Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 538/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 33, art. 35, art. 267, art. 268, art. 270
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant: Starszy asystent sędziego Maja Pietrasik, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - [...] kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 maja 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Skarbowi Państwa - Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe - Nadleśnictwu [...] opłatę stałą za pobór wód podziemnych za 2021 r.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Informacją z dnia 22 lutego 2021 r. (nr [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.; aktualnie Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm. - dalej jako: "u.p.w.") - ustalił Skarbowi Państwa - Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe - Nadleśnictwu [...] (zwanemu dalej m.in. "Nadleśnictwem" "Nadleśnictwem [...]"), w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę K. decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r. (nr [...]), za okres 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości 112 zł za pobór wód podziemnych.

W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 oraz art. 552a u.p.w. oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm. - dalej zwanego także "rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2017 r."), czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 2.20 m³/h czyli po przeliczeniu 0.00061111 m3/s. Wskazano, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w określonych terminach.

Nadleśnictwo złożyło reklamację dotyczącą ww. informacji podnosząc, że nie ma obowiązku ponoszenia opłaty, gdyż jest to ujęcie podlegające zwykłemu korzystaniu z wód, pomimo posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Ujęcie wody jest bowiem wykorzystywane na zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego mieszkańców budynku mieszkalnego Nadleśnictwa [...]. Skoro więc mieszkańcy budynków z zasobu mieszkaniowego Nadleśnictwa [...] korzystają z wody na potrzeby własnych gospodarstw domowych - trudno mówić o korzystaniu z usług wodnych, natomiast ewidentnie zachodzi wypadek zwykłego korzystania z wody, które nie wiąże się z obowiązkiem poniesienia opłat stałych lub zmiennych. W ocenie strony całkowicie nieuzasadnione jest zatem zakładanie, że Nadleśnictwo [...] - jako reprezentant Skarbu Państwa - nie może wykorzystywać ujęcia na potrzeby zwykłego korzystania z wody, gdyż jest ono zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli gruntów, korzystających z wody dla własnego gospodarstwa domowego lub rolnego.

Po rozpatrzeniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 26 maja 2021 r., nr [...] - na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 u.p.w. w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2546 ze zm., - dalej jako: "k.p.a."), określił Nadleśnictwu [...] za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości 112 zł za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu wskazano, że Nadleśnictwo zostało wezwane do złożenia wyjaśnień w sprawie, w zakresie ilości poboru wód podziemnych, która pobierana jest w celach: 1) zasilenia w wodę budynku mieszkalnego należącego do Podleśnictwa W. (obecnie Leśnictwa S., Nadleśnictwa K.) średniorocznie na dobę 2) zasilenia w wodę budynków inwentarskich należących do Leśnictwa 3) zabezpieczenia potrzeb na wypadek pożaru lasu, wyjaśnienia kwestii poboru wody do celów zabezpieczenia potrzeb na wypadek pożaru lasu z wyszczególnieniem schematu obiegu wody podziemnej od momentu poboru wody ze studni do jej wykorzystania z uwzględnieniem urządzeń służących do jej magazynowania. Ponadto organ wezwał Nadleśnictwo [...] do wskazania czy w ww. budynku mieszkalnym mieści się również buro/kancelaria, w którym są realizowane zadania związane z działalnością Leśnictwa oraz czy na potrzeby tegoż lokalu pobierana jest woda podziemna.

W złożonych przez Nadleśnictwo w odpowiedzi wyjaśnień (pismo z dnia 6 maja 2021 r.) wynikało, że woda podziemna pobierana na podstawie decyzji wydanej przez Starostę K. z dnia 15 kwietnia 2013 r. (nr [...]) służy wyłącznie do celów bytowych związanych z funkcjonowaniem jednorodzinnego budynku mieszkalnego służbowego pracownika nadleśnictwa (leśniczówka) i nie jest wykorzystywana na potrzeby znajdującej się w leśniczówce kancelarii (za wyjątkiem incydentalnego wykorzystania w toalecie kancelarii leśnictwa), ani na potrzeby zraszania upraw czy też dla celów przeciwpożarowych.

Organ nie uznał reklamacji i stanął na stanowisku, że zwykłe korzystanie z wód nie dotyczy leśniczówek. Pozyskane w sprawie dodatkowe wyjaśnienia organ ocenił jako pozbawione wpływu na zmianę stanowiska w sprawie co do korzystania przez stronę z usługi wodnej, a nie ze zwykłego korzystania z wód.

