Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 938/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 i ust. 5-6
journal: Dz.U. 2017 poz 1453
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 149 ust. 1, art. 169 ust. 1 pkt 2 , ust. 4 i ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 670/20 w sprawie ze skargi Gminy A na decyzję Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 2020 r. nr FS12.4144.72.2019 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy A na rzecz Ministra Finansów 1 800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. V SA/Wa 670/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) oddalił skargę Gminy A. (dalej zwanej gminą lub skarżącą) na decyzję Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 2020 r., nr FS12.4144.72.2019, w przedmiocie określenia gminie kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła gmina zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z poźn, zm.) - zwanej dalej: u.d.j.s.t., poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) nieuwzględnieniu okoliczności przyznania skarżącej przez Wojewodę [...] dotacji celowej na wykonanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w roku 2018 w wysokości niezapewniającej i uniemożliwiającej pełne oraz terminowe ich wykonanie,

b) nieuwzględnienie okoliczności ustalenia i rozliczenia dotacji celowej na wykonanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w roku 2018 według niewłaściwej, dowolnej oraz jednostronnie i arbitralnie ustalonej przez Ministra Finansów i poprzednio przez Wojewodę [...] metodyki szacowania wydatków na zadania zlecone,

2. naruszenie art. 149 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z poźn. zm.) - zwanej dalej: u.f.p.) - zwanej dalej: u.f.p., poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) nieuwzględnienia okoliczności przyznania w roku 2018 skarżącej przez Wojewodę [...] dotacji celowej na wykonanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w wysokości niezapewniającej i uniemożliwiającej pełne oraz terminowe ich wykonanie,

b) niewzięcia pod uwagę okoliczności ustalenia i rozliczenia dotacji celowej na wykonanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w roku 2018 według niewłaściwej, dowolnej oraz jednostronnie i arbitralnie ustalonej przez Wojewodę [...] metodyki szacowania wydatków na zadania zlecone,

3. naruszenie art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 4 oraz ust. 6 u.f.p., poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, iż dotacja celowa udzielona w roku 2018 skarżącej przez Wojewodę [...] na wykonanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej została pobrana w nadmiernej wysokości, a tym samym, iż część tej dotacji, po przeszacowaniu podlega zwrotowi w zakresie kwoty 6 065,82 zł,

4. naruszenie art 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej oceny prawnej okoliczności faktycznych i prawnych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzez uznanie, iż kwota dotacji celowej udzielonej przez Wojewodę [...] na wykonanie przez skarżącej zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w roku 2018 wymaga przeszacowania, zgodnie z którym skarżąca winna zwrócić część tej dotacji w kwocie 6 065,82 zł,

5. naruszenie art. 75 i art. 77 K.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego przez Wojewodę [...] sprawy oraz niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wszelkich środków dowodowych,

6. naruszenie art. 80 K.p.a., poprzez jego niewłaściwie zastosowanie, polegające na pozostawieniu poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych dotychczas przez skarżącą, całkowite pominięcie istotnych dla sprawy środków i materiałów dowodowych oraz dokonanie ich oceny wbrew zasadom logiki, doświadczenia życiowego oraz sprawiedliwości społecznej,

7. naruszenie art. 107 ust. 3 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności jego niezastosowanie przez Wojewodę [...] polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które Wojewoda [...] uznał za udowodnione, dowodów; na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których nie uznał określonych twierdzeń i dowodów, zupełnie je pomijając, a innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Oprócz tego gmina złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z korespondencji e-mail z dnia 11 stycznia 2021 na okoliczność fluktuacji zatrudnienia w wydziałach które w strukturze skarżącej zajmowały się sprawami związanymi w wykonywaniem zadań zleconych oraz podejmowanie przez skarżącą działań mających zniwelować koszty osobowe funkcjonowania obszaru zajmującego się w strukturze organizacyjnej skarżącej realizacją zadań zleconych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że prawidłowość działania systemu dotowania zadań zleconych była od wielu lat kwestionowana przez stronę samorządową, wskazującą na nieadekwatność wielkości dotacji otrzymywanych z budżetu państwa do wydatków ponoszonych na realizację zadań zleconych. Jednostki samorządu terytorialnego nie dostawały bowiem adekwatnych środków pod ponoszonych wydatków, co potwierdzają wyniki kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie umknęło uwadze WSA to, iż określona przez Wojewodę [...] mediana kosztów wykonania poszczególnych zadań z obszaru zadań zleconych została ustalona w sposób nie zapewniający samobilansowania się kosztów realizacji zadań zleconych.

Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej gminy, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżącą kasacyjnie gmina sformułowała siedem zarzutów nie wskazując jednakże które z nich dotyczą naruszenia prawa materialnego, a które procesowego. Określając zaś postać naruszenia prawa, w przypadku zarzutów oznaczonych w petitum skargi kasacyjnej nr 1-3 zaznaczyła, że miało ono postać zarówno błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania wymienionych przez nią przepisów. W przypadku zaś pozostałych zarzutów wskazała na błędne zastosowanie regulacji K.p.a.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że choć zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie są precyzyjne i do końca jednoznaczne, to jednak tego rodzaju ich wady nie uniemożliwiają odniesienia się do nich. Z charakteru wskazanych przez gminę, jako naruszonych, regulacji można bowiem wywnioskować do naruszenia jakiej kategorii przepisów się one odnoszą. I tak w zarzutach nr 1-3 jako naruszone przez Sąd I instancji skarżąca kasacyjnie wymieniła przepisy u.f.p. (ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz.U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.), stąd potraktować je należy jako odnoszące się do naruszenia prawa materialnego. W pozostałych zarzutach jako naruszone przez WSA w Warszawie wymieniono wyłącznie regulacje K.p.a., a więc unormowania mające niewątpliwie procesowy charakter, wobec tego należy je ocenić jako oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Co do zasady, w sytuacji podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów procesowych, jak i materialnoprawnych, w pierwszej kolejności odnieść się należy do tych pierwszych, jednakże w niniejszym przypadku kolejność tę należy odwrócić, gdyż poprawne rozumienie kompetencji do określania kwot dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.), a także wykorzystania takiej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem determinuje w podstawowym zakresie formułowanie oceny w odniesieniu do większości sformułowanych zarzutów natury procesowej.

I tak, w przypadku pierwszego z zarzutów (nr 1) zarzucając WSA w Warszawie w pierwszej kolejności dokonanie błędnej wykładni art. 49 ust. 1 i ust. 5 u.d.j.s.t. gmina nie wyjaśniła na czym błąd Sądu w tym zakresie miałby polegać. Nie wskazała jak obie wymienione przez nią jednostki redakcyjne art. 49 u.d.j.s.t. miałyby być prawidłowo interpretowane i w którym to aspekcie tego zagadnienia Sąd I instancji dopuścił się błędu.

Z ogólnikowych twierdzeń skarżącej kasacyjnie można jedynie wywnioskować, że nie zgadza się ona ze sposobem wyliczenia wysokości dotacji przysługujących jej na realizację zadań z zadań zleconych.

Odnosząc się do tej problematyki zauważyć należy, że zgodnie z art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. (ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1530), wynika, że w przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym. Przepis ten, w zakresie dochodzenia należnych j.s.t. dotacji, odsyła na drogę postępowania cywilnego. Tak więc już tylko z tego względu, zarzucanie Sądowi I instancji, a co za tym idzie organom rozstrzygającym sprawę (których stanowisko Sąd zaakceptował) naruszenie tego przepisu, poprzez niewłaściwe skalkulowanej dotacji i przekazanie jej w zaniżonej wysokości nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Sąd Najwyższy w wyroku z 5 kwietnia 2019 r., sygn. I CSK 151/18 (LEX nr 2642386) wskazał, że roszczenie o uzupełnienie czy też urealnienie kwoty należnej dotacji ma charakter cywilnoprawny. Tak więc brak jest podstaw do kwestionowania zasadności jej przyznania w ramach postępowania administracyjnego, dotyczącego się sposobu rozliczenia dotacji.

Za zasadny nie sposób uznać także zarzutu nr 2, w którym to skarżąca kasacyjnie podniosła uchybienie przez Sąd I instancji art. 149 ust. 1 u.f.p. Otóż w tym zakresie podkreślić należy, że przepis ten odnosi się do problematyki terminu przekazania dotacji, co na gruncie przedmiotowej sprawy nie było spornym zagadnieniem. Tymczasem w ramach twierdzeń przedmiotowego zarzutu gmina wskazywała na przyjęcie niewłaściwej metody szacowania wydatków, mających bezpośredni wpływ na określenie wysokości dotacji. W związku z tym zauważyć należy, że twierdzenia przedmiotowego zarzutu nie przystają do jego podstawy prawnej. Innymi słowy adekwatność – wysokość przyznanej gminie dotacji nie może być rozpatrywana z punktu widzenia przepisu art. 149 ust. 1 u.f.p. w związku z czym omawiany zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za nieskuteczny.

Za niezasługujący na uwzględnienie uznać należy również zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 3. W tym wypadku należy bowiem stwierdzić, że nie sposób zgodzić się z gminą, jakoby WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 6 u.f.p. stwierdzając, że dotacja celowa została przez nią pobrana w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się do tej postaci zarzutu na wstępie należy zauważyć, że Minister Finansów, zaskarżoną przez gminę decyzją określił jej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a nie pobranej w nadmiernej wysokości. Poza tym ocena w tym zakresie, tj. uznanie że gmina niewłaściwie wykorzystała kwotę dotacji, nie była bezpośrednio determinowane interpretacją i zastosowaniem art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 6 u.f.p., co jest podnoszone w ramach przedmiotowego zarzutu. Te przepisy stanowiły podstawę nakazania zwrotu środków, uznanych na niewłaściwe wykorzystane, z uwagi na opracowane na podstawie innych regulacji metody kalkulacji (m in. art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t.), w tym zakresie. W związku z tym podkreślić należy, że oceny zasadności określenia gminie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu nie można dokonywać jedynie z punktu widzenia art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 6 u.f.p. Mają one bowiem w tym względzie z zasady wynikowy charakter. Odnoszący się więc jedynie do tych regulacji zarzut jest niepełny, w świetle zawartych w nim twierdzeń co do postaci naruszenia prawa, wobec tego nie mógł on zostać uznany za skuteczny.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów K.p.a., a więc zarzutów ze swej istoty dotyczących naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania ich zasadności.

W ramach tych zarzutów, oznaczonych w skardze kasacyjnej numerami 4-7, skarżąca kasacyjnie zarzuciła między innymi (zarzut nr 4 i 5 ) błędne i niedokładne ustalenie stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Z tymi stwierdzeniami nie można się jednak zgodzić, gdyż zarówno kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jak również sposób jej wyliczenia, w świetle przyjętych przez organy metod kalkulacji, nie były przedmiotem sporu. Ten koncentrował się wokół zagadnień związanych z faktycznymi kosztami realizacji zleconych gminie zadań. Skoro jednak, jak to już wyżej stwierdzono, wykluczono możliwość kwestionowania wysokości dotacji (uwagi do zarzutu nr 1) w ramach postępowania administracyjnego, to tym samym nie było potrzeby czynienia ustaleń w zakresie rzeczywistych wydatków gminy, poniesionych przez nią na realizację zleconych jej zadań. Wobec tego odnoszący się do tego zarzut nie znajdował usprawiedliwionych podstaw.

W omawianym aspekcie dodać też należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie wnioski dowodowe gminy, gdyż zmierzały one do ustalenia faktycznych wydatków na realizację zadania, które to okoliczności, z przedstawionych wyżej względów, nie miały znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Podobne uwagi odnieść należy do twierdzeń gminy, dotyczących niedoniesienia się przez Sąd I instancji do podnoszonych przez nią w tym względzie argumentów. Mając bowiem na względzie to, że dotyczyły one bezpośrednio okoliczności będących przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie, nieodniesienie się do nich nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Podobnie za pozbawione podstaw należy uznać twierdzenia skarżącej kasacyjnie odnośnie naruszenia art. 107 ust. 3 K.p.a. W tym zakresie brak jest dostatecznych argumentów do podważenia oceny WSA w Warszawie, dotyczącej dochowania przez Ministra Finansów wymogom wynikającym z tego przepisu, odnoszącym się do uzasadnienia jego decyzji. Organ ten bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł wszystkie elementy wymienione we wskazanym wyżej przepisie, zwłaszcza w zakresie oceny zgromadzonych dowodów, odnoszących się do okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie gminy na rzecz Ministra Finansów 1 800 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i reprezentował organ na rozprawie.