Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2069/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 397/23 w sprawie ze skargi A.S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.S. na rzecz Rady Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 397/23, oddalił skargę A.S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił powołanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego przez:

– istotne naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 24 września 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Chrzanowa m.st. Warszawy, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przekroczenie przysługującego organowi władztwa planistycznego, wyrażające się w nieuprawnionym i niezgodnym z zasadą proporcjonalności oraz zasadą równości ograniczeniem prawa własności skarżącego przez uniemożliwienie zagospodarowania należącej do niego działki ew. nr [...] zlokalizowanej w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m.st. W. (dalej: "nieruchomość") w obrębie jednostki terenowej [...] zgodnie z dotychczasowymi zamierzeniami, w szczególności w zakresie nieuprawnionego ograniczenia możliwości zabudowy części nieruchomości,

– istotne naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego, to jest nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącego, w szczególności w zakresie przeznaczenia nieruchomości w obrębie jednostki terenowej [...] stanowiącej własność skarżącego na publiczne tereny zieleni urządzonej i usług sportu,

– istotne naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja") przez niezachowywanie właściwej równowagi między interesem indywidualnym, a interesem publicznym, a tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności,

– istotne naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niewykazanie przez Radę m.st. Warszawy, że przyjęte w uchwale ustalenia są wynikiem kompromisu między ochroną interesu jednostki, a wymogami dobra ogółu, tj. sporządzenie uzasadnienia projektu planu miejscowego bez uzasadnienia wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń określonych dla działki ew. nr [...] zlokalizowanej w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m.st. W. w zakresie jednostki terenowej [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada m.st. Warszawy nie zachowała właściwej równowagi między interesem indywidualnym, a interesem publicznym. W ocenie skarżącego Rada m.st. Warszawy, przekraczając przysługujące jej władztwo planistyczne, istotnie naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego, w tym konstytucyjne zasady proporcjonalności i legalizmu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ odpierając zarzuty wyjaśnił, że plan miejscowy powinien dążyć do tworzenia struktur przestrzennych zapewniających właściwe warunki życia i równowagę przyrodniczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że posiadanie przez skarżącego interesu prawnego nie budzi wątpliwości, albowiem jest on właścicielem działki nr ew. [...] z obrębu [...] w W., objętej kwestionowanym w części planem.

W ocenie Sądu przy ustaleniu przeznaczenia terenów, na których znajduje się działka skarżącego, jak również określeniu dla nich zasad zagospodarowania, Rada m.st. Warszawy działała w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. w zakresie których rada gminy ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy.

Sąd wskazał, że przeznaczenie znacznej części terenów objętych uchwałą, stanowiących własność podmiotów prywatnych, na cele publiczne (w szczególności pod tereny zielni urządzonej, tereny kultu religijnego, tereny sportu i rekreacji) wynika z tego, że na obszarze objętym planem jedynie 6% powierzchni obszaru objętego planem nie jest własnością prywatną. Tereny te nie zaspokoją więc potrzeb w zakresie zieleni publicznej, zieleni urządzonej i usług sportu, zwłaszcza gdy zważy się, iż prognozowana liczba mieszkańców obszaru objętego planem może przekroczyć 30-35 tys. osób.

Sąd podkreślił, że na organie uchwałodawczym ciąży obowiązek zapewnienia standardów zagospodarowania dotyczących rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej oraz usług podstawowych określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. ze zm.). Według tych standardów należy zapewnić tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej (w tym place zabaw i gier sportowych, ogrody jordanowskie, parki spacerowe, zieleńce) o wielkości 10 m2 na mieszkańca oraz tereny sportu powszechnego (boiska, baseny itp.) o wielkości 4 m2 na mieszkańca, w promieniu dojścia pieszego do ww. obiektów w granicach 10-20 minut. Sąd podzielił stanowisko organu, że przeznaczenie w planie odpowiedniego procenta powierzchni na zieleń publiczną oraz usługi sportu i rekreacji, wymaga dodatkowo takiego rozmieszczenia tych terenów, aby były one dostępne dla mieszkańców w odpowiedniej odległości od miejsca ich zamieszkania. Wziął też pod uwagę wyjaśnienia organu, z których wynika, że przeznaczenie terenu [...] wpisuje się w kompozycję całości osiedla. Teren [...] razem z terenami: Cli ZP/US, C8 ZP, C3 ZP, BI ZSP, B7 ZP/US tworzy system ogólnodostępnych terenów zielonych łączący rejon skrzyżowania ulic [...], [...] oraz [...] z projektowanym kompleksem terenem usług kultu religijnego B3 UKr otoczonym terenami zieleni urządzonej i usług sportu B2 ZP/US. Po południowej części terenu B10 ZP/US, w tym również po południowej części skarżonej nieruchomości tj. działki ewid. nr [...] z obrębu [...], w pasie o szerokości 20 m przebiegają: powiązanie piesze oraz oś kompozycyjno-widokowa, na której zamknięciu przy obiekcie sakralnym na terenie B3 UKr znajdować ma się dominanta o wysokości 40 m. Oba te elementy zostały zaprojektowane w poprzek porolnych podziałów geodezyjnych typowych dla trenów osadnictwa wiejskiego w typie ulicówki, jaką kiedyś była wieś [...]. Podobny zabieg projektowy został przyjęty dla wytyczenia nowych dróg publicznych (3 KD-D, 4 KD-D, 5 KD-D, 8 KD-D,10 KD-D, 11 KD-D) oraz ciągu parków linearnych po południowej stronie ulicy [...], tj. terenów zieleni publicznej D12 ZP i D19 ZP. Celem tego zabiegu projektowego było wykształcenie prawidłowego układu terenów publicznych, umożliwiających racjonalne korzystanie przez użytkowników realizowanego od podstaw nowego osiedla.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, za dopuszczalne przeznaczanie pod zieleń działek prywatnych, w tym działki skarżącego.

Sąd nie dopatrzył się też podnoszonej przez skarżącego niezgodności ustaleń planu w odniesieniu do działki nr ew. [...] z ustaleniami studium, w którym wskazano, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M1.20, dla którego określono kierunek rozwoju: tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się dla terenów M1, M2 i M3 priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") przez oddalenie przez WSA skargi na uchwałę Rady m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], podczas gdy uchwała została podjęta przez organ z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez przekroczenie przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego, wyrażającego się w nieuprawnionym i niezgodnym z zasadą proporcjonalności oraz zasadą równości ograniczeniem prawa własności skarżącego przez uniemożliwienie skarżącemu zagospodarowania działki ew. nr [...] zlokalizowanej w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (dalej: "nieruchomość") w obrębie jednostki [...] polegającym na ograniczeniu możliwości zabudowy części nieruchomości, co jest sprzeczne z dotychczasowym zamierzeniem inwestycyjnym skarżącego, co winno skutkować koniecznością uwzględnienia skargi i stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie dotyczącym ustaleń dla nieruchomości;

b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w. zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez oddalenie przez WSA skargi na uchwałę, podczas gdy organ podejmując uchwałę nadużył władztwo planistyczne przez nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącego, w szczególności przez przeznaczenie nieruchomości pod publiczne tereny zieleni urządzonej i usług sportu, a ponadto w zakresie przeznaczenia nieruchomości pod tereny publiczne nie uwzględnił walorów ekonomicznych przestrzeni, które stanowią jeden z filarów zagospodarowania przestrzennego, co winno skutkować koniecznością uwzględnienia skargi i stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie dotyczącym ustaleń dla nieruchomości;

c. art. 151 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez oddalenie przez WSA skargi na uchwałę, podczas gdy organ podejmując uchwałę nie zachował właściwej równowagi między interesem indywidualnym, a interesem publicznym, a tym samym naruszył konstytucyjną zasadę proporcjonalności, co winno skutkować koniecznością uwzględnienia skargi i stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie dotyczącym ustaleń dla nieruchomości;

