Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 652/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 65
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 lutego 2024 r. znak: SKO.ZP/415/47/2024 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. – dalej jako "Skarżąca" jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 lutego 2024 roku, znak: SKO.ZP/415/47/2024 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 grudnia 2023 r. nr 1024/6732/2023 orzekającej o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2008 r. nr AU-2/7331/1053/08 ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budynek mieszkalno - usługowy (wielorodzinny) z garażem podziemnym wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] położoną w K. przy Al. [...] oraz dodatkowo działkę nr [...] obr. [...] w zakresie infrastruktury technicznej, dojść i dojazdów" (sygn. sprawy AU-02-3.AGO.7331-1960/05).

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia z dnia 18 marca 2008 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budynek mieszkalno - usługowy (wielorodzinny) z garażem podziemnym wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] położoną w K. przy Al. [...] oraz dodatkowo działkę nr [...] obr. [...] w zakresie infrastruktury technicznej, dojść i dojazdów"

Wskazana decyzja była dwukrotnie przeniesiona na rzecz nowego inwestora - decyzjami z dnia 27 lutego 2018 r. nr AU-2/6730.5/69/2018 oraz z dnia 6 maja 2021 r. nr AU-2/6730.5/64/2021.

Od dnia 21 lutego 2023 r. na terenie objętym ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasek" uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CIV/2823/23 z dnia 25 stycznia 2023 r. (opubl. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 6 lutego 2023 r. poz. 1067). Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji w kontekście ustaleń ww. planu miejscowego, stwierdzono, że ustalenia planu miejscowego nie są tożsame z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Wskazano w szczególności, że istnieją rozbieżności ustaleń decyzji wz oraz miejscowego planu, polegające na odmiennym ustaleniu niektórych parametrów zabudowy, w szczególności wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 1 głównej kalenicy, kąta nachylenia połaci dachowych, linii zabudowy. Ponadto w decyzji określono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 25%, a więc niższy nią to przewiduje plan miejscowy. Wskazano także, że na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze uznano, że stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne i zasadne, w związku z czym Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r. nr 1024/6732/2023 orzekł o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla opisanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyła B. Sp. z o.o. Sp. k. reprezentowana przez adw. G. J.. Odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie.

W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności braku rozpatrzenia całości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i zawieszenie przedmiotowego postępowania, z uwagi na wniesienie przez Odwołującą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasek" do momentu prawomocnego rozstrzygnięcia wskazanego postępowania.

W uzasadnieniu odwołania rozwinięto powyższy zarzut wskazując, że Organ I instancji wydając swoje rozstrzygnięcie całkowicie pominął kwestię wpływu wniesionej przez Odwołującą skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego obszaru "Piasek". Wskazano, że w razie uwzględnienia stanowiska Odwołującej przez sąd administracyjny odpadnie postawa wydania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie stanie się ona całkowicie bezprzedmiotowa. W związku z tym wygaszenie decyzji należy uznać za przedwczesne. W opinii Odwołującej sprawa ze skargi Odwołującej na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr CIV/2823/23 z dnia 25 stycznia 2023 r. zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie ma bezpośredni wpływ na istnienie podstawy zaskarżonej decyzji. W pełni celowym jest więc zawieszenie postępowania, aby uniknąć wydania decyzji administracyjnej, którą należałoby następczo uznać za bezprzedmiotową.

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 29 lutego 2024 roku, znak: SKO.ZP/415/47/2024 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 grudnia 2023 r.

W uzasadnieniu do wydanej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

W myśl art. 65 ust. 1 pkt u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie w przypadku, w któiym dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym z kolei stanowi art. 65 ust. 3 powyższej ustawy.

W świetle powyższej regulacji organ administracji publicznej ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 162 § 1 k.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia dotyczy bezprzedmiotowej decyzji i nakazane jest przez przepis prawa materialnoprawnego, tj. w rozpatrywanym przypadku przez art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stwierdzenie jej wygaśnięcia oznacza koniec możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę na podstawie tej decyzji. Jednym z przypadków, w których stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne, jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Na tle tego przepisu problem interpretacyjny dotyczy rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do ustaleń decyzji. "Inne", nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej, jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne". Użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. - w kontekście wykładni systemowej i celowościowej - wskazuje na zasadność jego szerokiego rozumienia. Podnosi się w piśmiennictwie, że pojęcie to należy interpretować szeroko w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji o warunkach zabudowy, na obszarach objętych planem. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie) jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są tożsame z tymi, które wynikają z planu (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 527).

