Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2843/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1 i 5, art. 36a ust. 5 pkt 4, art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 494/21 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. nr 182/2021 znak: WOB.7722.82.2017.JKUR w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 494/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. G. (dalej jako skarżący) na postanowienie nr 182/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 26 lutego 2021 r., znak: WOB.7722.82.2017.JKUR w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem nr 49/2017 z 21 marca 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej nakazał A. G. i R. G. – inwestorom zrealizowanej inwestycji: wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach ew. nr [...] i [...] położonych w B. bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1), przedłożyć w terminie do dnia 29 września 2017 r.: zaświadczenie Wójta Gminy Bystra – Sidzina o zgodności budowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w trakcie kontroli przeprowadzonej 17 grudnia 2015 r. ustalono, że na ww. działkach znajduje się budynek mieszkalny stanowiący własność ww. inwestorów. Budynek ten został wybudowany na podstawie decyzji Wójta Gminy Bystra - Sidzina o pozwoleniu na budowę z 4 lutego 1994 r., nr SB-7351/4/94. Nadto inwestor okazał również zaświadczenie Wójta Gminy Bystra-Sidzina z 17 lipca 2002 r., nr SB 7355/0/17/202 stwierdzające, że budynek nadaje się do użytkowania.

W trakcie kontroli ustalono ponadto, że ww. budynek mieszkalny został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz decyzją o pozwoleniu na budowę. Stwierdzono, że zgodnie z projektem budynek powinien być zlokalizowany w obrębie działki ew. nr [...], natomiast w rzeczywistości budynek zlokalizowany jest częściowo w obrębie działki ew. nr [...] będącej we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Sam budynek został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym, ponieważ została zwiększona jego szerokość o 0,5 m, zmieniono częściowo kształt dachu oraz zostały do budynku dobudowane schody zewnętrzne wraz z murem oporowym od strony południowej o wymiarach 1,35 m x 5,20 m. Stwierdzono ponadto, że rysunki elewacji budynku nie pokrywają się z kierunkami stron świata - budynek został obrócony o 180 stopni, dodatkowo wymiary budynku w projekcie nie pokrywają się z planem zagospodarowania działki. Ustalono również, że budynek został przesunięty w całości o około 7 m w kierunku południowym działki nr ew. [...], tj. w kierunku działki nr ew. [...]. W trakcie kontroli okazano mapę z pomiaru powykonawczego budynku sporządzoną przez inż. J. J. z 27 maja 2002 r., z klauzulą Starosty Suskiego z 28 maja 2002 r., zarejestrowaną pod numerem 4120/28/02.

Na podstawie pism Wójta Gminy Bystra-Sidzina z 10 sierpnia 2016 r. organ ustalił, że działka ew. nr [...] znajduje się w jednostce strukturalnej 45 MN, Ur - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej i rzemiosła, natomiast działka nr ew. [...] znajduje się w jednostkach strukturalnych: 43 Z - teren zieleni, 23 oraz WS - teren wód powierzchniowych śródlądowych.

Zdaniem organu I instancji, za uznaniem spornych robót, w ramach budowy budynku mieszkalnego za samowolę budowlaną obwarowanych sankcjami, stosownie do art. 48 ustawy Prawo budowlane przemawiają okoliczności faktyczne sprawy oraz ustalenia organu, znajdujące oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ nadmienił, że dokonane wpisy z przebiegu realizacji budowy oraz analiza pisma inwestorów z 24 października 2016 r. (vide: k. 23 akt) wyklucza zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów intertemporalnych, uregulowanych w art. 103 ustawy Prawo budowlane.

W odniesieniu do trybu postępowania, organ pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przemawia za uznaniem, że dokonane przez inwestora zmiany nie mieszczą się w kategorii zarówno nieistotnych jak i istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wypełniających hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i podlegających legalizacji w tym trybie. Zdaniem organu bezspornie zrealizowana inwestycja wykracza poza zakres objęty projektem zagospodarowania działki. Wskazano również, że zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 4 lutego 1994 r., całość zamierzenia budowlanego obejmowała działkę nr ew. [...] położoną w B., tymczasem budowa zrealizowana została również na działce nr ew. [...] – budynek przesunięto o około 7 metrów w kierunku działki nr [...], będącej we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, która nie była objęta udzielonym pozwoleniem na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał w związku z powyższym, że inwestorzy winni uzyskać pozwolenie na budowę obejmujące dodatkowo fragment działki, na której zlokalizowany został budynek mieszkalny – czego nie uczynili. Zasadne tym samym było wdrożenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 48 Prawa budowlanego i w tym celu nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentów, od których zależne będzie stanowisko organu co do możliwości legalizacji.

R. G. i A. G. wnieśli zażalenie na postanowienie organu I instancji. Następnie w piśmie z 3 sierpnia 2017 r. R. G. i A. G. wnieśli o zawieszenie postępowania zażaleniowego do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o zasiedzenie terenu, na którym posadowione są budynki gospodarcze skarżącego, a które jest obecnie zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie wyznaczenia linii brzegu.

Postanowieniem nr 181/2021 z 26 lutego 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił zawieszenia postępowania zażaleniowego.

Postanowieniem nr 182/2021 z 26 lutego 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie organu instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w rozpoznawanie sprawie – wszczętej w dniu 17 grudnia 2015 r. i niezakończonej decyzją ostateczną, zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące przed nowelizacją dokonaną ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r. poz. 471).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia, tj. art. 48 Prawa budowlanego, który znajduje zastosowanie w sytuacji, kiedy obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia.

Organ odwoławczy, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, stwierdził, że inwestorzy naruszyli warunki określone w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 14 lutego 1994 r. i wykonali obiekt budowalny z odstępstwem od zatwierdzonego planu zagospodarowania. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji niezasadnie prowadził postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ przywołał pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 155/11, zgodnie z którym: "Przepisy art. 48 i 49b oraz 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. Przyjmuje się bowiem, że w przypadku art. 48 i 49b ww. ustawy chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki".

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że o zastosowaniu art. 48 ustawy Prawo budowalne przesądza okoliczność, iż skarżący nie dysponują pozwoleniem na budowę obejmującym część działki, na której zlokalizowany został budynek mieszkalny. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że inwestorzy naruszyli warunki określone w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej 4 lutego 1994 r., wydanej przez Wójta Gminy Bystra – Sidzina i wykonali obiekt budowlany z odstępstwem od zatwierdzonego planu zagospodarowania, a w związku z tym PINB niezasadnie prowadził postępowanie w trybie art. 48. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakcentował, za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 155/11, że przesłanką zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast w rozpatrywanej sprawie – w ocenie organu odwoławczego, doszło do samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem zastosowanie w sprawie znajdzie tryb określony w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że stanowiska organu nie zmienia fakt, że inwestor legitymuje się zaświadczeniem Wójta Gminy Bystra – Siedzina z dnia 17 lipca 2002 r., znak SB 7355/O/17/2002 stwierdzającym, że budynek mieszkalny wybudowany na podstawie decyzji nr SB 7351/4/1994 jest zakończony i nadaje się do użytkowania. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu użytkowanie nie była wydana, a zaświadczenie stwierdzające, że budynek nadaje się do użytkowania nie jest równoważne z decyzją. Dopiero ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie tworzy domniemanie, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z prawem (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 460/19) oraz przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego - dotyczy to trybu zwykłego jak i wznowieniowego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r.). Nie ma zatem wiążącego organy aktu administracyjnego kształtującego stan prawny wzniesionego obiektu, potwierdzającego zgodność tego obiektu z przepisami, nie ma więc przeszkody do wszczęcia postępowania naprawczego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że w czasie udzielenia pozwolenia oraz prowadzenia robót budowlanych brak było legalnej definicji istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane wyróżnia się istotne oraz nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 i 5 upb). Konsekwencje materialnoprawne i formalnoprawne związane są wyłącznie z odstąpieniem istotnym, które jest dopuszczalne po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a dokonane bez wymaganego pozwolenia - skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 upb oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 upb).

Wskazano przy tym, że z mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), który stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie wszczętej w dniu 17 grudnia 2015 r., a niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdą co do zasady przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed obowiązującą od dnia 19 września 2020r. nowelizacją. Jednakże, zgodnie z art. 28 ustawy zmieniającej do spraw, o których mowa w art. 25-27: 1) stosuje się: a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, b) przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1; 2) nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1.

Wszystko powyższe oznacza, w ocenie organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym, jednak przesłanki kwalifikacji dokonania istotnych odstępstw, należy badać w oparciu o odpowiednie przepisy w brzmieniu obecnie obowiązującym - tj. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

WINB wskazał, że organ I instancji ponownie prowadząc sprawę powinien wziąć pod rozwagę, czy doszło do zmiany w zakresie zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 4 lutego 1994 r., znak: SB-7351/4/94 wydanej przez Wójta Gminy Bystra-Sidzina planu zagospodarowania co może być kwalifikowane w myśl art. 36a ust. 5 pkt 4 upb jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu architektoniczno- budowlanego. Wskazał ponadto, że materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 K.p.a., które traktują o konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Art. 77 § 1 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast art. 7 K.p.a. mówi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

WINB wskazał też, że przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy PINB winien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, zbadać aktualność dotychczasowych ustaleń dotyczących kręgu stron niniejszego postępowania, a także ustalonego stanu faktycznego sprawy, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Podniósł przy tym, że organ odwoławczy - związany w orzekaniu zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia - nie był władny do orzeczenia reformatoryjnego w oparciu o inną przesłankę materialnoprawną. Stwierdził, że ustalenia organu I instancji w niniejszej sprawie nie dały podstawy do wydania skarżonego postanowienia, wobec czego zobligowany był uchylić zaskarżone postanowienie, gdyż każde inne rozstrzygnięcie byłoby przykładem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Władcza konkretyzacja praw i obowiązków stron przez MWINB prowadziłaby do pozbawienia uczestników postępowania istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa do złożenia odwołania tj. prowadziłaby do naruszenia art. 127 § 1 K.p.a. oraz pozbawiałaby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty tożsamej sprawy administracyjnej, co w sposób istotny wpływałoby na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też uchybienia w opisanym zakresie rzutują na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB i powodują konieczność jego uchylenia zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie nr 182/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, równocześnie kwestionując postanowienie tegoż organu nr 181/2021 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 494/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na powyższe postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ drugiej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał jego właściwej oceny, skutkiem czego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznając, że w przedmiotowym przypadku niewłaściwy jest tryb określony w art. 48 P.b., dotyczący obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia. W ocenie WINB inwestorzy dopuścili się w przedmiotowej sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, uregulowanego w art. 50 i 51 P.b. i Sąd pogląd ten podzielił.

Jak zauważył Sąd I instancji w sprawie bezsporne jest, że R. G. i A. G. wybudowali budynek jednorodzinny na działkach nr [...] i [...] w B.. Bezsporne jest również to, że na rzecz inwestorów wydana była przez Wójta Gminy Bystra – Sidzina decyzja o pozwoleniu na budowę z 4 lutego 1994 r., znak SB-7351/4/94, budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w B., a zaświadczeniem z 27 lipca 2002 r. organ ten stwierdził, że budynek mieszkalny wybudowany na podstawie ww. decyzji położony w B. nadaje się do użytkowania. Nie ulega również wątpliwości, że inwestorzy wybudowali budynek mieszkalny jednorodzinny niezgodnie z pozwoleniem, w tym częściowo na działce nie objętej pozwoleniem na budowę, tj. na działce nr [...] (obecnie [...]).

Stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z kolei, stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy art. 48 i 49b oraz 50 i 51 P.b. dotyczą samowoli budowlanej o zróżnicowanym charakterze: w art. 48 i 49b P.b. chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych kompetencji organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 ustawy chodzi o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. Przy czym art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. obejmuje sytuacje, w których doszło do odejścia, naruszenia regulacji określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, ale w taki sposób, że zachowana jest tożsamość pomiędzy przedmiotem pozwolenia na budowę a zrealizowanym obiektem. A contrario, brak tożsamości między obiektem projektowanym i zrealizowanym oznacza konieczność potraktowania wybudowanego obiektu jako "absolutnej" samowoli budowlanej, tj. uregulowanej w art. 48 P.b. (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2286/18, wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy taka tożsamość występuje, musi nastąpić w świetle całokształtu okoliczności konkretnej sprawy.

Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie, ustalone przez organy nadzoru budowlanego okoliczności przemawiają za uznaniem, że zamierzenie określone w pozwoleniu na budowę wydanym na rzecz inwestorów i zamierzenie zrealizowane jest tym samym zamierzeniem. Innymi słowy, inwestorzy zrealizowali obiekt budowlany określony w pozwoleniu, lecz niezgodnie z nim. Nie przekreśla tej oceny, zdaniem Sądu, zrealizowanie obiektu częściowo na działce nie objętej pozwoleniem na budowę. W okolicznościach sprawy należało mieć w szczególności na względzie, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę, a po zrealizowaniu obiektu uzyskali urzędowe potwierdzenie, w postaci zaświadczenia, że obiekt wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nadaje się do użytkowania. Należało mieć również na względzie podnoszoną przez skarżącego kwestię zasiedzenia działki, której nie obejmowało udzielone inwestorom pozwolenie na budowę. Sąd zastrzegł, że powyższej wypowiedzi nie należy traktować ani jako aprobaty dla zawieszenia postępowania ze względu na toczące się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia (o czym dalej), ani też jako sugestii co do rozstrzygnięcia kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie te pozostają na tym etapie postępowania otwarte.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że są nietrafne, ewentualnie przedwczesne na tym etapie postępowania.

Odnośnie do kwestii zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ze względu na toczące się przed Sądem Rejonowym w Suchej Beskidzkiej postępowanie w sprawie do sygn. akt I Ns 1023/15 o stwierdzenie zasiedzenia przez skarżącego części nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] w B., Sąd stwierdził, że nie podlegała ona ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił zawieszenia postępowania zażaleniowego z powyższej przyczyny. Na postanowienie to nie służy zażalenie. Stosownie do art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Z tego względu kwestia zawieszenia postępowania nie podlegała ocenie Sądu kontrolującego postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., 7a § 1 K.p.a., art. 81a § 1 K.p.a., w szczególności nie dopatrzył się w działaniach organu odwoławczego lekceważenia zasady prawdy obiektywnej oraz zasady budzenia zaufania do władzy publicznej. Zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał w pełni przyjęcie stanowiska, że po pierwsze, dopuszczalne było prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, pomimo wydanego zaświadczenia stwierdzającego, że budynek wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 4 lutego 1994 r. nadaje się do użytkowania, a po drugie, że postępowanie to dotyczyło samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu, nie zaś samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę.

Jako nietrafny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. przez brak uchylenia przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia oraz brak umorzenia postępowania administracyjnego. Przywołany przepis dotyczy nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Postępowanie, którego dotyczy skarga, prowadzone jest w trybie zwykłym i nie dotyczy zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, lecz skutków popełnionej samowoli budowlanej. Norma wynikająca z tego przepisu nie była i nie mogła być zastosowana ani przez organ pierwszej instancji, ani przez organ drugiej instancji, którego kompetencje orzecznicze wyznaczał art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł A. G. podnosząc zarzuty naruszenia:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji przepisów art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu sprawy oraz potrzebnych ku temu dowodów, lekceważąc tym samym zasadę prawdy obiektywnej oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz poprzez niezrealizowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez niezgromadzenie materiału dotyczącego toczącego się przed Sądem Rejonowym w Suchej Beskidzkiej postępowania (sygn. akt: I Ns 1023/15) w zakresie odpowiadającemu stopniowi jego zaawansowania, a dodatkowo nie przeprowadzono dowodu zawnioskowanego przez stronę w piśmie z dnia 12 kwietnia 2018 r. w postaci przesłuchania świadka – K. R., a także poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także w sposób sprzeczny z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, poprzez naruszenie ochrony przysługującej prawom słusznie nabytym przez skarżącego;

b. art. 151 P.p.s.a, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne obu instancji wskazane w pkt. a powyżej, skarga powinna zostać uwzględniona;

c. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię co prowadzi do niewłaściwego zastosowania, to jest poprzez wadliwe uznanie, że zrealizowana przez skarżącego inwestycja nosi znamiona istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, m.in. poprzez jej posadowienie na działce niestanowiącej własności skarżącego, podczas gdy z argumentacji skarżącego wynika, iż teren, na którym częściowo posadowiono budynek, został przez niego zasiedziany, stanowi jego własność i obecnie oczekuje jedynie na deklaratoryjne orzeczenie sądu powszechnego, co sprawia, iż ewentualne odstępstwo w tym zakresie nie może być kwalifikowane jako istotne, a także poprzez uznanie, iż parametry zrealizowanej inwestycji w sposób istotny odbiegają od wskazanych w pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Wskazać należy, że Sąd I instancji kontrolował decyzję organu odwoławczego, który uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia m.in. w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Twierdzenie, że materiał dowodowy był niewystarczający dla wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jest twierdzeniem pozbawionym podstaw. W toku ponownego postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie może wnosić o przesłuchanie świadka oraz o uwzględnienie wyników postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt I Ns 1023/15.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie uzyskał w wyniku zasiedzenia własność działki o nr ew. [...] nie ma znaczenia dla oceny, czy inwestycja została zrealizowana z odstępstwami od projektu budowlanego. Skarżący kasacyjnie występując o wydanie pozwolenia na budowę zadeklarował, że inwestycja będzie realizowana na działce o nr ew. [...] oraz że będzie to inwestycja o określonych parametrach. Tymczasem z materiału dowodowego wynika, że inwestycja zrealizowana została nie tylko na ww. działce ale również na działce o nr ew. [...] jak również, że parametry zrealizowanej inwestycji znacząco odbiegają od parametrów wynikających z projektu budowlanego. To są właśnie okoliczności mające znaczenie dla oceny, czy inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. To, że skarżący kasacyjnie nabył poprzez zasiedzenie własność działki o nr ew. [...] może mieć ewentualnie znaczenie przy ocenie możliwości legalizacji zrealizowanej inwestycji, gdyż jednym z warunków legalizacji jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.