Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2563/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazana sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej T. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r., Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. F. w W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...] odmawiającej orzeczenia o niezbędności wejścia przez Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. F. (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) na teren sąsiedniej nieruchomości tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...], w celu wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji, remoncie balkonów, ociepleniu tynkiem ciepłochłonnym elewacji oraz naprawie fundamentów budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. F. w W. w Dzielnicy P. – uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 18 kwietnia 2018 r., do Urzędu [...] dla Dzielnicy [...] wpłynął wniosek Inwestora - Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul F. w W. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. F. w W., do którego dołączono uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie zmiany składu Zarządu Wspólnoty wraz z listą głosowania, decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] zezwalającą na wykonanie remontu elewacji, balkonów oraz ocieplenia tynkiem ciepłochłonnym elewacji budynku przy ul. F., kopię zgłoszenia z dnia 13 kwietnia 2018 r. wykonania izolacji ścian fundamentowych ww. budynku, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, kopię zgłoszenia z dnia 10 marca 2017 r. wykonania remontu elewacji budynku mieszkalno-usługowego oraz naprawy balkonów oraz kopię wyrysu z mapy ewidencyjnej. Wraz z wnioskiem złożono też kopię pisma z dnia 12 marca 2018 r. skierowanego do użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] - firmy T. sp. z o.o. zawierającego ponowienie prośby o wyrażenie zgody na dobrowolne udostępnienie części nieruchomości w zakresie niezbędnym na czas wykonania przedmiotowych robót budowlanych.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia 16 maja 2018 r. o udokumentowanie, że w wyniku negocjacji prowadzonych z użytkownikiem wieczystym działki ew. nr [...], nie doszło do zawarcia stosownego porozumienia, inwestor wskazał, że nie może udokumentować rozmów przeprowadzonych w dniach 9 marca i 22 czerwca 2017 r. w firmie T. sp. z o.o., ponieważ nie zostały sporządzone z tych rozmów protokoły, a ponadto do ww. dnia, firma nie odniosła się do wniosku Wspólnoty z dnia 12 marca 2018 r. Ponadto w dniu 27 czerwca 2018 r., przedstawiciele wnioskodawcy ponownie wystąpili do użytkownika wieczystego z prośbą o pisemne wyrażenie zgody na dobrowolne udostępnienie części nieruchomości położonej na dz. ew. nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...] Prezydent [...] odmówił orzeczenia o niezbędności wejścia przez Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. F. na teren sąsiedniej nieruchomości tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...], w celu wykonania planowanych robót budowlanych.

Organ odwoławczy powołując się na art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego wyjaśnił, że udzielenie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest możliwe, gdy wykonanie robót budowlanych nie jest możliwe bez wejścia na sąsiednią nieruchomość, a inwestor nie zdołał uzyskać zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście, oraz uzgodnić warunków korzystania z tej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że omawiana procedura dotyczy wyłącznie stanu, w którym wejście na teren sąsiedni ma umożliwić inwestorowi prawidłowe wykonanie robót budowlanych na terenie, co do którego posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym nie ma znaczenia na jakiej podstawie będą wykonywane roboty budowlane (np. decyzja pozwolenia na budowę, zgłoszenie robót budowlanych).

Oceniając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że słusznie wezwano wnioskodawcę do udokumentowania w sposób wystarczający, że nie doszło do zawarcia stosownego porozumienia z użytkownikiem wieczystym działki ew. nr [...]. Zaś załączona do akt korespondencja (nie udzielenie odpowiedzi na pisma inwestora z dnia 12 marca 2018 r. i 27 czerwca 2018 r.) potwierdza bezskuteczność starań inwestora o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej użytkownika wieczystego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej z prośbą o wyrażenie zgody na czynności w ramach art. 47 Prawa budowlanego spełnia warunek podjęcia przez inwestora starań warunkujących wydanie przez organ pozytywnej decyzji w zakresie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji poprzez wadliwą wykładnię art. 47 Prawa budowlanego, uchybił prawidłowej ocenie starań wnioskodawcy o uzyskanie zgody użytkownika wieczystego działki ew. nr [...] z obrębu [...] na wejście na teren jego nieruchomości, badając nie starania wnioskodawcy, a jedynie zagadnienie zgody na zajęcie przedmiotowego terenu.

Dalej zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wskazując ogólnie na spełnienie warunku-niezbędności wejścia na teren sąsiedni z uwagi na posadowienie budynku przy ul. F. w granicy nieruchomości z dz. ew. nr [...] i wiążącą się z tym nie dającą się ominąć konieczność wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej dla wykonania planowanych robót budowlanych. Podkreślił, że do akt sprawy dołączono jedynie odrys z mapy ewidencyjnej oraz projekt architektoniczno - budowlany. Nie dołączono mapy przedstawiającej dokładne umiejscowienie planowanych robót budowlanych. Nie określono również w sposób precyzyjny, z podaniem długości i szerokości, jaki pas gruntu może być zajęty w celu wykonania przedmiotowych robót. Zaznaczyć należy, iż podanie, że wejście na nieruchomość sąsiednią ma dotyczyć "części stanowiącej pas o szerokości 4,0 m wzdłuż ścian budynku", jest zbyt ogólne i wymaga doprecyzowania. Dokładne zbadanie i ustalenie jaka powierzchnia terenu może być zajęta przez wnioskodawcę jest w tym przypadku kluczowe ze względu na istniejące zagospodarowanie działki ew. nr [...]. Ponadto, do akt sprawy nie dołączono harmonogramu planowanych prac, co pozwoliłoby na optymalne wyznaczenie czasu na jaki konieczne będzie zajęcie nieruchomości sąsiedniej.

Co do zasady Wojewoda zgodził się z twierdzeniem, iż wystąpienie z wnioskiem musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia właściwemu organowi stosownie do treści art. 28 i 29 Prawa budowlanego. Jednakże w zaskarżonym orzeczeniu organ nieprawidłowo odmówił uwzględnienia zgłoszenia budowlanego jako legalnej podstawy realizacji robót budowlanych dokonanego przez wnioskodawcę w przeszłości tj. 10 marca 2017 r. i dotyczącego zamiaru przystąpienia do realizacji remontu elewacji budynku mieszkalno- usługowego oraz naprawy balkonów przy ul. F., tym bardziej, że wnioskodawca powołał się na ten dokument i dołączył go do wniosku.

Odnośnie drugiego zgłoszenia z dnia 16 kwietnia 2018 r. Wojewoda stwierdził, że nie mogło stanowić podstawy do wydania pozwolenia, gdyż organ architektoniczno-budowlany wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia, co słusznie zaznaczył organ I instancji.

W ocenie organu zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ponieważ powyższe nieprawidłowości nie mogą być sanowane przez organ odwoławczy, gdyż doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. sp. z o.o. z siedzibą w W.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 218 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem skarżącego organ I instancji w sposób poprawny i wyczerpujący rozpatrując cały zebrany w sprawie materiał dowodowy ustalił, iż w przedmiotowej sprawie nie wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego zostały spełnione. Dokumenty wskazane we wniosku nie mogą stanowić podstawy wystąpienia z wnioskiem. Pierwszy z dokumentów - decyzja [...] Konserwatora Zabytków nie stanowi dla inwestora uprawnienia do wykonania określonych w nim robot, ponieważ zgodnie z dyspozycją art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkami określonymi w art. 29 ust. 1 i 2 oraz 30 tej ustawy, które wymagają zgłoszenia, a nie wydania decyzji. Również drugi dokument - zgłoszenie robót budowlanych z dnia 16 kwietnia 2018 r., nie może stanowić podstawy wniosku, gdyż w związku z nie uzupełnieniem zgłoszenia decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] wniesiono sprzeciw do wskazanych w zgłoszeniu robot budowlanych. Zgłoszenie to, jako złożone nieskutecznie, nie mogło być zatem podstawą do prowadzenia robot budowlanych.

Natomiast zgłoszenie z dnia 10 marca 2017 r., co do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie obejmuje prac związanych z naprawą fundamentów w budynku.

Skarżący podkreślił, że organ II instancji dopatrzył się we wniosku Wspólnoty kolejnych braków formalnych, których Organ I instancji nie wskazał w swojej decyzji. Niemniej jednak braki te w sytuacji nie spełnienia przez Wspólnotę Mieszkaniową przesłanek wprost wynikających z art. 47 Prawa budowlanego mają charakter drugorzędny.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji".

Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.).

Dokonując oceny w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdza, że Wojewoda [...] naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe, tj. nieuzasadnione jego zastosowanie.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...] odmówił orzeczenia o niezbędności wejścia przez Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. F. (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) na teren sąsiedniej nieruchomości tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...], w celu wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji, remoncie balkonów, ociepleniu tynkiem ciepłochłonnym elewacji oraz naprawie fundamentów budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. F. w W. w Dzielnicy [...], uznając ,że wniosek nie spełnia wymagań art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.

Uchylając powyższe rozstrzygniecie Wojewoda zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 kpa, poprzez nie wyjaśnienie rzetelnie stanu faktycznego bowiem do akt sprawy wnioskodawca przedłożył jedynie odrys z mapy ewidencyjnej oraz projekt architektoniczno - budowlany. Nie dołączono mapy przedstawiającej dokładne umiejscowienie planowanych robót budowlanych jak również nie określono w sposób precyzyjny, z podaniem długości i szerokości, jaki pas gruntu może być zajęty w celu wykonania przedmiotowych robót. Jednocześnie wskazanie, że wejście na nieruchomość sąsiednią ma dotyczyć "części stanowiącej pas o szerokości 4,0 m wzdłuż ścian budynku", jest zbyt ogólne i wymaga doprecyzowania.

W tym miejscu należy podkreślić, iż zadaniem organu odwoławczego było korzystając z instrumentu jakim jest norma art. 136 kpa doprowadzenie do uzupełnienia materiału dowodowego, ewentualnie merytoryczna ocena tych dowodów które zostały organowi przedłożone.

Również do organu odwoławczego należała ocena zgłoszenia z 10 marca 2017 r. i dotyczącego zamiaru przystąpienia do realizacji remontu elewacji budynku mieszkalno- usługowego oraz naprawy balkonów przy ul. F., zwłaszcza w odniesieniu do zakresu planowanych robót, co słusznie zostało podniesione w skardze. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia. Pogląd ten powszechnie prezentowany jest w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., II OSK 15/05, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008 r., II SA/Po 242/07).

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., bowiem zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest oczywiście uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa.

Organ odwoławczy miał więc obowiązek dokonać ponownej analizy materiału dowodowego, w tym samego wniosku i ewentualnego zgłoszenia zamiaru dokonania określonych robót budowlanych i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, dokonując analizy spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek z art. 47 ust 2 Prawa budowlanego.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.