Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 317/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prezydenta Miasta Świdnicy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 27 czerwca 2023 r. I. stwierdza bezczynność Prezydenta Miasta Świdnicy w przedmiocie rozpoznania wniosku strony z dnia 27 czerwca 2023 r., uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Prezydenta Miasta Świdnicy do załatwienia wniosku strony z dnia 27 czerwca 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Prezydenta Miasta Świdnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. S. jest bezczynność Prezydenta Miasta Świdnica w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wiosek z dnia 27 czerwca 2023 r.

Jak wynikało z akt sprawy Skarżąca pismem z dnia 27 czerwca 2023 r., powołując się na regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "kto z urzędników Urzędu Miasta Świdnica zamawiał pokój w hotelu H. w O. na pobyt pani prezydent B. M. w dniach od 29 sierpnia 2021 r. do dnia 2 września 2021 r. oraz o udostępnienie korespondencji z hotelem w sprawie rezerwacji". Prosiła o przesłanie skanów korespondencji na wskazany adres e-mail.

Wniosek został przesłany drogą elektroniczną (e-mail).

W odpowiedzi z dnia 10 lipca 2023 r. organ podał, że korespondencję prowadził pracownik Biura Prezydenta Miasta. Nie zostanie ona udostępniona, gdyż pracownik jej nie posiada.

Pismem z tej samej daty Skarżąca wniosła o podanie imienia i nazwiska pracownika Biura Prezydenta Miasta, który prowadził korespondencję w sprawie rezerwacji hotelu H. w O.

W odpowiedzi udzielonej w dniu 12 lipca 2023 r. organ wskazał, że korespondencję prowadził pracownik, który ma to w zakresie obowiązków.

W skardze złożonej w dniu 17 lipca 2023 r. Strona zarzucała nieudzielenie odpowiedzi przez organ, po opisaniu okoliczności faktycznych sprawy Strona zarzucała odmowę udzielenia odpowiedzi na pytanie o dane pracownika, które organowi są znane. Zdaniem Strony pytanie dotyczy nieprawidłowego wydatkowania środków publicznych przez Prezydenta Miasta Świdnica, co potwierdził w postanowieniu Sąd Rejonowy. Do skargi Strona załączyła korespondencję z organem oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Świdnicy z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt VI Kp 63/23. Podkreślała, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej bezczynnością jest również udzielenie niepełnej, wymijającej informacji, co nastąpiło w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał okoliczności faktyczne sprawy, opisane w skardze. Przedstawiając uzasadnienie prawne wskazał na formy rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej - czynność materialno-techniczna lub decyzja o odmowie udostępnienia informacji. Po otrzymaniu pisma organ udostępnił Stronie informację w drodze czynności materialno-technicznej informując, że sprawę prowadził pracownik organu. Nie pełnił on jednak żadnych funkcji publicznych, a zakres jego obowiązków obejmował czynności o charakterze technicznym i pomocniczym. W dalszych wywodach organ zdefiniował pojęcie informacji publicznej oraz osoby pełniącej funkcje publiczne poprzez odwołanie do art. 115 § 13 i § 19 kodeksu karnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Wyjaśnił, że za osoby pełniące funkcje publiczne należy uznać pracowników, również na stanowiskach urzędniczych, którzy w ramach powierzonych obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym, posiadających co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej wpływającej na sytuację prawną innych osób, co łączy się co najmniej z przygotowaniem rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów lub dysponowaniem środkami publicznymi. Z tego kręgu są wyłączone osoby zatrudnione na stanowiskach o charakterze usługowym i technicznym.

W opinii organu pracownik prowadzący korespondencję w sprawie rezerwacji hotelu nie realizuje żadnych zadań publicznych, nie został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu, sam fakt prowadzenia rzeczonej korespondencji nie może stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że wykonuje on zadania publiczne. Jego działania należy kwalifikować jako czynność techniczną. Nadto organ wskazał, że informacje dotyczące tego, który pracownik odpowiedzialny jest za obsługę organizacyjną i asystenturę "Prezydent", prowadzenie serwisu internetowego "Prezydent", organizację delegacji w tym zagranicznych "Prezydent", opracowywanie raportów z działalności dostępne są na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w zakładce książka telefoniczna Urzędu Miejskiego. Organ przypomniał, że udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy informacji ogólnodostępnej lub będącej już w posiadaniu wnioskującego. Zatem wnioskowana informacja został już udostępniona na podstawie art. 11 pkt 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do nieprzekazania korespondencji organ wskazał na art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wywodząc, że taki obowiązek ciąży na podmiocie, który posiada informacje, co wyklucza podejmowanie działań poszukiwawczych. W takich wypadkach organ obowiązany jest poinformować o tym wnioskodawcę w drodze czynności materialno-technicznej.

Końcowo organ wskazał, że nie ciążył na nim obowiązek udostępnienia informacji, czy też wydania decyzji odmownej, a zatem nie można zarzucać mu bezczynności. Żądane przez Stronę informacje nie miały charakteru informacji publicznej, a zatem nie istniała podstawa do wydania w tym zakresie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wówczas przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi i postępowania organu w ww. sprawie, ustalenia wymaga, czy zasadnie Skarżąca przyjmuje, że organ pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy zaniechanie to miało charakter kwalifikowany i czy już ustąpiło. Celem właściwej oceny tych okoliczności istotne jest zdefiniowanie bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołany akt, tak jak i ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają legalnego pojęcia bezczynności. Definicja ta jest zawarta w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) jednak proste jej przywołanie nie ma uzasadnienia z uwagi na brak podstaw prawnych sięgania w tym zakresie do uregulowań art. 37 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, kodeks postępowania administracyjnego nakazuje stosować jedynie w określonym zakresie – art. 16 u.d.i.p. Pojęcie to jednak funkcjonuje na tle omawianej ustawy, a sposób jego rozumienia został ukształtowany poprzez orzecznictwo sądów administracyjnych uwzględniające zarówno dorobek piśmiennictwa jak i judykatury odwołujący się w tym zakresie do doświadczeń wypracowanych na tle wykładni i stosowania art. 37 § 1 k.p.a., jak i specyfiki postępowania prowadzonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz potrzeb tej procedury.

I tak bezczynność organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej zaistnieje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Podkreślić należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Co istotne pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona całkowitej realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany, lub też gdy nie czyni tego w przewidzianej prawem formie, bądź też bezpodstawnie przyjmuje, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w CBOSA).

Z przywołanych stwierdzeń wynika, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu należy ocenić, czy istniał obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku strony w zakreślonym terminie oraz czy organ wywiązał się ze swojej powinności. Na tle zagadnienia dotyczącego informacji publicznej badanie to dotyczy ustalenia, czy podmiot będący adresatem wniosku strony jest ustawo zobowiązany do objętych wnioskiem działań, po drugie czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej i wreszcie, czy, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, co do tego, że organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, dostępne w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że nawet w sytuacjach oczywistych składy orzekające są zmuszone dokonywać wykładni prawa przez rozstrzygnięcie, czy dany podmiot wchodzi w zakres władz publicznych (Bidziński M., Komentarz do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w:) Bidziński M., Chamj M., Szustakiewicz P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C.J. Beck 2015 r.). Do tej kategorii podmiotów niewątpliwe należy prezydent miasta jako organ wykonawczy gminy (art. 11a i art. 26 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40). Zatem jest to organ zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji publicznej.

W dalszej kolejności niezbędne jest ustalenie, czy informacje, o które wnioskowała Skarżąca mieszczą się w zakresie informacji publicznej, a w konsekwencji, czy pismo organu z dnia 10 lipca 2023 r. uzupełnione pismem z dnia 12 lipca 2023 r. realizuje obowiązki organu wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Wypracowane na gruncie tego zapisu pojęcie "informacji publicznej" jest bardzo szerokie, potwierdza to także otwarty katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. Powyższe prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Powołane zapisy wykładane w zgodzie z art. 61 Konstytucji RP nakazują przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak też informacje dotyczące realizacji zadań publicznych i wszelkie dane publiczne, w tym akty administracyjne i inne dokumenty urzędowe. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej wskazać trzeba, że wniosek Strony dotyczył wskazania pracownika (jego danych osobowych), który dokonał w opisanym czasie rezerwacji wskazanego hotelu dla Prezydenta Miasta oraz udostępnienia związanej z tym korespondencji.

W odpowiedzi udzielonej w dniach 10 i 12 lipca 2023 r. organ podał informację, że czynności, o które pyta wnioskodawca dokonał pracownik właściwej komórki organizacyjnej oraz, że nie posiada on rzeczonych dokumentów. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę precyzuje, że pracownik nie pełni funkcji publicznych, co uchyla konieczność ujawnienia jego danych osobowych. Nadto informuje Stronę, powołując się na art. 11 pkt 1 u.d.i.p., że żądane dane dostępne są na stronie internetowej organu, co zwalnia go od dalszych czynności. W zakresie dokumentów organ wskazuje, że ich nie posiada, po to aby w końcowej części pisma stwierdzić, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Przedstawione stanowisko organu jest niespójne i wewnętrznie sprzeczne. Przy czym odnotowania wymaga, że ocenie Sądu podlegać może jedynie działanie organu podjęte w reakcji na wniosek Strony. Stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę nie podlega kontroli sądowej, może ono wyjaśniać zasadność postępowania organu ale nie może go zastępować. W realiach rozpoznawanej sprawy nie może zatem stanowić uzupełnienia odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy jest to bowiem pismo procesowe kierowane do Sądu.

W tych okolicznościach przyjąć należy, że udostępnienie przez organ częściowej informacji dotyczącej wskazania pracownika, który dokonał rezerwacji powodowało uznanie, że informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Tym bardziej, że pomimo przywołania poprawnego rozumienia pojęcia informacji publicznej w odpowiedzi na skargę organ nie wyjaśnia dlaczego informacje, których domaga się Strona takiego charakteru nie posiadają.

Prawidłowa odpowiedź na tą wątpliwość jest natomiast uzależniona od tego, czy wyjazd Prezydenta Miasta miał związek z realizacją zadań publicznych lub był finansowany ze środków publicznych. Sposób organizacji tego wyjazdu, a więc udział pracownika organu w rezerwacji hotelu oraz odpowiedź organu na wniosek Strony wskazuje, że tak było. Organ okoliczności tych nie zanegował, a zatem informacja ta ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej okoliczności dotyczące wyjazdu służbowego prezydenta miasta, finansowanego ze środków publicznych mieszczą się w zakresie informacji publicznej, jako, że dotyczą zarzadzania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), nadto jest to informacja o organach i osobach sprawujących funkcje w organach władzy i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.) oraz o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.).

Jak wskazano, w tym zakresie organ nie wyjaśnił z jakich powodów uważa, że żądane przez Stronę informacje nie stanowią informacji publicznej, nie zanegował służbowego charakteru wyjazdu Prezydenta Miasta, co więcej w odpowiedzi na wniosek Skarżącej poinformował ją, że sprawy prowadzi pracownik określonej komórki organu.

Uznanie, że żądana informacja stanowi informację publiczną powoduje po stronie organu dalsze konsekwencje związane z obowiązkiem jej udostępnienia. Powinność tą mogą wyłączać jedynie normy ustawowe i wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawodawca takie wyłączenie zawarł w art. 5 u.d.i.p., istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest przepis ust. 2. Stanowi on, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zatem informacje dotyczące osoby fizycznej (w tym dane osobowe – imię i nazwisko) mogą być udostępnione ale tylko jeśli osoba ta pełni funkcje wskazane w tym przepisie lub zrzekła się prawa do ochrony. Zasadnie w odpowiedzi na skargę organ sięga do pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" wypracowanego w orzecznictwie, wskazując, że odnosi się ono do osoby, która w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tą instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych. Analiza tego sformułowania zawsze wymaga rozważenia relacji pomiędzy konstytucyjnym prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej, która prowadzi do wniosku, że uchylenie prawa do prywatności na rzecz dostępu do informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady ochrony tego pierwszego prawa. Podążając za próbą odkodowania w tym duchu pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne", poza regulacją art. 115 § 19 k.k. zawierającą definicję normatywną ww. stwierdzenia wskazać trzeba na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Ich analiza prowadzi do powołanych już wniosków wskazujących, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji publicznej. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Potwierdzają to poglądy judykatury wywodzące autonomiczne i szersze znaczenie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczną niż to definiowane w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Definicja wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną, co najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przy czym w orzecznictwie pojawia się tendencja do rozszerzania kręgu osób uznawanych za pełniące funkcje publiczne włączając podmioty nabywające nieruchomości od Skarbu Państwa, co zubożając zasób nieruchomości wpływa na sprawę publiczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 168/16; z dnia 19 grudnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 2060/16; z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 531/14, wyroki dostępne w CBOSA).

Z treści art. 5 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, a zatem organ jest uprawniony do odmowy udostępnienia takiej informacji. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ww. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Uznając zatem, że dane osoby fizyczne winny podlegać ochronie organ jest uprawniony do odmowy udostępnienia żądanych informacji (tu danych osobowych pracownika), co jednak wymaga wydania decyzji. Jej brak skutkuje uznaniem, że organ nie rozpoznał wniosku w sposób (w formie) odpowiadający prawu.

W rozpoznawanej sprawie organ udostępnił Stronie część żądanych informacji, pomijając te odnoszące się do danych osobowych. W odpowiedzi na skargę podaje, że pracownik korzysta z ochrony do prywatności, co wyłącza obowiązek organu ujawnienia Stronie jego danych. Problem w tym, że stanowisko organu w tym zakresie zostało wyrażone wyłącznie w odpowiedzi na skargę, tymczasem uznając, że pracownik ten korzysta z ochrony wskazanej w powoływanym art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ winien wydać decyzję. Jak wskazano zaniechanie organu w przyjęciu wskazanego trybu postępowania lub udostępnienia żądanych informacji np. wobec rezygnacji przez tego pracownika przyznanej mu ochrony skutkuje jego bezczynnością.

Jak już wskazano we wcześniejszych rozważaniach Sądu stwierdzenia tego nie może uchylać wywód zawarty w odpowiedzi na skargę, ta nie podlega ocenie, nadto w świetle jej argumentacji w sprawie (w tym zakresie) należało wydać decyzję.

Pogląd ten nie może być także zwalczany dalszą argumentacją organu odwołującą się do danych zawartych na stronie internetowej Urzędu Miejskiego. Wyklucza to forma udostępnienia informacji – odpowiedź na skargę, będąca pismem procesowym adresowanym do Sądu, nie Strony. Jeśli organ uznaje, że dane te może udostępnić Stronie to w odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien wskazać źródło ich publikacji. Niezależnie od tego wskazania ponownie odnotowania wymaga, że omawiane stanowisko organu jest sprzeczne z argumentacją i wywodami poczynionymi w odniesieniu do okoliczności wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc się do żądanej przez Stronę korespondencji dotyczącej rezerwacji hotelu organ wskazał, że pracownik jej nie posiada, zaś w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że nie posiada jej także organ, który nie jest obowiązany do poszukiwania takich danych u innych podmiotów. Nie negując tego ostatniego poglądu odnotowania wymaga, że istotnie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stwierdza, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten nie zwalnia jednak organu od dochowania staranności w zakresie informowania wnioskodawcy o okolicznościach wynikających z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2009r., sygn. akt I OSK 851/09; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, dostępne w CBOSA).

Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów winno być nie tylko jasne i konkretne, ale także powinno zawierać wyjaśnienie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, mimo że powinien je posiadać. Przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo iż powinien taką informację posiadać. Tylko bowiem przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2598/19, dostępne w CBOSA).

Analiza odpowiedzi udzielonej Stronie przez organ wskazuje, że nie spełnia ona opisanych wymogów. Jak już wskazano organ wyjaśniał, że korespondencji tej nie posiada pracownik organu, co nie jest jednoznaczne z faktem jej braku po stronie organu i może budzić istotne zastrzeżenia, co do jej precyzyjności. Uzupełnienie tej odpowiedzi przez organ nie może odnieść skutku z uwagi na formę w jakiej nastąpiło (odpowiedź na skargę). Nadto organ nie wskazał powodów, dla których takiej korespondencji nie posiada, co uchla spod kontroli Sądowej, czyniąc iluzoryczną przyznaną prawem ochronę wnioskodawcy przed arbitralnymi działaniami organu. Takich zachowań Sąd nie może aprobować.

Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie, organ nie dochował wymogów ustawowych związanych z rozpoznaniem wniosku Strony co skutkuje stwierdzeniem bezczynności w jego rozpoznaniu, a co orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Nadto w świetle art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie bezczynności organu obliguje Sąd do oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Sąd, wbrew zarzutom skargi, nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Organ podejmował działania, które nie zostały zakończone w prawem przewidzianej formie, jednakże fakt, że Sąd nie podzielił wykładni prawa przedstawionej przez organ nie może uzasadniać rażącego naruszenia prawa. Pojęcie to zastrzeżone jest bowiem dla szczególnie istotnego naruszenia prawa, widocznego na pierwszy rzut oka, oczywiście sprzecznego z jasnym i jednoznacznym brzmieniem przepisów. W realiach rozpoznawanego sporu taka okoliczność nie wystąpiła, a błąd organu jest wyłącznie konsekwencją wykładni przepisów, co nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, czy złej woli organu.

Jednocześnie wobec braku podjęcia właściwych działań w zakresie rozpoznania wniosku Strony Sąd zobowiązał organ do ich dokonania w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany do uwzględnienia zaleceń i oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w treści przedstawionych rozważań i podjęcia kroków przewidzianych prawem.

Orzeczenie o kosztach ma umocowanie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).