Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 551/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 140 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 151, art. 170
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 9 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 roku sprawy ze skargi B. B., B. B.-K. i T. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 21 maja 2024 roku nr GN-III.7581.167.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie ustalenia odszkodowania za wydobyty piasek oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 maja 2024 r., nr GN-III.7581.167.2023, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – w skrócie: "k.p.a." – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. B., B. B. i T. B., od decyzji Starosty Łaskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 14 kwietnia 2023 r., nr GN.683.1a.2017, o odmowie ustalenia odszkodowania za wydobyty piasek na działkach nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,7076 ha, położonych w obrębie [...], w gminie Ł. – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z 13 grudnia 1961 r., nr SW-OW-58/71/61, działki nr [...] i nr [...] o pow. 1 7074 m2 położone w T. podlegały wywłaszczeniu na wniosek Zakładów S. na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 84 z 1961 r.), w celu eksploatacji piasku kwarcowego.

Po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, tj. po eksploatacji piasku, grunt został zrekultywowany, przekazany Lasom Państwowym i zalesiony.

Decyzją z 17 listopada 1992 r., nr G.7243/3/92, Kierownik Urzędu Rejonowego w Łasku orzekł na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. Nr 30, poz. 127 z 1991 r.) o zwrocie na rzecz W. B. działki nr [...] o pow. 1,7009 ha położonej we wsi T., w gminie Ł. (punkt 1) oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu ustalając wysokość należnego do zwrotu odszkodowania w kwocie 32 707 000,00 zł (punkty 2 i 3).

W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z 4 lutego 1998 r., sygn. akt SA/Łd 2518/95, decyzja stała się ostateczna w zakresie punktu 1 z racji niewniesienia odwołania od tej części decyzji. Przedmiotem odwołania była kwestia rozliczeń z tytułu orzeczonego zwrotu.

Ostateczną decyzją z 15 maja 2002 r., nr SP.VI.7724-34/TM/2002, po rozpoznaniu odwołania z 8 grudnia 1992 r. wniesionego przez W. B. od części rozstrzygnięcia zawartego w punktach 2 i 3 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Łasku z 17 listopada 1992 r., nr G.7243/3/92, Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżoną decyzję w ww. zakresie i orzekł o ustaleniu na rzecz Skarbu Państwa z tytułu zwrotu działki nr [...] położonej we wsi T., w gminie Ł., odszkodowania w kwocie 7850,00 zł, płatne w ratach przez W. B. W związku z niewniesieniem środka zaskarżenia decyzja stała się prawomocna i podlegała wykonaniu.

Decyzją z dnia 25 listopada 2002 r., nr GK.7243/3/92/02, wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., Starosta Łaski zmienił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Łasku z 17 listopada 1992 r., nr G.7243/3/92, w części dotyczącej punktu 1 osnowy decyzji i orzekł o zwrocie na rzecz W. B. nieruchomości stanowiącej działki [...] o pow. 1,7009 i 370/6 o pow. 0,0067 ha położone we wsi T., w gminie Ł. Decyzja stała się ostateczna 17 grudnia 2002 r.

Dysponując funkcjonującymi w obrocie prawnym decyzjami o zwrocie nieruchomości (z 17 listopada 1992 r. nr G.7243/3/92 i z 25 listopada 2002 r. nr GK.7243/3/92/02) oraz decyzją o rozliczeniach z tytułu zwrotu (z 15 maja 2002 r. nr SP.VI.7724- 34/TM/2002) W. B. zwrócił się do Starosty Łaskiego o ustalenie odszkodowania za wydobyty na spornej nieruchomości piasek (pisma: z 17 grudnia 2005 r., 29 stycznia 2006 r., 29 marca 2006 r., 30 stycznia 2007 r., 3 marca 2007 r.)

