Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2369/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego B.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 191/22 w sprawie ze skargi A.A. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego B.A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 listopada 2022 r. nr 010000/620/25797/2021/CSW w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 czerwca 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 191/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. reprezentowanej przed przedstawiciela ustawowego B.A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżoną decyzją Prezes ZUS odmówił przyznania skarżącej przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu. Powołując się na treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291 ze zm., dalej jako: u.o.e.r.), organ wskazał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane wnioskodawcy, który spełnia wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Organ podał, że zmarły ojciec małoletniej skarżącej, na przestrzeni 46 lat życia udokumentował jedynie 5 lat, 8 miesięcy i 9 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, zaś w dziesięcioleciu przed śmiercią, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, jedynie rok, miesiąc i 11 dni tych okresów. Wskazano, że w latach: 1992-1993, 1998-2001, 2002-2012, 2012-2014, 2014-2016 oraz 2019-2020 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca skarżącej zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym, a nie wykazano szczególnych okoliczności, które uniemożliwiałyby przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia przez ojca małoletniej skarżącej. Nie orzeczono bowiem wobec niego całkowitej niezdolności do pracy, ani nie wykazano innych szczególnych okoliczności uniemożliwiających wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem. Organ wskazał, że ojciec małoletniej skarżącej dwukrotnie rozwiązywał umowę o pracę z przyczyn leżących po jego stronie, co nie może prowadzić do wniosku, że w jego sprawie wystąpiły szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, gdyż osoba, która decyduje się na taką formę rozwiązania stosunku pracy powinna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami swoich działań w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.

W skardze na powyższą decyzję przedstawicielka ustawowa skarżącej zarzuciła organowi uchybienie obowiązkom procesowym wynikającym z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. wskazując, że na niewielkie staże pracy zmarłego ojca małoletniej skarżącej miało wpływ odbywanie przez niego bezwzględnej - łącznie kilkunastoletniej - kary pozbawienia wolności, zmaganie się z chorobami, które przyczyniły się do jego wielokrotnych hospitalizacji, a także - przede wszystkim - chorobą alkoholową, wskutek której nie był w stanie podjąć i utrzymać stałej pracy. Podała także, że na brak możliwości podjęcia pracy przez ojca małoletniej miało wpływ jego pobicie w 2020 roku, które było powodem jego całkowitej niezdolności do pracy, a ostatecznie utraty życia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę WSA stwierdził, że odmowa przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu z uwagi na jego nieadekwatny do wieku staż ubezpieczeniowy oraz brak szczególnych okoliczności uniemożliwiających mu pozostawanie w zatrudnieniu, a w konsekwencji "wypracowanie" świadczenia w trybie zwykłym, jest zasadna. Wskazano, że co do zasady choroba alkoholowa nie jest okolicznością usprawiedliwiającą niepodejmowanie zatrudnienia, jednak niezbędne jest indywidualne rozważenia każdego przypadku w realiach konkretnej sprawy. Podejmowanie prób leczenia choroby alkoholowej mogłoby zostać wzięte pod uwagę jako okoliczność szczególna wyłącznie wtedy, gdyby leczenie to miało charakter nieprzerwany, zdeterminowany, konsekwentny, a chory faktycznie wykazywał wolę jej przezwyciężenia. Podano, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby zmarły ojciec skarżącej nieprzerwanie i konsekwentnie podejmował próby leczenia swojego nałogu, ani też że choroba występowała z natężeniem wykluczającym możliwość podjęcia zatrudnienia. Nie można zaś uznać, by organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku miał z własnej inicjatywy, samodzielnie ustalać przyczyny z powodu których wnioskodawca nie pozostawał w zatrudnieniu, gdyż istnienie szczególnych okoliczności, o których mowa w omawianym przepisie, winno być wykazane przez stronę postępowania albo przez przedłożenie stosownych dowodów, albo wskazanie organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne gdzie stosownych dowodów należy poszukiwać. Sąd I instancji wskazał, że ojciec małoletniej dokonał świadomego wyboru dalszej drogi życiowej i jego choroba nie może być uznana za okoliczność szczególną. WSA wskazał, że także pozostałe dolegliwości zdrowotne zmarłego ojca małoletniej skarżącej nie były chorobami, które mogłyby usprawiedliwić tak znacznie ograniczoną aktywność na rynku pracy. Wskazano przy tym, że w sprawach o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku należy brać pod uwagę, czy "wypracowany" okres składkowy i nieskładkowy jest adekwatny do wieku, a o takiej "adekwatności" w przedmiotowej sprawie nie może być mowy. Podniesiono, że Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej skarżącej, ale nie może ona stanowić wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż nie jest to świadczenie socjalne.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji zebrał niezbędny do wydania decyzji materiał dowodowy i podjął niezbędne czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy strona we wniosku wskazała, że zmarły podejmował próby przezwyciężenia nałogu w postaci terapii, wszywek, a także leczył się na wiele schorzeń, co powodowało konieczność przynajmniej zobowiązania strony do nadesłanie posiadanej dokumentacji medycznej lub udzielenia stosownych informacji odnośnie do placówek medycznych, w których leczył się zmarły, a organ zaniechał inicjatywy w tym zakresie, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi;

- art 151 p.p.s.a. w zw. z art 7 w zw. art 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, w szczególności związane z chorobą alkoholową zmarłego, jego stanem zdrowia oraz pobiciem, które uniemożliwiło mu podjęcie zatrudnienia, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, oświadczając że koszty te nie zostały dotychczas zapłacone w całości lub w części oraz przyznanie pełnomocnikowi zwrotu wydatków w wysokości 7 zł jako zwrot kosztów na list polecony ze skargą kasacyjną. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że oceniając brak podjęcia inicjatywy dowodowej przez stronę WSA nie wziął pod uwagę, że skarżąca kasacyjnie jest osobą nieporadną, od wielu lat bezrobotną. W takim wypadku na organie administracyjnym ciąży szczególny obowiązek dbałości o zebranie niezbędnego materiału dowodowego tym bardziej, że ze złożonego przez stronę wniosku wynika, że rodzice małoletniej żyli w rozłączeniu i wątpliwe jest, aby skarżąca kasacyjnie dysponowała dokumentacją dotyczącą leczenia alkoholizmu, czy dokumentacją medyczną zmarłego męża. Skarżąca podała jednak we wniosku, że zmarły podejmował próby przezwyciężenia nałogu w postaci terapii, wszywek, a także chorował na wiele schorzeń, a w tej sytuacji organ winien ją przynajmniej zobowiązać do przedłożenia dowodów na te okoliczności w postaci nadesłania posiadanej dokumentacji medycznej lub udzielenia stosownych informacji odnośnie do placówek medycznych, w których się leczył. Zarzucono także, że organ pominął wskazaną we wniosku okoliczność pobicia ojca małoletniej, co uniemożliwiało mu podjęcie zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie przez organ administracji całego materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy odnośnie do podejmowanych przez zmarłego ojca małoletniej prób przezwyciężenia nałogu.

Należy podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie wyznacza przepis prawa materialnego. Organ administracji publicznej ustala na podstawie przepisu prawa materialnego zarówno zakres postępowania wyjaśniającego, który da podstawę do ustalenia, że w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w tym przepisie oraz ustala dowody, których przeprowadzenie da podstawy do tych ustaleń (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1893/19). W niniejszej sprawie przepisem materialnym, który stanowił podstawę do ustalenia stanu faktycznego był art. 83 u.o.e.r. Zgodnie z tym przepisem przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: wystąpienie szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie warunków przez osobę ubezpieczoną i pozostałym po nich członkom rodziny wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty na zasadach ogólnych, brak możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz brak niezbędnych środków utrzymania. W związku z tym w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia wymagała kwestia, czy zmarły ojciec małoletniej nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia, albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Przy czym zaistnienie szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły wypracowanie wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy.

W sprawie nie jest kwestionowane, że ojciec małoletniej skarżącej nie spełniał ustawowych wymogów przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadach ogólnych, albowiem nie posiadał wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego, gdyż zmarł w wieku 46 lat, mając udokumentowane jedynie 5 lat, 8 miesięcy i 9 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, zaś w dziesięcioleciu przed śmiercią, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, jedynie rok, miesiąc i 11 dni tych okresów. Z tej przyczyny przyznanie renty rodzinnej małoletniej skarżącej w trybie zwykłym nie było możliwe. Jednakże jako jedna z przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przez ojca małoletniej została wskazana choroba alkoholowa. Przy czym w swoim wniosku do organu skarżąca kasacyjnie wskazała, że ojciec małoletniej wielokrotnie podejmował próby leczenia tej choroby, aczkolwiek bez wskazania bliższych okoliczności. Podkreślić zatem należy, że wprawdzie alkoholizm co do zasady nie stanowi okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 u.o.e.r., gdyż skutków alkoholizmu (a także innych uzależnień) nie można uznać za okoliczności usprawiedliwiające bezczynność zawodową. Jednakże brak aktywności zawodowej spowodowany chorobą alkoholową może być uznany za usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, o ile osoba nim dotknięta podejmuje działania zmierzające do przezwyciężenia zaistniałej sytuacji, a w szczególności podejmuje stosowne leczenie. Należy przy tym wykazać, że chodzi tu permanentną walkę z nałogiem, czyli podejmowanie nieprzerwanie prób leczenia, nawet jeśli próby te są nieudane (por. wyrok NSA z 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1703/21). W związku z tym okoliczności dotyczące leczenia nałogu alkoholowego mogą mieć znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanek, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

Należy także podkreślić, że w przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, to ciężar dowodowy w zasadzie obciąża stronę dochodzącą świadczenia. Zatem to skarżąca (jej przedstawicielka ustawowa) winna w toku postępowania administracyjnego przedstawić albo przynajmniej wskazać dowody na istnienie okoliczności, z których wywodzi możliwość zastosowania wobec niej art. 83 ust. 1 u.e.o.r. Jednakże nie zwalnia to organu z obowiązku podejmowania wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Skoro zatem skarżąca kasacyjnie w swoim wniosku skierowanym do organu powołała się na okoliczność podejmowania prób leczenia przez zmarłego ojca małoletniej, to organ miał obowiązek wezwać ją do przedłożenia stosownej dokumentacji medycznej lub wskazania, gdzie taka dokumentacja może się znajdować. Z akt sprawy nie wynika, aby organ skierował do skarżącej wezwanie w tym zakresie. Zaniechanie tego obowiązku musi zatem skutkować uznaniem, że przed podjęciem rozstrzygnięcia sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Doszło zatem do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wyżej wskazanych przepisów k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z innymi chorobami zmarłego ojca małoletniej, a także faktem jego pobicia. Jak wskazano wyżej szczególne okolicznością, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.o.e.r., jest zdarzenie, albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Choroba może uzasadniać zaistnienie szczególnych okoliczności, ale tylko w przypadku wydania z tego powodu przez właściwy organ orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy. Z akt sprawy wynika, że ojciec małoletniej takim orzeczeniem się nie legitymował, a zatem wskazywane okoliczności nie miały znaczenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję organu. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących kwestii leczenia odwykowego ojca małoletniej, a następnie ponowna ocena przesłanek wynikających z przepisu art. 83 ust. 1 u.o.e.r. z uwzględnieniem powyższych wskazań.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wskazać, że wniosek w tej sprawie składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który rozpoznaje go w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.