Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 477/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 36 ust, 4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] S.A. z/s we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr SKO 4122.11.2024 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r. (nr SKO 4122.11.2024), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 6 lutego 2024 r. (nr 4/2024) ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], AM - [...], obręb K., spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że niniejsza decyzją jest trzecią decyzją Kolegium wydaną względem oznaczonej nieruchomości. Wcześniej, decyzjami z dnia: 1 czerwca 2016 r. (nr 10/2016) i z dnia 11 października 2022 r. (nr 10/2022), organ I instancji ustalał Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu [...] S.A. (z siedzibą we W.; dalej jako spółka, skarżąca) opłatę jednorazową - z tytułu wzrostu wartości opisanej w osnowie nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - kolejno w wysokości: 29 907 zł i 29 383,34 zł. Jednakże po rozpatrzeniu odwołań Spółki, ze względu na krytyczną ocenę operatów szacunkowych, oba rozstrzygnięcia zostały uchylone przez Kolegium z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia (decyzje z dnia: 26 lipca 2016 r., nr SKO 4125/20/16 i z dnia 22 listopada 2022 r., nr SKO 4125/60/22).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu 6 lutego 2024 r., Prezydent W. ponownie ustalił Spółce opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wysokości 3% dla funkcji 2MW-U oraz 0,1% dla funkcji [...]KDW/1, wynoszącą łącznie 18 367,47 zł. W uzasadnianiu organ I instancji wyjaśnił, że w niniejszym przypadku spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na nałożenie obowiązku pieniężnego w postaci opłaty jednorazowej. Z uzasadnienia wynika ponadto, że za wiarygodny dowód wzrostu wartości opisanej na wstępie nieruchomości uznano operat szacunkowy sporządzony w dniu 17 marca 2023 r.

Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z dnia 6 lutego 2024 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zarzuciła wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy z dnia 17 marca 2023 r., w którym nieprawidłowo określono wzrost wartości nieruchomości poprzez:

- nieprawidłowe przyjęcie do porównań nieruchomości oznaczonych jako podobne, w sytuacji gdy przyjęte nieruchomości ze względu na wielkość różniącą je od nieruchomości wycenianej nie mogą być uznane za podobne (str. 38 i 40 operatu);

- przyjęcie w operacie szacunkowym transakcji, które zostały zawarte w trybie przetargowym, co stanowi naruszenie § 5 ust 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 - dalej zwanego "rozporządzeniem");

- naruszenie § 29 ust. 1 rozporządzenia, co wyrażało się w braku dokonania wyceny nieruchomości w oparciu o wskazany przepis jak również § 29 ust. 2 rozporządzenia, a to ze względu na fakt, że - jak wskazała autorka operatu - nie dysponowała ona danymi z innych rynków, które można uznać za równoległe do W. (str. 30 operatu), co powoduje, że autorka operatu nie dokonała analizy, o której mowa w naruszonym § 29 rozporządzenia, a jedynie stwierdziła, że "nie dysponuje odpowiednimi danymi" bez wskazania czy w ogóle o takie dane występowała, poszukiwała ich czy też próbowała je pozyskać - co w konsekwencji spowodowało wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego jako dowodu mogącego stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Kolegium w pierwszej kolejności przywołało materialnoprawną podstawę wydanej decyzji, a dalej podzieliło twierdzenia organu I instancji, że analiza przesłanek ustalenia opłaty jednorazowej wykazała, że spełnione zostały wszystkie warunki zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W tym kontekście wskazało, że po pierwsze, doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...], co nastąpiło w dniu 23 lutego 2013 r., kiedy weszła w życie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] we W. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r. poz. [...]). Zgodnie z obowiązującym planem, nieruchomość w granicach działki gruntu nr [...] znajduje się na obszarach oznaczonych symbolami:

- 2MW-U - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami;

- 1KDZ - tereny przeznaczone pod drogę publiczną, ulicę klasy zbiorczej;

- [...]KDW/1, dla którego ustalono przeznaczenie pod drogę wewnętrzną.

Bezpośrednio przed wejściem w życie planu nieruchomość gruntowa nie była objęta innym aktem, określającym jej przeznaczenie. Wprawdzie do dnia 1 stycznia 2003 r. obowiązywał dla niej ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Nr[...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1988 r. (Dz. Urz. Woj. W. Nr 11, poz. [...]), jednak z uwagi na zmianę brzmienia art. 87 ust. 3a u.p.z.p., wprowadzoną ustawą z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2747), ograniczającą zastosowanie przedmiotowej regulacji wyłącznie do szczegółowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., fakt ten pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jednocześnie - jak wynika z ustaleń biegłej - do dnia 22 lutego 2013 r. nieruchomość faktycznie była użytkowana na cele usługowe związane z serwisem samochodowym, handlem hurtowym i detalicznym, usługami parkingowymi (str. 11 operatu).

Dalej Kolegium wskazało, że w dniu 28 maja 2015 r., w drodze umowy sprzedaży (akt notarialny rep. [...] nr [...]), skarżąca zbyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...], a o wszczęciu z urzędu postępowania Stronę zawiadomiono pismem z dnia 27 listopada 2015 r., które Spółce doręczono w dniu 1 grudnia 2015 r. Postępowanie zostało zatem skutecznie wszczęte z zachowaniem pięcioletniego terminu, liczonego od dnia wejścia w życie nowego planu.

Kolegium stwierdziło też, że operat szacunkowy z dnia 17 marca 2023 r., uzupełniony o klauzulę potwierdzającą jego aktualność z dnia 12 marca 2024 r., stanowi wiarygodny dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, a także podstawę ustalenia wysokości opłaty jednorazowej.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wartość prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości należało określić na dzień 28 maja 2015 r., według jej stanu z dnia 23 lutego 2013 r. Wymagało to dokonania w operacie odrębnych wycen, tj. według przeznaczeń wynikających z:

1. obowiązującego aktualnie planu, przy czym w tym zakresie dokonano odrębnych wycen dla przeznaczenia, tj.:

- pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi (2MW-U) - analizą objęto rynek lokalny (rozumiany jak obszar W.) w okresie 2 lat poprzedzających datę wyceny,

- pod drogi publiczne (1KDZ) - analizą objęto rynek lokalny (rozumiany jak obszar W.) w okresie 2 lat poprzedzających datę wyceny,

- pod drogi wewnętrzne ([...]KDW/1) - analizą objęto rynek lokalny (rozumiany jak obszar W.) w okresie 2 lat poprzedzających datę wyceny;

2. faktycznego sposobu wykorzystywania - analizą objęto rynek lokalny (rozumiany jak obszar W.) transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod usługi w okresie 2 lat poprzedzających datę wyceny.

Do oszacowania wartości biegła wykorzystała podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Z uwagi na niewystarczającą ilość na badanym rynku transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego oraz brak możliwości ustalenia wiarygodnej relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości, wartość prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] biegła określiła jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego zgodnie ze wzorem zamieszczonym w § 29 ust. 3 rozporządzenia.

W pierwszej kolejności biegła określiła wartość przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem jej faktycznego sposobu wykorzystywania. Do wyceny wykorzystano 4 transakcje nieruchomościami, z których do bezpośrednich porównań wybrano 3 transakcje o podanych cenach jednostkowych. Z uwagi na stały poziom cen w analizowanym okresie odstąpiono od aktualizacji cen na datę wyceny. Ponadto na potrzeby tej części wyceny zastosowano cztery cechy rynkowe (atrybuty), mające - w ocenie biegłej - wpływ na wartość nieruchomości, tj.: warunki lokalizacyjne, powierzchnia, potencjał inwestycyjny oraz warunki zabudowy i zagospodarowania, które oceniono kolejno jako: "atrakcyjne", "średnia", "dobry" i "dobre". Po uwzględnieniu poprawek wynikających z różnic pomiędzy ocenami poszczególnych cech, cena średnia 1 m2 wyniosła 658 zł/m2. Natomiast wysokość współczynnika korygującego, o którym mowa w § 29 ust. 3 rozporządzenia, określona została na poziomie 0,6843, w związku z czym skorygowana wartość 1 m2 prawa użytkowania wieczystego wyniosła 450 zł/m2 (658 zł/m2 x 0,6843). Na tej podstawie wartość nieruchomości określona została na poziomie 1 736 100 zł, w tym:

- 115 650 zł - wartość części nieruchomości zgodnie z aktualnie obowiązującym planem miejscowym przeznaczonej pod drogi publiczne ([...] m2);

- 186 300 zł - wartość części nieruchomości zgodnie z aktualnie obowiązującym planem miejscowym przeznaczonej pod drogi wewnętrzne ([...] m2);

- 1 434 150 zł - wartość części nieruchomości zgodnie z aktualnie obowiązującym planem miejscowym przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi ([...]m2).

W następnej kolejności, w celu wyceny nieruchomości zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, odrębnie określono wartość części nieruchomości o przeznaczeniu: pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi, pod drogi publiczne oraz pod drogi wewnętrzne.

Do wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi, wykorzystano 7 transakcji nieruchomościami, z których do bezpośrednich porównań wybrano 3 transakcje o podanych cenach jednostkowych. Z uwagi na stały poziom cen w analizowanym okresie odstąpiono od aktualizacji cen na datę wyceny. Ponadto na potrzeby tej części wyceny zastosowano pięć cech rynkowych (atrybutów), mających - w ocenie biegłej - wpływ na wartość nieruchomości, tj.: położenie, sąsiedztwo, potencjał inwestycyjny, powierzchnia oraz warunki zabudowy i zagospodarowania, które w przypadku wycenianej części nieruchomości oceniono kolejno jako: "atrakcyjne", "przeciętne", "korzystny", "mała" i "słabe". Po uwzględnieniu poprawek wynikających z różnic pomiędzy ocenami poszczególnych cech, cena średnia 1 m2 wyniosła 938 zł/m2, a po zastosowaniu współczynnika korygującego skorygowana wartość 1 m2 prawa użytkowania wieczystego - 642 zł/m2. Na tej podstawie wartość przedmiotowej części nieruchomości określona została na poziomie 2 046 054 zł.

Do wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, wykorzystano 8 transakcji nieruchomościami, z których do bezpośrednich porównań wybrano 3 transakcje o podanych cenach jednostkowych. Z uwagi na stały poziom cen w analizowanym okresie odstąpiono od aktualizacji cen na datę wyceny. Ponadto na potrzeby tej części wyceny zastosowano dwie cechy rynkowe (atrybuty), mające - w ocenie biegłej - wpływ na wartość nieruchomości, tj. warunki lokalizacyjne i kategoria drogi, które w przypadku wycenianej części nieruchomości oceniono kolejno jako: "dobre" i "wysoka". Po uwzględnieniu poprawek wynikających z różnic pomiędzy ocenami poszczególnych cech, cena średnia 1 m2 wyniosła 153 zł/m2, po zastosowaniu współczynnika korygującego skorygowana wartość 1 m2 prawa użytkowania wieczystego - 105 zł/m2. Na tej podstawie wartość przedmiotowej części nieruchomości określona została na poziomie 26 985 zł.

Natomiast do wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod drogi wewnętrzne, wykorzystano 3 transakcje nieruchomościami o podanych cenach jednostkowych, z których wszystkie wybrano do bezpośrednich porównań. Z uwagi na stały poziom cen w analizowanym okresie odstąpiono od aktualizacji cen na datę wyceny. Ponadto na potrzeby tej części wyceny zastosowano cztery cechy rynkowe (atrybuty), mające - w ocenie biegłej - wpływ na wartość nieruchomości, tj. położenie, sąsiedztwo, potencjał inwestycyjny oraz warunki zabudowy i zagospodarowania, które oceniono kolejno jako: "atrakcyjne", "przeciętne", "bardzo słaby" i "przeciętne". Po uwzględnieniu poprawek wynikających z różnic pomiędzy ocenami poszczególnych cech, cena średnia 1 m2 wyniosła 694 zł/m2, a po zastosowaniu współczynnika korygującego skorygowana wartość 1 m2 prawa użytkowania wieczystego wyniosła 475 zł/m2. Na tej podstawie wartość przedmiotowej części nieruchomości określona została na poziomie 196 650 zł.

W związku z powyższym wartość wycenianej nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia wynikającego z obowiązującego planu miejscowego wyniosła 2 269 689 zł.

W ocenie Kolegium w każdym istotnym i weryfikowalnym przez organy administracyjne elemencie, operat został sporządzony w sposób prawidłowy. Dotyczy to zgodności z przepisami prawa, doboru materiału porównawczego, wyliczeń matematycznych, a także logicznego i spójnego zastosowania założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych, czego dokonano w zgodzie z opisem wszystkich obiektów. Dodatkowo opinia zawiera wszystkie elementy formalne wymienione w § 56 i § 57 ust. 1 rozporządzenia. Operat szacunkowy z dnia 17 marca 2023 r., uzupełniony o klauzulę potwierdzającą jego aktualność z dnia 12 marca 2024 r., może więc stanowić dowód na potrzeby ustalenia spornej opłaty. Wskazane zaś w odwołaniu różnice w powierzchniach pomiędzy wycenianą nieruchomością, a nieruchomościami podobnymi wskazanymi na str. 38 i str. 40 operatu, zostały skorygowane przez biegłą w ramach cechy rynkowej "powierzchnia" (zob. str. 25 i 39 oraz str. 26 i 41 operatu), w związku z czym nie miały wpływu na prawidłowość wyceny.

Zdaniem Kolegium przedmiotowe opracowanie nie zostało też sporządzone z naruszeniem § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, gdyż brak jest podstaw do uznania, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych były informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości, w tym aby ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu odbiegały o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. W szczególności określając wartość nieruchomości zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania wykorzystano transakcję nieruchomością o cenie jednostkowej wynoszącej 519 zł/m2, a więc nie odbiegającej o więcej niż 20 % od cen przeciętnych wynoszących od 539 zł/m2 do 777 zł/m2 (zob. str. 26 opracowania), określając wartość części nieruchomości przeznaczonej w obowiązującym planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi wykorzystano transakcje nieruchomościami o cenach jednostkowych wynoszących: 927 zł/m2, 844 zł/m2, 624 zł/m2, 565 zł/m2 i 750 zł/m2 (odrzucono transakcję o cenie jednostkowej wynoszącej 1 335 zł/m2), a więc nie odbiegających o więcej niż 20 % od cen przeciętnych wynoszących od 609 zł/m2 do 956 zł/m2 (zob. str. 30 opracowania), zaś określając wartość części nieruchomości przeznaczonej w obowiązującym planie miejscowym pod drogi wewnętrzne wykorzystano transakcje nieruchomościami o cenach jednostkowych wynoszących: 625 zł/m2 i 671 zł/m2, a więc nie odbiegających o więcej niż 20 % od cen przeciętnych wynoszących od 648 zł/m2 do 724 zł/m2 (zob. str. 35 opracowania).

Nie sposób także uznać - jak podkreśliło Kolegium - że przedmiotowe opracowanie sporządzone zostało z naruszeniem § 29 ust. 1 i 2 rozporządzanie, gdyż przed zastosowaniem metody wyceny uregulowanej w § 29 ust. 3 rozporządzenia, biegła każdorazowo wskazywała, że na analizowanym rynku (obszar W.) brak jest wystarczającej ilości transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego oraz brak jest możliwości ustalenia wiarygodnej relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości (analizowano obszar L.). Natomiast stwierdzenie, że biegła "nie dysponuje odpowiednimi danymi", w opracowaniu użyte zostało w nawiązaniu do art. 155 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zaś zamieszczone w opracowaniu wyniki analizy rynków nieruchomości obejmujących obszar W. oraz obszar L. wskazuje, że biegła dokonała analizy uzasadniającej wycenę nieruchomości zgodną z § 29 ust. 3 rozporządzenia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...] S.A. z/s we W. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zakwestionowanej decyzji zarzucono, że została ona wydana w oparciu o operat szacunkowy z dnia 17 marca 2023 r., w którym nieprawidłowo określono wzrost wartości nieruchomości, a to poprzez:

- nieprawidłowe przyjęcie do porównań nieruchomości oznaczonych jako podobne, w sytuacji gdy przyjęte nieruchomości ze względu na wielkość różniącą się od nieruchomości wycenianej nie mogą być uznane za podobne;

- porównaniu nieruchomości nie będących do siebie podobnymi;

