Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 757/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. A. i P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 poz. 741 dalej u.p.z.p.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 poz. 735, dalej k.p.a.) ustalił na rzecz M. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. (dalej też jako inwestor, spółka lub M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na terenie dz. [...], ark. [...], obręb M., położonej przy ul. [...] w P..

Z uzasadnienia decyzji wynika, że dnia 16.12.2020 r. spółka M. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Teren objęty wnioskiem o powierzchni 2414m2 ma kształt zbliżony do prostokąta. Wzdłuż zachodniej i południowej granicy przebiegają rowy melioracyjne. Przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana i niezagospodarowana. W ramach inwestycji wnioskodawca planuje, po korekcie wniosku z 14.04.2021 r., budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o powierzchni zabudowy 2 x 181m2, łącznie 362m2. Planowane są elewacje frontowe o szerokości 9,05 m, wysokość do kalenicy ma wynosić 9 m, a do okapu 6 m. Ponadto planowany jest dach stromy wielospadowy o kątach nachylenia połaci 12° - 45°, fragmenty dachów mają być płaskie. Linia zabudowy ma przebiegać w odległości 8 m od frontowej granicy działki, czyli granicy z działką nr [...], przez którą planowany jest docelowy dojazd do wnioskowanej inwestycji.

Inwestycja została uzgodniona przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ pismem nr [...] z dnia 8.01.2021 r. oraz zaopiniowana przez Zarząd Dróg Miejskich - pisma z dnia 22.02.2021 r. nr [...] oraz z dnia 14.05.2021 r., określające obsługę komunikacyjną inwestycji.

Zgodnie z pismem MPU z dnia 26.01.2021 r. wnioskowany teren objęty jest opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "M. " część H. w P. (dalej w skrócie m.p.z.p.), dla którego planuje się przeznaczenie: zabudowa mieszkalna jednorodzinna; proponowany pierwotne we wniosku dostęp do działki nr [...] odbiegał od zaproponowanego w projekcie m.p.z.p. układu komunikacyjnego.

Organ uzyskał również informacje dotyczące zagadnień melioracji w rejonie. W toku postępowania organ zwracał się również do właściwego miejscowo dyrektora Regionalnego Zarządu Zlewni PGW WP i dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW WP o uzgodnienie projektu decyzji.

W związku z pierwszą opinią Miejskiej Pracowni Urbanistycznej (dalej MPU) Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 26.03.2021 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie, zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Spółka w okresie zawieszenia, tj. 14.04.2021 r. przesłała do organu korektę wniosku, która zakłada, że dostęp do terenu inwestycji może odbywać się obecnie - od południa (m.in. przez działkę nr [...]), a docelowo, tj. po powstaniu w terenie drogi planowanej przez MPU - od północy (przez działkę nr [...]). Korekta ta została pozytywnie zaopiniowana przez MPU (pismo z dnia 16.04.2021 r.). W związku z powyższym przesłanki do zawieszania postępowania (sprzeczność inwestycji z projektem m.p.z.p.) ustały, dlatego postanowieniem z 21.04.2021 r. postępowanie administracyjne zostało podjęte.

Pismem z dnia 10.02.2021 r. P. i A. A., będący stronami w postępowaniu, złożyli zastrzeżenia do przedmiotowego wniosku o warunki zabudowy:

1. wniosek odbiega od ustaleń decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dotyczącej działki nr [...]; decyzja ta ustalała obowiązują linię zabudowy w odległości 8 metrów od granicy z działką nr [...];

2. obsługa komunikacyjna inwestycji może odbywać się poprzez działkę nr [...], co stanowiłoby naturalne przedłużenie ciągu komunikacyjnego od strony ul. [...], przez ul. P. i B. w kierunku ul. M. ;

3. dopuszczenie zabudowy działki nr [...] w sposób proponowany we wniosku i jej obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem służebności przechodu, przejazdu i przeprowadzenia mediów na działce nr [...] wpłynie w sposób istotny na pogorszenie warunków z korzystania z ich nieruchomości poprzez hałas, zanieczyszczenia i zapylanie nieruchomości oraz zacienienie [dz. [...]],

