Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 234/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2023 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 14 października 2020 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. M. (zwanej dalej "inwestorem", "stroną" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 2 lutego 2022 r., nr [...] W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy G. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 14 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej "M. " w km 20+340 rzeki P. , gm. G. i gm. C., powiat p. . Zaskarżona decyzja organu II instancji zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Postępowanie administracyjne w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań ww. inwestycji zostało wszczęte w dniu 15 marca 2016 r., kiedy wpłynął wniosek inwestora o wydanie decyzji w tym przedmiocie. Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia. Inwestor podniosła, że w 2010 r. otrzymała pozytywną decyzję w tym samym przedmiocie, ale w związku z upływem czasu, decyzja wygasła.

Mieszkańcy wsi W. wnieśli o uznanie ich za uczestników postępowania administracyjnego. Z obawy o zmianę stosunków wodnych na tym terenie, który jest terenem zalewowym, mieszkańcy uważają, że w wyniku realizacji inwestycji, dojdzie do podtopień.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (zwany dalej "PPIS") uznał, że niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Stanowisko to zostało zawarte w opinii sanitarnej z dnia 14 kwietnia 2016 r. Podobne stanowisko zajął Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (zwany dalej "RDOŚ"). Postanowieniem z dnia 23 maja 2016 r., nr [...] Wójt stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Postępowanie administracyjne zostało zawieszone z dniem 25 maja 2016 r.

W grudniu 2016 r. inwestor przedstawiła raport oddziaływania na środowisko przez planowaną inwestycję. Ze względu na braki raportu, Wójt systematycznie odmawiał podjęcia zawieszonego postępowania, a mieszkańcy wsi W. stale sprzeciwiali się realizacji inwestycji.

Postanowieniem z dnia 26 marca 2018 r., nr [...] Wójt podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Tego samego dnia Wójt przekazał raport oddziaływania na środowisko do RDOŚ, PPIS oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...].

W opinii sanitarnej z dnia 27 kwietnia 2018 r. PPIS zaopiniował pozytywnie realizację inwestycji pod warunkiem uwzględnienia jego uwag podczas wydawania decyzji.

RDOŚ wezwał inwestora do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko oraz zajęcie stanowiska w sprawie zgłaszanych sprzeciwów m.in. co do cofania się wód zagrażającej polom uprawnym wokół P. na tym odcinku. Ponadto Wójt Gminy C. uważa, że analiza zalewania pól musi zostać poszerzona z uwagi na drogi dojazdowe do tych pól.

W wyniku przedstawienia uzupełnień raportu, postanowieniem z dnia 22 listopada 2018 r., nr [...] RDOŚ uzgodnił założenia realizacji inwestycji. W treści postanowienia wskazano także warunki, jakie należy spełnić.

Uczestnicy postępowania – A. i T. małż. M. przedłożyli ekspertyzę wskazującą na wzrost ryzyka zalewowego, jaki nastąpiłby po realizacji przedmiotowej inwestycji.

Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 5 lutego 2019 r. ustalono, że inwestycja ma na celu budowę stopnia na rzece P.. Rzeka będzie przez to wylewać, ponieważ powstanie cofka. Inwestor zamierza wobec tego odkupić grunty od właścicieli tych działek, wypłacać im odszkodowanie, tudzież dzierżawić je od właścicieli. Rozmawiano także o zasięgu oddziaływania inwestycji. Wójt Gminy C. wyraził obawy, że woda wylewająca się odtworzy stare koryto P., w której obecnie są drogi dojazdowe do pól. Pełnomocnik inwestora zapewnił, że istnieją wododziały, a woda nie będzie wdzierać się na odległość większą niż 2 km.

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr [...] Wójt odmówił inwestorowi wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji. Wójt wskazał, że na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm., zwanej dalej "u.i.ś."), jeżeli inwestycja wykracza poza granice gminy, w której inwestycja ma zostać zrealizowana, decyzję w sprawie wydaje ten wójt, burmistrz (prezydent miasta), którego gmina obejmuje największą część inwestycji. Wydanie tej decyzji odbywa się za porozumieniem z pozostałymi wójtami, burmistrzami (prezydentami miast). Wójt był więc zobligowany do wydania decyzji w porozumieniem z Wójtem Gminy C. . Ten zaś nie wyraził zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto elektrownia wodna nie jest inwestycją celu publicznego, zatem nie można wywłaszczyć terenów, które zalewałaby je woda.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia 25 maja 2020 r., nr [...] Kolegium uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO stwierdziło, że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji może nastąpić, jeżeli zostaną spełnione określone przesłanki – art. 80 u.i.ś. Samo uzasadnienie decyzji powinno być przekonujące, wyjaśnić podstawy zapadłego rozstrzygnięcia. Decyzja Wójta tego wszystkiego nie miała. Sprzeciw społeczeństwa powinien zostać rozpoznany, ale sam sprzeciw nie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy.

Decyzją z dnia 14 października 2020 r., nr [...] Wójt odmówił stronie zgody na realizację zaplanowanego przez nią przedsięwzięcia. Wójt zrelacjonował stan faktyczny sprawy, a także przywołał główne założenia kasacyjnej decyzji SKO. Organ I instancji stwierdził, że w myśl art. 81 ust. 3 u.i.ś., jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, co zostało wskazane przez SKO. Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry został przyjęty przez Radę Ministrów. Rzeka P. stanowi jednolite części wód powierzchniowych od dopływu z P. M., aż do ujścia. Celem środowiskowym dla rzeki P., w myśl planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry, jest dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny. Aktualny stan jest zły, a ocena ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych jest zagrożona. Poza tym wody, które rozlewałyby się na pola, były narażone na wnikanie do nich substancji pochodzenia rolniczego, co będzie tylko negatywnie wpływać na ich stan. Około 2 ha zostanie zalane, a kolejne 7 ha zostanie podtopione, tudzież nadmiernie uwilgotnione.

Wójt powołał przepis art. 38j ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 668 z późn. zm., zwanej dalej "p.w."). W myśl tego przepisu muszą zostać spełnione łącznie przesłanki w nim wymienione, aby można było zaakceptować nieosiągnięcie celów środowiskowych. Muszą więc następować działania, które łagodzą negatywne skutki oddziaływania inwestycji na stan wód, przyczyny zmian zostały ocenione w planie gospodarowania wodami, przyczyny zmian byłyby uzasadnione interesem publicznym, cel można osiągnąć innymi metodami.

Wójt uważa, że inwestor nie spełnił wymagania z art. 38j ust. 2 p.w., a więc inwestor nie łagodzi skutków negatywnego oddziaływania inwestycji. Inwestycja ta nie została szczegółowo przedstawiona w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry, nie stanowi ona nadrzędnego interesu publicznego, a także nie zastosowano innych działań, znacząco korzystniejszych dla interesów środowiska.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła strona, działająca przez pełnomocnika. Decyzję tę zaskarżono w całości, podnosząc jednocześnie zarzut braku podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, a także brak uzasadnienia merytorycznego odmowy wydania decyzji.

Strona wyjaśniła, że spełniła wszystkie oczekiwania Wójta. Inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez PPIS oraz RDOŚ. Jedyny argument, jaki zdaniem strony przemawia do Wójta, jest niezadowolenie społeczeństwa związane z planami realizacji inwestycji. SKO, w poprzedniej decyzji kasacyjnej, jasno wskazało, że nie można uzależniać rozstrzygnięcia sprawy od nastrojów społecznych. Inwestor zaproponował rozwiązanie – pragnie wykupić działki zalewowe, a te, które będą podtapiane lub nadmiernie zawilgotniałe, inwestor będzie płacić coroczne odszkodowanie za straty w plonach.

Jak wynika z przepisów prawa miejscowego – § 1 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie określenia w regionie wodnym Warty wód powierzchniowych i podziemnych wrażliwych na zanieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2017 r. poz. 1638, zwanego dalej "rozporządzeniem") – należy ograniczać zanieczyszczenia P. związkami azotu pochodzącymi ze źródeł rolniczych, gdyż ta rzeka jest wrażliwa na te związki chemiczne. Strona uważa, że woda, która będzie zalewać pola nie będzie narażona na zanieczyszczenia związkami azotu. Związki te pochodzą z roli, a przecież pola te zostaną wyłączone z gospodarki rolnej. Niezasadne są, zdaniem strony, zarzuty z art. 38j ust. 2 p.w.

Inwestor uzyskał już kiedyś decyzję środowiskową na realizację tej inwestycji, ale wygasła ona przez wzgląd na konieczność wieloletniego procesowania się o uzyskania kolejnych decyzji. Inwestor posiada już decyzję o warunkach zabudowy, a inwestycja została ujęta w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G..

W toku postępowania odwoławczego wpłynęły kolejne protesty mieszkańców.

Decyzją z dnia 2 lutego 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. SKO bardzo szczegółowo zrelacjonowało stan faktyczny sprawy, przytaczając przy tym dosłowne twierdzenia organu I instancji. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem inwestora, że jeśli organy opiniujące i uzgadniające warunki inwestycji wyraziły pozytywną opinię, to organ administracji publicznej musi wydać decyzję pozytywną. Kolegium zwróciło uwagę na różnice pomiędzy opinią a uzgodnieniem. SKO uważa, że uzgodnienie RDOŚ jest wiążące, gdyby wydano negatywne uwagi. Jego aprobata dla inwestycji nie oznacza, że Wójt miał obowiązek wydać decyzję korzystną dla inwestora.

SKO uznało, że fakt uzyskania innych decyzji na poczet realizacji inwestycji nie ma żadnego wpływu na sprawę. Istotne jest to, czy w momencie wydawania decyzji zachodzą pozytywne przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia korzystnego, czy też nie.

Jeśli chodzi o art. 38j ust. 2 p.w., obowiązywał on, kiedy wszczęto postępowanie administracyjne. Jak wskazał Wójt, w sprawach wszczętych a niezakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów, stosuje się przepisy dotychczasowe, co wynika z obecnie obowiązującego prawa wodnego. Przepis art. 38j ust. 2 p.w. ma swój odpowiednik w nowym prawie wodnym.

Skarżąca, działająca poprzez pełnomocnika – r. pr. T. K. – złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 75 ust. 4, art. 80 ust. 1 oraz art. 81 ust. 3 u.i.ś., a także art. 38j ust. 2 p.w. poprzez łączne zastosowanie tych przepisów z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry, w zakresie zastosowania nawozów w rolnictwie, którego normy adresowane są do właścicieli, dzierżawców pól uprawnych;

2) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez niedokonanie jakichkolwiek ustaleń, analizy, zarówno przez Wójta jak i przez SKO w zakresie powołanej regulacji art. 38j ust. 2 p.w.

Na podstawie powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji, w celu wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji.

Skarżąca uważa, wbrew twierdzeniom SKO, że uzgodnienie RDOŚ jest wiążące i wobec tego, organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić środowiskowe uwarunkowania inwestycji. Odmowa wydania decyzji korzystnej dla skarżącej mogła nastąpić wyłącznie w sytuacji wykazania niespełnienia celów środowiskowych, które obowiązują dla rzeki P.. Jeżeli organ twierdzi, że cele są zagrożone, należy zapewnić działania łagodzące, a nie odmawiać wydania decyzji korzystnej dla skarżącej.

Dalej, skarżąca zakwestionowała rozumowanie SKO co do spełnienia wymogów z przepisów rozporządzenia. RDOŚ ustanowił akt prawa miejscowego, aby zapewnić realizację zadań z zakresu ochrony przez związkami azotu. Skarżąca podkreśla jednak, że związku azotu nie będą wnikać do wody, ponieważ związki te wnikają do gleby, na którą dopiero wyleje się woda rzeczna. W niniejszej sprawie nie dojdzie więc do jakiegokolwiek skażenia związkami azotu, ponieważ azot nie będzie stosowany podczas eksploatacji elektrowni wodnej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia na rzecz rozwoju miejscowości W. oraz Ł. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika.

