Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1344/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 64b §1, art. 134, art. 151a § 1, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 § 2, art. 127 § 1, art, 16, art. 15
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu w dniu 31 października 2024r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2024r. nr SKO.4171/23/2024 w przedmiocie nakazania wykonania systemu naprawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz wnoszącego sprzeciw M. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprawy jest sprzeciw M. W. (zwanego dalej Skarżącym) wniesiony od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO bądź Kolegium) z 12 sierpnia 2024r. nr SK0.4171/23/2024.

Mocą tej decyzji, SKO po rozpatrzeniu odwołań D. W. oraz Skarżącego od decyzji Burmistrza Miasta [...] z 15 lutego 2023r. znak [...] - działając na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024r. poz. 572 ze zm. - dalej K.p.a.) - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych:

Burmistrz Miasta [...] (dalej: organ I instancji), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, opisaną wyżej decyzją z 15 lutego 2023r. nałożył na strony prowadzonego postępowania następujące obowiązki:

w pkt I nakazał D. W. oraz Skarżącemu wykonanie na nieruchomości szczegółowo opisanego systemu naprawczego;

w pkt II określił maksymalny termin wykonania obowiązku z pkt I;

w pkt III zobowiązał T. G. do systematycznego dokonywania pielęgnacyjnych cięć w obrębie koron drzew.

Odwołanie od tej decyzji w części tj. w zakresie pkt I i ii złożyli Skarżący oraz D. W., podnosząc szereg jednobrzmiących zarzutów dotyczących ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Z przedłożonych wraz ze sprzeciwem akt administracyjnych wynika, że odwołanie dotyczące pkt Ili decyzji organu I instancji nie zostało wniesione przez żadną ze stron tego postępowania.

W tej sytuacji, opisaną na wstępie decyzją z 12 sierpnia 2024r., uwzględniając wniosek odwołujących się o uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie pkt I i II - Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w całości.

W sprzeciwie do WSA w Rzeszowie, zaskarżając decyzję SKO jedynie w części dotyczącej uchylenia pkt III decyzji organu I instancji, Skarżący zarzucił przede wszystkim naruszenie przepisu art. 139 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie pkt III tj. poprzez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, mimo że uchylone rozstrzygnięcie nie naruszało prawa, ani interesu społecznego w sposób rażący.

Skarżący podkreślił, że w decyzji SKO brak jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych w przedmiocie przesłanek warunkujących uchylenie pkt III decyzji organu I instancji, czy też uzasadnienia dotyczącego kwestii, o których mowa w pkt III decyzji organu I instancji, a mimo tego decyzja ta została uchylona w całości tj. w również w części korzystnej dla odwołujących się, w jakiej nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania.

Skarżący zarzucił też naruszenie:

1) art. 234 ust. 5 p.w. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania z powodu upływu 5-ietniego terminu przedawnienia;

2) art. 79 § 2 K.p.a. poprzez naruszenie prawa Strony do udziału w przeprowadzeniu dowodu z informacji w sprawie budynku garażowego zlokalizowanego na działce T. G.;

3) art. 7. art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym dowodów zgłoszonych przez Stronę;

4) art. 81 a K.p.a. poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść Strony — w zakresie stwierdzonych wątpliwości, co do okoliczności oddziaływania skarżącego na działkę o nr ew. [...];

5) art. 6. art. 35 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego decyzji;

W odpowiedzi na sprzeciw - wnosząc o jego oddalenie - Kolegium stwierdziło, że wydana decyzja odpowiada powszechnie obowiązującemu prawu i podtrzymało dotychczasową argumentację, podkreślając że decyzje kasatoryjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie są, co do zasady, decyzjami wydawanymi na niekorzyść strony odwołującej się, dlatego w przedmiotowej sprawie nie sposób mówić o naruszeniu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.,

W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., II GSK 1007/19, publ. CBOSA).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r" I OSK 1415/21, CBOSA).

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokonuje w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Dla samego prowadzenia postępowania przed organem odwoławczym, istotne znaczenie ma fakt wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, a w dalszej kolejności również zakres tego odwołania, który warunkuje zakres postępowania i orzeczenia organu odwoławczego - w tym także decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z utrwaloną i niekwestionowaną linią orzeczniczą, weryfikacja rozstrzygnięć administracyjnych w administracyjnym toku instancji następuje wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka prawnego; organ odwoławczy (organ drugiej instancji) nie może działać z urzędu (wyrok NSA w Warszawie z 25.05.1984 r., lI SA 2048/83, ONSA 1984/1, poz. 51; tak samo NSA w wyrokach: z 15 maja 2024 r. I OSK 417/21 oraz z 23 października 2019 r. II OSK3019/17).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 127 § 1 K.p.a. przyznał prawo do wniesienia odwołania stronie, czyli podmiotowi, który dysponuje w sprawie rozstrzygniętej w pierwszej instancji interesem prawnym i to tylko z inicjatywy tego podmiotu może być wszczęte postępowanie odwoławcze. Jakiekolwiek działanie organu z urzędu jest wykluczone. Jeśli zatem żadna ze stron nie wnosi odwołania od decyzji organu I instancji - organ odwoławczy nie ma możliwości wszczęcia tego postępowania z urzędu. Uwaga ta ma znaczenie również w przypadku skorzystania przez stronę postępowania z przysługującego jej prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu I instancji w części. Skoro bowiem stronie postępowania służy prawo zaskarżenia decyzji organu I instancji w całości lub w wybranej przez nią, wedle subiektywnych przesłanek, części - to zakres tego zaskarżenia warunkuje zakres prowadzonego postępowania odwoławczego.

Wydając zaskarżoną w sprawie decyzję, organ odwoławczy dostrzegł, że odwołujący zakwestionowali jedynie część decyzji organu I instancji tj. niekorzystne dla nich rozstrzygnięcia w pkt I i II decyzji. Mimo tego orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości. Wypowiedział zatem się także, co do tej części rozstrzygnięcia organu I instancji, która nie była przedmiotem odwołania. Dopiero w odpowiedzi na sprzeciw Skarżącego, organ odwoławczy uzasadnił swoje działanie zasadą dwuinstancyjności oraz odpowiadając na zarzuty zawarte w sprzeciwie, przypomniał, że decyzja kasatoryjna nie jest, co do zasady, uznawana za decyzję wydaną na niekorzyść strony.

W ocenie Sądu takie działanie organu odwoławczego nie mieści się w zakresie zasady dwuinstancyjności, a orzekanie w zakresie nieobjętym odwołaniem stanowi działanie i wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej. Wskazać bowiem trzeba, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Organ odwoławczy nie może w tym zakresie działać z urzędu. Jedynie czynność strony postępowania, polegająca na wniesieniu odwołania, sprawia, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 9 maja 2014r. I OSK 2492/12).

Na podstawie art. 127. K.p.a od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie zaś z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Zasada ta ma służyć pewności obrotu prawnego, ponieważ chodzi o zapewnienie podmiotom stosunku prawno-podatkowego, ochrony praw nabytych.

Powyższe zasady mają zastosowanie także w sytuacji, gdy strona wnosi odwołanie zaskarżając nim jedynie część decyzji (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 8 lipca 2021 r. I SA/Wr 115/21). Przy istotnym zastrzeżeniu, że konkretna decyzja rozstrzyga o kilku zagadnieniach albo dotyczy kilku osób i zawarte w niej poszczególne rozstrzygnięcia mogłyby stanowić w rzeczywistości odrębne niejako decyzje. Krótko mówiąc, tego rodzaju decyzja musi mieć charakter podzielny.

Decyzja organu I instancji wydana w przedmiotowej sprawie ma niewątpliwie charakter podzielny. Nakłada bowiem na obie strony postępowania różne obowiązki, które to orzeczenia mogłyby funkcjonować w obrocie prawnym niezależnie od siebie. Skarżącemu nakazano wykonanie na nieruchomości szczegółowo opisanego systemu naprawczego, T. G. zobowiązano zaś do systematycznego dokonywania pielęgnacyjnych cięć w obrębie koron drzew. Rozstrzygnięcia te są od siebie niezależne na tyle, że mogą samodzielnie pozostawać w porządku prawnym. Mimo bowiem, że z uwagi na spór sąsiedzki obowiązki te, skorelowane z żądaniami stron postępowania, pozostają ze sobą w faktycznym związku, to wykonanie jednego obowiązku nie jest uzależnione od wykonania drugiego.

Zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych uchylenie zaskarżonej decyzji w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest dopuszczalne w stosunku do decyzji obejmujących swym zakresem, tzw. sprawy podzielne ( por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r. II GSK 2464/11). Niewątpliwe taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Wniesione w sprawie odwołania dotyczyły jedynie obowiązku nałożonego na Skarżącego (pkt I) wraz z terminem przewidzianym na jego wykonanie (pkt II).

Poza zakresem odwołania postał pkt III decyzji organu 1 instancji. W tym zakresie, w opinii Sądu, decyzja organu I instancji stała się ostateczna, w rozumieniu art. 16 K.p.a. bowiem żadna ze stron postępowania nie złożyła odwołania od tej części decyzji. Pomimo tego organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji orzekał także w tym zakresie, a jego rozstrzygnięcie odnosi się do wszystkich elementów (części) orzeczenia organu I instancji. Tym samym decyzja taka narusza wskazane na wstępie przepisy i zasady prawa procesowego.

Odnosząc się do zasady dwuinstancyjności postępowania wskazać trzeba, że jej istotą jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygniecie indywidualnej sprawy administracyjnej. Niewątpliwie organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu I instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego. Niemniej jednak ww. zasady nie pozwalają organowi odwoławczemu działać z urzędu, bowiem jak wskazano postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz determinuje zakres tego postępowania.

W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję organu I instancji jedynie w części, to organ odwoławczy nie może wykroczyć poza wyznaczone odwołaniem granice. W konsekwencji organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy, także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 556/06 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej. CBOSA). Rozpoznanie sprawy poza zakres odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 77/08 dostępny w CBOSA).

Wydając decyzję poza zakresem odwołania organ odwoławczy naruszył powołane zasady trwałości decyzji ostatecznej i zasady związania zakresem odwołania, co legło u podstaw uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji.

W badanej sprawie zauważyć trzeba, że sprzeciw jest ograniczonym, w stosunku do skargi, środkiem zaskarżenia, który nie pozwala na kompleksową kontrolę zaskarżonej decyzji, co do meritum rozstrzygnięcia, ale ogranicza zakres rozpatrywania sprawy jedynie do prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. - zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Z mocy art. 64b §1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, w tym również art. 134 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mimo braku związania zarzutami i wnioskami Skarżącego w przedmiotowej sprawie, Sąd uznał za zasadne sprecyzowanie żądania Skarżącego, gdyż zakres owego żądania, odzwierciedlający poziom satysfakcji strony z przeprowadzonego postępowania, nie pozostaje obojętny dla oceny całokształtu okoliczności sprawy.

Zasadniczym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom K.p.a., w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego -art. 15 K.p.a., (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19, CBOSA).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, a zatem odstąpił od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Kontrola przedmiotowej sprawy w tym zakresie prowadzi do wniosku o prawidłowości postępowania organu odwoławczego. Organ odwoławczy uznał za konieczne ponowienie postępowania dowodowego przez organ I instancji, postrzegając zakres tego postępowania za wykraczający ponad zakres postępowania wyjaśniającego, możliwego do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na podstawie art 136 § 1 K.p.a. Stanowisko organu odwoławczego zostało prawidłowo wyjaśnione, a wyjaśnienia te zaaprobowały strony postępowania. Wobec tego, Sąd nie dopatrzył się uchybienia przepisom postępowania w tym zakresie.

Zasadnym pozostaje jednak wyżej opisany zarzut naruszenia przepisów postępowania na skutek orzeczenia poza granicami zaskarżenia tj. z naruszeniem art. 127 § 1 w zw. z art. 16 §1 K.p.a.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, obejmujących należny wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.