Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 880/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi J. P. i M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 880/19

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], znak: [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4 c-f ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity z 2018r., poz. 1474) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2018r., poz. 2096 z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa skrzyżowania ulic: 5 S., Ł., Ł. i P.. W. w M.".

W decyzji wskazano, że inwestycja obejmuje rozbudowę skrzyżowania ulic: 5 S., Ł., Ł. i Plac [...] w M. (od km 1+591,20 do km 1+784,20), natomiast łączna długość rozbudowywanych i remontowanych ulic wyniesie 0,38 km. W zakres opracowania wchodzą drogi: droga gminna kl. L nr 090735C - ul. 5 S., droga gminna kl. L nr 090720C – ul. [...], droga powiatowa kl. Z nr 1905C - ul. [...] i droga powiatowa kl. Z nr 1906C - pl. [...].

Zaprojektowano skrzyżowanie typu "małe rondo" o średnicy 10m wraz z pierścieniem szerokości 3,0 m, które będzie dawało możliwość przejazdu dla pojazdów wielkogabarytowych. Zgodnie z wprowadzeniem ograniczeń tonażu w centrum miasta, ograniczona będzie dostępność tonażu na kierunku rondo - ul. [...]. Całkowitej przebudowie ulegną wloty na nowe skrzyżowanie z wszystkich ulic. Przewidziano rozebranie całej nawierzchni i ułożenie nowej, dostosowanej do projektowanej geometrii. Odcinek ul. [...] od budynku nr [...] do końca zakresu opracowania zostanie wyremontowany. Na wlotach z każdego kierunku przewidziano wyspy rozdzielające ruch pojazdów. Na wlocie z ul. [...] dodatkowo zaprojektowano wyspę, która umożliwi przejazd pojazdów w ul. [...] z pominięciem ronda. Przejścia dla pieszych przewidziano na wlotach z ulic: Ł., [...]. Natomiast na wlocie z ul. [...] nie przewidziano przejścia dla pieszych, a na wlocie z P. W. będzie ono odsunięte.

Wskazano, że zostanie zmieniony układ drogowy na P. W.; zlikwidowany będzie wlot na ul. [...], a droga zostanie włączona nowym połączeniem w główny przebieg ulicy. Na końcu P. W. zaprojektowano 3 stanowiska postojowe dla pojazdów osobowych.

Remont nawierzchni polegać będzie na sfrezowaniu górnej warstwy nawierzchni bitumicznej na głębokość do 4 cm, ułożenie warstwy profilowej oraz warstwy ścieralnej z betonu asfaltowego. Wymieniona zostanie nawierzchnia na chodnikach i zjazdach. Projektowana przebudowa spowoduje zmianę w organizacji ruchu drogowego. Przewidziano również wycinkę drzew kolidujących z nowym układem drogowym.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. oraz M. P. wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście N. jako organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj.

1. art. 11a ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o wniosek pochodzący od niewłaściwego podmiotu, tj. Gminy M. (podmiot wskazany we wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. jako "Inwestor"), przy czym:

. po pierwsze, Gmina M. nie może występować w charakterze wnioskodawcy w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż kompetencja ta zastrzeżona jest jedynie dla zarządcy drogi, którym nie jest i nie może być gmina, tylko odpowiednio wójt, burmistrz bądź prezydent miasta;

. po drugie, zarządca drogi gminnej nie może występować w charakterze wnioskodawcy w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi powiatowej, gdyż organem kompetentnym w tym zakresie jest jedynie zarząd powiatu (w niniejszej sprawie Zarząd Powiatu N.);

. podmiotem właściwym do wystąpienia w niniejszej sprawie był Zarząd Powiatu N.;

2. art. 11b ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o wniosek, względem którego nie uzyskano uprzednio opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co wynika z faktu, że w toku prowadzonego postępowania (wpływ wniosku do Starosty [...] dnia [...] marca 2019 r.), pierwotny wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. został rozszerzony o postanowienia dotyczące działki należącej do J. i M. P., co do których ww. organy nie wydały stosownej opinii;

3. art. 11f ust. 3 zdanie 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez zaniechanie obwieszczenia o wydanej decyzji w prasie lokalnej;

4. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania niezbędnych i dokładnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, w tym w szczególności:

. brak odniesienia się przez Starostę N. do zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez strony - J. i M. P. dotyczących niemożności korzystania w przyszłości na dotychczasowych zasadach z nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę numer [...], powstałej w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], dla której Sąd Rejonowy w N. nad N. prowadzi księgę wieczystą numer [...], przejawiającej się m.in. w niemożności parkowania pojazdów na części działki pozostałej własnością J. i M. P., braku możliwości swobodnego przemieszczania się po części nieruchomości pozostałej własnością stron ze względu na jej niewielkie zakładane rozmiary (jedynie 330 m˛), braku możliwości bezpiecznego wjeżdżania (a zwłaszcza wyjeżdżania) z mającej pozostać własnością J. i M. P. nieruchomości ze względu na przyjętą koncepcję przebudowy skrzyżowania;

. brak rozważenia przez Starostę N. sugerowanych przez J. i M. P. uwag dotyczących koncepcji przebudowy skrzyżowania w sposób nie naruszający ich prawa własności, a jednocześnie zapewniający bezpieczeństwo poruszania się po projektowanym skrzyżowaniu przez wszystkich uczestników ruchu;

. brak należytej i wnikliwej weryfikacji przez Starostę N., czy działka powstała w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej własność stron - J. i M. P., oznaczona w decyzji jako działka numer [...], odpowiada wymogom przewidzianym w obowiązujących przepisach prawa, w tym m.in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

5. art. 85 § 1 kp.a. poprzez brak przeprowadzenia oględzin należącej do Mirosława i J. P. nieruchomości w sytuacji, gdy oględziny mogłyby przyczynić się do szczegółowej weryfikacji zastrzeżeń przedstawianych przez ww. strony w toku postępowania.

Wojewoda K. – P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż jego zdaniem kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie; w tym wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określenie linii rozgraniczającej teren inwestycji - mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziałów nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowią załącznik do decyzji, będący jej integralną częścią). Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany. W decyzji wskazano także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy M., określono warunki wynikające z potrzeby zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych i rozbiórkowych, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wojewoda stwierdził, że niedopuszczalna jest ocena organów administracji dotycząca racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, zdaniem organu odwoławczego należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Tymczasem prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP - art. 21 ust. 1, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczone pod warunkiem, że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w tym zakresie, w jakim nie narusza istoty własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wywłaszczenie jest natomiast dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Nie oznacza to jednak w ocenie Wojewody, iż pozyskanie gruntów na cele inwestycyjne, określone specustawą drogową, odbędzie się z pokrzywdzeniem ich właścicieli, gdyż właścicielom przejmowanych nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie. Pozbawienie prawa własności stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg mających służyć polepszeniu komunikacji oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej.

Wskazano, że zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno zarządca drogi jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organ I i II instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/12).

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z treścią przepisu art. 12 ust 4f specustawy "Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe". Ponadto wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy drogowej ustala się zgodnie z art. 18 specustawy "według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania". Nie obejmuje ono utraconych korzyści, czy dodatkowych kosztów związanych z wywłaszczeniem. Są to roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, których można dochodzić od inwestora w postępowaniu przed sądem powszechnym. Na obecnym etapie postępowania te zarzuty, zdaniem organu II instancji są przedwczesne, gdyż będą one rozpatrywane w odrębnym postępowaniu, dotyczącym odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów strony, według Wojewody należy uznać je za bezpodstawne. I tak: nie zasługuje na uwzględnienie zarzut złożenia wniosku przez podmiot nieuprawniony. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej złożony został przez właściwego zarządcę drogi, co wynika wprost z samego wniosku, podpisanego przez B. M.. Ponadto, organ ten jest kompetentny do złożenia przedmiotowego wniosku w zakresie wszystkich dróg objętych inwestycją. Zarówno Zarząd Województwa K. - P. w uchwale nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. jak i Zarząd Powiatu N. pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. pozytywnie zaopiniowały wniosek B. M., nie zgłaszając żadnych uwag.

Za chybiony zdaniem Wojewody należy uznać zarzut braku uzyskania odpowiednich opinii przed złożeniem wniosku. Wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej złożony został po uzyskaniu opinii Zarządu Województwa, Zarządu Powiatu N. oraz B. M., zgodnie z art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej. Ponadto, rozszerzenie przedmiotowego wniosku o zapewnienie inwestorowi prawa wejścia na działkę nr [...] powstałą z podziału działki nr [...] w celu prowadzenia robót budowlanych oraz czasowe ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości nie zmieniło przebiegu i kształtu inwestycji. W. zaznaczenia jest fakt, iż specustawa drogowa nakłada na zarządcę drogi obowiązek uzyskania opinii właściwych miejscowo- zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jednak nie stawia wymagań co do ich treści. Zatem organ wydający przedmiotową decyzję nie był związany treścią opinii określonych w art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej.

Na uwzględnienie w ocenie organu odwoławczego nie zasługuje zarzut braku publikacji obwieszczenia przez organ I instancji wydanej decyzji w prasie lokalnej, gdyż Starosta [...] realizując obowiązek zawiadomienia o wydaniu decyzji stronom w prasie lokalnej, określony w art. 11f ust. 3 zd. 1 specustawy drogowej, opublikował właściwe obwieszczenie w internetowym systemie teleinformatycznym Kurier Nakielski, opierając swoje działanie na utrwalonym orzecznictwie, które wyraża wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 października 2016 r. Przekaz za pośrednictwem internetu, jeżeli spełnia wymogi określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) jest prasą, gdy przekaz internetowy towarzyszy przekazowi utrwalonemu na papierze, drukowanemu, stanowiąc inną elektroniczną jego postać w systemie on line, jak i wówczas, gdy przekaz istnieje tylko w formie elektronicznej w internecie, ale ukazuje się tylko periodycznie (I CSK 695/15, Legalis 1564909).

Nietrafiony w przekonaniu Wojewody jest zarzut braku odniesienia się organu I instancji do uwag odwołujących, wnoszonych w toku prowadzonego postępowania oraz sugerowanych rozwiązań projektowych, ponieważ zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, dokumentami wymaganymi zgodnie z przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Zdaniem Wojewody, zostało już wykazane w decyzji, że to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. W związku z powyższym, zarzut ten nie mógł być brany pod uwagę przez organ II instancji.

W skardze do Sądu J. P. oraz M. P. wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

. naruszenie prawa materialnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - art. 19 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia [...].03.1985 r. o drogach publicznych w związku z przepisami postępowania - art. 11a ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, iż wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa skrzyżowania ulic: 5 S., Ł., Ł. i [...] w M." został prawidłowo złożony przez B. M. jako właściwego zarządcę drogi, podczas gdy w myśl wyżej przywołanych przepisów, właściwym zarządcą drogi w niniejszej sprawie był Zarząd Powiatu jako zarządca drogi właściwy dla drogi wyższej kategorii,

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie:

. art. 11b ust 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2019 r. mimo, iż została ona wydana w oparciu o wniosek, wobec którego nie uzyskano uprzednio wymaganych wyżej wskazanym przepisem opinii właściwych miejscowo - zarządu województwa, zarządu powiatu, oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta),

. art. 11f ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na zaakceptowaniu zaniechania przez Starostę N. obwieszczenia o wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2019 w prasie lokalnej,

. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Starostę N. z naruszeniem tych przepisów polegającym na nieobiektywnym i wybiórczym ustaleniu stanu faktycznego, z całkowitym pominięciem uwag i zastrzeżeń zgłaszanych wielokrotnie w toku postępowania przez skarżących będących stronami tego postępowania, lekceważeniu proponowanych przez nich rozwiązań, nie podjęciu nawet próby zweryfikowania ich zasadności, choćby przez przeprowadzenie dowodu z oględzin zakwalifikowanej do podziału działki, który to dowód w ocenie skarżących był konieczny dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego przed podjęciem decyzji o podziale tak niewielkiej działki, a jego nie przeprowadzenie było przejawem rażącego lekceważenia interesów jej właścicieli. W konsekwencji obarczonego wyżej wskazanymi naruszeniami postępowania administracyjnego, zaskarżana niniejszą skargą decyzja wydana została na podstawie nieprawidłowo i nieobiektywnie ustalonego stanu faktycznego, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania.

