Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 88/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
article: art. 77, 80, 11, 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt I SA/Kr 88/23 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie : WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Waldemar Michaldo po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 grudnia 2022 r. nr 2457/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

J. W. (dalej: Strona, Skarżący) wnioskiem z dnia 24 października 2022 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie całości składek nie podlegających abolicji. We wniosku Strona wskazała, że jest emerytem, a w okresie od dnia 1 czerwca 1991 r. do dnia 30 września 2017 r. prowadziła działalność gospodarczą. Ponadto Strona wskazała na swoje problemy zdrowotne (w latach 2012-2017 kilkakrotnie była hospitalizowana i poddawana zabiegom operacyjnym na kręgosłup, cierpi również na nadciśnienie tętnicze, jak również chorobę niedokrwienia serca, przez cały czas pozostaje pod opieką lekarską, ma uszkodzony nerw strzałkowy co utrudnia mu chodzenie oraz powoduje częste bóle lewej nogi, od sześciu lat choruje na rozrost gruczołu krokowego). Do wniosku Strona dołączyła dokumentację medyczną.

Dalej Strona podniosła, że w związku z chorobami przewlekłymi oraz podeszłym wiekiem nie jest w stanie podjąć żadnej dodatkowej pracy, aby móc spłacić zalegle składki ZUS. Nadmieniła, że obecne środki finansowe nie pozwalają Jej na spłatę zadłużenia, gdyż są za niskie. Wskazała, że równocześnie opiekuje się córką P. W., która jest niepełnosprawna - ma 18 lat, w dniu 25 stycznia 2022 r. lekarz rzecznik ZUS orzekł o całkowitej niezdolności do pracy w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałego przed ukończeniem 18 roku życia. Dodała, że córka ma ustaloną niepełnosprawność od wczesnego dzieciństwa. Obecnie córka pobiera rentę socjalną w wysokości 1250,88 zł miesięcznie i uczęszcza do szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy.

Strona poinformowała, że w księdze wieczystej mieszkania dokonano wpisu do hipoteki na kwotę 99.378,53 zł na rzecz wierzyciela Z. C., celem wyegzekwowania należności. Wskazała, że przy obecnych dochodach rodziny i kosztach utrzymania nie jest w stanie spłacać zaległości z tytułu składek i jednocześnie spłacać zaległości z hipoteki. Podała, że sytuacja w jakiej się znalazła może doprowadzić do utraty mieszkania i pozbawić całą rodzinę "dachu nad głową" i uniemożliwia zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: PZUS, organ) zaskarżoną decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. nr 2457/2022, wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1009, ze zm.; dalej: u.s.u.s.), oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie MGPiPS), odmówił Stronie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 17.888,44 zł, w tym na:

- ubezpieczenia społeczne: za okres lipiec-wrzesień 2009 r., w łącznej kwocie 2.527,96 zł, w tym z tytułu składek w kwocie 1 109,96 zł oraz z tytułu odsetek za zwłokę wyliczonych na dzień 24 października 2022 r. w kwocie w 1.418,00 zł,

- ubezpieczenie zdrowotne: za okresy: lipiec 2010 - wrzesień 2012 r., maj–wrzesień 2017 r. w łącznej kwocie 15.360,48 zł, w tym z tytułu składek w kwocie 7.921,48 zł oraz z tytułu odsetek za zwłokę wyliczonych na dzień 24 października 2022 r. oraz z tytułu odsetek wyliczonych na dzień 24 października 2022 r. w kwocie 7.439,00 zł.

Organ w uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wskazał, że "Z ustaleń Zakładu wynika, że wyrejestrował Pan działalność gospodarczą 30 września 2017 r. W okresie prowadzenia działalności nie wywiązał się Pan z obowiązku opłacania składek. W ten sposób został Pan dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który naliczył odsetki od nieopłaconych w terminie należności. Zakład jako wierzyciel w przedmiotowej sprawie ma obowiązek egzekwować powstałe zadłużenie, które jest wymagalne, zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W świetle przepisu art. 24 u.s.u.s., nie upłynął jeszcze termin, w którym zaległości mogą być dochodzone.