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w obrocie prawnym aktualnie funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2008 r. nr AU-2/7331/1053/08 o ustaleniu warunków zabudowy. Należy również stwierdzić, że obowiązuje także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasek", który wszedł w życie w dniu 21 lutego 2023 r., a którym objęty jest teren przedmiotowej inwestycji.

Ponadto na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu odwołania wskazać należy, że fakt złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę w sprawie planu miejscowego w żaden sposób nie wpływa na moc obowiązującą uchwały w sprawie planu. Uchwała została uchwalona, prawidłowo ogłoszona i zgodnie z treścią ogłoszenia weszła w życie. Od tego momentu stanowi akt sprawa miejscowego, a więc akt prawny o mocy powszechnie obowiązującej. Fakt, że akt ten zostanie poddany kontroli sądowej nie wpływa na jego moc obowiązującą.

Kolegium wskazuje, że postępowanie niniejsze toczy się w trybie zwykłym, odwoławczym. Oznacza to, iż organ obowiązany jest brać pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydawania swojego rozstrzygnięcia (zasada aktualności). Wobec powyższego nie ma podstaw, aby uznać, że uchwała ws planu miejscowego obszaru "Piasek" na dzień wydania niniejszej decyzji nie obowiązuje, albo że jej moc wiążąca została w jakikolwiek sposób podważona. Uchwała pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje przewidziane w niej skutki, czego organy administracji orzekające w sprawie nie mogą pomijać, stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a.

Z kolei weryfikacji wymaga, czy ustalenia przedmiotowego planu miejscowego są inne niż warunki zabudowy ustalone w decyzji z dnia 18 marca 2008 r.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasek" teren inwestycji objęty decyzją o warunkach zabudowy z dnia 18 marca 2008 r. (AU-2/7331/1053/08) położony jest w obszarze, na którym wyznaczono tereny zabudowy usługowej, oznaczone symbolem U.4.1. Powyższe wynika z rysunku planu (karta 25).

Przeznaczeniem podstawowym terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową (symbol U.4.1.) jest realizacja budynków usługowych. Dla terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową uchwała przewiduje następujące warunki dla zabudowy (§30 uchwały w sprawie planu):

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30 %

2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0.9 - 3,0;

3) minimalną wysokość zabudowy: 16m

4) maksymalną wysokość zabudowy: 18 m;

Ponadto z przepisu § 29 ust. 11 uchwały (zasady kształtowania dachów) wynika dla przedmiotowego ternu nakaz stosowania dachów dwuspadowych i/lub wielospadowych o kącie nachylenia połaci w przedziale od 13° do 35°. W planie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy.

Dokonując porównania wyżej wskazanych warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji z wymogami wynikającymi z ustaleń obowiązującego planu, należy stwierdzić, że przedmiotowa decyzja musi ulec wygaszeniu. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że dla wygaszenia decyzji wystarczające jest wykazanie, że ustalone decyzją warunki są inne od ustanowionych w planie. Nie musi to oznaczać, że stoją one z postanowieniami planu w sprzeczności.

Po pierwsze wskazać należy, że inwestycja dla której ustalono warunki zabudowy miała polegać na budowie budynku wielorodzinnego z częścią usługową. Takie określenie funkcji nie jest zgodne z postanowieniami planu miejscowego, który w ogóle nie przewidział na przedmiotowym terenie realizacji zabudowy mieszkaniowej.

Należy wskazać również, że w świetle ustaleń planu dla obszaru zabudowy usługowej, istnieją rozbieżności także pomiędzy ustaleniami planu a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie parametrów zabudowy. W szczególności dotyczy to wysokości całkowitej budynku, która w decyzji ustalona została na maksymalnie 22 m, podczas gdy plan przewiduje maksymalnie 18m, kąta nachylenia połaci dachowych, który w decyzji określono w przedziale od 20° do 45°, a plan przewiduje przedział od 13° do 35°, a także wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który w decyzji ustalono na 25%, a plan przewiduje minimum 30%.

Reasumując, Kolegium stwierdza, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy musi ulec wygaszeniu w całości. Postanowienia decyzji są inne niż ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Piasek", a zakres wykazanych rozbieżności jest taki, że po wyeliminowaniu postanowień odmiennych niemożliwe jest zrealizowanie inwestycji objętej decyzją.

Odnosząc się na zakończenie do podnoszonej w odwołaniu kwestii, jakoby niniejsze postępowanie, w związku z wspomnianą wyżej złożoną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę w sprawie planu miejscowego obszaru "Piasek", miało podlegać zawieszeniu z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Kolegium wskazuje, że jest to twierdzenie chybione. W orzecznictwie akcentuje się, że ujawnione w sprawie zagadnienie można identyfikować jako kwestię wstępną tylko wtedy, gdy od jego rozstrzygnięcia w ogóle zależy możliwość rozpatrzenia sprawy administracyjnej, nie zaś to, czy w sprawie wydana zostanie decyzja o określonej treści (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2012 r., II SA/Kr 111/12). Dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie administracyjnej kwestią wstępną jest takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do ustalenia okoliczności faktycznych, których ustalenie w świetle przepisów prawa będących podstawą subsumpcji warunkuje załatwienie sprawy. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy jest aktualnie możliwe. Organy ustaliły aktualny stan faktyczny i prawny, który jest wystraczający dla zastosowania przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Przyszła treść wyroku zapadłego na skutek złożonej przez Odwołującą skargi ma oczywiście związek z przedmiotem niniejszego postępowania. Nie jest jednak tak, aby obecnie nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez tego wyroku. W związku z tym Kolegium, zobowiązane do orzekania w sprawie na zasadzie aktualności, w szczególności na podstawie aktualnego stanu prawnego, nie uwzględniło zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Skarżąca B. Spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w K. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata G. J., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7 oraz art. 77 §1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności braku rozpatrzenia całości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez Jego niezastosowanie.

Powołując się na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 lutego-2024Trznak: SKO.ZP7415/47/2024 w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarte w ww. decyzji z dnia 29 lutego 2024 r. są w znacznej mierze błędne, gdyż zostały dokonane z naruszeniem przepisów prawa, w tym również na skutek niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w sytuacji, w której Organ ogranicza lub odbiera Stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (art. 7a k.p.a.). Przytoczone wyłączenia nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie występują jednak wątpliwości, a to w zakresie rozumienia pojęcia "innych ustaleń" (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie uzasadniło w wyczerpujący sposób podstaw swego rozstrzygnięcia. Ponadto, organ nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który to obowiązek wynika z art. 77 § 1 k.p.a, stanowiąc gwarancję realizacji zasady prawdy materialnej statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy pomimo podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji zarzutów.

Organ rozpatrując materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie ponownie pominął kwestię wpływu wniesionej przez Odwołującą skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasek" uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CIV/2823/23 z dnia 25 stycznia 2023 r.. W razie uwzględnienia stanowiska Odwołującej przez sąd administracyjny odpadnie postawa wydania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie stanie się ona całkowicie bezprzedmiotowa.

W świetle powyższych faktów należy jeszcze raz podkreślić, iż zawieszenie przedmiotowego postępowania było w pełni zasadne. Sprawa ze skargi Odwołującej zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie ma bezpośredni wpływ na istnienie podstawy zaskarżonej decyzji. W pełni celowym było więc zawieszenie postępowania, aby uniknąć wydania decyzji administracyjnej, którą należałoby następczo uznać za bezprzedmiotową. W związku z powyższym doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Mając na uwagę powyższe skarga zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07).

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotowa sprawa dotyczy wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 977 ze zm.) – dalej jako "uPlan":

1. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

1a) nie wniesiono sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy dokonanego przez innego wnioskodawcę;

1b) inny wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;

2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

2. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, upłynął termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

3. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W myśl natomiast z art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.",

Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że organ wydaje decyzję o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jakkolwiek we wskazanym przepisie jest mowa o uchwaleniu planu miejscowego, to jednak nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy należy wiązać z wejściem w życie miejscowego planu nie zaś tylko z jego uchwaleniem. Zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy ma miejsce wówczas, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Aby decyzja o warunkach zabudowy wygasła musi być niezgodna z ustaleniami uchwalonego miejscowego planu. Gdyby przyjąć, że fakt uchwalenia miejscowego planu jest decydujący dla wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, to w istocie oznaczałoby to konieczność dokonywania oceny zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami prawa miejscowego, które jeszcze nie weszły życie (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2024 roku, sygn. II OSK 2407/22).

