Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 691/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c),
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1480/17 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 4 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1480/17, po rozpoznaniu skargi M.C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję GITD z [...] czerwca 2016 r. i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej cyt. jako: u.d.p.) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie z 22 marca 2011 r.), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, ze zm.; dalej cyt. jako: u.t.d.), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2016 r. o nałożeniu na M.C. (dalej: strona, skarżący) kary pieniężnej w wysokości 1500 zł za przejazd w dniu [...] grudnia 2015 r., pojazdem specjalnym wyposażonym w urządzenie viabox służące do naliczania i pobierania opłat za przejazd po płatnej drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej w dniu 6 kwietnia 2016 r. kontroli mobilnej należącego do M.C. samochodu specjalnego marki Renault o nr. rej. [...], poruszającego się wraz z naczepą ciężarową marki Wielton o nr rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej zespołu pojazdów przekraczającej 3,5 tony. Ustalono, że kontrolowany pojazd w dniu [...] grudnia 2015 r. o godzinie 11:43:04 poruszał się po drodze krajowej nr 79 na odcinku granica m. Jaworzno – węzeł Modlniczka, następnie o godzinie 12:12:30 poruszał się po autostradzie A-4 na odcinku granica Balice I – węzeł Korczowa (poprzednio węzeł Rzeszów Wschód), a o godzinie 17:15:39 po drodze krajowej nr 7 na odcinku granica m. Kraków – węzeł Myślenice (połączenie z drogą ekspresową S7), tj. po płatnych odcinkach dróg krajowych wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 22 marca 2011 r., z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej określonym w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., wynikającym z braku na koncie przedpłaconym, w systemie viatoll przypisanym do ww. pojazdu, odpowiedniej ilości środków pieniężnych koniecznych do opłacenia przejazdów w całości.

Wszystkie przejazdy zostały udokumentowane zdjęciami z urządzeń kontrolnych zainstalowanych na bramownicach. Ustalono, że zarówno w dniu kontroli, jak i w dacie naruszeń, pojazdem samochodowym kierował A.D. wykonujący przejazdy w imieniu i na rzecz skarżącego. W toku postępowania do materiału dowodowego włączono pismo Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. (dalej: operator viatoll), podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat, z którego wynika, że przyczyną nieuiszczenia opłaty za opisane przejazdy był brak środków na koncie użytkownika. Dostępne środki zostały bowiem wyczerpane w dniu [...] grudnia 2015 r. Operator viatoll wskazał, że zawarta z użytkownikiem umowa do konta w trybie przedpłaconym (pre-pay) nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu, a użytkownik nie składał reklamacji w związku z nieprawidłowym działaniem urządzenia viabox, ani nie dokonywał jego wymiany. Ponadto operator viatoll poinformował, że nie odnotował nieprawidłowości w funkcjonowaniu elektronicznego systemu poboru opłat w dniu [...] grudnia 2015 r.

Odnosząc się do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GITD wskazał, że od 3 października 2015 r. do 17 maja 2016 r. dla ww. pojazdu zostały wydane dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej. Na skutek uzupełnienia materiału dowodowego, do akt sprawy włączono bowiem pismo Kapsch Telematic Services sp. z o.o. z 7 października 2016 r., z którego wynika, że kontrolowany pojazd o nr. rej. [...] został zarejestrowany w elektronicznym systemie poboru opłat (ESPO) w dniu 3 października 2015 r. o godzinie 00:15:33 na podstawie umowy nr [...], która przewidywała możliwość uiszczenia opłaty po przejeździe, w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem (umowa post-pay). Użytkownikowi wydano urządzenie do poboru opłaty elektronicznej o nr. [...]. Ten sam pojazd samochodowy (poprzedni nr rej. [...]), w dniu 13 maja 2015 r. o godz. 12:37:52 został także zarejestrowany w elektronicznym systemie poboru opłat (ESPO) na podstawie umowy numer [...], do której wydano urządzenie do poboru opłaty elektronicznej o nr. [...]. Umowa ta nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty po przejeździe, w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem (umowa pre-pay), a przypisane do niej konto użytkownika zostało zamknięte w dniu 17 maja 2016 r.

