Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 595/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1980/19 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 lipca 2019 r. nr KOC/4559/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Sp. z o.o. w W. 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 10 czerwca 2019 r. nr ZDM/GKP/R/740/2019/K Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 - dalej jako u.d.p.) oraz na podstawie uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył C. Sp. z o.o. w W. (NIP [...] - dalej jako skarżąca, spółka) karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w dniach 14, 16, 28 kwietnia 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym o pow. 2,91 m² natomiast w dniach 5-13, 15, 17-27 kwietnia 2019 r. przez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,38 m² bez zezwolenia zarządcy drogi.

Karę pieniężną ustalono w wysokości 1.503 zł, obliczając ją jako iloczyn powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 29 lipca 2019 r. nr KOC/4559/Dr/19 utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Postanowieniem z 30 lipca 2019 r. nr KOC/4559/Dr/19 organ sprostował oczywiste pomyłki w uzasadnieniu decyzji.

III.

Wyrokiem z 4 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1980/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 18 stycznia 2019 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Zdaniem WSA materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej – [...] w dniach 14, 16, 28 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym o pow. 2,91 m² natomiast w dniach 5-13, 15, 17-27 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o pow. 0,38 m², przymocowanego do elewacji budynku.

Nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że [...] stanowi pas drogowy, bowiem z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje ona działkę ewidencyjną nr [...].

Nie ma jednak pewności, czy reklama znajduje się w pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali, przedmiot, który zdaniem organów zajmuje bezprawnie pas drogowy. Z fotografii znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że linia budynków jest prosta na całej długości i czy aby nie jest "pofałdowana" gzymsami i innymi wystającymi zdobieniami. Wbrew stanowisku SKO, nawet sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.

Idąc tym tokiem rozumowania WSA doszedł do przekonania, że obciążenie spółki sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, że istotnie naruszył on prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami.

Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263 poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Potwierdza to dołączona do pisma skarżącego z 7 stycznia 2020 r. opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r.

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.

W aktach administracyjnych brak jest dowodu na zajęcie pasa drogowego [...] w dniach 5-13 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o pow. 0,38 m², bez zezwolenia zarządcy drogi. W aktach sprawy znajduje się karta kontroli zajęcia pasa drogowego [...] przeprowadzonej 14 kwietnia 2019 r. stwierdzająca występowanie w tym dniu elektronicznego wyświetlacza reklamowego o zmiennej treści, jak również w dniach 16 i 28 kwietnia 2019 r. Brak jest natomiast takiego, czy też innego dowodu potwierdzającego występowanie tego elektronicznego wyświetlacza reklamowego o zmiennej treści w spornym miejscu pasa drogowego od 5 kwietnia do 13 kwietnia 2019 r. Nie można uznać za taki dowód decyzji administracyjnej Prezydenta m.st. Warszawy z 27 września 2019 r., wymierzającej skarżącej karę pieniężną za zajęcie w tym samym miejscu pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego o zmiennej treści za okres od 8 marca do 4 kwietnia 2019 r. W niniejszym postępowaniu WSA nie miał możliwości zbadania prawidłowości wydania przez Prezydent m.st. Warszawy decyzji z 27 września 2019 r., w związku z czym nie może oprzeć się na tej decyzji i uznać za udowodnione przez organy, że przedmiotowy elektroniczny wyświetlacz reklamowy znajdował się w spornym miejscu pasa drogowego również w okresie od 5 kwietnia do 13 kwietnia 2019 r.

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wytycznych WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie kwestionując go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 470, dalej jako u.d.p.) w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 udp w zw. z art. 40 ust. 4-5 udp organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji SKO z 29 lipca 2019 r. o sygn. akt KOC/4559/Dr/19;

2. przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263 poz. 1572), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego [...] przebiegają po ścianie budynku ze względu na gzymsy tego budynku, podczas gdy rzeczywiste granice pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika i zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujący uchyleniem decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ja decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, co naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Kolegium rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania takiego rozstrzygnięcia;

4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności poprzez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego [...] oraz kolizję reklam z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi;

5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji zarządcy drogi, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego zajęcia przez Spółkę pasa drogowego [...] w dniach 14, 16, 28 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym o pow. 2,91 m², natomiast w dniach 5-13, 15, 17-27 kwietnia 2019 r poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o powierzchni 0,38 m² bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi na decyzję Kolegium z 29 lipca 2019 r. o sygn. akt KOC/4559/Dr/19.

SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna w okolicznościach niniejszej sprawy jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do meritum sprawy należy przede wszystkim przypomnieć, co legło u podstaw uchylenia przez WSA obu decyzji.

Jak zatem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazano w nim na następujące zagadnienia przemawiające za uwzględnieniem skargi spółki.

Po pierwsze, WSA zakwestionował, jako nieudowodnione, twierdzenie organów, że granicę pasa drogowego wyznacza bez wątpienia ściana sąsiadującego z działką drogową budynku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, istnieją w tym zakresie wątpliwości.

Po drugie, dowodem, który mógłby te wątpliwości być może rozwiać i umożliwić postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, powinna stanowić mapa do celów prawnych z wrysowanym na niej nośnikiem, który narusza przestrzeń pasa drogowego.

Po trzecie, brak jest dowodu na zajęcie pasa drogowego w dniach 5-13 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o powierzchni 0,38 m² bez zezwolenia zarządcy drogi. W aktach sprawy znajduje się bowiem karta przeprowadzonej 14 kwietnia 2019 r. kontroli zajęcia pasa drogowego, jak również kontroli z 16 i 28 kwietnia 2019 r. Brak jest natomiast dowodu potwierdzającego występowanie tego elektronicznego wyświetlacza reklamowego w spornym miejscu pasa drogowego od 5 kwietnia do 13 kwietnia 2019 r. Nie jest takim dowodem decyzja administracyjna Prezydenta m.st. Warszawy z 27 września 2019 r., wymierzająca spółce karę pieniężną za zajęcie w tym samym miejscu pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego o zmiennej treści za okres od 8 marca do 4 kwietnia 2019 r.

VII.

Przechodząc zatem do meritum podkreślenia wymaga, że istota sporu, jak wynika z wyżej przytoczonych okoliczności sprawy, dotyczy przede wszystkim braku pewności Sądu pierwszej instancji co do tego, czy organy zgodnie z prawem i na podstawie dowodów zebranych w sprawie, ustaliły przebieg pasa drogowego, który ma ich zdaniem przylegać bezpośrednio do ściany budynku przy [...], przez co zawieszenie na jego elewacji jakiegokolwiek dodatkowego elementu (tu: nośnika reklamowego) powoduje nielegalne wkroczenie w przestrzeń pasa drogowego.

W zaskarżonym wyroku WSA zakwestionował w istocie "upraszczający" sposób dojścia przez organy do wniosków końcowych, co należy przede wszystkim widzieć w kontekście celu postępowania o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, które nie może odbywać się, nawet w najmniejszym zakresie, na zasadzie dowolności czy też "w atmosferze niejasności" czynionych ustaleń faktycznych.

Za niezasadne należy uznać zarzuty nr I.1 i I.2 skargi kasacyjnej, które w istocie kwestionują, w związku ze wskazanymi w nich przepisami prawa materialnego, przyjęty przez WSA pogląd o niejasności poczynionych ustaleń faktycznych co do przebiegu pasa drogowego. Zarzuty te kwestionują w istocie odesłanie do bardziej precyzyjnych ustaleń, tj. takich narzędzi jak mapa do celów prawnych, na której uwidoczniony ma zostać sam pas drogowy jak i sporny obiekt.

Należy w związku z powyższym wskazać, że WSA, wbrew wnioskom skargi kasacyjnej, nie przesądził generalnej tezy, mającej rzekomo obowiązywać w sprawach o zajęcie pasa drogowego, jakoby oceny granic tego pasa, leżącego przy budynku, należało zawsze dokonywać za pomocą wskazanej mapy do celów prawnych.

Strona skarżąca kasacyjnie bezzasadnie formułuje więc tezę, że WSA powiązał możliwość nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi z bezwzględnym obowiązkiem wykazania tego faktu w każdym wypadku jedynie na mapie do celów prawnych z wrysowanym na niej przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Z całokształtu twierdzeń SKO wynika, że prawidłowa wykładnia przepisów wskazanych w zarzutach materialnych dopuszczać powinna ocenę faktu zajęcia pasa w perspektywie całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie przy uwzględnieniu zasad logiki i doświadczenia życiowego. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu w żadnym razie nie neguje, aczkolwiek zwraca organowi uwagę, że WSA dostrzegł w sprawie istotny deficyt rzetelnych ustaleń faktycznych, wiązany przede wszystkim z kształtem ściany budynku przy [...], która jest nieregularna, zwieńczona gzymsem i może w związku z tym nie leżeć bezpośrednio przy pasie drogowym, jak przyjmuje organ jedynie na podstawie mapy zasadniczej.

Podkreślenia wymaga, że istota twierdzenia WSA o potrzebie sięgnięcia do bardziej precyzyjnych opracowań wynika z jego wątpliwości, czy wobec "pofałdowanej" elewacji budynku, na ścianie którego zawisł sporny nośnik reklamowy, dochodzi w ogóle do naruszenia pasa drogowego. WSA słusznie zwrócił bowiem uwagę na konkretne elementy budynku, które wystają poza obrys miejsca, w którym zawieszony jest sporny nośnik.

Zastrzec oczywiście należy, że nie może mieć definitywnego znaczenia to, czy gzymsy wystają nad pas drogowy, gdyż ta okoliczność sama przez się nie świadczy, jeszcze, że pas drogowy uległ w związku z tym przesunięciu i nie może zatem legalizować podwieszonych pod tymi gzymsami nośników reklamowych. Jednakże niewątpliwie wyjaśnienia wymagało, czy rzeczywiście granice działki, na której położony jest budynek przy [...] w zbliżeniu do działki nr ew. [...] (droga), a która graniczy zdaniem organu bezpośrednio z pasem drogowym i to pofałdowaną ścianą posadowionego na niej budynku, rzeczywiście wyznaczona jest jak twierdzi organ przez przyziemie tego budynku, czy też może być tak, że obrys budynku i tym samym działki ewidencyjnej wyznaczony jest np. jego gzymsem, a granica działki nie przebiega wzdłuż przyziemia budynku, tylko jest od niej oddalona. W tym właśnie tkwi istota twierdzeń WSA, przy czym wątpliwości te wspiera, a nie im zaprzecza skarga kasacyjna, w której strona wprost wskazuje, że obrys budynku uwidaczniany jest na mapie ewidencyjnej "co do zasady" poprzez pomiar przy jego przyziemiu.

Kończąc ten wątek zaznaczyć należy, że w ramach zarzutów materialnych organ w istocie podważa nie tyle samą wykładnię i prawidłowość zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, co ocenę okoliczności faktycznych dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, kwestionującą braki w jasnym przeprowadzeniu ustaleń przez organy, w tym zwłaszcza prawidłowość stanowiska tego Sądu odnośnie do potrzeby przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń na podstawie konkretnego dowodu (mapy do celów prawnych) w związku z mogącymi występować niejasnościami, co do kształtu budynku i granicy.

VIII.

Za niezasadne należało uznać również wszystkie zarzuty procesowe.

Strona skarżąca kasacyjnie przede wszystkim podnosi w nich:

1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez poddanie w wątpliwość, czy granice pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku licząc od jego przyziemia, a co ma wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego (zarzut nr II.1);

2. wadliwe przyjęcie, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący i że dowody zgromadzone w sprawie były niewystarczające do wydania orzeczenia o karze (zarzut nr II.2 i II.3),

3. wadliwe pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej (zarzut nr II.4),

4. wadliwe uznanie, że materiał dowodowy nie daje podstaw do zaakceptowania przyjętej powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy we wskazanych dniach (zarzut nr II.5).

Nie ma wątpliwości, że wszystkie te zarzuty zmierzają do wykazania, że nie było podstaw do kwestionowania przede wszystkim przebiegu pasa drogowego (po granicy działek i ścianie budynku przy [...]).

Oceniając zarzuty procesowe należy przede wszystkim przypomnieć, że przez "istotny wpływ uchybienia na wynik sprawy", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie orzeczeniem. Związek ten musi uzasadniać istnienie co najmniej hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez WSA, co wymaga uprawdopodobnienia przez autora skargi kasacyjnej.

Skoro na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to nie chodzi o każde naruszenie przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać indyferentny dla wyniku sprawy. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa jednak na autorze skargi kasacyjnej.

Rozpatrywany środek odwoławczy nie zawiera tego rodzaju argumentacji, która podważyłaby wyrażone w wyroku WSA wątpliwości, co do przebiegu granic pasa drogowego. Prezentuje jedynie własny pogląd na ocenę materiału dowodowego, który nie podważa twierdzeń WSA.

Strona skarżąca kasacyjnie neguje ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, bez wskazania jednak wzorców normatywnych, z uwagi na które ma być ona wadliwa w stopniu uzasadniającym uchylenie wyroku. Dla przypomnienia wskazać wypada, że WSA podważył, w kontekście okoliczności podnoszonych przez obciążoną karą spółkę, rzetelność przyjęcia, że granica pasa drogowego z całą pewnością przebiega na linii granicznej działek, wzdłuż ściany przyziemia budynku. Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika natomiast, że okoliczność ta nie podlegała głębszej weryfikacji organu, zaś podniesione zastrzeżenia i uwagi, powiązane z niewielkimi rozmiarami (grubość) nośnika oraz wystającymi gzymsami i kształtem ściany budynku, wskazują na wątpliwości w tym zakresie, które mógłby np. wyjaśnić pomiar i ustalenie granic działek (drogowej i tej na której położony jest budynek przy [...]).

Skarga kasacyjna nie podważa zatem skutecznie ocen WSA.

Skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnił ponadto, na czym miałoby polegać naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Tymczasem naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawą kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (zob. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych sytuacji, w szczególności, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza wyznaczone przedłożonymi mu aktami administracyjnymi granice i orzekał na podstawie ustaleń, które nie znajdują w ogóle w nich podstawy faktycznej. Z całą pewnością przy tym nie zachodzi pominięcie przez WSA dowodów zebranych w sprawie. WSA wszystkie je rozważył, uznając jednak, że nie przesądzają one jednoznacznie o granicy pasa drogowego.

Ponadto zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1158/18).

Stanowisko skargi kasacyjnej wskazuje również, że wbrew ocenie WSA, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla wydania decyzji o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, albowiem mówiąc w uproszczeniu nie zawierał żadnych braków. W konsekwencji strona podważa zasadność potrzeby rozważenia przeprowadzenia ustaleń na podstawie dowodu z mapy dla celów prawnych, w tym również wobec czasochłonności przeprowadzania tego dowodu i wiążących się z tym kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że stanowisko WSA wskazujące na to, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie dają w tej konkretnej sprawie pewności odnośnie do posadowienia nośnika reklamowego w pasie drogowym, jest prawidłowe i nie zostało przez organ skutecznie zakwestionowane.

Wskazano już wcześniej, że nie istnieje generalna zasada wykazywania granic pasa drogowego mapą do celów prawnych (WSA wniosku takiego notabene nie sformułował). Jednakże nie istnieje również swoiste domniemanie, że wykreślone na mapie zasadniczej granice działek i budynków, zostały określone w precyzyjny i wystarczający sposób, określając jasno przebieg pasa drogowego (nie ma dowodów, ze był on kiedykolwiek weryfikowany). Nie istnieje więc swoiste domniemanie, że ściana budynku mierzona przy jego przyziemiu posadowiona jest zawsze na granicy z działką drogową.

