Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 9/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 35, 36, 37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 pkt 2, art. 112a
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 100a, 100c, 100d
journal: Dz.U. 2022 poz 583
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązać Wojewodę do załatwienia podania skarżącej z dnia 22 maja 2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. E. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zarzuciła organowi naruszenie art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354; dalej: "u.c.") w związku z art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L 2011.343.1), a także art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") i wniosła o (1) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (2) wyznaczenie Wojewodzie 7 dniowego terminu do wydania decyzji od uprawomocnienia wyroku w sprawie i zwrotu akt, (3) zasądzenie na rzecz skarżącej sumy [...] złotych za naruszenie jej praw w toku postępowania, a także (4) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w dniu 22 maja 2023 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Od tego czasu Wojewoda nie wykonał przez 7 misięcy żadnych czynności w sprawie. W dniu 1 grudnia 2023 r. skarżąca złożyła ponaglanie, lecz i ta czynność nie spowodowała podjęcia postępowania.

Dalej skarżąca podniosła, że od chwili wprowadzenia do Ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przepisów art. 100c – 100e można zaobserwować rozprężenie w wykonywaniu obowiązków przez pracowników organu oraz dowolność w procedowaniu i brak odpowiedzialność za nienależyte wykonywanie obowiązków. Zaniechania Wojewody powodują niestabilność sytuacji osobistej skarżącej i niepewność co do jej dalszej pracy i pobytu w Polsce. Wszczynając postępowanie w sprawie organ wskazał jedynie, że bieg terminów do załatwienia sprawy został zawieszony. Od tego czasu Wojewoda pozostaje w bezczynności naruszając prawa skarżącej wynikające chociażby z Konstytucji czy norm KPA.

Zdaniem skarżącej Wojewoda celowo wprowadza cudzoziemca w błąd wskazując na treść art. 100c i d ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego Państwa, wprowadzającym zawieszenie biegu terminów do załatwienia sprawy, zwolnienie organu z szeroko rozumianej odpowiedzialności za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania od dnia 8 kwietnia 2022 roku. Natromiast zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia przepisów wymienionej ustawy i kolejnych jej nowelizacji wskazuje, że przepisy te nie mają zastosowania wobec obywateli innych krajów niż Ukraina. Ponadto należy zwrócić uwagę, że art. 100 a ust. 1 tejże ustawy wskazuje, że ten akt prawny odnosi się do wysiedleńców w rozumieniu art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej nr 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., natomiast skarżąca nie jest wysiedleńcem. Tym samym Wojewoda dokonuje nieuprawnionej rozszerzającej wykładni zakresu obwiązywania art. 100c i d wymienionej ustawy.

Skarżąca wskazała, że bezczynność Wojewody i nie powiadamianie o jej przyczynach stanowi rażące naruszenie prawa, co uzasadnia żądanie sumy pieniężnej. Brak rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej powoduje niepewność dla niej w zakresie dalszego zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w dniu 1 grudnia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania jako wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy, ze względu na zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt do dnia 4 marca 2024 r., stosownie do art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.). Zgodnie z art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w okresie od 24 lutego 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Z kolei art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) wprowadził dodatkowy przepis art. l00d, który treściowo odpowiada dotychczasowemu przepisowi art. 100c, z tą różnicą, że okres zawieszenia biegu terminów zakończy się z dniem 24 sierpnia 2023 r. Przepis ten wszedł w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. (art. 36 pkt 1 lit e ustawy zmieniającej). Końcową datę okresu zawieszenia biegu terminów w postępowaniach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców zmienił następnie przepis art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088), która weszła w życie 27 czerwca 2023 r. Zgodnie ze zmienionym brzmieniem art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (...) w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w okresie tym, organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Postępowanie o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostało zainicjowane wnioskiem z 22 maja 2023 r., tj. w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie sprawy. Ponadto, zawieszenie biegu terminów trwa nadal i będzie trwało co najmniej do 4 marca 2024 r.

Dalej organ podniósł, że ponaglenie zostało wniesione przedwcześnie – w świetle art. 37 § 3a K.p.a. nie wywiera więc ono skutków procesowych w postaci skutecznego wniesienia ponaglenia na bezczynność czy przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a.

Końcowo organ podkreślił, że zawieszenie biegu terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski dotyczy spraw wszystkich cudzoziemców, w tym również obywateli Ukrainy, którzy przebywają w Polsce z innych względów niż poszukanie schronienia przed konfliktem zbrojnym w kraju pochodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wszczętym na wniosek skarżącej z dnia 22 maja 2023 r.

W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634; dalej: "P.p.s.a.") skargę – w tym także skargę na bezczynność – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności jest instytucja ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 1 grudnia 2023 r. wniosła wymagane ponaglenie, które zostało złożone po upływie 60 dniowego terminu o jakim mowa w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Okoliczność, że Wojewoda pozostawił to ponaglenie postanowieniem z dnia 12 grudnia 2023 r. bez rozpoznania, powołując się na art. 37 § 3a K.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani skuteczności jej wniesienia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, której przedmiotem uczyniono bezczynność Wojewody w udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy - należy podkreślić, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a., zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie "modelowe" postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści wniesionej skargi jednoznacznie przy tym wynika, że skarżący uczynił przedmiotem skargi pierwszą z wymienionych postaci opieszałości. Wobec tego ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej Wojewodzie bezczynności, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.

W tym kontekście wskazać należy, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13).

W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy.

W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, ma ustalenie, w jakim terminie Wojewoda powinien wydać wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został przez niego dochowany.

Poza sporem pozostaje, że zgodnie z ogólną zasadą wysłowioną w art. 12 K.p.a., organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Bezczynność organu lub przewlekłość postępowania zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że przed dniem 29 stycznia 2022 r. przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 2354; dalej: "u.c.") nie określały innych ("szczególnych") niż wyżej wymienione ("ogólne") terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Taki stan prawny uległ jednak zmianie z chwilą wejścia w życie – z wspomnianym dniem 29 stycznia 2022 r. – ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; dalej: "zm.u.c.2021"), mocą której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 112a, w brzmieniu:

"1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie.

4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni.

5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków."

W uzasadnieniu do projektu zm.u.c.2021 wprowadzającej cytowaną regulację art. 112a u.c. wyjaśniono, że "ustanowienie 60-dniowych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje w pełnej zgodności z dyrektywami, które regulują zasady przyjmowania określonych grup obywateli państw trzecich w ramach instytucji zezwolenia na pobyt czasowy. I tak też, art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim [tj. dyrektywy 2011/98/UE – uw. Sądu], która to dyrektywa została wdrożona przez przepisy Rozdziału 2 Działu V ustawy o cudzoziemcach (regulujące zezwolenie na pobyt czasowy i pracę) stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. W powiązaniu z tym przepisem pozostaje art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji" (druk nr 1681 Sejmu RP IX kadencji).

Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie kolejna regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830; dalej: "zm.u.p.o.U."), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: "u.p.o.U.") przepisy art. 100c, w brzmieniu:

"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

Następnie cytowana treść art. 100c u.p.o.U. została "prolongowana" na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d u.p.o.U. (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Obecnie wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. (zob. ustawa z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088) – obejmując w konsekwencji łącznie okres blisko dwóch lat, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.U. (tj. od dnia 15 kwietnia 2022 r.).

Na tle przywołanych przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. sprawy sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności lub przewlekłości wojewodów w wydawaniu zezwoleń na pobyt czasowy (i pracę) nie były i nadal nie są rozstrzygane jednolicie. W myśl poglądu najdalej idącego przyjmuje się, że z uwagi na brzmienie art. 100c ust. 3 i 4 (odpowiednio: art. 100d ust. 3 i 4) u.p.o.U. skarga na bezczynność lub przewlekłość organu w rozpoznawaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, z wyjątkiem spraw, w których stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał przed dniem 15 kwietnia 2022 r. (por. postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 510/23; por. też postanowienia WSA m.in.: z dnia 4 października 2023 r., III SAB/Lu 35/23 i z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 99/23). Druga grupa rozstrzygnięć o charakterze formalnym obejmuje przypadki, w których sądy orzekają o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, uznając, że konieczność zastosowania art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U. stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy i skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego (por. np. postanowienia WSA: z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 113/23; z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 92/23 i z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 102/23). W kolejnym nurcie orzeczniczym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym, choć regulacja art. 100c ust. 4 (odpowiednio: art. 100d ust. 4) u.p.o.U. nie wyłącza dopuszczalności skargi, to jednak ustanowione w art. 100c ust. 1 (odpowiednio: art. 100d ust. 1) u.p.o.U. wstrzymanie (rozpoczęcia) biegu terminu do załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy, a także unormowanie art. 100c ust. 3 (odpowiednio: art. 100d ust. 3) u.p.o.U. wykluczają możliwość zarzucenia (stwierdzenia) w postępowaniu sądowym stanu bezczynności lub przewlekłości organu, co uzasadnia oddalenie skargi (por. np. wyroki WSA: z dnia 3 lutego 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 174/22; z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 56/23; z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 333/23). Wreszcie, spotyka się także dość liczną grupę orzeczeń bazującą na zwężającej wykładni zakresu podmiotowego przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. – ograniczającej ów zakres tylko do spraw z wniosków obywateli Ukrainy, a niekiedy wyłącznie takich obywateli tego państwa, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, którego dotyczy u.p.o.U. – w których sądy stwierdzają zarzucaną bezczynność lub przewlekłość organu w sprawach dotyczących pozostałych kategorii cudzoziemców (por. np. wyroki WSA: z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 158/22; z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 43/23; z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 116/23; z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 87/23).

Od razu należy zastrzec, że Sąd w niniejszym składzie nie podziela przywołanej wyżej, zwężającej wykładni art. 100c i art. 100d u.p.o.U., gdyż zdaniem Sądu przepisy art. 100c (odpowiednio art. 100d) u.p.o.U. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy (wszystkich, a nie tylko tych, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym), ale do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c; G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami..., pod red. P. Drembkowskiego, Warszawa 2022, art. 100c Nb 6). Przemawia za tym już literalne brzmienie wyżej wskazanych przepisów, w których mowa expressis verbis o "cudzoziemcach", bez żadnego dookreślenia (w szczególności zawężającego to określenie tylko do obywateli Ukrainy). Wypada zauważyć, że na gruncie u.p.o.U. w regulacjach "dedykowanych" wyłącznie obywatelom Ukrainy, ustawodawca posługuje się konsekwentnie takim właśnie określeniem ("obywatele Ukrainy"), w przyjętym na potrzeby tej ustawy, notabene szerszym niż "potoczne", znaczeniu (por. definicję legalną z art. 1 ust. 2 u.p.o.U.). Zarazem analizowana ustawa nie wprowadziła własnej definicji "cudzoziemca", co oznacza, że określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 u.c. W konsekwencji unormowania art. 100c (odpowiednio art. 100d) u.p.o.U. wypada interpretować jako odnoszące się do wymienionych w ust. 1 tego artykułu kategorii spraw dotyczących nie tylko obywateli Ukrainy, ale "każdego, kto nie jest obywatelem polskim". Sama zaś okoliczność, że wyżej wskazane unormowania u.p.o.U. kręgiem swych adresatów wykraczają poza zakres podmiotowy wyznaczony w tytule ustawy ("...o pomocy obywatelom Ukrainy...") oraz w jej art. 1, świadczy o naruszeniu Zasad techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 3 ust. 2 ZTP), które nie daje wszakże dostatecznych podstaw do podważania mocy wiążącej przepisów art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U., ani do ich odmiennej (zwężającej) wykładni. Tym bardziej, że taka wykładnia mogłaby zostać uznana za dyskryminującą, a na pewno niezgodną z ratio legis u.p.o.U., prowokując pytanie, dlaczego z mocy art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. jedynie i akurat obywatele Ukrainy mieliby zostać pozbawieni określonych gwarancji procesowych szybkości i sprawności postępowań legalizujących pobyt cudzoziemców na terytorium RP, i to w obliczu deklarowanej już w tytule tej ustawy "pomocy" obywatelom Ukrainy, znajdującej niekwestionowany wyraz w szczegółowych regulacjach u.p.o.U., których jasnym celem było ułatwienie legalizacji pobytu obywateli Ukrainy na terytorium RP i uproszczenie związanych z tym procedur. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu tego przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 u.c.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 u.p.o.U.). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c u.p.o.U. wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22).

Oceny tej nie zmienia okoliczność – podnoszona niekiedy w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 148/23) – obowiązywania art. 100a u.p.o.U. Wprawdzie przepis ten faktycznie dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami (czyli osobami, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie rosyjskiej inwazji zbrojnej), ale – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – w żaden sposób nie modyfikuje on zakresu pojęcia "cudzoziemiec" na gruncie przepisów u.p.o.U. Przeciwnie, także użyte w art. 100a u.p.o.U. określenie "cudzoziemiec" oznacza "każdego, kto nie jest obywatelem polskim" – skoro dla uzyskania pożądanego zawężenia kręgu cudzoziemców do grona tzw. wysiedleńców, których dotyczy ten przepis, ustawodawca musiał jeszcze odwołać się do wzmiankowanej w art. 100a u.p.o.U. decyzji wykonawczej Rady (verba legis: "Jeżeli cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony [...]").

Pomimo opowiedzenia się za przedstawionym wyżej, szerokim ujęciem zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d u.p.o.U., Sąd w niniejszym składzie – wykorzystując na poczet niniejszego uzasadnienia argumentację z wyroku w sprawie o sygn. IV SAB/PO 129/23 – uważa, że przepisy te nie mogły jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy.

Po pierwsze, regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.U., wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy – jeżeli rzeczywiście, jak to przyjął Wojewoda w kontrolowanej sprawie, miałyby być rozumiane jako wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy również w celu wykonywania pracy – jawią się jako niezgodne z przepisami wzmiankowanej wyżej (przy omawianiu przepisu art. 112a u.c.) dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L 2011.343.1).

Celem wskazanej dyrektywy – jak czytamy w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. "Procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa" (pkt 5 preambuły). Przy tym, wspomniane "jedno zezwolenie" oznacza – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE – "zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy". Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie tej dyrektywy).

Kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma wszakże art. 5 dyrektywy 2011/98/UE, który stanowi, że:

"1. Państwa członkowskie wyznaczają organ właściwy do przyjmowania wniosków i wydawania jednego zezwolenia.

2. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku.

Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane.

Wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym.

3. Właściwy organ powiadamia wnioskodawcę o swojej decyzji na piśmie zgodnie z procedurami powiadamiania ustanowionymi w odnośnym prawie krajowym.

4. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek."

W świetle cytowanych przepisów określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo – wyłącznie w konkretnej sprawie (verba legis: w sprawie "danego wniosku"), i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane.

Należy podkreślić, że analizowane przepisy dyrektywy 2011/98/UE nie dopuszczają możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie jednolitego zezwolenia, ani – tym bardziej – generalnego lub "automatycznego" wstrzymania (nie rozpoczynania lub zawieszenia) ich biegu.

Jak to już wyżej wspomniano, implementacji wskazanych przepisów dyrektywy służył m.in. art. 112a u.c., w którym zakreślono 60-dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Należy w pełni zgodzić się z twierdzeniem, że taka modyfikacja terminu załatwienia sprawy – a ściślej: jego skrócenie (do 60 dni) w stosunku do maksymalnej długości terminu określonej w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE (4 miesiące) – była możliwa w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, jako korzystniejsza dla strony (tak np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 148/23).

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie wskazanych przepisów dyrektywy 2011/98/UE, należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy.

Zdaniem Sądu tak samo – tj. jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić praktycznie równoważne w skutkach rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji wyżej wskazanego przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym, co jest sprzecznie z art. 16 ust. 1 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, w myśl którego państwa członkowskie najpóźniej w terminie do 25 grudnia 2013 r. powinny wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy.

Nie ulega zaś wątpliwości, że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. sprawa C-338/91 H. Steenhorst-Neerings vs. Bestuur van de Bedrifsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen, [1993] ECR I-5475). We wskazanej sprawie Trybunał Sprawiedliwości ponadto podkreślił, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w tej sprawie).

Powyższa zasada dotyczy oczywiście tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi, które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105).

Zdaniem Sądu taki właśnie charakter mają przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż wskazane przepisy przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż – jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (zob. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127).

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") szeroko aprobowana jest teza, że do obowiązków sądów krajowych należy zarówno ocena zgodności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym, jak i odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z przepisem lub zasadą prawa unijnego (por. regułę Simmenthal, regułę Factortame, regułę Francovich) – jeżeli nie jest możliwe usunięcie takiej sprzeczności w drodze prounijnej wykładni kwestionowanego przepisu prawa krajowego (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 153-154). Przy tym w miejsce zakwestionowanego unormowania krajowego znajdują zastosowanie zwykle (o ile to tylko możliwe i uzasadnione) odnośne, tj. niezaimplementowane lub implementowane nienależycie, przepisy naruszonej dyrektywy (por. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 258 i n.).

Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 u.p.o.U. nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej bezczynności (o czym niżej).

Nie bez znaczenia dla konieczności pominięcia omawianych przepisów u.p.o.U. pozostają również zastrzeżenia natury konstytucyjnej, jakie zostały podniesione przez przedstawicieli doktryny pod adresem regulacji art. 100c ust. 1 u.p.o.U., i które w istotnej mierze pozostają aktualne także w odniesieniu do obecnie obowiązującego art. 100d ust. 1 u.p.o.U. Komentatorzy art. 100c ust. 1 u.p.o.U. zauważyli mianowicie, że "wprowadzenie omawianej regulacji oznacza w praktyce, że strona postępowania pozbawiona została jakichkolwiek narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie wprowadzenia omawianej regulacji. Należy zauważyć, że rozwiązania wprowadzone przepisami komentowanej ustawy w chwili obecnej nie nakładają na wojewodów dodatkowych zadań w zakresie legalizacji pobytu, a wzrostu liczby składanych wniosków pobytowych można się spodziewać dopiero po 24.11.2022 r., kiedy to obywatele Ukrainy, których pobyt uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 specustawy, będą mogli skutecznie składać wnioski pobytowe w trybie art. 38 specustawy. Rozwiązanie takie uznać należy zatem za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c).

Po drugie, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, w rozpoznawanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania również przepisy art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. – jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.

Oto bowiem w myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – statuującego konstytucyjne prawo do sądu – każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Powszechnie w doktrynie i orzecznictwie TK przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje prawo: 1) dostępu do sądu; 2) do właściwej procedury przed sądem oraz 3) do wyroku sądowego (por. np. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. III, Warszawa 2003, uw. 5 do art. 45). Przywołaną regulację dopełnia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Co szczególnie istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarówno prawo do sądu, jak i jego gwarancje znajdują zastosowanie także do cudzoziemców, i to niezależnie od regularności ich statusu prawnego w Polsce (por. L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. V, Warszawa 2007, uw. 22 do art. 77).

W świetle przywołanych regulacji konstytucyjnych, na tle unormowań art. 100c ust. 4 u.p.o.U., w doktrynie został wyrażony trafny pogląd (nadal aktualny także w odniesieniu do art. 100d ust. 4 u.p.o.U.), że "ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), nie sposób znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 4 do art. 100c). Również w orzecznictwie bywa akcentowane, że analizowane rozwiązanie ustawowe, w świetle którego cudzoziemiec nie mógłby skorzystać z prawa domagania się ochrony sądowej w sytuacji niewątpliwie istniejącej opieszałości (bezczynności / przewlekłości) organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 43/23). Takie rozwiązanie budzi w orzecznictwie również uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ("KPP UE"), który w zdaniu pierwszym przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule" (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 148/23).

Prawo do sądu, jako jedno z praw człowieka, zostało zagwarantowane również przepisami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej jako "Konwencja" lub "EKPC"). W myśl art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Należy podkreślić, że użyte w tym przepisie pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym" (civil rights and obligations) jest pojęciem autonomicznym Konwencji, rozumianym na gruncie tego przepisu szeroko, i w praktyce obejmującym wiele rodzajów spraw, które w polskim porządku prawnym zaliczane są do spraw o charakterze administracyjnym (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 27 i 223), w tym także niektóre dotyczące cudzoziemców.

Wprawdzie w wyroku z dnia 5 października 2000 r. w sprawie Maaouia przeciwko Francji (nr 39652/98) Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że decyzje dotyczące wjazdu, pobytu i deportacji cudzoziemców nie dotyczą w szczególności rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym skarżącego w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC (zob. § 40 wyroku), jednak – jak to trafnie zostało objaśnione w literaturze – wyrok w tej sprawie był oparty na argumencie, że art. 6 ust. 1 nie ma zastosowania do wydalania cudzoziemców, ponieważ gwarancje proceduralne w tym zakresie określa art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji – w brzmieniu:

"1. Cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą, i powinien mieć możliwość:

a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu;

b) wniesienia środków odwoławczych oraz

c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ.

2. Cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego."

W związku z tym uprawnionym jest wniosek, iż "ogólna konstatacja Trybunału, że sprawy dotyczące «wjazdu, pobytu i deportacji/wydalenia» cudzoziemców nie dotyczą rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym, jest nieuzasadniona w części, w której jest mowa o decyzjach dotyczących wjazdu i pobytu cudzoziemców, których nie reguluje art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji" (tak trafnie P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 52).

W konsekwencji należy przyjąć, że przepis art. 6 ust. 1 EKPC – który, co bezsporne, może mieć również zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz administracyjnych (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 25) – powinien znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie.

Unormowanie prawa do sądu zawarte w analizowanym art. 6 ust. 1 EKPC, w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie", znajduje swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z 26.10.2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156).

Tymczasem regulacja zawarta w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U., z naruszeniem art. 13 EKPC w istocie zmierza do wyeliminowania możliwość korzystania przez cudzoziemców ze skutecznego środka zwalczania (zaskarżania) opieszałości organów administracji, jakim jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez taki organ.

W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (tu: EKPC) ma pierwszeństwo przed ustawą (tu: u.p.o.U.), jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. W konsekwencji organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym wprost z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, wynoszącym 4 miesiące od daty złożenia wniosku, gdyż przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy nie dawały jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa miała charakter "skomplikowany" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. drugie dyrektywy.

A ponieważ wniosek został złożony przez skarżącą w dniu 22 maja 2023 r., a uzupełniony w dniu 5 czerwca 2023 r., to termin na załatwienie sprawy wszczętej z tego wniosku upływał z dniem 4 października 2023 r. (uwzględniając czas oczekiwania na uzupełnienie przez skarżącą braków wniosku). Jak wynika z akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę sprawa do chwili obecnej nie została załatwiona. Z tego względu konieczne było orzeczenie przez Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. o zobowiazaniu Wojewody do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 22 maja 2023 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku).

Jak wskazano powyżej Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II i III sentencji wyroku).

W tym kontekście wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd miał przede wszystkim na względzie, że organ, opierając się na literalnym brzmieniu art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.U., mógł pozostawać w przekonaniu – wprawdzie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, błędnym, ale jednak znajdującym także pewne oparcie w niejednolitym orzecznictwie sądowym – że termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ogóle nie rozpoczął biegu.

Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej. W konsekwencji – w części dotyczącej żądania skarżącego przyznania od organu sumy pieniężnej – Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku).

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).

Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.