Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1216/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "MSWiA" lub "Minister") decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a i ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626, z późn. zm.), dalej "ustawa zaopatrzeniowa", odmówił wyłączenia stosowania wobec H. M., dalej "skarżąca", art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy zaopatrzeniowej.

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca wystąpiła do MSWiA o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazała, że nigdy nie wykonywała żadnych czynności służbowych na rzecz Służby Bezpieczeństwa, co, jej zdaniem, mogą potwierdzić świadkowie. Dodatkowo wskazała, że po odejściu na emeryturę podjęła pracę cywilną, którą kontynuowała przez okres 13 lat, aby zwiększyć świadczenie emerytalne do 75% podstawy wymiaru.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca wniosła W. na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1275/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, z tej racji, że organ mimo, iż nie kwestionował krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa i jednocześnie uznając rzetelność wykonywania przez nią zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., nie przeprowadził oceny ustalonych okoliczności pod kątem zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, dającego podstawę do wyłączenia wobec skarżącej stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd podniósł, że organ w przedmiotowej sprawie nie negował rzetelności wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wskazywał, że o rzetelności wykonywanych zadań świadczą informacje zawarte m. in.

w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Stronie wielokrotnie podwyższano dodatek służbowy oraz uposażenie zasadnicze, a w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wnioskującej karach dyscyplinarnych. Jednocześnie jednak powołano się na brak dokumentów, odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem życia i zdrowia.

W ocenie Sądu, ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia

i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie :rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów, odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona.

Sąd podkreślił, że organ stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazał, jako jedyny argument, "brak wybitnych osiągnięć

w służbie", które można by uznać za wyróżniające wnioskodawczynię na tle pozostałych funkcjonariuszy Policji, nie odnosząc się jednak do ustalonych okoliczności faktycznych, w tym twierdzeń strony. Organ nie ustosunkował się do wskazywanych przez skarżącą uwarunkowań, które jej zdaniem powinny zostać uwzględnione, jako szczególnie uzasadniony przypadek wyłączający stosowanie art. 15c, 22a, 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu należy również ocenić fakt, iż skarżąca po krótkotrwałej służbie (6 miesięcy i 1 dzień), o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, została na własną prośbę przeniesiona z dniem [...] września 1983 r. do Wydziału [...].

We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd wskazał, że organ - przyjmując, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - dokona wyczerpującej oceny, co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Rozpatrując sprawę ponownie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Minister ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a

i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca wniosła na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1563/20, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że wprawdzie w ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokonał oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." i uznał, że te warunki zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zostały spełnione, jednak wbrew zaleceniom Sądu, organ nie dokonał przekonującej oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zdaniem Sądu przedstawione w tym zakresie w zaskarżonej decyzji ustalenia organu sprowadzają się do wskazania, na podstawie informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lutego 2018 r., że w toku pełnionej służby skarżąca nie była wyróżniana oraz nie zostały jej nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. W oparciu o ww. ustalenia organ stwierdził, iż służba pełniona przez wnioskodawczynię nie wyróżniała jej na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Sąd wskazał również, że jednocześnie na podstawie analizy akt osobowych skarżącej, a konkretnie trzech opinii służbowych z 1977 r., 1978 r. i 1979 r. organ wywiódł, że utożsamiała się ona z ustrojem PRL i była najpierw kandydatem, a następnie członkiem PZPR, co oznacza, że zaangażowana była w działalność charakterystyczną dla państwa totalitarnego. Ponadto skoro przystąpiła do PZPR, to nawiązała nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej lecz identyfikowała się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, a jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych przez aparat organizacyjny państwa totalitarnego.

Sąd podniósł, że w odniesieniu do powyższych ustaleń organu wskazać trzeba, iż w istocie podstawę oceny niespełnienia przez skarżącą przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w dalszym ciągu stanowi tylko jeden argument - braku wybitnych osiągnięć w służbie, które można by uznać za wyróżniające wnioskodawczynię na tle pozostałych funkcjonariuszy Policji, ustalony na podstawie opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lutego 2018 r. Podnoszona przez organ okoliczność członkostwa w partii PZPR oraz "identyfikowanie się" z ustrojem PRL nie jest dla takiej oceny właściwa.

