Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2644/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1004/21 w sprawie ze skargi G. Ż. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2021 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1004/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G. Ż. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 7 października 2021 r., nr 250/2021, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 lipca 2021 r., nr 71/2021 o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z przełożeniem pokrycia dachowego – dachówki ceramicznej na części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. Ż. zarzucając naruszenie:

1. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi, pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Zdaniem skarżącego przez to uchybienie organy błędnie ustaliły stan faktyczny w zakresie dotyczącym: braku wstawienia okna (lukarny) w połaci dachowej, w sytuacji gdy zostało to przyznane przez uczestnika postępowania w piśmie z dnia 31 maja 2022 r.; wymogu zgłoszenie dla rozważanych robót; ustalenia, że wzmocnienia po wyciętych ponownie przybitych łatach od strony zachodniej, północnej i południowej zostały wykonane przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, oraz w zakresie braku uzgodnienia zakresu prac z konserwatorem zabytków, a nadto brak oceny technicznej z uwagi na zły stan konstrukcji (płotew);

2. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi, pomimo naruszenia przez organy art 199 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędne niezastosowanie i brak dokonania oceny, czy ingerencja w części wspólne nieruchomości wykraczała poza zakres zwykłego zarządu, a co za tym idzie, wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, a nadto o przyznanie na rzecz pełnomocnika ustanowionego dla strony z urzędu kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

W motywach skargi kasacyjnej G. Ż. zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował ustalenia organów co do kwestii montażu w połaci dachowej okna poprzez wycięcie łat dachowych i zdjęcie w tym miejscu dachówki i zastąpienie jej szybą (potencjalnie może to być lukarna). Skarżący zaznaczył, że uczestniczka postępowania w piśmie z dnia 31 maja 2022 r. potwierdziła montaż szyby w połaci dachowej.

W ocenie skarżącego należało też dostrzec, że budynek, jako wpisany do rejestru zabytków, wymagał każdorazowo uzgodnienia z konserwatorem zabytków w przypadku przeprowadzenia jakichkolwiek prac, tymczasem organ poprzestał na oświadczeniu strony, iż uzgodnienie nie jest wymagane.

Odnosząc się do kwalifikacji prac przeprowadzonych w obrębie dachu budynku przy ul. [...] w [...], jako przekraczających zakres zwykłego zarządu, skarżący zaznaczył, że przepisy Kodeksu cywilnego, ani innych przepisów nie precyzują jakie czynności mają charakter czynności zwykłego zarządu, a jakie przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Ocena ta powinna być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych, nie jest bowiem możliwe przyjęcie jednolitego kryterium ich rozgraniczenia. Zdaniem G. Ż. organ odwoławczy nie odniósł tej ogólnej tezy do konkretnych okoliczności sprawy, zatem chociażby z tego względu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W przypadku ustalenia, że prowadzone roboty budowlane nie wykraczają poza zakres zwykłego zarządu w sprawie znalazłby zastosowanie art. 201 Kodeksu cywilnego stanowiący, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, przy czym zgodnie z art. 204 Kodeksu cywilnego większość tę oblicza się według wielkości udziałów, a nie liczby współwłaścicieli, co oznacza, że większość tę może stanowić nawet jeden współwłaściciel, dysponujący bezwzględną większością udziałów w prawie własności nieruchomości. Skarżący akcentował, że Wojewódzki Inspektor powinien wziąć pod uwagę, że z treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiący, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie złożone oświadczenie było kwestionowane przez skarżącego, który dysponuje mniejszościowym udziałem w prawie własności nieruchomości, co statuowało po stronie organu obowiązek wyjaśnienia tej kwestii.

W piśmie z dnia 2 września 2022 r. inwestorzy: L. D., R. K. i M. S. odpowiedzieli na skargę kasacyjną. Wskazali, że zgadzają się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Ich zdaniem Sąd w sposób przystępny i dokładny objaśnił całość występujących w sprawie zagadnień.

Wymienione wyżej osoby wyjaśniły też, że nie montowały w dachu żadnego okna i nie wycinały żadnych elementów konstrukcyjnych dachu. Zobrazowały do na zdjęciach załączonych do pisma, gdzie widać, że szyba leży na łacie dachowej. Szyba następnie została zdemontowana i na powrót ułożono dachówki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Powyższa uwaga dotycząca związania Naczelnego Sądu Administracyjnemu granicami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego zaakcentowania w niniejszej sprawie. Sąd zaznacza, że podstawy wniesionego i rozpoznawanego obecnie środka zaskarżenia zostały stosunkowo wąsko zakreślone. Z tych też przyczyn zakres merytorycznego badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny musiał być ograniczony.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a., który skarżący łączy z nietrafnym jego zdaniem oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wobec naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., nie jest usprawiedliwiony. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez organy przepisów z zakresu administracyjnego postępowania wyjaśniającego przede wszystkim w pominięciu okoliczności, że w dachu budynku przy ul. [...] w [...] inwestorzy mieli wstawić lukarnę.

Odnosząc się do powyższego należy przyznać w pełni rację Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, który akcentował, że kwestia montażu szyby (zastąpienia kilku dachówek szybą) ujawniona została dopiero na etapie skargi do sądu. Organy wprawdzie prowadziły postępowanie w odniesieniu do robót dotyczących dachu budynku, lecz wskazana tu kwestia nie była przez nie zidentyfikowana i objęta kontrolą. Montaż szyby w dachu nie był na etapie postępowania administracyjnego podnoszony, stąd organy w tej kwestii nie wypowiadały się. Także skarżący nie wskazywał wcześniej na to, że w dachu jest szyba. Sąd pierwszej instancji trafnie zaznaczył w tym kontekście, że podstawę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją stanowiły okoliczności podniesione przez skarżącego podczas pierwszych oględzin nieruchomości i podtrzymywane w trakcie postępowania przed organami, a mianowicie: wzmocnienia murłaty i belek konstrukcji dachu, poprzez dokręcenie desek oraz miejscowe wycięcia łat w dachu, w celu zapewnienia wyjścia na dach osobom wykonującym roboty budowlane. W toku oględzin stwierdzono, iż zdemontowano wzmocnienia (dokręcone deski) murłat i belek konstrukcji dachu, uzupełniono wycięty fragment łaty. Organy nie stwierdziły także prowadzenia i wykonania innych robót związanych z przebudową i remontem dachu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zagadnienie jest tym bardziej nieistotne dla sprawy, że inwestorzy oświadczyli już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego pierwszej instancji, że szyba wstawiona tymczasowo w płaszczyźnie pokrycia dachowego (w płaszczyźnie dachówek) została usunięta, a otwór wypełniony dachówkami. Przedstawili pomocniczo czytelną fotografię takiego stanu rzeczy, to jest fotografię połaci dachowej jednolicie wypełnionej dachówką. Skarżący nie zakwestionował natomiast wypowiedzi inwestorów, choć ich pisemne wypowiedzi doręczono jego pełnomocnikowi (zob. adnotację na piśmie z dnia 31 maja 2022 r. – k. 134 akt sądowych, oraz dowód doręczenia kolejnego pisma tej samej treści – k. 242-244, 262 i 270 akt sądowych). Pełnomocnik G. Ż. znał zresztą treść pisma z dnia 31 maja 2022 r., gdyż powołał się na nie w skardze kasacyjnej. To właśnie w tym piśmie znajduje się oświadczenie, że szyba zamontowana w połaci dachowej została usunięta.

Dla oceny sprawy nie mają znaczenia także inne okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej na poparcie zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a., w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Należy uwypuklić fakt, że w toku kontroli nadzoru budowlanego przeprowadzonej 10 grudnia 2020 r. ustalono, iż roboty budowlane w obrębie dachu budynku przy ul. [...] w [...] zostały zakończone. Nie stwierdzono zastosowania innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym, jak też ustalono, że usunięto dotychczasowe zmiany w stosunku do stanu pierwotnego: zdemontowano wzmocnienia (dokręcone deski) murłat i belek konstrukcji dachu oraz uzupełniono wycięty fragment łaty. Jakkolwiek organ nie stwierdził tego wprost, to z protokołu kontroli można wywnioskować, że ponad to, co odnotowano, organ nie dopatrzył się zmian w konstrukcji dachu, a tym bardziej elementów naruszających prawo.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście powyższego nie mają więc znaczenia dla sprawy takie zagadnienia, jak to, czy dla przeprowadzonych robót było wymagane zgłoszenie, przez kogo roboty zostały wykonane i czy wymagało to uzgodnień. Istotne jest bowiem, że w ostatecznym rozrachunku ta sama substancja budowlana została przywrócona do stanu pierwotnego, w tym przywrócono do takiego stanu pewne modyfikacje, na które skarżący początkowo zwracał uwagę w toku postępowania administracyjnego. Efekt działań inwestorów nie doprowadził do zmian w budynku – jego substancji i konstrukcji, a nadto nie stwierdzono, iżby istniejący stan naruszał w jakikolwiek sposób prawo i wymagał z tego względu ingerencji nadzoru budowlanego. Skarżący kasacyjnie, poza wymienieniem wątpliwości dotyczących sposobu działania inwestorów, nie wskazał na żaden przepis prawa materialnego, w świetle którego efekt zrealizowanych w budynku prac wymagałby rewizji. W rezultacie więc zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych w obszarze dachu budynku przy ul. [...] w [...].

Z tych samych powodów nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 199 Kodeksu cywilnego. Przede wszystkim jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że wedle przyjętych, a niezakwestionowanych przez skarżącego ustaleń, w obrębie dachu budynku nie zrealizowano prac, które wymagałyby ingerencji nadzoru budowlanego. Skoro tak, to na obecnym etapie sprawy zbędne jest rozstrzyganie, czy przeprowadzone przełożenie przekrycia dachowego było działaniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Końcowo, odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o zasądzenie na jego rzecz wynagrodzenia z tytułu świadczonej pomocy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że orzekanie w tym zakresie (art. 250 P.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postepowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Z tego powodu nie zawarto w niniejszym wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.

Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.