Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 540/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 16 § 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 9 ust. 5, art. 14 ust. 7, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 2, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2007r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r, Nr 98, póz. 1071 z późn. zm), art. 4 ust 2 pkt 2, art. 6, art. 59, art.60, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 z późn. zm.), art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji - przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego na funkcję produkcyjną w celu prowadzenia działalności polegającej na wytwarzaniu elementów z drewna - stelaży - stanowiących półfabrykaty w procesie produkcji mebli na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki [...].

Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji wystąpiła I sp. z o.o. w dniu [...] września 2007 roku. W ocenie organu I instancji wniosek zawierał wszystkie niezbędne elementy, które zostały określone w art. 52 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717). W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, iż teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części uzasadnienia podano, iż organ przeprowadził analizę obszaru wokół terenu objętego wnioskiem i na jej podstawie ustalono warunki zabudowy. Wzięto również pod uwagę pisma stron, które wpływały w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego.

W dniu [...] stycznia 2008r. (data prezentaty), skarżący M. i M.O. (uczestnicy postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy), złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2007r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]. Skarżący w uzasadnieniu wniosku podali, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy została wydana z rażącym naruszeniem prawa miejscowego, tj. - § 1 pkt. 2 uchwały nr XVII/114/2000 Rady Miejskiej w sprawie: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, która to nałożyła obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy [...]. Skarżący zarzucili organowi l instancji pominięcie przy badaniu i ocenie wniosku Spółki "I" zapisów powyższej uchwały Rady Miejskiej. Nadto podali, iż organ wbrew zapisowi uchwały wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy, zamiast zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - obligatoryjnie zawiesić postępowanie. Skarżący wskazali również na niezwykle szkodliwy charakter planowanej inwestycji - jako zakładu przerobu drewna i produkcji stelaży do mebli .

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. Nr 79, póz. 856 z 2001r. ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U Nr 98, póz. 1071 z 2000r. ze zm.), stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...].10.2007r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla I sp. z o.o., na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na funkcję produkcyjną w celu prowadzenia działalności polegającej na wytwarzaniu elementów z drewna - stelaży stanowiących półfabrykaty w procesie produkcji mebli.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych szczególnie ciężkimi wadami. Wady te wylicza wyczerpująco art. 156 § 1 pkt.1-6 kpa. W ocenie organu w niniejszej sprawie ma zastosowanie pkt. 2 § 2 art. 156 Kpa jako że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Inwestycja wnioskującej spółki położona jest na terenie działki [...] dla którego to obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże dla tej między innymi działki uchwałą nr XVII/114/2000 z dnia [...] grudnia 2000 r. Rada Miejska uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i w pkt. VII.3.2 wprowadziła obowiązek opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszarów ze względu na uwarunkowania społeczno-ekonomiczne.

Zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717) jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Jest to obligatoryjne zawieszenie postępowania.

W obecnym stanie prawnym ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości ustalenia w studium obszarów dla których sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe ze względu na istniejące uwarunkowania tak jak to stanowił przepis art. 6 ust. 5 pkt 6. 7 nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 1999 r Nr 15 poz. 139).

Jednakże w ocenie organu nie można wywodzić że postanowienia studium w tym zakresie utraciły moc. Ustawodawca bowiem w art. 87 ust.1 ustawy z 2003 r. ustalił, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po 1.1.1995 r. zachowują moc, a ustawodawca nie zróżnicował postanowień studiów które odpowiadają treści art. 10 od tych które nie dają się pogodzić z jego treścią. Oznacza to, zdaniem organu, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc w pełnym zakresie. Dlatego też zawieszenie postępowania organ musiał uznać za bezwzględnie obowiązujące.

Nie zastosowanie się organu do tego obowiązku stanowi naruszenie art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Drugim naruszeniem prawa jest art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem jak wynika z akt sprawy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ wbrew art. 53 ust.4 tej ustawy nie uzyskał stanowiska zarządcy drogi – ulicy [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a z dokumentacji nie wynika czy ta droga ma charakter drogi gminnej a tylko w takim wypadku byłaby możliwość odstąpienia od tego wymogu.

Trzecim naruszeniem prawa wg Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz.1588). Według tego przepisu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy organ wyznacza wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust.1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego organ zobowiązany jest wyznaczyć na mapie w skali 1:500 lub 1:100 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. W przedmiotowej sprawie mapa została sporządzona w skali 1:2000 a granice obszaru analizowanego nie stanowią trzykrotnej szerokości frontu działki z żadnej strony.

Nadto z analizy formy tekstowej decyzji nie wynika czy teren objęty zamiarem inwestycyjnym sąsiaduje co najmniej z jedna działką zabudowaną w podobny sposób jak określony we wniosku. W ocenie organu przeprowadzona analiza dokonana przez organ I instancji nie spełnia wymogów ustawy ani rozporządzenia.

Wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy złożyła Spółka I.

Zarzuciła decyzji:

- naruszenie art. 62 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie iż Burmistrz Miasta i Gminy miał obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego,

- naruszenie art. 53 ust.4 w/w ustawy poprzez uznanie iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy wydana została bez wymaganych niniejszymi przepisami uzgodnień,

- naruszenie art. 61 ust.1 pkt.2 w/w ustawy poprzez uznanie iż teren nie ma dostępu do drogi publicznej,

- naruszenie art. 61 ust.1 pkt.1 w/w ustawy poprzez uznanie iż brak jest spełnienia warunku w ty przepisie przewidzianym tzn. że brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

- naruszenie art. 53 ust.3 w/w ustawy poprzez uznanie iż w decyzji nr [...] z dnia [...].10.2007 r. Burmistrz nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i że stanowi to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa i wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W uzasadnieniu spółka podała, iż zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego a także doktrynie od dawna jest utrwalony pogląd, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego czy też aktem polityki planistycznej. Oznacza to że postanowienia studium mają charakter nienormatywny i są kierowane do organów gminy a nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

Dlatego też nie ma podstaw do uznania studium za przepis odrębny który stanowiłby podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Tak też stanowi art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd odwołujący uznaje za całkowicie błędny pogląd organu nakazujący w przedmiotowej sprawie obligatoryjne zawieszenie postępowania w tej sprawie.

W odniesieniu do zarzutu braku uzgodnień z zarządca drogi odwołująca się spółka podaje, iż zarządcą ulicy Wodociągowej jako drogi gminnej jest Burmistrz Miasta i Gminy. Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie było konieczności uzyskania stanowiska zarządcy drogi.

Odwołujący podaje także że przedmiotowa nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej co wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji w skali 1:500.

Nadto z załącznika Nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż sąsiednia działka nr [...] dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania ternu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Burmistrz przeprowadził analizę co do wszystkich warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1-5 ustawy co do stanu faktycznego i prawnego terenu. Natomiast forma graficzna dokonana na mapie w skali 1:2000 nie może skutkować uznaniem iż przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę ponownie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt.2,art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa uchylił zaskarżona decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2007 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla I Sp. z o.o. na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na funkcję produkcyjną (hala produkcyjna, magazyn, pomieszczenia socjalno-biurowe) w celu prowadzenia działalności polegającej na wytwarzaniu elementów z drewna – stelaży - stanowiących półfabrykaty w procesie produkcji mebli na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym działki [...].

W uzasadnieniu organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych z którego to wynika , iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki – oczywistość naruszenia prawa, - charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa i nie można jej utożsamiać z każdym naruszeniem a wyłącznie z rażącym. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie orzekającym w tej sprawie, nie podzieliło stanowiska wyrażonego w decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W szczególności organ powołał się na treść art. 14 ust.7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z którego wynika że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.

Zatem obligatoryjne zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 tej ustawy dotyczy tylko takiej sytuacji gdy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy za przedmiot ma obszar dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynikającego z przepisów odrębnych. Takim przepisem odrębnych nie może być studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego co potwierdza art. 9 ust. 5 ustawy w myśl którego studium nie jest przepisem prawa miejscowego a jest wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego a jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuacje prawną obywateli .

W ocenie organu moc studium nie jest bezwzględnie obowiązująca a jego obowiązywanie jest w takim zakresie w jakim nie pozostaje ono w sprzeczności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Również pozostałe zarzuty czynione przez organ w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy nie mogą być uznane za te które stanowią o rażącym naruszeniu prawa. Zarówno zarzut – braku uzgodnienia z zarządcą drogi, jak i dobrego sąsiedztwa oraz niewłaściwej skali mapy nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa. Słusznie również Kolegium wskazało, iż ulica Wodociągowa jest drogą gminną w związku z czym jej zarządcą jest Burmistrz Miasta i Gminy. Stan ten potwierdza oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego 2008 roku. Z uwagi na powyższe rację ma również Organ odwoławczy twierdząc, iż w sprawie nie było konieczności uzyskania stanowiska zarządcy drogi, gdyż art. 53 ust. 4 w zw. z art. 106 k.p.a. nie mają zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ.

W szczególności organ podaje iż w piśmie dnia [...] marca 2008 r. kierowanym do Kolegium Burmistrz wskazał że na działkach [...] sąsiadującymi bezpośrednio ze sporną działką znajdują się budynki które stanowiły zakład produkcji domków mieszkalnych o konstrukcji drewnianej oraz elementów wyposażenia wnętrz, które obecnie są nieużytkowane lecz nadal w ewidencji figurujące jako obiekty produkcyjne. Starosta Powiatu wydał decyzję w której pozwalająca na zmianę sposobu użytkowania jedynie części budynku położonego na działce [...] na funkcję mieszkalną a pozostała jej część stanowi budynek administracyjno-biurowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i M.O.. Zarzucili zaskarżonej decyzji :

Sprzeczność dokonanych ustaleń z faktami i dowodami ujawnionymi w sprawie a mianowicie:

- pominięcie faktu, że na działce [...] znajduje się budynek mieszkalny stanowiący własność J.W. i zamieszkały przez jego rodzinę,

- pominięcie faktu iż obszar analizowany przyjęty w decyzji o warunkach zabudowy faktycznie nie objął obszaru zabudowanego jak to określa § 3 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2008 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu.

- pominięcie faktu iż na działkach [...] znajduje się zamieszkały prze rodzinę skarżących budynek mieszkalny.

Nadto, naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 9 ust. 4 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym przyjęciu, iż ustalenie studium nie były wiążące dla Burmistrza jako organu wykonawczego Gminy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy,

- naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy polegającej na błędnym przyjęciu iż Burmistrz dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu zgodnie z §§ 3-5 w/w rozporządzenia,

- rażące naruszenie art. 62 ust. 2 w związku z art. 87 ust.1 ustawy polegające na błędnym przyjęciu braku podstaw dla obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy,

- rażące naruszenie przepisu art. 87 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie iż ten przepis nie wywołuje żadnych skutków prawnych w stosunku do studium uwarunkowań,

W uzasadnieniu skargi podali, iż wszystkiej ich zarzuty w sprawie biorą się faktu iż załączona do decyzji mapa pochodzi z grudnia 2004 r. w skali 1:2000 i jest nieaktualna co skutkowało rozbieżnymi ocenami i opisem terenu. Bowiem na działce [...] znajduje się budynek mieszkalny, a w nim rodzina J.W. zameldowana na stałe. Nie jest to więc budynek produkcyjny. Nadto analizowany obszar jest trzykrotnie mniejszy niż powinien być, skutkiem czego mogło dojść przy wydawaniu decyzji naruszenia interesu innych osób o czym one nie wiedzą.

Nie bez znaczenia w sprawie jest fakt iż w dniu [...] maja 2007 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy zmieniająca dotychczasową funkcję budynku skarżących na funkcję mieszkaniową a w dniu [...] czerwca 2008 r. wydana została decyzja w której Burmistrz ustalił zmianę dotychczasowego przeznaczenia budynku z funkcji biurowo-socjalnej na mieszkalną. Wydana zatem decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z warunkami decyzji wydanej dla skarżących w dniu [...] maja 2007 r., w której przytoczona jest uchwała o studium której dla zaskarżonej decyzji organ II instancji nie uznaje.

W ich ocenie nadal obowiązuje uchwała Nr XVII/114/2000 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, która na Burmistrza nałożyła obowiązek złożenia projektu uchwały w sprawie planu dla ulicy [...] i do tej pory ta uchwała ta obowiązuje i sam Burmistrz jest ta uchwała związany. A ustawodawca przesadził w art. 87 ust. 1 ustawy o skutkach prawnych studium. Skoro zatem obowiązek sporządzenia planu musi wynikać z przepisów prawa to takim prawem jest uchwała o studium. W przedmiotowej sprawie ten sam organ Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dwa różne rozstrzygnięcia i skarżący nie zgadzają się z zaprezentowanym stanowiskiem iż ta uchwała nie ma żadnego znaczenia a przywołane wyroki sądów administracyjnych dotyczą zupełnie innych stanów faktycznych.

Art. 14 ust.7 ustawy na który powołuje się Kolegium ma znaczenie po dacie 10 lipca 2003 r. a nie wstecz. Stąd obligatoryjnie Burmistrz powinien zawiesić postępowanie w sprawie do czasu uchwalenia planu a tego nie zrobił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], którą uchylił ono decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] o ustalenie warunków zabudowy dla I Sp. z o.o.. Dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest, więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma, bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa). Przepis art. 156 § 1 Kpa nakłada, zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy, zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27 października 2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r., Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11 sierpnia 2000 r.) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób właściwy przyjęło, iż decyzja Burmistrza z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] o ustalenie warunków zabudowy dla I Sp. z o.o. na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na funkcję produkcyjną w celu prowadzenia działalności polegającej na wytwarzaniu elementów z drewna - stelaży - stanowiących półfabrykaty w procesie produkcji mebli na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki [...], nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność stwierdzenia jej nieważności.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżących, w przedmiotowej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisu kluczowego dla rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji, tj. przepisu art. 62 ust. 2 w związku z art. 87 ust.1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2007 r., Nr 127 poz. 880 z późn. zm), dalej: ustawa pzp. W tej materii Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane i szeroko uzasadnione w skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze.