Odwołując się do orzecznictwa Sąd wskazał, że właściwa ocena przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w sprawie wnioskodawczyni wymagała od organu zbadania, czy w okresie służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, a więc w okresie od [...] marca do [...] września 1983 r. skarżąca realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.

Z przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie wynika, że warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" ustawodawca powiązał z przesłanką krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. i rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Ustalenia organu dotyczące tego, że skarżąca była członkiem partii PZPR dotyczą zaś zupełnie innego okresu, tj. lat 1977 – 1979.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że wbrew wytycznym, wynikającym z wydanego

w sprawie wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. organ zaniechał odniesienia się do twierdzeń strony. Nie ustosunkował się też do wskazywanych przez skarżącą uwarunkowań, które jej zdaniem powinny zostać uwzględnione, jako szczególnie uzasadniony przypadek, wyłączający stosowanie art. 15c, 22a, 24a ustawy zaopatrzeniowej. Nie dokonał też oceny faktu, iż skarżąca po krótkotrwałej służbie (6 miesięcy i 1 dzień), o której mowa

w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, została na własną prośbę przeniesiona z dniem [...] września 1983 r. do Wydziału [...].

Zdaniem Sądu w świetle powyższego nie można uznać, aby organ w sposób należyty rozważył, czy sytuacja skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W istocie organ nie ocenił przebiegu służby skarżącej w oparciu o informację, przekazaną przez Komendanta Głównego Policji, która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącej,

w tym awanse, nadane stopnie i wyróżnienia, a także w oparciu o pozostały, obszerny materiał dowodowy.

Sąd zalecił aby organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględnił ocenę prawną wynikającą z uprzednio wydanego wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. oraz z niniejszego wyroku. Sąd nakazał aby organ poddał ocenie kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku" służby skarżącej mając na względzie wskazaną powyżej argumentację oraz dokonał też wnikliwej oceny przebiegu jej służby, odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także wziął pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., organ naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Od powyższego wyroku Minister wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4673/21, oddalił skargę kasacyjną.

Rozpatrując sprawę ponownie MSWiA powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], odmówił wyłączenia wobec skarżącej art. 15c, art. 22a

i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a

w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ stwierdził, że całkowity okres pełnionej przez skarżącą służby wynosi 18 lat i 5 miesięcy. Natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosi 6 miesięcy i 1 dzień, co stanowi ok. 3% ogółu służby. W ocenie MSWiA, powyższy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, można uznać za krótkotrwały. Wobec tego Minister uznał, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Następnie organ wskazał, że nie kwestionuje także rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września

1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych, mianowania na kolejne stopnie służbowe i stanowiska służbowe, wielokrotne podwyższenia uposażenia zasadniczego oraz podwyższenia dodatku służbowego do uposażenia. Organ zauważył jednak, że świadczenie emerytalne wypłacane stronie nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1611).

Niemniej jednak Minister przyjął spełnienie przez skarżącą przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Dalej organ podniósł, że w jego ocenie przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczym ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister zauważył, że z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jednoznacznie wynika, że skarżąca z dniem [...] marca 1983 r. objęła stanowisko służbowe młodszego inspektora Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa Komendy [...] Milicji Obywatelskiej w T. W ocenie organu powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, iż pełnienie przez skarżącą służby w ww. formacji równoznaczne było z pełnieniem służby w jednostce wskazanej w ww. art. 13b, a także - zdaniem organu - przede wszystkim wykonywaniem zadań charakterystycznych dla reżimu komunistycznego.

Odwołując się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 748/19, organ wskazał, że w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej "(...) wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej".

Następnie Minister podał, że do bardziej szczegółowego odkodowania charakteru wykonywanych przez skarżącą zadań dla ustroju totalitarnego, wskazać należy przede wszystkim, że komórka organizacyjna, w której skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa (tj. Wydział [...]) zajmował się ochroną kontrwywiadowczą [...] przed wrogą działalnością szpiegowską szczególnie ze strony służb państw NATO. Przez krótki okres czasu (luty 1981 r. - listopad 1983 r.) funkcjonariusze Wydziału zajmowali się też problematyką związaną z massmediami (publikacje, prasa, radio, telewizja) i zatrudnionymi tam osobami oraz transportem, komunikacją i łącznością. Z chwilą powstania [...] wydziału podlegała mu pięcioosobowa Grupa Operacyjna działająca przy KMMO w G.

