Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1407/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2021 poz 610
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1084/21 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz W. sp. z o.o. z siedzibą w C. 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1084/21 oddalił skargę i W. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Burmistrz G., po rozpatrzeniu wniosku z 31 lipca 2020 r. złożonego przez skarżącego, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 3,0 MW włącznie wraz z infrastrukturą techniczną w tym trzy kontenerowe, parterowe, stacje transformatorowe SN/0,4 kV na terenie działki [...] w obrębie geodezyjnym B.

1.3. Po rozpatrzeniu odwołania D. K. i A. K., decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej powoływane jako: Kolegium lub organ odwoławczy) orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że w postępowaniu nie sporządzono analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: upzp) przepisu art. 61 ust. 1 i 2 ustawy nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Tak więc organ I instancji uznał, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii nie jest konieczne spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa. Po przywołaniu przepisów mających zastosowanie w sprawie Kolegium wskazało, że planowana przez skarżącą inwestycja tj. farma fotowoltaiczna o mocy 3,0 MW (3000 kW) wraz z infrastrukturą techniczną, w tym trzema kontenerowymi stacjami transformatorowymi SN/0,4 kV, jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610 ze zm.; dalej: uoze).Jak wyjaśniło Kolegium, dokonując wykładni i zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 uoze, należy mieć na uwadze nie tylko treść art. 61 ust. 1 i 2 upzp, lecz również wszystkie pozostałe przepisy ustawy, przy uwzględnieniu uzasadnienia dla zmiany samego przepisu art. 61 ust. 3 ustawy, w którym wyłączenia rozszerzono o instalacje odnawialnego źródła energii. Organ odwoławczy, po przywołaniu wyroku NSA z 19 grudnia 2020 r. sygn. akt. II OSK 3705/19, doszedł do konkluzji, iż ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Przyjęto więc, iż z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, co oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Opierając się dodatkowo na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt. II OSK 794/16 wyjaśniono, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową.

Powyższe doprowadziło organ odwoławczy do wniosku, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a upzp , miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy.

1.4. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 3 upzp w zw. z art. 10 ust. 2a upzp i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp w zw. z art. 2 pkt 13 uoze, art. 59 ust. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: Kpa) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp w zw. z art. 61 ust. 3 upzp.

1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

1.6. Sąd Wojewódzki powołanym na wstępie wyrokiem z 27 stycznia 2022 r. powyższą skargę oddalił wskazując, że w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji nie ma zastosowania zwolnienie z art. 61 ust. 3 upzp. W ocenie Sądu art. 61 ust. 3 upzp nie funkcjonuje i nie pozostaje ustawie wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 upzp Oprócz bowiem relacji tego przepisu do przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 upzp, przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi - nie mniej istotnymi niż przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 upzp - przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 upzp. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, upzp określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast, zgodnie z drugim z przywołanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Ponadto, w upzp ustawodawca zamieścił art. 10 ust. 2a pkt 1, zgodnie z którym, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W przepisie art. 10 ust. 2a upzp ustawodawca przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW – po dniu 30 października 2020 r. na mocy zmiany dokonanej przez art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz.U.2021.1873) zmieniającej nin. ustawę z dniem 30 października 2021 r.), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast w art. 15 ust. 3a upzp ustalono, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne (odpowiednio: 100 kW lub 500 kW) na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w przytoczonym art. 61 ust. 1 upzp, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie).

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 2 pkt 13 uoze w zw. z art. 2 pkt 18 i 19 uoze w zw. z art. 61 ust. 3 upzp, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że instalacja OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze nie uwzględnia instalacji OZE o mocy przekraczającej 100 kW, podczas gdy definicja ta uwzględnia wszystkie instalacje OZE, bez względu na ich moc, co doprowadziło z kolei do błędnego uznania, że art. 61 ust. 3 upzp nie wyłącza zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp w przypadku instalacji OZE powyżej 100 kW, podczas gdy ustawodawca wprost odniósł się w art. 61 ust. 3 upzp do definicji instalacji OZE, obejmującej wszelkie instalacje OZE, bez względu na ich moc zainstalowaną, a gdyby ustawodawca chciał zawęzić zakres tego wyłączenia, mógł się odnieść do definicji mikroinstalacji lub małej instalacji w art. 2 pkt 18 i 19 uoze, a zatem interpretacja sądu jest wprost sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu i narusza zasadę clara non sunt interpretanda;

b) art. 61 ust. 3 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp w zw. z art. 2 pkt 13 uoze art. 10 ust. 2a upzp i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp, odwołującego się do definicji z art. 2 pkt 13 uoze, przez instalację OZE nie należy rozumieć instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze, a więc wszelkich instalacji OZE bez względu na ich moc, ale wyłącznie instalacje o mocy mniejszej lub równej 100 kW, bowiem takie instalacje nie wymagają uwzględnienia w aktach planistycznych gminy zgodnie art. 10 ust. 2a upzp i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, podczas gdy odwołanie do definicji instalacji OZE z art. 2 pkt 13 nie budzi wątpliwości co do zakresu i nie powinno być zawężane w drodze wykładni;

c) art. 61 ust. 3 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp w zw. z art. 2 pkt 13 uoze art. 10 ust. 2a upzp i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że art. 61 ust. 3 upzp winien być interpretowany przez pryzmat tego, czy urządzenie infrastruktury technicznej, obiekt liniowy, linia kolejowa lub instalacja OZE ma charakter pomocniczy względem zastanej funkcji zabudowy, podczas gdy z przedmiotowego przepisu nic takiego nie wynika i jedynie w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej można było wywodzić, że na podstawie ich nazwy rola tych urządzeń jest służebna względem istniejącej zabudowy, co do czego jednak nie było zgody w orzecznictwie, natomiast nie można tych samych zasad przykładać do obiektów liniowych, linii kolejowych, a zwłaszcza zdefiniowanych w sposób jasny w ustawie instalacji OZE, które mają swoją samodzielną funkcję i nie muszą mieć charakteru służebnego wobec zastanej funkcji zabudowy;

d) art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, art. 61 ust. 3 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, art. 2 pkt 13 uoze, § 3 ww. rozporządzenia, art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 10 ust. 2a upzp i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszające konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i działania organów i sądów na podstawie i w granicach prawa z uwagi na prawotwórczy charakter orzeczenia i naruszenie zasady clara non sunt interpretanda, a także naruszające wolność zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającej z wolnościowego prawa własności, polegające na przyjęciu, że istnieją przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na wymóg zachowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, oraz brak przeprowadzenia przez organy pełnej analizy architektoniczno-urbanistycznej (analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) na podstawie § 3 rozporządzenia, wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 upzp, wyłączającemu przesłankę dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do wszelkich instalacji OZE bez względu na ich moc, poprzez przyjęcie że wyłączenie z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 upzp obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW, bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 10 ust. 2a upzp oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz mpzp można co prawda wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale nie można pominąć wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez Sąd, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 upzp jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności narusza naczelną zasadę wykładni clara non sunt interpretanda i nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 upzp, mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego dotyczącego tego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a upzp, ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), art. 135 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, art. 61 ust. 3 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, art. 2 pkt 13 uoze, § 3 rozporządzenia, art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 2a upzp i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, z uwagi na bezpodstawne uznanie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku błędnego uznania, że zastosowanie w przypadku instalacji OZE znajdują wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, a więc zasada dobrego sąsiedztwa i wymóg dostępu terenu do drogi publicznej, a w związku z tym zgodnie z § 3 rozporządzenia, podczas gdy wymogi te nie mają zastosowania do wszelkich instalacji OZE na podstawie art. 61 ust. 3 upzp, bez względu na ich moc, wobec czego Sąd winien wydać wyrok w przedmiocie uwzględnienia skargi w całości na podstawie art. 151 Ppsa jako zasadnej i uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. W pismach z 28 października 2022 r. i 18 stycznia 2023 r. skarżący podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, wskazując dodatkowo na najnowsze orzecznictwo NSA w tym zakresie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.

4.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy elektrownia słoneczna o łącznej mocy elektrycznej do 3MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp, czy też przepis ten dotyczy jedynie instalacji nieprzekraczających 100 kW (obecnie o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW).

4.4. Analizę tej kwestii należy rozpocząć od stwierdzenia, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 upzp (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) przepis ten uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524, dalej nowela 2019). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 upzp - w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 upzp - nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii (dalej OZE) przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie. Skoro zatem ustawodawca nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej OZE stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji pozbawiony jest możliwości dokonywania takiej wykładni unormowań, które prowadziłoby do modyfikacji definicji legalnej, która byłaby w istocie jej kwestionowaniem. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 upzp nie budzi wątpliwości. Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. Z tego przepisu, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a upzp oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i wbrew stanowisku Sądu I instancji zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18). Prowadzi zaś do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 upzp, to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 upzp, jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19.

4.5. Dodatkowo nowelizację art. 61 ust. 3 upzp trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych.

4.6. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwo zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

4.8. Reasumując, lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej (wyroki NSA z: 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 wraz z glosą I. Zachariasz, ST 2023, nr 3, s. 89-94., 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2619/22, 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 3 upzp jest w pełni usprawiedliwiony.

4.9. W związku z powyższym bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów, ponieważ dotyczą one dokładnie tej samej kwestii tj. obowiązku zastosowania zasady kontynuacji w odniesieniu do instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW.

4.10. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty zostały spełnione przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, a zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 3 upzp. Tym samym zaistniały podstawy do zastosowania art. 188 Ppsa i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji.

4.11. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 Ppsa.