Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 955/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 86a, art. 103 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2410/19 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 września 2019 r. nr PORZI.503.67.2018.AZ.14 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. T. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Gdańsku (dalej: PWIF, organ I instancji) decyzją z 30 maja 2018 r., nr WIF-GD.8520.4.10.2018 znak 8/CZ/2018, orzekł o cofnięciu M. T. (dalej: Skarżąca) zezwolenia nr [...] z 27 stycznia 2005 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w [..] (zwanej dalej: "Apteka"), z uwagi na sprzedaż produktów leczniczych innemu przedsiębiorcy prowadzącemu aptekę. Organ ustalił, że Skarżąca sprzedała w dziewięciu transakcjach produkty lecznicze spółce [..] - Spółka Jawna (dalej: "Spółka").

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF", "organ odwoławczy") decyzją

z 25 września 2019 r., nr PORZI.503.67.2018.AZ.14, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt

1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 2 oraz art. 86a ustawy z dnia

6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019, poz. 499, dalej: "P.f.") w zw. z art. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 959) oraz art. 138

§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r" poz. 2096, dalej: "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

GIF podkreślił, że z zebranej w sprawie dokumentacji jednoznacznie wynika, że Skarżąca prowadząca jako przedsiębiorca Aptekę sprzedała na podstawie dokumentów przesunięć MM, produkty lecznicze do dwóch aptek prowadzonych przez Spółkę. Spółka posiada dwa zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych tj.: 1) nr [...] pod nazwą Apteka "[...]" ul. [...] oraz 2) nr [...] pod nazwą "[...]" ul. [...]. Wspólnikami w Spółce, jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego (nr KRS [...]) są: 1) Skarżąca, 2) A.C.. W pięciu przypadkach produkty lecznicze Skarżąca sprzedała do prowadzonej przez Spółkę apteki położonej w miejscowości Kaliska, a w czterech do apteki położonej w miejscowości L. (dokumenty przesunięcia międzymagazynowego MM o numerach: [...]. Organ zaznaczył, że zbycie produktów leczniczych było dokonywane na przestrzeni całego 2017 r. i nie było to jednorazowe zdarzenie, zatem nieuzasadniona jest argumentacja podniesiona w odwołaniu, iż zdarzenia były incydentalne.

GIF stwierdził również, że występowanie w składzie osobowym spółki jawnej, prowadzącej aptekę ogólnodostępną, osoby fizycznej, która jest drugą stroną czynności prawnej, nie zmienia faktu, że są to dwa odrębne podmioty gospodarcze. Skarżąca, która dokonała nieuprawnionych sprzedaży, posługuje się innym numerem NIP, działa na podstawie osobnego zezwolenia na prowadzenie apteki, w innej lokalizacji. Skarżąca jest jednoosobowym przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust.1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646). Spółka na rzecz której Skarżąca zbyła produkty lecznicze naruszając art. 86a P.f., prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki jawnej. Zgodnie z art. 22 ust.1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 505, dalej: "K.s.h.") "spółką jawną jest spółka osobowa, która prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą, a nie jest inną spółką handlową.". Ponadto zgodnie z art. 8 ust.1 K.s.h., "spółka osobowa może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana". Organ II instancji zwrócił uwagę, że w polskim prawie nie ma konstrukcji prawnej, na którą powołuje się Skarżąca tj. tzw. single economic unit, czyli jednego organizmu gospodarczego. W art. 86a P.f., w brzmieniu obowiązującym do 6 czerwca 2019 r., nie przewidziano żadnych wyjątków od zakazu zbywania produktów leczniczych między aptekami, ani ze względu na rodzaj produktu leczniczego, jego ilość, czy też jakąkolwiek okoliczność dotyczącą zbycia produktu leczniczego. Wobec powyższego organ nie był zobligowany do badania struktury i wartości sprzedaży produktów leczniczych, czy też okoliczności towarzyszących ich zbyciu.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2410/19, oddalił skargę M. T. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 25 września 2019 r.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezpodstawne jest twierdzenie Skarżącej, że zarówno PWIF, jak i GIF dowolnie przyjęły, że w ramach czynności udokumentowanych jako "przesunięcia międzymagazynowe" doszło w ogóle do fizycznego przeniesienia tych produktów pomiędzy lokalami poszczególnych aptek ogólnodostępnych, czy też do zapłaty ceny za produkty lecznicze będące przedmiotem tych przesunięć międzymagazynowych.

W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że doszło do dziewięciokrotnego zbycia produktów leczniczych z Apteki do dwóch aptek Spółki. Dokumenty te zawierają datę sprzedaży, jak również ceny zbywanych produktów leczniczych, wskazują jednostkę wystawiającą oraz jednostkę odbierającą. Sąd w ślad za organem uznał zatem, że działania Skarżącej, określane przez nią przesunięciami magazynowymi, stanowiły w istocie zbycie produktów leczniczych w rozumieniu art. 86a P.f. z Apteki do aptek Spółki. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że Skarżąca prowadząca Aptekę jako przedsiębiorca tj. osoba fizyczna wykonująca działalność gospodarczą, jest odrębnym podmiotem gospodarczym od Spółki – przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w formie spółki jawnej, na podstawie przepisów K.s.h. Zdaniem Sądu wyjaśnienia Skarżącej zawarte w skardze, że przedmiotowe działania nie były nastawione na osiągnięcie zysku, służyły tylko optymalnemu zarządzaniu zapasami magazynowymi w aptekach prowadzonych przez jeden organizm w sensie ekonomicznym, nie były działaniami zorganizowanymi, miały charakter doraźny i stanowiły reakcję przedsiębiorcy na aktualną sytuację w stanach magazynowych prowadzonych przez niego aptek i na zmieniające się potrzeby pacjentów, potwierdza dokonanie niedozwolonego w świetle P.f. zbycia produktów leczniczych z Apteki do aptek Spółki.

Prawidłowości dokonanej przez organ oceny charakteru prawnego tych transakcji zdaniem Sądu nie zmienia fakt, że zbycie z Apteki nastąpiło na rzecz spółki jawnej, w której Skarżąca jest jednym ze wspólników, i wraz z drugim wspólnikiem prowadzi te apteki. Przesunięcie międzymagazynowe jest możliwe pomiędzy aptekami należącymi do jednego podmiotu (jednego przedsiębiorcy), gdy przesunięcie produktów leczniczych z jednej apteki do drugiej może mieć charakter tylko czynności faktycznej. Brak jest natomiast takiej możliwości w przypadku odrębnych przedsiębiorców prowadzących apteki, nawet pozostających w personalnych powiązaniach. Art. 86a P.f. nie wprowadza w tym zakresie żadnych wyjątków, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia stanowiska Skarżącej odwołującej się do konstrukcji single economic unit.

Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 103 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86a P.f. poprzez cofnięcie zezwolenia w sytuacji, w której nie zachodziły przesłanki do uznania, że Skarżąca zbyła produkty lecznicze do apteki ogólnodostępnej prowadzonej przez innego przedsiębiorcę. Prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne co do zbycia przez Skarżącą produktów leczniczych z Apteki do innych aptek ogólnodostępnych, prowadzą do wniosku, że organ prawidłowo zastosował art. 103 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 86a P.f., obligujący do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w przypadku naruszenia przez aptekę art. 86a P.f. i zbycia produktów leczniczych innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. Wskazuje na to użycie w tym przepisie przez ustawodawcę formy "cofa zezwolenie", co przesądza o bezwzględnym charakterze stosowanej w tym wypadku sankcji.