Na żadnej z map zgromadzonych w sprawie nie został naniesiony w odpowiedniej skali oraz przez uprawnioną do tego osobę nośnik reklamowy i wobec podnoszonych przez stronę skarżącą wątpliwości i kształtu budynku, brak jest pewności odnośnie do kolidowania wymienionego obiektu z pasem drogowym (nie ma jasności, czy ściana przyziemia a nie gzyms dachu budynku wyznaczyła granice działki i tym samym pas drogowy). Argumentacja prezentowana w uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych nie podważa przekonująco argumentów Sądu pierwszej instancji. W istocie w sprawie chodzi więc o ustalenie, czy granica działek (drogowej i zabudowanej budynkiem przy [...]) wyznacza pas drogowy, czy też granica ta wyznaczona jest jednak przez obrys gzymsu budynku, przez co pas drogowy odstaje od przyziemia budynku. Jakkolwiek więc mapa do celów prawnych może nie być do tego ostatecznie konieczna, to jednak wymagane jest nieco więcej uwagi celem ustalenia, że pas drogowy wyznacza przyziemie wskazanego budynku (w szczególności pomiar, jeżeli strona kwestionuje taki przebieg pasa drogowego, co przy wyraźnie niejednorodnej bryle budynku jest wskazane). Tymczasem organ przyjmuje uproszczone rozumowanie, że skoro z mapy zasadniczej wynika, że budynek stoi na granicy z działką drogową (niezależnie od jego pofałdowania), to niewątpliwie dokonany pomiar odnosił się do jego przyziemia. Niewątpliwie może mieć to miejsce, rzecz jednak w tym, że nie ma w przypadku kar administracyjnych miejsca na nierozstrzygnięte wątpliwości, a te w tej sprawie się nasuwają.

Jeszcze raz podkreślić należy, że niemożliwy do zaakceptowania jest wniosek, że położenie budynku na mapie zawsze wyznacza "co do zasady" obrys jego przyziemia i skoro tak, to w rzeczywistości tak właśnie jest.

Jak jednak wskazano, strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji, z której wynika, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie były na tym etapie wystarczające dla przypisania skarżącej spółce naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji dla nałożenia na spółkę kary pieniężnej. Jakkolwiek więc charakter oraz walor mapy do celów prawnych z wrysowanym obiektem, która obrazowałaby jego rzeczywiste usytuowanie na elewacji budynku w relacji do pasa drogowego oraz jego przestrzeni i granic, ma istotne znaczenie w sprawie, to jednak rzecz jest w tym, by organ wykazał (również innymi, adekwatnymi dowodami), że granicy pasa drogowego przebiega właśnie po przyziemiu budynku.

Uwagi WSA co do potrzeby skorzystania z mapy do celów prawnych nie mają charakteru uniwersalnego i były determinowane wyłącznie okolicznościami rozpatrywanego przypadku, jako swoiste pewne rozwiązanie problemu. Nie jest zatem słuszne twierdzenie, podnoszone naprzemiennie w zarzutach materialnych jak i procesowych, że tylko i wyłącznie omawiany dowód (mapa do celów prawnych) może służyć prawidłowemu wykazaniu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i że WSA przesądził w tym zakresie jakąkolwiek zasadę.

Oczekiwanego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 297/16; z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17).

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie w pełni podziela twierdzenia WSA o braku wykazania dowodami faktu zajęcia pasa drogowego w dniach 5-13 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o pow. 0,38 m² bez zezwolenia zarządcy drogi. WSA przyjmuje założenie, że skoro w aktach są tylko dowody w postaci kart kontroli w danym dniu zajęcia pasa drogowego (od 14 kwietnia 2019 r.) i brak jest dowodu potwierdzającego występowanie tego elektronicznego wyświetlacza reklamowego w spornym miejscu pasa drogowego od 5 kwietnia do 13 kwietnia 2019 r., to nie udowodniono jego istnienia w tym przedziale czasu.

