Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 220/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1,  ust. 2 pkt 2,  art. 61 ust. 1 pkt 1,  art. 59 ust. 1,  art. 63 ust. 2 i 4,  art. 68 ust. 1 i 2,  art. 66 ust. 1  pkt 5 i 6,  ust. 2,  ust. 3,  art. 75 ust. 1 pkt 4,  art. 77  ust. 1, 2 i 3,  art. 81 ust. 1 pkt 2,  art. 82,  art. 85 ust.
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 3 ust. 1 pkt 40  lit. a
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża piasków schudzających "[...]" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 71 ust.1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), po rozpatrzeniu wniosku E.B. i przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, Burmistrz Ś.Ś. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na: "Wydobywanie kopaliny ze złoża piasków schudzających P.".

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.J., domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził w nim, że wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach - stosownie do art. 35a, art. 34 i art. 35 ustawy o ochronie przyrody - organ zobligowany jest zapewnić wykonanie kompensacji przyrodniczej, niezbędnej dla zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszarów Natura 2000, ustalając zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej, zobowiązując do jej wykonania nie później niż w terminie rozpoczęcia działań powodujących negatywne oddziaływanie. Jest to element konieczny decyzji, a jego brak powoduje sprzeczność z prawem materialnym. Ponadto podniósł, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ wskazał, iż rozpoczęcie prac poza sezonem rozrodczym zwierząt, a w szczególności ptaków, pozwoli uniknąć porzucenia miejsc rozrodu oraz potomstwa w wyniku negatywnego oddziaływania inwestycji (hałas, drgania, obecność ludzi). Taki warunek, obok innych zawartych w decyzji (pkt II ppkt 2,3,4,5), stanowić ma przyczynę, dla której eksploatacja złoża nie będzie znacząco oddziaływać na przedmiot ochrony. Wnioskowanie to - zdaniem strony - jest wadliwe lub co najmniej niepełne. Ustalono bowiem jedynie wpływ rozpoczęcia prac na lęgi, nie zbadano natomiast, czy trwanie inwestycji nie spowoduje "niechcianego efektu" - porzucenia miejsc rozrodu. Zasadnym wydaje się tymczasem domniemanie, że prowadzenie prac w sezonie lęgowym będzie miało równie fatalne skutki dla lęgów, jak ich rozpoczęcie. Oznacza to, że decyzja organu I instancji pomija najważniejszy element analizy uwarunkowań środowiskowych i prowadzi do stworzenia stanu, który naruszy środowisko naturalne w sposób zabroniony na obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "[...]" oraz projektowanego Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 "[...]".

Odwołujący zarzucił również, że organ I instancji zezwolił na eksploatację złoża w okresie od 1 lipca do 1 marca, a jednocześnie przyjął, że okres lęgowy ptaków trwa od marca do września. Oznacza to, że organ zezwolił na eksploatację złoża w lipcu, sierpniu i na początku września, czyli w okresie gdy trwa okres lęgowy ptaków.

Po rozpatrzeniu w/w odwołania w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Nr [...], którą uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że cele, jakim ma służyć postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i zasady, jakimi winien kierować się organ je przeprowadzający, najlepiej obrazuje art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmówi - w drodze decyzji - określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Aby organ administracyjny mógł wskazać taki inny, dopuszczony do realizacji wariant, musi on zostać opisany przez stronę wnioskującą. Organ nie posiada uprawnienia do tworzenia własnego wariantu przedsięwzięcia i narzucania go podmiotowi planującemu podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Wariantowość przedsięwzięcia i dokonywana przez organ administracyjny ocena poszczególnych wariantów stanowią podstawę postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań.

