Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 868/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. S., M. P. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 maja 2024 r. nr SKO.450.28.2024 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Chojnice z dnia 30 stycznia 2024 r. nr BM.6730.82.10.2023, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżących: G. S., M. P. i B. S. kwoty po 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. S., M. P. i B. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 10 marca 2023 r., uzupełnionym 25 kwietnia 2023 r., M. K. zwrócił się do Wójta Gminy Chojnice (dalej: organ I instancji, Wójt) o wydane decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...]

Organ I instancji po dokonaniu analizy sprawy, decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r. wydał na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej jako: Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania G. S., M. P. i B. S., decyzją z dnia 25 września 2023 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinny umożliwić precyzyjne określenie parametrów inwestycji, które zostały niedookreślone.

Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego Wójt decyzją z dnia 30 stycznia 2024 r. ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia B. S., M. P., M. L. i G. S. podnieśli m. in., że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, które stanowią zabudowę mieszkalną jednorodzinną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia 15 maja 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że wobec faktu, iż dla obszaru położenia przedmiotowej inwestycji nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym rzeczą organu I instancji było zbadanie zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."), a także z przepisami szczególnymi. Przywołując treść i wykładnię przepisów art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że Wójt prawidłowo ocenił zgodność planowanej inwestycji z wskazanymi przepisami, a także prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczno – architektoniczną. W szczególności, z dokonanej przez organ I instancji analizy wynika, że na wyznaczonym obszarze analizowanym, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej występują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz handlowej pozwalające na kontynuację funkcji zaplanowanej przez inwestorów. Wyniki przeprowadzonej analizy zostały przedstawione w załącznikach do kwestionowanej decyzji. Kolegium wskazało jednocześnie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, pośrednio do drogi publicznej powiatowej nr [...]. Projektowane uzbrojenie będzie wystarczające dla potrzeb wnioskowanej inwestycji. Teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie znajdują się na nim grunty klas I - III, ani grunty leśne. Żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji inwestycji objętej kwestionowaną decyzją. Dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego wyznaczono powierzchnię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu (kąt nachylenia i układ połaci dachu, wysokość głównej kalenicy).

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wskazał także, że decyzja ta stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym we wniosku terenie. Sama zaś realizacja inwestycji wymaga spełnienia wymogów określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane w związku z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ocena czy projektowana inwestycja z uwagi na swoje usytuowanie będzie stanowiła uciążliwości bądź zagrożenia dla nieruchomości sąsiednich w stopniu naruszającym zasady wynikające z w/w aktów prawnych oraz innych przepisów, leży w kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę. Zbadanie, czy planowana inwestycja naruszy, bądź ograniczy zagospodarowanie i użytkowanie terenów sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego, w tym rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjnych nowoprojektowanego obiektu, przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Dopiero na tym etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. S., M. P. i B. S., reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili pominięcie wytycznych wynikających z przepisów oraz orzecznictwa, w zakresie zachowania na określonym terenie ładu przestrzennego oraz zasady dobrego sąsiedztwa, a przez to prowadzenie postępowania przez organy obu instancji w sposób zmierzający do wydania warunków zabudowy odpowiadających woli inwestora - dewelopera, z całkowitym pominięciem zasady kontynuacji. Niezależnie od powyższego zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w szczególności:

- art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a także całkowite pominięcie w ustalonych, po raz wtóry, warunkach zabudowy działki [...], zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wszystkich okalających przedmiotową działkę nieruchomości, tj.: uchwały numer XI/126/2003 Rady Gminy Chojnice z dnia 29 września 2003 r. - dotyczy działki numer: [...]; uchwały numer VII/88/07 Rady Gminy Chojnice z dnia 26 czerwca 2007 r. - dotyczy działki numer: [...]; uchwały numer XV/256/08 Rady Gminy Chojnice z dnia 27 czerwca 2008 r. - dotyczy działek numer: [...]-[...]; wprowadzających na tym terenie restrykcyjne warunki zabudowy - tj. zabudowy jednorodzinnej parterowej z ewentualnym poddaszem, czym Wójt Gminy Chojnice w sposób jednoznaczny narusza m.in. zasadę dobrego sąsiedztwa, a także ładu i kontynuacji przestrzennej;

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie uzasadnienie rozbieżności pomiędzy wykonanymi na potrzeby niniejszej sprawy kolejnymi analizami urbanistycznymi (z dnia 4 sierpnia 2023 r. i 30 stycznia 2023 r.), a także miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie okalającym przedmiotowa działkę - ze wszystkich stron, tj. uchwały numer XI/126/2003 Rady Gminy Chojnice z dnia 29 września 2003 r. -dotyczy działki numer: [...], uchwały numer XV/256/08 Rady Gminy Chojnice z dnia 27 czerwca 2008 r. - dotyczy działek numer: [...]-[...] oraz uchwały numer VII/88/07 Rady Gminy Chojnice z dnia 26 czerwca 2007 r. - dotyczy działki numer: [...];

- art 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 k.p.a. - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie wbrew ciążącemu na organie I instancji obowiązkowi i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, oraz ustalenie, że na przedmiotowym terenie kontynuacją zasady dobrego sąsiedztwa, z zachowaniem standardów urbanistyczno - architektonicznych, na które w innych sprawach wskazywał m.in. WSA w Gdańsku, jest dopuszczenie do zabudowy przedmiotowej działki m.in. budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z płaskim dachem o wysokości do 10 oraz szerokości elewacji frontowej do 49,5 m, kiedy w zakresie działek sąsiednich, jak wynika z: uchwały numer XI/126/2003 Rady Gminy Chojnice z dnia 29 września 2003 r. - wprowadzono funkcję podstawową - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, budynki mieszkalne parterowe z poddaszem mieszkalno - użytkowych oraz dachy dwu lub wielospadowe, o nachyleniu połaci dachowej 45° [dotyczy działki numer: [...]]; uchwały numer VII/88/07 Rady Gminy Chojnice z dnia 26 czerwca 2007 r. - wprowadzono funkcję podstawową - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, budynki mieszkalne parterowe, z poddaszem mieszkalno - użytkowych oraz dachy dwu lub wielospadowe, o nachyleniu połaci dachowej 45° [dotyczy działki numer: [...]]; uchwały numer XV/256/08 Rady Gminy Chojnice z dnia 27 czerwca 2008 r. - przeznaczenie terenu: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne [dotyczy działek numer: [...]-[...]];

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuzasadnienie przyczyn: dopuszczenia dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce [...] usytuowania jedynie 1,5 miejsca postojowego na jeden lokal, w sytuacji gdy sąsiednie nieruchomości, zgodnie z uchwałą numer XV/256/08 Rady Gminy Chojnice z dnia 27 czerwca 2008 r. winny mieć zapewnione po 2 miejsca postojowe na każdy lokal mieszkalny; oparcia ustalonych warunków zabudowy na wyjątkach, tj. 2 z 27 branych pod uwagę nieruchomości;

