Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 460/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 49
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 9, art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. L. i M. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tarasu i pomieszczenia gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej DWINB) - działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) dalej także jako P.b, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB) z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] nakazującą T. L. i M. L. rozbiórkę tarasu i pomieszczenia gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...][...] na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...], miasto [...].

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy opisanego wyżej budynku, PINB przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2017 r. oględziny podczas których organ stwierdził fakt rozbudowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego o przybudowane pomieszczenie przynależne do lokalu nr [...]. Stwierdzono, że na przybudówce znajduje się taras na który prowadzą drewniane schody. Na taras zostały też wybite drzwi. Wymiary części rozbudowanej z zewnątrz to około: 340 cm szerokości, 310 cm długości, 200 cm wysokości. Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2017 r. stwierdzono, że w rozbudowanej części znajduje się pomieszczenie gospodarcze posiadające instalację elektryczną.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. M. i T. L. złożyli opis techniczny wraz z dokumentami dotyczącymi sprawy rozbudowy.

W celu ustalenia daty rozbudowy organ przeprowadził rozprawę administracyjną. Obecny M. L. oświadczył, że "budynek" w obecnym kształcie zakupił od T. D. w styczniu 2017 r. i nie ingerował w bryłę budynku. B. W. oświadczyła zaś, że nie posiada wiedzy na temat rozbudowy budynku.

W tych okolicznościach PINB postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nakazał "inwestorom" dostarczenie dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowolnej rozbudowy tj:

- cztery egzemplarze projektu budowlanego raz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 aktualnym na dzień opracowania projektu;

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu [...] grudnia 2017r. wpłynęły pocztą trzy egzemplarze projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...][...].

Po zapoznaniu się ze złożoną dokumentacją stwierdzono, że nie odpowiada ona rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego Zauważono między innymi, że rozbudowana część budynku posiada instalację elektryczną, o czym nie ma wzmianki w przedstawionym projekcie - nie jest ona rozrysowana, ani zatwierdzona przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia (§ 3 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia). Wskazano też na brak systematyki. Wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu nie były ponumerowane podczas, gdy części projektu budowlanego odrębnie opracowane oraz załączniki powinny mieć numerację zgodną ze spisem zawartości tego projektu (§ 5 ww. rozporządzenia). Również projekt zagospodarowania działki nie jest zgodny z § 8 rozporządzenia z którego wynika, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Natomiast w § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia zaznaczono, ze część rysunkowa, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7 powinna określać również orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata. Zauważono nadto, że mimo, iż na pierwszej stronie widnieje tytuł projektu budowlanego, to już z treści zawartej w opracowaniu jak i nazw poszczególnych części wynika, że jest to opis techniczny, a nie projekt. Również przedłożone trzy opracowania różniły się między sobą zawartością, nie były jednolite. Sama szata i opracowanie graficzne również nie spełniały wymogów stawianym tego typu opracowaniom (liczne przekreślenia, ślady korektora, niechlujna czcionka, czy sposób druku). Postanowieniem z dnia [...] października 2017r. nakazano również dostarczenie, zgodnie z art. 48 zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czego zainteresowane strony w terminie nie dokonały. Brak było w dokumentacji również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec powyższego PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r., nakazał stronom uzupełnienie projektu budowlanego o brakujące dokumenty.

Po ponownym zapoznaniu się ze złożoną dokumentacja projektową PINB stwierdził, że w dalszym ciągu nie spełnia ona wymagań ww. rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012r.

W efekcie poczynionych ustaleń, z uwagi na nieprzedłożenie przez zobowiązanych prawidłowej dokumentacji pomimo wezwania, PINB decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018r. nakazał T. i M. L. rozbiórkę tarasu i pomieszczenia gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. i M. L. podnieśli, że nie są wykonawcami rozbudowy a obiekt nabyli w dobrej wierze i w przekonaniu o zgodności z prawem. Poprzedni właściciel poinformował ich, że pomieszczenia są zgodne z prawem a tylko nie ujawnione w księdze wieczystej. Z Urzędu Miasta w [...] oraz ze Starostwa Powiatowego w [...] uzyskali informację, że nie zachowała się dokumentacja architektoniczno-budowlana w tym ewentualne pozwolenia, dotyczące przedmiotowej rozbudowy.

Utrzymując w mocy decyzję o nakazie rozbiórki, DWINB za bezsporną i nie budzącą wątpliwości uznał okoliczność, że doszło do rozbudowy obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Potwierdza to zgromadzony materiał dowodowy.

Organ zauważył, że samowolnie rozbudowany obiekt budowlany, może podlegać procesowi legalizacji, który wymaga wypełnienia przez Inwestora obowiązków o których mowa w art. 48 ust 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Choć Skarżący nie byli inwestorami przedmiotowych robót budowlanych, to jednak jako nowi właścicieli nieruchomości wchodzą w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela i są podmiotem, do którego kierowane winny być wszelkie postanowienia organów administracji. Orzecznictwo w tej kwestii jest jednolite, realizacja samowoli budowlanej i następnie zbycie nieruchomości, na której jest ona zlokalizowana determinuje, że stroną postępowania zmierzającego do wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji obiektu, powinien być nowy właściciel terenu, jako jedyny lub drugi obok inwestora adresat decyzji legalizacyjnej - zatwierdzającej projekt budowlany lub nakazującej rozbiórkę obiektu, także adresat nakazów, jakie organ nadzoru budowlanego formuje w tym postępowaniu w stosunku do osób zobowiązanych.

W dalszych wywodach DWINB stwierdził, że pozwolenie na budowę jest jedną z najważniejszych decyzji w procesie inwestycyjnym. W sytuacji wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zezwolenia organ nadzoru budowlanego zobligowany treścią art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obowiązany był wydać decyzję o jego rozbiórce. Zdaniem organu brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane jest bowiem jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. Żaden przepis prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Kwestia ustalenia "działania w dobrej wierze" pozostaje bez znaczenia dla konieczności zastosowania art. 48 ust. 1 p.b.

Wobec powyższego stwierdzono, że argumenty podniesione w odwołaniu pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego, bowiem kwestia braku wiedzy o istniejącej samowoli przed zakupem nieruchomości oraz dobra wiara nie mogą tego wpływu posiadać.

Mając na uwadze, że Skarżący nie przedłożyli prawidłowych dokumentów legalizacyjnych pomimo wezwania, organ był zobligowany do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

Organ zauważył także, że stwierdzone braki dokumentacji dotyczyły:

• zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia - braku prawidłowej numeracji działki na stronie tytułowej. Oprócz numeru arkuszu oraz numeru obrębu powinien znajdować się również numer działki;

• brak zgodności numeracji stron ze spisem zawartości projektu zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia;

• zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczoną za zgodność z oryginałem przez projektanta. W omawianym przypadku brak jest takiego poświadczenia. Również pieczątki które widnieją na kserach są zamazane, nieczytelne;

• brak charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległość obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich. przeznaczenia (§ 8 ust 3 pkt. 2 ww. rozporządzenia);

• brak w dostarczonym projekcie układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego zastosowanych schematów konstrukcyjnych (statycznych), założeń przyjętych do obliczeń konstrukcyjnych, w tym dotyczących obciążeń, oraz podstawowych wyników tych obliczeń - brak zgodności z § 11 ust 1 pkt 4 rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

• brak wskazania sposobu wiązania dobudowanego tarasu i pomieszczenia gospodarczego z istniejącym budynkiem (§12 ust. 1 pkt 2 b rozporządzenia), oraz sposobu wykonania drzwi wejściowych z tarasu do pokoju;

• brak opinii od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Delegatura w [...], gdyż zgodnie z zaświadczeniem o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] (Obr. [...],[...]) położona w [...] przy ul. [...][...], znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem: A34, MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w strefie B ochrony konserwatorskiej. Ponadto na przedmiotowej działce zlokalizowany jest obiekt znajdujący się w gminnej ewidencji zabytków oraz nieprzekraczalna linia zabudowy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, M. L. i T. L. powtórzyli argumentację odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący przedstawili przebieg wydarzeń. Zwrócili miedzy innymi uwagę, że wykonanie dokumentacji niezbędnej do legalizacji zlecili architektowi, który nie wywiązał się następnie z obowiązku jej uzupełnienia w terminie. Zgubił także uzgodnienie z WKZ i okazało się, że nie miał prawa wykonywania zawodu. Wskazali, że ciąg zdarzeń których nie zawsze byli autorami doprowadził do sytuacji, w której z powodu niewiedzy i zaufania do osób cieszących się zaufaniem publicznym popadli w duże kłopoty. Oświadczyli też, że wnosząc o przywrócenie terminu chcieliby przedstawić kompletną i prawidłowo wykonaną dokumentację, która pozwoliłaby na legalizację samowoli jakiej dopuścił się poprzedni właściciel, której fakt przed nimi zataił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowią przepisy art. 48 - 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (także jako "P.b"), które przepisy znajdują zastosowanie w przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zaznaczyć przy tym należy, że przez budowę, zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, należy rozumieć także rozbudowę obiektu budowlanego. W rozpoznawanej obecnie przez Sąd sprawie bezsporne jest, że mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego na wykonanie której nie uzyskano stosownego pozwolenia. Co do zasady, roboty budowlane można bowiem rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b) chyba, że objęte zostały zwolnieniami określonymi w art. 29-30 ww. ustawy. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę traktowane jest przez ustawodawcę jako samowola budowlana zagrożona nakazem rozbiórki (art. 48 ww. ustawy). Nakaz rozbiórki jest jednak ostatecznością, gdyż w przepisach wprowadzono pewne mechanizmy umożliwiające, po spełnieniu określonych warunków, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Zasady te w przypadku budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia uregulowane zostały w art. 48 - 49a ustawy.

Z przepisów tych wynika, że odstąpienie od obowiązku nakazania rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy zostanie wykazane, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48, powinien w drodze postanowienia, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, ustalając jednocześnie wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładając obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie dokumentów niezbędnych dla przeprowadzenia legalizacji. Są to: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 czyli: 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie przedstawionych powyżej obowiązków, oznacza dla organu obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 w zw. z ust. 4. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa została zakończona to tylko o zatwierdzenie projektu) i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49.

W art. 49 stanowiącym kontynuację przepisu art. 48 została uregulowana dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. Po otrzymaniu w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, organ postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego zobowiązania skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Z opisanych wyżej regulacji jasno wynika, że zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest ostatecznością, która nastąpi w sytuacji, gdy nie ma możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W każdym jednak przypadku, przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na doniosły skutek decyzji wydawanych na podstawie postępowania z art. 48 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego powinny więc ze szczególną starannością prowadzić postępowania w oparciu o ten przepis.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy z powyższych obowiązków się nie wywiązały. Przedstawione wraz z odpowiedzią na skargę akta sprawy nie zawierają kompletnego materiału dowodowego w oparciu o który, możliwe byłoby ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zważyć bowiem trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie jedną z istotnych okoliczności faktycznych wymagających ustalenia, niewątpliwie jest data wykonania samowolnej rozbudowy budynku w zakresie objętym niniejszym postępowaniem. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż od daty popełnienia samowoli budowalnej uzależnione jest w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego prowadzona ma być jej likwidacja. Jeżeli do samowolnej budowy doszło przed 1 stycznia 1995 r. zastosowanie znajdują przepisy ustawy - z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (por. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.) a jeżeli po tej dacie - zastosowane w sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji podjął kroki zmierzające do wyjaśnienia tej okoliczności. Przeprowadzona w tym celu rozprawa nie przyniosła jednak efektu. Nie stawiły się na nią wszystkie strony a przesłuchana w charakterze świadka B. W. oświadczyła, że nie ma wiedzy na temat daty rozbudowy budynku. Poza rozprawą organ pozyskał natomiast: oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2018 r. T. D. - poprzedniego właściciela - który oświadczył, że budynek został wybudowany w latach siedemdziesiątych i jego bryła oraz pomieszczenia nie zostały w żaden sposób zmienione (powiększone, rozbudowane, nadbudowane), kolejne oświadczenie B. W. z dnia [...] września 2017 r., w którym tym razem podała, że budynek został wybudowany w latach siedemdziesiątych a jego bryła nie została w żaden sposób zmieniona; przekazane przez E. N. dokumenty w postaci: 1/ opinii geodezyjnej z maja 1998 r. sporządzonej przez J. C. biegłego sądowego z zakresu geodezji na zlecenie Sądu Rejonowego w [...] (sygn.akt Ns [...]) w sprawie z wniosku T. D. o podział do użytkowania, wraz z załącznikiem stanowiącym projekt podziału nieruchomości sporządzonym na mapie w skali 1:500 (dokumenty te zostały uwierzytelnione przez PINB); nieuwierzytelnioną kopię fragmentu inwentaryzacji pomieszczeń stanowiących współwłasność w budynku mieszkalnym dwurodzinnym przy ul. [...][...] w [...] sporządzoną przez biegłego rzeczoznawcę w zakresie szacowania nieruchomości S. M. do sprawy o sygn.akt Ns [...]; nieuwierzytelniony dokument zawierający rysunek rzutu piwnic wraz z legendą określającą obecnych użytkowników poszczególnych pomieszczeń piwnicznych oraz proponowany przydział tych pomieszczeń dla współwłaścicieli sporządzony przez S. M. jako osobę z uprawnieniami budowlanymi w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-inżynieryjnej; nieuwierzytelnioną kopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (sygn..akt Ns [...]) w sprawie o podział do użytkowania z wniosku T. D., w którym Sąd dokonując podziału do użytkowania części wspólnych budynku (określonych jako pomieszczenia piwniczne, pomieszczenia poddasza, ciągi komunikacyjne, ganek i schowek) odwołuje się do opinii biegłego z zakresu budownictwa S. M. a w zakresie części wspólnych działki do opinii biegłego z zakresu geodezji J. C. - opinie te stanowią integralną część tego postanowienia. Oceniając powyższe dowody PINB nie dał wiary oświadczeniom B. W. i T. D. w których twierdzono, że nie doszło do zmiany bryły budynku. Organ uznał je za mało wiarygodne w kontekście opisanej wyżej opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji sporządzonej w maju 1998 r. oraz dołączonej do niej mapy wraz z legendą, z której wynika że nie było wówczas objętej przedmiotem postępowania rozbudowy. Zdaniem organu mapa musiała być aktualna, skoro żadna ze stron nie wniosła wówczas uwag. Z takim stanowiskiem organu, w ocenie Sądu należy się zgodzić. Oświadczenia B. W. oraz T. D. pozostają bowiem w sprzeczności z opinią geodezyjną sporządzoną według stanu na 1998 r. w sprawie o podział do użytkowania i stanowiącą integralną część prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] i tym samym wiążąco obrazującą istniejący wówczas stan na gruncie. Jak słusznie zauważa organ na mapie widnieje budynek bez rozbudowanej części. Stan ten w sposób szczegółowy zdaje się również potwierdzać dokument zawierający rysunek rzutu piwnic wraz z legendą określającą obecnych użytkowników poszczególnych pomieszczeń piwnicznych oraz proponowany przydział tych pomieszczeń dla współwłaścicieli, który prawdopodobnie stanowi części opinii sporządzonej przez tego biegłego, stanowiącej również integralną część przywołanego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego w [...]. Powyższe dokumenty - wraz z przywołaną wcześniej opinią geodezyjną - należy uznać za istotne dla rozstrzygnięcia, gdyż wskazują pod rządami jakich przepisów doszło do samowoli budowlanej - z tego względu celowe jest jednak organ podjął kroki dla uzupełnienie akt o uwierzytelnione ich kopie.