Organ wskazał, że z załączonego wykazu zarejestrowanych operacji oraz wykonanych doładowań dla umowy nr [...] jednoznacznie wynika, że w dniu naruszeń na koncie przedpłatowym użytkownika nie było kwoty pozwalającej na uiszczenie opłaty elektronicznej za przejazdy w całości. Z kolei z wykazu opłat należnych i opłat pobranych zarejestrowanych na koncie użytkownika dla umowy nr [...] wynika, że za przejazdy pojazdu o nr. rej. [...] po płatnych odcinkach dróg krajowych od grudnia 2015 do marca 2016 r. opłaty nie zostały pobrane, gdyż przejazdy te nie zostały odzwierciedlone w szczegółowym wykazie operacji na koncie użytkownika. Powyższe okoliczności potwierdziła treść pisma UTA Polska sp. z o.o. (operator karty flotowej) z 7 grudnia 2016 r., w którym wskazano, że do 15 marca 2016 r. oraz do 31 marca 2016 r. nie zostały wystawione faktury za opłaty z tytułu przejazdów wykonanych od grudnia 2015 r. do 9 marca 2016 r. Do akt postępowania włączono również pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) potwierdzające prawidłowe oznakowanie dróg, po których poruszał się kontrolowany pojazd tabliczkami informacyjnymi T-34 oznaczającymi pobór opłaty elektronicznej, a także stwierdzające, że urządzenia DSRC zamontowane na bramownicach spełniają wszystkie przewidziane normy zgodnie z ustawą z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 884, ze zm.).

GITD uznał, że całokształt prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza, że kontrolowany pojazd poruszał się z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej z powodu braku na koncie przedpłatowym użytkownika systemu wystarczającej ilości środków pieniężnych pozwalających na uiszczenie opłaty elektronicznej w całości.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. Zdaniem strony organ naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a., a także doszło do naruszenia art. 24, art. 28, art. 75 oraz art. 156 k.p.a. w związku z art. 51, jak również art. 52 i art. 53 u.t.d. W ocenie skarżącego naruszono także przepisy dotyczące kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę strony i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej cyt. jako: p.p.s.a.) wskazując, że organ naruszył przewidziane w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasady postępowania administracyjnego, albowiem w sprawie nie został ustalony stan faktyczny pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia.

W ocenie WSA obowiązkiem organu było (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie, czy zakup, rejestracja i zamontowanie urządzenia viabox oraz podpisanie dwóch umów dotyczących uiszczania opłaty za korzystanie z odcinka drogi publicznej, tj. umowy związanej z kontem o płatności przedpłaconej (pre-pay) i umowy z odroczoną płatnością (post-pay) świadczą, że skarżący podjął wszelkie przewidziane prawem działania mające na celu uiszczenie wymaganej opłaty. Zdaniem sądu, należy ustalić czy w realiach rozpoznawanej sprawy uprawnione jest przyjęcie, że skarżący powinien ponosić odpowiedzialność karnoadministracyjną za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, skoro skarżący wywiązał się z nałożonych przepisami prawa obowiązków w zakresie ponoszenia opłat z tytułu korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną, montując w kontrolowanym pojeździe dwa urządzenia viabox i wybierając w ten sposób dwie metody płatności, oparte na dwóch rodzajach kont tj. przedpłaconym (pre-pay) i z odroczoną płatnością (post-pay).

W ocenie sądu pierwszej instancji w sprawie nie jest sporne, że w przypadku umowy do konta w trybie przedpłaconym, brak było możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu z powodu braku środków pieniężnych na koncie. Odmiennie jednak – czego nie dostrzegł organ – przedstawia się sytuacja w odniesieniu do konta z odroczoną płatnością (post-pay). Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 i 2 oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1406; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie opłat elektronicznych) skarżący mając zawartą umowę z odroczoną płatnością (post-pay) miał prawo oczekiwać na dokument informujący go o wysokości naliczonej opłaty elektronicznej i wzywający do jej zapłaty. Jeżeli mimo wezwania skarżący nie wywiązałby się z obowiązku wniesienia tej opłaty w terminie 14 dni od daty wystawienia wezwania, mogłaby nastąpić realizacja zabezpieczenia przez pobierającego opłatę elektroniczną, tj. należność zostałaby pobrana w całości z zabezpieczenia. W ocenie sądu oznacza to, że w przypadku korzystania z systemu post-pay, dopóki na koncie użytkownika zabezpieczone są środki wystarczające na pokrycie opłat elektronicznych, dopóty nie jest możliwe ustalenie, że do uiszczenia opłaty nie doszło, a tym samym brak jest podstaw do nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej. Tym bardziej nie ma możliwości obciążenia karą strony takiej umowy w sytuacji – a taka miała miejsce w kontrolowanej sprawie – kiedy nie doszło do wystawienia za określone przejazdy dokumentu wzywającego do zapłaty, o którym mowa w § 8 i w § 10 rozporządzenia w sprawie opłat elektronicznych. Jak wynika z akt sprawy w dniu 15 marca 2016 r. został wystawiony dokument dotyczący przejazdów pojazdu o nr. rej. [...] po płatnych odcinkach dróg krajowych, który obejmował jedynie przejazdy w dniach 9-10 marca 2016 r., a zatem przejazdy kontrolowanego pojazdu w dniach do 9 marca 2016 r., tj. m.in. w dacie będącego podstawą nałożenia kary naruszenia, pozostały nieopłacone.

WSA podkreślił, że niezależnie od powyższego, skarżący zarówno w toku postępowania, jak i w skardze zwracał uwagę na nieprawidłowości w działaniu systemu poboru opłat i wadliwość działania urządzenia viabox, którego dotyczyła umowa z odroczoną płatnością (post-pay), co potwierdzają załączone do akt dokumenty, z których wynika, że urządzenie nie łączyło się z bramownicami. Bez znaczenia, zdaniem sądu, pozostaje fakt, że urządzenie zareklamowane zostało dopiero po przeprowadzonej kontroli, albowiem skarżący do tego czasu, mając zawartą umowę z odroczoną płatnością (post-pay), nie miał podstaw aby przypuszczać, że urządzenie viabox nie działa prawidłowo.

Okoliczności te – zdaniem sądu pierwszej instancji decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy – zostały zupełnie pominięte przez orzekający w sprawie organ. Dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii dotyczących uiszczenia opłaty, w tym okoliczności, czy doszło do wystawienia wobec skarżącego wezwania do zapłaty obejmującej sporny przejazd, organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania sądu odnośnie dalszego postępowania, czy materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający dla nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.

Dodatkowo WSA podkreślił, że przy ponownym ustalaniu stanu faktycznego we wskazanym powyżej zakresie organy administracji muszą mieć na uwadze treść art. 8 k.p.a., zobowiązującego do prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi organ, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności nie ustalił, czy w sytuacji posiadania przez skarżącego dwóch urządzeń viabox oraz dwóch rodzajów umów, w tym jednej na uiszczanie opłat elektronicznych w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem, mogło dojść do faktycznego nieuiszczenia opłaty przez skarżącego, podczas gdy organ w sposób wszechstronny rozpoznał sprawę i ustalił, że opłata elektroniczna za przejazdy pojazdu o nr. rej. [...] po drogach krajowych w dniu [...] grudnia

