Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 123/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9zb ust. 1 w zw. z art. 9g
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 189e, art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...] Wójt Gminy D., działając na podstawie m.in. art. 9x ust. 2 pkt 1 i art. 9zb ust. 1 w zw. z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 z późn. zm. - dalej powoływanej jako "u.cz.p."), nałożył na R. SA z siedzibą w B. (dalej: "Skarżąca") administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie w 2021 roku poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ("SKO") decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną i mechanizm naliczania kary pieniężnej, a także prawidłowo wyliczył poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia oraz ten rzeczywiście osiągnięty, jak również wysokość kary pieniężnej. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że Skarżąca nie uzyskała w 2021 r. wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu odebranych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych z terenu gminy. SKO wskazało, że bezsporny jest poziom uzyskanego przez Skarżącą recyklingu na poziomie [...] % (z wymaganej ilości [...] Mg) poziomu recyklingu, w stosunku do wymaganego poziomu recyklingu [...] % za 2021 r.

W ocenie Kolegium prawidłowo została obliczona wysokość kary jako iloczyn jednostkowej opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku i brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Do osiągnięcia poziomu 20% zabrakło [...] Mg, które pomnożone przez kwotę [...] zł, będącą jednostkową stawką opłaty zł/Mg wynikającą z załącznika do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 960), dały ww. kwotę. Podstawy do obliczenia kary ustalono w oparciu o przepisy art. 9g pkt. 1 i art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak i na podstawie sprawozdania za 2021 r. złożonego przez Skarżącą. Kolegium podkreśliło przy tym, że dane pochodzące ze sprawozdania, wykonane działania matematyczne i uzyskane obliczenia nie były i nie są kwestionowane przez Skarżącą. Wobec tego poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia jak i rzeczywiście osiągnięty oraz wysokość wyliczonej kary pieniężnej są wskazane prawidłowo.

Kolegium podkreśliło, że Skarżąca jako podmiot profesjonalny ma obowiązek znać przepisy prawa oraz wykonywać ciążące na niej obowiązki związane z odbieraniem odpadów. W celu zabezpieczenia swoich interesów i dochowania ustawowych nakazów, Spółka powinna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić obowiązujący poziom recyklingu. Organ poza obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie miał obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez Skarżącą i ustalenia okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary. Wykazywane zaś przez Skarżącą okoliczności, świadczące o podejmowaniu różnego rodzaju działań w celu spełnienia wymogu, organ odwoławczy uznał za niewystarczające.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.), gdyż Spółka nie osiągnęła wymaganego prawem poziomu recyklingu w 2021 r., a więc nie doszło do zaprzestania naruszenia prawa, a nadto osiągnięcie poziomu recyklingu rzędu [...] % z wymaganych 20% nie pozwala na stwierdzenie, że waga naruszenia była znikoma. Kolegium stwierdziło ponadto, że przepis art. 9x ust. 2 u.cz.p. nie przewiduje jako przesłanki wymierzenia kary, stopnia zawinienia zobowiązanego podmiotu w nieosiągnięciu określonych prawem poziomów recyklingu, lecz sam fakt nieosiągnięcia tych poziomów. Tym samym przedmiotowa kara należy do kar bezwzględnie określonych, które mają na celu zmobilizowanie przedsiębiorców odbierających odpady do osiągnięcia jak najwyższego poziomu ekologicznego. Zdaniem Kolegium w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można zastosować także art. 189 f § 2 k.p.a. gdyż ze względu na przedmiot kary, tj. nieosiągnięcie konkretnego poziomu recyklingu w 2021 r., nie jest możliwe zaprzestanie naruszenia prawa.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Skarżącej aby przeszkodę do nałożenia kary stanowiło wystąpienie siły wyższej. Podkreśliło, że Skarżąca jest podmiotem trudniącym się od lat odbiorem odpadów, a zatem zawierając umowy na odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkałych winna brać pod uwagę, że właściciele tych nieruchomości mogą nie być skłonni do segregacji odpadów.

W ocenie SKO dokonane w sprawie przez organ I instancji ustalenia faktyczne, jak i przeprowadzona ocena materiału dowodowego są wystarczające do załatwienia sprawy. Tym samym Kolegium nie podzieliło zarzutów Skarżącej dotyczących naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także zarzutów dot. naruszenia art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. art. 15 k.p.a. poprzez brak samodzielnego przeprowadzenia merytorycznego postępowania, w tym brak samodzielnego dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i powielenie ustaleń organu I instancji w zakresie podstaw umorzenia postępowania bądź odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co pozbawiło tym samym stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa niezależne organy;

II. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w szczególności polegające na: zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka; pominięciu przyczyn, z powodu których osiągnięcie przez Skarżącą wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu było obiektywnie niemożliwe; nieuwzględnieniu że brak uzyskania ww. poziomu był konsekwencją niskiej jakości odpadów odbieranych przez właścicieli nieruchomości oraz że Skarżąca stosuje najwyższe możliwe normy jakościowe i że Spółka nie mogła odmówić, z uwagi na cel ekologiczny, odbierania od właścicieli nieruchomości niesegregowanych odpadów komunalnych; nieuwzględnieniu, że sugerowana zmiana treści umów łączących Spółkę z właścicielami nieruchomości nie skłoni do segregacji, ale spowoduje odpływ kontrahentów Spółki; nie wzięciu pod uwagę że Skarżąca przedstawiła ofertę na odbiór frakcji odpadów podlegających selektywnej zbiórce wraz z informacją o ich obowiązkowej segregacji oraz że znaczna część odpadów z terenu gminy stanowiły odpady niemające charakteru komunalnego, powstające w związku z działalnością gospodarczą oraz niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne; nieuwzględnienie, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez Skarżącą nie wywarło negatywnych skutków dla dóbr chronionych prawem, ani nie wpłynęło na nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez Gminę;

III. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania polegające na lakonicznym i ogólnym uzasadnieniu przyczyn nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na Spółkę oraz nieprzekonujące twierdzenia, że w sprawie nie można zastosować art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w oparciu o niekorzystne dla Skarżącej domniemania, nieznajdujące odzwierciedlenia w realiach rynkowych i celu ekologicznym;

IV. art. 189e k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na Spółkę z powołaniem się na profesjonalny charakter jej działalności, w sytuacji gdy do naruszenia prawa doszło z przyczyn od Spółki niezależnych i obiektywnie niemożliwych do uniknięcia w świetle uwarunkowań gospodarczych i ekologicznych, tj. wskutek działania siły wyższej;

V. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o wadze naruszenia większej niż znikoma świadczy różnica pomiędzy wymaganym poziomem recyklingu, a poziomem osiągniętym oraz profesjonalny charakter działalności Spółki, a w konsekwencji wadliwe niezastosowanie instytucji uregulowanej w tym przepisie, podczas gdy waga naruszenia prawa była znikoma

VI. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wydanej z naruszeniem prawa decyzji Wójta, podczas gdy w analizowanym stanie faktycznym i prawnym należało ją uchylić;

VII. art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 u.cz.p. poprzez nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, natomiast odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego.

Formułując powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na przedmiot sprawy w pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 u.cz.p, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w związku z czym gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania. W tym celu gminy są obowiązane do nadzorowania gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym do nadzorowania realizacji zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Ponadto gminy zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.

Gminy są przy tym obowiązane osiągnąć za rok 2021 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 20% wagowo (por. art. 3b ust. 1 pkt 1).

Nawiązując dalej do treści art. 3b u.cz.p. należy wskazać, że wskazuje on zasady obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, które gminy mają osiągać w kolejnych latach określonych w art. 3b ust. 1. Przy czym zgodnie z art. 3b ust. 1a u.cz.p. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oblicza się jako stosunek masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi do łącznej masy wytworzonych odpadów komunalnych (z wyłączeniem innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne) – a zatem nie tylko do czterech ustawowo określonych frakcji odpadów komunalnych (papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła).

Obowiązek osiągnięcia określonych w art. 3b ust. 1 u.cz.p.. poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych nie tylko na gminie, ale ciąży również na podmiotach odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, co wynika wprost z art. 9g pkt 1 u.cz.p. Naruszenie tego obowiązku obliguje organ gminy do nałożenia kary pieniężnej – co wynika z art. 9x ust. 2 u.cz.p., zgodnie z którym: "Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:

1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;

2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;

3) składowania."

Należy także wskazać, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 5 ust. 1a u.cz.p., obowiązkowi prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów oraz przekazywania ich gminie albo podmiotowi działającemu w jej imieniu podlegają również właściciele nieruchomości. W sytuacji gdyby właściciel nieruchomości nie wykonał swojego obowiązku, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości, co wynika z art. 6ka ust. 1 u.cz.p. Powiadomienie to jest warunkiem koniecznym dla wszczęcia postępowania przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W świetle art. 6 ust. 1 u.cz.p. należy nadto przyjąć, że ustawa nie przewiduje możliwości braku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Obowiązek zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny dotyczy wszystkich właścicieli nieruchomości – także nieruchomości niezamieszkałych. Właściciele nieruchomości niezamieszkałych i nieobjętych gminnym systemem odbioru odpadów komunalnych są zobowiązani do zawarcia umowy na odbiór odpadów z podmiotem posiadającym wpis do rejestru, a organy gminy w oparciu o art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy są uprawnione do kontroli w zakresie posiadania aktualnych umów na odbiór odpadów komunalnych. Realizacja obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych znacząco wpływa na możliwość osiągnięcia przez podmiot odbierający odpady - co powinno być uwzględnione przy prowadzeniu tego rodzaju działalności albowiem z obowiązku osiągnięcia tych poziomów nie zwalnia przedsiębiorcy fakt podpisywania umów jedynie na odbiór odpadów komunalnych zmieszanych. Dla oceny realizacji obowiązku osiągnięcia ustawowych poziomów przez przedsiębiorcę nie ma przy tym znaczenia, czy nieruchomość – z właścicielem której została zawarta umowa – jest zamieszkała, czy niezamieszkała. Właściciele nieruchomości niezamieszkałych także są bowiem objęci obowiązkiem selekcji odpadów i zawarcia stosownej umowy na odbiór odpadów komunalnych.

Skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą i jest wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy D.

W kontekście obowiązków spoczywających na podmiotach odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, należy ponownie podkreślić, że podmiot ten jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3b u.cz.p. Za rok 2021 miało to być w odniesieniu do odpadów komunalnych co najmniej 20% wagowo (art. 3b ust. 1 pkt 1 u.cz.p.).

Organ rozpoznając kontrolowaną sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji.

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

W tej sprawie organy były zatem obowiązane do ustalenia, czy podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości osiągnął w roku kalendarzowym 2021 w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych minimalny poziom przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu.

Organy ustaliły jaki był poziom przygotowania przez Skarżącą spółkę w 2021 r. odebranych odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu. W tym zakresie oparły się na sprawozdaniu Skarżącej spółki, które zostało złożone Wójtowi Gminy D., ustalając, że za rok 2021 spółka R. osiągnęła poziom przygotowania odebranych odpadów do ponownego użycia i recyklingu w wysokości [...]%, podczas gdy wymagany poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu na rok 2021 wynosił, jak już zaznaczono, 20%.

Powyższe ustalenia nie budzą najmniejszych wątpliwości. Co istotne także sama Skarżąca w tym zakresie nie formułuje żadnych zarzutów.

Ustalenie, że Skarżąca nie osiągnęła minimalnego wymaganego poziomu przygotowania odebranych odpadów do ponownego użycia i recyklingu skutkował naliczeniem kary, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.cz.p.

W ocenie Sądu kara ta została obliczona przez organ w sposób prawidłowy. Sposobu jej obliczenia nie neguje również sama Skarżąca spółka. W tym zakresie zarówno nałożenie kary jak i jej wysokość nie budzi wątpliwości.

Natomiast liczne zarzuty wniesionej skargi koncentrują się na wskazaniu, że organ nakładając karę administracyjną nie uwzględnił istnienia różnych okoliczności, które były niezależne od samej Skarżącej, a które utrudniły, czy wręcz uniemożliwiły jej realizację wskazanego ustawowego obowiązku, co do zachowania wymaganego poziomu przygotowania odebranych odpadów do ponownego użycia i recyklingu – co w konsekwencji skutkowało nieodstąpieniem przez organ od wymierzenia jej kary.

Skarżąca wskazuje, że wydana decyzja narusza m.in. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie tych przepisów polegało na zastosowaniu przepisów prawa materialnego pomimo braku niezbędnych przesłanek tam określonych, jak również wadliwym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie w szczególności w odniesieniu do faktycznej i realnej możliwości spełnienia przez Skarżącą obowiązków, za niespełnienie których nałożono na Skarżącą karę pieniężną. Uwzględnienie natomiast tych okoliczności mogłoby skutkować zdaniem Skarżącej uznaniem, że spółka nie zachowała wymaganego poziomu przygotowania odebranych odpadów do ponownego użycia i recyklingu z powodu siły wyższej, co prowadzić powinno do umorzenia postępowania. W kontekście siły wyższej Skarżąca powołuje się na brak przestrzegania obowiązku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych oraz na niską jakość surowca odbieranego z tych nieruchomości i niechęć właścicieli nieruchomości niezamieszkałych do zawierania umów na odbiór wszystkich odpadów komunalnych – frakcji najcenniejszych z punktu widzenia osiągania poziomów przygotowana do ponownego użycia i recyklingu. Zarzuciła jednocześnie brak rozpoznania sprawy w całości przez organ odwoławczy oraz lakoniczne i zbyt ogólne uzasadnienie wydanych w sprawie rozstrzygnięć w sposób naruszający zasadę przekonywania.

Stanowisko Spółki w tym zakresie jest jednak bezzasadne.

Trzeba zwrócić uwagę, że jakkolwiek organ I instancji nie odnosił się do wpływu specyfiki terenu Gminy D. na obiektywną możliwość wywiązania się przez Skarżącą z obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w roku 2021, to jednak stosowne uwagi w tym zakresie poczynił organ odwoławczy, który jak słusznie wskazał w uzasadnieniu do wydanej decyzji "Skarżąca już na etapie zawierania umów powinna brać pod uwagę, iż właściciele nieruchomości niezamieszkałych nie będą skłonni do segregacji odpadów, jak również w trakcie ich realizacji podejmować stosowne działania (renegocjacje umów)". Zdaniem organu zatem argumenty dotyczące znacznych trudności, z którymi musiała borykać się spółka z tego powodu są bezzasadne. Przedstawione zaś przez Spółkę dowody na podejmowanie różnego rodzaju działań w celu spełnienia wymogów ustawowych organ uznał za niewystarczające. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić.

Spółka, korzystając z uprawnień procesowych zagwarantowanych przez organ I instancji w oparciu art. 10 § 1 k.p.a. (zawiadomienie z [...] sierpnia 2023r.), przedstawiła swoje pisemne stanowisko oraz przykładową ofertę prezentowaną potencjalnym kontrahentom, wydruk z maila z [...] grudnia 2022r. zawierające prośbę o przedstawienie oferty osobie zainteresowanej podjęciem działalności gospodarczej oraz pismo z [...] grudnia 2021r. podpisane przez radcę prawnego (bez wyjaśnienia kto był jego adresatem) informujące o konieczności zawierania umów w zakresie wszystkich frakcji odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Zaproponowane przez Skarżącą dowody (w tym odpis uchwały zarządu spółki - dołączony do odwołania i wskazujący na wdrożenie stosownych procedur w zakresie emisji przemysłowych zgodnie z konkluzjami dotyczącymi BAT) nie mogły jednak, w cenie Sądu, stanowić podstawy do rozważenia przez organy odstąpienia od nałożenia kary. Skarżąca nie skorzystała z możliwości wykazania, że podejmuje ona np. szeroko zakreśloną działalność edukacyjną i informacyjną. Za przejaw takiej działalności nie sposób uznać odpowiadanie na mailowe zapytania o ofertę Spółki (a jedynie to zostało wykazane stosownymi dowodami w toku postępowania administracyjnego). Spółka także nie opisała i nie udokumentowała w jaki sposób egzekwuje obowiązek selektywnej zbiórki odpadów (czy stosuje np. kary umowne), nie przedstawiła nawet przykładowej umowy.

Odnosząc się do szeroko prezentowanej w skardze argumentacji godzi się zauważyć, że przepisy art. 9g pkt 1 u.cz.p. w zw. z art. 3b ust. 1 pkt 1 u.cz.p.. mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że podmiot odbierający odpady komunalne został zobligowany przez ustawodawcę do osiągnięcia w konkretnym roku kalendarzowym określonego przepisem ustawy poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Ustawodawca nie pozostawił podmiotom odbierającym odpady jakiejkolwiek swobody w podjęciu decyzji, czy taki poziom zechcą osiągnąć, czy też nie, nie przewidział również jakichkolwiek okoliczności w świetle których ów podmiot mógłby się uwolnić od konieczności realizacji nałożonego ustawą obowiązku. Ferowana na gruncie rozpatrywanej sprawy argumentacja Skarżącej o braku obiektywnej możliwości wywiązania się z obowiązku ustawowego osiągnięcia poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych za roku 2021 wsparta dodatkowo faktem, że Spółka nie jest jedynym podmiotem odbierającym odpady z terenu nieruchomości na obszarze gminy D., nie zasługuje na aprobatę. Gdyby przyjąć za słuszne prezentowane w toku całego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego stanowisko Spółki o braku obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych, wówczas w praktyce mogłoby się okazać, że przepis art. 9x ust. 2 u.cz.p. byłby "martwy". Nakładanie kary za delikt administracyjny stałby się wyjątkiem od reguły odstępowania od jej wymierzania. Przedsiębiorca zawsze mógłby się powołać na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, uzasadniając to brakiem możliwości oddziaływania na to jakie frakcje odpadów odbiera od właścicieli nieruchomości czy też nieskutecznym podejmowaniem różnych dostępnych mu działań, ukierunkowanych na realizację tego celu. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Strona skarżąca jako profesjonalista w branży, działająca od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. Obowiązki wynikające z art. 9g ustawy mają na celu motywowanie przedsiębiorców i podmioty wytwarzające odpady do podejmowania na szeroką skalę działań służących zmniejszeniu ilości ich wytwarzania w zakresie, w jakim nie jest możliwy ich recykling. W innym wypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem. Przedsiębiorca prowadzący tego rodzaju działalność musi się liczyć z ustawowymi wymaganiami. Do niego należy takie zorganizowanie przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych wymagań. Powinien dołożyć wszelkiej staranności, żeby osiągnąć wielkości wynikające z ustaw. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z tych obowiązków, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W razie potrzeby może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu. Z zabranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Spółka w 2021 r. nie podjęła żadnych czynności, których zasadniczych celem byłoby zwiększenie osiąganego przezeń wymaganego prawem poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. W żaden też sposób Spółka nie wykazała (poza ogólnikowymi i gołosłownymi zapewnieniami), aby z niezależnych od niej przyczyn, nie miała możliwości odzysku z odbieranych przez nią odpadów zmieszanych poszczególnych frakcji segregowanych, co również mogłoby doprowadzić do realizacji ciążącego na niej z mocy art. 9g u.cz.p. obowiązku.

Chybiony w świetle akt sprawy jest również zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Stosownie zaś do art. 189a k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (§ 1). W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: pkt 1 - przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, pkt 2 - odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, pkt 3 - terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, pkt 4 - terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, pkt 5 - odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, pkt 6 - udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca nie przewidział przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, wobec czego organy obu instancji prawidłowo przed wydaniem poddanych kontroli Sądu rozstrzygnięć rozważyły możliwość odstąpienia od nałożenia kary, uwzględniając obowiązujące w tym zakresie regulacje art. 189f k.p.a. Zdaniem Sądu zgodzić się trzeba, z organami obu instancji, że w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione łącznie przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za rok 2021.

Po pierwsze, nie sposób przyjąć, jak oczekuje tego skarżąca Spółka, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Otóż, w 2021 r. Spółka z wymaganego 20 % poziomu recyklingu osiągnęła zaledwie [...] % - zatem naruszenie prawa z całą pewnością nie jest znikome, chociażby z uwagi na wielkość różnicy między poziomem wymaganym i osiągniętym przez Skarżącą. W przypadku zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. odnośnie kary wymierzanej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. pojęcie "znikoma waga naruszenia" wykładać należy w odniesieniu przede wszystkim do rodzaju wartości, dobra, które dana norma prawna chroni. Dlatego przydatny jest tu tzw. test proporcjonalności, który wyraża się w odpowiedzi na pytanie, czy odstąpienie od ukarania nie zniweczy ochrony dobra, dla którego dana norma została ustanowiona. W sprawie niniejszej dobrem tym jest ochrona środowiska, dla której zostały ustanowione szczególne normy w zakresie gospodarowania odpadami: odpady mają być w miarę upływu czasu w coraz większym stopniu segregowane i poddawane procesowi przetwarzania; obowiązek dotrzymania w każdym kolejnym roku określonego poziomu segregacji został nałożony na różne podmioty, w tym na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych; w przypadku takich przedsiębiorców jest to obowiązek niedoznający wyjątków i z każdym kolejnym rokiem bardziej restrykcyjny jeśli chodzi o procentowy udział odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i recyklingu (vide art. 3b ust. 1 pkt 1-15 w związku z art. 9g pkt 1 u.cz.p.) w stosunku do masy odbieranych odpadów; został stworzony cały system gospodarowania odpadami segregowanymi i zagospodarowywania odpadów niesegregowanych. Nie może też ujść uwadze, że ww. obowiązki mające na celu realizację ochrony środowiska w zakresie gospodarowania odpadami zostały nałożone na Skarżącą jako podmiot profesjonalny składający oświadczenie przy wpisie do rejestru działalności regulowanej o świadomości ciążących na niej obowiązków ustawowych (art. 9c ust. 4 u.cz.p.), a więc znający wymagane poziomy recyklingu wynikające z art. 3b ust. 1 u.cz.p. W powyższym kontekście należy stwierdzić nadto, że brakujący w przypadku skarżącej poziom przeznaczenia do ponownego użycia i recyklingu nie jest znikomy ani liczbowo, ani obiektywnie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 lutego 2024r., sygn. akt II SA/Bk 912/23 – dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.).

Ponadto, w ocenie Sądu, nie ma przy tym znaczenia okoliczność osiągnięcia przez Gminę obowiązujących na rok 2021 poziomów recyklingu albowiem Skarżąca w znikomej części przyczyniła się do osiągnięcia przez Gminę D. wymaganych dla niej poziomów.

W okolicznościach sprawy nie doszło również do zaprzestania naruszania prawa – a więc drugiej z przesłanek określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a - albowiem spełnienie tej przesłanki w roku 2021 nie jest już możliwe i nie było możliwe w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego. Podjęcie ewentualnych działań zmierzających do zwiększenia osiąganego przez Spółkę poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych może przynieść skutki w kolejnych latach kalendarzowych, lecz nie w minionym roku 2021.

Niezasadny, w przekonaniu Sądu, jest również zarzut naruszenia art. 189e k.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sąd podziela w całości i przyjmuje jako swoją zaprezentowaną w tym zakresie argumentację organu odwoławczego, że powoływane przez Skarżącą okoliczności nie mogą być uznana za siłę wyższą dla oceny prawidłowości wymierzenia kary. Ustawodawca, wprowadzając do k.p.a. termin "siła wyższa", nie zdecydował się na jego zdefiniowanie. Pokusili się o to jednak autorzy uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej do k.p.a. regulację art. 189e, wskazując, że przez siłę wyższą należy rozumieć "zdarzenia i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć lub których nie mogła przezwyciężyć" (rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk nr 1183). Także na gruncie judykatury należy przyjąć, że przez siłę wyższą należy rozumieć zdarzenie nagłe, nadzwyczajne, pozostające poza kontrolą jednostki. Okoliczność istnienia ustawowych wymogów selektywnej zbiórki odpadów, a także fakt niewywiązywania się powszechnie z tego obowiązków przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy D. w żaden sposób nie mogą być uznane za okoliczności nadzwyczajne i noszące charakter zdarzeń nagłych i niemożliwych do przezwyciężenia przy podjęciu skutecznych działań przez podmiot odbierający odpady.

Reasumując - analiza akt rozpoznawanej sprawy dowodzi zatem, że organy obu instancji w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie poddanych obecnie sądowej kontroli rozstrzygnięć zgodnie z wymogami art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zebrały kompletny materiał dowodowy, który poddały następnie wszechstronnej ocenie, ustalając na jego podstawie niewadliwy stan faktyczny sprawy. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że pomimo istnienia w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jednak ciężar przeprowadzenia dowodu powinien spoczywać na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Organy administracji nie były zatem zobowiązane do poszukiwania dodatkowych środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy Skarżąca na wezwanie organów przedstawiła dowody, które uznała za rozstrzygające. Nadto podkreślić należy, że wbrew lakonicznym stwierdzeniom skargi, wyniki poczynionych uprzednio ustaleń przedstawione zostały jasno i klarowanie w motywach decyzji sporządzonych z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Uzasadnienia podjętych na gruncie rozpatrywanej sprawy rozstrzygnięć organów obu instancji zawierają precyzyjne wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione. Z kolei, uzasadnienia prawne zawierają wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium ustosunkowało się również do zarzutów odwołania. Lektura motywów decyzji pozwala prześledzić tok rozumowania organu oraz poznać przesłanki, które rzutowały o wydaniu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie.

Podkreślić należy również, że rozstrzygnięcie sprawy przez SKO w ten sam sposób, jak uczynił to organ I instancji, z powołaniem co do zasady tożsamej argumentacji, nie świadczy o tym, że naruszono art. 15 k.p.a. (zasadę dwuinstancyjności) czy też art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Motywy stojące za niekorzystnym dla strony rozpoznaniem sprawy są obiektywne w świetle właściwych przepisów prawa, a organy obu instancji powzięły po prostu to samo przekonanie o konieczności nałożenia na skarżącą spornej kary pieniężnej. Natomiast sam fakt, że poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja nie odpowiada oczekiwaniom strony skarżącej nie świadczy automatycznie o jej wadliwości.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznając zarzuty skargi za chybione, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.