Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 92/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupcy na uchwałę Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 24 lutego 2022 r. nr XXXV/285/2022 w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Witkowo" oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Słupcy, pismem z dnia 24 stycznia 2023 r. wniósł na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 roku poz. 329) oraz art. 3 ust. 7 i art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 1247) skargę na Uchwałę Nr XXXV/285/2022 Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 24 lutego 2022 roku w sprawie: określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Witkowo".

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwale tej w zaskarżonej części Prokurator zarzucił: istotne naruszenie prawa, tj. przepisów art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 572) polegające na braku określenia w § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie w pkt. 1 i 2 łącznej kwoty odpowiednio 30.000 zł i 16.000 zł na realizację w każdym przypadku po dwóch celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na każdy z celów i pozostawienie w tym zakresie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, co stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o:

- stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXV/285/2022 Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 24 lutego 2022 roku w sprawie: określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Witkowo" w części tj. zapisów § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Nadto na podstawie art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł również o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że analiza powyższego aktu prawa miejscowego pozwala na stwierdzenie, że w istotny sposób narusza on regulacje rangi ustawowej zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt.

W pierwszej kolejności Prokurator wskazał, iż z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowiące w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Rada może zatem skorzystać z omawianego uprawniania wyłącznie, gdy inne normy prawa powszechnie obowiązującego wyrażone w ustawach przyznają jej kompetencje do regulacji materii określonej tymi przepisami.

Takie uprawnienie stwarza dla rady gminy przepis art. 11a ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, zgodnie z którym rada gminy wypełniając, obowiązek o którym mowa w art. 11 ust. 1 polegający na zapobieganiu bezdomności zwierząt i zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu, określa w drodze uchwały corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Prokurator zauważył, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Wedle Prokuratora z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Prokurator przywołał również, że w doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

Ponadto, Prokurator wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zawiera upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który w szczególności obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, 3) odławianie bezdomnych zwierząt, 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, 6) usypianie ślepych miotów, 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca § dla zwierząt, 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zgodnie z art. 11a ust. 5 wyżej wskazanej ustawy Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Prokurator podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale wysokości i sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt".

W § 11 załącznika do uchwały, Rada Miejska w Witkowie w ust. 1 wskazała, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Witkowo" zabezpieczone są w budżecie Gminy i Miasta Witkowo na 2022 rok. Natomiast w ust. 2 wskazanego wyżej paragrafu przyjęto, że wysokość środków, o których mowa w ust. 1 wynosi: pkt. 1) 30.000,00 zł na realizację zadań określonych w § 2 i § 5, pkt. 2) 16.000,00 zł na realizację zadań określonych w § 3 i § 6, pkt. 3) 10.000,00 zł na realizację zadania określonego w § 4, pkt. 4) 1.000,00 zł na realizację zadania określonego w § 7, pkt. 5) 2.042,00 zł na realizację zadania określonego w § 8, pkt. 6) 2.000,00 zł na realizację zadania określonego w § 9.

Mając na uwadze, że zawarcie w przepisie art. 11a ust. 5 sformułowania: "program zawiera" jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organy gminy programu. Jest to norma iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale musi prowadzić do wyeliminowania uchybienia z porządku prawnego. Powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania, przy jednoczesnym skonkretyzowaniu wydatków na poszczególne cele, pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonywanie poszczególnych zadań.

Prokurator podkreślił, że w pkt. 1 i 2 ust. 2 paragrafu 11 załącznika do uchwały wyodrębniono kwoty, które dotyczą finansowania łącznie dwóch zadań: w pkt. 1) kwota 30.000 zł - zadania z § 2, tj. zapewnienia bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy i Miasta Witkowo miejsca w schronisku dla zwierząt oraz z § 5, tj. sterylizacji albo kastracji zwierząt i w pkt. 2 ) kwota 16.000 zł - zadania z § 3, tj. sprawowania opieki nad wolno żyjącymi kotami na terenie Gminy i Miasta Witkowo oraz z § 6, tj. wyszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Tym samym z treści załącznika w wyżej wskazanym zakresie nie wynika jaka kwota z 30.000 zł przeznaczona jest na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, a jaka na sterylizację albo kastrację zwierząt. Powyższe dotyczy również podziału kwoty 16.000 zł na realizację zadań z § 3 i § 6. W rzeczywistości nie da się stwierdzić jakie kwoty przeznaczono na konkretne zadania, co stoi w sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt albowiem nie określono w sposób należyty sposobów wydatkowania wskazanych w uchwale środków finansowych.

Wedle Prokuratora pominięcie w zaskarżonej uchwale określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na sfinansowanie poszczególnych celów zawartych w uchwalonym programie stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji programu co winno skutkować stwierdzeniem nieważności § 11 załącznika do uchwały. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu stanowi naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej rozpatrzenie. W odpowiedzi na skargę wskazano, że Rada Miejska w Witkowie realizując obowiązki wynikające z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Witkowo" na 2022 rok. W Programie wskazano wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań w nim określonych oraz sposób wydatkowania tych środków na poszczególne zadania, w tym łącznie wskazując kwoty na realizację zadania polegającego na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt i obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz łącznie kwoty na sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie i poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

Organ podkreślił, że przedmiotowa uchwała została już zrealizowana w 2022 roku.

Wedle organu przepis art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt nie wymaga "precyzyjnego" określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań wraz ze sposobem ich wydatkowania. Program jest dokumentem ogólnym, a nie planem finansowym, nie powinien wymagać zatem precyzyjnego wskazania środków finansowych.

Organ podał również, że na 2023 rok został przygotowany nowy projekt uchwały w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Witkowo". W Programie tym, mając na uwadze przedmiotową skargę, wyszczególniono kwoty wydatkowania środków finansowych na realizację poszczególnych 8 zadań określonych w Programie, bez ich łączenia.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Na podstawie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Uchwała rady gminy - gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18. CBOiS).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2022.559 t.j. ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które należy zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej: "CBOSA").

Prokurator wskazał, iż zaskarża uchwałę we wskazanym w skardze zakresie, przedmiotem zaskarżenia został objęty § 11 Załącznika do zaskarżonej Uchwały, w tym też zakresie uchwała podlegała więc kontroli sądowej.

Przedmiotem kontroli sądowej jest UCHWAŁA NR XXXV/285/2022 RADY MIEJSKIEJ W WITKOWIE z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Witkowo" (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 03 marca 2022 r., Poz. 1671).

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).

Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Uchwała zawiera załącznik, w którym wskazano, że:

§ 11. 1. Środki finansowe na realizację zadań wynikających z "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Witkowo" zabezpieczone są w budżecie Gminy i Miasta Witkowo na 2022 rok.

2. Wysokość środków, o których mowa w ust. 1 wynosi:

1) 30.000,00 zł na realizację zadań określonych w § 2 i § 5,

2) 16.000,00 zł na realizację zadań określonych w § 3 i § 6,

3) 10.000,00 zł na realizację zadania określonego w § 4,

4) 1.000,00 zł na realizację zadania określonego w § 7,

5) 2.042,00 zł na realizację zadania określonego w § 8,

6) 2.000,00 zł na realizację zadania określonego w § 9.

3. Środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie:

1) zadań publicznych wraz z udzielaniem dotacji, zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 ze zm.),

2) zawieranie umów i zleceń z podmiotami, którym zlecono wykonanie zadania.

Jest poza sporem, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 03 marca 2022 r. oraz że – zgodnie z jej § 3 – weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 17 marca 2022 r. Jednocześnie z treści Uchwały (jej tytułu oraz § 1) jasno wynika, że jej postanowienia miały obowiązywać tylko "w 2022 roku", czyli do 31 grudnia 2022 r. (co odpowiada dyspozycji art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którą program uchwala się "corocznie"). Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że Uchwała z dniem 31 grudnia 2022 r. bezpowrotnie wygasła i od 1 stycznia 2023 r. już nie obowiązuje.

Tym niemniej Sąd, w składzie rozpoznającym sprawę, doszedł do przekonania, że sprawa podlegać powinna rozpoznaniu merytorycznemu.

Co prawda "Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek wygaśnięcia Uchwały w związku z upływem czasu, na jaki została podjęta) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast. (por. rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia WSA w Poznaniu w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 758/22 – prawomocne (podobnie) post. WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2022 r. IV SA/Po 819/22 – prawomocne oraz w postanowieniu WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 806/22 – prawomocne (dostępnych w CBOISA).:

Jednak od tej zasady istnieją pewne wyjątki i w stanie faktycznym, analizowanej sprawy, biorąc pod uwagę treść objętego skargą § 11 Załącznika do zaskarżonej uchwały taki właśnie wyjątek uzasadniający merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zdaniem składu orzekającego w sprawie, zachodzi – w związku z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 427/22 (CBOiS).

W kontekście tego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego należy na wstępie przypomnieć, że wypracowane na gruncie art. 11a ust. 5 u.o.z. aktualne orzecznictwo, w którym doszło do wykrystalizowania się, jako dominującego, poglądu, zgodnie z którym istnieje konieczność precyzyjnego i wyraźnego określenia sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyroki NSA: z 22.09.2020 r., II OSK 1087/20; z 29.07.2020 r., II OSK 997/20; z 06.07.2020 r., II OSK 703/20; z 24.09.2019 r., II OSK 2350/18; z 30.07.2019 r., II OSK 1754/18).

Tym niemniej w sprawie o sygn. akt I OSK 427/22 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Z kolei zarzut nr 2 dotyczy, według Organu Nadzoru, naruszenia przez wyrok WSA art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 5 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uregulowanie w § 14 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na ten Program poprzez rozdzielenie środków pomiędzy podmioty realizujące zadania zawarte w Programie, stanowi wystarczające określenie sposobu wydatkowania środków, a tym samym regulacja ta prawidłowo wypełnia delegację ustawową z przepisu art. 11a ust. 5 ustawy, podczas gdy obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest dokonanie podziału środków na poszczególne zadania ujęte w Programie, a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego przepisu ze względu na jego sprzeczność z art. 11a ust. 5 ustawy, co zostaje szerzej umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że przepis art. 11a ust. 5 ustawy stanowi, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Sąd I Instancji trafnie zwrócił uwagę, że mowa jest w cytowanym przepisie nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to, zasadnie zdaniem WSA, ogólnego określenia środków dla kilku zadań bądź też, tak jak to uczyniła Rada Miejska Jaworzna w ramach gwarantowanej ustrojowo samodzielności, poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, wbrew stanowisku Kasatora, że § 14 Programu nie narusza przepisu art. 11a ust. 5 ustawy. Poczynione w tym zakresie ustalenia Sądu I instancji (s. 19–20 uzasadnienia), których nie ma konieczności przywoływania, podziela Sąd odwoławczy. Z powyższych względów zarzut nr 2 nie może zostać uwzględniony."

Sąd, w składzie rozpoznającym sprawę kierując się wyżej wskazanym stanowiskiem NSA, dokonał analizy treści § 14 Programu Rady Miejskiej Jaworzna dotyczącego przyjęcia Programu Opieki nad Zwierzętami na terenie Gminy Jaworzno(Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 01 kwietnia 2021 r., poz. 2317), którego kontrolę przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny, wydając rozstrzygnięcie w sierpniu 2022 r. i oceniając to postanowienie jako nie wymagające stwierdzenia nieważności. Miało ono następującą treść: § 14. Na realizację Programu w 2021 r. zabezpieczono w budżecie Gminy środki finansowe w wysokości 237.900,00 złotych (brutto) w tym na:

1) finansowanie zadań opisanych w § 4, § 6 ust. 3, § 7, § 9 ust. 1 w kwocie 106.400,00 złotych na podstawie umowy ze Schroniskiem;

2) finansowanie zadań opisanych w § 6 ust. 2, ust. 4, § 11 ust. 4 w kwocie 40.000,00 złotych na podstawie umowy z przedsiębiorcą;

3) finansowanie zadania opisanego w § 10 w kwocie 10.000,00 złotych na podstawie umowy z właścicielem gospodarstwa rolnego;

4) finansowanie zadania opisanego w § 11 ust. 1 i 2 w kwocie 11.500,00 złotych na podstawie umowy z lekarzem weterynarii;

5) finansowanie zadań opisanych w § 5 ust. 8, ust 10, § 9 ust. 2, § 12 ust. 1 w kwocie 40.000,00 złotych na podstawie umowy z gabinetem weterynaryjnym;

6) zakup mikroprocesorów, zakup karmy oraz materiałów przez Gminę dla organizacji społecznych i opiekunów społecznych, prowadzenie bazy danych w kwocie 25.000,00 złotych;

7) finansowanie zadania opisanego w § 13 w kwocie 5.000,00 złotych na działania edukacyjne.

Porównanie tej treści z objętą niniejszą skargą treścią paragrafu 11 Załącznika do zaskarżonej uchwały, w świetle stanowiska NSA, nie pozwala, zdaniem składu rozpoznającego sprawę, na uznanie za zasadnych zarzutów Prokuratora zawartych w skardze, jakoby brak określenia w § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie w pkt. 1 i 2 łącznej kwoty odpowiednio 30.000 zł i 16.000 zł na realizację w każdym przypadku po dwóch celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na każdy z celów i pozostawienie w tym zakresie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, miałby stanowić o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skarga podlegała oddaleniu.