Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 29/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1  pkt 2 w zw. z  art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 60  ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2022 r. nr DAP-WN-727-76/2022/WWP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 21 października 2022 r. nr DAP-WN-727-76/2022/WWP, w pkt 1. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 czerwca 2022 r. nr DAP-WPK-727-2-31/2018/MGa umarzającą postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2003 r. nr WRR.IV.7723-6/2/01/02/03 stwierdzającej, że 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w I., w skład którego wchodzi nieruchomość gruntowa zabudowana, położona w I. gmina [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...], z mocy prawa stała się mieniem Powiatu [...], w części obejmującej dawne parcele nr [...] o pow. 0,480 ha i nr [...] o pow. 6,5590 ha, w pkt 2. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2003 r. stwierdzającej, że 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w I., w skład którego wchodzi nieruchomość gruntowa zabudowana, położona w I. gmina [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...], z mocy prawa stała się mieniem Powiatu [...], w części obejmującej dawne parcele nr [...] o pow. 0,480 ha i nr [...] o pow. 6,5590 ha.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z 7 marca 2003 r. stwierdził, że 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Ośrodka Szkolno- Wychowawczego w I., w skład którego wchodzi nieruchomość gruntowa zabudowana, położona w I. gmina [...], oznaczona jako działka nr [...],zapisana w Kw nr [...], z mocy prawa stała się mieniem Powiatu [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2003 r., w zakresie działki nr [...], w części obejmującej dawne parcele nr [...] i [...] zwróciła się A. W.

Minister SWiA decyzją z 29 czerwca 2022 r. umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2003 r. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji strona przedstawiła decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 marca 2022 r. nr SZ.RN.625.71.2020 utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z 22 czerwca 2020 r. nr WSRRW.III.7511.12.2012.ŁŚ stwierdzającą, że zespół pałacowo-parkowy położony w miejscowości I., znajdujący się na dawnych parcelach [...], [...] oraz [...] o łącznej pow. 7,639 ha, będący uprzednio składową nieruchomości o łącznej pow. 449,9000 ha, zapisanej w księdze gruntowej [...] tom I wykaz [...] jako własność A. K., nie podpadał pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej zwanego "dekretem".

Pismem z 27 maja 2022 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował, że do dnia sporządzenia odpowiedzi nie wpłynęła skarga na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a termin wniesienia skargi upłynął 6 maja 2022 r.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2003 r. stanowił art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z tym przepisem mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji.

Zatem aby mienie mogło zostać skomunalizowane musiało być w dacie 31 grudnia 1998 r. mieniem ogólnonarodowym oraz pozostawać we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy oraz ustawy kompetencyjnej.

W sprawach rozstrzyganych w trybie art. 60 ustawy stronami postępowania są z jednej strony podmioty publicznoprawne między którymi następuje transfer prawa własności oraz inne osoby, które twierdzą, że 1 stycznia 1999 r. to im przysługiwał tytuł prawny, który wyłączał komunalizację mienia z mocy prawa na rzecz wnioskodawcy.

Minister SWiA wskazał również, że zarówno z treści decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2003 r., jak również karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] ujawniona była w Kw nr [...]. Z odpisu księgi wieczystej sporządzonego 8 czerwca 2001 r. wynika, że jako właściciel parcel nr [...] i [...] figurował Skarb Państwa. Z przesłanych przez Archiwum Państwowe w B., przy piśmie z 27 sierpnia 2019 r. nr [...] akt gruntowych Sądu Grodzkiego dotyczących posiadłości położonej w I. wynika, że jako właściciel figurował Skarb Państwa Polskiego na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] w B. z 7 września 1946 r. Z zaświadczenia wynika także, że nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. b,c,d,e dekretu.

Dalej organ I instancji podał, że z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z 22 czerwca 2020 r. wynika, że zespół pałacowo-parkowy usytuowany dawniej na parcelach [...], [...] i [...] w chwili obecnej wpisuje się w część działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] i [...].

Treść Kw nr [...] świadczy o tym, że w dacie wydania decyzji, a także w dacie wejścia w życie ustawy Skarb Państwa wpisany był jako właściciel parcel nr [...], [...] i [...] odpowiadających, w części skomunalizowanej działki nr [...] (aktualnie [...] i [...]).

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz.1361 ze zm.) – dalej zwanej "ukwh" domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego i jest zastrzeżona dla postępowań cywilnych. Sytuacja w której organ administracji mógłby zastępować sąd nie jest prawnie dopuszczalna.

Minister SWiA powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nadmienił, że wprawdzie niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny rozumieniu art. 28 kpa. Dla komunalizacji w trybie ustawy, decydujące znaczenie ma stan prawny istniejący w dacie komunalizacji, dlatego też stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, że w dniu komunalizacji spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym.

Organ I instancji stwierdził, że właścicielem spornej nieruchomości 1 stycznia 1999 r. był Skarb Państwa. Aktualnie w księdze wieczystej jako właściciel figuruje Powiat [...].

Skarżąca, występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2003 r., nie wykazała, że postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego, a tym samym, że posiada legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa. Dlatego Minister SWiA wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z 29 czerwca 2022 r. wystąpiła A. W. We wniosku przedstawiła argumenty przemawiające za uchyleniem decyzji oraz zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, art. 105 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wnioskodawca nie miał interesu prawnego we wszczęciu postępowania i w konsekwencji umorzenie postępowania, podczas gdy był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i sprawa powinna zostać rozpatrzona merytorycznie. Zarzuciła też naruszenie art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na prowadzeniu postępowania z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności równego traktowania oraz odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 60 ustawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji 21 października 2022 r. wydał decyzję, w której wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnił, że pojęcie "interesu prawnego" jest klauzulą generalną i nie zostało ustawowo zdefiniowane. Przyjmuje się jednak, że źródłem interesu prawnego jest konkretna norma prawa materialnego, na podstawie której określony podmiot w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa musi mieć oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego, a dopiero jego istnienie oraz jego związek z rozpoznawaną sprawą warunkuje przyznanie konkretnej osobie przymiotu strony w takim postępowaniu, w tym także prawa do żądania weryfikacji zapadłych w nim orzeczeń w trybach nadzwyczajnych. Istotne jest ponadto, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest, co do zasady, nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Ogan II instancji wskazał, że wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem" stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu pozwala przyjąć, że na tej podstawie nie doszło 13 września 1944 r. do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje pogląd, że w przypadku ustalenia ostateczną decyzją administracyjną, iż w danej sprawie nie istniały przesłanki do przejęcia nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a tym samym Skarb Państwa nie nabył własności danej nieruchomości, to spadkobierca przeddekretowego właściciela nieruchomości ma interes prawny i może żądać stwierdzenia nieważności zapadłej w sprawie decyzji komunalizacyjnej.

Minister zauważył, że strona skarżąca przedstawiła decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z 22 czerwca 2020 r. stwierdzającą, że zespół pałacowo-parkowy położony w miejscowości l., będący uprzednio składową nieruchomości zapisanej w księdze gruntowej jako własność A. K., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Następcą prawnym A. K. jest A. W.

Wobec tego oraz mając na względzie treść ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 marca 2022 r. Minister SWiA uznał, że A. W. ma interes prawny i mogła być uznana za stronę w postępowaniu dotyczącym wzruszenia decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2003 r. Wyjaśnił, że wnioskodawca legitymujący się ostateczną decyzją o niepodpadaniu majątku ziemskiego pod przepisy dekretu nie musi, w celu udowodnienia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, niejako dodatkowo wykazywać, że przysługiwało mu prawo własności danej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co nie oznacza, że w postępowaniu administracyjnym organ rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Organ II instancji następnie przeszedł do oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2003 r. Podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa. Ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy – co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania – lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego. Organ, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku bądź też w informacji sygnalizującej nieprawidłowości. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest – w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa – wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony.