Jakkolwiek słusznie WSA sygnalizuje, że dowodem na istnienie w spornym okresie wyświetlacza nie może być wyłącznie inna, nie poddająca się w tej sprawie weryfikacji decyzja administracyjna organu (wcześniejsza), to jednak nie sposób nie zauważyć, że twierdzeniom Sądu pierwszej instancji przyświeca niewłaściwe założenie, co do istoty wymierzonej kary i w związku z tym wzajemnych obowiązków organu i strony, wynikających z zasady koniecznego współdziałania tych podmiotów w wyjaśnieniu istoty sprawy, którą wywodzić należy z art. 77 § 1 k.p.a. Oczywiście sama decyzja dotycząca innego okresu per se nie świadczy o naruszeniu, jednakże zestawiona z innymi dowodami twierdzenia te może uzasadniać, zwłaszcza w kontekście logiki działania podmiotu czerpiącego zyski z emitowania reklam i przy jego wymownym milczeniu w tej kwestii.

W całej sprawie należy zwrócić uwagę, czego organy w ten właśnie sposób nie wyjaśniły, że kwestia prawidłowej kwalifikacji zajęcia pasa drogowego i naliczenia opłaty z poszczególnych tytułów wymaga uwzględnienia obowiązków dowodowych organu ale także motywowana być musi charakterem obiektu, który jest zmienny w zależności od chwili.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega istotę rozdzielania kwoty kary dokonaną przez organy, jak również wykluczanie przez WSA okresu od 5 do 13 kwietnia 2019 r., jako nieudowodnionego.

Należy w kontekście tego wskazać, że w dniach stwierdzonego na miejscu emitowania treści reklamowych na wyświetlaczu elektronicznym, które pokrywają się z datami kontroli w terenie, organ przyjmuje, że ma do czynienia z umieszczeniem w pasie drogowym "reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów", rozliczanej w metrach kwadratowych powierzchni reklamowej. W pozostałym okresie objętym decyzją, odwołując się do ekonomiki i logiki działania inwestora oraz interwałów kontroli przyjmuje, że nie mogąc udowodnić emitowania reklam w sposób opisany wyżej (na wyświetlaczach), należy zakwalifikować to jako po prostu umieszczenie innego obiektu budowlanego, podlegającego karze. Organ nie ma bowiem pewności, czy w tym okresie reklamy są rzeczywiście emitowane (istnieje więc jedynie sam nośnik, będący obiektem budowlanym, który jest powieszony na ścianie budynku). Założenie takie jest przy tym dla strony obiektywnie korzystniejsze, nawet przy przyjęciu wyższej stawki za obiekt budowlany niż obowiązująca dla zwykłej reklamy, bowiem w przypadku reklam, także tych emitowanych na monitorach, liczy się powierzchnia, z której reklama jest emitowana, zaś w przypadku obiektu budowlanego (nośnika reklamowego) liczy się rzut poziomy na pas drogowy.

Niezależnie od trafności takiego hipotetycznego stanowiska, którego w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny skontrolować nie może, wskazać wypada, że okres od 5 kwietnia do 13 kwietnia 2019 r. nie może być w prosty sposób wyeliminowany z ustaleń pod pozorem braku dowodów. Organ prowadzi niewątpliwie w tej lokalizacji wiele postępowań, dotyczących następujących po sobie okresów. W związku z tym jakkolwiek ma on obowiązek wykazania ciągu przyczynowo-skutkowego, z którego wynika fakt zajęcia pasa drogowego przez sam nośnik, to jednak nie można a limine eliminować zakresu czasu, który następuje od poprzednio ustalonego inną decyzją zajęcia pasa do momentu ponownej kontroli pasa drogowego na miejscu. Słusznie można natomiast i należy wymagać od organu włączenia w poczet materiału dowodowego tej sprawy odpowiedniej dokumentacji zebranej w innej sprawie. Przede wszystkim należy jednak oczekiwać jasnego sformułowania ocen, dlaczego dany okres uznany jest za generujący karę z uwagi na zajęcie pasa drogowego.

W niniejszej sprawie organ o tym jednak zapomina, przyjmując że fakt naruszenia pasa drogowego w dniach 5-13 kwietnia 2019 r. jest oczywisty, bo wynika z mapy zasadniczej i wcześniejszych decyzji.

Podsumowując, zarzuty skargi kasacyjnej nie posiadają usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym należało ten środek odwoławczy oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącej spółce od wnoszącego skargę kasacyjną organu orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.).