Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 138/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b,  art. 50 ust. 1,  art. 51 ust. 1 pkt 1 i 7  ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 38 ust. 3,  art. 43 ust. 1,  art. 43 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi O. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) z dnia 4 listopada 2022 r. nakładającą na O. S. (dalej skarżący) obowiązek rozbiórki budynku garażowego znajdującego się na działce nr [...], AM-[...], obręb T.

Powyższa decyzja podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych (we wrześniu 2021 r. ) PINB stwierdził, że skarżący realizuje na części swojej działki - w narożniku północno-zachodnim - budowę budynku garażowego o konstrukcji murowanej. Organ ocenił, że budowa znajduje się na etapie prac wykończeniowych takich jak ocieplenie połaci dachu i montaż bramy wjazdowej. Stwierdzono, że budowany garaż "połączony" jest częścią ściany tylnej z istniejącym budynkiem mieszkalnym. Jego odległość od granicy działki sąsiedniej (oznaczonej geodezyjnie nr [...]) wynosi ok. 72 cm, a od granicy z drogą gminną (ul. [...]) ok. 42 cm. Pod posadzką garażu przebiega kanalizacja sanitarna wraz z 2 studniami. Szczegółowe wymiary obiektu oraz odległości przedstawiono na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu z kontroli. Na podstawie dokumentów przedłożonych przez stronę ustalono, że obiekt realizowany jest na podstawie zgłoszenia z marca 2020 r., które po uzupełnieniu zostało przez Starostę Trzebnickiego przyjęte bez sprzeciwu. Skarżący przedłożył także wystąpienie z 1 lipca 2020 r. do Burmistrza T. o uzyskanie zezwolenia na lokalizację obiektu w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni przy drodze gminnej – tj. w odległości 2,5 m.

W związku z powyższymi dokumentami PINB wystąpił do Burmistrza T. o wyjaśnienie, czy wyrażono zgodę na lokalizację przedmiotowego garażu w odległości mniejszej niż 1 m od granicy z działką drogową, tj. ulicą [...] oraz, czy obecne ukształtowanie zrealizowanego obiektu garażowego w odległości około 72 cm od granicy z działką nr [...] (ulicą [...]) uzyska zgodę właściciela/zarządcy drogi. Zwrócono się także o informację dotyczącą obowiązywania dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi organ gminy podał, między innymi, że "nie wydano zgody w sprawie lokalizacji obiektu w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni garażu umiejscowionego w granicy działki Nr [...], AM [...], z pasem drogowym drogi gminnej - ul. [...]". Wyjaśniono także, że dla przedmiotowego terenu nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tych okolicznościach PINB postanowieniem z dnia 20 grudnia 2021 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie opisanego na wstępie budynku garażowego oraz nakazał zabezpieczenie miejsca prowadzonych robót budowlanych zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy.

W wyniku zażalenia wniesionego przez skarżącego, DWINB postanowieniem nr 176/2022 z dnia 15 lutego 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Przedmiotowe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jednak skarga ta została odrzucona przez Sąd postanowieniem z dnia 1 lipca 2022 r. (sygn.akt II SA/Wr 292/22).

Następnie decyzją z dnia 4 listopada 2022 r. PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne, nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego budynku garażowego.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził - opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym- że inwestor bezspornie wykonał roboty budowlane polegające na budowie budynku garażowego. Według art. 29 ust. 1 pkt 14b obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, budowa wolnostojących garaży nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia o którym mowa w art. 30.

PINB ustalił, że inwestor dokonał pisemnego zgłoszenia Staroście Trzebnickiemu zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego budynku garażowego. Analiza zebranej dokumentacji - w tym mapy zasadniczej przedłożonej w dniu 13 maja 2020 r. w uzupełnieniu zgłoszenia – wskazała także, że Starosta przyjął zgłoszenie budowy budynku garażowego wolnostojącego o powierzchni 20 m2 (o wymiarach 4 m x 5 m) i wysokości maksymalnej 3 m z dachem jednospadowym, zlokalizowanego w odległości 150 cm od granicy z działką nr [...] i bezpośrednio w granicy z działką drogową nr [...], AM [...], oraz w odległości około 50 cm od ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 21 września 2021 r., wynika natomiast, że w rzeczywistości zrealizowano budynek garażowy o wymiarach 5,73 m x 4,63 m (w tym jeden bok ścięty) i wysokości zmiennej od 2,32 (w najwyższym punkcie) do 2,15 m (okap). Ponadto obiekt ten jest odmiennie (w stosunku do zgłoszenia) usytuowany w stosunku do granic oraz istniejącego budynku mieszkalnego. Faktycznie budynek garażowy został bowiem zrealizowany w odległości 72 cm od ogrodzenia międzysąsiedzkiego z działką nr [...] (zamiast 150 cm), oraz w odległości 42 cm od ogrodzenia oddzielającego działkę nr [...] od działki drogowej nr [...]. W protokole z kontroli odnotowano także, że obiekt jest połączony częścią ściany tylnej z istniejącym budynkiem mieszkalnym.

Wskazując na powyższe ustalenia PINB stwierdził, że roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania polegające na budowie budynku garażowego na działce nr [...], AM [...] w T. zostały zrealizowane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Lokalizacja tego budynku jak również jego powierzchnia zabudowy oraz wysokość niezgodnie są z zadeklarowanym w w/w zgłoszeniu zakresem.

Zdaniem organu postępowanie administracyjne zmierzające do oceny legalności ww. robót winno być prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, gdyż inwestorowi nie można przypisać w tej sytuacji dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ani art. 49f Prawa budowlanego.

Wdrażając procedurę naprawczą PINB stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób niezgodny z przepisami szczególnymi regulującymi dopuszczalną lokalizację obiektu. W szczególności wskazano na "§" 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. 2021, poz. 1376 ze zm.) zgodnie z którym, obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni – garaż został zaś wybudowany w odległości 42 cm od ogrodzenia oddzielającego działkę nr [...] od działki drogowej nr [...]. W myśl ust. 2 w/w przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze o której mowa w ust. 11 p. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub przed zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Z informacji Burmistrza T. wynika jednak, że nie wydano zgody na lokalizację w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, garażu umiejscowionego w granicy dz. nr [...] z pasem drogowym drogi gminnej (ul. [...]). Organ zauważył również, że dla ww. działki Burmistrz Gminy T. wydał decyzję nr 134/2018 z dnia 29 czerwca 2018r. o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w trakcie budowy, która to decyzja wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy z działką drogową nr [...], przedstawioną na załączniku nr 1. Zgodnie z powyższym wynosi ona 2,5 m. Wobec tych ustaleń PINB ocenił, że twierdzenie skarżącego, iż jego wniosek z 1 lipca 2020 r. został przyjęty milczącą zgodą Burmistrza pozostaje bez znaczenia - zwłaszcza w sytuacji, gdy obiekt zrealizowany został 42 cm od krawędzi jezdni, niezgodnie z przedstawionymi odległościami.

W ocenie PINB inwestor naruszył przepisy ustawy - Prawo budowlane również z tego względu, że zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako wymagający zgłoszenia (garaż wolnostojący) podczas, gdy, w rzeczywistości, jego inwestycja (o powierzchni zabudowy i wysokości większej niż podane w zgłoszeniu) stanowi rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Podczas oględzin ustalono bowiem, że część ściany tylnej obiektu posiada ścianę wspólną z budynkiem mieszkalnym (co wyraźnie zaznaczono na załączniku graficznym do protokołu z 21 września 2021 r.) a zatem jego budowa powinna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - organ administracji architektoniczno-budowlanej został wprowadzony w błąd.

Wskazując na powyższe okoliczności PINB stwierdził, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z sytuacją braku możliwości naprawy stwierdzonych naruszeń prawa (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Występuje bowiem nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami, co skutkuje koniecznością wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Organ wyjaśnił także, że wskutek zaskarżenia postanowienia z dnia 20 grudnia 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych nie wydał w terminie 2 kolejnych miesięcy decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1, wskutek czego powyższe postanowienie utraciło ważność. Zgodnie jednak z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2019r. (sygn. II SA/GI 967/18) nie ma prawnego znaczenia fakt, że wydane uprzednio postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wygasło z powodu upływu dwumiesięcznego terminu. Nie pozbawia to bowiem organów nadzoru budowlanego możliwości wdrożenia trybu z art. 51 ust 1 Prawa budowlanego a jedynie uprawnia inwestora do kontynuowana robót bez sankcji z art. 50a ww. ustawy.

Powyższa decyzja oprotestowana została przez inwestora w drodze odwołania wniesionego do DWINB.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ II instancji w całości podzielił stanowisko PINB co do słuszności prowadzenia postępowania w oparciu o procedurę z art. 50-51 Prawa budowlanego. Ustalone bowiem zostało, że budowa budynku garażowego została zrealizowana z naruszeniem założeń zgłoszenia dotyczących lokalizacji obiektu jak również powierzchni zabudowy oraz wysokości, których nie sposób uznać za nieistotne. Zdaniem organu odwoławczego okoliczności te wyczerpują znamiona zmian istotnych o których stanowi art. 36 a ust, 5 Prawa budowlanego.

Nie ulega też wątpliwości, że garaż został wybudowany z naruszeniem przepisów tj. art. 43 ustawy o drogach publicznych oraz niezgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy przez przekroczenie ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy działki z działką drogową. Wskazane naruszenia prawa należą do takich których nie da się usunąć, zatem wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. To zaś uzasadnia orzeczenie nakazu rozbiórki.

DWINB stwierdził, że chybiony jest zarzut kwestionujący przyjętą odległość 42 cm garażu od krawędzi jezdni, gdyż informacje o wymiarach znajdują się w protokole z kontroli który został przez odwołującego się podpisany bez uwag. Podobnie ocenił zarzut co do braku możliwości wydania decyzji z art. 51 Prawa budowlanego ze względu na wygaśnięcie postanowienia z dnia 20 grudnia 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. W tym względzie organ odwoławczy wyjaśnił, że upływ dwumiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 50 Prawa budowlanego powoduje, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. Oznacza to, że Inwestor po upływie wyżej wskazanego terminu może bez przeszkód przystąpić do dokończenia wstrzymanych robót budowlanych. Nie ulega jednak wątpliwości, że nie można przyjąć, że wykonane dotychczas roboty budowlane stały się niejako legalne z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia. Tym samym za dopuszczalne organ uznał prowadzenia postępowania i wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pomimo upływu terminu ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ww. ustawy, gdyż upływ terminu ważności postanowienia nie sprawił, że doszło do bezprzedmiotowości całego postępowania dotyczącego sprawy głównej, a jedynie bezprzedmiotowość taka odnosić by się mogła do postępowania wywołanego zażaleniem na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1, nie jest odrębną sprawą administracyjną. Nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a ma jedynie charakter incydentalny i nie kończy sprawy.

Organ za nieuzasadnione uznał także pozostałe zarzuty odwołania wyjaśniając powody takiego stanowiska.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor wnioskując o uchylenie decyzji DWINB jako wydanej bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa oraz z tego powodu, że poświadcza nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne.

Skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji wydana została 9 miesięcy po upływie dwumiesięcznego terminu ustalonego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jego zdaniem wprowadzenie przez ustawodawcę tego terminu oznacza, że po jego upływie nie istnieje już podstawa prawna upoważniająca organy do nakładania obowiązków na inwestora. Skoro PINB uchybił temu terminowi postanowienie wstrzymujące roboty budowalne straciło swoją ważność, co oznacza, że nie może stanowić podstawy do wydania decyzji. Tym samym decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

W skardze podniesiono także, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pomimo, że: 1/ jest ona rażąco sprzeczna z wynikami kontroli zawartymi w protokole z 21 września 2021 r. w którym stwierdzono, że budynek zrealizowany został zgodnie ze zgłoszeniem; 2/ poświadcza nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne: a/ związanych z odrzuceniem przez WSA skargi na postanowienia wydane w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych – wbrew organowi odrzucenie to nie było wynikiem rozpatrzenia sprawy przez Sąd ale cofnięcia przez skarżącego skargi; b/ dotyczących odległości garażu od krawędzi jezdni przyjmując, że jest to 42 cm podczas, gdy już samo ogrodzenie skarżącego oddalone jest od krawędzi jezdni o 2,5 m, garaż zlokalizowany jest zaś w odległości 3,20 m od krawędzi jezdni. Pytania codo zgody na lokalizację obiektu w mniejszej odległości kierowane do Gminy były zdaniem strony zbędne i błędnie adresowane.

Skarżący zarzucił również, że w uzasadnieniu decyzji DWINB błędnie powołuje się na art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, który odnosi się do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Tymczasem garaż nie był budowany na podstawie projektu zagospodarowania terenu lub innych warunków pozwolenia na budowę ale na podstawie zgłoszenia – przywołany przepis w tym przypadku nie ma więc zastosowania. Zdaniem skarżącego organ błędnie nie uwzględnił, że postępowanie na podstawie nie podpisanego donosu nie powinno się toczyć. Organ pominął także względy humanitarne oraz wymogi sprawiedliwości społecznej, gdyż z racji wieku i stanu zdrowia samochód i garaż jest niezbędny skarżącemu i jego żonie.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia orzeczenia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja wydana w przedmiocie nakazania stronie skarżącej rozbiórki budynku garażowego usytuowanego na działce położonej w T., oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-[...].

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2021r. poz. 2351 dalej jako P.b) w szczególności przepis art. 51 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z jego treścią, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7 ww. przepisu).

Z kolei z art. 50 ust.1 P.b wynika, że w razie stwierdzenia, że roboty budowlane inne niż określone w art. 48 ust.1 lub 49 f są realizowane w sposób określony w ust. 1 tegoż artykułu, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie tych robót. Jednocześnie przepis ten uwzględnia cztery sytuacje, które w przypadku zaistnienia - także samodzielnie – uprawniają właściwy organ nadzoru budowlanego do interwencji w formie określonej przepisami prawa. Ustawowy katalog obejmuje roboty budowlane wykonywane (lub w związku z art. 51 ust. 7 wykonane): bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi albo mienia, bądź zagrożenie środowiska; na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i ust. 3; w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego jest więc wstępem do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Przywołane przepisy stanowią bowiem część regulacji odnoszącej się do tzw. procedury naprawczej wdrażanej w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust.1 P.b do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy prowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa (tzn, czy nie zachodzą określone w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 okoliczności) oraz – ewentualnie, jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b). W ślad za ukształtowaną linią orzeczniczą podkreślić jednak należy, że decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt1 P.b (w tym nakazanie rozbiórki) podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzania danego obiektu do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji o których mowa w art. 51 ust.1 pkt 2 i pkt 3 P.b (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r. II OSK 1783/18, z dnia 9 maja 2022 r. II OSK 1428/19, CBOSA). Aby bowiem doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem organ powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (czy to legalizacyjnym w oparciu o art. 48 Pb, czy też naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie Prawa budowlanego ale o uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por. NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r. II OSK 4/20, CBOSA). Przy czym stan zgodności z prawem ocenia się wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego (NSA w wyroku z dnia 22 kwietnia 2021 r. IIOSK 2032/18, CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że należy zaakceptować stanowisko organów, co od tego, że ze względu na przedmiot postępowania jakim jest wybudowany na podstawie zgłoszenia budynek garażowy nie przekraczający 35 m2 powierzchni zabudowy podstawą podejmowanych czynności orzeczniczych winien być art. 50-51 Prawa budowlanego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika bowiem, że skarżący przed przystąpieniem do wykonywania robót budowalnych dokonał właściwemu organowi zgłoszenia zamiaru wybudowania budynku garażowego o powierzchni 20 m2 , które to zgłoszenie zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit.b P.b budowa wolno stojących garaży, nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia. Zasadnie zatem przyjęto, że w takiej sytuacji inwestorowi który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowalnej w rozumieniu ar. 48 P.b, chyba, że jego rzeczywistym zamiarem byłoby obejście prawa odnośnie konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tej okoliczności w niniejszej sprawie organy jednak nie wykazały.

Przypomnieć także trzeba, że PINB wszczął postępowanie w niniejszej sprawie powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, z naruszeniem art. 29 ust. 1 i ust. 3.Taka konstrukcja ww. przepisu wskazuje, że nadzór budowlany może kontrolować, czy dokonane zgłoszenie istotnie dotyczyło robót budowlanych które wymagały zgłoszenia. Jeżeli okazałoby się, że na podstawie zgłoszenia wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, to nadzór budowlany w oparciu o przywołany wyżej przepis może wszcząć w oparciu o ww. przepisy postępowanie naprawcze.

