Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 27/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 4, art 14. ust.1 i 2, art.15 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1686/06 w sprawie ze skargi K. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1686/06 uwzględnił skargę K. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] w punkcie 2 dotyczącą nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji i uchylił zaskarżoną decyzję w tym punkcie oraz utrzymaną nią mocy decyzję organu I instancji z dnia 10 maja w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 3000 tysięcy złotych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 10 kwietnia 2006 r. na postoju taksówek w J., Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. przeprowadził kontrolę pojazdu samochodowego marki Audi o numerze rejestracyjnym [...] kierowanego przez K. Ś., który prowadził działalność gospodarczą polegającą na przewożeniu osób taksówką. W trakcie kontroli K. Ś. okazał następujące dokumenty: licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...], dowód rejestracyjny pojazdu, prawo jazdy, zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, zaświadczenie o nadaniu numeru REGON, decyzję o nadaniu numeru NIP, certyfikat polisy OC, świadectwo o legalizacji taksometru elektronicznego oraz orzeczenie lekarskie. W toku kontroli K. Ś. oświadczył, że obecnie posiada samochód marki Audi o numerze rejestracyjnym [...], zaś licencja, która została mu udzielona na okres ważności od 31 grudnia 2003 r. do 31 grudnia 2018 r. dotyczy pojazdu marki Opel o numerze rejestracyjnym [...]. Ponadto podkreślił, że nie zgłaszał zmiany samochodu, gdyż został poinformowany, że licencja jest wydawana na konkretną osobę.

W wyniku kontroli Śląski Wojewódzki Inspektor Ruchu Drogowego w K. wydał w dniu [...] maja 2006 r., na podstawie art. 93 ust.1, art. 92 ust.1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.3 i lp.1.8 lit 1 załącznika do tej, ustawy decyzję, w której nałożył na K. Ś. karę pieniężną w kwocie 3500 złotych. Kara pieniężna została wymierzona z powodu naruszenia warunków prowadzenia dokumentacji pracy kierowcy dotyczących skierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne - w wysokości 500 złotych oraz z powodu wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji - w wysokości 3000 złotych .

Po rozpoznaniu odwołania K. Ś., Główny Inspektor Ruchu Drogowego w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. uchylił w pkt 1 decyzję organu I instancji odnośnie nałożonej kary w wysokości 500 złotych i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zaś w pkt 2 decyzji orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie pozostałej kwoty kary, tj. 3000 złotych . Na podstawie 6 ust. 4 i art. 14 ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy podkreślił, że licencja jest udzielana na pojazd, którego numer rejestracyjny jest określony w tym dokumencie. Główny Inspektor Ruchu Drogowego podtrzymał stanowisko organu I instancji, że skoro K. Ś. nie przedstawił, w momencie kontroli, licencji na pojazd marki Audi o numerze rejestracyjnym [...] , to tym samym nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

K. Ś. zaskarżył ostateczną decyzję Głównego Inspektora Ruchu Drogowego w pkt 2 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Po rozpoznaniu skargi, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Po dokonaniu analizy przepisów art. 6 ust. 4, art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5, art. 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 8, art. 14 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym Sąd uznał, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd, z tym że wpisanie w licencji numeru rejestracyjnego i numeru podwozia pojazdu jest jednym z elementów treści licencji. Nie można zatem mówić o braku licencji w sytuacji, gdy przedsiębiorca zmieni pojazd i nie wystąpi w trybie art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym z wnioskiem o zmianę treści licencji przez wpisanie w niej aktualnych danych identyfikujących nowy pojazd, który jest przeznaczony do wykonywania działalności objętej licencją. Zdaniem Sądu I instancji jest to raczej prowadzenie działalności gospodarczej niezgodnie z warunkami licencji, a nie jak twierdzi organ, wykonywanie transportu bez licencji, co w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie w zw. z punktem 1.3 załącznika do tej ustawy skutkowałoby karą pieniężną w wysokości 3000 złotych. W ocenie Sądu I instancji, niewystąpienie przedsiębiorcy o zmianę treści licencji nie oznacza utraty licencji przed upływem terminu jej ważności, tj. przed 31 grudnia 2018 r. Jest to okoliczność, która uprawnia organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania o cofnięcie licencji a nie do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w trybie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z punktem 1.1.3 załącznika. Mając to na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że posługiwanie się przez K. Ś. niezmienioną licencją w zakresie danych dotyczących aktualnego pojazdu do wykonywania transportu osób taksówką nie było tożsame z wykonywaniem tego transportu bez licencji. Zatem organ administracji publicznej nie mógł nałożyć na skarżącego sankcji pieniężnej w wysokości 3000 złotych.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., Główny Inspektor Ruchu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania procesowego. Organ skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 4, art. 7 ust.1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania art. 92 ust.1 ustawy oraz punkt 1.1.3 załącznika do tej ustawy wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący podniósł, że licencja na taksówkowe przewozy osób ma charakter przedmiotowo-podmiotowy, o czym stanowi treść przepisu art. 6 ust. 4 ustawy. Decyzja o udzieleniu licencji jest udzielana na określony pojazd, zaś zmiana licencji następuje nie przez zgłoszenie przedsiębiorcy ale wydanie odrębnej decyzji administracyjnej (art. 17 ust.1 i art. 14 ust. 2 ustawy). Oznacza to, licencja na przewozy taksówkowe obejmuje nie tylko podmiot w niej wskazany, ale uprawnia do wykonywania przewozów konkretnym pojazdem określonym w decyzji o udzieleniu lub zmianie licencji. Prowadzenie działalności gospodarczej przez K. Ś. bez takiej licencji stanowiło naruszenie art. 5 ust.1 ustawy o transporcie drogowym i uprawniało organ kontrolujący do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych. Wprawdzie niewystąpienie przez K. Ś. z wnioskiem o zmianę licencji w z powodu wymiany pojazdu nie powoduje utraty ważności licencji udzielonej na poprzedni pojazd. Tym niemniej, na mocy art. 7 ust.1 ustawy licencja ta do chwili dokonania jej zmiany zachowuje taką treść, jaką jej pierwotnie nadano i treść ta wyznacza zakres uprawnień przyznanych stronie. W świetle art. 6 ust. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym pojazd określony w licencji jest na tyle istotny, że wyznacza zakres uprawnienia przedsiębiorcy. Zdaniem organu skarżącego przepisy ustawy o transporcie dopuszczają jednoczesne nałożenie dwóch sankcji na kierowcę, tj. cofnięcie licencji z tytułu niezgłoszenia zmiany pojazdu i kary pieniężnej z powodu wykonywania przewozu bez licencji, z tym że cofnięcie licencji ma zawsze charakter fakultatywny. W takim wypadku, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ działa w ramach uznania administracyjnego i może nałożyć karę pieniężną na kierowcę z tytułu wykonywania przewozu bez licencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl regulacji zawartej w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi i bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Granicę skargi wyznaczają podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa oraz zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. Związanie sądu kasacyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza dla wnoszącego skargę kasacyjną konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji rozpoznający sprawę sądowoadministracyjną, uzasadnienie naruszenia tych przepisów. W przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej należy wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania. Ocena Sądu I instancji dotycząca stanu faktycznego nie została zakwestionowana przez skarżącego, dlatego zakres rozpoznania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym będzie wyznaczał zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisów art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 4, art. 7 ust.1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym sprowadzający się do błędnej interpretacji tych przepisów przez Sąd I instancji. Istotą błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest niewłaściwe odczytanie przez sąd przepisu prawa, które polega na mylnym zrozumieniu jego treści, zwrotu lub terminologii zawartej w tym przepisie. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego licencja ma charakter podmiotowo - przedmiotowy, gdyż obejmuje ona nie tylko podmiot - przedsiębiorcę, który zamierza prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu taksówkowego osób ale również określony pojazd samochodowy, o czym świadczą numery rejestracyjne samochodu wymienione w licencji. Według skarżącego tezę tę potwierdza także wykładnia literalna art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie którą licencji udziela się na określony pojazd. Wykonywanie transportu samochodem o numerze podwozia innym niż określony w licencji wykracza poza uprawnienia w niej zawarte i stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż jest faktycznie prowadzeniem działalności gospodarczej bez licencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska skarżącego. W rozpoznawanej sprawie w trakcie kontroli przeprowadzonej na przystanku taksówek przy ul. Mickiewicza w J. uznano, że K. Ś. - uczestnik postępowania, zajmujący się działalnością gospodarczą w zakresie przewozu osób taksówką okazał licencję z terminem ważności do 31 grudnia 2018 r., w której wpisany był inny numer rejestracyjny i inny numer podwozia niż numer pojazdu kontrolowanego. Na tej podstawie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach a następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego uznali, że przedsiębiorca dokonywał przewozu osób taksówką bez licencji.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania określone w przepisach ustawy. Z kolei art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy stanowi, że przewoźnik drogowy obowiązany jest zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania (m.in. dane odnoszące się do rodzaju i liczby pojazdów samochodowych, którymi dysponuje licencjonowany przedsiębiorca). Jeżeli zmiany te dotyczą danych zawartych w licencji przedsiębiorca jest zobowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Niewywiązanie się przedsiębiorcy z wymienionych obowiązków skutkuje sankcją polegającą na możliwości cofnięcia udzielonej mu wcześniej licencji przez organ licencyjny (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak aktualizacji danych zawartych w licencji dotyczących nowego pojazdu samochodowego (tj. numeru rejestracyjnego pojazdu), którym dysponuje w momencie kontroli przedsiębiorca, nie oznacza braku licencji. Pogląd taki został przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego

(por. sprawa o sygn. akt I OSK 2010/06, I OSK 172/06). Istotnie ma rację skarżący, że licencji udziela się na określony pojazd samochodowy, którego numer rejestracyjny jest ważnym elementem treści licencji, co potwierdza art. 6 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym licencji udziela się na określony pojazd i obszar. Jednakże, gdy licencja obejmuje inny pojazd niż faktycznie użytkowany przez przewoźnika w chwili dokonywania kontroli, to sytuację tę można określić jako wykonywanie działalności gospodarczej niezgodnie z warunkami licencji, gdyż dane figurujące licencji są niezgodne ze stanem rzeczywistym. Jest to przesłanka do cofnięcia licencji, przy czym jak to wynika z treści art. 15 ust. 3 zdanie 1 ustawy, cofnięcie licencji nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej. Cofnięcie licencji, podobnie jak jej udzielenie lub zmiana następuje w formie decyzji administracyjnej. Zatem o braku licencji można mówić w sytuacji, gdy została wydana decyzja administracyjna cofająca licencję na skutek wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym lub gdy licencja wygasła na skutek zaistnienia okoliczności wymienionych enumeratywnie w art. 16 ustawy o tj. upływu okresu ważności licencji, zrzeczenia się licencji, śmierci posiadacza licencji, likwidacji lub upadłości przedsiębiorcy uprawnionego z licencji. Wykonywanie transportu drogowego osób taksówką z naruszeniem warunków licencji nie oznacza wobec tego braku licencji po stronie przedsiębiorcy, a zatem art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i punkt 1. 1. 3 załącznika do ustawy nie mogą być podstawą do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych przedsiębiorcy posiadającemu nieaktualną licencję. Zauważyć należy, że ustawodawca rozróżnił w ustawie o transporcie drogowym sytuację, gdy przedsiębiorca prowadzi transport drogowy taksówką bez licencji w punkcie 1.1.3 załącznika do ustawy od sytuacji, w której przedsiębiorca dokonuje przewozu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji w punkcie 1.1.2. wspomnianego załącznika. Przy czym przepis punktu 1.1.2 załącznika do ustawy obejmuje także swoim zakresem wykonywanie przewozów drogowych osób taksówką. Należy zatem stwierdzić, że przepisy punktu 1.1.2. i punktu 1.1.3. załącznika do ustawy ustanawiają dwie odmienne formy naruszenia warunków wykonywania przewozu, dla których przewidziano sankcje pieniężne w różnych wysokościach. Z przepisów tych wynika zatem, że ustawodawca rozróżnia naruszenie w postaci wykonywania przewozu bez licencji od naruszenia w postaci wykonywania przewozu pojazdem niezgłoszonym do licencji.

Nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że organ administracji publicznej może ten sam czyn kwalifikować według własnego uznania, jako wykonywanie transportu drogowego bez licencji bądź, jako wykonywanie transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji. Organ nie może więc nakładać kary pieniężnej za to samo naruszenie na podstawie przepisów punktu 1.1.2. lub punktu 1.1.3.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego.