Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 724/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152; art. 153
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 29 ust. 3; art. 30 ust. 1; art. 34 ust. 1 i 2; art. 33 ust. 2 pkt 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 264 § 1 i 2; art. 262 § 1 pkt 2; art. 263 § 1;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia K. B. i M. P., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. K. B. zwrócił się do Wójta Gminy K. o rozgraniczenie stanowiącej jego własność nieruchomości – działki nr [...] położonej w [...], z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną jako działka nr [...]. Jednocześnie wnioskodawca wniósł o obciążenie kosztami rozgraniczenia tego właściciela nieruchomości, który naruszył własność jednej z granicznych działek.

Po przeprowadzeniu postępowania, Wójt Gminy K. wydał w dniu [...] lutego 2020 r. decyzję nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w [...], obręb F., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność K. B., z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], której właścicielami są M. P. i C. P., wzdłuż linii biegnącej od punktu nr [...] poprzez punkty nr [...] do punktu nr [...], oznaczonej na szkicu granicznym stanowiącym załącznik do protokołu granicznego z dnia [...] grudnia 2019 r. sporządzonego przez upoważnionego geodetę Z. B..

Następnie, na skutek żądania M. P., sprawa o rozgraniczenie została przekazana Sądowi Rejonowemu w Ł..

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ pierwszej instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł, na którą składały się koszty czynności geodety w kwocie [...]zł oraz koszty korespondencji związanej z wyborem geodety w kwocie [...]zł. Organ pierwszej instancji obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości w równych częściach – to jest w kwotach po [...] zł, przy czym kwotę kosztów przypadającą na właścicieli działki nr [...] podzielił na dwie części, obciążając M. P. i C. P. kwotami po [...] zł.

Zażalenia na powyższe postanowienie wniosły wszystkie strony postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Wójt Gminy K. na podstawie art. 264 § 1 i 2 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 k.p.a. ponownie ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł, na którą składały się koszty czynności geodety w kwocie [...]zł oraz koszty korespondencji związanej z wyborem geodety w kwocie [...]zł. Organ pierwszej instancji obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego K. B. oraz M. P. w równych częściach – to jest w kwotach po [...] zł.

K. B. i M. P. wnieśli zażalenia na powyższe postanowienie.

We wniesionym zażaleniu K. B. zakwestionował wysokość wynagrodzenia geodety. Podniósł ponadto, że żądając rozgraniczenia zastrzegł, iż jego koszty ma ponieść druga strona postępowania. W ocenie skarżącego, wszczynając postępowanie Wójt tym samym zaakceptował powyższy wniosek. Skarżący zakwestionował też stanowisko organu pierwszej instancji o odniesieniu korzyści z ustalenia przebiegu granicy wskazując, że korzyści takiej nie stanowi odzyskanie 8 arów gruntu, który zawłaszczył jego sąsiad.

Natomiast M. P. w swoim zażaleniu podniósł, że koszty rozgraniczenia powinien ponieść K. B., w którego wyłącznym interesie leżało wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, gdyż granica działek była ukształtowana kilkadziesiąt lat temu, na skutek wieloletniego użytkowania i zgodnego posiadania.

Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2021 r. wskazało, że obciążenie stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego wynika z przepisów art. 262 i art. 263 k.p.a. i jest dopuszczalne, gdy organ administracji nie ma ustawowego obowiązku poniesienia tych kosztów. Koszty rozgraniczenia nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, gdyż z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne taki obowiązek nie wynika. Koszty te, co do zasady, ponoszone są w interesie stron rozgraniczenia.

Organ odwoławczy ocenił jako prawidłowe ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ustalona wysokość kosztów znajduje bowiem potwierdzenie w zgromadzonych dowodach, w szczególności obrazujących procedurę wyłonienia geodety, zakres prac geodety obejmujących czynności na gruncie i sporządzoną w ich wyniku dokumentację oraz wysokość wynagrodzenia wynikającego z wystawionej przez geodetę w dniu [...] lutego 2020 r. faktury nr [...]. W związku z zarzutami podniesionymi przez K. B. organ odwoławczy wyjaśnił, że wybór geodety nastąpił w trybie zapytań ofertowych, które zostały skierowane do pięciu podmiotów uprawnionych do tego rodzaju czynności. Kolegium wskazało również, że kwota wynagrodzenia geodety w niniejszej sprawie nie odbiega od wynagrodzeń za podobne czynności rozgraniczeniowe, nie jest odosobniona ani wygórowana. W ocenie organu odwoławczego błędne jest też przeświadczenie skarżącego, że uwzględniając wniosek o rozgraniczenie organ administracji publicznej powinien tym samym uwzględnić warunek co do osoby ponoszącej koszty rozgraniczenia. Jak podkreślił organ, żadna ze stron postępowania nie ma wpływu na wybór geodety, który będzie wykonywał czynności w postępowaniu, ani na wysokość jego wynagrodzenia. Strona nie może także narzucić organowi zasad, wedle których ma rozdzielić koszty postępowania.

Organ odwoławczy podkreślił równocześnie, że rozgraniczenie działek nr [...] i nr [...] było zasadne. Postępowanie wykazało bowiem, że dotychczas granica pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami nie była ustalona i stanowiła przedmiot sporu, czego dodatkowym potwierdzeniem jest okoliczność, iż obecnie w przedmiocie rozgraniczenia toczy się spór przed sądem powszechnym.

W ocenie organu żadna ze stron nie przyczyniła się do zwiększenia kosztów postępowania, a obie strony w równym stopniu przyczyniły się do powstania tych kosztów. Jednocześnie żadne okoliczności faktyczne nie wskazują, by można było strony obciążyć kosztami w innej proporcji, niż po połowie. Granica pomiędzy nieruchomościami w przypadku każdego z właścicieli ma tę samą długość, jest wyznaczona tymi samymi punktami granicznymi. Zatem zarówno interes prawny każdej ze stron rozgraniczenia, jak i korzyść odnoszona z rozgraniczenia, wyrażająca się w uzyskaniu pewności co do przebiegu granicy, jest taka sama dla każdego z właścicieli. Tym samym zasadny jest równy rozkład kosztów postępowania pomiędzy jego strony. Odnosząc się do argumentu skarżącego K. B., że nie odniósł on korzyści z rozgraniczenia, organ odwoławczy wskazał, że czym innym jest ustalenie przebiegu granicy nieruchomości, a czym innym naruszenie posiadania. Korzyść z rozgraniczenia w postaci wiedzy co do przebiegu granicy nieruchomości jest wartością niepieniężną. Koszty postępowania rozgraniczeniowego nie mają charakteru odszkodowawczego za naruszenie posiadania, są natomiast ekwiwalentem kosztów poniesionych przez organ administracji publicznej, na którym spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, ale nie jest jego obowiązkiem poniesienie kosztów tego postępowania.

Organ odwoławczy za niezasadne uznał również argumenty podniesione w zażaleniu wniesionym przez M. P.. Jak podkreślił organ, wieloletnie respektowanie granicy nie jest równoznaczne z rozgraniczeniem przeprowadzanym w postępowaniu administracyjnym. W przekonaniu organu odwoławczego w okolicznościach sprawy nie było podstaw do odstąpienia od zasady równego podziału kosztów postępowania w stosunku do K. B. oraz M. P.. Organ uznał jedynie za zasadne nieobciążanie C. P. kosztami tego postępowania, mając na względzie, że chociaż jest ona współwłaścicielką działki nr [...], to od lat faktycznie nie włada tym gruntem.

K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jego uchylenia oraz obciążenia M. P. kosztami postępowania rozgraniczeniowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że własność nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nabył w [...] r. Poprzedni właściciele wskazywali granicę zgodną z granicą wyznaczoną, jednakże nie potrafili wskazać miejsc położenia stałych punktów granicznych z tej przyczyny, że M. P. przesuwał granicę swojej działki nr [...] i ostatecznie zawłaszczył 2,5 m z działki skarżącego. Od [...] r. z powodu naruszania granic działki nr [...] regularnie kilka razy w roku miały miejsce interwencje policji. Ponadto przed Sądem Rejonowym w Ł. toczy się sprawa o sygn. akt I C [...] dotycząca bezprawnego zawłaszczenia pola przez M. P.. W związku z wniesieniem przez skarżącego w 2019 r. wniosku do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o zalesienie działki nr [...], co wiązało się z koniecznością zachowania wymiarów działki, oraz w związku nieprzyjęciem przez właściciela działki nr [...] propozycji polubownego zakończenia sporu, skarżący wystąpił do Wójta Gminy K. o rozgraniczenie nieruchomości, pod warunkiem, że koszty postępowania obciążą tego właściciela, który naruszył własność jednej z rozgraniczanych działek. Skarżący podkreślił, że nie zgadzał się na rozgraniczenie nieruchomości i obciążenie kosztami obu stron postępowania. Zdaniem skarżącego, wszczynając postępowanie rozgraniczeniowe Wójt Gminy K. wyraził zgodę na ten warunek i tym samym niejako zawarł ze skarżącym umowę, której ostatecznie nie dotrzymał. W ocenie skarżącego, obciążenie go kosztami postępowania narusza jego prawa obywatelskie. Kosztami postępowania rozgraniczeniowego powinien zostać obciążony M. P., który ponosi winę za notoryczne naruszenia granicy. Skarżący zakwestionował również wysokość kosztów wynagrodzenia geodety wskazując, że koszt wyznaczenia granic całej działki zwyczajowo waha się w granicach 2.500-3.000 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych jako działka nr [...], stanowiąca własność K. B. oraz jako działka nr [...], stanowiąca własność C. P. i M. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia prawa, o którym mowa w przytoczonych wyżej przepisach.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł oraz obciążenia tymi kosztami po połowie M. P. i K. B..

W związku z opisanym przedmiotem sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.), a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453).

Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 powołanej ustawy – jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic – zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy – wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy).

Zasadą jest udział geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego.

Trzeba podkreślić, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy działu IX kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym koszty postępowania rozgraniczeniowego nie mają charakteru kosztów, które w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. powinny być uiszczone przez stronę z góry, pod rygorem zwrotu wniosku na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000 r., II SA/Kr 816/00, ONSA 2002/1/35).

Zgodnie z art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (§ 1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2).

Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Na mocy art. 262 § 2 k.p.a. w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania.

Wykładnia gramatyczna przepisu art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26, Prok. i Pr.-wkł. 2007/3/38 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r. II SA/Gd 2016/98, a także J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880-882; C. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582).

Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.).

Z powyższych przepisów wynika, że wbrew stanowisku skarżącego organ prowadzący administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe nie może w drodze umowy z wnioskodawcą ustalić zasad ponoszenia kosztów tego postępowania, a w szczególności ustalić, że koszty te poniesie wyłącznie jedna ze stron postępowania. Zatem argumenty skarżącego sprowadzające się do twierdzenia, że wszczynając postępowanie rozgraniczeniowe Wójt Gminy K. zawarł ze skarżącym wiążącą umowę w zakresie sposobu rozliczenia kosztów, są bezzasadne. Mimo, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości toczyło się na wniosek skarżącego, nie można przyjąć stanowiska, iż rozdział kosztów postępowania administracyjnego normuje umowa pomiędzy organem, a wnioskodawcą postępowania. Postępowanie organu administracji normują bowiem w takiej sytuacji przywołane wyżej przepisy prawa. Jednocześnie z treści wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie wynika, by skarżący rzeczywiście zastrzegł, iż wnosi o wszczęcie postępowania jedynie pod warunkiem poniesienia kosztów postępowania przez drugą jego stronę, zaś w przeciwnym wypadku nie domaga się wszczęcia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, co wymagałoby wyjaśnienia w zakresie rzeczywistej woli wszczęcia postępowania. Treść wniosku nie pozostawia natomiast w tym zakresie żadnych wątpliwości. Zawarte we wniosku sformułowanie "Wnoszę o obciążenie kosztami rozgraniczenia tego właściciela nieruchomości, który naruszył własność jednej z granicznych działek" wskazuje, że skarżący złożył wniosek co do sposobu rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ale nie żądał wszczęcia postępowania jedynie pod warunkiem uwzględnienia powyższego wniosku.

Jeśli chodzi o sposób rozdziału kosztów postępowania administracyjnego wskazać należy, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjęta w sprawie o sygn. akt I OPS 5/06, rozstrzygnęła występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. W świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma charakter prawnie wiążący.

Zatem w okolicznościach sprawy, w sytuacji, gdy istnieje spór co do przebiegu granicy, nie można zasadnie twierdzić, że interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym ma tylko jedna ze stron postępowania, a w szczególności, że kosztami tymi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miałby być w całości obciążony M. P.. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli obu nieruchomości, których granica stała się sporna, a zatem zarówno w interesie skarżącego, który złożył wniosek o rozgraniczenie, jak również w interesie uczestnika tego postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte w związku z istniejącym sporem dotyczącym przebiegu linii granicznej pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność skarżącego oraz nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność M. P. i C. P.. Treść zażaleń wnoszonych przez strony postępowania na postanowienia Wójta Gminy K., a także treść skargi potwierdzają istnienie sporu granicznego co najmniej od [...] r. Fakt utrzymywania się tego sporu także w trakcie postępowania rozgraniczeniowego potwierdza treść protokołu granicznego sporządzonego w dniu [...] grudnia 2019 r. przez upoważnionego geodetę Z. B.. Z dokumentu tego wynika jednoznacznie, że pełnomocnik skarżącego oraz M. P. wskazywali różne punkty jako wyznaczające przebieg granicy między działkami.

Istotnym w sprawie jest również podkreślenie, że obie strony postępowania rozgraniczeniowego nie znały rzeczywistego przebiegu całej linii granicznej. Taki wniosek wynika z treści dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez upoważnionego geodetę, a w szczególności z treści punktu 9.2. protokołu granicznego, zawierającego oświadczenia pełnomocnika skarżącego oraz M. P. co do przebiegu granicy, w zestawieniu z treścią szkicu granicznego. Uwidoczniona na tym szkicu linia graniczna wyznaczona według dokumentów geodezyjnych przebiega bowiem w sposób odmienny od wskazań obu stron. Ponadto uczestniczący w czynnościach na gruncie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie jest w stanie wskazać dokładniejszego przebiegu granicy.

W związku z powyższym nie można zatem uznać za uzasadnione stanowiska skarżącego o braku jego interesu w rozgraniczeniu, skoro rzeczywisty przebieg linii granicznej nie był stronie znany, a granica stanowiła przedmiot sporu.

W opisanych okolicznościach nie ma zaś podstaw do uznania, że jeden z właścicieli rozgraniczanych nieruchomości mógłby być obciążony kosztami tego postępowania w mniejszej części, niż właściciel drugiej.

Podniesione w skardze zarzuty nie podważają także prawidłowości zaskarżonego postanowienia w zakresie odnoszącym się do wysokości ustalonych przez organ pierwszej instancji kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Na koszty te składało się wynagrodzenie upoważnionego geodety w kwocie [...]zł oraz koszty korespondencji w kwocie [...]zł – łącznie [...] zł.

Wybór upoważnionego geodety został dokonany w drodze zapytań o cenę. Jak wynika z akt sprawy, pierwsze zapytanie o cenę z dnia [...] maja 2019 r. zostało skierowane do pięciu wykonawców prac geodezyjnych, drugie zapytanie z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz trzecie z dnia [...] sierpnia 2019 r. były każdorazowo kierowane do trzech wykonawców. W dwóch pierwszych przypadkach nikt nie odpowiedział na zapytanie. Dopiero na skutek ostatniego zapytania do wykonania czynności rozgraniczenia zgłosił się geodeta Z. B.. Geodeta zaoferował wykonanie rozgraniczenia nieruchomości za cenę [...] zł plus podatek od towarów i usług – łącznie [...] zł.

Okoliczność, że na zapytania kierowane do wielu wykonawców odpowiedział tylko jeden geodeta, przemawia za uznaniem, że wskazana w ofercie geodety Z. B. cena wykonania zadania – na poziomie [...] zł netto, ma charakter ceny rynkowej.

Kwota [...]zł brutto została także wskazana w umowie dnia [...] września 2019 r. zawartej pomiędzy Gminą K., a geodetą Z. B. oraz w fakturze nr [...] wystawionej przez geodetę po wykonaniu pracy geodezyjnej. W dniu [...] lutego 2020 r. Gmina K. zapłaciła geodecie Z. B. wynagrodzenie w kwocie [...]zł (potwierdzenie wykonania operacji k. 77 akt administracyjnych).

Wymieniony koszt pracy geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, nie budzi wątpliwości co do jego wysokości. Zgodzić się należy z organem, że ustalona wysokość kosztów nie odbiega od cen rynkowych za podobne czynności rozgraniczeniowe. Stanowisko to znajduje pełne potwierdzenie w stanach faktycznych rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie spraw, których przedmiot stanowiły koszty postępowania rozgraniczeniowego. Dla przykładu, w sprawach III SA/Lu 561/19 oraz III SA/Lu 564/19, dotyczących kosztów ustalenia granicy pomiędzy dwiema nieruchomościami, koszty te wynosiły – odpowiednio – 5.400 zł oraz 5.000 zł, zaś w sprawach III SA/Lu 228/20 oraz III SA/Lu 245/20, dotyczących kosztów ustalenia granicy pomiędzy więcej niż dwiema nieruchomościami – odpowiednio – 7.000 zł oraz 7.056 zł. Wysokość kosztów nie była w wymienionych sprawach przedmiotem sporu.

W ocenie Sądu, upoważniony geodeta przeprowadził czynności rozgraniczenia zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). W szczególności geodeta przeprowadził analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (operat scalenia i operat z działu spadku nr [...] z [...] r. w powiązaniu z operatem uwłaszczeń), ustalił przebieg granic na gruncie, sporządził protokół graniczny oraz opracował opinię dotyczącą przebiegu granic. Prawidłowość wykonania przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodność sporządzonych dokumentów z obowiązującymi przepisami została potwierdzona postanowieniem Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2020 r. wydanym w oparciu o art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu wójt, burmistrz (prezydent miasta) dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy czynności wykonane przez upoważnionego geodetę zostały ocenione jako prawidłowe, czego wyrazem było także włączenie sporządzonej przez geodetę dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zaznaczyć należy, że status prawny geodety uprawnionego w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest postrzegany jednolicie (por. M. Durzyńska, Rozgraniczenie i podział nieruchomości, Wyd. I, LexisNexis Warszawa 2009, str. 88 i nast.). Z jednej bowiem strony przypisywana jest mu wprawdzie pozycja zbliżona do pozycji biegłego, z drugiej strony - co niewątpliwie wynika z obowiązującej regulacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, geodeta działa w ramach kompetencji właściwego organu, z jego "upoważnienia". Rola biegłego bywa przypisywana geodecie uprawnionemu ze względu na fakt, że jest on specjalistą i jego udział w sprawie jest konieczny. Nie zmienia to jednak faktu, że udział geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym opiera się na upoważnieniu właściwego organu i jest obligatoryjny (art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), inaczej niż ma to miejsce co do zasady w przypadku biegłych, do których – zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zwrócić się o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Geodeta czuwa nad przebiegiem postępowania rozgraniczeniowego, w ramach którego jest kompetentny do wstrzymania czynności w razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony (art. 32 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), jak i do czuwania nad właściwym sporządzeniem dokumentacji postępowania rozgraniczeniowego, w tym protokołu granicznego lub aktu ugody (art. 32 ust. 5, art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Do kompetencji geodety należy też m.in. potwierdzanie dokumentów lub ich kopii, podlegających włączeniu do operatu rozgraniczeniowego, przyjmowanie oświadczeń stron dotyczących przebiegu granicy (§ 6 ust. 2, § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości). Geodeta nie działa przy tym jak zastępca organu administracji, jego kompetencje w określonym ustawowo zakresie są autonomiczne, skoro wydanie decyzji administracyjnej przez właściwy organ poprzedza dokonanie przez ten organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, a w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ nie ma upoważnienia do prawidłowego wykonania tych czynności, lecz jest zobowiązany zwrócić upoważnionemu geodecie dokumentację do poprawy i uzupełnienia (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Takie obowiązki, jak gromadzenie dowodów świadczących o stanie prawnym nieruchomości oraz dokonywanie ich oceny z uwzględnieniem gradacji tych dowodów wynikającej z art. 33, 34 i 35 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, odróżniają pozycję geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym od pozycji biegłego w postępowaniu administracyjnym, chociaż niewątpliwie jego udział w postępowaniu opiera się na wiedzy fachowej i wiadomościach specjalnych geodety. Podkreślić należy, że biegły w postępowaniu administracyjnym sam nie gromadzi dowodów ani nie ocenia wiarygodności materiału dowodowego. Ponadto pozycja upoważnionego geodety różni się zasadniczo od pozycji biegłego w postępowaniu administracyjnym w sytuacji istniejącego sporu granicznego i nakłaniania stron do zawarcia w jego obecności, w trakcie rozprawy granicznej, ugody, mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Właściwy organ administracji nie uczestniczy bezpośrednio ani w czynnościach technicznych związanych z rozgraniczeniem, ani w rozprawie granicznej, a w jego zastępstwie, a więc w roli organu działa geodeta, z upoważnienia tego organu. To geodeta bada, czy zachodzą przesłanki do zawarcia ugody granicznej i powinien odmówić spisania takiej ugody, gdyby jej treść była wyraźnie sprzeczna ze zgromadzonym w sprawie miarodajnym materiałem dowodowym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 1997 r., sygn. SA/Ka 2492/95, ONSA 4/1998). Geodeta sporządza akt ugody (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości). Ugoda zawarta przed geodetą kończy spór graniczny i nie podlega merytorycznej ocenie i zatwierdzeniu przez organ administracji publicznej. Zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny czynności podejmowane przez geodetę w trakcie rozprawy granicznej sytuują geodetę w pozycji mediatora-koncyliatora (por. D. Felcenloben, Rozgraniczanie nieruchomości, Wyd. Gali Katowice, Wydanie I. Październik 2008 r. str. 103). Tak kształtująca się, specyficzna pozycja i rola upoważnionego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym nie daje więc podstawy do przyjęcia, że jest on w takim postępowaniu biegłym w rozumieniu przepisu art. 84 k.p.a. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. III SA/Kr 1556/13 oraz z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. III SA/Kr 788/18). Skoro zatem do geodety działającego w oparciu o art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ma zastosowania art. 84 ust. 1 i 2 k.p.a., to brak jest też podstaw do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w oparciu o art. 56 § 1 k.p.a., a tym samym do stosowania przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w tym również przepisów wydanego w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postepowaniu cywilnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 989).

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i nie zachodzą podstawy do jego uchylenia.

W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.