Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 24/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 2 listopada 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpoznaniu odwołania Z. Z. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 września 2017 r., znak: [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 9 maja 2012 r., znak: [...], o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...], będącej własnością Gminy [...], objętej księgą wieczystą nr [...], i oznaczonej jako działki gruntu nr [...] i [...] w obrębie [...] o powierzchni 1,2091 ha lub zmiany pkt II i III przedmiotowej decyzji – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 9 maja 2012 r., znak: [...], wydaną na wniosek Z. Z., Prezydent Miasta [...] – w pkt 1 sentencji – orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...], będącej własnością Gminy [...], objętej księgą wieczystą nr [...], i oznaczonej jako działki gruntu nr [...] i [...] w obrębie [...] o powierzchni 1,2091 ha na rzecz Z. Z.. W pkt II sentencji organ naliczył opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w kwocie 497.177,00 zł zobowiązując Z. Z. do jej uiszczenia na rzecz Miasta [...], którą w pkt III sentencji rozłożył na raty miesięczne płatne przez okres 20 lat.

W dniu 17 listopada 2014 r., w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., Prezydent Miasta [...] wydał decyzję, znak: [...], którą – w pkt I sentencji – ustalił linię brzegową potoku [...] na działce ewid. [...] obręb [...] w [...], wskazując iż jej przebieg pokrywa się z granicą między działkami nr ewid. [...] obręb [...] i nr ewid. [...] obręb [...], powstałymi z podziału działki nr ewid. [...] obręb [...]. W pkt II przedmiotowej decyzji organ stwierdził natomiast, że działka o nr [...] obręb [...] w [...] o powierzchni 0,0319 ha jako trwale zajęta przez wody płynące potoku [...] staje się własnością Skarbu Państwa.

W dniu 25 maja 2017 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynęło podanie Z. Z., zatytułowane "Wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji", w którym – powołując się na art. 155 k.p.a. oraz fakt wydania wyżej opisanej decyzji ustalającej linię brzegową – wnosił on o uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 maja 2012 r., znak: [...], lub zmianę pkt II i III przedmiotowej decyzji cyt.: "poprzez zmniejszenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w ten sposób, że kwotę 497 177 należy pomniejszyć o kwotę 13 114,09 zł. Wynika to z wyliczenia, że od obszaru 1,2091 ha należy odjąć trwale zajęty obszar 319 m2, a przez co kwotę 497 177 zł należy pomniejszyć o kwotę 13 114,09 zł. Kwota ta wynika z podzielenia kwoty opłaty za użytkowanie wieczyste podzielonej przez ilość metrów, co dało za metr kwadratowy opłatę w kwocie 41,11 zł".

Decyzją z dnia 5 września 2017 r., znak: [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia wyżej opisanego wniosku Z. Z., Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 9 maja 2012 r., znak: [...], lub zmiany pkt II i III przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy, wyjaśniając m.in., iż w oparciu o projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami potoku [...] od gruntów przyległych – sporządzony na potrzeby wydania opisanej wyżej decyzji o ustaleniu linii brzegowej – działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 0,7952 ha podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,0319 ha oraz [...] o pow. 0,7633 ha. Dalej organ przytoczył treść art. 155 k.p.a., wskazując, że do dnia wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 1,2091 ha, wnioskodawca przekształcenia nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń i nie wskazywał nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie postępowania. Zdaniem organu, nowe okoliczności oraz nowe dowody, powstałe po wydaniu ostatecznej decyzji, nie stanowią podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W dniu 26 września 2017 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynęło odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 września 2017 r., znak: [...], złożone przez Z. Z.. Odwołujący się wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego wniosku odwołujący się podnosił, że cyt.: "działka w dacie wydawania decyzji w 2012 r. była mniejsza co najmniej o 3 ary i cały czas mniejsza pozostaje. Organ i strona ma świadomość tego faktu, więc nie istnieją żadne przyczyny, dla których miałoby być usprawiedliwione utrzymywanie w obrocie decyzji z 2012 r. skoro jest ona jawnie niesprawiedliwa i nieprawidłowa, bo oparta na błędnych podstawach faktycznych. Nadto odwołujący się zarzucił, że w sytuacji gdy organ wydając decyzję w maju 2012 r. rzeczywiście nie miał świadomości co do jej właściwego obszaru, albowiem sprawa ta ostatecznie się wyjaśniła dopiero w listopadzie 2014 r., to w chwili obecnej ma już taką świadomość. Problem ten w ocenie strony był również rozpatrywany w ramach sprawy cywilnej, w której odwołujący się wytoczył powództwo przeciwko Miastu [...] i w której zapadły wyroki Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. oraz Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt [...] które odwołujący się przedłożył w załączeniu odwołania wraz z wyrokami wydanymi w sprawie wytoczonej przez odwołującego się przeciwko Skarbowi Państwa – Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. wydanymi przez Sąd Rejonowy w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz Sąd Okręgowy w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...]