Organ wyjaśnił przy tym, że na przełomie 1988/1989 r. rozpoczął się proces niszczenia akt operacyjnych i personalnych dotyczących działania SB, który służył zacieraniu dowodów przestępczych działań tej formacji, dlatego też utrudnione jest ustalenie zakresu pracy, jak i realizacji zadań przez poszczególnych funkcjonariuszy.

Minister podniósł ponadto, że z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że skarżąca była aktywnym członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). Organ opisał charakter tej partii. MSWiA stwierdził, że świetle powyższego nie sposób zakwestionować aby fakt bycia członkiem PZPR był zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Zdaniem organu skoro skarżąca przystąpiła do PZPR, to niewątpliwie identyfikowała się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Organ podkreślił, że co prawda skarżąca z dniem [...] września 1983 r., na własną prośbę, została przeniesiona do Wydziału [...] w T., jednakże jeszcze w dniu [...] czerwca 1983 r. zwróciła się do Komendanta [...] Milicji Obywatelskiej w T. z "Raportem" "(...) o wyrażenie zgody na podjęcie nauki

w Akademii Spraw Wewnętrznych celem uzyskania stopnia oficerskiego w trybie eksternistycznym (...)". W ocenie Ministra wskazuje to na zdecydowane i stanowcze dążenie skarżącej do podwyższenia kwalifikacji oraz konsekwentnego rozwoju kariery zawodowej w organach bezpieczeństwa PRL. Organ stwierdził, że wnikliwa analiza materiału dowodowego pozwala na domniemanie, iż dopiero negatywne rozpatrzenie ww. "Raportu" z dnia [...] czerwca 1983 r. poskutkowało przejściem skarżącej do Wydziału [...] [...] w T.

Zdaniem organu powyższe fakty dotyczące przebiegu służby skarżącej, uniemożliwiają zarówno jej jednoznaczną ocenę, jak i potraktowanie przedmiotowej sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Organ podniósł ponadto, że zawarte w uzasadnieniu strony argumenty dotyczące zaangażowania w skuteczność wykonywanych zadań i obowiązków w Policji, a także wskazanie przez wnioskującą w szczególności na uzyskiwanie znaczących wyników w służbie, nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie, w kontekście jej postawy w trakcie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Ponadto z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, iż skarżącej w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek odznaczenia, czy wyróżnienia. Powyższe , w ocenie organu, w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż służba pełniona przez skarżącą nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi zainteresowaną na tle pozostałych funkcjonariuszy. Minister podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, wobec treści roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności każdego funkcjonariusza służb mundurowych. Stąd też nie można uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym skarżąca otrzymywała w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Ponadto organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zakwestionował zaistnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Reasumując organ stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez skarżącą po dniu 12 września 1989 r. należy uznać za poprawne. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, a także przynależność do PZPR, to w ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczym art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

H. M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie,:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób jasny

i niebudzący wątpliwości, czy skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa

w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej;

2. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez odmowę zastosowania tego przepisu wobec uznania, że nie jest spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", podczas gdy z okoliczności sprawy, w tym w szczególności krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. oraz charakter wykonywanej służby w spornym okresie, stanowią o istnieniu ww. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku",

3. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię,

a w konsekwencji przyjęcie, iż rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponadprzeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określenie

w szczególności oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a § 1 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi

i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja MSWiA z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], którą organ odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca

1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie istotne jest, że zaskarżona decyzja jest trzecią z kolei decyzją wydaną na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15 c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Pierwotnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Decyzja ta została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1275/19. Rozpatrując sprawę po raz drugi organ ponownie, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Również ta decyzja została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1563/20. Minister wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została oddalona wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4673/21.

