Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 511/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 27
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 21, art. 127 § 1, art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skarg M. K., A. K., J. G., J. G., W. z siedzibą w L., S. D. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2023 r., znak: SKO.41/1983/LI/2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 26 kwietnia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez M. K., A. K., M. R. Ś., J. G., J. W., B. W., J. G., J. P., M. S., M. B., B. A., J. A., M. B., D. B., B. S., M. O., spółkę W. K. "M." sp. z o.o. oraz stowarzyszenie K. od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 20 lutego 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, umorzyło postępowanie odwoławcze.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wskazaną wyżej decyzją z 20 lutego 2023 r. organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku Fundacji R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie pomnika śp. P. L. K. na częściach działek nr ew. [...] położonych przy al. R. w L.

W odwołaniach od powyższej decyzji, wniesionych przez ww. osoby fizyczne, zarzucono naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), Kodeksu postępowania administracyjnego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, ze zm.) oraz uchwał Rady Miasta: nr 1313/XLIII/2022 z dnia 20 października 2022 r. – w sprawie wyrażenia zgody na wzniesienie na terenie Miasta pomnika Śp. P. L. K. oraz nr 775/XXXI/2013 Rady Miasta z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie zasad wznoszenie pomników na terenie Miasta (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2013 r., poz. 2925). Podniesione zarzuty dotyczyły następujących kwestii: sprzeczności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy z treścią uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wzniesienie pomnika; wadliwego określenia obszaru analizy; braku określenia parametrów zabudowy, w tym nieokreślenia linii zabudowy oraz powierzchni zabudowy; określenia wysokości obiektu w sposób dowolny; sprzeczności decyzji w sprawie warunków zabudowy z ustaleniami przyjętymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Centrum Spotkania Kultur wraz z Placem Teatralnym, wyrażające się w rozdzieleniu spójnych przestrzeni; braku odniesienia obiektu (w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy) do zagospodarowania terenów sąsiednich); zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji zakresu objętego kompetencjami konserwatora zabytków oraz zarządcy dróg.

W odwołaniach wniesionych przez Spółkę oraz Stowarzyszenie (reprezentowanych przez pełnomocnika profesjonalnego) podniesiono dodatkowo zarzut wadliwej oceny decyzji o zezwoleniu na lokalizację w pasie drogowym fragmentu pomnika, wywodząc, że decyzja ma charakter czasowy, dotyczy tylko etapu budowy obiektu w obrębie pasa drogowego i nie jest możliwe na jej podstawie umieszczenie na trwałe żadnego obiektu nie związanego z utrzymaniem pasa drogowego. Zarzucono również naruszenie zasady czynnego udziału stron oraz udostępniania akt stronom postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołań, wskazaną na wstępie decyzją z 26 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji za stronę uznany został Zarząd Wspólnoty M. U. A. G. sp. z o.o., któremu zapewniono czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Interesy mieszkańców Wspólnoty, będących współużytkownikami wieczystymi nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, w postępowaniu administracyjnym reprezentował zarząd, który nie wniósł środka zaskarżenia. W ocenie Kolegium nie podstaw, by przyjąć, że odwołującym się członkom Wspólnoty może przysługiwać w niniejszym postępowaniu przymiot strony, bowiem nie wykazali, by w przedmiotowej sprawie mieli oni indywidualny interes, różnicujący ich w tym zakresie od Wspólnoty. Za okoliczność, z której właściciele lokali mogliby wywodzić status strony można byłoby uznać sytuację, w której projektowany budynek, poprzez określone cechy może oddziaływać w ten sposób, że narusza konkretne uprawnienia wynikające z przepisów prawa materialnego, której wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, czy korzystaniu z danego lokalu.

W ocenie Kolegium, argumentacja odwołujących się właścicieli lokali (zaburzenie perspektywy widokowej na Plac Teatralny; ściana pomnika może wpływać na możliwość wystąpienia niestosownych zachowań młodzieży, negatywnie oddziałujących na korzystanie ze stolików w ogródku restauracyjnym w lokalu usługowym na parterze budynku; wpływ na bezpieczeństwo przebywania na Skwerze abp. Ż.; zagrożenie dla interesu społecznego ze względu na polaryzację lokalnej społeczności; naruszenie kanonów dobrego sąsiedztwa poprzez współistnienie w bliskiej odległości dwóch pomników o całkowicie niespójnych parametrach) nie daje podstaw do uznania, aby planowana inwestycja miała bezpośredni wpływ na prawa lub obowiązki odwołujących się osób i będzie ingerować w wykonywane przez nich prawo własności do lokalu. Przedstawione argumenty dotyczą hipotetycznych stanów faktycznych, które miałby zaistnieć po zakończeniu budowy pomnika, odnoszą się do możliwych zmian w sposobie użytkowania przestrzeni skweru przez mieszkańców miasta, zwłaszcza młodzieży. Trudno jednak przyjąć, że wynikająca z budowy pomnika częściowa zmiana w zagospodarowaniu przestrzeni, do której odnosi się decyzja, mogłaby w istocie w tak radykalny sposób wpłynąć na zachowania osób z niej korzystających, by oddziaływania te w istocie mogły warunkować interes prawny skarżących. Zdaniem Kolegium, całość przedstawionej argumentacji dotyczy sytuacji faktycznej, nie prawnej skarżących. Skarżący wyrażają raczej sprzeciw wobec planowanej inwestycji, z której powstaniem się nie zgadzają. Wskazane okoliczności należy zatem oceniać jedynie w kontekście interesu faktycznego skarżących.

Kryterium interesu prawnego nie spełnia również argumentacja właścicieli lokali odnosząca się do dbałości o otoczenie, o spójność architektoniczną, o elementarny ład przestrzenny, przejawiające się w trosce o przestrzeń publiczną. Obrona subiektywnego poczucia estetyki czy też indywidualnej wizji ładu przestrzennego w żaden sposób nie mogą kreować interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej odwołaniami decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzygano o prawach i obowiązkach właścicieli lokali. W zakresie części wspólnych nieruchomości interes prawny umożliwiający skuteczne uruchomienie kontroli zaskarżonej decyzji przysługiwał Wspólnocie mieszkaniowej, reprezentowanej przez odpowiednio umocowane do tego organy, która jednak nie wniosła środka zaskarżenia, mimo iż miała możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów prawa ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane.

