Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2238/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58, art. 141 § 1, § 2, art. 149 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 763/19 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 25 kwietnia 2019 r. znak: WI-I.7840.5.13.2019.KP w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 763/19 oddalił skargę K. sp. z o.o. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 25 kwietnia 2019 r., znak: WI-I.7840.5.13.2019.KP w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Prezydent Miasta [...] decyzją z 11 stycznia 2016 r., nr 41/2016 (znak: AU-01-2.6740.1.2228.2015.GPA) zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. sp. z o.o. pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...] wraz z garażem podziemnym, garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacją mechaniczną, zagospodarowaniem terenu wraz z ciągami pieszymi, zewnętrznymi miejscami postojowymi oraz wjazdem do garażu podziemnego, zlokalizowanego przy ul. [...], na działce nr [...] – [...] w K.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 31 marca 2016 r.

Wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją ostateczną złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K..

Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej, postanowieniem z 26 września 2018 r., znak: AU-01-2.6740.1.838.2016.GPA odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 stycznia 2016 r., nr 41/2016.

Organ stwierdził, że Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w K. (reprezentującej interesy współwłaścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] – [...]) nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, gdyż wskazane powyżej działki będące we współwłasności członków Wspólnoty nie wchodzą w zakres obszaru oddziaływania obiektu, wyznaczającego krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę dla określonego powyżej zamierzenia inwestycyjnego. Planowana inwestycja, objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę, nie wpłynie na możliwość zagospodarowania ani na wykonywanie przez współwłaścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] – [...] przysługującego im prawa własności, a także nie wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. A zatem, zdaniem organu, Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w K. nie przysługiwał ani nie powinien był przysługiwać status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

Zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...].

Wojewoda Małopolski zaskarżonym w rozpoznawanej sprawie postanowieniem z 25 kwietnia 2019 r., znak: WI-I.7840.5.13.2019.KP odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w K. przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 26 września 2018 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 stycznia 2016 r., nr 41/2016. Wojewoda stwierdził, że wbrew temu co wskazano we wniosku, Wspólnota Mieszkaniowa nie została pozbawiona możliwości wniesienia zażalenia w ustawowym terminie, gdyż z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 26 września 2018 r. została skutecznie doręczona na wskazany we wniosku o wznowienie adres Wspólnoty Mieszkaniowej w dniu 2 października 2018 r. Powyższe, zdaniem organu, oznacza, że nie istniała przeszkoda niezależna od Wspólnoty, która pozbawiła ją możliwości dochowania terminu do dokonania czynności.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła K. sp. z o.o. w K. zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez potraktowanie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. jako strony postępowania, gdyż umożliwiono jej wystąpienie z wnioskiem o przywrócenie terminu, gdy tymczasem postępowanie powinno zostać umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 8 listopada 2019 r. oddalił skargę Spółki uznając, że kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego, że w przedmiotowej sprawie nie istniała przeszkoda, niezależna od żalącej się, która pozbawiłaby ją możliwości dochowania terminu do dokonania czynności. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że skarżąca Spółka pomija procesowe znaczenie kontrolowanego obecnie postanowienia, które posiada wymiar jedynie procesowy, formalny i z którego wbrew temu co sugeruje skarżąca w żaden sposób nie wynika i nie może wynikać, że Wspólnota Mieszkaniowa posiada atrybuty strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 stycznia 2016 r., nr 41/2016. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 stycznia 2016 r., nr 41/2016 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Wniosek taki, jak zauważył Sąd, może potencjalnie złożyć każdy podmiot prawa posiadający podmiotowość administracyjnoprawną i/lub cywilnoprawną, przy czym wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wznowieniowego w żaden sposób nie przesądza, że dany podmiot jest stroną postępowania zasadniczego, co do którego żąda wznowienia postępowania administracyjnego. Zwłaszcza, że postępowanie z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej zakończyło się postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z 26 września 2018 r. odmawiającym wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 stycznia 2016 r., nr 41/2016.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa [...] jest na podstawie m.in. art. 58 § 1 i 2 k.p.a. stroną tzw. "wpadkowego" postępowania o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 26 września 2018 r., co w żaden sposób nie przesądza, że ww. Wspólnota jest stroną postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznego pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa posiada zdolność administracyjnoprawną do wniesienia wniosku o przywrócenie przedmiotowego terminu, bowiem z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737, ze zm.) wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej (reprezentowanej przez zarząd), która reprezentuje interesy właścicieli lokali.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. sp. z o.o. w K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższy zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. A zatem, zdaniem Spółki, skoro do wniesienia zażalenia uprawniona jest jedynie strona postępowania, to organ drugiej instancji powinien w każdym przypadku zbadać, czy osoba wnosząca zażalenie posiada przymiot strony postępowania. Rozpoznanie więc zażalenia przez Wojewodę Małopolskiego oznacza, że organ ten uznaje Wspólnotę Mieszkaniową za stronę, gdyż tylko strona może skutecznie wnieść zażalenie. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie posiada przymiotu strony, tym samym za błędne uznać należy wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu, że rozpoznanie zażalenia nie oznacza uznania osoby wnoszącej zażalenie za stronę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie było postanowienie Wojewody Małopolskiego z 25 kwietnia 2019 r. odmawiające Wspólnocie Mieszkaniowej [...] przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 26 września 2018 r., którym odmówiono Wspólnocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 stycznia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę na określone powyżej zamierzenie budowlane.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżąca kasacyjnie Spółka oparła skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jak się wydaje jego niezastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ naruszył przepisy postępowania, w tym art. 141 § 1 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że przedmiotem sporu jest kwestia, czy stroną uprawnioną do wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a tym samym do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia takiego zażalenia, może być podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu zwykłym.

Podkreślić należy, że przepis art. 141 § 1 k.p.a. statuuje zasadę, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z przepisu tego wynika, że podstawy wniesienia zażalenia są skonstruowane na innych zasadach niż podstawy wniesienia odwołania. Odwołanie służy bowiem od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym (art. 127 k.p.a.), natomiast zażalenie służy wyłącznie na postanowienia wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Zatem, o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. zażalenie służy jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Środek ten przysługuje więc tylko na niektóre postanowienia. Takie ukształtowanie prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia, które w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie. Dlatego nie ma tu znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem. Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo. Zauważyć należy, że wznowienie postępowania, jak i odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 i § 3 k.p.a.). Jednakże stosownie do art. 149 § 4 k.p.a. zażalenie służy tylko na postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Zażalenie nie służy natomiast na postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Prawidłowo więc organ pierwszej instancji w pouczeniu zamieszczonym w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania wskazał, że na to postanowienie przysługuje zażalenie. A zatem wbrew brzmieniu art. 141 k.p.a. prawem do wniesienia zażalenia dysponują nie tylko strony, lecz także inne podmioty – adresaci postanowienia, jeśli Kodeks tak stanowi. Powyższe wynika z tego, że zażalenie, jako środek zaskarżenia przenosi na organ wyższego stopnia kompetencje do rozstrzygnięcia tylko tej kwestii, której dotyczy rozstrzygnięcie w zaskarżonym postanowieniu. Nie daje natomiast podstaw do przejęcia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, stanowiącej przedmiot toczącego się postępowania. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, Wspólnocie Mieszkaniowej przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające na jej wniosek wznowienia postępowania, gdyż tak stanowi art. 149 § 4 k.p.a. Natomiast realizacja prawa do wniesienia zażalenia została ograniczona terminem siedmiu dni, który liczony jest od dnia doręczenia lub ustnego ogłoszenia postanowienia. Z kolei w razie uchybienia terminowi określonemu w art. 141 § 2 k.p.a. podlega on – jako termin procesowy – przywróceniu stosownie do przepisów art. 58 – 60 k.p.a. Konstrukcja przywrócenia terminu służy bowiem uchyleniu negatywnych skutków niezachowania terminu w pewnych szczególnych przypadkach indywidualnych, pełniąc tym samym dla jednostki funkcję ochronną w postępowaniu. Instytucja ta realizuje uregulowaną w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. zasadę budowy zaufania jednostki do organu oraz ustanowione w art. 112 k.p.a. zabezpieczenie strony postępowania przed ujemnymi dla niej konsekwencjami udzielonego przez organ błędnego pouczenia. Przywrócenie terminu jest więc możliwe po przeprowadzeniu uruchomianego na wniosek postępowania wpadkowego. Legitymacja w tym zakresie służy – jak stanowi art. 58 § 1 k.p.a. – zainteresowanemu. Przez pojęcie to należy więc rozumieć każdego z uczestników postępowania, z którego interesem prawnym jest związany termin procesowy w postępowaniu administracyjnym. A zatem Wspólnota Mieszkaniowa, uprawniona do wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające na jej wniosek wznowienia postępowania, niewątpliwie była podmiotem zainteresowanym przywróceniem terminu do złożenia ww. zażalenia, a tym samym podmiotem legitymizowanym do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia. Wojewoda Małopolski rozpoznając zatem wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej i wydając kwestionowane w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie przywrócenia wnioskodawcy terminu do wniesienia zażalenia nie naruszył art. 141 § 1 k.p.a. Tym samym wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie mógł być, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zakwalifikowany jako bezprzedmiotowy od strony podmiotowej lecz podlegał rozpoznaniu.

W związku z powyższym słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że wydanie kwestionowanego postanowienia, a tym samym rozpoznanie wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, w żaden sposób nie oznacza, że Wspólnota ta posiada atrybuty strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 11 stycznia 2016 r. Skarżąca kasacyjnie Spółka pominęła bowiem zupełnie procesowe znaczenie kontrolowanego postanowienia, które posiada wymiar jedynie procesowy i formalny.

A zatem skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.