Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
article: art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na czynność Starosty Człuchowskiego z dnia 20 października 2023 r. nr GKiK.6621.1705.2023.AJ w przedmiocie odmowy wydania wypisów z ewidencji gruntów i budynków 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Starosty Człuchowskiego na rzecz G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 11 września 2023 r. G. Spółka z o.o.

z siedzibą w W. zwróciła się do Starosty Człuchowskiego o wydanie uproszczonych wypisów z rejestru gruntów dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w Gminie P., obręb geodezyjny D. oraz dla działek nr [...], [...], położonych w Gminie P., obręb geodezyjny P.

W przedmiotowym wniosku wnioskodawca wskazał, że ma interes prawny

w dostępie do danych objęty wnioskiem wynikający z art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247), w związku z weryfikacją stanu własności na potrzeby realizacji inwestycji OZE.

Wnioskodawca sprecyzował w treści wiadomości e-mail datowanej na dzień 21 września 2023 r., że zamierza zrealizować inwestycję OZE polegającą na budowie [...] na terenie gminy P. i w tym celu stara się o uzyskanie decyzji środowiskowej. Aktualnie jest na etapie analizy możliwości realizacji inwestycji na gruntach objętych następującą numeracją działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Starosta Człuchowski, powołując się na art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja

1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.), zwanej dalej także jako "p.k.g.", poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia 20 października 2023 r. (nr GKiK.6621.1705.2023.AJ), że odmawia wydania wypisów z rejestru gruntów zawierających dane podmiotów z uwagi na brak wykazania przez Spółkę posiadania interesu prawnego w uzyskaniu żądanych danych.

W uzasadnieniu odmowy organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5 p.k.g., starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie m.in. innych podmiotów niż wymienione w art. 24 ust. 5 pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym przez interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego należy rozumieć przysługujące określonemu podmiotowi uprawnienia lub obowiązki oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym, i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Do cech interesu prawnego należy to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego.

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z konkretną sytuacją prawną wskazującą na interes prawny, a jedynie z sytuacją hipotetyczną. Nie jest ów interes konkretny - istniejący materialnie, nie jest dokładnie i precyzyjnie określony. Nie można go także określić jako aktualny, czyli dotyczący teraźniejszości, ważny w danej chwili. Dodatkowo nie poddaje się on również obiektywnemu sprawdzeniu ponieważ w tym przypadku mamy do czynienia wyłącznie z zamiarem, deklaracją. Zamiar realizacji jakiegoś przedsięwzięcia wcale nie musi przekładać się na jego realizację, dlatego zamiar polegający na wystąpieniu z wnioskiem o decyzję środowiskową nie poddaje się ocenie prawnej, nie daje się prawnie zweryfikować, a w konsekwencji zamiar nie kreuje interesu prawnego w rozumieniu ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Organ dodał, że udostępnianie danych podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.k.g. (dane właścicieli nieruchomości, miejsce pobytu stałego lub adres siedziby), poprzez rozległe i nieograniczone rozumienie interesu prawnego opartego na nieweryfikowalnym zamiarze, czyniłoby taką ochronę nieefektywną, de facto fikcyjną, i stałby w sprzeczności z celem ustawodawcy.

Kierując się pouczeniem zawartym w powyższym piśmie, że wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonym w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", G. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę w przedmiocie odmowy wydania wypisów z rejestru gruntów.

W przedmiotowej skardze skarżąca zarzuciła Staroście Człuchowskiemu naruszenie przepisów postepowania stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności, tj. art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez wydanie pisma w przedmiocie odmowy wydania wypisów z rejestru gruntów, podczas gdy właściwą formą do odmowy wydania wypisów z ewidencji gruntów jest decyzja administracyjna zawierająca pouczenie o możliwości złożenia odwołania do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, co skutkuje tym, że pismo organu jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła Staroście Człuchowskiemu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. poprzez błędną jego wykładnię, która doprowadziła organ do wniosku, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego do uzyskania danych z ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy posiada interes prawny umotywowany okolicznościami faktycznymi, co w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt p.g.k. występuje, gdy istnieje bezpośredni związek pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a normą prawnomaterialną, na której budowany jest taki interes, co skarżąca wykazała w swoim wniosku;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na pozbawieniu skarżącej możliwości skorzystania z prawa do odwołania do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz błędnym pouczeniu co do środków zaskarżenia, podczas gdy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego sprawuje nadzór nad działaniem starosty i był w niniejszej sprawie uprawniony do rozpoznania odwołania, które przysługuje skarżącej,

b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej,

c) art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej w piśmie z dnia 20 października 2023 r. o odmowie wydania wypisów, brak wskazania jakie konkretnie informacje powinna skarżąca przedstawić, aby organ uznał jej interes prawny do otrzymania wnioskowanej informacji, i że organ dokonał błędnego pouczenia, pozbawiając skarżącą możliwości odwołania się w pierwszej kolejności do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła, w razie uwzględnienia zarzutu nieważności, o stwierdzenie nieważności zaskarżonego pisma organu z dnia 20 października 2023 r. w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i nakazanie wydania skarżącej przez organ wypisów zgodnie z treścią wniosku z dnia 11 września 2023 r. Ewentualnie, w razie nie uwzględnienia zarzutu nieważności, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) i wydanie skarżącej przez organ wypisów zgodnie z treścią wniosku z dnia 11 września 2023 r. Ponadto skarżąca wniosła o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Starosta Człuchowski wniósł o jej oddalenie, wskazując że zarzuty skarżącej są niezasadne. Organ podkreślił, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej dla odmowy udostępniania informacji z ewidencji gruntów i budynków. Zatem w sposób właściwy zastosowano formę zwykłego pisma, na które służy skarga do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wskazana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kategoria obejmuje zaskarżoną czynność. Jak wskazał organ, rozpoznanie wniosku nie przyjęło bowiem formy decyzji lecz formę czynności administracyjnej.

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że uwzględnienie skargi na czynność lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd, że ich podjęcie nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej czynności przeprowadzona przez Sąd w tak zakreślonej kognicji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organ rozpoznał wniosek skarżącej nieprawidłowo w formie czynności, podczas gdy rozpoznanie wniosku winno przyjąć formę decyzji administracyjnej.

Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie regulują wprost, w jakiej formie powinna być dokonana odmowa wydania stosownych dokumentów, czy informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Niemniej jednak zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zauważa się, że jeżeli norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej.

Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Decyzje administracyjne stanowią podstawową formę działania organów administracji publicznej. Sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem. Jeżeli ustawodawca nie reguluje formy działania, należy przyjąć domniemanie formy decyzji administracyjnej jako konstrukcję gwarantującą prawo do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Tym samym udostępnienie informacji, dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi czynność materialno-techniczną, natomiast odmowa dokonania tej czynności powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 654/11; a także wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 98/23, w Krakowie z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1242/21, w Kielcach z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 675/18 oraz w Lublinie z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt III SAB/Lu 4/22; zob. także pkt 27 komentarza do art. 24 p.g.k. (w:) M. Durzyńska,A. Gryszczyńska, I. Kamińska, K. Mączewski, W. Radzio, G. Szpor, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, LexisNexis 2013). Negatywne zatem rozstrzygnięcie, poprzez odmowę skarżącemu wydania wypisu i wyrysu, niezależnie od jego przyczyn (podmiotowych lub przedmiotowych), powinno przybrać formę decyzji. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest bowiem również umożliwienie stronie weryfikacji działań organu pierwszej instancji, poprzez wnoszenie środków zaskarżenia w trybie instancyjnym jak i środków nakierowanych na zwalczanie bezczynności organu (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 797/10, w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 98/23). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane powyżej stanowisko doktryny oraz orzecznictwa odnośnie konieczności wydania decyzji w przypadku odmowy wydania materiałów (dokumentów) z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Negatywne zatem rozstrzygnięcie powinno przybrać formę decyzji. Zarzuty skargi w tym zakresie zasługują zatem na uwzględnienie.

W sprawie brak było natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności czynności. Norma art. 126 k.p.a. przywołana w skardze dotyczy postanowień a nie czynności. Podobnie norma art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odnosząca się do decyzji, nie dotyczy czynności i nie znajduje do nich zastosowania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej czynności następuje zatem, zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie jej bezskuteczności.

W sytuacji, gdy w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, co skarżąca kwestionuje, i nie zrealizowano prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, brak było podstaw do oceny przez Sąd merytorycznych zarzutów skargi. Zarzuty te będą mogły podlegać ocenie sądu administracyjnego dopiero po wydaniu przez organ decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek i wyczerpaniu, zgodnie z wolą strony, toku instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł. Na zasądzoną kwotę składają się kwota wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.