Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 559/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 64a, art. 64b § 1 i 3, art. 64e, art. 151a § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 15, art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: Art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: Art. 50 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: Art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 46 ust. 3, art. 47
journal: Dz.U. 2023 poz 733
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 21 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 sierpnia 2024 roku sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 21 czerwca 2024 roku nr 178/2024 znak: GPB-III.7721.123.2024 JD w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę instalacji radiokomunikacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 lipca 2024 r. O. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 21 czerwca 2024 r. nr 178/2024, znak: GPB-III.7721.123.2024 JD, uchylającej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, przywoływanej dalej również jako: "k.p.a.") w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr DPRG-UA-IV.652.2024, znak: DPRG-UA-IV.6740.11.2024 i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, którą to decyzją organ I instancji, na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wówczas t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., przywoływanej dalej również jako: "Prawo budowlane") oraz na podstawie art. 104 k.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę instalacji radiokomunikacyjnej na dachu budynku, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka o nr ewid. [...], obręb [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W dniu 28 grudnia 2023 r. do Prezydenta Miasta Łodzi wpłynął elektroniczny wniosek inwestora O. Sp. z o.o., reprezentowanego przez Z. M., o pozwolenie na budowę instalacji radiokomunikacyjnej na dachu budynku, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka o nr ewid. [...], obręb [...]. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt architektoniczno-budowlany.

Pismem z dnia 10 stycznia 2024 r., znak: DPRG-UA-IV.6740.11.2024, Prezydent Miasta Łodzi wezwał inwestora do usunięcia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, braków formalnych złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, poprzez:

1. dostarczenie aktualnego pełnomocnictwa do reprezentowania wnioskodawcy i złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2. dostarczenie zgody właściciela działki na złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3. dostarczenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Odpowiedź na ww. wezwanie wpłynęła do organu pierwszej instancji w dniu 12 stycznia 2024 roku, z zachowaniem terminu określonego w wezwaniu. Pełnomocnik inwestora poinformował, iż aktualne pełnomocnictwo do reprezentowania wnioskodawcy zostało wysłane w dniu 12 stycznia 2024 roku, za pośrednictwem poczty tradycyjnej, w formie papierowej. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością zostało złożone w dniu wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę (w dniu 28 grudnia 2023 roku), jednakże w załączeniu do pisma z dnia 12 stycznia 2024 roku ponownie przesłano dokument. Ponadto pełnomocnik inwestora wskazał, że inwestora oraz właściciela działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, obowiązuje umowa najmu, na podstawie której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor podkreśla, że załączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, a więc zgodnie z literą prawa jest to wystarczające i nie obliguje do przekładania organowi administracji dokumentu, z którego wynika stosunek zobowiązaniowy dla danej działki, tudzież dz. nr ewid. [...].

Odnośnie punktu 3 ww. wezwania, pełnomocnik inwestora powołał art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 604, dalej również jako: "u.w.u.t."), zgodnie z którym nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p."), budowa infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu oraz wykonywanie innych robót budowlanych dotyczących takiej infrastruktury. Natomiast definicję infrastruktury o nieznacznym odziaływaniu zawiera art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.u.t., zgodnie z którym, określenie to oznacza kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Inwestor zwrócił również uwagę, iż z dniem 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022r., poz. 1071 z dnia 20 maja 2022 r.). Wskutek przywołanej nowelizacji doszło do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne, natomiast zgodnie z pkt 4 projektu architektoniczno-budowlanego wnioskowana konstrukcja ma wysokość 4,5 m. Z uwagi na powyższe planowana konstrukcja na mocy definicji zawartej w ww. ustawie spełnia warunki infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, dlatego też decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana.

W następnej kolejności Prezydent Miasta Łodzi pismem z dnia 25 stycznia 2024 roku, znak: DPRG-UA-IV.6740.11.2024, zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji oraz poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania informacji i wyjaśnień oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie, przed wydaniem decyzji. Postanowieniem z tego samego dnia nr DPRG-UA-IV.135.2024, Prezydent Miasta Łodzi nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości, dotyczących przedłożonego projektu, w terminie 60 dni (licząc od daty otrzymania postanowienia), poprzez:

1. dostarczenie projektu instalacji radiokomunikacji na dachu budynku przy ul. [...], a nie stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku przy ul. [...] w W.;

2. uwzględnienie we wniosku budowy zewnętrznej instalacji elektrycznej;

3. dostarczenie projektu instalacji elektrycznej;

4. dostarczenie warunków zasilania gestora w energię elektryczną;

5. dostarczenie ekspertyzy dotyczącej wpływu projektowanej inwestycji na bezpieczeństwo konstrukcji budynku, na którym będzie usytuowana.

W dniu 29 marca 2024 roku do organu pierwszej instancji wpłynęła odpowiedź pełnomocnika inwestora na ww. postanowienie. Poprawiono błędny adres inwestycji, tj. z ul. [...] w W. na ul. [...] w Ł. W załączeniu ww. pisma przesłany został wniosek skorygowany w zakresie nazwy planowanej inwestycji - montaż instalacji radiokomunikacyjnej nr [...] wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną. Do dokumentacji projektowej dołączono projekt instalacji elektrycznej stacji bazowej. Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że zasilanie stacji bazowej nr [...], zgodnie z ustaleniami z administratorem budynku, odbywać się będzie z wewnętrznej instalacji budynku, z rozdzielnicy głównej RG zlokalizowanej w pomieszczeniu technicznym, gdzie planuje się montaż bezpośredniego układu pomiar zużycia energii elektrycznej dedykowany odbiorom O. sp. z o.o. Przed układem pomiarowym należy zainstalować zabezpieczenie przedlicznikowe w postaci wyłącznika nadprądowego typu S303 C20A. Od rozdzielnicy głównej do planowanych urządzeń należy ułożyć wewnętrzną linię zasilającą - WLZ w postaci kabla YKY5x10mm2. Kabel WLZ prowadzić w kierunku dachu w budynku w rurze osłonowej RL32. Następnie istniejącym przepustem kablowym na poziom dachu. Po dachu kabel prowadzić w rurze ochronnej BE32 do rozdzielnicy TBSB. W związku z powyższym wnioskowana inwestycja nie będzie zasilana bezpośrednio z energetyki zawodowej, a więc nie ma podstawy do dostarczania warunków zasilania gestora w energię elektryczną. Ponadto pełnomocnik inwestora wskazał, że na stronie 4 projektu architektoniczno-budowlanego dodano ekspertyzę, dotyczącą wpływu projektowanej inwestycji na bezpieczeństwo konstrukcji budynku, na którym będzie usytuowana.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 roku nr DPRG-UA-IV.652.2024 odmówił zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

W uzasadnieniu ww. decyzji Prezydent Miasta Łodzi stwierdził, że projekt dołączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie odpowiada zamierzeniu określonym we wniosku. Jest to projekt stacji bazowej telefonii komórkowej, a nie instalacji radiokomunikacyjnej. Ponadto załączony projekt instalacji elektrycznej dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] w Ł. przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor. Zaskarżoną decyzją z 21 czerwca 2024 r. nr 178/2024, znak: GPB-III.7721.123.2024 JD Wojewoda Łódzki uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na wstępie swoich rozważań organ odwoławczy wskazał, iż prowadził postępowanie z odwołania spółki O. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-IV.3 85.2023, z dnia 25 września 2023 r., którą to decyzją organ wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonego zamiaru instalacji zespołu urządzeń stacji bazowej na dachu istniejącego budynku przy ul. [...] w Ł., działka nr ewid. [...] w obrębie [...]. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, w drodze decyzji, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda Łódzki decyzją nr 307/2023, z dnia 27 listopada 2023 roku, utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi. W ocenie Wojewody Łódzkiego, organ pierwszej instancji słusznie zastosował przepis określony w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż zgłoszone roboty budowlane dotyczyły instalacji zespołu urządzeń stacji bazowej na istniejącym budynku, a roboty te nie zostały uwzględnione w katalogu obiektów i robót, zamieszczonych w art. 29 Prawa budowlanego i tym samym, nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę instalacji radiokomunikacyjnej na dachu budynku, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka o nr ewid. [...], obręb [...].

W ocenie Wojewody Łódzkiego treść wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, jak również tytuł załączonego projektu architektoniczno-budowlanego, wskazuje, że przedmiotem inwestycji jest budowa instalacji radiokomunikacyjnej na dachu budynku. Natomiast zdaniem organu odwoławczego, zawartość projektu architektoniczno-budowlanego, biorąc pod uwagę całość techniczną inwestycji, obejmuje zamierzenie składające się z: anten sektorowych (6 szt.), anten radioliniowych (12 szt.), przewidzianych dla nich konstrukcji wsporczych oraz urządzeń sterujących. Z powyższego wynika zatem, że zamiarem inwestycyjnym objęty jest nowy obiekt, wznoszony od podstaw, obejmujący wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Inwestor określił przedsięwzięcie jako "instalacja radiokomunikacyjna" służąca "do obsługi sieci telefonii komórkowej". Nie zmienia to jednak oceny charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu budowlanego (budowli) w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku.

Organ zauważył również, że w załączonym projekcie architektoniczno-budowlanym brak jest spójności w zakresie oznaczenia projektowanej stacji bazowej - funkcjonują oznaczenia nadające jej numer zarówno [...], jak i [...]. Ponadto załącznik nr 1 ("Graficzna prezentacja obszaru oddziaływania w płaszczyźnie poziomej. Zasięgi występowania promieniowania elektromagnetycznego w wartościach nie mniejszych niż dopuszczalne") do opracowania pn. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz obszaru oddziaływania. Instalacja telefonii komórkowej [...]" został sporządzony na mapie nieobejmującej swoim zakresem obszaru oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego, co uniemożliwia prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Należy również zwrócić uwagę, że w dołączonym przez inwestora opracowaniu pt.: "Projekt instalacji elektrycznej stacji bazowej" wskazano adres inwestycji: "[...], ul. [...]".

Ponadto organ zauważył, iż Prezydent Miasta Łodzi uznał wyjaśnienia inwestora o braku konieczności uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącego przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, przedstawione w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji do uzupełnienia braków w złożonym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, bez dokonania analizy w tym zakresie. Teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy: art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 3 u.w.u.t. Zgodnie z art. 46 ust. 3 u.w.u.t., w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w u.p.z.p. Z kolei stosownie do art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę.

Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że zamierzona inwestycja objęta jest reglamentacją prawną i dla jej legalności konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., na zasadzie wnioskowania a contario, obowiązek uzyskania przez inwestora dla zamierzonej inwestycji pozwolenia na budowę implikuje z kolei, zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.u.t., obowiązek uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż konieczne jest uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a w sprawie nie znajdzie zastosowania wyjątek, o którym mowa w art. 50 ust. 2 u.p.z.p.

Reasumując, Wojewoda Łódzki podkreślił, iż przedstawione powyżej nieścisłości nie pozwalają organowi na właściwą weryfikację dokumentacji projektowej i ocenę jej zgodności z obowiązującymi przepisami. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ wydał zaskarżoną decyzję z uchybieniem ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, tj. z uchybieniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego nieuzasadnionego żądania organu pierwszej instancji w zakresie konieczności dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę projektu instalacji elektrycznej, organ odwoławczy zauważył, że w projekcie architektoniczno-budowlanym zawarty był zapis odnoszący się do instalacji elektrycznych, zgodnie z którym, z uwagi na niewielką moc niezbędną dla właściwego funkcjonowania urządzeń stacji bazowej, będą one podłączone do istniejącej instalacji elektrycznej. Zapis ten spełnia wymóg określony w § 20 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm., dalej również jako: "rozporządzenie z dnia 11 września 2020 r."), zgodnie z którym część opisowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera informacje o zasadniczych elementach wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Natomiast, zgodnie z § 23 i § 24 rozporządzenia z dnia 11 września 2020 r., projekt techniczny zawiera rozwiązania niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych elektroenergetycznych. Zatem przedstawienie szczegółów rozwiązania instalacji elektrycznej jest konieczne na etapie projektu technicznego, który nie jest przedmiotem zatwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Konkludując, w związku z przedstawionymi okolicznościami, organ szczebla wojewódzkiego stwierdził konieczność uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającym ją postanowieniem Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-IV.135.2024, z dnia 25 stycznia 2024 roku i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta Łodzi ponownie rozpatrując sprawę powinien w pierwszej kolejności zobowiązać inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uporządkowania złożonego projektu architektoniczno-budowlanego - wszystkie części składowe dokumentacji projektowej powinny być spójne ze sobą, jak również ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę, w zakresie nazwy inwestycji, jej adresu, treści zawartych w części opisowej i graficznej. Inwestor powinien określić obszar oddziaływania planowanego zamierzenia (zgodnie z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego), w oparciu o konkretne/indywidualne parametry przedmiotowej inwestycji, w tym jej usytuowanie. Przepisami właściwymi do ustalenia granic obszaru oddziaływania obiektu, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, są: wydane w oparciu o art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1040) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448). Wojewoda Łódzki podkreślił, iż obszar oddziaływania inwestycji podlega weryfikacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, co wiąże się z prawidłowym ustaleniem kręgu stron postępowania. Uporządkowanie przez inwestora zawartości projektu będącego załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę pozwoli organowi na właściwą ocenę, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodności przedłożonej dokumentacji projektowej z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi (warunkami technicznymi) oraz rozporządzeniem o projekcie budowlanym. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, należy nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia do zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującymi przepisami, w terminie umożliwiającym dokonanie tej czynności. Następnie organ pierwszej instancji powinien ponownie dokonać analizy zgromadzonego materiału dowodowego, umożliwić wszystkim stronom postępowania wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a w następnej kolejności, zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego, wydać rozstrzygnięcie, uzasadniając je w sposób wyczerpujący i zgodny z wymogami wskazanymi w art. 107 k.p.a.

Mając na względzie jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, tj. określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, Wojewoda Łódzki stwierdził, iż nie może konwalidować wskazanych uchybień w postępowaniu odwoławczym.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła O. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku zaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu,

2) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy było możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów,

3) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji i niewykazanie przez organ II instancji istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a także poprzez niewskazanie przez organ II instancji, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., ponadto poprzez uzasadnienie decyzji przez organ odwoławczy w sposób nie pozwalający na stwierdzenie jaki stan faktyczny organ ten przyjął za ustalony, a jakie okoliczności wymagają zdaniem organu II instancji dalszych ustaleń.

Z uwagi na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu swojego sprzeciwu strona skarżąca wskazała iż organ II instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną, bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Organ II instancji w niniejszej sprawie powołał się jedynie ogólnie na zasadę dwuinstancyjności postępowania, uznając że nie może on konwalidować uchybień organu I instancji w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem, organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania.

Po pierwsze, organ II instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Prezydent Miasta Łodzi ponownie rozpatrując sprawę powinien w pierwszej kolejności zobowiązać inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uporządkowania złożonego projektu architektoniczno - budowlanego - wszystkie części składowe dokumentacji projektowej powinny być spójne ze sobą, jak również ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę, w zakresie nazwy inwestycji, jej adresu, treści zawartych w części opisowej i graficznej. Organ II instancji stwierdził też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak jest spójności w zakresie oznaczenia projektowanej stacji bazowej - funkcjonują oznaczenia nadające jej numer zarówno [...], jak i [...]. Tymczasem sam organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w dniu 29 marca 2024 roku do organu I instancji wpłynęła odpowiedź pełnomocnika inwestora na postanowienie organu I instancji, w którym to piśmie poprawiono błędny adres inwestycji, tj. z ul. [...] w W. na ul. [...] w Ł. W załączeniu ww. pisma przesłany został także wniosek skorygowany w zakresie nazwy planowanej inwestycji - montaż instalacji radiokomunikacyjnej nr [...] wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną. Do dokumentacji projektowej dołączono projekt instalacji elektrycznej stacji bazowej. Wskazywane przez organ II instancji nieścisłości zostały skorygowane jeszcze na etapie postępowania przed organem I instancji. Jeżeli mimo to, nadal pozostałyby podobne kwestie do skorygowania, np. błędne oznaczenie projektu czy nieruchomości, nie może to w ocenie skarżącego stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Odstąpienie od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy nie może następować z przyczyny błahej, łatwej do skorygowania lub uzupełnienia. Idąc tokiem rozumowania organu II instancji, każda literówka, omyłka czy oczywisty błąd pisarski wiązałyby się z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, skutkiem czego na merytoryczne rozpatrzenie sprawy można byłoby oczekiwać w nieskończoność. Takie działanie organu II instancji jest w oczywisty sposób niezgodne z zasadą szybkości postępowania i zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zaprzepaszcza ustawową funkcję organu administracji publicznej, jaką jest wydanie merytorycznego orzeczenia. Wszystkie "niespójności", na jakie powołuje się organ II instancji, mogły i powinny były zostać uzupełnione w drodze art. 136 § 1 k.p.a., w szczególności że przepis ten wskazuje na powinność działania organu II instancji również z urzędu.

Po drugie, zdaniem Wojewody Łódzkiego, "zamiarem inwestycyjnym objęty jest nowy obiekt wznoszony od podstaw, obejmujący wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Inwestor określił przedsięwzięcie jako "instalacja radiokomunikacyjna'' służąca "do obsługi sieci telefonii komórkowej". Nie zmienia to jednak, zdaniem organu II instancji, oceny charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu budowlanego (budowli) w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku. W ocenie skarżącego, powołane przez Wojewodę powyższe okoliczności, nie miały znaczenia przy rozpoznawaniu sprawy. Sam organ II instancji wskazał przecież w uzasadnieniu decyzji, że nazwa zamierzenia inwestycyjnego nie zmienia jego planowanego charakteru, polegającego na budowie obiektu budowlanego (budowli) w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku. Nazwanie projektu "instalacją radiokomunikacyjną" miałoby znaczenie w kontekście oceny, czy w odniesieniu do inwestycji jest wymagane pozwolenie na budowę, czy też inwestycja podlega jedynie zgłoszeniu. W tym kontekście rzeczywiście znaczenie miałoby ustalenie, czy inwestycja dotyczy "instalacji radiokomunikacyjnej", tj. urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, które wymaga jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, czy też inwestycja dotyczy budowy nowego obiektu budowlanego (stacji telefonii komórkowej) na dachu budynku, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie nazwa projektu nie ma znaczenia, bowiem nazwa nie wpływa na rzeczywisty charakter inwestycji w kontekście wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Sprawa nie dotyczy "zgłoszenia" na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, ale wniosku o pozwolenie na budowę. Nazwa inwestycji nie wpływa zatem na zakres zastosowania prawa materialnego, bowiem zgodnie z rzeczywistym charakterem inwestycji, wymagającym pozwolenia na budowę, w niniejszej sprawie inwestor - skarżący stara się właśnie o takie pozwolenie. Ponadto, nawet jeżeli organ II instancji uznał nazwę zamierzenia inwestycyjnego za istotną, to taka kwestia również podlegała skorygowaniu w drodze art. 136 § 1 k.p.a.

Po trzecie, w ocenie Wojewody Łódzkiego, załącznik nr 1 w postaci "Graficznej prezentacji obszaru oddziaływania w płaszczyźnie poziomej. Zasięgi występowania promieniowania elektromagnetycznego w wartościach nie mniejszych niż dopuszczalne" do opracowania "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz obszaru oddziaływania. Instalacja telefonii komórkowej [...]" został sporządzony na mapie nieobejmującej swoim zakresem obszaru oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego, co uniemożliwia, zdaniem organu II instancji, prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Wojewody Łódzkiego, w dołączonym przez inwestora opracowaniu pt.: "Projekt instalacji elektrycznej stacji bazowej" wskazano adres inwestycji: "[...], ul. [...]". W odpowiedzi na powyższe wywody Wojewody Łódzkiego skarżący podał, że organ II instancji nie wskazał, jaki obszar w jego ocenie i jakie działki powinna zawierać przedmiotowa mapa w niniejszej sprawie. Ponadto nie wynika z zaskarżonej decyzji, czy zdaniem Wojewody mapa w ogóle nie obejmuje swoim zakresem obszaru oddziaływania inwestycji, czy nie obejmuje tylko pewnego zakresu, a jeżeli tak to jakiego. Wojewoda czyniąc zastrzeżenia w ww. zakresie, nie wykazał, aby ustalony obszar oddziaływania obiektu był wadliwy. Skarżący wskazał ponadto, że tego rodzaju ewentualne braki także mogły i powinny być uzupełnione w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, w obowiązującym stanie prawnym brak jest dostatecznych podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę organ odwoławczy nie ma kompetencji do reformatoryjnego, pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od zapadłej w pierwszej instancji decyzji odmownej. Jeżeli zatem w ocenie Wojewody Łódzkiego, w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, z dokumentów wynikają nieścisłości, w szczególności w adresie i oznaczeniu projektu, jak też w dokumentacji graficznej, nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko, jeśli naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie ewentualne nieścisłości i braki we wniosku o pozwolenie na budowę, wskazane przez Wojewodę Łódzkiego, w ocenie strony skarżącej nie powodują takiej luki w materiale dowodowym, że organ II instancji sam musiałby przeprowadzić całe postępowanie wyjaśniające na nowo, za organ I instancji. Organ I instancji takie postępowanie wyjaśniające przeprowadził, ocenił wniosek o pozwolenie na budowę, przedłożony projekt wraz z załącznikami i inne dołączone do akt dokumenty. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, iż materiał dowodowy sprawy nie został przez organ I instancji należycie zebrany. Akta sprawy są obszerne i składają się z materiałów uzyskanych przez organ I instancji w toku postępowania. Organ I instancji wzywał skarżącego do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę i wniosek ten został uzupełniony na żądanie organu I instancji. Przyjęcie za organem II instancji, że niektóre dokumenty w niniejszej sprawie miałyby wymagać uzupełnienia, sprecyzowania lub skorygowania przez organ II instancji, nie oznaczałoby całkowitego przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji.

Po czwarte, w ocenie Wojewody Łódzkiego konieczne jest uzyskanie przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a w sprawie nie znajdzie zastosowania wyjątek, o którym mowa w art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, Prezydent Miasta Łodzi uznał wyjaśnienia inwestora o braku konieczności uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącego przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, bez dokonania analizy w tym zakresie. W odpowiedzi na powyższe wywody Wojewody Łódzkiego strona skarżąca wskazała, że odmienna ocena prawa materialnego przez organ II instancji nie daje możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Nawet zatem, jeżeli organ II instancji uważał, że inwestor powinien uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, to powinien wydać orzeczenie merytoryczne, a nie przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania. Ponadto ze stanowiskiem organu II instancji, jakoby inwestor powinien uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, nie sposób się zgodzić. W sprawie niniejszej ma bowiem zastosowanie regulacja szczególna, tj. art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zaś inwestycja dotyczy instalacji z konstrukcją do 5 metrów.

Niemniej, na etapie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, kwestia zastosowania art. 50 ust. 2 u.p.z.p oraz art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ma takie znaczenie, że odmienna wykładnia tych przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy w stosunku do wykładni zastosowanej przez organ I instancji, w żadnym razie nie może stanowić podstawy wydania decyzji o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co podkreślane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Strona skarżąca wskazała także, że wydanie decyzji kasatoryjnej nie zostało przez organ II instancji należycie uzasadnione, co wskazuje na potrzebę zarzucenia organowi II instancji naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych wart. 138 § 2 k.p.a., a także wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia, jakie okoliczności zostały już ustalone, a jakie wymagają ustalenia i dlaczego nie mogą zostać uzupełnione w drodze art. 136 § 1 k.p.a. - ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie organ powołał się tylko na zasadę dwuinstancyjności postępowania, ale nie wyjaśnił dlaczego uzupełnienie ewentualnych braków w postępowaniu, na które się powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, miałoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej nie jest wystarczające wskazanie, jak to uczynił Wojewoda Łódzki, że istnieje taka zasada jak zasada dwuinstancyjności. Konieczne jest wykazanie, dlaczego niewydanie decyzji kasatoryjnej wiązałoby się ze złamaniem tej zasady dwuinstancyjności, a tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. W niniejszej sprawie organ II instancji wymienił ewentualne braki w dokumentacji, wymagające korekty lub uzupełnienia, ale brak jest wyjaśnienia, na czym polegałby związek przyczynowo-skutkowy między uzupełnieniem tych ewentualnych braków przez organ II instancji, a złamaniem przez niego zasady dwuinstancyjności na skutek ich uzupełnienia. Wojewoda nie wykazał, aby w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie przez organ I instancji, po jego ewentualnym uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, niemożliwe było wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie. Natomiast zaistnienie przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w II instancji winno skutkować wydaniem jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a., a nie orzeczenia kasacyjnego. Organ odwoławczy nie może bowiem uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony w odpowiednim zakresie, będzie wystarczający do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Uzasadnienie decyzji wydanej przez Wojewodę Łódzkiego nie pozwala na stwierdzenie, jaki stan faktyczny organ ten przyjął za ustalony, a jakie okoliczności wymagają dalszych ustaleń.

Z uwagi na powyższe okoliczności strona skarżąca wniosła jak w petitum sprzeciwu.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny, bowiem zaskarżona decyzja okazała się co najmniej przedwczesna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. Ponadto, co istotne, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy organ administracji zasadnie odstąpił od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw, Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie decyzji objętej sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Wreszcie, po myśli art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Natomiast, stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.pa. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji.

Niemniej aktualna treść art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego do swego rodzaju ostateczności. Może być zastosowany tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zatem konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. (zob. wyrok NSA z 17 maja 2023 r., sygn. II OSK 737/23; wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2023 r., sygn. IV SA/Po 457/23 dostępne, podobnie jak inne przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").

Podkreślić należy również, że przedmiotem rozważań sądu I instancji w sprawie prowadzonej w trybie art. 64a i nast. p.p.s.a. powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena sądu w ramach badania zasadności wniesionego sprzeciwu powinna ograniczać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników. Sąd administracyjny nie powinien jednak sprowadzać tejże kontroli do fikcji, a więc abstrahując od przepisów prawa materialnego, mających w danej sprawie zastosowanie (zob. wyrok NSA z 5 września 2023 r., sygn. II OSK 1643/23; wyrok WSA w Łodzi z 4 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Łd 875/23, publ. CBOSA).

Oceniając przez pryzmat powyższych regulacji decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 21 czerwca 2024 r. nr 178/2024, znak: GPB-III.7721.123.2024 JD, Sąd uznał, iż organ odwoławczy w niedostateczny sposób uzasadnił wydanie decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji, a zatem zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

Na wstępie należy przypomnieć, że inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę instalacji radiokomunikacyjnej na dachu budynku, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka o nr ewid. [...], obręb [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m.

Jak jednak podkreślił Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu swojej decyzji, organ ten prowadził postępowanie z odwołania O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-IV.3 85.2023, z dnia 25 września 2023 r., wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszonego zamiaru instalacji zespołu urządzeń stacji bazowej na dachu istniejącego budynku przy ul. [...] w Ł., działka nr ewid. [...] w obrębie [...]. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, w drodze decyzji, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda Łódzki decyzją nr 307/2023, z dnia 27 listopada 2023 roku, utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi. W ocenie Wojewody Łódzkiego, organ pierwszej instancji słusznie zastosował przepis określony w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż zgłoszone roboty budowlane dotyczyły instalacji zespołu urządzeń stacji bazowej na istniejącym budynku, a roboty te nie zostały uwzględnione w katalogu obiektów i robót, zamieszczonych w art. 29 Prawa budowlanego i tym samym nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W myśl zaś art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji można wywnioskować, iż przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę było m.in. niewypełnienie przez inwestora wszystkich obowiązków, nałożonych postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r. Jednakże uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi jest niezwykle lakoniczne, trudno odczytać z niego, na jakiej podstawie tak naprawdę organ odmówił uwzględnienia wniosku inwestora – czy nastąpiło to wyłącznie z uwagi na niezgodność projektu z zamierzeniem budowlanym określonym we wniosku oraz wskazania niewłaściwej nazwy i adresu inwestycji, czy też z uwagi na niewywiązanie się z obowiązków nałożonych postanowieniem, a jeśli tak, to których obowiązków, zdaniem organu, inwestor nie wypełnił. Ponadto podstawa prawna rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Łodzi została wskazana błędnie, gdyż art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest podzielony na punkty. Jeśli organ uznał, że nie wszystkie nałożone postanowieniem obowiązki zostały wypełnione, winien wskazać jako podstawę art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego.

Jednakże, w ocenie Sądu, powyższe naruszenie samo w sobie nie uzasadniało wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej i mogło zostać konwalidowane przez organ odwoławczy w decyzji merytorycznej. Wojewoda Łódzki, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie uchylił jednak decyzji Prezydenta Miasta Łodzi wyłącznie z uwagi na niezgodność nazwy zamierzenia budowlanego, danych adresowych inwestycji, czy też niewskazania jej obszaru oddziaływania, lecz przede wszystkim z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd uznał jednak, że ocena taka jest niesłuszna, a przynajmniej przedwczesna.

Wojewoda Łódzki wskazał bowiem, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji musiało być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji lokalizacyjnej z uwagi na treść art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał, stosując wnioskowanie a contrario, że planowana inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, a więc również wydania decyzji lokalizacyjnej. Dlatego też utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi, którą to organ I instancji wniósł sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania przez inwestora robót budowlanych, polegających na budowie instalacji radiokomunikacyjnej na dachu budynku, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. W niniejszym postępowaniu Wojewoda Łódzki podtrzymał tę argumentację, wskazując, że z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 3 u.w.u.t. wynika a contrario, iż wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagają inwestycje, wymagające jednocześnie pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 3 u.w.u.t. w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednakże Wojewoda Łódzki w żaden sposób nie odniósł się do treści art. 47 u.w.u.t., który stanowi, iż nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, budowa infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu oraz wykonywanie innych robót budowlanych dotyczących takiej infrastruktury. Natomiast w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.u.t. przez infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu należy rozumieć kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w swojej decyzji nie rozstrzygnął, czy planowany w niniejszej sprawie obiekt budowlany jest instalacją radiokomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu. Podkreślił jedynie, że zamierzenie inwestycyjne polega na budowie obiektu budowlanego (budowli) w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku. Jak wskazano w opisie projektu budowlanego, instalacja radiokomunikacyjna jest obiektem budowlanym służącym do obsługi sieci telefonii komórkowej, należącej i eksploatowanej przez O. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Funkcją montowanej instalacji radiokomunikacyjnej jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Wojewoda Łódzki nie wyjaśnił przy tym, dlaczego uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest, w jego ocenie, infrastrukturą telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, skoro jego wysokość nie przekracza 5 m.

W judykaturze istnieje natomiast jednolite stanowisko, zgodnie z którym art. 46 ust. 3 i art. 47 u.w.u.t. stanowią lex specialis w stosunku do lex generalis, jakim jest art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Stąd należy dać pierwszeństwo zastosowania tym właśnie przepisom (zob. choćby wyrok NSA z 22 marca 2013 r., sygn. II OSK 2259/11, publ. CBOSA).

Nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia powyższej kwestii, należy przyznać rację organowi odwoławczemu, iż w przypadku uznania za konieczne uzyskania przez inwestora decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego zamierzenia budowlanego, wydanie decyzji kasatoryjnej byłoby zasadne. Gdyby bowiem Wojewoda Łódzki nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia decyzji lokalizacyjnej, a następnie samodzielnie przeanalizował zgodność projektu budowlanego z tą decyzją, niewątpliwie stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Sprawa zostałaby zbadana bowiem pod tym kątem wyłącznie przez jeden organ – organ II instancji. Rację ma przy tym Wojewoda Łódzki, iż Prezydent Miasta Łodzi w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji inwestora odnośnie braku potrzeby uzyskania decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji, zatem można się jedynie domyślać, iż podzielił przedstawione przez skarżącą stanowisko.

Jednakże, zdaniem Sądu, Wojewoda Łódzki w pierwszej kolejności powinien ustalić, a następnie wyczerpująco uzasadnić (czego w najmniejszym stopniu nie uczynił w zaskarżonej decyzji), czy planowane przez inwestora zamierzenie budowlane stanowi infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, a w konsekwencji czy jest objęte dyspozycją art. 47 u.w.u.t. Okoliczność ta jest kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem rzutować będzie na konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., szczególnie biorąc pod uwagę, iż strona skarżąca wskazywała na tę okoliczność w swoich pismach kierowanych do organu I instancji. Wojewoda Łódzki powinien zatem odnieść się do argumentacji inwestora, czego zaniechał w zaskarżonej decyzji.

Organ szczebla wojewódzkiego powinien zatem jednoznacznie powyższą kwestię rozstrzygnąć. Natomiast w przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, iż wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest konieczne, Wojewoda Łódzki winien ocenić, czy uchybienia, wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowią istotne braki materiału dowodowego, czy też podlegają usunięciu w drodze postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.

Reasumując, Sąd uznał, iż organ odwoławczy, nie czyniąc jednoznacznych ustaleń pod kątem ewentualnego zaliczenia obiektu budowlanego do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, a także nie uzasadniając w należyty sposób swojego rozstrzygnięcia w tym zakresie i w konsekwencji przedwcześnie uznając, iż uchybienia wniosku o pozwolenie na budowę nie mogą być konwalidowane w trybie art. 136 § 1 k.p.a., naruszył art. 138 § 2 k.p.a., co czyniło wniesiony sprzeciw zasadnym.

Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).