Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 346/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 91 ust. 1 i 4, art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 6 i 9
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 2 ust. 1a, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 stycznia 2024 r. nr P-II.4131.2.32.2024 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

W dniu 27 grudnia 2023 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. - dalej: "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. - dalej: "u.g.n."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż lokalu mieszkalnego mieszczącego się w budynku mieszkalnym nr [...] wraz z udziałem części gruntu pod budynkiem w miejscowości P. w trybie bezprzetargowym.

W uchwale tej wyrażono zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym lokalu mieszkalnego składającego się z jednego pomieszczenia o pow. 29,72 m2 znajdującego się w budynku wielorodzinnym nr [...] w P. wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku oraz udziałem w wysokości 2972/18387 w prawie własności nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr [...] o pow. 0,2147 ha położony w miejscowości P., na której jest posadowiony budynek mieszkalny o nr [...], na rzecz pozostałych tj. dwóch właścicieli lokali mieszkalnych w tym budynku, a jednocześnie współwłaścicieli nieruchomości pod tym budynkiem.

W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że w 2006 r. w budynku nr [...] w miejscowości P. zostały wyodrębnione 3 lokale, z czego dwa z nich (lokal nr [...] i nr [...]) są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi i zostały sprzedane wraz z częścią prawa własności nieruchomości gruntowej pod budynkami na rzecz najemców, a aktualnie osób zainteresowanych zakupem lokalu nr [...]. Będący przedmiotem uchwały lokal nr [...] usytuowany jest na parterze budynku, posiada odrębne wejście do budynku ze schodów zewnętrznych znajdujących się przy południowej ścianie budynku, wejście do lokalu jest również możliwe z istniejącej klatki schodowej. Lokal stanowi pokój o powierzchni 27,78 m2 oraz wiatrołap prowadzący do wyjścia na zewnątrz budynku o powierzchni 1,94 m2. Istniejący lokal jest lokalem o niepełnej funkcjonalności; nie posiada pomieszczeń przynależnych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 stycznia 2024 r. nr P-II.4131.2.32.2024 Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność wyżej opisanej uchwały z 27 grudnia 2023 r., jako wydanej z naruszeniem prawa.

Wyjaśnił, że przedmiotem badanej uchwały jest przeznaczenie do sprzedaży w trybie bezprzetargowym lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku wielorodzinnym wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku oraz udziałem w prawie własności nieruchomości gruntowej, na rzecz pozostałych dwóch właścicieli lokali mieszkalnych pozostających w tym budynku.

Wojewoda stwierdził, że w sprawie należało rozstrzygnąć czy mamy do czynienia z nieruchomością lokalową, która może być przedmiotem sprzedaży.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048) - samodzielnym lokalem mieszkalnym, pozostaje: "wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Nieruchomość lokalowa staje się więc niezależną nieruchomością tylko wówczas, jeżeli zostanie wyodrębniona z nieruchomości macierzystej takiej jak grunt lub budynek. Co istotne ani budynek (nieruchomość budynkowa), ani część tego budynku (nieruchomość lokalowa) nie stanowią części składowej nieruchomości gruntowej, na której się znajdują. Są odrębnym przedmiotem własności. Podstawowym warunkiem by dany lokal mógł stanowić nieruchomość lokalową w rozumieniu ww. ustawy, musi być – samodzielny. Warunki uzyskania "samodzielności", tj. ustanowienia odrębnej własności określa art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy o własności lokali. Aby lokal mieszkalny mógł zostać sprzedany, musi stanowić odrębny przedmiot własności, przy czym nie może ona istnieć w oderwaniu od nieruchomości gruntowej i posadowionego na niej budynku, w którym lokal się znajduje. O tym czy dana nieruchomości lokalowa jest wystarczająco samodzielna i czy spełnia wymogi ustawowe, aby stanowić odrębny przedmiot własności decyduje starosta lub wyznaczony przez niego organ nadzoru architektoniczno-budowlanego stosownie do brzmienia art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali. Starosta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydaje zaświadczenie o samodzielności lokalu. Po uzyskaniu powyższego zaświadczenia nieruchomość lokalowa dopiero spełnia przesłanki, aby podlegać procedurze obrotu w tym sprzedaży.

