Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1213/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 99
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi A. W. (W.) i J. W. (W.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 maja 2023 r. nr SKO.GN/41.8/94/2023/9364 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy P. (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia 2 marca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 92, art. 93 ust. 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. W. i J. W. (dalej: "Strony", "Skarżący") z dnia 7 listopada 2022 r., odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym B., nr dz. 1 k.m. 4 o powierzchni 1,7980 ha, objętej księgą wieczystą [...], proponujący wydzielenie działek oznaczonych na projekcie podziału numerami: 2 o powierzchni 0,0576 ha, 3 o powierzchni 0,1026 ha, 3 o powierzchni 0,1038 ha, 4 o powierzchni 0,0807 ha, 5 o powierzchni 0,0800 ha, 6 o powierzchni 0,0839 ha i 7 o powierzchni 1,2894 ha, ze wskazaniem, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem Nr SKO.GN/41.8/11/2022/7445 z dnia 26 maja 2022 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia 22 kwietnia 2022 r. (uprzednie postanowienie z dnia 17 listopada 2021 r. opiniujące negatywnie zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia 17 marca 2022 r. nr SKO.GN/41.8/65/2022/3618) i zaopiniowało pozytywnie wstępny projekt podziału ww. nieruchomości proponujący wydzielenie działek oznaczonych wstępnie numerami: "1", "2", "3", "4", "5", "6" i "7" uznając, że zaproponowany podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ podał, że wraz z przedmiotowym wnioskiem przedłożono mapę z projektem poddziału sporządzoną przez uprawnionego geodetę oraz protokół przyjęcia granic nieruchomości. Przedłożony projekt podziału nieruchomości dz. nr 1 proponował wydzielenie siedmiu nowych działek, oznaczonych numerami: 2, 3, 3, 4, 5, 6 i 7.

Z projektu podziału wynikało, iż proponowana do podziału działka położona jest bezpośrednio przy działkach o numerach 8 i 9 o użytku wykazanym w ewidencji gruntów jako "dr", z nieuregulowanym stanem prawnym (brak dokumentu własności) wpisanych jako własność Skarbu Państwa - władający Urząd Gminy P. - drogi lokalne, o szerokości ok. 3 m oraz przy działce 10 o użytku: "PsV", "Lzr-PsV" stanowiącej własność Gminy P. o nieregulowanym kształcie. Działka 10 przylega m.in. do działki oznaczonej numerem 11 stanowiącej własność Skarbu Państwa, objętej księgą wieczystą [...], o użytku wykazanym w ewidencji gruntów jako "dr" o nieregularnej szerokości od ok. 3m do ok. 10m. Drogi zlokalizowane w obrębie działek oznaczonych numerami 8, 9 i 12 nie mają charakteru drogi publicznej. Ze zdjęć satelitarnych wynika, że nie mają utrwalonego przebiegu. Działka nr 11 z kolei ma w części utrwalony przebieg, lecz nie na odcinku w pobliżu działki 1 i nie jest zaliczona do kategorii dróg publicznych. Działka 10 nie stanowi drogi publicznej czy wewnętrznej, jest gruntem rolnym.

Decyzja organu pierwszej instancji z dnia 5 grudnia 2022 r. nr [...] odmawiająca zatwierdzenia podziału ww. nieruchomości została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SKO.GN/41.8/353/2022/21889.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w powołaniu na szeroko przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stanął na stanowisku, że przepisy zawarte w art. 93 ust. 3 i w art. 99 u.g.n. dotyczą ustanowienia służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział, nie zaś na nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich. Podział warunkowy ma gwarantować nowym działkom gruntu powstałym z podziału prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomość objętą wnioskiem. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Istotna pozostaje jednak kwestia własnościowa działek, na których ma być zaproponowana służebność drogowa (przechodu i przejazdu), a mianowicie nieruchomość lub nieruchomości te muszą stanowić własność podmiotu dokonującego podziału działek - adresata decyzji.

Podkreślił, że wprowadzenie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości warunku, że przy zbywaniu działki wydzielonej w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność na gruncie niestanowiącym przedmiotu podziału lub gruncie niestanowiącym własności podmiotu wnioskującego o podział działki (a więc na tzw. gruncie cudzym) jest rażącym naruszeniem przepisów art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Organ administracji nie może decydować o ustanowieniu drogi koniecznej na nieruchomości nieobjętej wnioskiem o podział.

Przy uwzględnieniu powyższego organ stwierdził, że ww. nieruchomość oznaczona nr dz. 1 nie posiada dostępu do drogi publicznej oraz, że brak dostępu do drogi publicznej nie może być rozwiązany poprzez wydanie warunkowej zgody na podział, o której mowa w art. 99 u.g.n., z tej przyczyny, że służebność musiałaby być ustanowiona na gruncie niestanowiącym przedmiotu podziału i na gruncie niestanowiącym własności podmiotu wnioskującego.

Decyzja została doręczona Stronom w dniu 15 marca 2023 r.

W złożonym w dniu 29 marca 2023 r. odwołaniu Skarżący podnieśli, że:

1) zaprojektowane do wydzielenia działki o nr: 2, 3, 3, 4, 5, 6 i 7 mają dostęp do drogi publicznej drogą oznaczoną jako dz. nr 8 i 9 oraz asfaltową drogą wewnętrzną [...] oraz ww. asfaltową drogą wewnętrzną [...] od użytkowanej drogi oznaczonej jako działka 11 dr,

2) działki nr 1 i 9 oznaczone jako drogi lokalne, miały i mają utrwalony wieloletni przebieg i były użytkowane zarówno przez dziadków, a także rodziców Skarżących - do celów rolniczych uprawianej działki gruntu nr 1, a rodzice Skarżących sygnalizowali Gminie naruszenie granic tych działek,

3) zaprojektowana do wydzielenia dz. nr 2 jest zaplanowana jako droga, która w przypadku sprzedaży którejkolwiek z planowanych do wydzielenia działek zostanie obciążona służebnością drogową lub wraz ze sprzedażą którejkolwiek z ww. działek gruntu zostanie sprzedany udział w dz. o nr 2,

4) działka nr 11 także ma utrwalony przebieg wzdłuż podlegającej podziałowi działki 1, a następnie drogą [...] ,

5) decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości może zawierać warunek obciążenia służebnością drogową działki o nr: 10 i [...] oraz 11, z zastrzeżeniem, że służebność ta dotyczyłaby tylko działki o nr 10 i [...] ,

6) zaskarżona decyzja dalej nie precyzuje, gdzie konkretnie są nieregularne szerokości drogi dz. nr 11, skoro ta droga ma utrwalony wieloletni przebieg i była użytkowana podobnie jak działki 1 i 9.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 19 maja 2023 r. nr SKO.GN/41.8/94/2023/9364, w oparciu o art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy, w tym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia. Następnie zwrócił uwagę, że działka oznaczona numerem 7 jest projektowaną drogą wewnętrzną, mającą zapewnić dostęp do drogi publicznej dla wydzielonych działek - poprzez działkę 10 do 11. Wyjaśnił, że podział nieruchomości nie jest możliwy nawet gdy plan miejscowy nie stoi temu na przeszkodzie, jeśli nie może być zapewniony "nowo" powstałym działkom dostęp do drogi publicznej w sposób wskazany w art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n.

Organ odwoławczy zweryfikował również swoje dotychczasowe stanowisko i stwierdził, że wskazany w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 27 stycznia 2023 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy odmiennego stanu faktycznego. Zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie projektowane do podziału działki nie tylko nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej, ale oddzielone są od drogi publicznej przez nieruchomość osób trzecich. Projektowana działka nr 7 (2) mająca przybrać postać drogi wewnętrznej, nie sąsiaduje bezpośrednio z drogą zaliczoną do kategorii dróg publicznych, a także z drogą wewnętrzną stanowiącą działkę drogową nr 11. Działka nr 11 nie jest zaliczona do kategorii dróg publicznych a ma charakter drogi transportu rolnego o nieregularnej szerokości od 3m do 10 m. Dojazd do działki nr 11 poprowadzono natomiast przez działkę nr 10 stanowiącą własność Gminy P.

Kolegium wskazało, że przychyla się do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, iż wprowadzenie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości warunku, że przy zbywaniu działki wydzielonej w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność na gruncie niestanowiącym przedmiotu podziału lub gruncie niestanowiącym własności podmiotu wnioskującego o podział działki (a więc na tzw. gruncie cudzym) jest rażącym naruszeniem przepisów art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. W rezultacie stwierdziło, że pomimo pozytywnego zaopiniowania postanowieniem z dnia 26 maja 2022 r. wstępnego projektu podziału nie jest możliwe wydanie decyzji warunkowej z art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Organ administracji nie może decydować o ustanowieniu drogi koniecznej na nieruchomości nie objętej wnioskiem o podział.

Decyzja została doręczona Skarżącemu J. W. w dniu 22 maja 2023 r., natomiast Skarżącemu A. W. w dniu 23 maja 2023 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący wnosząc w dniu 21 czerwca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uprzednie przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji,

2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, co skutkowałoby zmianą decyzji organu pierwszej instancji i zatwierdzeniem podziału przedmiotowej nieruchomości.

Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu ponowiono argumentację przedstawioną na etapie złożonego odwołania. Dodatkowo Skarżący wskazali, że "naruszenie drogi oznaczonej jako działki gruntu numer: 8 i 9 było pisemnie sygnalizowane Gminie P. przez rodziców skarżących pismem z dnia 23 maja 2005 r." Podtrzymali również swoje stanowisko, że decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości może zawierać warunek obciążenia służebnością drogową działki nr 11 i nr 10, ponieważ: działka drogowa nr 11 była i jest użytkowana jako droga i jej przeznaczeniem nie jest wyłącznie dojazd do pól, lecz także dojazd do nieruchomości budowlanej podlegającej podziałowi, nadto działka drogowa nr 11 wraz z działką o nr 10 były "od wieków użytkowane" jako droga dojazdowa do nieruchomości podlegającej podziałowi przez Skarżących, ich dziadków i rodziców.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez Sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest zgodne z prawem. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 lipca 2023 r. nr SKO.GN/41.8/94/2023/9364, mocą której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji - Wójta Gminy P. z dnia 2 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości opisanej na wstępie.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności przepisy art. 93 i art. 99 przywołanej ustawy.

W myśl art. 93 podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust. 1 zd. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Stosownie natomiast do treści ust. 3 tego przepisu podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Z kolei zgodnie z art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

W przywołanej regulacji ustawodawca przewidział materialnoprawną podstawę dopuszczalności zatwierdzenia ewidencyjnego podziału nieruchomości w przypadku wydzielenia z niej działek, które nie mają zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w chwili wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2022).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy kwestią sporną pozostawało, czy projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n.

W treści skargi Skarżący wskazali na możliwość dojazdu do projektowanych działek od północnej strony działki oznaczonej numerem 1 przez działki o nr 9 i 8, jak również od południowej strony działki oznaczonej numerem 1 przez działki o nr 11 oraz nr 10.

Jednakże jak wynika ze złożonego wniosku o zaopiniowanie wstępnego podziału działki nr 1 projektowany dojazd obejmował działki o nr 10 i 11 (Skarżący wskazali: "działka oznaczona nr 7 jest projektowaną drogą wewnętrzna, zapewniającą dostęp do drogi publicznej dla wydzielonych działek poprzez działkę 10 i 11" wniosek z dnia 8 listopada 2021 r., karta nr 15 akt administracyjnych). Podobnie przedłożony przez Strony wstępny projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę przewidywał projektowaną służebność drogową od południowej strony działki objętej projektowanym podziałem o nr 1 poprzez ustanowienie służebności na działkach 11 i 10, uwzględniając tym również szerokość projektowanego dojazdu (Wyrys z mapy zasadniczej, Wstępny projekt podziału, z dnia 27 października 2021 r., karta nr 71 akt administracyjnych). W tym też kształcie zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego podlegał opiniowaniu, stosownie do treści art. 93 ust. 4 u.g.n. (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach Nr SKO.GN/41.8/145/2022/7445 z dnia 26 maja 2022 r., karta 169-171 oraz nr 117 akt administracyjnych).

Z tego względu dostrzec należy, że postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. opiniujące projekt podziału nieruchomości, jest częścią postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Pogląd ten jest zgodny z wykładnią zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1998 r. sygn. akt I SA/Rz 899/98 (OPS 1999, nr 5, poz. 106; podzieloną przez skład pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 84), zgodnie z którą "opiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest częścią postępowania podziałowego". Postanowienie opiniujące jest etapem postępowania podziałowego, w trakcie którego organ dokonuje oceny wstępnego projektu co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału określonej w art. 93 ust. 1-2 u.g.n., względnie art. 94 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2537/12). Jednocześnie postanowienie w tym przedmiocie objęte jest odrębnym środkiem zaskarżenia. Podkreślenia wymaga, iż wyrażona w formie postanowienia opinia dotyczy wyłącznie projektu podziału uwidocznionego na załączniku do przedmiotowego postanowienia.

Uwzględniając, iż opiniowany w niniejszej sprawie wstępny projekt podziału nie obejmował proponowanego dojazdu od strony północnej poprzez działki 9 i 8, nie mogła w tym zakresie zyskać uzasadnienia argumentacja podnoszona w skardze. Podnoszony bowiem w skardze dostęp do drogi publicznej poprzez działki 9 i 8 nie podlegał opiniowaniu.

W kwestii natomiast zaopiniowanego pozytywnie projektu podziału, uwzględniającego w toku opiniowania dostępu do drogi publicznej od strony południowej działki 1, poprzez działki o nr 11 i 10, dostrzec należy, że przepis art. 99 ust. 3 u.g.n. nie dopuszcza podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie miałyby dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z tą ostatnią sytuacją związane jest ściśle uregulowanie zawarte w art. 99 u.g.n. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n, wymieniony wyżej przepis art. 99 tej ustawy przewiduje w takim wypadku zatwierdzenie podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia odpowiedniej służebności przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału. Analiza art. 93 ust. 3 oraz art. 99 u.g.n., wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt I OSK 61/05).

Jak wynika natomiast z zaopiniowanego Wstępnego projektu podziału, dostęp do drogi publicznej dla działek powstałych w wyniku projektowanego podziału miał zostać zapewniony przez działkę 2 (wydzieloną z działki 1) a następnie przez działki nr 10 (symbol użytku Lzr-PsV, PsV, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, użytki rolne, karta nr 45 akt administracyjnych) i nr 11 (symbol użytku: dr, karta nr 21 akt administracyjnych).

Projektowana do wydzielenia działka 2 wskazana jako projektowana droga wewnętrzna, nie sąsiaduje bezpośrednio z drogą zaliczoną do kategorii dróg publicznych. Nie sąsiaduje również z działką drogową o nr 11. Projektowana według wstępnego projektu podziału działka wewnętrzna 2 jest oddzielona od działki o nr 11, działką 10 stanowiącą własność Gminy P. Działka nr 10 nie jest drogą publiczną ani drogą wewnętrzną. Skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny do tej nieruchomości.

Sąd w składzie orzekającym w niniejsze sprawie podziela pogląd, iż w decyzji o podziale nieruchomości nie można ustanowić warunku, że dla działek gruntu wydzielonych wskutek podziału zostaną w przyszłości ustanowione służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi, gdyż organ administracji nie może decydować o ustanowieniu drogi koniecznej na nieruchomości nieobjętej wnioskiem o podział (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 769/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2399/14, i powołane tam orzecznictwo).

Przepis art. 99 u.g.n. dotyczy bowiem ustanowienia drogi koniecznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział nieruchomości, przede wszystkim na gruncie podlegającym podziałowi (zob. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I CSK 132/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 177/22).

Brak dostępu do drogi publicznej dla projektowanej działki 2 nie mógł zatem zostać rozwiązany poprzez wydanie warunkowej zgody na podział, o której mowa w art. 99 u.g.n. Warunek musi być skierowany do strony postępowania, a nie do innych podmiotów. Warunek, o którym mowa w art. 99 u.g.n. mógłby zatem zostać zastosowany, gdyby służebność drogowa zapewaniająca dostęp do drogi publicznej miała zostać ustanowiona na projektowanej działce Skarżących. Wprowadzenie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości warunku, że przy zbywaniu działki wydzielonej w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność na gruncie niestanowiącym przedmiotu podziału lub gruncie niestanowiącym własności podmiotu wnioskującego o podział działki (a więc na tzw. gruncie cudzym) stanowiłoby rażące naruszenie przepisów art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n.

Sąd dostrzega, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwach: G., B., D. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., Nr [...], poz. [...]; karta nr 60-67 akt administracyjnych) przewiduje drogowe przeznaczenie działek 10 i 11 - położonych od strony południowej działki objętej podziałem, jednak realizacja drogi jest kwestią przyszłą i nie może rzutować na ocenę legalności decyzji o podziale nieruchomości.

Należy pamiętać, że podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego, a nadto, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zgodność z ustaleniami planu miejscowego nie jest zatem jedynym warunkiem zatwierdzenia projektu podziału.

Podział nieruchomości nie jest zatem możliwy nawet gdy plan miejscowy nie stoi temu na przeszkodzie, jeśli nie może być zapewniony nowo powstałym działkom dostęp do drogi publicznej w sposób wskazany w art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2525/13).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października, sygn. akt I OSK 336/18, art. 93 ust. 3 u.g.n. "organ dokonujący podziału nieruchomości nie został wyposażony przez ustawodawcę w środki pozwalające zagwarantować zrealizowanie zaplanowanej drogi publicznej".

Podzielić należy stanowisko, iż na ocenę, czy dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, a tym samym na ocenę, czy spełniona jest wynikająca z art. 93 ust. 3 u.g.n. przesłanka dopuszczalności podziału nieruchomości, nie mogą mieć wpływu zachowania gminy, która nie podejmuje określonych działań faktycznych i prawnych mających na celu realizację drogi publicznej, aby zapewnić skomunikowanie przylegających działek budowlanych. Przy wydawaniu decyzji podziałowej badana jest bowiem tylko kwestia dostępu wydzielanych działek gruntu do drogi publicznej, a nie późniejsze kwestie związane np. z podjęciem uchwały o zaliczeniu danej drogi do drogi gminnej czy wykonaniem przez właściwą gminę obiektu drogowego. Zaniechania gminy jako podmiotu publicznoprawnego w zakresie ustawowego obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie realizacji dróg gminnych zgodnie z ustaleniami planu miejscowego nie mogą rzutować na ocenę legalności decyzji o podziale nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 528/17). Drogowe przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie rodzi żadnych uprawnień dla właścicieli działek, którzy za jej pośrednictwem chcieliby posiadać dostęp do drogi publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 177/22).

Uwzględniając, że przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie dopuszcza podziału nieruchomości, jeśli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, projektowana do wydzielenia droga wewnętrzna (2) nie zapewni dostępu do drogi publicznej, natomiast decyzja warunkowa wydana w oparciu o art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. z wyżej opisanych przyczyn stanowiłaby naruszenie prawa, zasadna stała się odmowa zatwierdzenia projektowanego podziału przedmiotowej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i w świetle przywołanego powyżej art. 145 § 1 p.p.s.a. nie ma podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji. W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 93 ust. 3 oraz art. 99 u.g.n.

Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie naruszył zatem art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.