Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1486/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Po 275/20 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 stycznia 2020 r. nr SKO.Eg.40.36.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 275/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę D. G. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 7 stycznia 2020 r. nr SKO.Eg.40.36.2019. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Śremie (dalej: "Dyrektor") z 13 czerwca 2019 r., nr PZD.VIl.5434-93d/2011 umarzającą postępowanie w sprawie nakazania rozbiórki zjazdu z drogi powiatowej nr 4071P, na teren działki położonej w M. przy ul. [...], nr [...].

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. G., zaskarżając go w całości, zarzucając mu na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) naruszenie art. 3 pkt 5 oraz art. 48 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") poprzez błędną wykładnię, polegającą na tym, że błędnie przyjęto, iż zaistniały przesłanki do rozbiórki zjazdu tymczasowego,

2) naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, z której wynika iż Sąd uznał, iż postępowanie słusznie zostało umorzone wobec stwierdzenia przez organ swojej niewłaściwości,

3) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, tj. nie wzięcie pod uwagę faktu, że prace budowlane przy drodze powiatowej 4071P nie stanowiły przebudowy, na tym, że Sąd błędnie uznał, iż materiał zebrany w sprawie pozwalał na wydanie wyroku w zaskarżonej treści.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z 24 marca 2021 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

3.4. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Poznaniu, zgodnie z którym obiekt budowlany wzniesiony na okres czasowy podlega rozbiórce z mocy prawa ze względu na upływ terminu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji wydawanie decyzji o rozbiórce obiektu jest nie tylko zbędne, lecz wręcz niedopuszczalne. W razie niewykonania tego obowiązku przez inwestora dobrowolnie, koniecznym jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji w celu wykonania obowiązku niepieniężnego wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa. Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie (obok orzeczeń powołanych w zaskarżonym wyroku zob. np. wyrok NSA z 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 913/20, CBOSA). Tym samym bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 5 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego.

3.5. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., to skarżąca kasacyjnie podnosi w ramach tej podstawy kasacyjnej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że roboty budowlane zakończone w 2017 r. stanowiły przebudowę drogi powiatowej nr 4071P (zob. protokół odbioru końcowego z 21 sierpnia 2017 r. - k. 102 – 104 akt administracyjnych). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, "charakter tych prac w żaden sposób nie zmienił parametrów technicznych drogi i nie miał wpływu czy to na jej kształt i układ czy na jej charakterystykę pod względem bezpieczeństwa" (k. 56 akt sądowych). Odniesienie się do tego zarzutu wymaga przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed WSA w Poznaniu była wskazana na wstępie decyzja Kolegium w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego nakazania skarżącej rozbiórki zjazdu z drogi powiatowej nr 4071P. Zjazd ten został wykonany w oparciu o decyzję Dyrektora z 14 lutego 2012 r. W świetle tej decyzji, zezwolono na lokalizację zjazdu na czas określony, określając jednocześnie, że w przypadku przebudowy drogi powiatowej nr 4071P zjazd do działki o nr [...] zostanie usunięty z pasa drogowego. Obowiązek usunięcia tego zjazdu w przypadku przebudowy drogi powiatowej nr 4071P został zawarty również w pozwoleniu na budowę wydanym przez Starostę Śremskiego w dniu 8 maja 2012 r. Kolegium, podobnie jak wcześniej Dyrektor w decyzji o umorzeniu postępowania z 13 czerwca 2019 r., uznało, że właściwym w sprawie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego zjazdu jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Śremie (w zw. z art. 48 Prawa budowlanego). WSA w Poznaniu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę na decyzję Kolegium podzielił pogląd, że w sprawie zaszła konieczność umorzenia postępowania, ale z uwagi na bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego. Zdaniem WSA w Poznaniu, obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają rozbiórce z mocy prawa ze względu na upływ terminu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. W tym miejscu należy podkreślić, że niezależnie od niepowołania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (zawierającego legalną definicję "przebudowy"), sporna kwestia, czy doszło do przebudowy drogi powiatowej w kontekście obowiązku usunięcia zjazdu w razie przebudowy drogi powiatowej nr 4071P, nie mogła być w sposób wiążący rozstrzygana w zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie. Była to bowiem decyzja o charakterze formalnym zdeterminowana poglądem o niewłaściwości organu, a nie decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty. Również WSA w Poznaniu nie był uprawniony do formułowania wiążących ocen prawnych co do tego, czy wspomniane roboty budowlane zakończone w 2017 r. stanowiły przebudowę drogi nr 4071P. Skoro bowiem Sąd ten uznał, że obowiązek rozbiórki obiektu tymczasowego powinien być realizowany bezpośrednio w trybie egzekucji administracyjnej, to problem istnienia tego obowiązku winien być rozstrzygany w ramach ewentualnych zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.). Tym samym, oceny prawne wyrażone na s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku obejmujące następujący jego fragment: "Prace budowlane związane z przebudową drogi zostały wykonane zgodnie z harmonogramem, jaki został przyjęty dla przedmiotowej inwestycji. Wraz z zakończeniem inwestycji przestał istnieć powód, dla którego wydano zezwolenie na czasową lokalizację zjazdu z drogi. Niezasadne w tym względzie pozostają argumenty strony skarżącej, które dotyczą kwalifikacji prawnej zrealizowanej inwestycji, jako nie spełniającej definicji przebudowy drogi. Tego rodzaju rozważania posiadają charakter polemiczny względem obiektywnie zrealizowanej inwestycji drogowej, której konsekwencją jest konieczność usunięcia tymczasowo wzniesionego obiektu" były przedwczesne, albowiem wykraczały poza przedmiot kontrolowanego rozstrzygnięcia i należy je traktować jako niewiążące dla organu egzekucyjnego rozpoznającego ewentualne zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym. W tym zakresie należy uznać, że zaskarżony wyrok zawiera częściowo błędne uzasadnienie. To częściowo błędne uzasadnienie wyroku nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, czyli zasadność oddalenia skargi na decyzję Kolegium z przyczyn podanych w punkcie 3.4 powyżej.

3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.