Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 394/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 112a ust. 1, ust. 2, ust. 2a
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 53 par. 2b; art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36 i art. 37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. G. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 9 października 2023 r. G. G. (dalej określany jako Skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o wydanie mu zezwolenia na pobyt czasowy domagając się:

1.zobowiązania Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2. przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. oz. 1364 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 12 listopada 2021 r. do Wojewody wpłynął wniosek (złożony w placówce pocztowej w dniu 10 listopada 2021 r.) o udzielenie Skarżącemu - obywatelowi G., zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z kserokopii paszportu Skarżącego wynika, ze do polski przyleciał bezpośrednio z G. i granice Unii przekroczył na lotnisku w P. 15 września 2021 r.

23 listopada 2022 r. Skarżący uzupełnił wniosek o odciski palców, numer PESEL i nr telefonu.

W dniu 19 września 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie z dnia 15 września 2023 r. adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Na podstawie art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst . Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej określanej skrótem K.p.a.) w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 z późn. zm., dalej określanej skrótem u.o.c..) i w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 103, z późn. zm., dalej określanej skrótem u.p.o.u.) ponaglenie nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia.

Przedmiotowe postępowanie zostało zakończone wydaniem przez Wojewodę Śląskiego w dniu 30 października 2023 r. decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie decyzją z 22 listopada 2023 r. [...] wydaną w trybie z art. 132 K.p.a., Wojewoda Śląski uchylił swoja decyzję z 30 października 2023 r. i udzielił Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skargę na bezczynność Wojewody Pełnomocnik Skarżącego wniósł pismem z 9 października 2023 r. (data wpływu 11 października 2023 r.).

Podniósł w niej, że w sprawie zaistniała bezczynność Wojewody, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku, w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Sytuacja, w której Skarżący czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie Wojewody nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Skarżący z powodu bezczynności organu ma problemy z zmianą pracy na lepiej płatną, jak również nie może wyjechać do kraju pochodzenia w celu odwiedzin najbliższych. Z kolei argumenty o trudnościach kadrowych nie mogą być uznanie za przyczyny niezależne od organu. To organ jest zobowiązany do takiego zorganizowania pracy Urzędu, by był w stanie załatwiać w terminie wpływające do niego sprawy.

Zatem, skoro przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również inne uchybienia organu, należy uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, zaś konkluzji uzasadnienia o jej odrzucenie.

Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ zauważył, że wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych.

Jednocześnie 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został od 16 maja 2022 r. obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. stanem zagrożenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa sytuacja przełożyła się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach.

W dalszej kolejności, w związku z rozpoczęciem 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy i związanym z tym zdarzeniem masowym napływem do Polski osób uciekających przed wojną z terenów nią objętych pracownicy Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach (w tym także rozpatrujący wnioski pobytowe pracownicy Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) włączeni zostali w realizację, w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań.

Wojewoda wskazał także, że w związku z sytuacją spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie, w 2022 roku na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody Śląskiego obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka.

Wszystkie te dodatkowe zadania przyczyniły się do wydłużenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu.

W związku z zaistniałą sytuacją wpływającą na obciążenie urzędów obsługujących organy administracji, Wojewoda zwrócił także uwagę na przepisy ingerujące w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W świetle powyższego wskazał, że złożony przez Skarżącego wniosek nie został wypełniony rzetelnie i kompletnie a także, nie dołączono do niego określonych i wymaganych załączników, w szczególności mogących stanowić dowody w postępowaniu administracyjnym.

Nadto, w kontekście żądania Skarżącego co do przyznania sumy pieniężnej, w związku z procedowaniem sprawy cudzoziemiec nie odniósł żadnej szkody, a czas procedowania nad jego wnioskiem nie wpływa na sytuację pobytową w Polsce. Po uzupełnieniu braków formalnych, zgodnie z art. 108 u.o.c., pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Warunkiem wniesienia skargi na bezczynności organu, w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. jest uprzednie wniesienie ponaglenia do właściwego organu. Pismem z 6 kwietnia 2022 r. Skarżący wystosowali ponaglenie do Ministra Administracji i Cyfryzacji za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Trafnie organ w odpowiedzi na skargę zauważył, że zgodnie z art. 37 § 3 pkt 2 ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W odniesieniu do samorządowych kolegiów odwoławczych nie ma organu wyższego stopnia. Dlatego w świetle art. 37 § 8 K.p.a w przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W razie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

W aktach administracyjnych brak informacji o sposobie załatwienia przez organ ponaglenia Skarżących. Nie zmienia to jednak faktu, ze zostało ono wniesione ostatecznie do właściwego organu. Czemu Kolegium nie zaprzeczyło. Zatem warunki formalne wniesienia skargi zostały przez Skarżących spełnione.

Dalej należy zwrócić uwagę, na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn.. akt II OPS 5/19 dotyczącą bezczynności organu prowadzącego takie postępowanie.

Zgodnie z powołaną uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zgodnie z uchwałą z 7 marca 2022 r. sygn.,. akt II OPS 1/21 skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zatem Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność z samym faktem "wydania decyzji" ("skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane"). Pogląd wiążący ustanie stanu bezczynności (lub przewlekłości) z faktem załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności jest poglądem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego sprawę, jest poglądem trafnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18, wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., I FSK 1401/17, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r., I FSK 198/10). W orzecznictwie tym zasadnie podnosi się, że "(...) Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. (...)" (wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., I OSK 1295/17).

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Śląski pierwsza decyzję, która kończyła postępowanie w pierwszej instancji wydał 30 października 2023 r., już po wniesieniu przez Skarżącego skargi do sądu administracyjnego. Co miało miejsce 11 października 2023 r. Dlatego skarga była dopuszczalna i nie podlegała odrzuceniu.

Przechodząc do meritum sprawy należy zauważyć, ze stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie zaś do art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Podkreślenia wymaga, w nawiązaniu do wyżej przytoczonej wyżej uchwały NSA, że o ile przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności", to pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Podkreślić w tym miejscu należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również i to, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w treści art. 35 § 4 K.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11; wyrok NSA z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.).

W świetle powyższego uwadze nie może ujść z art. 112a ust. 1 u.o.c., zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 u.o.c. wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 u.o.c.

Odnosząc powyższe stwierdzenia do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego, który wpłynął do organu administracji 12 listopada 2021 r. Następnie, pismem z 13 października 2022 r. Wojewoda skierował do Skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku wyznaczając termin do osobistego stawiennictwa wraz z ważnym dokumentem podróży, zdjęciem biometrycznym z ostatnich 6 miesięcy, oryginałami dokumentów, których kopie dołączono do wniosku. W wyznaczonym terminie braki zostały uzupełnione.

W dniu 19 września 2023 r. pełnomocnik Skarżące złożył ponaglenie (pismo z 15 września 2023r.), zaś 9 października 2023 r. wniósł on skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jednak od wpływu wniosku do organu 12 listopada 2021r., aż do 13 października 2022 r., kiedy to organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, upłynęło 11 miesięcy, w czasie których Wojewoda Śląski nie podejmował czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Zatem w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, a zwłoka w jej rozstrzygnięciu nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania.

Sąd miał przy tym na uwadze pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności, tudzież bierności organu, która dotyczy całego szeregu elementów, składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu (tudzież jego bierności) daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., II OSK 908/18, LEX nr 2625724). W związku z powyższym wskazać wypada, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji, a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Natomiast po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Wojewódzki sąd administracyjny jest więc zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19).

W świetle powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącej o udzielenie zezwolenia pobytowego z 12 listopada 2021 r. Jednak, wobec wydania decyzji rozstrzygającej wniosek Skarżącego, bezprzedmiotowym stało się orzekanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku Skarżącego w określonym terminie i w tym zakresie umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W ocenie Sądu stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo tego rodzaju kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, publ. jak wyżej). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).

W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że wprawdzie długość kontrolowanego postępowania, oceniana na dzień – w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na wydana decyzję, wniesienia skargi, jest okresem znaczącym, to jednak nie w stopniu kwalifikowanym. Przy tej ocenie Sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ. Bowiem jego zadaniem jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na względzie, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym faktem napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją, dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.

W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na treść art. 100d ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 185) i wszedł w życie z dniem 28 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a wskazanej ustawy, w okresie od dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 ustawy). Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie o którym mowa w ust. 1 nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy). Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

W analizowanym przypadku Skarżąca nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Jest ona obywatelem G. i przybywał na terytorium Polski w związku z wykonywaną pracą. Organ nie ma zatem podstaw w sposób woluntarystyczny rozciągać stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

Zdaniem Sądu, wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych jest jednak dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał. Nie chodzi jednak o twierdzenie, iż w takim stanie, jak w niniejszej sprawie, nie doszło do bezczynności, skoro biorąc pod uwagę czas prowadzenia sprawy i brak kończącego ją rozstrzygnięcia w terminie mają ewidentnie obiektywny charakter, lecz o ewentualną kwalifikację takiego naruszenia jako rażąco lub nierażąco naruszającego prawo oraz ewentualne dalsze wynikające z tego dla organu skutki w postaci zasądzenia sumy pieniężnej, czy wymierzenia organowi grzywny.

Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, Sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił.

Bezzasadne było także żądanie wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, jako środek dyscyplinujący organ do rozpoznania i zakończenia sprawy, stanowi środek, który powinien być stosowany w sytuacjach skrajnie dużego opóźnienia w załatwieniu sprawy. Zdaniem sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zatem żądanie skarżącego w powyższym zakresie również należało oddalić.

Z powyższych względów, orzeczono w sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi - 100 zł, oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w stawce minimalnej 480 zł powiększone o kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.