Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 155/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7 i pkt 8, art. 66
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 49, par. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych dotyczących centralnego ogrzewania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - zwanej dalej Prawem budowlanym, którą, utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych dotyczących przeróbek instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym Ł.B. zlokalizowanym w R. przy ul. [...], na działce nr A.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 30 listopada 2008 r. H.D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z prośbą o interwencję w stosunku do Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w R., w którym wskazał, że właściciel lokalu nr 2, Ł.B. wskutek dokonania samowolnych przeróbek w instalacji centralnego ogrzewania pozbawił go dopływu ciepła w jego mieszkaniu. Jednocześnie zwrócił uwagę, że brak ogrzewania skutkuje znacznym zawilgoceniem i zagrzybieniem ścian i sufitu jego mieszkania, co stanowi naruszenie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80 poz. 903).

Decyzją z dnia 23 marca 2009 r., Nr [...], powołując się na przepisy art. 105 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych dotyczących przeróbek instalacji centralnego ogrzewania w mieszkaniu Ł.B. na działce nr A. w R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w związku z przeprowadzeniem w dniu 15 stycznia 2009 r. oględzin, w trakcie których ustalono, że brak jest możliwości wejścia do mieszkania nr 2, którego właścicielem jest Ł.B., dokonano pomiaru kotłowni, w którym nie stwierdzono przebudowy instalacji centralnego ogrzewania. W oparciu o złożone w dniu 23 stycznia 2009 r. przez Ł.B. oraz w dniu 5 listopada 2008 r. przez współwłaścicieli mieszkań oświadczenia, ustalono, iż instalacja centralnego ogrzewania jest sprawna, została wyremontowana przez poprzedniego właściciela, a całą instalację budynku wyremontowano w 1997 r. Nadto w swoim oświadczeniu Ł.B. wskazał, że w jego mieszkaniu znajdują się zawory na obiegu prowadzącym do mieszkania nr 3, które istniały w chwili zakupu mieszkania i zostały zakręcone z uwagi na zaleganie przez H.D. z opłatami. Do protokołu strony dołączyły również:

1) pismo M. R. z dnia 30 listopada 2008 r. kierowane do Ł.B., o przywrócenie w mieszkaniu nr 3 ogrzewania;

2) uchwalę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 5 listopada 2008 r. o zakręceniu dopływu wody grzewczej do mieszkania H.D. z uwagi na zaleganie z opłatami za opał;

3) kserokopię wypisu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kędzierzynie - Koźlu Wydział Ksiąg Wieczystych;

4) kserokopię pisma H.D. z dnia 7 listopada 2008 r. adresowanego do Ł.B. o przywrócenie ogrzewania w jego mieszkaniu.

Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, że w pomieszczeniu kotłowni nie stwierdzono wykonywania przebudowy instalacji centralnego ogrzewania, gdzie znajduje się w niej piec na opał stały. Ze złożonego przez H.D. oświadczenia wynika natomiast, że w 2007 r. została wykonana modernizacja ogrzewania polegająca na wymianie pieca oraz przyłączenia do sieci dodatkowych mieszkań nr 5 i 6, gdzie inwestorami byli wszyscy współwłaściciele pieca, a inwestycją zajmował się Ł.B.. Wskazał, że poprzednio zbiornik ciśnieniowy znajdował się w pomieszczeniu kotłowni, a obecnie jest to zbiornik przelewowy znajdujący się na półpiętrze klatki schodowej, którego rurka przelewowa znajduje się na zewnątrz budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim wezwał Wspólnotę Mieszkaniową do przedłożenia protokołów okresowej kontroli budynku. W wyniku powyższego wspólnota przedłożyła: 1) protokół nr 1/2009 z okresowej kontroli przewodów kominowych, dymowych, wentylacyjnych z dnia 20 lutego 2009 r. sporządzony przez mistrza kominiarskiego H. K., z którego to protokołu wynika, że objęte kontrolą elementy urządzeń kominowych nie odpowiadają przepisom, a uchybienia polegają na uszkodzeniu głowic ponad dachem, nieprawidłowej średnicy wkładu kominowego w przewodzie kominowym kotła centralnego ogrzewania, zamontowaniu do głowic kominowych anten telewizyjnych, niedrożnym przewodzie wentylacji w kuchni mieszkania nr 2, nieprawidłowo wykonanych wylotach przewodów wentylacyjnych - 3 szt.; 2) pomiary i badania ochronne instalacji elektrycznej z lutego 2009 r. wykonane przez W. H., z których wynika, że badane kable oraz przewody elektryczne pod względem ochrony przeciwporażeniowej przed dotykiem bezpośrednim nadają się do bezpiecznej eksploatacji.

Przechodząc do rozważań prawnych organ I instancji stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że zostały dokonane przeróbki instalacji centralnego ogrzewania. W ocenie organu zakręcenie zaworu na istniejącej instalacji nie stanowi robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane. Przywołując definicje pojęcia przebudowy oraz remontu według tzw. "słowniczka ustawy" Prawo Budowlane stwierdził, iż Ł.B. nie wykonywał robót budowlanych związanych z przebudową, montażem bądź remontem instalacji centralnego ogrzewania w mieszkaniu oznaczonym nr 2. Wskazując na przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 105 K.p.a. stwierdził, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego zachodzą przesłanki do umorzenia przedmiotowego postępowania.

Jednocześnie odnosząc się do zakręcenia zaworu odpływu wody grzewczej do mieszkania skarżącego wskazał, iż sprawy z zakresu wyrządzenia szkód regulują przepisy prawa cywilnego, w związku, z czym przedmiotowe roszczenie H.D. może zrealizować na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym. Końcowo poinformował, iż postępowanie administracyjne dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalnego, w którym znajduje się lokal wnioskodawcy, zostanie wszczęte z urzędu i objęte zostanie odrębnym postępowaniem.

W odwołaniu od tej decyzji H.D. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także o nałożenie na współwłaściciela nieruchomości Ł.B. nakazu przywrócenia ciągłości grzewczej w jego mieszkaniu. Zarzucił, że montaż zaworów na instalacji wypełnia znamiona robót budowlanych, które zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego podlegały zgłoszeniu. Nadto Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do kwestii naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie § 49. Uznał, iż włączenie się pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w konflikt cywilno – prawny pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie powinno mieć miejsca i wykracza poza zakres działania administracyjnego.

Decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 7 maja 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podał, że decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa. Organowi I instancji zarzucił przedwczesne jej wydanie. Wskazał, iż ten nie poczynił samodzielnych ustaleń w zakresie nieprowadzenia przez Ł.B. robót budowlanych związanych z instalacją centralnego ogrzewania. W szczególności nie ustalił, jaki jest stan instalacji centralnego ogrzewania w lokalu nr 2, na czym polegał remont instalacji centralnego ogrzewania i czy był on wykonywany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zwrócił również uwagę na nie ustalenie przez organ I instancji, czy twierdzenia H.D. dotyczące faktu, że zbiornik przelewowy znajduje się na półpiętrze klatki schodowej polegają na prawdzie i brak odniesienia tego faktu do wymagań przepisów § 136 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto wskazał, że w lokalu nr 2 organ I instancji nie przeprowadził wizji, nie ustalił również czy fakt ewentualnego wykonywania robót został zgłoszony właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], powołując się na przepisy art. 105 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych dotyczących przeróbek instalacji centralnego ogrzewania w mieszkaniu Ł.B. na działce nr A. w R., przy ul. [...].

W uzasadnieniu podał, że decyzja ta wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu decyzji z dnia 23 marca 2009 r., Nr [...], przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 7 maja 2009 r., Nr[...]. Poinformował, iż stosownie do wskazań zawartych w decyzji kasatoryjnej, z przedmiotowego postępowania została wyodrębniona do osobnego postępowania sprawa dotycząca przeprowadzonego w 1997 r. remontu instalacji centralnego ogrzewania, która zostanie zakończona decyzją. Wskazał, iż integralną częścią wyodrębnionej sprawy jest także zbiornik przelewowy znajdujący się na półpiętrze klatki schodowej. Zwrócił uwagę, iż w związku z koniecznością ustalenia stanu faktycznego w dniu 10 czerwca 2009 r., przy udziale stron postępowania, przeprowadzone zostały w mieszkaniu Ł.B. oględziny w trakcie, których organ ustalił, że lokal strony znajduje się na parterze budynku. W lokalu tym znajduje się instalacja centralnego ogrzewania doprowadzająca ciepło do sąsiedniego mieszkania, wykonana z rur miedzianych o średnicy (fi) 15. Na instalacji znajdują się dwa zawory kulkowe, po jednym na odprowadzeniu ciepła z instalacji grzewczej oraz na zasilaniu ogrzewania. Oba zawory znajdują się za doprowadzeniem ciepła do istniejącego grzejnika w pomieszczeniu. Organ nie stwierdził prowadzenia robót związanych z przebudową instalacji, jak również, występowania widocznych uszkodzeń w instalacji c.o. w mieszkaniu i określił jego stan techniczny, jako dobry. Nadto wskazał, że ze złożonego przez Ł.B., pod odpowiedzialnością karną oświadczenia, wynika, iż przedmiotowe zawory zostały zakręcone w dniu 5 listopada 2008 r., natomiast trzy lata wcześniej, w trakcie jego przeprowadzki do przedmiotowego mieszkania, na instalacji centralnego ogrzewania, w tym samym miejscu, co obecnie, umiejscowione były stare zawory, które zostały wymienione na nowe. Nadto poprzedni właściciel mieszkania poinformował Ł.B., że zawory zostały zamontowane w celu usprawnienia działania instalacji. Podczas przeprowadzonych w tym samym dniu oględzin mieszkania H.D. organ stwierdził, że po odkręceniu spustu dolnego grzejnika przy równoczesnym odkręceniu zaworu regulacyjnego z grzejnika wyciekła ok. 1 szklanka wody. H.D. wniósł do protokołu o wydanie nakazu inwentaryzacji centralnego ogrzewania i jego stanu technicznego. Wniósł także o wydanie nakazu doprowadzenia inną drogą zasilania w ciepło do jego mieszkania. Zaznaczył, że na skutek zakręcenia ogrzewania w jego lokalu zmienił się sposób jego użytkowania z całorocznego na sezonowy.

Organ wskazał, iż w związku z zawnioskowanym dowodem H.D. przesłuchany został w charakterze świadka poprzedni właściciel lokalu nr 2 D.K., który w wyniku przesłuchania oświadczył, że nic mu nie wiadomo odnośnie przeróbek instalacji centralnego ogrzewania w mieszkaniu Ł.B., nie pamięta również układu przebiegu centralnego ogrzewania, a w mieszkaniu tym nie mieszka od paru lat. Wobec zakwestionowania powyższego dowodu przez skarżącego organ wskazał, iż ponowne przesłuchanie świadka nie wniesie nowych okoliczności w sprawie jak i nie przyczyni się do rozstrzygnięcia sprawy z uwagi, iż przesłuchany świadek nie posiada jakiejkolwiek wiedzy dotyczącej przeróbek instalacji centralnego ogrzewania oraz nic nie pamięta, nie ma zatem konieczności ponownego jego przesłuchania.

Dodatkowo organ wskazał, iż na wniosek skarżącego, w sprawie sporządzona została opinia techniczna z dnia 12 stycznia 2009 r., z której wynika, iż lokal mieszkalny nr 3 ogrzewany jest za pomocą jednego grzejnika płytowego typu "PURMO", który zainstalowany jest pod oknem w pokoju i jest jedynym źródłem ogrzewania całego mieszkania. Gałązki grzejnikowe podłączone są do pionu centralnego ogrzewania, który znajduje się w pomieszczeniu należącym do sąsiada. Grzejnik jest zimny mimo odkręconego zaworu. Zaleca się przywrócenie dopływu ciepła do grzejnika. Jako ewentualne przyczyny występowania w mieszkaniu skarżącego "zimnego grzejnika" podane zostały, niedrożność gałązek zasilających grzejnik, odcięcie gałązki od pionu, wadliwa praca układu grzewczego, zapowietrzenie instalacji. Wobec ogólnikowego przedstawienia w rzeczonej opinii jedynie prawdopodobnych przyczyn "zimnego grzejnika" bez odniesienia się do podnoszonych przez skarżącego robót budowlanych w lokalu mieszkalnym Ł.B., zdaniem organu, przeprowadzony dowód nie miał wpływu na rozstrzygniecie sprawy, a co więcej nie dotyczył przedmiotu postępowania.

W konsekwencji na podstawie zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, brak było bowiem podstaw prawnych do stwierdzenia, że zostały dokonane przeróbki centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym Ł.B.. W dalszej kolejności argumentował, iż w przedmiotowej sprawie doszło jedynie do wymiany zaworu (starego na nowy) na istniejącej od roku 2007 instalacji oraz do jego zakręcenia, które spowodowało zamknięcie przepływu ciepła do mieszkania skarżącego. Zdaniem organu w/w czynności nie stanowią robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 Prawo budowlanego. Zgodnie, bowiem z tym zapisem, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przywołując definicje pojęcia przebudowy oraz remontu według tzw. "słowniczka ustawy" Prawo Budowlane stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przebudową, jak i remontem. Zdaniem organu, wymiana starego zaworu na nowy stanowi bieżącą konserwację, której definicję zawiera rozporządzenie Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 74, poz. 836). Argumentował, iż wobec tego, iż w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Prawa budowlanego, inwestor nie był zobowiązany dokonać czynności, o których mowa w art. 28 Prawa budowlanego, w zakresie podejmować zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę we właściwym organie jakim jest Starosta. W konsekwencji nie było potrzeby zgłoszenia powyższych prac organowi administracji architektoniczno-budowlanej, prowadzącemu w tym zakresie stosowne rejestry.

Odnosząc się do kwestii zakręcenia zaworu odpływu wody grzewczej wskazał, iż sprawy z zakresu wyrządzenia szkód regulują przepisy prawa cywilnego, w związku z czym przedmiotowe roszczenie H.D. może zrealizować na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym. Jednocześnie zauważył, iż instalacja centralnego ogrzewania stanowi całość przeznaczoną do korzystania przez wszystkich mieszkańców, stanowiącą część wspólną budynku, a każdy ze współwłaścicieli na zasadzie art. 206 k.c. upoważniony jest do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, w jakim daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Wobec naruszenia niniejszego przepisu skarżący zatem może dochodzić swych praw tylko na drodze cywilnej.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] H.D. złożył w dniu 3 listopada 2009 r. W uzasadnieniu odwołania podniósł zarzut naruszenia § 134 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nakłada obowiązek ogrzewania pomieszczenia przeznaczonych na pobyt stały oraz art. 62 i 63 Prawa budowlanego. Wskazał, że zaistniała sytuacja powoduje zawilgocenie lokalu mieszkalnego oraz innych elementów konstrukcyjnych obiektów. Dodał, że jako właściciel nie jest w stanie wypełnić nałożonych na niego obowiązków utrzymania budynku w należytym stanie technicznym.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych dotyczących przeróbek instalacji centralnego ogrzewania w mieszkaniu Ł.B. zlokalizowanym w R. przy ul. [...], na działce nr A. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy. Powołując się na art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, wskazał co należy rozumieć pod pojęciem robót budowlanych. Porównując powyższą definicję do zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego stwierdził, że prace związane z wymianą zaworów na instalacji centralnego ogrzewania w mieszkaniu Ł.B. nie mogły stanowić budowy rozumianej, jako wzniesienie obiektu, przebudowy, montażu (określanego jako składanie maszyn, aparatów, urządzeń z gotowych części, zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych), czy rozbiórki obiektu budowlanego. Jednocześnie wykluczył, iż mogły one stanowić remont, który został zdefiniowany w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Wywodząc, iż aby można było uznać określone roboty budowlane za remont ich celem i skutkiem winno być odtworzenie stanu pierwotnego obiektu, znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym. Porównując pojęcie remontu od bieżącej konserwacji zauważył, że bieżącą konserwację od remontu odróżnia przede wszystkim stan techniczny obiektu, gdyż remont odnosi się do sytuacji, gdy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, natomiast bieżąca konserwacja odnosi się do obiektu o niepogorszonym stanie. Także zakres prac wykonywanych przy bieżącej konserwacji znacznie różni się od prac remontowych, z uwagi na ich niemalże codzienny, niewymagający znacznych nakładów, charakter. Biorąc natomiast za wyznacznik ogólnie przyjęte zasady wiedzy technicznej wskazał, że bieżącą konserwacją są drobne czynności wykonywane na obiektach budowlanych, których celem jest zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego elementów oraz zapewnienie możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji stwierdził, iż ustawodawca wyraźnie rozgraniczył pojęcia remontu i bieżącej konserwacji, nie przewidując dla tego drugiego rodzaju prac obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej, które nie mogą być objęte działaniami kontrolnymi organów nadzoru budowlanego.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wywiódł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim wydał zaskarżoną decyzję prawidłowo, gdyż wymiana istniejących zaworów na instalacji centralnego ogrzewania nie mogła stanowić robót budowlanych podlegających reglamentacji Prawa budowlanego. Argumentował, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) nie zabraniają umieszczania na instalacji centralnego ogrzewania takich zaworów, jak również nie nakładają wymogów co do sposobu doprowadzenia ciepła do poszczególnych lokali, wskazując w § 49, że budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Zauważył, iż z akt sprawy wynika, że budynek przy ul. [...] w R., wyposażony został w odpowiednią instalację centralnego ogrzewania, która umożliwia ogrzewanie także mieszkania H.D.. W konsekwencji stwierdził, iż w związku z tym, że roboty związane z wymianą zaworów na instalacji centralnego ogrzewania w mieszkaniu Ł.B., nie są regulowane przepisami Prawa budowlanego, przedmiotowa sprawa nie mogła być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. W takim natomiast przypadku, postępowanie, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć.

