Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 885/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Kościanie na uchwały Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 21 maja 2018 r. Nr LX/469/18, LX/468/18, LX/474/18, LX/473/18, LX/475/18 w przedmiocie Statutów Sołectw stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Czempiniu działając, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej: "u.s.g.") podjęła w dniu 21 maja 2018 r. uchwały:

- Nr LX/469/18 w sprawie Statutu Sołectwa Bieczyny,

- Nr LX/468/18 w sprawie Statutu Sołectwa Betkowo,

- Nr LX/474/18 w sprawie Statutu Sołectwa Gorzyczki,

- Nr LX/473/18 w sprawie Statutu Sołectwa Gorzyce,

- Nr LX/475/18 w sprawie Statutu Sołectwa Jarogoniewice.

Prokurator Rejonowej w K. zaskarżył powyższe uchwały w części, zarzucając im istotne naruszenie:

1. art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez bezpodstawne przyznanie w § 4 ust. 2 pkt 1 Statutu zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, a także bezpodstawne nadanie zebraniu wiejskiemu statusu organu elekcyjnego przy wyborze sołtysa i członków rady sołeckiej, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem niewątpliwie ustawodawca w art. 36 ust. 1 u.s.g. nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze;

2. art. 36 ust. 2 u.s.g. przez bezpodstawne przyjęcie w § 14 pkt 5 Statutu, że "Zebranie wiejskie, na którym dokonywany jest wybór lub odwołanie sołtysa i rady sołeckiej jest ważne, jeżeli wzięła w nim udział, co najmniej 1/10 osób uprawnionych", a w pkt 6 uchwał, że "Jeżeli w wyznaczonym terminie w zebraniu, o którym mowa w pkt 5 nie wzięła udziału wymagana liczba mieszkańców, zebranie wiejskie może być przeprowadzone w drugim terminie. Zebranie wiejskie zwołane w drugim terminie jest władne do dokonania ważnego wyboru i odwołania sołtysa i Rady sołeckiej, jeżeli uczestniczy w nim co najmniej 7 osób uprawnionych do głosowania", co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum.

W związku ze sformułowanymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w części.

Odpowiadając na skargi organ wniósł o ich oddalenie oraz o zasądzenie od Prokuratora kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2020 r. WSA w Poznaniu połączył sprawę o sygn. akt IV SA/Po 885/20 ze sprawami o sygn.: IV SA/Po 886/20, IV SA/Po 887/20, IV SA/Po 888/20, IV SA/Po 890/20 w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzenia dalej pod sygnaturą IV SA/Po 885/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu są uchwały Rady Miasta z 21 maja 2018 r. w sprawie Statutów Sołectw. Prokurator zakwestionował zapisy powyższych uchwał podnosząc, że są niezgodne z postanowieniami u.s.g. Natomiast Rada Miejska z tymi zarzutami się nie zgodziła, wnosząc jednocześnie o oddalenie skarg.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W uchwale z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (wszystkie przytaczane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Podstawę prawną zaskarżonych uchwał stanowił m. in. 35 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jednostkę pomocniczą w myśl art. 5 ust. 2 u.s.g. tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 1 u.s.g.). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów u.s.g. (art. 4 ust. 1 pkt 1-3, art. 5 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1). Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że zaskarżone uchwały dotyczące statutów sołectw powinny zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z ich mieszkańcami. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12; NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13; WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). Ponadto wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2018 r., III SA/Kr 296/18). O legalności działania organu rozstrzyga bowiem to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 tej ustawy, zatytułowanym "Władze gminy". W jej rozdziale 1, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej. Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003 nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g., wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 u.s.g. jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że Rada Miasta została wezwana do wskazania, czy przed podjęciem zaskarżonych uchwał w przedmiocie statutu zostały przeprowadzone konsultacje społeczne oraz do nadesłania pełnej dokumentacji związanej z podejmowaniem uchwał, w terminie 14 dni pod rygorem wydania orzeczenia na dokumentach załączonych do przekazanej Sądowi skargi. Odpis powyższego wezwania doręczono organowi odpowiednio w dniach [...] czerwca 2020 r., [...] czerwca 2020 r. oraz [...] czerwca 2020 r. Mimo upływu zakreślonego organowi terminu, nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwania, ani nie przedłożył jakiejkolwiek żądanej przez Sąd dokumentacji.

Tym samym niezależnie od zarzutów skargi należy przyjąć, że zaskarżone uchwały nie zostały w sposób odpowiadający prawu poddane konsultacjom społecznym z mieszkańcami sołectwa, co świadczy o naruszeniu art. 35 ust. 1 u.s.g. Doktryna stoi na stanowisku, że skutkiem podjęcia uchwały, dla której zastrzeżono wymóg obligatoryjnych konsultacji, bez ich faktycznego przeprowadzenia, będzie jej kwalifikowana wadliwość. W takim przypadku zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności w trybie nadzoru (tak: S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018).

Zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 15 września 2017 r., I OSK 1136/17).

W związku z powyższym przyjąć należy, że zaskarżone uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa z uwagi na podjęcie ich bez przeprowadzenia wymaganych przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. konsultacji. Omawiane naruszenie świadczy o naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały w przedmiocie statutów sołectw. Stwierdzone naruszenia przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności całych zaskarżonych uchwał (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

W tej sytuacji zbędne byłoby rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonych uchwał. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.

Konkludując rozważania w powyższym zakresie należy stwierdzić, że zaskarżone uchwały nie odpowiadają prawu z uwagi na uchwalenie ich bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone uchwały w sposób istotny naruszają prawo i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził ich nieważność.

Za bezprzedmiotowy należało natomiast uznać wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego. Z uwagi na zwolnienie Prokuratora od kosztów sądowych oraz uwzględnienie skargi brak jest jakichkolwiek kosztów postępowania.