Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 525/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26
journal: Dz.U. 2014 poz 1577
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję [...] Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2015 r. w zakładzie F. H. U. K. B., wet. nr [...], przeprowadzono kontrolę (protokół kontroli nr [...]), w wyniku której ustalono, iż tusze uznane za niezdatne do spożycia, oznakowane przez lekarza badającego trójkątną pieczęcią zgodnie z zał. II, sekcja I, lit. A pkt 1 rozporządzenia (WE) Nr [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...].04.2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 z [...].04.2004 , str.55 z późn. zm.), właściciel zakładu fałszował poprzez usuwanie oznakowania i ładował je na samochód chłodnię przeznaczony do transportu mięsa zdatnego do spożycia.

W wyniku poczynionych ustaleń, Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. nad N. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nałożył na stronę karę w wysokości [...] zł, wskazując jako podstawę prawną między innymi § 1 pkt 13 i 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w wyniku którego K.-P. Wojewódzki Lekarz Weterynarii uchylił w całości decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. nad N. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie strony zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych, niż podnosiła strona (zarzuty podnoszone przez stronę organ odwoławczy uznał za bezzasadne). K.-P. Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, że w wyniku przywołania przez organ I instancji § 1 pkt 13 i 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (zwanego dalej również jako rozporządzenie), niemożliwym jest ustalenie, który z przywołanych przepisów stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto organ zwrócił również uwagę na to, że co prawda obydwa przepisy przewidują karę pieniężną w wysokości [...] zł, jednakże w § 1 pkt 13 jest to kara minimalna natomiast w przypadku § 1 pkt 18 rozporządzenia jest to kara maksymalna. Okoliczność ta jest o tyle istotna dla sprawy, że ocenie podlega nie tylko sama zasadność kary, ale również jej wysokość, a poprzez wskazanie w decyzji dwóch przepisów przywołanych powyżej, organ II instancji nie jest w stanie ocenić, czy zastosowano adekwatną do wagi naruszenia prawa administracyjną karę pieniężną.

Mając na uwadze rozstrzygnięcie K.-P. Lekarza Weterynarii oraz jego uzasadnienie, Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. nad N. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret 2 oraz ust. 2, art. 27 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 30 ustawy z dnia [...] grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1577) w związku z § 1 pkt 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600), wymierzył K. B. karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przyjął jako podstawę faktyczną decyzji - stan faktyczny ustalony w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2015 r. Za organem II instancji podkreślił, że brak jest podstaw do uznania zarzutów strony podnoszonych w związku z przeprowadzeniem kontroli oraz poczynionymi w jej toku ustaleniami, dlatego uznał, że zbędnym było przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, podejmowanie działań zmierzających do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze stwierdzone w toku kontroli z dnia [...] listopada 2015 r. usuwanie przez stronę znaku w postaci pieczęci trójkątnej, orzekający organ uznał, że działanie strony wyczerpuje znamiona czynu określonego przywołanym wyżej w §1 pkt 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z którym usuwanie znaku dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...].04.2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Odnosząc się do wysokości kary wymierzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. nad N. wskazano, że w przekonaniu organu w zaistniałym stanie faktycznym w pełni zasadnym było wymierzenie kary w maksymalnej dopuszczalnej przez prawo wysokości, tj. w wysokości [...] zł, albowiem tusze niezdatne do spożycia stanowią materiał kategorii I zgodnie z art. 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(WE) nr [...] z dnia [...] października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE)nr 1774/2002.

Strona poprzez usunięcie trójkątnych pieczęci, którymi oznakowane były tusze niezdatne do spożycia, w ocenie organu I instancji nie zapewniła przeprowadzenia czynności zgodnych z rozporządzeniem nr 1069/2009 i takie działanie w rzeczywistości powodowało zagrożenie dla zdrowia publicznego, które zaistniałoby, gdyby tusze niezdatne do spożycia trafiły na rynek wraz z mięsem zdatnym do spożycia.

Podkreślono również, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia [...] grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, powiatowy lekarz weterynarii, a stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy, niniejsza decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. B. wniósł o jej uchylenie; ewentualnie zmianę, zarzucając:

1. naruszenie przepisu art. 19c ustawy o inspekcji weterynaryjnej z dnia [...].01.2004 r., poprzez przeprowadzenie kontroli bez obecności kierownika - właściciela podmiotu kontrolowanego,

2. naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o inspekcji weterynaryjnej i oparcie decyzji na kontroli zakładu przez pracownika Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii, co powoduje, iż w wyniku odwołania organ II instancji będzie oceniał własne ustalenia z kontroli,

3. naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o inspekcji weterynaryjnej poprzez brak podpisania umowy z osobą wykonująca kontrolę, która nie jest Powiatowym Lekarzem Weterynarii. Wykonanie kontroli nie przez powiatowego lekarza weterynarii tylko pracownika wojewódzkiego inspektoratu weterynarii, który nie był w żaden sposób umocowany do przeprowadzenie przedmiotowej kontroli,

4. naruszenie przepisu art. 19d ust. 3 i 4 oraz art. 19 ust. 1a ustawy o inspekcji weterynaryjnej poprzez nie sporządzenie protokołu z kontroli w dwóch egzemplarzach i nie przekazanie protokołu podmiotowi kontrolowanemu oraz brak wylegitymowania się i przedłożenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli,

5. naruszenie zasad prawdy obiektywnej tj. art. 7 i 77 kpa i błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,

6. rażący błąd w poczynionych ustaleniach faktycznych dokonany przez organ i przyjęcia, że w kontrolowanym zakładzie dochodziło do fałszowania mięsa poprzez "ścinanie" w dniu [...].11.2015 r. trójkątnych pieczęci, bowiem na powyższe okoliczności organ nie posiada żadnych dowodów, a ponadto w chwili kontroli zaniechał przesłuchanie lekarza, który był w zakładzie w chwili kontroli, aby ustalić w jaki sposób doszło do tego, że półtusze przeznaczone nie do spożycia - nie są opieczętowane, a w rzeczywistości właściciel zakładu nigdy nie wydawał poleceń o dokonywanie "ścinania" trójkątnych pieczęci, a w dniu [...].11.2015 r. przez nieuwagę lekarz badający mięso nie oznaczył półtusz przeznaczonych nie do spożycia trójkątnymi pieczęciami,

7. błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że właściciel nie zniszczył trzech kolczyków. Założenie takie jest całkowicie niezasadne i mija się z rzeczywistością, ponieważ zgodnie z przepisem art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia [...].04.2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, niszczenia dokonuje właściciel pod nadzorem lekarza, z tym że w chwili kontroli w zakładzie był lekarz, a nie było właściciela, który po powrocie do zakładu - gdy jeszcze był lekarz - pod jego nadzorem zniszczyłby kolczyki,

8. naruszenie art. 54 rozporządzenie WE nr [...] z dnia [...].04.2004 r. poprzez zastosowanie niewspółmiernej kary do zarzucanego czynu tym bardziej, że wcześniej odwołujący się nie miał niezgodności tego typu, a uchybienia, o których pisze powiatowy lekarz weterynarii w decyzji, dotyczące fałszowania mięsa i nie zniszczenia kolczyków, nie zostały w żaden sposób udowodnione, natomiast organ posługuje się informacjami, które zostały zasłyszane i rzekomo uzyskane od pracownika, z tym że nie wiadomo, od którego, przez co nie można zweryfikować, czy faktycznie organ takie informacje uzyskał,

Odwołujący się wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...].11.2015 r.

Kujawsko - P. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. (nr sprawy WIWbż.0552.2.2017), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i dokonał jednoznacznej kwalifikacji deliktu, określając, iż jest to delikt określony § 1 pkt 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia. Przepis ten wskazano również w tej części decyzji, w której organ przywoływał podstawy normatywne swojego rozstrzygnięcia.

Wskazano, że penalizowane administracyjnie zachowanie polega na usunięciu znaku jakości zdrowotnej, przy czym nałożenie administracyjnej kary pieniężnej wymaga uprzedniego ustalenia, że do takiego usunięcia doszło. W ocenie K. - P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii okoliczności faktyczne składające się na znamiona deliktu administracyjnego zostały przez organ I instancji ustalone w sposób właściwy, natomiast zarzuty sformułowane w odwołaniu koncentrują się na okolicznościach związanych z czynnościami kontrolnymi, które – jak podkreślił organ II instancji - poczynione podczas kontroli, bez wątpienia mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, natomiast ich zasadność została już negatywnie oceniona w decyzji K.-P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2016 r., w której wskazywano, że żaden z zarzutów skarżącego nie jest uzasadniony, a przyczyną uchylenia decyzji były jedynie wady w zakresie podstawy prawnej procedowania, a ściślej rzecz ujmując, brak precyzyjnego wskazania normy prawnej.

Ustalony w protokole z kontroli stan faktyczny w ocenie organu odwoławczego należy zatem uznać za ustalony w sposób właściwy i w konsekwencji wiążący. Z tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji wyprowadził trafny wniosek, iż doszło do usuwania owych znaków jakości zdrowotnej w związku z czym organ I instancji dokonał prawidłowej subsumpcji i w sposób prawidłowy zakwalifikował delikt administracyjny.

Zwrócono również uwagę, że rację ma organ I instancji dostrzegając w zachowaniu skarżącego zagrożenie życia i zdrowia publicznego, gdyby doszło do wprowadzenia na rynek tusz zwierzęcych pozbawionych urzędowego zaznaczenia, a w konsekwencji powodujących brak pewności konsumenta co do jego pochodzenia, jakości i przydatności do spożycia. Nie bez znaczenia zdaniem organu jest również okoliczność, iż usunięcie dotyczyło nie tylko jednej tuszy, ale całej partii, a tym samym nie można mówić o przypadkowości, a wręcz o celowości działania.

W skardze do sądu K. B. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji; ewentualnie ich zmianę, zarzucając:

1. naruszenie przepisu art. 19c ustawy o inspekcji weterynaryjnej z dnia [...].01.2004r., poprzez przeprowadzenie kontroli bez obecności kierownika - właściciela podmiotu kontrolowanego,

2. naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o inspekcji weterynaryjnej i oparcie decyzji na kontroli zakładu przez pracownika Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii, co powoduje, iż w wyniku odwołania organ II instancji będzie oceniał własne ustalenia z kontroli,

3. naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o inspekcji weterynaryjnej poprzez brak podpisania umowy z osobą wykonującą kontrolę, która nie jest Powiatowym Lekarzem Weterynarii. Wykonanie kontroli nie przez powiatowego lekarza weterynarii tylko pracownika wojewódzkiego inspektoratu weterynarii, który nie był w żaden sposób umocowany do przeprowadzenie przedmiotowej kontroli,

4. naruszenie przepisu art. 19d ust. 3 i 4 oraz art. 19 ust. 1a ustawy o inspekcji weterynaryjnej poprzez nie sporządzenie protokołu z kontroli w dwóch egzemplarzach i nie przekazanie protokołu podmiotowi kontrolowanemu oraz brak wylegitymowania się i przedłożenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli,

5. naruszenie zasad prawdy obiektywnej tj. art. 7 i 77 kpa i błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,

6. rażący błąd w poczynionych ustaleniach faktycznych dokonany przez organ I instancji wobec przyjęcia, że w kontrolowanym zakładzie dochodziło do fałszowania mięsa poprzez "ścinanie" w dniu [...].11.2015 r. trójkątnych pieczęci. Na powyższe okoliczności organ nie posiada żadnych dowodów, a ponadto w chwili kontroli zaniechano przesłuchanie lekarza, który był w zakładzie na okoliczność: w jaki sposób doszło do tego, że półtusze nie przeznaczone do spożycia nie są opieczętowane, a w rzeczywistości właściciel zakładu nigdy nie wydawał poleceń "ścinania" trójkątnych pieczęci, natomiast w dniu [...].11.2015 r., przez nieuwagę lekarz badający mięso nie oznaczył półtusz przeznaczonych nie do spożycia trójkątnymi pieczęciami,

7. błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że właściciel nie zniszczył trzech kolczyków, gdyż takie założenie jest całkowicie niezasadne i mija się z rzeczywistością, zgodnie bowiem z przepisem art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia [...].04.2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, niszczenia dokonuje właściciel pod nadzorem lekarza, z tym że w chwili kontroli w zakładzie był lekarz, a nie było właściciela, który po powrocie do zakładu - gdyby jeszcze był lekarz - pod jego nadzorem zniszczyłby kolczyki,

8. naruszenie art. 54 rozporządzenie WE nr [...] z dnia [...].04.2004 r. poprzez zastosowanie niewspółmiernej kary do zarzucanego czynu tym bardziej, że wcześniej odwołujący się nie miał niezgodności tego typu, a uchybienia, o których pisze powiatowy lekarz weterynarii w decyzji dotyczącej fałszowania mięsa i nie zniszczenia kolczyków nie zostały w żaden sposób udowodnione, natomiast organ posługuje się informacjami, które zostały zasłyszane i rzekomo uzyskane od pracownika, lecz nie wiadomo, od którego przez co nie można zweryfikować, czy faktycznie organ takie informacje uzyskał,

9. w przedmiotowej sprawie kontroli w zakładzie odwołującego się nie przeprowadzał powiatowy lekarz weterynarii, tylko pracownik z wojewódzkiej weterynarii, mógł być to nawet J. D., który wydał przedmiotową decyzję z dnia [...].02.2017 r., co w ocenie skarżącego jest niedopuszczalne aby lekarz wydający przedmiotową decyzje sam oceniał wykonane czynności podczas kontroli, które w wielu aspektach były nieprawidłowe. Jeżeli wojewódzki lekarz weterynarii zaprzecza tym twierdzeniom, zdaniem skarżącego zabezpieczone nagrania z monitoringu uwiarygodnią jego twierdzenia, kto przeprowadzał kontrolę.

Skarżący zarzucił organowi przeprowadzającemu kontrolę błędy w ustaleniach faktycznych, które przyczyniły się do wydania decyzji o cofnięciu zatwierdzenia zakładu i nałożeniu grzywny, nie zgadzając się z twierdzeniem, że właściciel zakładu fałszował mięso poprzez usuwanie oznakowania poprzez "ścinanie" trójkątnych pieczątek na półtuszach. Skarżący oświadczył, że w czasie przeprowadzania kontroli właściciela zakładu nie było na miejscu, a ponadto właściciel zakładu nigdy żadnemu pracownikowi nie wydawał polecenia, aby usuwał trójkątne pieczęcie na półtuszach, natomiast osoba przeprowadzająca kontrolę nie przeprowadziła tej kontroli wnikliwie, tylko przyjęła w sposób sztampowy, że jeżeli na półtuszach nie ma trójkątnych pieczęci, to zostały one usunięte poprzez ścinanie, a w rzeczywistości lekarz badający mięso, będący "w zakładzie" nie "postawił" trójkątnych pieczęci na półtuszach. Właściciel nie ma wiedzy, czy nie "postawił" tych pieczęci, gdyż zapomniał, czy nie zdążył jeszcze, a chciał to zrobić, tym bardziej, że lekarz badający mięso w chwili kontroli był w ubojni, nie zakończył swojej pracy i w każdej chwili stosowne pieczęcie mógł postawić. Osoba przeprowadzająca kontrolę nie rozmawiała nawet z lekarzem badającym mięso, który był w zakładzie w chwili kontroli, dlaczego nie zostały oznakowane półtusze niezdatne do spożycia trójkątnymi pieczęciami, a jeżeli zostały oznakowane to w jaki sposób zostały usunięte. Osoba kontrolująca sama, bez przeprowadzenia ustaleń na terenie zakładu z lekarzem czy innymi pracownikami, arbitralnie przyjęła, że jeżeli pieczęci nie ma, to zostały one usunięte poprzez ich "ścięcie". Ponadto na terenie zakładu nie było żadnych "ścinek" półtusz na których byłyby widoczne trójkątne pieczęcie. W wydanej decyzji oraz w załączniku do decyzji, zdaniem skarżącego nie ma informacji, jakie dowody doprowadziły organ przeprowadzający kontrolę, że zakład fałszował mięso poprzez "ścinanie" trójkątnych pieczęci.

