Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 233/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA. Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt III SAB/Gd 89/20 w sprawie ze skargi A. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego za okres świadczeniowy 2018/2019 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 października 2020 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego za okres świadczeniowy 2018/2019 - 1. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego na S. F. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2000 złotych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

24 lipca 2020 r. A. F. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres świadczeniowy 2018/2019. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w 2018 r. wniosła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres zasiłkowy 2018/2019 na dzieci S. F., B. F., W. F., N. F. i A. F. Z uwagi na brak decyzji strona wniosła ponaglenie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, na które nie otrzymała odpowiedzi a nadto otrzymała od Wojewody informację że ponaglenie powinno zostać wniesione do innego organu. Wskutek tego strona ponownie wysłała ponaglenie tym razem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Mimo to jej sprawa do dnia wniesienia skargi nie została załatwiona.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie w całości.

Organ wyjaśnił, że w 2018 r. Wojewoda weryfikował męża strony w systemie ZUS, a w dniach 22.10.2018r. do organu wpłynęły dokumenty strony. Nadto takie dokumenty wpłynęły 01.04.2019r. Wskutek wniesionego ponaglenia Wojewoda pismem z 19 czerwca 2020 r. poinformował stronę o organie właściwym do wniesienia takiego ponaglenia. Organ podkreślił, że nie można zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Wnosząc o oddalanie wniosku o zapłatę sumy pieniężnej organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące charakteru tej sankcji. Argumentując brak zasadności wniosku organ podkreślił, że strona nie wykazała doznanego uszczerbku, a postępowanie zostało już zakończone, wobec czego stan bezczynności ustał jeszcze przed wydaniem wyroku.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że z przedstawionych akt administracyjnych sprawy wynika niewątpliwie, że Wojewoda Pomorski znacznie przekroczył wynikający z art. 35 K.p.a. termin do załatwienia sprawy, po czym już po upłynięciu terminów wskazanych w art. 35 K.p.a. zawiadomił stronę o wyznaczeniu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy po czym również tego terminu organ nie dotrzymał. Akta administracyjne nie zawierają śladu aktywności organu przez cały rok 2019 i przez pierwszą połowę 2020 r. Żaden z przewidzianych w art. 35 K.p.a. terminów załatwienia sprawy nie został zatem dotrzymany. Mając na uwadze charakter sprawy Sąd I instancji stanął na stanowisku, że sprawa nie będąc skomplikowaną, powinna zostać rozpoznana w przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. terminie jednego miesiąca. Powyższe wskazuje, że Wojewoda naruszył w sposób rażący terminy określone w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz zasady zawarte w art. 8 oraz 12 § 1 K.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd I instancji stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekle prowadził postępowanie. Stan bezczynności trwał nadal w chwili orzekania przez sąd w zakresie wniosku skarżącej o przyznanie jej świadczenia na S. F., gdyż co do tej części wniosku nie została wydana decyzja ani informacja, dotycząca przyznania świadczenia. W tym zakresie zatem WSA zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: P.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu Sąd I instancji uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała niewątpliwie miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). WSA zauważył przy tym, że stwierdzona bezczynność wynika wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Organ nie wystosował do strony nawet informacji o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, a przez ponad rok nie zajmował się sprawą. Sytuacja, w której podejmowane czynności cechują się tak znaczną opieszałością organu, a strona czeka tak długo jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mimo nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Działanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji uznał, że stronie przysługuje prawo do zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wskazał, że świadczenie wychowawcze ma na celu wsparcie rodzin w zakresie związanym z ponoszeniem bieżących kosztów wychowania dzieci. Ma ono szczególne znaczenie w przypadku rodzin wielodzietnych. O konieczności przyznania skarżącej materialnego zadośćuczynienia przesądza skala rażącej przewlekłości postępowania i pozbawienie w konsekwencji rodziny skarżącej, wychowującej pięcioro dzieci, przewidzianego ustawą bieżącego materialnego wsparcia i wyjaśnienia jej sytuacji prawnej. WSA podkreślił, że obecnie w sytuacji niezwiązanej z systemem koordynacji świadczeń, świadczenia wychowawcze przyznawane są sprawnie i szybko w maksymalnie uproszczony sposób. Uznał, że kwota 2000 zł jest adekwatna do krzywdy spowodowanej przewlekłością postępowania i bezczynnością organu, czyni także zadość funkcji dyscyplinującej zastosowanego środka.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Pomorski zaskarżając go w zakresie punktu trzeciego i w tej części wnosząc o jego uchylenie i oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu trzeciego i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania w skarżonym zakresie, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi I instancji Wojewoda Pomorski zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 2 P.p.s.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżąca na skutek bezczynności organu doznała uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, podczas gdy skarżąca, w niniejszej sprawie nie poniosła żadnej straty finansowej ani krzywdy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Analizę jej jedynego zarzutu należy poprzedzić stwierdzeniem, że skarżący kasacyjnie nie podważa rozstrzygnięcia Sądu I instancji stwierdzającego, iż organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na syna S. F. Kwestą sporną pozostaje wyłącznie rozstrzygnięcie o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18).

Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie, przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej nie jest uzależnione od wykazania, że na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania (bezczynności organu) strona doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę. Skoro decyzja o przyznaniu sumy pieniężnej należy do sfery dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej, to brak jest podstaw do uzależnienia orzeczenia tego środka od przedstawienia przez stronę okoliczności, które by to uzasadniały. Z art. 149 § 2 P.p.s.a. w żadnym razie nie wynika, że suma pieniężna ma być przyznawana w celu zrekompensowania poniesionej przez stronę szkody, czy to majątkowej, czy niemajątkowej. Jest to środek prawny odrębny od instytucji odszkodowania i zadośćuczynienia, przewidzianych w prawie cywilnym. Sąd administracyjny nie bada więc, czy na skutek opieszałości lub braku działania organu, skarżący poniósł szkodę, lecz "ocenia jedynie wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swojego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy" (Jan Paweł Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, System Informacji Prawnej LEX).

W świetle powyższego, uwzględniając okres ponad 2 lat, pomiędzy wszczęciem postępowania administracyjnego a wniesieniem skargi i jej rozpoznaniem przez Sąd I instancji, a także to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne okoliczności, które występujący w tej sprawie stan przewlekłości i bezczynności mogłyby usprawiedliwiać, uzasadnionym było, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas trwania postępowania administracyjnego (w tym także rozwiązania prawne przyjęte w związku z pandemią COVID-19), jak również rodzaj stwierdzonej bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy (rażące naruszenie prawa), efektywność zastosowania danego środka dyscyplinującego, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, a także zasadność wynagrodzenia skarżącej negatywnych konsekwencji, związanych z bezczynnością organu i przewlekłym prowadzeniem postępowania. Tym samym, brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie Sąd I instancji przekroczył granicę uznania sądowego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.