Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2013/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 116 ust. 3, art. 140 ust. 1, art. 143 ust. 2 i 3, art. 176 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 633
law: ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (T. J.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 904/22 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 5 października 2022 r. nr PR.5432.42.2022 w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 904/22, oddalił skargę A.Z., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, zwanego dalej "organem odwoławczym" albo "organem drugiej instancji", z dnia 5 października 2022 r., nr PR.5432.42.2022, w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.Z. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie, że Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymując decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku nie naruszył przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", podczas gdy nalezało stwierdzić, że organnaruszył powyższe przepisy, gdyż nie dokonał wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym bezspornego ustalenia zarówno ilości, jak i ciężaru wydobytego kruszcu oraz osób odpowiedzialnych za jego wydobycie, co skutkowało błędnym przyjęciem odpowiedzialności skarżącego co do zasady i co do wysokości;

b. art. 75 § 1 w związku z art. 84 § 1 K.p.a. podczas gdy należało stwierdzić, że organ naruszył powyższe przepisy poprzez zaniechanie nicjatywy dowodowej i niepowołanie dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy materia stanowiąca przedmiot prowadzonego postępowania wymagała wiadomości specjalnych, w tym zwłaszcza w celu ustalenia faktycznej ilości oraz ciężaru kruszcu, co skutkowało błędnym ustaleniem faktycznym skutkującym przyjęciem, iż skarżący dokonał wydobycia bez koncesji 6452,32 ton kruszcu;

c. art. 77 § 1 K.p.a. podczas gdy stwierdzić należało, że organ naruszył powyższy przepis poprzez zaniechanie rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim postanowienia z dnia 22 grudnia 2021 r. o umorzeniu postępowania karnego względem skarżącego, z którego w sposób jednoznaczny wynika okoliczność, iż wydobywaniem kruszcu zajmowały się również inne, nieustalone osoby i zaniechanie podjęcia przez organ jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie, co skutkowało błędnym ustaleniem faktycznym polegającym na przyjęciu, iż to na skarżącym w całości ciąży odpowiedzialność z tytułu wydobycia kruszcu bez koncesji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z 140 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.), zwanej dalej "P.g.g.", poprzez oddalenie skargi w okolicznościach niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wynikającego z braku podstaw do stwierdzenia faktycznej ilości oraz ciężaru wydobytego kruszcu, a także partycypacji innych, nieustalonych osób w przewidzianym procederze.

W oparciu o postawione zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, działający z upoważnienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, Wiceprezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji przez pryzmat powołanych podstaw kasacyjnych.

W sprawie nie jest sporne, że skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...]. Niesporne jest również to, że na terenie tej działki w okresie od dnia 10 września 2018 r. do dnia 13 kwietnia 2021 r. nastąpiło wydobycie kopaliny – piasku drobnoziarnistego bez wymaganej koncesji. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze, sporna jest możliwość przypisania skarżącemu odpowiedzialności za popełnienie tego deliktu w sytuacji, gdy postępowanie karne prowadzone wobec skarżącego zostało umorzone postanowieniem z dnia 22 grudnia 2021 r. (zatwierdzonym postanowieniem prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 27 grudnia 2021 r. w wyniku braku możliwości ustalenia, że skarżący popełnił przestępstwo, o którym mowa w art. 17g ust. 1 pkt 2 P.g.g. Po drugie, sporna jest konieczność zasięgnięcia opinii biegłego w celu ustalenia faktycznej ilości oraz ciężaru wydobytego kruszcu. Z uwagi na tak określony przedmiot sporu sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty zostaną rozpoznane łącznie.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, podkreślić należy, iż z woli ustawodawcy wydobywanie kopalin jest rodzajem działalności poddanym reglamentacji administracyjnej. Istotą współczesnej reglamentacji gospodarczej jest ograniczenie w dziedzinie swobody działalności podmiotów gospodarujących w imię szeroko pojętego interesu społeczno-ekonomicznego, w którym mieści się ochrona składników majątku publicznego, jakimi są między innymi kopaliny. Reglamentacja dostępu i korzystania ze składników majątku publicznego skutkuje koniecznością uzyskania koncesji przez podmiot zamierzający wykorzystać ten składnik majątku. Regułę tę wyraża dyrektywa art. 21 ust. 1 pkt P.g.g. Z przepisu tego jasno wynika, że na wydobywanie kopaliny ze złóż wymagana jest koncesja. Jej brak pociąga zaś za sobą sankcję (opłatę podwyższoną), ustalaną w konstytutywnej decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 140 ust. 1 P.g.g., działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Opłata podwyższona stanowi rodzaj administracyjnej kary pieniężnej. Wykonywanie działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złóż bez wymaganej koncesji lub bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych lub z naruszeniem określonych w nich warunków skutkujące wyrządzeniem znacznej szkody w mieniu lub poważnej szkody w środowisku objęte jest również sankcją karną – karą pozbawienia wolności do lat 3, stosownie do treści art. 176 ust. 1 pkt 2 P.g.g. Oba rodzaje odpowiedzialności za wydobywanie kopalin bez koncesji lub zatwierdzonego projektu robót geologicznych (odpowiedzialność administracyjna i odpowiedzialność karna) funkcjonują niezależnie od siebie, gdyż w rzeczywistości inne są podstawy ich wymierzenia. Dlatego nałożenie administracyjnej kary pieniężnej nie stanowi przeszkody do wymierzenia sankcji karnej i odwrotnie wymierzenie sankcji karnej formalnie nie stoi na przeszkodzie nałożeniu kary administracyjnej (stwarza jedynie konieczność rozważenia czy nie zachodzą przesłanki od stąpienia od jej nałożenia w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a.). Kary administracyjne, będące środkami przymusu prawnego, dotyczą działań prawem zakazanych, a podstawą ich wymierzenia jest samo naruszenie przepisów, obiektywnie ujęta bezprawność, nawet jeśli naruszenie prawa nie było zawinione. Przepisy normujące kary administracyjne cechuje odmienna niż w prawie karnym konstrukcja. Odpowiedzialność za delikt administracyjny nie opiera się na kryterium winy sprawcy, lecz na fakcie naruszenia obowiązku prawnego – jest odpowiedzialnością przedmiotową, odpowiedzialnością ex lege. Nałożenie administracyjnej kary pieniężnej stanowi odrębną kategorię sankcji za naruszenie przepisów prawa administracyjnego. Kategoria "winy" sprawcy jest instrumentem ustawodawcy dla poddania wskazanych przez siebie czynów reżimowi postępowania karnego. Natomiast brak konieczności obalania domniemania niewinności jest podstawą konstrukcji kar administracyjnych.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy doszło do umorzenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko skarżącemu podejrzanemu o popełnienie czynu karnego przewidzianego w art. 176 ust. 1 pkt 2 P.g.g. Prokurator umorzył postępowanie karne z przyczyn o charakterze podmiotowym, gdyż nie było dostatecznych podstaw, aby przypisać skarżącemu winę i sprawstwo wskazanego czynu karnego, to jest: spowodowania poważnej szkody w środowisku przez wydobywanie kopalin ze złóż bez wymaganej koncesji. Umorzenie postępowania karnego z tej przyczyny nie stanowiło przeszkody do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 140 ust. 1 P.g.g. Stosownie do treści tego przepisu, działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Natomiast zgodnie z art. 143 ust. 2 P.g.g., w sprawach określonych miedzy innymi w art. 140 P.g.g. stroną postępowania jest odpowiednio: 1) przedsiębiorca albo 2) podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, albo 3) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne z rażącym naruszeniem warunków określonych w zatwierdzonym albo podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych, albo 4) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych. Zgodnie z art. 143 ust. 3 P.g.g., w przypadku braku podmiotu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 i 4, stroną postępowania jest właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne. Wskazany przepis sankcjonuje zatem przedmiotową i oderwaną od winy odpowiedzialność właściciela nieruchomości za delikt administracyjny opisany w art. 140 ust. 1 P.g.g. Niezależnie od tego należy zaakcentować, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza wyjaśnień skarżącego, wynikało, że to on wydobył kopalinę z działki nr [...], a nie inne, nieustalone osoby. Wydobycia kopaliny dokonywał sam, nie tylko na własne potrzeby, ale też na potrzeby syna, w celu zasypania dzikiego wyrobiska znajdującego się na nieruchomości syna. Rozmiar wyrobiska wskazywał na dużą skalę prowadzonych robót, na które odwołujący się nie posiadał koncesji. Nie zgłaszał też zgodnie z art. 4 ust. 2 P.g.g. wydobycia piasku na własne potrzeby.

Niezasadny jest także zarzut zaniechania powołania biegłego celem ustalenia ilości oraz ciężaru wydobytej kopaliny. Zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego. Granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, bo z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. To czy w sprawie konieczne są wiadomości specjalne uzależnione jest od szeregu czynników, w tym w szczególności od okoliczności, z którymi mają się wiązać te wiadomości oraz tego czy ich wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, techniki i.t.p., z którą wiąże się rozpatrywane zagadnienie. Organy nadzoru górniczego są organami wyspecjalizowanymi, gdzie czynności postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego) podejmują pracownicy posiadający niezbędne kwalifikacje. W rozpoznawanej sprawie rodzaj i jakość kopaliny określiła pracownica Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku posiadająca kwalifikacje do wykonywania czynności geologa górniczego (świadectwo Prezesa [...]), niezbędną wiedzę oraz doświadczenie zawodowe, które gwarantują fachowe i rzetelne ich wykonanie. W sposób jednoznaczny została również ustalona zarówno ilość, jak i ciężar wydobytego bez koncesji piasku. Pomiary, stanowiące podstawę obliczeń zostały wykonane przez pracownika Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku posiadającego kwalifikacje do wykonywania czynności mierniczego górniczego (świadectwo Prezesa [...]), zatem również przez podmiot posiadający wiedzę specjalistyczną oraz spełniający wymogi określone w art. 116 ust. 3 P.g.g. dla osób uprawnionych do sporządzania dokumentacji mierniczo-geologicznej.

Ponadto pomiary zostały przeprowadzone przy wykorzystaniu wysokiej dokładności odbiornika nawigacji satelitarnej. Obliczenie ilości kopaliny wydobytej bez koncesji wykonano bazując na specjalistycznym, licencjonowanym programie komputerowym [...], powszechnie stosowanym w obliczeniach geodezyjnych. Punkty pomiarowe zostały ustalone na obwiedni górnej krawędzi wyrobiska oraz na obrysie dolnej krawędzi wyrobiska. W programie komputerowym utworzono dwa modele terenu według stanu "przed eksploatacją" i "po eksploatacji". Różnica objętości tych dwóch modeli stanowiła objętość wydobytej kopaliny. Przy obliczeniach uwzględniono także warstwę nadkładu, zalegającą nad stropem złoża. Do przeliczenia objętości wydobytej kopaliny na tony przyjęto najniższą wartość gęstości objętościowej dla piasków drobno i średnioziarnistych, mało wilgotnych w stanie luźnym, ustaloną na podstawie polskiej normy PN-81/B-03020, wynoszącą 1,6 g/cm3, która jest najniższą - najbardziej korzystną dla odwołującego się - wartością gęstości objętościowej określoną w przedmiotowej normie, powszechnie stosowanej w postępowaniach w sprawach ustalania opłat podwyższonych. Wartość grubości nakładu przyjęta do obliczeń pochodziła z bezpośrednich pomiarów dokonanych przez pracowników organu pierwszej instancji w dniu 13 kwietnia 2021 r. i wynosiła 0,50 m, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej z wizji terenowej przeprowadzonej w tym dniu. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji obu instancji oraz Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że odwołujący się wydobył 6452,32 ton piasku, co w konsekwencji pozwalało na zastosowanie przepisu prawa materialnego, to jest art. 140 ust. 1 P.g.g.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.