Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 358/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 3 i pkt 9, art. 48
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7, art. 15, art. 105 par. 1 i par. 2, art. 136, art. 138 par. 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2024 r. sprawy ze sprzeciwu G. N. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 marca 2024 r., nr 24/II/2024 w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez G. N. (dalej jako: skarżąca lub inwestor) decyzją z dnia 5 marca 2024 r., nr 24/II/2024, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również: OWINB), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej: K.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.) dalej: Prawo budowlane lub Pb, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy W. (dalej również jako: Wójt) od decyzji nr 68/23 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim (dalej: PINB) z dnia 18 września 2023 r.. nr WIB.4002-1/2023. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia zlokalizowanego w R. przy ul. [...], usytuowanego w granicy działki nr a, k.m. [...], obręb R., gmina W. – zaskarżoną decyzję uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wywiedzenie sprzeciwu od wyżej wymienionej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu poprzedził następujący stan faktyczny i prawny. Organ I instancji przeprowadził w dniu 5 stycznia 2023 r. kontrolę, w trakcie której obecny był pełnomocnik skarżącej oraz przedstawiciel Gminy W. W jej trakcie ustalono, że dokonano posadowienia ogrodzenia wzdłuż ulicy [...] w R., które zostało wykonane z betonowych elementów prefabrykowanych. Ogrodzenie posiada zróżnicowaną wysokość, tj. od strony ul. [...] na odcinku 48,0 m wysokość ta wynosi 1,50 m, na pozostałej długości od 2,20 do 2,30 m, natomiast od strony działki należącej do inwestora wysokość ogrodzenia wynosi 2,13 m. PINB ustalił również, że ogrodzenie zostało zlokalizowane w odległości 0-44 cm od asfaltowej jezdni o szerokości ok. 3,0 m oraz w odległości 4,15 m od ogrodzenia posesji przy ul. [...].

W dniu kontroli strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów zezwalających na budowę spornego ogrodzenia, a jej pełnomocnik oświadczyła, iż "9 września 2022 r. z informacji uzyskanych w nadzorze wynikało, że do wysokości 2,2 m ogrodzenia nie wymagają pozwolenia ani zgłoszenia. Ponadto 22 września 2022 r. podczas wznowienia granic przedstawiciel Gminy - V. N. nie wniosła sprzeciwu do tego, że zostanie postawiony płot na granicy". Przedstawicielka Gminy W. wniosła o "zmianę przebiegu ogrodzenia zgodnie z liniami rozgraniczającymi planowanej drogi zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania terenu".

W oparciu o przeprowadzoną kontrolę, organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu, następnie potwierdził dotychczasowe ustalenia dokonane podczas oględzin w dniu 2 lutego 2023 r., uwzględniając w treści protokołu, że długość ogrodzenia wynosi 148 m.

Decyzją z dnia 17 marca 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pb, PINB nakazał inwestorom - G. N. i B. N., rozbiórkę spornego, wymienionego wyżej ogrodzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wybudowano ogrodzenie o zmiennej wysokości zawierającej się w przedziale od 1,50 m do 2,30 m, co oznacza, że nie jest całkowicie wyłączone spod reglamentacji przepisów Prawa budowlanego. Dalej analizując lokalizację wybudowanego ogrodzenia, w odniesieniu do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ I instancji stwierdził, że zostało ono usytuowane w taki sposób, że częściowo znajduje się na obszarze oznaczonym w uchwale nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zurbanizowanych wsi R. (Dz. Urz. Woj. Opolsk. Nr [...], poz. [...]), dalej także: m.p.z.p., symbolem MN 02. Następnie przytoczył, że zgodnie z częścią opisową teren ten został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz częściowo na obszarze oznaczonym symbolem KDD 05, oznaczającym drogę dojazdową (ul. [...]), przy czym m.p.z.p. przewiduje możliwość poszerzenia tej drogi. W ocenie PINB inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, w wyniku rozpatrzenia jej odwołania OWINB decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r., nr [...], uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że sentencja decyzji nie odpowiada stanowi faktycznemu, a tym samym jest nieprawidłowa. Nadto w zakresie nakazu rozbiórki ze względu na niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego OWINB powziął wątpliwości w zakresie zasadności dokonanych stwierdzeń, wskazując, że organ I instancji nie wykazał, że zapisy uchwały zakazują posadowienia ogrodzenia z prefabrykatów w wysokości do 2,20 m w granicy działki. W ocenie organu II instancji tylko taki zapis uzasadniałby wydanie nakazu rozbiórki ze względu na niezgodność z planem, podkreślając przy tym, że uwzględnienie w treści planu możliwości poszerzenia drogi "nie przesądza o niemożliwości posadowienia w tym miejscu ogrodzenia". Dalej zauważył, że inwestorzy wykonali obiekt na działce nr a, co do której posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze względu na prawo własności. W ocenie OWINB "przyszłe planowane ewentualnie działania Gminy W. w zakresie budowy, czy też rozszerzenia drogi, będą ewentualnie podstawą do wydzielenia gruntów i roszczeń odszkodowawczych inwestorów". Następnie przytoczył treść § 55 m.p.z.p. stanowiącego, że "wszystkie tereny, dla których plan miejscowy ustala określone przeznaczenie, mogą być zagospodarowane, urządzone i użytkowane tymczasowo w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania ich zgodnie z docelowym przeznaczeniem". Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że plan nie zakazuje dla terenów objętych tym planem urządzać i użytkować w dotychczasowy sposób, czyli nie zakazuje tym samym lokalizacji ogrodzenia wokół działki a należącej do inwestorów, do czasu zagospodarowania jej zgodnie z docelowym przeznaczeniem, czyli w tym wypadku do czasu dokonania wydzielenia gruntu pod drogę, a następnie wykonania drogi. Z tych względów uznał organ II instancji, że PINB winien ponownie przeanalizować zapisy planu i ustalić czy odnoszą się do ogrodzeń zlokalizowanych od frontu działki, w tym czy nie zawarto w planie ograniczeń co do wysokości, czy też wyglądu takich ogrodzeń. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zwrócił również uwagę na nieprecyzyjność pomiarów, wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia dowodu z oględzin w celu określenia czy i w jakich fragmentach wykonane ogrodzenie przekracza 2,20 m.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB w dniu 12 lipca 2023 r. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że całkowita długość ogrodzenia wynosi ok. 148,0 m. Dokonane pomiary "wysokości ogrodzenia zarówno od strony dz. nr b (działka drogowa ul. [...]), jak i dz. nr a (niezabudowana działka inwestora). Od strony ul. [...] na odcinku 0+114 (licząc od strony ul. [...]) wysokość ogrodzenia wynosi od 2,00 do 2,20 m, na pozostałym odcinku wynoszącym ok. 34,00 m wysokość wynosi od 2,20 do 2,25 m, natomiast wysokość ogrodzenia mierzona od strony działki inwestora (dz. nr a) na całej długości nie przekracza 2,20 m". W trakcie oględzin pełnomocnik inwestorów wyjaśniła, że ogrodzenie powstało w dniach 4-5 listopada 2022 r. i zostało dokończone po otrzymaniu decyzji OWINB uchylającej decyzję PINB nakazującą rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Natomiast przedstawicielka Gminy W. podtrzymała żądanie zmiany lokalizacji ogrodzenia.

Decyzją z dnia 18 września 2023 r., nr 68/23, PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że "niemalże na całej długości ogrodzenie nie przekracza 2,20 m. Graniczna wartość 2,20 m została przekroczona jedynie na niewielkim odcinku mierzonym od strony ul. [...], a wartość tego przekroczenia waha się w przedziale 3-5 cm". W ocenie organu I instancji okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ stwierdzone przekroczenie wartości 2,20 m wynika z występującego na obszarze niewielkiego obniżenia terenu, a ponadto mieści się w dopuszczalnej tolerancji technicznej wykonywania robót budowlanych oraz wartości błędu pomiarowego. Odnosząc się do kwestii zgodności wybudowanego ogrodzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego R. organ I instancji stwierdził, że podziela stanowisko organu odwoławczego. Z tych względów po ponownej analizie zapisów planu PINB "doszedł do przekonania, że skoro w m.p.z.p. nie zawarto ograniczeń co do wysokości, czy też wyglądu ogrodzeń zlokalizowanych od frontu działki, nie można zakazać posadowienia ogrodzenia z betonowych prefabrykatów w wysokości do 2,20 m". W ocenie organu usytuowanie ogrodzenia w taki sposób, że częściowo znajduje się na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem MN 02 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz częściowo na obszarze oznaczonym symbolem KDD 05 (droga dojazdowa) przy zapisach w planie miejscowym o możliwym poszerzeniu drogi nie przesądza o niemożliwości posadowienia w tym miejscu ogrodzenia. W konkluzjach uznał organ, że sporne ogrodzenie betonowe nie narusza przepisów Prawa budowlanego, przepisów planistycznych ani przepisów techniczno - budowlanych, wobec czego prowadzone postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Wójt Gminy W. Zarzucił organowi I instancji naruszenie zarówno przepisów procesowych jak i prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 i 77 oraz 80 K.p.a. "poprzez niezebranie i niezbadanie w sposób pełny materiału dowodowego i tym samym błędne ustalenia faktyczne i pominięcie faktu, iż w pewnych częściach wzniesione ogrodzenie przekracza wymiar 2,20 m o przeszło 10 cm, i że ma to miejsce na odcinkach w sumie 29 metrów (do odwołania dołączono zdjęcia z wykonanych pomiarów oraz tabelę pomiarów ogrodzenia)";

