Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 630/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2115/19 w sprawie ze skargi Ż.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 lipca 2019 r. nr KOC/3835/Dr/19 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Ż.W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Ż.W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 lipca 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 19 lipca 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 19 lipca 2017 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, odmówił Ż.W. (dalej "skarżąca") wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o powierzchni 20,00 m2, od 1 maja 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r.

W piśmie z 7 września 2016 r. Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy poinformowano, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.

W ww. piśmie wskazano, że w przestrzeni publicznej m.st. Warszawy funkcjonuje ogromna liczba tymczasowych kiosków handlowych, które charakteryzują się niską jakością architektoniczną i degradują kompozycję urbanistyczną miasta. Lokalizacja kiosku – niskojakościowej, tymczasowej formy architektonicznej – jako kubatury wstawionej w sposób przypadkowy i nieprzemyślany w obręb monumentalnego, symetrycznego założenia przestrzennego skrzyżowania [...] jest niewłaściwa pod względem urbanistycznym i degraduje jego wartość. Dodatkowo, nadmierne zbliżenie obiektu do budynku [...] silnie przesłania witryny lokalu handlowego dostępnego od strony [...], obniżając jego funkcjonalność, co powinno być wykluczone w przypadku udostępniania przestrzeni publicznej na cele komercyjne. (...) Podkreślono, że w bezpośrednim otoczeniu obiektu funkcjonuje ogromna liczba lokali użytkowych – zarówno w parterze budynku [...] i obszernym pasażu handlowym po obu stronach [...].

Organ pierwszej instancji zauważył, że Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. st. Warszawy zaopiniował negatywnie dalsze funkcjonowanie obiektu, wskazując jednocześnie, że należy rozważyć dopuszczenie krótkoterminowego przedłużenia funkcjonowania obiektu w celu umożliwienia właścicielowi znalezienia innego lokalu na potrzeby działalności gospodarczej.

Zdaniem organu, nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.; dalej "u.d.p.").

Decyzją z 30 lipca 2019 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy ww. decyzję.

SKO wskazało, że we wniosku o wydanie zezwolenia strona nie wskazała wprost, na czym w jej przypadku polega szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 u.d.p. Interes ekonomiczny strony nie może bowiem być przedkładany nad interes publiczny, którym w rozpatrywanej sprawie jest dążenie do uporządkowania głównych ciągów komunikacyjnych miasta, wyeliminowanie z nich obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową i które mogą degradować kompozycję urbanistyczną miasta. Kolegium zauważyło, że kioski handlowe należy umieszczać poza głównymi ciągami komunikacyjnymi w miejscach do tego przeznaczonych, takich jak bazary i targowiska. SKO podzieliło pogląd zarządcy drogi o tym, że pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej. Ma on być przede wszystkim wykorzystywany na potrzeby ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych i potrzeby zarządzania drogami. Kontynuowanie zatem zajęcia pasa drogowego pod kiosk handlowy w sytuacji, gdy zarządca drogi nie ma zamiaru przedłużyć zgody na jego zajęcie, jest – w ocenie organu odwoławczego – nieuzasadnione i nie do pogodzenia z interesem publicznym.

WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję.

Zdaniem WSA, organy dopuściły się przede wszystkim – mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy – obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a."), a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Sąd stwierdził, że w sprawie zabrakło głębokiej analizy przywoływanych przez wnioskującą o zajęcie pasa drogowego okoliczności i oceny, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń. Organ pierwszej instancji w ogóle zlekceważył argumentację skarżącej wynikającą z uzupełnienia jej wniosku, a organ odwoławczy ustosunkował się wyłącznie do kwestii interesu ekonomicznego skarżącej ,uznając, że takie okoliczności nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.

Tymczasem z pisma skarżącej z 18 maja 2017 r. wynikało, że kwiaciarnia skarżącej służyła klientom od wielu lat. W chwili wydawania orzeczenia była jedynym obiektem tej branży w promieniu 1 km, co było szczególnie ważne dla osób starszych, które mogły zaopatrzyć się w m.in. kwiaty, doniczki, odżywki, a także uzyskać fachową poradę.

Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy będą zobowiązane uzupełnić swoje stanowisko w analizowanym zakresie. Ocenią znaczenie dla sprawy pominiętych okoliczności, o których wyżej mowa, i ponownie dokonają subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod właściwy przepis prawa. Poza tym uwzględnią, że stronie znana jest decyzja wydana wprawdzie w sprawie innej osoby, ale w podobnych okolicznościach – chodzi o decyzję SKO w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2019 r. nr KOC/2201/Dr/17, w której uchylono decyzję Prezydenta st. Warszawy – i wyjaśnią kwestie związane ze znaczeniem dla sprawy skarżącej opinii Wydziału Estetyki i Przestrzeni Publicznej, na którą to opinię powoływały się oba orzekające organy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie spray na rozprawie. Zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i pominięcie, że decyzje wydawane w oparciu o ww. przepis mają charakter uznaniowy, co powoduje ograniczony zakres ich kontroli przez sąd administracyjny, która ogranicza się w istocie do ustalenia, czy dochowano reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i czy granice uznania nie zostały przekroczone;

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy niezasadna była odmowa udzielenia zezwolenia na zajęcie spornego pasa drogowego w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie, uzasadniający odstąpienie od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.;

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organy administracji publicznej obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz dokonały dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, podczas gdy organy obu instancji wszechstronnie oceniły pełny materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, w tym fakt, że decyzją z dnia 20.10.2016 r. nr ZDM/ZGPD/K/1D/P/637/2016 został wyznaczony stronie termin na usunięcie kiosku oraz opinię Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej BAiPP, w tym przede wszystkim okoliczność, że lokalizacja kiosku handlowego degraduje wartość urbanistyczną monumentalnego, symetrycznego skrzyżowania [...] oraz jest nadmiernie zbliżona do budynku [...], silnie przesłaniając witryny handlowe lokalu handlowego, które pominął Sąd pierwszej instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie zaniechano analizy, czy przywołane przez wnioskującą okoliczności mogą kwalifikować niniejszy przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, podczas gdy organy dokonały analizy tych okoliczności czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji, wskazując, że nie można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek żadnych okoliczności podnoszonych przez stronę, w tym również tego, że jak twierdzi strona "kwiaciarnia służy klientom od wielu lat i że jest obecnie jedynym obiektem tej branży w promieniu 1 km, co szczególnie ważne dla osób starszych", które to okoliczności nie mogą przesądzać o zaistnieniu w niniejszej sprawie szczególnego przypadku i pozostawieniu kiosku handlowego w pasie drogowym, ponieważ nie są one możliwe do weryfikacji przez organy administracji publicznej, a ponadto w ten sposób każdy właściciel obiektu handlowego zlokalizowanego w pasie drogowym może bronić się przed nieudzieleniem mu zgody na dalszy okres, w tym np. punkty z alkoholami 24h/dobę, które również służą społeczeństwu, a nie taki jest sens unormowania art. 39 ust. 3 u.d.p.;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organy administracji obu instancji naruszyły także art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi się kierowały przy załatwieniu sprawy, podczas gdy organy począwszy od decyzji wskazanej w lit. a powyżej wskazywały stronie, że nie otrzyma zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres i przesłanki tejże decyzji, zaś fakt, że strona nie jest zadowolona z zapadłych rozstrzygnięć nie powoduje, że ich przesłanki nie zostały wyjaśnione;

d) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez pominięcie przy rozpoznaniu sprawy dokumentów wskazanych w lit. a) powyżej, wskazujących na prawidłowość wydania przez Kolegium zaskarżonej decyzji oraz uznanie, że przywołane przez organy kwestie związane ze znaczeniem dla niniejszej sprawy opinii Wydziału Estetyki i Przestrzeni Publicznej są niewystarczające i wymagają dodatkowych wyjaśnień, podczas gdy organ pierwszej instancji będący zarządcą drogi w sposób wyczerpujący odniósł się do ww. opinii, co zaaprobował organ odwoławczy,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Kolegium w warunkach błędnego uznania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca narusza prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, podczas gdy prawidłowo przeanalizowany materiał dowodowy sprawy prowadził do przeciwnych wniosków,

f) art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez dopuszczenie jako dowodu w sprawie decyzji Kolegium z dnia 26.08.2019 r. znak KOC/2201/Dr/17, wydanej w sprawie innej osoby, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaistniały istotne wątpliwości, których wyjaśnienie uzasadniałoby dopuszczenie ww. dowodu w niniejszym postępowaniu w świetle wskazanego przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wyraziła również stanowisko w piśmie z 22 sierpnia 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając – ogólnie rzecz ujmując – że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozpoznania sprawy okoliczności związanych z zakwalifikowaniem ich jako przypadek szczególny uzasadniający odstępstwo zakazu usytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że nie doszło do uchybień procesowych w toku postępowania i że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono liczne zarzuty naruszenia procesowego oraz jeden naruszenia prawa materialnego. W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku był prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04).

Ocenę zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany był więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień procesowych były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny.

