Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 861/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2021
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 21 października 2022 r. nr 401.86/A-7/X/2022 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 października 2022 r. nr 401.86/A-7/X/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku po rozpatrzeniu odwołania T. P. od decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 21 września 2022 r. nr 006296/DM/09/2022 odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 2 sierpnia 2022 r. T. P. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 września 2022 r. Prezydenta Miasta Białegostoku odmówił przyznania wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego, z uwagi na to, że kwota nadwyżki dochodu nad kwotą najniższej emerytury przekracza wysokość dodatku mieszkaniowego.

Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie, w którym wyjaśnił, że osiąga dochody wskazane we wniosku, ma 66 lat i nie ma możliwości dorabiania. Zdaniem wnoszącego odwołanie, alimenty, które płaci nie powinny być wliczane do dochodu, zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, a interpretacja tego przepisu przez MOPR dyskryminuje go. Podkreślił, że alimenty czy to dobrowolne czy stwierdzone wyrokiem sądowym, są dalej alimentami a nie zaległym długiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 21 października 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący zamieszkuje w lokalu nr [...] położonym przy ulicy [...] w Białymstoku, prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe. Powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu wynosi 24,90 m2. Wydatki normatywne ponoszone na przedmiotowy lokal, obliczone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego wyniosły 468,54 zł. W złożonym wniosku skarżący podał, że w ostatnich trzech miesiącach poprzedzających datę złożenia wniosku osiągnął dochód w wysokości 2.516,18 zł. Natomiast z załączonej do akt decyzji ZUS z dnia 13 maja 2022 r., znak: END/15/001254184 wynikało, że wnioskodawca, w okresie maj-lipiec 2022 r. osiągnął łączny dochód w wysokości 7.748,15 zł. Jednakże Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Białymstoku, w okresie od 1 maja 2022 r. do 31 lipca 2022 r., wyegzekwował od T. P., jako dłużnika, łączną kwotę 5.231,97 zł.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący oczekiwał, że kwota wyegzekwowana przez Komornika Sądowego nie zostanie uwzględniona w jego dochodzie. Organ zacytował treść art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazując, że do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. W myśl przepisu art. 3 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o którym mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie:

1) jednoosobowym - 40%,

2) wieloosobowym - 30%

- przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, z uwzględnieniem art. 6 ust. 8 i art. 7 ust. 6 ustawy. Przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnia się kwotę przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, ostatnio ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, 252, 568, 1222 i 1578). Za dochód uważa się natomiast dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) - zwana dalej "u.ś.r.".

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 1 u.ś.r. za dochód uważa się wskazane w tym przepisie należności otrzymywane przez członków gospodarstwa domowego - po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W zakresie wykładni tego przepisu organ II instancji zacytował wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 581/19 wskazując, że w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), przy ustalaniu dochodu na potrzeby zweryfikowania uprawnień do świadczeń, istnieje możliwość pomniejszenia dochodu o kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy dla potrzeb zastosowania ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uwzględniać wyłącznie alimenty, które świadczy wnioskodawca, jako osoba zobowiązana do tego z ustawy, na rzecz uprawnionych osób wyszczególnionych w art. 130 i następnych Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wszystkie więc inne należności, niż tak rozumiane alimenty, a zatem i należności regulowane tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, nie mogą pomniejszać dochodu. Należy bowiem odróżnić określenie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnie takich alimentów nie stanowią.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze w pełni podzieliło powyższe stanowisko i podkreśliło, że kwoty wyegzekwowane z dochodu skarżącego (w łącznej wysokości 5.231,97 zł) nie mogą pomniejszać jego dochodu, gdyż nie mogą zostać uznane za alimenty świadczone na rzecz innych osób, w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 u.ś.r. Z zaświadczenia Komornika Sądowego z dnia 31 sierpnia 2022 r. wprost natomiast wynikało, że kwoty wyegzekwowane od T. P. zostały wykorzystane na spłatę wierzycieli - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie.

W związku z powyższym Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, to jest maja, czerwca i lipca 2022 r. skarżący osiągnął łączny dochód w wysokości 7.748,15 zł, co daje średni miesięczny dochód w wysokości 2.582,72 zł, który przekracza 40% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku (5662,53 zł x 40% = 2265,01zł), a kwota nadwyżki wynosi: 2.582,72 zł – 2.265,01 zł = 317,71 zł. Zgodnie z brzmieniem zapisu art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego ustala się, jako różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na powierzchnię użytkową lokalu, a 15% dochodów gospodarstwa domowego, które osoba samotnie gospodarująca winna przeznaczać na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Obliczenie wysokości dodatku mieszkaniowego przedstawia się zatem następująco: 468,54 zł – 2.582,72 zł x 15% = 81,13 zł. W myśl art. 6 ust. 8 ustawy jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę. Ponieważ kwota nadwyżki średniego miesięcznego dochodu skarżącego, określonego w art. 3 ust. 1 ustawy (317,71 zł), jest wyższa niż kwota obliczonego dodatku mieszkaniowego (81,13 zł) skarżącemu nie można było przyznać dodatku mieszkaniowego. Na tej podstawie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył T. P.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że przedstawiona interpretacja przepisów jest wygodna dla urzędników, zaś ZUS nie liczy sobie zaległego długu jako długu, tylko jako zwyczajne, zaległe alimenty w kwocie 60% emerytury. Zdaniem skarżącego zabranie takiej kwoty z jego emerytury powoduje pozbawienie go środków do życia. W związku z powyższym pomoc w postaci dodatku mieszkaniowego powinna być mu przyznana na zasadzie solidarności społecznej. Ponadto skarżący powołał się na Konstytucję i podkreślił, że dodatek mieszkaniowy powinien mu być przyznany choćby z powodu wojny, inflacji, nędzy i koniecznością dbania o swoich obywateli.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Uchybienia, które obligują do usunięcia skarżonej decyzji z obrotu prawnego określa art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. i są to: zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części) bądź też naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części). W ocenie Sądu taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, a zatem nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2021 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2021) w który wskazuje, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o jego przyznanie, średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył – w gospodarstwie jednoosobowym 40% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, z uwzględnieniem art. 6 ust. 8 i art. 7 ust. ust. 6.

Ponadto przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazuje, że wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym;

Wskazane wyżej przepisy w sposób jednoznaczny określają kryteria nabycia prawa do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Warunkiem jego otrzymania jest łączne spełnienie przesłanek jakimi są: posiadanie jednego z wymienionych w ustawie tytułu prawnego do lokalu, osiąganie określonego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego oraz zajmowanie lokalu mieszkalnego o określonej powierzchni użytkowej, z uwzględnieniem liczby członków gospodarstwa domowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Op 21/21; wyrok dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Dodatkowo, jak wynika z treści art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy może być przyznany jedynie w sytuacji, gdy w wyniku rachunkowych obliczeń ustalone zostanie, że kwota dodatku nie jest wartością ujemną.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżący złożył w dniu 2 sierpnia 2022 r. Wnioskodawca zamieszkuje w lokalu nr [...] położonym przy ulicy [...] w Białymstoku, prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe. Powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu wynosi 24,90 m2. Wydatki normatywne ponoszone na przedmiotowy lokal, obliczone zgodnie z zobowiązującymi przepisami prawa, na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego w przedmiotowej sprawie wyniosły 468,54 zł. W złożonym wniosku skarżący podał, że w ostatnich trzech miesiącach poprzedzających datę złożenia wniosku osiągnął dochód w wysokości 2.516,18 zł. Natomiast z załączonej do akt decyzji ZUS z dnia 13 maja 2022 r., znak: END/15/001254184, wynikało, że w okresie maj-lipiec 2022 r. osiągnął on łączny dochód w wysokości 7.748,15 zł.

Jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, kwota przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej obowiązującego w dniu złożenia wniosku wynosiła kwotę 5.662,53 zł. Powyższe oznacza, że w okolicznościach faktycznych sprawy, kryterium dochodowe w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynosiło kwotę 2.265,01 zł.

Mając na uwadze datę złożenia przez stronę wniosku, niewątpliwie, organy orzekające w sprawie były nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane zweryfikować dochody jakie skarżący osiągnął w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Z niespornych ustaleń faktycznych sprawy wynika, że w tym okresie skarżący był uprawniony do emerytury w łącznej wysokości za trzy miesiące 7.748,15 zł (co dało miesięcznie dochód w kwocie 2.582,72 zł), przy czym, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że definicję dochodu dla potrzeb przyznania dodatku mieszkaniowego określa art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w myśl którego, za dochód uważa się dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.) oraz zgodnie z którym (w zakresie znajdującym zastosowanie w sprawie tj. art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r.) , ilekroć jest mowa o dochodzie oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1387, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Podkreślić należy, że powołany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych należy traktować jako punkt odniesienia w zakresie tego, jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu oraz jaki składniki podlegają odliczeniu przy jego ustalaniu. W tym kontekście zasadnie organy przyjęły, że na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego, od otrzymywanego przez stronę świadczenia emerytalnego należało odliczyć zaliczkę na podatek do urzędu skarbowego (69 zł, przy czym za lipiec kwotę 49 zł) oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (261,60 zł). Podkreślić przy tym należy, że skarżący nie kwestionował powyższych ustaleń faktycznych oraz wyliczeń matematycznych.

Spór między stronami dotyczył natomiast tego, czy od dochodu należało odliczyć także należności alimentacyjne potrącane przez komornika z tytułu egzekucji świadczeń alimentacyjnych (w łącznej wysokości za trzy miesiące 5.231,97 zł). Istota sporu w sprawie sprowadzała się zatem do wątpliwości interpretacyjnych a zarazem rozbieżności w stanowiskach stron w kwestii rozumienia użytego w treści art. 3 pkt 1 u.ś.r. sformułowania: "po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób". W tym zakresie skarżący uznawał, że alimenty bieżące czy też zaległe, są należnościami alimentacyjnymi, bez względu na to czy są regulowane dobrowolnie czy na skutek wyroku sądowego.

W ocenie Sądu, wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu drugiej instancji co do sposobu rozumienia tego zwrotu, skutkujące w dalszej kolejności odmową odliczenia od dochodu kwoty dokonywanych potrąceń alimentacyjnych z tytułu egzekucji świadczeń alimentacyjnych uznać należy za prawidłowe. Trafnie argumentuje organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji, że zajęcia komornicze nie stanowią "alimentów", tym bardziej, że aktualnie chodzi o spłatę wierzycieli – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Trafnie w tym kontekście organ odwoławczy zwraca uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia "alimenty" od należności regulowanych komornikowi sądowemu tytułem zaległości alimentacyjnych.

Przy dokonywaniu interpretacji pojęcia "alimentów" należy niewątpliwie odnieść się do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.), w którym ustawodawca zawarł treść obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek alimentacyjny to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, obciążający krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krąg osób uprawnionych do alimentów wynika z treści art. 130 i nast. k.r.o. Alimenty to zatem świadczenia uiszczane na rzecz osoby uprawnionej przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.o. Są one przeznaczane na utrzymanie osoby uprawnionej. W swojej istocie stanowią świadczenia cykliczne, wypłacane regularnie co miesiąc celem zaspokojenia bieżących potrzeb uprawnionego.

Zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można – jak trafnie stwierdził organ II instancji - utożsamiać z sytuacją zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego. Nie daje więc podstaw do odliczeń dokonany przez dłużnika alimentacyjnego zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Należy zauważyć, że podobne zagadnienie było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w sprawach zapadłych na kanwie rozstrzygnięć z zakresu pomocy społecznej (skarżący nota bene powoływał się na orzecznictwo z zakresy pomocy społecznej, które jego zdaniem odmiennie reguluje tą kwestię). Przykładowo, w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r. I OSK 1726/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy dla zastosowania ustawy o pomocy społecznej należy uwzględniać wyłącznie alimenty, które świadczy wnioskodawca, jako osoba zobowiązana do tego z ustawy, na rzecz uprawnionych osób wyszczególnionych w art. 130 i nast. k.r.o. Wszystkie więc inne należności, niż tak rozumiane alimenty, a więc i należności regulowane tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, nie mogą pomniejszać dochodu.

Należy jednakże zaakcentować, że w uchwale z 8 listopada 2021 r. składu siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/21) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że alimenty, o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. 2020, poz. 1876 ze zm.) nie stanowią należności uiszczanych przez dłużnika alimentacyjnego, czy to dobrowolnie czy też podlegających ściągnięciu w drodze egzekucji sądowej, na rzecz funduszu alimentacyjnego.

W pisemnym uzasadnieniu do tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem alimenty. Nie konkretyzuje też czy chodzi o alimenty świadczone na bieżąco na rzecz osoby uprawnionej czy też alimenty zaległe, a nadto czy zachodzą podstawy do pomniejszenia przychodu o kwoty uiszczane (czy to w wyniku egzekucji czy dobrowolnie) na rzecz funduszu alimentacyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. należy interpretować ściśle, a zatem nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia tych przepisów. We wspomnianej uchwale Sąd przedstawił analizę pojęcia "alimenty" i zaakcentował, że chodzi o należność świadczoną wyłącznie na rzecz osoby uprawnionej, powstałą z mocy ustawy między osobami połączonymi węzłem rodzinnym oraz między innymi osobami, określonymi przez kodeks rodzinny i opiekuńczy. Już ta okoliczność, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie poszerzonym powoduje, że nie sposób podzielić poglądu, iż należności świadczone przez dłużnika na rzecz funduszu alimentacyjnego są alimentami pomniejszającymi przychód ustalany zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s.

Kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że regulacja art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie obejmuje zarówno alimentów świadczonych na rzecz osoby uprawnionej jak i należności wyegzekwowanych od dłużnika na rzecz funduszu alimentacyjnego jest – zgodnie ze argumentacją Sądu przedstawioną w uchwale - to, iż sam termin "alimenty" wiąże się z ukształtowaną w k.r.o. instytucją obowiązku alimentacyjnego. Celem tego obowiązku na płaszczyźnie moralnej jest uczynienie zadość wynikającemu z więzów rodzinnych obowiązkowi świadczenia pomocy tym członkom rodziny, którzy własnymi siłami i środkami nie mogą zaspokoić swych potrzeb bytowych. Zgodnie z art. 128 k.r.o., istota alimentacji polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Świadczenie dłużnika ma polegać na dostarczaniu środków utrzymania w pieniądzu albo naturze, a także na spełnianiu określonych usług lub czynności (art. 135 § 2 k.r.o.). Treść obowiązku wynikającego ze stosunku alimentacyjnego określa również k.r.o. stanowiąc, iż zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (art. 135 § 1). Treścią tego obowiązku jest dostarczanie środków utrzymania wyłącznie osobie uprawnionej, a więc zaspokojenie jej bieżących, usprawiedliwionych potrzeb, nie zaś spłacanie zadłużenia powstałego wobec funduszu alimentacyjnego.

Co również trzeba wskazać, w powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także na silne uzasadnienie aksjologiczne zajętego stanowiska. W tym kontekście zwrócił uwagę, że: "Skoro istota alimentów polega na ich regularnym świadczeniu, z pomniejszenia przychodu nie może korzystać ten zobowiązany, który popada w zadłużenie doprowadzając do konieczności uruchomienia procedury, o której stanowi art. 27 ust. 1 i 3 ustawy alimentacyjnej. W innym wypadku z wyjątkowego pomniejszenia przychodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. korzystałyby osoby, które nie dostarczają uprawnionym środków utrzymania na bieżąco, doprowadzając do uruchomienia świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zobowiązany korzystałby dwukrotnie z naruszania przez siebie prawa – za pierwszym razem nie wykonując swojego skonkretyzowanego obowiązku terminowo i należycie (popełniając delikt cywilnoprawny wobec uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych), drugi raz – uzyskując pomniejszenie przychodu w rozmiarze większym niż osoba w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która swoje świadczenia łożyła należycie i w terminie"(CBOSA).

Z tych wszystkich powodów, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym nie podzielił poglądu wyrażonego w wyrokach tego Sądu oraz orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, w których przyjęto, że kwoty należności ściągnięte od dłużnika alimentacyjnego na rzecz funduszu alimentacyjnego w drodze egzekucji sądowej na podstawie przepisów o egzekucji świadczeń alimentacyjnych bądź zwrócone przez tę osobę do tego funduszu mają charakter kwot alimentów świadczonych na rzecz "innych osób" w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. i stanowią podstawę do odliczenia ich od przychodu.

Wprawdzie powołana uchwała zapadła na tle przepisów ustawy o pomocy społecznej i nie ma waloru wiążącego w sprawie to jednak pogląd w niej zawarty wpływa także na kierunek wykładni przepisu art. 3 pkt 1 in u.ś.r., a w konsekwencji również – art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W ocenie Sądu oba te przepisy zostały właściwie zinterpretowany przez organy orzekające w sprawie. Zaprezentowany w zaskarżonej decyzji sposób rozumienia spornej części przepisu art. 3 pkt 1 u.ś.r. ("po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób") odpowiada istocie pojęcia "alimentów" oraz koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym we wspomnianej uchwale.

Jak wynika z akt sprawy, i co nie było kwestionowane przez skarżącego, ze świadczenia emerytalnego strony nie są egzekwowane bieżące alimenty świadczone na rzecz innych osób, lecz zaległości wobec funduszu alimentacyjnego. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone na rozprawie. Z tego względu, zasadnie organ nie uwzględnił wskazywanych przez stronę potraceń alimentacyjnych i dochód gospodarstwa domowego ustalił na poziomie kwoty 2582,72 zł.

Zaakceptowanie przez Sąd wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska odnośnie do braku podstaw do odliczenia od dochodu strony potrąceń alimentacyjnych skutkowało stwierdzeniem, że przyjęta w zaskarżonej decyzji wartość dochodu gospodarstwa domowego strony na ww. poziomie jest prawidłowa. Kwota ta wykracza poza próg kryterium dochodowego z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określonego na poziomie 2.265,01 zł, a ponadto ma istotne znaczenie na gruncie regulacji art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Jeżeli bowiem uwzględnić, iż wysokość dodatku mieszkaniowego, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, winna stanowić różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie jednoosobowym, to w sprawie uzyskany wynik arytmetyczny daje kwotę ujemną. Kwota nadwyżki wynosiła bowiem: 2.582,72 zł – 2.265,01 zł = 317,71 zł, a ponieważ kwota nadwyżki średniego miesięcznego dochodu strony, określonego w art. 3 ust. 1 ustawy (317,71 zł), była wyższa niż kwota obliczonego dodatku mieszkaniowego (468,54 zł - 2582,72 zł x 15% = 81,13 zł), zasadnie organy odmówiły przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego.

Tym samym, trafnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że wnioskowane świadczenie skarżącemu się nie należy, albowiem dodatek mieszkaniowy może być przyznany jedynie w sytuacji, gdy w wyniku w wyniku rachunkowych obliczeń ustalone zostanie, że kwota dodatku nie jest wartością ujemną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Op 21/21; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 837/21, CBOSA). Tymczasem sytuacja taka nie miała w kontrolowanej sprawie miejsca, albowiem wysokość dodatku mieszkaniowego – ustalona w sposób zgodny z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dała kwotę ujemną (81,13 zł-317,71zł=236,58 zł).

Sąd zatem nie stwierdził w sprawie naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i uznał, że stosując zawarte w tym przepisie odesłanie do ustawy o świadczeniach rodzinnych organy w sposób prawidłowy zinterpretowały i zastosowały art. 3 pkt 1 tej ostatniej ustawy i w sposób prawidłowy wyliczyły dochód strony na poziomie kwoty 2.582,72 zł, tym samym nie odliczając kwoty zaległości alimentacyjnych, które są aktualnie potrącane skarżącemu.

W nawiązaniu do argumentacji podniesionej w skardze trzeba dodać, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Należy podkreślić, że po pierwsze, w przepisie tym nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). Po drugie, zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony znajduje zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a nie przyznanie uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt II FSK 472/20, CBOSA). Sprawa niniejsza dotyczyła natomiast przyznania stronie uprawnienia w postaci prawa do dodatku mieszkaniowego. Jakkolwiek Sąd dostrzega, że kwestia wykładni art. 3 pkt 1 u.ś.r., w zakresie, którego dotyczy niniejszy spór, mogła być różnie rozumiana przez sądy administracyjne (na tle starszego orzecznictwa administracyjnego), to jednak sama rozbieżność orzecznictwa nie daje podstawy do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., tym bardziej, gdy wątpliwości rozwiała uchwała NSA. Niewątpliwie, w sprawie nie można pominąć poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OPS 2/21. Uzasadnionym jest wniosek, że kwestia sposobu rozumienia, na potrzeby ustalenia dochodu (odliczeń od niego), zwrotu: "kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób" została ostatecznie przesądzona w tej uchwale. Jak już wspomniano, wprawdzie uchwała ta zapadła na gruncie ustawy o pomocy społecznej, to niewątpliwie, należy ją stosować także na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie wykładni art. 3 pkt 1 tej ustawy. Brzmienie obu przepisów, tj. art. 3 ust. 3 u.ś.r. i art. 8 ust. 3 u.p.s. jest bowiem podobne w zakresie, do którego odnosi się prowadzony w sprawie pomiędzy stronami spór interpretacyjny. Tym samym powyższe skutkowało wyeliminowaniem rozbieżności w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Podkreślić przy tym końcowo należy, że trudna sytuacja materialna skarżącego, któremu de facto zostaje na życie zaledwie kwota około 800 zł (po potrąceniu zaległości alimentacyjnych) nie może uzasadniać przyznania dodatku mieszkaniowego, choć z punktu widzenia zasad współżycia społecznego, tak by się wydawało. Należy bowiem pamiętać, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego jest decyzją związaną, a zatem organ nie ma możliwości swobodnego wyboru podejmowanego rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Prawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, w szczególności zaś, by to od decyzji tego organu zależało w sposób bezpośredni przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz jego rozmiar, względnie by organ miał jakąkolwiek możliwość odstąpienia od zasad przyznawania dodatku mieszkaniowego i przyznania go mimo niespełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie.

Odnosząc się do natomiast do wskazanego naruszenia przepisów Konstytucji oraz zasad sprawiedliwości społecznej, należy wskazać, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa, gdyż w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, który to przepis jest powtórzeniem art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jednocześnie w sytuacjach, w których wykładnia danego przepisu może prowadzić do różnych wniosków interpretacyjnych, organ winien podążyć za tym kierunkiem, który w sposób najpełniejszy będzie realizował zasady konstytucyjne. Jednakże organ nie może odstąpić od zastosowania przepisu, który jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a jedynie jest rozbieżny z jego rozumieniem przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu organy zasadnie odmówiły wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego, zaś trudna sytuacja skarżącego, zarówno finansowa jak i zdrowotna, nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia skargi.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.