Wojewoda w toku postępowania nadzorczego zwrócił się do Wójta o wyjaśnienie czy przedmiotowy lokal stanowi odrębny przedmiot własności. W odpowiedzi Wójt wskazał, że lokal stanowiący przedmiot sprzedaży ma niewielką powierzchnię tj. stanowi jedno duże pomieszczenie, bez łazienki i kuchni, bez ogrzewania ani żadnego zaplecza sanitarnego i nie może być wykorzystany bez gruntownej i nierentownej modernizacji (remontu) do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem Wójta może on zostać zagospodarowany racjonalnie jako przyłączenie do sąsiadujących samodzielnych dwóch lokali mieszkalnych w budynku, które zostały sprzedane osobom fizycznym w 2006 r. Oświadczył, że na dzień podjęcia uchwały gmina nie dysponowała zaświadczeniem o samodzielności lokalu, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, w przypadku gdy dojdzie do sprzedaży, to o takie zaświadczenie wystąpi do Starosty [...]. W ocenie Wójta uchwała jest zasadna, albowiem przeznacza do sprzedaży w trybie bezprzetargowym lokal, który nie może funkcjonować samodzielnie, a mógłby poprawić sytuację lokalową właścicieli dwóch pozostałych lokali w budynku.

Wojewoda nie podzielił tego stanowiska. Jego zdaniem lokal mieszkalny przeznaczony do sprzedaży przyjętą uchwałą nie spełnia ustawowych przesłanek, o których mowa w przepisach ustawy o własności lokali tj. nie stanowi samodzielnej nieruchomości lokalowej (brak zaświadczenia starosty na okoliczność samodzielności lokalu) co stanowi warunek konieczny, aby gmina mogła go skutecznie zbyć. Odnosząc się do kwestii zasadności sprzedaży w/w lokalu w trybie bezprzetargowym na rzecz właścicieli dwóch pozostałych w budynku lokali wyjaśnił, że wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego nie posiada uprawnień do oceny ewentualnej zasadności czy celowości podjęcia uchwały. Bada ją wyłącznie pod kątem zgodności z prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze, złożyła Rada Gminy [...] – reprezentowana przez Wójta Gminy [...], wnioskując o jego uchylenie i obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

Zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. w zw. z art. 46 § 1 k.c., polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy [...] nie miała prawa do wyrażania zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym lokalu mieszkalnego wskazanego w treści uchwały, bowiem przedmiot uchwały nie stanowi nieruchomości i nie może być przedmiotem obrotu;

- art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.

Jako błędne strona skarżąca oceniła stanowisko organu nadzoru stwierdzające, że wskazany w uchwale lokal nie stanowi nieruchomości w znaczeniu przepisów k.c, u.s.g. i u.g.n. Kompetencja rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie sprzedaży lokali będących własnością tej gminy obejmuje sytuacje zbycia zarówno odrębnych nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., jak i pomieszczeń będących częściami składowymi budynku będącego odrębną nieruchomością albo częściami składowymi gruntu zabudowanego budynkiem niebędącym odrębną nieruchomością, w którym nie wydzielono samodzielnych lokali uznawanych za odrębne nieruchomości.

Powołując się na unormowania zawarte w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. strona skarżąca wskazała, że w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości rada gminy ma kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami a w szczególności sprzedaż nieruchomości lub jej części. Zdaniem strony nie ma racji organ nadzoru, że do podjęcia przez Radę zaskarżonej uchwały konieczne było uprzednie uzyskanie zaświadczenia Starosty na okoliczność samodzielności lokalu, skoro sprzedaż każdego lokalu także niesamodzielnego wymaga zgody rady gminy.