Pomimo, konieczności uwierzytelnienia części dokumentów, Sąd uznał, mając na względzie całość zgromadzonego materiału dowodowego, że jest on wystarczający dla przyjęcia, że procedura legalizacyjna powinna się toczyć na podstawie przepisów art. 48-49 Prawa budowlanego z 1994 r.

Kontrola przebiegu wszczętej procedury legalizacyjnej wykazała jednak, że nie dała ona skarżącym pełnych możliwości pozytywnego zakończenia sprawy. Warunkiem odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego jest najpierw wykonanie w wyznaczonym terminie przez adresata obowiązków nałożonych na niego przez organ stosownie do postanowień ust. 3 powyższego przepisu. W niniejszej sprawie PINB nałożył na współwłaścicieli nieruchomości (właścicieli lokalu nr [...]) obowiązki dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 w terminie 60 dni, postanowieniem z dnia [...] października 2017r. W wykonaniu tego postanowienia skarżący przedłożyli dokument opisany jako Projekt budowlany rozbudowy budynku (w dniu [...] grudnia 2017 r.) a organ przystąpił do jego sprawdzenia zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowalnego. W konsekwencji wydał kolejne postanowienie z dna [...] stycznia 2018 r. na podstawie art. 49 ust. 3 P.b, zobowiązujące do uzupełnienia projektu budowalnego.

Analiza akt wskazuje jednak, że PINB przedwcześnie uruchomił procedurę z art. 49 P.b. pomimo, że strony nie przedłożyły wszystkich wymaganych postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. dokumentów - brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia o zgodności rozbudowy z planem miejscowym. W takiej sytuacji nie było potrzeby prowadzenia weryfikacji na podstawie art. 49 ust 1. P.b. Ustawodawca precyzyjnie ustalił bowiem kolejność czynności podejmowanych w procedurze legalizacji. W pierwszym etapie badana jest prawna dopuszczalność legalizacji. Organ ocenia, czy w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanych możliwe jest w ogóle doprowadzenie obiektu budowanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Kolejnym warunkiem legalizacji jest dostarczenie dokumentów niezbędnych do jej przeprowadzenia. Dokumentami tymi jest nie tylko projekt budowalny z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, ale także inne dokumenty wymienione w art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 - w tym zwłaszcza oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - a nadto zaświadczenie o zgodności budowy z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy. Z art. 48 ust. 5 jasno wynika, że dopiero złożenie przez inwestora wszystkich dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b pozwala na przyjęcie, że zgłoszone zostało żądanie zatwierdzenia projektu budowalnego (wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego), co oznacza przejście do kolejnego etapu legalizacji, czyli badania przez organ projektu budowalnego zgodnie z wymogami art. 49 ust. 1 pkt 1 -3., a w konsekwencji wydania postanowienia z art. 49 ust. 3.

Przy kontroli legalności zaskarżonych decyzji Sąd nie mógł jednak pominąć, że na skutek wezwań organu skarżący podjęli czynności zmierzające do uzupełnienia dokumentacji: przedłożyli zaświadczenie o zgodności rozbudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz - zgodnie z wezwaniem organu - projekt konstrukcyjno - budowlany tarasu i pomieszczenia gospodarczego. Wyjaśnili również, że w dobudowanych pomieszczeniach brak jest instalacji elektrycznej. Skarżący przedłożyli także oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, które jednak nie zostało w sposób prawidłowy wypełnione nie wskazano tytułu z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że pomimo, skarżący nie wywiązali się z obowiązku przedłożenia wszystkich niezbędnych dokumentów, na obecnym etapie przedwczesne byłoby obciążenie ich sankcją rozbiórki. Postępowanie przed organami administracji przeprowadzone bowiem zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 9 i art. 8 k.p.a. jak też bez uwzględnienia zasadniczego celu postępowania legalizacyjnego. W obecnym stanie prawnym w procesie legalizacji chodzi bowiem o stworzenie inwestorom, czy właścicielom wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego warunków do legalizacji obiektu, gdy organ nadzoru budowlanego wstępnie ustali, że istnieją warunki do takiej legalizacji. Jest to bezsprzecznie uprawnienie tych osób, którego organ nie może ich pozbawiać. Nakaz rozbiórki może być zaś orzeczony - jako ostateczność - dopiero wówczas, gdy organ stwierdzi, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Brak takich możliwości występuje w przypadku niezgodności z przepisami planistycznymi lub z warunkami technicznymi - co w niniejszej sprawienie zostało wykazane. Brak możliwości legalizacji występuje także, gdy inwestor nie ma woli prowadzenia legalizacji i nie przedkłada wymaganych dokumentów lub też nie usuwa nieprawidłowości w tej dokumentacji. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika jednak, że skarżący podjęli kroki w celu skorzystania z uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej. Zamiar legalizacji manifestowali wprost w pismach, także w odwołaniu (co potwierdzili także w piśmie do Sądu z dnia [...] sierpnia 2018 r.) jak również przez podejmowane czynności zmierzające do uzupełnienia braków. Nie ulega wątpliwości, że skarżący w swoich działaniach wykazywali się pewną nieporadnością i nieznajomością prawa, co wynikało także z niewywiązania się przez organy z obowiązków nałożonych na nich art. 9 k.p.a.