2) § 55 m.p.z.p. w związku z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "poprzez błędne przyjęcie, że akt ten dopuszcza budowę ogrodzeń w ramach tymczasowego, dotychczasowego zagospodarowania";

§ 28, 29 oraz 53 m.p.z.p. "poprzez błędne przyjęcie, że akt ten dopuszcza budowę ogrodzeń. Wójt Gminy W. podał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wystarczająco zbadane aspekty zgodności budowy urządzenia w postaci ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi R.".

Wójt podkreślił, że działka nr a oznaczona jest w m.p.z.p. jako: MN 02-zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, MN 03-zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, KDD 05-droga dojazdowa, KDD 06 - droga dojazdowa, KDL 03-droga lokalna. Następnie wyjaśnił, że dla przestrzeni publicznych ustala się konieczność utrzymania ich ogólnodostępności, w tym likwidacje barier urbanistycznych i architektoniczno dla osób niepełnosprawnych. W ocenie Wójta wybudowane ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych w sposób znaczący ograniczyło użytkowanie drogi dz. nr ul. [...] (brak widoczności przy wjeździe i wyjeździe na ul. [...] i [...], utrudnienia w odśnieżaniu itp.). Z tego względu uznał, że nie zostało wykonane zgodnie z zapisem obowiązującego m.p.z.p. o utrzymaniu ogólnodostępnych przestrzeni ponieważ przestrzeń w obszarze KDL i KDD przestała być ogólnodostępna. Nadto wskazał również, że wznoszenie ogrodzeń oraz jakichkolwiek innych obiektów budowlanych wyłącza podstawowy zapis planu o możliwości zagospodarowania działki stanowiącej drogę publiczną. Jednocześnie zaznaczył, że w § 28 i 29 m.p.z.p. wyraźnie określono, że dopuszcza się jedynie budowę drogi oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie Wójta nie można sytuować innych obiektów, podkreślając, że art. 35 ustawy o planowaniu przestrzennym regulując tymczasowe przeznaczenie trenu "uniemożliwia wznoszenie jakichkolwiek nowych obiektów budowlanych, a dopuszcza jedynie przebudowę i remont istniejących obiektów". W tych okolicznościach zdaniem Wójta wzniesienie ogrodzenia narusza § 55 m.p.z.p. oraz ww. art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważył nadto, że działka nr a obręb R. dotychczas była zagospodarowana rolniczo, a ogrodzenie powstało w listopadzie 2022 r. na działce dotychczas niezabudowanej. W ocenie strony interpretacja PINB w zakresie uznania, iż wznoszenie ogrodzeń mieści się w zapisie określonym w m.p.z.p. jest błędna. Ponownie podkreślił, że ogrodzenie (z betonowych prefabrykatów) nie stanowi obiektu tymczasowego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, wyjaśniając przy tym, że zapisy uzasadnienia decyzji nr 68/2023 w zakresie wysokości ogrodzenia są sprzeczne z rzeczywistym stanem. Wskazał także, że w terenie stwierdzono, iż wysokość spornego ogrodzenia powyżej 2,20 m występuje na długości 29 m i jego wartość oscyluje między 2,24 m, a 2,34 m, co "ma wpływ na postępowanie reglamentowane przepisami ustawy Prawo budowlane". W ocenie Wójta w tej części bezsprzecznie należy nakazać rozbiórkę ogrodzenia.

W dniu 19 stycznia 2024 r. organ I instancji przeprowadził dodatkową kontrolę w sprawie doprecyzowania wysokości związanych z ogrodzeniem usytuowanego w granicy działki nr a, ul. [...]. Podczas kontroli potwierdzono, że wysokość ogrodzenia na długości 0-116 m wynosi do 2,20 m. Na odcinku ok. 34,0 m wysokość ogrodzenia miejscami jest wyższa niż 2,20 m i miejscach wskazanych przez Gminę W. w odwołaniu wysokość ta nie przekracza 2,30 m. Różnica wysokości ogrodzenia jest spowodowana tym, że nawierzchnia w dolnej części ogrodzenia została wykonana z niestabilnego kamienia łamanego. Wysokość ogrodzenia uzależniona jest również od rzędnej posadowienia drogi gminnej (ul. [...]).

W toku postępowania OWINB wystąpił również do Wójta Gminy W. o udzielenie wyjaśnień "w zakresie rzeczywistych zamierzeń/planów Gminy W. w zakresie budowy ww. drogi - ul. [...] wzdłuż, której powstało ogrodzenie". W odpowiedzi organ wyjaśnił, że istniejąca droga jest zbyt wąska, a jej rozbudowa możliwa będzie "w ramach posiadanych środków". Jednocześnie strona odniosła się do postępowania dotyczącego wznowienia znaków granicznych, które miało miejsce 22 września 2022 r.

Decyzją z dnia 5 marca 2024 r. OWINB uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu przytoczył zasadę dwuinstancyjności postępowania i wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego dla kwalifikacji czy ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, czy budową odrębnego obiektu budowlanego istotne jest ustalenie, co konkretnie grodzi dana inwestycja, tj. działkę niezabudowaną, czy istniejący obiekt budowlany, z którym jest powiązane funkcjonalnie. Przypomniał OWINB, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 21 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Następnie przytoczył organ odwoławczy definicję budowli z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, jak również urządzenia budowlanego z art. 3 pkt 9 Pb, akcentując, że pojęcie ogrodzenia nie zostało wyraźnie wyszczególnione w art. 3 pkt 3 tej ustawy. W ocenie OWINB należy przyjąć, że ogrodzenie powstałe bez funkcjonalnego powiązania z innym obiektem budowlanym jest budowlą. Stanowisko to poparł organ stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. W tych okolicznościach prawnych uznał organ II instancji, że sporne ogrodzenie nie stanowi urządzenia budowlanego, ale budowlę i podlega reżimom prawnym określonym w ustawie Prawo budowlane. Tym samym stwierdził, że organ I instancji nie mógł umorzyć postępowania, ani zastosować przepisów z art. 50-51 Prawa budowlanego, odnoszących się do prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, jeżeli te roboty nie są jednocześnie budową. Kontynuując uzasadnienie organ przytoczył treść art. 48 oraz art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i uznał, że postępowanie legalizacyjne z art. 48 ust. 1 jej ustawy ma zastosowanie do budowy ogrodzenia, wykonanego bez uprzedniego zgłoszenia ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach przyjął OWINB, że rozstrzygnięcie umarzające postępowanie za niezasadne i wskazał, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w celu uzyskania stanu zgodnego z prawem.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji opisał etapy prowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowlanego, eksponując konieczności dokonanie oceny zgodności wykonanego ogrodzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. OWINB zauważył, że w celu dokonania tej oceny przez organ gminy, konieczne jest ustalenie co stanowi przedmiot postępowania przed organem budowlanym. Dopiero wówczas możliwa jest ocena przez właściwy organ (tu Wójt Gminy W.) czy dokonana samowola budowlana nie narusza ładu przestrzennego. W konkluzjach organ II instancji ponownie zaznaczył, że rozstrzygnięcie PINB zapadło przedwcześnie, z tego względu wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

Z decyzją tą nie zgodziła się G. N., w sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła o jej uchylenie, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Wskazując w nim m.in. na "przeciąganie wydania decyzji", jak również nieuwzględnienia wszystkich dostarczonych dokumentów,

W ocenie skarżącej organ II instancji dopuścił się wielu nieprawidłowości, akcentując w pierwszej kolejności, że na dostępnych publicznie mapach nie zaznaczono jakoby działka nr a miała w jakiekolwiek części posłużyć na poszerzenie drogi. Następnie wskazała, że w poprzednim rozstrzygnięciu OWINB uznał, że organ I instancji błędnie ocenił zapisy planu miejscowego jak również, że ponownie prowadząc postępowanie organ ten winien ustalić wymiary płotu. Jak również zwrócił uwagę, że poza kilkoma odcinkami nie wykracza on 2,20 m, a organy dotychczas kwalifikowały sporny obiekt jako "urządzenie". Skarżąca wyeksponowała ponadto poniesiony koszt wykonania ogrodzenia, powielając swoją ocenę co do braku zapisów w miejscowym planie zakazujących sytuowania ogrodzenia na spornej działce. Przedstawiła dodatkowo swoją negatywna opinię odnośnie działań przedstawicieli Gminy W., jak również zwróciła uwagę, że jeżeli w planie miejscowym przeznaczono działkę pod zabudowę to można "to traktować jako zezwolenie na rozpoczęcie prac w kierunku zabudowy tj. budowy domu, stawianie ogrodzenia".

W odpowiedzi na sprzeciw OWINB wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację, która legła u podstaw wydanego rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Wyeksponował ponadto, że dopiero po wszczęciu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego organy nadzoru będą mogły odnieść się do zastrzeżeń skarżącej w zakresie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. Z kolei na podstawie art. 64a P.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Podkreślenia wymaga nadto, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, (wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Mając to na uwadze powtórzenia wymaga, że poddanej kontroli sądowej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – mocą art. 64a P.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 P.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e P.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten został przytoczony przez autora sprzeciwu jako naruszony przez organ odwoławczy, stanowiąc zarazem uczyniony temu organowi zarzut. Wskazania zatem wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo Sąd, co pominął autor sprzeciwu, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że:

po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto

po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował te przesłanki wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie. Sąd w pełni za zasadne uznaje te wadliwości i motywy przytoczone na poparcie wyrażonego stanowiska w tym przedmiocie.

Jednocześnie Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a.

Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że decyzja PINB z dnia 18 września 2023 r. została wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organ I instancji uznał, że postępowanie prowadzone jest bezprzedmiotowe i umorzył je nie wydając merytorycznego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienia wymaga, że instytucja umorzenia postępowania administracyjnego, uregulowana w art. 105 K.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Możliwe jest również umorzenie postępowania z uwagi na wniosek strony, wskazany w art. 105 § 2 Kpa, niemniej w niniejszej sprawie nie miał on zastosowania.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Okoliczności stanowiące podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego mogą pojawić się zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie. Decyzja o umorzeniu postępowania w całości nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 105 K.p.a. zamyka jedynie drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego i kończy bieg tego postępowania przed konkretnym organem administracji publicznej.

W tym miejscu wyeksponowania wymaga, iż w niniejszej sprawie PINB przyjął, – co zanegował organ odwoławczy – że sporne ogrodzenie nie naruszało ani przepisów ustawy Prawo budowlane, ani przepisów planistycznych czy też techniczno-budowlanych, a tym samym prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe i umorzył je. Z tych względów wbrew zarzutom podniesionych w sprzeciwie, OWINB nie zmienił stanowiska w sprawie. W uprzednim rozstrzygnięciu organ II instancji uchylił decyzję PINB, nakazującą rozbiórkę ogrodzenia z uwagi na jego niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem "powziął wątpliwości w zakresie zasadność dokonanych stwierdzeń" i nakazał przeprowadzenie postępowania, w szczególności ustalenia wymiarów spornego ogrodzenia. Zaznaczyć należy, że w treści decyzji z dnia 15 czerwca 2023 r. OWINB nie przesądził o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie nie zgodził się z jednoznaczną oceną organu I instancji, stanowiącą podstawę wydania decyzji z dnia 17 marca 2023 r. Dalej zaznaczenia wymaga, że wydana przez PINB decyzja z dnia 18 września 2023 r., jak wskazano powyżej, została wydana przez organ I instancji przy założeniu, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Obecnie zaskarżona do WSA w Opolu decyzja OWINB wyeliminowała to rozstrzygnięcie a organ II instancji przyjął, że do spornego ogrodzenia zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego, bowiem obiekt jest budowlą, a nie urządzeniem budowlanym. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że PINB błędnie wydał decyzję na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu zarzuty strony skarżącej jakoby OWINB zmienił swoje stanowisko w sprawie zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają uzasadnienia, a bynajmniej nie wynikają z treści uzasadnień decyzji znajdujących się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 3 pkt 9 Pb pod pojęciem urządzenia budowlanego należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Ogrodzenie nie zawsze można zaliczyć do grupy urządzeń budowlanych. Możliwe jest to zaś tylko wtedy, gdy spełnione zostaną warunki wskazane w pierwszej części legalnej definicji tego pojęcia. Mianowicie, ogrodzenie musi być związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewniać możliwość korzystania z niego. Chodzi zatem o istnienie związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym a powiązanym z nim ogrodzeniem, pełniącym w stosunku do niego rolę służebną. I tak np. ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi już na działce zabudowaniami. W tym przypadku w razie samowoli zastosowanie mają regulacje postępowania naprawczego określone w art. 50-51 Prawa budowlanego. Wykonanie natomiast ogrodzenia na działce niezabudowanej powoduje powstanie obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (vide wyroki NSA z: 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1463/16, z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 302/16, CBOSA). Jak się przyjmuje, urządzenia budowlane wznoszone wraz z obiektem budowlanym, z którym są związane w sposób funkcjonalny, powinny zostać objęte tym samym pozwoleniem na budowę nawet w przypadku, gdyby dla ich oddzielnego wzniesienia wymagane było jedynie dokonanie zgłoszenia. Natomiast w przypadku ich oddzielnej budowy, przed lub po wzniesieniu obiektu budowlanego, któremu ma służyć, traktowane są one jako odrębne obiekty budowlane, wymagające osobnego pozwolenia na budowę (o ile jest ono wymagane – tak NSA w wyroku z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2191/18, CBOSA).

Zgodzić się należy z OWINB, że w sprawie sporne ogrodzenie na działce nr a, powstało bez funkcjonalnego powiązania z innym obiektem budowlanym, tym samym -- jak wskazał organ odwoławczy - PINB winien był przeprowadzić postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a zatem nie było podstaw do jego umorzenia.

Organ odwoławczy prawidłowo dokonał subsumpcji przepisów, przyjmując, że z uwagi na kwalifikację prawną ogrodzenia jako budowli nie jest możliwe zastosowanie trybu zawartego w art. 50-52 Prawa budowlanego.

W przytoczonym na wstępie rozstrzygnięciu OWINB odstąpił od oceny zarzutów dotyczących zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśniając, że przeprowadzona ona zostanie dopiero na etapie postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Z tych samych względów Sąd uznał za niezasadne zarzuty związane ze zgodnością inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podniesione w sprzeciwie. Na tym etapie ich ocena jest przedwczesna, bowiem organ I instancji nie przeprowadził postępowania zakończonego merytorycznym rozstrzygnięciem. Obecnie nie można zatem przeanalizować czy organy prawidłowo dokonały oceny zapisów m.p.z.p. czy też nie.

Odnosząc się do kwestii przeznaczenia działki w ewidencji gruntów i budynków, Sąd zwraca uwagę, że zakwalifikowanie spornego ogrodzenia jako budowli wynika z faktu, że nie wchodzi on w skład jakiekolwiek zabudowy na działce nr a, a stanowił samodzielny obiekt. Okoliczność, że zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów i budynków działka stanowi użytek rolny nie miała wpływu na dokonaną kwalifikację obiektu.

Podnoszone zarzuty dotyczące celowego działania "wpływające na straty finansowe i moralne", są okolicznościami niepodlegającymi ocenie przy kontroli legalności przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Nie mogły również mieć wpływu na ocenę decyzji OWINB.

W tych okolicznościach również zarzut niezasadnego wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji "przeciągania wydania decyzji", podniesiony w sprzeciwie, jest oczywiście bezzasadny.

Mając te względy na uwadze, a zwłaszcza charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się Sąd meritii, wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13, CBOSA). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 P.p.s.a. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13, CBOSA).

Jednocześnie powtórzenia wymaga, że z kolei z art. 138 § 2 K.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna, co należy zaakcentować, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, CBOSA).

Mając to na uwadze – w ocenie Sądu – zasadnie przyjął OWINB, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 K.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, co pominęła strona skarżąca, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym bez naruszenia prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego – szeroko opisane w objętej sprzeciwem decyzji, o czym szerzej powyżej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.