d. art. 151 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez oddalenie przez WSA skargi na uchwałę, podczas gdy organ podejmując uchwałę nie wykazał, że przyjęte w uchwale ustalenia są wynikiem kompromisu między ochroną interesu jednostki, a wymogami dobra ogółu, tj. sporządzenie uzasadnienia projektu uchwały bez uzasadnienia w przedmiocie wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, co winno skutkować koniecznością uwzględnienia skargi i stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie dotyczącym ustaleń dla nieruchomości;

e. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez WSA skargi na uchwałę, podczas gdy Sąd pominął argumenty zawarte w Opinii urbanistycznej zespołu architektów z sierpnia 2022 r. przedłożonej wraz ze skargą do Sądu, w której autorzy wskazali, że zarówno uwarunkowania środowiskowe jak i założenia wynikające z lokalnego i ponadlokalnego charakteru planowanego układu komunikacyjnego zdecydowanie przeczą przyjętym w uchwale rozwiązaniom w zakresie ustaleń dla nieruchomości. Autorzy opinii ponadto podkreślili, że aspekty urbanistyczne, w tym w szczególności środowiskowe i komunikacyjne, jako prawidłowe, zgodne ze studium a także uzasadnione ekonomicznie i przestrzennie przemawiają za przeznaczeniem nieruchomości na cele centrotwórczej, intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Powyższe skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd, że organ podejmując uchwałę nie dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego, w konsekwencji czego Sąd oddalił skargę, podczas gdy argumenty podniesione w opinii urbanistycznej winny skutkować koniecznością uwzględnienia skargi i stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie dotyczącym ustaleń dla nieruchomości.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i w zw. z art. 140 k.c. przez niewłaściwe niezastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd, iż w niniejszej sprawie organ podejmując uchwałę działał w granicach władztwa planistycznego, podczas gdy organ w uchwale wbrew zasadzie proporcjonalności oraz zasadzie równości ograniczył prawo własności skarżącego przez rażące ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości, co jest sprzeczne z dotychczasowym zamierzeniem inwestycyjnym skarżącego i w konsekwencji powyższego organ przekroczył granicę władztwa planistycznego, co winno skutkować koniecznością uwzględnienia skargi i stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie dotyczącym ustaleń dla nieruchomości;

b. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez niewłaściwe niezastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd, że organ prawidłowo wyważył interes publiczny oraz interes prywatny, podczas gdy organ podejmując uchwałę nadużył władztwo planistyczne przez nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącego przez przeznaczenie nieruchomości pod publiczne tereny zieleni urządzonej i usług sportu;

c. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez niewłaściwe niezastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd, że organ w uchwale zasadnie oddał przewagę interesowi publicznemu w niniejszej sprawie, podczas gdy ograniczenie prawa własności może nastąpić wyłącznie pod rządami zasady proporcjonalności oraz prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz indywidulanego bez przyznania uprzedniego prymatu któremukolwiek z nich, co jednak zostało zaniechane przez organ w zakresie ustaleń uchwały względem nieruchomości, które to ustalenia w rażący sposób ograniczyły prawo własności skarżącego bez takiej konieczności dla względów publicznych, co skutkowało naruszeniem przez organ konstytucyjnej zasady proporcjonalności;

d. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe niezastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że organ w uchwale wyczerpująco uzasadnił ograniczenie skarżącego w zagospodarowaniu jego nieruchomością, podczas gdy organ podejmując uchwałę nie wykazał, że przyjęte w uchwale ustalenia są wynikiem kompromisu między ochroną interesu jednostki, a wymogami dobra ogółu, tj. sporządzenie uzasadnienia projektu uchwały bez uzasadnienia w przedmiocie wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego w szczególności w odniesieniu do nieruchomości;

e. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe niezastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd, że podjęta przez organ uchwała jest zgodna ze Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy przyjętego uchwałą nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. z późn. zm. (dalej: "studium"), podczas gdy ustalenia dla nieruchomości określone w studium w znaczny sposób różnią się od ustaleń mpzp, co świadczy o sprzeczności studium oraz mpzp, w konsekwencji czego doszło do naruszenia zasady sporządzania mpzp.

Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 w zw. z art. 135 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie, tj. przez stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej ustaleń określonych dla działki ew. nr [...] zlokalizowanej w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m.st. W. w zakresie jednostki terenowej [...]. Na wypadek nieuwzględnienia poprzedzającego wniosku, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie, na podstawie art. 210 § 1 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu strona odniosła się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej kwestionując ich zasadność.

Skarżący kasacyjnie w replice na powyższą odpowiedź podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, w tym w szczególności wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zakwestionował argumentację podniesioną w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Rozbudowane w swej treści zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, koncentrują się w istocie wokół następujących zagadnień: 1) niedostrzeżenia przez Sąd I instancji przekroczenia władztwa planistycznego gminy w wyniku przyjęcia ustaleń dotyczących działki skarżącego kasacyjnie z naruszeniem proporcjonalności przez niezachowanie równowagi między interesem indywidualnym i publicznym oraz nieuwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni; 2) pominięcia w postępowaniu przed Sądem I instancji argumentów zawartych w opinii urbanistycznej przedłożonej wraz ze skargą oraz 3) błędnego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uznania przez Sąd I instancji, że plan miejscowy w zakresie zaskarżonych ustaleń jest zgodny ze studium.

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, co następuje:

Po pierwsze, poza dyskusją pozostaje to, że przeznaczenie działki nr [...] z obrębu [...] na teren zieleni publicznej, zieleni urządzonej i usług sportu narusza istotę własności w zakresie swobody korzystania z nieruchomości (z wyłączeniem innych osób), pobierania z niej pożytków i dysponowania nią. Przy czym dokonane w zaskarżonej uchwale rozstrzygnięcia są wyrazem przyznanego ustawowo organom gminy władztwa planistycznego, które to władztwo jest wykorzystywane w celu kształtowania ładu przestrzennego, w tym ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, przy uwzględnieniu wartości wysoko cenionych określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Zważywszy na to, należało przychylić się do stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym zaskarżone ustalenia planu zostały uzasadnione między innymi położeniem działki skarżącego kasacyjnie, które wpisuje się w kompozycję całości osiedla szczegółowo przedstawioną przez organ i wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 11-12). Nie bez znaczenia dla oceny trafności zaskarżonych ustaleń planu jest również i to, że obszar objęty planem w czasie prowadzonych prac planistycznych i podejmowania uchwały nie stanowił w pełni zurbanizowanej jednostki, ale podlegał "pierwotnemu" procesowi urbanizacji dawnego obszaru rolnego.

Nie sposób też zgodzić się z zarzutem nadużycia władztwa planistycznego, polegającym na nieuwzględnieniu przy dokonywaniu zaskarżonych ustaleń wartości wysoko cenionych, do których zalicza się walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Przejawami tego – według skarżącego kasacyjnie – są: brak wykorzystania rozwiniętej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej dla lokalizacji zabudowy w odpowiednim miejscu oraz generowanie nieuzasadnionych kosztów związanych z wykupem nieruchomości, koniecznym do jej zagospodarowania zgodnego z ustalonym przeznaczeniem pod zieleń publiczną, zieleń urządzoną i usługi sportu.

Odnosząc się do wymienionych kwestii należy zauważyć, że Sąd I instancji, dokonując oceny zaskarżonej uchwały, słusznie zaaprobował przyjęte przez organ rozwiązania polegające na zintensyfikowaniu zabudowy mieszkaniowej w rejonie najwygodniejszej obsługi komunikacyjnej w sąsiedztwie stacji metra, przy jednoczesnym zapewnieniu mieszkańcom tego rejonu odpowiedniego standardu dostępności do terenów zieleni w postaci parków linearnych, krzyżujących się w centralnej części osiedla.

Z kolei konieczność poniesienia przez Miasto kosztów wykupu nieruchomości, na których będą realizowane cele publiczne wydają się nieuchronne w sytuacji, w której z jednej strony w obszarze objętym ustaleniami planu 94% gruntów stanowi własność prywatną, z drugiej zaś przeznaczenie tego obszaru pod budowę osiedla wymaga wydzielenia terenów pod ogólnie dostępną infrastrukturę techniczną i społeczną.

