Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 250/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2023 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 29 grudnia 2022 r. nr SKO.4113.23.2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

W związku z pismem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 grudnia 2021 r. Wójt Gminy K. wszczął postępowanie w sprawie usunięcia nielegalnie składowanych odpadów na działce nr ewid. 1 obręb R. Właścicielką przedmiotowej nieruchomości jest T. M.

W sprawie zostały przeprowadzone oględziny, W ich trakcie właścicielka nieruchomości oświadczyła, że od 40 lat nie zamieszkuje w R., beczki z odpadami zostały podrzucone i sprawa został zgłoszona na policję jako przestępstwo. Jednocześnie oświadczyła, iż nie jest w stanie tych beczek zutylizować.

Organ prowadzący postępowanie uzyskał wyniki badań składowanych odpadów od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach. Zyskał również dostęp do ekspertyzy sporządzonej na potrzeby toczącego się postępowania karnego. Wynika z nich, iż składowane odpady są odpadami niebezpiecznymi, które w przypadku kontaktu z gruntem mogą wpływać niekorzystnie na stan jakości gleby, wód gruntowych i powierzchniowych. Ponadto ze względu na obecność w nich substancji łatwopalnych, w przypadku pożaru składowiska, wydzielające się toksyczne gazy mogą bezpośrednio zagrozić zdrowi lub życiu ludzi. Przeprowadzona analiza wykazała, że przedmiotowe odpady mogą również pośrednio negatywnie oddziaływać na jakość wód gruntowych i cieków wodnych. Nie można wykluczyć pośredniego wpływu na ludzi z uwagi na możliwość negatywnego oddziaływania na inne elementy środowiska, tj. powietrze, gleba, wody podziemne, rośliny, zwierzęta.

W tej ostatniej opinii przypisano prawdopodobne kody odpadów zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2020 poz. 10). Odpady zlokalizowane na terenie dz. nr ewid. 1 w R. przy ul. [...] biegli zaliczyli do następujących grup (odpady niebezpieczne oznaczono):

I. grupa 08 - odpady z produkcji, przygotowania, obroty i stosowania powłok ochronnych (farb, lakierów, emalii ceramicznych) kitu, klejów, szczeliw i farb drukarskich;

w tym:

- 08 01 - odpady z produkcji, przygotowania, obrotu i stosowania oraz usuwania farb i lakierów;

- 08 01 11* - odpady farb i lakierów zawierających rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne,

- 08 01 13* - szlamy z usuwania farb i lakierów zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne,

II. grupa 15 - odpady opakowaniowe; sorbenty, tkaniny do wycierania, materiały filtracyjne i ubrania ochronne nieujęte w innych grupach;

w tym:

- 15 02 - sorbenty, materiały filtracyjne, tkaniny do wycierania i ubrania ochronne;

- 15 02 02* - sorbenty, materiały filtracyjne (w tym filtry olejowe nieujęte w innych grupach), tkaniny do wycierania (np. szmaty, ścierki) i ubrania ochronne zanieczyszczone, substancjami niebezpiecznymi ( np. PCB).

Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o zawieszenia postępowania do czasu zakończenia do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Komendę Miejską Policji w C. Wydział do walki z Przestępczością Gospodarcza. Prowadzone postępowanie miało na celu wykrycie sprawcy nielegalnego podrzucenia odpadów na w/w działkę i jednocześnie ich rzeczywistego posiadacza. Jednakże postanowieniem z dnia 6 maja 2022 r. organ odmówił temu wnioskowi. Wskazał, że zawieszenie prowadzonego postępowania zagraża interesowi społecznemu. Niezwłoczne usuniecie odpadów jest niezbędne z uwagi na zagrożenie dla zdrowia i życia wielu ludzi.

W sprawie zostali dodatkowo przesłuchani strona i jej mąż. Zaś w odpowiedzi na pismo organu prowadzącego postępowanie Prokuratura Rejonowa w C. poinformowała, iż postanowieniem z dnia 13 czerwca 2022 r. zostało umorzone postępowanie karne wobec nie wykrycia sprawcy.

W konsekwencji powyższego decyzją z dnia 24 października 2022 r. nr [...] Wójt Gminy K.:

- nakazał właścicielce nieruchomości, jako posiadaczowi odpadów niebezpiecznych, nielegalnie składowanych na terenie działki nr ewid. 1 położonej w rejonie ul. [...] w miejscowości R., gmina K. usunięcie z powyższego terenu wszystkich zgromadzonych odpadów niebezpiecznych o kodach: 08 01 11*; 08 01 13*; 15 02 02*. Powyższe odpady winny być przekazane do licencjonowanego zakładu zajmującego się utylizacją odpadów niebezpiecznych, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie;

- ustalił termin ostatecznego wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 do dnia 30 listopada 2022r.;

- na podstawie art. 108 k.p.a. z uwagi na fakt, że warunki i sposób przechowywania tych odpadów może zagrozić życiu lub zdrowiu osób lub spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza, powierzchni ziemi lub spowodować zniszczenia w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego oraz ochronę środowiska - nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności,

-zobowiązał adresatkę do przedstawienie informacji o usunięciu odpadów, którą należy pisemnie przedstawić Wójtowi Gminy K. dołączając kartę przekazania odpadów do utylizacji wystawioną przez licencjonowany zakład zajmujący się utylizacją odpadów niebezpiecznych posiadającą odpowiednie zezwolenie.

Jak wskazano w uzasadnieniu, zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.), domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia tego spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie. Tu organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z siedzibą w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lipca 2018r. II SA/Go 349/18).

Odwołanie od tej decyzji złożyła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuciła organowi I instancji:

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli tj. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego;

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji zasady rozstrzygania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do obowiązującego prawa;

- naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego i uznanie za udowodnione w oparciu o domniemanie prawne, że strona jest posiadaczem odpadów i jest zobowiązana do ich usunięcia;

- naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku przesłanek do jego nadania i niewykazania tych przesłanek w uzasadnieniu decyzji;

- naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 tego aktu poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- naruszenie art. 26a ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie.

Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazało, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach za posiadacza odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Pod pojęciem władającego powierzchnią ziemi, zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska należy rozumieć właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający

W myśl art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Kolejny ustęp tego artykułu stanowi zaś, że z zastrzeżeniem art. 25a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Kolegium uznało, że materiał dowodowy został przez organ pierwszej instancji zebrany w sposób wyczerpujący, a swoje rozstrzygnięcie oparł on na całokształcie materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie doszukał się uchybień proceduralnych, decyzja została doręczona w sposób prawidłowy a strony w toku postępowania administracyjnego miały możliwość wypowiedzieć się co do zebranych dowodów oraz przedstawić swoje uwagi i żądania.

Kolegium podkreśliło, że strona nie obaliła domniemania, że nie jest posiadaczem odpadów. Ustalenia prawne, w tym przywołane orzecznictwo, poczynione przez organ pierwszej instancji skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie przyjął za własne.

Skargę na tę decyzję złożyła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła SKO w Częstochowie naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie domniemania prawnego wynikającego z tego przepisu i błędne przyjęcie, że skarżąca jest posiadaczem odpadów, znajdujących się na terenie przedmiotowej działki i obciąża ją obowiązek usunięcia odpadów, podczas gdy nie jest ona ani wytwórcą rzeczonych odpadów, ani nie ma wobec niej zastosowania domniemanie, iż posiadaczem odpadów jest osoba władająca powierzchnią ziemi, gdyż zostało ono obalone wobec umorzenia przez Prokuraturę Rejonową w C. postępowania dotyczącego nielegalnego przemieszczenia i pozostawienia odpadów niebezpiecznych na działce skarżącej wobec nie wykrycia sprawcy co jest równoznaczne z tym że nie jest nim adresatka decyzji,

2) art. 6, art. 7, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności okoliczności wskazywanych przez skarżącą poprzez brak odniesienia się do powoływanych przez skarżącą dowodów, m. in. postanowienia o umorzeniu postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w C. w sprawie o sygn. [...] wobec nie wykrycia sprawcy nielegalnego przemieszczenia i pozostawienia odpadów niebezpiecznych na działce, które wprost wskazuje, że nie była nim skarżąca.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach "posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania". Niewywiązanie się z powyższego obowiązku skutkuje wydaniem, w stosunku do posiadacza odpadów, wydaniem decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2023 r. (sygn. III OSK 1873 – wszystkie orzeczenia za CBOSA) przedmiotem decyzji z art. 26 ust. 2 ustawy nie jest sam czyn w postaci zeskładowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonych, ale usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Inaczej mówiąc rozwiązanie powyższe nie jest sankcją wobec podmiotu, który nielegalnie składuje odpady, ale instrumentem mającym szybko i skutecznie zlikwidować zagrożenie powodowane przez wskazany w art. 26 ust. 1 ustawy stan.

W ocenie Sądu rozwiązanie przewidziane w art. 26 ust. 2 ustawy jest restrykcyjne. Jednakże jego restrykcyjność jest w pełni uzasadniona występującym w sprawach tego typu nadrzędnym interesem społecznym wynikającym z potrzeby ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska.

Decyzja nakazująca usunięcie odpadów może być skierowana jedynie do posiadacza odpadów. Tym ostatnim jest, zgodnie z art.3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Skoro obowiązek usunięcia odpadów kierowany jest do posiadacza odpadów nie ma zatem obowiązku ustalenia ich właściciela. Domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości rozwiązuje powyższy problem w sposób jednoznaczny. Ustawa o odpadach nie definiuje co prawda pojęcia władającego powierzchnią ziemi, jednak sięgnąć należy do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

Konsekwencje tak przyjętego modelu prawnego są oczywiste. Jeżeli władający nieruchomością nie może lub nie chce wskazać wytwórcy odpadów lub składującego odpady, wówczas on ponosi odpowiedzialność administracyjną. Jednocześnie domniemanie powyższe zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 3271/19).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy zatem uznać, że decyzje organów obu instancji są prawidłowe. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości, na której składowane są nielegalnie odpady (w ilości 10 beczek o pojemności 200 litrów). Nie ustalono wytwórcy odpadów, czego ostatecznym dowodem jest umorzenie postępowania karnego w tej sprawie, ze względu na niewykrycie sprawcy. Konieczne jest zatem zastosowania domniemania, o którym mowa w art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, czyli że posiadaczem odpadów jest skarżąca. Ona sama nie wzruszyła tego domniemania poprzez wskazanie wytwórcy odpadów.

Podniesione w skardze zarzuty opierają się w istocie na fakcie umorzenia postępowania karnego w sprawie nielegalnego umieszczenia odpadów na nieruchomości skarżącej. Jak wcześniej wskazano, nastąpiło to ze względu na niewykrycie sprawcy. Dla toczącego się postępowania ma to znaczenie o tyle, że nie da się wykazać, kto dokonał tego czynu. W pełni zatem znajduje w sprawie zastosowanie domniemanie, wynikające z art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.