Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 120/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9x ust. 2 pkt 1 i art. 9g pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2519
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Firmy A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r., nr WSO.7035.1.22.2023, Wójt Gminy Inowrocław, działając na podstawie art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 i art. 9 zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2519 – dalej "u.c.p.g.") oraz rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1530 – dalej "rozporządzenie") nałożył na R. S.A. w B. (skarżącą/spółkę) administracyjna karę pieniężną w wysokości 5 754,41 zł za nieosiągnięcie w roku kalendarzowym 2022, w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z przedstawionego przez skarżącą sprawozdania za 2022 r. wynika, iż w stosunku do ogólnej masy wytworzonych odpadów komunalnych (188,18 Mg) masa odpadów przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wyniosła 26,8965 Mg, tj. 14,29 %. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3b ust 1 pkt 2 u.c.p.g. wymagany poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi 25%. Dalej, powołując art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 u.c.p.g. organ przedstawił sposób wyliczenia kary pieniężnej. Ustosunkowując się do stanowiska pełnomocnika skarżącej wyrażonego w toku postępowania organ wskazał, że ustawodawca nie przewidział siły wyższej jako zwolnienia ze spornej kary, nie przewidział też przerzucenia odpowiedzialności za osiągnięcie poziomów recyklingu na wytwarzających odpady komunalne, ale wyraźnie obarczył nią podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Przywołał, że w ustawie przewidziano znaczny wzrost osiąganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych i do roku 2035 poziom ten ma wynosić co najmniej 65% - kara ma zatem charakter dyscyplinujący. Organ wyjaśnił, że wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, o których mowa w art. 189d k.p.a., wskazując, iż również na gminie ciąży obowiązek dotrzymania wymaganych poziomów recyklingu, a więc stwierdzone uchybienie jest ważne dla interesu całej gminy, spółka zaś już w przeszłości nie osiągało wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. W ocenie organu przedsiębiorca miał wpływ na sposób prowadzenia selektywnej zbiórki u źródła przez wytwórców odpadów komunalnych, przy czym spółka nie złożyła informacji o działaniu w trybie art. 6 ka ust. 1 u.c.p.g., nie poinformowano też organu o uchybieniach w zakresie obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Organ wskazał, że art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz art. 9zb ust. 1 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu było skutkiem okoliczności od niej niezależnych, czego organ nie ocenił zgodnie z art. 189e k.p.a., mającym zastosowanie w sprawie zgodnie z uchwałą NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. III OPS 1/21. Podniosła, że spełnione zostały kumulatywnie przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. obligujące organ do odstąpienia od nałożenia kary, że spółka nie ma instrumentów przymuszania właścicieli nieruchomości do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, a od właścicieli nieruchomości odbierano niskiej jakości odpady, bowiem nie zawarli oni umów na odbiór frakcji selektywnie zebranych. Wskazała, że spółka stosuje najwyższe możliwe normy jakościowe w zakresie recyklingu, że art. 5 ust. 1 pkt 3b oraz art. 6ka u.c.p.g. dot. konsekwencji niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie ma zastosowania wobec nieruchomości niezamieszkanych, że ustalanie, iż waga naruszenia nie jest znikoma, nie ma poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, oraz że nie podjęto inicjatywy dowodowej na rzecz dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, opierając się jedynie na sprawozdaniu. Spółka podniosła, że uzasadnienie decyzji było sprzeczne w zakresie powoływania się na brak stosowania art. 189e k.p.a., przy jednoczesnym powoływaniu się na art. 189d i art. 189f k.p.a., oraz w zakresie wzięcia pod uwagę art. 189d k.p.a. przy jednoczesnym wyliczeniu kary na podstawie art. 9x ust. 3 u.c.p.g. nieprzewidującego możliwości miarkowania kary. Wskazała, że stosowanie separatorów optycznych, wbrew opinii organu, nie doprowadziłoby do uzyskania wyższych poziomów recyklingu. Spółka podniosła także, że nie ma racji organ twierdząc, że skarżąca nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, albowiem w terminie nadała pismo zawierające jej stanowisko co do ustalonych okoliczności sprawy, które powinno zostać wzięte pod uwagę przez organ I instancji, a czego nie Wójt nie uczynił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z dnia 13 listopada 2023 r., nr SKO-433/53/23, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy oraz treści art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. i §3 rozporządzenia, organ odwoławczy wskazał, że w decyzji I instancji organ szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną mechanizmu naliczenia kary pieniężnych i uzasadnił, dlaczego nie odstąpił od jej wymierzenia, samo zaś rozstrzygnięcie sprawy, wobec bezwzględnej treści art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., jest w ocenie SKO prawidłowe. Organ odwoławczy stwierdził, że dane wynikające ze sprawozdania przedstawionego przez spółkę, jak i rachunek matematyczny dokonany na ich podstawie zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, nie są przez spółkę kwestionowane. Wobec argumentacji odwołania, jakoby skarżąca nie ponosiła odpowiedzialności za nieosiągnięcie poziomu recyklingu z uwagi na zaistnienie siły wyższej, SKO wskazało, że spółka – jako podmiot profesjonalny – ma obowiązek znać ciążące na niej obowiązki związane z odbieraniem odpadów i musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, by sprostać ustawowym wymaganiom, w tym osiągnąć wymagany poziom recyklingu. Organ odwoławczy wskazał, że poza obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy Wójt nie miał obowiązku poszukiwania powodów niewykonania obowiązku i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia spornej kary. Wyjaśniwszy mobilizującą i dyscyplinującą rolę kary pieniężnej, oraz przywoławszy treść art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ wskazał, że w sprawie nie zaszły przesłanki do odstąpienia wymierzenia kary pieniężnej: nie doszło do zaprzestania naruszenia, naruszenie nie było znikomej wagi, również wobec celów wprowadzenia przedmiotowych poziomów recyklingu związanych z ochroną środowiska. Stwierdził, że art. 9x ust. 2 u.p.c.g. wprowadza odpowiedzialność o charakterze zobiektywizowanym, przy czym rolą przedsiębiorcy jest taka organizacja pracy zakładu, by wypełnić ustawowe wymogi, a nie przerzucać winy za ich nieosiągnięcie na gminę, a więc i jej mieszkańców. Organ wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania ar. 189f § 2 k.p.a., albowiem ze względu na przedmiot kary nie jest możliwe zaprzestanie naruszenia prawa. Dalej SKO stwierdziło, że w sprawie nie wykazano, by nieosiągnięcie poziomu recyklingu związane było z zaistnieniem okoliczności niezależnych od skarżącej, niewypełnieniu przedmiotowemu wymogowi mogła zaś przeciwdziałać poprzez oszacowanie swoich możliwości technicznych oraz monitoring osiąganych poziomów, a w razie potrzeby renegocjację umów. Organ wskazał, że o ile spółka wykazywała, że podejmowała różnego rodzaju działania w celu sprostania wymogowi, to w ocenie SKO działania te były niewystarczające, brak było również podstaw do przeprowadzenia zawnioskowanego dowodu wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim fakt że spółka odbierała w większości odpady niesegregowane. Organ wskazał, że w sprawie nie wystąpiła siła wyższa, a skarżąca, jako podmiot profesjonalny działający od wielu lat, winna mieć świadomość, iż właściciele nieruchomości mogą nie być skłonni do segregacji odpadów, i powinna do brać pod uwagę na etapie zawierania umów oraz w trakcie ich realizacji podejmować stosowne działania wynikające z zawartego stosunku cywilnoprawnego.