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 2 listopada 2017 r., którą utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił treść art. 155 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest nowym samodzielnym postępowaniem administracyjnym, odrębnym w stosunku do tego, w którym podjęta została decyzja poddawana weryfikacji przy zastosowaniu przepisu art. 155 k.p.a. i zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Nie jest zatem celem tego postępowania ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jak podkreśla się bowiem w piśmiennictwie, zastosowanie trybu nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a., nie może przekształcić się w ponowną ocenę stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wydania decyzji ostatecznej, a w konsekwencji prowadzić do odmiennych ustaleń i wniosków niż te, które legły u podstaw wydania tej decyzji. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie jest więc czymś na kształt trzeciej instancji, pozwalającej na weryfikację dotychczasowych ustaleń faktycznych lub prawnych w ramach kolejnego postępowania administracyjnego. Odwrotnie, możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. wiąże się z uznaniem, iż ustalenia w zakresie stanu faktycznego i prawnego były prawidłowe (lub ewentualnie dotknięte wadami niekwalifikowanymi), lecz ostateczna decyzja powinna być wzruszona ze względów celowościowych (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2000, s. 635). Podkreśla się wreszcie, szczególnie w judykaturze, że decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. wydawana jest w tożsamej – w znaczeniu materialnym – sprawie w porównaniu ze sprawą, w której wydana została decyzja weryfikowana w trybie wskazanego powyżej przepisu. Dotyczyć może zatem wyłącznie kwestii rozstrzygniętych ostateczną decyzją weryfikowaną, a nie kwestii nowych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09). Należy też zwrócić uwagę, że tożsamość sprawy ma miejsce wówczas, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96 oraz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 6434/97). Innymi słowy, prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Z. Z., który domagał się uchylenia lub zmiany – w trybie art. 155 k.p.a. – ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 maja 2012 r., znak: [...], o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...], będącej własnością Gminy [...], objętej księgą wieczystą nr [...] i oznaczonej jako działki gruntu nr [...] i [...] w obrębie [...] o powierzchni 1,2091 ha. Na uzasadnienie zgłoszonego żądania wnioskodawca wskazywał, iż wydana w dniu 17 listopada 2014 r. decyzja Prezydenta Miasta [...], znak: [...], o ustaleniu linii brzegowej potoku [...] potwierdziła, iż działka nr [...] była cyt. "pomniejszona" przez wody płynące o 3,19 ara już w dacie wydania ww. decyzji z dnia 9 maja 2012 r., znak: [...].

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgłoszone przez wnioskodawcę żądanie zmiany lub uchylenia ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 maja 2012 r., znak: [...], nie mogło zostać rozpatrzone pozytywnie. Na poparcie tej tezy organ odwoławczy sformułował przytoczoną niżej argumentację.

Żądanie wnioskodawcy zmierzało w istocie do przeprowadzenia w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. powtórnej oceny stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 maja 2012 r. (znak: [...]) z uwzględnieniem wydanej później przez ten organ decyzji z dnia 17 listopada 2014 r. (znak: [...]) o ustaleniu linii brzegowej potoku [...], a zatem przeprowadzenia merytorycznego postępowania co do istoty sprawy. Tymczasem postępowanie nadzwyczajne prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może przekształcić się w ponowną ocenę stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wydania decyzji ostatecznej i nie może prowadzić do odmiennych ustaleń i wniosków, niż te które legły u podstaw wydania tej decyzji.

Brak możliwości zmiany lub uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 maja 2012 r., znak: [...], w trybie art. 155 k.p.a. wynika również z faktu, iż po wydaniu ww. decyzji doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotem ww. decyzji było przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości składającej się m.in. z działki nr [...] obr. [...]. Z kolei działka ta, już po wydaniu przedmiotowej decyzji, w związku z prowadzonym następnie postępowaniem w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku [...], uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0319 ha oraz [...] o pow. 0,7633 ha, przy czym pierwsza z ww. działek powstałych w wyniku podziału stała się własnością Skarbu Państwa. Co za tym idzie, na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji o zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji z dnia 9 maja 2012 r., znak: [...], nie został spełniony warunek zachowania tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy, prowadzonej w trybie art. 155 k.p.a. i sprawy tzw. "pierwotnej".

W stanie faktycznym nie została również spełniona przesłanka zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 maja 2012 r., znak: [...], o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności doszło do nabycia praw nie tylko przez wnioskodawcę, ale również przez Miasto [...] jako dotychczasowego właściciela nieruchomości, na rzecz którego – w pkt II sentencji przedmiotowej decyzji – ustalona została opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Oznacza to, że wynikający z art. 155 k.p.a. wymóg zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej dotyczy zarówno wnioskodawcy, jak i Miasta [...], przy czym w świetle akt sprawy, w tym m.in. przedłożonych przez odwołującego odpisów wyroków sądowych, nie ulega wątpliwości, że w tym drugim przypadku zgoda taka z całą pewnością nie została udzielona.

Pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. Z. Z. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a. oraz 155 k.p.a. polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji oraz na dowolności w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach. Skarżący wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 września 2017 r. oraz poprzedzającej jej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 maja 2012 r., znak: [...], o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w całości oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania ewentualnie, w sytuacji przyznania, iż decyzja jest dotknięta wadami określonymi w art. 145 §1 KPA, na podstawie art. 145 §1 pkt 5 KPA – o: wznowienie postępowania". Nadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej nieuwzględnienie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odmowne, organ odwoławczy wskazał następujące przyczyny, które – w ocenie tegoż organu – wykluczają decyzję pozytywną: 1) wniosek zmierza do ponownej oceny stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wydania decyzji ostatecznej (do rozpatrzenia sprawy niejako w "trzeciej" instancji); 2) nie został spełniony warunek tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy prowadzonej w trybie art. 155 k.p.a. i sprawy "pierwotnej"; 3) nie ma zgody na zmianę lub uchylenie decyzji jednego z podmiotów, który nabył prawo na mocy decyzji – Miasta [...]. Sąd nie podziela stanowiska organu w tej mierze; w ocenie Sądu żadna z wymienionych przyczyn nie stanowi – w okolicznościach niniejszej sprawy – samoistnej podstawy do wydania decyzji odmownej.

1. W doktrynie i orzecznictwie zaznaczyła się rozbieżność poglądów na temat charakteru prawnego norm wynikających z art. 154 i 155 k.p.a., a w konsekwencji także spraw i postępowań prowadzonych na ich podstawie. W myśl pierwszego poglądu są to normy procesowe, pozwalające na uruchomienie "nadzwyczajnych postępowań kontrolnych" (zob. L. Żukowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a., Nowe Prawo 1986, nr 10, s. 48) i "ponowne zajęcie się sprawą rozstrzygniętą przez organ administracyjny ostateczną i niewadliwą decyzją" (zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, 144), a w myśl drugiego – normy materialne, które kreują nową sprawę administracyjną, podlegającą rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu (zob. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 203). W ocenie Sądu ten drugi pogląd zasługuje na aprobatę, bowiem w trybach fakultatywnych (jak zwykło się określać tryby z art. 154 i 155 k.p.a.) – mimo że ustawodawca mówi o "uchyleniu lub zmianie" decyzji ostatecznej – tak naprawdę idzie o opartą na nowych przesłankach faktycznych ingerencję w jej skutki (prawa i obowiązki), a nie w nią samą; ona była przecież zasadniczo prawidłowa. Nowe przesłanki faktyczne, które mogą przesądzić o uczynieniu użytku z kompetencji przewidzianych w art. 154 i 155 k.p.a., nie były i nie mogą stać się elementami sprawy administracyjnej ongiś rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Sygnalizowany tu wymóg "nowości" przesłanek – zważywszy że jest podawany w wątpliwość w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wymaga szczególnego wyeksponowania.

W ocenie Sądu, nie jest zasadne stanowisko, w myśl którego postępowanie w trybie fakultatywnym (tj. na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a.) można prowadzić tylko w odniesieniu do tego samego co ongiś stanu faktycznego. Jako trafny jawi się bowiem pogląd, że: "W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona" (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2010, nr 1, poz. 4).

2. W kontekście powyższego warto zwrócić uwagę na bardzo specyficzny charakter kluczowej okoliczności, która – w świetle argumentacji wnioskodawcy (skarżącego) – ma przemawiać uchyleniem lub zmianą ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 maja 2012 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Okolicznością tą jest wydanie w dniu 17 listopada 2014 r. decyzji o ustaleniu linii brzegowej potoku [...] i – w konsekwencji – stwierdzeniu, że część przedmiotowej nieruchomości, jako trwale zajęta pod wody płynące, stała się własnością Skarbu Państwa. Tę ostatnią decyzję można różnie postrzegać: albo li tylko jako nowy, kwalifikowany dowód na okoliczność istniejącą już wcześniej (przepisy prawa wodnego zdają się wskazywać, że nabycie własności przez Skarb Państwa nastąpiło ongiś z mocy prawa, a decyzja "deklaratywna" tylko to potwierdza), albo jako coś więcej – jako samą w sobie nową okoliczność (w tym przypadku akcent pada na element konstytutywny tkwiący w każdej decyzji administracyjnej, nawet "deklaratywnej" – wszak wcześniej nikt nie mógł w obrocie prawnym na ową własność Skarbu Państwa się powoływać; można powiedzieć, że ta własność została tak naprawdę wykreowana decyzją administracyjną, znamienną opartą na swego rodzaju fikcji prawnej skutecznością wsteczną).

