Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 331/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 93, art. 94
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art.1, art. 9
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lipca 2024r. sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r., nr X/51/2011 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Swarzędzu uchwałą nr X/51/2011 z dnia 29 marca 2011 r. uchwaliła zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz.

Skargę na powyższa uchwałę wniósł K. P. (dalej: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, r. L.. Skarżący zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...], stanowiącej jego własność, pod tereny zieleni izolacyjnej (oznaczone na rysunku Studium symbolem ZI).

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: k.c.), poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego organu i naruszenie konstytucyjnej zasady jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakazu różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej, skutkujące przeznaczeniem w Studium należącej do skarżącego działki nr [...] pod tereny zieleni izolacyjnej (oznaczone symbolem ZI) z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo terenu kolejowego zamkniętego oraz konieczność odizolowania terenów komunikacyjnych od terenów o innym przeznaczeniu przy jednoczesnym przeznaczeniu nieruchomości, znajdujących się po przeciwległej terenu kolejowego zamkniętego (torów) i również bezpośrednio z nim graniczącymi, pod tereny zabudowy mieszkaniowej z aktywizacją gospodarczą (oznaczone symbolem M/AG);

2) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadużycie władztwa planistycznego organu polegającego na nieuwzględnieniu przez organ prawa własności przysługującego skarżącemu i związanego z nim prawa do korzystania z rzeczy i realizacji zamierzeń inwestycyjnych a w konsekwencji nieuzasadnionej, nieproporcjonalnej i nadmiernej ingerencji w prawo własności Skarżącego z powodu przeznaczenia terenu działki nr [...] w Studium pod tereny o funkcji zieleni izolacyjnej (oznaczone symbolem ZI) co w istocie spowodowało wprowadzenie zakazu zabudowy tego terenu, który to zakaz stał się następnie wiążący dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego dla tego terenu;

3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm., dalej: u.t.k.) w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez brak należytego wyważenia przez Radę Miejską w Swarzędzu interesu publicznego z interesem prywatnym, a w konsekwencji przeznaczenie całego terenu działki nr [...] pod tereny zieleni izolacyjnej i wyłączenie jej z zabudowy z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo terenu kolejowego zamkniętego oraz konieczność odizolowania terenów komunikacyjnych od terenów o innym przeznaczeniu, mimo braku konieczności i celowości tak daleko idącej ingerencji w prawo własności i możliwości zastosowania łagodniejszych ograniczeń w zabudowie tego terenu, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami ochrony prawa własności i zasadą proporcjonalności.

Skarżący wniósł na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 4Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej "u.s.g.") w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. o stwierdzenie niezgodności z prawem Studium.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty i wyjaśniono, że należąca do skarżącego działka nr [...] została przeznaczona w Studium pod tereny zieleni izolacyjnej (oznaczone symbolem ZI) z uwagi na sąsiedztwo obszaru kolejowego – i związane z tym ograniczenia w zabudowie wynikające z przepisów art. 53 u.t.k. – oraz konieczność odizolowania terenów komunikacyjnych od terenów o innym przeznaczeniu, natomiast nieruchomości znajdujące się po drugiej stronie tego samego obszaru kolejowego (terenu kolejowego zamkniętego) i również bezpośrednio z nim graniczące zostały przeznaczone w Studium pod tereny zabudowy mieszkaniowej z aktywizacją gospodarczą. Powyższe – w ocenie skarżącego – świadczy o różnym traktowaniu, bez znaczącej przyczyny, właścicieli nieruchomości znajdujących się w zbliżonej sytuacji (położenie terenów prywatnych względem obszaru kolejowego jest w obu przypadkach takie samo).

Skarżący wskazał także, że pomimo tego, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to faktycznie został pozbawiony prawa własności w jego praktycznym znaczeniu, tj. nie ma żadnej możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości, co jest sprzeczne z istotą tego prawa wyrażoną w art. 140 k.c. Skarżący twierdzi, że jest to wywłaszczenie.

Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 2 u.t.k. budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4. W ocenie skarżącego nie ma uzasadnienia, aby te ograniczenia w planie miejscowym zaostrzać. W postanowieniach Studium brak jest uregulowań co do szerokości pasów zieleni izolacyjnej wzdłuż szlaków komunikacyjnych. Jedyne wskazania dotyczą szerokości pasów zieleni oddzielających inną zabudowę np. gospodarczą od mieszkaniowej, gdzie wskazuje się na konieczność zachowania min. 15 m szerokości. Tymczasem, w przypadku działki nr [...] cały jej obszar znalazł się na obszarze przeznaczonym w Studium pod funkcję zieleni izolacyjnej, w sytuacji gdy wystarczającym byłoby przeznaczenie tylko jej części pod funkcję zieleni izolacyjnej - np. pasa o szerokości 10 m od granicy obszaru kolejowego (odpowiadającego odległości wskazanej w przepisach ustawy o transporcie kolejowym), a w pozostałym zakresie wprowadzenia funkcji umożliwiającej skarżącemu zabudowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że treść skargi jest nieścisła – skarżący na wstępie skargi zaznacza, że zaskarża uchwałę jedynie w odniesieniu do działki nr [...], natomiast formułując wniosek o stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem wskazuje, że składa ten wniosek w odniesieniu do całej uchwały.

