Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1140/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art.155,156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. sekr. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 13 czerwca 2016 r. znak: [...]


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt: [....] , na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23);

po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym wniosku [....] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. - Delegatura w T. z dnia 29 czerwca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 13 czerwca 2016 r. (......) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu w T. z 20 stycznia 2016 r., znak: [....] , w sprawie zezwolenia [....] Sp. z o. o. w N. przy ul. [....] , na przetwarzanie odpadów, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 29 marca 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wpłynął wniosek [....] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. - Delegatura w T. z dnia 24 marca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu w T. z dnia 20 stycznia 2016 r. znak: [....] .

We wniosku wskazano, że w dniu 4 grudnia 2015 r. do Starosty [....] wpłynął wniosek firmy [....] Spółka z o.o., o zmianę zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów objętego decyzją Starosty T. z dnia 8 grudnia 2014 r., znak: [....] (zmienioną decyzjami: znak [....] z dnia 18 lutego 2015 r., znak [....] z dnia 07 lipca 2015 r., znak [....] z dnia 15 września 2015r.). W toku prowadzonego przez Starostę T. postępowania administracyjnego [....] Spółka z o.o. w dniu 15 stycznia 2016 roku wniosła o uchylenie posiadanych zezwoleń na przetwarzanie odpadów i wydanie nowego (tzw. tekstu jednolitego), z uwzględnieniem zaproponowanych we wniosku zmian. Starosta T. zrezygnował z dyspozycji art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym "w przypadku istotnej zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów właściwy organ może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska przed wydaniem decyzji w sprawie zmiany", i nie wystąpił do [....] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w [....] Spółka z o.o., gdyż zdaniem Organu występuje kontynuacja działalności w zakresie odzysku odpadów, a zmiany nie są istotne. Starosta T. działając na podstawie art. 104 i art. 155 k.p.a., decyzją z 20 stycznia 2016 r., znak: [....] uchylił na wniosek strony decyzję z dnia 08 grudnia 2014 r. znak [....] (zmienioną decyzjami: znak [....] z dnia 18 lutego 2015 r., znak [....] z dnia 7 lipca 2015r. oraz znak: [....] z dnia 15 września 2015 r.). Równocześnie decyzją z tej samej daty Starosta T. działając na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) oraz art. 104 i art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 04 grudnia 2015 roku firmy -[....] Spółka z o.o., Niedomice w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów, decyzją znak [....] zezwolił firmie - "[....] " sp. z o.o. w N. na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, na warunkach określonych w decyzji.

[....] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stoi na stanowisku, iż wydana przez Starostę T. decyzja z dnia 20 stycznia 2016 r. znak [....] , wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności doszło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 41a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o Odpadach. [....] Spółka z o.o. w N. w dniu 15 stycznia 2016 r. wniosła o uchylenie dotychczasowej decyzji i wydanie nowego zezwolenia, co jest wnioskiem dalej idącym niż wniosek z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany decyzji. Zatem Starosta T. zobligowany był przed rozstrzygnięciem wystąpić z wnioskiem do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. o przeprowadzenie kontroli w trybie art. 41 a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, czego jednak nie uczynił.

Starosta [....] w uzasadnieniu decyzji powołując się na ust. 6 wskazanego wyżej artykułu nie wystąpił ze stosownym wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w Spółce "[....] " sp. z o.o., gdyż zdaniem Organu "występowała kontynuacja działalności w zakresie odzysku odpadów, a zmiany zezwolenia nie były istotne". Takie stanowisko Starosty T. pozostaje jednak w sprzeczności ze stanem faktycznym, gdyż w przypadku uznania, iż mamy do czynienia ze zmianą decyzji w trybie art. 155 k.p.a. na podstawie wniosku z dnia 15 grudnia 2015 r., wówczas art. 41a ustawy o odpadach nie miałby zastosowania bowiem obowiązuje od 01 stycznia 2016 r., zaś do postępowań wszczętych przed tą datą Organ winien stosować przepisy dotychczasowe, a to zgodnie z art. 118 ustawy z dnia 11 września 2015 roku o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U poz. 1688). Stosując jednak art. 41a ust. 6 Organ sam uznał, iż rozstrzyga w postępowaniu, w którym zastosowanie mają zapisy tegoż artykułu.

Istotnym jest także naruszenie przepisów procedury, tj. art. 155 k.p.a., bowiem zgodnie ze stanem faktycznym Organ nie mógł wydać decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji uchylonej w trybie art. 155 k.p.a., co zaś nastąpiło. Bowiem Starosta T. decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r. znak [....] uchylił decyzję z dnia 08 grudnia 2014 r. znak [....] (zmienioną decyzjami: znak [....] z dnia 18 lutego 2015 r., znak [....] z dnia 07 lipca 2015 r., znak [....] z dnia 15 września 2015 r.), zaś z kolei decyzją z 20 stycznia 2016 r. znak [....] - na podstawie wniosku o zmianę - orzekł o zezwoleniu firmie -"[....] " sp. z o.o. w N. na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, na warunkach określonych w decyzji. Art. 155 k.p.a. stanowi "o zmianie decyzji", nie zaś o zmianie warunków zezwolenia. Zatem działając na tej podstawie Organ mógłby zmienić decyzję ostateczną pozostającą w obrocie, zaś w rzeczywistości rozstrzygnął co do wydania zezwolenia. Zresztą zgodnie z uzasadnieniem do tejże decyzji wnioskodawca [....] Spółka z o.o. w dniu 15 stycznia 2016 r. wniósł o uchylenie dotychczasowej decyzji i wydanie nowego zezwolenia, co jest wnioskiem dalej idącym niż wniosek z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany decyzji.

Starosta Powiatu w T. odpowiadając na zarzuty wniosku wskazał, że postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla firmy "[....] " Sp. z o.o. w N. zostało wszczęte 07 grudnia 2015 r. zatem przez datą obowiązywania ww. art. 41a. W jego trakcie organ dokonał wizji lokalnej w zakładzie mającej na celu ustalenie istniejących instalacji i ich stanu technicznego. Podczas spisywania protokołu z wizji wnioskodawca zaproponował, aby zamiast kolejnej (czwartej) decyzji zawierającej częściową zmianę organ wydał tzw. "jednolity tekst" uwzględniający prawa i obowiązki określone w zezwoleniu znak: [....] z dnia 08.12.2014 r. i jego kolejnych zmianach. Wnioskodawca uzasadnił fakt posiadania takiej wersji przejrzystością i użytecznością w przystępowaniu firmy do przetargów. Taka, mechaniczna operacja, nie odnosi się do istoty przedmiotowej decyzji z dnia 20.01.2016 r. i jej uwarunkowań, nie uwzględnia tego, jakiej kategorii, przy pomocy jakich instalacji i w jaki sposób odpady były i mają być przetwarzane. Strona zaś ma prawo wnosić swoje uwagi, propozycje i dowody świadczące na jej korzyść w trakcie całego postępowania, co nie znaczy, iż każdy nowy dowód lub propozycja wnioskodawcy ma umarzać dotychczasowe postępowania. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego należało uchylić dotychczasowe rozstrzygnięcia celem zachowania porządku prawnego.

Odpowiadając na zarzut powołania w uzasadnieniu przepisu art. 41 a ust. 6 ustawy o odpadach podniesiono, że postępowania toczone w okresie zmian przepisów prawa materialnego zawsze budzą wiele wątpliwości interpretacyjnych stron, dlatego też organ świadomie zamieścił ten zapis celem dokładnego wyjaśnienia powstałej sytuacji. Chodziło o stwierdzenie, iż nie nastąpiły żadne istotne zmiany w instalacji, zatem gdyby postępowanie wszczęto pod rządami art. 41 a, to i tak nie byłoby potrzeby występowania do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z wnioskiem o kontrolę instalacji.

