Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 782/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 2, pkt 11, pkt 15, art. 5, art. 6 ust. 1a, ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, ust. 2, ust. 5, art. 35 ust. 1, ust. 1a, art. 37e
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: § 6, § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 1, art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 § 1, art. 199
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 31 marca 2021 roku nr XXXIII/221/2021 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie i Mieście Szadek w 2021 roku" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2021 r. Rada Gminy i Miasta Szadek, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, poz. 1378), powoływanej dalej jako: "u.s.g." w związku z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638), powoływanej dalej jako: "u.o.z." podjęła uchwałę nr XXXIII/221/2021 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie i Mieście Szadek w 2021 roku", powoływanego dalej jako: "Program".

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Z. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucając istotne naruszenie:

1. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez wskazanie w § 2 Programu, że zakres Programu odpowiada treści art. 11a ust. 2 u.o.z. przy jednoczesnym wskazaniu w dalszej części określeń nieodpowiadających treści ustawy wskazujących na to, że zakres ten obejmuje m.in. zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy i Miasta Szadek poprzez odławianie bezdomnych zwierząt (§ 2 pkt 3), zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez (§ 2 pkt 4): (a) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, (b) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, (c) wprowadzenie programu adopcji zwierząt, (d) usypianie ślepych miotów, a także poprzez wskazanie w § 2 pkt 3, § 3 myślnik 3, § 11, że Program ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom Gminy podczas gdy żaden z przepisów u.o.z. nie stanowi w kontekście mogącym stanowić podstawę do wydania aktu prawa miejscowego o tym, że wyłapywanie zwierząt ma zarazem realizować cele związane z zapewnieniem bezpieczeństwa mieszkańcom gminy;

2. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 5, art. 6 ust. 1a, ust. 2 pkt 7, pkt 8, pkt 10, pkt 17, pkt 19, art. 7, art. 9, art. 35, a także art. 10b w zw. z art. 37e u.o.z. poprzez wskazanie w § 9 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 Programu, że wymagania stawiane adoptującemu psa lub kota to m. in. zapewnienie zwierzęciu właściwej opieki, humanitarnego traktowania i właściwych warunków utrzymania (§ 9 ust. 5 pkt 1), a także zakaz sprzedaży adoptowanego zwierzęcia, podczas gdy obowiązek humanitarnego traktowania i zapewnienia właściwych warunków utrzymania wobec zwierząt wynika wprost z treści art. 5 oraz art. 6 ust. 1a, 2 pkt 7, pkt 8, pkt 10, pkt 17, pkt 19 u.o.z. i w skrajnych przypadkach stanowi przestępstwo o którym mowa w art. 35 ust. 1 i ust. 1a u.o.z., natomiast handel zwierzętami poza w warunkach niezgodnych z treścią art. 10b u.o.z. stanowi wykroczenie z art. 37e u.o.z.;

3. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i wskazanie w § 10 ust. 1 pkt 1 Programu, że opieka nad wolno żyjącymi kotami obejmować będzie ich dokarmianie przez upoważnionych pracowników Urzędu Gminy i Miasta w Szadku tylko w przypadku zaistniałej potrzeby, poprzez niedoprecyzowanie kiedy zachodzi potrzeba dokarmiania bezdomnych kotów oraz jaki konkretnie pracownik urzędu będzie odpowiedzialny za ich dokarmianie;

4. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11 a ust. 5 u.o.z. poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i pominięcie w § 15 Programu wskazania wydatków jakie zostaną przeznaczone na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, usypianie ślepych miotów, a także poprzez zbiorcze wskazanie finansów przeznaczonych na realizację zadań określonych w art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 u.o.z., a także zadań określonych w punktach 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.;

5. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 8 u.o.z. poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i zaniechanie w § 5 myślnik 2 Programu, a w konsekwencji zaniechanie także w § 6, § 7 ust. 5, § 8, § 9 ust. 1, § 11, § 12 myślnik 3, § 14, § 15 myślnik 1 Programu doprecyzowania konkretnego podmiotu, któremu powierzono realizację konkretnych, wyszczególnionych zadań objętych programem co nastąpiło poprzez ograniczenie się do wskazania w § 5 Programu, że ilekroć w Programie jest mowa o "schronisku", należy przez to rozumieć podmiot wyłoniony w drodze postępowania konkursowego lub przetargowego, a ponadto wskazanie w § 7 ust. 5 oraz § 14 ust 1 Programu alternatywnie ("lub") podmiotów podejmujących decyzję o uśpieniu ślepych oraz zapewniających całodobową opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt poprzez wskazanie nieskonkretyzowanego schroniska oraz Przychodni Weterynaryjnej G. S. R. N., co może powodować, w szczególności przy uwzględnieniu niedoprecyzowanego charakteru jednego z podmiotów, wątpliwości interpretacyjne przy ustaleniu osoby w pierwszej kolejności obowiązanej do wykonania zadań.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że w § 2 Program został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa, bowiem zawarto określenia, które nie stanowią wiernego powtórzenia art. 11a ust. 2 u.o.z. Program nie stanowi wiernego powtórzenia u.o.z., a modyfikuje jej treść i przez to wprowadza odbiorcę w błąd co do rzeczywistej treści regulacji hierarchicznie wyższej – ustawowej, przez co narusza zasadę legalizmu. Ponadto zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Żaden z przepisów u.o.z. nie stanowi w kontekście mogącym stanowić podstawę do wydania aktu prawa miejscowego o tym, że wyłapywanie zwierząt ma zarazem realizować cele związane z zapewnieniem bezpieczeństwa mieszkańcom gminy. Kontrolowany Program ma być służebny, instrumentalny wobec realizacji zasadniczego ustawowego zadania publicznego, którym jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie, jako zarazem zadania własnego gminy. Zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy może być jedynie w tym przypadku refleksem, konsekwencją powyższych działań wykonawczych organów i instytucji gminy, ale nie przedsięwzięciem, które bezpośrednio służy realizacji zadania, o którym stanowi art. 11 ust. 1 u.o.z.

Odnosząc się do drugiego zarzutu Prokurator stwierdził, że obowiązek humanitarnego traktowania i zapewnienia właściwych warunków utrzymania wobec zwierząt wynika wprost z treści art. 5 oraz art. 6 ust. 1a, 2 pkt 7, pkt 8, pkt 10, pkt 17, pkt 19 u.o.z. i odnosi się nie tylko do psów adoptowanych ze schroniska, ale do wszystkich zwierząt, których los reguluje ustawa. Co więcej znęcanie się nad zwierzętami stanowi przestępstwo, o którym mowa w art. 35 u.o.z. Powtórzenie w Programie zakazów ustawowych wyczerpujących znamiona przestępstwa jako swoistych zobowiązań właściciela również wprowadza adresata uchwały w błąd bowiem reguluje obowiązki, które w akcie prawnym hierarchicznie wyższym zostały określone jako zakazy, przez co narusza zasadę legalizmu.

Następnie Prokurator stwierdził, że w § 10 ust. 1 pkt 1 Programu wskazano, że opieka nad wolno żyjącymi kotami na terenie Gminy obejmuje dokarmianie przez upoważnionych pracowników Urzędu Gminy i Miasta w Szadku w przypadku zaistniałej potrzeby. Na tle regulacji art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w judykaturze przyjmuje się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Pomimo tego, że zadanie w zakresie w opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, zostało zaliczone przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów uchwały, to wspomniany przepis ma raczej charakter generalny i abstrakcyjny, a więc wymagający w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania, co jest sprzeczne z naturą tego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami. Zaskarżony zapis Programu nie spełnia tych wymogów. Treść ww. § 10 ust. 1 pkt 1 Programu nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartego w art. 11 a ust. 1 u.o.z. upoważnienia ustawowego, ale też nie zawiera żadnych konkretnych (wykonawczych) treści dla podmiotów wykonujących z ramienia gminy te zadania. Przepis Programu nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno w żyjącymi, w tym ich dokarmianiu. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Zapis ten jest zatem równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Wobec tego, uznać należy, że opieka nad wolno żyjącymi kotami z zadania obligatoryjnego gminy stała się zadaniem fakultatywny, w przypadku zaistniałej potrzeby, nie precyzując czym jest owa zaistniała potrzeba.

Kolejno Prokurator zwrócił uwagę, że Rada Gminy w sposób niepełny wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. W § 15 Programu pominęła kwestię podziału środków na poszczególne zadania, a niektórych z nich całkowicie nie uwzględniła. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z. wynika, że program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, ale także sposób ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Natomiast Rada Gminy w § 15 Programu całkowicie pominęła wskazanie wydatków jakie zostaną przeznaczone na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, usypianie ślepych miotów. Rada Gminy również zbiorczo, niezgodnie z przepisami ustawowymi, wskazała wysokość wydatków przeznaczonych na realizację zadań określonych w art. 11a ust. 2 pkt 1 i pkt 3 u.o.z., a także zadań określonych w punktach 11 a ust. 2 pkt 7 u.o.z.

W odniesieniu do ostatniego zarzutu Prokurator stwierdził, że w Programie nie doprecyzowano konkretnego podmiotu, któremu powierzono realizację konkretnych, wyszczególnionych zadań objętych programem. Ponadto, w § 7 ust. 5 oraz § 14 ust 1 Programu alternatywnie ("lub") wskazano podmioty podejmujące decyzję o uśpieniu ślepych miotów oraz zapewniające całodobową opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt poprzez wskazanie nieskonkretyzowanego schroniska oraz Przychodni Weterynaryjnej G. S. R. N. Fakt ten może powodować, w szczególności przy uwzględnieniu niedoprecyzowanego charakteru jednego z podmiotów, wątpliwości interpretacyjne przy ustaleniu osoby w pierwszej kolejności obowiązanej do wykonania wskazanych zadań. Nie realizuje wykonawczego charakteru programu pominięcie wskazania konkretnego podmiotu np. schroniska, lecznicy czy lekarza weterynarii, któremu powierzono realizację konkretnych, wyszczególnionych zadań objętych programem. Organ uchwałodawczy gminy nie wskazał konkretnego schroniska, które będzie realizowało wymienione zadania ustawowe. Uchwała nie realizuje zatem precyzyjnie zakresu delegacji sformułowanego w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.

W ocenie strony skarżącej ww. naruszenia mają charakter istotny, bowiem jako skutkujące wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji przepisów ustawy nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone lub nie wypełniają delegacji ustawowej kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta Szadek, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o jej odrzucenie z uwagi na jej złożenie po utracie mocy obowiązującej, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Gminy i Miasta Szadek, uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami przy uwzględnieniu interesu prawnego i faktycznego gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, zmierzając do efektywnego realizowania obowiązków w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi.

W zakresie wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, że uchwała nr XXXIII/221/2021 Rady Gminy i Miasta Szadek z 31 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie i Mieście Szadek w 2021 roku" obowiązywała do 31 grudnia 2021 r., a po upływie przedmiotowego terminu utraciła moc. W przypadku wniesienia skargi po utracie mocy obowiązującej przez akt, podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna, zaś w przypadku utraty przez akt mocy obowiązującej po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zadaniem gminy w kontekście programu jest "normatywne zastanowienie się" nad tym jakie "cząstkowe" instrumentalne, składowe przedsięwzięcia służą praktycznej, rzeczywistej, bezpośredniej, twórczej, kompleksowej, dynamicznej, efektywnej i skutecznej realizacji zadania zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu. W związku z tym Rada Gminy i Miasta Szadek kierowała się dążeniem do uwzględnienia lokalnych potrzeb związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiem bezdomności.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora, że powtórzenie w uchwale zakazów ustawowych wyczerpujących znamiona przestępstwa jako swoistych zobowiązań właściciela wprowadza adresata uchwał w błąd, gdyż ujęcie przedmiotowych informacji w przyjętym Programie pozwala w sposób kompleksowy na zapoznanie się adresatów z ogółem regulacji dotyczących chociażby opieki nad zwierzętami. Z doświadczenie życiowego wynika, że zawarcie w jednym dokumencie lub akcie wszelkich niezbędnych informacji dla danego adresata jest przystępniejsze do odbioru niż poszukiwanie poszczególnych regulacji w odrębnych aktach prawnych, w szczególności, że ujęte w Programie informacje obejmują przede wszystkim zakazy. Przyjęte rozwiązanie zwiększa "czytelność" dla odbiorców aktu.

W odniesieniu do zarzutu odnoszącego się do § 10 ust. 1 pkt 1 Programu dotyczącego opieki nad wolno żyjącymi kotami na terenie Gminy poprzez dokarmianie przez upoważnionych pracowników Urzędu Gminy i Miasta Szadek organ wskazał, że przepis art. 11a ust. 2 u.o.z. określa obligatoryjne treści, jakie powinny być zawarte w gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. W odniesieniu do wolno żyjących kotów program powinien regulować opiekę nad nimi, w tym dokarmianie. Dokarmianie mieści się zatem w szerszym pojęciu opieki, która wyznaczana jest potrzebami tej grupy zwierząt. Ustawa nie zawiera literalnie wysłowionego wymogu określenia w programie miejsc dokarmiania. Natomiast program powinien być aktem umożliwiającym podejmowanie skutecznych działań w wyznaczonym ustawą zakresie. Sam brak wskazania w programie miejsc dokarmiania kotów nie jest zatem sprzeczny z ustawą, jeżeli rozwiązania w nim przyjęte pozwalają na skuteczną realizację tej formy opieki nad kotami wolno żyjącymi w gminie. Program wymaga zatem analizy w szerszym kontekście. W kontrolowanym przypadku gmina w generalny i systemowy sposób uregulowała sposób dokarmiania zwierząt, w tym ustalania pracowników odpowiedzialnych za dokarmianie zwierząt, jak i miejsc dokarmiania kotów, umożliwiając w trakcie roku delegowanie różnych pracowników w zależności od bieżącego obciążenia obowiązkami, jak również dostosowania miejsc do pojawiających się nowych miejsc bytowania kotów.

W odniesieniu do zarzutu niepełnego wykazania sposobów wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, organ wyjaśnił, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotne naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań. Przepis nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań.

Organ nie zgodził się z zarzutem, że brak doprecyzowania jednego z podmiotów, który podejmuje decyzję o uśpieniu ślepych miotów oraz zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, powoduje wątpliwości interpretacyjne, gdyż przedmiotowa regulacja związana jest z koniecznością udzielenia zamówienia publicznego celem wyboru drugiego podmiotu, który będzie wykonywał te czynności. Nie zastosowano tutaj hierarchiczności podmiotów, a tym samym osoba zainteresowana uzyskałaby odpowiednią pomoc niezależnie do któregokolwiek podmiotu zgłosiłaby się w pierwszej kolejności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie ze wszystkimi zarzutami należy się zgodzić.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy wskazać w dalszej kolejności trzeba, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zaś akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ stanowiący gminy aktem normatywnym, musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g. w rozumieniu którego, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jak każdy akt prawa miejscowego, nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną lokalnemu prawodawcy kompetencję, w tym ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów.

Trzeba również wyjaśnić, że okoliczność, że akt prawa miejscowego przestał obowiązywać nie uchyla kompetencji sądu administracyjnego do przeprowadzenia kontroli legalności. Uchwała jako akt prawa miejscowego, mimo utraty obowiązywania po upływie okresu na jaki została uchwalona, nadal wywołuje skutki prawne. U podstaw takiego twierdzenia stoi założenie, że akt prawa miejscowego do daty jego uchylenia może wywołać skutki prawne wobec podmiotów zewnętrznych, co uzasadnia konieczność jego eliminacji ze skutkiem wstecznym od daty wydania, która może nastąpić wyłącznie w trybie stwierdzenia nieważności uchwały ze skutkiem ex tunc. Sąd administracyjny posiada możność stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc prawo orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia. Stwierdzenie nieważności, jako działające ex tunc, powoduje, że zakwestionowany akt jest "niezdolny do wywołania skutków od samego początku". Zatem tylko orzeczenie sądu mając skutek z mocą wsteczną konwaliduje stan niezgodności z prawem poprzez eliminację aktu wadliwego (por. postanowienia NSA: z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13; z 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2231/13 oraz wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty uznać należy za zasadne.

W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Prokurator Rejonowy w Z. uczynił uchwałę nr XXXIII/221/2021 Rady Gminy i Miasta Szadek z 31 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie i Mieście Szadek w 2021 roku", powoływanego dalej jako: "Program". Program został uchwalony w postaci załącznika do zaskarżonej uchwały.

Podstawę prawną podjęcia kwestionowanej uchwały stanowiły przepisy art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 638), powoływanej dalej jako: "u.o.z.". Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej uchwały zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Ponadto jak wynika z art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w sprawie doszło bowiem do istotnego naruszenia art. 11a u.o.z., konsekwencją czego była konieczność stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora odnoszącym się do przekroczenia delegacji ustawowej poprzez zawarcie w Programie wymagań stawianych adoptującemu psa lub kota. W pierwszej kolejności należy wskazać, że obowiązek humanitarnego traktowania i zapewnienia właściwych warunków utrzymania wobec zwierząt wynika wprost z treści przepisów u.o.z. Zgodnie bowiem z art. 5 u.o.z. każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. "Humanitarne traktowanie zwierząt" to traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę (art. 4 pkt 2 u.o.z.). "Właściwe warunki bytowania" to zapewnienie zwierzęciu możliwości egzystencji, zgodnie z potrzebami danego gatunku, rasy, płci i wieku (art. 4 pkt 15 u.o.z.). Z kolei "rażące zaniedbanie" to drastyczne odstępstwo od określonych w ustawie norm postępowania ze zwierzęciem, a w szczególności w zakresie utrzymywania zwierzęcia w stanie zagłodzenia, brudu, nieleczonej choroby, w niewłaściwym pomieszczeniu i nadmiernej ciasnocie (art. 4 pkt 11 u.o.z.). W art. 9 ust. 1 u.o.z. nałożono na utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek zapewnienia im pomieszczenia chroniącego je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiającego swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiedniej karmy i stałego dostępu do wody. Sprawowanie w niewłaściwy sposób opieki nad zwierzętami może natomiast zostać zaklasyfikowane jako znęcanie się nad zwierzętami. I tak w myśl art. 6 ust. 1a zabrania się znęcania nad zwierzętami. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.o.z. przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, a w szczególności: używanie uprzęży, pęt, stelaży, więzów lub innych urządzeń zmuszających zwierzę do przebywania w nienaturalnej pozycji, powodujących zbędny ból, uszkodzenia ciała albo śmierć (pkt 7), dokonywanie na zwierzętach zabiegów i operacji chirurgicznych przez osoby nieposiadające wymaganych uprawnień bądź niezgodnie z zasadami sztuki lekarsko-weterynaryjnej, bez zachowania koniecznej ostrożności i oględności oraz w sposób sprawiający ból, któremu można było zapobiec (pkt 8), utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywanie ich w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa, bądź w pomieszczeniach albo klatkach uniemożliwiających im zachowanie naturalnej pozycji (pkt 10); wystawianie zwierzęcia domowego lub gospodarskiego na działanie warunków atmosferycznych, które zagrażają jego zdrowiu lub życiu (pkt 17); utrzymywanie zwierzęcia bez odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku (pkt 19). Jednocześnie zaniedbanie powyższym obowiązkom może stanowić jednocześnie przestępstwo o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 1a u.o.z., natomiast handel zwierzętami poza w warunkach niezgodnych z treścią art. 10b u.o.z. stanowi wykroczenie z art. 37e u.o.z. Ponadto w art. 11a w zw. z art. 11 u.o.z. nie ma delegacji dla rady do określenia obowiązków osoby adoptującej bezdomne zwierzęta. Z art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. wynika, że program może dotyczyć kwestii sposobu poszukiwania właścicieli dla zwierząt bezdomnych, natomiast ujęcie w Programie kwestii odnoszących się do obowiązków i wymagań stawianych adoptującym bezdomne zwierzę wkracza niewątpliwie w sposób niedopuszczalny w sferę materii ustawowej z racji tego, że wprowadza zarówno powtarzając jak i ustalając dodatkowe obowiązki dla przyszłych właścicieli zwierząt, natomiast podstawa do wprowadzenia takich zastrzeżeń powinna znaleźć wyraz w upoważnieniu ustawowym. Tymczasem w art. 11a u.o.z. próżno szukać jest takiego unormowania. W konsekwencji stwierdzić należy, że postanowienia Programu nakładające na adoptującego wspomniane obowiązki wykraczają poza delegację ustawową. Oznacza to jednoczesne wkroczenie przez Radę Gminy w zakres materii ustawowej oraz naruszenie zasad prawidłowej legislacji, stanowiącej podstawowy element zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Regulowanie sytuacji prawnej podmiotów, bez podstawy ustawowej, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Niewątpliwie w tym wypadku doszło również do naruszenia przez organ uchwałodawczy zasady legalizmu wynikającej z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Sąd podziela stanowisko Prokuratora stwierdzające, że w Programie niedoprecyzowano kiedy zachodzi potrzeba dokarmiania bezdomnych kotów. Regulacja zawarta w § 10 ust. 1 pkt 1 Programu została sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. dotyczy zaniechania precyzyjnego wskazania w Programie sposobu sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których powinny przebywać koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości ich dokarmiania, a nie wyłącznie dokarmiania. Należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyroki: NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18 oraz WSA w Łodzi z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 481/22, CBOSA). Wskazuje się jednocześnie, że duża zmienność okoliczności, na którą składają się: populacja wolno żyjących kotów oraz miejsca ich przebywania i legowiska, z jednoczesnym brakiem stałości liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga konsekwentnego, corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dopasowywania go do aktualnych możliwości, warunków oraz potrzeb. Wobec tego postanowienia programu powinny skupiać się na zmienności wskazanych powyżej warunków i wobec tego cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości. Powyższe prowadzi do konkluzji, że postanowienia Programu są zbyt ogólnikowe w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Gminy i Miasta Szadek ograniczyła się w tym zakresie wyłącznie do sformułowania podstawowego i w tym zakresie również niepełnego założenia postępowania w zakresie opieki nad wolnożyjącymi kotami skupiając się jedynie na dokarmianiu, co należy uznać za brak wyczerpania delegacji ustawowej. Z przepisów nie wynika, w szczególności kiedy może zaistnieć potrzeba dokarmienia bezdomnych kotów, nie wskazano w nim nawet w sposób przykładowy, co mieści się w znaczeniu pojęcia "zaistniałej potrzeby". W ocenie Sądu posłużenie się w Programie takim pojęciem bez jego uzasadnienia stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), powoływanego dalej jako: "z.t.p.", które nakazują takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy. Przepisy prawa miejscowego muszą być formułowane w sposób czytelny, precyzyjny i jednocześnie wyczerpujący, aby posługiwanie się nimi nie rodziło problemów interpretacyjnych. Natomiast zawarta w Programie nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, zawierająca pojęcia niedookreślone, nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie.

Ponadto wskazać należy, że Program nie zawiera szczegółów co do tego, jak ten obowiązek ustawowy będzie realizowany, albowiem nie wskazano w jaki sposób mają być ustalane miejsca przebywania oraz dokarmiania kotów wolno żyjących, nie skonkretyzowano, jak już wyżej wskazano, częstotliwości dokarmiania kotów, ewentualnie nie określono żadnego sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Jednocześnie Program nie zawiera żadnych stwierdzeń odnoszących się do monitorowania skupisk kotów wolno żyjących i wskazania jakie konkretne działania opiekuńcze gminy będą związane z rezultatami obserwacji. Zdaniem Sądu niezbędnym staje się zawarcie precyzyjniejszej regulacji w tym zakresie, w szczególności mając na względzie zmieniające się warunki, jak i populacje bezdomnych kotów, która musi być adekwatna do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Na tle powyższej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że plan nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają, czy miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, CBOSA). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 906/17, CBOSA).

W ocenie Sądu zapis zawarty w Programie jest równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Regulacja programu została zatem sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć natomiast charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w tym przepisie ustawy. Z treści u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad kotami, jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy, została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Wobec tego należy jednoznacznie wskazać, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących. Za takie, w ocenie Sądu, należy uznać powyższe braki.

Natomiast Sąd nie podziela zarzutu niewyczerpania delegacji ustawowej poprzez brak wskazania jaki konkretnie pracownik urzędu będzie odpowiedzialny za dokarmianie. Sformułowanie, że dokarmianie będzie zadaniem "pracowników Urzędu Gminy i Miasta w Szadku" zostało określone niewątpliwie w sposób ogólny, niemniej w ocenie Sądu nie uniemożliwia prawidłowego wykonywania ustawowego zadania. W celu realizacji zadania Gmina wyznaczy zatem pracowników odpowiedzialnych za wykonanie zadania. Ponadto wskazanie w programie konkretnych pracowników Urzędu nie zagwarantuje, że będą oni przez cały okres obowiązywania Programu systematycznie dokarmiać wolnożyjące koty. Program nie może być uznany za źródło nałożenia obowiązków, zatem nawet wskazanie konkretnej osoby w programie w rzeczywistości nie zagwarantowałoby wykonania zadania w większym stopniu niż ma to miejsce w ujęciu programowym.

Sąd w pełni aprobuje również zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niedostateczne określenie w § 15 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20 oraz z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, CBOSA). Wobec tego, działając w zakresie delegacji ustawowej, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co powinno mieć odzwierciedlenie w uregulowaniu wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji bez możliwości pominięcia poszczególnych składowych. Stąd też w ocenie Sądu narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. brak wskazania w § 15 Programu środków finansowych na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, usypianie ślepych miotów, Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1041/22, CBOSA).

Z obecnego kształtu regulacji nie wynika, czy organ w ogóle nie przewiduje wydatkowania na wymienione powyżej aspekty z uwagi na ich pominięcie, czy też zostały one błędnie zaliczone do innej kategorii wydatków. Natomiast w przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli: wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz kompleksowego sposobu wydatkowania tych środków na wszystkie zadania gminy wskazane w u.o.z.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że Rada Gminy i Miasta Szadek w sposób nieprawidłowy łącznie ujęła wydatki na wybrane cele Programu, tj. zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt i odławiania bezdomnych zwierząt, a także zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, w związku z czym nie jest możliwe określenie ich jednoznacznej wysokości, co może skutkować dowolnością wydatkowania w tak określonym zakresie. W istocie takie ujęcie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu, co świadczy o niewłaściwym wypełnieniu delegacji ustawowej. Gmina pozostawiła swobodę dysponowania częścią środków, czyniąc niemożliwym realną realizację celu ustawowego.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Program nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej, jako że pomija ustawowe zadania gminy w tym zakresie. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie obowiązki nim objęte, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Natomiast § 15 Programu w istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na niewymienione cele Programu, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z.

Przedstawione ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je wykonywał, co w rozpoznawanej sprawie, jak wykazano powyżej, nie zostało zrealizowane.

Sąd podziela również ostatni zarzut Prokuratora dotyczący braku doprecyzowania konkretnego podmiotu, któremu powierzono realizację konkretnych, wyszczególnionych zadań, co nastąpiło poprzez ograniczenie się do wskazania w § 5 Programu, że "ilekroć w Programie jest mowa o "schronisku", należy przez to rozumieć podmiot wyłoniony w drodze postępowania konkursowego lub przetargowego". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi wyjaśniając, że taki charakter programu nie będzie zachowany, jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, CBOSA).

W kwestionowanym zapisie § 5 Programu i w konsekwencji zapisach § 6, § 7 ust. 5, § 8, § 9 ust. 1, § 11, § 12 tiret trzecie, § 14 ust. 1 i ust. 2 , § 15 tiret pierwsze Programu brak jest dostatecznego sprecyzowania podmiotu mającego wykonywać. Chodzi w tej sytuacji o usługi specjalistyczne, wymagające instytucjonalnego umocowania, które są trudno zastępowalne, czym różnią się od realizacji prostych zadań np. w zakresie dokarmiania wolnożyjących kotów. W takim przypadku celem skutecznej realizacji obowiązku, zapis zawarty w zaskarżonej uchwale należy uznać za niewystarczający czym niewątpliwie i istotnie narusza prawo, albowiem nie został zachowany wykonawczy charakter Programu. W judykaturze podkreśla się, że w uchwalonym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy powinno się znaleźć wskazanie konkretnego schroniska z podaniem adresu (por. wyroki: WSA w Białymstoku z 14 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 604/21 oraz WSA w Bydgoszczy z 22 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 629/24, CBOSA). W ocenie Sądu określenie w najwyższym stopniu ogólności, że cele Programu wykonywane będą przez "podmiot wyłoniony w drodze postępowania konkursowego lub przetargowego" oznacza, że uchwała ta w istocie nie reguluje kwestii prawidłowego zapewnienia realizacji wspomnianego zadania. Zapisu Programu nie zawierają jakiegokolwiek elementu identyfikującego podmiot powołany do realizacji zadań, co ma istotne znaczenie jednocześnie w aspekcie informacyjnym Programu. Program powinien być natomiast aktem kompleksowym, zawierającym wszelkie informacje i wytyczne konieczne do realizacji określonych ustawowo zadań. W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności powinno dojść do wyłonienia tak wskazanego schroniska, w przeciwnym bowiem przypadku określone zadania nie będą mogły być realizowane. Konkretne wskazanie w treści uchwały, przede wszystkim za pomocą adresu, podmiotów wymienionych w art. 11a u.o.z. pozwoli w przypadkach tego wymagających skierować się adresatowi tej uchwały do odpowiedniej, wyznaczonej zapisem aktu prawa miejscowego placówki.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu odnoszącego się do alternatywnego wskazania podmiotów podejmujących decyzję o uśpieniu ślepych oraz zapewniających całodobową opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt poprzez wskazanie Schroniska oraz Przychodni Weterynaryjnej G. S. R. N.. Postanowienie to należy uznać za prawidłowe (mając jednakże na uwadze poczynione wyżej zastrzeżenia dot. sprecyzowania owego "Schroniska"), zwłaszcza w kontekście stawianego zarzutu, skoro realizacja zadania szczegółowego została zabezpieczona zgodnie z prawem. Z delegacji ustawowej nie wynika natomiast obowiązek wskazania jednego, konkretnego podmiotu.

Sąd nie zgadza się również z pierwszym z zarzutów Prokuratora stwierdzającym, że żaden z przepisów u.o.z. nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że wyłapywanie zwierząt ma zarazem realizować cele związane z zapewnieniem bezpieczeństwa mieszkańcom gmin. W ocenie Sądu konstrukcja normy kompetencyjnej z art. 11a ust. 2 u.o.z., poprzez użycie w nim sformułowania: "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności..." wskazuje, że katalog celów określonych programem, ma charakter otwarty. Oprócz wymienionych w nim enumeratywnie działań, które obligatoryjnie muszą znaleźć odzwierciedlenie w programie, może on zawierać jednocześnie inne niewymienione expressis verbis w treści tego przepisu działania. Zatem ujęcie w Programie również innego celu, jak zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy, Sąd uznał w tym zakresie za dopuszczalne.

Oczywistym jest, że postanowienia uchwały są zarówno istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy. Mają więc one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy (por. wyrok NSA z 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 66/21, CBOSA).

Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych w u.o.z. elementów obligatoryjnych, nadto zawiera regulacje wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę zarówno wśród elementów obligatoryjnych jak i fakultatywnych. Stwierdzone uchybienia świadczą dobitnie o istotnym naruszeniu art. 11a u.o.z., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności mając na uwadze niedostateczne określenie w § 15 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Niemożliwym byłoby stwierdzenie zaskarżonej uchwały w części, co do której odnoszą się zarzuty i które Sąd w znacznej większości podziela, albowiem skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczego elementu umożliwiającego jego wykonanie, tj. postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego Programu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się zaś do wniosku organu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, wskazać należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że przepisy p.p.s.a. nie kreują podstaw do przyznania w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a zatem sądem administracyjnym pierwszej instancji, zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, którego działanie bądź bezczynność stanowi przedmiot skargi nawet w sytuacji oddalenia skargi.

MR