Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2419/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 37 ust. 1, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 113/21 w sprawie ze skargi E. K. i B. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 4 stycznia 2021 r. nr WOP.7721.143.2020.PB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 113/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę E. K. i B. K., dalej: "skarżący", na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "PWINB" lub "Podlaski WINB", z dnia 4 stycznia 2021 r., nr WOP.7721.143.2020.PB, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", poprzez ich niezastosowanie i ustalenie, że organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy, pomimo przeprowadzenia postępowania z naruszeniem przepisów m.in. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", a tym samym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, że z zebranego materiału nie wynika fakt, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata przez A. M., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej w skardze kasacyjnej: "P.b.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego Sąd niesłusznie uznał za prawidłowe stanowisko organu nadzoru budowlanego, polegające na zaniechaniu zawieszenia postępowania i zaniechaniu wystąpienia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego w tym celu, aby organ ten wszczął z urzędu postępowanie mające rozstrzygnąć sprawy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 P.b., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w wysokości 150 % stawki minimalnej, nieopłaconej w całości ani w części, świadczonej z urzędu, według norm przepisanych, z uwagi na uzasadniony nakład pracy związany z zapoznaniem się z aktami sprawy, analizą, sporządzeniem i wniesieniem skargi kasacyjnej.

Ponad powyższe skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismem procesowym z dnia 26 sierpnia 2021 r. uczestnik postępowania A. M. złożył wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z 151 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i ustalenie, że organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy, pomimo przeprowadzenia postępowania z naruszeniem przepisów m.in. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a tym samym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika fakt, że budowa została przerwana przez A. M. na czas dłuższy, niż 3 lata.

Konkretyzując zarzut skarżący podnieśli w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wyjaśnienia (Sądu) w przedmiocie fotografii przedłożonych przez stronę są lakoniczne i wskazują na zaniechanie analizy.

Nadto, skarżący stwierdzili w uzasadnieniu, że w kwestii przekroczenia 3-letniego terminu przerwy w budowie w 2014 r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1644/17, oddalającym skargę (powinno być "skargę kasacyjną") od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 796/16, oddalającym skargę Państwa K. od decyzji PWINB umarzającej postępowanie w sprawie nielegalnej budowy prowadzonej na działce nr [...] w M. D. Wystąpienie przerwy w budowie, jak dalej wywodzili skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, było również oceniane w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 205/18, oddalającym skargę skarżących od decyzji PWINB z dnia 2 lutego 2018 r. w sprawie umorzenia postepowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z silosem.

Następnie skarżący podnieśli, że w poprzednim postepowaniu nie zostały ujawnione "strony 3 dziennika budowy z anulowanym wpisem, co może stanowić powód do wznowienia postępowania i innej oceny".

Taka konkretyzacja analizowanego zarzutu wskazuje na to, że zmierza ona do podważenia prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 796/16, przy czym prawomocność tę wyrok uzyskał na skutek oddalenia skargi kasacyjnej.

Skoro przedmiotem orzekania w tych wyrokach sądów administracyjnych była legalność budowy silosu do daty wydania zaskarżonej decyzji PWINB z dnia 2 lutego 2018 r. w sprawie umorzenia postepowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z silosem, to nie można obecnie kwestionować zgodności z prawem tej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy.

Obie podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestie dotyczą okoliczności i dowodów ocenianych w przywołanym postępowaniu sądowym i administracyjnym.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, dowody z fotografii zostały już ocenione w ramach kontroli sądowej. Zgodność z prawem oceny tych dowodów nie została podważona, co bezpośrednio wyrażono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1644/17.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty dotyczące nieuwzględnienia zdjęć dokumentujących okres przerwy w budowie. Następnie przytoczył wypowiedź zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1644/17, według której, prawdziwości wpisów w dzienniku budowy "nie mogły w szczególności podważyć zdjęcia ilustrujące brak postępów budowy". Fotografia bowiem ilustruje jedynie moment, w którym ją wykonano, a nie proces rozłożony w czasie. Ponadto trudno na zdjęciu objąć całość inwestycji i wykazać w sposób nie budzący wątpliwości czas jego wykonania. Nie można więc skutecznie samymi zdjęciami podważać prawdziwości wpisów w dzienniku budowy".

Ponadto, w niniejszym postępowaniu sądowym, w tym także kasacyjnym, nie jest skuteczne podjęcie próby zakwestionowania legalności wyroku Sądu pierwszej instancji i kontrolowanego przezeń postepowania administracyjnego, poprzez podniesienie okoliczności mających, zdaniem skarżących, uzasadnić wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PWINB z dnia 2 lutego 2018 r. lub postępowania sądowego zakończonego wyrokiem NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1644/17.

Dodać jeszcze można, że niezrozumiale jest powołanie się w omawianym zarzucie na naruszenie także art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Jest przecież oczywiste, że stosując ten przepis Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i w wyniku czego Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu nadzoru budowlanego, polegające na zaniechaniu zawieszenia postępowania i zaniechaniu wystąpienia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego w tym celu, aby organ ten wszczął z urzędu postępowanie mające rozstrzygnąć sprawy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W opisie naruszenia nie wskazano na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ale przepis ten został powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Kwestia ewentualnego zawieszenia postępowania nie była przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji oraz organów nadzoru budowlanego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak pośrednio stanowisko Sądu, według którego, przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, powołując się na piśmiennictwo, że organ nadzoru budowlanego był uprawniony do ustalenia, czy doszło do przerwy w budowie, o której mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, w ramach badania przesłanki zaistnienia samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jest to stanowisko trafne.

W przypadku, gdy prowadząc postępowanie w jakiejkolwiek innej sprawie, w której kwestia ważności (pozostawania w obrocie prawnym) pozwolenia na budowę miałaby istotne znaczenie, przesądzające o dalszym działaniu organu nadzoru budowlanego, który powziąłby uzasadnione przypuszczenie, że zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien on zawiesić prowadzone przez siebie postępowanie (wobec wystąpienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wystąpić do właściwego organu architektoniczno-budowlanego w tym celu, aby organ ten wszczął z urzędu postępowanie mające rozstrzygnąć sprawy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1. Zakończenie tego postępowania będzie stanowiło podstawę do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego zawieszonego postępowania (Artur Kosicki [w:] "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany", pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el 2023, pkt 6 do art. 376).

Jeśli natomiast zdaniem organu nadzoru budowlanego, prowadzącego postepowanie w przedmiocie legalności wykonywania robót budowlanych w kontekście art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ takich wątpliwości nie ma, tzn. uznaje, że nie doszło do wygaśnięcia pozwolenia na budowę z powodu przerwania budowy na okres dłuższy, niż trzy lata (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego), nie ma podstaw do przyjęcia, że występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy nie musi być poprzedzona decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Czym innym jest sytuacja, w której organ nadzoru budowlanego poweźmie uzasadnione przypuszczenie, że doszło do przerwy w budowie.

Przed dalszymi uwagami należy zgodzić się z poglądem, według którego, pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. ma charakter deklaratoryjny. W związku z powyższym inwestor, który rozpoczyna albo kontynuuje budowę po upływie terminu określonego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem po utracie mocy obowiązującej pozwolenia na budowę, czyni to w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy wydana została decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę (patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, pkt 9 do art. 37 za: Z. Kostką, "Prawo budowlane", s. 129).

Z uwagi na dotkliwe skutki wykonywania budowy bez ważnego pozwolenia, a także z uwagi na pewność obrotu prawnego, organ nadzoru budowlanego powinien poinformować organ administracji architektoniczno-budowlanej o potrzebie wszczęcia z urzędu postepowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji zasadne byłoby zawieszenie postępowania w przedmiocie legalności budowy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Z poprzedzających uwag wynika, że taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Organy nadzoru budowlanego nie miały wątpliwości co do tego, że nie doszło do przerwania budowy na okres przekraczający 3 lata. Okoliczności do których odwołują się skarżący dotyczą zaś oceny robót wykonywanych w okresie objętym prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych.

Ponadto, co w niniejszej sprawie jest również istotne, z uwagi na związanie wynikające z art. 170 P.p.s.a., w poprzednich wyrokach sądy administracyjne nie podważyły zgodności z prawem decyzji umarzających postępowanie mimo, że w badanych postepowaniach organy nadzoru budowlanego nie występowały do organu administracji architektoniczno-budowlanej o przeprowadzenie postępowania opartego na art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego i nie zawieszały postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.