Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 637/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6263 Stałe komisje
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1; art. 3 ust. 1; art. 6 ust. 1; art. 8 ust. 1-2; art. 18a ust. 5; art. 22 ust. 1; art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Asesor WSA Agnieszka Kosowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz J. G. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 23 maja 2024 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Gminy.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł J. G. (dalej skarżący), Rada Gminy.

Zdaniem skarżącego, uchwała została podjęta z naruszeniem § 53 ust. 1 oraz § 55 ust. 2 Statutu Gminy T. stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 31 stycznia 2019 r. (Dz. Urz. Województwa L. z 2019 r., poz. 1240), a w konsekwencji z naruszeniem art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który statuuje zasadę, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa ponieważ nie ustalono liczby członków Komisji Rewizyjnej, a jedynie ustalono jej skład osobowy. Skarżący argumentował, że obowiązek ustalenia liczby członków komisji stałej wynika z § 53 ust. 1 oraz § 55 ust. 2 Statutu Gminy T., które stanowią, że "Rada powołuje komisje stałe, ustalając ich składy osobowe i liczbę członków najpóźniej w ciągu miesiąca od daty pierwszej sesji.", oraz że "Skład osobowy oraz liczbę członków Komisji ustala Rada w uchwale o ich powołaniu. ".

Skarżący wskazał, że jego interes został naruszony, ponieważ jest Rada Gminy i był zgłoszony, jako członek Komisji Rewizyjnej Rady Gminy, co jest wykazane dokumentem protokołu Rady Gminy z 23 maja 2024 r.

Wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. (dalej Wójt, organ), wniósł o umorzenie postępowania i o odstąpienie od obciążenia organu kosztami postępowania. Wójt podniósł, że w dniu 20 września 2024 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odwołania Komisji Rewizyjnej powołanej przez Radę Gminy w dniu 23 maja 2024 r. na podstawie § 53 pkt 14 Statutu Gminy T. (Dz. Urz. Woj. L. z 2019 r. poz. 1240). Następnie Rada Gminy na tej samej sesji podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Gminy, w której określiła skład ilościowy i osobowy Komisji Rewizyjnej Rady Gminy, zgodnie z dyspozycją § 53 ust. 1 oraz § 55 ust. 2 Statutu. Podniesiona argumentacja pozwala na przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym winno zostać umorzone w całości.

W piśmie z dnia 17 października 2024 r. organ podtrzymał swoją argumentację co do braku podstaw do uwzględnienia skargi. Wywodził, że postanowienia Statut Gminy T. nie zostały naruszone, gdyż w głosowaniu na sesji 23 maja 2024 r. do Komisji Rewizyjnej zgłoszono 6 kandydatur. W głosowaniu kandydatura skarżącego została odrzucona, a pozostałe zostały przegłosowane jednogłośnie 14 głosami za (w sesji brało udział 14 na 15 radnych). W tych okolicznościach, zdaniem organu, uznać należy, że Rada Gminy ustaliła zarówno liczbę jak i skład osobowy komisji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, ze zm.), dalej "u.s.g.", przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są uchwały organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała do tego katalogu należy.

W trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy kształtuje skład osobowy organów samorządu. Uchwały organów samorządu regulują działalność tych organów, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej - art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1-2 u.s.g. W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów gminy nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu (por. wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Rz 1405/20 – orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA) i powołane tam orzecznictwo).

Badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w aspekcie przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g.

W niniejszej sprawie kwestia interesu prawnego skarżącego piastującego mandat radnego w Gminie T. w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały nie była sporna.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut. Z art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika, że statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Powołane przepisy stanowią rozwinięcie treści art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Na ustrój wewnętrzny niewątpliwie składa się ustalenie struktury organizacyjnej wspólnoty samorządowej (wraz z organami pomocniczymi), liczby członków organów kolegialnych, kształtu aparatu urzędniczego oraz wyliczenie funkcjonujących agencji wspólnoty. Ustrojem wewnętrznym jednostki samorządu terytorialnego jest jej wewnętrzna organizacja. Ze względu na to, że jest on ściśle powiązany z funkcjonowaniem jednostki samorządowej, celowe było powierzenie każdemu organowi stanowiącemu z osobna uregulowania adekwatnego do specyfiki, priorytetów i tradycji danej jednostki samorządu terytorialnego (por. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II pod red. M. Safjana i L. Boska, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, komentarz do art. 169, pkt IV, legalis C.H.BECK).

Materia statutowa nie została ujęta w przepisach ustaw samorządowych w sposób kazuistyczny. Upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Statut gminy może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z jej przepisami.

Nie można zatem uznać iż istnieje jeden, ściśle określony model kształtowania ustroju jednostki samorządu terytorialnego. Swoboda organów jednostek samorządów terytorialnych w zakresie kształtowania ustroju nie jest jednak nieograniczona - granice tej swobody wyznaczone są przez unormowania konstytucyjne i ustawowe dotyczące ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego.

Dopóki zatem nie można wskazać ograniczeń ustawowych lub konstytucyjnych dotyczących rozwiązań ustroju jednostki samorządu terytorialnego - dopóty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może korzystać ze swobody kształtowania ustroju tej jednostki. W granicach owej swobody pozostaje także decyzja, czy jakieś rozwiązanie organizacyjne i w jakim zakresie zostanie przyjęte w danej jednostce samorządu terytorialnego jako rozwiązanie ustrojowe. Przepisy ustaw mogą ograniczyć ową swobodę bądź zakazując pewnych rozwiązań organizacyjnych bądź nakazując wprowadzenie pewnych rozwiązań organizacyjnych jako rozwiązań ustrojowych (zob. też Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II WKP 2023 - komentarz do art. 169 i powołane tam orzecznictwo).

Odnośnie rozwiązania organizacyjnego w postaci komisji rady gminy przepisy u.s.g. wypowiadają się w art. 18a (odnośnie komisji rewizyjnej), art. 18b (odnośnie komisji skarg, wniosków i petycji) i art. 21 (odnośnie komisji stałych i doraźnych). Swoboda rady gminy w kształtowaniu tego rozwiązania organizacyjnego jest zatem ograniczona ustawowo, przy czym stopień tego ograniczenia kształtuje się odmiennie: w art. 21 u.s.g., w przeciwieństwie do art. 18a ust. 5, czy też art. 18b ust. 3 u.s.g. ustawodawca nie zawarł wymogu, aby zasady i tryb działania komisji stałych i doraźnych został określony w statucie gminy.

Zgodnie jednak już z art. 18a ust. 5 u.s.g. zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy. Pozycja komisji rewizyjnej jest szczególna. Przede wszystkim jej utworzenie jest obowiązkowe, co wynika wprost z ust. 1 powołanego artykułu, w przeciwieństwie do innych komisji, które rada może tworzyć, ale nie musi. Po drugie, ustawowo został określony skład tej komisji: wchodzić do niej mogą wyłącznie radni, w tym przedstawiciel wszystkich klubów, z wyjątkiem tych którzy pełnią funkcji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady (ust. 2). Skład liczbowy komisji zależy natomiast od uznania rady. Zagadnienie to można uregulować w statucie, choć ustawa wyraźnie nie wprowadza takiego nakazu, ograniczając się do obowiązkowego uregulowania jedynie zasad i trybu działania komisji.

Tym samym Rada Gminy ma prawo do swobodnego określenia organizacji i zasad działania Komisji Rewizyjnej, w tym ustalenia liczby jej członków.

Zgodnie z § 55 pkt 2 Statutu Rady Gminy skład osobowy oraz liczbę członków Komisji ustala Rada w uchwale o ich powołaniu. Ponadto, z § 53 pkt 1 Statutu wynika, że Rada powołuje komisje stałe, ustalając ich składy osobowe i liczbę członków najpóźniej w ciągu miesiąca od daty pierwszej sesji.

Z unormowań statutowych wprost zatem wynika, że Rada zobligowana jest powołując komisję stałą do ustalenia dwóch jej obligatoryjnych elementów liczby członków i jej składu osobowego.

Tymczasem, jak wynika z § 1 zaskarżonej uchwały z dnia 23 maja 2024 r. nr [...], Rada Gminy, nieuwzględniając statutowego obowiązku z § 55 pkt 2, powołała komisję Rewizyjną Rady Gminy określając jedynie jej skład osobowy, bez wskazania liczby członków tej komisji. Wobec czego, należało podzielić stanowisko skarżącego, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem § 53 ust. 1 oraz § 55 ust. 2 Statutu Gminy T. w związku z art. 18a ust. 5 u.s.g., a w konsekwencji z istotnym naruszeniem art. 22 ust. 1 u.s.g. Należy bowiem przyjąć, że uregulowane w Statucie Gminy T. liczbowe określenie składu komisji rewizyjnej jest wiążące dla Rady w momencie podejmowania uchwały o wyborze składu Komisji Rewizyjnej oraz w przypadku ewentualnej zmiany osobowego tego składu. Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 427/16 (LEX nr LEX nr 2469400), w układach samorządowych (zdecentralizowanych) statut jest wyrazem swego rodzaju autonomii w zakresie regulacji "życia wewnętrznego" w samorządzie; należy go traktować jako integralną część ustrojowego prawa samorządu. Statut może regulować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. Wniosek taki wynika z samorządowego charakteru gmin, które w miarę samodzielnie winny normować swą strukturę. Powyższe znajduje potwierdzenie w regulacjach Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a w szczególności w regule, że należy zapewnić samorządowi swobodę w kształtowaniu swych organów, jak też niezależność wybranym przedstawicielom (radnym).

Radnemu nie przysługuje natomiast wiążące radę roszczenie o wybranie go do określonej komisji. Stąd nie sposób dopatrzyć się w tym zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Jak wynika z protokołu sesji z dnia 23 maja 2024 r. skarżący wyraził zgodę na powołanie do komisji rewizyjnej, jednocześnie nie wyraził zgody na powołanie do innej komisji, uzasadniając to swoimi kompetencjami i faktem, że w komisji rewizyjnej był w ubiegłej kadencji i jako radny niezwiązany z większością radnych z opcji wójta będzie podejmował niezależne decyzje.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że skład liczbowy komisji rewizyjnej powinien gwarantować udział przedstawicielom wszystkich klubów, stosownie do art. 18a ust. 2 u.s.g. Jednak skarżący nie wykazał, by ustalenie składu Komisji Rewizyjnej na poziomie pięciu, a nie sześciu (jak tego oczekuje skarżący) osób utrudniało wykonywanie zadań publicznych czy bezpośrednio prowadziło do naruszenia zasady reprezentacji radnych w Komisji Rewizyjnej Rady Gminy.

Przepis art. 24 u.s.g. stanowi, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Przepis ten stwarza dla radnego obowiązek udziału w pracach organów gminy tylko wówczas, jeśli został do tych organów wybrany. Nie stwarza jednak w żadnym wypadku uprawnienia radnego do wybrania go do konkretnego organu, lub nawet do któregokolwiek z organów rady, a tym bardziej roszczenia o włączenie go do składu konkretnego organu, czego mógłby dochodzić w drodze sądowej. W istocie rzeczy taka interpretacja przepisu art. 24 ustawy prowadziłaby do praktycznego zakwestionowania zasady, iż komisje rady pochodzą z wyborów, i że tylko radni decydują o tym, kto konkretnie wejdzie w ich skład. Zasadą jest bowiem swoboda rady w kształtowaniu swych organów, a odmienne rozwiązania mogą mieć tylko wyjątkowy charakter (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. II OSK 2422/19, LEX nr 3065169 oraz powołane w nim orzecznictwo).

Dalej zauważyć należy, że do głosowania w przedmiocie wyboru na członka komisji stałej zatasowanie znajduje art. 14 ust. 1 u.s.g. - uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Regulacja § 47 ust. 1 Statutu stanowi bowiem, że głosowanie jawne nad uchwałą Rady odbywa się na zasadach przewidzianych w ustawie.

W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo - § 53 ust. 1, § 55 ust. 2 Statutu Gminy T. w związku z art. 18a ust. 5 u.s.g. oraz art. 22 ust. 1 u.s.g., działając na postawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Nie ma przy tym znaczenia, że w dacie orzekania przez sąd administracyjny zaskarżona uchwała została zastąpiona "nowym" aktem prawa. Wbrew stanowisku organu zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutek ex tunc co może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które wówczas – tj. w czasie, gdy ona pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały. Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania w niniejszej sprawie składała się kwota wpisu od skargi w wysokości [...] zł.