Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1310/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 151, art. 176
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 56 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1125/19 w sprawie ze skargi Komisji (...) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. nr 1401-IEE3.711.1.89.2019.JO w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komisji (...) na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1125/19 oddalił skargę Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: organ) z dnia 8 maja 2019 r., nr 1401-IEE3.711.1.89.2019.JO w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 141 p.p.s.a. w zw. art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1414 ze zm. dalej: u.p.e.a.) poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w sytuacji, gdy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie zostało wydane z naruszeniem uzasadniającym jego uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia o zawieszeniu egzekucji wydanego przez DIAS w Warszawie i przyjęcie, że w sprawie wystąpiła podstawa do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, podczas, gdy nieprawomocne wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez skarżącą kasacyjnie nie jest samoistną przesłanką wymienioną w katalogu podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, przy czym podjęte rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kwestii istnienia przesłanki do zawieszenia w całości postępowania egzekucyjnego nie zostało prawidłowo wyjaśnione i zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie należycie wyjaśnił wszelkie okoliczności dotyczące zasadności zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji słusznie uznał, iż w niniejszej sprawie wystąpiła podstawa do zawieszenia, podczas gdy z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że brak było zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych, do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ, które to naruszenie skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zaskarżonego postanowienia w całości.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

3) art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię w wyniku przyjęcia przez Sąd, że przepis ten stanowi podstawę do uznania, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. powoduje obligatoryjne zawieszenie postępowania egzekucyjnego, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., zaskarżonego postanowienia w całości.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia, alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta formalnie na obydwu podstawach.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczenia wymaga, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.p.; dalej powoływane orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani też zastępować autora skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów. Istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13).

Wadliwie skonstruowany został zarzut wymieniony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, określony jako dotyczący prawa materialnego. Wskazany w jego ramach przepis art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. ma charakter procesowy, a nie materialny. Mając jednak na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszący się do tego naruszenia, a także powyżej poczynione wyjaśnienia w przedmiocie braku automatyzmu w dyskwalifikowaniu zarzutów, NSA dokonał oceny tego zarzutu.

Natomiast ocenie nie poddaje się zarzut wyartykułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a to z uwagi na brak merytorycznej korelacji pomiędzy regulacjami prawnymi, które miałyby stanowić jego zasadnicze podstawy a sformułowaniem zarzutu. Wskazane w ramach tego zarzutu przepisy, w tym: art. 141 p.p.s.a (bez wskazanej jednostki redakcyjnej), art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. w żaden sposób nie dotyczą ustalania przez organy stanu faktycznego.

Istota sporu w sprawie dotyczy dwóch zasadniczych kwestii, mianowicie: 1) czy podstawą zawieszenia postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. jest istnienie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., na które to postanowienie wniesione zostało zażalenie; 2) zakresu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zawieszenia postepowania egzekucyjnego w przypadku wstrzymania wykonania decyzji.

W zakresie rozumienia wstrzymania wykonania decyzji będącego postawą zawieszenia postępowania egzekucyjnego (art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, który można sprowadzić do twierdzenia, że przesłanka zawieszenia postępowania powstaje z momentem pojawienia się w obrocie prawnym postanowienia sądu o wstrzymaniu wykonania decyzji, a nie z momentem uprawomocnienia się takiego postanowienia.

Analiza treści art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie uzależnił zawieszenia postępowania egzekucyjnego od prawomocności orzeczenia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności. Prima facie wynika to już z samego sformułowania dyspozycji przedmiotowej regulacji. W myśl przywołanego przepisu postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Ustawodawca nie wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania (decyzji) ma mieć charakter prawomocny. A skoro tak, to oznacza, że chodzi o postanowienia zarówno nieprawomocne, jak i prawomocne.

Za takim rozumieniem wstrzymania wykonania aktu (decyzji) na gruncie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przemawiają także inne merytoryczne argumenty. Otóż istotą postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wywołanie bezpośrednich i natychmiastowych skutków w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego; na tym polega mechanizm ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym przewidzianej przez przepisy p.p.s.a. Oczywiste jest zatem, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, nawet na mocy nieprawomocnego orzeczenia, musi skutkować zawieszeniem postępowania egzekucyjnego, co świadczy o koherencji instytucji procesowych unormowanych przepisami u.p.e.a. i p.p.s.a. (art. 61 § 3, 4 i 6). W tym miejscu wskazania wymaga, że art. 61 § 6 p.p.s.a. wprost stanowi, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę; 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę.

Przyjęcie stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej czyniłoby omawiane powyżej instytucje procesowe ułomnymi, nie spełniałyby one bowiem swej zasadniczej, tj. gwarancyjnej funkcji. Z pragmatycznego punktu widzenia kluczowe jest bowiem, by skutek w postaci zawieszenia postępowania nastąpił jak najszybciej, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę ustawowe przesłanki warunkujące zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania aktu lub czynności, jakimi są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oczekiwanie na prawomocność orzeczenia sądu mogłoby spowodować, że opisane w art. 61 § 3 p.p.s.a. zdarzenia (niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) wystąpiłyby, pomimo przyznania przez sąd środka ochrony tymczasowej (vide: m.in. wyrok NSA z 5 maja 2021 r., III FSK 417/21). Zauważyć należy, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności nie ma charakteru definitywnego i ewentualne uchylenie postanowienia sądu otwiera drogę do kontynuowania postępowania egzekucyjnego.

W ramach zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej jej autor wskazuje, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności dotyczących zasadności zawieszenia postępowania egzekucyjnego i nie dał temu wyrazu w wydanym rozstrzygnięciu.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając ten zarzut jako nieusprawiedliwiony, wskazuje, że z treści art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wynika, że organ po stwierdzeniu zaistnienia wymienionej w nim przesłanki, w tym – jak w rozpoznawanej sprawie –wstrzymania wykonania decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, jest zobligowany do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Należy podkreślić, że takie wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) jest samoistną (samodzielną) przesłanką wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Tym samym postępowanie dowodowe w takiej sprawie ograniczone jest do ustalenia czy w obrocie prawnym znajduje się postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, która była podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Organ w ramach takiego postępowania nie bada i nie może badać innych okoliczności, ponieważ działanie takie nie znajduje podstawy prawnej i byłoby naruszeniem wyżej wskazanej regulacji, a ponadto mogłoby ewentualnie prowadzić do braku respektowania zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia (postanowienia) sądu.

Dotychczasowe ustalenia determinują uznanie jako niezasadnych zarzutów naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. WSA nie naruszył zatem art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę, ani art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).