WSA za niezasadny uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii właściwej Okręgowej Rady Aptekarskiej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki. Sąd podzielił stanowisko GIF, że przepisy ustawy P.f. nie uzależniają wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej od uzyskania opinii samorządu aptekarskiego, zatem organy Inspekcji Farmaceutycznej nie mogły naruszyć powyższych przepisów. Tym bardziej, że w przypadku pozyskania przez organ Inspekcji Farmaceutycznej takiej opinii w toku postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia, opinia ta nie byłaby wiążąca dla organu rozstrzygającego i podlegałaby ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie.

III.

M. T. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i w konsekwencji uchylenie decyzji II instancji w całości, uchylenie decyzji I instancji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia Apteki w całości. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Nadto, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 32, art. 33 § 1, art. 40 § 1 i § 2, art. 73 § 1 oraz art. 74 § 2 k.p.a., art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (dalej: "Prawo o adwokaturze"), oraz art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wydanie orzeczenia oddalającego skargę Skarżącej, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego wystąpiły mające wpływ na wynik sprawy uchybienia w działaniu Głównego Inspektora Farmaceutycznego polegające na bezprawnej odmowie Skarżącej reprezentowanej przez osobę fizyczną posiadającą pełną zdolność do czynności prawnych dostępu do akt sprawy oraz bezprawnej odmowie wydania postanowienia w przedmiocie dostępu do akt sprawy, skutkujące uniemożliwieniem Skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Powyższe naruszenia dawały podstawę do uchylenia decyzji II instancji przez WSA;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 §1 k.p.a. poprzez niedopatrzenie się nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego przez organy administracji, polegającego na dokonaniu przez organy administracji dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, jakoby przesunięcia międzymagazynowe dokonane pomiędzy Apteką a aptekami prowadzonymi przez spółkę Apteka "[...]" [...] sp. j. stanowiły "zbywanie produktów leczniczych innej aptece ogólnodostępnej" w rozumieniu art. 86a P.f. (w brzmieniu obowiązującym przed 6 czerwca 2019 r.), podczas gdy żaden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym nie dawał podstawy do przyjęcia ponad wszelką wątpliwość, że doszło do sprzedaży produktów leczniczych pomiędzy tymi podmiotami;

III. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w związku z art. 86a ust. 1 pkt 1 P.f. poprzez ich błędną wykładnię tj. pominięcie zasady aktualności, skutkujące wydaniem zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia brzmienia art. 86a ust. 1 pkt 1 P.f. obowiązującego na dzień wydania decyzji II instancji;

co w konsekwencji doprowadziło do

IV. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 2 i art. 86a P.f. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że cofając zezwolenie nr 298/2005 na prowadzenie Apteki organy administracji nie naruszyły przepisów Prawa farmaceutycznego, w sytuacji, w której nie zachodziły przesłanki do uznania, że Skarżąca zbyła produkty lecznicze do apteki ogólnodostępnej prowadzonej przez innego przedsiębiorcę, gdyż ewentualne przesunięcia międzymagazynowe pomiędzy aptekami prowadzonymi faktycznie przez jedną osobę, działającą w rożnych formach prawnych, nie mogą być zakwalifikowane jako "zbywanie produktów leczniczych do innej apteki" w rozumieniu art. 86a P.f.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie wniesionych zarzutów.

IV.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego - i to nie tylko przez błędną wykładnię, ale także niewłaściwe ich zastosowanie.

W pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność zarzutu pominięcia zasady aktualności, co skutkowało według Skarżącej wydaniem wyroku bez uwzględnienia brzmienia art. 86a ust. 1 pkt 1 P.f. obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. To bowiem właściwe w danej sprawie normy wynikające z przepisów prawa materialnego determinują zakres prowadzonego postępowania zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego. Z kolei ustalenia faktyczne - dokonane zgodnie z zasadami postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego - pozwalają na ocenę prawidłowości ich zastosowania.

Oceniając zatem w pierwszej kolejności podniesiony w punkcie III petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 86a ust. 1 pkt 1 P.f. w kontekście zasady aktualności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest on zasadny.