W okolicznościach niniejszej sprawy wypada również zaznaczyć, że przeznaczenie działki nr [...] z obrębu [...] na teren zieleni publicznej, zieleni urządzonej i usług sportu jest równoznaczne z tak zwanym wywłaszczeniem planistycznym całej tej nieruchomości. Oznacza to, że realizacja zaskarżonych ustaleń planu ingerująca we własność skarżącego kasacyjnie z uwagi na ich treść sprawia, że w niniejszym przypadku doszło nie tyle do ograniczenia prawa własności, ile do jej faktycznego wywłaszczenia. Zatem przeznaczenie działki skarżącego kasacyjnie na wskazane wyżej cele nie stanowi ograniczenia wykonywania prawa własności w zakresie korzystania z przedmiotu własności z wyłączeniem innych osób w myśl art. 140 k.c., ale je wyłącza. Jest bowiem uznawane za wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, a więc szerszym od jego ustawowego ujęcia i obejmuje również wyżej wspomniane wywłaszczenie planistyczne. Stąd też w tym przypadku odnoszenie się do oceny proporcjonalności podjętego rozstrzygnięcia przez organ planistyczny w kontekście ograniczenia wykonywania prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) nie znajduje uzasadnienia.

Dotychczasowe uwagi dają podstawy do uznania, że w kontrolowanych przez Sąd I instancji ustaleniach planu nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku wynika z poprawnie przeprowadzonego rachunku aksjologicznego, uwzględniającego interes publiczny i prywatny. Przeznaczenie działki nr [...] z obrębu [...] na teren zieleni publicznej, zieleni urządzonej i usług sportu, jako mieszczące się w granicach obowiązującego porządku prawnego, przy zachowaniu wymogów określonych w u.p.z.p., znajduje w okolicznościach niniejszej sprawy dostateczne usprawiedliwienie, nie wykraczając tym samym poza granice władztwa planistycznego gminy.

Po drugie, za niezasadne należało uznać zarzucanie Sądowi I instancji pominięcia argumentów zawartych w dołączonej do skargi opinii urbanistycznej.

Wypada w tym miejscu wyjaśnić, że sąd administracyjny opiera kontrolę legalności, w tym przypadku, aktu prawa miejscowego, na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, na podstawie którego, została podjęta zaskarżona uchwała. Wyjątek od tej zasady, przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednak nawet w wyżej opisanej sytuacji celem takiego postępowania nie może być ponowne ustalenie stanu faktycznego. Zatem możliwość przeprowadzenia dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma charakter wyjątkowy i odnosi się wyłącznie do dowodów z dokumentów (por. wyrok NSA z 21.09.2022 r., III FSK 3702/21, LEX nr 3409781). Natomiast dopuszczenie dowodu z opinii w postępowaniu przed sądem administracyjnym co do zasady nie jest możliwe. (zob. wyrok NSA z 2.09.2009 r., I OSK 1215/08, LEX nr 594964).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano na brak podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentów, który w istocie ma charakter opinii biegłego, tak jak dołączona do skargi opinia urbanistyczna (por. m. in. wyroki NSA z: 14.06.2005 r., OSK 1673/04, LEX nr 179088; 4.06.2019 r., I OSK 2031/17, LEX nr 2699723 oraz z 6.12.2022 r., II OSK 3947/19, LEX nr 3518410).

Po trzecie, nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia niezgodności zaskarżonych ustaleń planu miejscowego ze studium, a co za tym idzie, naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Otóż w studium, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem M1.20, na którym znajduje się działka skarżącego, określono następujący kierunek rozwoju: tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się dla terenów M1, M2 i M3 priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych.

W świetle tych ustaleń należało podzielić stanowisko Sądu, zgodnie z którym tak określony kierunek rozwoju terenów M1 czyni funkcję mieszkaniową równoważną (z perspektywy przywołanych ustaleń studium) z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenami ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.