Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1383/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Asesor WSA - Justyna Żurawska, , Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi S."[...]" na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr 1/CE/D/GROiW/2022/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S.[...] (dalej: "Spółdzielnia", "Skarżąca" "Grupa" "[...]" jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 7 kwietnia 2022 r. Nr l/CE/D/GROiW/2022/ARiMR uchylająca w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ I instancji") z [...] grudnia 2021 r. Nr [...] oraz ustalająca Spółdzielczej [...] kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 23 759 420,51 zł.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu 25 października 2011 r. Spółdzielnia złożyła do Marszałka Województwa [...] wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw. W skład grupy wchodziło 5 członków: B. M., E. S., M. S., M. S. i H. O..

Decyzją z 21 listopada 2011 r. znak RW-I.7166.7.1.2011.JT, Marszałek Województwa [...] wstępnie uznał Spółdzielczą [...] za grupę producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" oraz zatwierdził plan dochodzenia do uznania realizowany od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r. w okresach półrocznych. Grupa otrzymała pomoc w łącznej kwocie 23 759 420,51 zł.

Postanowieniem z 29 maja 2015 r. Marszałek Województwa [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania Spółdzielczej [...] zakończonej decyzją z [...] listopada 2011 r. Po przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z 11 grudnia 2015 r. znak [...], Marszałek odmówił uchylenia decyzji z [...] listopada 2011 r.

Na podstawie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1419) Agencja Rynku Rolnego (dalej "ARR"), przejęła zadania od Marszałka Województwa.

W dniu 24 lutego 2016 r. Prezes ARR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2011 r.

Po przeprowadzeniu postępowania, Prezes ARR decyzją z 6 czerwca 2016 r. nr 40/CE/2016 stwierdził, że decyzja Marszałka z [...] listopada 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa. Strona nie wniosła odwołania od decyzji Prezesa ARR.

W dniu 30 marca 2017 r. Dyrektor Oddziału Terytorialnego Agencji Rynku Rolnego uznał Spółdzielnię [...] za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce".

W dniach 18-19 lutego 2020 r. Grupa została objęta kontrolą Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, dalej: "ETO". W wyniku weryfikacji ustalono, że:

- członkowie Grupy: M. S., E. S. i B. M. nie posiadali faktycznie użytków rolnych w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie;

- członkowie Grupy: M. S., E. S. i B. M. nie prowadzili działalności rolniczej w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie;

- gospodarstwa członków Grupy: M. S., E.S. i B. M. utworzone zostały z wcześniej funkcjonującego, efektywnego gospodarstwa;

- gospodarstwa członków Grupy: M. S., E. S. i B. M. nie posiadały znacznego areału użytków rolnych w stosunku do potencjału produkcyjnego członka dominującego w Grupie;

- członkowie Grupy: M. S., E. S. i B.M. nie byli w stanie wykazać ponoszenia kosztów produkcji owoców.

Pismem z 7 sierpnia 2020 r. ETO przekazał ARiMR raport końcowy numer [...]: "Poświadczenie wiarygodności za rok budżetowy 2019 (DAS 2019). Kontrola finansowa dotycząca Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) - rozporządzenie (UE) nr 1307/2013. Pismo podsumowujące stan faktyczny wizyty kontrolnej przeprowadzonej w dniach 18-19 lutego 2020 r.". W ww. dokumencie wskazano, że wstępne uznanie nie zostało wycofane pomimo rażącego naruszenia prawa (brak kontroli dotyczącej wstępnego uznania, sztuczne stworzenie warunków). W ramach przeprowadzonej kontroli zespół audytowy ustalił, że Prezes ARR decyzją z 6 czerwca 2016 r. nr 40/CE/2016 potwierdził, że Grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania wsparcia, o czym świadczy fakt przytoczenia art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007.

Po zapoznaniu się z wynikami kontroli Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], w dniu [...] września 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów przyznanych Spółdzielczej [...].

Decyzją z [...] grudnia 2021 r. Dyrektor [...] OR ARiMR ustalił Grupie kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 29 705 691,92 zł na którą składa się kwota 630 256,66 zł związana z wypłatą pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz kwota 23 129 163,85 zł związana z wypłatą pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r. oraz kwota 5 946 271,41 zł odsetek naliczonych za okres, który upłynął między wypłatą pomocy finansowej Grupie do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. do [...] grudnia 2021 r. W sentencji decyzji wskazano, iż odsetki od kwoty ustalonej należności głównej naliczone zostały na podstawie okresu między wypłatą pomocy finansowej, a wydaniem zaskarżonej decyzji, wg stawek stosowanych przez Europejski Bank Centralny przy głównych operacjach refinansowania publikowanych w serii "C" Dziennika Urzędowego UE i obowiązującego w dniu, w którym dokonano płatności, powiększonej o trzy punkty procentowe.

Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2021 r. Nie zgodziła się w całości z podnoszonymi w decyzji argumentami i stawianymi zarzutami, że Grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści finansowych. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz podtrzymanie wcześniej wydanych decyzji w sprawie przyznania Grupie pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ARiMR decyzją z 7 kwietnia 2022 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz ustalił Spółdzielni [...] kwotę nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w wysokości 23 759 420,51 zł uzyskanych na mocy decyzji nr:

- 1/12/2012 z dnia 6 grudnia 2012 r. w kwocie 4 145 713,04 zł,

- 6/2013 z dnia 27 sierpnia 2013 r. w kwocie 6 665 066,67 zł,

- 1/2014 z dnia 25 lutego 2014 r. w kwocie 2 818 153,11 zł,

- 5/2014 z dnia 24 czerwca 2014 r. w kwocie 3 170 054,66 zł,

- 12/2014 z dnia 23 grudnia 2014 r. w kwocie 999 364,10 zł,

- 9009/211/15 z dnia 4 sierpnia 2015 r. w kwocie 2 621 995,28 zł,

- 9009/242/15 z dnia 7 września 2015 r. w kwocie 1 467 016,04 zł,

- 70/15 z dnia 8 grudnia 2015 r. w kwocie 159 921 zł,

- 9009/322/15 z dnia 4 grudnia 2015 r. w kwocie 51 357,62 zł,

- 9009/23/17 z dnia 6 marca 2017 r. w kwocie 59 546,67 zł,

- 9009/175/17 z dnia 20 listopada 2017 r. w kwocie 53 908,74 zł,

- 16/18 z dnia 12 kwietnia 2018 r. w kwocie 615 248,91 zł,

- 53/17/18/19 z dnia 30 sierpnia 2019 r. w kwocie 932 074,67 zł,

wraz z odsetkami liczonymi za okres, który upłynął między wypłatą pomocy finansowej grupie producentów do dnia zwrotu nienależne wypłaconej pomocy, wg stawek stosowanych przez Europejski Bank Centralny przy głównych operacjach refinansowania publikowanych w serii "C" Dziennika Urzędowego UE i obowiązującego w dniu, w którym dokonano płatności, powiększonej o trzy punkty procentowe.

Prezes ARiMR podkreślił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków ma charakter samodzielny i nie wymaga uprzedniego wzruszenia, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania ostatecznych decyzji przyznających płatności. Przyczyną wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności były ustalenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego przekazane do ARiMR pismem z 7 sierpnia 2020 r. numer CLI 1293 - "Poświadczenie wiarygodności za rok budżetowy (DAS 2019). Kontrola finansowa dotycząca Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) - rozporządzenie (UE) nr 1307/2013. Pismo podsumowujące stan faktyczny w wyniku wizyty kontrolnej przeprowadzonej w dniach 18-19 lutego 2020 r.".

Prezes ARiMR wyjaśnił, że niewykrycie nieprawidłowości na etapie rozpatrzenia przez Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniosków o płatność zakwestionowanych przez ETO nie oznacza, że tych nieprawidłowości nie było, a w przypadku rozbieżności w ustaleniach kontroli, za decydujące i rozstrzygające należy przyjąć ustalenia ETO, ponieważ jest to wyspecjalizowany organ kontrolny o szerokim zakresie działania obejmującym legalność i prawidłowość wydatków, o których zwrot zwrócono się do Komisji. W dokumencie przygotowanym przez ETO wskazano, iż wstępne uznanie nie zostało wycofane pomimo rażącego naruszenia prawa (brak kontroli dotyczącej wstępnego uznania; sztuczne stworzenie warunków). W ramach przeprowadzonej kontroli zespól audytowy ustalił, że Prezes ARR decyzją z 6 czerwca 2016 r. nr 40/CE/2016 potwierdził, że Grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania wsparcia.

W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, organ I instancji dysponował dokumentem urzędowym, pochodzącym od organu wyspecjalizowanego w ocenie zgodności wydatków ze środków EFRG z przepisami prawa stwierdzającym, że wnioski o płatności pochodziły od podmiotu niespełniającego wszystkich przesłanek do wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, co doprowadziło do wniosku, że środki finansowe zostały pobrane nienależnie i dlatego powinny podlegać zwrotowi.

Prezes ARiMR analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy uznał, że chronologia zdarzeń wykazała, że Grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania nienależnego jej wsparcia, tym samym brak jest podstaw do odstąpienia od ustalonej kwoty nienależnie pobranych środków finansowych na mocy decyzji z 9 grudnia 2021 r.

