Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2636/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] stwierdzającą nabycia z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej ustawą komunalizacyjną, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że przedstawiona w toku postępowania decyzja o ustaleniu wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu nie stanowi o ustanowieniu zarządu na rzecz X. Wskazał ponadto, że jak wynika z treści zaświadczenia Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w K., na dzień 27 maja 1990 r. w rejestrze gruntów miejscowości [...], gmina [...] (założonym w dniu [...] grudnia 1981 r. ) figurowała działka nr [...] o pow. [...]ha, będąca własnością Skarbu Państwa we władaniu Dyrekcji Okręgowej X w K. Przy czym brak jest dokumentów stwierdzających prawo zarządu X na dzień 27 maja 2010 r. do niniejszego gruntu. Jednocześnie wskazał, że ww. nieruchomość spełnia przesłanki określone w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i z mocy prawa stała się własnością Gminy [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło X Spółka Akcyjna z siedzibą w W.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę [...] własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...]ha, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. W uzasadnieniu wskazała, że X nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Komisja wskazała przy tym, że w dacie wydania przedstawionej przez X decyzji o ustaleniu opłaty rocznej obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) zgodnie z którą państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Organ podkreślił ponadto, że X S.A. nie wykazały w toku postępowania aby przysługiwał im odpowiedni tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, wobec czego w rozumieniu art. 5 ust. ustawy komunalizacyjnej należała ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy. Komisja wskazała , że okoliczność, iż na nieruchomości funkcjonuje [...] sama z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Na poparcie swego stanowiska Komisja przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły X S.A. w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1411/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa naruszyła art. 15 i 107 k.p.a., albowiem nie dokonała ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W szczególności Komisja nie dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie wskazał jakie dowody zostały w sprawie zebrane oraz nie dokonał ich ponownej oceny. Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a., albowiem brak jest w jego treści zarówno ustalenia stanu faktycznego sprawy jak i wskazania i oceny materiału dowodowego , który został w niej zebrany. W szczególności organ nie poczynił ustaleń w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości, podstaw wpisu widniejącego w księdze wieczystej, a także przeznaczenia nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] stwierdzającą nabycia z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest sporny, ponieważ zarówno organ i instancji, jak i X S.A. z siedzibą w W. stoją na stanowisku, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotową nieruchomością władało X, a zatem poprzednik prawny skarżącego. Organ wskazał, że wobec stanowiska X S.A. z siedzibą w W. zawartego w odwołaniu nie ma potrzeby poszukiwania dokumentów w przedmiocie ustanowienia zarządu na przedmiotowej nieruchomości na rzecz X. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że również bezspornym jest fakt, że przedmiotowa nieruchomości ujawniona jest w księdze wieczystej z wpisem własności Skarbu Państwa na podstawie traktatu po zakończeniu I wojny światowej z dnia 19 września 1919 r. Odnosząc się do tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że niezbędnym jest legitymowanie się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym przez odwołującego się. Tytuł ten musi nadto zawierać w swojej osnowie wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne. Tymczasem odwołujący się takiego tytułu nie posiada co wynika z faktu, że przy wywodzeniu prawa do nieruchomości powołuje się jedynie na rozporządzenia Prezydenta RP z dnia [...] września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa Państwowego "X". Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów tj. do dnia 27 maja 1990 r. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości . Według art. 38 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz.99), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Tym samym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonując ponownej analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie przedmiotowym gruntem przez PKP doszła do wniosku, w szczególności na podstawie bieżącego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe X takiego tytułu nie tworzą. Nie może też skarżący domagać się wyłączenia komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ realizacja usług transportowych nie jest wykonywaniem zadań organów administracji rządowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniosło X S.A. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:

• błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.90.32.191 - ustawa komunalizacyjna) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g..) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji a także, komunalizacja nie następuje tylko w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia;

• błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust, 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

• błędne zastosowanie przepisu art, 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" X przedsiębiorstwa państwowego,

• błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji PKP"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się pozo ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

• błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (dalej: ustawa o PKP), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie X, podczas gdy przepis ten stanowi generalna normo, będącą podstawa przekazania gruntów X, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie" X stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