Odpowiadając na zarzut naruszenia procedury tj. art. 155 k.p.a. podniesiono, że istotą decyzji z dnia 20 stycznia 2016 r. znak: [....] było zezwolenie na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne odpadów. Elementem decyzji był, stosownie do przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, m.in. katalog odpadów oznaczonych odpowiednimi kodami ze wskazaniem ich ilości. Zmiana tego katalogu w zakresie ilości przetwarzanych odpadów nie wykraczała poza przedmiot rozstrzygnięcia zmienianej decyzji ostatecznej. Według organu zmiana ilości odzyskiwanych odpadów, przy zachowaniu tej samej instalacji i maksymalnej mocy przerobowej (określonej w decyzji "pierwotnej") nie jest absolutnie wystarczającą, a tym bardziej oczywistą przesłanką dla formułowania zarzutu rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. Taka, mechaniczna operacja, nie odnosi się do istoty przedmiotowej decyzji z dnia 20 stycznia 2016 r. i jej uwarunkowań, nie uwzględnia tego, jakiej kategorii, przy pomocy jakich instalacji i w jaki sposób odpady były i mają być przetwarzane. Wbrew poglądowi Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. , zmiana ilości odzyskiwanych odpadów i ujednolicenie formy zezwolenia nie musi być "orzekaniem na nowo i w nowych kwestiach". Według organu w toczonym postępowaniu nowego pozwolenia nie wydano, zmodyfikowano jedynie pozwolenie poprzednie. Istota pozwolenia pozostała ta sama: odzyskiwanie odpadów nieszkodliwych służących do produkcji materiałów budowlanych (.....) przez ten sam podmiot, w tym samym miejscu i w tej samej instalacji z wykorzystaniem jej maksymalnej mocy przerobowej.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2016 r. (.....) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu w T. z 20 stycznia 2016 r., znak: [....] , w sprawie zezwolenia [....] Sp. z o. o. w N., na przetwarzanie odpadów. W uzasadnieniu podjętej decyzji wskazano, że po przeanalizowaniu treści decyzji z 8 grudnia 2014 r. (zezwalającej [....] Sp. z o. o. w N. na przetwarzanie odpadów) oraz kolejnych zmian tej decyzji Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja z dnia 20 stycznia 2016 r. zawiera, poza odzwierciedleniem treści wydanych wcześniej decyzji, jeszcze inne rozstrzygnięcia dotyczące zmian ilościowych odzyskiwanych odpadów, częściowo innego procesu ich przetwarzania, a ponadto w kilku zagadnieniach doprecyzowała sposób postępowania z odpadami. Bez wątpienia jednak decyzja ta stanowiła rozstrzygnięcie wniosku [....] Sp. z o. o. w N. z dnia 4 grudnia 2015 r., powtórzonego w trakcie oględzin w terenie przeprowadzonych w dniu [....] 2016 r. Taki sposób "zmiany" decyzji z dnia 8 grudnia 2014 r. uwzględniający kolejne zmiany tej decyzji i sporządzenie swoistego rodzaju "tekstu jednolitego" decyzji, nie odpowiada treści, celom i założeniom regulacji zawartej w art. 155 k.p.a. Organ zważył jednak, że zakwestionowanie w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia 20 stycznia 2016 r. nie jest możliwe. Decyzja ta nie narusza bowiem w sposób rażący art. 155 k.p.a., a ponieważ nie można jej traktować jako nowego zezwolenia - nie narusza również przepisów prawa materialnego dotyczących wydawania zezwoleń, w tym art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach. Nie oznacza to, że wątpliwości co do prawidłowości decyzji z dnia 20 stycznia 2016 r. nie są uzasadnione. W przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 7/15 Sąd również wskazywał na wadliwości kontrolowanej wówczas decyzji Starosty Powiatu w T. Z uwagi jednak na rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji z dnia 20 stycznia 2016 r. z obrotu prawnego.

Z powyższą decyzją Kolegium, nie zgodził się działający z upoważnienia [....] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. - Kierownik Delegatury w T. składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku tym zaznaczono, że wbrew przyjętemu przez Kolegium stanowisku, decyzja Starosty Powiatu w T. z dnia 20 stycznia 2016 roku znak [....] . [....] nie jest rozstrzygnięciem wniosku z 04 grudnia 2015 roku. [....] Spółka z o.o. w dniu 15 stycznia 2016 roku wniosła bowiem o uchylenie dotychczasowej decyzji i wydanie nowego zezwolenia, co jest wnioskiem dalej idącym niż wniosek z dnia [....] 2015 roku w sprawie zmiany decyzji, stanowisko takie znajduje potwierdzenie w działaniach Starosty, który w dniu 20 stycznia 2016 roku decyzją znak [....] uchylił decyzję z 8 grudnia 2014 r. (zmienioną decyzjami: znak [....] z 18 lutego 2015 r., znak: [....] z dnia 07 lipca 2015 roku, znak [....] z dnia 15 września 2015 roku), zaś z kolei decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r., znak [....] zezwolił firmie [....] sp. z o.o. w N. na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, na warunkach określonych w decyzji.

Skarżący podniósł także, że powyższe nie pozwala na proste przyjęcie przez analogię stanu faktycznego niniejszego postępowania ze stanem faktycznym, w którym zapadło rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 7/15, gdzie decyzja uchylona została w części. Należy także dodać, iż Starosta T. wydając kwestionowaną decyzję zezwolił firmie [....] sp. z o.o. w N. na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, na warunkach określonych w decyzji, przy czym istota i uwarunkowania tej decyzji dotykają nie tylko katalogu odpadów, ale również warunków ich przetwarzania oraz instalacji, przy pomocy których mają być przetwarzane. Bowiem oprócz tego, że znacznie zwiększono ilości 54 rodzajów odpadów przeznaczonych do odzysku, dodatkowo także rozstrzygnięto co do zwiększenia wydajności linii "mobilnej" nr 3 do odzysku odpadów z 150 t/h do 200 t/h, a nadto rozszerzono poprzez dodanie nowej linii "mobilnej" nr 4 do odzysku odpadów o wydajności 250 t/h (maksymalnie 320 000 Mg/r). Zatem rozstrzygnięcia Starosty T. decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r., znak [....] , nie można w żaden sposób traktować jako rozstrzygnięcie wniosku z grudnia 2015 roku i uznać, iż doszło wyłącznie do zmiany dotychczasowego zezwolenia, bowiem biorąc pod uwagę zakres nowego rozstrzygnięcia, jak również fakt uchylenia dotychczasowego zezwolenia wydanego decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r., znak [....] , doszło do wydania nowego zezwolenia na podstawie wniosku z dnia 15.01.2016 r. W takim stanie faktycznym, oraz w związku z wnioskiem " [....] " sp. z o.o. z dnia 15 stycznia 2016 roku w sprawie uchylenia dotychczasowej decyzji ze zmianami, należy wskazać, iż w sprawie bezwzględnie winien mieć zastosowanie art.41a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, ze zm.), bowiem Starosta T. zobligowany był przed rozstrzygnięciem wystąpić z wnioskiem do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli w trybie art. 41 a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach co jednak nie uczynił. Ponownie należy podkreślić, iż w toku wydania decyzji z dnia 20 stycznia 2016 roku doszło do naruszenia przepisów procedury, tj. art. 155 k.p.a., bowiem zgodnie ze stanem faktycznym Organ nie mógł wydać decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji uchylonej w trybie art. 155 k.p.a., co zaś nastąpiło. Bowiem Starosta T. decyzją z dnia 20 stycznia 2016 roku znak [....] uchylił w całości decyzję z dnia 08 grudnia 2014 roku znak [....] (zmienioną decyzjami: znak [....]z dnia 18 lutego 2015 roku, znak [....] z dnia 07 lipca 2015 roku, znak [....] z dnia 15 września 2015 roku). Gdyby jednak rozpatrywać sprawę przy uwzględnieniu stanowiska Kolegium, iż w niniejszej sytuacji mamy do czynienia ze zmianą decyzji, a nie z wydaniem nowego pozwolenia, wskazać należy, iż treść decyzji z dnia 20 stycznia 2016 roku w porównaniu do treści decyzji z dnia 08 grudnia 2014 roku oraz kolejnych jej zmian, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Starosta T. istotnie wykracza poza przedmiot rozstrzygnięcia zmienianej decyzji, bowiem oprócz tego, że znacznie zwiększono ilości 54 rodzajów odpadów przeznaczonych do odzysku, dodatkowo także rozstrzygnięto co do zwiększenia wydajności linii "mobilnej" nr 3 do odzysku odpadów z 150 t/h do 200 t/h, a nadto rozszerzono poprzez dodanie nowej linii "mobilnej" nr 4 do odzysku odpadów o wydajności 250 t/h (maksymalnie 320 000 Mg/r).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone zostały w art. 156 § 1 k.p.a.

Kolegium dostrzega, ze kwestionowana decyzja z 20 stycznia 2016 r. (.....) nie została poprawnie skonstruowana. Przepis art. 155 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że wydane w tym trybie rozstrzygnięcie to zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej. Tymczasem Starosta decyzją z 20 stycznia 2016r., znak: [....] zezwolił [....] Sp. z o. o. w N. , na przetwarzanie odpadów, równocześnie, decyzją z tej samej daty, uchylił własną decyzję ostateczną w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów z dnia 8 grudnia 2014r., znak: [....] (zmienioną decyzjami: znak [....] z dnia 18 lutego 2015 r., znak [....] z dnia 07 lipca 2015 r., znak [....] z dnia 15 września 2015 r.). Jednak w ocenie organu powyższy błąd nie ma doniosłego charakteru, w rzeczywistości bowiem jest oczywiste, że chodzi o zmianę decyzji z dnia 8 grudnia 2014r. (.....), w tym jej "ujednolicenie" tj. uwzględnienie w niej nie tylko zmiany zawartej we wniosku z dnia 4 grudnia 2015 r., ale i uwzględnienie - zgodnie z żądaniem wniosku - wszystkich dotychczasowych zmian wynikających z decyzji z dnia 18 lutego 2015r, [....] , z dnia 7 lipca 2015r., znak [....] i z dnia 15 września 2015r., znak .....).

Kolegium wskazało, że z prowadzonych wyżej ustaleń nie wynika też, aby wydana w trybie art. 155 k.p.a. decyzja z dnia 20 stycznia 2016 r. (......) mogła zostać uznana za wydaną z rażącym naruszenia prawa w wyżej przytoczonym rozumieniu tego pojęcia.

W ocenie Kolegium rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy akcentowany w nim przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pogląd, iż decyzja Starosty Powiatu w T. z 20 stycznia 2016r., znak [....] jest kwalifikowanie wadliwa, gdyż nie jest rozstrzygnięciem wniosku [....] Sp. z o.o. z dnia 4 grudnia 2015 r. (o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.), ale stanowi rozstrzygniecie dalej idącego wniosku z dnia 15 stycznia 2016 r., którym Spółka wniosła o uchylenie dotychczasowej decyzji i wydanie nowego zezwolenia - nie zasługuje na aprobatę. Jak to już przedstawiono w stanie faktycznym sprawy we wniosku inicjującym prowadzone przez Starostę Powiatu w T. postępowanie Spółka wniosła o "ujednolicenie treści decyzji [....] z dnia 8.12.2014r.". Również w trakcie wizji w terenie wniosek Spółki obejmował wydanie "nowej" decyzji tj., "uwzględniającej zmiany określone we wniosku z 4.12.2015 r.". Pomimo więc nieprecyzyjności złożonego wniosku oraz niepoprawności redakcyjnej rozstrzygającej go w decyzji nie ma wątpliwości, że wniosek Spółki dotyczył "ujednolicenia treści decyzji [....] z dnia 8.12.2014 r." tj. uwzględnienia w treści wydanej decyzji wszystkich dotychczasowych zmian decyzji z dnia 8 grudnia 2014r.

Również z treści decyzji Starosty Powiatu w T. z dnia 20 stycznia 2016r., znak: [....] , jednoznacznie wynika, ze decyzja ta wydana została w trybie art. 155 k.p.a., "po rozpatrzenia wniosku z dnia 04.12.2015 r. firmy "[....] " sp. z o.o. w N. w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów".

Decyzja Starosty Powiatu w T. z 20 stycznia 2016 r., znak: [....] nie narusza zatem w sposób rażący art. 155 k.p.a., a ponieważ nie można jej traktować jako nowego zezwolenia - nie narusza również przepisów prawa materialnego dotyczących wydawania zezwoleń, w tym art. 41a ustawy o odpadach. Przepis ten nie znajdował zastosowania do postępowania zakończonego wydaną w sprawie decyzją, wszczętego na skutek wniosku złożonego przez 1 stycznia 2016 r. (art. 118 ustawy z dnia 11 września 2015r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U z 2015r. poz. 1688).

W ocenie Kolegium, z przedstawionych wyżej powodów argumenty, które zostały zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie dają podstaw do uznania, że decyzja Starosty T. z dnia 20 stycznia 2016 r. znak: [....] w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów przez "[....] " spółkę z o.o. w N. , została wydana z rażącym naruszeniem przywołanych wyżej przepisów prawa.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję wniósł [....] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, poprzez przyjęcie, iż decyzji Starosty Powiatu w T. nie należy traktować jako nowe zezwolenie, a przez to pominięcie procedur wynikających z niniejszego przepisu; naruszenie przepisów prawa materialnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 41 a ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, bowiem w przypadku uznania tak jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , iż mamy do czynienia ze zmianą, a nie z wydaniem nowego zezwolenia, poprzez przyjęcie iż decyzja Starosty Powiatu w T. nie stanowi istotnej zmiany, a zatem nie wymagała wystąpienia do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w Spółce "[....] " sp. z o.o., naruszenie przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. k.p.a., bowiem zgodnie ze stanem faktycznym Starosta Powiatu w T. nie mógł wydać decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. do decyzji uchylonej w trybie art. 155 k.p.a., co zaś nastąpiło. Starosta T. decyzją z dnia 20 stycznia 2016 roku znak [....] uchylił decyzję z dnia 08 grudnia 2014 roku znak [....] (zmienioną decyzjami: znak [....] z dnia 18 lutego 2015 roku, znak [....] z dnia 07 lipca 2015 roku, znak [....]z dnia 15 września 2015 roku), zaś z kolei decyzją z dnia 20 stycznia 2016 roku znak [....] orzekł zezwolić firmie - "[....] " sp. z o.o. w N. na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, na warunkach określonych w decyzji, przez co w istocie zezwolono na przetwarzanie nowych rodzajów odpadów ponad te, co do których skarżąca Spółka zezwolenie już posiadała. Cytowany zaś przepis może stanowi podstawę jedynie do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a nie do orzekania na nowo i w nowych kwestiach.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 k.p.a., poprzez uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.

Podkreślił skarżący, że istotnym z punktu widzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. - dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - było rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 7/15, przy czym nie można się zgodzić, iż stan faktyczny i prawny tego rozstrzygnięcia jest tożsamy z niniejszą sprawą.

Skarżący zwrócił nadto uwagę, iż Kolegium bez wątpliwości przyjęło, że decyzja z dnia 20 stycznia 2016 roku znak [....] stanowi rozstrzygnięcie wniosku [....] spółka z o.o. z dnia 04 grudnia 2015 roku, wskazując jednocześnie, iż wniosek ten został powtórzony w dniu 15 stycznia 2016 roku, zaś zdaniem [....] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska rozstrzygnięcie w tym zakresie ma istotne znaczenie dla całości sprawy. Bowiem w dniu 15 stycznia 2016 roku [....] spółka z o.o. wniosła o uchylenie dotychczasowej decyzji i wydanie nowego zezwolenia, co jest wnioskiem dalej idącym niż wniosek z dnia 4 grudnia 2015 roku w sprawie zmiany decyzji, zatem nie było możliwości wydania decyzji zmieniającej. Potwierdzają to działania Starosty, który w dniu 20 stycznia 2016 r. decyzją znak [....] uchylił decyzję z dnia 08 grudnia 2014 znak: [....] (zmienioną decyzjami: znak [....] z dnia 18 lutego 2015 roku, znak [....] z dnia 07 lipca 2015 roku, znak [....] z dnia 15 września 2015 roku), zaś z kolei decyzją z dnia 20 stycznia 2016 roku znak [....] zezwolił firmie "[....] " sp. z o. o. N. na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, na warunkach określonych w decyzji.

