Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 801/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 4-5, art. 87 ust. 4, art. 92a, art. 92c
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 września 2022 r. nr BP.501.2164.2021.1284.GD11.263536 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 września 2022 r. nr BP.501.2164.2021.1284.GD11.263536 Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2021 r. nrWITD.DI.0152.XI0392/39/21/POL nakładającą na M. C. (dalej zwanego także jako "strona" albo "skarżący"), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą W., karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 17 kwietnia 2021 r., około godziny 12:30, w S. na drodze publicznej (ul. [...]) funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w S. przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki Skoda o nr rej. [...]. Pojazdem tym kierował P. G. Z ustaleń stwierdzonych podczas kontroli wynika, że kierowca wykonywał przewóz pasażera M. W., który za pomocą aplikacji [...] zamówił przejazd w S. z ul. [...] na ul. [...]. Opłata wyniosła 9 zł. Pasażer nie otrzymał paragonu i wezwał funkcjonariuszy Policji. Podczas kontroli kierujący pojazdem okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielonej przez Prezydenta Miasta G. przedsiębiorcy M. C. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą W., ul. [...], [...] G. Pojazd nie był wyposażony w kasę fiskalną, znak taxi znajdował się za tylną szybą pojazdu, natomiast na tylnej bocznej szybie drzwi znajdowała się naklejka z cennikami i nr taksówki ([...], herb i napis "G."). Wyniki kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...]. Kierowca podpisał protokół kontroli drogowej wskazując, że wykonywał przewóz będąc pewnym, iż wykonuje go zgodnie z przepisami, a także że wszelką dokumentacją okazał Policji. Protokół wraz z dokumentacją z kontroli został przekazany do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego celem dalszego wykorzystania.

Pismem z 10 maja 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił przedsiębiorcę M. C. o wszczęciu z urzędu wobec niego postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako: "u.t.d.").

W toku prowadzonego postępowania organ uzyskał informację z Urzędu Miasta S., że przedsiębiorcy M. C. nie zostały udzielone żadne uprawnienia na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. Ponadto organ ustalił, że przewóz, który miał miejsce 17 kwietnia 2021 r. został zamówiony za pośrednictwem aplikacji [...].

Decyzją z dnia 29 października 2021 r. nr WITD.DI.0152.XI0392/39/21/POL Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. C. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenie określone pod lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., to jest wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Organ przyjął, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, że w dniu kontroli (17 kwietnia 2021 r.) wykonana została usługa przewozowa spełniająca warunki do uznania jej za transport drogowy w zakresie przewozu osób taksówką. Usługa została zamówiona przez pasażera za pomocą aplikacji mobilnej udostępnionej przez firmę [...], a przewóz odbył się z ul. [...] na ul. [...] w S. Przewoźnik – przedsiębiorca M. C., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą W., nie posiadał licencji, która uprawniałaby go do świadczenia usług na terenie miasta S.

Od powyższej decyzji M. C. wniósł odwołanie, w którym podniósł m.in., że organ nie ustalił miejsca odbioru i miejsca docelowego wykonywanego kursu, dlatego powinien przeprowadzić przesłuchanie pasażera i kierowcy. Niedopuszczalne jest zastąpienie przesłuchania świadka jego pisemnym oświadczeniem. Dalej, wskazując na treść art. 6 ust. 5 u.t.d., podniósł że dozwolone jest wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, a także odstępstwa od wykonywania uprawnień z licencji. W okolicznościach niniejszej sprawy zamówienie zostało złożone przez klienta z innego obszaru niż obszar objęty licencją mu przysługującą. Przy czym kwestionuje jakoby miejsce docelowe kursu było określone na terenie miasta G. Z relacji kierującego wynika, że był zapewniany przez pasażera, że miejscem docelowym kursu będzie ostatecznie G.1 Tym samym kierowca pozostawał w przekonaniu, że wykonywany kurs jest w pełni zgodny z warunkami posiadanej przez spółkę licencji.

Decyzją z dnia 15 września 2022 r. nr BP.501.2164.2021.1284.GD11.263536 Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "k.p.a."), art. 4 pkt 1, 3, 22, art. 5b ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., po rozpatrzeniu odwołania M. C., utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ pierwszej instancji wydał bowiem swoje rozstrzygnięcie m.in. na podstawie następujących dowodów, znajdujących się w aktach sprawy: protokołu kontroli, notatce urzędowej, okazanych w toku kontroli dokumentów oraz dokumentacji fotograficznej pojazdu wykonanej w trakcie kontroli oraz informacji z organu licencyjnego oraz danych z CEIDG. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że organ pierwszej instancji podejmował próbę przesłuchania pasażera (dowody: wezwanie do osobistego stawiennictwa z dnia 7 czerwca 2021 r. i z dnia 13 lipca 2021 r. wraz z kopertą i zwrotnym potwierdzeniem odbioru w aktach sprawy). O zaplanowanym terminie przesłuchania każdorazowo informował stronę. Wezwania pozostały bez odpowiedzi. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką w S. Posiadana przez stronę licencja nr [...] dotyczyła miasta G., tym samym kontrolowany przewóz nie mógł zostać uznany za wykonany na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Przeprowadzanie kolejnych dowodów zmierzałoby do niezasadnego przedłużenia postępowania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego organ odwoławczy wskazał, że ustawa o transporcie drogowym wprowadza w przypadku wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką obowiązek posiadania odpowiedniego uprawnienia (art. 5b ust. 1 u.t.d.), a poza tym samo wykonywanie przewozu taksówką również sankcjonowane jest różnymi wymaganiami (art. 6 u.t.d.), w tym dotyczącymi obszaru, na jaki wydawana jest licencja (gminy, gmin sąsiadujących - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasta stołecznego Warszawy). Zatem wydana licencja obowiązuje jedynie na terenie obszaru, na jaki została wydana.

W niniejszej sprawie strona posiadała i okazała licencję obowiązującą na terenie miasta na prawach powiatu G., a kierowca wykonywał przewóz pasażera w S. Natomiast, jak wynika z informacji z organu licencyjnego, strona nie posiadała uprawnień do wykonywania przewozu w mieście S., a przewóz pasażera odbywał się w S. z ul. [...] na ul. [...], co nie było przez stronę kwestionowane. Okazany w trakcie kontroli wypis z licencji uprawniającej do wykonywania przewozów taksówką o nr rej. [...] nie uprawniał do wykonywania przedmiotowego przewozu.

Organ odwoławczy nie zaprzeczył, że treść art. 6 ust. 5 u.t.d. dotyczy wyjątków w zakresie wykonywania przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, jednak w sytuacjach: przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Przepis precyzuje orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując na możliwość dokonania przewozu poza obszarem określonym w licencji tylko gdy kurs co najmniej zaczyna się lub kończy na obszarze objętym licencją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r.; sygn. akt II GSK 2142/15). Nie jest zatem tak, że uprawniony z konkretnej licencji taksówkowej może przyjmować na terenie wskazanym w licencji zlecenia na wykonywanie przewozów na terenie nieobjętym licencją, jak również pojechać z terenu wskazanego w licencji na inny teren i przyjmować następne zlecenia na przewozy na jego obszarze, gdyż wykracza to poza uprawnienia wskazane w art. 6 ust. 4 u.t.d. i poza wyjątki z ust. 5 tego przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r.; sygn. akt II GSK 1320/15).

Analizując treść w art. 92c u.t.d. organ stanął na stanowisku, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania ww. przepisu.

Odnośnie twierdzeń strony dotyczących art. 189f § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że przepis ten nie znajdzie zastosowania, gdyż reguluje on przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Natomiast kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 u.t.d.

