Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1722/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 17  ust. 1  i ust. 5  pkt 2  lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 września 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1035/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 7 września 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/1035/2022, wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615; powoływanej dalej jako "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; powoływanej dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania G. S. (dalej jako: skarżąca lub wnioskodawczyni) od decyzji Wójta Gminy O. z dnia 5 lipca 2022 r., znak: [...] orzekającej o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem – A. W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Opisaną wyżej decyzją organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnoprawnym ojcem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisano ustalenia poczynione przez organ I instancji w toku postępowania. W tym zakresie wskazano m.in., że skarżąca nie zamieszkuje wraz z matką i ojcem, ale mieszka w sąsiedniej miejscowości, skąd przyjeżdża do rodziców codziennie. Ponadto podano, że ojciec wnioskodawczyni cierpi na schorzenia wieku starczego, w tym ma nadciśnienie i cukrzycę. Dodano też, że w domu porusza się o lasce lub przy pomocy balkonika. Dodatkowo wyjaśniono, że ojciec wnioskodawczyni zamieszkuje z żoną, która nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, niemniej jednak jest osobą starszą. Jednocześnie wskazano, iż w trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że do obowiązków wnioskodawczyni należy m.in. przygotowanie posiłków ojcu, sprzątanie, pranie, pomoc w załatwianiu spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich i asystowanie w nich. Niezależnie od powyższego podano również, iż organ I instancji ustalił, że skarżąca od 2020 r. nie pozostaje w zatrudnieniu.

W dalszej kolejności organ I instancji przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz stwierdził, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. przepisu w zakresie w jakim stwierdzono jego niekonstytucyjność. Dodatkowo organ I instancji powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. wskazał, że ojciec wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co – zdaniem organu I instancji – stanowiło kolejną negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Stąd też w ocenie organu I instancji, z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., należało odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca, nie godząc się z takim rozstrzygnięciem oraz domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i bezpośredniego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Skarżąca zarzuciła przy tym kwestionowanej decyzji naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisu 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania rozwinięto podniesione zarzuty powołując na ich poparcie m.in. orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po zapoznaniu się z aktami sprawy i rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie organ odwoławczy, powołując się na treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., będącego materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji wskazał na przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (tj. sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymagającym stałej pielęgnacji i niepodejmowanie z tego powodu pracy) oraz cel instytucji świadczenia pielęgnacyjnego.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż wniosek został złożony przez córkę osoby wymagającej opieki. W tym zakresie organ II instancji podniósł jednak, że w jego ocenie, w rozpoznawanej sprawie wątpliwości budziło zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia/niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zwrócono bowiem uwagę, że z akt sprawy wynikało, iż skarżąca pozostawała w zatrudnieniu do 2020 r., a o świadczenie pielęgnacyjne zawnioskowała w dniu 20 maja 2022 r. Dodano również, że z akt sprawy wynikało, iż ojciec skarżącej był od dłuższego czasu chory, albowiem schorzenia, na które cierpi są schorzeniami przewlekłymi dotykającymi ludzi starszych. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, brak było wykazania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad ojcem, który w stanie chorobowym, w jakim się znajduje funkcjonował samodzielnie znacznie wcześniej.

