Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 854/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2025-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 34a, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 189f § 1-2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego B. K. kwotę 756 zł (siedemset pięćdziesiąt sześć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że działający z upoważnienia Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego Zastępca Dyrektora ds. Zarządzania Siecią Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie (dalej jako: "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] r. wymierzył B. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: [...] (dalej jako: "skarżący", "strona", karę pieniężną w wysokości 6455,40 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 poz. 1693 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm., dalej jako: "u.d.p."), przez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...], obręb B., dz. drogowa nr [...], jednostronnej reklamy o treści: "[...]", o wymiarach [...] m x [...] m i powierzchni [...] m2 w okresie od dnia 28 lipca 2022 r. do dnia 25 sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zebrany materiał dowodowy potwierdza, że od 28 lipca 2022 r. do 25 sierpnia 2022 r. reklama jednostronna znajdowała się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], a tym samym strona winna legitymować się zezwoleniem, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., którego nie posiada. Nie została również zawarta umowa, o której mowa w art. 22 u.d.p. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania odstąpienia od nałożenia kary, bowiem strona postępowania nie została ukarana przez inny podmiot. Kara za zajęcie pasa drogowego określana jest za konkretną ilość dni i tym samym niczym nadzwyczajnym jest to, że podmiot odpowiedzialny za zapłatę kary zaprzestał bezprawnego korzystania z pasa drogowego. Regułą jest bowiem, że podmiot odpowiedzialny za naruszenie, w toku postępowania, zaprzestaje naruszenia.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucił jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, aktualnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, poprzez niepodjęcie czynności celem wszechstronnego wyjaśnienie okoliczności sprawy; prowadzące

w szczególności do nieprawidłowego ustalenia:

a) wagi i okoliczności naruszenia prawa,

b) stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa - wobec znacznego przyczynia się samego organu do zaistniałej sytuacji;

c) działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

d) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła,

- co w konsekwencji doprowadziło na naruszenia art. 189 d) k.p.a. - poprzez nierozważenie tych okoliczności, przy wymierzaniu decyzji nakładającej na stronę karę administracyjną,

2. art. 189f § 1 i 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie i zaniechanie odstąpienia od nałożenia opłaty dodatkowej, mimo że waga naruszenia prawa była znikoma, a strona dobrowolnie, bez wezwania przez organ zaprzestała naruszenia prawa, tym samym spełnione zostały wszystkie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 10 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców z dnia 6 marca 2018 r. (Dz. U.

z 2021 r. poz. 162), polegające na wydaniu decyzji w opozycji do zasady zaufania do przedsiębiorcy i wbrew założeniu, że działa ona zgodnie z prawem, uczciwie oraz

z poszanowaniem dobrych obyczajów - poprzez przyjęte przez organ pierwszej instancji "domniemanie winy" skarżącego,

2. art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegające na jego niezastosowaniu

i naruszeniu zasady proporcjonalności, poprzez nałożenie na skarżącego obowiązków niewspółmiernych, brak jakiegokolwiek miarkowania działań organu i oceny adekwatności nałożonych na przedsiębiorcę obowiązków, wskutek czego doszło do "niesprawiedliwego wyważenia interesów osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że strona zajmowała pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...]. Ustalenia te potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym dokument geodezyjny, określający linie graniczne pasa drogowego oraz miejsce zajęcia pasa drogowego. Na wydruku mapy geodezyjnej pozyskanej ze Starostwa Powiatowego w O. wskazano linie graniczne pasa drogowego działki drogowej oraz lokalizację reklamy. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] potwierdziły także oględziny przeprowadzone przez pracowników Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie w dniach 28.07.2022 r., 03.08.2022 r., 09.08.2022 r., 16.08.2022 r. i 25.08.2022 r., podczas których stwierdzono zajęcie pasa drogowego. Do akt sprawy załączony został także raport z pomiaru GPS RTK/RTN "[...]", a w nim informacja m.in. o tym jaką metodą, jakiego dnia i o jakiej godzinie dokonano pomiaru, a także informacja o ilości śledzonych satelitów podczas pomiaru reklamy wraz ze współrzędnymi.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji co do braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, na podstawie art. 189f § 1 i 2 k.p.a.

Wyjaśniło, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie przesłanek określonych w tym przepisie, gdyż strona nie została ukarana przez inny podmiot. Ponadto w sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia, gdyż samowolne zajęcie pasa drogowego oznacza, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Samowolne postępowanie oznacza postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, że naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym i trwającym od dnia 28 lipca 2022 r. do dnia

25 sierpnia 2022 r. Poza tym, jak słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji,

o braku znikomości naruszenia świadczy także to, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym z naruszeniem generalnego zakazu sytuowania

w pasie drogowym czegokolwiek, co nie jest związane z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wynikającego z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i zakazy takie odnoszą się również do reklam. Tylko i wyłącznie po otrzymaniu stosownego zezwolenia istnieje możliwość ingerowania w pas drogowy. Wynika to z potrzeby ochrony uczestników ruchu drogowego, z uwagi na to, że każdy element niezwiązany z potrzebami ruchu powoduje rozproszenie i dekoncentrację uczestników ruchu, co z kolei może doprowadzić do kolizji drogowej. Ponadto, mając na uwadze istotę i charakter wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, bak jest również podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a.

Wyrokiem z 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1024/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium, stwierdzając, że Kolegium dopuściło się istotnych naruszeń przepisów postępowania, podchodząc do oceny analizy przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób ogólny i automatyczny, bez rozważenia indywidualnych okoliczności w tej sprawie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zupełnie nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które zostały wyraźnie podkreślone przez stronę na etapie postępowania odwoławczego, które mają znaczenie w kontekście analizy zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.,

a więc wagi stwierdzonego naruszenia prawa.

Decyzją z [...] r., w wyniku wykonania ww. wyroku, Kolegium ponownie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy i podał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Podało, że w jego ocenie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 i 2 k.p.a., ponieważ strona nie została ukarana przez inny podmiot, a ponadto w sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia, gdyż samowolne zajęcia pasa drogowego oznacza, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Samowolne zajęcie pasa drogowego oznacza bowiem, że chodzi o postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, że naruszenie nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym i trwającym od 28 lipca 2022 r. do 25 sierpnia 2022 r.

Organ odwoławczy wskazał, że okoliczności podnoszone przez skarżącego

w odwołaniu, iż był on przekonany, że reklama jest posadowiona na jego działce,

a przesunięcie reklamy nie miało istotnego znaczenia dla przedsiębiorstwa skarżącego, nie stanowi przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary. Dodał, że wejście w pas drogowy nie miało charakteru znikomego, tj. rzędu 70 cm, ponieważ reklama znajdowała się w odległości 1,37 m i 0,92 m od granicy pasa drogowego, co potwierdza mapa geodezyjna. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem strony, że zaprzestała naruszenia prawa z własnej woli, ponieważ dopiero wszczęcie postępowania przez organ pierwszej instancji było przesłanką do zaprzestania naruszenia. Kolegium wyjaśniło ponadto, że szkic lokalizacji banera został sporządzony 29 października

2022 r., a więc gdy reklama nie znajdowała się w pasie drogowym od dwóch miesięcy, i pomiary podane przez stronę nie odpowiadają stanowi faktycznemu ustalonemu przez organ pierwszej instancji. Ponadto dowody organu pierwszej instancji wskazują, że wbrew twierdzeniom skarżącego, reklama była przestawiana.

W ocenie organu odwoławczego, bez znaczenia dla oceny znikomości naruszenia prawa pozostaje również kwestia świadomości strony, że zajmuje ona pas drogowy. Kolegium podało, że jeśli strona zamierzała umieścić reklamę w pobliżu pasa drogowego, to powinna wystąpić do organu o wyjaśnienie, czy posadowienie reklamy w zamierzonym miejscu nie spowoduje naruszenia granic pasa drogowego i wystąpić do organu o stosowne zezwolenie. Kolegium wskazało, że brak świadomości granic pasa drogowego i niewielka odległość reklamy od granicy działki skarżącego nie stanowią przesłanki, które zwalniałyby stronę z odpowiedzialności i nie stanowią okoliczności, która uzasadnia przyjęcie, że waga naruszenia jest znikoma.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium powieliło rozważania z pierwszej decyzji dotyczące naruszenia generalnego zakazu umieszczania czegokolwiek w pasie drogowym i wpływu tego na bezpieczeństwo osób i pojazdów poruszających się po drodze. Dodało, że nie może stać się zasadą odstępowanie od kar, a wyjątkiem ich nakładanie, bowiem przeczyłoby to zasadności nakładania przez ustawodawcę określonych obowiązków. Wskazało, że oprócz celu represyjnego kara administracyjna ma na celu również zapewnienie społecznego poczucia sprawiedliwości, jak i cele prewencyjne.

Ostatecznie organ odwoławczy stwierdził, że niezasadne są zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, która nie znajduje zastosowania w sprawie, a w uzasadnionych przypadkach, na wniosek strony, organ może udzielić ulg w wykonaniu kary administracyjnej poprzez jej odroczenie, rozłożenie na raty lub umorzenie.

Skargę na decyzję Kolegium wywiódł, działający przez pełnomocnika, skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i załatwienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, że w sprawie nie zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej albo jej obniżenia;

2) 138 § 1 pkt 1) k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu przez organ II instancji w mocy skarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów procesowych i materialnych, w tym Konstytucji RP;

3) 189d k.p.a., przez jego niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w oderwaniu od dyrektyw wymiaru kary;

4) 189f § 1 pkt 1) k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu, że waga naruszenia prawa przez skarżącego nie była znikoma;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy o drogach publicznych, przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nałożenie na skarżącego kary pieniężnej nieproporcjonalnej do wagi naruszenia przez skarżącego prawa;

2) art. 10 ust. 1 i 12 ustawy Prawo przedsiębiorców ("u.p.p."), przez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się wydaniu decyzji sprzecznej z zasadą zaufania do przedsiębiorcy oraz zasadą proporcjonalności - tj. przez nałożenie na skarżącego kary nieadekwatnej, w świetle okoliczności sprawy, do przewinienia skarżącego.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).

Nadto wskazania wymaga, że sąd, na podstawie art. 133 § p.p.s.a., orzeka na podstawie akt sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie

art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania

w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a strona skarżąca nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium

z [...] r., którą organ ten po raz kolejny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] r., nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6455,40 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p., poprzez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej określonej reklamy.

W sprawie nie było kwestionowane, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia. Zaistniała zatem przesłanka do wymierzenia kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Pas drogowy został bowiem przez skarżącego zajęty na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Jego zajęcie wymagało więc zezwolenia zarządcy drogi, którego skarżący nie posiadał. Istotą rozpoznawanej sprawy nie jest jednak dokonywanie oceny, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 1 u.d.p., lecz czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaszły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary.

Kwestia ta była już przedmiotem oceny tutejszego Sądu w wyroku w sprawie

o sygn. akt II SA/Ol 1024/23, którym organ był związany – stosownie do art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, iż jego sprzeciw wzbudziła ocena rozważenia przez organ odwoławczy przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, ukonstytuowanych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a ściślej niewystarczająca ocena i uzasadnienie odmowy zastosowania tego przepisu, poprzez brak jednoznacznej i przekonującej oceny, dlaczego stwierdzono, że waga naruszenia prawa przez skarżącego nie była znikoma, zwłaszcza w kontekście istotnych okoliczności tej sprawy, które strona podnosiła w odwołaniu. Sąd zarzucił Kolegium, że nie odniosło ono się do wyjaśnień skarżącego, iż był przekonany, że sporna reklama została posadowiona na jego działce, która graniczy z pasem drogowym.

W rzeczywistości na skutek błędu została ona umieszczona około 70 cm od działki skarżącego. Według strony, na wskazanym miejscu do sierpnia 2022 r. nie było prawidłowo posadowionych słupków rozgraniczających obie nieruchomości. Skarżący podkreślił przy tym, że zaraz po aktualizacji przebiegu słupków zorientował się co do popełnionej omyłki i przesunął sporną reklamę na teren swojej działki. Strona nie zgodziła się z twierdzeniami organu, jakoby pierwotne posadowienie reklamy miało jakikolwiek korzystny wpływ na działanie samej reklamy, a co za tym idzie na uzyskane dzięki niej zyski. Według skarżącego, takie twierdzenia organu są całkowicie pozbawione podstaw, a minimalne przesunięcie reklamy nie miało żadnego istotnego znaczenia dla przedsiębiorstwa skarżącego, zarówno w zakresie zasięgu reklamy jak

i jej skuteczności. Skarżący zaznaczył, że błędne postawienie słupków granicznych powodowało, że organ wielokrotnie naruszał jego własność kosząc trawę na jego działce, co potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna (akta adm., k. 37-39).

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę sygn. akt II SA/Ol 1024/23, organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tych istotnych okoliczności sprawy, które zostały wyraźnie podkreślone przez stronę na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu, wskazane kwestie mają doniosłe znaczenie w kontekście stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a więc wagi stwierdzonego naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że niewątpliwie z pasem drogowym, w którym posadowiono sporną reklamę, graniczy działka skarżącego. Nie ulega też wątpliwości, że reklama została umieszczona

w niewielkiej odległości (około 70-80 cm) od granicy z działką skarżącego. W takiej zaś sytuacji oraz wobec dodatkowo podnoszonej przez stronę kwestii pierwotnie błędnego ustawienia słupków granicznych, Kolegium nie mogło dokonać jedynie ogólnej

i lakonicznej oceny, bazując na formalnym stwierdzeniu takiego naruszenia we wskazanym okresie oraz wskazując na jego dowolność. Taka formalna i ogólna ocena wagi dokonanego naruszenia powoduje, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. staje się przepisem martwym, który nie mógłby de facto w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania. Kolegium zobligowane było zatem do precyzyjnego odniesienia się do kwestii wskazanych w odwołaniu oraz ich wpływu na wagę dokonanych naruszeń prawa

w zakresie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę specyfikę ustalonych okoliczności, a więc przede wszystkim graniczenie działki skarżącego

z pasem drogowym a w dalszej kolejności dokonać ewentualnej precyzyjnej i rzetelnej analizy wpływu takiego naruszenia na zasięg i sposób oddziaływania tej reklamy. Dotychczas bowiem w żaden sposób nie wykazano ani nie oceniono, że przesunięcie reklamy o około 70-80 cm (na pas drogowy) miało jakikolwiek korzystny wpływ dla działalności gospodarczej skarżącego, jak też nie wykazano aby taka różnica

w lokalizacji reklamy miała bardzo istotny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. W istocie trudno wyobrazić sobie jak tak niewielkie przesunięcie mogłoby wpłynąć na korzyść skarżącego, czy też skutkować brakiem bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Mając na uwadze powyższe – dokonując kontroli decyzji będącej przedmiotem skargi pod względem zgodności z prawem – tutejszy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 189f p 1 pkt 1 k.p.a.

Kolegium wprawdzie częściowo wykonało wyrok tutejszego Sądu o sygn. akt

II SA/Ol 1024/23 i bardziej szczegółowo niż poprzednio uzasadniło powody nieodstąpienia od wymierzenia kary, jednak nie wzięło pod uwagę wszystkich wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku. W szczególności organ odwoławczy dokonując oceny cechy znikomości wagi naruszenia prawa przez skarżącego, pominął wskazania Sądu odnoszące się do tego, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy została uwzględniona specyfika ustalonych okoliczności

(przesunięcia reklamy o około 70-80 cm na pas drogowy), wynikająca z graniczenia działki skarżącego z pasem drogowym oraz wykazania wpływu takiego naruszenia na zasięg reklamy i wpływ dla działalności gospodarczej skarżącego oraz sposób jej oddziaływania na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do stwierdzenia Kolegium, iż bez znaczenia pozostaje kwestia świadomości strony, że zajmuje ona pas drogowy. Organ odwoławczy podał, że jeżeli strona zamierzała umieścić reklamę w pobliżu pasa drogowego, to winna wystąpić do organu o wyjaśnienie, czy posadowienie jej

w zamierzonym miejscu nie spowoduje naruszenia granic pasa drogowego. Przyjęcie takiej argumentacji prowadziłoby ad absurdum, że właściciele nieruchomości graniczących z pasem drogowym nie mogą swobodnie dysponować prawem własności, będąc ograniczeni występowaniem do właściwych organów o uzgodnienia, czy posadowienie obiektu na ich działce nie powoduje naruszenia granic pasa drogowego. Postępowanie takie nie wynika z żadnych przepisów prawa, więc ww. twierdzenie Kolegium jest nieuprawnione.

Zgodnie z art. 34a u.d.p., rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. Pas drogowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy

i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 z późn. zm.) stanowi działkę ewidencyjną. Działka ta zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia definiowana jest jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony

z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych. Granica z kolei stanowi zmaterializowaną w terenie, zazwyczaj w postaci urządzenia granicznego (m. in. znaku granicznego) linię oddzielającą grunty będące przedmiotem odrębnej własności. Z tego powodu istotne jest, aby położenie znaków (punktów) i przebieg linii granicznych ustalający zasięg prawa własności był wyznaczony w taki sposób, aby dawał jego posiadaczowi poczucie pewności, w jakim obszarze może wykonywać przysługujące mu prawo (por. D. Felcenloben [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2024, LEX/el.). Raz jeszcze podkreślić pozostaje, że ze zdjęć załączonych przez skarżącego do odwołania (k. 37-39 akt adm.) wynika, iż sporna reklama była umieszona za znakiem granicznym pasa drogowego. Skarżący mógł więc pozostawać w przekonaniu, że reklamę umieszcza na swojej działce.

Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem organu odwoławczego, że strona nie zaprzestała naruszenia prawa z własnej woli, ponieważ dopiero wszczęcie postępowania przez organ pierwszej instancji było przesłanką do zaprzestania naruszenia. Ustawodawca w przepisie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. postanowił, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma,

a strona zaprzestała naruszania prawa. Nie dookreślił przy tym, kiedy i na skutek jakich zdarzeń lub z czyjej woli zaprzestanie ma nastąpić. W rozpoznawanej sprawie do zaprzestania naruszenia doszło, zatem jedna z przesłanek warunkujących odstąpienie od wymierzenia kary została niewątpliwie spełniona. Przyczyna zaprzestania naruszenia nie może mieć znaczenia szczególnie w sytuacji, gdy strona nieświadomie zajmowała pas drogowy bez zezwolenia ponieważ pozostawała w przeświadczeniu, że reklama została umieszczona na działce stanowiącej jej własność. Co więcej,

w piśmiennictwie wprost wskazuje się, że "przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełniania obowiązku lub naruszania zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025). Wobec tego dla rozstrzygnięcia istotne znaczenie miało zatem zbadanie, czy została spełniona druga przesłanka określona w przepisie, czyli czy naruszenie prawa było znikome, czy też tej cechy było pozbawione.

Rozważając natomiast kwestię znikomości naruszenia prawa, należy wskazać, że ustawodawca w treści powołanego art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie określił, jakimi kryteriami należy się kierować przy uznawaniu przypadków naruszenia prawa za znikome. Posiłkować się można w tym zakresie stanowiskiem prezentowanym

w piśmiennictwie, które wyróżnia stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).

W orzecznictwie natomiast prezentowane jest stanowisko, że przy ocenie przesłanki znikomości zasadnym jest posiłkowanie się art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym wymienione są jaką wagę i okoliczności naruszenia prawa organ winien brać pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną (zob. np. wyrok WSA w Warszawie

z 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21, LEX nr 3347424). Zgodnie z ww. przepisem są to w szczególności: potrzeba ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia.

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że o braku znikomego charakteru naruszenia świadczy fakt, że naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym i trwającym od

28 lipca 2022 r. do 25 sierpnia 2022 r. W ocenie Sądu jest to ocena nieprawidłowa, biorąc pod uwagę podnoszoną przez stronę niepewność związaną z przebiegiem granicy pomiędzy działką strony z powodu braku znaków granicznych i pasem drogowym. Zajęcie pasa drogowego w rozpoznawanej sprawie miało miejsce przez okres niespełna miesiąca. Trudno w takiej sytuacji uznać, że skarżący "nie liczył się

z nikim i z niczym", jak to stwierdziło Kolegium, skoro działał w przeświadczeniu, że umieszcza reklamę na swojej działce, a ponadto przekroczenie granicy działki było nieznaczne. Jak stwierdził tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Ol 1024/23 "nie ulega też wątpliwości, że reklama została umieszczona w niewielkiej odległości (około 70-80 cm) od granicy z działką skarżącego". Organ odwoławczy był związany tymi ustaleniami, wskazanymi w uzasadnieniu wyroku, ponieważ miały one wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazywanie większej odległości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest nieuprawnione i narusza przepis art. 153 p.p.s.a. Jeśli organ nie godził się z cytowanym fragmentem uzasadnienia, to mógł ustalenie to kwestionować w drodze skargi kasacyjnej od wskazanego wyroku, czego jednak nie uczynił. Na marginesie dodać pozostaje, że Kolegium w składzie wydającym zaskarżoną decyzję nie wyjaśniło w ogóle na jakim dowodzie oparło twierdzenie, że "reklama znajdowała się w odległości 1,37 m i 0,92 m od granicy pasa drogowego". Jak wynika z mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy (k. 2 akt adm.), odległości posadowienia reklamy były bowiem mierzone od latarni, znajdujących się przy granicy

z jezdnią. Brak jest natomiast pomiarów sytuujących reklamę od granicy z działką skarżącego. Jeśli Kolegium przeprowadziło w tym zakresie stosowne obliczenia matematyczne, to powinny one znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W przeciwnym przypadku twierdzenie takie należy uznać za gołosłowne. Ponadto organ ponownie rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę wskazań Sądu odnoszących się do konieczności wykazania, że przesunięcie reklamy o około 70-80 cm (na pas drogowy), miało jakikolwiek korzystny wpływ dla działalności gospodarczej skarżącego, jak też wykazania, aby taka różnica w lokalizacji reklamy miała bardzo istotny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Nie można również zgodzić się z argumentacją Kolegium dotyczącą charakteru kar administracyjnych, bowiem ponownie przeprowadzona ona jest w oderwaniu od okoliczności, że skarżący był przekonany, że posadowił reklamę na swojej działce, a nie w pasie drogowym.

Reasumując, w ocenie tutejszego Sądu, Kolegium w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy błędnie oceniło, że w sprawie nie miało miejsca znikome naruszenie prawa, na skutek czego doszło do naruszenia przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt. 2.