Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 5/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 71a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. WSA Anna Szymańska, , po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi a Prezydentem Miasta Łodzi przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia, czy doszło do tzw. samowoli urbanistycznej, to jest zmiany sposobu zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Łodzi jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

W piśmie z dnia 22 lutego 2023 r. (data wpływu) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej "PINB") a Prezydentem Miasta Łodzi (dalej "Prezydent") , w odniesieniu do wniosku złożonego przez O. S.-T., J. S. oraz A. R. z dnia 18 października 2022 r., w sprawie ustalenia czy doszło do tzw. samowoli urbanistycznej, to jest zmiany sposobu zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego i ewentualnego wydania na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu PINB wskazał, że w dniu 27 października 2022 r. Prezydent przekazał do PINB wniosek z dnia 18 października 2022 r. złożony przez O. S.-T., J. S. oraz A. R.

Postanowieniem nr 641/2022, z dnia 25 listopada 2022 r., PINB odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że w przepisach Prawa budowlanego brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania. Wyjaśnił, że zadania i kompetencje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi jako organu pierwszej instancji określa wyczerpująco przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2022 r., poz. 2351 ze zm.) i tylko w ich zakresie organ może podejmować rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) w przypadku zmian zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W wyniku postępowania zażaleniowego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: "ŁWINB"), postanowieniem nr 4/2023, z dnia 10 stycznia 2023 r., uchylił postanowienie PINB nr 641/201, dnia 25 listopada 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, iż pomimo, że organ architektoniczno-budowlany nie powołał się na przepisy K.p.a., a także, pomimo okoliczności, iż pismo przekazujące nie zawierało uzasadnienia - stosownie do art. 65 § 1 K.p.a., nie świadczy o tym, że organ architektoniczno-budowlany nie dokonał takiej czynności. ŁWINB wskazał, iż organ nadzoru budowlanego związany przekazaniem i nie był władny do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, natomiast winien alternatywnie rozpoznać sprawę merytorycznie albo wdać się w spór kompetencyjny.

PINB podtrzymał stanowisko, że w ramach posiadanych kompetencji nie może rozpoznać wniosku w sprawie samowoli urbanistycznej i ewentualnego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uprawnienia w tym zakresie przysługują Prezydentowi Miasta Łodzi.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Łodzi wniósł o oddalenie wniosku, ewentualnie o wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi jako organu właściwego do rozpoznania sprawy.

Prezydent wskazał, że istota żądania wskazanego w piśmie z dnia 18 października 2022 r., według analizy przeprowadzonej przez Prezydenta Miasta Łodzi, dotyczy kwestii należących do właściwości rzeczowej i miejscowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi. W treści podania wnioskodawczynie wskazały bowiem, że "Przed rozpoczęciem działalności (a to co najmniej od momentu uchwalenia MPZP) znajdujący się na terenie przedmiotowej nieruchomości garaż pełnił wyłącznie funkcję do jakiej został wybudowany - to jest parkowała w nim właścicielka nieruchomości. Od momentu rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej garaż został "przekształcony" w warsztat samochodowy, zaś na terenie posesji zaczęto gromadzić samochody, wraki samochodów oraz części do samochodów". Opisana sytuacja, stanowiąca sedno sprawy, odpowiada definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.259), dalej: P.p.s.a.", spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 K.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). W myśl tego ostatniego przepisu, spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej, rozstrzyga sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należące do właściwości sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest uwarunkowane wcześniejszym określeniem sprawy, w odniesieniu do której złożono wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd rozstrzyga o właściwości organu do rozpoznania konkretnej, ściśle określonej sprawy administracyjnej (por. A. Skoczylas "Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA", Warszawa 2008, s. 39-40 i wskazane tam orzecznictwo; postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OW 55/20).

Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (patrz: wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 470/81, ONSA 1981/2/90; Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334).

Określenie przez organ, do którego wpłynęło podanie, rodzaju sprawy, następuje w wyniku ustalenia treści podania oraz ustalenia stanu faktycznego, mającego być, zdaniem wnioskodawcy, czy też inicjatora wszczęcia postępowania, przedmiotem subsumpcji do norm prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy więc zwrócić uwagę na treść podania (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 94/11; postanowienie NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OW 122/17).

W niniejszej sprawie do Prezydenta Miasta Łodzi zostało wniesione przez O. S.-T., J. S. oraz A. R. podanie z dnia 18 października 2022 r., w którym sformułowano wniosek o przeprowadzenie postepowania administracyjnego mającego na celu ustalenie, czy na nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. K. [...] (księga wieczysta nr [...]) doszło do tzw. samowoli urbanistycznej, to jest zmiany sposobu zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak to wydanie na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu wniosku przedstawiono stan faktyczny. Wskazano przeznaczenie terenu w MPZP. Nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 12 MN. Według § 9 uchwały dla tego terenu ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i przeznaczenie uzupełniające: nieuciążliwe usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej. Zdaniem wnioskujących, po uchwaleniu Planu, w 2021 r., na terenie nieruchomości doszło do przekształcenia istniejącego garażu w warsztat, a na terenie nieruchomości zaczęto gromadzić samochody, wraki samochodów oraz części do samochodów. W ten sposób, zdaniem wnioskodawczyń, doszło do tzw. samowoli urbanistycznej. W piśmie wskazano na uciążliwości związane z prowadzoną działalnością. Wniesiono aby w ramach prowadzonego postępowania zlecono przeprowadzenie stosownej inspekcji przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną, Państwową Straż Pożarną oraz Zarząd Dróg i Transportu.

Wnioskodawczynie wniosły dodatkowo o zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem zbadania, czy zmiana sposobu korzystania z garażu na warsztat samochodowy odbyła się z wymaganym zgłoszeniem, o którym stanowi art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a jeśli takiego zgłoszenia nie było to również celem zastosowania art. 71a Prawa budowlanego i wstrzymania użytkowania obiektu oraz wyznaczenia terminu do złożenia dokumentacji, umożliwiającej ocenę, czy zmiana sposobu korzystania z obiektu będzie zgodna z MPZP.

W świetle powyższego jest niewątpliwe, że z treści wniosku wynikało żądanie przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania terenu, dla której podstawę materialną stanowi przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". Do przeprowadzenia tego postępowania właściwy jest, jak wprost wynika z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W tym przypadku jest to Prezydent Miasta Łodzi (por. postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OW 2/22).

Podkreślić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi a Prezydentem Miasta Łodzi, w odniesieniu do wniosku złożonego przez O. S.-T., J. S. oraz A. R. z dnia 18 października 2022 r., nadanego 20 października 2020 r., w sprawie ustalenia, czy doszło do tzw. samowoli urbanistycznej, to jest zmiany sposobu zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego i ewentualnego wydania na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania terenu.

Wniosek PINB o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie obejmuje ewentualnego postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu, w odniesieniu do której wnioskujące w uzasadnieniu pisma z dnia 18 października 2022 r., skierowanego do Prezydenta Miasta Łodzi "dodatkowo wniosły aby zawiadomiono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego".

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., wskazał Prezydenta Miasta Łodzi jako organ właściwy w sprawie.