Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SA/Wr 833/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Haberka Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi A.L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr 0201-IEE1.7192.100.2023.3.RO w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2023 r. (nr 0201-IEE1.7192.100.2023.3.RO) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: DIAS), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 755, dalej: k.p.a.) oraz art. 18 i art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-F. (dalej: NUS W.-F.) z 26 czerwca 2023 r. (nr 0224-SEE-2.7113.43.3.2023) odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku A. L. (dalej: Skarżący) w sprawie skargi na czynność egzekucyjną w postaci zlecenia rekwizycyjnego nr [...], skierowanego do Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-K. (dalej NUS W.-K.).

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

NUS W.-F. prowadzi wobec Skarżącego postępowanie egzekucyjne w związku z tytułami wykonawczymi o nr [...], [...], [...], [...], [...].

W ramach zlecenia rekwizycyjnego NUS W.-F. zlecił NUS W.-K., pismem z 1 marca 2023 r., wykonanie czynności egzekucyjnych. W efekcie, NUS W. – K. działając na zlecenie NUS W. – F., protokołem z 19 sierpnia 2022 r., zajął i odebrał ruchomości będące własnością Skarżącego. Ruchomości wyszczególnione w poz. 1 - 82 protokołu były zabezpieczone w postępowaniu, które prowadziła Prokuratura Okręgowa we W. Były one pozostawione w depozycie Komisariatu Policji W. – K. Przy zajęciu i odbiorze ruchomości Skarżący nie był obecny. O zajęciu został poinformowany, a protokół zajęcia został mu przesłany przy piśmie z 19 sierpnia 2022 r.

Pismem z 8 maja 2023 r. Skarżący wniósł skargę na czynność egzekucyjną -tj. zlecenie rekwizycyjne NUS W. – F. z 1 marca 2023 r. nr [...].

Postanowieniem z 26 czerwca 2023 r. nr 0224-SEE-2.7113.43.3.2023 NUS W.-F. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną wskazując w uzasadnieniu, że czynność ta nie jest czynnością egzekucyjną, o której mowa w u.p.e.a.

Zażalenie na to postanowienie złożył Skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości.

Utrzymując w mocy postanowienie z 26 czerwca 2023 r. DIAS wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a k.p.a., który uprawnia organ do odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może zaś nastąpić wówczas, gdy:

zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze orzeczenia lub postanowienia;

wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28;

wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym;

organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie.

Organ odwoławczy podzielił twierdzenia NUS W.-F., że objęta skargą czynność nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 54 § 1 u.p.e.a. i art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Tym samym skarga z 8 maja 2023 r. nie mogła skutecznie wszcząć postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną. W postępowaniu egzekucyjnym zlecenie rekwizycyjne jest wykorzystywane, gdy w jednym postępowaniu prowadzonym wobec tego samego zobowiązanego pojawia się potrzeba angażowania kilku organów egzekucyjnych (np. miejsce zamieszkania i położenia mienia należy do właściwości innego organu egzekucyjnego). W takiej sytuacji istnieje możliwość działania w sprawie organu egzekucyjnego, który w ramach pomocy dokona ściśle zleconych czynności egzekucyjnych. Skierowanie przez organ egzekucyjny informacji o potrzebie skorzystania z pomocy innego organu (zlecenie rekwizycyjne) nie jest - zdaniem DIAS - czynnością zmierzającą wprost do zastosowania środka egzekucyjnego. Stanowi jedynie czynność materialno-techniczną, która zainicjowała czynności egzekucyjne dokonane przez inny organ (zajęcie i odbiór ruchomości). Tym samym nie jest możliwe zaskarżenie tej czynności skargą na czynność egzekucyjną na podstawie art. 54 u.p.e.a. Nie ma bowiem podstaw, aby skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył A. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, stwierdzenie, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności treści art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że w trybie skargi oceniana jest czynność egzekucyjna rozumiana jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, a samo zlecenie rekwizycyjne nie jest z pewnością czynnością egzekucyjną, kiedy to w ramach postepowania zainicjowanego skargą na czynności egzekucyjne możliwe jest zbadanie zgodności z prawem oraz prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, w tym okoliczności, czy zastosowany środek egzekucyjny jest dopuszczalny w świetle przepisów u.p.e.a. i czy nie doprowadzi on wprost do kolizji z innymi stosowanymi przepisami;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- niezastosowanie i całkowite pominięcie dyspozycji doręczenia zobowiązanemu odpisu zlecenia rekwizycyjnego, kiedy to na podstawie art. 26 § 5d u.p.e.a organ egzekucyjny zobowiązany był do takiego doręczenia;

- braku wyszczególniania w zleceniu rekwizycyjnym i dokładnego wskazania, jakie ruchomości przez egzekutora mają zostać zajęte;

- pominięcia w wydanym postanowieniu, iż tylko w przeprowadzonym postępowaniu stwierdzenie uchybień wskazanych w niniejszej skardze możliwe będzie do wykazania;

III. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności fakt niezbadania, że zlecenie rekwizycyjne, poza jego "formalną" możliwością wystawienia przez organ, czemu nie sprzeciwiały się przepisy prawa i przekazania innemu organowi czynności egzekucyjnej do wykonania, spowoduje powstanie kolizji zajęć. Po dokonaniu zajęcia przez administracyjny organ egzekucyjny dojdzie bowiem do zbiegu egzekucji administracyjnej z zabezpieczeniem sądowym, na tych samych ruchomościach, dokonanym w trybie przepisów postępowania karnego i postępowania cywilnego, co w konsekwencji doprowadzi do "zablokowania" skuteczności prowadzonej egzekucji i konieczności rozpoznania, który z organów władny jest do prowadzenia obu postępowań.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest przy tym uzależnione od woli Skarżącego. Nawet więc złożenie przez niego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia Sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Dalej, trzeba zauważyć, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub podjęcia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu z art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie DIAS z dnia 4 sierpnia 2023 r. (nr 0201-IEE1.7192.100.2023.3.RO) utrzymujące w mocy postanowienie NUS W.-F. z 26 czerwca 2023 r. (nr 0224-SEE-2.7113.43.3.2023) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną w postaci zlecenia rekwizycyjnego nr [...], skierowanego do NUS W.-K.

Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w pierwszej instancji i odnosi się do postępowań wszczynanych na wniosek. Odmowa wszczęcia postępowania następuje m.in. wtedy, gdy postępowanie nie może być wszczęte z "innych uzasadnionych przyczyn". Do tych okoliczności można w szczególności zaliczyć przyczyny o charakterze przedmiotowym, w tym gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się więc z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1222/22; wyrok NSA z 19 września 2023 r., sygn. akt III FSK 2738/21, CBOSA). Zauważyć przy tym należy, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania wspomnianej instytucji procesowej. Istnieje zatem obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 457/23, CBOSA). Przeszkoda we wszczęciu postępowania winna zatem de facto wynikać z samego brzmienia złożonego wniosku. Konsekwencją powyższego stanowiska jest to, że organ, który odmawia wszczęcia postępowania nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego, a wydane rozstrzygnięcie ma charakter formalny.

Tak też prawidłowo postąpił w realiach badanej sprawy NUS W.-F. odmawiając postanowieniem z 26 czerwca 2023 r. wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego, który w swej treści zawierał skargę na czynność egzekucyjną w postaci zlecenia rekwizycyjnego. Słusznie bowiem uznano, że warunkiem wszczęcia postępowania w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną jest to, aby wniesiona skarga dotyczyła takiego działania organów egzekucyjnych, które mieści się w definicji wskazanej w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. W myśl powołanego przepisu, przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego.

W realiach badanej sprawy należy podzielić pogląd orzekających w sprawie organów, że samo zlecenie rekwizycyjne nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Jakkolwiek pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, to jednak samo zlecenie rekwizycyjne nie mieści się w żadnym z tych katalogów. Stanowi wyłącznie informację o potrzebie skorzystania z pomocy innego organu w przeprowadzeniu czynności egzekucyjnych i wpisuje się w przyjęte założenie ustawodawcy, że co do zasady postępowanie egzekucyjne może być prowadzone tylko przez jeden organ egzekucyjny, którego właściwość została ustalona zgodnie z art. 22 u.p.e.a. Jednak w przypadku, kiedy zachodzi potrzeba wykonania czynności egzekucyjnych w stosunku do części majątku zobowiązanego znajdujących się poza obszarem właściwości danego organu, organ egzekucyjny może zwrócić się do właściwego organu rekwizycyjnego o wykonanie określonych czynności (art. 31 ust. 1 u.p.e.a.). Samo zwrócenie się do organu zwane zleceniem nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Jest jednym z wielu innych działań, jakie w toku postępowania egzekucyjnego podejmuje organ, zmierzających w pośredni lub bezpośredni sposób do zrealizowania celu postępowania, jakim jest zaspokojenie wierzyciela, a które nie stanowią czynności egzekucyjnych, o których mowa w przywołanej regulacji. Słusznie więc zauważył DIAS, że zakwestionowane zlecenie rekwizycyjne jest jedynie czynnością materialno - techniczną, która zainicjowała czynności egzekucyjne dokonane przez inny organ (zajęcie i odbiór ruchomości). Tym samym nie jest możliwe zaskarżenie tej czynności poprzez złożenie skargi na czynność egzekucyjną na podstawie art. 54 u.p.e.a.

Skoro więc nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi wniesionej przez Skarżącego nie była czynność egzekucyjna, to zaistniała tzw. inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Nie ma bowiem podstaw, aby skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego. Z tych też względów w ramach złożonej skargi na wydane zlecenie rekwizycyjne nie mogły podlegać ocenie wskazane w skardze do tut. Sądu twierdzenia co do prawidłowości wystawionego zlecenia rekwizycyjnego i podjętych na jego podstawie czynności. Z uwagi bowiem na formalny charakter rozstrzygnięcia merytoryczne odniesienie się do zarzutów podniesionych przez stronę w tym zakresie nie było możliwe.

Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił ją w całości.