Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3240/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2989/19 w sprawie ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 listopada 2019 r., nr DP-420/924/2019/sj w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 2989/19 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 23 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 4 listopada 2019 r. nr DP-420/924/2019/sj w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z 7 sierpnia 2019 r. Spółka wystąpiła do WIOŚ o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że obiekt budowlany oraz urządzenia techniczne znajdujące się w lokalu nr [...] usytuowanym na parterze budynku wielorodzinnego przy ul. [...], [...], wraz z pomieszczeniem magazynowym o nr [...] zlokalizowanym na kondygnacji podziemnej, w których prowadzona będzie działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania i obrotu bronią i amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, spełniają wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska. Wniosek ten został złożony w związku z koniecznością załączenia takiego zaświadczenia do wniosku o udzielenie koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią, amunicją oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym oraz policyjnym, przewidzianą w treści art. 17 ust. 3 pkt 3 ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. 2019 r. poz. 1214; dalej: ustawa o wykonywaniu działalności). Wniosek został uzupełniony.

Postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "organ I instancji") z 18 września 2019 r. nr IN.122.2019.MK odmówiono wydania żądanego przez Spółkę zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że planowana przez Spółkę działalność wymagałaby zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania budynku przeznaczonego do ulokowania produkcji, albowiem w chwili obecnej przedstawiona lokalizacja jest dopuszczona do użytkowania jako budynek mieszkalny wielorodzinny.

Spółka pismem z 30 września 2019 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego zmianę lub uchylenie.

Zaskarżonym postanowieniem z 4 listopada 2019 r. nr DP-420/924/2019/sj GIOŚ, po rozpoznaniu zażalenia Spółki, utrzymał w mocy postanowienie WIOŚ z 18 września 2019 r. nr IN.122.2019.MK w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy zarówno I, jak i II instancji podały dwie przyczyny odmowy wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącą. Pierwsza to brak zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania lokalu, co jest wymagane w świetle art. 71 ustawy Prawo budowlane. Drugą przyczyną był brak wykazania w swoim wniosku o wydanie zaświadczenia sposobu zagospodarowania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych, które skarżąca Spółka będzie wytwarzać. W ocenie Sądu I instancji, obie przyczyny odmowy były zasadne.

Sąd I instancji wyjaśnił, że możliwość wykonywania działalności gospodarczej planowanej przez skarżącą wymaga zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestia zgodności danego budynku z wymogami ochrony środowiska badana jest na etapie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wydanie zaświadczenia, że dany budynek lub jego część spełniają wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska, jest możliwe dopiero po zmianie sposobu użytkowania, bo w tym postępowania badana jest kwestia, czy zmiana taka nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska. Postępowanie wyjaśniające w ramach art. 218 k.p.a. nie zastępuje procedury określonej w art. 71 Prawa budowlanego. Wniosek o wydanie zaświadczenia, że lokal, w którym skarżąca Spółka planuje prowadzić działalność gospodarczą, spełnia wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska, jest przedwczesny. Organ przy wydawaniu zaświadczenia winien brać pod uwagę aktualny w chwili wydawania zaświadczenia stan faktyczny, a z niego w sposób bezsporny wynika, że skarżący zamierza prowadzić działalność w lokalu, który w chwili obecnej ma statusu lokalu mieszkalnego. Najpierw konieczna jest zmiana sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na użytkowy, podczas której to procedury zbadany zostanie wpływ zmiany na środowisko, a dopiero gdy to nastąpi, wówczas Spółka winna wystąpić z wnioskiem o wydanie zaświadczenia.

Po drugie, trafnie organy administracyjne wskazały, że w podjęcie działalności gospodarczej wskazanej we wniosku, czyli obrotu bronią i amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowy lub policyjnym wiąże się z wytwarzaniem odpadów, w tym również odpadów niebezpiecznych.

Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji, wyspecjalizowane w kwestii ochrony środowiska, wskazały, że planowana przez skarżącą działalność gospodarcza nieuchronnie będzie wiązała się z wytwarzaniem odpadów z usług rusznikarskich, w tym także odpadów niebezpiecznych. Trafnie organy administracji wskazały, że w swoim wniosku o wydanie zaświadczenia oraz w późniejszej korespondencji mailowej, Spółka nie wykazała odpadów, które będzie wytwarzać, a prowadzona korespondencja wskazuje, że wnioskujący sam nie wie jakie odpady i w jakich ilościach będzie wytwarzał i jakie obowiązki w związku z tym na nim ciążą.

W skardze kasacyjnej Spółka reprezentowana przez adw. na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 1 w zw. z art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Na zasadzie art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.):

I. Rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i skrajnie nieobiektywny, przez dokonanie ustalenia, które nie zostało poparte dogłębną analizą materiału dowodowego i jest jednostronne, dowolne oraz wykraczające poza swobodną ocenę dowodów;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędne ustalenie, iż do wydania zaświadczenia na podstawie art. 17 ust 3. pkt 3 ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym wymagane jest zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

II. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

1. naruszenie art. 17 ust 3. pkt 3 ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym w związku z art. 7 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez wykroczenie poza ustawowe uprawnienie w zakresie wydania zaświadczenia o spełnianiu wymagań określonych w przepisach o ochronie środowiska i błędne uznanie, iż w celu wydania zaświadczenia konieczne jest zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

2. naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez błędne ustalenie, iż Spółka jest wytwórcą odpadów podczas gdy aktualnie podmiot ten nie posiada uprawnień do wykonywania czynności co w sposób oczywisty powoduje, iż nie wykonuje czynności wytwarzających odpady i nie jest wytwórcą odpadów;

3. naruszenie art. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o ochronie środowiska przez błędne uznanie, iż badanie obiektów w zakresie prawa budowlanego stanowi element przepisów o ochronie środowiska;

4. naruszenie art. 71 ustawy o prawie budowlanym poprzez błędne uznanie, iż skarżąca kasacyjnie ma obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniesiono o przyjęcie i rozpoznanie skargi kasacyjnej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu I instancji, na podstawie art. 203 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wniesiono także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy o ochronie środowiska stanowią zapisy dotyczące ochrony środowiska oraz warunków korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju. Ustawa zawiera również definicję legalną ochrony środowiska. W powyższym zakresie organ w celu weryfikacji czy istnieją podstawy do wydania zaświadczenia bada czy obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne spełniają wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska. W tym zakresie nie mieszczą się w żaden sposób przepisy budowlane, a w szczególności badanie zakresów pozwolenia na użytkowanie budynku. Ewentualnie w przypadku interpretacji art. 17 ust. 3 pkt 3 ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym w związku z art. 71 ust. 1 pkt 1 ewentualna możliwość badania w tym zakresie może stanowić uprawnienie wyłącznie w zakresie ochrony przeciwpożarowej, co natomiast nie stanowi uprawnień wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Mając powyższe na uwadze, wskazanie jako uzasadnienie postanowienia aspektów budowlanych stanowi rażące naruszenie prawa przez organ.

Na tym etapie należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie będzie ubiegać się o koncesję, co powoduje, iż nie jest w stanie bez wiedzy o zakresie udzielonej koncesji określić jaką ilość i jakich odpadów może produkować w związku z uzyskaną koncesją. Wnioskowana przez skarżąca kasacyjnie koncesja może być udzielona w różnym zakresie, dająca skarżącej kasacyjnie podstawy do podejmowania działalności gospodarczej na różną skalę. Również zakres otrzymanej koncesji może powodować różnice w rodzajach odpadów. Z tego też powodu skarżąca kasacyjnie z góry nie jest w stanie określić ilości odpadów, jednakże jest w stanie przewidzieć zakres rodzajów odpadów. Wyłącznie bezpodstawne stanowisko organu, który zażądał podpisanych umów na odbiór odpadów, doprowadziło do sytuacji, iż organ uznał, że skarżąca kasacyjnie nie spełnia wymogów w tym zakresie. Organ z własnej winy nie zebrał materiału pozwalającego na ocenę rodzaju odpadów, a skarżąca kasacyjnie z należytą starannością odpowiedziała na wszelkie otrzymane zapytania od organu.

W zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu należy wskazać, iż nie występuje jakakolwiek podstawa prawna dająca uprawnienie organowi do weryfikacji podczas wydawania zaświadczenia stwierdzającego, że obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne przeznaczone do wykonywania działalności, spełniają wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska czy miejsce wykonywania działalności gospodarczej będzie spełniało warunki techniczne i organizacyjne zapewniające prawidłowy wykonywanie działalności gospodarczej. Przedmiotowe zagadnienie stanowi przedmiot weryfikacji zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym opinii, która ma zostać załączona do wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna jak w niniejszej sprawie zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt I.1. i 2. petitum skargi kasacyjnej. Według skarżącej kasacyjnie, doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i skrajnie nieobiektywny, poprzez dokonanie ustalenia, które nie zostało poparte dogłębną analizą materiału dowodowego i jest jednostronne, dowolne oraz wykraczające poza swobodną ocenę dowodów. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego reguluje oddzielnie "naruszenie prawa" i "rażące naruszenie prawa". Wyjaśnić jednocześnie należy, że nie każde "naruszenie prawa" powoduje skutki prawne. Uwzględniając to, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" wskazać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście nieprawidłowe. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który nie został wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu podlega ścisłej wykładni.

Na powyższe zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, co innymi słowy oznacza, że istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie.

NSA w obecnym składzie w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wskazano wyżej, "rażące naruszenie prawa" może polegać także na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości danego orzeczenia (decyzji lub postanowienia) powodujących ich wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień "rażących". Jakkolwiek, co do zasady, nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak, naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, to jest innymi słowy, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji/postanowienia i musi w nich tkwić.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. utożsamia z ich "zwykłym" naruszeniem. Zakładając nawet, że organy I i II instancji dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej to nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszenie to miało charakter rażący w podanym wyżej znaczeniu, w szczególności zaś, że treść wydanej w niniejszej sprawie postanowień pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią powołanego przepisu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi I instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który nie został powołany w skardze kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne dokonywanie wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwzględnieniem pozaprawnych dodatkowych przesłanek, np. ocena materiału dowodowego w sposób skrajnie nieobiektywny.

Do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Równie ważnym jak podstawy kasacyjne elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie. Powinno ono zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które skarżący kasacyjne uznaje za naruszone.

Jak już wspomniano, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak to uczyniono w niniejszej skardze kasacyjne, konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt II. 1.2.3. petitum skargi kasacyjnej.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie rozwinięto i nie uszczegółowiono tych zarzutów.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że organy zarówno I, jak i II instancji podały dwie przyczyny odmowy wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącą. Pierwsza to brak zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania lokalu, co jest wymagane w świetle art. 71 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b. Druga przyczyną był brak wykazania w swoim wniosku o wydanie zaświadczenia sposobu zagospodarowania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych, które Skarżąca Spółka będzie wytwarzać. W trafnej ocenie Sądu I instancji, obie przyczyny odmowy były zasadne.

Ma rację Sąd I instancji, że kwestia zgodności danego budynku z wymogami ochrony środowiska badana jest na etapie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wydanie zaświadczenia, że dany budynek lub jego część spełniają wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska, jest możliwe dopiero po zmianie sposobu użytkowania, bo w tym postępowania badana jest kwestia, czy zmiana taka nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska. Postępowanie wyjaśniające w ramach art. 218 k.p.a. nie zastępuje procedury określonej w art. 71 p.b. Wniosek o wydanie zaświadczenia, że lokal, w którym skarżąca Spółka planuje prowadzić działalność gospodarczą, spełnia wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska, jest przedwczesny. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ przy wydawaniu zaświadczenia winien brać pod uwagę aktualny w chwili wydawania zaświadczenia stan faktyczny, a z niego w sposób bezsporny wynika, że skarżąca zamierza prowadzić działalność w lokalu, który w chwili obecnej ma statusu lokalu mieszkalnego. W trafnej ocenie Sądu I instancji, zarzuty naruszenia art. 71 p.b., podobnie jak art. 17 ust 3. pkt 3 ustawy z 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. poz. 1214) w zw. z art. 7 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, były chybione. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.). Sąd I instancji prawidło wyjaśnił, że najpierw konieczne jest zmiana sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na użytkowy, podczas której to procedury zbadany zostanie wpływ zmiany na środowisko, a dopiero gdy to nastąpi, wówczas skarżąca Spółka powinna wystąpić z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela NSA orzekający w tym składzie, według którego "zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Za trafnością tej interpretacji przemawia sposób sformułowania przepisu, a także jego istota. Przyjęta bowiem przez ustawodawcę formuła «podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego» itp.) (w przeciwieństwie do formuły, np. «podjęcie działalności zwiększającej ryzyko pożarowe») wskazuje na zamierzone odwołanie się ustawodawcy do pewnych norm («warunków»), które mogą mieć zastosowanie do nowo podjętej działalności. Należy też pamiętać, że celem reglamentacji prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami (zob. art. 4 uPb). Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne". (wyrok NSA z 17.05.2023 r., II OSK 2490/20, LEX nr 3606705).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o ochronie środowiska. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że w dacie wydania postanowień przez organ I instancji w systemie prawa polskiego nie obowiązywała "ustawa o ochronie środowiska), lecz ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.).

Art. 1 p.o.ś. reguluje zakres przedmiotowy ustawy Prawo ochrony środowiska. W tym akcie prawnym nie występuje jednostka redakcyjna oznaczona jako "art. 3 ust. 1 pkt 32". Skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej nie przedstawiła uzasadnienia dotyczącego zarzutów naruszenia art. 1 p.o.ś. adekwatnego do jego treści normatywnej. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.