Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 944/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 19 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1882/23 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 listopada 2023 r. I SA/Wa 1882/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy (Miasto) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z 15 listopada 2018 r. nr KOC/758/Go/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku) i zasądził od Kolegium na rzecz Miasta kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

Wyrok Sądu Wojewódzkiego wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Kolegium decyzją z 15 listopada 2018 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (Prezydent) z 26 września 2014 r., uchylającej decyzję Burmistrza Dzielnicy [...] (Burmistrz) z [...] 1992 r. nr [...] i orzekającej w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. 329 m2, położonego w Warszawie przy ulicy [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obr. [...], KW [...].

Kolegium ustaliło, że wyżej opisana nieruchomość warszawska oznaczona pierwotnie jako "[...]" [...], działka nr [...], objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (D.U. Nr 50, poz. 279), dalej "dekret". Stanowiła ona współwłasność po ½ części J.J. oraz małż. E. i B.B. J.J. była także właścicielką ¾ części posadowionego na tej nieruchomości domu. Pozostała część stanowiła własność małż. B.

Organ ustalił krąg spadkobierców ustawowych po ww. osobach przywołując szczegółowo treść postanowień spadkowych. Jedną ze spadkobierczyń po J.J. była Z.W., która 18 marca 1865 r. wniosła o oddanie ww. gruntu w użytkowanie wieczyste. Podobny wniosek, 9 marca 1965 r. wniosła H.J. córka E.B.

Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy decyzją z [...] 1967 r. nr [...] odmówiło Z.W. oraz H.J. przyznania prawa użytkowania wieczystego.

Kolejni spadkobiercy, E.G. i K.W. 27 lipca 1988 r. złożyli wniosek o zawarcie z nimi umowy użytkowania wieczystego części nieruchomości o pow. 500 m2, zabudowanej domem mieszkalnym dwurodzinnym ewentualnie o wypłatę odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie dekretu.

Decyzją z 1 grudnia 1992 r. Burmistrz orzekł o:

-ustanowieniu na rzecz W.M. w udziale 4/8, E.G. w udziale 2/8 i K.W. w udziale 2/8 części użytkowania wieczystego gruntu o pow. 378 m2, na 99 lat;

-zwrocie na rzecz W.M. w udziale 2/8, E.G. w udziale 3/8 i K.W. w udziale 3/8, [...] izbowego budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce o pow. uż. 149 m2;

-zawarciu umowy użytkowania wieczystego i zwrotu budynku mieszkalnego;

-pobraniu z tytułu zawarcia umowy użytkowania wieczystego opłaty jednorazowej w wysokości 1000 zł;

-ustaleniu obowiązku uiszczenia opłaty przed zawarciem umowy w formie aktu notarialnego.

K.W. 26 kwietnia 2012 r. wniósł o aktualizację decyzji nr [...] wskazując, że umowa w formie aktu notarialnego nie mogła być zawarta z uwagi na śmierć W.M. i E.G.

Spadkobiercami E.G. byli M.G., J.G. i A.L.. Spadkobiercami W.M. Z.S. i R.M., co wynikało z powołanych w decyzji postanowień spadkowych. Ww. organ powiadomił o wniosku K.W. i postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 155 kpa.

Z.S. 30 sierpnia 2012 r. wniosła o zmianę decyzji nr [...], Przedstawiła upoważnienie udzielone jej przez R.M. do reprezentowania jego interesów w sprawie sprzedaży spadku po W.M. M.G. pismem z 4 października 2012 r. poinformowała Prezydenta m. st. Warszawy, że nie zwracała się i nie będzie zwracać o zwrot nieruchomości i że w przypadku gdy organ zwróci nieruchomość to zrzeka się swych udziałów na rzecz dzieci J.G. i A.L. M.G. 23 czerwca 2914 r. wystąpiła o zmianę decyzji nr [...].

J.G. A.L. pismami z 21 maja 2014 r. wystąpili o zmianę decyzji.

Prezydent działając z wniosku K.W., Z.S. działającej w imieniu własnym i w imieniu R.M., J.G., A.L. i M.G. o zmianę decyzji ostatecznej orzekł o:

-uchyleniu w całości decyzji nr [...];

-ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do zbudowanego gruntu o pow 329 m2 oznaczonego jako działka o nr ew. [...], obr. [...] na rzecz: K.W. w udziale [...], Z.S. w udziale 3/12 części, R.M. w udziale 3/12 części, J.G. w udziale 1/12 części, A.L. w udziale 1/12 części i M.G. w udziale 1/12 części;

-zwrocie własności budynku na rzecz K.W. w udziale 3/12, Z.S. w udziale 3/12 części, R.M. w udziale 3/12 części, J.G. w udziale 1/12 części, A.L. w udziale 1/12 części i M.G. w udziale 1/12 części;

-ustaleniu opłaty rocznej z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w wysokości 4480 zł netto, stanowiącej 1% ceny gruntu i udzieleniu 80 % bonifikaty od opłaty rocznej;

-odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do gruntu o pow. 48 m2, oznaczonego jako działka nr ew. [...] położonej w pasie drogowym ulicy [...].

Następnie pismem z 29 stycznia 2018 r. Prezydent wystąpił o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji wskazując, że jej wydanie nastąpiło nie na wniosek osób którym przysługiwał interes prawny w zmianie decyzji, wydanie decyzji bez zgody wszystkich stron decyzji zmienianej, wykroczenie poza zakres rozstrzygnięcia decyzji pierwotnej w zakresie zwrotu budynku oraz ustalenia opłaty rocznej.

Kolegium rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności stwierdziło, że z przepisu art. 155 kpa nie wynika ograniczenie wyłączające możliwość jego stosowania do decyzji o charakterze związanym, dlatego nie było przeszkód aby w tym trybie zmienić pierwotną decyzję. Wskazało, że postępowanie toczyło się z wniosku K.W., J.G., A.L., M.G. i Z.S. działającej również w imieniu R.M. R.M. pismem z 21 sierpnia 204 r. złożył oświadczenie z którego wynika, że nie została mu zwrócona nieruchomość w trybie art. 82 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a także, że nie ubiega się o jej zwrot w trybie art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oświadczył, że znajdujący się na tej nieruchomości budynek został wybudowany ze środków własnych dawnych właścicieli hipotecznych lub ich spadkobierców; że zna stan faktyczny i prawny nieruchomości i że przejmuje go w takim stanie w jakim się znajduje. W konsekwencji Kolegium uznało, że R.M. nie sprzeciwiał się zmianie decyzji zaś art. 155 k.p.a. nie sprzeciwia się zmianom podmiotowym ani przedmiotowym a zresztą ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło na rzecz spadkobierców którzy występowali w decyzji pierwotnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Miasto zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zrzuciło naruszenie:

-art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa poprzez błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej, pomimo wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności wobec rażącego naruszenia art. 155 kpa poprzez dokonanie zmiany decyzji związanej a nadto bez zachowania tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy;

-art. 155 w zw. z art. 214 ust. 1, 2, 3 ugn poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten ma zastosowanie także do decyzji stanowiącej przedmiot postępowania w niniejszej sprawie tj. do decyzji o charakterze związanym podczas gdy naruszona regulacja ma zastosowanie jedynie względem decyzji o charakterze uznaniowym;

-art. 155 kpa poprzez błędną wykładnię i uznanie, że okoliczności występowania w charakterze stron decyzji zmienianej innych osób aniżeli te które były stronami decyzji zmieniającej nie narusza przedmiotowego przepisu w sposób rażący, podczas gdy naruszona regulacja wyklucza możliwość dokonywania zmian podmiotowych w decyzji zmieniającej;

-art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skierowanych przeciwko decyzji objętej tym postępowaniem w szczególności pominięcie zarzutu dotyczącego wykroczenia w przedmiotowej decyzji poza zakres rozstrzygnięcia decyzji pierwotnej w zakresie zwrotu budynku niemieszkalnego, ustalenia opłaty rocznej i odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 48 m2;

-art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę dokumentów złożonych w sprawie przez jedną ze stron R.M. i w konsekwencji błędne uznanie, że strona udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania w tym postępowania, co nie wynika z tego pełnomocnictwa, a takie umocowanie nie wynika również z oświadczenia z 21 sierpnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem WSA w Warszawie z 11 października 2019 r. skarga Miasta została oddalona z uwagi na brak legitymacji skargowej. Wyrok Sądu pierwszej instancji został uchylony wyrokiem NSA z 6 lipca 2023 r. sygn. akt. I OSK 1025/20 przesądzającym, że Miastu przysługuje legitymacja skargowa w tym postępowaniu.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Wskazał następnie, że zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA).

W tak ustalonych ramach prawnych Sąd uznał, że pomimo, iż nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne, decyzja Kolegium zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa, bowiem organ, wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu błędnie uznał że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności.

Sąd nie podzielił stanowiska Miasta, że art. 155 kpa nie określa do jakich decyzji należy stosować jego tryb: do decyzji związanych czy uznaniowych. Dlatego okoliczność w której przepis ten zastosowano do decyzji związanej nie może przesądzać o wadliwości decyzji i to o charakterze rażącym. Tym bardziej, że możliwość weryfikacji decyzji w trybie art. 155 czy 154 kpa nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2012, I OSK 1248/11, 10 stycznia 2011, I OSK 1083/10, 13 maja 2015 r., I OSK 1667/13). Odmienna wykładnia przepisów prawa i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy na jednej z koncepcji nie może być podstawą do skutecznego formułowania zarzutu nieważności.

Sąd podzielił natomiast stanowisko, że rozstrzygnięcie zapadło z rażącym naruszeniem art. 155 kpa. Zgodnie z nim, aby możliwa była zmiana decyzji na mocy której strona nabyła prawo, konieczne jest uzyskanie zgody na tę zmianę przez strony postępowania. Pojęcie strony zawarte jest w art. 28 kpa.

Sąd wyjaśnił, że stronami postępowania pierwotnego, które uzyskały prawa z decyzji byli W.M., E.G. i K.W. Ten ostatni złożył wniosek o zmianę decyzji. W.M. i E.G. zmarli i w ich miejsce wstąpili: Z.S. i R.M. (spadkobiercy W.M.) oraz M.G., J.G. i A.L. (spadkobiercy E.G.). Wszyscy, poza R.M. złożyli oświadczenia o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji. Spór w sprawie dotyczy natomiast R.M.

Organ wywodził, że jego pełnomocnikiem, na mocy upoważnienia z 8 kwietnia 2012 r. była siostra Z.S.

Tymczasem jak wynika z tego upoważnienia (abstrahując, że jest ono kopią), R.M. upoważnił ją do, cyt: "reprezentowania moich interesów w sprawie sprzedaży spadku po naszej mamie W.M., którą jest mieszkanie przy ulicy [...] w Warszawie i działki gruntowej na tej samej posesji".

Sąd przypomniał, że przepisy postępowania administracyjnego w art. 32 i 33 kpa, wskazują jedynie na to, że stronę może reprezentować inna osoba fizyczna a pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, co w sprawie nastąpiło. Natomiast nie określają zakresu tego pełnomocnictwa. Dlatego w tym zakresie należy odpowiednio stosować przepisy ustawy z 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (t.j. D.U. 2023, poz 1550), dalej "kpc", jako procedury najbliżej zbliżonej do procedury przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 88 § 1 kpc pełnomocnictwo może być procesowe - bądź ogólne bądź do prowadzenia poszczególnych spraw albo do niektórych tylko czynności procesowych.

W ocenie Sądu, w świetle treści pełnomocnictwa nie sposób przyjąć, że jest to pełnomocnictwo do występowania w imieniu R.M. do składania oświadczeń w jego imieniu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 155 kpa. Z upoważnienia tego wynika jasno, że miało ono służyć zastępowaniu go w sprzedaży spadku po jego mamie tj. mieszkania przy ulicy [...] w Warszawie wraz z gruntem. Organy administracji nie zajmują się sprzedażą masy spadkowej. Są to czynności zastrzeżone dla notariusza czy sądu np. w postępowaniu o dział spadku. Inaczej mówiąc upoważnienie to nie mogłoby być podstawą do prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem R.M. w trybie art. 155 kpa, co wprost wynika z jego treści. Poza tym w aktach sprawy brak jest innego dowodu na podstawie którego można by przyjąć, że R.M. udzielił w odpowiednie formie swej siostrze pełnomocnictwa do działania w jego imieniu w postępowaniu administracyjnym.

Sąd zwrócił uwagę, że organ trafnie wskazał, iż udzielenie zgody na zmianę decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa nie może być dorozumiane. Organ musi mieć pewność, że strona ma wolę zmiany tej decyzji. W tej sprawie taka wola nie mogła być wyrażona przez pełnomocnika z powodów o jakich mowa wyżej. Nie ma także osobistego oświadczenia R.M. w tym przedmiocie. Pismo na której powołuje się organ z 21 sierpnia 2014 r. tego warunku nie spełnia gdyż R.M. nie wyraził w nim woli zmiany decyzji a jedynie gotowość przejęcia nieruchomości. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez wadliwą ocenę dokumentu prywatnego - upoważnienia, co doprowadziło ostatecznie organ do wadliwej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Tym samym organ nie mógł, wobec braku zgody jednej ze stron wydać decyzji w trybie art. 155 kpa. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ w sposób rażący tego przepisu, który w tym zakresie jest jasny i nie budzi wątpliwości.

