Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2645/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 55/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 55/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Starosta O. odmówił skarżącej spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...]– obszar miejski.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że przyczyną odmowy wydania decyzji pozytywnej było niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] – przede wszystkim inwestor nie przedłożył wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi o naruszeniu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek przedłożenia powyższej decyzji został nałożony na inwestora w związku z wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne z dnia 27 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), gdyż stosownie do art. 546 ust. 1 tej ustawy dotychczasowe decyzje lokalizacyjne dla nieruchomości znajdujących się na obszarze o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasły z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy (z dniem 1 stycznia 2018 r.).

Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda zauważył, że wg art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przesłanką udzielenia pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor przedłożył kopię decyzji o warunkach zabudowy dla działek objętych przedmiotową inwestycją (decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]). Jednakże, w oparciu o dane zawarte w Systemie Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w O. potwierdzono ustalenie organu pierwszej instancji, że działka budowlana położona jest na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. Zgodnie zaś z art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne uprzednio wydane na podstawie art. 50 i 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) decyzje dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie tej ustawy, z wyjątkami tam wskazanymi. Dlatego z mocy prawa wygaszeniu uległa ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r., którą ustalono warunki zabudowy dla działek przeznaczonych do zainwestowania. Zaś wobec wygaśnięcia tej decyzji o warunkach zabudowy Starosta trafnie wezwał inwestora do przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, wydanie pozwolenia na budowę bez posiadania w aktach sprawy takiej decyzji, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, co wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 2/12.

Końcowo organ wyjaśnił, że nieuzupełnienie wniosku o pozwolenie na budowę w podanym zakresie stanowiło podstawę nieuwzględnienia wniosku, a wykaz decyzji wygaszonych, sporządzony na podstawie art. 546 ustawy Prawo wodne, nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie pełni funkcję informacyjną o tym, że wygaśnięcie wymienionej w jego treści decyzji nastąpiło z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. W ocenie inwestora wygaśnięcie decyzji nie ma skutku wstecznego i nie ma nic wspólnego z oceną jej ważności. W sprawie szczęcie postępowania nastąpiło w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, a organ nie poczynił ustaleń umożliwiających uznanie jej za wygasłą. A więc decyzja ta wiązała organ zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Spółka podniosła także, że organy nie powołały się na wykaz wskazany w art. 546 ust. 5 ustawy Prawo wodne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia w całości stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z woli ustawodawcy, oddziaływanie nowej regulacji prawa wodnego, wynikającej z konieczności zapewnienia ochrony przed powodzią, doprowadziło do zniesienia skutków prawnych dotychczas wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów szczególnie zagrożonych powodzią. Na podstawie wskazanej regulacji doszło do wygaszenia praw nabytych z mocy decyzji o warunkach zabudowy, co nastąpiło przy braku autorytatywnej czynności konwencjonalnej jaką jest wydanie decyzji administracyjnej i niezależnie od spełnienia wymogu sporządzenia i upublicznienia wykazu wygaszonych w ten sposób decyzji.

Następnie Sąd przytoczył przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wskazując że stanowi on wyjątek od zasady, zgodnie z którą decyzja po upływie wyznaczonego czasu traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać. Warunkiem koniecznym dla spełnienia tego wyjątku jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podkreślił, że przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji "utraty ważności" decyzji o warunkach zabudowy. Nie odnosi się on natomiast do sytuacji wygaszenia takiej decyzji z mocy ustawy, co skutkuje pozbawieniem mocy prawnej decyzji o warunkach zabudowy ex tunc. Ustalając zaś wzajemne relacje pomiędzy ww. przepisem ustawy Prawo budowlane, a art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne Sąd wyjaśnił, że z woli ustawodawcy wyjątkowość regulacji wyrażonej w analizowanym przepisie ustawy Prawo budowlane pozwalającej na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo utraty ważności decyzji o warunkach zabudowy, została w sposób istotny ograniczona w przypadku decyzji dotyczących nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej. Z mocy ustawy takie decyzje wygasły z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. tj. z dniem 1 stycznia 2018 r.

Dalej Sąd zaznaczył, że w jego ocenie organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu braku dokonania przez organy własnej analizy spełnienia jednej z dwóch przesłanek wskazanych w przepisie art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, Sąd stwierdził, że powyższe okoliczności wynikają nie tylko z powołanych przez Wojewodę danych zawartych w Systemie Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w O., ale także znajdują potwierdzenie w przedłożonej przez spółkę dokumentacji, w tym w wygaszonej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2016 r., gdzie stwierdza się, że zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego teren zainwestowania leży w obszarze szczególnego zagrożenia, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne z 2001 r., tj. leży w obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, oraz leży w obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat. Wskazuje się również, że inwestycja jest lokalizowana w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego. Z kolei mocą decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] zwolniono spółkę od zakazu wykonywania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Odra robót budowlanych oraz czynności dotyczących budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i części działek [...].

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zaś jego uzasadnienie spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka (inwestor), zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. i art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów prawa materialnego, pomijającą ochronę praw nabytych i uznanie, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę złożony przez spółkę był niekompletny, nie zawierał bowiem wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec jej wygaśnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy, skutkując odmową zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonej wyżej podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zaznaczyć w pierwszej kolejności należy, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, natomiast podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 546 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie ochrony praw nabytych i uznanie, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę złożony przez inwestora był niekompletny, nie zwierał wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec jej wygaśnięcia, co skutkowało odmową zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, pozostaje w okolicznościach tej sprawy całkowicie nieusprawiedliwiony.

Przede wszystkim na wstępie należy zaznaczyć, iż w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy przyjęty jako podstawa do zastosowania w niej konstrukcji prawnej z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest niesporny i nie został skutecznie podważony w skardze kasacyjnej jakimkolwiek zarzutem naruszenia przepisów postępowania, czy to w zakresie procedury administracyjnej czy też procedury sądowoadministracyjnej.

Tym samym przy uwzględnieniu powyższego zastrzeżenia nie budzi wątpliwości, w realiach tego postępowania, że ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] ustalono dla skarżącej spółki warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...] i części działek nr [...] obręb [...], położonych w rejonie ul. [...] w [...]. Następnie wnioskiem z dnia 29 grudnia 2017 r. inwestor wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Wobec ujawnionych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Starosta O. w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestora do uzupełnienia braków materialnoprawnych dokumentacji, w tym w szczególności do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wyznaczając w tym zakresie stosowny termin.

Przy czym warto podkreślić, iż niekwestionowaną okolicznością tej sprawy jest także i to, że w oparciu o dane zawarte w Systemie Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w O., jak i materiały wynikające z akt sprawy ustalono, iż działki objęte planowaną inwestycją położone są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. Dodać trzeba, że już w ww. wygaszonej decyzji o warunkach zabudowy zamieszczono informację, iż teren zainwestowania leży w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Natomiast organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w razie stwierdzenia materialnoprawnych braków wniosku, określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązany jest w trybie art. 35 ust. 3 tej ustawy wezwać, postanowieniem, inwestora do usunięcia takich braków, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – patrz: wyrok NSA z 12 września 2013 r. sygn. akt II OSK 155/12. W rozpoznawanej sprawie inwestor nie wykonał nałożonych na niego ww. postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] obowiązków, w tym nie przedstawił wymaganej w sprawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego, stąd też konsekwencją niewywiązania się przez skarżącą spółkę z takiego obowiązku było wydanie przez organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji decyzji w trybie art 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja taka jako prawidłowa, trafnie została utrzymana w mocy przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], zaś Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę inwestora na ww. ostateczną decyzję słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż uchwalona 20 lipca 2017 r. nowa ustawa - Prawo wodne, weszła w życie 1 stycznia 2018 r. i zastąpiła dotychczas obowiązującą ustawę z 18 lipca 2001 r. W dziale XIII tej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne dot. zmian w przepisach, przepisów przejściowych, dostosowujących i końcowych zamieszczono przepis art. 546, który w ust. 1 stanowi, iż decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497 (tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przypomnienie Sądu) dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 (a to obszarach szczególnego zagrożenia powodzią), lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Zgodnie zaś z art. 16 pkt 34a ustawy Prawo wodne przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią, rozumie się obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%.

Z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, że decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące nieruchomości lub jej części, znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasną z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. z dniem 1 stycznia 2018 r., za wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Ta reguła nie będzie stosowana do:

1) decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których, przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy wydano decyzje o pozwoleniu na budowę albo dokonano zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu – patrz: art. 546 ust. 2 ustawy Prawo wodne;

2) decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących zagospodarowania terenu niezwiązanego z wykonywaniem robót budowlanych lub polegającego wyłącznie na budowie drogi rowerowej, urządzeń melioracji wodnych lub budowli przeciwpowodziowych – patrz: art. 546 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Jednocześnie w ust. 4 art. 546 omawianej ustawy wskazano, iż do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497 przepisów art. 162 k.p.a. nie stosuje się.

Z prawidłowo zinterpretowanego przez Sąd pierwszej instancji art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne wynika więc, iż norma ta z woli samego ustawodawcy spowodowała pozbawienie mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy po 1 stycznia 2018 r. tj. dniu wejścia w życie nowej ustawy Prawo wodne. Przepis art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne należy jednak interpretować w ten sposób, że poza wyjątkami wymienionymi w ust. 2-3, decyzje o warunkach zabudowy w przypadkach wskazanych w tym przepisie wolą ustawodawcy wygasają z dniem 1 stycznia 2018 r.

Sformułowanie "okres ważności decyzji" zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, jak zasadnie uznano to w tej sprawie, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ "okresu ważności decyzji" powoduje ten skutek, że po jego upływie zarówno inwestor jak i organ architektoniczno-budowlany orzekający w sprawie pozwolenia na budowę nie może już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Okres ważności w tym przypadku wynika zatem z decyzji prawodawcy, nie zaś z woli organu administracji publicznej wydającego decyzję o warunkach zabudowy w poprzednio obowiązującym porządku prawnym, który limitował czas obowiązywania takiej decyzji. To zaś nie powinno pozostawać bez znaczenia przy interpretacji art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skoro więc przepis art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, przesądza o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy określonych w tym przepisie z dniem 1 stycznia 2018 r., to nawet złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności takiej decyzji nie może pociągać za sobą przedłużenia czasu obowiązywania tej decyzji i orzekania na jej podstawie o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy wydana w dniu [...] grudnia 2016 r. obowiązywała w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (dnia 29 grudnia 2017 r.). Wobec wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z dniem 1 stycznia 2018 r. organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły możliwość orzekania na podstawie przedłożonej przez skarżącą spółkę decyzji, zatem zasadnie wezwały inwestora do przedłożenia ważnej decyzji o warunkach zabudowy, a wskutek nieusunięcia tego braku, odmówiły udzielania pozwolenia na budowę. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest jednoznacznie prawidłowe, tym bardziej, że w okolicznościach tej sprawy inwestor wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę nowej inwestycji i legitymował się decyzją o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, co spowodowało łączne zaistnienie przesłanek z art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, a tym samym bezsporne pozbawienie mocy prawnej ww. decyzji o warunkach zabudowy z mocy prawa w czasie rozstrzygania przez organy architektoniczno-budowlane. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że zasadnie organ architektoniczno-budowlany wezwał inwestora postanowieniem, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do przedłożenia ważnej decyzji o warunkach zabudowy.

Należy dodatkowo zaznaczyć, że w regulacji materialnego prawa administracyjnego uprawnienia, jak i obowiązki nie są kształtowane wyłącznie w formie decyzji, ale także następuje to z mocy prawa. Z mocy prawa może też nastąpić pozbawienie uprawnień lub nałożenie obowiązków. Jeżeli przepis prawa nie wymaga autorytatywnej konkretyzacji (tutaj nie wymaga w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy wydanej przed 1 stycznia 2018 r., co wynika wprost z przywołanego wyżej art. 546 ust. 4 ustawy Prawo wodne), to wywołuje skutki prawne z mocy prawa. Taki właśnie skutek, w czasie rozstrzygania przez organy architektoniczno-budowlane tej sprawy, z mocy art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne zaistniał wobec ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Zatem pozbawienie mocy prawnej ww. decyzji nastąpiło z mocy prawa. A pozostawało to w związku z koniecznością zapewnienie realnej i efektywnej władzy wodnej rozumianej zgodnie z art. 3 Ramowej Dyrektywy Wodnej i jej adekwatnego wpływu na sprawy gospodarki wodnej, to jest w szczególności takiego ukształtowania rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewnią trwały i zrównoważony społeczno- gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem adaptacji do przewidywanych zmian klimatu mając na uwadze także uwzględnienie ewentualnych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście alokacji zasobów w przestrzeni połączone z potrzebą minimalizacji ryzyka powodziowego i zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony przeciwpowodziowej. Przedmiotowe unormowanie szczególne w kontekście art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne zgodne jest, co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, ze standardami unijnymi i nie narusza praw nabytych, co zarzucono w skardze kasacyjnej. Tym samym chybiony jest zarzut obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. W postępowaniu administracyjnym na mocy art. 16 § 1 k.p.a. obowiązuje zasada ostateczności decyzji, a zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniema się jej zgodność z prawem (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 994/14; z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 926/14). Nie jest sporne, że niekiedy ustawodawca stosuje mechanizm "wygaszania" (pozbawiania mocy obowiązującej) pewnych grup decyzji administracyjnych bezpośrednio, z mocy prawa, w związku z wprowadzaniem nowych regulacji prawnych. W takich przypadkach mamy do czynienia z materialnoprawnym wygaśnięciem decyzji. Z takim właśnie przypadkiem materialnoprawnego wygaśnięcia decyzji, jak już wyżej zaznaczono, mamy do czynienia w tej sprawie, a wynika on właśnie z dyspozycji art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zatem wygaszenie w tym trybie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Nie można także w tych okolicznościach sprawy skutecznie wskazywać na naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych.

Zasada ochrony praw nabytych, jako jeden z istotnych filarów współczesnej koncepcji państwa prawa, nie jest zasadą wszechogarniającą i bezwzględną. Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1220/16). Zwrócić należy uwagę, że zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Ochrona praw nabytych nie oznacza jednak nienaruszalności tych praw i nie ma ona charakteru absolutnego. Odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna (zob. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r. sygn. K 1/99; wyrok TK z dnia 7 grudnia 1999 r. sygn. K 6/99). W pewnych okolicznościach dopuszcza się nawet – z oczywistym naruszeniem pewności prawa – zmianę prawa przedmiotowego bezpośrednio i natychmiast wywierającą skutki w sferze praw podmiotowych. Ochrona praw nabytych nie jest również równoznaczna z zakazem zmiany przez ustawodawcę przepisów określających sytuację prawną danej osoby, nadto zmierza do ochrony wyłącznie oczekiwań usprawiedliwionych i racjonalnych, nie obejmuje także gwarancjami praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie oraz niemających oparcia w porządku konstytucyjnym obowiązującym w momencie orzekania (zob. wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. SK 30/04). Wprawdzie ochrona praw słusznie nabytych, jak trafnie podkreślono w powołanym orzecznictwie TK, stanowi immanentny składnik klauzuli państwa prawnego, to jednak nie generuje samoistnego konstytucyjnego prawa podmiotowego.

Mając na uwadze powyższe rozważania po pierwsze należy zaznaczyć, że aby skutecznie podnieść naruszenie zasady państwa prawnego trzeba wykazać, że sąd naruszając określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki jakie wywołuje nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego, a takich okoliczności skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała. Po drugie, w tej sprawie norma art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, stanowiąca podstawę materialnoprawną wygaszenia przedmiotowej decyzji stanowiła element zakresu wprowadzonej w Polsce reformy gospodarki wodnej. Celem uchwalenia nowej ustawy było wprowadzenie do ustawy Prawo wodne instrumentów, które zapewnią realizację tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej – Dz. Urz WE L 327 z 22.12.2000 r.). Natomiast celem Ramowej Dyrektywy Wodnej jest zaś pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami, która spełnia kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości systemów i akceptacji społecznej, zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych. Te wartości o jakich wyżej mowa są niewątpliwie istotne dla systemu prawnego w Polsce. Nie bez znaczenia jest również wskazywana w motywach tego uzasadnienia potrzeba minimalizacji ryzyka powodziowego i zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony przeciwpowodziowej, a te wartości świadczą o tym, iż w tej sprawie nie można skutecznie mówić o naruszeniu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pominięcie ochrony praw nabytych, w sytuacji gdy tereny na których planowano sporną inwestycję leżą w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a ochrona środowiska i bezpieczeństwo ekologiczne jest obowiązkiem władz publicznych (art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a jest to jedna z najistotniejszych wartości konstytucyjnych. Nadto należy zaznaczyć, że ingerując w prawa nabyte, prawodawca powinien umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej sytuacji, w szczególności poprzez wprowadzenie odpowiedniego vacatio legis, a takie zostało wprowadzone w realiach omawianej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w opisanym wyżej zakresie.

Powyższe rozważania wskazują, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.