Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3339/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 54
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 352/18 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, wyrokiem z 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 352/18, oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 16 sierpnia 2016 r. Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w [...], Oddział w [...] (dalej: Spółka lub inwestor), reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,9700 ha, arkusz mapy 1, obręb [...], Gmina [...], KW nr [...], stanowiącej własność T. K., poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość przewodu służącego do przesyłania gazu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 relacji [...], na długości 42 m wraz ze strefą kontrolowaną o powierzchni 250 m2. Ponadto Spółka wniosła o wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcia ww. nieruchomości na okres do 6 miesięcy od momentu rozpoczęcia robót w pasie montażowym o powierzchni 818 m2, w celu wykonania prac budowlano-montażowych zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wniosku Spółka opisała inwestycję, zawarła informacje o nieruchomości oraz przedstawiła przebieg rokowań w sprawie uzyskania zgody właścicielki nieruchomości. Do wniosku załączyła dokumenty na potwierdzenie wskazanych okoliczności, w tym odpisy pism stanowiących korespondencję prowadzoną z właścicielką ww. nieruchomości w ramach rokowań.

Po wszczęciu postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej (14 grudnia 2016 r.), Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 124 ust. 1-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz.U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.]), zwanej dalej ustawą, w punkcie 1 ograniczył sposób korzystania z części wyżej opisanej nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej, poprzez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie przez działkę nr [...] przewodu służącego do przesyłania gazu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 relacji [...], realizowanego w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Przebudowa gazociągu DN 200/DN 250 relacji [...], PN 4,0 MPa" oraz na funkcjonowanie sieci na części nieruchomości po jego wybudowaniu - zgodnie z załącznikami mapowymi nr 1 i 2 stanowiącymi integralną część decyzji Starosty [...]. W tym zakresie organ określił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie na zajęciu przez Spółkę na okres 6 miesięcy od momentu zajęcia nieruchomości pasa montażowego o powierzchni 818 m2 i szerokości 20 m, na długości przewodu gazociągu na działce (42 m) oraz ustanowieniu pasa strefy kontrolowanej o powierzchni 250 m2, na szerokości 2 x 3 m, na długości przewodu gazociągu, i uprawnieniu Spółki do wstępu na grunt tej strefy, celem wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją gazociągu. W punkcie drugim sentencji decyzji organ zobowiązał Spółkę do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji oraz do sporządzenia i przedłożenia Staroście [...] - przy wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - opisu stanu zagospodarowania nieruchomości, terenu, o którym mowa w punkcie pierwszym decyzji, według stanu na dzień wejścia przez wnioskodawcę na grunt, jak i na dzień zakończenia inwestycji oraz opisu szkód na gruncie, powstałych na skutek działań inwestycyjnych związanych z przebudową linii.