Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 82/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 94 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. Ś. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie planu nadzoru nad żłobkami, klubami dziecięcymi oraz dziennymi opiekunami I. stwierdza, że § 3 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy Z. na rzecz W. Ś. kwotę [...](czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 1 marca 2022 r., Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu - Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2021 r. poz. 75 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), podjęła [...] w sprawie planu nadzoru nad żłobkami,klubami dziecięcymi oraz dziennymi opiekunami. Zgodnie z § 3 tego aktu, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym W. Ś..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 3 tego aktu, wniósł W. Ś.. Skarżący zarzucił ww. uchwale istotne naruszenie art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r poz. 1461, zwanej dalej "ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych") w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy, poprzez uznanie zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego oraz wskazanie terminu jej wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym W. Ś. podczas, gdy uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Mając na uwadze powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 tego aktu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że uzależniając wejście w życie podjętego aktu od publikacji we wskazanym publikatorze Rada nadała uchwale charakter aktu prawa miejscowego. Rada nie uzasadniła na jakiej podstawie tego dokonała i które cechy determinują uznanie danej uchwały za akt prawa miejscowego. W ocenie Wojewody, jedynie charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy, zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego.

Zdaniem skarżącego, treść § 3 zaskarżonej uchwały narusza art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych z tego względu, że nie sposób wywieść z treści tej uchwały norm skierowanych do zindywidualizowanego kręgu adresatów zewnętrznych, a zatem norm o charakterze generalnym. Niniejsza uchwała nie jest bowiem skierowana do mieszkańców gminy i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach, lecz dotyczy wyłącznie stosunków wewnętrznych w strukturze organizacyjnej gminy. Stanowi zatem akt nie będący aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji sprawia, że w świetle przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nie podlega ona ogłoszeniu w wymienionym publikatorze.

Wojewoda podniósł, że treść postanowień kwestionowanej uchwały wskazuje, że jej adresatem jest Wójt Gminy Z.. Postanowieniami uchwały nałożono konkretne obowiązki na określony w jej treści podmiot, jakim jest organ wykonawczy gminy, który w oparciu o zawarte w tej uchwale wytyczne dokonuje czynności nadzorczych w zakresie warunków i jakości opieki świadczonej w żłobkach, klubach dziecięcych i u dziennego opiekuna. Skoro adresatem planu nadzoru w brzmieniu przyjętym zaskarżoną uchwałą jest organ wykonawczy gminy, to uchwała ta jest aktem o charakterze wewnętrznym. Przyjęty ww. uchwałą plan nadzoru nad żłobkami, klubami dziecięcymi oraz dziennymi opiekunami nie jest, zdaniem skarżącego, aktem prawa miejscowego.

Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że kwestionowany zapis § 3 ww. uchwały narusza art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ponieważ zaskarżona uchwała nie zawiera w swej treści żadnej regulacji o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za zasadną i wniosła o nieobciążanie organu kosztami postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 94 § 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Stosownie do art. 55 ust. 1 tej ustawy nadzór sprawowany jest na podstawie planu nadzoru przyjętego przez radę gminy w drodze uchwały.

W § 3 zaskarżonej uchwały organ zawarł postanowienie, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym W. Ś..

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym W. Ś. podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Regulacja zawarta w § 3 pozwala uznać, że Rada nadała uchwale charakter aktu prawa miejscowego. Tymczasem treść postanowień kontrolowanej uchwały wskazuje, że jej adresatem jest organ wykonawczy Gminy Z. - W. tej Gminy. Z treści tej uchwały wynika, że organ wykonawczy gminy w oparciu o zawarte w uchwale wytyczne dokonuje czynności nadzorczych w zakresie warunków i jakości opieki świadczonej w żłobkach, klubach dziecięcych i u dziennego opiekuna.

Sumując, adresatem planu nadzoru jest wójt gminy, a to oznacza, że kontrolowana uchwała jest aktem o charakterze wewnętrznym.

Jak słusznie zauważył skarżący, § 3 uchwały narusza przepis art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych z tego względu, że nie sposób wywieść z treści uchwały norm skierowanych do zindywidualizowanego kręgu adresatów zewnętrznych, a zatem norm o charakterze generalnym. Przepisy uchwały nie są skierowane do mieszkańców gminy i nie rozstrzygają bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach, lecz dotyczą wyłącznie stosunków wewnętrznych w strukturze organizacyjnej gminy. Zaskarżona uchwała stanowi zatem akt nie będący aktem prawa miejscowego, co oznacza, że w świetle przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nie podlega ona ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W orzecznictwie podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji.

W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK [...]; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK [...]; wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK [...]; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK [...] – opublik. w CBOSA).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke [...] "(...) cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego, uchwały rady skierowane wyłącznie do jednostek organizacyjnie jej podporządkowanych lub podległych nie posiadają cech aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, skierowanego do nieograniczonego kręgu podmiotów. Nieprzypadkowo zatem przyjmuje się ich nazwę jako "akty kierownictwa wewnętrznego" w stosunkach na płaszczyźnie rada gminy - podporządkowane jej jednostki organizacyjne, które tylko określają kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy."

Jak trafnie wskazał skarżący, zaskarżona uchwała nie należy do żadnej z kategorii aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 13 ust. 2 pkt 1 do 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, a w szczególności nie stanowi aktu prawa miejscowego, a zatem nie podlega obowiązkowi ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym W. Ś.. Ponadto żaden szczególny przepis prawa nie wymaga jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że brak określenia daty wejścia w życie uchwały może być odpowiednio sanowany postanowieniami art. 30 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że wójt, burmistrz, prezydent miasta wykonuje uchwały rady gminy i zarazem bezpośrednio zobowiązującym charakterem norm prawa administracyjnego. W sytuacji, w której organ podejmuje akt prawa wewnętrznego i nie stanowi o tym, kiedy ten akt wchodzi w życie, należy przyjąć, że organ wykonawczy podejmuje czynności związane z wykonaniem tego aktu niezwłocznie, kiedy to jest tylko możliwe z organizacyjnego i merytorycznego punktu widzenia.

Jak już podniesiono wyżej, zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, co oznacza, że ma do niej zastosowanie art. 94 ust. 1 u.s.g. Należy przy tym podkreślić, że w niniejszej sprawie upłynął już termin roczny, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., w związku z czym nie istniała możliwość stwierdzenia nieważności uchwały. W takiej sytuacji Sąd mógł orzec jedynie o niezgodności uchwały z prawem, przy czym rozstrzygnięcie takie można wydać tylko wówczas, gdy w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie sądowym podkreśla się bowiem, że rozstrzygnięcie o niezgodności uchwały z prawem na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. jest pod względem jego przesłanek i charakteru tożsame ze stwierdzeniem nieważności albowiem sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem uchwały wówczas, gdy z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdzono nieważności uchwały, a istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności (art. 94 ust. 2 u.s.g.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że § 3 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.