Organy na gruncie niniejszej sprawy były zobligowane ustalić, czy dla terenu, na którym jest planowana inwestycja, co do której wydano decyzję o warunkach zabudowy uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, a ponadto czy inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, upłynął termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Wszystkie te okoliczności na gruncie niniejszej sprawy zostały szczegółowo i gruntownie przez organy rozważone. Przede wszystkim nie budzi najmniejszej wątpliwości, że został uchwalony na tym obszarze plan miejscowy, co nastąpiło uchwałą Nr CIV/2823/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "PIASEK". Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 6 lutego 2023 r., poz. 1067 i weszła w życie z dniem 21 lutego 2023 roku – dalej też jako "plan miejscowy" lub "mpzp".

Nie budzi również wątpliwości, że inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też nie upłynął termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy jak i nie zgłosił budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Dokonując natomiast oceny, czy ustalenia uchwalonego planu miejscowego są inne niż warunki zabudowy w wydanej decyzji, organy w sposób szczegółowy przeanalizowały zapisy mpzp i porównały je z zapisami decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia z dnia 18 marca 2008 roku.

I tak zgodnie z zapisami planu miejscowego teren inwestycji objęty decyzją o warunkach zabudowy z dnia 18 marca 2008 r. (AU-2/7331/1053/08) położony jest w obszarze, na którym wyznaczono tereny zabudowy usługowej, oznaczone symbolem U.4.1. (por. § 5 ust. 1 pkt. 17 lit. d) planu miejscowego),

Zgodnie z treścią § 30 planu miejscowego:

1. Wyznacza się Teren zabudowy usługowej, oznaczony symbolem U.4.1, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi.

2. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%;

2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,9 – 3,0;

3) minimalną wysokość zabudowy: 16 m;

4) maksymalną wysokość zabudowy: 18 m;

5) zakaz lokalizacji pierwszej kondygnacji nadziemnej poza nieprzekraczalną linią lokalizacyjną.

Ponadto zgodnie z zapisami § 7 ust. 11 pkt. 2 lit. a) mpzp (Kolegium w uzasadnieniu do wydanej decyzji omyłkowo wskazało na zapis § 29 ust. 11 – jednakże nie budzi wątpliwości Sądu, że chodzi o zapis § 7 ust. 11 mpzp): "dla pozostałych budynków w zakresie geometrii i kształtu dachów ustala się nakaz stosowania dachów dwuspadowych i/lub wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 13° do 35°".

Natomiast jak wynika z treści decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia z dnia 18 marca 2008 r. nr AU-2/7331/1053/08 ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budynek mieszkalno - usługowy (wielorodzinny) z garażem podziemnym wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] położoną w K. przy Al. [...] oraz dodatkowo działkę nr [...] obr. [...] w zakresie infrastruktury technicznej, dojść i dojazdów" inwestycja dla której ustalono warunki zabudowy miała polegać na budowie budynku wielorodzinnego z częścią usługową (por. k. 1 a.a.).

Ponadto stosowanie do treści decyzji z dnia 18 marca 2008 roku całkowita wysokość budynku – wysokość głównej kalenicy ustalona została na maksymalnie 22 m (por. załącznik nr 1 do decyzji z dnia 18 marca 2008 roku część II punkt 1 lit. e) tiret 3). Kąt nachylenia połaci dachowych od 20° do 45° (por. załącznik nr 1 do decyzji z dnia 18 marca 2008 roku część II punkt 1 lit. e) tiret 1), natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi nie mniej niż 25 % (por. por. załącznik nr 1 do decyzji z dnia 18 marca 2008 roku część II punkt 1 lit. b).

