Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 531/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 5 w zw. z art. 100 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 7 lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej G. K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta postanowieniem z dnia 8 października 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 97 § 1 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. W obrębie W. gm. [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. W. – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności następujących umów: 1/ umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] zawartej w dniu 30 stycznia 2003 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Wojskową Agencją Mieszkaniową a J. i A. małżonkami B., 2/ umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] zawartej w dniu 31 marca 1999 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Wojskową Agencją Mieszkaniową a J. J., 3/ umowy darowizny Rep. [...] zawartej w dniu 22 grudnia 2004 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy J. J. a I. F., 4/ umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] zawartej w dniu 9 lutego 2000 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Wojskową Agencją Mieszkaniową a M. S., 5/ umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] zawartej w dniu 30 stycznia 2007 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Wojskową Agencją Mieszkaniową a J. i K. małżonkami J., 6/ umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] zawartej w dniu 24 kwietnia 2007 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Wojskową Agencją Mieszkaniową

a M. K., 7/ umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] zawartej w dniu 21 marca 2006 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Wojskową Agencją Mieszkaniową a A. M., 8/ umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] zawartej w dniu 9 października 2003 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Wojskową Agencją Mieszkaniową a E. P., 9/ umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] zawartej w dniu 14 listopada 2007 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Wojskową Agencją Mieszkaniową a D. R., 10/ umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] zawartej w dniu 18 października 2006 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Wojskową Agencją Mieszkaniową a W. i E. małżonkami T., 11/ umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] zawartej w dniu 1 marca 2006 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy Wojskową Agencją Mieszkaniową a I. W.. Jednocześnie organ działając na podstawie art. 100 § 1 wezwał G. K. do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wezwaniem o ustalenie ważności wyżej wymienionych umów w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne. W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek decyzji Wojewody [...] z dnia 31 maja 2004 r. ponownie prowadzone jest postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obr. [...], gm. [...] oraz całe działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] gm. [...]. Niniejsze postępowanie rozstrzyga sprawę dotyczącą zwrotu działki nr [...] położonej w W., gm. [...] w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [...], objętej księgą wieczystą [...]. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, na podstawie dokumentacji zgromadzonej dotychczas w przedmiotowej sprawie ustalono, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12 grudnia 1951 r. na rzecz Skarbu Państwa została wywłaszczona parcela l. kat. 555 o pow. 2 ha 47 a 02 m2 poł. w b. gm. kat. W. z przeznaczeniem na cele budownictwa. Z porównania mapy katastralnej b. gm. kat. W. z mapą ewidencyjną obr. [...] gm. [...] sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania przez Przedsiębiorstwo Usług Inżynieryjno - Budowlanych [...] wynika, iż wnioskowana do zwrotu działka nr [...], stanowi część wywłaszczonej parceli 1. kat. [...]. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dokonane w sprawie ustalenia dowodzą, że obecnie osobą uprawnioną do domagania się zwrotu działki nr [...], jest G. K.. Z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12 grudnia 1951 r., sprostowanego postanowieniem Naczelnika Gminy nr z dnia 11 listopada 1977 r. wynika, że opisana wyżej parcela wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego w gm. kat. [...]. Na działce nr [...], obr. [...] gm. [...], objętej wnioskiem o zwrot, usytuowany jest budynek wielomieszkaniowy o numerze porządkowym [...]. Z informacji udzielonej przez Urząd Gminy w piśmie z dnia 10 lutego 2010 r. wynika, iż zasiedlanie tego budynku rozpoczęło się już od maja 1953 r. i w tym okresie pierwsze osoby były w nim meldowane. Dla ustalenia, czy w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia rozpoczęto realizację inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia oraz, czy w terminie 10 lat od tej daty, zakończono przedmiotową inwestycję przeprowadzono dowód z zeznań świadków. Wynika z nich, że do roku 1961 na osiedlu powstała droga wewnątrzosiedlowa, chodniki i oświetlenie na słupach. Wszystkie bloki były otynkowane z zewnątrz. Pomiędzy blokami były piaskownice (jedna dla dwóch bloków). Za blokami nr [...] i nr [...] znajdował się osadnik oraz stacja gazowa, która powstała dużo później, natomiast pomiędzy tymi obiektami znajdowały się ogródki uprawiane przez mieszkańców osiedla. Również za blokiem nr [...] były ogródki uprawiane przez mieszkańców. Na działkach nr [...] i nr [...] było boisko sportowe, które zlikwidowano po 2000 roku. Ponadto w przedmiotowej sprawie jako dowód wykorzystano również zdjęcie lotnicze przedmiotowego terenu pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie. Zdjęcie przedstawia przedmiotowy teren w roku 1970 (tj. 19 lat po wywłaszczeniu). W roku tym na nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny nr [...] z dwoma wejściami do budynku od strony północnej, natomiast teren z południowej strony budynku był terenem zielonym porośniętym drzewami. Budynek znajdował się przy granicy północnej działki, natomiast pozostały teren działki w kierunku południowym porośnięty był trawą i drzewami, a sposobem zagospodarowania przypominał nieruchomości sąsiadujące z osiedlem od strony południowej i zachodniej, na których zlokalizowane były sady owocowe. Jak wynika z zeznań świadków, zdjęcia lotniczego oraz oględzin nieruchomości przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2009 r. część działki nr [...] zlokalizowana za budynkiem mieszkalnym nigdy nie była zagospodarowana pod infrastrukturę osiedla, gdyż zajęta była pod sad owocowy oraz "dzikie" ogródki działkowe. Przeprowadzone postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie wykazało zatem, że działka nr [...] w części południowej stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie, a przeszkodą do jej zwrotu na rzecz spadkobiercy poprzedniego właściciela jest stan prawny tej nieruchomości. Zwrot nieruchomości może być bowiem dokonany tylko wówczas, gdy jej właścicielem jest podmiot publicznoprawny, tj. Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego. Opisanymi na wstępie umowami wymienione osoby fizyczne nabyły własność poszczególnych lokali mieszkalnych położonych w budynku nr [...]. Wobec zaistniałej sytuacji zachodzi przeszkoda dla dalszego prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...]. Kwestię ustalenia przez sąd powszechny ważności ww. umów - należy zakwalifikować jako zagadnienie wstępne uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania o zwrot nieruchomości.