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy następcze wydanie decyzji o ustaleniu linii brzegowej potoku i stwierdzeniu, że część przedmiotowej nieruchomości stała się własnością Skarbu Państwa – należy traktować jako bardzo specyficzną wprawdzie, ale jednak nową okoliczność. Okoliczność ta powoduje, że stan faktyczny i prawny leżący u podstaw "pierwotnej" decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości rzeczywiście uległ pewnej modyfikacji (w tym zakresie spostrzeżenie organu odwoławczego jest trafne), ale modyfikacja ta – w świetle przyjętych wyżej założeń – nie stanowi przeszkody do zastosowania trybu fakultatywnego.

Sąd nie jest władny przesądzić, czy w odnośnej okoliczności należy upatrywać pozytywnej przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji w świetle hipotezy normy z art. 155 k.p.a. (ocena ta należy do organu administracji). W ramach kontroli zaskarżonej decyzji można natomiast stwierdzić, że – wbrew stanowisku organu odwoławczego – nie jest to przesłanka negatywna.

3. Jak wynika z wniosku i późniejszych pism skarżącego, skarżący domaga się oceny – przez pryzmat przesłanek z art. 155 k.p.a. – sytuacji zaistniałej po wydaniu decyzji o ustaleniu linii brzegowej potoku i stwierdzeniu, że część przedmiotowej nieruchomości stała się własnością Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, nie ma zatem podstaw przyjęte w zaskarżonej decyzji założenie, że chodzi wyłącznie o ponowną ocenę stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wydania decyzji ostatecznej (o rozpatrzenie sprawy niejako w "trzeciej" instancji). Przeciwnie, chodzi o ocenę nowej okoliczności, która – w przekonaniu skarżącego – może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej z uwagi na słuszny interes strony.

4. W art. 155 k.p.a. mowa o nabyciu prawa przez "stronę" i o zgodzie "strony" – zatem już z literalnego brzemienia tego przepisu wynika, że nabycie prawa przez podmiot, który statusu strony nie miał, jest irrelewantne; nie ma również podstaw, by od zgody takiego podmiotu uzależniać rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 636).

Ale powyższa teza nie zasadza się tylko na literalnym brzmieniu odnośnego przepisu – ma ona o wiele głębsze uzasadnienie. U podstaw art. 155 k.p.a. (ściśle biorąc, ustanowionego tam wymogu zgody strony) leży zasada ochrony praw nabytych, która jednak obejmuje tylko prawa "jednostek i innych podmiotów prywatnych"; poza zakresem jej oddziaływania pozostają prawa podmiotów zbiorowych, tj. państwa i jednostek samorządu terytorialnego (por. M. Jackowski, Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, W. 2008, s. 89 i n.). Przez nawiązanie w art. 155 k.p.a. do pojęcia strony dochodzi zatem do skorelowania zakresu praw nabytych na mocy decyzji, których trwałość jest gwarantowana w większym stopniu, z zakresem podmiotowym konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych.

Trzeba zatem przyznać, że Miasto [...] nabyło prawo na mocy odnośnej decyzji – ale jest to podmiot zbiorowy, reprezentowany niejako przez organ administracji i tym samym niebędący stroną; jest to też podmiot, którego prawa nie są gwarantowane konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Zgoda tego podmiotu na uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest zatem potrzebna.

5. Jedynie na marginesie – jako że organ nie powoływał się na tę kwestię w motywach decyzji odmownej – należy zaznaczyć, że, w ocenie Sądu, bardziej predestynowane do uchylenia lub zmiany w trybach fakultatywnych są wprawdzie decyzje uznaniowe, ale nie można a priori wykluczać zastosowania tych trybów do decyzji związanych. W odniesieniu do tych ostatnich, organ powinien na gruncie konkretnego przypadku rozważyć, czy ewentualne uchylenie lub zmiana decyzji doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Innymi słowy, powinien rozważyć, czy da się ewentualne nowe rozstrzygnięcie ukształtować tak, aby do wspomnianej sprzeczności nie doszło (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r., I SA/Wa 908/12, LEX nr 1331746).

Ponieważ wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności i sformułowana tam argumentacja nie tłumaczą w dostateczny sposób rozstrzygnięcia odmownego, Sąd uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie rozważyć możliwość uchylenia lub zmiany odnośnej decyzji ostatecznej z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.