Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 354/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi I. O., D. O. i B. O. na decyzję Wojewody z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz każdej ze skarżących kwotę 4853,52 zł (słownie: cztery tysiące osiemset pięćdziesiąt trzy złote pięćdziesiąt dwa grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr [...] Wojewoda (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) – wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572]) - dalej k.p.a. w związku z art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311) - dalej: specjalna ustawa drogowa oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: u.g.n. – utrzymał w mocy zaskarżoną przez B. O., D. O. i I. O. (dalej również: skarżące; zainteresowane; strony) decyzję Starosty P. (dalej również: Starosta; organ I instancji) z dnia 5 grudnia 2023 r. znak [...] w sprawie ustalenia odszkodowania. Starosta ustalił w tej decyzji na rzecz D. O., B. O. i I. O. odszkodowania w łącznej kwocie [...]zł, tj. na rzecz: D. O. w kwocie [...]zł za udział wynoszący 1/3 części, B. O. w kwocie [...]zł za udział wynoszący 1/3 części, I. O. w kwocie [...]zł za udział wynoszący 1/3 części – w prawie własności nieruchomości położonej w L., obręb L., arkusz mapy 11, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], zapisane w KW nr [...], przejętej przez Miasto L. na podstawie decyzji nr [...] Starosty P. z dnia 21 kwietnia 2022 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] w L. (dalej również: decyzja ZRID), w części zmienionej decyzją Wojewody z dnia 3 marca 2023 r. nr [...]

Decyzje te zostały wydane w poniżej przedstawionym stanie sprawy, wskazanym w uzasadnieniu decyzji Wojewody.

Starosta P. decyzją z dnia 5 grudnia 2023 r. ustalił odszkodowanie na rzecz skarżących za przejęcie przez Miasto L. prawa własności nieruchomości położonej w L., obręb L., arkusz mapy 11, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], zapisane w KW nr [...] oraz zobowiązał Miasto L. , reprezentowane przez Burmistrza Miasta L. , do zapłaty tego odszkodowania.

W odwołaniu od tej decyzji B. O., D. O. oraz I. O. podniosły, że: 1) ceny transakcyjne powinny być jak najbliższe dacie sporządzenia operatu, tj. dla operatu nr 1 powinien być to 19 kwietnia 2023 r., dla operatu nr 2 powinien być to 27 czerwca 2023 r. oraz dla operatu nr 3 dzień 29 czerwca 2023 r., a ceny w tych trzech operatach się nie różnią. Stwierdziły, że odszkodowanie jest zbyt niskie, ponieważ "tylko jedna z 20 cen jest z 2023 r., a reszta sprzed roku i dwóch lat" oraz w operatach nie zostały uwzględnione transakcje pozyskane przez skarżące, przedstawiające aktualne ceny na styczeń 2023 r., które to ceny były dużo wyższe niż te przytaczane w operatach sporządzonych przez biegłą; 2) nie można ustalić odszkodowania za przejętą nieruchomość, ponieważ przed Ministrem Rozwoju i Technologii toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr [...], znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz utrzymującej ją w części w mocy decyzji Wojewody z dnia 3 marca 2023 r. znak [...]; 3) powinno zostać ustalone odszkodowanie za płot poprzeczny pomiędzy ul. [...] a M. w L., czyli na terenie na którym dotychczas nie został on usytuowany, ponieważ w tej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 120 u.g.n., jak również za dodatkowe nakłady budowlane, tj. przeniesienie studzienek kanalizacyjnych, skrzynki energetycznej, za chodnik przed budynkiem na działce nr [...], który zostanie uszkodzony podczas wyrywania drzew, za przedłużenie rury kanalizacyjnej do działki nr [...], za przeniesienie kabla telefonicznego oraz kabla do 4 lamp ogrodowych; 4) biegła sporządziła wycenę nieruchomości w sposób stronniczy i Starosta powinien rozpatrzeć skargę na biegłą, ponieważ zlecił jej wykonanie operatu szacunkowego, lub przekazać skargę do organu właściwego albo wskazać skarżącym właściwy organ; 5) skarżące nie są byłymi współwłaścicielami wywłaszczonych nieruchomości, ponieważ nadal widnieją jako współwłaścicielki w księdze wieczystej nr [...]; 6) odszkodowanie powinno zostać powiększone o podatek od towarów i usług, ponieważ skarżące jako osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej nie mogą "odliczyć" tego podatku od ceny towarów czy usług, którą będą musiały ponieść w związku z potrzebą odtworzenia nakładów na gruncie.

Wojewoda ustalił następujący stan faktyczny.

Starosta P. decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr [...], znak [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] w L.. Wojewoda decyzją z dnia 3 marca 2023 r. znak [...] utrzymał w mocy w części decyzję Starosty. Decyzją ZRID zostały zatwierdzone podziały działek: nr [...] z której została wydzielona działka przeznaczona pod drogę nr [...], nr [...] z której została wydzielona działka przeznaczona pod drogę nr [...], nr [...] z której została wydzielona działka przeznaczona pod drogę nr [...], nr [...] z której zostały wydzielone działki przeznaczona pod drogę nr [...] i [...]; natomiast działka nr [...] została w całości przejęta pod budowę drogi. Z wpisu w dziale II księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dacie wydania decyzji ZRID współwłaścicielkami powyżej nieruchomości były B. O., D. O. i I. O. - każda w 1/3 części. Dział IV tej księgi wieczystej jest wolny od wpisów dotyczących hipotek. W piśmie z dnia 17 marca 2023 r., w ustawowym terminie wynikającym z art. 18 ust. 1e pkt 3 specjalnej ustawy drogowej, B. O., D. O. i I. O. oświadczyły, że wydają w trybie natychmiastowym powyższe działki przejęte pod drogę, tym samym stając się uprawnione do otrzymania odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, wobec czego Starosta, ustalając odszkodowanie, powiększył je o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2023 r. Starosta P. powołał rzeczoznawcę majątkowego M. W. w celu sporządzenia wyceny działek przejętych pod budowę drogi. Biegła sporządziła łącznie trzy operaty szacunkowe. Pierwszy operat szacunkowy z dnia 19 kwietnia 2023 r., po uwzględnieniu uwag byłych współwłaścicielek przejętych działek, został zastąpiony przez drugi operat szacunkowy z dnia 27 czerwca 2023 r., który został zastąpiony przez trzeci operat szacunkowy z dnia 29 czerwca 2023 r., który dodatkowo uwzględniał wycenę nasadzenia w postaci śliwy i ostatecznie stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Zainteresowane w toku postępowania w pismach z dnia 18 maja 2023 r., 22 maja 2023 r., 17 lipca 2023 r., 8 września 2023 r. oraz 2 października 2023 r. wnosiły uwagi do oszacowania powyższych działek, do których to uwag biegła się ustosunkowywała w pismach z dnia 26 czerwca 2023 r., 16 sierpnia 2023 r. oraz 19 października 2023 r.

Skarżące, poinformowane przez Starostę P. w piśmie z dnia 25 października 2023 r. o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a., przedstawiły swoje stanowisko w piśmie z dnia 8 listopada 2023 r.

Następnie Starosta wydał w dniu 5 grudnia 2023 r. decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania, od której to decyzji zostało wniesione odwołanie.

