Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 703/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1645
law: Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w M. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 października 2023 r. Nr 59/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących przeciwdziałania marnowaniu żywności I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej kwotę 714 (słownie: siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako organ lub DWIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym nr 59/2023 z dnia 5 października 2023 r., skierowanym do członków zarządu N. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej jako spółka, skarżąca lub strona skarżąca), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 824 ze zm., dalej jako u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 16 czerwca 2023r. do 28 lipca 2023 r. w sklepie N.(1) przy ul. [...] [w zarządzeniu błędnie podano nazwę ulicy jako [...]] we W. – udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] zarządził:

1) kwalifikować żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej jako żywność zmarnowaną - termin realizacji: na bieżąco;

2) prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności uwzględniając w całkowitej masie marnowanej żywności (będącej daną wyjściową do wyliczenia opłaty) wszystkie produkty żywnościowe kwalifikujące się jako zmarnowana żywność (tj. które zostały wprowadzone na rynek, a następnie wycofane z etapu dystrybucji i nieprzekazane organizacji pozarządowej) - termin realizacji: na bieżąco;

3) skorygować sprawozdanie o marnowanej żywności za 2022 r. złożone do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej jako WFOŚiGW), tj. dane dotyczące masy zmarnowanej żywności oraz wysokości opłaty za zmarnowaną żywność - termin realizacji: niezwłocznie.

Ponadto DWIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń do dnia 30 listopada 2023 r.

W uzasadnieniu tego zarządzenia DWIOŚ w zakresie pkt 1 przedstawił ramy prawne podjętego działania przywołując definicję "marnowania żywności" zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1645, dalej jako u.p.m.ż.) oraz "żywności" wskazaną w art. 2 pkt 4 u.p.m.ż. i art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Na tej podstawie organ skonkludował, że użycie w definicji marnowania żywności zwrotu "w szczególności" ma podkreślić, że stany wymienione po tym zwrocie wchodzą w zakres pojęcia marnowanie żywności. Katalog tych sytuacji nie jest więc katalogiem zamkniętym, a jest to katalog otwarty. Zatem marnowanie żywności nie następuje tylko wtedy, gdy w momencie wycofania żywności z dystrybucji spełnia ona wymogi prawa żywnościowego. Przepis ten odnosi się ogólnie do "wycofania" z etapu dystrybucji żywności, która spełniała wymogi prawa żywnościowego w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002, ale nie wskazuje, aby w momencie wycofania żywność ta miała spełniać wymogi prawa żywnościowego. Żywność ta mogła spełniać te wymogi wcześniej, a wycofanie następuje właśnie z powodu, że żywność ta już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. W przekonaniu organu na takie stanowisko wskazuje wyliczenie podane w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Według definicji marnowanie żywności następuje ze względu na przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady. To zaś będzie następowało, choć nie tylko, gdy upłynął termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości żywności, gdy jej posiadacz w takim przypadku pozbywa się tej żywności, gdyż nie spełnia ona już wymogów prawa żywnościowego. W tym zakresie organ powołał się na uzasadnienie do projektu ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Zdaniem DWOIŚ na okoliczność, że w momencie wycofania żywność nie musi spełniać wymogów prawa żywnościowego wskazuje także to, iż do marnowania żywności dochodzi w sytuacji gdy wycofanie żywności następuje ze względu na wady opakowania. Uszkodzenie opakowania w sposób mogący wprowadzać klienta w błąd powoduje, że żywność nie spełnia już wymogów prawa żywnościowego, w tym określonych w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002, a jeżeli z tego powodu nastąpi wycofanie żywności z dystrybucji, to w ten sposób następuje także marnowanie żywności, jak wyraźnie wskazuje przepis u.p.m.ż. Sama więc wada opakowania może powodować, że żywność nie spełnia już wymogów prawa żywnościowego i z tego powodu następuje jej wycofanie z dystrybucji, a w ten sposób następuje marnowanie żywności.

W ocenie organu z definicji marnowania żywności wynika, że wycofanie z dystrybucji może nastąpić ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, a więc w zakresie, w którym żywność ta jeszcze spełnia wymogi prawa żywnościowego ale jak wynika z przepisów może to nastąpić również ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych. Wycofywanie żywności ze względu na wady wyglądu może nie mieć żadnego związku z terminem przydatności lub daty minimalnej trwałości a dochodzi do marnowania żywności. W ustawie nie wskazano, że żywnością marnowaną jest wyłącznie żywność, która w trakcie wycofywania z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego.

DWIOŚ odnosząc powyższe stanowisko do ustaleń kontrolnych zauważył, że zgodnie z informacją uzyskaną od kontrolowanego podmiotu w 2022 r. w obiekcie masa zmarnowanej żywności wynosiła 3495 kg. Jednocześnie do masy zmarnowanej żywności za 2022 r. nie wliczono masy żywności zwróconej do producenta/dostawcy (tj. czerstwego pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych zakupionych od firm zewnętrznych). W toku kontroli ustalono, że sklep nie prowadzi rejestracji tych artykułów i nie kwalifikuje tej żywności jako zmarnowaną.

DWIOŚ wskazał, że podana przez sklep masa zmarnowanej w 2022 r. żywności (3495 kg) jest jedną ze składowych całkowitej masy zmarnowanej żywności (całkowita masa zmarnowanej żywności uwzględnia dane ze wszystkich sklepów prowadzonych przez Spółkę N. na terenie woj. [...]). Podczas kontroli prowadzonej w sklepie przy ul. [...] we W. nie jest możliwe określenie jaka masa produktów spożywczych została zwrócona do producenta/dostawcy ponieważ wygadałoby to uzyskania danych ze wszystkich sklepów na terenie woj. [...] oraz sprawdzenia ich poprawności. Uznano natomiast, że masa zmarnowanej żywności została wyliczona nieprawidłowo, bowiem nie uwzględnia faktycznie zmarnowanej żywności (do żywności zmarnowanej nie zakwalifikowano zwrotów czerstwego pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych), co stoi w sprzeczności z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., definiującym zmarnowaną żywność.

Organ odnośnie natomiast pkt 2 zarządzenia wskazał, że zgodnie z art. 5 u.p.m.ż. sprzedawca żywności jest obowiązany do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności, zwanej dalej "opłatą". Opłatę oblicza się jako iloczyn stawki opłaty i masy marnowanej żywności. Podstawę obliczenia opłaty stanowi 90% masy marnowanej żywności w kilogramach. Zgodnie z informacją uzyskaną od kontrolowanego podmiotu w 2022 r. w obiekcie masa zmarnowanej żywności wynosiła 3495 kg. Jednocześnie do masy zmarnowanej żywności za 2022 r., nie wliczono masy żywności zwróconej do producenta/dostawcy (tj. czerstwego pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych zakupionych od firm zewnętrznych), gdyż spółka nie kwalifikuje jej jako żywność zmarnowaną. Spółka wyliczyła opłatę sumarycznie dla wszystkich sklepów na terenie województwa [...] (42 sklepy). Tak wyliczona wysokość opłaty za marnowanie żywności wyniosła 43 427,43 zł. Ponieważ jednak DWIOŚ stwierdził, że masa zmarnowanej żywności, która jest podstawą do naliczenia opłaty, jest zaniżona (bowiem do masy zmarnowanej żywności spółka nie wliczono żywności zwróconej do producenta/dostawcy), dlatego należało uznać, że wysokość obliczonej opłaty za zmarnowanie żywności jest niższa niż faktycznie należna. W ten sposób Spółka nieprawidłowo obliczyła opłatę za marnowanie żywności za 2022 r., co stoi w sprzeczności z art. 5 ust. 2 u.p.m.ż. Ponadto DWIOŚ nadmienił, że podczas kontroli prowadzonej w sklepie przy ul. [...] we W. nie jest możliwe określenie jaka jest wysokość należnej opłaty ponieważ wygadałoby to uzyskania danych ze wszystkich sklepów na terenie woj. [...].

DWIOŚ w zakresie pkt 3 zarządzenia wskazał z kolei, że zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. sprzedawca żywności przedkłada do WFOŚiGW na terenie województwa, w którym prowadzi działalność w zakresie sprzedaży żywności pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie zmarnowanej żywności w danym roku oraz wysokości należnej opłaty, w terminie do 31 marca roku następującego, po roku, którego sprawozdanie dotyczy. W sprawozdaniu o marnowanej żywności za 2022 r. złożonym do WFOŚiGW we W. w dniu 17 marca 2023 r., dotyczącym wszystkich placówek handlowych N. na terenie województwa [...], zawarto następujące dane dotyczące: powierzchnia sprzedaży: 29036,35 m², całkowita masy marnowanej żywności w roku 2022: 482527 kg; koszty poniesione na kampanię edukacyjno-informacyjną, o którą pomniejszono opłatę: 1586,72 zł; koszty wykonania umowy, o które pomniejszono opłatę: 62 290,74 zł; wysokość opłaty za marnowanie żywności: 43 427,43 zł; wysokość należnej opłaty: 0 zł; wysokość opłaty wpłaconej na rachunek bankowy WFOŚiGW: 0 zł

W ocenie DWIOŚ, biorąc pod uwagę, że Spółka nieprawidłowo wyliczyła masę zmarnowanej żywności - masa powinna być większa o masę żywności zwróconej do producenta/dostawcy (tj. czerstwego pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych zakupionych od firm zewnętrznych) należało dokonać weryfikacji i korekty danych dotychczas uwzględnionych w ww. sprawozdaniu, za podstawę przyjmując masę żywności faktycznie zmarnowanej.

Spółka pismem z dnia 9 listopada 2023 r. wniosła skargę na wskazane zarządzenie pokontrolne. Strona skarżąca zarzuciła DWIOŚ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. poprzez błędną wykładnię ustawowej definicji zmarnowanej żywności i bezpodstawne uznanie, że żywność zwrócona do producenta/dostawcy (wycofane z etapu dystrybucji pieczywo i mączne wyroby cukiernicze) jest żywnością zmarnowaną i na tej podstawie nakazanie ponownego obliczenia opłaty za zmarnowaną żywność, podczas gdy zgodnie z definicją legalną przewidzianą w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., aby uznać daną czynność za "marnowanie żywności", konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, tj. żywność w momencie wycofywania z etapu dystrybucji musi spełniać wymogi prawa żywieniowego oraz musi zostać przeznaczona do unieszkodliwiania jako odpady, dlatego pojęcie marnowania żywności należy rozumieć, jako "wycofywanie z etapu dystrybucji żywności (bez względu na przyczyny), która spełnia wymogi prawa żywnościowego i przeznaczanie jej do unieszkodliwiania jako odpady", zaś niesprzedane przez skarżącą pieczywo i mączne wyroby cukiernicze są przekazywane jako zwrot do danego dostawcy/producenta tych produktów i nie stanowią odpadów w momencie ich przekazania do producenta/dostawcy, a ponadto w momencie zwrotu pieczywo i mączne wyroby cukiernicze znajdują się po upływie terminu przydatności do spożycia i tym samym nie spełniają wymogów prawa żywnościowego albo znajdują się przed upływem tego terminu, ale nie zostają przeznaczone do unieszkodliwiania jako odpady (dostawca może zadecydować o dalszym (powtórnym) wykorzystaniu wyrobów), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca niewłaściwie kwalifikuje zwroty do dostawców pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych i nakazania skarżącej skorygowania sprawozdania o marnowanej żywności za 2022 r.;

2) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. poprzez błędne uznanie, że zwroty do dostawców pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych stanowi "marnowanie żywności" w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. i na tej podstawie nałożenie na skarżącą obowiązku ponownego przeliczenia opłaty za marnowanie żywności, podczas gdy nie jest możliwe uznanie, że zwroty ww. produktów (które nie stanowią odpadów i nie są przeznaczone do unieszkodliwiania) rodzą po stronie skarżącej obowiązek obliczenia i wniesienia opłaty za marnowanie żywności na podstawie art 5 ust. 1 u.p.m.ż., przy czym za niewłaściwością przyjętej przez organ definicji świadczą liczne wyroki sądów administracyjnych, w szczególności wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Gd 991/22), wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Rz 1569/22), wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II SA/GI 17/23), wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2022 r. (sygn. akt IV SA/Wa 969/22) oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Lu 71/22), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca niewłaściwie kwalifikuje zwroty do dostawców pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych i nakazania skarżącej skorygowania sprawozdania o marnowanej żywności za 2022r.;

3) art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. poprzez nieprawidłowe, wynikające z błędnej wykładni definicji zmarnowanej żywności, nałożenie obowiązku na skarżącą weryfikacji i korekty danych przedłożonych w sprawozdaniu za 2022 r. WFOŚiGW i bezpodstawne uznanie, że masa powinna być większa o masę żywności zwróconej do producenta/dostawcy, tj. czerstwego pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych zakupionych od firm zewnętrznych, podczas gdy skarżąca w sposób poprawny obliczyła masę żywności zmarnowanej, wynoszącą: 482.527 kg, podczas gdy dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę, przy czym nie jest możliwe uznanie, że zwroty ww. produktów (które nie stanowią odpadów i nie są przeznaczone do unieszkodliwiania) rodzą po stronie skarżącej obowiązek obliczenia i wniesienia opłaty za marnowanie żywności na podstawie art. 5 ust. 1 u.p.m.ż., przy czym za niewłaściwością przyjętej przez organ definicji świadczą liczne wyroki sądów administracyjnych, a w szczególności te powołane wyżej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca niewłaściwie kwalifikuje zwroty do dostawców pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych i nakazania skarżącej skorygowania sprawozdania o marnowanej żywności za 2022 r..