2015 r. nie została uiszczona, zarówno z umowy nr [...] (umowa pre-pay), jak również z umowy nr [...] (umowa post-pay), co wynika z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z informacji dostarczonych przez Kapsch Telematic Services sp. z o.o. oraz UTA Polska sp. z o.o.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że skarżący do czasu dokonania reklamacji urządzenia viabox przypisanego do umowy nr [...] nie miał podstaw do przypuszczania, że urządzenie to działa nieprawidłowo, podczas gdy z instrukcji obsługi urządzenia viabox wynika wprost, kiedy użytkownik powinien udać się do punktu obsługi klienta celem sprawdzenia urządzenia viabox, a nadto skarżący jako profesjonalny przewoźnik drogowy i wieloletni użytkownik systemu viatoll winien posiadać podstawową wiedzę w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że skarżący miał stworzone warunki do zorientowania się, że posiadane urządzenie viabox może być niesprawne i bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że skarżący zawarł dwie umowy na kontrolowany pojazd;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organ nie ustalił, czy skarżący podjął wszelkie przewidziane prawem działania mające na celu uiszczenie wymaganej opłaty elektronicznej, a w konsekwencji, czy w realiach rozpoznawanej sprawy uprawnione było przyjęcie, że skarżący powinien ponieść odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, podczas gdy organ wyjaśnił wszystkie okoliczności mające znaczenie dla prawnej odpowiedzialności skarżącego, w tym ustalił, że skarżący posiadał dwie aktywne umowy na uiszczanie opłaty elektronicznej dla pojazdu o nr. rej. [...], a należna opłata za sporny przejazd nie została uiszczona z powodu braku środków na koncie pre-pay oraz z powodu braku naliczenia wymaganej opłaty elektronicznej na koncie post-pay, co prowadzi do wniosku, że w tak ustalonym stanie faktycznym organ był uprawniony i jednocześnie zobowiązany do nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie, albowiem bez znaczenia dla karnoadministracyjnej odpowiedzialności skarżącego są podnoszone przez niego na etapie postępowania administracyjnego okoliczności faktyczne związane np. z niesprawnym urządzeniem viabox;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organ nie wyjaśnił w pełni okoliczności związanych z zawartą przez skarżącego umową z odroczoną płatnością z zabezpieczeniem, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organ ustalił w sprawie wszystkie okoliczności związane z zawartą przez skarżącego umową typu post-pay, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności organ ustalił na podstawie dokumentacji pochodzącej od UTA Polska sp. z o.o., że opłata elektroniczna za przejazdy kontrolowanego pojazdu po drogach płatnych, przed dniem 9 marca 2016 r. nie została uiszczona;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organ w zaskarżonej decyzji jedynie lakonicznie odniósł się do kwestii związanej z zawartą przez skarżącego umową typu post-pay, podczas gdy organ odniósł się do umowy typu post-pay w takim zakresie, w jakim było to niezbędne do wyjaśnienia sprawy, albowiem ujawnione podczas kontroli naruszenie związane było z brakiem środków pieniężnych na koncie pre-pay, nie zaś z nieopłaconym dokumentem dotyczącym naliczanych opłat elektronicznych za dokonane przejazdy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W szczególności wskazał, że dysponując informacjami od operatora systemu viatoll tj. Kapsch Telematic Services sp. z o.o. oraz od operatora kart flotowych tj. UTA Polska sp. z o.o., prawidłowo ustalił, że skarżący nie uiścił opłaty elektronicznej za sporne przejazdy. Na koncie użytkownika przypisanym do umowy nr [...] (umowa typu pre-pay) nie znajdowały się środki pieniężne w wysokości pozwalającej na uiszczenie wymaganej opłaty elektronicznej w całości. Z kolei w przypadku umowy nr [...] (umowa typu post-pay) opłata za sporne przejazdy w dniu [...] grudnia 2015 r. nie została w ogóle naliczona, a w konsekwencji, skoro opłata nie została naliczona, nie mogła zostać uiszczona przez skarżącego, a także pobrana z ustanowionego zabezpieczenia. Zdaniem GITD dowodzą tego informacje przedłożone przez UTA Polska sp. z o.o. w piśmie z 7 grudnia 2016 r., z którego jednoznacznie wynika, że dla kontrolowanego pojazdu o nr. rej. [...] w okresie od grudnia 2015 r. do marca 2016 r. zostały wystawione i wysłane do skarżącego dwie faktury VAT: nr [...] oraz nr [...]. Do faktur operator kart flotowych dołączył zestawienie poszczególnych transakcji, z których wynika jednoznacznie, że z zawartej umowy typu post-pay opłaty były naliczane i pobierane dopiero po dniu 9 marca 2016 r. Na podstawie tych dokumentów organ jednoznacznie ustalił, że opłata elektroniczna nie została uiszczona także z umowy nr [...]. Dlatego też zdaniem organu zbędnym było ustalanie tych okoliczności, na które powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA. Skoro dla umowy post-pay nie zostały naliczone opłaty elektroniczne, to siłą rzeczy nie mogły być one pobrane z ustanowionego zabezpieczenia. Tym bardziej, że wystawione przez UTA Polska sp. z o.o. faktury dotyczące okresu od grudnia 2015 r. do marca 2016 r. zostały przez skarżącego opłacone. W ocenie GITD nie będą mieć zatem w sprawie zastosowania przywołane przez WSA przepisy § 10 rozporządzenia w sprawie opłat elektronicznych. Zdaniem organu jako kwestię uboczną należy natomiast traktować powód, dla którego opłaty elektroniczne dla umowy nr [...] nie były naliczane. Organ podkreślił, że to na przewoźniku drogowym, a takim jest skarżący, ciąży obowiązek dopełnienia należytej staranności przy wykonywaniu prowadzonej działalności gospodarczej. W ramach należytej staranności mieści się bez wątpienia także obowiązek dopilnowania przez skarżącego właściwego wnoszenia należnych opłat elektronicznych za przejazdy po drogach krajowych.

M.C. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) zarządzenia z 17 lutego 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 25 marca 2021 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty procesowe, tj. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem NSA zarzuty te nie są zasadne.

W rozpoznawanej sprawie, wskazując podstawę faktyczną i prawną zaskarżonej decyzji, tak samo zresztą jak i w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., organ wskazał, że podstawą nałożenia kary było ustalenie, w wyniku przeprowadzonej w dniu 6 kwietnia 2016 r. kontroli mobilnej, że należący do M.C. samochód specjalny marki Renault o nr. rej. [...], wraz z naczepą ciężarową marki Wielton o nr rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej zespołu pojazdów przekraczającej 3,5 tony, w dniu [...] grudnia 2015 r. o godzinie 11:43:04 poruszał się po drodze krajowej nr 79 na odcinku granica m. Jaworzno – węzeł Modlniczka, następnie o godzinie 12:12:30 poruszał się po autostradzie A-4 na odcinku granica Balice I – węzeł Korczowa (poprzednio węzeł Rzeszów Wschód), a o godzinie 17:15:39 po drodze krajowej nr 7 na odcinku granica m. Kraków – węzeł Myślenice (połączenie z drogą ekspresową S7), tj. po płatnych odcinkach dróg krajowych wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 22 marca 2011 r., z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej określonym w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., wynikającym z braku na koncie przedpłaconym, w systemie viatoll przypisanym do ww. pojazdu, odpowiedniej ilości środków pieniężnych koniecznych do opłacenia przejazdów w całości. Organ, i to dwukrotnie, bo zarówno w pierwotnie wydanej decyzji, jak i w decyzji zaskarżonej, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jako podstawę faktyczną nałożenia kary powołał tylko brak uiszczenia opłaty w systemie pre-pay, spowodowany brakiem środków na koncie. Wprawdzie na etapie ponownego rozpatrywania sprawy organ uzupełnił postępowanie wyjaśniające i wspomniał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o okoliczności faktycznej związanej z istnieniem drugiej, równoległej umowy, dotyczącej płatności w systemie post-pay, jednak nie potraktował poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych jako podstawy faktycznej dla nałożenia kary, wskazując wyraźnie jedynie okoliczność – niesporną zresztą w tej sprawie – nieuiszczenia opłaty w systemie pre-pay z powodu braku środków.

