Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 648/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 41 ust.1 i art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), Protokolant: Referent Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pucku na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 1 grudnia 2022 r., nr LXXXII/601/2022 w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych na terenie kraju dla radnych Rady Gminy Kosakowo stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 1 grudnia 2022 r. Rada Gminy Kosakowo, działając na podstawie art. 25 ust. 4, ust. 6 – 8, ust. 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 710) i § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000 Nr 66, poz. 800) podjęła uchwałę nr LXXXII/601/2022 w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych na terenie kraju dla radnych Rady Gminy Kosakowo.

W § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały postanowiono, że ustala się miesięczną zryczałtowaną dietę dla radnych stanowiącą rekompensatę wydatków wynikających z pełnienia obowiązków radnego zróżnicowaną w zależności od pełnionych funkcji i zostaje określona jako wartość procentowa przysługującej maksymalnej diety radnego określonej w art. 25 ust. 6 u.s.g., gdzie:

1/ radny pełniący funkcję Przewodniczącego Rady Gminy otrzymuje dietę w wysokości 58% maksymalnej wysokości diety,

2/ radny pełniący funkcję Wiceprzewodniczącego Rady Gminy otrzymuje dietę w wysokości 41% maksymalnej wysokości diety,

3/ radny pełniący funkcję Przewodniczącego Komisji Stałej Rady Gminy otrzymuje dietę w wysokości 38% maksymalnej wysokości diety,

4/ radny pełniący funkcję Wiceprzewodniczącego Komisji Stałej Rady Gminy otrzymuje dietę w wysokości 31% maksymalnej wysokości diety,

5/ radny, który jest członkiem Komisji Stałej Rady Gminy otrzymuje dietę w wysokości 28% maksymalnej wysokości diety,

6/ radny nie będący członkiem żadnej Komisji Stałej Rady Gminy otrzymuje dietę w wysokości 15% maksymalnej wysokości diety.

W § 4 ust. 1 uchwały przewidziano system potraceń diet, o których mowa w § 1, gdzie diety ulegają zmniejszeniu o:

1/ 10% maksymalnej wysokości diety za każdą nieobecność radnego na Sesji Rady Gminy zwołanej w zwykłym trybie,

2/ 5% maksymalnej wysokości diety za każdą nieobecność radnego na posiedzeniu Komisji Stałej Rady Gminy, której radny jest członkiem,

3/ 3% maksymalnej wysokości diety za każde spóźnienie albo wyjście przed zakończeniem obrad Sesji Rady Gminy przekraczające 15 minut.

Nieobecność, spóźnienie i wyjście przed zakończeniem obrad Sesji Rady Gminy stwierdza Przewodniczący Rady Gminy i odnotowuje ten fakt na liście obecności. Nieobecność radnego na posiedzeniu Komisji Stałej Rady Gminy, której radny jest członkiem, stwierdzają Przewodniczący Komisji Stałych Rady Gminy na posiedzeniu tych Komisji Rady Gminy, odnotowując ten fakt na liście obecności (§ 4 ust. 2).

Postanowienia § 4 ust. 1 nie mają zastosowania, jeśli nieobecność radnego jest spowodowana oddelegowaniem przez Przewodniczącego Rady Gminy, w związku z wykonywaniem mandatu radnego (§ 4 ust. 3). Wysokość potrąceń nie może przekraczać wysokości zryczałtowanej diety (§ 4 ust.4 ).

Miesięczna zryczałtowana dieta nie przysługuje radnemu w razie nieuczestniczenia przez niego w Sesjach Rady Gminy i posiedzeniach Komisji Stałych Rady Gminy, których jest członkiem, przez okres dłuższy niż jeden miesiąc – poczynając od miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym upłynął okres miesięcznej nieobecności. Dieta o której mowa w § 1 przysługuje radnemu (z uwzględnieniem wszystkich zasad określonych w § 4 ust. 1) tylko w pierwszym miesiącu nieobecności (§ 4 ust. 5 uchwały).

Uchwała w § 10 stanowiła, że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2023 r.