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na zawartą we wniosku Spółki informację co do przeprowadzenia nieskutecznych rokowań z właścicielką nieruchomości. Wyjaśnił, że po wszczęciu postępowania odbyła się rozprawa administracyjna, a następnie toczyły się dalsze rozmowy dotyczące zgody na wejście na nieruchomość i budowę gazociągu, lecz w tym zakresie strony nie doszły do porozumienia. Dalej organ stwierdził, że wniosek inwestora zasługuje na uwzględnienie, ponieważ planowana inwestycja jest realizacją celu publicznego określonego w art. 6 pkt 2 ustawy i jest zgodna z decyzją Burmistrza [...] z [...] lutego 2016 r. (winno być 2015 r. - dop. Sądu), nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał organ, że realizacja inwestycji polega na budowie nowego odcinka gazociągu wzdłuż istniejącego. Odnotował też, że z uwagi na zły stan techniczny istniejący gazociąg zostanie wyłączony z eksploatacji. Dodał, że trasa nowego odcinka gazociągu została zlokalizowana w przeważającej części równolegle do istniejącego gazociągu w odległości ok. 4 m, licząc od osi gazociągu, w istniejącej strefie kontrolowanej eksploatowanego obecnie gazociągu. Wskazał nadto organ na parametry techniczne gazociągu: średnica DN 300, ciśnienie MOP 8,4 MPa, długość całkowita 38,4 m, materiał - rury stalowe, oraz podał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, dla projektowanego gazociągu ustanawia się strefę kontrolowaną o szerokości 6 m, której środek stanowi oś gazociągu (po 3 m od osi gazociągu), i w której to strefie obowiązują konkretne ograniczenia w zakresie zabudowy czy nasadzenia roślinności. Ponadto organ przedstawił czynności, jakie będą wykonywane w ramach budowy gazociągu i nadmienił, że jeśli po zakończeniu budowy nie będzie możliwe przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód. Natomiast, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, to odszkodowanie zostanie powiększone o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Organ dodatkowo podniósł, że zobowiązał wnioskodawcę do sporządzenia opisu stanu zagospodarowania nieruchomości według stanu na dzień wejścia przez wnioskodawcę na grunt, celem wykonania inwestycji, jak i na dzień jej zakończenia oraz opisu szkód na gruncie powstałych na skutek działań inwestycyjnych związanych z wybudowaniem gazociągu. Nadmienił, że sporządzone opisy będą stanowiły materiał dowodowy w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się T.K., która w odwołaniu wniosła o jej uchylenie w całości. Podniosła, że przedmiotowa nieruchomość stanowi ważne źródło dochodu jej rodziny, a zajęcie działki w sposób opisany w decyzji spowoduje jej dewastację na wiele lat i utratę przez ten grunt zdolności produkcyjnej. Zauważyła, że organ nie podał terminu, w jakim nastąpi zajęcie nieruchomości, zaś wiedza w tym zakresie pozwoliłaby jej na odpowiednie przygotowanie się na tę sytuację. Wskazała także, iż obszar zajęty na cele prowadzonej inwestycji jest stanowczo za szeroki. Ponadto nie wiadomo, na jakiej podstawie ustalono ten obszar, na jakich zasadach nastąpi wyrównanie spowodowanych szkód i utraconych zysków oraz ograniczeń w korzystaniu z ziemi w trakcie, jak również po zakończeniu inwestycji. Dodała również skarżąca, że decyzja nie została skierowana do jej pełnomocnika.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], uchylił punkt drugi zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej części, a w pozostałej części decyzję Starosty utrzymał w mocy. Rozstrzygnięcie Wojewody wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 9a i art. 124 ustawy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i po omówieniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy, Wojewoda potwierdził, że przedmiotowa budowa gazociągu jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy. Ponadto podał, że zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z 11 lutego 2015 r. lokalizacja gazociągu wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w związku ze strefą kontrolowaną o szerokości 6 m, tj. po 3 m od osi gazociągu, wynikającą z obowiązujących warunków technicznych oraz lokalizacją gazociągu, a także spowoduje czasowe zajęcie terenu w związku z wykonywaniem robót ziemnych.

W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewody, spełniony został również wymóg przeprowadzenia rokowań, o których stanowi art. 124 ust. 3 ustawy. Wojewoda wywiódł, że wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją. Z materiału dowodowego wynika, że rokowania zostały udokumentowane w postaci korespondencji prowadzonej pomiędzy zainteresowanymi stronami. Ostatecznie jednak nie doszło do zawarcia umowy. Strony postawiły sobie bowiem warunki, których nie chciały zaakceptować, zaś brak konsensusu w tym zakresie był wystraczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Do ugody pomiędzy stronami nie doszło również podczas rozprawy administracyjnej w dniu 14 grudnia 2016 r. Wskazując na art. 124 ust. 4, art. 128 ust. 4 i art. 124 ust. 5 ustawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne ustalenia odszkodowawcze mogą być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Wojewoda tłumacząc powody, dla których uchylono w części decyzję organu pierwszej instancji, wywodził, że zobowiązanie do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zrealizowaniu inwestycji oraz wskazanie na możliwość uzyskania rekompensaty wynika wprost z art. 124 ust. 4 ustawy, zatem orzekanie w tej kwestii było zbyteczne. Poza tym brak było podstaw do orzekania w kwestii odszkodowania, które może być przedmiotem odrębnego postępowania i zobowiązania Spółki do sporządzenia oraz przedłożenia Staroście [...] - przy wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy - opisu stanu zagospodarowania nieruchomości oraz opisu szkód powstałych na gruncie na skutek działań inwestycyjnych. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podkreślił, że zakres ograniczenia prawa własności powinien być ściśle określony, co oznacza, że decyzja musi wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Dlatego organ pierwszej instancji ustalił, iż inwestycja w obrębie działki nr [...] polegać będzie na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodu służącego do przesyłania gazu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, którego przebieg został wskazany kolorem żółtym na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie w szczególności na ustanowieniu pasa strefy kontrolowanej o powierzchni 250 m2, szerokości 2 x 3 m, znajdującego się na długości przewodu gazociągu na działce (42 m) oraz możliwości zajęcia na okres do 6 miesięcy od momentu zajęcia nieruchomości, pasa montażowego o powierzchni 818 m2 i szerokości 20 m, znajdującego się na długości przewodu gazociągu na działce (42 m), w celu wykonania prac budowlano-montażowych. Usytuowanie i zakres ograniczenia zostało przedstawione na załączniku graficznym nr 2, stanowiący integralną część decyzji. Zauważył Wojewoda, że realizacja inwestycji celu publicznego wykraczająca poza zakres remontu, konserwacji czy usuwanie awarii, wymagająca decyzyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie wiąże się z wymogiem określania w decyzji okresu ograniczenia uprawnień właścicielskich. Z kolei szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów wynika wprost z wytycznych rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Natomiast z treści wniosku inwestora wynika, że pas montażowy o szerokości 20 m jest niezbędny dla wykonania prac budowlano-montażowych. Końcowo organ wyjaśnił, że pełnomocnictwo z 20 czerwca 2014 r., jakiego udzielili T. K. i S. K., obejmowało tylko prowadzenie w imieniu właścicieli nieruchomości wszelkich rozmów i negocjacji ze Spółką.

W skardze na decyzję organu odwoławczego T. K. wniosła o jej uchylenie w całości. Skarżąca domagała się też zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

- art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wystarczająco wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pozbawienie decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, dającego stronie możliwość odniesienia się do powodów, dla których nastąpiło utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

- prawa procesowego poprzez uchylenie tej części zaskarżonej decyzji, która była korzystna dla strony skarżącej w sytuacji, gdy ta część rozstrzygnięcia decyzji mogła być zmieniona bądź uchylona przez Wojewodę jedynie wówczas, gdyby zaskarżała ją również strona przeciwna;

- prawa procesowego, co polegało na uznaniu, że w postępowaniu przed Starostą [...] skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika, pomimo iż występował on w czynnościach postępowania, w wyniku którego zapadła decyzja Starosty.

Dalsze zarzuty dotyczyły naruszenia prawa materialnego, a to:

- art. 124 ustawy poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja Starosty spełnia kryteria przewidziane w tym przepisie;

- art. 124 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, że decyzja Starosty wydana została po spełnieniu wymogu rokowań przewidzianych tym przepisem;

- art. 124 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, że "nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi (w toku rokowań) takie warunki, które są dla niego nie do przyjęcia" i w rezultacie brak uznania przez Wojewodę, że przepis ten ma charakter pozorny i pozwala na stwierdzenie, że warunek przeprowadzenia rokowań zostanie spełniony również wtedy, gdy inwestor w rokowaniach zaproponuje właścicielowi odszkodowanie wynoszące 1 grosz.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z 20 marca 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania (inwestora) wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, w kwestii nieskutecznych negocjacji, że Spółka podpisała przedwstępne umowy o ustanowieniu służebności przesyłu, a punktem wyjścia negocjacji co do wysokości wynagrodzenia były operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych. Ostatecznie nie doszło jednak pomiędzy stronami do kompromisu. Zaakcentował, że materiał dowodowy potwierdza przeprowadzenie rokowań i brak ich pozytywnego wyniku. Również rozprawa administracyjna nie doprowadziła do uzyskania od skarżącej zgody na udostępnienie nieruchomości. Z kolei, odnosząc się do wystąpienia przesłanek z art. 124 ust. 1 ustawy, pełnomocnik argumentował, że w tym trybie nie rozstrzyga się kwestii, czy inwestycja w ogóle powstanie albo którędy konkretnie będzie przebiegać, o tym decyduje plan miejscowy albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak jest też obowiązku wskazania przez organ w decyzji terminu dokonania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie pełnomocnika - wbrew zarzutom skargi - wydana w sprawie decyzja Wojewody zawiera pełne i wystarczające uzasadnienie prawne i faktyczne. Natomiast organ nie jest władny ocenić, jaka szerokość pasa montażowego jest niezbędna do przeprowadzenia prac budowlanych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji uznał, że organ - wbrew twierdzeniu skarżącej - wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej organów, jakie zostały wyrażone w art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji wskazano prawidłowe podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, Wojewoda odniósł się do argumentów podniesionych w odwołaniu. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada ww. przepisom prawa procesowego i nie narusza przepisów art. 124 ustawy, jak również - wobec prawidłowego uzasadnienia - nie narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła T. K., reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez sąd I instancji, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający do przyznania uczestnikowi postępowania - Operatorowi Gazociągów Przesyłowych "[...]" S.A. uprawnienia do zajęcia nieruchomości skarżącej na potrzeby pasa montażowego o powierzchni 818 m2 i szerokości 20 m w sytuacji, gdy organy I i II instancji nie zgromadziły w tym zakresie niezbędnego materiału dowodowego i orzekły w tym przedmiocie w sposób dowolny; w konsekwencji oznacza to, iż Sąd I instancji w sposób wybiórczy zapoznał się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Dodatkowo zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła, wskazując na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie, tj.: art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako: ustawa o gospodarce nieruchomościami) w zw. z art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) poprzez ustalenie rozmiaru pasa montażowego wyłącznie w oparciu o wniosek uczestnika postępowania, w sytuacji, gdy powinien on zostać ustalony poprzez weryfikację jego zgodności z decyzją Burmistrza Miasta [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 11 lutego 2015 r., sygn. [...].

Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z 18 maja 2018 r. o sygn. akt [...];

2. ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania;

5. zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, przy czym pełnomocnik strony oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Oba zarzuty są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.

Kasator wywodzi w skardze kasacyjnej, że w trakcie postępowania przed organami I i II instancji nie ustalono, jaki obszar nieruchomości skarżącej powinien zostać zajęty w związku z realizacją inwestycji objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nieustalenie tej okoliczności sprawia, że decyzja Wojewody Opolskiego została wydana w sytuacji, w której organ nie dysponował materiałem dowodowym, który pozwalał na ustalenie, czy lokalizacja inwestycji na terenie nieruchomości skarżącej odpowiadała obszarowi wskazanemu jako lokalizacja inwestycji celu publicznego określonemu w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji nie zgromadził więc w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.pa. Sąd I instancji pomijając tę okoliczność w zaskarżonym wyroku naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazano ponadto, że w postępowaniach przed organem I i II instancji nie przeprowadzono postępowania na okoliczność obszaru nieruchomości skarżącej, który powinien zostać zajęty na potrzeby pasa montażowego. Ustalenia w tym zakresie zarówno organów administracji, jak i sądu I instancji cechuje dowolność. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie sąd I instancji badając poprawność zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w decyzji Wojewody [...], w zakresie szerokości pasa montażowego oparł się na zakresie prac wskazanych przez uczestnika postępowania, a pominął wiążący charakter treści Decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stanowiło to naruszenie treści przepisów prawa materialnego w postaci art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Wskazać należy, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody [...] wydana w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zezwolenie określone w omawianym art. 124 ust. 1 służy umożliwieniu zrealizowania na nieruchomości inwestycji określonej w tym przepisie poprzez nadanie inwestorowi uprawnienia do czasowego jej zajęcia, tj. na czas realizacji inwestycji infrastrukturalnej, któremu odpowiada obowiązek dotychczasowego jej właściciela i użytkownika wieczystego udostępnienia tej nieruchomości i niekwestionowania jej zajęcia w granicach i w sposób wynikający z udzielonego zezwolenia.

Planowana inwestycja, polegająca na założeniu i przeprowadzeniu na działce skarżącej przewodu służącego do przesyłania gazu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 relacji [...], realizowanego w ramach zdania inwestycyjnego pod nazwą "Przebudowa gazociągu DN 200/DN 250 relacji [...] ", jest inwestycją celu publicznego. Planowany przebieg inwestycji przez działkę nr [...] został uzgodniony w decyzji Burmistrza [...] z 11 lutego 2015 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższa decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna w dniu 2 kwietnia 2015 r. i z mocy art. 16 k.p.a. jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Organ wskazał w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640) dla projektowanego gazociągu ustanawia się strefę kontrolowaną o szerokości 6 m, której środek stanowi oś gazociągu (po 3 m od osi gazociągu). Należy podkreślić, że Spółka wniosła o wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie przedmiotowej nieruchomości na okres do 6 miesięcy od momentu rozpoczęcia robót w pasie montażowym o powierzchni 818 m2, w celu wykonania prac budowlano-montażowych zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. W związku z realizacją przedmiotowej inwestycji dojdzie zatem do ustanowienia dwojakiego rodzaju ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości, to jest po pierwsze, ustanowienia stałej strefy kontrolowanej oraz po drugie, ustanowienia tymczasowego pasa montażowego. W obu przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dotyczą pasa terenu wyznaczonego w odniesieniu do osi gazociągu. Lokalizacja gazociągu na przedmiotowej nieruchomości, wynikająca z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przesądza zatem o lokalizacji strefy kontrolowanej oraz pasa montażowego. Tak więc w zaskarżonej decyzji ustalono, jaki obszar nieruchomości skarżącej powinien zostać zajęty w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie określenie przestrzenne zakresu ograniczenia korzystania z prawa własności, jakie zastosowano w decyzji organu I instancji odpowiada wymogom art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Należy również zauważyć, że w decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazano w punkcie 2 między innymi, że lokalizacja gazociągu ponadto spowoduje czasowe zajęcie terenu w związku z wykonywaniem robót ziemnych. Nie można zatem argumentować, że w decyzji tej nie przewidziano możności wyznaczenia pasa montażowego jako tymczasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości odrębnego od stałego ograniczenia w postaci strefy kontrolowanej, jak również nie można wywodzić, że szerokość pasa montażowego powinna mieścić się w granicach strefy kontrolowanej.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zakres ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości polegających na ustanowieniu pasa montażowego wynika z zakresu robót związanych z realizacją inwestycji, a nie z wymagań dotyczących eksploatacji obiektów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, że inwestor we wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje szerokość takiego pasa, przy czym powinien brać pod uwagę zakres robót budowlanych planowanych przez inwestora, zaś organy kontrolują zasadność ustalenia pasa o szerokości wskazanej przez inwestora. Sąd I instancji również dokonał oceny zasadności wyznaczenia pasa montażowego o szerokości wnioskowanej przez inwestora i uznał, że nie szerokość ta nie jest zawyżona. Należy podkreślić, że skarżąca nie zarzuciła, że szerokość pasa montażowego jest nadmierna w stosunku do zakresu planowanych robót budowlanych.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże nie wyjaśnia, jaką treść ma art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlaczego został on naruszony poprzez niewłaściwe zastosowanie. Wskazać należy, że art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i składa się z trzech punktów, z których jeden zawiera wyliczenie składające się z pięciu elementów. W orzecznictwie przyjęto, że w sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Z treści powyższego zarzutu ani też z jego uzasadnienia nie wynika, który z punktów art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autor kasacji miał na myśli stawiając ów zarzut. Zarzut naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nadawał się zatem do rozpoznania.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259).

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.