Postanowieniem z dnia 23 marca 2009 r. Nr [...] Burmistrz Ś.Ś. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla opisanego na wstępie przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że "dla planowanego przedsięwzięcia zachodzi konieczność opracowania raportu zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Zgodnie z art. 63 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy stwierdzając obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 68. Stosownie do art. 68 ust. 2 organ - określając zakres raportu, może - kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: 1) odstąpić od wymagań co do zawartości raportu, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 4, 13, 15 i 16; 2) wskazać: a) rodzaje wariantów alternatywnych wymagających zbadania, b) rodzaje oddziaływań oraz elementy środowiska wymagające szczegółowej analizy, c) zakres i metody badań. Przepisy art. 68 w/w ustawy precyzują granice swobody działania organu administracji w procesie ustalania zakresu raportu, jaki ma być opracowany. Nie pozwalają one na odstąpienie od elementów raportu wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie określił szczegółowo zakresu raportu. Skoro jednak nakazał "opracowanie raportu zgodnie z art. 66 ustawy" (z rozszerzeniem o analizę na obszar Natura 2000), uznał, że przedłożony przez stronę wnioskującą raport winien był zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 66 ust. 1 ustawy, w tym oczywiście - przewidziane w art. 66 ust. 1 pkt 5, zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać "opis analizowanych wariantów, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego (lit. a) i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (lit. b). Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy w raporcie powinno znaleźć się także określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko. Jednocześnie - stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy - raport powinien zawierać opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym raport powinien był zawierać tzw. wariant zerowy, polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia). Przedstawienie przedsięwzięcia w kilku wariantach jest najważniejszym elementem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z punktu widzenia organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska pozwala określić zakres, krańcowy punkt swoistej skali postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko prowadzonego przez organ administracyjny. Na tej skali organ umieszcza inne analizowane przez wnioskodawcę (występującego w jego imieniu autora raportu) warianty, w tym przede wszystkim - także uzasadniony - wariant proponowany oraz racjonalny wariant alternatywny. O odrębności wariantu najkorzystniejszego dla środowiska od pozostałych przedstawianych w raporcie wariantów świadczy fakt, że został on ujęty przez ustawodawcę w odrębnym unormowaniu (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b).

Kolegium zauważyło, że byłoby wadliwym założenie, iż zawsze wariant proponowany przez wnioskodawcę jest wspominanym wyżej wariantem "maksimum". Wariant najkorzystniejszy dla środowiska musi być rozumiany jako swego rodzaju model (ideał), do którego realizacji należy dążyć i na podstawie którego określać miejsce na wspomnianej skali wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i innych wariantów analizowanych, przede wszystkim racjonalnego wariantu alternatywnego. Jednocześnie równie niewłaściwe byłoby założenie, że zaaprobowany przez organ administracyjny może być wyłącznie wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Ustawodawca wskazuje przecież, że elementem raportu ma być opis przewidywanych działań mających na celu ograniczanie negatywnych oddziaływań na środowisko (art. 66 ust. 1 pkt 9), a także - w przypadku, gdy planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji - porównanie proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143 ustawy - Prawo ochrony środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 11). Zakłada więc, że przedsięwzięcie może nie tylko znacząco, ale i negatywnie oddziaływać na środowisko i że zastosowane technologie nie będą najdoskonalsze z możliwych. W przeciwnym razie zapisy art. 66 ust. 1 pkt 9 i 11, a także art. 81 ust. 1 ustawy nie miałyby żadnego uzasadnienia normatywnego. Skoro bowiem podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia zawsze ma wybierać wariant idealny ("maksimum"), niezrozumiałe byłoby, jakiego wyboru miałby dokonywać organ administracyjny w trybie art. 81 ust. 1 ustawy.

Dwa pozostałe - obowiązkowe - warianty przedstawiane w raporcie, a więc wariant proponowany przez wnioskodawcę i racjonalny wariant alternatywny, wymienione są pod literą a) w art. 66 ust. 1 pkt 5 i połączone są zaimkiem "oraz". Taka budowa przepisu oznacza – zdaniem Kolegium po pierwsze - odrębność tych wariantów od wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wskazanego pod literą b) w art. 66 ust. 1 pkt 5, po drugie zaś - koniunkcję obu oddzielonych tych funktorem wyrażeń. Koniunkcja oznacza natomiast, że koniecznym jest równoczesne przedstawienie obu wariantów. Racjonalny wariant alternatywny stanowić ma realną, jednak nie idealną (jak wariant najkorzystniejszy dla środowiska) i nie wybraną przez wnioskodawcę propozycję realizacji przedsięwzięcia. Wariant ma być alternatywny, czyli dopuszczający jedną z dwóch możliwości, dający możność wyboru dwiema możliwościami i przede wszystkim racjonalny, a więc oparty na nowoczesnych, metodach, dający dobre wyniki, rozsądny, przemyślany, oparty na zasadach poprawnego i skutecznego działania (Uniwersalny Słownik języka polskiego, pod red. prof. S. Dubiela, Warszawa 2006 r., t. I, s. 59, t. III, s. 869). Podobnie jak pozostałe warianty, ma zostać opisany, w tym - w zakresie określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Raport powinien również zawierać uzasadnienie wyboru takiego wariantu, a więc nie argumenty przemawiające za jego odrzuceniem. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia przedstawia w założeniu minimum trzy (ustawodawca posługuje się przecież pojęciem "w tym" i wymienia trzy warianty) analizowane warianty, a więc nie tylko wariant proponowany, ale również racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska, wraz z przewidywanym oddziaływaniem na środowisko każdego z nich. Powinien także uzasadnić wybór każdego z nich. Informacje o wariantach realizacji przedsięwzięcia powinny uwzględniać przewidywane oddziaływanie analizowanych wariantów na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru (art. 66 ust. 2).

Strona wnioskująca przedłożyła "Raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanej eksploatacji piasków schudzających ze złoża P. realizowanej na działkach nr 265/1, 265/16, 265/214 i 232, obręb P." oraz "Analizę oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia: Eksploatacji złoża piasków schudzających P. gmina Ś.Ś. na proponowany obszar Natura 2000 [...] "[...]" oraz chronione gatunki roślin, zwierząt i siedliska przyrodnicze". Raport zawiera rozdział pt. "Opis analizowanych wariantów", który ma zawierać "Wariant proponowany przez wnioskodawcę oraz racjonalny wariant alternatywny z uzasadnieniem wyboru" (s. 38) oraz "Wariant najkorzystniejszy dla środowiska z uzasadnieniem wyboru" (s. 39). Na s. 38 Raportu stwierdzono, że analizowano następujące warianty eksploatacji kopaliny: wariant pierwszy - eksploatacja jednego piętra, wariant drugi - wydobycie metodą odkrywkową, dwoma piętrami. Następnie opisano zalety proponowanego wariantu - metodą odkrywkową, dwoma piętrami, po czym stwierdzono, że "Dla wydobycia piasku nie ma alternatywnego racjonalnego wariantu". Na s. 39 wskazano, że "Najkorzystniejszy wariant dla środowiska projektowanego przedsięwzięcia obejmuje eksploatację odkrywkową, piętrami w zależności od miąższości kopaliny i warunków zalegania - na sucho. Ten sposób wydobycia powoduje niewielkie szkody w środowisku", oprócz zmiany morfologii nie wpływa negatywnie na jakość wód powierzchniowych i podziemnych, w niewielkim stopniu wpływa na jakość powietrza oraz klimat akustyczny. Następnie porównano "omówione warianty eksploatacji". Co do zasady, różnią się one zasobami złoża (Wl - 80 tyś. m3, Wll - 160 tyś. m3), miąższością złoża (Wl - 7 m, Wll - 20 m), głębokością wyrobiska (Wl - lOm, Wll - 20 m) i czasem istnienia inwestycji (Wl - 4 lata, Wll- 8 lat).

Jak wskazało Kolegium - powyższe ustalenia zakończono konstatacją o treści: "Na podstawie przedstawionego porównania dwóch wariantów eksploatacji ze złoża piasków można stwierdzić, że wariant 2 - eksploatacja dwoma piętrami jest bardziej korzystnym". Nie wyjaśniono – zdaniem Kolegium - dlaczego proponowany wariant jest "bardziej korzystnym". Trudno oprzeć się wrażeniu, że skoro - w porównaniu z wariantem pierwszym - zakłada on większą głębokość wyrobiska i dłuższy czas jego istnienia, owa "korzystność" uwzględnia wyłącznie interes inwestora. W Raporcie nie przedstawiono oddziaływania na środowisko ani uzasadnienia wyboru wariantu pierwszego (alternatywnego). W dalszej części raportu skupiono się wyłącznie na określeniu oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego (wariantu drugiego). Ponadto organ zauważył, że na terenie nieczynnej piaskowni - jej skarpie - mieści się kolonia lęgowa jaskółki brzegówki. Nieczynna piaskownia ma zostać wykorzystana do usunięcia nakładu ze złoża. Autor Analizy uznał, że dla ochrony kolonii wystarczy, że nakład zrzucany będzie wyłącznie na zachodniej i północno-zachodniej ścianach piaskowni, gdzie nie występują nory jaskółki, zaś rozpoczęcie takiego zrzucania rozpocząć należy po l września (gdyby na ścianie powstały w tym miejscu nowe nory gniazdowe). Nie wyjaśniono, czy nie ma żadnej innej możliwości zwałowania nakładu (np. w innym miejscu), choć w Raporcie zakładano możliwość powstania zwałowiska gleby (str. 50). Wskazano w nim, że "Analizowane przedsięwzięcie wpłynie na zmianę ukształtowania powierzchni terenu. Powstanie forma stała, wklęsła - wyrobisko oraz forma okresowa, wyniesiona - zwałowisko gleby (jeżeli nie zostanie złożona w pobliskiej piaskowni)". Jaskółka brzegówka ma 1-2 lęgi w roku, od połowy maja do lipca. Jest ptakiem wędrownym: przyloty kwiecień-maj, odloty sierpień-listopad. Nie wiadomo, dlaczego - przy założeniu, że w miejscu zwałowania nakładu powstaną nowe nory - ich ochronę zapewni rozpoczęcie prac po 1 września.

W ocenie Kolegium przedstawiany w postępowaniu raport o oddziaływaniu na środowisko ma przede wszystkim zawierać określone dane (informacje), poza wymienionymi w art. 66 ust. 1 ustawy przypadkami, gdy obejmuje opis dokonanej analizy lub samą analizę (np. opis analizowanych wariantów, analizę możliwych konfliktów społecznych). W raporcie można oczywiście zawrzeć ocenę przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zasadności jego realizacji w proponowanym wariancie (poza obligatoryjnym uzasadnieniem takiego wyboru), nie jest ona jednak wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie. Przedstawione przez wnioskodawcę (autora raportu) dane (informacje) i wyciągnięte w nich wnioski stanowią bowiem jedynie element materiału dowodowego, który następnie winien zostać zanalizowany i oceniony przez organ przeprowadzający postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w sposób określony w art. 7 i art. 77 k.p.a.. Jeśli Raport ogranicza się do wniosków i oceny jakiejś sytuacji, nie wskazując podstaw, na jakich je budowano, organ pozbawiony jest możliwości dokonania wskazanych czynności. Przyjęcie założenia, że zadaniem organu administracyjnego jest jedynie "przepisanie" wniosków raportu do uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji sprawiłoby, że instytucja decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miałaby charakter wyłącznie iluzoryczny.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy, właściwy organ wydaje decyzję biorąc pod uwagę, poza wynikami uzgodnień i opinii, wynikami postępowania z udziałem społeczeństwa (a także wynikami postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeśli zostało przeprowadzone) - ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W postępowaniu dotyczącym oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia waga dokumentu, jakim jest raport, jest więc niebagatelna, jako że stanowi on podstawowy dokument, na którym opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tym samym raport winien być rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. Zaaprobowanie przez organ raportu zawierającego którąkolwiek z wymienionych wad i niepodjęcie próby wyeliminowania wadliwości, stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 732/08, publ. LEX Nr 487500).

Skoro pominięcie aspektu środowiskowego poprzez brak rozważenia innych wariantów ze wskazaniem ich wpływu na środowisko oznacza, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, w/w uchybienia obligowały Kolegium do uchylenia decyzji I instancji w całości. W takiej sytuacji przyjęcie go za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie czyniłby bowiem zasadnym zarzut niepodjęcia przez Kolegium niezbędnych działań w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.. Jako że wariantowość przedsięwzięcia jest podstawą postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, Kolegium zobligowane było do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium może bowiem prowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji w szczególności wezwie stronę wnioskującą do uzupełnienia Raportu.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że ze względu na kasacyjny charakter rozstrzygnięcia Kolegium nie odniosło się do nich, zaś strona będzie mogła je podnieść w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Poza rozstrzygnięciem Kolegium zauważyło, że uzupełniony Raport (aneks do Raportu) winien zostać przedstawiony organom uzgadniającym, które muszą mieć możliwość oceny, czy zawiera istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania postanowień, nieznane organowi, który wydał postanowienie (por. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł R.J., zarzucając:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

2) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, tj. poprzez pominięcie w toku postępowania podnoszonych przez skarżącego zarzutów.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Skarżący wniósł o merytoryczne rozpoznanie następujących zarzutów, wskazując, że wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ ma z mocy art. 35a w związku z art. 34 i 35 ustawy o ochronie przyrody zapewnić wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 ustalając zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej, zobowiązując do jej wykonania nie później niż w terminie rozpoczęcia działań powodujących negatywne oddziaływanie. Element ten jest koniecznym warunkiem takiej decyzji. Nie został w decyzji umieszczony, co powoduje jest sprzeczność z prawem materialnym wynikającą z naruszenia wskazanych wyżej przepisów.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, iż "rozpoczęcie prac poza sezonem rozrodczym zwierząt, a w szczególności ptaków pozwoli uniknąć porzucenia miejsc rozrodu oraz potomstwa w wyniku negatywnego oddziaływania inwestycji (hałas, drgania, obecność ludzi).". Zdaniem skarżącego jest to jeden z ważnych elementów uzasadniania takich właśnie, a nie innych środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Burmistrz uznał, że stanowić on ma przyczynę, dla której eksploatacja złoża nie będzie znacząco oddziaływać na przedmiot ochrony, pod warunkiem jednak, iż zostaną spełnione warunki wskazane w pkt II ppkt 2, 3, 4, i 5 decyzji. Wnioskowanie to jest wadliwe lub co najmniej niepełne. Burmistrz ustalił jedynie wpływ rozpoczęcia prac na lęgi, nie zbadał natomiast, czy trwanie inwestycji nie spowoduje niechcianego efektu - porzucenia miejsc rozrodu oraz potomstwa w wyniku negatywnego oddziaływania inwestycji (hałas, drgania, obecność ludzi). Zasadnym wydaje się domniemanie, że prowadzenie prac w sezonie lęgowym będzie miało równie fatalne skutki dla lęgów, jak ich rozpoczęcie. Oznacza to, że decyzja Burmistrza pomija najważniejszy element analizy uwarunkowań środowiskowych i prowadzi do stworzenia stanu, który naruszy środowisko naturalne w sposób zabroniony na obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "[...]" oraz projektowanego Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 "[...]", tj. stanu, który naruszy art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem strony skarżącej ta luka w ustaleniach wymaga ponownego sporządzenia opinii w tym zakresie, która winna być dokładnie przeanalizowana przez Burmistrza celem zbadania zasadności takiej opinii.

Co więcej, warunki, których spełnienie ma prowadzić do tego, że eksploatacja nie będzie negatywnie oddziaływać na przedmiot ochrony - obszary Natura 2000 - także obarczone są wewnętrznymi błędami. Burmistrz uznał, że aby eksploatacja nie wpływała negatywnie na przedmiot ochrony-obszary Natura 2000 - muszą być spełnione wymagania przedstawione w punkcie 11.2,3,4 i 5 decyzji. Skarżący zarzucił, że Burmistrz zezwolił na eksploatację złoża w terminie od 1 lipca do 1 marca (pkt II.5. decyzji). Jednocześnie - jak wynika z punktu II.4. decyzji - sezon lęgowy ptaków Burmistrz przyjmuje jako trwający od marca do początku września. Oznacza to, że Burmistrz zezwolił na eksploatację złoża tj. na negatywne oddziaływania inwestycji (hałas, drgania, obecność ludzi) w lipcu, sierpniu i na początku września, czyli w okresie, gdy trwa sezon lęgowy ptaków. Nadto zarzucił, że nie badał Burmistrz, czy prowadzenie eksploatacji w okresie lęgowym ptaków prowadzi do stworzenia stanu, który naruszy środowisko naturalne w sposób zabroniony na obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "[...]" oraz projektowanego Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 "[...]", tj. stanu, który naruszy art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Mimo że okoliczności tej nie zbadał zezwolił na prowadzenie eksploatacji w okresie lęgowym.

Burmistrz, ustalając środowiskowe uwarunkowania decyzji - zezwolił na eksploatowanie kopalni piasku w okresie lęgowym ptaków, tj. w lipcu, sierpniu i początkiem września. Zarzuca wnioskodawca, że prowadzi to do naruszenia stanu chronionego. Jednocześnie Burmistrz wskazał, że rozpoczęcie eksploatacja kopalni nie będzie negatywnie wpływać na środowisko pod warunkiem, iż rozpoczęcia nastąpi w tym okresie. Nie zbadał i nie rozważył zaś skutków ciągłej eksploatacji w tym okresie. Burmistrz uznał, że spełnienie warunku rozpoczęcia eksploatacji w okresie lęgowym stanowić będzie przyczynę, dla której inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na obszar chroniony. Wniosek ten jest chybiony i niczym nie jest poparty. W efekcie zaniedbał Burmistrz zapewnić wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 ustalając zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej, zobowiązując do jej wykonania nie później niż w terminie rozpoczęcia działań powodujących negatywne oddziaływanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga R.J. nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia. Na marginesie należy zauważyć, że argumenty skargi są tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zaś skarżący nie kwestionuje w skardze decyzji Kolegium.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja z dnia [...] r. Nr [...], uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Typ decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy nie stwierdzi istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji" (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX nr 50105).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. SKO uchyliło decyzję Burmistrza Ś.Ś. z dnia [...] r. Nr [...], którą na podstawie art. 71 ust.1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), po rozpatrzeniu wniosku E.B. i przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, określono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na: "Wydobywanie kopaliny ze złoża piasków schudzających P.", i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej w tej sprawie była konieczność przeprowadzenia w celu rozstrzygnięcia sprawy postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym uzupełnienia Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz rozważenia przez organ pierwszej instancji innych wariantów ze wskazaniem ich wpływu na środowisko. Jak wskazało bowiem Kolegium "wariantowość przedsięwzięcia jest podstawą postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia".

Trzeba tutaj zauważyć, że decyzja organu I instancji została podjęta na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "u.i.ś.". Ustawa ta dokonała wdrożenia do prawa polskiego m.in. dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. EUL z dnia 5 lipca 1985 r.), dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. WE L 206 z dnia 22 lipca 1992 r.) oraz dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. U. UE L z dnia 21 lipca 2001 r.). W związku z powyższym przepisy prawa polskiego o postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie tylko winny pozostawać w formalnej zgodności z tymi dyrektywami, ale także tak stosowane i interpretowane, aby zapewnić praktyczną i skuteczną realizację tych dyrektyw, zaś w przypadku ewentualnych wątpliwości usuwać je w drodze wykładni zgodnej z prawem wspólnotowym (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, publ. Lex nr 489527, OSP 2009/6/63; a także glosa do tego wyroku autorstwa B. Rakoczego, publ. OSP 2009/6/63, s. 432 i n.).

Stosownie do treści art. 71 ust. 1 u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.ś.).

W przywołanym wyroku NSA pokreślił, co warto w niniejszej sprawie również pamiętać, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i nadal pełni wobec niego w istocie funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być zatem na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, a decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań i tym samym wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia przesądza de facto o braku możliwości realizacji danego przedsięwzięcia w danym miejscu, czasie i na proponowanych warunkach.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.i.ś. - w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W myśl § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (tj. Dz. U. Nr 254, poz. 2573 ze zm.) sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wymagać takie przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko jak wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową, w zakresie niewymienionym w § 2 ust. 1 pkt 26 lit. a, z wyłączeniem wydobywania kopalin pospolitych na obszarze o powierzchni nieprzekraczającej 2 ha i wydobyciu nieprzekraczającym 20.000 m3 rocznie, jeżeli działalność jest prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych i poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Z powyższego wynika zatem, że objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie w rozpoznawanej sprawie, na mocy w/w przepisu § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma charakter fakultatywny.

Należy jednak zwrócić uwagę na przepis art. 59 ust. 1 u.i.ś., zgodnie z którym przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 23 marca 2009 r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 63 ust. 2 i ust. 4 u.i.ś., Burmistrz Ś.Ś. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że "dla planowanego przedsięwzięcia zachodzi konieczność opracowania raportu zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko".

Art. 63 ust. 1 u.i.ś. stanowi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie określone w tym artykule uwarunkowania. Zgodnie natomiast z ust. 4 art. 63 u.i.ś. w postanowieniu, o którym mowa w ust. 1, organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 68.

Art. 68 ust. 1 u.i.ś. stanowi zaś, że organ, określając zakres raportu, uwzględnia stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych. Organ, określając zakres raportu, może - kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (ust. 2):

1) odstąpić od wymagań co do zawartości raportu, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 4, 13, 15 i 16; nie dotyczy to dróg publicznych oraz linii kolejowych - będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) wskazać:

a) rodzaje wariantów alternatywnych wymagających zbadania,

b) rodzaje oddziaływań oraz elementy środowiska wymagające szczegółowej analizy,

c) zakres i metody badań.

Należy w tym miejscu zauważyć, że w powyższym artykule wskazano możliwość odstąpienia od wymagań co do zawartości raportu, jednakże dotyczą one jedynie kwestii określonych w art. 66 ust. 1 pkt 4, 13, 15 i 16. Nie ma możliwości natomiast odstąpienia od innych elementów, w tym m.in. określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.i.ś.. W rozpoznawanej zaś sprawie przedłożony przez stronę wnioskującą "Raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanej eksploatacji piasków schudzających ze złoża P. realizowanej na działkach nr 265/1, 265/16, 265/214 i 232, obręb P." nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 66 ust. 1 u.i.ś., tj. w pkt 5 i pkt 6.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.i.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać:

5) opis analizowanych wariantów, w tym:

a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,

b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru;

6) określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko;

Informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 4-8, powinny uwzględniać przewidywane oddziaływanie analizowanych wariantów na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru (ust. 2 art. 66). W ust. 3 stanowi się, że w razie stwierdzenia możliwości transgranicznego oddziaływania na środowisko, informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1-16, powinny uwzględniać określenie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (por. M. Pchałek, M. Behnke, Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w prawie polskim i UE, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 111 i n. oraz literatura i orzecznictwo tam podane).

W rozpoznawanej sprawie Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera opis dwóch wariantów (nie licząc wariantu – niepodejmowania wydobycia, opisanego w rozdziale 5 raportu), tj. jako wariant pierwszy – eksploatacja jednego piętra, wariant drugi – wydobycie metodą odkrywkową, dwoma piętrami. Przy czym jako wariant proponowany - wypełniając wymóg z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a u.i.ś. -wnioskodawca wskazał wariant metodą odkrywkową, dwoma piętrami. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że dla wydobycia piasków nie ma alternatywnego racjonalnego wariantu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sformułowanie "w tym" w pkt 5 art. 66 ust. 1 u.i.ś. wskazuje na konieczność zawarcia w raporcie opisu różnych (analizowanych przez wnioskodawcę) wariantów, nie tylko proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego i najkorzystniejszego. W przedmiotowym Raporcie brak jest natomiast opisu pierwszego z wariantów, tj. eksploatacji jednego piętra. Wnioskodawca skupił się jedynie na opisie wariantu drugiego - wydobycia metodą odkrywkową, dwoma piętrami. Tym samym nie wypełniono wymogu z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.ś..

W kwestii zaś wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b u.i.ś.) wnioskodawca wskazał na eksploatację odkrywkową, piętrami w zależności od miąższości kopaliny i warunków zalegania – na sucho. Z tego wynika zaś, że proponowany przez wnioskodawcę wariant jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym. W końcowej części punktu 6.2 na s. 40 zapisano, że "na podstawie przedstawionego porównania dwóch wariantów eksploatacji ze złoża piasków można stwierdzić, że wariant 2 - eksploatacja dwoma piętrami jest wariantem bardziej korzystnym".

Ponadto brak jest w Raporcie określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko. Z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 6 u.i.ś. wynika, że każdy analizowany przez wnioskodawcę wariant powinien zostać opisany pod względem jego przewidywanego oddziaływania na środowisko. W punkcie 7.1 określono jedynie przewidywane oddziaływania na środowisko "przyjętego wariantu eksploatacji". To nie spełnia warunku z art. 66 ust. 1 pkt 6 u.i.ś..

Kolejny brak w przedłożonym raporcie dotyczy informacji o przewidywanym oddziaływaniu analizowanych wariantów na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, o których mowa w art. 66 ust. 2 u.i.ś.. W niniejszej sprawie w punkcie 7.1.8., zatytułowanym "Oddziaływanie na obszar chronione, w tym Natura 2000", odniesiono się jedynie do przedsięwzięcia jako odkrywkowej eksploatacji. Brak jest natomiast informacji co do pozostałych wariantów i ich przewidywanym oddziaływaniu na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 (por. M. Boć, J. Jendrośka, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i inne wymagania prawne ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym. Praktyczny poradnik prawny, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2009, s. 81-82).

Powyższe braki Raportu są istotne w świetle art. 81 ust. 1 u.i.ś., zgodnie z którym jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

Przepis powyższy umożliwia organowi wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wariantu dopuszczonego do realizacji, innego niż proponowany przez wnioskodawcę. Jednakże żeby organ miał taką możliwość, musi mieć wybór spośród dokonanych w raporcie przez wnioskodawcę opisów analizowanych wariantów. Takiej możliwości w niniejszej sprawie organ I instancji został pozbawiony (por. M. Pchałek, M. Behnke, op. cit., s. 125 i n.).

Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 2 u.i.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisu tego wynika zatem, że "w postępowaniu dotyczącym oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia waga dokumentu, jakim jest raport, jest więc niebagatelna, jako że stanowi on podstawowy dokument, na którym opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tym samym raport winien być rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. Zaaprobowanie przez organ raportu zawierającego którąkolwiek z wymienionych wad i niepodjęcie próby wyeliminowania wadliwości, stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia" (zob. takie stanowisko WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 732/08, publ. LEX Nr 487500).

Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 85 ust. 1 u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (ust. 2 pkt 1 lit. b). Z przepisu powyższego wynika zatem, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach znajduje swoje oparcie m.in. na ustaleniach raportu. Skoro zaś raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest kompletny, nie może stanowić podstawy do wydania prawidłowej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.

Nadto według art. 85 ust. 2 lit. c u.i.ś. uzasadnienie przedmiotowej decyzji powinno zawierać uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 przywołanej ustawy.

Należy zwrócić także uwagę na przepis art. 77 ust. 1, który stanowi, że jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji:

1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska;

2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 10-15.

Organ występujący o uzgodnienie lub opinię, o których mowa w ust. 1, przedkłada (ust. 2 art. 77 u.i.ś.):

1) wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku; nie dotyczy to uzgodnień i opinii dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin oraz dla inwestycji w zakresie terminalu.

Uzgodnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, następuje w drodze postanowienia (ust. 3 art. 77 u.i.ś.).

Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że pismami z dnia 28 lipca 2009 r. Burmistrz Ś.Ś. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Starosty Powiatowego w Ś.Ś. – na podstawie art. 77 u.i.ś. – o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, dołączając jedynie Raport o oddziaływaniu na środowisko i Analizę oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, bez wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To zaś nie spełnia wymogu z art. 77 ust. 2 u.i.ś. (por. M. Pchałek, M. Behnke, op. cit., s. 121 i n.).

Brak także w postanowieniu organu I instancji z dnia 23 marca 2009 r. Nr [...] szczegółowego określenia zakresu raportu, czego wymagają przepisy art. 63 ust. 1 i 4 u.i.ś., co zasadnie podniósł w swoich rozważaniach organ odwoławczy.

Z omówionych wyżej przepisów nie wynika bynajmniej, że właściwy organ określając warunki realizacji przedsięwzięcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, może określać jedynie wymagania wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów szczegółowych. Celem tego postępowania jest m.in. analiza sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez przeanalizowanie celowości wprowadzenia konkretnych ograniczeń, uwzględniając zwłaszcza zasadę zrównoważonego rozwoju i ogólnych celów ochrony środowiska (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2358/2007, niepubl.).

Wskazane powyżej uchybienia obligowały – zdaniem Sądu – organ odwoławczy do uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a..

Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów skargi, należy wskazać, że z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji Sąd badał jedynie zasadność zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a.. Ocena dokonana przez Sąd ograniczona była zatem - w tej konkretnej sprawie - do procedury administracyjnej, nie zaś kwestii merytorycznych. Zarzuty te będą mogły zostać podniesione przez skarżącego przy prowadzeniu przez organ I instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i przy ponownym rozstrzyganiu sprawy.

Stąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.