Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 388/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 9, art. 17 pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 65 ust. 1-2, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Spółka z o.o. w G. na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 23 lutego 2024 r. ,nr LV/689/2024 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie Przecław oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. M. Sp. z o. o. w G., dalej jako "skarżąca", wiosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 lutego 2024 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie P..

Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1) naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 20023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jako "u.p.z.p.", w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżącej, a to ze względu na wprowadzenie daleko idących ograniczeń dotyczących zabudowy nieruchomości skarżącej w przyszłości, w oparciu o nierzetelne oraz nieaktualne dane, tj. wprowadzenie generalnego zakazu zabudowy nieruchomości skarżącej, bez przeprowadzenia analizy aktualnej funkcji nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszenie procedury planistycznej, określonej w art. 1 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez wyłączenie z funkcji zabudowy terenów dla których istnieją już prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę oraz ustalenie w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowanych domkami jednorodzinnymi terenów produkcji rolnej wskazując, że skarżąca jest właścicielką działek nr [...], [...], [...], [...], i [...], dla których przewidziano funkcję rolniczą z zakazem zabudowy, co w praktyce powoduje, że pomimo respektowania przez organ faktu wydania prawomocnego pozwolenia na budowę, właściciel w przyszłości nie będzie mógł dokonać dalszej zabudowy działek; ponadto zbycie działki zabudowanej, dla której utrzymano przeznaczenie rolnicze z zakazem zabudowy może być znacznie utrudnione;

3) naruszenie procedury planistycznej określoną w art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie niewłaściwego wykonania obowiązku sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36, tj. nieuwzględnienie okoliczności utraty wartości działek gruntu wyłączonych spod jakiejkolwiek zabudowy i roszczeń właścicieli związanych ze stratą wartości ich majątku.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jest właścicielką działek nr [...], [...], [...], [...], i [...] w obrębie P., gmina K., objętych zaskarżoną uchwałą. Wskazała, że przedmiotowy plan wprowadził dla jej działek bardzo istotne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności - 100 % ich powierzchni zostało oznaczone symbolem 1RN - tereny rolnicze z zakazem zabudowy. Powyższe wyklucza jakiekolwiek inne zagospodarowanie (w tym zabudowę) i stanowi, zdaniem skarżącej, de facto i de iure istotne ograniczenie w wykonywaniu prawa własności. Równocześnie ograniczenie to nie jest uzasadnione jakimkolwiek możliwym do zrealizowania interesem publicznym, ponieważ przedmiotowa działka nie jest wykorzystywana pod działalność rolniczą, a dla tego terenu wydano prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z tą decyzją na ww. działkach powstanie w najbliższym czasie pięć domów jednorodzinnych dwulokalowych.

W ocenie skarżącej, brak zmiany planu spowoduje istotne utrudnienia zarówno dla niej, jak i dla przyszłych właścicieli, uniemożliwi bowiem dalszą zabudowę tych terenów. Pozostawienie funkcji rolniczej dla działek pełniących faktycznie funkcję mieszkaniową, a nie rolniczą powoduje m.in. brak możliwości sporządzenia rzetelnych prospektów informacyjnych dla nabywców zainteresowanych zakupem wydzielonych w przyszłości lokali.

Skarżąca Spółka podkreśliła, że okoliczność, iż uwzględniono przy uchwalaniu planu miejscowego funkcjonujące w obiegu prawnym ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę nie zmieniaj jej sytuacji, bowiem w dalszym ciągu na terenie oznaczonym symbolem 1RN będzie obowiązywał zakaz zabudowy, konsekwencją czego będzie brak możliwości rozbudowy wybudowanej na działkach infrastruktury w przyszłości. Okoliczność ta była wskazywana w trakcie trwania procedury planistycznej, ale organ nie był w stanie podać racjonalnych powodów utrzymania funkcji rolniczej dla działek skarżącej.

W ocenie skarżącej, plan został uchwalony z istotnym naruszeniem procedury planistycznej, bowiem w toku prac Wójt Gminy K. wydał w dniu 1 grudnia 2023 r. obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie P., w którego treści w pierwszej kolejności zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie P., w dniach od 11 grudnia 2023 r. do dnia 8 stycznia 2024 r., w siedzibie Urzędu Gminy K.. Następnie Wójt Gminy K. wyznaczył na dzień 14 grudnia 2023 r. o godzinie 13:00. termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu rozwiązaniami.

Skarżąca podkreśliła, że jedyny termin dyskusji z udziałem społeczności został wyznaczony po upływie trzech dni od chwili wyłożenia projektu MPZP - dokumentu opracowywanego przez około jeden rok, bardzo obszernego, którego analiza wymaga niewątpliwie posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu urbanistyki i planowania przestrzennego. Nie było żadnej realnej szansy na rzeczowe konsultacje, gdyż nie sposób skonsultować treść planu w tak krótkim czasie. Podniesiono, że właściciele gruntów położonych w obrębie P., aby realnie ocenić skutki planowanych zmian, winni mieć prawo skonfrontowania projektu z osobami o właściwym wykształceniu kierunkowym.

Konsultacje społeczne prowadzone w ramach spotkań otwartych nie powinny mieć na celu, zdaniem skarżącej, jedynie formalnego wykonania obowiązku ustawowego przez organ, w sposób uniemożliwiający realną dyskusję społeczną nad treścią dokumentu. W przypadku dyskusji publicznej wyznaczonej na trzy dni robocze po ujawnieniu i publikacji treści projektu MPZP nie można interpretować działań wójta gminy inaczej, jak chęć jak najszybszego, formalnego spełnienia obowiązku ustawowego przeprowadzenia konsultacji społecznych, bez realnej woli wsłuchania się w uwagi kierowane przez mieszkańców gminy.

Skarżąca wskazała, że projekt MPZP dla terenów obrębu P. pociągnął za sobą falę krytyki ze strony mieszkańców terenów, które są obecnie przeznaczone pod działalność rolniczą z zakazem zabudowy, dla tych terenów obowiązują prawomocne już decyzje o pozwoleniu na budowę - zabudowę domkami jednorodzinnymi wolnostojącymi. Projekt MPZP zakłada zatem różnicowanie sytuacji właścicieli gruntów, gdyż na sąsiadujących nieruchomościach z jednej strony powstanie zabudowa jednorodzinna, a z drugiej ma być prowadzona wyłącznie produkcja rolna. Żadna z tych wątpliwości nie została skomentowana przez przedstawicieli organu.

Na spotkaniu nie udało się także wyjaśnić kwestii związanych z obciążeniem budżetu Gminy K. z tytułu odszkodowań dla właścicieli przewidzianych w art. 36 i nast. u.p.z.p. Skarżąca podniosła, że Organ nie zareagował także na wnioski o przeprowadzenie ponownej dyskusji publicznej, wobec fikcyjnego charakteru spotkania zorganizowanego w dniu 14 grudnia 2023 r. w świetlicy wiejskiej w K. .

Skarżąca podtrzymała także zarzut dotyczący braku rzetelnej analizy skutków finansowych podjętej uchwały, bowiem organ w żadnym stopniu nie rozważył skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, wynikających z art. 36 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, szeroko argumentując swoje stanowisko.

Organ nie zgodził się z zarzutem, iż rozwiązania planistyczne przyjęte w zaskarżonej uchwale mają charakter dowolny. Podkreślił, że celem plany jest zachowanie rolniczej funkcji terenów objętych uchwałą, zgodnie z przyjętą polityką przestrzenną gminy, wyrażoną w ustaleniach obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 16 listopada 2015 r. Zgodnie z ustaleniami studium, teren działek skarżącej znajduje się w strefie rolniczej – grunty orne.

Organ wskazał następnie na treść art. 20 u.p.z.p. w związku z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw(Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, iż nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, zdaniem organu, że funkcja terenu przewidziana w studium jest wiążąca dla rady gminy i musiała być uwzględniona w planie miejscowym. Uwzględnienie uwagi i zmiana przeznaczenia terenu stanowiłoby istotne naruszenie prawa.

Dalej organ powołując się na art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wyjaśnił, że z treści tego przepisu nie można wywieść zakazu uchwalania planu miejscowego, którego postanowienia są sprzeczne z treścią ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast samo uprawnienie skarżącej, wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest respektowane.

Organ nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym naruszenia procedury, poprzez zakreślenie zbyt krótkiego czasu pomiędzy wyłożeniem projektu planu i wyznaczeniem publicznej dyskusji nad przyjętym rozwiązaniami wskazując, że w dniu 1 grudnia 2023 r. w BIP oraz na tablicach informacyjnych sołectwa poinformowano o wyłożeniu projektu planu w dniach od 11 grudnia 2023 r. do 8 stycznia 2024 r., w siedzibie urzędu, w godzinach urzędowania. Zachowany więc został termin, o którym mowa w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. W dniu 14 grudnia 2023 r. odbyła się publiczna dyskusja, w której uczestniczyło 29 wpisanych na listę osób i ok. 20 osób, które nie wpisały się na listę obecności. Przyjęte w projekcie rozwiązania zostały zaaprobowane przez część uczestniczących w dyskusji osób.

W odniesieniu do zarzutu wadliwego sporządzenia prognozy skutków finansowych organ podkreślił, że została ona opracowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł również, że skarżąca nie wykazała, że w przedmiotowej sprawie prognoza skutków finansowych była przyczyną uchwalenia planu w takim kształcie, a gdyby sporządzono inną prognozę to do uchwalenia planu by nie doszło. Organ odniósł się również do twierdzeń skarżącej, dotyczących ewentualnego odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 23 lutego 2024 r., w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie P..

Na wstępie rozważań, należy zatem poczynić kilka uwag w przedmiocie dopuszczalności zaskarżania tego typu aktów do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 – j.t.), dalej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przystępując do rozpoznania skargi na uchwałę organu gminy sąd bada przede wszystkim uprawnienie do wniesienia skargi.

Wyjaśnić należy, że legitymacja procesowa strony kwestionującej legalność uchwały, podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, określona została w sposób odmienny niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."). W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Skarga na uchwałę w myśl przytoczonego uregulowania nie jest actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.

W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2).

Podkreślenia przy tym wymaga, że wykazanie istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego należy przede wszystkim do tego ostatniego podmiotu. Musi on wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), np. nakłada obowiązki, bądź pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W niniejszej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem, a jego naruszenia upatruje w tym, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczono możliwość zabudowy jej nieruchomości, z wyjątkiem zabudowy przewidzianej w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanym, dla stanowiących jej własność działek. W ocenie skarżącej takie przeznaczenie terenu obejmującego jej nieruchomości, jakie przewidziano w planie miejscowym – 1RN, tj. rolnicze z zakazem zabudowy, narusza jej interes prawny i uniemożliwi korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Tym samym, w ocenie Sądu, skarżąca wykazała, że posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, jak również wskazała na jego naruszenie.

Stad też wyartykułowany w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie nie mógł zostać uwzględniony. Rolą Sądu w badanej sprawie było zbadanie, czy doszło do naruszenia interesu skarżącej Spółki w sposób wskazywany w skardze, czy było to naruszenie istotne, a także, czy rada gminy, uchwalając plan, dopełniła obowiązków proceduralnych i w końcu, czy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Zauważyć przy tym należy, że naruszenie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w każdym wypadku stanowi naruszenie istotne, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd też w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów związanych z naruszeniem procedury planistycznej.

Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. statuuje jako jedną z zasad planowania przestrzennego zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć należy, że wprawdzie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nie określa formy dyskusji publicznej, jednak zdaniem Sądu realizacja tego obowiązku wymaga zorganizowania spotkania umożliwiającego wymianę poglądów pomiędzy przedstawicielami władzy lokalnej (dysponenta władztwa planistycznego), a zainteresowanymi podmiotami. W trakcie takiego spotkania konieczne jest umożliwienie zadawania pytań. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 9 u.p.z.p., w związku z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, wójt, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi

w projekcie planu rozwiązaniami.

Jak wynika z przedłożonych Sądowi dokumentów i na co zwracał uwagę pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, w dniu 1 grudnia 2023 r. obwieszczono w prasie miejscowej, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicach informacyjnych sołectwa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu dla terenów w obrębie P. w dniach od 11 grudnia 2023 r. do dnia 8 stycznia 2024 r. w siedzibie Urzędu Gminy K. oraz na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy K.. Zachowany zatem został termin, o którym mowa w art. 17 pkt 9 u.p.z.p.

Następnie, w dniu 11 grudnia 2023 r., zamieszczono projekt planu na stronie BIP. Wyłożone materiały zostały zamieszczone w rozszerzeniach umożliwiających przeglądanie ich na dowolnym urządzeniu posiadającym dostęp do Internetu: .doc, .pdf. Dodatkowo materiały do wglądu w wersji papierowej były dostępne w siedzibie urzędu w godzinach pracy urzędu, od dnia 11 grudnia 2023 r. do dnia 8 stycznia 2024 r. (zachowano termin udostępnienia materiałów do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni).

Zgodnie z ogłoszeniem Wójta Gminy K. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, które ukazało się w Gazecie Wyborczej w dniu 1 grudnia 2023 r., w dniu 14 grudnia 2023 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, w której uczestniczyło 29 osób wpisanych na listę obecności i około 20 osób, które nie wpisały się na listę obecności.

Jakkolwiek ma rację skarżąca, iż czas między wyłożeniem projektu planu (11 grudnia 2023 r.), a przeprowadzeniem dyskusji (14 grudnia 2023 r.), był krótki i wynosił zaledwie 3 dni, to jednak okoliczność ta nie może przesądzać o naruszeniu procedury planistycznej. O takim naruszeniu można byłoby, zdaniem Sadu, mówić wówczas, gdyby publiczna dyskusja się w ogóle nie odbyła, co w badanej sprawie nie miało miejsca. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają terminu jaki musi upłynąć od dnia wyłożenia planu do dnia wyznaczenia terminu publicznej dyskusji. Oczywistym jest, że termin ten musi być ustalany indywidualnie, w zależności o rodzaju i obszerności aktu, którego dyskusja ma dotyczyć. Jednak zdaniem Sądu, nawet – gdyby przyjąć, że w badanej sprawie termin ten powinien być dłuższy, to zarzut taki nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż doszło do naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut taki można byłoby bowiem skutecznie postawić jedynie wówczas, gdyby przepisy ściśle określały okres, który musi upłynąć od dnia wyłożenia planu do dnia wyznaczenia publicznej dyskusji.

Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia procedury planistycznej – art. 17 pkt 5 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe wykonanie obowiązku sporządzenia prognozy skutków finansowych. Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), zobowiązywał wójta do sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że prognoza ma charakter informacyjny, nie jest załącznikiem do planu. Jej rolę można sprowadzić do przedstawienia finansowych skutków uchwalenia planu, w szczególności związanych z tym kosztów, w tym z tytułu przewidywanych odszkodowań, wpływów do budżetu gminy. Podkreśla się przy tym orientacyjny charakter prognozy, jakkolwiek bowiem prognoza powinna być sporządzona rzetelnie, to jednak nie sposób przewidzieć dokładnych wpływów, kosztów i wydatków w dłuższej perspektywie czasowej. Wskazuje się jednak, że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło (por. wyroki NSA z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19, z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 81/19, z dnia 21 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2809/18, dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W badanej sprawie prognoza została sporządzona, a skarżąca kwestionuje jej rzetelność, wskazując na skutki wynikające z niekorzystnego dla niej określenia przeznaczenia nieruchomości, jednak nie konkretyzuje skutków finansowych, które plan uchwalony w takim kształcie powoduje dla gminy. Nie wykazała również skarżąca tego, że wiedza o tych potencjalnych skutkach mogłaby doprowadzić do odstąpienia od uchwalenia planu. Rozważania skarżącej w tym zakresie mają charakter wyłącznie teoretyczny.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnionego naruszenia istoty prawa własności należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń, co wynika wprost z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza ograniczenie prawa własności pod warunkiem wszakże, że ograniczenie to ma miejsce w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności.

Jednym z takich aktów, które pozwalają władczo kształtować uprawnienia właścicieli nieruchomości jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na gruncie tej ustawy gmina, korzystając z przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo do takiego ukształtowania przeznaczenia poszczególnych terenów elementarnych, aby odpowiadało ono wymogom racjonalnej gospodarki przestrzennej i zapewnieniu ładu architektonicznego. Podkreślić przy tym wypada, że władztwo planistyczne winno być wykonywane w interesie ogółu społeczności, przy uwzględnieniu uzasadnionych interesów indywidualnych, a także różnego rodzaju ograniczeń nakładanych przez przepisy szczególne.

Niejednokrotnie zatem, przy uchwalaniu planu miejscowego dochodzi do kolizji interesu publicznego i prywatnego, a rolą organu jest te interesy w procesie planistycznym należycie wyważyć. Rolą Sądu z kolei jest dokonanie oceny, czy w procesie uchwalania planu nie doszło do naruszenia przepisów prawa, a także do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

W badanej sprawie skarżąca naruszenia uprawnień właścicielskich i tym samym przekroczenia granic władztwa planistycznego upatruje w tym, że dla stanowiących jej własność działek określono przeznaczenie rolnicze z zakazem zabudowy - 1RN, podczas, gdy ziemie te nie są wykorzystywane rolniczo, a dla jej działek została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie przewidywała dwuetapową procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwszym etapem było uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Stosownie do art. 10 ust. 1 u.p.z.p. studium uwzględniano uwarunkowania wynikające w szczególności z:

1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony;

2a) diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przygotowanej na potrzeby strategii rozwoju gminy;

3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego;

4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

4a) rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych;

5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, oraz zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, zgodnie z uniwersalnym projektowaniem;

6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia;

7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę;

8) stanu prawnego gruntów;

9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych;

10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych;

11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla;

12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych;

13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami;

14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych;

15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.

Jest to dokument o pewnym stopniu ogólności, pełnił jednak doniosłą rolę w procesie planowania przestrzennego, bowiem jego ustalenia, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. były wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że uchwalając plan miejscowy rada gminy nie mogła w odniesieniu do terenów elementarnych, co do których w studium określono ich przeznaczenie, podjąć ustaleń odmiennych i sprzecznych ze studium.

W związku z tym, że pomiędzy uchwaleniem studium i przystąpieniem do opracowania i uchwalenia planu miejscowego niejednokrotnie upływało kilka lat i w tym czasie sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości ulegał zmianie, ustawodawca przewidział pewien mechanizm, którego celem jest ochrona praw nabytych.

W art. 65 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Zgodnie z art. 65 ust. 2 przywołanej ustawy przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Z przepisu tego wynika po pierwsze, że ustalenia planu miejscowego mogą być sprzeczne z wydanymi dotychczas decyzjami o warunkach zabudowy, a uchwałodawca nie ma obowiązku dostosowywania ustaleń planu do treści tych decyzji. Po wtóre zaś, że ochronie podlega tylko taki istniejący, bądź potencjalny sposób zagospodarowania nieruchomości, który wynika z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym – zdaniem Sądu, z przepisu tego nie wynika, aby rada gminy miała obowiązek dostosowania ustaleń planu do treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, przepis ten należy wykładać w ten sposób, że pomimo, iż ustalenia planu są sprzeczne z wydanym, ostatecznym pozwoleniem na budowę, inwestor ma prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z uzyskaną przed uchwaleniem planu decyzją.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów badanej sprawy należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na to, że dla terenu objętego zaskarżoną obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., przyjęte uchwałą Rady Gminy z dnia 16 listopada 2015 r., nr [...]

Zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium, teren działki skarżącej Spółki znajduje się w strefie rolniczej/grunty orne, co do których w załączniku nr [...] do uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 16 listopada 2015 r., stanowiącym tekst Studium wskazano, że "najurodzajniejsze gleby na obszarze gminy należące do kompleksów przydatności rolniczej 1-go pszennego bardzo dobrego, 2-go pszennego dobrego, 4-go żytniego bardzo dobrego (gleby II, IIIa, IIIb, IVa klasy bonitacyjnej) powinny być chronione przed przeznaczeniem na cele nierolnicze, zwłaszcza pod zabudowę. Są to grunty objęte specjalnym trybem ochrony na mocy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Gleby te zajmujące łącznie 84% powierzchni gruntów ornych, powinny stanowić podstawowy ekosystem żywicielski i naturalną bazę rozwoju gospodarczego gminy (s. 93 studium, Powierzchnia ziemi i gleby, pkt 1)".

Zatem już na etapie uchwalania Studium uznano, że tereny, na których położonej są działki skarżącej podlegają szczególnej ochronie ze względu na wysoką klasę bonitacyjną gruntów i ich przydatność dla produkcji rolniczej. Odniesiono się tym samym do szczególnej ochrony prawnej, jakim podlegają obszary rolnicze i istniejący obowiązek ich rolniczego wykorzystania, który wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82).

Powyższa okoliczność oznacza, że skoro w Studium określono rolniczy charakter terenów, ze szczególnym naciskiem na konieczność zachowania ich funkcji i ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze, to – zgodnie z przywoływanym wyżej art. 9 ust. 4 u.p.z.p. uchwałodawca nie mógł określić innego przeznaczenia tych terenów. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż tereny te nie są wykorzystywane rolniczo, a w niedalekim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie została dokonana w Studium, może być uwzględniona przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

Należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż skarżąca jest podmiotem profesjonalnym, działającym na rynku od dłuższego czasu, a zatem wszelkie niebezpieczeństwa związane z zagospodarowaniem terenów, co do których nie uchwalono planu miejscowego, ale istnieje studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania powinny być jej znane. Szczególnie dotyczy to sytuacji, w której ze Studium wynika zakaz zabudowy na określonych terenach. Decyzja o zainwestowaniu w taki teren stanowi więc element ryzyka gospodarczego, z którym skarżąca powinna była się liczyć.

Nie ma więc racji skarżąca wywodząc, że w badanej sprawie nie wyważono należycie jej interesów. Kolizja interesu skarżącej, polegająca na możliwości zabudowy jej nieruchomości w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę obecnie i w przyszłości, w sposób z tych pozwoleń niewynikający, z interesem publicznym i płynącym z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazem szczególnej ochrony gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych i w konsekwencji wysokiej przydatności dla rolniczego ich wykorzystania, musi zostać rozstrzygnięta na korzyść interesu publicznego.

W ocenie Sądu nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, bowiem po pierwsze ustalenia zaskarżonej uchwały, w zakresie terenów, na których położone są działki skarżącej są zgodne ze studium, po drugie skarżącej przysługuje ochrona wynikająca z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Skarżąca posiada zatem uprawnienie do zabudowania działek zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę.

Podnoszony w skardze argument, iż pozostawienie przeznaczenia rolniczego z zakazem zabudowy w stosunku do jej nieruchomości spowoduje brak możliwości dokonania dalszej zabudowy na tych działkach w przyszłości jest nietrafiony. Przede wszystkim odnosi się on do sytuacji hipotetycznej, która może nigdy nie nastąpić. Nie sposób bowiem zakładać, że na działkach, na których powstaną planowane budynki z niezbędną infrastrukturą zaistnieje w najbliższej perspektywie konieczność dalszej rozbudowy.

Końcowo Sąd nie podzielił również poglądu, iż istniejąca po prawej stronie drogi zabudowa mieszkaniowa powinna determinować sposób przeznaczenia w planie nieruchomości po drugiej stronie drogi. Co do zasady w planach miejscowych graniczą tereny o różnym przeznaczeniu i funkcjach, a określenie w planie miejscowym przeznaczenia i funkcji jednego terenu nie oznacza, że wszystkie sąsiednie tereny muszą zostać zagospodarowane w ten sam sposób.

Podsumowując, w ocenie Sądu, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie doszło również do przekroczenia granic władztwa planistycznego z przyczyn wyżej wskazanych, co stanowiło podstawę oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.