Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 285/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 276, art. 285 ust. 1, art. 293 ust. 1-2, art. 293 ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej w Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] września [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Cz. kwotę 5200 (pięć tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Dnia [...] lipca 2009 r. Marszałek Województwa W. (dalej Marszałek albo organ I instancji) wydał 11 decyzji wymierzających Zakładowi Gospodarki Komunalnej w Cz. (dalej strona, odwołujący albo skarżący) opłatę podwyższoną za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku odpadów za każdą dobę składowania. Organ I instancji wymierzył stronie opłatę podwyższoną za następujące po sobie okresy składowania odpadów.

Decyzją nr [...] Marszałek wymierzył stronie opłatę podwyższoną za I kwartał 2004 r. w kwocie [...] zł.

Decyzją nr [...] Marszałek wymierzył stronie opłatę podwyższoną za II kwartał 2004 r. w kwocie [...] zł.

Decyzją nr [...] Marszałek wymierzył stronie opłatę podwyższoną za III kwartał 2004 r. w kwocie [...] zł.

Decyzją nr [...] Marszałek wymierzył stronie opłatę podwyższoną za IV kwartał 2004 r. w kwocie [...] zł.

Decyzją nr [...] Marszałek wymierzył stronie opłatę podwyższoną za I kwartał 2005 r. w kwocie [...] zł.

Decyzją nr [...] Marszałek wymierzył stronie opłatę podwyższoną za II kwartał 2005 r. w kwocie [...] zł.

Decyzją nr [...] Marszałek wymierzył stronie opłatę podwyższoną za II półrocze 2005 r. w kwocie [...] zł.

Decyzją nr [...] Marszałek wymierzył stronie opłatę podwyższoną za I półrocze 2006 r. w kwocie [...] zł.

Decyzją nr [...] Marszałek wymierzył stronie opłatę podwyższoną za II półrocze 2006 r. w kwocie [...] zł.

Decyzją nr [...] Marszałek wymierzył stronie opłatę podwyższoną za I półrocze 2007 r. w kwocie [...] zł.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Marszałek wymierzył stronie opłatę podwyższoną za II półrocze 2007 r. w kwocie [...] zł.

Powyżej wskazane decyzje, na skutek wniesionego przez stronę odwołania zostały utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej SKO albo Kolegium).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] lipca 2009r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] lipca 2009r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazanych wyżej decyzji SKO wskazało, że podstawą prawną wymierzenia stronie przez organ I instancji opłat podwyższonych był art. 288 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 272 pkt 1, art.273 ust. 1 pkt 4, art. 274 ust. 5, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i ust. 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 2, oraz art. 290 ust. 2, art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm. dalej poś), art. 53 § 1, § 3, § 4, art. 55 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (t.j. Dz. U. 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm., dalej op), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. 2005 r., nr 260, poz. 2176).

Zgodnie z art. 273 poś opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, pobór wód oraz składowanie odpadów. Z powyższego uregulowania wynika, że obowiązek uiszczenia tej opłaty występuje we wszystkich przypadkach korzystania ze środowiska zawartych w ww. przepisie, bez względu na to, czy wymaga to wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, czy też nie. Obowiązek uiszczenia opłaty wynika bowiem z mocy samego prawa. Równocześnie podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 poś). Wykładnia gramatyczna powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji gdy dany podmiot korzystający ze środowiska nie posiada stosownej, koniecznej i ostatecznej decyzji jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska w wysokości podwyższonej. Zdaniem SKO decyzją, która zwalnia podmiot korzystający ze środowiska z obowiązku uiszczania opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez wymaganego pozwolenia jest wyłącznie posiadanie przez dany podmiot, wymaganej przepisem art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2001 r., nr 62, poz. 628 ze zm., dalej uop), decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Równocześnie przepis art. 276 poś nie uzależnia obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez stosownej decyzji nie posiadał takiej decyzji. W konsekwencji nie uprawnia organu właściwego i zobowiązanego do ustalenia opłaty podwyższonej do odstąpienia od ustalenia tych opłat ze względu na podejmowane przez stronę czynności. Tym samym przesłanką wykluczającą ponoszenie przez podmiot opłat podwyższonych jest korzystanie przez niego ze środowiska w oparciu o wymagane, ostateczne pozwolenie lub inną decyzję. Ostatecznym pozwoleniem lub decyzją jest takie pozwolenie, decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 kpa). Bezspornym jest nieposiadanie przez odwołującego instrukcji zatwierdzającej eksploatację składowiska w miejscowości P.

Na powyższe decyzje SKO w zakreślonym terminie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) wniosła strona, zarzucając zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77, 80 oraz art. 107 kpa w związku z przepisem art. 74 ust 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 4 ust. 2 , art. 272 pkt 1, art.273 ust.1 pkt 4 , art. 274 ust. 5, art. 275, art. 276 ust.1, art. 277 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 280, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i ust. 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 2, art. 288 ust. 1, art. 290 ust. 2 i art. 293 poś, art. 36 i art. 53 ust. 1 uop oraz naruszenie interesu prawnego strony skarżącej w zakresie pominięcia ważnego interesu publicznego wspólnoty samorządowej dla której strona skarżąca prowadzi wysypisko śmieci w formie zakładu budżetowego przez zagrożenie ekonomiczne dla istnienia tegoż zakładu w następstwie uiszczenia podwyższonych opłat. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o uchylenie poprzedzających je decyzji Marszałka i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 918/09, WSA uchylił opisane powyżej decyzje SKO z dnia 31 sierpnia 2009 r. oraz poprzedzające je decyzje Marszałka z dnia [...] i [...] lipca 2009 r. oraz zasądził od SKO na rzecz skarżącego kwotę 7.200 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu WSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że skarżący nie posiadał w przedmiotowych okresach instrukcji zatwierdzającej eksploatację składowiska w miejscowości P. Dlatego zaistniały podstawy do nałożenia na Skarżącego w drodze decyzji opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Decyzja ta, jako nakładająca na jej adresata obowiązek, wymaga szczegółowego uzasadnienia zarówno w zakresie podstawy prawnej jak i sposobu ustalenia wysokości nałożonego zobowiązania. Wskazane wyżej decyzje Marszałka Województwa Wielkopolskiego zarówno w treści ich uzasadnienia jak i w załączniku wskazują w jaki sposób naliczona została wysokość opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska.

Zdaniem Sądu wymierzona skarżącemu w powyższych decyzjach opłata podwyższona została wymierzona i obliczona z naruszeniem przepisów prawa.

Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 4 poś, opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 poś). Podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284 ust. 1 poś). Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1 poś). Podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (art. 285 ust. 2 poś), a od 1 lipca 2005 r. - po upływie każdego półrocza. Z kolei przepis art. 276 ust. 1 poś stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Art. 293 ust. 1 poś stanowi natomiast, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 % jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Z akt sprawy wynika, że skarżący w przedmiotowych okresach przyjmował do składowania odpady i uiszczał z tego tytułu opłaty za korzystanie ze środowiska. W tym zakresie składał z opóźnieniem informację zawierającą dane wymagane przepisem art. 286 ust. 1 poś. Jednak złożona informacja, zdaniem Marszałka nie była prawidłowa w zakresie ustalenia wysokości opłaty. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzone zostało, że skarżący w okresie do dnia 18 września 2007 roku nie posiadał wymaganej przepisem art. 53 uop decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska w P.

Dział II poś, zatytułowany "Opłaty za korzystanie ze środowiska" reguluje w poszczególnych rozdziałach określone zagadnienia. W odrębnych rozdziałach uregulowano zagadnienia ogólne dotyczące opłat za korzystanie ze środowiska i kwestie opłat podwyższonych. Wbrew zatem stanowisku organu I instancji, z przepisów poś nie wynika, że podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany ponosić dwie opłaty jednocześnie, tj. opłatę podstawową i opłatę podwyższoną. Sąd stanął na stanowisku, że opłaty te wzajemnie się wykluczają. Gdyby zamiarem racjonalnego ustawodawcy było zobowiązanie podmiotu korzystającego ze środowiska do uiszczania obu opłat jednocześnie, to dałby wyraźny wyraz temu w stosownym przepisie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jednakże w poś brak jest wyraźnego przepisu nakładającego obowiązek do uiszczania obu opłat jednocześnie.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że na wymierzoną opłatę składa się opłata za umieszczenie odpadów na składowisku, liczona jako iloczyn masy odpadów i stawki jednostkowej opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku odpadów oraz opłata podwyższona. Z powyższego wynika, że wymierzona opłata to suma dwóch opłat, tj. opłata za umieszczenie odpadów na składowisku i opłata podwyższona. Jednakże z art. 297 poś wynika jednoznacznie, że opłatę za składowanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem art. 293 ust. 1 i 3-5 poś. Zatem takie naliczenie opłaty zdaniem Sądu, jak uczynił to organ I instancji było niedopuszczalne, bowiem doprowadziło do to do sytuacji, w której strona skarżąca zobowiązana jest do uiszczania opłaty za składowanie tej samej ilości odpadów kilkakrotnie.

Jednocześnie WSA podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wymierzając opłaty podwyższone powinien mieć na względzie ocenę prawną przeprowadzoną w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] maja 2010 r.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] września 2011 r.) Marszałek działając na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 274 ust. 5, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i ust. 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 2 oraz art. 290 ust. 2, art. 293 ust. 1 poś, art. 53 §1, §3, §4, art. 55 op, art. 104 § kpa oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. 2005 r., nr 260, poz. 2176) wymierzył stronie opłatę podwyższoną za okres II półrocza 2006 r. w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu, za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w miejscowości P., gmina Cz. w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania, w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z interpretacją Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska z dnia [...] października 2003 r., nr [...], w przypadku umieszczenia odpadów na składowisku, które nie ma zatwierdzonej instrukcji eksploatacji, powinna być ponoszona oplata za składowanie, na którą składa się opłata za umieszczenie odpadów na składowisku, liczona jako iloczyn masy odpadów i stawki jednostkowej opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku, oraz opłata podwyższona w wysokości stanowiącej iloczyn masy odpadów, współczynnika przeliczeniowego 0,05 i ilości dób składowania odpadów bez ww. decyzji (licząc od momentu złożenia odpadów). Użycie w art. 293 poś terminu "opłata podwyższona w wysokości" nie świadczy o woli ustawodawcy wprowadzenia jeszcze jednej kategorii opłat. Opłata podwyższona w przypadku braku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów nie ma charakteru samoistnego i nie wchodzi w miejsce opłaty. Istotą podwyższenia jest to, że do opłaty zwykłej dolicza się opłatę podwyższoną, wyliczoną w zróżnicowany sposób podany w art. 293 poś. Ponadto ustawodawca, na mocy art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., nr 28, poz. 145), doprecyzował treść art. 293 poś, dodając ust. 7 w brzmieniu: "opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku".

Podstawę do naliczania opłaty podwyższonej na mocy art. 293 poś w powołany wyżej sposób stanowi zamysł ustawodawcy, zgodnie z którym podwyższenie opłat należnych od podmiotu działającego bez wymaganej decyzji, ma na celu stworzenie finansowego bodźca do podjęcia przez te podmioty działań zmierzających do zalegalizowania korzystania ze środowiska. Bodźce finansowe będą skuteczne, gdy opłata podwyższona będzie wyższa od podstawowej. Natomiast gdyby podmiot uiszczał tylko samą opłatę podwyższoną, bez opłaty podstawowej, w niektórych przypadkach byłaby ona niższa niż opłata podstawowa.

W odwołaniu z dnia [...] października 2011 r. strona zarzuciła decyzji z dnia [...] września 2011 r. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 i art. 80 kpa, a zwłaszcza art. 7 oraz art. 107 kpa w związku z art. 74 ust 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 4 ust. 2, art. 272 pkt 1, art. 273 ust.1 pkt 4, art. 274 ust. 5, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 280, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i ust. 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 2 art. 288 ust. 1, art. 290 ust. 2 i art. 293 poś, art. 36 i art. 53 ust. 1 uop oraz naruszenie interesu prawnego strony skarżącej w zakresie policzenia jako podstawy opłaty i ustalenie opłaty także co do przedawnionych w oparciu o przepisy op opłat za składowanie odpadów. Skarżący podniósł również, że Marszałek treści orzeczenia WSA naliczył opłatę za umieszczenie odpadów na składowisku oraz opłatę podwyższoną.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r.), Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r.

W ocenie SKO zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, sposób wyliczenia należnej opłaty podwyższonej jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie normami prawnymi a postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego.

Bez wątpienia, opłaty podwyższone są sankcją finansową za nieprawidłowe postępowanie z odpadami. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, zgodnie z którym niedopuszczalne jest jednoczesne wymierzanie opłaty podstawowej i opłaty podwyższonej za te same odpady. Wartość opłaty podwyższonej (wyliczona na podstawie art. 293 ust. 1 poś) jest niższa od wartości opłaty podstawowej. Powyższe oznacza, że omawiana opłata nie może być stosowana zamiast opłaty podstawowej, ponieważ traciłaby wówczas charakter sankcji finansowej za nieprawidłowe korzystanie ze środowiska. Uznanie, że opłaty podstawowe i podwyższone wzajemnie się wykluczają mogłoby prowadzić do nadużyć prawa ze strony podmiotów korzystających ze środowiska. Brak byłoby finansowego bodźca do realizacji przedsięwzięć zgodnie z przepisami poś. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w uzasadnieniu powołanego wcześniej wyroku WSA oraz w interpretacji Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska z dnia [...] października 2003 r., zgodnie z którą w przypadku w przypadku umieszczenia odpadów na składowisku, które nie ma zatwierdzonej instrukcji eksploatacji, powinna być ponoszona opłata za składowanie, na którą składa się opłata za umieszczenie odpadów na składowisku, liczona jako iloczyn masy odpadów i stawki jednostkowej opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku, oraz opłata podwyższona w wysokości stanowiącej iloczyn masy odpadów, współczynnika przeliczeniowego 0,05 i ilości dób składowania odpadów bez ww. decyzji (licząc od momentu złożenia odpadów). Użycie w art. 293 poś terminu "opłata podwyższona w wysokości" nie świadczy o woli ustawodawcy wprowadzenia jeszcze jednej kategorii opłat. Opłata podwyższona w przypadku braku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów nie ma charakteru samoistnego i nie wchodzi w miejsce opłaty. Istotą podwyższenia jest to, że do opłaty zwykłej dolicza się opłatę podwyższoną, wyliczoną w zróżnicowany sposób podany w art. 293 poś.

W skardze do WSA z dnia [...] marca 2012 r. strona zaskarżyła decyzję z dnia 16 stycznia 2012 r. w całości zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 i art. 80 kpa, a zwłaszcza art. 7 kpa w związku z art. 74 ust 2 i art 166 ust. i Konstytucji RP oraz naruszenie art. 4 ust. 2, art. 272 pkt 1, art.273 ust. 1 pkt 4, art. 274 ust. 5, art.275, art. 276 ust 1, art. 277 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 280, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust 1 i ust 2, art. 286 ust 1, art. 287 ust. 2, art. 288 ust. 1, art. 290 ust. 2 i art. 293 poś, art. 36 i art. 53 uop oraz naruszenie interesu prawnego w zakresie pominięcia ważnego interesu publicznego wspólnoty samorządowej dla której skarżący prowadzi wysypisko śmieci w formie zakładu budżetowego przez zagrożenie ekonomiczne dla istnienia tegoż zakładu w następstwie uiszczenia podwyższonych opłat, a nadto zarzucając naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa). Skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia 16 stycznia 2012 r. i decyzji z dnia 27 września 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy obu instancji działały wbrew treści orzeczenia WSA z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 918/09. WSA wyraźnie wskazał, że nieuprawnione jest zastosowanie jednocześnie wzajemnie wykluczających się opłat - podstawowej i opłaty podwyższonej. Mimo treści art. 153 ppsa, zarówno Marszałek jaki i SKO zlekceważyły cytowaną normę prawną i orzekły odmiennie, łamiąc wytyczne Sądu.

Skarżący zwrócił również uwagę, że wymierzenie w łącznej kwocie ponad 350.000,00 zł opłat podwyższonych za składowanie odpadów z pewnością zachwieje Jego sytuacją finansową i utrudni prowadzenie składowiska odpadów. Brak instrukcji eksploatacji składowiska nie był działaniem celowym i zamierzonym. Utrzymanie w mocy podwyższonej opłaty za składowanie odpadów na składowisku spowoduje całkowitą utratę płynności finansowej i daleko idące konsekwencje dla całej załogi zatrudnioniowej w Zakładzie Gospodarki Komunalnej. Prowadzenie gospodarki odpadami na terenie Gminy Cz. nie generuje żadnych zysków z których można by było pokryć koszt tej opłaty (k. 4-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej (k. 22-23 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na względzie, że wyrokiem z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 918/09, WSA uchylił decyzje SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu tego wyroku WSA sformułował szereg wskazań co do dalszego postępowania, wiążących w sprawie zarówno organy administracji, jak i WSA na podstawie art. 153 ppsa.

Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 544, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 397). Artykuł 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, lex nr 526493, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, lex nr 594010, wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, lex nr 559604, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, lex nr 594756). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok WSA z dnia 21.04.2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, lex nr 596261). Ocena prawna oraz wiążące wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji mają również istotne znaczenie dla NSA przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej od ponownego wyroku sądu administracyjnego wydanego w pierwszej instancji, gdyż byłby on niezgodny z prawem, jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań, o jakich mowa w art. 153 ppsa (wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 178/09, lex nr 593711). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, w sposób niewątpliwy doszło do tego rodzaju polemiki pomiędzy WSA, a organami obu instancji. WSA dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów poś ustalił, że skarżący nie miał w okresach czasu za które wymierzona została jemu opłata podwyższona za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, instrukcji zatwierdzającej eksploatację składowiska w miejscowości P.. Dlatego zaistniały podstawy do nałożenia na Skarżącego w drodze decyzji opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Jednak zdaniem Sądu wymierzona Skarżącemu opłata podwyższona została obliczona z naruszeniem przepisów prawa. Z poś nie wynika bowiem, aby podmiot korzystający ze środowiska miał ponosić jednocześnie dwie opłaty, tj. opłatę podstawową i podwyższoną.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powołał się na interpretację Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska z dnia 6 października 2003 r. oraz na nowelizację art. 293 poś dokonaną ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010 r., nr 28, poz. 145). Stosownie do art. 2 ust. 3 pkt 4b ustawy nowelizującej, do art. 293 poś dodany został nowy ust. 7 zgodnie z którym, opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu przestaje wiązać w przypadku zmiany stanu prawnego stanowiącego podstawę podjętego rozstrzygnięcia. W każdym jednak przypadku zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny odstępując od wyrażonej uprzednio oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania powinny w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, że określona zmiana legislacyjna rzeczywiście modyfikuje ocenę prawną wyrażoną przez sąd. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju refleksji zabrakło organom obu instancji. Powyższa zmiana brzmienia art. 293 ppsa nie miała bowiem znaczenia dla aktualności oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 918/09, którą zarówno Marszałek, jak i SKO oraz sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nadal pozostają związani.

Po pierwsze, już z brzmienia art. 285 ust. 1 poś, stanowiącego, że opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce należy wyprowadzić pogląd, że miarodajnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy był stan prawny obowiązujący w okresie II półrocza 2007 r. Bez względu bowiem na ewentualne zmiany przepisów czy opóźnienia w wywiązaniu się z obowiązku opłatowego, zawsze będzie znajdowała zastosowanie stawka obowiązująca w okresie, w którym korzystanie ze środowiska się odbywało (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 509). Tymczasem powyżej opisana nowelizacja art. 293 poś, na podstawie której organ I instancji orzekł o opłacie podwyższonej w takiej samej wysokości jak w decyzji z dnia 10 lipca 2009 r., nr [...], weszła w życie dnia 12 marca 2010 r. Organ I instancji nie był zatem uprawniony do orzekania o zdarzeniu mającym miejsce w II półroczu 2006 r. na podstawie regulacji, która weszła do obrotu prawnego w 2010 r.

Po drugie, opisana powyżej ustawa nowelizująca na podstawie której do art. 293 poś został dodany nowy ustęp 7, modyfikujący sposób obliczenia opłaty podstawowej, pozbawiona jest jakichkolwiek przepisów przejściowych. Organy obu instancji powołując się na tę nowelizację powinny były zatem rozważyć konsekwencje prawne tego zachowania się ustawodawcy. W szczególności, organy powinny były mieć na uwadze, że brak regulacji intertemporalnej nie oznacza w każdym przypadku stosowania nowego prawa, w tym także do stanów prawnych powstałych przed dniem jego wejścia w życie. W sferze prawa administracyjnego wskazuje się na obowiązywanie zasady, nakazującej stosowanie w przypadku braku przepisów przejściowych nowych przepisów w odniesieniu do prawa procesowego. W stosunku do prawa materialnego przyjmowana jest odrębna zasada, zgodnie z którą organ administracji, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu jej wydania, z uwzględnieniem koniecznych wyjątków. W wyroku NSA - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r. sygn. akt I SA/Wr 926/98 (OSP 2000, nr 5, poz. 83) zwrócono uwagę na zasadę uzależniającą kwestię, jakie należy stosować przepisy, od tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna, czy też deklaratoryjna (por. też zdanie odrębne do uchwały NSA z dnia 12 września 2005 r. sygn. akt I FPS 2/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 1, s. 37). W przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). W ocenie organów obu instancji, podzielanym przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, decyzja wymierzająca opłatę podwyższoną za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów ma charakter deklaratoryjny. Jej wydanie nie zmierza bowiem do ukształtowania od nowa stosunku administracyjnoprawnego, tylko do stwierdzenia jego zaistnienia na podstawie wystąpienia określonych okoliczności faktycznych, którymi w niniejszej sprawie są ustalenia dotyczące braku legitymowania się przez skarżącego instrukcją zatwierdzająca eksploatację składowiska w miejscowości P.

Po trzecie, w ramach problematyki intertemporalnej zwraca się również uwagę na racje aksjologiczne, systemowe oraz pragmatyczne, mogące przemawiać za objęciem danej kategorii faktów zasadą bezpośredniego działania prawa nowego, jak i dalszego działania prawa dawnego. Konflikt nowego prawa z interesami jednostki może zostać rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko o tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki. W przypadku kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej oraz interesu jednostki można raczej mówić o odwróceniu domniemania przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania (T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011 r., str. 112-113). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie racje aksjologiczne stanowią dodatkowy argument przemawiający za aktualnością oceny prawnej zaprezentowanej przez WSA w wyroku z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 918/09. Strona skarżąca nie może bowiem ponosić ujemnych konsekwencji majątkowych związanych ze zmianą regulacji prawnej, która nastąpiła po powstaniu okoliczności uzasadniających wymierzenie opłaty podwyższonej w określonej wysokości. Innymi słowy, strona skarżąca nie może ponosić dodatkowych dolegliwości związanych ze zmianą stanu prawnego w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie 1 wyroku działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2011 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien uwzględnić ocenę prawną oraz wiążące wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 918/09. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zachowują one moc wiążącą. Marszałek powinien mieć jednocześnie na uwadze, że tak jak wskazał WSA w powołanym wyżej wyroku, art. 276 poś nie uzależnia obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od przyczyn, z powodu których podmiot korzystający ze środowiska bez stosownej decyzji nie posiadał takiej decyzji. W konsekwencji organ właściwy i zobowiązany do ustalenia opłaty podwyższonej nie ma upoważnienia do odstąpienia od ustalenia tych opłat bez względu na podejmowane przez daną stronę czynności, a także bez względu na okoliczność czy brak decyzji był wynikiem zawinionego działania bądź bezczynności skarżącego czy też nie.

W 2 pkt wyroku sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

W 3 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz skarżącego kwotę 5.200,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.