Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1502/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 § 1 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 901/21 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 14 października 2021 r. nr WOP.7722.93.2021.PB w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 31 marca 2022 r., II SA/Bk 901/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił M.G. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PWINB) z 14 października 2021 r. nr WOP.7722.93.2021.PB, w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki części ogrodzenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

1.1.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 4 grudnia 2019 r. znak WOP.7721.141.2019.PB, PWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PINB) z 8 października 2019 r. znak WOP.5160.65.2019.WP, którą nałożono na M.G. (inwestor) nakaz rozbiórki części ogrodzenia o długości 30 m do wysokości maksymalnej 2,2 m znajdującego się na działce nr [...] w odległości zmiennej od 3 do 3,5 m od ogrodzenia z działką sąsiednią nr [...] i wysokości 6 m, położonych w miejscowości S. gmina Z.

1.1.2. W dniu 9 lipca 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę na działce inwestora ustalając dobudowanie do wskazanego w ww. decyzjach ogrodzenia - drewnianego zadaszenia o szerokości około 5 m i powstanie w ten sposób konstrukcji wiaty.

1.1.3. W dniu 23 lipca 2020 r. PINB wystosował do inwestora upomnienie wzywające do wykonania obowiązku w terminie 7 dni, które doręczono inwestorowi 27 lipca 2020 r. Podczas kontroli w dniu 30 października 2020 r. stwierdzono niewykonanie obowiązku.

1.1.4. Wyrokując w sprawie II SA/Bk 901/21 kolejno wskazano, że 7 grudnia 2020 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy, który doręczono inwestorowi 10 grudnia 2020 r. Kontrola na miejscu w dniu 17 marca 2021 r. po raz kolejny potwierdziła niewykonanie obowiązku.

1.2. Następnie sąd pierwszej instancji ustalił, że w tych okolicznościach postanowieniem z 18 czerwca 2021 r. PINB nałożył na M.G. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym w kwocie 10 000 zł. Postanowienie to nie zostało zaskarżone.

1.3.1. W piśmie z 14 lipca 2021 r. inwestor wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że na działce nr [...] nie istnieje ogrodzenie wymienione w decyzjach nakazujących jego częściową rozbiórkę oraz w kolejnych orzeczeniach, bowiem znajdują się wiaty pełniące funkcję ochronną przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych. Są one niezbędne w prowadzonym gospodarstwie agroturystycznym związanym z hodowlą koni ujeżdżeniowych. Wskazał, że zgodnie z art. 29 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb), od 1 stycznia 2017 r. wolnostojące budynki gospodarcze do 35 m² w zabudowie zagrodowej nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, jeśli są realizowane na działkach zabudowanych budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Podobnie realizowane są wiaty o powierzchni do 50 m². Tożsamy wniosek M.G. złożył do Wojewody Podlaskiego, który przekazał go do PINB. Podczas kontroli w dniu 30 lipca 2021 r. PINB ustalił, że sporne ogrodzenie nie zostało rozebrane. M.G. kolejno wniósł o umorzenie prowadzonych postępowań egzekucyjnych, oraz o umorzenie nałożonej grzywny.

1.3.2. Dalej w wyroku II SA/Bk 901/21 przywołano, że postanowieniem z 13 września 2021 r. PINB odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, w podstawie prawnej wskazał przepisy art. 59 § 1 i 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2020, poz. 1427 ze zm., Upea) i wywiódł, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek umorzenia. Zdaniem tego organu, zmiana parametrów inwestycji czy jej rozbudowa po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę nie powoduje niewykonalności obowiązku i nie może stanowić przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania egzekucyjnego. Nadto, argumenty inwestora zmierzają do podważenia decyzji nakazowej, podczas gdy na tym etapie postępowania nie jest to możliwe ze względu na treść art. 29 § 1 Upea wykluczającą badanie w postępowaniu egzekucyjnym zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro podczas kontroli stwierdzono niewykonanie obowiązku oraz dodatkowe rozbudowanie ogrodzenia o zadaszenie i słupy – brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

1.3.3. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M.G. Wskazał na wykonanie obowiązku i "doprowadzenie ścian" do wymaganej wysokości 2,2 m.

1.3.4. W dniu 28 września 2021 r. przeprowadzono ponownie kontrolę na działce nr [...] stwierdzając usunięcie części desek stanowiących wykonanie obiektu zakwalifikowanego przez organy nadzoru budowlanego jako drewniane ogrodzenie, jednak nie stwierdzono ścięcia drewnianych słupków (na których deski były przymocowane) do wysokości 2,2 m. Sporządzono dokumentację fotograficzną.

1.4. Powołanym na wstępie postanowieniem PWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 13 września 2021 r. Zdaniem organu wojewódzkiego brak wątpliwości co do niewykonania obowiązku nakazanej rozbiórki, nie jest nim bowiem dobudowanie do istniejącego ogrodzenia – zadaszenia i wykonanie w ten sposób wiaty. Brak wykonania obowiązku stwierdzono w wyniku kontroli w dniu 28 września 2021 r.

2.1. Skargę na postanowienie PWINB złożył M.G. i zarzucił naruszenie:

1) art. 3 pkt 9 i art. 21 ust. 1 pkt 21 Prawa budowlanego (uPb) przez błędną wykładnię;

2) § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002), przez błędną wykładnię;

3) art. 154 § 1 Kodeksu cywilnego (K.c.) przez niezastosowanie w sprawie;

4) przepisów postępowania, tj. art. 28, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2.2. Skarżący wywiódł, że organy błędnie zakwalifikowały obiekty wzniesione na jego działce. Te bowiem – jak od początku wskazywał – nie stanowią ogrodzenia, ale wiatę, której budowę rozpoczął od wzniesienia jej ściany (nazwanej przez organy ogrodzeniem). Wskazał na brak legalnej definicji ogrodzenia, co powinno skłonić organy do sięgnięcia do zwyczajowego sposobu rozumienia pojęcia "płotu".

2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, akcentując znaczenie regulacji art. 29 § 1 Upea.

3. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku skargę oddalił.

3.1. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że w postępowaniu egzekucyjnym skarżący nie wskazał podstaw umorzenia wprost, przez wymienienie konkretnego punktu art. 59 § 1 Upea, jednak powoływane przez niego okoliczności wskazują, że należy rozważyć pkt 1 – niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, bądź pkt 2 – niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

3.2. Sąd wojewódzki podkreślił, że z niedopuszczalnością egzekucji mamy do czynienia co do zasady z przyczyn formalnych. Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Z żadnym z tych przypadków – zdaniem tegoż sądu – nie było do czynienia w sprawie niniejszej. Odnośnie drugiej z możliwych do rozważenia przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego – niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym – sąd a quo wskazał, że zachodzi ona, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku, np. obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji bądź występują różnego rodzaju okoliczności dotyczące zobowiązanego, np. stan jego zdrowia, jeżeli obowiązek ma charakter osobisty; obowiązek jest niewykonalny z przyczyn prawnych, gdy decyzja nakładająca obowiązki jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym w ten sposób, że strona zostaje zobowiązana do podjęcia działań w stosunku do rzeczy, której nie jest właścicielem i których nie może dokonać bez zgody właściciela. W ocenie sądu pierwszej instancji takie okoliczności w rozpoznawanym przypadku nie wystąpiły, w szczególności przyczyny wskazane przez skarżącego nie świadczą o wystąpieniu trwałych, nieusuwalnych przeszkód od niego niezależnych, obiektywnie uniemożliwiających wykonanie obowiązku.

3.3. Sąd wojewódzki wskazał, że w obecnym stanie prawnym wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego lub w jego trakcie nie stanowi przesłanki umorzenia tego postępowania, ale może być podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 2 pkt 5 Upea. Niezależnie jednak nawet od tego, w tej samej literaturze przedmiotu na tle poprzedniego brzmienia art. 59 § 1 pkt 1 Upea dopuszczającego możliwość częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji częściowego wykonania obowiązku wskazywano, że jeśli zakres obowiązku o charakterze niepieniężnym dotyczy części obiektu budowlanego stanowiącej całość w sensie funkcjonalnym – obowiązek podlega wykonaniu w całości.

3.4. Zdaniem sądu pierwszej instancji, brak jest również podstaw do tego, aby przyjąć wystąpienie innych, wymienionych w art. 59 § 1 Upea podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości bądź w części. Dalej wskazywał, że z oczywistych względów nie występują przesłanki wymienione w art. 59 § 1 pkt 4, 5, 6 Upea.

4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.G. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie sądu pierwszej instancji w całości.

4.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie:

4.2.1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa), tj. naruszenie art. 141 § 4 Ppsa polegające na niepełnym, niedokładnym i chybionym zbadaniu sprawy, braku ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżącego, niewyjaśnieniu przyczyn, dla których sąd wojewódzki dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i niewłaściwie zastosował przepisy tego prawa,

4.2.2. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa – naruszenie:

a) art. 3 pkt 9 i art. 21 ust. 1 pkt 21 uPb, § 41 "par." 1 (przyjdzie uznać, że chodzi o "ust. 1", skoro takie jednostki redakcyjne występują w paragrafach cyt. aktu – uwaga Sądu) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 154 § 1 K.c., przez błędną wykładnię lub niezastosowanie w sprawie,

b) art. 59 ust. 1 pkt 2 Upea przez błędną wykładnię.

4.3. Z powyższych względów strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie od PWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, nie wnosi przy tym o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

4.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że wskazywane przez WSA zestawienie definicji "ogrodzenia" i "płotu" prowadzi do wniosku, że "ogrodzenie" wg przepisów uPb musi okalać cały obszar, który "ogradza" po granicy prawnej, a nic takiego nie wystąpiło w tej sprawie. Zdaniem strony skarżącej, jeżeli w sprawie nigdy nie było "ogrodzenia", którego rozbiórkę władza mogła nakazać skarżącemu, to literalnie zaszła przesłanka z art. 59 ust. 1 pkt 1 Upea nakazująca umorzenie zbędnego i od początku wadliwego postępowania administracyjnego przeciwko skarżącemu.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (tekst jednol. Dz. U. 2023, poz. 1364) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5.1.2. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

5.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

5.3.1. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Cyt. przepis określa wymogi, którym ma odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Naruszenie powyższego przepisu może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w sposób, który nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw, by zaskarżonemu wyrokowi tego rodzaju wadliwość przypisać. Uzasadnienie wyroku II SA/Bk 901/21 zawiera wszystkie elementy, które wynikają z treści przywołanego przepisu, wskazano w nim podstawę jego wydania (art. 151 Ppsa) oraz dostatecznie wyjaśniono – uwzględniając przedmiot sprawy, która była rozstrzygana zaskarżonym postanowieniem – przyczyny, z powodu których podzielono stanowisko orzekających w ramach tej sprawy organów, co do braku podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

5.3.2. Nawet przyznając rację skarżącemu kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji wprost nie ustosunkował się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia oznaczonych przepisów K.p.a., ograniczając w tym względzie do stwierdzenia, że nie dopatrzył się "naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (s. 8 uzasadnienia – uwaga Sądu), to i tak zarzut pominięcia naruszenia przywołanych w skardze i powtórzonych w skardze kasacyjnej, przepisów K.p.a., jest chybiony. Skarżący pomija, że organ egzekucyjny rozpoznając jego wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, działał w trybie przepisów Upea, nie zaś na podstawie przepisów K.p.a. Do tej ostatniej ustawy art. 18 Upea odsyła, ale wyłącznie w sposób posiłkowy. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono, w jaki to sposób wskazane w niej przepisy K.p.a. miały zostać naruszone, a czego nie "omówił" sąd pierwszej instancji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też jego stanowiska odnośnie do wykładni bądź zastosowania w kontrolowanej sprawie prawa materialnego.

5.4. Nie jest skuteczny zarzut art. 3 pkt 9 i art. 21 ust. 1 pkt 21 uPb, § 41 ust. 1 rozp. MI 2002 oraz art. 154 § 1 K.c.

5.4.1. Podnosząc zarzuty naruszenia przywołanych przepisów uPb oraz rozp. MI 2002 skarżący wskazuje, że oczekiwał, iż sąd pierwszej instancji "cofnie się do pierwocin sporu", przez co – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – strona skarżąca kasacyjnie rozumie decyzję nakazująca rozbiórkę ogrodzenia w oznaczonej części. Oczekiwania skarżącego w tym zakresie wyartykułowane we wniesionym środku odwoławczym są zupełnie chybione. Sąd administracyjny orzeka w granicach "danej sprawy" (art. 134 § 1 Ppsa), te zaś wyznaczył przedmiot skargi, było nim postanowienie PWINB wydane w następstwie zażalenia od postanowienia PINB o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z tego względu sformułowane w skardze kasacyjnej negatywne oceny aktów organów administracji budowlanej co do treści nałożonego na skarżącego obowiązku rozbiórki nie mogły być przedmiotem uwagi sądu wojewódzkiego w sprawie II SA/Bk 901/21. Bezprzedmiotowe są zatem wywody i zarzuty związane z wykładnią przepisów uPb i rozp. MI 2002 co do pojęcia ogrodzenia. Ta kwestia została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją nakazową PINB z 8 października 2019 r. utrzymanej w mocy decyzją PWINB z 4 grudnia 2019 r. Ocenę materialnoprawną co do charakteru obiektu objętego nakazem rozbiórki mógłby wyrazić sąd administracyjny, gdy inwestor wniósł na tę ostatnią decyzję skargę, tak jednak nie uczynił. Nie może zatem oczekiwać, że dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego i niejako przy okazji rozważania zasadności jego umorzenia, sąd administracyjny będzie władny wypowiedzieć się co do oceny materialnoprawnej przedmiotu nałożonego obowiązku. Słusznie sąd a quo wskazywał w tym zakresie niedopuszczalność dla organu egzekucyjnego badania zasadności i wymagalności egzekucji administracyjnej.

5.4.2. Z tych samych, co powyżej wyłożono, względów nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 154 § 1 K.c. Niezależnie, że przepis ten normuje zupełnie odrębną kwestię odnośnie domniemania użytku wspólnego oznaczonych w nim urządzeń na granicy działek sąsiednich, w tym m. in. płotów, to bez uprzedniego wzruszenia ostatecznej decyzji nakazowej w przedmiocie rozbiórki, kwestia jej prawidłowości nie może być przedmiotem oceny organów w postępowaniu egzekucyjnym. Ubocznie wypada zauważyć, że na gruncie prawa publicznego brak jest podstaw do stosowania analogii, a takiej oczekiwał autor skargi kasacyjnej, wobec przywołania przepisu art. 154 § 1 K.c.

5.5. Z tych samych powodów, co wskazane w pkt 5.4.1. niniejszego uzasadnienia, nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 2 Upea przez jego błędną wykładnię. Skarżący kasacyjnie wiąże niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym z tym, że uważa, iż nałożony na niego nakaz rozbiórki – z uwagi na jego przedmiot – był meriti nietrafny. Skoro jednak, co ustalił sąd a quo, nie została podważona decyzja nakazowa, obowiązuje i jej ostateczną, to brak jest podstaw, aby z tego tylko, że nałożony obowiązek podważa zobowiązany, przyjąć iż obowiązek jest niewykonalny.

5.6. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.