Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 670/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2, art. 106 par. 5, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: par. 2 ust. 1i 2, par. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 3 pkt 7
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 3 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: art. 5 ust. 2, art. 21 ust. 1, 2,3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 306
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 2, art. 24 ust. 1, 2, art. 30, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Po 659/10 w sprawie ze skargi M. R. Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. R. Spółki z o.o. w R. na rzecz Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Po 659/10, oddalił skargę "M. R." Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] przyznał Spółce płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 21 481,20 zł za realizację pakietu K01 - ochrona gleb i wód w wariancie K01c – międzyplon ścierniskowy na powierzchni 41,31 ha. Organ I instancji odmówił przyznania płatności do pakietu P01 – utrzymanie łąk ekstensywnych w wariancie P01b – półnaturalne łąki dwukośne oraz do pakietu P02 – utrzymanie pastwisk ekstensywnych w wariancie P02b01 – pastwiska nizinne z wypasem tradycyjnym.

We wniosku o przyznanie płatności obszarowych Spółka zadeklarowała realizację pakietu K01- na powierzchni 41,76, pakietu P01 - 110,71 ha, a dla pakietu P02 - 41,73 ha. Wniosek został wytypowany do kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni a także wzajemnej zgodności. Inspekcja terenowa miała miejsce w dniach: [...] grudnia 2009 r. –[...] stycznia 2010 r. W ramach kontroli kwalifikowalności powierzchni inspektorzy terenowi stwierdzili występowanie na częściach działek rolnych kompleksów roślinności charakteryzujących się dużym udziałem drzew i krzewów w zwarciu, uniemożliwiających prowadzenie działalności rolniczej, co zostało udokumentowane na fotografiach dołączonych do protokołu kontroli. Inspektorzy terenowi dokonali równocześnie pomiaru powierzchni działek rolnych, na których producent prowadził działalność rolniczą, ustalając zawyżenie powierzchni zadeklarowanej we wniosku. Powierzchnia stwierdzona podczas kontroli wynosiła dla pakietu K01 – 41,31 ha (przedeklarowanie o 1,08 %), P01 - 76,84 ha (przedeklarowanie powierzchni o 44,07%), dla pakietu P02 - 27,78 ha (przedeklarowanie powierzchni 50,21%). W związku z powyższym kwota przyznanej płatności została pomniejszona na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18; ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004).

Ponadto w wyniku kontroli w zakresie wzajemnej zgodności stwierdzono co do 0,37 ha działki A niezgodność z normami N.04. i N.07. Brak zgodności z tą ostatnią normą stwierdzono również co do części powierzchni działek rolnych: AC (2,14 ha), AD (2,77 ha), AG (16,91 ha), Al (1,05 ha), AL (10.38 ha), AM (2,88 ha), AO (6,58 ha), AP (0,60 ha).

W wyniku uwzględnienia zastrzeżeń producenta wykreślono z protokołu kontroli uwagi o nieprzestrzeganiu normy N07 na części zgłoszonych w wniosku powierzchni.

Zdaniem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. kwestia przestrzegania tej normy nie miała znaczenia i nie wpływała na wysokość płatności rolnośrodowiskowych.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, że z wykonanej w gospodarstwie rolnym kontroli na miejscu wynika, że wnioskodawca zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności obszarowych działki rolne niezgodnie ze stanem faktycznym, co uznane zostało w decyzji I instancji za nieprawidłowość. Zdaniem organu odwoławczego kontrola wszystkich zadeklarowanych we wniosku działek została wykonana prawidłowo. Z powierzchni kwalifikującej się do płatności prawidłowo wyłączono elementy nieuprawnione do płatności. Na podstawie sporządzonego raportu z kontroli ustalono obszar zatwierdzony, dla którego spełnione zostały warunki określone w zasadach przyznawania pomocy, będący podstawą do redukcji płatności w ramach płatności rolnośrodowiskowych. Stwierdzony stan faktyczny został określony w protokole i dokumentacji fotograficznej. Dokonano pomiaru w celu uzyskania wyniku z właściwą dokładnością i zapewnienia w ten sposób skutecznej weryfikacji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że Biuro Kontroli na miejscu dokonało korekty protokołu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności. Nieprzestrzeganie normy N.07 zostało wykreślone z protokołu, bowiem zgodnie z pismem Departamentu Kontroli na miejscu z dnia [...] marca 2010 r. kontrolowanie działek rolnych leżących w granicach R. Parku Krajobrazowego pod względem przestrzegania normy N.07 nie było zasadne.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona kontrola została wykonana zgodnie z art. 23 – 30 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i prawidłowo wyznacza obszar uprawniony przez wykonanie pomiarów powierzchni zadeklarowanych kwalifikujących się do udzielenia płatności.

Zdaniem organu II instancji w sprawie nie można zastosować wyłączeń od obniżek płatności przewidzianych w art. 68 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, ponieważ wniosek pod względem faktycznym nie był prawidłowy, jak również odwołujący nie wykazał, że nie jest winny nieprawidłowości. Organ odwoławczy podkreślił, że to na rolniku ciąży obowiązek deklarowania tych powierzchni, które faktycznie użytkuje.

Organ II instancji wyjaśnił również, że wyników przedmiotowej kontroli oraz wyników kontroli sprzed 2008 r. nie można porównywać, ponieważ w poprzednich latach większość zadeklarowanych przez Spółkę łąk i pastwisk nie była mierzona, czego dowodzi kod DR25. Zastosowanie tego kodu obligowało inspektorów terenowych do przepisania jako powierzchni stwierdzonej powierzchni deklarowanej. W 2009 r. znacznie ograniczono możliwość stosowania przedmiotowego kodu, dlatego wykonano pomiar wszystkich działek rolnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że dane z ewidencji gruntów i budynków, na które powoływała się Spółka, mogą być traktowane jedynie jako materiał pomocniczy, a dane w nich zawarte nie oddają rzeczywistych obszarów powierzchni użytkowanej rolniczo działki rolnej.

W ocenie organu II instancji drugorzędną sprawą była liczba drzew występująca na 1 ha, a najistotniejszy jest fakt, iż inspektorzy terenowi na częściach działek rolnych zadeklarowanych do płatności stwierdzili kompleksy roślinności, charakteryzujące się dużym udziałem drzew i krzewów rosnących w zwarciu, co zostało udokumentowane na fotografiach i te tereny zostały wyłączone z płatności. Odnosząc się do kwestii wypasu owiec pod dębami organ odwoławczy wyjaśnił, iż dęby niewystępujące w zwarciu pod którymi możliwe jest pobieranie przez wypasane owce pokarmu stanowiące dla nich również naturalne zacienienie nie zostały wyłączone przez inspektorów terenowych z powierzchni uprawnionej do płatności na spornych pastwiskach, lecz wykluczono jedynie tereny, które w żaden sposób nie mogłyby zostać przeznaczone do wypasu.

Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo przyjęły wyniki kontroli jako miarodajne dla dokonania ustaleń i brak jest uzasadnionych podstaw do kwestionowania ich jako uzyskanych z pominięciem innych dowodów. O kontroli powiadomiono Spółkę, jednakże żaden jej przedstawiciel nie wziął w niej udziału. Wyniki kontroli przeprowadzonych w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego znajdują odzwierciedlenie w załączonej dokumentacji fotograficznej obrazującej zadrzewienia i zakrzaczenia na spornych działkach rolnych, sporządzonych przez inspektorów szkicach pomiarowych kontrolowanych działek z naniesionymi granicami wyłączeń, jak też na wydrukach załączników graficznych (ortofotomapy), a skarżąca nie kwestionowała ustaleń co do tego, że na działkach występują zadrzewienia i zakrzaczenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. zawarte w skardze sugestie co do sposobu obliczenia liczby drzew przypadających na 1 ha działki poprzez połączenie wszystkich działek rolnych w jedną działkę nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Kwestia konkretnej liczby drzew występujących na 1 ha powierzchni miała w tej sprawie drugorzędne znaczenie wobec ogólnego stwierdzenia istnienia na działkach całych kompleksów roślinności z dużym udziałem drzew i krzewów rosnących w zwarciu, wobec czego kontrolujący zobowiązani byli do określenia powierzchni działki rolnej faktycznie wykorzystywanej rolniczo. Sąd I instancji wskazał, że w decyzjach nie wyłączono z płatności terenów porośniętych dębami niewystępującymi w zwarciu, pod którymi możliwy był wypas owiec. Wnioskodawca był zobowiązany do zgłoszenia do płatności danych dotyczących działek rolnych w posiadanym gospodarstwie rolnym zgodnie ze stanem faktycznym, bez względu na dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Według zaskarżonego wyroku prawidłowa jest zatem ocena organów, że do płatności kwalifikowała się tylko ta część spornych działek rolnych, która była wykorzystywana rzeczywiście jako pastwisko do wypasu owiec, z wyłączeniem tej części działki, na której występowały zadrzewienia i zakrzewienia. Niekwestionowana była okoliczność, że występujące na spornych działkach zadrzewienia i zakrzewienia korzystają z różnych form ochrony przyrody. W związku z powyższym działki te nie zostały w całości wykluczone z płatności, a jedynie te ich części, które nie były użytkowane rolniczo.

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie uznał, iż producent nie spełnia wymogu określonego w art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 zgodnie z którym wnioskodawca może uniknąć sankcji pomimo stwierdzonej różnicy pomiędzy danymi rzeczywistymi a danymi wpisanymi przez rolnika we wniosku, jeżeli wniosek był poprawny pod względem faktycznym. Również nie można uznać w rozpoznawanej sprawie, że producent nie jest winien nieprawidłowości odnoszących się do powierzchni zgłoszonych działek rolnych (art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004). Nie można przyjąć, że producent rolny nie odróżnia działki rolnej, będącej łąką lub pastwiskiem od zadrzewionych i zakrzaczonych gruntów. Okoliczność, że w poprzednich latach wnioskodawca otrzymał płatności do takich terenów wynikała z niewykonania pomiarów w terenie i zastosowania kodu DR25. Spółka nie próbowała nawet określić we własnym zakresie właściwej powierzchni działek, na których występowały zwarte obszary drzew i krzewów, co ewentualnie w przypadku późniejszego wystąpienia różnic w pomiarach mogłoby wskazywać na brak zawinienia ze strony wnioskodawcy.

W skardze kasacyjnej "M. R." Sp. z o.o. w R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi, zarzucono:

• naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.):

1. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.u.s.a.) poprzez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 30 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, polegającego na bezpodstawnym przyjęciu przez organ, iż zgłoszony przez skarżącą obszar nie jest w faktycznie użytkowany rolniczo, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez akceptację Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego naruszenia art. 2 pkt 22 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, polegającego na uznaniu, że powierzchnia deklarowana przez skarżącą we wniosku o płatność nie jest tożsama z obszarem zatwierdzonym tj. spełniającym wszystkie warunki w zasadach przyznawania pomocy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku, tj. poprzez przyjęcie, iż na obszarze porośniętym dębami i innymi drzewami występującymi w zwarciu nie był możliwy wypas owiec, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo, iż z akt sprawy wynika, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), a Sąd tym samym naruszenia art. 151 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego polegające na przekroczeniu przez Sąd I instancji granicy swobodnej oceny dowodów przejawiającego się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

• naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

5. § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie minimalnych norm) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż właściwa metodą obliczania ilości drzew zgromadzonych na danym obszarze jest praktykowane przez organ wyliczenie średniej arytmetycznej na podstawie całej powierzchni działki i wszystkich zgromadzonych na niej drzew i krzewów, nie zaś poprzez wyliczenie faktyczne występujących drzew i krzewów na konkretnym obszarze 1 ha danej działki;

6. art. 66 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie niezgodność obszarowa wynikała z zaniedbania ze strony skarżącej;

7. art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżąca nie złożyła wniosku poprawnego pod względem faktycznym ewentualnie przy przyjęciu przez Sąd odmiennej tezy, że skarżąca nie wykazała jakoby nie była winna nieprawidłowości wniosku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że istota sporu sprowadza się do kwalifikacji zgłoszonych przez skarżącą do płatności obszarów jako faktycznie użytkowanych rolniczo. Organy przyjęły, że nie wszystkie działki zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowych spełniają wymóg faktycznego ich rolniczego użytkowania, co uzasadnia zmniejszenie powierzchni objętej płatnościami w stosunku do tej zgłoszonej przez skarżącą we wniosku, a tym samym zmniejszeniem płatności za 2009 rok oraz nałożeniem na skarżącą sankcji pomniejszającej płatności z uwagi na wykraczające poza przyjęte granice rozbieżności pomiędzy deklarowaną do płatności powierzchnią działek rolnych, a tą ustaloną przez organ administracyjny w toku kontroli na miejscu.

W ocenie skarżącej Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż organy administracji – wbrew postanowieniom art. 7 i art. 77 k.p.a. – nie dopełniły spoczywającego na nich obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniły w sposób dowolny, z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów naruszając tym samym normę art. 80 k.p.a.

Kwestionując obszar zgłoszony przez skarżącą do płatności organy oparły się wyłącznie na wynikach przeprowadzonej kontroli na miejscu, pomijając istotną okoliczność, że obszary zgłoszone przez skarżącą do płatności są wykorzystywane do wypasu ekstensywnego (tzn. mniej dotkliwego i mniej ingerującego w środowisko naturalne, więc i mniej widocznego).

Orzekające w sprawie organy administracyjne błędnie uznały, iż powierzchnia deklarowana przez skarżącą we wniosku o płatność nie jest tożsama z obszarem zatwierdzonym tj. spełniającym wszystkie warunki w zasadach przyznawania pomocy. Organy tym samym dopuściły się naruszenia art. 2 pkt 22 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 błędnie określając zakres obszaru zatwierdzonego.

Skarżąca podkreśliła, iż wycinanie drzew z zadeklarowanego przez nią obszaru do płatności jest zabronione z uwagi na istnienie szeregu prawnych form ochrony przyrody. Oprócz systemu NATURA 2000 w dyrektywie ptasiej i siedliskowej, rozciąga się na nim także Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy "[...]" oraz R. Park Krajobrazowy.

Sąd I instancji nie uwzględnił podnoszonych przez skarżącą argumentów, mających oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wskazujących na konieczność rozważenia zastosowania w sprawie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Tymczasem skarżąca we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowała zgodnie z najlepszą wiedzą i wiarą faktycznie użytkowany rolniczo obszar, na którym prowadzony był wypas owiec, opierając się w sposób pomocniczy na danych z rejestru gruntów i budynków. Skarżąca zgłoszoną do płatności powierzchnię w całości wykorzystywała jako pastwiska lub łąki, zatem ustalenie powierzchni w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków było jak najbardziej uzasadnione.

Skarżąca podkreśliła, że przygotowała wniosek o płatność na rok 2009 w oparciu o dane dotyczące powierzchni zgłoszone w poprzednich wnioskach o pomoc finansową i zaakceptowane przez organ, dlatego też nie sposób stwierdzić, że niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika. W konsekwencji brak było podstawowej przesłanki do zastosowania sankcji w postaci obniżenia wielkości dopłat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Wobec braku stwierdzenia wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku mogła być dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzy zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 151 p.p.s.a oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 230 k.p.c., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a, należy zauważyć, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego wyjaśniającym funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis regulujący postępowanie przed sądem administracyjnym.

Także przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, bowiem stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Do naruszenia wskazanych przepisów mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca.

Także przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, określający właściwość sądów administracyjnych nie został naruszony, albowiem Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję.

Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. i 3 § 1 p.p.s.a. wprawdzie nie uszczegółowia wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana, ale stanowi że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Sąd I instancji dokonał oceny, czy organy administracji w toku postępowania nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i zastosował środek przewidziany w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przytoczona norma prawna jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiedniego stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd I instancji nie stwierdzi naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, to oczywistym jest że nie może stosować art. 151 p.p.s.a. W przypadku oddalenia skargi na decyzję administracyjną można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi złamanie prawa, a mimo tego nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Oznacza to, że naruszenie wymienionego przepisu, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest zawsze następstwem złamania innych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Strona skarżąca chcąc zarzucić złamanie tej regulacji prawnej zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytknięciem naruszenia konkretnych przepisów postępowania, którym jej zdaniem uchybił Sąd I instancji. Strona skarżąca z tego obowiązku się nie wywiązała. Podniesienie bowiem tylko zarzutu naruszenia przepisu wynikowego w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisów ustrojowych wyznaczających jedynie ramy sądowej kontroli, celem podważenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, iż zgłoszony przez skarżącą obszar nie jest w całości użytkowany rolniczo, powoduje w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a.

Nie można też przyjąć aby doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby Sąd ten nie wziął pod uwagę całości akt sprawy lub oparł się na dowodach pozostających poza tymi aktami.

Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący twierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych przez przyjęcie, że na obszarze porośniętym drzewami występującymi w zwarciu nie był możliwy wypas owiec, co doprowadziło do oddalenia skargi mimo, że z akt sprawy wynika, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39 wraz z powołanym tam orzecznictwem i literaturą), obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest zbadanie, czy organ administracji publicznej dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcia stanowiska jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. W omawianej uchwale podkreślono, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W powołanym przepisie nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, co w istocie oznacza, że kwestionowany był stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku. W związku z tym należy zauważyć, że naruszenie powołanego przepisu może polegać między innymi na zaniechaniu wskazania stanu faktycznego przyjętego przez sąd, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnoszona w ramach omawianego zarzutu kwestia naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, które nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji mogłaby stanowić podstawę sformułowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, czego jednak strona skarżąca nie uczyniła.

Sprawą stanowiącą przedmiot kontroli Sądu I instancji, była ocena zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Szczegółowe warunki udzielania pomocy finansowej w ramach Działania 4 Wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt zostały określone w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r.) które wydane zostało na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm., dalej: ustawa z dnia 28 listopada 2003 r.).

Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do:

1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004),

2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

3) prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestru działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, z tym że rejestr ten w odniesieniu do zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego; rejestr działalności rolnośrodowiskowej prowadzi się na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

4) w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 - realizacji tego pakietu na wszystkich działkach rolnych w gospodarstwie rolnym.

Za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego lub fermowego oraz chów i hodowlę ryb (ust. 2).

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gruntów rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, oraz sady.

Pojęcie działki rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji) zostało zdefiniowane w jej art. 3 pkt 7 który odsyła do określenia działki w rozumieniu art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009, str. 65, dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009) jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw, a w przypadku gdy wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Tak rozumianego pojęcia działki rolnej dotyczy przepis art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

W przedstawionym stanie prawnym zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało odtworzenie stanu i powierzchni działek rolnych.

Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji dokonał wykładni przepisów krajowych, a następnie dokonał ich subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przyczyną zmniejszenia skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 oraz nałożenia sankcji pomniejszającej płatność były ustalenia poczynione przez organy administracji w trakcie kontroli na miejscu, że zadeklarowana we wniosku o płatność powierzchnia gruntu różni się od powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnością (przy zachowaniu norm z przywołanych wyżej regulacji prawnych). Ustalenia te, jako poczynione bez naruszenia przepisów postępowania, jak i ich ocena prawna, zostały zaaprobowane przez Sąd I instancji, który podkreślił, że nie wszystkie działki zadeklarowane do płatności spełniają wymóg faktycznego ich rolniczego użytkowania jako pastwisko, z uwagi na stwierdzone w wyniku kontroli występowanie na części działek zadrzewienia i zakrzaczenia. Sąd I instancji nie kwestionował, że występujące na działkach zadrzewienia i zakrzaczenia korzystają z różnych form ochrony przyrody, a w związku z tym działki te nie podlegały w całości wykluczeniu z płatności a jedynie te ich części, które nie były użytkowane rolniczo. Sąd I instancji podkreślił, że obszar faktycznie użytkowany rolniczo jako pastwisko zostało ustalony zgodnie z wynikami kontroli na miejscu, które były miarodajne dla dokonania ustaleń i brak było uzasadnionych podstaw do ich kwestionowania jako uzyskanych z pominięciem innych dowodów tj. danych z ewidencji gruntów, które mogły być traktowane jedynie jako materiał pomocniczy.

Zarzut błędnych ustaleń skarżąca skoncentrowała wokół nieprawidłowego ustalenia rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności. Chodzi o to, że zdaniem skarżącej powierzchnia uprawniona do płatności wynikająca z protokołu kontroli jest nieprawidłowa, wyłączenie przez organ z użytkowania jako łąki lub pastwiska, obszarów gdzie występują skupiska drzew w zwarciu są bezpodstawne i pomijają okoliczność, że obszary te są wykorzystywane do wypasu ekstensywnego, którego ślady są znikome. Dlatego zdaniem skarżącej organ ustalając stan faktyczny winien oprzeć się na wszystkich możliwych dowodach, nie zaś trzymać się wyników jednej kontroli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia poczynione przez organy administracji co do powierzchni gruntu faktycznie użytkowanego rolniczo jako łąki lub pastwiska i dokonał właściwej kwalifikacji zgłoszonych przez skarżącą do płatności obszarowych gruntów, a ustalenia te zostały poczynione bez naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.) obowiązującej od dnia 1 kwietnia 2007 r. wprowadzono reguły procesowe odmienne w istotnym zakresie od uregulowań k.p.a., mającego zastosowanie co do zasady (vide art. 21 ust 1 omawianego aktu prawnego) do postępowania przed organami ARiMR (w tym także w zakresie wspierania obszarów wiejskich w zakresie realizacji programów rolnośrodowiskowych vide art. 5 ust. 2 wskazanej ustawy). W myśl art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. "W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się."

Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 3 tej ustawy " Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne".

Ustawodawca poprzez wskazane przepisy postępowania (mające zastosowanie w czasie orzekania o płatności z tytułu realizacji programów rolnośrodowiskowych na 2009 r. mimo, iż materialnoprawną podstawę jej przyznania stanowiły uregulowania ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oraz wydanego z jej upoważnienia aktu wykonawczego) tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. inaczej postrzega w szczególności zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących przyznania płatności bezpośredniej. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Art. 7 k.p.a. stosuje się jedynie w części stanowiącej zasadę praworządności.(vide art. 21 ust. 2 pkt 1. ustawy z dnia 7 marca 2007 r.). Art. 77 § 1 k.p.a. zastąpiony został w całości przez art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., zawierający odmienną niż k.p.a. regulację, bowiem obowiązki organów zostały ograniczone do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a nie do jego poszukiwania. Należy ponadto podkreślić, że w postępowaniu tym także na stronę zostały nałożone obowiązki, bowiem zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. ciężar dowodzenia spoczywa na stronie, która z faktów wywodzi skutki prawne.

Zakres czynności, które muszą być z urzędu przeprowadzone przez organ przed wydaniem decyzji we wskazanym postępowaniu określony jest w przepisach omawianej ustawy i prawa wspólnotowego. Takimi czynnościami są kontrole, o których poza przepisami prawa krajowego w uregulowaniach Rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 oraz Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Kontrolę taką organ może przeprowadzić przy wykorzystaniu ustanowionego zgodnie z prawem wspólnotowym i krajowym systemem identyfikacji działek rolnych stanowiącego element zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Podstawę prawną tej kontroli stanowi w szczególności art. 17 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych GIS – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Z art. 24 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, a według art. 24 ust. 1 lit. c dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Należy też podkreślić, że ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu.

Obszar faktycznie użytkowany przez skarżącą został ustalony na podstawie wyników kontroli na miejscu, któremu to dowodowi skarżąca nie przeciwstawiła takiego dowodu, który by je skutecznie podważył. Wbrew twierdzeniom skarżącej takim przeciwdowodem nie mógł być wypis z ewidencji gruntów, identyfikujących te grunty jako łąka czy pastwisko. Działka ewidencyjna co do powierzchni i użytku rolnego nie musi się pokrywać z działką uprawnioną do określonych płatności, bowiem płatności obszarowe przysługują do działek rolnych, a nie do powierzchni ewidencyjnej. Weryfikacja danych obszarowych działek rolnych, wskazanych we wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności, nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i rejestrach, lecz na podstawie kontroli na miejscu, której wyniki mają decydujące znaczenie jeśli chodzi o dane dotyczące działek rolnych.

Wyniki kontroli na miejscu znajdujące potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej, szkicach pomiarowych kontrolowanych działek i wydrukach ortofotomap, obrazują istnienie na zgłoszonych do płatności działkach całych kompleksów porośniętych drzewami i krzewami będącymi w zwarciu.

Biorąc pod uwagę, że trwałym użytkiem zielonym jest jedynie grunt zajęty pod uprawę traw samosiewnych czy zasianych lub innych upraw zielonych (art. 2 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004), to – przy określeniu powierzchni działki rolnej zgłoszonej do płatności jako trwały użytek zielony, zgodnie art. 30 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – należało wziąć pod uwagę jedynie powierzchnię faktycznie użytkowaną, zatem powierzchnię, na której odbywa się uprawa. Pozostaje to z związku z definicją działki rolnej określonej w art. 2 pkt 1a Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, który stanowi, iż działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Nie można zatem było uznać zadrzewionych części działek za działki rolne w rozumieniu przywołanego rozporządzenia tj. za obszar użytkowany rolniczo (trwały użytek zielony), bowiem jeżeli grunty są porośnięte w zwarciu drzewami i krzewami, to niewątpliwie uprawa traw samosiewnych czy zasianych pod kompleksowym zadrzewieniem nie jest możliwa.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma sprzeczności w tym, że Sąd I instancji uznał za wykorzystywane rolniczo działki rolne, na których znajdują się pojedyncze drzewa, a gdy działka była zadrzewiona i zakrzaczona w zwarciu wykluczył taką możliwość.

Zgodnie bowiem z przepisem § 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm zasadą jest, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia przewiduje wyjątki od tej zasady. Z przepisu tego wynika wprost, że pastwiska mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami. Kolejnymi warunkami jest to, by drzewa te i krzewy nie wpływały na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną a ich liczba nie przekroczyła 50 sztuk na hektar (§ 4 pkt 3). Treść cytowanego przepisu jest jednoznaczna.

Zatem w sytuacji gdy na gruncie rolnym występują całe skupiska drzew i krzewów, a nie pojedyncze sztuki, to przepis § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm nie znajduje w ogóle zastosowania. W konsekwencji grunt taki nie jest utrzymany zgodnie z normami i uprawniona była konstatacja Sądu I instancji, że taki stan gruntu rolnego wykluczał możliwość wykorzystania rolniczego.

W tym miejscu należy od razu zauważyć, że jeżeli w stanie faktycznym sprawy, nie istniała możliwość odstąpienia od zasady, o której stanowi przepis § 4 omawianego rozporządzenia z uwagi na występowanie na wyłączonych w wyniku kontroli gruntach, kompleksowego zadrzewienia a nie pojedynczych drzew, to zbędne było czynienie obliczeń liczby drzew na 1 ha, jak i czynienie rozważań odnośnie prawidłowości takich obliczeń. W konsekwencji Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, gdyż go nie stosował.

Nie może prawidłowości przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń podważyć twierdzenie skarżącej, iż wszystkie zgłoszone do płatności działki spełniały wymóg faktycznego ich rolniczego użytkowania, z uwagi na to, iż na powierzchniach zadrzewionych i zakrzewionych prowadzony był wypas ekstensywny i przy braku trawy zwierzęta żywiły się liśćmi, gałązkami, orzechami, żołędziami. Skarżąca bowiem wystąpiła o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i powinna spełnić warunki określone przepisami rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. (w tym § 3 ust. 1 pkt 1), art. 2 pkt 1 i pkt 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz przepisami rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, z których wynika, że płatności są przyznawane do działek rolnych wykorzystywanych jako konkretnego rodzaju użytki rolne (w tym użytki zielone) a sporne części działek nie mogły być uwzględnione jako wykorzystywane zgodnie z deklaracją zawartą we wniosku skoro porośnięte były drzewami i krzewami występującymi w zwarciu co bezpornie nie jest cechą pastwiska czy łąki.

Skarżąca mogła oczywiście umożliwiać zwierzętom przebywanie na całym obszarze posiadanych gruntów i pożywianie się liśćmi, gałązkami, orzechami, żołędziami. , ale płatności obszarowe przysługiwały jej tylko do obszaru spełniającego wymogi dla tej płatności. Brak spełnienia tych wymogów, co do części zgłoszonych działek rolnych skutkuje koniecznością wyłączenia ich z płatności, niezależnie od tego, że obszar ten objęty jest różnymi formami ochrony przyrody i może korzystać z innego rodzaju dofinansowania, co słusznie zauważył Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, iż te części działek, na których występowały zadrzewienia i zakrzaczenia nie kwalifikowały się do płatności, z uwagi na niespełnienie wymogu faktycznego użytkowania rolniczego. W konsekwencji nie narusza wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 2 pkt 22 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stwierdzenie organu podzielone przez Sąd I instancji, że powierzchnia deklarowana we wniosku różni się od powierzchni zatwierdzonej w rozumieniu tego przepisu, a więc spełniającej wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., bowiem przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Prawidłowość zastosowania odpowiednio przepisów kodeksu postępowania cywilnego mogłaby być oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyby Sąd I instancji prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W świetle przedstawionych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok został wydany przez Sąd I instancji bez naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca podniosła też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niezgodność obszarowa wynikała z zaniedbania skarżącej i art. 68 ust. 1 tegoż Rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie złożyła wniosku poprawnego pod względem faktycznym, ewentualnie, że nie wykazała jakoby nie była winna nieprawidłowości wniosku.

Należy na wstępie zauważyć, że tak sformułowany zarzut nie dotyczy błędnej wykładni wskazanych przepisów tj. mylnego rozumienia ich treści, a jedynie niewłaściwego ich zastosowania, to jest kwestii prawidłowego lub nie odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego i poddania tego stanu faktycznego ocenie prawnej na podstawie treści normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

W stanie faktyczny sprawy, który nie został skutecznie podważony skargą kasacyjną, skarżąca nie spełniała wymogów określonych art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 by uniknąć sankcji z tytułu stwierdzonej niezgodności między obszarem zadeklarowanym a obszarem rzeczywistym uprawnionym do płatności. Bowiem złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie płatności pod względem faktycznym nie był prawidłowy a skarżąca również nie wykazała, że nie jest winna nieprawidłowości. Natomiast stwierdzona niezgodność obszarowa wynikała z zaniedbania ze strony Spółki, co skutkowało zastosowaniem obniżki o jakiej mowa w art. 66 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Na skarżącej jako producencie rolnym ciążył obowiązek deklarowania do płatności powierzchni, które faktycznie użytkuje rolniczo. Podanie przez producenta rolnego we wniosku o przyznanie płatności, powierzchni gruntów zgodnie z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w poprzednich latach otrzymywała płatności do gruntów zadeklarowanych jedynie na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, dowodzi nie braku zawinienia, a zaniedbań producenta rolnego, który jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie próbował nawet we własnym zakresie określić właściwej powierzchni działek, na których występowały zadrzewienia, co w przypadku późniejszego stwierdzenia przez organ różnic w pomiarach wskazywałoby na brak zawinienia.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje podstawę w art. 204 pkt 1 p.p.s.a.