Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 722/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 4, art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7a, art. 8 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Wojewody z dnia 22 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 03 sierpnia 2023 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w całości; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. Z. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 22 września 2023 r. nr [...] Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania D. Z., utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z 03 sierpnia 2023 r. nr [...] w sprawie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy.

Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z 03 sierpnia 2023 r. Starosta P. (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji") – na podstawie art. 30 ust. 5c oraz ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm., dalej w skrócie "p.b.") – wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy wolnostojącego budynku garażowego o powierzchni 34,5 m2 na działce nr ewid. [...] w R. przy ul. [...], gmina S.. W uzasadnieniu wskazał, że D. Z. (dalej jako "Skarżący" lub "Inwestor’) dokonał 27 lipca 2023 r. zgłoszenia ww. inwestycji. Z przedłożonych przez Inwestora dokumentów wynika, że planowany budynek ma być zlokalizowany w odległości 20 cm od istniejącego na działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu I instancji planowany budynek nie jest zatem budynkiem wolno stojącym, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. p.b. Zarazem Starosta wyjaśnił, że odstąpił od nałożenia na Inwestora obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów (w myśl art. 30 ust. 5c p.b.), z uwagi na brak znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

W odwołaniu od tej decyzji Starosty, Inwestor wywiódł, że w jego ocenie przedmiotowy budynek spełnia definicję budynku wolno stojącego, tj. budynku stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość.

Utrzymując w mocy decyzję Starosty – przywołaną na wstępie decyzją z 22 września 2023 r. – Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 [lit.] b p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Starosta wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia, powołując się na przepisy art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 p.b., zgodnie z którymi organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W ocenie Wojewody wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia w oparciu o cytowane przepisy należy uznać za zasadne. Projektowany garaż ma zostać zlokalizowany na działce nr [...] w R. , objętej ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb R. (pow. ca 380,8 ha) [Dz. Urz. Woj. W.. z [...] r. poz. [...]; dalej jako "Plan miejscowy" lub "Plan"] dla terenu oznaczonego w tym planie symbolem 16MN, dla którego ustalono m.in. formę zabudowy "wolnostojącą" (§ 12 pkt 2 lit. d Planu). Wynika z tego, że na terenie inwestycji dopuszczono budowę garaży w ramach zabudowy "wolnostojącej". Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji, że przedmiotowy garaż nie jest budynkiem wolno stojącym, gdyż jego usytuowanie w odległości 20 cm od budynku mieszkalnego ma jedynie stwarzać pozory niezależności tych obiektów. Stwierdził, że "[w] praktyce tak niewielka przerwa wykluczy możliwość przejścia pomiędzy tymi budynkami, a także wykonywania prac np. w zakresie bieżącej konserwacji ścian tych budynków. Należy przypuszczać, że w przyszłości pomiędzy tymi ścianami zostanie wykonane wypełnienie, które potwierdzi rzeczywisty charakter inwestycji – to znaczy, że budynek mieszkalny jednorodzinny podlega rozbudowie o garaż. Skoro plan miejscowy dopuszcza realizację garaży jako obiektów wolno stojących, to takie zblokowanie garażu z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest niezgodne z ustaleniami tego planu i w konsekwencji doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego". W konkluzji organ II instancji stwierdził, że planowana inwestycja, z uwagi na jej charakter, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto nie może być zrealizowana na rozpatrywanym terenie z uwagi na ustalenia Planu miejscowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody, D. Z. – zarzuciwszy naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na:

a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie;

b) błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnym uzasadnieniem wydanej decyzji ograniczającym się jedynie do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż planowana inwestycja nie jest budynkiem wolno stojącym, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ, na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, a wręcz wskazanie, że swoją decyzję oparł na przypuszczeniach;

c) wydaniu decyzji w sposób budzący ograniczenie zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez opieranie swojej decyzji na przypuszczeniach oraz imputowanie Skarżącemu, że po wykonaniu przedmiotowego budynku zamierza naruszyć prawo poprzez zabudowanie wolnej przestrzeni między istniejącym budynkiem mieszkalnym, a projektowanym budynkiem garażowym;

d) dowolności w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne, niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynika, że budynek zlokalizowany 20 cm od innego budynku w zasadzie jest wolno-stojący, ale ze względu na to, że w późniejszym czasie w wyniku prowadzenia robót budowlanych Skarżący może zabudować wolną przestrzeń i wtedy już ten budynek nie będzie wolnostojący, a więc rozstrzygnięcie na podstawie przypuszczeń, a nie faktów;

e) nierozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. brakiem legalnej definicji budynku wolnostojącego w sytuacji, gdzie przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę ograniczeń lub odebranie stronie uprawnienia, przy czym rozstrzygnięcie sprawy na korzyść Skarżącego nie ma wpływu na interesy osób trzecich, ze względu, że obszar oddziaływania projektowanego budynku znajduje się w całości na działce Skarżącego;

f) przekroczeniu granic wykładni prawa oraz naruszeniu przepisów o właściwości, tj. organy administracji architektoniczno-budowlanej wchodzą w kompetencje organów nadzoru budowlanego;

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 oraz ust. 5c p.b. – przez nieprawidłowe zastosowanie;

b) art. 4 p.b. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – przez ograniczenie Skarżącemu możliwości zabudowania nieruchomości gruntowej poprzez budowę wolnostojącego budynku garażowego na swojej działce, do którego posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez wykazania niezgodności zamierzenia budowlanego z przepisami;

c) § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – przez wprowadzanie definicji ustalającej znaczenie określenia ustawowego, tj. wolno stojący, która nie znajduje się w ustawie, bez upoważnienia ustawowego;

d) § 273 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – przez niezastosowanie tego przepisu;

3. art. 32 ust. 1 Konstytucji gwarantującego prawo do równego traktowania przez władze publiczne

– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty, o umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, szeroko przywołując wybrane orzeczenia sądów administracyjnych w zakresie odnoszącym się do cech budynku wolno stojącego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 22 listopada 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 22 listopada 2023r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 22 września 2023 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z 03 sierpnia 2023 r. ([...]) o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia D. Z. zamiaru budowy wolnostojącego budynku garażowego o powierzchni 34,5 m2 na działce nr ewid. [...] w R. przy ul. [...] (gmina S.).

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), z jej art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 na czele.

W myśl powołanych przepisów organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Pierwsza z ww. podstaw sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie nawiązuje do treści art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b p.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Z kolei druga z ww. podstaw sprzeciwu – z niezrozumiałych względów pominięta milczeniem w uzasadnieniu decyzji Starosty (pomimo wskazania przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. w podstawie prawnej tej decyzji) – została omówiona w motywach zaskarżonej decyzji Wojewody, w której wskazano, że teren planowanej inwestycji jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p."), tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb R. (pow. ca. 380,8 ha) [Dz. Urz. Woj. W.. z [...] r. poz. [...]). Plan ten dopuszcza dla terenu inwestycji – położonego w granicach obszaru oznaczonego symbolem 16MN – formę zabudowy "wolnostojącą" (§ 12 pkt 2 lit. d Planu).

Jak z powyższego wynika, obie podstawy wniesionego sprzeciwu – a co za tym idzie także istota sporu w niniejszej sprawie – ogniskowały się wokół spornej kwestii, czy planowany garaż (o powierzchni 34,5 m2), zaprojektowany w odległości 20 cm od istniejącego już na inwestowanej działce budynku mieszkalnego, ma charakter budynku "wolno stojącego" (odpowiednio: "zabudowy wolnostojącej") w rozumieniu odnośnych przepisów Prawa budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b) i Planu miejscowego (§ 12 pkt 2 lit. d).

Od razu należy zauważyć, że jest to w istocie kwestia właściwej kwalifikacji prawnej projektowanego budynku garażowego, której dokonanie – wbrew zarzutom skargi – nie wymagało podejmowania przez organy administracji dalszych czynności wyjaśniających w sprawie, poza ustaleniami już przez te organy poczynionymi i opisanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zasygnalizowane zaś wyżej braki uzasadnienia decyzji organu I instancji nie miały istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, jako że motywy wniesionego sprzeciwu zostały w sposób pełny i zrozumiały przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Dlatego też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy ocenić jako niezasadny. Podobnie jak większość pozostałych zarzutów skargi, i to nie tylko tych dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ale także prawa materialnego. Albowiem wbrew twierdzeniom skargi:

- organy obu instancji podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz oceniły jego całokształt – jak tego wymagają przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – a "jedynie" dokonały ich odmiennej od oczekiwanej przez Skarżącego kwalifikacji prawnej (o czym niżej) i tzw. subsumpcji;

- orzekające w sprawie organy (zwłaszcza organ II instancji) w dostatecznym stopniu wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy rozstrzyganiu sprawy (art. 11 k.p.a.);

- nie wiadomo, na czym konkretnie miało polegać naruszenie w tej sprawie przepisu art. 107 § 2 k.p.a. (Skarżący nie rozwinął tego zarzutu), skoro ww. przepis stanowi tylko tyle, że przepisy szczególne mogą określać także inne (niż wymienione w art. 107 § 1 k.p.a.) składniki, które powinna zawierać decyzja administracyjna;

- § 149 ZTP w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania w tej sprawie – a tym samym: nie mógł zostać naruszony przez organy – gdyż wniesiony sprzeciw jest decyzją administracyjną, a więc aktem stosowania prawa, a nie aktem jego stanowienia (aktem normatywnym). A tylko do tych ostatnich aktów (tj. aktów prawodawczych) – jak sama nazwa wskazuje – stosuje się Zasady techniki prawodawczej (w tym przywołany w skardze § 149 ZTP), stanowiące załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP");

- Sąd nie dopatrzył się również naruszenia § 273 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; w skrócie "r.w.t.b."). Przepis ten – w myśl którego: "Odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się, z zastrzeżeniem § 249 ust. 6, jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków" – nie był bowiem w niniejszej sprawie stosowany przez organy, co stwierdził sam Skarżący, nie wyjaśniając zarazem jednak, dlaczego ten przepis – dotyczący wszak bezpieczeństwa pożarowego (rozdz. 7 r.w.t.b.) – winien był znaleźć zastosowanie w tej sprawie, i na czym jego "zastosowanie" miałoby konkretnie polegać.

Natomiast – w ocenie Sądu – organy obu instancji dokonały błędnej wykładni pojęć "garaż wolno stojący" oraz "zabudowa wolnostojąca" w rozumieniu, odpowiednio, art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b p.b. oraz § 12 pkt 2 lit. d Planu miejscowego, co z kolei doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w kontrolowanej sprawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 p.b..

W kwestii właściwego rozumienia pojęcia garażu (a szerzej: budynku) "wolno stojącego" ukształtowały się zasadniczo dwie linie orzecznicze – obie bazujące na niespornej konstatacji, że termin ten nie został zdefiniowany w prawie budowlanym.

Ów brak definicji legalnej oznacza, w myśl pierwszego z ww. stanowisk orzeczniczych – przyjętego przez Wojewodę – "że dokonując ustalenia znaczenia tego terminu należy odnieść się do jego potocznego znaczenia. Tak więc można przyjąć, że budynek (obiekt) wolno stojący to taki, który jest niezależny, swobodny i niczym nieskrępowany. Innymi słowy to budynek nie obarczony i nie otoczony innym przyległym budynkiem, to budynek, do którego jest swobodny dostęp z każdej jego strony. Aby budynek można było uznać za wolno stojący, nie może więc być obarczony innym przyległym budynkiem, który mógłby utrudniać np. komunikację wokół tego budynku, czy dostęp światła naturalnego. Należy też zwrócić uwagę na to, że niekiedy niezależność (suwerenność) konstrukcji dwóch sąsiadujących bardzo blisko siebie budynków odczytywana jest błędnie jako niezależność budynku (w znaczeniu stojącego wolno). Otóż sama niezależność konstrukcji takich budynków nie przesądza o tym, że są to budynki wolno stojące. Aby można było uznać budynek za wolno stojący musi istnieć ponadto niezależność (suwerenność) takiego budynku w sensie swobodnego i niczym nie skrępowanego otoczenia pojedynczego budynku" (zob. wyroki WSA: z 25.04.2013 r., II SA/Wr 145/13; z 18.10.2022 r., II SA/Wr 527/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Z kolei Starosta, przytaczając w uzasadnieniu swej decyzji analogiczną tezę orzeczniczą, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 04 września 2019 r. o sygn. akt II OSK 56/18 – błędnie ją jednak przypisując Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, gdyż w istocie stanowiła ona tezę zreferowanego przez NSA i poddanego jego kontroli wyroku WSA z 17 sierpnia 2017 r. o sygn. akt VII SA/WA 2345/16. W sprawie, która stanowiła kanwę tego wyroku, organy administracji zatwierdziły projekt budowlany i udzieliły pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych ze wspólnym garażem podziemnym. NSA, oceniając ów wyrok WSA, stwierdził, że "nie podważono skutecznie stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowa inwestycja obejmuje realizację dwóch budynków, które są odrębne i samodzielne pod względem funkcjonalnym i architektonicznym" oraz że "nie można w niniejszej sprawie uznać dwóch odrębnych budynków, znajdujących się w odległości 0,8 m od siebie za jeden budynek" – co wydaje się raczej świadczyć o tym, że NSA w referowanym wyroku przychylił się do drugiego ze spotykanych stanowisk orzeczniczych.

Zgodnie bowiem z tym (drugim) stanowiskiem, zabudowa wolno stojąca oznacza budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem (tak np. wyrok NSA z 10.08.2022 r., II OSK 687/21, CBOSA). Budynkiem wolnostojącym jest obiekt budowlany o samodzielnej konstrukcji, który nie jest trwale połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Należy podkreślić, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że już sama przerwa dylatacyjna jest wystarczająca do spełnienia wymogu wolnostojącego budynku, który wyposażony jest we własny fundament, ściany i dach, wydzielające z przestrzeni (art. 3 pkt 2 p.b.). Elementy konstrukcyjne mogą też dochodzić na "styk" do innego budynku i posiadać otwory w przylegających do siebie obiektach, umożliwiające przejście i zapewniające dopływ światła (por. wyrok WSA z 01.12.2021 r., IV SA/Po 873/21, i tam powołane orzecznictwo; podobnie wyrok NSA z 10.09.2020 r., II OSK 1245/20; dostępne w CBOSA). Nacisk na wymaganie jedynie konstrukcyjnego braku powiązania budynków wolnostojących położono również m.in. w wyrokach NSA: z 03 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 629/11 oraz z 24 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 210/17, a także w wyroku WSA w Poznaniu z 09 lipca 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 892/20 – wskazując, że budynek wolnostojący to także taki, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polegała na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków.

Z kolei jako próba "pogodzenia" obu ww. stanowisk może być postrzegany wyrok WSA w Gdańsku z 05 października 2022 r. o sygn. akt II SA/Gd 225/22, w którym sąd wojewódzki, przytoczywszy tezy zasadniczo wpisujące się w drugą z ww. linii orzeczniczych, w konkluzji stwierdził jednak, że oddalenie ścian dwóch budynków o około 2 cm nie pozwala na uznanie budynku za wolno stojący, lecz prowadzi do powstania zabudowy pierzejowej. Przy tym zaznaczył, że żaden przepis prawa nie definiuje, czy wystarczy przestrzeń (dystans) 2 cm, czy np. 10 cm, bądź więcej, aby uznać już dany budynek za wolno stojący.

Niewykluczone, że ta ostatnia wypowiedź nawiązuje do stanu faktycznego z wyroku NSA z 29 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 604/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko sądu wojewódzkiego, że "przedmiotowy budynek (z 10 cm dylatacją) jest budynkiem wolnostojącym".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że w ocenie Sądu w niniejszym składzie projektowany garaż może zostać uznany za budynek "wolno stojący".

Przemawia już za tym wykładnia językowa tego terminu.

Sąd podziela stanowisko doktryny, zgodnie z którym przy ustalaniu językowego znaczenia danego terminu (określenia) "interpretator powinien w pierwszej kolejności odwołać się do dyrektyw języka prawnego, a następnie, gdy nie istnieje definicja legalna danego pojęcia, wolno mu oprzeć się na takim jego znaczeniu, jakie ma ono w języku prawniczym lub, gdy należy ono do terminów specjalistycznych określonej dziedziny nauki, techniki lub praktyki, na jego znaczeniu specjalnym, a dopiero wtedy gdy takiego znaczenia nie da się ustalić, danemu pojęciu należy nadać takie znaczenie, jakie ma ono w języku potocznym (dyrektywa języka potocznego)" [zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 116] – z tym że należałoby w tym przypadku mówić poprawniej o dyrektywie (argumencie z) języka ogólnego / powszechnego, a nie "potocznego" (por. Argumenty i rozumowania prawnicze w konstytucyjnym państwie prawa. Komentarz, pod red. M. Florczak-Wątor i A. Grabowskiego, Kraków 2021, s. 534 i nast.).

Jest poza sporem, że przepisy prawa, w tym zwłaszcza budowlanego, nie zawierają definicji legalnej określenia "budynek wolnostojący". Jednakże pewnych wskazówek co do sposobu rozumienia tego terminu w języku prawnym (tj. w języku aktów prawnych) dostarcza rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. poz. 1737), w którego załączniku nr 5 ("INFORMACJA ZE ZDARZENIA") w pkt II ("Objaśnienia do wypełniania kolejnych pól informacji ze zdarzenia") objaśniono, że rodzaj budynku: "wolnostojący", to "budynek nie połączony z innymi budynkami".

Jeżeli zaś idzie o znaczenie, jakie analizowany termin ma na gruncie dyrektyw języka specjalistycznego z dziedziny architektury, budownictwa i zagospodarowania przestrzennego, to informacji na ten temat dostarczają poniższe leksykony branżowe, zgodnie z którymi "budynek (dom) wolno stojący", to:

- "budynek zajmujący określoną działkę, posiadający własne niezabudowane otoczenie, nie przylegający do obiektów, budowli położonych na sąsiednich działkach" (zob. Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, pod red. W. Skowrońskiego, Warszawa 2008; hasło: "dom wolno stojący", do którego odsyła hasło: "budynek wolno stojący");

- "budynek, który nie przylega do innego budynku lub innej budowli i nie jest z nimi połączony łącznikiem" (zob. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, hasło: "budynek wolnostojący").

Jak widać, w przytoczonych definicjach specjalistycznych szczególnie eksponowana jest cecha "niepołączenia" budynku, mającego uchodzić za wolno stojący, z innym obiektem budowlanym (tudzież: jego "nieprzylegania" do innego obiektu budowlanego), będącego budynkiem lub budowlą.

Żadnych wątpliwości, że tak analizowany termin należy w istocie rozumieć, nie pozostawiają już słowniki ogólnego (powszechnego) języka polskiego, w świetle których "budynek (dom) wolno stojący", to:

- "budynek niestykający się z innymi budynkami" (zob. Słownik języka polskiego PWN, dostępny pod adresem internetowym: sjp.pwn.pl; hasło: "budynek wolno stojący");

- "dom, budynek niestykający się z innymi domami, budynkami itp." (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003; objaśnienie wyrażenia: "dom, budynek itp. wolno stojący" w ramach hasła: "stojący" w użyciu przym., w zn. 1.),

W świetle przedstawionych definicji językowych "budynkiem wolno stojącym" jest taki budynek, który nie jest połączony (nie przylega / nie styka się) z innym obiektem budowlanym (co, zauważmy, implicite zawiera w sobie już wymóg samodzielności konstrukcyjnej budynku, ale bynajmniej się do tego wymogu nie ogranicza). Natomiast dalsze wymagania – w szczególności zapewnienia swobodnego dostępu (komunikacji) z każdej strony budynku, o czym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – nie znajdują, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, dostatecznego oparcia w dyrektywach wykładni językowej.

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowy garaż został zaprojektowany w odległości 20 cm od istniejącego na inwestowanej działce budynku mieszkalnego, bez punktów stycznych z nim. Oznacza to, że zgodnie z dokonanym zgłoszeniem projektowany garaż nie będzie się z ww. budynkiem stykał, ani nie będzie z nim w żaden sposób połączony. Tym samym – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – będzie on "garażem wolno stojącym" oraz "zabudową wolnostojącą" w rozumieniu, odpowiednio, art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b p.b. oraz § 12 pkt 2 lit. d Planu miejscowego.

Zajmując odmienne stanowisko, organy obu instancji nie tylko naruszyły ww. przepisy Prawa budowlanego i Planu miejscowego – przez ich błędną wykładnię – ale także przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 p.b., przez jego niewłaściwe zastosowanie, co słusznie wytknięto w skardze.

W konsekwencji doszło także, pośrednio, do zarzuconego przez Skarżącego naruszenia art. 4 p.b. (w brzmieniu: "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami"), skoro nie wystąpiła wskazana przez organy obu instancji niezgodność zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa.

Taki wniosek jawi się jako w pełni uprawniony tym bardziej, że Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w przywołanym w skardze wyroku WSA w Poznaniu z 28 lipca 2023 r. o sygn. akt II SA/Po 182/23 (CBOSA), zgodnie z którym ustalenia m.p.z.p., wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń m.p.z.p. Przyjęcie, że warunkiem uznania budynku za wolno stojący jest możliwość swobodnego dostępu do niego z każdej strony, należy uznać za niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię planu miejscowego, który nie precyzuje, w jakiej odległości budynki mogą/powinny być od siebie oddalone. Skoro m.p.z.p. kwestii tej nie reguluje, to nie można argumentować, że projektowany budynek nie jest budynkiem wolnostojącym [tu: zabudową wolnostojącą]. W tym przypadku możliwa jest wykładnia planu dopuszczająca projektowaną zabudowę.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie nie do pogodzenia z zasadą budowania zaufania obywatela do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.), a także z rozumianą szeroko, a wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, zasadą pewności prawa, byłoby dopuszczenie możliwości w istocie arbitralnego (w braku jakichkolwiek wskazań i parametrów ustawowych) decydowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy w konkretnym przypadku jest już zapewniony "odpowiedni dostęp" do ściany budynku, by można uznać ów budynek za "wolno stojący" – mając na względzie istniejącą odległość tego budynku od sąsiedniego obiektu budowlanego (budynku lub budowli) – czy jednak jeszcze nie.

Jak trafnie skonstatował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 czerwca 2000 r. o sygn. P 3/00 (OTK z 2000 r. nr 5, poz. 138): "Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (Z. Tabor, Teoretyczne problemy legalności, Katowice 1998, s. 65 i n.)".

Mając wszystko to na uwadze, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenił, że projektowany budynek garażowy oddalony o 20 cm od budynku mieszkalnego, niepowiązany z nim konstrukcyjnie ani niestykający się fizycznie, spełnia przesłankę "stania wolno".

Nie jest zaś rolą organów architektoniczno-budowlanych suponowanie (zwłaszcza bez wskazania jakichkolwiek podstaw ku temu) złej woli inwestora i domniemywanie zamiaru podjęcia przezeń następnie działań sprzecznych z dokonanym zgłoszeniem [tu: zamiaru wypełnienia w przyszłości owej 20-centymetrowej "przerwy" między ścianami garażu i budynku mieszkalnego] – a więc i działań sprzecznych z prawem (jako stanowiących tzw. samowolę budowlaną, w postaci określonej, w zależności od okoliczności stanu faktycznego, np. w art. 48 ust. 1 pkt 1 albo art. 50 ust. 1 pkt 3 lub pkt 4 in fine p.b.) – lecz tylko ocena zgodności z prawem zgłoszonego zamierzenia, w kształcie określonym w tym zgłoszeniu. To w gestii innych organów – a mianowicie organów nadzoru budowlanego – leży czuwanie nad zgodnością realizacji inwestycji (robót budowlanych) z prawem, w tym z dokonanym zgłoszeniem, i w razie potrzeby podejmowanie czynności kontrolnych lub działań naprawczych.

W konsekwencji zasadny okazał się również zarzut naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 8 [§ 1] k.p.a., albowiem – jak trafnie wytknięto w skardze – oparcie tej decyzji na gołosłownych "przypuszczeniach oraz imputowanie Skarżącemu, że po wykonaniu przedmiotowego budynku zamierza naruszyć prawo poprzez zabudowanie wolnej przestrzeni między istniejącym budynkiem mieszkalnym, a projektowanym budynkiem garażowym" rzeczywiście może podważać zaufanie obywatela do organu administracji wydającego taką decyzję.

Rację ma też Skarżący, zarzucając naruszenie w kontrolowanej sprawie art. 7a k.p.a. Skoro bowiem organy w tej sprawie ograniczyły (a właściwie odebrały) Skarżącemu uprawnienie do zabudowy nieruchomości budynkiem garażowym usytuowanym w projektowany sposób, wskutek uznania, że przedmiotowy garaż nie będzie obiektem "wolno stojącym", a pozostają wątpliwości co do treści norm prawnych przewidujących taki rodzaj zabudowy (tu: zakodowanych w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b p.b. i § 12 pkt 2 lit. d Planu) – czego najlepiej dowodzi przedstawione wyżej, rozbieżne orzecznictwo w tej mierze – to te wątpliwości winny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony [tu: Inwestora]. Chyba że sprzeciwiałyby się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ – czego jednak w niniejszej sprawie organy w żaden sposób nie wykazały.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie (pkt 2 wyroku), z uwagi na merytoryczną wadliwość, a w konsekwencji bezprzedmiotowość sprzeciwu wniesionego wobec zgłoszenia z 27 lipca 2023 r. oraz upływ ustawowego terminu (art. 30 ust. 5 p.b.) na ewentualne wniesienie sprzeciwu do tego zgłoszenia na innej podstawie. O kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł.