Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3469/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,8 i 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z par. 2 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 265/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 czerwca

2019 r. oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. wraz z wewnętrzną linią zasilenia energetycznego, na nieruchomości położonej w miejscowości S. na terenie gminy L.

W toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania zastrzeżenia do planowanej inwestycji zgłosił M. S., właściciel nieruchomości sąsiednich o nr ewid. [...],[...] i [...]. Wniósł on również odwołanie od ww. decyzji Starosty L.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; dalej p.b.), § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 71), art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

W ocenie Sądu organy administracji dokonały szczegółowej analizy projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności, czy dla spornej inwestycji wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do kwestii zgodności z planem miejscowym, Sąd wskazał, iż na względzie należało mieć treść uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. Planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w uchwale jako RZ - użytki zielone i obniżenia terenowe. Jednocześnie jest ona położona w strefie ochrony stanowisk archeologicznych. Tym samym - w świetle § 9 ust. 8 planu - w trakcie prac związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu oraz zalesieniem, wymagany jest nadzór archeologiczny ustanowiony w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Inwestor załączył do dokumentacji decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2017 r. udzielającą pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych w postaci nadzoru nad budową stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z wewnętrzną linią zasilającą nr [...]. W § 16 ust. 4 planu ustalono na całym obszarze warunki w zakresie zaopatrzenia w łącza telefoniczne, w tym m.in. lokalizowanie w trybie decyzji administracyjnej stacji bazowych telefonii komórkowej, w konsekwencji czego organ prawidłowo przyjął, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z miejscowym planem. Organy administracji architektoniczno-budowlanej przedłożony projekt budowlany poddały również analizie pod kątem ewentualnego zakwalifikowania inwestycji - z zakresu budowy instalacji radiokomunikacyjnych - do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z uwzględnieniem art. 124 ustawy Prawo ochrony środowiska, definiującego pojęcie "miejsca dostępne dla ludności". W tej kwestii organy odwołały się do znajdującej się w aktach sprawy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko, opracowanej przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami. Jak wynika z kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polega na budowie wieży kratowej, na której zamontowane zostanie 9 anten sektorowych w rozmieszczeniu 20°, 140° i 240° i 7 anten radioliniowych. Wysokość zawieszenia środka anten wynosi 59 m n.p.t. Czynnikiem mogącym mieć wpływ na środowisko naturalne są fale elektromagnetyczne emitowane z anten sektorowych. Dokonując kwalifikacji przedsięwzięcia odwołano się do § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z tym rozporządzeniem kwalifikacja przedsięwzięcia, jakim jest instalacja radiokomunikacyjna, z wyłączeniem radiolinii, emitująca pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz (a zatem stacja bazowa telefonii komórkowej) zależy od równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz od odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Według art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W związku z powyższym miejsca, do których dotarcie przez człowieka wymaga na którymkolwiek etapie użycia jakiegokolwiek sprzętu technicznego, nie mogą być traktowane jako miejsca dostępne dla ludności. Z przedstawionej kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że największa wartość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla projektowanych anten sektorowych (dla każdego z azymutów: 20°, 140 0 i 240°) zawiera się w przedziale 1000 - 2000 W, a zatem rozważeniu pod kątem oddziaływania podlega obszar (odległość miejsc dostępnych dla ludności) wyznaczony od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten w promieniu do 70 m. Organ ustalił, że obszar oddziaływania obiektu w kontekście występowania pola o poziomie wyższym niż 0,1 W/m² zlokalizowany jest nad sąsiednimi działkami na poziomie od +51,3 do +56,2 m n. p. t., czyli powyżej poziomu dostępnego dla ludności. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organ trafnie przyjął, że planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie wpłynie na możliwość sytuowania zabudowy (nawet tej potencjalnej) na nieruchomościach sąsiednich.

Podsumowując Sąd wskazał, że organy administracji dokonały szczegółowej analizy projektu budowlanego z ustaleniami planu. Przedłożony projekt budowlany poddano analizie pod kątem ewentualnego zakwalifikowania planowanej inwestycji - z zakresu budowy instalacji radiokomunikacyjnych - do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z uwzględnieniem art. 124 ustawy Prawo ochrony środowiska, przy czym w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2018 r. umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku inwestora, a to z uwagi na brak kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 dnia listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

- obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 28 ust. 2 p.b. przez nieprawidłową wykładnię i niezastosowanie poprzez bezpodstawne pominięcie jako strony niniejszego postępowania właścicieli nieruchomości nr [...] i [...] położonych w m. S., gm. L. i nie zapewnienie im udziału w postępowaniu przed organem I instancji oraz podjęcie przez Sąd próby obrony zaniechania działania Starosty L. i Wojewody Łódzkiego w zakresie nieuznania za stronę właścicieli działek [...] i [...] w postępowaniu pierwszoinstancyjnym,

b) § 22 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy w L. nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. przez jego niezastosowanie i pominięcie, że inwestycja w postaci stacji bazowej będzie oddziaływała na potencjalną zabudowę na terenach sąsiedzkich,

c) § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nieprawidłową kwalifikację przedsięwzięcia polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. wraz z wewnętrzną linią zasilenia energetycznego na nieruchomości w miejscowości S., czego skutkiem było naruszenie swobodnej oceny dowodów i w efekcie spowodowało, iż Sąd meriti błędnie ocenił, iż w realiach sprawy przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływała na grunty sąsiednie w tym grunty skarżącego,

d) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niezastosowanie i pomięcie przy ustalaniu parametrów poszczególnych anten, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia, sumuje się, co pozwoli na prawidłową kwalifikację przedsięwzięcia,

e) art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego nieprawidłową wykładnie i niesłuszne uznanie, że obszar oddziaływania obiektu w kontekście występowania pola o poziomie wyższym niż 0,1 W/m2 zlokalizowany jest nad sąsiednimi działkami na poziomie od +51,3 do 56,2 m n.p.m. czyli powyżej poziomu dostępnego dla ludności i jest niedostępny dla ludności, podczas gdy powyższa okoliczność nie została zweryfikowana i ustalona w przedmiotowej sprawie,

- obrazę przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

f) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzanie postępowania dowodowego w postaci dopuszczenia opinii biegłego z zakresu oddziaływania inwestycji w postaci stacji bazowej na potencjalną zabudowę na terenach sąsiednich i przyjęcie za prawdziwe twierdzeń inwestora, że oddziaływające pola zlokalizowane są nad sąsiednimi działkami na poziomie od +51,3 do 56,2 m n.p.m. czyli powyżej poziomu dostępnego dla ludności,

g) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak prawno-relewantnej argumentacji Sąd w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia wyrażającej się w wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia wyroku i jego sentencji poprzez przyznanie przez Sąd meriti, że skoro istnieje możliwość zabudowy w zakresie realizacji nowych siedlisk zagrodowych, w skład których wchodzą budynki mieszkalne konieczne jest dokonanie analizy oddziaływania inwestycji w postaci stacji bazowej na potencjalną zabudowę działek sąsiednich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 p.b. "poprzez bezpodstawne pominięcie jako strony niniejszego postępowania właścicieli nieruchomości o nr ewid. 52 i 53" nie jest zasadny. Zauważyć wypada, że nawet gdyby w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym pominięto jakąś stronę, to mogłaby ona wystąpić o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. np. wyroki NSA z 13 grudnia 2019 r., II OSK 328/18, LEX nr 2763041; z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1970/18, LEX nr 2720886; z 10 maja 2019 r., II OSK 420/19, LEX nr 2679219).

Nie są też uzasadnione zarzuty naruszenia § 22 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy w L. z dnia [...] marca 2004 r., a także § 3 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. oraz art. 124 ust. 2 p.o.ś.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, organy administracyjne i Sąd I instancji należycie rozważyły zarówno treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na przedmiotowym terenie, jak i kwestię oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko, w tym na otaczający ją obszar, w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. W oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy niewadliwie ustalono, że pola o poziomie wyższym niż 0,1 W/m² występują na wysokości od 51,3 do 56 m nad poziomem terenu, a zatem projektowana inwestycja nie wpłynie na możliwość sytuowania zabudowy (nawet tej potencjalnej) na nieruchomościach sąsiednich. Zauważyć wypada, że ewentualne ograniczenie możliwości wznoszenia obiektów budowlanych na działkach skarżącego kasacyjnie mogłoby nastąpić dopiero wówczas, gdyby były to obiekty o wysokości powyżej 50 m, a więc kilkunastopiętrowe. Mając na uwadze treść miejscowego planu, w którym nie przewidziano możliwości wznoszenia tak wysokich budynków, podzielić należy stanowisko organów administracyjnych i Sądu I instancji, że przedmiotowa inwestycja nie wpływa na możliwość zagospodarowania działek należących do skarżącego kasacyjnie.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić trzeba, że organy administracyjne należycie wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a Sąd I instancji nie miał podstaw do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto, co do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego podkreślić trzeba, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić dowody jedynie uzupełniające i tylko z dokumentów, a więc w szczególności nie z opinii biegłego. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 80 k.p.a. nie jest trafny.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego unormowania należało powiązać z przepisami procedury administracyjnej lub postępowania sądowoadministracyjnego, z wyjaśnieniem wpływu naruszenia przepisów na rozstrzygnięcie, zatem wykazać, że gdyby nie naruszenie konkretnych przepisów wyrok byłby inny. Nie jest zaś naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.