Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1018/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) asesor WSA Marcin Maszczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 lutego 2024 r. nr 6/DI/24 w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 6 lutego 2024 r., Nr DI/24 Minister Obrony Narodowej (dalej: "Minister") na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte i art. 24 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej "u.p.z.p.")oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania (dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy postanowienie Szefa Ośrodka Zamiejscowego w L. [...] Nr [...] z 14 grudnia 2023 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wyjaśnił, że 8 stycznia 2024 r. płynęło do niego zażalenie Wójta Gminy K., na ww. postanowienie organu I instancji z 14 grudnia 2023 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w miejscowościach K. i B. w zakresie potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa.

Minister opisał zarzuty zażalenia i stwierdził, że proponowana lokalizacja elektrowni wiatrowych znajduje się w przestrzeni powietrznej MRT [...] (Military Route - trasa lotnictwa wojskowego) wykorzystywanej przez lotnictwo wojskowe w zakresie wysokości od poziomu terenu do 762 metrów. Powstanie obiektów wysokościowych tj. elektrowni wiatrowych w tej lokalizacji znacznie ograniczy operacyjnie wykorzystywanie przestrzeni powietrznej i stworzy niebezpieczeństwo dla załóg wykonujących zadania w locie koszącym i na małej wysokości. Ograniczenia przestrzeni powietrznej MRT [...] w zakresie wysokości od poziomu terenu do 762 metrów, w operacyjnym wykorzystaniu przestrzeni powietrznej w ramach wykonywania zadań w locie koszącym i na małej wysokości reguluje Regulamin Lotów lotnictwa SZ RP (RL):

W zależności od wysokości loty dzielą się na:

1) koszące - z omijaniem przeszkód naturalnych i sztucznych, od poziomu terenu:

a) do 50 m nad terenem — dla statków powietrznych wykonujących lot z prędkością do 300 km/h;

b) do 100 m nad terenem - dla statków powietrznych wykonujących lot z prędkością od 300 do 600 km/h;

c) do 200 m nad terenem - dla statków powietrznych wykonujących lot z prędkością powyżej 600 km/h;

2) na małych wysokościach od górnej granicy lotu koszącego do wysokości:

a) dla samolotów - 900;

b) dla śmigłowców - 500 m.

Ponadto loty VFR (z widzialnością) w nocy wykonywane są na poziomie co najmniej 300 m (1000 ft) nad najwyższą przeszkodą znajdującą się w promieniu 8 km od przypuszczalnej pozycji statku powietrznego.

Usytuowanie lotniska wojskowego, konfiguracja granic innych przestrzeni powietrznych wykorzystywanych przez lotnictwo państwowe i cywilne, umiejscowienie istniejących obiektów wysokościowych, tj. przeszkód lotniczych oraz trasy lotów sojuszniczych statków powietrznych, uniemożliwiają zmianę granic przestrzeni powietrznej MRT [...].

Zasadnicze argumenty podnoszone przez skarżącego w uzasadnieniu zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu nie wynikają z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 grudnia 2018 r. w sprawie struktury polskiej przestrzeni powietrznej oraz szczegółowych warunków i sposobu korzystania z tej przestrzeni (Dz. U. z 2019 r. poz. 619), które to rozporządzenie określa, m.in. strukturę polskiej przestrzeni powietrznej, ani też z innych uregulowań prawnych. Jednakże informacja o obszarach objętych korytarzami MRT [...] jest dostępna na stronie AIS, czyli Służby Żeglugi Lotniczej, który jest specjalnym organem Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej wyznaczonym do zapewnienia służby informacji lotniczej w Polsce i mogła być wykorzystana, jako uwarunkowanie przestrzennego zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że nie wszystkie potrzeby obronne, z uwagi na ich różnorodne powody zaistnienia i niejednokrotną niejawność informacji z nimi związanymi, można określić w aktach prawa powszechnego. Stąd też ustawodawca przewidział taką sytuację w przepisach dających to możliwość zapewnienia wszystkich potrzeb obronnych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. W celu zapewnienia tego wymagania ustawodawca zawarł w art. 17 pkt 6 lit. b tiret 4 tej ustawy obowiązek uzgodnienia projektu planu miejscowego z właściwym organem wojskowym, który analizuje przedkładany projekt planu pod kątem uwzględnienia tych potrzeb i zajmuje stosowne stanowisko w sprawie. Z powyższa sytuacją mamy do czynienia także w rozpatrywanym przypadku. Organ wojskowy w ramach dokonywanego uzgodnienia, wbrew zarzutom zawartym w zażaleniu o ogólnikom uzasadnieniu odmowy uzgodnienia, wskazał czytelnie i jednoznacznie tego powody - obszar objęty przywołanym korytarzem przestrzeni powietrznej MRT [...], o którym informacja jest powszechnie dostępna, jest również cel jego wykorzystania oraz zagrożenia i skutki, jakie powstałyby w przypadku realizacji elektrowni wiatrowych. Informacje te zostały przywołane w uzasadnieniu stanowiska organu wojskowego.

