Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 142/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 113a par. 1, par. 3 i 7
journal: Dz.U. 2024 poz 706
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t. j.)
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par. 1a, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1, art. 211, art. 212 par. 1, art. 213
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 14 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. do załatwienia punktu 2 wniosku M.S. z dnia 1 lipca 2024 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie cennika kantyny w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. dc


UZASADNIENIE

M.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z 1 lipca 2024 r., domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązania organu do załatwienia wniosku w zakresie cennika kantyny ZK Nr [...] w Ł., rozpoznania sprawy na rozprawie, przyznania prawa pomocy, zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania obejmujących rzeczywiste i niezbędne koszty, w tym koszty znaczków pocztowych i koperty w wysokości 7,80 zł.

Motywując skargę jej autor wyjaśnił, że wnioskiem z 1 lipca 2024 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej:

1. Wskazanie kosztu wyżywienia osadzonych (kwoty dziennej za jednego osadzonego) i kosztu wyżywienia jednego psa służbowego za okres od 15-30 czerwca 2024 r. wraz ze wskazaniem, jakiej diety żywieniowej ta kwota dotyczy;

2. Przesłanie kopii porządku wewnętrznego i kopii cennika produktów w kantynie.

Organ pismem z 22 lipca 2024 r. udzielił informacji w zakresie punktu 1 wniosku, natomiast w zakresie porządku wewnętrznego poinformował, że jest on dostępny w BIP-ie. W tym zakresie - zdaniem skarżącego - odpowiedź organu jest prawidłowa. Jeśli zaś chodzi o cennik kantyny, organ poinformował skarżącego, że on tej informacji nie wytworzył, nie dotyczy ona finansów tej jednostki penitencjarnej oraz odesłał wnioskodawcę do podmiotu prowadzącego kantynę. Według skarżącego, stanowisko organu w tym zakresie jest błędne. Organ, zgodnie z art. 113a k.k.w. jest odpowiedzialny za realizację przysługującego osadzonym pozbawionym wolności prawa do dokonywania zakupów. Co więcej, to dyrektor jednostki penitencjarnej akceptuje i zatwierdza wykaz produktów dostępnych do nabycia i ich ceny (cennik kantyny) oraz sprawuje kontrolę nad zgodnością cen produktów z cenami rynkowymi, nad realizacją prawa do zakupów. Tym samym, organ zapewniając prawa osadzonych wynikające z art. 113a k.k.w., akceptując i zatwierdzając oraz kontrolując cennik kantyny jest podmiotem zobowiązanym do jego udostępnienia. Odsyłając zaś skarżącego do innego podmiotu po żądany cennik organ dopuścił się bezczynności, naruszając art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. wniósł o jej oddalenie i przyznał, że skarżący pismem z 1 lipca 2024 r., doręczonym 8 lipca 2024 r., wniósł o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ pismem z 22 lipca 2024 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Przekazał informację w zakresie pkt 1, w zakresie pkt 2 wskazał, że porządek wewnętrzny znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś co do pytania zawartego w pkt 3 wskazał, że cennik produktów w kantynie nie został wytworzony przez jednostkę i nie dotyczy jej finansów wobec czego o cennik kantyny wnioskodawca powinien zwrócić się do podmiotu prowadzącego kantynę, tj. do P. Organ nie był zatem bezczynny.

Organ podkreślił, że skarżący skargą, która wpłynęła 11 października 2024 r., uznaje udzieloną mu informację w zakresie pkt 3 za niewłaściwą. Uważa, że powinien otrzymać kopię cennika stosowanego przez podmiot prowadzący kantynę, gdyż jest to dokument używany przez jednostkę do zrealizowania powierzonych jej zadań. Zakład Karny nie prowadzi jednak kantyny. Zakład Karny użyczył określone pomieszczenia podmiotowi trzeciemu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie jednostki przez ten podmiot, tj. Polskiej Grupie SW Przedsiębiorstwo Państwowe. Podmiot ten prowadzi na terenie jednostki punkt sprzedaży oferowanych przez siebie artykułów, głównie spożywczych. Podmiot ten samodzielnie podejmuje decyzje w ramach prowadzonej działalność gospodarczej, w tym co do tego jakie produkty sprzedaje w kantynie i za jaką cenę. W ramach punktu sprzedaży wskazywane są podmiotowi prowadzącemu ten punkt jedynie produkty, których z uwagi na szczególny rodzaj konsumentów, jak i bezpieczeństwo jednostki, nie można sprzedawać w kantynie. Ewentualne skargi osadzonych dotyczące realizacji zakupów w kantynie mogą być składane indywidulanie na zadach ogólnych i indywidualnie są rozpatrywane.