Dodatkowo podkreśliła, że przedmiotowa uchwała w opisie lokalu nie wskazywała, że ma on charakter lokalu samodzielnego w rozumieniu ustawy o własności lokali. W wyjaśnieniach Wójt wskazał wprost, że przedmiotowy lokal może być sprzedany jako lokal przynależny do lokali mieszkalnych nr [...] i [...], będących własnością osób fizycznych, gdyż nie może być samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Zdaniem strony brak także przepisu prawa obligującego organ wykonawczy do uzyskania zaświadczenia starosty powiatu o samodzielności lokalu lub jego "niesamodzielności", przed podjęciem uchwały przez organ stanowiący. Ta konieczność pojawia się dopiero przed wprowadzeniem nieruchomości do obrotu, czyli w przedmiotowym przypadku dopiero przed zawarciem umowy sprzedaży lokalu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że niesamodzielny lokal nie może stanowić przedmiotu sprzedaży, nie może być przedmiotem obrotu albowiem nie może być dla niego ustanowiona odrębna własność ani założona księga wieczysta. Odrębna własność lokalu polega na tym, że lokal stanowi odrębny od gruntu i budynku przedmiot własności, zaś właściciel może dysponować swoją własnością bez względu na innych właścicieli lokali oraz dodatkowo posiada udział w gruncie i części wspólnej budynku. Warunkiem aby dany lokal mógł stanowić przedmiot obrotu jest jego samodzielność. Te warunki określa art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy o własności lokali. O tym czy dana nieruchomość lokalowa jest wystarczająco samodzielna i czy spełnia wymogi ustawowe, aby stanowić odrębny przedmiot własności, decyduje starosta, który wydaje stosowne zaświadczenie o samodzielności lokalu. Po uzyskaniu tego zaświadczenia nieruchomość lokalowa dopiero spełniała przesłanki, aby podlegać procedurze obrotu w tym sprzedaży. W ocenie Wojewody nietrafionym jest twierdzenie skarżącego, że rada gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. była uprawniona wyrazić zgodę na sprzedaż lokalu lub jego części, nawet niesamodzielnej, gdy nie ma ustalonych w gminie zasad nabycia zbycia i obciążenia nieruchomości.

Wojewoda wskazał też, że lokal mieszkalny przeznaczony do sprzedaży musi spełniać ustawowe przesłanki uprawniające do obrotu nim na dzień procedowania nad uchwałą przez radę gminy. W odmiennym przypadku mogłoby okazać się, że rada podjęła bezprzedmiotową uchwałę, w sytuacji braku potwierdzenia samodzielności lokalu (stosowne zaświadczenie właściwego starosty), co stanowi warunek konieczny, aby gmina mogła go skutecznie zbyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, w którym orzeczono o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia 27 grudnia 2023 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż lokalu mieszkalnego mieszczącego się w budynku mieszkalnym nr [...] wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i gruntu pod budynkiem w miejscowości P.

Uchwała dotyczyła zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym lokalu mieszkalnego składającego się z jednego pomieszczenia o pow. 29,72 m2 znajdującego się w budynku wielorodzinnym nr [...] w P. wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku oraz udziałem w wysokości 2972/18387 w prawie własności nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr [...] o pow. 0,2147 ha położony w miejscowości P., na której jest posadowiony budynek mieszkalny o nr [...], na rzecz pozostałych tj. dwóch właścicieli lokali mieszkalnych w tym budynku, a jednocześnie współwłaścicieli nieruchomości wspólnej.

Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności nadzorczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie.

Skarga także spełnia warunki formalne wymagane przepisami art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., gdyż została wniesiona przed upływem 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło w dniu 30 stycznia 2024 r. , a skarga została wniesiona w dniu 26 lutego 2024 r.) i została poprzedzona uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia 27 grudnia 2023 r. w sprawie wniesienia skargi.

Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały.

W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji).

O nieważności uchwały rady gminy stanowi ustalenie, że narusza ona prawo w stopniu istotnym. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemającą wpływu na istotną treść uchwały.

Działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.

Zdaniem Sadu uchwała Rady Gminy [...] odpowiada prawu. Zarzuty co do jej legalności i istotnego naruszenia prawa opisane w rozstrzygnięciu nadzorczym nie znalazły akceptacji Sądu.

Organ nadzoru w toku kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 27 grudnia 2023r. uznał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, w szczególności przepisu art 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. , poz. 1048, dalej u.w.l.).

Zdaniem Wojewody lokal stanowiący przedmiot sprzedaży ma niewielką powierzchnię tj. stanowi jedno duże pomieszczenie, bez łazienki i kuchni, bez ogrzewania ani żadnego zaplecza sanitarnego i nie stanowi samodzielnego lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Wskazał on, że lokal który nie jest samodzielny, nie może być przedmiotem obrotu, albowiem nie może być dla niego ustanowiona odrębna własność ani założona księga wieczysta.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 u.w.l. - samodzielnym lokalem mieszkalnym, pozostaje: ,,wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne."

Zatem w ocenie Wojewody podstawowym warunkiem, aby dany lokal w ogóle mógł stanowić przedmiot obrotu jest jego samodzielność. Warunki uzyskania takiej samodzielności tj. ustanowienia odrębnej własności lokalu możemy znaleźć w art. 2 ust. la i ust. 2 ustawy o własności lokali.

Nieruchomość lokalowa staje się zatem niezależną nieruchomością tylko wówczas, jeżeli zostanie wyodrębniona z nieruchomości macierzystej takiej jak grunt lub budynek. Co jednak istotne, na mocy przepisów, ani budynek (nieruchomość budynkowa), ani część tego budynku (nieruchomość lokalowa) nie stanowią części składowej nieruchomości gruntowej, na której się znajdują. Są odrębnym przedmiotem własności.

O tym czy dana nieruchomości lokalowa jest wystarczająco samodzielna i czy spełnia wymogi ustawowe, aby stanowić odrębny przedmiot własności decyduje starosta, który wydaje na podstawie art. 2 ust. 3 u.w.l. zaświadczenie o samodzielności lokalu. Po uzyskaniu powyższego zaświadczenia nieruchomość lokalowa dopiero spełnia przesłanki, aby podlegać procedurze obrotu w tym sprzedaży.

Stąd w ocenie organu nadzoru z gruntu nietrafnym pozostaje twierdzenie skarżącego, że rada gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. była uprawniona wyrazić zgodę na sprzedaż lokalu lub jego części nawet niesamodzielnej, gdy nie ma ustalonych w gminie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości.

Cytowany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 14 maja 2014r. I OSK 274/14 nie przeczy twierdzeniom organu nadzoru, albowiem dotyczy przypadku wyrażenia zgody przez radę gminy na sprzedaż nieruchomości lokalowej tzn. wyodrębnionego lokalu i nieruchomości wspólnej ( elementy wspólne budynku wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej), przy braku zasad sprzedaży nieruchomości gminnych. Wówczas jak orzekł Sąd każda sprzedaż nieruchomości lub jej części należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu mieniem gminnym, więc stanowi podstawę zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże zdaniem wojewody wbrew opinii skarżącego nie można traktować wyżej prezentowanego stanowiska Sądu jako przyznanie przez Sąd, że przedmiotem sprzedaży może być lokal nie stanowiący odrębnego przedmiotu własności. W treści uzasadnienia Sąd wyraźnie odniósł rozpatrywany stan prawny do przypadku wyodrębnionego lokalu i nieruchomości wspólnej, natomiast jako sprzedaż części nieruchomości (lokalu) należy traktować zdaniem wojewody nic innego jak część składową wyodrębnionej nieruchomości lokalowej, którą mogą stanowić np.: piwnica, strych, garaż.

A zatem skoro nieruchomościami w rozumieniu art. 46 § 1 kc są: "części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności", to odnośnie lokali mieszkalnych jako nieruchomości lokalowych przepisem szczególnym pozostaje ustawa z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, która w art. 2 ust. 1 oraz art. 2 ust. la i ust. 2 jednoznacznie wskazuje, co należy rozumieć pod pojęciem lokalu jako odrębnej własności oraz jakie musi on spełniać warunki.

Zdaniem wojewody nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że nie ma przepisu prawa obligującego organ wykonawczy do uzyskania zaświadczenia starosty przed podjęciem uchwały przez organ stanowiący, gdyż w jego ocenie taka konieczność zachodzi dopiero przed zawarciem umowy sprzedaży lokalu. W ocenie organu nadzoru lokal mieszkalny przeznaczony do sprzedaży musi spełniać ustawowe przesłanki uprawniające do obrotu nim na dzień procedowania nad uchwałą przez radę gminy. Inaczej mogłoby się bowiem okazać, że rada podjęła uchwałę bezprzedmiotową w sytuacji braku potwierdzenia samodzielności lokalu (stosowne zaświadczenie właściwego starosty), co stanowi warunek konieczny, aby gmina mogła go skutecznie zbyć.

Sąd nie podziela tego stanowiska.

Na wstępie dokonując oceny legalności uchwały wskazać należy, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Wyłączna kompetencja rady gminy, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a powołanej ustawy obejmuje zatem między innymi wszelkie sytuacje wydzierżawiania lub najmu pomieszczeń na okres dłuższy niż trzy lata, które to pomieszczenie stanowią albo odrębną nieruchomość, albo część składową nieruchomości budynku będącego odrębną nieruchomością, albo część składową gruntu zabudowanego budynkiem niebędącym odrębną nieruchomością, w którym nie wydzielono samodzielnych lokali uznawanych za odrębne nieruchomości. Każdocześnie są zatem nieruchomością gruntową albo jej częścią. O ile rada gminy nie określiła w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, to do czasu określenia zasad wójt (burmistrz, prezydent) może dokonywać powyższych czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie za zgodą rady gminy. Taka zgoda dotyczy określonej albo określonych nieruchomości gruntowych, jednakże bez możliwości kształtowania uchwałą materii określonych w ustawach i bez uszczegółowiania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, a także bez wskazania konkretnych adresatów czynności prawnej. Taka uchwała stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (nabycie, zbycie i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata), nie zaś akt kształtujący konkretną czynność prawną.

Z kolei, w świetle art. 13 ust. 1 u.g.n. nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności przedmiotem sprzedaży, zmiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji, co do zasady sprzedawane są lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 u.g.n.). W trybie bezprzetargowym mogą być sprzedawane bądź zbywane w inny sposób tylko w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 2 u.g.n.

Mając zatem na uwadze postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jak i przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjąć należy, że w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, natomiast nie posiada uprawnień – kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. W tym bowiem zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy.

W niniejszej sprawie Rada Gminy [...] nie podjęła uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Natomiast uchwałą z dnia 27 grudnia 2023 r. wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym lokalu mieszkalnego składającego się z jednego pomieszczenia o pow. 29,72 m2 znajdującego się w budynku wielorodzinnym nr [...] w P. wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku oraz udziałem w wysokości 2972/18387 w prawie własności nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr [...] o pow. 0,2147 ha położony w miejscowości P., na której jest posadowiony budynek mieszkalny o nr [...], na rzecz pozostałych, tj. dwóch właścicieli lokali mieszkalnych w tym budynku, a jednocześnie współwłaścicieli nieruchomości pod tym budynkiem. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...].

W niniejszej sprawie istotny jest także fakt, że w podstawie prawnej uchwały Rady Gminy [...] z dnia 27 grudnia 2023 r. powołano oprócz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i art. 13 ust. 1, także art. 37 ust. 2 pkt 6 i 9 u.g.n.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 i 9 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomości lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości oraz (pkt 9) – przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości, przedmiotem oceny Sądu jest więc też ustalenie, czy w sprawie zaszły przesłanki do zbycia przedmiotowej nieruchomości w trybie bezprzetargowym.

Zdaniem Sądu przesłanki te wystąpiły.

Na wstępie tej części rozważań należy podkreślić, że ustawodawca nie ogranicza składu wspólnoty mieszkaniowej tylko do właścicieli lokali wyodrębnionych. Zgodnie z art. 6 u.w.l. tworzy ją ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Chociaż ustawodawca nie doprecyzował w art. 6 u.w.l., czy chodzi o właścicieli lokali wyodrębnionych, czy również lokali niewyodrębnionych – należałoby jednak przyjąć, że preferuje wspólnoty mieszkaniowe składające się wyłącznie z właścicieli lokali wyodrębnionych. Do powstania typowej wspólnoty mieszkaniowej, składającej się wyłącznie z właścicieli lokali wyodrębnionych, dochodzi na podstawie umowy wszystkich współwłaścicieli, której przedmiotem jest jednoczesne wyodrębnienie wszystkich lokali (art. 8 ust. 3 u.w.l.).

Jest tylko jeden przypadek, gdy członkiem wspólnoty mieszkaniowej jest właściciel lokalu (lokali) niewyodrębnionego. Jest nim dotychczasowy właściciel nieruchomości (art. 4 ust. 1 u.w.l.). Dotyczy to sukcesywnego wyodrębniania lokali. Tworzą ją dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz właściciele lokali już wyodrębnionych. Do chwili wyodrębnienia ostatniego lokalu funkcjonuje konstrukcja jurydyczna, którą można określić mianem mieszanej wspólnoty mieszkaniowej. Zbycie ostatniego lokalu nie jest konieczne, gdyż dotychczasowy właściciel nieruchomości, ustanawiając własność lokalu dla siebie, staje się właścicielem lokalu wyodrębnionego. Jest to konstrukcja przewidziana tylko na okres przejściowy, nie może być stosowana do stałego funkcjonowania takich struktur mieszanych.

Potwierdza to art. 4 ust. 1 u.w.l., który przyznaje tylko dotychczasowemu współwłaścicielowi takie same uprawnienia i obowiązki, które przysługują właścicielom lokali wyodrębnionych. Uprawnienia dotychczasowego właściciela obejmują współkorzystanie z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 12 u.w.l.) i współdziałanie w zarządzie nieruchomością wspólną (art. 19 i n. u.w.l.), uprawnienie do zaskarżania uchwał (art. 25 u.w.l.) oraz uprawnienie do współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną (art. 27 u.w.l.), (zob. komentarz do art. 25, pkt 4), a obowiązki dotyczą: utrzymania lokalu (art. 13 u.w.l.), ponoszenia odpowiednich kosztów zarządu (art. 14 i 15 u.w.l.), ponoszenia odpowiedzialności za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej (art. 17 u.w.l.). Wymienione prawa i obowiązki nałażą do jego udziału korporacyjnego jako członka wspólnoty mieszkaniowej.

Jeżeli chodzi o uprawnienia rzeczowe dotychczasowego właściciela nieruchomości, porównując je z zakresem uprawnień właściciela lokalu wyodrębnionego, jego prawem głównym jest prawo własności obejmujące substrat materialny składający się z niewyodrębnionych lokali wraz z pomieszczeniami przynależnymi, które pomimo że stanowią jego wyłączną własność, są w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wspólnej. Może on dokonywać sukcesywnego wyodrębniania kolejnych lokali dla siebie lub z przeniesieniem własności na inny podmiot. Wcześniejsi nabywcy nie są stroną tych umów, gdyż ich udziały w nieruchomości wspólnej zostały już określone. Dotychczasowy właściciel nieruchomości też taki udział posiada. Oznacza to, że niewyodrębnione lokale i pomieszczenia przynależne powinny być "zarezerwowane" przez dotychczasowego właściciela w proporcji wynikającej z przysługującemu mu udziału w nieruchomości wspólnej. Co prawda może on przed zbyciem tych lokali dokonywać przesunięć pomieszczeń do nich przynależnych w ramach substratu lokali niewyodrębnionych, ale nie może dokonywać przesunięć między nimi a pomieszczeniami przypisanymi do nieruchomości wspólnej. Wynika to z tego, że całkowita powierzchnia lokali niewyodrębnionych i pomieszczeń do nich przynależnych musi zostać określona najpóźniej w pierwszej umowie ustanawiającej i przenoszącej odrębną własność lokalu, co jest związane z koniecznością określenia wielkości jego udziału. Potem sukcesywnie ten jego udział w nieruchomości wspólnej zmniejsza się na skutek wyodrębniania i zbywania przez niego kolejnych lokali, lecz zawsze musi być zachowana między nimi proporcja wynikająca z art. 3 ust. 3 u.w.l. (por. Iwona Szymczak, Komentarz do art. 4 u.w.l., LEX).

Jak wynika z zaświadczenia Starosty Powiatowego w J. z dnia 6 lutego 2024 r. (k. 25 akt sądowych) wydanego na podstawie art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1b u.w.l., na wniosek Wójta Gminy [...] "lokal oznaczony w projekcie nr 1.3 wiatrołap i lokal oznaczony nr 1.4 pokój, położone w ww budynku stanowią części wspólne lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] znajdujących się w ww budynku w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Niniejsze zaświadczenie stanowi zmianę zaświadczenia z dnia 26 października 2006 r., znak: AB.8.7358-217/06" (k. 24 akt sądowych).

Oznacza to, że w przedmiotowej zabudowanej nieruchomości wadliwie przyjęto wielkość nieruchomości wadliwie przyjęto wielkość i skład nieruchomości wspólnej przy wydawaniu zaświadczenia z dnia 26 października 2006 r. (k. 24 akt sadowych), podejmowaniu przez radę Gminy [...] uchwały z dnia 31 stycznia 2006 r. (k. 21 akt sądowych).

Z dokumentów tych wynikało, że w budynku [...] w P. po ustanowieniu odrębnej własności samodzielnych lokali nr [...] i nr [...] i przeniesieniu ich na nabywców z udziałami w nieruchomości wspólnej, pozostanie jeszcze niewyodrębniony lokal socjalny z osobnym wejściem (w założeniu samodzielny), należący do skarżącej, z udziałem w nieruchomości wspólnej.

Zaświadczenie Starosty z dnia 6 lutego 2024 r., korygujące poprzednie zaświadczenie ma ważkie konsekwencje.

Stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest nietypowy. Gmina nie jest bowiem wyłącznym właścicielem niewyodrębnionego lokalu z udziałem w nieruchomości wspólnej.