Uzasadniając przyjęte stanowisko w sprawie organ wskazał, że jak wynika z art. 33 u.p.w. zwykłe korzystanie z wód przysługuje właścicielowi gruntu do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub gospodarstwa rolnego, w ilości średniorocznie do 5 m³ na dobę. Zatem powołany przepis zwykłe korzystanie z wód wyraźnie wiąże z właścicielem, a stosownie do przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 u.p.w., przepisy o właścicielu mogą być odpowiednio stosowane jedynie do posiadacza samoistnego lub użytkownika wieczystego (lub prowadzącego instalację). W rozpatrywanej reklamacji Nadleśnictwo [...] wyraziło sprzeciw wobec założenia, że jako reprezentant Skarbu Państwa nie może wykorzystywać ujęcia na potrzeby zwykłego korzystania z wody, gdyż jest ono zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli gruntów, korzystających z wód dla własnego gospodarstwa domowego lub rolnego. Organ zaznaczył, że mógłby podzielić ww. stanowisko strony, iż Skarb Państwa reprezentowany przez Lasy Państwowe jako osoba prawna mógłby korzystać z wody w sposób zwykły, gdyby nie treść art. 33 ust. 3 u.p.w., który zastrzega, że zwykłe korzystanie przez właściciela z wody musi mieć na celu zaspokojenie potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo domowe w ujęciu potocznym należy bowiem rozumieć jako ośrodek życia właściciela gruntu i osób z nim stale zamieszkujących, powiązanych ze sobą w taki sposób, że zwykłe korzystanie z wód zaspokaja ich potrzeby zarówno indywidualne, jak i zbiorowe. Stąd też w ocenie organu Lasy Państwowe reprezentujące Skarb Państwa jak i sam Skarb Państwa są wyłączone z dyspozycji art. 33 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 3 u.p.w., ponieważ pobór wód przez te podmioty pomimo, że odbywa się zgodnie z posiadaną własnością gruntu nie odbywa się w celu zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. W opinii organu przepisy Prawa wodnego wyraźnie stanowią o uprawnieniu właściciela gruntu do zwykłego korzystania z wód, a nie innych osób. W leśniczówce zamieszkują natomiast pracownicy Lasów Państwowych, którzy pobierając wodę na potrzeby własnych gospodarstw domowych nie dokonują tego jako właściciele.

Organ, dokonując analizy przepisów art. 33 ust. 1 u.p.w. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach stwierdził, że zwykłe korzystanie z wód nie może zaspokajać potrzeb działalności gospodarczej podmiotów. Definicję działalności gospodarczej zawiera art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162) stanowiący, że działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Skarb Państwa w niniejszym postępowaniu działa przez właściwe jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, których zadania określają odpowiednie przepisy ustawy o lasach. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną oraz gospodarkę gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną (art. 4 ust. 3 ustawy o lasach), zaś zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy gospodarką leśną jest działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna i innych produktów leśnych, a także sprzedaż tych produktów oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Zgodnie z art. 50 cyt. ustawy Lasy Państwowe prowadzą działalność na zasadzie samodzielności finansowej. Wobec powyższego organ uznał, że Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie Nadleśnictwo Lasów Państwowych prowadzi działalność gospodarczą, a korzystanie przez niego z wód jest korzystaniem na potrzeby działalności gospodarczej, a nie na potrzeby własnego gospodarstwa domowego. Choć niewątpliwie głównym zadaniem Skarbu Państwa-Lasów Państwowych w zakresie działalności leśnej jest urządzanie, ochrona, zagospodarowanie, utrzymanie i powiększanie zasobów i upraw leśnych oraz gospodarowanie zwierzyną, a nie zarobkowa działalność wytwórcza czy handlowa w tym zakresie, jednak nie ulega wątpliwości, że wykonując te zadania prowadzi on działalność zarobkową, wytwórczą i handlową i środkami finansowymi osiągniętymi z tej działalności zarobkowej pokrywa wydatki związane ze swoją podstawową działalnością, którą jest ochrona i rozwój lasów. Wobec powyższego uznano, że w świetle art. 33 ust. 3 u.p.w. działalność gospodarcza prowadzona rzez Lasy Państwowe wyklucza zwolnienie z opłat za usługi wodne. W ocenie organu korzystanie z wód przez Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest korzystaniem z usług wodnych na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to, iż strona jest zobowiązana na podstawie art. 271 ust. 2 u.p.w. do zapłaty opłaty za stałej za pobór wód podziemnych. Dodatkowo wskazano, że opłatę stałą ustala się wyłącznie na podstawie treści obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego i wskazanego w nim zakresu i sposobu korzystania z wód. W przedmiotowej sprawie organ pozyskał dodatkowe wyjaśnienia, które ocenił jednak, jako pozbawione wpływu na zmianę stanowiska i uznanie w ślad za oczekiwaniem strony, że w istocie pobór wód, na podstawie rzeczonego pozwolenia wodnoprawnego nie świadczy o korzystaniu z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych a stanowi zwykłe korzystanie z wód. Organ zaakcentował w tym zakresie, że Prawo wodne, w tym w szczególności art. 35, 268 i 270 u.p.w. obliguje organ ustalający wysokość opłaty za usługi wodne do dokonania analizy pozwolenia wodnoprawnego, które jest faktycznie jedynym dokumentem dostarczającym niezbędnej wiedzy do naliczenia tejże opłaty w prawidłowej wysokości.

Organ przywołał następnie treść art. 273 ust. 6 u.p.w. i stwierdził, że Nadleśnictwo korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 15 kwietnia 2013 r. (nr [...]) wydanego przez Starostę K. na pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych na potrzeby Podleśnictwa W. (obecnie Leśnictwo S.) z ujęcia usytuowanego na działce nr [...], obręb M., gmina S., co oznacza, że - zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. - Nadleśnictwo obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała zatem w ocenie organu przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r., która wyniosła 112 zł za pobór wód podziemnych.

Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o art. 271 ust. 2 oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z kolei z § 15 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za pobór wód podziemnych wynosi 500 zł na dobę za 1 m³/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 2,20 m³/h i wynoszącym - po przeliczeniu - 0.00061111 m³/s. Przeliczenia dokonano zgodnie z dodanym do ustawy u.p.w. art. 552a, który obowiązuje od 1 stycznia 2020 r.

Nadleśnictwo [...] zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania, zarzucając naruszenia:

1) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak dokonania ustaleń faktycznych dotyczących sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia, o którym mowa w pozwoleniu wodnoprawnym, podczas gdy ustalenia te powinny prowadzić do uznania, że strona skarżąca dokonuje zwykłego korzystania z wody odnośnie do tego ujęcia;

2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów;

3) art. 33 u.p.w. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że strona skarżąca, jako reprezentant Skarbu Państwa, nie może wykorzystywać ujęcia na potrzeby zwykłego korzystania z wody, gdyż jest ono zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli gruntów korzystających z wody dla własnego gospodarstwa domowego lub rolnego;

4) art. 270 i art. 271 u.p.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie opłaty stałej, gdy brak jest podstaw do naliczenia tej opłaty w związku ze zwykłym korzystaniem przez stronę skarżącą z wody w ramach opisywanego w skardze ujęcia;

5) art. 273 ust. 5 u.p.w. poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie reklamacji pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.

W ocenie Nadleśnictwa organ nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ponieważ nie ustalił w sposób należyty faktycznego sposobu korzystania z wód podziemnych. Pomimo poinformowania , że woda podziemna służy wyłącznie do celów bytowych związanych z funkcjonowaniem służbowego lokalu mieszkalnego pracownika strony skarżącej (leśniczówka), organ przyjął, że w leśniczówce prowadzona jest działalność gospodarcza związana z gospodarką leśną, co uniemożliwia zastosowanie przepisów dotyczących zwykłego korzystania z wody, podczas gdy parametry z pozwolenia wodnoprawnego powinny prowadzić do zgoła odmiennych wniosków. Organ nie wykazał przy tym żadnym dowodem, że w lokalu mieszkalnym prowadzona jest działalność gospodarcza, a co więcej, nawet takim dowodem nie dysponował.

W skardze podkreślono, że pobór wód podziemnych do budynków mieszkalnych, w których znajduje się kancelaria leśnictwa niestanowiąca samodzielnego, wyodrębnionego w księdze wieczystej lokalu, stanowi zwykłe korzystanie z wody ze względu na incydentalny charakter korzystania z wód w kancelarii, czy też nawet jego brak. Ponadto, w tego rodzaju leśniczówkach nie prowadzi się działalności gospodarczej, a służą one przede wszystkim do przechowywania dokumentacji, gdyż wszelkie czynności związane ze sprzedażą produktów gospodarki leśnej odbywają się albo w siedzibie Nadleśnictwa, albo na gruncie przy pomocy urządzeń rejestrujących transakcje związane z obrotem drewnem.

W przedmiotowej sprawie organ nie zbadał jednak, czy w lokalu funkcjonuje kancelaria leśnictwa, a jeśli tak, to czy stanowi wyodrębniony lokal, a jeśli nie ma statusu samodzielnego lokalu - w jakich celach i jak często jest wykorzystywana oraz jaki wiąże się z tym pobór wód podziemnych. Z powyższych względów w ocenie strony organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, jak również nie rozpatrzył go w sposób należyty, co z kolei przełożyło się na wadliwe sporządzenie uzasadnienia, które w części dotyczącej stanu faktycznego nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, jak również dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom przedłożonym przez stronę. Decyzję oparto na domniemaniach dotyczących rzekomego prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym (leśniczówce). Twierdzenia organu w tym zakresie nie zostały w żaden sposób uzasadnione i były dowolne, przez co naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów.

W ocenie strony skarżącej organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 33 u.p.w. przyjmując, że Nadleśnictwo [...] - jako reprezentant Skarbu Państwa - nie może wykorzystywać ujęcia na potrzeby zwykłego korzystania z wody, gdyż jest ono zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli gruntów korzystających z wody dla własnego gospodarstwa domowego lub rolnego. Strona zaznaczyła, że dokonana przez organ wykładnia jest sprzeczna z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r. (sygn. akt. II OSK 2919/16) oraz szereg wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1354/19; z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 950/19; z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 556/19; z dnia 15 lipca 2019 r., sygn. akt: II SA/Rz 549/19; z dnia 15 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 560/19) strona skarżąca stanęła na stanowisku, że prawidłowa wykładnia art. 33 u.p.w. powinna prowadzić do wniosku, że zwykłe korzystanie z wód może służyć również zaspokojeniu potrzeb gospodarstwa domowego prowadzonego przez inną osobę z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane, przy czym właścicielem terenu może być Skarb Państwa, w imieniu którego nieruchomością zarządza jednostka Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. W art. 33 u.p.w. krąg właścicieli nieruchomości nie został ograniczony do konkretnych osób czy podmiotów, jak również nie wskazano w tym przepisie, aby zakazane było przekazanie możliwości prowadzenia gospodarstwa domowego na inny podmiot przez właściciela terenu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że nie doszło do naruszenia art. 33 u.p.w., ponieważ - wbrew ocenie skarżącej - pobór wód przez poszczególne leśniczówki nie powinien być objęty zwolnieniem przedmiotowym, o którym mowa w powołanym przepisie, który zwykłe korzystanie z wód wiąże z właścicielem, co może być też stosowane odpowiednio wyłącznie do posiadaczy samoistnych lub użytkowników wieczystych. W ocenie organu zatem za jednostkowe i nieodpowiadające prawu należy uznać stanowisko wyrażane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który za zwykłe korzystanie z wód pozwala uznawać korzystanie z ujęć znajdujących się na terenach związanych z działalnością Lasów Państwowych. Organ nie odniósł się szerzej do treści art. 270, art. 271 i art. 273 ust. 5 u.p.w. wyjaśniając, że argumentacja dotycząca tych zarzutów dotyczy w istocie uprzednio omówionego zarzutu naruszenia art. 33 u.p.w. oraz że nie dostrzega okoliczności, które mogłyby spowodować uznanie tych zarzutów za trafne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm. - dalej jako: "u.p.w." lub "Prawo wodne z 2017 r.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 - dalej zwanego "rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2017 r.").

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w. usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Z kolei zgodnie z art. 267 u.p.w. instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią m.in. opłaty za usługi wodne (pkt 1). Stosownie do art. 268 ust. 1 u.p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (ust. 1 pkt 1). Natomiast zgodnie z art. 270 ust. 1 u.p.w. opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, przy czym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych (ust. 2), a także za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu (ust. 2a).

Przedmiotem sporu pomiędzy stroną skarżącą a organem pozostaje w niniejszej sprawie w istocie kwestia samej zasadności ustalenia Nadleśnictwu opłaty stałej. Według strony skarżącej brak było podstaw do jej naliczania z uwagi na to, że pobór wód podziemnych z ujęcia usytuowanego na działce nr [...], obręb M., gmina S. następuje w rzeczywistości na potrzeby gospodarstwa domowego leśniczego Podleśnictwa W. - obecnie Leśnictwa S. (leśniczówki), stanowiąc zwykłe korzystanie z wód, które nie podlega obowiązkowi ponoszenia opłaty za usługi wodne (m.in. opłacie stałej za pobór wód podziemnych) i na które nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Natomiast w ocenie organu zwykłe korzystanie z wód nie dotyczy leśniczówek, przede wszystkim z tego względu, że skoro że Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie Nadleśnictwo Lasów Państwowych prowadzi działalność gospodarczą, to korzystanie przez niego z wód jest korzystaniem na potrzeby działalności gospodarczej, a nie na potrzeby własnego gospodarstwa domowego.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z prezentowanym w niniejszej sprawie przez organ stanowiskiem, uzasadniającym w okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie na Nadleśnictwo obowiązku uiszczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych ze wskazanego powyżej ujęcia.

Stosownie do art. 33 ust. 1 u.p.w. właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się na jego gruncie. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3 u.p.w.). Definicję zwykłego korzystania z wód wprowadza natomiast art. 33 ust. 4 u.p.w. stanowiąc, że zwykłe korzystanie z wód obejmuje: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m³ na dobę, 2) wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m³ na dobę. Szczególnym korzystaniem z wód jest natomiast korzystanie wykraczające poza powszechne korzystanie z wód (dotyczące wód powierzchniowych) oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące czynności wymienione w art. 34 u.p.w. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 1 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód.

Usługami wodnymi podlegającymi - zgodnie art. 268 u.p.w. - opłatom są zatem usługi wodne polegające na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczegółowego korzystania z wód.

Z powyższego wynika, że tak rozumiane usługi wodne obejmują m.in. pobór wód podziemnych (art. 35 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 u.p.w.) przez gospodarstwa domowe, ale wyłącznie w zakresie wykraczającym poza zwykłe korzystanie z wód.

Przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od korzystania stanowiącego usługę wodną jest w świetle art. 33 ust. 4 u.p.w. ilość pobieranych wód podziemnych (średniorocznie nieprzekraczająca łącznie 5 m³ na dobę) przez gospodarstwo domowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 u.p.w., która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów, którzy są osobami fizycznymi. Inne brzmienie tego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który nakazuje tak samo traktować prawo własności należne różnym podmiotom prawa. Sformułowanie "potrzeby własnego gospodarstwa domowego", jakim posługuje się ustawodawca, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 u.p.w., tj. poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m³ na dobę czy wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m³ na dobę. Wykładnia wykluczająca zwykłe korzystanie z wód przez jednostki organizacyjne posiadające jak i nie posiadające osobowości prawnej oznaczałaby, że wszelkie postacie korzystania z własności do wód tych podmiotów stanowiłyby postać szczególnego korzystania z wód. Szczególne korzystanie z wód nie tylko wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat, ale także z obowiązkiem posiadania pozwolenia wodnoprawnego, czyli zgody właściwego organu na niestandardową postać dostępu do wód. Brak jest jednak racjonalnych powodów, które pozwalałyby na tak istotne różnicowanie podmiotów prawa w korzystaniu z podlegającego równej ochronie prawa własności. Na pogorszenie sytuacji administracyjnoprawnej osób prawnych, w tym Skarbu Państwa nie pozwala organom władzy publicznej konstytucyjna zasada równości ustanowiona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1389/18).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje zaprezentowaną w powołanym wyroku wykładnię "zwykłego korzystania z wód" zauważając, że termin ten był również tak rozumiany w poprzednim stanie prawnym, tj. pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.), gdzie odpowiednikiem obecnego art. 33 był art. 36 (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2919/16).

Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości stanowiących Lasy Państwowe, zaś zarząd tym mieniem wykonuje specjalistyczna jednostka organizacyjna jaką jest Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe". Skarżąca działa więc w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, co oznacza, że jej działania są działaniami ww. osoby prawnej. Przepisy ustawy o lasach, powierzając Lasom Państwowym zarząd składnikami mienia państwowego decydują o możliwości wykonywania przez tę jednostkę organizacyjną uprawnień właścicielskich, w tym - co oczywiste - czerpania z uprawnień wypływających z przepisów Prawa wodnego, a przewidujących zwykłe korzystanie z wód. W świetle prawa Skarbowi Państwa przysługują te uprawnienia, które w jego imieniu wykonuje podmiot publiczny, jakim są jednostki organizacyjne Lasów Państwowych. Brak jest zatem prawnej możliwości wyłączenia z zarządu lasami państwowymi prawa do zwykłego korzystania z wód. Nadleśnictwo wykonując swe ustawowe zadania zobligowane jest zachowywać się jak właściciel, w imieniu którego zarządza nieruchomościami stanowiącymi lasy państwowe. Dlatego Nadleśnictwo, pomimo że nie posiada osobowości prawnej, z racji wykonywania czynności zarządu składnikami leśnymi mienia Skarbu Państwa może być adresatem przepisów definiujących korzystanie zwykłe z wód, tj. art. 33 ust. 1 u.p.w. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 558/19).

W odniesieniu do akcentowanej przez organ kwestii "prowadzenia działalności gospodarczej" przez skarżącą należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie podmiotem obciążonym opłatą jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, które - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz. U z 2020 r., poz. 1463 ze zm., dalej w skrócie "u.o.l.") - zarządza lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W myśl ustępu 3 powołanego przepisu, w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami, innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość.

Według art. 32 ust. 1 u.o.l. Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, a nadleśnictwo jest jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych (art. 32 ust. 2 pkt 3 u.o.l.). Nadleśniczy samodzielnie prowadzi gospodarkę leśną oraz odpowiada za stan lasu, a w szczególności m.in. reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, kieruje Nadleśnictwem, bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie lasów państwowych, inicjuje, koordynuje oraz nadzoruje działalność pracowników nadleśnictwa (art. 35 ust. 1 u.o.l.).

W orzecznictwie zauważa się, że z powyższych uregulowań wynikają z jednej strony uprawnienia Lasów Państwowych do prowadzenia działalności gospodarczej i występowania w roli przedsiębiorców, z drugiej jednak strony szereg kompetencji o charakterze władczym każe uznawać jednostki Lasów Państwowych jako elementy ustroju administracji publicznej. Jak wskazuje się w doktrynie, organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych (zob. J. Boć [red.], Prawo administracyjne, Wrocław 1993). Taki status prawny Lasów Państwowych nie pozwala zatem ujmować ich działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność gospodarczą - zarobkową. W szczególności nie przesądza o tym, że wszelka aktywność Lasów Państwowych jest działalnością gospodarczą art. 4 ust. 3 u.o.l. Na podstawie treści tego przepisu nie można bowiem stawiać kategorycznego wniosku o wyłącznie zarobkowym charakterze czynności zarządczych, których przedmiotem są lasy należące do Skarbu Państwa. Poza tym, jak wynika z powołanych wyżej regulacji, do Lasów Państwowych nie należą tylko i wyłącznie zadania z zakresu, o jakim jest mowa w art. 4 ust. 3 u.o.l. (por. wyroki WSA w Rzeszowie: z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1354/19 oraz z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1391/18).

Sąd odnosząc się do argumentacji organu przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji aprobuje stanowisko przedstawione w powołanych wyrokach zauważając jednocześnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych dotyczyły przypadków, w których pobór wód przez Nadleśnictwa następował w sytuacji braku istnienia pozwolenia wodnoprawnego.

W rozpoznawanej natomiast sprawie Nadleśnictwu [...] zostało udzielone decyzją Starosty K. z dnia 15 kwietnia 2013 r. (nr [...]) pozwolenie wodnoprawne do dnia 15 kwietnia 2033 r. na pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych na potrzeby zaopatrzenia w wodę z ujęcia usytuowanego na działce nr [...], obr. M., gm. S., na terenie Podleśnictwa W. (obecnie Leśnictwa S.), w ilości Qdśr = 7,0 m³/d; Qhmax = 2,2 m³/h oraz Qrmax = 2555 m³/rok, zaś w uzasadnieniu tej decyzji wskazano m.in., że pobór wód podziemnych z w/w ujęcia zasila w wodę budynki: mieszkalny oraz inwentarskie należące do Podleśnictwa, zaś pobierana woda jest wykorzystywana do celów bytowych, gospodarczych oraz służy do zabezpieczenia potrzeb na wypadek pożaru lasu.

