Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 721/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 782/21 w sprawie ze skargi D. F. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 23 września 2020 r. nr XXI/295/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 782/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi D. F. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Gminy Liszki z 23 września 2020 r. nr XXI/295/2020 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy Liszki (dalej: Rada) podjęła 23 września 2020 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Morawica (obszar 2).

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: 1) art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej: u.s.g.) poprzez podjęcie uchwały - oznaczenie działek nr [...] oraz nr [...] jako terenu zabudowy w obrębie strefy A ograniczonego użytkowania dla MPL Kraków-Balice sprzecznego z interesem prawnym skarżącej, co w konsekwencji umożliwi częściowy podział i wywłaszczenie na rzecz MPL Kraków-Balice oraz spowoduje pozbawienie nieruchomości dostępu drogi koniecznej w rozumieniu art. 145 k.c. i uniemożliwi dojazd do nieruchomości, a także uniemożliwi korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem i prowadzeniem działalności gospodarczej Gospodarstwo Pasieczne [...] (dalej: pasieka); 2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w odniesieniu do zgłoszonych przez skarżącą pismem z 10 sierpnia 2020 r. uwag do projektu planu miejscowego oraz braku ich rozpoznania przez Wójta Gminy Liszki oraz Radę dotyczących zmiany przeznaczenia działek nr [...] oraz nr [...] jako terenu zabudowy w obrębie strefy A ograniczonego użytkowania dla MPL Kraków-Balice w całości, co w ocenie skarżącej stanowi istotne naruszenie prawa do czynnego udziału skarżącej w procedurze planistycznej dotyczącej uchwalenia prawa miejscowego; 3) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich nie zastosowanie polegające na przyjęciu, że przeznaczenie działek nr [...] oraz nr [...] jako terenu zabudowy w obrębie strefy A ograniczonego użytkowania dla MPL Kraków-Balice jest niezgodne z przeznaczeniem tych działek w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki (uchwała Rady Gminy Liszki z 23 marca 2011 r. nr VI/36/2011 ze zm.; dalej: studium) jako działki znajdujące się w terenie MU1-MU3 - obszary kształtowania zabudowy mieszkaniowo-usługowej; 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, w konsekwencji błędne określenie w planie przeznaczenia działek nr [...] oraz nr [...], oznaczonych jako 8 MA - tereny zabudowy w obrębie strefy A, co spowoduje możliwość dokonania częściowego podziału i wywłaszczenia nieruchomości na rzecz MPL Kraków-Balice oraz uniemożliwi korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem oraz naruszy interes prawny skarżącej; 5) art. 9 k.p.a. - poprzez brak należytego poinformowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co w konsekwencji spowodowało błędne przeznaczenie w planie działek skarżącej, oznaczonych jako 8 MA - tereny zabudowy w obrębie strefy A, co spowoduje możliwość dokonania częściowego podziału i wywłaszczenia nieruchomości na rzecz MPL Kraków-Balice. W uzasadnieniu skargi dodatkowo zarzucono naruszenie prawa własności skarżącej oraz art. 6 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie.

WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 6 grudnia 2021 r. nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności wskazano, że przedmiotowe działki objęte są ustaleniami skarżonej uchwały.

Sąd wojewódzki wyjaśnił, że według zapisów obowiązującego studium działki skarżącej nr [...] oraz nr [...] znajdują się w obszarze kształtowania zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonym na rysunku symbolem MU1, przy czym jednocześnie w/w działki położone są w strefie ograniczonego użytkowania dla MPL Kraków-Balice (uchwała nr XXXII/470/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 25 maja 2009 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Kraków-Balice, zarządzanego przez Międzynarodowy Port Lotniczy im. Jana Pawła II Kraków-Balice sp. z o.o. Dz. Urz. Woj. Mał. z 2009 r., nr 377, poz. 2693; dalej: uchwała sejmiku), co jest równoznaczne ze wskazaniem w studium faktu ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1.1.3. studium oraz części II rozdziału 4 studium). Ponadto wskazano, że w części II ustaleń studium w rozdziale V (str. 128) znajduje się zapis dopuszczający zmiany w zasięgu poszczególnych obszarów określających kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany w zakresie ustaleń dla poszczególnych obszarów w planach miejscowych w stosunku do ustaleń studium, pod warunkiem zachowania zgodności z określonymi w studium celami rozwoju m.in. realizacji inwestycji celu publicznego. Zatem w ocenie sądu I instancji ustalone w planie przeznaczenie 8MA działek skarżącej – jako terenu zabudowy w obrębie strefy A ograniczonego użytkowania dla MPL Kraków-Balice, oznaczonym na rysunku planu symbolem - 8MA, stanowi dosłowne wprowadzenie do planu zapisów studium i uchwały sejmiku.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, sąd I instancji podzielił argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę.

Stwierdzono, m.in. że ustalenia planu oraz regulacje zawarte w uchwale sejmiku nie mają wpływu na procedurę wywłaszczenia oraz podziału nieruchomości skarżącej - która jest związana z projektowaną budową drogi startowej MPL Kraków-Balice - realizowanej w oparciu o przepisy ustawy z 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1079; dalej: specustawa lotniskowa).

W ocenie sądu wojewódzkiego nie miało miejsca naruszenie art. 6 u.p.z.p., gdyż ograniczenia w sposobie wykonywania wszystkich uprawnień właścicielskich nie wynikają tylko z przyjętych zaskarżoną uchwałą regulacji, ale niejako są "pochodną" uwarunkowań faktycznych i prawnych związanych z lokalizacją nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie terenów portu lotniczego.

W kwestii projektu podziału nieruchomości, podniesiono m.in., że działka nr [...] podzielona zostaje na trzy części - podlegająca wywłaszczeniu działka nr [...] oraz pozostające we władaniu strony działki nr [...] i nr [...]. Dla działki nr [...] nie ulega zmianie dostęp bezpośredni do drogi publicznej (dz. [...]). Dla działki nr [...] dostęp do drogi publicznej zabezpieczony ma zostać przez służebność wskazaną na działce nr [...], zatem zostaje spełniony wymóg określony w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. zarówno przed, jak i po podziale działki.

W odniesieniu do braku rozpatrzenia uwag do planu zgłaszanych przez skarżącą wskazano, że procedura uchwalania przedmiotowego planu była już badana i procedowana przez tut. sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 68/21, gdzie nie dopatrzono się naruszeń procedury uchwalania planu, a jej ponowne badanie jest w tej sytuacji niedopuszczalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - poprzez uznanie, że brak jest rozbieżności pomiędzy studium a miejscowym planem, podczas gdy studium przewiduje wprowadzenie do planów miejscowych ustaleń dotyczących obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Kraków-Balice, zgodnie z uchwałą sejmiku, a plan przeznacza m.in. teren w obrębie którego znajduje się działka skarżącej na lokalizację obiektów i urządzeń związanych z obsługą lotniska, wykraczając tym samym poza treść studium;

- art. 19 specustawy lotniskowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że brak jest związku pomiędzy planowaną inwestycją na terenie MPL Kraków-Balice a kształtem planu wsi Morawica (obszar 2), podczas gdy przyjęta konstrukcja planu zagospodarowania obniża wartość rynkową nieruchomości skarżącej i ułatwia wywłaszczenie nieruchomości, którego próby wykazano;

- art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że ograniczenia naruszające interes prawny skarżącej, którego ochrony dochodzi w niniejszym postępowaniu, nie wynikają z regulacji uchwały będącej przedmiotem pierwotnej skargi, podczas gdy materiał dowodowy w aktach sprawy świadczy o możliwości łatwiejszego wywłaszczenia skarżącej wskutek uchwalenia planu wsi Morawica (obszar 2);

- art. 28 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, podczas gdy w trakcie sporządzania planu doszło do nieuwzględnienia zasad ochrony środowiska, czego dowodzi decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 10 kwietnia 2021 r. znak: DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.220.2019AB.55;

- art. 101 u.s.g. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały - oznaczenie działek nr [...] oraz nr [...] jako terenu zabudowy w obrębie strefy A ograniczonego użytkowania dla MPL Kraków-Balice sprzecznego z interesem prawnym skarżącej, co w konsekwencji umożliwi dokonanie częściowego podziału i wywłaszczenia na rzecz MPL Kraków-Balice oraz spowoduje pozbawienie nieruchomości dostępu do drogi koniecznej w rozumieniu art. 145 k.c. i uniemożliwi dojazd do nieruchomości, a także uniemożliwi korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem i prowadzeniem pasieki;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy orzekaniu dowodów zawnioskowanych w skardze do WSA w Krakowie (w szczególności dowodu z opinii biegłego planisty oraz przesłuchania skarżącej i świadków), mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Dodatkowo, pismem z 3 lutego 2022 r. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności NSA ocenił zarzut naruszenia przepisów postępowania bowiem ocena naruszenia przepisów prawa materialnego może być dokonana tylko w niebudzącym stanie faktycznym sprawy, który w przypadku kontroli sądowej planów ogranicza się do akt planistycznych. Ten stan faktyczny natomiast skarżąca usiłuje podważyć poprzez złożenie na etapie postępowania sądowego wniosków dowodowych, co jest dopuszczalne, ale w wąskim zakresie.

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności zaskarżonego planu na podstawie przekazanych przez organ akt planistycznych (art. 133 § 1 p.p.s.a.), czyli materiale dowodowym już zgromadzonym. Generalnie bowiem sąd ten nie przeprowadza postępowania dowodowego. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednak nawet w wyżej opisanej sytuacji celem takiego postępowania nie może być ponowne ustalenie stanu faktycznego. Możliwość przeprowadzenia dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma charakter wyjątkowy i odnosi się wyłącznie do dowodów z dokumentów (por. wyrok NSA z 21 września 2022 r., sygn. akt III FSK 3702/21). Natomiast dopuszczenie dowodu z opinii w postępowaniu przed sądem administracyjnym co do zasady nie jest dopuszczalne (vide np. wyrok NSA z 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 2069/23). Tym bardziej procedura nie przewiduje przeprowadzenia przez sąd dowodu z przesłuchania świadków. W konsekwencji jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż wnioskowane przez stronę środki dowodowe wykraczają poza ramy statuowane w/w przepisem, stąd WSA w Krakowie nie mógł go naruszyć, nie przeprowadzając żądanych dowodów.

Jako nieusprawiedliwiony należało ocenić zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały sprzecznej z interesem prawnym skarżącej. Niewątpliwie przeznaczenie działki skarżącej w planie pod przeznaczenie MA, czyli tereny zabudowy w obrębie strefy ograniczonego użytkowania dla MPL Kraków-Balice i wprowadzenie na nim zakazu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, mieszkaniowo - usługowej z jednoczesnym przeznaczeniem pod obiekty i urządzenia związane z obsługą lotniska (§ 40 ust. 2 pkt 3 planu) stanowi pogorszenie sytuacji skarżącej jako właściciela działek objętych planem i stanowi oczywistą ingerencję w prawo własności. Kluczowe jest natomiast, czy wprowadzenie tego rodzaju przeznaczenia, radykalnie wyłączającego możliwość zabudowy na cele prywatne oraz wprowadzenie przeznaczenia stricte pod potrzeby obsługi lotniska nie stanowiło przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP).

Jednakże postawiony w skardze kasacyjnej art. 101 ust. 1 u.s.g. właśnie ze względu na owo naruszenie interesu prawnego zaskarżonym aktem, co miało miejsce jak wyżej wykazano, legitymował stronę do wniesienia skargi na plan. Warunkiem bowiem rozpatrzenia skargi na uchwałę organu gminy jest wykazanie interesu prawnego strony skarżącej oraz jednoczesnego jego naruszenia. Sąd bowiem odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Jednocześnie naruszenie interesu prawnego nie było spowodowane podziałem działki, jej wywłaszczeniem, czy brakiem dostępu do drogi publicznej (bo nie były one skutkiem planu), lecz generalnie przyjętym rodzajem przeznaczenia i treścią planu zakazującego jakiejkolwiek właściwie zabudowy na terenach 1-9MA (działka skarżącej znajduje się w jednostce 8MA) ze względu na objęcie terenu strefą ograniczonego użytkowania portu lotniczego Kraków-Balice. Należy powtórzyć za sądem wojewódzkim, że wskazywane podziały geodezyjne działek skarżącej nie są bezpośrednim skutkiem norm planu. Procedura wywłaszczenia oraz podziału nieruchomości skarżącej stanowi odrębne postępowanie administracyjne mające za przedmiot budowę drogi startowej MPL Kraków - Balice, realizowanej w oparciu o przepisy specustawy lotniskowej. Zgodnie z art. 19 ww. ustawy w sprawach dotyczących decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego nie stosuje się przepisów u.p.z.p. Niezależnie zatem od ustaleń planu tego rodzaju inwestycja może być realizowana i skutkiem decyzji lokalizacyjnej są owe podziały geodezyjne nieruchomości oraz wywłaszczenia pod cele budowy szeroko pojętego lotniska. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz jego prawidłowego zastosowania jako warunku merytorycznego rozpoznania skargi na plan miejscowy.

Na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy - stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W planie, jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. Organy bowiem kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłoszone w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Skarżąca twierdzi, że ustalenia planu umożliwiają wywłaszczenie działek stanowiących jej własność. Faktem jest, że pomimo, iż jednostki planistyczne dotyczą terenów zabudowy, to jednak na terenach 3MA, 4MA, 5MA, 8MA i 9MA ustalono jako podstawowe przeznaczenie: 1) utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, a przebudowę dopuszczono jedynie pod warunkiem dotrzymania norm hałasu w pomieszczeniach, 2) obiekty i urządzenia związane z obsługą lotniska. W obszarze 8MA znajdują się działki skarżącej, co oznacza, że zgodnie z planem mogą zostać przeznaczone pod cel publiczny, jakim jest rozbudowa lotniska. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 1b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń. Jednakże taki stan był uzasadniony konkretnymi uwarunkowaniami faktycznymi i prawnymi, a organ ważąc interes publiczny i prywatny (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.) zasadnie nadał temu pierwszemu charakter priorytetowy. W tym zakresie determinantem przeznaczenia jest położenie geograficzne działek skarżącej w bardzo bliskiej odległości od urządzeń portu lotniczego Kraków-Balice. Wszystkie jednostki 3MA, 4MA, 5MA, 8MA i 9MA wedle załącznika do planu znajdują się w granicach strefy A ograniczonego użytkowania MPL Kraków-Balice (linie pogrubione miejscowo koloru brązowego tworzące w kierunku zachodnim lej). Dodatkowo teren należący do strony jest oddzielony zaledwie dwiema dużymi działkami od terenu komunikacji lotniczej (KL). Strefa obszaru A została utworzona na mocy uchwały sejmiku wedle upoważnienia ustawowego, tj. art. 135 ust. 1, 2 ust. 3a i 3b ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.). Uchwała ta przewiduje strefę A, B i C, przy czym najbardziej restrykcyjne ograniczenia w wykorzystaniu terenu występują właśnie w owej strefie A. Powyższe uwarunkowania prawne oraz faktyczne zdaniem NSA determinowały przeznaczenie działek pod cele związane z obsługą lotniska, jak również wyłączyły nową zabudowę mieszkaniową, zagrodową i usługową.

Jako bezprzedmiotowy NSA uznaje zarzut naruszenia art. 19 specustawy lotniskowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten dotyczy odrębnej procedury administracyjnej dotyczącej realizacji lotnisk. Nie znajduje on natomiast zastosowania w procedurze uchwalenia planu miejscowego, bowiem tryb uchwalenia planu jest całościowo i wyczerpująco regulowany przepisami art. 17-20 u.p.z.p. Nie doszło także do naruszenia art. 28 u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie nie odnosi tego przepisu do żadnej normy o charakterze materialnym (zasady uchwalania planu), która byłaby wadliwie zastosowana przez organ, a WSA w Krakowie nie zdiagnozowałby tego uchybienia.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. WSA w Krakowie prawidłowo zreasumował treść tego przepisu, dokonując szczegółowej analizy kierunków wyznaczonych w studium. Faktem jest, że kierunkowo studium dla tego obszaru przewiduje przeznaczenie MU1, tj. obszary kształtowania zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Obszary te obejmują istniejące i projektowane tereny zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej, usługowej i zagrodowej. Generalnie dopuszczona została zabudowa o różnego rodzaju profilu, co oznacza, że wprowadzenie zakazu lokalizowania i budowy nowych obiektów zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i usługowej pozostaje w sprzeczności z kierunkiem wyznaczonym w studium. Jest to jednak pozorna sprzeczność, bowiem nie uwzględnia ona regulacji związanej z uchwałą sejmiku w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Tymczasem uchwała sejmiku województwa w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania jest aktem prawa miejscowego, zatem organ planistyczny powinien uwzględnić w planie jej postanowienia z urzędu (vide wyrok NSA z 24 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2365/18, wyrok WSA w Gliwicach z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1086/09). Oznacza to obowiązek wdrożenia takiego procesu uchwałodawczego, który weźmie pod uwagę nie tylko względną spójność (plan nie może naruszyć ustaleń studium - art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) planu ze studium, ale przede wszystkim recypuje do planu miejscowego regulacje wynikające z aktu prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W przypadku wykluczających się regulacji studium i aktu prawa miejscowego należy przyznać priorytet temu ostatniemu, bowiem studium nie podlega konstytucyjnej ochronie jako źródło prawa (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Studium jest jedynie aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W konsekwencji relacje obydwu tych aktów pozwalają na przyjęcie prezentowanej tezy, że uchwała sejmiku musiała zostać precyzyjnie uwzględniona w kontrolowanym planie, niezależnie od kierunków rozwoju przewidzianych w studium.

Należy jednak podkreślić, że z powyższej uchwały nie wynika, aby na terenie strefy A ustalono przeznaczenie pod obiekty i urządzenia związane z obsługą lotniska. Tutaj determinujący jest charakter inwestycji publicznej. Nie można bowiem wykluczyć, że obszary wyznaczone w tej strefie będą musiały przejąć funkcje uzupełniające rozbudowę lotniska, jak ma to miejsce w przypadku budowy nowej drogi startowej w wariancie północnym (tak decyzja GDOŚ z 1 kwietnia 2021 r.). Należy zwrócić uwagę na przesłanki i cel ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Otóż zgodnie z art. 135 ust. 1 p.o.ś. jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej, obiektów sieci gazowej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Kryterium ustanowienia tej strefy jest niemożność dotrzymania standardów jakości środowiska, jakim w tym wypadku jest hałas. Uchwała sejmiku nie jest przewidziana do tego, aby ustalać przeznaczenie terenu, bowiem jest to wyłączna domena organów gminy w procesie planistycznym. Natomiast fakt sąsiedztwa lotniska i determinant wynikający z ustalenia granic strefy A pozwalał w granicach władztwa planistycznego gminy ustalić takie przeznaczenie, które nie wynika bezpośrednio ze studium, ale podyktowane jest szczególnymi uwarunkowaniami wynikającymi z aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwala w sprawie strefy ograniczonego użytkowania.

W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.