Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2507/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 8 ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 488
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu  drogowego
article: art. 130 ust. 2-4
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Op 50/15 w sprawie ze skargi A. S. na pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmniejszenia liczby punktów w ewidencji kierowców oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 50/15, po rozpatrzeniu skargi A. S. na pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zmniejszenia liczby punktów karnych w ewidencji kierowców, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

[...] Komendant Wojewódzki Policji pismami z dnia [...] września 2014 r. zwrócił się do Starosty [...] o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami przez A. S. oraz o skierowanie go na badania psychologiczne. Poinformował w nich, że wyżej wymieniony otrzymał łącznie 25 punktów karnych za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od [...] marca 2014 r. do [...] sierpnia 2014 r. Skarżący został zawiadomiony o powyższych wnioskach. W dniu [...] września 2014 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo A. S., w którym zwrócił się z prośbą o umorzenie postępowania w sprawie skierowania go na badania psychologiczne i kontrolne. Uzasadniając wniosek, skarżący wskazał, że przed uzyskaniem 25 punktów karnych zgłosił się na kurs, którego celem było zmniejszenie o 6 posiadanych punktów karnych. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał również, że nałożone na niego punkty karne są związane z poruszaniem się przez niego samochodem kategorii "B", w związku z czym nie jest zasadne kierowanie go na sprawdzenie kwalifikacji w pozostałych kategoriach. Podkreślił, że prowadzi firmę transportową, w której pozostaje jedynym kierowcą i jest to jego jedyne źródło utrzymania. Mając na uwadze powyższe pismo, Starosta postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. zawiesił z urzędu wszczęte postępowanie w sprawie wydania A. S. decyzji o skierowaniu na badania kontrolne i psychologiczne. Jednocześnie Starosta zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z zapytaniem dotyczącym dalszej zasadności skierowania skarżącego na badania kontrolne i psychologiczne. W odpowiedzi na powyższe zapytanie Komendant Wojewódzki Policji, wskazując na treść rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488), wyjaśnił, że odbyte w dniu [...] sierpnia 2014 r. szkolenie nie spowodowało zmniejszenia liczby punktów. Skarżący w ciągu roku, tj. od [...] marca 2014 r. do [...] sierpnia 2014 r. przekroczył bowiem limit 24 punktów. W konsekwencji brak jest podstaw do uchylenia wniosku o sprawdzenie kwalifikacji. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. A. S. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o zmniejszenie liczby posiadanych punktów karnych. W przedmiotowym wniosku podał, że choć podjęte przez niego szkolenie w celu zmniejszenia punktów karnych formalnie zakończone zostało po otrzymaniu przez niego 24 punktów karnych, to jednak zgłoszenie na to szkolenie nastąpiło wcześniej. Zaskarżoną czynnością z dnia [...] listopada 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji odmówił A. S. zmniejszenia liczby punktów karnych. W uzasadnieniu argumentował, że odbycie w dniu [...] sierpnia 2014 r. szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 1137, ze zm.) nie spowodowało zmniejszenia otrzymanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, ponieważ przed jego rozpoczęciem skarżący dopuścił się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Samo natomiast zgłoszenie udziału w szkoleniu przed przekroczeniem 24 punktów w ocenie organu nie ma żadnego znaczenia, albowiem zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia liczy się data jego odbycia a nie zgłoszenia. Nadto w sprawie nie ulega wątpliwości, że w ciągu jednego roku, tj. od [...] marca 2014 r. do [...] sierpnia 2014 r. wnioskodawca dopuścił się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. A. S., wskazując na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich zawarte w piśmie z dnia [...] października 2014 r., nie zgodził się z odmową organu i zażądał ponownego zweryfikowania punktów karnych. Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. podtrzymał swoje stanowisko z dnia [...] listopada 2014 r.

Skargę na tę czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. S.. Strona skarżąca zarzuciła organowi zarzucił naruszenie: art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 4 rozporządzenia, co spowodowało, że organ niezgodnie z przepisami odmówił zmniejszenia punktów karnych, art. 92 ust. 1 Konstytucji i 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez zastosowanie przepisu § 8 ust. 6 powołanego rozporządzenia w sytuacji, gdy przepis ten został wprowadzony niezgodnie z delegacją ustawową i Konstytucją i w związku z tym przekracza delegację ustawową. Wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności oraz zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do zmniejszenia ilości punktów karnych z uwzględnieniem odbytego szkolenia. W uzasadnieniu skarżący nadal wskazywał, że na szkolenie zgłosił się jeszcze przed przekroczeniem ilości 24 punktów karnych. W dacie tej jednakże poinformowano go jedynie o terminie rozpoczęcia szkolenia, w którym docelowo szkolenie odbył. Argumentował, że mimo tego, iż się pilnował, to w międzyczasie otrzymał 1 punkt karny za błahe przewinienie drogowe. W konsekwencji Komendant odmawia mu zmniejszenia liczby punktów, twierdząc, że nie istnieje taka możliwość, co nie jest w jego ocenie prawdą. Dalej zwrócił uwagę na treść pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] października 2014 r., w którym wskazane zostało, że zapis ograniczający zmniejszenie liczby punktów karnych po odbyciu szkolenia nie znajduje podstaw w art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ograniczenie w ustawie Prawo o ruchu drogowym w zmniejszeniu liczby punktów karnych z uwagi na odbycie szkolenia przewiduje jedynie art. 130 ust. 3 tej ustawy w stosunku do kierowców w okresie pierwszego roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, nie ma on natomiast innych ograniczeń. Zdaniem Rzecznika, zapis zawarty w § 8 ust. 6 rozporządzenia nie jest dopuszczalny, gdyż przepisy upoważniające muszą być interpretowane ściśle i to ustawodawca określa zakres, w jakim akt podustawowy ma wpływać na przepisy zawarte w ustawie. W konsekwencji przepis art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawnia ministra spraw wewnętrznych do określania w rozporządzeniu okoliczności, w jakich odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów wpisanych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie w całości. W uzasadnieniu swego stanowiska podał, że strona nie dotrzymała terminu do wniesienia skargi wynoszącego 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podniósł, że skarżący pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, zaś odpowiedź na to wezwanie otrzymał w dniu [...] listopada 2014 r. Tymczasem w dniu [...] stycznia 2015 r. nadał skargę do Sądu. Odnosząc się do meritum dotyczącego stosowania prawa materialnego, organ wskazał, że wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że brak jest przesłanek do skorygowania ewidencji kierowcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 50/15 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11 i z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 329/10 oraz wyrok z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13, przywołane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13). Skarżący mógł zatem zwrócić się z wnioskiem do organu prowadzącego ewidencję kierowców o zmianę liczby punktów, a po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi wezwać do usunięcia naruszenia prawa i wnieść skargę do sądu administracyjnego na czynność polegającą na odmowie zmiany liczby przypisanych mu punktów. Oceniając dopuszczalność wniesienia skargi na akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd przywołał treść art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 powołanej ustawy. W ocenie Sądu skarżący spełnił wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż wbrew ocenie organu pismem z dnia [...] listopada 2014 r. złożył wniosek o zmniejszenie liczby posiadanych punktów karnych, natomiast pismem z dnia [...] listopada 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2014 r., wezwał on organ do usunięcia naruszenia prawa. Następnie, po uzyskaniu odpowiedzi przez organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (odpowiedź doręczona w dniu [...] grudnia 2014 r.), w dniu [...] stycznia 2015 r. skarżący wniósł skargę, za pośrednictwem organu, czyli przed upływem terminu trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W tej sytuacji Sąd wyjaśnił, że podstawę prawną dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowi w aktualnym stanie prawnym przepis art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 1137, ze zm.), którego treść przytoczył. Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy, wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. rozporządzenie w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488), które weszło w życie w dniu [...] czerwca 2012 r. W § 8 ust. 6 rozporządzenia prawodawca stwierdził, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24.

W sprawie poza sporem jest, że skarżący w okresie od [...] marca 2014 r. do [...] sierpnia 2014 r. otrzymał łącznie 25 punktów karnych za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego, a Komendant Wojewódzki Policji pismami z dnia [...] września 2014 r. zwrócił się do Starosty [...] o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania przez skarżącego pojazdami oraz o skierowanie go na badania psychologiczne, o czym poinformował skarżącego. Nie budzi również wątpliwości fakt obycia przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 2014 r. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Kwestią sporną pozostaje zagadnienie związane z czasokresem, w jakim istnieje możliwość zmniejszenia liczby punktów karnych otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Rozpatrując kwestię możliwości zmniejszenia ilości punktów na skutek odbycia szkolenia, należy mieć na względzie, zdaniem Sądu, treść art. 130 ust. 3 ustawy i § 8 ust. 6 rozporządzenia. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że dopiero odbycie szkolenia jest przesłanką zmniejszenia liczby punktów ujawnionych w ewidencji. Decydująca i prawnie doniosła jest zatem wyłącznie data przeprowadzenia szkolenia, a nie zgłoszenia chęci jego odbycia. Tym samym w ocenie Sądu całkowicie pozbawione znaczenia prawnego jest zgłoszenie się skarżącego na szkolenie przed przekroczeniem limitu 24 punktów karnych, skoro w dacie jego przeprowadzenia limit ten był już przekroczony. Innymi słowy, aby dobrowolne odbycie szkolenia mogło spowodować zmniejszenie liczby posiadanych punktów, musi się odbyć przed przekroczeniem dopuszczalnej ilości punktów. Niewątpliwie, szkolenie jest przez kierowców odbywane w celu zmniejszenia liczby punktów. Jak już wywiedziono wyżej, odbycie szkolenia jest podstawą do usunięcia punktów z ewidencji. W tej samej jednostce redakcyjnej, tj. art. 130 ustawy, poświęconym instytucji ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i punktów za te naruszenia, ustawodawca zawarł zarówno regulację dotyczącą usuwania punktów z ewidencji po upływie rocznego okresu (ust. 2 ustawy), jak i regulację dotyczącą możliwości obniżenia liczby punktów (ust. 3 ustawy). Z uwagi na przyjętą redakcję, przepisów tych nie można interpretować w oderwaniu od siebie. Jednocześnie ustawodawca wprowadził zasadę, że przekroczenie w ciągu roku określonego limitu wynoszącego - w zależności od daty uzyskania prawa jazdy - 24 punkty albo 20 punktów, skutkuje wszczęciem postępowań administracyjnych mających zweryfikować predyspozycje i kwalifikacje kierowców. Unormowanie zawarte w art. 130 ust. 2 ustawy, uniemożliwiające usunięcie punktów z ewidencji w sytuacji przekroczenia w okresie roku ustalonego ich limitu, wpływa na interpretację art. 130 ust. 3 powołanej ustawy, dotyczącego zmniejszenia liczby punktów w wyniku odbycia szkolenia. Prowadzi to do wniosku, że poddając się szkoleniu, kierowca nie może doprowadzić do odliczenia punktów, jeśli ich liczba w ciągu roku od daty popełnienia pierwszego, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przekroczyła dopuszczalną górną granicę. Szkolenie nie jest już bowiem skuteczne, gdyż nie może zniweczyć stanu faktycznego zaistniałego na skutek przekroczenia określonego ustawowo limitu punktów. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do zaistnienia niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, w której poprzez permanentne odbywanie szkoleń, kierowcy uporczywie naruszający przepisy ruchu drogowego mogliby nadal w tym ruchu uczestniczyć. Podczas gdy celem rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę jest w miarę szybka identyfikacja takich osób i poddanie ich weryfikacji.

Odnosząc się do argumentacji skargi, Sąd zauważył, że na tle przepisów art. 130 ust. 4 ustawy oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, którego § 8 ust. 6 brzmiał analogicznie do obowiązującego rozporządzenia z 2012 r., zapadały orzeczenia sądów administracyjnych, które dokonywały różnej ich interpretacji. W niektórych wyrokach wskazywano na możliwość przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy, a nawet na niezgodność § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. z ustawą, tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 26/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09. Jednakże Sąd w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanych orzeczeniach, wobec jednolitej linii orzeczniczej prezentowanej od 2012 r. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W odniesieniu do kwestii przekroczenia delegacji ustawowej do wydania § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. Sąd wskazał, że zarówno rozporządzenie z 2002 r., jak też z 2012 r. wydane zostały w celu dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów o ruchu drogowym oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Ustawodawca zawarł zatem wyraźne wskazania wyznaczające kierunek unormowań delegowanych do rozporządzenia. W ocenie Sądu, kwestionowany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11, 22 marca 2011 r., sygn. I OSK 723/10 i powołane tam orzeczenia). Ostatecznie kwestię tę przesadził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 280/13, stwierdzając, że istniejąca w orzecznictwie rozbieżność co do oceny zgodności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. z art. 130 ust. 4 ustawy, jaka ujawniła się w wyrokach z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09 oraz z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 275/10 ma znaczenie historyczne. Incydentalny pogląd zawarty w powołanych orzeczeniach, wobec utrwalonego później jednolitego stanowiska, utracił znaczenie. Ocena, przyjęta w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, że § 8 ust. 6 powołanego rozporządzenia z 2002 r. jest zgodny z delegacją ustawową, w późniejszych licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budziła żadnych wątpliwości (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10, 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1991/11, 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 763/12, 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1690/12 i 27 marca 2014 r., sygn. akt 2057/12).

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji, odwołując się do odpowiedniego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, stanął na stanowisku, że wobec zgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. z delegacją ustawową nie uchybiono również regule zawartej w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia w trybie art. 130 ust. 3 ustawy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła sumy 24. Skoro, jak wynika z okoliczności sprawy, skarżący szkolenie w zakresie zmniejszenia liczby punktów ukończył w dniu [...] sierpnia 2014 r., a nie ulega wątpliwości, że w dacie tej przekroczył już sumę 24 punktów karnych, to zaskarżona czynność odmowy zmniejszenia liczby punków karnych była prawidłowa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 50/15 wniósł A. S. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

I - przepisów prawa procesowego, czyli:

- art. 3 § 1 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozważenie przez Sąd I instancji kwestii zgodności z ustawą Prawo o ruchu drogowym oraz wymogami Konstytucji § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, w tym także w kontekście argumentów przywołanych w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] października 2014 r., opieranie się na wykładni celowościowej, bez uwzględnienia faktu, że wykluczenie zmniejszania liczby punktów zostało przewidziane i uregulowane w samej ustawie, stąd w rozporządzeniu wykonawczym minister nie powinien regulować innych wykluczeń (tym bardziej, że nie przewidziano tego w delegacji ustawowej),

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez dowolne przyjęcie, że "kierowcy uporczywie naruszający przepisy ruchu drogowego mogliby w tym ruchu uczestniczyć. Podczas gdy celem rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę jest w miarę szybka identyfikacja takich osób i poddanie ich weryfikacji", podczas gdy cel ten spełnia ograniczenie przewidziane w § 8 ust. 7 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, który określa, że prawo do odbycia tego rodzaju szkolenia przysługuje kierującemu raz na pół roku; ograniczenie to skutkuje tym, że z powodu odbycia szkolenia kierowcy w ciągu pół roku liczba przypisanych punktów może zmniejszyć się o 6 punktów.

II - naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 130 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 4 i 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że odbycie szkolenia, o którym jest mowa w art. 130 Prawa o ruchu drogowym nie zmniejsza o 6 liczby punktów przypisanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, mimo że wyłączenie tego prawa dotyczy jedynie kierowców w okresie pierwszego roku po otrzymaniu prawa jazdy,

- art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji i art. 130 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z zastosowaniem sprzecznego z Konstytucją i Prawem o ruchu drogowym § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, który to przepis został wprowadzony niezgodnie z delegacją ustawową i Konstytucją, bowiem przepis ten wykracza poza delegację ustawową, a art. 130 ust. 4 powołanej ustawy nie dawał właściwemu ministrowi prawa do uregulowaniu w rozporządzeniu przypadków wyłączających zmniejszenie liczby punktów (z uwagi na odbycie szkolenia); stanowisko takie potwierdza również Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z dnia 31 października 2014 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych, zawierającym żądanie zmiany tego przepisu, jako wykraczającego poza delegację ustawową; zwłaszcza w kontekście tego, że wyłączenia w zmniejszaniu liczby punktów ustawodawca uregulował w ustawie i nie upoważnił właściwego ministra do wprowadzania dodatkowych wyłączeń.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi kasacyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu i opłaty kancelaryjnej, opłaty skarbowej w wysokości 17 zł od złożenia dokumentu pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozważenie przez Sąd I instancji kwestii zgodności z ustawą Prawo o ruchu drogowym oraz wymogami Konstytucji § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, uznać należy za nieuzasadniony. Przede wszystkim w uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił przyczyny, dla których uznał, że kwestionowane przez skarżącego przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego są w jego ocenie zgodne zarówno z ustawą Prawo o ruchu drogowym, jak i z Konstytucją. Ponadto powołany art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Natomiast fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu, zwłaszcza że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej, jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 powołanej ustawy, skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż powołany przepis zakreśla jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach powołanej ustawy. Natomiast naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być w rozpatrywanej sprawie przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ przepis ten zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania "w głąb" sprawy, pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Nieskorzystanie przez Sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez Sąd. Przepis art. 135 nie dotyczy bowiem uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego Sądu w przypadku uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż skarga została oddalona.

Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za niezasadny. Stosownie do treści powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej czynności organu i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej czynności zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art 130 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 6 ust 1 pkt 4 i § 8 ust. 4 i 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego przez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji i art. 130 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z zastosowaniem sprzecznego z Konstytucją i Prawem o ruchu drogowym § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowe-go. Oba te zarzuty uznać należy za niezasadne. Art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. W przepisie tym zostały określone kryteria, jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło obowiązujące w dacie wydawania decyzji w tej sprawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 marca 2012 r. Z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia nie wywiera wpływu na liczbę uzyskanych punktów.

W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że skoro w dniu odbycia przez skarżącego kasacyjnie szkolenia suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona powyżej wykładnia przepisów Prawa o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, że powołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy rozporządzenia nie są sprzeczne z delegacją ustawową i unormowaniami ustawy. Zwrócić należy uwagę na sposób redakcji delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Konstytucja wymaga m.in., aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Takie wytyczne zawiera art. 130 ust. 4 - przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście konstytucyjność § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał Naczelny Sąd Administracyjny, który w swoim orzecznictwie wielokrotnie formułował tezę, że przepis wykonawczy (chodzi o § 8) odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 130 ust. 3 ustawy, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 15/2012, 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10, 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1373/12, 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 63/12, 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1552/11, wszystkie dostępne pod adresem internetowym https://www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ocena prawidłowości zaskarżonej czynności odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.