Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1337/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46
journal: Dz.U. 2021 poz 777
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1284/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. nr XXX/362/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "D." 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1284/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie, P.) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 9 listopada 2011 r. nr XXX/362/11 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada) podjęła w dniu 9 listopada 2011 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 ze zm.; dalej: u.w.r.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: u.g.n.), praktycznie na całym terenie objętym planem miejscowym; ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. anten; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie praktycznie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n., także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3) art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576; dalej: p.t.) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 670 ze zm.; dalej: ustawa o informatyzacji) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE); 4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej: p.p.) w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując spółkę na rynku usług telekomunikacyjnych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 22 trzeci akapit (nowe sieci telekomunikacyjne należy prowadzić wyłącznie jako doziemne i układać w obrębie pasa drogowego istniejących i projektowanych ulic; z uzasadnionych powodów technicznych i ekonomicznych dopuszcza się inne trasy linii) oraz § 22 piąty akapit (urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej należy umieszczać jako wbudowane w obiekty kubaturowe lub jako wolnostojące o zminimalizowanych gabarytach i wystroju harmonizującym z otaczającą zabudową, lokalizowanych stosownie do warunków wynikających z poszczególnych rozwiązań technicznych niekolidujących z innymi ustaleniami planu).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 2 lutego 2022 r. nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności sąd I instancji przyjął istnienie po stronie spółki naruszenia interesu prawnego przez zakwestionowane przepisy planu miejscowego, mimo że w aktualnym stanie prawnym mają one marginalne znaczenie dla prowadzonej przez nią działalności w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych (art. 46 ust. 1a u.w.r.). Następnie sąd wojewódzki uznał, że wprowadzone w planie nakazy są zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r. Wyjaśniono, że organy gminy mogą w sposób władczy określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Podniesiono, że plan miejscowy obejmuje nieznaczną część Krakowa, a jego obszar znajduje się w historycznej części Krakowa, bardzo blisko Wawelu – tym samym uzasadniają wprowadzenie przyjętych w planie ograniczeń dla infrastruktury telekomunikacyjnej. Dalej wskazano, że Prezes UKE w opinii o projekcie planu z 2 sierpnia 2010 r., znak: DRl-075-199/10(43), (dalej: opinia z 2 sierpnia 2020 r.) stwierdził, że przyjęte w nim rozwiązania w zakresie telekomunikacji są zgodne z art. 46 u.w.r. bowiem umożliwią lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. Zdaniem WSA w Krakowie organ trafnie wskazał w odpowiedzi na skargę, że urządzenia, czy obiekty telekomunikacyjne – także dotyczące telefonii mobilnej - nie muszą być wyeksponowane, ponieważ można je w różny sposób zamaskować i wkomponowywać w istniejący krajobraz. W ocenie sądu wojewódzkiego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia zasad poprawnej legislacji. Wyjaśniono, że przepisy § 22 uchwały nie zawierają pojęć wieloznacznych i uznaniowych. Wykładnia językowa i celowościowa prowadzi do konkluzji, że lokalizacja urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej musi spełniać warunki wynikające z ustaleń planu (tj. musi spełniać warunki w zakresie wskaźników i parametrów wyznaczonych dla poszczególnych obszarów planu).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

a. art. 48 u.w.r. poprzez jego niezastosowanie i art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej: u.s.g) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wywiedzeniem legitymacji procesowej czynnej skarżącej z przysługującego jej interesu prawnego, a nie wprost z regulacji art. 48 u.w.r.;

b. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.w.r., poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie planu stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. sąd I instancji uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 tej ustawy: i. nieostre, niezdefiniowane pojęcie "zminimalizowane gabaryty i wystrój harmonizujący z otaczającą zabudową"; ii. uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji; iii. regulacje § 22 akapit 3 uchwały, który nakazuje nowe sieci prowadzić wyłącznie jako doziemne, a w związku z tym wyłączenie dla całego terenu planu nowych inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej; iv. regulacje § 22 akapit 5 uchwały, który nakazuje, aby urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej były wbudowane w obiekty kubaturowe, a wolnostojące miały zminimalizowane gabaryty i wystrój harmonizujący z otaczającą zabudową;

c. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

d. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

e. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując spółkę na rynku usług telekomunikacyjnych;

f. art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie za dopuszczalne: i. ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, ii. naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa UKE;

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie spółka podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych sądu I instancji, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą oraz zasądzenie kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wystąpiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Jako niezasadne NSA ocenił wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wojewódzki orzeka w granicach danej sprawy i nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi. Granicami sprawy w tym wypadku był zaskarżony plan w ramach naruszenia interesu prawnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, tj. w zakresie telekomunikacji (art. 48 u.w.r.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć w zakresie telekomunikacji uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. WSA w Krakowie działając w granicach sprawy, po przeanalizowaniu przepisów powszechnie obowiązujących doszedł do uprawnionego wniosku, że zaskarżone przepisy planu nie naruszają przepisów prawa materialnego (art. 184 Konstytucji RP) i słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., tym samym odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej części planu i zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Niezasadny jest także zarzut skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16).

W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez sąd I instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę, w szczególności ustosunkował się do kwestionowanego § 22 akapit 3 planu oraz wyjaśnił istotę regulacji art. 46 ust. 1 u.w.r. w kontekście wskazanego § 22 akapit 5. Analiza regulacji planu doprowadziła do wniosku, że nastąpiło ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telefonii komórkowej, ale nie zakaz takich inwestycji. Fakt, że skarżący nie akceptuje tych wywodów nie może zostać zwalczony poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów materialnych.

Odnosząc się zaś do tych zarzutów należy stwierdzić, że one także okazały się niezasadne. Bez znaczenia dla sprawy jest kwestia czy interes prawny P. jest wywodzony bezpośrednio z przepisu art. 48 u.w.r. Bezspornie przywołany przepis ustala legitymację procesową dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do zaskarżenia planu miejscowego w zakresie telekomunikacji i nie ma znaczenia, czy przepisy planu naruszają interes prawny tego przedsiębiorcy (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Definicja przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zawarta jest w art. 2 pkt 27 p.t. i jest nim przedsiębiorca lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych, przy czym przedsiębiorca telekomunikacyjny, uprawniony do (...) dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych lub świadczenia usług towarzyszących, zwany jest "operatorem". Jako przepis szczególny art. 48 u.w.r. jedynie w zakresie telekomunikacji przydaje uprawnienie do zaskarżenia planu niezależne od interesu prawnego w rozumieniu przepisów prawa materialnego. WSA w Krakowie przede wszystkim rozpoznał merytorycznie skargę na plan, co było celem przedsiębiorcy. Nie ma zatem znaczenia, czy przywołał art. 48 u.w.r., czy art. 101 ust. 1 u.s.g.

Z art. 46 ust. 1 u.w.r. wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1020/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14, wyrok NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1814/17). Przepisy planu nie tylko nie mogą zakazywać tego rodzaju inwestycji, ale także w taki sposób winny zostać sformułowane, aby było możliwe ich lokalizowanie. Podyktowane jest to rozwojem cywilizacyjnym. Rozwój bowiem sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego daleko idące ograniczenie władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – tak wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2818/20.

Skarżący kasacyjnie wywodzi, że zawarte w planie sformułowania wykluczają możliwość lokalizowania inwestycji z zakresu telekomunikacji. Kluczowym jest tutaj argument opierający się na wadliwej legislacji. Otóż nieprecyzyjne i nieostre sformułowania przepisów miejscowych mają prowadzić w istocie do uniemożliwienia ich stosowania i tym samym wyłączenia inwestycji telekomunikacyjnych w obszarze planu.

Po pierwsze nie można uznać, aby § 22 akapit 3 odnosił się do skarżącego kasacyjnie. Przypomnieć trzeba, że w/w przepis planu stanowi, iż nowe sieci telekomunikacyjne należy prowadzić wyłącznie jako doziemne i układać w obrębie pasa drogowego istniejących i projektowanych ulic. Sieć telekomunikacyjna zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 35 p.t. to systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, w tym nieaktywne elementy sieci, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju. W przypadku telefonii komórkowej owo nadawanie i odbiór sygnałów następuje za pomocą fal radiowych, nie zaś przewodów. Tym samym kwestia położenia sieci przewodowej jako nadziemnej, czy doziemnej - jak nakazuje plan - nie odnosi się do sieci telefonii komórkowej, wykorzystującej fale radiowe.

Po drugie niezrozumiałe jest poszukiwanie odniesienia do naruszenia art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez nakaz w planie, aby urządzenia infrastruktury były wbudowane w obiekty kubaturowe, a wolnostojące miały zminimalizowane gabaryty i wystrój harmonizujący z otaczającą zabudową. Regulacje przedmiotowe niewątpliwie wprowadzają pewne ograniczenia w lokalizowaniu urządzeń infrastruktury, niemniej nie są tożsame z uniemożliwieniem ich lokowania (art. 46 ust. 1 u.w.r.). Niewątpliwie przedsiębiorca musi podjąć starania, aby wytypować odpowiednie miejsca zagospodarowane zabudową kubaturową o odpowiednej wysokości i profilu, gdyż urządzenia te ze swej istoty wymagają umieszczenia powyżej okolicznych zabudowań, aby nie ograniczać transmisji fal radiowych. Takie budowle zawsze znajdują się w ściśle zagospodarowanym terenie, a takowym jest obszar Dębnik położony w centralnej części Krakowa, naprzeciwko wzgórza wawelskiego. Zdaniem NSA ustanowiony wymóg jest precyzyjny w takim stopniu, że pozwala na prawidłowe zinterpretowanie normy prawa. To samo tyczy się wymogu, aby w możliwym technicznie wymiarze ustalić wysokość urządzeń infrastruktury wolnostojących. Również jest on czytelny i jako główna dyrektywa umiejscowienia takich urządzeń winien zostać wzięty pod uwagę przy typowaniu miejsc do lokalizacji masztów zgodnie z polityką biznesową przedsiębiorcy i możliwościami technicznymi. Co do kwestii estetyki takich urządzeń, aby wkomponowały się w otoczenie, nie ma żadnych wątpliwości odnośnie tej regulacji ze względu na zabytkowy charakter tego miejsca, co zostało wyjaśnione w wyroku. Ważenie dwóch rodzajów interesu publicznego jakimi jest: zapewnienie obsługi telekomunikacyjnej oraz ochrony zabytków doprowadziło do rezultatu spójnego z dyrektywą ustaloną w art. 46 ust. 1 u.w.r. Prawdą jest, że przepisy prawa miejscowego, w tym dotyczące chronionego ustawą zapewnienia łączności telekomunikacyjnej winny w możliwie precyzyjny sposób określić zakres ograniczenia tego prawa, niemniej nie można wymagać, aby posługiwały się kazuistyką.

Również brak podstaw, aby przyjąć, że zostały naruszone kanony techniki prawodawczej w zakresie prawidłowego skonstruowania norm planu. Skarżący kasacyjnie bowiem zasadniczo upatruje naruszenia przepisów planu w - jego zdaniem - nieprecyzyjnych sformułowaniach. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danej rady gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Kwestie techniki tworzenia norm prawa uregulowane zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepisy te dotyczą procesu tworzenia projektu ustawy, zmiany ustawy, rozporządzeń. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie przytoczył żadnego przepisu tego rozporządzenia, który jego zdaniem miałby zostać naruszony przy tworzeniu planu i tym samym nastąpiła dyskwalifikacja przepisu planu jako normy prawa. Łączy ten zarzut natomiast z wymogami, jakie winien spełniać plan w warstwie treściowej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), jakie kryteria należy uwzględnić przy jego uchwaleniu (art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), a w końcu przypomnieniem, że plan jest źródłem prawa.

Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t., których to naruszeń P. upatruje w zróżnicowaniu sytuacji przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w postaci dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych przy pomocy przewodów oraz przy pomocy fal radiowych. Otóż plan w różnym zakresie wprowadza ograniczenia dla przedsiębiorców tego profilu działalności. Dla tych, którzy posługują się przewodami nakłada obowiązek instalowania ich jako wyłącznie doziemnych i układanych w obrębie pasa drogowego istniejących i projektowanych ulic (§ 22 akapit 3 planu). Natomiast dla przedsiębiorców telefonii komórkowej ustalono ograniczenia określone w akapicie 5 tego przepisu. Ograniczenia zostały dostosowane do warunków technicznych właściwych dla sieci przewodowych oraz sieci kreowanych przez fale radiowe. Nie naruszono zatem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady proporcjonalności w rozumieniu nadużycia władztwa planistycznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa (art. 2 Konstytucji RP), zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 Konstytucji RP) oraz zasady wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP).

Przepis art. 112 p.t. reguluje kwestię ustalenia planu zagospodarowania częstotliwości, względem czego kompetencja przysługuje Prezesowi UKE, gdzie w przepisie w art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. doprecyzowano, iż plany zagospodarowania częstotliwości oraz ich zmiany w szczególności uwzględniają m.in. konieczność zapewnienia neutralności technologicznej i usługowej. Należy nadmienić, iż ta materia leży poza zakresem merytorycznym planów zagospodarowania przestrzennego w świetle przepisów u.p.z.p. Skoro regulacja ta określa kompetencje Prezesa UKE, a nie organów gminnych, to jedynie Prezes UKE może dokonać ich ewentualnego naruszenia w związku ze sporządzaniem planu zagospodarowania częstotliwości.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 3 pkt 19 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji. Przede wszystkim faktem jest, że wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji podmioty mają obowiązek stosowania norm tej ustawy. Nie oznacza to jednak, że zasada równego traktowania przez władze publiczne (tutaj organy samorządu terytorialnego) technologii teleinformatycznych i tworzenia warunków do ich uczciwej konkurencji, w tym zapobiegania możliwości eliminacji technologii konkurencyjnych przy rozbudowie i modyfikacji eksploatowanych systemów teleinformatycznych lub przy tworzeniu konkurencyjnych produktów i rozwiązań (neutralność technologiczna) - w niniejszej sprawie została naruszona. Ograniczeń bowiem doznały na zasadzie równości wszystkie podmioty świadczące usługi dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych za pomocą fal radiowych. Także ograniczeń doznali ci przedsiębiorcy, którzy przy prowadzeniu działalności telekomunikacyjnej korzystają z sieci przewodowych, co wyraźnie wynika z § 22 akapit 3 planu. Nie występuje zatem możliwość eliminacji technologii konkurencyjnych, a warunki konkurencji zarówno między podmiotami telekomunikacji mobilnej, jak i między mobilnej oraz stacjonarnej – nie zostały naruszone regulacjami skarżonego planu.

Uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a. - została ona oddalona.