Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1022/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 90c ust. 1-3, art. 90t ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1327
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Zakrzówek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 532/22 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Zakrzówek z dnia 28 kwietnia 2021 r., nr XXIX/207/2021 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków udzielania stypendiów dla uzdolnionych uczniów 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Rady Gminy Zakrzówek kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 28 kwietnia 2021 r. Rada Gminy Zakrzówek na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) dalej jako "u.s.g.", oraz art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r. poz. 1327 ze zm.) dalej jako "u.s.o." określiła szczegółowe warunki udzielania stypendiów dla uzdolnionych uczniów. W § 3 uchwały ustalono, że stypendium przysługuje uczniom, którzy w danym roku szkolnym uzyskali co najmniej bardzo dobrą ocenę z zachowania oraz spełnili przynajmniej jeden z warunków tj. osiągnęli na koniec roku szkolnego określone wyniki w nauce ze średniej ocen albo uzyskali tytuł finalisty lub laureata konkursu, olimpiady organizowanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 29 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji oraz sposobu przeprowadzania konkursów, turniejów i olimpiad (Dz. U. z 2020 r., poz. 1036). W § 4 wskazano, że podstawą przyznania stypendium jest złożenie wniosku w urzędzie gminy do dnia 15 października danego roku (ust. 1), a z wnioskiem tym występuje dyrektor szkoły, do której uczęszcza uczeń (ust. 2), natomiast § 4 ust. 4 nadano następujące brzmienie "wnioski niekompletne lub złożone po terminie nie będą rozpatrywane".

W wyniku rozpoznania skargi Wojewody Lubelskiego na powyższą uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 239 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", wyrokiem z 12 stycznia 2023 r. (sygn. akt III SA/Lu 532/22) stwierdził nieważność § 4 ust. 4 uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd na wstępie stwierdził, że zaskarżony akt ma charakter aktu prawa miejscowego zgodnie z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 i 41 ust. 1 u.s.g. Sąd stwierdził również, że sprawa przyznania lub odmowy przyznania stypendium na podstawie aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia z art. 90t ust. 4 u.s.o. jest sprawą administracyjną szczególną, ponieważ z wnioskiem o przyznanie świadczenia zwraca się dyrektor szkoły, a nie opiekun prawny ucznia.

W oparciu o art. 90c ust 1-3 u.s.o. wskazano, że pomoc materialna dzieli się na pomoc o charakterze socjalnym lub motywacyjnym. Ustawodawca określił, że formą w jakiej przyznawana jest pomoc o charakterze socjalnym jest decyzja administracyjna (art. 90c ust. 1). Co prawda w zakresie pomocy o charakterze motywacyjnym brak jest analogicznego wskazania, natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie odnoszące się do załatwienia indywidualnej sprawy wywołanej wnioskiem dyrektora szkoły o przyznanie motywacyjnego stypendium dla ucznia uzdolnionego również powinno następować w formie decyzji z uwzględnieniem ogólnych reguł postępowania administracyjnego. Generalną zasadą postępowania na podstawie ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. 2022 r. poz. 1855) dalej jako "k.p.a.", jest, że braki formalne podania/wniosku powinny być usunięte, aby mogło nastąpić merytoryczne rozpoznanie sprawy, natomiast w przypadku wystąpienia braków organ zobowiązany jest do wezwania do ich usunięcia (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.).

Ponadto Sąd uznał, że § 4 ust. 4 uchwały stoi w sprzeczności z motywacyjnym charakterem stypendium wynikającym z przepisów, bowiem może działać demotywująco na ucznia, który z przyczyn niezależnych od siebie nie otrzyma stypendium tylko dlatego, że wniosek będzie niekompletny lub złożony zbyt późno. W związku z powyższym konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy, żądając jego uchylenia w całości i rozpoznania sprawy poprzez oddalenie skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania. Jednocześnie zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 90t ust. 4 u.s.o. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rozstrzygnięcie wniosku o udzielenie stypendium o charakterze motywacyjnym dla uzdolnionego ucznia następuje w drodze decyzji administracyjnej, z uwzględnieniem ogólnych reguł postępowania administracyjnego, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały z dnia 28 kwietnia 2021 r., w przedmiocie szczegółowych warunków udzielania stypendiów dla uzdolnionych uczniów, pobierających naukę w szkołach znajdujących się na terenie gminy, w sytuacji, gdy ustawa nie nakazuje przyznawania stypendiów o charakterze motywacyjnym w drodze decyzji administracyjnej i zgodnie z intencją ustawodawcy następuje to w drodze innych przejawów działalności organów administracji publicznej, aniżeli decyzja administracyjna, do których nie mają zastosowania przepisy k.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie okoliczność, że rozpatrzenie wniosku o stypendium motywacyjne jest jednostronnym, władczym aktem organu administracji publicznej, rozstrzygającym o indywidualnych uprawnieniach jednostki, nie przesądza sama przez się, że rozstrzygnięcie to zapada w formie decyzji administracyjnej. Nie w każdym przypadku wymagany jest ten stopień sformalizowania postępowania, bowiem sprawy mogą być również załatwiane w ramach czynności materialno-technicznych lub innych aktów i te inne przejawy działalności organów administracji publicznej również podlegają kontroli sądów administracyjnych.

Wskazano również, że charakter motywacyjny pomocy nie może przesądzać o formie załatwienia sprawy i skutkować domniemaniem decyzji, ponieważ to w gestii ustawodawcy jest określenie tej formy w akcie o randze ustawy. W stosunku do pomocy o charakterze socjalnym ustawodawca przyjął na podstawie art. 90c ust. 1 u.s.o. formę decyzji administracyjnej, natomiast w stosunku do pomocy motywacyjnej brak jest takiego wskazania, co oznacza a contrario, że nie było intencją ustawodawcy stosowanie k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazano na konstrukcję domniemania formy decyzji administracyjnej, zgodnie z którą w przypadku gdy organ administracji publicznej został upoważniony przez przepisy prawa do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, lecz z przepisów nie wynika w jednoznaczny sposób forma rozstrzygnięcia w tych sprawach, to należy przyjąć, że sprawy te powinny być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Ponownie wskazano, że uznając, iż właściwym rozstrzygnięciem w sprawie przyznania stypendium nie jest decyzja administracyjna w przypadku odmowy przyznania stypendium, rozstrzygnięcie to nie podlegałoby kontroli sądowej, a tym samym pozycja ucznia wspieranego ze środków budżetowych właściwej jednostki samorządu terytorialnego byłaby zdecydowanie słabsza niż tego wspieranego ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się w skardze kasacyjnej rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie kluczowym zagadnieniem jest kwestia czy rozstrzygnięcie wniosku o udzielenie stypendium o charakterze motywacyjnym dla uzdolnionego ucznia powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a tym samym czy do procedury przyznania stypendium powinien mieć zastosowanie k.p.a.

Na wstępie odnieść należy się do przepisów Rozdziału 8a u.s.o., w których zawarta jest ogólna regulacja dotycząca przyznawania uczniom pomocy materialnej. Zgodnie z art. 90c ust. 1 u.s.o. pomoc materialna ma charakter socjalny lub motywacyjny. W zakresie przyznawania pomocy o charakterze socjalnym podmiotem właściwym jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta i rozstrzygnięcie to powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej (art. 90m ust.1, art. 90n ust. 1). Natomiast w odniesieniu do pomocy o charakterze motywacyjnym ustawodawca nie przewidział wprost w jakiej formie rozstrzygnięcie ma zapaść.

Zaskarżona uchwała rady gminy wydana została na podstawie art. 90t ust. 1 u.s.o. zgodnie, z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wyrównywania szans edukacyjnych dla dzieci i młodzieży i/lub wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, a podjęta w ten sposób uchwała ma status aktu prawa miejscowego (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 135/18, prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 14 marca 2011 r. sygn. atk IV SA/Gl 25/11, wyrok NSA z 11 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 2303/22).

Organ nadzoru stoi na stanowisku, że sprawa przyznania bądź odmowy stypendium motywacyjnego jest sprawą administracyjną, której rozstrzygnięcie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

Rzeczywiście zgodnie z zaskarżoną uchwałą, a dokładnie § 5 pkt 2 "[d]ecyzję o przyznaniu stypendium podejmuje Wójt Gminy (...)", jednakże taka decyzja nie stanowi decyzji administracyjnej regulowanej przepisami k.p.a., ale jest jedynie czynnością wynikającą z przepisów prawa, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano na konieczność kierowania się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12, ONSAiWSA z 2012 r. nr 4 poz. 62), to jednak zakres tego domniemania pod wpływem poglądów przedstawianych w literaturze ulegał przekształceniu (por. R. Hauser., M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3. Warszawa 2015 r., str. 53 – 55). Jak zwracano uwagę, nie chodzi o to, aby domniemanie to służyło wypieraniu innych prawnych form działania administracji w sprawach indywidualnych, lecz o naprawienie błędów i niedopatrzeń prawodawczych, o zabieg wykładni korygującej, który otwiera drogę nie tylko do samej konkretyzacji prawa lub obowiązku jednostki przez organ administracyjny, lecz również zapewnienia jej prawa do sprawiedliwego procesu (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2013 r., s. 374). W szczególności na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazywano na trudności w rozgraniczeniu zakresu pojęć decyzji administracyjnej od innego aktu. Decyzje uznano za akt, który kształtuje prawa lub obowiązki administracyjnoprawne, zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ustawodawca za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego. Stanowi na przykład wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy k.p.a., czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie (np. zdanie odrębne sędziów NSA R.Hausera, J.Trzcińskiego i A.Kuby do uchwały NSA z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 oraz uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13). Warto też zauważyć, że nie jest konieczne posłużenie się przez ustawodawcę dokładnym zwrotem "decyzja administracyjna", natomiast z regulacji musi wynikać, że organ administracyjny jednostronnie rozstrzyga sprawę administracyjną w formie władczej.

