Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3305/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1, 3 i 4, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 74 poz 439
law: Konwencja Wiedeńska o Prawie Traktatów sporządzona w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Warszawie oraz Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2540/19 w sprawie ze skargi [...] w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Warszawie na rzecz [...] w Warszawie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] w Warszawie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2540/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] w [...], uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...] umarzającą postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącą od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] października 2018 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wjazdem z [...] , na działce nr [...] , obręb [...] w [...], w Dzielnicy [...] .

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji przyznał, że Skarb Państwa [...] nie mógł być zaliczony do żadnej z trzech kategorii podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b."). Właścicielem działek wykorzystywanych na potrzeby Ambasady [...] w [...] (zarazem działek sąsiadujących z inwestycją – nr [...], [...] i [...]) w dacie wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2018 r. był Skarb Państwa Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku doszedł jednak do przekonania, że z uwagi na szczególny charakter placówki, jaka funkcjonuje powyższych działkach i na którą oddziałuje projektowana zabudowa, należy odwołać się art. 22 ust. 2 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz.U. z 1965 r. Nr 37, poz. 232; dalej: "K.w.s.d.").

Sąd zaznaczył, że w myśl art. 241 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja") wymieniona umowa międzynarodowa powinna być uznana za umowę ratyfikowaną za zgodą parlamentu wyrażoną w ustawie. Oznacza to, że znajduje do niej zastosowanie art. 91 ust. 2 Konstytucji, stanowiący, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wedle art. 22 ust. 2 K.w.s.d. Rzeczpospolita Polska miała i ma obowiązek podjęcia wszystkich możliwych działań, aby Ambasada i Konsulat [...] mogły funkcjonować w sposób niezakłócony, bez względu na to, na czym zakłócenie to mogłoby polegać. W rozstrzyganej sprawie zastosowanie wyłącznie art. 28 ust 2 P.b. powoduje, że Skarb Państwa [...] nie ma możliwości obrony swoich praw, gdyż postępowanie odwoławcze zostaje umorzone. Skarżący nie może więc dochodzić na przykład wprowadzenia do projektu budowlanego określonych rozwiązań dotyczących kabla optycznego lub uniemożliwienia zakłócania pracy placówki dyplomatycznej. Skutkiem zastosowania wyłącznie ustawy (Prawa budowlanego) będzie więc dopuszczenie zakłóceń, co wyklucza art. 22 K.w.s.d. W ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązkiem organu jest zatem takie zastosowanie przepisów ustawowych (Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego), aby uniknąć naruszenia K.w.s.d. Należy przyznać status strony Skarbowi Państwa [...] w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2018 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. sp.k. zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w. zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 58 § 1 pkt 6 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), art. 28 ust. 2 P.b. i art. 22 ust. 2 K.w.s.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozpatrzeniu sprawy co do istoty i uwzględnieniu skargi w wyniku uznania Skarbu Państwa [...] za podmiot legitymowany do złożenia skargi, pomimo że w rzeczywistości nie posiada on takiej legitymacji, bowiem:

a. nie posiada żadnego z tytułów prawnych z art. 28 ust. 2 P.b., a więc nie miał przymiotu strony w znaczeniu materialnoprawnym w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody i również legitymacji do wniesienia skargi na tą decyzję;

b. złożył skargę w sprawie, w której (nie mając przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b.) nie brał udziału w postępowaniu zainicjowanym przez Ambasadę [...] w Warszawie (jednostkę organizacyjną nie posiadającą zdolności prawnej ani sądowej) działającą we własnym imieniu;

c. Skarb Państwa [...] , jako Skarb Państwa państwa obcego, to jest [...] , jest podmiotem cywilnoprawnych praw i obowiązków [...] (Państwo [...] w sferze dominium), a sprawa realizacji inwestycji nie dotyczy cywilnoprawnych uprawnień ani obowiązków Skarbu Państwa [...] ;

wskutek czego Skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, względnie oddalona bez badania sprawy co do istoty, wyłącznie z uwagi na brak legitymacji. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uwzględnienia skargi, pomimo że powinna była zostać odrzucona, względnie oddalona;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a., art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a."), art. 22 ust. 2 K.w.s.d., a także art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1, 3 i 4 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku dokonania błędnych ustaleń co do okoliczności sprawy i uznania jakoby:

a. istniały jakiekolwiek, choćby potencjalne, zagrożenia dla działania misji dyplomatycznej [...] w Polsce w związku z realizacją inwestycji, podczas gdy w rzeczywistości istnienie takich zagrożeń nie zostało wykazane w toku postępowania, stwierdzenie możliwości wystąpienia zagrożeń nie znajduje podstaw w aktach sprawy, natomiast sugestie Skarbu Państwa [...] oraz Ambasady w tym zakresie są prima facie bezpodstawne i bezzasadne;

b. organy administracji, w szczególności Wojewoda, nie podjęły stosownych kroków w związku z okolicznościami podnoszonymi przez Ambasadę, podczas gdy w rzeczywistości twierdzenia Ambasady o możliwych "zagrożeniach" zostały dołączone do akt sprawy, a więc zostały wzięte pod uwagę przez Wojewodę w ramach wydawania odrębnej decyzji w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji, pomimo że Ambasada nie została uznana za stronę postępowania;

c. Wojewoda nie stosował K.w.s.d., podczas gdy w rzeczywistości wziął pod uwagę jej przepisy w zakresie regulacji prawa materialnego, a po stwierdzeniu spełnienia wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 P.b., stosownie do art. 35 ust. 4 P.b. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wydał odrębną decyzję o utrzymaniu pozwolenia na budowę dla inwestycji.

Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przyjęcie błędnych ustaleń doprowadziło do uwzględnienia skargi, podczas gdy prawidłowe ustalenia w powyższym zakresie stanowiły podstawę do oddalenia skargi;

3. naruszenie art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 22 ust. 2 K.w.s.d., art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 P.p.s.a., art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1, 3 i 4 P.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazany przepis K.w.s.d. ma charakter proceduralny i jako nadrzędny prowadzi do rozszerzenia katalogu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę określonego w art. 28 ust. 2 P.b., podczas gdy w rzeczywistości katalog stron postępowania określony w art. 28 ust. 2 P.b.: ma charakter zamknięty, przesłanki wydania pozwolenia na budowę są ściśle określone (decyzja związana), a przepis K.w.s.d. nie ma charakteru proceduralnego i nie stanowi podstawy prawnej udziału państwa obcego lub jego misji dyplomatycznej w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, lecz ma charakter przepisu materialnego, stanowiącego źródło normy, która kierowana jest do organów władzy publicznej i w zakresie w jakim norma ta nie jest skonsumowana regulacjami zawartymi w aktach prawnych niższego rzędu (ustawa, rozporządzenie, akt prawa miejscowego – brane przez organ pod uwagę z urzędu) powinna być wzięta z urzędu pod uwagę przez organ administracji (co miało miejsce w niniejszej sprawie). Zdaniem [...] sp. z o.o. sp.k. przyjęcie błędnej wykładni miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Wojewody, pomimo że odpowiadała ona prawu;

4. art. 22 ust 2 K.w.s.d. w zw. z art. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 31 ust. 1 Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439, dalej "K.w.P.T.") oraz art. 4, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1, 3 i 4 P.b., poprzez:

a. przyjęcie rozszerzającej wykładni art. 22 ust. 2 K.w.s.d., pomimo że po myśli art. 31 ust. 1 K.w.P.T. sformułowania zawarte w umowach międzynarodowych powinny być interpretowane zgodnie ze swoim zwykłym znaczeniem (wykładnia ścisła, językowa), zatem przyjęcie wykładni rozszerzającej, nie znajdującej oparcia w wykładni językowej, jest niedopuszczalne;

b. błędne uznanie w wyniku niedopuszczalnego zastosowania rozszerzającej wykładni przepisu, że art. 22 ust. 2 K.w.s.d. ma charakter normy prawa procesowego, to jest stanowi podstawę prawną udziału państwa obcego, względnie jego misji dyplomatycznej, w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycji, w której obszarze oddziaływania znajdują się pomieszczenia misji (zajmowane przez misję bez tytułu prawnego), podczas gdy w rzeczywistości wskazany przepis ma charakter przepisu prawa materialnego, stanowiącego źródło normy, która kierowana jest do organów władzy publicznej i w zakresie w jakim norma ta nie jest skonsumowana regulacjami zawartymi w aktach prawnych niższego rzędu powinna być wzięta z urzędu pod uwagę przez organ administracji (co miało miejsce w niniejszej sprawie);

c. uznanie, że art. 22 ust. 2 K.w.s.d. stanowi normę wyższego rzędu względem art. 28 ust. 2 P.b., a zatem w razie konfliktu tych norm zastosowanie znajduje zasada lex superior derogat legi inferiori, podczas gdy zakres regulacji obu norm i ich charakter prawny jest całkowicie rozbieżny, bowiem art. 28 ust. 2 P.b. ma charakter proceduralny, więc wskazana reguła kolizyjna nie mogła znaleźć zastosowania, powoływanie się na przepis K.w.s.d. w celu poszerzenia katalogu stron postępowania określonego w art. 28 ust. 2 P.b. jest działaniem contra legem,

d. błędne uznanie, że z art. 22 ust. 2 K.w.s.d. wynika norma dostatecznie precyzyjna i określona, by stanowiła podstawę działania organu administracji w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w tym w zakresie określenia kręgu stron postępowania i ustalenia dodatkowych, pozaustawowych przesłanek wydania pozwolenia na budowę, choć w rzeczywistości przepis ten nie zawiera żadnych regulacji w tym zakresie, jego przedmiot regulacji jest odmienny, a celem ustawodawcy było maksymalne dookreślenie kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz przesłanek wydania (i odmowy wydania) tej decyzji, która ma charakter związany, a nie poszerzenie regulacji ustawowej w tym zakresie o nieostre, niedookreślone normy, co musiałoby prowadzić do dużej uznaniowości i arbitralności organów architektoniczno-budowlanych, a tym samym do niedookreślonego, a tym samym nadmiernego ograniczenia wolności zabudowy.

Zdaniem [...] sp. z o.o. sp.k. powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem błędna wykładnia przepisów doprowadziła do uwzględnienia skargi, pomimo że w przypadku przyjęcia prawidłowej wykładni skarga powinna była zostać odrzucona, względnie oddalona;

5. art. 22 ust. 2 K.w.s.d. w zw. z art. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 31 ust. 1 K.w.P.T. oraz art. 4, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1, 3 i 4 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stanowi on (art. 22 ust. 2 K.w.s.d.) podstawę dla uznania Skarbu Państwa [...] za stronę postępowania legitymowaną do złożenia skargi, podczas gdy przepis nie miał zastosowania (w niniejszej sprawie w zakresie uznania tego podmiotu za stronę postępowania), a art. 28 ust. 2 P.b. stanowi wyłączną i zupełną regulację w tym zakresie. Skarb Państwa [...] nie miał więc statusu strony postępowania i nie miał legitymacji, by składać skargę.

Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. sp.k. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Spółka zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł także Wojewoda zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do Ambasady [...] w Warszawie i tym samym przyjęcie, że art. 22 ust. 2 oraz 25 K.w.s.d. jako normy o charakterze nadrzędnym wyłączają stosowanie art. 28 ust. 2 P.b. – w następstwie czego uznano, że Ambasada [...] posiada przymiot strony, pomimo że nie wykazała się wymaganym przez P.b. tytułem prawnym do nieruchomości znajdującej w obszarze oddziaływania inwestycji.

Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżący kasacyjnie organ wystąpił nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 30 września 2020 r. odpowiedź na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. sp.k. przedłożył Skarb Państwa [...] zastępowany przez Ambasadę [...] w Warszawie – wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej inwestora oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W piśmie przedstawiono szeroką argumentację przeciwko zarzutom skargi kasacyjnej.

Odrębnie, pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. Skarb Państwa [...] zastępowany przez Ambasadę [...] w Warszawie przedłożył odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewody – także wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania.

Kolejne pismo w sprawie złożyła [...] sp. z o.o. sp.k. Spółka odniosła się miedzy innymi do okoliczności, że Skarb Państwa [...] nabył własność nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...][działka nr [...] – uw. Sądu]. Zwróciła uwagę, że nastąpiło to w oparciu o umowę z dnia [...] czerwca 2022 r. W dacie wydania spornego pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2018 r., a także w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody nie była ona jednak właścicielem nieruchomości.

Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący kasacyjnie i skarżący w pierwszej instancji podtrzymali dotychczasowe wnioski, natomiast obecny uczestnik postępowania – T. K. poparł Skarb Państwa [...] .

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne [...] sp. z o.o. sp.k. i Wojewody Mazowieckiego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. rozpocząć należy od ustosunkowania się do zarzutu wyżej określnego numerem 1 – punkty b i c powiązanego z najdalej idącym żądaniem, to jest wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku i o odrzucenie skargi Skarbu Państwa [...] . W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że choć taki wniosek towarzyszy także innym zarzutom (zarzuty numer 1, lit. a, 4 i 5), to jednak w omawianym przypadku nie jest on związany z główną osią sporu w sprawie do co statusu Skarbu Państwa [...] w kontekście art. 22 ust. 1 K.w.s.d. i art. 28 ust. 2 P.b., ale dotyczy nieco innego, ściśle procesowego zagadnienia: relacji Ambasady [...] w Warszawie jako placówki i Skarbu Państwa [...] w kontekście dotychczas dokonywanych czynności w toku postępowania.

[...] sp. z o.o. sp.k. twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w. zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 58 § 1 pkt 6 i art. 151 P.p.s.a., art. 28 ust. 2 P.b. i art. 22 ust. 2 K.w.s.d., gdyż uznał skargę za dopuszczalną (i uwzględnił ją), podczas gdy zdaniem spółki skargę tą złożono w sprawie, w której Skarb Państwa [...] nie brał udziału w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem przez Ambasadę [...] w Warszawie (jednostkę organizacyjną nie posiadającą zdolności prawnej ani sądowej) i działającą we własnym imieniu (zarzut numer 1 lit. b). Do tego Skarb Państwa [...] nie jest podmiotem, którego praw i obowiązków cywilnoprawnych inwestycja na działce [...] dotyczy (zarzut numer 1 lit. c). Powyższe zagadnienie zostało szerzej rozwinięte na stronach 23-24 skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia wymienionych przepisów, w tym zwłaszcza regulacji o dopuszczalności skargi, nie jest w okolicznościach sprawy usprawiedliwiony.

Z akt administracyjnych wynika, że Ambasada [...] w Warszawie w formie noty dyplomatycznej z dnia 15 października 2018 r., przedłożonej za pośrednictwem Ministerstwa Spraw Zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej, sprzeciwiła się decyzji z dnia [...] października 2018 r. o pozwoleniu na budowę udzielonego [...] sp. z o.o. (k. 31 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Swe intencje Ambasada następnie sprecyzowała w pismach z dnia 8 i 20 listopada 2018 r. (k. 81 i 90 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), by wreszcie w piśmie z dnia 23 stycznia 2019 r. jednoznacznie wskazać, że jej wystąpienie powinno być uznane za odwołanie złożone w terminie przez podmiot legitymowany stosownie do art. 22 ust. 2 K.w.s.d. (k. 124-126 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. nie można zaprzeczyć, że opisane wyżej pisma rzeczywiście oznaczone są jako pochodzące od Ambasady [...] w Warszawie. Są one przy tym prawidłowo sygnowane, gdyż poza pierwszą notą dyplomatyczną, zawierają podpis Ambasadora [...] I. J. Prawdą jest też, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. umarzająca postępowanie odwoławcze określa podmiot składający odwołanie jako "Ambasadę [...] w Warszawie".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe nie powoduje, jak postuluje [...] sp. z o.o. sp.k., że Skarb Państwa [...] nie był w płaszczyźnie procesowej legitymowany do złożenia skargi na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a K.w.s.d. jedną z funkcji misji dyplomatycznej, a więc w tym przypadku Ambasady [...] , jest reprezentowanie państwa wysyłającego w państwie przyjmującym. Szefem misji, w przypadku ambasady, jest ambasador (art. 14 ust. 1 lit. a K.w.s.d.). Mając na uwadze wskazane regulacje, a także zważając, że Skarb Państwa [...] źródło swej legitymacji w sprawie zainicjowanej odwołaniem upatruje w art. 22 ust. 2 K.w.s.d. (w zw. z art. 28 ust. 2 P.b.), trudno bronić tezy lansowanej przez [...] sp. z o.o. o rozdzieleniu skutków prawnych czynności Ambasady [...] i Skarbu Państwa [...] i o potrzebie wywiedzenia w oparciu o taką tezę negatywnych dla tego ostatniego skutków procesowych (niedopuszczalność skargi). Jak zaznaczono, wprawdzie pisma w toku postępowania administracyjnego przed Wojewodą oznaczone były jako pochodzące od Ambasady [...] w Warszawie, to jednak – jako że pochodzą od misji dyplomatycznej i przy tym dotyczą zagadnień prawnych wywodzonych z K.w.s.d. – poczytywane mogą być one zarazem jako czynności Skarbu Państwa [...] . Ambasada w świetle art. 3 ust. 1 lit. a K.w.s.d. nie jest zasadniczo jednostką odrębną od państwa wysyłającego, które reprezentuje. W każdym razie w stosunkach określonych procedurą administracyjną dotyczących misji dyplomatycznej, jako jej siedziby (budynku, działki), działania ambasady powinny być poczytywane jako działania państwa wysyłającego.

Niniejsza sprawa dotyczy umorzenia postępowania wywołanego odwołaniem Ambasady [...] w Warszawie, która reprezentowała państwo wysyłające w odniesieniu do zagadnień związanych z budynkiem ambasady, pozostających w obszarze uprawnień jego skarbu państwa. W takich okolicznościach skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. mógł złożyć Skarb Państwa [...] , jako że odwołanie zostało w istocie rzeczy złożone przez organ reprezentujący Republikę [...], z tego samego umocowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1788/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (oznaczonych wyżej w treści niniejszego uzasadnienia numerami 1 lit. a, 2, 3, 4 i 5) wyjaśnić należy, że wszystkie one oparte zostały na wspólnej tezie wyjściowej. Otóż [...] sp. z o.o. sp.k. konsekwentnie twierdzi, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie art. 22 ust. 2 K.w.s.d. nie mógł posłużyć jako regulacja uzasadniająca uznanie Skarbu Państwa [...] za stronę postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta z dnia [...] października 2018 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce [...] . Wprawdzie w skardze kasacyjnej podniesiono szereg zarzutów, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że możliwe jest ich łączne rozpoznanie. Wszystkie one wyjściowo dotyczą przede wszystkim różnych aspektów wykładni lub stosowania art. 22 ust. 2 K.w.s.d. w ustalonych okolicznościach sprawy.

W obszernych motywach skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. stara się przekonać, że art. 22 ust. 2 K.w.s.d. charakteryzuje się innym zakresem normowania aniżeli art. 28 ust. 2 P.b. Jest to zdaniem skarżącej kasacyjnie regulacja materialnoprawna adresowana do instytucji Państwa, którą owe instytucje brać powinny pod uwagę z urzędu. Nie przekłada się ona jednak – jak akcentowała spółka – na reguły procedury administracyjnej. W ocenie [...] sp. z o.o. sp.k. nie ma dostatecznych podstaw, także w płaszczyźnie wykładni językowej art. 22 ust. 2 K.w.s.d., aby wywieść z tego przepisu oparcie do ustalenia innego kręgu stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę aniżeli określony w art. 28 ust. 2 P.b.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji skarżącej kasacyjnie spółki. Zgodnie z art. 22 ust. 2 K.w.s.d. "Państwo przyjmujące ma szczególny obowiązek przedsięwzięcia wszelkich stosownych kroków dla ochrony pomieszczeń misji przed jakimkolwiek wtargnięciem lub szkodą oraz zapobieżenia jakiemukolwiek zakłóceniu spokoju misji lub uchybieniu jej godności". Reguła dotycząca ochrony misji dyplomatycznych i zakazu zakłócania ich spokoju oraz uchybiania godności uznawana jest w doktrynie za jedną z istotniejszych w K.w.s.d. Z punktu widzenia państwa przyjmującego nienaruszalność misji ta ma dwa aspekty. Jak trafnie wywodził pełnomocnik Skarbu Państwa [...] w piśmie procesowym z dnia 30 września 2020 r. z jednej strony jest to aspekt negatywny, obejmujący zawłaszcza zakaz wkraczania do pomieszczeń misji (art. 22 ust. 1 K.w.s.d.), a z drugiej strony pozytywny, polegający na przedsięwzięciu wszelkich kroków dla ochrony pomieszczeń misji przed jakimkolwiek wtargnięciem lub szkodą oraz zapobieżenia jakiemukolwiek zakłóceniu spokoju misji lub uchybieniu jej godności. W doktrynie akcentuje się, że w aspekcie pozytywnym K.w.s.d. wymaga od państwa przyjmującego podjęcia "wszelkich stosownych kroków", przez co należy rozumieć zapewnienie ochrony proporcjonalnie do zagrożenia lub ryzyka zagrożenia pomieszczeń misji (zob. E. Denza, Diplomatic law, A Commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, Oxford University Press, wyd. 2, s. 139-140).

Przenosząc powyższe na realia faktyczne i prawne niniejszej sprawy uwypuklić należy, że stosownie do przedłożonego przez [...] sp. z o.o. sp.k. i następnie zatwierdzonego przez Prezydenta projektu budowlanego obszar oddziaływania inwestycji na działce nr [...] w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. obejmuje działkę nr 48. Takie ustalenie obszaru oddziaływania projektant uzasadnił wymaganiami ogólnymi (art. 5 ust. 1 P.b.), zagadnieniem nasłonecznienia oraz bezpieczeństwem pożarowym sąsiadujących budynków. Ja wiadomo, na działce nr 48 znajduje się główny budynek Ambasady [...] w Warszawie. Obszar oddziaływania, z podobnych powodów, objął także pozostałe działki placówki – działki nr 50 i 51 (zob. k. 12 projektu budowlanego).

Jest poza sporem, że Skarb Państwa [...] na datę wydania przez Prezydenta decyzji z dnia [...] października 2018 r. udzielającej [...] sp. z o.o. sp.k. pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce [...] , nie był właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Zarazem jednak – co akcentowano w poprzednim akapicie – na działce znajdującej się bezspornie w ustalonym przez projektanta obszarze oddziaływania obiektu budowlanego znajdowała się misja dyplomatyczna tego Państwa. Projektowany budynek [...] sp. z o.o. sp.k. powstać ma w ostrej granicy i w znacznym zbliżeniu do głównego budynku Ambasady na działce nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to stan faktyczny, który nakazuje rozważyć potrzebę odwołania się do regulacji zawartej w art. 22 ust. 2 K.w.s.d. Projektuje się bowiem obiektywnie budynek, który swym zakresem oddziaływania, umocowanym przepisami (także przeciwpożarowymi), obejmuje misję dyplomatyczną innego państwa.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie podkreślał, że art. 22 ust. 2 K.w.s.d. jest przepisem aktu mającego status ratyfikowanej umowy międzynarodowej mającej pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji).

W niniejszej sprawie Skarb Państwa [...] , która bezspornie posiada Ambasadę w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji i w jej obszarze oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., nie został uznany za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla budynku na działce [...] wskutek ograniczenia dotyczącego kręgu stron wynikającego z polskiej ustawy – art. 28 ust. 2 P.b., skądinąd będącego przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. Odwołanie się wyłącznie do art. 28 ust. 2 P.b. doprowadziło Wojewodę do konkluzji o zasadności umorzenia postępowania odwoławczego ze strony Skarbu Państwa [...] (Ambasady), co jest równoznaczne z odmową zapewnienia temu podmiotowi środków ochrony prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to właśnie ograniczenie podmiotowe, wynikające z art. 28 ust. 2 P.b. jest nie do pogodzenia z art. 22 ust. 2 K.w.s.d. Obowiązek podjęcia przez państwo przyjmujące "wszelkich stosownych kroków" dla ochrony pomieszczeń misji i zapobieżenia jakiemukolwiek zakłóceniu spokoju misji obejmować może także zapewnienie stosownych środków ochrony prawnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile prawdziwa jest teza wyrażona w skardze kasacyjnej, że art. 22 ust. 2 K.w.s.d. skierowany jest przede wszystkim do państwa przyjmującego i jego organów, które powinny urzeczywistniać wyrażone tam normy, to jednak nie można wykluczyć innych obszarów "oddziaływania" tej regulacji. Przykładem takim jest niniejsza sprawa, gdzie konieczne jest zapewnienie ochrony misji dyplomatycznej, a zarazem dotyczy to etapu inwestycyjnego i zatwierdzania konkretnych rozwiązań projektowych – w sytuacji, gdy misja obiektywnie znajduje się w ustalonym przez projektanta obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. W takiej sytuacji nie jest wystarczające, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, założenie, że to organ architektoniczno-budowlany z urzędu uwzględni potrzebę zapewnienia nienaruszalności placówki. Urzeczywistnienie ochrony ambasady wymaga zapewnienia skarbowi państwa wysyłającego praw proceduralnych: prawa do czynnego udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i prawa do wniesienia środków zaskarżenia.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k., która twierdzi, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prowadzi do zaprzeczenia polskiej ustawie (art. 28 ust. 2 P.b.) (zob. s. 21 skargi kasacyjnej), wyjaśnić należy, że takie rozumowanie nie jest trafne. Art. 28 ust. 2 P.b. określa krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i ma charakter bardziej restrykcyjny, aniżeli obowiązująca w tym względnie zasada wynikająca z art. 28 K.p.a. Tym niemniej regulacja ta gwarantuje udział w postępowaniu administracyjnym podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, względnie też zarządcy nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy Ambasada [...] reprezentująca interesy w obrębie uprawnień Skarbu Państwa [...] , w dacie udzielenia pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2018 r. rzeczywiście nie legitymowała się tytułem prawnym do działek i budynków w ambasady. Nie można jednak zaprzeczyć, że faktycznie i to od dziesiątek lat zarządza nieruchomością, w tym także budynkiem, misji dyplomatycznej. Wprawdzie nie jest "zarządcą nieruchomości" w znaczeniu określonym w art. 28 ust. 2 P.b., lecz status ten jest bardzo zbliżony, zwłaszcza, że w konkretnym przypadku nie sprowadza się tylko do stanu faktycznego, ale jest to stan usankcjonowany przepisami K.w.s.d. Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznanie Skarbu Państwa [...] za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z uwagi na obiektywny i bezsporny fakt posiadania Ambasady w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, nie jest oparte na wykładni zaprzeczającej istocie art. 28 ust. 2 P.b. Taka wykładnia tego przepisu jest dopuszczalna, zwłaszcza że urzeczywistnia ochronę prawną misji dyplomatycznej w procesie inwestycyjnym na takich samych zasadach jak ochrona standardowo przysługująca innym podmiotom znajdującym się w podobnej sytuacji (właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego). Zaprezentowana wykładnia znajduje też dostateczne umocowanie w normie wyższego rzędu – art. 22 ust. 2 K.w.s.d.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny chciałby dodać, że za zaprezentowanym wyżej stanowiskiem przemawia także inny argument. Otóż mamy do czynienia z sytuacją, w której Ambasada [...] znajdowała się na gruncie i w budynku będących własnością Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej (w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Za stronę postępowania, co w świetle polskich regulacji było usprawiedliwione, organy uczyniły właśnie Skarb Państwa Rzeczypospolitej Polskiej. Należy jednak mieć na uwadze, że w zaistniałej sytuacji jawi się jako niewłaściwe (w świetle art. 22 ust. 2 K.w.s.d.), aby to tylko państwo przyjmujące brało udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości i budynków misji dyplomatycznej państwa wysyłającego. Misja ma szczególny charakter i jeżeli jest ustanowiona w stosunkach międzynarodowych, to w systemie prawnym państwa przyjmującego jej ochrona także musi być realna – w rozumieniu materialnoprawnym i proceduralnym. W rozważanym przypadku ochrona prawna powinna być zapewniona przez udział organu państwa wysyłającego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, skoro misja dyplomatyczna znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego.

Mając na uwadze wyrażone powyższej stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zajęcia szczegółowego stanowiska w odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które – jak już zaznaczono wyżej – dotyczą różnych aspektów wykładni i zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 22 ust. 2 K.w.s.d.

W tym miejscu zaznaczyć wypada, że nie naruszono w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a., art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 22 ust. 2 K.w.s.d., a także art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1, 3 i 4 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do usprawiedliwionych wniosków, że w świetle art. 22 ust. 2 K.w.s.d. (w zw. z art. 28 ust. 2 P.b.) Skarb Państwa [...] powinien być uznany za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji [...] sp. z o.o. sp.k. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody umarzającą postępowanie Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc wymienionych przez skarżącą kasacyjnie regulacji. Tytułem uzupełnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedwczesne jest żądanie [...] sp. z o.o. sp.k., aby już na zaistniałym etapie postępowania administracyjnego wykazano zagrożenia, z uwagi na które Ambasada [...] w Warszawie wymaga ochrony. Istota sprawy sprowadza się do zapewnienia ambasadzie (państwu wysyłającemu) ochrony prawnej w związku z możliwym, stwierdzonym w projekcie budowlanym, oddziaływaniem na tą placówkę zamierzonego obiektu budowlanego z uwagi na jego bliskie położenie.

Z tych samych powodów, jak opisano wyżej, nie okazał się zasadny – jedyny zresztą – zarzut skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji naruszyć miał art. 28 ust. 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do Ambasady [...] w Warszawie i tym samym przyjęcie, że przepisy art. 22 ust. 2 oraz 25 K.w.s.d. jako normy o charakterze nadrzędnym wyłączają stosowanie art. 28 ust. 2 P.b.

W tym miejscu należy dodać, że powołanie się przez Wojewodę na art. 25 K.w.s.d., co odróżnia jego zarzut od analogicznych zarzutów [...] sp. z o.o. sp.k., nie ma istotnego znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu tego w ogóle nie stosował (co trafnie zauważył pełnomocnik Skarbu Państwa [...] w piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r., s. 3).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione w skargach kasacyjnych zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu.

W punkcie 2. i 3. wyroku – na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. – orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego. Koszty te odrębnie zasądzono na rzecz [...], jako skarżącego, od [...] sp. z o.o. sp.k. oraz od Wojewody Mazowieckiego. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając w tym względnie miał na uwadze, że pełnomocnicy skarżącego złożyli dwie obszerne odpowiedzi na każdą z odrębnych skarg kasacyjnych. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocników ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.), wedle stawki określonej w tych przepisach, powiększonej z uwagi na nakład pracy pełnomocników.