Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 235/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 146 § 1,art. 149 § 2 art. 145 § 1 pkt 4 , art. 156 § 1 pkt 2 , art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz- Stando, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 lutego 2023 r. znak: IR.I.7840.5.1.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz R. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 15.02.2023 r. znak: IR.I.7840.5.1.2021 Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Koneckiego z 19.12.2022 r. znak: BP.6740.99.2020.EK wydaną w postępowaniu wznowieniowym, odmawiającą uchylenia własnej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z 8.06.2020 r. (zwaną też dalej "decyzją ostateczną") Starosta Konecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – spółce A – pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych na projekcie zagospodarowania jako: BM1, BM2, BM3, BM4, dwulokalowych, w zabudowie szeregowej, z instalacjami: wod-kan., c.o., elektryczną i gazową na działce nr B w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...], położonej w [...].

Wnioskiem z 7.12.2020 r., skierowanym do Starosty Koneckiego, R. G. i M, M. (zwani dalej "wnioskodawcami") domagali się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Postanowieniem z dnia 23.12.2020 r. Starosta Konecki odmówił wznowienia postępowania.

Wojewoda Świętokrzyski, działając w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, uznał ww. wnioskodawców za strony w postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Koneckiego i decyzją z 19.02.2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Decyzją z 30.06.2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję Wojewody Świętokrzyskiego w całości i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Prawomocnym wyrokiem z 16.12.2021 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1700/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę ww. wnioskodawców na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30.06.2021 r.

Postanowieniem z 24.06.2022 r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił w całości postanowienie Starosty Koneckiego z 23.12.2020 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z 12.09.2022 r. Starosta Konecki odmówił M. M. wznowienia postępowania stwierdzając, że nie zachował terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, natomiast postanowieniem z tego samego dnia wznowił postępowanie na wniosek R. G.

Starosta Konecki, działając w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 i art. 149 § 2 K.p.a., przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a następnie decyzją z 19.12.2022 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że wskazywana we wniosku przesłanka wznowienia nie potwierdziła się, gdyż działka wnioskodawczyni nr E, usytuowana w odległości od 11,21 m do 11,69 m od ścian projektowanych budynków jednorodzinnych, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Po sprawdzeniu projektu budowlanego, zgodnie z przepisem art. 35 ustawy, ustalono że obszar oddziaływania zamyka się w całości na terenie nieruchomości nr B, a tym samym wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. G. Wojewoda Świętokrzyski, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie (lecz z przyczyn innych niż wskazane w rozstrzygnięciu tej decyzji), stwierdził że właściciele działki nr E powinni być stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną – wobec czego zaistniała przesłanka wskazana w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W celu utrzymania jednolitej linii orzeczniczej przywołano stanowisko organu I instancji, przyjęte w sprawie ustalenia kręgu stron postępowania w analogicznych sprawach. W tym zakresie wskazano, że w postępowaniu zakończonym przez Starostę Koneckiego decyzją z 24.05.2021 r. dla inwestycji położonej na działce nr D oraz w postępowaniu zakończonym przez Starostę Koneckiego wydaniem decyzji z 15.06.2021 r. dla inwestycji położonej na działce nr R (to jest w sprawie pozwoleń na budowę dla inwestycji zlokalizowanych na obszarze objętym tym samym m.p.z.p., na działkach leżących na tym samym terenie 3.MN, na którym znajduje się działka nr B) Starosta Konecki zaliczył w poczet stron postępowania właścicieli działek graniczących odpowiednio z działką nr H i z działką nr J, to jest z działkami przeznaczonymi dla drogi wewnętrznej, stanowiącej dojazd do kilku działek, tzw. sięgacza, oznaczonej symbolem 8.KDD na rysunku m.p.z.p. Wojewoda Świętokrzyski zaakceptował to stanowisko w decyzjach odpowiednio z 28.12.2021 r. i z 16.12.2021 r., a prawomocnymi wyrokami z 16.03.2022r. o sygn. akt II SA/Ke 68/22 i z 30.03.2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 57/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi na ww. decyzje Wojewody Świętokrzyskiego. Ponadto Wojewoda Świętokrzyski przyznał właścicielom działki nr E przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, zakończonym uchyloną decyzją z 19.01.2021 r. – z uwagi na usytuowanie ośmiu miejsc postojowych na działce nr B, a także usytuowanie dojazdu do tych miejsc, pomimo że obowiązujące przepisy nie regulują odległości dojazdu do miejsc postojowych od granicy działki.

Organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe, stwierdził że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli w celu usytuowania obiektu na działce, rozważa się usytuowanie tego obiektu pod względem odległości od granicy z sąsiednią działką i usytuowania obiektów na sąsiedniej działce, to właściciele sąsiedniej działki winni mieć przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę tego obiektu. W ocenie Wojewody, sytuując parking dla 8 pojazdów na działce inwestorów, z uwagi na przepis § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należało uwzględnić położenie granicy między działkami nr B i sąsiedniej nr E oraz usytuowanie obiektów na działce nr E.

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu [...] (m.p.z.p). dla obszaru, na którym znajdują się działki inwestora i wnioskodawców, obowiązuje przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i przeznaczenie uzupełniające -usługi nieuciążliwe (3.MN). Z projektu budowlanego, w tym z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, w skali 1:500, opisanej jako mapa do celów projektowych, wykonanej przez geodetę uprawnionego, stanowiącej dokument opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany pod numerem P.2605.2019.1736 (identyfikator zasobu) w dniu 29.10.2019 do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika, że przedmiotowa inwestycja usytuowana została w całości na działce nr B. Działka ta ma kształt prostokąta, który sąsiaduje od strony zachodniej (bok krótszy) - z działką nr J, na której urządzono drogę wewnętrzną dojazdową do kilku działek - tzw. sięgacz, oznaczoną w m.p.z.p. symbolem 8.KDD, od strony północnej - z działką nr E stanowiącą własność wnioskodawców, wschodniej - z niezabudowaną działką nr O, południowej - z niezabudowaną działką nr R. Przedmiotową inwestycję stanowią cztery budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie szeregowej. Budynki przylegają do siebie ścianami szczytowymi, dylatacja między tymi ścianami wypełniona jest styropianem. Lica ścian nieszczytowych usytuowane są w jednej linii. Każdy z czterech budynków jest budynkiem dwukondygnacyjnym, z dachem płaskim, wysokość każdego budynku wynosi 7,75 m (bez obudowy wyjścia z klatki schodowej na dach), dachy wszystkich budynków są na tym samym poziomie. Wysokość budynków nie narusza ustaleń m.p.z.p. Budynki te w przestrzeni tworzą jedną bryłę. Projektowane budynki usytuowano: ścianą zachodnią - z oknami i drzwiami - w odległości 6,00 m od krawędzi jezdni drogi 8.KDD, z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, określonej w miejscowym planie, ścianą północną - z oknami i drzwiami wejściowymi - w odległości od 11,21 m do 11,69 m od granicy z działką nr E, ścianą wschodnią - w odległości ponad 10 m od granicy z działką nr O, ścianą południową - z oknami - w odległości 6,30 od granicy z działką nr R. W części północnej działki nr B, między projektowanymi budynkami a granicą z działką nr E, zaprojektowano 8 miejsc postojowych, usytuowanych w odległości od 3,11 m do 3,57 m od granicy z działką wnioskodawców. Dojazd do miejsc parkingowych - teren utwardzony - zaprojektowano przy granicy z tą działką, wzdłuż tej granicy. Budynki na działce wnioskodawców znajdują się w odległości od około 8,00 m do około 12,50 m od granicy z działką nr B.

