Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 971/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. w Gdańsku na rozprawie ze skargi G. Ł. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 września 2023 r. nr SKO Gd/5086/23 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej J. J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej G. Ł. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargi G. Ł. i J. J. (połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z mocy postanowienie Sądu z 31 stycznia 2024 r.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy, zostały wniesione w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 28 lipca 2023 r. Prezydent Miasta Gdyni ustalił warunki zabudowy dla inwestycji nadbudowy części budynku oraz zmiany sposobu użytkowania na funkcję usługowo (przedszkole) – mieszkalną, dla działki [...] obręb [...], położonej przy ul. K. [...] w G. oraz działek nr [...]-[...] obręb [...], dla realizacji dojazdu, miejsc postojowych i infrastruktury. Ww. decyzję otrzymali: K. S., A. K., G. Ł., G. G., R. G.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła inwestor K. S., która następnie, w piśmie z 5 września 2023 r., cofnęła wniesione odwołanie.

W toku postępowania przed Kolegium J. J. (pismo z 1 września 2023 r.) zwróciła się o przyznanie jej statusu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy wniosła. Natomiast G. Ł., będąca stroną postępowania, wniosła o doręczenie jej odpisu zmiany wniosku o wydanie warunków zabudowy, jednocześnie wnosząc o wyznaczenie terminu do zapoznania się z aktami i zgłoszenia ewentualnych żądań. Do pisma załączyła zawiadomienie Prezydenta Miasta Gdyni wystosowane w dniu 23 września 2015 r. w toku postępowania z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku z planowaną nadbudową tarasu na zapleczu budynku przy ul. K. [...] w G., które otrzymały osoby, które w jej ocenie powinny mieć status strony w przedmiotowym postępowaniu.

O przyznanie statusu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy wniósł także R. B. (pismo z 31 sierpnia 2023 r.).

Decyzją z 12 września 2023 r. Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Cofnięcie odwołania nie jest przy tym wiążące dla organu wyższego stopnia i w przypadku, jeżeli prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, organ II instancji nie może wycofania odwołania uwzględnić. Kolegium wskazało, że w jego ocenie cofnięcie odwołania nie wywoła jednak takich skutków, zatem nie ma przeszkód by je uwzględnić. Decyzję Kolegium otrzymali K. S., A. K., skarżąca G. Ł., G. G., R.G., skarżąca J.J.

W skardze na tak wydaną decyzję G. Ł. zarzuciła, że prowadzi ona do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo oraz interes społeczny tak skarżącej, jak i wielu uprawnionych pozbawionych możliwości uczestniczenia w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Mają na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Kolegium do ponownego rozpoznania, łącznie z wnioskami włączonymi do akt sprawy.

Skargę na tak wydaną decyzję złożyła także J. J., wskazując tożsame zarzuty, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając sprawę zgodnie z powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 137 k.p.a., w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny, czy na skutek wycofania przez K. S. odwołania postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił bowiem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a. Stosownie do art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy ocenia dopuszczalność cofnięcia odwołania na podstawie przesłanek w nim określonych, to jest czy cofnięcie odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Wystarczy zatem zwykłe naruszenie prawa lub interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję, aby cofnięcie okazało się niedopuszczalne. Na organie odwoławczym – w omawianym przypadku – spoczywa zatem obowiązek zbadania zaskarżonej decyzji w kontekście jej legalności, tj. zgodności z prawem, a także zgodności z interesem społecznym. Tego rodzaju ocena powinna znaleźć stosowne odniesienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika jednak, aby Kolegium dokonało oceny w przedstawionym wyżej aspekcie. Kolegium w uzasadnieniu skarżonej decyzji ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że cofnięcie odwołania na gruncie niniejszej sprawy nie prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Tymczasem już pobieżna analiza akt sprawy poddaje w wątpliwość prawidłowość tej weryfikacji.

Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja została wydana w następstwie złożenia oświadczenia przez K. S. o cofnięciu odwołania od decyzji Prezydenta z 28 lipca 2023 r. ustalającej warunki zabudowy. Została ona przy tym skierowana również do skarżącej J. J., która nie była stroną podstępowania przed organem pierwszej instancji, a w toku postępowania przed Kolegium wniosła o przyznanie jej statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Z akt organu I instancji wynika, że decyzji nie skierowano natomiast do R. B., który także wniósł do Kolegium o przyznanie statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wnioski wskazanych osób nie były przedmiotem oceny organu odwoławczego, a przynajmniej nic na to nie wskazuje - ani w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani poprzez analizę akt postępowania przed Kolegium. Wątpliwości budzi zatem nie tylko ustalenie katalogu stron postępowania, ale przede wszystkim brak odniesienia się przez organ odwoławczy do złożonych w toku postępowania administracyjnego wniosków określonych podmiotów o przyznanie im statusu stron postępowania. W takich okolicznościach Sąd nie może dokonać weryfikacji ustalonego kręgu stron i twierdzeń poszczególnych podmiotów, że taki status im przysługuje.

To z kolei prowadzi do wniosku, że w świetle wskazanych na wstępie kryteriów dopuszczalności cofnięcia odwołania, wydana w sprawie decyzja okazała się przedwczesna, a w konsekwencji - skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a., uchylił się od oceny i prawidłowego uzasadnienia przesłanek wymienionych w ostatnim z przepisów, uprawniających do nieuwzględnienie cofnięcia odwołania.

Według art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zamierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przenosząc powyższe przepisy na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł żadnych rozważań dotyczących wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 137 k.p.a. Organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do wskazania, że cofnięcie odwołania na gruncie niniejszej sprawy nie prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Powyższe, o czym już była mowa powyżej, nie pozwala Sądowi na ocenę, czy Kolegium dokonało takiej analizy – w szczególności w zakresie poprawności ustalenia przez Kolegium kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Dla ustalenia przymiotu strony w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie miał zastosowanie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W świetle powyższego do kręgu stron tego postępowania zaliczyć należy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których realizowana jest inwestycji oraz podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonej inwestycji, które będą narażone na jej oddziaływanie (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2023 r. poz. 977., w zw. z art. 28 k.p.a.). Ustalenie katalogu stron postępowania w sprawie o warunkach zabudowy, stosowanie do ww. art. 28 k.p.a. jest zarówno obowiązkiem organu I instancji, jak i organu odwoławczego. Co więcej, obowiązek ten jest aktualny na każdym etapie postępowania, a jest to istotne tym bardziej w świetle złożonych wniosków o uznanie za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w punkcie 1 wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję, a o kosztach postępowania orzekł na mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku, zasądzając od organu odwoławczego na rzecz J. J. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, zaś na rzecz G. Ł., w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 3 wyroku).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobligowane będzie do dokonania oceny, o której mowa w art. 137 zd. drugie k.p.a., a w dalszej kolejności także do uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie w wydanym rozstrzygnięciu, dokonując również weryfikacji kręgu stron postępowania o warunki zabudowy, stosownie do złożonych w tym zakresie wniosków w toku postępowania odwoławczego.