Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 29/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy referent Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa D. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 6 sierpnia 2021 r. do Starostwa Powiatowego w T. wpłynęło zgłoszenie Nadleśnictwa [....], dotyczące przebudowy drogi leśnej LINIA VII w Leśnictwie B. - wykonanie 6 szt. mijanek na drodze jednopasmowej o nawierzchni tłuczniowej na działkach nr: [...] w miejscowości W., gmina W..

Starosta [...] decyzją z dnia 10 września 2021 r., znak: [...] wniósł sprzeciw do tego zamierzenia, podnosząc, że zgłaszana inwestycja narusza przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej Pb) wskazując jednocześnie, że wykonanie tych robót podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 28 Pb.

Od ww. decyzji, odwołanie wniosło Nadleśnictwo [....], zarzucając naruszenie:

- art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 w związku z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit d) Prawo budowlane poprzez zgłoszenie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych, które nie są objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie naruszają innych przepisów,

- art. 3 pkt 7a Prawo budowlane w związku z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach, poprzez błędne przyjęcie, że wykonanie mijanek na jednopasmowej drodze leśnej nie stanowi przebudowy drogi.

Wojewoda decyzją z dnia 15 listopada 2021r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 82 ust. 3 Pb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podkreślono, iż organ l instancji dokonując analizy zgłoszenia z dnia 6 sierpnia 2021 r., jak również dołączonych do niego załączników (rysunki i mapy), w związku z ujawnionymi brakami, postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2021 r., znak: [...], wezwał Inwestora do jego uzupełnienia w zakresie:

- jednoznacznego określenia zakresu robót budowlanych tj.: czy przebudowa polega na wykonaniu 6 szt. mijanek poza granicami szlaku drożnego drogi leśnej; czy przebudowa polega na wymianie nawierzchni/ubytków istniejących 6 szt. mijanek w granicach istniejącego szlaku drożnego drogi leśnej,

- określić jednoznacznie czy wniosek zgłoszenia robót budowlanych obejmuje również wykonanie zjazdów z drogi leśnej, gdyż brak takiej informacji w zakresie robót, jednak wśród przedłożonych załączników znajdują się rysunki przedstawiające schematy zjazdów;

- metryki zawarte na rysunkach stanowiących załączniki do wniosku o zgłoszenie robót budowlanych poprawić w zakresie lokalizacji inwestycji;

- szkic lokalizacyjny sporządzony na kopii mapy zasadniczej uzupełnić o zwymiarowanie szerokości drogi podlegającej przebudowie.

Pismem z dnia 1 września 2021 r., znak: [...], Inwestor odniósł się do ww. postanowienia wskazując, że przedmiotowa droga leśna jest środkiem trwałym o numerze inwentarzowym [...], wybudowana w 1961 r. w systemie drogowym kompleksu leśnego pełni rolę dojazdu pożarowego. Jest to droga o nawierzchni tłuczniowej, jednopasmowa o szerokości jezdni 3,5 m oraz posiadająca pobocza 2 x 0,75 m. Podkreślono również, że droga ta ze względu na spełnianą funkcję, dojazdu pożarowego, musi zostać doprowadzona do parametrów określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Wskazując zakres robót budowlanych, Inwestor podał: z powodu prowadzonej eksploatacji droga ta uległa licznym uszkodzeniom i wymaga przeprowadzenia przebudowy w następującym zakresie: wykonanie 6 szt. mijanek na drodze jednopasmowej, prawostronnie w km: 0+029; 1+417 oraz lewostronnie w km: 0+217; 0+517; 0+817; 1+117; w następującym zakresie:

- zdjęcie humusu pod planowanymi mijankami warstwą gr. ok. 15 cm

- uzupełnienie i uformowanie nasypów ziemnych z piasku

- wykonanie nawierzchni gr. 30 cm z tłucznia kamiennego na mijankach.

Analizując wyżej przedstawione przez Inwestora informacje, organ II instancji zauważył, że zakres mających zostać wykonanych robót budowlanych będzie punktowy i w swojej istocie polegał na dobudowaniu 6 szt. mijanek w ciągu istniejącej drogi leśnej, w określonej lokalizacji tj.: dwóch prawostronnie w km: 0+029; 1+417 oraz czterech lewostronnie w km: 0+217; 0+517; 0+817; 1+117. O fakcie, że mijanki nie istnieją, świadczy również informacja zawarta w cytowanym powyżej piśmie, w której wyliczone zostały roboty w kolejności ich wykonania, poczynając od zdjęcia humusu pod planowane mijanki. Dodatkowo, zgodnie z załączonymi schematami mijanek, jasno wynika, że po ich wykonaniu istniejąca droga leśna w miejscu ich powstania, będzie miała szerokość 7 m, czyli zostanie poszerzona o 3,5 m w stosunku do już istniejącej drogi leśnej. Oznacza to, że mijanki zostaną dobudowane do istniejącej drogi leśnej w określonej punktowo lokalizacji, a tym samym będzie to rozbudowa, a nie jej przebudowa. Należy z tego wysnuć wniosek, że jeśli mowa jest o rozbudowie istniejącej drogi, to taki zakres robót budowalnych nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 29 Pb. W art. 3 pkt 7a Pb zawarta została definicja przebudowy, zgodnie z którą jest to: wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (podkreślenie własne).

Droga leśna nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. 2020.470 tekst jednolity ze zmianami) o drogach publicznych, gdyż określa ją ustawa z dnia 28 września 1991 r. (Dz.U.2020.1463 tekst jednolity ze zmianami) o lasach, zgodnie z którą w art. 6 ust. 1 pkt 8 określa się, że: 1. Użyte w ustawie określenia oznaczają: 8) drogi leśne - drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Tym samym nie określają jej takie parametry jak np. wydzielony pas drogowy, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 2 ww. ustawy o lasach: Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne (podkreślenie własne). Jednak nie oznacza to, że można dowolnie określać powierzchnię zajętą pod daną drogę leśną, według określonego w danej chwili zapotrzebowania. Szczegółowe przeznaczenie obszarów leśnych jest określone w Planie Urządzenia Lasu - dalej PUL, który dla przedmiotowego Nadleśnictwa [....], został sporządzony na okres gospodarczy od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2025 r. W rozpatrywanym przypadku, zgodnie z PUL, na wszystkich działkach ewidencyjnych objętych przedmiotowym zgłoszeniem oznaczone są oddziały leśne tj.: na działce nr [...] oddział nr [...], na działce nr [...] oddział nr [...], na działce nr [...] oddział nr [...], na działce nr [...] oddział nr [...], na działce nr [...] oddział nr [...] oraz na działce nr [...] oddział nr [...]. Dla każdego z wymienionych oddziałów zostało określone przeznaczenie objętych nimi użytków leśnych w PUL. Zgodnie z tam zawartymi zapisami w kolejnych oddziałach została określona powierzchnia, wydzielona jako droga i tak, dla oddziału o numerze: - [...] jest to 0,83 ha;

- [...] jest to 1,35 ha;

- [...] jest to 0,53 ha;

- [...] jest to 0,97 ha;

- [...] jest to 0,59 ha

- [...] jest to 0,86 ha.

Z tak przedstawionych zapisów, nie można wnioskować w jaki sposób następuje podział wyznaczonego obszaru w danym oddziale lasu pod drogę przebiegającą w jego granicach, tym samym nie można określić jaki pas gruntu leśnego, wyrażony w metrach, zostanie przeznaczony pod budowę mijanek objętych zgłoszeniem. Jaka jest jego szerokość i długość. Z tego powodu nie można określić czy zgłaszana inwestycja mieści się w wyznaczonym obszarze, a tym samym wydzielonym pasie gruntu leśnego z przeznaczeniem pod drogę leśną w danym oddziale. Jeśli doszłoby do sytuacji, w której Inwestycja wykracza poza obszar o przeznaczeniu pod drogę leśną, to zgodnie z Instrukcją Urządzenia Lasu, Załącznik do Zarządzenia nr 55 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 21 listopada 2011 r. (B.I.LP.2012.1.4 z dnia 2012.01.10), w części 1, rozdziale 1, ust. 4 pkt 4 znajdujemy zapis, że: Zmiana planu urządzenia lasu może być dokonana w formie aneksu do tego planu, należy z tego wnioskować, że aby zmienić obszar przeznaczenia w PUL, musi zostać sporządzony aneks a następnie zgodnie z pkt 6: Zmiana planu urządzenia lasu, o której mowa w ust. 4 i 5, dokonywana jest na wniosek nadleśniczego, weryfikowany przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (nazywanego dalej dyrektorem RDLP), który sporządza niezbędną dokumentację uzasadniającą wnioskowaną zmianę, z zachowaniem wymogu art. 50 Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz kieruje ją do ministra właściwego do spraw środowiska, poprzez dyrektora generalnego Lasów Państwowych, wraz z wnioskiem o zatwierdzenie aneksu do planu urządzenia lasu.

Wymaga podkreślenia, że sam fakt przeznaczenia w PUL w danym oddziale leśnym oznaczonego obszaru jako droga leśna, nie określa dokładnie jej granic i rozpatrując przedmiotowe zgłoszenie, w zakresie wykonania 6 szt. mijanek wzdłuż drogi leśnej LINIA VII, nie sposób określić czy wskazana inwestycja nie wykroczy poza obszar użytku leśnego przeznaczonego pod drogę leśną. Z tego względu należy wykonać projekt budowlany mijanek. Już samo to wskazuje, że inwestycja wykracza poza zakres robót budowlanych dla których nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę, a wymagane jest zgłoszenie zgodnie z art. 29 Pb. Jak już zostało wcześniej wyjaśnione, w przypadku drogi leśnej nie mamy do czynienia z pasem drogowym, gdyż jest to określenie związane z drogami publicznymi. Niemniej jednak, w przypadku drogi leśnej, zgodnie z PUL, mamy określony obszar, który może ona zajmować na użytkach leśnych w ponumerowanych oddziałach leśnych. Ze względu na brak skonkretyzowania, jaki metrażowo jest to pas gruntu danego oddziału leśnego, w którym przebiega droga leśna LINIA VII dla której mają zostać wybudowane objęte zgłoszeniem mijanki, koniecznym jest takie sporządzenie projektu budowlanego, aby dokładnie został zwymiarowany pas użytku leśnego na którym zostaną one wykonane. Przebudowa może zatem dotyczyć istniejącego obiektu budowlanego, czyli może obejmować drogę, jednak przebudowa nie może dotyczyć mijanek, gdyż one jeszcze nie istnieją. Tym samym do zgłaszanej inwestycji nie znajdują zastosowania przepisy art. 29 Pb.

Reasumując, przebudowa istniejącego obiektu liniowego, jakim jest droga, zgodnie z zapisami art. 29 ust. 3 pkt 1 lit d nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgłoszenia. Jednak rozpatrując przedmiotowe zgłoszenie należy stwierdzić, że zgłaszany zakres prac przekracza zakres robót budowlanych podlegających jedynie zgłoszeniu. Zgłaszane mijanki będą stanowić rozbudowę drogi powiązaną z istniejącym obiektem liniowym - drogą leśną, dla którego należy wyznaczyć w określonych miejscach, nowy teren pod budowę. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2021 r, znak: [...], Starosta [...], wezwał Inwestora również o uzupełnienie szkicu lokalizacyjnego sporządzonego na kopii mapy zasadniczej o zwymiarowanie szerokości drogi podlegającej przebudowie. W odpowiedzi z dnia 1 września 2021 r. znak: [...] na ww. postanowienie, Inwestor, w pkt 4 zaznaczył, że zwymiarowanie szerokości drogi podlegającej przebudowie zostanie przez nas uzupełnione po udostępnieniu tego załącznika. Do dnia 10 września 2021 r. czyli do dnia wydania decyzji przez organ l instancji, Inwestor nie złożył wniosku o udostępnienie ww. kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik do zgłoszenia z dnia 6 sierpnia 2021 r. w celu uzupełnienia o zwymiarowanie przedmiotowej drogi. Organ odwoławczy odstąpił jednak od ponownego wzywania Inwestora do uzupełnienia zgłoszenia z dnia 6 sierpnia 2021 r. w tym zakresie, gdyż w przedłożonych jako załącznik do zgłoszenia schematach mijanek, zostały naniesione wymiary drogi wraz z nowo powstałą mijanką, z których wynika, że w miejscach ich budowy, droga będzie miała szerokość 7 m + pobocza 2x0,5 m. Ponadto uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie, nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i zapadła by tożsama decyzja. Zatem, zgłoszona inwestycja nie mieści się w katalogu obiektów i robót budowlanych zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę, a objętych obowiązkiem dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 Pb.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyło Nadleśnictwo zarzucając naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w odniesieniu do parametrów (w tym szerokości pasa drogowego) drogi leśnej Linia VII oraz mijanek, będących Integralną częścią obiektu budowlanego - drogi, zapewniających prawidłowe funkcjonowanie dróg leśnych, wykorzystywanych jako dojazdy pożarowe,

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego i w efekcie poczynienie ustaleń faktycznych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy tj.:

- przyjęcie, że wykonanie mijanek na drodze leśnej Linia VII będzie stanowić rozbudowę tej drogi wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy będzie to przebudowa istniejącej drogi leśnej w celu dostosowania jej parametrów do przepisów o zabezpieczeniu przeciwpożarowym lasów,

- w zakresie ustalenia szerokości granic pasa drogowego przyjęcie, że dla drogi leśnej Linia VII jest to szerokość drogi pasa gruntu (jezdnia i pobocza) po którym przebiega ta droga, podczas gdy szerokość drogi leśnej obejmuje także jej infrastrukturę i urządzenia (w tym mijanki) zapewniające jej prawidłowe funkcjonowanie, a granicami pasa drogowego dla drogi leśnej są granice działek ewidencyjnych po których przebiega,

- przyjęcie, że wykonanie mijanek na istniejącej drodze leśnej spowoduje poszerzenie tej drogi (granic pasa drogowego) o 3,5 m, podczas gdy droga leśna Linia VII nie stanowi odrębnego wydzielonego liniami granicznymi gruntu, a mijanki nie stanowią samodzielnych obiektów budowlanych,

- przyjęcie, że parametry drogi leśnej Linia VII zostały określone w Planie Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa D. podczas gdy przedmiotowy Plan nie zawiera danych odnoszących się do szerokości drogi leśnej Linia VII, a w szczególność granic jej pasa drogowego.

- art. 3 pkt 7a w związku z art. art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) Pb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie, że zgłoszone roboty budowlane polegające na wykonaniu mijanek o których mowa w § 7 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.) nie stanowią przebudowy drogi podlegającej zgłoszeniu,

- art. 4 pkt 1 i 18 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021, poz. 1376z późn. zm) dalej: u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stosowaniu bliżej nieokreślonych pojęć dotyczących parametrów drogi oraz pasa drogowego, nie mających odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa.

W uzasadnieniu podkreślono, iż wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda nie wziął pod uwagę powyższych definicji drogi oraz pasa drogowego, co skutkowało ustaleniem szerokości drogi leśnej Linia VIl na podstawie szerokości jezdni i poboczy, a więc bez uwzględnienia szerokości mijanek, które są integralną częścią drogi i zapewniają prawidłowe funkcjonowanie drogi leśnej, wykorzystywanej jako dojazd pożarowy. Wynika to z § 7 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), który wprost traktuje mijanki jako "parametr drogi". Oznacza to, że mijanki są częścią składową drogi leśnej, jako element budowli lub urządzenie w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. Mijanki stanowią z drogą leśną całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, co wyklucza możliwość potraktowania ich jako odrębnego obiektu budowlanego. Tych okoliczności Wojewoda nie wziął pod uwagę i w efekcie nie wyjaśnił podstawowych elementów stanu faktycznego. Organ błędnie ustalił, że wykonanie mijanek objętych zgłoszeniem będzie skutkować rozbudową drogi leśnej, który to zakres nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 29 Prawa budowlanego. O naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. świadczy również odwołanie się przez organ do postanowień Planu Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa D. , a więc dokumentu który nie zawiera danych odnoszących się do szerokości drogi leśnej Linia VII, a w szczególności granic pasa drogowego. Podstawowym wyróżnikiem prac składających się na budowę (rozbudowę) jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu". Wykonanie mijanek nie ma takiego charakteru, gdyż dotyczy istniejącego obiektu drogowego, który wymaga dostosowania do parametrów wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisku, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Mimo dość rozbudowanej argumentacji strony skarżącej, istota sprawy sprowadza się do kilku kluczowych kwestii, które organy prawidłowo rozważyły. Pierwsza to zdefiniowanie przebudowy, w szczególności w przypadku obiektu liniowego jakim jest droga. Definicja przebudowy znajduje się w art. 3 pkt. 7a prawa budowlanego i wynika z niej, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, przy czym w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z definicji tej wynika zatem, że co do zasady aby mówić o przebudowie, to w ramach robót budowlanych nie może dojść do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak m.in. powierzchnia zabudowy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość zakwalifikowania robót budowlanych przy drodze jako przebudowa, mimo że zmieniają one charakterystyczne parametry tego liniowego obiektu budowlanego, jeśli zmiana tych parametrów mieści się w granicach pasa drogowego tej drogi. Inaczej ujmując, roboty budowlane polegające na zmianie powierzchni zabudowy, co do zasady kwalifikowane są nie jako przebudowa lecz rozbudowa. Wyjątek stanowią roboty budowlane przy obiekcie linowym jakim jest droga, które mimo że zmieniają (powiększają) powierzchnię zabudowy, to jeśli ich realizacja nie wymaga zmiany granic pasa drogowego, kwalifikowane są nie jako rozbudowa, a jako przebudowa. Warunkiem zastosowania tego wyjątku jest jednak to, aby droga której roboty budowlane dotyczą, miała pas drogowy o jakim mowa w ustawie o drogach publicznych. W przedmiotowym wypadku mamy do czynienia z drogą leśną, która nie tylko nie jest drogą publiczną, ale również nie posiada pasa drogowego w rozumieniu tej ustawy. Okoliczność tę właściwie ocenił organ, przeprowadzając w tym zakresie obszerne i wyczerpujące rozważania. W uzupełnieniu można wskazać, że termin pasa drogowego zdefiniowany jest w ustawie o drogach publicznych jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Tymczasem droga leśna przede wszystkim nie jest drogą publiczną, która powinna mieć pas drogowy o jakim mowa w art. 4 pkt. 1 w zw. z art. 34 ustawy o drogach publicznych, z drugiej natomiast z uwagi na swoją specyfikę, nie wymaga lokalizowania obiektów i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, czy zarządzania tą drogą. Jak wynika z odwołania oraz z załącznika do skargi, w zasadzie z argumentacji samej strony skarżącej można wnioskować, że również jej zdaniem w przypadku drogi leśnej nie można mówić aby droga taka posiadała pas drogowy, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Strona skarżąca wprost tak wskazuje pisząc w odwołaniu, że: "... wykonanie mijanek na drodze leśnej ... nie wymaga zmiany granic pasa drogowego, gdyż taki w przypadku dróg leśnych nie występuje", czy że: "...drogi leśne nie posiadają pasa drogowego, o którym mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo Budowlane...".

W skardze strona skarżąca zmieniła swoje dotychczasowe stanowisko i wyraziła pogląd, że w przypadku takiej specyficznej drogi jaką jest droga leśna, granicami pasa drogowego dla drogi leśnej są granice działek ewidencyjnych, po których droga ta przebiega. Z argumentacją taką nie można się jednak zgodzić. Przede wszystkim z tego powodu, że dla uzasadnienia takiej argumentacji, brak jakiejkolwiek podstawy prawnej. I jest to zresztą uzasadnione z praktycznego punktu widzenia, gdyż przyjmując za trafną argumentację, że granicami pasa drogowego dla drogi leśnej są granice działek ewidencyjnych po których droga ta przebiega, można byłoby prowadzić bez pozwolenia na budowę w zasadzie wszelkie prace budowlane przy istniejącej drodze leśnej – teoretycznie nawet dziesiątki metrów od drogi - byle tylko zmieścić się z tymi robotami budowlanymi w granicach leśnej działki ewidencyjnej, po której droga ta przebiega. Z powyższych przyczyn z argumentacją strony skarżącej nie można się zgodzić. Podzielić natomiast należy pogląd organu, że w przedmiotowym wypadku pasem drogowym specyficznej drogi, jaką jest droga leśna jest pas gruntu faktycznie zajęty przez jezdnię i pobocze istniejącej drogi leśnej.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi należy wskazać, że rozważania organu odnośnie planu urządzenia lasu, świadczą o kompleksowym i wyczerpującym rozpatrzeniu przez organ wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ doszedł na tej płaszczyźnie do prawidłowych wniosków, tj. że na podstawie PUL nie da się określić szerokości drogi leśnej.

Nie są również trafne zarzuty strony skarżącej nawiązujące do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. To, że zgodnie z nim mijanki są częścią składową drogi leśnej jako jej element jest oczywiste. Z tym tylko, że aby w praktyce uznać mijanki za część składową drogi leśnej to muszą one istnieć. W przedmiotowym wypadku mijanki nie istnieją, a strona skarżąca dopiero chce jej wybudować, jako niezbędny element prawidłowo funkcjonującej drogi leśnej, wykorzystywanej jako dojazd pożarowy.

Konkludując należy zatem wskazać, że organ prawidłowo ocenił, że wykonanie przedmiotowych mijanek wymaga poszerzenia istniejącej drogi leśnej, a z uwagi że poszerzenie dotyczy drogi leśnej, której granice zamykają się w szerokości pasa gruntu obejmującego jezdnię i pobocze, po których przebiega ta droga, zamierzane roboty budowlane z uwagi na ich zakres, należy zakwalifikować jako rozbudowę wymagającą pozwolenia na budowę, a nie przebudowę wymagającą jedynie zgłoszenia.

Kończąc należy też wskazać, że w decyzji organu I instancji błędnie odwołano się do art. 30 ust. 6 pkt. 2 prawa budowlanego zamiast do jego art. 30 ust. 6 pkt. 1. Z decyzji wynika jednak, że przywołanie nieprawidłowego punktu należy zakwalifikować jako oczywistą omyłkę, ponieważ z jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że wniesienie sprzeciwu podyktowane było tym, iż zgłoszenie dotyczyło wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.