Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 188/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 23 stycznia 2023 r. nr KO.801/358/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Wnioskiem z 8 września 2022 r. A. W. (dalej powoływana jako: "wnioskodawczyni", "skarżąca") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sejnach o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem A. W. 1 (dalej powoływanym również jako: "niepełnosprawny"). Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Suwałkach z dnia 20 lipca 2022 r. nr [...], zaliczające jej ojca okresowo, tj. do 31 lipca 2024 r., do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz szereg innych dokumentów - oświadczeń własnych skarżącej, w tym między innymi o zakresie sprawowanych przy niepełnosprawnym czynności, wyniki badań oraz karty informacyjne leczenia szpitalnego na oddziałach chirurgii onkologicznej. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że sprawuje opiekę nad ojcem i pomaga mu w codziennym funkcjonowaniu.

Decyzją z 31 października 2022 r. o nr MOPS-ŚR.5211.52.2022 Burmistrz Miasta Sejny odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego we wnioskowanym zakresie. Burmistrz uznał, że nie spełnia ona ustawowych warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z A. W. 2, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, organ ustalił, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku jego życia.

Burmistrz jednocześnie wskazał, że pomimo uznania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K-38/13, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej: "u.ś.r.") w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, to skutkiem wejścia jego w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie, do którego odwołuje się ten przepis. TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zmiana stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Skutkiem ww. wyroku TK w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem, co do zasady, traktowani w sposób odmienny.

Następnie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że TK orzekł o niekonstytucyjności wprowadzenia do u.ś.r. kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten nie oznacza jednak usunięcia tego kryterium z ustawy. Nie kreuje też nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Zaznaczył, że decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, czyli o przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenił na podstawie posiadanych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek obligowało natomiast organ pierwszej instancji do wydania decyzji odmownej.

Zaskarżoną decyzją z 23 stycznia 2023 r. nr KO.801/3 58/22, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza. Organ drugiej instancji wskazał na art. 17 ust. 1 pkt 4, art., art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 u.ś.r. oraz wyjaśnił, że wnioskodawczyni jest zstępną pierwszego stopnia A. W. 1, czyli osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaś A. W. 1 legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Suwałkach z dnia 20 lipca 2022 r. nr [...], zaliczającym okresowo, tj. do 31 lipca 2024 r. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczym sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem i w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia, co zostało zweryfikowane przez pracownika socjalnego podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowy w dniu 21 września 2022 r. Z ustaleń zawartych w wywiadzie wynika, że A. W. 1 ma 63 lata, wymaga długotrwałej opieki i pomocy innej osoby, w celu pełnienia ról społecznych. Niepełnosprawny cierpi na wiele przewlekłych chorób (w tym cukrzycę), przeszedł operację usunięcia części nerki, był też hospitalizowany z powodu wykrycia nowotworu złośliwego narządów płciowych, poddany był prostatektomii radykalnej. A. W. 1 mieszka wspólnie z żoną A. W. 2, która również ma problemy ze zdrowiem i w związku z tym nie jest w stanie opiekować się mężem. Z ustaleń pracownika socjalnego, jak również z oświadczeń składanych przez wnioskodawczynię w toku postępowania wynika, że A. W. mieszka w tym samym budynku, co rodzice i od początku choroby ojca, sprawuje nad nim opiekę, w zakresie której wykonuje następujące czynności: wozi ojca do lekarzy, mierzy poziom cukru, podaje insulinę oraz inne lekarstwa, przygotowuje i podaje posiłki, pomaga w czynnościach higieniczno-pielęgnacyjnych (zmienia pampersy, ubiera, goli, pomaga przy kąpieli, smaruje kremami).

Zdaniem Kolegium, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, w stanie faktycznym sprawy nie ma powodu do negatywnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy, jak uczynił to organ I instancji. Zaskarżona decyzja Burmistrza oparta została bowiem na niewłaściwie przeprowadzonej interpretacji tego przepisu, nieuwzględniającej skutków prawnych wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W ocenie Trybunału przepis ten nie może być bowiem stosowany w dotychczasowym kształcie po wejściu w życie rzeczonego orzeczenia. Powołane orzeczenie co prawda nie powoduje utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, ale obliguje do takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w stanie prawnym, obowiązującym po wydaniu powyższego orzeczenia, ugruntowany został już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok NSA z 7 września 2016 r., I OSK 755/16, Lex nr 2118792, czy też z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, Lex nr 2676639). Kolegium podzieliło te zapatrywania i uznało za niezasadne przyjęcie przez organ I instancji kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako powodu odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Pomimo powyższego, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie ziściła się negatywna przesłanka, zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., która wyklucza możliwość przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, pomimo spełnienia innych ustawowych przesłanek. W okolicznościach niniejszej sprawy, współmałżonka niepełnosprawnego, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Suwałkach z dnia 20 września 2022 r. nr [...], jednakże zaliczającym ww. do lekkiego stopnia niepełnosprawności.

Kolegium wyjaśniło, że wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonywana przez wojewódzkie sądy administracyjne nie była do tej pory jednolita, bowiem na jego tle ukształtowały się dwa rozbieżne stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosowanie tego przepisu wywołało również rozbieżności w orzecznictwie NSA, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia uchwały z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, w której kategorycznie i jednoznacznie stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Dlatego też Kolegium uznało, że pomimo wydania decyzji odmownej w części z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., to i tak nie było możliwości przychylenia się do wniosku skarżącej, gdyż w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Skargę do sądu administracyjnego wywiodła A. W. zarzucając ww. decyzji rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

W ocenie skarżącej wykładnia językowa art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r. dokonana przez organ II prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z zamiarem ustawodawcy, stanowić ma bowiem formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Poprzestanie na wykładni językowej i niezastosowanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu nie jest, zdaniem skarżącej, wystarczające. Wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji.

Mając powyższe na uwadze, autorka skargi wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym dotychczasową argumentację. Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie istnieje możliwość zapewnienia opieki przez żonę, która jest zobowiązana w pierwszej kolejności, a nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia, uregulowaną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r. "). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny

i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych

w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Zdaniem sądu, w sprawie kluczowe znaczenie ma jednak inna regulacja, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powyższy przepis wprowadza przesłankę negatywną po stronie osoby wymagającej opieki, której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z jego literalnego brzmienia wynika, że w każdym przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zatem z powyższym, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaistniała przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, co też prawidłowo wywiodły organy oby instancji.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie ustalono natomiast, że małżonek osoby wymagającej opieki tj. matka skarżącej, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Suwałkach z dnia 20 września 2022 r. nr PZ.841.2650.2022, jednakże zaliczającym ją do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Powyższe okoliczności wynikają z materiału dowodowego zebranego w sprawie i jako takie nie są kwestionowane przez skarżącą. Dopóki zatem wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na ojca nie wykaże, że jej matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, samo powoływanie się na fakt jej złego stanu zdrowia nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Organ nie może zatem według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami słuszności, czy też zasadami współżycia społecznego, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej, w zakresie faktycznego stanu zdrowia matki skarżącej, która przez wiele lat leczy się i jest osobą schorowaną.

Mając na uwadze orzeczenia przytoczone zarówno w skardze, jak i decyzji organu II instancji należy podkreślić, że stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe, zaś liberalne podejście do tej kwestii, tj. ustalenie czy obiektywnie dana osoba jest w stanie sprawować opiekę zostało w najnowszych orzeczeniach zakwestionowane m.in. w wyroku NSA z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 902/22 (CBOSA).

W orzecznictwie przede wszystkim wskazuje się, że zaprezentowana powyżej wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można bowiem rozumieć jako nakazu identycznego traktowania wszystkich osób zobligowanych do alimentacji, gdyż więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. Nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP (zasada ochrony rodziny), który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Prezentowany pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1035/21, 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2390/20, z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 960/20, z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20 (orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto wskazać, należy, że z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony wskazał, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy też art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że zarówno art. 18 Konstytucji RP, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.

W ocenie NSA uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W konkluzji NSA wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Zgodnie zaś z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale.

Mając na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały należy uznać, że zarzuty skargi okazały się niezasadne. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą okoliczności związane ze stanem zdrowia małżonki A. W. 1 – A. W. 2, nie mogły mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały

i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia.

W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego

w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.