Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 608/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 946/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2023 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 946/23 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] maja 2023 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]", na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...], obręb [...], gm. B.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. Decyzją z [...] maja 2023 r. Wójt Gminy B. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej upzp) tj. brak zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne. Organ wskazał, że powierzchnia użytku leśnego na działce nr ewid. [...] wynosi 0,2264 ha, wobec powyższego las na ww. działce spełnia kryteria gruntów leśnych w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, dalej uogrl). Las zlokalizowany na działce istnieje faktycznie, jest również ujęty w banku danych o lasach. Inwestycja obejmuje budowę farmy fotowoltaicznej, nie mieści się więc w leśnym sposobie użytkowania gruntów leśnych. Reasumując stwierdzono, że skoro na terenie inwestycji występują grunty leśne, to teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl.

1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium ww. decyzją z [...] sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wyjaśnił, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4-5 upzp. Wskazano, że na terenie działki nr ewid.: [...] występują: lasy klasy V o pow. 0,2264 ha, grunty zadrzewione i zakrzewione na gruntach ornych klasy VI, pastwiska trwałe klasy V oraz grunty orne klas IVb, V i VI; [...] występują: nieużytki, pastwiska trwałe klasy V oraz grunty orne klas IVb, V i VI; [...] występują: grunty rolne zabudowane na gruntach ornych klasy V oraz grunty orne klas IVb, V i VI; 112/4 występują: grunty rolne zabudowane na gruntach ornych klasy V, nieużytki oraz grunty orne klas IVb, V i VI. Skoro zaś na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy występują grunty leśne o powierzchni 0,2264 ha, wymagają one zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Zgoda ta może natomiast nastąpić jedynie w procedurze ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp dopuszcza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w stosunku do gruntów niewymienionych w art. 7 ust. 2 u.o.g., a więc gruntów niewymagających takiej zgody.

1.4. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła zarzuty naruszenia: art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 54 pkt 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 upzp; art. 7 ust. 1 i 2 uogrl w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp; art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa).

1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. Sąd I instancji powyższą skargę oddalił. Sąd Wojewódzki stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy co do zasady nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie). W konsekwencji, w ocenie Sądu, skarżąca powinna wskazać jako teren inwestycji całość działki. Sąd Wojewódzki podzielił także stanowisko organów obu instancji, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy terenem inwestycji są całe działki w ich ewidencyjnych granicach. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na terenie działki nr [...] występują m.in. lasy klasy V o pow. 0,2264 ha, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie wobec rozbieżnej interpretacji ustawowego terminu "teren inwestycji", co w okolicznościach sprawy wiąże się z kwestią ewentualnej oceny wniosku strony skarżącej pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 i pkt 5 upzp. Stanowi to negatywną przesłankę uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez stronę skarżącą inwestycji. Jeżeli sporna działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalenia warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki, bowiem dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny.

2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 61 upzp poprzez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla określonej - oznaczonej geodezyjnie działki ewidencyjnej, a nie dla określonego "terenu" oraz potraktowanie tych pojęć jako tożsamych, a w konsekwencji uznanie, że prawidłowa była decyzja organu I i II instancji, podczas gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

b) art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 (winno być art. 54 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 61 ust. 5a upzp poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

c) art. 7 ust. 1 i 2 uogrl w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 61 ust. 5a upzp poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

d) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie) poprzez błędne uznanie, że przepis pozwala na interpretację pojęcia "teren" wskazanego w upzp i przyjęcie, że jest on tożsamy z pojęciem działki ewidencyjnej, w sytuacji gdy przepis ten wskazuje jedynie na sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, a po nowelizacji upzp i wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. nie może budzić żadnych wątpliwości, iż prawidłową interpretacją zgodną z wolą ustawodawcy była i jest dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej;

e) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP niewłaściwe przyjęcie, że organy administracji prawidłowo odmówiły wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) ustalenia warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenie na cele nieleśne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 Kpa, które polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w upzp należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć i potwierdził w nowelizacji upzp i wskazanego wyżej rozporządzenia, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r., iż prawidłowa była i jest interpretacja prowadząca do uznania, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może odnosić się również do części działki, a przyjęcie interpretacji przeciwnej, niekorzystnej dla strony - sprzecznej z zasadą in dubio pro libértate oraz z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. (Dz.U. UE.L.2018.328.82 z dnia 21 grudnia 2018 r. z późn. zm.) w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 Kpa), a nadto błędnym przyjęciu, że strona planuje uzyskać decyzję na gruntach leśnych występujących na działce [...], o powierzchni 0,2264 ha, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy skarga kasacyjna, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

4.3. Kluczową dla sprawy okolicznością jest kwestia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej i wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 upzp. W tym zakresie stwierdzić należy, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp było dopuszczalne, ale musiało wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (wyroki NSA z: 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21; 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19). Za takie szczególne uwarunkowania uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w szczególności sytuację, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część była wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp (por. wyroki NSA z: 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20, 15 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 698/21, 2 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1272/23). Takie podejście jest głęboko racjonalne, skoro bowiem nie jest planowana jakakolwiek zabudowa czy zmiana sposobu zagospodarowania na części działki ewidencyjnej stanowiącej użytek leśny albo rolny, to dyskusja o wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne albo nierolnicze tego pozostałego terenu jest bezprzedmiotowa. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 uogr nie mogą być interpretowane w ten sposób, że wynika z nich zakaz zabudowy części działek ewidencyjnych, jeżeli ta część w ogóle nie podlega pod zakres art. 7 uogrl - przykładowo użytki RV, z uwagi na charakter użytku na pozostałej części działki ewidencyjnej. Okoliczność ta miała decydujące znacznie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, bowiem z uwagi na wnioskowanie o ustalenie warunków zabudowy tylko dla terenu niestanowiącego użytku LsV - nie wystąpiła przeszkoda do wydania decyzji dla części działki. Ponadto dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki może być usprawiedliwiona uwarunkowaniami urbanistycznymi, w sytuacji kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, a teren można jednoznacznie wyodrębnić na załączniku graficznym (wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1082/21, z 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1899/23). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów upzp, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

4.4. Dodatkowo art. 59 ust. 1 oraz art. 61 upzp trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu i realizacji zasady "efektywność energetyczna przede wszystkim". Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że kontynuacja tego podejścia ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylającej dyrektywę Rady (UE) 2015/652.

4.5. Tym samym oczywistą rzeczą jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. W związku z tym zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 upzp jest usprawiedliwiony.

4.6. W konsekwencji zasadności tego kluczowego zarzutu, usprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 uogrl w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, skoro teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej.

4.7. W związku z zasadnością powyższych zarzutów prawa materialnego bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który jest bezpośrednio powiązany z naruszeniem norm prawa materialnego. Ponadto nie zostały naruszone normy konstytucyjne wskazane w skardze kasacyjnej, które nie były w niniejszej sprawie w ogóle stosowane tak bezpośrednio jak i pośrednio. Natomiast zarzut naruszenia art. 61 upzp został sformułowany zbyt ogólnie. Z kolei zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a upzp nie mógł być przedmiotem merytorycznej analizy, bowiem podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy upzp w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r.

4.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy B. z uwagi na bezpodstawną odmowę ustalenia warunków zabudowy wynikającą z dokonania błędnej wykładni powołanych przepisów upzp. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Ppsa.