Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 565/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6134 Obszary ograniczonego użytkowania
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1274/22 w sprawie ze skargi T. B. i J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania lub wykupienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1274/22, oddalił skargę T. B. i J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 lipca 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania lub wykupienia nieruchomości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia 15 czerwca 2021 r. skarżący wystąpili do organu I instancji o podjęcie działań w przedmiocie uregulowania ich sytuacji prawnej. Złożony wniosek dotyczy działki nr [...] położonej w R., gmina B., przez którą przebiega droga powiatowa, rów odwadniający oraz instalacja sanitarna. Wnosząc o wydanie decyzji/postanowienia w przedmiocie przeprowadzenia postepowania wywłaszczeniowego w całości obejmującej przedmiotową działkę, albo wypłaty stosownego odszkodowania, albo przyznania skarżącym nieruchomości zamiennej. We wniosku wskazywali, że nabyli przedmiotową działkę od Skarbu Państwa w dniu 29 czerwca 2009 r., a mimo wielokrotnych interwencji nie załatwiono ich sprawy poprzez wywłaszczenie nieruchomości lub wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości albo też przyznania nieruchomości zamiennej. Wskazywali, że organ administracji publicznej "załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji chyba, że przepisy kodeks ustanowią inaczej.".

Starosta Będziński (organ I instancji) po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, że roszczenia zarówno o wykup nieruchomości jak i odszkodowanie mają charakter roszczeń cywilnych. Natomiast przepisy prawa materialnego nie dają podstaw do władczego działania organu administracji publicznej w formie przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej — na podstawie prawnej sformułowanej we wniosku skarżących. Organ pierwszej instancji wskazał, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Stwierdził, że wniosek został wniesiony w trybie administracyjnym, zatem należało orzec jak w sentencji postanowienia z dnia 14 marca 2022 r., nr [...], i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania lub wykupienia nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, potwierdziło ustalenia tego organu, że przepis art. 129 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., nr 1973, z późn. zm.) – dalej: "u.o.ś" nie znajduje zastosowania w tej sprawie, ponieważ ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jeżeli występuje, nie nastąpiło wskutek wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Z akt sprawy nie wynikało, aby przepisy w tym zakresie obowiązywały dla przedmiotowej nieruchomości. Przepisy prawa materialnego nie dawały podstaw do władczego działania organu administracji publicznej w formie przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej — na podstawie prawnej sformułowanej we wniosku skarżących.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucili wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organów, że art. 129 ust. 1 u.o.ś. nie mógł stanowić podstawy prawnej wszczęcia postępowania, ponieważ ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jeżeli występuje, nie nastąpiło wskutek wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Przepisy prawa materialnego nie dawały podstaw do władczego działania organu administracji publicznej w formie przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej — na podstawie prawnej sformułowanej we wniosku skarżących.

W konsekwencji Sąd meriti stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zasadnie uznało, iż zachodzi w tym przypadku podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 61a § 1 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do treści skargi, Sąd Wojewódzki uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 124 § 1 K.p.a. poprzez niestwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności zaskarżonego postanowienia, na skutek braku oznaczenia stron rozstrzygnięcia, w rozumieniu podmiotów, których prawa dotyczy, a także naruszenia art. 138 § 1 K.p.a. Zauważyć należy, że art. 124 § 1 K.p.a. wyliczając elementy struktury prawnej postanowienia wskazuje na miejsce w strukturze postanowienia oznaczenie strony. Nie oznacza to jednak, że zamieszczenie w strukturze prawnej postanowienia oznaczenia strony przesądza, że oznaczenie w postanowieniu strony w innym miejscu struktury postanowienia wydanego w sprawie jest kwalifikowanym naruszeniem prawa obwarowanym sankcją nieważności postanowienia, czy też powoduje pozbawienie postanowienia bytu prawnego powodującego jego nieważność. Oznaczenie stron w rozdzielniku do postanowienia nie ma wpływu na prawidłowość i legalność postanowienia, a zatem nie stanowi o naruszeniu prawa.

Również nieuzasadnione są zarzuty skargi w kwestii naruszenia przez Kolegium art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. Sąd meriti podkreślił, że art. 61a § 1 K.p.a. umożliwia rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania przez organ, nie prowadzi on postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to i nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", skargę w całości oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. B. i J. B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 129 ust. 1 u.o.ś., poprzez błędne uznanie przez Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji, w sytuacji w której organ ten nie był władny w oparciu o materiał zgromadzony przez Starostę B. dokonać tego rodzaju ustalenia.

- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez Skarżących w skardze na decyzję organu w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu zgłoszonego przez Skarżących w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, podczas gdy rozpoznanie tego zarzutu miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia Kolegium Odwoławczego w Katowicach, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;

- art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady bezstronności, jak również zasady po myśli której, organy administracji publicznej mają obowiązek do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli:

1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,

ponadto:

2) o zrzeczenie się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie;

3) na podstawie art. 203 P.p.s.a. - o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niniejsza sprawa została rozpoznana stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie naruszył powołanych przepisów. Rozstrzygnął sprawę w jej granicach, dokonując, zgodnie ze swoimi kompetencjami, oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ocena ta jest kompletna co wynika z uzasadnienia wyroku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie to zawiera wszystkie ustawowe elementy i w sposób prawidłowy wyjaśnia podstawę rozstrzygnięcia. Jeżeli podniesione przez stronę skarżącą w skardze zarzuty nie miały znaczenia przy ocenie zgodności z prawem przedmiotowej decyzji, to brak odniesienia się do nich wszystkich nie oznacza naruszenia powołanych przepisów. Sąd nie zawsze zobligowany jest do odnoszenia się do każdego z argumentów mających w ocenie strony skarżącej świadczyć o zasadności środka zaskarżenia, o ile z wywodów wynika dlaczego Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa.

Sąd meriti taki wywód przeprowadził prawidłowo i zasadnie wskazał, dlaczego organ nie mógł w niniejszej sprawie wszcząć postępowania na podstawie art. 129 ust. 1 u.o.s. Jak wynika z treści tego przepisu, jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części. W myśl zaś ust. 4 cyt. przepisu z roszczeniem, o którym mowa w ust. 1-3, można wystąpić w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach przedmiotowej sprawy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jeżeli występuje, nie nastąpiło wskutek wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego. Przepisy prawa materialnego nie dawały więc podstaw do władczego działania organu administracji publicznej w formie przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej — na podstawie prawnej sformułowanej we wniosku skarżących.

Zgodnie zaś z art. 61a § 1 K.p.a. stanowiącym podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Tak więc art. 61a § 1 K.p.a. wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek K.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek – "inne uzasadnione przyczyny" nie została w art. 61a § 1 K.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. Ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Reasumując, przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

W postanowieniu wydawanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ może, np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, np. ma charakter cywilnoprawny ze względu na brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. Po pierwsze zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. tylko wówczas uznać należałoby za usprawiedliwiony, gdyby zasadne okazały się zarzuty niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów K.p.a. wskazanych w skardze kasacyjnej, a których dopuścić się miały organy orzekające w sprawie. W/w przepis P.p.s.a. ma bowiem charakter wynikowy, na jego podstawie sąd oddala skargę w całości lub w części, jeśli uznaje ją za nieuzasadnioną (odpowiednio w całości lub w części) i nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Po drugie art. 9 K.p.a. istotnie nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania. Jednakże obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. Zasady ogólne, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają wprawdzie chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, lecz nie zwalniają strony z dbałości o własne interesy i nie nakładają na organ obowiązku instruowania strony o wyborze sposobu postępowania, czy też udzielania porad prawnych w każdym, możliwym aspekcie (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2518/16, LEX nr 2443977 oraz z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3525/18, LEX nr 2798879). Tylko w razie wątpliwości co do charakteru czy intencji pisma wnoszonego przez stronę organ obowiązany jest podjąć niezbędne kroki celem wyjaśnienia tych wątpliwości. Takich obowiązków nie można wywieść również z zawartej w art. 8 § 1 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy udzielały skarżącym niezbędnych informacji, wskazówek i wyjaśnień zgodnie z wymogami ww. przepisów. Co zaś się tyczy kwestii oznaczenia stron w komparycji sentencji postanowienia organu pierwszej instancji to w istocie zabrakło w tym miejscu oznaczenia stron poprzez sprecyzowanie, że adresatem postanowienia są konkretnie skarżący z imienia i nazwiska. Jednakże rozstrzygnięcie i uzasadnienie postanowienia stanowią integralną całość w znaczeniu formalnym i materialnym, a więc mając na uwadze treść postanowień wydanych w obu instancjach, podnieść należy, że brak oznaczenia stron w tej części postanowienia nie stanowił naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. A tylko taka wada postanowienia, mogłaby stanowić przesłankę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W sprawie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawarte w postanowieniu z dnia 14 marca 2022 r. dotyczyło skarżących, tj. T. B. i J. B., co dodatkowo znalazło odzwierciedlenie w rozdzielniku postanowienia bowiem skarżący zostali wymienieni jako adresaci rozstrzygnięcia. Wobec powyższego należało również przyjąć, że niewskazanie adresatów postanowienia w komparycji sentencji postanowienia organu pierwszej instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Uchybienie w tym zakresie nie wpłynęło w jakikolwiek negatywny sposób na realizację uprawnień procesowych stron w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.