Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 91/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 1, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 112a
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 100c, art. 100d
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 149 par. 1, par. 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 13
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w sprawie; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 marca 2024 r. K. K. (dalej: Strona, Skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz wnosząc o:

1) zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2) przyznanie Skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości.

W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej podał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu 21 września 2023 r., ponaglenie w sprawie złożono w dniu 8 lutego 2024 r., a do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał ww. wniosku.

Następnie przywołał brzmienie art. 12, art. 7, art. 77 § 1, art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 z późn. zm.), stanowisko wyrażane w literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych co do rozumienia pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania wskazując, iż w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił Strony o zwłoce w załatwieniu sprawy jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zdaniem Skarżącej w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, ponieważ mimo istnienia ustawowego obowiązku organ w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto zwrócił uwagę, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 103, z późn. zm.), w tym art. 100c i art. 100d tej ustawy, popierając stanowisko prezentowane w orzecznictwie o braku podstaw do ich rozciągania na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. Nadto pełnomocnik Skarżącej podkreślił, iż przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, zatem zaistniałe w sprawie rażące naruszenie prawa nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Przekroczenia terminu załatwienia sprawy nie uzasadnia przy tym podnoszone przez organ od 2014 r. twierdzenia o brakach kadrowych.

Wskazał także, iż sytuacja tak długiego oczekiwania na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie jest do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. W ocenie strony skarżącej przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej jest natomiast swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie, w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, iż w dniu 21 września 2023 r. do organu wpłynął wniosek o udzielenie obywatelce [...] - Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy.

W dniu 8 lutego 2024 r. do organu wpłynęło ponaglenie, które w oparciu o art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach i w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. Postępowanie w sprawie zostało zakończone wydaniem przez Wojewodę decyzji administracyjnej w dniu 4 kwietnia 2024 r.

Dalej organ wyjaśnił, że art. 112a ustawy o cudzoziemcach reguluje termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i stanowi lex specialis w stosunku do powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże na mocy art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawodawca wprowadził wyjątek od tej reguły, bieg terminów na załatwienie spraw we wnioskowanym w sprawie zakresie nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, oraz wprowadzone zostało wyłączenie stosowania, w określonym w tym przepisie czasie, przepisów o bezczynności. Tym samym, zdaniem Wojewody, bezzasadne są zarzuty skargi oraz żądanie przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej. Ponadto zauważył, że terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Wyjaśniając przyczynę przedłużonego procedowania organ zwrócił uwagę na: powiększającą się od kilku lat liczbę wniosków pobytowych powodujących znaczące zwiększenie obciążenia pracą poszczególnych pracowników, okres wprowadzonego stanu epidemii przekładający się na wzrost absencji chorobowej pracowników oraz zawieszenie bezpośredniej obsługi petentów, a także na rozpoczęcie w dniu 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy, które spowodowały przydzielenie dodatkowych zadań służbowych pracownikom w ramach punktów informacyjno-doradczych oraz rozszerzenie obowiązków w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców. Wszystkie te dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwienia spraw dotyczących legalizacji pobytu. Wskazał, iż w związku z zaistniałą sytuacją, w dniu 15 kwietnia 2022 r. do porządku prawnego wprowadzono art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów na okres do 31 grudnia 2022 r., następnie w dniu 28 stycznia 2023 r. art. 100d tej ustawy zawieszający bieg ww. terminów na okres do 24 sierpnia 2023 r., w dniu 27 czerwca 2023 r. - do dnia 4 marca 2024 r., zaś w dniu 22 lutego 2024 r. - do dnia 30 czerwca 2024 r.

Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Końcowo organ nadmienił, iż w jego ocenie sposób postępowania reprezentującego cudzoziemca pełnomocnika nie jest skierowany na szybkie i sprawne wszczęcie oraz prowadzenie postępowania, lecz ma charakter czynności skierowanych na dezorganizację pracy organu. Zauważył także, że w związku z procedowaniem sprawy Skarżąca nie odniosła żadnej szkody, stosownie do art. 108 ustawy o cudzoziemcach, pobyt Skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej będzie uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w rozpoznawanej sprawie stanie się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony przez wniesienie ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w dniu 8 lutego 2024 r. (karta nr 16 akt administracyjnych). Skarga jest zatem dopuszczalna.

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.

W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2567/15, z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).

Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd na podstawie akt administracyjnych przedłożonych do sprawy ustalił następujący tok postępowania. Wniosek Skarżącej reprezentowanej przez pełnomocnika o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 21 września 2023 r. (karta nr 11 akt administracyjnych), do którego przedłożono kserokopię paszportu, kartę wzoru podpisu, wniosek o wydanie karty pobytu bez adresu, oświadczenie dotyczące kosztów zamieszkania, potwierdzenie salda rachunku, kserokopię polisy ubezpieczenia, zaświadczenie o zakwaterowaniu w Zespole Domów Studenckich [...] Uniwersytetu Medycznego w K., fotografie, kserokopie posiadanej wizy oraz pełnomocnictwo udzielone fachowemu pełnomocnikowi. Termin do osobistego stawiennictwa celem pobrania odcisków linii papilarnych, przedstawienia ważnego dokumentu podróży, okazania oryginałów dokumentów złożonych z wnioskiem, dostarczenia niezbędnych dokumentów oraz fotografii został wyznaczony na dzień 23 października 2023 r. (pismo organu z dnia 25 września 2023 r., karta nr 12 akt administracyjnych). Pismem z dnia 16 listopada 2023 r. organ zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. - do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o udzielenie informacji o cudzoziemcu stosownie do art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (karta nr 15 akt administracyjnych). W dniu 8 lutego 2024 r. do organu wpłynęło ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. (karta 16 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 1 marca 2024 r. organ poinformował Stronę o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a., a także na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wezwał do złożenia w terminie 14 dni dokumentów wymienionych w tym piśmie (karta nr 17 akt administracyjnych). W odpowiedzi Strona przedłożyła do akt zaświadczenie o kontynuacji studiów stacjonarnych, zaświadczenie o uiszczeniu opłat za studia, polisę ubezpieczenia prywatnego (pismo z dnia 26 marca 2024 r., karta nr 19-21 akt administracyjnych). Skarga na bezczynność Wojewody Śląskiego została złożona w dniu 12 marca 2024 r.

Wniosek w przedmiocie udzielenia Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu, jak już wskazano - dnia 21 września 2023 r., natomiast decyzja w rozpoznawanej sprawie została wydana dopiero w dniu 4 kwietnia 2024 r.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Cytowany przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2a tej ustawy jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu.

W świetle regulacji art. 112a ustawy o cudzoziemcach organ nie jest jednak zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, a nie data uzupełnienia jego braku, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 21 września 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcia czynności służących wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku.

Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 129/22). Przyjmuje się, że przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie ma wpływu na ocenę momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś datę wszczęcia postępowania (zob. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Po 248/21, z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 86/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 966/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 84/23). Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale nie przesądza o wszczęciu postępowania. Powyższe oznacza, że art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, w ramach którego wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19, "okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych". Podobnie należy ocenić dodatkowe zadania nałożone na organ na podstawie przywołanych w odpowiedzi na skargę przepisów pozostających w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.

Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 134/22). Także panująca pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 17/21), tym bardziej, że wniosek Skarżącej został złożony już po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego na terytorium kraju (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. z 2023 r., poz. 1118), oraz po upływie kilkunastu miesięcy od rozpoczęcia działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, zatem od wielu miesięcy podejmowane były wszelkie potrzebne czynności organizacyjne, aby umożliwić prawidłowe i nieprzerwane funkcjonowanie organów.

Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem ww. wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Sąd zważył również, w kwestii przywołanej przez organ w odpowiedzi na skargę treści art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, iż uwzględniając art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ściśle określający zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie toczącej się z wniosku Skarżącej, która pozostaje obywatelką [...], ponadto stosownie do akt sprawy - nie przybyła na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przedstawione w tym kontekście rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 34/24, w których tut. Sąd akcentując, iż w Polsce obowiązują nie tylko przepisy krajowe, w tym wyżej powołane, ale również międzynarodowe, zwrócił uwagę m.in. na regulacje art. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). Wyjaśnił, iż "obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W postępowaniach wymagających przeprowadzenia czynności wyjaśniających ustawy przewidują konkretne terminy załatwiania spraw. W Polsce obowiązują także postanowienia Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z jej art. 1 "Wysokie Układające się Strony zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I niniejszej konwencji." "(...) Konwencja chroni prawa nie tylko obywateli, lecz także cudzoziemców, bezpaństwowców, itd." (M. A. Nowicki, w: Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w: Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VIII, Warszawa 2021, art. 1, Lex el.). W świetle art. 13 Konwencji "Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe". W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka środek odwoławczy wymagany przez art. 13 musi być "skuteczny", zarówno w praktyce, jak i w prawie. Nie musi tu także chodzić o naruszenia dokonane przez władzę sądową, ale również przez inne organy państwowe (por. np. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 26 października 2000 r., sprawa nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce). Z jednej zatem strony władza publiczna wprowadziła środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organów (ponaglenie, skarga na bezczynność albo przewlekłość), z drugiej znowuż strony doszło do zawieszenia możliwości korzystania z tych środków, przez co prawo to stało się iluzoryczne. O ile jeszcze w sytuacji nadzwyczajnej, jaka pojawiła się po wybuchu działań wojennych w Ukrainie, przejściowo sytuacja taka była tolerowana przez niektóre składy orzecznicze w sądach administracyjnych, a to ze względu na ogromną ilość spraw, które nagle musiały być rozpatrywane przez organy, o tyle długotrwałe akceptowanie tego stanu rzeczy nie powinno mieć miejsca, zwłaszcza przez władzę ustawodawczą. Również interpretacja przepisów powinna podążyć w kierunku zapewnienia praw i wolności człowieka, a nie ich ograniczania. Dlatego też interpretacja przepisów wyjątkowych, jakimi są regulacje ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zawieszających terminy załatwiania spraw, nie powinna być rozszerzana na osoby inne niż te, których bezpośrednio dotyczy ww. ustawa (art. 1 ust. 1 tej ustawy)".

Sądowi znane jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko przeciwne, jednak popieraną przez skład orzekający w niniejszej sprawie jest linia orzecznicza przedstawiona powyżej.

Na dzień orzekania przez tut. Sąd, organ rozpoznał przedmiotowy wniosek wydając decyzję w dniu 4 kwietnia 2024 r., co uzasadniało umorzenie postępowania w tej części (pkt 2 sentencji wyroku).

W odniesieniu natomiast do wniosku skargi w postaci przyznania Skarżącej sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny, podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że środek w postaci przyznania sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Natomiast grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej jak również wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona (pkt 3 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597,00 zł (pkt 4 sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika Strony będącego radcą prawnym ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Sąd, przy uwzględnieniu charakteru i stopnia zawiłości sprawy, nakładu pracy pełnomocnika, jego aktywności w sprawie oraz okoliczności, że rozpoznawana sprawa stanowi jedną z wielu tego rodzaju zawisłych przed tutejszym Sądem, nie znalazł podstaw do zasądzenia zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika w podwójnej wysokości wnioskowanej w skardze.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę w pozostałym zakresie.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.