Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1276/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 pkt 12, art. 29 ust. 4, art. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 891/21 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr SKO.4150.280.2021 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 891/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi E.S. (dalej powoływana także jako inwestor, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej powoływane także jako organ, Kolegium) z 13 sierpnia 2021 roku w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 lipca 2021 roku oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 200 złoty tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Skarżąca 17 lutego 2021 r. zwróciła się z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego na teren nieruchomości zlokalizowanej przy ul. C. w Łodzi. Po analizie akt sprawy zarządca ulicy C. – Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi - stwierdził, iż projektowany zjazd zlokalizowany jest w znacznym zbliżeniu do drzewa w pasie drogowym i wystąpił do Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Łodzi z prośbą o zaopiniowanie lokalizacji wnioskowanego zjazdu, pod kątem ochrony zieleni przydrożnej. Pismem z 18 czerwca 2021 r. Wydział Kształtowania Środowiska negatywnie zaopiniował projektowaną lokalizację zjazdu z uwagi na kolizję z wartościowym drzewem – [...]. Jednocześnie wskazał rozwiązanie pozwalające na uniknięcie tej kolizji, przy jednoczesnym zlokalizowaniu zjazdu zgodnego z wymogami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) dalej powoływana jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Skarżąca nie wyraziła zgody na modyfikację lokalizacji zjazdu, zgodnie ze stanowiskiem Wydziału Kształtowania Środowiska.

Decyzją z 6 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o odmowie udzielenia zgody skarżącej, na lokalizację zjazdu indywidualnego na czas nieokreślony z ul. C. dz. nr [...], [...] w obrębie [...] na teren nieruchomości przy ul. C. (dz. nr [...] obręb [...]) w Łodzi, usytuowanego w miejscu zgodnie z mapą. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, decyzją z 13 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Zdaniem Kolegium, ocena zaskarżonej decyzji administracyjnej wprawdzie nie realizuje w pełni dyspozycji przepisów prawa, niemniej jednak stanowisko wyrażone przez organ jest uzasadnione.

Przytaczając treść art. 39 ust. 1 pkt 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470), dalej "u.d.p."; Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji stwierdził, iż projektowany zjazd zlokalizowany jest w znacznym zbliżeniu do drzewa w pasie drogowym. Wydział Kształtowania Środowiska, po zapoznaniu się z przekazaną dokumentacją oraz na podstawie wizji terenowej, zaopiniował negatywnie projektowaną lokalizację zjazdu z uwagi na kolizję z wartościowym drzewem. W piśmie wskazano, iż w świetle projektowanego zjazdu, w linii jego południowej krawędzi, rośnie [...] o obwodzie pnia 170 cm. Drzewo jest w dobrej kondycji zdrowotnej, posiada prosty, zdrowy pień bez ubytków i żywotną koronę, w której stwierdzono jedynie ułamany czubek jednego spośród 5 konarów. Rośnie na lekko wyniesionym zieleńcu i posiada wyniesioną bryłę korzeniową. Omawiane drzewo stanowi element regularnego, alejowego nasadzenia [...] w ciągu ulicy C., w dobrej kondycji zdrowotnej, dlatego też zostało ocenione jako wartościowe i wymagające zachowania. Na wysokości działki nr [...], w odległości 9 metrów od wyżej omówionego drzewa, rośnie drugi [...] o obwodzie pnia 169 cm, także w dobrej kondycji zdrowotnej. Z punktu widzenia ochrony zieleni oraz zachowania spójnego, alejowego układu nasadzeń [...] wzdłuż ul. C., niedopuszczalne jest uszkodzenie, w szczególności poprzez ingerencję w system korzeniowy, wartościowego [...] o obwodzie 170 cm. Możliwym do rozważenia rozwiązaniem może być lokalizacja zjazdu indywidualnego o szerokości 3 m w odsunięciu o minimum 3 metry od pnia - 3,4 od osi każdego z obu drzew.

Kolegium pokreśliło, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obowiązkiem zarządcy drogi jest "dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym". Jak wynika z opinii jednostki wyspecjalizowanej lokalizacja zjazdu w kształcie przedstawionym przez inwestora nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony zieleni oraz zachowania spójnego, alejowego układu nasadzeń [...] wzdłuż ul. C.. Organ wskazał, że niedopuszczalne jest uszkodzenie, w szczególności poprzez ingerencję w system korzeniowy, co w przypadku prowadzonych robót jest nieuniknione. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wydanie zgody na lokalizację zjazdu na tym etapie, w kształcie, który może wiązać się z koniecznością późniejszego uzyskania zgody na wycięcie drzewa (i bez znaczenia jest tu aktualna deklaracja inwestora o braku chęci wycinki drzewa), bądź też z obumarciem tego drzewa - jest niecelowym działaniem, które mogłoby narazić inwestora na wydłużenie procedury czy też straty finansowe. Nie może ujść uwadze fakt, że każde wycięcie drzewa powinno być poprzedzone wnikliwą analizą oraz zebraniem niezbitych dowodów, świadczących o konieczności wyeliminowania drzewa z krajobrazu.

Organ odwoławczy dodał, że aby uniknąć poważnych konsekwencji i zapobiec zniszczeniu drzewa organ wskazał alternatywne rozwiązanie lokalizacji zjazdu. Inwestor nie zmienił zamiaru, uzasadniając swoje stanowisko stwierdzeniem "iż lokalizacja wjazdu w każdym innym miejscu uniemożliwi bezpieczny wjazd samochodu do garażu". Jest to argument, który nie znajduje zrozumienia w tym postępowaniu. Organ nie rozważa w tym postępowaniu lokalizacji zjazdu pod względem bezpiecznego wjazdu do garażu inwestora. Zauważył nadto, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy oznacza, że inwestycja jest dopiero w fazie projektu. Wyjaśnił nadto, iż umieszczanie drzew przy działce, stanowiącej drogę, zasady ich lokalizacji określa rozporządzenie. Zgodnie z § 52 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zieleń w pasie drogowym nie powinna zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu, ograniczać wymaganego pola widoczności, skrajni drogi oraz utrudniać utrzymania drogi. W myśl natomiast § 53 ust. 3 tego rozporządzenia odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 3 metry, a w wypadku przebudowy albo remontu drogi dopuszcza się mniejszą odległość, jeśli będą spełnione pozostałe warunki określone w rozporządzeniu.

W wyniku rozpoznania skargi skarżącej, wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 lipca 2021 roku.

Wskazując na treść art. 29 u.d.p. oraz charakter wydanej na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. decyzji, sąd pierwszej instancji wskazał, że organ wydając taką decyzję powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie. Po pierwsze, bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości. Podkreślił, że na tle powyższej regulacji w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji zjazdu, jest zobowiązany wziąć pod uwagę zarówno przywołane przez wnioskodawcę przyczyny stanowiące powód realizacji zjazdu rozumianego jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze (art. 4 pkt 8 u.d.p.), jak i rozważyć to, w jaki sposób jego wykonanie będzie oddziaływać na ruch pojazdów poruszających się po tejże drodze i czy jego wnioskowana lokalizacja będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Sąd zauważył, że stanowisko przyjmujące, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; wyrok NSA z 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10; wyrok NSA z 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09; wyrok NSA z 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06). Podkreślił zatem, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest właśnie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W kontrolowanej sprawie doniosłość omawianej przesłani dostrzegł organ odwoławczy wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, oraz dokonać analizy pozostałych warunków lokalizacji. Jednak mimo, że w decyzji organu pierwszej instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących wpływu planowanej lokalizacji zjazdu na ruch pojazdów po ul. C. w kontekście ograniczenia płynności ruchu pojazdów oraz ograniczenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Swoim postępowaniem doprowadził więc do sytuacji, w której w rozstrzyganej sprawie organy obu instancji w ogóle nie zweryfikowały tego, czy powstanie nowego zjazdu z działki skarżącej, w proponowanym przez nią wariancie, wpłynie na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Kwestia ta nie została poddana żadnej analizie w kontrolowanym postępowaniu, co ocenić należy jednoznacznie negatywnie, bowiem świadczy o tym, że organy nie zrealizowały jednego z jego podstawowych celów.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że kompetencje zarządcy drogi w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na lokalizację zjazdu są ograniczone do tego, co stanowi przedmiot tejże sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnej kształtowanej jej materialnoprawną podstawą, tj. przepisami u.d.p. Przedmiotem tym jest ustalenie i w formie procesowej wiążące rozstrzygnięcie o tym, czy z punktu widzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie możliwe jest w danym miejscu usytuowanie zjazdu i w przypadku odpowiedzi pozytywnej na to pytanie, jakie powinien on mieć parametry techniczne w innym przypadku odmowa zezwolenia na jego lokalizację. Potwierdza tenże wniosek treść art. 29 ust. 4 u.d.p., który wskazuje, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia "ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne", a nie inne powody, niezależnie od tego, jak ważka w ocenie organu jest ich natura. Organ będący zarządcą drogi, orzekając w sprawie określonej w art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., jest związany wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu (praworządności) nakładającą na niego obowiązek działania na podstawie i w granicach przepisów prawa.

WSA w Łodzi podkreślił, że nie neguje tego, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obowiązkiem zarządcy drogi jako jednego z organów administracji publicznej jest również "dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym", niemniej treść wskazanej normy nie mogła stanowić przeszkody do udzielenia wnioskowanego zezwolenia, bowiem specyfika ewentualnego działania polegającego na usunięciu drzewa (którą to potrzebę w toku całego postępowania skarżąca konsekwentnie neguje) poddana została przez ustawodawcę szczególnej procedurze w postaci udzielenia pozwolenia na usunięcie drzewa, która została określona w rozdziale 4 ustawy o ochronie przyrody. Powyższe wskazuje, że organy orzekające w sprawie nie miały podstawy, by przyjąć, że ten aspekt, związany z ewentualna koniecznością usunięcia drzewa z uwagi na realizację obowiązku "dbałości o przyrodę" może być oceniany w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie wnioskowanego zezwolenia na lokalizację zjazdu. Powyższej ocenie nie sprzeciwia się również art. 20 u.d.p.

Sąd pierwszej instancji podkreśli również, że w rozstrzyganej sprawie organ całkowicie zignorował podnoszony przez skarżącą argument dotyczący tożsamej z proponowaną przez skarżącą lokalizacji innych zjazdów na sąsiednich posesjach przylegających do tej samej drogi publicznej. Jeżeli strona podnosi, że w sąsiedztwie jej nieruchomości znajdują się inne zjazdy, które zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie drzew, tak jak zjazd skarżącej, to obowiązkiem organu, było szczegółowe odniesienie się do zarzutu naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji i wykazanie różnic albo w sytuacji faktycznej, albo prawnej nieruchomości skarżącej, w porównaniu z nieruchomościami innych podmiotów, na których funkcjonują zjazdy indywidualne. W sytuacji zatem, w której organ odmawia lokalizacji zjazdu z powołaniem się na okoliczność jego kolizji z wartościowym drzewem zaś strona podnosi, że zjazdy zlokalizowane na sąsiednich nieruchomościach zlokalizowane zostały w ten sam sposób, organ nie może zignorować tej okoliczności, lecz wanien się do argumentu strony szczegółowo ustosunkować, czego również zabrakło w kontrolowanej decyzji. W tej sytuacji uznać należy, że w sprawie doszło do rozróżnienia sytuacji skarżącej od sytuacji właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy posiadają indywidualne zjazdy z drogi publicznej. Powyższe zasadnym czyni zarzut naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej art. 8 k.p.a. oraz zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Z tych wszystkich przyczyn sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego - art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przede wszystkim przepisów postępowania bowiem organ, z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. a także art. 32 Konstytucji RP, odmawiając wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w związku z tym zaskarżona decyzja nosi znamiona decyzji dowolnej, a nie swobodnej. Ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli organowi na ocenę, czy w analizowanym przypadku w rzeczywistości występują przesłanki wykluczające lokalizację indywidualnego zjazdu z ul. C. do działki skarżącej, w proponowanym przez nią kształcie. Organ powinien mieć przy tym na względzie wyrażoną powyżej ocenę prawną, w szczególności winien zgromadzić materiał dowodowy, który umożliwi ocenę, czy lokalizacja zjazdu zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym w stopniu uzasadniającym ograniczenie praw skarżącej, oraz wykaże różnice w sytuacji faktycznej lub prawnej nieruchomości skarżącej w porównaniu z nieruchomościami sąsiednimi posiadającymi podobnie usytuowane zjazdy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Kolegium, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Wskazując art. 173 i 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej powoływana jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 35 § 1 w związku z art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 i art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2021 r. podpisanej przez pełnomocnika strony będącego architektem, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 35 § 1 p.p.s.a. architekt nie może reprezentować strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym i jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych sąd powinien był wezwać samą stronę do podpisania skargi pod rygorem jej odrzucenia w razie nieuzupełnienia tego braku w terminie, a nie powinien rozpoznawać skargi podpisanej przez pełnomocnika strony będącego architektem;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i art. 32 Konstytucji RP polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 13 sierpnia 2021 roku i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 lipca 2021 roku o odmowie zezwolenia skarżącej na lokalizację zjazdu indywidualnego na teren nieruchomości zlokalizowanej przy ul. C. ldz. nr [...] obręb [...] w Łodzi z powodu naruszenia przepisów art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i art. 32 Konstytucji RP mającego wynikać z twierdzenia inwestora, że zjazdy zlokalizowane na sąsiednich nieruchomościach zlokalizowane zostały w ten sam sposób, w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia tych przepisów k.p.a. i jednocześnie art. 32 Konstytucji RP, w szczególności gdy z tych przepisów k.p.a. i z tego przepisu Konstytucji RP nie wynika obowiązek organu wydania decyzji pozytywnej zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego i bez przekroczenia granicy uznania administracyjnego z przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p. w uzasadnieniach tych decyzji zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. organy administracji w tej konkretnej sprawie wyjaśniły dlaczego podana przez inwestora dokładna lokalizacja zjazdu uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej, w szczególności z powodu zbyt bliskiej odległości w pasie drogowym od drzewa – [...], przez co zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Kolegium zarzuciło również naruszenie prawa materialnego tj.:

3) przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie w tej sprawie, że organy administracji odmawiając inwestorowi zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego według wskazanego przez niego położenia w istocie przekroczyły granice uznania administracyjnego w sytuacji gdy w tej sprawie, że organy administracji odmawiając inwestorowi zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego według wskazanego przez niego położenia przed wydaniem decyzji wskazały inwestorowi położenie które nie będzie kolidowało z rosnącym w pasie drogowym drzewem, ale inwestor nie chciał dokonać zmiany położenia tego zjazdu, przez co organy nie przekroczyły granice uznania administracyjnego i sposób uzasadniony odmówiły zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Wskazując na powyższe zarzuty Kolegium wniosło uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Kolegium wniosło również o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z 28 kwietnia 2022 r. Kolegium zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, że nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji.

Skarżący organ zarzuty kasacyjne oparł na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli zarówno naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.

Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08).

W pierwszym z zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie szeregu przepisów p.p.s.a. poprzez niezasadne rozpoznanie przez sąd pierwszej instancji skargi skarżącej, reprezentowanej przez architekta, który to nie może być pełnomocnikiem strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powyższy zarzut jest niezasadny, bowiem nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Owszem, skarga skarżącej wniesiona za pośrednictwem Kolegium do WSA w Łodzi była podpisana przez p. [...] – architekta, który reprezentował skarżącą przed organami administracyjnymi w sprawie, jednakże powyższe dostrzegł sąd pierwszej instancji i zarządzeniem z 30 września 2021 r. wezwał p. [...] m.in. do przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi oraz do wykazania że należy do kręgu podmiotów, które mogą występować w charakterze pełnomocnika w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wskazanych w art. 35 § 1 i 2 p.p.s.a. lub do podpisania skargi przez skarżącą, pod rygorem odrzucenia skargi (k. 16 akt sąd.). W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca, w zakreślonym terminie, nadesłała podpisaną przez siebie skargę wraz z odpisem (k. 20 i nast. akt sąd.), w związku z powyższym sąd pierwszej instancji, zasadnie przyjął, że w powyższym zakresie braki formalne skargi zostały usunięte i przystąpił do merytorycznego rozpoznania skargi.

Ustosunkowując się do drugiego z zarzutów procesowych - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i art. 32 Konstytucji RP, wskazać przede wszystkim należy, że jest on ściśle powiązany z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego - niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 4 u.d.p., dlatego też zostaną one rozpoznane łącznie.

Powyższe zarzuty w istocie sprowadzają się do błędnego, zdaniem Kolegium, zarzucenia przez sąd pierwszej instancji organom naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP, bowiem w ocenie Kolegium, organy właściwie zastosowały art. 29 ust. 4 u.d.p. i szczegółowo uzasadniały, dlaczego w miejscu zaproponowanym przez skarżącą nie jest możliwe usytuowanie zjazdu z drogi publicznej – kolizja z wartościowym drzewem [...]. Zdaniem Kolegium brak było także podstaw do analizowania sytuacji prawnej i faktycznej znajdujących się w sąsiedztwie innych zjazdów, które w ocenie skarżącej, były usytułowane w zbliżeniach do istniejących drzew.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty należało uznać za niezasadne.

Wskazać przede wszystkim należy, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 u.d.p., zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budzi wątpliwości NSA, że z powyższej regulacji wynika, że organy orzekając w ramach uznania administracyjnego, na dzień wydawania kwestionowanych decyzji, podlegały ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Oznacza to, że co do zasady, jedynie względy techniczne powinny stanowić negatywną przesłankę do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu w konkretnej lokalizacji. Podkreślić co prawda należy, że w orzecznictwie dopuszcza się także odmowę udzielenia zgody na lokalizację zjazdu także z innych przesłanek, ale muszą one wprost wynikać z przepisów innych aktów prawnych, np. ustawy o ochronie zabytków (zob. wyrok NSA z 9 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1390/15).

Z akt sprawy, w szczególności uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zasadniczą i w zasadzie jedyną przesłanką odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu w zaproponowanym przez skarżącą miejscu była kolizja ze znajdującym się w zbliżeniu drzewem - [...]. Organy w tym zakresie powołały się na negatywną opinię Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miejskiego w Łodzi i przyjęły, że ryzyko uszkodzenia systemu korzeniowego drzewa a w konsekwencji ewentualne jego wycięcie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony zieleni oraz zachowania spójnego, alejowego układu nasadzeń [...] wzdłuż ul. C.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno jest jednak poszukiwać odniesień do warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, czy też zjazdy z tychże dróg, a właśnie te elementy, co wynika z treści art. 29 ust. 4 u.d.p. powinny stanowić zasadniczą przesłankę do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Co prawda w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji Kolegium wskazuje na treść § 52 ust. 2 i § 53 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnoszących się do zieleni w pasie drogowym, jednakże powyższych przepisów nie poddaje żadnej analizie i nie wyjaśnia, w jakim zakresie mogłyby mieć zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w szczególności położenia projektowanego zjazdu z drogi publicznej.

Zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie mają zapewniać:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:

a) bezpieczeństwa użytkowania,

b) nośności i stateczności konstrukcji,

c) bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia,

d) ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb;

2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej;

3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Natomiast § 76a ww. rozporządzenia dzieli zjazdy na publiczne i indywidualne ze względu na wymagania techniczne i użytkowe. Zasadniczo zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Wymogi i parametry zjazdu publicznego określa § 78 rozporządzenia, a parametry zjazdu indywidualnego określa § 79 rozporządzenia.

Organy wydając zaskarżone decyzje w ogóle pominęły ww. regulacje rozporządzenia, nie rozważyły, czy projektowany zjazd indywidualny z drogi publicznej w lokalizacji zaproponowanej przez skarżącą, spełniać będzie ww. wymagania. Podkreślić należy, na co słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że organy nie poczyniły w sprawie jakichkolwiek ustaleń dotyczących wpływu planowanej lokalizacji zjazdu na ruch pojazdów po ul. C. w kontekście ograniczenia płynności ruchu pojazdów oraz ograniczenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu (zob. wyroki NSA z 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 276/11; wyrok NSA z 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10 czy też wyrok NSA z 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1243/09).

W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy -art. 77 § 1 k.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Powinna oparta być na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego.

W ocenie NSA, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy, organy naruszyły powyższe zasady. Analiza akt sprawy, w szczególności uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują, że organy nie wyjaśniły wszelkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności nie przeanalizowały, czy projektowany zjazd w zaproponowanej lokalizacji zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, w tym czy zachowane będzie wymagane pole widoczności pojazdów włączających się do ruchu drogowego z projektowanego zjazdu, w stopniu uzasadniającym odmowę wyrażenia zgody na jego lokalizację. Sama chęć ochrony istniejącego drzewa, wchodzącego w skład zieleni pasa drogowego, z powołaniem się na ogólne przepisy o ochronie przyrody, jest niewystarczająca dla uznania zasadności odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu we wnioskowanej lokalizacji, szczególnie, że skarżąca na każdym etapie sprawy wyrażała chęć zachowania istniejącego drzewa.

Legalności zaskarżonego wyroku nie podważają również zarzuty skargi kasacyjnej związane z niedokonaniem przez organy oceny istniejących zjazdów na sąsiednich nieruchomościach z tej samej drogi publicznej, które zdaniem skarżącej, są również zlokalizowane w bliskim sąsiedztwie drzew. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jednocześnie jak wskazuje art. 8 ust. 2 k.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca już na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wskazywała na naruszenie art. 32 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasady równości wobec prawa, podkreślając, że na sąsiednich nieruchomościach, przyległych do tej samej drogi publicznej, istnieją podobne zjazdy w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących drzew. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniosło się do postawionego zarzutu, nie poddało analizie czy rzeczywiście istnieją takie zjazdy i czy są wybudowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Słusznie wskazał WSA w Łodzi, że obowiązkiem organu było szczegółowe odniesienie się do postawionego zarzutu, czego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Jednocześnie należy podkreślić, że w powyższym zakresie sąd pierwszej instancji nie przesądził, że zjazd w proponowanym przez skarżącą miejscu może powstać, a jedynie zarzucił organom, że nie zbadały podnoszonych przez skarżącą okoliczności, związanych z zarzutem jej dyskryminacji w zakresie utrwalonej praktyki udzielania zgód na lokalizację zjazdów z ul. C. w Łodzi. Słuszna zatem była konkluzja sądu pierwszej instancji, że w powyższym zakresie zasadnym okazał się zarzut skargi naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem NSA sąd pierwszej instancji słusznie wytknął organom naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że zjazd w proponowanej przez skarżącą lokalizacji zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a jest to podstawowo przesłanka warunkująca odmowę udzielenia zgody na taką lokalizację. Obowiązkiem organów będzie ponadto precyzyjne wskazanie sytuacji prawnej i faktycznej nieruchomości skarżącej, w porównaniu z sytuacją nieruchomości sąsiednich, posiadających podobnie usytułowane zjazdy.

Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie, że sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaznaczyć przede wszystkim należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy, zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone decyzje. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisu określającego wymogi formalne uzasadnienia. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że sąd pierwszej instancji rozstrzygając przedmiotową sprawę wyszedł poza granice danej sprawy, czy też zastosował środki nie przewidziane w ustawie.

Z tych samych względów, podobnie należało także ocenić zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z przekroczeniem uznania administracyjnego wynikającego z ww. przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.