Stosownie natomiast do zapisów planu miejscowego Teren zabudowy usługowej, oznaczony symbolem U.4.1, ma podstawowe przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi (por. § 30 ust. 1 mpzp). Przewidziane natomiast w planie miejscowym zasady zagospodarowania terenu przewidują, że maksymalna wysokość zabudowy wynosi 18 m (por. § 30 ust. 2 pkt. 4) mpzp), a minimalna wysokość zabudowy wynosi 16 m (por. § 30 ust. 2 pkt. 3) mpzp), kąt nachylenia połaci dachowych wynosi od 13° do 35° (por. § 7 ust. 11 pkt. 2) lit. a) mpzp). Ponadto plan przewiduje minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie 30% (por. § 30 ust. 2 pkt. 1) mpzp).

Zestawiając parametry ustalone w decyzji z dnia 18 marca 2008 roku z treścią planu miejscowego, należy wskazać, że trafne jest stanowisko organów, że przewidziane w wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zarówno funkcja inwestycji jak i ustalone, a przywołane powyżej parametry inwestycji nie są zgodne z postanowieniami planu miejscowego.

Słusznie zatem organy stwierdziły, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 18 marca 2008 roku musi ulec na podstawie art. 65 ust. 1 pkt. 2) uPlan i art. 162 § 1 pkt. 1) K.p.a. wygaszeniu w całości, a to z tego powodu, że postanowienia decyzji są inne niż ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Piasek", a zakres wykazanych rozbieżności jest taki, że po wyeliminowaniu postanowień odmiennych niemożliwe jest zrealizowanie inwestycji objętej decyzją.

W kontekście powołanych zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. należy wskazać, że trzeba podkreślić, że organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi przy tym do wniosku, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności sprawy zostały przez organ ustalone i zweryfikowane. Nie budzi przy tym wątpliwości prawidłowość (logiczność, spójność) stanowiska organów, co znalazło wyraz uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji.

Ze względu na powyższe nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności braku rozpatrzenia całości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4) K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W ocenie Skarżącej spółki podstawą do zawieszenia postępowania miało być zaskarżenie przez Spółkę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasek".

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że o zagadnieniu wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. można mówić wówczas, gdy ziszczą się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; por. też uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1980/12, NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. II OSK 3316/14).

Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Należy jednak podkreślić, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 lipca 2022 roku, sygn. II OSK 2537/19).

Zatem pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4) K.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18).

Wbrew jednak twierdzeniom Skarżącej złożenie skargi na uchwałę Nr CIV/2823/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "PIASEK" nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4) K.p.a. nie jest bowiem niemożliwe wydanie decyzji w tej sprawie bez uprzedniego rozstrzygnięcia skargi na plan miejscowy przez sąd administracyjny. Nie zachodzi tu związek przyczynowy, o jakim wyżej mowa. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że plan miejscowości obowiązuje, a jego treść jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy. Dokonanie jest oceny nie jest natomiast warunkowane treścią wyroku w sprawie skargi na przedmiotową uchwałę. Reasumując należy wskazać, że prawomocne rozstrzygnięcie kwestii ważności planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. dla sprawy wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy.

Pozbawione podstaw są także twierdzenia Skarżącej, jakoby na gruncie niniejszej sprawy istniały wątpliwości, co do rozumienia pojęcia "innych ustaleń" w rozumieniu art. 65 ust. 1 pkt. 2) uPlan.

Sąd podziela w pełni wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uPlan organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, chyba że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie regulacja powyższa zapobiega występowaniu w obrocie prawnym dwóch różnych podstaw prawnych do realizacji danej inwestycji i wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te są bowiem wydawane w sytuacji braku planu zagospodarowania, przyjąć zatem należy że ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji.

Ustawodawca posługuje się sformułowaniem "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąc, że zaistnienie tych "innych ustaleń" uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego). Problem interpretacyjny dotyczy zatem rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji. "Inne" nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne", lecz również użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uPlan - w kontekście wykładni systemowej i celowościowej - wskazuje na zasadność jego szerokiego rozumienia. Zasadnie podnosi się w piśmiennictwie, że "pojęcie to należy interpretować szeroko w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same z tymi, które wynikają z planu" (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 527). W istocie chodzi zatem o to, aby merytoryczne ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie różniły się od merytorycznych postanowień planu miejscowego dla danego terenu (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 września 2011 roku, sygn. II SA/Kr 899/11).

Taka też sytuacja zachodzi na gruncie niniejszej sprawy. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są inne niż zapisy planu miejscowego, co szczegółowo przedstawiono powyżej.

Dlatego też powyższy zarzut jest bezzasadny.

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.