Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1803/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art, 16 ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie G. M.-W. sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 857/18 w sprawie ze skarg A. Z. F. s. A., A. F. s. E., A. K. i D. G. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r. nr XII/183/2015 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" 1. uchyla zaskarżony wyrok w części i stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust 1 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. zasądza od Miasta Zakopane na rzecz D. G. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 857/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi A. Z. F., A. F., A. K., a także D. G.(dalej określanego jako skarżący) na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r., nr XII/183/2015 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego poz. 5377, ze zm., dalej powoływana jako uchwała).

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powołaną wyżej uchwałą, podjętą na podstawie m.in. art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), utworzono park kulturowy o wskazanej wyżej nazwie, jak zastrzeżono w jej § 1 ust. 1, w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej wzdłuż ciągu ulicy Krupówki, będącego nośnikiem historycznego rozwoju ruralistycznego, urbanistycznego oraz architektonicznego i kulturowego miasta Zakopane. W uchwale przewidziano zakazy i ograniczenia w następujących wyodrębnionych w niej dziedzinach: prowadzenie robót budowlanych, prowadzenie działalności handlowej i usługowej oraz działania reklamowe. W tym pierwszym zakresie w § 3 ust. 2 pkt 1 postanowiono, że na obszarze Parku Kulturowego obowiązuje zakaz lokalizacji masztów, głośników i innych urządzeń technicznych w tych częściach elewacji i dachu, które są widoczne od strony ulicy Krupówki, z wyjątkami wymienionymi z dalszej części przepisu. Z kolei odnośnie do drugiej ze wspomnianych dziedzin w § 4 ust. 1 na terenie Parku, w miejscach widocznych z ulicy Krupówki, Placu Niepodległości oraz z części ulicy T. Kościuszki znajdującej się w Parku, ustanowiono zakaz m.in. prowadzenia wszelkiej działalności handlowej lub usługowej poza lokalem (pkt 1) oraz prowadzenia wszelkiej działalności rozrywkowej lub artystycznej oraz wszelkich form sztuki ulicznej poza lokalem użytkowym, z wyjątkiem (w uchwale stosowana jest błędna forma "za wyjątkiem") malarzy i portrecistów oraz imprez i działalności realizowanych przez Burmistrza Miasta Zakopane bądź przy jego współudziale (pkt 3).

Stosownie do § 8 ust. 1 uchwały właściciele, zarządcy nieruchomości i użytkownicy obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni położonych na terenie Parku Kulturowego zobowiązani są do dostosowania się do przepisów uchwały w terminie do 1 lipca 2016 r. poprzez likwidację elementów zagospodarowania niezgodnych z § 3 oraz zmianę nośników ogłoszeń reklamowych i tablic na formy zgodne z § 5 uchwały. W myśl § 10 uchwały z dniem 1 lipca 2016 r. uchwała weszła w życie.

Na uchwałę skarżący, a także A. F., A. Z. F. oraz A. K. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ten wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1427/15 oddalił skargi, z tym że w sentencji orzeczenia wskazał, że orzeczenie wydano po rozpoznaniu skarg A. F., A. K. i skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając m.in. skargę kasacyjną skarżącego, uchylił jednak to orzeczenie wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1357/17, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu uznał, że skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie w zakresie, w jakim kwestionują zasadność utworzenia zaskarżoną uchwałą parku kulturowego, ponieważ zachodziły podstawy przewidziane w art. 16 ust. 1 ustawy i co do zasady utworzenie zaskarżoną uchwałą parku kulturowego nie narusza zasady proporcjonalności. Nie podzielił przeciwnych temu stanowisku zarzutów skarg kasacyjnych, w tym także tych, które sprowadzały się do twierdzenia o naruszeniu prawa własności nieruchomości i swobody działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy poszczególne zakazy i ograniczenia są zgodne z prawem, znajdują podstawę w art. 17 ust. 1 ustawy i pozostają w odpowiedniej proporcji do chronionych wartości. Przychylił się też do kilku zarzutów skargi kasacyjnej skarżącego. Stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował § 8 ust. 1 uchwały, mimo iż w świetle art. 17 ust. 1 w uchwale o utworzeniu parku kulturowego nie można nakładać obowiązków. Zaznaczył nadto, iż przepis ten nakazuje określone w nim czynności dostosowawcze przeprowadzić do dnia 1 lipca 2016 r., podczas gdy stosownie do § 10 uchwały wchodzi ona w życie bez jakichkolwiek zastrzeżeń też dnia 1 lipca 2016 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób odeprzeć zarzutu, który kwestionuje w istocie m.in. § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały w zakresie, w jakim przewidziane w nim zakazy nie mają zastosowania do "imprez, działalności i wydarzeń" realizowanych przez Burmistrza Miasta Zakopane bądź przy jego współudziale.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. zobowiązał Sąd pierwszej instancji do rozważenia, czy wprowadzone uchwałą zakazy i ograniczenia znajdują oparcie w art. 17 ust. 1 ustawy i są zgodne z wywodzonymi z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) zasadami proporcjonalności oraz dostatecznej określoności przepisów prawa. Dostrzegł też, że dwie skargi wniosły osoby o imieniu i nazwisku A. F. i wyeksponował potrzebę wyjaśnienia tej kwestii.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 października 2018 r., wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie najpierw przedstawił zasady przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej i wyjaśnił, że dwie spośród rozpoznawanych skarg złożyły osoby o tym samym imieniu i nazwisku, tj. A. F. oraz jego syn, A. Z. F. Następnie podkreślił, że działa w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1357/17, wynikającego z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1320, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), a nadto również z art. 153 i 170 P.p.s.a. W tym kontekście zauważył, że w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skarg kasacyjnych sformułował szereg takich wiążących ocen prawnych, w szczególności co do zasadności utworzenia parku kulturowego, które jego zdaniem nie narusza zasady proporcjonalności. W konsekwencji przeszedł do rozważenia, czy zakazy i ograniczenia ustanowione uchwałą są zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że wszystkim osobom, które wniosły skargi, przysługiwała legitymacja skargowa, gdyż uchwała naruszyła ich prawa jako właścicieli nieruchomości położonych na terenie utworzonego nią parku kulturowego. Dalej skonstatował, że uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, przytaczając art. 16 i art. 17 ustawy. Przedstawił też treść uchwały, która według niego mieści się w granicach normy kompetencyjnej wynikającej z tych przepisów i zgodnie z zasadą proporcjonalności leży w interesie społecznym, chroniąc nie poszczególne obiekty, jak indywidualne formy ochrony zabytków, lecz przestrzeń, mającą szczególną wartość jako całość. Ochrona ta nie jest przy tym, jak instrumenty zagospodarowania przestrzennego, ukierunkowana jedynie na konstrukcje i elewacje budynków czy zachowanie ładu przestrzennego. Obejmuje ona bowiem także aspekty niematerialne w postaci ogólnego wrażenia, atmosfery miejsca, jego mikroklimatu, komfortu pobytu czy poruszania się, tworząc, m.in. przy pomocy zakazów i ograniczeń, warunki zabezpieczające, a zarazem eksponujące historycznie ukształtowaną przestrzeń. Dlatego – tak samo jak w przypadku określania przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – ocena, jakie kategorie usług, handlu czy produkcji kolidują z wymaganiami ochrony konkretnego krajobrazu kulturowego, zależy od uznania prawodawcy lokalnego i nie jest domeną legalności, zaś celowość działania zasadniczo wymyka się weryfikacji normatywnej dokonywanej przez sąd administracyjny. Naruszenie zasady proporcjonalności, czyli obowiązku wyważenia interesu ogólnego i jednostkowego na niekorzyść tego drugiego, oznaczającego nadmierną, bo nieadekwatną do realizowanego celu ingerencję w sferę konstytucyjnych praw i wolności, musi być więc oczywiste i nie może być wywiedzione z odmiennej (krytycznej) oceny tego celu.

Odnosząc się do zakazów i ograniczeń ustanowionych w § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały Sąd zwrócił uwagę, że działalność gospodarcza (handlowa/usługowa), choć z reguły prowadzona w jakimś lokalu, manifestuje się w przestrzeni publicznej, stanowi jej integralną część, współtworząc ją i wpływając na jej postrzeganie. Jego zdaniem wspomniane zakazy i ograniczenia dotyczą właśnie tej przestrzeni znajdującej się poza lokalem i zostały sformułowane w sposób generalno – abstrakcyjny, ujmując tę kategorię usług i handlu w takiej postaci, w jakiej ona w praktyce występuje. Mają one w efekcie na celu walkę ze zjawiskami zamieniającymi wartościową przestrzeń w "chaotyczny jarmark", zapełnioną nieestetycznymi stoiskami, w której turyści są nachalnie nagabywani do nabywania różnorodnych towarów i usług, nie zawsze mających związek z tradycją lokalną. Przeciwdziałają więc temu, co dzieje się na zewnątrz budynków i angażuje mimowolnie każdego, kto znajdzie się w tym miejscu, oddziałując bezpośrednio na krajobraz kulturowy. Przyznanie większych uprawnień Burmistrzowi znajduje przy tym uzasadnione podstawy i nie narusza zasady równości wobec prawa, ponieważ organ ten jest wykonawcą przepisów uchwały i pilnuje ich przestrzegania. Skądinąd główne wydarzenie związane z promocją dziedzictwa kulturowego na obszarze parku kulturowego Krupówki, odbywający się od 50 lat Międzynarodowy Festiwal Folkloru Ziem Górskich, ma charakter niekomercyjny i wpisuje się w krajobraz kulturowy.

Sąd, powołując się na orzecznictwo, wyraził pogląd, że przepisy uchwały odpowiadają zasadom poprawnej legislacji, ponieważ znajdują uzasadnienie i poddają się "racjonalnej interpretacji", w szczególności ze względu na jasne określenie podmiotowego i przedmiotowego zakresu regulacji. Jego zdaniem osoby, które wniosły skargi, aczkolwiek są właścicielami nieruchomości leżących w obrębie parku kulturowego, nie wykazały, iż § 8 ust. 1 uchwały narusza ich indywidualny interes prawny, tzn. by przepis ten nakładał na nich konkretne obowiązki czy ograniczenia celem dostosowania się do przepisów uchwały w terminie do 1 lipca 2016 r. Stwierdzenie nieważności uchwały może natomiast nastąpić "tylko w odniesieniu do tych jej zapisów, jakie odnoszą się do konkretnych obowiązków, zakazów bądź ograniczeń dotyczącej konkretnie nieruchomości skarżącego".

Sąd uznał, że nie doszło także do naruszenia swobody działalności gospodarczej, skoro przedsiębiorcy prowadzący w lokalach działalność usługową w zakresie gastronomii, kultury, rozrywki są traktowani tak samo. Identycznie bowiem dotyka ich ewentualne zmniejszenie kręgu potencjalnych klientów i w równym stopniu muszą oni sprostać dodatkowym wymogom w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 października 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut procesowy, jak i zarzuty materialnoprawne.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez lakoniczne sformułowanie motywów rozstrzygnięcia i brak odniesienia się do pełnej argumentacji zawartej w skardze oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo jej zasadności. Rozwijając zarzut podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że uchwała nałożyła na właścicieli, zarządców i użytkowników obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni obowiązek dostosowania się do jej przepisów, mimo że art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy nie zawierał upoważnienia do wprowadzenia w drodze uchwały "bezpośrednich obowiązków ściśle określonym podmiotom". Pełnomocnik zaznaczył, że w skardze zakwestionowano też wynikający z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały zakaz prowadzenia wszelkiej działalności handlowej i usługowej poza lokalem, uznając go za dowolny i nieznajdujący uzasadnienia, a także wprowadzony w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały zakaz prowadzenia wszelkiej działalności rozrywkowej lub artystycznej oraz wszelkich form sztuki ulicznej. Stwierdził, że art. 17 ust. 1 ustawy nie przewiduje możliwości ustanowienia tego ostatniego zakazu.

Pierwszy zarzut materialnoprawny podniósł błędną wykładnię, wręcz brak wykładni, art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Jego zdaniem Sąd pierwszej instancji w wyniku rozszerzającej wykładni tych przypisów zaakceptował, bez merytorycznego rozważenia problemu, przewidziany w § 8 ust. 1 uchwały obowiązek dostosowania się do jej przepisów, podczas gdy dopuszczają one jedynie nałożenie zakazów i ograniczeń.

Kolejny zarzut również dotyczył tych samych przepisów ustawy. Pełnomocnik zaznaczył, że w drodze ich rozszerzającej wykładni Sąd pierwszej instancji zaakceptował też wprowadzony w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały zakaz prowadzenia działalności artystycznej i rozrywkowej, chociaż art. 17 ust. 1 ustawy do tego nie upoważniał.

Ostatni zarzut ponownie podnosił naruszenie art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, tym razem "poprzez przyjęcie, że przepisy zaskarżonej uchwały spełniają wymogi prawidłowej legislacji wobec nieprecyzyjnych zapisów np. § 8 ust. 1 przedmiotowej uchwały, zakazu z § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały".

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, dyskwalifikujące zaskarżone wyroki, w których uzasadnieniach – wbrew wymogowi wynikającemu z art. 141 § 4 P.p.s.a. – nie odniesiono się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. W związku z tym skonstatował, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkowano się do zarzutów dotyczących § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały oraz wskazujących, iż art. 17 ustawy nie daje podstaw do nakładania obowiązków na ściśle określone podmioty.

Do wątku tego pełnomocnik nawiązał, uzasadniając zarzut błędnej, rozszerzającej wykładni art. 17 ustawy. Odwołał się do orzecznictwa, w myśl którego nałożenie obowiązków na adresatów uchwały może doprowadzić do nadmiernego ich obciążenia i przerzucenia na nich zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego. Zauważył, że przepisy uchwały są nieprecyzyjne, gdyż "np. w przypadku głośnika pojawia się problem, kto powinien go usunąć: właściciel głośnika, jego użytkownik czy też właściciel nieruchomości, na której jest zawieszony, zarządca tej nieruchomości czy jej użytkownik". Tymczasem uchwała tworząca park kulturowy powinna określać dokładne zakazy i ograniczenia.

Pełnomocnik wyraził pogląd, że § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały odnosi się do działalności rozrywkowej i artystycznej, podczas gdy art. 17 ust. 1 ustawy nie przewiduje wprowadzenia takiego zakazu, skoro mowa w nim o działalności innego rodzaju. Ponadto ustanowiony w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały zakaz wszelkiej działalności handlowej i usługowej poza lokalem "jest w istocie dowolny i nie znajduje żadnego uzasadnienia".

Pełnomocnik zwrócił uwagę na wskazania zawarte w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1357/17 i nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie wykazano, iż § 8 ust. 1 uchwały narusza interes prawny skarżącego. Jego zdaniem nałożenie nawet najmniejszych obowiązków godzi w taki interes, ponieważ skarżący musi się do nich dostosować.

Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do zarzutu, że przepisy prawa nie umożliwiają wprowadzenia zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały. Powołał orzecznictwo, według którego uznanie administracyjne ograniczone jest przez zasadę proporcjonalności, wykluczającą ustanawianie zakazów i nakazów ponad rzeczywistą potrzebę.

Rada Miasta Zakopane, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu pełnomocnik wyraził pogląd, że ingerencja w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności staje się nadmierna, gdy jest nieadekwatna do realizowanego celu, w niniejszej sprawie ochrony krajobrazu kulturowego, lecz nieadekwatność ta musi być oczywista i że to do oceny prawodawcy lokalnego należy, jakie kategorie działań kolidują z wymogami takiej ochrony. Jego zdaniem ocena ta nie jest jednak domeną legalności, zaś skarżący nie wyjaśnił należycie, dlaczego powinna być ona negatywna. Pełnomocnik stwierdził, że wszystkie postanowienia uchwały są uzasadnione i nie naruszają w większości praw skarżącego, co oznacza, iż skarga zmierza do ochrony interesu prawnego osób trzecich. Jak zaznaczył w szczególności, także działalność artystyczna i rozrywkowa została ujęta w Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług, wobec czego należy traktować ją jako usługę, która mogła podlegać ograniczeniom i zakazom ustanowionym w uchwale, skoro wcześniej, jak inne wymienione w niej rodzaje działalności, realnie zakłócała krajobraz kulturowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje w części na uwzględnienie.

Nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne, nie zostały one również sformułowane w sposób wolny od mankamentów konstrukcyjnych, które okazały się poważne na tyle, że niejako same przez się spowodowały, iż skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku w całości. Podkreślenia wszak wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej bez możliwości dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny ich samodzielnej konkretyzacji, uściślania czy korekty (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2164/17, LEX nr 2697722). Innymi słowy, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi polega na tym, że Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389).

Tymczasem podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały skonstruowane tak wąsko, że obejmują tylko wycinek przedmiotu zaskarżonego rozstrzygnięcia, pozostawiając przez to poza jej granicami szereg przepisów, które zawarto w skardze (np. § 3 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały) i dlatego znajdowały się w polu widzenia Sądu pierwszej instancji oraz miały wpływ, nierzadko zasadniczy, na stanowisko, jakie przyjął on w zaskarżonym wyroku. Spostrzeżenie to trzeba odnieść w pierwszej kolejności do tych wszystkich przywołanych i omówionych w uzasadnieniu tego wyroku przepisów, z których wynikało związanie Sądu wydanym wcześniej w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1357/17. Najbardziej adekwatnie odwołano się do art. 190 P.p.s.a., skoro wyrokiem tym stosownie do art. 185 § 1 P.p.s.a uchylono poprzedni wyrok Sądu pierwszej instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, ponieważ w myśl jego treści sąd znajdujący się w takiej sytuacji procesowej, czyli ten, któremu sprawę przekazano, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ponownie rozpoznający sprawę musi się zatem podporządkować wiążącej go wykładni w sposób wykluczający jakąkolwiek sprzeczność lub odstępstwo. W efekcie związanie wynikające z art. 190 P.p.s.a. dotyczy pośrednio samego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej, nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy, jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1030/16, LEX nr 2429322). Zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z wiążącą wykładnią pozostaje więc ważnym kryterium tej weryfikacji, niezależnie od tego, czy zarzuty skargi kasacyjnej podnoszą naruszenie art. 190 P.p.s.a. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszą się przecież wprost inne spośród wspomnianych przepisów wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a mianowicie art. 153 P.p.s.a. i art. 171 P.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi zaś, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko organy, ale także sądy, z kolei drugi ustanawia moc wiążącą każdego prawomocnego orzeczenia, zobowiązując do jej respektowania zarówno strony i sąd, który orzeczenie wydał, jak i m.in. inne sądy. Pominięcie art. 190 P.p.s.a. pośród podstaw kasacyjnych sprawia, że kontrola stopnia zastosowania się przez Sąd pierwszej instancji do wiążącej go wykładni nie może być całościowa czy kompleksowa, ale musi się ograniczać do tych aspektów, które mieszczą się w granicach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny działa bowiem w warunkach podwójnego związania: merytorycznego, łączącego się z wiążącą oceną prawną wypowiedzianą w prawomocnym orzeczeniu oraz niejako nakładającego się na niego - przedmiotowego, zawężającego zakres jego orzekania do kwestii znajdujących się w graniach skargi kasacyjnej, oczywiście w obu przypadkach z wyjątkami, które w sprawie można pozostawić na uboczu.

To drugie związanie, jak już była o tym mowa, umożliwia natomiast zbadanie jedynie ułamka tych rozważań Sądu pierwszej instancji, które objęte były wiążącą wykładnią. W szczególności podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej pomijają w większości przepisy zaskarżonej uchwały. Zarzuty kasacyjne odniesiono tylko do trzech jej przepisów: § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz § 8 ust. 1, przy czym pierwszy z nich, § 4 ust. 1 pkt 1, powołano wyłącznie w ramach zarzutu procesowego, w ściśle określonym kontekście związanym z prawidłowością uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Pełnomocnik skarżącego przeszedł do porządku nad tym, że w sprawie w dniu 8 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok, w którym przesądził jednoznacznie, iż część przepisów uchwały, w tym większość z wymienionych w skardze kasacyjnej, nie odpowiada prawu. Tym samym z przyczyn leżących w samej skardze kasacyjnej nie może być ona uwzględniona w całości i doprowadzić do oceny zgodności z prawem wszystkich przepisów uchwały.

Przystępując do oceny podstaw kasacyjnych, stwierdzić trzeba, że chybiony okazał się zarzut procesowy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie tego orzeczenia, a zwłaszcza wniosek, że skarga powinna być przez Sąd pierwszej instancji oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a., który również został w ramach zarzutu powołany.

Autor skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu upatruje w lakonicznym sformułowaniu motywów rozstrzygnięcia, lecz myśli tej w ogóle nie rozwinął i nie wsparł jakimkolwiek argumentem. Tymczasem Sąd pierwszej instancji przedstawił obszerny wywód, w którym wyszedł od nawiązania do wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1357/17 i ogólnych spostrzeżeń dotyczących tworzenie parków kulturowych w szerokim kontekście konstytucyjnym, łączącym się m.in. z zasadą proporcjonalności, po to, by poddać analizie kolejno całą uchwałę. Niewątpliwie zarazem jego rozważania są jednoznaczne na tyle, że pozwalają poznać przesłanki, jakimi się kierował, i poddać je kontroli instancyjnej.

Pełnomocnik zakwestionował również uzasadnienie zaskarżonego wyroku z tego powodu, że nie odniesiono się w nim do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz § 8 ust. 1 uchwały. Bez znaczenia przy tym pozostaje zastrzeżenie, wedle którego wskazane wyliczenie naruszeń prawa ma charakter jedynie przykładowy. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej i łączący się z nią obowiązek precyzyjnego oznaczenia tych granic wykluczają sytuację, w której Naczelny Sąd Administracyjny niejako opierając się na pewnej egzemplifikacji naruszeń prawa samodzielnie poszukuje dalszych naruszeń podobnych lub dodatkowego uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, wykraczających poza treści wyraźnie wskazane przez stronę. Granice skargi kasacyjne określa jej autor i trzeba przyjąć, że czyni to w sposób wyczerpujący, nawet wtedy, gdy z jego wypowiedzi zdaje się wynikać co innego.

Pełnomocnik nie wykazał zatem, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącego. Sąd szczegółowo zaś wyjaśnił, dlaczego uznał, że § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały nie naruszają prawa. Zwrócił uwagę na okoliczności, które jego zdaniem uzasadniają zasadność wprowadzenia przewidzianych tych przepisach ograniczeń i zakazów w zakresie działalności usługowej, handlowej, rozrywkowej i artystycznej zagrażającej wartościom istotnym z punktu widzenia krajobrazu kulturowego. Omówił zarazem przesłanki, jakie w jego ocenie przemawiają na rzecz dopuszczenia wyjątku w postaci imprez i działalności organizowanych przez Burmistrza Miasta Zakopane, podkreślając, że organ ten nie prowadzi działań komercyjnych i jest odpowiedzialny za wprowadzenie uchwały w życie i jej przestrzeganie. Bezsprzecznie Sąd pierwszej instancji ustosunkował się też do zarzutu dotyczącego § 8 ust. 1 uchwały, przewidującego obowiązek dostosowania się do przepisów uchwały. Według niego obowiązek ten nie godzi w interes prawny skarżącego i innych podmiotów, które wniosły skargi. Sąd wyraził więc pogląd, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, gdyż został wywiedziony z jasno wyłożonych argumentów, dających się ustalić i przez to pozwalających prześledzić i następnie zweryfikować tok rozumowania, jaki do niego doprowadził. Taki stan rzeczy czyni zadość wymogowi art. 141 § 4 P.p.s.a., by uzasadnienie orzeczenia zawierało podstawę rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Zauważyć wypada, że przepis ten nie zobowiązuje sądu administracyjnego dodatkowo do przeprowadzania polemiki z zapatrywaniami strony. W konsekwencji standardy wyznaczone przez ten przepis spełnia także taka metoda odniesienia się do zarzutu skargi, która polega na prezentacji własnego poglądu co do zagadnień prawnych poruszonych przez stronę, zwłaszcza jeżeli w wyniku prostego ich zestawienia z racjami strony jest oczywiste, że sąd się do nich nie przychylił. Dalszą kwestią z punktu widzenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. pozostaje, czy pogląd ten jest trafny. Tego rodzaju kontrola merytoryczna może być przeprowadzona wyłącznie podczas rozpoznawania innych zarzutów, odniesionych do przepisów, których wykładnia leżała u podstaw stanowiska, jakie zajął Sąd.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej stanowisko to podważane jest w istocie przez zarzuty materialnoprawne, których przedmiotem, poza art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy, zawierającymi upoważnienie ustawowe do wprowadzenia zakazów i ograniczeń w parku kulturowym, są jedynie dwa przepisy uchwały - § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 1 uchwały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo mowa o § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały. Ten ostatni znajduje się zatem w istocie poza materialnoprawnymi podstawami kasacyjnymi, co wyklucza uchylenie zaskarżonego wyroku z powodu jego błędnej wykładni. Ponadto nie został on rozwinięty, skoro autor skargi kasacyjnej poprzestał na wyrażeniu przekonania, że ustanowiony w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały zakaz prowadzenia wszelkiej działalności handlowej lub usługowej poza lokalem jest dowolny i nie znajduje uzasadnienia, ale nie podał żadnych powodów, dla których tak twierdzi. Teza ta powinna zaś być wsparta argumentacją, szczególnie dowodzącą jej trafności, pomimo tego, że art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy wprost upoważnia do wprowadzenia na terenie parku kulturowego lub jego części zakazów i ograniczeń dotyczących takiej działalności. Niewątpliwie przy tym te zakazy i ograniczenia muszą odnosić się do przestrzeni znajdującej się poza lokalem, skoro to właśnie ona, a nie wnętrza lokali czy budynków, zwłaszcza niedostrzegalne z zewnątrz, podlegają ochronie w ramach parku kulturowego.

Nietrafne jest spostrzeżenie pełnomocnika, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy przedmiotem zakazów i ograniczeń nie może być działalność rozrywkowa lub artystyczna, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały. Jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, działalność ta może być uznana za działalność usługową, choćby stosownie do obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług /PKWiU/ (Dz. U. poz. 1676). Sekcję R Klasyfikacji zatytułowano wszak jako usługi kulturalne, rozrywkowe, sportowe i rekreacyjne. Sekcja ta wyszczególnia przykładowo usługi artystów wykonawców (symbol PKWiU 90.01.10), usługi w zakresie artystycznej i literackiej działalności twórczej (symbol PKWiU 90.03), w tym świadczone m.in. przez rzeźbiarzy i pozostałych artystów (symbol PKWiU 90.03.11), a także oryginały prac malarzy, grafików i rzeźbiarzy, czyli wyroby będące również rezultatem tych usług (symbol PKWiU 90.03.13). Z pewnością do tych symboli można przyporządkować działalność artystyczną i rozrywkową, której prowadzenia zakazano w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały, a także działalność malarzy i portrecistów objętą wyjątkiem od tego zakazu, nadto rysowników, grafików, portrecistów itp. Jeżeli zatem omawiana działalność przybiera postać świadczenia usług, to w myśl art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy co do zasady jej prowadzenie może stanowić przedmiot ograniczeń i zakazów obowiązujących na terenie parku kulturowego. Z dotychczasowych rozważań wynika jednak, że aktywność artystyczna i rozrywkowa może przejawiać się w różnorodnych formach, w tym takich, których niepodobna kwalifikować jako działalności usługowej czy wręcz gospodarczej. Nie można przecież wykluczyć sytuacji, gdy nie jest ona wykonywana w sposób ciągły czy jako zorganizowana działalność zarobkowa, lecz sprowadza się do wyrażenia treści, jakie twórca uważa za ważne lub atrakcyjne, np. ze względów estetycznych czy kulturowych. Bezspornie nierzadko może ona wpisywać się i współtworzyć krajobraz kulturowy miejsca, nawiązując do bogatych tradycji regionu, kontynuując je lub podejmując z nimi krytyczny dialog. Dlatego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakaz wszelkiej działalności artystycznej i rozrywkowej, jako sformułowany zbyt ogólnikowo i bez zachowania należytej precyzji, nie jest adekwatny do celu utworzenia parku kulturowego. Wręcz przeciwnie, może przyczynić się nawet do zubożenia wartości kulturowych, które mają być przez ten park chronione. Zakaz ten narusza więc zasadę proporcjonalności i musi być zniesiony.

Na tę samą ocenę zasługuje sposób, w jaki w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały zredagowano wyjątki od rozpatrywanego zakazu. Przesądzono to już zresztą w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził przecież wyraźnie, że nie można odeprzeć zarzutu skarżącego podważającego zgodność z prawem m.in. tego przepisu w zakresie, w jakim określone w nim zakazy nie mają zastosowania do imprez, działalności i wydarzeń realizowanych przez Burmistrza Miasta Zakopane. Wyjątek ten nie znajduje żadnego uzasadnienia, także w okolicznościach wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, który zwrócił uwagę, że organ ten jest zobowiązany do wykonania uchwały. Niezależnie od tego Burmistrz Miasta Zakopane, tak jak wszystkie inne podmioty, w tym organy, powinien uchwały również przestrzegać jako aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązującego na określonym terenie. Tymczasem - poza dodatkowym zadaniem łączącym się z jego wykonawczą funkcją w systemie organów gminy - w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały przyznano mu w istocie uprawnienie, które stosownie do art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy przysługuje wyłącznie radzie gminy. Rada gminy, która powinna w drodze uchwały ustanowić zakazy i ograniczenia na terenie parku kulturowego, w istocie scedowała na organ wykonawczy kwestię doprecyzowania zakresu zakazu prowadzenia wszelkiej działalności rozrywkowej i artystycznej, skoro dopuściła każde działanie realizowane przez niego lub przy jego współudziale. W efekcie jedynie od uznania Burmistrza Miasta i jego indywidualnej, niczym nieograniczonej decyzji np. o udzieleniu tzw. patronatu honorowego zamierzeniom rozrywkowym organizowanym przez inne podmioty, zależeć ma, czy dana działalność będzie podlegać zakazowi, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały.

W wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1357/17 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział również jednoznaczny pogląd, kwestionujący zgodność z prawem § 8 ust. 1 uchwały, w myśl którego właściciele, zarządcy nieruchomości i użytkownicy obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni położonych na terenie Parku Kulturowego zobowiązani są do dostosowania się do przepisów uchwały w terminie do 1 lipca 2016 r. Zauważył najpierw, że uchwała o utworzeniu parku kulturowego nie może nakładać obowiązków. Tezę tę wypada postrzegać w kontekście tego, że park kulturowy jest formą ochrony zabytków o charakterze nie restytucyjnym, lecz konserwatorskim, czyli nastawioną na zachowanie pewnych wartości kulturowych, nie na ich odtworzenie czy przywrócenie, w szczególności w wyniku zobowiązania adresatów uchwały o jego utworzeniu do określonych działań. Z uchwały takiej bezspornie mogą wszak wynikać dla tych adresatów obowiązki innego rodzaju, polegające na konieczności przestrzegania ustanowionych zakazów i ograniczeń. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. zaznaczył też, że zgodnie z § 8 ust. 1 uchwały czynności dostosowawcze należało przeprowadzić do dnia, w którym, wedle § 10, uchwała wchodziła w życie. Brak jakiegokolwiek terminu umożliwiającego wykonanie obowiązku nałożonego prawem pozostaje w rażącej sprzeczności z wymogami prawidłowej legislacji.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł powyższych zapatrywań, natomiast zarzut odniesiony do § 8 ust. 1 uchwały skwitował konstatacją, iż przepis ten nie narusza interesu prawnego skarżącego. W konsekwencji przeszedł do porządku nie tylko nad wiążącą go wykładnią, ale także nad tym, że naruszenie interesu prawnego jest źródłem legitymacji skargowej wnoszącego skargę na akt jednostki samorządu gminnego, i że we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku przyjął, iż skarżącemu legitymacja taka przysługuje, co oznacza skuteczne wdrożenie kontroli sądowej zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, nie zaś z naruszonym interesem prawnym. Dalszą kwestią pozostaje, że pełnomocnik skarżącego również nie odnotował poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego i prawidłowość § 8 ust. 1 uchwały podważał za pomocą zarzutu eksponującego inne, drugorzędne z tego punktu widzenia okoliczności, łączące się z wątpliwościami co do tego, do kogo w tym przepisie skierowano ustanowiony nim obowiązek, wskazanymi na przykładzie demontażu głośników.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji błędnie oddalił skargę skarżącego w całości, mimo że powinien ją uwzględnić w części, wobec czego trzeba zastosować w postępowaniu kasacyjnym art. 188 P.p.s.a. W świetle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, choć ze względu na granice skargi kasacyjnej i inne jej niedostatki mógł to uczynić jedynie w części, i z tego względu stwierdził nieważność wyłącznie § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Stwierdzenie nieważności pierwszego z wymienionych przepisów uchwały nie oznacza wszelako, że Rada Miasta nie może podjąć uchwały ustanawiającej zakaz prowadzenia działalności artystycznej lub rozrywkowej przybierającej postać świadczenia usług poza lokalem, tyle tylko, że działalność uchwałodawcza w tym zakresie musi uwzględniać ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 oraz art. 206 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a., przyjmując, że skoro skarga kasacyjna została uwzględniona tylko częściowo, to również zwrot kosztów postępowania powinien nastąpić w części.