Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 6/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012r, poz. 83 z póżn. zm. – dalej u.p.p.u.w.), art. 104 § 1 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku, odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 2666 m2, położonej w T. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskodawca nie spełnia przesłanek umożliwiających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o przekształcenie. Jak wynika bowiem z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 roku w sprawie objętej sygnaturą akt K 29/13, treść art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego z art. 2 Konstytucji brak jest możliwości przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomość będąca przedmiotem przekształcenia, nie była nieruchomością przeznaczoną na cele mieszkaniowe, nieruchomością zabudowaną garażami albo przeznaczoną pod tego typu zabudowy oraz nie stanowiła nieruchomości rolnej. Przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem o charakterze niemieszkalnym. Jak ustalono, na mocy decyzji Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] roku nieruchomość Skarbu Państwa obejmująca działkę nr [...] o pow. 2666 m2 zabudowana budynkiem (stołówka pracownicza) o powierzchni użytkowej 1.347 m2 została oddana w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat Fabryce "Z" Spółka Akcyjna B. Niemieszkalny charakter budynku podkreślony został również w aktach notarialnych z dnia [...] roku i [...] roku na podstawie których wnioskodawca nabył przedmiotową nieruchomość. W konsekwencji nie została spełniona przesłanka przedmiotowa umożliwiająca przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

"A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. wniosła w przepisanym terminie odwołanie od decyzji wydanej w I instancji, zarzucając niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia oraz sprzeczność ustaleń organu z materiałem dowodowym. Jej zdaniem nowy stan prawny "pozbawiony niekonstytucyjnej regulacji" obowiązuje względem stanów faktycznych, które dopiero powstały po wejściu w życie orzeczenia Trybunału, czyli po jego publikacji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i ust. 3 u.p.p.u.w. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015r. sygn. akt K 29/13, po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. od decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano m. in., że wyrokiem z 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13, Trybunał Konstytucyjny częściowo zakwestionował konstytucyjność art. 1 ust. 1 i ust. 3 u.p.p.u.w. Kwestia niekonstytucyjności powołanych przepisów obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W obecnym stanie prawnym Spółce, będącej osobą prawną, nie przysługuje uprawnienie do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Nie jest ona również osobą prawną, o której mowa w art. 1 ust. 2, gdyż nie mamy tu do czynienia z nieruchomością lokalową ani też z następstwem prawnym po spółdzielni mieszkaniowej. Nie została zatem spełniona podmiotowa przesłanka do przekształcenia. Ponadto, z dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji wynika, że nieruchomość na 13 października 2005 r. była zabudowana budynkiem o charakterze niemieszkalnym. Oznacza to, że nie została także spełniona przedmiotowa przesłanka do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Jeśli przepis prawa zostanie przez Trybunał Konstytucyjny uznany za niekonstytucyjny, a tym samym trwale wyeliminowany z systemu prawa, to nie może być zastosowany przez organ w trakcie rozstrzygania sprawy. Orzeczenie takie musi być uwzględnione przez organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, bowiem posiada ono walor mocy powszechnie obowiązującej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. Decyzjom zarzucono:

I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez naruszenie zarówno przez organ I instancji jak i II instancji większości zasad ogólnych postępowania określonych w k.p.a., a nadto:

a/ przez organ pierwszej instancji:

- art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez uznanie , iż organ wszczął postępowanie w dniu [...] r., co jest oczywistą istotną wadą, gdyż postępowanie wszczęto w dniu [...] r., gdyż w tym dniu doręczono podanie skarżącej z żądaniem przekształcenia, czyli postępowanie wszczęto na wniosek strony, a nie z urzędu. Treść żądania zawarta w podaniu zaś winna wyznaczać stosowną normę prawa materialnego, które ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania oraz rozstrzygnięcia. Od dnia wszczęcia postępowania następuje prawnie chroniony interes strony w zakresie przyznania uprawnień. Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, których dokonał organ;

- art. 63 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, iż podanie skarżącej nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Stąd należy podnieść, iż pojęcie przepisów szczególnych obejmuje wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Mogą one formułować dodatkowe wymagania co do treści podania (np. konieczność uzasadnienia), jak i wymagania dołączenia do podania określonych dokumentów, uiszczenia opłaty skarbowej. Organ wezwał pisemnie skarżącą do uzupełnienia podania o dostarczenie odpisu księgi wieczystej w celu ujawnienia skarżącej, jako użytkownika wieczystego w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, nie podając przepisu szczególnego, który formułuje dodatkowe wymagania co do dołączenia do podania określonych dokumentów. W literaturze podnosi się, że dla skuteczności wezwania organ winien w wezwaniu ściśle określić braki wymagające usunięcia na podstawie określonych, konkretnych przepisów prawa. Stąd też żądanie odpisu księgi wieczystej skarżąca dzisiaj uznaje za "działanie organu na zwłokę". Wpis do księgi wieczystej ma moc wsteczną od dnia złożenia wniosku o dokonanie wpisu, a więc prawo powstanie w istocie z dniem złożenia wniosku, który stał się podstawą dokonania wpisu w księdze wieczystej. Organ jednak wniosku o wpis do księgi wieczystej nie zażądał. Pomimo powyższego dostarczono organowi wypis z księgi wieczystej, zaraz po dokonaniu stosownego wpisu, który został na skutek błędu referendarza V Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w T. dokonany z opóźnieniem, bez opieszałości i winy skarżącej. Wydaje się zasadnym, iż organ bez żądania księgi wieczystej, posiadał wszelkie impulsy, że podanie skarżącej odpowiada wymaganiom prawa i nie było potrzeby żądania jego uzupełnienia i mógł wg własnej kompetencji na podstawie posiadanych dokumentów i swojej wiedzy rozpatrzyć sprawę, tj. uruchomić proces stosowania prawa materialnego i procesowego.

- art. 64 §2 k.p.a., poprzez uznanie, iż podanie skarżącej nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, oraz pisemne wezwanie skarżącą do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pismo ww. zostało doręczone skarżącej w dniu 11 maja 2015 r., która w dniu 18 maja 2015 r. – a więc w terminie wyznaczonym - doręczyła organowi pisemne wyjaśnienia wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania, który do dzisiaj nie został rozpoznany. Ponadto organ dnia 14 maja 2015 r. – a więc przed wyznaczonym 7 dniowym terminem – wydaje pismo informujące skarżącą o pozostawieniu jej podania bez rozpoznania. Tymczasem pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wymaga łącznego zaistnienia trzech przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków. Organ niewątpliwie nie zastosował przesłanek z pkt 1 i 3. Nadto organ pomimo pozostawienia podania skarżącej bez rozpoznania (co wg skarżącej winno być uznane za sposób zakończenia postępowania w pierwszej instancji), podanie rozpoznał i wydał zaskarżoną decyzję, co wydaje się wystarczającą okolicznością stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca na pozostawienie jej podania bez rozpoznania zareagowała, doręczając organowi pisemny wniosek z dn. 28 maja 2015 r. o uchylenie pisma o pozostawieniu podania bez rozpoznania, który również do dzisiaj nie został rozpoznany.

- art. 12 §2 i art. 35 §1 i 2 k.p.a., poprzez niewykonanie obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy, która nie wymagała zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień jak w niniejszej sprawie, gdyż sprawa mogła być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez skarżącą, łącznie z wszczęciem postępowania i w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane z urzędu organowi. Organ bowiem dysponował dostatecznym materiałem dowodowym zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś ze względu na rodzaj sprawy nie zachodzi potrzeba podejmowania dodatkowych czynności dowodowych. Pozwalało to organowi na ograniczenie etapu postępowania wyjaśniającego i przejście, bezpośrednio po wszczęciu postępowania, do etapu rozstrzygnięcia. Zasada szybkości postępowania była obowiązkiem spoczywającym na organie I instancji prowadzącym postępowanie, polegającym na racjonalnym zorganizowaniu czynności procesowych, unikaniu czynności zbędnych oraz doprowadzenie do szybkiego załatwienia sprawy, przy zagwarantowaniu rozpatrzenia jej w sposób "wnikliwy", zgodny z zasadą prawdy obiektywnej. Tymczasem organ bezpodstawnie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy (podanie skarżąca złożyła 10 marca 2015 r., a decyzję wydano [...] r., którą doręczono 2 września 2015 r.), co skutkowało złożeniem przez skarżącą zażalenia na bezczynność organu, którego rozpoznanie jest w toku postępowania ;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie uzasadnienia decyzji w sposób przekonywujący i zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 k.p.a. oraz uznanie swoich istotnych wad proceduralnych, które miały istotne znaczenie co do rozstrzygnięcia, za postępowanie praworządne. Wady proceduralne były podejmowane świadomie po to, aby organ mógł wydać decyzję po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. o sygn. akt K 29/13. Taki sposób wydana decyzji pozbawia jej przymiotu domniemania prawdziwości, gdyż została wydana w niewłaściwym czasie, z pozbawieniem słusznego interesu strony, a nawet nieuwzględnienia interesu społecznego, co nie jest zgodnie z przepisami k.p.a. Również w decyzji brak jest uzasadnienia prawnego zawierającego także umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazania, jakie zachodzą związki między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Niewątpliwie podjęta decyzja przez organ administracyjny miała cechy decyzji uznaniowej, bowiem organ przy takim samym stanie faktycznym miał swobodę wyboru daty wydania decyzji. Ponadto organ nie odniósł się do zarzutów i wniosku skarżącej w odwołaniu a był zobowiązany rozważyć wnikliwie odwołanie, powtórnie zbadać sprawę i ocenić prawidłowość decyzji w świetle żądań i wyjaśnień skarżącej zawartych w odwołaniu, ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną załatwioną przez siebie decyzją nieostateczną (art. 132 k.p.a.)

b/ przez organ odwoławczy:

- art. 10 §1 i art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału oraz umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Poprzez powyższą wadę odebrano skarżącej prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego oraz prawo do obrony (art 81 k.p.a.) w niniejszej sprawie. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Powyższe uchybienie uniemożliwiło skarżącej dokonanie konkretnych czynności procesowych jak np. zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadków dane osoby. Przeto wydaje się, iż organ przyjął z góry założenie, iż wnioskowane środki dowodowe nie mają znaczenia dla sprawy, co niewątpliwie wzbudza uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów oraz nasuwają się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalenia przez organ stanu faktycznego. Wydaje się , iż w tym stanie rzecz organ odwoławczy nie może uznać danych okoliczności za udowodnione. Zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn niż wymienione w art. 10 § 2 k.p.a. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z kolei naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i winna stanowić podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie o wznowienie postępowania na wniosek strony, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji.

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji zarzutów stawianych przez skarżącą w odwołaniu. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, musi poinformować stronę, z jakich powodów nie uznał zarzutów zawartych w odwołaniu za zasadne, czego w zaskarżonej decyzji brak. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowią integralną część decyzji, których zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Organ również nie wyjaśnił dlaczego nie zostały zastosowane przepisy obowiązujące przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, uznającego art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za niezgodny z Konstytucją RP oraz dlaczego organ I instancji zażądał uzupełnienia podania o dostarczenie księgi wieczystej, które nie było wymogiem wynikającym z przepisu szczególnego w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Obu organom winien wiadomym być fakt, iż przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości następuje w dniu zawarcia umowy notarialnej i ten dokument jest wystarczającym dowodem w sprawie. Powyższe wady powodują, iż kontrola instancyjna - którą przeprowadzał organ odwoławczy, winna być ukierunkowana na ochronę porządku prawnego oraz ochronę praw i wolności obywateli – nie wypełniła tych obowiązków.

2. naruszenie prawa materialnego przez organy pierwszej i drugiej instancji przez niezastosowanie przepisów, które miały moc obowiązującą do momentu opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13. Wydaje się bowiem, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją, który traci moc obowiązującą w terminie określonym przez art. 190 § 3 Konstytucji RP (po jego ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polski), nie stosuje się do roszczeń, mających podstawę w tym przepisie, w sprawach wszczętych, wytoczonych przed tym terminem.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości lub stwierdzenia ich nieważności oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym zwrotu ewentualnych kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Organy administracji postąpiły słusznie, uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (OTK-A 2015/3/28). Co więcej, to odmowa uwzględnienia lub niepełne uwzględnienie wskazanego wyroku w realiach niniejszej sprawy stanowiłyby naruszenie prawa. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął tam między innymi, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, z kolei w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Punktem wyjścia przy ocenie obu decyzji wydanych w sprawie musi być art. 190 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Ponieważ w przypadku przywoływanego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, wyrok Trybunału obowiązuje i wywołuje skutki prawne od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. od dnia 17 marca 2015 r., także w odniesieniu do postępowań, które nie zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną przed dniem opublikowania tegoż wyroku. Wyrok ten zatem miał zastosowanie również w niniejszej sprawie, nawet jeśli wniosek do organu w pierwotnej wersji został złożony kilka dni wcześniej. W tej sytuacji trudno uznać, by organ celowo i przewlekle prowadził postępowanie, by nie uwzględnić wniosku Spółki (nie było to postępowanie z urzędu, co sugeruje się w skardze, gdyż wnioskowy charakter sprawy wynika z treści decyzji). Nadto kwestie bezczynności i przewlekłości postępowań są rozstrzygane w zupełnie innym trybie.

Pomimo, że omawiany wyrok Trybunału nie ma mocy wstecznej, to poprzez fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), co czyni argumenty skargi nieuzasadnionymi. Skoro sprawa niniejsza nie została rozstrzygnięta decyzją ostateczną przed opublikowaniem przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organy administracji związane są tym orzeczeniem i nie mogły zignorować go, np. z powodów wyliczonych w skardze.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2011 r., osoby fizyczne i prawne będące 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu z 2005 r.

Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku, sygn. K 29/13, zauważa, że największe znaczenie ma rozszerzenie podmiotowe zastosowania wskazanych regulacji, które nawet Marszałek Sejmu, wnioskujący o uznanie konstytucyjności kwestionowanego przepisu, określił jako "radykalne". W istocie obejmuje ono: 1) osoby fizyczne inne niż te, które 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę i nieruchomości rolnych, 2) ogół osób prawnych, oprócz spółdzielni mieszkaniowych oraz osób prawnych, które 13 października 2005 r. były właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, 3) osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi podmiotów, które uzyskały możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy nowelizującej z 2011 r. W ocenie Trybunału, radykalizm zmiany, która dokonała się mocą ustawy nowelizującej z 2011 r., polega przede wszystkim na objęciu uwłaszczeniem wszystkich osób prawnych, podczas gdy do tej pory - co do zasady - uprawnionymi były spółdzielnie mieszkaniowe (dla niniejszej sprawy nie ma to jednak znaczenia). Ponadto istotnie rozszerzono krąg osób fizycznych, które mogą skorzystać z przekształcenia. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., uprawnienie do przekształcenia przysługiwało osobom fizycznym, wskazanym przez ustawodawcę według dających się zidentyfikować, obiektywnych kryteriów. Po nowelizacji uprawnienie obejmuje wszystkie osoby fizyczne, niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa.

Rozszerzenie przedmiotowe – jak stwierdza TK – polega z kolei na tym, że ustawodawca całkowicie oderwał uwłaszczenie od celu, na jaki przeznaczona jest nieruchomość. I tak, w wypadku ustawy o przekształceniu z 1997 r. można było przyjąć, że celem owego uwłaszczenia było stworzenie szansy uzyskania prawa własności tym podmiotom, które w chwili, gdy nabywały prawo do nieruchomości (przed 1990 r.), nie mogły stać się jej właścicielami, bo obowiązujący w Polsce system własnościowy na to nie pozwalał. Ponadto, ponieważ użytkowanie wieczyste ustanawiane było dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, można mówić o zamierzonym przez ustawodawcę umocnieniu prawa do mieszkania. Uprawnienie to ustawodawca utrzymał w ustawie o nabywaniu z 2001 r. Ustawa o przekształceniu z 2005 r., rozszerzając krąg beneficjentów przekształcenia, także uwzględniała cel w postaci wzmocnienia prawa do mieszkania, o czym świadczy m. in. przyznanie możliwości przekształcenia spółdzielniom mieszkaniowym. Zgodnie z kontrolowaną przez Trybunał nowelizacją uwłaszczenie obejmuje natomiast wszystkie nieruchomości (niezależnie od ich przeznaczenia) i ogół podmiotów prawnych (osoby fizyczne i osoby prawne), pod warunkiem przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) użytkowania wieczystego 13 października 2005 r. Ustalenia te prowadzą Trybunał do wniosku, że według znowelizowanej treści art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. uwłaszczenie ma charakter powszechny, a jedynym warunkiem decydującym o powstaniu uprawnienia jest przysługiwanie danemu podmiotowi prawa użytkowania wieczystego we wskazanym dniu.

Tak radykalne rozszerzenie zakresu uwłaszczenia oznacza więc – jak stwierdza Trybunał – naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej. W jego ocenie w pełni uzasadnione jest stwierdzenie, że kwestionowany przepis wykreował przywileje majątkowe dla określonych grup podmiotów, a są one w każdym przypadku uwłaszczenia realizowane kosztem mienia publicznego: państwowego, jeśli nieruchomość stanowi własność państwową, jednostek samorządu terytorialnego, jeśli to któraś z nich jest właścicielem nieruchomości objętej działaniem ocenianego przepisu.

Po przeanalizowaniu przebiegu prac legislacyjnych Trybunał stwierdził, że - w odróżnieniu od poprzednich ustaw określających coraz szerszy krąg osób uprawnionych do uwłaszczenia - w przypadku rozszerzenia ocenianego w badanej sprawie nie sposób wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a co za tym idzie - nie sposób ustalić racji uprzywilejowania przez ustawodawcę właśnie tych podmiotów kosztem własności publicznej.

W świetle omawianego wyroku TK wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje zatem osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją.

Ponadto, na skutek przywołanego wyroku Trybunału, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997, 2001 i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r.

Przy tym przypomnieć należy, że w świetle art. 1 ustawy o przekształceniu w brzmieniu z 2005 r. osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

Z kolei w świetle nowelizacji z 2007 r. przepis ten (art. 1 ustawy o przekształceniu) z dniem 1 stycznia 2008 r. zyskał brzmienie, zgodnie z którym osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W świetle ust. 2 omawianego przepisu z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 (tak ust. 3).

Przy tym jest jasne, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z własnością lokalu, o której mowa w cytowanych przepisach, a z własnością budynku o charakterze niemieszkalnym. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt i zezwolił na adaptację i zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowych w pawilonie handlowym na działce nr [...] w T. przy ul. [...] na sklep spożywczy sieci "C". Na niemieszkalny charakter budynku wskazano również w umowach z [...] r. i z [...] r., na podstawie których wnioskodawczyni nabyła w konsekwencji ww. nieruchomość.

W obecnym stanie prawnym Spółce, będącej osobą prawną, nie przysługuje uprawnienie do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Nie została zatem spełniona również podmiotowa przesłanka do przekształcenia.

Już nawet analiza okoliczności bezspornych i wynikających z dokumentacji urzędowej i notarialnej, która nie jest kwestionowana (jak np. w/w akt notarialny nabycia przez Spółkę nieruchomości, z którego wynika jej przeznaczenie i charakter niemieszkalny), daje podstawy do przyjęcia, iż decyzje te – co do zasady – były słuszne. Nie można uznać tym samym argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych. Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet rzeczywiste uchybienie pewnym wartościom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie już analiza okoliczności niekwestionowanych i bezspornych pozwala uznać słuszność zaskarżonej decyzji i prawidłowe zastosowanie wyroku TK, sygn. K 29/13. Skarżący domagają się przyznania im uprawnień i uprzywilejowania na podstawie przepisu naruszającego zasady sprawiedliwości społecznej, kosztem mienia publicznego.

Nie naruszono zatem art. 1 ust. 1 i ust. 3 u.p.p.u.w., art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., art. 63 § 2 k.p.a., art. 64 §2 k.p.a., art. 12 §2 k.p.a., art. 35 §1 i 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 10 §1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., ani też żadnego innego przepisu w stopniu, który by uzasadniał uwzględnienie skargi.

Dodać należy, że Sąd nie mógł uwzględnić złożonego na rozprawie pełnomocnictwa dla członków Rady Nadzorczej Spółki, bowiem zgodnie z art. 35 §2 p.p.s.a. pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również (oprócz adwokata, radcy prawnego i osób wymienionych w §1) pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. W niniejszym przypadku brak było spełnienia przesłanki zatrudnienia, jako że osoby te, co wynikało z oświadczeń złożonych na rozprawie, związane były ze Spółką – jak to określiły – "zleceniem stałym". Nie jest to jednak zatrudnienie. Spółkę reprezentował jej Prezes, zatem nie została pozbawiona żadnych praw, tym bardziej, że skarga była obszerna i szczegółowa.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.