Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 694/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 ,art. 145
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 1,art. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: art. 7, 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 154 ,art. 151,art. 4 pkt 16,art. 153 ,art. 157,art. 131 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 21 ,art. 64 , art.31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody z dnia 18 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji") decyzją nr [...] z 18 lipca 2023 r. (dalej "decyzja z 18 lipca 2023r.") wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm. dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania D. P. (dalej "Skarżąca") i G. P. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z 14 marca 2023 r., nr [...], którą ustalono na rzecz D. P.; A. S., G. P., B. P. (dalej: "Strony") odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb: [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. 0.0659 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] - przejętej na rzecz Gminy [...] dla celów realizacji inwestycji drogowej - polegającej na budowie drogi gminnej - ul. [...] w [...], gmina [...] - w trybie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2023 r., poz. 162 dalej "specustawa drogowa"), która to kwota należna jest na rzecz: D. P. - do Ľ udziału w kwocie [...]zł, A. S. - do Ľudziału w kwocie [...]zł, G. P. - do Ľ udziału w kwocie [...]zł oraz B. P. - do Ľ udziału w kwocie [...]zł.

Rozstrzygniecie zostało wydane w stanie sprawy, w którym decyzją z 12 września 2018 r., nr [...] (dalej "decyzja z 12 września 2018 r.") Starosta zezwolił Gminie [...] na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie chodnika i ścieżki rowerowej przy ul. [...] w [...] (rozbudowa drogi gminnej nr [...]), gmina [...], m.in. na części nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] - w trybie art. 11 a ust. 1, art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Decyzja stała się ostateczna z dniem 16 października 2018 r.

Wojewoda decyzją z dnia 5 września 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowe. Tym samym powyższą decyzją działka nr [...] o powierzchni 1.5000 ha została w części przeznaczona do zajęcia pod realizację inwestycji drogowej (projektowana działka nr [...]).

Pismem z 31 października 2018 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 0.0659 ha. Następnie decyzją z 9 maja 2019 r., ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...].

Decyzją z 27 listopada 2019 r. organ II instancji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie podyktowane było potrzebą przeprowadzenia nowego dowodu z opinii biegłego, sporządzony operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego M. P. okazał się bowiem wadliwy w stopniu uniemożliwiającym jego konwalidację

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z 18 maja 2021 r., Starosta ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0.0659 ha, w łącznej kwocie [...]zł.

Wojewoda decyzją z 17 stycznia 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, iż opinia biegłej K. L. nie może stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości m.in. z uwagi na to, że zawiera nieprawidłowość polegającą na braku oszacowania wycenianej działki jako terenu udokumentowanego złoża wód termalnych.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że współwłaścicielami nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byli: D. P., A. S., G. P., B. P.. Ponadto wskazał, że przez nieruchomość wydzieloną dla celów realizacji inwestycji drogowej przebiega sieć infrastruktury technicznej opisana jako: inna sieć rurowa "i" wraz ze studzienką włazową. Opisana infrastruktura techniczna stanowi własność spółki I. P.. I. S.A. była właścicielem opisanej infrastruktury w dacie wydania i dacie stwierdzenia ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz pozostaje jej właścicielem aktualnie. Brak jest zatem podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz spółki I . P., ponieważ nie doszło do zmiany właściciela infrastruktury przesyłowej. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem administracyjnym nie zaewidencjonowano również żadnych części składowych gruntu, za które współwłaścicielom nieruchomości należne byłoby odszkodowanie. Natomiast na wezwanie organu I instancji, W. P. określił przeznaczenie nieruchomości oraz wskazał, że działka nr [...] położona jest w całości na obszarze udokumentowanego złoża wód termalnych [...], objętego obszarem górniczego ujęcia wód termalnych [...] Jednocześnie wyjaśnił, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] - część zachodnia, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr L./888/2018 z dnia 27 lutego 2018 r. nie wprowadzają dodatkowych obowiązków lub ograniczeń w stosunku do właścicieli nieruchomości. Na postawie informacji uzyskanej z Urzędu Marszałkowskiego Województwa stwierdził, że na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i nr [...] nie były prowadzone prace mające na celu poszukiwanie i rozpoznawanie złóż wód termalnych. Marszałek Województwa decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r. udzielił T. Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie ze złoża wód termalnych [...] Przedsiębiorca zawarł ze Skarbem Państwa umowę na użytkowanie górnicze, w myśl art. 12 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 1240 ze zm. dalej u.p.g.g), zgodnie z którą poza zakazem eksploatowania wody termalnej ze złoża [...] przez inny podmiot niż ww. przedsiębiorca, nie obowiązują żadne inne ograniczenia w korzystaniu z przedmiotowych nieruchomości, wynikające z położenia w granicach obszaru i terenu górniczego [...]

