Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2863/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po wszczęciu na wniosek M. i A. W. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny nadbudowy i przebudowy budynku byłej pieczarkarni na cele mieszkalne zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na nieruchomości o oznaczeniu geodezyjnym nr [...] oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego obiektu, stwierdził nieważność ww. decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. i R. W. oraz R.W..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. i R. W. oraz R. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oraz co należy rozumieć pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa".

Następnie, podkreślił, iż przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny musi zostać przez niego oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również winien uwzględniać dyspozycję art. 35 Prawa budowlanego. Z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie wynika, że przedstawienie przez inwestora, projektu budowlanego zamiennego w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie rodzi po stronie organu obowiązek zatwierdzenia tegoż projektu. Oznaczałoby to, że projekt ten w istocie pozostaje poza merytoryczną kontrolą organów nadzoru budowlanego. Jeżeli w trakcie oceny projektu zamiennego okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność m.in. z przepisami techniczno-budowlanymi, czy też miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego - stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Organ II instancji podzielił pogląd organu I instancji, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niesprawdzenie przez organ, czy projekt budowlany zamienny odpowiada prawu.

W ocenie organu odwoławczego, usytuowanie okien i drzwi w spornym obiekcie budowlanym w sposób bezsporny narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne sytuowanie budynku ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Zatwierdzony inkryminowaną decyzją organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego projekt budowlany zamienny przewiduje natomiast realizację dwóch otworów okiennych i drzwiowych w ścianie północnej spornego budynku od strony działki budowlanej nr [...] w odległości mniejszej niż 4 m. Ze szkicu katastralnego z dnia [...] października 2013 r., przesłanego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], wynika, że sporny obiekt budowlany (usytuowany na działce o numerze [...]) od strony północno-zachodniej znajduje się w odległości 3,60 m oraz od strony północno-wschodniej 3,80 m od granicy między działkami o numerach [...]i [...].

W ocenie organu nadzoru, zrealizowanie inwestycji w ten sposób, że ściana budynku z otworami okiennymi jest zbyt blisko granicy działki bez wątpienia stanowi rażące naruszenie przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego budynku zrealizowanego z naruszeniem ww. przepis wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, z uwagi na niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia - zagrożenie pożarowe.

Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego obiektu budowlanego, którego funkcja nie została ustalona przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu tegoż projektu, również stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wyjaśnił przy tym, że przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, po zakończeniu budowy tego obiektu, winien być obiekt o parametrach, cechach i funkcji aktualnych w dacie zakończenia tego postępowania. Wskazał na pogląd prezentowany w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 196/11, który w jego ocenie ma walor tezy ogólnej, mającej zastosowanie do decyzji wydanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, które to przepisy również regulują kwestie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z tym poglądem, wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2, a następnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu określonego tak, jak w uchylonym pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy jego parametry, cechy i funkcja są inne niż określone w pierwotnej decyzji, prowadziłoby do fikcji prawnej polegającej na zalegalizowaniu innego obiektu niż faktycznie istniejący.

Z projektu budowlanego zamiennego nie wynika, że sporny obiekt ma pełnić funkcję mieszkalną, z uwagi na brak pomieszczeń służących celom mieszkalnym. Z projektu budowlanego zamiennego wynika jedynie, że zostały zaprojektowane na parterze dwa pomieszczenia gospodarcze i łącznik techniczny z kotłem c.o. i na piętrze 1 pomieszczenie gospodarcze.

Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru stwierdził, że decyzja organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego z dnia [...] listopada 2013 r. wywiera skutki nie do pogodzenia z zasadami praworządnego państwa, bowiem w istocie nie doprowadza spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, mimo że taki jest zasadniczy cel sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził natomiast, aby uchybienia związane z aktualnością mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, jak również że mapa (w istocie kserokopia z wyrysu mapy zasadniczej) nie spełnia wymogów zawartych w § 8 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., nosiły cechy rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu R. W. zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., rzekomego błędnego przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem jak podnoszą skarżący, "pomiar nie został wykonany do punktu oznaczenia geodezyjnego, a jedynie do ogrodzenia wykonanego przez sąsiada", organ podniósł, że kwestia naruszenia ww. przepisu została bezsprzecznie wyjaśniona w szkicu katastralnym z dnia [...] października 2013 r., przesłanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...]. Z ww. dokumentu wynika, że sporny obiekt budowlany od strony północno-zachodniej znajduje się w odległości 3,60 m oraz od strony północno-wschodniej 3,80 m od granicy między działkami o numerach [...] i [...].

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom R. W., inkryminowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] rodzi skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, nie tylko z uwagi zagrożenie pożarowe w następstwie naruszenia przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale też z uwagi na zatwierdzenie obiektu budowlanego, którego przeznaczenie nie zostało ustalone, co z kolei wyłącza możliwość badania zgodności spornej inwestycji z miejscowym porządkiem planistycznym.

Odnosząc się zaś do argumentacji podniesionej w odwołaniu I. i R. W., organ stwierdził, że w kontekście poczynionych rozważań, pozostaje ona bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. W., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zrzucił naruszenie art. 156 § 1 i § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 14 § 2 k.p.a. w związku z art. 72 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a..

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na wstępie, iż w trakcie prawnego obowiązywania przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nastąpiła czynność cywilnoprawna w formie zbycia nieruchomości na rzecz osób trzecich. Zatem w ocenie strony, nastąpiła przeszkoda w stwierdzeniu nieważności decyzji. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. wyraził bowiem pogląd, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 2 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie w takim przypadku decyzji stwierdzającej nieważność "nie zmieniłoby stanu prawnego, a zatem występuje przesłanka nieodwracalnego skutku prawnego". Tym samym, jeżeli zdarzenie prawne nie może zostać "odwrócone" przez organ administracji własnymi środkami prawnymi w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, z uwagi na ochronę przewidzianą rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych przysługującą osobom trzecim, które nabyły prawo na mocy czynności cywilnoprawnej - istnieje skutek nieodwracalny.

Ponadto, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, jakoby zaprojektowanie otworów w odległości 3,8 m (odległość zmierzona), stanowiło rażące naruszenie przepisów dotyczących norm odległościowych. Naruszenie nie posiada tak wielkiej wagi, aby prowadzić do rygorystycznego skutku w postaci obalenia wydanej decyzji administracyjnej. R. W. podkreślił, że podczas wielokrotnych kontroli na budowie prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]j, opisana niezgodność nie została w jakikolwiek sposób zasygnalizowana. Był on całkowicie nieświadomy zaistniałego odstępstwa od wskazanej w rozporządzeniu normy odległościowej. Dopiero w wyniku działań pełnomocnika sąsiadów kwestia brakujących 20 centymetrów urosła do rangi rażącego naruszenia prawa.

Skarżący zarzuci także organom (PINB, WINB, GINB), iż te nie wskazały we własnym zakresie możliwości rozwiązania problemu, jak również nie przychyliły się do ustnego wyrażenia chęci zastosowania rozwiązania przez inwestora (wypełnienia otworów luksferami), które niejednokrotnie padało podczas rozmów z urzędnikami, aczkolwiek nie zostało odnotowane na piśmie. Wskazał przy tym na art. 14 § 2 k.p.a. i art. 72 k.p.a. Nadto, dodał, iż inwestor deklaruje w dalszym ciągu, iż zamuruje otwory okienne na spornej elewacji światło przepuszczalnym materiałem konstrukcyjnym ściennym. Proponowana zmiana nie jest istotnym odstępstwem od projektu i nie powoduje konieczności przeróbek konstrukcyjnych, jak i nie wpływa na kubaturę pomieszczeń. Kwestię istnienia otworu drzwiowego można rozwiązać poprzez usytuowanie drzwi przeciwpożarowych pełnych, w głębi wnęki ściennej, licując je z wewnętrzną krawędzią ściany, przez który to zabieg uzyska się wymaganą odległość co najmniej 4m do granicy działki.

W odniesieniu do drugiej przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, skarżący zauważył, iż wprawdzie projekt ma nieznaczne braki, ale zawsze można je uzupełnić oraz doprojektować odpowiednie rozwiązanie zagospodarowania powierzchni, opisać dlaczego tak a nie inaczej, lecz do tego, potrzebne są chęci, poczucie mentorskiego obowiązku pomocy dla strony - aż do granic kolizji z interesem społecznym. Podkreślił, iż trzeba być osobą o wyjątkowym braku wyobraźni, aby w 250 metrowym budynku nie widzieć możliwości stworzenia mieszkania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2016 r. A. W. wniosła o oddalenie skargi. Uczestniczka podniosła m.in., iż fakt zbycia nieruchomości na rzecz osób trzecich nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jest utrwalone w doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w przypadku toczącego się postępowania legalizacyjnego obowiązki z nim związane przechodzą na następcę prawnego zbywcy. Następcy prawni inwestorów uzyskując bowiem prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, do nich zatem powinny być kierowane przez organ wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym zarówno postanowienie o wymierzeniu opłaty legalizacyjnej jak i ewentualna decyzja zmierzająca do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości. Ponadto, podkreśliła, że § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ma kardynalne znaczenie, dotyczy on bowiem prawidłowego usytuowania obiektu budowlanego na działce i w bezpośredni sposób wpływa na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej oraz wykonywania prawa własności przez sąsiada. W razie bowiem zbytniego zbliżenia ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi do granicy działki sąsiad planując własną inwestycję musiałby odsunąć ją od granicy o dodatkową odległość ponad odległości podstawowe, tak aby spełnione były warunki zawarte w § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia. Trzeba przy tym pamiętać, że przepisy dotyczące sytuowania obiektów na działkach budowlanych nie mogą być wykładane w ten sposób, że preferowany jest ten z inwestorów, który pierwszy rozpocznie swoje zamierzenie (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1277/08). Zdaniem A. W., nie może odnieść skutku także zarzut, iż skarżącemu, pomimo wielokrotnych wizyt organ nadzoru budowlanego na budowie, nie sygnalizowano naruszenia odległości od granicy działki. To inwestor jest odpowiedzialny za prawidłowe, zgodne z przepisami zorganizowanie procesu budowy. W tym celu inwestor posługuje się podmiotami profesjonalnie trudniącymi się działalnością w zakresie budownictwa: przede wszystkim projektantem, a także kierownikiem budowy, a w niniejszym przypadku także inspektorem nadzoru inwestorskiego. Nie jest zadaniem organów nadzoru budowlanego wyręczanie inwestorów w działalności inwestycyjnej, organizowanie jej, itp. zwłaszcza, gdy działają w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, którego przedmiotem jest wyłącznie badanie zgodności konkretnej decyzji administracyjnej ze stanem faktycznym i prawnym z daty jej wydania. Uczestniczka zaznaczyła, że nie jest trafny argument, że urzędnicy nadzoru budowlanego, gdyby wykazali dobrą wolę, mogli wyrazić zgodę na zamurowanie otworów okiennych luksferami. Po pierwsze, taki sposób nie rozwiązuje problemu drzwi usytuowanych w ścianie północnej budynku, zbytnio zbliżonych do granicy działki. Po drugie, dopóki w obrocie prawnym występowałaby decyzja zatwierdzająca projekt zamienny przewidujący otwory okienne i drzwiowe umieszczone zbyt blisko granicy, dopóty organy nadzoru budowlanego nie miałyby prawnych możliwości wyegzekwowania zamurowania ww. otworów, gdyż inwestor byłby chroniony treścią tej decyzji. Nadto, strona dodała, że zatwierdzona dokumentacja projektowa nie przedstawiała budynku mieszkalnego, lecz budynek usługowy, magazynowy lub produkcyjny, co znajduje dobitne potwierdzenie w fotografiach budynku, treści aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., gdzie określono budynek jako niemieszkalny oraz przede wszystkim, w oświadczeniu inspektora nadzoru inwestorskiego złożonym w czasie oględzin w dniu [...] kwietnia 2015 r., że powstaje budynek magazynowy.