W kontrolowanej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji stwierdził, że przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę Trzebnickiego zgłoszenie, zgodnie zawartym w nim opisem, dotyczyło budowy garażu o pow. 20 m2 o konstrukcji murowanej – wysokość 2,6 m w świetle konstrukcji. Z przedłożonych do zgłoszenia rysunków oraz mapy zasadniczej wynika, że zgłoszony obiekt miał mieć szerokość 4 m, długość 5 m i wysokość w szczycie 3 m. Miał być usytuowany w odległości 150m od działki sąsiedniej, w granicy z działką drogową i nie przylegał do ściany budynku mieszkalnego. Jak bowiem ustalił organ, w oparciu o mapę zasadniczą, tylna ściana garażu miała być oddalona od budynku mieszkalnego o około 50 cm (co stanowi 1mm na ww. mapie zasadniczej w skali 1:500). Tymczasem z ustaleń poczynionych podczas oględzin wynika, że obiekt w stosunku do którego wszczęto postępowanie posiadał inne wymiary niż w zgłoszeniu: 5,73 m x 4,63 i tym samym uzyskał większą powierzchnię zabudowy. Okazał się także być niższym niż obiekt projektowany i został inaczej usytuowany w stosunku do granic działki (72 cm zamiast 150 cm od granicy z działką sąsiednią oraz 42 cm od działki drogowej). Co istotne, część tylnej ściany tego obiektu posiada ścianę wspólną z budynkiem mieszkalnym (co wyraźnie odnotowano w protokole z 21 września 2021 r. sporządzonego z udziałem skarżącego i zaznaczono na załączniku graficznym do tego protokołu).

W tej sytuacji należy zgodzić się z organami, że przedmiotowy obiekt garażowy wybudowano na podstawie zgłoszenia ale z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b Prawa budowalnego. O ile bowiem - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – odstąpienie od zgłoszenia w zakresie powierzchni zabudowy i wysokości budynku nie ma charakteru istotnego, to inaczej ocenić należy kwestię połączenia części jego tylnej ściany ze ścianą budynku mieszkalnego. Faktem bowiem jest, że przedmiotowy budynek nie został wykonany dokładnie tak jak określono to w zgłoszeniu. Między innymi, potwierdzone zostały jego inne wymiary i inna powierzchnia zabudowy. Takiej zmiany nie można jednak, zdaniem Sądu, traktować jako odstępstwa istotnego, gdyż zmieniając wymiary budynku inwestor nie przekroczył wyznaczonej w przepisie art. 29 ust.1 pkt 14 lit.b dopuszczalnej dla tego typu obiektów powierzchni zabudowy (35 m2). Zauważyć także należy, że w przypadku zgłoszenia nie ma zastosowania art. 36 ust. 5 P.b, gdyż przepis ten – co wprost z jego treści wynika – odnosi się do robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia. Natomiast za istotne odstępstwo od zgłoszenia należy uznać fakt wybudowania obiektu w taki sposób, że część jego tylnej ściany połączona została ze ścianą budynku mieszkalnego, gdyż powoduje to, że wybudowany obiekt garażowy nie ma charakteru wolnostojącego. Z przywołanego wyżej protokołu z kontroli i z jego załącznika ( zaakceptowanego bez uwag przez skarżącego) wynika, że garaż "połączony jest częścią ściany tylnej z budynkiem mieszkalnym", co oznacza, że posiada on wspólną ścianę z tym budynkiem i w istocie nie stanowi konstrukcji samodzielnej, suwerennej, która byłaby fizycznie oddzielona od już istniejącego budynku mieszkalnego. Okoliczność ta wyklucza możliwość zakwalifikowania przedmiotowego budynku do obiektów o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b Prawa budowlanego. Nie jest bowiem spełniona przesłanka uznania go za obiekt wolno stojący. Przy wykładni pojęcia "wolno stojący" wobec braku definicji ustawowej należy odwołać się do stanowiska wypracowanego przez orzecznictwo. Utrwalony w nim jest pogląd, że przy ocenie budynku jako wolno stojącego kluczowa jest samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami (por. np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 stycznia 2019 r. II SA/Kr 1522/18 czy WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r. II SA/Po 197/18, CBOSA). W niniejszej sprawie bezspornie powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Część tylnej ściany garażu połączona jest z budynkiem mieszkalnym i na ma z tego powodu zachowanej charakterystycznej wolnej przestrzeni wokół niego. Skoro ww. przesłanka nie została spełniona, to przedmiotowy obiekt nie mógł być uznany za wolno stający, co oznacza, że nie mógłby skutecznie powstać w oparciu o zgłoszenie na podstawie art. 29 ust.1 pkt 14 lit.b P.b. Jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, co uzasadniało wdrożenie postępowania naprawczego.

W ramach tego postępowania obowiązkiem organu było ustalenie, czy wybudowany obiekt jest zgodny z prawem a jeżeli nie, w jakim zakresie i czy w ogóle, możliwe jest doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczyć przy tym należy, że czynione w tym względzie ustalenia muszą odpowiadać warunkom procesowej poprawności wyznaczonym mocą art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami organ administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, zobowiązany jest z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne dla dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 k.p.a - zasady prawdy obiektywnej – przy czym dotyczy on w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 k.p.a.

Opierając się na zebranym materiale dowodowym do którego należy protokół z oględzin z dnia 21 września 2021 r., pismo Burmistrza T. informujące, że nie wydano zgody w sprawie lokalizacji przedmiotowego garażu w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni - ul. [...], oraz decyzji nr 134/2018 z dnia 29 czerwca 2018r. o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], AM-[...], organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że obiekt wybudowany został z naruszeniem przepisów dotyczących lokalizacji i nie jest możliwe nałożenie takich obowiązków aby doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Argumentując niezgodność inwestycji z przepisami organy wskazały na art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (oczywiście błędnie przywołując na § 43 ust. 1 ww. ustawy zamiast na art. 43 ust.1 – przyp. Sądu), zgodnie z którym, obiekty budowlane przy drogach gminnych mogą być lokalizowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Według organów przepis ten został naruszony, gdyż obiekt wybudowano w odległości 42 cm od ogrodzenia oddzielającego działkę nr [...] od działki nr [...] (drogowej) i nie została wydana zgoda na umiejscowienie budynku w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdni. Powołano się także na naruszenie ww. decyzji o warunkach zabudowy w której na działce skarżącego wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 2,5 m od granicy z działką drogową.

Powyższa argumentacja jest jednak niewystraczająca dla uznania, że sporny garaż wybudowany został z nie dającym się usunąć naruszeniem prawa.

Przede wszystkim organy nie wykazały, że doszło do naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Po pierwsze, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji ustalał odległość obiektu do granicy działki skarżącego i działki drogowej. Tym samym wskazana w protokole z oględzin odległość 42 cm to odległość od granicy działki skarżącego (ewentualnie od granicy działki drogowej) do garażu. Tymczasem z art. 43 ust. 1 u.d.p. jednoznacznie wynika, że odległości w nim określone – w przypadku obiektów przy drogach gminnych 6 m – powinny być ustalane od zewnętrznej krawędzi jezdni do obiektu. Jeżeli zatem w przepisie wyraźnie wskazano na zewnętrzną krawędź jezdni a nie np. na granicę działki drogowej, czy też na granicę pasa drogowego, to wyrażenie to powinno być interpretowane dosłownie i zgodnie z definicjami legalnymi określonymi na potrzeby ustawy o drogach publicznych. W art. 4 pkt 2 tej ustawy postanowiono bowiem, że "droga" to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych lub drogowych obiektów inżynierskich określonych w przepisach prawa budowlanego, stanowiących całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią na którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1). Natomiast jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów składająca się z pasa albo pasów ruchu z wyjątkiem torowiska wydzielonego w jezdni. Z przedstawionych definicji wynika zatem, że jezdnia stanowi tylko część drogi – podobnie zresztą jak chodnik. Tym samym krawędź jezdni to niekonieczne – tak jak przyjęły to organy – granica działki drogowej (a w zasadzie pasa drogowego). Granice pasa drogowego mogą bowiem obejmować teren większy niż sama jezdnia. W tej sytuacji ustalenia organów co do naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p należy uznać za przedwczesne, gdyż zostały one przyjęte bez uwzględnienia ww. definicji. W efekcie uznać także trzeba, że organy oparły się na materiale dowodowym w którym w sposób nieprawidłowy dokonano pomiarów odległości obiektu od krawędzi jezdni. Kwestie te powinny być więc ponownie wyjaśnione, poprzez ustalenie jaka jest odległość garażu od krawędzi jedni a nie od granicy działki drogowej.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniem organu, że bez znaczenia pozostaje kwestia wniosku skarżącego o wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu garażowego w odległości mniejszej niż określona w przywołanym wyżej przepisie. Jak wynika z akt sprawy skarżący wniosek taki złożył do zarządcy drogi gminnej w dniu 1 lipca 2020r. Jednocześnie powoływał się w toku postępowania przed PINB na ten wniosek, jako na dowód, że nie naruszył przepisów dotyczących odległości garażu od drogi gminnej. PINB wadliwe zignorował jednak złożony w tym względzie wniosek dowodowy i nie dokonał jego oceny, przede wszystkim w kontekście skuteczności wniosku skierowanego do zarządcy drogi. Tymczasem ocena skuteczność tego wniosku powinna być przeprowadzona przy uwzględnieniu art. 43 ust.2 zdanie ostatnie u.d.p. Zgodnie z przywołanym przepisem dopuszczalne jest bowiem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze o której mowa w ust. 1 lp.3 tabeli (a zatem także przy drodze gminnej – przyp. Sądu) w odległości mniejszej niż określona w ust. 1. Może to jednak nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub przed zgłoszeniem budowy albo wykonania robót budowlanych. Jednocześnie, co istotne, do wyrażania zgody przez zarządcę drogi stosuje się odpowiednio przepis art. 38 ust. 3 u.d.p. Ten zaś stanowi, że wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za wyrażenie zgody. Natomiast odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Odpowiednie stosowanie ww. przepisu przy wrażaniu zgody przez zarządcę dogi na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej, oznacza zatem, że także w takim przypadku wyrażenie zgody przez zarządcę drogi powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę a niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za wyrażenie zgody. Jednocześnie odmowa wyrażenia zgody powinna nastąpić w formie decyzji.

W tej sytuacji, zignorowanie przez organy przedłożonego przez skarżącego dowodu z którego wynika, że wystąpił on z wnioskiem o wyrażenie zgody na zbliżenie garażu do drogi gminnej jawi się jako nieuzasadnione. Mając na względzie przedstawione wyżej regulacje organ powinien ustalić, czy zarządca drogi zajął stanowisko w sprawie wniosku skarżącego w wyznaczonym ustawą 14 dniowym terminie, w tym, czy wydana została decyzja odmawiająca wyrażenia zgody. Jeżeli taka decyzja została wydana powinna znaleźć się w aktach sprawy. Jeżeli decyzja nie została wydana powinien ocenić, czy w świetle przywołanych przepisów u.d.p. skarżący uzyskał zgodę na zmniejszenie odległości w formie zgody milczącej, a jeżeli tak, jakie są konsekwencje tej zgody dla możliwości doprowadzania obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sąd zwraca przy tym uwagę, że w orzecznictwie, na gruncie art. 43 ust.2 u.d.p. wskazywano na możliwość wyrażenia zgody na odstępstwo od wymogu zachowania odległości od krawędzi jezdni, także po zrealizowaniu inwestycji budowlanej (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2662/16 oraz II OSK 654/19 i powołana tam literatura, dostępne CBOSA).

W związku powyższym niewystarczające (a wręcz błędne ) było więc zapytanie wystosowane przez organ I instancji do Burmistrza, czy Gmina wyraziła zgodę na lokalizację przedmiotowego garażu w odległości mniejszej niż 1 m od granicy z działką drogową, tj. ulicą [...] oraz, czy obecne ukształtowanie zrealizowanego obiektu garażowego w odległości około 72 cm od granicy z działką nr [...] (ulicą [...]) uzyska zgodę właściciela/zarządcy drogi. Przede wszystkim samo sformułowanie pytań było błędne. Jak bowiem wcześniej wskazano, przy zmniejszeniu odległości lokalizacji garażu od drogi należało uwzględnić jego odległość od krawędzi jezdni a nie od granicy z działką drogową, a tej odległości, jak wynika z akt sprawy organ nie ustalił. W związku z tym wadliwe było także zapytanie czy obiekt garażowy uzyska zgodę na lokalizację w odległości 72 cm od granicy z działką drogową. Nadto, organ najpierw powinien ustalić, jakie były losy wniosku skarżącego z 1 lipca 2020 r. oraz dokonać oceny jego skuteczności. Pytania kierowane do organu gminy powinny dotyczyć raczej tej właśnie kwestii.

Zdaniem Sądu nie znajduje także uzasadnienia twierdzenie, że przedmiotowy budynek garażowy wybudowany został z naruszeniem linii zabudowy wyznaczonej w decyzji z dnia 29 czerwca 2018r. o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w trakcie budowy. Zaznaczyć bowiem trzeba, że decyzja ta i jej ustalenia niewątpliwie wiążą organy lokalizacyjne, architektoniczno-budowlane i nadzoru budowalnego ale tylko w odniesieniu do inwestycji w związku z realizacją której została wydana – czyli w kwestii lokalizacji i warunków zabudowy działki budynkiem mieszkalnym jednorodzinnymi wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzja ta nie obejmuje natomiast lokalizacji budynku garażowego.

Biorąc powyższe pod uwagę nie można zatem uznać, że przedstawiona przez organy argumentacja wykazała, że przy wybudowaniu przedmiotowego obiektu doszło do naruszenia przepisów prawa dotyczących lokalizacji o charakterze nieodwracalnym. W konsekwencji także za przedwczesny należy uznać nakaz rozbiórki.

W tej sytuacji skarga okazała się uzasadniona aczkolwiek Sąd nie uwzględnił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. W szczególności nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut nieważności decyzji ze względu na wydanie jej bez podstawy prawnej, przez którą skarżący rozumie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych.

Odnosząc się tego zarzutu należy wyjaśnić, że prawidłowo skarżący podkreśla ograniczoną w czasie do dwóch miesięcy ważność postanowienia wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowalnego o wstrzymaniu robót budowlanych. Błędnie jednak wywodzi z tej okoliczności skutki prawne, podnosząc, że po upływie wskazanego wyżej terminu organy nie mają już podstawy do dalszego działania, co w efekcie oznacza, że obiekt staje się legalny.

Należy bowiem zgodzić się z organami, że upływ terminu o którym stanowi art. 50 ust. 1 P.b powoduje, że ustaje zakaz prowadzenia przez inwestora robót budowlanych. Tym samym, po upływie tego terminu może on przystąpić do robót budowlanych co jednak nie oznacza, że wykonane roboty stały się legalne a organy nadzoru budowlanego nie mają podstawy do interwencji. Kluczowa w tym zakresie pozostaje regulacja art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, która uprawnia organy nadzoru budowlanego do działania, już po zakończeniu robót budowlanych. Należy bowiem podkreślić odmienność sytuacji w której roboty budowlane objęte reżimem art. 50 i 51 wykonywane są z naruszeniem wymogów ustawowych i sytuacji, w której roboty te zostały już zakończone. Inny może być bowiem zakres niezgodności z przepisami prawa w obu tych przypadkach. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych organ wydaje gdy roboty jeszcze nie zostały zakończone. Dwumiesięczny termin ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych z jednej strony ma charakter mobilizujący dla organów administracyjnych, z drugiej jednak strony zapewnić ma inwestorowi gwarancję, że wstrzymywanie prowadzonego przez niego procesu inwestycyjnego nie będzie mogło być wydłużane ponad ustawowy termin, co niejednokrotnie wiązałoby się dla niego z możliwością poniesienia z tego tytułu szkody. Podjęcie po tym terminie dalszych robót budowlanych odbywa się jednak na ryzyko inwestora. Po zakończeniu budowy organ zachowuje bowiem uprawnienia do oceny legalności obiektu budowlanego. Tym samym, stosując art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego organ może zakończyć postępowanie naprawcze na zasadzie kontroli następczej zrealizowanych już robót budowlanych, stosując w miarę potrzeby środki, o których mowa w art. 51 ust. 1 ww. ustawy.

Zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja wskazuje na możliwość zakończenia realizowanych robót budowlanych. Wynika to z zakresu prac opisanych w protokole z 21 września 2021 r. pozostałych do wykonania oraz z dokumentacji zdjęciowej. W tej sytuacji możliwe jest zadaniem Sądu dalsze prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 7 P.b – co oczywiście wymaga ustalenia przez organy, że roboty faktycznie zostały już zakończone oraz jaki jest stan budowy po ich zakończeniu.

Wobec przedstawionych wcześniej uwag stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, przez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i brak właściwej oceny materiału dowodowego, co wynika z naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Sąd zauważa również wskazane wyżej uchybienia procesowe były wynikiem błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego – ustawy o drogach publicznych, przez pominięcie przy interpretacji art. 43 ust. 1 definicji ustawowych, oraz przez pominięcie art. 43 ust.2 ww. ustawy.

W ponownym postepowaniu właściwy organ przeprowadzi ponowne czynności dowodowe podczas których ustali, czy roboty zostały zakończone i jaki jest ich obecny stan a następnie, kierując się wskazaniami wynikającymi z niniejszego oceni zgodność inwestycji z art. 43 u.d.p oraz z innymi przepisami znajdującymi w sprawie zastosowanie.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 134 i art. 135 tej ustawy o orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 ww. ustawy.