Od powyższej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego M. C., działając przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obydwu instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania pasażera, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierowcy P. G.;

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 4 pkt 11, art. 5b ust 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości łącznie 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której skarżący posiada licencję nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta G. na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką;

3) art. 6 ust 5 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której zamówienie na przejazd zostało złożone przez klienta z innego obszaru niż obszar ujęty w licencji;

4) art. 92c ust 1 pkt 1 u.t.d. polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji, w której okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a samo naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć;

5) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji, w której waga naruszenia prawa jest znikoma (przejazd odbywał się prawidłowo oznaczonym pojazdem taxi, skarżący posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką), a strona zaprzestała naruszenia prawa (skarżący uzyskał bowiem licencję na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie miasta S.);

6) przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;

7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej stopnia w zakresie konieczności zweryfikowania zasad działalności aplikacji [...];

8) art. 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżący podtrzymuje argumentację podnoszoną przez niego w toku postępowania administracyjnego i sformułowane w odwołaniu zarzuty względem wydanej w sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:

1) samochodem osobowym,

2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,

3) taksówką.

Zgodnie z art. 2 pkt 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.) taksówką jest pojazd samochodowy, odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu osób w liczbie nie większej niż 9 łącznie z kierowcą oraz ich bagażu podręcznego za opłatą ustaloną na podstawie taksometru albo aplikacji mobilnej.

Przepisy zawarte w § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.) wymagają, by taksówka wyposażona była w:

1) taksometr elektroniczny z ważnym dowodem legalizacji, o ile występuje;

2) co najmniej dwa miejsca dla pasażerów;

3) co najmniej dwoje drzwi z każdego boku nadwozia lub dwoje drzwi z prawej strony, jedne z lewej strony i jedne z tyłu nadwozia umożliwiające, tylko w razie konieczności, wyjście na zewnątrz;

4) pomieszczenie na podręczny bagaż pasażerów;

5) (uchylony);

6) apteczkę doraźnej pomocy;

7) ogumione koło zapasowe lub zestaw naprawczy, oponę samouszczelniającą (Seal tyre);

8) dodatkowe światło z napisem "Taxi", odpowiadające następującym warunkom

a) rozmieszczenie: na dachu,

b) barwa: biała lub żółta samochodowa z czarnymi napisami widocznymi z przodu i z tyłu pojazdu,

c) (uchylona),

d) powinno być widoczne po zapadnięciu zmroku z odległości co najmniej 50m przy dobrej przejrzystości powietrza.

Powyższe elementy wyposażenia taksówki zostały przez prawodawcę potraktowane na równi, bez podziału na mniej i bardziej istotne.

Zdaniem Sądu, w przypadku, w którym pojazd wpisany jest do licencji upoważniającej do wykonywania przewozu osób taksówką, stanowi on taksówkę bez względu na to, czy posiada wszystkie, czy tylko niektóre elementy wyposażenia i oznaczenia. Wykonywanie przy pomocy takiego pojazdu przewozu osób powinno zaś podlegać ocenie przez właściwe organy według kryterium zgodności z przepisami określającymi wymagane dla taksówki cechy i wyposażenie. Brak oznaczenia i stosownego wyposażenia może być uznany za rażące naruszenie warunków wykonywania działalności objętej licencją, co prowadzić może do cofnięcia licencji w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Zasadne jest zatem przyjęcie, że w przypadku, w którym określony pojazd wpisany jest do licencji na wykonywanie przewozu osób taksówką, i wykonywany jest nim przewóz osób, to powinien być traktowany jako taksówka, a ocenie uprawnionych organów podlegać powinno w tym przypadku to, czy posiada obowiązkowe dla taksówki oznaczenie i wyposażenie, oraz czy kierowca posiada w samochodzie licencję lub jej oryginalny wypis.

Stwierdzenie braku któregokolwiek z wymienionych elementów wyposażenia nie powoduje utraty charakteru taksówki przez wpisany do licencji samochód, a rodzi natomiast odpowiedzialność wykonującego transport za ich brak.

W dniu przeprowadzonej kontroli pojazd marki Skoda o nr rej. [...] był wpisany do posiadanej przez skarżącego licencji nr [...] na wykonywanie przewozu osób taksówką, zatem kluczowe w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy przejazd mający miejsce 17 kwietnia 2021 r. obywał się w ramach tej licencji, w tym jej terytorialnego zakresu.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.t.d. licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania określone ustawą.

Według art. 6 ust. 4 u.t.d., licencja, o której mowa w ust. 1, udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący:

1) gminę;

2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia;

3) miasto stołeczne Warszawę.

Z kolei w myśl art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru.

Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję albo wypis z licencji (art. 87 ust. 4 u.t.d.). W myśl art. 4 pkt 22 u.t.d. przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy.

Zgonie z art. 92a u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie (ust. 1). Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 7).

W myśl natomiast lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 12.000 zł.

Zgodnie zatem z powołanymi przepisami, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, przy czym licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Licencja dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, że są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz), jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji.

Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, kierowca pojazdu marki Skoda o nr rej. [...] został zatrzymany do kontroli w S. i w chwili zatrzymania wykonywał przewóz pasażera z ul. [...] na ul. [...], a zatem poza obszarem objętym licencją nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną na obszar G.

Cytowany wyżej art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru.

Oznacza to, jak słusznie przyjął organ, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć na obszarze objętym licencją, a więc w tym przypadku w G.

W ramach posiadanego zezwolenia brak jest podstaw do wykonywania przewozu pasażerów poza obszarem objętym licencją w sytuacji, gdy początek i koniec kursu znajduje się poza tym obszarem (tak zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2014 r.; sygn. akt. II GSK 1167/13).

W przypadku skarżącego nie zaistniał, zdaniem Sądu, opisany w art. 6 ust. 5 u.t.d wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego na określonym w licencji obszarze. Skoro licencja na transport drogowy wykonywany taksówką została udzielona skarżącemu na obszar G., to co do zasady mógł on wykonywać przewóz osób taksówką na tym obszarze, a w drodze wyjątku – poza tym obszarem – jedynie w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu byłby obszar G. Przyjmując na obszarze G. zlecenie wykonania usługi przewozu, skarżący mógł wyruszyć z pasażerem do S. i powrócić z S. bezpośrednio na obszar G. z innym pasażerem lub bez niego, bądź też na wezwanie spoza obszaru przewieźć pasażera na teren G. W ramach posiadanej licencji skarżący nie był jednak uprawniony do dokonywania przewozu pasażerów na terenie S., przy założeniu, że początek i koniec kursu miał się znajdować w S.

W realiach sprawy organy orzekające w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonały słusznych ustaleń co do okoliczności faktycznych z niego wynikających. Dokonały nadto właściwej wykładni ww. przepisu, przyjmując że dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie istotne było, skąd został zabrany pasażer i dokąd został przewieziony. Z protokołu kontroli oraz notatki urzędowej sporządzonej w dniu 17 kwietnia 2021 r. przez kontrolujących funkcjonariuszy Policji wynika zaś wprost, że pasażer przewożony był przez kierowcę skarżącego z ul. [...] na ul. [...] w S.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania argumentów kwestionujących ustalenia organu w zakresie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do nałożenia kary, Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie w protokole kontroli, który został sporządzony przez funkcjonariuszy Policji (funkcjonariusze Policji zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.t.d. uprawnieni są do przeprowadzenia kontroli w zakresie objętym niniejszym postępowaniem), jednoznacznie wskazano miejsce rozpoczęcia przewozu – ul. [...] w S., i miejsce zakończenia przewozu – ul. [...] w S. Kierowca pojazdu podpisując przedmiotowy protokół nie zakwestionował tych ustaleń, wskazał jedynie, że wykonywał przewóz będąc pewnym, iż wykonuje go zgodnie z przepisami.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że protokół kontroli ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokół taki może być podważony jedynie przez konkretny dowód, iż dane w nim zgromadzone są nieprawdziwe (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r.; sygn. akt II GSK 1062/09).

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby obalić wiarygodność tego dokumentu, wnioskując jedynie o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy i pasażera.

Zgodnie z art. 78 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Zatem, w świetle art. 78 k.p.a., jeżeli zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych, to nie ma potrzeby poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzenie dowodów dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami byłoby bowiem sprzeczne z istotą regulacji zawartej w art. 78 § 2 k.p.a. Skoro więc stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości w oparciu o przeprowadzone dowody, to nie było potrzeby poszukiwania innych.

Z protokołu kontroli wprost wynika, że kierowca wykonywał przewóz osób odpłatnie taksówką bez stosownej licencji obejmującej obszar, na którym przejazd ten się odbył oraz, że ani początek kursu, ani też koniec nie były położone na terenie G., na który to obszar skarżący posiadał licencję. Sam skarżący w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wskazywał, co zostało następnie ponownie podniesione przez skarżącego w uzasadnieniu skargi, że kwestionuje jakoby miejsce docelowe było określone na terenie G. Zatem prawidłowo uznał organ odwoławczy, że przeprowadzanie kolejnych dowodów zmierzałoby do niezasadnego przedłużenia postępowania.

W ocenie Sądu materiał dowodowy został zgromadzono w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy i wyczerpujący, a organy rozstrzygnęły sprawę w oparciu o jego całokształt, wskazując, że okoliczności sprawy zostały udowodnione. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada nadto wymogom wszystkim wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów z zakresu transportu drogowego, za które organy administracji wymierzyły karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów ustawy i załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 92a ust. 1 u.t.d., kara pieniężna może być nałożona na podmiot wykonujący przewóz, a więc w rozpoznawanej sprawie na przedsiębiorcę, który w ramach prowadzonej działalności realizuje przewozy drogowe. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 2460/11). Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Natomiast sama ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej celem jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, to jest zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Należy wskazać, że nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2011 r.; sygn. akt II GSK 716/10). Przepis ten ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych prawem obowiązków. Domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy możliwe jest do obalenia w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. W kontrolowanej sprawie art. 92b ust. 1 u.t.d. nie będzie miał zastosowania bowiem stwierdzone w toku kontroli naruszenie przepisów nie dotyczyło czasu pracy kierowcy.

Z kolei w myśl art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Treść tego uregulowania nie pozostawia wątpliwości, że za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewozy, chyba że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Za prawidłową należy przyjąć taką wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., według której przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych, nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że prawidłowo organy przyjęły, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., która uzasadniałaby umorzenie postępowania. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92c u.t.d. spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot ten musi wskazać na konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2021 r.; sygn. akt II GSK 1462/18).

Skarżący nie wskazał na jakiekolwiek nadzwyczajne okoliczności mogące wykluczyć jego odpowiedzialność. Wskazał jedynie, że z relacji kierującego wynika, iż był zapewniany przez pasażera, że miejscem docelowym kursu będzie ostatecznie G.1. Tym samym pozostawał on w przekonaniu, że wykonywany kurs jest w pełni zgodny z warunkami posiadanej przez spółkę licencji.

W tym miejscu odnotować należy, co wielokrotnie było wzmiankowane w treści niniejszych rozważań, że skarżący posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wyłącznie na obszarze obejmującym G. Zatem niezrozumiałe są wywody skargi, że miejscem docelowym kursu miała być G.1, zważywszy, że to obszar, który nie jest objęty wspomnianą licencją.

Zdaniem Sądu brak jest w sprawie także podstaw do miarkowania kary oraz do odstąpienia od jej wymierzenia. Wysokość sankcji określona została w sposób "sztywny", a więc niepoddający się czynnościom wymiaru kary unormowanych w art. 189d k.p.a. Dlatego nie sposób czynić organom zarzutu w zakresie przyjętej wysokości kary. Brak było także podstaw do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis usytuowany został w Dziale IVa "Administracyjne kary pieniężne". Zakres stosowania przepisów tego działu wyznacza art. 189a, stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu.

W § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z przywołanej regulacji – abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej – jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Takim przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine jest art. 92c u.t.d. Z tego przepisu wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a jak podkreślono na wstępie, dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2021 r.; sygn. akt II GSK 717/21).

Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Bez znaczenia przy tym są wywody skargi wskazujące na odrębność instytucji umorzenia postępowania od odstąpienia od wymierzenia kary.

Reasumując, Sąd podzielił ocenę organów, że w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d. i jednocześnie brak było przesłanek do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d.. W toku prowadzonego postępowania w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalono okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutów strony i prawidłowo wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).