Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 92/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 112a
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 1 ust. 1, art. 3 pkt 2, art. 100c, art. 100d
journal: Dz.U. 2024 poz 167
law: Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
article: art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1, art. 13
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 35 § 1, 3, 3a, 4, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 134 § 1, art. 149 § 1-2, art. 151, art. 154 § 6, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do załatwienia wniosku skarżącej; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na 12 marca 2024 r. H. K. (dalej jako strona lub skarżąca) reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz zażądała zobowiązania wspomnianego organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni, przyznania na jej rzecz od tego organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 tej ustawy ewentualnie wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym ostatnim przepisie, a także zasądzenia na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy strona złożyła 21 września 2023 r., z kolei 8 lutego 2024 r. wniosła za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie do organu wyższej instancji (Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców), jednak do chwili obecnej nie wydano w sprawie rozstrzygnięcia, choć powinno to nastąpić w terminie 60 dni, co wynika z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2023 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.). W ocenie pełnomocnika skarżącej organ administracyjny nie dopełnił tu obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, wynikającego z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a skoro równocześnie nie zawiadomił strony w trybie art. 36 § 1 tego Kodeksu o zwłoce ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, to pozostaje w bezczynności albowiem pod pojęciem tym należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej - jak ma to miejsce w niniejszym przypadku - mimo przewidzianego prawem obowiązku, w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przedmiotowa bezczynność nosi dodatkowo znamiona rażącego naruszenia prawa, o czym świadczy znaczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, wyłączna wina organu w opóźnieniu i brak racjonalnego uzasadnienia zwłoki (za takowe trudno uznać podnoszone od dawna problemy kadrowe), jak również oczywistość dokonanych naruszeń prawa pozostających w kolizji z zasadą budzenia zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem pełnomocnika strony zasadne jest również przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, jako rekompensaty długiego oczekiwania na rozstrzygnięcie, którego skutkiem były problemy ze zmianą pracy na lepiej płatną jak również z możliwością wyjazdu do kraju pochodzenia celem odwiedzenia najbliższych. Dodatkowo środek ten powinien pełnić funkcję motywującą organ do takiego organizowania pracy, by umożliwić załatwianie spraw w przewidzianych prawem terminach.

Niezależnie od powyższego podkreślono, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 167). Ustawa ta obejmuje bowiem swoim zakresem ściśle określoną grupę podmiotów, a mianowicie - jak wynika z jej art. 1, zasadniczo wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z toczącymi się tam działaniami wojennymi. Brak jest zatem podstaw do rozciągania powyższej regulacji na postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych dotyczących innych osób i do rozpatrywania ich wniosków z uwzględnieniem art. 100c i 100d powołanej ustawy, a w tym art. 100c ust. 1 pkt 1 przewidującego wstrzymanie biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Chociaż z literalnego brzmienia powołanych norm wynika, że mają one zastosowanie do wszystkich prowadzonych przez wojewodę spraw dotyczących cudzoziemców, to jednak ostatni z tych przepisów ma charakter szczególny i dlatego nie może być interpretowany rozszerzająco. Za konkluzją taką przemawia również ratio legis tego uregulowania polegające na wstrzymaniu biegu terminów w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt stały lub czasowy obywatelom Ukrainy przybyłym do Polski w związku toczącą się wojną przy równoczesnym zwolnieniu ich z obowiązku uzyskania tych zezwoleń. Skoro zatem inni cudzoziemcy nie zostali takim zwolnieniem objęci, wstrzymanie biegu terminu za wydanie rzeczonego dokumentu nie powinno mieć wobec nich zastosowania. Zdaniem pełnomocnika strony, wniosek taki płynie z wykładni systemowej jak i z celu powołanej ustawy, który sprowadza się do udzielenia wsparcia ściśle określonym osobom, jakimi są obywatele Ukrainy i dlatego nowelizacje wprowadzone do tego aktu nie mogą być traktowane jako zmiany norm regulujących postępowanie w sprawach wszystkich cudzoziemców, gdyż sprawy te podlegają zasadom ogólnym określonym w przepisach ustawy o cudzoziemcach. Gdyby natomiast intencją ustawodawcy było ustanowienie regulacji odnoszących się do wszystkich takich postępowań, wówczas wprowadziłby on stosowną zmianę do ustawy do cudzoziemcach.

Mając na względzie zaprezentowaną wyżej argumentację pełnomocnik skarżącej wywiódł, że wstrzymanie biegu terminów na wydanie zezwolenia na pobyt stały lub czasowy przewidziane w art. 100 c ust. 1 powołanej ustawy z 12 marca 2022 r., a także związane z tym wyłączenie - na podstawie art. 100c ust. 3 i 4 niniejszego aktu - stosowania przepisów o bezczynności oraz o możliwości dochodzenia przez stronę od organu środków prawnych związanych z jego bezczynnością, nie może odnosić się do cudzoziemców, którzy nie zostali objęci zakresem podmiotowym rzeczonej ustawy, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami: prawa do sądu oraz prawa do wynagrodzenia szkody poniesionej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, sformułowanymi odpowiednio w art. 45 ust. 1 i art. 77 Konstytucji RP, a nadto kolidowałoby z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 ustawy zasadniczej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności przyznał, że skarżąca będąca obywatelką [...] złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 21 września 2023 r., z kolei 8 lutego 2024 r. - ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które jednak z uwagi na treść art. 37 § 3a Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostało przekazane do tego organu. Następnie organ administracji przywołał treść art. 112 a ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Podkreślił jednak, iż z mocy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, w okresie do 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z treści ust. 3 i 4 powołanego przepisu wynika natomiast, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, natomiast zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem organu, powyższe unormowania, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, mają zastosowanie do postępowań dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do tych, które odnoszą się do obywateli Ukrainy przybyłych do Polski w związku z toczącymi się działaniami wojennymi. Jakkolwiek bowiem jest to regulacja szczególna wprowadzona do powołanej ustawy z 12 marca 2022 r., to jednak jej uchwalenie spowodowane było kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych stanowiącymi skutek agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę dokonanej 24 lutego 2022 r., a nadto nie użyto w jej treści zwrotu "obywatel Ukrainy", lecz posłużono się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia wyrażonej w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Na poparcie swego twierdzenia Wojewoda Śląski przywołał stanowisko wyrażone w orzecznictwie tutejszego Sądu i mając na względzie ten pogląd prawny wywiódł, że skoro z woli ustawodawcy bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym przez stronę zakresie uległ zawieszeniu oraz wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w tym czasie przepisów o bezczynności, to w konsekwencji podnoszone przez nią w niniejszych ramach zarzuty są bezzasadne, podobnie jak żądanie przyznania sumy pieniężnej oraz stwierdzenia przez Sąd, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dodatkowo organ administracji wyjaśnił, że powodem przedłużonego procedowania wniosku skarżącej jest duża, a do tego stale powiększająca się ilość wpływających wniosków pobytowych, znacznie spotęgowana masowym napływem uchodźców z Ukrainy i skutkująca coraz większym obciążeniem poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych i nakładaniem na nich kolejnych zadań związanych między innymi z przedłużaniem wiz krajowych dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi oraz osób z tych krajów posiadających status bezpaństwowca. Wpłynął na to również wprowadzony stan epidemii, zastąpiony następnie stanem zagrożenia epidemicznego, który przełożył się na wzrost absencji chorobowych oraz na powstanie zaległości. Równocześnie Wojewoda zakwestionował zasadność wyrażonego w skardze wniosku o przyznanie stronie sumy pieniężnej podkreślając, że wydłużony czas procedowania w sprawie nie spowodował dla niej żadnej szkody ani nie wpłynął na jej sytuację pobytową, gdyż w świetle art. 108 ustawy o cudzoziemcach pobyt wyżej wymienionej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny począwszy od dnia złożenia wniosku (po uzupełnieniu jego braków formalnych) do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Końcowo zwrócono uwagę, że sposób działania reprezentującego skarżącą pełnomocnika wskazuje, że nie jest on skierowany na szybkie i sprawne wszczęcie oraz prowadzenie postępowania administracyjnego, lecz ma charakter obstrukcyjny, zmierzający do dezorganizacji pracy organu.

Niezależnie od powyższego organ zaznaczył, że załatwił wniosek skarżącej wydając w dniu 20 marca 2024 r. decyzję nr [...], mocą której udzielił jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 20 czerwca 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przyjdzie wskazać, że w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) kontrola sprawowana przez sąd administracyjny sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega ona na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych wyżej przepisów ustawy procesowej wynika przy tym, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tego Kodeksu i mamy z nią do czynienia nie tylko w przypadku, gdy pomimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również wówczas, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Z kolei przewlekłość postępowania to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 powołanego Kodeksu), czyli innymi słowy, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie podejmuje rozstrzygnięcia, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 - dostępna w internetowej Centralnej Bacie Orzeczeń Sądów administracyjnych).

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa stwierdzając równocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 tej ustawy - w przypadku, o którym mowa w powołanym art. 149 § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 przywołanej ustawy). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 tej ustawy).

W rozpoznanej sprawie przedmiotem postępowania było udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżącej, która - co wynika z akt sprawy - będąc obywatelką [...] przybyła z tego kraju do Polski 16 września 2023 r., celem odbywania studiów na wyższej uczelni (Śląski Uniwersytet Medyczny w K.).

W pierwszej kolejności przyjdzie zaznaczyć, że obecnie obowiązujący art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę na bezczynność postępowania można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu. Nie ma również znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż takiego wymogu nie formułują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest wyłącznie samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (vide: wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2367/15 - publ.: LEX nr 2106651). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżąca zachowała powyższy warunek wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co potwierdza zalegające w aktach administracyjnych pismo zawierające to ponaglenie, skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, złożone przez jej pełnomocnika za pośrednictwem Wojewody Śląskiego 8 lutego 2023 r. Należy zatem przyjąć, że wyczerpała ona tryb poprzedzający wniesienie skargi, przy czym zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, które Sąd w pełni aprobuje, zarówno sposób załatwienia ponaglenia przez organ wyższego stopnia, jak i to, czy w ogóle zareagował on na ponaglenie nie ma wpływu na dopuszczalność skargi ani też na jej skuteczność (vide między innymi: wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18, publ. LEX nr 2573182, wyrok WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2023 r.; sygn. akt II SAB/Gd 59/23, publ. LEX nr 3555006 oraz wyrok tutejszego Sądu z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 52/23, publ. LEX nr 3585601).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. Stosownie zaś do treści § 4 powyższego unormowania, przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w tym Kodeksie. W rozpoznawanej sprawie tego typu sytuacja ma miejsce, albowiem postanowienia ustaw prawa materialnego wprowadzają w tym zakresie odstępstwa.

Przedstawiony powyżej stan prawny pozwala na uznanie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu administracji publicznej w powyższym rozumieniu. Zaakcentować należy, że zgodnie z ogólną regułą decyzję administracyjną w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Z kolei art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c oraz ust. 2 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa stanowi, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych tam spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. W tym czasie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 nie wymierza się grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ustawodawca z dniem 1 stycznia 2023 r. dodał do powyższej ustawy art. 100d, który w istocie powtarzając treść art. 100c, wydłużył okres jego obowiązywania do 24 sierpnia 2023 r. Wskutek nowelizacji art. 100d ust. 1 przedmiotowej ustawy czasookres ten został ponownie wydłużony do dnia 4 marca 2024 r. (art. 100d ust. 1 znowelizowany przez art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r.; Dz.U. z 2023 r., poz. 1088, zmieniającej ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r.), a następnie do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r.; Dz. U. z 2024 r., poz. 232, z dniem 22 lutego 2024 r.).

Dokonując wykładni przedmiotowego przepisu należy wziąć pod uwagę, że wspomniana ustawa z 12 marca 2022 r. określa zasady legalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1). Faktem jest również, że ustawodawca w tekście tego aktu posługuje się odrębnymi pojęciami "obywatel Ukrainy" i "cudzoziemiec", przy czym pierwsze z nich zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 przywoływanej ustawy, z kolei drugie w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, po myśli którego cudzoziemiec to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. W ocenie Sądu wykładnia przedmiotowej regulacji wymaga jednak nie tylko uwzględnienia przepisów krajowych, lecz także międzynarodowych. Warto w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Natomiast po myśli art. 91 ust. 2 tego aktu umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Oznacza to, że umowy międzynarodowe wprowadzone we wskazany sposób do krajowego porządku prawnego mają pierwszeństwo przed postanowieniami przepisów prawa krajowego, w tych przypadkach, gdy ich treści nie się pogodzić.

W tym zaś kontekście wymaga podkreślenia, że obowiązek sprawnego działania przez organ administracji publicznej jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, które stanowi zasadę prawa Unii Europejskiej. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w treści jego art. 35 § 1 nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zaś w postępowaniach wymagających przeprowadzenia czynności wyjaśniających ustawy przewidującego konkretne terminy załatwiania spraw, a w rozpoznawanej sprawie skorygowanej dodatkowo postanowieniami ustawy o cudzoziemcach i ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa.

W Polsce obowiązują także postanowienia Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Zgodnie z jej art. 1 "Wysokie Układające się Strony zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I niniejszej konwencji." "(...) Konwencja chroni prawa nie tylko obywateli lecz także cudzoziemców, bezpaństwowców, itd." W świetle art. 13 przywoływanej Konwencji "Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe."

Zgodnie zaś z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, środek odwoławczy wymagany przez powyższy art. 13 musi być "skuteczny", zarówno w praktyce, jak i w prawie. Nie musi tu także chodzić o naruszenia dokonane przez władzę sądową, ale również przez inne organy państwowe (por. np. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 26 października 2000 r., sprawa nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce).

Z jednej strony zatem wprowadzono środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenie, skarga na bezczynność albo przewlekłość), natomiast z drugiej strony doszło do zawieszenia możliwości korzystania z przedmiotowych środków, przez co prawo to stało się w istocie iluzoryczne. O ile jeszcze w sytuacji nadzwyczajnej, jaka pojawiła się po wybuchu działań wojennych w Ukrainie, przejściowo sytuacja taka była tolerowana przez niektóre składy orzecznicze w sądach administracyjnych, a to ze względu na ogromną ilość spraw, które nagle musiały być rozpatrywane przez organy, o tyle długotrwałe akceptowanie tego stanu rzeczy nie powinno mieć miejsca, zwłaszcza przez władzę ustawodawczą. W konsekwencji, również interpretacja przepisów powinna podążyć w kierunku zapewnienia praw i wolności człowieka, a nie ich ograniczania.

Z tego też powodu wykładnia regulacji o charakterze wyjątkowym, jakimi są przepisy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zawieszających terminy załatwiania spraw, nie powinna być rozszerzana na osoby inne niż te, których wspomniana ustawa bezpośrednio dotyczy, czyli innymi słowy te, które mieszczą się w zakresie podmiotowym zastosowania tego aktu określonym w wyraźnie w jego art. 1. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 100c i art. 100d powyższej ustawy nie może wyłączać regulacji przewidzianej w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie jest obywatelką Ukrainy przybyłą na terytorium Polski "w związku z konfliktem zbrojnym", lecz obywatelką innego państwa, zatem w świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych należy stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Złożyła ona bowiem swój wniosek 21 września 2023 r., zaś postępowanie w sprawie wszczęto po uzupełnieniu przez nią braków w dniu 23 października 2023 r., a tym samym nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie tej sprawy przez organ stosowną decyzją wydaną dopiero 20 marca 2024 r. nastąpiło ze znacznym uchybieniem terminu przewidzianego w obowiązujących przepisach. W rezultacie doszło tu do bezczynności, albowiem ta ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2567/15, publ. Lex nr 2036047 oraz z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16, publ. Lex nr 2538112).

Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021), co miał na uwadze Sąd rozstrzygając o tym w ramach art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jakkolwiek bowiem działanie organu w niniejszej sprawie naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to jednak zdaniem składu orzekającego bezczynności tej nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15 (publ. Lex nr 1990907), jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ podejmował w toku postępowania administracyjnego czynności zmierzające do załatwienia sprawy (w tym zwracał się do innych organów o odpowiednie informacje konieczne do jej rozstrzygnięcia), choć nie załatwił jej terminowo. Nie można także tracić z pola widzenia, że organ ten miał w polu widzenia postanowienia przywoływanej powyżej ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Biorąc zatem pod uwagę łącznie wszystkie powyższe ustalenia, w kontrolowanej przez Sąd sprawie zaniedbanie Wojewody nie miało cech naruszenia prawa o rażącym charakterze. Przy ocenie działań kontrolowanego organu podnieść należy, że w odpowiedzi na skargę organ ten akcentuje zwiększona ilość spraw, które przychodzi mu rozpoznawać. Warto zauważyć, że twierdzenia organu nie są poparte żadnymi dodatkowymi informacjami. Jak już bowiem powyżej zostało to podniesione największa ilość tego typu spraw miała miejsce w początkowym okresie zaistniałego konfliktu. Obecnie sytuacja ta przedstawia się inaczej i nie ma już tak znacznego napływu obywateli Ukrainy, a wręcz przeciwnie dostrzegane są zjawiska opuszczania przez nich Polski. W tej sytuacji powoływanie się na sygnalizowaną okoliczność nie jest poparte żadnymi danymi i nie znajduje umocowania w dostępnej wiedzy o występujących zjawiskach społecznych. Tym samym podnoszony przez organ administracji publicznej argument nie może być uwzględniony, albowiem oparty jest jedynie na twierdzeniach nie mających oparcia w obiektywnych informacjach.

Po wniesieniu skargi, a przed wydaniem niniejszego wyroku organ administracji publicznej wydał decyzję kończącą postępowanie i na jej mocy udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadniało umorzenie postępowania w przedmiotowym zakresie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA 2009/4/63), wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność, nawet z naruszeniem terminu, w jakim miało to nastąpić, wyłącza możliwość uwzględnienia takiej skargi poprzez zobowiązanie organu do dokonania tej czynności, gdyż postępowanie sądowe stało się w tej części bezprzedmiotowe.

W odniesieniu natomiast do wyrażonego w skardze wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny, podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że środek w postaci przyznania sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Jego celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 17/21, publ. Lex nr 3198412). Mając w polu widzenia okoliczności rozpoznawanej sprawy, jak również zakres zadań stojących przed organem administracji publicznej wskazać należy, że spełnienie niewątpliwie wygórowanych oczekiwań finansowych wyartykułowanych w skardze (zwłaszcza dotyczących żądanej sumy pieniężnej), nie ma żadnych podstaw. Rzeczpospolita Polska podjęła wiele różnych zobowiązań celem pomocy obywatelom Ukrainy i są one realizowane. Przeznaczenie dodatkowych, niemałych środków pieniężnych na rzecz skarżącej, jakby tego oczekiwała, nie jest zasadne, zwłaszcza w kontekście tego, że obywatele polscy niejednokrotnie muszą oczekiwać na rozpoznanie ich spraw przed organami administracji publicznej oraz sądami (zwłaszcza powszechnymi i przed NSA), jeszcze dłużej. Przydzielenie nowych etatów, tak by można było szybciej rozpoznawać sprawy cudzoziemców, w tym skarżącej, wymagałoby przeznaczenia na to dodatkowych pieniędzy. Tymczasem na podwyżki uposażeń związane z inflacją oczekiwali ówcześnie także urzędnicy, nauczyciele, służby mundurowe, emeryci, którzy przepracowali kilkadziesiąt lat i inne grupy społeczne. Część z tych podwyżek uposażeń stopniowo jest realizowana. W dalszym ciągu świadczona jest także systemowa i indywidualna pomoc obywatelom Ukrainy. Dlatego Sąd uznał, że w tej części skarga nie była uzasadniona i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 przywoływanej ustawy. Obejmuje ona wpis od skargi w należnej kwocie 100 zł (strona uiściła tą opłatę w kwocie zawyżonej wynoszącej 500 zł zaś różnica, to jest 400 zł zostanie jej zwrócona odrębnym zarządzeniem) oraz koszty zastępstwa procesowego dla pełnomocnika w wysokości 480 zł określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), a także opłatę skarbową od pełnomocnictwa aczkolwiek nie w faktycznie uiszczonej kwocie (85 zł), lecz w prawidłowej, wymaganej stosownymi przepisami wysokości 17 zł, gdyż tylko taką można uznać za wydatek uzasadniony. Uwzględniwszy charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, jego aktywność oraz okoliczność, że rozpoznawana sprawa stanowi jedną z wielu tego rodzaju zawisłych przed tutejszym Sądem, nie stwierdzono podstaw do zasądzenia na rzecz wyżej wymienionego, wynagrodzenia w podwójnej wysokości wnioskowanej w skardze.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 powyższej ustawy.