Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 745/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K. sp. z o.o. z siedzibą w T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 23 września 2024 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołań A. B. i R. S. z dnia 29 lutego 2024 r. od decyzji Burmistrza K. znak [...] z dnia 15 lutego 2024 r. wydanej po przeprowadzeniu wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza K. z dnia 28 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...] w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji SKO opisało stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją z dnia 15 lutego 2024 r. nr [...] wydaną po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza K. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 28 lipca 2022 r. dla budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...] w K., Burmistrz K. orzekł, iż decyzja nr [...] z dnia 28 lipca 2022 r. została wydana z naruszeniem prawa, oraz orzekł nie uchylać tej decyzji gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ wskazał, iż A. i J. B. byli pozbawieni prawa do udziału w postępowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia 15 lutego 2024 r. wnieśli A. B. i R. S..

Pismami z dnia 29 lutego 2024 r. A. B. i R. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyżej wskazanej decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 05 kwietnia 2024 r. [...] wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 28 lipca 2022 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2024 r. zawiesiło z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego.

Decyzją z dnia 10 maja 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. o warunkach zabudowy z dnia 28 lipca 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...] w K..

Postanowieniem z dnia 23 września 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło z urzędu zawieszone postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2024 r. postępowanie w przedmiocie rozpoznania odwołań A. B. i R. S. z dnia 29 lutego 2024 r. od decyzji Burmistrza K. z dnia 15 lutego 2024 r. wydanej po przeprowadzeniu wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza K. z dnia 28 lipca 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...] w K..

W treści uzasadnienia decyzji z dnia 23 września 2024 r. organ wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania złożonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. A. i J. B. wskazali, iż dowiedzieli się o wydanej decyzji w dniu 10 stycznia 2024 r. Wniosek o wznowienie złożono natomiast w dniu 12 lutego 2024 r.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie zweryfikował tej informacji, przyjmując oświadczenie wnioskodawców. SKO podkreśliło, że organ I instancji powinien ustalić w jakich okolicznościach i z jaką datą wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji. To na stronie ciąży obowiązek wykazania tej daty, a na organie ocena tej okoliczności.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć są przepisy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 K.p.a., a w sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje posiadanie przez nich interesu prawnego.

SKO podkreśliło również, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykażą w konkretnych okolicznościach tej sprawy istnienie przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania zakończonego decyzją Burmistrza K. z dnia 28 lipca 2022 r. był R. S.. A. B. i J. B. nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji. A. B. i J. B. są właścicielami nieruchomości nr [...], a zatem bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Zdaniem Kolegium osobom tym przysługiwał zatem status strony w prowadzonym postępowaniu.

SKO wskazało, że obowiązkiem organu, po ustaleniu, że decyzja ostateczna była dotknięta jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. - jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie wznowienie nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej. Dopiero przeprowadzenie postępowania co do istoty może doprowadzić do wyprowadzenia tezy, że co prawda doszło do naruszeń procesowych przy rozpoznawaniu sprawy, ale nie miały one żadnego znaczenia, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści jaką wydał organ I instancji. Aby jednak było uprawnione takie twierdzenie konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie i wypowiedzenie się we wszystkich wymaganych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym elementach decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Ponadto organ II instancji wyjaśnił, iż zastosowanie przesłanki określonej w art. 146 § 2 K.p.a. może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej. Kolegium wskazało, że organ ma obowiązek zastosować przepisy prawa materialnego w taki sposób, jakby na nowo prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Strona bowiem, która została pozbawiona udziału w postępowaniu zwykłym ma zagwarantowane prawo, że po wznowieniu postępowania zostaną zachowane standardy prowadzenia postępowania w taki sposób jakby zostało "reaktywowane" postępowanie, w którym nie brała bez własnej winy udziału.

SKO zauważyło, że w wyniku wznowionego postępowania organ I instnacji w dniu 24 stycznia 2024 r. stworzył projekt decyzji w przedmiocie wznowienia. Dalej w dniu 26 stycznia 2024 r. organ zawiadomił strony o treści art. 10 K.p.a. tj. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania merytorycznego w sprawie (co do istoty sprawy). Ponadto nie przeprowadził na potrzeby niniejszego (wznowionego) postępowania analizy urbanistycznej. Organ I instancji nie sporządził na potrzeby tej sprawy projektu decyzji podpisanego przez uprawnionego urbanistę. Dalej organ nie przesłał projektu decyzji do uzgodnień w organami uzgadniającymi.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. sp. z o.o. z siedzibą w T. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. błędne przyjęcie, że podanie o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie zostało wniesione w terminie;

2. naruszenie art. 148 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia w którym wnoszący podanie dowiedział się o istnieniu decyzji a nie od dnia w którym wnoszący podanie zapoznał się z treścią decyzji;

3. pominięcie rozważań, czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Jednocześnie strona wnosząca sprzeciw wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W ocenie strony wnoszącej sprzeciw skoro z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że strony uzyskały informację o podanie wznowienia postępowania w dniu 10 stycznia 2024 r. a podanie złożyły w dniu 12 lutego 2024 r. z uchybieniem terminu to w takim wypadku już tylko ta okoliczność powinna skutkować nieuwzględnieniem przez organ II instancji obu odwołań od decyzji Burmistrza K. z dnia 15 lutego 2024 roku.

Ponadto w ocenie strony wnoszącej sprzeciw podmioty inicjujące wszczęcie postępowania wznowieniowego nie wykazały w jaki sposób wpływ zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy instalacji fotowoltaicznej może wpływać na ich sferę uprawnień związanych z korzystaniem nieruchomości będących ich własnością. Jak dalej wskazała strona wnosząca sprzeciw sam fakt, iż właściciele sąsiedniej nieruchomości nie życzą sobie budowy elektrowni fotowoltaicznej nie może być podstawą do uznania, że taka osoba może być stroną postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie w całości i podtrzymało w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 K.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a.

Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12; z 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

Uwzględniając powyżej wskazane kryteria rozpoznania sprawy Sąd uznał, że wywiedziony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęta została decyzja wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Jednakże na co słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 K.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).

W przedmiotowej sprawie w uzasadnianiu decyzji organu I instancji brak jest jakiejkolwiek wzmianki pozwalającej na stwierdzenie, iż organ zbadał zachowanie terminu do wznowienia postępowania. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów sprzeciwu, wskazać należy, że ze względu na specyficzny charakter wniesionego środka zaskarżenia jakim jest sprzeciw Sąd nie może w wiążący sposób wypowiadać się w kwestii posiadania przez A. B. i R. S. przymiotu strony w postępowania jak również w kwestii terminowości złożenia wniosku o wznowieniu postępowania.

Na tle instytucji sprzeciwu w orzecznictwie wskazuje się, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, CBOSA).

Tym samym z uwagi, iż A. B. i R. S. nie są stronami niniejszego postępowania Sąd nie może dokonywać wiążącej oceny kwestii, które mogą mieć wpływ na uprawnienia ww. osób, w tym w szczególności szeroko opisanej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestii interesu prawnego A. B. i R. S..

Z tych też względów Sąd ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, iż organ I instancji nie przeanalizował kwestii terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Ponadto wskazać należy, iż stwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 K.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w myśl art. 151 § 2 K.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z art. 146 § 2 K.p.a. wynika, że decyzji nie uchyla się w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponadto z treści art. 146 § 2 K.p.a. wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 K.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które organ ocenia jako zgodne z prawem materialnym.

Na tle przywołanej regulacji odczytywanej w kontekście art. 149 § 2 K.p.a., który stanowi, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" w orzecznictwie wskazuje się, iż istotą wznowionego postępowania, po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 381/19; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. I OSK 2932/17; wyrok NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 251/15; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1121/13; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 730/05). Ten kierunek interpretacyjny sprzeciwia się zatem poglądowi, że sprawa administracyjna podlegająca wznowieniu ma charakter "weryfikacyjny", ponieważ powinna ona podlegać ponownemu rozpatrzeniu co do istoty w jej całokształcie, przy czym organ nie jest związany w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonymi wcześniej dowodami i ich oceną, gdyż dokonuje własnych nowych ustaleń faktycznych. W tym znaczeniu weryfikacja przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a. nie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona przyczyna wznowienia miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż przesądzenie tego, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie wymaga uwzględnienia aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych i określenia, jaką konkretną treść nowa decyzja powinna obecnie przyjąć.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko, że postępowania prowadzonego co do istoty sprawy, po potwierdzeniu zaistnienia przyczyny wznowienia, nie można ograniczyć jedynie do oceny wpływu naruszenia stanowiącego tę przyczynę na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r. sygn. I SA 86/84 wraz z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1985/5/95).

Z tych też względów przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że postanowieniem z 16 stycznia 2024 r., na podstawie art. 149 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Burmistrz K. wznowił postępowanie zakończone decyzją Burmistrza K. z dnia 28 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...] w K..

Tym samym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ winien przeprowadzić postępowanie co do istoty nie ograniczając się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia w uzasadnieniu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. I SA 1289/99, LEX nr 54527, organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 K.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. W celu zweryfikowania omawianej przesłanki negatywnej konieczne jest porównanie decyzji dotychczasowej z decyzją antycypowaną – tą, która ma być podjęta w wyniku wznowienia postępowania, na podstawie aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych (por. wyrok SN z 7 lipca 1994 r., III ARN 26/94, OSNP 1995/11, poz. 127). Decyzja antycypowana nie zawsze będzie pokrywać się z decyzją, którą naówczas powinien był podjąć właściwy organ i która naówczas byłaby prawidłowa. Problem nie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona już przyczyna wznowienia postępowania miała wpływ na treść rozstrzygnięcia. Liczy się coś innego – to, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/11, LEX nr 1155910, tak też H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WKP 2019).

Z tych też względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na uwadze uchybienia organu I instancji , tj. brak zbadania terminowości złożenia wniosku o wznowienia postępowania, a także braku podjęcia czynności zmierzających do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zasadnie uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Przy czym, w ocenie Sądu, na obecnym etapie organ odwoławczy nie mógł powyższych kwestii rozstrzygnąć samodzielnie gdyż w całości zastąpiłby w tym zakresie organ I instancji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.