Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 860/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 530/20 w sprawie ze skargi E. A. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. A. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 530/20 oddalił skargę E. A. (dalej "skarżąca", "strona") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2020 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 z naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. o nr [...] wydano wobec skarżącej rozstrzygnięcie o przyznaniu płatności bezpośrednich, zgodnie z jej wnioskiem. Analiza wszystkich dokumentów zebranych w sprawie, już po wydaniu w/w decyzji dowiodła, że skarżąca i powiązane z nią rodzinnie i kapitałowo osoby podjęły działalność zmierzającą do stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności bezpośrednich. Wobec powyższego, postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. wznowiono na mocy art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", ale organ nie mógł w wyniku wznowienia uchylić ostatecznej decyzji przyznającej płatności. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia takiej decyzji upłynęło 10 lat, a w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - 5 lat. W konsekwencji, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. - jeżeli organ nie może uchylić decyzji z powodu wystąpienia przesłanek z art. 146 k.p.a., wydaje wówczas decyzję stwierdzającą niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Decyzja z dnia [...] stycznia 2014 roku została doręczona stronie 27 stycznia 2014 roku, tym samym upłynęło ponad 5 lat od jej doręczenia.

W wyniku rozpoznania odwołania, organ wskazał w sposób tabelaryczny położenie działek ewidencyjnych wszystkich podmiotów, wskazaniem ich powiązań z wskazaniem rodzaju uprawy, a także położenia działek na terenach różnych obszarów administracyjnych. Organ jednoznacznie zakwestionował ekonomiczno-techniczny sens wzajemnego użyczania działek w oddalonych obszarach administracyjnych. Ich położenie wraz ze określeniem rodzaju uprawy wskazano w odpowiednich tabelach. Wskazano również, że M. A. użycza bezpłatnie powierzchnie magazynowe w celu składowania płodów wszystkim członkom rodziny A. oraz dwóm spółkom cywilnym - D. i R. , przy czym M. A. był wspólnikiem spółki D. . Z kolei Z. A. i M. A. użyczali spółkom cywilnym C., B. , P. , D. , R., L. , R. i L. oraz E. A. i T. A. park maszynowy. Również załączone do akt sprawy dokumenty finansowe wykazują powiązania ekonomiczne pomiędzy podmiotami; dowodzą sprzedaży przez Z. A. a na rzecz spółki D., w której był on członkiem zarządu. Z kolei inny członek zarządu tej spółki A. W. dokonała sprzedaży owsa do tej samej spółki. M. i T. A. dokonywali sprzedaży owsa i innych produktów rolnych spółkom D. sp. z o. o. w której byli członkami zarządu, także skarżąca dokonywała sprzedaży tej spółce oraz była członkiem zarządu tej spółki. Organ II instancji podkreślił, że członkowie rodziny A. tworzyli także spółki z o. o., były to C., B. , P. , D. , R., L. L. , D. , D., czyli te same podmioty, które utworzyły spółki osobowe utworzyły również spółki kapitałowe o identycznych nazwach. Zwrócono też uwagę na powierzchnie zgłaszane do płatności i sformułowano wnioski, że w 2004 roku Z. A. zgłosił do płatności 181,01 ha, jego żona w tym samym czasie 47,10 ha. W kolejnych latach funkcjonowania dopłat unijnych wzrastał deklarowany przez małżonków areał. W roku 2010 wynosił on 287,55 ha, a w roku 2011 gdy już członkowie rodziny założyli 8 spółek cywilnych areał znów zmalał do 119,34 ha. Także żona i synowie po utworzeniu spółek deklarowali mniejsze areały niż w latach poprzedzających. Wszystkie te okoliczności, zdaniem Dyrektora ARiMR w Poznaniu dowodzą, że w sprawie miało miejsce kreowanie sztucznych warunków, celem uniknięcia zastosowania stawek degresywnych, a także limitów powierzchniowych. Organ przywołując treść art.30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku podkreślił, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów wobec których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Do ww. korzyści można zaliczyć sztuczne tworzenie podmiotów w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności bezpośrednich oraz płatności rolnośrodowiskowej, a także limitów powierzchniowych w przypadku płatności rolnośrodowiskowej. Małżonkowie A. mając rozdzielność majątkową otrzymali odrębne numery identyfikacyjne, dzięki którym mogli każdy z osobna ubiegać się o płatności w tym samym zakresie. Z materiału dowodowego wynika, że rodzina A. i tworzone przez nich spółki w roku 2013 ubiegała się łącznie o dopłaty do 1030,78 ha. Areał ten poprzez działania polegające m. in. na tworzeniu odrębnych podmiotów został podzielony tak, aby nie przekroczyć wskazanej w rozporządzeniu powierzchni. Łącznie rodzina A. i tworzone przez nich spółki zgłosili do płatności pakiet 2 w wys. 986,83 ha, pakiet 3 - 14,73 ha, pakiet 4 - 19,84 ha, pakiet 5 - 6,09 ha, pakiet 6 - 82,41 ha. Gdyby wnioski składane były jedynie przez osoby fizyczne do wszystkich wskazanych wyżej pakietów, zgodnie z treścią § 14 ust. 1 i ust.2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego otrzymałyby dopłaty w znacznie niższej wysokości.

Podkreślono, że utworzenie spółek, jak i sztuczne przemieszczanie działek ewidencyjnych między wskazanymi podmiotami byłoby przyznaniem płatności z pominięciem przepisów modulujących. Działanie takie byłoby dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że wszystkie stare jak i nowo powstałe podmioty obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi, co w postępowaniu będącym przedmiotem niniejszego postępowania nie miało miejsca.

Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 530/20 ją oddalił. W ocenie Sądu I instancji stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Na przestrzeni lat 2011 - 2014 zmiany polegające na tworzeniu nowych spółek, podjęciu działalności przez rolników indywidualnych i pozyskiwaniu przez nich praw do gruntów już wcześniej należących do podmiotów związanych ze skarżącą odpowiadały zmianom legislacyjnym promującymi kwotami należnego wsparcia mniejszych producentów. Organ trafnie wskazał na korzyści finansowe płynące z dokonywanych zmian. Organ wyczerpująco wskazał w uzasadnieniu, dlaczego uznał, że gospodarstwo skarżącej nie jest wyodrębnioną jednostką zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym. Odniósł się w tym zakresie prawidłowo do pozostałych postępowań odnoszących się do członków rodziny, a dotyczących tego samego okresu i do zawartych w nim ocen i ustaleń. Trafnie przyjęto, że skarżąca funkcjonowała w ramach szerszego przedsięwzięcia gospodarczego oraz o jej gospodarczej niesamodzielności w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013.

Następnie skarżąca, na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." wniosła skargę kasacyjną od całości wyroku.

I. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i zaskarżyła w całości wyrok w sprawie o sygn. akt III SA/Po 530/20 oraz wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,

2. rozpoznanie skargi na rozprawie

3. zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego

II. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, pomimo niedopuszczenia przez organ drugiej instancji żądania skarżącej, przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków na okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz sposobu współdziałania wspólników w zakresie optymalizacji kosztów działalności gospodarczej, nieuwzględnienia złożonych dowodów z dokumentów, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a także niezasadnym przyjęciem przez Sąd, że zostały stworzone sztuczne warunki dla otrzymania płatności z systemu wsparcia, uchybienie to miało więc istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że spółki cywilne powstały sztucznie, celem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż spółki te zostały utworzone, a następnie działały zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, bez jakichkolwiek znamion "sztuczności" tak jak skarżąca, która od 2004 roku prowadziła samodzielne gospodarstwo rolne. Sąd pierwszej instancji dokonując badania legalności działania organów pominął natomiast wszelkie okoliczności i aspekty świadczące o zasadności ekonomicznej prowadzenia działalności rolniczej i prowadzenia gospodarstwa skarżącej. Sąd zaakceptował odmowę organów przeprowadzenia dowodów na wspomniane w zdaniu poprzedzającym okoliczności, dowodów na okoliczności uzasadniających prowadzenie działalności, aprobując wady postępowania dowodowego przed organami mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za przedwczesne i niezasadne wnoszący skargę kasacyjną uznał zatem przyjęcie przez Sąd, że zostały stworzone sztuczne warunki dla otrzymania płatności z systemu wsparcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. i nie odniesienie się przez Sąd, w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego odnośnie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, przez m.in. niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie przez organ dowodów z zeznań świadków i złożonych do akt sprawy dokumentów, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Lakoniczne stwierdzenie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż: "w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a stan faktyczny sprawy - w ocenie Sądu - został ustalony prawidłowo" nie wyczerpuje wymogów właściwego uzasadnienia wyroku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Tylko zaś przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 97 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., a także art. 2 Konstytucji RP, przez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia przez organ wszystkich wskazywanych wyżej przepisów, co uniemożliwia pełną kontrolę instancyjną skarżonego wyroku. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu orzeczenia motywów, którymi Sąd się kierował i ograniczenie się do stwierdzenia jednym zwrotem, że zarzuty skargi są niezasadne lub zupełne pominięcie w uzasadnieniu odniesienia się do niektórych zarzutów, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

- art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. a także art. 97 § 4 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie na wniosek strony dowodów uzupełniających z dokumentów, niezbędnych do całościowego wyjaśnienia istotnych wątpliwości zachodzących w sprawie, co miało istotny wpływ na niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i jej wynik.

- art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 77 § 1, 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy koniecznym było żądanie uzupełnienia przez organ akt administracyjnych sprawy, a także dokonanie przez Sąd kontroli legalności ustaleń organu, przy braku analizy akt administracyjnych sprawy. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

- art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995r. ze zm. dalej rozporządzenie nr 2988/95) poprzez pominięcie przedawnienia w związku z art. 146 § 1 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. albowiem organ od 13 stycznia 2013 r. roku nie podejmował żadnych czynności w sprawie i w tych okolicznościach winien jedynie umorzyć postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Jak już podkreślono, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną i nie może ich modyfikować pod kątem okoliczności danej sprawy.

Spór w sprawie dotyczy ustalenia, czy skarżąca wspólnie ze wskazanymi przez organy ARiMR podmiotami i osobami fizycznymi w sposób sztuczny wykreowała warunki wymagane do uzyskania płatności obszarowych, jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i będących w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 oraz art. 80 k.p.a.

Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne prowadzące do wydania tej decyzji było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną. Zgodnie z art. 151 k.p.a. formą zakończenia wznowionego postępowania jest decyzja administracyjna.

Zauważyć należy, że, jakkolwiek przedmiotem kontroli Sądu I instancji były decyzje wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, to sprawa w znaczeniu materialnym dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 2007 r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, z późn. zm.) dalej "ustawa o płatnościach", przepisu dotyczącego postępowania w sprawie przyznania płatności, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 79a i art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ust. 3 tego artykułu ustawodawca przewidział, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter polemiczny mają stwierdzenia skarżącej kasacyjnie, że "ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że spółki te zostały utworzone, a następnie działały zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, bez jakichkolwiek znamion sztuczności".

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2. ustawy o płatnościach, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, tamże), ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana jak wskazano już powyżej do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, tamże).

Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1, stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do zarzucenia Sądowi I instancji nieprawidłowego zastosowania tych przepisów, gdyż to nie według tych regulacji prowadzone było postępowanie. Innymi słowy Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie mógł naruszyć tych przepisów, gdyż ich nie stosował, podobnie jak rozstrzygające sprawę organy. Natomiast właściwych regulacji z art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego skarżący w złożonej skardze kasacyjnej jako naruszonych nie wskazał.

Przedmiotowa sprawa dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednakże w kontekście sztucznych warunków stworzonych w celu uzyskania płatności na rok 2013 organ II instancji ocenił (s. 12 decyzji), że utworzenie przez skarżącą oraz pozostałych członków rodziny dziewięciu spółek, a także sztuczne "przemieszczanie" określonych działek pomiędzy wskazanymi podmiotami, pozwoliło na uzyskanie większych korzyści majątkowych również w ramach innych działań wspierających rolników, a realizowanych przez ARiMR tj. płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowych. W odniesieniu do wskazanych płatności tak jak w przypadku systemów wsparcia bezpośredniego, prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły dotyczące postępowania dowodowego, tak jak w ww. art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. Wyżej wyjaśniono, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Co nie znaczy, że organ dokonując ustaleń we wznowionym postępowaniu nie może posiłkować się dowodami zgromadzonymi przez niego samego, bowiem w sprawie niniejszej tryb nadzwyczajny został wszczęty z urzędu, a podstawą wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - wykrycie nowych okoliczności, nieznanych organowi w dniu wydania pierwotnej decyzji o płatnościach. Zatem jest oczywiste, że w postępowaniu tym organ wykorzystał zgromadzone dowody, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o stworzeniu sztucznych warunków. W tym świetle nie może być mowy również o naruszeniu w zaskarżonym wyroku oceny standardów postępowania dowodowego przeprowadzonego w tej sprawie przez organy ARiMR jak również zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepis art. 75 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawie, choć z uwzględnieniem regulacji szczególnej z art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a ustawy o płatnościach. Stosownie do jego treści, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Regulacja ta wprowadza zasadę otwartego katalogu środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym, zasadę równej mocy środków dowodowych (z uwzględnieniem art. 3 ust. 3a ustawy o płatnościach) oraz wprowadza zgodność z prawem jako granicę dopuszczalności wykorzystywania środków dowodowych. Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił naruszenia powołanego art. 75 § 1 k.p.a., z tego względu zarzut ten nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jeśli chodzi o zarzucane naruszenie art. 80 k.p.a., który formułuje zasadę swobodnej oceny dowodów, zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Również w tym przypadku skarżący kasacyjnie nie uzasadnił naruszenia powołanego przepisu k.p.a. W rozpoznawanej sprawie jest to szczególne istotne, gdyż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej objęte były rozstrzygnięcia wydane we wznowionym postępowaniu, a więc w trybie nadzwyczajnym zdeterminowanym granicami podstawy (przesłanki), w oparciu o którą został uruchomiony. Organ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w związku z wykryciem nowych okoliczności, nieznanych organowi w dniu wydania pierwotnej decyzji o płatnościach (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Okolicznościami tymi było powzięcie nieznanej organowi informacji o kreowaniu sztucznych warunków przez skarżącą wraz z członkami rodziny tj. mężem Z.A. oraz synami T. i M. A. Stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności obszarowych, jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W ocenie Sądu I instancji, którą podziela Naczelny Sąd Administracyjny, organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego sprawy we wznowionym postępowaniu w pełni respektując regulację art. 80 k.p.a.

Wreszcie w realiach niniejszej sprawy nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2018r., sygn. akt I OSK 1351/16 podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. W analizowanej sprawie wskazane uchybienia nie zaistniały.

Wobec braku stwierdzenia naruszenia któregokolwiek ze wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należało w okolicznościach sprawy uznać za nieusprawiedliwiony. Powyższe oznacza również, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne w sprawie i zaaprobowanego przez Sąd I instancji.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl.: ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39; a także wyroki NSA z: 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1724/18, tamże). W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków.

Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skargi skarżącego nie uwzględnił. Możliwe więc było przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie, jak i zastosowanej podstawy prawnej. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że doszło do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia w omawianym zakresie. Należy również podkreślić, że wbrew zarzutowi skarżącej w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich zarzutów i brak takiego odniesienia nie uniemożliwia pełnej kontroli instancyjnej skarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podkreśla, podzielając stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, lecz może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., II GSK 2983/16, tamże). Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji okazał się chybiony.

Nie można tracić z pola widzenia, że warunkiem legalnego uzyskania wsparcia jest zgodność działania z celem generalnym (strategicznym) dla całej Wspólnej Polityki Rolnej, jak i szczegółowymi przypisanymi do konkretnych obszarów (rynkowego, strukturalnego), w których są realizowane, jak i celami konkretnych instrumentów wsparcia. Realizacja celu pozostaje na równi z innymi formalnymi przesłankami uzyskania wsparcia finansowego ze środków finansowych Unii Europejskiej (wyrok TSUE z 12.09.2013 r. w sprawie C-434/12, Słynczewa Siła Eood przeciwko Izpylnitelen direktor na dyrżawen fond "Zemedelie" – Razplasztatelna Agencija, ZOTSiS 2013/9/I-546). Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu orzekającego stworzenie sztucznych warunków jako de facto stan bezprawności polegający na obchodzenia prawa przy ubieganiu się o pomoc w ramach polityki Rozwoju Obszarów Wiejskich i w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, cechujący się dodatkowo trwałością, stałością (stan stworzony i utrzymywany), nie może być źródłem uprawnień strony.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie na wniosek strony dowodów uzupełniających z dokumentów, niezbędnych do całościowego wyjaśnienia istotnych wątpliwości zachodzących w sprawie, co miało istotny wpływ na niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i jej wynik, skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła tego zarzutu co uniemożliwia dokonanie jego kontroli przez NSA. Na marginesie należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny może dokonywać jedynie ustaleń, służących mu przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Prowadzenie postępowania dowodowego przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma charakter wyjątkowy i w zdecydowanej większości przypadków ogranicza się do badania akt sprawy (por. H. Knysiak - Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 332-337). Przeprowadzenie dowodu przez sąd nie może więc stanowić uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ a umożliwić ma jedynie na dokonanie konfrontacji pomiędzy oceną dokonaną przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego a okolicznościami sprawy (por. R. Mikosz, Pisma stron w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 238). To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Nie można też oczekiwać, że sąd administracyjny ustali stan faktyczny posługując się domniemaniem faktycznym.

Na koniec należy wskazać, że niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez pominięcie przedawnienia w związku z art. 146 § 1 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. albowiem organ od 13 stycznia 2013 r. roku nie podejmował żadnych czynności w sprawie i w tych okolicznościach winien jedynie umorzyć postępowania w sprawie. Stosownie do treści przywołanego wyżej art. 3 ust. 1 zdanie 4 - 5 rozporządzenia nr 2988/95, przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 zdanie 4 rozporządzenia nr 2988/95, w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Prawodawca unijny używa tu określenia "postępowanie w sprawie nieprawidłowości". Jest to szerokie określenie, obejmujące na gruncie polskiego porządku prawnego swoim zakresem nie tylko postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, lecz także postępowanie nadzwyczajne w sprawie wzruszenia podstawy prawnej przyznania płatności, gdy następczo stan faktyczny, w oparciu o który przyznano tą płatność okazał się inny (wyszły na jaw istniejące wcześniej a nieznane organowi istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody). Postępowanie to zostało wznowione postanowieniem organu z dnia [...] lipca 2014 r. i w jego toku organ podejmował szereg czynności wyjaśniających oraz gromadził dowody celem rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania. Efektem przeprowadzonego postępowania jest zaskarżona decyzja, którą organ stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich z naruszeniem prawa. Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się zgodzić ze skarżącym, że organ od 13 stycznia 2013 r. roku nie podejmował żadnych czynności w sprawie i w tych okolicznościach winien jedynie umorzyć postępowanie.

Na koniec należy podkreślić, że w niniejszej sprawie, nie ma znaczenia że skarżąca jest rolnikiem od 2004 roku i co rok uzyskuje dopłaty, oraz że nie mogła przypuszczać, że organ w 2013 r. ustali, że teraz już rolnikiem nie jest i zaprzestała prowadzenia swojego gospodarstwa. Istotą niniejszej sprawy jest, że dla uzyskania wsparcia doszło do sztucznego stworzenia warunków, co nie może być źródłem uprawnień strony.

Z przyczyn wyżej wskazanych brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935.).