Rozpoznając sprawę organ II instancji stwierdził, że z informacji uzyskanej z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wynika, aby została wniesiona skarga na decyzję z 29 marca 2022 r.

Przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2003 r., w części obejmującej dawne parcele nr [...] i nr [...], nie zaistniała żadna z przesłanek, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister SWiA wskazał, że podstawę prawą jej wydania stanowił art. 60 ustawy, zgodnie z którym mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy oraz ustawy kompetencyjnej z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Z odpisu z Kw nr [...] sporządzonego 8 czerwca 2001 r. wynika, że jako właściciel parcel nr [...] i [...] figurował Skarb Państwa. Na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] w B. z 7 września 1946 r. ustalono, że nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. b, c, d, e dekretu.

Minister SWiA wskazał też, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem wpis w księdze wieczystej jest orzeczeniem sądu cywilnego i jego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Organy mają zatem obowiązek orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej.

Organ II instancji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z 7 marca 2003 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych, której istnienie skutkowałoby koniecznością wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Na decyzję Ministra SWiA z 21 października 2022 r. A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, w tym przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na błędnym przyjęciu, że treść Kw nr [...] potwierdza, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej właścicielem parcel nr [...], [...] i [...] odpowiadających w części skomunalizowanej działce był Skarb Państwa, podczas gdy do akt niniejszego postępowania została złożona decyzja Wojewody [...] z 22 czerwca 2020 r. potwierdzająca, że nieruchomość nie podlegała reformie rolnej, a zatem nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa; 2) art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 3) art. 60 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że nieruchomość została prawidłowo przejęta przez Powiat [...], podczas gdy sporna nieruchomość nie mogła przejść na własność Powiatu [...] bowiem nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa. Wobec tego A. W. wniosła o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 czerwca 2022 r.; 2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z trzech decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. nr 277 z 30 marca 2010 r., nr 531 z 2 lipca 2010 r., nr 816 z 15 grudnia 2016 r. celem wykazania utrwalonej praktyki orzeczniczej zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji przesądzającej podleganie nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wywiera ten skutek, że Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem nieruchomości i jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a dopóki decyzja administracyjna potwierdzająca nabycie własności z mocy prawa nie zostanie uchylona, sąd nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego; 3) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wnioskiem z 23 marca 2018 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2003 r. stwierdzającej, że 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w I. z mocy prawa stało się mieniem Powiatu [...], w zakresie działki nr [...] w jej części obejmującej dawne parcele nr [...] o pow. 0,480 a i [...] o pow. 6,5590 ha o łącznej powierzchni 7,0390 ha jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wykazała, że jest jedyną spadkobierczynią byłej właścicielki majątku w I. A. K., ujawnionej w księdze gruntowej [...] tom I wykaz [...] i fakt ten został udokumentowany w toku postępowania poprzez przedłożenie odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Wojewoda [...] decyzją z 22 czerwca 2020 r. orzekł, że zespół pałacowo-parkowy położony w miejscowości I., znajdujący się na dawnych parcelach o nr [...] i [...] wchodzących w skład obecnej działki ewidencyjnej o numerze [...], zapisanej w księdze gruntowej [...] tom I wykazu [...] jako własność A. K., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z kolei Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 29 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 22 czerwca 2020 r. co potwierdza, że nieruchomość nie podlegała reformie rolnej. Nigdy zatem nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa.

Po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z 29 czerwca 2022 r. przyjął, że skarżąca nie miała interesu prawnego w jego wszczęciu. Jednym z powodów, dla którego Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej był fakt ujawnienia w treści Kw nr [...] Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...], obecnie nr [...] i [...]. Skarżąca podkreśliła, że do akt tego postępowania została złożona decyzja Wojewody [...] z 22 czerwca 2020 r. potwierdzająca, że nieruchomość nie podlegała reformie rolnej, a zatem nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa. Nie mogła zatem przejść na własność Powiatu [...]. W opinii skarżącej została ona pozbawiona instrumentów pozwalających na wzruszenie decyzji komunalizacyjnej. Z jednej strony Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasłania się treścią wpisu ujawnionego w księdze wieczystej, z drugiej strony skarżąca nie może skutecznie przeprowadzić postępowania w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, z uwagi na to, że w obrocie pozostaje decyzja komunalizacyjna, którą związany będzie sąd cywilny.

W podsumowaniu skargi skarżąca stwierdziła, że: 1) sporna nieruchomość nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa; 2) nie może podważyć wpisu w księdze wieczystej w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ponieważ w obrocie pozostaje nieważna decyzja komunalizacyjna; 3) treść księgi wieczystej nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.

Na rozprawie przeprowadzonej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy zawarty w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zdaniem Sądu wadliwa była decyzja Ministra SWiA z 21 października 2022 r., z tego względu, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy błędnie uznał, że A. W. wykazała swój interes prawny do wszczęcia niniejszego postępowania nieważnościowego w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody [...] z 22 czerwca 2020 r. W konsekwencji Minister nieprawidłowo skasował decyzję pierwszoinstancyjną i orzekł merytorycznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2003 r., w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...], zawierającej się w dawnych parcelach nr [...] i [...].

Minister pominął to, że w przypadku, gdy dla spornej nieruchomości w dacie komunalizacji (1 stycznia 1999 r.) prowadzona była księga wieczysta, to o stanie prawnym (własnościowym) tej nieruchomości decydował wpis w dziale II Kw nr [...], także przy ocenie interesu prawnego skarżącej do bycia stroną postępowania nieważnościowego.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ukwh księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przepis ten nie dawał zatem organowi administracji publicznej żadnego pola manewru przy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości z daty komunalizacji (1 stycznia 1999 r.) na potrzeby określenia, kto jest w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 60 ustawy, stroną postępowania nieważnościowego.

Organ administracji publicznej, prowadząc w trybie nadzoru postępowanie w sprawie z zakresu komunalizacji nieruchomości, nie mógł swobodnie "wybrać" dowodu własności na którym oparł ustalenia w tej kwestii. Organ administracji oceniając legitymację A. W. do bycia stroną postępowania nieważnościowego był związany wieczystoksięgowym stanem prawnym.

Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ukwh domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemaniem tym związany był organ administracji publicznej jakim jest Minister SWiA. Domniemanie prawne wynikające z art. 3 ust. 1 ukwh, nie mogło być obalone w postępowaniu administracyjnym poprzez ustalenie na datę 1 stycznia 1999 r. stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z 22 czerwca 2020 r., z pominięciem innego stanu własnościowego ujawnionego w dziale II księgi wieczystej nr [...].

Wobec tego organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyznał A. W. status strony postępowania nieważnościowego i dokonał merytorycznej oceny legalności decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2003 r., w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...], zawierającej się w danych parcelach nr [...] i [...] w aspekcie podstaw nieważności z art. 156 § 1 kpa.

W ocenie Sądu trafnie wskazał natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji z 29 czerwca 2022 r., że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej w oparciu o art. 60 ust. 1 ustawy, stronami postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, są Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego, które uczestniczą w transferze mienia nieruchomego w związku z reformą administracyjną z 1999 r.

Stroną tego postępowania może być także podmiot, który wykaże, że to on, a nie Skarb Państwa miał tytuł prawny do konkretnego mienia w dacie 1 stycznia 1999 r. (istotnej z punktu widzenia komunalizacji mienia w trybie art. 60 ust. 1 ustawy), który wyłączałby komunalizację następującą z mocy samego prawa.

Rację ma Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji argumentując w decyzji z 29 czerwca 2022 r., że A. W. nie wykazała, że w dacie komunalizacji (1 stycznia 1999 r.) legitymowała się tytułem prawnym, potwierdzającym prawo własności jej poprzednika prawnego – A. K. (zmarłej [...] maja 1999 r.) do nieruchomości oznaczonej wówczas jako działka nr [...], zapisana w Kw nr [...] (później Kw nr [...], a obecnie w Kw nr [...] już jako działki nr [...] i [...]).

Jak wynika z akt sprawy, tj.: pisma Sądu Rejonowego w N. z 27 czerwca 2019 r., odpisu z księgi wieczystej nr [...] z 8 czerwca 2001 r., wypisu z rejestru gruntów z 5 grudnia 2001 r., ostatecznej decyzji Wojewody [...] z 22 czerwca 2020 r. - 1 stycznia 1999 r. (w dacie komunalizacji) w dziale II Kw nr [...] Skarb Państwa Polskiego figurował jako właściciel terenu obejmującego działkę oznaczonej wówczas nr [...] (gruntu pochodzącego m.in. z dawnych parcel nr [...] i [...] zapisanych w zamkniętej 29 września 1997 r. księdze gruntowej [...] tom I wykaz [...]). Wpis Skarbu Państwa Polskiego został dokonany poprzez przeniesienie wpisu widniejącego od 3 grudnia 1946 r. w dawnej księdze gruntowej [...] tom I wykaz [...]. Podstawę wpisu w 1946 r. Skarbu Państwa Polskiego stanowiło zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] w B. z 7 września 1946 r. wydane na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej.

Zatem trafnie przyjął Minister w decyzji z 29 czerwca 2022 r., że A. W. nie wykazała, że jej matka A. K. 1 stycznia 1999 r. legitymowała się tytułem własności do skomunalizowanej działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...].

Zdaniem Sądu trafnie wskazał Minister w decyzji pierwszoinstancyjnej, że dowodem własności potwierdzającym prawo A. K. do skomunalizowanego 1 stycznia 1999 r. mienia nie mogła być ostateczna decyzja Wojewody [...] z 22 czerwca 2020 r., wydana na podstawie § 5 rozporządzenia. Decyzja ta odnosi się do stanu prawnego spornego gruntu na datę 13 września 1944 r. Decyzja ta nie była podstawą wpisu Skarbu Państwa w 1946 r. jako właściciela tegoż mienia w księdze gruntowej [...] tom I wykaz [...], a później w 1997 r. w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja ta nie obala materialnoprawnej podstawy wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej jaki istniał 1 stycznia 1999 r. Zatem nie stanowi w postępowaniu administracyjnym samodzielnego tytułu prawnego potwierdzającego, że w dacie komunalizacji (1 stycznia 1999 r.) A. K. była właścicielem gruntu oznaczonego wówczas jako działka nr [...] z obrębu [...].

Poza sporem jest także to, że A. W. nie była stroną postępowania komunalizacyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z 7 marca 2003 r.

Nie budzi wątpliwości między stronami i Sądu to, że A. W. nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowego gruntu w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej (7 marca 2003 r.) i że nie legitymuje się takim tytułem prawnym obecnie.

Zasadnie zatem Minister SWiA wydał decyzję z 29 czerwca 2022 r. w oparciu o art. 105 § 1 kpa i umorzył, wszczęte na skutek wniosku A. W. z 23 marca 2018 r., postępowanie nieważnościowe, jako bezprzedmiotowe, uznając, że skarżąca nie wykazała istnienia po jej stronie aktualnego, bezpośredniego i indywidualnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 60 ust 1 ustawy, we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z 7 marca 2003 r., w części dotyczącej komunalizacji działki nr [...] z obrębu [...], zawierającej się w dawnych parcelach nr [...] i [...] (wniosek nieważnościowy nie dotyczył gruntu zawierającego się w dawnej parceli nr [...], co potwierdza dodatkowo treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Zdaniem Sądu - wobec istniejących wątpliwości, co do statusu prawnego skarżącej i jej poprzedniczki prawnej – zasadnym było wszczęcie postępowania nieważnościowego, aby następnie w jego toku zbadać interes prawny skarżącej, o którym mowa w art. 28 kpa. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru zgromadził szereg dowodów, z których wynikają szczegółowe ustalenia odnośnie wieczystoksięgowego stanu prawnego spornego gruntu w dacie 1 stycznia 1999 r. i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej (7 marca 2003 r.). W uzasadnieniu decyzji z 29 czerwca 2022 r. Minister prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wyciągnął prawidłowe wnioski w zakresie tego, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją komunalizacyjną z 2003 r. i w konsekwencji właściwie zastosował art. 105 § 1 kpa.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w szczególności do stanowiska skarżącej o pozbawieniu jej przez Ministra SWiA instrumentów prawnych służących wzruszeniu decyzji komunalizacyjnej Sąd zwraca uwagę, że po uostatecznieniu się decyzji komunalizacyjnej sąd wieczystoksięgowy ujawnił 6 czerwca 2003 r. na jej podstawie prawo własności Powiatu [...] do spornego gruntu w nowej księdze wieczystej (obecnie Kw nr [...]), po odłączeniu spornego gruntu (działki nr [...]) z dotychczasowej księgi wieczystej.

Zdaniem Sądu poruszony wyżej problem nie wynika z działań Ministra SWiA, ale z tego, że A. K., a później A. W., nie podjęły przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej działań mających na celu uzyskanie korzystnej dla siebie ostatecznej decyzji wydanej na postawie § 5 rozporządzenia, aby następnie uregulować w sposób dla siebie korzystny stan własnościowy ujawniony w księdze wieczystej. W ten sposób A. W., inicjując dopiero po wydaniu decyzji komunalizacyjnej (wnioskiem z 12 czerwca 2004 r.) postępowanie o stwierdzenie niepodpadania parcel nr [...] i [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu musi się liczyć z niepewną sytuacją, co do możliwości weryfikacji w postępowaniu uzgodnieniowym z art. 10 ust. 1 ukwh wpisu Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej (kwestii tej WSA w Warszawie w niniejszej sprawie nie oceniał).

Sąd nie oceniał z jakich powodów A. W. podjęła dopiero w 2004 r. działania w celu uzyskania korzystnej dla siebie decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia.

Trzeba jedynie wskazać, że osoba niepodejmująca przez wiele lat stosownych działań w celu reprywatyzacji nieruchomości musi liczyć się z tym, że w czasie jej bezczynności zajdą takie zmiany stanu prawnego nieruchomości, że jej działania reprywatyzacyjne, podjęte po tychże zmianach, mogą okazać się bezskuteczne. Upływ czasu działa na niekorzyść osoby dochodzącej swoich praw, co potwierdza instytucja tzw. dawności (przedawnienie, przemilczenie, zasiedzenie) sprowadzająca się do likwidacji po upływie długiego czasu stanu niepewności prawnej w sytuacji braku zainteresowania uprawnionego realizacją należnych mu praw.

Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze złożony w oparciu o art. 106 § 3 ppsa na okoliczność wykazania utrwalonej praktyki Ministra SWiA orzekającego w sprawach nieważnościowych, że ostateczne decyzje wydane na podstawie § 5 rozporządzenia, stwierdzające niepodpadanie skomunalizowanych nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu świadczą o tym, że w dacie komunalizacji decyzje komunalizacyjne zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z uwagi na to, że w dacie komunalizacji mienie nie stanowiło własności państwowej. Trzeba wskazać, że skarżąca przedłożyła jedynie kserokopie trzech decyzji Ministra SWiA, które są częściowo nieczytelne i nie wynika z nich, czy zostały podpisane przez piastuna organu lub upoważnioną przez niego osobę.

Poza tym rozstrzygnięcie które zawarł Minister SWiA w decyzji z 29 czerwca 2022 r. wpisuje się w obecny nurt orzeczniczy WSA w Warszawie, który kontroluje decyzje tego organu wydane w trybie nadzoru w sprawach komunalizacyjnych (por. np. wyroki wydane w sprawach o sygn. akt: I SA/Wa 2039/21, I SA/Wa 2444/21, I SA/Wa 2591/21, I SA/Wa 2594/21, I SA/Wa 262/22, I SA/Wa 493/22, I SA/Wa 2727/22, I SA/Wa 2628/22). Wobec tego nie można było zarzucić Ministrowi działania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 8 kpa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Minister SWiA weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu skarżącej kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).