Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 796/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1, par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2023 r. nr 118/2023 znak: WOP.7721.118.2023.KD w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 15 czerwca 2023 r., nr 118/2023, znak: WOP.7721.118.2023.KD Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, powoływany dalej jako: "ŁWINB w Łodzi" po rozpatrzeniu odwołania M.H. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, powoływanego dalej jako: "PINB w Łodzi" z 20 kwietnia 2023 r. nr 201/2023, znak: [...] wydaną na podstawie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr 221/2019 z dnia 11 marca 2019 r. znak: [...], którą nakazano M.H. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...], w północno-wschodnim narożniku działki (działka nr [...], obręb [...]), utrzymanej następnie w mocy ostateczną decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 159/2019 z 13 czerwca 2019 r., znak: WOP.7721.0426.2019.RK.

Z akt sprawy wynika, że decyzją nr 221/2019 z 11 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi działając na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nakazał M.H. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...], w północno-wschodnim narożniku działki (działka nr [...], obr. [...]). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 czerwca 2019 r., nr 159/2019.

Postanowieniem z 28 sierpnia 2019 r. nr 228/1/2019 ŁWINB w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji nr 159/2019 z 13 czerwca 2019 r. Prawomocnym wyrokiem z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 635/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.H. na decyzję nr 159/2019 z 13 czerwca 2019 r.

Postanowieniem z 19 czerwca 2020 r. znak: DON.7200.94.2020.KKL Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 159/2019 z 13 czerwca 2019 r. Postanowieniem z 15 lipca 2020 r. znak: DON.7200.94.2020.KKL utrzymano w mocy powyższe postanowienie.

15 października 2020 r. PINB w Łodzi przeprowadził czynności kontrolne na działce usytuowanej w Ł. przy ul. [...], których dokonano zza ogrodzenia z powodu nieobecności właściciela M.H.. Podczas oględzin ustalono, że nałożony obowiązek rozbiórki nie został wykonany.

22 stycznia 2021 r. PINB w Łodzi wezwał M.H. do wykonania obowiązku: rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...], w północno-wschodnim narożniku działki (nr ewid. [...], obr. [...]) wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 221/2019 z 11 marca 2019 r. Jednocześnie poinformował, że w razie niewykonania powyższego obowiązku, po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

11 lutego 2021 r. wpłynął wniosek M.H. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec wykonania decyzji PINB w Łodzi nr 221/2019 z 11 marca 2019 r. Skarżący wskazał, że złożył do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wniosek o ponowne rozpatrzenie postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji nr 159/2019 z 13 czerwca 2019 r. i nie otrzymał na nie odpowiedzi.

12 lutego 2021 r. M.H. złożył wniosek o wygaszenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 221/2019 z 11 marca 2019 r. wskazując, że zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanym z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa" złożył do Prezydenta Miasta Łodzi informację o przystąpieniu do robót budowlanych celem zmiany sposobu użytkowania objętego nakazem rozbiórki budynku mieszkalnego na izolatorium przeznaczone dla prywatnych potrzeb. W ocenie skarżącego zmieniony stan faktyczny przemawia za uznaniem konieczności wygaszenia decyzji albowiem decyzja nakazująca rozbiórkę stała się bezprzedmiotowa.

Postanowieniem z 24 lutego 2021 r., nr 181/2021PINB w Łodzi odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M.H. w przedmiocie "zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji ŁWINB z 13 czerwca 2019 r., nr 159/2019.

Postanowieniem z 24 lutego 2021 r., nr 182/2021 PINB w Łodzi odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M.H. w przedmiocie "wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 11 marca 2019 r., nr 221/2019

W wyniku oględzin przeprowadzonych [...] marca 2021 r. na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. organ stwierdził, że obowiązek wynikający z decyzji nr 221/2019 nie został wykonany. [...] marca 2021 r. PINB w Łodzi wystawił tytuł wykonawczy TW nr [...] zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej.

Postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r., nr 77/2021 ŁWINB w Łodzi uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB w Łodzi nr 182/2021 z 24 lutego 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że PINB w Łodzi wykroczył poza dopuszczalny zakres normy zawartej w art. 61a k.p.a. i wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania jest dopuszczalna jedynie "w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy" na tzw. pierwszy rzut oka.

Postanowieniem z 6 maja 2021 r. nr 83/2021 ŁWINB w Łodzi uchylił w całości postanowienie PINB w Łodzi z 24 lutego 2021 r., nr 181/2021 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu PINB w Łodzi błędnie wydał postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

13 kwietnia 2021 r. M.H. wniósł do organu I instancji zarzut na prowadzone postępowanie egzekucyjne wskazując jako jego podstawę art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. – nieistnienie obowiązku i wskazał, że złożył do Prezydenta Miasta Łodzi informację o przystąpieniu do robót budowlanych, celem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego objętego nakazem na izolatorium przeznaczone dla prywatnych potrzeb, zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy covidowej.

Postanowieniem z 27 kwietnia 2021 r., nr 359/2021 PINB w Łodzi zawiesił w całości postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] marca 2021 r.

Postanowieniem z 4 maja 2021 r. nr 383/2021 PINB w Łodzi oddalił zarzut nieistnienia obowiązku w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego nr TW [...] z [...] marca 2021 r. dotyczącego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 221/2019 z 11 marca 2019 r., znak: [...].

26 maja 2021 r. PINB w Łodzi wydał decyzję nr 322/2021, którą odmówił wygaśnięcia własnej ostatecznej decyzji nr 221/2019 z 11 marca 2019 r. nakazującej M. H. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...], w północno[?]wschodnim narożniku działki (działka Nr [...], obr. [...]), utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 13 czerwca 2019 r., nr 159/2019 znak: WOP.7721.0426.2019.RK.

Postanowieniem z 1 czerwca 2021 r., nr 442/2021 PINB w Łodzi umorzył w całości postępowanie z wniosku M.H. w przedmiocie "zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji ŁWINB z dnia 13 czerwca 2019 r. nr 159/2019".

Decyzją z 29 lipca 2021 r., nr 185/2021 ŁWINB w Łodzi utrzymał w mocy decyzję PINB w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr 322/2021.

Wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 857/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.H. w przedmiocie odmowy wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Wyrok uprawomocnił się 29 października 2022 r.

28 listopada 2022 r. do organu wpłynął wniosek M.H. o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że nie wykonał decyzji w postępowaniu legalizacyjnym, bowiem jest osobą niepełnosprawną, co wpłynęło na jego postępowanie. Następnie w związku z wybuchem ogólnoświatowej pandemii z powodu wirusa SARS-Cov-2 przekształcił on wybudowany budynek w izolatorium dla bliskich, rodziny oraz przyjaciół. Po wybuchu wojny na Ukrainie chciał pomóc uchodźcom w swoim budynku, który ma podlegać rozbiórce. Nie posiada on środków finansowych na rozebranie budynku stanowiącego jego własność, dlatego wnosi o uwzględnienie jego wniosku i zmianę decyzji nakazującej rozebranie spornego budynku mieszkalnego. Do wniosku załączył dokumentację medyczną o niepełnosprawności. W piśmie z 17 stycznia 2023 r. M.H. doprecyzował swoje żądanie.

Decyzją z 20 kwietnia 2023 r., nr 201/2023 PINB w Łodzi odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z 11 marca 2019 r., nr 221/2019, którą nakazano M. H. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...], w północno-wschodnim narożniku działki (działka Nr [...], obr. [...]), utrzymaną następnie w mocy ostateczną decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 13 czerwca 2019 r., nr 159/2019, znak: [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.H. zarzucając naruszenie art. 154 § 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 prawa budowlanego. W ocenie skarżącego organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dotyczącego przesłanek stosowania art. 154 § 1 k.p.a. Organ nie ustalił czy strona decyzji nakazującej rozbiórkę nabyła prawo. M.H. stwierdził, że nie nabył żadnego prawa/uprawnienia gdyż nie można przyjąć aby w jakikolwiek sposób ograniczono decyzją możliwy do nałożenia obowiązek. Żadna z pozostałych stron postępowania nie nabyła prawa do wyniku/rezultatu jego zachowania określonych w decyzji o rozbiórce. Organ błędnie stwierdził, że stosowanie art. 154 § 1 k.p.a. nie dotyczy decyzji ostatecznych orzekających całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego, dlatego wydana decyzja jest wadliwa.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

ŁWINB w Łodzi po przywołaniu treści art. 154 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że aby postępowanie prowadzone na jego podstawie zakończyło się zmianą albo uchyleniem decyzji administracyjnej konieczne jest kumulatywne spełnienie warunków, tj.: 1) na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa; 2) przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; 3) decyzja jest ostateczna. W przypadku nieziszczenia się którejkolwiek z nich, nie ma podstaw do wydania decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w tym trybie. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, nie zaś kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przedmiotu postępowania i kolejna kontrola merytoryczna kwestionowanej decyzji ostatecznej. Celem jest weryfikacja decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia – czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie oparte jest zatem na uznaniu administracyjnym.

Następnie organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i stwierdził, że pojęcie "nabycia praw" należy przyjmować szeroko tj. jako każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony stanowi rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo. Przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy rozumieć zatem każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym przysporzeniem w sferze prawnej jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku.

W treści decyzji objętej wnioskiem M.H. istnieje obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego jako skutku dokonanej samowoli budowlanej na gruncie prawa administracyjnego. M.H. "nabywa prawo", bowiem zostaje ukształtowana jego określona sytuacja prawna, a on w drodze merytorycznego rozstrzygnięcia zostaje obciążony skonkretyzowanym obowiązkiem stanowiący przysporzenie w jego sferze prawnej. Wobec tego wniosek o zmianę decyzji nie spełnia pierwszej z przesłanek niezbędnych do skorzystania z trybu art. 154 § 1 k.p.a.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że decyzja nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego wydana w oparciu o normę art. 48 prawo budowlanego nie jest oparta na uznaniu administracyjnym, lecz na związaniu, co oznacza, że organ w przypadku orzekania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego powstałego w warunkach samowoli budowlanej nie posiada żadnego marginesu swobody, jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek negatywnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego nie dysponuje "luzem decyzyjnym", co oznacza, że do tego rodzaju decyzji nie ma zastosowania tryb ukształtowany w art. 154 § 1 k.p.a, bowiem tego trybu nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie normatywne, nie ma możliwości dokonania zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a.

Następnie organ zwrócił uwagę na szczególny charakter obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki jest karą za popełniony delikt administracyjny, zatem za uchyleniem decyzji rozbiórkowej stanowiącej sankcję za naruszenie przepisów prawa budowlanego przemawiałby jakikolwiek interes społeczny. Natomiast słuszny interes stron powinien być rozumiany w kategoriach zobiektywizowanych i powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Jego uwzględnienie należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą, co oznacza, że takie rozumienie przesłanek dot. interesów jest niemożliwe do zastosowania wobec decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Wobec powyższego w ocenie organu zachodzi całkowity brak podstaw do uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego. Odnosząc się do kwestii przedłożenia w załączeniu do odwołania dokumentacji medycznej, w tym orzeczenia o stwierdzeniu niepełnosprawności skarżącego, organ wskazał, że tych kwestii nie sposób uznać za merytorycznie powiązanych ze sprawami naruszeń prawa budowlanego poprzez dokonanie samowoli budowlanej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.H. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie art 154 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną i dowolną interpretację niezgodną ze stanowiskiem twórcy tego przepisu i k.p.a. oraz art 6, art. 7, art. 8, art. 9, art 77 i art 81 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że uprawnił osobę do wykonania dokumentacji legalizacyjnej dla odbudowanego budynku uznanego za samowolę zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Wobec faktu, że skarżący jest sparaliżowany wskutek nieszczęśliwego wypadku, udzielił także pełnomocnictwa dotyczącego samowoli. Dokumentacja do której był zobowiązany nie została złożona w terminie, choć została opracowana. W trybie "ustawy covidowej" architekt przygotował niezbędne dokumenty celem złożenia informacji, że przeznaczenie budynku jest pod użytkowanie izolatorium, jednak działania te okazały się bezskuteczne.

Wobec powyższych okoliczności skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego uzasadnienie treści decyzji wskazuje, że postępowania prowadzone przez organy nie były wyczerpujące i zgodne z zasadami ogólnymi k.p.a., a także przepisami prawa materialnego. Fakt, że skarga na decyzję ostateczną Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi została oddalona, nie wyklucza prowadzenia postępowania na podstawie art. 154 § 1 k.p.a.

W ocenie skarżącego nie nabył on jakiegokolwiek uprawnienia, gdyż nie można było przyjąć, aby w jakikolwiek sposób ograniczono decyzją możliwy do nałożenia obowiązek. Także żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa do wyniku (rezultatu) jego zachowania określonego w decyzji o rozbiórce. Obowiązek, który ciąży na skarżącym jest antonimem dla uprawnienia, które obejmuje sferę dokonywania wyborów przez adresata uprawnienia. Obowiązek jednego podmiotu zazwyczaj łączy się z uprawnieniami innego, szczególnie w postaci możliwości żądania wykonania określonego obowiązku.

Stwierdził, że uprawnienie musi wynikać z treści decyzji ostatecznej, czyli być w bezpośrednim związku z decyzją, a nie pochodzić z innych źródeł prawa. Ustalenie na czym polegają uprawnienia osób zainteresowanych rozbiórką obiektu wznoszonego niezgodnie z przepisami, zwłaszcza posiadaczy sąsiednich nieruchomości winno wynikać z postępowania prowadzonego przez organ.

Uprawnienie osób zainteresowanych rozbiórką łączy się z obowiązkiem inwestora określonym w art. 48 prawa budowlanego, czyli podporządkowaniu się konieczności rozbiórki. Polegać może ono tylko i wyłącznie na żądaniu wydania aktu potwierdzającego konieczność rozbiórki, co może jedynie być zrealizowane na podstawie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a.

Z kolei obowiązki z decyzji o rozbiórce nie rodzą uprawnień po stronie osób zainteresowanych rozbiórką, gdyż uprawnienie zostało zrealizowane w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji rozbiórkowej. Z decyzji rozbiórkowej wynikają obowiązki łączące się z uprawnieniem organu do żądania ich wykonania, zatem tylko ten organ jest wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tylko on realizuje uprawnienia wynikające z decyzji. Generalnie wykluczono możliwość, by uprawnienia na mocy decyzji w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. nabywała osoba nie będąca adresatem decyzji ze względu na brak bezpośredniego związku między decyzją a pozbawieniem uprawnienia. Wobec tego organ nie może twierdzić, że stosowanie art. 154 § 1 k.p.a. nie dotyczy decyzji ostatecznych nakazujących adresatowi całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego. Rozstrzygnięcie wniosku skarżącego wymagało także rozważenia, czy występują pozostałe przesłanki wymienione w przepisie, co organ zupełnie pominął.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu co uzasadnia oddalenie skargi w całości.

Oceniając legalność zaskarżonych decyzji sąd uznaje, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji, którą nakazano M.H. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...], w północno-wschodnim narożniku działki (działka nr [...], obręb [...]), utrzymanej następnie w mocy ostateczną decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi.

Wobec tak zakreślonego przedmiotu stwierdzić należy, że przedmiotem analizy jest prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji oceny braku wystąpienia spełnienia przesłanek uzasadniających uchylenie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji uznał, że nie zostały spełnione przesłanki uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wyjaśniając, że postępowanie z art. 154 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy żadna ze stron nie nabyła prawa, natomiast skarżący "nabywa prawo", gdyż zostaje ukształtowana jego określona sytuacja prawna i zostaje obciążony skonkretyzowanym obowiązkiem stanowiącym przysporzenie w jego sferze prawnej. Organ stwierdził również, że trybu z art. 154 k.p.a. nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, a norma art. 48 prawo budowlanego na podstawie której orzeczono rozbiórkę nie jest oparta na uznaniu administracyjnym, lecz na związaniu. Ponadto organ zauważył, że nakaz rozbiórki jest karą za popełniony delikt administracyjny zatem za uchyleniem decyzji rozbiórkowej stanowiącej sankcję za naruszenie przepisów prawa budowlanego nie przemawia jakikolwiek interes społeczny. W sprawie nie występuje również słuszny interes strony.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postępowanie prowadzone w zakreślonym trybie stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i daje możliwość wzruszenie decyzji ostatecznych. W odróżnieniu od eliminacji decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania albo stwierdzenia jej nieważności, która dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przepis art. 154 k.p.a. (jak również art. 155 k.p.a., który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie) dotyczy wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych, a więc takich, w których nie wystąpiły żadne nieprawidłowości. Co ważne postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, sprawdzenia czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w § 1 tego artykułu.

Zatem wytłumaczyć należy, że z treści art. 154 § 1 k.p.a. wynikają trzy przesłanki, których łączne spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej:

1. musi istnieć decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 k.p.a.);

2. na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa, a więc musi to być decyzja, która nie kreuje prawa nabytego dla strony postępowania;

3. za jej uchyleniem lub zmianą w tym samym stanie faktycznym i prawnym muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wykazane przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że dopiero łączne wystąpienie wymienionych przesłanek uprawnia organ do zastosowania art. 154 k.p.a. i dokonania zmiany bądź uchylenia ostatecznej decyzji. Brak zaistnienia chociażby jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie spełniona została pierwsza z przesłanek, albowiem w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakazująca M.H. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...], w północno-wschodnim narożniku działki (działka nr [...], obręb [...]).

Wobec powyższego obowiązkiem organów było zbadanie czy w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z 23 listopada 2023 r. sprecyzowanego pismem z 17 stycznia 2023 r. o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. zachodziły pozostałe przesłanki wynikające z treści ww. przepisu.

W konsekwencji powyższego poinformować należy, że możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. odnosi się do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w przeciwieństwie do trybu w art. 155 k.p.a., który odnosi się wyłącznie do decyzji na mocy której strona nabyło prawo. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd co do rozumienia zastosowanego w tym przepisie pojęcia "nabycie prawa". Przede wszystkim ocena, czy strona nabyła prawo lub tych praw nie nabyła winna być dokonana w oparciu o treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 912/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Niewątpliwie strona nabywa prawo z decyzji tworzącej dla niej określone uprawnienia i przez to tworzącej prawo, kształtującej jej sytuację prawną w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego. Jednakże nie można zawężać zakresu tych decyzji jedynie do rozstrzygnięć korzystnych dla strony, z których wypływają wyłącznie uprawnienia. Strona może nabyć prawo również z decyzji zawierającej rozstrzygnięcie nakładające na stronę określone obowiązki, takie rozstrzygnięcie także kształtuje sytuację prawną strony (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1496/18, CBOSA).

Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że nabycie prawa z decyzji ostatecznej oznacza każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji na mocy której nałożono na stronę obowiązek, jak w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki, przysporzeniem w sferze prawnej jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. "Nabycie praw" użyte w art. 154 k.p.a. należy rozumieć szeroko, tzn. jest to każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony stanowi rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". W sytuacji wielości stron w postępowaniu administracyjnym, co nie należy do rzadkości (w szczególności w sprawach związanych z procesem inwestycyjnym), decyzja nakładająca na jedną z nich określone obowiązki tworzy jednocześnie prawo dla innej strony przejawiające się w tym, że na wypadek niewykonania dobrowolnie obowiązku przez adresata obowiązku służą tej stronie uprawnienia, w tym żądanie egzekucji obowiązku (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 912/10, CBOSA).

Należy zatem stwierdzić, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. co znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00, CBOSA, z 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04, z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/10, z 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1529/14, z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 533/16, CBOSA). Decyzja wydana w trybie art. 48 prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, co w konsekwencji skutkuje tym, że nie jest dopuszczalne jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. Nie została bowiem zachowana podstawowa przesłanka uregulowana w tym przepisie. Wobec tego nie było jakichkolwiek podstaw przemawiających za wzruszeniem decyzji zobowiązującej skarżącego do wykonania rozbiórki budynku.

Jednocześnie godzi się wyjaśnić, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewien luz decyzyjny, swobodę działania, zatem może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do tzw. decyzji uznaniowych. Decyzja której uchylenia domaga się skarżący została wydana w oparciu o art. 48 prawa budowlanego i orzeka o rozbiórce obiektu budowlanego (nakłada na skarżącego obowiązek wykonania nakazu), wobec czego nie należy do tego rodzaju decyzji. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że również z tego powodu nie jest dopuszczalne uchylenie (ani zmiana) takiej decyzji przez organ w trybie art. 154 k.p.a., albowiem organ nie dysponuje żadnym zakresem uznania w sytuacji orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego. Organ jest związany rozstrzygnięciem, nie ma możliwości podjęcia według własnego uznania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego bądź legalizacji robót polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia. Wręcz przeciwnie legalizacja obiektu budowlanego możliwa jest wyłącznie po spełnieniu wszystkich wymagań zawartych w art. 48 prawa budowlanego, a brak ich spełnienia skutkuje obligatoryjnym wydaniem nakazu rozbiórki obiektu.

Sąd ma jednocześnie na względzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest również pogląd, że sam fakt, że decyzja ma charakter związany, nie może być wystarczającą podstawą do odmowy jej merytorycznej oceny pod kątem przesłanek odwołalności, a rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym i czy taka zmiana lub uchylenie znajduje poparcie w interesie społecznym lub słusznym interesie strony. Jednakże niezależnie od przyjętej linii orzeczniczej, w sprawie nie zachodzą pozostałe przesłanki wyrażone w art. 154 § 1 k.p.a., a więc brak nabycia prawa (o czym była mowa powyżej) oraz wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony (o czym poniżej).

Jak już wyżej wskazano decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest decyzją na mocy której strona nabywa prawo i wydaną w postępowaniu w którym kompetencje organu mają charakter związany. Już samo zaistnienie powyższych przesłanek uniemożliwia organowi wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 k.p.a. zgodnego z żądaniem strony i w konsekwencji zwalnia organ od oceny spełnienia pozostałych przesłanek wymienionych w tym przepisie, a warunkujących uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie. Jednakże organy przeprowadziły również analizę zaistnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony i doszły do prawidłowych wniosków o braku ich wystąpienia.

Kategoria interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym i zmiennym w czasie co oznacza, że powinien on być rozpatrywany na tle konkretnej sprawy. Podstawą zaistnienia interesu społecznego jest ustalenie stanu prawnego odpowiadającego zaistniałemu stanowi faktycznemu sprawy, co jest kluczowym elementem stabilności porządku prawnego. W ocenie sądu uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego prowadziłaby do pozostawienia stanu niezgodnego z prawem, tj. samowoli budowlanej, co z całą pewnością jest nie do pogodzenia z interesem społecznym.

Rację mają również organy stwierdzając brak zaistnienia słusznego interesu strony, który w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Wobec tego podczas oceny jego występowania w danej sprawie i przemawiającego za uchyleniem (lub zmianą) decyzji, należy wziąć pod uwagę okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (uchylenia lub zmiany decyzji) jest słuszne i nie doprowadzi do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie. Słuszny interes strony musi być zatem interesem znajdującym potwierdzenie w obowiązujących przepisach prawa, nie może być z nimi sprzeczny ani nie może ich zastępować, bowiem zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że mając do wyboru możliwość wyboru korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia i zmienia decyzję mniej korzystną dla strony na optymalniejszą. W tej sytuacji sąd nie dopatruje się zaistnienia w sprawie słusznego interesu strony w dokonaniu jej uchylenia, bowiem związanie organu wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę uniemożliwia wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia dla skarżącego zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym.

Na marginesie powyższych rozważań sąd zaznacza, że organy, wobec znajdującego się w aktach sprawy wniosku opartego o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie były jednocześnie zobowiązane do oceny czy zachodzą warunki do wzruszenia tej decyzji w innym trybie, w szczególności poprzez zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić zatem należy, że są one nieuzasadnione. W ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a.

Organy w toku postępowania zebrały kompletny i wystarczający materiał dowodowy oraz dokonały jego rzetelnej i prawidłowej oceny uwzględniającej istotę i wartość poszczególnych okoliczności faktycznych. Wyniki dokonanej oceny, w tym ustalenia istnienia okoliczności faktycznych są zgodne z zasadami logiki i znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącego, nie oznacza automatycznie jej wadliwości. Jednocześnie stwierdzić należy, że organy w uzasadnieniu decyzji ustosunkowały się do twierdzeń uważanych przez skarżącego za istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a skarżący nie wykazał, że przypisywane organowi naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na jej wynik.

Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego i materialnego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, sąd nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji, zobowiązany był oddalić skargę.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.