Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 404/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. T., S. S. i D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2023 r. Nr SKO 4122/15/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 listopada 2021 r. nr SKO 4122/146/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołań D. T., B. T., S. S. od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 29 grudnia 2022 r. (Nr 833/2022; WAB-ZT3.6730.213.2022.AT-18), ustalającej - na rzecz E. C. i G. C. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową, przewidzianej do realizacji przy ulicy [...] we W., na działce nr [...], AR[...], obręb W.(1), utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na podstawy normatywne i związany charakter decyzji lokalizacyjnej przywołując odpowiednio brzmienie art. 61 u.p.z.p.

Dalej wskazało, że w rozpatrywanej sprawie, wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. W tym kontekście podało, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Występuje również zabudowa usługowa, samodzielnie lub w budynkach jednorodzinnych. Położenie terenu inwestycji wskazuje na dopuszczalność zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z funkcją usługową (biura, drobny handel, o powierzchni sprzedaży do 90 m2) o całkowitej powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Planowana inwestycja to budynek o funkcji jednorodzinnej. Dopuszczenie usług na powierzchni nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku nie zmienia jego funkcji na usługową. Teren inwestycji położony jest bezpośrednio przy ulicy [...]. Jest to istotna arteria komunikacyjna, o dużym natężeniu ruchu drogowego. Z tego względu zabudowa z powierzchnią usługową wpisuje się w zagospodarowanie sąsiedztwa. W ocenie Kolegium, jest jak najbardziej uzasadnione lokalizowanie budynków biurowych i usługowych wzdłuż dużych arterii komunikacyjnych miast, a wycofanie zabudowy mieszkaniowej poza strefę oddziaływania takich ulic. Ponadto na terenie analizowanym da się dostrzec wyodrębnioną zabudowę o charakterze mieszkaniowo-usługowym. Jednakże przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] istnieje wyodrębnione skupisko zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Tworzą je działki nr [...] (centrum [...]), nr [...] (centrum samochodowe - komis, pomoc drogowa, naprawy) - ulica [...] i [...] nr [...] (auto-mechanika) - ulica [...], nr [...] (centrum usługowo - biurowe - studio urody, restauracja), nr [...] (usługi lecznicze) - ulica [...] oraz działka zainwestowania [...] (handel, usługi). Teren ten położony bardzo blisko terenu zamierzonej inwestycji – a w zasadzie obejmuje teren inwestycji. Dodatkowo zabudowa ta jest parametrami zbliżona do planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium, w tym przypadku dominująca funkcja mieszkaniowa jednorodzinna nie wyklucza lokalizacji budynku o funkcji mieszkaniowej, z częścią usługową - handel. Wręcz będzie stanowiła jej uzupełnienie, właśnie ze względu na zabudowę i sąsiedztwo ulicy [...]. Powołując się na stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stanowisko doktryny, Kolegium wywodziło, że w sprawie bez wątpienia istnieje kontynuacja funkcji.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji, zastrzeżeń Kolegium nie budzą także ustalenia pozostałych parametrów zabudowy. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej "rozporządzeniem planistycznym"), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W rozpatrywanej sprawie organ lokalizacyjny wyznaczył obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...], co ma umocowanie w § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego. Prawidłowo także został ustalony wskaźnik zabudowy. Jak bowiem wynika z § 5 rozporządzenia planistycznego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w§ 3 ust. 1. Średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,20, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,06 do 0,44. W rozpatrywanej sprawie wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie 0,33, a więc w sposób odbiegający od średniego wskaźnika zabudowy. W ocenie Kolegium, ustalony w decyzji wskaźnik zabudowy, choć przekracza średnie wartości obszaru analizowanego, nie naruszy uwarunkowań ładu przestrzennego w sposób pozwalający na stwierdzenie braku kontynuacji cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). W obszarze analizowanym występują już nieruchomości zabudowane wskaźnikiem zbliżonym do planowanego. W pobliżu działki planowanego zainwestowania nieruchomości zabudowane są wskaźnikiem zabudowy na poziomach 0,44 - działka nr [...], 0,29 - działka nr [...], 0,34 - działki nr [...] i nr [...], 0,30 - działka nr [...], 0,32 - działka nr [...], 0,33 - działka nr [...]. W efekcie nie można stwierdzić, że sąsiedztwo nie pozwala na ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,33. Wskaźnik zabudowy jest bardzo zróżnicowany. Nadto, planowana budowa przekroczy wartości średnie o około 0,13, co w ocenie Kolegium nie wpłynie ujemnie na ład przestrzenny okolicy. Trzeba też dostrzec, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne musi uwzględniać potrzebę ekonomicznego wykorzystania przestrzeni. W szczególności kwestia ta staje się istotna w warunkach miejskich, gdzie ograniczone są zasoby ziemi przeznaczone do zabudowy. Dlatego wysoki wskaźnik zabudowy w obszarach wielkomiejskich, szczególnie w częściach przyległych do dróg wylotowych z miasta, nie jest niczym wyjątkowym i nadzwyczajnym. Dodatkowo, zachowanie ładu przestrzennego nie zakłada bezwzględnej konieczności dokonywania kazuistycznych dociekań wobec każdego z parametrów z osobna, ale wymaga kompleksowego spojrzenia na inwestycję w kontekście również systemowo wymownych zmiennych właściwych dla obszaru analizowanego, z uwzględnieniem całości zabudowy, jej charakteru, rodzaju i parametrów. Takie ujęcie pozwala, zdaniem Kolegium, na stwierdzenie, że wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,33, znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym oraz przepisach prawa - § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analizując ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej Kolegium nie stwierdziło, aby przyjęte wartości stanowiły podstawę do twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. Zgodnie z § 6 rozporządzenia planistycznego, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Występujące w obszarze analizowanym budynki charakteryzują się zróżnicowaną szerokością elewacji frontowej. Średnia szerokość elewacji wynosi 10,8 m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od 8,5 m do 13 m. Organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej w przedziale do 12 m. Takie ustalenie nieznacznie przekracza średnie wartości obszaru analizowanego, jednak znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym i mieści się w tolerancji do 20%. Wartość tego parametru zabudowy waha się w przedziale od 8 m do 17 m. W obszarze analizowanym dość licznie występuje jednak zabudowa o zbliżonej, do ustalonej w decyzji, szerokości elewacji frontowej. W konsekwencji, warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy uznać za spełniony. Ponadto ustalona wartość szerokości elewacji frontowej nie narusza, zdaniem Kolegium, uwarunkowań ładu przestrzennego i w żaden sposób nie można stwierdzić, że budynek będzie stanowił dominantę sąsiedztwa.

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 st. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym 6,7 m. Minimalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wyniósł 3,5 m zaś maksymalny 9 m. W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten oznaczono na poziomie od 3,5 m do 6,5 m, co jest nawiązaniem do istniejącego budynku na działce zainwestowania oraz do budynku bezpośrednio sąsiadującego z działką zainwestowania.

Zastrzeżeń Kolegium nie wzbudziły również ustalenia decyzji dotyczącego dachu planowanego budynku. Jak wskazano, zaprojektowany dach ma geometrie jak 50% budynków w okolicy, a zaplanowana wysokość kalenicy mieści się w średnich wartościach obszaru analizowanego. Teren posiada również dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Zatem, jak podkreślono w uzasadnieniu decyzji, wszystkie przesłanki z art. 61 p.z.p. zostały w sprawie spełnione.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że decyzji ustala jedynie warunki zabudowy, stwierdzając kontynuację funkcji, nie zezwala zaś na prowadzenie w planowanej inwestycji działalności gospodarczej powodującej przekroczenie dopuszczalnych emisji. Podkreślono przy tym, że treść decyzji została zaakceptowana przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dalej SKO podniosło, że w decyzji jednoznacznie na konieczność zaprojektowania inwestycji zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.) oraz jej przepisami wykonawczymi [(tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225)]. Obliguje to Inwestorów, zgodnie z postanowieniami nie tylko decyzji lokalizacyjnej, ale przede wszystkim art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do przedstawienia takiego projektu budowlanego, który będzie odpowiadał standardom wynikającym z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co istotne, sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza jeszcze, że realizacja obiektu budowlanego będzie możliwa. Akceptacja projektu budowlanego przez organ architektoniczno - budowlany będzie możliwa tylko wtedy, gdy będzie on zgodny z przepisami prawa i warunkami technicznymi. Z tego względu na etapie warunków zabudowy nie rozstrzyga się problematyki szczegółowego umiejscowienia budynku.

W rozpatrywanej sprawie, Kolegium nie dopatrzyło się też uchybień procesowych.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego wnieśli B. T., S. S. i D. T. (dalej "skarżący"), wnosząc o jej uchylenie, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tym samym wydanie wadliwej decyzji, poprzez ich błędna wykładnię, skutkującą przyjęciem, że planowana inwestycja spełnia wymogi prawa, pozwalające na ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku przeciwnego.

W uzasadnieniu skargi przytoczone przepisu prawne, których błędną wykładnię zarzucono organowi oraz definicje zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Zdaniem skarżącej uwadze organów administracji uszedł fakt, że inwestorzy planują rozbudowę obecnie posadowionego na działce budynku, który i tak już rozmiarami odbiega od budynków znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach. Zarzucono, ze Kolegium zauważyło te okoliczności, jednakże pomimo tego utrzymało pozytywna dla inwestorów decyzje w mocy. Podniesiono, że decyzja powinna uwzględniać takie okoliczności jak ochrona środowiska, ochrona człowieka przed hałasem, zanieczyszczenie powietrza w tym emisją dwutlenku węgla, konieczność zapewnienia dostępu do terenów zielonych. Zarzucono także mylenie pojęć "ulica wylotowa" i "główna arteria miasta" podnosząc, że planowana inwestycja znajduje się na spokojnych przedmieściach miasta, historycznie zabudowanymi domami jednorodzinnymi z ogrodami, czego SKO nie uwzględniło.

W skardze podniesiono również, że już obecnie na nieruchomości inwestorów prowadzona jest działalność gospodarcza o uciążliwym dla skarżących charakterze, a zaskarżona decyzji doprowadzi do eskalacji tych uciążliwości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dnu 14 listopada 2023 r,. pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i podkreślił nienależyte uwzględnienie przez organ zasady dobrego sąsiedztwa. Inwestorzy podnieśli zaś, że niezasadne jest twierdzenie, że prowadzona przez nich obecnie działalność jest w jakikolwiek sposób uciążliwa. Jest to bowiem działalność polegająca na oklejaniu samochodów i w znakomitej większości odbywa się w salonach samochodowych. Na posesji zamieszkują zaś wraz z rodziną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...], na działce nr [...], AM-[...], obręb W.(1)

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowił przepis z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z ich brzmieniem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powyższa regulacja normatywna określa przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto taka decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja lokalizacyjna określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych realizacji planowanych zamierzeń. Jej celem jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle istniejącego ładu sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 719/11, Lex nr 1104258). Istotne jest, że decyzji o warunkach zabudowy w żadnej mierze nie można utożsamiać z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to stanowi podstawowy instrument polityki planistycznej gminy. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być przy tym realizowana przez bardzo restrykcyjne, stosowanie przepisów nie powinno za wszelką cenę prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 908/13, Lex nr 1405122). Stąd nie bez powodu w literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Z kolei ma on obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1219/13, CBOSA).

Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora. Wynikająca z niniejszego przepisu konieczność przeprowadzenia oceny inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Rozumienie bowiem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Z tego też względu przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 446/08, internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA).

Sąd podziela stanowisko organów, iż w realiach niniejszej sprawy przeprowadzona analiza obszaru wyznaczonego wokół objętej zamiarem inwestycyjnym działki pozwala na stwierdzenie, iż planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji mieszkaniowej terenu. W tym miejscy należy odkreślić, że wbrew zarzutom skarżących, prawidłowo podkreślało SKO, że funkcji mieszkaniowej planowana inwestycja nie traci przez fakt, że właściciele nieruchomości planują w budynku prowadzi działalność gospodarczą, w części nieprzekraczającej 30% powierzchni budynku. Zatem słusznie organy obu instancji oceniały inwestycję i złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy, pod kątem funkcji mieszkaniowej.

Sąd stwierdził, że prawidłowo w sprawie został wyznaczony obszar analizowany, w ramach którego uwzględniono nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z planowaną inwestycją, ale również w jej najbliższym sąsiedztwie. Takie tylko wyznaczenie obszaru do przeprowadzenia analizy daje bowiem gwarancję prawidłowego ustalenia średnich wartości parametrów, niezbędnych dla oceny wniosku, jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość i szerokość elewacji frontowej, kąt i wysokość kalenicy czy układ połaci dachu. Obszar wyznaczony przez organ do analizy w niniejszej sprawie spełnia wymogi z art. 61 ust. 5a p.z.p.

Nadto teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające, teren nie wymaga odrolnienia, a objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tym samym Sąd podziela ocenę dokonaną w sprawie przez organy administracji, że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Należy wskazać przy tym, że trudno ze skargi wyinterpretować który dokładnie przepis art. 61 p.z.p. został naruszony, a jeżeli wszystkie, to w jakim zakresie, skarga koncentruje się bowiem na ogólnym naruszeniu zasad dobrego sąsiedztwa poprzez zwiększenie uciążliwości dla skarżących. Zarzut taki Sąd uznał za bezzasadny. Kolegium w uzasadnieniu decyzji zawarło szerokie wywody w przedmiocie, wskazując na uwarunkowania czasowe i przestrzenne inwestycji miejskich, z którymi Sąd w całości się zgadza. Ulica [...], znajdująca się w granicach miasta W. jest znana składowi orzekającemu z urzędu. Istotnie, stanowi drogę wyjazdową z miasta, która to droga jest jednocześnie droga dojazdową dla [...] miejscowości oraz położonych bardziej na południe osiedli miasta, np. J. Arteria ta jest ponadprzeciętnie obciążona, ruch samochodowy jest wzmożony i utrudniony niemal od godzin porannych do wieczornych. Sama ulica, która istotnie historycznie była zabudowana domami jednorodzinnymi z ogrodami, od wielu lat jest konsekwentnie zabudowywana, głównie zabudowa jednorodzinną, często kosztem ogrodów. Jednakże położenie ulicy i wspomniany wzmożony ruch komunikacyjny spowodował, że stała się ona atrakcyjna również dla prowadzenia tam działalności gospodarczej, głownie w zakresie handlu. Jest to naturalną konsekwencja rozwoju urbanistycznego miast.

Dalej należy dostrzec, że decyzja o warunkach zabudowy ma w dużym stopniu charakter informacyjny, wskazując inwestorowi jakie przepisy prawa będą brane pod uwagę przy realizacji inwestycji. Stąd też na etapie warunków zabudowy nie można przesądzić, że inwestycja będzie naruszała normy związane z emisjami, gdyż te przyjmowane będą przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Treść decyzji oznacza tylko tyle, że projekt budowlany musi przewidzieć takie rozwiązania techniczne, które będą wpisywały się w ustaloną, obowiązującą zabudowę, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu przyjęte przez organ, a kwestionowane przez skarżących parametry inwestycji, wpisują się w istniejącą zabudowę.

Sąd uznał, za SKO, że w sprawie nie naruszono również przepisów prawa procesowego. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził, by prawa strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały naruszone w jakikolwiek sposób, który wymagałby uchylenia zaskarżonych decyzji.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.