Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 388/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. W. (dalej jako: "skarżący") jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "KWP") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej jako: "organ I instancji" lub "KPP") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, którą wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], organ I instancji, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610 – dalej zwana: "ustawą o szczególnych rozwiązaniach"), odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w dniu [...] grudnia 2018 r. do organu odwoławczego wpłynął wniosek skarżącego w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. Skarżący w treści pisma powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał uznał art. 115a ustawy o Policji za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, w zakresie w jakim ustala wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Organ odwoławczy, po zapoznaniu się z treścią wniosku, poinformował skarżącego, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe dopiero po wprowadzeniu przez ustawodawcę nowelizacji treści art. 115a ustawy o Policji i do chwili ustanowienia przepisów materialnych w zakresie przyjęcia właściwej wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, brak jest podstaw i możliwości prawnych do spełnienia wskazanego żądania.

W związku z wejściem w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach akta sprawy zostały przekazane do organu I instancji, jako przełożonego właściwego do spraw osobowych ustalonego według ostatniego miejsca pełnienia służby.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że na skutek wspomnianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji utracił moc prawną we wskazanym zakresie z dniem 6 listopada 2018 r. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści ww. art. 115a w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Organ I instancji podkreślił, że z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP omawianej regulacji oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która wymagała usunięcia przez ustawodawcę. Dalej wskazał, że na mocy ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w art. 1 ust. 16 wprowadzono nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o Policji) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Przedmiotowa nowelizacja ustawy o Policji z dniem 1 października 2020 r. (tj. w dniu wejścia w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach) usunęła wymienioną lukę prawną powstałą w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organ I instancji zaznaczył, że z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o wsparciu, art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy funkcjonariusza Policji, któremu wypłacono ekwiwalent pieniężny przed dniem 6 listopada 2018 r. Organ stwierdził, że skoro w dacie zwolnienia ze służby, tj. 15 lipca 2004 r. wypłacono stronie przysługujący na mocy wówczas obowiązujących przepisów ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie, zgodnie z przepisem art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest aktem powszechnie obowiązującym i nie można go zmienić aktem niższego rzędu, czyli ustawą. Nie można też uznać, że linią graniczną jego stosowania jest data opublikowania wyroku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wypłacenie mu różnicy między ekwiwalentem otrzymanym i ekwiwalentem należnym wraz z ustawowymi odsetkami.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., KWP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym wówczas współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r., co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, że obecny stan prawny, wynikający ze znowelizowanych przepisów nie daje podstawy do wyliczenia i wypłaty wyrównania przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Nowelizacja ustawy konkretyzuje wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu oraz ściśle określa ramy czasowe wypłaty wyrównania rzeczowego ekwiwalentu pieniężnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.

Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Ponadto zarzucił organom działanie, które uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach z pominięciem wyroku Trybunału.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jego wniosek pozostawał w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - orzeczenia TK są ostateczne i mają charakter powszechny. Tymczasem po prawie dwóch latach zapowiedzi o konieczności ustawowego uregulowania kwestii będącej przedmiotem wniosku, ponownie wpisano do ustawy, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 roku i 5 listopada 2018 r. nadal będzie obowiązywał zapis, który Trybunał uznał za niekonstytucyjny. Skarżący wskazał na jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego (które trwało prawie dwa lata), jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" wyroku TK ustawą zwykłą. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył liczne wyroki sądów, w tym m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 614/20 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Ol 364/19. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca jednocześnie stanowisko, że wyrok Trybunału wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Końcowo skarżący podniósł, że ewentualne ponownego zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego o ocenę zgodności w Konstytucją RP art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w aspekcie naruszenia przepisów, o których mowa w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, budzi poważne wątpliwości, z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność omawianego przepisu i mogłoby okazać się niemożliwe, z uwagi na treść art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że zasada określona w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. nie pozwalała organom obu instancji na ustalenie ekwiwalentu przy pomocy stawki dziennej 1/21, skoro art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w wyraźny sposób delimituje reżimy obowiązywania obydwu wersji art. 115a ustawy o Policji. W szczególności zaś nie mógł być zastosowany art. 190 ust. 3 Konstytucji poprzez traktowanie art. 115a ustawy o Policji jako podstawy posługiwania się stawką dzienną 1/21 z mocą wsteczną, sięgającą daty zwolnienia skarżącego ze służby. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ stwierdził, że stanowią one w większości polemikę z wolą ustawodawcy zawartą w art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Natomiast rolą organów administracji jest stosowanie obowiązujących przepisów prawa, a nie ocena ich słuszności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 marca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, po którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym.

Po zbadaniu sprawy w przedstawionych wyżej aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w sposób, który niewątpliwie miał wpływ na wynik sprawy.

Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, jaki legł u podstaw wydanych orzeczeń, w niniejszej sprawie pozostaje bezsporny. Strony zgodnie podały, że skarżący został zwolniony ze służby w dniu 15 lipca 2004 r. i z tą chwilą wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w obowiązującym wówczas brzmieniu, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku.

W następstwie przywołanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonego w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) skarżący zwrócił się z wnioskiem o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił między innymi, że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo do corocznego płatnego urlopu poręczone w art. 66 ust. 2 Konstytucji nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ona koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). Trybunał Konstytucyjny akcentował, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu ma wynikać z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Jak wskazał Trybunał prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej.

W wykonaniu powyższego wyroku ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie zgodnie, z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 wymienionej ustawy zastrzegł stosowanie nowej regulacji do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., zgodnie z ww. przepisem, należy ustalać na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Wskazany wyżej przepis stał się w ocenie orzekających w sprawie organów przeszkodą do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, zgodnie z żądaniem strony.

Istota zatem sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni i zastosowania ww. przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w świetle stanowiska oraz skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Powyższe zagadnienie dało asumpt do zwrócenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o następującej treści: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r."

Jednakże orzekający w niniejszej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcie niniejszego sporu jest możliwe bez uruchamiania instytucji pytania prawnego, a to z przyczyn, które zostaną omówione poniżej.

Zaznaczenia przede wszystkim wymaga, że stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jednocześnie co do skuteczności prawnej tego rodzaju orzeczeń wskazać należy, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia TK z 21 marca 2000 r., K 4/99, OTK 2000, Nr 2 poz. 65; 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A 2005 Nr 4, poz. 42; 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26; 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego wejścia w życie (por. przykładowo wyroki NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07; 5 grudnia 2017 r., I OSK 1079/17; 1 marca 2017 r., I OSK 1764/16; 19 listopada 2013 r., I FSK 616/13 oraz II FSK 2285/12; 11 sierpnia 2011 r., I OSK 226/11 oraz I OSK 227/11; 24 lipca 2020 r., II FSK 3245/19; z 10 września 2019 r., I OSK 2718/17, CBOSA).

Przyjęcie poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu ustawy nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania przepisu o zakwestionowanej treści normatywnej. Taki pogląd narusza spójność regulacji konstytucyjnych i jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, a przy tym pozostaje również w sprzeczności z zasadą równości wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich (nawet w razie braku odroczenia mocy obowiązującej derogowanych przepisów), byłoby nieuprawnione podzielenie ich beneficjentów na dwie grupy: tych, wobec których standardy konstytucyjne nie miałyby zastosowania, gdyż zdarzenia, z których wywodzone są określone dla nich skutki prawne, oparte na niekonstytucyjnym przepisie, nastąpiły przed ogłoszeniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, i tych, którzy mogliby wyprowadzać z takich samych zdarzeń skutki prawne zgodne z Konstytucją tylko dlatego, że nastąpiły one po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału uznającego dany akt normatywny (normę) za niekonstytucyjny.

Na powyższe zwracają uwagę sądy administracyjne orzekające w podobnych sprawach, jak niniejsza, zaś stanowisko to Sąd orzekający w pełni podziela i uznaje za własne (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 180/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 177/21 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń: CBOSA).

Jednocześnie, jak zwraca się uwagę we wskazanych wyżej orzeczeniach, w art. 190 ust. 4 Konstytucja przesądziła kwestię podważalności aktów stosowania prawa wydanych przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego na podstawie normy uznanej przez Trybunał za niekonstytucyjną. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki TK z dnia 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4 oraz 7 września 2006 r., SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101).

Jak ponadto słusznie zauważa WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 309/21, Trybunał, pomimo przysługującej mu kompetencji do ograniczenia zakresu temporalnego skutków derogacyjnych orzeczenia (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP), nie skorzystał z możliwości orzeczenia, że niezgodność przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z wyżej wskazanymi normami konstytucyjnymi nie obejmuje spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (co nastąpiło w dniu 6 listopada 2018 r.). Dopuszczalność tego rodzaju ograniczenia zakresu temporalnego skutków derogacyjnych orzeczeń trybunalskich potwierdza praktyka orzecznicza Trybunału (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5).

Jeżeli zatem Trybunał nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. czasowych). Derogacja trybunalska jest w tym sensie "silniejsza" niż derogacja ustawodawcza, a sam ustawodawca nie może ingerować w treść derogacji trybunalskiej. Działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją, prowadząc wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału. W konsekwencji wobec oczywistego naruszenia art. 190 ust. 3 zd. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz powstania stanu wtórnej niekonstytucyjności tego rodzaju regulacja prawna musi zostać zastąpiona treścią normatywną wynikającą z wyroku Trybunału oraz wynikającym z niego zakresem derogacji (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 28 i n.).

Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów (norm) o tożsamej bądź analogicznej treści. W takiej sytuacji dochodzi do wystąpienia, tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze..., Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności.

W doktrynie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z 21 października 2003 r., sygn. akt SNO 59/05 uznając, że wobec oczywistej sprzeczności danego przepisu ustawowego z normą konstytucyjną, której nie można usunąć wykładnią ustawy ten przepis zawierającej, nie istnieje konieczność występowania z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, a sąd orzekający może samodzielnie odmówić stosowania tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Powstałą w ten sposób lukę prawną sąd powinien uzupełnić wprost normą konstytucyjną, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji. Kompetencja sądu administracyjnego do odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu jest oczywista w przypadku jego wtórnej niekonstytucyjności. Pojęcie wtórnej niekonstytucyjności obejmuje dwie sytuacje. Z jednej strony określa się nim stan prawny ukształtowany w wyniku wadliwej, powtarzającej niekonstytucyjne regulacje, działalności ustawodawcy. Z drugiej strony pojęcie to jest stosowane w sytuacji, gdy w wyniku wejścia w życie wyroku TK powstał stan normatywny, który również jest niezgodny z ustawą zasadniczą.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności uprawniony jest wniosek, że przepis art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw naruszył bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz przepisy art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP. Ustawodawca nie był bowiem uprawniony do wprowadzenia regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przez powiązanie go jedynie z przypadającym od dnia wejścia w życie tego wyroku (od dnia 6 listopada 2018 r.) okresem, za który przysługuje policjantowi ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

W tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym sprawy należało uznać, że od dnia 6 listopada 2018 r. organy Policji rozpatrując żądania dotyczące ekwiwalentu miały obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Oznacza to również konieczność pominięcia w przedmiotowej sprawie stosowania art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 309/21).

Zauważyć przy tym należy, że żądanie wypłacenia pozostałej części ekwiwalentu skarżący złożył przed wejściem w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, więc zastosowanie jej art. 9 ust. 1 dodatkowo narusza także fundamentalną zasadę lex retro non agit.

Wobec powyższego skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na wyrok TK, mimo że przepisy k.p.a. przewidują formalnie możliwość wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, jedynie w przypadku wydania decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (art. 145a). Prawo policjanta zwalnianego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie jest realizowane w formie decyzji, lecz czynności materialno-technicznej i tak też było w stanie rozpatrywanej sprawy. Nie może to jednak stanowić przeszkody do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w formie czynności materialno-technicznej, opartej tym razem na przepisie spełniającym standardy konstytucyjne. Inne stanowisko, sprowadzające się do wąskiej interpretacji możliwości wznowienia postępowania zakończonego wydaniem aktu stosowania prawa opartego na niekonstytucyjnym przepisie, stanowiłoby naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Powyższe oznacza, że nie ma przeszkód formalnoprawnych, aby wniosek skarżącego złożony w niniejszej sprawie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu sprowadzającemu się do oceny, czy ma wobec niego zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja narusza art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.

Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie może stanowić przeszkody do zastosowania w stanie sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Przede wszystkim zaś rozstrzygając o zasadności wniosku organ weźmie pod rozwagę treść art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tymi przepisami, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły "wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ zobowiązany będzie uwzględnić fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.