Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1387/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2206/21 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2206/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w [...] (zwanego dalej "Stowarzyszeniem") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] sierpnia 2021 r.. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] marca 2021 r., [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] ([...] ) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Budowa drogi ekspresowej S7 na odcinku [...] - [...] ; Odcinek II: węzeł [...] (z węzłem) - węzeł [...] (z węzłem)".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie zarzucając naruszenie:

1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm., dalej: "Konstytucja") poprzez wadliwe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że skoro obecne działania inwestora są legalne i nie naruszają warunków decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do chronionych gatunków, to istniały podstawy do umorzenia postępowania. Zdaniem Stowarzyszenia roboty budowlane tymczasem wykonywane były na podstawie wadliwej, następnie uchylonej, decyzji derogacyjnej. To wskazywało na fakt ich prowadzenia w sposób zagrażający środowisku, a jednocześnie niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej oraz uznanie za prawidłową decyzji wydanej w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, wynikający z błędnego ustalenia Sądu pierwszej instancji, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, czy w chwili złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o wstrzymanie robót budowlanych inwestor wykonywał czynności zabronione względem chronionego gatunku chomika europejskiego przed uzyskaniem decyzji derogacyjnej. Wedle Stowarzyszenia stanowiło to wówczas podstawę do wydania nakazów przewidzianych w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b."), a tym samym naruszenie zasady aktualności, zasady prawdy materialnej i jej gwarancji;

2. art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 7 Konstytucji poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi, chociaż istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, co wynikało z wydania decyzji umarzającej postępowanie, podczas gdy niezbędne było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska, a następnie nakazanie w drodze decyzji doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Wskazując na powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Stowarzyszenie zwróciło się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Postępowanie w sprawie robót budowlanych umorzone przez Wojewódzkiego Inspektora dotyczyło budowy drogi ekspresowej S7. W dniu [...] października 2019 r., po tym jak dla budowy drogi S7 Wojewoda Małopolski wydał zezwolenie na jej realizację ([...] sierpnia 2019 r.), Stowarzyszenie wniosło o wstrzymanie robót budowlanych. Wyjaśniło, że dochodzi do niszczenia zinwentaryzowanych przez nie nor chronionego gatunku, jakim jest chomik europejski. Wojewódzki Inspektor początkowo odmówił wszczęcia postępowania, jednak jego postanowienie uchylił Główny Inspektor. Ostatecznie postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewódzki Inspektor wszczął z urzędu postępowanie na podstawie art. 50-51 P.b. (dotyczące robót budowlanych prowadzonych na podstawie zezwolenie na realizację drogi z dnia [...] sierpnia 2019 r.) i dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

W toku powyższego postępowania poinformowano inwestora – Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, że w zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. został zawarty warunek, iż przed przystąpieniem do prac budowlanych teren powinien zostać skontrolowany przez osoby nadzoru przyrodniczego, a w przypadku stwierdzenia obecności zasiedlonych nor chomika europejskiego wymagane jest uzyskanie decyzji derogacyjnej wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (zwanego dalej "Regionalnym Dyrektorem").

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad przekazała sprawozdanie cząstkowe dotyczące wykonania otrzymanej w międzyczasie decyzji Regionalnego Dyrektora z dnia [...] grudnia 2019 r. Inwestor wskazał, że do czasu wydania tej decyzji, tak zwanej derogacyjnej, to jest zezwolenia na odstępstwa od zakazów w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną gatunkową (wydanej na podstawie art. 56 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na datę tej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm., dalej "u.o.p."), nie realizowano prac budowlanych na wyznaczonych obszarach.

Opisaną wyżej decyzją Regionalny Dyrektor zezwolił [...] S.A., wykonawcy drogi ekspresowej S7, na: "umyślne chwytanie, transport, niszczenie siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku lub żerowania, a także umyślne przemieszczenie z miejsc regularnego przebywania w inne miejsce oraz płoszenie i niepokojenie - w stosunku do osobników chomika europejskiego w liczbie 60 sztuk, a jeśli ilość okazów stwierdzonych w terenie będzie wyższa to odstępstwa od zakazów udzielone niniejszą decyzją dotyczą całej zinwentaryzowanej populacji". Decyzja wskazywała także warunki dotyczące sposobu realizacji tych zezwoleń. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W tym miejscu można wyprzedzająco nadmienić, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej "Generalnym Dyrektorem") w dniu [...] czerwca 2021 r. uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora i zezwolił [...] S.A., na zmieniony zakres działań: "umyślne chwytanie, transport z miejsca schwytania do miejsca wypuszczenia na nowym siedlisku zastępczym; z miejsca schwytania do miejsca przetrzymywania w wyznaczonym do tego ośrodku lub z ośrodka, w którym okazy były przetrzymywane, do miejsca wypuszczenia na nowym siedlisku zastępczym, niszczenie nor zlokalizowanych na terenie inwestycji, niszczenie siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku lub żerowania, a także na umyślne przemieszczanie z miejsc regularnego przebywania".

Mając na uwadze powyższe organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie doszły do przekonania, że postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wszczęte z inicjatywy Stowarzyszenia należy umorzyć. Zdaniem Głównego Inspektora można ustalić, że działania podejmowane przez inwestora i wykonawcę wobec chronionego chomika europejskiego wykonywane były zgodnie z decyzją Regionalnego Dyrektora. Dokonywano odłowów za pomocą dozwolonych metod i z zachowaniem dbałości o dobrostan zwierząt, a chomiki zostały przesiedlone na odpowiednie do tego miejsce. Czynności ta następowały w dwóch sesjach: wiosennej (od 1 kwietnia do 15 maja 2020 r.) i jesiennej (od 17 sierpnia do 25 września 2020 r.), a więc zgodnie ze wskazanymi w decyzji okresami dla tego rodzaju działań. Żadne dowody nie świadczą o tym, aby obecnie naruszane były warunki decyzji derogacyjnej. Zdaniem Głównego Inspektora wprawdzie działania inwestora następowały przed wydaniem ostatecznej decyzji derogacyjnej, jednak nadzór budowlany w zaistniałych okolicznościach nie ma podstaw ani możliwości sformułowania w stosunku do inwestora któregokolwiek z nakazów określonych w art. 51 ust. 1 P.b. Nie zachodzą podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego w roboty prowadzone przez inwestora. Żaden z nakazów, do których wydania uprawniony jest organ nadzoru budowlanego na podstawie powyższego przepisu, nie może służyć przywróceniu siedlisk czy osobników chomika europejskiego, jeśli te zostały ewentualnie naruszone w sposób niezgodny z prawem, to jest przed uzyskaniem przez inwestora decyzji derogacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę akcentował, że weryfikacja prawidłowości prowadzonych robót pod kątem zgodności z pozwoleniem na budowę i z prawem nie może abstrahować od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe na realia sprawy zaznaczył, że inwestor wykonywał roboty budowlane w oparciu o zezwolenie na realizację drogi ekspresowej S7 udzielone przez Wojewodę. Decyzję tę uzgadniał Regionalny Dyrektor, a następnie udzielił inwestorowi [...] grudnia 2019 r. zezwolenie na odstępstwa od zakazów w stosunku do gatunków zwierząt, roślin lub grzybów objętych ochroną gatunkową. Ta ostatnia decyzja miała nadany rygor natychmiastowej wykonalności i inwestor realizował ją. Dnia [...] czerwca 2021 r. decyzję tę uchylił Generalny Dyrektor i w to miejsce orzekł reformatoryjnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wobec powyższego roboty budowlane prowadzono w oparciu o wydane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a także stosownie do wydanych decyzji organów środowiskowych zezwalających na odstępstwa od zakazów w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną gatunkową.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście powyższych ustaleń nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny chciałby stanowczo podkreślić, że ocena taka nie jest w najmniejszym stopniu wyrazem deprecjonowania aktywności Stowarzyszenia i stwierdzonych przez nie okoliczności. Zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje umarzające postępowanie, jak trafnie wyartykułował to Główny Inspektor, zdeterminowane są brzmieniem przepisów prawa, które w procedurze naprawczej z art. 50-51 P.b. organom nadzoru budowlanego przypisują konkretne kompetencje w obszarze weryfikacji i przywracania robót budowlanych bądź obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego muszą w tego rodzaju procedurze działać w granicach prawa. Nie mogą więc dowolnie reagować na każde nieprawidłowości, chociażby nawet były one uprawdopodobnione w szerszym kontekście – na przykład prowadzonej budowy.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zarzuca naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji zaznaczając, że roboty budowlane przy budowie drogi ekspresowej S7 były wykonywane na podstawie wadliwej, bo następnie uchylonej, decyzji derogacyjnej. Z tego powodu w ocenie skarżącego kasacyjnie za zasadny także uznać należało zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 7 Konstytucji. Wobec faktu, że roboty prowadzono w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska, to uzasadnione było ich wstrzymanie i nakazanie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego.

Powyższe zarzuty nie są zasadne. Stowarzyszenie w swym rozumowaniu nie uwzględnia, że oczekuje w gruncie rzeczy ingerencji retrospektywnej nadzoru budowlanego i to w odniesieniu do działań inwestora nie będących ściśle robotami budowlanymi. Po pierwsze należałoby zauważyć, że inwestor nie realizował budowy bez stosownych ku temu podstaw – także w sferze ochrony przyrody. W zakresie dotyczącym problematyki ochrony przyrody (niszczenia siedlisk chronionego gatunku chomika europejskiego), co jest przedmiotem zastrzeżeń Stowarzyszenia, dysponował pozwoleniem na budowę uzgodnionym z Regionalnym Dyrektorem, a następnie decyzjami zezwalającymi na odstępstwa od zakazów w stosunku do chronionego chomika europejskiego. Wprawdzie faktem obiektywnym jest, że inwestor działał przez pewien okres na podstawie decyzji pierwszoinstancyjnej Regionalnego Dyrektora, ale decyzja ta miała rygor natychmiastowej wykonalności. Została następnie uchylona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (orzeczono reformatoryjnie).

W stanie faktycznym aktualnym na datę wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji ([...] sierpnia 2021 r.) trudno wymagać od organów nadzoru budowlanego, że retrospektywnie, wobec inwestora działającego legalnie, w warunkach wykonania decyzji administracyjnych – zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji zezwalających na odstępstwa od zakazów w stosunku do chronionego chomika europejskiego wydanych na podstawie art. 56 u.o.p. – nakażą przywrócić inwestorowi stan poprzedni lub skierują doń inne nakazy. Nakazy organów nadzoru budowlanego mają na celu zapewnienie zgodności z prawem robót budowlanych czy stanu obiektu budowlanego. Tymczasem stan budowy drogi ekspresowej S7 – w zakresie objętym ustaleniami poczynionymi w niniejszej sprawie – nie jest niezgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny dodaje, że odnotował wyjaśnienia Stowarzyszenia zawarte w skardze kasacyjnej, iż wykonawca robót budowlanych przy budowie drogi ekspresowej S7 miał dopuścić się czynności zabronionych w stosunku do chronionego gatunku przed uzyskaniem decyzji derogacyjnej. Także posiadając tą decyzję podejmować miał działania wykraczające poza jej zakres (s. 7-8 skargi kasacyjnej). Nie przesądzając, czy powyższe miało miejsce, podkreślić należy raz jeszcze, że prawne konsekwencje tego typu zdarzeń objętych reżimem przepisów ustawy o ochronie przyrody nie mogą być prosto przenoszone na działania nadzoru budowlanego. W szczególności nie ma podstaw, aby organy nadzoru budowlanego – w okolicznościach niniejszej sprawy ocenianych indywidualnie - nakazały przywrócenie uszkodzonych nor chronionego gatunku.

Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej eksponowało też regulację zawartą w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., zaznaczając, że roboty budowlane przy drodze ekspresowej S7 powinny były być wstrzymane z uwagi na zagrożenie dla środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny nie odmawia skarżącemu kasacyjnie racji co do tak przedstawionej tezy, niemniej musi podkreślić, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której roboty budowlane mają dopiero zagrozić siedliskom chronionego gatunku i z tego powodu powinny być wstrzymane. Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej akcentuje, że wcześniej doszło do zniszczenia siedlisk chronionego gatunku w warunkach, gdy prawne umocowanie dla tego typu działań budzi wątpliwości (następowało w wykonaniu decyzji derogacyjnej, która następnie została uchylona). Sygnalizowano także, że tego rodzaju przypadki mogły mieć miejsce nawet wcześniej. Sprawa w istocie rzeczy dotyczy więc zdarzeń już dokonanych. Nadzór budowlany nie dysponuje natomiast w procedurach naprawczych z art. 50-51 P.b. instrumentami, które pozwalałyby na retrospektywne przywracanie naruszonych siedlisk chronionych gatunków.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje, że jest mu wiadomym z urzędu, że Stowarzyszenie próbowało podważyć decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r., jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1283/21 oddalił złożoną od niej skargę, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III OSK 861/22 oddalił złożoną przez Stowarzyszenie skargę kasacyjną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.