W powyższym wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1275/19 Sąd zarzucił organowi, że "(...) organ mimo, iż nie kwestionował krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa i jednocześnie uznając rzetelność wykonywania przez nią zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., nie przeprowadził oceny ustalonych okoliczności pod kątem zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, dającego podstawę do wyłączenia wobec skarżącej stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej." Zdaniem Sądu doszło w ten sposób do naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd zalecił aby organ dokonał wyczerpującej oceny, co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Kluczowa w sprawie jest jednak ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania zawarte w drugim ze wskazanych wyroków tutejszego Sądu, tj. wyroku

z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1563/20. W wyroku tym Sąd wskazał, że "Właściwa ocena przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w sprawie wnioskodawczyni wymagała od organu zbadania, czy w okresie służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, a więc w okresie od [...] marca do [...] września 1983 r. skarżąca realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Z przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie wynika, że warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku: ustawodawca powiązał z przesłanką krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Ustalenia organu dotyczące tego, że skarżąca była członkiem partii PZPR dotyczą zaś zupełnie innego okresu, tj. lat 1977 – 1979."

Dalej Sąd podniósł: "Jednocześnie Sąd stwierdza, że wbrew wytycznym, wynikającym z wydanego w sprawie wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. organ zaniechał odniesienia się do twierdzeń strony. Nie ustosunkował się też do wskazywanych przez skarżącą uwarunkowań, które jej zdaniem powinny zostać uwzględnione, jako szczególnie uzasadniony przypadek, wyłączający stosowanie art. 15c, 22a, 24a ustawy zaopatrzeniowej. Nie dokonał też oceny faktu, iż skarżąca po krótkotrwałej służbie (6 miesięcy i 1 dzień), o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, została na własną prośbę przeniesiona z dniem 16 września 1983 r. do Wydziału [...]."

Ponadto Sąd wskazał: "W świetle powyższego nie można uznać, aby organ w sposób należyty rozważył, czy sytuacja skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W istocie organ nie ocenił przebiegu służby skarżącej w oparciu o informację, przekazaną przez Komendanta Głównego Policji, która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącej, w tym awanse, nadane stopnie i wyróżnienia, a także w oparciu o pozostały, obszerny materiał dowodowy."

We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd wskazał, że: "Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z uprzednio wydanego wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. oraz z niniejszego wyroku. Podda ocenie kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku" służby skarżącej mając na względzie wskazaną powyżej argumentację. Dokona też wnikliwej oceny przebiegu jej służby, odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji."

Podkreślenia przy tym wymaga, że NSA rozpatrując skargę kasacyjną od powyższego wyroku wskazał, że "W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. W konsekwencji, odnosząc się do podniesionego zarzutu należy stwierdzić, że co prawda uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób w przypadku, których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista i bezdyskusyjna, jednak nie musi być poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Ale spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", wymaga jednoznacznego ustalenia, że służba skarżącej była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań

i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji konieczna zatem jest ocena, czy organ rozpatrując sprawę ponownie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań do dalszego postępowania zawartych w powyższych wyrokach. Sąd rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie jest bowiem związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi we wskazanym wyżej prawomocnym wyroku tutejszego Sądu, który wyznaczył kierunek postępowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc do tej kwestii na wstępie należy zaznaczyć, że organ ocenił, iż służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała oraz że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r.

W ocenie Sądu MSWiA nieprawidłowo wykonał wskazania do dalszego postępowania zawarte w wyroku tutejszego Sądu z 29 stycznia 2021 r., w zakresie oceny, czy w sprawie "zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek". Organ nie zbadał bowiem w wystarczający sposób "czy w okresie służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, a więc w okresie od 16 marca do 16 września 1983 r. skarżąca realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej." Organ takich ustaleń winien dokonywać mając na uwadze, że wedle oceny Sądu wyrażonej w tym wyroku wywiedzionej z orzecznictwa, "(...) spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, wymaga zbadania, czy służba określonej osoby (...), była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych (...)."

Realizując te wytyczne organ wskazał jedynie jakie stanowisko zajmowała skarżąca (młodszy inspektor Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa [...] w T. oraz opisał w sposób ogólny czym zajmowała się komórka organizacyjna, w której skarżąca pełniła służbę. To jakie zadania wykonywał ten Wydział, nie wskazuje jaką postawę przejawiała skarżąca w okresie pełnienia służby. Tego rodzaju wypowiedzi organu trudno uznać za ocenę "czy skarżąca realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój". Organ nie przybliżył postawy skarżącej, która w jego ocenie nie przemawia za uznaniem jej przypadku za szczególnie uzasadniony. Organ nie dokonał wnikliwej oceny przebiegu służby skarżącej.