W ocenie organu II instancji bezspornym jest fakt, że między członkami Grupy występują powiązania osobowe (rodzinne), które zdaniem organu umożliwiły porozumienie się w zakresie obejścia przepisów prawa, przede wszystkim w zakresie podziału gospodarstwa Mariana Szeligi i rozpoczęcie przez B. M., E. S. i M. S. działalności, w zakresie w jakim Grupa została uznana, tuż przed utworzeniem Grupy. Powiązania rodzinne i sekwencja podejmowanych przez członków Grupy działań, w tym m.in. podział gospodarstwa M. S. oraz rozpoczęcie przez B. M., E. S. i M. S. działalności w zakresie, w jakim Grupa została uznana, przed utworzeniem Grupy wskazują na świadome obejście przepisów prawa. Chronologia zdarzeń poprzedzająca utworzenie Grupy wykazuje, że zamiarem członków Grupy było jedynie otrzymanie pomocy w ramach działania grupy producentów owoców i warzyw. W opinii organu odwoławczego celem tych działań było ominięcie przepisów prawa w zakresie minimalnego limitu członków w Grupie, a w konsekwencji uzyskanie nienależnych płatności.

Utworzenie Grupy złożonej z 5 członków, z których 3 dysponuje tylko i wyłącznie dzierżawionymi gruntami, należącymi do innego członka Grupy i nie użytkuje rolniczo gruntów, co potwierdza fakt pobierania płatności bezpośrednich przez M. S., wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie doszło do sztucznego podziału gospodarstwa, celem spełnienia wymogów odnoszących się do minimalnej liczby 5 producentów, wynikających z § 1 pkt 2 rozporządzenia o wstępnym uznaniu. Przyjęty przez członków grupy sposób prowadzenia produkcji wskazuje, że funkcjonowanie podmiotu zdeterminowane jest możliwością uzyskania wsparcia w ramach wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw, a nie potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych i wspólnego wprowadzenia towarów do obrotu.

Utworzenie samej grupy przez osoby, które stały się producentami rolnymi na skutek podziału istniejącego gospodarstwa rolnego produkującego owoce, a także brak prowadzenia działalności rolniczej w samodzielnym gospodarstwie rolnym przez trzy osoby, wskazuje na brak realizacji celu w postaci koncentracji podaży.

W przypadku Skarżącej nie doszło do planowanego zwiększenia skali produkcji przez członków Grupy i co za tym idzie poprawy efektywności gospodarowania.

W skardze do sądu administracyjnego Spółdzielnia nie zgodziła się w całości z argumentami i stawianymi grupie zarzutami, tj. że zostały stworzone sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści finansowych. W opinii Grupy kolejne podejmowane wobec niej działania związane z ewentualnym odzyskiwaniem kwot pomocy finansowej, mogły być podejmowane w przypadku wzruszenia w nadzwyczajnym trybie pierwotnej decyzji Marszałka o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw i wydania ostatecznej decyzji o odmowie wstępnego uznania grupy.

Skarżąca wskazała na fakty, które w jej ocenie dowodzą, że spełniła wszystkie warunki do wstępnego uznania, a decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2011 r. o wstępnym uznaniu Grupy i zatwierdzeniu jej planu dochodzenia do uznania była prawidłowa. Organ założycielski miał 5 lat, jakie wyznaczył Grupie jako okres przejściowy, aby dokonać cofnięcia wstępnego uznania Spółdzielni [...] i ostatecznie odmówić Grupie uznania za organizację producentów owoców. Nie uczynił tego, utwierdzając Grupę w przekonaniu, że wszystkie decyzje dotyczące kolejnych płatności wydawane są zgodnie z obowiązującymi w Polsce, jak i w Unii Europejskiej aktami prawnymi.

Skarżąca nie zgodziła się z zarzutem Prezesa ARiMR, że wydzierżawiający M. S. nie otrzymał za wydzierżawione grunty ekonomicznego ekwiwalentu. W ocenie Grupy, ekwiwalentem była pomoc przy pracach polowych w gospodarstwie świadczona przez dzierżawców. Na okoliczność tę pomiędzy stronami została zawarta umowa ustna, która jest dopuszczana i obowiązuje strony. W roku 2010 na wydzierżawionych gruntach o dopłaty obszarowe występował wydzierżawiający, ponieważ tak umówiły się strony umowy dzierżawy i część tych dopłat M. S. zatrzymywał jako część ekwiwalentu finansowego za wydzierżawione grunty, a pozostałą część przekazywał dzierżawcy. Następnie Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia o wstępnym uznaniu, Grupa uzyskała - przekroczyła minimalną, łączną wartość produktów wytworzonych przez producentów i sprzedanych w 12 miesięcznym okresie poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie. Słowo "łączną" oznacza, że bez podziału na poszczególnych członków, jak to sugeruje i czyni Prezes ARiMR.

