Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 216/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 i 3 a
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska sędzia WSA Leszek Kleczkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 marca 2023 r. nr UP-178/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz B. N. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2022 r. do Inne wpłynął wniosek B. N. (skarżąca), w którym zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku powołała się na trudną sytuację finansową oraz życiową. Podała, że ma [...] lata. Wyjaśniła, że przedsiębiorstwo, które prowadziła upadło i wszystkie należności obciążyły hipotekę. Poza przedmiotowym zadłużeniem wobec ZUS posiada także zobowiązanie wobec Banku Spółdzielczego. Bank zgodził się na ugodę w sprawie spłaty kredytu. Podkreśliła, że w grudniu 2016 r. musiała sprzedać budynek produkcyjny przy ul. [...], "całość sprzedaży i zobowiązania wobec ZUS-u odbyło się przez bank". Wyjaśniła, że poręczyła kredyt swoim majątkiem i obecnie mieszka w mieszkaniu, które jest w dyspozycji banku. Skarżąca podała, że otrzymuje emeryturę w kwocie [...]zł netto. Opłata za mieszkanie to [...] zł. Opłaty za media, energię i gaz wynoszą [...] zł. Zaznaczyła, że czasami musi korzystać z prywatnej usługi lekarskiej ze względu na stan zdrowia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania, decyzją

z [...] stycznia 2023 r.:

1) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009), zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie

[...] zł, w tym na:

ubezpieczenia społeczne - za okres 02/2004 r. - 05/2006 r. w łącznej kwocie

[...] zł, w tym z tytułu: składek - [...] zł, odsetek - [...] zł,

ubezpieczenie zdrowotne - za okres 02/2007 r. - 05/2009 r. w łącznej kwocie

[...] zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł, odsetek – [...] zł,

Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres 06/2004 r. - 03/2007 r. w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł, odsetek – [...] zł,

2) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł, w tym:

ubezpieczenia społeczne - za okres 02/2004 r. - 05/2006 r. w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł, odsetek – [...] zł,

ubezpieczenie zdrowotne - za okres 02/2007 r. - 05/2009 r. w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł, odsetek – [...] zł,

Fundusz Pracy - za okres 06/2004 r. - 03/2007 r. w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł, odsetek - [...] zł,

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć pracy w celu spłaty tak dużego zadłużenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2023 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności stwierdził, że w decyzji organu I instancji prawidłowo uznano, że należności z tytułu składek są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu. W przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że skarżąca jest wdową i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe; nie pracuje zawodowo, ale pobiera świadczenie - rentę w wysokości [...] zł brutto, nie korzysta z pomocy opieki społecznej, urzędu pracy ani z innych form pomocy. Ponosi wydatki związane z utrzymaniem, tj. miesięczne opłaty w wysokości [...] zł, opłaty eksploatacyjne w wysokości [...] zł, koszty leczenia w wysokości [...] zł oraz opłatę

z tytułu poręczenia w wysokości [...] zł. Skarżąca jest właścicielem mieszkania własnościowego położonego w I. przy ul. [...] oraz ruchomości stanowiących wyposażenie mieszkania.

Odnosząc się do przesłanek umorzenia należności z tytułu składek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm., dalej jako: u.s.u.s.), organ przytoczył przesłanki całkowitej nieściągalności wskazując, że stanowią one katalog zamknięty. Organ podał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Zdaniem organu nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s., ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe. Organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Organ wskazał, że skarżąca zaprzestała wykonywania działalności gospodarczej [...] maja 2009 r., nie została jednak spełniona przesłanka braku majątku niepodlegającego egzekucji, ponieważ skarżąca otrzymuje rentę rodzinną w wysokości pozwalającej na prowadzenie egzekucji należności oraz jest właścicielem lokalu mieszkalnego w I.. Zakład stwierdził, że przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosiła skarżąca przekracza kwotę kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 67), wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł. Zdaniem organu, przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi dlatego, że Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku,

z którego można prowadzić egzekucję należności z tytułu składek. W ocenie ZUS również przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi, bowiem zaległości figurujące na koncie skarżącej zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora ZUS Oddział w B.; postępowanie było zawieszone, z uwagi na zawarty układ ratalny (pismo z [...] grudnia 2022 r. o zerwaniu układu); jednocześnie nie jest oczywiste, że w przypadku wznowienia postępowania egzekucyjnego, nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, bowiem skarżąca posiada składnik majątkowy podlegający egzekucji w postaci pobieranej renty rodzinnej; ponadto gdy prowadzone przez ZUS przymusowe dochodzenie należności okaże się nieskuteczne, istnieje możliwość skierowania dalszych tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego, celem prowadzenia egzekucji ze składników majątkowych, do których Dyrektor Oddziału ZUS nie ma uprawnień. Organ podkreślił, że

dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Zakład wyjaśnił, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych, organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Nieściągalność należności z tytułu składek związana jest bowiem z całkowitą, aktualną

i przyszłą niemożnością skutecznego ich dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym oraz nieracjonalnością wszczęcia takiego postępowania.

W związku z powyższym, ZUS uznał, że w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Wskazując na przesłanki umorzenia należności z tytułu składek wymienione

w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365, dalej też jako: rozporządzenie), organ zauważył, że przesłanka wykazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w stosunku do skarżącej zastosowania, ponieważ nie prowadzi już ona działalności gospodarczej. Zakład stwierdził, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej skarżąca wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Stosownie do obowiązujących przepisów, to właśnie płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów, odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek. Działalność gospodarczą cechuje bowiem jej prowadzenie na ryzyko przedsiębiorcy.

Organ wyjaśnił, że wystąpienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu.

Organ zauważył, że skarżąca powołała się na swój stan zdrowia. Oznajmiła, że choruje przewlekle na nadciśnienie i cukrzycę typu 2. Zakład wskazał, że skarżąca otrzymuje świadczenie - rentę rodzinną, która jest stałym dochodem wypłacanym niezależnie od stanu zdrowia oraz konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny

i może stanowić źródło sukcesywnej spłaty zaległości wobec ZUS.

Organ zaznaczył, że przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie, to znaczy, że przewlekła choroba osoby zobowiązanej lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności. Podstawą umorzenia zaległości z tytułu składek nie jest bowiem sam fakt zaistnienia choroby, a jedynie trudny stan majątkowy będący efektem tej choroby. Przy czym, jako trudny stan majątkowy rozumie się sytuację, w której opłacenie zaległości spowodowałoby po stronie dłużnika niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb, czego po ponownej analizie sprawy nie można z całą pewnością stwierdzić.

Zdaniem organu, również bardzo ograniczone możliwości płatnicze skarżącej, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się bowiem do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny.

Organ wskazał, że według ustaleń, [...] maja 2019 r. skarżąca nabyła prawo do pobierania renty rodzinnej z [...] i z tego tytułu jest zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżąca poinformowała, że pobiera rentę w wysokości [...] zł brutto, tj. [...] zł netto. Zakład wyjaśnił, że wskaźnikiem służącym do oceny kryterium ubóstwa i trudnej sytuacji materialnej jest kwota określająca minimum socjalne. Minimum socjalne ustalone [...] grudnia 2022 r. na podstawie danych z GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w III kwartale 2022 r. dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi [...] zł. Organ zauważył, że skarżąca podała, iż ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej miesięcznej wysokości [...] zł + opłatę tytułem poręczenia w wysokości [...] zł. Zdaniem organu, budżet gospodarstwa domowego skarżącej pozwala na sfinansowanie stałych, miesięcznych kosztów

w całości. Wykazana sytuacja finansowa skarżącej, w ocenie Zakładu, nie wskazuje na stan ubóstwa i konieczność sięgania po pomoc z opieki społecznej, która dedykowana jest tylko osobom w bardzo trudnej, zagrażającej egzystencji sytuacji materialnej.

W związku z powyższym ZUS nie znalazł podstaw do umorzenia żądanych należności

w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), dalej: "k.p.a.", poprzez poczynienie przez organ ustaleń z pominięciem wszechstronnego zbadania zebranego w sprawie materiału dowodowego i z pominięciem słusznego interesu obywatela,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie przepisu art. 28 ust. 1, 2 i 3 pkt 6 oraz ust. 3a u.s.u.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek, tak w całości jak też choćby w części.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ustalona przez organ jej sytuacja osobista i materialna daje podstawę do umorzenia zaległości z tytułu składek w całości, a co najmniej w części. Zauważyła, że w przypadku prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego, nie będzie on uprawniony do pobierania z tego tytułu pełnej kwoty renty, a jedynie część ponad kwotę wolną od zajęcia. Od dnia [...] stycznia 2023 r. kwota ta stanowi równowartość [...] zł, zaś od [...] lipca 2023 r. będzie to kwota w wysokości [...] zł. Oznacza, to że obecnie organ będzie uprawiony egzekwować od skarżącej należność w wysokości nieprzekraczającej kwoty [...]zł, zaś z dniem 1 lipca br. nieprzekraczającej kwoty [...]zł. Zestawiając to z łącznym zadłużeniem skarżącej

z tytułu składek w wysokości [...] zł oznacza to, że organ planuje egzekwować należność aż do śmierci skarżącej, a i tak najpewniej nie uzyska połowy zaległego świadczenia. Takie podejście będzie oczywiście prowadziło do ogromnych

i nieprzemijających problemów finansowych dla skarżącej zwłaszcza, że kwota zadłużenia zasadniczo nie będzie ulegała zmniejszeniu, bowiem znaczna część wpłaty będzie pokrywała wyłącznie odsetki, a nie należność główną. Zdaniem strony, nie może również ujść uwadze, że w [...] systematycznie rosną koszty życia i utrzymania gospodarstw domowych. Pozostawienie skarżącej środków w wysokości nieprzekraczającej kwoty wolnej od zajęcia komorniczego spowoduje powstanie zadłużenia w innych obszarach jej życia, przede wszystkim wobec wspólnoty mieszkaniowej czy dostawców mediów. Wreszcie, skarżąca utraci najpewniej możliwość regulowania zobowiązania względem Banku Spółdzielczego w I., na rzecz którego ustanowiona jest hipoteka umowna na sumę [...] zł. Konsekwencją takiego stanu rzeczy będzie utrata miejsca zamieszkania. Skarżąca zaś z racji wieku nie ma możliwości uzyskania dodatkowego źródła przychodu. Tymczasem, jak zauważa się

w orzecznictwie, na gruncie art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., to zakład ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując samodzielnej oceny organ winien mieć na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny.

W ocenie strony, w toku rozpatrywania przedmiotowej sprawy organ winien był rozważyć również słuszny interes skarżącej, co jednak nie miało miejsca. Decyzja o umorzeniu lub odmowie umorzenia ma charakter uznaniowy, jednakże rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego

i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji, organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W konsekwencji, podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych.

Skarżąca wskazała, że najistotniejszy składnik wchodzący do jej majątku, jakim jest lokal mieszkalny położony w I. przy ul. [...], w żaden sposób nie zmienia obrazu sytuacji. Lokal ten bowiem stanowi zabezpieczenie hipoteczne zobowiązania kredytowego i jest ustanowione na rzecz Banku Spółdzielczego

w I.. Oznacza to, że skarżąca w praktyce nie znajdzie kupca i nie dokona sprzedaży lokalu, aby pozyskać środki na spłatę swoich zobowiązań. Nieruchomość obciążona takim zabezpieczeniem jest w rzeczywistości niesprzedawalna. Dodatkowo skarżąca zauważyła, że takim zabezpieczeniem hipotecznym nie legitymuje się ZUS, co wyklucza skuteczną egzekucję z tego składnika majątkowego.

W konsekwencji powyższego, w szczególności biorąc pod uwagę wiek skarżącej, wielkość zadłużenia, jej sytuację finansową oraz jedyne źródło dochodu, stwierdzić należy, że spłata ZUS jest niemożliwa i nie ma żadnej perspektywy na zmianę takiej sytuacji, co uzasadnia umorzenie należności z tytułu składek.

Zdaniem skarżącej, organ rozpoznał wniosek wyłącznie pod kątem całkowitego umorzenia należności, gdy tymczasem w myśl art. 28 ust. 1 u.s.u.s., umorzenie może dotyczyć również części niespłaconej należności, jeśli w takim zakresie doszło do całkowitej nieściągalności. Pominięcie badania przesłanki pod kątem częściowego umorzenia zaległości jest istotnym uchybieniem organu i powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

I. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 259 ze z zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga, że przed wydaniem wyroku Sąd umożliwił skarżącej pisemne wypowiedzenie się w sprawie, wyznaczając 10-dniowy termin.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

II. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia zasadności odmówienia skarżącej umorzenia przez ZUS należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności

z tytułu składek w części finansowej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie

[...] zł, a także z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł.

Z uwagi na to, że w grę wchodzą należności składkowe z okresu od 2004 r. do 2009 r. w pierwszej kolejności należy ustalić, czy nie uległy one przedawnieniu. Tylko bowiem wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę ich umorzenia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia tego postępowania w całości lub w części, z uwagi na jego bezprzedmiotowość (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2020 r., I GSK 927/20).

W tym stanie rzeczy szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają regulacje u.s.u.s. dotyczące przedawnienia. Regulacje te ulegały szeregu zmianom. Od 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w związku ze zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz

o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia,

w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Po zmianie, od 1 stycznia 2012r., przepis ten stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Jednocześnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej u.s.u.s., tj. ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli

i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378), do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tych przepisów do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie

5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady zawiera art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r., stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego

w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r., III AUa 1656/12).

Mając na uwadze wskazane regulacje prawne stwierdzić należy, że należności składkowe w tej sprawie pierwotnie objęte zostały 10-letnim okresem przedawnienia.

Z tego powodu w dniu [...] stycznia 2012 r. nie były one przedawnione.

Wobec tego istotnego znaczenia nabierają przepisy dotyczące zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W tym kontekście w decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r. organ powołuje się na art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (obecne brzmienie: bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności

z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca,

w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego).

Mając na uwadze powyższą regulację (poprzednio obowiązującą), organ w decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r. podnosi, że ze względu na przesłankę z art. 24b ust. 5b u.s.u.s. doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Podaje, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego [...] lutego 2005 r. spowodowało, że bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i pozostanie zawieszony do zakończenia egzekucji. Zaznacza, że okresu trwania tego postępowania nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu przedawnienia.

Nie budzi zatem wątpliwości, że powyższe uwagi odnoszą się do zaległości istniejących w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, czyli [...] lutego 2005 r. Tymczasem

w przedmiotowej sprawie z decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że odmowa umorzenia zaległości z tytułu składek dotyczy także okresów późniejszych (także z lat 2006 – 2009). Jednakże organ nie podaje, czy zaległości z tytułu składek za kolejne okresy rozliczeniowe wskazane w decyzji (do 2009 r.) sukcesywnie były także obejmowane postępowaniem egzekucyjnym, co skutkowałoby zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, który trwa nadal. Podobnie należy ustalić czy umowa ratalna

z dnia [...] kwietnia 2016 r. - powołana na s. 5 decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r.- obejmowała wszystkie zaległości wymienione na s. 1 tej decyzji. Powyższe wymaga uzupełnienia materiału dowodowego. W zakresie natomiast ustanowionej hipoteki na nieruchomości (lokalu mieszkalnym) w skardze podniesiono, że "takim zabezpieczeniem hipotecznym nie legitymuje się ZUS co wyklucza skuteczną egzekucję z tego składnika majątkowego" (s. 3 skargi). Kwestia ta również wymaga wyjaśnienia.

III. Warto w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 28 września 2017r., sygn. akt II GSK 1491/17, w którym wyrażony został następujący pogląd: "co do zasady zgodzić należy się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, nie może być badanie zadłużenia, a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu drugiej instancji, że wniosek w sprawie umorzenia należności z tytułu składek powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Przypomnieć także należy, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, jako należności z tytułu składek, nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Równolegle mogą więc toczyć się dwa postępowania: egzekucyjne i dotyczące umorzenia należności. Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie. Należy dodać, że art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Jeżeli zdaniem Skarżącego nastąpiło przedawnienie należności z tytułu nieopłaconych składek, to zarzut przedawnienia może być zgłoszony wyłącznie w postępowaniu egzekucyjnym. Przedawnione zobowiązanie przestaje istnieć, nie może być egzekwowane i z tego samego powodu nie staje się przedmiotem postępowania o jego umorzenie. O tym, czy upłynął okres przedawnienia zaległych składek i na podstawie jakiego stanu prawnego, będzie mógł orzec sąd administracyjny przy skorzystaniu ze sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej obejmującej także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Te kwestie nie budzą wątpliwości

w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 517/2004, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1480/2005, wyrok z dnia 11 grudnia 2013 r. wyrok WSA w Olsztynie I SA/Ol 681/13).

Dodatkowo zwrócić należy uwagę na relację między przedawnieniem zobowiązań z tytułu składek a umorzeniem tych należności. Stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej zobowiązanie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wygasa wskutek przedawnienia. Inną przyczyną powodującą wygaśnięcie przedmiotowego zobowiązania jest jego umorzenie (art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej).

W konkluzji stwierdzić trzeba, że przedawnienie nie jest przesłanką, zaistnienie której uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości. Fakt przedawnienia może być przedmiotem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu prowadzonym z wniosku

o umorzenie, przedawnienie jest okolicznością istotną jedynie z tego względu, że wniosek o umorzenie przedawnionych zaległości uznać należy za bezprzedmiotowy. Skład orzekający NSA podziela pogląd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może bowiem zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W tym sensie Sąd pierwszej instancji powinien mieć wiedzę czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 15/09). Z tych samych względów Sąd pierwszej instancji rozstrzygając wniosek w przedmiocie umorzenia należności powinien mieć dane umożliwiające stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża Skarżącego. Nie oznacza to, że w toku postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Sąd przejmuje obowiązki organu egzekucyjnego. Z tych względów należało też uznać, że jakkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to podniesiona przez Sąd pierwszej instancji kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych."

Sąd w tut. składzie ww. pogląd prawny podziela. Podobny pogląd został wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2181/17.

IV. Ponownie zatem rozstrzygając sprawę, organ poda wysokość należności

z tytułu składek będących przedmiotem postępowania, jednakże uwzględniając terminy przedawnienia oraz okoliczności, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do konkretnych składek. W konsekwencji tut. Sąd nie może zweryfikować zakresu przedmiotowego sprawy. Podkreślenia wymaga, że ustalenia faktyczne, na których Zakład oparł rozstrzygnięcie, powinny znajdować pełne odzwierciedlenie

w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu administracji jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z kolei, na podstawie art. 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wyczerpujący sposób rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza dochodzenie do wyjaśnienia zdarzeń w sposób dokładny

i obiektywny. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Ocena swobodna powinna być bowiem oparta na ocenie całości materiału dowodowego. Tymczasem

w aktach rozpatrywanej sprawy brak jest dowodów, które miałyby potwierdzać nieprzedawnienie składek (np. kserokopie: umowy ratalnej, tytułów wykonawczych wraz z dowodami doręczenia), w oparciu o które organ oparł swoje rozstrzygnięcie stwierdzając, że składki nie uległy przedawnieniu. W aktach nie ma dowodów dotyczących wszczęcia postępowania egzekucyjnego obejmującego zaległości z tytułu wszystkich składek. Brak jest także umowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. w aktach, co pozwoliłby na ocenę jej wpływu na nieprzedawnienie. Tym samym akta przedmiotowej sprawy są niekompletne, gdyż nie zawierają dokumentów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i brak stosownego uzasadnienia w decyzji w kontekście tych dowodów. Zgromadzony materiał dowodowy jest więc niezupełny, a uzasadnienie niewyczerpujące. Sąd nie jest przy tym zobowiązany uzupełniać za organ akt sprawy

o brakujące dokumenty i zastąpić go w uzasadnianiu decyzji. Wskazać należy, że stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. przekazane sądowi akta powinny być kompletne.

W rezultacie Sąd nie mógł zweryfikować prawidłowości ustaleń faktycznych organu,

a w konsekwencji skontrolować czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Organ obowiązany jest wytłumaczyć w uzasadnieniu decyzji, z jakich to przyczyn nie doszło do przedawnienia należności sprzed wielu lat. W powyższym zakresie Zakład naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.

Z uwagi na popełnione uchybienia przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska co do zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności składkowych. Nie można oceniać istnienia bądź nieistnienia przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek, gdy nie ma pewności, że nie doszło do ich przedawnienia. Jest to istotne w sprawie, skoro składki dotyczą okresu sprzed kilkunastu lat (część nawet blisko sprzed 20 lat). Skarżąca ma prawo poznać

w tym zakresie stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji, aby mieć ewentualnie prawo do przedstawienia własnej oceny tego zagadnienia (prawo do obrony). Organ zatem skrupulatnie ustali, czy wszystkie składki będące przedmiotem oceny wniosku o umorzenie zaległości nie uległy przedawnieniu i wskaże na poparcie swojej argumentacji stosowne dowody. Nie może bowiem budzić wątpliwości czy zaległości istnieją, skoro rozważana ma być instytucja ich umorzenia (be względu na to, czy wniosek będzie załatwiony pozytywnie czy negatywnie).

Powyższe uchybienia uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, w tym czy sporne należności w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie uległy przedawnieniu. Sąd obecnie nie przesądza zagadnienia czy doszło do przedawnienia należności składkowych, czy nie miało ono miejsca. Stwierdza wyłącznie, że kwestia ta wymaga rozważenia. Jeżeli bowiem doszłoby do przedawnienia części zaległości z tytułu składek, to w takiej części postępowanie przed organem podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Z kolei z uwagi na fakt, że kwestia przedawnienia jest powodem uchylenia zaskarżonej decyzji, przedwczesna jest ostateczna kontrola prawidłowości zbadania przez organ istnienia przesłanek umorzenia należności w świetle sytuacji, w której znajduje się skarżąca. Jak już wyżej wskazano podane wady stanowią naruszenie art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak

i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Organ obowiązany jest dokonać wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a poprzedzać je powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.).

Jednocześnie Sąd stwierdza, że nawet wystąpienie przesłanki umorzenia, nie stanowi – po stronie organu – o obowiązku uwzględnienia wniosku o umorzenie składek. Sąd administracyjny nie ma też kompetencji do umorzenia zaległych składek, jak również nakazania organowi, aby udzielił ulgi, bowiem w tej materii Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję w granicach uznania administracyjnego.

V. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które złożyło się wynagrodzenie Pełnomocnika.