Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1356/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 18, art. 30, art. 91
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 26 maja 2023 r. nr NPII.4131.1.611.2023 w przedmiocie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 23 czerwca 2023 r. Gmina B. (dalej "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 26 maja 2023 r. numer NPII.4131.1.611.2023 w przedmiocie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie sprawy.

Uchwałą z [...] r. numer [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości położonych na terenie miasta B. (dalej "uchwała") Rada Miejska w B. wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości wymienionych w § 2 uchwały. Stosownie do § 2 uchwały zgoda na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy dotyczy dzierżawy na czas określony, do 30 kwietnia 2026 r., nieruchomości wskazanych w punktach 1-8 tego postanowienia uchwały. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej "u.s.g.") w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 344; dalej "u.g.n.").

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że wskazany w § 2 uchwały dzierżawca gminnych nieruchomości gruntowych posiada zawartą umowę dzierżawy na czas określony do 3 lat. W związku z wygaśnięciem umowy dzierżawy 30 kwietnia 2023 r. zachodzi konieczność zawarcia kolejnej umowy, przy czym, aby odstąpić od przetargowego trybu jej zawarcia konieczna jest zgoda Rady Miejskiej zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. Nieruchomości wymienione w § 2 uchwały zostały zagospodarowane przez dotychczasowego dzierżawcę na cele wynikające z zawartej umowy, tj. pod lokalizację kontenerów na odzież używaną, a dzierżawca regularnie uiszcza czynsz.

Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ nadzoru") wydał w dniu 26 maja 2023 r. rozstrzygnięcie nadzorcze numer NPII.4131.1.611.2023, którym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stwierdził nieważność ww. uchwały w całości jako sprzecznej z art. 37 ust. 4 u.g.n. Uzasadniając stwierdzenie nieważności uchwały Wojewoda wskazał, że zgoda wynikająca z uchwały dotyczy kolejnej umowy zawieranej na okres 3 lat (od 1 maja 2023 r. do 30 kwietnia 2026 r.). Organ nadzoru przywołał treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. wskazując, że uprawnienie organu stanowiącego wynikające z tego przepisu w zakresie gospodarowania nieruchomościami ma charakter wyjątku od zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi zaś, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do organu wykonawczego gminy. Analogiczne postanowienia zawiera art. 11 ust. 1 i art. 25 u.g.n.

Odnosząc się do art. 37 ust. 4 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że w przypadku zawarcia kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony do 3 lat (jak w analizowanej sprawie) rola organu stanowiącego w zakresie gospodarowania mieniem gminy ograniczona jest jedynie do wyrażenia zgody na czynność organu wykonawczego, jaką jest zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości między tymi samymi stronami, chyba że organ stanowiący gminy określił zasady wydzierżawiania nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., w świetle których organ wykonawczy może dokonywać tych czynności samodzielnie. W żadnym wypadku jednak rada nie jest upoważniona do decydowania o odstąpieniu od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony do 3 lat. Tymczasem skarżąca podjęła uchwałę w wyżej opisanym przedmiocie, do czego nie była upoważniona. Organ nadzoru wskazał, że przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. nie powinien mieć zastosowania bowiem uchwała dotyczy zawarcia umowy na czas oznaczony na 3 lata, dla którego obowiązujące przepisy nie wprowadzają zawarcia umowy w trybie przetargu. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że uchwała dotyczy kolejnej umowy zawieranej z tym samym podmiotem. Obowiązek zastosowania przetargowego trybu wydzierżawiania nieruchomości zastrzeżony został w art. 37 ust. 4 u.g.n. jedynie do przypadków umów zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz umów zawieranych na czas nieoznaczony, a zatem obowiązek ten uzależniony jest jedynie od okresu, na jaki umowa jest zawierana, i nie jest uwarunkowany kwestią, czy umowa dzierżawy zawierana jest po raz pierwszy, czy jest to kolejna umowa zawierana między tymi samymi stronami i dotyczy tej samej nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca regulacją art. 37 ust. 4 u.g.n. nie objął umów zawieranych na czas oznaczony do 3 lat, w tym także kolejnych następujących po sobie umów zawieranych przez te same strony co do tej samej nieruchomości, jeżeli czas trwania jednej umowy nie przekracza 3 lat. Treść uchwały jest zatem sprzeczna z art. 37 ust. 4 u.g.n., naruszenie to ma charakter istotny, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że skarżąca nie była także uprawniona do decydowania o okresie, na jaki umowa ma być zawarta. Skarżąca wskazując w § 2 uchwały konkretną datę, do której umowa ma obowiązywać wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy. Rozstrzyganie przez organ stanowiący gminy o kwestiach dotyczących okresu dzierżawy, stanowi także naruszenie wyrażonej w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny zasady swobody umów.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku zawarcia kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony do 3 lat, rola organu stanowiącego gminy ogranicza się jedynie do wyrażenia zgody na czynności organu wykonawczego gminy, jaką jest zawarcie kolejnej umowy dzierżawy między tymi samymi stronami, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g. i stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na jej sprzeczność z prawem, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n. pozwala stwierdzić, że organ stanowiący gminy ma kompetencję do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości w trybie bezprzetargowym na dalszy okres 3 lat tej samej nieruchomości wtedy, gdy strona przyszłej umowy zostanie w uchwale indywidualnie oznaczona, a podjęta uchwała w całości odpowiada prawu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zawarte w art. 37 ust. 4 u.g.n. zdanie pierwsze tj. "zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu" odnosi się również do kolejnych umów dotyczących tej samem nieruchomości, których łączny czas trwania przekracza 3 lata. Zdaniem skarżącej dokonanie literalnej wykładni tego przepisu prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania skutków. Zawieranie kilku następujących po sobie umów na czas oznaczony do lat 3 (których jednakże łączny czas trwania jest dłuższy niż 3 lata) dotyczących tej samej nieruchomości, z tym samym podmiotem, zwolnione byłoby wówczas z obowiązku przeprowadzenia przetargu i umożliwiałoby obchodzenie prawa. Nadto rada gminy nie miałaby kompetencji do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Zdanie drugie art. 37 ust. 4 u.g.n. ma bowiem zastosowanie, gdy zawarcie umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy podlega trybowi przetargowemu. Rada gminy będzie miała kompetencję do podjęcia w trybie art. 37 ust. 4 u.g.n. uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na dalszy okres 3 lat tej samej nieruchomości tylko wtedy, gdy strona przyszłej umowy zostanie w uchwale indywidualnie oznaczona.

Zdaniem skarżącej za bezzasadny należy uznać również zarzut przekroczenia kompetencji poprzez wskazanie daty wygaśnięcia aktualnej umowy dzierżawy w § 2 uchwały. Obowiązek określenia czasu trwania umowy jest ściśle powiązany z trybem zawierania umowy, ponieważ bez niego utrudniona byłaby weryfikacja jakie przepisy powinno się do niej stosować. Z ostrożności procesowej skarżąca wskazała, że w przypadku stwierdzenia przekroczenia kompetencji organu stanowiącego w tym zakresie to naruszenie to jest nieistotne i nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podkreślił, że art. 37 ust. 4 u.g.n. nie zawiera podobnego wskazania jak art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ) u.s.g. odnośnie kolejno zawieranych po sobie umów na czas oznaczony do 3 lat, a dotyczących tej samej nieruchomości. Rada zezwalając organowi wykonawczemu gminy na zawieranie kolejnych umów dzierżawy między tymi samymi stronami dotyczących tej samej nieruchomości zezwala temu organowi na dokonanie tych czynności zgodnie z obowiązującym prawem, a zatem – na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. – bez obowiązku przeprowadzenia przetargu. Wojewoda zauważył, że uchwała w § 2 nie zawiera wskazania daty wygaśnięcia aktualnej umowy, a organ w rozstrzygnięciu nadzorczym kwestionował wskazanie konkretnej daty, do której umowa ma obowiązywać. Dla określenia właściwego trybu zawarcia umowy wystarczające jest ogólne wskazanie, czy uchwała dotyczy umowy zawieranej na okres do 3 lat, czy powyżej 3 lat, bowiem od tego ustawodawca uzależnia obowiązek uzyskania zgody rady gminy na zawarcie umowy oraz obowiązek zastosowania przetargu lub ewentualne odstąpienie od przetargu za zgodą rady gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda zachował ustawowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a skarga została wniesiona w przepisanym prawem terminie. Skarżąca zachowała również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż Rada Miejska w B. podjęła uchwałę z dnia [...] r. [...] stanowiącą podstawę do wniesienia skargi.

Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również przepisy u.s.g. nie określają przesłanek uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru.

W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Wobec tego podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy może być tylko istotne naruszenie prawa.

Przez sprzeczność z prawem przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok TK z 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100). Natomiast za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Do takich zaś zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, opubl. w CBOSA).

Do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r., II OSK 1936/18, opubl. w CBOSA).

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe, a zarzuty skargi są niezasadne.

Istota sporu sprowadza się do prawidłowości wykładni i zastosowania normy wynikającej z art. 37 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu, zaś wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Rada Miejska w B. uznała, że art. 37 ust. 4 u.g.n. ma zastosowanie w przypadku zawierania kilku następujących po sobie umów na czas oznaczony do lat 3 (których jednakże łączny czas trwania jest dłuższy niż 3 lata), dotyczących tej samej nieruchomości, z tym samym podmiotem. Zdaniem zaś Wojewody regulacja ta jasno stanowi, że obowiązek zastosowania trybu przetargowego wydzierżawiania nieruchomości (i odpowiadające mu uprawnienie do odstąpienia odpowiedniej rady od obowiązku przetargowego) dotyczy umów zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz umów zawieranych na czas nieoznaczony.

Wskazać zatem należy, że podział kompetencji między organem stanowiącym jakim jest rada gminy, a organem wykonawczym jakim jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) wynika m. in. z przepisów u.s.g. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 1 - 14a oraz stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (pkt 15). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g.).

Natomiast organ wykonawczy gminy wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g.). W myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań organu wykonawczego gminy należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Także art. 25 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zasadą zatem jest, że to do zadań organu wykonawczego gminy należy gospodarowanie mieniem komunalnym.

Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. przyznaje domniemanie właściwości na rzecz rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów samorządu terytorialnego na organy wykonawcze i stanowiące. Jeśli zatem sprawa należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, to bez wyraźnej podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu.

Zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, opubl. w OTK 2000, nr 5, poz. 141). Wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji RP).

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., stanowiącej, że to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Także przepisy u.g.n. przewidują wyjątki od ogólnej kompetencji wójta do gospodarowania mieniem gminy przez obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady gminy, wyrażonej w formie uchwały. Obowiązek taki nakłada m. in. art. 37 ust. 4 u.g.n.

Uprawnienie rady gminy do podejmowania decyzji w zakresie określonym w art. 37 ust. 4 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady wyłączności kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do gospodarowania mieniem komunalnym. Wobec tego upoważnienie rady wynikające z tej regulacji należy wykładać ściśle, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, a wykładania rozszerzająca jest w tym wypadku niedopuszczalna (por. B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, ST 2007, nr 1-2, s. 55).

Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę kompetencji do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. postanowienie SN z 11 lipca 2012 r., II CSK 621/11, LEX nr 1228434; wyroki: WSA we Wrocławiu z 31 stycznia 2008 r., II SA/Wr 554/07; WSA w Olsztynie z 6 listopada 2012 r., II SA/Ol 1092/12 oraz WSA w Gdańsku z 23 grudnia 2013 r., II SA/Gd 732/13 - opubl. w CBOSA).

Zgodzić się należy z Wojewodą, że art. 37 ust. 4 u.g.n. reguluje kwestię trybu zawierania umów dzierżawy stanowiąc wymóg trybu przetargowego dla umów dzierżawy zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas oznaczony. Tylko względem wymienionych rodzajów umów uzasadnione jest wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu ich zawarcia. W przypadku zawarcia kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony do 3 lat (jak w rozpoznawanej sprawie) rola organu stanowiącego w zakresie gospodarowania mieniem gminy ograniczona jest jedynie do wyrażenia zgody na czynność organu wykonawczego, jaką jest zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości między tymi samymi stronami, chyba że organ stanowiący gminy określił zasady wydzierżawiania nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., w świetle których organ wykonawczy może dokonywać tych czynności samodzielnie. W żadnym wypadku jednak rada nie jest upoważniona do decydowania o odstąpieniu od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony do 3 lat.

Treść uchwały jest zatem sprzeczna z art. 37 ust. 4 u.g.n., a naruszenie to ma charakter istotny. Do takich bowiem zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał oraz podstawy prawnej podejmowania uchwał. Zasadnie Wojewoda uznał, że uchwała jest sprzeczna z prawem, co w konsekwencji skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały.

Podzielić należy także stanowisko organu nadzoru, że Rada Miejska w B. wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, wskazując w § 2 uchwały konkretną datę, do której umowa dzierżawy ma obowiązywać. Zauważenia wymaga bowiem, że określenie czasu, na jaki umowa ma być zawarta mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., co oznacza, że mieści się w kompetencjach wójta, w zakresie bieżącego zarządu mieniem i kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych. Podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego np. w przedmiocie zawierania umów dzierżawy, należy do kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, któremu nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującą zasadę swobody umów (por. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., I OSK 873/14, opubl. w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.