Zasady przedawnienia zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek reguluje art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z zapisami ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna.

W związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone zmiany dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawniania należności z tytułu składek do 5 lat.

W świetle powołanego przepisu dochodzone należności ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna.

Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W przypadku zaistnienia okoliczności powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia, po ich ustaniu przedawnienie biegnie dalej. Oznacza to, że pewnego czasu nie wlicza się do okresu przedawnienia, przy czym po zakończeniu okresu zawieszenia, przedawnienie biegnie dalej, z uwzględnieniem okresu pomiędzy rozpoczęciem biegu, a powstaniem przyczyny zawieszenia.

Zgodnie z zapisem art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

Zgodnie z art. 24 ust 5b w/w ustawy bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Wobec zaległości podjęte zostały następujące czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia:

Należności za okres 07/2009-09/2009 (FUS), 07/2010-09/2012 (FUZ)

- od 13.11.2012 r. tj. od wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek do uprawomocnienia się decyzji określającej wysokość zadłużenia tj. do 16.07.2020 r.

Należności za okres 05/2017-09/2017 (FUZ)

- od 19.06.2018 r. tj. od wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek do uprawomocnienia się decyzji określającej wysokość zadłużenia tj. do 28.09.2018 r.

- bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu od wszczęcia postępowania egzekucyjnego tj. od 23.10.2018 r.

Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zwieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 2a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty.

Zawarcie układu ratalnego w dniu 18.07.2019 r. spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia wydłużając jego termin o czas obowiązywania urnowy w sprawie ratalnej spłaty należności.

Ponadto 29.01.2013 r. złożył Pan wniosek o umorzenie na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551) zwanej dalej abolicyjną. Zgodnie z art. 1 ust 15 w/w ustawy bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6, 10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji. W świetle powyższego bieg terminu przedawnienia w stosunku do należności powstałych na Pana koncie uległ zawieszeniu od daty wpływu wniosku tj. 13.02.2014 r.

Uwzględniając powyższe okoliczności Zakład stwierdza, że należności nie uległy przedawnieniu."

Następnie organ na stronach od 5 do 12 decyzji przedstawił analizę i ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego by w konkluzji stwierdzić, że "Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazuje przesłanek do stwierdzenia, że zachodzą okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych".

Skarżący na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS, poprzez błędną interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: K.p.a.), poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego;

- art. 80 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie tych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o COVID). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przewodniczący Wydziału I zarządzeniem z dnia 20 lutego 2023 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 22 marca 2023 r.

Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób wymagający usunięcia jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja PZUS, którą odmówiono Skarżącemu umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami za lipiec, sierpień i wrzesień 2009 r. oraz zaległych składek na ubezpieczenia zdrowotne wraz z odsetkami za okres od lipca 2010 r. do września 2012 r. oraz za okres od maja do września 2017 r.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust. 3 art. 28 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 498 ze zm.);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS, zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.: składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia, opłaty dodatkowej), unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia.

Kluczowym, a zarazem wstępnym zagadnieniem dla rozpatrywanej sprawy, jest zagadnienie przedawnienia należności objętych wnioskiem Skarżącego. Organ rozpoznając powyższą kwestię powinien zebrać materiał dowodowy odnośnie przedawnienia należności objętych decyzją i szczegółowo przedstawić jego ocenę w uzasadnieniu decyzji.

W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość.

Wskazane ustalenia są konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje. Organ powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek organ obowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Obowiązkiem PZUS rozpoznającego sprawę było drobiazgowe wyjaśnienie treści podstawy prawnej, w oparciu o którą przyjął, że nie doszło do przedawnienia należności. W okolicznościach analizowanej sprawy konieczność ta była tym bardziej uzasadniona, że najstarsze należności z tytułu składek dotyczą lipca 2009 r., a w tym okresie przepisy dotyczące przedawnienia składek zmieniały się wielokrotnie.

Problem przedawnienia należności z tytułu składek regulują przepisy art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. Art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r., stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowania aktu poświadczenia dziedziczenia, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.

Ponadto ust. 5a-5f art. 24 u.s.u.s. stanowiły, że:

"5a. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty.

5b. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

5c. Bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu.

5d. Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana.

5e. Bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata.

5f. W przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna."

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r., stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (por: Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).

Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności z tytułu składek organ powinien mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne. Inne regulacje obowiązywały bowiem w tej mierze w okresie do końca 2011 r., inne od 2012 r., a jeszcze inne od 2021 r. Do tego należy dostrzec istotną na gruncie tej sprawy problematykę intertemporalną dotyczącą nie tylko relacji pomiędzy zmieniającymi się okresami przedawnienia (5-10 lat), ale także wystąpienia i skuteczności poszczególnych okoliczności przerywających i zawieszających bieg terminu przedawnienia.

Sąd wskazuje, że organ nie przeprowadził w uzasadnieniu decyzji (intencjonalnie w tej części przytoczonym in exstenso powyżej) szczegółowej analizy w oparciu o przedstawione przepisy kwestii przedawnienia poszczególnych składek.

Uwzględniając wskazane unormowania obowiązkiem organu było ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu decyzji daty początkowej, od której liczony jest bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych konkretnych należności będących przedmiotem postępowania; czy jest to data wymagalności należności, czy też początkiem biegu terminu przedawnienia jest dzień 1 stycznia 2012 r. oraz zdarzeń, które w odniesieniu do konkretnych należności mogły mieć wpływ na przedłużenie terminu przedawnienia. Innymi słowy, organ był zobligowany dokonać ustaleń i przedstawić w uzasadnieniu decyzji, czy do przedawnienia należności za objętych decyzją, przy uwzględnieniu zdarzeń mających wpływ na przedłużenie terminu przedawnienia, ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r., czy też termin 10 letni liczony od dnia wymagalności. Ma to istotne znaczenie, bowiem do należności składkowych nieprzedawnionych do dnia 1 stycznia 2012 r. (wedle reguł z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma, co do zasady, zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r., przy zachowaniu wynikającej z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. zasady stosowania ustawy względniejszej.

W uzasadnieniu decyzji takich odpowiednich rozważań organ nie zawarł. Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności z tytułu składek organ powinien mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne.

Organ ograniczył się do wskazania, że na zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności za okres od lipca 2009 r. do września 2012 r. wpłynęło wszczęcie postępowania w sprawie określenia wysokości należności składek do uprawomocnienia się decyzji określającej wysokość zadłużenia oraz wpływu wniosku o umorzenie na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551).

Sąd zaznacza, że prawidłowo opisane przez organ okresy zawieszenia muszą być skorelowane (pozostawać we współzależności) z okresami przedawnienia wynikającymi z przedstawionych powyżej przepisów, czyli organ musi wskazać do każdej z zaległości z tytułu składek, na jakiej podstawie przyjął okres przedawnienia np. 5-letni czy 10-letni. W kontekście powyższego należy zauważyć, że w odniesieniu do żadnej z należności z tytułu składek organ nie wskazał początkowej daty biegu terminu przedawnienia, jak również nie wskazał ile trwały okresy przedawnienia poprzedzające okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

Nie budzi przy tym najmniejszych wątpliwości, że jeżeli organ wiąże skutki prawne w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia z wszczęciem postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek, czy też z abolicją, albo z postępowaniem egzekucyjnym (tak jak w przypadku składek za maj -wrzesień 2017 r.), to do akt sprawy należy dołączyć (oryginały lub potwierdzone za zgodność odpisy): zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wnioski, wydane decyzje, tytuły wykonawcze, zawiadomienia o podjęciu czynności egzekucyjnych, dowody doręczenia poszczególnych aktów, by strona mogła zapoznać się z tymi dowodami i sąd mógł zweryfikować skuteczność tych czynności w kontekście biegu terminu przedawnienia poszczególnych składek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1156/21; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy w sytuacji, gdy zdaniem organu w danej sprawie zachodzi jedna z przesłanek z art. 24 u.s.u.s. skutkująca zawieszaniem, czy przerwaniem biegu przedawnienia należności z tytułu zaległych składek, winien tą przesłankę wykazać stosownym dowodem dołączając go do akt sprawy.

Brak udokumentowania okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia uniemożliwia rzeczywistą kontrolę sądową zaskarżonej decyzji.

Organ winien wskazać, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Zbiorcze przedstawienie ram czasowych w odniesieniu do wszystkich zaległości nie jest wystarczające, skoro każda z należności ma odrębny termin wymagalności, a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1046/20).

Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy na powyższą okoliczność zalega korespondencja email pomiędzy pracownikami ZUS (karta 85 akt administracyjnych – wydruki nie potwierdzone za zgodność) o następującej treści:

1. Wiadomość z dnia 28 października 2022 r.:

"Proszę o informację na poniższe punkty :

- jakie czynności zawiesiły lub przerwały bieg przedawnienia ze wskazaniem dat/czynności/okresu

- czy należności zagrożone są przedawnieniem

Na dzień dzisiejszy tj. 28 października 2022 r. jest czynna umowa ratalna na składki niepodlegające abolicji – umowa zawarta 18.07.2019";

2. Wiadomość z dnia 14 listopada 2022 r. zatytułowana: "ponaglenie - WN O UMORZENIE skł. niepodl. Abolicji –W. J./" – brak treści wiadomości;

3. Wiadomość z dnia 21 listopada 2022 r.

"Okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności niepodlegających abolicji:

FUS : zaI. od 7/2009 do 9/2009

od 13.11.2012-(wszczęcie) do 16.07.2020 r. (decyzja)

od 29.01.2013 do 11.03.2020 (abolicja)

od 18.07.2019 do nadal (układ ratalny Nr [...])

FUZ: zal. od 7/2010 do 9/2012

od 13.11.2012 (wszczęcie) do 16.07.2020 r. (decyzja)

od 29.01.2013 do 11.03.2020 (abolicja)

od 18.07.2019 do nadal (układ ratalny Nr [...])

zal. od 5/2017 do 9/2017

od 19.06.2018 (wszczęcie) do 28.09.2018 (decyzja)

od 23.10.2018 (egzekucja) - zawieszona ze względu na czynny układ ratalny

od 18.07.2019 do nadal (układ ratalny Nr [...])".

Sąd w kontekście powyższych dowodów wskazuje, że:

- po pierwsze, brak jest jakichkolwiek dowodów źródłowych potwierdzających treść zamieszczonych informacji;

- po drugie, jeżeli w trakcie okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia, wystąpi kolejna przyczyna zawieszenia, to nie powoduje ona ponownego zawieszenia biegu terminu, jednak okres zawieszenia trwa od wystąpienia pierwszej z przyczyn zawieszenia biegu terminu przedawnienia, aż do końca zawieszenia biegu terminu przedawnienia, wynikającego z kolejnych przyczyn zawieszenia biegu tego terminu. Z informacji tej wynika natomiast, że sporządzający ją pracownik traktuje kolejne zdarzenie jako czynność ponownie zawieszającą bieg terminu przedawnienia;

- po trzecie, informacja ta nie uwzględnia przyczyny zawieszenia biegu terminu przedawnienia określonej w art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 374 ze zm.),

- po czwarte, nie ma najmniejszych przeciwwskazań, aby za dowód w sprawie uznać korespondencję wewnętrzną organu administracji prowadzoną przy pomocy poczty elektronicznej. Jednak w sytuacji, gdy dana komórka organizacyjna ZUS działa jako organ prowadzący postępowanie administracyjne, w którym dokonuje ustaleń faktycznych w kwestiach istotnych dla sprawy (jak np. przedawnienie należności), powinna zwracać się o udzielenie informacji do statutowych komórek organizacyjnych określonych w statucie ZUS (obecnie rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki z dnia 4 marca 2021 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych - Dz.U. z 2021 r. poz. 431) i regulaminie organizacyjnym ZUS (obecnie załącznik do zarządzenia Nr 92 Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 grudnia 2010 r. tekst ujednolicony z dna 1 czerwca 2021 r. https://bip.zus.pl/o-zus/regulamin-organizacyjny-zakladu), a nie poszczególnych pracowników komórek organizacyjnych. Zachowanie takiej formy korespondencji gwarantuje, że będzie to oficjalne, zweryfikowane stanowisko danej komórki organizacyjnej ZUS, a nie pracownika tej komórki organizacyjnej i że odpowiedzi udzieli osoba mająca uprawnienie do udzielenia takiej odpowiedzi zgodnie z regulaminem organizacyjnym ZUS.

Kolejno Sąd wskazuje, że niewyjaśnienie kwestii przedawnienia czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie zgodności z prawem odmowy umorzenia należności Skarżącego z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, (...) (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 165/21).

Sąd wyjaśnia, że przedawnienie jest obiektywnym stanem prawnym. Jego zaistnienie nie jest zależne od woli, czy uznania organu. Gdy organ orzeka po upływie okresu przedawnienia (a tak jest bezspornie w niniejszej sprawie) zobowiązany jest w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wykazać, że nie doszło do upływu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, o których orzeka, co jest oczywistym warunkiem dalszego procedowania. W niniejszej sprawie warunek ten nie jest spełniony.

Nieudokumentowanie przez organ rozpoznający ponownie sprawę okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) powinien być zatem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń.

Mając to na uwadze, Sąd odstąpił od weryfikacji, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, podjętej w ramach uznania administracyjnego, organ dokonał prawidłowego ustalenia, na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego, że nie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a w szczególności przesłanki określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS.

Z powyższych względów Sąd też ograniczył przedstawienie stanu faktycznego sprawy jedynie do kwestii związanych z przedawnieniem składek pomijając przedstawienie szczegółowego stanowiska organu w zakresie ustalenia przesłanek umorzenia określonych w przywołanych powyżej przepisach jak również uzasadnienia skargi, które odnosiło się jedynie do prawidłowości oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ.

Sąd wskazuje, że ocena sprawy w pełnym zakresie jest przedwczesna, ponieważ organy nie ustaliły w sposób prawidłowy kwestii przedawnienia poszczególnych składek, co w istocie powoduje, że nie wiadomo jaka kwota należności z tytułu składek powinna być przedmiotem rozpoznawanej sprawy. To również oznacza, że organ nie ustalił jaki jest rzeczywisty przedmiot postępowania w sprawie o umorzenie należności składkowych. W takiej sytuacji analiza przesłanek określonych w wymienionych powyżej przepisach byłaby przedwczesna.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie przepisu art. 153 P.p.s.a., organ zobowiązany będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd oceny prawnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien poddać analizie kwestię przedawnienia należności składkowych. W tym zakresie powinien mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi. Po wtóre, powinien udokumentować wszystkie okoliczności, na które się powołuje w związku z instytucją zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia należności składkowych.

Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek, organ powinien rozpoznać wniosek Skarżącego o umorzenie. Motywy rozstrzygnięcia organ przedstawi w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a.

Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że Skarżąca po pierwsze była zwolniona z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca, która zaskarżyła działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie Skarżąca w sprawie występowała osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika.