Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 724/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 marca 2024 r. nr IFXIV.7842.2.3.2023 w przedmiocie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości celem rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta R. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 22 września 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 725, w skrócie: "pr.b."), w wyniku rozpoznania wniosku "A." Sp. z o.o. (dalej: "uczestnik postępowania") z dnia 10 sierpnia 2023 r., orzekł o niezbędności wejścia przez uczestnika postępowania, będącego właścicielem działki nr [...], na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...], obręb [...] położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej własność S. J. (dalej: "skarżący"), celem dokończenia prac rozbiórkowych budynku mieszkalno-usługowego, objętego nakazem rozbiórki wynikającym z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. (dalej: "PINB") z dnia 7 maja 2015 r., nr [...], zlokalizowanego przy ul. [...] na działce nr [...], obręb [...], w granicy m.in. z działką o nr [...], z zachowaniem granic i warunków korzystania z powyżej wymienionej nieruchomości. Wskazał, że roboty należy wykonać w terminie od dnia doręczenia uczestnikowi postępowania niniejszej decyzji, w czasie nieprzekraczającym 30 dni roboczych następujących po sobie i prowadzić wyłącznie w godzinach pomiędzy 7:00 a 17:00, a udostępnieniu podlega 70 m2 powierzchni terenu nieruchomości. Zaznaczył, że uczestnik postępowania nie będzie korzystał z terenu działki nr [...] za wyjątkiem wskazanego obszaru oraz jest zobowiązany do pisemnego zawiadomienia skarżącego o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót budowlanych (co najmniej na 3 dni przed ich rozpoczęciem). Nadto, przedmiotowe roboty należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami BHP i zasadami wiedzy technicznej. Ukształtowanie terenu przy obiekcie należy wykonać w sposób niezmieniający istniejącego, naturalnego spływu wód opadowych i po zakończeniu robót, zgodnie z art. 47 ust. 3 pr.b., uczestnik postępowania zobowiązany został do naprawienia wszelkich szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z uwagi na położenie budynku przy granicy działki dostęp do części budynku w czasie wykonywania zamierzonych prac, wymagających rozbiórki pozostałych już fragmentów budynku możliwy jest wyłącznie z nieruchomości sąsiedniej. Wyjaśnił, że uczestnik postępowania podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, jednakże warunki określone przez skarżącego nie były możliwe do przyjęcia, co potwierdza złożona w aktach sprawy wiadomość elektroniczna oraz pismo skarżącego złożone podczas procedowania wniosku. Podał, że termin określony w decyzji, wydanej w trybie art. 47 ust. 2 pr.b., może być określony poprzez podanie okresu przypadającego wyłącznie od dnia ostateczności decyzji.

Skarżący pismem z dnia 9 października 2023 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji, której zarzucił naruszenie art. 47 ust. 2 pr.b. oraz liczne naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."). Domagał się uchylenia decyzji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wojewoda Śląski (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia 26 marca 2024 r., nr IFXIV.7842.2.3.2023, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki o nr [...], położonej przy ul. [...] R., będącej własnością skarżącego, oraz uchylił decyzję w częściach dotyczących terminu i granic niezbędnej potrzeby wejścia na teren działki, oraz doprecyzował te warunki ustalając, że roboty należy wykonać w terminie od dnia doręczenia uczestnikowi postępowania decyzji do dnia 30 września 2024 r., w czasie nieprzekraczającym 20-następujących po sobie dni roboczych i prowadzić wyłącznie w godzinach pomiędzy 7:00 a 17:00. Podał, że wejście na teren działki o nr [...] ograniczyć należy do zajęcia pasa terenu tej działki o szerokości maksymalnej - 2 metry, biegnącego wzdłuż granicy z działką o nr [...] oraz niezbędnego dojazdu do działki uczestnika postępowania od strony ul. [...]. Z kolei, teren zajęty na potrzeby robót rozbiórkowych należy zabezpieczyć w sposób umożliwiający bezpieczne korzystanie z pozostałej części działki o nr [...], wykorzystywanej obecnie jako parking. W uzasadnieniu zreferował stan faktyczny sprawy akcentując, że skarżący pismem z dnia 22 sierpnia 2023 r. poinformował organ I instancji, że nieruchomość do niego należąca jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej, tymczasem prowadzone na działce sąsiedniej prace rozbiórkowe "utrudniają normalne funkcjonowanie" jego klientom, poprzez niedogodności wynikające m.in. zamknięcia części parkingu, unoszącego się kurzu i pyłu oraz utrudnionego dostępu do miejsca, gdzie znajdują się kosze na śmieci. Poinformował, że pomimo naruszenia bez jego wiedzy i zgody nieruchomości do niego należącej odbył spotkanie z właścicielem firmy budowlanej wykonującej prace na zlecenie uczestnika postępowania oraz oświadczył, że ze swojej strony podtrzymuje propozycję chęci współpracy. Organ odwoławczy podał, że skarżący w piśmie tym złożył uczestnikowi postępowania ofertę zawierającą warunki, od spełnienia których uzależnił możliwość swobodnego wejścia pracowników firmy budowlanej na teren jego nieruchomości w celu dokończenia rozbiórki i oczyszczenia terenu. Powyższe stanowisko skarżącego objęte przedmiotowym wnioskiem organ I instancji przekazał uczestnikowi postępowania, wzywając go jednocześnie o odniesienie się do zgłoszonych uwag w terminie do dnia 6 września 2023 r. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 47 ust. 1-3 pr.b. oraz odniósł się do przesłanek wydania przez organ zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Stwierdził przy tym, że uczestnik postępowania w sposób niewystarczający uzasadnił kluczową w postępowaniach o udzielenie zgody na wejście w teren "niezbędność tego wejścia", czyli brak możliwości wykonania planowanych prac wyłącznie z terenu swojej działki, a w konsekwencji konieczność naruszania prawa własności osoby trzeciej. Zaznaczył też, że pismem z dnia 12 stycznia 2024 r. wezwał pełnomocnika uczestnika postępowania do wykazania przyczyn uzasadniających brak możliwości kontynuowania mocno już zaawansowanych prac rozbiórkowych przedmiotowego obiektu budowlanego przy wykorzystaniu dotychczas stosowanych technologii wyłącznie z terenu jego działki. Jednak do dnia wydania decyzji pełnomocnik uczestnika postępowania nie odniósł się do tego zobowiązania. Zaakcentował, że niezależnie od powyższego, w dniu 1 lutego 2024 r. otrzymał pismo PINB, w którym organ ten podał, że: "Mając na uwadze lokalizację obiektu w ścisłej, śródmiejskiej zabudowie oraz konieczność rozbiórki jego części podziemnych i fundamentów, w ocenie organu nadzoru budowlanego, w rozpatrywanym przypadku brak jest technicznej możliwości dokończenia rozbiórki ww. budynku usytuowanego w części zachodniej działki nr [...] w dotychczasowy sposób, tj. z wykorzystaniem istniejącego bezpośredniego dostępu z działki inwestora do drogi publicznej - ul. [...] oraz wobec dotychczasowej technologii robót. Celem zakończenia prac rozbiórkowych ww. budynku i tym samym wykonania nakazu decyzji PINB z 15 maja 2015 r. koniecznym jest kontynuowanie robót przez A. Sp. z o.o. z terenu działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej własność skarżącego." (cytat). Dodatkowo, do pisma PINB załączył protokół z czynności inspekcyjno-kontrolnych z dnia 18 września 2023 r., wykonanych "na okoliczność stanu zaawansowania robót rozbiórkowych nieużytkowanego budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w R.". Z ustaleń dokonanych po przeprowadzeniu wizji lokalnej na miejscu budowy w celu zbadania aktualnego stanu zrealizowania zaplanowanych prac rozbiórkowych, wynika jednoznacznie, że pomimo wydanego w 2015 r. nakazu rozbiórki przedmiotowe prace nie zostały jeszcze ukończone, a jednym z powodów opóźnienia jest brak technicznych możliwości ich wykonania. Zgodnie natomiast ze sporządzoną opinią PINB, kontynuowanie i dokończenie obecnie przerwanych przez uczestnika postępowania robót rozbiórkowych w zakresie parteru oraz części podziemnej budynku wraz fundamentami może nastąpić jedynie z wykorzystaniem terenu działki sąsiedniej należącej do skarżącego. Jednocześnie uczestnik postępowania przed wejściem na drogę administracyjną podjął starania o uzyskanie dobrowolnej zgody skarżącego na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych z terenu jego działki, ale okazały się one bezskuteczne. Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy kserokopia wiadomości e-mail skarżącego z dnia 9 sierpnia 2023 r., stanowiąca odpowiedź na prośbę uczestnika postępowania. W treści tej wiadomości skarżący stwierdził m.in., że "w związku z wynajmem części parkingu przy ul. [...], związanego z rozbiórką budynku przy ul. [...], nawiązując do rozmowy z firmą zajmującą się rozbiórką kamienicy na w/w ulicy, informuję iż wyrażam zgodę na czasowy wynajem części parkingu wraz z rozbiórką muru, tak aby była możliwość wjazdu do rozbieranego budynku, pod następującymi warunkami: ...". Stąd też brak odpowiedzi uczestnika postępowania na tą wiadomość oznacza, że nie zaakceptował on warunków "wynajmu części parkingu" zaproponowanych przez skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego, wyczerpuje to przesłanki podjęcia przez uczestnika postępowania starań o uzyskanie dobrowolnej zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości i jej nie uzyskania. Również odniósł się do zarzutów odwołania uznając je za nieuzasadnione. W zakresie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 85 § 1 k.p.a. wskazał, że decyzja organu I instancji została poprzedzona kontrolą miejsca inwestycji oraz oparta na sporządzonej po tej kontroli opinii PINB.

W zakresie kolejnego zarzutu podał, że przedmiotem badania było to, czy inwestor (tu: uczestnik postępowania) podjął stosowne działania w celu uzyskania, wymaganej regulacją zawartą w art. 47 pr.b. tzw. "dobrowolnej zgody" oraz, czy inwestor i właściciel nieruchomości sąsiedniej ostatecznie zdołali zawrzeć porozumienie w kwestii warunków niezbędnego wejścia na teren sąsiedni. Tymczasem, z przedłożonych dokumentów wynika, że skarżący złożył jedynie oświadczenie o wyrażeniu zgody na korzystanie z jego nieruchomości pod określonymi warunkami. Z kolei fakt, iż uczestnik postępowania nie odniósł do zaproponowanych warunków, w opinii organu odwoławczego, należy traktować jak brak jego akceptacji na te warunki, co świadczy o nieuzgodnieniu warunków korzystania z nieruchomości sąsiedniej, czyli zaistnieniu przesłanki z art. 47 ust. 2 pr.b. Zaznaczył, że w odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących przesłanek, na podstawie których ustalono granice i warunki korzystania z nieruchomości sąsiedniej, że "mimo braku określenia przez organ jakiego rodzaju roboty mają być wykonywane na terenie nieruchomości stanowiącej własność Odwołującego". Poinformował, iż sposób i zakres prac już wykonanych oraz prac planowanych do wykonania, związanych z dokończeniem prac rozbiórkowych budynku mieszkalno-usługowego, realizowany jest na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji PINB z dnia 7 maja 2015 r. Tym samym w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie może badać celowości i zasadności prowadzonych robót rozbiórkowych ani wskazywać sposobu ich wykonania przez uczestnika postępowania. Jedynie może ograniczyć się do stwierdzenia, że zachodzi potrzeba wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r. skarżący złożył skargę na powyższą decyzje organu odwoławczego. Zarzucił w niej naruszenie:

- art. 47 ust. 2 pr.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo oczywistego braku spełnienia przesłanek warunkujących możliwość wydania przedmiotowej decyzji;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren jego nieruchomości i przyjęcia, iż przesłanka "niezbędności wejścia" wynikająca z art. 47 ust. 2 pr.b. została przez uczestnika postępowania w sposób wystarczający uzasadniona, chociaż skierowane do niego wezwanie organu II instancji do uzasadnienia złożonego w sprawie wniosku pozostało bez jakiejkolwiek odpowiedzi;

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, tj. brak poinformowania skarżącego o zebraniu w sprawie dodatkowego materiału dowodowego, zwłaszcza pisma PINB w R., które wpłynęło w dniu 1 lutego 2024 r., wraz z załącznikiem - protokołem z czynności inspekcyjno-kontrolnych z dnia 18 września 2023 r., co skutkowało uniemożliwieniem zajęcia stanowiska co do tych dokumentów i w konsekwencji, wobec oparcia przez organ II instancji wydanego rozstrzygnięcia na powyższym piśmie, miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich możliwych czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i poprzestanie jedynie na ocenie złożonego do akt sprawy pisma PINB wraz z załączonym do niego protokołem z czynności inspekcyjno- kontrolnych z dnia 18 września 2023 r., podczas gdy:

a) z pisma PINB w jakikolwiek sposób nie wynika, z jakiego powodu, wejście przez uczestnika postępowania na teren nieruchomości skarżącego miałoby być "niezbędne" celem dokończenia prac rozbiórkowych;

b) z pisma PINB oraz załączonego do niego protokołu czynności inspekcyjno-kontrolnych z dnia 18 września 2023 r. wynika, iż uczestnik postępowania wykonał szereg prac związanych z rozbiórką kamienicy przy ul. [...], w tym rozbiórkę dachu, poszczególnych kondygnacji i ścian budynku, wyłącznie z wykorzystaniem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej;

a to wszystko powinno skutkować ustaleniem przez organ II instancji, iż dostęp uczestnika postępowania do nieruchomości skarżącego nie jest niezbędny;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 85 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji podjęcia czynności mających na celu poczynienie własnych ustaleń co do aktualnego stanu prac rozbiórkowych budynku przy ul. [...] R., w tym przeprowadzenia oględzin, a także zweryfikowania stanowiska zawartego w piśmie PINB oraz spełnienia przesłanek warunkujących możliwość zastosowania art. 47 ust. 2 pr.b., podczas gdy aktualny stan rozbiórki budynku i położenie nieruchomości uczestnika postępowania umożliwia wykonanie tych prac w dotychczasowy sposób, tj. bezpośrednio z działki własnej uczestnika postępowania oraz z wykorzystaniem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej;

- art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., poprzez poprzestanie wyłącznie na przytoczeniu fragmentów pisma PINB z pominięciem dokonania ich analizy, oraz braku wskazania jakichkolwiek okoliczności faktycznych, w oparciu o które, organ II instancji ustalił, iż w sprawie zachodzi przesłanka "niezbędności" wejścia przez uczestnika postępowania na teren nieruchomości skarżącego, a także poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia określonych w tiret 2) pkt 1-3 warunków wejścia na teren nieruchomości skarżącego;

- art. 7 i art. 15 k.p.a., poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania i poprzestanie na powieleniu stanowiska zawartego w piśmie PINB i załączonym do niego protokole z dnia 18 września 2023 r.;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w zakresie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości skarżącego, podczas gdy organ II instancji winien był ją uchylić i wydać decyzję o odmowie wejścia przez uczestnika postępowania na teren jego nieruchomości z uwagi na brak spełnienia przesłanek wynikających z art. 47 ust. 2 pr.b.;

- art. 138 § 1 k.p.a., poprzez jednoczesne wydanie przez organ II instancji decyzji o utrzymaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy oraz jej uchyleniu w części.

Skarżący w oparciu o przedstawione zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej, jak też zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 27 maja 2024 r. organ odwoławczy złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie. Odniósł się jednak do kilku kwestii podniesionych przez skarżącego w skardze. W pierwszej kolejności podał, że protokół PINB z czynności kontrolnych został sporządzony w dniu 18 września 2023 r. i dotyczył stanu zaawansowania robót rozbiórkowych nieużytkowanego budynku mieszkalno-użytkowego na działce uczestnika postępowania. Dodatkowo zestawienie dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez PINB z dowodami przedłożonymi wraz z odwołaniem przez skarżącego jest zbieżne i stanowi wzajemne potwierdzenie. Wyjaśnił, że pismo PINB z dnia 1 lutego 2024 r. wpłynęło łącznie z powyższym protokołem i zawiera stanowisko w sprawie przebiegu oraz stanu zaawansowania nadzorowanej przez ten organ rozbiórki. Dokument ten zawiera również opinię właściwego rzeczowo i miejscowo oraz posiadającego odpowiednie kompetencje organu, iż brak jest technicznych możliwości kontynuowania prac rozbiórkowych w dotychczasowy sposób, tj. z wykorzystaniem istniejącego dostępu do działki uczestnika postępowania od drogi publicznej, a równocześnie zawiera sugestię, że zakończenie przez niego mocno już zaawansowanych prac rozbiórkowych możliwe jest wyłączenie poprzez kontynuowanie ich z wykorzystaniem terenu działki skarżącego. Pismo to, w opinii organu II instancji, nie zawierało żadnych nowych okoliczności w sprawie, a jedynie stanowiło pismo przewodnie do już wcześniej wspomnianego protokołu z dnia 18 września 2023 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy rozważył oraz odrzucił istniejącą teoretycznie i sugerowaną przez skarżącego możliwość dokończenia zaplanowanych prac rozbiórkowych z wykorzystaniem dostępu do działki uczestnika postępowania z innych sąsiadujących terenów (z pominięciem działki skarżącego). Finalnie organ odwoławczy wywiódł, że analiza dokumentacji fotograficznej "w zakresie ogrodzenia zlokalizowanego na nieruchomości Skarżącego wykonana w kwietniu 2024 r.", dołączona do przedłożonej skargi, potwierdza, że obecnie wzdłuż granicy działek uczestnika postępowania i skarżącego istnieje płot wykonany z betonowych elementów. Zauważył przy tym, że ze zdjęć dołączonych do odwołania, dokumentujących to samo miejsce, nie wynika, aby w tym miejscu istniało jakiekolwiek ogrodzenie. Zatem przedmiotowy płot został przez skarżącego zrealizowany w okresie pomiędzy wykonaniem analizowanych zdjęć, tj. od października 2023 r. do kwietnia 2024 r., czyli już po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

Pismem z dnia 22 maja 2024 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów, tj. wiadomości e-mail Urzędu Miasta w R., stanowiącej odpowiedź na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na wykazanie faktu daty udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez ten Urząd oraz w konsekwencji braku możliwości przedłożenia udostępnianych dokumentów wraz z wniesioną w sprawie skargą z dnia 30 kwietnia 2024 r. oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji organu I instancji z dnia: 21 listopada 2022 r., 26 lipca 2023 r., 7 sierpnia 2023 r., 17 sierpnia 2023 r., 28 września 2023 r., 14 listopada 2023 r., na wykazanie faktu braku spełnienia przesłanek stanowiących podstawę wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia uczestnikowi postępowania na wejście na nieruchomość skarżącego w trybie art. 47 pr.b., wobec występowania i uzyskiwania przez uczestnika postępowania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, celem wykonania prac rozbiórkowych na wskazane w powołanych decyzjach okresy i dalszych prac rozbiórkowych budynku z wykorzystaniem pasa ruchu drogowego przy ul. [...] w R.. Jednocześnie skarżący podkreślił, że uczestnik postępowania wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na wejście na teren jego nieruchomości w dniu 10 sierpnia 2023 r., tj. równolegle występując i uzyskując kolejne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dalsze okresy, a organ II instancji nie odniósł się do tej kwestii.

Organ odwoławczy pismem z dnia 3 czerwca 2024 r. podał, że powyższe pismo skarżącego dowodzi słuszności wydanej decyzji, gdyż inwestor dokonał wszelkich starań by wykonać nakaz rozbiórki.

Skarżący pismem z dnia 27 lipca 2024 r. odniósł się do twierdzeń organu odwoławczego zawartych w odpowiedzi na skargę podkreślając, że zarzuty skargi jego zdaniem są uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia, art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, w skrócie: "p.p.s.a."), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest bowiem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 795/07).

Zaznaczyć zatem przyjdzie, że ocenie Sądu została poddana decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 26 marca 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 22 września 2023 r., o zezwoleniu uczestnikowi postępowania na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, należącej do skarżącego, celem dokonania prac rozbiórkowych.

Postępowanie to zostało zainicjowane na skutek wniosku uczestnika postępowania z dnia 9 sierpnia 2023 r., uzupełnionego pismem z dnia 22 sierpnia 2023 r. Powołano się w nich na przywrócenie ładu i porządku na ul. [...] oraz przywołano przesłankę "niezbędności wejścia". Z wiadomości e-mail skarżącego jasno wynikają warunki pod jakimi zgodził się udostępnić swoją nieruchomość celem dokończenia prac rozbiórkowych, tj. prace miałyby zostać wykonane do 2 miesięcy za odpłatnością z tytułu dzierżawy terenu w kwocie 50.000 zł. Skarżący określił również inne warunki, które wynikają z art. 47 ust. 3 pr.b. Propozycja ta nie spotkała się z odpowiedzią uczestnika postępowania. W ocenie Sądu opisane przez skarżącego trudności w korzystaniu z nieruchomości są oczywiste i w tym celu właśnie stosuje się regulacje z art. 47 pr.b. Nim organ administracji publicznej wyda jednak decyzję w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, między stronami postępowania musi dojść do rokowań, które nie zakończą się porozumieniem. Taka sytuacja właśnie zaistniała w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Zaakcentować również należy, że z pisma PINB z dnia 1 lutego 2024 r. wynika, iż mając na uwadze lokalizacje obiektu w ścisłej, śródmiejskiej zabudowie oraz konieczność rozbiórki jego części podziemnych i fundamentów, w ocenie organu nadzoru budowlanego, w rozpatrywanym przypadku brak jest technicznych możliwości dokończenia rozbiórki w dotychczasowy sposób oraz wobec dotychczasowej zastosowanej technologii robót. Koniecznym wobec tego jest kontynuowanie robót z terenu działki sąsiedniej należącej do skarżącego. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie były również w posiadaniu protokołu z czynności kontrolnych z dnia 18 września 2023 r., w którym wymieniono etap robót rozbiórkowych. Sporządzono również dokumentację fotograficzną.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu uczestnik postępowania wykazał niezbędność wejścia na teren nieruchomości skarżącego. Argumentacja nie jest obszerna, lecz z uwagi na czas trwania robót budowlanych oraz jednoznaczne stanowisko organu nadzoru budowlanego należy przychylić się do konieczności wyrażenia zgody na teren nieruchomości sąsiedniej z uwagi na spełnienie przesłanki "niezbędności wejścia" (por. pismo z dnia 1 lutego 2024 r.).

Podkreślić zatem należy, że przepis art. 47 pr.b. normuje sytuację w której wykonywanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych bezwzględnie wymaga wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, co niewątpliwie wiąże się z pewnymi ograniczeniami w korzystaniu z praw podmiotu dysponującego uprawnieniami do tej nieruchomości. Stosownie do art. 47 ust. 1 i 2 pr.b. jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Rozstrzygnięcie w tym zakresie może nastąpić w oparciu o treść decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też w oparciu o wyniki postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, bądź likwidacji samowoli budowlanej.

Przepis art. 47 ust. 2 pr.b. ma na celu uregulowanie częstych sytuacji, w których przy wykonywaniu robót budowlanych koniecznym jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Oczywistym jest, że w takiej sytuacji konieczne jest uzyskanie zgody dysponenta tej nieruchomości czy lokalu. Nie zawsze uzyskanie takiej zgody jest jednak możliwe, stąd niezbędna jest czasem ingerencja organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Podkreślenia wymaga fakt, że ustawodawca nie przewiduje automatycznej decyzji o wejściu i korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości w razie nieuzyskania porozumienia między inwestorem a właścicielem tej nieruchomości. Może ona być wydana dopiero po ocenie przez organ zasadności wniosku o wyrażenie zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość.

Organ administracji rozpatrując wniosek, w oparciu o art. 47 ust. 2 pr.b., obowiązany jest zatem ustalić wystąpienie następujących przesłanek: czy istnieje potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych (legalnych), czy nie ma możliwości w inny sposób wykonania tychże prac, oraz czy inwestor podjął starania o uzyskanie dobrowolnej zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela i czy okazały się one bezskuteczne. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Dodać należy, iż jak stanowi art. 47 ust. 3 pr.b. inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Odnosząc powyżej wymienione przesłanki do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że uczestnik postępowania posiada decyzję o konieczności przeprowadzenia rozbiórki, co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Skarżący natomiast kwestionuje dokonaną przez organy administracji publicznej ocenę pozostałych przesłanek akcentując, że uczestnik postępowanie nie uzasadnił w wystarczający sposób przesłanki "niezbędności wejścia".

Zdaniem Sądu organ odwoławczy, tak jak już wywiedziono powyżej, prawidłowo ustalił granice niezbędnej potrzeby ingerencji uczestnika postępowania w prawa własności skarżącego oraz termin i warunki korzystania z jego nieruchomości, w celu wykonania robót rozbiórkowych. Organ ten wszechstronnie rozważył sprawę, a sentencja zaskarżonej decyzji jest zrozumiała i nie budzi wątpliwości, co do terminu, zakresu i sposobu wykonania nakazanych inwestorom robót budowlanych. Dokonał również uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co czego był uprawniony na podstawie art. 136 k.p.a.

Odnosząc się zatem do zarzutów skarżącego poniesionych w skardze zaznaczyć trzeba, że wniosek uczestnika inicjujący postępowanie wskazywał na "niezbędność wejścia" na nieruchomość skarżącego. Potwierdziły to także ustalenia poczynione przez organ odwoławczy, a co istotne wynikające z pisma PINB z dnia 1 lutego 2024 r., sporządzonego przez uprawniony i wyspecjalizowany w zakresie stosowania przepisów pr.b. organ nadzoru budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie chodzi również o bezpieczeństwo ludzi i mienia, wobec braku możliwości wykonania w inny sposób prac w fundamentach i podpiwniczeniu, już rozebranego nad powierzchnią ziemi budynku (por. analiza fotograficzna znajdująca się w aktach administracyjnych). Jest to niewątpliwie jeden z celów pozwolenia na rozbiórkę (art. 30b ust. 3 pkt 4 pr.b.).

Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do podejmowania dalszych czynności dowodowych, w tym oględzin. Nie naruszył także zasad postępowania administracyjnego, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano w przesłankę "niezbędności wejścia" i odniesiono się do zarzutów odwołania.

Uczestnik postępowania od 2015 r., a przynajmniej od 2022 r. (tak jak wydano decyzje zezwalające na zajęcie pasa ruchu drogowego), próbował wykonać nałożone na niego prace. Jednoczesne złożenie wniosku inicjujące postępowanie o zezwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości nie wyklucza dalszej próby uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego.

Z kolei, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., wyjaśnić przyjdzie, że strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2488/22). Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W konsekwencji, powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej.

Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić można wyłącznie z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 563/21).

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że ochrona uzasadnionych interesów prawnych właścicieli sąsiednich nieruchomości w związku z wykonywanymi robotami budowlanymi, w tym rozbiórkowymi, powinna być oceniona na etapie wydawania decyzji zezwalającej na rozbiórkę obiektu (wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r., sygn. II OSK 2932/19). Z kolei, art. 47 ust. 2 pr.b., dotyczy jedynie takiej sytuacji, w której inwestor chce wykonać roboty budowlane na nieruchomości, co do której ma stosowny tytuł prawny, jednak do ich wykonania konieczne jest wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, na co nie może uzyskać zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. W tym przepisie nie ma mowy o udzieleniu zgody na wykonanie na cudzej nieruchomości robót budowlanych. Natomiast aby wykonać roboty budowlane na cudzej nieruchomości inwestor musi legitymować się tytułem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, a nie decyzją wydaną w trybie art. 47 ust. 2 pr.b. o zezwoleniu na wejście na tę nieruchomość (por. wyrok WSA w Gdański z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 537/22).

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.

Z kolei, powołane wyżej orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.