Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1013/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5, ust. 5a, ust. 5a(1)
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 9, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2094
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 866/22 w sprawie ze skarg Powiatu Pabianickiego i Powiatu Zgierskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 września 2022 r. nr XLVIII/574/22 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Sejmiku Województwa Łódzkiego na rzecz Powiatu Pabianickiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Sejmiku Województwa Łódzkiego na rzecz Powiatu Zgierskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 8 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 866/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na skutek skarg Powiatu Pabianickiego i Powiatu Zgierskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego (dalej jako Sejmik) z 27 września 2022 r. nr XLVIII/574/22 w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i orzekł o kosztach postępowania.

Zaskarżona uchwała brzmiała następująco:

§ 1.

1. Pozbawia się kategorii drogę wojewódzką (bez numeru), stanowiącą byłą drogę krajową nr 71 na odcinku od skrzyżowania z łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki na drodze ekspresowej S14 do węzła Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14, określoną na mapie stanowiącej załącznik do uchwały.

2. Droga wojewódzka (bez numeru) przebiega przez:

1/ teren powiatu zgierskiego - miasto i gmina Aleksandrów Łódzki;

2/ teren powiatu pabianickiego - miasto i gmina Konstantynów Łódzki, gmina Pabianice i gmina Lutomiersk.

§ 2.

Droga wojewódzka, o której mowa w § 1 ust. 1, na mocy art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej.

Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 8 listopada 2022 r. pod poz. 6162.

Uzasadnienie projektu uchwały wskazuje, że odcinek drogi wojewódzkiej stanowiącej fragment byłej drogi krajowej 71 nie ma znaczenia dla sieci dróg wojewódzkich i że funkcja przypisana ww. drodze wojewódzkiej, tj. połączenie miast, jest wypełniona przez drogi ekspresowe S-8 i S-14, z możliwością wariantowego połączenia pomiędzy miastami poprzez drogi krajowe Nr 91, Nr 72 i wojewódzkie Nr 482, Nr 710.

W ramach rozważań merytorycznych WSA podniósł, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały brzmienie art. 10 ust. 5a¹ ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 - dalej jako udp), wykluczało możliwość pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą.

Art. 10 ust. 5a¹ udp dodany przez art. 3 pkt 5 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768 - dalej jako ustawa zmieniająca), zmieniający ustawę o drogach publicznych z dniem 24 sierpnia 2022 r. stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 5a, sejmik województwa nie może pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową.

WSA nie miał wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 9 i art. 89 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm. dalej jako usw). Wynika to faktu, że jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów. Jest ona aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne. Tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest zasadne stanowisko Województwa Łódzkiego, że art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej ma zastosowanie do procesu stanowienia aktów prawa miejscowego i że zawiadomienie Powiatów Pabianickiego i Zgierskiego o zamiarze podjęcia uchwały spowodowało wszczęcie "sprawy dotyczącej zmiany kategorii drogi". Cały system prawa stanowi spójną całość, co oznacza, że używanym w tym systemie pojęciom należy nadawać tę samą treść, to samo znaczenie. Niewątpliwie pojęcie "wszczęcie sprawy", którym posługuje się art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, dotyczy "spraw" w rozumieniu k.p.a., w których organ najpierw wszczyna postępowanie administracyjne, następnie sprawę tę prowadzi zgodnie z regułami ujętymi w k.p.a., a następnie kończy ją wydaniem decyzji administracyjnej, rozstrzygając o prawach i obowiązkach konkretnego adresata. Reguły te obwarowane są szeregiem gwarancji procesowych, mających chronić prawa stron postępowania. Stanowienie aktów prawa miejscowego i procedura ich uchwalania, uregulowane jest w odrębnych ustawach. W wyniku uchwalenia aktu prawa miejscowego nie dochodzi do przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku adresatom w formie zindywidualizowanej, przynależnej decyzji administracyjnej, która kończy sprawę administracyjną. Już samo wszczęcie sprawy - a takim terminem posłużył się ustawodawca w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, jest szczegółowo uregulowane w art. 61 i następnych k.p.a. Konkretyzację, o jakie "sprawy" chodziło ustawodawcy, zawiera przy tym art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej, stanowiący, że decyzje wydane na podstawie przepisów art. 29 ust. 1, art. 29a ust. 1, art. 36, art. 38 ust. 3, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 2a, 12 i 14a i art. 40e ust. 1 ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym zachowują moc. W wielu ustawach tak formułuje się przepisy przejściowe.

