Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 981/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art.10 ust. 2, 3.
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art.33 ust. 1, 3.
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.
article: art. 74; art. 92a; art.92c ust.1; lp. 6.3.3. załącznika nr 3; pkt 6 załącznika nr 3; lp. 1-10 załącznika nr 3.
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 134 par.1; art. 141 par. 4, art. 151.
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7; art. 76 par.1; art. 77 par.1; art. 80; art. 107 par.3.
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 318/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 20 lipca 2023 r. nr 1601-IOA.4802.6.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 21 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Op 318/23 oddalił skargę P. sp. o.o. w W. (dalej: Skarżąca, Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej: dyrektor IAS,DIAS) z 20 lipca 2023 r. nr 1601-IOA.4802.6.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Spółka, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie wyroku i nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów stawianych decyzji administracyjnej w skardze, w tym w szczególności poprzez lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do istotnych zarzutów naruszenia przepisów procedury przez organy w toku postępowania takich jak art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a., przez co uzasadnienie Sądu nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi, w szczególności poprzez nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającego na zaniechaniu prawidłowej i wnikliwej oceny dowodów z dokumentów w postaci listu przewozowego CMR i zlecenia transportowego dotyczącego przewozu, który kierowca wykonywał w dniach 1-5 września 2022 r., dokumentów pracowniczych, w tym z przeszkolenia kierowcy, certyfikatu ze szkolenia, a także poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zarzutu naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a. z uwagi na ogólnikowe, oszczędne w treści i niewyczerpujące odniesienie się do tych zarzutów, przez co doszło do nierozpoznania sprawy w granicach skargi;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy administracji w sposób wystarczający zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały prawidłowej oceny tych dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy organy administracyjne obu instancji nie rozpatrzyły w sposób prawidłowy i wyczerpująco całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności wyjaśnień i dokumentów przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia 8 grudnia 2022 r., 28 lutego 2023 r. oraz w odwołaniu z dnia 25 kwietnia 2023 r. i w konsekwencji nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy oraz okoliczności warunkujących przypisanie stronie odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie 6.3.3. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 80 z późn. zm.; dalej: u.t.d.);

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy i niewyjaśnienie w sposób dostateczny z jakich przyczyn Sąd odmówił jego zastosowania, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że skarżący kasacyjnie jako podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło w skutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć.

Wobec powyższych zarzutów Spółka wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Dyrektor IAS w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od Skarżącej na rzecz DIAS kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Izba w skardze kasacyjnej oraz organ – GIF w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie żądali przeprowadzenia rozprawy, a spółka nie zajęła stanowiska co do skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Według art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazać trzeba, że stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza więc odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ww. ustawy. Wobec powyższego NSA odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, wymaga przypomnienia, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której NSA podejmuje czynności, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych i zrekonstruowanych zarzutów kasacyjnych. Skarga nie mogła zostać uznać za usprawiedliwioną.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora IAS w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że WSA zaakceptował stanowisko organu, że nieprawidłowość polegająca na wykonywaniu w dniu 5 września 2022 r. międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy pojazdem wyposażonym w urządzenie (tachograf), do którego kierowca włożył cudzą kartę kierowcy, stanowiła naruszenie, za które na mocy art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 6.3.3. zał. nr 3 do u.t.d. nałożono na Spółkę karę pieniężną 3.000 zł, jednocześnie nie znajdując podstaw do zwolnienia Skarżącej z odpowiedzialności wobec braku spełnienia przez nią przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgłoszonego w pkt 1. tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej, którego naruszenia Spółka upatrywała w niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu wyroku oraz braku odniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów stawianych w skardze, w tym lakonicznego i ogólnikowego odniesienia się do istotnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Trzeba podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia tego przepisu zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Wymaga także zauważenia, że zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania Skarżącej kasacyjnie o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez kasatora nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; 6 marca 2019r., sygn. akt II GSK 985/17; opubl. podobnie jak niżej powoływane wyroki: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale wymaga postawienia zarzutów opartych na właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie jako naruszenia formalnych warunków uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2022r., sygn. akt III FSK 1399/21 i II GSK 958/19; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I FSK 658/20; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3458/17; 25 września 2018 r., syn akt II OSK 1666/18), a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku motywy, jakimi Sąd kierował się wydając orzeczenie, pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazał, jaki stan faktyczny sprawy został przezeń przyjęty i dlaczego, przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odniósł się do zarzutów skargi, co potwierdza sama Spółka, która w dalszych zarzutach skargi kasacyjnej (pkt 1. tiret drugie – tiret trzecie) podnosi naruszenie tych samych przepisów postępowania, co do których w pkt 1. tiret pierwsze zgłaszała braki w uzasadnieniu co do wyjaśnienia ich zastosowania. Okoliczność, że Spółka nie podzielała stanowiska WSA, czy też jej ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niej nieprzekonywające, nie mogło stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez WSA art. 134 § 1 p.p.s.a., zgłoszony w pkt 1. tiret drugie petitum skargi. Przepis ten stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1961/21). Sąd I instancji, zdaniem NSA, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydaną przez DIAS (a nie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, co omyłkowo wskazywano w uzasadnieniu wyroku, ale co nie budziło wątpliwości co do organu II instancji) decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję NOUCS o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem wraz z naczepą, wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego kierowca włożył cudzą kartę kierowcy.

Dodać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 450/15; 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19; 9 listopada 2022r., sygn. akt I OSK 109/22) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; 25 marca 2011r. sygn. akt I FSK 1862/09; 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie można także uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., postawiony w pkt 1) tiret trzecie petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca zgłaszała, że WSA zaakceptował stan, podczas gdy nie został zebrany wystarczający materiał dowodowy, a ten zgromadzony nie został wyczerpująco oceniony przez organy, co skutkowało oddaleniem skargi, mimo braku wyjaśnienia przez organy w dostateczny sposób stanu faktycznego oraz okoliczności warunkujących przypisanie naruszenia z lp. 6.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d., w myśl którego posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą sankcjonowane jest karą 3.000 zł.

Należy zauważyć, że naruszenie to umieszczono w grupie naruszeń przepisów o stosowaniu tachografów (pkt 6 zał. nr 3 do u.t.d.). Z przypisu 13 do załącznika nr 3 do u.t.d. wynika, że naruszenia z pkt 6. dotyczą tylko przewoźników drogowych.

Generalną zasadę podlegania karom pieniężnym w wysokości od 50 zł do 12.000 zł za każde naruszenie przez podmiot, który wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego wprowadza art. 92a ust. 1 zd. pierwsze u.t.d. w powiązaniu z ust. 7 tego art., mówiącym, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazanych w załączniku do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 (pkt 1), popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 (pkt 2) - załącznika nr 3 do u.t.d.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. wyroki NSA z: 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 667/20; 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 70/23). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, co oznacza, że określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17).

Organ ma więc prowadzić postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mając na uwadze charakter odpowiedzialności administracyjnej.

Zatem w niniejszej sprawie należało ustalić, czy podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca w pojeździe wyposażonym w tachograf posługiwał się kartą kierowcy, która nie była jego własną kartą i kto wykonywał przewóz.

Wszystkie opisane przesłanki odpowiedzialności z lp.6.3.3. zał. nr 3 do u.t.d. zostały ustalone podczas kontroli drogowej pojazdu wraz z naczepą o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t, przeprowadzonej 5 września 2022 r. na autostradzie [...]-MOP [...] przez funkcjonariuszy celno - skarbowych. Czynności kontrolne zostały utrwalone w protokole kontroli sporządzonym podczas omawianej kontroli, do którego dołączono szereg dokumentów, w tym wydruki z tachografu, dokumenty przewozowe, kopię wypisu z licencji. Kierowca pojazdu bez zastrzeżeń podpisał protokół kontroli.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 74 u.t.d. z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę (ust. 2). Oryginał protokołu kontroli zatrzymuje kontrolujący, a kopię doręcza się kontrolowanemu kierowcy, przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy (ust. 3). Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 4).

Z treści regulacji zawartej w ww. art. 74 ust. 1 wywodzi się, że protokół kontroli stanowi dowód dokonanych w nim ustaleń i w zasadzie jest jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (por. wyrok NSA z: 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 115/20 i powołane w nim orzeczenia). Jego walor, jako dowodu, wyraża się w tym, że skoro jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia odzwierciedlenie w jego treści - i to niemal na bieżąco - nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych to przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto - co najistotniejsze - ich utrwalenie we wskazany sposób. Do tego też protokołowi kontroli drogowej przysługuje walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Dlatego sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (por. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 704/20 i powołane w nim orzecznictwo).

Spółka nie kwestionowała prawidłowości trybu sporządzenia i zawartości wspomnianego protokołu kontroli drogowej ani okoliczności, że była podmiotem wykonującym przewóz.

Natomiast przedłożone przez Skarżącą dokumenty przy piśmie z 8 grudnia 2022 r. i odwołaniu z 25 kwietnia 2023 r. od decyzji organu I instancji, a także wyjaśnienia dodatkowo złożone w piśmie z 28 lutego 2023 r. nie odnosiły się do okoliczności decydujących o wystąpieniu naruszenia przez Spółkę z lp. 6.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d., ale miały na celu wykazanie wystąpienie przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d. uzasadniających zwolnienie przewoźnika od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, co zasadnie stwierdził WSA (s. 7-8 uzasadnienia wyroku).

Zauważyć przy tym należy, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA o sygn. II GSK 667/20). Wobec ustalenia przez organ, na podstawie treści protokołu kontroli, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mając na uwadze charakter odpowiedzialności administracyjnej, organ nie miał podstaw ani potrzeby do dalszego prowadzenia czynności dowodowych.

Dlatego nie można mówić o niezasadnym oddaleniu skargi przez WSA, gdyż prawidłowo stwierdził, że nie doszło do naruszenia przez organy art. 7 k.p.a. (nakazującego organowi z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy) i dopełniającego tę zasadę art. 77 § 1 k.p.a. (nakazującego organowi w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego) oraz art. 80 k.p.a. (nakładającego na organ ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona), a decyzja organu spełniała wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa).

Dlatego zarzut zgłoszony w pkt 1. tiret trzecie skargi kasacyjnej należało uznać za nietrafny.

Ten ostatni zarzut okazał się także nieusprawiedliwiony, gdy chodzi o ocenę przez Sąd I instancji ustaleń organów wskazujących na brak okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz, także tych określonych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W orzecznictwie przyjmuje się, że to na podmiocie wykonującym przewóz drogowy spoczywa, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że rzeczywiście nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a więc ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa (por. wyrok NSA z 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 647/20 i cytowane w nim orzeczenia).

Dlatego to na Spółce ciążył obowiązek wykazania, że wystąpiły okoliczności objęte hipotezą art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Przy tym należy podnieść, że z treści, logiki oraz funkcji rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ww. przepisu prawa, jednoznacznie wynika, że przesłanki jego stosowania aktualizują się w sytuacji, gdy "okoliczności i dowody wskazują na brak wpływu na powstanie naruszenia", które nastąpiło "wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć". W świetle omawianego przepisu chodzi więc nie tylko o brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń i okoliczności, że są to wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (por. wyroki NSA z: 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 364/20; 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 76/20; 3 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1447/19; 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 696/20; 3 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1046/19) - ale również o brak wpływu na powstanie naruszenia. Oznacza to, że wobec operowania przez ustawodawcę funktorem koniunkcji "a", stosowanie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wymaga łącznego zaktualizowania się tak określonych nim przesłanek.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przedłożone przez Spółkę w trakcie postępowania administracyjnego dokumenty: zakres obowiązków kierowcy, podpisany przez pracownika wyciąg z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, oświadczenie kierowcy o uczestnictwie w szkoleniach, oświadczenie kierowcy dotyczące zasad używania tachografu cyfrowego i karty kierowcy, karta szkolenia wstępnego w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, oświadczenie kierowcy dotyczące przejęcia do użytkowania pojazdu, informacja dla pracownika, certyfikat K. T. uczestnictwa w szkoleniu z zakresu norm czasu pracy kierowców oraz prawidłowej obsługi tachografów analogowych i cyfrowych, zostały prawidłowo ocenione przez organy, jako nie potwierdzające spełnienia przez nią przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mimo że stanowiły niezbędną dokumentację, którą powinien dysponować przedsiębiorca -przewoźnik. Chodzi bowiem o podjęcie realnych i skutecznych działań mających na celu przestrzeganie przez kierowców zasad dotyczących posługiwania się tachografami i norm dotyczących czasu pracy, a nie działań, które jedynie od strony formalnej potwierdzają wykonanie nałożonych obowiązków (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 198/19; 9 maja 2017 r,, sygn. akt II GSK 60/16).

W myśl bowiem art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1) przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1, dalej: rozporządzenie nr 165/2014) oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 165/2014 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia.

Chociażby wobec stwierdzenia podczas ww. kontroli drogowej, że kierowca posługiwał się cudzą kartą kierowcy, należącą do wspólnika Spółki i członka zarządu Skarżącej – B. T., nie budziło wątpliwości, że Skarżąca nie tylko, że nie przestrzegała opisanych wyżej wymogów, mimo obowiązku regularnych kontroli, by zapewnić właściwe użytkowanie tachografów przez swoich kierowców (art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014) i aby nie doprowadzać do zagrażania bezpieczeństwu ruchu drogowego lub zachęcać do naruszeń związanych z czasem pracy kierowców, ale w tym procederze uczestniczyła, skoro nie zgłosiła zaginięcia/kradzieży karty kierowcy.

Nadzwyczajność okoliczności, które dopiero skutkują zwolnieniem przedsiębiorstwa transportowego z odpowiedzialności wynika także z art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006, skoro ten podmiot odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się jego kierowcy, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim, jak i z art. 33 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014, w myśl którego przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za naruszenia rozporządzenia popełnione przez swoich kierowców lub kierowców będących w ich dyspozycji.

Wobec powyższego brak było podstaw do podzielenia opinii Skarżącej kasacyjnie, że WSA niewłaściwie odmówił zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., akceptując stanowisko organów. Zatem zarzut zgłoszony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej także okazał się niezasadny.

Wobec powyższego, skargę kasacyjną Spółki na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz.1965).