Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2631/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51, art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 627/19 w sprawie ze skarg T.J. i A.S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2019 r. nr WOA.7721.108.2019.MT w przedmiocie nakazania doprowadzenia części budynku do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania z dnia 6 marca 2019 r. nr 140/2019 w części dotyczącej T.J.; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz T.J. kwotę 1570 (tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 627/19, oddalił skargi T.J. i A.S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2019 r. w przedmiocie nakazania doprowadzenia części budynku do stanu poprzedniego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 1 lutego 2012 r. T.S. wniosła pismo do organu, w którym zawiadomiła o samowolnym wykonaniu szeregu robót w budynku przy ul. [...] w P.

W toku postępowania wyjaśniającego ujawniono samowolne wykonanie płyty balkonowej, muru oporowego oraz schodów zewnętrznych. Celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodności z przepisami, sprawę skierowano do Oddziału Orzecznictwa Administracyjnego PINB, który ustalił stan prawny omawianej nieruchomości, tj. że współwłaścicielami części wspólnych są A.S., W.J. i T.J. Ponadto ustalił, że w budynku pod omawianym adresem jest pięć lokali: lokal nr [...] (właściciel A.S.), lokal nr [...] (właściciel A.S.), lokal nr [...] (właściciel W.J.), lokal nr [...] (właściciel T.S.), lokal nr [...] (właściciel T.J.).

W dniu 22 października 2014 r. przeprowadzono czynności kontrolne, w toku których ustalono istnienie balkonu o wymiarach 1,27 m x 3,25 m. przynależnego do lokalu nr [...]. Państwo S. oświadczyli, że w okresie 2002 - 2003 r. W.J. rozebrał płytę balkonową o konstrukcji ceglanej, pozostawiając stalowe wsporniki, a następnie odtworzył płytę balkonową w formie żelbetowej na istniejących wspornikach, bez zgłoszenia. Ponadto stwierdzono, że pomiędzy lokalami [...] i [...] znajduje się otwór w stropie o wymiarach 0,87 m x 2,8 m oraz, że w otworze tym zamontowano schody drewniane stanowiące połączenie komunikacyjne między wymienionymi lokalami. Państwo S. oświadczyli również, że ww. otwór i schody zostały wykonane przez nich w latach 2007 - 2008 bez pozwolenia na budowę.

W dniu 31 października 2016 r. stawiła się w organie T.J., która stwierdziła, że po 2001 r. W.J. wykonał zamurowanie otworu oznaczonego jako A na zał. nr 2 do protokołu i wykonał otwór jako B na wskazanym załączniku. W wyniku tego doszło do połączenia pomieszczenia [...] i [...]. T.J. wskazała, że wykonał on powyższe roboty bez jej zgody, której nadal nie wyraża. Pomieszczenie [...] zostało wykonane jako rozbudowa pierwotnego budynku mieszkalnego, rozbudowy dokonał brat T.J. – H.G., z którym nie ma kontaktu. Rozbudowy tej dokonano bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Do rozbudowy przylega sporny mur graniczny. T.J. nie wyraża zgody na legalizację muru oporowego, balkonu na parterze od strony muru oraz na wykonanie otworu w stropie między I a II kondygnacją nadziemną. Wskazała także, iż rozbudowa stanowi współwłasność jej i A.S., zaś z pomieszczenia (rozbudowy) korzysta tylko A.S.

W dniu 28 listopada 2016 r., stawiła się w inspektoracie T.J., która złożyła kolejne oświadczenie oraz przedłożyła do akt zdjęcia, przy czym na zdjęciu nr [...] widoczne jest, że balkon na parterze jest większy niż balkon na piętrze (ostatnia kondygnacja). Tymczasem na rysunkach załączonych B. H. z 1997 r. oba balkony są identyczne. T.J. wskazał, że około roku 2002/2003 W.J. rozebrał dotychczasowy balkon i wykonał większy bez pozwolenia i jej zgody. W podobnym czasie A.S. wykonała natomiast otwór oznaczony kolorem czerwonym na rzucie przyziemia załączonym do oświadczenia bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia. W ten sposób doszło do włączenia komórki pod schodami do lokalu A.S. Załączone zdjęcia wykonane były w listopadzie 2016.

Decyzją z dnia 06 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r.. poz. 2096 j.t., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Prawo budowlane) nakazał współwłaścicielom nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]) – T.J. oraz A.S., doprowadzenie do stanu poprzedniego części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] - działka nr [...], ark. [...], obręb [...] (części objętej przebudową, będącej przedmiotem omawianego postępowania), poprzez:

I. wykonanie robót budowlanych, w wyniku których aktualny balkon mieszkania nr [...] (przedstawiony na zał. nr 1 do niniejszej decyzji), zostanie przebudowany w taki sposób, że będzie posiadał wymiary i lokalizację zgodną z zał. 2 do niniejszej decyzji;

II. wykonanie likwidacji otworu w stropie pomiędzy lokalem nr [...] i [...] oraz likwidacji schodów wewnętrznych wykonanych na potrzeby ww. otworu (przedstawionych na zał. nr 3 do niniejszej decyzji) poprzez uzupełnienie rozebranej części stropu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi (min. zapewnienie właściwej izolacyjności akustycznej tej przegrody);

III. odtworzenie zamurowanego otworu drzwiowego na kondygnacji piwnicznej, częściowo zagłębionej (oznaczonego kolorem zielonym na załączniku nr 4 do niniejszej decyzji) oraz zamurowanie nowego otworu drzwiowego wraz z usunięciem drzwi zamontowanych w tym otworze na ww. kondygnacji (w miejscu oznaczonym kolorem czerwonym na załączniku nr 4 do niniejszej decyzji).

Jednocześnie organ nakazał opisane powyżej roboty wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane i wykazującej się przynależnością do odpowiedniego samorządu zawodowego.

Organ wskazał, że w oparciu o przepis zawarty w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, roboty uznano za przebudowę. Przepis ten stanowi, że pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w, wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Wskazując na podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę na brzmienie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r., zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejście w życia niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie organ wskazał, że w art. 5 wskazuje się na ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tych okolicznikach organ doszedł do przekonania, że zastosowanie będą miały w sprawie przepisy dotychczasowe Ustawy - Prawo budowlane (obowiązującej przed 1 stycznia 2017 r.; dalej zwanej: Prawo budowlane).

Zdaniem organu z zebranego w sprawie materiału wynikało, że roboty budowlane zostały zakończone i dlatego, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, nie musiał nakazywać wstrzymania wykonania tych robót, zaś procedura postępowania administracyjnego dla omawianego stanu faktycznego, określona jest w art. 51 Prawa budowlanego. Podkreślono, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego warunkiem niezbędnym do zalegalizowania, w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, robót budowanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla potrzeb postępowania legalizacyjnego. W odróżnieniu od postępowań prowadzonych w trybie art. 48 i 49 b Prawa budowlanego, kwestia ta nie jest wyjaśniania na podstawie oświadczenia inwestora o posiadaniu takiego prawa, lecz w oparciu o ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać.

Kolejno organ wskazał, że w toku postępowania zwrócono się, w dniu 20 lipca 2018 r., do T. J. (w zakresie dotyczącym robót określonych w wyżej wymienionych punktach: 4, 5, 6, 7) o przesłanie pisemnego stanowiska w sprawie robót budowlanych polegających przebudowie ww. budynku, obejmującej części przedmiotowego budynku: 1. balkon mieszkania nr [...] (przedstawiony na zał. nr 1 do wezwania); 2. strop pomiędzy lokalem nr [...] i [...], w którym wykonano otwór w stropie i następnie zamontowano schody wewnętrzne (przedstawiony na zał. nr 2 do wezwania); 3. przyziemie, w którym zamurowano otwór drzwiowy (oznaczony kolorem zielonym na załączniku nr 3 do wezwania) oraz wykonano nowy otwór drzwiowy (oznaczony kolorem czerwonym na załączniku nr 3 do wezwania). Podkreślono, że ze stanowiska tego powinno wynikać, czy wyraża ona zgodę, bądź nie wyraża zgody na przeprowadzenie przez organ legalizacji robót polegających na opisanej przebudowie.

PINB wywodził następnie, że w dniu 17 sierpnia 2018 r. wpłynęło do organu pismo T.J. z dnia 16 sierpnia 2018 r., stanowiące odpowiedź na ww. wezwanie, w którym nie wyraziła ona zgody na przeprowadzenie legalizacji omawianej przebudowy.

Na tle powyższego organ stwierdził, że wobec braku zgody T.J. na legalizację przedmiotowej przebudowy, uznał, że legalizacja robót nie jest możliwa i w celu doprowadzenia omawianych robót do zgodności z prawem, należy wydać w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1, decyzję o przywróceniu elementów objętych przebudową, do stanu poprzedniego (wskazanego szczegółowo w sentencji decyzji). Dodatkowo organ podkreślił, że za stan poprzedni przyjęto stan wynikający z inwentaryzacji inż. B.H. (dotyczy pkt I sentencji decyzji) i dokumentacji budowlanej zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę nr 251/02 (dotyczy pkt II i III sentencji decyzji).

Końcowo organ wskazał, że część robót objęta omawianą przebudową została wykonana przez inwestora – W.J., który nie jest już w żaden sposób związany z omawianą nieruchomością (w trakcie omawianego postępowania przestał być już jej współwłaścicielem), w związku z tym, uznano że adresatami obowiązków nałożonych decyzją winni stać się jej aktualni współwłaściciele – T.J. i A.S., co znajduje swoje umocowanie w art. 52 Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołała się zarówno A.S. (pismo z dnia 28 marca 2019 r.), jak i T.J. (pismo z dnia 25 marca 2019 r.).

Decyzją z dnia 03 czerwca 2019 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję instancji wniosła T.J., w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz zarzuty i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę wniosła także A.S., również wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł o niezasadności skarg.

W uzasadnieniu podniesiono, że organy słusznie doszły też do przekonania, że owa przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji, organy uznały, że zastosowanie w sprawie znajdą przypisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem okoliczności, iż brak było przesłanek do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane. Organ był natomiast uprawniony do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawo budowlane, albowiem zgodnie z przepisem art. 51 ust. 7 Prawo budowlane powyższe przepisy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Nadto, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ zbadał możliwość legalizacji zastanej na skutek samowoli zabudowy, jednakże – z uwagi na wyraźny sprzeciw wobec takiego rozwiązania po stronie skarżącej – T.J., która jest jedną z dwóch współwłaścicielek nieruchomości, uniemożliwił uruchomienie procedury legalizacyjnej przez organ I instancji. Doprowadzenie zatem robót do stanu zgodnego z prawem musiało polegać na zobowiązaniu określonych podmiotów – w tym wypadku skarżących, o czym poniżej – do przywrócenia stanu poprzedniego, który prawidłowo ustalono na podstawie opinii biegłego H. oraz dokumentacji budowlanej zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę nr 251/02.

Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, słusznie zauważył organ, że zaistniała konieczność zastosowania art. 51 ust 1 pkt 1 Prawo budowlane, poprzez nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożyła A.S. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu Sądu I instancji zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i 80 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez oddalenie skargi, pomimo że w sprawie, w sposób niewyczerpujący został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy i nie zostały podjęte wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie zostało wyjaśnione:

a) na przedmiocie czyjej własności były wykonywane prace na nieruchomości, w szczególności, czy uczestniczka postępowania A.S. jest jedynym właścicielem, a także inwestorem prac polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy lokalem nr [...] i [...] oraz schodów wewnętrznych wykonanych na potrzeby ww. otworu,

b) czy skarżąca, ma możliwość dostępu do części budynków, na których były wykonywane samowolne prace, a w szczególności czy pomiędzy stronami istniały jakiekolwiek umowy regulujące korzystanie z części wspólnych nieruchomości.

c) czy skarżąca wyraziła zgodę na podjęcie spornych prac, czy sprzeciwiała się przeprowadzanym pracom.

d) czy skarżąca wypowiedziała się jednoznacznie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie prac zmierzających do przywrócenia budynku do stanu poprzedniego przez inwestora wykonującego te prace i czy inwestor prac ma realną szanse na wykonanie przedmiotowych prac.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi od decyzji zobowiązującej skarżącą do dokonania prac objętych decyzją, podczas gdy do przywrócenia lokali i budynku do stanu poprzedniego w pierwszej kolejności powinien zostać zobowiązany możliwy do ustalenia inwestor, który działał bez zgody właściciela.

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi od decyzji zobowiązującej skarżącą do dokonania prac objętych decyzją, podczas gdy część prac na nieruchomości (wykonanie otworu pomiędzy stronem lokali [...] i [...], a także schodów wewnętrznych w lokalu nr [...] wykonanych na potrzeby tego otworu) było wykonywane w lokalach stanowiących odrębny przedmiot własności uczestniczki postępowania A.S., która jest jedynym właścicielem ww. lokali, a także jedynym inwestorem przeprowadzanych prac.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania,

3. wstrzymanie wykonania decyzji w całości do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej,

4. zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę kompletnie nie odniósł się do zarzutu uznania przez organ II instancji, że PINB prawidłowo obciążył skarżącą odpowiedzialnością za prace wykonywane w lokalach, co do których skarżąca nie ma i nie miała żadnego prawa własności. Organ zaniechał zbadania struktury własności budynku i lokali, w których prowadzone były pracę polegające na przebudowie – pominął okoliczność, że wszystkie lokale stanowią odrębny przedmiot własności poszczególnych właścicieli, a pozostała część nieruchomości została podzielona quoad usum - do wyłącznego korzystania przez poszczególnych właścicieli, a skarżąca nie ma żadnej podstawy prawnej do wykonywania jakichkolwiek prac na przedmiocie przeznaczonym do wyłącznego korzystania przez pozostałych właścicieli. Oddalając skargę bez zadania tej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że w sprawie, w sposób niewyczerpujący został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy i nie zostały podjęte wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie zostało wyjaśnione czy skarżąca, ma możliwość dostępu do części budynków, na których były wykonywane samowolne prace, a w szczególności czy pomiędzy stronami istniały jakiekolwiek umowy regulujące korzystanie z części wspólnych nieruchomości.

Nadto skarżąca zwróciła uwagę, że Wojewódzki Sad Administracyjny pominął, zarzuty skargi odnoszące się do kwestii tego, które prace były wykonane przez byłego właściciela – W.J., a które przez A.S. - która w dalszym ciągu pozostaje właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że w sprawie nie wyjaśniono istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego. W szczególności nie wyjaśniono jednoznacznie, kto był inwestorem poszczególnych robót budowlanych objętych nakazem doprowadzenia do stanu poprzedniego oraz kto jest właścicielem lub zarządcą tej części nieruchomości, której dotyczyły roboty budowlane objęte nakazem. Okoliczności te w ogóle nie były przedmiotem rozważań organów, które ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że skoro inwestor nie jest już właścicielem budynku to nie można na niego nałożyć obowiązku, bo byłby niewykonalny, a ponieważ nieruchomość stanowi współwłasność dwóch osób należało obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego nałożyć na obu obecnych współwłaścicieli.

Jednak nie wiadomo na jakiej podstawie ustalono, że wszystkie prace zostały wykonane przez niebędącego już właścicielem tego obiektu W.J., w sytuacji gdy skarżąca kasacyjnie cały czas wskazywała, że część tych prac została wykonana jedynie przez A.S. Nadto nie ustalono czy roboty budowlane dotyczyły tylko nieruchomości stanowiącej odrębną własność, kiedyś przynależną do W.J. a obecnie A.S., czy też dotyczył części wspólnych tej nieruchomości. Nie wiadomo również, czy współwłaściciele nieruchomości dokonali podziału części wspólnych quad usum do wyłącznego korzystania przez każdego z nich, czy też w dalszym ciągu część nieruchomości pozostaje do wspólnego użytku obu właścicieli.

W tej sytuacji wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowlanego naruszyły powyższe reguły nie wyjaśniając istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, stąd zasadnym okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Podzielić należy również stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w pewnych okolicznościach możliwe jest również nałożenie obowiązku przywrócenia obiektu do stanu pierwotnego na inwestora, który nie jest już właścicielem nieruchomości. Nie można jednak orzec takiego nakazu, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby inwestorowi na jego wykonanie nakazu. Przepis art. 52 Prawa budowlanego należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Natomiast można sobie wyobrazić sytuację, w której inwestor wykonał roboty budowlane wbrew woli właściciela i ten wyraża zgodę na wykonanie robót mających na celu przywrócenie stanu poprzedniego oraz jest gotów udostępnić nieruchomość celem wykonania takich prac, wówczas obowiązek wykonania robót budowlanych może zostać skierowany do inwestora, który nie dysponuje już tytułem prawnym do nieruchomości. Pamiętać jednak należy, że prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Takich jednak rozważań w niniejszej sprawie zabrakło.

Stąd też przedwczesny jest zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 Prawa budowlanego wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzekając na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a.