Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1669/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 3 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1585/20 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Pszczyńskiego z [...] lutego 2020 r. znak [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r. II SA/Gl 1585/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. M. (Skarżąca) na postanowienie Wojewody Śląskiego (Wojewoda) z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Organy obu instancji odmówiły Skarżącej wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności dotyczącego nieruchomości gruntowej, położonej w P. przy u. B. [...]/ R. [...], ozn. Nr dz. [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P.

W uzasadnieniu postanowienia Starosty P. (Starosta) z 28 lutego 2020 r. przedstawiono następujące na przestrzeni lat zmiany po stronie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a także wskazano, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub w/w budynkami wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W wyniku powództwa Skarżącej z 2016 r. przed Sądem Rejonowym w P., a następnie przed Sądem Okręgowym w Katowicach toczyło się postępowanie w sprawie zmiany stawki opłaty rocznej z 3% na 1 % z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste. Postępowanie zostało zakończone oddaleniem powództwa Skarżącej. W uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w Katowicach wskazano, że przedmiotowa nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Piętro I i II budynku nie jest wykorzystywane na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, a parter przeznaczony jest na cele usługowe, dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia funkcji mieszkalnej budynków położonych na przedmiotowych działkach.

W wyniku zażalenia Skarżącej, Wojewoda postanowieniem z 19 października 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił argumentację organu I instancji i jego argumentację prawną.

Wojewoda wskazał, że skoro ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. wyraźnie mówi o uwłaszczeniu gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe - to nie można pominąć rzeczywistego wykorzystywania gruntu i posadowionych na nim budynków. W realiach rozpatrywanej sprawy kwestia ta została przesądzona w prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w Katowicach z 20 września 2019 r., sygn. akt III Ca 1170/18. Przedmiotowym orzeczeniem sąd odwoławczy zmienił zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego w P. z 30 lipca 2018 r., sygn. akt I C 2930/17 - w ten sposób, iż oddalił powództwo Skarżącej o zmianę wysokości stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku z 20 września 2019 r. w przypadku nieruchomości położonej w P. przy ul. B.[...]/R. [...] brak jest podstaw do przyjęcia stawki procentowej w wysokości 1%, gdyż grunt ten nie jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Zdaniem sądu decydujące znaczenie ma faktyczny sposób korzystania z nieruchomości, nie zaś samo jej przeznaczenie wskazane w wypisie z rejestru gruntów, czy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że ww. nieruchomość nie jest wykorzystywana obecnie na cele mieszkaniowe, o czym świadczy fakt, że powódka nie wykorzystuje I i II piętra budynku na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych, parter zaś w całości przeznaczony został na cele usługowe.

Zarówno, Starosta, jak i Wojewoda wskazali, że nie mogli zignorować ustaleń wynikających z wyroku Sądu Okręgowego w Katowicach z 20 Września 2019 r., sygn. akt III Ca 1170/18. Stosownie bowiem do art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575 ze zm., dalej jako: Kpc) prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu, jako aktu władzy państwowej, obejmuje także inne sądy, jak i inne organy państwowe, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu.

W skardze do sądu administracyjnego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj.:

a) art. 7 k.p.a. (brak całościowego rozpatrzenia sprawy), art. 77 § 1 k.p.a. (brak wyczerpującego zebrania i całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawy oraz opieranie się wyłącznie na dowodach i okolicznościach przemawiających na niekorzyść Skarżącej), art. 80 k.p.a. (poprzez dokonanie dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania oceny dowodów zgromadzonych w sprawie), art. 81a k.p.a.(poprzez rozstrzygnięcie zagadnienia, czy nieruchomość Skarżącej 1 stycznia 2019 roku była zabudowana na cele mieszkalne na niekorzyść Skarżącej, pomimo istnienia szeregów dowodów- także urzędowych - potwierdzających, że nieruchomość ta objęta zakresem przedmiotowym ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, t.j. z 2020 roku, poz. 139.)

b) art. 217 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. (poprzez utrzymanie przez Organ II instancji w mocy postanowienia Starosty odmawiającego wydania zaświadczenia wbrew ciążącemu na organie I instancji obowiązkowi ustawowemu do wydania takiego zaświadczenia zgodnie z żądaniem Skarżącej);

a także naruszenia prawa materialnego tj.:

a) art. 1 ust. 2 oraz 2 pkt 1) ustawy przekształceniu poprzez uznanie, że nieruchomość Skarżącej - działka nr [...] o pow. 0,0276 ha i nr [...] o pow. 0,0338 ha, objęte księgą wieczystą nr [...] nie spełnia kryteriów do uznania ją za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe,

b) art. 4 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o przekształceniu poprzez brak wydania zaświadczenia o przekształceniu pomimo spełnienia przesłanek określonych w ustawie do jego wydania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wyjaśnił, że podstawy materialnoprawne wydanego w sprawie zaskarżonego postanowienia zawierają przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040 ze zm., dalej w skrócie : "ustawa" lub "ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności").

Na mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Na skutek przekształcenia, prawo użytkowania przestaje istnieć, a dotychczasowy użytkownik wieczysty staje się właścicielem nieruchomości. Celem ustawodawcy było poszerzenie majątku dotychczasowych użytkowników wieczystych, kosztem dotychczasowych właścicieli nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste - Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przewidziany w ustawie skutek przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności zależy od woli samych użytkowników wieczystych i został uzależniony od spełnienia przesłanek wyznaczonych przez zakres przedmiotowy ustawy (por. Ł. Sanakiewicz "Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów". Komentarz do art. 1. Wolters Kluwer Polska, wyd. 2019 r.).

W świetle art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształcenie odnosi się do gruntów zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe. Z użycia w ust. 1 tego przepisu określenia "wyłącznie" wynika, że grunty niezabudowane oraz grunty zabudowane budynkami niemieszkalnymi nie podlegają zapisom ustawy, niezależnie od ich przeznaczenia oraz funkcjonalnego powiązania z gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe. Takie też stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Łodzi z 3 września 2019 r. II SA/Łd 435/19 i wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2020 r. I SA/Wa 1323/19).

Pojęcie gruntów zabudowanych zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w treści art. 1 ust. 2 ustawy. Według tego przepisu gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe jest nieruchomość zabudowana wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W myśl art. 1a ustawy przekształcenie stosuje się także do gruntów zabudowanych budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, jeżeli położone są na nich także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez: 1) starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa; 2) dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują te podmioty; 3) odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego; 4) dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje ten podmiot.

W rozpatrywanej sprawie konieczne było zatem ustalenie, czy nieruchomość gruntowa, będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej stanowi grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Z akt sprawy oraz zaskarżonych postanowień wynika, że przedmiotowa kwestia została prawomocnie osądzona w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w P., a następnie przed Sądem Okręgowym w Katowicach. Przedmiotowym orzeczeniem sąd odwoławczy zmienił zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego w P. z 30 lipca 2018 r., sygn. akt I C 2930/17 - w ten sposób, iż oddalił powództwo skarżącej o zmianę wysokości stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku z 20 września 2019 r. w przypadku nieruchomości położonej w P. przy ul. B. [...]/R. [...] brak jest podstaw do przyjęcia stawki procentowej w wysokości 1%, gdyż grunt ten nie jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Zdaniem sądu decydujące znaczenie ma faktyczny sposób korzystania z nieruchomości, nie zaś samo jej przeznaczenie wskazane w wypisie z rejestru gruntów, czy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że ww. nieruchomość nie jest wykorzystywana obecnie na cele mieszkaniowe, o czym świadczy fakt, że powódka nie wykorzystuje I i II piętra budynku na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych, parter w całości przeznaczony został na cele usługowe.

Sąd podzielił pogląd zaprezentowany przez organy I i II instancji, zgodnie z którym przekształcenie prawa wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nastąpiło z dniem 1 stycznia 2019 r. Zatem, jeżeli w tej dacie budynek spełniał wymogi budynku mieszkalnego oraz był faktycznie użytkowany służąc zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych na stałe (nie rekreacyjnych, wypoczynkowych, bądź w celu lokaty kapitału), to powinien być zakwalifikowany i uznany za budynek mieszkalny, albowiem dla oceny pojęcia "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" na potrzeby procesu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. mają znaczenie parametry techniczne oraz faktyczne wykorzystanie budynku w dacie 1 stycznia 2019 r.

Przywołany wyrok Sądu Okręgowego w Katowicach zapadł 20 września 2019r., po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. Przedmiotowe orzeczenie zostało więc podjęte po 1 stycznia 2019 r., a więc dacie miarodajnej dla oceny skutków określonych w ustawie. Należy jednak zwrócić uwagę, iż w świetle art. 316 § 1 Kpc w związku z art. 391 § 1 Kpc sąd apelacyjny wydając swoje rozstrzygnięcie był zobligowany do uwzględnienia stanu rzeczy istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. Oczywistym jest więc, że jeżeli po dacie wydania wyroku przez Sąd Rejonowy w P. doszłoby do zmiany stanu faktycznego niniejszej sprawy uzasadniającego przyjęcie, iż sporna nieruchomość jest faktycznie wykorzystywana na cele mieszkaniowe - to okoliczność ta zostałaby uwzględniona przez sąd II instancji.

Podsumowując Sąd stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego do prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych. Zarzucane w skardze naruszenie przepisów nie potwierdziło się. Natomiast co do wykładni przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy zarzuty były bezzasadne z powodów wskazanych powyżej.

Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:

1. art. 1, art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a wyrażające się w nienależytym wykonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach obowiązku kontroli legalności postanowienia Wojewody z 19 października 2020 r., nr: NWZIV.7581.6.11.2020 i postanowienia Starosty P. (Starosta) z 28 lutego 2020 r., nr: GN-IX.6825.76.2019 przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt IISA/GI/1585/20 do zarzutów Skarżącej i w istocie rzeczy nierozpoznanie jej zarzutów dotyczących niezastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 1 ust.2 pkt 1), art. 4 ust. 2 pkt 1) i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 20218 roku o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów (t.j. z 2020 roku, poz. 139), dalej: ustawa, a w konsekwencji tego błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że organy (Wojewoda, a wcześniej Starosta) prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego,

2. art. § 1 i § 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit c ) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 217 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a., art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., wyrażające się w oddaleniu skargi w sytuacji gdy organy obu instancji (Wojewoda a wcześniej Starosta) nie przeprowadziły prawidłowo postępowania w sprawie oraz nie rozważyły wnikliwie, szczegółowo całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ustalenia Sądu Okręgowego w Katowicach III Wydział Cywilny - Odwoławczy zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2019 roku, sygn. akt III Ca 1170/18, iż "powódka nie wykorzystuje I i II piętra budynku na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych, parter zaś w całości przeznaczony został na cele usługowe".

Dokonując takiego ustalenia ( w zakresie wykorzystania I i II piętra budynku) odmiennego od ustaleń Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny zawartych w uzasadnieniu wyroku z 30 lipca 2018 r., sygn. akt I C 2930/17 Sąd Okręgowy w Katowicach III Wydział Cywilny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2019 r., sygn. akt Ill Ca 1170/18 nie wskazał ani jednego dowodu, znajdującego się w aktach sprawy na podstawie którego wyżej przytoczone, nowe ustalenia w sprawie poczynił, ani też nie podał na jaką datę ustaleń tych dokonał (takim dowodem w świetle przepisów k.p.c. nie mogą być przecież twierdzenia Starosty zawarte w pismach procesowych, w tym apelacji od wyroku Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny, którym to twierdzeniom zresztą Skarżąca w toku procesu konsekwentnie zaprzeczała, także w odpowiedzi na apelację ).

Skarżąca podniosła, że wszystkie dowody w sprawie zostały przeprowadzone przed Sądem Rejonowym w P. I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt I C 2930/17 przed dniem 30 lipca 2018 r. (data wydania nieprawomocnego wyroku). Sąd Okręgowy w Katowicach III Wydział Cywilny - Odwoławczy na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. nie przeprowadził żadnego nowego dowodu.

Sąd Okręgowy w Katowicach III Wydział Cywilny - Odwoławczy w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2019 r. , sygn. akt III Ca 1170/18 przyjął także, co wynika wprost z treści tego uzasadnienia, że I i II piętro budynku w P. w przy ul. B. [...]/ul. R.[...] (na każdym z tych pięter znajdują się po 2 lokale mieszkalne) są wykorzystywane na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób innych, a niżeli Skarżąca.

Prawomocny, błędny wyrok Sądu Okręgowego w Katowicach III Wydział Cywilny - Odwoławczy z 20 września 2019 r., sygn. akt III Ca 1170/18 nie mógł zostać zaskarżony skargą kasacyjną a to z w uwagi wartość przedmiotu zaskarżenia, niższą od 50.000 zł.

Niezależnie od powyższego Skarżąca zwróciła uwagę na to, co wynika z orzecznictwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 roku, sygn. akt ISA/Wa 874/20), że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może badać kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na nie mieszkalną, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia ( por. wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2020 roku, sygn. akt ISA/WA 874/20).

Skarżąca wskazała, że wbrew odmiennym twierdzeniom organów (Wojewoda, Starosta) i stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nigdy w przeszłości nie toczyło się postępowanie sądowe, którego przedmiotem byłaby kwestia, czy nieruchomość gruntowa (działki nr [...] i [...]) będąca w użytkowaniu wieczystym Skarżącej stanowi grunty zabudowane, w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 2, czy też art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych gruntów (t.j. z 2020 r. poz. 2040 ).

Z tego też względu, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 365 k.p.c. (brak związania sentencją wyroku Sądu Okręgowego III Wydział Cywilny - Odwoławczy z dnia 20 września 2019 roku, sygn. akt III Ca 1170/18 ).

Z kolei przywołane wyżej motywy z uzasadnienia w/w wyroku Sądu Okręgowego w Katowicach III Wydział Cywilny, cyt. "powódka nie wykorzystuje I i II piętra na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych" nie stoją na przeszkodzie w przyjęciu, że nieruchomość gruntowa (działki nr 378/28, 378 /29 ) stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przepisów ustawy o przekształceniu.

II. naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 1) i ust. 3 ustawy przekształceniowej przez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodzą podstawy do wydania Skarżącej zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów dotyczącego nieruchomości gruntowej, położonej w P. przy ul. B. [...]/R. [...], ozn. nr dz. [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych w P., gdyż Skarżąca nie wykorzystuje I i II piętra budynku przy ulicy B. [...]/R. [...] w P. na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy z orzecznictwa oraz ze stanowiska komentatorów (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2020 r. I SA/Wa 867/10, wyrok NSA z 9 września 2020 r. OSK 181/20, wyrok WSA w Warszawie z 8 lipca 2020 r. I SA/Wa 333/20, L. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa wieczystego użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów) wynika, że z ujętej w art. 1 ust. 2 definicji ustawy przekształceniowej gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe należy wnioskować, że:

- relewantny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób faktycznego, stałego wykorzystania,

- wykorzystywanie budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego jako miejsca zarejestrowanej jednej czy kilku działalności gospodarczej, siedziby spółki prawa handlowego nie pozbawia takiego budynku, lokalu jego dotychczasowego przeznaczenia,

co w niniejszej sprawie, zdaniem strony Skarżącej prowadzi do wniosku, że nieruchomość gruntowa, będąca w jej użytkowaniu wieczystym (działki nr [...], [...]) nie traci charakteru nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe także w przypadku, kiedy lokale mieszkalne (położone w P. na li II piętrze w budynku przy ul. B.[...]/ul. R. [...]) wykorzystywane są nie tylko przez ich właścicielkę (skarżącą – A. M.) ale także przez inne osoby na cele mieszkaniowe.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

W uzasadnenieniu skargi kascyjnej Skarżąca wskazała, że uzasadnienie orzeczenia nie może sprowadzać się do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielania stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinno zwierać odniesienie się do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji jak i przez skarżącego.

Skarżąca wskazała, że w jej ocenie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 kwietnia 2021 r. II SA/GI 1585/20 nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zarzutów Skarżącej zawartych w skardze z 30 listopada 2020 r. i w istocie rzeczy nie rozpoznał ich.

Skarżąca podkreśliła, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wydanego przez Starostę P., z wypisu z księgi wieczystej nr [...] jednoznacznie wnika, iż na dzień 1 stycznia 2019 roku działki nr [...] i nr [...] (po połączeniu nr [...]) były zakwalifikowane jako użytek klasy " B" - tereny mieszkaniowe i zabudowane budynkami ( P. ul. B. [...]/ ul. R. [...]) o charakterze mieszanym (mieszkaniowo - usługowym), w których powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej. Na I i II piętrze każdego w/w budynków, znajdują się po 2 lokale mieszkalne, wykorzystywane na cele mieszkaniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z 28 kwietna 2021 r., III SA/GI 1585/20 odwołał się do motywów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w Katowicach III Wydział Cywilny - Odwoławczy z 20 września 2010 r. sygn. akt III Ca 1170/18 i przyjął, że cyt. " w/w nieruchomość nie jest wykorzystana na cele mieszkaniowe, o czym świadczy fakt, że powódka nie wykorzystuje I i II piętra budynku na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych, parter zaś w całości przeznaczony został na cele usługowe" Zdaniem Skarżącej nawet gdyby założyć, że przywołane wyżej ustalenia Sądu Okręgowego w Katowicach III Wydział Cywilny-Odwoławczy są prawidłowe (co w rzeczywistości nie ma miejsca ) to wykorzystywanie lokali mieszkalnych położonych na I i II piętrze budynków w P. przy ul. B. [...]/ul. R. [...] na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych innych osób (nie tylko skarżącej A. M. i członków jej najbliższej rodziny) przy uwzględnieniu pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie powinno prowadzić do odmowy wydania przez organy wnioskowanego przez Skarżącą zaświadczenia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów ( działek nr [...] i [...]) położonych w P., a zapisanych w księdze wieczystej nr [...] w prawo własności tych gruntów.

Jak bowiem wskazał m.in. WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 29 maja 2020 r. I SA/Wa 867/20 , cyt. "z ujętej w art. 1 ust. 2 definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynika wyłącznie, że relewantny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), co znajduje odzwierciedlenie ostatecznie w prowadzonej przez starostę ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten nie wyklucza objęcia przepisami ustawy gruntów o charakterze mieszanym, mieszkaniowo - usługowym, o ile powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej. WSA w Warszawie wywiódł także, powołując się na stanowisko doktryny, że okoliczność, iż w lokalu mieszkalnym (w budynku wielorodzinnym ) zarejestrowana jest działalność gospodarcza, bądź kilka takich działalności, czy też że jest on wykazany jako siedziba spółki prawa handlowego - nie niweczy automatycznie jego funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy z 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

W świetle powyższego uzasadnione jest twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, podobnie jak i wcześniej Starosta P., a następnie Wojewoda Śląski, zajmując stanowisko, iż wykorzystywanie budynku położonego w P. przy ul. B. [...]/ul. R. [...] do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych nie tylko przez Skarżącą ale także przez inne osoby pozbawiło nieruchomość gruntową (działki nr [...], nr [...]) będącą w użytkowaniu wieczystym Skarżącej charakteru nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2) ustawy nastąpiło za naruszeniem wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, co obliguje Sąd kasacyjny do ustosunkowania się w pierwszej kolejności do zarzutów, których podstawę stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Najdalej idącym zarzutem był zarzut naruszenia art. 1, art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a.

Jak wynika z jego sformułowania, Skarżąca wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego upatruje w nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty.

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że przywołany przez Skarżącą art. 1 p.p.s.a. wyjaśnia, że przepisy tejże ustawy normują postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Sąd administracyjny mógłby naruszyć wskazany przepis gdyby procedował na podstawie innej niż p.p.s.a. ustawy procesowej. Sytuacja taka jednak nie zachodzi w sprawie, na procedowanie Sądu Wojewódzkiego na podstawie innej ustawy procesowej nie wskazuje zresztą również Skarżąca.

Przywołany jako wzorzec kontroli art. 2 p.p.s.a. wskazuje do rozpoznawania jakich spraw powołane są sądy administracyjne, co oznacza, że wskazuje zakres kognicji sądów oraz Zgodnie zaś z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje i postanowienia. Wskazane przepisy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Skarżąca naruszenia wskazanych przepisów upatruje również w nienależytym w jej ocenie sformułowaniu uzasadnienia polegającym na nieodniesieniu się do stawianych przez nią w skardze zarzutów, a co za tym idzie, na nierozpoznaniu skargi.

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu wyjaśnić należy, że w skardze Skarżąca podnosiła zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 81a k.p.a. zarzucając organom wadliwe ustalenie stanu faktycznego pomimo istnienia szeregu dowodów potwierdzających, że nieruchomość objęta była zakresem działania ustawy, art. 217 i 219 k.p.a. w związku z art. 144 i 1338 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Wojewodę postanowienia organu drugiej instancji oraz naruszenia prawa materialnego to jest art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy poprzez uznanie, że nieruchomość nie spełnia kryteriów do uznania ją za grunt mieszkaniowy oraz art.4 ust. 3 powołanej ustawy poprzez brak wydania zaświadczenia.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku przywołał brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy podkreślając, że jego zastosowanie nie jest uzależnione od woli użytkowników ale od spełnienia przesłanek wyznaczonych przez ustawodawcę. Wyjaśnił, że w świetle art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształcenie odnosi się do gruntów zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe a następnie wskazał, że pojęcie gruntów zabudowanych zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 2 analizowanej ustawy.

Następnie podniósł, że w sprawie konieczne było ustalenie, czy sporna nieruchomość stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe i wyjaśnił, że kwestia ta przesądzona została prawomocnie wyrokiem Sądu Okręgowego w Katowicach. Wskazał, że z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego wynika, że w przypadku spornej nieruchomości brak jest podstaw do przyjęcia stawki procentowej w wysokości 1% gdyż grunt nie jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy podstawowe znaczenie dla oceny pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe mają parametry techniczne oraz faktyczne wykorzystanie budynku 1 stycznia 2019 r.

Zatem wbrew twierdzeniom Skarżącej, Sąd Wojewódzki odniósł się do stawianych przez nią zarzutów. Sam fakt, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez Skarżącą nie może stanowić o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżąca wiązała zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 ust.2 pkt 1), art. 4 ust. 2 pkt 1) i ust. 3 ustawy. Sąd kasacyjny zwraca jednak uwagę, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r. I OSK 474/21 i przywołane w nim orzecznictwo). Ponieważ w niniejszej sprawie Skarżąca podniosła również osobno zarzut naruszenia prawa materialnego, Sąd kasacyjny odniesienie się do niego w dalszej części uzasadnienia.

W zarzucie objętym punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie szeregu przepisów postępowania, to jest art. § 1 i § 2 (bez wskazania jednak artykułu, w którym zawarte są owe paragrafy) p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit c ) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 217 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a., art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a.

Odnosząc się do tak wskazanych zarzutów Sąd kasacyjny przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Przywołane przez Skarżącą jako wzorzec kontroli art. 77, art. 217 i art. 219 oraz 138 k.p.a. składają się z kilku jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na ustalenie, jakie konkretnie jednostki redakcyjnej przywołanych przepisów naruszone zostały przez organy, którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd Wojewódzki.

W konsekwencji zarzut objęty punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej rozpoznany być może w zakresie w jakim zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit c ) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. i art. 144 k.p.a.

Przywołany przez Skarżącą w podstawie kasacyjnej art. 7 k.p.a nakazuje organom stanie w toku postępowania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Odniesienie się do zasadności zarzutu naruszenia powyższych przepisów wymaga przypomnienia, że w niniejszej sprawie postępowanie toczyło się w trybie przewidzianym dla wydawania zaświadczeń. Postępowanie to, jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2021 r. I OSK 236/21 sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jakkolwiek art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to jednak jest to postępowanie, które nie może "tworzyć" podstawy faktycznej i prawnej do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (vide: M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 218).

Oznacza to, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia nie stosuje się art. 81 k.p.a., zaś do naruszenia art. 7 k.p.a. mogłoby dojść w razie pominięcia przez organy dokumentów zgromadzonych w prowadzonych przez nich rejestrach.

Ta właśnie okoliczność, to jest pominięcie przez organy dokumentów znajdujących się w prowadzonych przez nich rejestrach, to jest w ewidencji gruntów i budynków jak również zapisów w księdze wieczystej dotyczących charakteru budynku znajdującego się na spornej nieruchomości jest konsekwentnie podnoszona przez Skarżącą w toku postępowania zarówno administracyjnego jak i sądowego.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, przy wydawaniu zaświadczenia uwzględnił on znajdujące się w jego rejestrach dokumenty, to jest decyzję Wojewody z 26 lutego 1992 r., akty notarialne z 3 marca 2006 r., 25 kwietnia 2012 r., 23 grudnia 2013 r., z których wynika, że budynek przy ul B. [...] miał charakter budynku biurowego, zaś budynek przy B. [...] – charakter budynku usługowo-mieszkalnego. Organ uwzględnił również treść wyroku Sądu Okręgowego w Katowicach zmieniającego wyrok Sądu Rejonowego w P. i oddalającego powództwo Skarżącej o zmianę dotychczas stosowanej stawki procentowej opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu. Wyjaśnił, że jak wynika z jego uzasadnienia podstawą odmowy było ustalenie, że Skarżąca nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej zmianę sposobu użytkowania budynków z funkcji usługowo-biurowej na mieszkalne.

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy postanowienie Starosty wyjaśnił, iż co do zasady punktem wyjścia dla oceny spełnienia przesłanek przekształcenia określonych w przepisach ustawy powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zwrócił jednak uwagę, że w okolicznościach konkretnej sprawy mogą zaistnieć wątpliwości, których źródłem będzie kolizja pomiędzy informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, a rzeczywistym stanem faktycznym nieruchomości bądź też danymi wynikającymi z innych dokumentów urzędowych lub publicznych rejestrów. W takich sytuacjach organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Wojewoda uznał również, że z uwagi na brzmienie art. 365 § 1 k.p.c. organ pierwszej instancji nie mógł zignorować treści prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Katowicach z 20 września 2019 r., w świetle którego w przypadku nieruchomości położonej w P. przy ul. B. [...]/R. [...] brak jest podstaw do przyjęcia stawki procentowej w wysokości 1%, gdyż grunt ten nie jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego podstawą dla podzielenia ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy był fakt powołania się przez nie na wyrok Sądu Okręgowego w Katowicach z 20 września 2019 r. III Ca 1170/18. Sąd Wojewódzki uznał, że kwestia czy nieruchomość pozostająca w użytkowaniu wieczystym Skarżącej stanowi grunty zabudowane na cele mieszkaniowe przesądzona została prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego.

Skarżąca kwestionowała możliwość przyjęcia związania w niniejszej sprawie organów i sądu administracyjnego wyrokiem sądu powszechnego zmieniającym wyrok sądu pierwszej instancji i oddalającym jej powództwo. Nie wskazała jednak jako wzorca kontroli w petitum skargi art. 365 § 1 k.p.c. przywołanego przez Wojewodę, zaś podnoszona przez nią argumentacja zmierza do zakwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd Okręgowy.

Rzeczywiście, organy przy wydawaniu postanowień pominęły dane znajdujące się w ich rejestrach, z których wynikało, że sporna nieruchomość zabudowana była na dzień 1 stycznia 2019 r. budynkami mieszkalnymi (co potwierdza przedłożone przez Skarżącą do akt sprawy sądowej zaświadczenie Starosty z [...] kwietnia 2021 r., karta 43 akt sądowych). Było to jednak następstwem uznania przez nie, że związane są wyrokiem Sądu Okręgowego w Katowicach jak również przyjętej przez nie wykładni, w świetle której podstawowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy miało to, czy budynek w dniu 1 stycznia 2019 r. spełniał wymogi budynku mieszkalnego oraz był faktycznie użytkowany jako służący zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych na stałe.

Zgodnie z ostatnim z przywołanych przez Skarżącą jako wzorzec kontroli przepisów, to jest art. art. 144 k.p.a." W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań." Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez organy, którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd Wojewódzki.

Podsumowując zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 1 ust. 2 ustawy podkreślała, że dla zaistnienia skutku przekształcenia relewantny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób faktycznego, stałego wykorzystania.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu wyroku definicję zwartą w art. 1 ust. 2 ustawy w świetle której gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe jest nieruchomość zabudowana wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Następnie wskazał, że dla oceny pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe na potrzeby procesu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy mają znaczenie parametry techniczne i faktyczne wykorzystanie budynku, podzielając stanowisko organu, że budynek powinien być zakwalifikowany i uznany za budynek mieszkalny jeżeli 1 stycznia 2019 r. spełniał wymogi budynku mieszkalnego oraz był faktycznie użytkowany służąc zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych na stałe (nie rekreacyjnych, wypoczynkowych, bądź w celu lokaty kapitału).

W ocenie Sądu kasacyjnego, przywołana wyżej definicja ustawowa gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe oznacza, że dla ustalenia, czy grunt jest zabudowany na cele mieszkaniowe konieczne jest ustalenie, że jest on zabudowany określonymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi.

Ustawa nie zawiera definicji budynku mieszkalnego. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że w takiej sytuacji wskazane jest odwoływanie się do definicji budynku zawartej w prawie budowlanym, przy czym podkreśla się, że ten ostatni akt prawny zawiera wyłącznie definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego (por. W. Modzelewski, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawie własności tychże gruntów, komentarz, Warszawa, 2020 str. 6; E. Klat-Górska, Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność, Zagadnienia Prawne, Warszawa 2019, str. 61 i nast.; H. Ciepła, Użytkowanie wieczyste. Skutki prawne wygaśnięcia. Przekształcenie w prawo własności i jego wpis do księgi wieczystej, Warszawa 2017, str. 174; Ł. Sanakiewicz Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019, str. 48). Zwraca się również uwagę, że pojęcie lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy nie może być utożsamiane z pojęciem prawa odrębnej własności lokalu, zasadne jest natomiast odwołanie się do definicji lokalu zawartej w ustawie o własności lokali (por.H. Ciepła, opr. cit. 177 i nast., E. Klat-Górska, opr. cit. str. 63, Ł. Sanakiewicz, opr. cit. str. 51).

W świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na datę wejścia w życie ustawy wynikającym z t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej "prawo budowlane"), pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego rozumieć należy budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a). Natomiast również prawo budowlane nie zawiera definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podzielić należy wyrażane w doktrynie stanowisko, że dla potrzeb ustawy, pojęcie budynku mieszkalnego wielorodzinnego obejmuje budynek mieszkalny inny niż jednorodzinny (por. Ł. Sanakiewicz, opr. cit. str. 49).

Lokalem mieszkalnym będzie zaś, stosownie do przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (brzmienie na dzień 1 stycznia 2019 r. wynikającej z t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 716 z późn. zm., dalej "ustawa o własności lokali") wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali).

Z przywołanych definicji wynika, że zarówno budynek mieszkalny jak i lokal mieszkalny to pomieszczenia służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

Powstaje natomiast pytanie, czy dla uznania budynków (lokali) za mieszkalne to jest służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych wymagane jest spełnienie parametrów technicznych oraz faktyczny sposób ich wykorzystania jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, czy też wystarczająca jest kwalifikacja budynków (lokali) dokonana dla potrzeb prowadzonej przez organy ewidencji gruntów i budynków, to jest spełnienie parametrów technicznych.

W ocenie Sądu kasacyjnego odpowiedź na powyższe pytanie winna uwzględnić fakt, iż podstawą dla stwierdzenia zaistnienia skutku prawnego w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności jest zaświadczenie wydawane przez organ administracji. Jak już wyżej wskazano, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym w którym dokonuje się ustaleń faktycznych, jest to postępowanie w ramach którego organ dokonuje wyłączenie oceny, czy na podstawie dokumentów i danych znajdujących się w jego rejestrach można potwierdzić zaistnienie określonego faktu. Zatem co do zasady brak jest możliwości prowadzenia w toku postępowania o wydanie zaświadczenia ustaleń faktycznych co do rzeczywistego sposobu wykorzystania posadowionych na gruncie budynków, decydujące znaczenie zaś winny mieć dane znajdujące się w rejestrach organu, w tym dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków wraz z kartoteką budynków. Zwrócić należy uwagę, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, tekst obowiązujący na datę wejścia w życie ustawy wynikający z Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.).

W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaświadczenia nie jest możliwe ustalanie, czy dany budynek, uznany przez właściwe organy budowlane za mieszkalny jednorodzinny i jako taki ujawniony w ewidencji gruntów był rzeczywiście na stałe wykorzystywany na zaspokojenie podstawowych potrzeb mieszkaniowych (przy czym ani organy ani sąd pierwszej instancji nie wyjaśnili jak rozumieć należy pojęcie "podstawowych" potrzeb mieszkaniowych), czy też może był pustostanem, a więc budynkiem nie wykorzystywanym na cele mieszkaniowe, czy też może był wykorzystywany jedynie okresowo.

Zatem co do zasady opowiedzieć się należy za stanowiskiem, że pod pojęciem gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe rozumieć należy grunt zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi, których charakter potwierdzony został wpisami w ewidencji gruntów i budynków w tym w kartotece gruntów i budynków. Kwestia faktycznego zaś wykorzystania danego budynku/lokalu w sytuacji, w której z wypisów z ewidencji gruntów czy budynków wynika, że dany budynek jest budynkiem mieszkalnym pozostaje bez znaczenia dla zaistnienia skutku przekształcenia gruntu.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji decydujące znaczenie przyznał natomiast faktycznemu wykorzystaniu budynku, przyjmując w tym zakresie za podstawę swojego rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione co do tej okoliczności przez Sąd Okręgowy w Katowicach. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że z wyroku Sądu Okręgowego w Katowicach wprost wynika, że oceniał on faktyczny sposób korzystania z nieruchomości nie zaś przeznaczenie wskazane w wypisie z rejestru gruntów.

Oznacza to, że Sąd Wojewódzki na skutek błędnej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy przedwcześnie przyjął, że organy nie naruszyły wskazanego przepisu. Ustalenia faktyczne przeprowadzone przez organy, których prawidłowości Skarżąca nie podważyła, dotyczyły bowiem kwestii faktycznego wykorzystania 1 stycznia 2019 r. budynków znajdujących się na spornej nieruchomości nie zaś tego, czy są to budynki mieszkalne w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co ustalić należało na podstawie danych zawartych w gruntów i budynków.

Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że dostrzega wyrażane w orzecznictwie stanowisko w świetle którego, postępowanie zapoczątkowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia musi być "w koniecznym zakresie" przeprowadzone wnikliwie, przy czym istotne jest, że organ zaświadczenie wydaje na podstawie posiadanych danych – wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych. W orzecznictwie tym wskazuje się, że ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego, które poprzedza wydanie zaświadczenia, nie wyłącza konieczności badania we wskazanych wyżej ramach dowodowych, ewentualnego istnienia i charakteru funkcjonalnych powiązań, zarówno pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., I OSK 2921/20). Spór w niniejszej sprawie nie dotyczy jednak kwestii funkcjonalnych powiązań pomiędzy działkami gruntu.

Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że jak wyjaśniano w orzecznictwie Sądu Najwyższego istota uregulowanej w art. 365 § 1 k.p.c. mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia polega na tym, że wymienione w nim podmioty powinny mieć na względzie fakt wydania prawomocnego orzeczenia i jego treść. Wynikający z niej stan związania ogranicza się jednak do sentencji orzeczenia i nie obejmuje motywów rozstrzygnięcia. Dlatego przyjmuje się, że sąd nie jest związany ustaleniami i oceną dowodów, dokonanymi w innej sprawie. Podkreśla się natomiast, że dokonując samodzielnych ustaleń, nie może ignorować stanowiska zajętego w innej sprawie, w której stan faktyczny był konstruowany na podstawie tego samego zdarzenia, lecz biorąc je pod uwagę, obowiązany jest dokonać własnych, wszechstronnych ustaleń i samodzielnych ocen, które w rezultacie mogą doprowadzić do odmiennych konkluzji. W niniejszej sprawie, dokonanie ustaleń co do charakteru gruntu spornej nieruchomości przeprowadzone zostało przez Sąd Okręgowy na podstawie i dla potrzeb zmiany stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, dokonywanej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. To w ramach owej sprawy cywilnej Sąd Okręgowy uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 221 ust. 3 u.g.n. W niniejszej sprawie konieczne było natomiast ustalenie przesłanek zastosowania innego przepisu, którego wykładnia nie odnosi się do faktycznego wykorzystania ale do kwestii zabudowania gruntu na cele mieszkaniowe rozumianego jako zabudowanie go budynkami mieszkalnymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, czyli spełniającymi określone wymogi techniczne, co winno być potwierdzone odpowiednimi wpisami w ewidencji gruntów.

Niezasadny był natomiast zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1) i ust. 3 ustawy. W świetle pierwszego z przywołanych przepis właściwy organ zobowiązany był w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy do wydania zaświadczenia. Oczywiste jest, że w niniejszej sprawie termin ten nie został dotrzymany, okoliczność ta jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, wpływu takiego nie wykazuje zresztą Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W świetle zaś art. 4 ust. 3 ustawy, zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2, zaświadczenie zawiera także oznaczenie i datę wydania zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie. Skoro w niniejszej sprawie organy odmówiły wydania zaświadczenia, Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć tego przepisu.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym wyroku.