Odnosząc się do legitymacji Stowarzyszenia do wniesienia odwołania, Kolegium stwierdziło, że o ile szerokie spektrum celów statutowych Stowarzyszenia pozwala na uznanie, iż mieszczą się one w zakresie przedmiotowego postępowania, to nie sposób uznać, że Stowarzyszenie sprostało obowiązkowi wykazania interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem w sprawie. W realiach rozpoznawanej sprawy nie wykazano istnienia okoliczności wyraźnie wskazujących na szerokie zaangażowanie określonej społeczności w zakresie obejmującym przedmiot danego postępowania. Jak dowodzi analiza akt sprawy, zaangażowanie okazała jedynie grupa właścicieli lokali w budynku sąsiadującym z planowaną inwestycją, domagając się dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu, mimo iż w jego toku reprezentowani już byli przez uprawniony organ. Stowarzyszenie wyraziło obawę, że organ celowo nie dopuścił szerszego kręgu obywateli zaniepokojonych wpływem projektowanej inwestycji na otoczenie do udziału w postępowaniu, w wyniku którego zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie. Argument ten jednak nie znajduje potwierdzenia w treści materiału dowodowego. Nie ma też powodów, by przyjąć, iż organy współdziałające, które w granicach swoich kompetencji powinny chronić interes społeczny wszystkich mieszkańców nie spełniły swoich funkcji. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć interesom samej organizacji społecznej, w sytuacji gdy organizacja społeczna pozostaje w sporze o charakterze politycznym ze środowiskiem, z którego wywodził się L. K., którego upamiętnieniu ma służyć planowana inwestycja.

Kolegium powołało się na ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że prawa strony przysługują organizacji społecznej, jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie ma legitymacji do złożenia odwołania. Jednak ze względu na fakt, że decyzja organu I instancji została zakwestionowana, wprawdzie nieskutecznie ze względu na brak przymiotu strony odwołujących się osób, za niezasadne mogłoby zostać uznane stanowisko, iż wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym został złożony po zakończeniu postępowania, co uprawniałoby Kolegium do zastosowania art. 134 k.p.a.

i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Przepis ten ma zastosowane w sytuacji gdy odwołanie składa podmiot, który w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że wobec stwierdzenia w toku postępowania zainicjowanego wniesionymi odwołaniami, iż skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, jak również nie zdołali wykazać istnienia interesu prawnego, który uzasadniałby przyznanie im statusu strony w postępowaniu, czy w sytuacji organizacji społecznej, interesu społecznego, konieczne było umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Z kolei w przypadku odwołania wniesionego przez J. P. umorzenie postępowania odwoławczego jest następstwem cofnięcia odwołania.

Skargi od decyzji Kolegium wnieśli: M. K. (sprawa zarejestrowana przed Sądem pod sygn. akt II SA/Lu 511/23), A. K. (II SA/Lu 512/23), J. G. (II SA/Lu 513/23), J. G. (II SA/Lu 514/23), spółka W. K. "M." sp. z o.o. (II SA/Lu 515/23) oraz stowarzyszenie K. (II SA/Lu 516/23).

W skargach ww. osób fizycznych podniesiono zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 27 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048; dalej jako: u.w.l.) i art. 209 k.c., poprzez przyjęcie, że żaden z podmiotów wnoszących odwołania nie legitymuje się interesem prawnym, który według Kolegium przysługuje wyłącznie wspólnocie mieszkaniowej, podczas, gdy:

(1) posiadanie przez wspólnotę mieszkaniową przymiotu strony nie wyklucza interesu prawnego członka wspólnoty we wniesieniu odwołania;

(2) w przypadku, gdy zarząd wspólnoty odmówił członkom wspólnoty wniesienia odwołania, członkowi wspólnoty przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania w ramach czynności zachowawczych, a członek wspólnoty nie musi legitymować się zindywidualizowanym interesem prawnym, albowiem, tak samo jak wspólnota, działa on w interesie zachowania wspólnego prawa w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, która znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji;

(3) do podjęcia przez członka wspólnoty inicjatywy procesowej w ramach czynności zachowawczych nie jest potrzebne podjęcie uchwały wspólnoty, albowiem czynność taka nie ma charakteru rozporządzającego;

(4) podjęcie aktywności przez skarżących w ramach czynności zachowawczych jest tym bardziej usprawiedliwione, że nabywając lokal mieszkalny skarżący mieli świadomość istnienia w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 16 czerwca 2011 r. o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia polegającego na budowie Centrum Spotkania Kultur oraz zagospodarowania Placu Teatralnego oraz wynikającego z niej obligatoryjnego uwarunkowania, określonego jako: "utrzymanie Placu Teatralnego jako otwartej (niewydzielonej przegrodami) przestrzeni eksponującej i podkreślającej rangę Teatru".

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci: (1) pism skarżących skierowanych do zarządu wspólnoty wzywającego do wniesienia odwołania – na okoliczność wzywania zarządu wspólnoty do podejmowania czynności zachowawczej, zanim taką czynność podjęła skarżąca osobiście; (2) pisma Zarządu Wspólnoty rozesłanego w dniu 6 marca 2023 r. – na okoliczność rozbieżności stanowiska prawnego skarżącej ze stanowiskiem prawnym zarządu wspólnoty, co uzasadniało zaistnienie interesu prawnego w złożeniu odwołania; (3) ww. decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 16 czerwca 2011 r. o uwarunkowaniach środowiskowych – na okoliczność zaistnienia interesu prawnego (oraz wadliwości decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego) wynikającego z istniejącej w obrocie prawnym decyzji ustanawiającej wymóg utrzymania Placu Teatralnego jako otwartej (niewydzielonej przegrodami) przestrzeni eksponującej i podkreślającej rangę Teatru, który to wymóg został naruszony w sposób rażący decyzją o warunkach zabudowy poprzez dopuszczenie w decyzji oddzielenia otwartej przestrzeni Placu Teatralnego od Skweru przegrodą budowlaną o długości 11 metrów.

W skardze J. G., oprócz zarzutów jak w skargach pozostałych osób fizycznych, podniesiono dodatkowo zarzut, że organ I instancji uznał za stronę zarządcę, co jest bezzasadne i stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż przez to organ ograniczył prawo Wspólnoty mieszkaniowej i jej poszczególnych członków do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do obrony przysługującego im interesu prawnego. We wnioskach dowodowych, oprócz żądań zbieżnych z pozostałymi skarżącymi, J. G. wniósł dodatkowo o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: (1) wydruku wiadomości e-mail wysłanej przez skarżącego do zarządcy w dniu 6 lutego 2023 r. (oraz odpowiedzi zarządcy), zawierającej wniosek o udostępnienie do głosowania uchwały w sprawie oprotestowania decyzji o warunkach zabudowy – na okoliczność, że zarządca dopuszczał się rażących opóźnień i przez to nie reprezentował interesu członków Wspólnoty; (2) wypisu aktu notarialnego sporządzonego w dniu 16 maja 2023 r., zawierającego protokół ze strony internetowej, z wynikami ankiety zorganizowanej przez zarządcę – na okoliczność wykazania, że interes członków Wspólnoty był zbieżny, a zarządca twierdził bezpodstawnie, że jest przeciwnie i nie podjął żadnej reakcji, a tym samym nie reprezentował interesu członków wspólnoty, przez co zostali oni zmuszeniu do występowania w imieniu własnym, co potwierdza zaistnienie interesu prawnego skarżącego; (4) zawiadomienia organu I instancji, skierowanego do zarządcy o wszczęciu postępowania, na okoliczność rażącego naruszenia prawa przez brak uznania za stronę Wspólnoty mieszkaniowej, przez co ograniczone zostało prawo Wspólnoty i jej poszczególnych członków do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawa do obrony przysługującego im interesu prawnego.

W skardze Spółki podniesiono analogiczne zarzuty i żądania, przy czym podniesiono argument, że podjęcie aktywności przez skarżącą Spółkę w ramach czynności zachowawczych jest tym bardziej usprawiedliwione, gdyż w ramach prowadzonej restauracji korzysta z nieruchomości wspólnej, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

W skardze stowarzyszenia K. zarzucono naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada legitymacji do złożenia odwołania z uwagi na to, że nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz jej udział w postępowaniu nie leży w interesie społecznym, podczas gdy:

(1) organ odwoławczy wszczął postępowanie odwoławcze, a następnie je umorzył, co oznacza, że istniał obowiązek rozpatrzenia przez organ zagadnienia udziału organizacji społecznej w tym postępowaniu;

(2) dopóki kwestia istnienia uprawnienia do zainicjowania postępowania odwoławczego przez inne podmioty nie zostanie przesądzona w trybie kontroli sądowej, dopóty zagadnienie legitymacji skarżącej pozostaje otwartym;

(3) za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu przemawia interes społeczny, albowiem: (a) przedmiotem postępowania nie jest obiekt prywatny zlokalizowany na nieruchomości stanowiącej własność prywatną, lecz inwestycja w przestrzeni publicznej mająca stanowić obiekt publiczny; (b) w interesie społecznym leży dbałość o ład przestrzenny, w szczególności, że przebieg postępowania

i okoliczności poprzedzające jego wszczęcie wskazują, że organy administracji powołane do realizacji tych celów nie realizują tych funkcji, w ramach przypisanych im kompetencji; (c) w przypadku tego rodzaju inwestycji szczególnie istotny jest udział czynnika społecznego, podczas gdy z okoliczności poprzedzających wszczęcie postępowania oraz samego postępowania przed organem I instancji wynika, że uniemożliwiono jakikolwiek wpływ instytucji dysponujących kompetencjami (np. Zespół ds. wznoszenia pomników) na przebieg postępowania, nie przeprowadzono konkursu, nie ogłoszono konsultacji społecznych, nie dopuszczono obywateli do udziału w postępowaniu, co przemawia za udziałem w postępowaniu organizacji społecznej jako jedynego podmiotu, który może zaprezentować społeczną ocenę wpływu projektowanej inwestycji na otoczenie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto Stowarzyszenie wniosło o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci: (1) ww. pisma zarządu Wspólnoty z 6 marca 2023 r. – na okoliczność rozbieżności stanowiska prawnego skarżącej ze stanowiskiem prawnym zarządu wspólnoty, co uzasadniało zaistnienie interesu prawnego w złożeniu odwołania; (2) ww. decyzji z 16 czerwca 2011 r. – na okoliczności jak w pozostałych skargach; (3) decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 23 lutego 2023 r. – na okoliczność przemilczania w decyzji o warunkach zabudowy faktu prowadzenia postępowania o warunki zabudowy dla pomnika I. R. i tym samym nie realizowania przez organ pierwszej instancji podstawowej funkcji jaka jest mu przypisania, tj. dbałości o ład przestrzenny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.), Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt II SA/Lu 511/23, 512/23, 513/23, 514/23, 515/23 i 516/23 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Lu 511/23.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r. pełnomocnik Spółki oraz Stowarzyszenia złożył pismo procesowe z 26 listopada 2023 r., określone jako załącznik do protokołu rozprawy, w którym podtrzymał argumenty i wnioski zawarte w skargach oraz uzupełnił argumentację uzasadniającą stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna z prawem.

Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest legitymacja procesowa skarżących do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 20 lutego 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie pomnika śp. P. L. K. na częściach działek nr ew. [...] położonych przy al. R. w L.

W skargach złożonych przez osoby fizyczne oraz Spółkę problem sprowadza się do ustalenia, czy podmioty te mają interes prawny w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. Odwołanie od decyzji może wnieść strona (art. 127 § 1 k.p.a.), stroną zaś jest ten, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają żadnych szczególnych regulacji kształtujących krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy (jak przykładowo – w sprawie pozwolenia na budowę – art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2023 r., poz. 682), zatem kwalifikacja prawna danego podmiotu jako strony postępowania w sprawie warunków zabudowy opiera się na przytoczonej regulacji ogólnej.

W skardze złożonej przez Stowarzyszenie problem opiera się na interpretacji

i zastosowaniu regulacji dotyczących podmiotów na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (art. 31 k.p.a.). Podmiot na prawach strony nie legitymuje się własnym, materialnym interesem prawnym w danej sprawie (gdyby tak było – byłby stroną), ale korzysta z praw procesowych przysługujących stronie, a zatem może również wnieść odwołanie. Argumentacja w odniesieniu do skargi Stowarzyszenia musi być zatem innego rodzaju.

Powyższe w sposób logiczny prowadzi do konieczności podzielenia uzasadnienia na rozważania dotyczące legitymacji procesowej skarżących będących osobami fizycznymi lub prawnymi (Spółka) oraz na dotyczące legitymacji Stowarzyszenia.

Jeśli chodzi o pierwszą część rozważań, to trzeba zauważyć, że istnieje istotna rozbieżność w podejściu organu oraz skarżących do problemu przesłanek mających kwalifikować skarżących jako strony postępowania w sprawie warunków zabudowy, legitymowane do wniesienia odwołania.

O ile Kolegium skupia się na wykazywaniu braku indywidualnego interesu skarżących jako właścicieli nieruchomości lokalowych w budynku położonym na działce sąsiadującej z terenem inwestycji, o tyle argumentacja skarżących zmierza do wykazania, że wniesienie przez nich odwołania było wyrazem działania zmierzającego do ochrony nieruchomości wspólnej, której współużytkownikami wieczystymi są skarżący, w ramach tzw. czynności zachowawczych.

Są to różne kwestie – skarżący nie tyle bezpośrednio kwestionują argumentację Kolegium, odnoszącą się wprost do oceny ich indywidualnego interesu prawnego, ile wywodzą inne źródło legitymacji do wniesienia odwołania – jako swoistego "refleksu" praw przysługujących Wspólnocie mieszkaniowej, z których Wspólnota nie skorzystała, gdyż reprezentujący ją zarządca nie wniósł odwołania.

Odnosząc się do argumentów Kolegium oraz skarżących, należy przypomnieć, iż w orzecznictwie dotyczącym spraw administracyjnych z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego (w szczególności w zakresie warunków zabudowy czy reglamentacji prawno-budowlanej) panuje powszechny, ugruntowany pogląd, że w postępowaniach tych stroną jest co do zasady, wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd (art. 21 ust. 1 u.w.l.) lub zarządcę (art. 18 ust. 1 u.w.l.). Jedynie wyjątkowo, w razie wykazania przez członka wspólnoty, że posiada on odrębny, a zwłaszcza rozbieżny ze wspólnotą interes prawny, może być on uznany za stronę. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć to miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu. Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty, tj. ogółu właścicieli lokali. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może być stroną postępowania, jeżeli wykaże indywidualny, własny interes. Wywiedzenie interesu właściciela lokalu z tytułu cywilnoprawnego powinno więc być efektem przyjęcia, że właściciel lokalu nie znajduje w konkretnej sprawie wystarczającej ochrony w postaci reprezentacji sprawowanej przez zarządcę. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą przez zarząd lub zarządcę. Nie wyklucza to automatycznie udziału w tym postępowaniu poszczególnych członków wspólnoty samodzielnie, ale jest to sytuacja wyjątkowa

i uzależniona od wykazania przede wszystkim własnego interesu prawnego.

Jakkolwiek podstawy prawne kwalifikacji jako strony postępowania na różnych etapach administracyjnych procesu inwestycyjno-budowlanego mogą być różne (w przypadku decyzji o warunkach zabudowy – art. 28 k.p.a.; w przypadku pozwolenia na budowę – art. 28 P.b.), to powyższe poglądy są jednolicie wyrażane zarówno w odniesieniu do spraw dotyczących wydania warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wspólną, jak i dla spraw z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną (z bogatego orzecznictwa por. przykładowo wyroki NSA z 4 lipca 2013 r., II OSK 583/12; z 21 października 2015 r., II OSK 3064/14; z 13 kwietnia 2016 r. II OSK 1325/15; z 16 września 2016 r., II OSK 3101/14; z 10 lutego 2017 r., II OSK 1346/15; z 20 grudnia 2017 r., II OSK 719/16; z 6 lipca 2018 r., II OSK 1996/16; z 22 sierpnia 2019 r., II OSK 1956/18; z 18 czerwca 2019 r., II OSK 2060/17; z 23 czerwca 2020 r., II OSK 3613/19; z 20 kwietnia 2021 r., II OSK 2371/20; z 1 grudnia 2022 r., II OSK 3653/19; z 24 maja 2023 r., I OSK 1853/20; postanowienie NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3831/19; przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w bazie pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika zatem, że w sprawach administracyjnych status strony postępowania administracyjnego jest determinowany własnym, indywidualnym interesem prawnym danego podmiotu, dlatego członek wspólnoty mieszkaniowej może stać się stroną postępowania, w którym za stronę uznano wspólnotę, tylko wówczas, jeśli wykaże wpływ przedmiotu postępowania na własny, indywidualny interes prawny. Dotyczy to w szczególności takich przypadków, gdy bierność wspólnoty w podejmowaniu działań zmierzających do ochrony interesu prawnego wspólnoty może skutkować zagrożeniem dla ochrony indywidualnego interesu prawnego członka tej wspólnoty.

W związku z tym, w kwestii kwalifikacji właściciela lokalu jako strony postępowania administracyjnego, niezależnej od wspólnoty mieszkaniowej, orzecznictwo jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania, nawet w sytuacjach bierności wspólnoty (działającego w jej imieniu zarządu albo zarządcy), indywidualnego, własnego interesu prawnego właściciela lokalu mieszkalnego.

Konstrukcja odrębnej własności lokalu daje właścicielowi dwie swoiste "wiązki" uprawnień – pierwszą – jako właściciela odrębnego przedmiotu własności (wyodrębnionego lokalu), drugą – jako współwłaściciela (w częściach ułamkowych) części wspólnej nieruchomości. W drugiej sferze następuje szczególne powiązanie interesów prawnych właściciela lokalu i wspólnoty mieszkaniowej.

Skoro status strony postępowania daje własny, indywidualny interes prawny właściciela, to jego źródłem musi być oddziaływanie inwestycji na którąś ze wskazanych "wiązek" uprawnień – uprawnienia wynikające z odrębnego prawa własności lokalu lub z prawa do korzystania z nieruchomości wspólnej. Innymi słowy – w świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa – w postępowaniu w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wspólną, właściciel lokalu może być odrębną, obok wspólnoty stroną postępowania, tylko

i wyłącznie pod warunkiem wykazania, że inwestycja wywiera wpływ na sferę prawną właściciela w którymś z tych elementów – odrębne prawo własności lub współwłasność części wspólnej.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie sporna inwestycja nie wywiera wpływu na sferę prawną skarżących ani w zakresie odrębnego prawa własności, ani korzystania ze współwłasności części wspólnej nieruchomości.

Skarżący powołują następujące argumenty mające wykazywać negatywne oddziaływanie planowanego obiektu na nieruchomość wspólną:

(1) dyskomfort w korzystaniu z nieruchomości wynikający ze zmniejszenia poziomu bezpieczeństwa na Skwerze Abp Ż. (tylna ściana pomnika będzie stanowiła przegrodę budowlaną, zasłaniającą Skwer od widoku publicznego, co będzie sprzyjało zachowaniom nieobyczajnym, naruszającym porządek publiczny na skwerze); w przypadku skarżącej Spółki takie zachowania mogą wpłynąć na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej – zniechęcając klientów do korzystania z ogródka restauracyjnego;

(2) obniżenie walorów estetycznych i widokowych obszaru sąsiadującego z lokalami (tylna ściana pomnika zasłoni widok na Plac Teatralny, który zgodnie z decyzją środowiskową miał stanowić przestrzeń otwartą; będzie to brzydka, nieestetyczna, nieuzasadniona architektonicznie przegroda dzieląca wspólną dotychczas przestrzeń Placu Teatralnego);

(3) naruszenie prawnych determinant lokalizacji pomnika wyrażające się w naruszeniu uchwały Rady Miasta z 20 października 2022 r., wyrażającej warunkową zgodę na lokalizację pomnika, z zastrzeżeniem "istotnego zmniejszenia bryły pomnika, celem harmonijnego dostosowania do otoczenia"; ponadto – w naruszenia proceduralne – brak przeprowadzenia konkursu na projekt pomnika, brak konsultacji projektu przez Zespół ds. wznoszenia pomników (naruszenie § 4 uchwały Rady Miasta z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie zasad wznoszenia pomników na terenie Miasta); brak konsultacji z mieszkańcami; pospieszne wydanie decyzji organu I instancji bez oceny i rozstrzygnięcia kwestii praw do udziału w postępowaniu w charakterze strony; brak uwzględnienia kolizji z lokalizacją pomnika ks. I. R., przeniesionej na Skwer.

Oceniając powyższe argumenty trzeba uwzględnić charakterystykę i parametry spornego obiektu, uwidocznione na dokumentacji projektowej, dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (w szczególności: mapy, projekt i wizualizacja przestrzenne, k. 10-12 akt adm. I instancji) oraz na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (k. 68 akt adm. I inst.). Ponadto, należy brać pod uwagę uwarunkowania przestrzenne obszaru, na którym sporny obiekt ma zostać posadowiony. Ocena tych uwarunkowań bazuje z jednej strony na dokumentacji projektowej, z drugiej na faktach notoryjnych, tzn. powszechnie znanych każdemu dorosłemu, racjonalnie postrzegającemu i rozumującemu mieszkańcowi miasta. Sąd nie może abstrahować od takich faktów. Każdy mieszkaniec miasta, nie wykluczając sędziów orzekających w składzie rozpoznającym sprawę, który kiedykolwiek był w miejscu spornej inwestycji, znajdującym się w ścisłym centrum miasta, w niewielkiej odległości od sądu, jest świadomy uwarunkowań przestrzennych Centrum Spotkania Kultur i Placu Teatralnego. Oceniając uwarunkowania przestrzenne lokalizacji spornego obiektu nie można pominąć dostrzegalnego już na pierwszy rzut oka faktu (uwidocznionego również na mapach i wizualizacjach stanowiących element dokumentacji projektowej), że Skwer oddzielający Plac Teatralny od budynku, w którym skarżący mają swoje lokale, stanowi teren porośnięty gęsto wysokimi drzewami, w istocie zasłaniającymi widok z wysokiego budynku mieszkalnego, w którym lokale posiadają skarżący na Plac. Nie sposób zatem uznać za racjonalny i zgodny z doświadczeniem życiowym argument, jakoby pomnik, o wysokości nieco ponad 4 m, posadowiony w odległości kilkudziesięciu metrów (blisko 70 m) od budynku (załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, k. 68 akt adm.), oddzielony skwerem porośniętym gęsto wysokimi drzewami, stanowił przeszkodę zasłaniającą właścicielom lokali mieszkalnych widok na Plac Teatralny. Rzeczywistość po prostu przeczy temu argumentowi.

Skwer oddzielający budynek mieszkalny od Placu Teatralnego sam w sobie stanowi obszar o ograniczonym widoku publicznym, z uwagi na wspomniane wysokie drzewa, rosnące na całym Skwerze. Argumentacja skarżących, odnosząca się do zakłócania porządku publicznego, nie jest racjonalna w świetle doświadczenia życiowego, bo idąc tym tropem należałoby żądać usunięcia drzew z całego Skweru, gdyż drzewa przesłaniają widok publiczny, rodząc "pokusę" zachowana nieobyczajnych czy zakłócających porządek publiczny. Ponadto, analiza dokumentacji projektowej

i faktów notoryjnych wskazuje na to, że ściana stanowiąca element pomnika zasłoni widok tylko z jednej strony – od strony Placu Teatralnego. Teren przy pomniku położony od strony ulicy (al. R.) i znajdującego się tam ciągu pieszego pozostanie na widoku publicznym. Argument niebezpieczeństwa zwiększenia zachowań godzących w porządek publiczny, wpływających dodatkowo na możliwość korzystania z ogródka restauracyjnego w lokalu należącym do skarżącej Spółki, nie jest racjonalny w świetle bezspornych faktów odnoszących się do uwarunkowań przestrzennych miejsca posadowienia pomnika.

Interesu prawnego właścicieli lokali w budynku mieszkalnym nie są w stanie uzasadnić również argumenty odnoszące się do kwestii estetyki obiektu. Interes prawny musi odwoływać się do ocen prawnych, a dla każdego prawnika jest oczywistym, że oceny estetyczne (czy pomnik jest brzydki) nie dają się ująć normatywnie i nie są w stanie generować indywidualnego interesu prawnego, legitymującego do bycia stroną postępowania (nie da się uzasadnić istnienia interesu prawnego odmienną oceną estetyczną obiektu powstającego w sąsiedztwie).

Analizując potencjalne oddziaływanie spornego obiektu na prawo własności skarżących, trzeba brać pod uwagę bezsporny fakt, że zarówno Plac Teatralny, jak

i Skwer Abp Ż. stanowią teren publiczny, z założenia miejsce dostępne dla szerokiego kręgu osób, w którym mają się odbywać (i rzeczywiście odbywają) imprezy publiczne gromadzące szerokie grono osób, wliczając w to nawet koncerty. Obrazowo rzecz ujmując: właściciel lokalu mieszkalnego położonego w bezpośrednim sąsiedztwie placu publicznego nie może oczekiwać ciszy i spokoju na takim poziomie jak na terenie osiedla domów jednorodzinnych. Musi godzić się z tym, że bezpośrednie sąsiedztwo będzie generowało duże "potoki" ludzkie, ruch uliczny i hałas z tym związany.

Argumenty podniesione w trzeciej z wyżej wymienionych grup nie dotyczą już w ogóle indywidualnych interesów właścicieli lokali w budynku mieszkalnym. Nie ma żadnych podstaw do tworzenia takiej konstrukcji prawnej, z której wynikałoby, że podnoszone w skargach elementy mające stanowić bardziej lub mniej sformalizowane prawne determinanty lokalizacji pomnika stanowiły dla skarżących źródło własnego, indywidualnego interesu prawnego. Innymi słowy: potencjalne naruszenie uchwały Rady Miasta o wyrażeniu zgody na lokalizację pomnika czy uchwały w sprawie zasad lokalizacji pomników, mogą być rozpatrywane w perspektywie naruszenia interesu publicznego, ale nie mają żadnego związku z indywidualną sytuacją prawną właścicieli lokali położonych w budynku mieszkalnym. Z podobnych względów źródłem istnienia interesu prawnego skarżących nie może być zarzucany brak konsultacji budowy pomnika z mieszkańcami – żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy takiego obowiązku. Co więcej, są to potencjalne wady, które można byłoby przypisać merytorycznej decyzji organu I instancji, ale są całkowicie oderwane od przesłanek wydania formalnej decyzji Kolegium (umarzającej postępowanie), która jest przedmiotem kontroli sądowej. Dokonanie oceny motywów rozstrzygnięcia organu I instancji byłoby możliwe tylko w przypadku skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego, co wymagałoby złożenia odwołania przez podmiot legitymowany. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do tego, gdyż podmioty, które wniosły odwołania nie były stronami w sprawie, uprawnionymi do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji.

