Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 138/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art.149§1 pkt 1 i §1a, art.200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.1 ust.1, art.5 ust.2, art.13 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M.G. na bezczynność Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej do załatwienia wniosku skarżącego M.G. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przyznania nauczycielom nagród i dodatków motywacyjnych w październiku 2023 r., poprzez udzielenie informacji o udokumentowanych osiągnięciach edukacyjnych lub innych szczególnych dokonaniach na rzecz szkoły i uczniów w okresie objętym oceną pracy przed przyznaniem nagrody przez nauczycieli, którym przyznano nagrody oraz udokumentowanych osiągnięciach edukacyjnych lub innych szczególnych dokonaniach na rzecz szkoły i uczniów w okresie objętym oceną pracy przed ich przyznaniem przez nauczycieli, którym przyznano dodatek motywacyjny – w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Dyrektor Państwowej Szkoły Muzycznej dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej na rzecz skarżącego M.G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. M.G. – na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej u.d.i.p.) – wystąpił do Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przyznania nagród nauczycielom w październiku 2023 roku oraz dodatków motywacyjnych, poprzez:

- przedstawienie listy osób nagrodzonych wraz z wyszczególnieniem wysokości nagród w zestawieniu z ich udokumentowanymi osiągnięciami edukacyjnymi lub innymi szczególnymi dokonaniami na rzecz szkoły i uczniów w okresie objętym oceną pracy przed przyznaniem nagrody,

- przedstawienie listy nauczycieli, którzy otrzymali dodatki motywacyjne z wyszczególnieniem ich wysokości oraz okresu, na jaki został przyznany wraz z zestawieniem udokumentowanych osiągnięć edukacyjnych lub innymi szczególnych dokonań na rzecz szkoły i uczniów w okresie objętym oceną pracy przed ich przyznaniem.

Jednocześnie, na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p., wniósł o udostępnienie żądanych informacji pocztą elektroniczną na wskazany adres służbowy.

W dniu 3 listopada 2023 r. Dyrektor Państwowej Szkoły Muzycznej [...] przesłał wnioskodawcy żądane listy nauczycieli, którzy w 2023 r. otrzymali nagrody oraz nauczycieli, którzy w 2023 r. otrzymali dodatek motywacyjny.

Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. M.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...], zarzucając mu naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

3) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku w zakresie nieudostępnionych informacji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 17 października 2023 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej (opisany na wstępie). W dniu 3 listopada 2023 r. została mu udostępniona informacja w zakresie nazwisk nauczycieli wraz z wysokością udzielonych nagród i dodatków motywacyjnych wraz z informacją za jaki okres zostały przyznane. W odniesieniu do pytań o podanie zestawienia udokumentowanych osiągnieć edukacyjnych lub innych szczególnych dokonań na rzecz szkoły i uczniów w okresie objętym oceną pracy przed przyznaniem nagród i dodatków motywacyjnych – informacja ta nie została udostępniona. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął po czternastu dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił wyłącznie tylko częściowej odpowiedzi. W związku z tym, w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Państwowej Szkoły Muzycznej [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] października 2023 r. M.G. (pracownik szkoły) wystąpił do Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 3 listopada 2023 r. organ przekazał skarżącemu żądaną informację w zakresie wysokości dodatków i nagród, przy czym nie było podstaw prawnych i faktycznych do przekazywania pisemnego uzasadnienia dla przyznania tychże świadczeń poszczególnym nauczycielom, gdyż nie stanowi to informacji publicznej, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie organu informacje dotyczące osiągnięć edukacyjnych czy szczególnych dokonań nauczycieli na rzecz uczniów i szkoły nie są objęte zakresem zastosowania u.d.i.p. Nadto ewentualne uzasadnienie dla indywidualnej oceny i przesłanek stojących za przyznaniem poszczególnym nauczycielom konkretnej wysokości nagrody czy dodatku motywacyjnego przez organ wkracza, w ocenie organu, już w sferę naruszającą dobra osobiste danego nauczyciela w postaci prawa do prywatności, czy poszanowania tejże prywatności. Brak jest zatem zrozumienia i zgody organu dla potrzeby wnioskowania tych informacji przez skarżącego, gdyż jest to wiedza autonomiczna i podejmowana bezpośrednio przez Dyrektora.

Odnosząc się zaś do samej przewlekłości postępowania organ wyjaśnił, że informacja została przekazana skarżącemu bez zbędnej zwłoki w zakresie w jakim w mogła być przekazana jako informacja publiczna. Organ podjął natychmiast i niezwłocznie działania zmierzające do udzielenia transparentnej oraz pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącego i udzielił tejże w zakresie prawnie uzasadnionym. Wobec tego do bezczynności nie doszło.

Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sprawowana przez sądy administracyjne, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Wskazana ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak też procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W badanej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji mieści się w kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, nadto przedmiot żądanej informacji jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Państwowej Szkoły Muzycznej [...] w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Prawo to obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych, a więc bezspornie również informacja o sposobie wydatkowania środków publicznych, w tym o środkach finansowych przeznaczonych na nagrody dla pracowników danej jednostki oświatowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników (w tym nagrody) w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z U.2021 r., poz. 305.). Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 930/21).

Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione organ do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia w terminie przewidzianym art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to jest nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt sprawy, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został złożony w formie elektronicznej w dniu 17 października 2023 r. Termin ustawowy do załatwienia wniosku upływał więc z dniem 31 października 2023 r. Wniosek ten w zakresie żądanej informacji o przyznanych nauczycielom nagrodach oraz dodatkach motywacyjnych w 2023 r. został załatwiony przez organ w dniu 3 listopada 203 r., a zatem z przekroczeniem terminu o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ale przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność organu. W pozostałym zakresie dotyczącym żądania przedstawienia przez organ udokumentowanych osiągnieć edukacyjnych lub innych szczególnych dokonań na rzecz szkoły i uczniów nauczycieli, którym przyznano nagrody i nauczycieli którzy otrzymali dodatek motywacyjny na datę wniesienia skargi wniosek nie został załatwiony. Powstały w ten sposób stan należy kwalifikować jako bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w części powyżej wskazanej. W ocenie Sądu żądane w powyższym zakresie informacje, czyli dotyczące udokumentowanych osiągnięć edukacyjnych nauczycieli lub innych szczególnych dokonań na rzecz szkoły i uczniów w okresie poprzedzającym przyznanie nagród oraz dodatków motywacyjnych stanowią informację publiczną, mają bowiem bezpośredni związek z wydatkowaniem publicznych środków finansowych, a zatem dotyczą sposobu wydatkowania majątku publicznego. Ponadto istotne znaczenie dla oceny charakteru żądanej informacji ma również okoliczność, że dotyczą one nauczycieli, których zaliczyć trzeba do osób pełniących funkcje publiczne.

Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Stosując się do wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy wskazać, że przewidziane w nim ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" odnosi się do osoby, która w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych. Analiza tego sformułowania wymaga rozważania relacji pomiędzy konstytucyjnym prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej, która prowadzi do wniosku, że uchylenie prawa do prywatności na rzecz dostępu do informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady ochrony tego pierwszego prawa. Podążając za próbą odkodowania w tym duchu pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne", poza regulacją art. 115 § 19 k.k. zawierającą definicję normatywną ww. stwierdzenia, wskazać trzeba na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358), w którym zaprezentowano stanowisko zgodnie z którym sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Ustalenie czy dana osoba pełni funkcję publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne". Stanowisko to potwierdzają poglądy judykatury wywodzące autonomiczne i szersze znaczenie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczną niż to definiowane w art. 115 §1 § 19 k.k. Definicja wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną.

Niewątpliwie szerzenie w społeczeństwie oświaty jest zadaniem publicznym. Zgodnie z preambułą do ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (DZ.U. 20117. 60) oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa; kieruje się zasadami zawartymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także wskazaniami zawartymi w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Konwencji o Prawach Dziecka.

W związku z powyższym zasadne jest stanowisko, że taki charakter wykonywanych zadań powoduje, iż w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nauczyciele są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a w konsekwencji ograniczenie w dostępie do informacji publicznej o którym mowa w art. 5 ust. 2 ich nie dotyczy.

Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez czynność materialno - techniczną polegającą na udzieleniu żądanej informacji publicznej, bądź poprzez skierowanie pisma informującego o braku żądanej informacji publicznej, lub o tym że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 14 i art.16 u.d.i.p.

W analizowanej sprawie organ w części załatwił wniosek skarżącego i udostępnił informację o nagrodach i dodatkach motywacyjnych przyznanych nauczycielom w 2023 r. W pozostałym zakresie żądana informacja nie została skarżącemu udostępniona, jak również organ nie ustosunkował się do treści tego żądania, skutkiem czego popadł w stan bezczynności. Wskazać przy tym należy, że jak wynika z akt sprawy przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został adres elektroniczny Dyrektora PSM [...], a nie na oficjalny adres elektroniczny tej Szkoły. Skierowanie wniosku na nieprawidłowy adres organu powoduje konieczność oceny wpływu tego uchybienia na stan bezczynności organu. Wskazać należy, że dopiero skierowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej na prawidłowy adres organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej skutkuje rozpoczęciem biegu terminu w którym organ ten ma obowiązek wniosek ten załatwić, chyba że z okoliczności sprawy wynika, iż pomimo błędnie wskazanego adresu wniosek został przez organ odebrany i treść wniosku była organowi znana. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, pomimo tego że udostępnienie informacji o przyznanych nagrodach i dodatkach motywacyjnych nastąpiło z kilkudniowym przekroczeniem terminu, to jednak nie można organowi w tym zakresie skutecznie postawić zarzut bezczynności, jak bowiem wyżej zauważono wniosek został skierowany na błędny adres elektroniczny. Z tego względu skarga w tym zakresie została oddalona ( punkt III sentencji wyroku). Na podstawie akt sprawy, w tym treści korespondencji mailowej prowadzonej między stronami postępowania sądowego ( por. k - 6 akt sądowych) przyjąć należy, że od dnia 1 listopada 2023 r. Dyrektorowi Państwowej Szkoły Muzycznej [...] znana była treść przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie sprawy zasadne jest stanowisko zgodnie z którym od dnia 1 listopada 2023 r. organ ten pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego - w zakresie w którym informacja publiczna nie została skarżącemu udostępniona.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie informacji o udokumentowanych osiągnieciach edukacyjnych lub innych szczególnych dokonaniach na rzecz szkoły i uczniów w okresie objętym oceną pracy przed przyznaniem nauczycielom nagród oraz o udokumentowanych osiągnieciach edukacyjnych lub innych szczególnych dokonaniach na rzecz szkoły i uczniów w okresie objętym oceną pracy przed przyznaniem nauczycielom dodatków motywacyjnych (punkt I sentencji wyroku) w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku).

W ocenie Sądu bezczynność organu w załatwieniu wniosku nie miała rażącego charakteru, co Sąd obligowany jest ocenić zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a (pkt II sentencji wyroku). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia, wyjaśniając, co legło u podstaw naruszenia terminu udostępnienia informacji publicznej. I jakkolwiek postępowanie organu było błędne, to nie sposób mu zarzucić złej woli, błąd dotyczył bowiem niewłaściwego odczytania i zastosowania przepisów, co wyklucza rażące naruszenie prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ( punkt IV sentencji wyroku).

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.