Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2605/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64 a, 64 e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu R.J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2022r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania R.J. od decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...]sierpnia 2022 r., którą ustalił dla R.J. jednorazową opłatę w wysokości 5800 zł (pięć tysięcy osiemset złotych) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku ze sprzedażą działki nr ew. [...]w miejscowości [...], gmina [...]aktem notarialnym Rep. A Nr [...]z [...]lutego 2020 r. - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że R.J. aktem notarialnym z [...]lutego 2020 r. Rep. A Nr [...] - sporządzonym przed notariuszem A.O., sprzedał działkę nr ew. [...], położoną w miejscowości [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadził księgę wieczystą [...].

Pismem z dnia 31 grudnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił R.J. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W toku postępowania, w czerwcu 2022 r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego M.G. operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty.

R.J. w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucił m. in. naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, w skrócie "u.p.z.p.") polegające na wydaniu decyzji z przekroczeniem 5-letniego terminu na zgłoszenie roszczeń przez Gminę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło zarzutu o przedawnieniu możliwości ustalania przedmiotowej opłaty. Odnosząc się do argumentacji zażalenia wskazało, że zgodnie z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 stosuje się odpowiednio przepis ust. 3, który stanowi, iż roszczenia można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Zgodnie z art. 37 ust. 3 roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 (żądanie od gminy odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości), można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, w ust. 4 tego artykułu ustawodawca wskazał, iż przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4, czyli do pobrania jednorazowej opłaty ustalonej w mpzp, określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 218 r., sygn. akt II OSK 2577/17 wskazał, że odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., oznacza, że organ powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Uchwała Rady Gminy [...] z dnia 6 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...] w gminie [...], weszła w życie w dniu 6 stycznia 2017 r. Tym samym postępowanie wszczęło w określonym przez ustawodawcę terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący.

Za zgłoszenie roszczenia należało uznać zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, co nastąpiło w okresie 5 lat od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za datę wszczęcia postępowania uznaje się dzień podjęcia (rozpoczęcia) pierwszej czynności o charakterze zewnętrznym, niezależnie od tego, czy została ona skierowana do strony, czy do innego uczestnika postępowania, jak również niezależnie od tego, kiedy stronie zostało doręczone zawiadomienie. Za błędne uznano twierdzenia odwołującego się, że datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia stronie zawiadomienia o uruchomieniu postępowania.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują, iż za datę wszczęcia postępowania należy uznać datę doręczenia stronie zawiadomienia o dokonanej czynności. Organ I instancji wszczął postępowanie 31 grudnia 2021 r. i tego samego dnia zawiadomił o tym stronę postępowania, poprzez nadanie do niej przesyłki z powyższą informacją, za pośrednictwem operatora pocztowego. Fakt, że strona przedmiotową przesyłkę odebrała dopiero w dniu 10 stycznia 2022 r., po jej dwukrotnym awizowaniu, nie ma znaczenia. Kolegium wskazało również, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 10 k.p.a.

Dalej wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała Nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]sierpnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]- ww. nieruchomość znajdowała się na terenach rolnych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R, obejmujących tereny upraw polowych. Na tych terenach dopuszczona była zabudowa zagrodowa na głębokość jednego siedliska pod warunkiem, że działka posiadała zapewniony dojazd połączony z drogą publiczną, a także dopuszczona była realizacja sieci napowietrznych i podziemnych infrastruktury technicznej i związanej z nimi urządzeń oraz dróg dojazdowych do pól.

W dniu 6 stycznia 2017 r. dla przedmiotowej nieruchomości zaczął obowiązywać nowy plan, uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...]w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016r., poz. [...]).

Objęta nowym planem przedmiotowa nieruchomość znalazła się częściowo na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług o symbolach A.14MN(U) i A.15MN(U) oraz częściowo w terenie dróg dojazdowych o symbolu A.25KDD.