Całkowicie niezrozumiały jest zarzut odnoszący się do rzekomego przyjęcia przez organ wojskowy wydający zaskarżone postanowienie, w sposób dowolny, który nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że powstanie obiektów wysokościowych, tj. elektrowni wiatrowych ograniczy operacyjne wykorzystanie przestrzeni powietrznej, w sytuacji ich lokalizacji na wyznaczonym prawnie obszarze, gdzie przewidziane jest użytkowanie tej przestrzeni przez lotnictwo wojskowe od powierzchni ziemi do wysokości 762 m, a wysokość tych elektrowni wynosić ma 205 m.

Trudno też uznać zarzut naruszenia przepisów prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2 u.p.z.p. przez niewskazanie w treści zaskarżonego postanowienia warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, mimo że taki obowiązek wynika wprost ze wskazanego przepisu, gdyż wyraźnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że powodem nieuzgodnienia projektu planu miejscowego jest lokalizowanie obiektów wysokościowych, tj. elektrowni wiatrowych w tej lokalizacji (MRT [...]), co winno być wyraźnie odebrane przez Skarżącego, że inne zlokalizowanie projektowanych elektrowni wiatrowych (poza MRT [...]) spotka się z pozytywnym stanowiskiem resortu obrony narodowej, o ile w nowej lokalizacji nie będą one naruszać znanych skarżącemu ograniczeń wynikających z innych uwarunkowań.

Zarzuty sformułowane w zażaleniu, dotyczące naruszenia przepisów k.p.a., w szczególności art. 7 i 8, są niezasadne, ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Zakres stosowania przepisów k.p.a. określony został w art. 1 i 2 tej ustawy. Postępowanie związane ze sporządzaniem projektu planu miejscowego nie mieści się w zakresie uregulowanym tymi przepisami. Nie jest ono postępowaniem administracyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ współdziałający, ani nawet organ, do którego właściwości należy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie rozstrzygają sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2023 r. w sprawie II OSK 1288/20). Odesłanie zawarte w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter szczególny i dotyczy stosowania w tej procedurze jedynie art. 106 kpa, a nie całego kodeksu (wyrok NSA z 21 marca 2017 r. II OSK 1827/15). Odesłanie to należy interpretować ściśle, jako dotyczące wyłącznie formy rozstrzygnięcia (postanowienie) i sposobu zaskarżania.

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 11 marca 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i zarzucając:

"I. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że wskazane wyżej przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, oraz przyjęcie, że przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego, który ma zastosowanie w ramach rozstrzyganej sprawy jest przepis art. 106 k.p.a., a nie cały kodeks, w sytuacji, gdy organ był zobligowany w ramach prowadzonego postępowania do zastosowania m.in. przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a.

2. naruszenie przepisów art. 77 § 1, 80, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 144 k.p.a., na skutek braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, wyrażający się w szczególności w przyjęciu w sposób dowolny, który nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że powstanie obiektów wysokościowych, tj. elektrowni wiatrowych w miejscowościach K. i B. ograniczy operacyjne wykorzystanie przestrzenni powietrznej i stworzy niebezpieczeństwo dla załóg wykonujących zadania w locie koszącym i na małej wysokości,

3. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegające na odmowie uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, w której w analogicznym stanie faktycznym i prawnym doszło do lokalizacji elektrowni wiatrowych w przestrzeni powietrznej MRT na terenie sąsiedniej gminy M..

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy to jest:

1. naruszenie art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na aktach niestanowiących aktów prawa powszechnie obowiązującego;

2. naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewskazanie w treści zaskarżonego postanowienia warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, mimo że taki obowiązek wynika wprost ze wskazanego przepisu".

Skarżący wniósł o "chylenie w całości wydanego postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr 6/DI/24 z dnia 6 lutego 2024 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że na s. 6 wydanego postanowienia organ wskazał, że "zarzuty sformułowane w zażaleniu, dotyczące naruszenia przepisów k.p.a., w szczególności art. 7 i 8, są niezasadne, ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Postępowanie związane ze sporządzeniem projektu planu miejscowego nie mieści się w zakresie uregulowanym tymi przepisami. Nie jest ono postępowaniem administracyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym uchwałodawczym (...) Odesłanie zawarte w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter szczególny i dotyczy stosowania w tej procedurze jedynie art. 106 k.p.a., a nie całego kodeksu'. Pogląd ten pozostaje nieprawidłowy, co potwierdza również treść samego postanowienia. Organ wskazuje bowiem, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie wyłącznie przepis art. 106 k.p.a., sam zaś w podstawie prawnej wydanego postanowienia wskazuje art. 138 i art. 144 k.p.a. Okoliczność ta jednoznacznie świadczy o braku spójności wydanego postanowienia. Uzasadniając trafność swojego stanowiska Organ II instancji powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze II OSK 1827/15. Organ nie zdecydował się jednak na weryfikację tego, że skarga kasacyjna wniesiona została w sprawie skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Sprawa ta nie dotyczyła zaś kwestii wydawania uzgodnień projektu tego planu, które to uzgodnienie następuje w drodze postanowienia. Jak wskazano w powołanym powyżej wyroku NSA "Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. żart. 7 k.p.a. jest niezasadny, gdyż uchwalanie planów miejscowych nie jest regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego został określony w art. 1 i art. 2 tego aktu, z których wynika, że nie ma on zastosowania podczas uchwalania aktów prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy. Jedynie na podstawie szczególnego przepisu, mianowicie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dopuszczono odpowiednie stosowanie art. 106 k.p.a. do uzgodnień projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten tym samym potwierdza, że w pozostałym zakresie do uchwalania planu miejscowego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem podstawa kasacyjna opierająca się na zarzucie naruszenia art. 7 k.p.a. nie jest trafna’'’. Orzeczenie to zostało powołane przez organ II instancji w błędnym kontekście. Wskazanie w wyroku braku stosowania przepisu art. 7 k.p.a. odnosi się bowiem wyłącznie do sytuacji, w której zaskarżony jest plan zagospodarowania przestrzennego, nie odnosi się zaś do prowadzonego przez organy postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak podniósł w jednym z orzeczeń NSA "Niewątpliwie jednak, jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska w formie opinii przez inny organ, to opinia taka może dotyczyć tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego, przy czym wykonywanie tego uprawnienia nie może być dowolne. Winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uwzględniać generalną zasadę ochrony interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 kpa)" (wyrok NSA w Warszawie z 10.12.1999 r., V SA 919/99). Tym samym fakt, że Wójt Gminy K. w ramach postępowania w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego stosuje k.p.a. wyłącznie w ograniczonym zakresie nie skutkuje tym, że k.p.a. w tym samym zakresie stosuje organ, z którym uzgadnia się projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu tym są więc stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, nakazujący dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i art. 10, zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ II instancji w sposób wadliwy nie zastosował przepisów k.p.a., a w szczególności art. 7 i art. 8 k.p.a. doprowadzając tym samym do wydania wadliwego pod względem prawnym postanowienia.

Oba organy wydając zaskarżone postanowienia nie zadośćuczyniły wymaganiom stawianym przez 80, art. 107 § 1 pkt 6 w z w zw. z art. 144 k.p.a. Aby rozstrzygnięcie organu nie miało charakteru dowolnego, musi być wynikiem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zostało w sposób jasny i przekonujący wyjaśnione, dlaczego zdaniem organu powstanie elektrowni wiatrowych w proponowanych lokalizacjach ograniczyć ma operacyjne wykorzystanie przestrzeni powietrznej i spowoduje określone niebezpieczeństwo dla załóg statków powietrznych. Nie został wskazany również jakikolwiek przepis prawa powszechnie obowiązującego, z którego treści wynikałoby, że lokalizowanie obiektów wysokościowych w przestrzeni powietrznej MRT [...] jest niedopuszczalne. W związku z tym uznać należy, że zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie wydanych postanowień sformułowane zostało w sposób dowolny, a przez to arbitralnie ogranicza organy Gminy K. w zakresie przyznanego im władztwa planistycznego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie uzgadniając projektu planu miejscowego uprawniony organ musi wskazać podstawę prawną dla podjęcia rozstrzygnięcia, którego skutki są daleko idące, bowiem zamykają drogę do uchwalenia planu miejscowego w kształcie przedłożonym do uzgodnienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 listopada 2017 r., II SA/Po 723/17, wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1073/17). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia odmownego polega tu nie tylko wskazaniu przyczyny zakwestionowania projektu planu miejscowego, ale także na powiązaniu jej z zakresem uzgodnienia - w niniejszej sprawie z potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa. Innymi słowy, nie wystarcza samo sformułowanie określonego zarzutu wobec projektu planu; konieczne jest nadto wykazanie, że materia, której zarzut dotyczy, mieści się w kompetencjach danego organu współdziałającego i wynikające z przepisów prawa przesłanki stoją na przeszkodzie dokonaniu uzgodnienia (wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1073/17). Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ w sposób ogólnikowy odniósł się do okoliczności rozpatrywanego przypadku. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia zatem powyższych kryteriów.

Nie można również zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzeniem, jakoby lokalizacja elektrowni wiatrowych będzie ograniczała w sposób rażący wykorzystywanie przestrzeni powietrznej i stwarzała będzie niebezpieczeństwo dla załóg lotnictwa wojskowego. Na terenie pobliskiej gminy M. (powiat l.) w przestrzeni powietrznej MRT [...] zlokalizowano w połowie szerokości korytarza farmę wiatrową stanowiąca przeszkodę lotniczą do wysokości 175 m składającą się z 15 elektrowni wiatrowych o numerach identyfikacyjnych: 02197-2015-01; 02197-2015-02; 02197-2015-03; 02197-2015-04; 02197-2015-05; 02197-2015-06; 02197-2015-07; 02197¬2015-08; 02197-2015-09; 02197-2015-10; 02197-2015-11; 02197-2015-12; 02197-2015-13; 02197-2015-14; 02197-2015-16. Powołując się na przypadek Gminy M. uznać należy, że organ bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak podnosi orzecznictwo sądów administracyjnych "Nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli''’ (wyrok WSA w Poznaniu z 15.12.2023 r., II SA/Po 583/23). Chcąc odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw organ powinien był w pierwszej kolejności wyjaśnić przyczyny przesądzające o braku możliwości uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego odnosząc się do okoliczności, które przesądziły o pozytywnym rozstrzygnięciu sprawy w Gminie M. . Mając na uwadze lakoniczność uzasadnienia jak również brak porównania dwóch zbieżnych ze sobą spraw Organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że wydane rozstrzygnięcie oparte zostało na aktach niestanowiących aktów prawa powszechnie obowiązującego. Jak wskazał Organ II instancji na s. 3 postanowienia "ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu nie wynikają z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2018 r. (...) Jednakże informacja o obszarach objętych korytarzami MRT [...] jest dostępna na stronie AIS, czyli Służby Żeglugi Lotniczej, który jest specjalnym organem Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (...)". Organ wprost wskazał więc, że odmowa nie była podyktowana względami o charakterze pozanormatywnym, nieznajdującymi oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Jak zaś wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych "rozpoznanie wniosku o uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma miejsce w zakresie, jaki wyznaczają przepisy u.p.z.p. i z uwzględnieniem kompetencji przypisanych organowi uzgadniającemu przez przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. Wyłącznie zatem przepisy powszechnie obowiązującego prawa mogą stanowić podstawę odmowy uzgodnienia. Nie uzgadniając projektu planu miejscowego uprawniony organ musi wskazać podstawę prawną dla podjęcia rozstrzygnięcia, którego skutki są daleko idące, bowiem zamykają drogę do uchwalenia planu miejscowego w kształcie przedłożonym do uzgodnienia. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia odmownego polega tu nie tylko wskazaniu przyczyny zakwestionowania projektu planu miejscowego, ale także na powiązaniu jej z zakresem uzgodnienia - w niniejszej sprawie z zadaniami samorządu województwa. Innymi słowy, nie wystarcza samo sformułowanie określonego zarzutu wobec projektu planu; konieczne jest nadto wykazanie, że materia, której zarzut dotyczy, mieści się w kompetencjach danego organu współdziałającego i w wyznaczonym normatywnie zakresie dokonywanego przezeń uzgodnienia’'’ (wyrok WSA w Krakowie z 30.01.2018 r., II SA/Kr 1073/17). Tym samym należy sprzeciwić się poglądowi przyjętemu przez organ, zgodnie z którym "nie wszystkie potrzeby obronne, z uwagi na ich różnorodne powody zaistnienia i niejednokrotną niejawność informacji z niemi związanych, można określić w aktach prawa powszechnego". Skoro bowiem organ decyduje się na odmowę uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego odmowa ta powinna być spowodowana okolicznościami odzwierciedlonymi w normach prawa powszechnie obowiązującego. Chcąc zaś zastosować zwrot niedookreślony wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. "uwzględnianie potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa" organ powinien w sposób szczegółowy określić potencjalne zagrożenie, częstotliwość jego występowania oraz inny warunki, które w zestawieniu z zasadami logiki i doświadczenia życiowego będą mogły przekonać Gminę do tego, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie należy zmienić. Tym samym odmowa uzgodnienia nie może następować w oparciu o kryteria, które mają wyłącznie charakter hipotetyczny. Organ nie wskazał chociażby tego, z jaką częstotliwością nad badanym obszarem odbywają się loty, tym samym rozstrzygnięcie w tym zakresie należy uznać za niepełne, a tym samym wadliwe.

Organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie nie wskazał, pod jakimi warunkami uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Za spełnienie tego wymogu nie można uznać zdawkowego stwierdzenia, iż "powodem nieuzgodnienia projektu planu miejscowego jest lokalizowanie obiektów wysokościowych, tj. elektrowni wiatrowych w tej lokalizacji (MRT [...]), co winno być wyraźnie odebrane przez Skarżącego, że inne zlokalizowanie projektowanych elektrowni wiatrowych (poza MRT 149) spotka się z pozytywnym stanowiskiem resortu obrony narodowej, o ile w nowej lokalizacji nie będą one naruszać znanym Skarżącemu ograniczeń wynikających z innych uwarunkowań".

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z przepisu tego wynika, że organ uzgadniający projekt planu miejscowego musi wskazać warunki, na jakich uzgodnienie musi nastąpić. Nie jest to wprawdzie wprost powiedziane w powołanym przepisie, ale skoro stanowi się w nim, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić", to należy przyjąć, że warunki uzgodnienia muszą być określone. Muszą one przy tym być określone jednoznacznie, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy gminy powinny zrobić. Skoro zaś plan miejscowy jest aktem normatywnym, to nie jest wykluczone, że warunki uzgodnienia powinny być sformułowane poprzez wskazanie konkretnych ustaleń planu, które należy dodać, lub konkretnych ustaleń planu, które należy zmienić lub usunąć (wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 836/17). W szczególności w sprawie, w której zdaniem organu uzgadniającego powstanie elektrowni wiatrowych w planowanej lokalizacji naruszy potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, organ uzgadniający ma obowiązek jednoznacznie wskazać, jakie ustalenia planu powinny być dodane, a jakie ustalenia planu powinny być zmienione lub wręcz usunięte w celu należytego zabezpieczenia potrzeb obronności państwa (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1073/17).

Brak określenia w zaskarżonym postanowieniu warunków, pod którymi uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić oznacza w istocie, że na terenie, którego dotyczy zaskarżone postanowienie nie mogą powstać jakiekolwiek obiekty wysokościowe. Prowadzi to do trudnej do zaakceptowania sytuacji, ponieważ teren ten znajduje się w odległości powyżej 7 km od obszaru "powierzchni ograniczających przeszkody", na którym mogą powstać obiekty wysokościowe do 150 m ponad wysokość progu lotniska (około 115-130 m nad powierzchnię terenu), zaś na oddalonym o 7 km obszarze objętym opracowaniem planu obiekty tego rodzaju nie będą mogły powstawać.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wskazać należy, że Gmina K. nie miała w tej sprawie legitymacji procesowej do zaskarżenia postanowienia Ministra. Skargę na postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. , dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w miejscowościach K. i B. w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa wniosła Gmina K. , reprezentowana przez Wójta. Wyjaśnić więc należy, że organ właściwy do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej nie jest legitymowany do wniesienia zażalenia na postanowienie organu współdziałającego z nim przy rozstrzyganiu tej sprawy. Art. 106 k.p.a. zapewnia stosowne gwarancje procesowe tylko stronie postępowania, a nie organowi występującemu o uzgodnienie w tym trybie projektu aktu miejscowego. Wyłącznie strona ma prawo złożenia zażalenia na to postanowienie, w którym organ zajmuje stanowisko i od którego przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2172/20, CBOSA).

Jak trafie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny, "postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., chociaż ma charakter wyłącznie pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, jest postępowaniem autonomicznym w stosunku do tzw. postępowania głównego. Oznacza to, iż na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Organ administracji prowadzący postępowanie główne nie sprawuje nadzoru nad organami prowadzącymi postępowanie uzgodnieniowe i nie ma żadnych instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu kontrolować, czy weryfikować prawidłowość prowadzenia tego postępowania. Organ administracji prowadzący postępowanie główne nie posiada też żadnych możliwości wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach uzgodnieniowych. Obowiązek organu administracji, który prowadzi postępowanie główne, sprowadza się zaś do zawiadomienia strony o tym, że zwrócił się do innego organu o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 k.p.a.)" – wyrok z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 113/14, CBOSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął jednak pod uwagę, że jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Nie można podzielić stanowiska, wedle którego brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (vide postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14, CBOSA).

Odróżnić bowiem trzeba – jak słusznie stwierdził NSA w ww. postanowieniu - zagadnienie zdolności sądowej z kwestią interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi. Brak zdolności sądowej uzasadnia odrzucenie skargi bez konieczności analizowania dalszych okoliczności, w tym interesu prawnego w zaskarżeniu danego aktu. Zdolność zaś sądowa przysługuje Gminie (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). W tej sprawie skarżącym nie jest organ (Wójt Gminy), ale gmina, którą on reprezentuje.

Legitymacja skargowa, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. służy każdemu, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny to uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawnej, na podstawie której podmiot może domagać się konkretyzacji jego uprawnień bądź obowiązków albo żądać kontroli legalności określonego aktu. Jako kategoria prawa materialnego wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1133/12, CBOSA.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nie tylko, że Gmina K. nie miała w tej sprawie legitymacji procesowej do zaskarżenia postanowienia Ministra, ale także, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa i skarga nie była zasadna. Zasadność odmowy uzgodnienia przez organ wojskowy planu miejscowego, zakładającego budowę elektrowni wiatrowych o wysokości przekraczającej 200 m na trasie lotnictwa wojskowego, zakładającej loty koszące wojskowych statków powietrznych jest tak oczywista obiektywnie, że dziwić musi stanowisko skarżącego. Biorąc dodatkowo pod uwagę obecną sytuację związaną z napaścią Rosji na Ukrainę, powszechnie znane pogróżki Władimira Putina, kierowane wobec krajów NATO – a w szczególności wobec Rzeczpospolitej Polskiej – i nieprzewidywalność tego przywódcy Rosji, zdziwienie to jest uzasadnione. Obrona Państwa, jako zasada niepodległości, jest wprawdzie obowiązkiem państwa, ale jest realizowana w znaczącej mierze przez powołane w tym celu organa wojskowe. Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia bezpieczeństwo obywateli (art. 5 Konstytucji RP), ale wykonanie tego konstytucyjnego obowiązku wymaga uwzględnienia w planowaniu przestrzennym potrzeb szeroko rozumianej obronności Kraju.

Sprawa zawisła przed tut. Sądem ma specyficzny charakter. Jej przedmiotem jest uzgodnienie planowanej w prawie miejscowym (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) wysokich obiektów budowlanych (elektrowni wiatrowych), mających być posadowionymi w przestrzeni powietrznej MRT [...] (Military Route, trasa lotnictwa wojskowego) wykorzystywanej przez lotnictwo wojskowe w zakresie wysokości od poziomu terenu do 762 metrów.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w związku z ww. zasadą konstytucyjną, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, co skonkretyzowane jest w art. 17 pkt 6 lit. b tiret 4 tej ustawy. Ustawodawca wprowadził obowiązek uzgodnienia projektu planu miejscowego z organem wojskowym właśnie dlatego, że jest on organem właściwym dla należytego zapewnienia warunków niezbędnych dla tychże potrzeb.

Stąd też organ I instancji brał pod uwagę, że planowana w prawie miejscowym inwestycja w postaci wysokich obiektów elektrowni wiatrowych umiejscowiona została przez miejscowego prawodawcę w obszarze korytarza przestrzeni powietrznej MRT [...]. W tym obszarze przewidziane zostały – co wyjaśnia organ pierwszoinstancyjny – m.in. loty koszące wojskowych statków powietrznych na poziomie od 50 m nad powierzchnią ziemi do 100 m, a na małych wysokościach od górnej granicy lotu koszącego do wysokości 900 i 500 m (Regulamin Lotów lotnictwa SZ RP).

Skoro więc przewidziane jest użytkowanie tej przestrzeni przez lotnictwo wojskowe na wysokości od powierzchni ziemi, a wysokość planowanych elektrowni wiatrowych wynosić ma 205 m, to oczywistym jest fakt, że tego typu przeszkody lotnicze uniemożliwiłyby załogom wojskowych statków powietrznych wykonywanie zadań, dla których ustanawiane są właśnie trasy lotnictwa wojskowego. Spowodowałoby to istotny wyłom w systemie obrony powietrznej Kraju, co powinno być oczywiste dla każdego, w tym i organu planistycznego.

Trafnie też zwracają uwagę organa obu instancji na to, że lokalizacja lotniska wojskowego, konfiguracja granic innych przestrzeni powietrznych wykorzystywanych przez lotnictwo państwowe i cywilne, umiejscowienie już istniejących obiektów - przeszkód lotniczych oraz trasy lotów sojuszniczych statków powietrznych, uniemożliwiają zmianę granic przestrzeni powietrznej MRT [...] w taki sposób, aby lokalizacja elektrowni wiatrowych była możliwa.

Podnoszone w skardze zarzuty nie mogą w żaden sposób podważyć słuszności rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i postanowienia Ministra. Po pierwsze dlatego, że zarzuty naruszenia norm ogólnych postepowania administracyjnego podnoszone wobec rozstrzygnięcia związanego z bezpieczeństwem państwa, mającego rangę dobra konstytucyjnego (ww. art. 5 Konstytucji) i należytą organizacją potencjalnej obrony przez siły zbrojne RP (lotnictwo) terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przed napaścią państwa trzeciego nie zasługują na uznanie. Po drugie zaś dlatego, że ustawa planistyczna stanowi odrębną i wyłączną podstawę prawną tworzenia prawa miejscowego (regulującą kompleksowo zasady postępowania w takim przypadku), z której wynika, że przepisy k.p.a. stosuję się wówczas, gdy ta ustawa do nich odsyła. Prowadzenie uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. (do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p.) nie jest sprawą administracyjną, o której mowa w art. 1 pkt 1 – 6 k.p.a. (a więc podlegającą załatwieniu przez organ z uwzględnieniem zasad ogólnych), ale stanowi współdziałanie dwóch równorzędnych organów władzy publicznej w celu zapewnienia pełnej zgodności projektowanego planu z przepisami z różnych dziedzin prawa. Uzgodnienie takie nie jest ani postępowaniem przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Nie jest postępowaniem przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie jest również postępowaniem w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami. Nie dotyczy wydawania zaświadczeń, ani nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu. Uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. nie jest też bez wątpienia trybem europejskiej współpracy administracyjnej.

Dlatego też, organ uzgadniający projekt planu działa w ramach własnych kompetencji rzeczowych odnoszonych do przedmiotu uzgodnienia projektu planu; nie dokonuje stricte "zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego" (art. 77 § 1 k.p.a.), ani nie dokonuje jego oceny (art. 80 k.p.a.). Wydane w trybie uzgodnieniowym postanowienie (art. 106 § 5 k.p.a.) podlega zaskarżeniu, ale tylko przez stronę postępowania/

Odnośnie zrzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. "poprzez jego niezastosowanie" stwierdzić należy, że przepisu nie można naruszyć przez niezastosowanie, ale przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (błąd logiczny contradictio in adiecto)). Jak zresztą trafnie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, budowa elektrowni wiatrowych w przestrzeni powietrznej MRT na terenie sąsiedniej gminy M. została zrealizowana w latach 2012-2013 na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy, które nie były uzgadniane z resortem obrony narodowej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 24 u.p.z.p. "poprzez oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na aktach niestanowiących aktów prawa powszechnie obowiązującego" zwrócić należy, że art. 5 Konstytucji RP jest bez wątpienia przepisem powszechnie obowiązującym. Podobnie zresztą, jak przywołany w postanowieniu pierwszoinstancyjnym art. 34 ust. 1 pkt 11 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 248). Rolą organu uzgadniającego jest ustalenie aktualnych potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa w strefie ochronnej danego terenu zamkniętego i wskazanie organowi planistycznemu, jakie konkretnie ograniczenia w wysokości zabudowy muszą zostać wprowadzone na terenie objętym planem i dokonanie oceny zapisów projektu planu pod kątem ich sprzeczności z tymi ograniczeniami. Właściwy organ wojskowy, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa został wskazany, jako właściwy do dokonania uzgodnienia w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia zarówno faktyczne, jak i prawne przyjęte w postępowaniu uzgodnieniowym przez organ wojskowy powinny jasno wskazywać gminie, jakie warunki musi spełnić projekt planu, aby zapewniona została ochrona zarówno terenu zamkniętego i znajdujących się tam urządzeń, jaki i ochrona terenów przyległych do terenu zamkniętego przed oddziaływaniem tych urządzeń. (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2296/18, CBOSA). W tej jednak sprawie niemożliwe było wskazanie owych "innych warunków", gdyż – co organ wyjaśnił wystarczająco jasno w uzasadnieniu swego postanowienia – w tym obszarze nie mogą powstać żadne wysokie obiekty budowlane. Dlatego też i nie został naruszony art. 24 ust. 2 u.p.z.p.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.