Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1260/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, 5,
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 980/20 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2020 r. nr SKO.415/194/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 980/20, oddalił skargę P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO) z dnia 26 czerwca 2020 r. znak: SKO.415/194/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Niniejsza sprawa podlegała już rozpoznaniu przez organy administracyjne. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent) decyzją z 24 kwietnia 2020r. znak: AR.6730.61.3.2019.JB61 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługowo - mieszkalną oraz częściowa zmiana sposobu użytkowania tego budynku na pomieszczenia usługowe" na działkach nr [...] obr. [...] położonych w R. przy ul. [...].

W wyniku wniesionego odwołania SKO decyzją z 26 czerwca 2020 r. znak: SKO.415/194/2020 w oparciu o art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) dalej: u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że w całości popiera argumentację organu I instancji. Działki, na których zaplanowano inwestycję położone są w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na terenie analizowanym wynosi od około 0,20 do około 0,32, tymczasem według wniosku inwestora dla planowanej inwestycji wskaźnik ma wynosić 0,49. Szerokość elewacji frontowych istniejących budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym (od frontów działek) mieści się w przedziale od 9 m do 65 m (zabudowa Szpitala) - średnio 13 m, podczas gdy inwestor planuje rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o szerokości elewacji frontowej 17 m. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych od frontów działek istniejących budynków w obszarze analizowanym mieści się w granicach od około 3 m do 14,5 m średnio 6, 4 m, inwestor wnioskuje o nadbudowę w wysokości 15 m. Średnia wysokość budynków w kalenicy wynosi około 8,1 m, inwestor natomiast wnosi o budynek z płaskim dachem wysokości około 15 m. W świetle powyższego organ II instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Za bezzasadny uznał również zarzut dotyczący nieuwzględnienia przy ocenia zasady dobrego sąsiedztwa kompleksu zabudowań Klinicznego Wojewódzkiego Szpitala nr 2 (dalej; Szpital), gdyż jak wskazał parametry budynków znajdujących się w obrębie tego kompleksu zostały uwzględnione. Za całkowicie bezzasadny SKO uznał także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., uznając zebrany w sprawie materiał dowodowy za wyczerpujący i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Całość decyzji, w tym jej uzasadnienie oraz treść analizy urbanistycznej z dnia 2 kwietnia 2020 r. w sposób jednoznaczny wykazuje powody odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł P.P. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2020 r. A.O., M.W., J.W., R.P., A.D., A.S., T.K. oraz Z.K. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie stwierdził podstaw do uchylenia decyzji. Na wstępie Sąd wskazał, iż z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wynika zasada wolności zabudowy, która nie jest jednak nieograniczona, bowiem do ograniczeń można zaliczyć takie ograniczenia swobody korzystania z nieruchomości jak konieczność dostosowania się do wymogów zawartych w samej ustawie, a także wymogów ustawowych zamieszczonych w przepisach odrębnych. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tymże przepisie, które następnie przytoczył. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza dopuszczenia do realizacji inwestycji identycznej, co istniejąca w obszarze analizowanym, ale musi być to jednak inwestycja, która wpisze się w istniejący już rodzaj zabudowy w sposób niezakłócający nie tylko walorów architektonicznych, dopuszczalnych wskaźników istniejącej zabudowy, jak również obowiązujących przepisów.

W ocenie Sądu I instancji projektowana do zabudowy inwestycja zakłóci istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny, gdyż skarżący wnioskuje o rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługowo - mieszkalną oraz częściową zmianę sposobu użytkowania na działkach nr ew. [...] obr. [...] w R. Planowana zabudowa ma mieć powierzchnię 800 m2, powierzchnię użytkową 2000 m2, 100 m2 powierzchni sprzedaży, około 15 m wysokości, 48 m długości, 17 m szerokości. Sąsiednia zabudowa jest wyłącznie zabudową mieszkaniową jednorodzinną w zabudowie bliźniaczej bądź szeregowej z usługami w parterach. Na wprost terenu inwestycji, po zachodniej stronie znajduje się kompleks budynków Szpitala. Zastrzeżeń Sądu nie budzi ustalenie obszaru analizowanego, jako trzykrotności frontu działki wynoszącego 27 m, tj. 81 m zgodnie z § 3 rozporządzenia. Nieuzasadnione są przy tym zastrzeżenia dotyczące nieuwzględnienia poprzedniej analizy urbanistycznej, gdyż po uchyleniu przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji organu I instancji sporna analiza urbanistyczna przestała obowiązywać. Tylko analiza sporządzona 2 kwietnia 2020 r. może być podstawą dalszych, wiążących ustaleń.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że ustalony na podstawie tejże analizy wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej wyniósł 0,19, bliźniaczej 0,22, szeregowej 0,32, a średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego wyniósł 0,24. Skarżący wnioskuje o inwestycję, której wskaźnik zabudowy wynosi 0,49. Następnie Sąd przytoczył treść z § 5 rozporządzenia komentując, iż w drodze wyjątku organ może zastosować odstępstwa, które uzasadniać ma dokonana analiza, jednak powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy wnioskowanej inwestycji dwukrotnie przekracza średni wskaźnik dla obszaru analizowanego, a także wskaźniki ustalone dla poszczególnych typów zabudowy: wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej. Przekracza również wskaźnik zabudowy dla Szpitala. W ocenie Sądu uzasadnia to wniosek, że inwestycja ta nie kontynuuje wielkości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr występował choćby jednostkowo w obszarze analizowanym. Zatem również w niniejszej sprawie przyjęcie wnioskowanego wskaźnika nie może uzasadniać wystąpienie zbliżonych wartości na trzech spośród trzydziestu analizowanych działek.

Sąd I instancji wyjaśnił, że kolejny analizowany wskaźnik to szerokość elewacji frontowych istniejących budynków w obszarze analizowanym. Wynosi on 13 m. Zawnioskowana szerokość elewacji frontowej to 17 m. Również w tym zakresie za usprawiedliwione Sąd uznał stanowisko, że inwestycja z tym parametrem nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny. Z korzyścią dla skarżącego organy uwzględniły wskaźniki zabudowy budynków usług zdrowia. W ocenie Sądu kompleks tych budynków stanowi odrębny obszar urbanistyczny i nie powinien być brany pod uwagę do ustalania wskaźników planowanej inwestycji. Niemniej mimo ich uwzględnienia nadal wskaźniki inwestycji znacznie przekraczały uzyskane średnie wielkości.

Kolejny wskaźnik to wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków jednorodzinnych wolnostojących, który w analizowanym obszarze wynosi: od 3 do 9 m dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych; 7 do 8 m w zabudowie bliźniaczej; od 3 do 6 m w zabudowie szeregowej, przy czym konkretne wielkości zostały przyporządkowane poszczególnym działkom. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza doprowadził do słusznych wniosków co do tego, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przebiega tworząc uskok, co uzasadniało ustalenie przez organ, także w tym przypadku średniej wielkości. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków w terenie analizowanym według prawidłowych wyliczeń opartych o dane dotyczące poszczególnych działek wyniosła 6,4 m licząc od poziomu terenu przy głównym wejściu. Również w tym zakresie inwestycja wnioskodawcy o planowanej wysokości 15 m nie wpisuje się w ład przestrzenny.

Reasumując Sąd wojewódzki zwrócił uwagę na prawidłowość wniosków organów I i II instancji odnośnie niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Następnie Sąd odnosząc się do art. 3 ust. 2a p.b. wyjaśnił pojęcie budynku mieszkalnego wskazując, że w omawianej sprawie celem inwestora nie jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, lecz zabudowy z dominującą funkcją usługową, która nie wpisuje się w obszar analizowany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący P.P. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, że ustalona w toku postępowania administracyjnego nieruchomość znajdująca się w obszarze analizy urbanistycznej o parametrach technicznych zbliżonych do parametrów technicznych zamierzonej inwestycji skarżącego, tj. nieruchomość, na której posadowiony jest kompleks zabudowań Klinicznego Wojewódzkiego Szpitala nr 2 w R., nie wpisuje się w definicję zawartą w tym przepisie, a w konsekwencji nie może być uwzględniona jako podstawa do ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącej, gdy tymczasem nieruchomość ta jest zabudowana obiektami budowlanymi najbardziej zbliżonymi funkcją, charakterem i parametrami technicznymi do planowanej przez skarżącego inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla dz. ew. nr [...] obr. [...] w R.;

2) art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla zachowania ładu przestrzennego w myśl tego przepisu nie wystarczy, by określony parametr techniczny występował choćby jednostkowo w obszarze analizowanym, a w konsekwencji uznanie, że parametry techniczne zabudowań Klinicznego Wojewódzkiego Szpitala nr 2 w R. w zakresie średniego wskaźnika zabudowy oraz wysokości nie mogą stanowić wytycznych do ustalenia zabudowy na dz. ew. nr [...] obr. [...] w R., gdy tymczasem przywołany przepis wprost wskazuje, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy wystarczające są parametry co najmniej jednej działki sąsiedniej;

3) § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie w sporządzonej analizie urbanistycznej, a w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowane parametry techniczne obiektu planowanego na dz. ew. nr [...] obr. [...] w R. nie spełniają warunków "dobrego sąsiedztwa", gdyż podane we wniosku parametry techniczne odbiegają znacznie od ustalonych średnich parametrów zabudowy sąsiedniej, gdy w sporządzonej analizie urbanistycznej brak jest jakichkolwiek informacji o przeszkodach w zastosowaniu tych przepisów, a w konsekwencji określenia możliwości lub braku możliwości ustalenia odstępstw o średnich parametrów zabudowy ustalonych w sporządzonej analizie urbanistycznej;

4) art. 3 pkt 2a) p.b. w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 3 pkt 2a) p.b. jest jednym z przepisów odrębnych, do których odnosi się art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. gdy tymczasem przepisy określające warunki techniczne jakie powinny spełniać budynki nie są przepisami, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego wpływającego na ustalenia warunków zabudowy, a ponadto poprzez błędne przyjęcie, że budynek realizowany w ramach zamierzenia inwestycyjnego wskazanego we wniosku wedle oczekiwań skarżącego będzie nadal budynkiem mieszkalnym (tj. będzie odpowiadał definicji określonej w art. 3 pkt 2a p.b.), gdy tymczasem skarżący wnioskował o zmianę sposobu użytkowania tego budynku i przekształcenia go częściowo w budynek usługowy, a zatem budynek ten będzie miał funkcję mieszaną;

II. przepisów postepowania tj.;

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpami 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a.w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez; a) jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo tego, że decyzja SKO z 26 czerwca 2020 r. znak: SKO.415/194/2020, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta z 24 kwietnia 2020 r. znak: AR.6730.61.3.2019JB61 zostały wydane w oparciu niepełną i błędnie sporządzoną analizę urbanistyczną; b) niezasadnym przyjęciu, że planowana inwestycja ma być realizowana na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy w analizie urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o innym przeznaczeniu (tj. usługowym) - zabudowania Klinicznego Wojewódzkiego Szpitala nr 2 w R., których to funkcja odpowiada funkcji objętej wnioskiem skarżącego o wydanie warunków zabudowy dla dz. ew. nr [...] obr. [...] w R.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a następnie rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji SKO, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A.O., M.W., R.P., A.D., Z.K. oraz T.K. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego wg norm prawem przepisanych z uwzględnieniem uiszczonej przez nich opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 85 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że podstawą oddalenia skargi na decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy była ocena okoliczności ujawnionych w toku postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracyjnych, wynikające z przeprowadzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczących nowej zabudowy w zakresie braku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Mimo że projektowana inwestycję można by uznać za kontynuację istniejącej funkcji, ponieważ na terenie analizowanym występują obiekty o funkcji mieszkaniowo-usługowej, to jednak brak na tym terenie obiektów, dla których planowana inwestycja stałaby się kontynuacją parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, świadczy o niewypełnieniu wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy w tym miejscu przychylić się do oceny organów i Sądu I instancji, że nie można uwzględniać przy ustalaniu warunków zabudowy występowania na terenie analizowanym kompleksu budynków Wojewódzkiego Szpitala Klinicznego, który stanowi odrębny obszar urbanistyczny. Wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właściciela nieruchomości, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (zabudowy mieszkaniowo - usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że proponowane przez inwestora parametry nowej zabudowy znacznie przekraczają także wskaźniki zabudowy Wojewódzkiego Szpitala Klinicznego (za wyjątkiem szerokości elewacji frontowej), co wprost wynika z treści sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy urbanistycznej.

Z kolei z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że odstępstwo od tej reguły uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1923/20; por. także wyroki NSA z dnia: 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 336/18 oraz z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1330/18). Zaznaczyć bowiem należy, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.- por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2734/15). Jak wynika z treści analizy urbanistycznej brak jest podstaw do odstępstwa od średnich wartości parametrów obiektów występujących na obszarze analizowanym. Zatem sama chęć inwestora do zrealizowania obiektu o określonych parametrach nie stanowi wystarczającej podstawy do odstąpienia od zasady, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym.

Zasadnie także zauważa Sąd Wojewódzki, że projektowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, ponieważ obejmuje budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową, poprzez jego rozbudowę i nadbudowę oraz lokalizację dwóch lokali mieszkalnych jednorodzinnych oraz czterdziestu trzech lokali usługowych. Zgodnie z art. 3 ust. 2a p.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej powyższy przepis prawa budowlanego nie określa warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, albowiem regulacje w tym zakresie zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy zauważyć, że to sam inwestor we wniosku o wydanie warunków zabudowy oraz w kolejnych pismach kierowanych do organu określił rodzaj projektowanego obiektu jako budynek mieszkalny jednorodzinny.

Z tych też względów zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 2a p.b. nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest również podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji, pomijając uchybienia proceduralne organów administracji w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustosunkowując się do tych zarzutów, należy stwierdzić, że organy w sposób wyczerpujący i zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły powody odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, że decyzje organów zostały wydane w oparciu o niepełną i błędnie sporządzoną analizę urbanistyczną. Organy prawidłowo dokonały oceny analizy urbanistycznej, która została sporządzona w sposób kompleksowy oraz szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazuje, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki zabudowy. Wyznaczone w wyniku analizy parametry oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, wynikają z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporządzona analiza urbanistyczna wskazuje w jaki sposób wyznaczono w niniejszej sprawie obszar analizowany, a także tok przeprowadzonego procesu porównania prawnie relewantnych parametrów planowanej inwestycji, z parametrami istniejącej zabudowy. Z kolei efektem tego porównania są wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierające szczegółową część tekstową oraz graficzną, które stanowią zasadniczą podstawę dokonanych przez organy ustaleń.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania, bowiem art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.