Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 198/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 , art. 12 par. 1, art. 77 par. 1, art.136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu S. W. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr IN.I.7721.9.10.2023.AS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza do Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw wniesiony przez S. W. (zwanego dalej także skarżącym) od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr IN.7721.9.10.2023.AS, którą uchylono w całości decyzję Starosty Opolskiego z dnia 17 lutego 2023 r., nr BOŚ.6740.1962.2020.KFC, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2020 r., zmienionym w piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 r., skarżący wniósł o wydanie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego o obsadzie 39,93 DJP (do chowu prosiąt) wraz z niezbędną infrastrukturą, w skład której wchodzi szczelny prefabrykowany zbiornik na ścieki bytowe do 10 m³ oraz szczelny prefabrykowany zbiornik przepompowni płynnych odchodów do 20 m³, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami a i b, k.m. [...] obrębu L., gmina Ł.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Starosta Opolski decyzją dnia 17 lutego 2023 r. (po wcześniejszym uchyleniu rozstrzygnięć organu pierwszej instancji z dnia: 5 marca 2021 r., 11 października 2021 r., 4 lutego 2022 r., 25 sierpnia 2022 r. odpowiednio decyzjami Wojewody Opolskiego z dnia: 7 maja 2021 r., 3 grudnia 2021 r., 22 czerwca 2022 r. i 18 listopada 2022 r.), odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2023 r. poz. 682]), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2022 r. poz. 2000]), zwanej dalej w skrócie K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, a następnie wskazał, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja skarżącego, składająca się z działek ewidencyjnych o nr a i b, zgodnie z uchwałą Nr VII/35/95 Rady Gminy Ł. z dnia 23 czerwca 1995 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 9, poz. 43), dalej zwanym miejscowym planem, oznaczona jest od strony północnej symbolem 14 MN, co stanowi tereny budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego. W pozostałej części, na której inwestor planuje realizację obiektów objętych wnioskiem, teren znajduje się na terenie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem R, co stanowi tereny upraw polowych i łąk, sadów, ogrodów, chronione przed zainwestowaniem niezwiązanym z produkcją rolną. Organ podał, że na omawianym terenie miejscowy plan warunkowo dopuszcza jedynie inwestycje związane z produkcją rolną (zagrody, fermy), jednakże lokalizowane na terenach położonych w bliskim sąsiedztwie istniejącej zabudowy z pominięciem wysokich klas bonitacyjnych, przy drogach lokalnych w pasie 45-50 m. Plan miejscowy zabrania także lokalizacji nowych obiektów usytuowanych bezpośrednio przy drogach wojewódzkich i krajowych (s. 38 miejscowego planu). W ocenie Starosty tak sformułowany przepis należy traktować jako wyjątek z uwagi na zastosowanie wyrażenia: "warunkowo dopuszcza się (...)", a wymienione przesłanki winny występować jednocześnie. Zatem, aby przepis ten został uwzględniony, konieczne jest, by planowana inwestycja związana była z produkcją rolną i sytuowana w bliskim sąsiedztwie istniejącej zabudowy przy drogach lokalnych w pasie 45-50 m, z wyłączeniem wysokich klas gruntu. Organ wyjaśnił, że w badanej sprawie zaprojektowano budynek inwentarski służący hodowli trzody chlewnej na gruntach ornych klasy RV i RVI. Mając na względzie wyżej cytowany zapis, stwierdził niespełnienie przesłanki dotyczącej lokalizacji tej zabudowy przy drogach lokalnych w pasie 45-50 m, bowiem planowany obiekt nie jest sytuowany przy drodze ani nie jest bezpośrednio dostępny z drogi lokalnej. Dojazd do projektowanej zabudowy na mocy aktu notarialnego nr [...] odbywać się będzie poprzez ustanowioną służebność polegającą i na prawie przejazdu i przechodu na działce nr c obrębu L. do działki nr d stanowiącej ulicę [...] w L., a odległość od tej drogi wynosi ponad 233 m. Co istotne zdaniem organu, dojazd do drogi publicznej przedmiotowej nieruchomości wyznaczono na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 