Wojewoda w piśmie z dnia 30 stycznia 2024 r. wystąpił do rzeczoznawcy M. W. o ustosunkowanie się do zarzutów odwołania dotyczących sporządzonej przez wyceny. W piśmie z dnia 22 lutego 2024 r. biegła wyjaśniła, że w toku sprawy były już podnoszone tożsame zarzuty, do których się ustosunkowała przed organem I instancji, na dowód czego przedstawiła pisma z dnia 26 czerwca 2023 r., 16 sierpnia 2023 r. oraz 19 października 2023 r.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia 9 kwietnia 2024 r., przedstawił uwarunkowania postępowania, którego celem jest nabycie nieruchomości dla potrzeb budowy dróg publicznych, wskazując m.in. na art. 23 i art. 12 specjalnej ustawy drogowej. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, a w myśl art. 18 ust. 1 specjalnej ustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wskazał również na treść art. 18 ust. 1e specjalnej ustawy drogowej określającego sytuacje, w których wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Organ II instancji zwrócił następnie uwagę na treść art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a u.g.n. oraz podniósł, że ustawodawca w art. 134 ust. 1-4 u.g.n. określił, że jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania wskazuje wartość rynkową nieruchomości z zastrzeżeniem art. 135.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że 9 września 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832), a operat został sporządzony w dniu 29 czerwca 2023 r., zatem w myśl § 85 tego rozporządzenia w sprawie znajdą zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555). W związku z tym przywołał brzmienie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (dalej również: rozporządzenie RM).

Ponadto Wojewoda wskazał na treść art. 156 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, f oraz i, a także art. 11f ust. 2 specjalnej ustawy drogowej i stwierdził, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wydana została decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która spowodowała skutek wywłaszczenia.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych.

Organ II instancji podniósł, że ocenił operat szacunkowy z dnia 29 czerwca 2023 r. sporządzony przez M. W. i uznał, że biegła prawidłowo wyceniła wartość przedmiotowej nieruchomości, wobec czego operat ten może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Podniósł, że powyższy operat zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. pozostaje aktualny na dzień orzekania w niniejszej sprawie, albowiem termin 12 miesięcy, o którym mowa w tym przepisie jeszcze nie upłynął. Organ odwoławczy stwierdził, że nie doszukał się w nim żadnych niezgodności czy nieprawidłowości mogących świadczyć o jego wadliwości. Zaznaczył, że biegła wyjaśniła dobór poszczególnych transakcji i przypisanych im cech, co umożliwiło weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. W ocenie organu, powyższy operat szacunkowy w swojej treści jest spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych nieruchomości i przypisanych im wag. Organ prześledził proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej wynik końcowy. Ocena tego dowodu pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy jest prawidłowy i możliwe jest jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Wojewoda podniósł, że biegła udzieliła wyjaśnień w zakresie zarzutów podniesionych zarówno przez Burmistrza Miasta L. , jak i skarżące, które to wyjaśnienia są spójne i logiczne.

Następnie Wojewoda odniósł się do stanowiska skarżących, że ceny transakcyjne powinny być jak najbliższe dacie sporządzenia operatu szacunkowego, tj. dla operatu nr 1, powinien być to 19 kwietnia 2023 r., dla operatu nr 2 powinien być to 27 czerwca 2023 r. oraz dla operatu nr 3 powinien być to 29 czerwca 2023 r., a ceny w tych trzech operatach się nie różnią, wobec czego odszkodowanie jest zbyt niskie, ponieważ "tylko jedna z 20 cen jest z 2023 r., a reszta sprzed roku i dwóch lat"; w operatach nie zostały uwzględnione transakcje pozyskane przez odwołujące przedstawiające ceny aktualne na styczeń 2023 r., które to ceny były dużo wyższe niż te przytaczane w operatach sporządzonych przez biegłą. Organ odwoławczy zauważył w tym względzie, że biegła w operacie szacunkowym z dnia 29 czerwca 2023 r. przeanalizowała zastosowanie trendu czasowego w wycenie poszczególnych działek. Wyceniając działkę nr [...] i analizując w tym celu rynek nieruchomości zabudowanych przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej o dużych powierzchniach, biegła ustaliła, że w ostatnich dwóch latach upływ czasu miał wpływ na ceny wyżej wymienionych nieruchomości. Biegła w tym celu zbadała rozkład 62 danych transakcyjnych z powiatu p. i zaprezentowała rozkład tych danych oraz wyliczone równanie regresji liniowej przedstawiając wykres na str. 26 operatu szacunkowego z dnia 29 czerwca 2023 r. Biegła ustaliła, że przy średniej z pozyskanych danych na poziomie [...] zł/m˛ trend czasowy jest na poziomie 0,49% w skali miesiąca, dlatego do dalszej analizy przyjęła dane skorygowane o taki trend czasowy. Z kolei analizując rynek nieruchomości przeznaczonych pod tereny mieszkaniowe jednorodzinne w celu oszacowania wartości działek nr [...] i [...] oraz analizując rynek gruntów przeznaczonych pod tereny zabudowy usługowej w celu wyceny działki nr [...], biegła przeanalizowała transakcje odnotowane w okresie najbliższym do daty, na którą określała wartość nieruchomości, tj. transakcje pochodzące z lat 2022-2023 i w tym względzie przyjęła za parametr do porównania 1 m˛ powierzchni gruntu oraz wyjaśniła, że z uwagi na przyjęcie do oszacowania najbardziej aktualnych transakcji nie korygowała danych o trend czasowy (str. 30 oraz 32 operatu szacunkowego). Analizując rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny komunikacyjne, w celu wyceny działek nr [...] oraz [...], biegła przeanalizowała transakcje odnotowane w okresie najbliższym daty, na którą określa się wartość nieruchomości, nie dłuższym niż dwa lata, a z uwagi na zaobserwowaną stabilizację cen na rynku nieruchomości podobnych nie korygowała zestawionych do analizy cen z tytułu upływu czasu.

Wojewoda stwierdził również, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stąd też, to biegły decyduje o tym, które nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa. Podniósł, że biegła w piśmie z dnia 19 października 2023 r. wyjaśniła, że transakcje użyte w operacie szacunkowym z dnia 29 czerwca 2023 r. są aktualne i odpowiednie, jak również omówiła wskazane w piśmie skarżących z dnia 8 września 2023 r. transakcje, których zastosowania domagały się przy wycenie [Wojewoda zacytował fragmenty pisma rzeczoznawcy odnoszące się do transakcji wskazanych w piśmie skarżących]. Organ podniósł również, że biegła w omawianym piśmie wyjaśniła, że rzeczoznawca zawsze dąży do przedstawiania jak najaktualniejszych i najbardziej podobnych transakcji do nieruchomości szacowanej. Zauważył przy tym, że ceny wskazane w trzech operatach szacunkowych sporządzonych w sprawie nie zmieniły się, ponieważ zostały sporządzone w okresie niespełna trzech miesięcy. Ponadto Wojewoda stwierdził, że okoliczność, iż transakcje nieruchomościami podobnymi pochodzą sprzed roku czy sprzed dwóch lat od dnia sporządzenia operatu szacunkowego jest zgodne ze sztuką szacowania nieruchomości.

Wojewoda podniósł, że jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na podstawie art. 157 u.g.n. Dodał, że skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Odnosząc się do zarzutu, że nie można ustalić odszkodowania za przejętą nieruchomość, ponieważ przed Ministrem Rozwoju i Technologii toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty P. z dnia 21 kwietnia 2022 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji Wojewody z dnia 3 marca 2023 r. znak [...], organ odwoławczy wskazał na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. Wskazał też na to, że gdyby decyzja o realizacji inwestycji drogowej stanowiąca podstawę wywłaszczenia została uznana za nieważną, wtedy odszkodowanie podlegałoby zwrotowi (art. 132 ust. 3a u.g.n.). Podniósł, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ZRID nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów dotyczących tego, że: 1) powinno zostać ustalone odszkodowanie za płot poprzeczny pomiędzy ul. [...] a M. w L. – czyli na terenie, na którym dotychczas nie został on usytuowany, a na którym powstanie łącznik tych dwóch ulic – do której to sytuacji zastosowanie znajdzie art. 120 u.g.n., 2) odszkodowanie powinno przysługiwać również za dodatkowe nakłady budowlane, tj. przeniesienie studzienek kanalizacyjnych, skrzynki energetycznej, za chodnik przed budynkiem na działce nr [...] (który zostanie uszkodzony podczas wyrywania drzew), za przedłużenie rury kanalizacyjnej do działki nr [...], za przeniesienie kabla telefonicznego oraz kabla do 4 lamp ogrodowych. W tym zakresie organ stwierdził, że wskazał na treść art. 18 ust. 1 specjalnej ustawy drogowej, z którego wynika, że stan nieruchomości powinien uwzględniać pełny zakres prawa własności istniejący w dacie wydania decyzji ZRID, a więc powinien obejmować nie tylko sam grunt, ale także jego części składowe, z tym że, odszkodowanie przysługuje tylko za te nakłady, które były posadowione na przejmowanym gruncie na dzień wydania decyzji ZRID. Stan nieruchomości ustalany jest na dzień wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, co wynika z art. 4 pkt 17 u.g.n., zgodnie z którym pod pojęciem stanu nieruchomości należy rozumieć m.in. stan zagospodarowania nieruchomości. Wobec tego stwierdził, że w takich warunkach ustalone odszkodowanie nie mogło obejmować wynagrodzenia za płot, którego nie było na tym gruncie w dniu wydania decyzji ZRID, a który zainteresowane dopiero planują postawić na zaprojektowanym łączniku ulic [...] z [...]. Co do braku zastosowania art. 120 u.g.n., który zdaniem skarżących przyznaje im prawo do ustalenia odszkodowania za płot poprzeczny pomiędzy ul. [...] a [...] w L., który miałby powstać na łączniku tych ulic, organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten określa treść decyzji wywłaszczeniowej, a przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania jest wyłącznie ustalenie odszkodowania, a nie wywłaszczenie, które zostało zakończone ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W zakresie prac polegających na przeniesieniu studzienek kanalizacyjnych, jak również odszkodowania za chodnik przed budynkiem na działce nr [...], który zdaniem skarżących zostanie uszkodzony podczas usuwania drzew, odszkodowania za przedłużenie rury kanalizacyjnej do działki nr [...] oraz za przeniesienie kabla telefonicznego i kabla do 4 lamp ogrodowych – organ II instancji stwierdził, że wykonanie takich prac lub odszkodowanie może zostać ustalone na drodze cywilnej w wyniku uzgodnień poczynionych pomiędzy zainteresowanymi a Miastem L. . Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że Burmistrz Miasta L. w piśmie z dnia 18 października 2023 r. poinformował, że przebudowa studzienek kanalizacyjnych będzie wykonywana tylko w sytuacji występowania kolizji z projektowaną infrastrukturą, zatem jeśli taka kolizja wystąpi, to studzienki kanalizacyjne w ramach budowy drogi zostaną przeniesione w inne miejsce przez wykonawcę prac.

Co do kwestii przebudowy infrastruktury energetycznej Wojewoda wskazał na to, że w pkt XII decyzji ZRID został nałożony na Miasto L. obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu, tj. sieci energetycznej, m.in. na działkach nr [...], [...] oraz [...], której projektowany przebieg przedstawia załącznik nr 2 do decyzji Wojewody z dnia 3 marca 2023 r. znak [...]

W odniesieniu do zarzutu skarżących, że operaty szacunkowe w sprawie były wykonywane w sposób stronniczy, na ich niekorzyść, Wojewoda wskazał na to, że w tym zakresie zainteresowane w piśmie z dnia 23 października 2023 r. złożyły skargę na rzeczoznawcę majątkowego M. W. wraz z wnioskiem o zmianę rzeczoznawcy majątkowego; Starosta nie widział podstaw do zmiany rzeczoznawcy majątkowego, co wyjaśnił na str. 7 zaskarżonej decyzji, wskazując, że w jego ocenie opinia biegłej jest spójna i logiczna. Organ II instancji stwierdził, że podziela to stanowisko, zaś odrębną kwestią było przekazanie tejże skargi do organu właściwego albo alternatywnie - wskazanie zainteresowanym właściwego organu. W tym zakresie Wojewoda argumentował, że Starosta P. nie przekazał tej skargi na podstawie art. 231 § 1 k.p.a. zgodnie z właściwością, zaś w zaskarżonej decyzji przywołał treść art. 178 ust. 1 u.g.n. regulującego kwestie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych i wskazał na to, że o zasadności zastosowania kary decyduje Komisja Odpowiedzialności Zawodowej działająca przy właściwym ministrze. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że Starosta wprawdzie nie przekazał skargi na rzeczoznawcę majątkowego organowi właściwemu do jej rozpatrzenia, ale wskazał organ właściwy do orzekania w tym zakresie.

Co do stanowiska skarżących, że nie są byłymi współwłaścicielkami wywłaszczonych nieruchomości, ponieważ nadal widnieją jako współwłaścicielki w księdze wieczystej nr [...], organ II instancji wyjaśnił, że z dniem uzyskania ostateczności przez decyzję ZRID przedmiotowe działki stały się z mocy prawa własnością Miasta L. . Wskazał również na to, że powyższe działki nie zostały dotychczas odłączone z księgi wieczystej nr [...], dlatego treść księgi wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym.

W odniesieniu do zarzutu, że odszkodowanie powinno zostać powiększone o podatek od towarów i usług, ponieważ zainteresowane jako osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej nie mogą "odliczyć" tego podatku od ceny towarów czy usług, którą będą musiały ponieść w związku z potrzebą odtworzenia nakładów na gruncie, Wojewoda zauważył, że odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego przez jej właściciela prawa, a nie zrekompensowanie całości szkody powstałej na skutek wywłaszczenia nieruchomości, zaś obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości powiększenia należnego odszkodowania o dodatkowe składniki nieprzewidziane w tej ustawie, w tym również o podatek VAT. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do konstruowania normy prawa materialnego nakładającej na organ ustalający wysokość odszkodowania taki obowiązek.

W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie na zlecenie organu został z uwagi na jego prawidłowość uznany za dowód w sprawie. Operat ten spełnia wymogi określone w § 56 i § 57 rozporządzenia RM i zawiera wszystkie wskazane w tych przepisach elementy; ponadto został on sprawdzony pod względem rachunkowym, pod kątem jego kompletności i spójności logicznej – i pod tym względem również nie budzi zastrzeżeń.

W skardze na decyzję odwoławczą B. O., I. O. i D. O. stwierdziły, że w nawiązaniu do otrzymanej decyzji przesyłają operat szacunkowy z dnia 8 września 2023 r. dotyczący ustalenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotowych nieruchomości, stanowiących przedmiot wywłaszczenia na podstawie decyzji nr [...] Starosty P. z dnia 21 kwietnia 2022 r. znak [...], w odniesieniu do wartości odszkodowania według stanu na dzień wydania decyzji, z uwzględnieniem aktualnych cen. Podniosły, że dodatkowo w tym operacie, oprócz odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości gruntowe i za nakłady budowlane podlegające zniszczeniu na skutek decyzji wywłaszczeniowej, wskazano odszkodowanie za dodatkowe nakłady budowlane wynikające z oddziaływania decyzji wywłaszczeniowej, które muszą wykonać, spełniając przesłankę wynikającą z art. 120 u.g.n. Stwierdziły, że łączna wartość odszkodowania została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. M. Ł. na kwotę [...]zł, a wartość ta została ustalona na podstawie aktualnych cen rynkowych obowiązujących na terenie miasta L. , zaś ustalona wartość nakładów odpowiada obowiązującym cenom robocizny i materiałów. Skarżące domagały się zweryfikowania ustalonego odszkodowania "w kwocie [...] x [...] zł = [...] zł i dopłatę do wartości w załączonym operacie, to jest do wartości [...] czyli wypłatę [...] = [...] zł".

Skarżące zarzuciły organom naruszenia prawa poprzez ustalenie zaniżonego odszkodowania w kwocie [...]zł, czego dowodem jest załączony do skargi operat z dnia 8 września 2023 r., a naruszone zostały tym samym następujące przepisy prawa: 1) art. 120, art. 128 ust. 1 i 4, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 2 , art. 151 ust. 1 u.g.n.; 2) § 49 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832); 3) art. 7b, art. 6, art. 8 § 1, art. 7a § 1, art. 139 k.p.a.; 4) art. 21 ust. 1, art. 1, art. 8 ust. 1, art. 30, art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.).

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do załączonego do skargi nowego dowodu w sprawie, tj. operatu szacunkowego z dnia 8 września 2023 r., organ II instancji podjął polemikę z ustaleniami zawartymi na str. 32 tego operatu co do uwzględnienia na podstawie art. 120 u.g.n. dodatkowych nakładów budowlanych w postaci ogrodzenia i wykonania i naprawy utwardzenia, wynikających z oddziaływania decyzji wywłaszczeniowej, przez co doliczył do wartości nieruchomości [...] zł. Stwierdził, że nie podziela takiego działania, ponieważ art. 120 u.g.n. nie znajduje zastosowania w sprawie, a ponadto biegły nie podał oznaczenia nieruchomości, na której wycenia te nakłady. Wojewoda podniósł, że skarżące w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowały operatu szacunkowego z dnia 29 czerwca 2023 r. sporządzonego przez M. W. – poprzez poddanie go kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Organ stwierdził również, że zainteresowane nie przedstawiły operatu szacunkowego z dnia 8 września 2023 r. w toku postępowania o ustalenie odszkodowania, zatem nie dały organom możliwości zapoznania się z tym operatem na etapie postępowania administracyjnego, mimo że operat ten został sporządzony jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Dodał, że skarżące przedstawiły przedmiotowy operat dopiero jako załącznik do skargi na decyzję organu II instancji. Wskazał na treść art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. i wniósł o oddalenie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 8 września 2023 r.

W piśmie procesowym z dnia 3 czerwca 2024 r. zainteresowane podtrzymały stanowisko przedstawione w skardze, podnosząc, że nie mogą "odpowiadać za błędne zapisy" zawarte w decyzji wywłaszczeniowej Starosty P. z dnia 21 kwietnia 2022 r. i decyzji odszkodowawczej z dnia 5 grudnia 2023 r., w których pominięto ten istotny fakt, który wynika z art. 120 u.g.n. Argumentowały, że względem operatu szacunkowego z dnia 29 czerwca 2023 r. wielokrotnie składały do Starostwa Powiatowego w P. i Wojewody swoje uwagi co do rzetelności oraz fachowości wykonania przedmiotowego operatu szacunkowego; zarzucały brak staranności przy wykonaniu tego operatu i zastosowanie przez rzeczoznawcę nierzetelnych cen transakcyjnych, co doprowadziło do znacznego zaniżenia wartości odszkodowania. Wyjaśniły, że poddanie powyższego operatu szacunkowego z dnia 29 czerwca 2023 r. kontroli organizacji rzeczoznawców majątkowych jest uprawnieniem, z którego powinien skorzystać Starosta, gdyż wielokrotnie podnosiły kwestię nieprawidłowego ustalenia odszkodowania i w licznych pismach przedstawiały zasadne argumenty odnośnie wadliwości wykonania tego operatu szacunkowego. Dodały, że istotnym sygnałem dla organu był też fakt, że zostały wykonane trzy wersje operatu szacunkowego, które zawierały nadal te same błędy i nie zostały one skutecznie poprawione.

Skarżące podniosły, że argumenty dotyczące nieprawidłowości operatu obejmowały przyjęcie historycznych cen transakcyjnych bez dat zbieżnych z datą wyceny, gdyż "ceny transakcyjne były znacząco rozbieżne z cenami zakupionymi przez nas w Starostwie Powiatowym w Wydziale Geodezji i Kartografii w P.". Argumentowały, że "(...) [uzyskały] tam ceny transakcyjne zbieżne z czerwcem 2023 r. na poziomie dwa razy wyższym niż ceny transakcyjne przedstawione w operacie szacunkowym p. M.. W.". Stąd też nie mogą zrozumieć, dlaczego pomimo przedstawionych wiarygodnych danych z wypisów z rejestru cen, operat wykonany przez M. W. nie wzbudził wątpliwości organu co do jego prawidłowości. Wyjaśniły również, że operat szacunkowy z dnia 8 września 2023 r. wykonany przez M. Ł. został złożony po wydaniu decyzji w drugiej instancji, gdyż wcześniej próbowały informować organ (Starostę) o nieprawidłowym ustaleniu odszkodowania. Ponadto zainteresowane wskazały na dołączenie do tego pisma procesowego pism skierowanych do Starosty i Wojewody w toku postępowania administracyjnego.

Zainteresowane podniosły, że operat szacunkowy z dnia 8 września 2023 r. nie jest oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez M. W., gdyż jego celem jest jedynie określenie wartości rynkowej prawa własności przedmiotu wyceny dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość, której dotyczy zaskarżona decyzja.

W związku powyższym podtrzymały wniosek o przeprowadzenie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, to jest ustalenie nowego, prawidłowego odszkodowania wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej Starosty P. z dnia 21 kwietnia 2022 r., gdyż odszkodowanie zostało ustalone na podstawie nieprawidłowego operatu szacunkowego. W konsekwencji, wniosły o nieoddalanie ich skargi oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 8 września 2023 r.

Na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. pełnomocnik skarżących (radca prawny) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik podał, że w ocenie skarżących wartość odszkodowania określona w operacie sporządzonym w sprawie jest zaniżona, na co wskazuje kontroperat sporządzony na ich zlecenie, który wprawdzie ma walor dokumentu prywatnego, jednak został sporządzony przez osobę fachową. Podniósł, że bardziej prawidłowe byłoby zastosowanie metody korekty średniej ceny; różnica wartości określonych w operacie i kontroperacie jest bardzo duża, co wskazuje na to, że któryś z nich jest nieprawidłowy, a z wiedzy skarżących wynika, iż w L. przeciętna cena rynkowa za jeden metr kwadratowy nieruchomości kształtuje się na poziomie 500-600 zł. Dodał, że w toku jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ZRID, jednak do chwili obecnej nie zapadło w tej sprawie rozstrzygnięcie.

Na pytanie Sądu skarżąca oświadczyła, że kontroperat nie został złożony na etapie postępowania administracyjnego, a dopiero na etapie postępowania sądowego, ponieważ jego autor zwrócił się do rzeczoznawcy, który sporządził operat, o ustosunkowanie się do kontroperatu, co zajęło dużo czasu.

Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić na rozprawie dowód z dokumentów załączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd, w wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli, po zapoznaniu się z zakwestionowanymi decyzjami oraz stanowiskiem skarżących i organu odwoławczego (odpowiedzią na skargę), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej argumenty były słuszne.

Na wstępie dalszych rozważań Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak, z uwagi na zawarty w skardze i ponowiony w toku postępowania sądowego wniosek strony skarżącej, Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z dokumentów załączonych do skargi.

Sąd podkreśla, że przeprowadził dowód z dokumentów dołączonych do skargi, tj. kopii operatu szacunkowego z dnia 8 września 2023 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. Ł., wyłącznie jako dowód z dokumentu prywatnego, a nie jako dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu nie spowodowało przedłużenia postępowania w sprawie. Z dokumentem tym zapoznany był również Wojewoda, który przy tym w odpowiedzi na skargę podjął polemikę z niektórymi ustaleniami przedmiotowej opinii. Omawiany dowód został też dopuszczony wyłącznie na użytek oceny, czy organy administracji ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (patrz np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt II GSK 473/21, dostępny jw.).

Sąd miał na uwadze, że treść art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (patrz: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 266/21, dostępny jw.). Uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy zaoferowany przez stronę (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (patrz: wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt II GSK 630/20, dostępny jw.). Poza tym dowód ten miał znaczenie jedynie uzupełniające, bowiem już sama analiza akt administracyjnych i stanowiska organów wyrażonego w decyzjach wydanych w tej sprawie, wskazywała na naruszenie prawa w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania. Sąd podkreśla, że nie dokonał ponownego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, gdyż to należy do kompetencji organów rozstrzygających daną sprawę. Przedmiotowa opinia prywatna (operat) nie była też traktowana przez Sąd jako środek dowodowy służący ocenie operatu sporządzonego w postępowaniu administracyjnym.

Dołączona do skargi kopia operatu szacunkowego, uznana przez Sąd za dokument prywatny będący opinią dotyczącą wyceny działek będących przedmiotem oszacowania na potrzeby ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, stanowiła dodatkowe potwierdzenie tego, że skarżące już w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie nie zgadzały się z dowodami przeprowadzonymi przez organy administracji w celu ustalenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania. Ostatecznie bowiem ich zarzuty dotyczące prawidłowości oceny przez organy podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, okazały się zasadne.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do kwestii oceny przez organy administracji sporządzonego w sprawie, na zlecenie organu I instancji, operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania. Sporna jest wycena (oszacowanie) nieruchomości, której własność została przejęta przez Miasto L. na podstawie decyzji nr [...] Starosty P. z dnia 21 kwietnia 2022 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] w L., w części zmienionej decyzją Wojewody z dnia 3 marca 2023 r. nr [...], tj. w odniesieniu do nieruchomości położonej w L., obręb L., arkusz mapy 11, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], zapisane w KW nr [...], za przejęcie których Starosta P. w decyzji z dnia 5 grudnia 2023 r. znak [...] ustalił na rzecz D. O., B. O. i I. O. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł, tj. po [...] zł dla każdej ze skarżących, według udziału [...] części w prawie własności nieruchomości.

W następnej kolejności podkreślić należy, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Rozstrzygnięciu organu odwoławczego należy zatem stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja Wojewody nie sprostała wyżej określonym wymaganiom.

Podstawowym uchybieniem organu oddawczego, polegającym na naruszeniu wyżej przywołanych przepisów procedury administracyjnej – w związku z przepisami prawa materialnego znajdującymi w niej zastosowanie – były nieprawidłowości związane ustaleniem stanu faktycznego sprawy, tj. wartości przejętej nieruchomości i wysokości odszkodowania, co wiązało się z oceną podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy.

Przed bliższym omówieniem tej kwestii należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości zasadność ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, według udziału każdej z nich we własności tej nieruchomości, wynoszącego po [...]. Niemniej jednak w tym miejscu należy wskazać na podstawowe zasady ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi na podstawie specjalnej ustawy drogowej.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specjalnej ustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4 tej ustawy). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f ustawy). W art. 18 ust. 1e specjalnej ustawy drogowej przewidziano powiększanie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, jeżeli dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia w terminie określonym w tym przepisie. Ponadto w art. 18 ust. 1f tej ustawy określono sytuację, w której wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę [...]zł, jeżeli przejęciu ulega nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny.

Z powyższych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i specjalnej ustawy drogowej wynika, że wysokość odszkodowania ustalana jest według wartości nieruchomości i następnie może być powiększona jedynie ze względu na okoliczności określone w art. 18 ust. 1e i 1f specjalnej ustawy drogowej, które nie obejmują podatku od towarów i usług. Przepisy art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n. również nie stanową do tego podstawy.

Należy podkreślić, że odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie specjalnej ustawy drogowej wywodzi się ze środków publicznych, dlatego kształtowanie jego wysokości – poza treścią art. 18 specustawy drogowej oraz art. 134 ust. 1 i art. 154 u.g.n. – w drodze wykładni opartej na normatywnej konstrukcji podatku od towarów i usług nie jest dopuszczalne. Trzeba odróżnić ustawowo określone reguły ustalania wysokości odszkodowania od ustawowych reguł ustalania należności obciążających to odszkodowanie. Podatek od towarów i usług nie stanowi ustawowo określonej składowej wysokości odszkodowania należnego na podstawie specustawy drogowej (por. wyroki NSA z dnia: 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 347/16, 13 października 2016 r. sygn. akt I OSK3241/14, 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1690/11 - orzeczenia przywołane w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 125/24, dostępnym jw.).

Zdaniem Sądu, stanowisko Wojewody jest w powyższym zakresie słuszne.

Natomiast art. 120 u.g.n. – jak również trafnie zwrócił na to uwagę organ II instancji – znajduje zastosowanie do decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Nie stanowi zaś podstawy do ustalania wysokości odszkodowania w odrębnej decyzji administracyjnej, którą poprzedzała decyzja wywołująca skutek wywłaszczeniowy Przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i sądowego w niniejszej sprawie nie mogła też być prawidłowość decyzji ZRID z dnia 21 kwietnia 2022 r. i decyzji odwoławczej Wojewody z dnia 3 marca 2023 r. Rozstrzygnięcia te istnieją w obrocie prawnym i wywołują skutki prawne. I w tym aspekcie zasadnie organ odwoławczy odwołał się do treści art. 16 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi zgodnie z art. 134 u.g.n. wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 1). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3).

Z kolei przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. przewiduje, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Natomiast zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Nieruchomość podobna, to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Stan nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.g.n., to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Trzeba mieć zarazem na uwadze, że art. 18 ust. 1 specjalnej ustawy drogowej stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z kolei wcześniej przywołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – które znajduje zastosowanie w sprawie ze względu na § 85 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – w § 36 wskazuje, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 i nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy [według § 2 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o ustawie, rozumie się przez to ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami] bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m˛ gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m˛ gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Ze względu na treść art. 18 ust. 1 specjalnej ustawy drogowej oraz § 36 rozporządzenia RM, w odniesieniu do tej kategorii wywłaszczonych nieruchomości modyfikacji ulega zatem ogólna zasada z art. 130 u.g.n.

Dodać jeszcze należy, że według § 85 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego: ust. 1 - do o operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe; ust. 2 - do wycen nieruchomości rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia.

W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. przywołany art. 154 ust. 1 u.g.n.). Brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2689/18 i 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 947/21 - dostępne jw.).

Konsekwentnie zatem, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Organ ma jednakże obowiązek ocenić, czy z treści operatu nie wynika, iż zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, jak i czy nie zachodzą inne okoliczności wpływające na ocenę tego dowodu. Zgodnie bowiem z art. 152 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3 zd. pierwsze). Według art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W tym kontekście, mając na uwadze przepisy art. 154 u.g.n. oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz zastosowaną przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie metodę wyceny, należy jeszcze zauważyć, że do porównań należy przyjmować wyłącznie nieruchomości podobne.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Podkreślić zatem trzeba, że choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie - tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać przede wszystkim oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek oraz braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na organie administracji ciąży obowiązek oceny wiarygodności i przydatności w danej sprawie tego operatu. Obowiązkiem organu jest zatem ocena nie tylko, czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także, czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób prawidłowy przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte (tak NSA w wyroku z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1841/14, dostępnym jw.).

Z kolei dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). Ponadto, możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (patrz: wyroki NSA z dnia: 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 - dostępne jw.). Przyjmuje się zatem, że jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na podstawie art. 157 u.g.n. Z kolei, aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych).

Należy zgodzić się z organem II instancji, że ani sąd administracyjny, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby go zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie, przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Niemniej jednak Sąd, kontrolując w tym zakresie działanie organu II instancji, stwierdził uchybienia związane z ustaleniem stanu faktycznego i oceną dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia 29 czerwca 2023 r. Sąd miał w tym względzie na uwadze wyżej przywołane podstawowe przepisy dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i szczegółowe - dotyczące zasad szacowania nieruchomości, w tym na cele ustalenia opłaty planistycznej, jak i sporządzania operatu.

Przed wszystkim Wojewoda nie rozpatrzył sprawy należycie w zakresie, w jakim powinien mieć na uwadze, że skarżące konsekwentnie kwestionowały sporządzone w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. operaty szacunkowe z dnia 19 kwietnia 2023 r., 27 czerwca 2023 r. i 29 czerwca 2023 r., z których ostatni dodatkowo uwzględniał wycenę nasadzenia w postaci śliwy i ostatecznie stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Skarżące wprawdzie nie przedstawiły w toku postępowania administracyjnego kontroperatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, niemniej jednak wprost wyrażały stanowisko, że operaty szacunkowe w sprawie były wykonywane w sposób stronniczy, na ich niekorzyść, czego finalnym przejawem było wniesienie do organu I instancji w piśmie z dnia 23 października 2023 r. skargi na rzeczoznawcę majątkowego M. W., wskazujące na naruszenie art. 175 u.g.n. i zasad etyki zawodowej, wraz z wnioskiem o zmianę rzeczoznawcy majątkowego. Pismo to zostało przy tym poprzedzone innymi pismami składanymi w toku postępowania.

Starosta nie rozpatrzył przedmiotowego pisma przed rozstrzygnięciem sprawy, mimo że w piśmie tym podkreślono wniosek o wyznaczenie innego rzeczoznawcy, kwestionując jego bezstronność i obiektywność. Co więcej, okoliczności te również w ogóle nie zostały odniesione do treści art. 176 u.g.n., który przewiduje, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Tymczasem organ I instancji przystąpił do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy bez jakiegokolwiek uprzedniego rozpoznania pisma z dnia 23 października 2023 r., w tym weryfikacji, czy pismo to nie zawiera wniosku o wyłączenie rzeczoznawcy, a zatem bez wyjaśnienia, czy skarżące składają takie żądanie. W takich warunkach wydał decyzję w sprawie. Z kolei organ odwoławczy, stając niejako w obronie stanowiska organu I instancji – poprzestał na stwierdzeniu prawidłowości Starosty w tym względzie. Przypomnieć należy, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nie posiada kompetencji do zajmowania stanowiska w sprawie skargi na rzeczoznawcę majątkowego, przywołał treść art. 178 ust. 1 u.g.n. i stwierdził, że o zasadności zastosowania ewentualnej kary decyduje Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, działająca przy odpowiednim ministrze.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z orzeczeń, zakres stosowania instytucji wyłączenia wymaga uwzględnienia z jednej strony gwarancji realizacji prawdy obiektywnej, a z drugiej, rozwiązań ustrojowych powiązanych z wykonywaniem kompetencji przez organy administracji publicznej. Nie ma zatem uzasadnionych racji automatyzm w stosowaniu przepisów o wyłączeniu. Inne względy uzasadniają wyłączenie pracownika z uwagi na stosunek do strony, a zatem, gdy pracownik jest stroną albo pozostaje w stosunku osobistym lub stosunku innego rodzaju ze stroną. Innego rodzaju wartości wynikają z przyczyny wyłączenia ze względu na stosunek do sprawy, a zwłaszcza ze względów na rozpoznanie sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt I OSK 173/18, dostępny jw.).

W takiej sytuacji stanowisko Wojewody, że Starosta nie widział podstaw do zmiany rzeczoznawcy majątkowego, co wyjaśnił na str. 7 swojej decyzji, wskazując, że w jego ocenie opinia biegłej jest spójna i logiczna, nie mogło uwolnić organu II instancji od szczegółowego odniesienia się do tych kwestii. Skoro organ I instancji zaniechał należytego rozważenia omawianego pisma, to w takiej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji wymagało uprzedniej wyczerpującej analizy powyższych okoliczności. Dalece niewystarczające jest w takich warunkach proste stwierdzenie, że wprawdzie Starosta nie przekazał tejże skargi na podstawie art. 231 § 1 k.p.a. zgodnie z właściwością, jednak w zaskarżonej decyzji przywołał treść art. 178 ust. 1 u.g.n. regulującego kwestie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych i wskazał na to, że o zasadności zastosowania kary decyduje Komisja Odpowiedzialności Zawodowej działająca przy właściwym ministrze. Wobec tego o prawidłowym rozpatrzeniu sprawy w drugiej instancji nie może świadczyć konstatacja organu odwoławczego, że Starosta nie przekazał skargi na rzeczoznawcę majątkowego właściwemu do jej rozpatrzenia organowi, ale wskazał organ właściwy do orzekania w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu służącym ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – a zatem w sytuacji przymusowego odjęcia prawa własności – należy w zakresie ustalenia podstawowych okoliczności, jakimi są wartość nieruchomości i wysokość odszkodowania, zachować możliwie najdalej idącą transparentność z uwagi na zasady z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Tym bardziej, że dowód w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego polega dalece idącym ograniczeniom co do możliwości jego weryfikacji przez organy administracyjne.

W związku z powyższym Wojewoda w pierwszej kolejności powinien był rozważyć okoliczności dotyczące kwestionowania osoby wyznaczonego w sprawie rzeczoznawcy majątkowego w piśmie z dnia 23 października 2023 r., w kontekście wcześniejszych pism składanych w sprawie. Tymczasem stanowiska stron co do żądania wyznaczenia innego rzeczoznawcy żaden z organów nie ocenił w przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji w przedmiocie odszkodowania. W sprawie, niezależnie od kwestii związanych z art. 175 i art. 178 u.g.n., należało rozstrzygnąć, jaki charakter ma wniosek skarżących o wyznaczenie innego rzeczoznawcy majątkowego – i w tym względzie odnieść do przepisów art. 176 u.g.n. oraz art. 24 k.p.a. Na organach administracji publicznej ciąży bowiem obowiązek poczynienia ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. Powinno temu towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Przepis art. 176 u.g.n., przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a., lecz bezpośredniego (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1947/18, dostępny jw.).

Sąd wskazuje również w tym miejscu na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, że zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie. Nie można z powodu sformułowania wniosku, który w pełni nie odpowiada konstrukcji prawnej instytucji wyłączenia regulowanej przepisami prawa procesowego, pozostawić wniosku bez rozpoznania (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 281/07, dostępny jw.). Bez wcześniejszego rozpoznania wniosku o wyłączenie nie jest też możliwe wydanie przez organ decyzji – i to nawet wówczas, gdy zdaniem organu wniosek jest oczywiście nieuzasadniony. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w drodze decyzji wydanej bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika organu administracji publicznej – i odpowiednio biegłego lub rzeczoznawcy majątkowego – narusza przepisy art. 24 § 3, art. 7 i art. 8 k.p.a. w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 513/17, dostępny jw.).

Kolejnym zagadnieniem o podstawowym znaczeniu w sprawie jest kwestia oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, który stanowił podstawę określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania.

Zainteresowane w licznych pismach składanych na obydwu etapach postępowania administracyjnego – nie tylko w piśmie z dnia 23 października 2023 r., ale i we wcześniejszych, jak i w ostatnich - z dnia 8 listopada 2023 r. (a zatem przed wydaniem decyzji przez Starostę) i 19 marca 2024 r. (przed wydaniem decyzji przez Wojewodę) – wskazywały na określone okoliczności dotyczące cen transakcyjnych i dat, wskazując na nieaktualność danych użytych przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzającego operat szacunkowy na zlecenie organu.

Z uwagi na brzmienie art. 18 ust. 1 specjalnej ustawy drogowej i § 36 rozporządzenia RM, dla prawidłowości oszacowania nieruchomości i ustalenia wysokości odszkodowania istotne jest określenie wartości rynkowej nieruchomości przy wykorzystaniu cen nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. W konsekwencji należy przyjąć, że powinny to być ceny aktualne na dzień rozstrzygania o wysokości odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy powinien zatem operacie szacunkowym w taki sposób przedstawić kwestię cen transakcji użytych przy szacowaniu nieruchomości, aby organy administracji miały możliwość zweryfikowania, czy do określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości zostały wykorzystanie "ceny z dnia ustalenia odszkodowania" (chodzi o ceny dotyczące transakcji nieruchomości podobnych), za które należy uznać również ceny transakcji wcześniejszych, o ile rzeczoznawca odpowiednio wyjaśni kwestie istnienia trendu czasowego i jego wpływu na wysokość cen. Okoliczności te mogą stanowić przedmiot dokonywanej przez organy oceny wiarygodności i przydatności operatu szacunkowego dla ustalenia wartości nieruchomości i kwoty odszkodowania.

Skarżące wskazywały na argumenty dotyczące nieprawidłowości operatu co do posłużenia się nieaktualnymi cenami transakcyjnymi, bez dat zbieżnych z datą wyceny, gdyż "ceny transakcyjne były znacząco rozbieżne z cenami zakupionymi przez nas w Starostwie Powiatowym w Wydziale Geodezji i Kartografii w P.". Argumentowały, że uzyskały w ten sposób "ceny transakcyjne zbieżne z czerwcem 2023 r. na poziomie dwa razy wyższym niż ceny transakcyjne przedstawione w operacie szacunkowym p. M.. W.".

Wojewoda w uzasadnieniu decyzji odniósł się jedynie do odpowiedzi, jakich udzielał rzeczoznawca majątkowy w odniesie do zarzutów skarżących, natomiast jako organ odwoławczy sam nie przedstawił oceny przedmiotowego operatu pod kątem jego wiarygodności w zakresie wykorzystania przy szacowaniu działek cen nieruchomości pozwalających na określenie wartości wywłaszczonej nieruchomości według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W ten sposób organ II instancji poprzestał na przywołaniu stanowiska biegłej zawartego w piśmie z dnia 19 października 2023 r. i zapewnieniu biegła w omawianym piśmie wyjaśniła, że rzeczoznawca zawsze dąży do przedstawiania jak najaktualniejszych i najbardziej podobnych transakcji do nieruchomości szacowanej. Poza tym organ arbitralnie stwierdził, że ceny wskazane w trzech operatach szacunkowych sporządzonych w sprawie nie zmieniły się, ponieważ zostały one sporządzone w okresie niespełna trzech miesięcy. Ponadto Wojewoda stwierdził, że okoliczność, iż transakcje nieruchomościami podobnymi pochodzą sprzed roku czy sprzed dwóch lat od dnia sporządzenia operatu szacunkowego jest zgodne ze sztuką szacowania nieruchomości. Z jednej strony zatem organ odwoławczy powołał się na ograniczoną możliwość weryfikacji operatu szacunkowego, z drugiej zaś – tam, gdzie odnosił się do zarzutów skarżących – wykraczał poza te granice i odnosił się nie do konkretnych przepisów prawa, które regulują podstawowe zasady wyceny nieruchomości, lecz do zasad sztuki szacowania nieruchomości, których bliżej nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Poza tym, w ocenie Sądu, nietrafne jest powoływanie się przez Wojewodę na to, że skarżące w toku sprawy nie kwestionowały operatu szacunkowego z dnia 29 czerwca 2023 r. poprzez poddanie go kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, skoro kwestionowały kolejne wyceny sporządzane w sprawie na zlecenie organu, a nie zostały odpowiednio pouczone w tym zakresie przez organy administracji – i to pomimo wniesienia przez nie szeregu pism w toku postępowania, w szczególności zaś pisma z dnia 23 października 2023 r. zawierającego skargę na tego rzeczoznawcę, jak i wniosek o wyznaczenie innego rzeczoznawcy.

Wobec tego fakt, że skarżące zleciły na własny użytek sporządzenie wyceny przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy – i została ona wykonana w dniu 8 września 2023 r. – nie oznacza, że dostatecznie orientowały się we wszystkich istotnych aspektach prawnych sprawy, skoro żaden z organów wprost nie zwrócił zainteresowanym na to odpowiedniej uwagi. Dlatego też oddaleniem skargi nie mógł przemawiać sam tylko fakt, że skarżące w toku sprawy o ustalenie odszkodowania nie przedstawiły organom innego operatu szacunkowego.

W ocenie Sądu, wszystko to świadczyło o tym, że wnioski organów obydwu instancji, a w szczególności organu odwoławczego, co do przydatności dowodowej operatu szacunkowego z dnia 29 czerwca 2023 r. dla ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości i wysokości odszkodowania były zdecydowanie przedwczesne. W sprawie nie zostały bowiem należycie ocenione zarzuty skarżących dotyczące przyjęcia w procesie wyceny aktualnych cen transakcyjnych i ustalenia rynkowej wartości nieruchomości, w tym zabrakło odniesienia się przez organ do danych z wypisów z rejestru cen, za pomocą których kwestionowały w postępowaniu administracyjnym operat wykonany na zlecenie organu.

Warto w tym miejscu jeszcze zwrócić uwagę na to, że wartość wycenianej nieruchomości została w operacie szacunkowym z dnia 29 czerwca 2023 r. (poprzedzonym dwoma innymi operatami tego samego rzeczoznawcy) określona na kwotę [...]zł, zaś w opinii sporządzonej 8 września 2023 r. na zlecenie skarżących na kwotę [...]zł. Taka rozbieżność nie przesądza, czy wycena sporządzona na zlecenie organu jest prawidłowa, jednakże daje pewien pogląd na ocenę całokształtu działań organów i ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie administracyjnej, w szczególności co do wniosków wynikających z podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy z dnia 29 czerwca 2023 r.

Wszystkie powyżej wskazane zastrzeżenia Sądu dotyczące uchybień organu II instancji w rozpatrzeniu sprawy świadczyły o istotnym naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 8 i art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Nastąpiło to w powiązaniu z wyżej przywołanymi przepisami prawa materialnego (przepisami ustawowymi i wykonawczymi mającymi zastosowanie w sprawie).

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie podjął wszelkich możliwych działań w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Doprowadziło to do co najmniej przedwczesnego wydania ostatecznej decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie, skoro kwestia określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości – powiązana z uprzednią oceną przydatności dowodowej operatu szacunkowego z dnia 29 czerwca 2023 r. – jest nadal otwarta.

Zarazem Sąd uznał, że ze względu na brak prawidłowego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji należy uchylić tylko zaskarżoną decyzję. Zakwestionowane rozstrzygnięcie organu II instancji nie zostało bowiem oparte na wnikliwej analizie wszystkich istotnych okoliczności z perspektywy przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. W konsekwencji brak jest wykazania, że organ oparł się na pełnych ustaleniach faktycznych umożliwiających końcowe rozstrzygnięcie sprawy w drodze ostatecznej decyzji. Finalnie, rozstrzygnięcie to nie było zatem również wynikiem należytej realizacji zasad legalności i praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady wzbudzania zaufania stron do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Wojewoda powinien jeszcze raz przeprowadzić postępowanie odwoławcze celem prawidłowego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji. Organ uwzględni przedstawioną wykładnię prawa i wytyczne co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego uzasadnienia. Organ odwoławczy rozważy wszystkie istotne aspekty sprawy, w tym dotyczące kwestii wynikających z art. 157 i art. 176 u.g.n. – również w kontekście opinii sporządzonej na zlecenie skarżących w dniu 8 września 2023 r., jeżeli taka zostanie formalnie przedłożona organowi przez stronę w ponownie prowadzonym postępowaniu. Poza tym jeszcze raz wszechstronnie rozważy okoliczności wynikające m.in. z pism skarżących z dnia 16 października 2023 r., 8 listopada 2023 r. i 19 marca 2024 r. oraz udzielanych przez biegłą odpowiedzi.

Wszystko to będzie wymagało w pierwszej kolejności oceny okoliczności sprawy pod kątem żądania wyznaczenia innego rzeczoznawcy majątkowego w przedmiotowej sprawie, co też wiąże się z ewentualną oceną przesłanek związanych z podstawami wyłączenia rzeczoznawcy.

Ponadto rozważenia wymagać będzie zasadność zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne wyjaśnienie kwestii dotyczących transakcji wykorzystanych do wyceny wartości rynkowej nieruchomości w kontekście doboru transakcji nieruchomości podobnych, jak i wykorzystania cen aktualnych na dzień ustalenia odszkodowania, względnie uzupełnienia sporządzonego operatu, o ile zostanie potwierdzona jego aktualność zgodnie z wymogami art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.

Następnie, w zależności od wyników postępowania odwoławczego i końcowej oceny materiału dowodowego, rzeczą organu II instancji będzie rozważenie, czy stan sprawy uzasadnia jej merytoryczne załatwienie w drugiej instancji. Dopiero wtedy organ odwoławczy będzie mógł wydać rozstrzygnięcie w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a., jak również § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając na rzecz każdej ze skarżących po 4853,52 zł z tego tytułu. Sąd uwzględnił wynik sprawy, wniosek strony i wysokość uiszczonych kosztów sądowych (wpisu stosunkowego od skargi uiszczonego przez każdą ze skarżących) oraz koszty związane korzystaniem z zastępstwa procesowego.

Sąd wyjaśnia, że w tym wypadku zaszły podstawy do zastosowania przepisu art. 206 p.p.s.a. i miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej. W konsekwencji Sąd uznał za zasadne odstąpienie od zastosowania stawki wynagrodzenia pełnomocnika, o której mowa w § 2 pkt 7 przywołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., tj. 10 800 zł, a w to miejsce uznał za zasadne zasądzenie po 1800 zł z tytułu tychże kosztów.

Należy w tym względzie wyjaśnić, że przepis art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a. Obejmuje on swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 30/17, dostępny jw.). Uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., nie ogranicza się tylko do sytuacji częściowego uwzględnienia skargi. Możliwe jest zastosowanie tego przepisu nawet w sytuacji uwzględnienia skargi w całości (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 73/17, dostępny jw.). Brzmienie art. 206 p.p.s.a. pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi (patrz: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 1183/22, dostępny jw.).

Za zastosowaniem w tej sprawie instytucji miarkowania wynagrodzenia przemawia kontekst aktywności pełnomocnika skarżących w postępowaniu sądowym. Sąd uznał, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy tak właśnie, tj. z perspektywy przepisu art. 206 p.p.s.a., należy oceniać stopień przyczynienia się pełnomocnika do wyjaśnienia sprawy i ocenę jego nakładu pracy. Pełnomocnik nie wniósł w postępowaniu sądowym żadnego pisma procesowego w sprawie, które mogłoby przyczynić się do sprecyzowania i uzupełnienia skargi (uporządkowania zarzutów i argumentacji skarżących). Dopiero rozprawa stała się płaszczyzną, na której pełnomocnik skarżących podjął się powyższego, jak również rzeczowej polemiki z rozstrzygnięciem organów I i II instancji.

W takich warunkach Sąd uznał, że nakład pracy i wkład pełnomocnika w wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy uzasadniały miarkowanie kosztów postępowania w zakresie wynagrodzenia pełnomocnika i przyznanie wynagrodzenia według niższej stawki niż podstawowa (minimalna).