Zauważyć przy tym należy, że organ powołuje się m.in. na tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 748/19, w którym stwierdzono, iż w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej "(...) wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej". Powyższy pogląd pozostaje jednak w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1563/20,

a którymi organ był związany. Przypomnieć należy, że MSWiA w świetle tego wyroku miał ocenić "czy w okresie służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, a więc w okresie od 16 marca do 16 września 1983 r. skarżąca realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.". Do dokonania takiej oceny nie jest wystarczające wskazanie jedynie w jakiej komórce organizacyjnej skarżąca pełniła służbę i jakie zadania ta komórka realizowała.

Teza organu, że charakter służby skarżącej był "typowy dla państwa totalitarnego", nie została poparta wyczerpującą oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego. We wniosku inicjującym postępowanie w sprawie skarżąca podnosiła bowiem, że "(...) w Wydziale [...] [...] nie przepracowałam ani jednego dnia. To był epizod w SB na papierze, nie poparty żadnymi nowymi obowiązkami czy zmianą stanowiska pracy. Nigdy nie wykonywałam żadnych czynności służbowych dla Służby Bezpieczeństwa (...).". Do tych argumentów skarżącej organ nie odniósł się w dalszym ciągu, a do czego zobowiązany był na podstawie wyroku z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1563/20. W wyroku tym Sąd wskazał bowiem, że organ "Nie ustosunkował się też do wskazywanych przez skarżącą uwarunkowań, które jej zdaniem powinny zostać uwzględnione, jako szczególnie uzasadniony przypadek, wyłączający stosowanie art. 15c, 22a, 24a ustawy zaopatrzeniowej."

Z pewnością o zindywidualizowanym zaangażowaniu skarżącej w działalność typową charakteryzującą ustrój totalitarny nie świadczy, eksponowana przez organ, przynależność skarżącej do PZPR. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie odwołuje się do przynależności organizacyjnej. "Formalna" przynależność do określonych partii

i organizacji nie może być więc traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. O ile zatem organ administracji nie ustali, że funkcjonariusz, przynależąc do określonej organizacji, pełnił w jej strukturach taką funkcję i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczność obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. MSWiA nie przywołał jednak, żadnych faktów z działalności skarżącej w strukturach powyższych organizacji, które można by uznać za realizację zadań państwa totalitarnego.

Takich konkretnych ustaleń w odniesieniu do skarżącej w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku nie wyczerpuje też wskazanie, że skarżąca raportem z dnia [...] czerwca 1983 r. zwróciła się o wyrażenie zgody na podjęcie nauki w Akademii Spraw Wewnętrznych. Podnieść przy tym należy, że stwierdzenie organu, "iż dopiero negatywne rozpatrzenie ww. "Raportu" z dnia [...] czerwca 1983 r. poskutkowało przejściem Pani H. M. do Wydziału [...] [...] w T.", ma charakter wyłącznie dywagacji, albowiem organ nie wskazał żadnych dowodów z akt osobowych skarżącej, które by potwierdzały taką tezę.

Opisane wyżej okoliczności wskazują, że organ nie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach tutejszego Sądu z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1275/19, z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1563/20 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4673/21.

Nie można bowiem uznać, że MSWiA ocenił "czy w okresie służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, a więc w okresie od [...] marca do [...] września 1983 r. skarżąca realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej."

Wskazuje to na naruszenie przez organ art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1674, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 55/13, obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają

z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA: z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724; z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12, LEX nr 1452730).

Zdaniem Sądu powyższe uchybienia świadczą również o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały w pełni wyjaśnione. Organ jest zaś związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, a naruszenia

te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę i wskazania tutejszego Sądu zawarte w wyrokach poprzednio wydanych w sprawie, tj. w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1275/19 oraz z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1563/20 a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4673/21, dotyczące dokonania wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". Zależnie od poczynionych ustaleń, organ podejmie stosowną decyzję, wyczerpująco uzasadniając rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 480 zł, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1694).