Z tego powodu zdaniem NSA należy uznać, że w pełni zasadnie sąd pierwszej instancji zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania polegające na niedostatecznym wywiązaniu się przez organ z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Trafnie bowiem wskazał sąd, że – biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne ustalone w tej sprawie przez organ, tj. fakt zawarcia przez stronę dwóch umów i posiadania dwóch urządzeń viabox – organ powinien był dokonać ustaleń i oceny tego faktu w kontekście możliwości nałożenia na stronę sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty za przejazd.

W zaskarżonej decyzji, która – co ponownie należy podkreślić – wskazuje jako podstawę wymierzenia sankcji jedynie nieuiszczenie opłaty w systemie pre-pay, organ wprawdzie wspomniał w uzasadnieniu o istnieniu drugiej umowy i drugiego urządzenia viabox, ale tej okoliczności w ogóle w rozstrzygnięciu nie uwzględnił. Poza wzmianką o tym fakcie, organ nie zawarł w decyzji żadnej oceny tej okoliczności. Nie wypowiedział się co do tego, czy i jaki wpływ na możliwość nałożenia sankcji na stronę ma w tej sprawie fakt posiadania przez stronę dwóch urządzeń viabox, w tym jednego w systemie post-pay i okoliczność niewystawienia skarżącemu faktur za przejazd w systemie post-pay. Zasadnie zatem nakazał sąd, by organ zawarł w decyzji ocenę tych okoliczności, tj. nakazał uwzględnienie przy podejmowaniu decyzji faktu posiadania przez skarżącego dwóch urządzeń viabox oraz dwóch rodzajów umów, w tym jednej na uiszczanie opłat elektronicznych w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem,

Niezasadne są zatem zarzuty podniesione w punktach 1 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Analiza wydanych w sprawie decyzji dowodzi trafności dokonanej przez sąd oceny, że "organ w zaskarżonej decyzji jedynie lakonicznie odniósł się do kwestii związanej z zawartą przez skarżącego umową typu post-pay", podczas gdy okoliczność ta mogła mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdza, że nie zgadza się ze stanowiskiem WSA co do lakonicznego odniesienia się przez organ do kwestii związanej z zawartą przez skarżącego umową typu post-pay, jednak w dalszej argumentacji, zamiast wykazać dlaczego z tą oceną sądu się nie zgadza i jakie elementy w treści zaskarżonej decyzji tej ocenie przeczą, nawiązuje do ustalonych w sprawie okoliczności dotyczących braku środków na koncie przedpłatowym użytkownika. Skarżący kasacyjnie wskazuje mianowicie, że "rodzaj stwierdzonego naruszenia, tj. brak środków na koncie pre-pay, był powodem dla którego organ w szczególności skupił się na analizie zapisów operacji na tymże koncie uczestnika". Organ potwierdził zatem, że najpierw ustalił brak środków na koncie pre-pay i następnie pod tym kątem prowadził postępowanie wyjaśniające, pomijając okoliczności związane z istnieniem drugiej umowy i konta post-pay. Dlatego należy podzielić pogląd sądu pierwszej instancji, że – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu – sprawa nie została rozpoznana wszechstronnie, bowiem organ nie przeanalizował w wystarczającym zakresie kwestii związanych z umową post-pay. Zasadnie też sąd pierwszej instancji zarzucił, że organ na str. 9 zaskarżonej decyzji zawarł stwierdzenie o braku wyposażenia kontrolowanego pojazdu w urządzenie viabox", pozostające w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu administracyjnym.

Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu o możliwości pominięcia przy wydawaniu decyzji administracyjnej istotnej części stanu faktycznego i w konsekwencji o możliwości podjęcia decyzji na podstawie apriorycznego założenia o braku wpływu tych nieocenionych i niebranych pod uwagę okoliczności faktycznych na wynik sprawy. Wskazywane przez stronę okoliczności faktyczne dotyczące posiadania dwóch urządzeń viabox mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na możliwość nałożenia na skarżącego sankcji za nieuiszczenie przez niego opłaty i powinny były być ocenione przez organ, a wynik tej oceny i argumentacja wskazująca na istnienie lub brak wpływu tych okoliczności na wynik sprawy powinny być przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Tych wymogów nie spełnia zaskarżona decyzji, jak również decyzja ją poprzedzająca, zasadnie zatem sąd pierwszej instancji zarzucił naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Analizy i oceny wszystkich okoliczności stanu faktycznego, w tym więc także faktu posiadania drugiego urządzenia viabox, nie może zastąpić stanowisko organu prezentowane dopiero w skardze kasacyjnej. Powoływana więc dopiero w skardze kasacyjnej argumentacja organu dotycząca w szczególności tego, że "z instrukcji obsługi urządzenia viabox wynika wprost, kiedy użytkownik powinien udać się do punktu obsługi klienta celem sprawdzenia urządzenia viabox, a nadto skarżący jako profesjonalny przewoźnik drogowy i wieloletni użytkownik systemu viatoll winien posiadać podstawową wiedzę w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej" (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej), nie konwaliduje wadliwości kontrolowanej przez sąd decyzji organu.

Zasadnie też zarzucił sąd, że organ nie ocenił należycie stanu faktycznego, pomijając ocenę z punktu widzenia tego, czy w realiach rozpoznawanej sprawy uprawnione było przyjęcie, że skarżący powinien ponieść odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie w kontekście oceny przesłanki podjęcia przez niego wszelkich przewidzianych prawem działań mających na celu uiszczenie wymaganej opłaty elektronicznej (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Nie ma racji organ, że te okoliczności faktyczne, związane np. z niesprawnym urządzeniem viabox, nie miałyby żadnego znaczenia dla karnoadministracyjnej odpowiedzialności skarżącego. Zasadnie zatem sąd nakazał organowi dokonanie w decyzji administracyjnej analizy i oceny jaki wpływ na możliwość nałożenia na stronę sankcji miała okoliczność, że przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia sankcji strona nie składała reklamacji co do tego, że urządzenie działa nieprawidłowo. W ocenie NSA ta okoliczność mogła mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego powinna być przez organ przeanalizowana i oceniona w decyzji, a braku tego nie może konwalidować stanowisko organu podnoszone dopiero na etapie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie organu, że sam fakt nieuiszczenia opłaty za przejazd jest wystarczający do nałożenia na stronę sankcji administracyjnej z tego tytułu (punkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej). Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, nie oznacza to jednak automatyzmu w działaniu organu i nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego tj. zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego całościowej oceny. Nie może być uznane za zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu administracyjnego o nałożeniu na stronę sankcji administracyjnej, oparte tylko na części ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i w konsekwencji pomijające dokonanie pełnej oceny ustalonych w sprawie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym związanych z przyczynami niedopełnienia przez stronę obowiązków ustawowych. Sam obiektywny charakter odpowiedzialności nie skutkuje przyznaniem jej charakteru absolutnego. Stosowanie przepisów nakładających kary pieniężne nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z prawem. Odrzucenie a priori możliwości zwolnienia podmiotu od odpowiedzialności administracyjnej byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasadą bezpieczeństwa prawnego i zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, znajdującymi swój wyraz również w art. 8 § 1 k.p.a. (por. m.in.: wyroki NSA z: 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1191/10; 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/09; 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 860/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03, OTK-A nr 6 z 2004 r., poz. 56; por. także: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 373/20; wyrok WSA w Łodzi z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 603/20; cytowane orzeczenia sądów dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracyjny będzie zobowiązany dokonać analizy i oceny całego stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie, w tym faktu posiadania przez stronę dwóch umów w systemie viatoll i dwóch urządzeń viabox oraz oceny okoliczności z tym związanych wskazanych przez NSA w tym wyroku, w kontekście niewypełnienia przez stronę nałożonego przez ustawę obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej i możliwości obciążenia jej sankcją administracyjną z tego tytułu. Dopiero wydana po przeprowadzeniu takiej pełnej analizy i oceny decyzja administracyjna będzie spełniać wymogi procesowe, pozwalające na dokonanie oceny jej zgodności z prawem materialnym.