Przeprowadzona kontrola w ocenie strony skarżącej w sposób rażący odbiegała od standardów przeprowadzania kontroli w zakładach w oparciu o przepisy ustawy o inspekcji weterynaryjnej z dnia [...].01.2004 r., gdyż kontroli nie przeprowadzał Powiatowy Lekarz Weterynarii jak to wynika z decyzji, tylko pracownik Wojewódzkiej Inspekcji Weterynaryjnej w B.. Ponadto osoba przeprowadzająca kontrolę nie wylegitymowała się, nie podała swoich danych, ani stanowiska, w wyniku czego skarżący do dnia dzisiejszego nie wie, kto przeprowadzał kontrolę. Takie zachowanie osoby przeprowadzającej kontrolę narusza jego zdaniem art. 19 ust. 1a ustawy o inspekcji weterynaryjnej z dnia [...].01.2004 r. Ponadto, po przeprowadzonej kontroli, kontrolujący nie pozostawił protokołu z kontroli, ani nie umożliwił zapoznania się z protokołem i takim postępowaniem naruszył w przekonaniu skarżącego - art. 19d ust. 3 i 4 ustawy o inspekcji weterynaryjnej, albowiem prawidłowo kontrolujący, powinien protokół sporządzić w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach i jeden zostawić podmiotowi kontrolowanemu za pokwitowaniem.

Osoba kontrolująca, przeprowadzająca kontrolę w dniu [...].11.2015 r., zdaniem skarżącego naruszyła art. 19c ustawy o inspekcji weterynaryjnej, zgodnie z którym kontrola powinna odbyć się w obecności kierownika - właściciela zakładu lub osoby upoważnionej, natomiast potwierdzeniem, że kontroli nie przeprowadził powiatowy lekarz weterynarii, który posiada wyłączne kompetencję do kontroli, (a osoba przeprowadzająca kontrole nie przedstawiła w dniu kontroli, że lekarz powiatowy na podstawie umowy cywilnoprawnej zlecił jej wykonanie takiej czynności), jest książka kontroli, do której wpisują się osoby przeprowadzające kontrolę, gdzie pod pozycją [...] jako osoba przeprowadzająca kontrolę podpisana jest: lek. wet. E. K.-O..

Zwrócono uwagę, że o ile Powiatowy lekarz weterynarii z przyczyn finansowych lub organizacyjnych nie jest w stanie wykonać ustawowych zadań Inspekcji, to może wyznaczać na czas określony lekarzy weterynarii nie będących pracownikami Inspekcji do przeprowadzania kontroli, lecz w przedmiotowej sprawie powiatowy lekarz weterynarii nie zawarł z osobą wykonującą kontrolę umowy na wykonywanie zadań z zakresu powiatowego lekarza weterynarii, dlatego w wyniku braku umowy został naruszony art. 16 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o inspekcji weterynaryjnej.

Wskazano również, że w zaskarżonej decyzji skarżącemu został postawiony zarzut naruszenia art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia [...].04.2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, stanowiący, iż kolczyk lub duplikat kolczyka oraz kolczyk lub duplikat kolczyka zawierający elektroniczny identyfikator zwierzęcia gospodarskiego, które zostało poddane ubojowi, zabite lub padło, niszczy się pod nadzorem urzędowego lekarza weterynarii w sposób uniemożliwiający jego powtórne wykorzystanie, z tym że w przypadku uboju zwierzęcia gospodarskiego - zniszczenia kolczyka lub duplikatu kolczyka oraz kolczyka lub duplikatu kolczyka zawierającego elektroniczny identyfikator dokonuje podmiot prowadzący rzeźnię. Organ wydający decyzję, zarzucając naruszenie przepisu art. 17 ust 3a ww. ustawy zdaniem skarżącego pominął pkt 1 tego ustępu, zgodnie z którym kontroli dokonuje podmiot prowadzący rzeźnie pod nadzorem urzędowego lekarza weterynarii, który w chwili kontroli był w zakładzie, natomiast w zakładzie nie było właściciela zakładu i w takim stanie sprawy nie można zarzucać naruszenia tego przepisu, albowiem w dniu kontroli kolczyki zostałyby zniszczone niezwłocznie, gdy do zakładu przybyłby właściciel, a lekarz nie zakończyłby pracy przed przyjazdem właściciela. Gdyby kontrola była przeprowadzana w chwili gdy nie było by lekarza w zakładzie i nie zostałyby one zniszczone, zdaniem skarżącego zarzut organu byłby właściwy, lecz w przedmiotowej sprawie został postawiony przedwcześnie i niezasadnie, albowiem prowadzący ubojnię przybył do zakładu, gdy pracę wykonywał lekarz badający mięso i bez żadnych przeszkód zostałyby wykonane czynności niszczenia kolczyków.

Skarżący zarzucił organowi wydającemu decyzję - naruszenie art. 54 ust 1 i 2 rozporządzenie (WE) nr [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...].04.2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, poprzez zastosowanie kary najdalej idącej w postaci cofnięcia zatwierdzenia zakładu, natomiast zgodnie z rozporządzeniem, w pierwszej kolejności należy stosować środki zaradcze w postaci np. monitorowania zakładu, czy faktycznie dochodzi do fałszowania mięsa, albo innych środków zaradczych.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskutek uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, sprawa wymaga ponownego jej rozpatrzenia. Uchylenie decyzji usuwa bowiem ją z obrotu prawnego, co oznacza, że organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany jest załatwić ją w całokształcie poprzez wydanie aktu rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach strony postępowania, wynikających z przepisów prawa materialnego i z poszanowaniem przepisów postępowania. Oznacza to tym samym, konieczność rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, nawet wtedy, gdy organ odwoławczy nie zgłosił do nich zastrzeżeń czy wręcz pozytywnie wcześniej ocenił ustalenia faktyczne. Uchylenie decyzji powoduje obowiązek traktowania nowego postępowania jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, oczywiście z wykorzystaniem wcześniej zgromadzonych dowodów.

W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego poprzedniej decyzji, nowa decyzja, wymaga wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia. Następuje to w uzasadnieniu, które powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ się kierował przy podejmowaniu decyzji w konkretnej, indywidualnej sprawie. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także umożliwić kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania nowego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ, podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Naruszające zasady postępowania jest zatem powołanie się na ustalone okoliczności w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją bez ich ponownego opisania i wyjaśnienia oraz stwierdzenie, że zbędnym było przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, podejmowanie działań zmierzających do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji, nie ustosunkowano się do zarzutów strony podnoszonych w związku z przeprowadzeniem kontroli co stanowi naruszenie podstawowych praw strony postępowania.

W wyniku wydania nowej decyzji, także obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w postępowaniu odwoławczym jest ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i wniosków strony skarżącej, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ l-szej instancji. Jak wskazuje się w doktrynie, dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, J .Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, s.100-101). Jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 8 k.p.a. (zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), art. 9 k.p.a. (zasada informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sytuację prawną strony) oraz w art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Zaniechanie dopełnienia przez organ powyższych obowiązków skutkuje naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ odwoławczy zobowiązany jest również do podjęcia wszelkich czynności, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z obowiązującą także i na tym etapie postępowania zasadą prawdy obiektywnej. Przy rozstrzyganiu uwzględnia on zatem zarówno materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji, jak i nowe okoliczności faktyczne, które pominął organ I instancji i te, które uległy zmianie po wydaniu decyzji.

Sprostanie tym wymogom znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stanowiącej integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zadaniem organu jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

W rozpoznawanej sprawie niezasadna jest taka ocena organu, że zarzuty skarżącego nie są uzasadnione, bo dotyczą zarzutów sformułowanych w odwołaniu (koncentrują się na okolicznościach związanych z czynnościami kontrolnymi) a ich zasadność została już negatywnie oceniona w decyzji K.-P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2016 r., w której wskazywano, że żaden z zarzutów skarżącego nie jest uzasadniony ( przyczyną uchylenia decyzji były jedynie wady w zakresie podstawy prawnej procesowania). Taka ocena jest przedwczesna i narusza powołane wcześniej przepisy proceduralne.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały zatem wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy pominął bowiem okoliczności podnoszone przez skarżącego w odwołaniu, nie wyjaśnił i nie rozważył w sposób pełny i wnikliwy sytuacji skarżącego, a organ I instancji stwierdzając, że zbędne jest podejmowanie działań zmierzających do ponownego ustalenia faktycznego, naruszył wszelkie obowiązujące reguły postępowania.

Z tych powodów skarga podlegała uwzględnieniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu o odroczenie rozprawy, gdyż nie podał on okoliczności, które miałyby charakter nadzwyczajnego wydarzenia czy przeszkody, której nie można przezwyciężyć. Jako profesjonalny pełnomocnik, mógł on ustanowić substytuta do reprezentowania strony w niniejszym postępowaniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej winien uczynić zadość wymogom procedury w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy i odnieść się do zarzutów strony. Organ obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście podnoszonych przez skarżącego zarzutów.

Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.