• błędne zastosowanie art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) polegające nn jego niezastosowaniu, gdyż przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życic ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a tej ewentualnej podstawy nabycia przez X prawa zarządu z mocy prawa organ w ogóle nie badał

• art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec " przedmiotu sprawy indywidualnej - w szczególności zupełne pominięcie dowodu na okoliczność, czy przed wejściem w życie Rozporządzenia o X linie kolejowe były w zarządzie Ministra Komunikacji, czy też czy grunty "pozostawały w dyspozycji" X w dniu wejścia w życie ustawy o X oraz czy były "w jego użytkowaniu" na podstawie art. 80 u.g.g.i zatrzymanie się na analizie przesłanek należenia gruntu do X na mocy art. 6 u.g.g., jak również błędnej wykładni Rozporządzenia o X \ ciężarze dowodu (który spoczywa w całości na organie), co doprowadziło do sprzecznego z ustawą wymogu legitymowania się przez X zindywidualizowanym w postaci decyzji tytułem prawnym, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania. • art 75 k.p.a. w związku z art. 80 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu legalnej teorii dowodowej co do dowodu na okoliczność posiadania przez PKP tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, podczas gdy na gruncie polskiej ustawy procesowej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że daną okoliczność można udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi.

Tym samym X S.A. z siedzibą w W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wniosło o zawieszenie postępowania z uwagi na fakt wniesienia do Trybunału Konstytucyjnego skargi konstytucyjnej.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wskazała, ze w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego, albowiem przepis ten nie dotyczy komunalizacji, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03. Również nie jest możliwym stosowanie w drodze analogii sytuacji prawnej Y, albowiem powstanie zarządu z mocy prawa dotyczy ściśle oznaczonej nieruchomości w ściśle określonych granicach.

Postanowieniem z dnia 3 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania.

Pismem z dnia 3 lutego 2015 r. X S.A. z siedzibą w W. wniosła o zawieszenie postępowania wskazując, że sprawa w Trybunale Konstytucyjnym została zarejestrowana pod sygn. akt TS 116/14, zaś Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowania w identycznych sprawach (sygn. akt I OSK 957/13 oraz I OSK 844/13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania na postawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jak wynika z notatki sporządzonej w dniu 25 lutego 2015 r. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt TS 116/14 odmówił nadania dalszego biegu skardze. Powyższe oznacza, że w chwili wydania wyroku w niniejszej sprawie nie toczy się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie ze skargi konstytucyjnej X S.A. z siedzibą w W. Zgodnie bowiem z treścią § 18 ust. 2 Załącznika do Uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M.P. Nr 72, poz. 720), a wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417), jeżeli skarga konstytucyjna nie spełnia wymogów i warunków, o których mowa w ust. 1, sędzia Trybunału wydaje postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Tym samym dopóki sprawa nie została przyjęta do rozpoznania na podstawie § 18 ust. 1 ww. załącznika do Uchwały nie jest możliwym zawieszenie postępowania.

Przechodząc do niniejszej sprawy należy wskazać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby X S. A. w W. przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości objętej zaskarżonymi do Sądu decyzjami organów administracji publicznej. Prawidłowo zatem w zaskarżonych decyzjach skupiono uwagę przede wszystkim na ocenie przysługiwania skarżącemu tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko zajęte przez organy orzekające w niniejszej sprawie odnośnie podstaw komunalizacji i za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 11 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi o nabyciu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1.

Oceniając materiały postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do działki, organ trafnie przyjął, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, iż X na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Zauważyć w tym miejscu należy, że "nowelizacja art. 128 kc (dokonana z dniem 1 lutego 1989 r.) spowodowała uchylenie konstrukcji jednolitej własności państwowej, która w jej radykalnym ujęciu uznawała, że państwowe osoby prawne nie mogą mieć żadnych swoich praw podmiotowych – w tym prawa własności – a jedynie zarządzają własnością państwową. Zmiana art. 128 kc [spowodowała, że] zarząd ten uzyskał natomiast cechy prawa podmiotowego" (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 18 czerwca 1991 r., III CZP 38/91, OSNC 1991/10-12/118, Lex nr 3660). Z tego punktu widzenia brak podmiotowego prawa zarządu po stronie X uzasadniał komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez X odpowiada bowiem ustawowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). W brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepis ten stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. W myśl art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej podlegały wyłączeniu składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedsiębiorstwo X do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. W pkt 2 tego przepisu wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.