Na to postanowienie zażalenie wniosła G. K. oraz Wojskowa Agencja Mieszkaniowa. G. K. zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez całkowicie bezpodstawne zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy przepis ten przewiduje zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego wyłącznie w takim przypadku, gdy samo rozpatrzenie sprawy i możliwość wydania decyzji w sprawie zależy od prejudykatu, tj. rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (...), a także poprzez zaniechanie przez organ poczynienia z urzędu ustaleń, czy w związku z niniejszym postępowaniem, zaistniała okoliczność, która dla rozstrzygnięcia sprawy miałaby faktycznie charakter prejudycjalny. Z kolei w zażaleniu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zarzucono organowi I instancji wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 7, art. 107 § 3 w związku z art. 126, art. 136, art. 137 K.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 7 lutego 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia 8 października 2013 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zatem art. 136 ust. 3 ustawy, roszczenie byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o jej zwrot powstaje z chwilą, gdy nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W tej sytuacji zauważyć należy, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub spadkobiercy jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a tym samym, czy istnieje (lub nie) ta przesłanka jej zwrotu. Natomiast to, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie włada wywłaszczoną nieruchomością ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia tej nieruchomości we władanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. W myśl przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu w przypadku, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd. Zgodnie z ugruntowaną w ostatnim czasie linią orzecznictwa oraz stanowiskiem doktryny nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeśli te podmioty zbyły wywłaszczoną nieruchomość nie może być ona zwrócona. Jednocześnie jednak istniejący stan prawny tej nieruchomości nie oznacza, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on stosowanie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesić postępowanie do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczona nieruchomością. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 100 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lub wezwie stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Należy natomiast zauważyć, iż w przypadku, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd, organ administracji publicznej może wystąpić sam na drogę sądową, gdy jest to dopuszczalne w myśl przepisów postępowania sądowego w związku z prawem materialnym cywilnym, ponieważ sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 K.p.a. nie uprawnia organu do występowania na drogę sądową. Kodeks postępowania cywilnego reguluje kwestię legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie istnienia prawa lub stosunku prawnego, przyznając tę legitymację temu, kto ma w tym interes prawny. Zauważyć przy tym należy, że takiego interesu prawnego nie posiadają organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie i tym samym nie mają legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności wskazanych umów. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, iż przedmiotowa nieruchomość stała się częściowo zbędną na cel wywłaszczenia, stosownie do treści art. 137 ust. 1ustawy o gospodarce nieruchomościami, określony jako budowa osiedla mieszkaniowego. Należy bowiem zwrócić uwagę na pozyskane przez organ I instancji dowody z zeznań świadków, z których wynika m.in., iż do 1961 r. za blokiem nr [...] (który usytuowany jest na objętej niniejszym postępowaniem działce nr [...]) znajdowały się ogródki uprawiane przez niektórych mieszkańców osiedla. Brak jest natomiast dowodów, aby teren ten był w sposób planowany i zamierzony "nadawany" mieszkańcom przez inwestora celem urządzenia na tej części nieruchomości przydomowych ogródków działkowych. Z kolei analiza pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotniczego tego terenu z 1970 r. jednoznacznie wskazuje, iż w terminie niemalże 20 lat od wywłaszczenia część nieruchomości odpowiadająca będącej przedmiotem niniejszego postępowania działce nr [...] została jedyni częściowo zabudowana blokiem mieszkalnym, a w pozostałym zakresie stanowiła teren porośnięty trawą i drzewami, przypominający sposobem zagospodarowania nieruchomości położone na południe i po zachodniej stronie osiedla (sady owocowe). W świetle powyższego należy stwierdzić, iż jedynie na części przedmiotowej nieruchomości powstał blok mieszkalny, zaś w pozostałym zakresie nie została ona zagospodarowana w sposób zamierzony na cele infrastruktury realizowanego osiedla mieszkaniowego, bowiem powstałe na tym terenie w terminach ustawowych nasadzenia zostały dokonane w oderwaniu od zasadniczej inwestycji, obejmującej obiekty tradycyjnie pojmowane jako infrastruktura osiedlowa niezbędna dla jego prawidłowego funkcjonowania, jak np. ciągi komunikacyjne oraz urządzona w sposób planowany i celowy ogólnodostępna zieleń osiedlowa. Nie można więc uznać, aby powstałe w ten sposób, tj. urządzone i użytkowane przez niektórych tylko mieszkańców osiedla mieszkaniowego ogródki działkowe mogły stanowić realizację celu wywłaszczenia w postaci zaplanowanej i ogólnodostępnej zieleni osiedlowej.

Od tego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła G. K., domagając się jego uchylenia, a w konsekwencji również uchylenia poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia 8 października 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

- naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez całkowicie bezpodstawne zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (tj. działki [...]), podczas gdy przepis ten przewiduje, zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego wyłącznie w takim przypadku, gdy samo rozpatrzenie sprawy i możliwość wydania decyzji w sprawie zależy od prejudykatu, tj. rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, podczas gdy żądanie dotyczące spowodowania przeniesienia własności nieruchomości z powrotem na rzecz Skarbu Państwa w celu ich zwrotu nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 100 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I OSK 31/09), a także poprzez zaniechanie przez organ poczynienia z urzędu ustaleń czy skarżąca G. K. jest osobą uprawnioną do składania pozwu o unieważnienie umów sprzedaży oraz czy w związku z niniejszym postępowaniem zaistniała okoliczność, która dla rozstrzygnięcia sprawy miałaby faktycznie charakter prejudycjalny;

- naruszenie art. 100 § 1 K.p.a. poprzez całkowicie bezpodstawne i niedopuszczalne prawnie wezwanie wnioskodawczyni jako strony postępowania administracyjnego do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z powództwem o ustalenie nieważności umów przenoszących własność nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania, w sytuacji, gdy wnioskodawczyni nie była w chwili zawarcia wymienionych w zaskarżonym postanowieniu umów sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku nr [...] ani właścicielem opisanych nieruchomości, ani nawet stroną którejkolwiek umowy objętej wskazanymi aktami notarialnymi, przez to całkowicie błędne przyjęcie, że interes prawny w wytoczeniu takiego powództwa ma tylko i wyłącznie wnioskodawczyni, gdy tymczasem interes prawny istnieje tylko po stronie Skarbu Państwa;

- naruszenie art. 6 K.p.a. czyli zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, art. 7 K.p.a. czyli zasady kontroli nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz art 8 K.p.a. czyli zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli;

- naruszenie art.12 K.p.a. poprzez nieuzasadnione zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że skoro organ administracji stwierdził, że istnieją przesłanki do zwrotu na rzecz wnioskodawczyni przedmiotowej nieruchomości lub co najmniej jej części, to powinien niezwłocznie wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie skarżącej brak jest jakichkolwiek podstaw do przerzucania spoczywającego na organie administracji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego na stronę postępowania, a już z całą pewnością, rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów K.p.a. jest wydawanie w takiej sytuacji zaskarżonego niniejszym postanowienia o zawieszeniu postępowania. Nieuzasadnionym pozostaje dlatego zobowiązanie nałożone przez organ I instancji, a utrzymane na podstawie postanowienia Wojewody, na wnioskodawczynię na zasadzie art. 100 § 1 K.p.a. To organ administracji, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego prowadzi postępowanie i jest w związku z tym zobligowany do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i wyjaśnienia całokształtu sprawy przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ administracji w zakresie w jakim jest tak samo legitymowanym do prowadzenia postępowania o charakterze prejudycjalnym nie może zmusić strony i obciążać ją obowiązkiem wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym. W szczególności, jeżeli strona postępowania administracyjnego — jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie - nie była stroną żadnej z umów sprzedaży lokali. Wnioskodawczym nie posiada zatem interesu prawnego do występowania z powództwem cywilnym o ustalenie ważności umów sprzedaży lokali mieszkalnych w bloku nr [...]. W przypadku gdyby to wnioskodawczyni wystąpiła z powództwem cywilnym o ustalanie ważności umów sprzedaży opisanych w postanowieniu Starosty zostałoby ono oddalone z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni. Niezależnie od powyższego, nieuzasadnionym i rażąco naruszającym podstawowe zasady porządku prawnego jest nałożenie takiego obowiązku na stronę z perspektywy niewspółmiernie wysokich kosztów postępowania (prejudycjalnego), które strona ta miałaby pokryć prowadząc proces cywilny, jak również i czasookresu jaki jest potrzebny na przeprowadzenie postępowania cywilnego. W szczególności, że dotyczy to ustalenia ważności nie jednej lecz jedenastu umów przeniesienia własności. Niezasadność stanowiska organu I, a także II instancji prezentowanego w zaskarżonym postanowieniu potwierdza również art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W związku z powyższą zasadą, należy uznać, że właściwym jest przeprowadzenie podziału geodezyjnego działki nr [...] i wydzielenie do osobnej sygnatury akt postępowania dotyczącego zwrotu części działki co do której zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został zrealizowany cel wywłaszczeniowy. Stanowisko to zostało potwierdzone w postanowieniu Wojewody, który przyznał, że tylko częściowo działka nr [...] została zabudowana blokiem mieszkalnym, zaś w pozostałym zakresie nie została zagospodarowana w sposób zamierzony na cele infrastruktury realizowanego osiedla mieszkaniowego. Powstałe na terenie nasadzenia zostały dokonane w oderwaniu od zasadniczej inwestycji dlatego urządzone i użytkowane przez niektórych tylko mieszkańców osiedla ogródki działkowe nie mogły stanowić realizacji celu wywłaszczenia w postaci zaplanowanej i ogólnodostępnej zieleni osiedlowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocenia legalności postanowienia organów administracji w przedmiocie zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i zobowiązania wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności umów przenoszących własność nieruchomości będących przedmiotem postępowania, których to własności organ administracji się wyzbył z naruszeniem normy o której mowa w art. 136 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Przede wszystkim wskazać należy na zasady rządzące instytucją procedury administracyjnej jaką jest zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Przepisem który reguluje ta kwestię jest art. 97 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.) – dalej K.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei art. 100 § 1 K.p.a. przesądza, iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Na tle tego przepisu kwestią sporną jest z reguły przesłanka istnienia zależności niekonkurencyjnych postępowań toczących się przed różnymi organami lub przed sądem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zależność tę cechować musi przesłanka bezpośredniości. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07

Wprawdzie ustawodawca kwestię wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego sformułował tworząc alternatywę rozłączną i nie ustanawiając zasad określających sytuacje w jakich organ ten sam winien wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a kiedy może zobowiązać do tego stronę, jednak zdaniem sądu brak podstaw by uznać, iż mamy tu do czynienia z pełną swobodą organu administracji który w każdej sytuacji, dowolnie może decydować czy sam wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, czy zobowiązać do tego stronę. O okoliczności tej każdorazowo powinny decydować ocena prawna i faktyczna zagadnienia wstępnego. Zawieszając postępowanie i nakładając na stronię obowiązek zwrócenia się do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, organ administracji powinien bowiem kierować się także ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organ powinien mieć tu na uwadze wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa o której mowa w art. 8 K.p.a. W sytuacji, kiedy na skutek własnych działań, noszących cechy rażącego naruszenia obowiązującego prawa, organ administracji doprowadza do powstania stanu faktycznego, w którym zagadnieniem wstępnym jest sądowe wzruszenie aktów prawnych w oparciu o które ten stan faktyczny zaistniał, zobowiązanie strony do podjęcia środków prawnych, które doprowadzą do stanu w którym organ administracji będzie mógł zadośćuczynić słusznym roszczeniom tej strony tj. przerzucanie na nią wszystkich skutków własnych pozaprawnych działań, literalnie wprawdzie nie kłoci się z dyspozycją art. 100 § 1 K.p.a, ale wykracza znacznie poza zakres uznania administracyjnego i narusza zasady postępowania administracyjnego określone w wyżej przytoczonych przepisach art. 7 K.p.a. i 8 K.p.a. Działanie takie nie może znaleźć aprobaty sądu rozstrzygającego daną sprawę w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przenosząc własność nieruchomości które obecnie są objęte roszczeniem o ich zwrot, w sytuacji kiedy obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie pozawalały na rozdysponowanie tymi nieruchomościami, bez zachowania procedury o której mowa a art. 136 tejże ustawy, doprowadziło do powstania stanu faktycznego w którym zaspokojenie roszczeń byłych właścicieli o zwrot tych nieruchomości uzależniane jest od wcześniejszego odzyskania nad nimi władztwa. Należy jednak mieć tu na uwadze, że do sytuacji tej doszło na skutek bezprawnych działań organu administracji a nie strony. To organ zatem powinien podjąć działania by stan ten zmienić. Powstrzymanie się przez organ od jakichkolwiek działań które mają na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i zobowiązanie strony by ta chcąc odzyskać nieruchomość, wcześniej doprowadziła do stanu w którym organ będzie mógł jej tą nieruchomość zwrócić, stoi w sprzeczności z zasadą praworządności i zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa i jako takie nie może podlegać ochronie. Podkreślić należy także, iż organ administracji wydając rozstrzygnięcie w tej sprawie winien mieć na uwadze linię orzeczniczą jaką prezentują w analogicznych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne. Przytoczyć tu można dla przykładu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 879/05) w którym orzeczono, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 219/08 oraz w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1477/07 w którym wyraźnie wskazano, iż Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 2 u.g.n., utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (spadkobiercę) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. (...) po wejściu w życie Konstytucji prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji (...). Realizacja tej zasady wyraża się w tym, że w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ jest zobowiązany zawiadomić o tym poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Naruszenie tego obowiązku przez organ (...) nie może prowadzić do podważenia samej istoty konstytucyjnego prawa żądania zwrotu nieruchomości i uzasadniać przerzucenia skutków tego naruszenia wyłącznie na poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców". Podobnie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1477/07 oraz z 10 lipca 208 r. sygn. akt. I OSK 557/07 a także z 10 maja 2012 r. sygn.. akt I OSK 718/11. W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku a dotyczącego analogicznej sprawy (zawieszenia postępowania i zobowiązania wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności umów przenoszących własność nieruchomości będących przedmiotem postępowania) Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż "zawieszenie postępowania w sprawie przez organ administracyjny i zobowiązanie skarżącego do wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego nie jest wezwaniem do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 100 § 1 k.p.a., ale żądaniem określonego zachowania się strony poprzez podjęcie przez nią czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem poczynionych w imieniu Skarbu Państwa darowizn oraz kolejnych czynności dyspozytywnych związanych z nieruchomością. Czynności te nie zostały przy tym precyzyjnie określone".

Podzielając te poglądy sąd zwraca uwagę, iż do zasady w sytuacji wyzbycia się władztwa wywłaszczonej nieruchomości z naruszeniem art. 136 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje tym, iż to na organie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich działań mających na celu odzyskanie władztwa nieruchomości będącej przedmiotem postępowania a nie zobowiązywanie do tego byłego właściciela korzystając z mechanizmu jaki daje organom przepis art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 K.p.a. gdyż działanie takie narusza ogólne zasady rządzące postępowaniem administracyjnym o których mowa wyżej tj. art. 7 K.p.a. oraz art 8 K.p.a.

Tym niemniej w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły jaki jest status budynku sytuowanego na przedmiotowej działce w którym zbyte zostały lokale, co według organu stanowi podstawę zawieszenia postępowania. Jak wynika z decyzji organów obu instancji przedmiotowa, działka została wywłaszczona na cel budownictwa w 1951 r. Budynek posadowiony na tej działce już w 1953 r. był zasiedlany. Organy powinny wyjaśnić zatem czy w tej sytuacji nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia co części nieruchomości – co z kolei stanowiło by podstawę odmowy jej częściowego zwrotu. Sąd zwraca uwagę, iż organ nie jest zobowiązany do zwrotu całości nieruchomości w sytuacji ustalenia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko częściowo. Zgodnie bowiem z art. 136 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Ponowne rozpoznając sprawę organy powinny zbadać jaki jest status tego budynku tj. czy nie powstał jako realizacja celu wywłaszczenia i wydać rozstrzygnięcie w mając na uwadze tą okoliczność.

W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.