Ceny podlegają zmianom, tak samo jak asortyment, który osadzony może nabyć w prowadzonym obecnie przez P. punkcie sprzedaży, mając na uwadze także zmiany gospodarcze, inflację, dostępność produktów na rynku, produkty spożywcze cieszące się popularnością wśród ich nabywców w punkcie sprzedaży itp. Dyrektor jednostki nie zatwierdza cenników i nie podejmuje decyzji o ich akceptacji czy uprzedniej akceptacji konkretnych cen, nie ustala cen. Osadzony samodzielnie dokonuje zakupów artykułów w punkcie sprzedaży. Dokonując zakupu w kantynie składa dyspozycję obciążania jego rachunku depozytowego daną kwotą, która przelewana jest z rachunku depozytowego osadzonego (prywatne środki osadzonego) podmiotowi prowadzącemu punkt sprzedaży ("kantynę").

Cennik podmiotu prowadzącego punkt sprzedaży na terenie jednostki stosowany przez ten podmiot nie jest dokumentem, który zostaje wytworzony przez jednostkę penitencjarną. Jednostka penitencjarna nie jest też sprzedawcą asortymentu kupowanego w kantynie, jak i nie zaopatruje kantyny w towar. Zakupy nie są dokonywane ze środków publicznych. Cennik ustalany jest przez podmiot trzeci. Jest dokumentem prywatnym wytworzonym w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przez podmiot prowadzący punkt, zawierającym informacje jakie produkty i za jaką cenę sprzedaje on w prowadzonym przez siebie punkcie na terenie jednostki Zakładu Karnego Nr [...] w Ł.. Nie jest dokumentem adresowanym do organu, nie odnosi się do niego, na podstawie cennika organ nie wydaje decyzji, nie zawiera także stanowiska organu. Co też poddaje w wątpliwość nadawanie takiemu dokumentowi waloru informacji publicznej, wbrew temu co twierdzi wnioskodawca, jak i to, że do udzielania takiej informacji, tj. przekazania cennika, zobowiązany jest Dyrektor jednostki w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Cennik nie jest też dokumentem dotyczącym majątku jednostki, nie zawiera danych publicznych dotyczących jednostki, ani informacji o funkcjonowaniu jednostki lub o jednostce. Dyrektor nie ustala/narzuca cennika, nie jest on załącznikiem do umowy zawartej z podmiotem prowadzącym punkt sprzedaży. Jednostka nie nabywa za środki publiczne żadnych dóbr od podmiotu prowadzącego kantynę na podstawie stosowanego przez niego cennika. Podmiot ten na bieżąco we własnym zakresie dokonuje zmian cennika. Otrzymanie aktualnego cennika wymagałoby uzyskania takiego od podmiotu trzeciego. Słusznie zatem wskazano wnioskodawcy, że w zakresie pytania nr 3, informacja taka nie stanowi informacji, co do której organ zobowiązany jest do jej pozyskania oraz udzielenia i wnioskodawca powinien zwrócić się o jej uzyskanie do podmiotu trzeciego, który prowadzi kantynę.

Na powyższe wyjaśnienia nie ma wpływu zawarty w artykule 113a § 1 k.k.w. zapis wskazujący, że skazany ma prawo co najmniej trzy razy w miesiącu dokonywać zakupów artykułów żywnościowych i wyrobów tytoniowych oraz innych artykułów dopuszczonych do sprzedaży w zakładzie karnym, za środki pieniężne pozostające do jego dyspozycji w depozycie.

Nadal bowiem umożliwienie zakupu produktów w kantynie nie powoduje, że sprzedaż takich produktów staje się zadaniem publicznym jednostki, jak i że to zakład karny prowadzi punkt sprzedaży produktów. Tym samym - w ocenie organu - nieprawidłowe jest twierdzenie skarżącego, że cennik produktów stosowany przez podmiot trzeci w punkcie sprzedaży na terenie jednostki, który zasadniczo funkcjonuje jako sklep, jest dokumentem, za pomocą którego jednostka realizuje zadania publiczne.

W świetle powyższego organ nie pozostawał bezczynny, gdyż udzielił odpowiedzi na wszystkie punkty wniosku.

Postanowieniem z 7 listopada 2024 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu. Z tego też względu Sąd był uprawniony rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, bez konieczności kierowania jej na rozprawę.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. pozostaje bezczynny w sprawie wniosku skarżącego z 1 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym M.S., w punkcie 2 domagał się między innymi udostępnienia kopii cennika produktów w kantynie. Wyjaśnić trzeba, że co prawda skarżący w dwóch punktach sprecyzował zakres swojego żądania, wskazując przy tym w treści skargi, że organ udostępnił wnioskowaną w punkcie 1 wniosku informację publiczną i prawidłowo ustosunkował się do punktu 2 wniosku w części dotyczącej udostępnienia "kopii porządku wewnętrznego". Przedmiotem skargi skarżący uczynił zaś bezczynność organu w zakresie udostępnienia kopii cennika kantyny.

Odnosząc się do powyższej kwestii spornej podnieść należy, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Zagadnienia związane z dostępem do informacji publicznej zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p."). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (vide: wyrok z 4 lutego 2016 r., I OSK 2223/14 – https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (vide: wyrok z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14 - dostępny j.w.).

Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: pkt 1 - organy władzy publicznej; pkt 2 - organy samorządów gospodarczych i zawodowych; pkt 3 - podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; pkt 4 - podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; pkt 5 - podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) - czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4). Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie, organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ powinien poinformować o tym autora wniosku zwykłym pismem, jeśli zaś tego nie czyni pozostaje bezczynny.

Sąd dokonując oceny skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bada wyłącznie to, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku.

Badając w pierwszej kolejności czy Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1683 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.s.w."), Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.ś.w., realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 127, z 2022 r. poz. 2600 oraz z 2023 r. poz. 818) zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa (art. 6 u.s.w.). Organami Służby Więziennej są dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego (art. 7 pkt 3 u.s.w.). Jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są zakłady karne i areszty śledcze (art. 8 ust. 1 pkt 3 u.s.w.). Zakładem karnym i aresztem śledczym kieruje dyrektor. Do zakresu działania dyrektora zakładu karnego i dyrektora aresztu śledczego należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw (art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 u.s.w.). Wobec powyższego Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w Ł., jako jeden z organów Służby Więziennej, czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jeśli tylko jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Dokonując w następnej kolejności oceny czy wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide: wyrok z 29 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2725/21) stwierdzić należy, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej \ i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna odnosi się zatem do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Jak wyraził to trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, pub. w Lex nr 78062), informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, pub. w LEX nr 144641).

Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że cennik kantyny, którego udostępnienia domagał się skarżący wnioskiem z 1 lipca 2024 r., co do zasady posiada walor szeroko rozumianej informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p., jako informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 113a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 706) skazany ma prawo co najmniej trzy razy w miesiącu dokonywać zakupów artykułów żywnościowych i wyrobów tytoniowych oraz innych artykułów dopuszczonych do sprzedaży w zakładzie karnym, za środki pieniężne pozostające do jego dyspozycji w depozycie. Skazana, o której mowa w art. 87 § 3 i 4, ma prawo do dokonywania dodatkowych zakupów artykułów żywnościowych (§ 1). Skazany ma prawo otrzymać raz w miesiącu paczkę żywnościową, w skład której wchodzą artykuły żywnościowe lub wyroby tytoniowe zakupione za pośrednictwem zakładu karnego. Skazany otrzymuje paczkę żywnościową po złożeniu zamówienia na piśmie oraz po pokryciu kosztów przygotowania paczki. Zamówienie może być również złożone przez osobę najbliższą (§ 3). Dyrektor zakładu karnego może, na wniosek lub po zasięgnięciu opinii lekarza, zezwolić skazanemu, ze względu na stan jego zdrowia, na dokonywanie dodatkowych zakupów artykułów żywnościowych i częstsze otrzymywanie paczek (§ 7). Stosownie do § 11 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2022 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności (Dz.U. z 2022 r., poz. 2847) porządek wewnętrzny zakładu karnego ustala jego dyrektor. Porządek wewnętrzny zakładu karnego w odniesieniu do kwestii, o których mowa w § 10, nie może zawierać unormowań mniej korzystnych dla skazanych niż zawarte w tym paragrafie oraz powinien uwzględniać konieczność tworzenia warunków zindywidualizowanego oddziaływania na skazanych, utrzymania bezpieczeństwa, dyscypliny i porządku oraz zapewnienia w zakładzie karnym właściwych warunków bytowych, sanitarnych i zdrowotnych. W porządku wewnętrznym zakładu karnego dyrektor określa: pkt 13 - częstotliwość, terminy, miejsce i sposób dokonywania zakupów artykułów żywnościowych i wyrobów tytoniowych oraz przedmiotów dopuszczonych do sprzedaży w zakładzie karnym; pkt 15 - dni, godziny i sposób przyjmowania i wydawania paczek, o których mowa w art. 113a § 4 Kodeksu; pkt 16 - sposób zamawiania i otrzymywania paczek żywnościowych. Jak stanowi art. 2 ust. 2 pkt 3 u.s.w. do podstawowych zadań Służby Więziennej należy zapewnienie osobom skazanym na karę pozbawienia wolności lub tymczasowo aresztowanym, a także osobom, wobec których są wykonywane kary pozbawienia wolności i środki przymusu skutkujące pozbawieniem wolności, przestrzegania ich praw, a zwłaszcza humanitarnych warunków bytowych, poszanowania godności, opieki zdrowotnej i religijnej. Cennik kantyny jest więc niewątpliwie dokumentem wykorzystywanym przez Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. przy realizacji przysługującego osobom pozbawionym wolności lub tymczasowo aresztowanym prawa do dokonywania zakupów lub otrzymywania paczek żywnościowych, w skład których wchodzą artykuły żywnościowe i wyroby tytoniowe zakupione za pośrednictwem zakładu karnego, na podstawie wykazu towarów dopuszczonych do sprzedaży. Jak stwierdził bowiem organ w odpowiedzi na skargę w ramach punktu sprzedaży wskazywane są podmiotowi prowadzącemu ten punkt jedynie produkty, których z uwagi na szczególny rodzaj konsumentów, jak i bezpieczeństwo jednostki, nie można sprzedawać w kantynie. Błędne jest tym samym stanowisko organu, iż nie ma on żadnego wpływu na asortyment oferowanych w kantynie produktów.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący wnioskiem z 1 lipca 2024 r., który wpłynął do organu 8 lipca 2024 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. o udostępnienie informacji publicznej. 14-dniowy termin, przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., liczony od dnia złożenia wniosku, w trakcie którego organ powinien udostępnić informację publiczną bądź też ustosunkować się do wniosku w prawem przewidzianym trybie, biegł od 9 lipca 2024 r. do 22 lipca 2024 r. W tym terminie organ pismem z 22 lipca 2024 r. ustosunkował się do wniosku skarżącego i wskazał, że cennik produktów w kantynie nie został wytworzony przez Zakład Karny Nr [...] w Ł. i nie dotyczy finansów jednostki penitencjarnej. Aby informacje uzyskać należy zwrócić się do podmiotu prowadzącego kantynę tj. do P., [...] Ł., ul. [...]. Udzielając odpowiedzi na wniosek M. S. w zakresie kopii cennika kantyny organ nie podważył publicznego charakteru żądanej informacji, nie wykazał również, że nie jest w jej posiadaniu. Przypomnieć bowiem trzeba, że jeśli żądana informacja nie jest informacją publiczną, wówczas organ winien powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę zwykłym pismem, ponieważ jeśli tego nie czyni pozostaje bezczynny. Analogicznie rzecz się przedstawia, gdy adresat wniosku nie jest w posiadaniu informacji publicznej. Od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie uwalnia organu jakiekolwiek działanie dokonane w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., lecz jedynie forma działania organu, która jest zgodna z zasadami załatwiania wniosków zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Na marginesie powyższego Sąd zwraca uwagę, iż wiadomym jest mu z urzędu, że cennik kantyny z dnia 01.01.2025 r. zawierający wykaz produktów dopuszczonych do sprzedaży został opublikowany na stronie https://sw.gov.pl/strona/dla-interesantow-zaklad-karny-nr-[...]-w-L.

W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, powszechnie aprobowany jest pogląd przyjmujący, że z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji, wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją posiada, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji i została przez niego wytworzona, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów, a w związku z tym obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Komentarz do art. 4, uwaga 6, Lex online, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z 28 listopada 2019 r., II SAB/Kr 397/19; w Gdańsku z 25 stycznia 2024 r., III SAB/Gd 239/23; we Wrocławiu z 12 września 2023 r., IV SAB/Wr 196/23; w Gorzowie Wielkopolskim z 23 sierpnia 2023 r., II SAB/Go 52/23; w Rzeszowie z 6 czerwca 2023 r., II SAB/Rz 37/23 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 sierpnia 2016 r., I OSK 122/15 i 26 lutego 2020 r., I OSK 3401/18; z 27 listopada 2024 r., III OSK 1332/24 - dostępne jak wyżej wskazano). Oznacza to, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Tak więc dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest to, czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę. Nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także, jakie przepisy prawa materialnego i czy w ogóle zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy, obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, ale także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji.

W świetle powyższych okoliczności niespornym jest, że organ w dacie wniesienia skargi jak i obecnie pozostaje bezczynny. Bezczynność nie ma jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W judykaturze sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 659/23 - dostępny j.w.).

Rażące naruszenie prawa oznacza więc wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy oraz w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli, nie miała również cech celowego ignorowania złożonego wniosku, a tym samym i obowiązków nałożonych na organ przepisami prawa. Organ z zachowaniem ustawowego terminu starał się bowiem zadośćuczynić nałożonym nań przez ustawodawcę obowiązkom, jednak udzielona przezeń odpowiedź dowodzi, że wniosek w części dotyczącej cennika kantyny nie został załatwiony w prawem przewidzianym trybie. Bezczynność organu nie jest wobec tego celowa i zamierzona.

Z tego też względu Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 1 lipca 2024 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie cennika kantyny w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania obejmujących koszt znaczków pocztowych i koperty godzi się zauważyć, że skarżący mocą postanowienia referendarza sądowego z 7 listopada 2024 r. został zwolniony od kosztów sądowych. Stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jak stanowi art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Koszty sądowe, zgodnie z art. 211 p.p.s.a., obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków. Opłatami sądowymi, w rozumieniu art. 212 § 1 p.p.s.a., są natomiast wpis i opłata kancelaryjna. Do wydatków, po myśli art. 213 p.p.s.a., zalicza się w szczególności: należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie; koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych przepisach. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26 listopada 2015 r. I OZ 1531/15 do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się koszty związane z wniesieniem sprawy do sądu, nazwane przez skarżącego "kosztem sporządzenia skargi" ani też koszty korespondencji do sądu. Nie są to bowiem koszty, które zostały uznane za niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście. Katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 p.p.s.a. ma charakter wiążący i wyczerpujący. Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej podziela w pełni powyższy pogląd i stwierdza, że wskazywane przez skarżącego koszty związane z prowadzeniem korespondencji, jako wykraczające poza zakres wspomnianego katalogu nie mogły podlegać zasądzeniu czy też zwrotowi na rzecz skarżącego. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż znane są mu odmienne w tym zakresie poglądy judykatury, których z omówionych wyżej względów nie podziela.

W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

dc