Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2794/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 15, art. 127 § 3 k.p.a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2742/19 w sprawie ze skargi B. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 września 2019 r. nr DZS.WPA-1.4351.66.2019.3.RB w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. z siedzibą w K. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Kr 2742/19, po rozpoznaniu skargi B. z siedzibą w K. (dalej Spółka) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z 12 września 2019 r. znak DZS.WPA-1.4351.66.2019.3.RB w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z 12 czerwca 2019 r. znak O.KR.Z.-3.4351.15.3.2019.mw.1 oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1.2. Postanowieniem z 12 czerwca 2019 r. GDDKiA odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i LPG wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] położonej przy drodze krajowej nr [...], obręb [...], uznając, że teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp). Wyjaśniono, że o dostępie do drogi mówi się w sytuacji istnienia zapewnionego dostępu, a nie dostępu projektowanego. Okoliczność, że działka przylega do drogi publicznej nie oznacza, że ma ona do niej dostęp.

1.3. Postanowieniem z 12 września 2019 r. GDDKiA, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Spółkę, utrzymał w mocy ww. postanowienie. Zdaniem organu skoro z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że działka nr [...] nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...], nie można uznać, iż ma ona zapewnioną obsługę komunikacyjną. Tym samym zapisy przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wskazują zgodnej ze stanem faktycznym obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, uzależniając ją od wybudowania zjazdu. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Niedopuszczalnym jest zatem, aby na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Organ odniósł się również do kwestii wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

1.4. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka, domagając się uchylenia wydanych przez GDDKiA rozstrzygnięć. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 zw. z art. 64 upzp oraz art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej udp) oraz art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 zw. z art. 64 upzp oraz art. 35 ust. 3 udp w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

1.5. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.

1.6. Opisanym na wstępie wyrokiem z 10 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji nie podzielił poglądu GDDKiA, że w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ ten jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp). W szczególności za nietrafne uznano stanowisko, że warunkiem koniecznym uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest uprzednie wybudowanie zjazdu, względnie uzyskanie decyzji o lokalizacji. Zwrócono przy tym uwagę, że w postanowieniu GDDKiA z 12 czerwca 2019 r. jako jedyną przyczynę odmowy uzgodnienia wskazano brak urządzonego zjazdu publicznego, z kolei w postanowieniu z 12 września 2019 r. jako przeszkodę uzgodnienia podano, że działka "nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...], co potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie, nie można uznać, że ma ona zapewnioną obsługę komunikacyjną". Przy czym GDDKiA w tym przypadku nie był konsekwentny, albowiem w dalszej części postanowienia, inaczej niż w postanowieniu z 12 czerwca 2019 r., odniósł się jednak również do kwestii wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Sąd wyjaśnił, że kompetencje w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy determinuje art. 35 ust. 3 udp oraz art. 43 udp. Ocena możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, o której mowa w art. 35 ust. 3 udp nie może być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp w zw. z art. 35 ust. 3 upzp - tj. zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Kluczowym kryterium dokonania tej oceny przez zarządcę drogi jest kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W realiach niniejszej sprawy GDDKiA w postanowieniu z 12 czerwca 2019 r. w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Już ta okoliczność była wystarczająca do uwzględnienia skargi, albowiem strona została pozbawiona prawa do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania sprawy (art. 15 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa w zw. z art. 144 Kpa). GDDKiA wskazał jedynie na dane dotyczące natężenia ruchu na drodze krajowej oraz ogólnie stwierdzenie, że skrzyżowania stanowią miejsce częstych wypadków. Tymczasem, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a zatem uniemożliwiając inwestorowi realizację inwestycji, organ winien wskazać na konkretne i realne zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wiążąc je konkretnymi uwarunkowaniami lokalnymi oraz wymaganiami technicznych danej drogi.

Zwrócono przy tym uwagę, że planowana inwestycja dotyczy budowy stacji benzynowej, a zatem inwestycji ściśle związanej, a wręcz niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania ruchu drogowego. Organ nie wyjaśnił w szczególności, czy opisane przez niego zagrożenia wiąże w ogóle z kwestią funkcjonowania planowanej stacji, czy też zastrzeżenia organu dotyczą wyłącznie ewentualnej możliwości skrętu w lewo w kierunku stacji. Jest to szczególnie istotne, jeżeli zważy się, że do skargi dołączono pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału w Krakowie GDDKiA z 31 października 2018 r., z którego wynika, że widzi możliwość obsługi komunikacyjnej przedmiotowej stacji benzynowej pod warunkiem włączenia relacji wyłącznie prawoskrętnych. Trafnie tym samym zarzucono w skardze naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 Kpa.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GDDKiA, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w związku z art. 35 ust. 3 udp poprzez przyjęcie, iż organ odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu o warunkach zabudowy z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, podczas gdy organ odmówił pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i jego uczestników, wynikające ze zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego polegającej na budowie stacji paliw płynnych i LPG;

2) przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 15 Kpa poprzez przyjęcie, że strona została pozbawiona praw do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania sprawy, podczas gdy postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, w wyniku złożonego przez skarżącą wniosku z 26 czerwca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 8 Kpa poprzez przyjęcie, że organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający i w pełni przekonujący, iż planowana inwestycja nie może powstać z powodu zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu, podczas gdy wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i właściwie oceniony przez organ materiał dowodowy w sprawie pozwolił na ustalenie i dokonanie wnikliwej oceny stanu faktycznego i podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi w omawianym zakresie przepisami prawa materialnego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.

4.2. Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. Zatem zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę (wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2251/19).

4.3. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 15 Kpa, gdyż ma on kluczowe znaczenie dla oceny pozostałych zarzutów. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że w postanowieniu wydanym w I instancji tj. z 12 czerwca 2019 r. organ w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego i ta okoliczność była wystarczająca do uwzględnienia skargi, ponieważ strona została pozbawiona prawa do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to jednak stanowisko błędne, ponieważ sprawę w obu instancjach rozpatrywał ten sam organ tj. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w związku ze złożeniem przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponad wszelką wątpliwość nie może oznaczać stosowania tych przepisów wprost. Konieczne jest uwzględnienie odmienności instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to środek zaskarżenia nie posiada chociażby cechy dewolutywności. W postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały w ogóle zastosowania przepisy dotyczące odwołań od decyzji, odnoszące się do relacji między organem I i II instancji w zakresie dotyczącym m.in. trybu przeprowadzenia dodatkowego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego - art. 136 oraz uprawnień kasacyjnych organu wyższego stopnia - art. 138 § 2 Kpa (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 655/16). Tym samym w postępowaniu prowadzonym w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy możliwa jest sanacja wad wcześniejszego postępowania administracyjnego dotyczących m.in. ewentualnego naruszenia art. 7, art. 8 czy art. 77 Kpa. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był uprawniony ponownie rozpoznając sprawę do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 Kpa (wyrok NSA z 30 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 431/16).

4.4. Odnosząc się do kolejnego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie w sposób wzorcowy ocenia relacje planowanej inwestycji do bezpieczeństwa ruchu, co jest decydujące dla prawidłowego zastosowania art. 35 ust. 3 udp. Uchybienia w tym zakresie popełnione w I instancji zostały właśnie sanowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. I tak organ ustalił, iż planowany zjazd byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą podporządkowaną ul. [...]. Dodatkowo planowany zjazd znalazłby się w obrębie łuku poziomego o ograniczonej widoczności, czego potwierdzeniem jest usytuowany w km [...] strona lewa znak A-l "niebezpieczny zakręt w prawo". W związku z powyższymi ustaleniami, z których wynika, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] za pośrednictwem ww. zjazdu nie zapewniłaby bezpiecznych warunków ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] organ wydał postanowienie odmowne. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z: 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2985/20, 5 października 2021 r. sygn. akt II OSK 262/21, 15 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 412/20). W świetle powyższego należy w całości podzielić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 35 ust. 3 udp, bowiem kluczowe znaczenie dla odmowy uzgodnienia decyzji miała okoliczność braku zapewnienia bezpieczeństwa ruchu.

4.5. Zasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej również naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ w sposób wszechstronny przeprowadził postępowanie dowodowe i właściwe ocenił materiał dowodowy w oparciu o normy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ wskazał szereg okoliczności faktycznych, których analiza skutkowała uznaniem, iż pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wiązałoby się z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie było przy tym potrzeby, oceniając konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, dywagować na temat tego w jakich okolicznościach takie uzgodnienie byłoby dopuszczalne np. przy projektowanej obsłudze komunikacyjnej stacji benzynowej pod warunkiem włączenia relacji wyłącznie prawoskrętnych.

4.6. W związku z tym, że zaskarżony wyrok narusza powołane wyżej przepisy, co z kolei oznacza, iż dopuszczalna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na zagrożenie proponowanych rozwiązań dla bezpieczeństwa ruchu, uznać należało, iż Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i uchylił zaskarżone postanowienie, ponieważ skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 Ppsa.

4.7. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.