Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 182/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku S. S. z dnia 30 stycznia 2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. S. - obywatel [...] (dalej: wnioskodawca; cudzoziemiec; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (adwokata), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody (dalej również: Wojewoda; organ) w przedmiocie wydania zezwolenia jednolitego na pobyt czasowy w sprawie znak [...]

Skarżący zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów:

1. art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji;

2. art. 112a ustawy o cudzoziemcach (dalej również: u.c.) w związku z art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) [2011/98/UE] z dnia 14 grudnia 2011 r. [powinno być raczej: "13 grudnia 2011 r." - uw. Sądu] w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L 2011.343.1 (dalej: dyrektywa 2011/98/UE);

3. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 k.p.a. w związku z przepisami ustawy o cudzoziemcach.

Przy takich zarzutach skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wyznaczenie Wojewodzie 7-dniowego terminu do wydania decyzji od uprawomocnienia wyroku w sprawie i zwrotu akt, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego sumy 1000 zł za naruszenie jego praw w toku postępowania, 4) obciążenie organu kosztami postępowania w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że w dniu 30 stycznia 2023 r. cudzoziemiec złożył w delegaturze W. Urzędu Wojewódzkiego (dalej: WUW) w P. wniosek o udzielenie zezwolenia jednolitego na pobyt i pracę. Wojewoda ograniczył się do przeprowadzenia weryfikacji przez służby bezpieczeństwa Państwa. Wnioskodawca sam uzupełnił brakujący dokument, po zapoznaniu się z aktami sprawy, mimo to organ przez ponad 8 miesięcy nie podjął żadnych czynności w sprawie, ograniczając się jedynie do pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania. Skarżący przedstawił również krytykę działania pracowników Oddziału ds. Cudzoziemców Delegatury WUW. Podniósł, że wszczynając postępowanie w sprawie, organ wskazał jedynie, że bieg terminów do załatwienia sprawy został zawieszony. Od tego czasu organ pozostaje w bezczynności, naruszając prawa cudzoziemca wynikające chociażby z Konstytucji czy norm Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie strony Wojewoda celowo wprowadza cudzoziemca w błąd, wskazując na treść "art. 100c i d ust. 3 pkt 2" ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego Państwa (dalej również: u.p.o.U.), wprowadzającego zawieszenie biegu terminów do załatwienia sprawy oraz zwolnienie organu z szeroko rozumianej odpowiedzialności za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania od 8 kwietnia 2022 r. W ocenie skarżącego, prawidłowa wykładnia przepisów tej ustawy i kolejnych jej nowelizacji pozwala na skonstatowanie, że przepisy te nie mają zastosowania wobec obywateli innych krajów niż Ukraina. Tym samym Wojewoda dokonuje nieuprawnionej i niedopuszczalnej wykładni zakresu obwiązywania art. 100c i art. 100d u.p.o.U., a także wykładni rozszerzającej przepisów, ażeby nadal dopuszczać się bezczynności i przewlekłości postępowania w tej, jak i w innych sprawach, przy jednoczesnym braku odpowiedzialności po jego stronie. Organ nigdy nie wykazał żadnych podstaw prawnych do zastosowania art. 100c ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. oraz wykładni organów uprawnionych, zwłaszcza w sytuacji obowiązywania w prawie administracyjnym zasady in dubio pro libertate. Przeciwstawiając się tej zasadzie, Wojewoda dąży do ograniczenia swojej odpowiedzialności za nienależyte wykonywanie obowiązków przez podległych jemu pracowników. Stanowisko organu stanowi również naruszenie art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Nadto zarzut bezczynności Wojewody znajduje uzasadnienie w wyroku WSA w Łodzi o sygn. akt III SAB/Łd 158/22, który dotyczył również cudzoziemca, który nie był uchodźcą wojennym, podobnie jak skarżący. Bezczynność Wojewody i niepowiadamianie o jej przyczynach stanowi rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji uprawnienie do żądania świadczenia na rzecz skarżącego w sytuacji, kiedy "nie powinien być wobec niego zastosowany przepis art. 100c i d" u.p.o.U. Wnioskodawca wskazał również na to, że brak rozstrzygnięcia w jego sprawie powoduje niepewność dla niego w zakresie dalszego zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej i oddalenie w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie akt sprawy ustalono następujący stan faktyczny: 30 stycznia 2023 r. - przyjęcie wniosku złożonego przez cudzoziemca osobiście, okazanie ważnego dokumentu podróży oraz pobranie od cudzoziemca odcisków linii papilarnych, pozytywna weryfikacja formalna wniosku oraz wszczęcie postępowania; 15 czerwca 2023 r. - wniosek o zapoznanie się z aktami; 22 czerwca 2023 r. - pełnomocnik nie stawił się w celu zapoznania z aktami; 26 czerwca 2023 r. - wniosek o zapoznanie się z aktami; 28 czerwca 2023 r. - przekazanie wniosku do opiniowania przez SG, ABW i Policję; 30 czerwca 2023 r. - uzupełnienie zawierające pełnomocnictwo i opłatę; 30 czerwca 2023 r. - udostępnienie akt; 4 lipca 2023 r. -uzupełnienie zawierające dokumenty kierowcy; 28 sierpnia 2023 r. - ponaglenie na bezczynność organu; 1 września 2023 r. - pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania; 20 września 2023 r. - udostępnienie akt; 2 października 2023 r. - wniosek o zapoznanie się z aktami; 20 października 2023 r. - udostępnienie akt; 16 listopada 2023 r. - wniosek o zapoznanie się z aktami; 29 listopada 2023 r. - udostępnienie akt; 29 listopada 2023 r. [data wpływu do organu] - skarga do WSA na bezczynność w prowadzeniu postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa; 4 grudnia 2023 r. - zlecenie wywiadu w związku z podejrzeniem fikcji pracy.

Dalej Wojewoda zaznaczył, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, na pobyt stały oraz na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Organ wskazał na to, że zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni i podniósł, że kolejne zmiany odnoszące się do biegu terminów postępowań administracyjnych dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców wprowadziły przepisy ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1088) [ustawą tą zmieniono art. 100d u.p.o.U., na który powołał się organ].

Wojewoda podkreślił, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych w WUW przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Problemy kadrowe oraz liczba wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie.

Organ zauważył, że przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte 30 stycznia 2023 r., a 28 czerwca 2023 r. wniosek został przekazany do opiniowania przez SG, ABW i Policję. Komendant placówki Straży Granicznej, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendant Wojewódzki Policji przekazują swoje stanowisko w terminie 30 dni od otrzymania wniosku, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 2 i 3 u.c.). Nadto wyjaśnił, że Wojewoda w piśmie z dnia 4 grudnia 2023 r. zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej P. z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu w firmie M. w celu ustalenia, czy cudzoziemiec rzeczywiście wykonuje pracę dla wskazanego podmiotu.

Organ podniósł, że obecnie liczba wniosków wpływających do Wojewody jest znacznie wyższa niż dostępne zasoby kadrowe do ich rozpatrywania. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do organu. To z tych powodów wcześniejsze rozpoznanie wniosku nie było możliwe. Nie występowały żadne przesłanki, które usprawiedliwiałyby traktowanie skarżącego w sposób uprzywilejowany i uzasadniały wcześniejsze zrealizowanie wniosku poza kolejnością; jego sytuacja nie różniła się spośród tysięcy cudzoziemców ubiegających się o zezwolenia, a którzy złożyli wnioski wcześniej. Dodał, że mimo opisanych trudności Wojewoda w wyniku podjętych działań zarządczych usprawnił działania Wydziału Spraw Cudzoziemców, co skutkowało w 2022 r. wydaniem łącznie 103 tys. rozstrzygnięć.

Zdaniem organu nie sposób ocenić, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie ma charakter kwalifikowany w postaci rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców w WUW oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do WUW. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania, dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli załatwienia sprawy. Ze względu na obowiązujące przepisy prawa, wynikające z ustawy o cudzoziemcach, organ administracji zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Sprawy trafiające do Wydziału Spraw Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Istotne jest również to, że w Wydziale Spraw Cudzoziemców, pomimo podejmowanych starań o zwiększenie środków na zatrudnienie dodatkowych pracowników – co nie zależy tylko od samego organu, ale też decyzji organów nadrzędnych z racji uwarunkowań finansów publicznych – nie ma wystarczającej ich liczby, aby w dogodnych dla klientów terminach rozpatrywać złożone wnioski, co nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania.

Odnosząc się do żądania skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., organ podniósł, że zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Wobec tego rozpatrywanie żądania skarżącego w tym zakresie nie ma podstaw prawnych. Z ostrożności organ dodał, że w skardze brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej. Skarżący nie wskazał jednoznacznie, że doznał krzywdy w związku z prowadzeniem postępowania przez organ, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej twierdzenia i żądania były zasadne.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów) na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Przepis ten dotyczy skarg, których przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wniesiona skarga zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie udzielenia skarżącemu jednolitego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (cel pobytu określony został we wniosku jako wykonywanie pracy).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach załatwianych poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez sąd.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. został wyczerpany. Strona przed wywiedzeniem skargi wniosła bowiem ponaglenie z dnia 18 sierpnia 2023 r., co w sposób oczywisty miało miejsce przed zakończeniem postępowania administracyjnego (do dnia wyrokowania sprawa nie została załatwiona). Sąd w tym zakresie uznał, że przepisy przywołanej przez Wojewodę ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w przedmiotowej sprawie.

Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi, należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przede wszystkim przyjdzie jednak wyjaśnić, dlaczego skarga została przyjęta do merytorycznego rozpoznania.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu, gdyż w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ, nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w Internecie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy (i pracę) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda z kolei odpiera te zarzuty, odwołując się przede wszystkim do przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.).

Jak stanowią art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.U., w okresie do dnia - odpowiednio 31 grudnia 2022 r. (art. 100c ust. 1 pkt 1) i 4 marca 2024 r. (art. 100d ust. 1 pkt 1) bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w ust. 3 obydwu tych przepisów wskazano, że w powyższych okresach przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Natomiast w ust. 4 stwierdzono, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Od razu należy zastrzec, że Sąd w niniejszym składzie uznaje, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do także do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in. NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2059/22, dostępnym jw.).

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody ani orzecznictwa sądów administracyjnych, które jest zbieżne z poglądem Wojewody, co do tego, że powyższe przepisy stanowią przeszkodę do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W swoich dalszych rozważaniach Sąd odwoła się do argumentacji przedstawionej m.in. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Po 100/23 oraz z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 129/23 i IV SAB/Po 130/23.

Warto podkreślić, że w tym ostatnim wyroku Sąd sfomułował tezę, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) nie mogą znaleźć zastosowania w sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE. L 2011.343.1).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w myśl regulacji zawartej w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy dochodzi do sytuacji, w której w sprawach z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie można zastosować przepisów o bezczynności i przewlekłości, a zatem również i przepisu art. 37 k.p.a. W konsekwencji nie jest możliwe, w razie przyjęcia stanowiska Wojewody, skuteczne wniesienie ponaglenia, a następnie skargi w takiej sprawie, skoro dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania niezbędne jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 52 § 2 i 2b p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu, komentowana regulacja w tej konkretnej sprawie stanowi pośrednie wyłączenie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do czego Sąd jeszcze powróci w dalszych rozważaniach.

W tym miejscu natomiast należy wskazać na regulację art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) - dalej: u.c., w której przewidziano termin do wydania każdej z decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy, gdyż przepis ten znajduje się w części wspólnej dla działu V tej ustawy. Powołany przepis w ust. 1 stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Zgodnie zaś z ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przywołany przepis stanowi zatem podstawę terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Wobec tego, że skarżący zamierzał uzyskać zezwolenie na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wykonywaniem pracy (taki główny cel pobytu zadeklarował we wniosku), należy zwrócić także uwagę na treść art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1), jako podstawy implementacji zagwarantowanej w art. 112a ust. 1 u.c. Przepis art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Gdyby okazało się, że wniosek cudzoziemca był niekompletny, termin ten można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli sprawa jest skomplikowana. Organ ma jednak obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych określonych w prawie krajowym, co może powodować, że termin z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE ulegnie zawieszeniu.

Celem wskazanej dyrektywy – jak czytamy w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. Procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa (pkt 5 preambuły). Przy tym, wspomniane jedno zezwolenie oznacza – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE – zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy. Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie dyrektywy).

Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że prawodawca unijny wskazał na procedowanie danego wniosku, a więc mowa jest o jednym wniosku cudzoziemca. Zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. Natomiast w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłącza się we wszystkich postępowaniach wskazanych w tym przepisie bieg terminów procesowych, co stanowi sprzeczność z przepisami dyrektywy. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy 2011/98/UE oraz ustawy o cudzoziemcach stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt na terenie państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wykonywaniem pracy, bez względu na wynik sprawy. Każda z tych regulacji wprowadza obowiązek wydania decyzji, zatem nie przewiduje niemożności wydania decyzji w tej sprawie.

Implementacja przepisów dyrektywy 2011/98/UE nastąpiła w przepisach ustawy o cudzoziemcach, bowiem podobnie jak w dyrektywie 2011/98/UE ustawa ta wprowadza rozbieżność co do momentu rozpoczęcia się terminu do wydania decyzji. Implementacji przepisów dyrektywy służył m.in. art. 112a u.c., w którym zakreślono 60-dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Należy w pełni zgodzić się z twierdzeniem, że taka modyfikacja terminu załatwienia sprawy – a ściślej: jego skrócenie (do 60 dni) w stosunku do maksymalnej długości terminu określonej w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE (4 miesiące) – była możliwa w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, jako korzystniejsza dla strony (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 12 października 2023 r. sygn. akt III SAB/Łd 148/23, dostępny jw.).

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów dyrektywy 2011/98/UE należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy. Zdaniem Sądu w niniejszym składzie tak samo – tj. jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym – sprzecznie z art. 16 ust. 1 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE. Dodać należy, że w ocenie Sądu przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE wywierają tzw. bezpośredni skutek, gdyż określają maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Warto zaznaczyć, że fakt, iż przepisy te przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności.

Poza tym nie wolno pominąć tego, że złożenie przez skarżącego wniosku doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, dostępna jw.). Nie ulega zatem wątpliwości to, że postępowanie administracyjne zostało w niniejszej sprawie wszczęte na wniosek skarżącego. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przez Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny osiągnąć swój zamierzony cel (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r. sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" z 1989 r. nr 2, s. 8 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny jw. - oraz przywołane tam poglądy piśmiennictwa).

Wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje zatem możliwość skorzystania m.in. z prawa do wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Obecnie przepis art. 100d ust. 3 (a wcześniej art. 100c ust. 3) u.p.o.U. wyłącza natomiast możliwość zastosowania przepisów o bezczynności i przewlekłości, a więc tak jak wskazano powyżej - nie można wnieść ponaglenia. W konsekwencji w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego idąca w ślad za ponagleniem, powinna zostać uznana za niedopuszczalną i podlegać odrzuceniu (por. postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 510/23, postanowienie WSA w Lublinie z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Lu 27/23 i postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 października 2023 r. - dostępne jw.). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska

Obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wykonywaniem pracy na terytorium tegoż kraju przewidźmy jest w przywołanej już dyrektywie unijnej. Nie można uznać, że na podstawie przepisów krajowych decyzja w tej materii nie zostanie wydana, skoro przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak zachodzi to na gruncie prawa krajowego. Należy zatem uznać, że przepis art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. stoi w sprzeczności z art. 112a ust. 1 u.c., ale przede wszystkim z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE, gdyż to w art. 112a ust. 1 u.c. dokonano implementacji przepisu dyrektywy. W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji. Sąd, związany przepisami Konstytucji, musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, jest zobowiązany do stosowania przepisów europejskich (umocowanie do takiego wniosku wynika z art. 91 ust. 3 Konstytucji i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) - [reguła Simmenthal – wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amministrazione delle Finanze dello Stato a Simmenthal SA].

Niezasadne jest zatem twierdzenie Wojewody, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że przepisów o bezczynności i przewlekłości nie stosuje się tak, jak stanowi o tym aktualnie art. 100d ust. 3 u.p.o.U. Niesłuszne jest tym samym żądanie oddalenia skargi. Sąd nie akceptuje tego stanowiska, ponieważ powołany przepis wyłączałby w takiej sytuacji prawo do sądu.

W rozpoznawanej sprawie nie mogły zatem znaleźć zastosowania przepisy art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U., jako niedające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.

Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawodawca konstytucyjny, mówiąc "każdy", ma na myśli każdy podmiot prawa i nie czyni w tym miejscu wyłączenia dla cudzoziemców. I to nawet jeśli zwróci się uwagę na przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie mowa jest o dopuszczalnym ograniczeniu konstytucyjnych wolności oraz praw, jak i na art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji przewidujący, że ten, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej [a zatem co do zasady każdy], korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji (ust. 1), a wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (ust. 2).

Ograniczenie jest rodzajowo czymś innym niż pozbawienie prawa do sądu, ponieważ ograniczenie w swej istocie pozostawia jakiś zakres do zastosowania względem całości. Pozbawienie zaś tego nie czyni, tj. odejmuje całość uprawnienia. Poza tym konstytucyjna zasada proporcjonalności wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje jasno, że ograniczenie prawa i wolności nie może wypaczać istoty tegoż prawa i wolności. Ograniczenie prawa cudzoziemca do sądu nie może polegać na tym, że zostanie on pozbawiony tego prawa i nie jest istotne, czy czyni się to pośrednio, jak w przypadku art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. czy też bezpośrednio, skoro efekt jest tożsamy.

Trzeba mieć również na uwadze, że Rzeczpospolita Polska jest związana przepisami szeroko rozumianego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji), które nakładają na nią obowiązki względem każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (zob. także D. Lis-Staranowicz, Prawo do sądu [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Taką regulacją jest m.in. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) - dalej: EKPC. W art. 1 EKPC wszystkie umawiające się strony konwencji zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I tejże konwencji. Jednym z przepisów rozdziału I EKPC jest art. 6 ust. 1, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości.

W przywołanym przepisie mowa jest wprawdzie o prawach cywilnych i karnych, to jednak nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że strony konwencji przyjęły prawo do każdego sądu, który został ustanowiony ustawą. Polski ustrojodawca ustanawia sądownictwo administracyjne, które jest pionem sądów właściwych w sprawach administracyjnych, jednakże w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, w którym ustanawia się organy wymiaru sprawiedliwości do rozstrzygania sporów na gruncie praw i wolności obywatelskich i człowieka, nie można stwierdzić, że w art. 6 ust. 1 EKPC mowa jest wyłącznie o sprawach stricte cywilnych oraz karnych (patrz: P. Hofmański, A. Wróbel, Komentarz do art. 6 [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pod red. L. Garlickiego, nb 27 i 223, Warszawa 2011). Rzeczpospolita Polska musi zatem gwarantować prawo do sądu każdemu, kto znajduje się pod jej władzą.

Przepisy, które wyłączają to prawo, naruszają przywołaną konwencję. Takim przepisom nie można dawać posłuchu, jeżeli przepisy prawa międzynarodowego (europejskie i unijne) stanowią inaczej. Wspomniana reguła Simmenthal pozwala sądowi w konkretnej sprawie na zastosowanie przepisów dyrektywy 2011/98/UE z uwzględnieniem przepisów art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. w istocie pozbawiają cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 112a ust. 1 u.c. w związku z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE (por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, Komentarz do art. 100c [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022). Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Zgodnie z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii (tu: art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Skoro przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. wyłączają prawo cudzoziemca do zaskarżenia bezczynności w związku z niemożnością wydania decyzji w tej materii z inicjatywy cudzoziemca, należy uznać, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny.

Uwagę Sądu zwraca także i to, że w niemalże w każdym z przepisów międzynarodowych, jakie zostały powyżej przywołane, mowa jest o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym czasie. Jest to kolejny akcent, który wskazuje na konieczność poddania sprawy ocenie dokonywanej przez sąd administracyjny względem aktywności organu administracji publicznej w sprawie z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W takich warunkach sąd krajowy jest zobowiązany od odstąpienia od zastosowania przepisu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Z tych wszystkich powodów należało przyjąć, że Wojewoda dopuścił się zawinionej zwłoki w rozpoznaniu sprawy skarżącego. Wniosek cudzoziemca wpłynął do organu w dniu 30 stycznia 2023 r., ponaglenie miało miejsce przed wniesieniem skargi, a skarga na bezczynność została wniesiona 29 listopada 2023 r. Wojewoda, nie załatwiając sprawy, pozostawał zatem w wielomiesięcznej zwłoce w rozpatrzeniu sprawy skarżącego (licząc do dnia wniesienia skargi), co stanowi naruszenie terminów, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE oraz art. 112a ust. 1 u.c.

Wojewoda w dniu 30 stycznia 2023 r. (w dacie wpływu wniosku) wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Od tamtej pory, aż do 28 czerwca 2023 r. (przekazanie wniosku do opiniowania), organ nie podjął jednak w ustawowym terminie skutecznych działań nakierowanych na załatwienie sprawy. Opisana w odpowiedzi na skargę sekwencja działań, odpowiadająca wnioskom wynikającym z akt postępowania, potwierdzała to jednoznacznie. Podjęcie dalszych czynności sprawdzających, nawet jeśli zasadne, miało już miejsce w okresie bezczynności organu (po upływie terminu do załatwienia sprawy). Co oczywiste, samo pozostawienie bez rozpoznania wniesionego ponaglenia nie miało wpływu na dynamikę postępowania, skoro w żadne sposób nie przybliżyło organu do załatwienia sprawy. Wszystko to oznacza, że Wojewoda pozostaje w zawinionej zwłoce w załatwieniu przedmiotowej sprawy.

W konsekwencji Sąd stwierdził fakt bezczynności organu w przedmiotowej sprawie, orzekając w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy (żadna ze stron postępowania nie zasygnalizowała okoliczności przeciwnej), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku cudzoziemca z dnia 30 stycznia 2023 r. w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd podjął to rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, uznając, że wyznaczony termin, korespondujący z przepisami przywołanej ustawy o cudzoziemcach, pozwoli na załatwienie sprawy bez popadania w dalszą zwłokę (pkt 1 sentencji wyroku).

Sąd zarazem uznał, że stwierdzona bezczynność Wojewody (stan zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, dostępny jw.). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Przy tym trzeba mieć też na względzie, że art. 112a ust. 1 u.c. wskazuje termin 60-dniowy na wydanie decyzji w sprawie, ale przepis ten nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd uwzględnił również, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 61 § 3 i 4 k.p.a. (zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania). Wojewoda pozostawał w błędnym przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa, wynikających z przywołanych ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Należy mieć na uwadze, że Wojewoda jest organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Trzeba jednakże pamiętać o tym, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić sąd. Organ respektował przywołane przepisy ustawy szczególnej, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do skarżącego czy też działania na jego szkodę. Ponadto Sąd wziął pod uwagę okoliczności związane z istotnie zwiększoną liczbą wpływających wniosków cudzoziemców oraz uwarunkowania organizacyjno-kadrowe organu. Nie mogą one wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże należy je uwzględniać przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność w załatwieniu sprawy naruszała prawo w stopniu rażącym - co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. W takich warunkach Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20, dostępny jw.).

Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził podstawę do oddalenia skargi w tym zakresie, tj. co od przyznania sumy pieniężnej. Tym bardziej, że skarżący nie przedstawił metodyki obliczenia kwot, jakie należało jego zdaniem zasądzić ani innych konkretnych okoliczności sprawy. Sformułowane w tym względzie w odpowiedzi na skargę zastrzeżenia organu, wskazujące na brak w skardze merytorycznej argumentacji mającej przemawiać za przyznaniem stronie rekompensaty w żądanej wysokości, były zasadne. W sytuacji, w której sąd administracyjny orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy.

Sąd zarazem wyjaśnia, że nie uznał słuszności wniosku organu o odrzucenie skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej, motywowanego dyspozycją art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. Pomijając nawet w tym miejscu okoliczność, że istotne, wyżej przedstawione argumenty przemawiały przeciwko uznaniu, że art. 100d u.p.o.U. mógł w ogóle znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie, należy zauważyć, że zasadniczo rygor w postaci odrzucenia skargi jest ściśle powiązany z konstrukcją niedopuszczalności wniesienia skargi (por. art. 58 § 1 p.p.s.a., zwłaszcza jego pkt 6). Niedopuszczalność (przedmiotowa) skargi wiąże się zaś raczej z nieistnieniem przedmiotu zaskarżenia, względnie z jego niepodleganiem kognicji sądu administracyjnego, a nie z tym, że – jak to ujął Wojewoda w odpowiedzi na skargę – "rozpatrywanie żądania [strony] skarżącej w tym zakresie nie ma podstaw prawnych". Zresztą, w analizowanym przypadku taka podstawa prawna obiektywnie cały czas istnieje, gdyż stanowi ją obowiązujący nadal art. 149 § 2 p.p.s.a. W jego świetle przepis art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. – o ile by znajdował zastosowanie w tej sprawie – mógłby być postrzegany tylko jako czasowe wykluczenie, na mocy decyzji ustawodawcy, możliwości uwzględniania przez sąd administracyjny wniosku strony skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej. To z kolei, zdaniem Sądu, powinno skutkować raczej oddaleniem skargi w odpowiednim zakresie, aniżeli jej odrzuceniem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 93/22, dostępny jw.).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony i wynik sprawy oraz wysokość uiszczonych przez stronę kosztów sądowych (100 zł tytułem wpisu od skargi), a także wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).