Skarżący wskazali w uzasadnieniu podniesionych zarzutów, iż Wojewoda K. - P. powołał się na opinie: Zarządu Województwa K. P. - uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., jak i Zarządu Powiatu N. (pismo z dnia [...] grudnia 2017 r.), wydane na rok przed złożeniem wniosku, który miał być przedmiotem tych opinii. To samo w sobie świadczy o wyjątkowej nierzetelności organu II instancji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy i całkowitym bagatelizowaniu treści przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art 8 kpa. Ponadto, stanowisko prezentowane w tej kwestii przez Wojewodę K. - P. jest rażąco sprzeczne z przepisami prawa, mianowicie: z treścią art. 11a ust. 1 ustawy z dnia [...].04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który to przepis stanowi, iż: "decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji może zostać wydana na wniosek właściwego zarządcy drogi", z treścią art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...].03.1985 r. stanowiącym, iż zarządcami dróg powiatowych są zarządy powiatów, natomiast dróg gminnych - wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast, oraz treścią art 25 ust 1 ustawy o drogach publicznych stanowiącym, iż "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona dróg różnej kategorii wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii".

Realizacja inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i przedmiotem decyzji organu I instancji dotyczy zarówno dróg gminnych (ul. [...] i 5 S.) jak i powiatowych (ul. Ł., PI. Wolności), dlatego w świetle treści wyżej przywołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, w ocenie skarżących właściwym zarządcą drogi w rozumieniu art 11a ust. 1 ustawy z dnia [...].04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a zatem podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na realizację tej inwestycji był Zarząd Powiatu N., a nie, jak uznał organ II instancji - B. M.. Powoływana przez organ II instancji okoliczność, iż Zarząd Powiatu N. pozytywnie zaopiniował wniosek złożony przez B. M. i nie zgłosił zastrzeżeń, w ocenie skarżących nie jest argumentem obalającym stawiany przez nich zarzut, albowiem opinia nawet pozytywna nie zastępuje wniosku i nie zmienia faktu, że nie został on złożony przez organ uprawniony do jego złożenia - tj. przez Zarząd Powiatu N., lecz przez organ nie posiadający w tym zakresie kompetencji, tj. przez B. M..

W ocenie skarżących, wydanie przez organ administracji publicznej decyzji ostatecznej w oparciu o wniosek złożony przez podmiot nieuprawniony do jego złożenia, skutkować winno nieważnością decyzji i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego.

Odnośnie zarzutu wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o wniosek, wobec którego nie uzyskano uprzednio wymaganych przepisem art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, opinii właściwych miejscowo: zarządu województwa, zarządu powiatu i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) skarżący podnieśli, że zaprezentowane w tej kwestii stanowisko organu II instancji jest przejawem rażącego lekceważenia przepisów prawa (w niniejszej sprawie - art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej) przez organy administracji publicznej, na których z mocy art. 7 kpa w szczególności ciąży obowiązek przestrzegania tego prawa.

Okoliczność, że organ z sobie tylko znanych powodów, nie czuje się związany treścią dokumentów, które z mocy ustawy zobowiązany jest zebrać przed wydaniem decyzji administracyjnej, w ocenie skarżących nie zwalnia go z ustawowego obowiązku skompletowania tych dokumentów przed jej wydaniem. Stanowisko zaprezentowane w tej kwestii przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, ich zdaniem, stanowi nie tylko naruszenie, lecz rażące naruszenie treści art. 7 i art. 8 kpa, w związku z czym, słuszne było podniesienie zarzutu wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o złożony dnia 5 marca 2019r., zmieniony w stosunku do wniosku z dnia 28.12.2018r. wniosek, bez uzyskania wobec tego zmienionego wniosku, opinii wymaganych przepisem art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, albowiem, aby spełniony został cel, któremu opinie te mają służyć, ich przedmiotem powinien być ostateczny kształt dokumentacji projektowej i technicznej wraz z projektem wniosku, a zatem wniosek zmieniony poprzez rozszerzenie planowanej inwestycji o kolejne działki (w tym przypadku o działkę stanowiącą własność skarżących), winien zostać ponownie zaopiniowany przez zarząd województwa i zarząd powiatu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wskazano, że organ II instancji nie uznał również słuszności zarzutu nieopublikowania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w prasie lokalnej twierdząc, iż opublikowanie właściwego obwieszczenia w internetowym systemie teleinformatycznym Kurier N. pozwala na uznanie tego wymogu za spełniony, powołując się w tym zakresie na Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28.10.2016 I CSK 695/15. Zdaniem skarżących, organ II instancji pomija jednak fakt, iż powoływane przez niego orzeczenie, analogicznie jak inne orzeczenia Sądu Najwyższego wydawane w tej materii stanowią, że aby informacyjny portal internetowy mógł zostać uznany za prasę, musi poza periodycznością spełniać również inne wymogi formalne w postaci opatrzenia publikacji stałym tytułem lub nazwą, każdorazowym kolejnym numerem bieżącym i datą samej publikacji, a nie tylko datą relacjonowanych w niej zdarzeń. Według wiedzy skarżących, informacje na portalu internetowym Kurier N. nie ukazują się z regularną częstotliwością, a zatem trudno nazwać go periodykiem, nie spełnia on również pozostałych wymogów formalnych w zakresie każdorazowego zaopatrywania kolejnym numerem i datą publikacji (podawane są tylko daty relacjonowanych wydarzeń), co czyni słusznym zarzut naruszenia art. 11f ust 3 specustawy drogowej, albowiem nie pozwala przyjąć, iż organ I instancji spełnił wymóg opublikowania wydanej decyzji w prasie lokalnej.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim organ II instancji wyjaśnia przyczyny, dla których nie czuł się w obowiązku brania pod uwagę stawianych przez skarżących organowi I instancji zarzutów naruszenia w toku prowadzonego postępowania przepisów kpa, prowadzi zdaniem skarżących do wniosku, iż organy administracyjne w niniejszej sprawie nie czuły się zobowiązane do przestrzegania zasad i przepisów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, nie musiały prowadzić go w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 kpa), ani też stać na straży praworządności (art 7 kpa), nie były zobowiązane do podejmowania wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art.7 kpa), a rozstrzygnięcie sprawy nie musiało opierać się na zebranym i w całości rozpatrzonym materiale dowodowym (art. 77 § 1 kpa), lecz musiało być zgodne z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, czyli treść decyzji zarówno organu I jak i II instancji od początku była przesądzona. Gwarantowane przepisami Konstytucji RP oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego prawa stron postępowania administracyjnego, zdaniem skarżących, pozostawały martwe, albowiem składane przez nich zastrzeżenia, uwagi, propozycje i wnioski nie były nawet rozpatrywane, nie mówiąc już o ich uwzględnianiu, albowiem stanowisko skarżących pozostawało w tym postępowaniu całkowicie bez znaczenia. Organ administracyjny zarówno I i II instancji przeszły do porządku dziennego nad tym, że przyjęty w wyniku zmian wprowadzonych dnia [...].03.2019 r. kształt inwestycji, uniemożliwia skarżącym, będącym właścicielami działki nr [...], korzystanie z nieruchomości na dotychczasowych zasadach w zakresie choćby parkowania pojazdów na posesji. Ponadto, zignorowano całkowicie okoliczność, iż działka nr [...] jest niewielka (379 m˛), a jej uszczuplenie o 49 m˛ skutkować będzie brakiem możliwości swobodnego przemieszczania się po pozostałej własnością skarżących części działki, ze względu na jej niewielki obszar (330 m˛). Przyjęcie założonego w zaskarżonej decyzji kształtu inwestycji uniemożliwi również wykonywanie w sposób bezpieczny manewru wyjeżdżania z nieruchomości, co wynika z przyjętej koncepcji przebudowy skrzyżowania sprowadzającej się do budowy tzw. "małego ronda" oraz utworzenia "wyspy", która w założeniu ma umożliwić przejazd z ul. 5 S. w ul. [...] z pominięciem ronda.

Wszystkie te zastrzeżenia były przez skarżących wielokrotnie podnoszone w toku postępowania administracyjnego, jednakże ich zdaniem, były bagatelizowane i pomijane, a w konsekwencji skwitowane twierdzeniem, że zakładana inwestycja zapewnia korzystanie z działki na dotychczasowych zasadach, ponieważ dotychczasowe wjazdy na posesję pozostają niezmienione. W ocenie skarżących, jest to twierdzenie całkowicie chybione i niewątpliwie zostałoby zweryfikowane, gdyby w toku postępowania przeprowadzony został choćby dowód z oględzin, albowiem sam fakt pozostawienia dotychczasowych wjazdów na posesję nie oznacza możliwości niezmienionego i nieskrępowanego sposobu korzystania z nieruchomości, której obszar ulega znaczącemu zmniejszeniu.