Przyjmując wykładnię terminu "należące do" dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37; Lex nr 25235) stwierdzić należało na tej podstawie, iż grunt nie oddany do dnia 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu, nie należał do przedsiębiorstwa. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe X uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Podkreślić należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe X nie zostało wymienione.

Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające (...), która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35; Lex nr 149956) wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) – który wprowadza przepis art. 34a – odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych (art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r.). Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie X na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na własność gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu X. Świadczy o tym m.in. odpis z księgi wieczystej nr KW [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wskazującej, że działka [...] czy odpis zwykły księgi wieczystej KW nr [...] (właściciel nieruchomości: Skarb Państwa – przy założeniu księgi wieczystej na podstawie wykazu zmian gruntowych [...] sporządzonego w dniu [...] października 1998 r.). Podnieść należy, że ustawa z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, Lex nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27; Lex nr 3959). Zgodnie z art. 87 ust. 2 ww. ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Zatem sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd uznał brak istnienia podstaw do przyjęcia poglądu, że opisana na wstępie nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego bo należała do X. Wprawdzie Koleje wywodziły swój prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazały konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać. W szczególności powoływanie się w tej materii na ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), z której skarżąca Spółka wyprowadziła wniosek, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje w zarządzie X, Sąd uznał za niezasadne. Powyższe bowiem przepisy, jako normy powszechnie obowiązującego prawa, miały charakter abstrakcyjny i nie odnosiły się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z tych ogólnych norm ustawowych nie można było zatem wyprowadzić prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynikało, że nieruchomość ta stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo X w toku jego działalności (art.16). X gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz X w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd X. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów szczególnych regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Z tych samych względów nie można zarzucić organom administracji publicznej naruszenia art. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. poprzez jego pominięcie. Należy zauważyć, że zasada oficjalności, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego nie wyklucza inicjatywy dowodowej stron postępowania (por. wyrok NSA z 2 lipca 2002 r., I SA 169/02, Lex nr 157661). Sąd podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2008 r. w sprawie I OSK 187/07 (Lex nr 453385), z którego wynika, że: "to X kwestionują możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości i to one winny wykazać, że nieruchomość należała do X". Dlatego też do strony skarżącej należało przedstawienie dowodów na okoliczność zarządu nieruchomością. Dodać należy i to, że np. w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1957/06 (Lex nr 453445) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gdy ma miejsce przyznanie przez X, że nie posiadają decyzji o ustanowieniu zarządu do określonej nieruchomości, "ograniczenie dalszego postępowania dowodowego przez organy obu instancji należy uznać za nienaruszające prawa procesowego", jednak w niniejszej sprawie do ograniczenia postępowania z uwagi na tę okoliczność nie doszło.

Zważyć ponadto należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że niewskazanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega on komunalizacji [por. wyroki NSA z dnia: 16 stycznia 2008 r., I OSK 1957/06 (Lex nr 453445) , I OSK 1947/06 (Lex nr 456457) i z dnia 9 września 2008 r., I OSK 1442/07 (Lex nr 511497)]. Natomiast ustalenie w drodze decyzji przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego, nie stwarzało pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. tytułu w postaci zarządu dla tego przedsiębiorstwa. Istnienia zarządu, jak wyżej już wskazano, nie można też domniemywać. Na koniec zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego Trybunał Konstytucyjny we własnych rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., K 30/03 (a nie jak skarżący mylnie wskazał sygnaturę K 30/04, OTK-A 2005/4/35, Dz. U. 2005/69/625, Lex nr 149956), nie zawarł tezy, że (cyt. za skargą): "grunty, które w dniu 05.12.1990 r. znajdowały się w posiadaniu X, co do których X nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w zarząd, nie stały się własnością gminy z mocy prawa". Wręcz przeciwnie, teza Trybunału Konstytucyjnego, akceptowana również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest taka, że "grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 171 ze zm.), tj. tych, które z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa mieniem gminnym" (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r., I OSK 1957/06, Lex 453445).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.