Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1055/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z.o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 240/22 w sprawie ze skargi S. sp. z.o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie dotyczącej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 240/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z.o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka", "skarżąca" "skarżąca kasacyjnie") na bezczynność Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") w sprawie postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") z 27 lipca 2021 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie [...]: umorzył postępowanie o zobowiązanie organu do wydania aktu (pkt 1); stwierdził że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3); zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z.o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając go w części, tj. w pkt 2 i 3. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono mu naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie w sprawie w zakresie w jakim Sąd I instancji nie zakwalifikował wielokrotnego naruszenia przepisów obligujących organ do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie jako rażącego naruszenia prawa;

2) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne jego niezastosowanie w sprawie pomimo spełnienia wszystkich przesłanek, co było konsekwencją naruszenia przepisów prawa procesowego, o których mowa w lit. a oraz nierozważenia wszystkich aspektów sprawy i okoliczności, które powinny mieć wpływ zarówno na nałożenie na organ grzywny, jak i na przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt. 2 i 3 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługują na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

3.4. Bezzasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwego zakwalifikowania bezczynności, której w niniejszej sprawie dopuścił się Wojewoda, jako nie mającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 198/22, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1081/22 oraz wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy administracyjnej (Wojewoda prowadził czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego m.in. występując pismem z 11 sierpnia 2022 r. do Prezydenta). Po drugie, postępowanie odwoławcze trwało około pięciu miesięcy (15 czerwca 2022 r. – 9 listopada 2022 r.), nie można zatem mówić o kilkunastokrotnym przekroczeniu terminu na załatwienie sprawy przez organ (zob. art. 35 § 3 k.p.a.). Oceniając całokształt okoliczności niniejszej sprawy nie można uznać, że w sprawie wystąpiła kwalifikowana bezczynność. Należy przypomnieć, że obowiązek orzekania o tym, czy przewlekłość i bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, został wprowadzony w związku z ewentualną odpowiedzialnością funkcjonariuszy publicznych na podstawie ustawy dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173; zob. art. 14 tej ustawy; por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 407/22, CBOSA). Natomiast z punktu widzenia interesów stron postępowania administracyjnego kwalifikacja przewlekłości lub bezczynności jako rażącej nie ma istotnego znaczenia, zwłaszcza w aspekcie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych z tytułu bezczynności administracji (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy, z punktu widzenia braku podstaw do zakwalifikowania bezczynności jako rażącej, obok kwestii ogólnego czasu trwania postępowania odwoławczego (tj. termin na rozpoznanie odwołania nie został kilkunastokrotnie przekroczony), istotne znaczenie miało również to, że Wojewoda załatwił sprawę przed wydaniem wyroku.

3.5. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące oddalenia skargi w zakresie wniosków o wymierzenie Wojewodzie grzywny oraz przyznanie spółce sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie tylko nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest wymierzyć grzywnę lub przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tych sprawach (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim. W takim przypadku, ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej, zarówno co do samej zasady wymierzenia grzywny lub przyznania sumy, jak i określenia wysokości tych akcesoryjnych, wobec stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, rozstrzygnięć, powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Samo uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość (art. 149 § 1 p.p.s.a.) jest co prawda warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej. W sprawie powinny wystąpić określone okoliczności uzasadniające skorzystanie przez sąd z fakultatywnych środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie WSA w Krakowie zasadnie zwrócił uwagę na względnie krótki okres bezczynności, jakiej dopuścił się Wojewoda, spowodowanej znacznym stopniem skomplikowania sprawy w związku z koniecznością zbadania zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (która częściowo została wygaszona), jak i planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego już po wydaniu ww. decyzji, a który objął część terenu inwestycji. Wobec tego nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że w sposób niebudzący wątpliwości przekroczył granicę uznania sędziowskiego, stwierdzając, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie stanowiła podstawy do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej kasacyjnie co do poniesionych przez nią szkód w związku ze znacznym wzrostem kosztów inwestycji w wyniku bezczynności Wojewody należy wskazać, że stwierdzenie bezczynności Wojewody (pkt 2 zaskarżonego wyroku) otwiera skarżącej drogę dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 417¹ § 3 kodeksu cywilnego w związku z art. 448 k.c.; por. np. wyrok SN z 9 września 2020 r., sygn. akt II CSK 67/19, LEX nr 3225188).

3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.