Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1521/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 64 a - 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2023 r. spraw ze sprzeciwów M. w K. i K. Sp.z.o.o w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr SKO.OS/41.9/721/2023/15252/KS w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz M. w K. oraz w kwocie 100 (sto) złotych na rzecz K. Sp. z.o.o w B.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 czerwca 2023 r., nr [...], Burmistrz T. , działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust.1 pkt 4, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 oraz art 85 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz 1094 ze zm., dalej u.i.o.ś.), w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku K Sp. z o.o. z siedzibą w m. G., reprezentowanej przez pełnomocnika – dyrektora technicznego firmy "E" Sp. z o.o. z siedzibą w K., w sprawie wydania decyzji środowiskowej na realizację przedsięwzięcia p.n.: "Realizacja Rolniczego Zakładu Produkcji Nawozów Organicznych na działce o numerze [...] obręb ewidencyjny [...]", określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że na ww. terenie obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy T. ([...] z [...] r. Nr [...], poz. [...] – dalej m.p.z.p.). Przedmiotowa inwestycja realizowana będzie na terenie części działki oznaczonej symbolem Xlt - tereny infrastruktury technicznej – składowiska odpadów. Wnioskodawca złożył wszystkie wymagane dokumenty, w tym raport o oddziaływaniu na środowisko. Zasięgnięto opinii właściwych organów, a następnie, na podstawie przedstawionej w raporcie analizy planowego przedsięwzięcia, określone zostało odziaływanie, a także potencjalne zagrożenia związane z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Określone zostały również warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia zapewniające ochronę środowiska.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła m. in. organizacja ekologiczna – [...] Fundacja Wsparcia Ochrony Środowiska w K. Zaskarżonej decyzji zarzucono m. in. naruszenie:

1) § 24 pkt 1 i art. 24 pkt 4 ppkt 6 m.p.z.p. w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, którego realizacja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) błędne określenie odpadów w postaci zrębków i słomy;

3) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niespełniającego warunków formalnych;

4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3b u.i.o.ś. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezabranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o niekompletny raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak weryfikacji zawartych w raporcie (i jego uzupełnieniach) założeń i informacji dotyczących długości okresu kompostowania odpadów, a także wydajności instalacji;

6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 5 u.i.o.ś., poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o niekompletny raport i in.

Ponadto na zasadzie art. 142 k.p.a. zaskarżono postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 14 września 2021 r. dotyczące opinii w trybie art. 77 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. w całości.

Decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr SKO.OS/41.9/721/2023/15252/KS, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że w myśl art. 73 u.i.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Wniosek w imieniu podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia złożyła pełnomocnik. Inwestor - K Sp. z o.o. udzielił pełnomocnictwa z dnia 14 stycznia 2021 r. do reprezentowania w sprawach administracyjnych związanych z przedmiotowym przedsięwzięciem. Na pełnomocnictwie widnieje jeden nieczytelny podpis, niedający się zidentyfikować i zweryfikować, czy pochodzi od podmiotu uprawnionego do działania w imieniu inwestora. Dodatkowo, pełnomocnictwo nie zostało udzielone zgodnie z zasadami reprezentacji K, Sp. z o.o., wynikającymi z KRS. Organ I instancji, pomimo braków formalnych w postaci nieprawidłowego pełnomocnictwa, a tym samym złożenia wniosku przez podmiot nieuprawniony (nieprawidłowo umocowany), wszczął i prowadził postępowanie zakończone obecnie zaskarżoną decyzją. Braki te nie zostały uzupełnione na żadnym etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Co więcej, inwestor odwołał pełnomocnictwo (również niezidentyfikowany podpis) i udzielił kolejnego pełnomocnictwa w dniu 22 lipca 2022 r. A. K. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, postępowanie w sprawie od samego początku obarczone jest brakami formalnymi, o uzupełnienie których organ I instancji nie wezwał inwestora. Jednocześnie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wszystkich wymogów ustawowych, a organ I instancji nie zauważył jego braków. Kolegium podało, że raport powinien zawierać opis wariantów, uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego odziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska – wraz z uzasadnieniem wyboru. W raporcie warianty alternatywny i najkorzystniejszy dla środowiska są pozornie różne od proponowanego przez wnioskodawcę, co pozostało poza oceną organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien również odnieść się do zarzutów odwołań. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że pomimo, iż organ I instancji dokonał analizy zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to całkowicie pominął w analizie potrzebę odniesienia się do pojęcia "składowiska odpadów". Na tej podstawie SKO stwierdziło, że z uwagi na przedmiot planowanej inwestycji, polegający na produkcji wysokowartościowego nawozu organicznego poprzez odzysk odpadów, podlegających kompostowaniu metodą pryzmowania w systemie otwartym na płycie kompostowej oraz w zamkniętych komorach kontenerowych, tak określony przedmiot planowanej działalności nie podchodzi pod pojęcie składowiska odpadów jako przeznaczenia podstawowego na terenie oznaczonym symbolem Xlt. Jednakże Kolegium, nie przesądzając o zgodności planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p. podniosło, że nie można wykluczyć, iż przedsięwzięcie będzie się mieścić w zakresie przeznaczenia uzupełniającego. Brak jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien zostać uzupełniony w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Od decyzji Kolegium sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosły: [...] Fundacja Wsparcia Ochrony Środowiska w K. oraz K sp. z o. o. w B. (dalej: wnoszące sprzeciw).

