Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2348/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 106, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 183 § 1, art. 183 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2702/23 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 grudnia 2022 r. nr DPZ.WPA-ZOD.4241.31.2021.10.AA w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. S.na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2023r., sygn. akt VI SA/Wa 2702/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259 ze zm., obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 1964 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. S. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też: "GDDKiA", "organ") z 27 grudnia 2022r., nr DPZ.WPA-ZOD.4241.31.2021.10.AA w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego wykonywanego przez radcę prawnego według norm przepisanych za obie instancje oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 3 sierpnia 2023r. dla wykazania braku zwiększenia natężenia ruchu na odcinku rondo (...) w km 572-070 do skrzyżowania ul. (...) z ul. (...)w km 572+371 oraz braku zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na skutek lokalizacji zjazdu zgodnie z wnioskiem. Wskazał, że nie miał możliwości przedstawienia tego dokumentu wcześniej, a z uwagi na jego uzyskanie już po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, uzupełnienie materiału dowodowego w świetle zaskarżonego orzeczenia jest konieczne.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 145 §1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022r., poz. 1693, ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości przy uznaniu, mimo stwierdzenia błędnego zastosowania przepisów ustawy o drogach publicznych w brzmieniu po wejściu w życie ustawy nowelizującej, że ustalenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy w ocenie skarżącego prawidłowe zastosowanie przepisów w brzmieniu uprzednio obowiązującym skutkowałoby wydaniem decyzji odmiennej niż zapadła decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad; zarzut ten jest związany z zarzutem poniższym:

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: art. 29 ust 1 i 4 ustawy o drogach publicznych i § 77, § 113 ust. 7 pkt ) i 5) i § 78 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U., nr 43, poz. 4301 tj. z 23 grudnia 2015r.;Dz.U. z 2016r., poz. 124), na skutek błędnego przyjęcia, że:

- wniosek skarżącego dotyczy wyjazdu z działki skarżącego nr ew. (...)obręb (...)na drogę publiczną, podczas gdy wniosek dotyczył lokalizacji zjazdu a nie wyjazdu) przez działkę ewidencyjną nr (...)obręb (...), będącej własnością (...)Sp. z o.o., która oddziela drogę krajową nr (...) (ul. (...)) od działki ewidencyjnej skarżącego nr (...)obręb (...),

- działka wnioskodawcy leży w strefie oddziaływania skrzyżowania (...)/ul. (...), co wyklucza wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, bez stwierdzenia takiego odnośnie działki ewidencyjnej nr (...)obręb (...), będącej własnością "(...)" Sp. z o.o., przez którą zjazd ma być zgodnie z wnioskiem prowadzony, która w strefie oddziaływania tego skrzyżowania nie leży,

- przyjęcie lokalizacji zjazdu na przebiegu dodatkowego pasa ruchu do skrętu w prawo, co jest sprzeczne z wnioskiem i stanem faktycznym,

- uznanie, że niemożliwe jest wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego;

podczas gdy lokalizacja zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego pozostawała w zgodzie z w/w przepisami, nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a nadto lokalizacja zjazdu jest zgodna z interesem prywatnym i społecznym.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać ocenie merytorycznej wadliwie postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wynika to z ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej, przewidującego rozstrzyganie przez NSA sprawy w granicach podniesionych zarzutów, nie zaś rozpoznanie sprawy w całości, co jest obowiązkiem Sądu I instancji - art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09). Do obowiązków wnoszącego skargę kasacyjną, działającego z odpowiadającą tym wymaganiom starannością, należy więc poprawne wskazanie norm prawnych naruszonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i określenie na czym uchybienie tego Sądu polegało. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych, poprzez przedstawienie argumentacji na ich poparcie. W przypadku zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wystarczy przy tym ograniczyć się do wymienienia zbiorczo (kwestionowanych) przepisów, bowiem konieczne jest indywidualne uzasadnienie każdego zarzutu formułowanego wobec tych przepisów, których naruszenie wskazano w skardze kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 8 maja 2018r., sygn. akt II GSK 289/18).

Mając na uwadze wyżej wskazane reguły, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona skarga kasacyjna jedynie częściowo spełnia wymagania odpowiadające tym regułom. Kierując się jednak wskazaniami zawartymi w uchwale NSA z 26 października 2009r. (sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2020/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w zakresie możliwym do dookreślenia, a więc dopuszczalnym w świetle cyt. uchwały rekonstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, co było możliwe, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym istota tych zarzutów została wystarczająco wyjaśniona.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie, gdyż z konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że uchybienia procesowe Sądu I instancji stanowią konsekwencję uchybień materialnoprawnych.

Przypomnieć należy, że wniosek skarżącego dotyczył wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr(...)do nieruchomości o nr działki (...), zlokalizowanego na działce ew. nr (...)obręb (...), połażonej w (...)celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej działalności handlowo-usługowej na działce ew. nr (...)obręb (...), będącej własnością strony. Zgodnie z treścią prowadzonej przez Sąd Rejonowy w (...)księgi wieczystej NR (...), działka oznaczona nr (...), obręb (...), na której został zlokalizowany zjazd publiczny do działki ew. nr (...)obręb (...), stanowi własność (...)Sp. z o.o.

W przedmiotowej sprawie wyrokiem z 31 stycznia 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 2540/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie można wykluczyć a priori, bez merytorycznego zbadania sprawy, braku po stronie skarżącego interesu prawnego w budowie przedmiotowego zjazdu na sąsiedniej nieruchomości, do korzystania z której ma on określone prawo rzeczowe w postaci służebności drogowej. Zdaniem Sądu, nie pozbawia skarżącego statusu strony postępowania w niniejszej sprawie, w której domaga się on dostępu do drogi publicznej poprzez budowę zjazdu w korzystniejszym ze względu na planowaną działalność miejscu (z innej strony), również z wykorzystaniem ww. nieruchomości należącej do (...)Sp. z o.o., skoro nie jest możliwa, jak wykazało dotychczasowe postępowanie, budowa zjazdu bezpośrednio na granicy nieruchomości będącej własnością skarżącego. Potwierdza to przedstawiony przez skarżącego akt notarialny z 2 stycznia 2019r. Rep (...), z którego wynika, że skarżący oraz (...)Sp. z o.o.określiły wzajemne stosunki prawne w zakresie korzystania z działki ewidencyjnej nr (...), do której ma zostać doprowadzony zjazd z drogi publicznej (...), jak również zasady wzajemnej współpracy celem realizacji inwestycji budowy zjazdu w tym właśnie miejscu. WSA w Warszawie zauważył dodatkowo, że w przedmiotowej sprawie skarżący już wcześniej został uznany za stronę postępowania w pierwotnych decyzjach organów obu instancji t.j. decyzji z 31 sierpnia 2020r., nr O.KA.Z-3.4241.345.2020.1.am5211 oraz z 5 listopada 2020r., nr DPZ.WPA-ZOD.4241.63.2020.2.AA, w których organ uznał istnienie interesu prawnego skarżącego i nie kwestionował jego statusu jako strony postępowania.

Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Podkreślić należy, że jak trafnie wskazał to obecnie rozpoznający sprawę Sąd I instancji na dzień wydania zaskarżonej decyzji powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z 5 sierpnia 2022r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022r., poz. 1768 ze zm., dalej: "ustawa nowelizująca"). Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Skoro skarżący pismem z 31 lipca 2020r. wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, a zaskarżona decyzja kończąca postępowanie w sprawie wydana została 27 grudnia 2022r., oznacza to, że postępowanie nie zostało zakończone przed dniem 21 września 2022r. Natomiast w zaskarżonej decyzji zostało powołane nowe brzmienie przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, co zdaniem WSA pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie przez organ.

NSA podziela stanowisko WSA w przedmiotowym zakresie, bowiem istota art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie została zmieniona. Zmianie uległo sformułowanie odnoszące się do określenia przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Zgodnie bowiem ze znowelizowanym art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych tymi przepisami są "warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy". Natomiast, w poprzednim brzmieniu przepisu - przed wejściem w życie ustawy nowelizującej - w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych tymi przepisami były "wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne", przy zachowaniu w dalszym ciągu, "zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony",

Warunki techniczne dla dróg publicznych w stanie prawnym właściwym dla rozstrzygnięcia zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r., poz. 124, ze zm. dalej: "Rozporządzenie z 1999r."), przy czym podkreślenia wymaga, że droga krajowa nr (...) na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP) w odniesieniu do których przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia z 1999r. w wersji obowiązującej w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt. 2. Zgodnie z § 76a ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na: 1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym: a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest łub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej łub działalności o charakterze publicznym, c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b; 2) indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi. W § 77 określone zostały zaś wymogi w zakresie projektowania i wykonania zjazdu z drogi. W świetle powołanej regulacji zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 pkt. 1 w związku z § 78 ust. 1 tego rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (w tym obejmującym obszar skrzyżowania). Dodatkowo z treści § 113 ust. 7 wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Natomiast po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosownie do obowiązującego od 21 września 2022r. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 20 lipca 2022r., poz. 1518) wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021r., poz. 2351 oraz z 2022r., poz. 88; dalej: "Rozporządzenie z 2022r.") w § 55 ust. 1 pkt 1) wskazano, że zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach, w ust. 2 zaś, że zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Tym samym organ stosując błędnie treść art. 28 ust. 1 ust. 2 ustawy nowelizującej - przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. 2022, poz. 1518; dalej: "Rozporządzenie z 2022r.") doszedł do prawidłowego wniosku, że w stanie prawnym po wejściu w życie ustawy nowelizującej wniosek skarżącego powinien być rozpatrzony odmownie, a pojęcie "zjazdu publicznego" wynikające z Rozporządzenia z 1999r. odnosić należy do pojęcia "zjazdu zwykłego" na gruncie Rozporządzenia z 2022r.

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że w obu przypadkach art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych odnosił się do wymogów wynikających z przepisów wykonawczych, które muszą zostać spełnione w przypadku wyrażenia zgody przez organ na lokalizację, czy przebudowę zjazdu.

Stwierdzić też należy, że zostały spełnione okoliczności określone w § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 w związku z § 78 ust. 1 Rozporządzenia z 1999r. Przepis § 113 ust. 7 – poza wskazanymi przez ustawodawcę przykładowymi okolicznościami w pkt 1-5 – jednoznacznie wskazuje, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie WSA zauważył, że wnioskowany zjazd zwykły z drogi krajowej nr (...) byłby usytuowany na odcinku drogi krajowej "(...)który zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu Drogowego przeprowadzonym w 2020/21r. charakteryzuje się bardzo dużym natężeniem ruchu drogowego wynoszącym 13714 poj./dobę. Powyższe pozwala stwierdzić, że lokalizacja przedmiotowego zjazdu może negatywnie wpłynąć na płynność, a badania ruchu z 2015r. oraz 2020/2021 potwierdzają bardzo duże natężenie ruchu drogowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając specyfikę kategorii drogi (droga krajowa GP) oraz uwzględniając przepis, który w związku z tym organ miał obowiązek zastosować, jak również fakt przylegania części działki skarżącego nr (...)do pasa ruchu do skrętu w prawo drogi (...) nie jest zasadny zarzut wadliwego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że wniosek dotyczy udzielenia zezwolenia zjazdu na prostym odcinku drogi, które pozwalają na uzyskiwanie dużych przyspieszeń i prędkości. Skoro zaś wykonanie spornego zjazdu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, to jest to wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwala na uwzględnienie takiego wniosku" ( np. wyroki NSA z :12 maja 2011r., sygn. akt I OSK 1068/10, 13 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 1243/09, 13 listopada 2019r., sygn. akt I OSK 355/19 publ. CBOSA ).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, że w sprawie zaistniała przesłanka wyjątkowości, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 31 stycznia 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 2540/21 wskazał, że na rzecz nieruchomości skarżącego ustanowiono służebność drogową przez dwie sąsiednie działki, stanowiące nieruchomość będącą własnością (...)Sp. z o.o., z której istnieje zjazd publiczny na ul. (...)włączoną do (...)poprzez skrzyżowanie typu rondo. Oznacza to, że przedmiotowa działka skarżącego, posiada faktyczny oraz zagwarantowany prawnie dostęp do drogi publicznej.

Podnieść również należy, że ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały, tak jak w rozpatrywanej sprawie, skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z 10 listopada 2022r., sygn. akt II FSK 940/22), to zarzuty naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych należało uznać za nieusprawiedliwione.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej, ostatecznej decyzji administracyjnej. Stwierdzić należy, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy oraz wyrażona na jego tle ocena prawna są prawidłowe. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organ wyjaśnił sprawę dostatecznie i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury, nadto swe rozstrzygnięcie właściwie umotywował. Toteż Sąd I instancji nie miał podstaw do jej wzruszenia. Ustalony stan faktyczny w sprawie znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu tejże decyzji. Należy podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza przesłanek przepisu materialnoprawnego mającego w niej zastosowanie. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok nie uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom.

Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu podkreślić należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z normy tej wynika, że podstawą orzekania dla Sądu administracyjnego jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (por. art. 133 § 1 p.p.s.a.). Poza tym Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zakres postępowania dowodowego jest zatem wyznaczony podstawową funkcją sądowej kontroli administracji, tj. oceną z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (zob.: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7-8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45). Przeprowadzenie dowodu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który, co wskazano na wstępie jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Tylko w takim przypadku mogą bowiem pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano, zarzutu takiego skutecznie nie postawiono.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego dotyczył lokalizacji zjazdu a nie wyjazdu, tym samym nie można uznać, aby uchybienia polegające na użyciu w uzasadnieniu skarżonego wyroku również sformułowania wyjazd miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wobec tego zarzuty te, choć uzasadnione, nie mogły stanowić w rezultacie podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, który stwierdził, że przeprowadzone przez organ postępowanie było prawidłowe.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.z 2023r.,poz 1935 t.j.). Na koszty postępowania kasacyjnego zasądzone w punkcie 2 sentencji składa się kwota 2700 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu określonego w art. 179 p.p.s.a.