Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1229/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 930/22 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie błędnych danych dotyczących kategorii pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje w całości od zasądzenia od Z. Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 930/22 uwzględnił skargę Z. Z. (strona, skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie błędnych danych dotyczących kategorii pojazdu, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając o kosztach sądowych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili 20 października 2020 r. kontrolę mobilną pojazdu ciężarowego o nr rej. [...] poruszającego się z przyczepą o nr rej. [...], którym kierował skarżący. Na podstawie okazanych dokumentów oraz informacji pobranych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że dopuszczalna masa całkowita (dmc) pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] wynosiła 11990 kg, zaś dmc przyczepy o numerze rejestracyjnym [...] wynosiła 13000 kg, zatem łączna dmc kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 24990 kg. W konsekwencji, zespół pojazdów należał, w świetle art. 13ha ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) do kategorii 2 pojazdów. Na podstawie danych uzyskanych z systemu elektronicznego poboru opłat stwierdzono, że podczas przejazdu tego samego zespołu pojazdów 30 lipca 2020 r. wnoszona była, za pośrednictwem urządzenia mobilnego, opłata elektroniczna dla pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 t, tj. według kategorii 1. Tym samym, kierujący naruszył obowiązek wynikający z art. 13i ust. 4a u.d.p.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 750 zł za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] lipca 2020 r. Organ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania strony, decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. utrzymał w całości w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę skarżącego, wskazując, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, iż kierujący pojazdem z zainstalowanym urządzeniem umożliwiającym uiszczanie opłaty elektronicznej z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat ma obowiązek ustawienia w tym urządzeniu właściwej kategorii tegoż pojazdu, a niewykonanie tego obowiązku jest zagrożone karą pieniężną, stosownie do art. 13k ust. 2 i ust. 3 u.d.p. Sąd zaaprobował poczynione w tym zakresie ustalenia faktyczne organu, uznając jednak, że organ dopuścił się naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA zauważył, że ustalenia kontroli skutkowały wprawdzie wszczęciem postępowań administracyjnych odnośnie do każdego ze stwierdzonych naruszeń z osobna, niemniej jednak okoliczności ujawnienia tych naruszeń w trakcie jednej kontroli i to nawet na kilka miesięcy wstecz w stosunku do daty kontroli mobilnej uzasadniają traktowanie wszystkich tych naruszeń tak, jakby było to naruszenie wieloczynowe, które potencjalnie mogło być spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo. W konsekwencji Sąd wyraził stanowisko, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy usprawiedliwione jest zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czyli odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie przez stronę naruszania prawa. Zdaniem WSA, przy ocenie znikomości naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., należy uwzględnić okoliczności popełnienia naruszenia, wagę naruszonych obowiązków, motywację sprawcy naruszenia, częstotliwość niedopełnienia przez sprawcę wcześniej (tj. przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej) obowiązku wprowadzenia do urządzenia mobilnego prawidłowych danych o kategorii pojazdu. Sąd wskazał, że kara administracyjna ma charakter przede wszystkim prewencyjny, gdyż jej zasadniczym celem jest skłonienie konkretnego podmiotu, który narusza prawo administracyjne (prewencja indywidualna), jak i innych potencjalnych sprawców deliktów administracyjnych (prewencja ogólna) do przestrzegania norm administracyjnoprawnych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ nie ocenił, czy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a., i pominął okoliczności, które miałby znaczenie przy ocenie znikomości naruszenia prawa, podczas gdy organ zebrał i należycie rozpatrzył materiał dowodowy trafnie przyjmując, że z uwagi na charakter dobra chronionego prawem oraz brak należytej staranności skarżącego nie istniały podstawy do uznania znikomego charakteru naruszenia;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 189f § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w związku z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że popełnienie przez skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej winno skutkować uznaniem stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego, co ma znaczenie przy ocenie przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów powinna prowadzić Sąd do wniosku, że naruszenie obowiązku z art. 13i ust. 4a u.d.p. ma charakter jednoczynowy skutkowy, co wpływa na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 189 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. z uwagi na brak możliwości przyjęcia, że strona zaprzestała naruszenia prawa, a także z uwagi na brak możliwości uznania, że wielość naruszeń wynika z jednego zachowania sprawcy.

Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając, że mają one usprawiedliwione podstawy, co stanowi konieczną i wystarczającą przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

W toku łącznej i całościowej oceny skonkretyzowanych podstaw kasacyjnych stwierdzono, że zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji oraz – integralnie z nimi powiązane i stanowiące przesłankę tego pierwszego naruszenia – zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe weryfikacyjne zastosowanie, zasługują w pełnym zakresie na uwzględnienie.

Po pierwsze, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że skarżony organ nie rozważył prawidłowo na tle niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym fragmentem regulacji normatywnej organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżony organ przeprowadził niewadliwą operację wykładni oraz zastosowania na tle stanu faktycznego sprawy (zachowanie skarżącego polegające na naruszeniu obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust. 4a u.d.p.) przesłanki znikomości wagi naruszenia prawa, uzasadniając w sposób dostateczny wniosek, że indywidualne okoliczności przedmiotowej sprawy świadczą o tym, iż waga naruszenia prawa przez skarżącego nie była znikoma ze względu na charakter chronionych przez normy sankcjonowane i sankcjonujące dóbr prawnych o znacznej społecznej doniosłości (należyte utrzymanie sieci dróg publicznych w stanie gwarantującym bezpieczeństwo i porządek w ruchu drogowym przez zapewnienie sprawnego systemu ich finansowania oraz poboru opłat za korzystanie z dróg publicznych) oraz indywidualne cechy zachowania deliktowego skarżącego (wielokrotność i powtarzalność stwierdzonych naruszeń obowiązku określonego w art. 13i ust. 4a u.d.p. oraz brak zachowania minimalnej staranności przy wprowadzaniu do urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3 i 3a lub art. 161 ust. 1 u.d.p., danych dotyczących kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3 u.d.p.). W ten sposób w zaskarżonym rozstrzygnięciu zrealizowano obowiązek uwzględnienia w ramach oceny przesłanki znikomości z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. skonkretyzowanych i powiązanych ze specyfiką podstawy materialnoprawnej nałożenia kary pieniężnej okoliczności faktycznych i prawnych, które odnoszą się z jednej strony do samej złożonej podstawy prawnej orzekania o odpowiedzialności sankcyjnej (norma sankcjonowana i norma sankcjonująca) i istotności wartości (dóbr) prawnych, które podlegają ochronie za pośrednictwem odpowiedniego reżimu sankcji, oraz znaczenia naruszonego obowiązku dla tej ochrony, z drugiej zaś – do zakresu i postaci stwierdzonego naruszenia prawa, jego skutków negatywnych oraz indywidualnych cech przedmiotowych i podmiotowych sankcjonowanego zachowania lub sytuacji faktycznej, w której zachowanie to nastąpiło (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 347/23; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 365/23). Jednocześnie należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki nie wskazał przekonujących prawnie argumentów, które podważałyby wynik operacji interpretacyjnej i subsumpcyjnej skarżonego organu w niniejszej sprawie. W szczególności nie stanowią tego rodzaju argumentów powołane przez Sąd okoliczności związane z brakiem osiągnięcia przez skarżącego jakichkolwiek korzyści w wyniku naruszenia prawa, niewykazaniem naruszenia tożsamego obowiązku przed okresem objętym kontrolą mobilną w niniejszej sprawie lub jednorazowym stwierdzeniem wielokrotnego naruszenia prawa oraz wydaniem wielu decyzji sankcyjnych w prowadzonych równolegle postępowaniach. Należy zatem uznać, że ocena prawna organów na tle przesłanki znikomości naruszenia prawa nie została skutecznie podważona przez Sąd pierwszej instancji.

Po drugie, wadliwa jest ocena prawna Sądu Wojewódzkiego w zakresie, w jakim Sąd ten przyjął, że w przedmiotowej sprawy istniały podstawy do zobowiązania skarżonego organu do rozważenia kwalifikacji czynu skarżącego – polegającego na naruszeniu obowiązku ustanowionego w art. 13i ust. 4a u.d.p. w danym dniu przypadającym w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r., objętym jednostkową kontrolą mobilną 20 października 2020 r. – jako elementu zachowania deliktowego wieloczynowego, które zostało zakończone w dniu powyższej kontroli, a zatem – zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – zachowanie to mogło podlegać ocenie w świetle przesłanki materialnoprawnej zaprzestania naruszenia prawa. Jeśli bowiem skarżący dopiero w dniu 20 października 2020 r. dowiedział się o popełnieniu deliktu wieloczynowego i w tym samym dniu zakończył tego rodzaju wieloczynowe zachowanie, to – zdaniem Sądu pierwszej instancji – można przyjąć, że skarżący jednorazowo zaprzestał naruszenia prawa w zakresie wszystkich zachowań składowych stwierdzonego deliktu, popełnionych w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r.

Dokonując negatywnej oceny tak dokonanej wykładni oraz zastosowania do ustalonego stanu faktycznego przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa, należy przede wszystkim wskazać, że brak jest podstaw do uznania, że objęte granicami sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, zachowanie skarżącego polegające na naruszeniu obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust. 4a u.d.p., w określonym dniu przypadającym w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r., stanowi pojedynczy element zachowania deliktowego wieloczynowego. Zasadnicza przeszkoda do tego rodzaju kwalifikacji prawnej wynika z normatywnego ukształtowania podstawy materialnoprawnej sprawy administracyjnej dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków związanych z opłatą elektroniczną.

Zgodnie z art. 13k ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 13i ust. 4a oraz art. 13k ust. 3 pkt 2 i art. 13k ust. 5 u.d.p. za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3, lub o liczbie osi pojazdu - w przypadku, o którym mowa w art. 13ha ust. 7 pkt 1, kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości 750 złotych. Powyższe regulacje wiążą rozważaną sankcję administracyjną z pojedynczym zachowaniem deliktowym w zakresie naruszenia obowiązku wynikającego z art. 13i ust. 4a u.d.p., natomiast ograniczenia w odniesieniu do sankcjonowania wielokrotności powyższego naruszenia prawa stwierdzonego w trakcie jednej doby zostały przewidziane w art. 13k ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 13k ust. 5 i art. 13i ust. 4a u.d.p. Z tych ostatnich przepisów nie wynika jednak, że ustawodawca zdecydował o uznaniu wielokrotnych naruszeń art. 13i ust. 4a u.d.p. w trakcie jednej doby za jedno zachowanie wieloczynowe sankcjonowane jedną karą. Unormowania te wprowadzają jedynie zasadę jednorazowości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za tożsame delikty popełnione w okresie dobowym. Oznacza to, że skarżący popełnił wiele deliktów jednoczynowych w określonym ciągu czasowym i przyczynowym, jednak tego rodzaju ciąg zachowań jednoczynowych nie może być utożsamiany z jednym zachowaniem wieloczynowym.

W związku z tym, że nie można przyjąć, iż skarżący popełnił jeden delikt wieloczynowy, który składał się z kolejnych naruszeń art. 13i ust. 4a u.d.p., popełnionych w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r., upada możliwość uznania, że strona skarżąca zaprzestała naruszenia prawa w powyższym zakresie z mocą wsteczną i w odniesieniu do wszystkich czynów deliktowych, dopiero po zakończeniu całego zachowania wieloczynowego, to jest w dniu kontroli mobilnej (20 października 2020 r.).

Nie ma natomiast w niniejszym postępowaniu potrzeby formułowania ogólnej oceny zasadności wyrażanych w piśmiennictwie (m.in. w komentarzach do k.p.a.) kategorycznych poglądów, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko do deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych lub deliktów popełnianych z zaniechania. Na marginesie wypada jedynie stwierdzić, że możliwe jest wskazanie takich deliktów jednoczynowych (formalnych lub skutkowych), co do których istnieje możliwość spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa w toku aktywności podejmowanej w określonych granicach czasowo-przestrzennych, co uzasadnia wniosek, że zakres zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest potencjalnie szerszy.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności wskazanych wyżej zarzutów kasacyjnych oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb oceny zasadności skargi na decyzję wydaną przez skarżący kasacyjnie organ, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.– uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę, utrzymując tym samym w mocy zaskarżoną decyzję. Jednocześnie – uwzględniając szczególne okoliczności podmiotowe przedmiotowej sprawy, związane z rozmiarem ciążących na skarżącym kar pieniężnych – na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono w całości od zasądzenia kosztów postępowania sądowego (kasacyjnego) od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu.