Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 819/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. T. i W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1060/20 w sprawie ze skargi K. J. i M. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 r. nr 351/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1060/20 uwzględnił skargę K. J. i M. J. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 r., nr 351/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r., nr 1199/2019, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą) nakazał skarżącym rozbiórkę wiaty o wymiarach w rzucie prostokąta 3,8 m na 5,2 m stanowiącej zadaszenie stanowiska postojowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] wykonanej w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wskazaną na wstępie decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W jej motywach podał, że materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, że roboty budowlane przy wznoszeniu spornego obiektu budowlanego zostały już zakończone. Wyraził przekonanie, że przyjęty przez organ pierwszej instancji tryb likwidacji skutków stwierdzonego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, był prawidłowy.

Jak zauważył organ odwoławczy, budynek mieszkalny jednorodzinny, przy którym zrealizowano zadaszone miejsce postojowe, wybudowany został na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 czerwca 2014 r., nr 1449/2014. Z projektu zagospodarowania terenu wynika zaś, że bezpośrednio przy budynku przewidziano dwa miejsca postojowe. Na przełomie 2018 i 2019 r. skarżący wykonali zadaszenie nad jednym z tych miejsc postojowych. Konstrukcja jest w całości drewniana, wsparta na 6 słupach, pokryta dachem jednospadowym w kierunku działki sąsiedniej, orynnowanym. Odległość wiaty od granicy działki sąsiedniej to ok. 10 cm.

Odwołał się do definicji wiaty i podkreślił, że przedmiotowy obiekt służy do parkowania samochodów osobowych, zarazem w projekcie budowlanym miejsce to jest przeznaczone do parkowania pojazdów. Szerokość zadaszonego miejsca postojowego ma wymagane warunkami technicznymi minimum 3,8 m oraz długość około 5,2 m, co pozwala na zaparkowanie samochodu osobowego, przy zachowaniu minimalnej szerokości miejsca postojowego określonego w warunkach technicznych na 2,5 m. Prawidłowo zatem, w jego ocenie, organ pierwszej instancji zakwalifikował obiekt jako zadaszone miejsce parkingowe.

Tak samo ocenił przyjęcie, że jego realizacja narusza § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej zwanego rozporządzeniem) w zakresie wymaganej odległości zadaszonego miejsca postojowego od granicy sąsiedniej działki nr [...]. Wymagana odległość wynosząca 3 m nie została zachowana, bowiem wynosi tylko 10 cm. Zatem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zadaszonego miejsca postojowego możliwe jest jedynie poprzez jego rozbiórkę, gdyż inne roboty budowlane nie doprowadzą go do stanu zgodnego z prawem.

Skarżący wnieśli skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W ich ocenie organ błędnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy i nakazał rozbiórkę wiaty w sytuacji, kiedy spełnia ona wszelkie wymogi prawne i techniczne.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2020 r. uznał, że organy nie dokonały kompletnych ustaleń, co skutkuje tym, że wątpliwy jest tryb, w jakim wydano decyzję, ale przede wszystkim podstawa prawna rozstrzygnięcia.

Jak wskazał, jeżeli przedmiotowy obiekt nie powstał w ramach realizacji budynku mieszkalnego, do którego przylega i nie jest częścią tego budynku, organy nie miały podstaw do wszczęcia postępowania - i to postępowania zakończonego decyzją o nakazie rozbiórki - na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy. Jego realizacja nie mogła być dokonana w ramach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, tych bowiem musi dopuścić się inwestor a odstępstwa dotyczą konkretnego, realizowanego w ramach tego samego przedsięwzięcia obiektu, przy czym odstępstwo musi zaistnieć do zakończenia procesu inwestycyjnego, tj. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W późniejszym okresie można dany obiekt nielegalnie rozbudować, nadbudować czy przebudować, ale nie będą to odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W ocenie Sądu - aczkolwiek poza opisem dotyczącym wymiarów i materiału, z jakiego został wykonany - przedmiotowy obiekt należy zaklasyfikować, jako wiata przylegająca do budynku mieszkalnego. Argumentował, że jeżeli jest to wiata, rzeczą obojętną jest, do czego w danej chwili służy - czy to do celów rekreacyjnych czy do ochrony samochodu przed warunkami atmosferycznymi. Samo określenie w projekcie budowlanym części terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, "stanowiskiem postojowym" oznacza jedynie, że projektant czy inwestor spełnia wymogi określone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczące ilości wymaganych przez plan miejsc postojowych, ale nie zmusza właściciela terenu by po zrealizowaniu zamierzenia samochód tam parkował. Jeżeli po realizacji inwestycji właściciel będzie miał wolę w inny sposób teren ten wykorzystać, przepisy temu się nie sprzeciwiają. Fakt, że zadaszenie może być wykorzystywane także jako miejsce parkowania samochodu nie wpływa na ocenę, że wiata zrealizowana po oddaniu budynku do użytkowania nie jest budową miejsca postojowego (to już istniało), a jedynie obiektem, na realizację którego, o ile spełniał warunki o których mowa w art. 29 ust 1 pkt ust 1 pkt 2c ustawy według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie było wymagane pozwolenie na budowę oraz nie istniały normy określające dopuszczalne zbliżenie tego typu obiektu do granicy z działką sąsiednią.

Powyższe uzupełnił stwierdzeniem, że - w jego ocenie - art. 50 ust 1 ustawy zakreślający przedmiotowo zakres postępowania naprawczego, co do zasady, nie ma zastosowania. Według Sądu, należy odnosić go do placów postojowych powyżej 10 samochodów osobowych lub placów dla samochodów ciężarowych lub innego sprzętu, bo te są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie są oceniane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w kontekście oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a na etapie ich realizacji oceniane także przez organu nadzoru budowanego w postępowaniu, o którym mowa w art. 50-51 ustawy jako realizacja robót budowlanych, które nie są obiektem budowlanym lub jego częścią.

Zdaniem Sądu organ może oceniać jedynie stan obiektu i wszcząć postępowanie naprawcze w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy lub postępowanie, o którym mowa a art. 66 ust. 1 ustawy. Podsumował jednak, że z ustaleń organu i zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ stwierdził zaistnienie przesłanek z art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy, co uprawniałoby go do wszczęcia postępowania naprawczego. Uchylił zatem decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Uczestnicy postępowania B. T. i W. T, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 4 grudnia 2020 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

W ramach zarzutów materialnoprawnych pełnomocnik podniósł naruszenie:

1. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a i ust. 6 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu że samowola budowlana będąca przedmiotem badania przez Sąd (wynikająca z robót budowlanych wykonanych przez skarżących) mogłaby wynikać jedynie z naruszenia warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub projekcie budowlanym, podczas gdy przedmiotowa samowola budowlana narusza przepisy ww. rozporządzenia, a to wypełnia dyspozycję przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy in fine, co z kolei implikuje uprawnienie organów nadzoru budowlanego do kontroli legalności samowoli budowlanej, a w konsekwencji do orzeczenia obowiązku rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej;

2. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z § 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego wobec robót budowlanych polegających na budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, podczas gdy przepis art. 50 ustawy wprost stanowi, że jest stosowany w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49b ustawy tj. gdy przepisy nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dotyczącego budowy, co z kolei oznacza, że roboty budowlane polegające na budowie zadaszonego miejsca postojowego dla samochodów osobowych poniżej 10 stanowisk, a takich robót budowlanych dotyczy postępowanie w którym Sąd wydał kwestionowany wyrok, są objęte dyspozycją art. 50 ustawy;

3. art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu że przepis ten ma zastosowanie do robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia jedynie w przypadku stwierdzenia że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, podczas gdy przepis art. 50 ustawy expressis verbis uprawnia organy nadzoru budowlanego do badania robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia we wszystkich przypadkach określonych w przedmiotowym przepisie, w tym w sytuacji gdy roboty budowlane są wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, co znajduje zastosowanie w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych przez skarżących;

4. art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wywodzeniu braku podstaw do wydania decyzji rozbiórkowej przez organy administracyjne z uwagi na brak w działaniu skarżących znamion istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego miejsca postojowego, podczas gdy decyzja o nakazie rozbiórki samowoli budowlanej wynikała z naruszenia przepisów rozporządzenia o budynkach i ich usytuowaniu, a nie z odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę przez inwestorów, którzy w stanie prawnym nie musieli o takie dokumenty wnosić;

5. art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z § 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy roboty budowlane wykonane przez skarżących nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, a w konsekwencji jedyną możliwą do wydania decyzją administracyjną była decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego, co implikuje konieczność zastosowania przez Sąd przedmiotowego przepisu, a w konsekwencji powinno skutkować oddaleniem przez Sąd skargi i podtrzymaniem decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego;

W drugiej grupie zarzutów pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej powoływanej jako K.p.a.) polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego - sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego w postaci uznania, że zadaszenie miejsca postojowego jest obiektem wybudowanym dla celów rekreacyjnych i jego budowa jest całkowicie oderwana od przewidzianego w pierwotnym projekcie budowlanym przeznaczenia gruntu nad którym zadaszenie postawiono, a także że miejsce postojowe i jego zadaszenie w postaci wiaty są z sobą niezwiązane funkcjonalnie (wiata zrealizowana po oddaniu budynku do użytkowania nie jest budową miejsca postojowego, które już istniało), podczas gdy czynności kontrolne dokonane przez organy nadzoru budowlanego w trakcie postępowania, przedłożona przez skarżących dokumentacja fotograficzna oraz składane w sprawie pisma wykazały, że skarżący korzystają z zadaszonego przez siebie miejsca postojowego zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. parkują tam samochód, a twierdzenia że zadaszyli miejsce postojowe w celach rekreacyjnych jest zgłoszone tylko na poczet postępowania i zmierza do umorzenia postępowania naprawczego w celu ukonstytuowania niezgodnego z prawem stanu faktycznego;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu stanowiska uczestników - odpowiedzi na skargę złożoną w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w dniu 27 listopada 2020 r. (na tydzień przed rozprawą) oraz wadliwe przedstawienie podstaw prawnych decyzji wydawanych przez organy administracyjne w części uzasadnienia dotyczącej stanowiska Sądu polegające na wskazaniu jako rzekomej podstawy prawnej decyzji przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, podczas gdy organy nadzoru jako podstawę decyzji zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy konkretyzując stanowisko poprzez wskazanie, że zakwalifikował roboty budowlane wykonane przez skarżących jako roboty zrealizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stanął na stanowisku, że Sąd nieprawidłowo zrekonstruował normę określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, skupiając się na jej pierwszej części, która mówi o odstępstwach od pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, całkowicie pomijając końcówkę pkt 4, zgodnie z którym norma określona tym przepisem uprawnia organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Podkreślił, iż roboty budowlane przeprowadzone przez skarżących wypełniły znamiona samowoli budowlanej, gdyż wybudowane przez nich zadaszenie miejsca postojowego jest niezgodne z przepisami rozporządzenia i tym samym wypełnia dyspozycję przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy in fine. W tym kontekście wskazał na § 19 rozporządzenia i wskazał, że z uwagi na fakt, iż miejsca postojowe znajdujące się na działce uczestników oraz skarżących stykają się ze sobą, żaden z tych parkingów nie może być zadaszony. Zadaszenie miejsca postojowego przez skarżących narusza tym samym w sposób istotny przepisy rozporządzenia.

W ocenie pełnomocnika przepis art. 50 ustawy expręssis verbis uprawnia organy nadzoru budowlanego do badania robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia we wszystkich przypadkach określonych w przedmiotowym przepisie, w tym w sytuacji gdy roboty budowlane są wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Ta ostatnia przesłanka, jak stwierdził, znajduje zastosowanie w odniesieniu do obiektu budowlanego i robót budowlanych wykonanych przez skarżących. Dodał, że obiekt ten narusza przepisy rozporządzenia, a w związku z tym objęty jest normą art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy. Ponadto prawidłowe uznanie stanu faktycznego z przepisami zmusza do analizy i zastosowania przepisu § 19 rozporządzenia, a nie, jak to zrobił to Sąd, art. 36a ustawy, który określa przesłanki istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Pełnomocnik podkreślił, że realizacja obiektu jest niezgodna z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a w konsekwencji nakaz jego rozbiórki, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy powinien wynikać z naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z § 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w ostatecznym wyniku odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił kontrolowane decyzje organów nadzoru budowlanego o nakazaniu skarżącym rozbiórki "wiaty... stanowiącej zadaszenie stanowiska postojowego" nie tylko z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności, ale także z uwagi na wadliwą podstawę prawną orzeczonego nakazu. Wszystkie zarzuty materialne i jeden procesowy skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia tego stanowiska, niejednokrotnie pokrywają się ze sobą, przedstawiono w nich podobną argumentację. Dla przejrzystości wywodu usprawiedliwia to łączne odniesienie się do tych zarzutów.

Zgodzić się przyjdzie z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieusprawiedliwiony dokonał rozważań, czy realizacja przez skarżących spornego obiektu na ich działce mogła stanowić odstępstwo od ustaleń i warunków określonych pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 1 i 5 ustawy z wszelkimi tego konsekwencjami. Po pierwsze już z treści decyzji z 23 czerwca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych - dziesięciu domów jednorodzinnych wraz z instalacjami, wynika, że pozwolenie na budowę zostało udzielone na wniosek innej osoby niż skarżący (M. C.). Nie było zaś kwestionowane, że ta osoba była inwestorem całości zamierzenia budowlanego i dokonała zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania. Po drugie z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną część projektu budowlanego, wynika dodatkowo, że bezpośrednio przy budynkach na sąsiadujących ze sobą działkach zaprojektowane zostały po dwa stykające się ze sobą miejsca postojowe dla samochodów osobowych (niezadaszone). Po trzecie wreszcie nie stanowiło przedmiotu sporu, że wykonanie przez skarżących obiektu zwanego wiatą o konstrukcji drewnianej, wspartej na sześciu słupach, pokrytym dachem jednospadowym w kierunku sąsiedniej działki, wysokości w najwyższym punkcie 2,2 m i wymiarach 3,8 m x 5,2 m, w części zaprojektowanych miejsc postojowych, nastąpiło już po zakończeniu inwestycji objętej decyzją z 23 czerwca 2014 r. Niewielkie rozbieżności co do faktycznego czasu realizacji, czy nastąpiło to na przełomie 2018/2019, jak przyjęły organy, czy jesienią 2018 r., jak twierdzą uczestnicy i co potwierdza dokumentacja zdjęciowa nie ma żadnego znaczenia w sprawie.

Brak więc było jakichkolwiek podstaw do snucia rozważań co do możliwego odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Bezsprzecznie obiekt, w stosunku do którego wszczęto i prowadzono postępowanie stanowił inwestycję nową, co oczywiście w ramach tego postępowania nie uniemożliwiało nawiązania do rozwiązań projektowych tamtej inwestycji w odniesieniu do miejsc postojowych, do czego wypadnie jeszcze powrócić.

Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną nie przeczy, że sporny obiekt uznany przez organy za wiatę nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia robót. Spór dotyczy funkcji użytkowej jaką pełni ta wiata. Zdaniem pełnomocnika stanowi ona - tak jak przyjęły organy - zadaszone miejsce postojowe dla samochodów, którego lokalizacja narusza przepisy techniczno-budowlane (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z ust. 6 rozporządzenia), zaś w ocenie skarżących wiata ta pełni funkcję rekreacyjną.

Ustawa nie definiuje pojęcia wiaty, aczkolwiek posługuje się tym zwrotem (np. art. 29 ust. 1 pkt 2 w poprzednim brzmieniu). Utrwalił się już pogląd, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, czasem ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie jej na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. wyroki NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1082/19 - LEX nr 3058985, 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1973/20 - LEX nr 3093225). Skoro wiata objęta została przepisami ustawy, jest zatem obiektem budowlanym w rozumieniu jej przepisów. Niewątpliwie wiaty nie można zaliczyć ani do budynku (art. 3 pkt 2), ani do obiektu małej architektury (art. 3 pkt 4); jest więc budowlą (art. 3 pkt 3), może być również po pewnymi warunkami uznana za urządzenie budowlane, a zatem urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym (art. 3 pkt 9).

Okoliczność, że obiekt budowlany nie podlega reglamentacji organu administracji architektoniczno-budowlanej (nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) nie oznacza, co należy podkreślić, że w stosunku do takiego obiektu organ powołany do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie (organ nadzoru budowlanego) nie może prowadzić postępowania naprawczego. Przeciwnie, podstawę taką może stanowić, co trafnie zaakcentował pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną, art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy, jednakże nie tylko ten przepis. W tym zakresie odwołać się należy do poglądu wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 (ONSAiWSA 2017 r. nr 1, poz. 2), że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Wymieniony art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu poprzednim umożliwiał prowadzenie postępowania naprawczego wobec robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, zaś art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - wobec robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym oraz w przepisach. Oznacza to, że ostatnio powołany przepis znajduje zastosowanie również wobec robót budowlanych niewymagających pozwolenia lub zgłoszenia, lecz wykonywanych (wykonanych) w sposób niezgodny z przepisami techniczno- budowlanymi, w tym zawartymi w rozporządzeniu.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem zawartym w tym przepisie. Jak stwierdził NSA w wyroku z 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1594/18, LEX nr 3266119 niezawężenie stosowania przepisów rozporządzenia tylko do budynków ma swoje uzasadnienie, wszak wszystkie obiekty, w tym budowle spełniające funkcje użytkowe budynków (także urządzenia budowlane) winny być budowane w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy), poza tym budujący nie może, przy wykonywaniu swego prawa, podejmować działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę (art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.).

Na gruncie § 2 ust. 1 rozporządzenia w orzecznictwie ukształtowały się dwa rozbieżne stanowiska. Według pierwszego rozporządzenie stosuje się także do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków, ale tylko wówczas, gdy przepis szczególny rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11, LEX nr 1341558). Według drugiego stanowiska z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika takie zawężenie i przepisy rozporządzenia stosuje się do również do budowli pełniących funkcje użytkowe budynków, a zatem budowli służących celom takim jak budynek (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 728/11, LEX nr 1252164 i powołany wyżej wyrok z 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1594/18). NSA w składzie orzekającym opowiada się za tym ostatnim poglądem także w odniesieniu do urządzeń budowlanych.

Należy więc przyjąć, że jeśli wiata stanowiąca budowlę pełni określoną funkcję użytkową budynku, spełnia warunki do potraktowania jej jako urządzenie budowlane zapewniające jako urządzenie techniczne możliwość użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, to stosuje się wobec takiego obiektu przepisy rozporządzenia. Niezbędnym do tego warunkiem jest jednak stanowcze i niewadliwe ustalenie, że wiata służy takim celom. W przeciwnym wypadku przepisy techniczno-budowlane nie będą miały zastosowania.

Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował ustaleń organów, że wykonana przez skarżących wiata stanowi zadaszone stanowisko postojowe dla samochodów, którego legalizacja jest niemożliwa z uwagi na brzmienie § 19 ust. 2 pkt 1 a rozporządzenia, zgodnie z którym stanowiska postojowe, w tym zadaszone, należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3 m dla samochodów osobowych do 10 stanowisk postojowych, aczkolwiek swój pogląd częściowo wywiódł z innych racji niż przedstawione. Jednakowoż zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że sam fakt zatwierdzenia projektu budowlanego decyzją o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że miejsce przewidziane w projekcie jako miejsce postojowe dla samochodów musi być bezwzględnie w taki sposób użytkowane. Twierdzenia uczestników w postępowaniu administracyjnym wraz z dołączoną dokumentacją fotograficzną i stanowisko zaprezentowane w końcowym etapie postępowania sądowego wskazują, że skarżący użytkują wiatę jako miejsce postojowe dla samochodu, co z uwagi na zbliżenie do granicy z ich działką (ok. 10 cm) jest niedopuszczalne. Skarżący z kolei przedstawili w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i skardze do sądu argumentację przemawiającą za użytkowaniem wiaty w celach rekreacyjnych. Zagadnienie to nie zostało w sposób jednoznaczny przesądzone w postępowaniu przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu nie może nasuwać jakichkolwiek wątpliwości, przed jej wydaniem muszą zostać wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zważywszy więc na skutki zaskarżonej decyzji zachodziła potrzeba wnikliwych i jednoznacznych ustaleń.

Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w pisemnym uzasadnieniu istotnie w sposób błędny powołał art. 50 ust. 1 pkt 1 (zamiast art. 51 ust. 1 pkt 1) w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Mając jednak na uwadze całość rozważań tego sądu można przyjąć, że nastąpiło to wskutek niedokładności, czy też oczywistej omyłki. Z kolei nieodniesienie się do pisma uczestników z dnia 25 listopada 2020 r. nie może uzasadniać zarzutu naruszenia tego przepisu w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że Sąd zalecił organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnienie treści tego pisma (s. 17 uzasadnienia), co oznacza, że w trakcie kontroli miał go na uwadze.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo częściowo trafnych zarzutów zaskarżony wyrok uchylający kontrolowane decyzje w ostatecznym wyniku odpowiada prawu, i dlatego skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę uwzględni organ nadzoru budowlanego wykładnię prawa dokonaną w niniejszym wyroku. Organ dążył będzie do jednoznacznych ustaleń co do funkcji, jaką pełni wykonana przez skarżących wiata. W dotychczasowym postępowaniu uwaga koncentrowała się jedynie nad kwestią naruszenia § 19 ust. 2 pkt 1 a rozporządzenia przez niezachowanie wymaganej odległości wiaty od granicy z działką sąsiednią, tymczasem uczestnicy podnosili także zagadnienie związane z zagrożeniem ich bezpieczeństwa oraz mienia. Dopiero poprawne ustalenie podstawy faktycznej umożliwi podjęcie decyzji kończącej postępowanie.