Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 171/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1772/22 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2020 r. nr 500/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od L. C. na rzecz Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1772/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wie (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi L. C. (dalej: Skarżąca) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda) z 24 lutego 2020 r. nr 500/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie drugim zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z 24 lutego 2020 r, nr 500/2020 Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] (dalej: Prezydent), od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta/organ I instancji) z 19 kwietnia 2018 r., nr 286/GM/2018, orzekającej o zwrocie, na rzecz Skarżącej, nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej projektowaną działkę nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] ha, powstałą w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...], o ogólnej powierzchni [...] ha, oraz zobowiązującej Skarżącą do zwrotu, zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości oraz odmówił zwrotu nieruchomości na rzecz Skarżącej.

Zaskarżona decyzja Wojewody wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta w ww. decyzji z 19 kwietnia 2018 r. powołał przede wszystkim art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n."), że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nakazuje uznać tę nieruchomość za zbędną, a to oznacza konieczność jej zwrotu. Starosta w obszernym uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo wyjaśnił dlaczego uznał, że nie został ostatecznie zrealizowany cel wywłaszczenia. Podał, że dokumentacja fotograficzna, tj. zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z lat 1975-1987 oraz 1990-2013 jednoznacznie pokazują, iż w okresie od dnia wywłaszczenia (31 grudnia 1975 r.) do 1982 r., w granicach przedmiotowej działki, nie ma śladów realizowanych lub zrealizowanych obiektów osiedla. Dopiero na zdjęciu z 1987 r., czyli 12 lat od dnia wywłaszczenia, w północno-wschodniej części działki można zaobserwować początki budowy budynku szkoły środowiskowej. Starosta zauważył, że przedmiotowa działka w pozostałej części w dalszym ciągu stanowi teren niezagospodarowany i nieurządzony, na którym nie rozpoczęto żadnej inwestycji. Kolejne zdjęcia lotnicze z 1990 r. potwierdzają, że budynek szkoły został ukończony, natomiast pozostały teren działki jest wykorzystywany jako zaplecze budowy basenu krytego. Analiza zdjęć lotniczych z lat 1997-2005 wykazała - zdaniem Starosty – że ukończona została budowa zespołu szkolnego, w tym basenu krytego, a pozostały teren tej działki został uporządkowany. Starosta uznał, że zdjęcia z lat 2007-2008 obrazują, że w północnej części działki urządzony został tymczasowy parking, natomiast na pozostałej części był teren niezagospodarowany w jakikolwiek sposób. Po 2008 r. rozpoczęła się tam budowa boiska szkolno-sportowego, którą przerwano. Starosta argumentował również, że oględziny terenu przeprowadzone z udziałem stron w czerwcu 2013 r. wykazały, iż na części działki, objętej wnioskiem o zwrot brak jest jakiejkolwiek infrastruktury, stanowiącej realizację celu wywłaszczenia. Teren jest ogrodzony, nieurządzony, częściowo porośnięty trawą. Dalej organ zauważył, że zaplecze budowy jako przeznaczenie czasowe nie oznacza zrealizowania celu wywłaszczenia. Podniósł, że nieruchomość nie została wykorzystana pod budowę osiedla, nie powstały budynki mieszkalne, czy inne obiekty składające się na funkcjonalną całość osiedla, jak usługowo-handlowe, szkoły, przedszkola oraz ciągi komunikacyjne, zorganizowana zieleń, place zabaw czy parkingi. W zakresie celu szczegółowego (budowa zespołu szkół oświatowowychowawczego Zespołu Szkół, tj. szkoły, hali sportowej, krytej pływalni, stadionu z trybunami i zespołu boisk), nie można mówić o zrealizowaniu tego zamierzenia. Starosta uznał zatem, że sporna nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, ponieważ na dzień złożenia wniosku o zwrot (30 grudnia 1992 r.) oraz na dzień wejścia w życie znowelizowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami (22 września 2004 r.) - stosownie do poglądu Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyroku z 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), nie powstały inwestycje związane z realizacją osiedla, bądź zespołu sportowego. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta stwierdził, że decyzja organu I instancji jest błędna i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej "k.p.a."), uchylił ją w całości i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił zwrotu.

Organ powołując się na art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości jest podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu nieruchomości. Badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. organ uwzględnił także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Wojewoda uchylając decyzję starosty i odmawiając zwrotu nieruchomości podniósł, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami i trudno jest jednoznacznie stwierdzić jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda uznał, że teren projektowanej działki stanowił, zaplecze budowy szkoły, co świadczy o ścisłym związku z celem wywłaszczenia, gdyż szkoła zalicza się do infrastruktury osiedla. Ponadto dodał, że realizacja budowy osiedla może być rozciągnięta w czasie i podlegać zmianom. Wojewoda uznał zatem, że brak realizacji obiektów sportowych przewidzianych w planie realizacyjnym jest bez znaczenia dla sprawdzenia realizacji wywłaszczenia, ponieważ brak jest dokumentów, powstałych przed wywłaszczeniem, które obrazujących sposób zagospodarowania przedmiotowego gruntu po wywłaszczeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Starosty i uzasadniona jest odmowa zwrotu nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę;

2) art. 8 k.p.a. przez podważenie zaufania strony postępowania do władzy publicznej wskutek uzasadnienia decyzji bez odniesienia się do konkretnych argumentów, które powołane przez Starostę, kwestionuje Wojewoda a rozstrzygnięcie opiera na analizie dowodów uzasadniających rozumowanie przeciwne;

3) art. 80 k.p.a. przez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego oraz przedstawienie dowolnych (sprzecznych z zasadami logiki) wniosków, pominięcie faktów, przemawiających za koniecznością zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jednocześnie uznał za istotne zdarzenia i okoliczności, które z punktu widzenia brzmienia art. 137 u.g.n. nie mają znaczenia dla ustalenia zbędności nieruchomości dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej;

4) art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 11 k.p.a. przez zamieszczenie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia, które w sposób schematyczny i nieprzekonujący logicznie przedstawia dowody, na których oparł się Wojewoda, wydając swe rozstrzygnięcie administracyjne. Uzasadnienie nie wskazuje także przyczyn, z powodu których pewnym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, a tym samym nie wskazał na tyle istotnych błędów i wad działania Starosty, które uprawniałyby do wydania decyzji o treści, jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

5) art. 136 ust. 3 u.g.n. przez niezastosowanie tego przepisu odnośnie do przedmiotowej nieruchomości pomimo spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonego gruntu stanowiącego projektowaną działkę;

6) art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przez wadliwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość stanowiąca projektowaną działkę nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i przez to uznanie, że w terminie 7 lat od dnia wywłaszczenia doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji na przedmiotowej działce i uznanie że rozpoczęto realizację celu publicznego stanowiącego podstawę wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1098/20 Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z 24 lutego 220 r. nr 500/2020. W punkcie drugim natomiast zasądził od organu na rzecz Skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości nie zostało w prawidłowy sposób uczynione przez organ. Budowa osiedla mieszkaniowego miała charakter etapowy, rozciągnięty na okres kilkunastu lat. Jeżeli zatem treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określa precyzyjnie celu wywłaszczenia, ustalenie jego powinno nastąpić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych oraz dowodów zgromadzonych w aktach sprawy - w tym powstałych po dokonaniu wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2094/15, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Pomocne w tym, mogą być zgromadzone w postępowaniu wywłaszczeniowym materiały, nie wyłączając dokumentacji załączonej do wniosku (zob. E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk. G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 609). W sprawie precyzyjne określenie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o całą dostępną dokumentację, w tym planu realizacyjnego inwestycji. Sąd I instancji podał, że nieruchomość o łącznej powierzchni [...] ha, na którą składały się dawne działki ewid.: nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] ha oraz nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] ha, została wywłaszczona na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Terenów z 31 grudnia 1975 r., nr T.V-631/390/74/MR z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej "ustawa z 12 marca 1958 r."). Wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność Skarżącej. Jak wynika z wykazu synchronizacyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę J. S., znajdującego się w aktach sprawy (k. 207, t.6), grunt stanowiący przedmiot obecnego postępowania zwrotowego, czyli część działki nr [...] (projektowana nr [...]) wchodził w skład dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji, tj.:

1) nr 171/73 z 27 czerwca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Urbanistyki i Architektury ustalono lokalizacje osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" na terenie położonym w [...] pomiędzy projektowanymi ulicami [...];

2) nr 172/73 z 27 czerwca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Urbanistyki i Architektury ustalono lokalizacje ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego "[...]".

Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi jednak na zbyt ogólne określenie celu wywłaszczenia jego uszczegółowienie nastąpiło - w stosunku do zwracanej części przedmiotowej działki - w decyzji Urzędu Miasta [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury z 30 (lub 29) maja 1980 r., nr 59/80, którą został zatwierdzony plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu inwestycji zespołu szkół w osiedlu [...] wraz ze szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych. Wskutek nieuzyskania zezwolenia na budowę wydano następną decyzję z 29 grudnia 1981 r. nr 129/81 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej w [...] osiedla [...] wraz ze stanowiącymi integralną część decyzji szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych szkoły z przedszkolem, zespołu sportowego i szkoły bez przedszkola. Decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z 27 września 1984 r. udzielono pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Z dokumentów dołączonych do odwołań Prezydenta z 2014 r. i 2016 r., jak i tych znajdujących się w aktach sprawy (m.in. adaptowany projekt architekta S. F., zatwierdzony ww. decyzją z 29 grudnia 1981 r.) wynika, że w ramach planowanego kompleksu szkolnosportowego na części przedmiotowej działki powinny powstać fragmenty bieżni prostej czterotorowej, fragment bieżni okólnej, fragment stadionu sportowego wraz z boiskiem do gry w piłkę nożną oraz urządzeniami lekkoatletycznymi oraz urządzona zieleń.

Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że cel wywłaszczenia był z czasem modyfikowany, w związku z planowaną w ramach osiedla "[...]" budową zespołu szkolnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą sportową. Niewątpliwie charakter planowanych na tym gruncie obiektów i ich przeznaczenie związane były z funkcjonowaniem nowopowstającego osiedla "[...]". Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 23 lutego 2007 r., sygn. akt III CSK 391/06, że oceny zbędności nieruchomości należy dokonywać przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowana zamiast zamierzonej lub też obok niej.

Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu I instancji, na części przedmiotowej działki miały być zrealizowane obiekty sportowe, obsługujące mającą powstać szkołę. Z akt sprawy wynika, że budowę szkoły zakończono w 1990 r., co jest w sprawie bezsporne. Skoro celem dokonanego wywłaszczenia na przedmiotowym gruncie była budowa obiektów szkolnych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą sportową, to kwestią o zasadniczym znaczeniu dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było to czy na dzień złożenia wniosku (datą tą jest data wniesienia do Urzędu Rejonowego w [...] wniosku z 28 grudnia 1992 r., kiedy to Skarżąca po raz pierwszy wystąpiła o zwrot przedmiotowej działki) zostały zrealizowane obiekty sportowe na części spornej działki. Zdaniem WSA organ nie wyjaśnił tej kwestii w sposób właściwy pomimo, że organ I instancji szeroko odniósł się do tego zagadnienia w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia - oceniając to w kontekście spełnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości.

