Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1687/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] w W. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 lutego 2022 r. nr KKU-34/20 w przedmiocie uchylenia postanowienia o zwieszeniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej KKU) postanowieniem z 24 lutego 2022 r., nr KKU-34/20, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...], uchyliła w całości postanowienie Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z 10 stycznia 2020 r. nr [...].

Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ) przez Gminę [...], własności 14 nieruchomości położonych na terenie Gminy [...] w obrębach [...], [...], [...], [...], [...].

Pismem z dnia 27 grudnia 2019 r. pełnomocnik spółki [...] S.A. z siedzibą w [...], poinformował o złożeniu wniosku do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o odtworzenie akt postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] jako terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego dla jednostki terytorialnej stopnia podstawowego - Miasta i Gminy [...] w okresie 17 czerwca 1984 r. - 12 grudnia 1988 r. w sprawie przekazania w zarząd Dolnośląskiej Dyrekcji [...] nieruchomości wskazanych w sentencji. Z uwagi na złożony wniosek pełnomocnik spółki [...] S.A. wystąpił o zawieszenie postępowania komunalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 10 stycznia 2020 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) przez Miasto i Gminę [...], własności nieruchomości położonych na terenie Gminy [...], oznaczonych jako działki nr: [...] obręb [...], [...]obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] (po podziale działki nr [...], [...], [...]) obręb [...], [...] (po podziale działki nr [...], [...]) obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...]. W ocenie Wojewody, wynik postępowania zainicjowanego wnioskiem pełnomocnika spółki [...] S.A., w sprawie odtworzenia akt, jest w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnieniem wstępnym w niniejszym postępowaniu. Wyjaśnienie kwestii, czy przed 27 maja 1990 r. wydana została decyzja przekazująca przedmiotową nieruchomość w zarząd (bądź użytkowanie) [...], będzie miało - jak zaznaczył Wojewoda - zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania, pozwoli bowiem na jednoznaczne określenie czy przedmiotowe nieruchomości w powołanej dacie należały do terenowego organu administracji państwowej czy też znajdowały się w zarządzie [...], co w konsekwencji rozstrzygnie czy stały się one w powołanej dacie, z mocy prawa, własnością Gminy [...].

Od przedmiotowego postanowienia Wojewody zażalenie do KKU wniosła Gmina [...], wnosząc o jego uchylenie.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu powyższego zażalenia uchyliła w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia 10 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na wstępie przytoczyła treść przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy Wprowadzające (...) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Dalej organ wskazał, że istotną kwestią związaną z przytoczonym art. 5 ust. 1 ww. ustawy z 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy analizowane mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponadto, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie;

- decyzji o oddaniu gruntu w zarząd,

- zawartej, za zezwoleniem administracji, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi

- umowy o nabyciu nieruchomości.

Dokonanie analizy pod powyższym kątem stanowi sedno sprawy niniejszej. Nie jest nim natomiast wniosek pełnomocnika [...] S.A. do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o odtworzenie akt postępowania administracyjnego. Samo nawet wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania odtworzeniowego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania głównego na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest to bowiem zagadnienie wstępne, zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Słusznie zwróciła uwagę Gmina [...], że ewentualne zaginięcie dokumentów nie jest zagadnieniem wstępnym, a jedynie okolicznością faktyczną. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, mając na uwadze wszystkie przytoczone okoliczności faktyczne jak i prawne, orzekła jak w sentencji decyzji.,

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. w [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

I. naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Organu I instancji,

2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niezebranie i nierozpatrzenie w

sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Organu I instancji,

3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji dojście do wniosku, że postępowanie nie powinno zostać zawieszone, co doprowadziło do uchylenia postanowienia Organu I instancji.

II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 5 ust 1 w zw. z art. 11 ust. 1 Ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) - zwanej dalej Przepisami wprowadzającymi oraz art. 38 ust. 2 Ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dojście do wniosku, że odtworzenie akt sprawy w przedmiocie przekazania w zarząd [...] Dyrekcji [...] przedmiotowej nieruchomości nie stanowiło sedna sprawy o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości, co doprowadziło do uchylenia postanowienia Organu I instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Wojewoda [...] zawieszając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności szeregu nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] obręb [...], [...]obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] (po podziale działki nr [...], [...], [...]) obręb [...], [...] (po podziale działki nr [...], [...]) obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...] - do czasu odtworzenia akt, w tym dokumentu na podstawie którego przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd [...] S.A - stanął na stanowisku, że dalsze jej procedowanie, uzależnione jest od wyniku opisanego wcześniej postępowania. Ta kwestia miałaby rzutować – zdaniem organu wojewódzkiego- na wynik postępowania komunalizacyjnego dotyczącego przedmiotowych nieruchomości.

Podstawę prawną postanowienia Wojewody [...] stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyte w redakcji tego przepisu pojęcie "zagadnienia wstępnego" – jak podkreśl się w judykaturze - rozumieć należy jako zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego "rozstrzygnięcie" należy do innego organu lub sądu. Przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji, a więc zarówno pozytywnej, jak i negatywnej.

W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny, zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Ponadto zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2015).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, chcąc powołać powyższą przyczynę zawieszenia postępowania, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Jeśli w sprawie wyłoni się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą co prawda wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07).

Podkreślić również należy, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania.

Mając na względzie powyższe rozważania wskazać należy, że tak rozumiana instytucja prawna zagadnienia wstępnego nie wystąpiła w badanej przez Wojewodę [...] sprawie administracyjnej. Wbrew stanowisku Wojewody, wynik postępowania dotyczącego odtworzenia akt, w tym dokumentu na podstawie którego przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd [...] S.A - nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] przedmiotowych działek z dniem 27 maja 1990 r. W niniejszej sprawie nie został wykazany związek przyczynowy pomiędzy wynikiem wskazanego wyżej postępowania, a prowadzonym postępowaniem komunalizacyjnym.

Postępowanie o odtworzenie akt nie jest wprawdzie uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, tym niemniej orzecznictwo oraz część doktryny uznaje, że tego rodzaju postępowanie jest dopuszczalne w procedurze administracyjnej a jego podstawę prawną stanowią przepisy procedury cywilnej lub sądowoadministracyjnej, które w tym przypadku są stosowane per analogiam.

Zgodnie zaś z poglądami dotyczącymi postępowania o odtworzenie akt, obowiązującymi w ww. procedurach sądowych, postępowanie o odtworzenie akt ma charakter wyłącznie pomocniczy i rekonstrukcyjny a nie rozpoznawczy (zob. Kodeks Postępowania Cywilnego – Komentarz pod red. prof. dr hab. Kazimierza Piaseckiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 1977, t. II str. 596 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. prof. dr hab. Romana Hausera i prof. dr hab. Marka Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 957).

Skoro zaś, jak już wyżej wspomniano, postępowanie o odtworzenie akt, z racji jego wyłącznie rekonstrukcyjnego charakteru, nie jest postępowaniem merytorycznym, to nie można twierdzić, że postępowanie odtworzeniowe prowadzi do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Oczywiście ewentualne odtworzenie dokumentu na podstawie którego przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd [...] S.A "upraszcza" organowi I instancji prowadzenie postępowania komunalizacyjnego. Jednak ta okoliczność nie powoduje braku możliwości orzekania w tym przedmiocie. Z powyższego wynika, że związek między wyżej opisanymi postępowaniami ma charakter pośredni, a nie bezpośredni jak tego wymaga art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na marginesie można tylko dodać, że w procedurze administracyjnej istnieją tryby wzruszenia postępowań administracyjnych, w sytuacji pojawienia się nowych dowodów, nie znanych wcześniej organowi.

Reasumując, prawidłowo stwierdziła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że organ I instancji naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wykazał bowiem, że mamy do czynienia w tym przypadku z zagadnieniem wstępnym oraz, że istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem wstępnym. Tym samym nie istnieje powód, dla którego organ rozstrzygający sprawę komunalizacji miałby zawiesić to postępowanie. W tej sytuacji zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego odtworzenia akt było bezzasadne, a w konsekwencji prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego.

Z powyższych powodów zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest uzasadniony. Okoliczności niniejszej sprawy nie są sporne i w związku z tym nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył art.77 i 80 k.p.a. Ponadto przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wpadkowe, dotyczące kwestii formalnych, przy wydaniu którego organ nie stosował przepisów prawa materialnego. Zatem zarzut naruszenia przez organ art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) również należy uznać za niezasadny.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze są dla sądu niezrozumiałe. W przedmiotowej sprawie nie została bowiem wydana żadna decyzja, a tym bardziej decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Dlatego do tych zarzutów ( pkt I ppkt 1 i 2 skargi) sąd nie mógł się odnieść.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.