Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1999/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  3 § 3 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 276/23 w przedmiocie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej na uchwałę Rady Izby Notarialnej w Katowicach z dnia 30 listopada 2022 r., nr 588/XI/2022 w przedmiocie rozdziału zaplanowanych wizytacji pomiędzy notariuszy wizytatorów postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

P. J. (dalej: "Skarżący") zaskarżył uchwałę Rady Izby Notarialnej w Katowicach z 30 listopada 2022 r. o numerze 588/XI/2022. Uchwałą tą Rada Izby Notarialnej rozdzieliła zaplanowane na pierwsze półrocze 2023 r. wizytacje pomiędzy notariuszy wizytatorów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 276/23, odrzucił skargę P. J. na tę uchwałę oraz zwrócił skarżącemu kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W podstawie prawnej wyroku podano art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na fakt, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż zaskarżona uchwała Rady Izby Notarialnej w Katowicach nie należy do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu jest to akt wewnętrzny, organizacyjny, realizujący plan wizytacji wykonywanych przez Radę z mocy art. 35 pkt 2 oraz art. 44 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. w Dz.U. z 2022 r., poz. 1799, dalej: u.p.n.). Sąd wskazał, że uchwała ta nie jest aktem zewnętrznym, bo nie jest skierowana do podmiotu zewnętrznego, gdyż notariusz podlega z mocy art. 44 u.p.n. nadzorowi rady notarialnej, dlatego podejmowane wobec niego czynności w tym zakresie, w tym ustalenie terminu jego wizytacji, nie mają charakteru czynności zewnętrznych, są to czynności wykonywane w ramach samorządu zawodowego i dotyczą jego członka. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że uchwała nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, nie kształtuje uprawnień i obowiązków notariusza w sposób władczy i jednostronny. Ma jedynie charakter informacyjny, zawiadamia go o planowanym terminie wizytacji, której notariusz obowiązany jest poddać się z mocy prawa.

Pismem z 17 lipca 2023 r. P. J. wniósł skargę kasacyjną na to postanowienie Sądu pierwszej instancji zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 58 § 1 pkt 1 w zw. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i odrzucenie skargi, podczas gdy uchwała Rady Izby Notarialnej w Katowicach z dnia 09.11.2022r. nr 525/XI/2022 zatwierdzająca plan wizytacji na pierwsze półrocze 2023 r. podobnie jak i uchwała Rady Izby Notarialnej z dnia 30.11.2022 r. nr 588/XIl/2022 rozdzielająca zaplanowane na pierwsze półrocze 2023 r. wizytacje pomiędzy notariuszy wizytatorów, w części dotyczącej skarżącego mają charakter aktów z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 1 pkt. 4 p.p.s.a., a w ślad za tym podlegają kognicji sądu administracyjnego stąd skarga powinna zostać rozpatrzona i Sąd pierwszej instancji powinien orzec w sprawie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. bądź też skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 2, art, 45 oraz art. 184 w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie w zakresie w jakim konstytuują prawo do sądu w sprawach administracyjnych w odniesieniu do osób wykonujących zawód zaufania publicznego, poddanych pieczy samorządu zawodowego wykonującego funkcje zlecone administracji publicznej wobec członków samorządu zawodowego i w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia były akty z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków notariusza.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej skarżącego i rozpoznanie skargi, wobec tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Tym samym pismem z 17 lipca 2023 r. P.J. wniósł również skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2023 r., III SA/Gl 275/23, odrzucające skargę P. J. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w Katowicach z dnia 9 listopada 2022 r., w przedmiocie zatwierdzenia planu Wizytacji w Izbie Notarialnej w Katowicach, zarejestrowaną pod odrębną sygnaturą akt II GSK 2012/23.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznawana w niniejszym postępowaniu skarga kasacyjna od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 276/23, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości tego postanowienia Sądu pierwszej instancji i zawartego w nim poglądu o niedopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Izby Notarialnej w Katowicach, której przedmiotem było rozdzielenie zaplanowanych na pierwsze półrocze 2023 r. wizytacji pomiędzy notariuszy wizytatorów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Art. 3 § 3 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z przywołanej regulacji prawnej wynikają zatem cechy, które musi posiadać akt lub czynność, by dopuszczalna była jego sądowoadministracyjna kontrola, a mianowicie:

1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3;

2) akt lub czynność musi zawierać normy prawne czyli ustalać/odmawiać ustalenia, stwierdzać/odmawiać stwierdzenia, potwierdzać /odmawiać potwierdzenia uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego;

3) akt lub czynność musi mieć charakter zewnętrzny, tzn. być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;

4) akt lub czynność musi być skierowana do indywidualnego podmiotu;

5) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny;

6) akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienia NSA z dnia 29 czerwca 2005r., II GSK 96/05 i z dnia 9 września 2011 r., I OSK 1716/11). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (lub ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., I OSK 1501/12).

Będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie uchwała Rady Izby Notarialnej w Katowicach z 30 listopada 2022 r. nr 588/XI/2022, w której Rada rozdzieliła zaplanowane na pierwsze półrocze 2023 r. wizytacje pomiędzy notariuszy wizytatorów, powyżej wskazanych cech nie posiada.

Art. 35 pkt 2 u.p.n. określa, iż do zakresu działania rady izby notarialnej należy między innymi nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, zastępców notarialnych i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności właściwej dla notariusza. Z art. 44 § 1 u.p.n. wynika, że zadania te są realizowane w drodze wykonywanego przez izbę notarialną nadzoru nad notariuszami na obszarze właściwości określonej izby notarialnej. W art. 44 § 2 u.p.n. przewidziano, że w ramach tego nadzoru izba ma obowiązek przeprowadzania w każdej kancelarii wizytacji co najmniej raz na cztery lata. Wizytacja obejmuje całokształt pracy notariusza i polega na przekrojowym sprawdzeniu przestrzegania wszystkich obowiązków nałożonych na notariusza przez kontrolę ksiąg notarialnych oraz treści sporządzanych aktów notarialnych. Z przeprowadzonej wizytacji sporządza się protokół, który poddawany jest ocenie rady izby notarialnej. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości rada izby wzywa notariusza celem złożenia wyjaśnień, co w konsekwencji może doprowadzić do wydania zaleceń powizytacyjnych lub wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Zaznaczyć należy, że dwie oceny negatywne wizytacji mogą skutkować odwołaniem notariusza, zaś w przypadku rażącego charakteru stwierdzonych nieprawidłowości i oczywistej obrazy prawa, gdy była to pierwsza wizytacja, wystarcza jedna ocena negatywna z wizytacji.

Powołane regulacje ustawy Prawo o notariacie wskazują w sposób jednoznaczny, iż obowiązek prowadzenia przez izby notarialne wizytacji kancelarii notarialnych znajdujących się na obszarze właściwości danej izby wynika wprost z przepisu prawa. Ustawowy obowiązek wiąże izbę co do cyklicznego prowadzenia wizytacji oraz notariuszy co do poddania się wizytacji, celem umożliwienia samorządowi notarialnemu sprawowania nadzoru, o którym mowa w art. 42 § 1 i art. 35 pkt 2 u.p.n.

Uchwała rady izby notarialnej rozdzielająca zaplanowane wizytacje pomiędzy notariuszy wizytatorów nie ma charakteru decyzji lub postanowienia, nakładającego na określony podmiot obowiązek lub nadającego mu określone uprawnienia.

Podjęta przez izbę rady notarialnej czyli organ samorządu notarialnego uchwały rozdzielającej zaplanowane na pierwsze półrocze 2023 r. wizytacje pomiędzy notariuszy wizytatorów, nie jest zewnętrznym aktem normatywnym kształtującym publicznoprawne prawa lub obowiązki konkretnego notariusza, lecz ma charakter aktu wewnętrznego, co słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Dotyczy ona bowiem czynności technicznych (organizacyjnych) podejmowanych przez organ samorządu zawodowego w celu realizacji wykonywanych przez niego zadań, tj. uprawnień i obowiązków organu samorządu zawodowego wynikających z art. 44 i art. 35 ustawy Prawo o notariacie w odniesieniu do członków tego samorządu. Jest to zatem akt podejmowany wewnątrz korporacji zawodowej. Już tylko ta cecha spornej uchwały przesądza o tym, że nie podlega ona kontroli sądowej. Utrwalone i jednolite jest bowiem stanowisko, że akty wewnątrzkorporacyjne nie podlegają sądowej kontroli.

Sporna uchwała jest aktem wewnątrzorganizacyjnym, określającym jedynie organizacyjne kwestie związane z przeprowadzeniem wizytacji w poszczególnych kancelariach znajdujących się na obszarze właściwości określonej izby notarialnej przez poszczególnych notariuszy wizytatorów, wskazując który wizytator przeprowadzi wizytację ujętą w planie wizytacji zatwierdzonym odrębną uchwałą. Sporna uchwała reguluje zatem jedynie techniczne kwestie dotyczące harmonogramu i sposobu wykonywania przez organy samorządu zawodowego ustawowych kompetencji nadzorczych, służy organizacyjnemu wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 44 u.p.n. Nie jest ona natomiast skierowana indywidulanie do ściśle określonego podmiotu i nie "dotyczy" ona bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego poszczególnych notariuszy, lecz służy jedynie zorganizowaniu przez organy samorządu notarialnego działań mających na celu wykonanie obowiązku nadzoru nałożonego ustawą na organy samorządu notarialnego. Z samego zaplanowania terminu wizytacji i wskazania notariusza wizytatora nie wynikają bowiem bezpośrednio dla poszczególnych notariuszy poddanych nadzorowi samorządu zawodowego żadne publicznoprawne uprawnienia lub obowiązki.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że uchwała Rady Izby Notarialnej w Katowicach z dnia 30 listopada 2022 r. rozdzielająca zaplanowane na pierwsze półrocze 2023 r. wizytacje pomiędzy notariuszy wizytatorów, nie była aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnie zatem wywiedziona na tę uchwałę skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który obliguje sąd do odrzucenia skargi jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Powyższy pogląd nie stanowi zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia art. 2, art. 45 oraz art. 184 w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie w zakresie, w jakim przepisy te konstytuują prawo do sądu w sprawach administracyjnych w odniesieniu do osób wykonujących zawód zaufania publicznego, poddanych pieczy samorządu zawodowego. Konstytucyjnie gwarantowanej ochronie sądowej podlegają jedynie akty organów samorządu zawodowego wskazane w ustawie, tj. co do zasady te, które są skierowane przez organy samorządowe do podmiotów zewnętrznych (akty dotyczące wpisu na listę lub skreślenia z listy osób uprawnionych do wykonywania danego zawodu), w tym akty dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zaskarżona uchwała do takich aktów nie należy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o oddaleniu skargi kasacyjnej, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 181 § 1 p.p.s.a. oraz art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a.