Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 231/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję nr 665/2016 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2016 r., znak: WOB.7721.136.2016.MWOR w przedmiocie nakazu rozbiórki. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia 12 stycznia 2015 r., znak: ROiK. III.5160.3.2015.MWR; III. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej D. A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (decyzją z dnia 19.01.2016 r. (znak: ROiK III.5160.87.2015.DGR) wydaną na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi D. A., rozbiórkę:

1. wylewki betonowej o grubości 4 cm wraz z okładziną podłogową;

2. dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę;

3. instalacji wodnej i elektrycznej wraz z osprzętem

- w lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się w budynku wielorodzinnym na osiedlu [...] w K., w związku z wykonywaniem tych robót budowlanych pomimo wstrzymania ich postanowieniem z dnia 12.01.2015 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor – D. A., bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jak też bez zgłoszenia, wykonała we wskazanym wyżej lokalu roboty budowlane. Polegały one na remoncie i przebudowie układu funkcjonalnego lokalu poprzez: wyburzenie wszystkich ścian działowych z cegły, skuciu tynków, wykonaniu nowych warstw stropowych i posadzkowych z wylewką betonową o grubości 4 cm, demontażu instalacji wewnętrznych i wykonaniu z bloczków Ytong ścian wydzielających łazienkę. Wg organu nadzoru budowlanego, w sprawie mamy do czynienia z samowolną przebudową (art. 3 pat. 7a Prawa budowlanego), a dla jej oceny właściwe są przepisy art. 50-51 tej ustawy. Postanowieniem z dnia 12.01.2015 r. organ I instancji wstrzymał prowadzone roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedłożenia m.in. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych prac, ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr [...]. W dniu 22.01.2015 r. inwestor przedłożył żądaną dokumentację (inwentaryzacja i ekspertyza techniczna sporządzona została przez R. M.). Następnie w dniu 27.02.2015 r. inwestor przedłożył aneks do wskazanej wyżej dokumentacji sporządzony przez W. Z.. We wnioskach tej ekspertyzy stwierdzono, że "wszelkie instalacje zostały zabezpieczone w odpowiedni sposób, nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa dla pozostałych lokali w budynku wynikającego z ich demontażu". W dniu 16.02.2015 r. inwestor przedłożył aneks do inwentaryzacji sporządzony przez P. Ś. wskazujący na poprawność zabezpieczenia instalacji elektrycznej w lokalu. W następstwie wydanego postanowienia z dnia 12.01.2015 r., PINB wydał decyzję z dnia 11.03.2015 r. o zaniechaniu robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [...] w budynku na os. [...] w K.. Podstawą prawną tej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, iż decyzja nakazująca zaniechanie robót nie stanowi o ich legalizacji. Aby wznowić prace, inwestor zobligowany jest wystąpić o pozwolenie na budowę. Powyższa decyzja została jednak uchylona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 20.08.2015 r. (znak: WOB.7721.186.2015.MWOR), zaś sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownej analizie tej sprawy, PINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 19.01.2016 r., którą nakazał rozbiórkę części robót budowlanych wykonanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem z dnia 12.01.2015 r.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji PINB z dnia 19.01.2016 r. wniosła D. A..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 2.08.2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu "3" orzeczonego nakazu rozbiórki instalacji wodnej i elektrycznej wraz z osprzętem i w tym zakresie umorzył postępowanie. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w przedmiotowej sprawie wiążące jest ostateczne postanowienie PINB z dnia 11.09.2014 r. (wstrzymujące inwestorowi roboty budowlane w lokalu nr [...]