Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1429/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 153 , art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 15 i 136, art. 10, art. 127 § 3, art. 106 § 1, art. 7,  art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 74 § 1 w zw. z art. 73
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 2, art. 11 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1913
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.
article: art. 23 ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1, art. 28ha ust. 1  3, art. 42 ust. 1 pkt. 1, art. 21 ust. 1 pkt 1, 24 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Klimatu i Środowiska oraz K. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1867/21 w sprawie ze skargi Leszno Copper Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr DGK-VI.4770.12.2019.IK.22 w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od L. Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska i K. S.A. w L. po 860 (osiemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.1

Decyzją z 28 stycznia 2014 r. Minister Środowiska udzielił L. Sp. z o.o. w W. (dalej jako skarżąca, spółka) koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze [..], położonym na terenie miasta G. oraz gmin: G., [...] i [...], powiat [...], województwo dolnośląskie oraz gmin: [...] i [...], powiat [...], województwo lubuskie.

Jednocześnie decyzją z 28 stycznia 2014 r. nr DGKks-4770-50/3473/12MJ, Minister Środowiska odmówił K. S.A. w L. udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi na obszarze [...], położonym w granicach miasta G., gmin: [...], [...] i [...], pow. [...], woj. dolnośląskie oraz gmin: [...] i [...], pow. [...], woj. lubuskie.

I.2

Po rozpatrzeniu wniosków K. S.A. w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Środowiska decyzjami z 29 lipca 2014 r.:

- nr DGKks-4770-29/30963/14/AP uchylił w całości zaskarżoną koncesję nr [...] z 28 stycznia 2014 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia;

- nr DGKks-4770-36/30959/14/AP uchylił w całości zaskarżoną decyzję z 28 stycznia 2014 r. nr DGKks-4770-50/3473/12MJ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

I.3

Wyrokiem z 10 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3235/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi L. C. i uchylił obie zaskarżone decyzje Ministra z 29 lipca 2014 r. orzekając równocześnie o kosztach.

Zdaniem WSA, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż brak jest po stronie tego wniosku konstrukcji względnie dewolutywnej (rozpatruje go ten sam organ). Nie znajdują zatem zastosowania takie przepisy k.p.a., jak: art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 zdanie ostatnie, art. 138 § 2.

Minister, jako ten sam organ, który rozpoznawał sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Nie mógł więc przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z tym WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister odniesie się do zarzutu, czy przyjęte i zastosowane kryteria znajdują odzwierciedlenie w ustawie, utrwalonym orzecznictwie i doktrynie przedmiotu, czy należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające czy dowodowe.

Jeśli organ uzna potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przedstawienia stronom kryteriów wyboru jednego z konkurencyjnych wniosków przed wydaniem decyzji, to konieczność przeprowadzenia takiego postępowania rozważy w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

I.4

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku przez K. S.A., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 245/16 oddalił ją w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadząc postępowanie wyjaśniające i orzekając w warunkach zdeterminowanych treścią art. 127 § 3 k.p.a., Minister mógł realizować swoje kompetencje orzecznicze tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim wyznaczone one zostały przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Nie mógł więc wydać decyzji kasacyjnej, a to z tego powodu, że uchylając zaskarżoną decyzję nie mógł równocześnie przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia samemu sobie.

W ocenie NSA, skoro w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stosuje się art. 138 § 2 k.p.a., to tym samym nie ma możliwości stosowania cezury wynikającej z art. 136 k.p.a. Z tego względu, postępowanie dowodowe musi być przeprowadzone w ramach rozpoznawania takiego wniosku, niezależnie od jego zakresu (M. Dyl, Glosa do wyroku NSA z 29 kwietnia 2014 r., II GSK 320/13, Glosa. 2014, nr 4, s. 20).

Orzekając w trybie art. 127 § 3 k.p.a. organ działa jako "instancja" merytoryczna, a więc taka, która jest zobowiązana do załatwienia i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, z uwzględnieniem wszystkich zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a.) oraz stanowiących ich rozwinięcie przepisów szczegółowych (art. 75 § 1, art. 78, art. 79, art. 84, art. 89 i nast. k.p.a.). Stanowi to bowiem konsekwencję przyjętego na gruncie k.p.a. modelu postępowania oraz jego logiki, z których wynika, że instancja odwoławcza jest instancją merytoryczną.

NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Prawo do zaskarżania rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym jest realizowane zarówno przez odwołanie i zażalenie, jak i przez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Z art. 78 Konstytucji RP wywodzi się jedynie postulat – a nie obowiązek – skierowany pod adresem prawodawcy takiego kształtowania przebiegu postępowania, aby przysługujący stronie środek zaskarżenia miał charakter dewolutywny, czyli aby sprawa była rozpatrywana przez organ wyższego stopnia. Prawo każdej ze stron do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w postępowaniu sądowym bądź administracyjnym zostało określone za pomocą sformułowania "zaskarżenie" – bez sprecyzowania charakteru i właściwości środków prawnych, które miałyby stanowić środek zaskarżenia w rozumieniu tego przepisu i służyć urzeczywistnieniu tego prawa. Zastosowanie tego ogólnego pojęcia wskazuje na zamiar objęcia jego zakresem różnych, swoistych dla poszczególnych procedur, środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętego w I instancji orzeczenia bądź decyzji (por. P. M. Przybysz – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. WKP 2017; komentarz do art. 15). Tym samym regulacja zawarta w art. 15 k.p.a. nie popiera poglądu o możliwości stosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ ponownie rozpatrujący sprawę wobec wniosku przewidzianego art. 127 § 3 k.p.a.

II.

Ponownie badając sprawę (po ww. wyrokach), 4 stycznia 2021 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której stawili się przedstawiciele K. S.A. oraz L. Sp. o.o. Na rozprawie organ przedstawił obiektywne kryteria oceny wniosków koncesyjnych obowiązujące w niniejszej sprawie oraz zakreślił termin 14 dni na przedstawienie ostatecznych stanowisk stron w sprawach. Przebieg rozprawy odzwierciedla protokół.

Następnie decyzją z 29 kwietnia 2021 r. nr DGK-VI.4770.12.2019.IK.22, Minister Klimatu i Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. w związku z art. 1 ustawy z 23 stycznia 2020 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 379) oraz w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz art. 30 i art. 31 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2014 r. poz. 613) w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2015 r., dalej jako: PGG, po rozpatrzeniu wniosku K. S.A. w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej 28 stycznia 2014 r. znak: DGKks-4770-50/3473/12/MJ o odmowie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi na obszarze [...], położonym w granicach miasta G., gmin: [...], [...] i [...], pow. [...], woj. dolnośląskie oraz gmin: [...] i [...], pow. [...], woj. Lubuskie

- uchylił w całości zaskarżoną decyzję z 28 stycznia 2014 r., znak: DGKks-4770- 50/3473/12/MJ;

- udzielił K. S.A. w L., koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi na obszarze [...], położonym na terenie miasta i gminy B., gminy S., powiat [...], województwo lubuskie, miasta i gminy [...], gmin [...], [...], powiat [...], województwo dolnośląskie.

W uzasadnieniu wskazał, na przewagę wniosku K. S.A. [...] (nota 85%) nad wnioskiem L. Sp. z o.o. (nota 10%).

Argumentował, że w toku postępowania, dokonał nie tylko porównania obu wniosków w oparciu o wymienione w decyzji kryteria, ale również przeprowadził całościową analizę merytoryczną zaprezentowanych przez wnioskodawców koncepcji prowadzenia działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej w obrębie udokumentowanego już złoża rud miedzi [...]w kategorii rozpoznania C1+C2. Analiza ta obejmowała zestawienie przedstawionych wniosków z dotychczasowym stanem wiedzy na temat znajdującego się w proponowanym obszarze badań złożem rud miedzi [...] oraz możliwość osiągnięcia zamierzonego celu koncesji przy wykonaniu proponowanych prac i robót geologicznych.

W związku z uznaniem za możliwe osiągnięcia zamierzonych celów w przypadku realizacji obu koncepcji przedstawionych w konkurencyjnych wnioskach, organ koncesyjny dokonał ich dodatkowej analizy w odniesieniu do możliwości powiększenia ilości informacji geologicznej odnoszącej się do złoża rud miedzi [...]. Celem niniejszej analizy było określenie różnic pomiędzy zaprezentowanymi przez wnioskodawców koncepcjami oraz określenie w jaki sposób wpływać będą one na ilość i charakter uzyskanej nowej informacji geologicznej. Zgodnie z treścią przedstawionego wniosku, L. Sp. z o. o. nie przewidziała do realizacji dodatkowych otworów wiertniczych, których wykonanie uzależnione byłoby od wyników wcześniejszych prac. W związku z powyższym przedstawioną koncepcję uznano za ostateczną i w takiej formie poddana została ona ocenie.

Organ koncesyjny po przeprowadzeniu porównania obu konkurencyjnych wniosków oraz dokonania ich wzajemnego zestawienia, tak w sposób ogólny jak również szczegółowy w oparciu o przyjęte kryteria porównawcze uznał, że pomimo dłuższego czasu potrzebnego na przeprowadzenie zamierzonych prac i robót geologicznych oraz górniczych, większą ilość nowych danych geologicznych zapewni realizacja koncesji z wniosku K. S.A. W interesie publicznym leży pozyskanie jak najbardziej kompleksowych informacji na temat bazy surowcowej kraju. W przypadku koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczych realizowanych w obszarach o wstępnie udokumentowanych zasobach kopalin użytecznych, rośnie znaczenie informacji geologicznej odnoszącej się nie tylko do potencjału złożowego danego obszaru ale także do warunków geologiczno-górniczych w jakich występuje złoże.

Szczegółowość rozpoznania geologicznego odgrywa zasadniczą rolę przy określeniu warunków technicznych oraz ekonomicznych potencjalnego zagospodarowania złoża. W przypadku złoża rud miedzi [...] w interesie publicznym leży nie tylko dokładne oszacowanie zasobów już częściowo udokumentowanych lub zasobów prognostycznych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie złoża, ale również określenie w możliwie najpełniejszy sposób wszystkich parametrów istotnych dla przyszłego zagospodarowania złoża w sposób umożliwiający prowadzenie racjonalnej gospodarki jego zasobami.

III.

Wyrokiem z 29 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1867/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę L. Sp. z o. o. w W. i uchylił decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 29 kwietnia 2021 r. nr DGK-VI.4770.12.2019.IK.22.

W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w innym stanie faktycznym oraz prawnym niż decyzja pierwszoinstancyjna, w związku z czym brak jest w tym przypadku zachowania w pełni tożsamości spraw rozpatrywanych przez organ w obu instancjach. O istnieniu tożsamości sprawy administracyjnej niewątpliwie przesądza okoliczność zachowania identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków danego podmiotu, w tym przypadku koncesjonariusza. Zmiana wniosku w zakresie w jakim rzutuje on na treść, czy zakres praw do koncesji, jakie mogą być nabyte w drodze decyzji administracyjnej, może bowiem prowadzić do zmiany granic przedmiotowych danej sprawy administracyjnej lub do zmiany granic podmiotowych sprawy administracyjnej, jeżeli prowadzi do rozszerzenia kręgu stron postępowania względem dotychczas przeprowadzonego postępowania. Może to w efekcie doprowadzić do powstania nowej sprawy administracyjnej (vide wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1026/11).

Postępowania koncesyjne zakończone zaskarżoną decyzją oraz decyzją pierwszoinstancyjną różnią się niewątpliwie co do ich przedmiotu, gdyż organ w postępowaniu drugoinstancyjnym rozpoznał wniosek K. S.A. znacznie wychodzący poza zakres objęty decyzją wydaną w I instancji, dla którego przyjął ponadto nowe kryteria jego oceny, w oderwaniu od kryteriów z postępowania zakończonego wcześniej wydaną decyzją. Wynika to z faktu złożenia przez uczestnika postępowania – K. S.A. zmodyfikowanego wniosku o przyznanie spornej koncesji.

Wniosek ten w istotny sposób różni się od poprzedniego, gdyż jego przedmiot stanowi w istocie nową koncepcję prac geologicznych, mających na celu optymalizację rozpoznania złoża, w oparciu o nowe badania i dane geologiczne, technologię oraz wiedzę uzyskaną przez K. S.A. z sąsiednich obszarów koncesyjnych (vide pkt 7 nowego wniosku - "Cel prac geologicznych"). W związku z tym zwiększono kilkakrotnie (z 5 do 41) liczbę obligatoryjnych otworów wiertniczych do wykonania w ramach koncesji. Zaplanowano zatem 36 nowych obligatoryjnych otworów wiertniczych w nowych lokalizacjach. Ponadto zwiększono: zakres badań gazowych i hydrogeologicznych w otworach, zakres badań laboratoryjnych oraz zakres prac o wykonanie podziemnych wyrobisk rozpoznawczych w obszarze rozpoznania złoża w kategorii C1 na wydzielonym obszarze "Żukowice". Na skutek zwiększenia zakresu zaplanowanych prac podwyższono także zakładaną kategorię rozpoznania złoża z C1+C2, do kategorii B+C1.

W konsekwencji zakres prac koncesyjnych został przedstawiony we wniosku K. S.A. w innym kształcie, niż to miało miejsce w postępowaniu w I instancji, co stanowiło w istocie zmianę przedmiotu sprawy administracyjnej (koncesji), gdyż nowe prace koncesyjne, opisane szczegółowo w projekcie robót geologicznych (PRG), wymagałyby niewątpliwie zmiany koncesji i wydania w tym przedmiocie nowej decyzji administracyjnej.

Złożenie przez K. S.A. takiego wniosku doprowadziło także do zmiany granic podmiotowych sprawy rozpoznanej przez organ w II instancji, poprzez rozszerzenie kręgu stron tego postępowania względem dotychczas przeprowadzonego postępowania. Na skutek zaplanowania nowych obligatoryjnych otworów wiertniczych w nowych lokalizacjach, pod lokalizację nowych otworów przewidziano bowiem sto kilkadziesiąt działek określonych w załączniku tabelarycznym nr 1 do wniosku koncesyjnego, w związku z czym w sprawie tej pojawiły się nowe strony postępowania – właściciele nieruchomości, w granicach których mają zostać wykonane nowe obligatoryjne otwory wiertnicze. Strony te zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu dopiero na podstawie zawiadomienia organu z 8 marca 2021 r., w związku z czym zostały one pozbawione prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach.

Ponadto organ w ramach postępowania w II instancji, na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 PGG, w związku z modyfikacją wniosku K. S.A., ponownie wystąpił o opinie gmin odnośnie udzielenia koncesji w obszarze [...], mimo że opinie organów wykonawczych gmin, właściwych ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. zostały już przez organ uzyskane na etapie postępowania w I instancji. Opinie te wyrażone w formie postanowień są ostateczne i nie zostały wzruszone, przy czym wniosek koncesyjny skarżącej, który podlegał wcześniej konsultacjom z organami samorządu terytorialnego, nie uległ zmianie i pozostawał aktualny. Nie było zatem konieczne ich ponowne uzyskiwanie przez organ na etapie postępowania drugoinstancyjnego.

Omawiane wnioski koncesyjne skarżącej oraz uczestnika postępowania - różnią się także pod względem prawnym, gdyż treść zmienionego wniosku K. S.A. wraz projektem robót geologicznych (PRG) została dostosowana do nowych wymogów formalno-prawnych (vide s. 2 wniosku), chociaż organ w podstawie prawnej skarżonej decyzji wskazuje na zastosowanie w tej sprawie przepisów "starego prawa" tj. obowiązujących przed 1 stycznia 2015 r. przepisów PGG. Ich stosowanie powinno zatem dotyczyć całokształtu rozpoznanej przez organ sprawy, nie tylko trybu prowadzenia postępowania.

Zgodnie bowiem z przepisem przejściowym art. 18 ust. 3 nowelizacji PGG wprowadzonym przez art. 1 ustawy z 23 stycznia 2020 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 379): "Do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy w zakresie udzielenia koncesji, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy dotychczasowe". Oznacza to, że do wniosku koncesyjnego, bez względu na zakres jego zmiany, znajdowały zastosowanie w całej rozciągłości przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2014 r., w tym także przepisy wykonawcze dotyczące opracowywania projektów robót geologicznych (PRG).

Powyższe, w ocenie Sądu, stanowi istotne rozszerzenie zakresu sprawy administracyjnej rozpoznanej przez organ w II instancji poprzez zmianę jej tożsamości podmiotowo-przedmiotowej. Ponadto, organ postępowanie koncesyjne w tej sprawie prowadził z uwzględnieniem nowego stanu prawnego, w oderwaniu od treści decyzji wydanej w I instancji, od której wniesiono środek odwoławczy w postaci ponownego rozpoznania sprawy.

Istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zdaniem WSA dwukrotne, merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Ze względu właśnie na zasadę dwuinstancyjności, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie organ miał zatem w postępowaniu prowadzonym w II instancji obowiązek zbadać ponownie merytorycznie sprawę i rozpatrzeć zarzuty strony odwołującej się, w tym w szczególności dokonać weryfikacji kryteriów oceny wniosków koncesyjnych, których sanacja na etapie postępowania drugoinstancyjnego w przyjętym przez organ trybie i kształcie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wydaje się być nieuprawniona. W przypadku bowiem stwierdzenia przez organ słuszności zarzutów strony odwołującej się lub wystąpienia innych powodów wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej możliwe było jej uchylenie i prowadzenie postępowania od początku, według nowych już kryteriów oceny wniosków koncesyjnych. Tymczasem organ przyznając uczestnikowi postępowania koncesję nie stwierdził jednocześnie istotnych naruszeń decyzji koncesyjnej z 28 stycznia 2014 r. wydanej w I instancji, uznając jedynie – stosując przy tym nowe kryteria oceny wniosków – że wniosek uczestnika postępowania jest lepszy, wskazując na przewagę wniosku K. S.A. (nota 85%) nad wnioskiem L. Sp. z o.o. (nota 10%).

Organ koncesyjny dokonał nie tylko porównania obu wniosków w oparciu o wymienione w decyzji kryteria, ale również przeprowadził całościową analizę merytoryczną zaprezentowanych przez wnioskodawców koncepcji prowadzenia działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej w obrębie udokumentowanego już złoża rud miedzi [...] w kategorii rozpoznania C1+C2. Analiza ta obejmowała zestawienie przedstawionych wniosków z dotychczasowym stanem wiedzy na temat znajdującego się w proponowanym obszarze badań złożem rud miedzi [...] oraz możliwość osiągnięcia zamierzonego celu koncesji przy wykonaniu proponowanych prac i robót geologicznych.

W związku z uznaniem za możliwe osiągnięcia zamierzonych celów w przypadku realizacji obu koncepcji przedstawionych w konkurencyjnych wnioskach, organ koncesyjny dokonał zatem ich dodatkowej analizy w odniesieniu do możliwości powiększenia ilości informacji geologicznej odnoszącej się do złoża rud miedzi [...]. Celem analizy było określenie różnic pomiędzy zaprezentowanymi przez wnioskodawców koncepcjami oraz określenie w jaki sposób wpływać będą one na ilość i charakter uzyskanej nowej informacji geologicznej.

Organ koncesyjny po przeprowadzeniu porównania obu konkurencyjnych wniosków oraz dokonania ich wzajemnego zestawienia, tak w sposób ogólny jak również szczegółowy, w oparciu o przyjęte kryteria porównawcze uznał, że pomimo dłuższego czasu potrzebnego na przeprowadzenie zamierzonych prac i robót geologicznych oraz górniczych, większą ilość nowych danych geologicznych zapewni realizacja koncesji z wniosku K. S.A. W interesie publicznym leży pozyskanie jak najbardziej kompleksowych informacji na temat bazy surowcowej kraju. W przypadku koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczych realizowanych w obszarach o wstępnie udokumentowanych zasobach kopalin użytecznych, rośnie znaczenie informacji odnoszącej się nie tylko do potencjału złożowego danego obszaru ale także do warunków geologiczno-górniczych w jakich występuje złoże.

W ocenie organu koncesyjnego szczegółowość rozpoznania geologicznego odgrywa zasadniczą rolę przy określeniu warunków technicznych oraz ekonomicznych potencjalnego zagospodarowania złoża. W przypadku złoża rud miedzi [...]w interesie publicznym leży nie tylko dokładne oszacowanie zasobów już częściowo udokumentowanych lub zasobów prognostycznych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie złoża, ale również określenie w możliwie najpełniejszy sposób wszystkich parametrów istotnych dla przyszłego zagospodarowania złoża w sposób umożliwiający prowadzenie racjonalnej gospodarki jego zasobami.

Organ przeprowadził zatem postępowanie w II instancji w taki sposób, jak gdyby postępowanie I instancyjne zostało wadliwie przeprowadzone w całości, a zgromadzony w jego ramach materiał dowodowy oraz wysnute z niego wnioski nie miały już jakiegokolwiek znaczenia w sprawie.

Zdaniem Sądu, akceptacja przez organ istotnej modyfikacji wniosku uczestnika postępowania oraz jego rozpoznanie i rozstrzygnięcie w postępowaniu drugoinstancyjnym pozostaje także niezgodne z wiążącymi organ wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3235/15, z których wynika, że organ ma dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony dotychczas w sprawie i odnieść się do zarzutów dotyczących zastosowanych kryteriów oceny wniosków. Po rozpatrzeniu tych zarzutów, jeżeli stwierdzona zostanie wadliwość zgromadzonego materiału dowodowego organ może podjąć decyzję o przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli będzie to niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Organ powinien dokonać oceny prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, na podstawie ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, odnosząc się przy tym do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero po rozpatrzeniu tych zarzutów, w razie stwierdzenia wadliwości zgromadzonego materiału dowodowego lub jego oceny, powinien podjąć decyzję o przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie.

Tymczasem, z naruszeniem zasady dewolutywności rozpoznania sprawy administracyjnej oraz wbrew wiążącym organ wytycznym wyroku WSA w Warszawie, rozpoznał on w postępowaniu odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w istocie nową sprawę administracyjną, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w całości od nowa, tj. w oderwaniu od dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, tak jakby decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana, a postępowanie w II instancji nie dotyczyło kontroli wydanej wcześniej przez ten sam organ decyzji. Takie działanie organu w istotnym stopniu narusza więc zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., a także pozostaje niezgodne z wiążącymi organ wytycznymi zawartymi w ww. wyroku sądu administracyjnego, co oznacza także naruszenie art. 153 p.p.s.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższa reguła intertemporalna dotyczy także stosowania w przeprowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym, zakończonym skarżoną decyzją, nie tylko przepisów prawa materialnego ale także prawa procesowego w dotychczasowym brzmieniu, a nie w brzmieniu aktualnym, jak to przyjął organ. Dotyczy to w szczególności art. 28ha ust. 1 – 3 PGG i nadaniu w oparciu o ten przepis klauzuli poufności niektórym dokumentom i informacjom zawartym w zmienionym wniosku K. S.A. Przepis ten ze względu na ww. regułę intertemporalną nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie, w związku z czym skarżąca w istocie została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie mogła odnieść się do treści wniosku koncesyjnego K. S.A., co potwierdzają także informacje o braku możliwości udostępnienia skarżącej przez organ wszystkich akt postępowania koncesyjnego prowadzonego w II instancji, jak to wynika z akt administracyjnych sprawy, w związku z czym nie było konieczne przeprowadzanie przez WSA dodatkowych dowodów na tę okoliczność.

IV.1

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Klimatu i Środowiska zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie w przypadku stwierdzenia przez organ słuszności zarzutów strony odwołującej się lub wystąpienia innych powodów wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej możliwe było jej uchylenie i prowadzenie postępowania od początku, według nowych już kryteriów oceny wniosków koncesyjnych, podczas gdy zgodnie z dyspozycją przywołanego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, a zatem będąc związanym uprzednio wydanym w sprawie wyrokiem WSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3235/14 i zawartymi w nim wskazaniami a także oceną prawną organ nie mógł uchylić decyzji pierwszoinstancyjnej i prowadzić postępowania od początku;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ przyjął nowe kryteria oceny, w oderwaniu od kryteriów z postępowania zakończonego wcześniej wydaną decyzją, a ich sanacja na etapie postępowania drugoinstancyjnego w przyjętym przez organ trybie i kształcie była nieuprawniona, podczas gdy zgodnie z dyspozycją przywołanego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, a zatem będąc związanym uprzednio wydanym w sprawie wyrokiem WSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3235/14 i zawartymi w nim wskazaniami a także oceną prawną organ winien był odnieść się do zarzutu, czy przyjęte i zastosowane w decyzjach z 28 stycznia 2014 r. kryteria znajdują odzwierciedlenie w ustawie, utrwalonym orzecznictwie i doktrynie przedmiotu, czy należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające czy dowodowe, a jeśli organ uznał potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przedstawienia stronom kryteriów wyboru jednego z konkurencyjnych wniosków przed wydaniem decyzji – to konieczność przeprowadzenia takiego postępowania winien był rozważyć w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i ewentualne braki w tym zakresie rozważyć przy odpowiednim zastosowaniu instytucji dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o której mowa w art. 136 k.p.a., co w niniejszej sprawie pozwala na uznanie, iż w ramach prowadzonego postępowania drugoinstancyjnego organ był uprawniony do przedstawienia stronom obowiązujących obiektywnych kryteriów oceny konkurencyjnych wniosków, które to kryteria w niezmienionym kształcie obowiązywały na całym etapie postępowania i według nich dokonana też została ocena wniosków koncesyjnych w decyzji pierwszoinstancyjnej;

3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 i 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 753 z późn. zm.; dalej zwanej "k.p.a") w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w toku prowadzonego postępowania drugoinstancyjnego z naruszeniem zasady dewolutywności rozpoznania sprawy administracyjnej organ rozpoznał nową sprawę administracyjną, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające od nowa, podczas gdy będąc związanym uprzednio wydanym w sprawie wyrokiem WSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3235/14 i zawartymi w nim wskazaniami a także oceną prawną, organ winien był rozpoznać sprawę administracyjną w całości, usuwając braki postępowania wyjaśniającego pierwszej instancji w ich pełnym zakresie i orzekając co do meritum sprawy;

4) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 i art. 73 § 1 k.pa. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 z późn. zm.; dalej zwanej "u.z.n.k.") poprzez przyjęcie, iż w sprawie niniejszej L. Sp. z o.o. w istocie została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie mogła odnieść się do treści wniosku koncesyjnego K. S.A., co potwierdzają informację o braku możliwości udostępnienia L. Sp. z o.o. przez organ wszystkich akt postępowania koncesyjnego prowadzonego w II instancji, podczas gdy ograniczenie zasady jawności prowadzonego postępowania administracyjnego było uzasadnione tajemnicą przedsiębiorstwa K. S.A., a K. S.A. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności przekazywanych informacji, a zastrzegane w toku postępowania informacje miały niewątpliwie wartość gospodarczą;

5) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak samodzielnego rozpoznania przez WSA istoty niniejszej zawisłej przed nim sprawy sądowoadministracyjnej, sporządzenie uzasadnienia wydanego wyroku w sposób lakoniczny, pozbawiony jakiejkolwiek polemiki z argumentami podniesionymi przez organ w treści zaskarżonej decyzji, a także odpowiedzi na skargę, a nadto brak zawarcia w wydanym wyroku jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania podczas gdy omawiany przepis stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać także wskazania co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty Minister wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA z 29 września 2021 r. wydanego w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1867/21, 2) przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, 3) zasądzenie na rzecz organu Ministra Klimatu i Środowiska od L. Sp. z o. o. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

IV.2

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła także K. S.A. w L. zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając:

I. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji koncesyjnej i przyjęciu, że organ, w toku postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. (tj. w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy), nie zastosował się do wyrażonej wyroku WSA z 10 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3235/14 oceny prawnej, oraz zawartych w nim wskazań co do dalszego postępowania, podczas gdy zgodnie ze stanowczym nakazem wyrażonym w powołanym wyroku WSA z 2015 r. organ wydał w sprawie decyzję merytoryczną, w miejsce wydanej uprzednio decyzji kasacyjnej (wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.), odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie i po przeprowadzeniu ponownego rozpoznania;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na oparciu wydanego orzeczenia o odmienną ocenę prawną od oceny wyrażonej w Wyroku WSA 2015 i wskazanie, że w przypadku stwierdzenia słuszności zarzutów strony odwołującej możliwe było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i prowadzenie postępowania od początku, mimo że ocena wyrażona w wyroku WSA z 2015 r., wskazująca na konieczność wydania w takim wypadku decyzji merytorycznej była wiążąca nie tylko dla organu, ale także dla Sądu pierwszej instancji (który wydał zaskarżony wyrok), gdyż dotyczyła przepisów, które nie uległy zmianie pomiędzy wydaniem wyroku WSA z 2015 r., a wydaniem zaskarżonego wyroku co skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji kasacyjnej;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji koncesyjnej i przyjęciu, że w toku postępowania organ, w trybie art. 127 § 3 k.p.a., w istocie rozpoznał nową sprawę administracyjną i wydając decyzję merytoryczną rozpoznał nową sprawę naruszając zasadę dwuinstancyjności ze względu na zmianę zakresu prac geologicznych, które były konsekwencją modyfikacji wniosku K., pomimo iż w niniejszej sprawie została zachowana tożsamość sprawy administracyjnej, a zasada dwuinstancyjności nie znajduje w tym zakresie zastosowania do postępowania prowadzonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a., jak wynika z wiążącej dla organu wykładni wyrażonej w wyroku WSA z 2015 r., utrzymanego następnie w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 245/16, którą to oceną prawną organ był związany;

4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p,p,s,a, w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 1) p.g.g. w zw. z art. 7 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 9 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji koncesyjnej i na przyjęciu, że organ, w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a., bezzasadnie zwrócił się o wydanie opinii przez właściwe organy wykonawcze gmin, podczas gdy mając na uwadze upływ czasu od złożenia pierwotnego wniosku koncesyjnego i zmianę okoliczności faktycznych (uchwalanie nowych i zmiany obowiązujących aktów planistycznych) organ na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g. w zw. z art. 9 ust. 1 p.g.g. oraz art. 7 ust. 1 p.g.g zobowiązany był do uzyskania stanowiska organu współdziałającego w zakresie oceny dopuszczalności wnioskowanej działalności w odniesieniu do aktualnych zapisów aktów planistycznych, co Sąd pierwszej instancji błędnie poczytał za ponowne dokonywanie uzgodnień z właściwymi organami samorządowymi, w konsekwencji uznając, iż organ w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznał "nową sprawę";

5. art. 133 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oparciu zaskarżonego wyroku na własnych ustaleniach Sądu pierwszej instancji, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy bądź pomijających ich istotną część, w szczególności poprzez zarzucenie rzekomego zastosowania przez organ przepisów p.g.g. "po nowelizacji" i uchylenie decyzji koncesyjnej, pomimo iż z akt postępowania oraz treści samych decyzji wynika, że zostało ono przeprowadzone zgodnie z przepisami postępowania, a organ nie stosował zarzucanych przez WSA przepisów p.g.g. w brzmieniu "po nowelizacji";

6. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji koncesyjnej i uznaniu, że doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i pozbawienia L. Sp. z o. o. możliwości udziału w pełnym zakresie w postępowaniu administracyjnym wskutek objęcia tajemnicą przedsiębiorcy niektórych danych wniosku koncesyjnego i Projektu Robót Geologicznych K. jedynie w oparciu o art. 28ha ust. 1 – 3 p.g.g. oraz poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji ogólnych zasad dotyczących ograniczenia dostępu do akt sprawy wyrażonych w art. 74 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a., art. 11 ust. 1 i 4 u.z.n.k. i tym samym uznanie, że organ bezpodstawnie odmówił L. dostępu do niektórych informacji (dokumentów) przekazanych przez K., podczas gdy w świetle ww. przepisów k.p.a. i u.z.n.k. organ działał w zakresie upoważnienia ustawowego, chroniąc tajemnicę przedsiębiorstwa i tym samym nie naruszył przepisów postępowania wskazanych przez Sąd pierwszej instancji;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i wydanie zaskarżonego wyroku wyłącznie na podstawie treści skargi złożonej przez L. oraz zarzutów dotyczących m.in. zachwiania tożsamości sprawy w jej toku instancyjnym oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności, podczas gdy Sąd pierwszej instancji zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie w granicach sprawy, bez związania treścią skargi L. Sp. z o.o., a biorąc pod uwagę z urzędu wszelkie okoliczności prawne i faktyczne, w tym te wskazujące na wydanie przez organ decyzji koncesyjnej z uwzględnieniem interesu społecznego i Skarbu Państwa, jak również zasady racjonalnej gospodarki złożami kopalin, przeprowadzenie kontroli decyzji koncesyjnej w przepisanym prawem zakresie doprowadziłoby do jej oddalenia;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewystarczającym, w świetle tego przepisu, uzasadnieniu wyroku przejawiającym się w braku jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zagadnień oraz zdarzeń prawnych, faktów i ich okoliczności, podniesionych w stanowiskach K., a także niedokonania ich oceny oraz niezastosowanie i niewyjaśnienie z jakiej przyczyny nie zostały one przez Sąd pierwszej instancji uwzględnione, a oparcie wnioskowania jedynie na przyjęciu argumentacji skargi L. Sp. z o. o., co nie daje rękojmi, iż Sąd pierwszej instancji dołożył należytej staranności przy rozpoznawaniu materiału dowodowego oraz stanu prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi L. Sp. z o. o. i pozwala przypuszczać, iż gdyby WSA pochylił się nad rozważeniem wskazywanych zagadnień, oddaliłby skargę;

II. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1 pkt. 1 p.g.g. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i wydanie zaskarżonego wyroku uchylającego decyzję koncesyjną nie uwzględniając aktualnych na dzień rozstrzygania okoliczności sprawy, w tym otrzymania pisemnej informacji K. o rozpoczęciu prac wynikających z harmonogramu udzielonej koncesji i skutków prawnych tego zdarzenia, podczas gdy zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt. 1 p.g.g. rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się ex lege za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, co bezpośrednio wyłącza możliwość wydania rozstrzygnięcia uchylającego decyzję koncesyjną;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 p.g.g., 24 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 i 2 p.g.g., w brzmieniu sprzed nowelizacji p.g.g. z 1 stycznia 2015 r. i przepisów § 1 ust. 1 - 4, § 2, § 3 ust. 1, § 4 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych, w tym robót, których wykonywanie wymaga uzyskania koncesji, w brzmieniu sprzed nowelizacji z 1 lipca 2015 r – poprzez ich błędne zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że zmieniony wniosek koncesyjny złożony przez K. i sposób jego uwzględnienia przez organ naruszał wskazane przepisy, podczas gdy ani wniosek koncesyjny ani postępowanie organu nie naruszało wskazanych przepisów, a rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zostały przeprowadzone w oparciu o przepisy w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji.

Strona wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz – uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 p.p.s.a. – rozpoznanie skargi L. Sp. z o.o. i jej oddalenie w całości; albo 2) w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie sposób rozstrzygnąć sprawy co do meritum, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej Instancji; 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 4) zasądzenie kosztów postępowania od L. Sp. z o. o. na rzecz skarżącej kasacyjnie według norm przepisanych.

V.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne L. Sp. z o.o. w W. wniosła o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko oraz wnosząc o orzeczenie na jej rzecz o kosztach postępowania.

W toku postępowania po wniesieniu skarg kasacyjnych, strony składały liczne pisma procesowe, zawierające argumenty popierające ich stanowisko zaprezentowane wcześniej w sprawie.

Na rozprawie 21 września 2023 r. obecne na niej strony podtrzymały prezentowane twierdzenia i wnioski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skargi kasacyjne są uzasadnione, chociaż nie wszystkie ich zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów obu skarg kasacyjnych należy dokonać podsumowania zasadniczych twierdzeń WSA, jakie legły u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Klimatu i Środowiska. Otóż w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że:

– rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ orzekał w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym, w stosunku do decyzji wydanej w I instancji, nie kierując się zakresem sprawy pierwszoinstancyjnej oraz związaniem wcześniejszymi wyrokami,

– skutkuje to brakiem tożsamości sprawy zarówno w warstwie przedmiotowej (nowy wniosek K., nowa ilość otworów obligatoryjnych, itd.) oraz podmiotowej (z uwagi na nowo wskazane otwory zwiększa się liczba stron postępowania, bowiem podmiotami jakie w sprawie powinny brać udział są właściciele działek, na których K. przewidział nowe odwierty, którzy nie brali udziału w postępowaniu w I instancji),

– błędnie przeprowadzono nowe uzgodnienia z organami poszczególnych gmin, w sytuacji gdy poprzednie uzgodnienia pozostają nadal w mocy,

– nie zastosowano tzw. starych przepisów, co było wymagane na podstawie art. 18 ust. 3 nowelizacji PGG,

– w konsekwencji działania organu naruszają zasadę dewolutywności oraz wspomniane już wiążące w sprawie wytyczne sądowe.

VII.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne rozpoczęcie od oceny najdalej idących naruszeń, jakie wymienia pkt 5 petitum skargi kasacyjnej organu oraz pkt I.7 i I.8 skargi kasacyjnej K. Treść tych zarzutów wskazuje przede wszystkim na uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego są one niezasadne.

Skarżący kasacyjnie kwestionują prawidłowość uzasadnienia wyroku i przede wszystkim samodzielność orzeczniczą Sądu pierwszej instancji przy jego sporządzaniu. Ich zdaniem WSA nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia, bazując w całości na stanowisku L., przez co zaniechał także oceny przeciwnych twierdzeń organu i K. W konsekwencji WSA miał się skupić wyłącznie na twierdzeniach skargi, nie analizując sprawy w jej całokształcie i pomijając przeciwne stanowiska.

W tym kontekście zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity i od lat utrwalony pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna zatem umożliwiać zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który również jest jego adresatem, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, tak aby nie budziło ono wątpliwości co do gruntownego rozpatrzenia sprawy przez WSA.

Przeprowadzona analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie nakazane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy formalne, zaś WSA klarownie wyjaśnia, co legło u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Wbrew więc ocenie skarżących kasacyjnie, WSA wyjaśnił przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego i przyjętego stanu faktycznego, w szczególności prezentując negatywną ocenę decyzji w zakresie wykonania zaleceń sądowych, rozstrzygania w granicach sprawy, dopuszczalności rozpoznania zmodyfikowanego wniosku K. S.A., czy wreszcie prowadzenia postępowania dowodowego i uzgodnieniowego.

Z powyższych powodów nie można przyjąć, aby Sąd pierwszej instancji w istocie uchylił się od przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji "przepisując" twierdzenia skargi L. Uzasadnienie rozstrzygnięcia WSA nie jest więc wadliwe z punktu widzenia wymagań stawianych art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wskazano, wyrok zawiera stanowisko we wszystkich istotnych kwestiach. Nie można także twierdzić, że jeżeli skarga zawiera określone stanowisko co do stanu faktycznego czy prawnego, a Sąd pierwszej instancji uznaje je w całości za trafne, to nawiązanie do nich w uzasadnieniu stanowi per se o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku ma w sposób możliwie zwięzły przedstawiać stanowisko, jakie zostało zajęte, nie ma więc potrzeby, aby uznane za zasadne twierdzenia skargi sąd powielał lub przeredagowywał w ramach własnych rozważań.

Tym samym wskazane uchybienia są w sposób oczywisty bezzasadne, gdyż Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić ani braku samodzielności, ani też braku rozpoznania czy też odniesienia się do istotnych zagadnień występujących w sprawie.

Inną natomiast rzeczą jest siła przekonywania użytych przez WSA argumentów, które w tym przypadku nie są wystarczające, aby zaskarżony wyrok utrzymać w mocy.

VIII.

Za chybiony uznać należało także zarzut nr II.1 skargi kasacyjnej K. S.A. Strona wskazuje w nim na nieuwzględnienie przez WSA faktu rozpoczęcia prac związanych z wydaną na jej rzecz koncesją, co miało w istocie uniemożliwiać uchylenie decyzji, nawet w przypadku uznania, że doszło do naruszenia prawa przy jej wydawaniu.

Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 42 ust. 1 PGG w sprawach uregulowanych niniejszym działem (Dział III Koncesje – przyp. NSA):

1) rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych;

2) uchylenie (zmiana) koncesji w wyniku wznowienia postępowania nie może nastąpić z upływem roku od dnia rozpoczęcia określonej nią działalności.

Strona błędnie uznaje zatem, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji kontrolowania decyzji koncesyjnych przez sądy administracyjne w trybie zwykłym.

Podkreślić trzeba, że odnośnie do normy prawnej wywodzonej z art. 42 ust. 1 pkt 1 PGG wypowiedział się już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie o wstrzymanie wykonania decyzji koncesyjnej postanowieniu z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II GZ 799/15, którego wnioski znajdują odniesienie również do niniejszej sprawy.

Trafnie w orzeczeniu tym wskazano, że z nieodwracalnością skutków prawnych, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 1 PGG mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji nie może ich we własnym zakresie cofnąć, nie ma bowiem podstaw – ze względu na brak kompetencji i podstawy prawnej – do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którego ramach mógłby wyeliminować z obrotu prawnego akt prawny będący wynikiem nieważnej decyzji. Inaczej mówiąc, nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, ale których to skutków organ administracji nie może znieść w drodze postępowania administracyjnego, tj. takiego, do którego wszczęcia i prowadzenia jest powołany.

Rozpoczęcie działalności objętej koncesją i związane z tym "zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych", powoduje więc konsekwencje wyłącznie w zakresie możliwości wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym, a nie zwykłym.

To więc, że decyzja koncesyjna wydana na rzecz K. stała się od razu ostateczna i przez to wykonalna (wobec braku jej wstrzymania), a prace na jej podstawie rzeczywiście rozpoczęto, nie oznacza jeszcze, że nie mogła zostać skontrolowana w pełnym zakresie na skutek wniesionej do WSA w Warszawie skargi. Nie można zgodzić się ze stroną, że w takim przypadku nawet wykrycie, że doszło do uchybień przy wydawaniu koncesji, nie uzasadnia jej uchylenia. Zastosowanie się do powyższego poglądu prowadziłoby do istotnego ograniczenia kontroli sądowej, w rzeczywistości zaś do jej całkowitej iluzoryczności, która w żadnym razie nie wynika z przepisów prawa. Ochrona koncesjonariusza nadana na mocy art. 42 ust. 1 PGG, zwłaszcza zaś wprowadzone tam cezury czasowe (rozpoczęcie działalności objętej koncesją, upływ roku od rozpoczęcia tej działalności), nie mają zastosowania w odniesieniu do zwykłej kontroli decyzji koncesyjnej.

IX.

Zasadne są natomiast pozostałe zarzuty obu skarg kasacyjnych w części, w jakiej nawiązują do błędnego zarzucenia organowi przez WSA naruszenia art. 153 p.p.s.a., wadliwej oceny uprawnień organu w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też błędnego uznania, że doszło do przekroczenia granic postępowania dowodowego oraz uzgodnieniowego. Do powyższych kwestii Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się "problemowo", wyjaśniając przede wszystkim istotę postępowania remonstracyjnego, z jakim mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Otóż bez wątpienia w postępowaniu prowadzonym po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. – musi zostać zachowana tożsamość sprawy. Jej granice przedmiotowe i podmiotowe nie mogą zatem zostać naruszone.

Podstawą stanowiska WSA jest przekonanie, że w sprawie doszło do nieuprawnionego zmodyfikowania wniosku koncesyjnego przez K. i w istocie rozpoznania nowej sprawy przez organ w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić zatem trzeba, że przedmiotem kwestionowanego przez stronę w niniejszej sprawie żądania K. S.A., kontrolowanego w sprawie o sygn. akt II GSK 1867/21 było udzielenie na rzecz tego podmiotu koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi na obszarze [...].

Granice i powierzchnia koncesji zostały jednoznacznie określone i pokrywają się tak w odniesieniu do wniosku K. z 2012 r. jak i jego modyfikacji z roku 2021, co nie wydaje się być w sprawie przez kogokolwiek kwestionowane. Podkreślić więc należy, że stroną postępowania koncesyjnego są co do zasady podmioty ubiegające się o koncesję na określonym obszarze (do obszaru [...] konkurowały zaś dwa podmioty tj. K. i L.). Nie powoduje natomiast zmiany tożsamości sprawy udział nowych właścicieli nieruchomości, w obszarze których będą prowadzone prace poszukiwawcze (odwierty wskazane w zmodyfikowanym wniosku), będących aktualnie uczestnikami w sprawie. Dopuszczalna modyfikacja wniosku pociągała za sobą konieczność aktualizacji w zakresie zapewnienia udziału w postępowaniu podmiotów będących właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości gruntowych leżących w obszarze działalności mającej być wykonywaną w ramach wnioskowanej koncesji. Zgodzić się należy z kastorem K. S.A., że istotą tożsamości podmiotowej sprawy jest tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Pojęcie strony, którym operuje ustawodawca w art. 28 i art. 10 § 1 k.p.a. obejmuje zarówno podmioty, którego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie administracyjne dotyczy bezpośrednio, tj. podmiotu, który jest adresatem rozstrzygnięcia organu administracji, jak i podmioty, których postępowanie administracyjne dotyczy w sposób pośredni w związku z tym, że decyzja nie rozstrzyga wprost o ich prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na te prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tymi podmiotami. O ile zatem adresat decyzji jest co do zasady stroną postępowania, o tyle nie każda strona postępowania musi być adresatem decyzji (por. wyroki NSA z 16.11.2010r., II OSK 1865/10 oraz z 17.10.2019r., II OSK 2597/18). Tym samym zmiana sposobu prowadzenia prac poszukiwawczych czy rozpoznawczych, a więc projektu ich prowadzenia, nie może być utożsamiana ze zmianą podmiotową postępowania koncesyjnego, świadczącą o braku tożsamości sprawy. Konkludując – to, że do katalogu podmiotów według stanu sprawy rozpatrzonego pierwotnie, dochodzą na etapie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nowe osoby (wskazani właściciel działek z "nowymi" odwiertami), nie powoduje, że doszło do zmiany tożsamości podmiotowej sprawy.

Wskazać także trzeba, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest również postępowaniem odwoławczym, co błędnie zdaje się zakładać WSA. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości, gdyż zarówno judykatura, jak i doktryna wskazują, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest odwołaniem, tylko środkiem zaskarżenia o charakterze remonstracji (zob. uchwała NSA z 9 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 4/96 ONSA 1997 nr 2 s. 44; a także: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 2, Warszawa 2008, s. 652; B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawo Procesowe administracyjne, T. 9, Warszawa 2010, s. 228 – 229; E. Szewczyk, Remonstracja w prawie administracyjnym procesowym, Warszawa 2018, s. 58 – 65).

Odwołanie jako środek prawny oparte jest więc – co do swej istoty – na zasadzie bezwzględnej dewolutywności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy takiej cechy już nie posiada. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że postępowanie uruchamiane przez taki wniosek jest postępowaniem w istocie pierwszoinstancyjnym, z tym tylko zastrzeżeniem, że mają do niego odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie stosowanie tych przepisów nie oznacza jednak niemożności ustalania stanu faktycznego sprawy właściwego dla chwili wydawania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie decyzji zawsze musi być związane z aktualnym stanem faktycznym i prawnym sprawy, a nie z jej stanem historycznym. Przy czym, o ile w zakresie stanu prawnego ustawa może wskazywać na konieczność stosowania przepisów prawnych z przeszłości, to stan faktyczny musi być aktualny, skoro ma wiążąco określać sytuację prawną podmiotu. Ma to istotne znaczenie w sprawach o wydanie koncesji na poszukiwanie i/lub rozpoznawanie kopalin, które nie służą jedynie koncesjonariuszom, ale również szerszemu odbiorcy (obywatelom), swoiście reprezentowanemu przez Skarb Państwa, czego WSA nie dostrzegł. To właśnie w tym publicznym interesie leży pozyskanie jak największej bazy danych o kopalinach, posiadającej odpowiednio wysoką jakość. Sprawa o udzielenie koncesji ma więc zawsze w tle interes Skarbu Państwa i przez ten pryzmat musi być także oceniana.

Nie zachodziło zatem w niniejszej sprawie rozpatrzenie sprawy poza zakresem sprawy pierwszoinstancyjnej, gdyż ze względu na specyfikę procedowania w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także wobec zakresu związania wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych oraz określenia nowych kryteriów oceny wniosków koncesyjnych (oraz przypisanych do nich wag), zakomunikowanych stronom na rozprawie administracyjnej dnia 4 stycznia 2021 r., Minister mógł ocenić wnioski obu stron z uwzględnieniem ich modyfikacji, których wniesienie umożliwił obu stronom, dwóch formalnie odrębnych spraw.

W kontekście powyższych uwag, nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem kwestionującym możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Ministra przed wydaniem koncesji w 2021 r. i dopatrywaniem się w takim działaniu naruszenia art. 136 § 1 k.p.a.

Takiego stanowiska nie można podzielić, gdyż byłoby ono sprzeczne z treścią art. 136 § 1 k.p.a., jak i istotą postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale przede wszystkim z wcześniejszym wyrokiem NSA wydanym w granicach tej sprawy, zgodnie z którym "skoro w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stosuje się art. 138 § 2 k.p.a., to tym samym nie ma możliwości stosowania cezury wynikającej z art. 136 k.p.a. Z tego względu, postępowanie dowodowe musi być przeprowadzone w ramach rozpoznawania takiego wniosku, niezależnie od jego zakresu (M. Dyl, Glosa do wyroku NSA z 29 kwietnia 2014 r., II GSK 320/13, Glosa. 2014, nr 4, s. 20)."

Wyjaśnić należy, że wprawdzie przepis art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ może prowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów, to jednak w przypadku postępowania toczącego się na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. zakres dodatkowego postępowania musi być kształtowany jego specyfiką, a przede wszystkim tym, że jest to postępowanie jednoinstancyjne, do którego nie mogą być przyjmowane reguły rządzące postępowaniem odwoławczym ze względu na niemożność uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odmienne stanowisko prowadziłoby do powstania swoistego klinczu prawnego, w którym organ widząc istotne braki wcześniej przeprowadzonego postępowania dowodowego, będąc związany zakazem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie dysponowałby narzędziami, aby wyjaśnić istotę sprawy, gdyż mógłby przeprowadzić jedynie "uzupełniające postępowanie dowodowe" jak wskazuje WSA i L.

Na gruncie obowiązującego art. 136 § 1 k.p.a. nietrafne są poglądy i stanowiska wypowiadane w przeszłości, tak w orzecznictwie, jak i doktrynie, które były podyktowane inną treścią art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Obecnie ujęcie treści tych przepisów i odpowiednie ich stosowanie do postępowania prowadzonego na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. pozwala uznać, że zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o jakim stanowi art. 136 § 1 k.p.a., jest zdeterminowany tylko zakresem koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, a nie zakresem możliwości prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy w standardowym postępowaniu odwoławczym. Stanowisko takie jest zasadne również z punktu widzenia wydanych wcześniej w tej sprawie wyroków WSA w Warszawie z 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3235/14 i NSA z 30 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 245/16, z których nie wynikał nakaz dokonania konkretnych ustaleń co do stanu faktycznego, ale konieczność dokonania takich ustaleń ze względu na przedmiot postępowania. Nadto, zwrócić uwagę należy na modyfikację stanowiska WSA przez NSA w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 245/16 co do zakresu zastosowania art. 136 k.p.a.

Na marginesie Sąd wskazuje również, że modyfikacja wniosku przez K. była działaniem, które jest możliwe w każdym postępowaniu odwoławczym, po uchyleniu decyzji, bez względu na to jak jest ono skonstruowane, a więc czy obowiązuje w nim dewolutywność czy też jej nie ma, jak w przypadku art. 127 § 3 k.p.a. Strona zawsze więc może zmodyfikować swój wniosek, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie przepisy prawa, a horyzontem czasowym takiej modyfikacji jest moment wydania decyzji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że sposób wykładni i stosowania art. 127 § 3 k.p.a. musi uwzględniać treść art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie może być utożsamiane z koniecznością konstruowania każdego typu zaskarżenia decyzji jako postępowania odwoławczego w ścisłym tego słowa znaczeniu. Znalazło to także potwierdzenie w art. 52 § 3 zdanie 1 p.p.s.a., który z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czyni instytucję fakultatywną.

W związku z tym należy wskazać, że Minister zrealizował wcześniejsze wytyczne z wyroku WSA i NSA badając przede wszystkim kwestię zasad oceny wniosków. Dochodząc w związku z tym do przekonania, że strony nie zostały odpowiednio wcześnie i wyraźnie poinformowane o regułach oceniania ich konkurencyjnych żądań (ściślej – co będzie przez organ brane pod uwagę i z jakim efektem), określił te zasady, dając czas każdej ze stron konkurujących o sporny obszar, do dostosowania swoich wcześniejszych wniosków z roku 2012 (żadna z nich nie zgłaszała przy tym zastrzeżeń co do wyznaczonego okresu na dostosowanie). K. z prawa tego skorzystała, zaś w skutek przyjętej przez L. taktyki procesowej, polegającej na negacji możliwości zmiany, jej wniosek nie uległ jakiejkolwiek modyfikacji, pomimo przekazanej w sposób obiektywny i klarowny informacji o zasadach oceny wraz z możliwością dostosowania się do nich.

Jako że Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie uznaje dokonaną modyfikację wniosku K. za dopuszczalną, tym samym trafne było także przeprowadzenie ponownej oceny obu wniosków koncesyjnych (zmienionego K. i niezmienionego L.). Nie jest w tym przypadku błędem, pomimo braku zmiany wniosku przez L., przeprowadzenie ponownej procedury uzgodnień w obu sprawach, którą organ stosował po pierwsze w kontekście znacznego upływu czasu od daty pierwotnie przeprowadzonej procedury, po drugie z uwagi na istotny związek obu spraw (zainicjowanej wnioskiem K. i L.), które w istocie rozpatrywane są łącznie (wszak rozstrzygnięcia w obu sprawach muszą być ze sobą spójne). Nadto, organ rozstrzygający sprawę nie jest także bezwzględnie związany wynikiem uzgodnienia, zaś już zupełnie pobocznie wskazać trzeba, że zarówno wniosek K. jak i L. uzyskały pozytywną ocenę w tym względzie.

Podsumowując, jeszcze raz należy podkreślić, że możliwa była modyfikacja wniosków konkurujących ze sobą stron, która musiała się jednak odbyć w granicach spraw wyznaczonych przede wszystkim obszarem koncesyjnym [...] oraz istotą udzielanej koncesji. Krok taki (modyfikacja) jest więc uzasadniony przedstawieniem nowych kryteriów oceny wniosków, a także zakresu postępowania prowadzonego w trybie remonstracji (brak możliwości uchylenia decyzji). Błędne jest natomiast założenie, że skoro organ przyjął i oznajmił stronom kryteria oceny wniosków, a także uwzględnił znaczny upływ czasu od złożenia pierwotnego żądania oraz interes Skarbu Państwa w pozyskaniu jak największej liczby jakościowo dobrych danych geologicznych, to naruszył tym samym zakres sprawy, wykraczając poza jej granice.

Modyfikacja wniosków była dopuszczalna zarówno z punktu widzenia istoty postępowania remonstracyjnego, braku przeszkody w postaci wcześniejszych wyroków WSA i NSA wydanych w tej konkretnie sprawie, a także – co wydaje się w tym względzie również doniosłe – z uwagi na istotę udzielanej koncesji, której efekty mają służyć nie tylko koncesjonariuszowi, ale także dobru ogólnemu, nad którym pieczę sprawuje Skarb Państwa.

X.

Nie doszło także w sprawie do naruszenia art. 18 ust. 3 ustawy nowelizującej PGG z 2020 r. w stopniu, jaki uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA, treść zmienionego wniosku K. wraz z projektem robót geologicznych została dostosowana do nowych wymogów formalno-prawnych. Narusza to zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazany przepis ustawy nowelizującej, gdyż do wniosku koncesyjnego, bez względu na zakres jego zmiany, znajdowały zastosowanie w całej rozciągłości przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2014 r., w tym także przepisy wykonawcze dotyczące opracowywania projektów robót geologicznych (PRG). Skoro więc wniosek K. bazuje na nowych regulacjach, to oceniana decyzja jest z tego względu wadliwa.

Stanowisko WSA nie znajduje uzasadnienia w ogólnym spojrzeniu na istotę tak samej sprawy koncesyjnej jak i ogólne znaczenie przepisów intertemporalnych. Przepisy przejściowe nakazujące stosowanie do spraw już wszczętych przepisy w brzmieniu dotychczasowym, mają bowiem przede wszystkim gwarantować skuteczność tych wniosków, które złożone zostały na podstawie przepisów wcześniej obowiązujących, zaś nowe regulacje przewidujące np. nowe, dodatkowe wymagania lub kryteria ocen, nie mogą owych wcześniejszych starań stron niweczyć. W istocie twierdzenie WSA jest więc nietrafne, bowiem bazuje na błędnym przekonaniu co do braku możliwości modyfikacji wniosku przez K., wskutek określenia nowych kryteriów oceny, które nie wynikają wprost z ustawy. Błędnie WSA przyjmuje zatem, że art. 18 ust. 3 ustawy nowelizującej PGG został naruszony, bo wniosek K. – mówiąc w uproszczeniu – wypełniono w myśl nowych przepisów rozporządzenia. Rzecz w tym, że zastosowanie się do nowych przepisów wykonawczych jest sferą ustaleń faktycznych, uwzględniającą aktualny stan sprawy. Minister nie stosował więc nowych przepisów do oceny merytorycznej wniosku, przy czym WSA nie był w stanie wykazać, w jaki sposób ów "nowy" wniosek koncesyjny K. narusza przepisy PGG w brzmieniu sprzed 2015 r.

XI.

Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie trafne są również te zarzuty, które kwestionują stanowisko Sądu pierwszej instancji co do naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów dot. tajemnicy przedsiębiorstwa (w kontekście zastrzeżenia klauzuli poufności). Istota tych zarzutów (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej organu, zarzut I.6 skargi kasacyjnej K.) sprowadza się do twierdzenia, że organ działał w zakresie upoważnienia ustawowego, chroniąc tajemnicę przedsiębiorstwa a Sąd (podzielając stanowisko skarżącej) nie dostrzegł, że istniała podstawa prawna do nadania klauzuli poufności dokumentom (części) przedłożonym przez wnioskodawcę (K.), zawierającym informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa i jako takie podlegające ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa.

Zdaniem NSA nie można zatem – w zakresie objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa niektórych dokumentów (załączników) modyfikowanego przez K. wniosku – podzielić poglądu skarżącej spółki L. Sp. z o. o. o bezprawnym naruszeniu zasady jawności postępowania, a w konsekwencji stwierdzonego przez WSA pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw. Niewątpliwie zasada jawności jest istotną wartością w postępowaniu administracyjnym, jednak nie może być ona rozumiana w oderwaniu od konkretnego postępowania i przepisów ustaw, które je konstytuują Bez wątpienia w rozpoznawanej sprawie udział brali przedsiębiorcy. Skoro tak, to jawność postępowania koncesyjnego musi być postrzegana przez ten pryzmat. Oznacza to, że spełnia zasadę jawności wynikającą z art. 73 § 1 k.p.a. takie postępowanie, w którym niejawna jest część dokumentów, jeżeli ta niejawność ma umocowanie w przepisach prawa. Przyjmując brak podstaw do zastosowania art. 28ha ust. 1 – 3 PGG, wobec treści reguły intertemporalnej zawartej w art. 1 ust. 3 ustawy z 23 stycznia 2020 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 379), nie można jednak twierdzić, że takich podstaw prawnych w ogóle nie było. Powołany również w podstawie prawnej postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z 1 marca 2021 r. o nadaniu klauzuli poufności wymienionym dokumentom przepis art. 11 ust. 2 u.z.n.k. określał co stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a z pozostałych ustępów tej ustawy można wyprowadzić obowiązek organu przedsięwzięcia czynności zmierzających do ochrony informacji przekazanych mu przez stronę, która zastrzegła je jako tajemnicę przedsiębiorstwa w ww. rozumieniu. W konsekwencji nie można zasadnie twierdzić, że zasada jawności postępowania administracyjnego została bezprawnie złamana w sytuacji, gdy były stosowane przepisy wyłączające jawność istotnych dla przedsiębiorcy dokumentów. Co więcej dla oceny zachowania tej reguły nie ma znaczenia, czy organ powołał w podstawie prawnej nałożenia klauzuli tajemnicy przedsiębiorcy właściwe przepisy. Sąd drugiej instancji zwraca również uwagę, że skarżąca spółka L. Sp. z o. o. nie kwestionowała postanowienia nakładającego klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa nie występowała bowiem o dostęp do zastrzeżonych dokumentów w trybie procesowym określonym w art. 73 – 74 k.p.a. W takim stanie sprawy trudno uznać, że informacje objęte tajemnicą były istotnymi dla rozstrzygnięcia i pozbawiały stronę czynnego udziału w sprawie.

XII.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Sprawa musiała zostać przekazana WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania z uwagi na brak dokonania oceny merytorycznej decyzji (koncesji) Ministra Klimatu i Środowiska. Chodzi przy tym o brak oceny porównawczej zarówno w sprawie z wniosku K. (niniejsza sprawa), jak i z wniosku L. (sprawa prowadzona pod sygn. akt II GSK 1106/22).

W ponownym postępowaniu organ dokona oceny wniosku uwzględniając wyżej wskazane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).