Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2831/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Tomiło-Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 991/22 w sprawie ze skargi S.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr 1261 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 25 kwietnia 2022 r., nr 1261 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr 384 z 30 marca 2022 r.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

17 lutego 2022 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] (dalej: "KWP" lub "organ pierwszej instancji") wpłynął wniosek Komendanta Powiatowego Policji [...] (dalej: "KPP") o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozważenia zasadności zwolnienia ze służby w Policji detektywa [...] Komendy Powiatowej Policji [...] - st. asp. S.S. (dalej: "skarżąca") w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882, z późn. zm.).

We wniosku KPP wskazał, iż 18 listopada 2021 r. przeciwko skarżącej zostało wszczęte przez Prokuratora Rejonowego [...] postępowanie przygotowawcze sygn. akt [...] o to, że:

I. 22 marca 2021 r. w S. zniesławiła funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji [...] – M.J., B.J., E.M., A.K., P.P. oraz E.P. pomawiając ich w uchwale nr [...] Zarządu Terenowego NSZZ policjantów o to, że działając na niekorzyść związków zawodowych Policji, w sposób lekceważący odnoszą się do akcji związkowych, prowadzą pisemną agitację przeciw związkom zawodowym, zmuszają innych policjantów do podpisywania pism przeciw działalności związkowej innych policjantów, zapisali się do związków zawodowych na polecenie strony służbowej w haniebnych okolicznościach, co poniżało ich w opinii innych funkcjonariuszy i narażało na utratę zaufania potrzebnego do wykonywania zawodu policjanta oraz bycia członkiem związków zawodowych, tj. o czyn z art. 212 § 1 k.k.,

II. 22 marca 2021 r. w S., będąc przewodniczącym Zarządu Terenowego poświadczyła nieprawdę w uchwale nr [...] Zarządu Terenowego NSZZ policjantów o wykluczeniu ze związków funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji [...] – M.J., B.J., E.M., A.K., P.P. oraz E. P. poprzez wpisanie niezgodnie z prawdą że jest to uchwała Zarządu Terenowego NSZZP KPP [...] podjęta na posiedzeniu on-line 22 marca 2021 r, która to okoliczność miała znaczenie prawne, tj. o czyn z art. 271 § 1 k.k.

Ponadto KPP podał, że 19 listopada 2021 r. rozkazem personalnym nr 151 na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji zawiesił S.S. w czynnościach służbowych na okres od 19 listopada 2021 r. do 18 lutego 2022 r. Od niniejszego rozkazu policjantka odwołała się do KWP, który rozkazem personalnym nr 1177 z 7 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zawieszenie w czynnościach służbowych zostało przedłużone rozkazem personalnym nr 33 z 9 lutego 2022 r. na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, do dnia ukończenia postępowania karnego. Po wniesieniu odwołania przez skarżącą KWP rozkazem nr 284 z 3 marca 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Policji [...].

Dodatkowo KPP wskazał, że wobec skarżącej w KWP równolegle z postępowaniem karnym toczy się postępowanie dyscyplinarne [...], gdyż popełnione przez nią przestępstwa, w tym jedno umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, stanowią jednocześnie delikty dyscyplinarne. Z wniosku KPP wynikało również, że 1 lutego 2022 r. wobec skarżącej wszczęte zostało kolejne postępowanie dyscyplinarne, o czyn określony w art. 132 ust. 3 pkt 6 ustawy o Policji, które po wyłączeniu przełożonego dyscyplinarnego zostało przekazane do dalszego prowadzenia KMP. Postępowanie dotyczy działania skarżącej, pełniącej również funkcję Przewodniczącej ZT NSZZP KPP [...] i odnosi się do wytworzenia przez nią dokumentów, w których poświadczyła nieprawdę i użyła jako autentycznych podczas wyborów uzupełniających do Organów Związku, sfałszowania podpisów na deklaracjach oraz drukach kasowych KP oraz wykorzystania prywatnego konta bankowego do rzekomych wpłat za członków NSZZP oraz poświadczenia nieprawdy w raportach kasowych Zarządu Terenowego NSZZP KPP [...], co miało mieć istotny wpływ na wyniki głosowania. Przewinienia dyscyplinarne stanowią jednocześnie naruszenie przepisów Kodeksu karnego wobec czego Wojewódzka Komisja Rewizyjna NSZZP woj. [...] skierowała zawiadomienie do Prokuratury, które z uwagi na łączność podmiotową 23 grudnia 2021 r. zostało dołączone do prowadzonego przez Prokuratora śledztwa [...] celem łącznego prowadzenia.

Organ pierwszej instancji 17 lutego 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. A następnie rozkazem personalnym z 30 marca 2022 r., nr 384 zwolnił skarżącą ze służby w Policji. Jako podstawę prawną rozkazu organ wskazał art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust 1 i art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.

Wyjaśnił, że realizując obowiązek wynikający z treści art. 43 ust. 4 ustawy o Policji skierowano do skarżącej pismo z informacją, że ma ona prawo w terminie trzech dni od daty jego otrzymania wskazania zakładowej organizacji związkowej, która będzie ją reprezentować. Skarżąca pismem z 18 lutego 2022 r. wystosowała wniosek do KWP o wyrażenie zgody na przeglądanie akt postępowania administracyjnego i poinformowała, iż do jej reprezentowania wyznaczyła NSZZ Policjantów woj. [...], podkreślając, że jego zgoda jest konieczna do jej zwolnienia.

KWP podał, że biorąc pod uwagę wolę skarżącej wyrażoną w piśmie z 18 lutego 2022 r. oraz fakt, iż skarżąca na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 854, dalej: "ustawa o związkach zawodowych"), została uchwałą nr [...] z 14 września 2018 r. objęta ochroną prawną, organ pierwszej instancji stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych poinformował Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów woj. [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zasadności zwolnienia skarżącej ze służby w Policji. W odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji do zajęcia stanowiska w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby, Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] poinformował, że w wyniku przeprowadzonego głosowania KTO nie wyraził zgody na zwolnienie skarżącej ze służby w Policji.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, statuuje "odpowiednie" stosowanie ustawy o związkach zawodowych, w tym jej art. 32 ust. 1 pkt 1. W ocenie organu nie może zatem budzić wątpliwości, że pierwszeństwo w stosowaniu w przypadku funkcjonariusza Policji znajdują przepisy ustawy o Policji, zaś ustawa o związkach zawodowych może być uwzględniona tylko w takim zakresie, w jakim nie koliduje ona z przepisami pragmatyki służbowej, tj. ustawy o Policji, w tym z jej celami. Zdaniem KWP uwzględnić tutaj należy także funkcję i zadania Policji oraz jej konstrukcję opartą na hierarchiczności podległości służbowej i dyspozycyjności funkcjonariuszy. Oznacza to, że przepisy ustawy o Policji dotyczące zwolnienia ze służby w Policji stanowią lex specialis względem art. 32 ust.1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Wobec powyższego wykonywanie uprawnień związkowych nie może wpływać bądź naruszać istoty stosunku służbowego. Wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku prawnego (służbowego), o którym traktuje art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych, jest konsekwencją zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Uprawnienie do jednostronnego i władczego kształtowania sytuacji prawnej policjanta stanowi istotę stosunku służbowego. Zwalnianie policjantów mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych składających się na kształtowanie dyscypliny służbowej, której policjant musi się podporządkować.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że służba w Policji ma charakter selekcyjny. Zobowiązuje nie tylko do posiadania określonych wymogów kandydatów zgłaszających gotowość do jej pełnienia, określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi w szczególności, że służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii (..), ale również do permanentnego legitymowania się tymi przymiotami w trakcie trwania całego zatrudnienia w Policji. Utrata któregokolwiek z nich może skutkować, a w niektórych wypadkach obligatoryjnie skutkuje koniecznością rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego.

Zdaniem KWP, w sprawie zasadności zwolnienia skarżącej ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie budzi wątpliwości, że Prokurator przedstawił jej zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego z art. 271 § 1 k.k. oraz zarzut o czyn z art. 212 § 1 k.k. ścigany na wniosek pokrzywdzonego. W związku z tym faktem przełożony w sprawach osobowych – KPP, na podstawie art. 39 ust.1 ustawy o Policji, zawiesił policjantkę w czynnościach służbowych od 19 listopada 2021 r. do 18 lutego 2022 r., a następnie na podstawie art. 39 ust.3 ustawy o Policji przedłużył zawieszenie w czynnościach od 19 lutego 2022 r. do czasu ukończenia postępowania karnego. W ocenie KWP nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż wobec skarżącej toczą się dwa postępowania dyscyplinarne, w których zarzucono jej łącznie osiem przewinień dyscyplinarnych, a materiały dotyczące przedmiotowych deliktów dyscyplinarnych są również przedmiotem toczącego się przeciwko niej postępowania karnego prowadzonego przez Prokuratora [...].