Odnosząc się do przywołanych przez H.D. przepisów rozporządzenia wskazał, iż są one nieaktualne, niemniej jednak, obecnie obowiązujący § 134 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, posiada treść zbliżoną do wskazanego przez odwołującego przepisu. Wbrew jednakże twierdzeniom strony, przepis ten nie nakłada na organ obowiązku doprowadzenia ciepła do mieszkania odwołującego, a jedynie wskazuje, jakie wymagania techniczne winny spełniać instalacje centralnego ogrzewania. Natomiast sposób ich wykorzystania oraz rozprowadzenia w budynku, uzależniony jest od woli jej właścicieli. Zatem, jak słusznie wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, w sprawie zarządzania gospodarką cieplną w budynku, który stanowi przedmiot współwłasności, właściwy jest sąd powszechny, gdyż problem ten jest regulowany przepisami prawa prywatnego. Również na gruncie tego prawa strona może dochodzić swych roszczeń z tytułu doprowadzenia do zawilgocenia mieszkania.

Na powyższą decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] H.D., pismem z dnia 15 stycznia 2010 r. nazwanym przez niego zażaleniem, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której zarzucił naruszenie jego praw jako użytkownika mieszkania, w zakresie art. 62 i 63 Prawa budowlanego, odnoszące się do obowiązku utrzymania przez każdego właściciela lub użytkownika obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Wskazał także, iż brak ogrzewania w lokalu mieszkalnym powoduje poza niedogodnościami bytowymi, stałe zawilgocenie i zagrzybienie ścian i innych przegród budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, iż podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące nieprawidłowego utrzymania obiektu budowlanego mogą być przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Zaznaczyć również przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Jednocześnie zauważyć wypada, iż dokonywana przez sąd kontrola legalności nie może wykraczać poza przedmiot zaskarżonego aktu. Tym samym ocenie sądowej nie podlegają wszelkie spory wykraczające poza zakres przedmiotu sprawy.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sprawie prowadzenia robót budowlanych dotyczących przeróbek instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym Ł.B. zlokalizowanym w R. przy ul. [...], na działce nr A. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała zaś, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

W pierwszej kolejności odnotować należy, iż materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy, określającym zakres jej obowiązywania, przepisy ustawy znajdują zastosowanie do działalności obejmującej sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, jak również określają zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Tak określony zakres przedmiotowy ustawy nie jest jednak pełny. Zauważyć wszak przyjdzie, iż z przepisów ustawy dodatkowo wynika, że poza działalnością określoną w art. 1, ustawa ta reguluje również inne, niż budowa i rozbiórka, rodzaje działalności dotyczącej obiektów budowlanych. W zakresie regulacji ustawowych znajdują się, zatem wszystkie formy działalności, które w rozumieniu ustawy stanowią roboty budowlane. Objęcie zakresem przedmiotowym ustawy, obok działań wymienionych w art. 1, również innych postaci aktywności w zakresie obiektów budowlanych, wynika ze wskazania przez ustawodawcę określonych form działalności, w ustalonej na potrzeby Prawa budowlanego, definicji "robót budowlanych".

Legalną definicję robót budowlanych, określa art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym robotami budowlanymi w rozumieniu ustawy jest budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 7, przepisom Prawa budowlanego podlegać zatem będą te formy działalności, które stanowią budowę, przebudowę, montaż, remont i rozbiórkę. Jednocześnie, stwierdzić należy, iż przepisy Prawa budowlanego nie będą miały zastosowania do innych, niż wskazane w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, rodzajów robót, nawet, jeśli będą one dotyczyły obiektów budowlanych. O tym czy określona forma działalności będzie podlegała regulacjom Prawa budowlanego, decydować będzie zatem charakter robót, a nie sam fakt wykonania prac w zakresie obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie kwestia sporna sprowadza się do tego, czy na istniejącej instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym Ł.B. zlokalizowanym w R. przy ul. [...], na działce nr A., przeprowadzone zostały przeróbki mające charakter robót budowlanych.

Z akt niniejszej sprawy wynika, iż w dniu 10 czerwca 2009 r., przy udziale stron postępowania, przeprowadzone zostały w mieszkaniu Ł.B. oględziny w trakcie, których organ ustalił, że w przedmiotowym lokalu mieszkalnym położonym na parterze budynku znajduje się instalacja centralnego ogrzewania doprowadzająca ciepło do sąsiedniego mieszkania, wykonana z rur miedzianych o średnicy (fi) 15. Ustalono, iż na instalacji znajdują się dwa zawory kulkowe, po jednym na odprowadzeniu ciepła z instalacji grzewczej oraz na zasilaniu ogrzewania. Oba zaś zawory znajdują się za doprowadzeniem ciepła do istniejącego grzejnika w pomieszczeniu. Zauważyć należy, iż podczas przeprowadzanych oględzin nie doszło do stwierdzenia prowadzenia robót związanych z przebudową instalacji, jak również, występowania widocznych uszkodzeń w instalacji centralnego ogrzewania w mieszkaniu natomiast stan techniczny instalacji został określony, jako dobry. W trakcie dokonywanych oględzin Ł.B., oświadczył, iż sporne zawory zostały zakręcone w dniu 5 listopada 2008 r., natomiast trzy lata wcześniej, w trakcie jego przeprowadzki do przedmiotowego mieszkania, na instalacji centralnego ogrzewania, w tym samym miejscu co obecnie, umiejscowione były stare zawory, które obecnie zostały wymienione na nowe. Poprzedni właściciel mieszkania poinformował go również, że zawory zostały zamontowane w celu usprawnienia działania instalacji. W tym miejscu wskazać należy, iż w sporządzonej w niniejszej sprawie opinii technicznej z dnia 12 stycznia 2009 r. nie stwierdzono również prowadzenia jakichkolwiek robót związanych z przebudową instalacji a jako ewentualne przyczyny występowania w mieszkaniu skarżącego zimnego grzejnika podane zostały, niedrożność gałązek zasilających grzejnik, odcięcie gałązki od pionu, wadliwa praca układu grzewczego, zapowietrzenie instalacji.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, należy stwierdzić, iż wymiana dwóch zaworów kulkowych, znajdujących się na instalacji centralnego ogrzewania w mieszkaniu Ł.B., nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż prace związane z wymianą zaworów na instalacji centralnego ogrzewania w mieszkaniu Ł.B. nie mogły stanowić budowy rozumianej, jako wzniesienie obiektu, przebudowy, montażu (określanego jako składanie maszyn, aparatów, urządzeń z gotowych części, zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych), czy rozbiórki obiektu budowlanego. Wykluczyć także należy, iż stanowiły one remont. W myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont, podlegający uregulowaniom Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Stosownie do wskazanej definicji, aby określone roboty można było uznać za remont, ich celem jak i skutkiem winno być odtworzenie stanu pierwotnego obiektu. Oznacza to, iż o remoncie można mówić w przypadku, gdy roboty budowlane dotyczą obiektu znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym i służą doprowadzeniu go do pierwotnego stanu. Bez znaczenia przy tym jest to, czy wykonano je z użyciem tych samych wyrobów budowlanych, które użyte były w stanie pierwotnym, czy też z wykorzystaniem innych. Istotne jednak w tym zakresie jest dokonanie rozróżnienia pomiędzy remontem, a robotami polegającymi na bieżącej konserwacji. Jak wynika z treści art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, za remont można, bowiem uznać jedynie te roboty w istniejącym obiekcie budowlanym, które nie stanowią bieżącej konserwacji.

Wprowadzone pojęcie bieżącej konserwacji nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednakże wydaje się nie budzić ono większych wątpliwości w sensie znaczeniowym. Skoro bowiem w powszechnym, językowym znaczeniu konserwacja oznacza zabieg służący utrzymaniu rzeczy w dobrym, niepogorszonym stanie stąd przyjąć należy, iż bieżącą konserwację obiektu budowlanego stanowią działania służące utrzymaniu jego pierwotnego stanu, tj. zapobiegające pogorszeniu się stanu technicznego obiektu budowlanego. Zauważyć tym samym można, iż remont od bieżącej konserwacji odróżnia przede wszystkim stan obiektu budowlanego, którego dotyczą roboty. O ile bowiem o remoncie można mówić w sytuacji, gdy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a podjęcie stosownych działań ma na celu doprowadzenie go do stanu pierwotnego, o tyle bieżąca konserwacja dotyczy obiektu o niepogorszonym stanie. Czynności noszące znamiona bieżącej konserwacji, mają bowiem na celu utrzymanie nieruchomości w odpowiednim stanie technicznym i zapobiegnięcie pogorszeniu się jej stanu przy codziennej eksploatacji. Polegają one na wykonaniu prac, które w potocznym znaczeniu określane są jako roboty budowlane, jednakże nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Skoro, bowiem ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność rozróżnienia remontu od prac polegających na bieżącej konserwacji, wyłączając bieżącą konserwację z zakresu prac remontowych, bezsprzecznie uznać należy, iż czynności z zakresu bieżącej konserwacji nie stanowią robót budowlanych i wobec tego nie podlegają przepisom Prawa budowlanego. Tym samym zaś, nie wymagają one ani pozwolenia budowlanego (art. 28 Prawa budowlanego), ani też zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie nie są one objęte również zakresem działań organów nadzoru budowlanego, których kompetencje dotyczą wyłącznie robót budowlanych, określonych w przepisach Prawa budowlanego.

Jak słusznie zauważył organ, przedmiotowy budynek wyposażony został w odpowiednią instalację centralnego ogrzewania, która umożliwia ogrzewanie lokalu mieszkalnego skarżącego. Mając na uwadze powyższe, w zakresie oceny prac stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, a polegających na wymianie zaworów na instalacji centralnego ogrzewania w mieszkaniu Ł.B. uznać należało, iż nie stanowiły one robót budowlanych, do których zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego, w szczególności zaś remontu, lecz stanowią bieżącą konserwację, do której nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego. Zauważyć wszak przyjdzie, iż wymiana zaworów na instalacji centralnego ogrzewania nie ma wpływu na stan techniczny obiektu budowlanego, jakim jest dom wielorodzinny. W żadnej mierze bowiem wymiana zaworów na instalacji centralnego ogrzewania nie powoduje ingerencji w konstrukcję oraz jakichkolwiek zmian w stanie lokalu mieszkalnego, znajdującego się w sąsiednim mieszkaniu. Z tego też względu, jako słuszne uznać należało stanowisko organów, iż prace, których dotyczyło postępowanie, nie stanowiły robót budowlanych, lecz bieżącą konserwację.

Skoro prace stanowiące przedmiot postępowania administracyjnego nie stanowiły robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a tym samym nie znajdowały do nich zastawania przepisy Prawa budowlanego. Dlatego też, przyjąć należało, iż organy prowadzące postępowanie, w myśl art. 105 § 1 K.p.a., prawidłowo umorzyły postępowanie w niniejszej sprawie. Stosownie do regulacji art. 105 § 1 K.p.a. odnotować wszak przyjdzie, iż przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek umorzenia postępowania, w każdym przypadku, gdy postępowanie administracyjne, bez względu na przyczynę, jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Zachodzi ona, zatem zawsze wtedy, gdy brak jest przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, System Informacji Prawnej LEX nr 43205; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3439/02, System Informacji Prawnej LEX nr 156962). Jeżeli więc żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu, co do istoty przez organ administracji publicznej, postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie takiego żądania, jako bezprzedmiotowe, winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu, których strona wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., sygn. akt II SA 1240/89, ONSA 1990/1/16). Bez znaczenia przy tym jest to, iż bezprzedmiotowość ujawniła się dopiero w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe właśnie z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Jak wskazano powyżej, bieżąca konserwacja nie podlega, bowiem przepisom Prawa budowlanego. Tym samym zaś nie może ona stanowić przedmiotu postępowania w sprawie, do której zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego, w oparciu, o które organy nadzoru budowlanego są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć.

W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić natomiast przyjdzie, iż podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organy, przepisu art. 62 i 63 Prawa budowlanego, w zakresie, w jakim właściciel lub użytkownik zobowiązany jest do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, nie znajduje w niniejszej sprawie uzasadnienia. Wprawdzie w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego znajdują się sprawy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, jednakże postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało w przedmiocie legalności wykonanych prac na instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym Ł.B.. Na marginesie wskazać należy, iż przedmiotem odrębnego postępowania, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w decyzji z dnia 7 maja 2009 r., objęta została sprawa dotycząca przeprowadzonego w 1997 r. remontu instalacji centralnego ogrzewania, której integralną część stanowi sprawa znajdującego się na półpiętrze klatki schodowej przedmiotowego budynku, zbiornika przelewowego, która zakończona zostanie wydaniem decyzji. Jak wynika z przedłożonej do akt sprawy odpowiedzi na skargę podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące nieprawidłowego utrzymania stanu technicznego obiektu budowlanego mogą również stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed organami nadzoru.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku utrzymania prawidłowego stanu technicznego lokalu mieszkalnego wskutek zakręcenia zaworu doprowadzającego wodę grzewczą do mieszkania skarżącego, wskazać należy, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) nie zabraniają umieszczania na instalacji centralnego ogrzewania takich zaworów, jak również nie nakładają wymogów co do sposobu doprowadzenia ciepła do poszczególnych lokali. W szczególności wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, § 134 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie nakłada na organ obowiązku doprowadzenia ciepła do mieszkania skarżącego, a jedynie wskazuje, jakie wymagania techniczne winny spełniać instalacje centralnego ogrzewania. Natomiast sposób ich wykorzystania oraz rozprowadzenia w budynku, uzależniony jest od woli jej właścicieli. Ponadto podnieść należy, iż zarzut nieodpowiedniego utrzymywania stanu technicznego może zostać postawiony tylko w kontekście całego obiektu budowlanego, a nie pojedynczego lokalu mieszkalnego. Naruszenie przepisu art. 61 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji administracyjnej, gdyż określa on bezpośrednio obowiązki wynikające z przepisów ustawy. Podstawę nałożenia w drodze decyzji obowiązków usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego bądź też użytkowania obiektu budowlanego stanowić może jedynie przepis art. 66 Prawa budowlanego. Dostrzec jednak należy, iż zarówno przepis art. 61, 62 i 63, jak i art. 66 Prawa budowlanego odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Generalnie, więc nakazy określone w art. 66 Prawa budowlanego mogą dotyczyć usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości samego obiektu, chyba, że potrzeba wykonania określonych robót budowlanych w lokalu, bądź lokalach, ma na celu utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego jako całości (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 757/96, System Informacji Prawnej LEX nr 43310; Z. Niewiadomski, "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2006 r., s. 597 i 624). Nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku, stanowiącego lokal mieszkalny, może, zatem dotyczyć wyłącznie stanu samego obiektu budowlanego (budynku). Nie może natomiast wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest regulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 908/00, System Informacji Prawnej LEX nr 81731).

Słusznie, zatem zauważone zostało przez organy, iż spór dotyczący zakręcenia zaworu doprowadzającego wodę grzewczą do lokalu mieszkalnego skarżącego może być rozwiązany jedynie na drodze powództwa cywilnego, dotyczy on, bowiem stosunków między wspólnotą mieszkaniową a poszczególnym właścicielem lokalu. Skarżący, zatem może wystąpić na drogę cywilną celem dochodzenia swoich roszczeń w/w zakresie.

W niniejszej sprawie nie mogą być bowiem, rozstrzygane spory dotyczące stosunków między wspólnotą a poszczególnym właścicielem lokalu i zarzuty kierowane wobec organów administracji, które wykraczają poza przedmiot zaskarżonego aktu. Jeszcze raz, bowiem podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonej decyzji mogła obejmować tylko kwestie związane z umorzeniem postępowania.

W tym stanie rzeczy, należało, na mocy art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu (...), oddalić skargę.