. Materiał dowodowy określający stan zaawansowania robót budowlanych podlegających wstrzymaniu oraz późniejsze kontrole przeprowadzone przez pracowników PINB w dniu 2.04.2015 r. i w dniu 27.04.2015 r. wskazują jednoznacznie na wykonywania robót, pomimo orzeczonego ich wstrzymania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję MWINB z dnia 2.08.2016 r. wniosła D. A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1250/60 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie obejmującym nakazy rozbiórki wylewki betonowej o grubości 4 cm wraz z okładziną podłogową i dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę. Zdaniem Sądu przyjęta przez organy kwalifikacja prawna robót budowlanych nie była trafna. Sąd uznał, że roboty budowlane, które zrealizowała inwestorka, tj. 4-cm wylewka betonowa z okładziną podłogową oraz postawienie dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę, nie stanowiły przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Nie sposób bowiem kwalifikować wykonanych prac jako ingerujących w konstrukcję obiektu budowlanego, prowadzących zarazem do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego budynku. Skoro ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego) ani też zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ustawy). Wskazanego zapatrywania nie zmienia zastosowana przez inwestorkę w kontrolowanej sprawie technologia wykonania ścianki działowej (betonu komórkowego Ytong). W tej sprawie ścianki działowe wykonane zostały w celu wydzielenia z istniejącej przestrzeni dodatkowego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego. Sąd stwierdził, że zrealizowany przez inwestorkę charakter prac w postaci dwóch ścianek łazienki nie stanowił przebudowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Przedstawioną kwalifikację odnieść też należy do wykonanej 4-cm wylewki betonowej. Wylewka taka jest ostatnią warstwą będącą podłożem pod okładziny podłogowe. Doświadczenie życiowe wskazuje przy tym, że jest to rodzaj prac powszechnie stosowany i masowo występujący przy remontach mieszkań. Przyjęcie, iż stanowi on formę przebudowy budynku i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (lub choćby zgłoszenia), stanowiłoby nadmierny i nieuzasadniony formalizm. W związku z przyjętym motywami rozstrzygnięcia, bez znaczenia dla oceny tej sprawy pozostawała podnoszona w skardze kwestia dotycząca przekroczenia terminu do wydania decyzji z art. 50a pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. To samo odnieść też należy do zarzutów skargi akcentujących wykonanie robót na podstawie dokonanych zgłoszeń. Sąd podkreślił, że przedłożone przez inwestorkę w toku postępowania ekspertyzy podkreślają, że wykonywane prace (zwłaszcza przy stropach) nie wpływają na bezpieczeństwo użytkowania budynku, nie uległa zmianie kategoria obciążeń, a nadto wykonane prace korzystnie wpłyną na całkowite obciążenie stropu z uwagi na lżejszą wagę materiałów, które przewidziała inwestorka i wprowadzenie mniejszej ilości ścian działowych. Wskazane wnioski ekspertyzy nie zostały zarazem skutecznie zakwestionowane w drodze odmiennych ustaleń przez orzekające organy nadzoru budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku os. [...] w K..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 500/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. W uzasadnieniu NSA podkreślił, że istota sporu sprowadza się do kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestorkę D. A. robót budowlanych w lokalu nr [...] budynku mieszkalnym wielorodzinnym na os. [...] w K.. Niesporne jest przy tym, że część robót w przedmiotowym lokalu, w tym m.in. postawienie ścian działowych, została wykonana przez inwestorkę po wydaniu ostatecznego postanowienia PINB z dnia 12 stycznia 2015 r. wstrzymującego roboty budowlane w przedmiotowym lokalu. Jak wynika z akt sprawy, roboty wykonane przez inwestorkę w lokalu nr [...] polegały na: wyburzeniu ścian działowych i zdjęciu wszystkich warstw posadzkowych (do konstrukcji stropu włącznie), a następnie, już po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych – wykonaniu dwóch ścianek działowych z pustaków betonowych wydzielających pomieszczenie łazienki, wykonaniu wylewki betonowej wraz z okładziną podłogową oraz wykonaniu instalacji wodnej i elektrycznej wraz z osprzętem. Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zakaz wykonywania robót budowlanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie obejmuje robót niepodlegających reglamentacji organów budowlanych, tj. robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi. Wykonanie takich robót w sposób zgodny z przepisami, przede wszystkim przepisami techniczno-budowlanymi i niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, nie może zostać uznane za działanie nielegalne. Przepis art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego w takim przypadku nie stanowi podstawy prawnej do orzeczenia rozbiórki tej części obiektu budowlanego wykonanego w następstwie robót budowlanych pozostających poza reglamentacją organów budowlanych (wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 766/19; CBOSA). Do rozstrzygnięcia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej konieczna jest zatem ocena, czy w związku z przepisami Prawa budowlanego roboty wykonane przez D. A. w lokalu nr [...] podlegały jego reglamentacji, tj. wymagały ingerencji organów nadzoru budowlanego. Od tego bowiem uzależniona jest ocena o dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Jak stanowi art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro ściana działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego), ani też zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ustawy). Stwierdził zatem, że zrealizowany przez inwestorkę charakter prac w postaci dwóch ścianek łazienki nie stanowił przebudowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Stanowisko to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest błędne. Zgodzić należy się z oceną, że kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę należy rozróżnić przebudowę obiektu od przebudowy lokalu mieszkalnego znajdującego się w tym obiekcie. Nieuprawnione jest jednak wyprowadzenie z powyższego wniosku, że prace dotyczące rozkładu czy istnienia ścian działowych w lokalu z zasady nie mieszczą się w legalnej definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W ocenie składu orzekającego roboty budowlane w ścianach działowych lokalu mieszkalnego, które są ścianami nośnymi, niewątpliwie stanowią ingerencję w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę (por. np. wyrok NSA z 4 marca 2010 r., II OSK 493/09; CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego roboty polegające na przestawieniu ścian działowych (tj. zburzeniu dotychczasowych ścian i postawieniu ich w nowym miejscu) stanowią jednak przebudowę nie tylko wtedy, gdy dotyczą ścian nośnych. Budowa ścian działowych w lokalu mieszkalnym wyodrębnionym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym jest przebudową, jeżeli powoduje zmianę powierzchni pomieszczeń w tym lokalu, jest to bowiem zmiana parametrów użytkowych, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W budynkach mieszkalnych wielorodzinnych parametrem użytkowym jest ilość i rodzaj oraz powierzchnia pomieszczeń w lokalu mieszkalnym wyodrębnionym w tym budynku. Nie są to wszak parametry prawnie obojętne. Odniesienie do powierzchni pokoi znajduje się np. w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725). Przepis art. 2 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy zawierający definicję lokalu zamiennego odwołuje się wprost do "powierzchni pokoi" czy "powierzchni łącznej pokoi", a nie powierzchni wszystkich pomieszczeń znajdujących się w lokalu. Ta ostatnia bowiem odpowiada definicji "powierzchni użytkowej lokalu" z art. 2 ust. 1 pkt 7 tejże ustawy. Analogiczne odwołanie do "powierzchni pokoi" znajduje się także w art. 22 cyt. ustawy w aktualnym brzmieniu, dotyczącym umowy najmu socjalnego lokalu, jak również posługiwał się tym zwrotem art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy w nieobowiązującym już brzmieniu, zawierający definicję "lokalu socjalnego". Na gruncie przepisów z zakresu prawa budowlanego wskazać zaś należy na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). W tymże akcie prawnym niektóre wymogi odnoszące się do lokalu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym uzależnia się m.in. od ilości pokoi. Dotyczy to sposobu przewietrzania mieszkania (§ 91) czy oświetlenia światłem dziennym i wentylacji (§ 93), a ten właśnie parametr możliwy jest do zmiany przez przestawienie ścian działowych. Podobnie przestawienie ścian działowych w mieszkaniu może wiązać się z wydzieleniem lub zmianą korytarza stanowiącego komunikację wewnętrzną w mieszkaniu, a jego wymogi określone zostały w § 95 omaw. rozporządzenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że roboty polegające na wykonaniu ścian działowych wydzielających z istniejącej przestrzeni dodatkowe pomieszczenie higieniczno-sanitarne nie stanowią przebudowy. Jeżeli bowiem budowa ścian działowych, których dotyczy zaskarżona decyzja, była związana ze zmianą powierzchni pomieszczeń w lokalu mieszkalnym, to była to przebudowa, w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, na którą wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym sprawie poddana jest ocena legalności decyzji, o nakazie rozbiórki wylewki betonowej (posadzki mieszkania) wraz z okładziną podłogową oraz dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę, jako robót budowlanych wykonanych, mimo wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu wstrzymania robót budowlanych.

