Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 932/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Sędzia WSA Karol Pawlicki Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. R., A. R., J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 maja 2019 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału działek nr [...], [...], obr. K., zapisanych w [...] będących własnością E. S.C. J. R., A. R..

Pismem z dnia 16 marca 2021 r. Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału powyższych nieruchomości i powołał rzeczoznawcę majątkowego K. G. jako biegłego w sprawie ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po jej podziale.

Decyzją z dniu 29 czerwca 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] decyzją ustalił opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości oznaczonych geodezyjnie, jako działki nr [...], [...], obr. K. w wysokości [...] zł. organ oparł swoją decyzje na operacie szacunkowym z dnia 16 kwietnia 2021 r. Rzeczoznawca majątkowy K. G. porównał w nim nieruchomości będące przedmiotem wyceny z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy nieruchomości.

W dniu 22 lipca 2021 r. J. R. złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 29 czerwca 2021 r., która została wydana na rzecz A. R., która zmarłej w dniu 10 marca 2021 r.

W dniu 16 lutego 2022 r. Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działek nr [...], [...], obr. K. w stosunku do J. R., J. R. i A. R..

Decyzją z 27 kwietnia 2022 roku, nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w [...] spowodowanej zatwierdzeniem projektu podziału działki: nr [...] (pow. 0,0232 ha), [...] (pow. 0,9834 ha), obręb K., arkusz mapy [...] i zobowiązuję do jej zapłaty J. R., A. R.. J. R..

Wójt Gminy [...] przyjął operat szacunkowy z dnia 16 kwietnia 2021 r. (w dnu 11 kwietnia 2022 r. aktualność operatu została potwierdzona do dnia 16 kwietnia 2023 r.) sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, K. G., jako podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, uznając, że został on prawidłowo sporządzony zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. W ocenie Wójta Gminy [...] sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy był spójny, logiczny i zawierał wszystkie niezbędne elementy wymagane prawem. Przyjęte przez rzeczoznawcę podejście wyceny i zastosowane metody szacowania odpowiadały przepisom prawa. Analiza operatu szacunkowego, pozwoliła na stwierdzenie, że operat został wykonany zgodnie z przepisami art. 7, art. 151 - 158 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Wyliczenie przez rzeczoznawcę wartości przedmiotowej nieruchomości podejściem porównawczym na kwotę [...]zł przed podziałem, zaś na kwotę [...]zł po podziale, oparte zostało na obszernym materiale porównawczym, z zastosowaniem odpowiednich poprawek – w istocie pozwoliło na stwierdzenie, że wykazane zostało, iż w wyniku podziału opisanej wyżej nieruchomości nastąpił faktyczny wzrost jej wartości. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. Zgodnie z Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 14 kwietnia 2005 r. Nr 276/XL/2005 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dzienniku Urzędowym Województwa W. Nr 84, poz. 2408 z dnia 13 czerwca 2005 r), stawka procentowa tej opłaty wynosi 25% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem, a wartością po jej podziale. stawka opłaty adiacenckiej wynosi 25% wzrostu wartości nieruchomości przed podziałem, a wartością po jej podziale. W związku z powyższym wysokość opłaty adiacenckiej wynosi: [...] zł. Uzyskana wartość rynkowa stanowiła szacunkową kwotę jaką w dniu wyceny można uzyskać w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych w miejscowości C.. Zastosowana procedura wyceny, pozwoliła uwzględnić wszelkie zalety i wady wycenianej działki gruntu. Wartości jednostkowe uzyskane w wyniku wyceny, mieszczą się w przedziale pomiędzy ceną maksymalną i minimalną na rynku.

W odwołaniu zobowiązani J. R., J. R., A. R. zakwestionowali ustalenia organu, podważając wartość dowodową operatu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 3 października 2022 [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzji Wójta Gminy [...] 27 kwietnia 2022 r.

W ocenie organu odwoławczego z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że warunki naliczenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione. W sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 98a ust. 1 u.g.n., gdyż organ I instancji prawidłowo ustalił, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Zakres wyceny obejmował określenie wartości prawa własności w/w nieruchomości gruntowej w stanie przed i po podziale geodezyjnym (wycenie podlegał wyłącznie grunt bez części składowych nieruchomości). Kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, niepoparte żadnym przeciwdowodem było niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny z dnia 30 kwietnia 2021 r. Odwołujący takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawili. Zatem organ nie był zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Bez stosownego przeciwdowodu, nie jest możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Kolegium nie dopatrzyło się braku rzetelności i należytej staranności w działaniach rzeczoznawcy. Odwołanie wyrażało jedynie niezadowolenie z wydanej decyzji, zaś podniesione w odwołaniu zarzuty są gołosłowne i nietrafne. Strona powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy został należycie uzasadniony. Zdaniem organu odwoławczego, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, oceniając jego zgodność z obowiązującymi przepisami, posiada wartość dowodową w sprawie i na jego podstawie organ I instancji mógł ustalić opłatę adiacencką, bowiem był on prawidłowy, rzetelny i logiczny. Brak było podstaw do uznania, że opinia rzeczoznawcy sporządzona została niepoprawnie. W sposób dostateczny wyjaśniono, że w wyniku podziału nieruchomości na wskazane działki nastąpił wzrost wartości o wskazane wartości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W zakresie w jakim organ administracyjny jest w stanie weryfikować dobór materiału porównawczego nieruchomości wykorzystane w sporządzonej w sprawie wycenie nie budziły wątpliwości. Atrybutami fizycznymi są zbliżone do nieruchomości wycenianych. Przeznaczenie porównywanych nieruchomości również nie budziło wątpliwości co do ich podobieństwa. Wprawdzie organ nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Kolegium wyjaśniło, iż organ nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Treść art. 146 ust. 1a w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n. nie przyznaje wszakże organowi załatwiającemu sprawę stosownych uprawnień w tym przedmiocie. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy uznany został za wyczerpujący i nie zawierający błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości i stanowi dowód w sprawie. Organ I instancji właściwie uznał, iż zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału przedmiotowej nieruchomości, zaś zebrany materiał dowodowy, został prawidłowo oceniony przez organ i upoważniał do wymierzenia opłaty w takiej wysokości jak w decyzji .

Dnia 24 października 2022 roku J. R., J. R. i A. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 dnia 24 października 2022 roku października 2022 roku w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem, polegającą na błędnym zastosowaniu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej ponieważ, podział nieruchomości nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako niezgodnej z prawem; o przeprowadzenie dowodu celem stwierdzenia faktu nieprzydatności, sporządzonego operatu szacunkowego z uwagi na brak opinii w zakresie wzrostu wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem; zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących wspólników , kosztów niniejszego postępowania.

Skarżący nie zgodzili się, że organ orzekający w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej nie był zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania, sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców. Według nich organ powinien zweryfikować i ocenić operat w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadać, czy zawierał on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Operat w przedmiotowej sprawie wprawdzie zawiera wnioskowania w zakresie wzrostu wartości nieruchomości ale z pominięciem ugruntowania jej wzrostu w podziale nieruchomości przez co jest nieprzydatny. Wobec powyższego konieczne było wyjaśnienie, że to właśnie w wyniku podziału nieruchomości na wskazane działki nastąpił wzrost wartości o wskazane wartości. Sam upływ czasu i uszlachetnienie infrastruktury, kosztem skarżących nie mógł obciążać ich podatkiem adiacenckim z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału jej. Podział podmiotowych działek nie spowodował wzrostu ich wartości. W sprawie istniała konieczność oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 t.j. ze zm.) dalej jako u.g.n. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawki procentowe opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może przy tym nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 98a ust. 1a u.g.n., że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, związane są z oceną prawidłowości operatu szacunkowego. W tej mierze należy zaznaczyć, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Jak wynika zarazem z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Zakaz merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego nie oznacza jednak, że organy administracji publicznej mogą bezkrytycznie przyjąć każde opracowanie przedłożone przez rzeczoznawcę majątkowego.

Organ rozpoznający sprawę, który nie posiada wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje biegły, może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, przede wszystkim pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Ogólnie wskazuje się w orzecznictwie, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11). Ustawodawca nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek zbadania otrzymanej opinii biegłego pod względem formalnym. Dopiero po przeprowadzeniu powyższych działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia. Kwestie dotyczące wiedzy specjalistycznej odnoszące się do merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen dokonywanych na gruncie wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18; z dnia 7 sierpnia 2018 r., I OSK 2291/16; z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 291/12). Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Kontrola formalna dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (wyrok NSA z 20 października 2022 r., I OSK 2047/19). Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 277/12, dostępne pod adresem [...], dalej CBOSA).

Sąd uwzględnił skargę, gdyż w jego ocenie - ustalając wysokość opłaty adiacenckiej - organ nie dokonał wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Choć organ odwoławczy wskazał, iż operat jako dowód z opinii biegłego podlega jego ocenie z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a., to zasady tej nie uwzględnił przy ocenie wartości dowodowej operatu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy K. G., który sporządził operat szacunkowy z dnia 16 kwietnia 2021 roku, nie został wezwany do ustosunkowania się do postawionych zarzutów wobec operatu, w postępowaniu odwoławczym. Organ nie wystąpił do rzeczoznawcy, pomimo podniesienia zastrzeżeń względem operatu szacunkowego zawartych w odwołaniu, na okoliczność prawidłowego wyboru metodologii sporządzenia operatu. Trudno podzielić takie stanowisko organu odwoławczego, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] dokonując samodzielnie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie, bez wezwania rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził przedmiotowy dokument, do ustosunkowania się do zarzutów jakie zostały podniesione w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie podjął zatem pełnego wysiłku względem dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście podniesionych zarzutów odwołania. Jakkolwiek organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy, to należy przyjąć, że tylko uzyskanie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia 16 kwietnia 2021 roku, będący podstawą przyznanego rozstrzygnięcia względem podniesionych pod jego adresem zastrzeżeń mogło umożliwić, zajęcie przez organ odwoławczy pełnego stanowiska nie budzącego wątpliwości strony. W istocie organ odwoławczy zaniechał pełnego odniesienia się do sporządzonego operatu przez K. G. będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Uszło uwadze organu odwoławczego, iż z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, przy czym ocena organu odwoławczego powinna uwzględniać także zarzuty oraz argumenty podniesione w odwołaniu. Dopiero wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego posiadającego wiadomości specjalne z zakresu szacowania wartości nieruchomości mogły w pełni uzasadnić punkt odniesienia organu odwoławczego względem ustalenia prawidłowej wysokości opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w przepisach u.g.n. i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W razie wątpliwości organy administracji powinny żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień, co do jego treści, a w konsekwencji również mogą odmówić mu mocy dowodowej. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności organ powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por.m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10). Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organ rozpoznający sprawę na podstawie tego dokumentu nie mógł samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści (wyrok NSA z 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 773/17).

Z uwagi na powyższe zastrzeżenia, które w ocenie Sądu mogą mieć wpływ na wynik postępowania, nie dokonywano pełnej oceny w zakresie ustalonej wysokości opłaty adiacenckiej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, dotyczących prawidłowego uzasadnienia operatu szacunkowego z dnia 16 kwietnia 2021 roku, który powinien podlegać pełnej ocenie organu. Nie ulega zatem wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania i uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne okoliczności, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu (tj. odnieść się do zarzutów strony przez pryzmat stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził w sprawie operat szacunkowy), podejmując stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania. W tym tez zakresie organ odwoławczy powinien rozważyć czy zachodzi potrzeba zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem ewentualnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie stosownie do treści art. 157 ust. 1 u.g.n. Ponadto utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ II instancji naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), która wiąże się z prawidłową wykładnią przepisów prawa, należytej staranności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), czy też pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a w punkcie drugim sentencji wyroku .