Art. 86a P.f. na dzień jego wejścia w życie, tj. 8 lutego 2015 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 28) przewidywał, że zakazana jest sprzedaż produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. W tym stanie prawnym, zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 6 P.f., prowadzenie przez aptekę sprzedaży produktów leczniczych hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub punktowi aptecznemu stanowiło przesłankę cofnięcia zezwolenia, przy czym uprawnienie organu w tym zakresie miało charakter fakultatywny. Na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015 r. poz. 788), która weszła w życie od 12 lipca 2015 r., art. 86a uzyskał nowe brzmienie. Przewidziany w nim zakaz objął "zbywanie" produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. W tym stanie prawnym zakaz dotyczył więc nie tylko sprzedaży, ale każdego zbycia produktów leczniczych, niezależnie od formy prawnej. Zmieniła się też treść art. 103 ustawy – Prawo farmaceutyczne. W ust. 1 pkt 2 tego artykułu przyjęto, że jeżeli apteka naruszyła przepis art. 86a, to wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na jej prowadzenie. Zgodzić należy się z organami administracji i Sądem pierwszej instancji, że takie brzmienie przepisu jednoznacznie wskazuje na obligatoryjny charakter działania organu w przypadku stwierdzenia określonego w nim naruszenia.

Dalsza modyfikacja art. 86a P.f. nastąpiła w ustawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019r. poz. 959). Art. 86a otrzymał brzmienie, zgodnie z którym apteka lub punkt apteczny mogą zbyć produkty lecznicze wyłącznie w celu bezpośredniego zaopatrywania ludności, w tym nieodpłatnie pacjentowi - wyłącznie na potrzeby jego leczenia lub na podstawie zapotrzebowania wystawionego przez podmioty wykonujące działalność leczniczą - na zasadach określonych w relewantnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego (przede wszystkim Prawa farmaceutycznego i regulacji dotyczących cen urzędowych produktów leczniczych objętych refundacją). Ponadto, w art. 86a ust. 1 pkt 3 P.f. przewidziano, że apteki lub punkty apteczne będą mogły nieodpłatnie przekazywać produkty lecznicze (nieobjęte refundacją) jedynie w trzech enumeratywnie wymienionych przypadkach, tj. na rzecz domów pomocy społecznej - w zakresie zadań ustawowych związanych z pomocą w organizowaniu farmakoterapii, organowi władzy publicznej - w przypadku wystąpienia konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych, oraz podmiotom wykonującym działalność leczniczą - wyłącznie w celu ich zaopatrzenia. Regulacja ta weszła w życie 6 czerwca 2019 r., ale nie znajdowała zastosowania w rozpatrywanej sprawie, w której ostateczna decyzja wydana została 25 września 2019 r., gdyż na mocy art. 4 cytowanej ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. do kontroli, inspekcji lub postępowań administracyjnych wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawodawca przesądził zatem wyraźnie, które brzmienie przepisów powinno mieć zastosowanie w odniesieniu do spraw wszczętych a niezakończonych, a zatem nowelizując przepisy Prawa farmaceutycznego dotyczące art. 86a jednoznacznie rozstrzygnął, które brzmienie tego przepisu powinno być stosowane w takich sprawach jak niniejsza.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy w tej sprawie prawidłowo uwzględniły tę normę intertemporalną, stosując właściwe brzmienie przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte pismem organu z 2 marca 2018 r., zawiadamiającym o wszczęciu postępowania. Do sprzedaży produktów leczniczych przez aptekę prowadzoną przez Skarżącą innej aptece ogólnodostępnej doszło w 2017 r. Do postępowania w niniejszej sprawie zastosowanie miał zatem art. 86a P.f. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną z dniem 6 czerwca 2019r. tj. w brzmieniu przewidującym, że zakazane jest zbywanie produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. Zakaz określony w art. 86a P.f. obejmował zatem wszelkie formy zbycia produktów leczniczych, a jego naruszenie obligowało organ administracji do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Taki stan prawny obowiązywał też w dacie przeprowadzenia kontroli apteki oraz orzekania przez organy administracji obu instancji.

Z tego powodu za chybiony należy uznać zarzut pominięcia zasady aktualności w kontekście brzmienia art. 86a ust. 1 pkt 1 P.f. (w brzmieniu obowiązującym po 6 czerwca 2019r.), albowiem Skarżąca kasacyjnie nie uwzględnia istnienia normy intertemporalnej zawartej w art. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest także podniesiony w punkcie IV petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. błędnej wykładni 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 103 ust. 1 pkt 3 i art. 86a P.f. oraz powiązany z nim zarzut z punktu II petitum skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegających - zdaniem skarżącej kasacyjnie – na niedopatrzeniu się nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego polegającego na dokonaniu przez organy administracji dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, jakoby przesunięcia międzymagazynowe dokonane pomiędzy Apteką i aptekami prowadzonymi przez Spółkę stanowiły "zbywanie produktów leczniczych innej aptece ogólnodostępnej" w rozumieniu art. 86a P.f. (w brzmieniu obowiązującym przed 6 czerwca 2019 r.), podczas gdy żaden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym nie dawał podstawy do przyjęcia ponad wszelką wątpliwość, że doszło do sprzedaży produktów leczniczych pomiędzy tymi podmiotami.

W sformułowanym w punkcie II zarzucie procesowym nie wskazano wprawdzie naruszenia art. 80 k.p.a., jednak biorąc pod uwagę, że Skarżąca zarówno w samym zarzucie jak i w jego uzasadnieniu podważa prawidłowość oceny dowodów, Naczelny Sąd Administracyjny zrekonstruował jego treść uwzględniając pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1) uznając, że jest to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. tj. nieprawidłowego zaakceptowania przez sąd błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na wadliwej ocenie przez organ zgromadzonych w sprawie dowodów.

Zdaniem NSA organy Inspekcji Farmaceutycznej zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej przeprowadziły postępowanie dowodowe służące ustaleniu stanu faktycznego, wyczerpująco zbadały okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz oparły rozstrzygnięcia na zgromadzonym materiale dowodowym, działając zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1. Skarżąca kwestionując sposób oceny ustalonych okoliczności, nie podważa zresztą samego faktu dokonania spornych transakcji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo dokonano też oceny zgromadzonych dowodów, nie doszło zatem do naruszenia art. 80 k.p.a. W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy zasadnie uznano, że doszło do zbycia produktów leczniczych przez Aptekę prowadzoną przez Skarżącą innej aptece ogólnodostępnej. W aktach sprawy znajdują się dokumenty, których prawdziwości strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, prawidłowo ocenione przez organ jako wskazujące na to, że doszło do naruszenia art. 86a P.f., tzn. prawidłowo zakwalifikowane jako dowody wskazujące na fakt zbywania produktów leczniczych pomiędzy dwoma aptekami, będącymi dwoma różnymi podmiotami gospodarczymi.

Organ trafnie zwrócił uwagę na sposób zatytułowania tych dokumentów, a więc że nie zatytułowano ich jako faktury, lecz dokumenty te zakwalifikowane zostały przez samą stronę jako świadczące o przesunięciach międzymagazynowych, a nie o sprzedaży. Organ dokonał jednak prawidłowej oceny treści tych dokumentów i skutków jakie te dokumenty wywołały, biorąc pod uwagę fakt, że dochodziło do przesunięcia tych produktów leczniczych pomiędzy dwoma odrębnymi podmiotami gospodarczymi.

Trafna jest także, zdaniem NSA, argumentacja organu, że w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie, powoływana przez Skarżącą okoliczność, że była ona jednocześnie wspólnikiem w spółce jawnej, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, ponieważ zbycie pomiędzy aptekami stanowiło zbycie pomiędzy dwoma odrębnymi podmiotami gospodarczymi (podmiotu prowadzącego jednoosobową działalność czyli Skarżącej na rzecz spółki jawnej), posiadających odrębne zezwolenia, a zatem że dokonywano niedozwolonego w świetle art. 86a P.f. zbywania pomiędzy tymi dwoma odrębnymi podmiotami. Nietrafna jest zatem argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, że możliwie i uprawnione było zastosowanie w tej sprawie konstrukcji teoretycznej jednego podmiotu gospodarczego, której obowiązująca regulacja w art. 86a P.f. nie przewiduje.

Podkreślenia ponadto wymaga, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może okazać się skuteczny wyłącznie w przypadku wykazania, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca kasacyjnie wskazując na wadliwość przyjęcia, że przesunięcia międzymagazynowe dokonane pomiędzy Apteką a aptekami prowadzonymi przez Spółkę nie stanowiły zbywania produktów leczniczych innej aptece ogólnodostępnej, nie kwestionuje autentyczności oraz faktycznego dokonania ww. czynności, jak również nie podnosi, że znajdujące się w aktach sprawy kopie dokumentów nie są zgodne z faktycznym wykonaniem tej czynności. Skarżąca nie powołuje się też na konkretne okoliczności, które świadczyłyby o tym, że nie doszło do transakcji zbycia produktów leczniczych między aptekami, udokumentowanych ujawnionymi w toku kontroli dokumentami. Skoro Skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych w nieprawidłowym uznaniu czynności przesunięcia magazynowego jako sprzedaży, jednocześnie nie podważając skutecznie faktu zmiany właściciela (apteki) wskazanych leków, to trafne jest wnioskowanie, że doszło do zbycia produktów leczniczych między aptekami. A zatem dokumentami zatytułowanymi przesunięcia MM potwierdzono w niniejszej sprawie zbywanie leków pomiędzy aptekami.

Organ, ustaliwszy fakt zbycia, o którym mowa w art. 86a P.f., był zobligowany do cofnięcia udzielonego na rzecz skarżącej kasacyjnie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie: "[...]" zlokalizowanej w [...]. Wbrew argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, treść norm prawnych zawartych w art. 86a P.f. i art. 103 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy - nie pozostawia wątpliwości, że z punktu widzenia tych przepisów okolicznością istotną był jedynie fakt zbywania produktów leczniczych przez aptekę innej aptece ogólnodostępnej i to właśnie musiał obejmować zakres ustaleń faktycznych dokonanych przez organy Inspekcji Farmaceutycznej. Nie było natomiast potrzeby ustalenia powodów naruszenia ustawowego zakazu celu zbywania, ani rozmiaru tej działalności, tj. ilości przeprowadzonych transakcji.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy z punktu II jest niezasadny.

Zdaniem NSA niezasadnie zarzuca Skarżąca w punkcie IV petitum skargi kasacyjnej błędną wykładnię art. 86a P.f. Przepis ten w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie, a zatem obowiązującym przed 6 czerwca 2019 r. (o czym była mowa powyżej) jednoznacznie ustanawiał zakaz zbycia produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. Jak wskazywano w uzasadnieniach kolejnych nowelizacji, wprowadzanie kolejnych zmian ustawowych podyktowane było koniecznością zapewnienia skutecznego nadzoru organów państwowych nad procesem dystrybucji produktów leczniczych, który osiągnął "nieakceptowany społecznie poziom patologii" i uniemożliwiał zapewnienie stałego dostępu do ważnych produktów leczniczych, których brak może spowodować trwałe i niekorzystne następstwa zdrowotne. Zmiany legislacyjne zmierzały m.in. do ograniczenia zjawiska tzw. "dystrybucji odwróconej" produktów leczniczych, gdyż niewystarczające okazały się dotychczasowe środki, które miały mu przeciwdziałać. Za niezbędne do realizacji zamierzonych celów uznane zostało wyposażenie Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w kompetencje monitorowania, nadzoru i kontroli rozmieszczenia w łańcuchu dystrybucji produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (zob.: uzasadnienie do projektu ustawy druk sejmowy nr 2997, Sejm RP VII. Kadencji). Celem kolejnych zmian było przeciwdziałanie nieprawidłowościom w obrocie produktami leczniczymi, usunięcie luk prawnych, które były w dotychczasowym stanie prawnym wykorzystywane do nielegalnego obrotu produktami leczniczymi w celu zapewnienia koniecznych środków kontroli nad niestandardowymi przypadkami rozporządzenia produktem leczniczym (zob. uzasadnienia do projektu ustawy druki sejmowe nr 3303 oraz 3653, Sejm RP VIII. Kadencji).

Zdaniem NSA zasadny okazał się natomiast zarzut procesowy z punktu I petitum skargi kasacyjnej dotyczący bezprawnej odmowy w postępowaniu administracyjnym dostępu do akt pełnomocnikowi Skarżącej i bezprawnej odmowy wydania postawienia w przedmiocie dostępu do akt sprawy. Należy w całości podzielić argumentację Skarżącej, że to pierwsze pełnomocnictwo, które znajduje się w aktach sprawy administracyjnej, wymieniało wyraźnie dwie osoby fizyczne, o pełnej zdolności do czynności prawnych. Wprawdzie dookreślone zostało, że jedna z tych osób była adwokatem, a druga aplikantem adwokackim, ale to nie zmienia faktu, że została ona upoważniona bezpośrednio przez mocodawczynię do działania jako jej pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym (w którym krąg osób mogących reprezentować stronę jest znacznie szerszy niż przed sądem), a nie jako osoba mogąca działać jedynie z upoważnienia adwokata. To pełnomocnictwo upoważniało zatem wskazanego w nim aplikanta do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze pełnomocnika skarżącej. W tym zatem zakresie nie był zasadny pogląd prezentowany przez organ, a w ślad za tym także przez Sąd pierwszej instancji, że pełnomocnictwo to nie upoważniało tego pełnomocnika do działania w imieniu Skarżącej w postępowaniu administracyjnym, w tym uzyskania dostępu do akt tego postępowania.

Trzeba jednak podkreślić, że jest to zarzut o charakterze procesowym, a więc zarzut, który może doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jedynie wówczas, gdy strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że naruszenia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga też, że zgodnie z przywołaną na wstępie zasada dyspozycyjności wynikającą z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA jest związany zakresem tego zarzutu wskazanym w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej ten zarzut został sformułowany jedynie w kontekście nieuzasadnionej odmowy dostępu do akt sprawy i bezprawnej odmowy wydania postawienia w przedmiocie dostępu do akt sprawy. Tak sformułowany zarzut nie zawiera jednak wykazania, że te uchybienia procesowe, które NSA stwierdza podzielając jednocześnie w tym zakresie argumentację skarżącej kasacyjnie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej argumentacji Skarżąca kasacyjnie nie przedstawia, nie wskazuje żadnych okoliczności które w jakikolwiek sposób mogły istotnie wpłynąć na wynik sprawy, a które wynikałyby z odmowy wydania postanowienia w przedmiocie odmowy dostępu do akt czyli sformalizowania tego działania organu polegającego na odmowie dostępu do akt, czy też z samej odmowy dostępu do akt pełnomocnikowi działającemu w sprawie. Skoro zatem nie wykazano, że zarzucane naruszenia przepisów prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, NSA stwierdził, że wyrok odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji co do zgodności z prawem poglądu organu o braku umocowania aplikanta jako pełnomocnika strony do otrzymania dostępu do akt. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała w tej sprawie, że to naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzoną na rzecz organu kwotę 360 zł stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który nie reprezentował organu przed Sądem pierwszej instancji, za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.