Sąd I instancji nie zanegował, że tymczasowe wykorzystanie projektowanej działki jako zaplecze budowy szkoły świadczy o ścisłym związku takiego sposobu wykorzystania tego terenu z celem wywłaszczenia, ponieważ obiekty tymczasowe stanowiły niezbędne zaplecze budowy wykonawcy inwestycji i przez to umożliwiały realizację planowych zadań inwestycyjnych. Jednakże skoro budowa szkoły i basenu krytego została zakończona (szkoły w 1990 r., basenu w 2001 r.), a część projektowanej działki była przeznaczona pod budowę obiektów sportowych, tj.: stadion sportowy z bieżnią, boiskiem do gry w piłkę nożną oraz urządzeniami lekkoatletycznymi, to brak było uzasadnionych podstaw do zabezpieczenia tego terenu pod zaplecze budowy, która na tej części działki, nie była już prowadzona przynajmniej od 2001 r. Ponadto, jak przyznał sam organ, w północnej części projektowanej działki urządzono tymczasowy parking, co potwierdza analiza zdjęć lotniczych z lat 2005-2008.

Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, na skutek błędnego uznania przez Wojewodę, że brak realizacji obiektów sportowych przewidzianych w planie realizacyjnym jest bez znaczenia dla badania realizacji celu wywłaszczenia na części przedmiotowej działki, Wojewoda nie przeprowadził postępowania i nie rozpatrzył ponownie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z wymogami k.p.a., naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja narusza także dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ organ przedwcześnie uznał, że decyzja Starosty jest nieprawidłowa, bez przeprowadzenia dogłębnej analizy wszystkich istotnych okoliczności i dowodów niniejszej sprawy. W ocenie Sądu I instancji, nie sposób zatem przyjąć, że dokonano wszystkich niezbędnych ustaleń pozwalających na prawidłową ocenę przesłanek zwrotu nieruchomości wynikających z treści art. 136 ust. 3, w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Z powyższych względów jako przedwczesną uznać należy z kolei ocenę zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, ponieważ stwierdzone naruszenia przepisów procesowych dotyczą oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd I instancji stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę organ będzie zobowiązany dokonać starannych ustaleń w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, czy szczegółowy cel wywłaszczenia w postaci budowy obiektów sportowych został zrealizowany na części przedmiotowej działki do dnia złożenia przez Skarżącą wniosku z 1992 r. o zwrot ww. nieruchomości, a jeśli nie, czy zachodzą przesłanki zwrotu tej części działki. W tym celu organ winien dokonać szczegółowej oraz rzetelnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a wynik tej oceny wraz z pozostałymi ustaleniami przedstawić w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Oceny dotychczasowego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia organ powinien dokonać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 136 i 137 u.g.n.

przez:

a. wskazanie przez Sąd I instancji, że celem wywłaszczenia nieruchomości było przeznaczenie pod budowę obiektów sportowych, podczas gdy decyzje wywłaszczeniowe dotyczące wskazanej nieruchomości wskazywały, że jedynym celem była budowa osiedla mieszkaniowego,

b. nakazanie zbadania przez organ II instancji czy do dnia złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości zostały na niej wybudowane obiekty sportowe, których wybudowanie zdaniem Sądu I instancji stanowiło cel wywłaszczenia, co jest sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, z którego nie wynika, aby celem wywłaszczenia była tego typu budowa,

c. uznanie, że Wojewoda w toku postępowania nie ustalił celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, ani nie dokonał ustaleń dotyczących zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości, podczas gdy w obszernym uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego i cel ten został zrealizowany, a więc nie można było uznać, że nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia;