Przepis § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) określa zasady tworzenia przepisów przejściowych. Zasady te wymagają, by posługiwać się użytymi pojęciami w sposób konkretny i jednoznaczny. Wymóg, by w przepisach przejściowych rozstrzygać sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia albo zmiany) oznacza, że pojęcie "sprawy wszczętej", użyte w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, nie może być rozszerzane w dowolny sposób, tym bardziej, że ust. 2 tego artykułu już wprost odnosi się do decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów ustawy. Spraw takich jest wiele: np. decyzje zezwalające na lokalizację w drodze urządzeń i infrastruktury, decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego, decyzje zezwalające na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej, decyzje nakazujące przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Tym samym nie można uznać, by cytowany przepis przejściowy, regulujący obowiązywanie przepisów ustawy sprzed nowelizacji w "sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy" odnosił się również do procedury uchwalenia aktu prawa miejscowego. Procedura taka z pewnością nie jest "sprawą" w rozumieniu tego przepisu.

Oznacza to, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 27 września 2022 r., Sejmik Województwa Łódzkiego nie miał podstawy prawnej do pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową - od 24 sierpnia 2022 r. obowiązywał już bowiem art. 10 ust. 5a¹ ustawy, który pozbawił sejmik województwa możliwości jej podjęcia.

Wszystkie organy muszą działać w oparciu i na postawie przepisów prawa, a granice ich działania wyznaczają Konstytucja RP i ustawy. Ustawodawca, wprowadzając art. 10 ust. 5a¹ ustawy, uzasadnił to następująco:

"W celu zachowania standardów dla "dawnych" odcinków zastąpionych przez autostrady i drogi ekspresowe konieczne jest doprecyzowanie mechanizmu przekazywania "starodroża" po wybudowaniu przez zarządcę dróg krajowych nowego odcinka drogi. Zaproponowana w projekcie zmiana art. 10 ustawy o drogach publicznych polega na tym, że w przypadku mechanizmu tzw. kaskadowego sejmik województwa nie będzie mógł pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka "dawnej" drogi krajowej, która została zastąpiona przez nową autostradę lub drogę ekspresową. Zatem nadal sejmik województwa będzie mógł, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi i stał się odcinkiem drogi wojewódzkiej. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostanie wówczas zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Sejmik województwa nie będzie mógł jednak pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka dawnej drogi krajowej zastąpionej nowym odcinkiem autostrady lub drogi ekspresowej, który przeszedł na własność samorządu województwa".

W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania do oceny legalności uchwały podjętej przez Sejmik Województwa Łódzkiego, co oznacza, że jego zastosowanie stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego. Zaskarżona uchwała jest więc oczywiście sprzeczna z obowiązującym od 24 sierpnia 2022 r. art. 10 ust. 5a¹ ustawy. W dacie podjęcia uchwały ustawa bowiem wprost zabraniała podjęcia jej o takiej treści.

II.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Sejmik Województwa Łódzkiego, kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci:

1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1768) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż sprawa w której została podjęta zaskarżona uchwała nie należy do katalogu "spraw wszczętych i niezakończonych" o których mowa w art. 28 ust. 1 ww. ustawy,

2. art. 10 ust. 5a¹ ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.) - dalej także u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 września 2022 r. nr XLVIII/574/22 jest sprzeczna z tym przepisem, w sytuacji gdy nie miał on zastosowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym, w związku z czym zastosowanie winien znaleźć art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanie orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skarg powiatów wniesionych na uchwałę. W każdym przypadku o orzeczenie o kosztach postępowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, WSA w sposób nieuprawniony zawęził pojęcie sprawy, do postępowań administracyjnych kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Przepis art. 7a ust. 1 udp, określa procedurę zaliczania do kategorii i ustalania przebiegu dróg mianem "sprawy", pomimo, że czynności te nie są dokonywane na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym kończonym decyzją administracyjną. Art. 7a ust. 1 udp rozpoczyna się bowiem od sformułowania: "Organy właściwe w sprawach zaliczenia do kategorii i ustalenia przebiegu dróg...".