Stosownie do przepisu art. 62 ust. 2 ustawy pzp, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Prawdą jest, że powyższy przepis nie określa, z czego wynikać ma obowiązek uchwalenia planu dla tego terenu, jednakże wątpliwość tę rozwiewa art. 14 ust. 7 ww. ustawy stanowiący, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Prowadzi to zatem do wniosku, że przepis art. 62 ust. 2 powyższej ustawy przewidujący obligatoryjne zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy tylko takiej sytuacji, gdy wniosek dotyczy obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynikający z przepisów odrębnych.

Zatem zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem odrębnym, który stanowi podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co potwierdza art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu, w myśl którego studium nie jest aktem prawa miejscowego. Oznacza, iż prawny charakter studium polega na tym, że jest ono jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Nienormatywność studium powoduje, jak słusznie stwierdza Kolegium, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej.

Odnosząc się natomiast do treści art. 87 ust. 1 ustawy pzp wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Sąd podziela i w tej mierze stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że nie jest to jednak bezwzględnie obowiązująca moc studium, a jedynie ich obowiązywanie w takim zakresie, w jakim jego zapisy nie pozostają w sprzeczności z przepisami ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Reasumując powyższe rozważania należy ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w stanie prawnym odnoszącym się do przedmiotowej sprawy nie nakładają na radę gminy obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium nie stanowi bowiem jak wyżej wykazano odrębnych przepisów w rozumieniu art. 14 ust. 7 ustawy pzp.

Tym samym w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżących, nie wystąpiły przesłanki obligujące Burmistrza do zawieszenia postępowanie administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy przewidziane w art. 62 ust. 2 ustawy pzp, gdyż w odniesieniu do obszaru, którego dotyczyła decyzja Burmistrza z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], nie istniał na mocy odrębnych przepisów obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a za takie jak słusznie podało Kolegium w skarżonej decyzji, nie można uznać zapisów studium.

Sąd podziela również, stanowisko SKO wyrażone w skarżonej decyzji, o spełnieniu przez organ (Burmistrza) warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy pzp, przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2007 r. Nr 34/07. W szczególności zdaniem Sądu zarówno organ wydający przedmiotową decyzję jak i SKO w sposób prawidłowy stwierdziły, że spełniony został warunek określony w pkt. 1 ust. 1 art. 61 ustawy pzp, warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Z analizy akt administracyjnych wynika bowiem, że działki nr [...] dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - z oznaczenia wynika, że znajdują się tam budynki produkcyjne, prowadzące dotychczas tę samą przedmiotową działalność w zakresie obróbki drewna. Działki te są działkami bezpośrednio sąsiadującymi z działką nr [...] i mogą stanowić punkt odniesienia dla stwierdzenia, iż spełniony został ten warunek.

Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia art. 9 ust 4 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy pzp należy stwierdzić, że i ten zarzut jest chybiony. Zdaniem Sądu, postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wprawdzie wiążące dla organów gminy, jednakże jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 ustawy pzp. Studium takie w myśl art. 9 ust. 5 ww. ustawy jak już uprzednio wywiedziono nie jest wszakże aktem prawa miejscowego.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawiera bowiem jedynie diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże studium to nie jest aktem prawa miejscowego o mocy powszechnie obowiązującej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się strukturę przestrzenną gminy, dokonuje kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy oraz wstępnej lokalizacji przestrzeni publicznych i infrastruktury publicznej.

Podkreślić należy, iż uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu miejscowego. Nie może tym samym - wbrew twierdzeniom skarżących - stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, a w szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy.

Natomiast Sąd podziela zarzuty skarżących dotyczące posłużenia się przy dokonywaniu przedmiotowej analizy mapą w skali 1:2000, a więc nie odpowiadającej normom wymaganym dla tej mapy w oparciu o przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy pzp, tj. mapy w skali 1:500 lub 1:1000, oraz że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne.

W ocenie Sądu, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wprawdzie doszło do wyżej wymienionych uchybień formalnych, to jednak w żadnym wypadku nie można ich kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 Kpa. Sąd podziela zatem i w tej materii stanowisko SKO zawarte w skarżonej decyzji.

Skoro bowiem stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte zostało o przesłankę z pkt 2 tej normy, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie w żadnym wypadku nie można uznać, że decyzja Burmistrza z dnia [...] października 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w skarżonej decyzji w sposób prawidłowy odmówiło stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.