Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 302/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1-3,
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 1, art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 2, pkt 4, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 153, art. 170, art. 190, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2024 r., nr SKO.40.2053.2023.li w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu i wyznaczenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. S. i P. B. (dalej: skarżący, strona, inwestor) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: Kolegium, SKO) z dnia 30 stycznia 2024 r., nr SK0.40.2053.2023.H, mocą której – po rozpatrzeniu odwołania E. L. od decyzji Burmistrza Prudnika z 3 kwietnia 2023 r., nr MG.GP.II.6730.8.2022, odmawiającej wstrzymania użytkowania działki nr a, k.m. [...], obręb D., przysiółek [...], gmina P. – uchylono decyzję pierwszoinstancyjną w całości i orzeczono co do istoty sprawy nakazując M. S. i P. B., współwłaścicielom działki nr a, k.m. [...], obręb D., przysiółek [...], gmina P., wstrzymanie użytkowania ww. działki, wyznaczając jednocześnie jednomiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszej decyzji, w którym należy wystąpić do Burmistrza Prudnika z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr a, k.m. [...], obręb D., przysiółek [...], gmina P., tarasu z pergolą przy budynku mieszkalnym, budynku gospodarczego i wiaty przy budynku gospodarczym.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przytoczoną na wstępie decyzją z 3 kwietnia 2023 r., nr MG.GP.II.6730.8.2022, Burmistrz Prudnika, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 3 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: Kpa, odmówił wstrzymania użytkowania działki nr a, k.m. [...], obręb D., przysiółek [...], gmina P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z 13 maja 2022 r. E. L. zwróciła się o wstrzymanie użytkowania przedmiotowego terenu w związku z wybudowaniem na nim obiektów budowlanych bez uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wraz z wnioskiem załączone zostało pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z 14 kwietnia 2022 r., nr [...], wskazujące, że po przeprowadzeniu kontroli na przedmiotowej działce nie stwierdzono naruszenia praworządności przez właścicieli nieruchomości. Wymienione zostały również obiekty, jakie znajdują się na ww. nieruchomości, tj.: budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem, taras o powierzchni zabudowy 24 m2 wraz z drewnianą konstrukcją pergoli, budynek gospodarczy (domek narzędziowy) o powierzchni zabudowy 24,50 m2, wiata (przy domku narzędziowym) o powierzchni zabudowy 13,58 m2, instalacja folowoltaiczna zamontowana na dachu budynku mieszkalnego (6,29 kW), obiekty małej architektury (plac zabaw, miejsce grillowe z paleniskiem, altana żywo zielona, ławka rekreacyjna, schody terenowe), dojazd do garażu i ścieżki, dojścia, ogrodzenie o wysokości poniżej 2,2 m.

Organ wyjaśnił, że w związku z powyższym z urzędu wszczął przedmiotowe postępowanie, w toku którego ustalił, że dla działki nr a została wydana decyzja z 20 lipca 2007 r., nr [...], o warunkach zabudowy - przeniesiona decyzją z 10 kwietnia 2008 r. nr [...] na aktualnych właścicieli tej nieruchomości, tj. P. B. oraz M. S. Decyzja o warunkach zabudowy obejmowała budowę: wolnostojącego, jednorodzinnego budynku mieszkalnego z wbudowanym/dobudowanym garażem, wolnostojącego budynku garażowego na nie więcej niż dwa samochody osobowe z wiatą (zadaszeniem), urządzeń i przyłączy infrastruktury technicznej, tj. zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe o pojemności do 50 m2 oraz przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i elektroenergetycznego, ujęcia wody do celów gospodarczych, altany o powierzchni zabudowy większej niż 25m2 (około 40 m2) otwartego basenu kąpielowego o powierzchni większej niż 30m2 (około 40 m2) i oczka wodnego o powierzchni większej niż 30 m2 (około 40 m2).

W trakcie postępowania inwestor przedłożył protokół kontroli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim (dalej: PINB) z 31 marca 2022 r., nr [...], z dokonanej kontroli w sprawie zgłoszonych nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów Prawa budowlanego w związku z użytkowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji w miejscowości W. oraz zagospodarowania terenu działki nr a. Ponadto organ pozyskał uwierzytelnioną kserokopię decyzji Starosty Prudnickiego z 28 kwietnia 2008 r. nr [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielający pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr a.

Uwzględniając powyższe dokumenty oraz obiekty znajdujące się na działce nr a, organ pierwszej instancji stwierdził, że budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z garażem, wiata (przy domku narzędziowym) o powierzchni zabudowy 13,58 m2 dojazd do garażu i ścieżki, dojścia, schody terenowe, zostały uwzględnione w wydanej dla tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji tej nie zostały natomiast ujęte: taras o powierzchni zabudowy 24 m2 wraz z drewnianą konstrukcją pergoli, budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 24,50 m2, instalacja fotowoltaiczna zamontowana na dachu budynku mieszkalnego (6,29 kW), obiekty małej architektury: plac zabaw, miejsce grillowe z paleniskiem, altana żywo zielona, ławka rekreacyjna, a także ogrodzenie o wysokości poniżej 2,2 m.

W toku postępwoania 7 marca 2023 r. zostały przeprowadzone oględziny terenu oznaczonego jako działka nr a, podczas których stwierdzono, że na tej działce znajdują się: budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem, taras z pergolą przy budynku mieszkalnym, budynek gospodarczy, wiata gospodarcza, panele fotowoltaiczne na dachu budynku mieszkalnego, plac zabaw, palenisko, altana żywo zielona, ławka, schody terenowe, utwardzony dojazd i dojścia, ogrodzenie.

Ponadto przeanalizowano ortofotomapy dostępne w programie Geosystem na stronie internetowej [...]: archiwalne z roku 2004 i z roku 2010 oraz z roku 2022. Z przeprowadzonej analizy wynika, że na przedmiotowej działce w 2004 r. nie znajdowały się żadne obiekty budowlane, a w 2010 r. znajdował się jedynie dom mieszkalny oraz ogrodzenie. W miejscu gdzie obecnie znajduje się budynek gospodarczy oraz wiata gospodarcza widoczne są drzewa, zaś pozostała część terenu była niezagospodarowana. Z uwagi na fakt, że archiwalne ortofotomapy są dostępne z roku 2004 oraz 2010, a działka została zakupiona przez M. S. oraz P. B. 19 października 2007 r. W toku postępwoania nie ustalono, czy ogrodzenie zostało wybudowane przez obecnych, czy poprzednich właścicieli nieruchomości. Po przeanalizowaniu dokumentów oraz stwierdzeniu faktów organ pierwszoinstancyjny przyjął, że pozostałe obecne elementy zagospodarowania terenu wykonane zostały po zakupieniu działki przez obecnych właścicieli nieruchomości, w związku z czym uznano, że do zmiany zagospodarowania terenu - poprzez wykonanie/wybudowanie: budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, tarasu z pergolą przy budynku mieszkalnym, budynku gospodarczego, wiaty gospodarczej oraz utwardzonego dojazdu i dojść - doszło po 19 października 2007 r., z czego na budowę budynku gospodarczego oraz tarasu z pergolą nie była wydana i nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy; pozostałe elementy były uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy. Po przytoczeniu regulacji ustawy Prawo budowlane – stanowiących, że budowa przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie wymaga dokonania zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowianej, a także, że budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wymaga dokonania zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowianej – organ pierwszoinstancyjny stwierdził, że wybudowanie budynku gospodarczego oraz wykonanie tarasu wraz z drewnianą konstrukcją pergoli spowodowało zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, na które nie było wymagane pozwolenie na budowę. Jednocześnie organ I instancji zacytował przepisy art. 59 u.p.z.p., wedle których zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zaznaczył, że art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (ust. 3).

Organ I instancji zwrócił także uwagę, że w myśl art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (stosowane odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy) roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę.

Równocześnie organ nadmienił, że PINB w powiecie prudnickim w piśmie z 14 kwietnia 2022 r., nr [...], wskazał, że w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości nie stwierdzono naruszenia przepisów budowlanych, a obiekty wybudowane zostały legalnie.

Odwołując się do ogólnodostepnych wytycznych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dostępnych na stronie https://gunb.gov.pl), a także poglądów sądów administracyjnych zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2020 r.; sygn. akt II OSK. 24/8/20, z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3233/17, i z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IIOSK 646/15, w których wskazano – iż zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio decyzji o warunkach zabudowy) roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę – organ pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, jednakże nastąpiło to zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Stwierdził, że skoro inwestycja została wykonana zgodnie z zasadami prawa oraz nie wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy, brak jest podstaw do stosowania przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

Zdaniem organu I instancji, w analizowanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie była wymagana, a zgłoszenie budowy budynku gospodarczego było dokonane skutecznie. Ponadto organ I instancji wskazał, że wybudowanie tarasu nie wymagało zgłoszenia do administracji architektoniczno-budowianej, tak więc nie doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu.

Tym samym organ I instancji uznał, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane zgodnie z prawem i wstrzymywanie użytkowania terenu wraz z wyznaczeniem terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bezzasadne.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w ustawowym terminie E. L., podnosząc, że zgodnie z przepisami proceduralnymi organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, podczas gdy w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwołuje się w głównej mierze do - zapadłych w indywidualnych sprawach - wyroków sądów administracyjnych oraz do - zamieszczonych na stronie internetowej - wytycznych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego. Nadmieniła, że zamieszczane na stronach internetowych wytyczne zmieniają się w zależności od panujących linii orzeczniczych sądów administracyjnych. Podkreśliła zatem, że uznając za udowodnioną przez organ dokonaną zmianę zagospodarowania terenu bez uprzedniego uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy, niezbędnym jest wydanie stosownej decyzji wstrzymującej użytkowanie tegoż terenu i nakazującej uzyskanie odpowiedniej decyzji o warunkach zabudowy.

Organ pierwszej instancji nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania w trybie art. 132 Kpa, przekazał wniesiony środek zaskarżenia wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu przy piśmie z 14 kwietnia 2023 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium przytoczoną na wstępie decyzją orzekło reformatoryjnie, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w całości i orzekając co do istoty sprawy nakazało inwestorom, współwłaścicielom działki nr a, k.m. [...], obręb D., przysiółek [...], gmina P., wstrzymanie użytkowania ww. działki, wyznaczając jednocześnie jednomiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszej decyzji, w którym należy wystąpić do Burmistrza Prudnika z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr a, k.m. [...], obręb D., przysiółek [...], gmina P., tarasu z pergolą przy budynku mieszkalnym, budynku gospodarczego i wiaty przy budynku gospodarczym.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – po powtórzeniu za organem pierwszoinstancyjnym ustalonego przez ten organ, a przytoczonego powyżej stanu faktycznego – podał, że podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie odnotowało, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), zwana dalej ustawą zmieniającą. Zgodnie z jej art. 59 ust. 1 do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym. Wskazało następnie, że w myśl art. 61 ustawy zmieniającej do budowy obiektów budowlanych, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ustawy zmienianej w art. 12, stosuje się przepis art. 59 ust. 2a ustawy zmienianą w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Przepisu art. 59 ust. 2b ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się.

Następnie Kolegium zaznaczyło, iż jakkolwiek zacytowane wyżej przepisy przejściowe nie odnoszą się wprost do materii objętej przedmiotowym postępowaniem - wynikającej z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. sprawy administracyjnego w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu - to jednak regulacja art. 59 u.p.z.p. dotyczy istoty decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie sytuacji, w których wydanie tego rodzaju decyzji jest uzasadnione w świetle przepisów prawa. Przepisy art. 59 u.p.z.p. stanowią bowiem, jaka zmiana zagospodarowania terenu, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Tym samym - zdaniem zespołu orzekającego Kolegium - przedmiotowa sprawa dotyczy - nie wprost, lecz pośrednio - wydania decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku bowiem zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ może nakazać właścicielowi nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wobec tego, że przedmiotowa sprawa została wszczęta z urzędu przez Burmistrza Prudnika 23 maja 2022 r. - wobec doręczenia jednej ze stron postępowania zawiadomienia z 19 maja 2022 r. – w ocenie Kolegium należało uznać, że sprawa została wszczęta w tym dniu i nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy zmieniającej. Z tego powodu w stanie sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu nieuwzględniającym zmian wynikających z ustawy zmieniającej, tj. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. W ocenie zespołu orzekającego Kolegium, przyjęcie do rozpatrzenia w przedmiotowej sprawie przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r. potwierdza także zacytowana wyżej regulacja art. 61 ustawy zmieniającej, odnosząca się do etapu inwestycyjnego budowy obiektów budowlanych, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), zwanej dalej P.b., stanowiąc, że w takich sytuacjach stosuje się przepis art. 59 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 1 (tj. u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym, czyli nieuwzględniającym istotnych zmian prawa, na mocy których - w aktualnym (czyli obowiązującym od 24 września 2023 r.) stanie prawnym z mocy wyraźnej decyzji ustawodawcy nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 oraz ust. 2 P.b., w tym m.in.: wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2 (art. 29 ust. 2 pkt 2 Pb.), gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2 (art. 29 ust. 2 pkt 8 P.b.), ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m (art. 29 ust. 2 pkt 20 P.b.) czy przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy do 35 m2 (art. 29 ust. 2 pkt 31 P.b.).

Po przytoczeniu regulacji prawnych Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zaznaczyło, że zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę.

Wyjaśniło następnie, że w myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zauważyło przy tym Kolegium, że:

po pierwsze – stosownie do art. 59 ust. 2a u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, la, 3 i pkt 16 lit. b ustawy Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

po drugie – art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Przenosząc to na grunt kontrolowanej sprawy podniosło, że unormowanie art. 59 ust. I u.p.z.p. wskazuje na trzy różne sytuacje, w których inwestor przy braku planu miejscowego ma obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Będzie to: po pierwsze, budowa obiektu budowlanego, po drugie, wykonanie innych (niż budowa obiektu) prac budowlanych i po trzecie, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z kolei art. 50 ust. 2 u.p.z.p. określa tylko jeden wyjątek, kiedy zmiana sposobu zagospodarowania nie wymaga ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - a stosując odpowiednio - decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie zwolnieniem tym objęte są jedynie niektóre roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagające pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie więc polegało na tym, że zmiana zagospodarowania terenu tylko w jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, tj. wykonywanie innych prac budowlanych w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 2, a polegających na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagających pozwolenia na budowę. Ponieważ w art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie są wymienione pozostałe dwa przypadki, o których mowa w art. 59 ust. 1, tj. budowa obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu, przypadków tych nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o ustalenie warunków zabudowy o którym mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3329/18). Również budowa obiektu budowlanego wiążąca się ze zmianą zagospodarowania terenu, niewymagająca pozwolenia na budowę, a niebędąca jednorazową zmianą zagospodarowania terenu, trwającą do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.), wymagać będzie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1006/20, zwrócił uwagę także, że dodanie ust. 2a w art. 59 u.p.z.p. nie miało na celu zmiany rozumienia art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy i konkretyzacji, jakie obiekty budowlane wymagają uzyskania warunków zabudowy. W ocenie NSA, w związku z omawianą nowelizacją - dokonaną na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443) - nie dokonano w u.p.z.p. zmiany zasadniczej konstrukcji, wedle której co do reguły zmiana sposobu zagospodarowania terenu nieobjętego ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nie można więc art. 59 ust. 2a u.p.z.p. rozumieć w ten sposób, że tylko zmiana zagospodarowania terenu poprzez wznoszenie tam ujętych obiektów budowlanych, podlega obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W dalszych motywach organ odwoławczy wskazał, że obecne brzmienie przepisu art. 59 u.p.z.p. wywołuje wiele wątpliwości w doktrynie i orzecznicze, zwłaszcza w zakresie wskazania katalogów inwestycji wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczył, że regulacja art. 59 u.p.z.p. wskazuje w tym zakresie na zasadę ogólną, zgodnie z którą decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p. Podał przy tym, że pojęcie "zmiana sposobu zagospodarowania terenu" nie jest zdefiniowane w u.p.z.p., stanowi określenie doktryny urbanistycznej, w związku z tym niezwykle trudno jest sformułować zamknięty i precyzyjny katalog inwestycji wymagających uzyskania w drodze decyzji warunków zabudowy. Zauważył nadto, że trudność ta wynika również z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p.

Po zaprezentowaniu regulacji prawnych i stanowiska judykatury z badanego zakresu Kolegium stwierdziło, że w stanie sprawy organ pierwszej instancji wadliwie uznał, że jakkolwiek - przez wybudowanie budynku gospodarczego oraz wykonanie tarasu z drewnianą konstrukcją pergoli - doszło do zmiany zagospodarowania terenu, to jednak na te zamierzenia inwestycyjne nie było wymagane pozwolenie na budowę, stąd ich budowa nastąpiła zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a także zgodnie z zasadami prawa oraz nie wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, jego zdaniem wadliwie uznał organ pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu. Uzasadniając ocenę Kolegium wyjaśniło, że zagospodarowanie terenu realizowane jest przez inwestora wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, w oparciu o decyzję wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przesądza o tym treść art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., w myśl których: zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze); decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1). Organem, który jest właściwy do oceny, czy zagospodarowanie terenu jest zgodne z prawem, czy nie, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Regulowana ustawą - Prawo budowlane sprawa wydania przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy nie ma żadnego znaczenia dla oceny w tym zakresie w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, a to, czy do wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia budowy, należy dołączyć decyzję wydaną w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest istotne wyłącznie w kontekście regulacji Prawa budowlanego. Podniosło, że pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" nie zostało ustawowo zdefiniowane, ale jego charakter urbanistyczny przesądza o konieczności ustalenia, czy nastąpiło funkcjonalne przekształcenie terenu, polegające na podjęciu przez inwestora działań faktycznych, zmieniających jego dotychczasową funkcję (przeznaczenie). Dlatego oceny w tym zakresie należy dokonywać każdorazowo w odniesieniu do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, porównując dotychczasowe, zgodne z prawem zagospodarowanie terenu z wprowadzoną przez dany podmiot zmianą. Zaznaczyło, iż z akt sprawy wynika niewątpliwie, że działka nr a nie jest objęta planem miejscowym. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu pierwszej instancji, 20 lipca 2007 r. na działkę nr a, k.m. [...], obręb D., została wydana - na rzecz jej ówczesnej właścicielki - decyzja nr [...] o warunkach zabudowy - przeniesiona decyzją z 10 kwietnia 2008 r., nr [...], na aktualnych (tj. od 19 października 2007 r.) właścicieli tej nieruchomości: P. B. oraz M. S. Decyzja o warunkach zabudowy obejmowała budowę: wolnostojącego, jednorodzinnego budynku mieszkalnego z wbudowanym/dobudowanym garażem, wolnostojącego budynku garażowego na nie więcej niż dwa samochody osobowe z wiatą (zadaszeniem), urządzeń i przyłączy infrastruktury technicznej, tj. zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe o pojemności do 50 m2 oraz przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i elektroenergetycznego, ujęcia wody do celów gospodarczych, altany o powierzchni zabudowy większej niż 25mJ (około 40 m2) otwartego basenu kąpielowego o powierzchni większej niż 30m2 (około 40 m2) i oczka wodnego o powierzchni większej niż 30 m2 (około 40 m2).

Argumentując Kolegium wskazało nadto, że inwestycja objęta opisaną wyżej decyzją o warunkach zabudowy została zrealizowana w 2013 r. na podstawie decyzji Starosty Prudnickiego z 28 kwietnia 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji 7 marca 2023 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, że znajdują się na niej: budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem, taras z pergolą przy budynku mieszkalnym, budynek gospodarczy, wiata gospodarcza, panele fotowoltaiczne na dachu budynku mieszkalnego, plac zabaw, palenisko, altana żywo zielona, ławka, schody terenowe, utwardzony dojazd i dojścia, a także ogrodzenie. Budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 24,50 m2 oraz usytuowana przy nim wiata o powierzchni zabudowy 13,58 m2 zostały wybudowane w 2019 r. na podstawie zgłoszenia budowy "domku narzędziowego z wiatą" jako niewymagające pozwolenia na budowę, przy braku sprzeciwu Starosty Prudnickiego co do realizacji tych obiektów budowlanych (sprawa nr [...]). Natomiast wskazany taras został wykonany w roku 2020 bez uprzednich działań formalnych w organie architektoniczno-budowlanym.

Dostrzegł także organ odwoławczy, że organ nadzoru budowlanego - po przeprowadzonej kontroli w sprawie zgłoszonych nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów Prawa budowlanego w związku z użytkowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji w miejscowości W. oraz zagospodarowania terenu działki nr a - nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że skoro decyzja z 20 lipca 2007 r. ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej w szczególności na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz wolnostojącego budynku garażowego z wiatą (zadaszeniem), lecz nie obejmowała zmiany zagospodarowania terenu przez budowę obiektów budowlanych (zob. art. 3 pkt 1 P.b.) w postaci: tarasu z pergolą przy budynku mieszkalnym, budynku gospodarczego, wiaty przy budynku gospodarczym, to ustalony stan faktyczny daje podstawę do przyjęcia, że budowa na działce nr a tarasu z pergolą przy budynku mieszkalnym, budynku gospodarczego oraz wiaty przy budynku gospodarczym stanowi zmianę jej dotychczasowego zagospodarowania, przy czym zmiana ta nie ma charakteru tymczasowego ani jednorazowego, o którym mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Tym samym zrealizowana przez inwestorów zabudowa działki nr a - w postaci wskazanych wyżej obiektów budowlanych: tarasu z pergolą przy budynku mieszkalnym, budynku gospodarczego oraz wiaty przy budynku gospodarczym - nie była przedmiotem zabudowy objętej decyzją z 20 lipca 2007 r. Okoliczność ta, zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., nie stanowiła prawnej przeszkody do domagania się przez inwestorów wydania na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wskazanych wyżej: tarasu z pergolą przy budynku mieszkalnym, budynku gospodarczego, wiaty przy budynku gospodarczym. Przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza w sposób wyraźny możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu zarówno kilku wnioskodawcom, jak również jednemu wnioskodawcy, który wystąpił z wnioskiem lub też uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym warunkiem dopuszczalności wystąpienia z więcej niż z jednym wnioskiem przez jednego wnioskodawcę odnośnie do tego samego terenu jest odmienność planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Z kolei w odniesieniu do paneli fotowoltaicznych na dachu budynku mieszkalnego, placu zabaw, paleniska, altany żywo zielonej, ławki, schodów terenowych, utwardzeń dojazdu i dojść na terenie działki, a także ogrodzenie z siatki stalowej na słupkach metalowych o wysokości poniżej 2,2 m na terenie zabudowanym, Kolegium uznało, że elementy te w przedmiotowej sprawie nie powodują zmiany zagospodarowania terenu. Zauważyło przy tym, że nie ma racji Burmistrz Prudnika, wywodząc, że dojazd do garażu i ścieżki, dojścia, schody terenowe, zostały uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy. W treści tego rozstrzygnięcia nie pojawiają się bowiem te elementy.

W ocenie Kolegium, brak było również podstaw do przyjęcia, że decyzją o warunkach zabudowy z 20 lipca 2007 r. została objęta budowa wiaty przy budynku gospodarczym o powierzchni zabudowy 13,58 m2. Decyzja ta stanowi bowiem o wolnostojącym budynku garażowym z wiatą (zadaszeniem). Natomiast na działce nr a zrealizowana została wiata przy budynku gospodarczym. Ze zdjęć z oględzin przedmiotowej nieruchomości 7 marca 2023 r. wynika, że wiata przy budynku gospodarczym ma wspólną ścianę z tym budynkiem. Nie można zatem przyjąć niewątpliwie, że zrealizowana została wiata jako samodzielnie funkcjonujący (bez ściany budynku gospodarczego) obiekt budowlany. Zdaniem SKO wiata (zadaszenie), o której mowa w decyzji z 20 lipca 2007 r. stanowi obiekt przynależny do objętego inwestycją wolnostojącego budynku garażowego. Nie można zatem przyjąć, że faktycznie zbudowana na działce nr a wiata została wybudowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 20 lipca 2007 r. Wiata jako obiekt budowlany przynależny do budynku garażowego stanowi - w ocenie zespołu orzekającego SKO - inny obiekt budowlany niż wiata gospodarcza przy budynku gospodarczym. Okoliczność ta powinna być przedmiotem badania i oceny Burmistrza Prudnika w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Prawidłowe rozstrzygnięcie w tym zakresie ma bowiem wpływ na zagospodarowanie terenu.

Końcowo podniosło Kolegium, że w tak ustalonym stanie faktycznym Burmistrz Prudnika powinien zastosować normę art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Bowiem to temu organowi przysługuje - w ramach właściwości rzeczowej wynikającej z art. 59 u.p.z.p. - kompetencja do likwidacji tzw. samowoli urbanistycznej przez nakazanie, w drodze decyzji, wstrzymania użytkowania terenu, z zobowiązaniem współwłaścicieli nieruchomości do wystąpienia w oznaczonym terminie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że "ma wiedzę odnośnie do braku jednolitego stanowiska w tej kwestii w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co wynika również z treści orzeczeń przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w stanie faktycznym, gdy nie ma potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę, nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy".

Jednocześnie podniosło, iż "uwzględniając fakt, że konieczność uzyskania przez M. S. i P. B. decyzji o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego oraz usytuowanej przy nim wiaty, zgłoszonych do Starosty Prudnickiego, przy braku sprzeciwu tego organu, może budzić wątpliwości interpretacyjne, Kolegium uznało, iż orzeczenie o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., byłoby dla inwestorów sankcją zbyt dolegliwą". Z tego powodu – jak zaznaczono – orzeczono w trybie art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Jednomiesięczny termin do wniesienia podania do Burmistrza Prudnika o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, licząc od dnia doręczenia niniejszej decyzji, jest realny i wystarczający.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc zarzut naruszenia art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 1 ustawy Prawo budowlane polegający na błędnym i niezasadnym przyjęciu, że "Burmistrz Prudnika jest prawnie umocowany, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, do oceny zdarzeń i sytuacji reglamentowanych u.p.bud.". Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że nieprawidłowości zaistniałe w szeroko rozumianym procesie budowlanym podlegają sanowaniu w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, a to art. 48 - 51, zaś organem właściwym w tych sprawach jest organ nadzoru budowlanego a nie wójt, burmistrz, starosta czy też wojewoda.

Jednocześnie autor skargi wskazał, że w bardzo zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, a także pomiędzy tymi samymi stronami, orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 126/22. Postępowanie dotyczyło budowy na działkach nr b i nr c, mapa nr [...], obręb D. - przysiółek [...], Gmina P. przez E. L. [...] wolno stojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej nie wymagającej pozwolenia na budowę. Zaznaczył, że sporna pozostawała i pozostaje nadal kwestia, czy dla takiej budowy E. L. była obowiązana uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, skoro w wyniku zrealizowania tej budowy nastąpiła zasadnicza zmiana sposobu wykorzystania i zagospodarowania terenu, dla którego Gmina Prudnik nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przypomniał także autor skargi, że WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 126/22 wskazał, że organy obu instancji "nie miały kompetencji do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. decyzji w sprawie nakazu wstrzymania użytkowania terenu wraz z nałożeniem obowiązku wystąpienia w określonym terminie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ posiadał kompetencji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt. 1 uzpp do wydania decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek wystąpienia o decyzję ustalającej warunki zabudowy, ponieważ sprawa niniejsza dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynków, tj. inwestycji niewątpliwie objętej reżimem Prawa Budowlanego, co do której w dalszym ciągu aktualne są kompetencje organów nadzoru budowlanego do podjęcia czynności kontrolnych zmierzających do ustalenia zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym". Podkreślił przy tym, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji, a następnie Kolegium orzekły o obowiązkach określonych w decyzji z naruszeniem przepisów prawa.

W ocenie skarżących, przywołany wyrok WSA w Opolu z 11 sierpnia 2022 r. uzasadnia wnioski i zarzuty skargi. Ponadto skarżący podkreślili, że budowa została zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Na podstawie zgłoszenia do Starosty Prudnickiego wykonano budynek gospodarczy wraz z wiatą - uprawniony organ nie zgłosił sprzeciwu co do tego zgłoszenia. Skarżący pozostawali zatem w zaufaniu do organu administracji publicznej, że budowa tych obiektów jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Odnośnie do tarasu skarżący stoją na stanowisku, że ocena tej roboty budowlanej powinna być taka sama jak wykonanie dojścia, dojazdu do garażu i ścieżki, dojścia oraz obiektów małej infrastruktury. Wykonanie tych obiektów i robót budowlanych nie spowodowało zmian w sposobie wykorzystania i zagospodarowania terenu, które z chwilą wydania w 2007 r. pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy przekształciło się w teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem skarżących organem właściwym do kontroli zgodności budowy z wymogami prawa i wydawania stosownych decyzji jest organ nadzoru budowlanego. Rozstrzygnięcia i akty administracyjne pochodzące od innych organów w tych sprawach, a przecież zastrzeżone do wyłącznej kompetencji nadzoru budowlanego, są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023 r. poz. 935 ze zm., dalej: Ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 Ppsa), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, to jest weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.

Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie.

W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnia, że stan prawny istotny w sprawie administracyjnej jest ustalany (co do zasady) na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W takim stanie prawnym orzeka również sąd administracyjny badając legalność tej decyzji. Stan prawny istniejący w dniu wyrokowania nie wpływa na sądową ocenę zaskarżonej decyzji, ponieważ – jak już wskazano wyżej – sąd administracyjny nie orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach strony skarżącej, o których wiążąco wypowiedział się organ administracji publicznej, lecz kontroluje akt wydany przez ten organ.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy prezentowaniu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy zasadnie w ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne uchylając zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy "nakazać M. S. i P. B., współwłaścicielom działki nr a, k.m. [...], obręb D., przysiółek [...], gmina P., wstrzymanie użytkowania to. działki i wyznaczyć jednomiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszej decyzji, w którym należy wystąpić do Burmistrza Prudnika z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr a, k.m. [...], obręb D., przysiółek [...], gmina P., tarasu z pergolą przy budynku mieszkalnym, budynku gospodarczego i wiaty przy budynku gospodarczym".

Zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca odwołując się do motywów wyroku tut. Sądu z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 126/22, w którym wskazano, że:

po pierwsze – "w przepisie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. chodzi o przypadki zmian zagospodarowania terenu niepolegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a mimo to wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji przepis ten ma odniesienie do stanów faktycznych związanych z wykonywaniem robót prowadzących do zmiany zagospodarowania terenu, które nie podlegają reglamentacji przepisami Prawa budowlanego, a więc niezwiązanych z procesem budowlanym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 154/19). Podkreśla się również słusznie, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przewidujący instrumenty zwalczania samowoli urbanistycznej nie stanowi powielenia przepisów Prawa budowlanego, które są wyłączną podstawą prawną do kontroli legalności użytkowania obiektów budowlanych. Zakresy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 48 i n. Prawa budowlanego są rozłączne. Innymi słowy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 1 Prawa budowlanego, to ta ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy planistyczne nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny legalności korzystania z obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 208/19)";

po drugie – "art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. wyraźnie odnosi się do okoliczności, o których mowa w ust. 2 art. 59 u.p.z.p. Określa on bowiem konsekwencje braku decyzji o warunkach zabudowy, która była wymagana prawem, jednak dotyczy to sytuacji wyłączonych spod reglamentacji Prawa budowlanego, a więc przypadku, który nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że organy obu instancji nie miały kompetencji do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p., decyzji w sprawie nakazu wstrzymania użytkowania terenu wraz z nałożeniem obowiązku wystąpienia w określonym terminie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ sprawa niniejsza dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynków, tj. inwestycji niewątpliwie objętej reżimem Prawa budowlanego, co do której w dalszym ciągu aktualne są kompetencje organów nadzoru budowlanego do podjęcia czynności kontrolnych zmierzających do ustalenia zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym".

Uwaga ta i odniesienie się do przytoczonego wyroku WSA w Opolu z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 126/22, jest o tyle istotne albowiem dotyczy on zbliżonego przedmiotowo sporu zaistniałego – czego nie dostrzega prawidłowo Kolegium – pomiędzy tymi samami podmiotami. Wyrok ten, czego nie można także tracić z pola widzenia jest prawomocny. Zaznaczenia przy tym wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 2768/22, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. S. od tego wyroku, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 126/22, w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2022 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu i wyznaczenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddalił skargę kasacyjną.

W motywach Sąd kasatoryjny wyjaśnił, że w innym swoim wyroku z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 208/19 trafnie zauważono, iż "w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, to organy nadzoru budowlanego zostały wyposażone w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu - art. 48-51 i art. 71a p.b. Z powyższego wynika, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p., przewidujący instrumenty zwalczania samowoli urbanistycznej, nie powinien być traktowany jako powielający przepisy p.b., które są wyłączną podstawą prawną do kontroli legalności budowy obiektów budowlanych i ich użytkowania. Zgodnie z art. 1 p.b. to ta ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (por. postanowienie NSA z 15 marca 2023 r., II OW 2/23; postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., II OW 99/22; postanowienie NSA z 22 września 2022 r., II OW 20/22). Podobny pogląd podkreślający niekonkurencyjność kompetencji organu nadzoru budowlanego i organu wymienionego w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wyrażany jest również w piśmiennictwie (por. M. Bator, Inwestycje podlegające obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, NZS 2015, nr 1, s. 17)".

Ponadto Sąd kasatoryjny przypomniał, iż "w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2 przyjęto, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b., a także art. 51 ust. 7 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b." Zdaniem NSA nie może budzić wątpliwości, że pojęciem "przepisów" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine p.b. należy objąć również przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., co powoduje, że warunki określone w przepisach, których niedochowanie uzasadnia interwencję właściwego organu nadzoru budowlanego stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., odnosić trzeba do niezachowania przez inwestora wymagania polegającego na budowie obiektu budowlanego skutkującego zmianą zagospodarowania terenu bez legitymowania się decyzją ustalającą warunki zabudowy.

Wreszcie przypomnieć należy, iż NSA podkreślił, że "w granicach sprawy, do której rozpatrzenia jest rzeczowo właściwy nie Burmistrz Prudnika, ale Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Prudniku, pozostaje powyższa kwestia, która powinna podlegać rozważeniu na gruncie dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 2 p.b. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., jak też samo zagadnienie, czy roboty budowlane zrealizowane przez skarżących na podstawie przyjętego zgłoszenia z 21 listopada 2019 r., obejmujące budowę [...] budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr ew. c i b w D. mieszczą się w zakresie określonym art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. W kontekście zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą kasacyjnie jedynie na marginesie konieczne jest zauważenie, że wolno stojące parterowe budynki rekreacji indywidualnej, rozumiane jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, nie powinny być utożsamiane z zabudową usługową z zakresu turystyki i rekreacji. Realizacja takich usług wyrażająca się możliwością wynajmu zespołu obiektów budowlanych nieoznaczonemu kręgowi podmiotów stwarza przeszkodę, by przyjąć, że zamierzenie budowlane obejmuje zamiar budowy budynków rekreacji indywidualnej, a w konsekwencji, iż zgodność tejże budowy z prawem może być wyznaczona w oparciu o fakt przyjęcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia bez sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b.)".

Tożsamość sporu w tej sprawie i przytoczonej powyżej wymaga odniesienia się do przyjętej przez sądy obu instancji interpretacji przepisów mających zastosowanie i stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia. Skład orzekający stanowisko wyrażone w tym przedmiocie przez sądy obu instancji akceptuje i uznaje za swoje, jako w pełni odnoszące się do występującego w tej sprawie, zakreślonego wyżej sporu.

Mając powyższe na względzie odnotowania wymaga także, co umknęło organowi odwoławczemu, że zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 Ppsa, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjęty model postępowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że zawarty tam przepis art. 190 nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 Ppsa, który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 Ppsa. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis ten będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 188 Ppsa (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VII, teza 5, LEX).

Ponadto zarówno w judykaturze jak i doktrynie panuje jednolity pogląd co do mocy wiążącej wyroku. Charakter prawomocnego rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej w orzeczeniu sądu administracyjnego powoduje, że ma ono charakter absolutny i nie istnieją żadne normy prawne umożliwiające ponowne rozstrzygnięcie tej kwestii. Orzecznictwo często zwraca uwagę na ratio legis przepisu art. 170 Ppsa, którym jest zapewnienie gwarancji i zachowania spójności oraz logiki działania organów państwowych, a tym samym przepis ten zapobiega funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

Na pełną aprobatę zasługują motywy zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 751/09, w którym skład orzekający wyraził pogląd, że skoro związanie wynikające z art. 170 Ppsa odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej dotyczy sprawy, w której zapadł prawomocny wyrok (zob. także: B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2013).

Podsumowując podkreślić należy, że w świetle art. 7 Kpa ustaleń w powyższej kwestii Kolegium powinno dokonywać z uwzględnieniem obowiązków wynikających z tej regulacji, polegających na podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto obowiązkiem organu jest tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 Kpa). W niniejszej sprawie Kolegium nie poddało analizie całokształtu ustaleń wespół z ww wyrokami sądów administracyjnych obu instancji i nie dokonało właściwej oceny. Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kpa , a także art. 107 § 3 Kpa. Niewątpliwie Kolegium przedwcześnie uznało, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji rozstrzygnęło sprawę kończąc orzeczeniem reformatoryjnym niekorzystnym dla strony. Takie ustalenie istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestii, należy uznać za zdecydowanie niewystarczające i dokonane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 7 i 8 Kpa.

Uwaga te jawią się jako istotne albowiem Kolegium dostrzegło i podkreśliło, że "obecne brzmienie przepisu art. 59 u.p.z.p. wywołuje wiele wątpliwości w doktrynie i orzecznicze, zwłaszcza w zakresie wskazania katalogów inwestycji wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy". Stąd też wymaga uargumentowania z odwołaniem się do zgłasznych i podnoszonych przez stronę uwag i zastrzeżeń w przedmiocie zbieżności, a wręcz tożsamości jej sytyacji prawnej z poddaną ocenie sądów administracyjnych w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2022 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu i wyznaczenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tej sprawie, co wymaga przypomnienia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 2768/22, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. S. od tego wyroku, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 126/22, oddalił skargę kasacyjną. Zatem należy starannie umotywować dlaczego w tej sprawie Kolegium uznało odmiennie od stanowiska sądów obu instancji, co do zastosowania normy art. 59 ust. 3 u.p.z.p.. które nadto wskazały organ, któremu przysługuje - w ramach właściwości rzeczowej wynikającej z art. 59 u.p.z.p. - kompetencja do likwidacji tzw. samowoli urbanistycznej przez nakazanie, w drodze decyzji, wstrzymania użytkowania terenu, z zobowiązaniem współwłaścicieli nieruchomości do wystąpienia w oznaczonym terminie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W wyrokach tych wskazano, że organy obu instancji "nie miały kompetencji do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. decyzji w sprawie nakazu wstrzymania użytkowania terenu wraz z nałożeniem obowiązku wystąpienia w określonym terminie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ posiadał kompetencji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt. 1 uzpp do wydania decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek wystąpienia o decyzję ustalającej warunki zabudowy, ponieważ sprawa niniejsza dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynków, tj. inwestycji niewątpliwie objętej reżimem Prawa Budowlanego, co do której w dalszym ciągu aktualne są kompetencje organów nadzoru budowlanego do podjęcia czynności kontrolnych zmierzających do ustalenia zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym". Uznanie braku wskazania przekonywujących argumetów w spornym zakresie wzmacnia także przyjęcie przez organ odwoławczy, że w odniesieniu do paneli fotowoltaicznych na dachu budynku mieszkalnego, placu zabaw, paleniska, altany żywo zielonej, ławki, schodów terenowych, utwardzeń dojazdu i dojść na terenie działki, a także ogrodzenie z siatki stalowej na słupkach metalowych o wysokości poniżej 2,2 m na terenie zabudowanym, Kolegium uznało, że elementy te w przedmiotowej sprawie nie powodują zmiany zagospodarowania terenu.

Podkreślić należy, że w świetle art. 7 Kpa ustaleń tych organ powinien dokonywać z uwzględnieniem obowiązków płynących z tej regulacji, polegających na podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto obowiązkiem organu jest tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 Kpa). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, a także art. 107 § 3 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Przepisy art. 7 Kpa, art. 8 Kpa art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa i 107 § 3 Kpa nakazują organom obu intencji wyjaśnienie istotnych kwestii danej sprawy, po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Powyższe elementy mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, o czym stanowi art. 107 § 1 i 3 Kpa. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno zawierać określenie podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz subsumcję przyjętego stanu faktycznego pod określony przepis (lub normę) obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69; wyrok NSA z 2 marca 2017 r., sygn. akt I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W powyższym kontekście w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nie zawarto normatywnych elementów. W konsekwencji tego zaniechania uzasadnienie zaskarżonej decyzji – biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny – jest niepełne i nie spełnia wymogów ustawowych. W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 1 Ppsa. Dodać jeszcze wypada, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.