Skarżący podkreślił, iż Starosta T. wydając decyzję znak: [....] zezwolił firmie "[....] " sp. z o.o. w N. na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, na warunkach określonych w decyzji, przy czym istota i uwarunkowania tej decyzji dotykają nie tylko katalogu odpadów, ale również warunków ich przetwarzania oraz instalacji, przy pomocy których mają być przetwarzane. Bowiem oprócz tego, że znacznie zwiększono ilości 54 rodzajów odpadów przeznaczonych do odzysku, dodatkowo także rozstrzygnięto co do zwiększenia wydajności linii "mobilnej" nr 3 do odzysku odpadów z 150 t/h do 200 t/h, a nadto rozszerzono poprzez dodanie nowej linii "mobilnej" nr 4 do odzysku odpadów o wydajności 250 t/h (maksymalnie 320 000 Mg/r).

W ocenie skarżącego biorąc pod uwagę powyższe orzeczenie Starosty T. z dnia 20 stycznia 2016 roku znak [....] , nie można w żaden sposób traktować jako rozstrzygnięcie wniosku z grudnia 2015 roku i uznać, iż doszło wyłącznie do zmiany dotychczasowego zezwolenia, bowiem biorąc pod uwagę zakres nowego rozstrzygnięcia, jak również fakt uchylenia dotychczasowego zezwolenia decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r. znak [....] doszło do wydania nowego zezwolenia na podstawie wniosku z dnia 15 stycznia 2016 roku.

Zdaniem skarżącego należy wskazać, iż w sprawie bezwzględnie winien mieć zastosowanie art. 41a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, ze zm.) bowiem Starosta T. zobligowany był przed rozstrzygnięciem wystąpić z wnioskiem do [....] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli w trybie art. 41 a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach co jednak nie uczynił.

Skarżący wskazał, iż doszło do naruszenia art. 155 k.p.a., bowiem zgodnie ze stanem faktycznym Organ nie mógł wydać decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji uchylonej w trybie art. 155 k.p.a., co zaś nastąpiło. Bowiem Starosta T. decyzją z dnia 20 stycznia 2016 roku znak [....] uchylił w całości decyzję z dnia 08 grudnia 2014 roku znak [....] (zmienioną decyzjami: znak [....] z dnia 18 lutego 2015 roku, znak [....] z dnia 07 lipca 2015 roku, znak [....] z dnia 15 września 2015 roku).

W ocenie skarżącego powyższe zaś wskazuje, iż zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 k.p.a., aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uznało, iż są podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016.1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonych decyzji w oparciu o przywołane kryteria doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd podziela.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podjęte zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.) zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a stosujący go organ administracji publicznej posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia, w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi zatem w postępowaniu zwykłym, ale w postępowaniu nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.

W poddanym obecnej kontroli postępowaniu nieważnościowym rzeczą Kolegium było zatem ustalenie, czy stanowiąca przedmiot postępowania decyzja Starosty T. z dnia 20 stycznia 2016 r. [....] w sprawie udzielenia zezwolenia [....] Sp. z o.o. w N. na przetwarzanie odpadów wydana w trybie art. 155 kpa, obarczona była którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony kara; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Na wstępie rozważań koniecznym jest jednak przypomnienie, że w tym samym dniu tj. 20 stycznia 2016 r. Starosta w pierwszej kolejności wydał w tym postępowaniu, na wniosek strony w trybie art. 155 kpa, decyzję w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia 8 grudnia 2014 r., zmienianej decyzjami z dnia : 18 lutego 2015 r., 7 lipca 2015 r. oraz 15 września 2015 r. Po czym wydał decyzję, będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego. Jest to okoliczność pierwszorzędna w sprawie, na którą słusznie zwraca uwagę skarżący. Otóż bezsprzecznie, bo jest to zgodne z zasadami logiki, nie można zmieniać czegoś czego już nie ma. Nie można zatem uznać, że doszło do skutecznego orzeczenia o zmianie decyzji z dnia 8 grudnia 2015 r., skoro wcześniejszą decyzją organ orzekł już o jej uchyleniu w całości ( także w zakresie dokonanych w niej zamian kolejnymi decyzjami). Nie może przy tym ujść uwadze, że decyzja uchylająca stała się decyzją ostateczną, wobec jej niezaskarżenia w toku instancji.

Rację ma w związku z tym skarżący także, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest adekwatny do stanu faktycznego w sprawie rozstrzygniętej przez tut. Sąd wyrokiem z dnia z dnia 27 lutego 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 7/15 i choćby z tego względu zawarte w nim poglądy i konkluzje nie powinny mieć wpływu na rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że decyzja z dnia 20 stycznia 2016 r. w sprawie udzielenia zezwolenia [....] Sp. z o.o. w N. na przetwarzanie odpadów wydana została z rażącym naruszeniem art. 155 kpa albowiem nie zachodziły żadne przesłanki do jego zastosowania. Decyzję tę należy traktować bowiem jako nową decyzję w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów z wszelkiego tego konsekwencjami.

Należy wszak zwrócić uwagę, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej czyli bez wskazania właściwych przepisów prawa materialnego regulujących zasady i tryb postępowania w zakresie gospodarki odpadami. Nie jest bowiem wystarczające powołanie się jedynie na przepis art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jak uczynił to Starosta, skoro przepis ten reguluje tylko właściwość organu administracyjnego w tego rodzaju postępowaniach, i która nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, z pominięciem natomiast dalszych przepisów, a to art. 42 i następnych tejże ustawy. One bowiem determinują warunki formalne wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, określają nadto obligatoryjne elementy takiego zezwolenia czyli obowiązkową treść takiej decyzji, a zarazem zatem określają przedmiot badania organu administracyjnego w tym postępowaniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia art. 41a ust. 1 i 6 ustawy o odpadach należy wskazać, że jest on nieuzasadniony. O tym bowiem w jakim brzmieniu mają zastosowanie przepisy prawa materialnego determinuje czas złożenia wniosku oraz przepisy intertemporalne ustawy zamieniającej. Otóż przepis art. 41a został wprowadzony art. 108 ustawy z dnia 23 października 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym (DZ.U.2015.1688), z kolei art. 118 stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. (art. 142).

Z okoliczności faktycznych wynika zaś, że wniosek, który zainicjował wydanie decyzji z dnia 20 stycznia 2016 r. został złożony w dniu 7 grudnia 2015 r., natomiast doprecyzowany został w dniu 15 stycznia 2016 r., która to okoliczność pozostaje bez wpływu na przyjęcie daty wszczęcia postępowania w sprawie. Stwierdzić zatem należy, że postępowanie to winno się toczyć, zgodnie z wyżej powołanymi regulacjami, według przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2016 r. Skoro tak, to w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 41a ust.1 i 6 ustawy o odpadach.

Mając zatem na uwadze, że decyzja Starosty T. z dnia 20 stycznia 2016 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wbrew odmiennemu stanowisku Kolegium Odwoławczego w T., jest dotknięta kwalifikowanymi wadami określonymi w art. 156 §1 pkt 2, należało uznać, że zaskarżone decyzje jako wadliwie wydane podlegają uchyleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 145 §1 pkt 1c p.p.s.a.

Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod uwagę wyżej zaprezentowane stanowisko Sądu.