Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 133/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. i [...] Sp.k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 485/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. i [...] Sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2021 r. znak: WINB-WOA.7721.2.2021.D w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r., II SA/Ke 485/21 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. i [...] Sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z 15 lutego 2021 r. znak WINB-WOA.7721.2.2021.D w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) postanowieniem z 10 grudnia 2020 r. znak PINB-SO.5160.47.2020.VI, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] (na odcinku pomiędzy działką nr ew. [...] a działką nr ew. [...], tj. na trasie przewidywanej ulicy oznaczonej symbolem [...] - jako drogi publicznej kategorii dojazdowej) i nr ew. [...] w obrębie [...] w K., wykonywanych przez inwestora - [...] Sp. z o.o. i [...] Sp.k. z uwagi na to, że ww. roboty prowadzone są bez wymaganego przepisami p.b. pozwolenia na budowę, a także nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 31 marca 2021 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego m.p.z.p., czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z jednoczesnym pouczeniem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku zostanie wydana na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Sp. z o.o. i [...] Sp.k. ŚWINB postanowieniem z 15 lutego 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając ww. postanowienie, organ podzielił wszystkie ustalenia przyjęte przez PINB. Zauważył, że przeprowadzona 25 maja 2020 r. kontrola na terenie budowy wskazywała, że na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] wykonywane są roboty budowlane polegające na budowie drogi z nawierzchnią z kostki betonowej. Roboty te wykonuje [...] Sp. z o.o. i [...] Sp.k. i są one na ukończeniu, pomimo że art. 29 p.b. nie zwalania z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę drogi. Zdaniem ŚWINB, w świetle art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia jest wykonywanie robót polegających na utwardzeniu terenu, niemniej w kontrolowanym przypadku realizowanym przez inwestora robotom nie można było nadać tego rodzaju kwalifikacji, jeżeli utwardzenie jest realizowane na terenie przewidzianej w planie zagospodarowania ulicy, czyli drogi publicznej ma na celu dotarcie do dróg wewnętrznych zapewniających dojazd do poszczególnych działek budowlanych. W takiej sytuacji występuje przypadek wybudowania drogi określonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 p.b. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) dalej: u.d.p.

[...] Sp. z o.o. i [...] Sp.k. w . złożyła skargę na powyższe postanowienie ŚWINB, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia PINB. Skarżąca zarzuciła ww. rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego: 1) art. 3 pkt 1 i 6 p.b. oraz art. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez ich błędne zastosowanie i tym samym przyjęcie, że wykonane utwardzenie terenu w ramach robót budowlanych przy ul. [...] w . na potrzeby obecnie realizowanej inwestycji [...] stanowi drogę, podczas gdy definicja legalna terminu "droga" lub terminu" budowla" ujęta w ww. przepisach wyklucza tego rodzaju ustalenia, gdyż utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych ma charakter jedynie tymczasowy, zostało wykonane z elementów prefabrykowanych, małogabarytowych, demontowanych, a nadto nie posiada żadnej instalacji deszczowej, wpustów odwadniających, urządzeń, wydzielenia pasów ruchu, instalacji oświetleniowej, które bez wątpienia każda droga musi posiadać; 2) art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca bez wymaganego pozwolenia na budowę prowadzi roboty budowlane związane z budową ww. drogi, podczas gdy treść tego przepisu wskazuje wprost, iż utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, dokonane przez skarżącą nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia; 3) art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji wstrzymanie prowadzonych prac budowlanych, podczas gdy wykonane utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, przez co nie zostały wypełnione przesłanki pozwalające na wstrzymanie tychże prac.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę podjętych w sprawie postanowień stanowiły przepisy p.b. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. Sąd przytoczył treść art. 48 ust. 1-3 p.b., wskazując, że dokumentacja żądana przez organ I instancji wymieniona w pkt. 2 postanowienia w pełni odpowiada treści art. 48 ust. 3 p.b. W odniesieniu do oceny charakteru wykonanych robót budowlanych na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] w K., które organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały jako "budowę drogi" wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, Sąd I instancji stwierdził, że podziela przyjęte przez organy stanowisko dotyczące charakteru tychże robót. Zdaniem Sądu, w sprawach związanych z oceną legalności robót dotyczących utwardzania powierzchni gruntu na działkach budowlanych należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym, w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót. Niewątpliwie, roboty budowlane, których skutkiem jest wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. O ile sam fakt wysypania i ewentualnego ubicia kruszywa w obrębie własnej nieruchomości celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań nie stanowi jeszcze budowy drogi, o tyle jako budowę drogi wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę traktowane powinno być na przykład trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 701/16). Drogą zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie uwzględnić należało, po pierwsze, iż dla całego terenu, na którym skarżąca realizuje osiedle budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz sporną inwestycję, obowiązują postanowienia planu miejscowego, które wyznaczają m.in. teren drogi publicznej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] z podstawowym przeznaczeniem pod drogę publiczną klasy D (dojazdową) wraz z urządzeniami odwadniającymi i oświetleniowymi, po drugie, że w każdym z pozwoleń na budowę ww. budynków w dziale "obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" zapisano w pkt. 2 - obsługa komunikacyjna: "z ul. [...] poprzez ustanowioną służebność na działce nr ewid. [...] oraz zrealizowanej na podstawie umowy nr 4 z dnia 6.08.2018 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] - Miejskim Zarządem Dróg (dalej MZD), a Spółką drogi publicznej oznaczonej na rysunku planu symbolami [...]. i projektowanej drogi wewnętrznej stanowiącej część działki nr [...] - budowa drogi wewnętrznej wg. odrębnego opracowania" i po trzecie, że z umowy nr 4 w sprawie szczegółowych warunków budowy drogi publicznej zawartej 6 sierpnia 2018 r. pomiędzy MZD a skarżącą, ta będąc inwestorem ww. inwestycji niedrogowej, zobowiązała się na podstawie art. 16 u.d.p. do wykonania zadania p.n. "Budowa ulicy 1[...] wraz z budową skrzyżowania z ulicą [...] ([...])", w tym do uzyskania kompletu dokumentacji wielobranżowej niezbędnej do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla odcinka ulicy [...]. Sąd I instancji podkreślił, że wbrew zobowiązaniom umownym skarżąca, jak wykazała kontrola PINB, wykonywała na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] (objętych ustaleniami planu miejscowego co do przebiegu drogi publicznej o symbolu [...] w części oznaczonej jako odcinek A) roboty budowlane polegające na budowie drogi z nawierzchnią z kostki betonowej bez uzyskania pozwolenia na budowę. Organ szczegółowo ustalił, że w przekroju pionowym realizowana droga o szerokości około 5,02 m składa się z warstw nawierzchni z kostki betonowej grubości 8 cm, podsypki cementowej, warstwy kruszywa o frakcji 0-63 mm grubości około 20 cm oraz stabilizacji o szacowanej grubości około 15 cm. Po obu stronach nawierzchni jezdni powstał krawężnik betonowy. Odnosząc się twierdzeń skarżącej co do tego, że "utwardzenie" zostało wykonane z elementów demontowalnych (prefabrykowanych i małogabarytowych), Sąd zauważył, że wzdłuż całego opisanego wyżej odcinka A drogi budowanej z kostki brukowej istnieje droga techniczna, którą porusza się sprzęt ciężki przy budowie drogi zasadniczej i osiedla [...]. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia stąd wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej oceny, iż w kontrolowanej sprawie nie jest realizowane utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, lecz budowa drogi, która to budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Za taką oceną wykonanych robót budowlanych przemawia w opisany powyżej zakres, lokalizacja wykonanych robót oraz rodzaj użytych przez inwestora materiałów.

[...] Sp. z o.o. i [...] Sp.k. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Skarżąca zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 6 p.b. oraz art. 4 pkt 2 u.d.p. polegające na błędnym uznaniu, że w stanie faktycznym sprawy w oparciu o ww. przepis ustawy możliwe było wydanie postanowienia w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych przy jednoczesnym ustaleniu, że utwardzenie terenu wykonane przez skarżącą stanowi budowę drogi, podczas gdy zastosowanie powinien znaleźć art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., na mocy którego skarżąca nie była zobowiązana do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem wykonane przez spółkę utwardzenie powierzchni gruntu związane z realizacją inwestycji p.n. "Osiedle [...]" przy ul. [...] w K., nie może zostać sklasyfikowane jako budowa drogi.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionej podstawie.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. łączony z przypisaniem przez skarżącą Sądowi I instancji błędu wynikającego z nieuznania, że objęte kontrolą organów nadzoru budowlanego roboty budowlane stanowiły utwardzenie terenu. Powoduje to w konsekwencji, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 6 p.b. oraz art. 4 pkt 2 u.d.p. pozostaje w sprawie nieuzasadniony.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji odnośnie do tego, że zakres wykonanych robót budowlanych na działkach nr ew. [...] (na odcinku pomiędzy działką nr ew. [...] a działką nr ew. [...], tj. na trasie przewidywanej ulicy oznaczonej symbolem [...]) i nr ew. [...], obręb [...] w K. mieści się w definicji budowy drogi i roboty te nie mogły być traktowane przez ŚWINB jako "utwardzenie powierzchni gruntu" związane z realizacją inwestycji mieszkaniowej, ponieważ art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. odnosi się do kategorialnie odmiennych robót od tych, których wykonanie zostało przypisane stronie skarżącej jako inwestorowi. Niesporne ustalenia faktyczne, które nie zostały podważone w skardze kasacyjnej, wskazują, że skarżąca wykonała prace, których rezultatem w sensie funkcjonalno-użytkowym było wydzielenie pasa terenu i techniczne przystosowanie go do pełnienia funkcji jezdni przeznaczonej do ruchu pojazdów. Oznaczony w protokole kontroli odcinek A drogi o długości 214,7 m, zlokalizowany na działkach nr ew. [...] i [...], zrealizowany został w sposób przewidujący, że na warstwie stabilizującej o szacowanej grubości około 15 cm ułożona została warstwa podbudowy z kruszywa grubości około 20 cm, natomiast na umieszczonej na niej podsypce cementowej (grubość około 3 cm) została ułożona nawierzchnia z kostki betonowej grubości 8 cm.

W dotychczasowym orzecznictwie trafnie zauważa się, że o ile za utwardzenie powierzchni gruntu może być uważane nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu w celu wykorzystywania go jako miejsca parkowania pojazdów lub dojazdu do znajdującej się na nieruchomości zabudowy, o tyle roboty, które polegają na dokonaniu w ziemi wykopu, usunięciu mas ziemnych do pewnej głębokości wraz z ich przemieszczeniem w celu umieszczenia w powstałym wykopie materiałów budowlanych, nie wchodzą w zakres pojęcia utwardzenia powierzchni gruntu, którym posługuje się art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. (por. wyrok NSA z 29 marca 2022 r., II OSK 747/21).

Niezależnie od wielkości zrealizowanego obiektu posiadającego niespornie charakter liniowy (214,7 m - długość, 5,02 m – szerokość), jego przestrzennemu usytuowaniu w powiązaniu z innymi drogami i pełnionej przez niego funkcji, tj. skomunikowaniu zrealizowanego osiedla mieszkaniowego, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zastosowana przez skarżącą w spornym przypadku technologia budowy (art. 3 pkt 6 p.b.) pozostaje charakterystyczna dla realizacji takich obiektów, jakimi są drogi. Sam skarżący w toku postępowania przedmiot zrealizowanych robót określił zresztą mianem "drogi technicznej". Potwierdza powyższe wykonanie wykopu na głębokość wszystkich zaplanowanych warstw technologicznych i zastosowanie znajdującej się na gruncie rodzimym warstwy konstrukcyjnej podbudowy (na której została ułożona nawierzchnia z kostki betonowej) służącej zapewnieniu przepuszczalności dla wód opadowych, ale przede wszystkim gwarantującej odpowiednią nośność podłoża umożliwiającą odbywanie się po jezdni bez przeszkód ruchu pojazdów. Parametry techniczne i eksploatacyjne takiego terenu niewątpliwie pozostają całkowicie odmienne od przystosowania określonego terenu działki do zagospodarowania poprzez jego utwardzenie w znaczeniu, do jakiego odwołuje się art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Pojęcia niezdefiniowane przez prawodawcę, a za takie trzeba traktować "utwardzenie" powierzchni gruntu, należy interpretować oraz ustalać ich sens zgodnie z ich znaczeniem przyjętym w języku ogólnym (powszechnym), co Sąd I instancji w kontrolowanej sprawie miał na uwadze, jako że ocena rezultatu wykonanych robót opisanych w protokole ich oględzin, któremu towarzyszył materiał zdjęciowy, pomijając w tym miejscu już akcentowane przez organy oraz Sąd zobowiązania prawne ciążące na skarżącej, nie pozwalała na zaistnienie w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

W dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie przyjmował, że zakres wykonanych robót w postaci utwardzenia terenu w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów stanowi wykonanie samodzielnego obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc powinno być kwalifikowane jako droga w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. (por. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 3506/19; wyrok NSA z 21 września 2022 r., II OSK 2957/19; wyrok NSA z 20 lipca 2022 r., II OSK 2266/19; wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 665/19; wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1698/16; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 2975/17; wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16).

Zgodzić się należy z poglądem, że drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. i skoro w p.b. jest mowa ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym także te drogi, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów u.d.p. (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r., II OSK 3370/14). Konieczne jest równoczesne podkreślenie w kontekście argumentacji skargi kasacyjnej, że ustawodawca, zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi, nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w infrastrukturę, o której mowa w art. 4 pkt 2 u.d.p. (por. wyrok NSA z 3 marca 2021 r., II OSK 1908/18). Oznacza to, że argument, iż budowie drogi nie towarzyszyła realizacja wskazanej przez skarżącego infrastruktury (instalacji deszczowej, wpustów odwadniających, rządzeń wydzielenia pasów ruchu, instalacji oświetleniowej) pozostaje bez znaczenia dla kwestii związanej z kwalifikacją wykonywanych samowolnie przez inwestora robót budowlanych, w tym możnością wstrzymania tychże robót na podstawie art. 48 ust. 2-3 p.b. i objęcia ich postępowaniem legalizacyjnym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.