Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1021/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 2a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 762/22 w sprawie ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 28 września 2022 r., nr SKO.41/2443/SD/2022 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "Sąd I. instancji", "WSA", "Wojewódzki Sąd Administracyjny"), sygn. akt II SA/Lu 762/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca kasacyjnie", "Spółka") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II. instancji", "Kolegium") z 28 września 2022 r., nr SKO.41/2443/SD/2022 w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I. instancji wskazał, że ww. decyzją z 28 września 2022 r. SKO uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Lublin (dalej: "Prezydent", "Organ I. instancji") z 9 maja 2022 r., OŚ-OD-I.6220.172.2021 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami, instalacjami wewnętrznymi oraz niezbędną zewnętrzną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...]" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji.

W opinii Kolegium, Organ I. instancji nie dokonał kompleksowej oceny wniosku inwestora oraz treści karty i w konsekwencji stanowisko, zgodnie z którym odstąpiono od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia jest wadliwe, pomimo uzyskania pozytywnych stanowisk organów, o których mowa w art. 64 ust. 1 u.i.o.ś.

Zdaniem SKO, w postępowaniu I. instancji pominięto, w ślad za kartą informacyjną, że w obszarze objętym wnioskiem nastąpiła lub nastąpi realizacja przedsięwzięć, które spełniają kryterium kumulacji oddziaływania. Dotyczy to przedsięwzięć takich jak przedsięwzięcia: polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego C z częścią usługową w parterze i parkingiem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi oraz zewnętrzną infrastrukturą komunikacyjna na działkach nr [...] przy ul. [...] w L. (decyzja znak: OS-OD-1.6220.46.2019 z 14 czerwca 2019 r.); polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego na działce o nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. [....] w L. (decyzja znak: OS-OD-1.6220.15.2020 z 7 maja 2020 r, pozwolenie na budowę decyzja nr 908/20 z 12 sierpnia 2020 r.); polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastruktura drogową u zbiegu ul. [...] i ul. [...] w L. - dz. nr [...] (decyzja znak: OŚ-OD-1.6220.131.2020 z 4 stycznia 2021 r., pozwolenie na budowę decyzja nr 1114/20 z 28 września 2021 r.); polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, usługami, niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu działek nr ewid. [...] przy ul. [...] w L. (decyzja znak: OŚ-OD-1.6220.171.2020 z 21 kwietnia 2021 r., pozwolenie na budowę decyzja nr 1396/21 z 14 grudnia 2021 r.); polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego z wielopoziomowym garażem podziemnym, placem z pomnikiem lub rzeźbą oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...], obr. [...] w L. (decyzja znak: OŚ-OD-1.6220.30.2021 z 21 czerwca 2021 r., pozwolenie na budowę decyzja nr 1285/21 z 10 listopada 2021 r.).

Wskazane przedsięwzięcia przewidują łącznie 1638 miejsc postojowych, przy tym nie można również pominąć zabudowy wielorodzinnej i biurowej zrealizowanej lub będącej w realizacji obejmującej obszar ulic [...], której oddziaływania w zakresie ruchu pojazdów, emisji hałasu i spalin jest istotne. Zauważyć przy tym należy, że z okoliczności znanych Kolegium z urzędu wynika, że oddziaływania w postaci ruchu pojazdów i związanych z tym nie tylko uciążliwości, ale i emisji spalin itp. nie były uwzględniane w takim wymiarze, jaki jest generowany i będzie generowany przez te wszystkie przedsięwzięcia w czasie projektowania infrastruktury drogowej obejmującej ulice: [...], co wynika w szczególności z treści decyzji z 29 lutego 2016 r., znak: OS-OD-1.6220.77.2015 wydanej przez Prezydenta w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia p.n. "Budowa przedłużenia ul. [...] w L. - do węzła [...], przebudowa skrzyżowań z ulicami: [...], przebudowa odcinka ul. [...]wraz z odwodnieniem i oświetleniem" dla wariantu 1 (preferowanego).

W ocenie Organu odwoławczego przedsięwzięcie nie zostało właściwie zidentyfikowane i ocenione z punktu widzenia oddziaływania w postaci zwiększonego już i tak ruchu pojazdów, emisji spalin, a dane zawarte w karcie informacyjnej są niekompletne. Świadczy o tym w szczególności analiza danych z organu I instancji dotyczących pomiaru ruchu z 8 lipca 2022 r., znak: ZR-R-1.7223/78.2022. Wynika z niej, że w referencyjnym okresie od 1 stycznia do 21 czerwca 2022 r. natężenie ruchu na wskazanych wyżej arteriach komunikacyjnych jest w rzeczywistości o wiele większe niż wynika to z informacji zawartych w karcie informacyjnej. Zawarte w karcie informacyjnej analizy tego ruchu, związanej z tym emisji zanieczyszczeń do powietrza i emisji hałasu uznać należy za niewiarygodne. Stanowią one jedynie wybrany wycinek tych emisji w stosunku do mających miejsce w rzeczywistości. Przy tym zobrazowane w karcie mapy emisji są opatrzone tymi samymi zdjęciami z mapy ortofotograficznej, bez względu na porę dnia, mimo, że mają obrazować poszczególne emisje w różnych porach doby. Świadczy to o braku rzetelnej analizy danych i oddziaływań zawartych w karcie informacyjnej. Zauważyć przy tym należy, że przedstawione na nich uwarunkowania komunikacyjne pochodzą z bliżej niewiadomej pory dnia. Z analizy wyżej przytoczonych danych natężenia ruch, ale również z doświadczenia życiowego wynika, że zjawisko "korkowania się ruchu drogowego" na tych trasach jest powszechne. Zwłaszcza w godzinach porannych - w czasie dojazdu do pracy i szkół oraz godzinach powrotów - obserwowany jest ruch, który powoduje zatory przemieszczających się pojazdów. Kilkunastominutowe przestoje pojazdów stanowią dodatkowe źródła emisji, które nie zostało uwzględnione w karcie informacyjnej. Wygenerowanie zatem dodatkowego obciążenia dla wszystkich komponentów środowiska, tak ludzi, jak i przyrody, w postaci dodatkowych emisji zanieczyszczeń jest przesłanką przemawiającą za sporządzeniem rzetelnej analizy wszystkich oddziaływań w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko.

Zauważyć przy tym należy, że z karty informacyjnej wynika, że nieruchomości objętej inwestycją oraz w sąsiedztwie inwestycji od strony zachodniej występują przekroczenia dopuszczanego poziomu hałasu na granicy terenu na poziomie 15-20 dB w porze dnia i 10-15 dB w porze nocy. Powyższe poziomy hałasu mogą stanowić zagrożenie dla klimatu akustycznego wewnątrz budynków mieszkalnych. Wprawdzie przewidziano wykonanie pełnego ogrodzenia od strony zachodniej parceli o wysokości 2,0 metra na długości ok. 180 metrów o izolacyjności akustycznej minimum 15 dB, ale dodatkowo te oddziaływania akustyczne nałożą się na już istniejące, które są obecne w środowisku.

Podkreślone przez Organ II. instancji zostało, że skutkiem planowanego przedsięwzięcia będzie wkomponowanie obcych elementów w obszar, którego pierwotne przeznaczenie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest inne. Działka o nr ewid. [...] obręb [...]", zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą nr 1641 /LII/2002 Rady miejskiej w L. z 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I, znajduje się w obszarze, który obejmuje tereny aktywności gospodarczej obejmujące obszary zgrupowań przemysłowo - składowych AG, tereny urządzeń zaopatrzenia w wodę IT5, tereny dróg publicznych oznaczone wg klas: ulice dojazdowe KDD. Kolegium zauważyło, że w decyzji wyraźnie stwierdzono, iż na przedmiotowym obszarze mamy do czynienia z zanieczyszczeniami, wobec których nie można ustalić źródła i charakteru, a także czasu wystąpienia zanieczyszczenia ani podmiotu, który je spowodował. Stąd też w opinii Kolegium dla szerszego przeanalizowania tej kwestii właściwym źródłem dowodowym powinien być raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

SKO zwróciło także uwagę na zakres obszaru nieruchomości, którego zagospodarowanie skutkować będzie ograniczeniem powierzchni terenu podlegającego retencji. Z akt sprawy wynika, że jedynie 30.1% terenu nieruchomości będzie stanowiło obszar biologicznie czynny. Reszta będzie stanowiła obszar zabudowy i obszar utwardzony, których docelowy sposób użytkowania wyklucza możliwość odpowiedniego zagospodarowania w zakresie wód opadowych. Karta informacyjna zawiera ograniczoną analizę w tym zakresie, którą uznać należy za niewystarczającą.

W uzasadnieniu orzeczenia Sądu I. instancji wskazano, że ani organ I instancji, ani sam inwestor, nie wywiązali się z obowiązku dokonania wnikliwej i wyczerpującej analizy kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś, skoro z uzasadnienia decyzji Prezydenta wynika, że w kwestii powiązań z innymi przedsięwzięciami i kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, uwzględniono tylko jedną inwestycję zlokalizowaną bezpośrednio od strony wschodniej planowanego przedsięwzięcia. Również w karcie informacyjnej przedsięwzięcia odniesiono się wyłącznie do możliwości kumulowania się oddziaływań z jedną inwestycją, zlokalizowaną od strony wschodniej planowanego przedsięwzięcia na działkach [...] i [...] (karta informacyjna przedsięwzięcia - s. 15, 62, 66, 69 i 71).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe było niewystarczające albowiem, jak wynika z ustaleń SKO, na tym obszarze realizowanych jest, w oparciu o wydane decyzje środowiskowe, co najmniej 5 inwestycji tego samego rodzaju jak planowane przedsięwzięcie, a polegających na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz częścią usługową i podziemnymi parkingami oraz zewnętrzną infrastrukturą komunikacyjną. W tym stanie rzeczy, oprócz ustalenia istnienia na tym obszarze innych przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest ustalenie także szeregu okoliczności odnoszących się do każdej z tych inwestycji, a szczegółowo określonych w art. 63 ust 1 u.i.o.ś., w tym w szczególności rodzaju i charakterystyki danego przedsięwzięcia, usytuowania przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaju, cech i skali możliwego oddziaływania przedsięwzięcia rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1. W dalszej kolejności konieczne jest rozważenie kwestii powiązań planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami oraz kumulowania się oddziaływań tych przedsięwzięć. Końcowo konieczne jest zaś rozpatrzenie jak takie skumulowane oddziaływania przedsięwzięć powiązanych będą oddziaływać na środowisko.

Zaniechanie ustalenia i rozpatrzenia tych okoliczności przez organ I instancji sprawia, że sprawa musiała zostać uznana przez SKO za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II. instancji. Zakres związanego z tym ewentualnego postępowania uzupełniającego prowadzonego przez organ odwoławczy byłby znaczny i dotyczyłby zagadnień niezwykle istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie i rozpatrzenia tych okoliczności dopiero na etapie postępowania odwoławczego sprawiłoby, że w istocie, w tym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy aspekcie, jej rozpatrzenie ograniczyłoby się do jednej instancji, co godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Pismem z 15 marca 2023 r., skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 762/22 wywiodła Spółka reprezentowana przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174, zarzucono naruszenie:

1) naruszenie prawa materialnego przez przejęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłową błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy ooś, w tym art. 62a ust. 1 pkt 11 oraz art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt. 3 lit f) w związku z przepisami art. 74 ust. 3a ustawy ooś, co skutkowało błędną oceną dotyczącą rozpatrzenia przez organ odwoławczy materiału dowodowego oraz poprawności podjętego przez SKO rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) poprzez uznanie przez WSA, że Kolegium uprawnione było do uchylenia decyzji w oparciu o uznanie, iż istnieje zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, a który nie został wyjaśniony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z 9 maja, znak: OŚ-OD-1.6220.172.2021 o środowiskowych uwarunkowaniach, a orzekającą o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia.

Na tych podstawach Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, w sytuacji uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona; 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że całość wnioskowania WSA oparta jest na błędnej wykładni przepisów ustawy ooś, w szczególności przepisów art. 62a ust. 1 pkt 11 oraz art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś. Sąd I. instancji oraz SKO nie wzięli pod uwagę, iż przepisy ustawy ooś określają zakres przestrzenny w granicach, którego istnieje obowiązek rozpatrywania kwestii oddziaływań skumulowanych. Decyzje wydane dla pięciu inwestycji tego samego rodzaju jak planowane przedsięwzięcie, na które to decyzje powołuje się SKO, nie mają żadnego znaczenia jako materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, ponieważ wszystkie te inwestycje znajdują się poza obszarem oddziaływania przedsięwzięcia objętego wnioskiem Spółki. W tym kontekście organy rozpatrujące przedmiotową sprawę nie tylko nie mogą posługiwać się tym argumentem dla wykazania wadliwości karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz postępowania organu I instancji, ale wszelkie żądania w tym o zakresie są pozbawione podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 64e powołanej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych przepisach w art. 136 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym reguła z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872).

Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I. instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Mając powyższe na względzie, podkreślić należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a § 1 lub § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2473/22, CBOSA). Z punktu widzenia rozpoznania skargi kasacyjnej istotne jest, że skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. bądź art. 151a p.p.s.a, co w istocie rzutowało na uznanie wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów za bezzasadne. Zarzut w tym zakresie był bowiem konieczny dla skutecznego rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu I instancji oddalającego sprzeciw od decyzji wydanej w II instancji postępowania administracyjnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżony wyrok może bowiem podlegać ocenie jedynie przez pryzmat tego przepisu.

Odnosząc do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c), należy zauważyć, że nie wskazano ustawy, w której znajduje się powołany przepis, którego naruszenie zarzucono. Z kontekstu sformułowanego zarzutu wynikałoby, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Niezależnie od powyższej uwagi, sposób sformułowania tego zarzutu nie pozwala na jego uwzględnienie, skoro przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Jednocześnie zarzuty naruszenia przez Sąd I. instancji art. 62a ust. 1 pkt 11 oraz art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt. 3 lit f) w związku z przepisami art. 74 ust. 3a ustawy ooś, nie zostały powiązane przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. bądź art. 151a § 1 p.p.s.a. Tak sformułowana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.