Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 62/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu K. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 grudnia 2023 r. NSP-VIII.7581.1.206.2023.AG w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

K. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 29 sierpnia 2017 r. Starosta Gdański, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako: "Starosta") wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej O. – K. etap II wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej, sieci energetycznej oświetleniowej oraz przebudową sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej, sieci elektroenergetycznej i sieci teletechnicznej, ul. [...] w miejscowości K. i ul. [...] w miejscowości O., gm. K." (dalej jako: "decyzja zrid") zmienioną decyzją Starosty z dnia 22 stycznia 2018 r. Decyzją tą została objęta między innymi działka nr [..].

Nieruchomość ta przeszła na mocy art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 162; dalej jako: "specustawa drogowa") na własność Gminy Kolbudy z dniem 30 stycznia 2018 r., tj. z dniem, w którym decyzja z dnia 22 stycznia 2018 r., stała się ostateczna.

Sąd Rejonowy Gdańsk - Północ w Gdańsku, III Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadził dla przedmiotowej nieruchomości księgę wieczystą nr [..], z której wynika, że jej właścicielką była K.J. Działy III i IV księgi wieczystej, na dzień wydania decyzji zrid, pozostawały wolne od wpisów.

W dniu 5 marca 2018 r., na zlecenie organu I instancji rzeczoznawca majątkowy Ł. L. sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę 260.980,00 zł.

Pismem z dnia 23 marca 2018 r. Starosta zawiadomił strony m.in. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Po wprowadzeniu korekty w dniu 7 maja 2018 r. w operacie szacunkowym z dnia 5 marca 2018 r., wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę 296.987,00 zł.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w wysokości 311.836,35 zł na rzecz K. J. oraz o zobowiązaniu Wójta Gminy Kolbudy do wypłaty odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła K. J. Dodatkowo, w piśmie z dnia 2 września 2019 r. przekazała sporządzony na jej zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z. operat szacunkowy z dnia 30 sierpnia 2019 r. wnosząc o dołączenie tego dokumentu do akt sprawy, jako dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 5 marca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w wysokości 296.987,00 zł (pomniejszając odszkodowanie o wartość 5% przedmiotowej nieruchomości, z tytułu wydania inwestorowi w ustawowym terminie działki) na rzecz K. J. oraz o zobowiązaniu Wójta Gminy Kolbudy do wypłaty odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 421/20 uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 5 marca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia z dnia 25 czerwca 2018 r.

W ponownym postępowaniu przed organem I instancji operat szacunkowy sporządził w dniu 8 grudnia 2022 r. rzeczoznawca majątkowy J. F., określając wartość prawa własności działki nr [...] na kwotę 534.672,00 zł.

Starosta, decyzją z dnia 6 lipca 2023 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości 561.405,60 zł na rzecz K. J. oraz o zobowiązaniu Wójta Gminy Kolbudy do wypłaty odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli: Wójt Gminy Kolbudy (wskazując na zawyżenie kwoty ustalonego odszkodowania) oraz K. J. (wskazując na zaniżenie kwoty ustalonego odszkodowania). W piśmie z dnia 10 października 2023 r. K. J. przekazała wycenę działki nr [...], sporządzoną w dniu 27 września 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z., w której wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości została określona na poziomie 1.070.104,00 zł.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołań, działając m. in. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 130 ust. 2, art. 134, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako "u.g.n.") a także treść § 36 ust. 1 - 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 555; dalej jako: "rozporządzenie") i § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832) Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie - na zlecenie organu I instancji - został sporządzony nowy operat szacunkowy z dnia 8 grudnia 2022 r., w którym rzeczoznawca majątkowy J. F. oszacował wartość prawa własności działki nr [...] na kwotę 534.672,00 zł.

Dokonując analizy przedmiotowego operatu szacunkowego Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca ustalił, iż dla przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid, tj. w dniu 29 sierpnia 2017 r., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XXXVII/278/2013 Rady Gminy Kolbudy z dnia 24 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w sąsiedztwie obwodnicy trójmiejskiej oraz składowiska odpadów komunalnych w Gdańsku-Szadółki, na terenie obrębu Kowale i w części obrębu Lublewo Gdańskie, gm. Kolbudy, zgodnie z którym działka nr [...] znajduje się na obszarze ulicy lokalnej (strefa 20.KDL). Powyższe znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu Wójta Gminy Szemud z dnia 24 stycznia 2020 r.

Biegły ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania zasada korzyści, wynikająca z art. 134 u.g.n., gdyż aktualne przeznaczenie działki nr [..] na dzień wydania decyzji zrid - drogowe, jest tożsame z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia.

W przedmiotowej wycenie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Jako obszar analizy biegły wyznaczył "rynek lokalny gminy P. i K. oraz innych gmin województwa pomorskiego", a następnie wyjaśnił, że "na badanym rynku w analizowanym czasie zarejestrowano 36 transakcji zestawionych w załączniku nr A/1 do operatu szacunkowego. Zarejestrowana ilość transakcji jest wystarczająca do przeprowadzenie obliczeń wycenianej nieruchomości".

Okres badania cen rzeczoznawca majątkowy przyjął od początku 2018 r. do dnia sporządzenia wyceny. Biegły uzasadnił rozszerzenie okresu badania o ponad 2 lata niewielką ilością transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Do bezpośrednich porównań autor wyceny przyjął 7 transakcji z których "najstarsze" miały miejsce we wrześniu 2020 r. Jednostkową wartość gruntu o przeznaczeniu komunikacyjnym biegły określił na kwotę 106,11 zł/m2. Zatem wartość rynkową gruntu przedmiotowej nieruchomości (o powierzchni 4.495 m2) oszacował w wysokości 476.964,00 zł.

Biegły ustalił ponadto, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się droga żwirowa, utwardzona w pasie o zróżnicowanej szerokości 4,5 - 5,5 m. Rzeczoznawca majątkowy przyjął jako wartość średnią szerokość 5 m. Powierzchnię zajętą przez wskazaną drogę – 2.000 m2 przyjął na podstawie pomiarów sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. L. (który na etapie uprzedniego postępowania administracyjnego sporządził wycenę działki nr [...]) oraz w oparciu o dane zawarte "w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie p. K. J.".

Do wyceny kosztów odtworzenia nakładów biegły zastosował metodę odtworzeniową, technikę elementów scalonych, według cennika "Scalone normatywy do wycen budynków i budowli W. Sp. z o. o.". W procesie wyceny drogi o nawierzchni żwirowej, rzeczoznawca majątkowy przyjął współczynnik regionalny na poziomie 0,85 "oraz przelicznik do poziomu cen na IV kwartał 2022 w wysokości 1,19 (obiekt BCI.1.6.2.002). Pominięto wskaźnik dokumentacji projektowej i nadzoru ze względu na zakres i specyfikę wykonanych prac". Ponadto, autor wyceny uwzględnił zużycie nakładu w wysokości 25%. Wartość drogi żwirowej, znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości określił na kwotę 57.708,00 zł. W konsekwencji wartość odtworzeniową wycenianej nieruchomości, jako sumę dwóch składników (wartości gruntu i wartości nakładów), biegły oszacował na poziomie 534.672,00 zł.

Dokonując oceny przedmiotowego operatu szacunkowego Wojewoda doszedł do przekonania, że w jej procesie doszło do nieprawidłowego doboru materiału porównawczego. W zestawieniu "nieruchomości pod komunikację" (załącznik nr A/1) znalazły się nieruchomości w części o innym przeznaczeniu niż drogowe (transakcje nr 6, 10, 13, 14, 15, 16, 19, 26, 27), a dwie transakcje dotyczyły sprzedaży działek z częściami składowymi (transakcja nr 5 - ogrodzenie, transakcja nr 19 - utwardzenie nawierzchni). Ponadto, transakcje nr: 14, 15, 16 w części o innym przeznaczeniu niż drogowe zostały przyjęte do bezpośrednich porównań. Zdaniem organu powyższe błędy mają wpływ na określenie wartości prawa własności działki nr [...], w związku z powyższym w ocenie Wojewody wycena z dnia 8 grudnia 2022 r. nie może być uznana za sporządzoną zgodnie z przepisami prawa i stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego nieprzyjęcia przy wycenie nakładów "katalogu z IV kwartału 2022 i odpowiedniej ceny", a zastosowania przelicznika w wysokości 1,19 Wojewoda wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 23 października 2023 r. wyjaśnił, iż "konieczność zastosowania współczynnika korygującego wynikła z opóźnień w publikowaniu cennika Scalonych normatywów do wyceny budynków i budowli. Cennik ten w dacie sporządzenia operatu szacunkowego (grudzień 2022 roku) nie był dostępny. Dla określenia wartości nakładów na wycenianej nieruchomości przyjęto cenę podaną w dostępnym cenniku, a ze względu na różnicę w czasie zastosowano współczynnik aktualizujący wyliczony na podstawie porównania cen jednostkowych dla podobnego zakresu prac podanych w cenniku Katalogu robót i obiektów inwestycyjnych, który ukazuje się w sposób regularny co kwartał. Wyliczona w ten sposób wartość jest wartością nakładów na dzień sporządzenia operatu szacunkowego".

Za nieuzasadniony uznał ponadto Wojewoda zarzut braku przeprowadzenia oględzin przedmiotu wyceny, wyjaśniając, że przedmiotowa wycena została przeprowadzona na podstawie rozporządzenia, w którym nie został unormowany wymóg przeprowadzenia oględzin. Ponadto biegły wyjaśnił, że "w trakcie opracowywania operatu szacunkowego w grudniu 2022 roku przeprowadzono oględziny terenu, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość i w sporządzonym operacie szacunkowym zamieszczono dokumentację zdjęciową wykonaną w trakcie wizji lokalnej i dokumentującą stan wycenianej nieruchomości w dniu wizji lokalnej" .

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego, który pojawił się na etapie postępowania odwoławczego, a który posiada podstawowe, wręcz rozstrzygające znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, wykracza poza granice postępowania uzupełniającego przed organem odwoławczym, jednakże organ II instancji powinien dokonać jego analizy i oceny.

W związku z powyższym, Wojewoda dokonał analizy i oceny operatu szacunkowego z dnia 27 września 2023 r. sporządzonego przez A. Z., w którym wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości została określona na poziomie 1.070.104,00 zł.

Organ wyjaśnił, że powyższą wycenę rzeczoznawca majątkowy przeprowadził w oparciu o założenia podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Przyjęte przez A. Z. przeznaczenie działki nr [...] jest zgodne z przeznaczeniem wynikającym z zaświadczenia planistycznego wydanym przez Wójta Gminy Kolbudy w dniu 24 stycznia 2020 r., zgodnie z którym działka nr [...] na dzień wydania decyzji zrid, tj. na dzień 29 sierpnia 2017 r. objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XXXVII/278/2013 Rady Gminy Kolbudy z dnia 24 września 2013 r. Według powyższego zaświadczenia planistycznego działka nr [...] położona była w całości na terenie ulicy lokalnej (strefa 20.KDL). W związku z powyższym biegły prawidłowo stwierdził, że zasada korzyści w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania, gdyż przeznaczenie nieruchomości ustalone na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (drogowe) jest tożsame z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia.

Jako obszar analizy rzeczoznawca majątkowy wyznaczył "rynek lokalny powiatu gdańskiego oraz miasta G. - w szczególności obręby K.1, S.1, S.2, K.2, B., O., J. i inne obręby sąsiadujące z Obwodnicą Trójmiasta". Jako okres badania cen rzeczoznawca majątkowy przyjął "z uwagi na stosunkowo niedużą liczbę transakcji gruntów nabywanych pod komunikację (...) okres 3 lat - transakcje zawarte po 1 września 2020 r.". Jednostkową cenę przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym rzeczoznawca majątkowy określił w wysokości 225,76 zł/m2. Biegły oszacował wartość gruntu działki nr [...] jako iloczyn ustalonej jednostkowej wartości przedmiotowej nieruchomości i jej powierzchni na kwotę 1.014.791,00 zł. Następnie rzeczoznawca majątkowy określił wartość drogi o nawierzchni żwirowej, znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości na kwotę 55.313,00 zł (przy uwzględnieniu stopnia zużycia na poziomie 25%). W związku z powyższym biegły oszacował wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości, stanowiącą sumę wartości rynkowej gruntu i wartości odtworzeniowej nawierzchni drogi żwirowej na kwotę 1.070.104,00 zł.

W ocenie Wojewody A. Z. dokonał nieprawidłowego doboru nieruchomości podobnych w jej procesie. Nieruchomości drogowe z miasta G. nie mogą być uznane za podobne do przedmiotu wyceny (11 spośród 16 transakcji nieruchomości podobnych). Organ zauważył na marginesie, że liczni biegli wykazują wystarczającą do oszacowania liczbę transakcji nieruchomościami drogowymi z powiatu gdańskiego (gdzie położona jest działka nr [...]), bez konieczności rozszerzania analizy o obszar miasta G.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy jako obszar analizy wyznaczył "rynek lokalny powiatu gdańskiego oraz miasta G. - w szczególności obręby K.1, S.1, S.2, K.2, B., O., J. i inne obręby sąsiadujące z Obwodnicą Trójmiasta". W ocenie organu nieruchomości położone w obrębach U. (ul. [...], ul. [...]), Ł., J., O. (ul. [...]) nie są zlokalizowane w obrębach sąsiadujących z Obwodnicą Trójmiasta. Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę, że nieruchomości położone przy ul. [...] i [...], znajdują się na terenie rozwiniętych osiedli zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a wyceniana nieruchomość sąsiaduje natomiast z działkami zabudowanymi obiektami produkcyjno-usługowymi, działkami niezabudowanymi i terenem wysypiska odpadów komunalnych - brak podobieństwa pod względem otoczenia i lokalizacji.

W świetle powyższego Wojewoda doszedł do przekonania, że ze względu na nieprawidłowy dobór materiału porównawczego operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 września 2023 r. przez A. Z. obarczony jest wadami, które powodują, że nie można go uznać za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z powyższym, nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Następnie Wojewoda dokonał porównania wyceny z dnia 8 grudnia 2022 r. sporządzonej przez biegłego J. F. i wyceny z dnia 27 września 2023 r. sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z. oraz wyjaśnił główne różnice wpływające na określenie diametralnie różnych wartości przedmiotu wycen. Zdaniem organu różnice w określeniu wartości działki nr [...] we wskazanych wycenach wynikają przede wszystkim z przyjęcia w wycenie z dnia 27 września 2023 r. nieruchomości podobnych z miasta G., które doprowadziły do zawyżenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Biegły J. F. w piśmie z dnia 23 października 2023 r. wyjaśnił, że "nie przyjęto do analizy transakcji, przedmiotem których były nieruchomości przeznaczone pod komunikację i położone na terenach miejskich ze względu na inny poziom tych cen od poziomu cen jednostkowych gruntów położonych poza strefą miejską". Powyższe wyjaśnienia biegłego organ uznał za spójne i logiczne, gdyż działka nr [...] położona jest na terenie wsi K.

Reasumując Wojewoda uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała sytuacja, w której brak jest wyceny, w oparciu o którą można by orzec o wysokości odszkodowania za niniejszą nieruchomość. Powyższe prowadzi do konieczności uchylenia decyzji Starosty z uwagi na fakt, że organ I instancji zobowiązany będzie, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, do pozyskania prawidłowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że ewentualnych roszczeń związanych z wydatkami na bieżące utrzymanie drogi, Wójt Gminy Kolbudy może dochodzić na gruncie postępowania cywilnego. Natomiast odszkodowanie za części składowe działki nr [...] tj. nawierzchnię żwirową, należne jest właścicielowi przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid.

Dodatkowo Wojewoda zauważył, że w rozpoznawanej sprawie inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy. Decyzji zrid z dnia 29 sierpnia 2017 r. nadano bowiem rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie działki nr [...] biegł od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, tj. od dnia 5 września 2017 r. W związku z powyższym, termin ten minął z dniem 4 października 2017 r. Zgodnie natomiast z pismem Wójta Gminy Kolbudy z dnia 28 marca 2018 r. wydanie przedmiotowej nieruchomości przez byłą właścicielkę nastąpiło w dniu 4 stycznia 2018 r. protokołem zdawczo - odbiorczym. Natomiast plac budowy Gmina Kolbudy przekazała protokolarnie wykonawcy robót w dniu 13 grudnia 2017 r. Wola wydania nieruchomości ze strony skarżących nie została zatem w żaden sposób uzewnętrzniona inwestorowi. Właściciel przedmiotowej nieruchomości nie złożył oświadczenia woli jej wydania. Organ zauważył, że w sprawie nie nastąpiły żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym przepisem terminie. W rezultacie, zdaniem Wojewody, uznać należy, że K. J. nie przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość o 5 % jej wartości.

W świetle powyższych ustaleń za niezrozumiały uznał jednocześnie Wojewoda zapis w decyzji Starosty z dnia 6 lipca 2023 r., że "decyzji zrid z dnia 29 sierpnia 2017 r., zmienionej decyzją z dnia 22 stycznia 2018 r., obejmującej działkę [...] nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie przedmiotowej działki biegł od dnia doręczenia zawiadomienia o zmianie decyzji, tj. od dnia 29 stycznia 2018 r.". W ocenie Wojewody powyższe nieprawidłowe założenie spowodowało, że organ I instancji niesłusznie powiększył kwotę odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie decyzją zrid została objęta m.in. działka nr [...], w związku z czym, według art. 18 ust. 1e specustawy drogowej termin na wydanie nieruchomości (uprawniający do powiększenia odszkodowania) należy liczyć od dnia odbioru zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid, co powinno zostać uwzględnione w toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy administracyjnej przez organ I instancji.

W sprzeciwie od powyższej decyzji K. J. wskazała, że na skutek popełnionych błędów rzeczoznawcy majątkowego a następnie błędów organu przyznana wartość odszkodowania została rażąco zaniżona i narusza jej interes prawny, wynikający w szczególności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Uzasadniając wniesiony sprzeciw skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, że Wojewoda nie dochował wymaganych prawem terminów i wydał rozstrzygnięcie przed zapoznaniem się z uwagami strony dotyczącymi zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W dalszej kolejności skarżąca zakwestionowała operat szacunkowy sporządzony przez J. F. podnosząc, że przedmiotowa działka jest zlokalizowana bezpośrednio przy granicy administracyjnej G. oraz obwodnicy Trójmiasta. Powyższe skutkuje tym, że ceny gruntów w tym obrębie są na poziomie cen gruntów w dzielnicach peryferyjnych G., zlokalizowanych wzdłuż tej obwodnicy, a niejednokrotnie ceny te przewyższają. Zdaniem skarżącej w kwestionowanej wycenie nieprawidłowo rozszerzono obszaru rynku na tereny wiejskie do R. i S. W jej ocenie rzeczoznawca nie może przyjmować w analizie rynku transakcji nieruchomości położonych w odległości kilkudziesięciu kilometrów od G., tylko dlatego, aby uciec od transakcji nieruchomości zlokalizowanych w obrębach peryferyjnych G., w pasie wzdłuż obwodnicy zachodniej Trójmiasta. W konsekwencji, zdaniem strony rzeczoznawca błędnie dokonał doboru transakcji nieruchomości podobnych i doboru obszaru rynku lokalnego.

Skarżąca podniosła także, że nie można odrzucać transakcji rynkowych z powodu istnienia fragmentu płotu na działce, gdyż jest to element zagospodarowania działki, a fakt ten nie oznacza jej zabudowy, tym bardziej, że transakcja ta dotyczyła działki usytuowanej również przy ul. [...]. W takiej sytuacji, w ocenie strony, należało poszukiwać transakcji nieruchomości podobnych, a nie nieruchomości identycznych, których praktycznie być nie może. Wyjaśniła również, że wnosiła o podwyższenie odszkodowania o 5%, z uwagi na wydanie nieruchomości, zgodnie z wykładnią zawartą w wydanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 421/20, co jednak nie zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Wskazała, że dowodem na to, że Gmina faktycznie użytkowała tę nieruchomość jest jej przyznanie się do faktu bezumownego korzystania z tej drogi zawarte w jej piśmie z dnia 16 kwietnia 2023 r. stwierdzając, że ponosiła nakłady na sukcesywne wyrównywanie jej nawierzchni. Powyższe potwierdza, że w dacie wydania decyzji zrid Gmina faktycznie użytkowała przedmiotową nieruchomość, więc jej wydanie było bezprzedmiotowe. Przejęcie władania działki przez Gminę Kolbudy nastąpiło na skutek podziału, zaś jej prawo własności zostało przeniesione z mocy prawa dopiero 15 lat później, z dniem, w którym decyzja zrid Starosty Gdańskiego stała się ostateczna. W ocenie skarżącej nie można jej zarzucić niewydania nieruchomości po wydaniu decyzji Starosty, ponieważ wówczas jej właścicielem była jedynie formalnie, zaś faktycznie nieruchomością, jako drogą publiczną (ul. [...]), władała Gmina Kolbudy.

W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie wyjaśnić należy także kwestię dotyczącą zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy Szemud z dnia 24 stycznia 2020 r., albowiem organ ten nie jest organem właściwym w sprawie.

Końcowo wskazała, że mając dwie rozbieżne co do wartości wyceny Wojewoda powinien powołać niezależnego rzeczoznawcę, bądź skierować je do oceny prawidłowości wykonania przez organizację zawodową, o której mowa w przepisie art. 157 ust. 1 u.g.n. rozstrzygając, która opinia jest poprawna. W jej ocenie organ nie posiada uprawnień do oceny wycen w zakresie oceny zasięgu i obszaru rynku nieruchomości podobnych, jak również doboru i oceny jakości cech nieruchomości szacowanej i nieruchomości podobnych, gdyż są to zagadnienia warsztatowe.

Podsumowując wskazała, analiza sprawy przeprowadzona w zaskarżonej decyzji nie wyczerpuje przedmiotu odwołania, ponieważ nie odnosi się do wszystkich podniesionych uwag a ponadto decyzja Wojewody została wydana przed upływem terminu na wniesienie uwag.

Wojewoda Pomorski przekazując sprzeciw wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego wydana na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzja taka jest zaskarżalna sprzeciwem. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał skarżoną decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e P.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjna zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Wstąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy zatem łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan wyznacza norma prawa materialnego na podstawie której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16) - taka sytuacja wyłącza więc dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem dopuszczalne tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie takiej decyzji zarówno w przypadku, gdy decyzja organu I instancji była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88). Za naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy także sytuację, w której organ odwoławczy może rozstrzygnąć sprawę na podstawie zgromadzonego w I instancji i/lub uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego, a mimo to uchyla zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe oznacza, że przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, przy czym nie ma możliwości konwalidacji tego uchybienia na etapie postępowania odwoławczego (zob. art. 136 k.p.a.). Skoro organ odwoławczy nie może uzupełnić luk w stanie faktycznym sprawy jedynym możliwym rozwiązaniem jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Otwiera to możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zapewnienie stronie realizacji jej uprawnień procesowych. Sprawa powinna być jeszcze raz rozpoznana, przy czym wskazania zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinny umożliwić uniknięcie błędów popełnionych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Takie działanie pozostaje w zgodności z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania.

W wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1781/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Przy rozpatrzeniu sprzeciwu sąd może rozważać kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1965/23).

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej.

Decyzja ta, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w postępowaniu odwoławczym dotyczącym odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], o pow. 0,4495 ha położonej w K., gmina K.

Wskazaną przez organ II instancji przyczyną rozstrzygnięcia kasacyjnego był brak możliwości rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności w sytuacji, gdy żaden z operatów szacunkowych sporządzonych w toku postępowania nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda Pomorski wyjaśnił z jakich powodów operat szacunkowy sporządzony na etapie postępowania przed organem I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego J. F. nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewody rzeczoznawca majątkowy dokonał nieprawidłowego doboru materiału porównawczego (w zestawieniu "nieruchomości pod komunikację" (załącznik nr A/1) znalazły się nieruchomości w części o innym przeznaczeniu niż drogowe (transakcje nr 6, 10, 13, 14, 15, 16, 19, 26, 27), dwie transakcje dotyczyły sprzedaży działek z częściami składowymi (transakcja nr 5 - ogrodzenie, transakcja nr 19 - utwardzenie nawierzchni), a transakcje nr: 14, 15, 16 dotyczyły nieruchomości w części o innym przeznaczeniu niż drogowe), co miało wpływ na określenie wartości prawa własności działki.

W ocenie Sądu nieprawidłowy dobór materiału porównawczego na podstawie którego rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości jest uchybieniem, które nie może zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym przy wykorzystaniu kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a.

Należy także zauważyć, że skarżąca sformułowała zarzuty odnośnie ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego J. F. W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. J. również zakwestionowała przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego dobór transakcji przyjętych do analizy.

W orzecznictwie sądowym w sprawach, w których sporządzany jest operat szacunkowy przyjmuje się, że stanowi on jeden z kluczowych dowodów, bez którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie. Operaty szacunkowe mają istotne znaczenie, bowiem mogą wpływać bezpośrednio na treść decyzji, kształtując zakres praw i obowiązków stron postępowania m.in. poprzez stworzenie podstawy do określenia górnej granicy zwracanej kwoty odszkodowania, albo jej zwiększenia lub zmniejszenia. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma on istotne znaczenie dla organów orzekających i stron postępowania. Strony muszą mieć więc możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zakwestionowanie treści operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, o ile nie ma możliwości usunięcia wątpliwości co do jego treści w trybie art. 136 k.p.a., wyklucza możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 623/19).

Powyższe prowadzi do wniosku, że zakwestionowanie operatu szacunkowego sporządzonego na etapie postępowania przed organem I instancji bądź utrata przez niego aktualności na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W tym miejscu należy zwrócić jeszcze uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego przedstawiony został operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ze względu na znaczenie tego rodzaju dowodu w postępowaniach dotyczących odszkodowań za pozbawienie (ograniczenie) prawa własności nieruchomości nie jest dopuszczalne jego przeprowadzenie wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego. Takie działanie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10). Przyjmuje się także, że złożenie przez stronę na etapie postępowania odwoławczego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości na inną kwotę, aniżeli wynikająca z wyceny sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji, powinno zainicjować ocenę tego dokumentu - tak jak każdego dowodu - pod kątem jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia (art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a.). Weryfikacja opisanego, posiadającego podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy dowodu, musi zostać dokonana w pierwszej kolejności przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna musi zostać nie tylko dwukrotnie rozstrzygnięta, ale także dwukrotnie rozpoznana, najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zaś obowiązek przeprowadzenia przez każdy z wymienionych organów postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśniania wszystkich okoliczności faktycznych. W wyroku NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92 (ONSA 1992/3- 4/95) podkreślono, że "do uznania, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Organ odwoławczy uprawniony jest, w konsekwencji powyższej zasady, wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego, który pojawił się na etapie postępowania odwoławczego, a który posiada podstawowe - wręcz rozstrzygające - znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, wykracza poza granice postępowania uzupełniającego przed organem odwoławczym (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2018 r., II SA/Gd 508/18).

Zdaniem Sądu, stanowisko organu II instancji jest prawidłowe, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, oddaje istotę motywacji przesądzającej o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy sporządzony na etapie postępowania przed organem I instancji i uznał, że nie może on stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Kolejny operat szacunkowy, przedłożony na etapie postępowania odwoławczego również został oceniony jako taki, który nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Dodatkowo, z uwagi na przywołaną zasadę dwuinstancyjności postępowania i ukształtowaną w tym zakresie linię orzeczniczą wydanie decyzji na jego podstawie naruszałoby art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy zasadnie organ odwoławczy zdecydował o wydaniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skutkiem wydania takiej decyzji jest "powrót" sprawy na etap postępowania przed organem I instancji i konieczność sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego. Kwestia określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość pozostaje otwarta i wymaga rozstrzygnięcia decyzją administracyjną wydaną po bezspornym ustaleniu stanu faktycznego – wartości wywłaszczonej nieruchomości.

W ponownym postępowaniu organy administracji publicznej zobligowane będą do przeprowadzenia postępowania z pełnym poszanowaniem praw strony do czynnego udziału w postępowaniu. Za naruszające prawo uznać należy postępowanie, w którym organ administracji wyznaczając stronie termin do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału czy zgłoszenia uwag wydaje decyzję przed jego upływem. Sytuacja taka miała miejsce w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji jednakże w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie miała wpływu na jej wynik.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.