Decyzja jest wynikiem autorytatywnej konkretyzacji norm administracyjnego prawa materialnego, dokonanej w trybie regulowanym prawem procesowym, która kształtuje uprawnienia lub obowiązki jednostki w wyniku autorytatywnej konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się z kolei do innych aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji lub postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu, zaś inne akty są oświadczeniem wiedzy (B. Adamiak. Z problematyki właściwości sądów administracyjny [art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.], ZNSA z 2006 r., z 2(5), str. 9 – 13).

Wyjaśnić również należy, że ratio legis uregulowania prawnego z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest wiązane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej, oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę w drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 p.p.s.a.). Nie jest więc zasadne twierdzenie organu, że "w przypadku decyzji odmownej odwołanie uczniowi nie przysługiwałoby, a dodatkowym skutkiem byłoby również to, że stanowisko urzędnika administracji publicznej w tym zakresie nie podlegałoby kontroli sądowej". Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które:

a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.;

b) są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność

c) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

d) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

e) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21; 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2, 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II GPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 6, poz. 88).

Jak wskazano na wstępie w zakresie regulacji wynikającej z art. 90t ust. 4 u.s.o. ustawodawca nie przyznał prawa organom samorządu terytorialnego do szczegółowego uregulowania trybu lub zasad rozstrzygania o przyznaniu pomocy motywacyjnej w formie decyzji administracyjnej, a tym samym zawarcie takiej regulacji w akcie prawa miejscowego nie mogło w sposób skuteczny wpłynąć na właściwą formę rozstrzygnięcia o stypendium. Na podstawie powyższych rozważań należy uznać, że w przypadku rozpatrywanej sprawy przyznania stypendium materialnego o charakterze motywacyjnym brak jest konieczności konkretyzacji obowiązku lub uprawnienia wynikającego z aktu rangi ustawowej, a jedynie od organu administracji wydającego rozstrzygnięcie wymaga się potwierdzenia istnienie tego uprawnienia lub obowiązku. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma tym samym dwie możliwości działania – przyznać stypendium lub odmówić jego przyznania – na podstawie oceny spełniania warunków określonych w danym akcie prawa miejscowego. Ustalenie przez organ spełniania tych warunków nie wymaga w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzenia sformalizowanego postępowania administracyjnego w oparciu o k.p.a., ponieważ ogranicza się jedynie do weryfikacji złożonych przez wnioskodawcę dokumentów, z których ma wynikać, m.in.: za jaki okres nauki wnioskowane jest stypendium, czy dany uczeń uzyskał odpowiednią ocenę z zachowania oraz średnią ocen na wskazanym poziomie, itp. (§ 2 i § 3 zaskarżonej uchwały).

Konsekwencją faktu, że rozstrzygnięcie w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania stypendium zapada w formie określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest brak konieczności stosowania rozbudowanej procedury administracyjnej znajdują się w k.p.a., a przepisy tej ustawy będą mieć tylko częściowo zastosowanie w sprawie na ogólnym poziomie zasad. W rozpatrywanym przypadku ustawa o systemie oświaty zawiera przepisy merytoryczne szczególne dotyczące przyznania stypendium, które normują określone kwestie proceduralne odmiennie niż k.p.a. Normy takie będą obowiązywać na zasadzie lex specialis derogat legi generali, a k.p.a. znajdzie zastosowanie w takim zakresie, w jakim nie został wyłączony normami procesowymi szczególnymi T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd skarżącej kasacyjnie Rady Gminy i uznał, że rozstrzygnięcie w zakresie przyznania bądź odmowy pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym na podstawie przepisów Rozdziału 8a u.s.o. jest aktem, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na tej podstawie konieczny jest wniosek, że do zawartej w § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały regulacji ("wnioski niekompletne lub złożone po terminie nie będą rozpatrywane") nie można stosować trybu uzupełnienia braków wniosku wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a. Tym samym rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji było wadliwe.

W związku z powyższym na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.