Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1256/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: z art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 266
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 597/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A. A. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 czerwca 2021 r., sygn. III SA/Po 597/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu) po rozpoznaniu skargi A.A. (dalej zwanej skarżącą lub wnioskodawczynią) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r., oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy skarżąca wystąpiła do ZUS o zwolnienie jej z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. dla płatników w określonych branżach. We wniosku podała, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną według kodu PKD 56.10.A.

ZUS decyzją z 28 stycznia 2021 r., na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm., dalej zwanej ustawą o zwalczaniu COVID) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 ze zm., dalej zwanej ustawą systemową) odmówił zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu organ powołując treść art. 31zo ust. 10 ustawy o zwalczaniu COVID podał, że na dzień 30 września 2020 r. skarżąca prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 55.20.Z, który nie uprawnia do zwolnienia, natomiast kod 56.10.A był wpisany jako kod jej drugorzędnej działalności. Z uzyskanego przez organ wydruku z CEIDG wynikało bowiem, że jako przeważającą działalność wg PKD skarżąca miała wpisaną działalność z kodem 55.20.Z.

W związku z tym, według organu, nie przysługuje jej prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za listopad 2020 r.

WSA w Poznaniu po rozpoznaniu skargi wnioskodawczyni na decyzję ZUS wyrokiem z 18 czerwca 2021 r. skargę tę oddalił.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne było, że skarżąca we wniosku z 15 stycznia 2021 r. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach wskazała, że jako przeważającą działalność, na dzień 30 września 2020 r., prowadzi działalność według kodu PKD 56.10.A. (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne), natomiast z dokonanych przez organ ustaleń w GUS i CEIDG wynika, że jej przeważającą działalnością jest działalność wg PKD 55.20.Z (zakwaterowanie, obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania).

Okoliczności tych skarżąca nie kwestionuje, a to właśnie one legły u podstaw odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Przepisy ustawy o zwalczaniu COVID (art. 31zo ust. 10 i ust. 11), które znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie, nakazywały organowi taki sposób rozpoznania wniosku. Z art. 31zo ust. 11 ustawy o zwalczaniu COVID wprost bowiem wynika, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

Skarżąca w tym rejestrze nie miała jako przeważającej działalności wskazanej tej, która zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o zwalczaniu COVID uprawnia do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Sąd dodał, że zgodnie z ogólną zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś nakazuje rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw przez organy administracji na podstawie obowiązującego aktualnie, tj. w dacie orzekania przez organ, stanu prawnego.

Nie sposób zatem uznać by organ administracji miał orzekać wbrew treści obowiązujących przepisów prawa, które w sposób jednoznaczny nakazywały organom oceniać wniosek płatnika składek (niesporne) o zwolnienie z obowiązku opłacania składek co do spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10 art. 31zo, w zakresie oznaczenia rodzaju prowadzonej przeważającej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 - na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

WSA w Poznaniu podkreślił również, że przedsiębiorca ma nie tylko prawa, ale i obowiązki nakreślone przepisami prawa, także w zakresie zgłoszenia zmian danych w CEiDG i REGON i to w terminie 7 dni , w tym co do faktycznego rodzaju przeważającej prowadzonej działalności gospodarczej (art. 15 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z 6 marca 2018r. o CEIDG). Nie budzi zaś wątpliwości, i nie jest sporne, że przeważającą działalnością gospodarczą skarżącej na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON, w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r., według PKD, był kod 55.20.Z, który nie jest objęty zakresem przedmiotowym zwolnienia przewidzianego w art. 31zo ustawy z 2 marca 2020 r.

Sąd zauważył ponadto, że skarżąca nie skorzystała z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie złożyła dowodów uzasadniających jej twierdzenia o prowadzeniu jako przeważającej działalności określonej kodem PKD 56.10.A. i nie umożliwiła organowi ponownego rozpatrzenia sprawy. Należy podkreślić, że zakres ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ jest szerszy niż kontrola dokonywana przez sąd.

W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia (brak odniesienia się do danych REGON, stosownie do art. 31zo ust. 11 ustawy z 2 marca 2020r), które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, i w związku z tym, , orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z 18 czerwca 2021 r. wniosła wnioskodawczyni, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.: art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 w zw. z art. 2, art. 10, art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku Prawo przedsiębiorców poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie niniejszego przepisu, czego wynikiem było błędne, a co najmniej przedwczesne odmówienie skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 1 listopada 2020 roku do 30 listopada 2020 roku, w sytuacji, gdy Sąd wydał wyrok bez dostrzeżenia jakichkolwiek przesłanek w uzasadnieniu decyzji przez ZUS aprobując bezrefleksyjnie brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego przez organ rentowy, w sytuacji, gdy spełnione zostały ustawowe przesłanki do przyznania tego prawa.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 w zw. z art. 2, art. 10, art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku Prawo przedsiębiorców w zw. z :

➢ art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 12 Prawa przedsiębiorców poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ rentowy przed wydaniem decyzji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego, podczas gdyby organ wykazał choć minimalną aktywność posiadłby wiedzę, że skarżąca faktycznie uzyskuje przychody z działalności oznaczonej kodem 56.10.A i to właśnie ta działalność jest jej działalnością przeważającą,

➢ art. 7a K.p.a. w związku z art. 10, art. 11 Prawa przedsiębiorców poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej uprawniającej do uzyskania przez skarżącą zwolnienia z opłacenia należnych składek na ubezpieczenie na korzyść skarżącej,

➢ art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji braku prawidłowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia przez organ rentowy, a w szczególności brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji ZUS z dnia 28 stycznia 2021 roku oraz poprzez niewyjaśnienie skarżącej zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy z jego wniosku, brak inicjatywy dowodowej oraz skierowania do skarżącej prośby o udokumentowanie przychodów z określonego rodzaju działalności.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ niemoże bezkrytycznie przyjmować danych statystycznych zawartych w CEilDG, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień 30 września 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym jaka przeważająca działalność gospodarcza (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w ewidencji CEiDIG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEiDIG, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności.

W piśmie procesowym z 7 stycznia 2025 r. skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że jeżeli stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym bardziej gdy wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.

Skarżąca kasacyjnie sformułowała przeciwko wyrokowi WSA w Poznaniu zarówno zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postępowania, jak i regulacji materialnoprawnych. W związku z tym w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS).

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że wszystkie one mają komplementarny charakter, w związku z czym uzasadnione jest łączne ustosunkowanie się do nich.

Istotą przedmiotowych zarzutów jest dążenie ich autora do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, tj. wykazania, że zakres przeprowadzonych w sprawie ustaleń nie był odpowiedni.

Na wstępie rozważań w tym zakresie stwierdzić należy, że zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON), na zapisy którego powołał się ZUS, a co zaakceptował WSA w Poznaniu, określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 773, dalej zwanej ustawą o statystyce), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce pojęcie "przeważająca działalność" nie zostało zdefiniowane, a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz.U. Nr 251, poz. 1885). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność.

W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON potwierdza stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). Należy zauważyć, że w przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. poz. 647, 1544, 1629 i 2244 oraz z 2019 r. poz. 60 i 730), objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 2180/17). Dane zawarte w rejestrze REGON w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z uwagi na brak aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną, przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki, dana działalność przeważająca.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy o zwalczaniu COVID-19, na które powołały się organ i Sad I instancji, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to nie ma potrzeby weryfikowania stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeżeli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje), to organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Zastosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 K.p.a. oraz art. 123 ustawy systemowej.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie, jako kod swojej przeważającej działalności, we wniosku o zwolnienie podała kod PKD 56.10.A, tj. kod uprawniający ją do uzyskania tego rodzaju ulgi, zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o zwalczaniu COVID. W sprawie jest bezsporne, że taki kod nie figurował w rejestrze REGON, jako kod przeważającej działalności skarżącej. O ile jednak bezsporna była treść zapisu w rejestrze REGON, dotyczącego przeważającej działalności skarżącej kasacyjnie, to nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że ta nie kwestionowała przyjętego przez organ rodzaju jej rzeczywistej - przeważającej działalności. Już bowiem wskazanie we wniosku o zwolnienie kodu PKD 56.10.A świadczy o tym, że podważała zgodność danych w rejestrze REGON ze stanem faktycznym.

Podobnie przeciwko konieczności podjęcia w sprawie jakichkolwiek ustaleń co do przedmiotu rzeczywistej działalności skarżącej, wykonywanej przez nią jako działalności przeważającej, czy też wyjaśnienia ewentualnych rozbieżności w tym zakresie, pomiędzy zapisami odpowiedniego rejestru a sytuacją faktyczną, nie może przemawiać to, że nie skorzystała ona z prawa wystąpienia do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. O ile bowiem rzeczywiście przysługiwało jej tego rodzaju uprawnienie (wystąpienie o ponowne rozpatrzenie sprawy), a w postępowaniu zainicjowanym tego rodzaju wnioskiem mogła wykazać, że przedmiot jej przeważającej działalności jest inny od tego wynikającego z rejestru REGON, to skorzystanie przez nią bezpośrednio po otrzymaniu niekorzystnej decyzji z prawa wniesienia skargi do Sądu, nie może skutkować pogorszeniem jej sytuacji procesowej, a w konsekwencji przemawiać za wyłączeniem obowiązku organu poczynienia w sprawie odpowiednich ustaleń. Uprawnienie do złożenia skargi przysługiwało jej bowiem na równi z prawem do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ustawodawca w takiej sytuacji nie faworyzuje któregokolwiek z tych środków prawnych.

W tej więc sytuacji, z jaką mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, ZUS zobligowany był do podjęcia działań, zmierzających do rozstrzygnięcia wątpliwości faktycznych, jeżeli chodzi o przedmiot prowadzonej przez skarżącą, jako przeważającej, działalności.

Zauważyć również należy, że na tle uregulowania postępowania dowodowego w K.p.a., w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze, w drodze praktyki organów administracji, narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 K.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. (wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego.

Jak już wspomniano w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy K.p.a. regulujące postępowanie dowodowe, a wobec tego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy o zwalczaniu COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenia spełnienia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. Powołany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, jednak nie wprowadza on formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach, a tym samym nie narusza ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. W przypadku, bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności, (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może bowiem dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym.

Za przedstawioną wyżej wykładnią art. 31zo ust. 11 ustawy o zwalczaniu COVID, dokonywaną w powiązaniu z przepisami K.p.a., regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno rezultaty wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej.

Zwolnienie przewidziane w art. 31zo ust. 10 ustawy o zwalczaniu COVID-19 jest jednym z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z epidemią COVID i w ich następstwie poniósł szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy o zwalczaniu COVID i celami, jakie ma ono realizować.

Podsumowując należy stwierdzić, że wykładnia art. 31zo ust. 11 ustawy o zwalczaniu COVID, uwzględniająca rezultaty wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez ZUS rzeczywiście wykonywanej "przeważającej działalności" przez podmiot ubiegający się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, także w sytuacji, gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ ma bowiem obowiązek wysłuchania wnioskodawcy i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym, prowadzonym na zasadach określonych w K.p.a.

Wobec uznania za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, już tylko z tego względu odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne. Do zarzutów tego rodzaju można się bowiem odnieść jedynie w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości.

Tak więc z uwagi na fakt, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się zasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę wnioskodawczyni na decyzję ZUS.

W tym zakresie, ze wskazanych wyżej względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania organ winien wezwać wnioskodawczynię do wykazania, że na dzień 30 września 2020 r. rzeczywiście prowadziła, jako przeważającą, tę działalność gospodarczą, dla której właściwym kodem był PKD 53.10.A. i którą wskazała w swoim wniosku, jako że tylko ona może być w posiadaniu przemawiających ze tym dowodów. Skoro bowiem ZUS działał w przeświadczeniu, że nie spełniła ona tego warunku uzyskania zwolnienia, to zgodnie z art. 79a K.p.a. był zobligowany do poinformowania jej o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami sprawy. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79a § 2 K.p.a.

Na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1, w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., oraz § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, dalej zwanego rozporządzeniem), a także art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącej kasacyjnie od ZUS 720 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w wysokości 240 zł (zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego) oraz zwrot kosztów postępowania związanego z rozpoznaniem skargi na decyzję organu w wysokości 480 zł (zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego).