Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 444/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust.1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bytowie na uchwałę Rady Gminy Parchowo z dnia 19 listopada 2019 r., nr X.90.2019 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet dla Przewodniczącego, Zastępców, Przewodniczących Komisji, Radnych Rady Gminy Parchowo oraz Sołtysów Gminy Parchowo stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 19 listopada 2019 r. Rada Gminy Parchowo – działając na podstawie art. 25 ust. 4 i ust. 8 oraz art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. - zwanej dalej "u.s.g.") - podjęła uchwałę nr X.90.2019 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet dla Przewodniczącego, Zastępców, Przewodniczących Komisji, Radnych Rady Gminy Parchowo oraz Sołtysów Gminy Parchowo.

Uchwała zawierała następujące postanowienia:

§ 1.

ust. 1. Ustala się zryczałtowaną miesięczną dietę dla Przewodniczącego Rady Gminy w wysokości 100 % minimalnego wynagrodzenia, ustalonego na podstawie art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2177 ze zm.). Dieta, o której mowa powyżej nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 50 % półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe.

ust. 2. Ustala się dietę dla Zastępców Przewodniczącego Rady za udział w sesji w wysokości 15 % minimalnego wynagrodzenia, ustalonego na podstawie art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

ust. 3. Ustala się dietę dla Przewodniczących Komisji za prowadzenie posiedzenia w wysokości 15 % minimalnego wynagrodzenia, ustalonego na podstawie art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

ust. 4. Ustala się dietę dla radnych za udział w posiedzeniu sesji i Komisji w wysokości 11 % minimalnego wynagrodzenia, ustalonego na podstawie art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

Ust. 5. Ustala się zryczałtowaną, miesięczną dietę dla sołtysów w wysokości 300 zł. brutto.

§ 2.

ust. 1. Zryczałtowana dieta będzie wypłacana Przewodniczącemu Rady Gminy po upływie miesiąca za który przysługuje, z dołu do 10-go następnego miesiąca, a za miesiąc grudzień danego roku do końca grudnia.

ust. 2. Zryczałtowana miesięczna dieta będzie wypłacana sołtysom po upływie miesiąca za który przysługuje, z dołu do 10-go dnia każdego miesiąca, a za miesiąc grudzień danego roku do końca grudnia.

ust. 3. Zastępcom Przewodniczącego, Przewodniczącym Komisji oraz Radnym, dieta będzie wypłacana za każdy dzień udziału w posiedzeniu Rady lub Komisji w ciągu 3 dni roboczych.

ust. 4. Diety będą wypłacane przelewem na konto bankowe, wskazane przez radnego lub sołtysa, albo na pisemny wniosek w kasie.

§ 3.

ust. 1. Przy zbiegu uprawnień do diety, przysługuje dieta w wyższej wysokości.

ust. 2. Wszystkie diety wypłacane będą w zaokrągleniu do pełnej złotówki (od 0,51 zł w górę, do 0,50 zł w dół).

§ 4. Traci moc uchwala Nr II/9/2010 Rady Gminy Parchowo z dnia 06 grudnia 2010 roku w sprawie ustalenia wysokości diet dla Przewodniczącego Rady Gminy Parchowo, Zastępców Przewodniczącego Rady Gminy Parchowo, Przewodniczących Komisji Rady Gminy Parchowo, Radnych Rady Gminy Parchowo i Sołtysów Gminy Parchowo.

§ 5. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Parchowo.

§ 6. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 roku.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Bytowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazaną powyżej uchwałę nr X.90.2019 Rady Gminy Parchowo z dnia 19 listopada 2019 r., zmieniona następnie uchwałą nr XLII.363.2023 z dnia 19 lipca 2023 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. - poprzez brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego mimo, że stanowi ona akt prawa miejscowego;

- art. 37b ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, polegające na ustaleniu w § 1 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały diety w formie stałego wynagrodzenia przysługującego sołtysom, niezależnie od rzeczywistych kosztów związanych z pełnieniem funkcji, do czego organ nie posiadał kompetencji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że treść § 6 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie "z dniem podjęcia". W ocenie Prokuratora przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jako taka powinna podlegać ogłoszeniu, gdyż zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. Co prawda, w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to jednak taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, tzn. zawierające zwroty wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia, a ponadto mające charakter generalny, tzn. definiujące adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy oraz abstrakcyjny, tj. nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Zaznaczył, że przepisy prawa miejscowego muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, a nie konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Prokurator podkreślił, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przy kwalifikowaniu danej uchwały jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w niej zawartych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego. W tym kontekście uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego i spełnia wyżej wymienione kryteria (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1181/20).

Z przywołanych regulacji wynika, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, gdyż na ich podstawie, jej adresaci uzyskali konkretne uprawnienia do otrzymania diety. Ponadto uchwała zawiera normy generalno-abstrakcyjne jako, że adresatami przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale nie są konkretne osoby, ale każdy, kto pełniłby funkcję radnego w Radzie, a jednocześnie diety radnych mają charakter powtarzalny, a nie są jednorazowo przyznawane. Potwierdza to okoliczność, że zaskarżony akt nie jest związany z kadencyjnością Rady, ale uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

Ponadto Prokurator zaznaczył, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa wewnętrznego, który jest kierowany do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje.

Zakwalifikowanie danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem, z czym wiąże się fakt i moment rozpoczęcia obowiązywania uchwały w porządku prawnym i norm w niej zawartych, co z kolei jest warunkowane prawidłowym jej ogłoszeniem. Warunek ogłoszenia aktu prawa miejscowego w celu wywołania jego skuteczności w obrocie prawnym, tj. obowiązywania, a ponadto regulacje dotyczące trybu ogłoszenia i wejścia w życie takiego aktu i kompetencje rady gminy w tym zakresie, zawierają przepisy art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz wskazywane w petitum niniejszej skargi: art. 4 i art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g.

Z przywołanych regulacji wynika, że pomimo obowiązywania powyższych przepisów w chwili wydawania zaskarżonej uchwały, nie znalazły one odzwierciedlenia w stosownej jej publikacji w dzienniku urzędowym, właściwym dla województwa pomorskiego. Zdaniem skarżącego skutkiem powyższego zaniechania i nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Nieopublikowanie uchwały z zakresu prawa miejscowego, wbrew wymaganiom wynikającym z przepisów art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, należy uznać za istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Nieważność ta dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Następnie podniesiono także, że w uchwale niewłaściwie wykonano dyspozycję art. 37b u.s.g., co również jest naruszeniem istotnym, wpływającym na legalność całej uchwały. Ponieważ określenie diety przysługującej sołtysom, w § 1 ust. 1 pkt 5 uchwały w formie stałego wynagrodzenia - niezależnie od rzeczywistych kosztów związanych z pełnieniem funkcji i bez określenia, kiedy dieta nie będzie przysługiwała, bądź nastąpi jej zwrot, np. gdy sołtys nie wykonuje swojej funkcji przez dłuższy czas - przekracza uprawnienie zawarte w delegacji określonej w art. 37b u.s.g. Skarżący wskazał, że dieta stanowi rekompensatę za utracone zarobki, a nie jest świadczeniem pracowniczym (tak w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14). Sprowadza się do wyrównania i zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie jest świadczeniem z tytułu samego tylko faktu pełnienia tej funkcji. Takie przekroczenie przez organ gminy kompetencji ustawowych, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące również nieważnością uchwały (tak w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 275/22).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Parchowo wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na uwzględnienie skargi Prokuratora w całości w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i podjęcie nowej uchwały nr XLII.363.2023 w dniu 19 lipca 2023 r. Ponadto organ wskazał, że uchylając pierwotną uchwałę z dnia 19 listopada 2019 r. określił, że została ona uchwalona z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej także jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola ta sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie natomiast z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Są to w głównej mierze uchwały podjęte z naruszeniem: przepisów prawa miejscowego (np. bez wymaganej statutem opinii komisji organu stanowiącego); przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał; podstawy prawnej podejmowanych uchwał; przepisów prawa ustrojowego; przepisów prawa materialnego (przez ich wadliwą wykładnię); przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 428/22; w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 519/22; w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1083/21; w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1280/21, a także wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21). Nieistotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane – lecz wydaje się, że obejmuje ono naruszenie prawa o drobnym, nieistotnym wręcz charakterze czy mało znaczące dla istoty danego zagadnienia – jak np.: błędy, oczywiste omyłki o charakterze pisarskim i rachunkowym, wskazanie w treści uchwały niewłaściwej podstawy prawnej, jeśli przepis stanowiący rzeczywistą normę kompetencyjną faktycznie istnieje (zob.: Legalis/el - komentarz do art. 91 u.s.g. [w:] P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. I, Warszawa 2023).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała nr X.90.2019 Rady Gminy Parchowo z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet dla Przewodniczącego, Zastępców, Przewodniczących Komisji, Radnych Rady Gminy Parchowo oraz Sołtysów Gminy Parchowo, która następnie została zmieniona uchwałą nr XLII.363.2023 z dnia 19 lipca 2023 r.

Rozważając wniesioną przez Prokuratora skargę, należy wskazać, że dotyczy ona kwestii podstaw prawnych działania organu władzy publicznej, jaką jest rada gminy. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły i podlegają ogłoszeniu na zasadach określonych w ustawach, co wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. I tak, ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 - dalej także jako "u.o.a.n.") reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej.

Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który został wydany na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego, określający w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania adresatów. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2760/21). Ponadto w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17).

Biorąc powyższe pod uwagę, w niniejszym postępowaniu Sąd podziela pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 356/23).

Wskazać należy, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet dla Przewodniczącego, Zastępców, Przewodniczących Komisji, Radnych oraz Sołtysów Gminy Parchowo zawiera normy abstrakcyjne, gdyż diety mają charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą konkretnego, pojedynczego zdarzenia ale mają charakter generalny, gdyż ich adresatem jest każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety w wysokości zależnej od zajmowanego stanowiska. Ponadto uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady w związku z tym zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

Dodać należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Radny jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego gminy, natomiast sołtys jako przedstawiciel społeczności lokalnej reprezentuje mieszkańców sołectwa. Samo pełnienie funkcji radnego czy też sołtysa bądź zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub gminnej administracji.

Zgodnie z art. 13 u.o.a.n. akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że taka uchwała nie może wejść w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych, także tych wprowadzonych późniejszą uchwałą zmieniającą. Zatem zapis § 6 zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, oznacza że do ogłoszenia uchwały w sposób prawem przewidziany nie doszło.

W związku z tym, mając na uwadze przytoczone powyżej przepisy należy podkreślić, że niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie jej należytej publikacji, wynikających z art. 42 u.s.g w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Ponadto na marginesie jedynie wskazać należy, że podniesiony przez skarżącego zarzut, że w uchwale niewłaściwie wykonano dyspozycję art. 37b u.s.g. poprzez określenie diety przysługującej sołtysom w formie stałego wynagrodzenia, jest trafny. Co do zasady bowiem sołtysowi i innym przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych za sam fakt pełnienia tej funkcji nie przysługuje żadne wynagrodzenie, gdyż funkcja ta ma wymiar społeczny. W piśmiennictwie wskazuje się, że osoby sprawujące mandat nie pozostają w stosunku pracy z tego tytułu, nie otrzymują więc za pełnienie tych funkcji wynagrodzenia. Dieta bowiem stanowi rekompensatę za utracone zarobki a nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyroki NSA: z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1825/94 oraz z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, a także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 50/18).

Odnosząc się natomiast do wniosku Rady Gminy Parchowo o umorzenie postępowania z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały na skutek podjęcia przez Radę Gminy Parchowo uchwały nr XLI.363.2023 z dnia 19 lipca 2023 r., zgodnie z którą straciła moc zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Parchowo z dnia 19 listopada 2019 r., Sąd wskazuje, że nie może on zostać uwzględniony. Należy zaznaczyć, że skutki prawne uchylenia aktu a stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku, a jedynie skutek ex nunc, tj. na przyszłość. Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W orzeczeniu z dnia 14 lutego 1994 r. (sygn. akt K 10/93) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W związku z powyższym uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 126/21).

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie ("z dniem podjęcia"), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.

Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.