- art. 8 k.p.a. i art. 107 k.p.a.- poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżanej decyzji oraz art. 9 i 11 k.p.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek jej wydania, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania stron do organów państwa. Takie działanie organu uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie m. in: dlaczego wszystkie okalające przedmiotową działkę nieruchomości objęte są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego wprowadzającymi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a dla działki [...] wprowadzono skrajne odstępstwa w tym zakresie; dlaczego wszystkie okalające przedmiotową działkę nieruchomości objęte są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego wprowadzającymi zabudowę parterową z poddaszem, a dla działki [...] przyjęto skrajne odstępstwo w tym zakresie [zabudowa do 10 m]; dlaczego wszystkie okalające przedmiotową działkę nieruchomości objęte są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego wprowadzającymi zasadę: 2 miejsca postojowe na lokal mieszkalny, a dla działki [...] wprowadzono skrajne odstępstwo w tym zakresie 1,5 miejsca postojowego dla lokalu mieszkalnego; na jakiej podstawie organ I i II instancji stwierdził, że dla działki objętej przedmiotową decyzją, nie musi w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalić, dopuszczonych parametrów zabudowy, w tym m. in.: maksymalnej szerokości elewacji frontowej, która w tym przypadku może być od 17,6 m do 49,5 m, kiedy wszystkie domu okalające działki zgodnie z aktualnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego mają średni wskaźnik 14,4 m, tj. blisko 4-krotnie mniejszy od zatwierdzonego; wysokość budynku może się wahać od 6,0 m do 10,0 m, kiedy urbanista gminny nie dokonał jakiegokolwiek pomiaru w przedmiotowym zakresie, opierając się na rozporządzeniu wykonawczym nie podając faktycznych parametrów istniejących na i dla sąsiednich terenów; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu attyki może się wahać od 3,5 m do 10,0 m, kiedy urbanista gminny nie dokonał jakiegokolwiek pomiaru w przedmiotowym zakresie, opierając się na rozporządzeniu wykonawczym nie podając faktycznych parametrów istniejących na i dla sąsiednich terenów; oddziaływania nieruchomości - 18 lokalowej de facto pośród jedynie domów jednorodzinnych parterowych - na działki sąsiednie oraz środowisko; dlaczego nie ustalono dla budynku wielorodzinnego, którego zabudowę próbuje określić organ I instancji dopuszczalnej ilości kondygnacji nadziemnych; na jakiej podstawie organ I instancji stwierdził dla działki objętej przedmiotową decyzją możliwość posadowienia budynku wielorodzinnego wielokondygnacyjnego pomiędzy licznymi domami jednorodzinnymi, jako kontynuacja ładu przestrzennego, kiedy jest to dzielnica domów jednorodzinnych; w jaki sposób, w świetle powyższych rozbieżności, ustawowe wymagania dotyczące nowej zabudowy mają stanowić kontynuację dotychczasowej zabudowy, kiedy faktycznie są one wyłącznie odstępstwami od ustalonej reguły planistycznej [miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów okalających przedmiotową działkę] co wprost potwierdzają załączone do skargi oraz wcześniejszych pism, dowody; na jakiej podstawie organ I instancji odstąpił od uzasadnienia odstępstw od aktualnego stanu zagospodarowania innych nieruchomości w okolicy działki numer [...], opierając zaskarżaną decyzję na licznych wyjątkach, z całkowitym pominięciem obowiązujących również przy tej samej ulicy i nieruchomości [...] miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;

- art. 84 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. - poprzez niepowołanie w niniejszej sprawie biegłego do dokonania rzetelnych i wiarygodnych pomiarów wysokościowych oraz szerokościowych poszczególnych nieruchomości objętych analizą urbanistyczną, a także oparcie wskazanych w niej wyników na bliżej nieokreślonym rozporządzeniu wykonawczym oraz danych niewiadomego pochodzenia;

- art. 8 k.p.a. - poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej w sytuacji wydania już 2-ej decyzji o warunkach zabudowy, skrajnie odmiennej od warunków zabudowy wynikających z uchwał planistycznych dla wszystkich sąsiednich działek okalających działkę numer [...]; nie wyjaśnienie w jaki sposób kolejne analizy urbanistyczne tego samego terenu, umożliwiają wydanie 2 różnych rozstrzygnięć, sprzecznych z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla działek okalających nieruchomość [...].

Skarżący zarzucili ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie przez organ, że jednym z celów decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne;

- art. 59 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z nieprawidłowo, wybiórczo oraz niepełnie przeprowadzonym postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji - postępowaniem dowodowym;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione do wydania decyzji wszystkie warunki, podczas gdy planowana inwestycja nie odpowiada kontynuacją funkcji, parametrami, gabarytami i formą architektoniczną wobec innych obiektów budowlanych oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym uwzględnienie przy wykonywaniu analizy wyjątków oraz pominięcie funkcji okalającego działkę terenu, wynikającej z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo wnieśli o przeprowadzenie postępowania dowodowego z dotychczas przedłożonych przez skarżących dowodów, a także szeregu szczegółowo opisanych wydruków pozyskanych ze strony geoportal.gov.pl na okoliczność wydania zaskarżanej decyzji w sposób skrajnie odmienny od ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych dla terenów obejmujących działki okalające nieruchomość [...], naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego, a co za tym idzie konieczność uchylenia zaskarżanych decyzji organów I i II instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 30 września 2024 r., zatytułowanym "odpowiedź na skargę", M. K. wniósł o oddalenie skargi, oddalenie wniosków dowodowych skarżących jako niemających znaczenia w sprawie, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W dodatkowym piśmie procesowym skarżący, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wnieśli o dołączenie do akt i przeprowadzenie dowodu z analizy nasłonecznienia (zacienienia działek) o nr [...]-[...] w związku z realizacją planowanej inwestycji na okoliczność nieprawidłowo wykonanej analizy urbanistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie - między innymi, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, dla którego ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).

Z przywołanych powyżej regulacji wynikają dyrektywy w zakresie zasięgu, rozmiaru i oznaczenia obszaru analizowanego, a mianowicie: 1) obszar analizowany znajduje się wokół działki objętej wnioskiem, 2) wyznacza się go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, 3) obszar analizowany oznacza się na kopii mapy dołączonej do wniosku, oraz dyrektywa w zakresie celu obszaru analizowanego: przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W unormowaniu tym ustawodawca wprowadził jednocześnie kryterium wskazujące, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Takie uregulowanie należy uznać za definicję legalną frontu terenu, który stanowi wyznacznik określenia obszaru analizowanego.

Stosownie natomiast do § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie") warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Analiza architektoniczno-urbanistyczna jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Skoro więc analiza jest podstawowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powinna być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Ma ona wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie powinno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21, wyrok WSA w Krakowie z 8 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1212/24 - wszystkie orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na organie spoczywa natomiast, wynikający z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego.

Oczywistym jest, że skoro parametry nowej zabudowy ustala się na podstawie wskaźników istniejącej zabudowy na wszystkich działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym, wielkość tego obszaru w decydujący sposób wpływa - po pierwsze, na dokonanie ustalenia, czy w ogóle możliwe jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, po drugie – determinuje określenie parametrów tej zabudowy.

Dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy kluczowe znaczenie ma zatem wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem na podstawie analizy wyznaczonego obszaru organ sprawdza czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W sprawie zakończonej decyzji poddaną sądowej kontroli należy wskazać, że z załączonej do decyzji ustalającej warunki zabudowy części tekstowej analizy urbanistycznej nie wynika, by na jej potrzeby urbanista wyznaczył obszar analizowany. Z analizy tej nie wynika w szczególności, gdzie znajduje się front działki, jaka jest jego szerokość i jaki wobec tego powinien być promień obszaru analizowanego. Załącznik graficzny analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wprawdzie przedstawia obszar analizowany w formie pięcioboku, jednak mapa zasadnicza, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego jest nieczytelna.

Stosownie do przywołanych wyżej przepisów część graficzna analizy urbanistycznej powinna w sposób niebudzący wątpliwości przedstawiać stan zagospodarowania obszaru analizowanego wraz z wszystkimi wskaźnikami i cechami zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Tymczasem załącznik do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został sporządzony w formie graficznej uniemożliwiającej w większości przypadków odczytanie zarówno numerów działek, jak i parametrów znajdujących się na niej zabudowy. Na mapie nie wskazano także odcinka frontu działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, który to odcinek był podstawą określenia wymiaru obszaru analizowanego. Taki sposób wykonania załącznika graficznego do analizy urbanistycznej, a także do wydanej decyzji o warunkach zabudowy, sam w sobie uniemożliwia odniesienie się do szczegółowych zarzutów dotyczących sporządzonej analizy urbanistycznej.

Powyższe oznacza, że obszar analizowany wyznaczony został niezgodnie z treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co dyskwalifikuje przeprowadzoną analizę w całości. Błędnie wyznaczony obszar analizowany na nieczytelnej mapie prowadzi do wadliwości analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Należy podkreślić, że prawidłowe przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach, gabarytach i funkcjach zabudowa może w ogóle powstać na terenie objętym wnioskiem. Dlatego tak ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i wyjaśniała jakiego rodzaju zabudowa i o jakich parametrach znajduje się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. W oparciu o takie ustalenia formułuje się postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyroki WSA w Warszawie z 28 stycznia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 2628/21 i VII SA/Wa 2682/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 520/24).

Zdaniem Sądu, znajdująca się w aktach analiza nie pozwala także na weryfikację jej wniosków w postaci określonych parametrów zabudowy. Skoro zgodnie z rozporządzeniem, parametry te wyznacza się – co do zasady – na podstawie średnich parametrów dla obszaru analizowanego (wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej) to analiza powinna zawierać wskazanie wszystkich działek obszaru analizowanego uwzględnionych do określania poszczególnych parametrów zabudowy wraz ze wskazaniem tych parametrów na działkach oraz wyliczeń dokonanych na potrzeby ich określenia dla planowanej inwestycji. Podobnie z analizy wprost musi wynikać, których działek nie uwzględniono i dlaczego (wraz z podaniem ich parametrów). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie nierzetelnej analizy urbanistycznej stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sposób rozumowania biegłego prowadzący do określenia konkretnych parametrów urbanistycznych, powinien być przedstawiony za pomocą działań arytmetycznych prowadzących do uzyskania określonych w okolicznościach sprawy wyników.

Wątpliwości Sądu budzi także okoliczność, czy analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy zostały sporządzone przez osobę uprawnioną. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W doktrynie podnosi się, że zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy (zob. teza 6 komentarza do art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego odsyła teza 3 do art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - T. Bąkowski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004). W aktach administracyjnych brak jest natomiast dowodu, że dana osoba wpisana jest na taką listę. Nie wiadomo więc czy wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przestrzennym został zachowany. Brak udokumentowania w aktach sprawy, że osoba, która sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymogi określone w przywołanym przepisie wymaga zbadania tej okoliczności, ponieważ niedopełnienie tego obowiązku skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (zob.: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2021, s. 286 oraz m.in.: wyroki NSA z: 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1116/08; z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 972/09; z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1218/13, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w aktach sprawy brak jest informacji o tym, czy wskazywany jako autor analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy M. K. jest jedną z osób uprawnionych ich sporządzania. Podanie samego numeru kwalifikacji zawodowych bez odniesienia do ogólnodostępnego miejsca umożliwiającego ich weryfikację, uznać należy za niewystarczające.

Powyższe naruszenia prawa powodują konieczność przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej w sprawie, a zatem na tym etapie postępowania nie jest możliwe analizowanie prawidłowości poszczególnych jej elementów.

Sąd uznał także, że na skutek braku prawidłowej analizy architektoniczno-urbanistycznej inne przywołane przez skarżących okoliczności wymykają się kontroli, z uwagi na niemożność ich weryfikacji podyktowaną niewystarczającym materiałem dowodowym. W konsekwencji Sąd odstąpił od oceny pozostałych zarzutów skargi wobec wyeliminowania obu wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a uchylił decyzje organów obu instancji co podyktowane było koniecznością ponownego sporządzenia analizy urbanistycznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis w kwocie 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).

Ocena prawna dokonana przez Sąd jest dla organów wiążąca przy ponownym rozpoznania sprawy (art. 153 P.p.s.a.). Organy te są zobowiązane w szczególności do oznaczenia frontu terenu i na tej podstawie do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, następnie dokonania prawidłowej i zupełnej analizy urbanistycznej, z której wynikać będzie w sposób nie budzący wątpliwości sposób określenia parametrów zabudowy. Organy muszą też pamiętać o udokumentowaniu sporządzenia projektu decyzji przez osobę do tego uprawnioną, w sposób umożliwiający weryfikację uprawnień.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżących zawartym w piśmie procesowym z dnia 4 września 2024 r. oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.