Sąd wskazał również, że w jego ocenie w trybie art. 155 kpa dopuszczalna jest zmiana podmiotowa, w sytuacji w której w miejsce poprzednich stron postępowania wchodzą ich spadkobiercy. Oczywistym jest przecież, że spadkobiercy wchodzą we wszystkie prawa i obowiązki zmarłego a w konsekwencji mogą oni, zamiast zmarłych poprzedników, być stroną postępowania administracyjnego – art. 922 § 1 ustawy 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (t.j. Dz.U.2023.1610). Niedopuszczalna jest natomiast zmiana przedmiotowa ponieważ tryb o jakim mowa w art. 155 kpa dotyczy ustaleń faktycznych dokonanych na potrzeby decyzji zmienianej. W obu decyzjach tj. decyzji ostatecznej i decyzji zmieniającej stan faktyczny będący przedmiotem ustaleń organu musi być tożsamy.

Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 755; dalej: Kpa), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udzielenie zgody na zmianę decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa nie może być dorozumiane, bowiem organ musi mieć pewność, że strona ma wolę zmiany tej decyzji, zaś w niniejszej sprawie taka wola nie mogła być wyrażona przez pełnomocnika z uwagi na treść udzielonego mu przez R.M. upoważnienia, podczas gdy w aktach sprawy wszczętej w 2012 r. znajduje się pismo R.M. z 21 sierpnia 2014 r., w którym oświadczył, że nie została mu zwrócona żadna nieruchomość w trybie art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bądź w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że budynki znajdujące się na działce nr [...] zostały zbudowane ze środków własnych dawnych właścicieli hipotecznych oraz, że zna stan prawny nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w Warszawie.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 26 września 2014 r., bowiem przy ocenie czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa jako nie wystarczające jest jedynie dokonanie oceny czy zachodzi oczywistość naruszenia przepisu prawa, konieczne jest stwierdzenie zaistnienia pozostałych przesłanek, to jest skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - to jest gospodarczych lub społecznych skutków naruszeń niemożliwych do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa, które to skutki w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

W związku z powyższym, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję z 15 listopada 2018 r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazało, że w pełni podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04,). Wskazało, że w niniejszej sprawie Sąd ograniczył się wyłącznie do oczywistości naruszenia przepisu pozostawiając poza rozważaniami pozostałe elementy mające wpływ na ocenę czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że Z.S. nie miała legitymacji do wyrażenia zgody na zmianę decyzji w imieniu R.M., co doprowadziło do rażącego naruszenia art. 155 Kpa poprzez zmianę decyzji bez wyraźnej zgody strony. Zwróciło uwagę, że pismem z 14 lipca 2014 r., Prezydent powiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, zaś R.M. w piśmie z 21 sierpnia 2014 r. oświadczył, że nie została mu zwrócona żadna nieruchomość w trybie art. 82 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bądź w trybie art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że budynki znajdujące się na działce nr [...] zostały zbudowane ze środków własnych dawnych właścicieli hipotecznych oraz, że zna stan prawny nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w Warszawie. Tym samym strona mając wiedzę o toczącym się postępowaniu nie kwestionowała złożonego w jej imieniu wniosku o zmianę decyzji, a zatem należy uznać, że potwierdziła czynności pełnomocnika dokonane w jej imieniu, w tym wyrażenie zgody na zmianę decyzji.

Kolegium podkreśliło, że w decyzji z 26 września 2014 r. Prezydent uchylając decyzję nr [...] z [...] 1992 r. orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz K.W. oraz spadkobierców W.M. i E.G. W związku z powyższym nawet gdyby uznać, że w niniejszej sprawie brak było wyraźnej zgody R.M. na zmianę decyzji, a co za tym idzie doszło do naruszenia art. 155 Kpa, to dokonując charakteru tego naruszenia ocenić należy skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszająca prawo.

Kolegium podkreśliło, że przy ocenie czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa niewystarczające jest jedynie dokonanie oceny czy zachodzi oczywistość naruszenia przepisu prawa, konieczne jest natomiast stwierdzenie zaistnienia pozostałych przesłanek, to jest wywołania przez skarżony akt skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - to jest gospodarczych lub społecznych skutków naruszeń niemożliwych do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa.

W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1956/21).

Kolegium zwróciło uwagę, że Sąd pierwszej instancji uznał, że w trybie art. 155 kpa dopuszczalna jest zmiana podmiotowa, w sytuacji w której w miejsce poprzednich stron postępowania wchodzą ich spadkobiercy. Powyższa konstatacja powinna prowadzić w ocenie Kolegium do wniosku, że decyzja Prezydenta z 26 września 2014 r., o uchyleniu w całości decyzji Burmistrza z [...] 1992 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. 378 m2 i zwrocie budynku mieszkalnego i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, bowiem nie wywołuje ona skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Prawo użytkowania wieczystego gruntu może zostać ustanowione na rzecz osób wymienionych w decyzji z 2014 r. bez względu na to czy ta decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, czy też nie, gdyż skutkiem ewentualnego stwierdzenia jej nieważności będzie powrót do obrotu prawnego decyzji z 1992 r. Zatem w niniejszej sprawie decyzja z 2014 r. nie wywołała ani gospodarczych ani społecznych skutków, których wystąpienie powodowałoby, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Kolegium określiło jako zarzuty naruszenia prawa materialnego (zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej). Jako wzorzec kontroli w zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Kolegium wskazało art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że przepis art. 156 § 1 k.p.a., pomimo iż zawarty w ustawie procesowej jest przepisem materialnym, wskazuje bowiem, jakie wady zaistniałe w wydanej decyzji skutkują koniecznością przyjęcia, że jest ona nieważna. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu winien być podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Błędne wskazanie podstawy kasacyjnej, w ramach której podniesiony został zarzut nie wyłącza jednak możliwości jego rozpoznania, o ile spełnione są wymagania przewidziane dla sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest jeżeli wskazano czy naruszenie to nastąpiło poprzez błędną wykładnię (z jednoczesnym wskazaniem wykładni prawidłowej) czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Jak wynika ze sposobu sformułowania zarzutu objętego punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, w ocenie organu Sąd pierwszej instancji dopuścił się niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zaistniały bowiem wszystkie przesłanki pozwalające na przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Umożliwia to Sądowi kasacyjnemu odniesienie się również do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przepisu prawa materialnego.

Wbrew stanowisku Kolegium Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w świetle art. 155 k.p.a. zgoda na zmianę decyzji ostatecznej musi być wyrażona w sposób wyraźny a nie dorozumiany. Pogląd ten wyrażany jest w orzecznictwie już od kilkudziesięciu lat. Jak zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z 14 marca 1991 r. III ARN 32/90, rozpoznając rewizję nadzwyczajną do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten "zgodnie z utrwaloną wykładnią art. 155 k.p.a. i ugruntowaną linią orzecznictwa tego sądu, uznał, że zgoda strony na wzruszenie w całości lub części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Musi to być zgoda udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej. Tylko i wyłącznie taka zgoda stanowić może jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji na tej podstawie prawnej, jaką stanowi art. 155 k.p.a. Należy też zwrócić uwagę na to, że przepis dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych, mających cechę trwałości określonej w art. 16 § 1 k.p.a., wiążących strony, organy administracji państwowej oraz inne organy. Nie jest to więc kwestia wyłącznie błędnej lub niefrasobliwej wykładni przepisów prawa procesowego, bo jej następstwa godzą w pewność obrotu prawnego, naruszając bez podstawy prawnej trwałość stosunków materialnoprawnych, ustanowionych decyzją administracyjną."

Zwrócić należy również uwagę na stanowisko, w świetle którego "podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody" (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 155 i przywołane tam orzecznictwo).

Skoro zatem to zgoda strony wyznacza treść dozwolonej zmiany w decyzji wydawanej na podstawie k.p.a. tym bardziej nie można uznać, by możliwe było jej udzielenie w sposób dorozumiany.

W konsekwencji nie można postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zgoda na zmianę decyzji musi mieć charakter wyraźny a nie dorozumiany.

Rozwijając zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Kolegium (powołując się na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty) wskazywało, że wbrew stanowisku Sądu w niniejszej sprawie zgoda na zmianę decyzji udzielona została przez pełnomocnika R.M.

Odnosząc się do tej części zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że kwestionowanie dokonanej przez Sąd oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy winno nastąpić poprzez podniesienie odpowiednich zarzutów o charakterze procesowym. Innymi słowy, Kolegium chcąc zakwestionować stanowisko Sądu co do tego, że w R.M. nie wyraził zgody na zmianę decyzji winno wyjaśnić, jakie przepisy postępowania naruszył Sąd uznając, że wbrew stanowisku organu zgoda nie została wyrażona. Takiej argumentacji Kolegium nie przedstawiło ograniczając się jedynie do wskazania, że skoro strona miała wiedzę o toczący się postępowaniu i nie kwestionowała złożonego w jej imieniu wniosku o zmianę decyzji, to należy uznać, że potwierdziła czynności dokonane przez pełnomocnika w jej imieniu, w tym wyrażenie zgody na zmianę decyzji.

Przedstawiając tę argumentację Kolegium pomija jednak, że Sąd Wojewódzki dokonując wykładni pełnomocnictwa złożonego do akt sprawy przywołał jego brzmienie ("reprezentowanie moich interesów w sprawie sprzedaży spadku po naszej mamie"), odwołał się do przepisów k.p.a. oraz k.p.c. regulujących kwestie związane z udzielaniem i zakresem pełnomocnictw i na tej podstawie uznał, że pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy nie upoważniało Z.S. do reprezentowania jej brata R.M. w postępowaniu administracyjnym. Sąd wyjaśnił również, że pismo R.M. z 21 sierpnia 2014 r. wyrażało jego gotowość do przejęcia nieruchomości, nie zaś zgodę na zmianę decyzji.

Oznacza to, że w skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez R.M. siostrze jak również co do wykładni jego pisma z 21 sierpnia 2014 r., a co za tym idzie, stanowiska Sądu, że nie wyraził on zgody na zmianę decyzji Burmistrza.

W konsekwencji zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo niezaistnienia przesłanek, to jest pomimo faktu, że wydana decyzja nie wywołała skutków rażąco sprzecznych z wymaganiami praworządności, to jest gospodarczych lub społecznych skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Odniesienie się do tego zarzutu wymaga porównania treści obu decyzji: decyzji Burmistrza z 1992 r. oraz decyzji Prezydenta z 2014 r.

Decyzja z [...] 1992 r. dotyczyła działki o powierzchni 378 m2, zaś decyzja z 26 września 2014 r. – działki o powierzchni 329 m2 z jednoczesną odmową ustanowienia użytkowania do działki o powierzchni 48m2 jako zajętej pod drogę publiczną.

Odmiennie w obu decyzjach określone zostały udziały w prawie własności zwracanego budynku. W decyzji z [...] 1992 r. W.M. zwrócono 1/4 budynku, zaś w decyzji z 26 września 2014 r. jej spadkobiercom (Z.S. i R.M.) zwrócono prawo własności do udziału wynoszącego 1/2 budynku. Odmiennie w obu decyzjach orzeczono również o zwrocie udziałów w prawie własności budynku na rzecz E.G. (udział wynoszący 1/3 w decyzji z 1992 r.) a następnie na rzecz jego spadkobierców (udział przypadający J.G., A.L. oraz M.G. wyniósł w decyzji z 2014 r. łącznie 1/4 prawa własności budynku). Jedynie w przypadku K.W., jego uprawnienie do budynku pozostało bez zmian : w obu decyzjach dokonano na jego rzecz zwrotu udziału wynoszącego1/4 prawa własności budynku.

Zatem w okolicznościach faktycznych sprawy dostrzec można wyraźnie, że zmiana decyzji bez zgody strony prowadzi do skutków nie do zaakceptowania z punktu widzenia społeczno-gospodarczego. Prowadzi bowiem do zakwestionowania zasady trwałości decyzji administracyjnej, która ma gwarantować stabilność sytuacji prawnej i bezpieczeństwo prawne podmiotów prywatnych, które to wartości objęte są ochroną normatywną na podstawie art. 2 Konstytucji (por. M. Kamiński "Konstytucyjne podstawy domniemania ważności decyzji administracyjnej", Państwo i Prawo 9/2007 str. 56 i nast.).

Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że k.p.a. nie zawiera przepisu analogicznego do art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm.), zgodnie z którym zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jak zwrócono uwagę w orzecznictwie, w przypadku stosowania art. 155 k.p.a. nie może być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 II OSK 4012/19).

Zatem zmiana decyzji bez zgody strony w trybie 155 k.p.a. godzi w podstawowe zasady porządku prawnego, co oznacza że nie jest możliwe zaakceptowanie takiego rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należało za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie Kolegium – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekło się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.