Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 901/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 5041/23 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 czerwca 2023 r. nr BP.501.361.2023.2058.WA7.426199 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

I.

Funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji 29 czerwca 2022 r. przeprowadził na ul. Ż. [...] w W. ([...]) kontrolę drogową pojazdu marki Opel Astra o nr rej. [...], którym kierował T. B. (obywatel Gruzji). W chwili zatrzymania do kontroli kierowca odpłatnie przewoził pasażera na trasie z ul. P. [...] na L. Ch., za wykonanie usługi pasażer zapłacił kwotę 10 złotych 52 groszy w gotówce. Pasażer oświadczył podczas kontroli, że przewóz zamówił z pomocą aplikacji B., przy czym pod wskazany przez niego adres przyjechał pojazd, który nie był oznakowany jako taksówka. Także w załączniku do protokołu kontroli pt. "Opis stwierdzonych naruszeń" oraz Notatce służbowej z dnia 29 czerwca 2022 roku, przeprowadzający kontrolę funkcjonariusz Policji wskazał, że kontrolowany pojazd nie był oznakowany ani wyposażony jako taksówka, a także nie został wyposażony w kasę fiskalną. Jednocześnie kierowca nie okazał licencji na wykonywanie zarobkowego transportu drogowego osób, jak również orzeczenia lekarskiego i psychologicznego. Na podstawie faktury, którą pasażer otrzymał w drodze elektronicznej, funkcjonariusz Policji ustalił, że przedsiębiorcą dokonującym przewozu była C. G. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Jednocześnie ustalono w trakcie kontroli, że pojazd marki Opel Astra konstrukcyjnie był przystosowany do przewozu 5 osób. Podczas czynności kontrolnych wykonano dokumentację.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 12 stycznia 2023 r. nr WP.8140.10.192.2022, nałożył na B. S. PL spółka z o. o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka), jako podmiot prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób, karę pieniężną w wysokości 12 000 złotych w związku z naruszeniem art. 5d oraz Ip. 2.20 załącznika nr 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, dalej: u.t.d.) w zakresie przekazywania zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy. Kara z tytułu tego naruszenia, zgodnie z Ip. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d. wynosi 40 000 złotych, jednakże z uwagi na treść art. 92a ust. 3 u.t.d., ograniczono jej wysokość do kwoty 12 000 złotych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji) decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r. nr BP.501.361.2023.2058.WA7.426199, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a) oraz art. 4 pkt 22 i 24, art. 5b ust. 1 i 2, art. 5d, art. 5e, art. 27b, art. 27d, art. 92a ust. 1, 3, 7 pkt 1) u.t.d. oraz Ip. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 stycznia 2023 r.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 5041/23, po rozpoznaniu skargi na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 czerwca 2023 r., stwierdził nieważność tej decyzji oraz zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 104 k.p.a. wymienił elementy niezbędne, które powinna zawierać decyzja. Dokonując kontroli akt Sąd stwierdził, że wydana w sprawie decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 czerwca 2023 r. o numerze BP.501.361.2023.2058.WA7.426199 nie zawiera w ogóle podpisu, jak również nie wskazuje imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (k. 17 - ostania strona skarżonej decyzji). Ustalenie powyższe legło u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

IV.

Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji tylko na tej podstawie, że w aktach sprawy znajdował się niepodpisany projekt decyzji, w sytuacji, gdy jednocześnie brak było podstaw do uznania, że egzemplarz decyzji doręczony stronie postępowania, również nie został podpisany przez osobę upoważnioną do jej wydania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów.

V.

Pełnomocnik skarżącej spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

VI.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Z postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, albowiem z akt sprawy administracyjnej wynika, że znajdujący się w nich oryginał decyzji nie zawiera podpisu stanowiącego - zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. - obligatoryjny element decyzji administracyjnej, co w konsekwencji zdaniem Sądu uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego postawiony w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za usprawiedliwiony .

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony na gruncie analogicznego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku NSA z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3118/15 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że okoliczność znajdowania się w aktach rozpatrywanej sprawy administracyjnej egzemplarza decyzji niezawierającego podpisu, nie uzasadnia stanowiska, że ostateczna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, od której strona wywiodła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, posiada wadę przypisaną jej przez Sąd pierwszej instancji i to wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniać miało stwierdzenie jej nieważności.

W niniejszej sprawie, co należy podkreślić, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji zakwestionował tę prawnie doniosłą w sprawie okoliczność, że stronie doręczona została ostateczna decyzja organu zawierająca wszystkie jej obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., w tym podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się bowiem jedynie co do egzemplarza decyzji znajdującego się w aktach sprawy, nie podważył natomiast tego, że egzemplarz decyzji doręczony stronie był zgodny z prawem, a zatem że z chwilą doręczenia go stronie decyzja weszła do obrotu prawnego, wywołując wobec strony skutki prawne.

Skoro decyzja administracyjna stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych, a jej konieczne (obligatoryjne) elementy określone zostały w art. 107 § 1 k.p.a., to uzewnętrznienie woli organu wywołujące skutki prawne określone tą decyzją może nastąpić z chwilą jej doręczenia adresatowi. Stronie postępowania powinien być więc doręczany egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a więc jej oryginał, a nie jej odpis lub kopia. Strona postępowania jest bowiem uprawniona do otrzymania oryginału decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 13, Wyd. C.H. Beck 2014, str. 457; por. również np. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2932/12 ). W ten bowiem sposób dochodzi do prawidłowego zakomunikowania stronie postępowania woli organu, jak wymaga tego w zakresie formy art. 107 § 1 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, za uzasadniony uznać należy wniosek, że dla prawnego bytu decyzji administracyjnej, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji publicznej konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji (jej oryginał) zaopatrzony był w wymagany podpis, co nie wyklucza praktyki zaopatrywania przez organ administracji w wymagany podpis większej ilości egzemplarzy decyzji, celem doręczenia ich stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy, co w konsekwencji skutkować będzie w tego rodzaju sytuacji istnieniem wielu jednolitych egzemplarzy decyzji.

Ograniczając się w rozpatrywanej sprawie do stwierdzenia braku w aktach administracyjnych decyzji organu odwoławczego z wymaganym podpisem i nie podejmując wyjaśnień odnośnie do tego, czy stronie postępowania doręczona została decyzja zawierająca wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., Sąd pierwszej instancji doprowadził do przedwczesnego i tym samym niezasadnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Pozostawienie w aktach sprawy egzemplarza decyzji bez podpisu (odpisu, kopii, lub projektu decyzji) w sytuacji niepodważenia okoliczności doręczenia stronie postępowania prawidłowego oryginału decyzji - nie może uzasadniać twierdzenia o nieważności wydanej w sprawie decyzji (czy też o jej nieistnieniu).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania (pkt 1 sentencji wyroku).

Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca spółka nie przyczyniła się do powstania kosztów związanych z postępowaniem kasacyjnym, będących skutkiem błędnej oceny prawnej przez WSA, która nastąpiła w wyniku wadliwego zamieszczenia przez organ w aktach sprawy administracyjnej egzemplarza decyzji bez stosownego podpisu.