W piśmie z dnia 26 września 2022 r. Wójt wskazał, że wnosi o oddalenie skargi, gdyż decyzja SKO, a wcześniejsza jego własna, odpowiadają prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie twierdzenia skarżącej były zasadne.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, że w niniejszym postępowaniu bierze udział łącznie 17 podmiotów prawa, a także mając na uwadze ochronę ich zdrowia, zarządzeniem z dnia 21 lutego 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2023 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Wójta w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji zamierzonej przez skarżącą. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.i.ś. Powaga oraz złożoność materii prawnośrodowiskowej wymaga uważnego przeanalizowania materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca zaplanowała budowę małej elektrowni wodnej na rzece P. na terenie dwóch gmin – G. oraz C.. Inwestycja ta zakłada, że w wyniku utworzenia uskoku/stopnia na rzece, dojdzie do powstania ciągu wstecznego na rzece prowadzącego do wylania się wody rzecznej na przyległe do jej koryta pola. Mieszkańcy wsi W. wyrażają swój stanowczy sprzeciw wobec planowanej inwestycji, a organy administracji publicznej (rozpoznawczy oraz odwoławczy) uważają, że inwestycja godzi w cele środowiskowe, które nie zostaną zrealizowane. Skarżąca stanowczo odrzuca te zarzuty i podnosi, że inwestycja nie będzie wywoływać tak daleko idących skutków, jak podnoszą to mieszkańcy. Sąd w składzie orzekającym uznał, że za wcześnie jest, aby podnosić tak stanowcze tezy, przez obie zwaśnione strony. Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną konstatację, że inwestycja może powstać, ale także nie świadczy on o tym, że inwestycja nie może powstać.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że sprzeciwy mieszkańców nie stanowią przesłanki do wydania decyzji odmownej. Zrozumiałe jest to, że Wójt pragnie zapewnić dobrostan mieszkańcom jego gminy, ale nie może to odbywać się kosztem publicznego prawa podmiotowego, którego ochrony ma prawo dochodzić skarżąca. Sama nazwa u.i.ś. wskazuje na udział społeczeństwa w ochronie środowiska, ale nie oznacza to, że głos mieszkańców ma decydujące znaczenie. Udział mieszkańców, w myśl ustawy, ma stanowić "dodatkową parę oczu", które będą kontrolowały przebieg postępowania administracyjnego i w razie potrzeby, będą oni kwestionować takie decyzje. Kwestionowanie nie może polegać na tym, że mieszkańcy po prostu nie wyrażają zgody na realizację inwestycji, i w związku z tym postępowanie powinno się zakończyć. Rola społeczeństwa polega na tym, aby realizacja inwestycji, do czego ma prawo każdy, kto wywodzi swoje uprawnienie z przepisów prawa powszechnie obowiązującego – inwestor, w jak najmniejszym stopniu oddziaływała na środowisko. Nie chodzi więc o to, aby inwestycja nie powstała, tylko aby powstała inwestycja nie oddziaływała negatywnie na środowisko. Tylko, gdy inwestycja nie spełnia celów środowiskowych, oddziałuje negatywnie na środowisko, możliwe jest wydanie decyzji odmownej, ale nie może być tak, że sprzeciw społeczeństwa implikuje już rozstrzygnięcie.

Jeśli chodzi o główny zarzut podnoszony w skardze, który dotyczy niespełnienia celów środowiskowych, to należy podnieść, że SKO dopuściło się poważnego zaniechania. W ostatniej wersji raportu (z listopada 2017 r.) podniesiono, że realizacja inwestycji musi się odnosić do ochrony Jednolitych Części Wód Podziemnych na trzech odcinkach rzeki P.. I tak, dla części oznaczonej kodem: [...] osiągnięcie celów środowiskowych określono jako niezagrożone (k. [...] raportu z 2017 r.). Dla [...] G. cele te również nie są zagrożone (k. [...] raportu z 2017 r.). Inaczej ma się sytuacja, a właściwie miała, w odniesieniu do [...] P. od D. z P. M. do ujścia. "Cele środowiskowe to osiągnięcie dobrego stanu ogólnego w tym ekologicznego oraz chemicznego. Ponadto stwierdzono, że cele środowiskowe są zagrożone i wyznaczono odstępstwo ze względu na brak możliwości technicznych i przedłużono termin osiągnięcia celu środowiskowego – osiągnięcia dobrego stanu do roku 2021". Autor raportu oddziaływania na środowisko podniósł zatem, że do końca roku 2021 istnieje zagrożenie niewykonania zamierzeń środowiskowych dla zapewnienia ochrony Jednolitym Częściom Wód Powierzchniowych. Rok 2021 zakończył się, a SKO orzekało w dniu 2 lutego 2022 r. Kolegium rozpoznawało odwołanie skarżącej na tyle długo, że zdążyły (być może) zaktualizować się okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie. Może być i tak, że cele środowiskowe nie są już zagrożone. Tego SKO nie zweryfikowało, a więc zbyt pochodnie przyjęto, że inwestycja godzi w przepis art. 38j p.w. Zabrakło ustaleń faktycznych, które dowiodłyby, że stanowisko w raporcie jest niezmienne albo wręcz przeciwnie, uległo zmianie. Ta zaś okoliczność będzie miała istotne znaczenie dla ostatecznej oceny spełnienia celów z art. 38j p.w. Bez weryfikacji tej okoliczności, nie da się rozstrzygnąć niniejszej sprawy.

Sąd podziela stanowisko SKO, że wydanie uzgodnienia RDOŚ nie oznacza niejako nakazu wydania decyzji według treści postanowienia RDOŚ. Byłoby to niedorzeczne, co więcej, prowadziłoby to do uczynienia roli wójta, burmistrza (prezydenta miasta) rolą fasadową, skoro i tak RDOŚ miałby ostatnie słowo w tej sprawie. Prawdą jest, że w momencie orzekania przez Wójta, RDOŚ wydał postanowienie, w którym wypowiedział się o istocie przedsięwzięcia. Wówczas istniała istotnie przesłanka negatywna, która uniemożliwiała realizacji celów z art. 38j p.w. Zwłoka SKO sprawiła, że również postanowienie RDOŚ mogło stracić na aktualności. Organ nie jest związany uzgodnieniami, ale ma je brać pod uwagę, nie może ich pominąć. To nie jest to samo co związanie organu, które powoduje, że organ nie dokonuje analizy materiałów tylko bezwzględnie stosuje je w wydanej decyzji (wyrok NSA z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2952/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA" – https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny: "Postanowienie organu uzgadniającego, którego dotyczą 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie ma charakteru wiążącego. Sam fakt sprzeczności decyzji środowiskowej z takim uzgodnieniem nie świadczy o wadliwości decyzji środowiskowej." (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1784/15, dostępny w CBOSA). Uzgodnienie inwestycji wskazuje, że można zrealizować ją w zgodzie z wskazaniami, jakie eksponuje RDOŚ. Poza tym zakresem, Wójt ocenia jeszcze inne aspekty, a te pozostają poza kognicją RDOŚ. Odmowa uzgodnienia jest natomiast wiążąca, ponieważ ze względów materialnoprawnych nie można zrealizować inwestycji. Inne wady mają już wobec nich charakter wtórny.

Sąd w składzie orzekającym doszedł więc do przekonania o konieczności uchylenia decyzji SKO. Postanowił także uchylić decyzję Wójta, ponieważ dopatrzono się poważnych uchybień z jego strony. Wracając do treści raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, zauważalny jest de facto brak wariantów realizacji inwestycji. Na stronie 35 raportu z 2017 r. autor wymienia trzy warianty. Pierwszy odnosi się do nikomu nieznanej koncepcji z 2007 r. Autor przedstawia ogólne parametry, które nie dają wyobrażenia o całości inwestycji. W drugim wariancie wskazuje się już bardziej szczegółowe informacje, a w trzecim – dochodzi do wyjaśnienia dlaczego powinien paść wybór na wariant zaproponowany przez inwestora. W kontekście badania wariantowości inwestycji oddziałującej na środowisko, orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało bardzo bogaty i jednolity dorobek. Inwestor obowiązany jest przedstawić taki raport o oddziaływaniu przedsiębiorstwa na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym inwestor z przyczyn oczywistych jest zainteresowany. Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 17/22, dostępny w CBOSA). "Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie »siatki porównawczej«, na gruncie której organ weryfikuje proponowane warianty. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport, a ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora." (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4925/21, dostępny w CBOSA).

Zrozumiałe jest zatem to, dlaczego należało uchylić także decyzję Wójta. Gdyby Sąd polecił SKO prowadzenie postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a. na okoliczność sporządzenia nowych wariantów, tj. przeprowadzenie rozbudowanej analizy porównawczej, doszłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. To zaś nie może mieć miejsca. Wójt powinien zatem polecić inwestorowi, aby ten przedstawił wyczerpującą analizę trzech wariantów – wybranego przez niego, alternatywnego, a więc różniącego się od wariantu pierwszego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Podkreślenia wymaga to, że każdy z tych wariantów powinien się różnić od siebie oddziaływaniem na środowisko, ale również rozmiarami, skalą, położeniem etc. W praktyce powinno zatem dojść do sporządzenia wariantu, którego każdy element powinien zostać ukazany w różnych wariantach. Ostatecznie Wójt powinien dysponować trzema, w pełni samodzielnymi wariantami, z których każdy powinien być zdolny do zastosowania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w zacytowanym w poprzednim akapicie wyroku, to doprowadzi do powstania siatki porównawczej, dzięki której będzie można odnieść każdy wariant do stanu środowiska.

Kolejny ważny zarzut, jaki należ postawić organom to niedopilnowanie tego, aby PPIS oraz RDOŚ opiniowali i uzgadniali jeden i ten sam egzemplarz raportu. PPIS wydał swoją opinię w dniu 27 kwietnia 2018 r. RDOŚ wezwał Wójta oraz inwestora do uzupełniania tego dokumentu, a na koniec uzgodnił dokument, który różnił się od tego, jaki zaopiniował PPIS. Jest to sytuacja niedopuszczalna, gdyż to może prowadzić do manipulowania ostatecznym kształtem inwestycji, a ta, będąc poza kontrolą, może być przyczynkiem do powstania poważnego zagrożenia dla środowiska oraz ludzi.

Sąd podzielił również zarzut skarżącej dotyczący stosowania przepisów rozporządzenia. Można odnieść wrażenie, że wykorzystano przepisy rozporządzenia jako samodzielnej podstawy do wydania decyzji odmownej. Należy zauważyć, że RDOŚ w przepisach rozporządzenia ustanawia ochronę wód przed związkami azotu. Jak wynika z § 2 rozporządzenia: "Określa się cały obszar regionu wodnego jako obszar szczególnie narażony na zanieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych, z którego odpływ azotu ze źródeł rolniczych do wód należy ograniczyć". RDOŚ wskazuje, że woda ma być przedmiotem ochrony przed związkami azotu pochodzącymi ze źródeł rolniczych. W niniejszej sprawie wydaje się, że sytuacja taka w ogóle nie będzie miała miejsca. Związki azotu są stosowane przez rolników wobec pól otaczających koryto P.. Związki te będą zatem wnikać do gleby użyźniając ją. Do momentu realizacji inwestycji, uprawy pól zapewne zostaną zaniechane, ponieważ skarżąca będzie musiała uzyskać tytuł prawny do niektórych z działek, aby zrealizować przedsięwzięcie. Zanik związków azotu sprawi, że woda, która będzie niejako "za nimi" wsiąkać w glebę nie będzie już narażona na oddziaływanie azotu. Wątpliwa jest zatem argumentacja organów, które uważają, że na wodę rzeczną będzie oddziaływać azot pochodzenia rolniczego.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skargi i jej samej. Doszło bowiem do tak licznych uchybień, że niemożliwa jest konstatacja o potrzebie ostania się zaskarżonych decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 256 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 697 zł, na co złożyło się: 200 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od udzielonego pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wójt przeprowadzi postępowanie wyjaśniające na okoliczność spełniania celów środowiskowych. Ponadto wezwie skarżącą do przedstawienia kompleksowego i wyczerpującego opracowania trzech wariantów inwestycji. Tak zgromadzony materiał dowodowy podda uzgodnieniu i opinii RDOŚ oraz PPIS. Wójt zadba, aby te organy pracowały na jednym i tym samym materiale.