Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 234/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 118 ust. 1, art. 130, art. 134 ust. 1, art. 135 ust. 1, art. 151 ust. 1 pkt. 1 i 2. art. 159
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 6, art. 7, art. 66 par. 3, art. 77, art. 80, art. 195 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. oddala skargę, II. przyznaje radcy prawnemu K. J. – J. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu kwotę (...) zł (...) w tym (...) zł (...) tytułem podatku od towarów i usług oraz kwotę 17 zł (siedemnaście złotych) tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r. znak (...) orzekł o ustaleniu na rzecz Państwa B. i E. C. odszkodowania w wysokości (...) zł za nieruchomość położoną w K., oznaczoną w ewidencji gruntów na arkuszu mapy nr (...) działka nr (...) o pow. 0,0300 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr Kw (...), prowadzonej w Sądzie Rejonowym, jako własność wskazanych osób, a przejętej na rzecz Powiatu K. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Jednocześnie na podstawie art. 105 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 wyżej wskazanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Starosta K. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie o zapłatę z tytułu użytkowania przez Skarb Państwa opisanej powyżej nieruchomości.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż na wniosek B. i E. C. z dnia (...) grudnia 2005 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, zajętą pod drogę publiczną. Wnioskodawcy zażądali nadto wypłaty odszkodowania z tytułu użytkowania przez Skarb Państwa opisanej powyżej nieruchomości. W toku postępowania ustalono, iż ostateczną decyzją z dnia (...) października 2007 r. Wojewoda stwierdził przejście z dniem 01 stycznia 1999 r. z mocy prawa na rzecz Powiatu K. jako grunt zajęty pod. drogę publiczną – drogę powiatową. Wskazano, iż przedmiotowy wniosek złożono w terminie, tym samym spełniona została ustawowa przesłanka do ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż wartość nieruchomości określona została po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wartość nieruchomości określona została w operacie szacunkowym z dnia (...) grudnia 2007 r., sporządzonym na zlecenie Starosty przez rzeczoznawcę majątkowego S. W. oraz w operacie z dnia (...) maja 2008 r. weryfikującym tę opinię. Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości ustalona została na kwotę (...) zł i taką kwot przyjęto jako kwotę należnego odszkodowania. Wyjaśniono, że rzeczoznawca przeprowadził wycenę zgodnie z przepisami art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r., przyjmując jako podstawę ustalenia odszkodowania wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy i cen obowiązujących na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, iż w toku postępowania w dniu (...) kwietnia 2006 r. przeprowadzona została obowiązkowa rozprawa administracyjna, w rozprawie tej uczestniczyła B. C., która zakwestionowała wartość nieruchomości wynikającej z operatu rzeczoznawcy. Na odroczonej rozprawie w dniu (...) maja 2008 r. oprócz strony uczestniczył rzeczoznawca S. W., który wyjaśnił podstawy, na jakich sporządził wycenę i zaproponował przeprowadzenie jej weryfikacji do dnia (...) czerwca 2008 r. W przedłożonym operacie z dnia (...) maja 2008 r. wartość nieruchomości ustalono na kwotę (...) zł. Na kolejnej rozprawie przeprowadzonej w dniu (...) lipca 2008 r. strona ponownie zakwestionowała ustaloną wysokość odszkodowania. Podniosła, że kwota ta jest za niska i nie uwzględnia faktu pozbawienia własności oraz strat jakie ponieśli z uwagi na pozbawienie możliwości użytkowania tej działki jako gruntu rolnego przy równoczesnym obciążaniu ich podatkiem rolnym. Odmówiła przyjęcia odszkodowania w ustalonej wysokości. Oceniając operat przyjęty do ustalenia odszkodowania organ uznał, iż został on sporządzony w sposób prawidłowy i nie ma podstaw by go kwestionować.

W rozpatrzeniu wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu użytkowania nieruchomości zajętej pod drogę publiczną Starosta wskazał, iż obowiązujące prawo, w tym właściwy w zakresie ustalania odszkodowania w związku z zajęciem nieruchomości na ten cel przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie przewiduje możliwości rozpatrzenia tego typu żądania na drodze administracyjnej. Powołując przepisy art. 61 §1 i art. 105 §1 k.p.a. wskazano, iż w tym zakresie postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli B. i E. C. kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Wskazali, że w wyniku zajęcia pod drogę przedmiotowej działki doszło do podzielenia ich gruntów rolnych, co negatywnie wpłynęło na prowadzoną uprawę, zostali pozbawieni dopłat unijnych, ponieśli koszty związane z koniecznością odpowiednich wpisów w księdze wieczystej. Ponieśli także koszty w wysokości (...) zł w związku z uczestniczeniem w rozprawach administracyjnych, na które ich wezwano. Podnieśli, iż grunty rolne na ternie K. są w znacznie wyższej cenie, stąd z tej przyczyny wnoszą o zamianę spornej działki na grunty rolne w K.

Wojewoda decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia (...) sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przytaczając przepis art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wyjaśniając rolę i znaczenie rozprawy administracyjnej oraz charakter dowodu z opinii biegłego, Wojewoda wskazał, iż rozprawę administracyjną, na której omówiono operat szacunkowy uznany następnie za podstawę określenia wysokości odszkodowania przeprowadzono bez udziału rzeczoznawcy. Ponieważ w sprawach o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego, niedochowanie tego wymogu pozbawiło stronę możliwości wyjaśnienia wątpliwości co do złożonego do akt sprawy operatu. Powyższe naruszało przepis art. 10 §1 k.p.a. Zdaniem Wojewody organ I instancji nie odniósł się do zgłoszonego przez wnioskodawców zarzutu zbyt niskiego oszacowania wartości nieruchomości. Odwołując się do przepis art. 75 k.p.a. wskazano, że opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, który to organ zobowiązany jest ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową złożonego operatu. Wskazano, że rozpatrujący sprawę organ administracji nie jest związany ustaleniami uzyskanej opinii, i to organ decyduje o wysokości odszkodowania. Jeżeli przyjęta w operacie wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Zdaniem Wojewody powyższe uchybienia nakazywały uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bowiem przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie było wystarczające dla jej zakończenia. Za wadliwy Wojewoda uznał sposób rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Wskazując na właściwość sądów powszechnych – sądu cywilnego w tej kwestii Wojewoda wyjaśnił, iż w takim przypadku zgodnie z art. 66 §3 k.p.a. przedmiotowy wniosek powinien zostać stronom zwrócony. W tych okolicznościach wadliwe było umorzenie postępowania. Odnosząc się do wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość zamienna może zostać przyznana w ramach odszkodowania, przy czym przepis ten nie daje roszczenia o przydzielenie takiej nieruchomości zamiennej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. i E. C. podnosząc, iż czują się pokrzywdzeni przez administrację państwową, która narusza gwarantowane konstytucją prawo własności. Powtarzając wcześniejszą swoją argumentację skarżący wnieśli o uchylenie niekorzystnych dla nich decyzji i ustalenie przez Sąd odszkodowania w wysokości wnioskowanej przez nich na etapie postępowania administracyjnego – tj. (...) zł za 1 m2 gruntu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 06 sierpnia 2009 r. skarga E. C. została przez Sąd odrzucona.

Na rozprawie przeprowadzonej przez Sąd w dniu 27 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącej B. C., działający w ramach przyznanego jej prawa pomocy, podtrzymała skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego.

Zaskarżoną decyzją organ II instancji uchylił decyzję Starosty K. z dnia (...) sierpnia 2008 r., przekazując jednoczenie sprawę ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca kwestionując powyższe rozstrzygnięcie podnosi, iż decyzje organów obu instancji naruszają przysługujące jej prawo własności do nieruchomości i otrzymania słusznego odszkodowania, żądając jednocześnie od sądu administracyjnego ustalenia odszkodowania w sugerowanej w skardze wysokości. W tych okolicznościach w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy działał z poszanowaniem przepisu art. 138 §2 k.p.a.

Zważyć należy, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w przepisie art. 137 k.p.a., albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z uchybieniem przepisów proceduralnych co mogło mieć wpływ na wynik sprawy (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z poszanowaniem art. 138 § 2 k.p.a. bowiem zarówno materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, jak i argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie pozwalają uznać, iż organ odwoławczy zobligowany był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, a brakujący materiał dowodowy uzupełnić poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy szczególnej sytuacji ustalenia odszkodowania na rzecz podmiotu, którego nieruchomość zajęta została pod drogę publiczną, a jednocześnie przez lata nie uregulowano stanu prawnego takiej nieruchomości oraz nie rozliczono się z jej właścicielem.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), grunty pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 01 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 01 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5).

Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 73 cyt. wyżej ustawy do ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej i jej męża odszkodowania. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że kwestie związane z odszkodowaniem reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), do której przepis art. 73 ustawy z dnia 14 października 1998 r. odsyła, oraz wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 powyższej ustawy przepisy wykonawcze - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż sposób ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. został przez ustawodawcę szczegółowo uregulowany. I tak, zgodnie z art. 134 ust 1 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju wstępuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy.

Artykuł 130 ust 2 ustawy wskazuje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Natomiast przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. zawiera szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Wyodrębnić w nim można dwie zasadnicze zasady szacowania takich nieruchomości. Przede wszystkim przy określaniu wartości takich gruntów stosuje się obowiązkowo podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy istnieją i są znane ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. W świetle tego przepisu dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Wskazane zasady szacowania nieruchomości nie mogą być stosowane w sposób dowolnie zamienny, bowiem z brzmienia przywołanych przepisów wynika kolejność działań rzeczoznawcy. W pierwszym rzędzie do celów porównawczych winien on przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1 § 36), a dopiero w przypadku jednoznacznego ustalenia, że na obszarze analizowanym brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogę publiczną, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2 pkt 2 omawianego przepisu. Podzielić przy tym należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że sformułowanie przez prawodawcę przepisu § 36 w takim brzmieniu i z taką systematyką, wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Przy tym założeniu niewykluczona jest więc możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2, jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości jaką daje ust. 2 tego przepisu (tak w wyroku WSA z dnia 30 października II SA/Lu 527/08 oraz z dnia 16 stycznia 2009 r. VIII SA/Wa 471/08 ).

Równocześnie wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, operat szacunkowy w toku postępowania administracyjnego podlega ocenie organu administracyjnego, tak samo jak każdy inny dowód w sprawie (wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/09). Oznacza to, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organy administracji zobowiązane są do dokonania wszechstronnej oceny, czy sporządzony na poczet toczącego się postępowania operat szacunkowy odpowiada przepisom prawa. W szczególności konieczne jest dokonanie oceny, czy dobór nieruchomości oraz zastosowana metoda wyceny umożliwiają dokonanie prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzją organu I instancji z dnia (...) sierpnia 2008 r. ustalone zostało na rzecz Państwa B. i E. C. odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz gminy nieruchomości na drogi publiczne, w łącznej kwocie (...) zł. Podstawę ustalenia powyższego odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. W.

Postępowanie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za pozbawienie właścicieli nieruchomości ex lege prawa własności w tym szczególnym trybie powoduje konieczność zapewnienia im w postępowaniu takich samych gwarancji procesowych, jakie przysługują osobom, które pozbawiono prawa własności w drodze decyzji administracyjnej, której niezbędnym elementem jest ustalenie wysokości odszkodowania. W postępowaniu administracyjnym o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, która z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej o jakiej mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. SA/Bd 1271/03). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego w sposób obszerny przedstawiono jaka jest rola tej czynności procesowej oraz w jaki sposób powinna zostać przeprowadzona. Uwagi te Sąd w całej rozciągłości podziela. W przedmiotowej sprawie z akt administracyjnych wynika, iż przeprowadzone zostały cztery rozprawy administracyjne, przy czym w rozprawie przeprowadzonej w dniu (...) lipca 2008 r. rzeczoznawca majątkowy nie uczestniczył. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż wnioskodawcy zostali pozbawieni prawa do uzyskania od rzeczoznawcy wyjaśnień co do zasad ustalania odszkodowania, sposobu doboru transakcji porównawczych oraz odpowiedzi na zarzut przyjęcia zbyt niskiej wartości przedmiotowej działki.

Jednocześnie wskazać należy, iż w treści decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r., wbrew dyspozycji art. 80 k.p.a., Starosta nie dokonał oceny środka dowodowego jakim jest opinia rzeczoznawcy, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że operat został sporządzony w sposób prawidłowy i nie ma podstaw by go kwestionować. W szczególności Starosta nie odniósł się w jakikolwiek sposób do zastosowanej metody wyceny nieruchomości, nie wyjaśniając, w oparciu o argumenty prawne, z jakich przyczyn przyjął za podstawę swojej decyzji przedmiotowy operat. Nie zważając na powstałą w trakcie postępowania administracyjnego wątpliwość co do ustalonej wartości przejętej nieruchomości, organ prowadzący postępowanie wątpliwości tych nie wyjaśnił, w szczególności co do wskazywanej przez wnioskodawców okoliczności realnej wartości gruntów na obszarze K., zaś uzasadnienie decyzji organu I instancji, poza przytoczeniem treści przywołanych w nim przepisów, nie zawiera odniesienia do tego zarzutu.

W świetle powyższego uznać należało, iż organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Przedstawione powyżej naruszenie przepisów prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie przez Wojewodę zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Za nieprawidłowe uznać również należy umorzenie przez organ I instancji postępowania z wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za bezpłatne użytkowanie nieruchomości zajętej pod drogę w sytuacji, gdy sprawa objęta takim wnioskiem jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Wyjaśnić należy, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie wyłącznie w zakresie określonym w art. 1 i art. 2 tego kodeksu (z zastrzeżeniem art. 3 i art. 4). Ponieważ roszczenie skarżącej i jej męża nie mieści się przedmiotowo w żadnym z przywołanych zakresów regulacji k.p.a., to tym samym ich sprawa nie podlega załatwieniu na drodze administracyjnej. Jest to sprawa o charakterze cywilnoprawnym. Przepisy prawa administracyjnego przewidują sytuacje, w których odszkodowanie jest ustalane i wypłacane na podstawie decyzji administracyjnej. Do takich sytuacji zaliczyć należy m.in. odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 73 powołanej ustawy. Jest to jednak odszkodowanie jednorazowe, mające charakter rekompensaty za odjętą własność. Tymczasem odszkodowanie, którego domagają się skarżący w niniejszej sprawie, nie jest tym odszkodowaniem, a odszkodowaniem za bezumowne korzystanie z nieruchomości przed datą, w której przeszła ona na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (tj. przed dniem 1 stycznia 1999 r.). Nie jest więc ono uregulowane przepisami prawa administracyjnego. Możliwość i tryb jego dochodzenia potwierdził Sąd Najwyższy w przywołanej wyżej uchwale z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 19/05 (OSNC 2006, nr 12, poz. 195). W tym zakresie Wojewoda prawidłowo więc uznał, iż cywilnoprawny charakter tego roszczenia nakazywał zwrócić wniosek na podstawie art. 66 §3 k.p.a., a przepis art. 105 §1 k.p.a. nie miał w takim przypadku zastosowania.

Reasumując powyższe rozważania uznać należy, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo wskazał, że decyzja Starosty obarczona była błędami uzasadniającymi jej uchylenie. W szczególności w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego nie zapewniono wnioskodawcom czynnego udziału w postępowaniu, jak również z naruszeniem art. 80 k.p.a. nie dokonano oceny spornego operatu, co skutkowało wskazanymi przez Wojewodę wadami wydanej w sprawie decyzji. Wskazane uchybienia w konsekwencji uniemożliwiły określenie prawidłowej wartości nieruchomości. Również przyjęty przez organ I instancji sposób rozpatrzenia wniosku o wypłatę odszkodowania za bezpłatne użytkowanie spornej nieruchomości nakazywał uchylić decyzję Starosty z dnia (...) sierpnia 2008 r. Stąd również w tym zakresie zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z §14 ust. 2 pkt 1a) i §6 pkt 2 oraz §15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).

/-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak