Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 680/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 61  par. 4,  art. 145  par. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.) Janusz Walawski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Krajowej Izby [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz Krajowej Izby [...] kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., którą to decyzją odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanych przez Krajową Izbę [...] (dalej [...]) we wniosku z dnia [...] września 2012 r. informacji, dotyczących prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej "Prezesem UKE") testu zawężania ceny (w związku z pismami [...] S.A. z siedzibą w W., zwaną dalej "[...]", z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r.) dla usługi promocyjnej [...] w opcji prędkości do [...] Mbit/s, występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na [...] miesiące, poprzez:

1. udostępnienie kopii załączników nr [...] do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w zakresie wskazanego w punkcie 7 tych załączników, kosztu przyrostowego usług [...];

2. udostępnienie kopii załączników nr [...] do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; w zakresie wskazanego w punkcie 7 tych załączników kosztu przyrostowego usług [...].

Jako podstawę odmowy udostępnienia informacji organ wskazał art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W motywach uzasadnienia organ podał, iż w dniu [...] września 2012 r. [...], drogą elektroniczną, złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie informacji dotyczących prowadzonego przez Prezesa UKE Testu PS (w związku z pismami [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r.) dla promocyjnej usługi [...] w opcji do [...] Mbit/s, występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na [...] miesiące, poprzez:

a) udostępnienie kopii (skanu) pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...];

b) udostępnienie kopii (skanu) pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...];

c) udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez [...] cena hurtowa za odpowiednik usługi promocyjnej [...] w opcji prędkości do [...] Mbit/s, występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na [...] miesiące;

d) udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez [...] cena detaliczna [...] za usługę promocyjną [...] w opcji prędkości do [...] Mbit/s, występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na [...] miesiące;

e) udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia Prezesa UKE przeprowadzenia przedmiotowego Testu PS (w tym jakie są źródła danych);

f) udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest podstawa prawna przeprowadzenia Testu PS promocyjnej usługi [...] w opcji prędkości do [...] Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na [...] miesiące;

g) udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin wdrożenia promocyjnej usługi detalicznej [...] w opcji prędkości do [...] Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na [...] miesiące;

h) udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin wdrożenia usługi hurtowej będącej odpowiednikiem promocyjnej usługi [...] w opcji prędkości do [...] Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na [...] miesiące;

i) udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin opublikowania wyniku Testu PS;

j) udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin poinformowania operatorów alternatywnych o ostatecznej cenie hurtowej za usługę stanowiącą hurtowy odpowiednik promocyjnej usługi [...] w opcji prędkości do [...] Mbit/s występującej, jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na [...] miesiące;

k) udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest cena za bonus/gadżet [...] przyznawany abonentom [...] w ramach promocyjnej usługi [...] w opcji do [...] Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na [...] miesiące;

l) odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie została ustalona cena za bonus/gadżet [...] przyznawany abonentom [...] w ramach promocyjnej usługi [...] w opcji do [...] Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na [...] miesiące;

m) udzielenie odpowiedzi na pytanie czy cena za bonus/gadżet [...] przyznawany abonentom [...] w ramach promocyjnej usługi [...] w opcji do [...] Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na [...] miesiące, jest brana pod uwagę podczas przeprowadzania Testu PS;

n) udzielenie odpowiedzi na pytanie, dlaczego Prezes UKE w przedmiotowej sprawie przeprowadza Test PS a nie test zawężania marży.

Prezes UKE wskazał, że żądane, objęte wnioskiem, informacje publiczne zostały złożone do niego przez [...] i znalazły się w posiadaniu Prezesa UKE w wyniku realizacji zadań powierzonych w Pt.

Wyjaśnił, że żądania [...] wymienione we wniosku w zakresie:

a) udostępnienia kopii (skanu) pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...];

b) udostępnienia kopii (skanu) pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...];

dotyczą informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...] oraz że podstawę odmowy udostępnienia tych informacji stanowi art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 11 ust. 4 uznk.

Wyjaśnił, że w pismach z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] przedstawiła Prezesowi UKE dane dotyczące kosztów związanych ze świadczeniem usług występujących jako usługi dodatkowe w stosunku do usług poddanych Testowi PS przez [...], które są ściśle związane z prowadzoną przez [...] działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe dokumenty zawierają bowiem m.in. informacje na temat przyrostowych kosztów świadczenia przez [...] promocyjnej usługi [...] w opcji do [...] Mbit/s, występującej jako usługa wiązana z usługą telefonii [...] i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na [...] miesiące. Przedmiotowe dokumenty zawierają zatem dane technologiczne i organizacyjne dotyczące procesów stosowanych w przedsiębiorstwie [...] oraz informacje finansowe, mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez [...]. Dane takie bez wątpienia posiadają znaczącą wartość gospodarczą spełniają zatem pierwszą przesłankę z art. 11 ust. 4 uznk.

Prezes UKE podkreślił, że informacje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały przekazane Prezesowi UKE – organowi administracji państwowej - w związku z realizacją jego ustawowych kompetencji, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 Pt. Z charakteru tych danych wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej.

Wskazał również, że [...] podjęła działania w celu zachowania poufności, albowiem pisma [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i z dnia [...] sierpnia 2012 r. opatrzone zostały klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa [...]".

W konkluzji Prezes UKE stwierdził, że informacje zawarte w pismach [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r., w zakresie objętym zastrzeżeniem "Tajemnica przedsiębiorstwa [...]", wskazanym w sentencji niniejszej decyzji, spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdził, iż udostępnienie tych informacji [...] groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa [...].

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Krajowej Izby [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania skarżąca podniosła naruszenie:

- art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny i analizy informacji przekazanych przez [...] Prezesowi UKE i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę dokonaną przez [...], co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej [...] dostęp do informacji publicznej;

- art. 16 ust. 1 ustawy w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, ze zm.) – dalej jako uznk, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacja dotycząca kosztów przyrostowych regulowanych usług hurtowych świadczonych przez [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. Sporne jest, czy odmowa udostępnienia żądanych informacji znajduje uzasadnienie w treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – zwanej dalej u.d.i.p.

Uzasadniając odmowę udostępnienia żądanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ powołał się na treść art. 5 ust. 2 tej ustawy i stwierdził, przywołując definicję tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), że udostępnienie powyższych umów naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorstwa – [...]

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż przedmiotowe zaskarżone decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. z pominięciem treści art. 28 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a. Uszło uwadze organu, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło zarówno prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. A skoro tak, to już na etapie postępowania administracyjnego [...] zainteresowana ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, winna w tym postępowaniu uczestniczyć. Ma ona bowiem interes prawny, wynikający z przepisu prawa materialnego – art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Przedsiębiorca musi mieć kontrolę nad informacją poufną, a za taką należy uznać tajemnicę przedsiębiorstwa, stanowiącą poufną informację posiadającą wartość gospodarczą, w szczególności informację techniczną, technologiczną lub organizacyjną (pkt II Komentarza do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, autor Arkadiusz Michalak, Komentarz Lex).

Potrzebę szerszego uczestnictwa stron w postępowaniu w sprawie dostępu do informacji publicznej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10 (wyrok dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uzasadnieniu ww. wyroku NSA stwierdził, iż co do zasady stroną postępowania sądowego powinien być organ, który nadał dokumentowi stanowiącemu informację publiczną klauzulę tajności, aby organ ten mógł przedstawić materialnoprawne przesłanki utajnienia oznaczonej informacji.

Podkreślić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, przepisy K.p.a. mają zastosowanie tylko w sytuacjach wyraźnie wskazanych tą ustawą. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następuje w drodze decyzji. Stosownie do postanowień art. 16 ust. 2 tej ustawy, do takiej decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, publik. Lex 544497).

Powyższe prowadzi do wniosku, iż w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie można pominąć regulacji art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (przykładowo wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10).

Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

Omawiane kwestie zostały pominięte przez organ orzekający w sprawie, co niewątpliwie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 28 K.p.a., a w konsekwencji do ziszczenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy w postępowaniu administracyjnym są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a niedopełnienie tego obowiązku stanowi poważne uchybienie proceduralne, które w niniejszej sprawie miało miejsce, poprzez pominięcie w postępowaniu spółek będących stroną umów, których domagała się strona skarżąca.

Wskazać też należy, iż stosownie do art. 61 § 4 K.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stonami w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1280/09, wskazał, że przepis art. 61 § 4 K.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony nie może on tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy inne jednostki (Lex nr 595027).

Zaprezentowane przez Sąd stanowisko jest tożsame z poglądem Sądu, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 438/12 oraz w wyroku z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1939/12. Stanowisko to zaaprobowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2560/12.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.

W zakresie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.