Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1048/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 105
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr SKO.Dr./4122/32/2024 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 15 kwietnia 2024 r., SKO.Dr./4122/32/2024, po rozpatrzeniu odwołania R. sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 grudnia 2023 r., na mocy której orzeczono o odmowie wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul. R. w K., na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna P., urządzenia reklamowego w postaci słupa plakatowo- reklamowego typu "okrąglak" o wymiarach: długość podstawy 3,8 m, wysokość: 2,8 m, powierzchnia: 10,64 m2 - uchyliło zaskarżoną decyzję i umarzyło postępowanie I instancji w całości.

W podstawie prawnej decyzji podano art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 w zw. art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 645, dalej też jako UDP) oraz art. 105 § 1 oraz 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej też jako k.p.a.).

Decyzja ta to zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ I instancji ww. decyzją z 29 grudnia 2023 r. orzekł o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 9 listopada 2023 r. do Zarządu Dróg Miasta Krakowa wpłynął wniosek złożony przez spółkę R. Sp. z o. o. z siedzibą we W., z prośbą o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. R. w K., na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna P., urządzenia reklamowego w postaci słupa ogłoszeniowo-reklamowego typu "okrąglak" o wymiarach j.w. Stwierdzono, że teren, na którym planowane jest zlokalizowanie wskazanego urządzenia reklamowego, objęty jest tzw. "uchwałą krajobrazową" i nie spełnia zapisów § 13 pkt 3 tzw. uchwały krajobrazowej (tj. dotyczących posiadanego zwieńczenia, które na wskazanym terenie winno być w kształcie kopuły o podstawie sześciokąta, opisaną na geometrycznie wyznaczonej półkuli o średnicy do 1,4 m, zakończonej iglicą z kulą).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R. Sp. z o.o. z siedzibą we W., reprezentowana przez pełnomocnika adw. P. G., zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Strona odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie, nieuwzględnienie faktów znanych organowi, dokonanie dowolnej a nie obiektywnej oceny materiału dowodowego poprzez błędne uznanie, że urządzenie reklamowe nie spełnia zapisów uchwały krajobrazowej dotyczących posiadanego zwieńczenia, podczas gdy: - zgodnie z uzasadnieniem decyzji: "przedmiotowe urządzenie reklamowe nie spełnia zapisów § 13 pkt 3 tzw. uchwały krajobrazowej dotyczących posiadanego zwieńczenia, które na wskazanym terenie

winno być w kształcie kopuły o podstawie sześciokąta, opisaną na geometrycznie wyznaczonej półkuli o średnicy do 1,4 m, zakończonej iglicą z kulą", co jest zgodne ze stanem faktycznym i dokumentacją zdjęciową dołączoną do materiału dowodowego, - słup (zgodnie z uzasadnieniem decyzji) posiada prawidłowe zwieńczenie w postaci kopuły zakończonej iglicą z kulą, - Skarżąca prawidłowo złożyła wniosek w procedurze ZDMK-27, załączając prawidłowy (zgodny z uzasadnieniem decyzji organu) wzornik słupa, ze zwieńczeniem w kształcie kopuły zakończonej iglicą z kulą, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27, b) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, polegający na dowolnej ocenie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że brak jest przesłanek prawnych i faktycznych do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. R. w K., podczas gdy słup reklamowy posiada prawidłowe zwieńczenie, Skarżąca złożyła prawidłowo wniosek o wydanie zezwolenia w procedurze ZDMK-27, załączając prawidłowy (tj. zgodny z uzasadnieniem decyzji) wzornik słupa, ze zwieńczeniem w postaci

kopuły zakończonej iglicą z kulą; dokumentacja zdjęciowa załączona przez organ jednoznacznie przesądza, że zwieńczenie słupa jest zgodne zarówno z uzasadnieniem decyzji (a zatem również zapisami uchwały krajobrazowej), jak również stanem faktycznym (dokumentacja zdjęciowa załączona przez organ), co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27, c) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie pobieżnego, a nie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezgodnie z zasadą prawdy materialnej, niepodjęcie istotnych czynności dowodowych oraz dokonania dowolnej oceny zebranych dowodów, jak również braki uzasadnienia decyzji uniemożliwiające jej weryfikację przez niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji, a w szczególności: - błędne uznanie przez organ, że brak jest przesłanek prawnych i faktycznych do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. R. w K., podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że słup winien posiadać zwieńczenie w kształcie kopuły zakończonej iglicą z kulą, co zostało przez Skarżącą spełnione (potwierdzają to zarówno zdjęcia sporządzone przez Dział Kontroli Handlu i Reklam, jak również wniosek w procedurze ZDMK-27 i załączony do niego wzornik słupa), - błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez błędne uznanie, że słup Skarżącej nie spełnia warunków określonych w tzw. uchwale krajobrazowej, podczas gdy organ całkowicie zignorował fakt, iż słup jest zgodny z wymogami określonymi w tzw. uchwale krajobrazowej i posiada prawidłowe zwieńczenie (zgodnie z uzasadnieniem decyzji i wnioskiem w procedurze ZDMK-27), co potwierdza również dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy, załączona przez organ), - skonstruowanie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jej weryfikację, bowiem zawiera ogóle stwierdzenia organu, mogące być wykorzystane w dowolnym postępowaniu, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27, d) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego, a tym samym błędne uznanie, że organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy okoliczności i stan faktyczny znany Skarżącej przesądzają, że organ błędnie rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, a w szczególności organ całkowicie pominął fakt, że słup posiada prawidłowe zwieńczenie, zgodne z uzasadnieniem decyzji, zgodne z przepisami tzw. uchwały krajobrazowej, co potwierdza również dokumentacja zdjęciowa załączona do materiału dowodowego przez organ w niniejszej, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27, e) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organ udowodnił wystarczająco motywy, którymi kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że organ nie zgromadził całego materiału dowodowego w sprawie, nie udowodnił podstaw wydania decyzji i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27.

Skarżąca spółka zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji, podnosząc iż urządzenie reklamowe nie spełnia zapisów tzw. uchwały krajobrazowej, podczas gdy słup posiada prawidłowe zwieńczenie, zgodne z uzasadnieniem decyzji (co potwierdza zarówno wniosek w procedurze ZDMK-27, jak również dokumentacja zdjęciowa załączona do materiału dowodowego w niniejszej sprawie), co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w uzasadnianiu ww., opisanej na wstępie decyzji podkreśliło, że wniosek strony odwołującej się został złożony na okres od dnia 30 października 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Tymczasem zajęcie pasa drogowego może być dokonane dopiero, gdy podmiot, który chce tego dokonać, legitymuje się zezwoleniem udzielonym mu przez zarządcę drogi. Niedopuszczalnym jest zatem zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną, tj. obejmującego okres zajęcia, który już minął. Należy podkreślić, iż to na stronie, a nie na organie administracyjnym, ciąży obowiązek złożenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016r. poz. 1264), zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zapis § 1 ust. 1 rozporządzenia pozostaje nadto w zgodzie z regulacją art. 40 ust. 1 UDP, zgodnie z którą zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W rezultacie Kolegium wskazało, iż prowadzenie postępowania w sprawie, w której wniosek o zajęcie pasa drogowego dotyczy okresu, który już minął, jest bezprzedmiotowe.

Zatem fakt, iż do odwołania strona dołączyła zmieniony wzornik słupa, pozostaje bez wpływu na rozpatrzenie sprawy, bowiem korekta złożonego wniosku, mogłaby być skuteczna wyłącznie na przyszłość od daty jej złożenia.

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na okres wskazany we wniosku o udzielenie zezwolenia powinno podlegać umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze na opisaną wyżej decyzję SKO w Krakowie, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym pozbawienie skarżącego możliwości dokładnego wyjaśnienia okoliczności i stanu faktycznego istotnych dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy, całkowicie pomijając interes skarżącego, podczas gdy wszelkie okoliczności faktyczne i prawne znane skarżącemu przesądzają o tym, że organ II instancji błędnie uznał, że należy umorzyć postępowanie I instancji w całości, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowej sprawie; art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego, a tym samym błędne uznanie przez organ II instancji, że należy umorzyć postępowanie I instancji w całości, podczas gdy okoliczności i stan faktyczny znany skarżącemu przesądzają, że organ II instancji wydał błędną decyzję; art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, polegający na dowolnej ocenie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ II instancji, że pomimo braku zbadania motywów wydania decyzji przez organ I instancji, należy umorzyć postępowanie I instancji w całości (...); art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie pobieżnego, a nie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezgodnie z zasadą prawdy materialnej, niepodjęcie istotnych czynności dowodowych oraz dokonania dowolnej oceny zebranych dowodów, jak również braki uzasadnienia decyzji uniemożliwiające jej weryfikację przez niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji, a w szczególności: - błędne uznanie przez organ II instancji, że należy umorzyć postępowanie I instancji w całości, podczas gdy organ II instancji w żaden sposób nie zbadał podstaw i motywów wydania decyzji przez organ I instancji i nie zbadał materiału dowodowego, a jedynie wskazał, że wnioskowany przez skarżącą okres udzielenia zezwolenia upłynął i postępowanie stało się bezprzedmiotowe; - błędne uznanie przez organ II instancji, że należy umorzyć postępowanie I instancji w całości, (...); - błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie przez organ II instancji, że należy umorzyć postępowanie l instancji w całości, podczas gdy zdaniem Skarżącego organ l instancji błędnie wskazał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie spełnia zapisów § 13 pkt 3 tzw. uchwały krajobrazowej dotyczących posiadanego zwieńczenia, które tymczasem na wskazanym terenie winno być w kształcie kopuły o podstawie sześciokąta, opisaną na geometrycznie wyznaczonej półkuli o średnicy do 1,4 m, zakończonej iglicą z kulą, co jest zgodne ze stanem faktycznym i dokumentacją zdjęciową dołączoną do materiału dowodowego, -błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie przez organ II instancji, że należy umorzyć postępowanie I instancji w całości, podczas gdy zdaniem Skarżącego decyzja organu l instancji była błędna i postępowanie powinno zostać rozpatrzone przez organ l instancji ponownie, chociażby z uwagi na niewystarczające udowodnienie motywów wydania decyzji przez organ l instancji, - skonstruowanie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jej weryfikację, bowiem zawiera ogóle stwierdzenia organu II instancji, mogące być wykorzystane w dowolnym postępowaniu, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez uznanie, że należy umorzyć postępowanie I instancji, podczas gdy zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji była błędna i postępowanie powinno zostać rozpatrzone przez organ I instancji ponownie, chociażby z uwagi na niewystarczające udowodnienie motywów wydania decyzji przez organ I instancji, - skonstruowanie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jej weryfikację, bowiem zawiera ogóle stwierdzenia organu II instancji, mogące być wykorzystane w dowolnym postępowaniu, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu; art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organ I instancji udowodnił wystarczająco motywy, którymi kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy (...).

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie tj. umorzenie postępowanie I instancji w całości, podczas gdy organ I instancji wydał błędną decyzję, a organ II instancji nie zbadał motywów jej wydania i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w niniejszym postępowaniu, naruszenie art. 39 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Na wstępie należy przypomnieć, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uchylenie natomiast decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz.935; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie należy odnotować, że podobne pod względem formalnym i prawnym sprawy ze skarg strony skarżącej były już przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Krakowie w wyrokach m.in. z dnia 10 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 479/24, 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 819/24 - 822/24, z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 990/24 - 992/24. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela poglądy i tezy sformułowane w powołanych wyrokach, przyjmując je jako własne, dlatego w dalszej części uzasadnienia posłuży się w niezbędnym zakresie zaprezentowaną tam argumentacją.

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym pozbawienie go mocy wiążącej.

Przyjętym przez SKO w Krakowie motywem decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i umarzającej postępowanie przed tym organem było uznanie, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie o zajęcie pasa drogowego, gdy wniosek strony obejmuje czas zajęcia tego pasa, który już upłynął. W tym aspekcie Kolegium Odwoławcze wskazało, że przedmiotowego zezwolenia nie można wydać na okres wsteczny. Z perspektywy zatem realiów kontrolowanej sprawy, jej uwarunkowań faktycznych – kluczowe było więc przesądzenie tego, czy upływ – w toku postępowania administracyjnego – terminu, na który strona zwracała się do organu o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości takiego postępowania, które w efekcie winno podlegać umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Ten bowiem przepis przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Ocenę wskazanego zagadnienia rozpocząć należy od przywołania materialnoprawnej podstawy dla oczekiwanego przez skarżącą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia reklamowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualny publikator Dz. U. 2024 r., poz. 320; dalej u.d.p.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, czy utrzymaniem drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji. Ustęp 2 przywołanej regulacji stanowi, że zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1), bądź umieszczenia w tymże pasie reklam (pkt 3). Jak stanowi ustęp 3 cytowanego przepisu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Sposób wyliczenia opłaty zawarty został w ustępach 4-6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczenia reklamy w pasie drogowym), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Z wniosku strony skarżącej, który zainicjował kontrolowaną sprawę wynikało, że wystąpiła ona o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym (na działce nr [...] obr. [...], P., ul. R. w K.) urządzenia reklamowego od 30 października do 31 grudnia 2023 r. Decyzja organu I instancji (odmowna) wydana została w dniu 29 grudnia 2023 r., zaś decyzja Kolegium Odwoławczego (uchylająca decyzję I instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem) wydana została 15 kwietnia 2024 r. Kolegium Odwoławcze orzekało zatem już po upływie terminu, w którym spółka zamierzała uzyskać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, poprzez umieszczenie tam urządzenie reklamowego.

Kluczowym więc z perspektywy wskazanego na wstępie problemu występującego w tej sprawie, rzutującego na ocenę legalności przyjętego przez organ odwoławczy kierunku rozpatrzenia tej sprawy - jest to, czy wskazywany przez stronę skarżącą we wniosku czas zajęcia pasa drogowego jest elementem materialnego stosunku prawnego takiej sprawy, a upływ tego czasu w toku postępowania administracyjnego świadczy o (następczej) bezprzedmiotowości postępowania we wskazanym przedmiocie. Inaczej mówiąc, czy upływ terminu oczekiwanego zajęcia pasa drogowego w trakcie rozpatrywania sprawy przez organy administracji oznacza, że przestaje istnieć przedmiot sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem o zezwolenie na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym.

W ocenie Sądu, upływ w toku postępowania administracyjnego okresu na jaki wnioskodawca żądał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza, że przestał istnieć przedmiot takiej sprawy administracyjnej. W tym aspekcie dostrzec należy stanowisko wywiedzione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2020 r. (sygn. akt II GSK 127/18). NSA kontrolując wyrok sądu I instancji wydany w właśnie w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdzie już decyzja organu I instancji wydana została po upływie okresu na jaki skarżący wnioskowali o zajęcie pasa drogowego – wskazał, że istotą sprawy w przypadku zajmowania pasa drogowego jest sam fakt zajęcia pasa drogowego dla innych celów niż związane z gospodarką drogową lub ruchem odbywającym się na drodze. Wynika to wprost z art. 36, art. 38 i art. 39 u.d.p. Z uwagi na powyższe – jak akcentował NSA – okres na jaki jest zajmowany pas drogowy nie jest elementem konstytuującym sprawę administracyjną. Jest on istotny z punktu widzenia ustalenia opłaty lub kary za zajęcie pasa drogowego, ale nie ze względu na przedmiotowy sposób ujęcia i rozumienia sprawy administracyjnej. Z tego wynika, że okres taki nie może być elementem takiej sprawy, więc nie może decydować o jej bezprzedmiotowości. NSA zwracał uwagę, że takie (przedstawione wyżej) rozumienie okresu zajęcia pasa drogowego na jaki wydawane jest zezwolenie, daje podstawę do kontroli legalności działania organów w sytuacji, gdy zezwolenie zostaje wydane nawet po okresie na jaki wnioskowała strona. Takie ujęcie tej materii daje możliwość oceny legalności zajęcia pasa drogowego w oderwaniu od wnioskowanego okresu, a to w konsekwencji pozwala przesądzić, czy organy działały legalnie udzielając lub odmawiając udzielenia zezwolenia. Dalej NSA wskazywał, że aprobowana konstrukcja sprawy i postępowania o udzielenie zezwolenia, niewiążąca możliwości merytorycznej kontroli z okresem o jaki wnioskuje strona, spełnia funkcję gwarancyjną. Stanowisko analogiczne do przedstawionego powyższej prezentowane było także w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z 22.08.2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 458/19). W wyroku tym Sąd stwierdził, że upływ terminu na który strona zwraca się o przyznanie jej uprawnienia nie powoduje automatycznie, że wystąpiła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego (oczywisty brak podstaw faktycznych i prawych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy). Sąd wojewódzki akcentował, że problematyka ta związana jest z tzw. temporalną skutecznością decyzji o charakterze konstytutywnym. Podkreślał, że "teorii prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje zapatrywanie, że decyzje konstytutywne (niewątpliwie taki charakter posiada decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego) mogą być skuteczne ex nunc lub ex tunc. Podkreśla się, że skuteczność temporalna decyzji konstytutywnej jest uzależniona od treści hipotezy lub dyspozycji konkretyzowanej normy materialnej lub treści powiązanej z nią normy kompetencyjnej. Powyższe normy ostatecznie przesądzają, czy i w jakim zakresie decyzje administracyjne wydane na ich podstawie wywołują skutki z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od określonego, poprzedzającego dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji moment, w którym doszło do realizacji danego elementu lub całego ustawowego stanu faktycznego (tak np. w wyroku NSA z 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1540/17).

W sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego tymi przepisami są przepisy u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia wydanego przez zarządcę drogi w formie decyzji. WSA w Rzeszowie akcentował, że przepisy te nie przewidują, aby upływ okresu, na który wnioskodawca ubiega się o udzielenie zezwolenia stanowić miały o bezprzedmiotowości postępowania. Zwłaszcza w sytuacji, gdy wniosek o zajęcie pasa drogowego został złożony przed rozpoczęciem okresu na jaki skarżąca ubiegała się o zezwolenie, a brak ostatecznej decyzji był wynikiem wadliwego działania organu. Zatem możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia z mocą wsteczną (ex tunc), a więc obejmującą okres sprzed wydania decyzji (...). Dalej WSA w Rzeszowie stwierdził, że upływ okresu, na który skarżąca ubiegała się o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie stanowił przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy i nie oznaczał bezprzedmiotowości postępowania. Skarżąca miała w rozstrzygnięciu sprawy interes prawny i faktyczny, który wynikał choćby z możliwości nałożenia stosownej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Nadto, jak trafnie przyjęto w cytowanym wyroku, "z zasady dwuinstancyjności postępowania - art. 15 k.p.a. wnika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Fakt, że w międzyczasie - tj. między wniesieniem odwołania, a datą decyzji odwoławczej, upłynął okres planowanego zajęcia przedmiotowego pasa drogowego nie czyni postępowania odwoławczego bezprzedmiotowym. Skoro strona składając odwołanie nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji, ma prawo domagać się w przewidzianym przepisami k.p.a. trybie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy w drugiej instancji. Temu z kolei uprawieniu odpowiada obowiązek organu jego rozpoznania i rozstrzygnięcia, od którego to obowiązku nie może się uchylić. Idąc dalej stwierdzić należy, że istnienie nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, zakwestionowanej w drodze odwołania przez stronę, uniemożliwia ustalenie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego tylko z powodu upływu terminu planowanego przez stronę zajęcia pasa drogi."

Podzielając zaprezentowane wyżej stanowiska i towarzyszącą im argumentację - iż okres zajęcia pasa drogowego nie stanowi konstytutywnego elementu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego Sąd orzekający w tej sprawie uznał, że brak było podstaw do uznania za trafny przyjęty przez SKO w Krakowie kierunek rozstrzygnięcia tej sprawy (uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem z uwagi na bezprzedmiotowość całego postępowania wynikającego z faktu upływu terminu na który spółka wnioskowała o wydanie zezwolenia).

Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, a podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.). Z uwagi na pozbawienie przez Sąd mocy wiążącej jedynie decyzji organu II instancji, wobec braku podzielenia stanowiska tego organu o wystąpieniu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, ustosunkowanie się do zarzutów skargi skierowanych przeciwko "merytorycznemu" rozstrzygnięciu (tj. dotyczących odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) byłoby przedwczesne, a zatem nieuprawnione. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpozna sprawę o wydanie skarżącej spółce oczekiwanego zezwolenia. Weźmie w tym zakresie pod uwagę także zarzuty spółki sformułowane w środku uruchamiającym tok instancji, i zajmie stanowisko względem podnoszonych przez skarżącą argumentów.

O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika strony skarżącej. Z uwagi na powyższe, Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kwoty uiszczonego wpisu (200 zł), wynagrodzenie adwokata – 480 zł (par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. 2023 r., poz. 1964) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), co łącznie dało kwotę 697 zł.