Następnie organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, której zakres uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej. W tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy okoliczność ta nie została wykazana w sposób niebudzący wątpliwości. Zaznaczono przy tym, że wprawdzie skarżąca oświadcza, iż sprawowanie opieki nad ojcem zajmuje jej czas przed południem i godziny popołudniowe, niemniej zwrócono uwagę, że w zakres tych czynności wchodzą takie działania skarżącej, jak przygotowanie posiłków, sprzątanie (zmiana pościeli, pranie), umawianie na wizyty lekarskie, pomoc w ubraniu się ojca, pomoc w czynnościach takich jak golenie, obcinanie paznokci. W odniesieniu zaś do powyższego, zdaniem organu II instancji, zakres czynności, jakie wykonuje skarżąca, tj. pomoc w ubieraniu się, przygotowanie posiłków, sprzątanie, pomoc przy czynnościach higienicznych, a także umawianie wizyt lekarskich i załatwianie spraw urzędowych nie wykracza poza zakres czynności mieszczących się w ramach wspierania rodziców wynikających z zasad współżycia społecznego. Podniesiono także, że nie są to czynności ekstraordynaryjne, a nadto wskazano, iż powszechnie przyjmuje się, że w ramach wsparcia starszych chorych rodziców dzieci przejmują na siebie obowiązki polegające na robieniu zakupów, sprzątaniu, gotowaniu, wspieraniu rodziców w załatwianiu spraw i umawianiu wizyt lekarskich, na poparcie której to argumentacji organ odwoławczy powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynikało, iż w domu wraz z ojcem skarżącej zamieszkuje jego małżonka, która jest schorowana i w podeszłym wieku, niemniej jednak w ograniczonym zakresie stanowi wsparcie dla męża. Dodano też, że rodzice skarżącej zamieszkują sami i samodzielnie funkcjonują w przestrzeni domowej, natomiast skarżąca zamieszkuje w miejscowości sąsiedniej i dojeżdża do rodziców, aby wspierać ich w ww. czynnościach. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że skarżąca winna rozważyć wsparcie rodziców usługami opiekuńczymi świadczonymi w ramach systemu pomocy społecznej, gdyż takie rozwiązanie niewątpliwie pozwoliłoby zapewnić rodzicom skarżącej bezpieczne funkcjonowanie w przestrzeni domowej.

W dalszej kolejności organ odwoławczy odnosząc się do przesłanki, na którą powoływał się organ I instancji, zwrócił uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym wskazano, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicicie przyjmuje się, że ww. przepis interpretować należy zgodnie z wykładnią trybunalską, co oznacza, iż zasadnym jest uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób, których niepełnosprawność powstała po czasookresie wskazanym w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Mając zatem na uwadze całokształt materiału dowodowego kompleksowo zgromadzonego w aktach sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że obecnie brak było podstaw prawnych do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.

Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła skarżąca – G. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązania organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, a także zasądzenia kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.:

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje,

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej,

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad ojcem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinięto podniesione zarzuty, przywołując na poparcie przedstawionej argumentacji m.in. orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A. W.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 390, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.

Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższy przepis wprowadza przesłankę negatywną po stronie osoby wymagającej opieki, której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z jego literalnego brzmienia wynika, że w każdym przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca G. S. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zatem z powyższym, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zaistniała przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, co zdaniem Sądu prawidłowo wywiodły organy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2021 r. w sprawie I OSK 2390/20, a stanowisko to sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela, z literalnego brzmienia unormowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało.

Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Jedyny wyjątek w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym (wyrok z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2390/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem żona niepełnosprawnego A. W. (matka skarżącej) nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to spełniona jest negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym zaskarżona decyzja, oparta na wykładni literalnej tego przepisu, nie narusza prawa.

W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Organ nie może zatem według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami słuszności, czy też zasadami współżycia społecznego, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej, w zakresie faktycznego stanu zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki.

Dopóki zatem wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na ojca nie wykaże, że jej matka (żona A. W.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, samo powoływanie się na fakt jej złego stanu zdrowia nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe, zaś liberalne podejście do tej kwestii, tj. ustalenie czy obiektywnie dana osoba jest w stanie sprawować opiekę zostało w najnowszych orzeczeniach zakwestionowane m.in. w wyroku NSA z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 902/22 (CBOSA).

Ponadto wskazać, należy, że z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony NSA w szczególności wskazał, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy też art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.

W ocenie NSA uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenia pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W konkluzji NSA wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a niezależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Taka regulacja nie jest więc sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej.

Zgodnie zaś z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale.

Mając zatem na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały uznać należy, że zarzuty skargi okazały się niezasadne. Fakt, że małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą okoliczności związane ze stanem zdrowia małżonki A. W. nie mogły mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Na marginesie należy podnieść, że zakres sprawowanej opieki także nie spełnia przesłanki opieki stałej, gdyż skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z rodzicami, a czynności, które wykonuje w ramach opieki nad ojcem nie mają charakteru czynności ekstraordynaryjnych. Sprowadzają się do czynności, które każda osoba, w tym również pracująca, wykonuje w ramach własnego gospodarstwa domowego. Takie czynności jak przygotowanie posiłków, sprzątanie, pranie, pomoc w załatwianiu spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich i asystowanie w nich można z powodzeniem wykonać w ramach czasu wolnego od pracy.

Zdaniem Sądu organy nie naruszyły art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., gdyż stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób pozwalający na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.