Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 331/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.35 ust.1 i ust.4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art.2 pkt 31 lit.a, art.15 ust.2 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par.3 pkt 16 i pkt 19
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 lutego 2024 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. C. (skarżący, strona), od decyzji Starosty S. (organ pierwszej instancji) z dnia 12 grudnia 2023 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania M. C. pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą techniczną na dz. (...), obr. (...) miasto P. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

W dniu 22 czerwca 2023 r. M. C. wystąpił do Starosty S. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi w tym przydomową oczyszczalnia ścieków na dz. (...), obr. (...) miasto P.

Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2023 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej.

Następnie, po rozpatrzeniu zgromadzonych dokumentów, decyzją z 12 grudnia 2023 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania M. C. pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą techniczną na dz. (...), obr. (...) miasto P. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że projektant dokonał opracowania projektów zgodnie z "rozporządzeniem w sprawie projektu", natomiast nie dostosował projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z zapisami planu w zakresie intensywności zabudowy i wysokości budynku. Ustalenia wysokości wskaźnika intensywności zabudowy organ dokonał zgodnie z definicją zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stosując wskazaną definicję ustalił, że projektowany budynek rekreacji indywidualnej prawie dwukrotnie przekracza wskaźnik intensywności zabudowy ustalony w planie miejscowym. Jak wynika z projektu budowlanego powierzchnia całkowita projektowanego budynku wynosi 483,74m2 powierzchnia działki inwestycyjnej wynosi 5344m2, stąd wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,09, natomiast plan miejscowy ustalił, aby wynosił on od 0,03 do 0,05. Ponadto wskazał, że plan dopuszcza wykonanie budynku o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem użytkowym, natomiast zaprojektowano budynek o dwóch pełnych kondygnacjach z otwartą przestrzenią nad drugą kondygnacją.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie:

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 31 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 67 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (ustawa o zmianie u.p.z.p.) w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez godzące w zasadę praworządności oraz zasadę budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej zastosowanie przez organ pierwszej instancji definicji pojęcia "intensywność zabudowy" wynikającej z art. 2 pkt 31 lit. a u.p.z.p. pomimo, że na działce nr ew. (...) w obrębie (...), miasto P. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego półwyspu O. w obrębie geodezyjnym P., zatwierdzony uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w P. z dnia 31 sierpnia 2015 r. (m.p.z.p.), co zgodnie z dyspozycją art. 67 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. wyklucza możliwość stosowania definicji z art. 2 pkt 27-35 u.p.z.p. i jednocześnie poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie definicji pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy" z Polskich Norm, (które nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa) zamiast definicji wynikającej z m.p.z.p., a w konsekwencji niezasadne niezatwierdzenie projektu budowlanego i brak wydania pozwolenia na budowę dla skarżącego wskutek błędnego uznania, że projekt architektoniczno-budowlany jest sprzeczny z m.p.z.p. w zakresie intensywności zabudowy, podczas gdy zastosowanie właściwej definicji pojęcia "intensywność zabudowy", tj. definicji wynikającej z postanowienia § 3.1. pkt 7 m.p.z.p. (nie zaś definicji wynikającej z art. 2 pkt 31 lit. a u.p.z.p. bądź też definicji określonej przez Polskie Normy prowadzi do konkluzji, że projekt architektoniczno- budowlany jest zgodny (w zakresie intensywności zabudowy) z § 10 ust. 1 pkt 1 lit. e m.p.z.p.;

- art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z postanowieniem § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a m.p.z.p. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez niezasadną (i godzącą w konstytucyjną zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa) odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla skarżącego wskutek błędnego uznania, że skarżący nie dostosował projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z postanowieniem § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a m.p.z.p. w zakresie wysokości budynku, w sytuacji w której projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a m.p.z.p. (ww. projekt zakłada, że budynek będzie składał się z dwóch kondygnacji nadziemnych, przy czym część drugiej kondygnacji stanowić będzie antresola), a nieprecyzyjne sformułowanie tego postanowienia nie może być wykładane na niekorzyść skarżącego (wbrew błędnemu stanowisku Starosty, ze spornego postanowienia nie sposób wyprowadzić wymogu, zgodnie z którym druga kondygnacja każdorazowo stanowić musi poddasze użytkowe).

W uzasadnieniu decyzji z 26 lutego 2024 r. Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał poprawnej oceny zebranego materiału dowodowego, uznając, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w P. z dnia 31 sierpnia 2015 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego półwyspu O. w obrębie geodezyjnym P. (Dz. Urz. (...)), w zakresie niespełnienia wskaźnika intensywności zabudowy oraz ilości kondygnacji nadziemnych.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego półwyspu O. w obrębie geodezyjnym P. w zakresie zasad kształtowania zabudowy ustalił intensywność zabudowy na terenach oznaczonych symbolami 13 UTL od 0,03 do 0,05 dla nieruchomości o powierzchni poniżej 3000 m2 (§ 10 ust. 1 pkt 1 lit. e). Z kolei w ustaleniach szczegółowych planu miejscowego na terenach oznaczonych symbolami 13 UTL dla nowej zabudowy ustala się wysokość budynku rekreacji indywidualnej dwie kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe lecz nie wyższe niż 9,0 m (§ 16 ust. 2 pkt 2 lit a). Jednocześnie plan miejscowy ustalił interpretację użytych pojęć: intensywność zabudowy - należy rozumieć jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej; powierzchnia całkowita zabudowy - powierzchnia zabudowy wszystkich budynków na działce budowlanej (§ 3 ust. 1 pkt 7). Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 - u.p.z.p.), plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo miejscowe, a jego przepisy są jednym ze źródeł systemu obowiązującego prawa. Zatem plan zagospodarowania przestrzennego ma na celu uregulowanie ładu przestrzennego na danym obszarze pod warunkiem, że znajdujące się w nim zapisy nie mogą być sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa jeżeli przepisy te wyraźnie na to nie wskazują. Jednak Ustawodawca nigdy nie oddał delegacji, by organ planistyczny sam regulował w planach miejscowych definicję pojęcia intensywności i powierzchni całkowitej zabudowy. Z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r., o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), jak również z treści art. 67 ust. 2 ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz .U. z 2023 r. poz. 1688) oraz w art. 15 ust. 2 pkt 6 w brzmieniu pierwotnym przed nowelizacją oraz po nowelizacji z 2010 r. i 2023 r., nie można wyprowadzić wniosku, że ustawodawca wprowadził w nim zupełnie nowy sposób rozumienia pojęcia intensywności zabudowy, a jedynie, doprecyzował w tym zakresie już istniejącą treść normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w jego pierwotnym brzmieniu. Dlatego też nietrafny jest argument odwołania, że definicja wskaźnika intensywności zabudowy zawarta w planie miejscowym może być obecnie stosowana. Zgodnie z hierarchicznością źródeł prawa, akty prawne niższego rzędu - jakim jest prawo miejscowe - muszą być zgodne z aktami wyższego rzędu, tj. ustawami oraz Konstytucją RP. Zatem ustanowiona prze Rade Miejską w P. definicja wskaźnika intensywności zabudowy w przedmiotowym planie miejscowym półwyspu O. bez ustawowej delegacji nie może stanowić źródła prawa miejscowego tylko z uwagi na przepis przejściowy art 67 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Wojewoda uznał za trafne ustalenia organu pierwszej instancji co do nie spełnienia wymogu określonego w § 16 ust 2 pkt 2 lit a m.p.z.p., to jest wysokości projektowanego budynku. Zgodnie bowiem z ustaleniami § 16 ust 2 pkt 2 lit a planu na terenie dz. nr (...), obr. (...) miasto P. dla nowych budynków rekreacji indywidualnej ustalono wysokość budynku na dwie kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe lecz nie wyższe niż 9,0 m. Z analizy projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że projektowany budynek rekreacji indywidualnej został zaprojektowany jako 4 kondygnacyjny z 3 kondygnacjami nadziemnymi, zaś plan miejscowy dopuszcza budynki dwukondygnacyjne. "Antresola" uwidoczniona na rys. nr 4 "rzut antresoli" nie może być potraktowane jako część kondygnacji parteru uwidocznionej na rys. nr 3 "rzut piętra". Uwidoczniona na rys. nr 4 "antresola" nie wypełnia definicji antresoli, zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), zgodnie z którym przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Przywołana definicja antresoli opisuje zatem dwa jej rodzaje. Pierwszy to antresola kondygnacji, drugi zaś antresola pomieszczenia. Wskazać jednak należy, że zarówno kondygnacja, jak i pomieszczenie muszą mieć jednoprzestrzenny układ. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż druga kondygnacja nadziemna (piętro) projektowanego budynku rekreacji indywidualnej nie jest jednoprzestrzenna, gdyż znajduje się na niej szereg pionowych przegród oddzielających poszczególne pomieszczenia, zaprojektowane na tej kondygnacji. Nie można zatem przyjąć, że zaprojektowana nad tą kondygnacją powierzchnia stanowi antresolę kondygnacji. Nie można również uznać, że zaprojektowana nad tą kondygnacją powierzchnia stanowi antresolę pomieszczenia. Z rysunków rzuty pietra i rzutu antresoli wynika, że stropy przewidziane są nie tylko nad pomieszczeniem oznaczonymi jako komunikacja, ale również nad jeszcze trzema innymi pomieszczeniami, to jest garderobą, przedsionkiem i WC. Nie został zatem spełniony wymóg jednoprzestrzenności.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję Wojewody, i wnosząc o jej uchylenie, pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie:

1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 31 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez godzące w zasadę nieretroaktywności, zasadę praworządności oraz zasadę budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej:

- zastosowanie przez organ odwoławczy definicji pojęcia "intensywność zabudowy" wynikającej z art. 2 pkt 31 lit. a u.p.z.p. pomimo, że na działce nr ew. (...) w obrębie (...), miasto P. obowiązuje m.p.z.p., co zgodnie z dyspozycją art. 67 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. wyklucza możliwość stosowania definicji z art. 2 pkt 27-35 u.p.z.p.,

- zastosowanie przez organ odwoławczy art. 2 pkt 31 lit. a) u.p.z.p. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 - dalej jako: rozporządzenie) pomimo nieobowiązywania wskazanych przepisów na dzień uchwalenia m.p.z.p., tj. w dniu 31 sierpnia 2015 r., kiedy to podjęta została uchwała nr (...) Rady Miejskiej w P.,

- zastosowanie w sprawie definicji pojęcia ,,powierzchni całkowitej zabudowy" z Polskich Norm (które nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa) zamiast definicji wynikającej z MPZP, a w konsekwencji niezasadne niezatwierdzenie projektu budowlanego i brak wydania pozwolenia na budowę dla skarżącego wskutek błędnego uznania, że projekt architektoniczno-budowlany jest sprzeczny z m.p.z.p. w zakresie intensywności zabudowy, podczas gdy zastosowanie właściwej definicji pojęcia "intensywność zabudowy", tj. definicji wynikającej z postanowienia § 3.1. pkt 7 m.p.z.p. (nie zaś definicji wynikającej z art. 2 pkt 31 lit. a u.p.z.p. bądź też definicji określonej przez Polskie Normy) prowadzi do konkluzji, że projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny (w zakresie intensywności zabudowy) z § 10 ust. 1 pkt 1 lit. e m.p.z.p.;

2. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez nieuprawnione pominięcie przepisu m.p.z.p., tj. definicji pojęcia "intensywność zabudowy" wynikającej z postanowienia § 3.1. pkt 7 m.p.z.p., pomimo, że wskazany przepis nie utracił mocy obowiązującej, ani nie została stwierdzona jego nieważność w przewidzianej prawem procedurze, co jest wbrew zasadzie, że organy administracji nie mogą pomijać aktów normatywnych niższego rzędu z uwagi na związanie obowiązującymi przepisami (zgodnie z zasadą praworządności) oraz wbrew zasadzie domniemania legalności MPZP;

3. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z postanowieniem § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a m.p.z.p. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez niezasadną (i godzącą w konstytucyjną zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa) odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla skarżącego wskutek błędnego uznania, że skarżący nie dostosował projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z postanowieniem § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a m.p.z.p. w zakresie wysokości budynku, w sytuacji w której projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a m.p.z.p. (ww. projekt zakłada, że budynek będzie składał się z dwóch kondygnacji nadziemnych, przy czym część drugiej kondygnacji stanowić będzie antresola), a nieprecyzyjne sformułowanie tego postanowienia nie może być wykładane na niekorzyść skarżącego (wbrew błędnemu stanowisku Starosty, ze spornego postanowienia nie sposób wyprowadzić wymogu, zgodnie z którym druga kondygnacja każdorazowo stanowić musi poddasze użytkowe);

4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się (przez organ odwoławczy) do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, tj. brak odniesienia się do drugiego zarzutu z pkt II petitum odwołania w zakresie, w jakim skarżący podnosił, że z wszak nieprecyzyjnego postanowienia § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a m.p.z.p. nie sposób wyprowadzić wymogu, zgodnie z którym druga kondygnacja budynku każdorazowo stanowić musi poddasze użytkowe;

5. art. 139 k.p.a. w zw. z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżącego, w zakresie w którym Wojewoda zakwestionował antresolę zawartą w projekcie architektoniczno-budowlanym wskazując błędnie, że antresola nie wypełnia definicji "antresoli", zawartej w § 3 pkt 19 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury, co (wbrew zakazowi reformationis in peius) pogorszyło sytuację prawną skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Natomiast zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 – P.b.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu; wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Ponadto sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego; wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei art. 35 ust. 4 P.b. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4 P.b. a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy projekt jest niezgodny z przepisami ustalającymi warunki techniczne usytuowania budynków, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Na wstępie rozważań dotyczących analizy zgodności rozwiązań projektowych inwestycji z przepisami prawa miejscowego podkreślenia wymaga, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

W okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca zarzuca zastosowanie przez organ odwoławczy definicji pojęcia "intensywność zabudowy" wynikającej z art. 2 pkt 31 lit. a u.p.z.p. pomimo, że na działce nr ew. (...) w obrębie (...), miasto P. obowiązuje m.p.z.p., co zgodnie z dyspozycją art. 67 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. wyklucza możliwość stosowania definicji z art. 2 pkt 27-35 u.p.z.p.

W związku z powyższym należy zauważyć, że na terenie inwestycji obowiązują postanowienia m.p.z.p. Co do zasady Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że określona w planie miejscowym definicja "intensywności zabudowy" jest niezgodna z art. 2 pkt 31 lit. a u.p.z.p. Nie oznacza to jednak, że postanowienia planu można pominąć. Wyklucza taką możliwość charakter prawa miejscowego jako źródła prawa. Ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r. uregulowała pojęcia "intensywność zabudowy". Zgodnie z art. 2 pkt 31 u.p.z.p. pod pojęciem "intensywności zabudowy" - należy rozumieć stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej – w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepisy przejściowe zawarte w ww. ustawie z 7 lipca 2023 r. w art. 67 ust. 1 i 2 przewidują, że dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Co więcej, do zachowanych w mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się definicji, o których mowa w art. 2 pkt 27-35 ustawy zmienianej w art. 1 (a więc m. in. definicji intensywności zabudowy z art. 2 pkt 31). Jeżeli zmiana zachowanego w mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy części jego obszaru, do tej części stosuje się definicje, o których mowa w art. 2 pkt 27-35 ustawy zmienianej w art. 1.

Brzmienie powołanych wyżej przepisów przejściowych ma zatem również istotne znaczenie w kontekście sprostania oczekiwaniom organów w zakresie pominięcia postanowień planu. Rzecz w tym, że przepisy planu miejscowego nadal obowiązują, mają charakter przepisów prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie i są w pełni skuteczne. Również art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie stanowi przepisu, którego brzmienie przesądzałoby o sprzeczności definicji intensywności zabudowy zawartej w m.p.z.p. z przepisem rangi ustawowej. Dopiero art. 2 pkt 31 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą z 2023 r. stanowi taki wzorzec, lecz z przyczyn omówionych powyżej, nie może on mieć zastosowania do obowiązującego planu.

Odnosząc się natomiast do kwestii antresoli, zauważyć należy, że zgodnie z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.

Natomiast według § 3 pkt 16 rzeczonego rozporządzenia przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

W definicji antresoli jest mowa o dwóch rodzajach antresoli, tj. antresoli pomieszczenia i antresoli kondygnacji. Z antresolą kondygnacji mamy do czynienia wówczas, gdy antresola jest wydzielona z tzw. jednoprzestrzennej (bez przegród budowlanych) kondygnacji, co nie ma miejsca w tym przypadku. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że druga kondygnacja nadziemna (piętro) projektowanego budynku rekreacji indywidualnej nie jest jednoprzestrzenna, gdyż znajduje się na niej szereg pionowych przegród oddzielających poszczególne pomieszczenia, zaprojektowane na tej kondygnacji. Nie można zatem przyjąć, że zaprojektowana nad tą kondygnacją powierzchnia stanowi antresolę kondygnacji.

W rozpatrywanej sprawie chodzi natomiast o antresolę wydzieloną z wnętrza pomieszczenia położonego na piętrze a nie z wnętrza jednoprzestrzennej kondygnacji, czyli mamy do czynienia z tzw. antresolą pomieszczenia. Aby można było uznać dane pomieszczenie znajdujące się nad stropem pośrednim za antresolę powinno ono stanowić górną część tego pomieszczenia, z którego jest wydzielone, a nie - jak w niniejszej sprawie - górną część innych pomieszczeń. Trafnie bowiem stwierdza organ, że z rysunków rzuty piętra i rzutu antresoli wynika, że stropy przewidziane są nie tylko nad pomieszczeniem oznaczonymi jako komunikacja, ale również nad jeszcze trzema innymi pomieszczeniami, to jest garderobą, przedsionkiem i WC.

Zaprojektowana antresola wydzielona z pomieszczenia nie powinna przekraczać jego obrysów, tzn. powinna znajdować się bezpośrednio nad stropem pośrednim. Zaprzeczeniem definicji antresol jest już bowiem sytuacja, w której powierzchnia stropu antresoli wykracza poza obrys stropu pomieszczenia znajdującego się pod antresolą, z którego została ona wydzielona. Definicja zawarta w § 3 pkt 19 rozporządzenia wskazuje, że antresola pomieszczenia to jego górna część oddzielona od dolnej stropem pośrednim. Podkreślenia wymaga, że chodzi o jedno pomieszczenie przedzielone w poziomie stropem pośrednim. Wskazuje na to konieczność zachowania warunku zawartego w definicji § 3 pkt 19 rozporządzenia, odnoszącej się do zapisu o znajdowaniu się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni wnętrza, z którego jest wydzielona. W istocie w zapisie tym zawarte są dwa wymogi, które powinny być spełnione jednocześnie:

1) znajdowania się nad przedzielającym je stropem pośrednim i

2) powierzchni mniejszej od powierzchni wnętrza.

Ten drugi wymóg mniejszej powierzchni antresoli od powierzchni pomieszczenia, z którego jest wydzielona nie może być interpretowany w oderwaniu od wymogu znajdowania się antresoli nad przedzielającym je stropem pośrednim z wnętrza jej wydzielenia. Oznacza to, że w tej definicji używając określenia powierzchni mniejszej w istocie chodzi o powierzchnię tego stropu. W konsekwencji, na użytek pojęcia antresoli jej mniejsza powierzchnia powinna być odniesiona do powierzchni (a raczej obrysu) jej podłogi czyli stropu pośredniego.

W rozpatrywanej sprawie zabieg projektanta spowodował, że pomieszczenie zaprojektowane jako antresola, która nie powinna wykraczać poza obrys pomieszczenia, z którego została wydzielona, w istocie znajduje się również nad stropami innych pomieszczeń. Zatem bez wpływu na ocenę i skutki prawne takiego zabiegu projektowego pozostaje stwierdzenie skargi, że antresola musi cechować się "jednoprzestrzennością", a spełnienie tego wymogu następuje w sytuacji, w której na powierzchni antresoli nie zostaną wydzielone odrębne pomieszczenia, tj. przestrzeń antresoli nie zostanie zamknięta przegrodami budowlanymi.

Ponadto Sąd nie podziela zarzutu nieprecyzyjnego sformułowania treści § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a m.p.z.p. oraz pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Już bowiem w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym wskazano, że plan dopuszcza wykonanie budynku o dwóch kondygnacjach nadziemnych w tym poddasze użytkowe, natomiast zaprojektowano budynek o dwóch pełnych kondygnacjach z otwartą przestrzenią nad drugą kondygnacją. Do powyższej kwestii odniósł się również organ odwoławczy stwierdzając, że zaprojektowana kondygnacja nie stanowi antresoli. Ponadto, wbrew argumentacji skargi, organy nie miały możliwości dokonania wykładni tego przepisu w sposób jaskrawie sprzeczny z jego literalnym brzmieniem.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.