Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 15, 77 §1,80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2022 r. nr KOX/904/Pu/22 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza na rzecz E. P. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 25 października 2022 r. nr KOX/904/Pu/22 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z 21 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent [...] w zaświadczeniu z 8 września 2020 r., wydanym E.P. wskazał, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, ozn. jako działki ewid. nr [...]i nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0643 ha, uregulowanej w KW nr [...], uległo przekształceniu w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r. Z prawem własności lokalu nr [...] usytuowanego w budynku przy ul. [...] w [...], dla którego prowadzona jest KW nr [...], związany jest udział w wysokości [...] części nieruchomości gruntowej. Roczna opłata przekształceniowa w odniesieniu do tego udziału wynosi 764,13 zł. Opłata przekształceniowa winna być wnoszona przez okres 20 lat licząc od dnia przekształcenia. Powyższe zaświadczenie zostało doręczone E. P. 2 października 2020 r.

E. P. 2 grudnia 2020 r. złożył wniosek o ustalenie wysokości opłaty przekształceniowej w drodze decyzji administracyjnej.

Prezydent [...] decyzją z 21 lipca 2022 r. ustalił wysokość opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem wielolokalowym, położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako działki ewid. nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...], KW nr [...], w odniesieniu do udziału [...] części, związanego z prawem własności lokalu nr [...], KW nr [...], w kwocie 764,13 zł (pkt 1), ustalił obowiązek wnoszenia opłaty rocznej przekształceniowej przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia, tj. od dnia 1 stycznia 2019 r. (pkt 2) oraz obciążył opłatą roczną przekształceniową, o której mowa w pkt 1, E. P., właściciela ułamkowej części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] (pkt 3).

E.P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1495), zwanej dalej "u.p.p.u.w." z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie:

1) budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Kolegium przytoczyło przepisy ww. ustawy określające zasady prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej, w tym art. 4 ust. 1 i 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, 2, 3 , 6, art. 21 ust. 1, 2, 2a, 3, 8 i podkreśliło, ze z powołanych przepisów wynika, że prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej organ I instancji jest zobowiązany do ustalenia, czy w dniu przekształcenia, tj. w dniu 1 stycznia 2019 r., obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości i w jakiej wysokości oraz ile wynosiła obowiązująca stawka procentowa tej opłaty rocznej, a także czy stawka procentowa tej opłaty rocznej została ustalona prawidłowo, tzn. zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania gruntu. W przypadku ustalenia, że w dniu przekształcenia w odniesieniu do danej nieruchomości nie została ustalona wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości albo że stawka procentowa tej opłaty obowiązująca w dniu przekształcenia jest niezgodna z faktycznym sposobem korzystania z gruntu, organ zobowiązany jest do jej ustalenia w odrębnym postępowaniu. Dopiero bowiem po dokonaniu ww. ustaleń w zakresie obowiązującej w dniu przekształcenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz właściwej stawki procentowej, organ może ustalić prawidłową wysokość opłaty przekształceniowej. Podstawą takich ustaleń powinien być odpowiedni dokument określający wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. ostatnie skierowane do użytkownika wieczystego oświadczenie właściwego organu o wysokości obowiązującej opłaty rocznej oraz wysokości stawki procentowej tej opłaty, ewentualnie wydane w tym zakresie prawomocne orzeczenie kolegium lub prawomocne orzeczenie właściwego sądu powszechnego.

Organ zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że wypowiedzeniem z 26 listopada 2009 r. nr [...] wypowiedziano użytkownikowi wieczystemu (E. J. W. oraz spadkobiercom po H. B.) wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu związanego z własnością lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącej udział [...] w działkach ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...] o powierzchni 643 m² ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2009 r. i wskazano, że nowa wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu stanowiąca 1% jego wartości, wynosi będzie 764,13 zł począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r. Powyższe wypowiedzenie zaadresowane do E. J. W. zostało odebrane przez J. W. (córkę) 2 grudnia 2009 r. (zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru pisma). Wniosek o ustalenie, że ww. aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., nie został złożony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Z akt sprawy wynika również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 15 października 2013 r. nr [...] po zapoznaniu się z wnioskiem z 2 października 2013 r. J. W. i A. W. o stwierdzenie nieważności skierowanego do E. J. W. oraz spadkobierców po H. B. ww. wypowiedzenia z 26 listopada 2009 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. wypowiedzenia wskazując, że wypowiedzenie opłaty rocznej nie może być kwestionowane w trybie wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności na podstawie przepisów k.p.a. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawców 17 października 2013 r. Strona nie skorzystała z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika ponadto, że prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] w Warszawie I Wydział Cywilny, po rozpoznaniu sprawy z powództwa Miasta [...] przeciwko E. P. o zapłatę, zasądził od E. P. na rzecz Miasta [...] kwotę 2.292,39 zł wraz z odsetkami: 1) od kwoty 764,13 zł z ustawowymi odsetkami od 3 kwietnia 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. i odsetkami za opóźnienie od 1 stycznia 2016 r. do dnia zapłaty; 2) od kwoty 764,13 zł z ustawowymi odsetkami od 1 kwietnia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. i odsetkami za opóźnienie od 1 stycznia 2016 r. do dnia zapłaty; 3) od kwoty 764,13 zł z ustawowymi odsetkami od 1 kwietnia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. i odsetkami za opóźnienie od 1 stycznia 2016 r. do dnia zapłaty.

Tym samym w ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że ww. wypowiedzenie z 26 listopada 2009 r., którym ustalono wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w kwocie 764,13 zł, nie zostało skutecznie zakwestionowane przez użytkownika wieczystego, a organ I instancji prawidłowo w zaskarżonej decyzji ustalił - zgodnie z art. 7 ust. 2 w zw. z ust. 6 u.p.p.u.w. - wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na kwotę 764,13 zł oraz że opłata przekształceniowa winna być wnoszona przez okres 20 lat.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym strona nie może kwestionować skuteczności ww. wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z 26 listopada 2009 r. Jeżeli zamierza kwestionować skuteczność oświadczenia woli złożonego użytkownikowi wieczystemu poprzez ww. wypowiedzenie to powinna to zrobić w odpowiednim postępowaniu przed sądem powszechnym.

E. P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że jest ona wadliwa. Skarżący podkreślił, że w sprawie dotyczącej wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego zastosowanie mają przepisy dotyczące doręczeń zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego.

Niezachowanie wymogu formalnego wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej w postaci niedoręczenia wypowiedzenia jednemu ze współużytkowników wieczystych, w istocie uniemożliwia użytkownikowi wieczystemu weryfikację wystąpienia przesłanki aktualizacji opłaty rocznej w postaci wzrostu wartości nieruchomości.

Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym. Skierowane ono zostało do E. W., która zmarła i wypowiedzenie odebrała córka J. W., która nie była jedynym współużytkownikiem wieczystym.

Skarżący zarzucił, że organ w żaden sposób nie wskazał kiedy adresat decyzji (E. P.) nabył sporne prawo użytkowania wieczystego, a także kto i kiedy dziedziczył po pierwotnych użytkownikach wieczystych nieruchomości. Brak powyższych ustaleń narusza przepisy k.p.a. w tym art. 8, art. 75 § 1, art. 80 k.p.a.

W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że oświadczenie Prezydenta [...] z 26 listopada 2009 r. zawierające wypowiedzenie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie zostało skutecznie złożone odpowiedniej osobie, tj. użytkownikowi wieczystemu.

W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania, a także o zobowiązanie organu do doręczenia dowodów skutecznego doręczenia oświadczenia o zamiarze wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu wszystkim współużytkownikom wieczystym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 k.p.a. odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z powołanym art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147).

Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu pierwszej instancji, co miało miejsce w sprawie niniejszej, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania , z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej . Oznacza to tym samym, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich twierdzeń i żądań strony oraz ustosunkowania się do nich zwłaszcza jeśli zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że zapadła ona w oparciu o założenie, że wypowiedzeniem z 26 listopada 2009r. skutecznie wypowiedziano użytkownikowi wieczystemu – E. J. W. oraz spadkobiercom H.B. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu związanego z własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] i ustalono wysokość opłaty w nowej wysokości.

W odwołaniu od tej decyzji Skarżący podniósł, że doręczenie powyższego wypowiedzenia E. J. W. nie było dokonane w sposób prawidłowy ponieważ nastąpiło po jej śmierci do rąk córki J. W., która po zmarłej matce była niejedynym współużytkownikiem wieczystym gruntu.

Pomimo treści odwołania oraz zawartych w nim zarzutów i twierdzeń organ odwoławczy stwierdził jedynie prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej oraz wskazał, że nie został złożony do SKO wniosek w trybie art. 78 ust.2 u.g.n., wnioskodawcom odmówiono wszczęcia postępowania nadzorczego wobec powyższego wypowiedzenia postanowieniem z 15 października 2013r. a także, że wobec E. P. zapadł przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...] wyrok zasądzający sumę pieniężną wraz z odsetkami z dnia 7 lipca 2016r. Wymienione ustalenia nie nawiązują jednak do zarzutów odwołania oraz stricte do skuteczności dokonanego wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.

Skoro zatem obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy "od nowa" w jej całokształcie oraz skoro organ ten nie był związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów , a ponadto miał obowiązek wyczerpującego odniesienia się do zarzutów odwołania, to zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą . W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powinien ustalić rzeczywisty stan faktyczny w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a jego decyzja, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , w szczególności jeśli były one przedmiotem argumentacji Skarżącego zawartej w odwołaniu. W ocenie Sądu, uzasadnienie organu drugiej instancji jednoznacznie wskazuje, że organ ten nie rozpoznał sprawy ponownie oraz co jest decydujące dla treści wyroku wydanego przez Sąd - nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu ani nawet nie odnotował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ich treści i znaczenia dla potrzeb wydanego przez siebie rozstrzygnięcia.

W powołanych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.