Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 923/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 61, art, 66, art, 50, art, 51, art, 28 ust. 1, art, 3 pkt 1, pkt 7, pkt 9
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151 par. 2, art, 64e
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy S. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2024 r. Nr 1145/2024 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 września 2024 r. Nr 232/2024, podjętą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej "Pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej zwana "K.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie wrocławskim nakazał Gminie S. (dalej "strona skarżąca"), R. D., Z. K., B. M., W. K., K. W., H. W. – jako współwłaścicielom budynku mieszkalnego, wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. – usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych robót budowlanych w ww. budynku zgodnie z ustaleniami organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, tj.:

1. dokonać naprawy uszkodzonych i spękanych ścian nośnych budynku i ganku,

2. uzupełnić ubytki tynku i okładzin w elewacji zewnętrznej budynku,

3. uzupełnić szczeliny i ubytki na cokołach budynku,

4. uzupełnić ubytki i odtworzyć przerwy w gzymsach międzykondygnacyjnych budynku,

5. wymienić lub naprawić obróbki blacharskie na budynku,

6. wykonać naprawy opaski betonowej wokół budynku (uzupełnić ubytki, oczyścić z roślinności),

7. dokonać naprawy betonowych schodów zewnętrznych,

8. wykonać zadaszenie nad strefą wejściową do lokalu nr [...],

9. uszczelnić przewód kominowy znajdujący się w strefie poddasza i strychu,

10. usunąć uszkodzenia w elementach więźby dachowej, dokonać miejscowych napraw poprzez wymianę elementów lub wstawienie nadbitek a następnie zabezpieczyć przed korozją biologiczną,

11. usunąć prześwit w murłacie pomiędzy pokryciem dachowym a przegrodami budynku,

12. dokonać naprawy uszkodzonych elementów drewnianego stropu nad poddaszem a następnie zabezpieczyć całość przeciw korozji biologicznej,

13. uzupełnić ubytki w drewnianych podłogach w części poddasza i strychu a następnie zabezpieczyć całość przeciw korozji biologicznej,

14. usunąć palne gabaryty ze strychu,

15. dostosować ścianę wydzielającą lokal mieszkalny nr [...] zlokalizowany na poddaszu do zgodności z przepisami p. poż.,

16. dokonać naprawy lub wymiany uszkodzonych podstopnic schodów na klatce schodowej,

17. osuszyć pomieszczenie piwniczne oraz uzupełnić ubytki w tynkach w pomieszczeniu piwnicy,

18. wykonać instalację nawiewno-wywiewną w pomieszczeniach kuchennych, sanitarnych oraz piwnicznych w budynku.

Powyższe obowiązki organ nakazał wykonać w terminie 12 miesięcy od dnia kiedy ww. decyzja stanie się ostateczna.

Powyższa decyzja została zakwestionowana przez współwłaścicieli budynku, po rozpoznaniu odwołania których Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 31 października 2024 r. decyzję Nr 1145/2024, którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, opisując przebieg postępowania prowadzonego przez PINB oraz powołując się na treść art. 66 ust. 1, art. 61 oraz art. 70 ust. 1 Pr.bud., zaznaczył, że wprawdzie nie kwestionuje zasadności nałożonych obowiązków przez organ pierwszej instancji, jednakże dostrzegł pewne nieprawidłowości mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Mianowicie, analizując zakres nałożonych obowiązków przez PINB, organ odwoławczy wskazał, iż dotyczą one stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym a także w lokalach mieszkalnych znajdujących się w tymże budynku, zobowiązując współwłaścicieli przedmiotowego budynku wymienionych z imienia i nazwiska do wykonania "instalacji nawiewno-wywiewnej w pomieszczeniach kuchennych, sanitarnych oraz piwnicznych w budynku". Jak wynika z akt sprawy w przedmiotowych lokalach brak jest wymaganej wentylacji zapewniającej bezpieczeństwo lokatorów, a zgodnie z § 51 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.; dalej zwane "rozp.war.techn.") budynek i pomieszczenia powinny mieć zapewnioną wentylację lub klimatyzację, stosownie do ich przeznaczenia. Zagrożenia, o których mowa w art. 66 Pr.bud., mogą niewątpliwie zostać wywołane niepoprawnym funkcjonowaniem wentylacji z uwagi na niewystarczającą wymianę powietrza w lokalach. Jednakże – w ocenie organu odwoławczego – z zebranego w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika konieczność zapewnienia prawidłowej wentylacji nawiewno-wywiewnej, ale także konieczność ustalenia (czego w niniejszej sprawie zabrakło) prawidłowości i ewentualnego doprowadzenia przewodów wentylacyjnych wywiewnych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, jak i zapewnienia bezpiecznego przyłączenia urządzeń grzewczych w poszczególnych lokalach.

Ponadto, analizy wymaga także fakt, czy decyzja powinna zostać wydana na gruncie przepisów art. 66 ust. 1 Pr.bud., gdyż materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że nieprawidłowości w działaniu wentylacji mogły powstać na skutek wykonanych robót budowlanych oraz innych prac remontowych dokonanych przez lokatorów, tym bardziej, iż – jak sam ustalił PINB podczas oględzin dnia 25 sierpnia 2022 r. – "w lokalu są prowadzone prace remontowe, w trakcie kontroli zdemontowany był piec kaflowy, zamurowano przewód kominowy". Jak wskazał dalej DWINB, powołując się na treść art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 1, pkt 7, pkt 9 Pr.bud., dokonując budowy przedmiotowego pieca gazowego, inwertor byłby winien uzyskać odpowiednie pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie nie zostało w sposób bezsprzeczny ustalone, jaki rodzaj ogrzewania dostosowany i wykonany był wcześniej w przedmiotowych lokalach czy też całym budynku. Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego winno rozwiać wątpliwości dotyczących ewentualnych robót budowlanych, które doprowadziły do nieprawidłowego działania wentylacji w przedmiotowych lokalach. Ponadto, chcąc prawidłowo nałożyć obowiązki związane ze stanem technicznym budynku w sytuacji, gdy część obowiązków może dotyczyć części wspólnych nieruchomości, a część poszczególnych lokali mieszkalnych będących osobną własnością poszczególnych osób fizycznych bądź prawnych, czy konieczne w rozpatrywanej sprawie byłoby wydanie decyzji częściowych na podstawie art. 104 § 2 K.p.a., odpowiednio zobowiązujących właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych do wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego należących do nich części nieruchomości, jak i zobowiązującej ogół współwłaścicieli, w sytuacji gdy obowiązki dotyczą części wspólnych budynku, o których mowa m.in. w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. - o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.; dalej "u.w.l."). Wydanie decyzji w ww. sposób (we właściwych decyzjach częściowych dotyczących lokali mieszkalnych i części wspólnych nieruchomości) umożliwi właściwe prowadzenie postępowania egzekucyjnego, aktualnie sformułowana sentencja decyzji w praktyce uniemożliwiałaby skuteczne zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego wobec osób zobowiązanych.

Powołując się na przepisy art. 6 i art. 20 u.w.l., DWINB wskazał następnie, że w niniejszej sprawie wyodrębniono więcej niż trzy lokale mieszkaniowe, stąd też mamy do czynienia z tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową. Oznacza to, iż adresatem obowiązków dotyczących części wspólnych jest wspólnota mieszkaniowa jako właściciel przedmiotowego obiektu budowlanego. PINB powinien ponownie przeanalizować kwestię kręgu stron niniejszego postępowania, ponieważ elementy objęte niniejszym postępowaniem przedmiotowego budynku są częścią wspólną, która służy wszystkim współwłaścicielom budynku. O sposobie przeznaczenia tychże części wspólnych decyduje wspólnota a nie pojedynczy właściciel lokalu mieszkalnego ani tym bardziej organ nadzoru budowlanego. W sprawach dotyczących części wspólnych obiektu budowlanego, w przypadku budynków wielorodzinnych, w których wyodrębnionych jest więcej niż trzy lokale mieszkaniowe, stroną postępowania powinna być wspólnota mieszkaniowa.

Odnosząc się do odwołania strony skarżącej, która zaskarżyła decyzję PINB "w części, to jest w zakresie w jakim decyzja nie obejmuje dalszych nieprawidłowości w budynku", wnosząc o "uzupełnienie w treści petitum decyzji punktów od 19 do 21 o treści: doprowadzenie miejsca składowania odpadów stałych (miejsca ustawienia kontenerów) do wymogów wskazanych w rozdziale 4 rozp.war.techn. (tj. obwieszczenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 kwietnia 2022 r.); usunięcie źródeł ciepła w części wspólnej (w piwnicy) lub umieszczenie ich w sposób zgodny z przepisami; usunięcie obiektów – garaży wzniesionych bez uzyskania zgód i zgłoszeń (samowole budowlane)", organ odwoławczy wyjaśnił, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zatem wypunktowane wyżej kwestie mogą jedynie stanowić odrębne postępowanie administracyjne, gdyż nie są one związane ze stanem technicznym tego obiektu, a ponadto, jak wynika z informacji przekazanych przez PINB, kwestia budowy garaży oraz miejsca gromadzenia odpadów komunalnych niezgodnie z przepisami jest objęta już odrębnymi postępowaniami wyjaśniającymi. Natomiast słusznie – w ocenie organu odwoławczego – zauważyła strona skarżąca, że organ pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do kwestii "źródeł ciepła w części wspólnej (w piwnicy)", co winien będzie uczynić ponownie rozpoznając sprawę.

Odnośnie natomiast odwołania pozostałych współwłaścicieli budynku, DWINB wyjaśnił, że odwołujący błędnie wskazują, że "niniejsza sprawa dotyczy lokalu [...] i [...]", gdyż organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a zatem dotyczy ono całości tego budynku – części wspólnych a nie poszczególnych lokali. Dopiero w sytuacji, gdy PINB stwierdzi, iż przedmiotem postępowania jest zgodność z prawem realizacji, nie zaś jedynie utrzymania i eksploatacji robót budowlanych, to postępowanie wyjaśniające powinno być prowadzone również z uwzględnieniem dyspozycji art. 50 i art. 51 Pr.bud. w odniesieniu do tychże lokali mieszkalnych i przeprowadzanych w nich robót.

W konkluzji, organ odwoławczy stwierdził, powołując się na przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., że w niniejszej sprawie PINB nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego, zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nie może się ostać w obrocie prawnym.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja mimo pozornej objętości w istocie stanowi szczegółowy opis stanowiska stron wskazywanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Co najistotniejsze, DWINB nie kwestionuje co do zasady zobowiązania wydanego przez organ pierwszej instancji, wskazuje jednak na drobne uchybienia, które winny spowodować ponowne zbadanie sprawy, tymczasem owe uchybienia mogły być ujęte w treści orzeczenia organu drugiej instancji. Bezspornie stan techniczny budynku jest zły i istnieje pilna konieczność usunięcia szeregu wad, jednakże DWINB uchylił decyzję PINB, nie wskazując na żadne istotne merytoryczne ani formalne uchybienia.

W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Podkreślić w pierwszej kolejności należy, że z art. 64e P.p.s.a. wynika, iż instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu Sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, odstępując od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Ponadto, istotne jest, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich zastosowanie powinno być analizowane łącznie z art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie podjęte w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest prawidłowe.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.). Zauważyć tutaj należy, że powołany przepis jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę – w jej całokształcie – rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w sprawie nie został w sposób prawidłowo wyjaśniony i określony krąg adresatów nałożonych przez PINB obowiązków. Sanowanie przez organ drugiej instancji pominięcia przez organ pierwszoinstancyjny podmiotów będących potencjalnie adresatami nakazów w istocie prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego w tym zasady prawdy obiektywnej oraz zasady dwuinstancyjności. Merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy oznaczałoby zredukowanie postępowania administracyjnego dla nowych stron tylko do jednej instancji, a zatem naruszenie art. 15 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było jedynie zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Co istotne, przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, drugą natomiast – wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zdaniu 1 art. 138 § 2 K.p.a. chodzi zatem o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a., [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, [red.] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 K.p.a. przewiduje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji, jednakże to postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.

Jak wynika z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a., jedynie wtedy, gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej, "w piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter wyjątkowy, ponieważ "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak, [w:] Komentarz, 1996, s. 592), a organ odwoławczy powinien dokonać powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego (np. Komentarz, 1995, s. 328). Wydaje się jednak, że z przepisu art. 138 nie wynika tak ujęta zależność między przewidzianymi w nim decyzjami organu odwoławczego, w szczególności zaś zasada, że decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w związku z tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Należy bowiem przyjąć, że przepisy K.p.a., tak jak wszystkie przepisy proceduralne i procesowe, powinny być interpretowane ściśle. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia, że znaczenie niektórych z tych przepisów może być ustalane w drodze wykładni rozszerzającej, zaś w odniesieniu do innych przepisów wykładnia tego rodzaju byłaby zakazana. W szczególności nie wydaje się zasadne uznanie za dopuszczalną rozszerzającej wykładni przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 in principia tylko z tego względu, że przewidują one rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego. Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli w ogóle prawo takie może być wywiedzione z przepisów Kodeksu, i w tym znaczeniu za decyzję wyjątkową. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2, stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w sytuacji bowiem gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może dokonać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 138.). I taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Jednym z warunków poprawnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego jest bowiem prawidłowe określenie adresatów nakładanych obowiązków, brak udziału wszystkich stron w postępowaniu stanowić bowiem może z jednej strony podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a z drugiej strony – niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu jest naruszeniem art. 10 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na model postępowania dotyczącego utrzymania obiektów budowlanych, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie na kanwie regulacji prawnomaterialnych. Zgodnie z art. 61 Pr.bud., właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:

1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2;

2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Zgodnie natomiast z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr.bud., stanowiącym podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Z powyższych przepisów wynika, że adresatem obowiązków nałożonych w trybie art. 66 Pr.bud. są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Oznacza to, jak słusznie wskazał DWINB, że w warunkach współwłasności obiektu budowlanego obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie lub na zarządcy. Jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 stycznia 2002 r. (sygn. akt IV SA 472/00), w razie ustalenia w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, iż istnieje materialnoprawna przesłanka do zastosowania przepisu art. 66 Pr.bud., organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną skierowaną do właściciela obiektu budowlanego lub współwłaścicieli (jeżeli obiekt stanowi współwłasność), nie kierując się przy tym wielkością udziałów we współwłasności.

W tym miejscu należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z jednej strony z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym funkcjonuje, zgodnie z art. 6, art. 18, art. 20 u.w.l., duża wspólnota mieszkaniowa, z drugiej zaś strony – ze złym stanem technicznym tego budynku, który swym zasięgiem – jak wynika z przeprowadzonej przez PINB kontroli – obejmuje zarówno części wspólne budynku jak i poszczególne lokale mieszkalne znajdujące się w nim. Zgodnie natomiast z art. 6 u.w.l., ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać praw i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną. Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna (ust. 1 art. 20 u.w.l.). Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 u.w.l.). Właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej (art. 18 ust. 1 u.w.l.). Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 u.w.l., wszelkie elementy nieruchomości, budynku oraz urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokalu stanowią nieruchomość wspólną. Oznacza to, że takie elementy jak sam grunt, dach, ściany oraz inne podobne elementy są współwłasnością wszystkich osób, które kupiły lokale w takim budynku.

Słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy, że chcąc prawidłowo nałożyć obowiązki związane ze stanem technicznym budynku w sytuacji, gdy część obowiązków może dotyczyć części wspólnych nieruchomości a część poszczególnych lokali mieszkalnych będących osobną własnością poszczególnych osób fizycznych bądź prawnych, konieczne w rozpatrywanej sprawie byłoby wydanie decyzji częściowych na podstawie art. 104 § 2 K.p.a. Odpowiednio zatem należałoby zobowiązać właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych do wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego należących do nich części nieruchomości, jak i zobowiązać ogół współwłaścicieli, w sytuacji gdy obowiązki dotyczą części wspólnych budynku. Jak wynika zaś z rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, PINB nałożył obowiązki jedynie na współwłaścicieli budynku z pominięciem wspólnoty mieszkaniowej, a – co wymaga podkreślenia – nałożone obowiązki dotyczą części wspólnych wielorodzinnego budynku. Prawidłowe i precyzyjne określenie zarówno adresatów nakładanych obowiązków jak i zakresu kierowanych do nich nakazów ma na celu – jak słusznie zauważył DWINB – umożliwić właściwe prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Niezależnie od powyższego słusznym jest również stwierdzenie organu odwoławczego, że prawidłowo przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające powinno również obejmować roboty budowlane, które doprowadziły do nieprawidłowego działania wentylacji w lokalach znajdujących się w przedmiotowym budynku. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie ma istotny wpływ na wybór odpowiedniego trybu, w którym będą procedować organy, zwłaszcza w przypadku, gdy prowadzone postępowanie administracyjne związane jest z nieprawidłowościami występującymi w stanie technicznym części obiektu budowlanego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zarówno art. 50 i art. 51 jak i art. 66 Pr.bud. odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa i nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Różnica polega między innymi na tym, że art. 50 i 51 Pr.bud. odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 Pr.bud. – do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 479/17).

Jak wynika z akt sprawy, nieprawidłowości w działaniu wentylacji mogły powstać na skutek wykonanych robót budowlanych oraz innych prac remontowych dokonanych przez lokatorów. Jak ustalił PINB podczas oględzin dnia 25 sierpnia 2022 r. w budynku "w lokalu są prowadzone prace remontowe, w trakcie kontroli zdemontowany był piec kaflowy, zamurowano przewód kominowy". Zatem słusznie pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego wątpliwości, czy decyzja powinna zostać wydana na gruncie przepisów art. 66 ust. 1 Pr.bud. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Pr.bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Pr.bud. W myśl art. 3 pkt 7 Pr.bud., przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast stosownie do treści art. 3 pkt 9 Pr.bud., przez użyte w ustawie pojęcie "urządzenia budowlane" należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 Pr.bud., urządzenia techniczne stanowiące wraz z budynkiem całość techniczno- użytkową stanowią element budynku i ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, oznacza to także budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zatem, że instalację ogrzewania budynku mieszkalnego należy zakwalifikować jako urządzenie budowlane, na którego montaż wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż nie została ona wprost wymieniona w przepisach art. 29-31 Pr.bud. wyłączających konieczność uzyskania na tego rodzaju inwestycję pozwolenia na budowę. Stąd też nie ulega wątpliwości, że dokonując budowy przedmiotowego pieca gazowego, inwertor byłby winien uzyskać odpowiednie pozwolenie na budowę. Jednakże – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – w niniejszej sprawie nie zostało w sposób bezsprzeczny ustalone, jaki rodzaj ogrzewania dostosowany i wykonany był wcześniej w przedmiotowych lokalach czy też w całym budynku.

W tym miejscu należy zauważyć, że wybór merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy spośród możliwych na gruncie art. 66 i art. 50-51 Pr.bud. wiąże się z koniecznością podjęcia przez organ nadzoru budowlanego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 K.p.a.) oraz oceny okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy (art. 80 K.p.a.), a także wykazania zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania wyjaśniającego podstaw, dla których organ uznał, iż w sprawie nie istnieje możliwość zastosowania art. 50-51 Pr.bud., co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). W ocenie Sądu z tych obowiązków – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy – orzekający w pierwszej instancji organ nie wywiązał się w należyty sposób. Uprawnionym jest zatem stwierdzenie, że decyzja PINB jest co najmniej przedwczesna w związku z brakiem zebrania wystarczającego materiału dowodowego jak i kompleksowej analizy stanu faktycznego w kontekście kwalifikacji dokonanych robót czy też naruszeń konkretnych przepisów i że została podjęta z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. To czyni zarzuty strony skarżącej nieuzasadnionymi.

W świetle powyższych rozważań słusznym jest stwierdzenie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji innej niż kasacyjna nie mogło mieć w rozpoznawanej sprawie miejsca. Stwierdzone uchybienia procesowe można było naprawić jedynie poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone wady procesowe i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czemu służy art. 138 § 2 K.p.a. Tylko ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji już po wyeliminowaniu wadliwości prowadzonego postępowania w zakresie określenia adresata nakładanych obowiązków oraz charakteru i przyczyn złego stanu technicznego budynku może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Zatem wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez DWINB na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Uwzględniając powyższe, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. wniesiony sprzeciw należało oddalić.

Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.