W skardze sformułowano nadto zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7a § 1, art 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i sprzeczne z zasadami swobodne] oceny dowodów rozpatrzenie materiału dowodowego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony skutkujące bezpodstawnym uznaniem, że zwroty do dostawców pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych stanowi "marnowanie żywności" w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. i zastosowanie tym samym przez organ nieuprawnionej wykładni rozszerzającej pojęcia "marnowania żywności", nadpisując niejako definicję legalną z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. w sposób, jaki nie uczynił tego nawet ustawodawca, przy czym zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. w przypadku powzięcia przez organ jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych ww. przepisów, organ był zobowiązany rozstrzygnąć te wątpliwości na korzyść skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca niewłaściwie kwalifikuje zwroty do dostawców pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych i nakazania skarżącej skorygowania sprawozdania o marnowanej żywności za 2022 r.

W rezultacie tak sformułowanych zarzutów skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości oraz przyznanie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano na błędną wykładnię przez organ definicji marnowania żywności. Według prezentowanej przez stronę skarżącą prawidłowej wykładni, aby uznać daną czynność za marnowanie żywności, koniecznym jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, tj. żywność w momencie wycofania z etapu dystrybucji musi spełniać wymogi prawa żywnościowego oraz musi zostać przeznaczona do unieszkodliwiania jako odpady. Pojęcie marnowania żywności należy rozumieć, jako "wycofywanie z etapu dystrybucji żywności (bez względu na przyczyny), która spełnia wymogi prawa żywnościowego i przeznaczanie jej do unieszkodliwiania jako odpady". Dopiero więc przeznaczenie żywności do utylizacji jako odpad, oznacza "marnowanie żywności". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpad to każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Wychodząc z powyższego pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że niesprzedane przez spółkę pieczywo i mączne wyroby cukiernicze są przekazywane jako zwrot do danego dostawcy/producenta tych produktów. Wyroby te nie stanowią odpadów w momencie ich przekazania do producenta/dostawcy (i nie towarzyszą im dokumenty wystawiane zwykle dla odpadów). Wskazał przy tym, że w momencie zwrotu pieczywo i mączne wyroby cukiernicze znajdują się albo po upływie terminu przydatności do spożycia albo wciąż w trakcie tego terminu. W zakresie pierwszego przypadku, tj. gdy pieczywo i mączne wyroby cukiernicze znajdują się po upływie terminu przydatności do spożycia, zdaniem spółki, nie zostaje spełniona pierwsza przesłanka definicji "marnowania żywności" z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., tj. w momencie wycofywania żywności z etapu dystrybucji, żywność ta nie spełnia wymogów prawa żywieniowego. W zakresie drugiego przypadku, tj. gdy pieczywo i mączne wyroby cukiernicze znajdują się przed upływem terminu przydatności do spożycia, spółka nie przeznacza ich do unieszkodliwiania jako odpady, lecz zwraca je do dostawcy/producenta, który może zadecydować o dalszym (powtórnym) wykorzystaniu wyrobów, np. m.in. na bułkę tartą, pasze, etc. (pod warunkiem że surowiec wtórny jest bezpieczny dla zdrowia). Wszystkie te okoliczności powodują, że na żadnym etapie nie dochodzi do występowania przypadku marnowania żywności w rozumieniu u.p.m.ż.

W przekonaniu skarżącej spółki, gdyby przyjąć za prawdziwe ustalenia organu, to unieszkodliwianie żywności jako odpadów po upływie terminu przydatności do spożycia byłoby właśnie działaniem stanowiącym marnowanie żywności, czemu przeczy wprost brzmienie definicji legalnej tego pojęcia. Spółka podkreśliła, że w niniejszej sprawie producent może wykorzystać jeszcze produkty, w związku z czym nie zachodzi w powyższym przykładzie zjawisko unieszkodliwiania jako odpady, a w przypadku, gdy produkty są zwracane po terminie ważności to i tak okazuje się, że w momencie zwrotu nie spełniają one norm prawa żywieniowego. W obu tych sytuacjach nie mamy do czynienia z marnowaniem żywności. Żywność po upływie daty minimalnej trwałości można wykorzystać chociażby jako paszę dla zwierząt, pod warunkiem że spełnia ona wymogi bezpieczeństwa zgodnie z prawodawstwem dotyczącym pasz. Pieczywo pochodzące ze zwrotów jest bardzo często używane do produkcji bułki tartej oraz jako dodatek w niewielkiej części (w udziale do kilku procent w stosunku do użytej mąki) do ciasta na chleby podstawowe i razowe. W dalszej części skargi powołano się na wybrane orzecznictwo sądowe co miało świadczyć o posłużeniu się przez organ niedopuszczalną wykładnią rozszerzającą definicję zawartą w przepisie art. 2 pkt 1 u.p.m.ż.

W odpowiedzi na skargę DWIOŚ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone zarządzenie pokontrolne narusza przepisy prawa.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do tej grupy aktów, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, zaliczają się zarządzenia pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska. W myśl art. 134 u.p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 146 § 1 u.p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a uchyla ten akt, stosując odpowiednio przepis art. 145 § 1 pkt 1. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. oddala skargę.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia stanowią przepisy u.i.o.ś. w zw. z przepisami u.p.m.ż. Zgodnie z art. 1 u.i.o.ś. Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (art. 2 ust. 1 pkt 17d u.i.o.ś.). W tym celu - jak stanowi art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. - Inspekcja prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe, a zgodnie z art. 10 u.i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej obowiązany jest umożliwić inspektorowi przeprowadzenie kontroli. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (art. 11 ust. 1 u.i.o.ś.). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.i.o.ś.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Stosownie do art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne wydawane jest zatem w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu ich wyeliminowanie.

W rozpoznawanej sprawie osią sporu pozostaje sposób definiowania pojęcia "marnowanie żywności". W art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. prawodawca wskazał, że przez marnowanie żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z dnia 1 lutego 2002, str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Stosownie do art. 2 pkt 4 u.p.m.ż. przez żywność rozumie się środki spożywcze w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2001. Zgodnie z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 do celów tego rozporządzenia "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać.

Spór w sprawie zasadza się na rozbieżności pomiędzy stanowiskiem organu twierdzącego, że z ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności nie wynika, że żywnością marnowaną jest wyłączenie żywność, która w trakcie wycofywania z etapu dystrybucji spełnia wymogi prawa żywnościowego, dlatego do żywności zmarnowanej powinny zostać zaliczone zwroty do producenta/dystrybutora czerstwego chleba i mącznych wyrobów cukierniczych, za czym idą określone konsekwencje prawne, w tym obowiązek uiszczenia opłaty w odpowiedniej wysokości, a stanowiskiem spółki, zdaniem której niesprzedane pieczywo i mączne wyroby cukiernicze, przekazywane jako zwrot do dostawcy/producenta tych produktów, nie jest marnowaniem żywności, bowiem takie wyroby nie stanowią odpadów w momencie ich przekazywania (nie towarzyszą im dokumenty wystawiane zwykle dla odpadów). Spółka różnicuje przy tym dwie sytuacje, pierwszą, kiedy w momencie zwrotu pieczywo i mączne wyroby cukiernicze znajdują się po upływie terminu przydatności do spożycia, a także drugą, kiedy wciąż są w trakcie tego terminu. Strona skarżąca podkreśla przy tym, że producent, który otrzymał taki zwrot przed upływem terminu ważności, może wykorzystać jeszcze produkty, w związku z czym nie dochodzi w takim przypadku do procesu unieszkodliwiania odpadów. Zaś w przypadku, gdy produkty są zwracane po terminie ważności, to wówczas taki produkt nie spełnia norm prawa żywnościowego. W obu tych sytuacjach nie dochodzi do marnowania żywności. Spółka dowodzi, że żywność po upływie daty minimalnej trwałości można wykorzystać chociażby na paszę dla zwierząt. Z kolei pieczywo pochodzące ze zwrotów jest bardzo często używane do produkcji bułki tartej oraz jako dodatek do ciast na chleby podstawowe i razowe.

Na tle tak zarysowanego sporu dotyczącego rozumienia pojęcia "marnowania żywności", a zwłaszcza w kontekście rozstrzygnięcia czy żywnością jest to, co zostało przeterminowane, i w konsekwencji czy należy odnosić skutki prawne marnowania żywności do tej substancji, która została przeterminowana, uwydatniły się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Z jednej strony sądy wojewódzkie przyznawały rację skarżącym wskazując na wadliwość definicji marnowania żywności dla skutecznego przypisania odpowiedzialności przedsiębiorcom (zob. prawomocne wyroki: WSA w Lublinie z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 71/22, WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 991/22, WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 535/23, WSA w Rzeszowie z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1667/22 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http: //orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). W tym nurcie orzeczniczym podkreśla się, że niedopuszczalne jest, w świetle polskiego prawa wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności – będzie to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy. Interpretując art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. należy mieć na uwadze, że jest to przepis, stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Co więcej, przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, tworząc jeden z elementów normy sankcjonowanej. Niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie opłaty za marnowanie żywności, stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (norma sankcjonująca – art. 9 i art. 11 u.p.m.ż.). Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje bezwzględnie konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonuje tego organ. Organ drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji) taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny. Skoro w świetle przepisów prawa żywnościowego (krajowego i europejskiego) produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii 3 oraz żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości, nie mogą być przedmiotem obrotu (w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002), przedsiębiorca nie tylko może, ale ma wręcz obowiązek wycofać taką żywność z etapu dystrybucji. Wycofywanie takiej żywności nie jest jej marnowaniem, gdyż taka żywność nie spełnia w tym momencie wymogów prawa żywnościowego. Oczywiście taka wykładnia art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. może prowadzić do sytuacji, w której rozwiązania zawarte w ustawie przestaną spełniać swoją rolę. Ta motywacja dość wyraźnie stoi za kierunkiem wykładni przyjętym przez organ. Jest to jednak problem wadliwej legislacji, której skutki nie mogą być przerzucane na przedsiębiorców. Niewątpliwie ustawodawcy przyświecał nader słuszny cel stworzenia mechanizmów zapobiegających zjawisku marnowania żywności, rodzącemu daleko idące negatywne skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe. Niestety tych dobrych intencji ustawodawca nie był w stanie przełożyć na dobre przepisy. Definicja marnowania żywności w aktualnym brzmieniu nie pozwala na skuteczne wyciąganie konsekwencji prawnych wobec przedsiębiorców, którzy nie podejmują właściwych, realnych działań celem przeciwdziałania zjawisku marnowania żywności. Choć intencją ustawodawcy było to, aby zagospodarować żywność w taki sposób, żeby uniknąć jej marnowania, czemu miało służyć jej przekazywanie organizacjom pozarządowym i obciążenia finansowe niejako wymuszające podejmowanie zawczasu stosownych działań, to sposób sformułowania definicji marnowania żywności, nie pozwala na osiągnięcie tego celu. W świetle obowiązujących przepisów, dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób zakwalifikowane jako marnowanie żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać.

Z drugiej strony pojawiło się w judykaturze stanowisko przeciwne (reprezentowane w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 905/22, WSA w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1309/22). Sądy Wojewódzkie, oddalając skargi, oceniły, że przedmiotowa definicja legalna nie jest jednoznaczna na gruncie dyrektyw językowych wykładni, a co za tym idzie nie tylko podlega interpretacji, ale dopuszczalne jest zastosowanie wszystkich dyrektyw interpretacyjnych pozwalających na prawidłowe dekodowanie normy prawnej z przepisu art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Definicja zawarta w art. 2 pkt 1 ustawy jest definicją zakresową niepełną, która to z założenia nie wymienia wszystkich elementów zakresu, lecz jedynie wyróżnia niektóre z nich. Takie definicje stosuje się do wzmocnienia definicji klasycznej w sytuacji, gdy była ona nie dość diagnostyczna. Pierwszy człon zwrotu definiującego ma postać definicji klasycznej ("wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego"), natomiast drugi zwrot definiujący jest definicją nieklasyczną, niepełną, która w pewnym stopniu uściśla informacje zawarte w pierwszym zdaniu ("w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady"). Samo zastosowanie przez prawodawcę definicji zakresowej niepełnej powoduje konieczność pełnej interpretacji pierwszego członu wyrażenia definiującego, przy czym drugi człon ma być w tym pomocny. Przepis art. 2 ust. 1 u.p.m.ż. obejmuje także sytuację, w której podmiot handlujący żywnością doprowadza do sytuacji, w której dany produkt przestał spełniać wymogi prawa żywnościowego. Należy zgodzić się z tezą o braku ograniczenia czasowego atrybutu spełnienia tych wymogów. Przepis ustawy nie zawiera bowiem w swojej treści jakiegokolwiek zastrzeżenia wskazującego na takie ograniczenie. Raz dopuszczona do obrotu żywność jest nią stale, a jedyne co ulega zmianie, to jej stan wpływający na możliwość jej spożycia przez ludzi. Jednakże stan ten i ewentualne doprowadzenie do sytuacji, w której produkt nie jest już możliwy do spożycia przez ludzi, jest zależny m.in. – jak w tym przypadku – od przedsiębiorcy prowadzącego handel żywnością. Ponadto w przepisie wskazana jest inna cezura, mianowicie przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady, które może następować przeważnie, choć nie tylko, gdy upłynął jej termin przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości. Powyższą interpretację wspiera wykładnia celowościowa przedmiotowego przepisu. Bez wątpienia celem całej ustawy jest doprowadzenie do sytuacji, w której żywność będzie marnowana w jak najmniejszym stopniu. Wynika to już z samego tytułu ustawy. Warto także odwołać się do uzasadniania projektu ustawy, w którym podkreślono, że wprowadza ona regulacje określające obowiązki sprzedawców żywności w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności, których celem jest redukcja negatywnych skutków społecznych, środowiskowych i gospodarczych wynikających z marnowania żywności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w niniejszym składzie zdecydował się obrać kierunek uwidoczniony w pierwszej linii orzeczniczej. Sąd wziął pod uwagę niewątpliwie słuszne aksjologicznie założenia o ograniczaniu marnowania żywności, uznał jednak, że ich realizacja nie może iść wbrew literze prawa (wykładni językowej).

Z literalnej interpretacji przepisu definicyjnego wyartykułowanego w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. wynika, że marnowanie żywności dotyczy żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego. Żywność (środek spożywczy) to jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać (art. 2 rozporządzenia nr 178/2002). Prawo żywnościowe, w myśl art. 3 ust. 1 rozporządzenia to przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych.

Niewątpliwie w obręb prawa żywnościowego wchodzi ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2132) określająca, jak stanowi art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia, w tym wymagania zdrowotne żywności - w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniach UE. W dziale II tej ustawy, zatytułowanym "Wymagania zdrowotne i znakowanie żywności", w rozdziale 11 "Znakowanie żywności" ustawodawca umieścił art. 52, o następującej treści: "Środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu." Przepis ten wyraża normę nakazującą wycofać z obrotu środki spożywcze wraz z upływem daty minimalnej trwałości lub upływem terminu przydatności do spożycia.

Jak wymaga z kolei art. 9 ust. 1 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, data minimalnej trwałości lub termin przydatności do spożycia należą do informacji na temat żywności, których podanie jest obowiązkowe. Przepis art. 24 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi bowiem, że w przypadku środków spożywczych, które z mikrobiologicznego punktu widzenia szybko się psują i z tego względu już po krótkim czasie mogą stanowić bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, datę minimalnej trwałości zastępuje się terminem przydatności do spożycia. Po upłynięciu terminu przydatności do spożycia środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, zgodnie z art. 14 ust. 2-5 rozporządzenia nr 178/2002. W myśl art. 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek, zaś środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, jeżeli uważa się, że: a) jest szkodliwy dla zdrowia, b) nie nadaje się do spożycia przez ludzi.

Z przywołanych przepisów wynika, że żywność, dla której upłynął termin przydatności do spożycia jest żywnością niebezpieczną, nie może być wprowadzana na rynek, natomiast jeśli już na rynku jest - to powinna być z niego wycofana.

W tym miejscu powstaje pytanie o "wymogi prawa żywnościowego", ponieważ ich spełnianie determinuje przyjęcie, że mamy do czynienia z marnowaniem żywności w znaczeniu prawnym. Jak już wyżej wskazano, jednym z takich wymogów, relewantnym dla etiologii sprawy, jest podanie o żywności informacji w zakresie terminu jej przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. W tym sensie można przyjąć, że żywność, która spełnia wymogi prawa żywnościowego to żywność należycie oznakowana, czyli taka, z której możemy odczytać daty (terminy przydatności). Trzeba też jednak uznać, że spełnianie wymogów prawa żywnościowego to nie tylko odpowiednie oznakowanie, ale także dochowanie przez środek spożywczy określonych dat (terminów), ponieważ polski ustawodawca zakazał egzystencji w obrocie środków spożywczych "po terminie" (art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności), ale też prawodawca europejski ustanowił, że po upływie terminu przydatności do spożycia środek spożywczy uzyskuje status niebezpiecznego (art. 24 rozporządzenia nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności).

Z tej perspektywy można argumentować, że z marnowaniem żywności mamy do czynienia już wtedy, gdy z dystrybucji wycofywana jest żywność należycie oznakowana (czyli posiadająca wymagane oznakowanie), jednak bez znaczenia, czy adekwatne terminy przydatności (minimalne daty) zostały osiągnięte. W tym sensie marnowana jest żywność zarówno wtedy, gdy wycofano ją z obrotu przed terminem przydatności do spożycia (datą minimalnej trwałości), jak też marnowana jest żywność "przeterminowana". Taka argumentacja, zdaniem Sądu, nie jest trafna, ponieważ ustawodawca posługuje się liczbą mnogą i stanowi o "wymogach" prawa żywnościowego. Oznacza to, że należy uwzględnić również inne, oprócz obowiązku oznakowania, wymogi. Zwrócić w tym miejscu można uwagę, że niespełnianie wymogów prawa żywnościowego przez żywność powinno być także widziane przez pryzmat dochowania przez środek spożywczy określonej daty (terminu) przydatności do spożycia. Oznacza to tyle, że kolejnym wymogiem prawa żywnościowego jest spełnianie przez środek spożywczy wymogu chronologicznego (data, termin przydatności). W tym sensie środek spożywczy "przeterminowany" oczywiście nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, skoro jednym z tych wymogów jest dochowanie daty (terminu). Rodzi to taki skutek, że żywność o statusie "przeterminowana" nie będzie podpadać pod przepis art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. definiujący "marnowanie żywności", ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie tylko wobec wycofywanej żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego. Przepis stanowi generalnie o "wymogach" prawa żywnościowego, w żaden sposób ich nie limitując. Nie ma więc podstaw, aby przyjmować, że pewne wymogi mają być spełnione, a pewne wymogi spełnione być nie muszą. Stąd spełnienie przez wycofywaną żywność wymogów prawa żywnościowego trzeba odnosić do wszystkich wymogów, a więc zarówno wymogu odpowiedniego oznakowania (umieszczenia wymaganego znaku), jak też wymogu zachowania przez żywność odpowiedniej daty (terminu). Żywność wycofywana z etapu dystrybucji posiadająca oznakowanie spełnia jeden z wymogów prawa żywnościowego. Żywność wycofywana z obrotu z powodu jej przeterminowania nie spełnia innego wymogu prawa żywnościowego. Nie można więc przyjąć, że żywność wycofywana z obrotu z powodu jej przeterminowania spełnia wymogi (wszystkie) prawa żywnościowego, ponieważ spełnia wymóg oznakowania, ale nie spełnia wymogu dochowania terminu przydatności do spożycia. Tym samym wycofanie z obrotu żywności "przeterminowanej" nie będzie marnowaniem żywności w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., bowiem żywność "przeterminowana" nie może spełniać wymogu (obowiązku) oferowania żywności "bezpiecznej" (skoro prawodawca polski i europejski zakazuje istnieć w obrocie żywności niebezpiecznej, w tym takiej, której termin przydatności do spożycia upłynął).

Przepis art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. podaje przykładowe przyczyny powodujące wycofanie żywności z etapu dystrybucji, takie jak zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub wygląd produktów spożywczych albo ich opakowań. Nie można pominąć jednak tego, iż kończące ten przepis sformułowanie brzmi: "i przeznaczanie ich do unieszkodliwienia jako odpady". Wnioskując na zasadzie przeciwieństwa, nie będzie zatem marnowaniem żywności wycofywanie z dystrybucji żywności, która wprawdzie spełnia wymogi prawa żywnościowego, ale nie jest przeznaczona do unieszkodliwiania jako odpady. Powyższe pozwala na przyjęcie, jak słusznie wskazała strona skarżąca, że nawet gdyby żywność została wycofane przez nią z dystrybucji, pomimo wypełniania wymogów prawa żywnościowego, to w takim przypadku nie oznacza to jeszcze, że staje się ona żywnością zmarnowaną w rozumieniu u.p.m.ż., bowiem definicja pojęcia "marnowanie żywności" precyzuje, że warunkiem zmarnowania środków spożywczych jest "przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady".

W kontekście przeznaczenia żywności jako odpadu do unieszkodliwienia należy zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587, dalej jako u.oo.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "przetwarzaniu", rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Stosownie do treści art. art. 3 ust. 1 pkt 14 u.oo., ilekroć w ustawie jest mowa o "odzysku", rozumie się przez to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Z powyższych przepisów wynika zatem, że istnieją dwa możliwe sposoby przetwarzania odpadów, tj. odzysk i unieszkodliwianie. Oznacza to, że podział przetwarzania odpadów na odzysk i unieszkodliwianie jest rozłączny. Dlatego, gdy odpady żywności są przeznaczone do odzysku i nie są unieszkodliwiane, to nie można mówić o zmarnowanej żywności w rozumieniu przepisów u.p.m.ż. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że środki spożywcze, które są kwalifikowane jako odpad i przekazywane do zagospodarowania wyłącznie w procesach odzysku, a więc nie przeznaczane do unieszkodliwiania, nie mogą zostać uznane za zmarnowaną żywość.

W ocenie Sądu w zakreślonym na wstępie sporze prawnym rację należy przyznać skarżącej spółce, co oznacza, że zarówno żywność "przeterminowana", jako nie spełniająca wszystkich wymogów prawa żywnościowego, jak również żywność "nieprzeterminowana", która jest zwracana do dostawcy/producenta, który może zdecydować o dalszym (powtórnym) jej wykorzystaniu, jako nie przeznaczona do unieszkodliwiania jako odpady, nie może być potraktowana jako żywność zmarnowana w rozumieniu u.p.m.ż. Tym samym organ błędnie zinterpretował art. 2 pkt 1 u.p.m.ż, co następnie rzutowało na niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 tej ustawy. W konsekwencji zatem doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 146 § 1 u.p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.