Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 303/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1947
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 3 pkt 1a
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. T. i T. T. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od organu Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz M. T. i T. T. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 9 listopada 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny

w [...] (dalej: "PPIS", "organ pierwszej instancji") odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce

[...].

W uzasadnieniu PPIS podał, że w toku postępowania uzyskał informację od Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz"), że odległość miejsca posadowienia planowanego budynku do terenu określonego jako cmentarz wynosi 28 m, a nieprzekraczalna linia zabudowy, ustalona do terenu cmentarza, wynosi 52 m. Podczas przeprowadzonych 10 sierpnia 2022 r., w toku innego postępowania, oględzin cmentarza ustalono, że znajduje się na nim kilkanaście widocznych mogił, a ostatnie pochówki przeprowadzano do 1950 r. Mogiły były w złym stanie, a miejsca pochówków i działka nie były uprzątnięte. Większość nagrobków usytuowana była w południowej części działki, porośniętej gęstą roślinnością. PPIS zaznaczył, że na działce rośnie też kilkanaście kilkudziesięcioletnich drzew, a teren cmentarza jest częściowo wydzielony płotem. Stwierdził, że choć oznaczenie na mapie jako obszaru cmentarza może wskazywać na występowanie większej ilości mogił, to brak jest widocznych pozostałości po innych nagrobkach. Wskazał ponadto, że od strony wschodniej ww. teren sąsiaduje z gruntową drogą wewnętrzną, za którą w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się kilkanaście domów wypoczynkowych.

PPIS zaznaczył ponadto, że planowany do budowy budynek rekreacji indywidualnej zaopatrywany będzie w wodę z własnego ujęcia, a ścieki będą odprowadzane do szczelnego zbiornika bezodpływowego o pojemności nie większej niż 10 m3 usytuowanego na terenie działki. Wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52 poz. 315, dalej: "rozporządzenie z 1959 r."), odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Ocenił, że nie są spełnione warunki zachowania odległości 50 m cmentarza od planowanej budowy, co uzasadniało odmowę uzgodnienia projektu decyzji.

W złożonym zażaleniu M.T. i T.T. (dalej: "skarżący") zarzucili, że ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem § 7 rozporządzenia z 1959 r., gdyż cmentarz powstał przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia, a przepisów tego aktu nie stosuje się do cmentarzy istniejących w dniu jego wejścia w życie. Wskazali, że naruszony został również § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., gdyż uzgadniany projekt decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczy budowy obiektu budowlanego wskazanego w treści ww. przepisu. Zauważyli, że przepisy prawa budowlanego zawierają legalną definicję różnych rodzajów budynków, w tym budynku mieszkalnego i budynku rekreacji indywidualnej, nadając tym pojęciom ściśle określone znaczenia, których zakresy nie pokrywają. W konsekwencji nie pozwala to na przyjęcie, że budynek rekreacji indywidualnej stanowi szczególnego rodzaju budynek mieszkalny. Skarżący wskazali nadto, że bezzasadnie organ przyjął, że przedmiotowa inwestycja ma być usytuowana w bliskim sąsiedztwie istniejącego cmentarza, skoro ostatni pochówek na terenie tego cmentarza miał miejsce ponad 40 lat wcześniej i od tego czasu nie są chowani zmarli, co prowadzi do wniosku, że na tym terenie nie jest obecnie zlokalizowany "istniejący" cmentarz. Zauważyli, że art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, dalej: "ustawa o cmentarzach") przewiduje użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel po upływie 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu, a decyzję w tym zakresie może wydać wójt (burmistrz, prezydent miasta), jeżeli inny cel jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Wywiedli, że zdaniem ustawodawcy oddziaływanie cmentarza na teren, na którym był on usytuowany, a tym bardziej na tereny znajdujące się w jego sąsiedztwie, ustaje z upływem 40-letniego okresu przynajmniej w takim stopniu, który nie uzasadnia dalszego stosowania ograniczeń w zagospodarowaniu tych terenów ze względów higienicznych i zdrowotnych. Zaznaczyli, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] teren cmentarza jest oznaczony jako las, a teren działki skarżących jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Zarzucili, że nie ustalono statusu cmentarza, w szczególności tego, czy wydano decyzję o jego zamknięciu, a także pominięto, że ostatni pochówek na tym cmentarzu miał miejsce przed 77 laty, zatem ewentualne negatywne oddziaływanie cmentarza na jego sąsiedztwo pod względem higienicznym i zdrowotnym ustało przynajmniej w stopniu przemawiającym za zniesieniem podyktowanych nim ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek znajdujących się w jego sąsiedztwie.

Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "PWIS", "organ odwoławczy") postanowieniem z 2 lutego 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Wyjaśnił w uzasadnieniu, że podstawę prawną dla uzgadniania warunków zabudowy z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowią art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195 z późn. zm.).

Stwierdzono, że § 7 rozporządzenia z 1959 r. reguluje wyłącznie możliwość odstąpienia do stosowania wymagań rozporządzenia w odniesieniu do cmentarzy, które nie spełniały tych wymagań w dniu wejścia w życie tego aktu i nie dotyczy zamiaru lokalizowania nowych obiektów budowlanych po dacie wejścia w życie rozporządzenia w sąsiedztwie cmentarzy już istniejących, niezależnie od tego, czy dany cmentarz spełnia wymagania rozporządzenia. Zatem § 7 nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem PWIS okoliczności, że ostatni pochówek na przedmiotowym cmentarzu miał miejsce w 1950 r. oraz od ponad 70 lat teren ten nie jest użytkowany w celu chowania zwłok i nie jest przez nikogo utrzymywany nie dają podstawy do uznania, że ten cmentarz nie istnieje. Nie można bowiem przyjąć, że cmentarz jest "istniejący" tylko, w sytuacji gdy jest wykorzystywany do pochówków lub jest utrzymywany. Cmentarze, które są zaniedbane i nieużytkowane, ale na których znajdują się pochowane wcześniej szczątki zwłok zmarłych, są cmentarzami istniejącymi. Co prawda art. 6 ustawy o cmentarzach przewiduje procedurę przeznaczenia terenu zamkniętego cmentarza na inny cel, jednak wiąże się to z koniecznością przeniesienia szczątków zwłok na inny cmentarz. Organ odwoławczy stwierdził, że PPIS nie miał podstaw do kwestionowania, że na ww. działce rzeczywiście istnieje cmentarz. Z przedstawionego przez Burmistrza wniosku z 16 września 2022 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz z pism otrzymanych przez PPIS w toku sprawy wynika, że na działce nr [...] znajduje się cmentarz, który należy do Gminy [...]. Istnienie cmentarza zostało udokumentowane na "Karcie cmentarza" załączonej do pisma Burmistrza z 29 czerwca 2022 r. i na kopii mapy zasadniczej. Przedstawione dokumenty nie zawierają informacji, które mogłyby wskazywać, że nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu cmentarnego na inny cel, czy że szczątki zwłok zostały przeniesione na inny cmentarz. PWIS zaznaczył, że analizowany teren nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi dokumentu planistycznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Dodał, że cmentarz został wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta i Gminy [...].

Organ odwoławczy zauważył, że z przepisów rozporządzenia z 1959 r. nie wynika, że wymagania § 3 ust. 1 nie odnoszą się do cmentarzy zamkniętych. Również ustawa o cmentarzach nie wskazuje na stosowanie wymagań wyłącznie do cmentarzy czynnych. Wyjaśnił, że celem regulacji zawartych w rozporządzeniu z 1959 r. jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego ludzi zamieszkujących na terenach położonych w pobliżu cmentarzy. Pochowane na cmentarzu zwłoki (szczątki zwłok) ulegają stopniowemu rozkładowi. Wskutek tego procesu do środowiska gruntowo-wodnego uwalniane są różnego rodzaju substancje (chemiczne, mikrobiologiczne), w tym szkodliwe dla zdrowia ludzi. Z dostępnej literatury naukowej dotyczącej wpływu na środowisko powodowanego przez istniejące groby wynika, że nawet przez wiele lat (dziesięcioleci) od daty dokonania pochówków w środowisku gruntowym i w wodach podziemnych w otoczeniu cmentarzy występują charakterystyczne substancje, będące produktami dekompozycji znajdującej się pod ziemią materii organicznej i nieorganicznej, które obecne są w stężeniach wyższych od ich naturalnej zawartości. Z badań wynika też, że wpływ cmentarzy na środowisko zależy od różnorodnych czynników, m.in. ukształtowania terenu, budowy geologicznej podłoża, głębokości i kierunku nachylenia zwierciadła wód gruntowych. Zdaniem PWIS nie można zgodzić się z poglądem, że § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. ma zastosowanie wyłącznie do czynnych cmentarzy, skoro również cmentarze nieużytkowane mogą nadal być źródłem szkodliwych oddziaływań. W konsekwencji, dla oceny, czy inwestycja określona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymagania określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. nie było konieczne przeprowadzenie ustaleń dotyczących statusu cmentarza.