2. art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznych ustaleń i niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy przeprowadzonego postępowania, co z kolei doprowadziło do uchylenia prawidłowej decyzji organu II instancji i wskazania, że organ ten ponownie rozpoznając sprawę ma ustalić, czy przyjęty przez sąd cel wywłaszczenia, tj. budowa obiektów sportowych na nieruchomości został zrealizowany;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., w zw. z art 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 136 i 137 u.g.n. przez niezasadne uznanie, że Wojewoda wadliwie ocenił materiał dowodowy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z zebranego materiału prawidłowo ocenionego przez organ II instancji wynika, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną wyrokiem z 11 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1281/21 uznając zarzuty za zasadne, uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że kwestią wymagającą ustalenia jest to, czy na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Określenie tego celu jest okolicznością o zasadniczym znaczeniu, albowiem determinuje on zakres ustaleń faktycznych. W tym zakresie NSA podzielił stanowisko Wojewody, że cel wywłaszczenia został dostatecznie klarownie określony na etapie poprzedzającym wywłaszczenie, wobec czego nie zachodzi sytuacja uzasadniająca jego poszukiwanie w materiałach innych, niż towarzyszące wywłaszczeniu, a w szczególności innych, niż sama decyzja o wywłaszczeniu. Należy podzielić stanowisko, że co do zasady, dla oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, skutkującej jej zwrotem, znaczenie ma cel określony na etapie wywłaszczenia. Podstawą normatywną wywłaszczenia była w sprawie ustawa z 12 marca 1958 r. Zgodnie z jej art. 15 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel należało wskazać we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Wiążącego ustalenia celu wywłaszczenia dokonywano natomiast w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie zawartej w formie aktu notarialnego. W decyzji z 31 grudnia 1975 r. określono, że wywłaszczenie następuje w przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Tak wyznaczony cel został określony szeroko, ale bynajmniej nie nieprecyzyjnie. Inwestycja pod postacią osiedla mieszkaniowego obejmuje cały szereg możliwych obiektów i realizacja każdego z elementów mieszczących się w tego rodzaju inwestycji świadczy o realizacji celu. Orzecznictwo sądowe dotyczące tej kwestii wypracowało stanowisko, jakie obiekty należy uznawać za składające się na złożony organizm osiedla mieszkaniowego. Do takich elementów należą też szkoły czy obiekty sportowe, ich realizacja świadczy o realizacji celu wywłaszczenia pod budowę osiedla, ale ich brak nie jest dowodem na tezę przeciwną. Naczelny Sąd Administracyjny nie zanegował, że w możliwych przypadkach, gdy cel został w akcie wywłaszczeniowym określony w sposób uniemożliwiający identyfikację planowanej inwestycji, a w konsekwencji stwierdzenie realizacji celu, konieczne jest posłużenie się wszelkimi dostępnymi materiałami - w tym pochodzącymi z okresu późniejszego, aby cel wywłaszczenia zidentyfikować. Nie jest to jednak ani konieczne, ani dopuszczalne, jeżeli materiały dotyczące samego wywłaszczenia pozwalają na identyfikację jego celu w sposób umożliwiający ocenę, czy czynności na wywłaszczonym terenie podjęte po wywłaszczeniu cel ten zrealizowały. Należy bowiem mieć na uwadze, że realizacja celu wywłaszczenia nie stanowi jedynego docelowo dopuszczalnego sposobu zagospodarowania. Wykorzystanie na cel wywłaszczenia umożliwia następczo właścicielowi gruntu wykorzystanie go w innym celu. Zwłaszcza w przypadku inwestycji o złożonym charakterze, takich jak osiedle, możliwe jest następcze modyfikowanie wcześniejszego zagospodarowania. NSA na podstawie powyższych przesłanek uznał, że nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy przeprowadził ocenę wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia wadliwie z tego powodu, że pominął przeznaczenia wyznaczone decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej i zagospodarowanie na ten cel świadczyć może o realizacji celu wywłaszczenia. Prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że cel został określony w decyzji o wywłaszczeniu jako budowa osiedla mieszkaniowego i w relacji do niego powinna zostać przeprowadzona ocena zbędności. W tej kwestii Wojewoda zajął stanowisko, nie zostało ono jednak merytorycznie skontrolowane przez Sąd I instancji, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewody, że cel wywłaszczenia został dostatecznie klarownie określony na etapie poprzedzającym wywłaszczenie, wobec czego nie zachodzi sytuacja uzasadniająca poszukiwanie celu wywłaszczenia w materiałach innych, niż towarzyszące wywłaszczeniu, a w szczególności innych, niż sama decyzja o wywłaszczeniu. Podzielił stanowisko, że co do zasady, dla oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, skutkującej jej zwrotem, znaczenie ma cel określony na etapie wywłaszczenia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel należało wskazać we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Wiążącego ustalenia celu wywłaszczenia dokonywano natomiast w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie zawartej w formie aktu notarialnego. W decyzji z grudnia 1975 r. określono, że wywłaszczenie następuje w przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Tak wyznaczony cel został określony szeroko, ale bynajmniej nie nieprecyzyjnie. Inwestycja pod postacią osiedla mieszkaniowego obejmuje cały szereg możliwych obiektów i realizacja każdego z elementów mieszczących się w tego rodzaju inwestycji świadczy o realizacji celu. Orzecznictwo sądowe dotyczące tej kwestii wypracowało stanowisko, jakie obiekty należy uznawać za składające się na złożony organizm osiedla mieszkaniowego. Do takich elementów należą też szkoły czy obiekty sportowe, ich realizacja świadczy o realizacji celu wywłaszczenia pod budowę osiedla, ale ich brak nie jest dowodem na tezę przeciwną. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że w możliwych przypadkach, gdy cel został w akcie wywłaszczeniowym określony w sposób uniemożliwiający identyfikację planowanej inwestycji, a w konsekwencji stwierdzenie realizacji celu, konieczne jest posłużenie się wszelkimi dostępnymi materiałami - w tym pochodzącymi z okresu późniejszego, aby cel wywłaszczenia zidentyfikować. Nie jest to jednak ani konieczne, ani dopuszczalne, jeżeli materiały dotyczące samego wywłaszczenia pozwalają na identyfikację jego celu w sposób umożliwiający ocenę, czy czynności na wywłaszczonym terenie podjęte po wywłaszczeniu cel ten zrealizowały. Należy wszak mieć na uwadze, że realizacja celu wywłaszczenia nie stanowi jedynego docelowo dopuszczalnego sposobu zagospodarowania. Wykorzystanie na cel wywłaszczenia umożliwia następczo właścicielowi gruntu wykorzystanie go w innym celu. Zwłaszcza w przypadku inwestycji o złożonym charakterze, takich jak osiedle, możliwe jest następcze modyfikowanie wcześniejszego zagospodarowania.

Z powyższych względów NSA nie uznał za prawidłowe stanowiska Sądu I instancji, że organ odwoławczy przeprowadził ocenę wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia wadliwie z tego powodu, że pominął przeznaczenia wyznaczone decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej i zagospodarowanie na ten cel świadczyć może o realizacji celu wywłaszczenia. Za prawidłowe NSA uznał stanowisko Wojewody, że cel został określony w decyzji o wywłaszczeniu jako budowa osiedla mieszkaniowego i w relacji do niego powinna zostać przeprowadzona ocena zbędności. W tej kwestii Wojewoda zajął stanowisko, nie zostało ono jednak merytorycznie skontrolowane przez Sąd I instancji, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponowie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1772/22 w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz Skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygając sprawę miał na uwadze przepis art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślono w orzecznictwie, wynikająca z tego przepisu zasada związania sądu, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania, wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, odnosi się wyłącznie do zakresu kontroli tego Sądu wyznaczonego granicami skargi kasacyjnej stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu granicami skargi, oznaczająca nakaz dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony doznaje, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji, ograniczenia jedynie w zakresie wynikającym z art. 190 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawnie i procesowe, co do których wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym, przez dokonanie samodzielnej oceny lub wyraźne zaaprobowanie stanowiska sądu pierwszej instancji. Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości wyroku sądu pierwszej instancji oznacza natomiast, że odżywa skarga na akt ostateczny w zakresie, w jakim Sąd ten nie odniósł się do kwestii materialnoprawnych związanych z daną sprawą podatkową, a ocena zastosowania przez organ podatkowy tych regulacji lub dokonania ich wykładni ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem Sąd II instancji uchylił w całości pierwotny wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, to Sąd ten ma obowiązek rozpoznać ją w całości, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Sąd kasacyjny we wskazanym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 68/14, źródło CBOSA).

Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisu tego (w zw. z art. 153 i art. 190 p.p.s.a.) wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Prawomocne orzeczenia korzystają z domniemania prawidłowości i mogą zostać wzruszone jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, określonych ustawą.

Mając na względzie powyższe Sąd I instancji wskazał, że związany jest oceną prawną NSA wyrażoną w powołanym powyżej wyroku z 11 maja 2022 r., sygn. akt I OSK1281/21.

Sąd I instancji uznał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości cel ten określony został w dacie wywłaszczenia niedostatecznie precyzyjnie, wobec czego wymaga sprecyzowania w oparciu o dokumenty powstałe w okresie późniejszym, w tym w oparciu o decyzję z 29 grudnia 1981 r. zatwierdzającą plan realizacyjny kompleksu szkolno-sportowego. W oparciu o materiały dotyczące tej inwestycji Sąd I instancji doszedł do przekonania, że na projektowanej działce [...] powinien powstać fragment bieżni prostej i okólnej, fragment stadionu sportowego wraz z boiskiem do gry w piłkę nożną oraz urządzeniami lekkoatletycznymi i zieleń urządzona. To zagospodarowanie terenu Sąd I instancji uznał za zgodne z celem inwestycji. Ponieważ tego rodzaju zagospodarowanie terenu i tak wyznaczony cel wywłaszczenia nie były przedmiotem analiz organu odwoławczego, Sąd I instancji uznał, że zaniechano w ten sposób rozpoznania sprawy w całokształcie i niewłaściwie ustalono stan faktyczny. W konsekwencji udzielone przez Sąd I instancji wskazania co do dalszego postępowania skoncentrowały się na zaleceniu zbadania realizacji tak właśnie zidentyfikowanego celu wywłaszczenia.

NSA przesądził w powołanym wyżej wyroku, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 136 i 137 u.g.n., bowiem w stanie sprawy cel wywłaszczenia został w wystarczający sposób określony.

Zdaniem Sądu I instancji, kolejnym etapem postępowania wyjaśniającego powinno być przeprowadzenie oceny zbędności w relacji do tak określonego celu wywłaszczenia. Taka ocena nie została przeprowadzona. Jeżeli Sąd Wojewódzki stwierdzi brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych ustawowo określonych przesłanek - w tym wypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącej materialnoprawną podstawę wydanej decyzji, to musi stwierdzić, że w tym zakresie postępowanie dowodowe w sprawie zostało wadliwie i musi zostać przeprowadzone ponownie. Ponownie rozstrzygając sprawę organ odwoławczy wypowie się na temat czy ziściły się przesłanki zbędności. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że przepis art. 137 u.g.n. zawiera definicję legalną pojęcia zbędności inwestycji na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Oznacza to, że jedynie w razie zaistnienia jednej z sytuacji wymienionych w tym przepisie, uzasadniony jest wniosek o zbędności nieruchomości. Treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym, a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że aktualnie powyższa kwestia została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r, sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że w orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalnym jest również retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7 - letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), 10 - letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Przed tymi datami przepisy obowiązującego prawa nie przewidywały żadnych okresów na realizację celu wywłaszczenia, ponieważ nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Innymi słowy, podstawową przesłanką zwrotu jest nie zrealizowanie w ogóle celu wywłaszczenia. Natomiast zrealizowanie celu wywłaszczenia w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło nawet z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 991/18). Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku, nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła (zob. tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 974/21, źródło CBOSA).

Reasumując, zdaniem Sądu I instancji, brak wyjaśnienia przedstawionego aspektu sprawy spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. a ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje przedstawioną przez Sąd I instancji wykładnię.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 190 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1281/21 i wydanie orzeczenia, w którym nie zostały zastosowane wskazania Sądu II instancji, który uwzględniając skargę kasacyjną Wojewody nakazał Sądowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy przyjąć, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego i w relacji do tego celu miała zostać zbadana przez ten Sąd przesłanka zbędności, gdyż organ II instancji zajął w tym zakresie merytoryczne stanowisko, czego Sąd I instancji nie dokonał i ponownie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z w. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z 137 u.g.n. poprzez uznanie, że Wojewoda w toku postępowania nie dokonał ustaleń dotyczących zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości, podczas gdy w obszernym uzasadnieniu organ wskazał na przedmiotową kwestię, co potwierdzone zostało także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jaki zapadł w niniejszej sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną L. C. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na jedną podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a. a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że prawomocne orzeczenie wywiera skutek także poza sprawą, w której zostało wydane, co oznacza, że orzeczenie wydane w innej niż rozpatrywana, ale powiązanej sprawie jest wiążące tak dla sądu administracyjnego kontrolującego prawidłowość działania administracji publicznej, jak i dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że w świetle art. 170 p.p.s.a. nie tyle istotne jest, jakich konkretnych aktów administracyjnych czy ich części (zakresów) dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, ale jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały w nim przesądzone (por. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 833/21, źródło CBOSA). Sądy administracyjne stoją bowiem na stanowisku, że rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3133/18; z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II FSK 255/19, czy z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21, źródło CBOSA). Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 272/19, źródło CBOSA). Art. 170 p.p.s.a. gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2904/19, źródło CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie podstawą związania sądu pierwszej instancji nie był art. 170 p.p.s.a ale art.190 p.p.s.a. bowiem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1281/21 wydany został w tej sprawie a w konsekwencji zawarte w nim wytyczne wiązały Sąd Wojewódzki. W tym zatem zakresie zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. uznać należało za niezasadny.

Stosownie do 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne. Przepis art. 190 p.p.s.a. powoduje, pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, że pewne kwestie sporne w sprawie zostają ostatecznie przesądzone. Prowadzi to w konsekwencji do zawężenia granic ponownego rozpoznania sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4150/18, źródło CBOSA).

Sądowa kontrola zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji – po ponownym rozpoznaniu sprawy - ograniczona została do oceny czy Sąd rozpoznając sprawę zastosował się wytycznych co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1281/21 wskazał, że podzielił stanowisko Wojewody, że cel wywłaszczenia został dostatecznie klarownie określony na etapie poprzedzającym wywłaszczenie, wobec czego nie zachodzi sytuacja uzasadniająca jego poszukiwanie w materiałach innych, niż towarzyszące wywłaszczeniu, a w szczególności innych, niż sama decyzja o wywłaszczeniu. Podzielił stanowisko, że co do zasady, dla oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, skutkującej jej zwrotem, znaczenie ma cel określony na etapie wywłaszczenia, gdyż w decyzji z 31 grudnia 1975 r. określono, że wywłaszczenie następuje z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Tak wyznaczony cel został określony szeroko, ale bynajmniej nie nieprecyzyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy przeprowadził ocenę wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia wadliwie z tego powodu, że pominął przeznaczenia wyznaczone decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej i zagospodarowanie na ten cel świadczyć może o realizacji celu wywłaszczenia. Prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że cel został określony w decyzji o wywłaszczeniu jako budowa osiedla mieszkaniowego i w relacji do niego powinna zostać przeprowadzona ocena zbędności. W tej kwestii Wojewoda zajął stanowisko, nie zostało ono jednak merytorycznie skontrolowane przez Sąd I instancji, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Natomiast Sąd I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, ograniczył się jedynie do stwierdzenia że, kolejnym etapem postępowania wyjaśniającego powinno być przeprowadzenie oceny zbędności w relacji do tak określonego celu wywłaszczenia. Uznał dodatkowo, że taka ocena nie została przeprowadzona.

Sąd I instancji rozpoznając sprawę zatem nie zastosował się wytycznych co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Tym samym za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Wobec powyższego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z w. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z 137 u.g.n. poprzez uznanie, że Wojewoda w toku postępowania nie dokonał ustaleń dotyczących zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości, podczas gdy w obszernym uzasadnieniu organ wskazał na przedmiotową kwestię, co potwierdzone zostało także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jaki zapadł w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji winien zastosować się wytycznych co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w przedmiotowej sprawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.