Organ pierwszej instancji uznał, że powyższe ma szczególne znaczenie w kontekście przesłanki zawartej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, która uprawnia do zwolnienia policjanta ze służby w Policji, gdy wymaga tego ważny interes służby. Podkreślił, że już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". W ocenie KWP skarżąca utraciła przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, powołanej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Komendant Główny Policji (dalej: "Komendant" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącej, rozkazem personalnym z 25 kwietnia 2022 r., nr 1261, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozkazem personalnym, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji błędne jest przede wszystkim stanowisko organów wskazujące, że skarżąca nie mogła skorzystać z ochrony przewidzianej w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że skarżąca pełni funkcję Przewodniczącej Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów Komendy Powiatowej Policji [...] oraz Wiceprzewodniczącą Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...]. Uchwałą Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Województwa [...] z 14 września 2018 r., wydaną na podstawie art. 32 ust. 4 i 5 ustawy o związkach zawodowych objęta została ochroną prawną. W ocenie Sądu regulacje zawarte w art. 43 ust. 3-6 ustawy o Policji nie wyłączają możliwości objęcia ochroną przewidzianą w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych tzw. działaczy związkowych. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że art. 32 ustawy o związkach zawodowych i art. 43 ust. 3 ustawy o Policji regulują dwa odrębne tryby. Przepis art. 43 ust. 3 ustawy o Policji dotyczy wszystkich policjantów, natomiast art. 32 ustawy o związkach zawodowych dotyczy wyłącznie działaczy związkowych. Stąd też art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych w zakresie swojej regulacji stanowi lex specjalis w stosunku do art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 67 ust. 2 w zw. art. 41 ust. 2 pkt 5 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Błędnie bowiem stwierdziły, że funkcjonariusze Policji, będący jednocześnie działaczami związkowymi, zwalniani ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie korzystają z ochrony przewidzianej w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzucane skarżącej czyny związane są z jej działalnością związkową. Miała się ona bowiem ich dopuścić bądź przy wydawaniu uchwały nr [...] Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów bądź też podczas wyborów uzupełniających do organów Związku. Ponadto jeden tych z tych czynów ścigany jest z oskarżenia prywatnego. W związku z tym w sprawie należało rozważyć, czy biorąc pod uwagę charakter zarzucanych skarżącej czynów objęcie ją ochroną przewidzianą w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych stanowiłoby w tym przypadku nieuzasadnione uprzywilejowanie, pamiętając przy tym, że celem ochrony działaczy związkowych jest zagwarantowanie im niezależności w wykonywaniu funkcji oraz że ochrona ta ma służyć przede wszystkim przed ponoszeniem konsekwencji wykonywania funkcji związkowych.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie rozważyły bowiem w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy. Nie dokonały wyczerpującej oceny charakteru czynów zarzucanych skarżącej w kontekście tego, czy związane są one ze sprawowaną przez nią funkcją i w związku z tym, czy skarżącą należało objąć ochroną przewidzianą w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Uchybienia te świadczą o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Komendant Główny Policji, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w związku z art. 32 ust 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych poprzez:

a) dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego,

b) niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego,

c) wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył w toku postępowania przepisy prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy wbrew bowiem stanowisku Sądu pierwszej instancji rozważył w sposób wyczerpujący wszystkie okoliczności sprawy, dokonał także wyczerpującej oceny charakteru czynów zarzucanych skarżącej w tym także w kontekście tego, czy mają one wpływ na możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, w tym w szczególności czy w sytuacji braku możliwości realizowania przez skarżącą zadań i czynności służbowych jako funkcjonariusz Policji przełożony właściwy w sprawach osobowych jest uprawniony do pozostawienia jej w służbie tylko z tego względu, iż pełni ona funkcję związkową, a także czy przepis art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych będzie miał w takiej sytuacji do niej zastosowanie, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji,

d) bezpodstawne przyjęcie, że decyzje podjęte w sprawie przez organy obu instancji zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w sytuacji, kiedy uznaniowy charakter decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozwalał na przyjęcie, iż dana norma prawna mogła mieć zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy,

- co skutkowało uchyleniem prawidłowych rozkazów personalnych organów obu instancji.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku. Sąd z jednej strony stwierdził, że "(...) zasadniczym powodem zwolnienia skarżącej ze służby w oparciu o wskazaną podstawę prawną był fakt wszczęcia przez Prokuratora Rejonowego [...], postępowania przygotowawczego [...] a następnie, iż "(...) zarzucane skarżącej czyny związane są z jej działalnością związkową (...)", w dalszej natomiast części uzasadnienia wskazał, że "(...) celem ochrony działacza związkowego jest wyłącznie zagwarantowanie mu niezależności w wypełnieniu jego funkcji, a przepisy wyznaczające zakres tej ochrony mają charakter regulacji szczególnej i muszą być wykładane ściśle a także, że "(...) z ustawowej gwarancji ochrony stosunku pracy nie powinien korzystać działacz związkowy, któremu można zarzucić ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych i nadużywanie funkcji związkowej dla ochrony przed uzasadnionymi sankcjami prawa pracy (...). Ochrona powinna bowiem służyć tylko przed ponoszeniem konsekwencji wykonywania funkcji związkowych. Nie może mieć jednak zastosowania w razie naruszenia obowiązków pracowniczych tym samym stwierdzić należy, iż przy takiej argumentacji brak było podstaw do uchylenia wydanych na gruncie niniejszej sprawy decyzji, bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, iż działalność związkowa może doprowadzić do popełnienia przestępstw, a ocena zachowania funkcjonariusza Policji przez niezależny od przełożonego właściwego w sprawach osobowych organ ścigania, w tym przypadku Prokuratora jako godzącego w porządek prawny, może być uznana za działanie utrudniające działalność związkową lub w ogóle mające z danym zagadnieniem związek i powinno uzasadniać objęcie funkcjonariusza Policji ochroną przed rozwiązaniem stosunku służbowego, oznaczałoby to bowiem nic innego jak szczególne uprzywilejowanie takiej osoby i postawienie jej w sytuacji, w której mimo jednoznacznych przepisów pragmatyki służbowej, które mają zastosowanie do każdego funkcjonariusza Policji, nie będą one miały do niej zastosowania;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną oraz sformułowane zaleceń w sposób niejasny, nieprecyzyjny i uniemożliwiający wykonanie kwestionowanego wyroku - przy formułowaniu wytycznych dla organu Sąd pominął także okoliczności faktyczne sprawy, a także zasady postępowania wynikające z przepisów K.p.a. oraz charakter sprawy związanej z rozwiązaniem stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, co wyklucza możliwość wykonania kwestionowanego wyroku.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez:

a) jego oczywiście błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, iż utrata przez skarżącą nieposzlakowanej opinii w związku z postawieniem jej w postępowaniu karnym zarzutów popełnienia przestępstw, nie stanowi wystarczającej okoliczności umożliwiającej przyjęcie, iż w interesie służby pozostaje, aby dalej nie pełniła już ona służby,

b) jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż prawidłowe zastosowanie danej normy prawnej w stosunku do funkcjonariusza Policji wymaga wykazania i analizy "(...) charakteru czynów zarzucanych skarżącej w kontekście tego, czy związane są one ze sprawowaną przez nią funkcją i w związku z tym, czy skarżącą należało objąć ochroną przewidzianą w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych (...)", w sytuacji w której wskazana norma prawna pragmatyki służbowej nie zawiera takich wymogów ani przesłanek warunkujących jej prawidłowe zastosowanie,

c) jego oczywiście błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pełnienie funkcji związkowej w związkach zawodowych może uprawniać do pozostawienia policjanta w służbie mimo iż utracił on przymioty niezbędne do jej pełnienia, tj. nieposzlakowaną opinię, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, a także zachował się w sposób wskazujący na brak podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej oraz sprzecznie ze złożoną rotą ślubowania, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o Policji,

2. art. 67 ust. 2 i 6 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych poprzez:

a) bezpodstawne przyjęcie, że funkcjonariusze Policji, będący jednocześnie działaczami związkowymi, zwalniani ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji korzystają z ochrony przewidzianej w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, w sytuacji, w której z art. 67 ust. 2 ustawy o Policji wprost wynika, iż przepisy ustawy o związkach zawodowych w stosunku do policjantów stosuje się wyłącznie odpowiednio, a brzmienie art. 67 ust. 6 ustawy o Policji pozwala jedynie na przyjęcie tezy, iż funkcjonariusze Policji wymienieni w danej jednostce redakcyjnej przepisu mają ustawowy zakaz pełnienia funkcji związkowej, a tym samym skoro nie mają możliwości pełnienia funkcji związkowych to także nie mogą być objęci ochroną z art. 32 ustawy o związkach zawodowych,

3. art. 43 ust. 3, 4, 5 i 6 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w związku z art. 2 ust. 6 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych, poprzez:

a) bezpodstawne przyjęcie, iż wskazane przepisy danej ustawy pragmatycznej, tj. art. 43 ust. 3- 6 ustawy o Policji nie wykluczają możliwości zastosowania trybu z art. 32 ustawy o związkach zawodowych w stosunku do działaczy związkowych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 41 ust 2 pkt 5 ustawy o Policji w sytuacji, gdy z ich treści wprost wynika, iż stanowią one ograniczenia, o których mowa w art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych oraz szczególny tryb konsultacji przed wydaniem przez organ decyzji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a zatem mający zastosowanie do wszystkich policjantów, także tych pełniących funkcje związkowe,

b) ich oczywiście błędną interpretację i przyjęcie, iż zastosowanie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i pominięcie trybu z art. 43 ust. 3-6 ustawy o Policji jest dopuszczalne i uzależnione od dokonania ustaleń czy "(...) ochrona nie wykracza poza rzeczowo uzasadnioną potrzebę i nie przeradza się w postać nieusprawiedliwionego społecznie i gospodarczo przywileju (...)" w sytuacji, gdy obowiązujące w danym zakresie przepisy nie przewidują jakichkolwiek podstaw do dokonywania tego typu ustaleń i warunków ich stosowania, a zasada, iż przepisy stosowane odpowiednio, a zatem przepisy ustawy o związkach zawodowych w stosunku do funkcjonariuszy Policji nie powinny i nie mogą stanowić podstawy do wyłączenia regulacji określonych w ustawie o Policji wyklucza możliwość uznania danego stanowiska za prawidłowe.

c) ich oczywiście błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż wbrew jednoznacznemu brzmieniu także art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych, który stanowi, iż jeżeli dopuszczają to odrębne przepisy możliwym jest bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej zwolnienie z pracy wskazanego uchwałą zarządu jego członka, brak jest możliwości zwolnienia policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji bez zachowania trybu określonego w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych,

d) bezpodstawne przyjęcie, iż przepis art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych stanowi lex specjalis w stosunku do art. 43 ust. 3 ustawy o Policji,

4. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez ich oczywiście błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż niezależność i możliwość wypełniania funkcji związkowej ma jakikolwiek związek i może być postrzegana w kontekście postawionych w postępowaniu karnym przez prokuratora zarzutów funkcjonariuszowi Policji w sytuacji, gdy taka interpretacja wprost prowadzi do uprzywilejowania policjanta w sferach niedotyczących sprawowania przez niego funkcji związkowej oraz stawia takiego funkcjonariusza Policji de facto "ponad prawem" i przepisami ustawy o Policji, które mają do niego zastosowanie, a odpowiednie stosowanie przepisów w stosunku do policjantów zrzeszonych w związkach zawodowych powinno oznaczać, że w odniesieniu do funkcjonariuszy Policji ustawa o związkach zawodowych, w tym jej art. 32 znajdzie zastosowanie w sprawach w których z powodu niezgodnego z prawem działania organu doszło do naruszenia obiektywnego interesu funkcjonariusza, np. zmiany wynagrodzenia na jego niekorzyść. Dotyczy to więc spraw, w których uzasadniona jest ochrona funkcjonariusza przez związek zawodowy. W przeciwnym wypadku, a więc w sytuacji, kiedy to funkcjonariusz swoim zachowaniem godzi w interesy służby niezasadne jest powoływanie się na ochronę z art. 32 ustawy o związkach zawodowych.

W związku podniesionymi zarzutami organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez jej oddalenie. Względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego - kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu - aktu oskarżenia przeciwko skarżącej z 4 listopada 2022 r., [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Oświadczyła, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem było dotknięte nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się jednak z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności uchylenia przez Sąd pierwszej instancji rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 25 kwietnia 2022 r., nr 1261 oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z 30 marca 2022 r., nr 384 – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, poprzez błędne przyjęcie, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, tj. postawieniu skarżącej w postępowaniu karnym zarzutów popełnienia przestępstw, skarżąca podlega ochronie związkowej w związku z pełnioną funkcją Przewodniczącej Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów Komendy Powiatowej Policji [...] oraz Wiceprzewodniczącej Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...]. O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym. Tylko wówczas jest możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.

Wskazać należy, że policjantom przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W orzecznictwie powszechnie jednak przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, a ponadto że w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych.

Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną oraz psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować.

W sytuacji, gdy zwolnienie policjanta ze służby następuje na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 ustawy o Policji, wówczas w trybie art. 43 ust. 3 tejże ustawy organy zwolnieniowe mogą to uczynić dopiero po zasięgnięciu opinii zakładowej organizacji związkowej reprezentującej policjanta. Zakładowa organizacja związkowa, o której mowa w ust. 3, sporządza opinię w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku o sporządzenie opinii (art. 43 ust. 5 ustawy). W przypadku, gdy policjant w terminie, o którym mowa w ust. 4, nie wskazał zakładowej organizacji związkowej albo zakładowa organizacja związkowa w terminie, o którym mowa w ust. 5, nie przekazała opinii, zwolnienie policjanta ze służby może nastąpić bez zasięgnięcia opinii zakładowej organizacji związkowej (art. 43 ust. 6 ustawy).

Regulacje zawarte w art. 43 ust. 3-6 ustawy o Policji nie wyłączają możliwości objęcia ochroną przewidzianą w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych tzw. działaczy związkowych. Przepis art. 32 ustawy o związkach zawodowych i przepis art. 43 ust. 3 ustawy o Policji regulują dwa odrębne tryby. Przepis art. 43 ust. 3 ustawy o Policji dotyczy wszystkich policjantów, natomiast art. 32 ustawy o związkach zawodowych odnosi się wyłącznie do działaczy związkowych (por. wyrok NSA z 12 września 2019 r., I OSK 1746/18). Dlatego też art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych w zakresie swojej regulacji stanowi lex specjalis w stosunku do art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.

Problematyka ochrony działaczy związkowych wielokrotnie analizowana była w piśmiennictwie i orzecznictwie Sądu Najwyższego. Ogólne tezy wypracowane w odniesieniu do prawa pracy znajdują zastosowanie również w przypadkach takiej ochrony przysługującym działaczom związkowym w Policji. Celem art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych jest wspieranie i ochrona wolności związkowej, poprzez gwarancję trwałości stosunku pracy pracowników prowadzących działalność związkową. Gwarancja ta służy przede wszystkim ze względu na działalność związkową prowadzoną przez danego pracownika i koncentruje się na ochronie interesów zbiorowych pracowników. Natomiast interes osobisty chronionego działacza pozostaje na drugim planie i jest pochodną interesu zbiorowego (por. wyrok Sądu Najwyższego: z 9 maja 2006 r., II PK 260/05; z 11 września 2001 r., I PKN 619/00).W doktrynie prawa pracy zwraca się uwagę, że przepis art. 32 ustawy o związkach zawodowych ma na celu zapewnienie działaczowi związkowemu poczucia bezpieczeństwa socjalnego, a w ten sposób zapewnienie niezależności wobec pracodawcy w zakresie reprezentowania i obrony praw pracowników. Twierdzi się przy tym, że intencją ustawodawcy jest, aby ochrona nie wykraczała poza rzeczowo uzasadnioną potrzebę i nie przeradzała się w postać nieusprawiedliwionego społecznie i gospodarczo przywileju (por. W. Sanetra: Dylematy ochrony działaczy związkowych przed zwolnieniem z pracy, PiZS 1993 nr 3, s. 33). Działalność związkowa nie może być pretekstem do nieuzasadnionego uprzywilejowania pracownika w sferach niedotyczących sprawowania przez niego funkcji (por. wyrok SN z 7 czerwca 2018 r., II PK 90/17). W sytuacji, gdy pracownik w sposób rażący narusza swoje obowiązki pracownicze, brak zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie niweczy możliwości skutecznego rozwiązania z nim stosunku pracy przez pracodawcę, gdyż taki brak zgody należy uznać za sprzeczny z art. 8 k.p. (por. wyrok SN z 13 maja 1998 r., I PKN 106/98).

Art. 67 ust. 1 i 2 ustawy o Policji zezwala policjantom na zrzeszanie się w związku zawodowym policjantów, zaś przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem że policjanci zrzeszeni w związkach zawodowych nie mają prawa do strajku. Przepis ten statuuje zatem "odpowiednie", a nie bezpośrednie stosowanie ustawy o związkach zawodowych, w tym jej art. 32 ust. 1 pkt 1. Regulacja ta znajduje potwierdzenie w art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych, w myśl którego do praw związkowych funkcjonariuszy Policji (...) stosuje się odpowiednio przepisy ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku prawnego ze wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z inną osobą wykonującą pracę zarobkową będącą członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnioną do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy.

Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (por. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 372–373). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów – w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować – modyfikacji powinny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (zob. J. Nowacki: Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145–146.). Tym samym należy zawsze wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (por. M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, "Przegląd Prawa i Administracji" 2005, t. LXV, s. 161-162).

Jak spostrzega się w doktrynie na gruncie art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, "generalne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych do praw związkowych funkcjonariuszy służb mundurowych oznacza, że przepisy tej ustawy mogą być stosowane wprost lub mogą być modyfikowane w celu dostosowania ich treści do specyfiki zatrudnienia w służbach mundurowych. Niekiedy zaś przepisy ustawy o związkach zawodowych nie będą mogły być stosowane ze względu na ich bezprzedmiotowość lub też ze względu na ich sprzeczność z celami, jakie realizują pragmatyki służb mundurowych." (zob. W. Witoszko, Pojęcie zakładowej organizacji związkowej w służbach mundurowych, [w:] Związkowe przedstawicielstwo pracowników zakładu pracy, red. Z. Hajn, Warszawa 2012, pkt 2). Przyjąć zatem należy, że przepis art. 67 ustawy o Policji statuuje zatem "odpowiednie", a nie bezpośrednie stosowanie ustawy o związkach zawodowych, albowiem używając sformułowania "odpowiednio", ustawodawca założył konieczność uwzględnienia, w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2005 r., I OSK 538/05).

Mając na uwadze powyższe, nie może budzić wątpliwości, że pierwszeństwo w stosowaniu znajdują przepisy ustawy o Policji, zaś ustawa o związkach zawodowych może być uwzględniona tylko w takim zakresie, w jakim nie koliduje ona z przepisami pragmatyki służbowej (tj. ustawy o Policji), w tym jej celami. Uwzględnić należy tutaj także funkcję i zdania Policji oraz jej konstrukcję opartą na hierarchicznej podległości służbowej i dyspozycyjności funkcjonariuszy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., I OSK 2219/13).

Wykonywanie uprawnień związkowych nie może wpływać bądź naruszać istoty stosunku służbowego. Ustanie stosunku służbowego jest konsekwencją polityki kadrowej służby mundurowej. W przypadku dopuszczenia stosowania wprost art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych brak zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej uniemożliwiałby wypowiedzenie ani rozwiązanie stosunku prawnego ze wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z inną osobą wykonującą pracę zarobkową będącą członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnioną do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Oznaczałoby, że organ nie mógłby w takiej sytuacji rozwiązać stosunku służbowego z funkcjonariuszem. Sprawiłoby to, że odpowiednio stosowane przepisy dopełnienia (ustawa o związkach zawodowych) wykluczałyby możliwość zastosowania przepisów regulacji podstawowej dla stosunku służbowego (ustawa o Policji). Tymczasem uprawnienie do jednostronnego i władczego kształtowania sytuacji prawnej policjanta stanowi istotę stosunku służbowego. Zwalnianie ze służby mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych składających się na kształtowanie dyscypliny służbowej, której policjant ma się podporządkować.

Wobec powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy, za zasadny uznać należy zarzut skarżącego kasacyjnie organu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41 ust. 2 pkt 5, art. 43 ust. 3-6 ustawy o Policji oraz art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz art. 67 ust. 2 i 6 ustawy o związkach zawodowych, a także art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wytknął organom brak spełnienia wymogów proceduralnych w zakresie prawidłowej oceny faktów, co miało w sprawie istotne znaczenie prawne. Zdaniem Sądu, w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie rozważyły bowiem w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy. Nie dokonały wyczerpującej oceny charakteru czynów zarzucanych skarżącej w kontekście tego, czy związane są one ze sprawowaną przez nią funkcją i w związku z tym, czy skarżącą należało objąć ochroną przewidzianą w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej nie podziela.

Organy orzekające w sprawie, co prawda niezasadnie wykluczyły możliwość zastosowania w sprawie art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Nieprawidłowe w tym zakresie stanowisko organu nie przełożyło się jednak na wynik sprawy, bowiem organ rozważył charakter zarzucanych skarżącej czynów i wydał w sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie. Ochrona przewidziana w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych ma służyć przede wszystkim ze względu na działalność związkową prowadzoną przez danego funkcjonariusza, a nie obejmować wszystkie takie działania, które są prowadzone przy tej okazji.

W postępowaniu o zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji rolą organu jest ustalenie, czy zachowanie funkcjonariusza naruszyło ważny interes służby. Organ jest obowiązany wykazać, w czym upatruje tegoż ważnego interesu, a także w jaki sposób został on naruszony. Te wymagane elementy znalazły się w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Prokurator 16 listopada 2021 r. wydał postanowienie o przedstawieniu skarżącej zarzutów o popełnienie czynu z art. 212 k.k. oraz art. 271 § 1 k.k. Pierwszy z czynów dotyczy przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Odnosi się bowiem do poświadczenia nieprawdy lub fałszerstwa dokumentów (art. 271 § 1 k.k.). Natomiast zarzucany skarżącej czyn z art. 212 § 1 k.k. należy do przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego, jednakże w niniejszej sprawie toczy się ono z urzędu.

W związku z powyższym wskazać należy, że samo już postawienie skarżącej zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a tym samym co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się policjant pełniący służbę. Zachowanie skarżącej było sprzeczne z rotą złożonego ślubowania oraz naganne w odbiorze społecznym, podważające dobre imię oraz autorytet formacji policyjnej. Wobec tego stwierdzenia wymaga, że prawidłowo zostało ustalone przez organy orzekające w sprawie, że zaistniały przesłanki umożliwiające rozwiązanie ze skarżącą stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Nie można zarzucić organom orzekającym w niniejszej sprawie, że nie rozważyły w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny co prawda dostrzega niejasność argumentacji organów przy interpretacji przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jednakże przepis ten został zastosowany w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy.

Za nieuprawione należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że popełnione przez skarżącą czyny zabronione związane były z pełnieniem funkcji związkowej. Pełnienie funkcji związkowej nie uprawnia bowiem do ciężkiego naruszenia obowiązków służbowych i nadużywania swojej funkcji, co miało miejsce w niniejszej sprawie i zostało wykazane przez organy orzekające w sprawie. Ochrona związkowa służy tylko przed konsekwencjami w wykonywaniu funkcji związkowych, a za takie nie można uznać poświadczenie nieprawdy w dokumentach oraz ich fałszowania. Z ustawowej gwarancji ochrony stosunku pracy nie powinien korzystać działacz związkowy, któremu można zarzucić ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych i nadużywanie funkcji związkowej. Działalność związkowa nie może prowadzić do popełniania przestępstw.

Za chybione natomiast należy uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/0). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Taka właśnie ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis określa granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji, które wyznacza przedmiot skargi wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi. Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżony rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącej ze służby. Posłużył się ponadto właściwymi kryteriami przy poddawaniu ocenie sposobu załatwienia tejże sprawy.

Równocześnie należy mieć na uwadze, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego przez sąd w tym zakresie stanowiska ani prawidłowości oceny przez sąd materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., II OSK 627/19; wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., II OSK 3805/18; wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r., II OSK 2811/18).

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtując kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji powyższy przepis zastosował oceniając, że do usunięcia naruszenia prawa konieczne jest też wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pomimo wewnętrznej sprzeczności, zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone rozkazy personalne za niezgodne z prawem. Poddaje się ono także kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia, zawartego w skardze kasacyjnej, wniosku o przeprowadzenie dowodu ze wskazanego dokumentów, uznając, że nie przyczyni się on do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co jest warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego i do uchylenia zaskarżonego wyroku była wadliwość poglądu prawnego Sądu pierwszej instancji, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.