Skarżący zarzucili, że w toku prowadzonego postępowania nikt nie potrafił odpowiedzieć im, dlaczego zrezygnowano z pierwszej wersji przebudowy skrzyżowania, która niezależnie od tego, że nie skutkowała koniecznością ingerencji w działkę będącą własnością skarżących, to była wersją zapewniającą większe bezpieczeństwo w ruchu drogowym na przebudowywanym odcinku i była całkowicie możliwa do zrealizowania.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na wniosek właściwego zarządcy drogi. Natomiast stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 460, u.d.p.), budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Brzmienie tego przepisu reguluje jedynie kwestie dotyczące budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, nie przesądza natomiast o tym, kto jest zarządcą danej drogi w obrębie skrzyżowania.

Mając na względzie treść art. 11a ust. 1 ustawy, stwierdzić należy, że przepis ten stanowi jedynie, jaki organ jest właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do określonych kategorii dróg.

Skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy nie kwestionują właściwości organu do wydania decyzji lecz brak legitymacji do złożenia wniosku przez właściwego zarządcę drogi

W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że Pl. [...] i ul. [...] są drogami powiatowymi. Nawet więc w przypadku gdy część robót związanych z realizacją objętej projektem budowlanym inwestycji w istocie dotyczy skrzyżowania tych dróg z drogami gminnymi, to nie przenosi to właściwości do wydania decyzji na inny organ niż ten, który wydał decyzję w rozpoznawanej sprawie, wobec brzmienia art. 11a ust. 1 specustawy drogowej.

Pozostaje zatem tylko ocena skutków złożenia wniosku przez zarządcę drogi niższej kategorii względem zakresu inwestycji powiązanej z drogami dojazdowymi do budowanego skrzyżowania mającymi status dróg powiatowych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w tym, w zakresie określonym w punkcie 6- transportu zbiorowego i dróg publicznych. Stosownie do art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu. Jednocześnie w ustawie o drogach publicznych, w art. 19 ust. 4 określa się, że zarządzanie drogami publicznymi może zostać przekazane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Oznacza to, że skoro istnieje możliwość przekazania między zarządcami zarządzania drogami publicznymi a także przekazania zadań z zakresu swojej właściwości to na zasadzie rozumowania a maiori ad minus, zarządca drogi powiatowej ma możliwość udzielenia zgody na złożenie wniosku w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej drogi obu kategorii. W ocenianej sprawie, zarząd powiatu jako zarządca dróg powiatowych, na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. 3 ustawy o drogach publicznych nie kwestionował naruszenia jego kompetencji czy przekroczenia umocowania, co wynika z opinii, którą wyrażał przed złożeniem wniosku. Oczywistym również jest, że gminę reprezentuje B. M. ale też jest on zarządcą drogi, zatem należy uznać, że skoro podpisał wniosek, nie jest on dotknięty istotną wadą. Art.11a ust. 1 ustawy z dnia [...].04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji może zostać wydana na wniosek właściwego zarządcy drogi, zaś stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r., zarządcami dróg powiatowych są zarządy powiatów, natomiast dróg gminnych - wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast).

Należy również zwrócić uwagę, że skarżący może działać w tym postępowaniu tylko w granicach własnego interesu prawnego, a ten nie obejmuje ewentualnego naruszenia interesu prawnego innego podmiotu, zatem skutki ewentualnego przekroczenia umocowania do złożenia wniosku nie mieszczą się w granicach interesu prawnego skarżących .

W postępowaniu budowlanym (toczącym się w zwykłym trybie), interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) i posiada go inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Przepisy te nie mają jednak zastosowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis art. 28 ust. 2 P.b. został bowiem wprost wyłączony ze stosowania w tego rodzaju sprawach na mocy art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. Wyłączenie tego przepisu oznacza, że interes prawny należy ustalać na podstawie ogólnej normy z art. 28 k.p.a. Niewątpliwie do kręgu zainteresowanych decyzją ZRID będą należeć te podmioty, których nieruchomości objęte są (bezpośrednio lub pośrednio) wydaną decyzją zezwalającą na budowę drogi. Należy przy tym uwzględniać i to, że przy tego rodzaju inwestycji, mającej charakter liniowy, podmiot zainteresowany może kwestionować wydane rozstrzygnięcie jedynie w takim zakresie, który go dotyczy.

Nie jest jednak uzasadnione powoływanie zarzutu, który w istocie ewentualnie należałby do innego podmiotu i dotyczył przekroczenia umocowania lub braku umocowania do złożenia wniosku. Dodatkowo, ze względu na podane wcześniej stanowisko Sądu oceniające ten problem z urzędu co do podmiotu, który złożył wniosek, Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby zakwestionowanie wydanej decyzji z podanego powodu.

Na rozprawie skarżąca głównie akcentowała uciążliwości i nadmierną ingerencję w prawo własności, w związku z przyjętymi rozwiązaniami projektowymi wskazując, że istniałaby możliwość innego rozwiązania lokalizacji inwestycji, w sposób mniej uciążliwy i nie naruszający jej praw.

Odnosząc się do tego zarzutu należy podkreślić, że zakres kontroli decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej jest bardzo ograniczony. W wyroku NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 203/17, opublikowanym w LEX nr 2351707 Sąd wyraźnie stwierdził, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Takie też stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 luty 2015r. (II OSK 3221/14; zob. także wyroki NSA z 26 lipca 2013 r., II OSK 762/13, 13 września 2017 r., II OSK 1705/17 i 17 lutego 2016 r., II OSK 3092/15 - wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ wydający decyzje w trybie powołanej ustawy jest związany wnioskiem inwestora, nie posiada zatem kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Tym samym jego ocena wniosku polega na zbadaniu zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Przy czym przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Przebieg drogi i rozwiązania techniczne wskazuje zarządca drogi (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Oceniając, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Warto przypomnieć, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być zatem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust.3 Konstytucji RP). Taki właśnie charakter ma wspomniana już ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, powszechnie określana jako specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem (art. 12 ust. 4b). Ustawa dopuszcza zatem ingerencję w prawa własności i co więcej, czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r. (K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), w którym wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Co więcej, ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". Charakteryzując postępowanie o udzielenie zezwolenia na inwestycję drogową, Trybunał podkreślił, że trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i – w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Wydaje się oczywiste, że przy założonym przebiegu drogi z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. W ocenie Trybunału, to spostrzeżenie natury faktycznej musiało być uwzględnione przez racjonalnego ustawodawcę w toku tworzenia ustawy będącej podstawą organizacji procesu inwestycyjnego. Do powyższych uwag Trybunału nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. (II OSK 208/12, opubl. w CBOSA) zwracając uwagę, że skoro w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to tym samym strona nie może powoływać się skutecznie na ochronę własności nieruchomości, jaką przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku uchwalenia planu miejscowego. W ocenie sądu przepisy tej ustawy jednoznacznie wskazują, że "interes społeczny" nie uzyskał w tym przypadku prymatu, pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym z prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości gruntowych. Natomiast przyjęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnych obywateli. W tym stanie rzeczy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej z uwagi na prymat interesu ogólnego nie ma zastosowania, w takim zakresie jak w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Stąd też organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi. Wbrew przekonaniu skarżących przepisy ustawy, jak również już wspomniano, nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, co odpowiada stanowisku Trybunału Konstytucyjnego. Prawdą jest, że art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy nakłada na organ obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, podkreśla się jednak, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione (wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14, opubl. w CBOSA).

Jak wynika z treści uzasadnień przytoczonych orzeczeń, także w rozpoznawanej sprawie sporna inwestycja będzie miała wpływ na korzystanie przez skarżących z prawa własności, nie może to jednak uzasadniać ingerowania w jej rozwiązania, gdyż leży to w gestii inwestora.

Podsumowując tę część rozważań, specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych i innych rozwiązań komunikacyjnych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Pomimo zatem odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących celowi publicznemu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. W przypadku, gdy przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 specustawy drogowej). Roszczenie o wykup nieruchomości w trybie tego przepisu ma charakter cywilnoprawny i powinno być realizowane w drodze umowy pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a organem lub podmiotem wykonującym funkcję zarządcy przyszłej drogi publicznej. Organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej

Mając to na względzie, zarzuty w zakresie naruszenia prawa własności, dolegliwości związanych z wytyczeniem inwestycji nie mogą być uwzględnione.

Nie jest też w ocenie sądu skuteczny zarzut wadliwego opiniowania wniosku. Inwestor sporządził wniosek o realizację inwestycji [...] grudnia 2018r., uzyskując wymagane przepisami prawa opinie. W dniu [...] marca 2019r. wnioskodawca złożył pismo modyfikujące uprzedni wniosek w zakresie zapewnienia inwestorowi prawa wejścia na działkę nr [...] powstałą z podziału działki nr [...], w celu prowadzenia robót budowlanych oraz czasowe ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości. Wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej złożony jednak został po uzyskaniu opinii Zarządu Województwa, Zarządu Powiatu N. oraz B. M., co jest zgodne z art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej. Rozszerzenie przedmiotowego wniosku o zapewnienie inwestorowi prawa wejścia na działkę nr [...] powstałą z podziału działki nr [...] w celu prowadzenia robót budowlanych oraz czasowe ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości służyło spełnieniu warunku wykonalności inwestycji, gdyż wymagana była rozbiórka obiektu - budynku gospodarczego, który wykraczał poza zakres linii rozgraniczających inwestycję ( budynku posadowionego na działce [...]). Co jednak najistotniejsze, nie zmieniło to przebiegu i kształtu inwestycji. Słusznie też stwierdził organ, że specustawa drogowa nakłada na zarządcę drogi obowiązek uzyskania opinii właściwych organów, zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jednak nie stawia wymagań co do ich treści, zatem organ wydający przedmiotową decyzję nie był związany treścią opinii określonych w art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej.

Zarzut zatem dotyczący braku opinii właściwych organów nie zasługuje na uwzględnienie.

Ostatni z zarzutów dotyczył braku opublikowania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w prasie lokalnej. Organ twierdził, iż opublikowanie właściwego obwieszczenia w internetowym systemie teleinformatycznym Kurier N. pozwala na uznanie tego wymogu za spełniony, powołując się w tym zakresie na Wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...].10.2016 I CSK 695/15. Zdaniem skarżących, organ II instancji pomija jednak fakt, iż powoływane przez niego orzeczenie, analogicznie jak inne orzeczenia Sądu Najwyższego wydawane w tej materii stanowią, że aby informacyjny portal internetowy mógł zostać uznany za prasę, musi poza periodycznością spełniać również inne wymogi formalne w postaci opatrzenia publikacji stałym tytułem lub nazwą, każdorazowym kolejnym numerem bieżącym i datą samej publikacji, a nie tylko datą relacjonowanych w niej zdarzeń. Według wiedzy skarżących, informacje na portalu internetowym Kurier N. nie ukazują się z regularną częstotliwością, a zatem trudno nazwać go periodykiem, nie spełnia on również pozostałych wymogów formalnych w zakresie każdorazowego zaopatrywania kolejnym numerem i datą publikacji (podawane są tylko daty relacjonowanych wydarzeń), co czyni słusznym zarzut naruszenia art. 11f ust 3 specustawy drogowej, albowiem nie pozwala przyjąć, iż organ I instancji spełnił wymóg opublikowania wydanej decyzji w prasie lokalnej.

Ten zarzut w ocenie Sądu należy rozpatrywać w kontekście ewentualnego naruszenia gwarancji procesowych strony. Sąd natomiast nie dopatrzył się w tym przedmiocie pozbawienia możliwości realizacji praw procesowych skarżących. Wnieśli oni odwołanie w terminie oraz skorzystali z możliwości zaskarżenia decyzji do Sądu.

W ocenie Sądu, decyzja zatem czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Rolą orzekającego w sprawie organu było sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14).

Zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a organy prowadząc postepowanie, należycie wypełniły dyspozycję art. 7 i 8 k.p.a., w związku z czym, podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania uznać należy za nietrafne.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.