Dla wywiązania się bowiem przez skarżących ze wszystkich obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z [...] października 2017 r. istotne bowiem było, co dostrzegał również organ pierwszej instancji, że przedmiotowa rozbudowa miała miejsce w obiekcie stanowiącym współwłasność (w którym ustanowiona została odrębna własność lokali). Z akt wynika także, że E. N. jako przedstawiciel współwłaściciela byłą inicjatorką postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy i że nie zgadza się z rozbudową. W tej sytuacji organ powinien uwzględnić, że skarżący nie będą w stanie złożyć rzetelnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez uzyskania postanowienia sądu powszechnego zastępującego zgodę współwłaściciela na wykonanie robot budowlanych. Potwierdza to zresztą fakt złożenia oświadczenia, bez wskazania tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wynikający z tego przepisu wymóg czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i obowiązek pouczenia skarżących o możliwości uzyskania postanowienia sądu zastępującego zgodę współwłaścicieli na wykonanie robót budowalnych. Rozstrzygnięcie sprawy w tej kwestii przez sąd powszechny stanowi zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) wymagające stosowania art. 100 § 1 k.p.a. Wymagało to zatem podjęcia odpowiedniego działania przez właściwy organ, połączonego z pouczeniem skarżących.

Niezależnie od powyższych uchybień, pomijając fakt przedwczesnego działania organu, Sąd uznał za konieczne zwrócenie uwagi także na wadliwe zastosowanie przez organ sankcji rozbiórki ze względu nie nieusunięcie braków w projekcie budowlanym. Decyzja organu pierwszej instancji - co jasno wynika z przebiegu postępowania i z jej treści - stanowić powinna konsekwencję nieuzupełnienia braków w projekcie budowlanym do usunięcia których organ zobowiązał skarżących w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. Organ stwierdził w nim bowiem, że przedłożony dokument nie odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i zobowiązał strony do jego uzupełnienia w terminie 30 dni o: 1/ projekt konstrukcyjno - budowlany; 2/ projekt instalacji elektrycznej; 3/numerację stron; 4/ projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie obejmujący wymogi określone w § 8 rozporządzenia; 5/ oznaczenie orientacji położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata; 6/ prawidłowy opis poszczególnych części składowych obiektu; 7/ zastosowanie odpowiedniej estetyki i szaty graficznej projektu; 8/ zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego; 9/ ujednolicenie trzech egzemplarzy projektu. Dodatkowo w uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że przedłożony dokument w istocie stanowi opis techniczny a nie projekt budowalny oraz na konieczność przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

Z treści decyzji o nakazie rozbiórki wynika natomiast, że przedłożona dokumentacja w postaci projekt budowlanego (z zaświadczeniem o zgodności z ustaleniami m.p.z.p i oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) nadal nie spełnia wymagań wynikających z rozporządzenia ze względu na: 1/ brak prawidłowego oznaczenia działki na stronie tytułowej projektu; 2/ brak zgodności numeracji stron z ze spisem zawartości projektu; 3/ brak poświadczenia za zgodność z oryginałem mapy dla celów projektowych na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu; 4/ brak charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia 5/ brak w opisie technicznym projektu konstrukcyjno- architektonicznym układu konstrukcyjnego obiektu, zastosowanych schematów konstrukcyjnych, założeń przyjętych do obliczeń konstrukcyjnych oraz podstawowych wyników tych obliczeń; 6/ brak wskazania sposobu wiązania dobudowanego tarasu i pomieszczeń gospodarczych z istniejącym budynkiem. Nadto Organ zakwestionował ustalenia w projekcie, że działka nie podlega ochronie konserwatorskiej i wskazał na konieczność uzyskania opinii konserwatora zabytków. Zwrócił uwagę na fakt braku aktualnego zaświadczenia o wpisie projektanta na listę DOIA oraz zauważył, że każdy ze współwłaścicieli musi złożyć osobne oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z powyższego wynika zatem, że zakres nieprawidłowości w złożonej przez zobowiązanych dokumentacji projektowej jest inny niż nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. Organ nie wzywał zaś przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki do ich usunięcia, Tymczasem art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki w przypadku bezskutecznego upływu terminu do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym które wcześniej zostały wskazane w postanowieniu wzywającym do ich usunięcia. Zdaniem Sądu jeżeli na skutek ponownej kontroli organ stwierdzi innego rodzaju nieprawidłowości - wcześniej nie stwierdzone a wynikające z błędów projektanta - nie może pozbawić strony, która wyraża wolę legalizacji, możliwości ich usunięcia. W takiej sytuacji organ powinien wyznaczyć termin do ich usunięcia.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 308/07, LEX nr 468750), w którym sąd stwierdził, że termin, który organ wyznacza do wykonania nałożonych obowiązków w ramach procedury legalizacyjnej, jest terminem instrukcyjnym. Może więc być termin ten przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody. Nie można inwestora - zobowiązanego, obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeżeli przyczyny tego były niezależne od niego. W niniejszej sprawie nieprawidłowości dotyczą głównie zawartości projektu budowlanego oraz braku prawidłowo złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cel budowane. Niewątpliwe braki w projekcie nie są zawinione przez strony lecz wynikają z działania projektanta. Strona zainteresowana legalizacją samowoli, która podejmuje czynne działania w kierunku jej usunięcia, powinna więc mieć możliwość doprowadzania do usunięcia stwierdzonych braków - tym bardziej, jeżeli są to nowe braki o których organ wcześniej nie informował. Podobnie odnieść należy się do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli zostało ono nieprawidłowo sporządzone lub budzi wątpliwości organ winien wezwać do jego uzupełnienia lub do złożenia wyjaśnień.

W niniejszej sprawie organ naruszył bezsprzecznie art. 9 k.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji zawierającej sankcję rozbiórki nie poinformował skarżących, że złożone dokumenty zawierają inne nieprawidłowości, niż wcześniej stwierdzone.

W świetle przedstawionych wywodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego w szczególności art. 7 i art. 9 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tego też względu konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu pierwszej instancji o czym zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i 134 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Zalecenie co do dalszego postępowania wynika wprost z treści uzasadnienia. Sąd nie przesądza bowiem o tym, czy nakaz rozbiórki winien czy nie winien być wydany. Wskazuje na jego przedwczesność wynikającą z braku prawidłowego pouczenia skarżących o okolicznościach prawnych mających wpływ na realizację ich uprawnień (wywody dotyczące oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), które prowadzić mogą do powstania zagadnienia wstępnego. W ponownym postępowaniu – organ uwzględniając już posiadany materiał dowodowy powinien w przypadku nie przedłożenia prawidłowego oświadczenia, pouczyć skarżących o możliwości wstąpienia na drogę cywilną, jak też ponownie ustalić termin do usunięcia stwierdzonych braków projektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wynika z treści art. 200 u.p.p.s.a.