Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 290/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 935/21 w sprawie ze skargi D.T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr 232/E/ODW/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 935/21, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.T. (dalej jako "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr 232/E/ODW/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji we [...] z dnia 11 lutego 2021 r. nr 15/2021.

Z uzasadnienia wydanego wyroku wynika m.in., że organy naruszyły art. 115a ustawy z dnia 26 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), dalej "ustawa o Policji", w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610,) dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) jest to, iż z dniem 6 listopada 2018 r., a więc z dniem jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, wyeliminowany został z porządku prawnego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, ze skutkiem od dnia jego wejścia w życie (od dnia 19 października 2001 r.). Przepis art. 115a ustawy o Policji – we wskazanym wyżej zakresie – nie może być w konsekwencji stosowany począwszy od dnia jego dodania do ustawy o Policji. Przepis przejściowy zawarty w ustawie o szczególnych rozwiązaniach – art. 9 ust. 1 stanowi z kolei, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ustawodawca w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wyłączył możliwość sięgnięcia w realiach rozpoznawanej sprawy po art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. Nadto dokonał restytucji mocy obowiązującej tego przepisu w zakresie, w jakim został on przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. tej mocy obowiązującej pozbawiony. Ten ostatni zabieg ustawodawczy spowodował, że w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. (to jest przed wejściem w życie wyroku TK) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, organy uznały za prawidłową wysokość wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyinterpretowana w tym zakresie norma prawna z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed dnia 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest – w świetle powołanego wyroku TK – oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Prowadzi to do wtórnej niekonstytucyjności, a więc sytuacji, w której wystąpiły łącznie trzy warunki: 1) nastąpiła zmiana normatywna; 2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona (a w istocie w niniejszym przypadku tożsama) do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny; 3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zbliżonego problemu prawnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w realiach kontrolowanej sprawy bezsprzecznie wystąpiła sytuacja tak rozumianej wtórnej niekonstytucyjności, bowiem ustawodawca nie tyle nawet, że ustanowił nowy przepis prawa materialnego, który nie odpowiadałby zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, ile poprzez przepis intertemporalny zawarty w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (nieznajdujący żadnego oparcia w wyroku sądu konstytucyjnego) ponownie wprowadził do porządku prawnego przepis prawa materialnego ujęty pierwotnie w art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu bezpośrednio poddanym w tym wyroku negatywnej ocenie Trybunału. W konsekwencji, zdaniem Sądu meriti, art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie, w jakim nakazuje ustalać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest oczywiście niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", zarzucił:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się odmową jego zastosowania z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do takiego uznania, a Sąd pierwszej instancji miał obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o ten przepis;

2) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) dalej "k.p.a.", oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że dla prawidłowości decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie mają znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od dnia 1 października 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w tym w art. 9 ust. 1 zd. drugie tej ustawy, oraz stwierdzenie we wskazaniach co do dalszego postępowania, że organ powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie tego orzeczenia, podczas gdy ustawodawca wskazał wprost w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., czym też Sąd pierwszej instancji narzuca organowi podjęcie działań niezgodnych z obowiązującym prawem;

3) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;

4) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu do funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę/rentę po dniu 19 października 2001 r., a przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy przepis ten nie został poddany kontroli konstytucyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w tej sprawie;

5) art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP, podczas, gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny;

6) art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych, w tym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, tj. z dniem rozwiązania stosunku służbowego;

II) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie www. przepisu prawa materialnego, niepowodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest niezgodny z Konstytucją RP, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego, niepowodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydania;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, poprzez:

a) dokonanie w zaskarżonym wyroku błędnej oceny prawnej i odmowę zastosowania uznanego przez Sąd pierwszej instancji – jako niekonstytucyjnego – art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach;

b) błędne udzielenie wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie organom, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach

- podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności, a ocena i orzekanie o konstytucyjności przepisu ustawy należy wyłącznie do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że zrzeka się rozprawy. Organ zwrócił się również o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., z uwagi na skierowane do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, objętego zaskarżeniem. Jedynie w drodze wyjątku, to jest w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, wychodząc poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę określone ustawowo wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Wynik weryfikacji zarzutów kasacyjnych podniesionych w realiach rozpatrywanej sprawy okazał się negatywny, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21; publ. OTK-A 2024/20) o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP, należy wskazać, że wniosek ten nie może zostać uwzględniony, gdyż Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt P 7/21 umorzył prowadzone postępowanie, z uwagi na fakt, iż sąd pytający skutecznie wycofał wniesione pytanie prawne.

Uznawszy zatem brak podstaw do zawieszenia postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych i uznał, że skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Dla porządku poniższych, dalszych wywodów wskazać należy, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 7/15 (publ.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 66 Konstytucji RP odgrywa istotne znaczenie prawne dla prawodawcy, wskazując mu pewne minimalne obowiązki, a gdy dana regulacja zejdzie poniżej poziomu ochrony i doprowadzi do sytuacji, w której dane prawo zostanie wydrążone ze swojej rzeczywistej treści, to takiej regulacji będzie można postawić zarzut niekonstytucyjności. Zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Równocześnie, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien bowiem odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Trybunał orzekł, że przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), dalej jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.".

Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do negowania interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r.; sygn. akt III OSK 2832/21). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (publ.: ONSAiWSA 2010 r., z. 5, poz. 81), wyrażony został pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki z dnia 20 lutego 2002 r.; sygn. akt K 39/00, publ. OTK ZU-A 2002 Nr 1, poz. 4 oraz z dnia 7 września 2006 r.; sygn. akt SK 60/05, publ. OTK ZU-A 2006 Nr 8, poz. 101). Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie - jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach - ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie jest prawidłowe, tym niemniej wyrok, pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia, odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej. Wyjaśnić jednak należy, że nie budzi jakichkolwiek wątpliwości poprawność teoretycznych wywodów Sądu pierwszej instancji odnoszących się do stanu wtórnej niekonstytucyjności, wspartych szeroko poglądami doktryny i orzecznictwa. Nie znajdowały one jednak zastosowania w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i to nie tylko ze względu na różny charakter norm wynikających z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. i z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej (na co zwracał uwagę WSA w Białymstoku w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20), ale przede wszystkich z uwagi na inną, aniżeli przyjął to Sąd pierwszej instancji, wykładnię art. 9 ust. 1 ww. ustawy – wykładnię, która sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in.: wyrok z dnia 2 czerwca 2023 r.; sygn. akt III OSK 5130/21) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Podkreślić należy, że w procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przytaczając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazać należy, że "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy zatem uznać, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Odwołanie się przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie zaś jako prawidłowej wykładni przepisów przejściowych zastosowanej przez organ unicestwiałoby a limine doniosłość skutków wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Innymi słowy, aprobata dla tego sposobu rozumienia wskazanych regulacji oznaczałaby uznanie dla próby ograniczenia - za pomocą regulacji o charakterze intertemporalnym - zakresu zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2023 r.; sygn. akt III OSK 5129/21). Nie ma wątpliwości co do tego, że tego typu działanie narusza wyrażoną w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają zatem uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować właśnie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednakże z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej zakwestionowanego współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą.

Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, publ. OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Na prawidłowość powyższej oceny wskazuje również i ten argument, że zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z zapatrywaniami organu prowadziłoby do naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Zgodnie z powołanymi przepisami:

1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Zastosowanie art. 115a ustawy o Policji z uwzględnieniem literalnie odczytanego art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach skutkowałoby tym, że określony funkcjonariusz Policji za okres do 6 listopada 2018 r. otrzymałby ekwiwalent obliczony jako 1/30 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dzień urlopu. Z kolei funkcjonariusz zwolniony ze służby po tym dniu otrzymałby ekwiwalent stanowiący 1/21 tego uposażenia (za każdy dzień). Skutek ten jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niemożliwy do zaakceptowania.

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje adresowany do organów Policji obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Zatem od dnia 6 listopada 2018 r. organy Policji rozpatrując żądania dotyczące ekwiwalentu mają obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP znamiennym jest podkreślenie, że Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a zatem procesu polegającego na ustaleniu znaczenia i zakresu normy prawnej, wskazanej jako podstawa rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, obejmującego również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał pełną kompetencję, skoro z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, stanął na stanowisku, że stwierdzona w wyroku TK niekonstytucyjność odnosi się nadal do norm prawnych wywodzonych z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 noweli, a art. 9 ust. 1 zd. 2 noweli w zakresie, w jakim nakazuje ustalać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed 6 listopada 2018 r. w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest zatem oczywiście niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji. Częściowa wadliwość argumentacji przytoczonej przez Sąd pierwszej instancji na uzasadnienie powyższego stanowiska nie mogła skutkować – jak wyżej wykazano – uchyleniem zaskarżonego wyroku. Przedstawione wyżej stanowisko Sądu kasacyjnego, uzupełniające stanowisko Sądu pierwszej instancji przeczy zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej i podjęciu czynności zastrzeżonych wyłącznie dla Trybunału Konstytucyjnego. Kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji z odwołaniem się do art. 184 Konstytucji RP, stanowiącego podstawę prawa poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, również nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się finalnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesionego w pkt 6 cz. I petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu czynności tej nie stoi na przeszkodzie przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji przewidujący, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny i jego ogłoszeniem skarżący nie mógł wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału w sprawie o sygn. akt K 7/15, a więc od 6 listopada 2018 r., powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji zwolnionego ze służby po 19 października 2001 r. roszczenie o wypłatę wyrównania należnego ekwiwalentu. Innymi słowy, z chwilą wejścia w życie ww. orzeczenia Trybunału rozpoczął się bieg terminu przedawnienia roszczeń wynikających z tego wyroku.

Konsekwencją niezasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego jest brak podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego opisanych w pkt 1 – 3 cz. II petitum skargi kasacyjnej, które stanowią procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej przez jej autora. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisów prawa, a Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko, zachodziły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

Oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Oczywistym jest, że nie istnieje prawna możliwość kwestionowania prawidłowości konkretnych ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego przez podważanie formalnej poprawności sporządzenia uzasadnienia, bowiem art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi w tym zakresie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł on oceny prawnej co do istoty sprawy (nieprzedstawienie stanu sprawy, czy też niewskazanie lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (w tym m.in. istotne sprzeczności treściowe, niejasność bądź nielogiczność zaprezentowanego wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W związku z tym w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd kasacyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie ustawowe elementy formalne, a sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania stanowiły konsekwencję przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu skarżący kasacyjnie organ skutecznie nie podważył zarzutami naruszenia prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o czym orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art.182 § 2 i 3 in fine P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji, wprowadzonego ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a kwotą wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wypłaconego świadczenia.