[...] Fundacja Wsparcia Ochrony Środowiska zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że w sprawie nie zachodziła potrzeba podejmowania dalszych czynności wyjaśniających, z uwagi na to, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji merytorycznej, a to w związku z wystąpieniem w sprawie negatywnej przesłanki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postaci braku zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z § 24 pkt 1 i 2 lit. a oraz pkt 4 ppkt 6 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 10 października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych Sołectwa P., poprzez nieorzeczenie co do istoty sprawy przy uchyleniu decyzji organu I instancji, poprzez zmienienie tej decyzji i odmówienie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia z uwagi na niezgodność jego lokalizacji z postanowieniami m.p.z.p.

W związku z powyższym wnosząca sprzeciw wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

K Sp. z. o.o. z siedzibą w B. zarzuciła z kolei zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

2) art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej na skutek przekroczenia własnych wytycznych sformułowanych względem organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

3) art. 32 i 33 k.p.a., poprzez podważenie prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki w postępowaniu administracyjnym;

4) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie realizacji własnych wytycznych przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

5) art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), poprzez podważenie władztwa planistycznego gminy;

6) art. 74a u.i.o.ś., poprzez przyjęcie, że możliwe jest podważenie treści merytorycznej raportu o odziaływaniu na środowisko przez osoby nieposiadające specjalnej wiedzy oraz kwalifikacji w tym zakresie.

Biorąc powyższe pod uwagę wnosząca sprzeciw wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że pełnomocnictwo dla osoby reprezentującej zostało udzielone i podpisane przez prokurenta samoistnego, zgodnie z zasadami reprezentacji, a dokument ten, ani podpis prokurenta nie zostały zakwestionowane na żadnym etapie postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną.

Sprzeciwy okazały się być co do istoty zasadne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX-el., teza 7).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".

Organ odwoławczy wskazał m. in., że postępowanie przed organem I instancji obarczone było wadą w postaci nieprawidłowo wystawionego pełnomocnictwa dla osoby reprezentującej inwestora. Nic nie stało na przeszkodzie, by nawet na etapie postępowania odwoławczego wyjaśnić tą kwestię i zwrócić się o ewentualnie dosłanie dodatkowego dokumentu (zwłaszcza, że wcześniej SKO rozpoznawało już sprawę i decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Ustanowionemu jednoosobowo pełnomocnikowi Spółki doręczano wręcz postanowienia i decyzję SKO z dnia 8 grudnia 2022 r., co świadczy o niekonsekwencji i narusza zasadę zaufania do organu). SKO jest dodatkowo niespójne w swej argumentacji. Z jednej strony pisze stanowczo o wadliwości umocowania, a innym miejscu wskazuje: "Na pełnomocnictwie widnieje jeden nieczytelny podpis, niedający się zidentyfikować i zweryfikować czy pochodzi od podmiotu uprawnionego do działania w imieniu inwestora. (...) W spółce ustalono prokurę samoistną, jednakże nie jest wiadomym czy to prokurent udzielił ww. pełnomocnictwa." (s. 9 decyzji). Skoro SKO nie potrafiło zweryfikować podpisu i ustalić od kogo pochodzi, to tym bardziej nie powinno przesądzać o wadliwości reprezentacji. Kwestie wątpliwe można było ustalić nawet na etapie postępowania odwoławczego.

SKO nadto stwierdziło, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wszystkich wymogów ustawowych, a organ I instancji nie zauważył jego braków. Kolegium podało, że w raporcie warianty alternatywny i najkorzystniejszy dla środowiska są pozornie różne od proponowanego przez wnioskodawcę, co pozostało poza oceną organu I instancji. Stanowisko organu odwoławczego jest jednak bardzo ogólnikowe (większa część rozważań dotyczy przepisów i dotychczasowego orzecznictwa). Zdyskwalifikowanie tego rodzaju dokumentu wymagałoby rozważań pogłębionych i wskazania konkretnych wad. Posługiwanie się ogólnikami, bez wystarczającego zindywidualizowania zarzutów w tym zakresie, nie może zostać zaakceptowane.

Nie jest zrozumiałym stanowisko SKO, że "(...) w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien również odnieść się do zarzutów odwołań" (s. 10 decyzji SKO). Jest to rola organu odwoławczego, a nie organu I instancji. Takie zalecenie SKO świadczy o przeniesieniu kompetencji przypisanych SKO na inny organ.

Dodatkowo Kolegium podniosło, że nie można wykluczyć, iż przedsięwzięcie będzie się mieścić w zakresie przeznaczenia uzupełniającego w m.p.z.p. (s. 10 decyzji). Uznało, że brak jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien zostać uzupełniony w ponownie prowadzonym postępowaniu. Należy jednak wskazać, że analizy prawnej w świetle przepisów powszechnie obowiązujących może dokonać także SKO, zwłaszcza że w tym zakresie nie zleciło przeprowadzenia szeroko zakrojonego postępowania dowodowego.

SKO pisze nadto: "(...) ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ pierwszej instancji winien usunąć wszelkie uchybienia, które w niniejszej decyzji wskazał organ odwoławczy (...)" (s. 11 decyzji). Z drugiej jednak strony SKO pisze: "(...) organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w ramach czynności niecierpiących zwłoki, powinien wystąpić do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z wnioskiem o wyznaczenie innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy" (s. 11 decyzji). Z części zaleceń SKO wynika zatem, to organ I instancji powinien ponownie rozpoznać sprawę, a z innej części zaleceń wynika, że do załatwienia sprawy właściwy jest inny organ. Nie jest to stanowisko spójne.

Skoro wydanie decyzji kasatoryjnej powinno być traktowane wyjątkowo, to musi być poprzedzone dokładnymi i przekonującymi rozważaniami w tym zakresie.

Odniesienie się w sposób wiążący do kwestii materialnoprawnych sprawy nie jest tu możliwe, z uwagi na charakter postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi.

Obecnie Sąd nie może też przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.), i to w składzie jednoosobowym (art. 64d §1 w zw. z art. 16 §2 p.p.s.a.), gdy podstawą jest orzekanie trzyosobowo (art. 16 §1 p.p.s.a.), mogłoby naruszyć prawa takich stron, które w postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Dlatego ustawodawca w taki sposób ukształtował procedurę sądowoadministracyjną i wyłączył w ramach rozpoznania sprzeciwu możliwość wiążącego orzekania w aspektach wykraczających poza treść art. 138 §2 k.p.a.

Wszystkie powyższe uchybienia art. 138 §2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 151a §1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia. Należy dążyć do możliwie szybkiego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w sposób merytoryczny. Zarzuty odwołania powinny być w całości rozpoznane. W przypadku konieczności uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji należy szczegółowo to uzasadnić w oparciu o przesłanki z art. 138 §2 k.p.a., w tym wskazać jednoznacznie na zakres postępowania dowodowego podlegającego uzupełnieniu.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (po 100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.