Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 213/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 stycznia 2023 roku, nr NSP-VIII.7581.1.146.2022.DL w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 10 czerwca 2022 r., nr GN.683.11.1.2015.IP; 2) zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego J. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 19 stycznia 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 10 czerwca 2022 r., o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], położoną w R., gmina Puck, wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pucku z 27 lipca 1971 r., w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi Rekowo na obszarze gromady P. w powiecie puckim, wydaną na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., nr 27, poz. 216), zwanej dalej "u.t.b.", działka nr [...], stanowiąca własność J. C., przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Wejherowie Wydział I Cywilny z 30 października 1986 r., sygn. akt Ns 515/86, spadek po zmarłym J. C. nabył w całości jego syn – J. C.

Wnioskiem z 23 marca 2015 r. spadkobierca byłego właściciela nieruchomości zwrócił się do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. działkę.

Starosta Wejherowski decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawcy za prawo własności działki nr [...] oraz umorzył postępowanie w stosunku do działki nr [...].

Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Pomorskiego decyzją

z 4 listopada 2016 r. w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. umorzył postępowanie. Zdaniem Starosty nie było bowiem podstaw do stwierdzenia, że odszkodowanie za przejęty grunt nie zostało wypłacone. Jak wskazał organ, na mocy obowiązujących wówczas przepisów osobie wywłaszczonej przysługiwało odszkodowanie i w razie zaniechania organów w tym zakresie obywatel miał prawo do interwencji lub skargi. Nie jest wiarygodna teza, że poprzedni właściciel nieruchomości nie podjąłby żadnej interwencji, gdyby nie wypłacono mu odszkodowania za działkę o powierzchni 2.629 m2, gdy obowiązujące przepisy wprost takie odszkodowanie przewidywały. Zgodnie z ogólną zasadą domniemania dobrej wiary nie można przyjąć, że organy administracji państwowej (zatrudnieni w urzędach pracownicy) działali niezgodnie z prawem, a uprawnieni przez ponad 40 lat nie upomnieli się o swoje prawa. Wprawdzie nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, lecz nie oznacza to, że ich nie było.

Wojewoda Pomorski - decyzją z 12 kwietnia 2019 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty wskazując, że zgodnie z § 2 ww. uchwały, którą dokonano wywłaszczenia nieruchomości, odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa we wsi Rekowo (§ 1) ustali i wypłaci uprawnionym osobom Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pucku. Także art. 9 ust. 2 u.t.b. przewidywał, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej jako "u.z.t.w.", z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Obecnie kwestie związane z odszkodowaniem za przejęty przez państwo grunt reguluje ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W świetle tego oraz w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że dopuszczalne było zastosowanie trybu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Niemniej jednak przeprowadzone postępowanie nie wykazało, że spełniona została przesłanka do orzekania przez organ administracji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, tj. takie odszkodowanie nie zostało wcześniej już wypłacone byłemu właścicielowi. Mimo bowiem wystąpienia do licznych organów, nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie za przedmiotową działkę zostało ustalone. Ponadto w piśmie Sądu Rejonowego w Wejherowie z 25 marca 2016 r. wskazano, że "nie toczyło się postępowanie w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz Pana J. C.". Co więcej, organ pierwszej instancji - działając na zlecenie Wojewody Pomorskiego, wystąpił do Banku Gospodarki Żywnościowej BNP Paribas - następcy Banku Rolnego, o udzielenie informacji, czy posiadają dokumentację dotyczącą wypłaty odszkodowania ustalonego za nieruchomość na rzecz J. C. Bank odpowiedział, że z uwagi na fakt znacznego oddalenia w czasie zdarzeń oraz brak konieczności przechowywania spraw zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r o rachunkowości dotyczącymi brakowania dokumentów, nie posiada dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania na rzecz J. C.

Mimo to Wojewoda wskazał, że - z uwagi na pośrednie dowody ustalenia i wypłaty odszkodowania, w postaci decyzji Prezydium z 30 września 1972 r. dotyczącej odszkodowania za inną nieruchomość wywłaszczoną tą samą uchwałą oraz aktów notarialnych dotyczących sprzedaży innych działek wydzielonych z nieruchomości J. C., zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dowodów m.in. w postaci przesłuchania wnioskodawcy oraz właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tą samą uchwałą. Osoby te stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. C. Jedynie S. P. oświadczył, że "nie ma szczegółowej wiedzy o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz J. C., kojarzy, że sąsiedzi na temat rozmawiali i wykazywali niezadowolenie z powodu wywłaszczenia i zbyt niskiego odszkodowania". Świadek stwierdził też, że "ojciec mówił, że tylko jedna osoba, tj. właściciel gruntu (nazwiska nie pamięta), na którym później wybudowano sklep [..], nie wziął przyznanego odszkodowania". Powyższe oznacza w ocenie organu, że odszkodowania za działki wywłaszczone ww. uchwałą zostały ustalone, a tylko w jednym przypadku kwota przyznanego odszkodowania nie została odebrana. W konsekwencji Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty o umorzeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z 26 września 2019 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 375/19, uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z 12 kwietnia 2019 r. oraz decyzję Starosty Wejherowskiego z 28 lipca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Sąd wskazał, że w załączniku do uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pucku z 27 lipca 1971 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi Rekowo na obszarze gromady P. w powiecie puckim, który stanowi wykaz gruntów przejmowanych na własność Państwa we wsi Rekowo na obszarze gromady P., w pozycji [...] wskazano działkę nr [...], stanowiącą własność J. C., syna F. Z kolei zgodnie z obwieszczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Pucku z dnia 29 lutego 1972 r., z dniem 1 marca 1972 r. w faktyczne władanie Wydziału objęty został m.in. grunt stanowiący działkę nr [...], przejęty na własność Państwa jako teren budowalny. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że działka nr [...], stanowiąca własność J. C. – ojca, została przejęta na własność Państwa, za co, zgodnie z uchwałą Prezydium i obowiązującymi wówczas przepisami u.t.b., byłemu właścicielowi należne było odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad określonych w u.z.t.w. z 1958 r. Kwestią sporną między stronami było ustalenie, czy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, J. C. (ojciec skarżącego), otrzymał odszkodowanie za działkę nr [...].

Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez spadkobiercę wywłaszczonego właściciela w roku 2015, tj. kiedy już nie obowiązywała ustawa z 1958 r., lecz jej funkcje przejęła ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Jak wyjaśnił Sąd, przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten stwarza bowiem możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. (zob. m.in. wyroki NSA: z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3090/15; z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 111/08;

z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, dostępne w CBOSA). Przy tym, odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej nie podlega przedawnieniu, gdyż z administracyjnym przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r., ani w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Skoro więc roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości przejętej przez Państwo pod budownictwo mieszkaniowe nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie przez podmioty uprawnione.

Dalej Sąd wyjaśnił, że dopuszczając możliwość wydania w sprawie odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy nieobowiązujących już przepisów u.z.t.w. z 1985 r. należało ustalić, czy spełniona została przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie. W ocenie Sądu powyższe kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, czym naruszono przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem należycie wykazane, czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za działkę nr [...] została kiedykolwiek wydana. Nie odnaleziono nie tylko samych akt, ale również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że takie akta w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu. Tymczasem organy administracji publicznej zarówno obecnie, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie i po wywłaszczeniu, obowiązane są do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ zaś - przyjmując, że akta sprawy odszkodowawczej istniały, nie podjął jednocześnie żadnych kroków w celu zbadania, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja, czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Organ nie wyjaśnił przy tym zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy – jeśli kiedykolwiek wydano decyzję, uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało. Nie wyjaśnił również, czy wnioski o odszkodowanie składane w latach po wydaniu uchwały Prezydium i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, a zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Kwestie te powinny być - zdaniem Sądu - uzupełnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Jak stwierdził Sąd, z przeprowadzonych czynności wynika jedynie fakt nieodnalezienia dokumentacji sprawy odszkodowania za działkę nr [...]. Nie można jednak na tej podstawie wnioskować, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, a następnie zagubiona, lub że w ogóle nie została ona wydana. Nie można także twierdzeń takich oprzeć na okoliczności, że decyzja o odszkodowaniu została wydana w odniesieniu do działki nr [...], również stanowiącej własność J. C. – ojca, wywłaszczonej zarządzeniem nr [..] Naczelnika Miasta i Gminy Puck z dnia 4 grudnia 1981 r., nawet jeżeli podstawą obu aktów były te same przepisy u.t.b., ani też z faktu, że za inną nieruchomość wywłaszczoną tą samą uchwałą wydano 30 września 1972 r. decyzję odszkodowawczą, którą sam wnioskodawca przedłożył organowi do akt innego postępowania. Decyzji z dnia 30 września 1972 r. nie ma bowiem w aktach sprawy, zatem nie sposób zbadać jej treści w kontekście wartości dowodowej dla niniejszej sprawy. Ponadto nawet fakt, że w odniesieniu do innej działki należącej do poprzednika prawnego skarżącego ustalono odszkodowanie, nie może przesądzać o tym, że czynność ta odnosiła się również do przedmiotowej działki. Na tej podstawie można jedynie przypuszczać, że do takich ustaleń doszło, przyjmując konsekwentność działań ówcześnie orzekających organów, jednak wydanie decyzji administracyjnej nie może opierać się na przypuszczeniach, lecz dowodach.

Sąd wskazał następnie, że przekonanie organów obu instancji co do faktu wypłacenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Państwa nieruchomość oparte było też na treści przepisów prawa obowiązujących w dacie wywłaszczenia, a w szczególności rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., nr 20, poz. 117). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, na cenę nabycia działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy. Potwierdzeniem respektowania takich zasad miała być (w ocenie organów) treść trzech odnalezionych aktów notarialnych dotyczących nabycia działek nr [...]-[...], wydzielonych z nieruchomości J. C. – ojca, w których wskazano, że sprzedaż następuje w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. Z tego organy wywiodły, że na cenę nabycia tych nieruchomości składało się odszkodowanie wypłacone poprzedniemu właścicielowi.

Sąd uznał, iż samo zamieszczenie we wspomnianych aktach, że sprzedaż następuje z uwzględnieniem zapisów ww. rozporządzenia, nie jest jeszcze wystarczającym dowodem wypłaty odszkodowania za te nieruchomości, a tym bardziej nie może to stanowić podstawy twierdzeń, że odszkodowanie zostało wypłacone za sporną działkę, co do której nie udało się jednak odnaleźć jakichkolwiek dokumentów potwierdzających te przypuszczenia. Mając więc na uwadze, że omawiane dokumenty dotyczą innych działek i innych osób niż objętych niniejszym postępowaniem, należy zauważyć, że sformułowanie przytoczonych zapisów może sugerować, iż zostały one zamieszczone w celu skalkulowania ceny sprzedaży wywłaszczonych działek, bez związku z faktem rzeczywistego wypłacenia bądź niewypłacenia odszkodowania poprzednim właścicielom.

Ponadto - w ocenie Sądu, na podstawie zeznań słuchanych w sprawie świadków również nie można było przyjąć, że kiedykolwiek została wydana decyzja o odszkodowaniu za działkę nr [...]. Większość powołanych świadków nie posiadała żadnej wiedzy na temat ewentualnego wydania decyzji odszkodowawczej za działkę nr [...], zaś organ swoje wnioski oparł na zeznaniach jednego tylko świadka, przy czym pozyskane od niego informacje pochodzą od osoby trzeciej (ojca), zaś sam świadek nie wskazuje jednoznacznie, że wskazane rozmowy o odszkodowaniach miały miejsce ani też nie widział decyzji dotyczącej J. C. - ojca. Nie można uznać za wystarczający dowód wypłaty odszkodowania również faktu nieupominania się przez ojca skarżącego o jego wypłatę, czy też brak wiedzy skarżącego o składaniu przez ojca wniosku o ustalenie i wypłatę takiego odszkodowania. Zresztą ten brak wiedzy skarżącego co do okoliczności związanych z wywłaszczeniem i ustaleniem odszkodowania, jak i brak dokumentów, potwierdza treść wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, w którym skarżący występuje o to w odniesieniu do dwóch działek, a następnie cofa wniosek co do działki nr [...] po odnalezieniu przez organ decyzji odszkodowawczej.

Sąd zaznaczył też, że wnioskom organu, że odszkodowanie zostało już byłemu właścicielowi wypłacone, powinno towarzyszyć również wskazanie, jaka była kwota tego odszkodowania, aby móc ocenić jego wysokość w kontekście art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zbadać, czy zostało ono ustalone zgodnie z obowiązującymi regułami oraz odpowiada zasadzie słuszności w przedstawionym rozumieniu.

Mając to wszystko na uwadze Sąd wskazał, że jeżeli ponownie przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za działkę nr [...] nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie żadnego przekonywającego dowodu na te okoliczności, organy - stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mają możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu na rzecz skarżącego.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Wejherowski - decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. - umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania stwierdzając, że prawo do ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości ustalane w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się jedynie do osób faktycznie wywłaszczonych, nie ma natomiast zastosowania do ich następców prawnych. Wojewoda Pomorski - decyzją z 23 listopada 2020 r. uchylił tę decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 375/19 w związku z brakiem odnalezienia decyzji odszkodowawczej za przedmiotową działkę, jak również jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego jej wydanie, należało ustalić odszkodowanie na rzecz wnioskodawcy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Wejherowski - decyzją

z 10 czerwca 2022 r. - odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz J.C. za przedmiotową działkę nr [...] o pow. 2629 m2, położoną w Rekowie Dolnym, gmina Puck.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że mimo zwrócenia się do archiwów, sądów i urzędów, nie zdołał znaleźć dokumentów świadczących o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za ww. nieruchomość. Nie znaleziono także informacji czy zniszczeniu uległa ewentualna decyzja o odszkodowaniu, a także nie odnaleziono dokumentów dotyczących ewentualnego zniszczenia rejestrów wniosków o ustalenie odszkodowania i rejestrów wydanych decyzji w sprawie odszkodowań. Ponadto zwrócono się do Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz Archiwum Zakładowego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie o kwerendę w zasobach tych instytucji pod kątem, czy w ich zasobach zachowały się akta wywłaszczeniowe przedmiotowej działki, w szczególności dotyczące odszkodowania. Kwerendy zakończyły się wynikiem negatywnym.

Starosta zauważył następnie, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa pięćdziesiąt jeden lat temu. Zdaniem organu, mimo że nie udało się odnaleźć samej decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania, treść obowiązujących wówczas przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zbycie wywłaszczonych nieruchomości pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania dawnemu właścicielowi. Nieruchomości przejmowane przez Skarb Państwa w powyższym trybie na cele budownictwa mieszkaniowego, były następnie dzielone i zbywane jako tereny budowlane na rzecz nowych nabywców. Zgodnie z § 1 obowiązującego wówczas Rozporządzenia Ministra Rolnictwa, wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 u.t.b. oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia: "Na cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składa się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy". Zgodnie z przytoczonymi przepisami, osoby przystępujące do notarialnej umowy sprzedaży, płaciły z tytułu nabycia cenę, na którą składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów oraz koszty przygotowania działek do zabudowy. Jak wynika z treści przepisu, był to warunek konieczny zawarcia umowy dalszej sprzedaży wydzielonej nieruchomości w formie aktu notarialnego. Zdaniem Starosty, kluczowe znaczenie ma wykładnia logiczna i językowa przepisu, także ocena stanu faktycznego zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Skoro w przepisie jest mowa o odszkodowaniu wypłaconym, to - zdaniem organu, czynności tej dokonano. Stawający do umowy notarialnej przedstawiciel Skarbu Państwa musiał przedłożyć notariuszowi dokument, na podstawie którego wpisywano do aktu cenę zbycia, na którą składały się nie dowolnie i bez podstawy prawnej ustalone kwoty, a dwa nierozerwalnie związane ze sobą składniki, w tym odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów. Treść obowiązujących wówczas przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zbycie wywłaszczonych nieruchomości pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania dawnemu właścicielowi. Żaden inny ówcześnie obowiązujący przepis nie pozwoliłby ustalić ceny zbycia w sposób odmienny od wskazanego, co potwierdza treść

§ 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym nawet "W razie sprzedaży działek budowlanych, wydzielonych na terenach nabytych przez Państwo w trybie innych przepisów niż wymienione w § 1 - cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe ustala się stosując odpowiednio przepis ust. 1". Zatem, w każdym przypadku cena musiała zawierać dwa składniki: odszkodowanie wypłacone właścicielowi i koszty przygotowania działek do zabudowy. Odnosząc się do stwierdzenia zawartego we wniosku wszczynającym sprawę, że odszkodowania za przejętą przed 44 laty nieruchomość nie ustalono, Starosta stwierdził, że takie oświadczenie nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem faktu, że właściciel nieruchomości, zmarły 30 października 1986 r. J. C., odszkodowania nie otrzymał, a tym bardziej udowodnieniem, że tak nie było.

Organ wyjaśnił nadto, że odszkodowanie na mocy ówczesnych przepisów przysługiwało osobie wywłaszczonej i w razie zaniechania w tym zakresie, obywatel miał prawo do interwencji lub skargi. W ocenie Starosty Wejherowskiego nie jest wiarygodna teza, że poprzedni właściciel nieruchomości nie podjąłby żadnej interwencji, gdyby nie wypłacono mu odszkodowania za działkę o powierzchni 2629 m2, gdy obowiązujące przepisy wprost takie odszkodowanie przewidywały. Zgodnie z ogólną zasadą domniemania dobrej wiary, nie można przyjąć, że organy administracji państwowej (zatrudnieni w urzędach pracownicy) działali niezgodnie z prawem, a uprawnieni przez ponad 40 lat się o swoje prawa nie upomnieli. Starosta uznał, że z uwagi na brak dowodów bezpośrednich świadczących o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, którymi byłaby decyzja o ustaleniu odszkodowania czy też dowód wypłaty należnej kwoty, zobowiązany był wydać orzeczenie w oparciu o dowody pośrednie, takie jak: informacja udzielona przez Prezesa Sądu Rejonowego w Wejherowie, z której wynika, że kwota odszkodowania nie została złożona do depozytu sądowego, ale w którym to Sądzie toczyło się jedno postępowanie z wniosku Naczelnika Gminy Puck, nie dotyczące jednak J. C., akty notarialne sprzedaży wcześniej wywłaszczonych gruntów na rzecz ustalonych nabywców, a także zeznania strony i świadków, w szczególności jednego z nich, które jest spójne z informacją uzyskaną o depozycie sądowym, który zeznał, że tylko jeden z wywłaszczonych nie odebrał odszkodowania. Dokumenty te pośrednio, ale w spójny i logiczny sposób dowodzą, że odszkodowanie zostało właścicielowi wypłacone. Zebrany materiał zdecydowanie silniej przemawia za tym, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone, aniżeli za tym, że wywłaszczony właściciel nieruchomości został pozbawiony znacznych areałów gruntu, za które nie zostało mu wypłacone należne odszkodowanie i nie ubiegał się o nie.

Starosta wskazał też, że uzupełnił materiał dowody o operat szacunkowy wyceny nieruchomości, w oparciu o który możliwe byłoby ustalenie odszkodowania przez organy administracji publicznej. Rzeczoznawca ustalił, że łączna powierzchnia wywłaszczonego gruntu to 0.2629 ha, a łączna wartość przedmiotu wyceny to 397.288 zł. Starosta Wejherowski oceniając operat szacunkowy pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej, uznał go za prawidłowy.

Wojewoda Pomorski – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z 10 czerwca 2022 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów – w tym pozyskanych w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy, wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jak wskazał organ, w okresie, w jakim było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Niezależnie od powyższego organ zauważył, że zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczaniem (klasa 8221) sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii B15 wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny).

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że ze stosowanej praktyki i wzorów protokołów przekazywanych akt do brakowania nie wynika, jakich konkretnie dokumentów dotyczy brakowanie. Protokół zawiera najczęściej takie informacje, jak znak akt/znak sprawy, sygnaturę archiwalną, daty skrajne, tytuł jednostki. Dane te nie określają w sposób szczegółowy nazwy dokumentu, czy jest to decyzja i kogo dotyczy. Niemożliwe jest więc na podstawie tego typu protokołu stwierdzić, czy konkretny dokument został zniszczony.

Wojewoda podkreślił, że wnioskodawca tym samym wnioskiem wystąpił również o odszkodowanie za działkę nr [...], także twierdząc, że odszkodowanie za jej wywłaszczenie na podstawie zarządzenia nr 9/81 Naczelnika Miasta i Gminy Puck z dnia 4 marca 1981 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi Rekowo Dolne (Dz. Urz. WRN z 1982 r. nr 5, poz. 56), nie zostało ustalone, a mimo to odnaleziono w Urzędzie Gminy Puck decyzję z dnia 31 stycznia 1984 r. ustalającą odszkodowanie za tę nieruchomość. Dopiero wówczas wniosek w tym zakresie został cofnięty. Wojewoda zgodził się z organem I instancji, iż "na cenę nabycia, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, musiało składać się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów", co oznacza, że kwota odszkodowania została wcześniej ustalona przez biegłego. Przy tym wnioskodawca, który złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę, oświadczył, że nie wie, czy zostało ono ustalone i wypłacone. Trudno jednak - zdaniem Wojewody - uwierzyć, że w sytuacji, gdyby ojciec skarżącego nie otrzymał odszkodowania, nie upominałby się, jak również nie dyskutował o tym w gronie najbliższej rodziny. Ponadto jeden ze świadków stwierdził, że odszkodowania za wszystkie działki wywłaszczone ww. uchwałą były ustalone, a jedynie jeden z właścicieli, jednak nie ojciec skarżącego, nie odebrał należnej mu kwoty.

W ocenie Wojewody Pomorskiego, organ I instancji podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Organ odwoławczy wskazał przy tym na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich wyrokach z okresu ostatnich 2 lat wyjaśnia, iż brak dokumentów ze względu na upływ okresu ich archiwizacji, nie stanowi potwierdzenia przesłanki określonej w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tj. braku odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. W związku z tym, iż przesłanka ta ma charakter negatywny, to postępowanie wyjaśniające jest nakierowane w istocie na weryfikację prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy bądź wnioskodawców. Nie można w takiej sytuacji przeprowadzić dowodu na okoliczność braku wydania decyzji - z braku dokumentacji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie można wyprowadzać konkluzji, że odszkodowanie nie zostało przyznane.

Wojewoda podkreślił, też, że pomimo faktu, iż organ administracji publicznej powinien gromadzić z urzędu materiał dowodowy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 k.p.a., strona nie jest zwolniona z obowiązku aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, w szczególności poprzez dostarczenie żądanych przez organ dowodów. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie.

W konsekwencji, za prawidłowe uznano rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, bowiem brak dokumentów archiwalnych nie jest efektem naruszenia przez organy władzy publicznej obowiązków z zakresu archiwizacji dokumentów, a postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie potwierdziło nieustalenia i niewypłacenia odszkodowania za działkę, a wręcz przeciwnie, dowody poszlakowe - zeznania jednego ze świadków, akty notarialne sprzedaży wydzielonych działek - wskazują, że takie odszkodowanie zostało ustalone.

Odnosząc się do tego, że Wojewoda Pomorski w decyzji z dnia 23 listopada 2020 r. stanął na stanowisku, iż należy ustalić odszkodowanie za dawną działkę nr [...], wyjaśniono, że nie ma przeszkód prawnych, aby organ administracji publicznej, po uzupełnieniu materiału dowodowego przez organ I instancji, zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 375/19, oraz zapoznaniu się obowiązującymi w dacie wywłaszczenia przepisami dotyczącymi archiwizacji i z treścią najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącego danego zagadnienia, uznał, że pogląd w nim wyrażony może mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Organ stwierdził też, że nie ma znaczenia dla sprawy operat szacunkowy, sporządzony w dniu 24 lutego 2022 r przez rzeczoznawcę majątkowego.

J. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z 19 stycznia 2023 r. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił Wojewodzie naruszenie:

1. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – w skrócie k.p.a., poprzez aprioryczne założenie braku zasadności twierdzeń strony, uznanie, że powinna ona udowodnić fakty negatywne i tym samym oczekiwania na uzupełnienie materiału dowodowego, co nigdy nie nastąpi, a z przeprowadzonych czynności dowodowych wynika, że jest on kompletny i wspiera twierdzenia strony,

2. art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżącego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżącego nigdy nie doszło;

3. art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy poprzednicy prawni skarżącego zostali pozbawieni praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie, organ powinien wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie ww. przepisów kontrola legalności zaskarżonych aktów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie.

W kontrolowanej sprawie, dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kwestią sporną między stronami było ustalenie czy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, tj. J. C. - ojciec skarżącego, otrzymał odszkodowanie za działkę nr [...], która przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pucku z dnia 27 lipca 1971 r. (dalej jako "uchwała Prezydium").

Wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano na mocy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi

(Dz. U. z 1969 r. nr 27 poz. 216 i z 1972 r. nr 49 poz. 312), dalej "u.t.b.w.", a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa

(Dz. U. nr 3 poz. 16).

Z treści § 1 uchwały Prezydium wynika, że przejęciu na własność Państwa podlegają grunty stanowiące tereny budowlane we wsi Rekowo (Dolne), w granicach działek wykazanych w załączniku do uchwały, które w projekcie wyznaczania terenów budowlanych, zatwierdzonym uchwałą PPRN w Pucku z dnia 29 maja 1967 r., nr 59/111/67, przeznaczone zostały na cele budownictwa mieszkaniowego. Stosownie do § 2 uchwały, odszkodowanie za przejęte grunty ustali i wypłaci uprawnionym osobom Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium, według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej jako "u.z.t.w.", oraz uchwały Prezydium z dnia 8 marca 1971 r., nr 58/384/71 w sprawie podwyższania stawki odszkodowania za grunty przejmowane na własność Państwa.

Jak wynika z załącznika do ww. uchwały wywłaszczeniowej, który stanowi wykaz gruntów przejmowanych na własność Państwa we wsi Rekowo na obszarze gromady P., w pozycji [...] wskazano działkę nr [...], stanowiącą własność J. C., syna F. Z kolei zgodnie z obwieszczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Pucku z dnia 29 lutego 1972 r., z dniem 1 marca 1972 r. we faktyczne władanie Wydziału objęty został m.in. grunt stanowiący działkę nr [...], przejęty na własność Państwa jako teren budowalny.

Wobec tego nie ulega wątpliwości, że działka nr [...], stanowiąca własność J. C. – ojca, została przejęta na własność Państwa, za co - zgodnie z uchwałą Prezydium jak i z obowiązującymi wówczas przepisami u.t.b., byłemu właścicielowi należne było odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad określonych w u.z.t.w.

W niniejszej sprawie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez spadkobiercę wywłaszczonego właściciela w roku 2015, tj. kiedy już nie obowiązywała ustawa z 1958 r. (u.z.t.w.), lecz jej funkcje przejęła ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – w skrócie "u.g.n.". Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Analizując niniejszą sprawę w kontekście powołanej regulacji podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy przez organy obu instancji, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 19 stycznia 2023 roku, sygn. akt II SA/Gd375/19, uprzednio wydanych w tej sprawie decyzji Wojewody Pomorskiego z 12 kwietnia 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Wejherowskiego z 28 lipca 2017 roku.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie sądu i organu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis). Przy tym podkreślić trzeba, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Nadto, zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. II SA/Gd 375/19, przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma także zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten stwarza bowiem możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. (zob. m.in. wyroki NSA: z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3090/15; z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 111/08; z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, dostępne w CBOSA).

Sąd wyjaśnił też, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości przejętej przez Państwo pod budownictwo mieszkaniowe nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie przez podmioty uprawnione.

Dopuszczając wobec tego możliwość wydania w niniejszej sprawie przez uprawniony organ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy nieobowiązujących już przepisów u.z.t.w. z 1985 r. Sąd w cytowanym wyroku wskazał, że w tej sprawie trzeba ustalić, czy spełniona została przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku przeanalizował wszystkie dowody zebrane przez organy w sprawie i uznał, iż powyższe kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, które nie zgromadziły wiarygodnego materiału dowodowego w sprawie na potwierdzenie swoich tez, czym naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem należycie wykazane, czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za działkę nr [...] została kiedykolwiek wydana.

Sąd wskazał, iż ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt sprawy odszkodowania zarejestrowanej na J. C. i dotyczącej spornej działki nr [...]. Nie odnaleziono nie tylko samych akt, ale również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że takie akta w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu. W tym stanie Sąd nakazał ustalenie czy kiedykolwiek wydano decyzję o odszkodowaniu, a jeżeli tak – czy uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało.

Należy także wskazać, iż WSA wyraźnie wypowiedział się odnośnie wagi ustaleń dotyczących braku decyzji odszkodowawczej. Stwierdził bowiem: "Skoro zatem przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło ani na odnalezienie dokumentów bezpośrednio związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za objętą wnioskiem strony działkę, ani nawet dokumentów świadczących, że takowe akta kiedykolwiek powstały, nie sposób stwierdzić w sposób wiążący, że były właściciel wywłaszczonego gruntu uzyskał odszkodowanie i wywodzić z tej okoliczności skutków negatywnych dla wnioskodawcy."

Sąd ocenił także przeprowadzone dowody osobowe i również odnośnie tych dowodów uznał, iż "na podstawie zeznań słuchanych w sprawie świadków również nie można przyjąć, że kiedykolwiek została wydana decyzja o odszkodowaniu za działkę nr [...]". Jak stwierdził Sąd: "także przeprowadzone dowody osobowe nie wniosły niczego istotnego do sprawy, ani w kwestii potwierdzenia, ani zaprzeczenia, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, lub że odszkodowanie zostało wypłacone."

Wojewódzki Sąd Administracyjny skazał także organom, iż: "Oparcie zaś przez organ administracji publicznej, obowiązanego wszak do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, rozstrzygnięcia negatywnego dla strony na przypuszczeniach, jest w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne. (...) niewątpliwie znaczny upływ czasu od daty przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa utrudnia organom procedującym w sprawie wniosku o odszkodowania za wywłaszczony grunt zgromadzenie materiału dowodowego (...) Niemniej jednak okoliczności te nie zwalniają organu z kompleksowej i dokładnej oceny materiału i szczególnej ostrożności przy czynieniu wniosków na podstawie dowodów pośrednich. Co więcej, trzeba wskazać, że nawet stwierdzenie, w oparciu o zebrane dowody pośrednie, że decyzja o odszkodowaniu istniała, nie daje jeszcze podstaw do uznania sprawy o odszkodowanie za bezprzedmiotową. Należy bowiem zauważyć, że podstawą wszelkich ustawowych przepisów statuujących obowiązek przyznania byłemu właścicielowi odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Państwa, jest art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten zaś stanowi nie tylko, że wywłaszczonej osobie należy się odszkodowanie, ale że odszkodowanie to ma być słuszne (...). W związku z tym, wnioskom organu, że odszkodowanie zostało już byłemu właścicielowi wypłacone, winno towarzyszyć również wskazanie, jaka była kwota tego odszkodowania tak, aby móc ocenić jego wysokość w kontekście art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zbadać czy zostało ustalone zgodnie z obowiązującymi regułami oraz odpowiada zasadzie słuszności w przedstawionym rozumieniu. Takich zaś informacji nie ujawniły przeprowadzone przez organy dowody w sprawie, co dodatkowo potwierdza tezę, że wnioskowanie o wydaniu decyzji odszkodowawczej w przeszłości jest wadliwe."

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż "zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i wymaga uzupełnienia, albowiem nie została wyjaśniona jednoznacznie zasadnicza kwestia - czy kiedykolwiek została wydana decyzja odszkodowawcza za wywłaszczoną nieruchomość. Natomiast tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego umożliwi zastosowanie właściwej normy prawnej, a tego w sprawie zabrakło. (...)". Dlatego też Sąd stwierdził, że: "Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą (...) dokonać wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli tak przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za działkę nr [...] nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie żadnego przekonywającego dowodu na te okoliczności, organy stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mają możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu na rzecz skarżącego."

Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego tę sprawę, zarówno Starosta Wejherowski, jak i Wojewoda Pomorski nie zastosowali się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 września 2019 r., omówionych szczegółowo powyżej.

Ponownie rozpoznając tę sprawę organy przeprowadziły bowiem jedynie dodatkowe poszukiwania w archiwach, z których wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W istocie nie pozyskały zatem żadnych nowych dokumentów, które jednoznacznie mogłyby świadczyć o istnieniu w przeszłości decyzji odszkodowawczej, a także o wysokości przyznanego za przedmiotową działkę odszkodowania. A przecież z wytycznych Sądu jednoznacznie wynikało, iż dla bezprzedmiotowości tego postępowania nie wystarcza samo ustalenie, że odszkodowanie zostało ustalone, trzeba bowiem jeszcze ustalić jego wysokość i stwierdzić, że je wypłacono. Mimo tego, bazując w istocie na tych samych dowodach pośrednich, już negatywnie ocenionych w poprzednim wyroku Sądu, organy obu instancji przyjęły, tak jak poprzednio, że odszkodowanie zostało ustalone w decyzji i wypłacone, naruszając tym samym w sposób istotny art. 153 p.p.s.a. a także w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania dotyczące prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Naruszyły także ponownie art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z uwagi na opisane powyżej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zawarte w prawomocnym wyroku, organy nie mogły bowiem przyjąć, iż brak jakichkolwiek dowodów na istnienie decyzji odszkodowawczej oraz ocenione już przez Sąd jako niewystarczające dowody pośrednie, pozwalają uznać, iż odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone poprzednikowi prawnemu skarżącego. Czyniąc to dopuściły się istotnego naruszenia art. 153 p.p.s.a. i wskazanych powyżej przepisów k.p.a.

Należy w tym miejscu jeszcze raz wyjaśnić organom, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania.

W tej sprawie przepisy prawa się nie zmieniły. Szeroko przytaczane orzecznictwo sądów administracyjnych, które ma potwierdzać prawidłowość oceny dowodów dokonanej przez organy, nie stanowi "zmiany przepisów" przewidzianej w tym artykule. Nawet jeżeli pozostaje ono w kontrze do poglądów zaprezentowanych w wyroku tutejszego Sądu, to jedynie prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. II SA/Gd 375/19 jest dla organów i obecnie orzekającego składu sądu wiążący. Nie nastąpiła też istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy, która również mogłaby uzasadniać odstąpienie od wytycznych zawartych w ww. wyroku.

W tym stanie rzeczy - z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz podporządkować się ocenie prawnej zawartej w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 26 września 20189 r., sygn. II SA/Gd 375/19.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na koszty postępowania składają się: uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnik skarżącego – adwokata w kwocie 480 zł.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż wniosek zgłoszony w odpowiedzi na skargę przez Wojewodę Pomorskiego nie spotkał się ze sprzeciwem skarżącego.