Tymczasem w skardze kasacyjnej brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia. Skoro skarga kasacyjna nie wyjaśniła, jaki może być związek zarzucanego naruszenia prawa procesowego z rozstrzygnięciem, to uznać trzeba, że nie został spełniony niezbędny warunek dla przyjęcia skuteczności zarzutów procesowych

Zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sprowadzają się do zarzutów naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 11 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegających na błędnym uznaniu Sądu, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, że organy zaniechały analizy okoliczności uzasadniających wystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających odstępstwo od zakazu usytuowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z obsługą drogi, że organy nie wyjaśniły zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy oraz, że organy dokonały dowolnej oceny dowodów. Zarzucono również naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na pominięciu przy rozpoznaniu sprawy dowodu w postaci opinii Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej BAiPP.

Z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 39 ust. 3 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. z uwagi na pominięcie, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, w związku z czym ograniczony jest zakres sądowej kontroli, który sprowadza się do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji dochowano reguł proceduralnych i czy granice uznania nie zostały przekroczone.

Pomimo mnogości i rozbudowania zarzutów kasacyjnych, w znacznej części powtarzają się one w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ze względu na taki sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie NSA rozpoznał te zarzuty łącznie.

Podstawowym zagadnieniem, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych, zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych, było kwestionowanie prawidłowości przyjętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji poglądu, że organ w ogóle zlekceważył argumentację skarżącej związaną ze społecznymi aspektami usunięcia z pasa drogowego kwiaciarni, m.in. z tego powodu, że obiekt ten jest jedynym z tej branży w promieniu 1 km, co szczególnie jest ważne dla osób starszych, korzystających od wielu lat z usług kwiaciarni. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy powinny odnieść się do tej kwestii i ocenić jej znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, w kontekście czy może stanowić to przesłankę do zastosowania art. 39 ust. 3 u.d.p.

Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wymaga w pierwszej kolejności przypomnienia treści przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., w którym ustanowiono generalny zakaz umieszczenia w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego (zob. wyroki NSA z: 19 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 689/20, 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2030/17). Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Podmiot ubiegający się o zezwolenie nie może więc oprzeć swojego żądania wyłącznie na nieistnieniu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, lecz musi wskazać okoliczności uzasadniające przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" (wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn akt II GSK 951/18,)

Użyty w art. 39 ust. 3 u.d.p. termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Jednak podkreślenia wymaga, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania tego szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest jedynie ustalenie zaistnienia wskazanej przez stronę przesłanki uzasadnionego przypadku i jej ocena w świetle ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 499/08). Przyjmuje się, że użycie w art. 39 ust. 3 u.d.p. sformułowania "szczególne uzasadniony przypadek" w odniesieniu do przesłanki zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cel niezwiązany z ruchem drogowym wyklucza przyjęcie jako reguły możliwości prowadzenia działalności handlowej w obrębie tego pasa (wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 3877/18).

Wnioskodawca winien bowiem wykazać, że szczególnie uzasadniony przypadek zaistniał w jego sprawie. Pomimo tego, że sam brak zaistnienia przesłanki szczególnego przypadku wyłącza możliwość wydania zezwolenia na zajecie pasa drogowego, dodatkową okolicznością jest, czy w skutek umieszczenia obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie dojdzie do naruszenia bezpieczeństwa w ruchu

Organ, podejmując decyzję na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., działa w ramach uznania administracyjnego. Należy to odczytywać jako możliwość wyboru przez organ administracyjny sposobu rozstrzygnięcia sprawy, które uznaje za najwłaściwsze, co oczywiście nie oznacza jego dowolności w tym zakresie. Dlatego też kontrola sądowa aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy wydanie takiej decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej (w szczególności, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym prowadzącym do pełnego zebrania materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy) oraz czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne przyznające organowi dyskrecjonalne uprawnienie w ramach rozstrzygnięcia sprawy. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia, gdy ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409). Przyjmuje się, że w przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także uwzględnia zasady celowości, sprawiedliwości oraz szczególne cechy stanu faktycznego (Ibidem, s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (Ibidem, s. 417). W orzecznictwie sądów administracyjnych został wypracowany szereg reguł dotyczących kontroli decyzji uznaniowej. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją RP oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreśla się znaczenie kontroli zgodności decyzji uznaniowej z art. 7 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasada równości co do prawa. Zgodnie z powołanym art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. "Pojęcie interesu społecznego jest trudne do sprecyzowania. Przyjmuje się, że "interes społeczny" jest klauzulą generalną, tj. stanowi zwrot językowy będący częścią przepisu prawnego, służący uelastycznieniu tekstu aktu prawnego, który celowo jest niedookreślony, ma charakter oceniający oraz odsyła do kryteriów pozaprawnych (szerzej na temat klauzul generalnych zob. A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, LEX 2013). Pojęcie to uzyskuje treść poprzez odniesienie do konkretnego przypadku. Powołanie się przez organ administracji na interes społeczny wymaga wskazania, na czym polega interes społeczny w konkretnej sytuacji i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1, poz. 57)" (P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 7).

W odniesieniu do interesu obywateli ustawodawca wprowadził obowiązek uwzględniania tylko tego, który jest "słuszny". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że nie można uznać, iż interes strony jest słuszny, jeżeli godzi on zarazem w interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 1995 r., III SA 1224/94).

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, tj. kontrolując prawidłowość zastosowania przez organ przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, słusznie uznał, że organy nie uwzględniły całego stanu faktycznego sprawy, w tym również okoliczności wskazanych przez skarżącą, a dotyczących tego, że obiekt, co do którego toczy się postępowanie, już od wielu lat znajduje się w pasie drogowym i z jego usług korzysta wiele osób, w tym w podeszłym wieku. Organy nie analizowały i nie oceniły tego z punktu widzenia właściwych przesłanek wynikających z art. 39 ust. 3 u.d.p. Słusznie Sąd pierwszej instancji wytknął to organom, stwierdzając, że okoliczność tę organy powinny wziąć pod uwagę przy rozstrzyganiu tej sprawy, jako wpływającą na ocenę, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Uznać zatem należy, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jak również Prezydent m.st. Warszawy nie uwzględniły prawidłowo, z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady ochrony słusznego interesu strony i zasady zaufania, wszystkich elementów ustalonego i niespornego w tej sprawie stanu faktycznego. Organy, rozpoznając sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącej o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres, powinny wziąć pod uwagę cały stan faktyczny sprawy, nie tylko to, co już zostało wskazano wyżej, ale również to, że usytuowanie spornej kwiaciarni w pasie drogowym nie nastąpiło nielegalnie, lecz na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Z samego faktu, że obiekt w pasie drogowym już od dawna był legalnie umieszczony w pasie drogowym nie wynika wprawdzie niewzruszalne prawo nabyte, należy jednak wskazać okoliczności, które przemawiają za zmianą dotychczasowego poglądu o dopuszczalności istnienia tego obiektu w pasie drogowym i uzasadniają odmowę udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, oparte przy tym na wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i uwzględniające zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa.

W rozpoznawanej sprawie organy nie przeprowadziły prawidłowej oceny, czy w tej sprawie spełnione są przesłanki przewidziane w art. 39 ust. 3 u.d.p. Brak jest wyczerpującego wyjaśnienia skarżącej, jakie okoliczności wskazują, że należy dać przewagę interesu publicznego nad indywidualnym interesem strony i odmowę udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przeprowadzona przez organy ocena stanu faktycznego sprawy naruszała art. 7, art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowy był zatem wniosek Sądu pierwszej instancji, sformułowany po przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oceny ustaleń faktycznych przez organy z punktu widzenia przesłanek wynikających z art. 39 ust. 3 u.d.p., że działania organów nie były w tej sprawie zgodne z prawem i zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO i decyzji Prezydenta m.st. Warszawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. kwestionujące prawidłowość przeprowadzonej przez WSA kontroli z powodu zaakceptowania naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 11 k.p.a., art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w zw. ze stanowiącymi materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie przepisami art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z powołanym ostatnio przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel powołanej regulacji wyraża się w tym, że uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy zaoferowany przez stronę (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009 r., z. 2, s. 49-51). Postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., realizuje cel, któremu służy całe postępowanie sądowoadministracyjne – kontrolę działalności administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1788/09).

Z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji dopuścił dowód z decyzji SKO z 26 sierpnia 2019 r. wydanej w innej sprawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego przeprowadzenie przez sąd nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a. i przeprowadził w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowód z dokumentu. W powyższej sytuacji w trybie zarzutu kasacyjnego naruszenia powyższego przepisu nie można kwestionować, że Sąd dopuszczając dowód z dokumentu naruszył ten przepis. Sąd miał podstawę prawną do tego, aby uznać, ze materiał zgromadzony w sprawie był niewystarczający do jej rozstzrygnięcia i uzupełnić go na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten przewiduje, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może zatem służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105; 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067), a do tego zmierza w rozpoznawanej sprawie skarżący organ, zarzucając pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy opinii Wydziału Estetyki i Przestrzeni Publicznej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny omawiany zarzut kasacyjny uznał za chybiony.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). NSA wziął pod uwagę to, że pełnomocnik skarżącej, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, wziął udział w rozprawie.