Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3084/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 7, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 5 pkt 14 i 29, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 85 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.Ł. i Z.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3035/19 w sprawie ze skargi B.Ł. i Z.Ł. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 10 października 2019 r., nr DOP-WPN.436.29.2019.MGr w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3035/19, oddalił skargę B.Ł. i Z.Ł. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 10 października 2019 r., nr DOP-WPN.436.29.2019.MGr w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora S. Parku Narodowego z dnia 10 stycznia 2019 r., znak: DU.942.1.99-2.2018/2019.ER o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości A., gmina B., na działce ewidencyjnej nr [...], na obszarze otuliny S. Parku Narodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B.Ł. i Z.Ł., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jak również naruszenie przepisów postępowania.

I. Zarzuty naruszenia prawa materialnego:

naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP"), art. 5 pkt 14 i 29 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 2142 z późn. zm., dalej "u.o.p.") przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

II. Zarzuty proceduralne:

naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 8, 10, 11, 77, 80 i 85 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, merytoryczne rozpoznanie skargi i orzeczenie zgodnie z żądaniem skarżących przez uchylenie postanowienia Ministra Środowiska z dnia 10 października 2019 r., nr DPO-WPN.436.29.2019.MGr oraz wcześniejszego postanowienia Dyrektora S. Parku Narodowego z dnia 10 stycznia 2019 r., nr DU.942.1.99-2.2018/2019.ER, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania i kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń. Przy czym granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym także własności, zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Jak wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jedną z przyczyn usprawiedliwiających ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jest ochrona środowiska. Ograniczenia w zakresie korzystania z własności nieruchomości położonej w otulinie parku narodowego są jednym z przypadków mieszczących się w granicach zakreślonych zasadą proporcjonalności. Według art. 5 pkt 14 u.o.p., przez otulinę należy rozumieć: "strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka". Cele i funkcje otuliny dają podstawy do uznania jej za jedną z postaci obszaru specjalnego, a więc obszaru charakteryzującego się szczególnym reżimem prawa administracyjnego, którego obowiązywanie jest uzasadnione interesem publicznym. Zidentyfikowanie powstania zagrożenia dla formy ochrony przyrody, jaką jest m.in. park narodowy rodzi konieczność odpowiedniej reakcji właściwych organów w ramach ich ustawowych kompetencji. Reakcją taką w niniejszej sprawie była odmowa Dyrektora Parku Narodowego uzgodnienia warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu dyrektorem parku narodowego – w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. Sąd kontrolujący zaskarżone postanowienie trafnie wyjaśnił, że ustawowe umocowanie dyrektora parku narodowego do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy, służy uwzględnieniu tych wszystkich prawnie określonych uwarunkowań przyrodniczych, które dają podstawę do rekonstruowania prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości ze względu na ustawowo zdefiniowane cele i środki ochrony przyrody.

Z przedstawionych powyżej względów za nieuzasadnione należało również uznać zarzuty naruszenia art. 5 pkt 14 i 29 oraz art. 11 ust. 1 u.o.p.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne." Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, w zaskarżonej decyzji przedstawiono różnice zachodzące pomiędzy okolicznościami faktycznymi, odnoszącymi się do ich działki oraz położonych w jej pobliżu do działek nr [...], nr [...], których warunki zabudowy zostały uzgodnione przez Dyrektora Parku, co podniósł Sąd I instancji wskazując, że kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest położenie działki skarżących kasacyjnie w bezpośrednim sąsiedztwie Parku, graniczące z Jeziorem [...]. Ponadto w decyzjach organów obu instancji wskazuje się na fakt, że tak jak w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego na działce skarżących kasacyjnie, tak również w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego na działce nr 1/4, przylegającej do działki skarżących kasacyjnie, Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Z tego powodu nie mógł być też uwzględniony zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a.

Także za pozbawione uzasadnionych podstaw należało uznać pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 11, 77, 80 i 85 k.p.a.

Po pierwsze, Sąd I instancji słusznie zaaprobował przebieg postępowania wyjaśniającego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika bowiem, że organ ustalił aktualny status działki, do której odnosił się projekt decyzji o warunkach zabudowy, jej położenie oraz szczegółowo wyjaśnił znaczenie, jakie ma ona z punktu widzenia zabezpieczenia przed zagrożeniami wartości, ze względu na które obszar charakteryzujący się tymi wartościami został objęty formą ochrony w postaci parku narodowego (s. 5-7 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). W świetle powyższego należało uznać, że okoliczności ujawnione w sprawie były wystarczające do podjęcia kontrolowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, zaś do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. mogłoby dojść, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia stanu faktycznego nie ustalono faktów, które miały znaczenie dla załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 27.04.2020 r., II OSK 445/19, LEX nr 3020326).

Wyjaśnienia ujęte w tym fragmencie uzasadnienia przeczą też trafności zarzutu naruszenia art. 11 oraz art. 85 k.p.a. (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszonym przepisem miał być art. 85 § 1 k.p.a.).

Brzmienie art. 85 § 1 k.p.a. wskazuje wyraźnie na to, że przeprowadzenie oględzin ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w tym przepisie wyraz "może". Zatem o przeprowadzeniu dowodu z oględzin decyduje organ, a nie subiektywne przekonanie strony o takiej potrzebie (wyrok NSA z 24.07.2019 r., II OSK 2260/17, LEX nr 2743102). Trzeba podkreślić, że wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. (zob. wyroki NSA z: 18.10.2017 r., I OSK 618/17, LEX nr 2443956 oraz 6.10.2022 r., II OSK 3347/19, LEX nr 3420052). Z przebiegu postępowania wyjaśniającego i osiągniętych w wyniku jego przeprowadzenia rezultatów należy wnosić, że przeprowadzenie oględzin w niniejszej sprawie nie było konieczne. Jak bowiem słusznie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku, kwestią zasadniczą i przesądzającą w niniejszej sprawie było położenie działki skarżących kasacyjnie w bezpośrednim sąsiedztwie Parku.

Po drugie, Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona." Wynikająca z tego przepisu zasada swobodnej oceny dowodów, nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu (por. wyrok NSA z 22.04.2022 r., I OSK 1416/21, LEX nr 3432989). Natomiast poczynienie ustaleń faktycznych niezgodnych z oczekiwaniami skarżących kasacyjnie, w sytuacji gdy materiał dowodowy wskazuje na trafność ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, nie może być traktowane jako przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, naruszeniem zasady prawdy materialnej oraz dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie (wyrok NSA z 14.04.2021 r., II OSK 3085/20, LEX nr 32434390).

Po trzecie, również zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. okazał się nietrafny. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący kasacyjnie podnieśli, że zostali zaskoczeni tym, że w sprawie znalazło się nagle kilkaset stron nowych dokumentów, o których nie mieli wiedzy, "a odległość łącznie 1.100 km od akt znajdujących się w Ministerstwie realnie stanowi poważne utrudnienia w przejrzeniu akt." Przedstawione okoliczności nie świadczą o naruszeniu zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. Sami skarżący kasacyjnie wskazują bowiem, że w niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji, w której uniemożliwiono stronie zapoznanie się z aktami sprawy, lecz ich zdaniem nie stworzono stronie "odpowiednich warunków, które będą gwarantowały stronie czynny udział w postępowaniu".

Ponadto, należy nadmienić, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że miało ono wpływ na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, że w przypadku stworzenia "odpowiednich warunków, które będą gwarantowały stronie czynny udział w postępowaniu" przed wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy, organ ten mógłby wydać odmienne rozstrzygnięcie. Innymi słowy skarżący kasacyjnie nie wykazali, że gdyby do takiego (ich zdaniem) uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. (por. wyroki NSA z: 25.01.2023 r., II OSK 2435/21, LEX nr 3509151 oraz 7.03.2023 r., II OSK 619/20, LEX nr 3550145).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.