Prokurator Rejonowy w Pucku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił wydanie uchwały z naruszeniem:

1/ art. 2, art. 7, art. 88 Konstytucji RP, art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n."), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym,

2/ art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 4 uchwały zapisu określającego wysokość potrąceń diety za nieobecność na Sesji Rady Gminy zwołanej w zwykłym trybie, na posiedzeniu Komisji Stałej Rady Gminy albo w razie spóźnienia lub wcześniejszego wyjścia przed zakończeniem obrad Sesji Rady Gminy, co powoduje, że ustalona w ten sposób dieta nie ma charakteru rekompensującego utracone przez radnego zarobki, a stanowi w istocie wynagrodzenie za pracę, a także brak zapisów regulujących kwestie dotyczące potrącenia diety za każdy dzień niewykonywania poszczególnych funkcji związanych z pełnieniem mandatu radnego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w oparciu o przywołaną w zarzucie skargi podstawę prawną. Powołano też aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie.

Prokurator zauważył również, że dieta radnego nie stanowi wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą, ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić swoisty ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę wynikającego z obecności na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu.

Delegacja z art. 25 ust. 4 u.s.g. nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtu, jednak podejmując uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w wysokości diety za dany okres wszystkich jego obowiązków, tzn. nie tylko udziału w posiedzeniach rady czy komisji. W zaskarżonej uchwale co prawda zawarto w tym zakresie pewne regulacje, jednakże nie mają one charakteru kompleksowego. Niewątpliwie radny realizując swój mandat podejmuje wiele różnych czynności wykraczających poza uczestnictwo w posiedzeniach rady czy komisji. Natomiast z treści uchwały wynika, iż dieta przysługuje wyłącznie za udział w sesjach (skoro jedynie za brak udziału dokonywane są potrącenia). W § 1 i § 4 kwestionowanej uchwały organ ograniczył się w zasadzie do wskazania wysokości diet i określenia, że ulegają one potrąceniu w razie nieobecności radnego na sesji Rady Gminy oraz Komisji Stałej Rady Gminy oraz za spóźnienia. Przyjęto tym samym, iż diety należą się tylko za udział w ww. posiedzeniach. Nie przewidziano zatem żadnych innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu na niewykonywanie których mógłby być jej pozbawiony w całości lub w części. Jest to rozwiązanie wadliwe.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kosakowo, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi wskazując, że uchwały tego typu są aktami kierownictwa wewnętrznego i nie podlegają publikacji w dziennikach urzędowych.

W ocenie pełnomocnika stanowisko Prokuratora w zakresie w jakim podnosi, że uchwała jest aktem prawa miejscowego jest nieuprawnione. Strona prezentuje w tym zakresie stanowisko przeciwnie, to jest że uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Zaznaczono, że akty prawa wewnętrznego mogą być skierowane do grupy pracowników i do powtarzalnego problemu. Prawo wewnętrzne również może więc charakteryzować się takimi cechami jak generalność i abstrakcyjność. Zdaniem strony tak właśnie jest skonstruowana większość aktów kierownictwa wewnętrznego – to jest akt będzie dotyczył powtarzalnego problemu i będzie skierowany do określonej grupy stanowisk administracyjnych, na których poszczególni pracownicy w czasie obowiązywania aktu będą się zmieniać.

W ocenie strony, podstawowe znaczenie w sprawie powinno zatem mieć ustalenie, czy akt został skierowany do adresatów poza strukturą administracji, czy wewnątrz tej struktury. W tym zakresie strona wskazała, że zaskarżona uchwała reguluje, w jej ocenie, problematykę czysto wewnętrzną i nie odnosi się do praw i obowiązków lokalnej społeczności. Uchwała nie wymagała zatem ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

W zakresie drugiego z zarzutów wskazano, że uchwała określa wysokość diet uwzględniając ich kompensacyjny charakter, w tym zawiera kompleksową regulację w zakresie potrąceń, które odniesiono do istoty zadań i obowiązków jakimi zajmują się radni, to jest uczestniczenia w sesjach rady gminy i uczestniczenia w komisjach, Wskazano, że radni oczywiście mogą podejmować tez inne aktywności (udział w różnego rodzaju spotkaniach, szkoleniach, czynności sprawdzające, przygotowywanie się do sesji). Inne zadania wykonywane przez radnych mają jednak charakter niemierzalny, w tym sensie, że ustawodawca nie określił minimum, w jakim powinny być wykonywane. W istocie powoduje to więc niemożność uwzględniania ich w regulacji uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego, jak podkreślono także w odpowiedzi na skargę, skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19).

Sąd podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16 ). Wskazane poglądy są zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w skardze Prokuratora. Utrwalona w tym zakresie linia orzecznicza nie jest poglądem nowym.

Sąd ocenił, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie, to jest mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia.

Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny.

Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie.

Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Jeżeli chodzi o argument pełnomocnika, że niezależnie od cech generalności i abstrakcyjności zaskarżona uchwała nie może być uznana za akt prawa miejscowego, ponieważ nosi cechy aktu wewnętrznego, w ocenie Sądu nie jest on w tym przypadku adekwatny. Najogólniej rzecz ujmując radny nie jest bowiem pracownikiem gminy, urzędu gminy, nie jest podporządkowany władzy wykonawczej gminy, ani też radzie gminy, którą tworzy i w skład której wchodzi.

W konsekwencji tych założeń za niezasadne należało uznać stanowisko zajęte przez pełnomocnika organu, że przedmiotowa uchwała stanowi "akt kierownictwa wewnętrznego".

Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też NSA w wyroku z 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 oraz z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4382/21). Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, ani zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy, ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Prokuratora, aby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały wynikała w przedmiotowej sprawie ze sposobu, w jaki ukształtowano w niej system potrąceń diety. Sąd stoi w tym zakresie na stanowisku, że stwierdzając nieważność uchwały w związku z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n, to jest z tego powodu, że zapisy ocenianego aktu, jako całości, nie weszły prawidłowo w życie, Sąd uwzględnił najdalej idący zarzut Prokuratora.

W tych okolicznościach rozstrzyganie przez Sąd o szczegółowym kształcie poszczególnych uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale, co do których z opisanych wyżej powodów naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n ma zastosowanie skutek stwierdzenia nieważności ex tunc, to jest od chwili ich podjęcia, nie byłoby w ocenie Sądu uprawnione. Szczególnie, że Sąd nie ma w przedmiotowej sprawie kompetencji, aby związać organ gminy wytycznymi, co do przyszłych rozwiązań jakie organ ten ewentualnie podejmie w ramach nowej uchwały dotyczącej kwestii ustalania zasad i wysokości diet dla radnych.

Odnosząc się do stanowisk stron – jedynie na marginesie przedmiotowej sprawy – Sąd może zatem wskazać, że zawarte w ustawie o samorządzie gminnym upoważnienie pozwala na określenie diet w sposób zryczałtowany, na różnicowanie wysokości diet z uwagi na funkcję pełnioną przez radnego i powinno też uwzględniać okoliczności związane z tym, czy radny faktycznie wykonywał powiązane ze sprawowaną funkcją obowiązki. Żadna ze stron nie kwestionuje też, że dieta radnego nie jest wynagrodzeniem za pracę oraz ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Radni pełnią bowiem swoją funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (czy urzędem gminy), ani też nawiązaniem z nimi umowy cywilnoprawnej.

Celem diety jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14). Przepisy u.s.g. nie regulują wprost tego, za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej kompensacyjny charakter, ustalane w tym zakresie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Nie jest zatem wykluczone ustalenie wysokości diety w formie ryczałtu. Zasady ustalania wysokości diety powinny też przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego obowiązków. Niedopuszczalna jest poza tym sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że w danym miesiącu nie wykonywał swoich obowiązków, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji.

Podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych należy zatem zawsze ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków. W tym zakresie dostrzec należy, że istotnie głównymi zadaniami radnych jest udział w sesjach, bez rozróżnienia w jakim trybie są zwoływane i udział w posiedzeniach komisji, które mogą mieć charakter stały lub doraźny.

Reasumując, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, biorąc pod uwagę brak jej opublikowania w dzienniku urzędowym.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.