Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 715/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba cywilna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3, art. 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia 9 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie stosunku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Pozwem z 21 grudnia 2023 roku A. A. wniosła do Sądu Rejonowego [...] w P. - Wydziału [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o przywrócenie do służby ewentualnie o ustalenie istnienia stosunku służby nieprzerwanie od 10 maja 2017 roku do 17 maja 2020 roku lub o zasądzenie odszkodowania za niezgodne z prawem zwolnienie ze Służby Celno-Skarbowej wraz z ustawowymi odsetkami od 10 maja 2017 roku do dnia zapłaty.

Postanowieniem z 7 maja 2023 roku sygn. akt [...] P [...] Sąd Rejonowy [...] w P. - Wydziału [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przekazał sprawę Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej do rozpoznania i wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego A. A. po 9 maja 2017 roku.

Decyzją z 25 czerwca 2024 roku, nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej odmówił rachm. A. A. przywrócenia do służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej [...] w okresie od 10 maja 2017 roku do 17 maja 2020 roku bądź uznania nieprzerwanego istnienia stosunku służbowego w okresie od 10 maja 2027 roku do 17 maja 2020 roku i zaliczenia do okresu służby okresu pracy w Izbie Administracji Skarbowej w P..

W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepisy art. 184, art. 185, art. 186 ustawy o KAS wskazując, że nie przewidują one przywrócenia do służby w przypadku, gdy funkcjonariusz po przyjęciu propozycji zatrudnienia w charakterze członka korpusu służby cywilnej zmienił status, a jego dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy. Przywołane przepisy enumeratywnie wymieniają przesłanki przywrócenia funkcjonariusza do służby, a w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych przesłanek przywrócenia A. A. do służby. Organ stwierdził również, że nie otrzymała ona decyzji o zwolnienie ze służby, pomimo ustania stosunku służbowego i wystawienia dla niej świadectwa służby. Zatem nie było możliwe uchylenie takiej decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności, gdyż w obrocie prawnym taka decyzja nie istnieje. Ponadto, obowiązujące przepisy ustawy z 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służ by Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1280 - dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) wśród okresów równorzędnych ze służbą, wskazanych w art. 13 ust. 1 pkt Id ustawy, nie uwzględniają okresu wykonywania obowiązków w charakterze członka korpusu służby cywilnej innych, niż okresu od 15 września 1999 roku do dnia mianowania do służby.

Pismem z 9 lipca 2024 roku A. A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosła o przywrócenie do Służby Celno-Skarbowej w charakterze funkcjonariusza od 10 maja 2017 roku ze skutkiem do 17 maja 2020 roku, ewentualnie o ustalenie nieprzerwanego istnienia stosunku służbowego od 10 maja 2017 roku do 17 maja 2020 roku na ostatnich warunkach pełnienia służby do 9 maja 2017 roku.

Decyzją z 09 sierpnia 2024 roku, nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: ustawa o KAS) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. - dalej: kpa) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 25 czerwca 2024 roku nr [...]

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej analiza przebiegu służby A. A., zadania przez nią realizowane w komórkach - kolejno: ds. elementów kalkulacyjnych i przeznaczeń celnych, ds. dochodzeniowo-śledczych oraz ds. akcyzy i gier, a także posiadane wykształcenie i kwalifikacje zawodowe, w szczególności doświadczenie w zakresie tematyki dotyczącej akcyzy i gier, uzasadniały przedstawienie jej w 2017 roku propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej [...] w Urzędzie Skarbowym [...] w Dziale Podatku [...].

Zadania realizowane we wskazanej komórce, były wykonywane wyłącznie przez osoby będące członkami korpusu służby cywilnej. A. A. do marca 2017 roku wykonywała obowiązki służbowe w komórce ds. [...]. Przedstawiona jej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej [...] wskazywała jako miejsce realizowania obowiązków służbowych komórkę, w której zadania były tożsame z zakresem zadań dotychczas przez nią realizowanych. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z 1 marca 2017 roku w sprawie organizacji jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej oraz nadania im statutów (Dz. Urz. z 2017 r., poz. 41), zadania z zakresu podatku akcyzowego i podatku od gier zostały przypisane do kompetencji naczelnika urzędu skarbowego i były realizowane przez pracowników urzędów skarbowych wskazanych w zarządzeniu, w tym Naczelnika Urzędu Skarbowego P. . Organ uznał, że nie było możliwe przychylenie się do żądań A. A. sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosunek służbowy A. A. uległ zakończeniu z mocy prawa w związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia 9 maja 2017 roku, a nie na podstawie decyzji kończącej ten stosunek. Wystawienie dla niej świadectwa służby z 28 października 2020 roku wskazywało okres pełnienia służby. Okres pracy w charakterze członka korpusu służby cywilnej po przyjęciu propozycji zatrudnienia, przedstawionej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy pwKAS, nie został również wymieniony jako okres równorzędny ze służbą w wskazanych w art. 13 ust. 1 pkt 1d ustawy o zaopatrzeniu emerytalnej funkcjonariuszy wskazanych.

Według dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych A. A. żaden ze wskazanych w art. 13 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy okresów równorzędnych ze służbą nie znajduje zastosowania w stosunku do funkcjonariusza. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o KAS oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przerwa w pełnieniu służby przez A. A. w okresie od 10 maja 2017 roku do 17 maja 2020 roku nie jest traktowana jako okres służby ani jako okres równorzędny ze służbą, nie jest również przesłanką przywrócenia jej do służby. W konsekwencji po analizie przebiegu służby A. A., a przede wszystkim przepisów ustawy o KAS i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusza, regulujących przypadki przywrócenia funkcjonariusza do służby oraz wskazujące okresy uznawane za równorzędne ze służbą Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznał, że decyzja z 25 czerwca 2024 roku nr [...] w sprawie stosunku służbowego A. A. została wydana zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa. Organ podkreślił, że A. A. posiada interes w ustaleniu istnienia stosunku służbowego, jednak nie może on zostać ustalony wbrew przepisom obowiązującego prawa.

Pismem z dnia 11 września 2024 roku A. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 9 sierpnia 2024 roku, nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającej, tj. decyzję z 25 czerwca 2024 roku nr [...] Zaskarżonej decyzji A. A. zarzuciła obrazę art. 165 ust. 7 i 171 ust. 1 ustawy pwKAS, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1, art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 171 ust. 1, art. 179; art. 180, art. 182 i art. 184 ust. 1 ustawy o KAS.

W uzasadnieniu skargi A. A. wskazała, że czuje się pokrzywdzona, że w 2017 roku otrzymała propozycję zatrudnienia, a nie propozycję pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej [...], którą przyjęła ze względów ekonomicznych. Skarżąca podniosła, że nie otrzymała decyzji o zwolnieniu ze służby oraz wyjaśnienia przyczyny przedstawienia jej w 2017 roku propozycji zatrudnienia. Skarżąca zarzuciła również brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Podczas rozprawy w dniu 23 stycznia 2025 roku skarżąca wniosła i wywiodła jak w skardze oraz złożyła pismo procesowe wraz z kopią dla organu orzeczenia wydanego w podobnej sprawie przed sądem powszechnym. Ponadto podkreśliła, że nigdy nie zaakceptowała propozycji umowy o pracę, którą podpisała pod przymusem i cały czas się od niej odwołuje a jej kwalifikacji nigdy nie porównano z innymi pracownikami. Ponadto zaznaczyła, że słyszała, że decyzję w I i II instancji przygotowywała ta sama osoba, tylko podpis składała inna osoba, choć nie ma na to dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz.1267 ze zm. ). A zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 . poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.

Oceniając zatem wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ona obarczoną istotną wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.), dalej: k.p.a., który nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wskazuje zatem przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu od udziału w postępowaniu.

Przedmiotem skargi w analizowanej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 09 sierpnia 2024 r., nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z 25 czerwca 2024 roku, nr [...]

W badanej sprawie pozostaje poza sporem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszo-instancyjna wydane zostały przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej – M. M. będącego piastunem organu, który nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy osób piastujących funkcję organu administracji publicznej (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 82). Okolicznością która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt złożenia podpisu na obu decyzjach wydanych w niniejszej sprawie przez te same osoby tj. H. R. – [...] specjalistę oraz A. D. – [...] Referatu. Takie działanie w ocenie składu orzekającego naruszało reguły postępowania administracyjnego.

Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego, stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11 (wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Daje to gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. "Ratio legis" instytucji wyłączenia z 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jedna z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11).

W świetle przedstawionego wyżej znaczenia analizowanego pojęcia nie może budzić wątpliwości, że podpis złożony na dokumencie potwierdzającym zrealizowanie określonej czynności dowodzi udziału w tej czynności osoby, która złożyła podpis. Podpis złożony na decyzji potwierdza więc udział składającej go osoby w procesie wydania decyzji i wpływ na jej treść. Bez znaczenia jest przy tym powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 525/16; z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 1172/16; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2159/19).

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia). Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje (postanowienia) w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (postanowieni). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo).

Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W podsumowaniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy.

Naruszenie omówionych wyżej przepisów zadecydowało o rozstrzygnięciu w kontrolowanej sprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.