Jednocześnie organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, stwierdził że Starosta Konecki prawidłowo wykazał, że projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji jest zgodny z przepisami ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., zaś projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego, w projekcie znajduje się oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Ponadto, Starosta Konecki, oceniając – w postępowaniu wznowieniowym – zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., zasadnie i trafnie wskazał, że kwestia ta została rozstrzygnięta przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ww. prawomocnej decyzji z 30.06.2021 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16.12.2021 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1700/21 stwierdził, że "...Starosta Konecki nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, zatwierdzając projekt budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. B znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 3.MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (...) kształt rozwiązań projektowych, które zostały zatwierdzone przez Starostę Koneckiego, wskazywał jednoznacznie na realizację na działce nr ew. B czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.". Tym samym organ wyższego stopnia oraz sąd administracyjny nie podzieliły stanowiska odwołującej się, zgodnie z którym przedmiotowa inwestycja – składająca się z czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, usytuowanych na jednej działce, tworzących w przestrzeni jedną bryłę, z uwagi na swoje rozmiary i kształt architektoniczny, a także z uwagi na okoliczność, że zaprojektowano je na jednej działce, niemożliwej do podziału zgodnego z ustaleniami m.p.z.p. – jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, nie zaś dozwolonymi przepisami m.p.z.p. budynkami jednorodzinnymi.

Wojewoda Świętokrzyski, mając na uwadze powyższe ustalenia Starosty Koneckiego, a także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz ważąc zasadę stabilności decyzji, wyrażoną w przepisie art. 16 K.p.a., nie znalazł uzasadnienia, aby zakwestionować rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Powołując się na art.151 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a. podkreślono, że decyzja ostateczna została, co prawda, wydana z naruszeniem prawa, gdyż właściciele działki nr E winni być stronami postępowania w sprawie zakończonej wydaniem tej decyzji – z uwagi na usytuowanie parkingu dla 8 samochodów na działce nr B, a także z uwagi na usytuowanie ich działki przy opisanym wyżej sięgaczu. Decyzji tej jednak nie uchylono, gdyż w postępowaniu wznowieniowym zostałaby wydana decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej – projekt budowlany przedmiotowej inwestycji zostałby zatwierdzony i inwestorzy uzyskaliby pozwolenie na budowę.

W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, R. G. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:

a) art. 3 pkt 2a ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że:

- cały budynek wielolokalowy w zabudowie szeregowej może zostać określony "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy, w sytuacji kiedy w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" jest każdy pojedynczy segment przeznaczony na pobyt ludzi;

- "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" będzie inwestycja czterech budynków jednorodzinnych dwulokalowych, w sytuacji gdy realizację wszystkich segmentów planuje się na jednej i niepodzielnej działce geodezyjnej, a nie w granicach działek, kiedy to samodzielność budynku jednorodzinnego powinna być powiązana z gruntem, na którym jest on posadowiony, a przedstawiony projekt nie zakłada podziału geodezyjnego działek (który byłby sprzeczny z m.p.z.p.);

b) przepisów prawa materialnego, tj. § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że:

- pojęcie "zabudowy jednorodzinnej" wskazane w przywołanej normie odpowiada swojej treści wskazanemu w art. 3 pkt 2a ustawy pojęciu "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", kiedy z wykładni systemowej regulacji § 19 i § 20 a contario m.p.z.p. wynika, że jako zabudowę jednorodzinną organ ustanawiający akt prawny przyjął wyłącznie domy jednorodzinne i bliźniacze, a budynki szeregowe stanowią zabudowę wielorodzinną, stosownie do treści § 20 m.p.z.p. na terenach oznaczonych symbolami - MW/U, 2.MW/U, 3.MW/U;

- projektowana na działce ewidencyjnej nr B budowla może zostać zaliczona w poczet zabudowy jednorodzinnej, kiedy z kształtu i przeznaczenia wskazanego budynku wynika, że powinna zostać zaliczona do kategorii zabudowy wielorodzinnej;

- zabudowa szeregowa stanowi przejaw zabudowy jednorodzinnej – w sytuacji kiedy na potrzeby powołanego aktu prawnego, stosownie do treści § 20 m.p.z.p., zabudowa szeregowa stanowi wyraz zabudowy wielorodzinnej, a na terenach oznaczonych symbolami MN-11.MN możliwa jest wyłącznie zabudowa wolnostojąca i bliźniacza;

c) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem powołanej normy, przejawiającym się w niewystarczająco pogłębionej analizie regulacji m.p.z.p. i zatwierdzeniem inwestycji, której ostateczny kształt wprost sprzeczny będzie z założeniami ładu architektonicznego wprowadzonego regulacją uchwały planistycznej obowiązującej w miejscu prowadzenia inwestycji prze inwestorów;

d) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż postępowanie zarówno organu I, jak i II instancji w sprawie wznowienia postępowania ograniczyło się tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania;

e) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia przez organy orzekające w sprawie wszelkich niezbędnych w sprawie dowodów, w tym zaniechanie odniesienia się do dokumentu w postaci wykładni przepisów m.p.z.p. sporządzonej przez Gminę [...], jak również niezbadanie obecnego wykorzystania nieruchomości, w tym sposobu sprzedaży wydzielonych lokali na działce ewidencyjnej B oraz odstępstw wykonania nieruchomości od planu jej wykonania i ostatecznie – wykorzystanie nieruchomości na cele zabudowy wielorodzinnej;

f) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 6 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana z naruszeniem prawa materialnego, w sytuacji gdy w postępowaniu wznowieniowym nie jest badana wyłącznie przesłanka "wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa", jak ma to miejsce w przypadku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz badana jest kwestia rozstrzygnięcia czy powinna nastąpić zmiana decyzji gdy naruszenie prawa nie ma formy kwalifikowanej "rażącego naruszenia prawa";

g) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 8 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie organu II instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, w sytuacji gdy jednolita linia orzecznicza odnośnie inwestycji dotyczących analogicznego przedmiotu, jak w przypadku planowanego na działce skarżącej na nieruchomościach oznaczonych jako działki ewidencyjne R (IR.1.7840. 5.5..2021) oraz D (IR.I.7840.5.4.2021), w których organ II instancji odmówił zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do orzeczenia co do istoty poprzez zmianę decyzji ostatecznej i odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 145a § 1 ustawy z dnia 30.04. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 p.p.s.a.), zwanej dalej "p.p.s.a".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo podniósł, że zarzut, iż projekt zagospodarowania terenu analizowanej inwestycji jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p. nie jest przesłanką wynikającą z odnoszącego się do wznowienia postępowania przepisu art. 145 § 1 K.p.a. Zatem nie może być analizowany w postępowaniu wznowieniowym. Niezgodność ta jest rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc wymaga od organów administracji architektoniczno-budowlanej podjęcia działania w innym trybie, to jest w trybie stwierdzenia nieważności. Na system weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej składa się: tryb wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją, tryb stwierdzenia nieważności decyzji oraz tryb zmiany decyzji. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Jednocześnie wznowienie obliguje organ do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a więc także do sprawdzenia projektu budowlanego zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy jak wyżej stanowi, iż należy sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu. Działając w trybie wznowienia postępowania organ nie ma podstaw do zastosowania innej interpretacji ustaleń miejscowego planu, niż miało to miejsce w postępowaniu zwyczajnym, chyba, że zaistnieją okoliczności wskazane w przepisie art. 145 § 1 K.p.a. W analizowanej sprawie takie przesłanki nie zostały wykazane.

W piśmie 11.05.2023 r. pełnomocnik inwestorów wniósł o oddalenie skargi, argumentując że niesłusznie postawiono zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a ustawy. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że oceny przedłożonego projektu budowlanego należy dokonywać nie tyle przez pryzmat deklarowanej przez inwestora funkcji i liczby poszczególnych lokali oraz ich powierzchni, ale przede wszystkim przez rzeczywiste rozwiązania techniczne i funkcjonalne przyjęte w tymże projekcie. Każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu. M.p.z.p. dopuszcza na działce nr B, oznaczonej symbolem "3.MN", zabudowę jednorodzinną, nie zakazując jednocześnie lokalizacji na tej działce zabudowy szeregowej. M.p.z.p. nie zabrania także posadowienia kilku budynków jednorodzinnych na jednej działce, jeżeli wszystkie inne wymogi zostały spełnione. Wszelkie wątpliwości interpretacyjne m.p.z.p. powinny być rozstrzygane w oparciu o treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego w postaci m.in. ustaw, a nie odwrotnie. W niniejszym przypadku zaprojektowano budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe, z których każdy posiada własne fundamenty, strop oraz wejście do budynku. Ponadto, niewątpliwie inwestycja służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. W związku z powyższym nie sposób stwierdzić, że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Na rozprawie sądowej w dniu 16.05.2023 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana po tym jak Starosta Konecki postanowieniem z dnia 12.09.2022 r. wznowił – na wniosek R. G. – postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z 8.06.2020 r. – z uwagi na wskazaną we wniosku o wznowienie przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, tj. z powodu braku udziału skarżącej w postępowaniu bez własnej winy.

Jak wynika z art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie (o wznowieniu postępowania) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 151 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Organ administracji bada zatem w pierwszej kolejności po wznowieniu postępowania, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Dopóki nie zostanie dokonana taka ocena, dopóty niedopuszczalne jest ponowne rozpoznawanie sprawy i dokonywanie merytorycznej oceny prawidłowości prawomocnej decyzji (wyrok NSA z 10 marca 1999 r., IV SA 2172/97, LEX nr 47255). Przepis art. 151 § 1 K.p.a. przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 K.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są – uchyla się decyzję dotychczasową i rozstrzyga sprawę co do jej istoty.

W rozpatrywanym przypadku organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej wobec stwierdzenia, że obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją zamyka się w całości na terenie nieruchomości nr B, tj. nieruchomości inwestycyjnej, a tym samym R. G.M. nie posiada przymiotu strony. Odmienne stanowisko w tym przedmiocie zajął Wojewoda Świętokrzyski uznając, że z uwagi na usytuowanie parkingu dla 8 samochodów na działce inwestycyjnej oraz z uwagi na usytuowanie działki skarżącej przy tzw. "sięgaczu", właściciele działki nr E, w tym także skarżąca, winni być stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a w konsekwencji w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Taka ocena powodowała, że organ był zobowiązany – zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. – do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie bowiem zaistnienia zdarzeń podpadających pod jedną z pozytywnych przesłanek wznowienia, przy równoczesnym wykluczeniu spełnienia przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 146 § 1 K.p.a., prowadzi do kolejnego etapu procesowego, tj. "postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" (wyrok NSA z 14.03.2017 r., II OSK 1783/15), które sprowadza się do przywrócenia zawisłości sprawy i otwarcia właściwego postępowania w sprawie na nowo w celu ponowienia czynności procesowych w ramach nowego układu procesowego pozbawionego uprzednio stwierdzonych wad postępowania. Wznowienie postępowania nie prowadzi przy tym do uchylenia wszelkich skutków procesowych pierwotnego postępowania, a jedynie do weryfikacji, które z czynności postępowania dotknięte były kwalifikowanymi uchybieniami (określonymi enumeratywnie w ustawie). W przypadku niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zakres koniecznych czynności postępowania uzależniony będzie od okoliczności konkretnej sprawy. Po otwarciu postępowania strona może bowiem zaoferować nowy materiał dowodowy lub argumenty prawne, które całkowicie zmienią dotychczasowy bieg procesu administracyjnego (por. M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2023, t. 4 do art. 149 K.p.a.).

W niniejszej sprawie składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu 7.12.2020 r. skarżąca wskazała po pierwsze na konieczność odmowy udzielenia pozwolenia na budowę projektowanego budynku z uwagi na zacienienie nieruchomości sąsiadujących (wskazano przy tym na konieczność przeprowadzenia analizy nasłonecznienia), a po drugie na sprzeczność inwestycji z regulacjami m.p.z.p., w tym w szczególności jeśli chodzi o rodzaj projektowanej zabudowy, która zdaniem wnioskodawczyni ma charakter zabudowy wielorodzinnej, za czym miała przemawiać obszerna argumentacja przedstawiona we wniosku. Organ I instancji w decyzji z dnia 19.12.2022 r. odnosząc się do kwestii zacienienia wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie narusza § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), zwanego dalej "rozporządzeniem", albowiem odległość projektowanego budynku od działki wnioskodawczyni, a tym bardziej od usytuowanego na niej budynku mieszkalnego, jest większa aniżeli wysokość przesłaniania. Z kolei jeśli chodzi o zgodność inwestycji z m.p.z.p. Starosta odwołał się do stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonego w decyzji z dnia 30.06.2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty Koneckiego z dnia 8.06.2020 r., gdzie stwierdzono, że zamierzenie nie narusza m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia terenu. Wojewoda Świętokrzyski w zaskarżonej decyzji podzielił ocenę Starosty co do zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia, zaś jeśli chodzi o zgodność z przepisami m.p.z.p., organ II instancji odwołał się do wyrażonego w tym zakresie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16.12.2021 r., sygn. VII SA/Wa 1700/21, którym oddalono skargę na ww. decyzję GINB z dnia 30.06.2021 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że zarzut, iż projekt zagospodarowania terenu analizowanej inwestycji jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p., nie jest przesłanką wynikającą z odnoszącego się do wznowienia postępowania przepisu art. 145 § 1 K.p.a., zatem nie może być analizowany w postępowaniu wznowieniowym. Niezgodność ta jest, zdaniem organu, rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc wymaga od organów administracji architektoniczno-budowlanej podjęcia działania w innym trybie, to jest w trybie stwierdzenia nieważności. Organ zwrócił tu uwagę na niekonkurencyjność nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych w K.p.a. Jego zdaniem działając w trybie wznowienia postępowania organ nie ma podstaw do zastosowania innej interpretacji ustaleń miejscowego planu, niż miało to miejsce w postępowaniu zwyczajnym, chyba, że zaistnieją okoliczności wskazane w przepisie art. 145 § 1 K.p.a., a w analizowanej sprawie takie przesłanki nie zostały wykazane.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Powoduje ono bowiem, że rozpoznanie sprawy co do istoty w przypadku wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. miałoby charakter iluzoryczny. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 6.03.2019 r., sygn. II OSK 381/19, gdzie Sąd ten stwierdził, że ograniczenie rozpoznania sprawy do granic, jakie zakreśla przyczyna wznowienia, nie zostało przewidziane w art. 149 § 2 K.p.a., stąd obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Właściwe rozumienie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy trudno jest w sposób jednoznaczny stwierdzić jaki konkretny wymiar miałyby przybrać czynności weryfikacyjne organu w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, a obowiązkiem organu jest rozpoznać sprawę co do istoty. Wskazana podstawa wznowieniowa z tego względu powinna zobowiązywać organ administracji publicznej do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności do dokonania oceny materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do twierdzeń i zarzutów strony pozbawionej możliwości działania we wcześniejszym postępowaniu oraz zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych. Jak ponadto zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30.11.2010 r., sygn. VII SA/Wa 1649/10, istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana.

Odnosząc te uwagi do sprawy niniejszej należy podnieść, że całkowicie nieuprawnionym było ograniczenie się przez organy do oparcia w toku wznowionego postępowania stanowiska w zakresie zgodności inwestycji z m.p.z.p. wyłącznie na zapatrywaniu wyrażonym w tym zakresie przez GINB, a następnie przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16.12.2021 r. Decyzja GINB była rozstrzygnięciem o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a zatem wydaną w trybie nadzwyczajnym, gdzie oceniano zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Również Sąd we wskazanym orzeczeniu wyraźnie podkreślił, że dokonana przez niego ocena jest zawężona do tej właśnie przesłanki. Podniósł mianowicie, że: "Nie da się nie dostrzec, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym są formułowane względem formy zabudowy szeregowej i dopuszczalności jej sytuowania na określonym terenie zastrzeżenia prawne, do których zresztą w szerokim zakresie skarżący nawiązali w odwołaniu, a następnie w skardze, tracą one jednakże swoją doniosłość w niniejszym postępowaniu, zważywszy na tryb, w jakim podlegała weryfikacji prawidłowość projektu architektoniczno-budowlanego przedstawionego przez inwestorów. Rażące naruszenie prawa, jak to zostało już zauważone, można wiązać jedynie z takim przypadkiem, w którym stwierdzony stan faktyczny stanowi jednoznaczne zaprzeczenie treści przepisu o oczywistym charakterze. Nie chodzi tu zatem o spór w zakresie, w jakim jej przedmiotem pozostaje regulacja prawna nieposiadająca w pełni jednoznacznej treści, a zatem pozwalająca na jej interpretowanie w sposób zróżnicowany. Z tego powodu okoliczność, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozpatrywane przez GINB zagadnienie nie jest oceniane jednolicie, ponieważ za warunek dopuszczalności uznawania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej za zabudowę realizowaną w formie szeregowej niektóre sądy uznają usytuowanie każdego budynku jako segmentu na odrębnej działce ewidencyjnej (...), a inne sądy takiego warunku nie formułują (...), nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Powyższa rozbieżność na płaszczyźnie interpretacji prawa niewątpliwie uniemożliwia skuteczne odnoszenie do niej konstrukcji wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (...). Przy dokonywanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jako organ nadzoru ocenie kontrolującej w trybie stwierdzenia nieważności pozwolenie na budowę nie ma doniosłości prawnej również sama intencja organu planistycznego, jeżeli treść planu miejscowego nie pozwala uznać, że dokonana jego wykładnia przez organ zatwierdzający projekt budowlany nie stanowiła jednoznacznego zaprzeczenia jego znaczenia normatywnego (...)". Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że kwestia zgodności inwestycji z m.p.z.p. nie może być analizowania we wznowionym postępowaniu, a po uostatecznieniu się decyzji może być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z tym, co wyżej podniesiono, stwierdzenie że strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy otwiera drogę do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty, w tym w szczególności w zakresie kwestii podnoszonych przez stronę, która takiego udziału została pozbawiona. W niniejszym przypadku takiej oceny zabrakło, co jest bezsporne albowiem było to wynikiem błędnego założenia procesowego, które organ wprost zaprezentował w odpowiedzi na skargę. Sąd nie może przy tym zastępować organu w dokonywaniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń i interpretacji, w tym przypadku wymaganych treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Trzeba zwrócić uwagę, że także odniesienie do podnoszonej we wniosku o wznowienie postępowania kwestii zacieniania i nasłonecznienia zostało dokonane w sposób bardzo lakoniczny i to wyłącznie przez organ I instancji, bez odwołania się do stosownej analizy w tym zakresie. Całkowicie pominięto przy tym kwestię nasłonecznienia pomieszczeń, o której mowa w § 60 rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uznając, że organy obu instancji w sposób istotny naruszyły przepisy postępowania, w tym w szczególności art. 149 § 2 K.p.a. nie dokonując rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedwczesnym było w tej sytuacji odnoszenie się przez Sąd do postawionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawioną powyżej argumentację.

O kosztach orzeczono w pkt II wyroku, mając na uwadze uiszczoną kwotę wpisu sądowego (200 zł), uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa prawnego strony przez adwokata (480 zł) – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.).