Jest ona współwłaścicielem udziału w nieruchomości wspólnej, tj. częściach wspólnych budynku nr [...] i działce nr [...] o pow. 0,0347 ha w 3972/18387 częściach, przy czym wielkość tej nieruchomości wspólnej wynika z zaświadczenia Starosty z dnia 6 lutego 2024 r. Udział w nieruchomości wspólnej, która stanowi odrębny od wyodrębnionych lokali przedmiot własności jest nieruchomością, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 1 – 7 u.w.l. i z art. 195 k.c.

W konsekwencji jedynymi zainteresowanymi w i w zasadzie możliwymi nabywcami są dotychczasowi współwłaściciele nieruchomości wspólnej i właściciele lokali nr [...] i nr [...] (por. Szymczak Iwona, Własność lokali. Komentarz, wyd. II, komentarz do art. 4, LEX).

Sprzedaż lokalu mieszkalnego przybierze postać sprzedaży udziałów na rzecz wszystkich pozostałych współwłaścicieli i najpewniej koniecznych zmian w treści prawa własności lokali nr [...] i nr [...] z uwagi na powiększenie nieruchomości wspólnej.

Jak już wyżej wspomniano, uchwała ta nie determinuje treści czynności prawnej. Zawarty w niej opis tego co ma być sprzedane, nie budzący wątpliwości co do przedmiotu przyszłej czynności prawnej i jej stron nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Niewątpliwie wypełnione są warunki do bezprzetargowej sprzedaży udziału Gminy w nieruchomości wspólnej na rzecz pozostałych współwłaścicieli (art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n.). Niewątpliwie w wyniku zbycia nieruchomości opisanej w uchwale przekształci się ona w przedmiot, w stosunku do którego nabywcy mają wykonywać jednolite uprawnienia. Wielość takich podmiotów, jak w tej sprawie, nie wyklucza zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., o ile zbycie nastąpi na rzecz wszystkich tych podmiotów (por. w podobnej sprawie wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 619/17).

W oczywisty sposób sprzedaż udziałów w nieruchomości wspólnej poprawi warunki mieszkaniowe właścicieli lokali nr [...] i nr [...]. Ponadto, jak wykazano, lokal mieszkalny opisany w uchwale nie może być z uwagi na brak samodzielności przedmiotem odrębnej własności lokalu, co przesądza o tym, że nie może być zagospodarowany jako odrębna nieruchomość.

Co więcej, z art. 3 ust. 1 – 7 u.w.l. wynika, że współwłaścicielem nieruchomości wspólnej nie może być inny podmiot niż właściciel lokalu wyodrębnionego albo samodzielnego lokalu niewyodrębnionego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1999 r., III CZP 32/99).

Reasumując, podjęta przez Gminę kontrolowana uchwała jest zgodna z prawem.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie znalazło akceptacji Sądu, gdyż w swoim założeniu przyjęto w nim tożsamość treści przyszłej czynności prawnej zbycia nieruchomości z treścią uchwały z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.

Dotyczy to w szczególności opisu przedmiotu przyszłej czynności –prawnej.

O tym, czy będzie to ustanowienie odrębnej własności lokalu i jego zbycie, czy sprzedaż udziałów w nieruchomości zdecyduje organ wykonawczy będący stroną umowy. Oczywiście Sąd nie kwestionuje stanowiska Wojewody, że przedmiotem ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego zbycia jest samodzielność lokalu. Jeszcze raz podkreśla jednak, że w okolicznościach niniejszej sprawy – z podanych wyżej przyczyn – nie doszło do istotnego naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale przez przyjęty w niej opis majątku Gminy, na którego sprzedaż wyrażono nią zgodę.

Końcowo należy stwierdzić, że Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że z uwagi na brak zaświadczenia o samodzielności lokalu, którego dotyczy uchwała rady Gminy (art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali) jest ona dotknięta wadą nieważności.

Rację ma skarżąca zarzucając, że nie ma przepisu prawa obligującego organ wykonawczy do uzyskania zaświadczenia starosty powiatu o samodzielności lokalu (lub jego "niesamodzielności") przed podjęciem uchwały przez organ stanowiący.

Taka konieczność pojawia się dopiero przed wprowadzeniem nieruchomości do obrotu, czy w przedmiotowym przypadku, dopiero przed zawarciem umowy sprzedaży lokalu (por. art. 7 ust. 3 ustawy o własności lokali).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.