Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1390/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2125/20 w sprawie ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt I SA/. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 lipca 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:

I) prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez wnioskodawcę zasiłku dla opiekuna przyznanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny zasadności wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

b) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. co w konsekwencji:

- skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikujący prawo dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna,

- doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna, pomimo wyraźnego oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie - skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem zainteresowanej;

2) prawa procesowego tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 6, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie kwestii złożenia przed organami obydwu instancji oświadczenia dotyczącego zrzeczenia się prawa do zasiłku dla opiekuna, co powinno skutkować uznaniem, że zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia na podstawie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie;

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3) przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu odwoławczym, nieopłaconego ani w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sadem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać jednakże należy na okoliczności występujące w niniejszej sprawie, przedmiotem której było postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, które chronologicznie przedstawiały się następująco.

W dniu 20 listopada 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką Z. T.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2019 r. Wójt Gminy Raszyn odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na przyznany wcześniejszą decyzją zasiłek dla opiekuna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchyliło ww. decyzję z dnia 19 grudnia 2019 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podzielając stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", pozwalający na wybór świadczenia przez osobę uprawnioną.

Następnie w dniu 5 maja 2020 r. skarżąca złożyła oświadczenie, z którego wynikało, że mając do wyboru możliwość pobierania zasiłku dla opiekuna lub świadczenia pielęgnacyjnego, wybiera świadczenie pielęgnacyjne.

Wobec powyższego Wójt Gminy Raszyn decyzją z dnia 19 maja 2020 r. uchylił w całości realizację świadczeń z decyzji o przyznaniu D. T. zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką, a rozpatrując ponownie sprawę o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wydał decyzję oznaczoną datą "19 grudnia 2019 r.", którą:

- w pkt I orzekł o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na matkę Z. T. w okresie od 1 maja 2020 r. – bezterminowo;

- w pkt II wskazał, że składka na ubezpieczenie zdrowotne przekazywana będzie na konto Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;

- w pkt III odmówił wnioskowanego świadczenia w okresie od 1 listopada 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r.

Decyzja oznaczona datą "19 grudnia 2019 r." została odebrana przez stronę w dniu 21 maja 2020 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła odwołanie, kwestionując pkt III decyzji organu I instancji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia w okresie od dnia 1 listopada 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7, 8 oraz 77 K.p.a., natomiast na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że modyfikuje złożoną skargę w ten sposób, że zaskarżeniu podlega jedynie rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczące punktu III decyzji Wójta Gminy Raszyn.

Mając na uwadze przedstawiony ciąg zdarzeń Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega błąd w decyzji Wójta Gminy Raszyn o przyznaniu stronie wnioskowanego świadczenia od 1 maja 2020 r. bezterminowo i odmowie przyznania tego świadczenia w okresie od 1 listopada 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r., oznaczonej na dzień "19 grudnia 2019 r." i nawiązującej zarówno do daty wydania jak i numeru ([...]) poprzednio uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji organu I instancji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia, w sytuacji gdy decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu 14 lutego 2020 r. Powyższe uchybienie nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy.

Istotne bowiem jest, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Z powołanych przepisów wynika zatem, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.

W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).

W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że dopiero po złożeniu przez skarżącą oświadczenia z dnia 5 maja 2020 r., decyzją z dnia 19 maja 2020 r. Wójt Gminy Raszyn, działając za podstawie art. 155 K.p.a., uchylił od miesiąca maja 2020 r. w całości ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do zasiłku dla opiekuna. Decyzja ta została odebrana przez stronę w dniu 21 maja 2020 r.

W związku z tym, skoro do dnia maja 2020 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącej kasacyjnie prawo do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem przez ww. opieki nad matką, to nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenie. Zaakcentować przy tym trzeba, że decyzja z dnia 19 maja 2020 r. nie została przez D. T. zaskarżona, a zatem strona nie kwestionowała jej treści. Skutkiem tego decyzja, uchylająca przyznane skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś miała w rozpoznawanej decydujące znaczenie.

Zaznaczyć należy, że na podstawie art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy to dopiero wydanie przez Wójta Gminy Raszyn ww. decyzji z dnia 19 maja 2020 r. uchylającej wcześniej przyznane skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, a nie złożenie przez stronę wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia korzystniejszego wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna.

Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało przyjąć, że skarżącej kasacyjnie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od 1 maja 2020 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. D. T. do kwietnia 2020 r. otrzymywała zasiłek dla opiekuna, tj. konkurencyjne świadczenie, co jak powyżej wspomniano wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych też powodów skład orzekający nie podzielił wykładni prawa materialnego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a podzielił pogląd wyrażony w m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1586/21, z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1859/21, z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 211/21, z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 189/22, z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 630/22, z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 656/22, z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 703/22, z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1024/22, z dnia 12 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1017/22 oraz z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 339/23.

W konsekwencji, skoro zarzuty materialnoprawne oparte na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie zostały uznane za trafne to za niezasadnie należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.