Przechodząc do oceny podnoszonej w skargach argumentacji, wywodzącej uprawnienie skarżących do wniesienia odwołania z konstrukcji tzw. czynności zachowawczych (art. 27 u.w.l.), trzeba zauważyć, że w świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa, czynności polegające na reprezentowaniu przed organami administracyjnymi i sądami, zmierzające do ochrony rzeczy wspólnej, są czynnościami zachowawczymi, a co za tym idzie są czynnościami zwykłego zarządu (por. przykładowo: wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., II OSK 1882/20). Jeżeli za stronę postępowania zostałaby uznana Wspólnota mieszkaniowa, to wniesienie odwołania leżałoby w gestii zarządu (zarządcy) Wspólnoty. Rację mają przy tym skarżący, że nie była w tym zakresie wymagana uchwała właścicieli lokali, gdyż wniesienie odwołania należy zakwalifikować jako czynność zwykłego zarządu, które zarząd (zarządca) podejmuje samodzielnie (art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 2 u.w.l.). Należy przy tym odnotować, że zarządca Wspólnoty jest umocowany do podejmowania działań tego rodzaju, jak wniesienie odwołania. Potwierdza to przeprowadzony przez Sąd z urzędu (art. 106 § 3 w zw. z art. 139 § 2 p.p.s.a.) dowód uzupełniający z dokumentu w postaci umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną. Uprawnienie zarządcy wynika z § 4 umowy (k. 192 akt sądowych).

Argumentacja skarżących opiera się na konieczności swoistego "zastąpienia" zarządu przez właścicieli lokali, w sytuacji, gdy zarząd Wspólnoty zaniechał czynności wniesienia odwołania. Argument ten skarżący wywodzą z treści art. 27 ust. 1 zd. 1 u.w.l., w świetle którego każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną. Skarżący pomijają jednak w swej argumentacji treść drugiego zdania w art. 27 ust. 1: "Nie uchybia to jednak przepisom art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1". Z regulacji tej wynika, że prawo i obowiązek właściciela lokali do współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną nie podważa podstawowych zasad reprezentowania Wspólnoty i podejmowania przez zarząd samodzielnie czynności zwykłego zarządu, do jakich należy niewątpliwie wniesienie odwołania od decyzji, jeżeli w danej sprawie Wspólnocie przysługuje status strony postępowania.

W ocenie Sądu uprawnienia skarżących do wniesienia odwołania nie można oprzeć na koncepcji zastosowania konstrukcji tzw. czynności zachowawczych (art. 27 u.w.l.). Wynika to z dwóch przyczyn.

Po pierwsze, w ocenie Sądu zachodzą podstawy do zanegowania statusu Wspólnoty mieszkaniowej jako strony postępowania w rozpoznawanej sprawie.

Pomijając wadliwe stanowisko organu I instancji, który w istocie uznał za stronę postępowania zarządcę nieruchomości, a nie Wspólnotę (o czym w dalszych wywodach uzasadnienia), z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wynika, że Wspólnota została uznana za stronę postępowania w sposób dość automatyczny – wyłącznie w oparciu o fakt, że nieruchomość wspólna sąsiaduje bezpośrednio z jedną z działek stanowiących teren inwestycji. Ugruntowane orzecznictwo sądowe wskazuje, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy o żadnym takim automatyzmie nie może być mowy, a ustalanie kręgu stron postępowania wymaga wnikliwej analizy obszaru oddziaływania obiektu będącego przedmiotem inwestycji. Bezpośrednie sąsiedztwo nie jest zatem przesłanką determinującą bezwzględnie uznanie za stronę postępowania –

i to w dwojakim znaczeniu: po pierwsze, za stronę postępowania może być uznany podmiot będący właścicielem nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji (jeśli obszar oddziaływania inwestycji jest na tyle duży, że wpływa na korzystanie z prawa własności nieruchomości położonych nawet w dalszej odległości); po drugie – w okolicznościach danej sprawy (determinowanych charakterem

i parametrami inwestycji oraz uwarunkowaniami przestrzennymi) nawet właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej może nie mieć interesu prawnego i nie będzie stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, gdyż zakres oddziaływania inwestycji jest zbyt wąski (nie wpływa na prawo własności bezpośredniego sąsiada). Nie jest zatem tak, że Wspólnota mieszkaniowa nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką będącą terenem inwestycji z tytułu samego sąsiedztwa stała się stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy. Konkluzja taka wymaga ustalenia, że inwestycja (biorąc pod uwagę jej charakterystykę, położenie, uwarunkowania miejscowe) jest w stanie wpłynąć na korzystanie z nieruchomości wspólnej.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej argumenty, odwołujące się do charakterystyki i parametrów spornego obiektu (w tym wysokość – nieco ponad 4 m) oraz uwarunkowań przestrzennych (inwestycja zlokalizowana w miejscu publicznym, powszechnie dostępnym, w ścisłym centrum miasta; porośnięty wysokimi drzewami skwer oddzielający miejsce lokalizacji pomnika od budynku mieszkalnego; dość znaczna odległość od budynku – kilkadziesiąt metrów), nie da się uznać, aby inwestycja oddziaływała w jakikolwiek sposób na korzystanie z nieruchomości wspólnej. Skoro tak, za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy nie powinna być uznana również Wspólnota mieszkaniowa.

Po drugie, biorąc pod uwagę konstrukcję strony postępowania administracyjnego, opartą na pojęciu indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawnego, przytoczone wyżej, ugruntowane poglądy orzecznictwa wskazujące na konieczność wykazania przez właściciela wyodrębnionego lokalu wpływu inwestycji na korzystanie z przysługujących mu własnych uprawnień oraz fakt, że w rozpoznawanej sprawie nie da się wykazać rzeczywistego wpływu spornej inwestycji ani na korzystanie z nieruchomości wspólnej, ani z odrębnych praw do lokali (zarówno mieszkalnych, jak

i usługowego), nie da się uzasadnić legitymacji skarżących do wniesienia odwołania samą tylko koncepcją tzw. czynności zachowawczych, wywodzonych z prawa

i obowiązku właściciela lokalu do współdziałania w zakresie zarządu nieruchomością wspólną (art. 27 u.w.l.). Konstrukcja prawna strony (art. 28 k.p.a.) wymaga zawsze wykazania wpływu przedmiotu postępowania na indywidualną sytuację prawną danej osoby, która domaga się uznania za stronę postępowania. Tej konstrukcji, fundamentalnej w prawie administracyjnym, nie może podważyć oparcie się na konstrukcji czynności zachowawczej, do której podjęcia uprawniony jest współwłaściciel.

Z uwagi na powyższe, wbrew zarzutom skarg, Kolegium doszło do prawidłowej konkluzji, że żaden z podmiotów, które wniosły odwołania, nie był do tego legitymowany, nie był bowiem stroną postępowania w sprawie o ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na brak interesu prawnego. Brak skutecznie wniesionego odwołania determinuje umorzenie postępowania odwoławczego. Działaniem prawidłowym było przy tym umorzenie postępowania odwoławczego, a nie wydawanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionych odwołań (art. 134 § 1), to bowiem rozstrzygnięcie procesowe jest zastrzeżone dla przypadków tak oczywistych, że nie wymagających jakiejkolwiek weryfikacji legitymacji procesowej, z uwagi na oczywisty brak interesu prawnego w postępowaniu (jest to pogląd ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie; zamiast wielu por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 678; P. Glibowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 962 oraz powoływana tam dalsza literatura i orzecznictwo).

Z powyższych wywodów wynika, że podniesione w skargach zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 27 u.w.l. i art. 209 k.c.

Zasadny, aczkolwiek nie mający wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji Kolegium jest podniesiony w skardze J. G. zarzut wadliwego uznania przez organ I instancji, że stroną postępowania jest zarządca, a nie Wspólnota. Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że stroną jakiegokolwiek postępowania administracyjnego może być wspólnota mieszkaniowa (pod warunkiem wykazania po jej stronie interesu prawnego), a nie podmiot sprawujący zarząd nieruchomością wspólną, reprezentujący wspólnotę, zgodnie z przepisami ustawy o własności lokali. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.l. właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej

i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Podmiotem praw czy obowiązków, o których rozstrzyga się w toku postępowania administracyjnego może być wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, a nie podmiot ją reprezentujący.

Sposób określenia strony postępowania przez organ I instancji jest niewątpliwie wadliwy. W tzw. rozdzielniku, wskazującym podmioty, którym doręczono decyzję, organ I instancji zawarł sformułowanie: "G. G. M. sp. z o.o. [...] z prośbą o powiadomienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, których dotyczy planowana inwestycja [...]". Sformułowanie to jest całkowicie oderwane od zasad doręczania decyzji uregulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks nie przewiduje rozwiązania w postaci pośredniego "powiadomienia" właścicieli lokali o wydaniu decyzji przez zarządcę nieruchomości. Decyzję należy po prostu doręczyć zarządowi lub zarządcy nieruchomości, jeżeli dana wspólnota mieszkaniowa jest stroną postępowania. O tym, że organ I instancji wskazał jako stronę postępowania zarządcę zamiast Wspólnoty świadczą też sformułowania użyte w zawiadomieniu z 24 stycznia 2023 r. o wszczęciu postępowania oraz w pismach z 15 lutego 2023 r. i z 22 lutego 2023 r. (k. 22, 51 i 90 akt adm. I inst.).

Po raz kolejny jednak należy podkreślić, że są to wady dotyczące decyzji organu I instancji, całkowicie oderwane od przesłanek wydania formalnej decyzji Kolegium (umarzającej postępowanie), która jest przedmiotem kontroli sądowej. Dokonanie oceny rozstrzygnięcia organu I instancji (na podstawie art. 135 p.p.s.a.) byłoby możliwe tylko w przypadku skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego, co wymagałoby złożenia odwołania przez podmiot legitymowany. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do tego, gdyż podmioty, które wniosły odwołania nie były stronami w sprawie, uprawnionymi do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji.

Na marginesie należy również odnotować, że zarządcy Wspólnoty mieszkaniowej nie została doręczona decyzja Kolegium z 26 kwietnia 2023 r. – nie jest on wymieniony w tzw. rozdzielniku, nie ma również zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez ten podmiot. Kwestia ta nie ma jednak żadnego znaczenia na tym etapie postępowania – wobec braku przesłanek, aby przypisać Wspólnocie interes prawny w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla spornej inwestycji oraz wobec niewątpliwego doręczenia decyzji Kolegium wszystkim skarżącym.

Przechodząc do rozważań dotyczących skargi wniesionej przez K., należy zauważyć, że K. wywodzi swoją legitymację procesową w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy ze statusu prawnego podmiotu na prawach strony, jaki powinien mu (w jego ocenie) przysługiwać w tym postępowaniu (art. 31 k.p.a.).

W ocenie Sądu argumentacja K. nie jest zasadna.

Po pierwsze, K. nie mógł wnieść skutecznie odwołania, ponieważ nie występował w postępowaniu przed organem I instancji w charakterze strony postępowania. W świetle ugruntowanego, nie budzącego żadnych wątpliwości poglądu doktryny i orzecznictwa, odwołanie może wnieść tylko taka organizacja społeczna, której na etapie postępowania przed organem I instancji przysługiwał status podmiotu na prawach strony. Jest to jedyny logicznie dopuszczalny kierunek argumentacji – organizacja społeczna nie ma w tym przypadku w postępowaniu własnego interesu prawnego (nie jest stroną), jest jedynie podmiotem na prawach strony, co oznacza, że korzysta z praw procesowych przysługujących stronie postępowania (z pewnymi wyjątkami, które nie dotyczą rozpoznawanej sprawy). Aby korzystać z praw procesowych strony, najpierw należy uzyskać status podmiotu na prawach strony, poprzez złożenie stosowanego żądania i uwzględnienie go przez organ prowadzący postępowania, w drodze stosownego postanowienia (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna, która nie uzyskała statusu podmiotu na prawach strony, nie może korzystać z praw procesowych przysługujących stronie, nie może zatem wnieść odwołania.

Po drugie, nie jest prawidłowa argumentacja K., prowadząca do łączenia dwóch w istocie całkowicie odmiennych wątków procesowych: legitymacji K. u do wniesienia odwołania od decyzji z 20 lutego 2023 r. oraz dopuszczenia K. do udziału w postępowaniu odwoławczym. Gdyby K. był legitymowany do wniesienia odwołania, tym samym uzyskałby prawo do udziału w postępowaniu odwoławczym. Jeszcze raz trzeba jednak powtórzyć, że K. nie był legitymowany do wniesienia odwołania, gdyż nie uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji jako podmiot na prawach strony (organizacja społeczna). Nie ma zatem racji pełnomocnik K., wywodząc, że dopóki uprawnienie do wniesienia odwołania przez pozostałe podmioty pozostawało otwarte (podlegało kontroli sądowej), otwarta pozostawała kwestia legitymacji K. do wniesienia odwołania. Argumentacja taka jest chybiona, gdyż ocena legitymacji K. oraz pozostałych podmiotów bazuje na całkowicie odmiennych podstawach prawnych i jest niezależna od siebie.

Pełnomocnik K. wywodzi jednak dodatkowo w swojej argumentacji, że postępowanie odwoławcze toczyło się, a zatem obowiązkiem organu odwoławczego było rozstrzygnięcie o dopuszczeniu K. do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony.

Z tą argumentacją również nie można się zgodzić.

Pełnomocnik ma rację, wskazując, że nie zostało wydane postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., a zatem organ odwoławczy podejmował czynności w celu weryfikacji uprawnienia wszystkich podmiotów, które wniosły odwołanie do zaskarżenia decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu trzeba zatem przyjąć, że postępowanie odwoławcze toczyło się, aczkolwiek tylko

i wyłącznie w tym aspekcie sprawy – weryfikacji legitymacji skargowej podmiotów wnoszących odwołanie.

Zdaniem Sądu, K. nie może wywodzić swoich praw do bycia podmiotem na prawach strony w postępowaniu odwoławczym z samego faktu, że Kolegium podejmowało czynności zmierzające do weryfikacji legitymacji procesowej (statusu strony) pozostałych osób, które wniosły odwołanie, które to czynności zakończyły się umorzeniem postępowania odwoławczego. Byt prawny postępowania odwoławczego jest warunkowany skutecznym wniesieniem odwołania. Jeśli żaden z podmiotów nie był legitymowany do wniesienia odwołania, gdyż nie spełnił warunków do uznania za stronę, nie toczyło się postępowanie odwoławcze w takim zakresie, w ramach którego można byłoby rozpatrzyć żądanie K. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Status taki można uzyskać tylko w toczącym się postępowaniu. Rozpoznanie żądania o dopuszczenie do udziału nie jest możliwe w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze należało umorzyć, bowiem żaden z podmiotów, które wniosły odwołanie, nie był do tego legitymowany, z uwagi na brak interesu prawnego.

Ponadto, udział K. w postępowaniu odwoławczym opierał się nie na wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym w charakterze podmiotu na prawach strony (art. 31 k.p.a.), ale na skorzystaniu z przysługującego stronie (podmiotowi na prawach strony) prawa procesowego do wniesienia odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.). Aby uznać argumentację pełnomocnika za zasadną, należałoby przyjąć następujące założenie: skoro organ odwoławczy uznał, że K. nie jest legitymowany do wniesienia odwołania, powinien rozpatrzyć odwołanie jako jednoczesny wniosek o dopuszczenie K. do udziału w postępowaniu odwoławczym jako podmiotu na prawach strony (art. 31 k.p.a.). Założenie takie byłoby w ocenie Sądu chybione, z uwagi na całkowicie odmienny charakter i podstawy prawne rozstrzygania o obydwu wątkach procesowych. Ponadto – gdyby nawet uznać takie założenie za trafne, można byłoby dopatrywać się naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania – art. 31 k.p.a. Naruszenie to nie miałoby jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Skoro z wyżej przedstawionych argumentów wynika jednoznaczny wniosek, że żaden z podmiotów wnoszących odwołanie nie był do tego legitymowany, postępowanie odwoławcze tak czy inaczej należało umorzyć. Jeszcze raz trzeba powtórzyć, że byt prawny postępowania odwoławczego jest bezwarunkowo zdeterminowany skutecznie wniesionym odwołaniem, a jednym z elementów oceny skuteczności odwołania jest weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu, który wniósł odwołanie.

W kwestii wniosków dowodowych stron należy wyjaśnić, że na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd uwzględnił zawarte w skargach żądania i przeprowadził dowody uzupełniające z dokumentów w postaci: kopii pism skarżących z 6 marca 2023 r. skierowanych do Zarządu Wspólnoty, kopii pisma Zarządu Wspólnoty przesłanego do właścicieli lokali pocztą elektroniczną w dniu 6 marca 2023 r., dotyczącego opinii prawnej z 3 marca 2023 r., kopii decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 16 czerwca 2011 r. o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia polegającego na budowie Centrum Spotkania Kultur oraz zagospodarowania Placu Teatralnego, wydruku wiadomości e-mail wysłanej przez skarżącego J. G. do Zarządcy nieruchomości w dniu 6 lutego 2023 r. oraz odpowiedzi zarządcy, wypisu z aktu notarialnego sporządzonego w dniu 16 maja 2023 r., zawierającego protokół ze strony internetowej, z wynikami ankiety zorganizowanej przez Zarządcę nieruchomości, kopii decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 23 lutego 2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomnika ks. I. R. Sąd uznał, że dowody wskazane w skardze mają wspierać argumentację skarżących dotyczącą legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji 20 lutego 2023 r., a zatem należało je dopuścić i ocenić w całokształcie argumentacji skarżących.

Natomiast Sąd postanowił odmówić przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: zawiadomienia z 24 stycznia 2023 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, e-maila skierowanego przez skarżącego do Zarządcy Wspólnoty oraz wydruku skanu decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 22 czerwca 2023 r. (ostatni dowód zgłoszony przez J. G. na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r.). Przeprowadzenie tych dowodów sąd uznał za zbędne z następujących przyczyn: pierwszy ze wskazanych dokumentów (zawiadomienie) znajduje się w aktach administracyjnych, drugi dotyczy okoliczności, która jest bezsporna w sprawie – tego, że zarządca, pomimo zgłaszanych żądań przez część członków Wspólnoty, nie wniósł odwołania od decyzji organu I instancji. Trzeci z wymienionych dowodów wykracza poza przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, którą określają rozstrzygnięcia wydane w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej konkretnej inwestycji, tj. budowy pomnika śp. L. K. Ocena praktyki stosowanej przez organ I instancji w innych sprawach wychodzi poza zakres przedmiotu sprawy zawisłej przed sądem.

Kończąc i podsumowując powyższe rozważania należy zauważyć, że w polskim systemie prawnym, podobnie jak w innych systemach należących do europejskiej kultury prawnej, przyznane jednostce gwarancje ochrony prawnej w prawie administracyjnym bazują na ochronie indywidualnego interesu prawnego. Dlatego status strony postępowania administracyjnego, podobnie jak postępowania sądowoadministracyjnego, opiera się na konieczności wykazania przez jednostkę własnego, indywidualnego, realnie istniejącego interesu prawnego, co sprowadza się do wykazania, że przedmiot postępowania oddziałuje na sferę prawnie regulowaną (prawa lub obowiązki) jednostki (por. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne

i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 112-113; Tenże, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 178-180; M. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 93-97). Nie jest znana w naszym systemie prawnym konstrukcja występowania osoby fizycznej czy też przedsiębiorcy w postępowaniu administracyjnym jako reprezentanta interesu społecznego. Reprezentację interesu publicznego (niezależnie od tego, że dbałość o ten interes jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie), zapewnia instytucja podmiotów na prawach strony (organizacja społeczna, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, inne podmioty wskazane w przepisach szczególnych). Element partycypacji społecznej, kluczowej w prawidłowo funkcjonującej demokracji, zapewnia w postępowaniu administracyjnym udział organizacji społecznej. Jest to, jak wielokrotnie podkreślano w literaturze i orzecznictwie, element społecznej kontroli nad przebiegiem postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Udział czynnika społecznego jest w szczególności wskazany w sprawach budzących duże zainteresowanie, czy wręcz kontrowersje w społeczności lokalnej, a taki charakter ma niewątpliwie rozpoznawana sprawa. Trzeba jednak pamiętać, że postępowanie administracyjne jest sformalizowane (choć nie w takim stopniu jak postępowania sądowe), udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony jest regulowany prawnie i może odbywać się tylko z poszanowaniem tych regulacji. Sąd administracyjny, jako kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji, musi respektować te regulacje, jako wzorzec odniesienia dla weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Waga społeczna sprawy nie może stanowić argumentu dla oderwania się od tych fundamentalnych założeń kontroli sądowej i regulacji określających zasady udziału czynnika społecznego w postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargi.