Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 809/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1657
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
article: art. 15 par. 1, art. 18, art. 17 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarny w Białymstoku z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr 148/P-II/E/2023 w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wysokiem Mazowieckiem z dnia 9 maja 2023 roku numer 09/P-I/EP/2023; 2. zasądza od Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku na rzecz skarżącej M.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku (dalej: PPWIS) zaskarżonym postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. nr 148/P-II/E/2023 utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wysokiem Mazowieckiem (dalej: PPIS) z 9 maja 2023 r. nr 09/P-I/EP/2023 oddalające zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej w związku z uchylaniem się przez M. S. (dalej: skarżąca) od obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.

PPIS upomnieniem nr EP-31.3/U/2019 z 12 grudnia 2019 r. przypomniał skarżącej M. S. o obowiązku poddania dziecka L. S. (ur. 4 września 2011 r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi i przeciw ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu w ramach Narodowego Programu Szczepień, o czym skarżąca została wcześniej poinformowana przez lekarza. W upomnieniu wskazano, że obowiązki te wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239) oraz § 3 pkt 1 lit. a, pkt 5, pkt 9, pkt 11 lit. a rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753). Organ wezwał skarżącą do zgłoszenia się do lekarza rodzinnego w celu wykonania brakujących szczepień ochronnych małoletniej córki. O rozpoczęciu i ustaleniu harmonogramu szczepień należało powiadomić organ w terminie 7 dni od dnia wykonania pierwszego szczepienia, przy czym pierwsze szczepienie należy wykonać nie później niż w ciągu 30 dni od daty doręczenia pisma. Zaznaczono, że w przypadku niewykonania ww. obowiązku we wskazanych terminach zostaną podjęte czynności na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w celu jego wyegzekwowania.

Pismem z 30 grudnia 2019 r. skarżąca zwróciła się do PPIS o udzielenie informacji, określenie wierzytelności, określenie czynności do których wykonania została wezwana oraz o wymienienie okoliczności i warunków, w których strona nie ma prawa wyrazić zgody na szczepienie. Kolejnym pismem z 13 stycznia 2020 r. skarżąca wniosła o zakończenia postępowania.

PPIS jako wierzyciel przy piśmie z 17 lutego 2020 r. złożył do Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku (dalej: PPWIS) tytuł wykonawczy z 17 lutego 2020 r. nr 3/TW/EP/2020 oraz wniosek o wszczęcie egzekucji wobec skarżącej z tytułu niewykonania obowiązku polegającego na poddaniu dziecka – L. S. obowiązkowym szczepieniom ochronnym: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi (I dawka przypominająca), przeciwko ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (szczepienie przypominającej), zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych, wskazując jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia

W związku z powyższym, PPWIS pismem z 2 marca 2020 r. zawiadomił stronę o planowanym wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny, poinformował o przysługującym prawie zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie oraz o możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag.

Postanowieniem z 20 marca 2020 r. PPWIS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie przymuszenia do zaszczepienia małoletniej L. S.

Pismem z 26 lipca 2022 r. PPWIS zwrócił się do PPIS o zajęcie stanowiska odnośnie dalszych czynności egzekucyjnych.

PPIS pismem z 7 października 2022 r. podtrzymał wniosek o przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego oraz przedłożył tytuł wykonawczy nr 3/TW/EP/2022 z 7 października 2022 r., z tytułu niewykonania obowiązku polegającego na poddaniu dziecka – L. S. obowiązkowym szczepieniom ochronnym: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi (I dawka przypominająca), przeciwko ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (szczepienie przypominającej) oraz odrze, śwince i różyczce (II dawka przypominająca), zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych, wskazując jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia.

Zawiadomieniem z 23 stycznia 2023 r. PPWIS zawiadomił skarżącą o zaktualizowaniu wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wobec niej. Zawiadomił także o planowanym wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny.

Z uwagi na fakt, że PPWIS nie otrzymał informacji o wykonaniu obowiązku przez skarżącą, postanowieniem nr 34/P-I/E/2023 z 6 marca 2023 r. nałożył grzywnę w wysokości 1000 zł w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowego obowiązku wynikającym z tytułu wykonawczego z 7 października 2022 r.

Pismem z 13 marca 2023 r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazała na:

1. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, tj. art. 17 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2023 r. poz. 1284) poprzez pominięcie przez wierzyciela obowiązku wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia i wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym,

2. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3e ustawy po postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 2 pkt 4a rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu,

3. brak wymagalności obowiązku z uwagi na brak indywidualnego kalendarza szczepień i brak wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia.

Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości.

Postanowieniem z 9 maja 2023 r. PPIS oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skarżącej organ uznał go za niezasadny. Analiza przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. z 2022 r. poz. 1657, dalej jako u.z.z.z.) wskazuje, że wprost z niego wynika obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy. Organ wskazał, że na uwzględnienie nie zasługuje także drugi z zarzutów skarżącej. Upomnienie z 12 grudnia 2019 r. zostało jej doręczone 19 grudnia 2019 r. W ocenie PPIS nie jest zasadny także ostatni z zarzutów skarżącej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu wyeliminowania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. 2022 poz. 2172) lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną dla osoby, w przypadku której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, odnotowuje w dokumentacji medycznej, o której mowa w § 9 ust. 1, wynik konsultacji specjalistycznej, z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania lub indywidualnego programu szczepień ze wskazaniem rodzajów stosowanych szczepionek oraz terminu kolejnej konsultacji specjalistycznej. Wobec powyższego, zdaniem organu, skarżąca powinna wskazać dowód na to, że obowiązek ten faktycznie został odroczony, czyli przedłożyć stosowne zaświadczenie lekarskie, że małoletnia ma czasowe przeciwwskazania do szczepień. Skarżąca takiego dowodu nie przedstawiła.

Zdaniem organu poza sporem jest, że małoletnia córka skarżącej nie została zaszczepiona przeciwko żadnej z chorób zakaźnych wymienionych w tytule wykonawczym, mimo że upłynęły już terminy podania poszczególnych dawek szczepionek określone w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. W sytuacji gdy wymagane terminy zaszczepienia już upłynęły, zaś dziecko nie zostało zaszczepione przeciwko żadnej chorobie zakaźnej, to obowiązek poddania go szczepieniom stał się wymagalny. W żadnym z przepisów oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych nie ma natomiast mowy o indywidualnym programie szczepień. W ocenie organu zobowiązana z pewnością jest tego świadoma. Organ wskazał, że z uwagi na powszechną praktykę żądania takich gwarancji wśród rodziców dzieci, którzy co do zasady są przeciwni szczepieniom ochronnym, został wydany komunikat wspólny Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej i Głównego Inspektora Sanitarnego z 23 stycznia 2020 r. dotyczący przypadków odmowy poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.

Postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. PPWIS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: kpa) oraz art. 18, art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479, dalej: u.p.e.a) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skarżącej organ wskazał, że przepisem wprost nakładającym obowiązek szczepień jest przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nie posiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).

Dalej ww. ustawa wskazuje, że wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych (art. 17 ust. 1) oraz osoby/grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby (art. 17 ust. 2) określić ma w drodze rozporządzenia Minister Zdrowia. Zdaniem organu II instancji prawidłowo została wskazana podstawa prawna w tytule wykonawczym, która wskazuje, że rodzice małoletniej są obowiązani poddać dziecko obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym przez Ministra Zdrowia. Tak określony obowiązek nie wyklucza innych ustawowych obostrzeń dotyczących realizacji szczepień takich jak np. przeprowadzenie badania kwalifikacyjnego. Zdaniem PPWIS zarzut poczyniony przez stronę jest całkowicie nietrafiony. Wierzyciel nie pominął obowiązku wykluczenia przeciwwskazań, a jedynie wskazał na jakiej podstawie rodzice mają obowiązek zaszczepić dziecko.

Zdaniem PPWIS na uwzględnienie nie zasługuje także drugi z zarzutów skarżącej. Organ podkreślił, że w istocie wszczęcie postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia jest sprzeczne z art. 15 § 1 u.p.e.a. Zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się upomnienie z 12 grudnia 2019 r. i w tym zakresie podzielił w pełni argumentację PPIS o niezasadności tego zarzutu.

Przechodząc do trzeciego z zarzutów organ w pierwszej kolejności zaznaczył, że wymagalność tego konkretnego obowiązku wynika wprost z u.z.z.z., stąd też wierzyciel wystosował upomnienie, wystawił tytuł wykonawczy, co oznacza, że nadszedł czas jego wykonania.

W opinii organu możliwe jest określenie chwili, w której aktualizuje się obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym i tym samym staje się on wymagalny. Zatrudnieni w podmiotach leczniczych udzielających świadczeń zdrowotnych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej lekarze są zgodnie z art. 17 ust. 9 ww. ustawy zobowiązani do powiadomienia o obowiązku poddania się tym szczepieniom osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub sprawującej prawną pieczę nad osobami małoletnimi lub bezradnymi, albo opiekuna faktycznego tych osób. Są oni ponadto zobowiązani do przeprowadzania badań kwalifikacyjnych do szczepień w celu ustalenia przeciwwskazań do przeprowadzenia szczepienia lub wskazań do czasowego odroczenia jego wykonania, prowadzenia dokumentacji medycznej dotyczącej szczepień oraz sporządzania sprawozdań z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych i stanu zaszczepienia osób objętych obowiązkiem szczepień pozostających w ich opiece, a następnie przekazywania ich właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu.

Ustawodawca pozostawił zatem uznaniowym decyzjom lekarza podstawowej opieki zdrowotnej określenie zgodnie z aktualną wiedzą medyczną i wytycznymi zawartymi w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, czy szczepienie obowiązkowe może zostać przeprowadzone i kiedy powinno zostać przeprowadzone. Lekarz sprawozdający organowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej stan zaszczepienia osób objętych przez niego opieką zdrowotną przekazuje jednocześnie informację o osobach, które pomimo wezwania do zaszczepienia, nie poddały się szczepieniom obowiązkowym we wskazanych terminach. Obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu przez osoby określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych aktualizuje się w terminie wskazanym przez lekarza w powiadomieniu tych osób albo ich opiekunów prawnych lub faktycznych do poddania się wyznaczonym w nim terminie badaniu kwalifikacyjnemu do szczepienia i samemu szczepieniu, pod warunkiem jednak, że w wyniku badania kwalifikacyjnego nie stwierdzono istnienia przesłanek zdrowotnych do czasowego lub długotrwale długotrwałego odroczenia przeprowadzenia tego szczepienia albo ew. przedstawienia zaświadczenia o wcześniejszym poddaniu się temu szczepieniu w ramach szczepień zalecanych. Chwila, w której wymagane jest poddanie się (poddanie osoby pozostającej pod opieką) szczepieniu obowiązkowemu nie wynika więc jedynie z treści samego komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, który stanowi skierowaną do lekarzy wytyczną merytoryczną dotyczącą przeprowadzania szczepień ochronnych, ale z uznaniowego, opartego o aktualną wiedzę medyczną działania lekarza podstawowej opieki zdrowotnej. Szczepienie może bowiem być przeprowadzone zarówno w terminach opisanych w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego, jak też w innych terminach określonych przez lekarza wezwaniu do poddania się szczepieniom, zwłaszcza wtedy, gdy z przyczyn zdrowotnych bądź organizacyjnych istnieje konieczność przesunięcia terminu przeprowadzenia szczepienia lub ze wskazań zdrowotnych zasadne jest wykonanie szczepienia według odmiennego, przygotowanego dla konkretnego pacjenta schematu (tzw. indywidualne kalendarze szczepień) i w innych terminach, niż zalecane w danym roku w komunikacie przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

Zatem skoro lekarz sprawujący podstawową opiekę zdrowotną nad małoletnim dzieckiem wykazał je w przekazywanym do organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprawozdaniu jako osobę uchylającą się od szczepień - PPIS nie ma podstaw do kwestionowania decyzji lekarza. Do dnia wystawienia upomnienia, skarżąca nie przedstawiła lekarzowi jakichkolwiek zaświadczeń potwierdzających leczenie specjalistyczne dziecka i stwierdzających przeciwwskazania do szczepień. Organ podkreślił, że nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego przeprowadzonego w sposób określony przez rodzica dziecka. Organ administracji ani tym bardziej rodzic, nie posiada uprawnień do ingerowania w proces kwalifikacji, tym samym do oceniania decyzji lekarza. W dokumentacji medycznej dziecka z 7 sierpnia 2019 r. znajduje się zapis lekarza "Zakwalifikowano do szczepienia".

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła mu:

1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia tj. uznanie przez organ, że skarżąca nie wykonała obowiązku i nie poddała dziecka badaniu kwalifikacyjnemu, co jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym,

2. naruszenie art. 7a, 77 i 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącej, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego,

3. naruszenie art. 26 § 1 u.p.e.a. przez wszczęcie egzekucji pismem z 26 lutego 2020 r., podczas gdy tytuł wykonawczy został wystawiony 7 października 2022 r.,

4. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności brak jest oświadczenia o odmowie szczepień.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazała, że PPWIS odnosząc się do zarzutów oraz do zażalenia dokonuje własnej interpretacji faktów i pomija istotne kwestie niezbędne do właściwego rozstrzygnięcia sprawy, a dotyczące nieprawidłowości w prowadzeniu sprawy oraz rażących błędów tytułu wykonawczego. PPWIS nie odniósł się do niewłaściwego określenia obowiązku, niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z.z., poprzez pominięcie przez wierzyciela obowiązku stawienia się na badania kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia. Żaden z organów tej kwestii nie badał. Zdaniem skarżącej z uzasadnienia skarżonego postanowienia wynika jedynie, że organ egzekucyjny w całości podziela stanowisko wierzyciela w każdym zakresie.

Skarżąca podkreśliła, że jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego jest stwierdzenie, że egzekwowany obowiązek wobec konkretnej osoby istnieje i jest wymagalny. Na chwilę obecną obowiązek nie jest wymagalny ani wykonalny. Wprawdzie harmonogram szczepień ochronnych jest ogłaszany corocznie w Komunikacie w sprawie Programu Szczepień Ochronnych, jednakże konkretyzacja terminu należy każdorazowo do lekarza, który przeprowadza lekarskie badanie kwalifikacyjne. Na chwilę wystawienia tytułu małoletnia nie miała również ułożonego indywidualnego kalendarza szczepień, co powoduje że nie można mówić o wymagalności obowiązku.

Zdaniem skarżącej choć wszystkie organy podają, że odmawia ona szczepień to żaden z organów nie potrafił podać z czego wywodzi, z jakich dokumentów, ten fakt wynika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

W trakcie rozprawy w dniu 13 lutego 2024 r. pełnomocnik organu na pytanie sądu wyjaśnił, że art. 26 §1 u.p.e.a. w brzmieniu przed 30 lipca 2020 r. utożsamiał wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wszczęcie egzekucji, to znaczy doręczenie organowi egzekucyjnemu wniosku o wszczęcie egzekucji wraz z tytułem wykonawczym nie oznaczało wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a wszczęcie postępowania oraz egzekucji następowało z dniem doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu przy postanowieniu o nałożeniu grzywny. Oznacza to, że doręczenie organowi egzekucyjnemu wniosku wraz z tytułem wykonawczym wystawionym w lutym 2020 r. nie wszczęło ani postępowania egzekucyjnego, ani egzekucji administracyjnej. Treść art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę egzekucyjną z dniem 13 lipca 2020 r. odczytał jako mającą zastosowanie do tych przypadków, w których doszło do wszczęcia egzekucji. Na pytanie sądu wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne w sprawie niniejszej zostało wszczęte pismem z 7 października 2022 r., do którego dołączono nowy tytuł wykonawczy. Użyte w postanowieniu o nałożeniu grzywny z 6 marca 2023 r. sformułowanie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego na wniosek z 20 lutego 2020 r., uzupełnionego 12 października 2022 r., jest niedopatrzeniem pracownika i jest nieprawidłowe. Nieprawidłowy jest również brak tożsamości obowiązku z upomnienia z 2019 r. i z tytułu wykonawczego z 2020 r. odnośnie dzieci E. i L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Z kolei art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stanowi, że aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie PPWIS utrzymujące w mocy postanowienie PPIS oddalające zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej w związku z uchylaniem się przez skarżącą od obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Podstawa prawną wydanego postanowienia był art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 124 k.p.a. oraz art. 18 i art. 17 §1 u.p.e.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 479).

Przepisy u.p.e.a. ulegały zmianom, m.in. na podstawie ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553) i ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070). Co do zasady zmiany te weszły w życie w dniu 20 lutego 2021 r.

W związku z powyższym należy podkreślić, że w niniejszej sprawie wierzyciel (PPIS) wystawił tytuł wykonawczy oraz wniósł o wszczęcie egzekucji administracyjnej do organu egzekucyjnego 7 października 2022 r. W tej sytuacji zastosowanie mają przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 lutego 2021 r.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, wymaga zaznaczenia, że celem postępowania było wyegzekwowanie obowiązku dotyczącego poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym dziecka L. S., tj. obowiązku o charakterze niepieniężnym, podlegającego egzekucji na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 u.p.e.a.). W związku z powyższym podkreślenia wymaga fakt, że postępowanie egzekucyjne w 2020 r. nie zostało skutecznie wszczęte, bowiem do jego skutecznego wszczęcia konieczne było doręczenie tytułu wykonawczego z 17 lutego 2020 r., czego organ w owym czasie nie uczynił. Zatem przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte dopiero po doręczeniu skarżącej tytułu wykonawczego z 7 października 2022 r.

W ocenie sądu kwestią, którą należało zbadać na początku była dopuszczalność wszczęcia postępowania egzekucyjnego w kontekście wymaganego w art. 15 § 1 u.p.e.a. obowiązku wierzyciela w zakresie doręczenia zobowiązanemu pisemnego upomnienia. Zgodnie bowiem z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Rolą instytucji upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Zasadą jest, że upomnienie tylko jednokrotnie przypomina zobowiązanemu o powinności wykonania danego obowiązku pod rygorem jego przymusowego prawnego wyegzekwowania (wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1178/22, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Mimo że upomnienie jest przesyłane zobowiązanemu tylko raz, nawet ewentualne umorzenie postępowania egzekucyjnego, nie powoduje zniweczenia skutków upomnienia doręczonego zobowiązanemu przed wszczęciem umorzonego postępowania egzekucyjnego. Oznacza to możliwość wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego bez ponownego upominania zobowiązanego (wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., II FSK 316/08, LEX nr 544573; wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., II FSK 618/08, LEX nr 512826). Ponowne wystawienie tytułu wykonawczego również nie pociąga za sobą konieczności ponownego upomnienia zobowiązanego. (zob. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 15). W niniejszej sprawie, mimo że zostały w niej wystawione dwa tytuły wykonawcze – z 17 lutego 2020 r. (niedoręczony skarżącej) oraz przedmiotowy z 7 października 2022 r., upomnienie z 12 grudnia 2019 r. (doręczone skarżącej 19 grudnia 2019 r.) pozostawałoby nadal aktualne pod warunkiem, że byłoby zgodne z wystawionym tytułem wykonawczym, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

W treści upomnienia z 12 grudnia 2019 r. PPIS przypomniał skarżącej o obowiązku poddania dziecka L. S. obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi i przeciw ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu. Natomiast w tytule wykonawczym z 7 października 2022 r. jest już mowa o szczepieniach ochronnych przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi (I dawka przypominająca), przeciwko ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (szczepienie przypominającej) oraz odrze, śwince i różyczce (II dawka przypominająca). PPIS w tytule wykonawczym w rubryce oznaczonej jako treść obowiązku rozszerzył zakres szczepień, którym skarżąca powinna poddać swoją córkę, o niewymienione we wcześniejszym upomnieniu odrę, świnkę i różyczkę. Obowiązek określony w upomnieniu i tytule wykonawczym nie jest tożsamy.

Mając na uwadze, że z dniem 20 lutego 2021 r. treść art. 15 § 1 u.p.e.a. została uzupełniona o stwierdzenie, że upomnienie powinno zawierać dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, to wierzyciel przesyłając upomnienie powinien zadbać o realizację wskazanego w tym przepisie obowiązku. Podkreślić przy tym należy, że skuteczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego - a więc gdy zostaną spełnione warunki prawne przewidziane w art. 15 § 1 w zw. z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., który ustala moment wszczęcia egzekucji administracyjnej, tj. z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego - ma nie tylko zasadniczy wpływ na sytuację procesową zobowiązanego, ale także na skuteczność działań organu podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, gdyż dopiero z chwilą prawidłowego wszczęcia egzekucji, a więc zgodnie z przepisami prawa (art. 15 § 1 w związku z art. 26 § 5 u.p.e.a.), dochodzi do podejmowania skutecznych działań w toku postępowania egzekucyjnego przewidzianych prawem.

W ocenie sądu również treść innych przepisów u.p.e.a. uzasadnia stwierdzenie, że upomnienie pełni istotną rolę w egzekucji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 15 § 5 u.p.e.a., minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, inne niż określone w § 3a należności pieniężne, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, kierując się celowością doręczenia upomnienia oraz potrzebą zapewnienia efektywności czynności wierzyciela zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.

Wedle zaś art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według określonego wzoru. W myśl zaś art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Natomiast organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 (art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a.).

Na tle wykładni powyższych przepisów trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wymagane przepisem art. 15 § 1 u.p.e.a. upomnienie jest dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego zawsze musi poprzedzać wszczęcie egzekucji administracyjnej. Teść upomnienia przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku przez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania. Niewskazanie w treści upomnienia wszystkich szczepień, którym powinna zostać poddana córka skarżącej stanowiło naruszenie tej zasady. Należy stwierdzić, że wystawione przez PPIS upomnienie z 12 grudnia 2019 r. nie stanowiło zatem realizacji obowiązku wynikającego z art. 15 § 1 u.p.e.a., było bowiem niezgodne z treścią obowiązku wskazanego w treści tytułu wykonawczego.

Sąd nie kwestionuje samego obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, wręcz przeciwnie - sąd aprobuje dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych, z którego jasno wynika, że z przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Zdaniem sądu obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy Kodeks wykroczeń. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 listopada 2023 r., III SA/Łd 547/23, LEX nr 3645903). Jednak w niniejszej sprawie oczywiste są uchybienia w prowadzonym przez organu postępowaniu egzekucyjnym.

Powyższe rozważania sądu stanowią także odpowiedź na zarzuty wskazane w skardze, w której skarżąca kwestionowała głównie prawidłowość wszczęcia postępowania, sugerując, że postępowanie powinno być wszczęte na tytule wcześniejszym, a nie na podstawie tytułu z 2022 r. Jak już wcześniej stwierdzono, upomnienie można związać z każdym tytułem wykonawczym, pod warunkiem, że jest z nim zgodne. Sąd nie widziałby żadnych przeciwskazań dotyczących oparcia się przez PPIS na upomnieniu z 12 grudnia 2019 r., gdyby tylko pozostało ono w zgodzie z tytułem wykonawczym z 7 października 2022 r.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylił postanowienia obu organów, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.