Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1076/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rzeszów - Miejskiego Zarządu Dróg w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1390/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Rzeszów - Miejskiego Zarządu Dróg w Rzeszowie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 maja 2020 r., nr DOZ-OAiK.650.147.2020.BS w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasta Rzeszów na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1390/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta Rzeszów – Miejskiego Zarządu Dróg w Rzeszowie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 maja 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.147.2020.BS, którą utrzymano w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwanego dalej "WKZ", z dnia 15 stycznia 2020 r., nr 11/20, odmawiającą skarżącej Gminie udzielenia pozwolenia na prowadzenie prac w zakresie inwestycji polegającej na remoncie i przebudowie nawierzchni jezdni i chodników przy ul. Adama Mickiewicza w Rzeszowie na odcinku od płyty Rynku do skrzyżowania z ul. Gałęzowskiego.

Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra, jak i poprzedzająca ją decyzja Podkarpackiego WKZ są zgodne z prawem.

Ocena legalności decyzji organów I i II instancji wymaga uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, jak i zasadniczej kompetencji organów konserwatorskich do korzystania ze swobodnego uznania organu – w przypadkach oceny wartości historycznych, artystycznych i naukowych, reprezentowanych przez obiekty zabytkowe, a także w procesie rozstrzygania o wnioskach właścicieli lub zarządców zabytków nieruchomych o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych przy zabytkach.

Sąd powołał się na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 6 i 7, art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067), zwanej dalej "u.o.z.", i wskazał, że przepisy te przesądzają jednoznacznie, jakie są cele i wartości, które powinien przyjmować wojewódzki konserwator zabytków w przypadku rozpatrywania spraw prowadzonych z wniosku o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane przy zabytku. Nie może być więc wątpliwości, że jeśli jakiś obiekt ma charakter zabytkowy, to celem organów konserwatorskich jest zachowanie go w możliwie najlepszym, ale jednocześnie autentycznym stanie. Z tego punktu widzenia wszelkie prace, jakie mogłyby skutkować zastąpieniem substancji zabytkowej nowymi obiektami lub nowymi materiałami są dopuszczalne tylko jako absolutne wyjątki.

W świetle analizy przepisów materialnoprawnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami widać też wyraźnie, że ustawa przyznała organom konserwatorskim możliwość własnej oceny aktualnego stanu obiektu zabytkowego oraz najlepszych sposobów zachowania zabytku i wartości, jakie reprezentuje w takim zakresie władza konserwatora zabytków. Co prawda ustawa w tym zakresie zakłada znaczący stopień swobodnego uznania administracyjnego, co w żadnym wypadku nie oznacza dowolności i arbitralności.

W rozpatrywanej sprawie norma prawna, która wyznacza zakres działania konserwatora zabytków, a jednocześnie ograniczenia dla właściciela lub zarządcy dróg publicznych (ul. Mickiewicza w Rzeszowie), brzmi: jeśli w ugruntowanej i uzasadnionej opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków fragment ulicy, stanowiącej część historycznego układu urbanistycznego, zasługuje na zachowanie i ochronę w niezmienionym stanie, to względy modernizacji przestrzennej lub wyższej jakości ruchu drogowego muszą ustąpić pierwszeństwa przed zasadą ochrony zabytku.

Przedstawione zasady i cele działania organów konserwatorskich stanowiły uzasadnienie dla czynności i decyzji organów właściwych w niniejszej sprawie. Organy dokonały oceny wartości historycznych, artystycznych i naukowych istniejącej kostki porfirowej, stanowiącej nawierzchnię części ul. Mickiewicza. Organy uznały równocześnie, że nawet jeśli kostka ta ulega uszkodzeniu w poszczególnych miejscach, to należy ją naprawiać, ale całość rozwiązania przestrzennego należy bezwzględnie zachować jako część obiektu zabytkowego – zespołu zabudowy starego centrum Rzeszowa.

Z przedstawionych powodów odmowa udzielenia Miejskiemu Zarządowi Dróg w Rzeszowie pozwolenia na prowadzenie prac polegających na remoncie i przebudowie nawierzchni jezdni i chodników przy ul. Adama Mickiewicza w Rzeszowie była w pełni zasadna ze względu na cele i wartości ochrony konserwatorskiej, a także w pełni zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Niezależnie od stwierdzenia prawidłowości zastosowania powołanych wyżej przepisów materialnoprawnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, za prawidłowy Sąd uznał sposób prowadzenia przez organy obu instancji postępowania administracyjnego w sprawie. W szczególności, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło – wbrew twierdzeniom skarżącej – do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W opinii Sądu, materiał dowodowy w sprawie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, stan faktyczny sprawy dokładnie wyjaśniony, a rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w imieniu których – jak należy przyjąć – działała skarżąca.

Sąd przypomniał, że postępowania w przedmiocie unowocześnienia i naprawienia istniejącej nawierzchni ul. Mickiewicza trwały, w pewnym sensie, co najmniej od 2014 r. Już bowiem 1 sierpnia 2014 r. Gmina Miasto Rzeszów – Miejski Zarząd Dróg w Rzeszowie wystąpiła do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Rzeszowie z wnioskiem w trybie art. 36 u.o.z. o pozwolenie konserwatorskie na prace budowlane przy zabytku. Prace te miały polegać na ułożeniu na istniejącej nawierzchni z kostki kamiennej na ul. Króla Kazimierza w Rzeszowie masy mineralno-bitumicznej o grubości 5 cm. W dniu 15 października 2014 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków z siedzibą w Przemyślu – Delegatura w Rzeszowie odmówił udzielenia zgody na planowane prace przy nawierzchni ul. Króla Kazimierza w Rzeszowie. Kolejna decyzja organu wojewódzkiego w sprawie remontu nawierzchni ul. Króla Kazimierza w Rzeszowie zapadła w dniu 15 lutego 2019 r. Druga decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Ministra z 11 lipca 2019 r.

W międzyczasie Podkarpacki WKZ pismem z 7 stycznia 2019 r. skierowanym do Miejskiego Zarządu Dróg w Rzeszowie i stanowiącym odpowiedź na pismo tejże jednostki organizacyjnej w sprawie planowanej rozbudowy ul. Mickiewicza, poinformował skarżącą, że nie akceptuje propozycji likwidacji istniejącej zabytkowej nawierzchni z kostki porfirowej w zachodniej części ulicy Mickiewicza. W uzasadnieniu Podkarpacki WKZ stwierdził, że istnieje możliwość prowadzenia prac remontowych nawierzchni jezdni i chodników wraz z modernizacją lub przełożeniem (przebudową) urządzeń infrastruktury uzbrojenia podziemnego w pasie drogowym tej ulicy pod warunkiem zapewnienia nadzoru archeologicznego podczas wykonywania prac ziemnych.

Dodatkowo, w piśmie z 9 października 2019 r. skierowanym do Ministra Podkarpacki WKZ przedstawił szczegółowo swoje stanowisko w odniesieniu do projektów remontu nawierzchni z kostki kamiennej na ulicach Króla Kazimierza oraz Adama Mickiewicza. Oba fragmenty ulic objęte są wpisem do rejestru zabytków z 30 stycznia 1969 r., sygn. A-325. Podkarpacki WKZ odniósł się w ww. piśmie zarówno do szczegółów technicznych obu ulic, jak i do projektów remontu składanych przez władze Miasta Rzeszowa, a także do wykonanych już prac konserwatorskich i remontowych na innych ulicach starego centrum Rzeszowa.

Analiza wskazanego pisma z 9 października 2019 r. pokazuje wyraźnie, że Podkarpacki WKZ bardzo dobrze znał wszystkie szczegóły projektów zgłaszanych przez skarżącą, w tym także projektu modernizacji ul. Adama Mickiewicza na odcinku między Rynkiem a ul. Gałęzowskiego. Zarzuty sformułowane przez skarżącą pod adresem postępowania prowadzonego przez organ wojewódzki i odwołujące się do art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Sąd uznał za bezpodstawne.

Dodatkowo, aby odeprzeć ewentualne zarzuty o formalizm postępowania i uniemożliwianie modernizacji miasta Rzeszowa, Sąd zauważył, że Podkarpacki WKZ wystąpił – jak wskazano wyżej – do Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Oddział Terenowy w Rzeszowie (dalej "NID") z wnioskiem o przygotowanie specjalistycznej opinii dotyczącej możliwości realizacji prac obejmujących częściową likwidację zabytkowego układu bruku porfirowego w ramach przebudowy ul. Mickiewicza w Rzeszowie. Opinia taka została przesłana organowi wojewódzkiemu 7 stycznia 2020 r. i zawierała konkluzje przeciwne do wniosków skarżącej.

Dopiero po zgromadzeniu i rozpatrzeniu tak szczegółowego materiału dowodowego, włącznie z opinią NID, Podkarpacki WKZ wydał decyzję nr 11/20 z 15 stycznia 2020 r. Wskazana decyzja będąca rozstrzygnięciem organu I instancji została utrzymana w mocy przez Ministra zaskarżoną decyzją. Sąd, analizując postępowanie prowadzone przez organy właściwe w sprawie, nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że należy w pełni podzielić interpretację prawa dokonaną przez organy konserwatorskie w rozpatrywanej sprawie, a także argumenty przedstawione w uzasadnieniach obu decyzji. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Gmina, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z. przez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że istnieją podstawy do odmowy pozwolenia na wykonanie prac w zakresie remontu ul. Mickiewicza w Rzeszowie na odcinku od płyty Rynku do skrzyżowania z ul. Gałęzowskiego;

- art. 89 pkt 2 u.o.z. przez pryncypialną i nieuzasadnioną ocenę, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić, gdzie organ odmówił pozwolenia na wykonanie prac w zakresie remontu ul. Mickiewicza w Rzeszowie na odcinku od płyty Rynku do skrzyżowania z ul. Gałęzowskiego.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w tym przepisie, to znaczy nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo że nastąpiło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z. przez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że istnieją podstawy do odmowy pozwolenia na wykonanie prac w zakresie remontu ul. Mickiewicza w Rzeszowie na odcinku od płyty Rynku do skrzyżowania z ul. Gałęzowskiego, oraz błędną interpretację przepisu art. 89 pkt 2 u.o.z. przez pryncypialną i nieuzasadnioną ocenę, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić, gdzie organ odmówił pozwolenia na wykonanie prac w zakresie remontu ul. Mickiewicza w Rzeszowie na odcinku od płyty Rynku do skrzyżowania z ul. Gałęzowskiego. które miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 89 pkt 2 u.o.z. został błędnie zastosowany przez Sąd I instancji, co ma kluczowe znaczenie dla sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Po pierwsze, w niniejszej spawie uwzględniono, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie układu urbanistycznego objętego ścisłą ochroną konserwatorską na podstawie decyzji o wpisie do rejestru zabytków nr A-325 z 30 stycznia 1969 r. Oznacza to, że wykonywanie przy zabytku robót budowlanych podlega rygorom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Działa inwestora nie mogą więc być dowolne, czy też życzeniowe, ponieważ ochrona zabytków polega na ich zachowaniu. A zatem to czy można wykonać roboty budowlane w nowej technologii nie niweczy oceny, że należy chronić zabytek, jak i to, że przedmiot postępowania miałby utracić walor zabytku. Po drugie, organy konserwatorskie uwzględniły zakres planowanej inwestycji polegającej na remoncie i przebudowie nawierzchni jezdni i chodników przy ul. Adama Mickiewicza w Rzeszowie na odcinku od płyty Rynku do skrzyżowania z ul. Gałęzowskiego, który to zakres ze swej istoty ingeruje w zabytek, ponieważ częściowo zakłada likwidację układu bruku porfirowego w ramach przebudowy ul. Mickiewicza w Rzeszowie. Po trzecie, brak jest też podstaw do twierdzenia, że ocena organów konserwatorskich była dowolna, ponieważ zasadniczo została oparta na specjalistycznej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w Rzeszowie z 10 grudnia 2019 r. Strona skarżąca nie przedstawiła zaś żadnego kontrdowodu, w tym nie wykazała aby przedmiotowa nawierzchnia ulicy, w związku z istniejącymi uszkodzeniami, utraciła walory zabytkowe. Dlatego jeżeli w sprawie organy konserwatorskie dowiodły, że wnioskowane zamierzenie w wyniku jego realizacji wpłynęłoby negatywnie na zachowane wartości tej części zabytkowego zespołu staromiejskiego Rzeszowa, to istniały tym samym przesłanki do wydania decyzji odmawiającej skarżącej Gminie udzielenia pozwolenia na prowadzenie prac w zakresie inwestycji polegającej na remoncie i przebudowie nawierzchni jezdni i chodników przy ul. Adama Mickiewicza w Rzeszowie na odcinku od płyty Rynku do skrzyżowania z ul. Gałęzowskiego.

Mając powyższe na względzie nie można odmówić zasadności oceny Sądu I instancji, który, opierając się na treści art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 6 i 7, art. 4 pkt 1 i 2 u.o.z., z których wynika istota ochrony konserwatorskiej, niewadliwie wywiódł, że jeśli jakiś obiekt ma charakter zabytkowy, to celem organów konserwatorskich jest zachowanie go w możliwie najlepszym, ale jednocześnie autentycznym stanie. Przecież zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami za zabytek mogą być uznane także ruiny dawnej zabudowy jeżeli wykazują określone cechy i właściwości. Pozwala na to definicja zabytku zawarta w art. 3 pkt 1 u.o.z. Ochronie może więc podlegać także zdegenerowana substancja nieruchomości, co jest powszechnie przyjętą prawną praktyką nie tylko w Polsce, ale i na świecie. A zatem zdegenerowanie substancji nieruchomości wcale nie oznacza, że nie mamy do czynienia z zabytkiem lub że ingerencja w zabytek może wtedy być zgodna z oczekiwaniami inwestora bez względu na kwestie ochrony zabytków. Ponadto podważenia dokonanej w tej sprawie oceny, zgodnie z którą mamy do czynienia z zabytkiem, nie ułatwia uznaniowy charakter decyzji administracyjnej w tym zakresie, na którą to "uznaniowość" wskazywał Sąd I instancji. Zgodnie z regułami uznania administracyjnego organ powinien dokładnie uzasadnić swoje stanowisko, co też w tej sprawie miało miejsce; zaś strona postępowania nie przedstawiła takiego kontrdowodu, o czym wyżej już była mowa, który podważyłby stanowisko przyjęte przez organ w decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2924/14). W tych warunkach samo powołanie się na okoliczność określonych zniszczeń w istniejącej nawierzchni drogi to za mało dla stwierdzenia, czy dana nieruchomość utraciła walor zabytku. W żadnym razie tej oceny nie podważa skutecznie argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do jakości istniejącej kostki porfirowej, która posiada bardzo nierówne powierzchnie górne z licznymi uszkodzeniami mechanicznymi, jak pęknięcia i ukruszenia, co ma bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo i wygląd estetyczny ulicy, a także odwoływanie się do innych inwestycji, na które Podkarpacki WKZ wydawał stosowne pozwolenia. Nie jest to bowiem argumentacja, która mogłaby stanowić w ogóle podstawę do stwierdzenia, że danym obiekt utracił walor zabytku. Poza tym zasadniczo w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę nie można skutecznie podnosić, że przedmiot postępowaniu utracił walor zabytku (np. przez zniszczenie), ponieważ takiemu stwierdzeniu służy inne postępowanie w trybie art. 13 u.o.z. o skreślenie z rejestru zabytków. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do zaakceptowania stanowiska, że skoro zakres ochrony konserwatorskiej wynika z wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego to nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Należy wskazać, że wpisanie do rejestru zabytków nieruchomych układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy, które w okolicznościach niniejszej sprawy uwzględniono, dając wyraz temu, że planowana przez inwestora na tyle powoduje ingerencję w zabytek, iż uzasadnionym jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego. Jeżeli zaś istnieją względy wynikające z zapewnienia dostępności określonych miejsc dla osób niepełnosprawnych, to stosowne rozwiązania projektowe powinny być uzgodnione z konserwatorem zabytków, tak aby do minimum ograniczyć ingerencję w zabytek.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z. oraz art. 89 pkt 2 u.o.z. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu nie zawierają także usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo zastosował środek prawny, w sytuacji gdy ocenił zaskarżoną decyzję jako legalną. Taka ocena nie uprawniała więc Sądu do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono skutecznie, natomiast w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Poza tym w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować merytorycznej oceny sądu administracyjnego, ponieważ art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi, ponieważ zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.