Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 87/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2,  art. 21,  art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skarg W. K., B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i § 2, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Z. C., stwierdził nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r., znak [...] udzielającej W. K. i H. P. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego mieszkalnego o dwóch lokalach, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w U.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia z dnia [...] stycznia 2009 r. Z. C. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] września 1989 r., znak [...].

Organ pierwszej instancji stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, zatem stosowane może być wyłącznie w przypadku wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymienione jest rażące naruszenie prawa. W świetle dotychczasowego jednolitego stanowiska doktryny i orzecznictwa, nie każde (nawet oczywiste), naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stanowi to podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa czy też przybrało postać kwalifikowanego naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Decyzją z dnia [...] września 1989 r., znak [...] Naczelnik Gminy [...] udzielił W. K. i H. P. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego mieszkalnego o dwóch lokalach na działce nr [...] przy ul. P. [...] w U. oraz zatwierdził plan realizacyjny, objęty załącznikami nr 1 i 2 (tzn. wg spisu załączników - projektem budynku mieszkalnego oraz mapką zagospodarowania terenu), stanowiącymi integralną część decyzji.

Organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r. podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, tj. w dniu [...] września 1989 r. przepisami tymi była ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, zwana dalej Prawo budowlane z 1974 r.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48, zwane dalej rozporządzeniem z dnia 20 lutego 1975 r.) oraz rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, zwanej dalej rozporządzeniem z dnia 3 lipca 1980 r.). Stosownie do § 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. przepisy tego rozporządzenia miały zastosowanie także przy przebudowie i rozbudowie obiektów budowlanych.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zatwierdzony decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r. projekt budowlany nie określa jednoznacznie przyjętych w nim rozwiązań. Dokumentacja projektowa nie zawiera projektu zagospodarowania terenu sporządzonego zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Klauzula zatwierdzająca projekt, opatrzona pieczęcią Urzędu Gminy w [...], z podpisem inspektora do spraw budownictwa, została umieszczona na mapie sytuacyjno wysokościowej w skali 1: 500 przedstawiającej istniejący w dacie jej sporządzenia stan zainwestowania. Na mapie tej projektowana rozbudowa została naniesiona bez uwzględnienia jej wymiarów i usytuowania - w formie schematycznej, brak też opisu rysunku i podpisu projektanta. Naniesiony schematycznie obrys rozbudowy nie odpowiada rozmiarom projektowanej części budynku uwidocznionym na rysunkach projektu architektoniczno budowlanego. Z pomiaru z rysunku sytuacyjnego wynika, że szerokość dobudowy wynosi 2 m i znajduje się 2 m od granicy z działką sąsiednią, natomiast na rysunku rzutu powtarzalnego w projekcie architektoniczno budowlanym przedmiotowej rozbudowy rozbudowywana część budynku ma szerokość 4 m. Biorąc pod uwagę, iż odległość budynku zrealizowanego na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r. od granicy działki wynosiła 4 m (pomiar z mapy sytuacyjnej) organ stwierdził, że zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 1989 r. projekt rozbudowy przewidywał usytuowanie obiektu bezpośrednio przy granicy działki.

Organ wskazał, że z projektu nie wynika jednoznacznie, czy obejmował on wykonanie otworów okiennych w przylegającej do granicy z działką [...] ścianie budynku, gdyż zachodzi sprzeczność pomiędzy rysunkiem rzutu powtarzalnego - na którym ściana ta nie ma otworów, a rysunkiem elewacji wschodniej, na której we wschodniej ścianie budynku znajdują się dwa otwory okienne (na I i II piętrze ). Okna te zostały przekreślone długopisem, jednak na tych poprawkach brak parafy i podpisu projektanta. W toku odrębnego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego obu instancji (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]) w sprawie wykonania otworów okiennych w ścianie szczytowej tego budynku (zakwalifikowanego przez organy jako samowola budowlana), a następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] – W. K. i H. P. zajęli stanowisko, że okna w ścianie szczytowej były objęte dokumentacją budowlaną zatwierdzoną decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989r., [...], jednak nie przedłożyli żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń,

Organ pierwszej instancji stwierdził, że z powyższych ustaleń wynika, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r. została wydana z naruszeniem przywołanych w jej podstawie przepisów art. 21 ust 3 i art. 29 ust 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisów § 43 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Wbrew przepisom Prawa budowlanego z 1974 r. zatwierdzony badaną decyzją "plan realizacyjny", objęty załącznikami nr 1 (projektem budynku mieszkalnego) oraz nr 2 (mapką zagospodarowania terenu) nie rozstrzyga spraw urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji, zgodnie z wymogami art. 29 ust 2 w związku z art. 21 ust 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie, wydanie przez Naczelnika Gminy [...] decyzji pozwolenia na budowę bez ustalenia usytuowania zamierzonego obiektu budowlanego w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy otoczenia działki narusza wymogi określone w § 43 ust 2 cyt rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ponadto kontrolowana decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r. narusza przepisy § 3, § 46 ust. 1 pkt i 2 oraz § 47 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., gdyż zatwierdzona tą decyzją dokumentacja projektowa nie zawierała planu zagospodarowania działki budowlanej odpowiadającego wymogom przepisów rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. i zawierającego elementy niezbędne do ustalenia usytuowania i wykonania projektowanej rozbudowy obiektu budowlanego, określającego obrys projektowanego obiektu i jego charakterystyczne wymiary). Przedłożone rysunki nie określały w sposób jednoznaczny rozwiązań architektonicznych, a wprowadzone na nich skreślenia oraz poprawki nie zostały opisane oraz opatrzone podpisem osoby dokonującej tych zmian i datą ich wykonania.

Organ stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r. została wydana z naruszeniem przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Przepisy przedmiotowego rozporządzenia miały charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, że ich stosowanie nie mogło być wyłączone za zgodą stron ani za zgodą organu administracji. Przepis § 12 powołanego wyżej rozporządzenia, określał odległości wznoszonych budynków od granicy działki oraz od obiektów istniejących na działce sąsiedniej. W myśl tego przepisu, odległość budynku od granicy działki powinna wynosić 4 m, a mogła być zmniejszona do 3 m tylko wówczas, jeżeli w ścianie budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. odległości te mogły ulec zmniejszeniu jedynie przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce, w odległości większej niż 4 m od granicy działki, z tym że odległość między budynkiem projektowanym a istniejącym na sąsiedniej działce powinna wynosić co najmniej 8 m, co nie miało zastosowania w przypadku, jeżeli w dacie orzekania sąsiednia działka była niezabudowana (w tej mierze organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 1995 r. sygn. akt III ARN 17/95). Dopuszczalność sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki za zgodą terenowego organu administracji (§ 13 ust 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.) dotyczyła natomiast wyłącznie budynków gospodarczych,

Organ wskazał, że sąsiednia działka w dacie wydawania decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r. nie była zabudowana, a więc zgodnie z powołanymi powyżej przepisami, organ administracji nie mógł kwestionowaną decyzją ograniczać uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości pogarszając mu warunki zabudowy własnej działki, przez zatwierdzenie projektu budowlanego sytuującego przedmiotowy budynek niezgodnie z wyraźnym brzmieniem powołanego przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., które to naruszenie z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zatwierdzony projekt obejmuje wysunięcie okapu dachu poza granicę z działką o nr ew. [...], a inwestor nie wykazał prawa do dysponowania tą nieruchomością, a zatem decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r. rażąco narusza także przepis art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązującego w dacie jej wydania.

W świetle powyższego organ pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r., [...].

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. wnieśli B. P. i W. K.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania B. P. i odwołania W. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Badając przedmiotową decyzję w postępowaniu nadzorczym organ jest zobligowany sprawdzić czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a. obligująca do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 1989 r. obowiązywały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. oraz rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., według stanu na dzień [...] września 1989 r., budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Natomiast zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę.

Organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja projektowa nie zawiera projektu zagospodarowania terenu sporządzonego zgodnie z przepisem § 47 pkt. 2 ust 2 ppkt a obowiązującego w tym czasie rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Zgodnie z treścią § 47 pkt. 2 ust 2 ppkt a rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., wg stanu na dzień [...] września 1989 r., plan zagospodarowania działki budowlanej powinien zawierać elementy niezbędne do usytuowania i wykonania projektowanych obiektów budowlanych, w szczególności określające obrysy projektowanych obiektów budowlanych, ich przeznaczenie, charakterystyczne wymiary, wzajemne odległości, wyjazdy i wejścia, sposób przewidzianej realizacji - według rodzaju projektu (typowego, powtarzalnego lub opracowanego indywidualnie),

Projekt zagospodarowania działki umieszczony na mapie sytuacyjno -wysokościowej w skali 1:500 przedstawia istniejący w dacie jej sporządzenia stan, a projektowana rozbudowa została naniesiona bez uwzględnienia jej wymiarów i odległości od istniejących elementów zagospodarowania działki. Naniesiony schematyczny obrys rozbudowy nie odpowiada rozmiarom projektowanej rozbudowy budynku uwiecznionych na rysunkach projektu architektoniczno - budowlanego. Z planu realizacyjnego zatwierdzonego kwestionowaną decyzją z dnia [...] września 1989 r. wynika, że istniejący przed rozbudową budynek był usytuowany w granicy z działką nr ew. [...]. Projektowana rozbudowa według mapy sytuacyjno - wysokościowej miała być węższa niż szerokość tarasu istniejącego budynku przylegającego do działki nr ew. [...] i nie miała przylegać do granicy działki nr ew. [...].

Jednocześnie powyższe usytuowanie stoi w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie architektoniczno - budowlanym. Z przedmiotowego projektu wynika, że istniejący taras i część budynku pod nim ma szerokość 2,95 m. Natomiast projektowana dobudowa ma szerokość 3,60 m. Uwzględniając fakt, że istniejący taras przylega do granicy z działką nr ew. [...], organ uznał, że projektowana rozbudowa powinna zostać częściowo usytuowana na działce nr ew. [...] (0,65 m).

Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na opisaną wyżej niezgodność, decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r., nr [...], była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, co w jego ocenie stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. do stwierdzenia jej nieważności.

Ponadto kwestionowana decyzja z dnia [...] września 1989 r. narusza w sposób rażący cytowany wyżej przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. oraz przepis art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., według stanu na dzień [...] września 1989 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. W aktach sprawy brak jest zgody właściciela działki nr ew. [...] na omawianą inwestycję.

W świetle powyższego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r., nr [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania, że działka sąsiednia nr ew. [...] w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r. nie była zabudowana, wskazał, że zastosowanie przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., nie było uzależnione od faktu zabudowania działki sąsiedniej, natomiast pozostałe zarzuty odwołania w ocenie organu odwoławczego pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. W. K. oraz B. P. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Każdy ze skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji.

W swojej skardze W. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób zmierzający do pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8

K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, formułującego zasadę demokratycznego państwa prawa.

W uzasadnieniu skargi zarzucił, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r. od 20 lat – do chwili jej uchylenia w 2009 r. - funkcjonowała w obrocie i wywoływała skutki prawne, których przywrócenie nie jest możliwe. Przez ten okres skarżący powoływał się na przedmiotową decyzję w obrocie, między innymi przy uzyskiwaniu kolejnych pozwoleń na rozbudowę domu. W tym czasie żaden organ administracji publicznej nie zakwestionował prawidłowości przyjętych w niej ustaleń, jak również organy nadzoru budowlanego nie wyraziły zastrzeżeń na etapie budowy oraz późniejszego odbioru i użytkowania budynku. Zgodnie z doktryną prawa administracyjnego zasada domniemania legalności decyzji administracyjnych jest zasadą nadrzędną. Skarżący mógł, zatem oczekiwać, iż decyzja ta jest ostateczna i co najważniejsze zgodna z prawem. Skarżona decyzja narusza wskazane powyżej zasady. Powoduje ona stan niepewności, co do prawa oraz zaburza pewność obrotu prawnego. Skarżący składając wniosek o pozwolenie na budowę miał prawo oczekiwać, że będzie on rozpatrzony przez kompetentnych urzędników, fachowców, którzy dzięki swojej wiedzy wychwycą błędy przez niego poczynione. Zasadność takiego rozumowania skarżącego jest uzasadniona, gdyż na etapie uzyskiwania pozwolenia dokumentacja budowy była wielokrotnie uzgadniana oraz zmieniana na żądanie urzędników. Nie jest zatem zasadne, aby niekorzystne konsekwencje błędów organu administracji publicznej oraz jego urzędników, ponosił skarżący.

Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwe. Organ odwoławczy może w uzasadnieniu swojej decyzji powołać się na ustalenia organu pierwszej instancji i jego poglądy prawne, jeżeli je w całości podziela. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego opiera się tylko i wyłącznie na twierdzeniach Wojewody [...] nie podzielając ich jednak w całości. Jak wynika z analizy decyzji Wojewody [...] podstawą uchylenia decyzji Naczelnika Gminy [...] było stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., a więc niezgodność z przepisami prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako podstawę utrzymania w mocy decyzji Wojewody podaje niezgodność decyzji Naczelnika Gminy [...] z art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a. Organ odwoławczy wskazuje zatem zupełnie inną podstawę prawną, przyjmując za podstawę swojego rozstrzygnięcia twierdzenia organu pierwszej instancji. Uzasadnienie skarżonej decyzji nie wskazuje równocześnie powodów zmiany podstawy prawnej nieważności.

W swojej skardze B. P. zarzucił, że "nadbudowa nad istniejącym obiektem z lat 1978 została wykonana zgodnie z kunsztem i zasadami budowlanymi na podstawie wydanego zezwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego wykonanego przez uprawnionego architekta MGR.INŻ. W. K. Wszelkie szczegóły dotyczące niewielkich zmian uzgadniane były z nadzorem budowlanym z Panią M. piastująca w tym czasie urząd. Nie w naszej gestii było powiadamianie sąsiadów o jakichkolwiek inwestycjach czy zmianach. Wszystkie naniesienia geodezyjne wykonywane były przez uprawnionych geodetów. W żadnej posiadanej przeze mnie mapce nasz obiekt nie wkracza na cudzą własność. Żaden geodeta nie kwestionował naszego położenia na mapce geodezyjnej. Wykonując ogrodzenie natknąłem się na betonowe zakopane słupki z krzyżykiem utwierdzające położenie działki. Nadbudowa, nie "rozbudowa" jak to błędnie pisze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonana na belkach wspartych na filarach żelbetonowych powiela w obrysie linię zabudowy od strony działki ROLNEJ [...] poprzedniego istniejącego obiektu, nie zwiększając w żaden sposób gabarytu pomniejszającego czyjąś własność gruntową. Obiekt nie był obłożony styropianem ani żadnym innym materiałem jak to zarzucał nam niesłusznie w sądzie właściciel działki [...]. Nadbudowa okala, nachodzi na ściany łącząc się z budynkiem od strony północnej i południowej wchodząc w jego gabaryty. Szczegóły te były zawarte w projekcie wykonanym przez projektanta W. Skąd błędne wyliczenia opisane przez Głównego Inspektora? Nadzór budowlany Gminy [...] otrzymał kopię projektu. Pani inspektor będąc u mnie na kontroli posiadała ten projekt. Wynika z tego że nikt nie porównał mapek geodezyjnych, nakładając na siebie ,z których jednoznacznie wynika iż NADBUDOWA nad istniejącym wcześniej z lat 70-tych tarasem i pomieszczeniem pod nim jest na tej samej ścianie i w tym samym obrysie od strony działki [...]- dla porównania: w załączniku mapki- zjednana przezroczystej folii do nakładania, które są z różnych okresów i takie same. Ponadto działki całej grupy [...] przedzielone ul. M. licują ze sobą. Granice tych działek podzielone zostały jedną pokrywająca się linią, stąd granice naszej działki pokrywają się z działką [...]. Na mapkach i w rzeczywistości w terenie. Określone przez właściciela działki rolnej [...] nazewnictwem "okna" nigdy nie stanowiły okien lecz doświetlenie wykonane z materiału trudno palnego nie przezroczystego spełniającego warunki techniczne i przeciwpożarowe jakimi powinny odpowiadać budynki i doświetlenia nie przekraczające wymaganej powierzchni procentowej w ścianie od strony działki rolnej [...]. Według opinii biegłego Strażaka. Zarzucanie nam przez właściciela działki rolnej [...] wykonanie niezgodnie z prawem budowlanym rzekomych okien nie zostało udowodnione w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w [...]. Sąd Wyrokiem z dnia [...] października 2009 roku sygn. [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonania robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. Likwidację otworów okiennych uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i poprzedzającą ją decyzję i stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Nie można uwzględniać "faktu", jak to pisze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego istnienia tarasu przylegającego do granicy z działką rolna [...], gdyż wyrokiem Sądu i ten argument przedstawiany błędną nadinterpretacją przez właściciela działki rolnej nr [...] został także oddalony. Wyrok z dnia [...] października 2009 roku sygn. akt [...]".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) zarządził połączenie w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg wyżej wymienionych osób o sygn. akt: VII SA/Wa 87/10 i VII SA/Wa 88/10 i prowadzenie je pod wspólną sygnaturą VII SA/Wa 87/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], którą po rozpatrzeniu odwołania B. P. i odwołania W. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] stwierdzającą nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r., znak [...] udzielającej W. K. i H. P. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego mieszkalnego o dwóch lokalach, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w U.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Zdaniem Sądu – w kontekście obowiązujących w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r. przepisów – Prawa budowlanego z 1974 r. oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz że w dniu jej wydania była niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.).

W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że przepisy prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych do tej ustawy (takich jak rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego oraz rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki), na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję udzielającą pozwolenia na rozbudowę, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich – zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno – budowlanymi i normami. Do przepisów techniczno – budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane (art. 5 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.).

Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w § 43 ust. 1 określało, że "pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi, zaś w ust. 2 stanowiło, że "pozwolenie na budowę: 1) określa położenie i granice działki budowlanej, łącznie ze strefą ochronną w wypadkach wymagających ustanowienia tej strefy oraz 2) ustala zasady i warunki prawidłowej zabudowy działki bądź tylko usytuowanie zamierzonych obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy otoczenia działki". Zgodnie z § 46 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia "Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć: 1) plan zagospodarowania działki budowlanej albo powołanie się na wcześniej uzyskaną decyzję o zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki w wypadkach, o których mowa w § 45 ust. 1 oraz 2) w wypadku projektowanego indywidualnie obiektu budowlanego, objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę: a) charakterystyczne rzuty poziome, przekroje i elewacje budynku lub budowli albo odpowiednie rysunki niezbędne do wykonania zamierzonych robót budowlanych, określające ich położenie, zakres i rodzaj oraz zasady rozwiązania architektonicznego". Natomiast w § 47 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. wskazano, że " 1. Plan zagospodarowania działki budowlanej należy sporządzić na aktualnej mapie (dopuszczonym przez przepisy szkicu sytuacyjnym), w skali nie mniejszej niż 1:500. 2. Plan zagospodarowania działki budowlanej powinien zawierać elementy niezbędne do: 1) ustalenia granic działki, 2) usytuowania i wykonania projektowanych obiektów budowlanych, w szczególności określające: a) obrysy projektowanych obiektów budowlanych, ich przeznaczenie, charakterystyczne wymiary, wzajemne odległości, wyjazdy i wejścia, sposób przewidzianej realizacji - według rodzaju projektu (typowego, powtarzalnego lub opracowanego indywidualnie), b) zmiany wprowadzane w istniejącym zagospodarowaniu działki i w drzewostanie".

Natomiast przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki określał granice wykonywania prawa własności przez inwestora, jak i ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym. Przepis ten, w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przewidywał że " Budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych". Rozbudowa budynku na działce nr ew. [...] nie zachowuje odległości przewidzianych w § 12 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia.

Ze znajdujących się w aktach sprawy mapy sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:500 uwzględniającej faktyczne usytuowanie budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] wynika, że przedmiotowy budynek przed jego rozbudową usytuowany był w granicy z działką o nr ew. [...]. Na mapę został naniesiony jedynie obrys projektowanej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego od strony działki o nr ew. [...], pominięto pozostałe, niezbędne elementy wskazane w § 47 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975, jak m.in. wymiary i odległości. Wymiary naniesionego na mapę obrysu nie odpowiadają rozmiarom projektowanej rozbudowy przedmiotowego budynku uwidocznionym w projekcie technicznym – zarówno w jego części opisowej, jak i na rysunku rzutu powtarzalnego. Projektowana rozbudowa nad istniejącym tarasem - według mapy sytuacyjno – wysokościowej - miała być węższa (wynosi 2 m) niż szerokość tego tarasu, usytuowanego na istniejącym budynku mieszkalnym na działce o nr ew. [...]w granicy z działką o nr ew. [...] i znajdować się miała 2 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Z rysunku rzutu powtarzalnego znajdującego się w projekcie technicznym przedmiotowej rozbudowy wynika, że istniejący taras i cześć budynku pod nim ma szerokość 2,95 m, natomiast projektowana rozbudowa ma szerokość 3,60 m, a więc projektowana rozbudowa powinna zostać częściowo usytuowana na działce nr ew. [...] (0,65 m).

Sam rodzaj materii objętej regulacją w zakresie sadowienia budynków, w odniesieniu do granicy działki – tym samym określenia wykonania i ochrony prawa własności w procesie inwestycyjnym – nakazuje uznawanie wszelkich przypadków uchybienia tym normom, przez organy administracyjne za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności dotkniętej tą wadą decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 978/97).

Nie budzi, zatem wątpliwości, że taka rozbudowa i usytuowanie budynku ewidentnie narusza cytowany wyżej § 12 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i naruszenie to uznać należy za szczególnie rażące, gdyż wskazane w ww. § 12 ust. 1 odległości są bezwzględnie obowiązujące. Nadto, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, projektowana rozbudowa, która powinna zostać częściowo usytuowana na działce nr ew. [...], powoduje także, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r. nie tylko, że rażąco narusza prawo, ale także w dniu jej wydania była niewykonalna, a inwestorzy, zgodnie z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością o nr ew. [...] na rozbudowę budynku mieszkalnego.

Takie usytuowanie ogranicza wykonywanie prawa własności działki o nr ew. [...] przez każdego jej właściciela, w tym przypadku Z. C. Taka rozbudowa przedmiotowego budynku, nie ma wątpliwości, stanowi poważne ograniczenie w zakresie możliwości użytkowania i zagospodarowania działki sąsiedniej (nr ewid. [...]). Taki stan rzeczy jest niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP) oraz zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2009 r. przyjął, że badana decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r., znak [...] jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Podkreślić należy, że organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi W. K., nie zmienił postawy prawnej stwierdzenia nieważności. Organ w zaskarżonej decyzji, jak wynika to z jej uzasadnienia, stwierdził, że badana decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1989 r. dotknięta jest nie tylko wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ale także wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.