Sam fakt wydania decyzji udzielającej pozwolenie wodnoprawne nie przesądza jeszcze, wbrew temu, co zdaje się przyjmować organ, o obowiązku ponoszenia opłaty za usługę wodną (np. za pobór wód podziemnych). W orzecznictwie przyjmuje się, że pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednak sam fakt jego wydania nie przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty przez jego adresata, gdyż w pierwszej kolejności organ winien wziąć pod uwagę zasadność określenia takiej opłaty (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 405/18 oraz w Rzeszowie z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 579/18).

Abstrahując od kwestii niejako "wyłączenia" spod obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne, na co Sąd wskazał w powyższej części rozważań w odniesieniu do art. 33 u.p.w., zwrócić należy uwagę, że ustawodawca przewidział także przypadki, w których następuje "zwolnienie" z obowiązku ponoszenia ww. opłat, jak wynika to z treści w art. 270 ust. 2a u.p.w., w którym wskazano, że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu.

Mając powyższe na uwadze należy w rozpoznawanej sprawie dojść do wniosku, że nałożenie na Nadleśnictwo [...] obowiązku poniesienia opłaty stałej za pobór wód podziemnych z przedmiotowego ujęcia jest co najmniej przedwczesne, gdyż organ w toku postępowania nie wyjaśnił i nie poddał rozwadze wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności.

Nie zbadano w istocie na jaki cel pobierana jest faktycznie woda z ujęcia będącego przedmiotem sprawy (czy pobór ten spełnia przesłanki zwykłego korzystania z wód). W tym zakresie nie przeprowadzono żadnego szerszego postępowania dowodowego, przyjmując z jednej strony, że prowadzenie działalności gospodarczej przez właściciela gruntu wyklucza w każdej sytuacji korzystanie z wód na tym gruncie w ramach korzystania zwykłego, a z drugiej strony, że zwykłe korzystanie z wód wiąże się tylko i wyłącznie z osobą właściciela. Tymczasem, jak już Sąd wskazał, Skarbowi Państwa jako właścicielowi, a w konsekwencji Lasom Państwowym jako państwowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, reprezentującej Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (i w konsekwencji Nadleśnictwu, jako jednostce organizacyjnej wchodzącej w skład Lasów Państwowych), przysługuje prawo właściciela gruntu do zwykłego korzystania z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie (art. 33 ust. 1 u.p.w.), zaś działalność Lasów Państwowych nie polega wyłącznie na podejmowaniu działalności gospodarczej, ale również na pełnieniu funkcji organów administracji, zaś mienie Lasów może służyć różnym celom, w tym mieszkalnym, związanym z zaspokajaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego (art. 33 ust. 3 u.p.w.), na co w istocie wskazywało Nadleśnictwo w piśmie wyjaśniającym z dnia 6 maja 2021 r., a co z uwagi na błędną wykładnię art. 33 u.p.w. organ całkowicie zignorował jako okoliczność mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Brak zatem wyjaśnienia kluczowych dla sprawy kwestii, tj. funkcjonowania budynku leśniczówki jako służbowego lokalu mieszkalnego pracownika Nadleśnictwa, którego mieszkańcy dokonują poboru wody podziemnej być może w ramach zwykłego korzystania z wód oraz celów, jakim faktycznie służy pobierana tam woda, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 90 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności organ ponownie rozpoznając sprawę wyjaśni, czy Nadleśnictwo pobiera wodę podziemną z przedmiotowego ujęcia w ramach przysługującego Skarbowi Państwa zwykłego korzystania z wód. W motywach ustnych wyroku przedstawionych na rozprawie Sąd podkreślił, że uwzględnienie skargi aktualnie nie przesądza o tym, czy na stronę skarżącą powinna zostać nałożona opłata, lecz wynika z faktu niedokonania przez organ wskazanych ustaleń dotyczących tego, czy w leśniczówce korzystającej z ujęcia wody określonego w pozwoleniu wodnoprawnym prowadzona jest działalność gospodarcza. Jak wynika z przedstawionej wyżej przez Sąd w uzasadnieniu analizy, obowiązujące przepisy nie przesądzają o tym, że wszelka aktywność Nadleśnictwa jest działalnością gospodarczą

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).