Następnie postanowieniem z dnia 10 czerwca 2022 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego M. S., który sporządził operat szacunkowy z dnia 3 sierpnia 2022 r. stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość objętą niniejszym postępowaniem administracyjnym.

Biegły określając przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości wskazał, że w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w [...] - część zachodnia, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 27.02.2018 r., w którym działka nr [...] przeznaczona została pod tereny wód powierzchniowych śródlądowych i zieleni urządzonej ([...] powierzchni działki odpowiadającej 0.0043 ha), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...] powierzchni działki odpowiadającej 0.0051 ha), tereny dróg wewnętrznych ([...] powierzchni działki odpowiadającej 0.0565 ha). Przeznaczenie w dacie ostateczności decyzji było tożsame. Ponadto po uwzględniając położenie działki gruntu na obszarze udokumentowanych złóż wód termalnych biegły wskazał, że przedmiotowy fakt nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Następnie dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni i wód oraz rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o powierzchni powyżej 1 ha (z uwagi na okoliczność, że działka istniejąca przed podziałem posiadała powierzchnię 1.5000 ha). Na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdził, że ceny gruntów o przeznaczeniu pod tereny zieleni i wód są na niższym poziomie niż ceny gruntów przeznaczonych pod komunikację, a zatem zachodzi tutaj zasada korzyści opisana w art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. 2021 r., poz. 1899 ze zm. dalej u.g.n.). W związku z powyższym wycena części działki o pow. 0.0608 ha (przeznaczenie drogowe oraz przeznaczenie pod tereny zieleni i wód) została przeprowadzona w oparciu o rynek transakcji komunikacyjnych. Rzeczoznawca stworzył bazę porównawczą 5 transakcji, z których wybrał 3 transakcje nieruchomościami komunikacyjnymi dla celów metody porównywania parami. Na podstawie preferencji potencjalnych nabywców, jak i własnych analiz określił podstawowe atrybuty waloryzujące nieruchomość gruntową oraz wskazał ich wagi procentowe. Dokonał obliczenia wartości 1 m˛ gruntu wydzielonego dla celów realizacji inwestycji drogowej, przy zastosowaniu metody porównywania parami na poziomie [...] zł/m˛. Natomiast dla wyceny fragmentu nieruchomości przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną biegły wybrał 4 transakcje, z których do bezpośrednich porównań metodą porównywania parami wybrane zostały 3 transakcje. Ponadto określił podstawowe atrybuty waloryzujące nieruchomość gruntową oraz wskazał ich wagi procentowe. Dokonał obliczenia wartości 1 m˛ gruntu wydzielonego dla celów realizacji inwestycji drogowej, przy zastosowaniu metody porównywania parami na poziomie [...] zł/m˛. W analizowanym przypadku, biegły z zakresu szacowania nieruchomości przyjął do porównań nieruchomości podobne w myśl przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. Ustosunkowując się zaś do zarzutów strony postępowania biegły wyjaśnił m. in. na jakiej podstawie dokonał rozdzielenia wartości wycenianej działki (co zostało także wskazane w samym operacie). Stwierdził również, że nie jest właściwy do oceniania planów gminy i polemiki z obowiązującym ustawodawstwem podkreślając jednocześnie, że opinia została sporządzona zgodnie zobowiązującymi przepisami i należytą starannością. Biegły podtrzymał swoje stanowisko i nie znalazł podstaw do zmiany sporządzonej opinii.

Oceniając sporządzony operat szacunkowy organ I instancji za trafne uznał stanowisko biegłego, który przeanalizował trzy odmienne rynki nieruchomości z uwagi na okoliczność, iż nieruchomość posiada niejednorodne przeznaczenie w dokumentach planistycznych. Mając na uwadze treść art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., jak i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 – dalej: "rozporządzenie ") przeprowadzona analiza rynku nieruchomości jest całkowicie uzasadniona i poprawna. Ponadto operat został sporządzony zgodnie z normą prawną zawartą w § 56 rozporządzenia. Zawiera też informacje istotne z punktu widzenia celu dla którego została sporządzona ww. wycena oraz uwarunkowania merytoryczne i uzasadnienie przyjętych rozwiązań.

Starosta przyjął zatem sporządzony operat szacunkowy, jako podstawę do ustalenia odszkodowania za utracone prawo przedmiotowej nieruchomości uznając, że jest on zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Ponadto wyjaśnił, że metoda wyceny zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego w zakresie wyceny wartości gruntu jest właściwa, ponieważ w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym i prawnym koniecznym było przyjęcie do wyceny rynku nieruchomości drogowych i mieszkaniowych jako najbardziej korzystnych dla byłego właściciela. Przedłożona opinia biegłego jest logiczna, spójna i zawiera informacje w pełni wyjaśniające proces szacowania nieruchomości, a zatem jest to opinia kompletna tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym.

Wobec powyższego powołaną na wstępie decyzją Starosta ustalił kwotę odszkodowania na rzecz współwłaścicieli działki nr [...] w kwocie [...]zł. Z uwagi na to, iż nieruchomość stanowiła współwłasność w udziałach po Ľ części, odszkodowanie dla każdego ze współwłaścicieli wyniosło [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. P. i G. P., zarzucając jej naruszeniem Konstytucji RP, w szczególności poprzez nie zastosowanie art 21 ust 2 Konstytucji RP. Naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny (w operacie szacunkowym błędnie określono przeznaczenie terenu zarówno w obecnie obowiązującym jak i wcześniej obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest ono inne niż twierdzi rzeczoznawca majątkowy). W operacie, pominięto też niektóre parametry wpływające na wartość nieruchomości między innymi fakt, iż w całości znajdują się na terenie stwierdzonych źródeł wód termalnych, co skutkowało znacznym zaniżeniem ustalonego odszkodowania w stosunku do odszkodowania jakie za tą nieruchomość się słusznie należy. Ponadto strona zarzuciła naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art 8 k.p.a. Z uwagi na powyższe zarzuty odwołujące się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub o jej uchylenie i ustalenie wysokości odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda wydał wskazaną na wstępie decyzję z 18 lipca 2023 r. w której wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka uzasadniająca powiększenie kwoty odszkodowania.

Przechodząc zaś do oceny operatu szacunkowego wskazał, że biegły prawidłowo ustalił, iż w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla tego terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym działka nr [...] przeznaczona była pod tereny wód powierzchniowych śródlądowych i zieleni urządzonej ([...] powierzchni działki odpowiadającej 0.0043 ha), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...] powierzchni działki odpowiadającej 0.0051 ha), tereny dróg wewnętrznych ([...] powierzchni działki odpowiadającej 0.0565 ha). Przeznaczenie w dacie ostateczności decyzji było tożsame. Ponadto przedmiotowa działki zlokalizowana jest na obszarze udokumentowanego złoża wód termalnych jednak możliwe jest wykonywanie prawa własności zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z dokumentów planistycznych oraz zapisy MPZP nie wprowadzają dodatkowych obowiązków lub ograniczeń w stosunku do właścicieli nieruchomości. Fakt położenia przedmiotowej nieruchomości na obszarze występowania złóż wód termalnych nie ma wpływu na jej wartość rynkową. Tym samym biegły dokonał analizy rynku gruntów przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej o powierzchni powyżej 1 ha (z uwagi na okoliczność, że działka istniejąca przed podziałem posiadała powierzchnię 1.5000 ha), nieruchomości drogowych oraz gruntów przeznaczonych pod tereny zieleni i wód powierzchniowych. Następnie stwierdził, że ceny gruntów o przeznaczeniu pod tereny wód powierzchniowych śródlądowych i zieleni są na niższym poziomie niż ceny gruntów przeznaczonych pod komunikację a zatem zachodzi tutaj zasada korzyści opisana w art. 134 ust. 4 u.g.n. W związku z powyższym wycena części działki o pow. 0.0608 ha (przeznaczenie drogowe - [...] - [...] powierzchni działki oraz przeznaczenie pod tereny zieleni i wód - WS/ZP

[...] powierzchni działki) została przeprowadzona w oparciu o rynek transakcji komunikacyjnych. Biegły dokonał wyceny tej części gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Do wyceny przyjęto transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi na cele drogowe z obszaru rynku lokalnego gminy [...]. Spośród 5 transakcji przyjętych do analizy najwyższą cenę ([...] zł/m˛) uzyskano za nieruchomość położoną w obrębie C.. Z kolei najniższą cenę ([...] zł/m˛) uzyskano za nieruchomość położną w obrębie [...]. Średnia cena wyniosła [...] zł/m˛. Do bezpośrednich porównań w parach przyjął 3 transakcje. Następnie biegły określił cechy oraz wagi poszczególnych cech wpływających na wartość nieruchomości. Dokonał obliczenia wartości 1 m˛ gruntu wydzielonego dla celów realizacji inwestycji drogowej przy zastosowaniu metody porównywania parami na poziomie [...] zł/m˛. Ponadto biegły wskazał, że ceny gruntów o przeznaczeniu pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...] - [...] powierzchni działki, są na wyższym poziomie niż ceny gruntów przeznaczonych pod komunikację. Cel wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości a zatem zasada korzyści nie zachodzi. W analizowanej sytuacji przedmiotem oszacowania jest wartość gruntu dla aktualnego sposobu użytkowania (aktualnego przeznaczenia) zgodnie z art. 134 ust 3 u.g.n. Biegły dokonał wyceny tej części gruntu (0,0051 ha) przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Do wyceny przyjęto transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod tereny zabudowy [...] z obszaru rynku lokalnego gminy [...] oraz gmin sąsiednich, podobnych rodzajowo: R. i D. . Spośród 4 transakcji przyjętych do analizy najwyższą cenę ([...] zł/m˛) uzyskano za nieruchomość położoną w obrębie S.. Z kolei najniższą cenę ([...] zł/m˛) uzyskano za nieruchomość położną w obrębie S.. Średnia cena wyniosła [...] zł/m˛. Do bezpośrednich porównań w parach przyjął 3 transakcje. Następnie biegły określił cechy oraz wagi poszczególnych cech wpływających na wartość nieruchomości. Dokonał obliczenia wartości 1 m˛ gruntu wydzielonego dla celów realizacji inwestycji drogowej przy zastosowaniu metody porównywania parami na poziomie [...] zł/m˛. Ostatecznie wartość części działki nr [...] o powierzchni 0,0608 ha przeznaczonej pod tereny komunikacji została oszacowana na kwotę [...]zł, natomiast części tejże działki o powierzchni 0,0051 ha przeznaczonej pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na kwotę [...]zł. W ocenie organu II Instancji biegły, nie uchybił normie prawnej, zawartej w art. 4 pkt. 16 u.g.n, przyjmując do zastosowanej metody porównań wyłącznie nieruchomości podobne.

Dokonując zatem oceny operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej działki, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Organ II instancji nie doszukał się w operacie szacunkowym bowiem żadnych niezgodności czy nieprawidłowości mogącej świadczyć o wadliwości. Ponadto odnosząc się do argumentów strony podkreślił, że w piśmie z dnia 23 stycznia 2023 r. biegły dokonał szczegółowych wyjaśnień, które Wojewoda uznał za wystarczające i w pełni uzasadnione również w zakresie zarzutów odwołania.

Reasumując organ II instancji wskazał, że odwołanie jest niezasadne. Przedmiotowy operat szacunkowy jest w swojej treści spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych działek i przypisanych im wag. Pozwoliło to organowi prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej działki oraz wynik końcowy. Ocena dowodowa ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z przepisami rozporządzenia pozwala stwierdzić, że sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania opinia nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jej wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania.

W skardze powielając zarzuty podniesione w odwołaniu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie wysokości odszkodowania. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodów z akt sprawy toczącej się przed organami I i II instancji, w szczególności z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi na okoliczności w niej wskazane.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że wydając zaskarżoną decyzję Starosta oparł się na błędnie ustalonym stanie faktycznym i nierzetelnie sporządzonym w oparciu o niego operacie szacunkowym oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Biegły nie przeprowadził analizy cenności gruntów położonych na obszarze stwierdzonych źródeł wód termalnych. Natomiast występowanie pod działką takich złóż ma wpływ na jej wartość, powinno stanowić element opisu nieruchomości i być uwzględniane również przy doborze do porównania nieruchomości podobnych. Tym samym naruszono zasadę przyjęcia do porównań nieruchomości podobnych, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej. Biegły błędnie również ustali powierzchni wywłaszczonej działki oraz jej charakter – przeznaczenie. Do ewidencji wprowadzono zaokrąglona powierzchnię, a nie faktyczną, zatem biegły błędnie uznał za nie prawdziwą powierzchnię działki wynikającą z Księgi Wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości pomimo istnienia domniemania wiary publicznej ksiąg wieczystych. Od 1949 r. do dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie nastąpiły żadne zmiany w faktycznej powierzchni działki i cały czas wynosiła ona 1,4970 ha. Taka wartość znajduje się również w księdze wieczystej i taka powinna być uwzględniona przez biegłego. Jednocześnie dokonano błędnego ustalenia przebiegu działki stwierdzając jakoby tereny rowu należały do nieruchomości, gdy tymczasem w zapisach księgi wieczystej i ewidencji gruntów nigdy nie widniały nieużytki, ani rowy lecz w całości grunty orne klasa lllb i IVa. Przedstawiony operat szacunkowy zawiera także inne błędy formalne jak i merytoryczne (np. informacje niezgodne ze stanem faktycznym). Zanim Gmina zaczęła planować tę inwestycję, nieruchomość była przeznaczona według poprzedniego MPZP w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zmiany w planie miejscowym nastąpiły w związku z planowaniem inwestycji i jako takie nie powinny być uwzględniane. Ponadto cena określona w operacie rażąco odbiega od cen nieruchomości podobnych oferowanych i sprzedawanych na wolnym rynku w przedmiotowej lokalizacji. Przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny opierała się na skąpym materiale porównawczym. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia powinien on był oprzeć się na transakcjach przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przylegających, czyli w tym przypadku gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Rzeczoznawca błędnie także przyjął cechy istotnie wpływające na wartość nieruchomości oraz jej atrybuty. Nie uwzględniono bowiem między innymi tak istotnych cech wpływających na wartość gruntów jak lokalizacja w pobliżu szkół, [...], dobrego połączenia autobusowego, czy bardzo modnego i prężnie rozbudowującego się osiedla. Fakt, iż Gmina nabywa nieruchomości w drodze przymusu (wywłaszczenia) po cenach znacznie niższych niż te, po których sama je oferuje i sprzedaje narusza zasady współżycia społecznego

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Skarga była niezasadna.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: z.r.i.d.). Wojewoda decyzją z 18 lipca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 14 marca 2023 r., którą ustalono na rzecz D. P.; A. S., G. P., B. P. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł za utracone prawo własności nieruchomości przejętej na rzecz Gminy [...] dla celów realizacji inwestycji drogowej - polegającej na budowie drogi gminnej - ul. [...] w [...].

W sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy specustawy drogowej, a w szczególności art. 18 ust. 1, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Zasady ustalania odszkodowania uregulowane są w przepisach u.g.n. oraz przepisach. Z przepisów tych wynika, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (operat) określającej wartość nieruchomości, a dowód z operatu stanowi kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast.u.g.n. oraz wyrok T. K. z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (por. wyrok NSA z 13.10.2023 r., I OSK 1523/22, LEX nr 3622732.)

Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, a zatem nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Są to nieruchomości wydzielone (powstałe) na skutek wydania decyzji z.r.i.d. To zaś oznacza, że przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z.r.i.d., która w momencie uzyskania przez z.r.i.d. przymiotu ostateczności zmienia właściciela na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego).

Kolejna zasadą jest to, że wycenę nieruchomości powstałej w wyniku podziału dokonanego decyzją z.r.i.d. sporządza się według zasad wynikających z § 36 rozporządzenia. W sprawie kluczowe znaczenie mają ust. 1 i ust. 4 tego przepisu, zgodnie z którymi wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 1), a także, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 4).

Analiza powyższych regulacji wskazuje wyraźnie, iż przeznaczenie nieruchomości jest jednym z kluczowych elementów wpływających na określenie wartości nieruchomości. Przy czym, przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej, ustalenie wartości nieruchomości winno uwzględniać przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem decyzji lokalizacyjnej (por. wyrok NSA z 13.01.2023 r., I OSK 2767/19, LEX nr 3581740.) . Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazuje natomiast, iż rzeczoznawca majątkowy dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględnia przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości winno zostać ustalone na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n. – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji). W sytuacji zaś braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalając przeznaczenie nieruchomości uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n. - ). Powyższa regulacja prawna w sposób wyraźny ustala kolejność zastosowania wzorców oceny przeznaczenia terenu, za przejęcie którego ustalane jest odszkodowanie.

Ponadto analiza przepisów regulujących zasady sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wybór swój biegły powinien uzasadnić. Określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2), zaś przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). Nieruchomością podobną zaś, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy przy tym podkreślić, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Co więcej - na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Takie cechy powinny być uwzględnione przy dokonaniu korekty cen. (por. Wyrok NSA z 13.10.2023 r., I OSK 1523/22, LEX nr 3622732.)

Zarzuty skargi koncentrują się wokół nieprawidłowości związanych z operatem szacunkowym i sposobem dokonania wyceny. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Podstawowy zarzut związany jest z przyjęciem przez rzeczoznawcę przeznaczenia terenów składających się na wywłaszczoną działkę zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Taki nakaz wynikał z art. 154 ust. 1 u.g.n. Rzeczoznawca musiał wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości biorąc pod uwagę ustalenia aktualnie obowiązującego w chwili wydawania decyzji z.r.i.d. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia spadku wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek wprowadzenia planu zagospodarowania przestrzennego jeszcze przed wydaniem decyzji z.r.i.d. nie może być brana pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Służy w tym celu odrębny środek prawny. Podobnie kwestia ewentualnej nieważności zapisów miejscowego planu zagospodarowania może być przedmiotem odrębnej skargi.

Z tego względu biegły trafnie obliczył wysokość odszkodowania przyjmując, że działka nr [...] przeznaczona została pod tereny wód powierzchniowych śródlądowych i zieleni urządzonej ([...] powierzchni działki odpowiadającej 0.0043 ha), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...] powierzchni działki odpowiadającej 0.0051 ha), tereny dróg wewnętrznych ([...] powierzchni działki odpowiadającej 0.0565 ha). Takie przeznaczenie wynikało bowiem z obowiązującego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w [...] - część zachodnia, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr LVII/888/2018 z dnia 27.02.2018 r. Kwestia przeznaczenia terenów ma również wpływ na zasadność zarzutu związanego z nieuwzględnieniem faktu, że przedmiotowa działka gruntu położona jest na obszarze udokumentowanych złóż wód termalnych. Rzeczoznawca odnosił się bowiem do tej kwestii i wskazał w sposób przekonujący, że fakt ten nie ma znaczenia cenotwórczego, skoro zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwa eksploatacja tych wód, a w związku z tym przedmiotowy fakt nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Nie jest przy tym tak, że rzeczoznawca pominął fakt występowania złóż wód termalnych, lecz szczegółowo je analizował i doszedł do wniosku, że okoliczność ta nie jest czynnikiem cenotwórczym w określonych realiach sprawy – z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niemożność ich eksploatacji.

Skarżący nie wskazali, jaki wpływ na wysokość odszkodowania ma rozbieżność co do powierzchni działki nr [...] wskazana w księdze wieczystej i dokumentach geodezyjnych, z której została wydzielona działka nr [...]. Wysokość odszkodowania dotyczy bowiem działki nr [...] , której powierzchnia nie jest przez Skarżącą kwestionowana. Na marginesie należy jedynie zaznaczyć, że różnica ta wynosi jedynie 30 m2, przy czym rzeczoznawca trafnie oparł się na aktualnych danych znajdujących się zasobie geodezyjnym, który są podstawą dokonywania wpisów w dziale [...] księgi wieczystej. W nauce prawa i judykaturze przyjmuje się, że dane faktyczne zawarte w dziale [...] księgi wieczystej nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. S. Rudnicki [w:] Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece [w:] Ustawa o księgach wieczystych i hipotece, przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, wyd. VI, W. 2009, art. 5, A. O., Moc dowodowa uwłaszczeniowych decyzji administracyjnych w sprawach rolnych w postępowaniu wieczystoksięgowym, cz. II, Rej. 2003/1, s. 22, a także SN w uchwałach: z 4.03.1994 r., III CZP 15/94, LEX nr 9176; z 29.02.1996 r., III CZP 16/96, OSNC 1996/5, poz. 73 oraz w wyroku z 24.11.1997 r., II CKU 110/97, LEX nr 32492.) . W szczególności dotyczy to danych takich jak obszar, położenie, sposób korzystania, które mają charakter czysto informacyjny i pozostają bez znaczenia z punktu widzenia funkcjonowania rękojmi (por. J. Kuropatwiński [w:] Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz, red. M. Fras, M. Habdas, W. 2021, art. 5.). Starosta otrzymał przy tym pismem z 22 stycznia 2021r. odpowiedź wyjaśniającą kwestię zmiany numeracji działki i (z [...] na [...] ) i powierzchni.

Przeważająca cześć działki nr [...] [...] ) to nieruchomości drogowe. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia: w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z konstrukcji tego przepisu wynika zatem, że wycena rozpoczyna się od analizy rynku nieruchomości drogowych, a więc takich które zostały nabyte pod inwestycje drogowe. Tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen z transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Porządek ustalania sposobu wyceny nieruchomości w tym przepisie nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego (gmina, powiat) są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego (województwo), a dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, winien oszacować wartość rynkową nieruchomości kierując się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. (por. wyrok NSA z 14.05.2019 r., I OSK 1852/17, LEX nr 2687325, wyroki NSA z 26 czerwca 2023 r. I OSK 408/20 oraz z 13 lipca 2023 r. I OSK 1341/22, Wyrok NSA z 19.10.2023 r., I OSK 1493/22, LEX nr 3642514.) W przedmiotowej sprawie biegły dysponował wystarczającą liczbą transakcji, żeby dokonać wyceny nieruchomości drogowej – opierając się właśnie na transakcjach drogowych, stąd zarzut dotyczący naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia jest niezasadny. W orzecznictwie podkreśla się, że nie ma podstaw, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne i nie sposób założyć, że umowy dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (por. wyrok NSA z 19.10.2023 r., I OSK 1493/22, LEX nr 3642514, Wyrok NSA z 14.05.2019 r., I OSK 1852/17, LEX nr 2687325(por. wyrok NSA z 17.05.2016 r., I OSK 1843/14, LEX nr 2082469)

Organy administracji zebrały cały niezbędny materiał dowodowy, dokonały jego swobodnej, ale nie dowolnej oceny i prawidłowo , a następnie prawidło ustalił stan fatyczny niezbędny do rozstrzygnięcia. Warto także dodać, że organ odwoławczy zobowiązał rzeczoznawcę majątkowego do ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez strony w odwołaniu, a ten ustosunkował się do nich szczegółowo w piśmie z 29 maja 2023r. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że tak jak o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca, tak również wyłącznie rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia, co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.( por. wyrok NSA z 13.10.2023 r., I OSK 1523/22, LEX nr 3622732.) Skarżący nie przedłożyli kontroperatu, ani też nie zwrócili się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z prośba o ocenę poprawności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 21 § 2 Konstytucji RP. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Ograniczenie dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 3586/19).

Sąd podziela także pogląd organu II instancji, że z treści art. 131 ust. 1 u.g.n. wynika jedynie możliwość prawna, a nie powinność lub skonkretyzowany obowiązek dostarczania przez organ w ramach odszkodowana nieruchomości zamiennej. Na zasadność takiej wykładni wskazuje ustawowy zwrot, że nieruchomość ta może być przyznana, za zgodą podmiotu wywłaszczanego, odpowiednia nieruchomość zamienna. Przepis ten ma umożliwić organom ewentualne przyznanie nieruchomości zamiennej, kiedy pozwalają na to okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 23.01.2018r., II SA/Kr 1511/17, LEX nr 2464392)

Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 p.p.s.a.