- naruszenie § 29 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości co wyrażało się w braku dokonania wyceny nieruchomości w oparciu o wskazany przepisy jak również § 29 ust. 2 rozporządzenia, a to ze względu na fakt, że jak wskazała autorka operatu nie dysponowała ona danymi z innych rynków, które można uznać za równoległe do W. (strona 24 operatu szacunkowego), co powoduje, że autorka operatu nie dokonała analizy o której mowa w naruszonym § 29 rozporządzenia, a jedynie stwierdziła, że "nie dysponuje odpowiednimi danymi" bez wskazania czy w ogóle o takie dane występowała, poszukiwała ich czy też próbowała je pozyskać - co w konsekwencji powoduje wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego jako dowodu mogącego stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia takiego naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 6 lutego 2024 r., ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], AM - [...], obręb K., spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) ustala w drodze decyzji jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Jednocześnie z art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej może nastąpić wyłącznie w terminie pięciu lat od daty wejścia w życie planu miejscowego.

Powołane przepisy wyznaczają zasadnicze okoliczności, od których zależy możliwość ustalenia opłaty jednorazowej. W toku postępowania dowodowego organ powinien więc ustalić, czy: 1) nastąpiło zbycie prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (ewentualnie udziału w tym prawie); 2) zbycia dokonano w terminie pięciu lat liczonych od daty wejścia w życie planu miejscowego (lub jego ostatniej nowelizacji) określającego przeznaczenie nieruchomości; 3) w obowiązującym planie określona została stawka procentowa opłaty jednorazowej; 4) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości.

Istnienie tych okoliczności musi zostać w postępowaniu administracyjnym wykazane za pomocą środków dowodowych, wskazanych w art. 75 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu – w myśl art. 77 § 1 k.p.a. – jest zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zebrane dowody powinny przy tym zostać poddane wszechstronnej ocenie, zgodnie z art. 80 k.p.a.

W sprawie bezspornym jest, że w dniu 23 lutego 2013 r. wszedł w życie, uchwalony uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r, nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] we W., obejmujący nieruchomość skarżącej i przewidujący w § 15 stawkę procentową opłaty jednorazowej wielkości 3% dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1MW-U, 2MW-U, 3MW-U i 4MW-U, zaś 0,1 % dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem: 1KDZ, 2KDZ, [...]KDL/D, [...]KDW/1, [...]KDW/2 i [...]KDWPR. W dniu 28 maja 2015 r. skarżąca strona w drodze mowy sprzedaży zbyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] – akt notarialny repertorium [...] numer [...]. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej nastąpiło w ustawowym terminie, tj. w dniu 1 grudnia 2015 r. (data doręczenia skarżącej stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania).

W okolicznościach sprawy autor skargi nie tyle kieruje zarzuty pod adresem ustaleń faktycznych jak i podstaw formalno-prawych wydania decyzji lecz podważa prawidłowość operatu szacunkowego, który w jego ocenie nieprawidłowo określił wzrost wartości nieruchomości. Tego rodzaju zarzuty skargi nie zasługują jednak na uwzględnienie.

W ocenie Sądu nie można uznać, że orzekające organy nie dysponowały odpowiednim operatem szacunkowym. Analizując kwestię prawidłowości oceny sporządzonego w postępowaniu operatu szacunkowego z 17 marca 2023 r. należy na wstępie wyartykułować kilka uwag ogólnych dotyczących oceny tego rodzaju dowodu. Przede wszystkim należy podkreślić, że czym innym jest ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzona przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n., a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu. Normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowią przepisy k.p.a. Zakreślają one ramy w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowo-administracyjnej kontroli postępowania organu w tym zakresie. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Wynika z niego, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ocena procesowa dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni się przy tym od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku.

W świetle całokształtu zebranego materiału dowodowego i jego oceny przez orzekające w sprawie organy administracji, zdaniem Sądu, nie było podstaw do odmówienia wiarygodności operatowi szacunkowemu, w którym dokonano odrębnych wycen, tj. wg przeznaczeń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania z [...] listopada 2012 r., poczynając w tym zakresie poszczególnych wycen dla przeznaczenia: pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi (2MW-U), pod drogi publiczne (1KDZ), pod drogi wewnętrzne ([...]KDW/1) oraz wg przeznaczeń wynikających z faktycznego sposobu użytkowania. W ocenie Sądu słusznie organy oceniły ten dokument pozytywnie, co znalazło przełożenie na legalność kontrolowanej decyzji.

Zasadniczym powodem kwestionowania przez skarżącą stronę prawidłowości operatu jest nieprawidłowe określenie w nim wzrostu wartości nieruchomości. Miałoby do tego dojść przede wszystkim z uwagi na wadliwe przyjęcie do porównań nieruchomości oznaczonych jako podobne, w sytuacji gdy przyjęte nieruchomości ze względu na wielkość, różnią się od nieruchomości wycenianej, i dlatego nie mogą być uznane za podobne.

Zarzucając rzeczoznawcy posłużenie się nieruchomościami niepodobnymi dla określenia wartości zbytej nieruchomości autor skargi nie zauważył kilku istotnych dla oceny wiarygodności operatu okoliczności. Po pierwsze wymaga podkreślenia, że nieruchomości podobne to nie są nieruchomości identyczne do nieruchomości szacowanej. Po drugie, biegła wprost w operacie wskazuje się, że do wyceny przyjęto grunty najbardziej podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, zaznaczając jednocześnie, że podobieństwo nieruchomości przyjętych do wyceny nie oznacza właśnie, iż są one identyczne jak nieruchomość wyceniana. Po trzecie - na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, wskazane przez spółkę różnice w powierzchni pomiędzy wycenianą nieruchomością, a nieruchomościami podobnymi, zostały skorygowane przez biegłą w ramach cechy rynkowej "powierzchnia", w związku z czym nie miały wpływu na prawidłowość wyceny. Podważenie zaś prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących i cech rynkowych mogłoby nastąpić jedynie w ramach oceny dokonywanej przez organizację rzeczoznawców majątkowych. W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Tylko przedstawienie równorzędnej do operatu szacunkowego opinii mogłoby doprowadzić do podważenia prawidłowości takiego dokumentu. Tego zaś skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedsięwzięła.

W ocenie Sądu Kolegium, w sposób prawidłowy, odniosło się również do sformułowanych w odwołaniu zarzutów, co wyklucza zasadność twierdzeń skarżącej jakoby pominięto wskazywane przez nią zastrzeżenia. Jak bowiem już Sąd zauważył, Kolegium odniosło się nie tylko do kwestii różnic pomiędzy wycenianą nieruchomością a nieruchomościami podobnymi, ale również ustosunkowało się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wywodząc, iż brak jest podstaw do uznania, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych były informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości, w tym aby ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu odbiegały o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Ponadto należy zauważyć, że w § 5 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o "przeciętnej cenie", nie zaś o "cenie transakcyjnej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Cena przeciętna stanowi wypadkową między cenami najwyższymi a najniższymi (por. wyrok NSA z 24.11.1993 r., sygn. akt III SA 626/93). Nie jest to przy tym cena uśredniona. Takiego też rozróżnienia dokonała biegła, wskazując w operacie na ceny jednostkowe, ceny średnie, medianę oraz ceny przeciętne (zob. s. 30-31 operatu). To pozwoliło biegłej odrzucić na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia transakcję sprzedaży nieruchomości znajdującej się we W. przy ulicy [...].

Wbrew zarzutom skargi, biegła sporządzając operat szacunkowy nie naruszyła również przepisu § 29 ust. 1-3 rozporządzenia, w tym zwłaszcza ust. 3 poprzez jego zastosowanie. Zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Z kolei ustęp 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Przepis § 29 ust. 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według wzoru (podanego w rozporządzeniu).

W ocenie Sądu, biegła każdorazowo wykazała, że na analizowanym rynku (obszar W.) brak jest wystarczającej ilości transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego oraz brak jest możliwości uzyskania wiarygodnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach na innych porównywalnych rynkach nieruchomości (w tym przypadku biegła analizowała rynek w L.). Jednocześnie tego rodzaju merytoryczny zarzut, pomimo długości prowadzonego postępowania, nie został poparty żadnym innym równorzędnym do operatu dowodem, który podważałby przyjęte przez biegłą działanie. Pozycja zaś rzeczoznawcy majątkowego, ukształtowana przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności.

Tym samym, uznając zarzuty skargi za nietrafione, Sąd uznał, że w sprawie nie naruszono art. 7 art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a także art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz nieustosunkowanie się do dowodów i faktów, które były podstawą rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.