Wskazać przede wszystkim należy, sprawa ta była przedmiotem rozpoznania przez tutejszy sąd, który wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1250/60 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 500/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Zgodnie z dyspozycją art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2023 r. I SA/Gl 903/23, związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim, granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W doktrynie (Tadeusz Woś. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI) podkreśla się, że "Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2015 r., II FSK 3060/13, LEX nr 1783681). Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną NSA dotyczącą stanu faktycznego sprawy, ocena ta bowiem nie jest wykładnią przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 2019/10, LEX nr 758931; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, LEX nr 190953, oraz wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165). W wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., II FSK 1427/10, LEX nr 1106517, NSA wyraził pogląd, że wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne."

W rozpoznawanej sprawie wykładnia prawa (pogląd prawny) został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 500/21 przede wszystkim w tezie do wyroku. Teza ta ma brzmienie "Jeżeli budowa ścian działowych jest związana ze zmianą powierzchni pomieszczeń w lokalu mieszkalnym, to jest to przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę".

Aby możliwie dokładnie ustalić wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2023 r. na potrzeby rozpoznania niniejszej sprawy, należy zacytować ten fragment wyroku, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że "Zgodzić należy się z oceną, że kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę należy rozróżnić przebudowę obiektu od przebudowy lokalu mieszkalnego znajdującego się w tym obiekcie. Nieuprawnione jest jednak wyprowadzenie z powyższego wniosku, że prace dotyczące rozkładu czy istnienia ścian działowych w lokalu z zasady nie mieszczą się w legalnej definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W ocenie składu orzekającego roboty budowlane w ścianach działowych lokalu mieszkalnego, które są ścianami nośnymi, niewątpliwie stanowią ingerencję w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę (por. np. wyrok NSA z 4 marca 2010 r., II OSK 493/09; CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego roboty polegające na przestawieniu ścian działowych (tj. zburzeniu dotychczasowych ścian i postawieniu ich w nowym miejscu) stanowią jednak przebudowę nie tylko wtedy, gdy dotyczą ścian nośnych. Budowa ścian działowych w lokalu mieszkalnym wyodrębnionym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym jest przebudową, jeżeli powoduje zmianę powierzchni pomieszczeń w tym lokalu, jest to bowiem zmiana parametrów użytkowych, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego".

W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, tak z tezy wyroku jak i przytoczonego wyżej fragmentu jego uzasadnienia wynika, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, roboty budowlane wykonywane wewnątrz lokalu mieszkalnego stanowią jego przebudowę (nie remont), jeżeli polegają na budowie ścian działowych, których realizacja zmienia powierzchnie pomieszczeń w tym lokalu, przy czym roboty te nie muszą dotyczyć wyłącznie ścian działowych (odgradzających pomieszczenia wewnątrz lokalu), które są jednocześnie ścianami nośnymi, (takimi ścianami, które nie są jedynie przegrodzeniem pomieszczeń w lokalu mieszkalnym, ale pełnią też rolę elementu konstrukcyjnego danego obiektu budowlanego) ale zasada ta ma też zastosowanie do ścian wyłącznie działowych tj. ścian, które nie są elementem konstrukcyjnym danego obiektu budowlanego a wyłącznie stanowią przegrody wewnątrz lokalu mieszkalnego. Poglądem tym związany jest sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że potoczne i używane w praktyce stosowania prawa budowlanego, rozumienie pojęć "ściana nośna", "ściana działowa" dotyczą tych przegród obiektu budowlanego, które nie są jednocześnie jego elementami konstrukcyjnymi (ściany działowe) oraz takich, które nie tylko stanowią przegrody budowlane, ale też są elementami konstrukcyjnymi (ściany nośne), tym niemniej pojęcia te nie są definiowane ani przez ustawę Prawo budowlane ani przez rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy, a skoro tak, sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyjmuje terminologię wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2023 r., uznając, że ściana może być jednocześnie działowa oraz nośna.

Następnie wskazać należy, że z żadnego fragmentu uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wynika, że przebudową jest zdjęcie warstw posadzkowych w danym lokalu mieszkalnym, jak też wyburzenie w nim ścian działowych. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny we fragmencie uzasadnienia podnosi, że "Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Zasadne są w szczególności te podstawy, w których zarzuca się błędną wykładnię art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przyjęcie, że roboty prowadzone w lokalu mieszkalnym nr (...) budynku na os. (...) w K. nie stanowiły przebudowy, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że nie było możliwe prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego oraz wydanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 50a pkt 2 tej ustawy".

W tym fragmencie uzasadnienia, ani też w żadnym innym, nie wskazano jednakże, na jakim etapie organ nadzoru budowlanego mógł wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w oparciu o przepis art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny, nie wskazuje, że wydanie tego postanowienia wynikać mogło ze stwierdzonego w dniu 9 stycznia 2015 r tj. zakresu wykonanych robót budowlanych polegających na zdjęciu warstw posadzkowych mieszkania, oraz wyburzeniu w nim ścian działowych. Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uznał by, że roboty budowlane wykonane w przedmiotowym lokalu które stanowiły podstawę do wydania przez organ postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych były objęte wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem postanowienie to nosi cechy legalności, zgodnie z art. 188 P.p.s.a. (Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona), uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1250/60, jednocześnie oddaliłby skargę czego jednakże nie uczynił, dając tym podstawę do uznania, że w innych okolicznościach, niż wykonanie w/w robót budowalnych upatruje podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego (ewentualnego wstrzymania robót budowlanych). Z dalszej części uzasadnienia wynika też, że przebudowy przedmiotowego obiektu Naczelny Sąd Administracyjny upatruje w realizacji ścian działowych które powodują zmianę powierzchni lokalu mieszkalnego. Skoro tak, to właśnie na tym etapie (stwierdzając wykonanie tego typu robót budowlanych) organ miał uprawnienia do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, czego jednak nie zrobił.

W realiach rozpoznawanej sprawy, organ nadzoru budowlanego wszczął tzw. postępowanie naprawcze (wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych), stwierdzając jedynie, że w przedmiotowym lokalu usunięto warstwy posadzkowe, oraz wyburzono ściany działowe. W ocenie sądu jednakże (co nie stoi w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2023 r., co wykazano wyżej), zakres robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] na osiedlu [...] w K., na etapie wydania postanowienia z dnia 12 stycznia 2015 r. nie stanowił przebudowy, nie wymagał zatem uzyskania pozwolenia na budowę ani też nie był objęty procedurą zgłoszeniową. Jeżeli nawet roboty te stanowiły przygotowanie do dalszych robót, które w przyszłości można by zakwalifikować jako przebudowa obiektu, to na tym etapie taka kwalifikacja była całkowicie nieuprawniona, a co za tym idzie postanowienie z 12 stycznia 2015 r. nie nosiło cech legalności i jako takie, choćby nie było w toku postępowania zaskarżone winno być z obrotu prawnego usunięte.

Zgodnie z dyspozycją art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak podkreśla się w doktrynie (Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) "Sąd administracyjny, kontrolując prawidłowość konkretyzacji materialnej normy prawa administracyjnego w całości jej merytorycznych i proceduralnych aspektów, musi mieć możliwość sformułowania zwrotu stosunkowego o zgodności lub niezgodności kontrolowanego przedmiotu w takim samym zakresie. Przedmiot orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiada – w tej płaszczyźnie – zakresowi rozpoznania przez niego skargi. Zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi kształtuje więc zarówno granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, jak i – pośrednio – granice jego orzekania. Postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 i 2, zezwalające temu sądowi na uchylenie (stwierdzenie nieważności) zaskarżonej decyzji (postanowienia) "w całości lub w części" i art. 147 § 1 zezwalający na stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego i aktu prawa miejscowego "w całości lub w części", stanowią normatywny przejaw zasady, iż sąd administracyjny orzeka negatywnie o losach tych aktów w takim zakresie, w jakim są one wadliwe, a nie w takim, w jakim zostały one zaskarżone. Jest to więc uszczegółowienie zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi (art. 134 § 1) dla etapu formułowania przez niego orzeczenia."

W ocenie sądu rozpoznającego sprawę ponownie, nielegalne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych należało w oparciu o wyżej wskazaną regulację z obrotu prawnego usunąć. Orzeczenie to nie mogło zatem stanowić podstawy prawnej dla orzeczonego nakazu rozbiórki. Jednocześnie, jak mowa wyżej zakres robót budowlanych które obejmowały, realizację ścian działowych, zmieniających powierzchnię pomieszczeń w lokalu mieszkalnym, beż względu czy dotyczyły ścian nośnych (konstrukcyjnych) czy jedynie działowych, zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 500/21, stanowił by przebudowę przedmiotowego lokalu, dlatego organ przeprowadzi postępowanie w celu ustalenia tych okoliczności. Postępowanie będzie przy tym prowadzone nie jako dotyczące robót budowlanych wykonanych pomimo wydania postanowienia o ich wstrzymaniu, ale jako już zrealizowanych (art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane) i stosownie do art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, i w zależności od dokonanych wcześniej ustaleń, o których mowa wyżej wyda stosowne nakazy (w zależności od potrzeb), kończąc postępowanie zgodnie z art. 51 ust 3 ustawy Prawo budowlane, ewentualnie nie stwierdzając konieczności wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, umorzy postępowanie, lub odmówi nakazania inwestorowi, wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.