Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1751/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1262/20 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 8 września 2020 r. nr SKO.401.ZP.892.119.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Mielca z 24 kwietnia 2020 r., znak: UGG.6730.168.2013; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz E. K. kwotę 1230 (jeden tysiąc dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1262/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi E. K. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 8 września 2020 r., nr SKO.401.ZP.892.119.2020 – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 20 grudnia 2013 r., K. R. (dalej: "inwestor") zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią garażową i usługowo-handlową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu z drogi powiatowej, budowie budynku garażowego (usytuowanego w granicy z działką nr [...] i [...]), na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w M. Wniosek zmodyfikowano pismem z 21 lutego 2014 r. poprzez rezygnację z budowy zjazdu oraz zmianę lokalizacji garażu, który ma być usytuowany w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...], na działkach nr [...] i [...] w M.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy (wyrok NSA z 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2242/16 oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1312/15), Prezydent Miasta Mielca (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z 24 kwietnia 2020 r., nr UGG.6730.168.2013, ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ podał, że przeprowadzono nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: "u.p.z.p.". Wskazano, że trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 45 m, wobec czego obszar analizowany wyznaczono w odległości 50 m od terenu objętego wnioskiem, powiększoną w taki sposób, aby w jego obrębie znalazły się całe działki zabudowane. Na podstawie analizy ustalono, że planowana inwestycja jest spójna z otaczającą funkcją zabudowy, teren posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...] i ul. [...]), a istniejące uzbrojenie terenu zapewnia pełny dostęp do infrastruktury technicznej. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a sama decyzja nie narusza wymogów stawianych przepisami odrębnymi. Organ I instancji podniósł, że parametry nowej zabudowy wyznaczono na podstawie przeprowadzonej analizy i zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie". Projekt decyzji został uzgodniony przez zarządcę drogi gminnej, wobec czego wniosek inwestora jako kompletny podlegał uwzględnieniu.

Kolegium zaskarżoną decyzją z 8 września 2020 r., nr SKO.401.ZP.892.119.2020 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wykazał, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. dla ustalenia warunków zabudowy. Analiza urbanistyczna wykazała, że inwestycja nie naruszy dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonano obliczeń wartości średnich oraz posłużono się mapami, danymi zebranymi w terenie i dokumentacją fotograficzną. Podniesiono, że kwestia spełnienia wymagań techniczno-budowlanych podlega szczegółowej weryfikacji w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W skardze do WSA w Rzeszowie wskazano, że decyzję SKO wydano z naruszeniem art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wskazań wynikających z wyroku NSA. Skarżąca zarzuciła, że organy faworyzują inwestora, a sama inwestycja rażąco naruszy istniejący ład przestrzenny okolicy. W sposób nieuprawniony i sprzeczny z przepisami prawa dopuszczono realizację budynku garażowego w odległości 1,5 m od granicy działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

WSA w Rzeszowie oddalił skargę. W pierwszej kolejności zaznaczono, że w ponownie prowadzonym postępowaniu sporządzono nową analizę urbanistyczną, która uwzględnia wskazania i ocenę prawną wynikającą z wyroku NSA z 12 września 2018 r. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowo - usługowa i usługowa zrealizowana w oparciu o dojazd z ulicy: [...], [...], którą to zabudowę uzupełniają budynki gospodarcze i garażowe. Określono też lokalizację miejsc parkingowych według przyjętych parametrów.

Z uwagi na zróżnicowany charakter zabudowy w obszarze analizy wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, wyjaśniając kryteria do jej wyznaczenia, a parametr linii zabudowy przyjęto tak jak na działce nr [...], na której jest zrealizowany budynek mieszkalny wielorodzinny i wynosi ona 15 m od krawędzi jezdni. Z części graficznej analizy wynika, że obiekty o takiej samej funkcji i zbieżnych parametrach są zlokalizowane po przeciwnej stronie ul. [...]. Analizator odniósł się też do sąsiedztwa terenu inwestycyjnego z terenem kolejowym, którego zabudowa nie miała wpływu na treść analizy. W treści analizy wskazano, że lokalizacja budynku garażowego w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] jest typowa dla tego terenu. W analizie wymieniono numery działek, na których budynki garażowe, gospodarcze i gospodarczo-garażowe są w zdecydowanej większości usytuowane w granicach działek, zatem wnioskowana lokalizacja garażu jest kontynuacją stanu zagospodarowania w analizowanym obszarze. Pozostałe parametry takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy i szerokość elewacji frontowej stanowią kontynuację ustalonego i szczegółowo opisanego sposobu zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Sąd wojewódzki wyjaśnił, że organ I instancji na podstawie analizy przyjął, że budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią garażową i usługowo-handlową należy zaprojektować do czterech kondygnacji nadziemnych wraz z podpiwniczeniem. Wysokość planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest wynikiem przeprowadzonej analizy i mieści się w granicach wysokości istniejących budynków wielorodzinnych. Wysokość budynku garażowego ze wskazaniem, że będzie to budynek parterowy, jest wynikiem szczegółowego badania wraz z uzasadnieniem przyjętego parametru. Również zaproponowana geometria dachu została szczegółowo opisana w analizie terenu i znajduje odniesienie do obiektów istniejących w analizowanym obszarze.

Następnie Sąd I instancji zaznaczył, że teren, na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez publiczny zjazd na działce nr [...] (fragment włączenia ogólnodostępnej drogi wewnętrznej Gminy Miejskiej Mielec). Inwestor spełnił też warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i przedłożył wymagane przepisami prawa oświadczenia dysponentów infrastrukturą techniczną w zakresie niezbędnego uzbrojenia terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. K., zaskarżając go w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 - § 8 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że organ administracji dowolnie ustalił wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji organ administracji bezpodstawnie zezwolił na zabudowę wielorodzinną na terenie o zabudowie jednorodzinnej i to z pominięciem średnich wskaźników kształtowania zabudowy dla analizowanego obszaru, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz "ładu przestrzennego";

b) art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie i ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem powyżej średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, a odstępstwo od zasad wskazanych w rozporządzeniu nie zostało uzasadnione w analizie urbanistycznej, ani w decyzji WZ;

c) § 6 ust. 1 i ust. 2 (w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 1 pkt 3) rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym umiejscowieniu elewacji frontowej wzdłuż ul. [...], zatem w innym miejscu (względem innej drogi) niż front działki wyznaczony jako odcinek działki budowlanej zlokalizowanej przy gminnej drodze wewnętrznej o powszechnym dostępie (działka nr [...]), z której odbywać się będzie wjazd na działkę inwestora, a zastosowane w tym przypadku odstępstwo od zasad wskazanych w rozporządzeniu nie zostało uzasadnione w analizie urbanistycznej, ani w decyzji WZ;

d) art. 61 ust. 7 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie szerokości elewacji frontowej dla budynku wielorodzinnego (...) na poziomie 53 m z tolerancją do 20%, oraz budynku garażowego na poziomie 22 m +/- 20%, co nie stanowi średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a odstępstwo od zasad wskazanych w rozporządzeniu nie zostało uzasadnione w analizie urbanistycznej, ani w decyzji WZ; a także poprzez niekonkretne wskazanie szerokości elewacji frontowej pozwalające inwestorowi na zmianę tego wskaźnika aż do 20% (tj. ok. 11 m w przypadku zabudowy mieszkaniowej i ok. 5 m - garażowej);

e) art. 61 ust. 7 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego (...) na poziomie 15 m +/- 1,5 m, co nie stanowi przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ani średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym; oraz dopuszcza zwiększenie wysokości planowanej zabudowy ponad wysokość najwyższego z budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, co narusza zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz "ładu przestrzennego"; a powyższe odstępstwa od zasad wskazanych w rozporządzeniu nie zostały uzasadnione w analizie, ani w decyzji WZ; f) art. 61 ust. 7 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i dopuszczenie zwiększenia wysokości budynku garażowego o 1 m powyżej istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy garażowej (tj. 3,5 m), co nie stanowi przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ani nawet średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym; a co z kolei narusza zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz "ładu przestrzennego"; a powyższe odstępstwa od zasad wskazanych w rozporządzeniu nie zostały uzasadnione w analizie, ani w decyzji WZ;

g) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odstąpienie od określenia większości wskaźników geometrii dachu - wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, a powyższe odstępstwa od zasad wskazanych w rozporządzeniu nie zostały uzasadnione w analizie, ani w decyzji WZ;

h) § 12 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), dalej: "rozporządzenie WT" poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w decyzji WZ można przesądzić lub "sugerować" lokalizację planowanych budynków w odniesieniu do granic z działkami sąsiednimi z pominięciem wymagań w zakresie ww. odległości wynikającej z przywołanego rozporządzenia;

i) § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), dalej: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń" poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zgodnie z ww. przepisem wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy funkcji zabudowy może nastąpić poprzez ogólne określenie funkcji inwestycji jako usługowo-handlowej, podczas gdy decyzja WZ powinna wskazać konkretny rodzaj usług (handlu), które mogą być świadczone na terenie inwestycji objętej warunkami zabudowy;

j) § 18 ust. 1 rozporządzenia WT poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż realizacja obowiązku urządzenia miejsc parkingowych może polegać na możliwości zapewnienia miejsc na działkach nr [...] oraz [...] stanowiących teren zamknięty (obszar "kolejowy"), podczas gdy miejsca parkingowe powinny być urządzone w ramach działki budowlanej, na której planowana jest inwestycja i dla której wydawana jest decyzja WZ;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, pomimo zaistnienia naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a." poprzez uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do orzeczenia kasacyjnego przez SKO, podczas gdy organ I instancji nie zgromadził i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, nie uzasadnił rozstrzygnięć zawartych w decyzji WZ w sposób wymagany w u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu, pomijając szereg okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, naruszając tym samym stosowne przepisy prawa materialnego (u.p.z.p. oraz rozporządzenia wskazane w zarzutach kasacyjnych ujętych w pkt 1) oraz postępowania (wskazanych poniżej);

c) art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez niezweryfikowanie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie niezależnie od podniesionych zarzutów skargi, a także poprzez brak dogłębnego odniesienia się do zarzutów wskazanych w skardze, prowadzące w rezultacie do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

d) art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z:

- art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności niewyjaśnienia przez organy I i II instancji wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, a także nie odniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, prowadzące w rezultacie do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

- art. 107 § 1, 2 i 3, art. 9, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności orzekania przez organy I i II instancji na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz niewyczerpującą jego ocenę w uzasadnieniu decyzji, że planowana inwestycja odpowiada warunkom zawartym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, który nie dokonał prawidłowych ustaleń, w oparciu o przeprowadzoną wadliwie analizę urbanistyczną; nie uzasadnił odstąpienia od zasad określania wskaźników wynikających z treści § 5 - § 8 rozporządzenia, w tym nie przedstawił danych pozwalających zweryfikować rzetelność wyliczeń dla poszczególnych wskaźników.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; uwzględnienie aktualnego materiału fotograficznego dla zabudowań znajdujących się w analizowanym obszarze oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z 1 czerwca 2021 r. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Część zarzutów skargi kasacyjnej zasługiwała na uwzględnienie, co zadecydowało o uchyleniu zaskarżonego wyroku.

Jako uzasadnione należało uznać te zarzuty, zarówno postępowania, tj. art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. związane z niewystarczającym zweryfikowaniem zarówno zaskarżonych decyzji, jak i kluczowego dowodu jakim jest analiza urbanistyczna (art. 107 § 1, 2 i 3, art. 9, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), jak i niektórych przepisów rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, będące skutkiem niewystarczających ustaleń faktycznych oraz częściowo wadliwego przeprowadzenia analizy tych ustaleń.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia kilku warunków - m.in. co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu definiuje § 2 pkt 2) rozporządzenia. Należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Obszar analizy wyznaczono wokół terenu inwestycyjnego, zgodnie z modyfikacją wniosku w zakresie frontu działki (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że skarżąca nie kwestionuje wartości przyjętych do wyznaczenia obszaru analizowanego. W obszarze tym występuje różnorodna zabudowa, w tym budynki mieszkalne jednorodzinne, zabudowa usługowa, garaże oraz jeden budynek mieszkalny wielorodzinny. Zabudowa ta została wrysowana na załączniku graficznym do analizy. Wobec tego nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że ustalając warunki zabudowy nie zastosowano się do wymogu kontynuacji funkcji występującej na sąsiednich działkach. W obszarze analizowanym występuje bowiem zabudowa o tożsamym sposobie użytkowania, jaki ustala zaskarżona decyzja, tj. zabudowa wielorodzinna z częścią garażową i usługami oraz garaże.

Inną natomiast kwestią są gabaryty proponowanych budynków: mieszkalnego i garażowego oraz poprawność przeprowadzonej analizy w kontekście cech zabudowy (§ 5 - 8 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu przeprowadza organ. Jednocześnie sporządzenie projektu decyzji leży w kompetencji osoby posiadającej stosowne przygotowanie merytoryczne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Powołane regulacje są kluczowe dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, bowiem w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną ustala się poszczególne warunki dla nowej zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - § 5, szerokość elewacji frontowej - § 6, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7, geometrię dachu - § 8). Jeśli zatem § 3 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy to winna ona stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a – mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym, a takowym jest bezsprzecznie analiza urbanistyczna w części pisemnej oraz graficznej.

Zdaniem NSA owa analiza co do części cech planowanej zabudowy nie zawiera niezbędnych informacji i danych wymaganych przy prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego i z tego powodu nie może stanowić odniesienia dla nowej zabudowy.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zasadą jest zatem odniesienie tej cechy do średniego wskaźnika występującego w obszarze, co wymaga w pierwszej kolejności uwzględnienia legalnej zabudowy (tak przykładowo wyroki NSA z: 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 682/20, 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2013/19), a następnie wyliczenia średniej. Z analizy nie wynika wskaźnik powierzchni dla każdej indywidualnie zabudowanej działki, lecz stwierdzono przedział 0,06-0,45. Wyliczono średnią arytmetyczną na poziomie 0,21, co nie poddaje się kontroli, bowiem nie jest wiadome ile działek przyjęto do ustalenia tego przedziału. Powyższa metodyka ustalania wskaźnika jest nieprawidłowa, gdyż nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji. Następnie w decyzji ustalono ten wskaźnik na poziomie od 0,21 do 0,30, co byłoby dopuszczalne pod warunkiem przytoczenia danych, które pozwoliły na uzyskanie średniej arytmetycznej oraz wykazania, jakie względy zadecydowały o podwyższeniu tego wskaźnika do poziomu 0,30.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych znajdujących się na działkach w obszarze analizowanym. Podobnie jak w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy konieczne jest wyliczenie średniej szerokości w odniesieniu do zabudowy na innych działkach w obszarze analizowanym. Tymczasem w analizie brak jakichkolwiek danych odnoszących się do parametrów występującej zabudowy, nie mówiąc o wyliczeniu średniej. Apriori odniesiono ten wskaźnik do jedynego w obszarze budynku wielorodzinnego, przy czym wbrew normie § 6 ust. 1 rozporządzenia w sposób nieuprawniony poszerzono ustalony tak wskaźnik o 20%. Tymczasem taką możliwość rozporządzenie przewiduje w wypadku szerokości ustalonej według średniej szerokości elewacji frontowej. Skutkiem przyjętego przez organ zabiegu byłoby wprowadzenie nowej zabudowy wielorodzinnej do zabudowy jednorodzinnej o bryle dużo większej, nie tylko w stosunku zabudowy jednorodzinnej (co jest zrozumiałe), ale także sąsiedniego budynku wielorodzinnego. Z części graficznej analizy wynika natomiast, że szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym są zdecydowanie mniejsze od szerokości elewacji budynku wielorodzinnego na działce nr [...], do którego nawiązuje decyzja WZ. Przy takich dysproporcjach konieczne było wyliczenie średniej arytmetycznej na podstawie ustalonych uprzednio danych dla poszczególnych zabudowanych działek. Tymczasem ich nie podano. Analiza w pierwszej kolejności jako zasadę powinna ustalić średnią szerokość elewacji frontowej na podstawie szerokości budynków występujących w obszarze analizowanym. Nie ma oczywiście przeszkód, aby dopuścić inną szerokość, zgodnie z ust. 2, ale w tym celu konieczne jest ustalenie stanu faktycznego, aby zobrazować na czym polegać będzie odstępstwo od pewnego pożądanego przez prawodawcę modelu zagospodarowania przestrzeni, ustalonego jako zasada w § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Jednocześnie nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że błędnie umiejscowiono elewację frontową wzdłuż ul. [...], zamiast od działki stanowiącej drogę wewnętrzną, z której ma odbywać się wjazd na teren inwestycyjny. Należy bowiem odróżnić front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia od szerokości elewacji frontowej oraz wzajemnego powiązania tych pojęć. Po pierwsze nie zawsze (ze względu na kształt terenu inwestycyjnego oraz konkretne uwarunkowania) elewacja frontowa budynku będzie znajdowała się naprzeciwko frontu działki. Z różnych powodów wjazd na działkę może odbywać się z nieco innej strony niż usytuowanie budynku. Wszak na tym etapie procesu inwestycyjnego nie przesądza się o konkretnym usytuowaniu zabudowy na działce. Kompetencja w tym przedmiocie należy do organu architektoniczno-budowlanego.

W kwestii naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia to przepis ten wprowadza zasadę, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie występuje tutaj wymóg ustalenia średniego parametru dla obszaru analizowanego, co jest uzasadnione wymogiem nawiązania wysokością do zabudowy występującej obok lub w najbliższej okolicy. Natomiast ust. 4 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (vide wyrok NSA z 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1660/17).

Tym samym bezzasadny jest ten zarzut. Skoro planowany budynek ma być zlokalizowany na działce przy łuku drogi ul. [...], to nawiązanie do wysokości budynku znajdującego się po drugiej stronie tej drogi publicznej (z jednej strony teren niezabudowany terenów kolejowych) należało uznać za zgodne z przepisami wykonawczymi oraz u.p.z.p. Teren inwestycyjny jest bowiem położony zarówno w oddziaływaniu ul. [...], gdzie znajduje się zabudowa jednorodzinna, jak i ul. [...], przy czym z terytorialną dominacją tej ostatniej. Zdaniem NSA w przypadku zróżnicowanej zabudowy na działkach sąsiednich oraz usytuowania terenu w bardzo bliskim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej, możliwe jest przyjęcie wysokości górnej krawędzi jako przedłużenia do zabudowy wielorodzinnej, występującej po drugiej stronie drogi publicznej, z którą inwestycja jest skomunikowana. W realiach niniejszej sprawy trafnie odwołano się zatem, ustalając wysokość planowanej zabudowy na 15 m, do bliskiej zabudowy wielorodzinnej położonej na działce nr [...]. To samo dotyczy budynku garażowego posadowionego na tej samej działce.

Natomiast jako zasadny należało uznać zarzut nakierowany na zwiększenie wysokości budynku wielorodzinnego (1,5 m) i garażu (1 m) ponad wysokość wynikającą z zabudowy na działce nr [...]. Ponieważ obok terenu inwestycyjnego występuje zabudowa jednorodzinna o dużo mniejszej wysokości, możliwość jeszcze dodatkowego podwyższenia budynku mieszkalnego o 1,5 m oraz garażu o 1 m nie znajduje usprawiedliwienia w stanie zagospodarowania obszaru.

W analizie nie ustalono wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu. Ustalono jedynie, że spadek połaci dachowych, tj. kąt nachylenia będzie wynosił od 0º do ok. 15º, co należy uznać za wystarczające do spełnienia warunku ustalenia geometrii dachu. Przepis wymaga odpowiednego nawiązania do geometrii dachów, co pozwala na pewną dowolność przy projektowaniu dachu.

W zakresie uwzględnionych zarzutów należy skonkludować, że obowiązkiem organu było prawidłowe i wyczerpujące ustalenie odstępstw od wyartykułowanych w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz częściowo § 7 ust. 1 rozporządzenia, zasad. Przy czym w pierwszej kolejności organ ma obowiązek na podstawie analizy podać dane, które umożliwią weryfikację przyjętych ustaleń, a następnie wykazać przesłanki do ustalenia wskaźników odbiegających od modelu przyjętego przez prawodawcę jako najbardziej zabezpieczającego zachowanie ładu przestrzennego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 12 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia WT. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia WT co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. W zaskarżonej decyzji organu I instancji w pkt 2 a) zasugerowano organowi architektoniczno-budowlanemu rozważenie lokalizacji budynku garażowego w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...]. Sformułowanie zawarte w decyzji: "należy rozważyć" nie oznacza, że zostało przesądzone usytuowanie budynku garażowego w stosunku do działki nr [...], gdyż organ wydający WZ nie ma obecnie takich kompetencji. Taką możliwość zastrzeżono jedynie dla planu miejscowego. Oznacza to, że kwestionowany zapis należy odczytywać nie jako jakikolwiek nakaz, lecz jako możliwość, którą organ wydający pozwolenie na budowę może rozważyć.

Jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń. Zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia w decyzji WZ zawiera się ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Rodzaj zabudowy to według powołanego aktu m. in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa usługowa. Natomiast ustalenia dotyczące funkcji zabudowy zapisuje się poprzez ustalenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Rodzaj zabudowy nie jest tożsamy z funkcją zabudowy (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1560/14). Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Sposób użytkowania obiektu to w skrócie rodzaj aktywności człowieka, jaka jest w nim prowadzona.

Jako rodzaj zabudowy wskazano w decyzji WZ budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową (czyli handel i garaże) oraz budynek usługowy (czyli budynek garażowy). Z rozporządzenia nie wynika obowiązek wskazania dokładnie sprecyzowanej funkcji. Wystarczające jest zidentyfikowanie funkcji handlowej bez konieczności podania konkretnego rodzaju usług handlowych. W decyzji Prezydenta podano rodzaj zabudowy usługowej i wskazano sposób użytkowania: garaż i handel, co spełnia wymogi w zakresie opisu funkcji zabudowy.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia WT. W decyzji WZ określono, że możliwe będzie zbilansowanie miejsc parkingowych poprzez zagospodarowanie dwóch działek stanowiących teren kolejowy pod warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu zamkniętego oraz zgody zarządcy tego obszaru. Zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepis ten znajduje zastosowanie na etapie następczego postępowania, tj. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Niemniej zgodnie z ust. 2 tego przepisu liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych m. in. w decyzji WZ. Oznacza to, że rolą przedmiotowej decyzji nie jest szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich rozmieszczenia, lecz określenie zasad (warunków), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że § 18 ust. 1 rozporządzenia WT należy tak interpretować, że w pierwszej kolejności należy zapewnić miejsca postojowe w ramach terenu inwestycyjnego. W szczególnych natomiast okolicznościach, gdy nie jest możliwe zapewnienie tych miejsc w granicach terenu inwestycyjnego, urządzenie ich może nastąpić na innej działce, przy czym konieczne jest zagwarantowanie przez inwestora możliwości postoju na cudzym gruncie (tak np. wyroki NSA: z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2561/16, z 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1340/16; z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1774/15; z 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1736/14; z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1165/13). Natomiast wobec postawienia zarzut procesowego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. należy uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej braku oceny w zaskarżonym wyroku, czy parametry planowanej inwestycji oraz wynikający z tego stan zainwestowania terenu wymagał zapewnienia miejsc postojowych poza terenem inwestycji. Jeżeli rezultat tych ustaleń będzie pozytywny, możliwe będzie zapewnienie tych miejsc poza terenem inwestycji.

Wobec zasadności części zarzutów skargi kasacyjnej, NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył skargę. Uznając ją za uzasadnioną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (500 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (363 zł) oraz opłata za pełnomocnictwo (17 zł).