Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 642/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2025-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: par. 2 ust. 2 pkt 2, par. 72, par. 204, par. 209, par. 212, par. 245-247, par. 253, par. 256, par. 258,
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 71, art. 71a
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 czerwca 2024 r., znak: ZOA-XV.7721.22.2022.JD w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 10 czerwca 2024 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako: skarżąca lub Spółka), Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: Lubelski WINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) miasta Lublin z 7 marca 2024 r., w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Na skutek zawiadomienia wykonawcy robót budowlanych organ I instancji w kwietniu 2021 r. przeprowadził czynności kontrolne w lokalu mieszkalnym nr 85, będącym własnością Spółki, znajdującym się na IX piętrze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. P. w L. W toku kontroli ustalono, że wyposażenie

i aranżacja wnętrz w lokalu zostały zmienione w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę z 30 stycznia 2018 r. (zgodnie z którym lokal miał mieć funkcję mieszkalną). Wyposażenie lokalu (biurka, sprzęt biurowy, regały z segregatorami) oraz jego aranżacja (m.in. wydzielenie recepcji z wyposażeniem biurowym) wskazywały na wykorzystywanie lokalu na pomieszczenia biurowe. Obecny w trakcie kontroli wiceprezes zarządu Spółki oświadczył, że przedmiotowy lokal ma charakter mieszkalny, wykorzystywany w części na pomieszczenia biurowe.

Na podstawie powyższych ustaleń organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń ww. lokalu. W toku postępowania uzyskano informację, że Spółka nie występowała z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania spornego lokalu.

Postanowieniem z 17 maja 2021 r., wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 725, ze zm.; dalej jako: P.b.) organ I instancji wstrzymał użytkowanie spornego lokalu oraz nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, decyzją z 9 czerwca 2022 r. PINB miasta Lublin nakazał Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu – do funkcji mieszkalnej. W wyniku odwołania Spółki, decyzją z 2 września 2022 r. Lubelski WINB uchylił decyzję z 9 czerwca 2022 r. i postanowienie z 17 maja 2021 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji uzyskał dokumenty dotyczące zarządu nieruchomością wspólną w budynku przy ul P. oraz przeprowadził kontrolę, która przyniosła analogiczne ustalenia jak przeprowadzona w kwietniu 2021 r.

Postanowieniem z 23 listopada 2022 r. organ I instancji ponownie wstrzymał użytkowanie spornego lokalu oraz nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, a następnie – po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, decyzją z 17 kwietnia 2023 r. ponownie nakazał Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu – do funkcji mieszkalnej. W wyniku odwołania Spółki, decyzją z 12 czerwca 2023 r. Lubelski WINB uchylił decyzję z 17 kwietnia 2022 r. i postanowienie z 23 listopada 2022 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji przeprowadził ponowną kontrolę lokalu, w wyniku której stwierdzono, że stan faktyczny nie zmienił się od czasu ostatniej kontroli.

Postanowieniem z 14 listopada 2023 r. PINB miasta Lublin ponownie wstrzymał użytkowanie spornego lokalu oraz nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, a następnie – wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu, decyzją z 7 marca 2024 r. ponownie nakazał Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu – do funkcji mieszkalnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo budowlane. Zarzuty koncentrowały się na twierdzeniu, że organ nieprawidłowo uznał, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu, co potwierdza przedłożona do akt administracyjnych ekspertyza z zakresu ochrony przeciwpożarowej, zaakceptowana przez Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oraz wyniki kontroli przeprowadzonej w lokalu przez Inspekcję Sanitarną.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 10 czerwca 2024 r. Lubelski WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 7 marca 2024 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone w sprawie kontrole wskazują bezspornie, iż lokal mieszkalny o nr 85 został w całości przekształcony w lokal biurowy. Na drzwiach przeszklonych do jednego z pomieszczeń widnieje napis - "P.". Lokal jest wyposażony w sprzęt biurowy i umeblowany na potrzeby przestrzeni biurowej. Nie ma w nim umeblowania ani przedmiotów, które pozwalałyby przyjąć, że służy on zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. W tej sytuacji Lubelski WINB podzielił ustalenia organu I instancji, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy – biurowy. Sporny lokal nr 85 był lokalem mieszkalnym, co wynika z decyzji przez Prezydenta Miasta Lublin z 2 marca 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (zmienionej decyzjami z 15 listopada 2016 r. i z 30 stycznia 2018 r.) oraz zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ww. decyzji. W trakcie prowadzonego przez PINB miasta Lublin postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. P., w oświadczeniu kierownika budowy nie wykazano zmian istotnych ani nieistotnych dotyczących przedmiotowego lokalu mieszkalnego nr 85. Dlatego też decyzją z 23 lutego 2018 r. PINB miasta Lublin udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego zgodnie z wydanymi decyzjami i zatwierdzonymi projektami budowlanymi. Jako lokal mieszkalny, przedmiotowy lokal jest również oznaczony w informacji z rejestru lokali oraz w księdze wieczystej.

W ocenie Lubelskiego WINB, w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu nr 85. Każdego rodzaju działalność zmieniająca pierwotną funkcję (przeznaczenie) obiektu budowlanego będzie przejawem zmiany sposobu jego użytkowania.

Odnosząc się argumentów podniesionych w odwołaniu, Lubelski WINB stwierdził, że z przedłożonego przez Spółkę wyciągu z ekspertyzy technicznej również wynika, że została ona sporządzona do oceny stopnia spełnienia przez budynek wymagań bezpieczeństwa pożarowego oraz celem zaproponowania rozwiązań ponadnormatywnych, zapewniających akceptowalny poziom bezpieczeństwa ze względu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania spornego lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy z przeznaczeniem na biuro. Powyższa dokumentacja mogłaby stanowić jeden z elementów wraz z przedłożeniem pozostałej dokumentacji, dla ewentualnej legalizacji samowoli "użytkowania".

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Lubelskiego WINB z 10 czerwca 2024 r. pełnomocnik Spółki podniósł zarzuty naruszenia:

(1) art. 7 i art. 77 k.p.a., polegającego na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozstrzygnięcia sprawy, mającego na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywatela;

(2) art. 80 k.p.a., polegającego na zaniechaniu dokonania wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie;

(3) art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz ograniczeniu uzasadnienia decyzji jedynie do przytoczenia przepisów prawa oraz wskazania jednego z przeprowadzonych dowodów tj. oględzin lokalu;

(4) art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust.1 P.b., polegającego na ich błędnym zastosowaniu w wyniku nieprawidłowego uznania, że w spornym lokalu doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

W oparciu o powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy działania podjęte przez właściciela lokalu nr 85 w budynku położonym przy ul. P. w L. (skarżącą Spółkę) powinny zostać zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania tego lokalu w rozumieniu art. 71 P.b.

Przywołując dla porządku zasadnicze ramy prawne sporu, należy wskazać, że zgodnie z art. 71 ust. 1 P.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: (1) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; (2) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 2). W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegającej na podjęciu lub zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego - do zgłoszenia, należy dołączyć ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (ust. 2a).

Zgodnie z art. 71 ust. 1 P.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: (1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; (2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 4).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie zostało zdefiniowane w sposób wyczerpujący w art. 71 ust. 1 u.p.b. Ten ostatni przepis wskazuje jedynie najbardziej typową formę zmiany sposobu użytkowania obiektu, a więc podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Dokonując uogólnienia powyższego pojęcia, można stwierdzić, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części obejmuje wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. [...] każda działalność – niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego – która prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu musi być kwalifikowana jako spełniająca hipotezę art. 71 ust. 1 u.p.b." (por. NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2377/16).

W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, że lokal nr 85 według treści pozwolenia na budowę z 2016 r. (zmienianego dwukrotnie w zakresie nie mającym znaczenia dla rozpoznawanej sprawy) oraz zatwierdzonego nim projektu budowlanego był lokalem mieszkalnym.

Kilkukrotne kontrole przeprowadzone przez pracowników organu I instancji wykazały w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że lokal jest wykorzystywany jako biuro Spółki. W tym celu zmieniono układ pomieszczeń, zmieniając rozmieszczenie niektórych ścian wewnętrznych (działowych; zob. rysunek dołączony do protokołu kontroli z 13 kwietnia 2021 r., k. 17 akt adm. organu I inst.), zmieniono aranżację pomieszczeń (m.in. wyodrębniono obszar stanowiący recepcję biura) i ich wyposażenie. W pełni zasadne są stwierdzenia Lubelskiego WINB wskazujące na to, że lokal jest wyposażony w sprzęt biurowy i umeblowany na potrzeby przestrzeni biurowej. Nie ma w nim umeblowania ani przedmiotów, które pozwalałyby przyjąć, że służy on zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Wykorzystywaniu lokalu na biuro Spółki nie przeczył również wiceprezes jej zarządu, choć według jego twierdzeń, ma to charakter ograniczony czasowo i nie przeczy mieszkalnej funkcji lokalu (protokół kontroli z 13 kwietnia 2021 r., k. 17 akt adm. organu I inst.).

Skarżąca Spółka powyższych ustaleń faktycznych nie kwestionuje. Istota argumentacji skarżącej sprowadza się do tezy, że organy nie wykazały, aby ziściły się przesłanki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b., tj. aby w spornym lokalu podjęto działalność skutkującą zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń albo działalność, która powinna być kwalifikowana jako przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej z 2008 r. Teza ta wspierana jest powołaniem się na przedłożony w toku postępowania wyciąg z ekspertyzy technicznej sporządzonej w grudniu 2020 r., dotyczącej stanu ochrony przeciwpożarowej dla strefy pożarowej SP 12 na kondygnacjach 8 i 9 piętra w budynku, w którym znajduje się sporny lokal, postanowienia Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 11 stycznia 2021 r., w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie rozwiązań przedstawionych w ww. ekspertyzie oraz protokołu kontroli przeprowadzonej w lokalu w dniu 22 kwietnia 2021 r. przez pracowników Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w Lublinie (k. 197-212 akt adm. organu I inst.). Dokumenty te mają wskazywać w ocenie skarżącej, że zmiana sposobu korzystania z lokalu nie wpłynęła na warunki bezpieczeństwa pożarowego, ani na warunki zdrowotne czy higieniczno-sanitarne.

Argumentacja skarżącej jest nietrafna. Zmiana sposobu korzystania z lokalu mieszkalnego (według zatwierdzonego projektu budowlanego) na lokal biurowy zmienia w sposób zasadniczy warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne oraz wielkość lub układ obciążeń. Wynika to z regulacji techniczno-budowlanych oraz z przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, ze zm.; dalej jako: r.w.t.; rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; Dz. U. z 2023 r., poz. 822, ze zm.; dalej jako: r.o.p.b.). Przepisy te wprowadzają zupełnie inne wymogi w zakresie m.in. warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowia, obciążeń konstrukcyjnych dla lokali mieszkalnych oraz dla lokali użytkowych (w szczególności: zmiana kategorii zagrożenia pożarowego z ZL IV – dla lokali mieszkalnych na kategorię ZL III – dla części budynków kwalifikowanych jako użyteczności publicznej - § 209 r.w.t., co zasadniczo zmienia zakres wymogów dotyczących ochrony przeciwpożarowej – m.in. § 212, § 245-247, § 253, § 256, § 258 r.w.t., § 28 r.o.p.b.; zmiana warunków pracy, skutkująca koniecznością zapewnienia odpowiedniej wysokości pomieszczeń, w zależności od liczby osób pracujących - § 72 r.w.t.; inne wymogi w zakresie obciążeń konstrukcyjnych stropów w pomieszczeniach mieszkalnych i usługowych - § 204 r.w.t.).

Skoro tak, to w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu, a jednocześnie niesporne jest to, że skarżąca nie dopełniła obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, stosownie do art. 71 ust. 2 P.b. W tej sytuacji zasadnie organy nadzoru budowlanego wdrożyły procedurę uregulowaną w art. 71a P.b., zmierzającą do zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania lokalu bez wymaganego zgłoszenia. Ponieważ bezspornie Spółka nie dopełniła obowiązku przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 P.b. (postanowienie PINB miasta Lublin z 14 listopada 2023 r.), należało wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego – legalnego – sposobu użytkowania spornego lokalu – jako lokalu mieszkalnego.

Dokumenty, na które powołuje się Spółka (ekspertyza, postanowienie Komendanta Wojewódzkiego PSP, protokół kontroli sanitarnej), nie tylko nie wspierają jej tezy, ale wręcz stanowią potwierdzenie prawidłowości rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. W szczególności treść ekspertyzy (sporządzonej na zlecenie Spółki) oraz postanowienia Komendanta, wskazuje jednoznacznie na zmianę sposobu korzystania ze spornego lokalu – z lokalu mieszkalnego na usługowy (biurowy). Istota tych dokumentów wyraża się w tym, że doszło do zmiany sposobu korzystania ze spornego lokalu, co zasadniczo zmieniało m.in. warunki bezpieczeństwa pożarowego. Doszło tym samym do zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. W zatwierdzonym projekcie budowlanym przyjęto rozwiązania techniczne zgodne z przeznaczeniem lokalu jako mieszkalnego. Zmiana sposobu użytkowania wymagała zastosowania rozwiązań zastępczych, ze względu na wspomniane wyżej inne wymagania m.in. w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla lokali użytkowych. Istota postanowienia Komendanta, akceptującego rozwiązania zaproponowane w ekspertyzie, sprowadza się właśnie do wyrażenia zgody na zastosowanie rozwiązań innych niż wymagane przepisami w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla lokali użytkowych. Wbrew twierdzeniom Spółki, analizowane dokumenty nie potwierdzają jej tez – wręcz przeciwnie, potwierdzają zmianę sposobu użytkowania spornego lokalu. Z uwagi na fakt, że zmiana nastąpiła bez wymaganego prawem zgłoszenia, dokumenty te mogłyby stanowić jeden z elementów legalizacji samowolnej zmiany użytkowania, bez dopełnienia wymogu zgłoszenia. W postępowaniu mającym za przedmiot legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania należy zweryfikować dopuszczalność zmiany m.in. w perspektywie wymogów przeciwpożarowych, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a także w zakresie wymogów technicznych, w tym dotyczących obciążeń konstrukcyjnych obiektów. Z tego względu cała procedura rozpoczyna się od postanowienia, w którym wstrzymuje się użytkowanie oraz nakłada obowiązek przedłożenia określonych dokumentów (art. 71a ust. 1 P.b.). Dokumenty te powinny stanowić podstawę oceny przez organy nadzoru budowlanego, czy zmiana sposobu użytkowania jest dopuszczalna w perspektywie powyższych wymogów.

Co więcej, w postanowieniu Komendanta z 11 stycznia 2021 r. wskazano na konieczność zastosowania szeregu dodatkowych rozwiązań, celem zapewnienia bezpieczeństwa w zakresie ochrony przeciwpożarowej, pomimo niespełnienia wymogów wynikających z przepisów prawa (rozwiązania zamienne, pozwalające na spełnienie wymogów w sposób inny niż określone w rozporządzeniu). Podstawą prawną postanowienia Komendanta był § 2 ust. 2 pkt 2 r.w.t., zgodnie z którym przy zmianie sposobu użytkowania określonych budynków, wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Gdyby Spółka dopełniła obowiązku przedłożenia dokumentacji, po wydaniu postanowienia wstrzymującego użytkowanie (art. 71a ust. 1 P.b.), organy nadzoru budowlanego oceniałyby, czy te dodatkowe rozwiązania (zamienne) zostały zastosowane, co pozwalałoby zaakceptować (zalegalizować) zmianę sposobu użytkowania spornego lokalu. Podobnie – z uwagi na nieprzedłożenie stosownej ekspertyzy technicznej, nie była badana w ogóle kwestia obciążeń konstrukcyjnych stropów (§ 204 r.w.t.). W tym aspekcie ponownie trzeba podkreślić, że po to właśnie nakłada się obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, aby na ich podstawie ocenić, czy pomimo nielegalnej formalnie (dokonanej bez wymaganego zgłoszenia) zmiany sposobu użytkowania budynku (jego części), można dopuścić do takiej zmiany, bez zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników.

Analogiczne znaczenie ma przedłożony przez Spółkę protokół kontroli Inspekcji sanitarnej – stanowiłby on element weryfikacji dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania w trybie jej legalizacji. Na marginesie jedynie można wskazać na brak jednoznacznej wypowiedzi organów nadzoru budowlanego w kwestii skutków zmiany warunków pracy w spornym lokalu w związku z wymogiem odpowiedniej wysokości pomieszczenia. Przeprowadzone kontrole wskazywały na obecność w lokalu nie więcej niż 3 pracowników. W takiej sytuacji wymogi w zakresie wysokości pomieszczeń w lokalu stanowiącym pomieszczenie pracy są analogiczne jak w pokojach w budynkach mieszkalnych (2,5 m; § 72 ust. 1 r.w.t.). Kwestia ta nie ma jednak żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, wobec niewykonania przez Spółkę obowiązków nałożonych na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 P.b. postanowieniem z 14 listopada 2023 r.

W świetle jednoznacznego brzmienia art. 71a ust. 4 P.b., nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2, stosownie do postanowienia organu nadzoru budowlanego opartego na art. 71a ust. 1 pkt 2, skutkuje wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo nakazały Spółce przywrócenie takiego sposobu użytkowania spornego lokalu, jaki jest zgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę – jako lokalu mieszkalnego.

W świetle powyższej argumentacji podniesione w skardze zarzuty należy uznać za niezasadne. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie koniecznym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, nie naruszając zasad prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), ani swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), prawidłowo i przekonująco uzasadniając swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie tych prawidłowych ustaleń faktycznych, organy prawidłowo zastosowały art. 71 i art. 71a P.b.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935).