Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 784/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1688
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
article: art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1, 5a,  art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 80 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 13 sierpnia 2024 roku znak: SKO.4120.147.24 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Sieradz z dnia 28 czerwca 2024 roku, znak: RG.6730.27.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego C. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 13 sierpnia 2024 r., znak SKO.4120.147.24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Sieradz (dalej także: organ I instancji) z dnia 28 czerwca 2024 r., znak RG.6730.27.2024, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na częściach działek nr: [...] i [...], obręb K., gm. S.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 15 lutego 2024 r. C.W. (dalej także: skarżący) wystąpił do Wójta Gminy Sieradz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na częściach działek nr: [...] i [...], obręb K., gm. S.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r., znak: RG.6730.27.2024, organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić kontynuację dla planowanej inwestycji, a nadto infrastruktura nie jest wystarczająca do realizacji inwestycji.

Od decyzji C.W. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, w którym wskazał, że organ nieprawidłowo ustalił rodzaj zabudowy na działkach nr [...] i nr [...], ponieważ jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak również wadliwie ocenił wyposażenie nieruchomości w infrastrukturę odnośnie zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków. Ponadto organ wydał decyzje lokalizacyjne dla zabudowy mieszkaniowej właścicielowi działek nr: [...],[...],[...],[...] i [...]. Odmowa wydania wnioskowanej decyzji świadczy zatem o naruszeniu art. 8 k.p.a. Skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu, inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego.

Na skutek odwołania, organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z 13 sierpnia 2024 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie, analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

Organ wyjaśnił, że w sprawie obowiązkiem organu było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z aktualnymi przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Z załącznika graficznego analizy urbanistycznej wynika, że organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego z uwzględnieniem trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji wynoszącego ok. 37 m (37 m x 3 = 111 m). W wyznaczonym obszarze organ stwierdził występowanie zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczenie na załączniku graficznym analizy odpowiednio - RM i MN). Organ zwrócił uwagę, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie pojedyncza zabudowa mieszkalna, brak zabudowy osiedlowej oddalonej od drogi publicznej powiatowej. Istniejąca zabudowa ma charakter ulicowy (jest skupiona przy drodze publicznej powiatowej - działka nr 658) i sięga maksymalnie ok. 75 m od granicy z drogą stanowiąc tereny o wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo stwierdził brak zaistnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczącej dobrego sąsiedztwa. Powołana przesłanka wymaga bowiem, aby zachodziła nie tylko kontynuacja funkcji, ale także kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

O ile w niniejszej sprawie zachodzi kontynuacja funkcji (w badanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), to nie można jednak stwierdzić, że kontynuacja dotyczy formy i cech zabudowy w objętym analizą obszarze wsi K.. Cechy istniejącej zabudowy nie są spójne z planowaną inwestycją. Z załącznika graficznego analizy jednoznacznie wynika, że zabudowa tej miejscowości w badanym terenie koncentruje się wyłącznie przy drodze publicznej i nie występują nieruchomości tworzące osiedla domów jednorodzinnych, których komunikację stanowią drogi wewnętrzne. Dodatkowo wyjaśniono, że punktem odniesienia dla określenia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla nowej zabudowy nie mogą być w ogóle działki niezabudowane niezależnie od tego, czy w odniesieniu do nich wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje o pozwoleniu na budowę. Wymóg działki zabudowanej jest spełniony dopiero wówczas, gdy na jej terenie znajduje się obiekt budowlany, a jego stan określić można jako tzw. stan surowy zamknięty.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że nie można utożsamiać ze sobą zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Celem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest jedynie zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, ewentualnie istniejące budynki o charakterze gospodarczym (np. garaż, tzw. "letnia kuchnia") pełnią rolę służebną w stosunku do budynku mieszkalnego, nie wiążą się z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna koliduje z zabudową zagrodową z uwagi na jej specyfikę.

Kolegium podkreśliło, że wyznaczenie obszaru analizy nie może nosić znamion dowolności, nie może być uzależnione od woli inwestora. Prawne ramy wyznaczenia obszaru analizowanego w celu przeprowadzenia analizy parametrów zabudowy określa obecnie u.p.z.p. Celem analizy jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Poszerzenie granic obszaru analizy poza minimalne odległości jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, kiedy zabudowa znajdująca się w tak wyznaczonym obszarze nie jest wystarczająca do określenia parametrów zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia i nie ma możliwości prawidłowego zbadania zaistnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa.

Obszar analizowany powinien tworzyć urbanistyczną całość. Ma on służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy w nim występującej, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zasady dobrego sąsiedztwa.

Podniesiono, że przesłanek wydania decyzji lokalizacyjnej nie określa art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., lecz m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i jeżeli przesłanki te nie są spełnione, to właściciel nieruchomości nie może powoływać się wyłącznie na swoje prawo do zagospodarowania terenu. Celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa było m.in. ograniczanie zabudowy, która nie wpisuje się w występujące lokalnie wzorce zabudowy. Każde odstępstwo od wyraźnie ukształtowanych wzorców zabudowy, na terenach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowić może w przyszłości podstawę do powoływania się przez właścicieli działek sąsiednich na poczyniony przez organ lokalizacyjny "precedens" niewpisujący się w istniejący układ przestrzenny - co byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami wynikającymi z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy podniósł, że nie bada w tym postępowaniu prawidłowości wydania innych decyzji lokalizacyjnych dla zabudowy mieszkaniowej (skarżący wskazał, że organ ustalił warunki zabudowy dla innych działek położonych w obszarze analizy - działki położone przy drodze gminnej prostopadłej do drogi publicznej powiatowej, przy której skupiona jest zabudowa).

Przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. - dotycząca uzbrojenia terenu inwestycji, w przekonaniu organu, jest spełniona skoro inwestor planuje wyposażenie nieruchomości m.in. w indywidualne ujęcia wody (studnie) oraz bezodpływowe zbiorniki na nieczystości ciekłe. Powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 399 ze zm.), organ wyraził przekonanie że, ustawodawca przewidział alternatywę: albo istnieje sieć kanalizacyjna - wówczas zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jeśli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych - wtedy przyłączenie jej do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe; albo sieć kanalizacyjna nie istnieje - wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków - oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych.

Organ przypomniał, że zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

Skoro na przedmiotowym terenie w chwili obecnej brak jest sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i nie jest znany termin ich realizacji, to prawnie dopuszczalnym sposobem zaopatrzenia w wodę jest indywidualne ujęcie wody, a pozbywanie się nieczystości jest dopuszczalne poprzez zarówno szczelny zbiornik bezodpływowy, jak i biologiczną oczyszczalnię ścieków. Projektowana przez inwestora infrastruktura spełnia zatem wymóg zapewnienia uzbrojenia terenu określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Organ II instancji wyjaśnił, że wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od spełniania przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niespełnienie chociaż jednej z przesłanek uniemożliwia wydanie decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł C.W. zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że opisana we wniosku inwestycja zaburzy istniejący w analizowanym obszarze ład przestrzenny oraz nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy istniejącej na terenie objętym wnioskiem,

2. przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy - w tym ustalenia aktualnego stanu zabudowy w obszarze analizowanym – oraz poprzez brak wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistego charakteru zabudowy działek sąsiadujących z działką wnioskodawcy, co skutkowało: nieustaleniem aktualnego stanu zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...], i w rezultacie nieuwzględnieniem rzeczonej nieruchomości przy weryfikacji projektowanej inwestycji pod kątem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy istniejących w obszarze analizowanym; nieuwzględnieniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] przy weryfikacji projektowanej inwestycji pod kątem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy istniejących w obszarze analizowanym;

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji, sprzeczny z zasadami bezstronności i równego traktowania w zakresie, w jakim organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej we wniosku inwestycji - ze względu na rzekomy brak działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z wnioskowaną lokalizacją, podczas gdy ustalił warunki zabudowy dla dwóch terenów sąsiednich.

Ponadto skarżący podniósł, wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa procesowego, poprzez uniemożliwienie swobodnego zapoznania się z przeprowadzoną analizą i projektem decyzji.

W tych warunkach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Sieradzu z dnia 13 sierpnia 2024 r., znak SKO.4120.147.24, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Sieradz z dnia 28 czerwca 2024 r., znak RG.6730.27.2024, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na częściach działek nr: [...] i [...], obręb K., gm. S., Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca

nie odpowiadają wymogom prawa.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w dniu 15 lutego 2024 r., a więc po 24 września 2023 r., tj. po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) (dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie. Na terenie gminy S. na dzień wydania decyzji przez organ I i II instancji obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sieradz. Tak więc w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie.

Uwzględniając powyższe, jako podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji należy wskazać przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 r. (dalej także: z.u.p.z.p.) z wyjątkiem przepisów określonych w art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym w zakresie określonym w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej.

W ocenie Sądu organy obu instancji w kontrolowanej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianach dokonanych ustawą zmieniającą z uwzględnieniem art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 z.u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 z.u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 z.u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki.

Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 z.u.p.z.p. w zw. art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Jak wynika z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 z.u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której to wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, LEX nr 1291874, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jak z kolei słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 1 lutego 2012 r. "Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu." (wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11, LEX nr 1109098, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie szerokość frontu terenu wynosi 37 m, trzykrotność frontu terenu wynosi 111 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości po około 150 m wokół wnioskowanego terenu inwestycji. Obszar został wyznaczony w sposób prawidłowy. Obszar analizowany zaznaczony został w załączniku do decyzji organu I instancji (część graficzna analizy). Jednak nie sposób jest stwierdzić, czy przeprowadzona analiza urbanistyczna obejmuje wszystkie działki, objęte obszarem analizowanym, które powinny zostać poddane analizie jeżeli chodzi o kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, brak jest bowiem w aktach administracyjnych sprawy zestawienia tabelarycznego, wskazującego działki objęte analizą, sporządzonego w ramach analizy urbanistycznej, powyższego nie można także stwierdzić na podstawie treści analizy urbanistycznej ani uzasadnienia decyzji organów.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 z.u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest realizacja tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665, CBOSA).

Należy zatem przyjąć, że dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., II OSK 2802/18, LEX nr 3310026, CBOSA).

Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3636/18, LEX nr 3332155, CBOSA).

W kontekście poczynionych uwag, przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji argumentację dotyczącą braku zaistnienia w kontrolowanej sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczącej realizacji zasady dobrego sąsiedztwa należy uznać za co najmniej przedwczesną i nie pozwalającą na skontrolowanie jej prawidłowości. Nie wiedząc, które działki (i czy wszystkie) objęte obszarem analizowanym, które powinny zostać poddane analizie, zostały uwzględnione przy ocenie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, nie sposób jest stwierdzić, czy organy dokonały w tym zakresie prawidłowej oceny.

Przedstawione wyżej wywody prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj., art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do wskazanego przez organ I instancji jako niespełniony warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 z.u.p.z.p. (dotyczącego uzbrojenia terenu w stopniu wystarczającym dla zamierzenia budowlanego) Sąd stwierdził, że prawidłowo organ II instancji uznał ten warunek za spełniony.

W wyniku analizy akt administracyjnych sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. W odwołaniu skarżący zarzucił między innymi nieustalenie stanu zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...] (działka objęta częściowo obszarem analizowanym) i w rezultacie nieuwzględnienie rzeczonej nieruchomości przy weryfikacji projektowanej inwestycji pod kątem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy istniejących w obszarze analizowanym, a także nieustalenie stanu zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...] (działka objęta częściowo obszarem analizowanym) i w rezultacie nieuwzględnienie rzeczonej nieruchomości przy weryfikacji projektowanej inwestycji pod kątem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy istniejących w obszarze analizowanym. W odpowiedzi na powyższe organ II instancji stwierdził, że "Przedmiotem postępowania odwoławczego jest wyłącznie zaskarżona decyzja. Kolegium nie bada zatem prawidłowości wydania innych decyzji lokalizacyjnych dla zabudowy mieszkaniowej (skarżący wskazał, że organ ustalił warunki zabudowy dla innych działek położonych w obszarze analizy - działki położone przy drodze gminnej prostopadłej do drogi publicznej powiatowej, przy której skupiona jest zabudowa).". W ocenie Sądu powyższe nie stanowi ustosunkowania się do powyższych zarzutów skarżącego. Organ II instancji działając jako organ merytoryczny miał obowiązek wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ponownie rozpoznać sprawę - to znaczy ocenić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy przesłanki, które doprowadziły organ I instancji do wydania decyzji, a także ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania. Nie odniesienie się do wszystkich zarzutów jest naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy prawidłowo sporządzą analizę urbanistyczną oraz sporządzą w oparciu o nią projekt decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności organy ustalą stan zabudowy na działkach ewidencyjnych [...] i [...].

dc