Ponadto art. 18 pkt 20 usw posługuje się pojęciem "sprawy", które wbrew twierdzeniom WSA i skarżących, ma znacznie szersze znaczenie niż przyjęto w zaskarżonym wyroku. Na gruncie art. 18 pkt 20 usw pojęcie "sprawy" może być rozumiane także jako "zadanie" i w tym kontekście winno być rozumiane w odniesieniu do należącej do kompetencji sejmiku możliwości tzw. kaskadowego przekazywania dróg wojewódzkich przez sejmik województwa poszczególnym powiatom. Taka kompetencja sejmiku województwa wynika z art. 10 ust. 5a udp w związku właśnie z art. 18 pkt 20 usw i to te przepisy stanowią podstawę prawną podjęcia uchwały w zakresie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej danego odcinka drogi. Art. 18 pkt 20 usw posługuje się pojęciem "sprawy", mimo iż na podstawie tego przepisu podejmowane są także uchwały stanowiące - jak w przypadku zaskarżonej uchwały - akty o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, będące aktami prawa miejscowego. Nie zmienia to jednak faktu, iż są one podejmowane na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa, który zalicza je do kategorii "innych spraw".

Za takim rozumieniem wyrażenia "sprawa" przemawia także podstawowa definicja tego słowa, wynikająca ze słownika PWN, który definiuje sprawę jako "zespół okoliczności, które są przedmiotem czyjego zainteresowania".

Kolejnym argumentem przemawiającym za tym, iż pojęcia "sprawy" użytego w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, nie należy utożsamiać z pojęciem "postępowania administracyjnego" jest treść art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tym przepisem: "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1."

Jeżeli ustawodawca chce wprowadzić przepis przejściowy, dotyczący tylko postępowań administracyjnych, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem, wyraźnie reguluje tą kwestię, posługując się pojęciem "postępowania administracyjnego" a nie "sprawy", czego przykładem wyżej przytoczona ustawa. Już z zasad racjonalnego ustawodawstwa wynika, iż nie należy nadawać odmiennym pojęciom tych samych znaczeń. Skoro zatem w przypadku innych przepisów przejściowych ustawodawca posługuje się wprost pojęciem "postępowania administracyjnego", nie należy użytemu w będącym także przepisem przejściowym art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. pojęciu "sprawy" nadawać znaczenia identycznego jak pojęciu "postępowania administracyjnego", tak jak czynią to skarżący i WSA.

W odniesieniu do przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku terminu "wszczęcia sprawy", co zostało uregulowane w art. 61 i następnych k.p.a., Sejmik zauważył, że art. 61 k.p.a. i następne posługują się sformułowaniem "wszczęcia postępowania". Takie pojęcie jest jasne i nie budzi wątpliwości, że chodzi o postępowania administracyjne. Natomiast jak już zostało wskazane wyżej, inaczej jest w przypadku pojęcia "sprawy", które ma znaczenie szersze niż postępowanie administracyjne.

Odnośnie do wywodów w odniesieniu do art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej, który zdaniem WSA stanowi konkretyzację, o jakie "sprawy" chodziło ustawodawcy, w skardze kasacyjnej zauważono, że przyjmując koncepcję WSA, iż pojęcie sprawy oznacza "postępowanie administracyjne", przepis art. 28 ust. 2 ww. ustawy byłby całkowicie zbędny. Dodatkowo należy wskazać, że wymienione w tym przepisie decyzje administracyjne nie są jedynymi decyzjami, jakie są wydawane na podstawie ustawy o drogach publicznych. Poza wymienionymi w tym przepisie artykułami, mowa o wydawaniu decyzji administracyjnych jest także w art. 13 ust. 6, art. 13k ust. 9, art. 39 ust. 6c, 7, 7ab i 7ac, art. 40 ust. 11 oraz art. 41d ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mimo niewymienienia tych przepisów w art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej trudno uznać, że decyzje o których mowa w tych przepisach tracą moc, jeśli wydane zostały na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących, skoro nawet do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej. Nie sposób także przyjąć, że art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej zawiera zamknięty katalog decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, pozwalający ustalić katalog spraw o których mowa w jej art. 28 ust. 1. Istnieje o wiele więcej przepisów ustawy o drogach publicznych przewidujących wydanie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a zatem "spraw" o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej w rozumieniu strony skarżącej i Sądu. Nie sposób zatem zdaniem Sejmiku utożsamiać pojęcie sprawy z pojęciem postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przepis ten stanowi pewne superfluum ustawodawcy, który postanowił wymienić w tym przepisie część przypadków, w których wydawane są decyzje administracyjne na podstawie ustawy o drogach publicznych, co jednak nie oznacza, iż art. 28 ust. 1 nie dotyczy innych postępowań administracyjnych w których wydawane są decyzje lub postanowienia jak również innych zadań wynikających z tej ustawy, łącznie nazwanych przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, pojęciem "spraw", w tym także tzw. kaskadowego przekazywania dróg.

Strona skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stwierdzeniem WSA, iż z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej wynika, że pojęcie sprawy wszczętej nie może być rozszerzane w dowolny sposób, do czego zdaniem WSA doszło w zaskarżonej uchwale, i że w przepisach przejściowych należy rozstrzygać jedynie sposób zakończenia postępowań będących w toku. § 30 ust. 1 ww. załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów rozpoczyna się od sformułowania: "W przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych". Przepis ten zawiera zatem jeszcze inne pojęcie a mianowicie stosunków powstałych pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Jest to zatem regulacja ogólna, w której mieści się także pojęcie "spraw wszczętych". Natomiast w ust. 2 § 30 ww. załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zawarto sformułowanie, iż w przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności sposób zakończenia postępowań będących w toku. Nie jest to zatem katalog zamknięty, o czym świadczy zwrot "w szczególności" bowiem na podstawie ust. 1 możliwe jest uregulowanie także innych niż postępowania administracyjne stosunków. Jeżeli ustawodawca chciał rzeczywiście uregulować w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej jedynie postępowania administracyjne, powinien posłużyć się tym właśnie pojęciem tak jak w przywoływanym już art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a nie pojęciem "spraw". Skoro w ustawie o drogach publicznych uregulowane są także inne zadania, które nie stanowią postępowań administracyjnych, ale mieszczą się w pojęciu spraw użytym w art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa, stanowiącym podstawę zaskarżonej uchwały, brak jest podstaw do uznania, iż nie mieszczą się one w dyspozycji art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej.

Zarząd Województwa Łódzkiego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej pismami z 18 sierpnia 2022 r. poinformował Zarząd Powiatu Pabianickiego jak również Zarząd Powiatu Zgierskiego o zamiarze podjęcia przez Sejmik Województwa Łódzkiego uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej bez numeru, stanowiącej byłą drogę krajową nr 71 na odcinku od skrzyżowania z łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki na drodze ekspresowej S14 do węzła Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14, o łącznej długości 15,662 km. Rozpoczął w ten sposób przedmiotową sprawę, zgodnie z wymaganiami dla pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, jakie przewiduje art. 10 ust. 5b udp. Rozpoczęcie to nastąpiło zatem przed dniem wejścia w życie art. 10 ust. 5a¹ udp oraz przed terminem wymienionym w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, tj. przede 21 września 2022 r.

Ponadto 19 września 2022 r. Zarząd Województwa Łódzkiego podjął uchwałę Nr 876/22 w sprawie przedłożenia projektu uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej. Nawet zatem gdyby przyjąć, iż podjęcie tej uchwały stanowiło wszczęcie sprawy, nastąpiło to przed dniem 21 września 2022 r.

Z przytoczonego w wyroku WSA fragmentu uzasadnienia do art. 10 ust. 5a¹ udp nie wynika, że sprawa ta miałaby nie podlegać pod dyspozycję art. 28 ust. 1 ustawy zmienianej. Nawet jeśli intencją ustawodawcy było uniemożliwienie w przyszłości przekazywania przez województwa dawnych dróg krajowych zastąpionych autostradami lub drogami ekspresowymi powiatom, nie może to mieć wpływu na sprawy będące już w toku, a jeszcze niezakończone uchwałą sejmiku województwa.

III.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Pabianicki wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

IV.

Na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. strony podtrzymały swoje stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest w okolicznościach niniejszej sprawy nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VI.

Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko wyrażone w wyroku Sądu pierwszej instancji wskazując, że:

▪ WSA zawęził pojęcie sprawy wyłącznie do spraw stricte administracyjnych, podczas gdy udp i usw przewidują szereg tzw. "spraw", które nie mieszczą się jedynie w pojęciu postępowania administracyjnego, kończących się wydaniem decyzji, np. art. 7a ust. 1 udp, art. 18 pkt 20 usw, za czym przemawia także słownikowe pojęcie "sprawy";

▪ WSA błędnie utożsamia, w kontekście art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, pojęcie "postępowania administracyjnego" ze "sprawą", podczas gdy z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) wynika, że jeżeli ustawodawca chce wprowadzić przepis przejściowy, dotyczący tylko postępowań administracyjnych, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem, wyraźnie reguluje tę kwestię, posługując się pojęciem "postępowania administracyjnego" a nie "sprawy", czemu przeczy zasada racjonalnego ustawodawcy; podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do art. 61 k.p.a.;

▪ w odniesieniu do art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej w skardze kasacyjnej wskazano, że jeżeli pojęcie sprawy miałoby oznaczać tylko "postępowanie administracyjne" to powołany przepis byłby całkowicie zbędny, gdyż wymienione w nim decyzje administracyjne nie są jedynymi decyzjami, jakie są wydawane na podstawie udp (por. art. 13 ust. 6, art. 13k ust. 9, art. 39 ust. 6c, 7, 7ab i 7ac, art. 40 ust. 11 oraz art. 41d ust. 1 udp);

▪ także § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa RM w sprawie zasad techniki prawodawczej zawiera jeszcze inne pojęcie, mianowicie stosunków powstałych pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, co jest regulacją ogólną, w której mieści się także pojęcie "spraw wszczętych"; z kolei § 30 ust. 2 załącznika wskazuje, że w przepisach przejściowych rozstrzyga się "w szczególności" sposób zakończenia postępowań będących w toku, co nie jest katalogiem zamkniętym;

▪ Zarząd Województwa Łódzkiego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej pismami z 18 sierpnia 2022 r. poinformował Zarządy Powiatu Pabianickiego i Zgierskiego o zamiarze podjęcia przez Sejmik uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej, co rozpoczęło w ten sposób sprawę przed dniem wejścia w życie art. 10 ust. 5a¹ udp oraz przed terminem wymienionym w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej;

▪ nadto, 19 września 2022 r. Zarząd Województwa Łódzkiego podjął uchwałę w sprawie przedłożenia projektu uchwały Sejmiku w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej.

Istota twierdzeń skarżącego kasacyjnie wynika zatem z jego przekonania, że WSA wadliwie zinterpretował przede wszystkim użyte w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej pojęcie "sprawy", ograniczając je jedynie do spraw (postępowań) administracyjnych, a więc takich, które kończą się wydaniem decyzji administracyjnej. Pominął tym samym to, że w rozumieniu wskazanego przepisu chodzi również o sprawę dotyczącą przekazania (deklasacji) odpowiedniego odcinka drogi wojewódzkiej na rzecz powiatu, a to oznacza, że wszczęcie takiej "sprawy" przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, dawało prawo do późniejszego podjęcia uchwały o zdeklasowaniu odcinka drogi wojewódzkiej.

W związku z tym, że istota problemu tkwi w odpowiednim odczytaniu art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy rozpocząć od analizy uzasadnienia projektu tego aktu prawnego, w zakresie odnoszącym się do wprowadzonych zmian i towarzyszących im norm intertemporalnych.

Jak zatem wynika z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2398, Sejm IX Kadencji) - str. 2-3, 35-36 i 58-59 "projekt przewiduje doprecyzowanie mechanizmu "kaskadowego" przekazywania "starodroża" po wybudowaniu przez zarządcę dróg krajowych nowej drogi, tak aby odcinek dawnej drogi krajowej zastąpionej drogą ekspresową lub autostradą zawsze pozostawał drogą wojewódzką, co nie pozbawia możliwości pozbawienia w trybie "kaskadowym" kategorii drogi wojewódzkiej odcinka o proporcjonalnej do niego długości."

Dalej wyjaśniono, że: "nowelizacja ustawy o drogach publicznych, która weszła w życie 9 lipca 2015 r. przewidziała rozwiązanie, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, nie będzie uzyskiwał - jak dotychczas - kategorii drogi gminnej, a będzie zaliczany do kategorii dróg wojewódzkich. Jednak zarówno sejmik województwa jak i rada powiatu uzyskały możliwość podjęcia uchwały o pozbawieniu takiej drogi kategorii drogi wojewódzkiej bądź powiatowej. Z kolei samorządy województw mogły zatrzymać przekazane w ten sposób przez gminy drogi lub przekazać je do powiatów, a te z kolei mogły przekazać je gminom.

W celu zachowania standardów dla "dawnych" odcinków zastąpionych przez autostrady i drogi ekspresowe konieczne jest doprecyzowanie mechanizmu przekazywania "starodroża" po wybudowaniu przez zarządcę dróg krajowych nowego odcinka drogi. Zaproponowana w projekcie zmiana art. 10 ustawy o drogach publicznych, polega na tym, że w przypadku mechanizmu tzw. kaskadowego sejmik województwa nie będzie mógł pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka "dawnej" drogi krajowej, która została zastąpiona przez nową autostradę lub drogę ekspresową. Zatem nadal sejmik województwa będzie mógł, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi i stał się odcinkiem drogi wojewódzkiej. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostanie wówczas zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Sejmik województwa nie będzie mógł jednak pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka dawnej drogi krajowej zastąpionej nowym odcinkiem autostrady lub drogi ekspresowej, który przeszedł na własność samorządu województwa."

Wreszcie w projekcie ustawy podkreślono, regulując kwestie intertemporalne, że: "W art. 28 w ust. 1 projektu ustawy - przewiduje się przepis przejściowy regulujący kwestie spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Proponuje się, że do takich spraw stosować się będzie przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Dodatkowo w ust. 2 proponuje się jednoznaczne wskazanie, że dotychczasowe decyzje administracyjne wydane na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, tj. art. 29 ust. 1, art. 29a ust. 1, art. 36, art. 38 ust. 3, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 2a, 12 i 14a oraz art. 40e ust. 1 sprzed nowelizacji zachowują moc. Należy bowiem zauważyć, że na podstawie ustawy o drogach publicznych wydawane są przez zarządców dróg decyzje administracyjne np. decyzja zezwalająca na lokalizacje urządzenia obcego, decyzja o zajęciu pasa drogowego, jak również decyzja zezwalająca na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej."

Jakkolwiek uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej nie zawiera wyrażonego wprost i jednoznacznie wyjaśnienia odnośnie do użytego w art. 28 ust. 1 pojęcia "sprawy wszczętej", to jednak zestawienie całości wprowadzanych zmian, zwłaszcza widzianych z perspektywy ich celu, przesądza o tym, jak należy rozumieć regulację art. 28 ust. 1.

Po pierwsze, trzeba zwrócić uwagę, że Sejmik Województwa Łódzkiego decyduje o zdeklasowaniu drogi - patrz regulacja przewidziana w art. 10 ust. 5 i 5a udp, w formie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a więc nie działa w tym przypadku w ramach postępowania administracyjnego, wydając akt administracyjny kształtujący sytuację prawną stron postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Tego rodzaju działanie, oceniane także przy uwzględnieniu zasad stanowienia aktów prawa miejscowego, wyłącza zatem możliwość twierdzenia, że celem ustawodawcy było wprowadzenie w ustawie zmieniającej jakiegokolwiek wydłużenia terminu, w jakim możliwe byłoby dalsze korzystanie przez Sejmik z dotychczasowego dobrodziejstwa art. 10 ust. 5a udp tylko dlatego, że wolę podjęcia uchwały deklasującej dany odcinek drogi wojewódzkiej, powstały w śladzie dotychczasowej drogi krajowej o określonym rodzaju i przekazanej kaskadowo na rzecz samorządu województwa, wyrażono jednostronnie jeszcze przed wejściem w życie ustawy zmieniającej poprzez zawiadomienie władz powiatów, czy też podjęcie uchwały intencyjnej przez zarząd województwa. W zasadzie stanowisko Sejmiku bazuje tylko i wyłącznie na przekonaniu, że pojęcie "sprawy" należy odczytywać literalnie i szeroko, przez co nie chodzi w nim tylko o postępowania administracyjne sensu stricto, ale o wszystkie sprawy, jakie mogą zaistnieć na tle stosowania ustawy o drogach publicznych. W kontekście zasad podejmowania uchwał deklasujących drogę jest to twierdzenie błędne.

Po drugie, uwzględniając istotę stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym przede wszystkim to, że nie mogą być one sprzeczne z powszechnie obowiązującym prawem, należy zwrócić uwagę na cel zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą. Z zacytowanego powyżej fragmentu uzasadnienia projektu tej ustawy jasno wynika, że powodem wprowadzenia do art. 10 udp ustępu 5a¹ była wola zachowania standardów dla "dawnych" odcinków zastąpionych przez autostrady i drogi ekspresowe. W tym więc celu za konieczne uznano doprecyzowanie mechanizmu przekazywania "starodroża" po wybudowaniu przez zarządcę dróg krajowych nowego odcinka drogi. Mechanizm tzw. kaskadowego przekazania części dróg krajowych otrzymanych przez województwo w drodze deklasacji powoduje, że samorząd województwa nie może pozbawić tego odcinka kategorii drogi wojewódzkiej. Inaczej mówiąc, wolą ustawodawcy, otrzymany przez województwo odcinek dawnej drogi ekspresowej bądź autostrady nie może zostać zdeklasowany niżej. Jakkolwiek więc zakaz taki wynika z ustawy i jest bezwzględny, to jednak samorząd województwa nadal dysponuje prawem aby w drodze stosownej uchwały pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej inny odcinek takiej drogi o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi i stał się aktualnie "niezbywalnym" odcinkiem drogi wojewódzkiej. Tym samym wprowadzenie art. 10 ust. 5a¹ udp należy postrzegać jako działanie mające odnieść bezwzględny skutek już od momentu wejścia w życie regulacji w tym zakresie, bowiem ustawodawca wprowadza nim zasadę zachowania zdeklasowanych autostrad i dróg ekspresowych jako dróg wojewódzkich.

Po trzecie, nie ma racji skarżący kasacyjnie Sejmik wskazując, że pojęcie "sprawy" użyte w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej należy rozumieć literalnie i możliwie szeroko. Regulację tę należy zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego odczytywać w powiązaniu z ustępem 2 art. 28 utrzymującym w mocy decyzje wydane na podstawie wskazanych w nim przepisów jednakże wedle dotychczasowego brzmienia. Już samo to, że ustawodawca w jednej jednostce redakcyjnej rzędu artykułu nawiązuje do indywidualnych aktów stosowania prawa jakimi są decyzje, jest wystarczającą wskazówką interpretacyjną jak należy rozumieć pojęcie sprawy, a więc właśnie jako sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia to, że w art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej wymieniono jedynie część decyzji, jakie wydaje się na podstawie ustawy o drogach publicznych. Jedynie bowiem te obszary tej ustawy, zakończone decyzjami wydanymi w myśl brzmienia przepisów dotychczasowych, zostały uznane przez ustawodawcę za wymagające utrzymania w mocy.

Po czwarte, nietrafne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że gdyby ustawodawca rzeczywiście chciał ograniczyć działanie reguły intertemporalnej z art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej wyłącznie do postępowań administracyjnych, wszczynanych na mocy art. 61 k.p.a. i kończących się wydaniem decyzji, to użyłby zamiast pojęcia "sprawy wszczętej" pojęcie "postępowania wszczętego". Odwołanie się do art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. operującej właśnie takim wzorcem nie uwzględnia zasadniczej różnicy istniejącej w tym zakresie pomiędzy obiema ustawami. Ustawa ta bowiem jest regulacją stricte procesową, istotnie zmieniającą w roku 2017 przepisy podstawowego aktu regulującego postępowania administracyjne jakim jest k.p.a. Nie dziwi zatem, że ustawodawca posługuje się w niej pojęciem "postępowania administracyjnego", skoro k.p.a. jest właśnie aktem zawierającym reguły i tryb rozstrzygania spraw, których warunki materialnoprawne określają przepisy innych ustaw. W przepisach procesowych używa się zatem pojęcia postepowania zamiast sprawy. Z kolei ustawa zmieniająca z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej jest regulacją materialnoprawną (zmienia m.in. ustawę o drogach publicznych), stąd w tym przypadku użycie przez ustawodawcę pojęcia "sprawy wszczętej" nie stanowi innego rodzajowo uregulowania od pojęcia "postępowania wszczętego". Jak już wskazano, doprecyzowanie, że chodzi o sprawy które mogą się toczyć w myśl przepisów k.p.a. i kończyć wydaniem decyzji administracyjnej, stanowi łączne odczytanie art. 28 ustawy zmieniającej.

Po piąte, nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy brzmienie § 30 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Z jego treści (ust. 1 i 2) wynika jakkolwiek istotne, to jednak jedynie przykładowe wskazanie, co powinno zostać uregulowane w ramach przepisów intertemporalnych. Pomimo więc tego, że w przepisach międzyczasowych ustawodawca mógłby uregulować także kwestię dalszego skorzystania z możliwości zdeklasowania drogi w myśl art. 10 ust. 5a udp pomimo wprowadzenia do art. 10 ustępu 5a¹ (na co trafnie wskazuje skarga kasacyjna), to jednak wymagałoby to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jasnej deklaracji w tym zakresie, określającej przede wszystkim przypadki, w jakich rozpoczęta "procedura" dalszego deklasowania części drogi wojewódzkiej i przekazywania jej powiatowi, korzystałaby z prawa stosowania korzystniejszych z punktu widzenia samorządu województwa rozwiązań prawnych.

Takiej regulacji ustawa zmieniająca jednakże nie zawiera. Powołanie się zatem na potrzebę szerokiego rozumienia pojęcia "sprawy wszczętej" nie jest zasadne w kontekście celu wprowadzenia art. 10 ust. 5a¹. O ile w odniesieniu do spraw administracyjnych kończących się wydaniem decyzji tego rodzaju argumentacja jest słuszna, o tyle nie da się jej rozciągnąć na "sprawy" związane z podejmowaniem uchwał o zdeklasowaniu odcinka drogi.

Nie ma przy tym innego racjonalnego sposobu nazywania przekazanych do właściwości samorządu województwa zadań w zakresie zarządzania drogami publicznymi, w których mieści się także korzystanie z możliwości dalszego deklasowania otrzymanej wcześniej drogi, jak tylko przy użyciu pojęcia "sprawy", które jest rozumieniem potocznym. Nie oznacza to jednak, że można zwrot użyty w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej wykorzystujący słowo "sprawa", rozumieć w ten sam sposób, tj. że chodzi w nim o wszystkie możliwe formy działania (sprawy), jakie wynikają z ustawy o drogach publicznych.

W konsekwencji, skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych od Sejmiku Województwa Łódzkiego na rzecz Powiatu Pabianickiego i Zgierskiego

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).