Organ wyjaśnił stronom, że fakt ustalenia warunków zabudowy na danym terenie nie determinuje kolejnych wnioskodawców do składania wniosków, w których parametry inwestycji określone byłby w sposób identyczny z parametrami ustalonymi w wydanej już decyzji. Zatem inwestor ma prawo do proponowania inwestycji zgodnie z własnymi pomysłami. Zadaniem organu jest doprowadzić planowaną zabudowę do stanu, który umożliwiając wydanie pozytywnej decyzji dla projektowanej inwestycji nie będzie negatywnie wpływał na ład przestrzenny w otoczeniu. W toku postępowania inwestor skorygował lokalizację budynków w taki sposób, żeby były oddalone od granicy z działką nr [...] o 8 metrów. Jednocześnie wnioskodawca zmienił sposób usytuowania planowanych budynków tak, że ich dłuższe elewacje zwrócone miały być w kierunkach wschód i zachód, przez co "powielały" sposób usytuowania budynku przy ul. [...]. Zgodnie ze zmienionym wnioskiem obsługa komunikacyjna inwestycji ma docelowo obywać się poprzez działkę nr [...]. Docelowo, tzn. od czasu, kiedy układ komunikacyjny planowany przez MPU w projekcie m.p.z.p. zostanie zrealizowany. Obecnie droga ta nie istnieje w terenie.

Prezydent zwrócił uwagę, że w akcie notarialnym dotyczącym działki nr [...] wpisana jest służebność przechodu i przejazdu przez tę działkę przez właścicieli działki nr [...]. Obsługa komunikacyjna w takiej wersji została zaakceptowana przez Zarząd Dróg Miejskich, zatem komunikacja poprzez działkę nr [...] będzie zgodna z prawem. Kwestia nadmiernego hałasu, zapylenia czy negatywnego oddziaływania oraz ewentualnego zacienienia budynków znajdujących się na terenach sąsiadujących z obszarem objętym wnioskiem nie jest przedmiotem badania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Winna być ona rozwiązana przez projektanta w projekcie budowlanym i będzie rozpatrywana na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w osobnym postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W celu rozstrzygnięcia o potencjalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Na podstawie wyników analizy stwierdzono, że możliwe jest ustalenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji, które zgodne będą z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1599 ze zm., dalej: rozporządzenie MI). Następnie 19.05.2021 r. osoba uprawniona sporządziła projekt decyzji.

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 10.08.2021 r. po raz pierwszy ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania, złożonego przez pp. A. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30.09.2021 r. ([...]) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę m.in. na następujące nieprawidłowości w postępowaniu:

- dostęp do drogi publicznej winien być określony jednoznacznie;

- opinia gestora sieci energetycznej była ważna 12 miesięcy;

- front działki niezbędny do prawidłowo wyznaczenia obszaru analizowanego winien być określony w sposób jednoznaczny;

- analiza urbanistyczna winna być sporządzona na aktualnej mapie zasadniczej.

W związku z powyższym dnia 25.11.2021 r. zawiadomiono strony postępowania o podjęciu czynności w postępowaniu. Ponadto zwrócono się o zaopiniowanie inwestycji do Zarządu Dróg Miejskich, Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. oraz MPU. Wnioskodawcę wezwano o dostarczenie aktualnej mapy zasadniczej, jednoznacznego wskazania frontu działki i dojazdu do terenu inwestycji oraz dostarczenia aktualnej opinii gestora sieci energetycznej.

W dniach 03.12.2021 r., 23.12.2021 r. i dnia 04.01.2022r. inwestor dostarczył wymagane dokumenty i wyjaśnienia.

Dnia 23.12.2021 r. wpłynęło pismo MPU podtrzymujące stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 26.01.2021 r. Natomiast w piśmie z dnia 09.02.2022r. pozytywnie zaopiniowano korektę dojazdu do planowanej inwestycji, tj. poprzez działki nr [...], [...] oraz nr [...].

Dnia 30.12.2021 r. wpłynęło pismo Zarządu Dróg Miejskich, w którym zmieniono część zapisu dotyczącego obsługi komunikacyjnej działki nr [...], ark. [...], obręb M., który był zawarty w opinii z dnia 22.02.2021 r., podtrzymanej opinią z dnia 14.05.2021 r.

Dnia 19.01.2022r. wpłynęła opinia Regionalnego Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. nr [...]

W toku postępowania została przeprowadzona ponowna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. z uwzględnieniem rozporządzenia MI.

Postanowieniem nr [...] z dnia 17.03.2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych.

Następnie pp. A. wnieśli po raz kolejny uwagi do projektu decyzji wskazując, że planowana linia nowej zabudowy nie wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Ponadto, nie jest możliwe wykorzystanie działki [...] jako drogi dojazdowej do nieruchomości z uwagi na zbyt bliskie w stosunku do granicy tej działki położenie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce [...].

Odnosząc się do tych uwag organ wyjaśnił, że wyznaczona linia zabudowy znajduje się na przedłużeniu bocznej elewacji budynku, który zlokalizowany jest przy ul. [...] i [...]. Budynek ten jest zlokalizowany w odległości 5m od granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Analogicznie ustalono linię zabudowy dla planowanej inwestycji. Dojazd do wnioskowanej działki odbywać się będzie m. in. poprzez działkę nr [...], na podstawie ustanowionej służebności w akcie notarialnym Repertorium A numer [...], w którym wpisana jest służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] (podzieloną następnie na działki nr [...] i [...]) dla właściciela działki nr [...]. Zwrócono uwagę, że przedmiotowa działka, na podstawie własności oraz ustanowionej służebności, posiada dostęp do drogi publicznej. Ewentualna lokalizacja przydomowej oczyszczalni ścieków nie stanowi okoliczności uniemożliwiającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnienie zgłoszonej kwestii dotyczącej przydomowej oczyszczalni ścieków znajdującej się na działce [...] odbędzie się w odrębnym postępowaniu.

Następnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu 183m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość przewidziana przepisami prawa, w której wyznacza się obszar analizowany, dla terenu inwestycji o szerokości frontowej granicy ok. 61 m od strony działki nr [...] (3x61 m), skąd przewidziano wjazd na teren inwestycji. Zabudowa objęta takim promieniem umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej.

Działki zabudowane, które znajdują się w granicach obszaru analizowanego zostały ujęte w analizie. Analizę przeprowadzono na nowej, aktualnej mapie zasadniczej. Front terenu inwestycji został wyznaczony zgodnie ze wskazaną na załączniku graficznym, przez wnioskodawcę w dniu 03.12.2021 r., planowaną dla inwestycji obsługą komunikacyjną. Tym samym inwestor zrezygnował z obsługi komunikacyjnej od strony południowej.

W tak wyznaczonym obszarze znajdują się nieruchomości z zabudową mieszkalną jednorodzinną zlokalizowane przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] oraz działki niezabudowane stanowiące grunty rolne.

Organ stwierdził, że tak wyznaczony obszar stanowi pewną całość urbanistyczną, która jest wystarczająca do wychwycenia jej specyfiki i określenia warunków dla wnioskowanej inwestycji. W obszarze analizowanym występuje stosunkowo jednolity charakter zabudowy, organ nie widzi uzasadnienia do rozszerzania granic obszaru analizowanego ponad wartość minimalną. Poza granicami obszaru analizowanego zlokalizowana jest zabudowa z takimi samymi lub zbliżonymi parametrami w stosunku do zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego. Zatem zwiększenie obszaru analizowanego poza wartość minimalną nie wniosłoby dalszych istotnych dla sprawy faktów i co się z tym wiąże, nowych ustaleń.

Budynki mieszkalne zlokalizowane przy ul. [...] i ul. [...] usytuowane są we frontowych częściach działek, w odległości od ok. 7m do ok. 9m od granic frontowych. Natomiast budynki przy ul. [...] usytuowane są w większej odległości od granic frontowych - od ok. 16m do ok. 19m od ulicy. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 13,9% i zawiera się w przedziale od 4% (ul. [...] [...] ) do 23% (ul. [...]). Średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków z obszaru analizowanego wynosi 15,9m, co z tolerancją do ±20% daje wartości od 12,7m do 19,1m. Szerokości elewacji frontowej budynków zawierają się w przedziale pomiędzy 10m a 23m. W obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają do dwóch kondygnacji nadziemnych o wysokości zazwyczaj do około 9,5- 9,7m przy dachu stromym. W badanym obszarze występuje wyłącznie zabudowa z dachami stromymi o kątach nachylenia połaci dachowych pomiędzy 20° a 45°.

Wnioskiem objęto niezabudowaną działkę nr [...] o powierzchni 2414m2 (zgodnie z danymi z ewidencji gruntów) położoną przy ul. [...]. Inwestor zaplanował budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej. Każdy z budynków ma posiadać po [...] lokale mieszkalne. Inwestor zaplanował nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5m od granicy działki objętej wnioskiem z działką nr [...]. Planowana powierzchnia zabudowy dla pojedynczego budynku mieszkalnego ma wynosić około 181 m2 (łącznie 362 m2), co w przeliczeniu na powierzchnię terenu objętego wnioskiem daje wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie ok. 15%. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej (po korekcie wniosku z dnia 03.12.2021 r.) dla każdego z budynków wynosi 19,2m, natomiast szerokość elewacji bocznych około 9,42m. Planowane budynki mają posiadać dwie kondygnacje nadziemne o wysokości 9m do kalenicy dachu oraz 6m do okapu dachu. Przewidziano dach stromy o kącie nachylenia 12°-45° z elementami dachu płaskiego.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w terenie analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Planowane zamierzenie kontynuuje funkcję mieszkalną jednorodzinną występującą w obszarze analizowanym, wysokość oraz geometrię dachów budynków.

Organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia MI dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizowanym budynki mieszkalne zlokalizowane przy ul. [...] i ul. [...] usytuowane są we frontowych częściach działek, w odległości od ok. 7m do ok. 9m od granic frontowych. Natomiast budynki przy ul. [...] usytuowane są w większej odległości od granic frontowych- od ok. 16m do ok. 19m od ulicy. Wnioskodawca dla planowanych budynków zaplanował linię zabudowy w odległości 5m od granicy z działką nr [...]. Planowana inwestycja nie znajduje się bezpośrednio na przedłużeniu linii zabudowy budynków z obszaru analizowanego. Jednak linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie bocznej elewacji budynku zlokalizowanego przy ul. [...], [...].

W dalszej kolejności przeanalizowano wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 13,9% i zawiera się w przedziale od 4% (ul. [...] [...]) do 23% (ul. [...]). Planowana powierzchnia zabudowy dla pojedynczego budynku mieszkalnego ma wynosić około 181m2 (łącznie 362 m2), co w przeliczeniu na powierzchnię terenu objętego wnioskiem daje wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie ok. 15%. Planowana inwestycja posiada wyższy od średniej z obszaru analizowanego wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym cechuje się znacznym zróżnicowaniem dla poszczególnych nieruchomości. Mimo, że wnioskowana inwestycja znajduje się powyżej średniej wartości tego wskaźnika, to mieści się w jego przedziale z obszaru analizowanego i nie przekracza maksymalnej wartości. Ponadto w obszarze analizowanym występują nieruchomości, które posiadają wskaźnik powierzchni zabudowy zbliżony do wnioskowanego - ul. [...] dz. nr [...] (14%). Zdaniem organu uzasadnia to wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z §5 ust. 2 rozporządzenia MI.

Następnie odniesiono się do wnioskowanej szerokości elewacji frontowej. Średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków z obszaru analizowanego wynosi 15,9m co z tolerancją do ±20% daje wartości od 12,7m do 19,1m. Szerokości elewacji frontowej budynków zawierają się w przedziale pomiędzy 10m a 23m. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej (po korekcie wniosku z dnia 03.12.2021r.) dla każdego z budynków wynosi 19,2m. Planowana inwestycja nieznacznie przekracza średnią szerokość elewacji frontowej z obszaru analizowanego z dopuszczoną ±20% tolerancją. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej nie przekracza maksymalnej wartości tego parametru z obszaru analizowanego. Ponadto w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki o szerokości elewacji frontowej zbliżonej do wnioskowanej- ul. [...] dz. nr [...], [...] (19m), ul. [...], ul. [...] (20m). W ocenie organu uzasadnia to wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji zgodnie z §6 ust. 2 rozporządzenia MI.

Organ wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została wyznaczona zgodnie z §7 ust. 1 rozporządzenia MI, a geometria dachu zgodnie z §8 ww. rozporządzenia. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że planowana inwestycja spełnia kryterium kontynuacji funkcji oraz parametrów sąsiedniej zabudowy. W związku z powyższym stwierdza się, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

W zakresie wymagań art. 61 ust.1 pkt. 2-5 wykazano:

• teren, na którym projektowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miejskich znak [...] z dnia 16.12.2021 r.

• projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego

• teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych;

• teren nie jest objęty ochroną konserwatorską;

• inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tych okolicznościach organ stwierdził, że istnieje możliwość ustalenia na rzecz inwestora warunków zabudowy.

A. A. i P. A., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta z dnia 27 kwietnia 2022 r. Skarżący zarzucili, że decyzja narusza obowiązujące przepisy poprzez:

- ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób nieuzasadniony i niewynikający z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

- ustalenie szerokości elewacji frontowej (dwóch elewacji frontowych) z przekroczeniem wskaźników wynikających z ww. analizy,

- wydanie decyzji bez uzgodnienia organu właściwego w sprawach melioracji wodnej dla działki objętej wnioskiem.

Wskazano, że z analizy sporządzonej w sprawie nie wynika, by jakiekolwiek budynki w obszarze analizowanym były zlokalizowane przy drodze wewnętrznej na przedłużeniu bocznej elewacji budynku sąsiedniego. Podkreślono, że obsługa komunikacyjna działki [...] powinna odbywać się przez działkę [...] i to granica z tą działką powinna wyznaczać front działki [...]. Skoro na rzecz nieruchomości obejmującej działkę [...] jest ustanowiona odpowiednia służebność na działce [...] (wpisana w dziale III kw nr [...]), to okoliczność ta powinna zostać uwzględniona w ramach decyzji o warunkach zabudowy.

Podniesiono, że z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI nie wynika, by dopuszczalne było chociażby nieznaczne przekroczenie 20% tolerancji wyznaczonej tym przepisem. Po drugie, Organ nie uwzględnił, że w obszarze analizowanym poszczególne działki zabudowane są pojedynczymi budynkami mieszkalnymi (jedna elewacja frontowa dla danej działki). W niniejszej sprawie dopuszczone zostały dwie elewacje frontowe, dla każdego z dwóch budynków mieszkalnych, każda do 19,2 m szerokości. Powoduje to, że łączna szerokość elewacji frontowych dla działki [...], widocznych od strony frontu tej działki określonego we wniosku wynosi łącznie ponad 38 m. Zdaniem Odwołujących jest to niczym nieuzasadnione.

Zarzucono, że pismo Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie jest wystarczającym uzgodnieniem dla inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Z akt sprawy wynika, że powyższy warunek został spełniony. Teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] - poprzez działki nr [...] (ul. [...] - droga wewnętrzna, współwłasność Inwestora), działkę nr [...] (ul. [...] - klasoużytek R i W, współwłasność Inwestora) oraz przez działkę nr [...] na zasadzie służebności przechodu i przejazdu. Tym samym warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony.

Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów SKO wskazało, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony ani do jego zmiany. To od woli inwestora zależy w istocie, gdzie ma on zamiar zlokalizować główny wjazd lub wejście na działkę. W piśmie z dnia 2 grudnia 2021 r. Inwestor wskazał, iż dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie od strony działki nr [...] (front terenu inwestycji). Stanowisko powyższe postało podtrzymane w e-mailu Inwestora z dnia 27 grudnia 2021 roku. Oczekiwania Skarżących, co do sposobu skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie mają natomiast znaczenia do oceny spełnienia w sprawie warunku art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Kolejnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p. było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym dla wydania decyzji nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu ale wystarczy jego zagwarantowanie. Z akt sprawy wynika, iż warunek powyższy został spełniony.

Teren inwestycji nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż nie stanowi gruntów ornych klasy 1 - III.

Został również spełniony warunek zgodności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z przepisami odrębnymi.

Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów SKO wskazało, że stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej albo Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie lub obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.). Przy czym w myśl definicji legalnej zawartej w art. 16 pkt 34 ww. ustawy przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią - rozumie się obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%, obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne i pas techniczny.

Dodatkowo, stosownie do art. 166 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy, w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Dokonując ww. uzgodnienia Wody Polskie uwzględniają prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. W konsekwencji uznać należy, że gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że teren znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią koniecznym staje się uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji z Wodami Polskimi. Należy mieć na uwadze, że dokonywane na podstawie ww. art. 166 Prawa wodnego uzgodnienie, jak i odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią następuje w drodze decyzji, nie zaś postanowienia, o którym mowa w art. 53 ust. 5 PZP (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2020 r., II SA/Dg 270/20, CBOSA).

Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego dostępne są na stronie https://wody.isok.gov.pl/imap_kzgw/?gpmap=gpMZP. Z ww. map nie wynika, aby teren inwestycji znajdował się na obszary szczególnego zagrożenia powodzią lub planowana inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Niezależnie od powyższego z akt sprawy wynika, iż organ I instancji, pismem z dnia 23 lutego 2022 r. przesłał Dyrektorowi Zarządu Zlewni w P. PGWWP projekt zaskarżonej decyzji do uzgodnienia w oparciu o art. 63 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., w myśl którego projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przesłany projekt zawiera prawidłowe oznaczenie terenu inwestycji - działkę nr [...]. Pismo zostało doręczone ww. organowi dnia 7 marca 2022 roku. Postanowieniem z dnia 17 marca 2022 roku ([...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w P. PGWWP uzgodnił projekt zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego opracowana w niniejszej sprawie analiza z dnia 22 grudnia 2022 roku została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia MI na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wszystkie wymienione w rozporządzeniu elementy. Na części graficznej i tekstowej analizy naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy. Nadto są one wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji uznać należy, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie a jej wyniki organ odwoławczy w pełni akceptuje.

Kolegium stwierdziło, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku, gdy nie da się wyznaczyć linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wyznacza się taką linię albo stosownie do przepisów odrębnych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), albo uwzględniając istniejący uskok w linii zabudowy ( §4 ust. 3 rozporządzenia), a jeżeli nie da się w żaden z ww. sposobów określić linii zabudowy dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy, o ile będzie to wynikało ze sporządzonej analizy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Tym samym oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuację linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, prawodawca dał organowi upoważnienie do wyznaczenia innej linii zabudowy, nie wprowadzając w istocie żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że znajduje to oparcie w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zatem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jak i ww. norma nie wymaga konieczności lokalizacji inwestycji w tej samej linii zabudowy, co istniejące budynki na działkach sąsiednich, nawiązujących do niej funkcją i cechami. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego dopuszczenie ustalonej w zaskarżonej decyzji linii zabudowy na poziomie 5m od strony działki nr [...] nie narusza ww. norm i pozwoli na zachowanie sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego a lokalizacja budynków będzie kontynuowała lokalizację budynku na działce nr [...] w zakresie odległości obiektów od działki nr [...]. Ustalenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1-3 ww. rozporządzenia - z uwagi na usytuowanie i kształt terenu inwestycji oraz rodzaj planowanej inwestycji nie byłby możliwy, dlatego korzystanie z dyspozycji § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia było uzasadnione.

Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym wskaźnik szerokości elewacji frontowej kształtuje się na poziomie od 11 do 23 m, i średniej jego wartości na poziomie 15,9m. Przy takich uwarunkowaniach przestrzennych, organ odwoławczy zaakceptował ustaloną w zaskarżonej decyzji wartość tego wskaźnika dla planowanej inwestycji na poziomie 19,2 m dla każdego z budynków.

Zdaniem SKO planowana zabudowa nawiązuje do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym i daje się pogodzić z układem zabudowy, który występuje w otoczeniu. Z akt sprawy wynika, że w najbliższym sąsiedztwie występuje zabudowa, której parametry i posadowienie odpowiada parametrom planowanej inwestycji, co umożliwia wkomponowanie planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego i w zgodzie z ładem przestrzennym.

Wprawdzie parametry planowanej zabudowy winny być określone w sposób stanowczy i konkretny, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy jako maksymalny w ocenie organu odwoławczego nie stanowi naruszenia skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego planowany sposób zagospodarowania działki nr [...] będzie stanowił kontynuację cech zagospodarowania obszaru analizowanego. Przy ocenie dopuszczalności realizacji nowej inwestycji należy uwzględnić bowiem całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Planowana inwestycja w sąsiedztwie zabudowanych już działek odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

A. i P. A., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję SKO [...] z dnia 30 czerwca 2022 r. zaskarżając ją w całości, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia MI poprzez:

a) akceptację przez organ drugiej instancji ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób nieuzasadniony i niewynikający z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej: analiza),

b) akceptację przez organ drugiej instancji ustalenia szerokości elewacji frontowej (dwóch elewacji frontowych) z przekroczeniem wskaźników wynikających z analizy,

c) akceptację przez organ drugiej instancji określenia jako maksymalnych, a nie konkretnych, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy, co skutkuje naruszeniem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji niedopuszczalnym utrzymaniem w mocy decyzji niespełniającej wszystkich przesłanek niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu skargi zarzuty te rozwinięto.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, wyznaczonym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 21 października 2022 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 295, z późn. zm.). Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przystępując do rozpoznania Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO [...] z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...] – utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr [...], którą ustalono na rzecz Spółki M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na terenie dz. [...], ark. [...], obręb M., położonej przy ul. [...] w P..

Teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.

W pierwszej kolejności, wobec argumentacji strony skarżącej, podkreślić należy, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 – powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stosowne do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu został uszczegółowiony w przywołanym już wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.), w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza uprawniony architekt-urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1252/11).

Zauważyć trzeba, iż wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12 - powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile zapewni – w sensie urbanistycznym – ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uporządkowanymi relacjami funkcjonalnymi, stosownie do narzuconych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest jednym z podstawowych warunków kształtujących lokalizację nowej zabudowy, przez co zapewnia się ład przestrzenny na danym obszarze. Zarazem trzeba podkreślić, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu lub o parametrach i cechach, których w żaden sposób nie można pogodzić z aktualnym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. o sygn. akt II OSK 1931/14 – dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący zarzucili ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób nieuzasadniony i niewynikający z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalenie szerokości elewacji frontowej (dwóch elewacji frontowych) z przekroczeniem wskaźników wynikających z ww. analizy, wydanie decyzji bez uzgodnienia organu właściwego w sprawach melioracji wodnej dla działki objętej wnioskiem. Zdaniem skarżących z analizy urbanistycznej nie wynika, aby jakiekolwiek budynki w obszarze analizowanym były zlokalizowane przy drodze wewnętrznej na przedłużeniu bocznej elewacji budynku sąsiedniego. Zdaniem skarżących organy nie rozważyły interesów osób trzecich – ochrony interesu skarżących w sytuacji, gdy planowa inwestycja może mieć negatywny skutek na stan techniczny budynku skarżących oraz komfort ich życia.

Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że analiza stanowiąca podstawę do ustalenia przez organ I instancji wnioskowanych warunków zabudowy sporządzona została przez osobę uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Opracowanie to, w opinii Sądu, wyjaśnia spełnienie warunków, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że organ I instancji, a za nim Kolegium, prawidłowo oceniło sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, spełnienie wymogu uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień. W tym zakresie uzasadnienia decyzji organów obu instancji są wyczerpujące i mają oparcie w aktach sprawy, w tym w sporządzonej na potrzeby sprawy analizie urbanistycznej oraz w wynikach analizy. Sąd w całości podziela ocenę oraz argumentację przytoczoną w tym zakresie w kwestionowanych obecnie decyzjach. Obszar analizowany wyznaczono o promieniu stanowiącym trzy-krotność szerokości działki nr [...], ark. [...], obręb M., co wynika z analizy oraz załączonych do akt sprawy map. Z map wynika, że podobna zabudowa znajduje się w granicach obszaru analizowanego, zatem nie było potrzeby powiększania obszaru analizowanego aby określić rodzaj zabudowy i dopuszczalne jej parametry. Tym samym był to zakres wystarczający do przeprowadzenia analizy i nie było potrzeby rozszerzenia wyznaczonego obszaru, tym bardziej, że obszar analizowany obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, ograniczoną przebiegiem dróg publicznych (ul. [...] i ul. [...]).

Na tej podstawie prawidłowo organy uznały spełnienie przez planowaną zabudowę warunku kontynuacji funkcji – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przeanalizowano wszystkie zabudowane działki położone w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, a wyniki analizy ujęto w tabeli na karcie nr [...]- [...] tomu [...] akt admin. organu I instancji. Na tej podstawie ustalono, że wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) dla tych działek wynosi 13,9% i zawiera się w przedziale od 4% (ul. H. [...]) do 23% (ul. [...]). Planowana powierzchnia zabudowy dla pojedynczego budynku mieszkalnego ma wynosić około 181m2 (łącznie 362 m2), co w przeliczeniu na powierzchnię terenu objętego wnioskiem daje wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie ok. 15%. Planowana inwestycja posiada wyższy od średniej z obszaru analizowanego wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Organy zaznaczyły, że wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym cechuje się znacznym zróżnicowaniem dla poszczególnych nieruchomości. Mimo, że wnioskowana inwestycja znajduje się powyżej średniej wartości tego wskaźnika, to mieści się w jego przedziale z obszaru analizowanego i nie przekracza maksymalnej wartości. Ponadto w obszarze analizowanym występują nieruchomości, które posiadają wskaźnik powierzchni zabudowy zbliżony do wnioskowanego - ul. [...] dz. nr [...] (14%). Zdaniem organu uzasadnia to wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z §5 ust. 2 rozporządzenia MI. W opinii Sądu stanowisko to jest prawidłowe, jak i wynikający z niego wniosek, że nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny.

W podobny sposób zostały również określone pozostałe parametry dla planowanej inwestycji, zgodnie z przepisami § 6 – § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków z obszaru analizowanego wynosi 15,9m, co z tolerancją do ±20% daje wartości od 12,7m do 19,1m. Szerokości elewacji frontowej budynków zawierają się w przedziale pomiędzy 10m a 23m. W obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają do dwóch kondygnacji nadziemnych o wysokości zazwyczaj do około 9,5- 9,7m przy dachu stromym. W badanym obszarze występuje wyłącznie zabudowa z dachami stromymi o kątach nachylenia połaci dachowych pomiędzy 20° a 45°.

Reasumując, w opinii Sądu wszystkie parametry dla planowanej zabudowy zostały określone zgodnie z regułami wskazanymi w ww. rozporządzeniu wykonawczym. W tym zakresie uzasadnienie analizy, wyników analizy oraz decyzji organu I instancji są wyczerpujące, a odstępstwo od parametrów średnich wynika z konkretnych przesłanek zawartych w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] - poprzez działki nr [...] (ul. [...] - droga wewnętrzna, współwłasność Inwestora), działkę nr [...] (ul. [...] - klasoużytek R i W, współwłasność Inwestora) oraz przez działkę nr [...] na zasadzie służebności przechodu i przejazdu. Tym samym warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących linii zabudowy należy w pierwszej kolejności podnieść, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca określa gdzie będzie front budynku oraz gdzie zlokalizowany będzie główny wjazd na nieruchomość, a organ administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przede wszystkim ocenia, czy zaproponowane rozwiązanie nie naruszy ładu przestrzennego. W sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego, albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia. Należy podkreślić, że aby to było dopuszczalne muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie odstąpienie (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1389/17, dostępny w CBOSA). Przywołane stanowisko NSA dotyczy sytuacji mniej korzystnej dla inwestora, co tym bardziej pozwala zaakceptować przyjęty przez organ I instancji sposób ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. W sytuacji, gdy m.p.z.p. jest nadal w opracowaniu rozwiązanie takie mogło zostać przyjęte.

W rozpatrywanym przypadku linia zabudowy wyznaczona została na przedłużeniu bocznej elewacji budynku, który zlokalizowany jest przy ul. [...] i [...]. Budynek ten jest zlokalizowany w odległości 5m od granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Analogicznie ustalono linię zabudowy dla planowanej inwestycji. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do analizy urbanistycznej (k. nr [...] tomu [...] akt admin. organu I instancji) zabudowa mieszkaniowa lokalizowana jest bezpośrednio przy drogach lub w oddaleniu od tych dróg - wówczas dojazd do nieruchomości odbywa się drogami wewnętrznymi (nieruchomości przy ul. [...]). Planowana zabudowa nawiązuje zatem do zabudowy istniejącej na terenie analizowanym oraz w bezpośrednim jego sąsiedztwie (ul. [...]). Tym samym ustalony sposób zagospodarowania terenu działki inwestycyjnej nie naruszy zasad ładu przestrzennego, co prawidłowo w sprawie przyjęto.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zasadniczą gwarancją ochrony interesów osób trzecich jest art. 5 ustawy Prawo budowlane, który znajduje zastosowanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy określa się rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (a), ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (b), wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (d). W opinii Sądu powyższe zostało przez organy w rozpatrywanym przypadku w wystarczającym stopniu uwzględnione.

Organ w wystarczającym stopniu odniósł się również do zarzutów skarżącej dotyczących planowanej zabudowy. Wyjaśniono, że uzyskano wszystkie wymagane przepisami odrębnymi uzgodnienia i opinie, co dokumentują akta sprawy (także w zakresie uzgodnień z organami właściwymi w sprawach gospodarki wodnej). Prawidłowo również wyjaśniono, że ewentualna lokalizacja przydomowej oczyszczalni ścieków nie stanowi okoliczności uniemożliwiającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, bowiem kwestia ta będzie rozważana na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organów, iż wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ był uprawniony do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a rozstrzygnięcia organów obu instancji pozbawione są naruszeń które skutkowałyby uwzględnieniem skargi w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają również przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organowi odwoławczemu nie można również zarzucić naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, w tym odnosi się wyczerpująco do zarzutów odwołania.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.