej powinien być obliczany dla całego obszaru UC, nie dla poszczególnych działek położonych w obrębie konkretnej inwestycji. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszystkich właścicieli działek na tym terenie stoi w sprzeczności z prawem, gdyż nie mają oni interesu prawnego w tym postępowaniu. Wojewoda dokonał nadinterpretacji postanowień planu miejscowego. Powszechną praktyką jest bilansowanie szczególnych wymogów planu miejscowego dla całego terenu, nie zaś poszczególnych projektów, co może skutkować zmniejszeniem ich funkcjonalności. Organ przekroczył dopuszczalne granice interpretacji postanowień miejscowego planu także w tym zakresie, w jakim stwierdził, że zachowanie stosunku powierzchni mieszkaniowej do użytkowej powinno mieć miejsce w każdym etapie realizacji inwestycji, gdyż bezpodstawnie z góry zakłada on niepowodzenie gospodarcze inwestora oraz pomija istotę etapowania zamierzenia budowlanego, objętego jednym pozwoleniem na budowę. Brak jest podstaw do badania zgodności z planem miejscowym każdego etapu oddzielnie, gdy projekt dotyczy elementów realizowanych w odstępach czasowych jako całości. Zdaniem skarżącej, Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraził jednoznaczne stanowisko odnośnie do wykładni § 29 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, co powinno obligować sąd do jego kontroli. W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że inwestor nie jest zobowiązany do realizacji spornego warunku w odniesieniu do wszystkich swoich działek, na których planowana jest inwestycja oraz dla każdego z etapów z osobna. Przynajmniej przedwczesne i nieracjonalne jest wezwanie inwestora przez organ pierwszej instancji do uzupełnienia złożonej dokumentacji budowlanej o nowe rozwiązania projektowe uwzględniające obniżenie najwyższego obiektu o min. dwie kondygnacje w braku ostatecznego rozstrzygnięcia o tym, czy i dlaczego planowana inwestycja nie spełnia wymogów planu miejscowego pod kątem analizy widokowej, zapominając przy tym, że sugerowane obniżenie wpłynie na stosunek powierzchni mieszkaniowej do użytkowej. Ponadto, organ nie wskazał podstawy prawnej takich twierdzeń. Organ dokonał powierzchownej i nieprawidłowej analizy ekspertyzy rzeczoznawcy, co doprowadziło do sformułowania nieprawidłowych wniosków, gdyż - jak wskazał rzeczoznawca – przedmiotem oceny może być tylko otoczenie terenu w aktualnym stanie zainwestowania. Ponadto spółka podniosła, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej o pozwoleniu na budowę na innej podstawie, niż sprzeczności z planem miejscowym wynikającej wprost z tego planu, gdyż nie ma ona charakteru uznaniowego. Nieuprawnione jest twierdzenie organu, że obiekt stanowić będzie niedopuszczalną dominantę, gdyż jest to pojęcie bardzo szerokie, a nie wskazano jakie konkretnie cechy inwestycji mają na to wskazywać. Wobec położenia części miasta, na której ma być realizowana inwestycja, na zboczu wzgórza każda inwestycja będzie widoczna z terenów usytuowanych na wzgórzu. Z terenu realizacji inwestycji nie widać natomiast starego miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego - uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Podkreślenia wymaga również, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art.35 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności projektowanego obiektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązek analizy treści poszczególnych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego i aktualnej oceny złożonego projektu pod kątem jego zgodności z planem. Tak więc właściwy organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. Ocena organu jest ściśle limitowana przepisami prawa budowlanego. Dopuszczalne jest więc jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ sprawdza również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (ust.1 pkt 2 ) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 ( ust.1 pkt 3 ); wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ( ust.1 pkt 4 ).Natomiast zgodnie z art. 35 ust 3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia prawa materialnego tj art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane i § 29 ust 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina, w zakresie w jakim poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji jednoznacznej kontroli, czy dokonana przez organy wykładnia spornego § 29 ust.2 pkt 2 miejscowego planu jest prawidłowa. Skarżący kasacyjnie formułując zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 29 ust.2 pkt 2 miejscowego planu, równocześnie przedstawił własną wykładnię tego przepisu, tym samym zarzut ten został prawidłowo sformułowany. Zgodnie z § 29 ust.1 wyznacza się "tereny koncentracji funkcji usługowych UC " z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod lokalizację programów różnorodnych funkcji, o wysokim stopniu atrakcyjności i odpowiednich standardach z zakresu administracji, finansów i ubezpieczeń, kultury, turystyki, handlu itp. z wykluczeniem realizacji obiektów o powierzchni powyżej 2000m² , natomiast ust.2 pkt 2 stanowi, że na terenach o których mowa w ust.1 ustala się: możliwość łączenia funkcji usługowej z funkcja mieszkaniową tj. możliwość realizacji nowych bądź pozostawienia mieszkań dla nowo realizowanych inwestycji, nie może przekraczać 30% pow. użytkowej docelowego programu zagospodarowania dla terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, jeżeli nie stoi to w sprzeczności z zapisem ustaleń dla stref polityki przestrzennej. Z przedłożonej w sprawie przez inwestora dokumentacji projektowej wynika, że stosunek powierzchni mieszkalnej do użytkowej po zrealizowaniu I etapu inwestycji wynosi 51,32 % , a po zrealizowaniu II etapu będzie wynosił 29,68 %, ta okoliczność jest bezsporna. Jak podnosi strona skarżąca, co podkreśla w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, wynikający z § 29 ust.2 pkt 2 warunek zachowania 30%powierzchni mieszkalnej zachodzi wówczas, gdy inwestor zachowa wielkość programu mieszkaniowego w odniesieniu do całości własnego tereny ( wszystkich działek ), co oznacza, iż stosunek ten nie musi być zachowany dla każdego z etapów inwestycji, ale musi być zachowany dopiero po wykonaniu obu etapów inwestycji. Odmiennego zdania są natomiast orzekające w sprawie organy wskazując, że warunek ten powinien być spełniony już przy realizacji I etapu, bowiem brak jest gwarancji, że II etap inwestycji w ogóle zostanie zrealizowany. Inna interpretacja zdaniem organów naruszałaby postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stanowisko organów w powyższej kwestii wyraźnie wskazuje, że wykładnia § 29 ust.2 pkt 2 dokonana przez organy prowadzi do odmiennego wniosku, niż wykładania proponowana przez skarżącego kasacyjnie. Mimo wyraźnie istniejącego sporu co do wykładni § 29 ust.2 pkt 2 planu Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie wypowiada się wprost na ten temat, ale skoro oddala skargę to można domniemywać, że zdaje się podzielać wykładnię proponowaną przez organy administracji, a nie skarżącego kasacyjnie.

Ale równocześnie w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że nie może zająć stanowiska odnośnie wykładni § 29 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu, gdyż stanowiska takiego w kontrolowanej decyzji nie wyraził organ architektoniczno-budowlany, wobec czego sąd nie jest upoważniony do jego oceny. Zaznaczył jedynie na marginesie, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego powinien być interpretowany jak akty normatywne, za pomocą wykładni językowej, a w przypadku jej niedostatków dopuszczalnym jest stosowanie innych reguł wykładni prawa (celowościowej, funkcjonalnej), w szczególności gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięć, które w świetle powszechnie obowiązujących wartości mogą być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe lub gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Mając powyższe na uwadze, nie można jednoznacznie ustalić jakie jest stanowisko Sądu I instancji w kwestii wykładni § 29 ust.2 pkt 2 planu, tym samym przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji jest w tym zakresie niepełna, niejednoznaczna, a przez to nieprawidłowa. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem Sądu, że organ architektoniczno-budowlany nie wyraził swojego stanowiska w kwestii wykładni § 29 ust.2 pkt 2 planu.

Z kolei odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art.35 ust.3 ustawy Prawo budowlane w związku z § 65 ust. 1 miejscowego planu, poprzez wadliwą interpretację przepisów planu i nieprawidłowe zastosowanie polegające na wezwaniu inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji budowlanej o nowe rozwiązania projektowe uwzględniające obniżenie najwyższego obiektu o co najmniej dwie kondygnacje, należy stwierdzić, że zarzut ten jest częściowo zasadny. Powołany przepis planu stanowi, że dla nowych obiektów kubaturowych powstających w granicach strefy wymagane jest – poprzez analizę widokową stanowiąca integralną część projektu budowlanego – wykazanie ich neutralności widokowej z wyznaczonego punktu obserwacji dalekiego widoku ... Jak wynika z § 6 ust.1 pkt 1 lit.a miejscowy plan nakłada na inwestora obowiązek wykazania - za pomocą sporządzonej analizy widokowej - neutralności widokowej nowych obiektów budowlanych z wyznaczonych punktów obserwacji dalekiego widoku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, jego ocenie podlegać ma zgodność przyjętych rozwiązań w projekcie z prawem, w tym przypadku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inaczej ujmując ocena organu jest ściśle limitowana przepisami prawa budowlanego, które to przepisy w art. 35 ust.1 pkt 1 nakazują organowi przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczalne jest więc jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, który przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń określonych w ust. 1 nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenie pozwolenia na budowę stanowi podstawę prawną do żądania uzupełnienia wniosku w sytuacji jego materialnoprawnych braków, natomiast w sytuacji gdy wniosek jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a.. Jednak przepis art.35 ust.3 prawa budowlanego nie może stanowić podstawy prawnej do żądania od inwestora przedłożenia innego projektu budowlanego, czy też żądania wprowadzenia do przedłożonego projektu takich zmian projektowych, które powodują, że w rzeczywistości mamy do czynienia z innym już projektem budowlanym. W rozpoznawanej sprawie żądanie od inwestora na podstawie art.35 ust.3 prawa budowlanego przedłożenia projektu budowlanego, który uwzględniałby obniżenie najwyższego obiektu co najmniej o dwie kondygnacje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi naruszenie art. 35 ust.3 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 maja 2012r. ( II OSK 345/11 ) zgodnie z którym "Właściwy organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem".

W tym zakresie nie można zgodzić się z stanowiskiem Sądu I instancji, który podaje w uzasadnieniu wyroku, że "twierdzenia organu dotyczące konieczności obniżenia najwyższego projektowanego budynku o dwie kondygnacje należy traktować jedynie jako niewiążącą sugestię. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż przedłożona przez inwestora kolejna analiza widokowa wraz z dokonanymi zmianami projektowymi uzasadniać będzie dokonanie zmiany wysokości budynku o inną wartość". Jak wynika bowiem z akt sprawy, w tym z decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy decyzją organu II instancji, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. wydanym na podstawie art.35 ust.3 prawa budowlanego zobowiązano inwestora do usunięcia w przedłożonej dokumentacji braków i nieprawidłowości, w tym jednoznacznie stwierdzono, że "złożoną dokumentację należało uzupełnić o : rozwiązania projektowe uwzględniające ograniczenie gabarytów zabudowy ( obniżenie najwyższego obiektu co najmniej o dwie kondygnacje ) w celu zapewnienia wymaganej neutralności widokowej z wyznaczonych punktów widokowych". Mając powyższe na uwadze zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.35 ust.3 prawa budowlanego, albowiem przepis ten może stanowić podstawę do żądania usunięcia wskazanych nieprawidłowości we wniosku, nie może zaś stanowić podstawy do merytorycznej ingerencji w założenia i treść projektu oraz żądania wprowadzenia wskazanej przez organ zmiany tego projektu. Natomiast należy zgodzić się z stanowiskiem Sądu I instancji, iż analiza widokowa powinna być sporządzona i przedstawiona dla całego zamierzenia inwestycyjnego tj. dla dwóch etapów inwestycji. Znajdująca się w aktach sprawy analiza widokowa obejmuje bowiem jedynie I etap inwestycji dotyczący realizacji 13 kondygnacyjnego budynku "A" oraz realizację 3 kondygnacji budynku "B", nie odnosząc się do zaprojektowanego podwyższenia o 4 kondygnacje budynku "B" oraz 9 kondygnacyjnego budynku "C".

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej w sytuacji gdy Wojewoda Lubelski wydając skarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez interpretowanie niejasnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na niekorzyść inwestora oraz brak konsekwentnego i jednoznacznego stanowiska organu odnośnie warunków realizacji planowanej inwestycji należy stwierdzić, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim uzasadnienie tego zarzutu związane jest z interpretacją przepisów planu, co wskazuje że tak sformułowane zarzuty pomimo, że zostały określone jako zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w rzeczywistości dotyczą dokonanej przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli działalności organu administracji z punktu widzenia zastosowania prawa materialnego.

Natomiast co do samej teoretycznej możliwości naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli ( art. 8 k.p.a. ) oraz zasady przekonywania ( art.11 k.p.a.) wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 11 lipca 2001 r. (sygn. IV SA 703/99), w którym wskazał, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji.

Zasada przekonywania łączy się więc ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Podobnie w wyroku z dnia 29 czerwca 2010r. ( sygn. I OSK 124/10 ) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem.

Stąd też tak sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U 2012.270 ze zm. ) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.