Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 40/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 3 § 3, art. 58 § 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 165, art. 171 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi KD na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji służby - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę


UZASADNIENIE

W dniu 8 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga KD (dalej: "skarżącego"). Jako przedmiot zaskarżenia skarżący wskazał "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej do dnia 31 maja 2017 r.".

Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS") miał obowiązek złożyć mu pisemną propozycję określająca nowe warunki pełnienia służby. Zgodnie z art. 170 ust. 1 ww. ustawy, stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie natomiast z art. 170 ust. 3, w przypadku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi wskazanych wyżej propozycji, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zdaniem skarżącego, obowiązkiem DIAS, wynikającym z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 z pźn. zm.), było przedstawienie mu propozycji służby, gdyż spełnia on przesłanki do pozostania w służbie.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przedstawienia propozycji służby, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Organ podał, że skarżący jest jedną z osób, którym nie przedstawiono propozycji pełnienia służby, czy zatrudnienia, a zatem jego stosunek służby wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Wskazał, że brak jest regulacji prawnych obligujących organ do przedstawienia skarżącemu żądanej propozycji służby.

Postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r. II SAB/Rz 40/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę KD uznając że nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. I OSK 1619/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił opisane wyżej postanowienie. W ocenie NSA, obowiązkiem Sądu w opisywanej sprawie winno być stwierdzenie czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru: działania, w tym co do formy, a nawet możliwość niepodjęcia działania w ogóle.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – dalej: "Ppsa", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas podlega ona odrzuceniu, gdyż rozpoznanie skargi rodziłoby nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa).

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, obejmujący katalog aktów, względnie czynności lub bezczynności organów administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, został szczegółowo określony obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, związaną z wydaniem aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 Ppsa, (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa, sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Innymi słowy, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa lub w przepisach szczególnych (art. 3 § 3 Ppsa).

Ustawa wprowadzająca ustawę o KAS weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. i w sposób kompleksowy w art. 165 i następnych uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby. Z przepisów tych wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4). W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną, pozostawiając organom możliwość przedstawienia funkcjonariuszom nowych warunków służby, nowych warunków zatrudnienia jak też nieprzedstawienia warunków służby czy też zatrudnienia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1).

Uchwałą z dnia 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uchwale wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 tej ustawy, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Propozycja jest ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Skoro nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS).

Sąd stwierdza, że w powyżej opisanym zakresie pozostawiono organom pełną swobodę, dlatego wbrew twierdzeniom skarżącego DIAS nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby, ani obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Mógł bowiem uwzględniając okoliczności wymagane ustawą wprowadzającą (art. 165 ust. 7) złożyć propozycję zmierzającą do pozostawienia danej osoby w korpusie celno – skarbowym, bądź też mógł tego rodzaju propozycji nie składać, co skutkowało – w myśl art. 171 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - wygaśnięciem dotychczasowego stosunku pracy bądź stosunku służby. Z ww. przepisów wynika, że ustawodawca pozostawił organom prawo decydowania o tym, czy danej osobie w ogóle zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju podstawy prawnej dalszej pracy (zatrudnienie lub służba). W postępowaniu zainicjowanym niniejszą skargą na bezczynność organu, kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności, oraz czy dokonał tego w przewidzianym do tego terminie. Z przepisów ustawy wprowadzającej nie wynikał obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu ze służby (w przypadku niezłożenia propozycji, stosunek służbowy wygasał z mocy prawa), tym samym nie można przyjąć dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność w tym zakresie. Organ mógłby bowiem dopuścić się bezczynności jedynie wówczas, gdyby wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi nie podejmował decyzji, do podjęcia której zobowiązywałyby go przepisy prawa. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w opisywanej sprawie. Nie sposób zatem przyjąć, że określony przez skarżącego przedmiot zaskarżenia – bezczynność polegająca na nieprzedstawieniu mu propozycji służby, stanowi podlegającą kognicji sądu administracyjnego bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa. Nieprzedstawienie funkcjonariuszowi celnemu nowych warunków służby nie stanowi również bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa, gdyż propozycja ta nie jest aktem lub czynnością podjętą na podstawie przepisów prawa procesowego a materialnego.

Wskazać przy tym należy, że właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie zamyka się jedynie w katalogu zawartym w art. 3 § 2 Ppsa, gdyż zgodnie z art. 3 § 3 Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przypadku propozycji pełnienia służby składanej funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego tego rodzaju formy aktywności organu, jest przepis art. 169 ust. 7 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 169 ust. 4, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, zaś w myśl art. 169 ust. 7, od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że kontroli sądu administracyjnego podlegają jedynie decyzje – co istotne, nie będące decyzjami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, gdyż nie zostały one wydane w postępowaniu administracyjnym – ustalające nowe warunki pełnienia służby. Przepis ten, jak również inne przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej lub ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie przewiduje natomiast prawa wniesienia skargi na bezczynność organu administracji skarbowej w przedmiocie braku złożenia propozycji służby.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że wygaśnięcie stosunku pracy jest zdarzeniem prawnym, to niezaproponowanie komuś warunków zatrudnienia, względnie dalszego pełnienia służby, nie może być podstawą do wygaśnięcia stosunku pracy, albowiem nie jest to zdarzeniem prawnym. W niniejszej sprawie stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy ustawy z dniem 31 sierpnia 2017 r. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że dopuszczalna byłaby skarga na nieprzedstawienie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji służby, skoro na skutek tego działania – nieprzedstawieniu skarżącemu takiej propozycji, jego stosunek służbowy wygasł. Skarżący jako podmiot pozostający na rynku pracy może natomiast ubiegać się o przyjęcie do służby na zasadach ogólnych.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mniej istotna jest treść art. 5 pkt 2) Ppsa. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniach z dnia 26 października 2017 r. II SAB/Rz 153/17 i II SA/Rz 994/17 (dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że powyższa ustawowa negatywna przesłanka właściwości sądów administracyjnych ma znaczenie nie tylko regulacyjne, lecz także interpretacyjne. We wskazanych orzeczeniach wskazano, że w rozważanym zakresie chodzi przede wszystkim o wszelkie akty lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności należy zatem oceniać jako czynności administracyjnoprawne (brak czynności administracyjnoprawnych) w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego.

W związku z powyższym, wobec stwierdzenia, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, orzekł, jak w sentencji postanowienia.