Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 525/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37  ust. 1  pkt 1,  art. 40, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez G. C. była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 lutego 2011 r. nr [...] nakazującą T. i G. (małżonkom) C. rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej zlokalizowanego na działce nr a, obręb [...] przy ulicy [...] w [...].

Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne o następującym przebiegu.

Pismem z 23 sierpnia 2004 r. J. S. wniósł o sprawdzenie zgodności z prawem inwestycji zrealizowanej na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Wskazał, że w 1988 r. jako sąsiad wyraził zgodę na wybudowanie domu i garażu, jednak na terenie będącym własnością T. i G. (małżonków) C. powstała baza samochodowa oraz stacja paliw.

W toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu ustalił, że na działce nr b (obecnie a), istnieje budynek parterowy, niepodpiwniczony, o konstrukcji lekkiej stalowej, o ścianach z blachy trapezowej, mocowanej do elementów konstrukcyjnych. Dach obiektu jest jednospadowy pokryty blachą trapezową, na płatwiach opartych na dźwigarach kratowych. Wewnątrz obiektu wydzielone są dwa pomieszczenia, oddzielone ścianą murowaną. W elewacji frontowej wykonane są cztery bramy wjazdowe a w elewacji bocznej znajdują się okna. Natomiast w elewacji północnej zamontowano drzwi wejściowe. Budynek ten ma 16,15 m długości i 9,05 m szerokości. Obiekt usytuowany jest w południowo - wschodniej części działki w odległości 3,05 m od granicy z działką sąsiednią (od strony południowej). Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, która jest nieczynna, nie posiada wentylacji oraz ogrzewania. W budynku znajduje się kanał naprawczy o głębokości 1,4 m, który przykryty jest deskami i wygląda na nieużytkowany. W budynku przechowywane są materiały budowlane.

Na wykonanie powyższego obiektu inwestorzy nie przedłożyli pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zarówno inwestorzy, jaki ich pełnomocnik oświadczyli, że budynek powstał w latach 1991 - 1993. Dalej organ pierwszej instancji ustalił, że teren, na którym znajduje się działka inwestorów C. od 15 listopada 1993 r. do 31 grudnia 2002 r. objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z 15 marca 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz opinii dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego.

Z przedłożonego opracowania inżyniera A. S. z kwietnia 2006 r. wynikało, że obiekt został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, konstrukcja obiektu nie wykazuje odkształceń świadczących o wadach w wykonaniu, a stan techniczny oceniony został jako dobry. Obiekt według opracowania nadaje się do bezpiecznego użytkowania.

Na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień G. C. oświadczył, że obiekt gospodarczy wykonał na przełomie lat 1992 /1993 i naniesiono go na mapy geodezyjne 19 lutego 1993 r.

Ponadto na podstawie aktu notarialnego z 21 listopada 1988 r., Rep. A nr [...] organ ustalił, że działka nr b stanowiła ówcześnie łąkę i nie jest zabudowana. Z dalszych ustaleń organu wynikało, że na terenie inwestycji w latach 1986 do 1993 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr X/48/86 Miejskiej Rady Narodowej w Opolu z 19 marca 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 11/86, poz. 270).

Według ustaleń planu teren, na którym znajduje się działka oznaczony jest symbolem B5 RP/RZ – "teren upraw polowych i łąk, adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej i innej".

Przeprowadzone przy udziale stron oględziny wykazały, że sporny obiekt usytuowany jest nie tylko na obszarze B5RP/RZ, ale także na obszarze oznaczonym symbolem B10MN planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym większa część działki leży na tym drugim obszarze.

Decyzją z dnia 30 listopada 2005 r. organ I instancji działając na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nałożył na T. C. i G. C. obowiązek rozbiórki spornego budynku gospodarczego.

W wyniku rozpoznania odwołania inwestorów decyzją z 9 lutego 2006 r. OWINB w Opolu uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Skargę sadowoadministracyjną złożył uczestnik J. S. Wyrokiem z dnia 21 września 2006 r. WSA w Opolu w sprawie sygn. akt II SA/Op 152/06 oddalił skargę. Sąd uznał, ż organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż z powodu braków postępowania odwoławczego nie ustalono daty wykonania obiektu, w konsekwencji nie sposób rozstrzygnąć jakie przepisy prawa materialnego mają w sprawie zastosowanie.

Decyzją z 27 maja 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nakazał inwestorom rozbiórkę spornego obiektu.

Odwołanie T. i G. C. nie zostało uwzględnione i decyzją z 12 sierpnia 2009 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Skargę sądowoadministracyjną wniósł G. C. Wyrokiem z 29 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 382/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił w całości decyzje organów obu instancji. W motywach rozstrzygnięcia zważył między innymi, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej, zlokalizowany na działce nr b, przy ul. [...] w [...], został wybudowany bez pozwolenia na budowę.

Od razu jednak zauważył, że sprawa, której dotyczy postępowanie, była już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie oceny legalności spornej budowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Op 152/06.

Mając na uwadze powyższe, w zakresie oceny zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że materialną podstawę prawną w sprawie dotyczącej oceny legalności wykonanych przez T. i G. C. robót stanowić winny przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), skoro udowodniona została w trakcie ponownego postępowania wyjaśniającego okoliczność, iż roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego zostały rozpoczęte w 1991 r i zakończone w 1993 r., a więc przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym, wymagającymi pozwolenia na budowę, wskazując, iż w dacie realizacji tej inwestycji przepisy art. 2 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwalały na rozpoczęcie robót budowlanych związanych ze wzniesieniem trwale lub nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę i tylko na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Podniósł, że w świetle art. 28 ustawy z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Idąc dalej, uwzględniając regulacje ustawy z 1974 r., zauważył, iż do samowoli budowlanej, tj. naruszenia określonego w art. 29 ustawy, obowiązku rozpoczęcia i wykonania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują regulacje art. 37 i art. 40, określające sposoby jej zwalczania, w drodze władczych działań organów administracji.

Według Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę za wcześnie stwierdzono przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd podniósł, że w dniu 18 grudnia 1991 r., skarżący zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Opolu o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowej wiaty stalowej, obudowanej oraz ogrodzenia parceli stanowiącej jego własność przy ul. [...] w [...], natomiast akta administracyjne sprawy, wywołanej złożonym wnioskiem z 18 grudnia 1991 r., nie zachowały się w zasobach archiwalnych organu administracji architektoniczno-budowlanej. Równocześnie zwrócił uwagę, że wśród dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych znajduje się pismo Architekta Miejskiego w Opolu z 26 września 1986 r. informujące o możliwości zagospodarowania nieruchomości przy ulicy [...] w [...] – [...] zabudową garażu na samochód ciężarowy.

W sprawie niesporne jest, że skarżący nie okazał stosownego pozwolenia na budowę, utrzymywał jednak, iż obiekt wykonał legalnie.

Dlatego, skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 10 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek byłby przedwczesny również w obecnym stanie prawnym, bowiem nawet, gdyby z jakiś przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie wszelkimi innymi dowodami, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Nie można przecież wykluczyć, że dokumentacja dotycząca danego obiektu została utracona na przykład wskutek pożaru, powodzi lub innych podobnych zdarzeń. Zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zważywszy na przedstawione przez skarżącego dokumenty rolą organów było przeprowadzenie innych dowodów, aby potwierdzić nielegalność inwestycji. W tym celu organy mogły ustalić, czy w sprawie wydany został dziennik budowy, przeprowadzić dowód z zeznań świadków, w tym kierownika budowy i ewentualnych wykonawców przedmiotowego budynku, zauważył Sąd poprzednio rozpoznający sprawę.

Ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przeprowadził 10 maja 2010 r. oględziny rejestrów korespondencji wpływającej i wychodzącej z organu oraz rejestr wydanych pozwoleń na budowę znajdujących się w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola.

Organ odnotował, że w rejestrach wydanych pozwoleń oznaczonych symbolami [...], [...], [...], [...] (kategorie obiektów, robót: A, B, C, D), z okresu od 1991 r. do grudnia 1993 r., nie stwierdzono zapisu co do wydania decyzji dla G. C. Organ stwierdził też, że w rejestrze korespondencji przychodzącej z 1991 r. (pod nr [...]) odnotowano wpływ pisma G. C. o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowej wiaty. Wskazano, że w pozostałych rejestrach korespondencji wychodzącej, jak i przychodzącej za lata 1991-1993 brak jest jakichkolwiek adnotacji dotyczących nieruchomości przy ul. [...].

Po dokonaniu tych ustaleń zaskarżoną decyzją z 3 lutego 2011 r., działając na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wydał nakaz rozbiórki spornego obiektu.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że jako datę wykonania obiektu przyjął pierwszy kwartał 1993 r. z uwagi na fakt ujawnienia budynku na mapie geodezyjnej z 19 lutego 1993 r. Tym samym dla rozpatrzenia zgodności inwestycji z planem zastosowanie winne mieć zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 r. Wskazał organ, że teren, na którym znajduje się obiekt podzielony został strefami planowania, które w części oznaczonej symbolem B-10MN przewidywały teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności - osiedle [...], przeznaczono do adaptacji trwałej z możliwością modernizacji istniejącej zabudowy zagrodowej, a realizacja zabudowy mieszkaniowej wymaga opracowania miejscowego planu szczegółowego, a w części oznaczonej symbolem B5 RP/RZ przewidywały teren upraw polowych i łąk oraz adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i innej. Odniósł się również organ do przedłożonego pisma Urzędu Miejskiego w Opolu z 26 września 1986 r. nr [...], z którego wynika, że na terenie działki nr b możliwa jest budowa garażu na samochód ciężarowy, po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wskazał, że dokument ten nie może przesądzać o legalności obiektu budowlanego, nie jest to bowiem decyzja administracyjna (a tylko taka byłaby dla organu wiążąca), lecz jedynie informacja o ewentualnej możliwości budowy obiektu budowlanego, co nie może wszak być jednoznaczne ze stwierdzeniem, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Następnie organ podkreślił, że przedmiotowy budynek gospodarczy, w rozumieniu art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest obiektem budowlanym, a jego wykonanie jest budową, która stanowi roboty budowlane, na których wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu dodał, że kwestia posiadania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę została oceniona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 grudnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Op 382/09, zatem organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. W decyzji pierwszoinstancyjnej podkreślono zatem, że zebrane dowody wykluczają zaistnienie faktu uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę, za czym przemawiają przede wszystkim protokoły z oględzin rejestrów korespondencji, protokół przesłuchania A. Z. i J. S. Odnosząc się do zeznań G. C. i M. B. organ stwierdził, że brak w nich informacji o okolicznościach, w jakich decyzja mogła zostać wydana.

Organ nadzoru budowlanego wskazał, że zeznania te mają charakter subiektywny i stoją w sprzeczności z zebranymi dowodami. Wskazał, że plan sytuacyjny, którym legitymuje się inwestor nie dotyczył spornego budynku, gdyż ujawnione na nim obiekty są inne i inaczej usytuowane niż badany budynek gospodarczy.

Nadto posiadanie takiego planu nie zwalniało inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ dodał też że inwestorzy nie posiadają również dokumentów związanych z oddaniem obiektu do użytkowania, co przemawia za nielegalnym charakterem ich inwestycji. Zarzucił, że kopia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę także nie potwierdza legalności budynku, gdyż brak jest dowodów, że pozwolenie na budowę zostało wydane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, oceniając sporną inwestycję wskazał, że stanowi ona samowolę budowlaną, do której zastosowanie będą miały przepisy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Podniósł, że wybudowany obiekt nie odpowiada zapisom planu, gdyż teren, na którym znajduje się budynek był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub w ogóle nie był przeznaczony pod zabudowę. Organ wywiódł, że teren oznaczony symbolem B5 RP/RZ wyłączony był z możliwości budowy na nim czegokolwiek, w tym budynków gospodarczych, a wybudowaniem owego obiektu nie może być utożsamiane z adaptacją obiektów istniejących, skoro działka wcześniej była niezabudowana. Natomiast w części działki objętej planem oznaczonej symbolem B-10MN dopuszczalna była zabudowa mieszkaniowa z możliwością modernizacji istniejącej zabudowy zagrodowej. W ocenie organu pierwszej instancji sporny budynek nie jest budynkiem mieszkalnym, nie ma też charakteru zagrodowego, nie stanowi też przynależności do budynku mieszkalnego, gdyż znajduje się na innej, wygrodzonej działce.

Organ wskazał też, że pierwotny stan nieruchomości związany był z bazą transportu samochodowego, w ramach której zrealizowano sporny obiekt.

Dalej organ wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie muszą mieć przepisy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż przewidują one obowiązek rozbiórki w przypadku wystąpienia choćby jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek.

Rozpatrując odwołanie od decyzji z 10 maja 2010 r. organ odwoławczy, stosując art. 136 K.p.a. zlecił uzupełniające postępowanie dowodowe. W jego ramach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przesłuchał 12 maja 2011 r., w charakterze strony T. C., która zeznała, że widziała pozwolenie na budowę budynku gospodarczego stanowiącego przedmiot postępowania, miało to miejsce przed przystąpieniem do budowy i mąż czytał jej treść tej decyzji.

Organ zwrócił się także do Urzędu Statystycznego w Opolu, czy dysponuje on danymi dotyczącymi pozwolenia na budowę, jednak w odpowiedzi na powyższe Zastępca Dyrektora Urzędu Statystycznego w piśmie z 6 maja 2011 r. nr [...] wyjaśnił, że Urząd nie dysponuje danymi dotyczącymi indywidualnych pozwoleń na budowę.

Organ pierwszej instancji wezwał także inwestora do przedłożenia wszelkich dokumentów związanych z budową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. G. C. 6 lipca 2011 r. wyjaśnił, że budynek początkowo zlokalizowany był przy ul. [...] we [...], a po włączeniu miejscowości w granice administracyjne Opola został mu nadany nowy adres. Strona przedłożyła: 1) decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Opolu nr [...] z 25 maja 1969 r. udzielającej G. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego; 2) pierwsze strony projektu budowlanego; 3) rysunek - zagospodarowanie terenu działki. Organ uzyskał też mapkę poglądową terenu, na którym usytuowany jest sporny budynek oraz budynek mieszkalny inwestorów (obecnie działka nr c).

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w tym uzupełniające postępowanie dowodowe zlecone przez organ odwoławczy doprowadziły organ do przekonania, że inwestorzy nie legitymowali się pozwoleniem na budowę obiektu.

Jako dowód wiarygodny i nie pozostawiający wątpliwości co do braku wydania takiej decyzji wskazano przeprowadzone 10 maja 2010 r. oględziny rejestrów korespondencji wpływającej, wychodzącej i rejestru wydanych pozwoleń Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola. Z czynności tej wynika niezbicie, że w rejestrach wydanych pozwoleń oznaczonych symbolami [...], [...], [...], [...], kategorie obiektów, robót: A, B, C, D z okresu od 1991 r. do grudnia 1993 r. brak jest zapisu odnośnie wydania decyzji na rzecz G. C. lub T. C., a związanych z inwestycjami przy ul. [...] w [...].

Organ podniósł, że w rejestrze korespondencji przychodzącej z 1991 r. pod nr [...] odnotowano wpływ pisma G. C. o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowej wiaty, brak jednak informacji, że takie pozwolenie wydano.

Organ zauważył, że nie sposób uznać, że wiata i budynek gospodarczy mogą być ze sobą utożsamiane (co wyklucza choćby sama konstrukcja wiaty jako dachu wspartego na słupach podczas, gdy sporny budynek ma ściany oraz kanał naprawczy).

Za dowód świadczący, że T. i G. C. uzyskali pozwolenie na budowę budynku gospodarczego nie można także zdaniem organu uznać kopi pisma Urzędu Miejskiego w Opolu z 26 września 1986 r. nr [...], z którego wynika, że na terenie działki nr b możliwa jest budowa garażu na samochód ciężarowy, po uzyskaniu pozwolenia na budowę, gdyż stanowi ono jedynie informację o możliwości ewentualnej zabudowy terenu planowanym obiektem (garażem). Pismo to nie mogło natomiast zastąpić pozwolenia na budowę wówczas ani obecnie.

Organ ocenił ze zeznania świadka A. Z., świadka J. S., świadka M. B. oraz przesłuchanie stron T. C. i G. C.

Organ zauważył, że budynek gospodarczy, którego dotyczy postępowanie, nie mógł także powstać w okresie realizacji budynku mieszkalnego T. i G. C., gdyż pozwolenie na budowę z 1969 r. dotyczy wyłącznie budynku mieszkalnego. Na szkicu sytuacyjnym obiekt ten także nie mógł zostać ujawniony, gdyż z aktu notarialnego Rep. A nr [...] wynika, że działka nr b (obecnie nr a) została nabyta przez T. i G. C. dopiero 21 listopada 1988 r.

Powyższe okoliczności, oraz fakt, że zgodnie z art. 56 ust. 1 i art. 59 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z 1974 r. właściciele obiektu mają obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego wybudowaniem (a w niniejszej sprawie inwestorzy takich dokumentów nie posiadają) oznacza, że sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej

Organ zauważył, że sporny obiekt powstał w okresie, kiedy dla terenu, na którym go wybudowano, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr X/48/86 Miejskiej Rady Narodowej w Opolu z 19 marca 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 11/86, poz. 270), zgodnie z którym obiekt znajduje się w strefie objętej dwoma różnymi zapisami wynikającymi z tego planu. Wskazał, że w części oznaczonej symbolem B-10MN miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności - osiedle [...], przeznaczono do adaptacji trwałej z możliwością modernizacji istniejącej zabudowy zagrodowej, a realizacja zabudowy mieszkaniowej wymaga opracowania miejscowego planu szczegółowego, natomiast w części oznaczonej symbolem B5 RP/RZ - teren upraw polowych i łąk oraz adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i innej.

Akt notarialny z 21 listopada 1988 r., Rep. A nr [...] wskazuje, że działka nr b (obecnie nr a) została zbyta jako łąka. W dokumencie tym nie wskazano istnienia jakiegokolwiek budynku. Oznacza to, że bez wątpienia nie była to działka z istniejącą zabudową mieszkaniową, bądź zagrodową. T. i G. C. byli zatem uprawnieni, w ocenie organu odwoławczego, jedynie do przeznaczenia swej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, o niskiej intensywności lub adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Wykonany budynek nie spełnia natomiast wymagań budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Z kolei w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (t.j.: Dz. U. z 1980 Nr 17, poz.62 z późn. zm.) ustawodawca wniósł, że pod pojęciem "budynku" rozumie się zarówno sam budynek, jak i związane z nim zewnętrzne i wewnętrzne instalacje oraz urządzenia, umożliwiające użytkowanie budynku zgodnie z jego przeznaczeniem i zagospodarowanie terenu związanego z budynkiem, z wyjątkiem urządzeń, o których mowa w art. 1 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

Natomiast budynki mieszkalne to budynki przeznaczone do celów mieszkalnych: wielorodzinne, jednorodzinne i związane z gospodarstwami rolnymi (§ 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r.). Porównując zatem przywołane definicje z obiektem odwołujących przyjdzie stwierdzić, że nie odpowiada on definicji obiektu mieszkalnego, gdyż nie jest przeznaczony do tego celu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wskazał, że jest to budynek gospodarczy, wyjaśniając w uzasadnieniu, że jednakowej funkcji mógł być garaż związany z działalnością gospodarczą prowadzoną przez T. i G. C. W przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. oraz w aktach wykonawczych nie ma definicji budynku gospodarczego lub garażowego. Potocznie przyjmuje się, że budynek gospodarczy służy do przechowywania przedmiotów (narzędzi, sprzętu). Z kolei poprzez garaż rozumie się najczęściej pomieszczenie przeznaczone do przechowywania samochodów. Bez wątpienia zakresy pojęciowe obu tych terminów zachodzą na siebie i możliwa jest sytuacja, w której budynek, gospodarczy jest równocześnie garażem. Niezależnie jednakże od przyjętej nomenklatury należy podkreślić, że wybudowanie spornego obiektu na działce inwestorów nie odpowiadało obowiązującym w dacie jego wykonania przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zatem z przytoczonymi powyżej przepisami art. 37 Prawa budowlanego, budynek taki podlega obowiązkowi rozbiórki i to niezależnie od jego stanu technicznego.

Organ odwoławczy zauważył, że o ocenie z jakim obiektem mamy w danej sprawie do czynienia decyduje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, gdyż on, jako organ posiadający stosowną wiedzę, doświadczenie zawodowe i uprawnienia budowlane, jest władny do oceny stanu faktycznego. Na ocenę tę nie mogą mieć wpływu subiektywne odczucia i twierdzenia stron postępowania nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Skargę na decyzję z 31 sierpnia 2011 r. wniósł G. C., który zarzucił organom naruszenie :

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez nie wyjaśnienie całkowicie stanu faktycznego w konsekwencji niewyczerpującego zebrania i błędnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego,

2) art. 8 K.p.a., gdyż organ wyższego stopnia nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowanie dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa,

3) art. 10 § 1 K.p.a. ponieważ organ wyższego stopnia wydając swoją decyzję naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego, nie wzywając strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego,

4) art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. ponieważ organ orzekający mając pozostawioną swobodę oceny dowodów, w uzasadnieniu decyzji nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono.

Wskazując na te uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzje organów obu instancji nie uzasadniają tezy o braku istnienia pozwolenia na budowę. Zauważył, że przepisy K.p.a nakładają na organ administracji obowiązek udowodnienia tezy postawionej w sentencji decyzji. Organy powinny także jednoznacznie uzasadnić dlaczego jego dowodom nie dały wiary, bo takich rozważań zaskarżona decyzja nie zawiera.

Ponadto skarżący zauważył, że nawet jeśli pozwolenia na budowę nie było to nakaz rozbiórki należy ocenić na podstawie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego 1974 r. w zw. z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane.

Wskazując na te przepisy skarżący podniósł, że ich zapisy po pierwsze odsyłają organy nadzoru budowlanego do przepisów Prawa budowlanego dotychczasowych, a po drugie odwołują się do niezgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Należy stwierdzić, że ustalenie niezgodności określonego obiektu budowlanego z obowiązującym na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, iż zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę albo przeznaczonym jest pod innego rodzaju zabudowę. Należy ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, iż przepisy przejściowe w Prawie budowlanym nie wskazują na przepisy o planowaniu przestrzennym sprzed 1995r. Dodatkowo wskazać należy, iż przepis art. 37 "starego" Prawa budowlanego odnosił się do faktu znajdowania się obiektu budowlanego na terenie, a nie do ustaleń planu w czasie budowy. Skoro z przepisu wynika, iż należy sprawdzić, czy zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obiekt znajduje się na "niewłaściwym" terenie, to należy to zagadnienie rozpatrywać przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. Taka analiza nie została przeprowadzona, co należy uznać za poważną wadę postępowania wyjaśniającego.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji odnosiły się do zapisów nieistniejącego planu zagospodarowania przestrzennego, który był uchwalony pod rządami nieobowiązujących obecnie przepisów o planowaniu przestrzennym. Jestem przekonany, ze zapisy art. 103 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie dają prawa do odnoszenia się do innych (dotychczasowych) niż Prawo budowlane przepisów, zakończył skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się w całości do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji oraz w wyroku WSA w Opolu w sprawie sygn. akt. II SA/Op 152/06.

Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.

Uczestnik postępowania J. S. postępowania wniósł o oddalenie skargi wypowiadając się za argumentacją przedstawioną przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ponieważ skarżący nie był w sprawie reprezentowany przez adwokata lub radcę prawnego wypada rozpocząć od wskazania na przepisy regulujące zakres kognicji sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Dlatego od razu trzeba zaznaczyć, że nawet przy uwzględnieniu skargi Sąd nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznie załatwiających postępowanie administracyjne. Kontrola zaskarżonego orzeczenia dokonana przez Sąd, w tak zakreślonych granicach kognicji, po poddaniu ocenie przeprowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania, dała podstawę do oparcia orzeczenia o przepis art. 151 P.p.s.a.

Trzeba przywołać także zasadę wynikającą z art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którą, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna o której mowa w powołanym przepisie wynika z uzasadnienia wyroku Sądu, dotycząc wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku.

W rozpatrywanej sprawie organy ponownie rozpatrujące sprawę i Sąd związane były oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyrokach WSA w Opolu w sprawie o sygn. II SA/Op 152/06 i w sprawie o sygn. II SA/Op 382/09.

Ocenę zaskarżonych aktów rozpocząć należy od wskazania przepisów prawa materialnego mających przy ich rozpatrywaniu zastosowanie.

Słusznie organy przyjęły, że zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229 ze zm.), a w szczególności zawarte w nich uregulowania dotyczące przymusowej rozbiórki. Zgodnie bowiem z regułą zawartą w art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995 r. - przypis sądu), a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2".

Od ogólnej zasady bezpośredniego działania ustawy nowej ust. 2 wprowadza istotne zastrzeżenie. W szczególności zgodnie z nim "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe".

Odesłanie do przepisów ustawy z 1974 roku powoduje, że skutki samowoli budowlanej polegające na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy likwidować przez użycie środków prawnych obowiązujących przed tą datą. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z 1974 roku roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jedynie pozwolenie na budowę uprawnia do wykonywania robót budowlanych ( art. 29 ust. 1 tej ustawy ).

Samowolę budowlaną w warunkach ustawy z 1974 roku należy likwidować przy zastosowaniu art. art. 36, 37, 40 i 42. W rozpatrywanej sprawie trafnie zastosowano art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy jako podstawę prawną.

W myśl tego przepisu obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca nie zamierzał likwidować każdego naruszenia prawa budowlanego zaistniałego przy wznoszeniu obiektu budowlanego, lecz ustalił zasadę, że środki przewidziane ustawą stosuje się jedynie wtedy, gdy następują skutki o których mowa w pkt 1 lub 2. Jeśli takie skutki nie występują likwidacja samowoli następuje przy użyciu środków przewidzianych w art. 40 i 42 Prawa budowlanego. Zatem dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. muszą być jednocześnie spełnione dwa warunki:

- istnienie planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawnego prawa miejscowego,

- stwierdzenie wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego.

Innymi słowy warunkiem koniecznym skorzystania przez organ z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy jest wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienne przeznaczenie terenu. Taka interpretacja jest następstwem zapisu art. 3 Prawa budowlanego z 1974 roku, w myśl którego obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym ( por. też wyrok NSA z 25 września 1981, sygn. I SA 1933/81 opubl. ONSA 1981/2/94 i wyrok NSA z 11 czerwca 1999 sygn. IV SA 295/96 opubl. LEX 47787).

Stąd też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że warunkiem koniecznym dla skorzystania przez organ administracji państwowej z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego była budowa obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienne przeznaczenie terenu, podkreślając, że przy ocenie skutków naruszenia prawa należałoby brać pod uwagę prawo obowiązujące w okresie tego naruszenia. ( por. wyrok z dnia 25 września 1981 r. sygn. akt I SA 1933/81 publ. ONSA 1981/2/94, wyrok z dnia 5 czerwca 1985 r. sygn. akt SA/Gd 860/84, wyrok z dnia 6 listopada 1985 r. sygn. akt II SA 861/85 oraz z dnia 29 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Lu 502/87, wyrok z dnia 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 196/96).

Także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt II RN 179/01 ( publ. OSNP 2003/19/454) Sąd ten rozważając, czy wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę stwierdził, że ponieważ obiekt został wzniesiony w 1987 r., ocena zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym powinna być dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Powyższy pogląd akceptowano również w orzecznictwie NSA po reformie sądownictwa administracyjnego (por. wyroki z dnia 20 maja 2004 r. sygn. akt OSK 281-282/04, z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 354/05, z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 522/05 oraz z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 119/06, wyrok z dnia z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 522/05, wyrok z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 119/06).

W powyższych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzał, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje m.in. przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, przy czym chodzi o wszystkie przepisy, które obowiązywały w dacie popełnienia samowoli budowlanej.

Sąd obecnie rozpatrujący sprawę podziela tą wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlanego z 1974 r. niezależnie od tego, że znane mu są inne poglądy orzecznictwa. W szczególności drugie stanowisko stwierdza, iż przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji (por. wyrok NSA z 13 października 2009 r. - sygn. akt II OSK 1521/08, wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r. - sygn. akt II OSK 1318/06, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r. - sygn. akt II OSK 1454/06). Jeszcze inny pogląd stwierdza, że stosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w ten sposób, iż dopuszcza się ocenę wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w przepisie tym przewidzianych, według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy obiektu, chyba że stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy jest korzystniejszy dla inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r. ,sygn. akt II OSK 1094/06). Jest to pogląd odosobniony.

Sąd obecnie rozpatrujący sprawę podzielając dotychczasową ugruntowaną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i zgadza się, że wykładnia językowa tego przepisu może wprawdzie powodować trudności interpretacyjne, to jednak ewentualne wątpliwości co do daty przeznaczenia terenu, na którym wybudowano obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, powinna rozwiać wykładnia celowościowa.

Skoro roboty budowlane można rozpocząć i wykonywać tylko na podstawie pozwolenia na budowę, to decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu, na którym obiekt budowlany jest wznoszony lub został wybudowany w dacie budowy, a nie w dacie orzekania przez organ administracji. Na treść decyzji organu nie powinna mieć wpływu regulacja planistyczna, która nie obowiązywała jeszcze w dacie budowy, a została wprowadzona dopiero wiele lat po tej dacie. Prowadziłoby to bowiem do nadania przepisom o planowaniu przestrzennym mocy wstecznej.

Ponadto przyjęcie jako podstawy oceny zaistnienia warunków wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postanowień planu z daty wydawania przez organ decyzji, dawałaby organowi możliwość dowolnego podejścia do różnych przypadków samowoli budowlanej, a co więcej to organ decydowałby jakie i kiedy normy prawne zastosuje.

Inwestor zostałby pozbawiony możliwości nawet przewidzenia jakie i kiedy przepisy prawne zostaną w stosunku do niego zastosowane, bowiem nie miałby wpływu na to kiedy nastąpi wszczęcie postępowania administracyjnego i kiedy zostanie wydana decyzja.

Niewątpliwą intencją ustawodawcy była chęć przeciwdziałania aktom samowoli budowlanej.

Inwestor bowiem "decyduje" o dacie popełnienia samowoli, a tym samym to on wybiera czas jakim regulacjom prawnym obowiązującym na danym terenie się poddaje. Z zasady państwa prawnego, a w szczególności z zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa, wynika dyrektywa stanowienia prawa tak, aby istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów (wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K. 9/92, OTK 1993/1/6). Zastosowanie obowiązujących w chwili orzekania, a nie budowy przepisów o planowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiłoby naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do Państwa. Doprowadziłoby także do naruszenia zasady równości, bowiem w stosunku do sprawców samowoli budowlanych zaistniałych wprawdzie w jednym czasie, na tym samym terenie, ale w stosunku do których orzeczenia zostałyby wydane w czasie obowiązywania różnych regulacji planistycznych nastąpiłoby wydanie odmiennych dla każdego z inwestorów decyzji.

Reasumując stwierdzić trzeba, iż wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. upoważnia do przyjęcia, że zawarty w tym przepisie wymóg zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym wiąże się z datą dokonania samowoli budowlanej. Na inną interpretację tej normy nie pozwalają ani przepisy ustawy Prawo budowlane, ani treść przepisów wprowadzających kolejne zmiany ustawy, ani też zasady logicznego rozumowania.

Prawidłowo organy ustaliły, w ramach wskazań do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., że nie ujawniono dowodów na istnienie pozwolenia na budowę, na które powołują się T. i G. C.

Po zbadaniu rejestrów korespondencji Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola, po sprawdzeniu rejestrów wydanych pozwoleń na budowę, po wysłuchaniu świadków A. Z. i J. S. organ odwoławczy zasadnie mógł przyjąć, że pozwolenia na budowę nie wydano. Zwrócić należy uwagę, że skarżący zachował decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego, dlatego zapewne zachowałby decyzję o pozwoleniu na budowę spornego budynku, gdyby była wydana.

Sąd w pełni podziela ustalenia organów nadzoru budowlanego poczynione w związku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przyjętego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Opolu z 19 marca 1986 r. W szczególności prawidłowo organy przyjęły, że plan ten w jednostce oznaczonej symbolem B-10MN przewidywał zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, a możliwość modernizacji istniejącej zabudowy zagrodowej nie stwarzała prawa do zabudowy obiektem gospodarczym o gabarytach spornego obiektu. Ponadto w jednostce planistycznej B5RP/RZ także nie można było wykonać takiego obiektu bo był to teren upraw polowych i łąk, który dopuszczał ewentualną adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i innej. Z prawidłowych ustaleń organów I instancji poczynionych na podstawie aktu notarialnego nabycia działki nr b (obecnie nr a), z dnia 21 listopada 1988 r. wynikało, że skarżący nabył łąkę. A zatem nie było tam żadnej zabudowy mieszkaniowej, czy innej którą można by adaptować na obiekt gospodarczy. Prawidłowe są ustalenia organów, co do charakteru obiektu podlegającego nakazowi rozbiórki. Nie jest to na pewno budynek mieszkalny, ani wiata. Obiekt budowlany określany potocznie słowem wiata oznacza, bowiem konstrukcję przestrzenną w której dach oparty jest na słupach i w której nie występują ściany wydzielające dany obiekt w przestrzeni. Powierzchnia zabudowy i kubatura obiektu inwestorów nie odpowiada także pojęciu garażu. Zwłaszcza, że nie uzupełnia on zabudowę mieszkaniową ani zagrodową w rozumieniu planu miejscowego z 1986 r.

Organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i nie naruszyły przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Organy sięgnęły po wszystkie dostępne im środki dowodowe. Zakładając, że skarżący uzyskał pozwolenie na budowę musiałby znaleźć się stosowany zapis w rejestrach korespondencji i rejestrach pozwoleń na budowę z lat 1991 - 1993. Tymczasem analiza tych dokumentów nie potwierdza uzyskania pozwolenia na budowę. Słusznie też organy zarzucają, że nawet gdyby skarżący nie zachował pozwolenia na budowę to mogłyby się zachować takie dokumenty jak dziennik budowy lub protokoły zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytku. Ponadto wykonany obiekt podlegałby okresowym przeglądom w czasie użytkowania, a protokoły takich przeglądów właściciel nieruchomości miał obowiązek przechowywać i okazywać jednostkom kontrolnym.

Nie ulega wątpliwości, że w odróżnieniu od Prawa budowlanego z 1994 r., ustawa z dnia 24 października 1974 r. nie regulowała zasad archiwizacji pozwolenia na budowę przez inwestora. Nie oznacza to jednak, że nie istniał obowiązek przechowywania dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym. W szczególności w myśl art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. na budowie należy prowadzić dziennik budowy.

Stanowił on urzędowy dokument dotyczący przebiegu robót budowlanych.

Jego zakres określało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. 1975 Nr 8 poz. 48 ze zm.). W Dziale 3 rozporządzenia, tytuł "Budownictwo osób fizycznych", Rozdział 4 "Prowadzenie robót budowlanych" wyraźnie zaznaczono, że przystępujący do wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, jest obowiązany do prowadzenia dziennika budowy (§ 51 ust. 1 pkt 2).

W myśl § 52 ust. 5 Dziennik budowy i tablica informacyjna wydawane są przez właściwy organ za zwrotem kosztów.

Przez okres budowy inwestor był obowiązany przechowywać dokumenty (§ 53 rozporządzenia), a następnie przed przystąpieniem do użytkowania stałego budynku zawiadomić o tym właściwy organ i załączyć dziennik budowy oraz protokół badań i sprawdzeń (§ 54). Na tym jednak nie kończył się obowiązek dokumentacyjny inwestora.

O ile pozwolenie na budowę i dziennik budowy miał obowiązek przechowywać organ, o tyle inwestor lub jego następca prawny winni byli posiadać (i okazywać na każde żądanie właściwej władzy) przeglądy techniczne.

Zgodnie bowiem z § 55 cyt. rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. właściciel lub zarządca obiektu był obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i utrzymywać go w należytym stanie technicznym, w tym wypełniać obowiązki określone w § 34 rozporządzenia.

Zgodnie z § 56 rozporządzenia instalacje elektryczne i piorunochronne oraz gazowe w obiektach budowlanych powinny być w czasie ich użytkowania poddawane - co najmniej raz na 8 lat przeglądowi polegającemu na badaniu stanu sprawności technicznej połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów i uziemień instalacji lub szczelności przewodów i aparatów gazowych.

W myśl § 56 ust. 3 rozporządzenia protokoły np. z przeglądów instalacji elektrycznych, powinny być przechowywane przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego i udostępniane organom upoważnionym do kontroli przestrzegania przepisów w budownictwie.

Wymienione przepisy rozporządzenia są wypełnieniem regulacji z art. 43 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Dlatego w realiach rozpoznawanej sprawy nawet, jeśli inwestor i organ nie zachowały dokumentu pozwolenia na budowę z uwagi na brak takiego obowiązku lub upływ okresu jego archiwizowania, to na inwestorze spoczywał obowiązek przechowywania dalszej dokumentacji budowlanej, a to związanej z wypełnieniem wymogów określonych w § 56 ust. 3 rozporządzenia (protokół przeglądu instalacji elektrycznej, instalacji piorunochronnej, protokół przeglądu instalacji gazowej).

Jeżeli w dostępnych organom środkach dowodowych nie ustalono faktu wydania pozwolenia na budowę dla obiektu małżonków C., a inwestorzy nie posiadają dodatkowo np. jakiegokolwiek wymaganego prawem protokołu kontroli o jakim mowa w § 56 ust. 1 cyt. rozporządzenia, to orzeczony nakaz rozbiórki jest uzasadniony prawnie i faktycznie.

Z tych względów, po myśli art. 151 P.p.s.a należało orzec jak w wyroku.