Wyżej przywołane pismo procesowe z dnia [...] lutego 2016 r. w zakresie w jakim zostało złożone przez uczestnika M.W. zostało pozostawione bez rozpoznania.

W piśmie procesowym z dnia v września 2016 r. R. W. odniósł się do stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika uczestniczki postępowania w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. oraz do odpowiedzi organu na skargę, polemizując ze stanowiskiem stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika dążenie do sanacji wadliwości decyzji dla ochrony praw nabytych przez stronę, zaś z zasady praworządności dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy, powinna ona być interpretowana ścieśniająco, a postępowanie prowadzone w tym trybie, nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa", nie otrzymało definicji legalnej, jednakże w procesie stosowania prawa zostało ukształtowane na tyle czytelnie, iż jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, a następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993 Nr 1, poz. 23; z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195). Podkreśla się nadto, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana, a istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że o rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze- skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA1995, Nr 2, poz. 910). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno być poprzedzone nader wnikliwym wyjaśnieniem, a ewentualne zastosowanie tego przepisu musi znaleźć usprawiedliwione uzasadnienie. Z tego wynika także obowiązek wskazania okoliczności, które będą niewątpliwie przemawiać za zastosowaniem powołanego przepisu, a nadto wyjaśnienie, dlaczego właśnie te okoliczności uznane zostały za przesłanki do stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowo organ nadzoru przeanalizował i ocenił weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] , uznając, iż dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zapadła ona bowiem z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Kontrolowaną w postępowaniu nieważnościom decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny nadbudowy i przebudowy budynku byłej pieczarkarni na cele mieszkalne zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na nieruchomości o oznaczeniu geodezyjnym nr [...] oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego obiektu.

Zauważyć należy, że fakt przedłożenia żądanego, w postępowaniu naprawczym, projektu zamiennego w żadnej mierze nie obliguje organu nadzoru budowlanego do automatycznego zatwierdzenia go. Oznaczałoby to bowiem, że projekt ten w istocie pozostaje poza merytoryczną kontrolą organów nadzoru budowlanego.

Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego. Oznacza to, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującym w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza m.in.: zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań, organ może na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 698/15).

Jak ustalił organ nadzoru, w projekcie zamiennym przewidziano realizację dwóch otworów okiennych i drzwiowych w ścianie północnej budynku, od strony działki budowlanej nr [...]. Ze szkicu katastralnego z dnia [...] października 2013 r., przesłanego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], wynika, że sporny obiekt budowlany, usytuowany na działce o numerze [...], od strony północno-zachodniej znajduje się w odległości 3,60 m oraz od strony północno-wschodniej 3,80 m od granicy między działkami o numerach [...] i [...]. Zasadnie zatem wskazał organ, że zrealizowanie inwestycji w ten sposób, że ściana budynku z otworami okiennymi jest zbyt blisko granicy działki bez wątpienia stanowi rażące naruszenie przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r. wskazał na pogląd, który jak najbardziej należy podzielić, prezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1469/09, zgodnie z którym, stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji.

W ocenie Sądu, treść § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest jednoznaczna i nie wymaga rekonstrukcji (o ile nie zaistnieją okoliczności wskazane w warunkach technicznych (§ 12 ust. 2 i 3), inwestor bezwzględnie obowiązany jest usytuować projektowaną inwestycję w odległości co najmniej 4 metrów od granicy sąsiedniej działki budowlanej, o ile nie uzyska upoważnienia właściwego ministra do udzielenia zgody od warunków technicznych), a postępowanie wykazało ponad wszelką miarę, iż zatwierdzony decyzją projekt budowlany zamienny, przewidywał realizację obiektu z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia prawa, a naruszenie to należy ocenić jako rażące (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1089/14, z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1315/15). Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego budynku zrealizowanego z naruszeniem ww. przepisu wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, z uwagi na niebezpieczeństwo ludzi i mienia – zagrożenie pożarowe. Jak słusznie także wskazał uczestnik postępowania w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. przepis § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, ma kardynalne znaczenie, dotyczy on bowiem prawidłowego sytuowania obiektu budowlanego na działce i w bezpośredni sposób wpływa na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej oraz wykonywania prawa własności przez sąsiada, które może zostać znacznie ograniczone.

W odniesieniu do argumentacji skargi i oświadczenia skarżącego, że jest on w stanie wykonać roboty budowlane w obiekcie, tak aby spełniały wymogi określone w § 12 ww. rozporządzenia, wskazać należy, iż powyższe nie może przemawiać, za uchyleniem zaskarżonej decyzji, za odstąpieniem od stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie. Z tego względu dopóki w obrocie prawnym pozostawałaby decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny przewidujący otwory okienne i drzwiowe umieszone zbyt blisko granicy, dopóty organy nadzoru budowlanego nie miałyby prawnych możliwości wyegzekwowania zamurowania otworów, gdyż inwestor byłby chroniony treścią tej decyzji. Ponadto należy mieć na uwadze, iż organ rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Do chwili obecnej nie wynika, aby stan faktyczny zmienił się, aby wykonane zostały jakiekolwiek roboty budowlane. Bezcelowe są zatem także rozważania, czy w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, który przewidywał rozwiązania niezgodne z prawem, a w chwili obecnej obiekt doprowadzony byłby do stanu zgodnego z prawem, istniałyby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto, stwierdzić należy, iż słusznie organ nadzoru uznał, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościom decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], dotknięta jest rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że pogwałcenie ogólnych zasad postępowania (art. 7, 77 § 1 k.p.a.) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2002 r., sygn. akt III SA 2643/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1974/10).

Należy zgodzić się z oceną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie podjął działania niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organ powiatowy nie ustalił rzeczywistej funkcji przedmiotowego obiektu budowlanego. Z przedłożonego projektu budowlanego zmiennego nie wynika, aby zaprojektowany budynek miał pełnić funkcję mieszkalną, z uwagi na brak pomieszczeń służącym celom mieszkalnym. Z projektu budowlanego wynika jedynie że zostały zaprojektowane na parterze dwa pomieszczenia gospodarcze i łącznik techniczny z kotłem c.o. i na piętrze 1 pomieszczenie gospodarcze.

Wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w stosunku do obiektu określonego tak, jak w projekcie budowlanym zamiennym, w sytuacji, kiedy ma on pełnić w rzeczywistości zupełnie inną funkcję, prowadziłoby do fikcji prawnej polegającej na zalegalizowaniu innego obiektu, aniżeli faktycznie istniejącego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 196/11). Ponadto, skoro przeznaczenie obiektu nie zostało ustalone, tak naprawdę nie jest możliwe zbadanie zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym. Na marginesie podnieść należy, iż z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny nie wynika także, aby organ powiatowy analizował zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Skarżący w złożonej skardze sam przyznaje, iż projekt ma braki. Jednakże nie można się zgodzić ze stroną skarżącą, aby na obecnym etapie postępowania administracyjnego, mogłyby być konwalidowane jego braki, poprzez doprojektowanie odpowiednich rozwiązań zagospodarowania powierzchni. Jeszcze raz należy podkreślić, iż w postępowaniu w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Wbrew również stanowisku skarżącego, fakt zbycia nieruchomości na rzecz osób trzecich nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku toczącego się postępowania legalizacyjnego obowiązki z nim związane przechodzą na następcę prawnego zbywcy i to on staje się podmiotem do którego kierowane są ewentualne obowiązki lub nakazy.

Reasumując, w ocenie Sądu, prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja organu powiatowego z dnia [...] listopada 2013 r., dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wywiera skutki nie do pogodzenia z zasadami praworządnego państwa, bowiem w istocie nie doprowadza spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, mimo że taki jest zasadniczy cel sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.