Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4505/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 § 2, art. 133 § 1-3, art. 141 § 4, art. 149 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1 i 2 , art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 110/20 w sprawie ze skargi Z.P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Gd 110/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 28 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2020 r. Z.P. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Burmistrza Miasta i Gminy S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez:

- "wskazanie podstawy prawnej nieskładania przez Panią E.R., Kierownika Referatu Rozwoju Lokalnego i Pełnomocnika Burmistrza ds. projektów, oświadczenia majątkowego;

- podanie informacji nt. wysokości wynagrodzenia miesięcznego ww. ze wskazaniem poszczególnych składników, jak również informacji dot. otrzymywanych przez nią nagród, dodatków, premii itp. w okresie od 01.01.2010 r. do 30.06.2020 r.;

- podanie informacji nt. kosztów poniesionych z budżetu gminy z tytułu podnoszenia przez ww. kwalifikacji zawodowych w formie szkoleń, kursów, studiów podyplomowych, itp., jak również podanie nazwy/tematyki/kierunków tych form dokształcania w okresie od 01.01.2010 r. do 30.06.2020 r.;

- podanie informacji nt. kosztów poniesionych z budżetu gminy z tytułu korzystania przez ww. z telefonu służbowego, w tym wskazanie modelu zakupionego aparatu i jego wartości w okresie od 01.01.2010 r. do 30.06.2020 r. oraz wskazanie jaki procent wykonywanych połączeń stanowią rozmowy służbowe, a jaki prywatne, jak również w jaki sposób rozliczane są przez ww. rozmowy prywatne;

- podanie informacji nt. kosztów poniesionych z budżetu gminy z tytułu korzystania przez ww. z samochodu służbowego w okresie od 01.01.2010 r. do 30.06.2020 r.;

- podanie informacji nt. kosztów poniesionych z budżetu gminy z tytułu uczestnictwa przez ww. w delegacjach służbowych (krajowych i zagranicznych) wraz z wykazem składu delegacji w okresie od 01.01.2010 r. do 30.06.2020 r.".

We wniosku wskazano, że informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi każda informacja o sprawach publicznych, m.in. informacją o sprawach publicznych jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz informacja o majątku publicznym, w tym majątku samorządu terytorialnego (art. 6 w/w ustawy). Orzecznictwo NSA potwierdza, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Z treści art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władzę publiczną, osobę pełniącą funkcje publiczną oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym jak również informacje odnoszące się do tych władz, osób i innych podmiotów. Odnosząc się do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący wskazał na rozumienie pojęcia osoba pełniąca funkcje publiczne jako osoby, która wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. W związku z powyższym skarżący uznał, że wniosek o udostępnienie w/w informacji jest zasadny, bowiem dotyczy danych urzędnika pełniącego funkcję kierowniczą w organie.

Dnia 14 września 2020 r. organ odpowiedział na wniosek skarżącego wskazując, że żądania zawarte we wniosku nie dotyczą informacji publicznej, a tym samym nie ma podstaw do wydawania decyzji odmownej w tym zakresie.

Pismem doręczonym do organu w dniu 15 października 2020 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność organu wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosków z dni: 7 lipca i 28 sierpnia 2020 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak ich zastosowania i niezrealizowanie wniosku skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący ponownie wskazał na rozumienie pojęcia informacji publicznej i osoby pełniącej funkcje publiczną uznając, że informacja o wynagrodzeniu urzędnika pełniącego funkcje kierowniczą, stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Skarżący podkreślił, że termin na udzielenie odpowiedzi zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynosi 14 dni, organ do dnia złożenia skargi nie udzielił odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Podkreślono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy możliwości załatwienia sprawy w przedmiocie uzyskania informacji – poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno-technicznej, bądź odmowę udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej albo umorzenie postępowania. Dotyczy to jednak tylko sytuacji, gdy żądana informacja ma walor informacji publicznej, w innym przypadku organ zobowiązany jest jedynie do zawiadomienia wnioskodawcy w formie zwykłego pisma, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W przedmiotowej sprawie odpowiedź na wnioski skarżącego z dnia 28 sierpnia 2020 r. nastąpiła 14 września 2020 r. właśnie poprzez wskazanie, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

Podniesiono, że wskazanie podstawy prawnej działania organu administracji publicznej (punkt 1 wniosku) nie stanowi informacji publicznej. Odnosząc się do pozostałego zakresu wniosku organ uznał, że odpowiedzi na przedmiotowe pytania zostały już udzielone skarżącemu w pismach z dni: 7 i 23 lutego 2018 r. w ramach odpowiedzi na wnioski skarżącego z dnia 23 stycznia 2018 r. i z dnia 9 lutego 2018 r. Kierowanie przez skarżącego pytań o tej samej lub zbliżonej treści w opinii organu należy uznać za nadużycie prawa do informacji publicznej, bowiem działanie takie absorbuje organ, co może negatywnie wpłynąć na realizację innych zadań.

Organ zaznaczył również, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie złożył on żadnego zapytania do organu w dniu 6 września 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 28 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony przez udzielenie żądanych informacji albo wydanie decyzji o odmowie udostępnienia albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Przepis art. 16 w/w ustawy ma jedynie zastosowanie w przypadku, gdy konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej i tylko wtedy, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a dany podmiot jest zobowiązany do jej udzielenia (warunek przedmiotowy i podmiotowy). Bezsporne jest, że Burmistrz Miasta i Gminy S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Sąd I instancji nie miał również wątpliwości, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 6 w/w ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o majątku, którym dysponują oraz o majątku publicznym - w tym majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Sąd I instancji powołując się na stanowisko judykatury wskazał również, że sumaryczna informacja o wysokości nagród i premii, wypłaconych wszystkim pracownikom samorządowym, jako stanowiąca informację dotyczącą wysokości i sposobu wydatkowania środków publicznych z budżetu państwa na obsadę stanowiska w jednostce samorządowej stanowi informację publiczną (wyrok NSA z 27 października 2017 r., sygn. akt: I OSK 3207/15). Tym samym żądanie udostępnienie informacji dotyczącej wykazu delegacji, szkoleń i wyjazdów służbowych, w zakresie w jakim zdarzenia te powiązane były z dysponowaniem majątkiem jednostki publicznej, stanowi żądanie dotyczące informacji publicznej.

W kwestii udostępnienia danych dotyczących wysokości wynagrodzenia, nagród i premii wypłaconych osobom pełniącym funkcje publiczne Sąd I instancji odniósł się do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że ustalone w nim ograniczenie udostępnienia informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Wynagrodzenie jest w tym przypadku traktowane jako rekompensata za wykonywane przez daną osobę pełniącą funkcje publiczną obowiązki służbowe, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej. WSA w Gdańsku stwierdził, że pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez wątpienia dotyczyły osoby pełniącej funkcje publiczne. Pod pojęciem osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które te władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podkreślone zostało, że konieczne jest posiadanie przez taką osobę określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, chociażby w wąskim zakresie. W niniejszej sprawie pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej odnosiły się do Kierownika Referatu Rozwoju Lokalnego, który bez wątpienia jest osobą pełniącą funkcję publiczną.

Tym samym wniosek skarżącego z dnia 28 sierpnia 2020 r. nie został prawidłowo rozpoznany przez organ. Udostępnienie informacji innej niż żądana, niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku świadczy bowiem o braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem działanie organu wynikało z błędnej oceny prawnej i nie było to działanie celowe, zmierzające do uniemożliwienia uzyskania wnioskowanej informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy S. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i zwrócenie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie rozprawy oraz zarzucając na mocy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się przyjęciem, że sąd I instancji przyjął, że żądanie w zakresie określenia podstawy prawnej działania organu administracji jest informacją publiczną;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na wadliwym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie organ nie udostępnił informacji publicznej w sytuacji, gdy żądaną informację udostępnił z zachowaniem zasady ochrony danych wrażliwych;

3) naruszenie przepisów postępowania mające Istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wydaniu orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt sprawy, w szczególności na pominięciu faktu, że organ udostępnił wnioskodawcy żądane informacje w dniach: 7 lutego 2018 roku i 23 lutego 2018 roku;

- art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na wadliwym jego zastosowaniu i przyjęciu, że organ pozostawał w bezczynności, pomimo że dopełnił ustawowo określonego obowiązku i udostępnił żądaną informację publiczną.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że twierdzenia Sądu I instancji pozostają w całkowitym oderwaniu od tego, co stanowiło podstawę odpowiedzi na skargę złożoną przez organ. Organ w odpowiedzi wskazał, że w stosunku do części pytań skarżącego udzielił już odpowiedzi co najmniej dwukrotnie, a tym samym kierowanie kolejnych wniosków do organu należy traktować jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Natomiast w stosunku do pierwszego pytania z wniosku skarżącego stwierdzono, że jego zakres przedmiotowy nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. W związku z powyższym stwierdzono, że rozstrzygnięcie WSA w Gdańsku zostało oparte na błędnie zidentyfikowanym stanie faktycznym, w oderwaniu od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przy całkowitym pominięciu stanowiska organu.

Skarżący złożył w ustawowym terminie odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o jej oddalenie w całości. W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że kierowane do skarżącego odpowiedzi organu na wnioski o udzielenie informacji publicznej ograniczały się do stwierdzenia organu, że informacje te nie stanowią informacji publicznej, bądź skarżący nie otrzymywał na nie odpowiedzi. Nie sposób zatem uznać, że organ był zaabsorbowany pracą przez skarżącego, co mogło wpłynąć negatywnie na realizację innych zadań. Zakwestionowano również zarzut organu, że twierdzenia WSA w Gdańsku pozostają w oderwaniu od stanowiska organu oraz podkreślono, że organ nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie twierdzeń, że udostępnił w 2018 r. żądane informacje odpowiadając na analogiczny wniosek skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku.

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie wskazuje na art. 133 p.p.s.a. upatrując naruszenia tego przepisu w "wydaniu orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt sprawy, w szczególności na pominięciu faktu, że organ udostępnił wnioskodawcy żądane informacje w dniach: 7 lutego 2018 roku i 23 lutego 2018 roku". Powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie nieprawidłowego zrozumienia i nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji znajdujących się w aktach dokumentów, tj. pism z dni: 7 lutego 2018 roku i 23 lutego 2018 roku jako dokumentów zawierających odpowiedź na wniosek skarżącego kasacyjnie.

W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności zauważyć, że art. 133 p.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych (trzech paragrafów) o odmiennym zakresie normowania. Trzeba w związku z tym przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Jak wyżej wskazano, art. 133 p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów o odmiennym zakresie normowania. W § 1 określony został obowiązek wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, § 2 stanowi o możliwości otworzenia na nowo zamkniętej rozprawy, a w § 3 określono przypadki, w których rozprawa powinna być otwarta na nowo. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Treść omawianego zarzutu, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwalają jednak przyjąć, że w istocie zarzut ten odnosi się do art. 133 § 1 p.p.s.a. Dokonując takiej rekonstrukcji zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wprawdzie zasadniczo sąd drugiej instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), jest to jednak dopuszczalne, gdy pozwala na to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna oraz argumentacja uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Odnosząc się zatem do zrekonstruowanego w powyższy sposób zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność działania organu sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie (niezaakceptowanie) przez sąd jako zgodnej (niezgodnej) z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe (nieprawidłowe) ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów sprawy, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd np. oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujący się w aktach administracyjnych dokument, tj. wniosek o udostępnienie informacji publicznej na tle takich dokumentów sprawy, jak pisma z dni: 7 lutego 2018 roku i 23 lutego 2018, których wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie nie potraktował jako dokumenty zawierające odpowiedź na wniosek skarżącego kasacyjnie, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd dokonywał własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Pamiętać należy, że Sąd I instancji rozpoznawał sprawę ze skargi na bezczynność zainicjowaną wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2020 r., a wskazywane w treści zarzutu i znajdujące się w aktach sprawy dokumenty to pisma z dnia 7 lutego 2018 roku i z dnia 23 lutego 2018 r. odnoszące się do wniosku skarżącego z dnia 24 stycznia 2018 r. Jednocześnie treść odpowiedzi na wniosek z dnia 28 sierpnia 2020 r. zawarta w piśmie z dnia 14 września 2020 r. w żaden sposób nie nawiązuje do treści pism z dnia 7 lutego 2018 roku i z dnia 23 lutego 2018 r. Trzeba wreszcie mieć na uwadze, że ewentualne nieprawidłowości w zakresie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku mogłyby być kwestionowane w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzutu takiego jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Nie mógł odnieść skutku również drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Niezależnie bowiem od tego, że również art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech mniejszych jednostek redakcyjnych, to art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje na decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w sprawie ponad wszelką wątpliwość nie tylko nie wydano decyzji, lecz również nie widziano podstaw do wydania decyzji wskazując w treści odpowiedzi z dnia 14 września 2020 r., że wniosek z dnia 28 sierpnia 2020 r. nie dotyczył informacji publicznych. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, według którego wadliwie zastosowano powyższe przepisy przyjmując, że "organ pozostawał w bezczynności, pomimo że dopełnił ustawowo określonego obowiązku i udostępnił żądaną informację publiczną" nie znajduje w tym stanie rzeczy jakichkolwiek podstaw. Tym samym niezasadny okazał się również podnoszony odrębnie zarzut niewłaściwego zastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. mający polegać "na wadliwym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie organ nie udostępnił informacji publicznej w sytuacji, gdy żądaną informację udostępnił z zachowaniem zasady ochrony danych wrażliwych" skoro reakcją na wniosek z dnia 28 sierpnia 2020 r. było wyraźne stwierdzenie organu w piśmie z dnia z dnia 14 września 2020 r., że rozpatrywany wniosek nie dotyczył informacji publicznych.

Nie mógł wreszcie odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że "żądanie w zakresie określenia podstawy prawnej działania organu administracji jest informacją publiczną". Niewątpliwie wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych, podczas gdy informacja publiczna jest informacją o faktach (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2021 r., III OSK 2390/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r., II SA/Wa 557/21, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 września 2017 r., II SAB/Go 52/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 126/17). W realiach niniejszej sprawy nie sposób jednak jednoznacznie ustalić stanowiska Sądu w tym zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji przyjął, że "podstawa przyznania" wynagrodzeń, premii i nagród pracownikom pełniącym funkcje publiczne stanowi informacją publiczną nie precyzując jednak, co rozumie pod pojęciem "podstawy przyznania", a zwłaszcza nie wskazując jednoznacznie, że chodzi o podstawę prawną. W tym zakresie zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej, co jednak nie mogło być skutecznie zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego, a zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.