Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 799/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 1 art. 3, art. 8-10
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące  produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002  (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego).
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 31a
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 3, art. 6, art. 222
journal: Dz.U. 2022 poz 2556
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 23 czerwca 2023 r., znak: DBP.DI.7024.2.35.2023.AJ.JM, w przedmiocie ograniczenia emisji odorów do środowiska oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kierownik Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Białej Podlaskiej, działający z upoważnienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie (dalej: WIOŚ, organ) zarządzeniem pokontrolnym z 23 czerwca 2023 r., znak: DBP.DI.7024.2.35.2023.AJ.JM, skierowanym do T. Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, strona, skarżąca), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r. poz. 824) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 18 kwietnia 2023 r. do 13 czerwca 2023 r. w Spółce, udokumentowanej protokołem kontroli nr BPO 66/2023, znak: DBP.Dl.7024.2.35. 2023.AJ.JM, zarządził Spółce:

- wykonać skuteczne działania w kierunku zaprzestania emisji odorów z instalacji do przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego zlokalizowanej na terenie Zakładu [...] w W. (dalej także: Zakład) wykraczających poza teren Zakładu; o podjętych działaniach poinformować organ - termin realizacji: 31 sierpnia 2023 r.;

- wyznaczyć termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 7 września 2023 r.

W uzasadnieniu zarządzenia organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów WIOŚ od 18 kwietnia do 13 czerwca 2023 r. w Spółce, stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z tym organ zarządził jej usunięcie – wykonanie skutecznych działań w kierunku zaprzestania emisji odorów z instalacji do przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego zlokalizowanej na terenie Zakładu poza jego teren. W trakcie kontroli ustalono bowiem, iż eksploatacja instalacji przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego zlokalizowanej na terenie Zakładu powoduje występowanie uciążliwości odorowych. W czasie prowadzonej kontroli podjęto kilkukrotne oględziny i wizje lokalne, które potwierdziły okresowe występowanie poza terenem Zakładu uciążliwości zapachowych związanych z jego działalnością. Zdaniem organu, stanowi to naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.; dalej: u.p.o.ś.), zgodnie z którym, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu.

W skardze do Sądu, Spółka wnosząc o uchylenie skarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zarzuciła, że zarządzenie nie wskazuje precyzyjnie, na czym polegały uchybienia Spółki ani jak należy usunąć nieprawidłowości, a zatem jest niewykonalne. Wobec tego podmiot korzystający ze środowiska nie ma pewności jakie działania ma podjąć, aby usunąć nieprawidłowości. Takie działania organu narusza art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r. poz. 824; dalej: u.i.o.ś.) i zasady wynikające z art. 10 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.; dalej: u.p.p.).

Skarżąca podniosła, że choć zaskarżone zarządzenie nie jest wydawane w formie decyzji administracyjnej, to z jego treści powinien wynikać określony wzór "powinnego, rozliczalnego, dyrektywalnego zachowania się podmiotu zobowiązanego", a treść ta winna pozwolić adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane i z jakiego powodu, to znaczy, w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Wynika to z tego, że prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Dlatego zarządzenie pokontrolne musi być konkretne, tak aby w praktyce nie mogły występować wątpliwości kiedy nastąpiło jego wykonanie oraz powinno szczegółowo opisywać stan faktyczny, w którym stwierdzono określone w zarządzeniach naruszenia prawa. Jeśli bowiem ich nie będzie, to ocena legalności zarządzenia będzie niemożliwa. Zarządzenie pokontrolne powinno być wykonalne, w przeciwnym razie narusza prawo. W przypadku uciążliwości zapachowych, wobec braku określonych prawnie wartości odniesienia dotyczących zapachów, za niedopuszczalne należałoby uznawać uciążliwości zapachowe o takim nasileniu, które z wysokim prawdopodobieństwem, wynikającym z podobieństwa wyników pomiarów, odczuwalności i powtarzalności, negatywnie wpływają na zdrowie ludzi i środowisko.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżone zarządzenie jest zbyt lapidarne. Również zobowiązanie do podjęcia skutecznych działań w kierunku zaprzestania emisji odorów z instalacji jest w praktyce niewykonalne. Podmiot może bowiem prowadzić działania zmierzające do ograniczenia uciążliwości związanych z emisją substancji odorowych. Nie może jednak całkowicie wyeliminować ich emisji. Są one bowiem związkami chemicznymi, które powstają zawsze w przypadku prowadzenia określonego rodzaju działalności. Dlatego też zobowiązanie do podjęcia działań zmierzających do zaprzestania emisji w praktyce jest zobowiązaniem do zaprzestania konkretnego rodzaju działalności. Tylko w ten sposób możliwe będzie zaprzestanie emisji określonych substancji. Takie zobowiązanie nie może zostać zaakceptowane. Zaskarżenie zarządzenia pokontrolnego nie przeszkadza w podjęciu przez skarżącą działań eliminujących niezgodności w zakresie funkcjonowania instalacji w Zakładzie w stosunku do warunków określonych pozwoleniem zintegrowanym, stwierdzone w Protokole z kontroli nr BPO 66/2023, poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Działania te zostały podjęte jeszcze w trakcie kontroli (zgłoszono je i opisano w Protokole z kontroli nr BPO 66/2023) i są realizowane.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organ nie ocenił konieczności zachowania zasad domniemania uczciwości przedsiębiorcy i rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy, mimo że był do tego zobowiązany w myśl art. 10 u.p.p.

W odpowiedzi na skargę organ, popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), gdyż strona skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a organ w terminie 14 dni od doręczenia mu skargi nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z ust. 2 tego artykułu wynika, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

W świetle zaś art. 31a ust. 1 u.p.o.ś. kto: 1) w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień, 2) niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem - podlega karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest szczególnego rodzaju aktem prawnym, którego celem jest wyeliminowanie naruszeń prawa stwierdzonych podczas kontroli, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. wyroki NSA z: 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08 i 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09).

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego wskazującego na konieczność podjęcia przez Spółkę działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, poprzez zaprzestania emisji odorów z instalacji do przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego zlokalizowanej na terenie Zakładu [...] w W..

Poza sporem jest, że Spółka prowadzi opisany wyżej Zakład na działce nr ewid. [...] w W., która jest w jej użytkowaniu wieczystym. Przedmiotem działalności Spółki jest przetwarzanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategorii 1 i kategorii 3.

W myśl przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE z 14 listopada 2009 r. L 300, s. 1; dalej: rozporządzenie nr 1069/2009), produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego oznaczają całe zwierzęta martwe lub ich części, produkty pochodzenia zwierzęcego lub inne produkty otrzymane ze zwierząt nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, w tym komórki jajowe, zarodki i nasienie (art. 3 pkt 1).

Przepisy art. 8, 9 i 10 rozporządzenia nr 1069/2009 wskazują kwalifikację poszczególnych rodzajów produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, stanowiących materiał kategorii 1, 2 i 3. Decyzja Starosty [...] z 20 stycznia 2023 r., znak: [...], Spółce udzielono pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji do przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategorii 1 i 3 zlokalizowanej na terenie Zakładu. 6 kwietnia 2023 r. Zakład uruchomił instalację – linię technologiczną przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategorii 1.

Zgodnie z art. 8 rozporządzenia nr 1069/2009 materiał kategorii 1 obejmuje następujące produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego:

a) całe zwierzęta i ich wszystkie części, włącznie ze skórami i skórkami z następujących zwierząt: (i) zwierząt podejrzanych o zakażenie pasażowalnej encefalopatii gąbczastej (TSE, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 999/2001 lub u których obecność TSE potwierdzono urzędowo; (ii) zwierząt zabitych w związku ze zwalczaniem TSE; (iii) zwierząt innych niż zwierzęta gospodarskie i dzikie, w tym w szczególności zwierząt domowych, z ogrodów zoologicznych i cyrkowych; (iv) zwierząt wykorzystywanych do celów doświadczeń, w rozumieniu art. 2 lit. d) dyrektywy 86/609/EWG, bez uszczerbku dla art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1831/2003; (v) zwierząt dzikich podejrzanych o zakażenie chorobami przenoszonymi na ludzi lub zwierzęta;

b) następujący materiał: (i) materiał szczególnego ryzyka; (ii) całe zwierzęta lub ich części zawierające materiał szczególnego ryzyka w momencie ich usuwania;

c) produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego pochodzące ze zwierząt, które zostały poddane nielegalnym zabiegom, w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. d) dyrektywy 96/22/WE lub w art. 2 lit. b) dyrektywy 96/23/WE;

d) produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego zawierające pozostałości innych substancji i substancji skażających środowisko wymienionych w wykazie grupy B 3 w załączniku I do dyrektywy 96/23/WE, jeżeli takie pozostałości występują w ilościach przekraczających dozwolony poziom określony w przepisach wspólnotowych lub, w przypadku ich braku, w przepisach krajowych;

e) produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, zebrane podczas oczyszczania ścieków, wymaganego na mocy przepisów wykonawczych przyjętych zgodnie z art. 27 akapit pierwszy lit. c): (i) z przedsiębiorstw lub zakładów przetwarzających materiał kategorii 1; lub (ii) z innych przedsiębiorstw lub zakładów zajmujących się usuwaniem materiału szczególnego ryzyka;

f) odpady gastronomiczne pochodzące ze środków przewozu międzynarodowego;

g) mieszaniny materiału kategorii 1 z materiałem kategorii 2 albo materiałem kategorii 3 lub z materiałami obu kategorii.

Z akt sprawy wynika, że 13 kwietnia 2023 r. wpłynęła do Delegatury WIOŚ w B. P. skarga na działalność Zakładu. Wniosek o podjęcie interwencji został złożony przez osobę zamieszkującą w odległości około 500 m od Zakładu w miejscowości S. i dotyczył uciążliwości związanych z nadmierną emisją odorów oraz zadymienia, pochodzących z Zakładu zlokalizowanego w W.. Według osoby zgłaszającej, prawie codziennie na jej posesji występują uciążliwości odorowe i zadymienie.

W związku z tym zgłoszeniem oraz z uwagi na to, że na tym terenie nie ma innego tego typu zakładu i przed uruchomieniem zakładu w W. nie było skarg mieszkańców miejscowości S., w dniach od 18 kwietnia 2023 r. do 13 czerwca 2023 r. inspektorzy WIOŚ prowadzili kontrolę w Zakładzie, udokumentowaną protokołem kontroli nr BPO [...], znak: [...] [...] Protokół został podpisany przez kierownika Zakładu – osobę uprawnioną do reprezentowania podmiotu (pełnomocnictwo z 18 kwietnia 2023 r. stanowi załącznik do protokołu kontroli). Do protokołu wniesiono uwagę następującej treści: "Ustalenia kontroli według kontrolowanego nie pozwalają na stwierdzenie, że wystąpienie okresowych uciążliwości zapachowych w związku z działalnością prowadzoną w Zakładzie [...] w W. negatywnie oddziałuje na środowisko lub może takie negatywne oddziaływanie spowodować w przyszłości wobec czego spółka prowadząca ww. działalność nie naruszyła zasady przezorności wynikającej z art. 6 u.p.o.ś.".

W trakcie kontroli ustalono, że źródłem zorganizowanej emisji gazów i pyłów do powietrza są ciągi technologiczne związane z przetwarzaniem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. W czasie kontroli pracowała tylko linia przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategorii 1. Ustaleń kontroli dokonano w oparciu o wielokrotne oględziny i wizje lokalne, które potwierdziły okresowe występowanie uciążliwości zapachowych związanych z działalnością Zakładu.

W czasie kontroli ustalono także, że eksploatujący instalację narusza warunki pozwolenia zintegrowanego. Z pozwolenia wynika, że surowiec będzie dostarczany specjalistycznym transportem, pojazdy będą odpowiednio przystosowane, wyposażone i oznakowane. W pierwszym dniu kontroli, tj. 18 kwietnia 2023 r. dostarczono surowiec (produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategorii 1) transportem samochodowym - jeden ze znajdujących się na samochodzie kontenerów miał niedomkniętą klapę, przez którą widoczna była zawartość kontenera, tj. padlina; z nieszczelnego kontenera wydostawała się ciecz; w momencie przyjazdu transportu surowca "pojawił się" intensywny odór padliny. Organ prawidłowo stwierdził, że było to niezgodne z pkt. I.4.1.1 pozwolenia zintegrowanego, udzielonego decyzją Starosty [...] z 20 stycznia 2023 r., znak: [...]

Ponadto zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu zintegrowanym (zob. pkt [...]), produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego miały być dostarczane na teren hal przyjęcia do szczelnych zbiorników służących do przechowywania surowca o zróżnicowanych frakcjach. Podczas oględzin przeprowadzonych w pierwszym dniu kontroli, inspektorzy WIOŚ stwierdzili magazynowanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kat. 1 na hali przyjęć w pryzmie, na posadzce. Na halach przyjęć brak było szczelnych pojemników, do których miały być dostarczane produkty uboczne. Na wyposażeniu znajdują się tzw. "muldy" - 2 szt. na każdej z linii technologicznej (tj. otwierany zbiornik, do którego za pomocą ładowarki z posadzki lub bezpośrednio z kontenera samochodu załadowywane są produkty uboczne). Organ ocenił zatem, że kontrolowany podmiot naruszył warunki określone w pozwoleniu zintegrowanym: magazynowanie dostarczonych produktów ubocznych w hali przyjęcia luzem w stosach - zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym "dostarczany surowiec wyładowywany będzie w hali przyjęcia do szczelnych zbiorników służących do przechowywania surowca o zróżnicowanych frakcjach".

Trafnie również organ dostrzegł, że zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym hale przyjęcia surowca miały być wyposażone w system wentylacji mechanicznej, wyciągowej, zapewniając tym samym usuwanie z ich przestrzeni substancji złowonnych (odorów) do dalszej części procesu oraz w efekcie dopalenie ich w termooksydatorze. W pkt I.4.1.1 i pkt. I.4.1.2 tego pozwolenia wskazano jednoznacznie: "Hala przyjęcia surowca jest pomieszczeniem zamkniętym i hermetyzowanym, wyposażonym w system wentylacji mechanicznej, wyciągowej. Wentylacja mechaniczna ma za zadanie wytworzenie niewielkiego podciśnienia w stosunku do ciśnienia atmosferycznego w hali surowca. Powietrze odsysane z hali kierowane jest do palnika termooksydatora. Powietrze z wnętrza hali przyjęcia surowca wykorzystywane jest jako [nadmiar powietrza] dla palnika termooksydatora". Nie ulega natomiast wątpliwości, że w trakcie kontroli inspektorzy WIOŚ stwierdzili, że tylko muldy znajdujące się na hali przyjęcia surowca podłączone zostały do systemu odciągania odorów, które kierowane są do komory termooksydatora, a następnie dopalane.

Oczywiste jest w związku z tym, czego nie zakwestionowała skutecznie strona skarżąca, że w tych okolicznościach hala przyjęcia surowca nie jest wyposażona w system wentylacji mechanicznej i wyciągowej, nie jest pomieszczeniem hermetyzowanym. Uchybienie to w żaden sposób nie zostało usprawiedliwione przez skarżącą Spółkę, zaś stanowisko jej przedstawiciela twierdzącego, że "ustalenia kontroli według kontrolowanego nie pozwalają na stwierdzenie, że wystąpienie okresowych uciążliwości zapachowych" stanowią jedynie nieuzasadnioną polemikę z prawidłowo udokumentowanymi wynikami kontroli, które dla Zakładu były niekorzystne, gdyż świadczyły – przeciwnie do wypowiedzi pracownika Spółki – o występowaniu uciążliwości odorowych wynikających z nieprzestrzegania warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym, m.in. w zakresie wymagań określonych w punkcie I.4.1.1 pozwolenia.

Z akt wynika, że inspektorzy WIOŚ w czasie kontroli potwierdzili w sposób niewątpliwy, że magazynowanie dostarczonych produktów ubocznych w hali przyjęcia luzem w stosach, oraz przejście każdej partii przez otwarty stół inspekcyjny znajdujący się w tej hali, otwieranie muld podczas ich załadowywania, powoduje powstawanie w hali przyjęć odorów. Ustalono, że podczas dostaw surowca za każdym wjazdem samochodu z surowcem, otwierane są drzwi hali, przez które wydostają się odory z jej przestrzeni na zewnątrz budynku. Tym samym następuje emisja niezorganizowana odorów. Zostało to potwierdzone w czasie pierwszego dnia kontroli – 18 kwietnia 2023 r. – po otworzeniu przez przedstawiciela Zakładu drzwi wejściowych, zlokalizowanych na bocznej ścianie zakładu, prowadzących do hali przyjęć, fetor z hali był intensywny. Było to niezgodne z zapisem pkt. I.4.1.1. pozwolenia zintegrowanego.

Poza sporem jest również, że mając na uwadze opisane wyżej ustalenia kontroli przeprowadzonej w Zakładzie, WIOŚ organ zwrócił się do Starosty [...] o wyegzekwowanie dotrzymania przez Zakład warunków pozwolenia zintegrowanego w części dotyczącej transportowania i magazynowania dostarczanych produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Jednocześnie zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym organ zarządził, aby Spółka podjęła skuteczne działania w kierunku zaprzestania emisji odorów z instalacji do przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego zlokalizowanej na terenie Zakładu wykraczających poza teren Zakładu oraz nakazał poinformować organ o podjętych działaniach. Organ wyjaśnił jednoznacznie, że podstawą wydania zarządzenia były ustalenia wyżej opisanej kontroli, które wykazały, że eksploatacja instalacji przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego zlokalizowanej na terenie Zakładu powoduje występowanie uciążliwości odorowych, to jest wydostawanie się poza teren Zakładu substancji złowonnych (odorów). Jak podkreślił organ, podjęte w czasie kontroli kilkukrotne oględziny i wizje lokalne, w czasie których uczestniczyli inspektorzy WIOŚ, potwierdziły okresowe występowanie poza terenem Zakładu uciążliwości zapachowych związanych z jego działalnością.

Podkreślenia wymaga, że organ był uprawniony do podejmowania w niniejszej sprawie czynności kontrolnych wobec stwierdzenia odorów (uciążliwych zapachów). Zdaniem Sądu, uciążliwe zapachy należy kwalifikować jako zanieczyszczenie środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 49 u.p.o.ś., to jest emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska.

Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że emisje uciążliwych zapachów nie mogą być traktowane jako prawnie obojętne. Zgodnie z art. 222 ust. 1 pkt 2b u.p.o.ś. w razie braku standardów emisyjnych i dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu ilości gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza ustala się na poziomie niepowodującym przekroczeń wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu. Przepis art. 222 ust. 5 u.p.o.ś. stanowi, że minister właściwy do spraw klimatu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, może określić, w drodze rozporządzenia, wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza. Chociaż rozporządzenie to nie zostało wydane, to jego brak nie zwalnia organów administracji do podejmowania działań w ramach dostępnych im środków prawnych, by te niepożądane skutki ograniczać lub przynajmniej wywierać presję na emitentów substancji odorowych, by przy pomocy dostępnych środków technicznych niepożądane skutki prowadzonej przez nich działalności redukować (zob. wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 28/21).

Nie budzi wątpliwości Sadu, że podstawą do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego były ustalenia kontroli, udokumentowane protokołem kontroli nr BPO [...], znak: [...], którego kopia znajduje się w aktach administracyjnych. Zaskarżone zarządzenie odpowiada treści protokołu kontroli, a wynikające z zarządzenia zalecenie podjęcia "skutecznych działań w kierunku zaprzestania emisji odorów z instalacji do przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego zlokalizowanej na terenie Zakładu [...] wykraczających poza teren Zakładu" musi być interpretowany z uwzględnieniem charakteru zaskarżonego aktu. Jak trafnie bowiem wskazał organ w odpowiedzi na skargę, zarządzenie pokontrolne nie nakłada na Spółkę żadnych nowych obowiązków, a tylko wskazuje zalecenia mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, ma obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, na podstawie art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. Odpowiedź na zarządzenie pokontrolne powinna stanowić zgodną ze stanem rzeczywistym informację w zakresie podjętych działań, które pozwolą organowi ocenić możliwość realizacji poszczególnych punktów zarządzenia (art. 31a u.i.o.ś.).

Niewątpliwie podjęte w tym trybie zarządzenie pokontrolne, służyło ograniczeniu emisji uciążliwości zapachowych (odorów). W sytuacji, gdy przepisy nie określają wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza, a zarazem uciążliwe zapachy należy kwalifikować jako zanieczyszczenie środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 49 u.p.o.ś., Zakład ma obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczenia negatywnych konsekwencji skutków emisji w środowisku i dla człowieka. Taki też charakter mają zalecenia pokontrolne wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu. Wynika to przede wszystkim z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.o.ś, w myśl którego, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest zobowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu, a kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.

Zważywszy na powyższe, w ocenie Sądu, podniesione w skardze zarzuty spółki dotyczące naruszenia art. 10 u.p.p. są nieuzasadnione. Przepis ten stanowi, że organy administracji kierują się w swoich działaniach zasadą zaufania do przedsiębiorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów (ust. 1). Jeżeli przedmiotem postępowania przed organem administracji jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy (ust. 2). Przepisu ust. 2 nie stosuje się, jeżeli: 1) w postępowaniu uczestniczą podmioty o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich; 2) odrębne przepisy wymagają od przedsiębiorcy wykazania określonych faktów; 3) wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego. Wskazać trzeba, że choć WIOŚ nie przywołał tego przepisu ani nie dokonywał jego wykładni w treści zaskarżonego zarządzenia, to nie można mówić, aby uchybił wynikającym z niego zasadom domniemania uczciwości przedsiębiorcy i rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy. Organ przeprowadził prawidłowo czynności kontrolne, które doprowadziły do podjęcia niewadliwych ustaleń w zakresie nieprawidłowości występujących w Zakładzie. Nie wystąpiły więc w sprawie niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Sąd nie stwierdził przy tym, aby organ naruszył domniemanie uczciwości Spółki. Przeciwnie do twierdzeń strony, organ nie zakładał z góry niezgodnego z prawem działania Spółki, lecz po uzyskaniu zgłoszenia o możliwych nieprawidłowościach w Zakładzie podjął czynności zmierzające do wnikliwego zweryfikowania tych informacji, a w związku ze stwierdzonymi w trakcie kontroli uchybieniami wydał zaskarżone zarządzenie.

Nie można skutecznie zarzucić przy tym, że zaskarżone zarządzenie jest sformułowane w sposób zbyt ogólny i jako takie jest niewykonalne oraz, że narusza ono prawo, gdyż zobowiązanie do podjęcia działań zmierzających do zaprzestania emisji w praktyce jest zobowiązaniem do zaprzestania konkretnego rodzaju działalności.

Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, należy przede wszystkim mieć na uwadze jego szczególny charakter. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym choć zarządzenie pokontrolne podlega kognicji sądów administracyjnych, to nie oznacza to jednak, że "zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy" (zob. wyrok NSA z 19 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2706/21).

Oznacza to, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne stanowi w istocie "przypomnienie" o naruszonych przez Spółkę obowiązkach wynikających z przepisów prawa i ma na celu doprowadzenie prowadzonej przez nią w Zakładzie działalności do stanu zgodnego z tymi przepisami. W tym zarządzeniu WIOŚ wskazał Spółce naruszone obowiązki z zakresu ochrony środowiska, zarządzając ich usunięcie w określonym terminie, jak również wyznaczył termin, w jakim należy poinformować organ o sposobie realizacji zarządzenia. Zarządzeniem tym organ nie nałożył na Spółkę żadnych obowiązków z zakresu ochrony środowiska ponad te, które wynikają z obowiązujących ją przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz wydanych dla niej decyzji.

Podkreślić trzeba raz jeszcze, że szczegółowo opisane wyżej uchybienia, które znajdują potwierdzenie w wyczerpująco ustalonym stanie sprawy, w oparciu o kontrolę przeprowadzoną przez inspektorów WIOŚ, pozwoliły organowi na wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, ściśle związanego z tymi ustaleniami kontroli. Podjęte przez organ środki zapobiegawcze, wobec stwierdzonych emisji, stanowiących zanieczyszczenie środowiska, wynikają z konieczności dochowania wymagań określonych w art. 6 ust. 1 i 2 u.p.o.ś., to jest zasady zapobiegania i przezorności. W orzecznictwie przyjęto, że zasada ta zakłada prewencyjne przeciwdziałanie niekorzystnym skutkom określonych zamierzeń na środowisko także wtedy, gdy brak pewności, czy skutki te wystąpią. Wskazuje ona, że w sytuacji, gdy nie da się wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie na środowisko jest nieznaczące, możliwe jest uznanie, iż oddziaływanie to może być znaczące. Dlatego też sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko. Choć hipoteza ta nie może być dowolna i musi być wywiedziona z racjonalnych przesłanek, które powinny dać się zweryfikować, tym niemniej nie musi być pewna w stopniu wykluczającym odmienną możliwą wersję wydarzeń (zob. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2002/15; 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2297/17; 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1940/20; 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 116/22).

Zasada ta nakłada zatem na każdy podmiot, który – tak jak Spółka – podejmuje działania mogące nawet potencjalnie wpłynąć negatywnie na środowisko, obowiązek podjęcia wszelkich możliwych środków zapobiegawczych, nawet w sytuacji, gdy negatywne oddziaływanie na środowisko tej działalności nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Jak wskazano wyżej, zaskarżone zarządzenie nie nakłada w istocie na Spółkę żadnych nowych obowiązków poza obowiązkami określonymi w przywołanej wyżej decyzji Starosty [...] z 20 stycznia 2023 r., znak: [...], w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego oraz poza obowiązkami z zakresu ochrony środowiska wynikającymi z przepisów prawa. Skoro, jak wskazano wyżej, uciążliwe zapachy stanowią zanieczyszczenie środowiska, o jakim mowa w art. 3 pkt 49 u.p.o.ś., to bezsprzecznie Zakład ma obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczenia negatywnych konsekwencji skutków emisji w środowisku i dla człowieka. Stąd też taki właśnie charakter ma obowiązek nałożony w zaskarżonym zarządzeniu. Skoro więc zarządzenie zmierza do tego, aby Spółka wykonywała swoją działalność zgodnie z warunkami określonymi w wydanym na jej rzecz pozwoleniu zintegrowanym oraz w przepisach prawa, to nie może być przez nią traktowane jako akt zmierzający w praktyce do zobowiązania Spółki do zaprzestania prowadzonej działalności.

Mając na uwadze powyższe, a zwłaszcza opisywany wyżej, specyficzny charakter kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego, Sąd nie stwierdził, aby jego treść mogła wywoływać uzasadnione wątpliwości, co do tego kiedy nastąpiło jego wykonanie. Treść zaskarżonego zarządzenia pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu stwierdzonych przez organ nieprawidłowości.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Jak wspomniano wyżej, przepis ten stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym jako adresata zarządzenia wskazano P. J. – prezesa zarządu Spółki. Poza sporem jest, że P. J., jako prezes zarządu, jest organem uprawnionym do reprezentacji Spółki (zob. informację odpowiadającą odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców KRS, k. 13 akt sąd.). Wprawdzie 18 kwietnia 2023 r. prokurent Spółki udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki kierownikowi Zakładu D. S., który podpisał protokół pokontrolny, jednakże nie oznacza to, że błędnie zaskarżone zarządzenie skierowano do prezesa zarządu umocowanego statutowo do reprezentowania Spółki.

Mając na uwadze argumentację skargi, podkreślenia wymaga też, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest wyrok WSA w Lublinie z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 748/22. Należy jednak zwrócić uwagę, że stanowisko Sądu wyrażone w tym orzeczeniu, nie może być w sposób automatyczny przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, albowiem zapadło ono w sprawie o odmiennym stanie faktycznym. W sprawie o sygn. akt II SA/Lu 748/22 zaskarżone zarządzenie pokontrolne WIOŚ nie było poprzedzone kontrolą na terenie zakładu emitujące uciążliwości zapachowe, lecz jedynie kontrolą rejonu wokół zakładu. Natomiast w rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że w dniach od 18 kwietnia 2023 r. do 13 czerwca 2023 r. przeprowadzono kontrolę w Zakładzie prowadzonym przez Spółkę, udokumentowaną protokołem kontroli nr BPO [...], znak: [...]. [...], której przywołane wyżej ustalenia uzasadniały wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.