Spółdzielnia wskazała, że brak w aktach sprawy wydruków z kont księgowych dokumentujących sprzedaż owoców, spowodowany jest tym, że przepisy prawa nie nakładają na rolnika obowiązku prowadzenia ksiąg rachunkowych i kont księgowych. Zapłata za sprzedane owoce do punktów skupu, dokonywana była gotówką, a rolnicy sprzedający owoce nie wiedzieli o potrzebie gromadzenia dowodów księgowych. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające sprzedaż owoców i ponoszenie kosztów związanych z prowadzoną produkcją rolną w okresie referencyjnym (np. protokół z przesłuchania świadków Rozprawy Administracyjnej powołanej przez Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r. i [...] października 2015 r.).

Przykładem rażącego łamania prawa przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz Prezesa ARiMR, jak również przez Prezesa ARR oraz Kontrolerów ETO, zdaniem Strony, było zupełne pominięcie, prawnie będącej w obiegu decyzji Marszałka z [...] listopada 2015 r. rozstrzygającej wstępne uznanie Grupy, co doprowadziło do wypaczenia obrazu całości sprawy i do nieobiektywnej jej oceny oraz wydania wadliwej i krzywdzącej Grupę decyzji.

W ocenie Skarżącej Decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego ARR z 30 marca 2017 r. o uznaniu organizacji producentów owoców i warzyw, poprzedzona została wnikliwą i szczegółową kontrolą, "rozszerzoną o weryfikacje spełnienia kryteriów Wstępnego Uznania Grupy Producentów na dzień wydania decyzji o Wstępnym Uznaniu, z odniesieniem się do roku referencyjnego". Wyniki raportu, jak i decyzja w sposób jednoznaczny wskazały na prawidłowe wydanie decyzji Marszałka o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców [...]. Także raport z czynności kontrolnych ARiMR z 21 sierpnia 2019 r. w zakresie uznania grup i organizacji producentów oraz weryfikacji danych zewnętrznych zawartych we wniosku o uznanie określonych w przepisach/zobowiązań podmiotu kontrolowanego po wnikliwej i szczegółowej kontroli, w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny potwierdził spełnienie warunków, w zakresie wstępnego uznania oraz w zakresie spełnienia warunków uznania.

Skarżąca wskazała również, że nie ma przepisu wykluczającego samodzielne prowadzenie gospodarstwa przez B. M., E. S., M. S. na wydzierżawianych gruntach z konkretnymi nasadzeniami i uprawami.

W ocenie Grupy sprzeczne są ustalenia Prezesa ARiMR, że budynki wchodzące w skład gospodarstwa M. S. przeznaczone do przechowywania lub przygotowywania do sprzedaży owoców wraz z zapleczem magazynowym były w pełni wyposażone technicznie skoro Prezes ARiMR twierdzi również, że członkowie Grupy posiadali tylko drobny sprzęt do prowadzenia gospodarstwa (choć przepisy nie precyzują w jaki sprzęt powinni być wyposażeni członkowie Grupy).

Spółdzielnia Szeliga podkreśliła, że w wyniku połączenia gospodarstw zwiększyła się powierzchnię gospodarstw grupy oraz zwiększył się potencjał produkcyjny Grupy. Wskaźniki wzrostów obrazują potencjał rozwojowy poszczególnych producentów. Potwierdza to fakt, że cele utworzenia Grupy zostały osiągnięte, powiększył się potencjał produkcyjny członków grupy, a gospodarstwa są rozwojowe i są w stanie konkurować na wymagającym rynku unijnym.

W odpowiedzi na skargę oraz stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę piśmie procesowym z 22 sierpnia 2022 r. Prezes ARiMR podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z 29 sierpnia 2023 r. Grupa uzupełniła skargę. Wniosła o uchylenie w całości decyzji Prezesa ARiMR z 7 kwietnia 2023 r. i decyzji organu I instancji z 9 grudnia 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W jej ocenie skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, co ma oparcie w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zaskarżonej decyzji Grupa zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji do zgromadzonych materiałów w sprawie,

2. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

Organom administracji zarzuciła również naruszenie art. 8 K.p.a., poprzez nierzetelne ustosunkowanie się do twierdzeń Strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy.

W ocenie Skarżącej zarówno Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], jak i Prezes ARiMR, a w szczególności kontrolerzy ETO dopuścili się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a, poprzez dokonanie tendencyjnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego z pominięciem dowodów istotnych dla sprawy.

Spółdzielnia nie zgodziła się ze stanowiskiem Prezesa ARR zawartym w decyzji z 6 czerwca 2016 r., zgodnie z którym decyzja Marszała Województwa [...] z [...] listopada 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W jej ocenie nie jest do przyjęcia stwierdzenie, że decyzja Marszałka wydana została z rażącym naruszeniem prawa w przypadku, gdy Prezes ARR nie ustosunkował się do decyzji Marszałka z [...] listopada 2015 r., a to właśnie na podstawie treści decyzji Prezesa ARR Nr 40/CE/2016 kontrolerzy ETO wysunęli wniosek o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych, pomijając zupełnie decyzję Marszałka Województwa [...] postanawiającą odmówić uchylenia decyzji z [...] listopada 2011 r. wydanej w przedmiocie wstępnego uznania Spółdzielczej [...] w Z. za grupę producentów owoców i warzyw ze względu na grupę produktów "owoce" oraz zatwierdzenia Planu Dochodzenia do Uznania Spółdzielni za organizację producentów owoców i warzyw.

Grupa zwróciła uwagę, że do wniosku o wstępne uznanie dołączono pozytywną opinię Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR do planu dochodzenia do uznania. Ustawa określająca kompetencje organów w przedmiocie nadawania statusu wstępnego uznania ustanawia obowiązek organów współdziałania w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że opinia wyrażona przez Dyrektora ARiMR ma charakter postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym, które nie zostało zakwestionowane i nie wskazywano aby naruszało prawo.

W ocenie Grupy decyzja Prezesa ARR z 30 marca 2017 r. o uznaniu organizacji producentów owoców i warzyw, wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ Grupa utraciła nadany decyzją status wstępnego uznania z chwilą uznania jej za organizację producentów owoców i warzyw. Uznanie za organizację producentów owoców i warzyw definitywnie wygasiło status grupy jako "wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw". Z racji zrealizowania planu dochodzenia do uznania, podmiot osiągnął swój cel związany ze "wstępnym uznaniem", nie może już korzystać z pomocy przeznaczonej dla grup, lecz może jedynie realizować programy operacyjne przeznaczone dla organizacji producentów. Takie stanowisko wynika z przepisów Unii Europejskiej, zgodnie z którymi celem wstępnie uznanej grupy producentów jest uznanie za organizację producentów, poprzez realizację działań i inwestycji określonych w planie dochodzenia do uznania, którego czas realizacji nie może przekroczyć 5 lat. Zatem zmiana statusu grupy na organizację producentów owoców i warzyw wywołuje tak daleko idące skutki prawne, związane z zakończeniem realizacji panu dochodzenia do uznania i programu pomocowego dla grup, że powodują one całkowite odjęcie takiemu podmiotowi przymiotu "wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw". Organ nie może wówczas stwierdzić nieważności decyzji o wstępnym uznania, gdyż brak jest tego elementu stanu prawnego, który miałby zostać zniweczony (wstępnego uznania).

Skarżąca podniosła również zarzut przedawnienia w związku z treścią przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/5. Wskazała, że program wieloletni jakim jest plan dochodzenia do uznania zatwierdzony decyzją Marszałka o wstępnym uznaniu Nr RW-1.7166.7.1.2011.JT został zakończony 31 grudnia 2016 r. Organ administracji zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 27 września 2021 r. Uznanie grupy za organizację producentów nastąpiło 30 marca 2017 r. i w tym momencie podmiot "Wstępnie uznana Grupa [...]" przestał prawnie istnieć, ponieważ uzyskał status Uznanej Organizacji Producentów. W świetle powyższego od momentu zakończenia programu, do momentu wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego minęły ponad 4 lata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

Zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów oraz zasady i warunki udzielania ze środków publicznych pomocy finansowej związanej z ich organizowaniem i funkcjonowaniem określa ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 88 poz. 983 ze zm.), dalej: "ustawa o grupach producentów rolnych" lub "ustawa". Stosownie do art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Treść art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych określa szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, między innymi zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów. W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa grupa (art. 4 ustawy).

Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w tym w odniesieniu do grup producentów (Dz.U. z 2013 r. poz. 173), dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich".

W art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przewidziano, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1), dalej: "rozporządzenie Nr 1698/2005", oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, dalej: "rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2007 r.".

Zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r., pomoc jest udzielana grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ww. ustawą, czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r., pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczonych od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru.

Zauważyć należy, że przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Wobec uzyskania przez Skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa [...], Prezes ARiMR uznał, do czego był zobowiązany, że Skarżąca spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych. Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r., wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu.

Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Wydanie decyzji przez Prezesa ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi. Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia (Rady) 1698/2005 i rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Nr 65/2011". Pomocy finansowej ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Oceniając zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, Sąd doszedł do przekonania, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo.

Wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że organ działa na podstawie przepisów K.p.a., z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Konsekwencją powyższej regulacji jest zatem uznanie, że zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia powołanych przepisów nie jest zasadny. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie. Wypełniając normę art. 80 K.p.a., organy, w tym organ II instancji, odniosły się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonały oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 8 oraz art. 11 K.p.a. Wbrew zarzutom Skarżącej, organ II instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym.

Sąd podziela stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt U GSK 96/12: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 518/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1684/11), zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków ma charakter samodzielny i nie wymaga uprzedniego wzruszenia, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Tym samym, w ocenie Sądu, prawidłowo organy administracji, wszczęły i przeprowadziły postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez Grupę środków, niezależnie od przeprowadzonej procedury w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw, decyzji w sprawie uznania Spółdzielczej [...] za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" oraz postępowań w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

Organy administracji prawidłowo stwierdziły, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności już na etapie uznawania Grupy, a zatem przed wystąpieniem z wnioskami o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Pomimo stworzenia sztucznych warunków (których występowanie w procedurze badania wniosków o wypłatę płatności w kolejnych latach działania wstępnie uznanej grupy producenckiej nie było badane) Skarżąca takie środki otrzymywała. Skoro wynikiem przeprowadzonej kontroli (w rozpoznawanej sprawie przeprowadzonej w dniach 18-19 lutego 2020 r. przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, jako wyspecjalizowany organ kontrolny o szerokim zakresie działania obejmującym legalność i prawidłowość wydatków), było stwierdzenie, że wstępne uznanie nie zostało wycofane pomimo rażącego naruszenia prawa w związku ze stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia, to właściwe organy administracji zobowiązane były wszcząć i przeprowadzić postępowanie w celu ustaleniu wysokości wypłaconych nienależnie środków. Przypomnieć należy, że Europejski Trybunał Obrachunkowy jest wyspecjalizowanym organem kontrolnym o szerokim zakresie działania obejmującym legalność i prawidłowość wydatków. Pozycję oraz znaczenie ETO jako organu władnego, organy uzasadniły w zaskarżonych decyzjach. Zaznaczyć należy, że kontrolerzy ETO, sporządzając raport końcowy z dnia 7 sierpnia 2020 r. numer CL-11293, oparli się również o dokumentację z przeprowadzonej przez agencję płatniczą ARiMR drobiazgową weryfikacji Grupy odpowiadającej kontroli, którą należało przeprowadzić na etapie wstępnego jej uznania w 2011 r., a której Marszałek Województwa [...] nie przeprowadził, wydając decyzję o wstępnym uznaniu Grupy i zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania.

Zespól audytowy ustalił, że Prezes ARR decyzją z 6 czerwca 2016 r. nr 40/CE/2016 stwierdził, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dia [...] listopada 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa. Strona nie odwołała się od ww. decyzji Prezesa ARR.

Przypomnieć należy, że płatność nienależna jest to płatność przyznana niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ponieważ przepisy nie definiują płatności nienależnej, jej sensu należy poszukiwać w ustaleniu warunków do płatności należnej. Ustalenie, że dokonano wypłaty z uchybieniem któregokolwiek z warunków, będzie oznaczało nieprawidłowe wydatkowanie kwot pomocy, których zwrotu jako płatności nienależnej należy dochodzić w oparciu o przyjęte przez dane państwo procedury.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego Sąd stwierdza, że w sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 4 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r. str. 1) zgodnie z którym, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie przyznaje się lub wycofuje jakiekolwiek korzyści wynikające z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Stosownie do art. 145 rozporządzenia nr 543/2011 obowiązującego w okresie, w którym Grupa została wstępnie uznana "nie naruszając jakichkolwiek przepisów szczegółowych określonych w niniejszym rozporządzeniu lub rozporządzeniu (WE) nr 1234/2007, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, odnośnie do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia".

Skoro stworzenie w sposób sztuczny warunków, np. do wstępnego uznania i przyznania pomocy przez danego beneficjenta winno skutkować wycofaniem uzyskanej korzyści, a do takiego wycofania nie jest niezbędne wzruszenie wcześniejszej decyzji przyznającej dane uprawnienie, organy administracji w okolicznościach przedmiotowej sprawy miały nie tylko prawo, ale obowiązek wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia Grupie kwoty nienależnie pobranych płatności. Takie działanie, wbrew twierdzeniom Skarżącej, wcale nie musiało być podejmowane dopiero po wzruszeniu w nadzwyczajnym trybie pierwotnej decyzji marszałka województwa o wstępnym uznaniu Grupy i dopiero po wydaniu decyzji o odmowie wstępnego uznania.

Okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagają porównania sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków. Ustalenia mechanizmów działania mogło nastąpić dopiero po pewnym czasie, po analizie wniosków składanych przez inne osoby na przestrzeni kilku lat, gdy pewien schemat działania nabrał cech powtarzalności (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2022 r. o sygn. akt I GSK 2577/18).

Zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym przez TSUE (np. sprawa C-434/12 Słynczewa siła), przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii, poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny).

Organy administracji zakwestionowały faktyczną działalność poszczególnych członków Grupy w zakresie produkcji uzasadniając to przyjętym przez członków Grupy sposobem organizacji produkcji. Wykazały, że organizacja produkcji i zasady funkcjonowania Grupy podporządkowane zostały możliwością uzyskania wsparcia dla grup producenckich w ramach środków przewidzianych w PROW na lata 2007-2013, a nie potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych wspólnego wprowadzania towarów do obrotu i centralizacją sprzedaży. Sposób funkcjonowania Grupy rzutuje na ocenę spełnienia przez ten podmiot celu określonego w treści art. 35 ust. 1, a w szczególności lit. b) rozporządzenia Rady Nr 1698/200. Przepis ten bowiem stanowi, że celem jest wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Tym samym rozpoznanie sprawy wymagało od organów oceny, czy zasadne jest postawienie Skarżącej zarzutu stworzenia przez Grupę sztucznych warunków wyłączających otrzymanie płatności. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjantów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Nie jest sporne, że Grupę utworzyło pięciu członków: M. S., H. O., B. M., E.S. i M. S.. Na podstawie zebranej dokumentacji organy ustaliły, że czworo członków grupy to rodzina (M. S. - ojciec, E. S. - córka, M. S. - syn, H. O. - teść M. S., dziadek E.S. i M. S.), a trzech z nich (M. S., E. S. i M. S.) zamieszkuje pod tym samym adresem (Z., ul. O.). Niewątpliwie zatem, pomiędzy członkami Grupy istnieją bliskie powiązania rodzinne.

W toku przeprowadzonych czynności związanych z ponowną oceną poprawności nadania statusu wstępnego uznania ustalono, że tylko dwaj członkowie grupy: H. O. i M. S. spełniali definicję rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 30 z 31.01.2009 r., str.16, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie nr 73/2009". Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy administracji ustaliły, że H. O. wraz z posiadającą numer producenta żoną M. O., od 2004 r. prowadził gospodarstwo rolne i składał wnioski obszarowe. W ramach prowadzonego przez ARiMR Planu działań naprawczych (...) producent ten wykazał, że jest posiadaczem gruntów rolnych, na których prowadzona mogła być produkcja produktów z grup produktów, dla których Grupa wnioskowała.

Ustalono również, że M. S. (jeden z członków Grupy) miał pozycję dominującą, ponieważ posiadał 91% gruntów i generował 96% wartości produkcji. Gospodarstwo M. S. było odpowiednio wyposażone już przed utworzeniem grupy. Dodatkowo w 2011 r. pozostałych troje członków Grupy nie posiadało gruntów na własność. Grunty, na których rozpoczęli prowadzenie działalności producenckiej zostały im nieodpłatnie wydzierżawione przez innego członka Grupy, tj. M. S..

Za niezasadne uznać należy stanowisko Strony zgodnie z którym, jeżeli przepisy prawa nie wyłączają możliwości prowadzenie gospodarstwa przez członków Grupy (w niniejszej sprawie przez B. M., E. S., M. S.) na wydzierżawianych gruntach z konkretnymi nasadzeniami i uprawami, to działanie członków Grupy nie jest sprzeczne z regulacjami określającymi zasady działania Grupy.

Wbrew stanowisku Strony istotne jest w sprawie, że trzech członków Grupy (B. M., E. S., M. S.) nie posiadało żadnego sprzętu lub maszyn do prowadzenia gospodarstwa. W tym zakresie nie są sprzeczne ustalenia organów, że jeden członek Grupy posiadał sprzęt umożliwiający samodzielne prowadzenie gospodarstwa w przeciwieństwie do wymienionych trzech członków Grupy, którzy korzystali ze sprzętu M. S.. Ponownie zwrócić uwagę na cel tworzenia grup producentów rolnych. Działanie członków Grupy nie mogło prowadzić do koncentracji podaży i wprowadzania do obrotu produktów swoich członków, skoro ich większość nie posiadała własnych gruntów i sprzętu do prowadzenia gospodarstwa. Organy słusznie przyjęły brak samodzielności członków Grupy w prowadzeniu działalności gospodarczej. Przyjęta i praktykowana metoda gospodarowania nie wpływała na zwiększenie mocy produkcyjnej Grupy. Z akt sprawy wynika, że w przypadku Skarżącej, nie doszło do planowanego zwiększenia skali produkcji przez członków Grupy i co za tym idzie poprawy efektywności gospodarowania.

Sąd podziela stanowisko organów administracji, w pełni uzasadnione w zaskarżonych decyzjach, zgodnie z którym struktura produkcyjna, członkowska i uwarunkowania związane z powstaniem i prowadzoną działalnością Grupy wskazują, że nie została ona utworzona w celu realizacji celu tworzenia grup producentów owoców i warzyw. W rozpoznawanej sprawie, powstanie Grupy nie doprowadziło do koncentracji, stanowiącej cel działania "Grupy producentów rolnych".

Zasadnie organy wskazały, że utworzenie Grupy doprowadziło do sytuacji przeciwnej do celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, tj. do sztucznego rozdrobnienia produkcji (nie do jej centralizacji), mającego na celu umożliwienie wykazania się jakąkolwiek produkcją oraz umożliwienie Stronie wypełnienia warunku minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych. Organy administracji zasadnie uznały, że chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy wskazuje, że zamiarem osób zawiązujących Grupę oraz jej poszczególnych członków, było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005, a w konsekwencji również otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych". Całokształt ustaleń doprowadził organy administracji do prawidłowego wniosku, że Grupa stworzyła sztuczne warunki, w celu ominięcia warunku wskazanego w art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych i uzyskania płatności.

Powyższe ustalenia stanowią okoliczności o charakterze obiektywnym wskazujące, że nie jest możliwy do osiągnięcia cel, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1698/2005, to jest dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie wykazały także, że w ramach elementu subiektywnego doszło do zamierzonej koordynacji pomiędzy członkami Grupy w celu uzyskania wsparcia. Organy wykazały powiązania rodzinne członków Grupy, wskazały jednocześnie, że trzech z nich (M. S., E. S. i M. S.) zamieszkuje pod tym samym adresem. Powołana przez organy sekwencja wydarzeń, związanych z powstaniem Grupy przy udziale 5 członków, z których 3, przed powstaniem Grupy nie prowadziła działalności i rozpoczęła działalność w oparciu o potencjał produkcyjny jednego członka Grupy powodując nieuzasadnioną ekonomicznie decentralizację produkcji sprzeczną z celami wsparcia świadczą, że jedynym celem przystąpienia tych 3 członków do Grupy było spełnienie warunku minimalnej ilości członków Grupy wynikającej z rozporządzenia o grupach producentów rolnych i w konsekwencji uzyskania pomocy finansowej.

Reasumując powyższą część rozważań Sąd stwierdza jako zasadny i uprawniony wniosek organu, że w istocie w rozpoznawanej sprawie doszło do decentralizacji, a nie centralizacji produkcji między podmiotami będącymi członkami Grupy, co stanowi jeden z wymogów celu działania grupy producentów określonym w art. 35 ust. 1 pkt b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

Należy podkreślić, że skoro zgodnie z art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych, określone w nim podmioty prowadzące gospodarstwo rolne lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej, mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego, to jest jednoznaczne, że podmioty te "wchodząc" do Grupy, wnoszą do niej swój dotychczasowy potencjał produkcyjny, zatem można się spodziewać, że łącznie będzie on oscylował wokół sumy wszystkich tych potencjałów. Sąd podziela stanowisko organu, że utworzenie grupy producentów produkujących ten sam produkt, tworzonych w istocie przez te same osoby fizyczne, miał na celu obejście przepisów odnoszących się do maksymalnego limitu kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych", o jakich jest mowa w treści załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 1698/2005.

W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez Skarżącą w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Tym samym zasadne było rozważenie i następnie przyznanie, że wypłacone płatności nie były Grupie należne.

Z art 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/1995 wynika ogólny obowiązek zwrotu pomocy w przypadku ustalenia wystąpienia nieprawidłowości. Obowiązek ten został rozszerzony także na przypadki sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku (art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/1995). Możliwość bezpośredniego korzystania z powyższej podstawy prawnej została potwierdzona w wyroku TSUE z 28.10.2010 (C-367/09). W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanym dalej: "TSUE") wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa lub jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover). Ponieważ w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa UE, zasadnie organy zastosowały art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/1995, a w konsekwencji orzekły o konieczności ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy.

W ocenie Sądu, Prezes ARiMR w sposób prawidłowy uzasadnił, co należy rozumieć poprzez "sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego", a następnie wykazał zaistnienie obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a także wykazał wolę członków Grupy do uzyskania korzyści wynikających z uregulowań UE, poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny).

Niezasadny jest zarzut przedawnienia. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie wystąpiła nieprawidłowość ciągła (powtarzająca się), gdyż Skarżąca czerpała korzyści finansowe występując z kolejnymi wnioskami o przyznanie płatności w 1, 2, 3, 4 i 5 roku działalności i otrzymując je. W takim przypadku termin przedawniania biegnie od dnia wypłaty Grupie ostatniej części środków finansowych w ramach pomocy dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, tj. od dnia 19 września 2019 r. (wypłata środków nastąpiła na podstawie decyzji z 30 sierpnia 2019 r. nr 53/17/18/19 w zakresie przyznania pomocy finansowej za okres od 1 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2015r., tj. za II półrocze 4 roku realizacji planu dochodzenia do uznania).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie bieg terminu przedawnienia został przerwany. Nastąpiło to z dniem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, tj. 27 września 2021 r. Wskazana data przerwania biegu terminu przedawnienia wskazuje, że nie doszło do przedawnienia sprawy, a tym samym nie wystąpiła negatywna przesłanka do ustalenia Grupie nienależnie pobranej płatności.

Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał na podstawie art. 151 p.p.s.a.