14MN. Dalej organ podniósł, że pkt 7.2 ppkt 3 miejscowego planu zakazuje lokalizacji w obrębie zwartej zabudowy mieszkaniowej na terenach wiejskich i w bezpośrednim jej sąsiedztwie na graniach tej zabudowy, ferm hodowlanych o obsadzie większej jak: 10 DJP (około 50 sztuk fizycznych) w przypadku trzody chlewnej. Następnie zauważył, że istotną kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, "czy przy lokalizacji planowanej zabudowy zachodzi przesłanka zwartej zabudowy wsi oraz czy znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy mieszkaniowej". Odnośnie do definicji "zwartej zabudowy" odwołał się do art. 4 pkt 29 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po czym stwierdził, że analiza projektu zagospodarowania terenu oraz weryfikacja położenia wsi na portalu www.geoportal.gov.pl wykazała, że przedmiotowa działka budowlana położona jest na obszarze wiejskim w południowo-zachodniej części obrębu L. oraz graniczy bezpośrednio z terenem, którego przeznaczenie ustalone w miejscowym planie stanowi zabudowę mieszkaniową oraz na której możliwy jest rozwój zabudowy w ramach ustalonych w tym planie zasad. Istnieje zatem możliwość realizacji kolejnych, przyszłych planów inwestycyjnych, które będą się wiązały z dalszym zainwestowaniem terenów zabudowy mieszkaniowej, która ją zagęści i stanowić będzie kontynuację zwartej zabudowy wsi. Zgodnie z wyrysem z ewidencji gruntów i budynków we wsi L. istniejąca zabudowa koncentruje się wzdłuż głównej ulicy [...], dz. nr d, po obu stronach drogi powiatowej, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność inwestora. Zdaniem organu teren wokół inwestycji i jego zainwestowanie pozwalają na wyznaczenie zwartej zabudowy. Organ przyjął, że budynek mieszkalny na działce nr ewid. e stanowi podstawę do wyznaczenia zwartej zabudowy z uwagi na jego funkcję i lokalizację. Podkreślił, że w myśl legalnej definicji zwartej zabudowy ustalenie obszaru zwartej zabudowy następuje z pominięciem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej. Dodatkowo podniósł, że budynek ten znajduje się w najbliższej odległości od planowanego obiektu oraz usytuowany jest na nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której projektuje się przedmiotową inwestycję. Czynnikiem przemawiającym za takim sposobem ustalenia zwartej zabudowy jest także fakt, że w obrębie inwestycji wyłącznie północna część obszaru jest zainwestowana, a z uwagi na przeznaczenie wynikające z miejscowego planu dla tego obszaru (teren 14 MN) istnieje możliwość realizacji kolejnych, przyszłych planów inwestycyjnych, które będą się wiązać z dalszą zabudową tych terenów. Dowodził również organ, że z powodu występowania działek niezabudowanych po stronie zachodniej, wschodniej oraz południowej od miejsca lokalizacji spornej inwestycji oraz przez wzgląd na ustalenia miejscowego planu dla tego otoczenia (teren R, tj. tereny upraw polowych i ogrodniczych) w obszarze analizowanym wyklucza się możliwość wyznaczenia zwartej zabudowy. Dlatego też wyznaczenie "zwartej zabudowy" zamyka się w północnym sąsiedztwie projektowanej budowy, tj. na terenie bezpośrednio graniczącym z planowanym zamierzeniem. Następnie Starosta szczegółowo opisał przeprowadzoną analizę odnośnie do parametru dotyczącego wzajemnych odległości poszczególnych budynków i stwierdził, że wykazała ona, iż odległość sąsiadujących ze sobą budynków na badanym obszarze jest mniejsza niż 100 m. Wynika to z porównania odległości pomiędzy istniejącymi na omawianym obszarze budynkami mieszkalnymi. Analizie poddano 11 budynków mieszkalnych, począwszy od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr e bezpośrednio graniczącej z działką, na której zaplanowano sporną inwestycję. Ponadto nieruchomości przeznaczone do przyszłego zainwestowania w części północnej znajdują się w analizowanym obszarze zwartej zabudowy i - tym samym - pozostają w jej obrębie, a projektowane obiekty w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Wedle organu wyznaczony w taki sposób obszar dowodzi, że stanowi on zwartą zabudowę. Starosta uznał też, że działka, którą inwestor zamierza zabudować budynkiem inwentarskim o obsadzie 39,93 DJP położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy. Przy czym ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, istniejącej jak i planowanej, którą na podstawie wcześniejszych rozważań uznano za zabudowę zwartą. W ocenie organu całościowa analiza postanowień miejscowego planu oraz okoliczności faktycznych sprawy potwierdziła, że projektowane przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z zapisami planu. Budowa budynku inwentarskiego o obsadzie 39,93 DJP (do chowu prosiąt) wraz z niezbędną infrastrukturą, w skład której wchodzi szczelny prefabrykowany zbiornik na ścieki bytowe do 10 m³ oraz szczelny prefabrykowany zbiornik przepompowni płynnych odchodów do 20 m³, znajduje się bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy, zatem pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu, które dopuszczają na omawianym terenie wyłącznie funkcjonowanie gospodarskich obiektów hodowlanych o obsadzie nie większej niż 10 DJP w przypadku trzody chlewnej. W dalszej kolejności - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Prawa budowlanego - organ odniósł się do kwestii oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami zawartymi w § 109-112 oraz § 282-285 warunków technicznych, która to ocena została ograniczona do projektu zagospodarowania działki. Z kolei w zakresie kompletności projektu architektoniczno-budowlanego Starosta uwzględnił przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowlane rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81) i stwierdził, że analiza ta wskazuje na kompletność projektu, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności, które - jak wynika z akt sprawy - złożyły oświadczenie, że jest on kompletny i został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Według organu powyższy aspekt pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy z uwagi na stwierdzoną niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. Organ podał także, że stosując się do zaleceń organu odwoławczego, włączono do akt postępowania akta sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia 17 lipca 2020 r., jednak - w ocenie organu - za niedopuszczalne należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wydany w odrębnym postępowaniu, indywidualny i konkretny akt administracyjny, który nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego. Ubocznie Starosta zaznaczył, że każdy wniosek wszczyna nową sprawę administracyjną, natomiast argumentacja opierająca się na odmiennym stanie faktycznym w zakresie przedmiotu zamierzenia budowlanego (m.in. inna wielkość obsady DJP) oraz niejednakowym okresie prowadzonych wcześniej postępowań nie może mieć wpływu na aktualne ustalenia, tym bardziej że decyzja, którą wskazał Wojewoda Opolski, ze względu na jej wygaszenie, nie pozostaje w obrocie prawnym. Poza tym organ odnotował, że zgodnie z zasadą z art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz stosownie do art. 79a K.p.a. wskazał przesłanki zależne od strony, które nie zostały spełnione, oraz poinformował, że w dalszym ciągu nie zachodzi zgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu. Skarżący nie skorzystał jednak z przysługujących mu uprawnień. W związku z powyższym w odniesieniu do planowanej inwestycji, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy, organ stwierdził niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem. Nadto w świetle wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych skarżący nie uzupełnił skutecznie w terminie braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Tym samym zaistniała sytuacja przewidziana wart. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania:

- art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, jak również dokonanie przez organ pierwszej instancji wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem kwestii istotnych dla uznania, że planowany budynek inwentarski chlewni o obsadzie 39,93 DJP (do chowu prosiąt) zgodny jest z obowiązującym miejscowym planem, gdyż:

a) zapisy miejscowego planu nie zabraniają lokowania inwestycji związanych z produkcją rolną na tej części nieruchomości odwołującego, przewidzianej w projekcie budowlanym,

b) został zlokalizowany poza obrębem zwartej zabudowy wsi, jak również nie leży w jej bezpośrednim sąsiedztwie, albowiem linia rozgraniczająca teren oznaczony w miejscowym planie symbolami R i 14MN usytuowana jest w odległości 170 m od planowanego budynku chlewni, natomiast najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości 176 m,

c) na sąsiedniej działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr c znajduje się chlewnia o podobnych gabarytach i w zbliżonej odległości od zabudowań mieszkalnych, która na mocy decyzji Starosty Opolskiego nr [...] z dnia 20 czerwca 2013 r., nr [...], została rozbudowana, a dodatkowo na rzeczonej działce wybudowany został naziemny zbiornik na gnojowicę o pojemności 800 m³, którego odległość od najbliższej zabudowy mieszkaniowej wynosi ok. 130 m,

- art. 8 § 1 K.p.a. przez brak pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz brak kierowania się przez organ pierwszej instancji zasadą bezstronności i równego traktowania, polegający na wydaniu dwóch odmiennych merytorycznie decyzji przy istnieniu tożsamego stanu prawnego i faktycznego - jednej zatwierdzającej projekt budowlany, a drugiej odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego, gdzie przy zachowaniu przez organ zasady bezstronności i równego traktowania obie wydane decyzje powinny mieć analogiczne rozstrzygnięcie.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi wnioskodawcy w zakresie korzystania z przysługującego mu prawa zabudowy nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz odmowy udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego o obsadzie 39,93 DJP (do chowu prosiąt) jako niezgodnego z ustaleniami miejscowego planu i wskazał te same powody, jak przy zarzucie naruszenia art. 77 i art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżącego powyższe dowodzi o zgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski, na podstawie art 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę. W uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Następnie wskazał m.in. na okoliczność, że przed złożeniem wniosku przez skarżącego Starosta na wniosek R. W. (ojca inwestora) decyzją nr [...] z dnia 17 lipca 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku inwentarskiego chlewni o obsadzie 59,61 DJP (do chowu prosiąt) oraz szczelnego zbiornika wybieralnego w L. na nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a i b, która następnie na wniosek samego inwestora została wygaszona. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem. W ocenie Wojewody bezspornym jest to, że opisana inwestycja, jak i zrealizowana na mocy decyzji Starosty Opolskiego nr [...] z dnia 20 czerwca 2013 r. rozbudowa innej chlewni zlokalizowanej na sąsiedniej działce graniczącej bezpośrednio z planowanym terenem inwestycji - nr c o obsadzie większej niż 10 DJP, znajdują się na terenie oznaczonym "RO" wprowadzonym uchwałą Nr VII/35/95 Rady Gminy Ł. z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. Dodatkowo podkreślił organ odwoławczy, że na przestrzeni rozpatrywania wszystkich postępowań dotyczących opisanych wyżej inwestycji zapisy miejscowego planu nie były zmieniane, tak więc dotyczą jednego obszaru "RO" w niezmienionym stanie prawnym od 1996 r. Z powyższego Wojewoda wyprowadził wniosek, że podczas obowiązywania jednego miejscowego planu obowiązującego od 1996 r., w granicach jednego obszaru "RO", którego podstawowym przeznaczeniem jest produkcja rolna, Starosta Opolski wydał przeczące sobie decyzje. Zdaniem organu okoliczności te stanowią naruszenie zasady postępowania wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności z zachowaniem standardów bezstronności i równego traktowania. Następnie Wojewoda stwierdził - zważywszy na kwestie podstawowe, jakimi są: położenie zrealizowanej inwestycji oraz położenie projektowanych zamierzeń przez R., a dalej S. W., pod rządami obowiązującego od 1996 r. miejscowego planu - że zasadne są dwa wnioski. "Pierwszym jest - wydane decyzje nr [...] oraz nr [...] są prawidłowe, a skoro tak, to dlaczego inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie może być pozytywna? Drugi wniosek - przyjmując za prawidłową obecną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadnym jest wniosek, iż dwie decyzje nr [...] i [...] dotknięte są wadą niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jako takie nie powinny funkcjonować w obrocie prawnym." Dalej, odwołując się do poglądów judykatury dotyczących realizacji zasady określonej w art. 8 § 2 K.p.a., Wojewoda uznał, że decydująca w kwestii oceny zgodności z prawem będzie ocena, w którym momencie organ administracji dokonał właściwej wykładni przepisów kluczowych w badanej sprawie, tj. ustaleń miejscowego planu. Wedle organu z decyzji nie wynika, dlaczego Starosta Opolski zmienił swoje stanowisko przy tożsamym stanie prawnym. Za niewystarczające uznał natomiast ograniczenie się w uzasadnieniu do przedstawienia obecnego poglądu organu i uzasadnianie go według bieżącego pojmowania sprawy. Wojewoda zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na to, jakimi przesłankami organ kierował się uznając przy wcześniej rozpatrywanych sprawach, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem. W kontekście tych rozważań Wojewoda Opolski przyjął, że Starosta Opolski wydając zaskarżoną decyzję, naruszył zasadę ogólną postępowania określoną w art. 8 § 2 K.p.a. Ponadto za nieprawidłowy uznał pogląd organu pierwszej instancji, że nie jest on uprawniony do dokonania weryfikacji deklarowanej obsady budynku inwentarskiego. W tym zakresie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 95/17), wedle którego przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, gdyż należy uwzględniać maksymalną możliwą obsadę inwentarza, którą winien ustalić organ. Nie ma zaś znaczenia deklarowanie przez inwestora jakie zwierzęta zamierza on hodować, lecz konieczne jest obliczenie, w oparciu o wielkość budowanego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może on pomieścić. Według Wojewody w decyzji organ pierwszej instancji podtrzymał i powielił swoje dotychczasowe twierdzenia, nie realizując w pełni wskazań organu nadzoru, wyrażonych we wcześniejszych decyzjach kasacyjnych. Poza tym zarzucił Wojewoda, że stwierdzone w toku postępowania naruszenia procedury przez Starostę, w szczególności art. 7 K.p.a., art. 8 § 2 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., wykraczają poza zakres postępowania uzupełniającego możliwego do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. i w pełni uzasadniają konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem możliwe postulowane przez pełnomocnika skarżącego uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o udzieleniu pozwolenia na budowę spornego przedsięwzięcia. W zalecaniach do ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda wskazał, że Starosta powinien zastosować się do wskazań wynikających z uzasadnienia niniejszej decyzji, w tym m.in. dokonać ustaleń w zakresie maksymalnej obsady DJP projektowanego obiektu inwentarskiego, zaś w treści uzasadnienia decyzji, zgodnie z przytoczonym wyżej poglądem NSA, przedstawić i wyjaśnić szczegółowo przesłanki, jakimi kierował się wydając decyzję pozytywną dla R. W., po czym wyjaśnić, jakimi przesłankami w chwili obecnej kieruje się wydając decyzję odmowną dla skarżącego. Starosta winien również przedstawić i uzasadnić powody zmiany oceny stanu faktycznego pozostającego w niezmienionym stanie prawnym.

W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku istnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu, bowiem decyzja Starosty nie była obarczona przesłankami pozwalającymi organowi odwoławczemu na wydanie decyzji kasacyjnej.

W związku z tym zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu drugiej instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach sprzeciwu skarżący podkreślił, że organ drugiej instancji od samego początku trwania przedmiotowej sprawy opiera się na art. 138 § 2 K.p.a., wydając kolejne tożsame decyzje. W ocenie skarżącego, pomimo że Wojewoda stwierdził, iż przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy, ani razu nie odważył się wydać decyzji określonej w art. 138 § 1 K.p.a. Natomiast analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji, skarżący podniósł, że kwestia dotycząca ewentualnego obowiązku obliczenia przez organ pierwszej instancji obsady inwentarza nie może stanowić podstawy do przekazania całej sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przypomniał, że obowiązek dokonania weryfikacji w zakresie opisanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego spoczywa na obu organach i w przypadku stwierdzenia występowania nieprawidłowości należy wezwać inwestora do ich usunięcia. Postępowanie odwoławcze nie wyklucza możliwości zastosowania procedury z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wedle skarżącego organ drugiej instancji miał nie tylko prawo, ale też obowiązek dokonania samodzielnej oceny w zakresie opisanym w uzasadnieniu decyzji. Poza tym wskazał skarżący, że określone w obowiązujących przepisach prawa materialnego standardy powierzchniowe ustalają minimalne wskaźniki, jakie muszą być dochowane przy projektowaniu obiektów inwentarskich. Za dalece nieuzasadnione należałoby więc uznać twierdzenie, że nie można prowadzić hodowli zwierząt na powierzchni przekraczającej minimalne wymagania. Ponadto w toku użytkowania obiektu budowlanego prowadzona hodowla będzie podlegała stałej kontroli sanitarnej i będzie możliwe w bardzo prosty sposób ustalenie, czy prowadzona hodowla nie obejmuje zawyżonej ilości obsady inwentarza w odniesieniu do uzyskanego pozwolenia na budowę. Tymczasem Wojewoda od 2 lat "zmaga się z niniejszym postępowaniem, nie chcąc podjąć wiążącej decyzji". Odnosząc się z kolei do drugiej z przedstawionych przez organ odwoławczy przesłanek uchylenia decyzji Starosty, skarżący podkreślił, że organ pierwszej instancji od ponad 2 lat nie chce przedstawić żadnych argumentów, które wyjaśniałyby zmianę jego stanowiska. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien ocenić stanowisko organu pierwszej instancji i wydać decyzję w ramach posiadanych dowodów zebranych w aktach sprawy, a nie po raz kolejny uchylać z tego powodu decyzję. Zdaniem skarżącego z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego tylko dlatego, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Natomiast użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" winien być równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości łub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Reasumując, skarżący stwierdził, że Wojewoda wadliwie wydał decyzję kasacyjną, ponieważ podnoszone przez niego wątpliwości mógł sam wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe określone w art. 136 K.p.a. W szczególności nieprawidłowy jest, w przekonaniu skarżącego, pogląd Wojewody, że Starosta musiał dodatkowo wypowiedzieć się, ponad to co już uczynił we wszystkich wydanych decyzjach, odnośnie do prezentowanego stanowiska dotyczącego zmiany podejścia między wydanymi decyzjami. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek zbadania prawdziwości i prawidłowości twierdzeń organu niższego stopnia. Dodatkowo, kwestia dotycząca zbadania, czy raczej wyliczenia, maksymalnej obsady planowanej przez skarżącego inwestycji, jest czynnością, którą organ drugiej instancji może sam podjąć, a zakres tej czynności nie mieści się w przesłankach wyrażonych w art. 138 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19).

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Dokonując oceny w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia, jak słusznie stwierdził skarżący, nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

W tym miejscu celowe jest przypomnienie, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy rozstrzygnął o uchyleniu decyzji Starosty Opolskiego, który odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego o obsadzie 39,93 DJP (do chowu prosiąt) wraz z niezbędną infrastrukturą, w skład której wchodzi szczelny prefabrykowany zbiornik na ścieki bytowe do 10 m³ oraz szczelny prefabrykowany zbiornik przepompowni płynnych odchodów do 20 m³, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami c i b, k.m. [...] obrębu L., gmina Ł. Według organu odwoławczego Starosta naruszył przepisy art. 7, art. 8 § 2 oraz art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ nie ustalił maksymalnej obsady projektowanego obiektu inwentarskiego inwentarza (DJP) i oparł się na deklarowanej przez skarżącego ilości obsady. Wojewoda zarzucił też, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego aktualnie wydał decyzję negatywną dla inwestora ze względu brak zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu, w sytuacji gdy wcześniej dla innych podmiotów wydawał decyzje pozytywne.

W świetle powiedzianego wyżej, Sąd uznał, że organ odwoławczy uchybił wymogom stawianym art. 138 § 2 K.p.a., bowiem nie wykazał, aby - po pierwsze - doszło do naruszenia przez Starostę przepisów postępowania, a po wtóre, aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Tym samym, w przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zauważenia wymaga, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego Starosta dokonał szczegółowej oceny planowanej inwestycji w kontekście zapisów miejscowego planu obowiązującego na obszarze działek inwestycyjnych, w szczególności pkt 7.2 ppkt 3 planu. W tym zakresie przeprowadził analizę omawianego zamierzenia w odniesieniu do przesłanki zwartej zabudowy oraz w aspekcie położenia projektowanej zabudowy w "bezpośrednim sąsiedztwie" zwartej zabudowy mieszkaniowej. Na podstawie poczynionych ustaleń wyraził jednoznaczne stanowisko, że projektowane przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu. W ocenie Starosty budowa budynku inwentarskiego o obsadzie 39,93 DJP (do chowu prosiąt) wraz z niezbędną infrastrukturą, w skład której wchodzi szczelny prefabrykowany zbiornik na ścieki bytowe do 10 m³ oraz szczelny prefabrykowany zbiornik przepompowni płynnych odchodów do 20 m³ na przedmiotowej działce, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy pozostaje bowiem w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu, które dopuszczają na omawianym terenie wyłącznie funkcjonowanie gospodarskich obiektów hodowlanych o obsadzie nie większej niż 10 DJP w przypadku trzody chlewnej. Zdaniem Sądu prawidłowość stanowiska Starosty powinna natomiast stać się przedmiotem weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Nie można zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie przedstawił własnego stanowiska w powyższym zakresie ani nie wyjaśnił, czy uznaje stanowisko organu pierwszej instancji za prawidłowe, czy też nie, i z jakich powodów. Wprawdzie Wojewoda uznał za nieprawidłowy pogląd organu pierwszej instancji, iż nie jest uprawniony do dokonania weryfikacji deklarowanej obsady budynku inwentarskiego i w tym zakresie przedstawił pogląd wyrażony w orzecznictwie dotyczący zasad ustalania maksymalnej obsady projektowanego obiektu inwentarskiego inwentarza (DJP), ale nie poczynił żadnych własnych ustaleń, jak również nie zbadał - w kontekście przytoczonego poglądu NSA - zasadności przedstawionej przez Starostę oceny prawnej. W tym miejscu powtórzyć przyjdzie, że Wojewoda rozpoznając merytorycznie sprawę, winien przedstawić swoje stanowisko w powyższej kwestii na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego w ramach uprawnień przewidzianych w art. 136 § 1 K.p.a. Tak się jednak nie stało. W ocenie Sądu również wskazana przez organ odwoławczy potrzeba rozważenia maksymalnej obsady inwentarza nie mogła stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., na co słusznie zwrócił uwagę skarżący. Wojewoda powinien bowiem samodzielnie ocenić to zagadnienie na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych bądź uzupełnionej w ramach art. 136 § 1 K.p.a., w kontekście stosownych postanowień miejscowego planu oraz zarzutów odwołania.

Ponadto dostrzec trzeba, że organ odwoławczy, zarzucając Staroście wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, nie podał konkretnie, jakiego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu brakuje, a także nie wykazał, by nie mógł wykorzystać art. 136 § 1 K.p.a. i że w związku z tym niezbędne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

Wbrew też twierdzeniom Wojewody, Starosta zajął wyraźne stanowisko w kwestii wydania pozytywnej decyzji dla innego inwestora. W tym zakresie organ pierwszej instancji uznał za niedopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wydany w odrębnym postępowaniu, indywidualny i konkretny akt administracyjny, który nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego. Starosta wyjaśnił nadto, że każdy wniosek wszczyna nową sprawę administracyjną. W ocenie organu pierwszej instancji argumentacja opierająca się na odmiennym stanie faktycznym w zakresie przedmiotu zamierzenia budowlanego (m.in. inna wielkość obsady DJP) oraz niejednakowym okresie prowadzonych wcześniej postępowań nie może mieć wpływu na aktualne ustalenia, tym bardziej że decyzja, którą wskazał Wojewoda Opolski, nie pozostaje w obrocie prawnym ze względu na jej wygaszenie. Omawiana kwestia nie była więc dla organu pierwszej instancji wątpliwa. Inną rzeczą natomiast jest to, czy pogląd Starosty jest trafny i czy został sformułowany na podstawie przekonujących oraz wystarczających dowodów, a także czy wynika z właściwie ocenionego materiału dowodowego. Prawidłowość stanowiska Starosty powinna zaś zostać zweryfikowana w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie należy stwierdzić, że stanowisko Wojewody co do możliwości zmiany dotychczasowego kierunku rozstrzygnięcia przez Starostę przy tożsamym stanie prawnym nie jest jasne, ponieważ w tej kwestii organ odwoławczy sformułował jedynie ogólne wnioski, które nie zostały w żaden sposób rozważone i poddane ocenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Poza tym organ drugiej instancji w żaden sposób nie wykazał, aby istniejąca dokumentacja i zgromadzone przez Starostę dowody nie byłe wystarczające do dokonania wymaganych ustaleń w sprawie dotyczącej wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę. Braki w tym zakresie, o ile rzeczywiście wystąpiły, Wojewoda powinien usunąć w postępowaniu odwoławczym. Warto też zauważyć, że podjęcie przez organ drugiej instancji własnych czynności wyjaśniających, które zmierzałyby do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, prowadziłoby do pełnej realizacji ustalonej w art. 12 § 1 K.p.a. zasady szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy aktualnie oceniana decyzja Wojewody Opolskiego jest już piątym rozstrzygnięciem kasacyjnym w przedmiotowymi postępowaniu.

W przekonaniu Sądu Wojewoda nie wykazał również, że naruszenie przepisów postępowania skutkowało niewyjaśnieniem istoty sprawy w takim zakresie, który istotnie wpłynął na treść decyzji organu pierwszej instancji. Nie wytłumaczył przy tym w przekonujący sposób, co już podnoszono wcześniej, dlaczego nie mógł skorzystać z uprawnień, o jakich mowa art. 136 § 1 K.p.a. Nie można przecież pominąć, że w sprawie zgromadzono materiał dowodowy obrazujący zakres planowanej inwestycji i właśnie na tej podstawie organ pierwszej instancji formułował swoje poglądy. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że w kontrolowanej decyzji w ogóle nie podano, jakie istotne okoliczności, niewynikające z już zgromadzonego materiału dokumentacyjnego sprawy, należy ustalić. Jeśli Wojewoda uważał, że istniejące dowody są niewystarczające i wymagają uzupełnienia, to powinien wskazać - stosownie do wymogu z art. 138 § 2 K.p.a. - jakie dodatkowe dowody należy przeprowadzić i które okoliczności trzeba wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W zaskarżonej decyzji takiego wywodu jednak zabrakło, zaś w takim przypadku nie sposób ocenić stanowiska organu co do rozmiaru koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani odpowiedzieć na pytanie, czy rzeczywiście sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie. Za gołosłowne należy więc uznać zarzuty naruszenia przez Starostę art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ nie znajdują one potwierdzenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Poza tym na organie drugiej instancji ciąży również powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 § 1 K.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w K.p.a. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i zbadać cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Podkreślić też trzeba, że nieprzedstawienie w decyzji pierwszoinstancyjnej wystarczającej oceny prawnej, gdy materiał dowodowy jest kompletny, nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że zakwestionowanie przez organ drugiej instancji wykładni prawa materialnego dokonanej przez organ pierwszej instancji nie może odbywać się za pośrednictwem wydawania rozstrzygnięć kasatoryjnych, o jakich mowa w 138 § 2 K.p.a., albowiem skutkuje to nieznajdującym podstaw normatywnych uchyleniem się przez organ wyższego stopnia od orzekania merytorycznego w sprawie, które w administracyjnym toku instancji jest ustawową zasadą. Jeśli organ odwoławczy uzna, że organ pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego pod powołane przepisy i jednocześnie nie stwierdzi wystąpienia przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a., to powinien orzec we własnym zakresie co do istoty sprawy, formułując odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie czyniąc tego i wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne, organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny uchyla się od obowiązku merytorycznego orzekania, naruszając art. 138 § 2 K.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 499/17). Jeśli zatem organ nie zgadzał się z dokonaną przez Starostę oceną zgodności planowanej inwestycji w kontekście zapisów miejscowego planu, to winien - jak trafnie dowodził skarżący - wyrazić własne merytoryczne stanowisko w tej materii.

Zdaniem Sądu ujawnienie wszystkich omówionych powyżej naruszeń skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, stosownie do przywołanego już wcześniej art. 64e P.p.s.a. W przekonaniu Sądu wskazane przez Wojewodę Opolskiego przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. i z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o jej uchyleniu. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., a następnie - w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.