Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 692/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 1, § 4 i § 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 394/19 w sprawie ze skargi R. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 27 lutego 2019 r., nr SKO.73.457.2018 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 394/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. M., K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 27 lutego 2019 r., nr SKO.73.457.2018, w przedmiocie warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. M. i K. M. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. oraz w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Rozporządzenie") poprzez:

- niewyjaśnienie w jaki sposób powinna być sporządzona analiza urbanistyczna w przypadku opracowywania warunków zabudowy dla pomostu;

- nieodniesienie się do zarzutów, iż organy administracji publicznej obydwu instancji oparły się o błędną wewnętrznie sprzeczną niekonsekwentną i nielogiczną analizę urbanistyczną, która w zakresie ustalenia obszaru analizowanego odnosi się do działki gruntu, przy której usytuowany ma być pomost, a w zakresie wskaźników takich jak linia zabudowy oraz wskaźnik powierzchni nowej zabudowy odnosi się do działki, na której znajduje się jezioro B., w oparciu o którą nie ustalano obszaru analizy, z konkluzją iż ustalanie tych wskaźników jest niecelowe, gdyż będą jednakowe dla każdego pomostu na jeziorze,

b. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę legalności decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji WZ i w konsekwencji stwierdzenie, że decyzja SKO oraz decyzja WZ nie naruszają przepisów prawa pomimo:

i. że nie zostały poprzedzone zgromadzeniem pełnego materiału dowodowego, z uwagi na brak ustalenia, czy warunki podziału geodezyjnego stanowiącego podstawę ustalania warunków zabudowy (w tym ustalenia obszaru analizowanego) w ogóle zostały spełnione, a tym samym, czy podział ten w ogóle obowiązuje;

ii. ich wydania w oparciu o wadliwą i niepełną analizę urbanistyczną która:

- pomija, iż pomost na porównywanej w analizie działce [...] znajduje się na dużej działce, służąc do obsługi tamtej działki (zabudowanej budynkiem mieszkalnym), zaś inwestycja objęta wnioskiem w niniejszej sprawie planowana jest na pasku gruntu o szerokości linii brzegowej zaledwie 4 metrów, a z okoliczności sprawy wynika, że będzie służyć do obsługi publicznej,

- nie określa takich wymaganych Rozporządzeniem wskaźników urbanistycznych, jak linia zabudowy oraz wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki;

- nie pełni żadnej funkcji analizy urbanistycznej, skoro nie ustala podstawowych wskaźników wymaganych Rozporządzeniem i przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.");

c. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a. poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach i niedostrzeżenie, że organ I instancji, a za nim odwoławczy, rażąco naruszył ustaloną w art. 110 K.p.c. moc wiążącą własnej ostatecznej i prawomocnej decyzji podziałowej znak: PN0.8631.22.2103 (dalej "decyzja podziałowa"), która zezwala wyłącznie na wykorzystanie działki [...] w celu połączenia z działką sąsiednią [...], jako warunek prawny podziału geodezyjnego, na podstawie którego wydano Decyzję WZ;

- ewentualnie, w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił powyższego zarzutu, skarżący zarzucili naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w zw. z art. 110 K.p.a. poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach i niedostrzeżenie, że organ I instancji, a za nim odwoławczy, rażąco naruszył ustaloną w art. 110 K.p.c. moc wiążącą własnej ostatecznej i prawomocnej decyzji podziałowej, która zezwala wyłącznie na wykorzystanie działki [...] w celu połączenia z działką sąsiednią [...], jako warunek prawny podziału geodezyjnego, na podstawie którego wydano decyzję WZ;

2. naruszenie prawa materialnego tj.:

a. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 4 i § 5 Rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie Decyzji WZ ustalającej warunki zabudowy, pomimo braku sporządzenia wymaganej Rozporządzeniem analizy, w tym nieokreślenia linii nowej zabudowy oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, przy której ma znajdować się pomost;

b. art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i naruszenie wymogu uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego (zakłócenie zasady kontynuacji funkcji obiektów o zbliżonych parametrach) poprzez dopuszczenie obiektu, którego rozmiary w połączeniu z funkcją są kompletnie niedostosowane do parametrów i wielkości działki, przy której się znajduje;

c. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 Rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w wyniku czego uznanie, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji i parametrów zabudowy istniejącej w sytuacji, gdy odstaje od niej co do wskaźnika powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy w obszarze analizowanym oraz uznanie, że zestawienie powierzchni pomostu będącego przedmiotem analizy w odniesieniu do powierzchni działki gruntu [...] jest pozbawione podstaw, w sytuacji, gdy jednocześnie jako szerokość działki frontowej na potrzeby ustalenia obszaru analizy przyjęto właśnie tę działkę lądową, a nie działkę stanowiącą jezioro B.;

d. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie ustaleń organu odwoławczego, że skarżący nie mogą skutecznie podnosić roszczeń związanych z uprawnieniami właścicielskimi, gdyż przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana na działce graniczącej z działką skarżących, nie bezpośrednio na niej;

e. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie, iż wnioskodawca ma prawo zabudowy działki do której nie ma tytułu prawnego - Jeziora B., w sposób, który oddziałuje zasięgiem na nieruchomość skarżących;

f. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie zasięgu oddziaływania przedmiotowego pomostu na nieruchomość skarżących i jego wpływu na ograniczenie prawa własności.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 1 grudnia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 16 marca 2023 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. oraz w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej w rozważaniach także jako: "rozporządzenie".

Sąd pierwszej instancji przedstawił stanowisko co do prawidłowości analizy urbanistycznej, która została w niniejszej sprawie wykonana. Wypełniając obowiązek wynikający z dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., podał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 2, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz przepisy § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przedstawił sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, zagadnienie kontynuacji funkcji znajdujących się w obszarze analizowanym obiektów, a także podnoszony przez skarżących problem braku wyznaczenia linii zabudowy oraz niewyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Sąd uznał, że analiza została przeprowadzona prawidłowo. Kwestia prawidłowości tej oceny jest zagadnieniem merytorycznym, którego nie można skutecznie podważać z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a.

Istoty sprawy dotyczą przywołane w omawianej podstawie kasacji przepisy § 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powiązaniu z powołanymi w materialnej podstawie kasacji przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w powiązaniu z § 3 rozporządzenia.

Odnosząc się najpierw do aspektu procesowego należy stwierdzić, że złożono wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla pomostu pływającego dla maksymalnie 2 jednostek pływających na części działki [...] (jezioro B.), przy działce nr [...]. Załącznikiem Nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 lipca 2018 r. są "Wyniki analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.)". Sąd pierwszej instancji ocenił prawidłowość wykonania analizy urbanistycznej rozważając jej przydatność w odniesieniu do konkretnego obiektu jaki jest pomost. Odniósł się do funkcji pomostu oraz jego lokalizacji na części działki nr [...], stanowiącej wodach jeziora. Poddał ocenie wnioski Analizy w zakresie zachowania przez pomost zasady dobrego sąsiedztwa. Rozważył kwestie linii zabudowy oraz wskaźnika zabudowy. Bezpodstawna jest zatem teza o braku sporządzenia jakiejkolwiek analizy urbanistycznej dla inwestycji objętej zmodyfikowanym wnioskiem inwestora.

Nie odpowiada stanowi rzeczywistemu twierdzenie skarżących, że analiza urbanistyczna nie odnosi się do działki, na której znajduje się jezioro B., a tylko do działki, przy której ma być usytuowany pomost. W części tekstowej Wyników analizy wskazano, że teren inwestycji stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] (jezioro B.) na wysokości działki nr [...], w obrębie geodezyjnym 2-Iznota, R.-N. – obszar wiejski. W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzono wokół planowanej inwestycji.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono z uwzględnieniem charakteru i usytuowania planowanej inwestycji. Z uwagi na to, że wyznaczenie frontu dla działki nr [...] nie jest możliwe, przyjęto jako front szerokość działki nr [...] na wysokości której zaplanowano lokalizację inwestycji, na styku tej działki oraz działki nr [...] stanowiącej jezioro B.. Skoro zaś trzykrotna szerokość jest mniejsza, niż 50 m, na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości minimalnej wskazanej w tym przepisie.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół części działki nr [...], na której zaplanowano inwestycję. Pozostaje to w zgodzie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, organ wyznacza "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany".

Ustalenie to jest niewątpliwe także w świetle części graficznej Wyników analizy.

Od razu warto dodać, że skarżący nie podważyli ustalenia, według którego, przy działce nr [...], należącej w części do obszaru analizowanego, jest usytuowany pomost o identycznych parametrach jak planowany pomost.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę legalności skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji WZ i w konsekwencji stwierdzenie, że skarżona decyzja oraz decyzja WZ nie naruszają przepisów prawa.

Nie pominięto tego, że pomost na porównywalnej w analizie działce [...] znajduje się na dużej działce służąc do obsługi tamtej działki (zabudowanej budynkiem mieszkalnym), zaś inwestycja objęta wnioskiem w niniejszej sprawie planowana jest na pasku gruntu o szerokości linii brzegowej zaledwie 4 metrów, a z okoliczności oraz samego wniosku wynika, że będzie służyć do obsługi publicznej.

Obie porównywalne inwestycje znajdują się bowiem na działce nr [...] stanowiącej jezioro B.. To zaś, na ile wielkość działki, na wysokości której pomosty został zaplanowany będzie oddziaływała na uzasadnione interesy osób trzecich, jest co do zasady zagadnieniem z zakresu kolejnego etapu procesu inwestycyjnego (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).

Podkreślić trzeba również, że nie została zakwestionowana kwalifikacja obiektu nie tylko jako obiektu budowlanego, ale także jako urządzenia wodnego, o którym mowa w art. 16 pkt 65 lit. i ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.). W związku z tym, zbadanie wymagań jakim powinien odpowiadać taki obiekt następuje nadto w innym postępowaniu, na podstawie przepisów tej ustawy, niezależnie od unormowań Prawa budowlanego (art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).

Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a. ewentualnie, w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił powyższego zarzutu, naruszenia art. 134 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 110 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organy rażąco naruszyły ustaloną w art. 110 K.p.a. moc wiążącą własnej ostatecznej i prawomocnej decyzji podziałowej znak: PNO.8631.22.2103 która zezwala wyłącznie na wykorzystanie działki [...] w celu połączenia z działką sąsiednią [...], jako warunek prawny podziału geodezyjnego na podstawie którego wydano decyzję WZ.

Terenem inwestycji jest działka nr [...]. Nadto, uwzględnienie w analizie urbanistycznej działki nr [...] jako jednostki geodezyjnej funkcjonującej w obrocie prawnym nie jest sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy oraz części graficznej Wyników analizy, działka ta została wykazana jako działka ewidencyjna na mapie zasadniczej. Jest to zgodne z § 9 ust. 3 rozporządzenia oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 4 i § 5 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie decyzji WZ pomimo braku sporządzenia wymaganej rozporządzeniem analizy, w tym nieokreślenia linii nowej zabudowy oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, przy której ma znajdować się pomost.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia powołanych w omawianej podstawie kasacji oraz w podstawie procesowej przepisów § 4 i § 5 rozporządzenia, a w konsekwencji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak określenia linii nowej zabudowy oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, zauważyć najpierw należy, że rzeczywiście decyzja o warunkach zabudowy, w ślad za analizą urbanistyczną, jest pozbawiona tych parametrów.

Nie oznacza to jednak naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analiza jest przeprowadzana w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (art. 61 ust. 6 u.p.z.p.).

Pomost jest budowlą szczególną zarówno w świetle unormowań Prawa wodnego, jak i Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. i Prawa wodnego z 2017 r. pomosty należą do urządzeń wodnych, a więc urządzeń służących do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów.

Według zaś art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m, służących do:

a) cumowania niewielkich jednostek pływających, jak łodzie, kajaki, jachty,

b) uprawiania wędkarstwa,

c) rekreacji.

Pomijając dyspozycję tego przepisu, dla niniejszej sprawy istotna jest funkcja pomostu, w tym przepisie określona.

Można nawiązać także, w celu ustalenia charakteru przedmiotowej budowli, do rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 101, poz. 645). Przepis § 2 pkt 23 tego rozporządzenia stanowi, że pomost to budowla morska, wybudowana nad akwenem albo skarpą brzegową, nie będąca obudową brzegu i nie przenosząca naporu gruntu terenu przylegającego do tej budowli. Dodać można, że zgodnie z § 2 pkt 13, przez nabrzeże rozumie się budowlę morską tworzącą obudowę brzegu akwenu portu albo przystani morskiej, przeznaczoną do postoju i przeładunku jednostek pływających, celów komunikacyjnych, spacerowych, pasażerskich, przemysłu stoczniowego albo do składowania ładunków.

Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 799/15, wydanym na tle Prawa wodnego z 2001 r., w odniesieniu do pomostu pływającego, urządzenia tego typu spełniają funkcję nabrzeża i wykonywane są w oparciu o pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r.).

Będący przedmiotem niniejszej sprawy obiekt budowlany odpowiada, z uwagi na planowaną funkcję, jak i planowane usytuowanie, charakterowi opisanego powyżej urządzenia wodnego. Nie tylko nazwa planowanej inwestycji – pomost pływający dla maksymalnie dwóch jednostek pływających – wskazuje na jej szczególny charakter.

Ten charakter pozwala na przyjęcie, że odstąpienie od wskazania linii zabudowy oraz brak wskaźnika powierzchni zabudowy, były uzasadnione. Mimo braku tych parametrów, możliwe jest bowiem przyjęcie stanowiska materialnoprawnego o kontynuacji funkcji i parametrów nowej zabudowy w stosunku do zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Planowany pomost stanowi kontynuację w odniesieniu do legalnie istniejącego pomostu zlokalizowanego przy działce nr [...].

Niezależnie od tego, należy zaaprobować stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, według którego, w sytuacji lokalizowania pomostu na działce stanowiącej jezioro nie zachodzą względy ochronne leżące u podstaw ustalania linii zabudowy "klasycznych" obiektów budowlanych. Skonstatować można nadto, że w niniejszej sprawie linię zabudowy wyznaczają linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linia brzegowa jeziora B. przy działce nr [...].

Jeśli zaś chodzi o wskaźnik powierzchni zabudowy, to najpierw powtórzyć należy, że błędne jest przyporządkowywanie powierzchni pomostu do powierzchni działki nr [...]. Ponadto, wskaźnik ten jest parametrem z zakresu kontynuacji zabudowy w obszarze analizowanym. W odniesieniu do szczególnego obiektu jakim jest pomost, a także okoliczności sprawy, zaplanowanie pomostu o powierzchni takiej samej jak jedyny pomost istniejący legalnie w obszarze analizowanym, oznacza spełnienie przesłanki kontynuacji tego parametru.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji naruszenie wymogu uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego (zakłócenie zasady kontynuacji funkcji obiektów o zbliżonych parametrach) poprzez dopuszczenie obiektu, którego rozmiary w połączeniu z funkcją są kompletnie niedostosowane do parametrów i wielkości działki, przy której się znajduje.

Planowany pomost stanowi kontynuację funkcji i parametrów pomostu istniejącego w obszarze analizowanym. Jak już powyżej stwierdzono, planowany pomost nie ma być lokalizowany na działce nr [...].

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie ustaleń organu odwoławczego, że skarżący nie mogą skutecznie podnosić roszczeń związanych z uprawnieniami właścicielskimi, gdyż przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana na działce graniczącej z działką skarżących, nie bezpośrednio na niej.

Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Natomiast w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Odnotować jeszcze trzeba, ze zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Interesy osób trzecich są więc zabezpieczane już na etapie ustalania warunków zabudowy.

Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, a organ nie może odmówić wydania decyzji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56), to należy przyjąć, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich określane w decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1), na podstawie art. 54 pkt 2 lit. d muszą wynikać z aktów powszechnie obowiązującego prawa. Co do zasady natomiast należy przyjąć, że sformułowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. o prawie do zagospodarowania terenu na warunkach ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionych prawem interesów osób trzecich, należy rozumieć jako odesłanie przede wszystkim do przepisów Prawa budowlanego, które nakazują uwzględnienie przedmiotowej problematyki na etapie pozwolenia na budowę.

Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 statuuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zagospodarowywanie następuje w trybie przepisów Prawa budowlanego, które gwarantują ochronę osób trzecich. Samoistne regulacje, które przewidują ochronę interesu prawnego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych stanowią przepisy art. 63 ust. 3 oraz art. 58 ust. 2 u.p.z.p., które przewidują odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 i art. 37 u.p.z.p. dotyczących odszkodowań w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy uniemożliwia lub istotnie utrudnia dotychczasowe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią lub obniża jej wartość (patrz: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, C.H. Beck 2015, s. 67-69).

Skarżący nie wykazali aby decyzja o warunkach zabudowy naruszała normy prawa powszechnie obowiązujące stanowiące przepisy odrębne. Podnoszone przez nich zagadnienia związane z ewentualnym ograniczeniem prawa korzystania z nieruchomości do których mają tytuł prawny podlegają badaniu na etapie stosowania udzielania pozwolenia na budowę w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Prawo do zabudowy nieruchomości sąsiedzkiej nie może być a priori potraktowane jako ograniczenie prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2683/14).

Możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny właściciela nieruchomości dotkniętej takimi utrudnieniami (patrz: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 61/11).

W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest stosowany przepis art. 63 ust. 3 u.p.z.p.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca ma prawo zabudowy działki do której nie ma tytułu prawnego - Jeziora B., w sposób, który oddziałuje zasięgiem na nieruchomość skarżących.

Jak już w poprzedzających uwagach stwierdzono, zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Oznacza to, iż uzyskanie takiej decyzji nie przyznaje jej adresatowi żadnych uprawnień wobec danej nieruchomości. Nadto, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej, niż jednemu wnioskodawcy, którym nie musi być ani właściciel, ani użytkownik wieczysty tego terenu. Powyższe oznacza również, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie może ani badać, ani brać pod rozwagę stanu prawnego terenu, do którego odnosi się decyzja. Kwestia prawa do terenu badana jest dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a to pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2413/19).

Poprzedzające rozważania uprawniają do stwierdzenia, że na kontrolowanym etapie postepowania inwestycyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie zasięgu oddziaływania przedmiotowego pomostu na nieruchomość skarżących i jego wpływu na ograniczenie prawa własności.

Niezależnie od tego, raz jeszcze podkreślić można, że planowany pomost nie ma być usytuowany na, graniczącej z działką skarżących, działką nr [...], ale na działce nr [...] (jezioro B.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.