Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1387/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 60 pkt 1, art. 67, art. 140 , art. 168, art. 169
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1950/13 w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu S. 3.550 (trzy tysiące pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 lutego 2014 r., (sygn. akt V SA/Wa 1950/13), oddalił skargę Powiatu S. na decyzję Ministra Finansów z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji celowej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia:

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm., dalej: u.f.p.), zobowiązał Powiat S. do zwrotu części rezerwy celowej w łącznej wysokości 58 988,81 zł wraz z należnymi odsetkami, przyznanej przez Ministra Finansów decyzją w sprawie zmian w budżecie państwa na 2010 rok z [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz z [...] października 2010 r. nr [...] na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych, w dziale: 700 – Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 – Gospodarka gruntami i nieruchomościami, § 2110 – Dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat.

W ocenie Wojewody [...], przyznane w ramach dotacji celowej środki, nie zostały przeznaczone na wskazane cele, wykorzystano je bowiem na: określenie w formie operatów szacunkowych wartości nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. (26 840,00 zł), ogłoszenia o przetargach nieograniczonych nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. (32.148,81 zł). W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że dotacja celowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co oznaczało konieczność jej zwrotu wraz z należnymi odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Minister Finansów, orzekając w sprawie na skutek odwołania Powiatu S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Powiatu S. do zwrotu części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej wysokości 58.988,81 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od kwot i w terminach takich, jak to wynikało z decyzji Wojewody [...], w pozostałej zaś części Minister Finansów utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 154 ust. 7 u.f.p., rezerwy celowe mogą być przeznaczone, z zastrzeżeniem ust. 9, wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją wydatków.

Następnie powołując się na art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1, 2 i 4, art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 u.f.p. stwierdził, że wykładnia pojęcia "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" nie budzi wątpliwości, bowiem w piśmiennictwie pojęcie to rozumiane jest ściśle i polega ono w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. W przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. właściwy organ administracji publicznej jest zobligowany do wydania decyzji w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p. Minister Finansów stwierdził, że wydanie na podstawie powołanego przepisu decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu oraz termin, od którego nalicza się odsetki jest obligatoryjne w każdym przypadku zaistnienia określonych w nim przesłanek. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie bez wątpienia istniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o zwrocie decyzji celowej. Według Ministra Finansów bezspornie przyznane dotacją celową środki na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych, zostały wydatkowane na operaty szacunkowe wartości nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. oraz na ogłoszenia o przetargach nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś.. Wydatki te były związane w całości z planowaną sprzedażą nieruchomości, zaś dotacja celowa została przyznana konkretnie na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych. Tym samym nie została ona przyznana na podjęcie czynności mieszczących się generalnie w zakresie działań Starosty, w tym na wycenę nieruchomości, a następnie ich zbycie.

Zdaniem Ministra Finansów Wojewoda [...] słusznie uznał, że przeznaczenie przez Starostwo przyznanych dotacją celową środków na opłacenie operatów szacunkowych wartości nieruchomości oraz ogłoszeń o przetargach nieograniczonych nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. nie służyło utrzymaniu wskazanych nieruchomości i oznaczało wykorzystanie dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślił, że strona miała zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu. Na jej wniosek został przedłużony termin na wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo to zostało zagwarantowane także w postępowaniu odwoławczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stan faktyczny sprawy był bezsporny. Na jego tle strony różnie rozumiały zakres pojęcia "utrzymanie obiektów", a w konsekwencji dopuszczalność wykorzystania dotacji celowej na wydatki związane z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży.

Sąd uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009 roku, gdyż wynika to z treści ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) oraz faktu, iż środki w projekcie uruchomione zostały po 31 grudnia 2009 roku.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która zastąpiła z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej jako: u.f.p. z 2005) określiła w art. 169 tryb postępowania w razie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji nienależnie lub pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Hipotezą tego przepisu objęte są wszystkie rodzaje dotacji, wśród których podstawowe znaczenie mają dotacje celowe, dotacje podmiotowe przeznaczone na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu oraz dotacje przedmiotowe przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, z tym że niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystane mogą być wyłącznie środki, które takie przeznaczenie mają określone w umowie lub decyzji przyznającej dotację, czyli dotacje celowe. Odpowiednikami art. 169 u.f.p. były art. 145 i 146 u.f.p. z 2005 r.

Sąd podniósł, że na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego (to jest ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych) orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych było zgodne co do tego, że dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza natomiast, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego.

Podstawę tworzenia w budżecie państwa rezerw stanowi art. 140 u.f.p. Powołany przepis określa także wysokość tych rezerw w odniesieniu do planowanych wydatków budżetowych.

Tworzone w budżecie państwa rezerwy celowe są rezerwami fakultatywnymi. Cele, jakim mają służyć są znane na etapie planowania budżetowego. Nieznana jest natomiast wysokość wydatków na poszczególne cele, stąd potrzeba tworzenia rezerw na te wydatki. Rodzaje wydatków, na których pokrycie utworzona może zostać rezerwa celowa, określa art. 140 ust. 2 u.f.p. Katalog ten nie jest zamknięty, tworzenie w budżecie państwa rezerw celowych przewidywać mogą także ustawy odrębne. Rezerwa celowa, co do zasady, może być przeznaczona na wydatki związane z celami, dla realizacji których rezerwa została utworzona, a cele te wynikają z nazwy rezerwy.

Sąd zauważył, że art. 154 u.f.p. określa tryb dzielenia rezerw celowych budżetu państwa. Możliwość podziału rezerw celowych, utworzonych na etapie planowania i uchwalania ustawy budżetowej, stanowi instrument uelastycznienia gospodarki budżetowej. Podziału rezerw celowych dokonuje co do zasady Minister Finansów w porozumieniu z właściwymi ministrami lub innymi dysponentami części budżetowych. Zwyczajowo Minister Finansów nie podejmuje decyzji o wykorzystaniu środków z rezerwy celowej z inicjatywy własnej, ale na wniosek zainteresowanej jednostki.

Przepis art. 154 ust. 9 u.f.p., upoważniający Ministra Finansów do dokonania zmiany przeznaczenia rezerwy celowej, pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu, stanowi wyjątek od ogólnej zasady, zgodnie z którą rezerwy celowe mogą być wykorzystywane jedynie na wydatki związane z celem, dla realizacji którego zostały utworzone. Poza tym wyjątkiem rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją wydatków (art. 154 ust. 7 u.f.p.).

W świetle powołanych przepisów WSA przyjął, że udzielona dotacja celowa z budżetu państwa staje się wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, i tym samym podlega zwrotowi wówczas, gdy z jej środków zostają opłacone inne cele, niż na to wskazywał akt ją przydzielający.

Organ udzielający dotacji celowej w umowie lub decyzji, którą jest ona przyznana, ma prawo i obowiązek określić, na jaki cel otrzymujący te środki może je wydatkować.

Następnie Sąd przytoczył treść art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 3, art. 5 ust. 2 i art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). WSA podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że przez pojęcie "Utrzymanie obiektów budowlanych", użyte w tytule rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z regulacji zawartych w powołanych ustawach wynika, że starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej polegające na gospodarowaniu zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, podejmują w ramach tego gospodarowania czynności mające na celu utrzymanie tych obiektów zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Wynika to zarówno z treści art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i z powołanych przepisów Prawa budowlanego.

W ocenie WSA, Starosta S. z mocy prawa był zobowiązany do zabezpieczenia nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, a poprzez to do należytego utrzymania obiektów budowlanych, które znajdowały się na nieruchomości powierzonej mu do gospodarowania. Tym samym postanowienia zawarte w decyzjach odnoszące się do celu dotacji jako udzielonej na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych należało interpretować ściśle, jako udzielonej na utrzymanie obiektów (w sensie prawa budowlanego), a nie na podejmowanie innych działań, w tym zmierzających do sprzedaży nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący w 2010 roku, niezależnie od otrzymania decyzjami Ministra Finansów dotacji celowych na utrzymanie obiektów, podejmował działania mające na celu uzyskanie dodatkowych środków na cele związane z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży, wskazując w swoich pismach, że potrzebuje środków na te właśnie cele, które nie zostały objęte środkami na utrzymanie budynków.

Zdaniem Sądu zarówno z treści wymienionych przepisów ustaw o gospodarce nieruchomościami i Prawo budowlane, jak również z treści samych decyzji Ministra Finansów udzielających dotacji z rezerwy celowej trudno wywieść, że skarżący mógł przeznaczyć otrzymane środki na inne cele, niż związane stricte z utrzymaniem obiektów, rozumianym jako odpowiednie ich zabezpieczenie i zachowanie w stanie niepogorszonym.

Sąd uznał tym samym, że organy nie naruszyły dyspozycji przepisów ustawy o finansach publicznych odnoszących się do zwrotu udzielonych dotacji, które zostały następnie wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

WSA uznał za niezasadne zarzuty podnoszone w skardze, odnoszące się do naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 w związku z art. 168 ust. 4 oraz art. 154 ust. 7 u.f.p., poprzez błędną wykładnię a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

Zdaniem Sądu nie można zarzucić organowi braku wyjaśnienia przeznaczenia dotacji, zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym, gdyż organy od początku ściśle wskazywały cel, na jaki ma być wykorzystana rezerwa.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez Ministra Finansów przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 60 pkt 1 oraz art. 67 u.f.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. wadliwe utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Wojewodę [...] w sytuacji, gdy ta decyzja ta zapadła z rażącym naruszeniem wskazanych przez skarżącego przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 61 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140 ust. 2, art. 149 ust. 1, art. 154 ust. 7 oraz art. 168 ust. 4 u.f.p. poprzez wadliwe zawężenie znaczenia terminu "utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen" – określającego cel udzielonej skarżącemu dotacji celowej – wyłącznie do "utrzymania obiektu" w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane, Sąd uznał, że w myśl powołanych przepisów i przyjętej wykładni nie można uznać, że uszczegółowienie w decyzji przyznającej dotację celu, na jaki jest ona przyznana, narusza przepisy ustawy o finansach publicznych, albowiem to właśnie do właściwości Ministra Finansów należy podział i określenie przeznaczenia rezerwy celowej (art. 154 u.f.p.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji nietrafne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury tj. art. 7, 8, 9 w związku z art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. WSA przypomniał, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek uwzględniać interes społeczny. W związku z tym "(...) niedopuszczalnym naruszeniem prawa byłaby sytuacja, gdyby organ zaakceptował niezgodną z warunkami umowy jej realizację (poprzez realizację po terminie zakreślonym w umowie)".

Sąd uznał, że organ dopełnił obowiązków wynikających z treści art. 9 k.p.a., gdyż "(...) m.in. wezwał stronę do przedstawienia dowodów powiadomił o wszczęciu postępowania i poinformował o prawie zapoznania się z aktami, powiadomił o prawie złożenia wniosków i uwag do zgromadzonego materiału".

Sad pierwszej instancji nie stwierdził również naruszenia przez Ministra Finansów art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom zawartym w powołanym przepisie.

W konkluzji WSA stwierdził, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu.

Powiat S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. polegające na ewidentnie sprzecznym z treścią akt sprawy oraz jej rzeczywistym stanem przyjęciu, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy ów stan faktyczny, czego jednoznacznie dowodzi przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, jest co do zasady sporny w zakresie, w jakim dotyczy ustalenia istniejących w 2010 roku okoliczności związanych z przyznaniem Powiatowi S. kwestionowanej obecnie w części dotacji celowej, ergo wyjaśnienia rzeczywistego (prawidłowego) przeznaczenia tej dotacji;

– uchybienie powyższe miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało dokonaniem oceny legalności zaskarżonych decyzji w oparciu o stan faktyczny sprzeczny z treścią akt sprawy i jej rzeczywistym stanem prowadząc w efekcie do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

2) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 160 p.p.s.a. i art. 162 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do wniosków dowodowych skarżącego zawartych w skardze, zgłoszonych na okoliczności (i) budzące istotne wątpliwości w sprawie, a przy tym (ii) wskazujące na niezgodność z prawem zaskarżonych decyzji; przedmiotem dowodu miały być bowiem dokumenty znane z urzędu organom, jednak wadliwie pominięte przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, co powoduje, że celem przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów nie było ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 45; pogląd ten jest ugruntowany w późniejszym orzecznictwie);

uchybienie powyższe miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało przedwczesnym zamknięciem rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem sprawy, a nadto orzekaniem przez Sąd pierwszej instancji w stanie, w którym zakres i treść akt sprawy pozostawały niejasne (niesprecyzowane), skoro w aktach tych – faktycznie – znajdowały się objęte wnioskami dowodowymi dokumenty załączone do skargi, których status – formalny (procesowy) – pozostawał jednak nieokreślony przez WSA, gdyż Sąd ten ani nie uwzględnił, ani nie oddalił (w formie stosownego postanowienia) wniosków dowodowych skarżącego wadliwie przemilczając również tę kwestię w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; nie wiadomo w rezultacie, czy i w jakim zakresie Sąd pierwszej instancji wykorzystał załączone do skargi dokumenty, ergo na podstawie czego dokładnie orzekał, co finalnie uniemożliwia przeprowadzenie w tym zakresie merytorycznej (rzeczowej) kontroli kasacyjnej;

3) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 w związku z art. 168 ust. 4 oraz art. 154 ust. 7 u.f.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że objęta zaskarżoną decyzją część dotacji celowej przekazanej Powiatowi S. w roku budżetowym 2010, opiewająca na kwotę 58.988,81 zł, została wydatkowana przez skarżącego niezgodnie z przeznaczeniem i jako taka podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji:

a) zignorował zupełnie okoliczność, że to na udzielającym dotacji ciąży obowiązek takiego określenia przeznaczenia środków dotacji, by nie było wątpliwości, na co mają być one przeznaczone (zob. L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, W. 2011, uwagi do art. 169 u.f.p.), zaś w niniejszej sprawie ani Minister Finansów, ani Wojewoda [...] nie wskazywali w 2010 roku (przekazując dotację), że sposób jej wykorzystania obejmuje wyłącznie czynności wskazane w art. 61 ustawy Prawo budowlane, co skutkuje również niewłaściwym zastosowaniem przez WSA tego ostatniego przepisu, skoro brak jest podstaw do wyjaśniania (wyłącznie) z jego wykorzystaniem przeznaczenia (celu) udzielonej Powiatowi S. dotacji;

b) dokonał błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania przepisów art. 154 ust. 7 u.f.p. w związku z art. 127, art. 140, art. 168 i art. 169 u.f.p. w związku z art. 1 ust. 2 z załącznikiem nr 2 (wydatki budżetu państwa na rok 2010 zestawienie zbiorcze według działów; część 83, dział 758, rozdział 75818, poz. 22) do ustawy budżetowej na rok 2010, w świetle których przeznaczenie dotacji udzielonej Powiatowi S. można określić w ten sposób, iż była ona przeznaczona na finansowanie czynności, o których mowa w art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących budowy, modernizacji i utrzymania przejść granicznych (w tym na sfinansowanie zobowiązań wynikających z umów dwustronnych dotyczących przejść granicznych) oraz utrzymania i likwidacji obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen; środki z tak określonej (przy pomocy spójników koniunkcji) rezerwy celowej można było bowiem podzielić i przekazać na dokładnie w ten sposób określony ustawowo cel, zaś jakakolwiek ingerencja ze strony organów administracji w zakres przedmiotowej rezerwy stanowiła rażące naruszenie art. 154 ust. 7 u.f.p., gdyż oznaczała jej wykorzystanie na cel inny niż określony w ustawie budżetowej;

c) nie wyjaśnił prawidłowo, w sposób kompleksowy, przeznaczenia udzielonej Powiatowi S. dotacji pod względem prawnym oraz faktycznym, co w rezultacie doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia przez WSA w ślad za organami administracji, że część tej dotacji w wysokości 58.988,81 zł została wykorzystana niezgodnie z – nieustalonym poprawnie – przeznaczeniem i w związku z tym powinna podlegać zwrotowi do budżetu państwa;

– uchybienia powyższe miały zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

4) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 61 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140 ust. 2, art. 149 ust. 1, art. 154 ust. 7 oraz art. 168 ust. 4 u.f.p. poprzez wadliwe zawężenie znaczenia terminu utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen wyłącznie do utrzymania obiektu w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane, co miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

5) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 60 pkt 1 oraz art. 67 u.f.p. poprzez uznanie za legalne i prawidłowe zaskarżonych decyzji, a w efekcie oddalenie skargi Powiatu S. w sytuacji, gdy organy w niniejszej sprawie dopuściły się braku rzetelnego, wyczerpującego i wszechstronnego najpierw zgromadzenia, a następnie rozpatrzenia materiału sprawy, w tym w szczególności pominęły szereg istotnych dokumentów znanych im z urzędu, a także poczyniły ustalenia w sposób wybiórczy i wewnętrznie sprzeczny, przy jednoczesnym braku należytego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, które okoliczności i na podstawie jakich dowodów zostały uznane za udowodnione, co w rezultacie miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do zaakceptowania przez WSA wadliwego zobowiązania Powiatu S. do zwrotu części dotacji celowej przekazanej w roku budżetowym 2010, wykorzystanej (rzekomo) niezgodnie z przeznaczeniem, w łącznej wysokości 58.988,81 zł wraz z odsetkami;

6) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 60 pkt 1 oraz art. 67 u.f.p. poprzez uznanie za legalne i prawidłowe zaskarżonych decyzji, a w efekcie oddalenie skargi Powiatu S. w sytuacji, gdy skarżący miał jedynie fikcyjnie zapewnioną możliwość zapoznania się z materiałem sprawy oraz zajęcia stanowiska na etapie postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, co wynikało z faktu, iż Wojewoda [...] (który zresztą uprzednio przez wiele miesięcy prowadził najpierw kontrolę w Starostwie Powiatowym w Słubicach, a następnie postępowanie w niniejszej sprawie, analizując w tym czasie dokumenty) doręczył Powiatowi S. zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w czwartek 23 sierpnia 2012 r. udzielając jednocześnie pięciodniowego terminu na wypowiedzenie się w sprawie, który to termin upływał we wtorek 28 sierpnia 2012 r.; jednocześnie Wojewoda [...] udzielił skarżącemu analogicznego terminu na zajęcie stanowiska w trzech innych sprawach o łącznej wartości przedmiotu sporu ponad 3,5 mln złotych – vide znajdujące się w aktach niniejszego postępowania postanowienie Ministra Finansów z 2 stycznia 2013 r. wymieniające wszystkie te sprawy; w międzyczasie była zaś sobota i niedziela, w związku z czym skarżący miał 3 dni robocze na zajęcie stanowiska we wszystkich czterech skomplikowanych sprawach, a nadto – o czym Wojewoda [...] doskonale wiedział – w okresie tym odbywała się sesja Rady Powiatu oraz była to końcówka okresu urlopowego; w tych okolicznościach zupełnym już nieporozumieniem było przedłużenie przez Wojewodę [...] omawianego terminu w dniu 28 sierpnia 2012 r. o dwa dodatkowe dni; wszystko to każe stwierdzić, że działanie Wojewody [...] w istocie zmierzało do celowego ograniczenia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co miało zasadniczy wpływ na końcowy wynik tej sprawy, skoro po myśli art. 136 k.p.a. postępowanie wyjaśniające w drugiej instancji ma jedynie uzupełniający charakter i nie może zastępować czynności podejmowanych przed organem pierwszej instancji, ergo Powiat S. – na skutek obejścia przez Wojewodę [...] normy art. 10 k.p.a. – utracił bezpowrotnie możliwość zajęcia, w sposób zupełny i należyty, merytorycznego stanowiska w sprawię, co uszło jednak zupełnie uwadze Sądu pierwszej instancji, który zaniechał wnikliwego zbadania powyższej kwestii ograniczając się w tym zakresie do ogólnikowych stwierdzeń, czym obraził również art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a.;

7) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 81 k.p.a. w związku z art. 60 pkt 1 oraz art. 67 u.f.p. poprzez uznanie za legalne i prawidłowe zaskarżonych decyzji w zakresie uznania za udowodnione w tych decyzjach okoliczności, które w rzeczywistości w ogóle nie zostały wykazane, jako że skarżący – z przyczyn wskazanych w punkcie poprzedzającym – nie miał realnej możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, ergo okoliczności ustalone przy pomocy tych dowodów nie mogły zostać uznane za udowodnione, a tym samym w ogóle nie mogły stanowić podstawy faktycznej decyzji wydanej przez Wojewodę [...], utrzymanej następnie w mocy przez Ministra Finansów; powyższe skutkowało w efekcie wadliwym oddaleniem skargi Powiatu S. w sytuacji, gdy z uwagi na opisaną wadę zaskarżonych decyzji skarga ta powinna była zostać uwzględniona przez Sąd pierwszej instancji;

8) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak uwzględnienia przy określaniu przeznaczenia kwestionowanej obecnie w części dotacji celowej, że do normalnych (zwykłych) czynności gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, zmierzających do właściwego utrzymania tych nieruchomości, należy (i) zapewnianie ich wyceny oraz (ii) zabezpieczanie ich przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, co również powinno było być wzięte pod uwagę najpierw przez organy, a następnie przez Sąd pierwszej instancji przy ustalaniu celu dotacji udzielonej Powiatowi S.;

9) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie za legalne i prawidłowe zaskarżonych decyzji, a w efekcie oddalenie skargi Powiatu S. w sytuacji, gdy decyzje te są obarczone wadami opisanymi w punktach poprzedzających powyżej, ergo zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, co powinno było prowadzić do stwierdzenia ich nieważności, a co najmniej do uchylenia tych decyzji przez Sąd pierwszej instancji;

10) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 152 p.p.s.a., tj. brak – na skutek wadliwego oddalenia skargi – stwierdzenia, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości, co zmusza skarżącego do wystąpienia o powtórne (dalsze) wstrzymanie wykonania tych decyzji do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego;

11) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 200 p.p.s.a., tj. brak – na skutek wadliwego oddalenia skargi – zasądzenia od Ministra Finansów na rzecz skarżącego Powiatu S. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie miał obowiązku odnoszenia się do twierdzeń skarżącego zawartych w pismach procesowych składanych w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, do których odwołał się w pkt V petitum skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę Powiatu S. uznał, że decyzja Ministra Finansów zobowiązująca Powiat do zwrotu części dotacji celowej jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu, dotacja została przyznana na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, przy czym chodziło o utrzymanie obiektów w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane, zaś Powiat S. przeznaczył te środki na określenie w formie operatów szacunkowych wartości nieruchomości po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych w Ś. oraz ogłoszenia o przetargach nieograniczonych wspomnianych nieruchomości, a więc w tej części wykorzystał dotację celową niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji zostało sformułowane co najmniej przedwcześnie, gdyż w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, WSA nie zbadał dostatecznie wszystkich istotnych aspektów rozpoznawanej sprawy.

Istota problemu jaki wystąpił w sprawie sprowadzała się do tego, czy cel dotacji został określony w sposób nie budzący wątpliwości, a w konsekwencji czy kwestionowane obecnie wydatki zostały dokonane zgodnie z przeznaczeniem dotacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że na udzielającym dotacji ciąży obowiązek takiego określenia przeznaczenia środków dotacji, by nie było wątpliwości, na co mają być one przeznaczone.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści decyzji Ministra Finansów z 14 lipca 2010 r. i 8 października 2010 r. oraz art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 61 ustawy Prawo budowlane uznał, że skarżący mógł przeznaczyć otrzymane środki na cele związane z utrzymaniem obiektów, rozumianym jako odpowiednie ich zabezpieczenie i zachowanie w stanie niepogorszonym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska z następujących powodów:

Zgodnie z art. 140 ust. 2 u.f.p. w budżecie państwa mogą być tworzone rezerwy celowe. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji cele, jakim mają służyć te rezerwy są znane na etapie planowania budżetu, natomiast nie jest znana wysokość wydatków na poszczególne cele. Zamknięty katalog wydatków, na których pokrycie może zostać utworzona rezerwa celowa został określony w art. 140 ust. 2 u.f.p. Rezerwa celowa zasadniczo może być przeznaczona na wydatki związane z celami, dla realizacji których została ona utworzona, a które wynikają z nazwy rezerwy. Powiat S. otrzymał dotację z rezerwy celowej określonej w załączniku nr 2 do ustawy budżetowej na rok 2010 z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 102). Zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy oraz załącznikiem nr 2 w części 83, dziale 758, rozdziale 75818, poz. 22 przewidziano rezerwę celową, której przeznaczenie określono następująco: Budowa, modernizacja i utrzymanie przejść granicznych (w tym sfinansowanie zobowiązań wynikających z umów dwustronnych dotyczących przejść granicznych oraz utrzymanie i likwidacja obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen. Rezerwa celowa w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy obejmowała więc nie tylko utrzymanie, ale i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen. Świadczy o tym posłużenie się przez ustawodawcę spójnikiem koniunkcji "i".

W myśl art. 154 ust. 1 u.f.p. podziału rezerw celowych dokonuje Minister Finansów w porozumieniu z właściwymi ministrami lub innymi dysponentami części budżetowych. Stosownie do art. 154 ust. 7 u.f.p. rezerwy celowe mogą być przeznaczone, z zastrzeżeniem ustępu 9, wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją wydatków. Powołany art. 154 ust. 9 u.f.p. stanowi, że Minister Finansów może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej.

Według Sądu pierwszej instancji organ udzielający dotacji celowej w umowie lub decyzji, którą jest ona przyznana, ma prawo i obowiązek określić na jaki cel otrzymujący te środki może je wydatkować. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, na jakiej podstawie Sąd uznał, że podział rezerwy celowej obejmuje także zakres przedmiotowy rezerwy celowej określony w ustawie budżetowej. Jak już wspomniano rezerwa celowa została przeznaczona na utrzymanie i likwidację obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, tymczasem w decyzjach Ministra Finansów z [...] lipca 2010 r. i [...] października 2010 r. przeznaczenie rezerwy celowej określono jako "utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen". W związku z tym rzeczą Sądu pierwszej instancji było rozważenie czy taka zmiana (zawężenie) zakresu przedmiotowego dotacji mieści się w pojęciu jej podziału oraz czy nie narusza ona art. 154 ust. 7 u.f.p. Podkreślenia przy tym wymaga, na co trafnie zwrócił uwagę w skardze kasacyjnej Powiat S., że rezerwę celową tworzy się w budżecie państwa, czyli na poziomie ustawowym, natomiast organy administracyjne dokonują jedynie jej podziału w aktach niższego rzędu. W związku z tym rozważenia wymagało, czego nie uczynił Sąd pierwszej instancji, czy a jeżeli tak to w jakim zakresie dopuszczalna była modyfikacja przedmiotu dotacji celowej. W tym zakresie konieczna była także ocena, przy uwzględnieniu przeznaczenia dotacji celowej (utrzymanie i likwidacja) a także planowanego zbycia obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, czy możliwe było zawężenie celu dotacji tylko do utrzymania wspomnianych obiektów. Dodać należy, co podniósł także WSA, że zwyczajowo Minister Finansów nie podejmuje decyzji o wykorzystaniu środków z rezerwy celowe z inicjatywy własnej, ale na wniosek zainteresowanej jednostki. W tym kontekście konieczna była ocena wniosków skarżącego, w których zwracał się on o środki z rezerwy celowej i informował, że terminal w Ś. jest przeznaczony do sprzedaży zaplanowanej na koniec 2010 r.

W sprawach dotyczących zwrotu dotacji celowych wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem rzeczą Sądu jest zbadanie nie tylko czy cel dotacji został właściwie określony w akcie ją przyznającym, ale także wyjaśnienie, czy podmiot, który ją otrzymywał był świadomy na co została ona przeznaczona. W związku z tym Sąd pierwszej instancji powinien ocenić jakie znaczenie w sprawie miała podnoszona przez skarżącego okoliczność, że nigdy nie doręczono mu decyzji Ministra Finansów z [...] lipca 2010 r. i [...] października 2008 r. oraz zarządzeń Wojewody [...] nr [...] i [...] z 2010 r. w sprawie zwiększenia dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Skarżącemu, jak twierdzi, doręczono dwa "zwykłe" pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] lipca 2010 r. i [...] października 2010 r. informujące o zwiększeniu tych dotacji, co wpływało na sposób rozumienia przez skarżącego ich przeznaczenia. Ta okoliczność może także mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że określenie przeznaczenia dotacji celowej było jasne i jednoznaczne. Stanowisko to jest wątpliwe zważywszy na powstały spór, co do zakresu zadań jakie mogły być finansowane ze środków z tej dotacji. Sąd przyjął za organami obu instancji, że dotacja celowa została przyznana na utrzymanie obiektów pozostałych po przejściach granicznych na wewnętrznych granicach Schengen, w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jasne z czego wynika takie ograniczenie celu dotacji. Podkreślenia wymaga, że dotacja została przyznana w dziale 700 – Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 – Gospodarka gruntami i nieruchomościami, § 2110 – Dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat.

Utrzymywanie i użytkowanie obiektów, o którym mowa w art. 61 ustawy Prawo budowlane nie jest zadaniem z zakresu administracji rządowej lub innym zadaniem zleconym ustawami realizowanym przez powiat. W powołanym przepisie zostały określone obowiązki właściciela lub zarządcy, nałożone z mocy prawa, związane z użytkowaniem obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska. Użytkowany obiekt budowlany powinien być utrzymany w należytym stanie technicznym i estetycznym, celem niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w tym w zakresie spełniania wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1–7 ustawy Prawo budowlane. Zapewnienie właściwej eksploatacji użytkowanego obiektu budowlanego, zgodnie z jego przeznaczeniem, oraz jego utrzymywanie w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym należy do obowiązków właściciela lub zarządcy budynku. W analizowanym przepisie chodzi o zarządcę nieruchomości w rozumieniu art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wykonuje czynności związane z zarządzaniem nieruchomością na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości (art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że Powiat S. nie jest właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego, co oznacza, że nie jest on adresatem normy wynikającej z art. 61 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym ewentualne określenie przeznaczenia dotacji celowej na utrzymanie nieruchomości w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane wymagałoby wyraźnego odwołania się do powołanego przepisu w akcie przyznającym dotację. W badanej sprawie nie zostało jednoznacznie określone, że pod pojęciem "utrzymania obiektów" należało rozumieć czynności wymienione w art. 61 ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach pominął omawiane kwestie a tym samym stanowisko odnośnie do znaczenia zwrotu "utrzymanie obiektów" zostało sformułowane bez dostatecznych ku temu podstaw.

Mając na uwadze klasyfikację udzielonej dotacji należy zauważyć, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58–60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W związku z tym Sąd pierwszej instancji powinien był ocenić, czy dotacja udzielona w dziale 700 – Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 – Gospodarka gruntami i nieruchomościami, § 2110 – Dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat, nawiązuje do zakresu gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa określonym w art. 23 ust. 1 pkt 1–9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wśród czynności składających się na gospodarowanie zasobem nieruchomości Skarbu Państwa ustawodawca wymienia między innymi: zapewnienie wyceny tych nieruchomości (pkt 2), zabezpieczanie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem (pkt 4), zbywanie oraz nabywanie, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzących w skład zasobu (pkt 7) W przypadku gdyby Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o czynności wymienione w powołanym ostatnio przepisie otwarta pozostaje kwestia oceny legalności zaskarżonej decyzji. W sprawie nie jest sporne, że Powiat S. przeznaczył środki z dotacji celowej na wycenę nieruchomości i ogłoszenia o przetargach nieograniczonych, a więc czynności związane przygotowaniem do zbycia nieruchomości, co jak wspomniano mieści się w pojęciu gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa.

Podsumowując stwierdzić należy, że WSA w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić i ocenić kwestię przeznaczenie dotacji celowej a następnie zbadać, czy została ona wykorzystana przez skarżącego zgodnie z jej przeznaczeniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przed przeprowadzeniem pełnej oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie jest możliwe sformułowanie ostatecznego stanowiska o jej zgodności z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut wymieniony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Naruszenia wymienionych w tym zarzucie przepisów skarżący upatrywał w braku ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do wniosków dowodowych zawartych w skardze, przedmiotem dowodu miały być dokumenty znane z urzędu organom, jednak wadliwie pominięte przy wydawaniu decyzji. W związku z tym trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również powszechnie znane fakty (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów.

Konsekwencją obowiązywania powołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z uwzględnieniem faktycznych podstaw jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uwzględnia więc kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny, reguł proceduralnych. Sąd administracyjny, orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2013, s. 427). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się ponadto, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09) – oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu, a w konsekwencji zakaz wykraczania poza ten materiał (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel powołanej regulacji wyraża się w tym, że uzupełniające postępowania dowodowego z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009, z. 2, s. 49 – 51). Postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., realizuje cel, któremu służy całe postępowanie sądowoadministracyjne – kontrolę działalności administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1788/09).

Z twierdzeń skarżącego zawartych w skardze kasacyjnej wynika, że wnioski dowodowe zgłoszone w postępowaniu przed WSA, w istocie nie spełniały warunków określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Postulowane przez skarżącego dowody z dokumentów nie były nowymi dowodami, lecz dowodami, które znajdowały się w aktach sprawy i zostały, według skarżącego, niesłusznie pominięte przez organy obu instancji. W takim przypadku dokumenty, które miały być przedmiotem dowodu stanowiły akta sprawy, na podstawie których orzekał Sąd pierwszej instancji. W związku z tym Sąd nie miał obowiązku odnosić się do wniosku o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Odrębną kwestią niepodlegającą ocenie w ramach analizowanego zarzutu jest natomiast to, czy w procesie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji w całości uwzględnił akta sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 60 pkt 1 oraz art. 67 u.f.p. poprzez uznanie za legalne i prawidłowe zaskarżonych decyzji, a w efekcie oddalenie skargi Powiatu S. w sytuacji, gdy skarżący miał jedynie fikcyjnie zapewnioną możliwość zapoznania się z materiałem sprawy oraz zajęcia stanowiska na etapie postępowania administracyjnego w pierwszej instancji.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, OSP 2007, z. 3, poz. 26 z glosą W. Tarasa, uchwała siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 66), że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia powołanego przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Podobnie należy ocenić sytuację gdy zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wiązany jest nie z zaniechaniem powiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem sprawy oraz zajęciem stanowiska na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, lecz z wyznaczeniem stronie zbyt krótkiego terminu na realizację uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Strona skarżąca nie wykazała by zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.