Decyzją z 8 maja 2007 r. nr GK.7243/3/92/2006/2007, wydaną na podstawie art. 128 - 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Starosta Łaski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił ustalenia i wypłaty równowartości wydobytego piasku kwarcowego z przedmiotowej nieruchomości. Rozpatrując odwołanie W. B. Wojewoda Łódzki w decyzji z 30 czerwca 2008 r., nr GN.IV.7724- 58/2007/TM/ID, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 616/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego. Skład orzekający Sądu skonstatował, że organy prawidłowo stwierdziły, iż przepis art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę do oceny zasadności zgłoszonego przez skarżących żądania wypłaty odszkodowania za wydobyty z terenu ich nieruchomości piasek kwarcowy. Wskazany powyżej przepis nakazuje organowi - w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - w sposób kompleksowy rozstrzygnąć kwestię odszkodowania, a więc uwzględnić także ewentualne zmniejszenia bądź zwiększenia wartości nieruchomości. Po wtóre w realiach niniejszej sprawy wydana została decyzja administracyjna w oparciu o powyższą normę prawną, mocą której ustalono owe odszkodowanie. Istotne jest, iż tak długo jak owa decyzja będąc ostateczną pozostawać będzie w obrocie prawnym, tak długo w postępowaniu administracyjnym stanowić będzie przeszkodę do merytorycznego zbadania zasadności wniosku skarżących o wypłatę odszkodowania za wydobyty piasek kwarcowy.

Działając na wniosek W. B., decyzją z 13 października 2015 r., nr DOI.6612.12.2015.PS, wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 15 maja 2002 r., nr SP.VI.7724-34/TM/2002.

Rozpatrując ponownie odwołanie W. B. z 8 grudnia 1992 r. od punktów 2 i 3 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Łasku z 17 listopada 1992 r., nr G.7243/3/92, podlegającą wykonaniu, decyzją z 28 października 2016 r., nr SP.VI.7724-34/2002.AG, Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę dotyczącą rozliczeń z tytułu zwrotu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (Starostę Łaskiego). Według stanu obecnego kwestia rozliczeń z tytułu zwrotu nie została jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta.

W toku prowadzonego przed Starostą Łaskim postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości należnego do zwrotu odszkodowania wskutek orzeczonego zwrotu nieruchomości, wnioskiem z 3 kwietnia 2018 r. W. B. wniósł o ustalenie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za wydobyty na działkach piasek.

Rozpatrując powyższy wniosek decyzją z 14 kwietnia 2023 r., nr GN.683.1a.2017, mającą za podstawę między innymi art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), Starosta Łaski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił ustalenia odszkodowania za wydobyty piasek.

Następcy prawni W. B., tj. B. B., B. B. i T. B., złożyli odwołanie od ww. decyzji z 14 kwietnia 2023 r. zarzucając:

1. podjęcie decyzji w sprawie wniosku z roku 2018 w sprawie GN.683.1a.2017 przed zakończeniem postępowania w sprawie GN.683.1a.2017 w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu zwrotu działek [...] i [...] położonych we wsi T. gmina Ł., które trwa nadal przed Wojewodą Łódzkim w sprawie GN-III.7581.104.2023.AG z wyznaczonym terminem zakończenia 30 czerwca 2023 r., w której podejmowane są ustalenia dotyczące nieustalonego przez Starostę Łaskiego przeznaczenia działki [...], nadto rozstrzygnięcia prawidłowości operatów szacunkowych ustalających wartość działek w chwili ich zwrotu, co oznacza próbę rozpatrzenia przez Starostę Łaskiego sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy z pominięciem, wniosków i argumentacji stron zawartych w odwołaniu od decyzji z 10 marca 2023 r. i pominięcie wskazanej tam analizy orzeczeń i argumentacji organów odwoławczych z naruszeniem art. 80 i 77 w zw. z art. 7 k.p.a., co oznacza także próbę rozstrzygnięcia w sposób oczywiście podważający zaufanie do władzy publicznej w rozumieniu art. 8 k.p.a. i nieuwzględniający słusznego interesu obywatela, ale też nieważność zaskarżanej decyzji, która zależna jest od decyzji o ustaleniu odszkodowania za zwrócone działki i jej materialnych podstaw;

2. orzeczenie z naruszeniem art. 104 § 2 k.p.a. przez niejasność sentencji, z której nie wynika, czy organ napotkał na przeszkody w ustaleniu wartości wydobytego piasku, czy też brak jest podstaw materialnych i formalnych do ustalenia wysokości przysługującego odszkodowania, nadto wobec niewskazania w sentencji lub uzasadnieniu - czy decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji;

3. orzeczenie bez wyjaśnienia pojawiających się poważnych wątpliwości prawnych dotyczących zmniejszenia wartości nieruchomości, gdzie w decyzji z 10 marca 2023 r. organ powołuje się na wycenę Biegłej M., która przyjęła, że nieruchomość była w chwili wywłaszczania nieruchomością rolną, w której zalegały piaski kwarcowe, zaś na moment zwrotu przyjęła, że była to nieruchomość rolna, gdy w odniesieniu do tej samej nieruchomości w zaskarżanej decyzji przyjęto, że "w przedmiotowej sprawie fakt wydobycia piasku nie może być oceniany w kategoriach zmniejszenia wartości nieruchomości. Jego wydobycie wiązało się bowiem z realizacją celu wywłaszczenia" bez wyjaśnienia podstawy zmiany wykładni art. 140 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2023.344), ale i nieujawnionych stronie ustaleń dotyczących celu wywłaszczenia oraz wnioskodawcy wywłaszczenia;

4. orzeczenie dokonane z pominięciem art. 129 ust. 5 pkt 3, ale także z naruszeniem art. 128 ust. 4 u.g.n. i art. 8 k.p.a. przez nierozważenie korzyści strony;

5. orzeczenie z przywołaniem operatu szacunkowego nieuwzględniającego dyrektyw § 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U 2021poz.555) wydanego na podstawie delegacji z art. 159 u.g.n., którego pominięcie dyskredytuje operat przyjęty za podstawę ustalenia odszkodowania;

6. orzeczenie z pominięciem operatu sporządzonego przez biegłego J. i uprawnioną do tego B. B. bez wskazania przyczyn nieuwzględnienia, ale i z naruszeniem art. 139 u.g.n.,

7. niezawieszenie - z naruszeniem art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. - postępowania do czasu rozstrzygnięcia w sprawie GN.683.1a.2017 zagadnienia prejudycjalnego ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości przez pobór piasku.

Strony wniosły o rozważenie poddania operatu szacunkowego, na którym - mimo zasadniczych zastrzeżeń - opiera się organ - bez dokładnego opisu operatu - ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n. oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższy stan faktyczny sprawy Wojewoda Łódzki uznał, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu, ale z innych względów, niż podniesione w odwołaniu. Przedstawiona w odwołaniu argumentacja nie mogła bowiem przynieść oczekiwanego przez strony skutku.

Organ odwoławczy podkreślił, że niniejsze postępowanie drugoinstancyjne, prowadzone na skutek odwołania od decyzji GN.683.1a.2017 z 14 kwietnia 2023 r., dotyczy wyłącznie sprawy wszczętej na wniosek z 3 kwietnia 2018 r. w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wydając 14 kwietnia 2023 r. zakwestionowaną przez następców prawnych wnioskodawcy decyzję nr GN.683.1a.2017 o charakterze merytorycznym, Starosta Łaski dopuścił się naruszenia zasady powagi rzeczy osadzonej, co w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi kwalifikowaną wadę decyzji powodującą jej nieważność i na etapie postępowania odwoławczego musi skutkować uchyleniem orzeczenia. Odmienne podejście uchybiałoby też zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.).

Organ II instancji stwierdził, że kwestia ustalenia i przyznania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odszkodowania za wydobyty na spornych działkach piasek była bowiem przedmiotem decyzji Starosty Łaskiego z 8 maja 2007 r., nr GK.7243/3/92/2006/2007 i decyzji drugoinstancyjnej Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2008 r., nr GN.IV.7724-58/2007/TM/ID, a bezzasadność roszczenia została przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 616/08.

Wojewoda podkreślił, że naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej zachodzi wówczas, gdy decyzja dotyczy sprawy rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją ostateczną, a pomiędzy sprawami zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Oba te przypadki wystąpiły w postępowaniu wszczętym na wniosek z 3 kwietnia 2018 r. Tożsamość obu spraw wyklucza możliwość rozpatrzenia kolejnego wniosku tych samych stron dotyczącego tej samej materii, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty. Tożsamość podmiotowa jest zachowana również w przypadkach, gdy prawa strony są zbywalne i dziedziczne i wejdą w nie jej następcy prawni, co zaistniało w niniejszej sprawie. Wniosek z dnia 3 kwietnia 2018 r. pochodził od W. B. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z 4 sierpnia 2022 r., spadek po zmarłym 30 kwietnia 2022 r. W. B. nabyli: B. B., B. B. i T. B., którzy wstąpili w toku postępowania na miejsce wnioskodawcy.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że tożsamość przedmiotowa występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, pomiędzy tymi samymi stronami.

W ocenie Wojewody w sprawach występuje tożsama podstawa prawna. Decyzja Starosty Łaskiego z 8 maja 2007 r. była wydana na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W podstawach prawnych rozstrzygnięcia powołano się na przepisy "art. 128 - 130 ustawy", co oznacza że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mieści się w wymienionym przedziale jednostek redakcyjnych. We wniosku z 3 kwietnia 2018 r. powołano się na ww. artykuł.

Zdaniem organu II instancji zarówno postępowanie zakończone decyzją z 8 maja 2007 r., jak też postępowanie wszczęte na wniosek z 3 kwietnia 2018 r. dotyczą ustalenia odszkodowania za wydobyty piasek i mają za przedmiot ten sam wywłaszczony grunt. W sprawach występuje ten sam stan faktyczny.

Z uwagi na wystąpienie opisanych okoliczności organ I instancji powinien był, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., odmówić wszczęcia postępowania po otrzymaniu wniosku z 3 kwietnia 2018 r. Postępowanie wszczęte w sposób nieprawidłowy w sprawie, w której zapadła już ostateczna decyzja, musi podlegać zatem umorzeniu. Przyczyna umorzenia jest tą samą, która stała na przeszkodzie uruchomieniu procedury administracyjnej po 3 kwietnia 2018 r. Stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Przepis dotyczy też sytuacji, gdy od samego początku postępowanie w danej sprawie nie mogło być wszczęte.

Wojewoda wyjaśnił następnie, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku. Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wtedy, kiedy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe przykładowo wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma też miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2766/15).

W ocenie organu II instancji nie można pominąć ponadto, iż w przytoczonym prawomocnym wyroku z 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 616/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przesądził w istocie, że kwestia odszkodowania za piasek może być rozważana wyłącznie w postępowaniu dotyczącym rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości, na podstawie art. 140 u.g.n., w kategoriach zmniejszenia wartości nieruchomości. W świetle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wyrok z 11 grudnia 2008 r. jako wiążący wywiera więc taki skutek, że nie mogłaby zapaść decyzja zgodna z roszczeniem odszkodowawczym zgłoszonym na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Na ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli B. B., B. B. i T. B., zarzucając m.in. naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. - przez opieszałość nieuzasadnioną żadnymi racjonalnymi powodami rozpatrzenia sprawy, w oparciu o niepełny materiał dowodowy, z pominięciem, wniosków i argumentacji stron, w tym dotyczących dokonanego zwrotu przez wnioskodawcę odszkodowania otrzymanego od Skarbu Państwa z naruszeniem art. 80 i 77 w zw. z art. 7 k.p.a. w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej w rozumieniu art. 8 i nieuwzględniający słusznego interesu obywatela, orzeczenie z oczywistym naruszeniem art. 156 § 1 pkt.3 k.p.a w zw. z art. 16 k.p.a przez przyjęcie, że w sprawie organ pierwszej instancji wydał orzeczenie z naruszeniem powagi rzeczy osądzonej.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W ocenie skarżących w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda w sposób niekompletny i nierzetelny relacjonuje dotychczasowy przebieg sprawy pomijając istotne rozstrzygnięcia. Między innymi organ II instancji pominął i przemilczał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 13 października 2015 r., wskutek odwołania W. B., który zarzucił naruszenie przez Wojewodę Łódzkiego w decyzji z 15 maja 2002 r., SP.VI.7724-34/TM/2002, art.140 ust.4 u.g.n przez nieuwzględnienie zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek wydobycia z niej piasku kwarcowego, stwierdził nieważność tej decyzji i wskazał, "że kwestia dochodzenia zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek wydobycia piasku kwarcowego będzie możliwa przy ponownym rozpatrywaniu odwołania przez Wojewodę Łódzkiego i pozyskaniu aktualnego operatu szacunkowego dla spornej nieruchomości".

Dalej wskazano, że 3 kwietnia 2018 r. pełnomocnik W. B. wystąpił do Starosty Łaskiego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i § 47 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości o ustalenie odszkodowania za wydobyty piasek, wskazując, że operat sporządzony przez Starostę nie spełnia wymogów prawa. Wniosek pełnomocnika Starosta Łaski włączył do akt sprawy GN.683.1.2017 dotyczącej rozliczeń z tytułu zwrotu działek na rzecz W. B. i 24 kwietnia 2019 r. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w kwocie 19300 zł.

Decyzję tę uchylił Wojewoda Łódzki decyzją z 24 kwietnia 2019 r. wskazując, że Starosta Łaski nie rozpatrzył wniosku o odszkodowanie za wydobyty piasek ani też nie wyłączył tej sprawy do odrębnego postępowania.

Starosta Łaski postanowieniem z 29 czerwca 2022 r., nr GN.683.1a 2017, na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. znów odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego odszkodowania za wydobyty piasek.

Wojewoda Łódzki postanowieniem z 2 grudnia 2022 r., nr GN-III.7581.215.2022.AG, uchylił w całości postanowienie Starosty Łaskiego, stwierdzając, że m.in., że prawidłową formą zakończenia postępowania wszczętego na wniosek z 3 kwietnia 2018 r. będzie zatem decyzja administracyjna.

W ocenie skarżących w zaskarżonej decyzji Wojewoda Łódzki zaprzecza swemu własnemu stanowisku i w związku z tym argumentacja zaskarżonej decyzji o rzekomej prawomocności rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wydobyty piasek utrzymać się nie może.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Co prawda Sąd nie podzielił argumentacji Wojewody Łódzkiego zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niemniej jednak rozstrzygnięcie należało uznać za prawidłowe. Organ odwoławczy błędnie stanął bowiem na stanowisku, że kwestia ustalenia i przyznania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odszkodowania za wydobyty na spornych działkach piasek została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Starosty Łaskiego z 8 maja 2007 r., nr GK.7243/3/92/2006/2007 i decyzją Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2008 r., nr GN.IV.7724-58/2007/TM/ID, a bezzasadność roszczenia została przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 616/08.

Faktycznie kwestia odmowy ustalenia i wypłaty równowartości wydobytego piasku kwarcowego z wywłaszczonej nieruchomości była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2008 r., nr GN.IV.7724-58/2007/TM/ID, a prawomocnym wyrokiem z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 616/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. B. i B. B. na tę decyzję. Organowi II instancji umknęła jednak przyczyna, z powodu której Sąd uznał skargę za bezzasadną. Otóż we wskazanym wyżej wyroku Sąd jednoznacznie podkreślił, że to ostateczną decyzją z 15 maja 2002 r., znak: SP.VI.7724-34/TM/2002, Wojewoda Łódzki rozstrzygnął o kwestii należnego odszkodowania, również w zakresie ewentualnego zmniejszenia bądź zwiększenia wartości nieruchomości. Zatem tak długo jak owa decyzja pozostawać będzie w obrocie prawnym, tak długo w postępowaniu administracyjnym stanowić będzie przeszkodę do merytorycznego zbadania zasadności wniosku skarżących o wypłatę odszkodowania za wydobyty piasek kwarcowy.

Jak słusznie natomiast wskazali skarżący, Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji przemilczał fakt, że wspomniana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 616/08, decyzja Wojewody Łódzkiego z 15 maja 2002 r., znak: SP.VI.7724-34/TM/2002, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 13 października 2015 r., nr DOI.6612.12.2015.PS. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ II instancji wyjaśnił, że w jego ocenie ww. decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie dotyczy niniejszego postępowania, a ponadto wprost wskazuje na możliwość dochodzenia zmniejszenia wartość nieruchomość przy ponownym rozpatrywaniu odwołania od decyzji dotyczącej rozliczeń za zwrot, czyli na podstawie art. 140 u.g.n.

Organ pominął jednak przy swojej ocenie jeszcze jedną tezę wynikającą z powołanego już wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 616/08, a mianowicie, że najważniejszy z punktu widzenia istoty niniejszej sprawy jest przepis ust. 4 art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, iż w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Sąd stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest m.in., że wskazany powyżej przepis nakazuje organowi – w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – w sposób kompleksowy rozstrzygnąć kwestię odszkodowania, a więc uwzględnić także ewentualne zmniejszenia bądź zwiększenia wartości nieruchomości.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 616/08, jednoznacznie przesądził, że kwestia ustalenia i wypłaty równowartości wydobytego piasku kwarcowego z wywłaszczonej nieruchomości powinna być kompleksowo rozstrzygnięta w jednym postępowaniu, obejmującym również kwestie ustalenia odszkodowania należnego do zwrotu przez spadkobierców W. B. na rzecz Skarbu Państwa. Innymi słowy kwestia wzajemnych rozliczeń między stronami wynikających z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna uwzględnić także ewentualne zmniejszenie bądź zwiększenie wartości nieruchomości.

Dlatego okolicznością, która stanowi przeszkodę do prowadzenia odrębnego (z wniosku z 3 kwietnia 2018 r.) postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wydobyty piasek na działkach nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,7076 ha, położonych w obrębie [...], w gminie Ł. jest w ocenie Sądu fakt prowadzenia przez Starostę Łaskiego postępowania w sprawie o znaku GN.683.1.2017, w przedmiocie ustalenia odszkodowania podlegającemu zwrotowi w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości.

Stosownie bowiem do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość czyli brak przedmiotu sprawy administracyjnej oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jedną z podstaw dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego jest stwierdzenie, iż w zakresie zgłoszonego żądania strony, nie toczy się już lub nie zostało zakończone postępowanie w tym przedmiocie.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że niniejsza sprawa, na co słusznie również zwrócił uwagę organ II instancji, dotyczy wyłącznie wniosku pełnomocnika W. B. z 3 kwietnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wydobyty piasek na działkach [...] i [...] na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Natomiast wobec rozbieżności między przedstawieniem stanu faktycznego w zaskarżonej decyzji, a następnie w skierowanej do Sądu skardze i sformułowanych w tym zakresie zarzutów, uzupełniająco wyjaśnić należy, że powyższy wniosek został początkowo włączony do postępowania o znaku GN.683.1.2017, dotyczącego ustalenia kwoty odszkodowania podlegającej zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa w związku ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości. Starosta Łaski wydał w tym przedmiocie decyzję z 24 kwietnia 2019 r., nr GN.683.1.2017.

Decyzją z 24 października 2019 r., nr GN-III.7581.284.2019, Wojewoda Łódzki uchylił ww. decyzję Starosty Łaskiego z 24 kwietnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał m.in., że: "Organ I instancji wydając orzeczenie w dniu 24 kwietnia 2019 r. nie rozpatrzył powyższego wniosku, ani też nie wyłączył sprawy do odrębnego postępowania. Decyzja nie spełnia zatem wymogów art. 140 § 2 k.p.a. i jako taka musi podlegać uchyleniu, a sprawa zostać przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ustalenie odszkodowania w następstwie zwrotu jest odrębnym zagadnieniem od kwestii podniesionych we wnioskach z dnia 3 kwietnia 2018 r. i z dnia 5 stycznia 2019 r. Po rozważeniu zasadności oddzielenia obu postępowań, jako mających inne podstawy prawne, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą treść żądania z 3 kwietnia 2018 r. opartą na konkretnej normie prawnej, gdyż nie mogą mieć w sprawie zastosowania przepisy nieobowiązującej już ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym art. 129 ust. 5 pkt 3 ujęty w aktualnej ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczy ustalenia odszkodowania, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ustalenie w niniejszym postępowaniu rzeczywistej woli strony i wydanie orzeczenia wyłącznie przez organ II instancji, zgodnie z wnioskiem strony odwołującej się, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności".

Przez następnych kilka lat organ I instancji nadal prowadził jedną sprawę pod znakiem GN.683.1.2017, aż w końcu 29 czerwca 2022 r. wydał postanowienie, na mocy którego wyłączył sprawę z wniosku W. B. z 3 kwietnia 2018 r. do odrębnego postępowania, a wyłączonej sprawie nadał znak: GN.683.1a.2017. Jednocześnie w tym samym dniu Starosta Łaski wydał postanowienie (już pod nowym znakiem postępowania), na mocy którego w oparciu o art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku W. B. z 3 kwietnia 2018 r. dotyczącego ustalenia odszkodowania za wydobyty piasek na działkach [...] i [...], położonych w T., gm. Ł.

Postanowieniem z 2 grudnia 2022 r., GN-III.7581.215.2022.AG, Wojewoda Łódzki uchylił w całości zaskarżone postanowienie Starosty Łaskiego z 29 czerwca 2022 r., nr GN.683.1a.2017, o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku W. B. z 3 kwietnia 2018 r. dotyczącego ustalenia odszkodowania za wydobyty piasek na działkach [...] i [...], położonych w T., gm. Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu powołanego wyżej rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w realiach sprawy, po otrzymaniu wniosku z 3 kwietnia 2018 r. organ podejmował szereg czynności związanych z wyjaśnieniem zasadności żądania, a zatem merytorycznych okoliczności sprawy, co jest dopuszczalne wyłącznie w toku prowadzonego postępowania. Powyższe oznacza, że w istocie organ nadał już tok sprawie, a to wykluczało możliwość zastosowania przepisu art. 61a k.p.a., który może być wykorzystany tylko przed wszczęciem postępowania wyjaśniającego kwestie merytoryczne.

Ponadto, okolicznością uzasadniającą w ocenie organu I instancji odmowę wszczęcia postępowania było istnienie w obrocie prawnym decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych i Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z 13 grudnia 1961 r., nr SW-OW[?]58/71/61, stanowiącej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Jednakże, wniosek o odszkodowanie z 3 kwietnia 2018 r. ma inną podstawę prawną, aniżeli zastosowana w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 1961 r.

Zdaniem organu II instancji powyższe czyniło, że nie można było skutecznie powołać się na przesłankę związaną z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzji wydanej w tej samej sprawie. Dlatego w ocenie Wojewody prawidłową formą zakończenia postępowania wszczętego na wniosek z 3 kwietnia 2018 r. będzie decyzja administracyjna.

Mając powyższe na uwadze Starosta Łaski wydał 14 marca 2023 r. opisaną na wstępie decyzję nr GN.683.1a.2017, o odmowie ustalenia odszkodowania za wydobyty piasek na działkach nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,7076 ha, położonych w obrębie [...], w gminie Ł.

W ocenie Sądu, wszczęcie kolejnego postępowania odszkodowawczego dotyczącego ww. nieruchomości było niedopuszczalne, skoro przed organem aktualnie toczyło się już postępowanie GN.683.1.2017. Rozdzielanie poszczególnych roszczeń odszkodowawczych w tej sprawie administracyjnej sprzeciwia się bowiem ocenie prawnej wynikającej z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 616/08, co do konieczności objęcia jednym postępowaniem administracyjnym wszystkich kwestii odszkodowawczych związanych zarówno z ustaleniem wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, jak i ustaleniem odszkodowania za ewentualne zmniejszenie wartości tej nieruchomości na skutek wydobycia znajdującego się na niej piasku (odszkodowanie za wydobyty piasek).

Reasumując, zdaniem Sądu, zawisłość sprawy o znaku GN.683.1.2017 stanowi negatywną przesłankę procesową do prowadzenia kolejnego postępowania z wniosku W. B. z 3 kwietnia 2018 r.

Na marginesie wskazać jedynie wypada, że w aktach sprawy znajduje się również decyzja Starosty Łaskiego z 10 marca 2023 r., nr GN.683.1.2017, wydana na podstawie art. 128-130, art. 140, art. 150 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344), orzekająca o ustaleniu wysokości odszkodowania należnego do zwrotu przez spadkobierców W. B. na rzecz Skarbu Państwa w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Od decyzji tej skarżący wnieśli odwołanie, jednak do dnia rozpoznania niniejszej sprawy brak jest informacji, o zakończeniu postępowania odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

lp