Organ nadmienił, że przeznaczenie terenu pod zieleń izolacyjną (ZI) zostało wprowadzone jako kontynuacja funkcji, wynikająca zarówno ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXXII/373/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 28 marca 2001 r. jak i miejscowego planu ogólnego gminy Swarzędz, uchwalonego uchwałą Nr XLIV Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21 lutego 1994 r. oraz planów zatwierdzonych w latach 1987 i 1992. Funkcja ta została wprowadzona po południowej stronie terenów kolejowych z uwagi na przeznaczenie terenu, dla którego ma ono stanowić bufor, tj. zabudowy mieszkaniowej. Nadto, Studium nie określa w swej treści szerokości terenów zieleni izolacyjnej, albowiem są one określane obszarowo na rysunku Studium. Organy gminy, w tym Burmistrz jako organ sporządzający Studium, dążą do tego, aby tereny zabudowy mieszkaniowej były chronione również akustycznie w większym stopniu niż tereny o przeznaczeniu mieszanym.

Organ zaznaczył także, że działka nr [...] jest nieruchomością o nieregularnym kształcie i zróżnicowanej głębokości. Granica działki od strony północnej, tj. od torów kolejowych jest nierówna i miejscami zbliża się do torów na odległość ok 8 m. Cała miejscowość B., a tym samym działka nr [...] wskazany został jako korytarz kolejowy Centralnego Portu Komunikacyjnego i możliwa jest sytuacja rozbudowy infrastruktury kolejowej w tym rejonie.

Zdaniem organu oczywistym jest, że ze względu na upływ czasu od podjęcia zaskarżonej uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, a jedynie stwierdzenie jej podjęcia z naruszeniem prawa. Nie zmieni to jednak wiele w sytuacji prawnej skarżącego w zakresie możliwości zagospodarowania działki objętej skargą, albowiem zapis ten nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. W okresie złożenia przez skarżącego wezwania o usunięcie naruszenia prawa były zbierane wnioski do sporządzanego Planu Ogólnego Gminy, czyli dokumentu który zastąpi zaskarżane Studium. Wnioski zbierano w okresie od dnia 15 lutego 2024 r. do dnia 29 marca 2024 r. We wskazanym terminie skarżący nie złożył żadnego wniosku do Planu Ogólnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej uchwały) studium nie jest aktem prawa miejscowego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że trudne jest wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu, albowiem nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie judykatura nie wyklucza możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty (por. wyroki NSA z: z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 829/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 574/12; z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2563/12; z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2856/12). W przedmiotowej sprawie należy uznać, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa jako właścicielowi nieruchomości, leżącemu na terenie objętym studium. Zakwestionowane przez skarżącego postanowienia studium wprowadziły ograniczenia w wykonywaniu prawa własności do oznaczonej działki gruntu, której skarżący jest obecnie właścicielem, co warunkowało przyznanie mu legitymacji procesowej w niniejszej sprawie.

Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego - zob. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08).

Zarzuty podniesione przez skarżącego koncentrowały się na naruszeniu zasad sporządzania studium skutkujących błędnie ustalonym przeznaczeniem nieruchomości pod tereny zieleni izolacyjnej oraz jednoczesnym naruszeniem konstytucyjnej zasady jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji.

W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej uchwały) do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Przepisy u.p.z.p. regulują w sposób szczegółowy kwestie dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy, w tym postępowanie zmierzające do określenia przez właściwą radę gminy polityki przestrzennej na jej terenie, co następuje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma specyficzny charakter wśród ogółu uchwał rady gminy podlegających nadzorowi pod względem zgodności z prawem, gdyż jest aktem polityki przestrzennej, w dużym stopniu opisowym. Akt ten składa się z dwóch zasadniczych części: informacyjnej, zwanej uwarunkowaniami, która stanowi opis, tj. inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru gminy będącą punktem wyjścia do części regulacyjnej zwanej kierunkami, konstytuującymi dyspozycje realizacji polityki przestrzennej gminy, a w efekcie stanowiącymi ustalenia wiążące organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium są sprzeczne z ustawą wówczas, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawy, a także wtedy, gdy ich ogólnikowość i hasłowość nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium.

Z dyspozycji art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności, a także potrzeby interesu publicznego. W art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym w ust. 4 art. 1 wskazuje katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy administracji publicznej przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy podkreślić, że kierunek zagospodarowania działki skarżącego kontynuuje kierunki zagospodarowania wynikające z poprzednio obowiązujących dokumentów planistycznych, a więc nie jest zmianą w tym zakresie. Organ słusznie argumentuje, że przeznaczenie terenu pod zieleń izolacyjną (ZI) zostało wprowadzone jako kontynuacja funkcji wynikająca zarówno ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXXII/373/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 28 marca 2001 r. jak i miejscowego planu ogólnego gminy Swarzędz uchwalonego uchwałą Nr XLIV Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21 lutego 1994 r. oraz planów zatwierdzonych w latach 1987 i 1992.

W ocenie Sądu prawidłowo rzeczona funkcja została wprowadzona akurat po południowej stronie terenów kolejowych z uwagi na przeznaczenie terenu, dla którego ma ono stanowić bufor, tj. zabudowy mieszkaniowej. Za bezzasadny należało zatem uznać zarzut skarżącego o przekroczeniu granic władztwa planistycznego organu i naruszeniu konstytucyjnej zasady jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia zasady proporcjonalności i nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego. Należy wskazać, że studium nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Studium poprzez swoje zapisy wskazuje, jak wyglądać ma polityka przestrzenna gminy i jakie w związku z tym są kierunki i zasady zagospodarowania terenów gminy. Wyznaczenie takich kierunków ma charakter ogólny i dopiero w miejscowym planie zapisy te doznają uszczegółowienia. Studium determinuje przyszłe ustalenia miejscowego planu, ale związanie to wynika z formy jaką przyjmują zapisy planu miejscowego. Jeśli są one bardzo ogólne, wtedy ustalający plan i mając na uwadze dochowanie zgodności ze studium, organ dysponuje większym zakresem wyboru ustalenia przeznaczenia, które będzie zgodne ze studium. Podkreślenia wymaga również, że postanowienia studium nie określa w swej treści szerokości terenów zieleni izolacyjnej, ponieważ są one określane obszarowo na rysunku. Nie można więc przyjąć, że terenami zieleni izolacyjnej zostały objęte szczegółowo konkretne działki.

W takiej sytuacji argumenty związane z naruszeniem zasady proporcjonalności winny być podnoszone w ramach skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie skargi na uchwałę w przedmiocie studium. Należy przypomnieć, że nawet w sytuacji gdy postanowienie planu miejscowego powiela zakaz przewidziany w studium, to nie wyłącza to obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego zakazu zawartego w miejscowym planie w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP). Z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się skargę na postanowienia studium, jednak przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty (por. wyroki NSA z: z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK [...]; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK [...]; z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK [...]; z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK [...]). Zaskarżone studium nie przesądzało o przeznaczeniu konkretnej działki należącej obecnie do skarżącego, a jedynie określało kierunki zagospodarowania określonych terenów.

Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 53 ust. 2 u.t.k. Przepis ten wskazuje, że budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4. Jednakże należy mieć na uwadze również brzmienie art. 53 ust. 3 u.t.k., zgodnie z którym odległości, o których mowa w ust. 2, dla budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej, obiektów rekreacyjno-sportowych, budynków związanych z wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku, określonych w odrębnych przepisach. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie tereny zieleni izolacyjnej stanowią bufor między obszarem kolejowym a obszarem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, należy przyjąć, że znajdzie zastosowanie przepis art. 53 ust. 3 u.t.k., a zatem odległości wyrażone w postanowieniach studium, zwiększające standardowe odległości wyrażone art. 53 ust. 2 u.t.k. są jak najbardziej zasadne i zgodne z przepisami prawa.

Należy także zauważyć, że wyrok sądu uwzględniający skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia studium, jeżeli jest wydawany po upływie jednego roku od dnia podjęcia takiej uchwały (jak w niniejszej sprawie), ma co do zasady skutek ex nunc (zob. art. 94 u.s.g.). Ewentualne wydanie wyroku stwierdzającego niezgodność z prawem uchwały w przedmiocie studium nie powoduje, że sporne postanowienia studium, przeniesione następnie do planu miejscowego, nie obowiązywały w chwili uchwalenia tego planu (por. wyrok NSA z 15.11.2022 r., II OSK [...], LEX nr 3452961.)

Trafnie również organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że studium obowiązuje od 13 lat, a skarżący stał się jej właścicielem w 2021 r. Przystąpił do licytacji komorniczej tej nieruchomości znając jej ugruntowany stan prawny. Ponadto, w okresie złożenia przez skarżącego wezwania o usunięcie naruszenia prawa, tj. w lutym i marcu bieżącego roku, organ zbierał wnioski do sporządzanego Planu Ogólnego Gminy (dokumentu zastępującego studium). Skarżący nie skorzystał jednak z tej sposobności i nie złożył wniosku. Słusznie wywodził organ, że skarżący nie może własnych zaniedbań w tym zakresie przerzucać na organ planistyczny i domagać się w związku z tym stwierdzenia niezgodności z prawem studium, które prawu odpowiada.

Mając na uwadze granice naruszonego interesu skarżącego, uprawniające do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Jednocześnie, Sąd nie dostrzegł z urzędu również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę.