Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 633/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art.134,135,130,152,153,154
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par.36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z 27.05.2013 r., na podstawie art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z 13.10.1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1A, 2, 3 i 5, art. 133 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), punkcie 1 i 2 orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz L.G. w wysokości 8149,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,0054 ha, poł. w obrębie B. , jedn. ewid. Zielonki, zajętą pod drogę gminną nr 68 Owczary-Dolina, której własność z dniem 1. 01.1999 r. nabyła z mocy prawa Gmina Zielonki, na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 13.10.2009r. nr [....] , w punkcie 3 do wypłaty odszkodowania zobowiązał Wójta Gminy Zielonki, działającego w imieniu Gminy Zielonki,

W uzasadnieniu organ podał, że pismem z 30.12.2005 r. (data nadania) L.G. wystąpił z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie pod drogę publiczną nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , obr. B. Operatem podziałowym z 06.08.2007 r. działka nr [....] . obr. B. , podzieliła się na działki nr [....] , leżącą poza pasem drogowym oraz nr [....] o powierzchni 0,0054 ha w całości zajętą 31.12.1998 r. pod drogę.

Decyzją z 13.10.2009 r. nr [....] Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stwierdził nabycie z dniem 1.01.1999 r. przez Gminę Zielonki, z mocy prawa własności nieruchomości położonej w obrębie B. , jedn. ewid. Zielonki, oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 0,0054 ha, zajętej pod drogę gminną nr 68 Owczary-Dolina. Właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , obr. B. . na dzień 31 grudnia 1998 r., zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej [....] był L.G. Obecnie przedmiotowa nieruchomość objęta jest księgą wieczystą [....] , gdzie w dziale II prawo własności ujawnione jest na rzecz Gminy Zielonki.

Rzeczoznawca majątkowy w dniu 27.03.2013 r. sporządził operat szacunkowy, którym objął wyceną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,0054 ha. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. obowiązującym w dniu określenia stanu nieruchomości, przedmiotowa działka położona była w terenach dróg lokalnych, oznaczonych symbolem 04 KL, natomiast tereny przyległe przeznaczone były pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. Szacowana nieruchomość oznaczona jako działka nr [....] położona jest po zachodniej stronie drogi gminnej nr 68 relacji Owczary-Dolina na jej odcinku w miejscowości B. , gmina Zielonki. Otoczenie nieruchomości stanowi luźna zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Biegła określiła lokalizację wycenianej nieruchomości jako korzystną co odpowiada strefie pośredniej, miejscowościom przyległym do strefy centralnej, o charakterze podmiejskiej zabudowy jednorodzinnej, położonych przy głównych drogach, dobrze skomunikowanych z Krakowem. Sąsiedztwo nieruchomości zostało określone jako korzystne co odpowiada rozproszonej zabudowie mieszkaniowej i gospodarczej, skoncentrowanej nowej zabudowie jednorodzinnej oraz bliskości terenów rekreacyjnych i widokowych. Rodzaj drogi został określony jako przeciętny co odpowiada drogom gminnym lokalnym, dojazdowym, wewnętrznym i wydzielonym przy podziałach nieruchomości.

Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy zbadała lokalny rynek prawa własności nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowych w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Analizy transakcji dokonała na podstawie aktów notarialnych kupna-sprzedaży. na podstawie których ustalił, że na rynku lokalnym zaistniało 11 transakcji gruntami pod drogi publiczne, spełniające kryterium podobieństwa wynikające z przepisów prawa. W celu określenia wartości wycenianej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze. Wartość wycenianej nieruchomości została ustalona na kwotę 8149.00 zł, według jej stanu z 29.10.1998 r. (tj. dnia wejścia wżycie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) oraz cen bieżących, bez uwzględnienia nakładów dokonanych po utracie przez osoby uprawnione prawa władania gruntem.

Gmina Zielonki wniosła odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 73 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 1,2, 3, 4 rozporządzenia z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2010r. nr 102 poz. 651 ze zm.) poprzez: nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [....] obręb B. , gmina Zielonki, wskutek przyjęcia niewłaściwego materiału porównawczego w operacie szacunkowym oraz przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 3 uzasadnienia), iż podstawą sporządzonego operatu szacunkowego był § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w sytuacji, gdy biegła wprost na stronie 7 pkt 1.2. operatu wskazała, iż zastosowanie znalazł § 36 ust. 4 tego rozporządzenia;

- art. 7 i 77 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez brak dokonania oceny dowodu z operatu szacunkowego skutkujący bezkrytycznym przyjęciem przez organ I instancji ustaleń treści operatu że na rynku lokalnym było tylko jedenaście transakcji drogowych porównywalnych do gruntów wycenianych, w sytuacji, gdy w latach 2011 i 2012 Gmina Zielonki zawarła przynajmniej kilkadziesiąt tego typu transakcji oraz ustalenia, iż tereny przyległe do przedmiotowej działki przeznaczone były pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "MN", w sytuacji gdy zgodnie z uchwałą Rady Gminy Zielonki nr 25/93 z 24.06.1993 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki obszar bezpośrednio sąsiadujący z działką numer ewidencyjny [....] obręb B. miał przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej i budownictwa zagrodowego oznaczonego symbolem "MZ".

Strona odwołująca się wniosła o przeprowadzenie dowodów w postaci listy transakcji zawieranych przez Gminę Zielonki w latach 2011 - 2012 w zakresie działek o przeznaczeniu drogowym oraz z zaświadczenia z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Małopolski decyzją z 21.02.2014 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył uregulowania prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie oraz podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji. Wskazał, że odszkodowanie ustalane jest przez starostę w drodze decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 129 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) według stanu (w znaczeniu faktyczno-technicznym) z dnia wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czyli z 29.10.1998 r. Przy wycenie nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa władania gruntem. Wartość nieruchomości określa się według cen z dnia orzekania o odszkodowaniu. W świetle art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy).

Przepis § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 14.07.2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego realizuje zasadę wyrażoną w art. 134 ust. 3 powołanej wyżej ustawy pozwalając rzeczoznawcy majątkowemu określić wartość rynkową nieruchomości zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania; natomiast dla potrzeb określenia wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, konieczne jest przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego sytuacji, w której przedmiotem wyceny będzie nieruchomość przeznaczona pod inwestycję drogową. Znajdzie tutaj odpowiednie zastosowanie sposób wyceny określony w przywołanym już § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu, określenie wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową powinno nastąpić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dopiero w przypadku braku takich transakcji określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić przy założeniu, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej odpowiada przeznaczeniu nieruchomości przeważającemu wśród gruntów przyległych. W takim przypadku konieczne jest dodatkowo przeprowadzenie przez rzeczoznawcę majątkowego badania rynku nieruchomości, o którym mowa w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia i ewentualne powiększenie określonej wartości nie więcej niż o 50%.

W związku z powyższym podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest prawidłowe określenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości a następnie zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Działka ewidencyjna nr [....] na dzień 29.10.1998 r. objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki w granicach administracyjnych miejscowości B. uchwalonym Uchwałą Rady Gminy Zielonki Nr 25/93 r. z 24.06.1993 r., zgodnie z którym położona była w terenach dróg lokalnych - 04 KL. Biegła ustaliła, że wyceniana nieruchomość położona jest po zachodniej stronie drogi gminnej nr 68 relacji Owczary-Dolina na jej odcinku w miejscowości Brzozówka. Otoczenie nieruchomości stanowi luźna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Działka jest niezabudowana i stanowi drogę publiczną. Teren jest uzbrojony. Rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb tej wyceny biegła przyjęła rynek nieruchomości o przeznaczeniu drogowym (zgoda z mpzp), obejmujący swym zasięgiem gminę Zielonki, Zabierzów oraz Wielką Wieś. Okresem badania cen transakcyjnych nieruchomości podobnych został objęty rok 2011 do daty wyceny. Wojewoda wskazał, że co prawda rzeczoznawca majątkowy nie dokonał wprost "analizy zasady korzyści", niemniej jednak zaznaczył, iż uwzględniając cel wyceny oraz charakter przedmiotowej nieruchomości określa wartość rynkową prawa własności nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania (art.134 ust.3 u.g.n.). Ponadto zdaniem organu, przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobne, ich cechy i kryteria doboru ze względu na położenie, stan prawny, funkcję terenu oraz sposób korzystania i zagospodarowania można przyjąć za spełniające wymogi pojęcia nieruchomości podobnych. Biegły prawidłowo określił cenę średnią ze zbioru, dokonał stosownej korekty ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od przedmiotu wyceny, prawidłowo określając wielkość współczynników korygujących wynikających z ocen wycenianej nieruchomości oraz przedstawił charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej (C min.) i nieruchomości o cenie maksymalnej (C max), z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych.

Operat szacunkowy został sporządzony w sposób nienaruszający przepisów prawa, a w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ilości transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie Gminy Zielonki i możliwości przyjęcia jako materiału porównawczego organ podkreślił, że za adekwatne dla określenia ilości transakcji nieruchomościami drogowymi należy uznać tylko te spośród nich które spełniają kryteria niezbędne do zakwalifikowania ich jako właściwego materiału porównawczego w kontekście obowiązujących unormowań prawnych przyznającym rzeczoznawcom możliwość wyboru metody wyceny. Brak jest uzasadnionych podstaw do kwestionowania zarówno przyjętej metody, jak też zebranego materiału porównawczego.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że uwagi dotyczące stosowania § 36 przy sporządzaniu operatu szacunkowego miały charakter generalny i odnosiły się do opisu ogólnych zasad sporządzania operatu szacunkowego w ramach których wymieniony przepis może znaleźć zastosowanie. Dogłębna analiza uzasadnienia wskazuje, iż Starosta Krakowski za podstawę do sporządzenia operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie uznaje § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów.

Organ II instancji podniósł również, że trudno uznać za uzasadnione i celowe dokonanie weryfikacji przez organ wszystkich transakcji nieruchomościami drogowymi mających miejsce na terenie Gminy Zielonki o co wystąpiła strona odwołująca. Zarówno bowiem analiza treści posiadanego operatu szacunkowego z którego wynika, że rzeczoznawca majątkowy przyjął nieruchomości porównawcze z odpowiednio poszerzonego rynku lokalnego obejmującego obszar powiatu krakowskiego, co zgodne jest z definicją rynku lokalnego wskazaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego 19.10.2012 r. sygn. akt IOSK 1255/11 oraz WSA we Wrocławiu z 7.04.2009 r. sygn. akt II SA/Wr 537/08, jak też względy ekonomii procesowej oraz fakt, iż rzeczoznawca w sporządzonym operacie dokonuje czynności urzędowych, a odwołujący nie przedstawił jednoznacznego i przekonywującego dowodu w szczególności określającego rodzaj, bliższą specyfikę i wartość nieruchomości przeciwko ustaleniom zawartym w omawianym operacie wskazują, iż brak jest podstaw, aby je kwestionować, a w konsekwencji podważać ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również wyjaśnianie zarzutu dotyczącego ustalenia, iż tereny przyległe do przedmiotowej działki przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową i budownictwa zagrodowego oznaczonego symbolem "MZ", a nie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną "MN" jak wskazała w operacie szacunkowym biegła.

Gmina Zielonki wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego, domagając się jej uchylenia, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenia kosztów postepowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 73 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 2, 3, 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez:

a. nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości składającej się z działki o

numerze ewidencyjnym [....] obręb B. , gmina Zielonki, wskutek

przyjęcia niewłaściwego materiału porównawczego w operacie szacunkowym;

b. przyjęcie, iż przywołanie w uzasadnieniu decyzji Starosty Krakowskiego (s. 3 uzasadnienia) przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego miało charakter jedynie generalny, a tym samym nie oznaczało jego zastosowania w przedmiotowej sprawie;

2. naruszenie art. 7, 77, 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, iż operat szacunkowy został sporządzony w sposób nienaruszający przepisów prawa, a w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz uznanie, iż przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobne, ich cechy i kryteria doboru ze względu na położenie, stan prawny, funkcję terenu oraz sposób korzystania i zagospodarowania można uznać za spełniające wymogi pojęcia nieruchomości podobnych pomimo tego, że:

a. operat wskazywał, że na rynku lokalnym było tylko jedenaście transakcji

drogowych porównywalnych do gruntów wycenianych, w sytuacji, gdy w latach

2011 i 2012 Gmina Zielonki zawarła przynajmniej kilkadziesiąt tego typu

transakcji, co wynika z przedłożonego do akt sprawy dokumentu "lista transakcji

zawieranych przez Gminę Zielonki w latach 2011 - 2012";

b. tereny przyległe do przedmiotowej działki przeznaczone były pod tereny

zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "MN", w sytuacji gdy zgodnie z uchwałą

Rady Gminy Zielonki nr 25/93 24.06.1993 r. w sprawie miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki obszar bezpośrednio

sąsiadujący z działką numer ewidencyjny 175/9 obręb Brzozówka miał

przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej i budownictwa zagrodowego

oznaczonego symbolem "MZ", co wynika z przedłożonego przez Gminę Zielonki

zaświadczenia z 7.06.2013 r.;

c. brak szczegółowej analizy rynku lokalnego i bezkrytyczne przyjęcie przez organy I

i II instancji jako materiału porównawczego nieruchomości podobnych

wskazanych w operacie szacunkowym skutkowały stwierdzeniem przez organ II instancji, iż: "trudno uznać za uzasadnione i celowe dokonanie weryfikacji przez organ II instancji wszystkich transakcji nieruchomości drogowych mających miejsce na terenie Gminy Zielonki, o co wystąpiła strona odwołująca'";

d. brak wyjaśnienia przez organ II instancji, dlaczego odmówił wiarygodności

dowodom przedłożonym przez Gminę: "lista transakcji zawieranych przez Gminę

Zielonki w latach 2011 - 2012" oraz zaświadczeniu z 7.06.2013 r.

znajdujących się w aktach sprawy;

- co skutkowało brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem sąd administracyjny orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9.07.2008 r., sygn. akt II OSK 795/07, Lex nr 483232).

Zgodnie z art. 73 ust. 1, 4 , 5 ustawy z 13.10. 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (tj. za nieruchomości które z mocy prawa z dniem 1. 01. 1999 r. stały się mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 stycznia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust.4). Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czy nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust 5).

Zgodnie z art. 134 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm. Dalej w skrócie u.g.n.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartości rynkowa nieruchomości (ust.1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj , położenie, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami ( ust. 2). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art.130 ust.2). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości stosuje się podejście porównawcze, dochodowe lub kosztowe, albo mieszane (art. 152 ust. 2 cyt. ustawy). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. 1 ). Zgodnie z ar. 154 ust. 1 wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w prawie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Uzupełnieniem ww. regulacji są przepisy wykonawcze rozporządzenia Rady Ministrów z 21. 09. 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, nr 207, poz. 2109, zmiana: Dz. U. z 2011 r. nr 165, poz. 985). Zgodnie z przepisem § 3 ust.2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust.1). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4).

Stosownie do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród nieruchomości przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio.

A zatem dla określania wartości ww. nieruchomości:

- przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1),

Uwzględniając okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że poza sporem jest, iż działka nr [....] o pow. o 0, 0054 ha, obr. B. jedn. ew. Zielonki zajęta pod drogę gminną nr 68 Owczary –Dolina stanowiła - przed nabyciem jej z mocy prawa z dniem 1. 01. 1999 r. przez Gminę Zielonki – własność L.G. , który w przewidzianym terminie wystąpił z wnioskiem z 30 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a decyzja o nabyciu z mocy prawa własności przedmiotowej działki przez Gminę Zielonki została wydana przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 13. 10. 2009 r. Sporna w sprawie jest natomiast wysokość odszkodowania za ww. nieruchomość ustalona decyzją Starosty Krakowskiego z 27 maja 2013 r., utrzymaną w mocy skarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z 21 lutego 2014 r.

Podstawą do ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość drogową przejętą z mocy prawa przez Gminę Zielonki jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21. 09. 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Złożony w sprawie operat szacunkowy sporządzony został w marcu 2013 r. przez M.G. , posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego nr 1832. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowanej nieruchomości. A zatem, w ocenie Sądu nie jest możliwe dokonanie oceny operatu szacunkowego w takim zakresie w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalistycznym. W tym względzie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni to stanowisko judykatury, w którym przyjmuje się ,że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W konsekwencji także sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Stanowisko takie zostało wyrażone m. in. przez NSA w wyrokach z 23.10. 2013 r. sygn. akt II OSK 1201/12 i II OSK 1202/12. Zgodnie z tym stanowiskiem obowiązkiem organu dokonującego oceny operatu szacunkowego jest jego zbadanie pod kątem zgodności z przepisami prawa tj. zbadanie czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnionego rzeczoznawcę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności i niezgodności z przepisami, pomyłek, braków, które powinny sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartości dowodową. Nie znajduje natomiast uzasadnienia kwestionowanie samej metodyki szacowania nieruchomości, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłącznie domeną rzeczoznawcy. W konsekwencji nie można uznać za prawidłowe, aby organy orzekające lub sąd administracyjny – nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości - mogły dokonywać rozważań dotyczących np. prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości, ponad te cechy które zostały wskazane w przepisach prawa tj. w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami i ww. rozporządzenia.

Nadto należy mieć na uwadze, że opinia zawarta w operacie nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie oceną pewnego stanu rzeczywistego, która chociaż opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy (por. wyrok WSA w Łodzi z 23. 10. 2007 , sygn. akt II SA/Łd 680/07).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba po pierwsze wskazać, że w ocenie Sądu operat sporządzony w przez M.G. został prawidłowo i obiektywnie oceniony w zaskarżonej decyzji, a po drugie, że wykonana w nim wycena przedmiotowej nieruchomości nie narusza obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego z 21. 09. 2004 r., a zatem operat ten mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Sąd w składzie orzekającym podziela w tym zakresie pogląd organu II instancji, zgodnie z którym przedmiotowy operat stanowiący podstawowy dowód w sprawie spełnia wymogi formalne, co nie pozwala zakwestionować operatu jako dowodu w przedmiotowej sprawie. Trzeba przy tym wskazać, że w przedłożonym operacie określono przedmiot wyceny i zakres wyceny, wskazując, iż wyceniana nieruchomość na dzień 29. 10. 1998 r. objęta była ustaleniami m.p.z.p. Gminy Zielonki przyjęty uchwałą Rady Gminy Zielonki z 24.04. 1993 r. , zgodnie z którym była położona na terenie dróg lokalnych (symbol 04KL).

Operat zawiera opis wycenianej nieruchomości oraz charakterystykę rynku lokalnego nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi z terenu gmin: Zielonki, Zabierzów i Wielka Wieś. Kolejno przedstawiona została charakterystyka rynku nieruchomości gruntowych w aspekcie cen rynkowych, oraz wybrana baza jedenastu nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi (s.16). Wskazano cechy i wagi, które zostały uwzględnione przy doborze nieruchomości podobnych (lokalizacja, sąsiedztwo, rodzaj drogi, stan zagospodarowania, a także opis nieruchomości porównawczych o skrajnych cechach (s. 17operatu ) i sposób wyliczenia współczynników korygujących ( s. 16 operatu ). Nie można się zatem się z zarzutem "niewłaściwego dobrania materiału porównawczego", którym objęto tylko 11 transakcji z okresu 2011-2012 r. podczas gdy w okresie 20111-2012 Gmina Zielonki zawarła co najmniej kilkadziesiąt tego typu transakcji. Nie jest także rzeczą organów administracji, a także sądu rozważanie w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, czy można było uwzględnić inne cechy i wagi lub nawet inne nieruchomości, które były przedmiotem obrotu w Gminie Zielonki ponieważ oznaczałoby to wkraczanie w domenę wiedzy specjalistycznej. Należy przy tym mieć na uwadze, że w przypadku analizowania wpływu cech rynkowych na wartość szacowanych nieruchomości analizy te ze względu na swoją ogólność nie są precyzyjne (por. wyrok NSA z 23.10.2013, sygn.. akt II OSK 1201/12 ). W ocenie Sądu nie można także kwestionować wyboru podejścia, metody i techniki wyceny, stosownie bowiem z cyt. wyżej art. 154 ust. 1 u.g.n. wybór w tym zakresie należy do rzeczoznawcy majątkowego natomiast ocenie organu, a zatem i sądu podlega uzasadnienie takiego wyboru. Mając na uwadze przedmiotowy operat należy zauważyć, że rzeczoznawca opisała i uzasadniła prawidłowo wybrane, podejście, technikę i metodę wyceny z uwzględnieniem celu wyceny. Podejście porównawcze, a w ramach tego podejścia metoda korygowanej ceny średniej najogólniej ujmując wymaga zgromadzeniu przez rzeczoznawcę kilkunastu, to jest co najmniej jedenastu, transakcji nieruchomościami porównywalnymi, które miały miejsce najpóźniej w okresie dwóch lat przed sporządzeniem wyceny. Ceny z zebranych, co najmniej kilkunastu transakcji są sumowane i obliczana jest cena średnia, która następnie jest korygowana w oparciu o różne, właściwe współczynniki. Podstawowym warunkiem dokonania prawidłowej wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym jest zatem dokonanie prawidłowego doboru nieruchomości, które służą do ustalenia ceny średniej oraz prawidłowe ustalenie i zastosowanie współczynników korygujących. Nieruchomości wybrane do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości muszą być podobne do wycenianej, co jednak nie oznacza, że ich wielkość i inne cechy muszą być takie same. Wystarczy gdy nieruchomości te charakteryzują się obiektywnym podobieństwem w zakresie cech porównawczych natomiast rzeczoznawca ma pewną swobodę w dokonywaniu doboru nieruchomości porównawczych, co nie oznacza, iż jest to wybór dowolny, analogicznie jak przy wyborze metody dla wyceny nieruchomości. Zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia z 21 września 2004 r. jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu- w pierwszym rzędzie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast określanie wartości rynkowej w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych gdy nie ma możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W rozpoznawanej sprawie wszystkie 11 nieruchomości stanowiły nieruchomości drogowe o pow. w granicach od 15 do 270 m² pow. Nadto należy podzielić argumentację organu, iż dla ustalenia przedmiotowego odszkodowania nie miało znaczenia to, czy działki sąsiadujące z terenem działki nr [....] zgodnie z m.p.z.p. obowiązującym w dacie jej przejścia na własność Gminy Zielonki były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (symbol MN) czy mieszkaniową i budownictwa zagrodowego (MZ). W tej sytuacji nie można uznać, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 73 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ponieważ organy obu instancji prawidłowo określiły wysokość przedmiotowego odszkodowania.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji