Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 556/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49e pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 5 sierpnia 2024 r. nr WOP.7721.88.2024.BŁ w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim z dnia 7 czerwca 2024 r. nr INB.7355.4.2022; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącej J. K. kwotę 997,00 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia 5 sierpnia 2024r. nr WOP.7721.88.2024.MW Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej w skrócie: "PWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim (dalej w skrócie: "PINB") z dnia 6 lipca 2024r. nr INB.7355.4.2022 nakazującą J. i A. K. (dalej powoływanym jako "Skarżący" lub "Inwestorzy") rozbiórkę budynku garażu o wymiarach w planie 7,0 m x 5,0 m, usytuowanego na działce nr geod. [...], położonej w miejscowości P., gmina Bielsk Podlaski.

Decyzje te wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 7 grudnia 2021r. PINB dokonał kontroli zabudowy działki nr [...] położonej w miejscowości P., gmina Bielsk Podlaski podczas której stwierdził, że przedmiotowa działka jest zabudowana dwoma budynkami: budynkiem gospodarczo-garażowym i garażowym. W zakresie budynku garażowo – gospodarczego ustalono, że ma wymiary 7,0 m x 5,0 m, posiada dach dwuspadowy kryty dachówką ceramiczną, a wysokość budynku w kalenicy wynosi 4,70 m, wykonany jest w technologii szkieletowej drewnianej, wypełnionej wełną mineralną i obustronnie obłożony płytą OSB. Przedmiotowy budynek został usytuowany w odległości 1,43 m od ogrodzenia z działką nr geod. [...] i w odległości 1,97 m od budynku garażu usytuowanego na tej samej działce.

Odnośnie budynku garażu ustalono, że ma wymiar w 7,0 m x 5,0 m, posiada dach dwuspadowy pokryty dachówką ceramiczną, a wysokość w kalenicy wynosi 4,70 m. Budynek wykonany jest w technologii szkieletowej drewnianej, wypełnionej wełną mineralną i obustronnie obłożony płytą OSB. Stwierdzono też, że budynek ten został usytuowany w rogu działki odległości 1,43 m od ogrodzenia z działką nr geod. [...] i w odległości 1,60 m od ogrodzenia z działkami nr [...] i [...].

PINB ustalił też, że Inwestorzy dokonali w dniu 15 lutego 2019r. w Starostwie Powiatowym w Bielsku Podlaskim zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę w postaci budowy dwóch garaży o powierzchni zabudowy 35 m2 każdy, na działce nr geod. [...]. W zgłoszeniu wskazano materiały z jakich miały powstać przedmiotowe budynki oraz stwierdzono, że fundamenty będą stanowić słupki betonowe. Załącznik do w/w zgłoszenia stanowiła kopia mapy poinwentaryzacyjnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego (datowana na dzień 25 października 2018r.), na której została przedstawiona lokalizacja zgłaszanych budynków. Zgodnie zaś z załączonym szkicem oba budynki miały być usytuowane w odległości 3,0 m od granic z działkami sąsiednimi nr geod. [...],[...] i [...].

Na podstawie powyższych ustaleń PINB zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2022r. wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne w sprawie kontrolowanych budynków. Zainicjowane w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy wyłącznie budynku garażowo.

Postanowieniem z dnia 11 maja 2022r. nr INB.7355.4.2022 PINB, działając w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2012r., poz. 735), zobowiązał Inwestorów do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku garażowo garażu usytuowanego na działce nr geod. [...], wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia oraz poinformował o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację oraz w przypadku legalizacji o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, jak też o zasadach obliczania.

W dniu 19 maja 2022r. Inwestorka J. K. złożyła wniosek o legalizację budynku garażu jak też budynku garażowo – gospodarczego.

W tych okolicznościach PINB postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022r. nr INB.7355.4.2022, na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązał Inwestorów do przedłożenia w określonym terminie dokumentów legalizacyjnych budynku garażowo – gospodarczego oraz budynku garażowego , w postaci: (-) zaświadczenia Wójta Gminy Bielsk Podlaski o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, (-) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; (-) projektu zagospodarowania działki lub terenu.

W dniu 29 marca 2023r. Inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty.

PINB, po sprawdzeniu kompletności dokumentów legalizacyjnych oraz zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami ustawy, w tym zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, stwierdził, że zostały one sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Wyjaśnił, że w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy został zaprojektowany w odległości 1,54 m od granicy z działką nr geod. [...], a budynek garażowy w odległości 1,51 m o granicy z działką nr [...]i 1,60 m od granicy z działkami [...] i [...], co stanowi naruszenie przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022r., poz. 1225, dale w skrócie: "rozporządzenie MI"). Z tego też względu postanowieniem z dnia 17 maja 2023r. nr INB.7355.4.2022 zobowiązał Inwestorów do usunięcia, w określonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu.

Inwestorzy w dniu 29 czerwca 2023r. wystąpili do Wójta Gminy Bielsk Podlaski z wnioskiem o ustalenie nowych warunków zabudowy działki nr geod. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo – gospodarczego i budynku garażowego.

Wójt Gminy Bielsk Podlaski decyzją z dnia 11 marca 2024r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej w tym zakresie - inwestycji z zastrzeżeniem, że planowana zabudowa ma spełnić wymagania określone w rozporządzeniu MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności wynikające z § 12 i § 13, a dotyczące zachowania odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki określone w ww. rozporządzeniu. Powyższa decyzja została przedłożona do PINB.

PINB uznał, że w wyznaczonym terminie Inwestorzy nie wykonali postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. W związku z tym organ powiatowy zdecydował o zastosowaniu art. 49e pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.b.") i decyzją z dnia 7 czerwca 2024r. nr INB.7355.3.2022 nakazał Inwestorom rozbiórkę kontrolowanego budynku garażu, usytuowanego na działce nr geod. [...], położonej w miejscowości P., gmina Bielsk Podlaski.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku należało zastosować przepisy art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, które pozwalają na przeprowadzenie procesu legalizacji (za opłatą) obiektów budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli. Skoro jednak Inwestorzy nie wykonali postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, a tym samym nie skorzystali z możliwości legalizacji powstałej samowoli budowlanej, to organ nie miał innego wyjścia jak nakazać rozbiórkę kontrolowanego budynku garażowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Inwestorzy zobowiązując się dostosować kontrolowany budynek do odległości podanych w zgłoszeniu.

PWINB w Białymstoku decyzją z dnia 5 sierpnia 2024r. utrzymał w mocy decyzję PINB nakazującą rozbiórkę ww. budynku.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego oraz prawidłowo orzekł o nakazaniu jego rozbiórki na podstawie przepisu art. 49e pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wobec nieprzedłożenia przez inwestora w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych, a w konsekwencji nie spełnienia niezbędnego wymogu do pozytywnego zakończenia procesu legalizacyjnego. Wydana decyzja rozbiórkowa jest zatem konsekwencją nie skorzystania przez Inwestorów z możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu. Podnoszone zaś w odwołaniu deklaracje Inwestorów, że w bliżej niesprecyzowanym czasie doprowadzą obiekt do zgodności z pierwotnym zgłoszeniem (co oznaczałoby w praktyce jego częściową rozbiórkę albo odsunięcie na odległość od granicy min. na 3 m) PWINB uznał za niewystarczające, aby uwzględnić je na korzyść strony. Organ zaznaczył, że przeprowadzenie procesu legalizacji jest uwarunkowane wywiązaniem się przez inwestora z nałożonych na niego obowiązków. Nieprzedłożenie zaś prawidłowej dokumentacji w zakreślonym terminie- niezależnie od intencji strony rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji rozbiórkowej.

Skargę na powyższe decyzje wniosła J. K. zarzucając jej naruszenie:

1) art. 49e pkt 4 Prawa budowlanego poprzez (a) jego zastosowanie i wydanie skarżonej decyzji przez organ II instancji w sytuacji, gdy obiekt nazwany przez organy w rzeczywistości nie jest "budynkiem garażowym" i jako taki nie podlega obowiązkowi zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, alternatywnie (-) orzeczenie przez organ nakazu rozbiórki "budynku garażu", w sytuacji, gdy decyzja powinna dotyczyć rozbiórki części, co dałoby Skarżącej możliwość odsunięcia "budynku garażu" do normatywnych odległości, ze względu na elastyczną konstrukcję obiektu, (-) określenie nakazu rozbiórki w sposób zbyt ogólny, bez wskazania czy prace mają się odbyć pod nadzorem uprawnionej osoby, w jaki sposób rozbiórka ma zostać wykonana;

2) art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że obiekt usytuowany na działce inwestycji jest budynkiem garażowym, w sytuacji gdy nie ma on wylanych fundamentów oraz nie jest przez to trwale związany z gruntem, poprzez co nie spełnia cech "budynku" w rozumieniu Prawa budowlanego, i jako taki nie podlegał obowiązkowi zgłoszenia, pomimo że takiego zgłoszenia Skarżąca z mężem dokonała, będąc sama w błędnym przekonaniu co do charakteru realizowanej inwestycji,

3) § 12, 23, 235, 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez utrzymanie przez organ II instancji decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy ten zobowiązał adresatów skarżonej decyzji do dostosowania projektu zagospodarowania terenu do ww. wymagań nie określając w sposób konkretny i indywidualny jakie wymogi dla danej inwestycji mają być zastosowane, co miało przełożenie na niewykonanie przez jej adresatów tak skonstruowanego obowiązku i doprowadziło do zobowiązania adresatów do obowiązku dokonania rozbiórki "budynku garażu";

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w sposób niepełny, obowiązek dokonania rozbiórki nie został dostatecznie sprecyzowany, co pozostawia Skarżącą w stanie niepewności co do sposobu dokonania rozbiórki, poprzez aprobatę postępowania administracyjnego organu I instancji, pomimo iż zobowiązał on adresatów decyzji do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sposób zbyt ogólny, który organ mógł dowolnie uznać za wykonany bądź nie, w oderwaniu od regulacji normatywnych.

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób niepełny, niejasny, wewnętrznie sprzeczny i nie przekonujący Skarżącej co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez dokonanie w nim rozważań w zakresie przepisu § 13 WT, w sytuacji gdy nie miał on zastosowania do przedmiotowej sprawy, bezkrytyczne zaakceptowanie poprawności przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji,

6) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez w szczególności a) błędną ocenę stanu faktycznego, polegającą m.in. utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy obowiązek rozbiórki został skonstruowany w sposób zbyt ogólny, nie dający adresatowi pewności czy przyjęta przez niego metoda prac rozbiórkowych nie zostanie przez organy zanegowana i nie spowoduje kolejnych negatywnych konsekwencji, b) poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób pełny i obiektywny, a w szczególności niezbadania, czy możliwa jest w przedmiotowej sprawie rozbiórka częściowa, nie pochylenie się nad faktem, czy dana budowla jest faktycznie "budynkiem garażu", co w konsekwencji przyczyniło się do faktu, iż sposób prowadzenia postępowania przez organ II instancji spowodował brak zaufania Skarżącej do władzy publicznej, i jej przekonania, iż organ nie kierował się w sprawie zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

7) art. 7 , art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 10 § 1, art, 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając tym samym słuszny interes Skarżącej, a w szczególności poprzez, błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na przyjęciu, że w sprawie powstał obowiązek rozbiórki, błędną kwalifikację obiektu, a w konsekwencji poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, na skutek czego organ nie ocenił sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w konsekwencji czego uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest niekompletne, a argumentacja w nich przytoczona wadliwa, co z kolei doprowadziło do wydania rozstrzygnięć w sprawie poprzez mylne przyjęcie, że w sprawie konieczna jest rozbiórka;

8) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w treści uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób kompletny i przekonywujący zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, tak aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę skarżonej decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu, w szczególności poprzez nie wykazania w sposób przekonujący, że w sprawie zaszła potrzeba orzeczenia rozbiórki obiektu.

Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości względnie o uchylenie decyzji organów I i II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie. Uzupełniająco za chybiony i wskazujący na nieznajomość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał zarzut pełnomocnika strony, iż rozpatrywany obiekt nie jest budynkiem, gdyż nie ma fundamentów. Jak podkreślił PWINB przedmiotowy obiekt jest powiązany z gruntem na tyle stabilnie, że nie ma podstaw do kwestionowania tego związania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem błędna wykładnia przepisów art. 48 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49e pkt 4 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r. poz. 471), jak też naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności brak należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkowało – zdaniem Sądu - wadliwym zastosowaniem przez organy nadzoru budowlanego obu instancji nakazu rozbiórki kontrolowanego budynku gospodarczo – garażowego.

Na wstępie rozważań merytorycznych wskazać należy, że ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego co do kwestii techniczno-budowlanych spornego obiektu, tj. dotyczące jego konstrukcji, wymiarów zewnętrznych, położenia jak też jego kwalifikacji prawnej jako budynku – w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. nie budzą zastrzeżeń Sądu, a zarzuty skargi w tym zakresie pozostają niezasadne. Nie można bowiem zgodzić się wywodami pełnomocnika skarżącej, że przedmiotowy obiekt nie wyczerpuje definicji budynku o jakiej mowa w powołanym przepisie i jako taki nie podlegał zgłoszeniu, ponieważ "nie ma wylanych fundamentów". Takie twierdzenia przeczą dokonanym w sprawie ustaleniom, z których jednoznacznie wynika, że kontrolowany obiekt jest wolnostojącym budynkiem, wykonanym w technologii szkieletowej drewnianej, ściany wypełnione są wełną mineralną i obustronnie obłożone płytą OSB, a cały obiekt pokryty jest dwusadowym dachem. Ponadto na znajdujących się w aktach sprawy, a wykonanych w trakcie kontroli w dniu 7 grudnia 2021r., zdjęciach bezsprzecznie widoczne są elementy stanowiące fundament.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Chodzi bowiem o to aby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody, na co też wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym orzecznictwie, jeśli chodzi o kwalifikację w zakresie trwałego związania z gruntem. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich licznych orzeczeniach, które skład orzekający w pełni podziela, wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2605/21; z 17 stycznia 2020 r., II OSK 526/18; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1500/17, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: "CBOSA").

Dlatego ustalone w niniejszej sprawie cechy kontrolowanego obiektu budowlanego, wbrew przekonaniu pełnomocnika strony skarżącej, uprawniały organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 P.b. o funkcji garażowej. Nie bez znaczenia dla powyższej oceny ma też okoliczność, że terminologią "budynek garażowy" posługuje się także osoba sporządzająca dokumentację (m.in. projekt zagospodarowania terenu - posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno- budowlanej), a także sami Inwestorzy, którzy w zgłoszeniu z dnia 15 lutego 2019r. zgłosili wprost budowę dwóch garaży o powierzchni 35 m2 - składających się ze ścian konstrukcji drewnianej (wypełnionych wełną mineralną z obu stron, płytą OSB, obłożonych styropianem i tynkiem elewacyjnym), fundamentów w postaci słupków betonowych oraz pokryciem dachu - dachówką betonową.

Podsumowując powyższe rozważania sąd nie ma wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego dokonały nie tylko prawidłowej kwalifikacji prawnobudowlanej kontrolowanej zabudowy, ale też prawidłowo ustaliły, że jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia i takie zgłoszenie Inwestorzy w niniejszej sprawie złożyli w dniu 15 lutego 2019r. Co prawda organ stwierdzając, że budowa budynku garażu o pow. 35 m2 wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia, błędnie powołał się na art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania decyzji, a właściwą podstawą prawną dla dokonanego zgłoszenia był art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na datę zgłoszenia (Dz.U. z 2018r., poz. 1276), tym niemniej z obu tych regulacji wynika bezsprzecznie obowiązek inwestora dokonania zgłoszenia budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży o pow. zabudowy 35 m2.

W kontrolowanym postępowaniu organy trafnie też wywnioskowały, że usytuowanie zgłoszonych budynków jest niezgodne z dokonanym zgłoszeniem, albowiem z zgodnie z załączoną do zgłoszenia kopią mapy poinwentaryzacyjnej (datowaną na dzień 25 października 2018r.), na której została przedstawiona lokalizacja zgłaszanych budynków garaży, ich odległość od granicy z dziatkami sąsiednimi o nr geod. [...],[...]i [...] miała wynosić 3,0 m. Tymczasem kontrolowany obiekt o wymiarach zgodnych ze zgłoszeniem został posadowiony w odległości l,43 m od ogrodzenia z działką nr geod. [...] i w odległości l,60 m od ogrodzenia z działkami nr geod. [...] i nr geod. [...] oraz w odległości l,97 m od budynku garażowo - gospodarczego usytuowanego na tej samej działce. Organy nadzoru budowlanego miały zatem podstawy do stwierdzenia, że zgłoszony budynek został posadowiony z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych (§ 12 i 13 w zakresie zachowania minimalnej odległości zabudowy od granic działki sąsiedniej i wymogów przeciwpożarowych z tym związanych).

Pomimo jednak prawidłowości w zakresie powołanych wyżej ustaleń faktycznych organy nadzoru budowlanego nie dokonały wyboru właściwego trybu legalizacji wybudowanego budynku, przyjmując że przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., do której zastosowanie ma tryb uregulowany w przepisach art. 48 – 49e P.b..

W tym miejscu należy jednak przypomnieć, że warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest ustalenie w sposób bezsprzeczny, że inwestor nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. Nie może jednak stawiać inwestorowi zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej, do której zastosowanie znajdują przepisy art. 48 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy kontrolowany obiekt został wybudowany na podstawie zgłoszenia.

Spór, jaki powstał na płaszczyźnie kontrolowanej sprawy sprowadza się zatem do tego, czy przedmiotowy budynek garażu, zrealizowany na podstawie zgłoszenia, ale z przekroczeniem wyznaczonej minimalnej odległości od granicy z działką sąsiednią, należało potraktować jako budynek wybudowany samowolnie tj. bez wymaganego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 2) – jak przyjęły organy nadzoru budowlanego, czy też jako budynek zrealizowany w warunkach określonych w art. 50 ust. 1, w szczególności w art. 50 ust. 1 pkt 3 (na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1) bądź w art. 50 ust. 1 pkt 4 (w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że przed przystąpieniem do wybudowania kontrolowanego budynku Skarżąca wraz z mężem dokonała zgłoszenia zamiaru wybudowania dwóch garaży o pow. zabudowy 35 m2 każdy, o konstrukcji szkieletowej drewnianej, pokrytych tynkiem i blachodachówką na terenie działki o nr [...]. Zgłoszenie zostało przyjęte przez Starostowo Powiatowe w Bielsku Podlaskim bez sprzeciwu. Skuteczne dokonanie zgłoszenia ma ten skutek, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z treścią zgłoszenia. Jeśli natomiast roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie było prawidłowe, to wówczas należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane jest bowiem stanowisko, które podziela też skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora była obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50–51 tej ustawy (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/4; wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1460/10; wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11; wyrok z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1310/14; wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., II OSK 2864/14 oraz wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018r., II OSK 2954/16, CBOSA).

Uwzględniając powyższe poglądy należy stwierdzić, że realizacja obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia (art. 29 i 30 P.b.) oznacza, że inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, choć jednocześnie nie oznacza to, że organy administracji nie mogą prowadzić w stosunku do zrealizowanego na podstawie zgłoszenia obiektu budowlanego postępowania naprawczego, jeśli obiekt taki narusza przepisy techniczno-budowlane lub zrealizowany został niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej - art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 P.b. Podobnie wypowiedział się NSA w wyrokach z dnia: 21 kwietnia 2016 r., II OSK 1979/15 i 2 kwietnia 2019 r. II OSK 1229/17 CBOSA) stwierdzając, że przepisy art. 50 – 51 P.b. mogą mieć zastosowanie do sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia.

Skoro w przedmiotowej sprawie Inwestorzy skutecznie zgłosili Staroście zamiar wybudowania dwóch budynków garaży o pow. 35 m2 na stanowiącej ich własność działce, a zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu ze strony organu zaś budynek garażu został zrealizowany niezgodnie ze zgłoszeniem, to nie sposób – co do zasady – przyjąć, że w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego powinien stosować procedurę przewidzianą dla obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego przepisami zgłoszenia, czyli procedurę uregulowaną we wskazanym art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie Sądu inwestor, który tak jak w niniejszej sprawie, dokonał zgłoszenia budowy budynku, nie może być w identycznej sytuacji prawnej jak ten, który realizuje takie zamierzenie budowlane w zupełnej samowoli, bez poddania się jakimkolwiek wymogom prawnym.

Organy nadzoru budowlanego orzekając w przedmiocie zrealizowanego budynku garażu, całkowicie pominęły opisaną powyżej - możliwość rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 – 51 ustawy Prawo budowane. Tymczasem w niniejszej sprawie zastosowanie może być mieć art. 50 ust. 1 pkt 3 lub pkt 4 tej ustawy. Przepisy te znajdują zastosowanie do sytuacji, w której inwestor realizując zgłoszony obiekt budowlany odstąpił od warunków zgłoszenia lub wykonał go w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Należy przy tym zauważyć, że przepisy art. 50 - 51 P.b. – regulujące mniej restrykcyjny tryb naprawczy - w zakresie rodzajów decyzji umożliwiają znacznie bardziej elastyczne rozstrzygnięcie sprawy niż przepisy art. 49e tej ustawy. Regulacje art. 51 przyznają bowiem organom nadzoru budowlanego szereg możliwości władczego nakazania doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym ewentualnego doprowadzenia zrealizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem – bądź przez wydanie decyzji o rozbiórce obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1), decyzji o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), bądź decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2).

W kontrolowanym postępowaniu organy w ogóle nie rozważyły zastosowania rozwiązań z art. 51 ustawy Prawo budowlane i nie poddały analizie możliwości doprowadzenia spornego budynku garażu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem lub przepisami, chociażby poprzez wydanie decyzji o nakazie wykonania określonych czynności, lub robót budowlanych. W tym miejscu należy zaś przypomnieć, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 620/20, CBOSA). Dlatego dopiero wykazanie braku możliwości doprowadzenia kontrolowanego budynku do stanu zgodnego z prawem może skutkować nakazem rozbiórki.

W tych okolicznościach sąd doszedł do wniosku, że orzeczona w ramach kontrolowanej sprawy, na podstawie art. 49e pkt 4 P.b., rozbiórka budynku garażu jest zbyt daleko idącym środkiem naprawczym, w sytuacji kiedy istnieją szanse aby sporny obiekt doprowadzić do stanu zgodności z prawem w ramach prawidłowo prowadzonego trybu naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50-51 P.b.

Z podanych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt 1 wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 997 zł, na którą złożyła się opłata dla radcy prawnego reprezentującego skarżącą przed sądem oraz wpis od skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu wyroku ustalając w sposób nie budzący wątpliwości, czy możliwa jest legalizacja spornego budynku garażowego, a przynajmniej jego części w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Przy dokonywaniu tej oceny organ winien mieć na uwadze, że wydanie nakazu rozbiórki jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W celu ustalić też należy, czy ze względu na posadowienie budynku nie jest możliwe zastosowania jakiejkolwiek z form postępowania naprawczego, tj. częściowej rozbiórki oraz czy ze względu na kształt działki możliwe jest jego przesunięcie.