Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4157/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115 a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 154/20 sprawy ze skargi J.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2020 r., II SA/Wa 154/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2019 r., nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

J.B. (dalej: "skarżący") wnioskiem z 22 listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za lata 2007-2009 ([...] dni), w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z [...] kwietnia 2009 r. Jednocześnie skarżący zwrócił się o wypłatę ww. świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od daty wymagalności do dnia zapłaty.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z [}...].. września 2019 r., nr [...], w oparciu o 6a ust. 2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 161, ze zm. dalej: "ustawa o Policji"), odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy" decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przywołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, został ogłoszony 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102). Orzeczono nim, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.

W ocenie organu odwoławczego, wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty omawianego ekwiwalentu pieniężnego w innej niż dotychczasowa wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób, niż przez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania.

Skarżący na ww. orzeczenie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym wyżej wyrokiem z 12 listopada 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), uchylił obie zaskarżone decyzje.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, a w konsekwencji tego, czy w obecnym stanie prawnym (po wyroku Trybunału), przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem (np. 1/22, ewentualnie 1/21, który jest stosowany wobec funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej), można wyliczyć należny ekwiwalent za niewykorzystane urlopy, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - wyliczyć brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd wskazał że w stanie prawnym istniejącym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. wobec braku nowelizacji art. 115a ustawy o Policji i zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem (co można porównać z pominięciem prawodawczym - por. wyrok TK z 24 września 2001 r., SK 22/01), kierując się uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, można wyliczyć kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należny funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby.

Zdaniem Sądu Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok zakresowy - a z takim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie - nie orzekał o zgodności (niezgodności) z Konstytucją całego przepisu (jednostki redakcyjnej tekstu prawnego) ale jego fragmentu (części). W pozostałym zakresie przepis nadal obowiązuje, a "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmacyjne) przy stosowaniu prawa".

WSA w Warszawie podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. wyeliminował z obrotu prawnego (z 6 listopada 2018 r. - data publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym) art. 115a ustawy o Policji, w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten zachował zaś walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Sąd przypomniał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu przez policjanta zwolnionego ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r., P 7/00).

Powyższe, zdaniem WSA w Warszawie, pozwalało na stwierdzenie, że w systemie prawnym w dniu wydania zaskarżonej decyzji istniała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se. Organ, będąc zobowiązanym do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, winien zrekonstruować treść tego przepisu w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z wyrokiem Trybunału. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Organy Policji przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny zatem uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego.

Dlatego Sąd pierwszej instancji uznał, że ponownie rozpoznając sprawę organy Policji powinny mieć na względzie zmianę stanu prawnego dotyczącego tej sprawy. Z 1 października 2020 r. zmianie uległ przepis art. 115a ustawy o Policji na mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610 dalej: "ustawa nowelizująca"). Organy powinny mieć również na uwadze również art. 9 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej.

Komendant Główny Policji, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi:

I. na podstawie 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie się od obowiązku wyczerpującego uzasadnienia wyroku i ograniczenie się do cytowania fragmentów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, co efekcie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnych wniosków skutkujących uchyleniem prawidłowej decyzji, a także wskazanie organowi na treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, mimo poczynienie wywodów w zakresie prawidłowego stosowania art. 115 a, art. 33 ust. 3 ustawy o Policji i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, co może czynić wyrok niewykonalnym;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o błędne przekonanie, że organ naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., co nie miało miejsca, bowiem organ stojąc na straży finansów publicznych nie mógł działać wbrew zasadzie wyrażonej w art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 115a w zw. z art. 121 ust. 1 i art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wyprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji błędnej normy (błędnej wykładni), która zadaniem WSA w Warszawie umożliwiała organowi realizację wniosku strony o wypłatę należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości uwzględniającej treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., tj. poprzez przyjęcie, że stan prawny ukształtowany ww. rozstrzygnięciem nie wymaga reakcji ustawodawcy, a ekwiwalent ten winien odpowiadać wartości jednego dnia roboczego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, mimo że przepis art. 33 ust. 3 ustawy o Policji nie może być w tym przypadku zastosowany.

Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w i oddalenie skargi. Jednocześnie organ odwoławczy wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Postanowieniem z 14 stycznia 2021 r. Sąd pierwszej instancji sprostował wydany w sprawie wyrok z 12 listopada 2020 r., II SA/Wa 154/20, w ten sposób, że w miejsce słów "po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym" wpisano "po rozpoznaniu w trybie uproszczonym".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zarzuty w niej podniesione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Podstawą żądania skarżącego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) - z 19 października 2001 r.

Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji, nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Skoro, jak wyżej wskazano, przedmiotowa ustawa w dacie orzekania przez organy Policji, nie obowiązywała, to nie mogła być uwzględniona przy ocenie decyzji organów obu instancji, ale jej wejście w życie zostało odnotowane przez Sąd pierwszej instancji w ramach wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania, ze wskazaniem na przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), tak jak i Sąd pierwszej instancji nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji.

Stosownie do wynikającej z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.

Dlatego też w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, w sytuacji braku spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń "w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia IuridicaLublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok zakresowy, nie orzeka o niezgodności z Konstytucją całego jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).

Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy taki wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "[t]ezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić trzeba, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r., SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a.). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, wskazał, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli ustawodawca tego obowiązku nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być bowiem uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to wówczas na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

W rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady w nim zawartej, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu – wskazanego w nim ułamka. Tak też przyjął Sąd pierwszej instancji. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP, wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". W praktyce będzie to oznaczać, że należy – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji – liczbę dni urlopu pomnożyć przez wysokość przysługującego mu wynagrodzenia za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia policjanta ze służby, przy czym należy je ustalić w oparciu o ostatnie jednomiesięczne uposażenie zasadnicze z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Zauważyć również należy, iż pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien czas. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Aprobując pogląd skarżącego kasacyjnie organu co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjne organu o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak również, że ten wyrok, z uwagi na jego charakter zakresowy, nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 115a w zw. z art. 121 ust. 1 i art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Konsekwencją niezasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego jest brak podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Przy czym zauważyć należy, iż naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast uzasadnienie omawianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest w istocie polemiką z rozstrzygnięciem Sądu, w szczególności z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, co w ramach zarzutów procesowych nie może być skuteczne. Sąd pierwszej instancji wskazał sposób wyliczenia sumy odpowiadającej ekwiwalentowi pieniężnemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wskazał też podstawę prawną niezbędną do obliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i ją wyjaśnił. Argumentacja Sądu pierwszej instancji, potwierdzona stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinna rozwiać wszelkie wątpliwości organu co do zgodności nakazanych przez Sąd działań z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Zbędne było zatem szczegółowe odnoszenie się co do związania organu treścią art. 6 k.p.a. oraz obowiązku zachowania przez organ dyscypliny finansów publicznych wynikającego z art. 44 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.