Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1299/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. K., J. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. K. i J. K. solidarnie kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. znak: [...], Burmistrz S. po ponownym rozpoznaniu sprawy, w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...] nakazał D. i R. K. - właścicielom działki nr [...] położonej w S. przy ul. [...] - dokonanie usunięcia odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03) z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, określając masę odpadów przeznaczonych do usunięcia (455,22 ton) - pkt 1, lokalizację odpadów przeznaczonych do usunięcia (tylna część działki, za budynkiem mieszkalnym oznaczona w Załączniku do decyzji wraz z docelowymi rzędnymi terenu) - pkt 2 i pkt 3, termin usunięcia odpadów (14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji) - pkt 4, sposób utylizacji odpadów (przekazanie odpadów do odzysku lub unieszkodliwienia podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia lub osobom fizycznym na ich własne potrzeby) - pkt 5 oraz sposób potwierdzenia realizacji prac - pkt 6.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż w związku z otrzymanym wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. Państwa A. i J. K., wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. na terenie działki nr [...]. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia

2022 r. znak: [...] w ponownie rozpoznawanym postępowaniu organ I instancji winien był uzupełnić postępowanie dowodowe o przeprowadzenie oględzin nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] połączonych z odkrywką, celem wyjaśnienia wątpliwości dotyczących aktualnego stanu zagospodarowania działki nr 268/44 oraz czy i gdzie na dzień wydania decyzji znajdują się odpady o kodzie 17 05 04 nawiezione w okresie od września 2017 r. do maja 2018 r.

W toku postępowania organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że przeprowadził w dniu [...] listopada 2018 r. oględziny nieruchomości. Organ wydawał pięciokrotnie decyzje, które były kolejno uchylane przez SKO. Wykazując ilość odpadów, organ powoływał się na następujące dowody- liczbę transportów i ładowności pojazdów, opinię sporządzoną przez geodetę R. Ł. sporządzoną na podstawie pomiarów rzędnych wysokościowych, karty odpadów podpisanej przez zobowiązanego.

W dniu [...] listopada 2020 r. organ wydał postanowienie o powołaniu biegłego z zakresu geologii P. P.. Od przeprowadzenia tego dowodu organ musiał odstąpić ze względu na nieudostępnienie terenu przez współwłaścicieli. Wyznaczono nowy termin przedłożenia opinii. Ponownie współwłaściciele nie udostępnili terenu. Organ zdecydował zatem o rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o zgromadzony już materiał dowodowy.

Po uchyleniu czwartej już decyzji, kolejny raz podjęto próbę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Z przyczyn leżących po stronie współwłaściciela działki nie doszło do oględzin nieruchomości w celu sporządzenia opinii. W wyznaczonym kolejno dniu, nie zastano właściciela ani jego pełnomocnika. Odstąpiono zatem od zaplanowanych prac.

W dniu [...].10.2021 r. organ nałożył na współwłaścicieli grzywnę z powodu uniemożliwienia przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W dniu [...] stycznia 2022 r. organ odwoławczy uchylił postanowienie o nałożeniu grzywny i umorzył postępowanie w tym przedmiocie.

W dniu [...] marca 2022 r. organ I instancji wydał postanowienie w sprawie powołania biegłego D. P. w sprawie wykonania prac badawczych z użyciem drona geodezyjnego w celu określenia mas ziemi stanowiących odpad o kodzie 17 05 04, w tym mas ziemnych niezbędnych i wykorzystanych do utwardzenia terenu. W dniu 20 kwietnia wpłynął raport z pomiaru mas ziemi na działce [...] określający ilość odpadów o podanym kodzie i szacunkową całkowitą wagę nawiezionego odpadu i materiału do utwardzenia. W związku z kolejnym uchyleniem (piątym), decyzji Burmistrza S. zwrócono się do biegłego z zakresu geologii P. P. o wykonanie prac badawczych. Właściciele po raz trzeci nie udostępnili terenu w celu przeprowadzenia badań. W związku z nieudostępnieniem działki, organ ponownie orzekł o ukaraniu grzywną współwłaścicieli. Po wyznaczeniu kolejnego terminu oględzin współwłaściciele kolejny raz nie udostępnili terenu do badań w dniu 18. 01 2023 r.

Reasumując, organ I instancji powołał 3 biegłych biegłego R. Ł., P. P., oraz D. P., wskazał na zachowanie współwłaścicieli uniemożliwiające uzupełnienie materiału dowodowego i ocenił zgromadzony materiał dowodowy, który udało się pozyskać.

W oparciu o przeprowadzone postępowanie oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji uznał, iż zgromadzone na działce nr [...] odpady są składowane lub magazynowane poza miejscem do tego przeznaczonym i w oparciu o treść art. 26 ust. 2 u.o.o. nakazał ich usunięcie, określając ilość, rodzaj, sposób oraz termin wykonania decyzji. Ponadto organ ustalił, iż ich posiadaczem zobowiązanym do ich niezwłocznego usunięcia są właściciele nieruchomości: D. K. i R. K..

W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. i R. K., zarzucili:

. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin działki połączonych z odkrywką zgodnie ze wskazaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r. oraz pomimo deklaracji Skarżących odnośnie udostępnienia swojej nieruchomości, pominięcie wniosków dowodowych Skarżących w przedmiocie powołania biegłego z zakresu geodezji oraz rozszerzenia tezy dowodowej opinii biegłego z zakresu geologii zgłoszonych przez Skarżących, wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, wydanie decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności pominięcie twierdzeń odnośnie ilości nawiezionych mas ziemi oraz ich położenia na działce nr 268/44 oraz wywiezienia części mas ziemi przed wydaniem decyzji;

. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ w na wynik sprawy, a mianowicie art. 2 pkt 3 ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ziemia rodzima pochodząca z wykopu pod fundamenty budynku i wykorzystana na cele budowlane na działce nr [...] stanowi odpad w myśl ustawy o odpadach, podczas gdy niezanieczyszczona ziemia pochodząca z wykopu pod fundamenty domu jednorodzinnego wykorzystana dla celów budowlanych na tej samej działce, nie może zostać uznana za odpad w rozumieniu ustawy o odpadach.

Wskazując na powyższe, odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2023 r., nr [...] 33/33/23 uchyliło w całości zaskarżoną decyzję.

W ocenie Kolegium organ I instancji wbrew wyraźnym wytycznym zwartym w uprzednio wydanej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego zakwalifikował nawiezioną ziemię jako odpad i jaka ilość odpadów nawieziona została na działkę, a jaka pozostała aktualnie do wywiezienia i jaka jest konkretna lokalizacja ziemi zakwalifikowanej jako odpad. Przede wszystkim organ nie odniósł się w żaden sposób do zgłaszanego wielokrotnie faktu częściowego wywiezienia przez Skarżących nawiezionej ziemi i wypływu tej okoliczności na wydane w toku postępowania opinie powołanych biegłych, chociażby przez przeprowadzenie oględzin nieruchomości i porównanie stanu zagospodarowania nieruchomości z uprzednio przeprowadzonymi, celem potwierdzenia prawdziwości informacji o usunięciu ziemi.

Kolegium wskazało, iż Skarżący wyrazili gotowość udostępnienia nieruchomości celem przeprowadzenia oględzin i tym samym należy uznać, iż organ I instancji ponownie wydał decyzję z pominięciem kompleksowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Jednocześnie organ wskazał, iż wiadomym jest mu z urzędu, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2022 r. nakazująca Skarżącym przywrócenie pierwotnego stanu wody na gruncie - terenie działki nr [...] obręb S. - miasto poprzez usunięcie mas ziemnych stanowiących odpady o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) w ilości 455,22 ton, w związku z czym organ winien ustalić, czy decyzja ta została wykonana i ewentualnie w jakiej części oraz ocenić jaki ma to wpływ na prowadzone przez organ postępowanie w niniejszej sprawie.

Kolegium wskazując na powyższe stwierdziło, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny otwiera drogę do orzekania w formie decyzji, dlatego mając na uwadze powyższe, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu jako naruszająca przepisy art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast wydanie przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Kolegium wyjaśniło również, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy wskazał, że rolą Burmistrza S. w ponownie przeprowadzonym postępowaniu będzie ustalenie przy użyciu wszelkich możliwych dowodów, w tym zgłoszonych przez strony postępowania, czy nawieziona ziemia i w jakiej ilości stanowi odpad znajdujący się w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Jednocześnie organ II instancji wskazał, iż Burmistrza S. nie ma obowiązku przeprowadzania wszystkich zgłaszanych dowodów, ale jedynie dotyczące niewyjaśnionych okoliczności sprawy lub mających istotne znaczenie dla sprawy. Powyższym ustaleniom organ pierwszej instancji winien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji, które powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., tak aby możliwa była jej kontrola przez organ odwoławczy.

W skardze do Sądu A. i J. K. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo niezaistnienia przesłanek ustawowych uzasadniających wydanie takiego rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżących decyzja Burmistrza S. z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...] została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, a w sprawie nie zachodziła konieczność wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w związku z czym, nie zaistniały przesłanki ustawowe, określone w art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w następstwie rozpoznania odwołania.

Skarżący zaznaczyli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], nie nakazało Burmistrzowi S. wyjaśnić, czy ziemia nawieziona na działkę nr [...] stanowi odpad o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03), albowiem w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania nie ulega wątpliwości, że właściciele działki nr [...] nawieźli na tę nieruchomość ziemię z terenu budowy drogi ekspresowej S-5, stanowiącą odpad o kodzie 17 05 04. Bezsporna w niniejszej sprawie jest zatem okoliczność, że na działkę nr [...] zostały nawiezione odpady o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03), w związku z czym zasadne było wszczęcie i prowadzenie przez Burmistrza S. w stosunku do właścicieli tej nieruchomości postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Podkreślenia zdaniem skarżących wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], jednoznacznie stwierdziło, iż masy ziemne nawiezione na działkę nr [...] stanowią odpad (str. 10 - 11). W tym stanie rzeczy całkowicie niezrozumiałe, nielogiczne i bezzasadne jest uchylenie decyzji Burmistrza S. z dnia 15 marca

2023 r., znak: [...], pod pretekstem konieczności wyjaśnienia przyczyny zakwalifikowania ziemi nawiezionej na działkę nr [...] jako odpadu, gdyż kwestia ta została już dostatecznie wyjaśniona w toku toczącego się przez kilka lat postępowania administracyjnego.

Z kolei kwestia ilości odpadów nawiezionych na działkę nr 268/44 i pozostałych aktualnie do wywiezienia oraz lokalizacji ziemi zakwalifikowanej jako odpad, w ocenie skarżących została szczegółowo wyjaśniona w opinii sporządzonej w toku postępowania przez geodetę D. P.. Biegły ustalił, iż na całą powierzchnię działki nr [...] można było nawieźć masy ziemne w maksymalnej ilości 202 ton, zaś nawieziono masy ziemne w ilości 479,22 ton. Uwzględniając wymóg, iż masy ziemne mogą być wykorzystane wyłącznie do utwardzania powierzchni, biegły obliczył, że na działkę nr [...] można było nawieźć masy ziemne w maksymalnej ilości 24 ton. Powyższe oznacza, że z działki nr [...] należy usunąć 455,22 ton odpadów. Ustalono zatem ilość odpadów nawiezionych na działkę, która powinna zostać usunięta.

Podkreślenia zdaniem skarżących również wymaga, że integralną częścią decyzji Burmistrza S. z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...] jest załącznik graficzny, który obrazuje miejsca na działce nr [...], z których mają zostać usunięte odpady o kodzie 17 05 04, z jednoczesnym wskazaniem w centymetrach miąższości (grubości warstwy) tych opadów w poszczególnych częściach nieruchomości oraz docelowych rzędnych terenu. Rzeczony załącznik graficzny został wykonany przez uprawnionego geodetę i stanowi część składową opinii biegłego, a ponadto został podpisany przez Burmistrza S.. Ustalono zatem lokalizację ziemi zakwalifikowanej jako odpad na terenie działki nr [...]. Dzięki temu załącznikowi graficznemu wykonanie decyzji nakazujące usunięcie odpadów jest bardzo proste - wystarczy zebrać przy pomocy łopaty lub koparki/ładowarki określoną w centymetrach warstwę odpadów z poszczególnych części działki celem uzyskania docelowych rzędnych terenu.

Skarżący zwrócili też uwagę, że w decyzjach, w których nakazuje się usunięcie z nieruchomości odpadów o kodzie 17 05 04, celem zapewnienia wykonalności wydanemu rozstrzygnięciu, wystarczające jest wskazanie miejsca, z którego ma być usunięta gleba, z jednoczesnym wskazaniem docelowych rzędnych terenu.

Ponadto, skoro biegły D. P. w wydanej opinii ustalił ilość odpadów nawiezionych na działkę nr 268/44 i pozostałych aktualnie do wywiezienia oraz lokalizację ziemi zakwalifikowanej jako odpad na działce nr [...], to w ocenie skarżących nie ma potrzeby dokonywania ponownych ustaleń w tym zakresie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...] jednoznacznie potwierdził prawidłowość metodologii badania przeprowadzonego przez biegłego D. P. oraz prawidłowość ustaleń zawartych w opinii sporządzonej przez tego biegłego (str. 11 - 12). Organ odwoławczy zwrócił wyłącznie uwagę na okoliczność, że opinia ta nie została podpisana przez biegłego.

Burmistrz S. przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...] przeprowadził w dniu [...] stycznia 2023 r. oględziny działki nr [...] w celu porównania aktualnego stanu zagospodarowania tej nieruchomości ze stanem zagospodarowania ustalonym w wyniku uprzednio przeprowadzonych oględzin, w szczególności w celu potwierdzenia prawdziwości informacji o usunięciu ziemi. W wyniku tych oględzin nie stwierdzono, aby właściciele działki nr [...] usunęli masy ziemne z terenu tejże nieruchomości. Tym samym, w ocenie skarżących niezrozumiałe, nielogiczne i bezzasadne jest uchylenie decyzji Burmistrza S. z dnia [...] marca 2023r., znak: [...], pod pretekstem konieczności odniesienia się przez organ I instancji do zgłaszanego przez odwołujących faktu częściowego wywiezienia ziemi nawiezionej na działkę nr 268/44 i wpływu tej okoliczności na wydane w toku postępowania opinie powołanych biegłych oraz przeprowadzenia oględzin działki nr 268/44 i porównania aktualnego stanu zagospodarowania tejże nieruchomości ze stanem zagospodarowania ustalonym w wyniku uprzednio przeprowadzonych oględzin, w szczególności w celu potwierdzenia prawdziwości informacji o usunięciu ziemi.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...], Burmistrz S. zajął stanowisko zbieżne ze stanowiskiem skarżących w kwestii zastosowania przepisu art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, powołując się na materiał dowodowy w postaci fotografii wykonanych przed rozpoczęciem budowy na działce nr [...]. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], uznało słuszność stanowiska skarżących, że skoro wykop pod fundamenty wykonano w rozplantowanych odpadach uprzednio nawiezionych na działkę nr [...], to ziemia z wykopu pod fundamenty została zmieszana z ziemią nawiezioną na działkę nr 268/44 i w związku z tym stanowi odpad, którego nie można wykorzystać zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach (str. 12). Organ odwoławczy polecił jednakże Burmistrzowi S. zbadanie tej okoliczności, co też organ I instancji uczynił przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...]. Burmistrz S. ustalił na podstawie fotografii wykonanych przed rozpoczęciem budowy na działce nr [...], że wykop pod fundamenty wykonano w rozplantowanych odpadach uprzednio nawiezionych na działkę nr [...], co oznacza, że ziemia z wykopu pod fundamenty została zmieszana z ziemią nawiezioną na działkę nr 268/44 i w związku z tym stanowi odpad, którego nie można wykorzystać zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach.

Skarżący zauważyli, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze poleciło Burmistrzowi S. wyjaśnić przyczynę rozbieżności w opiniach sporządzonych w toku postępowania, tj. w opinii geodety R. Ł. z dnia [...] lutego 2020 r. oraz w opinii geodety D. P. z dnia [...] kwietnia 2022 r. oraz rozważyć, która opinia jest bardziej miarodajna. Organ I instancji wykonał to zalecenie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...] wskazano, że badanie wykonane przy użyciu drona geodezyjnego jest bardziej precyzyjne, a jego wyniki bardziej wiarygodne, dokładne i rzetelne. W wyniku tego badania dokonano ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego uznano, że opinia sporządzona przez biegłego D. P. jest bardziej miarodajna i jednoznaczna, przyjmując wnioski tej opinii za podstawę do wydania decyzji z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...].

Odnośnie kwestii ustalenia, czy właściciele działki nr [...] wykonali decyzję Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...], w której nałożono na D. K. i R. K. obowiązek przywrócenia pierwotnego stanu wody na gruncie, tj. na terenie działki nr [...], poprzez usunięcie mas ziemnych stanowiących odpady o kodzie 17 05 04 w ilości 455,22 ton, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji obrazującym docelowe rzędne terenowe na nieruchomości, skarżący wskazali, że Burmistrz S. jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mającym na celu doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...]. Zatem organ I instancji w chwili wydawania decyzji z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...], posiadał z urzędu informacje w zakresie wykonania przez właścicieli działki nr [...] obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...]. Burmistrz S. nie musiał dokonywać ustaleń w tej kwestii. Do chwili obecnej nie udało się doprowadzić do wykonania przez właścicieli działki nr [...] obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...], pomimo zastosowania grzywny w celu przymuszenia, o czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiedziało w czasie wydawania zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ponieważ zwróciło się do Burmistrza S. z zapytaniem dotyczącym tej kwestii.

W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżących, całkowicie niezrozumiałe, nielogiczne i bezzasadne jest uchylenie decyzji Burmistrza S. z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...], pod pretekstem konieczności ustalenia, czy właściciele działki nr [...] wykonali decyzję Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...].

Reasumując, skarżący wskazali, że przy wydawaniu decyzji z dnia 15 marca

2023 r., znak: [...], Burmistrz S. wykonał zalecenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...]. Organ I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i poddał ponownej analizie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, w szczególności ustalił w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2023 r. oraz na podstawie zgromadzonych dokumentów aktualny stan zagospodarowania działki nr [...], w tym aktualny stan inwestycji budowlanej realizowanej na tej działce stwierdzając, że na tej nieruchomości nadał zalegają odpady o kodzie 17 05 04, a także wyjaśnił przyczynę rozbieżności w opiniach sporządzonych w toku postępowania, tj. w opinii geodety R. Ł. z dnia [...] lutego 2020 r. oraz w opinii geodety D. P. z dnia [...] kwietnia 2022 r., wskazując na okoliczności, które zdecydowały o tym, że opinię sporządzoną przez geodetę D. P. przyjął za podstawę do wydania decyzji z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...].

W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżących decyzja Burmistrza S. z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...] została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, a przed jej wydaniem organ I instancji wyjaśnił w sposób dostateczny wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w związku z czym nie zaistniały przesłanki ustawowe, określone w art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej w następstwie rozpoznania odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawach ze sprzeciwu na decyzje kasacyjne organów odwoławczych określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a."), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (decyzji kasacyjnej).

W myśl przepisu art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ustawowo znacząco ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga natomiast o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidulanej sprawie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. I OSK 1957/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z konstrukcji art. 138 k.p.a. wynika jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, jako że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a. kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 k.p.a.

Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest sytuacja, gdy organ I instancji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym, wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Należy wskazać także, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przepis powyższy wskazuje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zatem w sytuacji, gdyby organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, adekwatne w niniejszej sprawie byłoby zastosowanie art. 136 k.p.a., które umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 517/17 – dostępny jw.).

Decyzja kasatoryjna, o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa może być wydana tylko, gdy uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 kpa. Z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) wynika, że na organie drugiej instancji spoczywa - tak jak na organie pierwszej instancji - obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy i obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 kpa) (v. wyrok WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 511/20 z dnia 30 września 2020 r.).

Kasacyjne rozstrzygnięcie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa.

Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "UOO"). Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 6 UOO odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 UOO posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2).

Jednym z celów ustawodawcy było stworzenie systemu pozwalającego na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Służyć ma temu wprowadzona przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 pkt 19 UOO instytucja domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów.

Zasadniczym zatem celem powyższych przepisów, co należy jeszcze raz dobitnie podkreślić jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią bowiem zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Z tego powodu ustawodawca przewidział obowiązek prawny posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów zalegających w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Na wstępie już należy zaznaczyć, że cel szybkości i sprawności postępowania nie został zrealizowany. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ wydawał pięciokrotnie decyzje, które były kolejno uchylane przez SKO. Zasadniczym problemem były przeszkody w ustaleniu stanu faktycznego, w tym związane z postawą właścicieli nieruchomości, którzy znacząco przyczyniali się do uniemożliwienia zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy te okoliczności pomija, zarzucając organowi I instancji brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, co jego zdaniem uniemożliwia wydanie decyzji.

Niewątpliwie kluczowe w sprawie było ustalenie ilości zgromadzonych odpadów. Wykazując ilość odpadów przy braku możliwości skutecznego przeprowadzenia opinii biegłego organ I instancji powoływał się na następujące dowody - liczbę transportów i ładowności pojazdów, opinię sporządzoną przez geodetę R. Ł. wykonaną na podstawie pomiarów rzędnych wysokościowych czy danych z karty odpadów podpisanej przez zobowiązanego. W dniu [...] listopada 2020 r. organ wydał postanowienie o powołaniu biegłego z zakresu geologii P. P.. Od przeprowadzenia tego dowodu organ musiał odstąpić ze względu na nieudostępnienie terenu przez współwłaścicieli. Wyznaczono nowy termin przedłożenia opinii. Ponownie współwłaściciele nie udostępnili terenu. Organ zdecydował zatem o rozstrzygnięciu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Po uchyleniu czwartej już decyzji, kolejny raz podjęto próbę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Z przyczyn leżących po stronie współwłaściciela działki nie doszło jednak do oględzin nieruchomości w celu sporządzenia opinii. W wyznaczonym kolejno dniu, nie zastano właściciela ani jego pełnomocnika. Odstąpiono zatem od zaplanowanych prac.

Wskazane okoliczności organ zobowiązany był ocenić w kontekście formułowanego wobec organu I instancji zarzutu o brak dowodu z opinii biegłego, a także ocenić skutki procesowe, z jednej strony, uniemożliwienia przeprowadzenia dowodu, a z drugiej, podjąć się oceny zgromadzonego materiału dowodowego na podstawie dostępnych dowodów zgromadzonych już przez organ I instancji.

Jednym z elementów dyscyplinujących osoby utrudniające przeprowadzenie dowodu jest możliwość nałożenia grzywny. W sytuacji kiedy organ napotyka trudności w postaci odmowy udostępnienia nieruchomości do przeprowadzenia oględzin, ma możliwość skorzystania z instytucji kary grzywny. Zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a., kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną. Organ I instancji skorzystał z tej regulacji prawnej. Należy mieć na uwadze, przytaczając uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. II SA/Gl 1563/22, że udostępnienie przedmiotu oględzin nie jest pozostawione do uznania osoby nią dysponującej, lecz stanowi jej obowiązek. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w sytuacji, gdyby wydanie przedmiotu oględzin wiązało się z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi, groziło niepowetowaną szkodą bądź też było - z obiektywnie uzasadnionych powodów - niemożliwe do zrealizowania.

W dniu 5. 10 2021 r. organ nałożył na współwłaścicieli grzywnę z powodu uniemożliwienia przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W dniu [...] stycznia 2022 r. Organ odwoławczy uchylił postanowienie o nałożeniu grzywny i umorzył postępowanie w tym przedmiocie.

Analizując chronologicznie przebieg postępowania z punktu widzenia pozyskiwania materiału dowodowego, w dniu [...] marca 2022 r. organ I instancji wydał postanowienie w sprawie powołania biegłego D. P. w sprawie wykonania prac badawczych z użyciem drona geodezyjnego w celu określenia mas ziemi stanowiących odpad o kodzie 17 05 04, w tym mas ziemnych niezbędnych i wykorzystanych do utwardzenia terenu. W dniu 20 kwietnia wpłynął raport z pomiaru mas ziemi na działce [...] - określający ilość odpadów o podanym kodzie i szacunkową całkowitą wagę nawiezionego odpadu i materiału do utwardzenia. Organ odwoławczy nie ocenił żadnego dowodu.

W związku z kolejnym uchyleniem (piątym) decyzji Burmistrza S. zwrócono się do biegłego z zakresu geologii P. P. o wykonanie prac badawczych. Właściciele po raz trzeci nie udostępnili terenu w celu przeprowadzenia badań. W związku z nieudostępnieniem działki, organ ponownie orzekł o ukaraniu grzywną współwłaścicieli. Po wyznaczeniu kolejnego terminu oględzin współwłaściciele kolejny raz nie udostępnili terenu do badań, w dniu 18. 01 2023 r.

Organ I instancji powołał 3 biegłych - biegłego R. Ł., P. P., oraz D. P., wskazał na zachowanie współwłaścicieli uniemożliwiające uzupełnienie materiału dowodowego i ocenił zgromadzony materiał dowodowy, który udało się pozyskać. Organ odwoławczy ani nie ocenił zgromadzonych dowodów ani nie ocenił przeszkód w jego gromadzeniu i skutków z tego wynikających dla strony postępowania.

Organ odwoławczy unikając oceny merytorycznej materiału dowodowego zgromadzonego na przestrzeni lat nie tylko narusza zasadę dwukrotnego rozpoznania merytorycznego sprawy ale nie dokonuje oceny skutków prawnych zdarzeń procesowych związanych z uniemożliwieniem przeprowadzenia dowodów. Tym zaniechaniem przyczynia się też znacząco do utrudnienia ustalenia stanu faktycznego na skutek upływu czasu. Ponadto fałszywie twierdzi, że nie ustalono niektórych okoliczności jak tego, że masy ziemne nawiezione na działkę nr [...] stanowią odpad i dlaczego.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1288/19). Trzeba podkreślić, że obowiązek uzasadniania przez organ rozstrzygnięcia wiąże się z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), oraz z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą budowania zaufania obywateli do organów państwa Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sad stwierdził, że rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż aby ustalić zakres niezbędny do wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji należy w pierwszej kolejności ocenić zebrany już materiał dowodowy, który był podstawą ustalenia stanu faktycznego i ocenić przebieg postępowania w okolicznościach konkretnego przypadku, a tego organ nie uczynił. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł, na którą składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi i koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa.