Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1120/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Komisariatu Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 130/22 w sprawie ze skargi Z.K., M.K. i B.K. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 marca 2022 roku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 130/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.K., M.K. i B.K. (dalej jako "skarżące") na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] (dalej jako "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 marca 2022 r.:

- zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt I);

- stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (punkt II);

- stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt III) oraz

- zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia 13 marca 2022 roku (data wpływu na dziennik podawczy Komisariatu Policji w [...] 23 marca 2022 roku) skarżące złożyły do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to jest "kopii notatki urzędowej / służbowej funkcjonariuszy policji w [...] lub kopii notatników służbowych funkcjonariuszy z przeprowadzonej interwencji w dn. 8.04.2020 r. w [...]".

W odpowiedzi na ten wniosek organ pismem z dnia 23 marca 2022 r. wskazał, że żądana informacja nie może zostać udostępniona. Jak wskazał organ, wynika to z tego, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jednak zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pisma składane w indywidualnych sprawach nie mają waloru informacji publicznej.

Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny (organ przywołał uzasadnienia do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z dnia 20 września 2018 r.; sygn. akt I OSK1359/18; z dnia 30 stycznia 2015 r.; sygn. akt I OSK 617/14; z dnia 20 listopada 2018 r.; sygn. akt IV SAB/Wr 179/18). Organ wskazał nadto, że przyjmuje się także, że jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej. W świetle powyższego organ pozostawił żądanie skarżących bez merytorycznej odpowiedzi i uznał sprawę za załatwioną w całości. Poinformował również, że dalsze wystąpienia dotyczącego tego samego zagadnienia o udostępnienie w ramach u.d.i.p. zostaną pozostawione bez odpowiedzi.

W skardze na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżące wskazały, że notatka służbowa / urzędowa jako dokument wytworzony przez funkcjonariusza policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, dotyczy sprawy publicznej. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż notatki służbowe funkcjonariuszy policji są informacją publiczną, której ujawnienia i udostępnienia może żądać obywatel. Każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej. Skarżące podniosły, że organ jest podmiotem, który w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany był do udostępnienia posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Wskazały ponadto, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej (przywołano uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r.; sygn. I OSK 1177/12). Notatki urzędowe powstałe w toku czynności prowadzonych przez funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego czy zostały sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego, czy maszynopisu oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy. Również w uzasadnieniu do wyroku z dnia 5 września 2012 r. (sygn. II SAB/Łd 73/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności.

W ocenie skarżących objęta wnioskiem notatka służbowa odpowiada definicji informacji publicznej, albowiem powstała w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych przez funkcjonariusza policji i stanowi zapis przeprowadzonych czynności. Nie ulega wątpliwości, że opracowany i podpisany przez funkcjonariusza policji dokument stanowi między innymi podstawę do poczynienia ustaleń niezbędnych dla oceny zasadności wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie. Skoro zaś wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, to organ jest zobowiązany do jej udostępnienia w terminie 14 dni od daty złożonego wniosku. Zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym nieudzieleniu żądanych informacji, co niewątpliwie narusza powołane w skardze przepisy. Niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tylko z lekceważenia przepisów prawa, ale przede wszystkim skarżących. W związku z tym ocena dotychczasowych działań organu, podjętych w celu załatwienia wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, o którym była mowa wyżej, uzasadnia zarzut jego bezczynności.

Skarżące wskazały, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie przekazał informacji, której udostępnienia żądano. W związku z tym organ nie zrealizował wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co sprawia, że dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów u.d.i.p. i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi oraz o zasadzenie solidarnie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uwzględniając skargę i orzekając jak w sentencji wydanego wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności.

Sąd meriti rozpoczął swoje rozważania od wskazania, ze prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa u.d.i.p., która wskazuje m.in. podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6). Podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej zostały w ww. ustawie określone bardzo szeroko. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazano mianowicie, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, oraz partie polityczne.

Sąd pierwszej instancji podniósł dalej, że z świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.) Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej zadań należy m.in.: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych (art. 1 ust. 2 pkt 2), wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (art. 1 ust. 2 pkt 4). W ocenie Sądu meriti nie ma więc wątpliwości co do tego, że Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i przez to jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dlatego informacja o działaniach funkcjonariuszy Policji wykonujących te zadania stanowi informację o sprawach publicznych (przywołano uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2020 r.; sygn. I OSK 2266/19).

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, który wskazywał, że dostęp do akt sprawy karnej sądowej czy akt postępowania przygotowawczego ma miejsce na zasadach wskazanych w art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1375 ze zm.). Co więcej w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wyrażony w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. I OPS 7/13), że akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta więc są pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach określonych w u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w orzecznictwie podkreśla się dodatkowo, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o u.d.i.p. można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 5 marca 2013 r.; sygn. I OSK 2289/12).

Sąd meriti podniósł, że wniosek skarżących skierowany do organu nie dotyczył dostępu do akt sprawy, lecz dostępu do informacji poprzez przekazanie "kopii notatki urzędowej/służbowej lub kopii notatników służbowych funkcjonariuszy z przeprowadzonej interwencji". W świetle § 3 pkt. 1) i pkt. 2) Wytycznych nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych (Dz. Urz. KGP z 2019 r. poz. 30), notatnik służbowy zobowiązani są prowadzić policjanci pełniący służbę patrolową (w tym policjanci komórek ruchu drogowego pełniący służbę zewnętrzną), interwencyjną, obchodową, konwojową i ochronną z wyjątkiem policjantów pełniących służbę na stanowiskach, gdzie przebieg służby rejestruje się w odrębnej dokumentacji zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz inni policjanci na podstawie odrębnych przepisów oraz wskazani decyzjami komendantów wojewódzkich / Stołecznego, powiatowych (rejonowych, miejskich) Policji na obszarze swojego działania. W notatniku służbowym policjant dokumentuje czynności służbowe, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz inne, niezbędne informacje, dotyczące przebiegu służby (§ 4 ust. 1 Wytycznych), w tym min. podjętych interwencji i sposobu ich załatwienia (§ 4 ust. 2 pkt. 2) lit. b) Wytycznych). Notatki zawarte w notatnikach są zatem sporządzane przez uprawnionych funkcjonariuszy i mają odzwierciedlać przebieg czynności podejmowanych przez nich w ramach realizacji zadań służbowych. Dotyczą zatem sfery faktów, są wytwarzane w ramach działalności organu władzy publicznej i zawierają informację o sposobie realizowania przez ten organ nałożonych nań zadań publicznych. Stanowią zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (przywołano uzasadnienia do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 kwietnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 2901/19; z dnia 22 marca 2019 r.; sygn. akt I OSK 1280/17; zob. też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 173).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że złożony wniosek nie dotyczy przy tym dostępu do akt sprawy, lecz dostępu do informacji poprzez przekazanie kopii notatki urzędowej / służbowej lub kopii notatników służbowych funkcjonariuszy z przeprowadzonej interwencji, zatem dotyczy udostępniania informacji publicznej. W tym zakresie jednak, wbrew stanowisku organu, nie mają zastosowania przepisy ustawy – Kodeks postępowania karnego. Okoliczność, że wniosek odnosi się do interwencji funkcjonariuszy Policji nie pozbawia żądanej informacji – tzn. zawartej w notatkach służbowych (wpisanych do notatników służbowych) informacji o sposobie realizacji zadań publicznych przez zobowiązany do realizacji tych zadań organ władzy publicznej (funkcjonariuszy tego organu) – waloru informacji publicznej (przywołano uzasadnienie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2022 r; sygn. II SAB/Wa 618/21).

Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez organ argumentu, że podstawą dla uznania, iż dana informacja mogłaby być uznana za informację niestanowiącą informacji publicznej byłaby ocena, że dotyczy ona indywidualnej sprawy, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach i w takiej sytuacji z żądania musi wynikać obiektywny, a nie subiektywny interes wnioskodawcy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści wniosku nie wynika z jakich powodów skarżące wnioskują o udostępnienie wskazanych informacji. Nie jest zatem zasadne twierdzenie organu, że wniosek miał służyć uzyskaniu informacji przydatnych w indywidualnej sprawie, zresztą nawet bliżej nie sprecyzowanej przez organ.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że złożony wniosek wypełnia zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p. Skierowano go do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a żądane w nim informacje stanowią informację publiczną i nie stoi przy tym na przeszkodzie jej udostępnienia okoliczność, że wniosek odnosi się do interwencji funkcjonariuszy Policji podjętych w indywidualnej sprawie skarżących. Na marginesie wątku, że interwencja dotyczyła indywidualnej sprawy skarżących, Sąd meriti wskazał, że stosownie do zapisów art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Poza tym stosując przedstawioną argumentację organu o podstawie odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej skarżącym z tego powodu, że interwencja została podjęta w sprawie (w stosunku) do skarżących, to w konsekwencji należałoby uznać, że nie istniałaby już podstawa do odmowy udzielenia tej samej informacji w stosunku do każdej innej osoby, albowiem w stosunku do tych osób przedmiotowa interwencja nie była podejmowana. To z kolei prowadziłoby do podmiotowego ograniczenia dostępu do informacji publicznej, co pozostaje w sprzeczności z u.d.i.p.

Ze względu na powyższe Sąd meriti uznał, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie wniosku z dnia 13 marca 2022 r. Sąd uznał przy tym, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Na tle art. 149 § 1a P.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy się z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, co oczywiście na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 sierpnia 2021 r.; sygn. akt II OSK 151/21, z dnia 27 maja 2021 r.; sygn. akt I FSK 644/21 oraz z dnia 23 marca 2021 r.; sygn. akt II OSK 2439/20). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wniosek wpłynął do organu w dniu 23 marca 2022 r. i organ pismem z tego samego dnia odpowiedział skarżącym. Przywołane okoliczności świadczą więc o tym, że organ nie zlekceważył wniosku, lecz załatwił bez jakiejkolwiek zwłoki, dochodząc jednak do nieuzasadnionego wniosku, że żądane informacje nie są informacją publiczną.

Organ (za którego w postępowaniu czynność podjął organ jednostki nadrzędnej - Komendant Powiatowy Policji w [...]) wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:

a) art. 1 ust. 1 i ust. 2 związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust.1 Konstytucji RP poprzez przypisanie żądanym przez skarżących informacjom w postaci kopii notatki urzędowej/służbowej funkcjonariuszy policji w [...] lub kopii notatników służbowych funkcjonariuszy z przeprowadzonej interwencji w dniu 8 kwietnia 2020 r. w [...] Małej przymiotu informacji publicznej, w sytuacji gdy dotyczą one prywatnej i indywidualnej sprawy a nie interesu publicznego;

b) art. 1 ust. 1 i ust. 2 związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie że skierowanie wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz żądanie udostępnienia notatki urzędowej/służbowej lub kopii notatników wraz ze zgłoszeniem w indywidualnej sprawie może dotyczyć sprawy publicznej podczas gdy cel i intencja podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji w żadnym wypadku nie koresponduje z podstawowymi celami i założeniami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczy żądania informacji w indywidualnej sprawie;

c) art. 1 ust. 1 i ust. 2 związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1375 z poźn. zm.) poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie że żądane informacje, są informacjami publicznymi i podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, w sytuacji gdy nawet gdyby uznać że są to informacje publiczne to w sprawie mają zastosowanie przepisy szczególne a mianowicie regulacja zawarta w przepisie art. 156 Kodeksu postępowania karnego i w tej sytuacji nie ma zastosowania ustawa o dostępie o informacji publicznej;

- naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uwzględnienie skargi, stwierdzenie bezczynności organu administracyjnego - Komendanta Komisariatu Policji w [...] i zobowiązanie w/w do załatwienia wniosku, pomimo braku ku temu przesłanek, bowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jak również błędne uznanie że w okolicznościach niniejszej sprawy Komendant Komisariatu Policji w [...] nie rozpoznał i nie załatwił w sposób prawidłowy wniosku uczestników postępowania (skarżących) w sytuacji gdy Komendant Powiatowy Policji w [...] prawidłowo rozpoznał wniosek i nie dopuścił się w sprawie bezczynności.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w całości bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W obydwu przypadkach skarżący kasacyjnie organ wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące wniosły o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Orzekając zaś w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie – co do zasady – w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w kontekście dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że statuowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawo obywateli do dostępu do informacji publicznej posiada polityczny charakter, a "celem dostępu do informacji publicznej jest realizacja zasady transparentności (przejrzystości) działalności państwa szeroko pojętego, rozumianego jako publicznoprawna wspólnota funkcjonująca w ramach ustroju danego państwa. Zasada transparentności (która łączy się z koniecznością ujawnienia szeregu informacji znajdujących się w obszarze publicznego zainteresowania) ma olbrzymie znaczenie dla funkcjonowania demokracji jako ustroju rzeczywistej – a nie tylko formalnej - partycypacji obywateli w sprawowaniu władzy. Uprawnienie do pozyskiwania informacji o działalności szeroko pojętego państwa należy zatem do kluczowych praw politycznych, które świadczą o jakości demokracji w danym państwie" (M. Rypina, Udostępnienie informacji publicznej przez podmioty prywatne, Warszawa 2022, s. 15). Prawo dostępu do informacji publicznej wykonuje zatem dwa zadania. Po pierwsze, służy realizacji wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) zasady transparentności władz publicznych, które mają obowiązek działać wobec obywateli w sposób jawny (por. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja RP. Komentarz, tom IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 4). Po drugie, jest elementem faktycznej kontroli społecznej nad organami władzy publicznej, ponieważ obywatele, żądając udostępnienia informacji, mogą sobie wyrobić stanowisko na temat funkcjonowania instytucji publicznych, a więc ich wiarygodności, profesjonalizmu oraz gospodarności i przez to dokonywać ich racjonalnej oceny, a co za tym idzie także udzielenia poparcia poszczególnym osobom lub stronnictwom w procesie wyborczym (por. M. Chmaj, Komentarz do Konstytucji RP. Art. 61, 62, Warszawa 2020, s. 40-41). Charakter i cele prawa do informacji publicznej powinny zatem determinować sposób wykładani przepisów uchwalonej zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 4 Konstytucji RP ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. 2022 r. poz. 902 ze zm.), dalej "u.d.i.p.

Podkreślić należy, że określone w art. 6 u.d.i.p. wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma jedynie charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Pozwala jedynie zorientować się, do jakiego typu stanów faktycznych odnosi się dane pojęcie (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 26). Oznacza to, że w przypadku otrzymania wniosku, co do którego osoba podejmująca decyzję o udostępnieniu informacji ma wątpliwości, nie można się kierować samą treścią art. 6 u.d.i.p. Treść art. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP, wskazują, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego orzecznictwo przyjęło, że informacją publiczną jest informacja, która spełnia dwie przesłanki. Po pierwsze, jest w posiadaniu podmiotu, który stanowi władzę publiczną lub wykonuje zadania publiczne, a po drugie, dotyczy spraw publicznych (w tej materii zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2013 r.; sygn. akt I OSK 932/13 oraz z dnia 30 stycznia 2014 r.; sygn. akt I OSK 1981/13). Podkreślić nadto należy, że w trakcie prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozumiane, jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (Uzasadnienie do projektu ustawy, za: K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się zatem przede wszystkim publiczna natura zadań wykonywanych przez określony podmiot.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu między stronami dotyczy tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądana przez skarżące we wniosku informacja ma charakter informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 13 marca 2022 r. skarżące złożyły do Komendanta Komisariatu Policji w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kopii notatki urzędowej/służbowej funkcjonariuszy policji w [...] lub kopii notatników służbowych funkcjonariuszy z przeprowadzonej interwencji w dniu 8 kwietnia 2020r. w [...] ".

Z regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecny publikator: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 145) wynika, że Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej zadań należy m.in.: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych (art. 1 ust. 2 pkt 2), wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (art. 1 ust. 2 pkt 4). Nie ma więc wątpliwości co do tego, że Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i przez to jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Oceniając zaś charakter żądanej informacji, wymaga wskazania, że zasady dostępu do akt toczącego się postępowania karnego, czy postępowania w sprawach o wykroczenia oraz prowadzonych czynności procesowych organów Policji – nie jest regulowany poprzez unormowania u.d.i.p. Obowiązuje tu inny tryb dostępu (o czym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), zasadniczo regulowany przepisami ustawy z dnia 6 sierpnia 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 37 ze zm.; por. przepisy działu VII k.p.k., art. 156 k.p.k.) albo ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1124 ze zm.; por. mający charakter odsyłający art. 38 § 1 tej ustawy).

Wymaga zaakcentowania, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13; publ. ONSAiWSA 2014/3/37), że żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości jest zatem żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich.

W orzecznictwie podkreśla się dodatkowo, co trafnie odnotował Sąd pierwszej instancji, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r.; sygn. akt I OSK 2289/12). Z kolei uznanie, że akta (na przykład sądowe) jako zbiór pewnych dokumentów i informacji nie stanowią informacji publicznej w całości nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawcy bowiem nie interesują wszystkie informacje zawarte w aktach sądowych, tylko ich część, którą może wskazać i określić we wniosku, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie Stanowisko to można odnieść generalnie do akt innych postępowań, a nie tylko sądowych. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. jest skonkretyzowanie tzw. wniosku dostępowego.

Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpoznawanej sprawy odnotować należy w pierwszej kolejności w pełni prawidłową konstatację Sądu pierwszej instancji, że wniosek dostępowy skarżących nie dotyczył dostępu do akt sprawy. Wniosek dostępowy został bowiem treściowo skonkretyzowany, zawierał precyzyjne wskazanie żądanego dokumentu. Objęta wnioskiem notatka służbowa, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiada definicji informacji publicznej, albowiem powstała w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych przez funkcjonariusza policji i stanowi zapis przeprowadzonych czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o sprawach publicznych. Jednak notatka służbowa, która może zostać udostępniona, to nie każda notatka, ale notatka "oficjalna", sporządzona przez uprawnionego funkcjonariusza, a nie projekt notatki (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 listopada 2022 r.; sygn. akt III OSK 4515/21, 24 kwietnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 2901/19, 25 marca 2022 r.; sygn. akt III OSK 1188/21, 3 marca 2020 r.; syn. akt I OSK 3787/18, 22 marca 2019 r.; sygn. akt I OSK 1280/17, 19 maja 2023 r.; sygn. akt III OSK 425/22). Tożsame stanowisko w tym względzie prezentowane jest również w doktrynie prawa (zob. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka - Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012 , s. 42).

Podnieść również należy, że z akt sprawy wynika, że sporna notatka nie została dołączona do akt jakiegokolwiek postępowania, którego przepisy określałyby odmienne zasady i tryb dostępu do informacji i dokumentów, wyłączając tym samym stosowanie przepisów u.d.i.p.

Wyjaśnić przy tym należy, że przepis art. 156 k.p.k. (także w brzmieniu obowiązującym od 22 czerwca 2021r., nadanym ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r.) w sposób pełny reguluje zasady udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, wyłączając w tym zakresie uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wymaga jednak podkreślenia, co już wcześniej zaakcentowano, że chodzi w nim o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2018 r.; sygn. akt: I OSK 2078/16; z dnia 26 czerwca 2019 r.; sygn. akt I OSK 3656/18 oraz z dnia 23 września 2022 r.; sygn. akt III OSK 1975/21). Powołany przepis, w brzmieniu po nowelizacji stanowi, że stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie (§ 1). Z kolei art. 156 § 5 zd. 1 k.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Wreszcie, stosownie do art. 156 § 5b k.p.k., przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego.

Stwierdzić zatem należy, że nowelizacja art. 156 k.p.k. wprowadzona ustawą z 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1023) nie spowodowała zmiany zakresu zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z przedstawionego Sejmowi RP projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy z 8 stycznia 2021, nr 867), miała ona na celu ukrócić praktykę zbyt szerokiego udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych. Podniesiono w nim m. in., że "projektowane rozwiązanie ma na celu jednoznaczne ukształtowanie podstawy do udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych, zapewniającej możliwość szerokiego udostępniania materiałów określonej sprawy w przypadkach takie udostępnienie uzasadniających, z drugiej zaś strony gwarantującej ochronę materiałów w sprawach, które pomimo formalnie zapadłej decyzji o zakończeniu postępowania przygotowawczego, nie są sprawami zakończonymi w sensie merytorycznym (np. sprawy zakończone umorzeniem z powodu niewykrycia sprawcy przestępstwa albo braku wymaganego zezwolenia na ściganie lub wniosku o ściganie) i mogą zostać podjęte w razie ujawnienia nowych faktów, dowodów lub zaistnienia określonych zdarzeń prawnych. (...) Projektowane rozwiązanie, przewidujące odpowiednie stosowanie do akt zakończonego postępowania przygotowawczego reguł określonych w art. 156 § 5 k.p.k., pozwoli na objęcie ochroną informacji zawartych w materiałach sprawy w celu zagwarantowania możliwości efektywnego kontynuowania postępowania w przypadku zaistnienia do tego podstaw oraz zapewnienia dostatecznej ochrony interesów osób uczestniczących w postępowaniu, z drugiej zaś strony pozwoli na udostępnianie akt sprawy w przypadkach za tym przemawiających, np. do celów naukowych, analitycznych lub szkoleniowych".

W konsekwencji uznać należy, że przepis art. 156 k.p.k. nie jest normą absolutnie wyłączającą stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zależy to od stanu faktycznego konkretnej sprawy oraz od zakresu żądanej informacji publicznej. W tej sytuacji dostęp do konkretnie oznaczonego dokumentu urzędowego nie jest uregulowany wyłącznie przez art. 156 § 5 k.p.k.

Ponadto wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu wskazywanym przez stronę skarżącą kasacyjnie, ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej.

Przypomnieć należy, że zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że "klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada" (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2021 r.; sygn. akt III OSK 548/21, z dnia 20 maja 2020 r.; sygn. akt I OSK 833/19 oraz z dnia 2 marca 2018 r.; I OSK 2160/17). Gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie argumentował, że okoliczność, że wniosek odnosi się do interwencji funkcjonariuszy Policji podjętych w indywidualnej sprawie skarżących nie pozbawia żądanej informacji – tzn. zawartej w notatkach służbowych (wpisanych do notatników służbowych) informacji o sposobie realizacji zadań publicznych przez zobowiązany do realizacji tych zadań organ władzy publicznej (funkcjonariuszy tego organu) – waloru informacji publicznej.

Dodać należy, że wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Natomiast przyjęcie interpretacji zaprezentowanej przez organ prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym a limine nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby zatem do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. W związku z tym, jak wskazano wyżej, w realiach tej konkretnej sprawy ocena charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej nie może odbywać się poprzez pryzmat "sprawy własnej" wnioskodawcy / wnioskodawców.

Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...). Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich - w trybie określonym przez u.d.i.p. - osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2023 r.; sygn. akt III OSK 7440/21).

Wymaga również wyjaśnienia, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zjawisko ewentualnego nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw.

Konkludując, za Sądem pierwszej instancji przyjąć należało zasadność zarzutu bezczynności wobec skarżącego kasacyjnie organu skoro objęta wnioskiem informacja ponad wszelką wątpliwość posiada walor informacji publicznej, a organ udzielając odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 23 marca 2022 r. nie udostępnił żądanej informacji w prawem przewidzianym trybie jak i nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy, w trybie art. 149 § 1a P.p.s.a., dokonał nadto oceny, że zarzucana organowi bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu nie wynikała bowiem ze złej woli organu, ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p., lecz stanowiła konsekwencję błędnej interpretacji przepisów prawa.

W świetle powyższych rozważań na uwzględnienie nie mógł zasługiwać podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego, w ramach którego to zarzutu zakwestionowano dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę działania organu.

Wobec powyższego, powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego należało uznać za niezasadne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżące nie zażądały jej przeprowadzenia.