Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 230/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu T. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 25 stycznia 2024 r., nr SKO.421.1153.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Pan T. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 25 stycznia 2024 r., uchylającej decyzję Burmistrza Miastka z 22 listopada 2023 r. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz wskazaną powyżej decyzją odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem A. G.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in, że w sprawie, bezsporne jest, że bliżej zobowiązana niż wnioskodawca niepełnosprawnego A. G., jest córka A. G. – N. P. (wcześniej z panieńska W.). Wykładnia pojęcia "nie jest w stanie sprawować opieki" z art. 17 ust. 1a u.ś.r. odpowiada co do treści sformułowaniu zawartemu w art. 132 k.r.o., tj. gdy zobowiązany w pierwszej kolejności nie jest w stanie zadość uczynić swojemu obowiązkowi, ale i dalszej części regulacji z art. 132 k.r.o. lub uzyskanie, od bliżej zobowiązanych potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. "Inne osoby", o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. to osoby - zgodnie z jego treścią, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeśliby od bliżej zobowiązanych można było uzyskać na czas środki utrzymania to obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności w ogóle by nie powstał. Tym samym istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne jest przesłanką konieczną do jego przyznania i niespełnienie tego warunku wyklucza możliwość jego przyznania. Burmistrz podniósł również, że skarżący w oświadczeniu z 13 października 2023 r. podał, że A. G. posiada córkę N.P., która nie utrzymuje kontaktu ze swoim ojcem.

Organ pierwszej instancji stwierdził również, że drugą podstawą odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku było niespełnianie przesłanek określonych normą art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., oświadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 r. życia.

SKO uchylając decyzję Burmistrza uznało, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego treść uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, że niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od 33 r. jego życia. Pominął przy tym fakt, że przywołany przepis został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

SKO stwierdziło także, że zasiłek pielęgnacyjny może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie natomiast do art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Nie można przyznać świadczenia członkowi rodziny spokrewnionemu w dalszym stopniu z osobą wymagająca opieki, gdy zobowiązani w pierwszej kolejności nie chcą dostarczać środków pieniężnych czy zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny. Nie są to bowiem przyczyny niezależne od nich i ich woli, a tylko takie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie ustalił rzeczywistej sytuacji N. P. i nie zweryfikował, czy istnieją ważne powody, w świetle których obiektywnie nie może ona podjąć się sprawowania opieki nad ojcem. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego z N. P. i oparł się jedynie na oświadczeniu skarżącego. Wobec niewyjaśnienia sprawy we wskazanym wyżej zakresie, musi to nastąpić przy ponownym jej rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji.

We wniesionym do Sądu sprzeciwie skarżący oświadczył, że nie rozumie, dlaczego jego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został odrzucony. Wskazał na stan zdrowia brata oraz zakres sprawowanej opieki. Wedle skarżącego córka brata się nim nie interesuje, a świadczenie pielęgnacyjne było już w 2019 r. przyznane.

SKO odpowiadając na sprzeciw wniosło o jego oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w wydanej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Sprzeciw uznać należało za uzasadniony.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej jako "P.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powyższe oznacza, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a P.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a., jest prawidłowe (por. wyrok NSA z 30 września 2022 r., w sprawie I OSK 1416/22). Przy czym istotne jest, iż stosownie do treści art. 136 § 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje, zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest, więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 P.p.s.a. i art. 145 P.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 26 października 2023 r., w sprawie I OSK 2297/23).

Materialno prawną postawą rozstrzygania sprawy przez organy administracji był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) – dalej jako "u.ś.r.". Zgodnie z jego ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś ust. 1a wskazanego przepisu, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powyższe oznacza m.in., że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje jedynie wskazanym w powyższym przepisie podmiotom. SKO uchylając decyzję Burmistrza powzięło wątpliwość, czy skarżący wobec posiadania przez podopiecznego córki jest podmiotem uprawnionym do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie SKO problem sprowadzał się do ustalenia powodów, dla których córka podopiecznego nie opiekuje się ojcem i czy powody te są powodami wskazanymi w art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W ocenie SKO dla ustalenia tej okoliczności niezbędnym było m.in. przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z N. P.

Abstrahując od prawnej oceny prawidłowości stanowiska SKO, zauważyć należało, że organ ten nie uzasadnił braku możliwości zastosowania w przedmiotowym postępowaniu art. 136 § 1 K.p.a., czyli nie wskazał powodów, dla których nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecić tego Burmistrzowi. Zgodnie z art. 23 ust. 4aa u.ś.r., SKO ma kompetencje do zlecenia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ drugiej instancji, w razie potrzeby ma możliwość korzystania także z innych środków dowodowych, szczególności dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin (por. art. 75 § 1 K.p.a.). SKO badając uprawnienie skarżącego do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jako jeden z elementów postępowania wskazało konieczność dokonania ustaleń w tym zakresie, nie dając wiary oświadczeniu skarżącego o przyczynach braku opieki córki nad ojcem. Nie sposób zatem przyjąć, aby w świetle art. 17 u.ś.r. i art. 136 K.p.a. wyjaśnianie tych przyczyn poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie miało charakteru uzupełniającego postępowania dowodowego.

Podkreślić przy tym należy, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) – por. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 782/22). Odróżnić należy przy tym ocenę zebranego materiału dowodowego od konieczności jego uzupełnienia. Uzupełnienie postępowania dowodowego jest niezbędne do prawidłowego (wszechstronnego) ustalenia stanu faktycznego sprawy, i tym samym jej rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast ocena zebranego materiału dowodowego powinna prowadzić do stwierdzenia, które z zebranych dowodów i w jakim zakresie są przydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek zaś merytorycznego rozpoznania sprawy spoczywa na organach obu instancji (art. 15 K.p.a.), zatem organ odwoławczy w prowadzonym przez siebie postępowaniu ma obowiązek dążyć do merytorycznego załatwienia sprawy, chyba że prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie wskazywany przez SKO zakres uzupełniającego postępowania dowodowego nie niesie ryzyka naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a przekazanie Burmistrzowi sprawy do ponownego rozpoznania doprowadziłoby do zbędnego wydłużenia czasu załatwienia sprawy administracyjnej.

Wobec powyższego, Sąd doszedł do przekonania, że wskazywane przez SKO okoliczności uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji, nie mogły być podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i dlatego na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Stosownie do art. 152 P.p.s.a., ponownie rozpoznając sprawę PWINB zobowiązany będzie zastosować się do oceny i wskazań prawnych wynikających z powyższych rozważań.