Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 908/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 oraz art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) oraz art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 103 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie: Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...]z [...]czerwca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz J. B. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 908/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 sierpnia 2021 roku, znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( dalej SKO, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2021 roku, poz. 735 ze zm. dalej kpa) po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania J.B., od decyzji z dnia 16 czerwca 2021 roku, nr [...]wydanej przez Burmistrza [...], odmawiającej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na C. S. – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Decyzją z dnia 16 czerwca 2021 roku wydaną przez Burmistrza [...]odmówiono J. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na C. S..

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni J. B. pobiera świadczenie emerytalne z ZUS, co stanowi przeszkodę wymienioną w art. 17 ust.5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych( DZ.U z 2020 roku, poz. 111, dalej ustawa). Nadto jako drugi powód odmowy przyznania świadczenia wskazano okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku 89 lat, nie zaś tak jak wymaga przepis art. 17 ust.1b tej ustawy.

Od decyzji odwołanie złożyła J. B. i zarzucała naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a) ustawy i uznanie iż pobieranie świadczenia emerytalnego uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką C. S., a także błędną wykładnię art. 17 ust.1b tej ustawy i niezasadne uznanie, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, bowiem niepełnosprawność C. S. powstała po 18 roku życia.

SKO w [...]zważyło co następuje:

J. B. w dniu 7 czerwca 2021 roku złożyła w organie pierwszej instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką C. S., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]z dnia 5 listopada 2020 roku została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności.

W przedmiotowym orzeczeniu wskazano, iż niepełnosprawność istnieje od 89 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 listopada 2020 roku. We wniosku skarżąca wskazywała, iż w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczenia emerytalnego i świadczenia opiekuńczego zastosowanie ma przepis art. 27 ust.5 ustawy.

J. B. jest uprawniona od dnia 19 kwietnia 2019 roku jest uprawniona do emerytury, którą otrzymuje w wysokości 1639,84 zł.

Zgodnie z art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a) ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego, świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 roku o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Organ zauważył, iż na płaszczyźnie art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a) ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych można zauważyć trzy stanowiska. Według pierwszego stanowiska osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie może w ogóle mieć przyznane świadczenie pielęgnacyjne. W argumentacji odwołuje się wskazując na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno – rentowych i świadczeń rodzinnych.

Według drugiego stanowiska przy wykładni art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a) ustawy należy stosować również wykładnię celowościową i systemową a nie tylko literalną.

Sądy powołując się na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa uznają, że art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a) ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej prawo do emerytury nie w całości , ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zgodnie z tym stanowiskiem osobie uprawnionej należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.

Według trzeciego ze stanowisk sądy administracyjne prezentują pogląd polegający na umożliwieniu osobie uprawnionej prawa wyboru jednego ze świadczeń tj. wyboru świadczenia emerytalnego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Sądy podnoszą, że przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS i o świadczeniach rodzinnych przewidziany jest zbieg świadczeń, zgodnie z którym w przypadku zbiegu świadczeń wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowaną osobę.

Odnosząc się do przedstawionych stanowisk w orzecznictwie organ odwoławczy uznał, że stanowisko umożliwiające stronie wybór świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zawieszenie prawa do niższej emerytury jest możliwe i nie stoi w sprzeczności z art. 17 ust.5 pkt lit.a) ustawy.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy zauważył, że na dzień dzisiejszy skarżąca J. B. ma ustalone prawo do emerytury, pobiera emeryturę i nie zawiesiła emerytury. Organ odwoławczy podnosił, iż zawieszenie emerytury nie należy do organów właściwych w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Z takim wnioskiem strona może wystąpić do ZUS – organu wypłacającego emeryturę i organ w tym zakresie wyda stosowaną decyzję, która po uprawomocnieniu wejdzie do obrotu prawnego. Niewątpliwie ewentualne zawieszenie emerytury nie będzie miało miejsca z datą wsteczną.

W niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiła okoliczność mająca wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem J. B. ma ustalone prawo do emerytury i jest ona jej wypłacana, a więc wystąpiła negatywna przesłanka warunkująca pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a) ustawy.

W ocenie organu odwoławczego jest to w chwili obecnej jedyna przeszkoda uniemożliwiająca skarżącej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie budzi wątpliwości spełnianie przez skarżącą wskazanej w art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy przesłanki. Zakres opieki jakiej wymaga 90 – letnia C. B. i fakt sprawowanej opieki na niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, wyklucza bowiem podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż skarżąca w sytuacji gdy zwróci się do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury i organ wyda stosowną decyzję może ponownie wnioskować do organu I Instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła J. B..

Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie:

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj:

- art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni przepisu art. 17 ust.5 lit.a) ustawy w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją RP, gdyż narusza zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem pozbawia rzeczywistego( a nie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego – osobę niepełnosprawną i to z uwagi na okoliczności niezależne od niej;

- art. 67 i art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni przepisu art. 17 ust.5 lit.a) ustawy w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, co skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego i pomocy w zabezpieczeniu egzystencji z uwagi na okoliczności niezależne od tej osoby;

- art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj;

- art. 7, art. 77 kpa poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń – emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń( emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego) uzasadnia przyznanie świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2021 roku oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnosiła, ze organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a) ustawy gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe jest zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a) ustawy dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza bowiem zasadę równości taka wykładnia przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Zdaniem skarżącej kierując się normą wyrażoną w art. 8 ust.2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni omawianej normy, pozwalającej na realizację zasad – równości wobec prawa( art. 32 ust.1), sprawiedliwości społecznej( art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej( art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym( art. 69). Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a) ustawy wyłącza prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.

Skarżąca w tym zakresie odwołała się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 roku w sprawie I OSK 1416/20, z dnia 8 stycznia 2020 roku, syg. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 roku, syg. akt I OSK 1546/19.

Skarżąca podkreślała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych mocno akcentuje się, że wykładnia przepisu art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a) ustawy nie może ograniczać się do wykładni językowej i należy uzupełniać ją wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej.

Zatem organ powinien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem pełnej wykładni wyżej powołanego przepisu, mając na względzie, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a) ustawy znajduje zastosowanie w stosunku do skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.

Odnosząc się do uzależnienia przez organ odwoławczy przyznania świadczenia od wcześniejszego zawieszenia pobierania emerytury, a następnie ponownego złożenia wniosku o przyznanie świadczenia to wprowadza to stan niepewności i obawę co do tego, czy skarżąca uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymanego.

Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7,art.8, art. 9 kpa organ powinien wyjaśnić czy organ spełnia pozostałe przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją że wyłączną przeszkodą do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie świadczenia emerytalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Bezsprzecznym w rozpatrywanej sprawie jest, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką C. S., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności z 5 listopada 2020 roku, którym to orzeczeniem uznana została za trwale całkowicie niezdolnego do pracy. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika również, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera. Bezspornym w niniejszej sprawie jest zatem, że skarżąca z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła do organu I instancji, mając ustalone prawo do emerytury, która była jej faktycznie wypłacana.

W ocenie Sądu okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury nie wyklucza, co do zasady, możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, który w ocenie organów obu instancji uniemożliwia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w nim świadczeń, w tym prawo do renty czy emerytury.

Problem wykładni tego przepisu był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09 - dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo.)

Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. ,I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r., 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20 – dostępne jw.).

Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, to tym samym uznać należy, iż organy obu instancji niezasadnie zastosowały w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy i w konsekwencji odmówiły z tej przyczyny skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości wydanych w sprawie decyzji.

Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA w wyrokach z 27 maja 2020 r. (I OSK 2375/19 – dostępny jw.) oraz z 18 czerwca 2020r. (I OSK 254/20 – dostępny jw.) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno– rentowe.

Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego.

Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, w której wskazano, że przy zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Kwestie zbiegu uprawnień reguluje także art. 95 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych( DZ.U z 2018,poz. 1270), aczkolwiek przepis ten reguluje zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów. Jednakże w świetle zasad konstytucyjnych należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę z ZUS, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie.

W przypadku emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 95 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym z FUS, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2020 poz. 53). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

O ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, to organ winien poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Jak wskazano w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 ustawy. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 ustawy, wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. W przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły jednak w tym zakresie żadnych ustaleń. Zauważyć należy, że nie jest przeszkodą w podjęciu zatrudnienia ustalone prawo do emerytury.

Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, stwierdzając przede wszystkim, że organy na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a( ustawy wadliwie uznały, że sama okoliczność prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji tego nie skorzystały z instrumentów prawnych (poinformowanie/pouczenie/wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów) umożliwiających skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek wymaganych w art. 17 ustawy do przyznania tego świadczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200, 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na zasądzoną od SKO w [...]kwotę składają się koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł. (pkt II wyroku).