Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 2550/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 870
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 255/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Wojewody Ł. na uchwałę Rady Powiatu w W. z dnia 8 września 2023 r., nr LXXI/437/23 w przedmiocie rozpatrzenia petycji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 255/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę Wojewody Ł. (dalej także jako: Wojewoda) na uchwałę Rady Powiatu w W. (dalej także jako: Rada Powiatu) z dnia 8 września 2023 r., nr [....] w sprawie rozpatrzenia petycji.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Powiatu w sprawie rozpatrzenia petycji mieszkańców dotyczącej budowy chodnika przy ul. [...] w miejscowości K. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 w związku z art. 15 ustawy o petycjach sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi, zaś w zakresie nieuregulowanym w ww. ustawie do petycji stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że do petycji odpowiednie zastosowanie mają unormowania zawarte w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego "Skargi i wnioski".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo do składania petycji, skarg i wniosków, między innymi, do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 63 Konstytucji). Przedmiotem skargi wniesionej w tym trybie (art. 227 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego) może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaznaczył, że postępowanie to nie kończy się zatem władczym aktem, podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności i wskazał, że zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu, załatwiającego skargę i ich rezultatach. Zdaniem Sądu I instancji zawiadomienie nie dotyczy zatem stwierdzenia, czy też uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zawiadomienie kończące postępowanie skargowe nie podlega więc kontroli legalności sprawowanej przez sądy, gdyż nie mieści się ono wśród aktów poddanych kognicji tego sądu, określonych w przepisach art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu, ponieważ powołana wyżej ustawa o petycjach w art. 13 ust. 2 wyraźnie stanowi, że uchwały w przedmiocie załatwienia petycji nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Dostrzec przy tym wypada, że od lat orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite, tzn. wskazuje, że sposób procedowania w przedmiocie petycji, skarg i wniosków pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07; z 11 października 2013 r., I OSK 582/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że choć przepis szczególny zamyka drogę do wniesienia skargi na uchwałę dotyczącą sposobu załatwienia petycji, to jednak wojewoda nie był ograniczony w swoich kompetencjach nadzorczych wynikających z art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym. Wziąwszy jednak pod uwagę, że we wskazanym ust. 1 ww. przepisu terminie Wojewoda nie skorzystał z możliwości wydania względem spornej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego, Sad I instancji uznał, że samodzielnie pozbawił się możliwości jej skutecznego zakwestionowania.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Wojewoda Ł. zaskarżając to postanowienie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi, podczas gdy Wojewoda nie kwestionował sposobu rozpatrzenia petycji, lecz brak kompetencji organu do jej rozpatrzenia, a także przekroczenie delegacji ustawowej z art. 12 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie na wstępie wskazała, że przedmiotem skargi Wojewody nie było kwestionowanie sposobu załatwienia petycji, a zatem ustosunkowanie się do żądań nadawców petycji, w tym przypadku poprzez złożenie deklaracji budowy chodnika w K. przy ul. [...] od posesji nr [...] do posesji nr [...], lecz uprawnienie Rady Powiatu w W. do rozpatrzenia petycji pozostającej poza zakresem jej kompetencji oraz zobowiązanie w § 1 uchwały Zarządu Powiatu w W. do uwzględnienia wniosku zawartego w petycji w planach na kolejne lata budżetowe, stosownie do możliwości finansowych powiatu, bądź po pozyskaniu zewnętrznych środków na realizację inwestycji związanych z przebudową dróg.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie przez zwrot "sposób rozpatrzenia skargi" należy rozumieć sporządzenie merytorycznej, pisemnej odpowiedzi ustosunkowującej się do treści petycji, który może przybrać formę uznania jej za zasadną lub niezasadną. Jednakże, aby doszło do prawidłowego rozpatrzenia petycji to zdaniem strony skarżącej kasacyjnie podjęcie stosownych czynności jest możliwe, tylko gdy przeanalizowano już petycję pod kątem merytorycznym i uznano, że jej treść koresponduje z kompetencjami podmiotu wskazanego jako adresat. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że gdy organ uzna, że przedmiot petycji nie należy do jej właściwości rzeczowej, nie jest właściwy do rozpatrzenia petycji, powinien poszukać podmiotu właściwego i przekazać mu sprawę do rozpatrzenia. Tylko w takim przypadku można mówić o zgodnym z prawem postępowaniem w sprawie rozpatrzenia petycji oraz prawidłowym sposobie jej rozpatrzenia.

W związku z tym strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że hipotetyczne kwestionowanie sposobu załatwienia petycji byłoby zatem możliwe wyłącznie wtedy, gdyby rozpatrzył ją organ właściwy, zachowując procedurę ustaloną w ustawie o petycjach. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w sytuacji kwestionowania uprawnienia organu do jej rozpatrzenia nie może być ono utożsamiane z kwestionowaniem sposobu załatwienia petycji.

Powyższe oznacza zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie zastosował art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach, bowiem to nie sposób załatwienia petycji był przedmiotem skargi. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że treść ww. przepisu odbiera prawo do zaskarżenia nadawcy petycji, który nie może kwestionować jej merytorycznego rozstrzygnięcia, a nie jak uznał Sąd I instancji, ogranicza również uprawnienia organu nadzoru do jej zaskarżenia w zakresie innym niż sposób rozpatrzenia.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie interpretacja art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ogranicza prawo do zaskarżenia innych postanowień uchwały, które w sposób istotny naruszają prawo, ale nie odnoszą się do sposobu rozpatrzenia petycji. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła raz jeszcze, że podstawą jej zarzutów był sam brak kompetencji rady do zajęcia się petycją oraz przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 12 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie zaakcentowała, że nie kwestionowała merytorycznego stanowiska Rady Powiatu w tym zakresie, bowiem nie była organem właściwym do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej, w ramach której Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r., poz. 870 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że w sprawie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi, podczas gdy Wojewoda nie kwestionował sposobu rozpatrzenia petycji, lecz brak kompetencji organu do jej rozpatrzenia, a także przekroczenie delegacji ustawowej z art. 12 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107).

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu, na mocy którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach podkreślić należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Niezależnie od powyższego, w realiach niniejszej sprawy uwagę zwraca przede wszystkim brak powołania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu, na podstawie którego Sąd I instancji odrzucił wniesioną do niego skargę, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo że strona skarżąca kasacyjnie wprost wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi błędne uznanie, że "w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi". Powołanie tego przepisu było koniecznym warunkiem skuteczności skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi. Przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona przez Wojewodę skarga jest niedopuszczalna z uwagi na to, że w art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach wyraźnie wskazano, że uchwały w przedmiocie załatwienia petycji nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, a ponadto że sposób procedowania w przedmiocie petycji, skarg i wniosków pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych i z tego powodu odrzucił skargę, a zasadność tego orzeczenia kwestionuje strona skarżąca kasacyjnie, to dla skuteczności sformułowanego zarzutu ze skargi kasacyjnej, konieczne było podniesienie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami stanowiącymi podstawę oceny, że złożona skarga jest niedopuszczalna. Już zatem brak tego zarzutu czyniło wniesioną skargę kasacyjną bezskuteczną. Podkreślenia wymaga, że również w rozważaniach prawnych uzasadnienia skargi kasacyjnej nie powołano art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.