Organ odwoławczy przyznał, że z biegiem czasu maleje intensywność procesów związanych z rozkładem zwłok pochowanych w ziemi i ich negatywnym wpływem na stan sanitarny otoczenia cmentarza, lecz zauważył jednocześnie, że ustawa o cmentarzach nie zawiera uregulowań wskazujących na to, że po 40 latach od ostatniego pochówku negatywny wpływ cmentarza ustaje w stopniu pozwalającym na zniesienie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. Zaznaczył, że ustawa o cmentarzach dopuszcza przeznaczenie terenu po zamkniętym cmentarzu na inny cel, jednak może się to odbyć, jeśli przeznaczenie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego i po przeniesieniu szczątków zwłok na inny cmentarz. Oznacza to usunięcie z terenu zamkniętego cmentarza potencjalnych źródeł zagrożeń sanitarnych (jeżeli proces rozkładu zwłok nie dobiegł końca), ale nie jest równoznaczne z usunięciem z tego obszaru zanieczyszczeń, które przeniknęły już wcześniej do środowiska gruntowo- wodnego. W świetle powyższego, zdaniem PWIS, przepisów ustawy nie można interpretować w ten sposób, że ustawodawca uznał, że po 40 latach od ostatniego pochówku ustaje negatywny wpływ terenu cmentarza na środowisko w stopniu pozwalającym na zniesienie ograniczeń wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. Niezależnie od powyższego zauważono, że ani ustawa o cmentarzach, ani rozporządzenie z 1959 r. nie określają maksymalnej długości okresu, w którym konieczne jest zachowanie minimalnych odległości pomiędzy cmentarnym istniejącym a zabudową mieszkalną albo związaną z produkcją lub przechowywaniem żywności bądź ujęciami wody. Ustawodawca nie ustalił żadnych ram czasowych, w jakich mają obowiązywać wymagania określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. i nie przyznał organom administracji uprawnień umożliwiających zwolnienie z wymagań dotyczących zachowania tych odległości ze względu na upływ czasu od daty ostatniego pochówku na cmentarzu.

Podkreślono ponadto, że w myśl ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organy PIS sprawują nadzór nad przestrzeganiem obowiązujących wymagań higienicznych i zdrowotnych, tj. zawartych w aktach prawnych. W związku z tym przy uzgadnianiu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organy PIS sprawdzają zgodność ustaleń proponowanych w projekcie decyzji z obowiązującymi przepisami określającymi wymagania higieniczne i zdrowotne, w tym wymagania sanitarne dotyczące odległości obiektów od granicy cmentarza. W przedmiotowej sprawie stwierdzono naruszenie tych wymagań, co uzasadniało odmowę uzgodnienia. Zaznaczono, że rozporządzenie z 1959 r. w żaden sposób nie uzależnia konieczności zachowania minimalnych odległości, o których mowa w § 3 ust. 1, od wyników jakichkolwiek badań lub analiz dotyczących wpływu cmentarza na zabudowania lub inne obiekty o funkcjach wymienionych w tym przepisie.

Organ odwoławczy zarzucił, że PPIS nie ocenił, czy planowany sposób zaopatrzenia w wodę, określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, narusza wymagania rozporządzenia z 1959 r. dotyczące minimalnej odległości między cmentarzem a studnią ujęcia wody. Stwierdził, że działka skarżących w całości znajduje się w odległości mniejszej niż 150 m od cmentarza, a zatem nie ma technicznej możliwości zlokalizowania na niej studni ujęcia wody w sposób spełniający wymagania § 3 ust. 1. Ta okoliczność stanowi wystarczającą podstawę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i powinna być jednoznacznie wskazana w uzasadnieniu postanowienia PPIS. Powyższe braki uzasadnienia nie mają jednak wpływu na ocenę sposobu załatwienia sprawy, gdyż zawarte w postanowieniu rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. postanowienie skarżący powtórzyli argumentację zawartą w zażaleniu. Zarzucili nadto naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z:

zaświadczenia proboszcza parafii z 12 września 2018 r., z którego wynika, że w rejestrach parafialnych prowadzonych od 1956 r. brak jest dokumentów świadczących o przeprowadzonych pochówkach na terenie ww. zabytkowego cmentarza oraz wynikającej z oględzin okoliczności, że pochówki przeprowadzone były w okresie do 1950 r.,

kopii Karty cmentarza, z której wynika, że ww. cmentarz jest cmentarzem ewangelickim dawnym (sprzed 1945 r.), założonym w 2. połowie XIX wieku i znajdują się na nim mogiły z XX wieku (najstarszy nagrobek z 1931 r.), a status cmentarza określono jako nieczynny, bez wskazania podstawy jego zamknięcia,

notatki z oględzin terenu cmentarza, z której treści wynika, że ostatnie pochówki zostały przeprowadzone do 1950 r., a cmentarz nie jest obecnie przez kogokolwiek zarządzany i utrzymywany,

wypisu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], z którego wynika, że działka nr [...] oznaczona jest jako las, a działka skarżących oznaczona jest jako teren zabudowy mieszkaniowej lub mieszkaniowo-usługowej,

a w konsekwencji błędne ustalenie, iż na terenie działki nr [...] znajduje się czynny cmentarz, stwarzający zagrożenie sanitarne dla wnioskowanej zabudowy i uzasadniający ustanowienie wokół terenu cmentarza strefy sanitarnej, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r.

Stwierdzili, że naruszono również ww. § 3 ust. 1 rozporządzenia przez ograniczenie się wyłącznie do przywołania treści tego przepisu i okoliczności, że na terenie działki nr [...] znajduje się cmentarz, bez określenia, czy lokalizacja wnioskowanej zabudowy stwarza jakiekolwiek zagrożenie sanitarne z uwagi na jej położenie w strefie określonej w tym przepisie.

Wywiedli, że w sprawie istotna pozostaje okoliczność, że przedmiotowy cmentarz został założony w II połowie XIX wieku i był cmentarzem wyznaniowym, zaś ostatnie pochówki zostały na nim przeprowadzone do 1950 r., gdyż ustawa z dnia 17 marca 1932 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu (Dz. U. poz. 359 z późn. zm.) nie określała formy prawnej, w jakiej związki religijne i wyznaniowe osoby prawne miały podejmować decyzje m.in. o zamknięciu cmentarza. Stąd też brak informacji w karcie cmentarza co do decyzji o zamknięciu przedmiotowego cmentarza nie może prowadzić do wniosku, że cmentarz ten nie został zamknięty w sposób i w formie prawnej określonej przepisami kościoła ewangelickiego w okresie obowiązywania ustawy o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu. Zdaniem skarżących prawidłowa ocena wszystkich okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że cmentarz został zamknięty, a mając na uwadze okoliczność, że nie jest on przez nikogo utrzymywany ani zarządzany, zaś zgodnie ze studium teren działki, na którym znajduje się cmentarz, oznaczony jest jako las, uznać należy, że na tym cmentarzu nie będą w przyszłości przeprowadzane nowe pochówki. W takich okolicznościach organ uzgadniający nie mógł ograniczyć się wyłącznie do przywołania treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. i wskazania na sąsiedztwo cmentarza, ale powinien jednoznacznie określić, czy lokalizacja wnioskowanej zabudowy w istocie stwarza jakiekolwiek zagrożenie sanitarne z uwagi na jej położenie w strefie określonej w ww. przepisie. W niniejszej sprawie organ uzgadniający takich zagrożeń dla wnioskowanej zabudowy nie wskazał.

Podkreślili, że w literaturze powołanej przez organ uzgadniający wskazano, że z biegiem czasu maleje intensywność procesów związanych z rozkładem zwłok pochowanych w ziemi i ich negatywnym wpływem na stan sanitarny otoczenia cmentarza.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od PWIS na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. Dodatkowo wyjaśniono, że nawet w przypadku zamknięcia cmentarza, pozostawałby on cmentarzem, który znajduje się w odległości mniejszej niż wskazana w rozporządzeniu z 1959 r. Zauważono, że z dostępnej literatury wynika, iż czas trwania rozkładu zwłok pochowanych w ziemi i sposób migracji produktów dekompozycji zwłok w środowisku oraz związana z tym, np. wielkość zanieczyszczeń wód podziemnych substancji, również substancjami mogącymi stanowić szkodliwość dla zdrowia ludzi, zależy od budowy geologicznej podłoża i od warunków hydrogeologicznych panujących w rejonie danego cmentarza. Zauważono, że badania naukowe dotyczące wpływu cmentarzy na stan środowiska (szczególnie cmentarzy nieczynnych) nie były powszechnie prowadzone, a zasób specjalistycznej literatury z tej dziedziny nie jest obszerny. Wywiedziono, że to na inwestorze powinien spoczywać obowiązek przedstawienia dowodów, że realizacja inwestycji nie spowodowuje zagrożenia dla zdrowie ludzi. Zaznaczono, że organ uzgadniający nie posiadał informacji o ujęciu wody znajdującym się według skarżących na działce nr [...]. Stwierdzono, że inne działki położone w sąsiedztwie terenu inwestycji nie są przedmiotem ustaleń zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić pozostaje, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W niniejszej sprawie organy inspekcji sanitarnej działały na podstawie art. 60 ust. 1

w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 195 z późn. zm.). Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przy czym zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy było niezbędne z uwagi na to, że teren planowanej przez skarżących inwestycji sąsiaduje z terenem cmentarza. Odległość planowanej inwestycji od granicy działki, na której znajduje się cmentarz, wynosi ok. 28 m, a nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w projekcie decyzji o warunkach zabudowy w odległości 52 m (zob. pismo Burmistrza z 29 czerwca 2022 r.). Z akt administracyjnych wynika ponadto, że ostatni pochówek na ww. cmentarzu miał miejsce do 1950 r., to jest odbył się przed ok. 70 laty. Ponadto w bliskim sąsiedztwie cmentarza (w odległości mniejszej niż znajduje się działka skarżących) są posadowione budynki mieszkalne (zob. kopia mapy zasadniczej załączona do projektu decyzji o warunkach zabudowy). We wsi [...] nie ma sieci wodociągowej (zob. pismo Burmistrza z 24 października 2022 r.).

Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby mieszkańcy domów posadowionych w bliskim sąsiedztwie ww. cmentarza bądź inne osoby czy instytucje związane np. ze służbą zdrowia zgłaszali organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej jakiekolwiek fakty wskazujące na wystąpienie zagrożeń sanitarno-higienicznych wynikających z sąsiedztwa cmentarza, bądź że PPIS posiadał z urzędu wiedzę o istnieniu faktycznego zagrożenia bezpieczeństwa sanitarnego.

W opisanych ustalonych okolicznościach sprawy organy obu instancji stwierdziły, że zastosowanie znajduje § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52 poz. 315, dalej: "rozporządzenie z 1959 r."). Zgodnie z tym przepisem odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepis ten określa zarówno, w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej, mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przyjmuje się też powszechnie, że przepis ten ma zastosowanie nie tylko do cmentarzy nowobudowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zob. również wyroki NSA: z 27 maja 2014 r., sygn. II OSK 3047/12; z 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1518/11, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że celem wydania rozporządzenia z 1959 r. było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej przez m.in. określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych (art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach). Dlatego wprowadzonego ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wokół cmentarza nie należy łączyć jedynie z faktem istnienia cmentarza na danym terenie, ale przede wszystkim z występowaniem realnych zagrożeń wynikających z pochowania na nim zmarłych.