W skardze na powyższą decyzję spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 15 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia zarzutów odwołania, świadczących o wadliwości decyzji I instancji, a jednocześnie powielenie stanowiska organu I instancji bez samodzielnego przeprowadzenia merytorycznego postępowania w II instancji, w tym brak samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pominiętego wcześniej również przez Wójta, przede wszystkim nieprawidłowej oceny kwestii zaistnienia w sprawie skarżącej siły wyższej oraz możliwości odstąpienia od nałożenia kary,

2) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez

a) całkowite pominięcie i zaniechanie rozważenia dowodów przedstawionych przez spółkę, które dokumentowały m.in., że spółka podejmowała liczne i wszechstronne starania na rzecz osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, a w obliczu czego organ II instancji stwierdził, iż ze sprawy nie wynika, by spółka podjęła jakiekolwiek działania w celu zaprzestania naruszenia prawa,

b) nieuwzględnienie, że nieosiągnięcie poziomu recyklingu było spowodowane niewielką ilością odpadów surowcowych w łącznej masie odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, w szczególności odpadów ulegających biodegradacji oraz tzw. odpadów opakowaniowych, braku umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych na odbieranie frakcji selekcjonowanych odpadów, oraz niską jakością odpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości,

c) nieuwzględnienie, że spółka dotrzymała zasad należytej staranności oraz podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2022 r. wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., nie posiadając instrumentów przymuszania właścicieli nieruchomości niezamieszkałych do wypełnienia ciążących na nich obowiązków w zakresie pozbywania się odpadów komunalnych i ich segregowania, oraz nieuwzględnienie, że spółka stosuje najwyższe możliwe normy jakościowe w procesie prowadzenia swojej działalności,

d) nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka w osobie pracownika spółki na okoliczność, że spółka podejmowała liczne działania na rzecz zapewnienia wykonania obowiązku w postaci osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu oraz na okoliczność, że to, iż spółka odbierała w większości odpady niesegregowane (72,55%), a co wytknął organ, było skutkiem okoliczności zewnętrznych,

e) niepodjęcie jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w kierunku wykazania, że dotychczas spółka organizowała swoje przedsiębiorstwo w sposób nieprawidłowy, co zarzucił organ,

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wynikających z tych decyzji zasad, co było konsekwencją braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do okoliczności i dowodów podnoszonych przez stronę oraz niewyjaśnienie przyczyn odmowy uznania ich wiarygodności, braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie odmowy odstąpienia od nałożenia kary (braku przeprowadzenia wykładni art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz niewyjaśnienie, dlaczego o "braku znikomości" miałaby świadczyć wielkość procentowa uzyskanego poziomu recyklingu), oraz powielania argumentacji organu I instancji pomimo przedstawionych zarzutów odwołania,

4) art. 189e k.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że naruszenie zaistniało z przyczyn niezależnych od spółki – wystąpienia siły wyższej,

5) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, gdy kumulatywnie spełnione zostały zawarte w nim przesłanki obligujące organ do odstąpienia od nałożenia kary.

W obszernym uzasadnieniu skargi spółki przedstawiła rozszerzoną argumentację na rzecz postawionych decyzji zarzutów, akcentując:

- niezgodne z art. 15 k.p.a. rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, budzące wątpliwości również w kontekście tego, że tego samego dnia organ wydał decyzje o zasadniczo tożsamej treści w sprawach z odwołań od rozstrzygnięć organów wykonawczych innych gmin,

- nieprawidłową ocenę zaistnienia po stronie spółki winy okoliczności wyłączających możliwość nałożenia kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu,

- nieprawidłowe skompletowanie i nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, również przedstawionego (przykładowej oferty, bazy klientów wskazującej rodzaj i ilość odbieranych odpadów, uchwały zarządu spółki) i wnioskowanego (zeznania świadka w osobie pracownika spółki) przez spółkę, co do możliwości osiągnięcia przez spółkę wymaganego poziomu recyklingu,

- nieuwzględnienie, że w sprawie wystąpiła siła wyższa objawiająca się tym, że kontrahenci spółki wystawiali do odbioru odpady o niskiej jakości surowcowej, niesegregowane, a jednocześnie właściciele nie zawierali umów ze spółką na odbiór wszystkich frakcji odpadów komunalnych, w szczególności frakcji podlegających selektywnej zbiórce,

- nieuwzględnienie, że spółka podejmowała wszelkie dostępne działania celem zapewnienia osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu: informowała właścicieli nieruchomości o konieczności zawierania umów na odbiór odpadów podlegających selektywnej zbiórce, przedstawiała potencjalnym kontrahentom pełną ofertę obejmującą również odbiór odpadów selektywnie zebranych, wdrożyła dodatkowe procedury wewnętrzne, zapewniając najwyższe normy w zakresie odzyskiwania odpadów,

- nieprzekonujące uzasadnienie decyzji w zakresie kluczowych dla sprawy kwestii, tj. wystąpienia siły wyższej oraz znikomej wagi naruszenia,

- nieuwzględnienie, że spółka nie ma żadnego wpływu na brak przestrzegania przepisów u.c.p.g. przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, w przeciwieństwie do organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2023 r., nr SKO-433/53/23, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Inowrocław z dnia 14 czerwca 2023 r., nr WSO.7035.1.22.2023, nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 5 754,41 zł za nieosiągnięcie w roku kalendarzowym 2022, w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Skarżąca spółka kwestionuje rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej podnosząc zasadniczo, że organ w sposób nieprawidłowy ustalił brak zaistnienia po stronie skarżącej spółki okoliczności uzasadniających odstąpienie od jej nałożenia, które to okoliczności opisano w przepisach działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Spółka zarzuca też organowi II instancji rozpoznanie sprawy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania opisanej w art. 15 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9x ust 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (publ. jak wcześniej wskazano). Pierwszy z przywołanych przepisów wprowadza sankcję w postaci kary pieniężnej, obliczanej na zasadach w wskazanych w tym przepisie, za brak wykonania obowiązku wskazanego w art. 9g pkt 1 u.c.p.g. W myśl art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. W art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. określa się poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 25% za rok 2022.

W zakresie niekwestionowanych ustaleń faktycznych mieści się to, że skarżąca spółka nie spełniła określonego w ustawie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odebranych odpadów komunalnych. Jak wynika z akt sprawy, w tym przede wszystkim sprawozdania przedłożonego przez przedsiębiorcę zgodnie z art. 9n u.c.p.g., w roku 2022 r. skarżąca spółka odebrała z nieruchomości niezamieszkałych odpady komunalnego o łącznej masie 188,18 Mg, z czego masa odpadów przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wyniosła 26,8965 Mg, tj. 14,29 %. Zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Wysokość kwestionowanej w niniejszym postępowaniu kary pieniężnej (5.754,41 zł) ustalono jako wynik rachunku 20,1485 Mg x 285,60 zł/Mg. Czynnik 20,1485 Mg to różnica masy odpadów przeznaczonych do recyklingu odebranych przez spółkę (26,8965 Mg) oraz minimalnej masy odpadów jaką należało poddać procesom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu (47,045 Mg, tj. 25% z odebranej w 2022 r. masy 188,18 Mg). Czynnik 285,60 zł/Mg to jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, wynikający z obwieszczenia Ministra Klimatu z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 (publ. M. P. z 2021 r., poz. 960). Prawidłowość rachunku nie budzi wątpliwości ani stron, ani Sądu orzekającego w sprawie.

Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Zaistnienie okoliczności sankcjonowanej nakłada na organ obowiązek nałożenia kary pieniężnej wedle mechanizmu opisanego w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (vide: wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. III OSK 2849/21, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, organ właściwy nie bada zawinienia zobowiązanego czy też sytuacji rynkowej.

Z uwagi na charakter zarzutów podniesionych w skardze przywołać należy, że odpowiedzialność administracyjna z art. 9x u.c.p.g. podlega ograniczeniom na zasadach ogólnych opisanych w dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia z 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (publ. ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 63). W uchwale tej przesądzono przede wszystkim, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (...), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2). Art. 189f § 2 stanowi z kolei, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: usunięcie naruszenia prawa (pkt 1) lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (pkt 2). Wreszcie zgodnie z § 3 powołanego przepisu organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

O ile NSA bezpośrednio wypowiedział się jedynie w zakresie stosowalności art. 189f k.p.a. do spraw w przedmiocie kary pieniężnej nakładanej na podstawie przepisów rozdziału 4d u.c.p.g., to z uzasadnienia powołanej uchwały wynika, że w istocie każdy przepis działu IVa k.p.a., który uzupełnia regulacje szczegółowe przewidujące administracyjne kary pieniężne za różnego rodzaju delikty administracyjne, znajduje zastosowanie w sprawach dotyczących nałożenia tych kar. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. (a więc przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotnym jest to, czy organy obu instancji, w obliczu zaistnienia sytuacji aktualizującej obowiązek nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisów rozdziału 4d u.c.p.g., prawidłowo oceniły wystąpienie okoliczności uprawniających do odstąpienia od wymierzenia tej kary, a opisanych w art. 189e i 189f k.p.a.

W sprawie nie wystąpiła okoliczność o której mowa w art. 189e k.p.a. Przepis ten wyłącza możliwość ukarania strony jedynie w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest wystąpienie siły wyższej. Brak jest ustawowej definicji pojęcia "siły wyższej". Znaczenie tego pojęcia należy zatem konstruować na podstawie poglądów wykształconych w doktrynie i orzecznictwie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. VI SA/Wa 2576/21 (publ. jak wcześniej wskazano), że za siłę wyższą uznawane jest wyłącznie zdarzenie charakteryzujące się trzema następującymi cechami: zewnętrznością, niemożliwością jego przewidzenia oraz niemożliwością zapobieżenia jego skutkom. Siła wyższa wyznacza granicę odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Dominuje koncepcja obiektywna siły wyższej rozumianej jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki. Zwykle przejawem tak rozumianej vis maior są katastrofy żywiołowe - trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany. Za siłę wyższą mogą być także uznane zdarzenia wywołane przez człowieka, jak działania wojenne lub gwałtowne rozruchy, a także akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji.

W niniejszej sprawie nie wzbudziło wątpliwości Sądu, że nie może być mowy o działaniu siły wyższej w rozumieniu art. 189e k.p.a. w sytuacji, w której niedopełnienie przez skarżącą spółkę obowiązków, o których mowa w art. 9g u.c.p.g. jest wynikiem braku segregacji odbieranych odpadów komunalnych oraz wystawiania do odbioru odpadów niskiej jakości przez kontrahentów spółki. Skarżąca, jako podmiot profesjonalny od wielu lat świadczący usługi z zakresu wywozu odpadów, winna mieć świadomość ciążących na niej obowiązków ustawowych i tak organizować pracę własnego zakładu, by tym obowiązkom sprostać. W zakresie ryzyka przedsiębiorcy mieści się nieosiągnięcie określonych wymogów związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa z uwagi na postawę kontrahentów przedsiębiorcy w trakcie wykonywania umów. Skarżąca spółka winna ocenić, czy zawieranie umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych, w których to umowach nie określa się obowiązków co do segregacji odpadów, nie będzie miało wpływu na możliwość realizacji ustawowych wymogów związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa zajmującego się odbiorem odpadów komunalnych, w tym osiągnięcia wymaganych ustawą minimów odpadów przeznaczonych do recyklingu. Do spółki należy ocena ryzyka biznesowego związanego z tym, czy winna ona zawrzeć umowy z większą ilością kontrahentów, ale w których to umowach brak jest zapisów co do segregacji odpadów, czy może zawrzeć umowy z mniejszą ilością kontrahentów, ale deklarujących wystawianie odpadów nadających się do recyklingu według poszczególnych frakcji. O ile mniejsza ilość umów wiąże się z mniejszym ogólnym tonażem odebranych odpadów, to jednocześnie proporcjonalnie wzrósłby tonaż odpadów nadających się do recyklingu. Skarżąca spółka przerzuca na swoich kontrahentów winę za niewypełnienie własnych obowiązków, w sytuacji, gdy kontrahenci świadomie nie godzili się na zapisy obligujące ich do wystawiania posegregowanych frakcji odpadów. Skarżąca nie była zobligowana do zawarcia umów dla niej niekorzystnych, tj. generujących negatywne skutki w zakresie możliwości spełnienia warunków z art. 9g u.c.p.g.

Spółka nie przedsięwzięła jednocześnie skutecznych działań, które pozwoliłyby na uzyskanie wspomnianego wskaźnika w odniesieniu masy odebranych odpadów komunalnych. Nie sygnalizowała chociażby organowi I instancji problemów w tej materii celem podjęcia wspólnych czynności przeciwdziałających temu, wykorzystując instrument z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Zauważyć w tym miejscu należy, że zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko skarżącej, jakoby przepis ten nie odnosił się do właścicieli nieruchomości niezamieszkałych.

Spółka, jako przedsiębiorca, winna podjąć takie działania, które zapewniłyby właściwy poziom przygotowania omawianej kategorii odpadów do ponownego użycia i recyklingu. Stwierdzić należy, że brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie miała wpływu na nieosiągnięcie zgodnie z treścią art. 9g u.c.p.g. obowiązujących w 2022 r. poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej bez możliwości jej miarkowania ze względu na takie okoliczności, jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu.

Podobnie nie zaszły w sprawie żadne okoliczności, o których mowa w art. 189f k.p.a., tj. okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej i poprzestanie na pouczeniu. Nie zaszła przede wszystkim okoliczność, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym odstąpienie od nałożenia kary jest uzasadnione w sytuacji, gdy naruszenie prawa było znikome. Sąd popiera w tym zakresie argumentację organów, że wprowadzenie poziomów recyklingu ma na celu ochronę środowiska, a w konsekwencji zapobieżenie jego degradacji, co niewątpliwie ma wpływ na społeczność lokalną i ponadlokalną. Środowisko jest dobrem wspólnym podlegającym ochronie. Celem regulacji statuujących sporną karę administracyjną jest zaś ograniczenie negatywnego oddziaływania na jego elementy przyrodnicze, poprzez wprowadzenie obowiązku osiągnięcia określonych limitów recyklingu. Wbrew stanowisku spółki, osiągnięty przez nią poziom recyklingu w relacji do wymaganego, jak słusznie wskazało Kolegium, ma istotne znaczenie w kontekście oceny "znikomości" naruszenia. Poziom recyklingu wymagany od spółki wynosił 25% masy odebranych odpadów komunalnych, a faktycznie wskaźnik ten wyniósł w sprawie 14,29 %, a więc był o prawie połowę niższy od wymaganego. Należy przy tym mieć na uwadze, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów, przy czym poziom ten ma charakter wymaganego minimum. A zatem, zarówno przedsiębiorcy jak i gminy powinni dążyć do tego, aby te poziomy osiągnąć w jak najwyższym stopniu. Nie można przyjąć, że waga naruszenia prawa przez konkretnego przedsiębiorcę jest znikoma, w zależności od tego czy faktycznie dana gmina obowiązujące ją poziomy recyklingu odnośnie do danych frakcji odpadów w danym roku osiągnęła, czy też nie (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. II SA/Bd 1123/23, nieprawomocny, dostępny jw.).

W sprawie nie wystąpiła też przesłanka opisana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (uzasadniająca poprzestanie na pouczeniu jeżeli "za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna"), albowiem opisana w tym przepisie sytuacja nie wystąpiła. Brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a, gdyż ze względu na przedmiot kary tj. nieosiągnięcie konkretnego poziomu recyklingu w roku 2022, nie jest możliwe zaprzestanie naruszenia prawa.

Nie zasługują na uwzględnienie wywody skarżącej, jakoby podejmowała ona wszystkie konieczne działania mające na celu zapobieżenie zaistniałemu naruszeniu. Spółka nie przedłożyła dowodów na to, by podejmowała jakiekolwiek inicjatywy mobilizujące swoich kontrahentów do zawierania umów o odbiór odpadów komunalnych zawierających odpady posegregowane. Jednocześnie w pełni świadoma związanego z tym ryzyka podpisywała umowy pomijające obowiązek wystawiania frakcji odpadów podlegających recyklingowi. Jak wskazano wcześniej, nie korzystała ona z instrumentu przewidzianego w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. (co było, jak należy przyjąć, skutkiem zawarcia z kontrahentami umów pomijających obowiązek wystawiania odpadów komunalnych posegregowanych). Wniosku co do braku koniecznych działań w celu wykazania braku winy skarżącej w zaistnieniu deliktu nie zmienia powoływana przez skarżącą argumentacja, że jakoby świadczyć o tym miałoby prezentowanie przyszłym kontrahentom wzorów umów uwzględniających pełną ofertę, informowanie kontrahentów o konieczności zawierania umów na odbiór odpadów segregowanych, czy też wdrożenie wewnętrznych procedur mających w zamierzeniu spółki poprawić odzysk odpadów. To na przedsiębiorstwie spoczywa odpowiedzialność, by wykorzystywana przez nie technologia oraz decyzje co do tego, czy z danym kontrahentem zawrze ono umowę, i w jakim kształcie, zapewniły jej spełnienie ustawowych warunków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zebrany materiał dowodowy pozwalał organom stwierdzić powyższe, nie było więc potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów osobowych i z dokumentów wskazanych przez spółkę, tj. przykładowej oferty, bazy klientów dla Gminy Inowrocław, czy też uchwały zarządu skarżącej spółki.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostawała podnoszona w skardze oraz na rozprawie kwestia, jakoby charakter nieruchomości (niezamieszkałe, w których nie wytwarza się odpadów normalnie powstających w gospodarstwach domowych) miał przesądzające znaczenie dla oceny, czy skarżąca miała możliwość odebrać odpady segregowalne w ilościach wymaganych przepisami u.c.p.g. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 5 ust. 1a u.cz.p., obowiązkowi prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów oraz przekazywania ich gminie albo podmiotowi działającemu w jej imieniu podlegają wszyscy właściciele nieruchomości. W świetle zaś art. 6 ust. 1 u.c.p.g. należy zaś przyjąć, że ustawa nie przewiduje możliwości braku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Obowiązek zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny dotyczy wszystkich właścicieli nieruchomości – także nieruchomości niezamieszkałych. Właściciele nieruchomości niezamieszkałych i nieobjętych gminnym systemem odbioru odpadów komunalnych są zobowiązani do zawarcia umowy na odbiór odpadów z podmiotem posiadającym wpis do rejestru, a organy gminy w oparciu o art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy są uprawnione do kontroli w zakresie posiadania aktualnych umów na odbiór odpadów komunalnych. Realizacja obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych znacząco wpływa na możliwość osiągnięcia przez podmiot odbierający odpady - co powinno być uwzględnione przy prowadzeniu tego rodzaju działalności albowiem z obowiązku osiągnięcia tych poziomów nie zwalnia przedsiębiorcy fakt podpisywania umów jedynie na odbiór odpadów komunalnych zmieszanych. Dla oceny realizacji obowiązku osiągnięcia ustawowych poziomów przez przedsiębiorcę nie ma zatem znaczenia, czy nieruchomość – z właścicielem której została zawarta umowa – jest zamieszkała, czy niezamieszkała. Właściciele nieruchomości niezamieszkałych także są bowiem objęci obowiązkiem selekcji odpadów i zawarcia stosownej umowy na odbiór odpadów komunalnych. Przywołać ponownie w tym miejscu też wypada, że w art. 6ka u.c.p.g. mowa jest o odpadach komunalnych, bez względu na to, czy wytworzone są w nieruchomości zamieszkałej czy niezamieszkałej.

Pozostałe zarzuty skargi również są w ocenie Sądu chybione. Rozstrzygnięcie sprawy w ten sam sposób, jak uczynił to organ I instancji, z powołaniem co do zasady tożsamej argumentacji, nie świadczy o tym, że naruszono art. 15 k.p.a. (zasadę dwuinstancyjności). Motywy stojące za niekorzystnym dla strony rozpoznaniem sprawy są obiektywne w świetle właściwych przepisów prawa, a organy obu instancji powzięły po prostu to samo przekonanie o konieczności nałożenia na skarżącą spornej kary pieniężnej. Sąd niniejszym konstatację tę potwierdza.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia też wymogi art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., organ obszernie wyłożył bowiem okoliczności prawne i faktyczne stojące za powziętym rozstrzygnięciem. Wbrew twierdzeniom skargi w postępowaniu obu instancji, w ramach postępowania wyjaśniającego, nie uchybiono art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrano kompletny materiał dowodowy, który poddano następnie wszechstronnej ocenie, ustalając na jego podstawie niewadliwy stan faktyczny sprawy. Organy administracji nie były przy tym zobowiązane do poszukiwania dodatkowych środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy dotychczas zebrany materiał dowodowy był wystarczający do końcowego rozpoznania sprawy.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.