Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1368/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Odpady
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 247 § 1 pkt 3, 5 i 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4, ust. 2a, art. 6o
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr SKO.463.53.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej jako "SKO"), działając na podstawie art. 247 § 1, art. 248 i art. 249 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej jako "O.p."), po rozpatrzeniu odwołania H. K. (dalej jako "Skarżąca") od decyzji SKO z dnia 2 lutego 2022 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 1 lutego 2019 r. uchylającej decyzję Burmistrza Bytowa (dalej jako "Burmistrz") z dnia 28 listopada 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (dalej jako "przedmiotowa nieruchomość") za okres od stycznia do grudnia 2018 r. i określającej Skarżącej opłatę z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi na ww. nieruchomości, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

2.1. W dniu 1 lutego 2019 r. SKO wydało decyzję, na mocy której uchyliło w całości decyzję Burmistrza z dnia 28 listopada 2018 r. i określiło Skarżącej opłatę z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi na przedmiotowej nieruchomości, obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r., w wysokości 57,38 zł miesięcznie.

2.2. Pismem z dnia 28 czerwca 2021 r., uzupełnionym w dniu 11 sierpnia 2021 r., Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 1 lutego 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 28 listopada 2018 r., powołując się na okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest jej własnością, lecz własnością Gminy B., co w konsekwencji wyklucza – w przekonaniu Skarżącej – możliwość naliczenia jej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z tej nieruchomości. W piśmie z dnia 24 stycznia 2022 r. Skarżąca wskazała, że nie jest podmiotem należącym do jakiejkolwiek kategorii wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

2.3. Decyzją z dnia 2 lutego 2022 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 1 lutego 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza z dnia 28 listopada 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przedmiotowej nieruchomości za okres od stycznia do grudnia 2018 r. Odnosząc się do podniesionych przez Skarżącą zarzutów SKO stwierdziło, że na tle stanu faktycznego sprawy nie było wątpliwe, iż w ww. okresie Skarżąca faktycznie władała przedmiotową nieruchomością. SKO zaznaczyło, że w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej jako "u.c.p.g.") określono szeroki krąg podmiotów, które mogą być adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. Pojęcie władania nieruchomością oznacza posiadanie nieruchomości, dlatego też osobą władającą, jak wskazało SKO, jest zarówno posiadacz samoistny nieruchomości, jak i posiadacz zależny. Prawidłowo zatem wskazano Skarżącą jako podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. SKO stwierdziło, że nie zachodzi żadna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 247 § 1 O.p.

2.4. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej, SKO decyzją z 17 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w art. 247 § 1 O.p. (którego treść organ przytoczył), który przez art. 6q u.c.p.g. ma zastosowanie w sprawie. Organ wskazał, że Skarżąca jako przyczynę nieważności kwestionowanych decyzji powołała przesłanki z art. 247 § 1 pkt 3, 5 i 7 O.p. z podkreśleniem, iż nie jest ona właścicielem przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji nie powinna jej zostać naliczona opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca zakwestionowała nałożenie na nią powyższego obowiązku wskazując, iż w świetle brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. to na właścicielu nieruchomości, ewentualnie na jej użytkowniku wieczystym ciąży obowiązek ponoszenia opłat związanych z nieruchomością.

Odnosząc się do treści art. 247 § 1 pkt 3 O.p., SKO uznało, że nie sposób zarzucić, by kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Dla ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie miał znaczenia tytuł prawny władania przez stronę nieruchomością, lecz okoliczność faktycznego władania przez nią tą nieruchomością.

Zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie zaś z art. 6i ust. 1 pkt 1 tej ustawy, obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy – za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Przepis ten wskazuje, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zależna od faktu zamieszkania na danej nieruchomości mieszkańca i dotyczy wszystkich obywateli zamieszkujących nieruchomości na terenie danej gminy.

Kluczowe znaczenie w sprawie ma ustawowa definicja "właściciela nieruchomości", zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którą przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Definicja ta ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu omawianej ustawy. Wskazany przez ustawodawcę krąg podmiotów mogących być adresatami obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi jest szeroki. Wynika to z potrzeby zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy.

Uszczegółowiono powyższy przepis w art. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym, jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy.

Z powyższego wynika, że to właśnie okoliczność faktycznego władania nieruchomością, a nie formalny tytuł prawny do nieruchomości ma zasadnicze znaczenie przy ustaleniu podmiotu zobowiązanego do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z definicją "właściciela nieruchomości" w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowania odpadami komunalnymi dotyczy pomiotów faktycznie władających nieruchomością. Za nietrafny natomiast SKO uznało zarzut Skarżącej, że skoro nie została ona ujawniona w księdze wieczystej nieruchomości jako jej właściciel lub użytkownik wieczysty oraz skoro nie łączy jej żadna umowa o charakterze rzeczowym czy zobowiązaniowym z gminą, to nie powinna być ona obciążana opłatami za odpady. Zarzut ten w swej istocie stanowił w ocenie SKO wyraz sprzeciwu Skarżącej wobec obciążania jej wspomnianymi opłatami za odpady.

SKO podkreśliło, że Skarżąca nie kwestionowała, iż przedmiotowa nieruchomość jest przez nią zamieszkiwana, zaznaczając jedynie, że nieruchomość tą, poza nią, zamieszkują jeszcze inne osoby. Jakkolwiek – jak twierdzi Skarżąca – nie posiada ona tytułu prawnego do danej nieruchomości, była ona jednak w kontrolowanym okresie jej użytkownikiem, który faktycznie władał daną nieruchomością, mieszkał na nieruchomości i ją stale użytkował. W aktach sprawy znajduje się pismo Wodociągów Miejskich z dnia 19 października 2018 r., z którego wynika, iż Skarżąca była w kwestionowanym okresie odbiorcą wody na wskazanej nieruchomości, zużywając 153 m3 wody w swym gospodarstwie domowym. To zużycie mediów wskazuje na ciągłe użytkowanie i władanie przedmiotową nieruchomością.

W tej sytuacji Skarżąca, jako podmiot faktycznie władający nieruchomością, miała obowiązek złożyć deklarację dotyczącą opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uiszczać wskazaną opłatę oraz wyposażyć nieruchomość w pojemnik do gromadzenia odpadów komunalnych i udostępniać go zgodnie z harmonogramem na czas odbierania odpadów. W przypadku niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji – jak stanowi art. 6o u.c.p.g. – burmistrz określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W badanej sprawie, z uwagi na niekwestionowany brak złożenia przez stronę deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przedmiotowej nieruchomości, organ określił Skarżącej wysokość tej opłaty, na podstawie ww. przepisu. Powyższe czyniło zasadnym skierowanie decyzji przez organ do Skarżącej jako do właściwej strony postępowania. Tym samym nie mógł się ostać zarzut z art. 247 § 1 pkt 5 O.p.

SKO stwierdziło, że w sprawie nie wystąpiły inne przesłanki nieważności wymienione w art. 247 § 1 O.p. Kwestionowane decyzje zostały wydane przez właściwe organy w oparciu o obowiązującą i właściwą podstawę prawną, nie dotyczą sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją, nie były one niewykonalne w dniu ich wydania, w razie ich wykonania nie wywołałyby czynu zagrożonego karą, a także nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa, gdyż żaden z przepisów obowiązującej u.c.p.g. nie zakazywał wydania takiej decyzji.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca zarzuciła, że decyzja SKO jest błędna ponieważ całokształt okoliczności sprawy wskazuje, iż spełnione zostały przesłanki nieważności postępowania.

4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

5. W piśmie z dnia 23 stycznia 2023 r. Skarżąca podniosła, że niesłusznie została obciążona sporną opłatą, gdyż przedmiotowa nieruchomość posiada właściciela oraz użytkowników wieczystych. Organ uznał, że Skarżąca jest posiadaczem nieruchomości bez tytułu prawnego. Takie ustalenie jest błędne i jest wyrazem nierozpoznania należycie tej kwestii. Decyzja została skierowana do osoby, która nie powinna być stroną w sprawie, w związku z czym jest obarczona wadą nieważności i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

6.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

6.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

6.3. Spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości dokonanej przez organ odwoławczy oceny, czy nie doszło do ziszczenia się przywołanych przez Skarżącą przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 247 § 1 pkt 3, 5 i 7 O.p. w odniesieniu do ostatecznej decyzji SKO z dnia 1 lutego 2019 r., uchylającej decyzję Burmistrza z dnia 28 listopada 2018 r. i określającej Skarżącej opłatę z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi na przedmiotowej nieruchomości, obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jego celem nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, tylko sprawdzenie, czy decyzja ostateczna nie została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 247 § 1 O.p., który w rozpatrywanej sprawie dotyczącej opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi znajduje zastosowanie na podstawie art. 6q ust. 1 u.c.p.g. W postępowaniu wszczętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiot kontroli jest zawężony do tychże przesłanek, bowiem postępowanie to może dotyczyć wyłącznie ustalenia, czy decyzje będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności obarczone są wadami enumeratywnie wymienionymi w powołanym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt II FSK 1652/17; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Zatem stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą możliwość wycofania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej dotkniętej kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Zgodnie z art. 247 § 1 O.p. organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która: 1) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) została wydana bez podstawy prawnej; 3) została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 4) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 5) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 6) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa; 8) w jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

Charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności determinuje zakres czynności dokonywanych w tym postępowaniu. Zatem w przypadku, gdy rozważane jest zagadnienie wystąpienia rażącego naruszenia prawa, to jest przesłanki z art. 247 § 1 pkt 3 O.p. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badaniu podlega, czy zachodzi wyraźna i oczywista sprzeczność treści kwestionowanej decyzji ostatecznej z treścią przepisu, przy prostym ich zestawieniu. Przesłanka ta zachodzi bowiem wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu prawa bądź wydano ją z pominięciem przepisu, który powinien zostać zastosowany, gdy w niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych stanie prawnym treść decyzji stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w jednoznacznym przepisie prawa, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek, gdy treść (skutki) decyzji są nie do zaakceptowania w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego, wobec czego waga naruszenia prawa jest większa niż znaczenie trwałości decyzji ostatecznej wynikającej z art. 128 O.p. Wada rażącego naruszenia prawa musi dotyczyć samego rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji ostatecznej, chociażby miała ona przyczynę w naruszeniu przepisów prawa procesowego.

Odnosząc się natomiast do określonej w art. 247 § 1 pkt 5 O.p. przesłanki skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, wskazać należy, że błędne zidentyfikowanie strony przy wszczęciu postępowania i wydanie w stosunku do takiej osoby lub jednostki ostatecznego orzeczenia traktowane jest jako kwalifikowana wada decyzji skutkująca koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego przy zastosowaniu instytucji stwierdzenia nieważności. Decyzja administracyjna jest bowiem aktem kształtującym prawa i obowiązki strony postępowania, dlatego jej adresatem nie może być żaden inny podmiot. O tym, do kogo decyzja jest skierowana, decyduje jej treść, w której musi się znaleźć miejsce na oznaczenie strony (por. art. 210 § 1 pkt 3 O.p.). Nie jest istotne, czy strona zostanie oznaczona w nagłówku, czy w dalszej treści decyzji. Decydujące jest, komu – według rozstrzygnięcia zawartego w decyzji – organ podatkowy określił lub ustalił obowiązki czy uprawnienia.

Przesłanka określona w art. 247 § 1 pkt 7 O.p. dotycząca decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność.

6.4. Przenosząc powyższe uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że wskazywane przez Skarżącą przesłanki z art. 247 § 1 pkt 3, 5 i 7 O.p. nie zostały spełnione. Ostateczna decyzja SKO z dnia 1 lutego 2019 r. została bowiem skierowana do prawidłowo określonej strony (do Skarżącej) i nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa (znajduje bowiem oparcie w obowiązujących w dacie jej wydania przepisach prawa) ani wadą powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa.

Istota sporu, stanowiąca dla Skarżącej podstawę do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji SKO z dnia 1 lutego 2019 r., koncentruje się wokół kwestii prawidłowości określenia przez organ adresata decyzji dotyczącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Skarżącej opłata ta winna obciążać właściciela przedmiotowej nieruchomości, względnie jej użytkownika wieczystego. Organ zaś stoi na stanowisku, że stroną postępowania w sprawie określenia wysokości ww. opłaty była Skarżąca, jako osoba faktycznie władająca przedmiotową nieruchomością.

Rację w tak zakreślonym sporze Sąd przyznał organowi.

Zgodnie z treścią art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje, w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 (tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy) za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec.

Istotny w rozpatrywanej sprawie jest sposób zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. pojęcia właściciela nieruchomości. Zgodnie z treścią tego przepisu, za właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

W obowiązującej od dnia 1 lutego 2015 r. nowelizacji (o charakterze doprecyzowującym), wprowadzonej poprzez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87) ustawodawca podjął próbę doprecyzowania tej regulacji. Dodając do art. 2 u.c.p.g. ustęp 2a określił w nim, że jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy.

W konkretnej sprawie zasadniczo nawet kilka podmiotów może jednocześnie spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Mieć należy również na względzie, że powołana ustawa nie statuuje solidarnej odpowiedzialności tych podmiotów w powyższej sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 505/18; CBOSA). Zdaniem Sądu, zamiarem ustawodawcy, wyrażonym w powołanym wyżej przepisie art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. było objęcie przepisami tej ustawy wszystkich podmiotów mających jakiekolwiek uprawnienia do władania nieruchomością lub chociażby tylko faktycznie posiadające nieruchomość, tak, by w jak najszerszym zakresie zagwarantować wykonanie obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku. Z tego powodu zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. pojęcie właściciela nieruchomości obejmuje również podmiot władający nieruchomością. Pojęcie władania nieruchomością oznacza posiadanie nieruchomości. Dlatego też osobą władającą nieruchomością jest zarówno posiadacz samoistny nieruchomości, jak i posiadacz zależny (użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą). Do kategorii osób władających nieruchomością należy zaliczyć również dzierżyciela, czyli osobę która faktycznie włada rzeczą "za kogo innego" (art. 338 Kodeksu cywilnego). Treść analizowanego przepisu u.c.p.g. w przypadku większej liczby podmiotów, które można uznać za właścicieli nieruchomości w jego rozumieniu wymaga zatem odwołania się do dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej. Wykładnia systemowa zewnętrzna pozwala na przesądzenie, że podmiotem władającym nieruchomością może być również jej posiadacz zależny. Stosując wykładnię celowościową przyjmuje się w orzecznictwie, że ustawodawca chciał ulokować obowiązki wynikające z u.c.p.g. na poziomie jak najbliższym faktycznego generowania odpadów (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Gl 818/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt III SA/Wa 291/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt I SA/Po 509/18; CBOSA).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że prawidłowo organ uznał, iż okoliczność faktycznego władania przedmiotową nieruchomością, a nie dysponowania formalnym tytułem prawnym do tejże nieruchomości, ma zasadnicze znaczenie przy ustalaniu podmiotu zobowiązanego do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wobec powyższego irrelewantny dla prawidłowości określenia Skarżącej jako strony postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pozostaje fakt braku ujawnienia jej danych w księdze wieczystej nieruchomości, czy też fakt istnienia innych podmiotów o statusie właściciela czy użytkownika wieczystego, skoro to Skarżąca zamieszkiwała przedmiotową nieruchomość i w związku z tym faktycznie nią władała. Okolicznością potwierdzającą fakt zamieszkiwania przez Skarżącą na przedmiotowej nieruchomości oraz stałego jej użytkowania jest zużywanie przez nią mediów. Skarżąca była bowiem w badanym okresie odbiorcą wody na przedmiotowej nieruchomości, zużywając 153 m3 wody w swym gospodarstwie domowym, o czym świadczy pismo zakładu wodociągów miejskich z dnia 19 października 2018 r.

W takiej sytuacji Skarżąca, jako podmiot faktycznie władający nieruchomością, miała obowiązek złożyć deklarację dotyczącą opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uiszczać wskazaną opłatę oraz wyposażyć nieruchomość w pojemnik do gromadzenia odpadów komunalnych i udostępniać go zgodnie z harmonogramem na czas odbierania odpadów. W przypadku niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – stosownie do treści art. 6o u.c.p.g. – burmistrz określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na niekwestionowany brak złożenia przez stronę deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przedmiotowej nieruchomości, organ określił Skarżącej wysokość tej opłaty, na podstawie ww. przepisu (decyzją Burmistrza z dnia 28 listopada 2018 r., uchyloną decyzją SKO z dnia 1 lutego 2019 r., w której organ drugiej instancji jednocześnie określił Skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami). Powyższe czyniło zasadnym skierowanie decyzji przez ww. organy do Skarżącej jako do właściwie określonej strony postępowania.

Na marginesie Sąd wskazuje, że co prawda SKO w rubrum zaskarżonej decyzji wskazało, że orzeka działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż z mocy art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy O.p., jednakże błąd ten pozostaje bez wpływu na treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Treść art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszącego się do wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, odpowiada bowiem treści art. 233 § 1 pkt 1 O.p., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie rozpatrującego niniejszą sprawę Sądu, znajduje potwierdzenie w powyższych wywodach słuszność stanowiska organu, że nie doszło do ziszczenia się przesłanki wskazanej w przepisie art. 247 § 1 pkt 3, 5 i 7 O.p., co czyni zasadnym odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej SKO z dnia 1 lutego 2019 r. oraz utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją SKO z dnia 17 sierpnia 2022 r.

6.5. Po dokonaniu kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a ocena przeprowadzonego postępowania nie ujawniła wad, o których mowa w art. 145 p.p.s.a., dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

6.6. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.