Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 631/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 5, art. 71a ust. 1 i ust. 2a i ust. 4,
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2431/20 w sprawie ze skargi S.r. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2020 r. nr 1166/20 w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w ramach przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 10 marca 2020 r., nr IVOT/149/2020, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S.R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2431/20 oddalił skargę S.R. (dalej zwana skarżącą) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia 9 października 2020 r. nr 1166/20 w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w ramach przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Po uzyskaniu informacji o zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo - mieszkalnego usytuowanego na działkach nr [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w Warszawie, przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB, organ pierwszej instancji) w dniu 18 kwietnia 2018 r. dokonał czynności kontrolnych. W trakcie kontroli stwierdzono, że w budynku wykonywane były roboty budowlane przystosowujące budynek na cele oświatowe w oparciu o dokumentację techniczną będącą załącznikiem do zgłoszenia z dnia 24 października 2017 r., skierowanego do Prezydenta m.st. Warszawy (dalej Prezydent), dokonanego przez M.J. i A.J. (dalej inwestorzy), a ponadto, że roboty realizowano zgodnie z przedłożoną dokumentacją. Podczas czynności kontrolnych okazano zaświadczenie Prezydenta z dnia 8 listopada 2017 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do ww. zgłoszenia dot. zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek biurowo-handlowo-usługowy w zakresie oświaty (szkoła, przedszkole).

PINB decyzją z dnia 23 lipca 2018 r. nr IVOT/271/2018 umorzył postępowanie administracyjne uznając, że brak jest podstaw materialnoprawnych do dalszego prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) decyzją z dnia 28 września 2018 r. nr 1345/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w następstwie skargi wniesionej przez skarżącą, wyrokiem z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2838/18 uchylił obie decyzje organów nadzoru budowlanego wskazując, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej K.p.a.). W ocenie Sądu nie zachodziły przeszkody do prowadzenia postępowania o charakterze podmiotowym oraz przedmiotowym, a przepisy materialnego prawa administracyjnego dawały podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. w przypadku stwierdzenia braku podstaw do nałożenia na właściciela budynku obowiązków, o których mowa w art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej Prawo budowlane) lub braku podstaw do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, wydać rozstrzygnięcie o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia 10 marca 2020 r. nr IVOT/49/2020, na podstawie art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 71a ust. 4 ww. ustawy, tj. wykonania określonych czynności w ramach przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem ponawiając wcześniej sygnalizowane zarzuty.

MWINB postanowieniem z dnia 20 lipca 2020 r. nr 1086/20 zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez przeprowadzenie oględzin w zakresie ustalenia, czy roboty budowlane przystosowujące budynek na cele oświatowe zostały zakończone i zrealizowane zgodnie z dokumentacją techniczną stanowiącą załącznik do zgłoszenia z dnia 24 października 2017 r. Podczas przeprowadzonych w dniu 19 sierpnia 2020 r. oględzin ustalono, że w stosunku do zgłoszenia z dnia 24 października 2017 r.: 1) zmieniono układ ścianek działowych sanitariatów w poziomie piwnic oznaczonych nr 1/12; 2) wydzielono dodatkowe pomieszczenie gospodarcze przy kotłowni; 3) zrealizowano pozostałe roboty zgodnie z dokumentacją i obecnie użytkowane są piwnice i parter budynku na cele przedszkolne, oświatowe.

Decyzją z dnia 9 października 2020 r. nr 1166/20 MWINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że inwestorzy w dniu 24 października 2017 r. zgłosili Prezydentowi zamiar zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Z zaświadczenia Prezydenta z dnia 8 listopada 2017 r. wynika, że organ ten stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu do ww. zgłoszenia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że nie posiada kompetencji do podważania działań organów administracji architektoniczno-budowlanej, w tym do weryfikacji prawidłowości dokumentacji technicznej załączonej do zgłoszenia z dnia 24 października 2017 r. Organ stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nastąpiła w sposób legalny.

Oceniając ustalenia dokonane podczas oględzin, przeprowadzonych w dniu 19 sierpnia 2020 r., MWINB podkreślił, że zmiana sposobu użytkowania budynku została dokonana bez naruszenia warunków zgłoszenia, mogących stanowić podstawę do uznania, że wykonano inną inwestycję niż objęta zgłoszeniem. Zdaniem organu odwoławczego ujawnione podczas oględzin odstępstwa obejmujące zmiany układu ścianek działowych i wydzielenia dodatkowego pomieszczenia gospodarczego, są nieistotne dla zgodności z prawem inwestycji i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Poza tym w czasie kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Powyższą decyzję MWINB skarżąca zaskarżyła do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 18 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd powołując się na art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej P.p.s.a.) wskazał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dokonanej w prawomocnym wyroku z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2838/18. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego braku podstaw do nałożenia na właściciela budynku obowiązków, o których mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego lub braku podstaw do nakazania w drodze decyzji przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, organ powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne - decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności.

Wbrew stanowisku skarżącej organy zastosowały się do zaleceń zawartych w powyższym wyroku. Zdaniem Sądu organ odwoławczy rozpoznając sprawę rozstrzygniętą decyzją PINB, ustalił stan faktyczny nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ale rozszerzył granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności, korzystając z możliwości określonych w art. 136 K.p.a. Zlecił bowiem organowi pierwszej instancji przeprowadzenie oględzin w zakresie ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo - mieszkalnego, w szczególności czy roboty budowlane przystosowujące budynek na cele oświatowe zostały zakończone i zrealizowane zgodnie z dokumentacją techniczną załączoną do zgłoszenia dokonanego 24 października 2017 r.

Podczas przeprowadzonych 19 sierpnia 2020 r. oględzin stwierdzono zmiany w stosunku do zgłoszenia w postaci zmiany układu ścianek działowych i wydzielenia dodatkowego pomieszczenia gospodarczego, które jak słusznie ocenił organ są nieistotne dla zgodności z prawem inwestycji. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie powyższych ustaleń.

Ponadto Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 71 ust. 2 zdanie pierwsze Prawa budowlanego, zgłoszenie (o zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania budynku na budynek o funkcji biurowo-handlowo-usługowej w zakresie oświaty - szkoła, przedszkole) zostało w rozpoznawanej sprawie dokonane w dniu 24 października 2017 r. Zgodził się również z organem odwoławczym, że skoro Prezydent zaświadczeniem z dnia 8 listopada 2017 r. stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, a PINB stwierdził zgodność tej zmiany z dokumentacją techniczną załączoną do zgłoszenia, to sporna zmiana została dokonana w sposób legalny i prawidłowy.

Za chybione Sąd uznał zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną, a w konsekwencji dokumentacja przedłożona przez inwestorów do zgłoszenia nie może stanowić podstawy do zmiany sposobu użytkowania. Jakkolwiek sporny budynek został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego, nie zmienia to postaci rzeczy, że inwestorzy dysponowali w oznaczonym czasie ostatecznym aktem władzy budowlanej, na podstawie którego wykonywali część robót budowlanych (tak NSA w wyroku z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2224/16 wydanym w sprawie, w której skarżąca kwestionowała decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego).

W ocenie Sądu zamierzonego skutku nie mogły odnieść również pozostałe zarzuty skargi, inwestor w toku procedury przewidzianej w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest bowiem zobligowany do przedłożenia projektu budowlanego.

W efekcie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe oraz zarzuty materialnoprawne.

Najpierw pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że "sporna zmiana" (bliżej nieokreślona przez organy nadzoru budowlanego) dokonana została w sposób legalny i prawidłowy. Zdaniem pełnomocnika zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła jeszcze przed zgłoszeniem z dnia 24 października 2017 r., potwierdzono dokonywanie i kontynuowanie zmian jeszcze w protokole z dnia 19 sierpnia 2020 r., zatem dokonane zgłoszenie w tym trybie jest nieprawidłowe i nieskuteczne, a cała inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego - art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (odstęp od granicy i istniejącej zabudowy).

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 71 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie w sprawie w odniesieniu do budynku, który nie został nigdy prawidłowo oddany do użytkowania, gdyż uchylone zostało pozwolenie na budowę.

Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego i podniósł, że pomimo zgłoszenia z 2017 r. prace budowlane są kontynuowane w 2020 r., co powoduje, że dokonywane prace i zmiany nie mogą być oceniane na podstawie tego zgłoszenia.

Następny zarzut dotyczy naruszenia art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy:

- prowadząc poprzednie postępowanie PINB przed wydaniem decyzji z dnia 23 lipca 2018 r. oraz MWINB zaniechali zbadania, czy zgłoszenie takiej zmiany mogło być skuteczne bez dokonania:

a) ustaleń w przedmiocie pierwotnego pozwolenia na użytkowanie budynku;

b) ustaleń w kwestii zmiany sposobu użytkowania budynku zakładu kuśnierskiego na budynek mieszkalno-użytkowy, w sytuacji zakwestionowania decyzji Zarządu Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy z dnia 23 grudnia 2014 r. nr 557/2014, co sąd orzekający w tej sprawie powinien uwzględnić z uwagi na prowadzone postępowanie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 744/21;

- PINB nie ustalił w sposób systematyczny i logiczny dotychczasowych zmian sposobu użytkowania budynku, w chronologicznym ciągu, które dokonywane są pomimo braku odbioru budynku, zbudowanego w warunkach samowoli budowlanej, uznając że zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła na podstawie "skutecznie przyjętego zgłoszenia", co stanowi obejście prawa;

- procedowanie MWINB ograniczyło się do zlecenia oględzin organowi pierwszej instancji.

Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 71 ust. 2 oraz art. 84 Prawa budowlanego poprzez niespełnienie wymagań zawartych w art. 71 ust. 2.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 71 ust. 2a Prawa budowlanego poprzez pominięcie wymogu dołączenia ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 35 K.p.a. mającego wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku WSA w Warszawie, w sytuacji gdy wydane na tej podstawie postanowienie z dnia 20 lipca 2020 r. o zleceniu przeprowadzenia postępowania dowodowego, zostało zrealizowane w odniesieniu do zgłoszenia z dnia 24 października 2017 r., a było nieprawidłowe i prawnie niedopuszczalne już w dacie jego wydania.

Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się do samego powołania art. 151 P.p.s.a. i ogólników o tym, że: "Sąd podziela dokonane przez organ ustalenia faktyczne i rozważania prawne, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji", a także poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewskazanie i brak kontroli sądu powierzchni sprzedaży.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 54 pkt 2 lit. d oraz § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezprawnym przyjęciu, że dopuszczalna jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy polegająca na zmianie w bliżej niesprecyzowany sposób użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek biurowo-usługowo-handlowy w zakresie oświaty, domu opieki wraz z rehabilitacją oraz na cele biurowo - handlowe (nie wiadomo w jakich częściach i zakresie).

Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 72 ust. 1 pkt. 3 w powiązaniu z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 31 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.; dalej ustawa z 2008 r.) polegające na dokonaniu błędnej wykładni wskazanych przepisów i ustaleniu, że w niniejszej sprawie, na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania określonego w tych przepisach, w celu ustalenia czy planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 151 w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, podczas gdy wszczęcie postępowania w sprawie ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek biurowo-usługowo-handlowy w zakresie oświaty oraz na cele biurowo-handlowe, w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia postępowania powoduje konieczność zawieszenia niniejszego postępowania, z uwagi na występujące zagadnienie wstępne, mające znaczenie prejudycjalne.

Ostatni zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana bez dokonania rzeczywistego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej istotnych okoliczności, zaniechania uzupełnienia materiału dowodowego o kwestie związane z uznaniem, że dopuszczenie w spornym budynku możliwości prowadzenia działalności o charakterze całkowicie sprzecznym z dotychczas zgłoszonym wykorzystaniem budynku miałoby nie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik popierając zarzuty skargi kasacyjnej wskazał, że wniosek kasacyjny dodatkowo usprawiedliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3705/18 decyzji SKO w Warszawie z dnia 26 maja 2017 r. o warunkach zabudowy dla zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo - mieszkalnego na budynek w zakresie oświaty, zdrowia i cele biurowe, a nadto stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji z dnia 22 marca 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku warsztatowo - mieszkalnego, co orzeczono decyzją MWINB z dnia 5 stycznia 2024 r., nr 12/24 (WOP.7721.1104.2023.MN).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż większość zarzutów okazała się nieusprawiedliwiona.

Przed odniesieniem się do tych zarzutów zauważyć wypada, że zarówno te procesowe, jak i materialnoprawne koncentrują się wokół kilku kwestii spornych, przywoływanych w ramach poszczególnych zarzutów wielokrotnie, nie unikając powtórzeń. Uzasadnia to, po ich wyodrębnieniu, rozważenie poszczególnych kwestii według kryterium przedmiotowego.

Przede wszystkim nie mogła odnieść zamierzonego skutku ta grupa zarzutów zmierzająca do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż nie mogło dojść do zmiany sposobu użytkowania budynku w następstwie zgłoszenia dokonanego przez inwestorów w dniu 24 października 2017 r., skoro poprzednio budynek ten "nie został nigdy prawidłowo oddany do użytkowania".

Ustosunkowując się do tak skonstruowanych twierdzeń z przywołaniem art. 71a ust. 4 i art. 71 (bez wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu) Prawa budowlanego należy stwierdzić, że poza sporem pozostaje, iż inwestorzy roboty budowlane związane z budową budynku warsztatowego (zakładu kuśnierskiego) rozpoczęli i prowadzili je na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 19 lipca 2016 r., co spowodowało wydanie przez Wojewodę Warszawskiego w postępowaniu odwoławczym kasacyjnej decyzji z 12 listopada 1996 r. Stwierdzenie samowoli budowlanej skutkowało zaś wszczęciem z urzędu postępowania naprawczego przed organem nadzoru budowlanego, które zakończyło się przed dokonaniem zgłoszenia z dnia 24 października 2017 r. Niektóre wydane w ramach tego postępowania ostateczne decyzje przeszły pozytywną kontrolę sądową. Wskazać więc trzeba, że NSA wyrokiem z 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2224/16 uchylając zaskarżone orzeczenie WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję MWINB z 17 grudnia 2014 r. o nałożeniu na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (przesądził przy tym, że wdrożony tryb postępowania przewidziany w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest właściwy). Z kolei wyrokiem z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/19 NSA, również uchylając zaskarżone orzeczenie WSA w Warszawie, oddalił skargę na decyzję MWINB z 4 stycznia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego budynku warsztatowo - mieszkalnego (pierwotna funkcja budynku uległa modyfikacji). W konsekwencji, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, wydana została przez PINB decyzja z 22 marca 2016 r. o udzieleniu inwestorom pozwolenia na użytkowanie tegoż budynku warsztatowo - mieszkalnego. Decyzja ta w dacie wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć pozostawała w obrocie prawnym; korzysta ona nadal z domniemania mocy obowiązującej, skoro nie została uchylona w następstwie wznowienia postępowania. Stwierdza to przedłożona w postępowaniu kasacyjnym decyzja MWINB z 5 stycznia 2024 r., podjęta na podstawie art. 151 § 2 K.p.a.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku jest równoznaczne z dokonaniem przez organ nadzoru budowlanego pełnej oceny zgodności zrealizowanej inwestycji z ostateczną i prawomocną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15 (ONSAiWSA 2017 r. nr 3, poz. 49). Dopóki więc decyzja ta jest w obrocie prawnym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w celu oceny zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku i określeniem w niej sposobu jego użytkowania sprzed dokonania zgłoszenia z 24 października 2017 r. Nie do obrony są nie tylko twierdzenia skargi kasacyjnej o nielegalnym użytkowaniu przedmiotowego budynku, czy też niezgodnej z przepisami zmianie sposobu jego użytkowania na warsztatowo - mieszkalny, ale także zarzuty braku ustaleń co do "pierwotnego" użytkowania budynku, niewyjaśnienia "chronologicznego ciągu" sposobu użytkowania budynku, zrealizowanego "w warunkach samowoli budowlanej".

Przechodząc do kolejnej grupy zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że przekazana organowi nadzoru budowlanego informacja o zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo - mieszkalnego na budynek biurowo - handlowo - usługowy w zakresie oświaty (szkoła, przedszkole), a następnie ustalenie, że zmiana nastąpiła na podstawie zgłoszenia z dnia 24 października 2017 r., obligowały organ nadzoru budowlanego przede wszystkim do oceny, w ramach wszczętego postępowania, skuteczności zgłoszenia i czy zmiana nastąpiła na warunkach określonych w zgłoszeniu. Miał to na uwadze Sąd pierwszej instancji, a wcześniej orzekające w sprawie organy, trafnie zwracając uwagę, że brak podstaw do kwestionowania skuteczności zgłoszenia z dnia 24 października 2017 r. Deklarowany przez inwestorów zamiar podjęcia w budynku działalności, która niewątpliwie zmieniała warunki m.in. pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne i bezpieczeństwa pożarowego w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano zaś zaakceptowanych przez Sąd twierdzeń organu, że porównanie dołączonej do zgłoszenia treści dokumentacji technicznej z ustaleniami poczynionymi podczas oględzin w dniu 19 sierpnia 2018 r. wskazuje, że po pierwsze - poza dwoma odstępstwami wykonanie robót nastąpiło zgodnie z ustaleniami i warunkami zgłoszenia i po drugie - odstępstwa w postaci zmiany układu ścianek działowych sanitariatów w piwnicy i wydzieleniu dodatkowego pomieszczenia gospodarczego przy kotłowni są odstępstwami nieistotnymi.

W zarzucie naruszenia art. 72 ust. 2 i art. 84 Prawa budowlanego wskazano, jakie dokumenty należy dołączyć do zgłoszenia, to jednakże temu stwierdzeniu nie towarzyszyło wykazanie, że dołączona do zgłoszenia dokumentacja zawierała braki, wymienione w art. 30 ust. 2 i n. Prawa budowlanego w brzmieniu z daty dokonania zgłoszenia. Nietrafny jest zarzut odniesiony do art. 71 ust. 2a Prawa budowlanego, że do zgłoszenia nie dołączono ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, skoro zmiana sposobu użytkowania budynku zmieniała w nim warunki bezpieczeństwa pożarowego. Umknęło jednak pełnomocnikowi, że inwestorzy do zgłoszenia dołączyli postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 18 października 2017 r. wyrażające zgodę na spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych, a w skardze kasacyjnej nie twierdzi się, by wymagania w tym zakresie, określone przez organ do tego powołany, nie zostały spełnione.

Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w prowadzonym postępowaniu ocenić należało nie tylko, czy zmiana sposobu użytkowania dokonana została na warunkach określonych w zgłoszeniu, ale również czy odpowiada powszechnie obowiązującym przepisom. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy użytkowaniem budynku na podstawie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej o zmianie sposobu użytkowania (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego), a sposobem użytkowania budynku w oparciu o decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, LEX nr 2034049, w sprawie dotyczącej zawiadomienia o zakończeniu budowy).

Zgłoszenie przez inwestora zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy, inicjuje postępowanie przed właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże nie jest to wszczęcie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Inwestor dokonując zgłoszenia nie występuje z żądaniem w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., lecz składa oświadczenie wyrażające wolę skorzystania z uprawnienia przewidzianego ustawą. Z kolei niewniesienie przez organ sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku na podstawie art. 71 ust. 5 ustawy nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty w znaczeniu wynikającym z art. 104 K.p.a., lecz formą milczącego załatwienia sprawy, o jakiej mowa w art. 122a § 2 pkt 2 K.p.a. Nie oznacza to, że do tej instytucji procesowej stosuje się wszystkie regulacje kodeksowe, w tym art. 122g K.p.a. Załatwiona w taki sposób sprawa nie podlega weryfikacji ani w trybie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2075/22), ani wznowienia postępowania w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 K.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2625/20). To ostatnie orzeczenie, co należy podkreślić, wydane zostało w sprawie dotyczącej próby weryfikacji przez skarżąca zaświadczenia Prezydenta z 8 listopada 2017 r. informującego o niewniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia z 24 października 2017 r. Przepisy Prawa budowlanego, w tym art. 71a w sposób wyczerpujący regulują możliwość przeprowadzenia takiej weryfikacji, a nadto zawierają instrumenty umożliwiające doprowadzenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dlatego w rozpoznawanej sprawie nie można było poprzestać jedynie na ocenie, czy inwestorzy dokonali zgłoszenia i czy zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła na warunkach określonych w tym zgłoszeniu.

Do tego zagadnienia prawnego nawiązuje częściowo kolejna grupa zarzutów skargi kasacyjnej. Autor tej skargi stawia Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1 ustawy z 2008 r. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez nieuwzględnienie, że zmiana sposobu użytkowania budynku obejmowała także podjęcie w nim działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 2008 r. Zarzut ten jest jednak niezasadny, pełnomocnik ograniczył się w nim do postawienia tego zarzutu nie wyjaśniając na czym opiera twierdzenie, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i dlatego przed zgłoszeniem wymagane było przeprowadzenie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Nie określa nawet rodzaju przedsięwzięcia z katalogu wymienionego w obowiązującym w dacie zgłoszenia rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) i nie wskazuje, jakie kryteria wymienione w art. 63 ust. 1 ustawy z 2008 r. miały usprawiedliwiać wydanie przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach postanowienia o obowiązku przeprowadzenia takiego postępowania.

W kontekście tych uwag nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odniesiony do konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Chociaż Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w motywach wyroku do omówionych wyżej zagadnień dotyczących zgodności z prawem zmiany sposobu użytkowania budynku, uchybienie to, zdaniem NSA w składzie orzekającym, wobec niepodzielenia racji wnoszącej skargę kasacyjną w tej materii nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zasadniczo jednak skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn mających usprawiedliwienie w podstawach kasacyjnych opartych o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Bezspornym jest, że wynikająca ze zgłoszenia zmiana sposobu użytkowania budynku, wobec braku na tym terenie planu miejscowego, wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z takim wnioskiem inwestorzy wystąpili do Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy, a organ ten uwzględniając wniosek decyzją z dnia 26 maja 2016 r. ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek biurowo-usługowo-handlowy w zakresie oświaty (szkoła, przedszkole), domu opieki wraz z rehabilitacją (niepubliczny zakład pielęgnacyjno-wychowawczy) oraz na cele biurowo-handlowe. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 14 września 2017 r. Skargę na tę decyzję wniesioną przez skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3075/17, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny ze skargi kasacyjnej skarżącej wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3705/18 uchylił zarówno to orzeczenie, jak i decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy z chwili orzekania przez organy. Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem decyzji organów nadzoru budowlanego, nie wypowiedział się wprost do sprawy o warunkach zabudowy (w uzasadnieniu odnotował jedynie na s. 4 wydanie powyższego wyroku z dnia 26 maja 2018 r. oddalającego skargę), pośrednio jednak przyjął, że inwestorzy przed zgłoszeniem dysponowali ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku. Jednakże w ramach kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny winien był uwzględnić wydanie prawomocnego wyroku kasacyjnego eliminującego z obrotu prawnego podjęte decyzje w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten, zgodnie z zasadą poszanowania prawa wyrażoną w art. 170 P.p.s.a., ma moc wiążącą dla orzekających w sprawie sądów, ale także dla organów i biorących udział w postępowaniu stron. Wydanie tego wyroku stanowi przesłankę wznowienia postępowania przed organem nadzoru budowlanego (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją orzekającą o odstąpieniu od nałożenia na inwestorów obowiązków wymienionych w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie z tym co rozważono, uznać trzeba, że kwestia dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania budynku z punktu widzenia planistycznego przeznaczenia terenu i wymogów dotyczących sposobu jego zagospodarowania nie została wyjaśniona w sposób wyczerpujący, pozwalający na podjęcie decyzji przez organ nadzoru budowlanego o odstąpieniu od nałożenia na inwestorów określonych art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego obowiązków. Brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji braku planu miejscowego na tym terenie, stanowi przeszkodę w uznaniu legalności decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Przedwczesne jest w tej sytuacji zajmowanie merytorycznego stanowiska odnośnie postawionych zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, przede wszystkim w zakresie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazał na to NSA w powołanym wyroku z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3705/18.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika procesowego skarżącej będącego radcą prawnym w postępowaniu kasacyjnym, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.