Należy zauważyć, że skoro ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach zezwolił na użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel po upływie 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu, to tym samym uznał, że z upływem tego terminu ustaje możliwość wywierania przez teren cmentarny szkodliwego wpływu na otoczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1190/17, zob. też wyrok WSA w Olsztynie z 12 kwietnia 2022 r., II SA/Ol 172/22, publ. w CBOSA). Nie budzi wątpliwości Sądu, że przepis ten oparty został na ugruntowanej wiedzy co do czasu rozkładu zwłok i związanych z tym oddziaływań, niezależnie od występujących warunków gruntowo-wodnych, skoro zastrzeżenia związanego z tym kryterium prawodawca nie zawarł. Zauważyć można, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Przepis ten opiera się na założeniu, że do tego czasu powinien nastąpić rozkład ciała, natomiast ewentualne szczątki nie zagrażają zdrowiu ludzkiemu.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma to, że ostatni pochówek na ww. cmentarzu odbył się ponad 70 lat temu oraz że w sąsiedztwie tego cmentarza, w strefie ochronnej określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., powstała zabudowa mieszkaniowa, a z uwagi na brak we wsi [...] sieci wodociągowej, jej mieszkańcy korzystają z wody ze studni, które najprawdopodobniej są zlokalizowane na zabudowanych tymi domami działkach. Nie można też pominąć, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] teren cmentarza oznaczono jako las, a zatem nie jest planowane jego wykorzystanie jako czynnego cmentarza. Niebagatelne znaczenie ma również okoliczność, że organy inspekcji sanitarnej nie wskazały, że w ramach nadzoru sanitarnego wszczęły jakiekolwiek postępowanie w związku ze stwierdzeniem wystąpienia substancji szkodliwych dla zdrowia ludzi w wodzie czerpanej ze studni lub w gruncie na obszarze działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi sąsiadującymi z cmentarzem. Nie wykazano też, aby instytucje związane z ochroną zdrowia zgłaszały, że miały miejsce incydenty chorobowe związane z oddziaływaniem cmentarza na mieszkańców.

W tych okolicznościach organy inspekcji sanitarnej zajęły merytoryczne stanowisko w sprawie, którego jednak nie poparły żadnymi argumentami, które odnosiłyby się do ustaleń faktycznych sprawy. Uzasadnienie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy sprowadza się bowiem w zasadzie do przywołania treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. i wskazania, że projektowany budynek i studnia mieszczą się w strefie 150 m od cmentarza, co wyklucza w światle § 3 możliwość zabudowy, a także do teoretycznych rozważań dotyczących hipotetycznych zagrożeń, które mogą być generowane przez szczątki ludzkie znajdujące się na cmentarzach.

Nie kwestionując tego, że organy inspekcji sanitarnej sprawują nadzór nad przestrzeganiem obowiązujących wymagań higienicznych i zdrowotnych, zawartych w obowiązujących przepisach prawa, uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy, właśnie z racji sprawowanej funkcji zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, organ PIS powinien jednoznacznie określić, czy lokalizacja wnioskowanej zabudowy stwarza jakiekolwiek zagrożenie sanitarne z uwagi na jej położenie w strefie określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. Gdyby wystarczyło proste zestawienie lokalizacji planowanej zabudowy mieszkalnej z treścią ww. przepisu, zbędne byłoby uzgadnianie projektu decyzji przez organ inspekcji sanitarnej, a więc poddanie ocenie wyspecjalizowanego organu całokształtu okoliczności faktycznych uzgadnianej sprawy.

Organy obu instancji nie oceniły, że na działkach sąsiadujących z cmentarzem i działką skarżących są budynki mieszkalne, których mieszkańcy korzystają z wody ze studni (najprawdopodobniej zlokalizowanych na tych działkach), znajdujących się w strefie ochronnej, a jednocześnie nie stwierdzono, aby w środowisku gruntowym i wodnym wystąpiły tam substancje szkodliwe dla zdrowia ludzkiego. Nie zgromadziły też badań, z których wynikałoby, że pomimo znacznego upływu czasu od ostatniego pochówku na ww. cmentarzu określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., nadal stanowi on źródło substancji szkodliwych dla zdrowia ludzkiego. W konsekwencji, organy inspekcji sanitarnej nie wskazały istnienia zagrożeń dla wnioskowanej zabudowy, które uzasadniały zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu, w szczególności ocenić w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. wszystkie już ustalone okoliczności faktyczne, ewentualnie uzupełnione o dowody, które organ uzna za niezbędne do rozstrzygnięcia kwestii, czy pomimo upływu ponad 70 lat od ostatniego pochówku oraz braku jakichkolwiek stwierdzonych przypadków chorób wynikających z przekroczenia stężeń substancji niebezpiecznych dla zdrowia ludzkiego w wodzie lub glebie, których źródłem jest ww. cmentarz, lub stwierdzenia innych zagrożeń sanitarno-higienicznych wynikających z sąsiedztwa z cmentarzem, nadal istnieje rzeczywiste, a nie tylko hipotetyczne, zagrożenie dla zdrowia ludzkiego na obszarze planowanej zabudowy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim postanowienie organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie

art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.