W kontekście uchylającego rozstrzygnięcia, Kolegium stwierdziło, że zarówno w operacie szacunkowym, jak i w uzasadnieniu decyzji brak było analizy w zakresie dokonanych zmian planistycznych, szczegółowych wyjaśnień dotyczących ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu. Rzeczoznawca majątkowy ograniczył się wyłącznie do wskazania ogólnych postanowień i oznaczeń nieruchomości pod rządami obu planów, a organ I instancji zaakceptował te stwierdzenia. Powyższe było naruszeniem art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Organ I instancji powinien dołączyć do akt sprawy poświadczone za zgodność z oryginałem wypisy z obu mpzp i dokonać szczegółowej analizy oraz wykazać, co mogło przesądzić o wzroście wartości nieruchomości. Pod rządami starego planu nieruchomość stanowiła część większych nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] oraz [...]. Z materiału dowodowego powinno wynikać, czy wzrost wartości nieruchomości nie był również wynikiem podziału nieruchomości na mniejsze, który dokonał się już pod rządami nowego planu miejscowego.

Rzeczoznawca majątkowy powinien w operacie szacunkowym wyjaśnić, co przesądziło o doborze podejścia, metody i techniki szacowania. Powinien wyjaśnić, co przemawia za użyciem dwóch różnych metod i czy nie ma to wpływu na finalny wynik wyceny. Natomiast w tym zakresie rzeczoznawca ograniczył się do przywołania przepisów oraz wskazania, iż przyjął dwie różne metody.

W operacie powinny znaleźć się informacje o przeznaczeniu poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównań, jak również powierzchnia wszystkich nieruchomości oraz numery ewidencyjne działek uznanych za podobne. Rzeczoznawca majątkowy nie dokonał takiego opisu nieruchomości, który przekonywałby, że są to nieruchomości podobne.

Powyższa wada operatu stanowiła istotne naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. mające znaczenie dla rozpoznania sprawy.

Organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów miało znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy powinien wezwać rzeczoznawcę majątkowego do dokładnego uzupełnienia operatu, co będzie sprowadzało się niemalże do wykonania nowego operatu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]stwierdziło, że konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego w znacznym zakresie (brak jest możliwości jego uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a.).

R.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...].10.2022r. Nr [...], zarzucając jej naruszenie:

1) art. 37 ust. 4 u.p.z.p., polegające na wydaniu decyzji z przekroczeniem 5-letniego terminu na zgłaszanie roszczeń, gdyż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało miejsce 6 stycznia 2017 r., a postępowanie wszczęto 10 stycznia 2022 r., tj. po upływie powyższego terminu;

2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

3) art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

4) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

5) art. 8 k.p.a. , art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstaw i przesłanek decyzji;

6) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie;

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i ewentualnie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzję wydano mimo przekroczenia 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 u.p.z.p., gdy postępowanie powinno zostać umorzone. Do zachowania tego terminu, niezbędne było wszczęcie postępowania administracyjnego przed jego upływem, czyli dokonanie pierwszej czynności procesowej, o której poinformowano stronę postępowania.

W dniu 31 grudnia 2021 r. organ sporządził pismo informujące o wszczęciu postępowania, które następnie zostało wysłane i doręczone stronie w dniu 10 stycznia 2022 r.

Przepis art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. określa jedynie termin dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, nie zawiera regulacji w zakresie terminu do wydania decyzji.

Za datę wejścia w życie nowego planu należało uznać dzień 6 stycznia 2017 r. Zgodnie z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. roszczenia o wypłatę przez gminę odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem planu, która została zbyta, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Przepis ten - jak wynika z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. - stosuje się odpowiednio do opłat planistycznych.

W 5-letnim terminie organ zobligowany był doręczyć stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Datą wszczęcia przedmiotowego postępowania jest data doręczenia stronie zawiadomienia o jego podjęciu (wyrok NSA z 3.09.2008 r., II OSK 984/07, LEX nr 466020).

Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej jest uwarunkowane doręczeniem zbywcy zawiadomienia o jego podjęciu, przy czym skutek doręczenia może nastąpić nawet po upływie 14 dni od ekspediowania zawiadomienia.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej po upływie wskazanego 5-letniego terminu, a także doręczenie po tym terminie zbywcy zawiadomienia sporządzonego i ekspediowanego przez organ jeszcze przed upływem powyższego terminu, nie może uruchomić postępowania w sprawie. Gdyby jednak organ takie postępowanie podjął, to podlega ono - jako bezprzedmiotowe - umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Także na kanwie wykładni przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, postępowanie podlegałoby umorzeniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]w odpowiedzi na sprzeciw wniosło jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw był zasadny.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc iż przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie, wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia istoty sprawy. Bada, czy organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy.

Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnej leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione i przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowe wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał wadliwą decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją z dnia [...]października 2022 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania R.J. od decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...]sierpnia 2022 r., którą ustalono jednorazową opłatę w wysokości 5800 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, w skrócie "u.p.z.p.") roszczenia o wypłatę przez gminę odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem planu - która została zbyta, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Przepis ten – jak wynika z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. – stosuje się odpowiednio do opłat planistycznych. Ustawodawca określił przedział czasowy, w którym możliwe jest skuteczne podjęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Może to nastąpić w 5-letnim terminie, którego pierwszym dniem jest dzień wejścia w życie nowego planu miejscowego, zmieniającego przeznaczenie nieruchomości.

We wskazanym 5-letnim terminie właściwy organ jest zobligowany doręczyć zbywcy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Datą wszczęcia przedmiotowego postępowania jest data doręczenia stronie zawiadomienia o jego podjęciu. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej jest zatem uwarunkowane doręczeniem zbywcy zawiadomienia o jego podjęciu, przy czym skutek doręczenia może nastąpić nawet po upływie 14 dni od wysłania przez organ przedmiotowego zawiadomienia.

Określony w art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. termin 5 lat od dnia, w którym plan albo jego zmiana stały się obowiązujące, jest terminem zawitym i nie podlega przywróceniu, a jego upływ powoduje niedopuszczalność wszczęcia postępowania. W związku z powyższym zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doręczone stronie po upływie wskazanego 5-letniego terminu, mimo że wysłane przez organ jeszcze przed upływem powyższego terminu, nie mogło uruchomić postępowania. Skoro jednak organ takie postępowanie podjął, to podlegało ono – jako bezprzedmiotowe – umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Taka ocena wynika również z orzecznictwa sadów administracyjnych.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1394/11, wskazano - opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości może zostać ustalona, jeżeli w 5-letnim organ zgłosi roszczenie w tym przedmiocie. Za zgłoszenie roszczenia uznać można zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., II OSK 984/07 wskazano zaś, że wobec użytego w art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrotu "można zgłaszać" przyjąć należy, iż dla zachowania określonego w tym przepisie 5-letniego terminu wystarczy przed jego upływem złożyć do właściwego organu żądanie wypłaty odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 3 powołanej ustawy do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznacza, że organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne przed upływem przedmiotowego terminu. Będzie to równoznaczne ze zgłoszeniem roszczenia stronie. Za datę wszczęcia postępowania uznać należy datę doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 marca 2008 r., II SA/Sz 1113/07, wskazano - pod pojęciem "zgłoszenia roszczenia" należy rozumieć prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które organ kieruje do strony, a które zmierza do określenia wysokości tej opłaty po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego. Upływ terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obliguje organ do umorzenia już wszczętego postępowania w sprawie ustalenia tejże opłaty na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, zaprezentowana wyżej wykładnia przepisów mających zastosowanie dla określenia daty wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszenia roszczenia - art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. i tym samym ustalenia terminu przedawnienia, spełnia funkcję gwarancyjną dla podmiotów, wobec których możliwe byłoby dochodzenie roszczeń.

W konsekwencji uzasadnione jest twierdzenie zawarte w treści sprzeciwu, że SKO naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. Wobec wadliwej wykładni przepisów prawa, organ bezzasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, odsyłając sprawę do I instancji, a mógł i powinien zakończyć ją własnym rozstrzygnięciem. W ponownym postępowaniu, SKO zobowiązane będzie uwzględnić powyższą ocenę Sądu i wydać w toku postępowania odwoławczego właściwe rozstrzygnięcie.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.