Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1833/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 10
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 179/21 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 28 grudnia 2020 r. nr DSZ.V.5321.5940.1.2020.MD w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., VIII SA/Wa 179/21 uwzględnił skargę P.P. (dalej: skarżąca) i uchylił decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: organ/skarżący kasacyjnie) z 28 grudnia 2020 r. nr DSZ.V.5321.5940.1.2020.MD oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 4 listopada 2020 r., nr 3724/ŚW/2020, którą odmówiono umorzenia odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

W skardze kasacyjnej Minister zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), tj. art. 25 ust. 10 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej: u.p.p.w.d.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dopuszcza on umorzenie wyłącznie kwoty odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a nie łącznie kwoty odsetek i należności głównej;

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 10 u.p.p.w.d.;

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez bezpodstawne uznanie, że organ odwoławczy nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, tzn. nie zbadał, czy w sprawie skarżącej zachodziły szczególnie ważne okoliczności uzasadniające umorzenie należności (tj. wyłącznie odsetek), podczas gdy przy zastosowaniu prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W osobistej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie jest trafny, mający zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, zarzut błędnej wykładni art. 25 ust. 10 u.p.p.w.d., zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Spór dotyczący interpretacji tego przepisu dotyczy kwestii, czy umorzeniem przewidzianym w tym przepisie mogą być objęte same odsetki od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, czy też ich umorzenie może nastąpić wyłącznie razem z umorzeniem kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia nie jest wystarczające odwołanie się w skardze kasacyjnej do zasady clara non sunt interpretanda. Zgodnie ze swoim znaczeniem, zasada ta zakłada, że istnieją teksty prawne jasne, co wyklucza podejmowanie czynności interpretacyjnych. Rozumienie takich tekstów byłoby zatem dostępne na zasadzie "rozumienia bezpośredniego", pozbawionego konieczności podejmowania wykładni. Konieczność dokonywania wykładni pojawia się w sytuacji, gdy tekst jasności jest pozbawiony. O braku jasności świadczy zaś pojawienie się konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych. Jasność nie jest zatem cechą związaną z samym tekstem, ale ze sposobem jego funkcjonowania, tekst jasny może stać się tekstem wymagającym podjęcia wykładni jeżeli w dyskursie pojawią się konkurencyjne sposoby jego rozumienia. Zasada powołana w skardze kasacyjnej nie jest zatem dyrektywą interpretacyjną wskazującą na prymat wykładni "językowej", ale

zasadą odnoszącą się raczej do tego, w jakim momencie czynności interpretacyjne muszą się pojawić, kiedy ma miejsce sytuacja wykładni.

W niniejszej sprawie taka kontrowersja dotycząca rozumienia przepisu zaistniała, czego wystarczającym dowodem jest fakt, że w sprawie przedstawiono dwa konkurencyjne jego rozumienia, jedno preferowane przez organ i drugie, preferowane przez skarżącą i Sąd I instancji. To, że przepis nie był przedmiotem dyskusji na etapie prac legislacyjnych i projektodawcy nie objęli go żadnymi wyjaśnieniami nie dowodzi, jak na etapie projektu była rozumiana kwestia objęta sporem w niniejszej sprawie. Zgodzić się natomiast należy, że przepis art. 25 ust. 10 u.p.p.w.d., regulujący udzielanie ulg w zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych zawiera analogiczną regulację, jak normujący kwestię udzielania ulg w zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przepis art. 30 ust. 9 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca powtórzył rozwiązanie przyjęte uprzednio na gruncie przepisów o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność ta pozwala na uznanie, że obie regulacje zawierają analogiczne rozwiązanie i analogiczną normę prawną, stanowisko skargi kasacyjnej w tym zakresie jest trafne. Nie prowadzi ono jednak do wniosków, jakie przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty historyczne, odwołujące się do zmian w brzmieniu przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r. i towarzyszącego im uzasadnienia projektu nowelizacji, nie są trafne i nie dowodzą zasadności stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej, wskazują natomiast na zasadność wykładni przyjętej przez Sąd I instancji.

Zmiana do art. 30 ust. 9 u.ś.r. została dokonana z dniem 6 lipca 2007 r. na mocy ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. z 2007 r., nr 109, poz. 747). Istotnie, z uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "Zmiana do art. 30 ust. 8 i 9 w sposób wyczerpujący reguluje kwestię odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, co budziło do tej pory wiele niejasności i rozbieżności interpretacyjnych. W ust. 9 wyraźnie ustawodawca określił, że kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych organ właściwy może umorzyć wraz z ustawowymi odsetkami". Ustalając zamiar projektodawcy należy jednak uwzględnić, jaki stan prawny podlegał nowelizacji. Wedle stanu prawnego sprzed nowelizacji, art. 30 ust. 8 u.ś.r. stanowił, że kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. Odsetki naliczane są od dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych. Natomiast art. 30 ust. 9 u.ś.r. w ówczesnym stanie prawnym stanowił, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Istniał zatem wyraźny brak korelacji między zakresem należności podlegających zwrotowi a zakresem należności, które mogły zostać umorzone. Wątpliwości budziło, czy odsetki, o jakich była mowa w art. 30 ust. 8 u.ś.r., mogą podlegać umorzeniu, skoro nie było o nich mowy w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Gdy uwzględnić tę okoliczność, wówczas zupełnie innego znaczenia nabiera teza uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, że objęcie odsetek zakresem art. 30 ust. 9. u.ś.r. usuwa wątpliwości interpretacyjne. Dotyczyły one możliwości umorzenia odsetek jako takich, a nie tego, czy umorzenie to może nastąpił wyłącznie razem z umorzeniem należności głównej, czy też samodzielnie. Innego znaczenia nabiera także użyty w przepisie zwrot "łącznie", który wskazuje na dopuszczalność umorzenia nie tylko należności głównej, ale także odsetek, które się od niej nalicza i które podlegają zwrotowi. Taka geneza wprowadzenia zmiany brzmienia przepisu umożliwia przyjęcie, że słowo "łącznie" nie oznacza dopuszczalności umorzenia odsetek wyłącznie razem w umorzeniem należności głównej, ale dopuszczalność umorzenia również odsetek. Zgodnie z art. 30 ust. 8 u.ś.r., odsetki za opóźnienie stanowią, obok kwot nienależnie pobranych świadczeń, należności podlegające zwrotowi. Udzielenie ulgi w spłacie na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. zależy od sytuacji rodziny, jej zakres może być różny.

Takie stanowisko co do wykładni art. 30 ust. 9 u.ś.r. wyrażane jest także w piśmiennictwie i przez komentatorów: "Skoro bowiem ustawodawca przewidział najdalej idącą ulgę polegającą na umorzeniu całości nienależnie pobranego świadczenia łącznie z odsetkami, to tym bardziej dopuścił zastosowanie ulgi w mniejszym rozmiarze" (A. Kawecka, Zastosowanie ulgi względem osoby, która nienależnie pobrała świadczenia [w:] Odwołania od decyzji w sprawach dotyczących pomocy społecznej, Warszawa 2021, 1.14); "W odniesieniu do umorzenia świadczenia nienależnie pobranego ustawodawca wskazuje na możliwość umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części. Dokonując literalnej wykładni przywołanego zapisu, należy wskazać, że możliwe jest umorzenie całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami, części kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami, natomiast pozostaje pytanie co do możliwości umorzenia samych odsetek. W praktyce działania organów administracji publicznej zdarzają się przypadki, kiedy osoba, która nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, zwraca kwotę główną należności, natomiast odmawia zapłaty odsetek, wnosząc o ich umorzenie. Należy mieć na względzie, że wysokość odsetek naliczonych za kilka lat wstecz stanowi niejednokrotnie kwotę zbliżoną do należności faktycznie pobranej. Wydaje się, iż wykładnia celowościowa pozwala przyjąć, że skoro normodawca zezwala na umorzenie całości należności łącznie z odsetkami, to argumentum a maiori ad minus dopuszczalne jest umorzenie samych odsetek" (K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta [w:] K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, art. 30).

Regulacje zawarte w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w art. 25 ust. 9 i 10 zawierają analogiczne rozwiązanie i uprawnione jest nadanie im takiego samego rozumienia, jak w przypadku wykładni art. 30 ust. 9 u.ś.r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że celem wszystkich ulg, o których mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., w tym również umorzenia należności, jest zapobieżenie sytuacji, w której egzekucja nienależnie pobranego świadczenia może spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności przez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2016 r., I OSK 377/15, wyrok z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 941/19). Postępowanie o przyznanie ulgi z art. 25 ust. 10 u.p.p.w.d. prowadzone jest na wniosek. Skoro można wnioskować o umorzenie całości lub nawet części kwoty wypłaconych świadczeń wraz z odsetkami, to tym bardziej dopuszczalne jest umorzenie samych odsetek osobie, która zwróciła całe nienależnie pobrane świadczenie (wniosek a maiori ad minus). Skoro w kontrolowanym przypadku skarżąca spłaciła kwotę świadczenia nienależnie pobranego, a wnioskuje o udzielenie wsparcia w postaci ulgi w zakresie spłaty odsetek naliczonych od nienależnie pobranego świadczenia, to brak jest uzasadnienia dla odrzucenia a priori możliwości rozpatrzenia tak sformułowanego wniosku. Wykładnia celowościowa pozwala zatem przyjąć, że skoro ustawodawca zezwala na umorzenie całości należności łącznie z odsetkami, to tym bardziej dopuszczalne jest umorzenie samych odsetek ciążących na zobowiązanym po zwrocie przez niego nienależnie pobranego świadczenia. Wniosek taki nie stoi w oczywisty sposób z brzmieniem art. 25 ust. 10 u.p.p.w.d., nie jest ono bowiem jednoznaczne. Zasadnie w tym kontekście Sąd I instancji podniósł, że ze względu na pieniężny charakter świadczenia, jest ono podzielne i może podlegać zwrotowi w części. Brak jest zatem powodów do stawiania tezy, że sytuacja rodziny nie może uzasadniać udzielenia ulgi jedynie w spłacie odsetek, jeżeli odsetki te są określone i stanowią stałą kwotę, jak w niniejszej sprawie. Z podanych względów zarzut błędnej wykładni art. 25 ust. 10 u.p.p.w.d. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest uzasadniony.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Konsekwencją uznania przez Sąd I instancji, że odmowa umorzenia odsetek z powodów podanych przez organ nie jest prawidłowa, a stanowisko organu skutkowało zaniechaniem zbadania przesłanek umorzenia należności, jest stwierdzenie, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie powinno być przeprowadzone. Zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczają przesłanki prawa materialnego, wykładnia art. 25 ust. 10 u.p.p.w.d. wyznacza zatem w sprawie zakres koniecznych ustaleń faktycznych.

Nie daje podstaw do uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne jego zastosowanie w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było przyjęcie przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 10 u.p.p.w.d. Jak wyżej wskazano, zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w związku ze stwierdzonym zaniechaniem ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, związanych z przesłanką umorzenia odsetek. Jego powołanie przez Sąd I instancji nie może zatem zostać uznane za niezasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej, albowiem nie wykazała ona poniesienia takich kosztów. Do kosztów podlegających zwrotowi na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. należą niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego. Skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym i złożyła osobistą odpowiedź na skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Poniesienia takich kosztów w sprawie nie zgłoszono.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.