Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 149/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1, at. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2561
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Świdnica z dnia [...] października 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Świdnica a Prezydentem Miasta Legnica w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Świdnica jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z 30 października 2023 r. Prezydent Miasta Świdnica wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Legnicy, poprzez wskazanie Prezydenta Legnicy jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] Szpitala Specjalistycznego w [...] z [...] stycznia 2023 r. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla pacjenta A. K.

Jak wyjaśniono, zawiadomieniem z [...] września 2023 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] uznał się niewłaściwym w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej i wydania w tym zakresie decyzji dla ww. osoby.

Z ustaleń MOPS w [...] wynika, że pacjent nie przebywa na terenie L., a wskazany przez niego adres zamieszkania nie istnieje. Nie figuruje w bazie danych świadczeniobiorców MOPS w L. Ponadto był legitymowany przez Policję i Straż Miejską na terenie S., a ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały miał w S. przy ul. [...]. W związku z brakiem aktualnego adresu należy odnieść się do ogólnych przepisów k.p.a.

Jak wynika z ustaleń dokonanych przez MOPS w S. pacjent posiada ostatnie zameldowanie w S. Brak jest jednak informacji, aby jego centrum życiowe nadal tu się znajdowało. Wymieniony nie figuruje w ewidencji MOPS. Pracownik socjalny podjął działania celem uzyskania informacji dotyczących miejsca jego pobytu. Kilkakrotnie udano się pod wskazany w piśmie adres, tj. [...] i nie zastano nikogo. Wysłano pisemne wezwanie, na które wymieniony nie zgłosił się. Wezwanie było dwukrotnie awizowane i uległo zwrotowi w związku z niepodjęciem w terminie. Ponadto zgodnie z informacją Komendy Powiatowej Policji w S. Wydziału Prewencji z [...] września 2023 r. nie odnotowano interwencji z pacjentem na terenie woj. [...] i nie jest znany jego aktualny adres pobytu. Tym samym zmieniło się jego miejsce pobytu, czy też zamieszkania i nie jest nim już S.

Bezdyskusyjny pozostaje jednak fakt, że w momencie zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania o potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych pacjent przebywał w L. Z informacji przedstawionej przez Komendę Miejską Policji w L. z [...] lutego 2023 r. wynika, że wymieniony od [...] stycznia 2022 r. był legitymowany ośmiokrotnie przez Policję właśnie w L. W tym okresie raz był doprowadzony przez policję celem wytrzeźwienia. Jego miejsce pobytu aktualnie znajduje się w miejscowości, w której doszło do zdarzenia, a więc w L. Z akt szpitalnych nie wynika, że do wypadku doszło, gdy pacjent był w L. przejazdem. Natomiast z okoliczności sprawy wynika, że aktualnym miejscem pobytu jest L.

II.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Legnicy wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Świdnica jako właściwego w sprawie.

Wyjaśnił, że we wniosku Szpitala o potwierdzenie prawa do świadczeń wskazano adres A. K. jako ul. [...] w L. W trakcie postępowania ustalono jednak, że pod wskazanym przez Szpital adresem świadczeniobiorca w ogóle nie zamieszkuje i nie jest znany mieszkańcom kamienicy.

Z wyjaśnień Policji wynika, że A. K. był legitymowany [...] lipca 2023 r. przy ul. [...] w S., a z wyjaśnień Straży Miejskiej w S. wynika, że A. K. został wylegitymowany [...] sierpnia 2023 r. w S. z powodu zakłócania spokoju publicznego i pouczony z art. 51 kodeksu wykroczeń. Pacjent nie figuruje w bazie danych MOPS w L. i nie przebywał również w schronisku dla bezdomnych w L., natomiast figuruje jako podatnik w Urzędzie Skarbowym w S. i w S. przy ul. [...] i posiada zameldowanie na pobyt stały. Dyrektor MOPS w S. odpowiadając na wniosek o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego z pacjentem wskazał w piśmie z [...] maja 2023 r., że przeprowadzenie wywiadu nie jest możliwe, gdyż pracownik socjalny nie zastał nikogo w mieszkaniu przy ul. [...] w S.

Powyższe nie oznacza jeszcze, że ww. nie zamieszkuje pod tym adresem, gdyż tej kwestii nie wyjaśniono. Nie można zatem przyjąć, że świadczeniobiorca nie mieszka pod adresem, pod którym jest zameldowany na pobyt stały. Ponadto w lipcu i sierpniu 2023 r. był widziany i legitymowany przez policję i straż miejską w S., a więc w mieście, w którym posiada stały meldunek.

Z ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wynika, że świadczeniobiorca nie zamieszkuję w L., nic go nie wiąże z tym miastem. Natomiast w S. ma aktualny stały meldunek, figuruje jako podatnik w rejestrze Urzędu Skarbowego w S., w S. był też zatrzymywany i legitymowany przez uprawnione służby. Wnioskodawca składając wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w powołanej sprawie nie poczynił, po przekazaniu sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a., żadnych wyjaśnień na okoliczność ustalenia czy pacjent mieszka pod adresem, pod którym jest zameldowany, czy posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, w którym jest nadal zameldowany.

III.

Pismem z [...] stycznia 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta Świdnica, w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o:

1. zwrócenie się przez Sąd do Komendy Miejskiej Policji w L. o uzupełnienie informacji zawartej w piśmie znajdującym się w aktach postępowania z [...] lutego 2023 r. skierowanego przez KMP L. do MOPS L. dot. A. K. o:

a) wskazanie, które z ośmiu interwencji w okresie [...] stycznia 2022 r. do dnia [...] lutego 2023 r. były przeprowadzone pod adresem ul. [...], [...] L.;

b) przesłanie notatek służbowych z przeprowadzonych interwencji;

c) wskazanie jaki adres zamieszkania podawał A. K. podczas interwencji;

2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przesłanej odpowiedzi na okoliczność dat wskazanych interwencji, miejsca interwencji, wskazywanego przez A. K. miejsca zamieszkania.

Jednocześnie wskazano, że pełnomocnik Prezydenta Legnicy, powołuje się na okres po zdarzeniu obejmującym przedmiotowy spór, wobec czego nie dowodzi to, że ww. zamieszkiwał lub przebywał na terenie S. w roku 2022 r. i z początkiem roku 2023 r. Dodatkowo należy wskazać, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w okresie od [...] stycznia 2022 r. do [...] lutego 2023 r. wobec A. K. było dokonanych 8 interwencji policji w L. W piśmie wskazano jego adres przy ul. [...]. Wobec czego należy wskazać, że jego miejsce zamieszkania w spornym okresie obejmowało obręb miasta L. Niemniej dla ustalenia konkretnych okoliczności tych zdarzeń należy uzyskać informacje jw. Pismo z Urzędu Skarbowego nie potwierdza, że A. K. był podatnikiem US S. Odpowiedź dotyczy jedynie faktu braku złożenia deklaracji podatkowej. Odwrotnie wręcz wskazane zostało, że w tym okresie po pierwsze nie był podatnikiem, ani nie składał żadnych deklaracji podatkowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV.

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Przypomnieć należy, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi dotyczyć konkretnego sporu związanego z indywidualną sprawą administracyjną. Z dotychczasowego orzecznictwa NSA wynika zgodny pogląd, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 79/05). Przedmiot sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego powinien być przy tym we wniosku dokładnie określony, tak aby można było zdefiniować sprawę, która ma być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek nieprecyzyjny podlega oddaleniu (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GW 4/09).

Wniosek złożony w niniejszej sprawie spełnia powyższe kryteria.

Należy jednak w tym miejscu wskazać, odnosząc się tym samym do wniosku zawartego w piśmie Prezydenta Miasta Świdnica z [...] stycznia 2024 r., że w postępowaniu takim jak niniejsze, Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, o które wnosi strona. Należy bowiem zwrócić uwagę, że żądanie organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu w tej sprawie jest bezzasadne już tylko z tej przyczyny, że nie koresponduje z art. 106 § 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawach takich jak niniejsza, gdzie zawsze rozstrzyga się spór co do prawa, a nie faktów, po pierwsze nie prowadzi się żadnego postępowania wyjaśniającego, bazując na tym, co ustaliły pozostające w sporze organy, po drugie strona w istocie wnosi o poszukiwanie przez Naczelny Sąd Administracyjny ewentualnych dowodów na poparcie jej twierdzeń, poprzez kierowanie zapytań do innych organów o kwestie, które jeżeli są istotne dla sprawy, powinny były zostać ustalone i zaprezentowane Sądowi we wniosku lub pismach procesowych.

V.

Przechodząc do meritum należy wskazać, że w analizowanej sprawie [...] Szpitala Specjalistyczny w [...] zwrócił się do MOPSu w L. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla A. K., któremu udzielono świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazano wówczas adres zamieszkania pacjenta w L. przy ul. [...].

W toku prowadzonego postępowania przez MOPS w L. ustalono jednak, m.in. w ramach pomocy Policji, że pod wskazanym adresem, pomimo wielokrotnych prób nie zastano osoby. "W rozpytaniu sąsiedzi nie znają osoby. Brak interwencji policji pod wskazanym adresem przy ul. [...] w wyznaczonym czasie." Według Policji nie jest znany aktualny adres zamieszkania. Ostatni adres osoby to ul. [...] w S., co potwierdza zebrana informacja o meldunku.

Odnosząc się w kontekście tego do istoty sporu należy przede wszystkim wskazać, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, uregulowano w art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm. - dalej ustawa o świadczeniach). Z przepisu tego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta), gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w przeszłości. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej kwestii brak jest jednocześnie podstaw do zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Pomimo tego, że art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej idących konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny dla ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest zatem posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.

W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności i w ograniczonym zakresie należy odwołać się do przepisów k.p.a. regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z odpowiednim uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

W związku z tym, przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, gdyż to wówczas właściwość miejscową organu do wydania decyzji z art. 54 ust. 1 ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Za trafne należy również uznać stanowisko, że ani k.p.a., ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały może stanowić dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu, zwłaszcza zaś jeżeli nie można w drodze innych, podejmowanych racjonalnie czynności, dokonać ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania. Chodzi przy tym o miejsce aktualnego zamieszkania a nie historycznego (z daty udzielania świadczeń - co sugeruje wnioskodawca).

Uwzględniając powyższe wywody wskazać wypada, że jakkolwiek Szpital wskazuje adres miejsca zamieszkania pacjenta jako L., ul. [...], to jednak wiarygodne ustalenia dokonane na miejscu przez Policję wskazują, że pod tym adresem osoba nie przebywa i nie jest w ogóle znana (por. pismo Policji). Jest natomiast znany ostatni adres zameldowania na pobyt stały, który znajduje się w S., a nadto, wbrew uwagom wnioskodawcy, na pewną łączność ze S. przemawiają także inne dowody, wskazujące na pobyt A. K. w S. (np. legitymowanie, itp.).

W związku z tym organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest Prezydent Miasta Świdnica.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że w sprawach takich jak rozpoznawana przez organy (potwierdzenie prawa do ubezpieczenia zdrowotnego) mają one do czynienia zazwyczaj z osobami w kryzysie mieszkaniowym czy osobistym, co stanowi zasadnicze źródło problemów z ustaleniem aktualnego adresu zamieszkania. Jakkolwiek istotne jest więc ustalenie aktualnego miejsca pobytu, to jednak na względzie należy mieć to, że może nie być takiej możliwości. Wówczas, stosując swoiste "reguły kolizyjne" wywodzone z odpowiednio odczytanego art. 21 § 1 i 2 k.p.a. oraz dokonując analizy dostępnych informacji, należy wskazać organ wykonawczy tej gminy, z którą, na podstawie dostępnych informacji, pacjent pozostaje w najbliższym związku "zamieszkiwania".

Na podstawie przedstawionych przez organy dokumentów nie można było zatem w tej sprawie przyjąć, że jakiekolwiek więzi pacjenta ze S. zostały całkowicie zerwane, czego wnioskodawca nie wykazał.

W tej sytuacji, kierując się potrzebą załatwienia wniosku złożonego przez Szpital, który poniósł koszty udzielenia pomocy medycznej, należało wskazać organ wymieniony w sentencji, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.