Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 979/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 189f § 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64 ust. 1, art. 65, art. 68, art. 70
journal: Dz.U. 2016 poz 186
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1901/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 3 czerwca 2019 r. nr RzPP-DPR-WPZ.45.167.2018.UM w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 20 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1901/19 po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. (dalej: "skarżąca", "strona", "spółka") na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta (dalej: "RPP", "organ") z 3 czerwca 2019 r., nr RzPP-DPR-WPZ.45.167.2018.UM w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 24 marca 2017 r., nr RzPP-WPR.45.47.2016.UM.MMA, RPP uznał praktyki stosowane przez spółkę, polegające na ograniczeniu w przedsiębiorstwie spółki, tj. w Ambulatorium Specjalistycznym, dostępu do dokumentacji medycznej stanowiącej wyniki badań diagnostycznych i konsultacji, które nie są wydawane bezpośrednio po wykonaniu badania lub konsultacji, poprzez udostępnianie ich przed wizytą u lekarza jedynie do wglądu pacjentowi lub osobie przez niego upoważnionej w siedzibie tego podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych - za naruszające zbiorowe prawo pacjentów do dokumentacji medycznej. Ponadto w tej decyzji RPP zobowiązał podmiot leczniczy do:

1) usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez złożenie oświadczenia o oznaczonej treści i umieszczenie w formie pisemnej w lokalu należącym do przedsiębiorstwa Szpitala, tj. w Ambulatorium Specjalistycznym, w miejscu ogólnodostępnym dla pacjentów - na okres trzydziestu dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji oraz na oficjalnej stronie internetowej Szpitala, w ten sposób, że powyższe informacje zostaną umieszczone na stronie głównej oraz będą utrzymywane na niej przez okres trzydziestu dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji;

2) złożenia RPP w trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji, informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów oraz do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów.

Spółka nie przekazała w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji informacji o podjęciu działań polegających na wykonaniu nakazu zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjenta oraz o podjęciu działań mających na celu usunięcie skutków tych naruszeń.

W dniu 25 września 2017 r. RPP zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na nią kary pieniężnej w związku z niepodjęciem działań określonych w decyzji RPP z 24 marca 2017 r., w terminie wskazanym w tej decyzji. Pismem z 11 października 2017 r. spółka poinformowała RPP, iż od dnia doręczenia decyzji, czyli zgodnie z rygorem natychmiastowej wykonalności orzeczonym w pkt 3) tej decyzji wykonuje ją, natomiast nie złożyła uprzednio oświadczenia o oznaczonej treści, co do którego rygor natychmiastowej wykonalności nie został nałożony. Jednocześnie spółka poinformowała, że zaskarżyła powyższą decyzję RPP z 24 marca 2017 r. do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 14 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1295/17, oddalił skargę. Mimo to spółka w dalszym ciągu nie podziela poglądu o obowiązku wykonywania decyzji w zakresie, co do którego nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Ostatecznie, spółka w dniu 5 października 2017 r. zamieściła oświadczenie na stronie internetowej Szpitala o nakazanej treści. Dodatkowo, w odpowiedzi na prośbę RPP, spółka przekazała kopię zeznania o wysokość dochodu za rok podatkowy 2016 oraz 2017.

RPP jako podstawę decyzji z 24 marca 2017 r. podał art. 68 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r. poz. 186 ze zm.), dalej: "u.p.p.". Strona miała trzydzieści dni na poinformowanie RPP o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Decyzja organu została doręczona spółce 7 kwietnia 2017 r., tym samym termin na poinformowanie RPP o stopniu realizacji działań upłynął w dniu 9 maja 2017 r. Strona usunęła skutki naruszenia zbiorowych praw pacjentów dopiero po wszczęciu przez RPP postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Decyzją z 3 czerwca 2019 r. RPP działając na podstawie art. 68 w zw. z art. 65, art. 70, art. 71 ust. 1 i 2 u.p.p. w zw. z art. 104 § 1 i 2 ustawy z 19 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 12.740,00 zł, płatną do budżetu państwa, za niepodjęcie działań - określonych w decyzji RPP z 24 marca 2017 r. w terminie w niej wskazanym, mających na celu usunięcie skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów - polegających na złożeniu oświadczenia o stosownej treści poprzez jego umieszczenie na oficjalnej stronie internetowej Szpitala.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 68 w zw. z art. 65 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.p., 2) art. 70 w zw. z art. 68 u.p.p. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., 2) art. 7a § 1 k.p.a., 3) art. 8 k.p.a., 4) art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że ustalenie okoliczności uzasadniających nałożenie kary pieniężnej oraz określenie jej wysokości może nastąpić tylko w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z przepisami k.p.a., ustanawiającymi zasady postępowania dowodowego, natomiast zdaniem strony zaskarżona decyzja była rozstrzygnięciem dowolnym.

W odpowiedzi na skargę RPP wniósł o jej oddalenie.

WSA w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga niezasadna. Na wstępie Sąd I instancji odniósł się do przesłanek nałożenia kary na spółkę wyjaśniając treść art. 68 u.p.p. i wskazując, że kara pieniężna może być nałożona wówczas, gdy RPP wyda uprzednio decyzję o uznaniu danej praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i nakaże jej zaniechanie lub wskaże działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań, a podmiot leczniczy ich nie podejmie. Decyzji takiej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Nałożenie kary pieniężnej nie jest uwarunkowane żadnymi innymi przesłankami niż te, które zostały określone w art. 68 u.p.p. Dalej Sąd wojewódzki wskazał, że okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy mają znaczenie dla organu tylko przy ustalaniu wysokości samej kary. Dla Sądu wojewódzkiego poza sporem było to, iż skarżąca została zobowiązana do zamieszczenia oświadczenie w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji z 24 marca 2017 r., a więc do 9 maja 2017 r. Obowiązku nie wykonała w powyższym terminie, dopiero w dniu 5 października 2017 r. umieściła na stronie internetowej Szpitala oświadczenie Zarządu spółki. Co więcej, skarżąca do 9 maja 2017 r. miała poinformować RPP o podjętych działaniach nakazanych wymienioną decyzją, co uczyniła dopiero pismem z 11 października 2017 r. Wobec powyższego zaistniały przesłanki ustawowe obligujące organ do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej.

Następnie Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że RPP wymierzając karę pieniężną orzeka w ramach tzw. uznania administracyjnego, dlatego kognicji sądu administracyjnego poddane jest wyłącznie to, czy organ ustalając wysokość kary pieniężnej nie wykroczył poza granice tego uznania. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w granicach uznania administracyjnego mieści się powiązanie obliczenia kary pieniężnej z wysokością uzyskiwanego przez podmiot leczniczy dochodu, a także ocena skutków naruszenia dzielącego się na: naruszenia bardzo poważne, poważne i pozostałe. W praktyce orzekania kar RPP bierze także pod uwagę okoliczności zarówno łagodzące, jak i obciążające podmiot leczniczy. Zdaniem WSA w Warszawie RPP poprawnie ustalił stan faktyczny, przedłożył jasne i logiczne wyliczenie tej kary, dokładnie wskazując przyjęte kryteria. W konsekwencji ustalił wysokość kary na właściwym poziomie, nie naruszając zasady uznania administracyjnego.

Odnosząc się do rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd I instancji zauważył, że strona niesłusznie uważa, iż skoro RPP nadał rygor natychmiastowej wykonalności wyłącznie pkt 1. decyzji z 24 marca 2017 r, to strona nie była zobowiązana do wykonania obowiązków nałożonych na nią w pkt 2. tej decyzji. Z akt sprawy wynika, że strona nie uzyskała orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji uznającej praktyki za naruszające zbiorowe prawa pacjentów. Była tym samym zobowiązana do wykonania nałożonych na nią obowiązków w pkt 1. i 2. we wskazanym w decyzji terminie.

WSA w Warszawie w zakresie naruszenia art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. wyjaśnił, że RPP prawidłowo uznał, że naruszenie dokonane przez spółkę ma charakter poważnego naruszenia prawa, a Sąd pogląd ten w pełni podzielił. Dodatkowo Sąd I instancji podniósł, że naruszenie to dotyczyło nie jednej pacjentki, ale wszystkich potencjalnych pacjentów tej placówki medycznej.

Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i jednocześnie nierozważenie przez WSA w Warszawie interesu podmiotu indywidualnego, brak przeanalizowania wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a także brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w tym w szczególności:

a) nieuwzględnienie - podobnie jak RPP, iż zobowiązanie dotyczące złożenia stosownego oświadczenia (pkt 2 lit. a) decyzji z 24 marca 2017 r.) nie było objęte rygorem natychmiastowej wykonalności, zaś co do ww. decyzji spółka złożyła skargę do WSA z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, a także zażalenie na postanowienie WSA z 28 sierpnia 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1295/17) w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji i następnie wykonała pkt 2) lit. a) decyzji RPP z 24 marca 2017 r. jeszcze przed doręczeniem skarżącemu wyroku WSA z 14 września 2017 r. wraz z uzasadnieniem, które to doręczenie miało miejsce w dniu 10 października 2017 r., czyli de facto niezwłocznie po zakończeniu postępowania wzruszającego wymienioną decyzję, co winno zostać uznane jako dodatkowa okoliczność łagodząca i tym samym nie można było przyjąć jakoby spółka była zobowiązana do zamieszczenia oświadczenia na stronie internetowej do 9 maja 2017 r.,

b) pominięcie okoliczności, iż przypadek stwierdzony decyzją z 24 marca 2017 r. był jednorazowy i dotyczył jednej pacjentki i tym samym brak było podstaw do uznania, po pierwsze, aby okres naruszenia był długotrwały oraz po drugie, do zwiększenia kwoty bazowej o 100 %,

c) przyjęcie za RPP w sposób dowolny, niepoparty żadną szerszą argumentacją, iż w sprawie występuje poważne naruszenie zbiorowych praw pacjentów i ustalenie w sposób dowolny kwoty bazowej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w szczególności z uwagi na:

a) brak wskazania skąd pochodzą stosowane przez RPP zasady przy obliczaniu kary pieniężnej, w tym ustalania kwoty bazowej, co uniemożliwia skontrolowanie wskazywanych w uzasadnieniu zarówno przez organ, jak i WSA w Warszawie danych z rzeczywistą treścią rzekomych zasad stosowanych przez RPP,

b) brak wyjaśnienia, dlaczego WSA w Warszawie za RPP przyjął, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z naruszeniem poważnym zbiorowych praw pacjentów, c) niewyjaśnienie, dlaczego WSA w Warszawie uznał za prawidłowe zwiększenie przez RPP aż o 100 % kwoty bazowej za rzekomy długotrwały okres naruszenia i niepodanie żadnych zakresów, w ramach których ewentualnie możliwe było ww. zwiększenie o jeszcze raz tyle kwoty bazowej,

d) nieprzedstawienie - podobnie jak RPP - zakresów co do stosowanych schematów obniżania kwoty bazowej w przypadku okoliczności łagodzących,

e) niewyjaśnienie metodologii wyliczania kwoty bazowej, tj. przede wszystkim zasad co do kolejności obniżania, podwyższania kwoty bazowej i przyjęcie wprost za RPP prawidłowości jej wyliczenia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie przez WSA w Warszawie za prawidłowe nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej dotyczącej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz ostateczności decyzji RPP na korzyść strony, w sytuacji nałożenia na stronę obowiązku w postaci zapłaty kary pieniężnej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie za prawidłowe nieodstąpienie przez RPP od wymierzenia kary pieniężnej, podczas gdy zostały spełnione ustawowe przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, gdyż waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca spółka zaprzestała ewentualnych naruszeń;

5) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi spółki, podczas gdy zachodziły podstawy do uchylenia decyzji RPP z 3 czerwca 2019r.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 68 w zw. z art. 65 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego w pkt 2 lit. a) decyzji z 24 marca 2017 r., a także, iż w sprawie mamy do czynienia z poważnym, długotrwałym naruszeniem zbiorowych praw pacjentów i uznanie przez WSA w Warszawie zasadności nałożenia kary pieniężnej w kwocie wynikającej z decyzji RPP;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 70 w zw. z art. 68 u.p.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości, która w ocenie strony skarżącej nie uwzględniała rzeczywistego okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia i tym samym niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie przekroczenia przez RPP granic swobodnego uznania administracyjnego;

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całość oraz decyzji go poprzedzającej. Skarżącą wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną RPP wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich przesłanek w sprawie nie stwierdzono. Natomiast skarga kasacyjna była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu.

W świetle art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowany w pkt II. skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów materialnych stanowi w istocie zarzut naruszenia przepisów procesowych, powiązanych z przepisami prawa materialnego tj. u.p.p. Pogrupowanie zarzutów wskazuje, że autor skargi kasacyjnej utożsamia naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - przepisu wynikowego i procesowego z prawem materialnym, natomiast naruszenie analogicznego co do charakteru przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - z prawem procesowym. Tymczasem obydwa wskazane przepisy mają charakter procesowy i w kontekście postawionych zarzutów ich istota sprowadza się do tego, że Sąd wojewódzki nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów procesowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a) oraz materialnych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a) i tym samym nie zastosował wskazanych wyżej przepisów. W to miejsce natomiast wadliwe oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).

Zdaniem NSA wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.

Spółka kwestionuje fakt, że była zobowiązana do umieszczenia oświadczenia o stosownej treści na oficjalnej stronie internetowej Szpitala w terminie do 9 maja 2017 r. Kwestionuje zatem przesłankę faktyczną nałożenia kary pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 68 u.p.p. rzecznik nakłada w drodze decyzji karę pieniężną w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej wskazanym. Źródłem tego obowiązku była decyzja RPP z 24 marca 2017 r. wydana na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 u.p.p. W pkt 1). uznano określone działanie spółki jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej i nakazano zaniechania tej praktyki, z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności temu obowiązkowi. Oznacza to, że z dniem doręczenia przedmiotowej decyzji adresatowi, spółka miała przerwać zakazane praktyki na przyszłość, wobec potencjalnych pacjentów.

Natomiast w pkt 2). zobowiązano skarżącą do usunięcia skutków dotychczasowego naruszania zbiorowych praw pacjenta poprzez złożenie oświadczenia we wskazanych formach, m.in. na oficjalnej stronie internetowej Szpitala w ten sposób, że informacja zostanie na niej umieszczona i będzie utrzymywana przez okres 30 dni od daty doręczenia decyzji. Decyzja RPP z 24 marca 2017 r. została doręczona stronie skarżącej w dniu 7 kwietnia 2017 r. Zgodnie z art. 65 i 66 ust. 1 u.p.p. decyzja taka jest ostateczna, a także przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Oznacza to, że nie podlega ona weryfikacji w administracyjnym toku instancji, lecz jej kontroli dokonuje sąd administracyjny.

Zasadą jest, że decyzja ostateczna podlega wykonaniu, chyba że w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego zostanie wstrzymane jej wykonanie przez organ (art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) lub przez sąd (art. 61 § 3 i 4 p.p.s.a.). W sprawie bezsporne jest, że ani organ, ani sąd administracyjny nie wstrzymał wykonania decyzji RPP z 24 marca 2017 r. Faktem jest także, że spółka złożyła taki wniosek wraz ze skargą, ale WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. samo wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji, jak również złożenie wniosku o wstrzymanie decyzji nie ma takiego skutku. Konieczne jest rozstrzygnięcie w tym przedmiocie o charakterze konstytutywnym. Bez znaczenia przy tym pozostaje kwestia, że postanowienie o odmowie wstrzymania decyzji zostało zaskarżone zażaleniem do NSA, skoro w konsekwencji uprzednio WSA w Warszawie rozpoznał skargę na decyzję z 24 marca 2017 r., oddalając ją.

Reasumując, bez znaczenia dla wykonania nałożonego decyzją obowiązku pozostaje kwestia, że pkt 1). decyzji z 24 marca 2017 r. miał zostać wykonany natychmiast poprzez nadanie w tej części rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 64 ust. 1 u.p.p.), natomiast pkt 2). tej decyzji odnoszący się do zamieszczenia oświadczenia podlegał wykonaniu na zasadzie według ostateczności. Skoro nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania tej decyzji, to obowiązkiem spółki było zamieszczenie oświadczenia w terminie zakreślonym w tej decyzji, a nie oczekiwanie na wydanie przez WSA w Warszawie wyroku.

W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania podstawy faktycznej nałożenia kary pieniężnej są bezpodstawne. Spółka celem usunięcia skutków dotychczasowej błędnej praktyki miała obowiązek umieścić oświadczenie na stronie internetowej przez okres 30 dni od dnia otrzymania decyzji, czyli do dnia 9 maja 2017 r., jak zasadnie przyjął WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Tymczasem obowiązek ten został wykonany w dniu 5 października 2017 r., zatem bezspornie z uchybieniem terminu wskazanego w decyzji z 24 marca 2017 r. Nie stwierdzono natomiast okoliczności, które ów termin uchylałyby lub modyfikowały.

Bez żadnego znaczenia dla nałożenia kary pozostaje kwestia, że stwierdzone niewłaściwe praktyki naruszające prawa pacjentów zostały dowiedzione w przypadku jednej pacjentki. Zgodnie z art. 59 u.p.p. przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się: 1) bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, 2) stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu zorganizowanie wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych akcji protestacyjnej lub strajku przez organizatora strajku - mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych. Znamiona tego przepisu zostały zbadane w poprzednim postępowaniu, zakończonym decyzją RPP o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. W dacie nałożenia kary pieniężnej decyzja ta była ostateczna z mocy art. 65 u.p.p., organ zatem nie był władny kwestionować tej okoliczności w niniejszym postępowaniu. Jak zasadnie wskazał Sąd wojewódzki charakter tego postępowania zakłada szerokie oddziaływanie na wszystkich potencjalnych pacjentów korzystających z usług podmiotu leczniczego. Nie nosi znamion indywidualnego postępowania, skutkującego sankcją za naruszenie prawa konkretnego pacjenta pacjenta. Ustala pewnego rodzaju praktykę, którą kwalifikuje jako naruszającą prawo (art. 59 ust. 2 u.p.p.).

Zarzuty skargi kasacyjnej, które koncentrują się na nieprawidłowym wyliczeniu kary również są bezzasadne.

Zgodnie z art. 70 u.p.p. przy ustalaniu wysokości kary należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów tej ustawy. To są jedyne ustawowe kryteria, jakimi kieruje się organ. Jedynie art. 68 u.p.p. zakreśla górną granicę kary do kwoty 500 000 zł. W tych warunkach, w celu zobiektywizowania, ujednolicenia oraz możliwości poddania kontroli kary, RPP przyjął pewne wewnętrzne reguły i mechanizmy ustalania kryteriów i konsekwentnie je stosuje. Mechanizmy te, szczegółowo przedstawione w zaskarżonej decyzji, pozwalają na poznanie konkretnych przesłanek ustalenia wysokości tej kary.

Odnośnie zarzutu skali naruszenia zbiorowych praw pacjentów to prawdą jest, że art. 70 u.p.p. nie zawiera jakichkolwiek przesłanek definiujących pojęcie stopnia tego naruszenia. Jedynie nakazuje uwzględnić przy ustaleniu wysokości kary stopień naruszenia przepisów ustawy. RPP wykonując dyspozycję wymienionego przepisu przyjął w systematyce różne stopnie naruszenia. To konkretne działanie skarżącego kasacyjnie zostało zakwalifikowane jako poważne naruszenie. Zdaniem NSA zaliczenie stwierdzonego naruszenia przez podmiot leczniczy do naruszenia poważnego, nie budzi zastrzeżeń. Organ obowiązany był przy braku szczegółowych regulacji ustawowych czy aktu wykonawczego, przyjąć pewne założenia, które będzie stosować w każdej tego rodzaju sprawie.

Z kolei przyjmując za podstawę wysokość dochodu zobowiązanego, a następnie kwalifikację stopnia naruszenia, RPP w sposób prawidłowy zastosował art. 70 u.p.p. (vide wyrok NSA z 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 248/19). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 831/20.

Ustalając wymiar kary pieniężnej RPP dokonał oceny stopnia naruszenia przepisów u.p.p. i na tej podstawie ustalił kwotę bazową, stanowiącą podstawę do dalszych wyliczeń wysokości kary, a następnie w oparciu o zaistniałe w sprawie okoliczności, dokonał gradacji ustalonej kwoty bazowej, zarówno poprzez podniesienie tej kwoty, jak i obniżenie (przy opisaniu przesłanek łagodzących). Za takowe słusznie uznał zaniechanie stosowania tych praktyk oraz dobrowolne usunięcie skutków poprzez zamieszczenie nakazanego oświadczenia. Wyjaśniono także dokładnie metodologię wyliczenia tej kary. W tym względzie organ zastosował art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ bez nieuzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skoro organ tego rodzaju praktykę stosuje przy wydawaniu decyzji w sprawie kar, w świetle przywołanego przepisu również w tej sprawie zastosował ustalone w innych sprawach kryteria wyliczenia kary. Decyzja w sprawie nałożenia kary ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że dowolny. Przedstawiony dokładnie sposób jej wyliczenia służy wyłącznie wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

RPP przy ustalaniu wysokości kary wymierzonej skarżącemu kasacyjnie uwzględnił przesłanki wymienione w art. 70 u.p.p. Maksymalna wysokość kary za zachowania wskazane w art. 68 u.p.p. wynosi do kwoty 500 000 zł. Kara nałożona w tej sprawie jest zatem karą mieszczącą się w dolnych granicach zagrożenia.

Jeśli chodzi o zakwestionowany okres naruszenia, to zasadnie WSA w Warszawie przyjął, że przyczynkiem wydania decyzji były zalecenia pisemne skierowane do rejestracji Przychodni Przyszpitalnej z 5 listopada 2015 r., które następnie zostały uznane jako praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej. Skoro pełne usunięcie skutków naruszenia tych praw miało miejsce dopiero w dniu 5 października 2017 r., to zasadnie okres prawie 2 lat został uwzględniony przy ustalaniu wysokości kary. Przesłankę tę wyraźnie wymienia art. 70 u.p.p.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., odnoszący się do wzajemnej relacji art. 64 ust. 1 u.p.p. i art. 65 u.p.p. Przede wszystkim kwestie te zostały wyżej omówione i nie występują wątpliwości co do zakresu działania tych przepisów, które uzasadniałaby zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Poza wszystkim należy podkreślić, że w omawianym przepisie nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne, ale o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają różne sposoby rozumienia danego przepisu (vide wyrok NSA z 3 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3286/21, OSP 2021/7-8/64; wyrok NSA z 13 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1140/20). Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Prawo do dokumentacji medycznej jest jednym z elementów ochrony życia i zdrowia. Podmiot leczniczy obowiązany jest do prowadzenia działalności leczniczej w sposób, który gwarantuje dostęp do dokumentacji. Naruszenie tego prawa nie daje podstaw do zakwalifikowania praktyki jako naruszenia znikomej wagi. W art. 189d pkt 1) k.p.a. przyjęto przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej jako szczególną wartość, wyliczoną w pierwszej kolejności, "potrzebę ochrony życia i zdrowia". Powyższe wyklucza zakwalifikowanie stwierdzonego naruszenia jako znikomego. Poza tym przyjęta zasadnie przez organ kwalifikacja stwierdzonego naruszenia jako poważnego, pozostawałaby w sprzeczności z kwalifikacją wymaganą przez ten przepis. W konsekwencji Sąd wojewódzki prawidłowo uznał brak podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a.

Mając powyższe na uwadze NSA skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.