Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 617/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2023 r., znak: SKO.41/3159/GG/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2023 r. znak: SKO.41/3159/GG/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium lub organ) po rozpatrzeniu zażalenia Z. S. (dalej jako: skarżący) na postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia 28 kwietnia 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wydzielenia na wniosek skarżącego działek pod planową drogę KDD z nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (obręb 28 – R., arkusz 6) - na podstawie art. 138 § 1 § k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2022 r. Z. S. wystąpił do Prezydenta Miasta Lublin o wydzielenie, na jego wniosek (wniosek dotyczył również uruchomienia postępowania podziałowego z urzędu) działek pod planowaną drogę KDD, na których ma ustanowioną służebność przejazdu (wg ustaleń organu I instancji chodzi o działki nr [...]).

Zaskarżonym postanowieniem organ I instancji, na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydzielenia na wniosek Z. S. działek pod planowaną drogę KDD z nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (obręb 2., arkusz 6). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż żądanie wszczęcia postępowania podziałowego pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, gdyż wnioskodawca podziału nie legitymuje się tytułem prawnym do działek objętych wnioskiem.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Z. S., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Postanowieniu zarzucił błędną wykładnię art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U . z 2023 r. poz. 344, dalej jako u.g.n.). Skarżący podniósł, iż "interes prawny" w rozumieniu w/w przepisu to także ustanowienie służebności przejazdu, gdyż "służebność komunikacyjna" jest także ograniczonym prawem rzeczowym, podobnie jak użytkowanie wieczyste. Brak jest więc, w ocenie skarżącego, jakiegokolwiek uzasadnienia, aby użytkownik wieczysty mógł wystąpić o wydzielenie działek na zaplanowaną drogę publiczną, natomiast uprawniony do służebności komunikacyjnych na tym samym gruncie (działkach) już takiego prawa był pozbawiony.

Po rozparzeniu zażalenie wskazanym powyżej orzeczeniem z dnia 20 czerwca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Lublin.

Kolegium na wstępie powołało się na treść art. 61a § 1 k.p.a. wskazując, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w w/w trybie jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Następie organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

Zdaniem Kolegium przepis powyższego artykułu w sposób jednoznaczny określa krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia o wydanie decyzji podziałowej. Kryterium jest tutaj posiadanie "interesu prawnego". Interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Konsekwencją tego uregulowania jest, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2719/19).

W uzasadnieniu podniesiono, że w badanej sprawie wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do żadnej z nieruchomości (działek nr [...]), z których oczekuje wydzielenia działek pod drogę (KDD), która zapewniłaby dostęp posiadanej przez niego nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], do drogi publicznej. Nie ma tym samy interesu prawnego w żądaniu podziału tychże nieruchomości. Oznacza to, że nie może on skutecznie żądać wszczęcia postępowania podziałowego dotyczącego tych nieruchomości. Ubocznie Kolegium wskazało, iż skarżący, na co sam wskazuje, ma ustanowioną służebność drogi koniecznej na w/w działkach, dzięki czemu działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Służebność ta nie daje jednak skarżącemu legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości nią obciążonych.

Wobec powyższego Kolegium za prawidłową uznało odmowę wszczęcia na wniosek Z. S. postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], do których to nieruchomości wnioskodawca nie ma tytułu prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. S. zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że posiada interes prawny w wydzieleniu działek pod ujętą w zatwierdzonym planie zagospodarowania przestrzennego drogę publiczną (gminną), oznaczoną KDD, zlokalizowaną na terenie dziełek (nr [...]), należących obecnie do L. Swój interes prawny skarżący wywodzi z art. 97 ust. 1 u.g.n. i ustanowionej na jego rzecz służebności przejścia i przejazdu, do należącej do niego działki nr [...], która nie posiada bezpośredniej obsługi komunikacyjnej z drogą publiczną. Skarżący podkreślił, że pas drogowy planowanej drogi KDD przylegałby bezpośrednio do jego działki nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono również, że przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie, sygn. akt [...] o ustanowienie służebności drogowej po terenach działek nr [...], która jest zgodna z pasem drogowym planowanej drogi dojazdowej KDD. Skarżący uważa, że wydzielenie (w wyniku wnioskowanego podziału) działek pod planowaną drogę KDD znacznie ułatwiłoby to postępowanie sądowe, ponieważ jednoznacznie ustalony byłby teren służebności, czy też to postępowanie sądowe okazałoby się zbędne w przypadku wydania decyzji o wywłaszczeniu pod tę drogę.

W dniu 13 lipca 2023 r. do tut. Sądy wpłynęło pismo procesowe skarżącego, w którym podniósł, że organ niewłaściwie przedstawił stan faktyczny sprawy. Skarżący wyjaśnił, że obecnie nie ma ustanowionej służebności drogi koniecznej na działkach nr [...], a w tym przedmiocie toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym, które znajduje się we wczesnej fazie. Zdaniem skarżącego posiada on jednak prawo ustanowienia służebności komunikacyjnej do posiadanej działki nr [...] po terenie, ujętym w miejscowym planie zagospodarowania jako drogi dojazdowe KDD. Z tego, zdaniem skarżącego, wynika wystarczający interes prawny w postępowaniu podziałowym wskazanych działek. Skarżący podkreślił także, że z art. 97 ust. 1 u.g.n. nie wynika, aby wyłącznie właściciele i użytkownicy wieczyści działek mogli wystąpić z wnioskiem o podział nieruchomości. Ponadto Z. S. podkreślił, że podjęta przez niego inicjatywa podziału działek, zgodnie z planem miejscowym, w celu przeznaczenia pod drogę dojazdową KDD na koszt skarżącego, jest też działaniem na rzecz ważnego interesu społecznego.

W dniu 10 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł kolejne pismo procesowe, w którym wyjaśnił, że prawo wystąpienia o wydzielenie działek pod planowaną drogę dojazdową KDD wywodzi z art. 50 kodeksu cywilnego, gdyż za części składowe nieruchomości (w tym przypadku zabudowanej działki nr [...], nie posiadającej dostępu do drogi publicznej) uważa się także prawa powiązane z jej własnością, w szczególności prawo ustanowienia drogi koniecznej na terenie działek sąsiednich, tj. nr: [...], na zasadzie służebności gruntowej przejścia i przejazdu, na podstawie art. 145 kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącego organy błędnie interpretują art. 97 ust. 1 u.g.n., który nie wyklucza wszczęcia postępowania podziałowego na wniosek innych podmiotów niż właściciele i użytkownicy wieczyści działek. Skarżący podkreśla, że dysponuje prawem związanym z własnością działki władnącej i ma także interes prawy w wydzieleniu działek pod zaplanowaną drogę publiczną, który jest dalej idący, ale także stanowi większy interes społeczno-gospodarczy.

W kolejnym piśmie z dnia 29 września 2023 r. Z. S. podniósł, że planowana droga dojazdowa KDD, zlokalizowana na działkach należących do L., będzie służyła mieszkańcom okolicznych budynków wielopiętrowych. Pas przedmiotowej drogi byłby przydatny na zlokalizowanie dodatkowych miejsc parkingowych, których liczba jest niewystarczająca. Ponadto w pasie drogowym tej drogi mogłyby zostać zlokalizowane dystrybutory energii elektrycznej w celu uzupełnienia akumulatorów pojazdów elektrycznych, zdecydowanie sprzyjających poprawie środowiska naturalnego. Zdaniem skarżącego uwzględnienie skargi wypłynie pozytywnie na poprawę warunków życia okolicznych mieszkańców, co stanowi istotną okoliczność w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organy administracji prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. i odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydzielenia na wniosek Z. S. dziełek pod planową drogę KDD z nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (obręb 2., arkusz 6). Organy obu instancji uznały, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania podziałowego prowadzonego na podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a. gdy żądania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl § 2 cytowanego przepisu na postanowienie powyższe przysługuje zażalenie.

Zdaniem organów administracji orzekających w sprawie wniosek Z. S. w sprawie podziału nieruchomości nie może uruchomić postępowania administracyjnego, gdyż podmiot ten nie posiada tytułu prawnego do działek, o których podział występuje – nr [...]. Ze wstępnych ustaleń organów wynika, że skarżący nie jest właścicielem, współwłaścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej z wymienionych powyżej działek. Skarżący jest właścicielem działki sąsiadującej (nr [...]) z powyższymi. Planuje on natomiast przez teren działek nr [...] ustanowić służebność drogi koniecznej do należącej do niego działki nr [...]. W celu ustanowienia tej służebności zwrócił się z wnioskiem do Sądu Rejonowego o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Postępowanie w tej sprawie, zgodnie z twierdzeniami skarżącego, znajduje się w toku. Za nieprawidłowe należy więc uznać twierdzenia organu odwoławczego, że służebność ta aktualnie została ustanowiona. Okoliczność ta nie ma jednak decydującego znaczenia dla prawidłowości podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

W rozpatrywanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z przyczyn podmiotowych, organy obu instancji, co już wskazywano, uznały, że Z. S. nie ma interesu prawnego, aby skutecznie żądać wszczęcia postępowania podziałowego na podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że interes prawny do przeprowadzenia podziału w tym trybie posiadają niewątpliwie właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, których podział ma dotyczyć. (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023, sygn. akt I OSK 2719/19, CBOSA). Należy przy tym zauważyć, że cytowany przepis nie wyklucza w szczególnych przypadkach możliwości wszczęcia postępowania przez inne podmioty, które jednak muszą legitymować się interesem prawnym (por. wyrok WSA w Lublinie z 1.06.2023 r., II SA/Lu 263/23, LEX nr 3580892).

W realiach przedmiotowej sprawy Z. S. wywodzi swój interes prawny z prawa własności działki nr [...] znajdującej się w sąsiedztwie działek, które mają zgodnie z jego wnioskiem podlegać podziałowi. Ponadto skarżący swój interes prawy upatruje w braku dostępu do drogi publicznej należącej do niego działki nr [...] i wynikającej z tego potrzeby ustanowienia służebności drogi koniecznej poprzez działki nr [...]. Skarżący podkreśla również, że poprzez te trzy działki zaplanowana jest realizacja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi publicznej KDD. Okoliczność wytyczenia tej drogi w planie miejscowym przez powyższe działki jest bezsporna. Dodatkowo skarżący podnosi, że za przeprowadzeniem podziału przemawiają względy interesu społecznego.

Zdaniem Sądu w sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania podziałowego działek nr [...] w trybie art. 97 ust. 1 u.g.n. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawej. Jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję (zob. wyrok NSA w Warszawie z 26.10.1999 r., IV SA 1693/97, LEX nr 48702.) Źródłem interesu prawnego jest konkretny przepis prawa materialnego, który przewiduje, iż w określonej sprawie indywidualnej organ administracji publicznej ma zdolność do władczego określenia w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnień lub obowiązków w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawna, polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Uwagi do art. 28, Legalis 2022).

W przedmiotowej sprawie nie można zasadne uznać, aby tak rozumiany interes prawny skarżącego wynikał z prawa własności należącej do niego działki (nr [...]) sąsiadującej z działkami, których podziału żąda (nr [...]). W żadnej mierze nie można również interesu prawnego wywodzić z prowadzonego postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej toczącego się na wniosek skarżącego przed Sądem Rejonowym. W świetle twierdzeń skarżącego można uznać, że legitymuje się on jedynie interesem faktycznym, przez który uznaje się sytuację w jakiej określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak tego zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę prawną żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. W interesie faktyczny strony, który nie jest związany bezpośrednio z podziałem działek nr [...], leży bowiem ustanowienie na jego rzecz służebności drogi koniecznej, a także realizacja drogi publicznej KDD przewidywanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że interesu prawnego do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie nie można wywodzić z okoliczności, że wydzielenia działek pod drogę, jak również realizacja samej drogi publicznej KDD na działkach nr [...] będzie leżała w interesie społecznych. Kodeks postępowania administracyjnego wiąże bowiem legitymacje do wszczęcia postępowania na wniosek z indywidualnym interesem prawnym podmiotu żądającego działania organu, a nie z działaniem w interesie społecznym, czy publicznym. Twierdzenia skarżącego, że podział nieruchomości będzie służył okolicznym mieszkańcom nie ma zatem prawnego znaczenia dla sprawy.

Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. (por. wyrok NSA z 5.09.2023 r., II OSK 962/21, LEX nr 3616091, wyrok NSA z 28.09.2021 r., II GSK 429/21, LEX nr 3264934)

Z taką, oczywistą, sytuacją braku interesu prawnego we wszczęciu postępowania podziałowego mamy do czynienie w przedmiotowej sprawie. Skarżący nie jest bowiem właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działek, o których podział wnioskuje, a ponadto nie dysponuje do nich żadnym innym tytułem prawnym. Wywodzenie zaś interesu prawnego z prawa własności działki nr [...], jak i żądania ustanowienia służebności drogi koniecznej jest nieuzasadnione.

Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.