Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 708/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 lit. d i f i pkt 2
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1165/19 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 kwietnia 2019 r. nr DO.4.6613.15.2017.MG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 4 kwietnia 2019 r., nr DO.4.6613.15.2017.MG, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1165/19, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Orzeczeniem z 9 stycznia 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w G., obj. lwh [...], o pow. łącznej 4261 m2, stanowiące własność J. R.1 (pkt 1 orzeczenia).

Pismem z 5 sierpnia 2016 r. J. R. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 9 stycznia 1951 r., w części dotyczącej pkt 1 orzeczenia.

Pismem z 10 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku przekazało przedmiotowy wniosek według właściwości Ministrowi infrastruktury i Budownictwa.

Z akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Stronami niniejszego postępowania nadzorczego są zatem: 1. spadkobierca poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tj. J. R., 2. podmioty, którym obecnie przysługują do wywłaszczonej nieruchomości prawa rzeczowe o charakterze właścicielskim (własność i użytkowanie wieczyste), tj.: Województwo Pomorskie - właściciel działki nr [...], - Teatr [...] im. [...] w G. - użytkownik wieczysty działki nr [...], - Gmina Miasta G. - właściciel działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...].

Dalej Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z powyższej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie (por. wyrok NSA z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/01).

Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji, uregulowana w art. 127-140 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a., jest weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Kontrolowane orzeczenie z 9 stycznia 1951 r. weszło do obrotu prawnego, bowiem zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 15 marca 1951 r., Nr 6, poz. 25, i stało się ostateczne w skutek braku zaskarżenia (na egzemplarzu ww. orzeczenia znajduje się adnotacja, pochodząca z 4 sierpnia 1965 r., w której wskazano, że orzeczenie to jest prawomocne). Tym samym przedmiotowe orzeczenie może stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a.

Przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Minister wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami, stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa. Występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyrok NSA z 26 maja 2015 r. sygn. akt ll OSK 2573/13, wyrok NSA z 7 marca 2012 r. sygn. akt l OSK 1337/11).

Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) – dalej zwanego "dekretem", dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Zgodnie zaś z art. 2 dekretu wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które: 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Zgodnie z treścią orzeczenia z 9 stycznia 1951 r. przedmiotowa nieruchomość o łącznej pow. 4261 m2 została wywłaszczona na cele użyteczności publicznej, tj. Teatr [...] oraz przylegle do niego ulice: [...], [...], [...], [...] i [...], na skutek ustalenia, że nieruchomość była zajęta na cele użyteczności publicznej i była nieprzerwanie użytkowana na ww. cel przez Skarb Państwa - Miasto G.

Odnosząc się do kwestii zajęcia nieruchomości na cele użyteczności publicznej Minister wskazał, że faktem powszechnie znanym jest, to że w 1942 r. pod K. (przy Pl. [...], pomiędzy ul. [...] i ul. [...]) N. w ramach akcji "[...]" (siła przez radość) zbudowali teatr dla zaspokajania potrzeb kulturalnych żołnierzy, marynarzy i lotników. Teatr przypominał swym wyglądem wielką stodołę, dlatego potocznie nazywany był "S.".

W dniu 28 marca 1945 r. G. została wyzwolona z okupacji niemieckiej przez wojska radzieckie. Już w kwietniu 1945 r. pracownicy kultury (Urzędu Miasta G. i Gdańskiego Wojewódzkiego Wydziału Kultury i Sztuki) objęli opiekę nad zabytkami i dziełami sztuki, w tym nad budynkami, w których prowadzono działalność kulturalną. W sierpniu 1945 r. w "stodole" rozpoczął działalność Teatr [...] "K." w G. prowadzony przez H. H. 26 października 1945 r. odbyło się przedstawienie inauguracyjne - "Moralność Pani Dulskiej" Gabrieli Zapolskiej. W okresie swojego istnienia (1945-1946) Teatr [...] "K." w G. wystawił kilkanaście premier spektakli (szczegółowe informacje o liczbie spektakli i frekwencji - Program Teatru Miejskiego w G. z 1946, zawierający informacje dotyczące zamknięcia sezonu 1945-1946). Przez cały okres działalności siedzibą teatru była poniemiecka "S.". W 1946 r. dyrektor teatru H. H. została odwołana. Teatr [...] "K." w G. 20 listopada 1946 r. przekształcono w Teatr W. pod dyrekcją l. G. Siedzibą tego teatru w dalszym ciągu był budynek poniemieckiego teatru "S.", aż do jego całkowitego zniszczenia w 1960 r. w skutek pożaru. W latach 1946-1951 Teatr W. w ww. budynku wystawił kilkadziesiąt premier spektakli. W 1979 r. praktycznie w tym samym miejscu powstał budynek Teatru [...] im. [...] w G.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że poniemiecki budynek teatru miejskiego w G. "S." położony był m.in. na ówczesnych parcelach nr [...] i [...], stanowiących własność J. R.1.

Pozostałe parcele, tj. parcela nr [...], [...], [...], [...]i [...], zostały zajęte pod przylegające do teatru drogi, place i skwery. Na parceli [...] położona była ul. [...] i ul. [...], na parceli [...] położona była ul. [...], na parceli nr [...] położona była ul. [...] zaś parcele nr [...] i [...] wchodziły w skład [...]. Powyższe ustalono na podstawie: mapy katastralnej z 6 września 1948 r., z której wynika, że na nieruchomości położony jest budynek Teatru [...] oraz ww. dróg, wniosku wywłaszczeniowego Prezydenta Miasta G. z [...] października 1949 r., w którym wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod teatr miejski i drogi, protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z 29 listopada 1950 r., w którym stwierdzono, że stan na nieruchomości jest zgodny z treścią wniosku wywłaszczeniowego i mapy sytuacyjnej. W szczególności w ww. protokole potwierdzono fakt wybudowania na tej nieruchomości przez okupanta teatru (w trakcie trwania rozprawy przeprowadzono oględziny nieruchomości) oraz opinii geodezyjnej z 13 lutego 2019 r., z której wynika, że na przedmiotowej nieruchomości położony jest budynek teatru i ww. drogi.

J. R.1, właściciel nieruchomości położonych pod K., objętych wykazem hipotecznym nr [...], [...] i [...], w piśmie z 3 marca 1947 r. skierowanym do Zarządu Miasta G. potwierdził okoliczność wybudowania w czasie wojny na ww. nieruchomościach budynku teatru przez okupanta niemieckiego. Wskazał również, że zarząd miejski zajął przedmiotową nieruchomość po wojnie i w dalszym ciągu użytkuje wybudowany na niej budynek na cel teatru miejskiego. Nie kwestionował konieczności wykorzystania nieruchomości na cele użyteczności publicznej, lecz domagał się przyznania za przedmiotową nieruchomość nieruchomości zamiennej oraz uregulowania sprawy czynszu za bezumowne użytkowanie nieruchomości od czasu jej zajęcia do 1 stycznia 1947 r.

Fakt istnienia budynku teatru oraz dróg z nim sąsiadujących potwierdzają zdjęcia pochodzące z 1945 r. (prace porządkowe przy [...] - Archiwum Cyfrowe w G. sygn. [...]), z 1946 r. (Państwowy Teatr W. - stodoła - zdjęcie pochodzące z portalu internetowego "fotopolska.eu") oraz z 1951 r. (fot. Edmunda Zdanowskiego pochodząca ze zbiorów Działu Teatralnego MNG), których wydruki znajdują się w aktach sprawy. Powyższe fakty potwierdzają również artykuły i książki: "60 lat teatru W." - portal Nasze Miasto.pl, "Państwowy Teatr W. 1946-1956" pod red. Waleriana Lachnitta, "Teatr po roku 1945"- portal Encyklopedia Gdańska, "Teatry pod Kamienną Górą" i "S. czy teatr" - portal e-teatr.pI, "Historia Teatru" - portal Teatru [...] im. [...] w G., "Na początku był Gall" - portal miasta Gdańska, których wydruki znajdują się w aktach przedmiotowej sprawy.

Minister wskazał, że stan zagospodarowania tego terenu po wywłaszczeniu nie uległ zasadniczym zmianom. W miejsce zniszczonego poniemieckiego budynku teatru - "stodoły" wybudowano budynek Teatru [...] im. [...] w G. Z uwagi na znacznie większą kubaturę tego budynku część dotychczasowych ulic znalazło się pod ww. budynkiem (część ul. [...], ul. [...] i ul. [...]). Wydzielono część ul. [...] i nadano jej nazwę ul. [...], a część [...] weszło w skład Parku Rady Europy. Obecnie przedmiotowe nieruchomości w dalszym ciągu wykorzystywane są na cele wskazane w orzeczeniu wywłaszczeniowym.

W ocenie organu nadzoru nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. przez Skarb Państwa na cele użyteczności publicznej. Parcele nr [...] i [...] zostały zajęte pod Teatr [...] w G., tj. cel użyteczności publicznej wskazany w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu zaś parcele nr [...], [...] [...], [...] i [...] zostały zajęte przez Skarb Państwa pod ulice i place publiczne, skwery i zieleńce tj. na cel użyteczności publicznej wskazany w art. 2 pkt 1 lit. d dekretu.

Jeżeli chodzi o kwestię wprowadzenia właściciela w posiadanie w 1946 r. na podstawie postanowienia Sądu G. w G. z [...] maja 1946 r., sygn. akt ll [...], Minister wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest protokołu (ani jakiegokolwiek innego dokumentu), który udowadniałby faktyczne wykonanie przedmiotowego postanowienia. Ponadto brak jest jakiejkolwiek informacji, aby Skarb Państwa władał przedmiotową nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy, najmu lub innego tytułu prawnego. Z treści pisma właściciela nieruchomości z [...] marca 1947 r. jednoznacznie wynika, że Skarb Państwa władał nieruchomością w latach 1945-1947 i nie uiszczał z tego tytułu jakichkolwiek opłat. Mimo przeprowadzenia sądowego postępowania w przedmiocie przywrócenia posiadania przedmiotowej nieruchomości, właściciel nie odzyskał faktycznego nad nią władania. Skarb Państwa uznawał siebie za właściciela nieruchomości (m.in. wykonywał remonty budynku po zniszczeniach wojennych, dostosowywał go do celów teatrów w nim działających, budował i remontował drogi położone na nieruchomościach, kształtował stan zagospodarowania nieruchomości).

Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów (m.in. protokołu rozprawy, wniosku wywłaszczeniowego, pisma J. R.1 z [...] marca 1947 r. i zdjęć) wynika w sposób jednoznaczny, że nieruchomość od momentu jej zajęcia przez Urząd Miasta G. była zajęta i użytkowana z przeznaczeniem na teatr i pod przylegające do niego drogi i place (skwery).

Nie budzi też wątpliwości, że nieruchomości objęte wnioskiem wywłaszczeniowym zostały zagospodarowane ze środków publicznych (wystarczy porównać zdjęcie z 1945 r. z późniejszymi zdjęciami okolic K. i [...]).

Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. pismem z [...] września 1950 r. poinformowało, że wykorzystanie przedmiotowych nieruchomości na cel wskazany we wniosku z [...] października 1949 r. jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego tej części miasta.

Nie można zatem uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 1 i 2 dekretu.

Stosownie do art. 3 ust. 1 dekretu ubiegający się o wywłaszczenie winien zgłosić wniosek do właściwego wojewody do 31 grudnia 1950 r. W aktach archiwalnych zachował się przedmiotowy wniosek Prezydenta m. G. z [...] października 1949 r. (data wpływu do organu - 20 października 1949 r.), skierowany do Wojewody Gdańskiego. Wniosek został uprzednio zatwierdzony przez Miejską Radę Narodową m. G. uchwałą podjętą [...] stycznia 1949 r., a także przez Prezydium Gdańskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej 19 kwietnia 1949 r. (w aktach archiwalnych znajduje się wyciąg z protokołu nr 1/49 z posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej m. G. oraz wyciąg z protokołu nr 22/40 z posiedzenia Prezydium Gdańskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej). We wniosku wywłaszczeniowym wskazano, że nieruchomość była zajęta przez Gminę m. G. na wybudowany w okresie wojny gmach Teatru [...] oraz pod przyległe ulice: [...], [...], [...], [...] i [...] i nadal była użytkowana na ten cel.

Nie można zatem uznać, by doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 dekretu do wniosku załączano tylko ogólny plan sytuacyjny, przewidziany w art. 11 § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem", natomiast dane przewidziane w pkt 2 i 3 tegoż § 1 (wyciągi z ksiąg hipotecznych i wykaz właścicieli) i art. 17 § 2 (granice i rodzaj każdej nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia, powierzchnie wyrażone w metrach kwadratowych, imiona i nazwiska właścicieli oraz tych osób trzecich, którym służą prawa rzeczowe na danej nieruchomości, z wymienieniem tych praw zgodnie z księgą hipoteczną, a w braku jej na zasadzie innych odpowiednich dokumentów) ubiegający się o wywłaszczenie przedstawiał tylko o tyle, o ile był w ich posiadaniu.

W aktach archiwalnych zachowały się załączniki do wniosku w postaci planu orientacyjnego, planu sytuacyjnego (m.in. nieruchomości stanowiących własność J. R.1), odpisu ww. uchwał z 21 stycznia 1949 r. i z 19 kwietnia 1949 r., wykaz właścicieli wywłaszczonych gruntów, wykaz wierzycieli rzeczowych oraz 21 wyciągów z ksiąg hipotecznych (w tym wykazów hipotecznych nr 228, 229 i 230). Nie można zatem uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 dekretu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu do wywłaszczenia na jego podstawie stosowano odpowiednio przepisy rozporządzenia. Zmiany opisane w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu dotyczyły zawiadomień i doręczeń. Zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia, przewidziane w rozporządzeniu (art. 6-25 rozporządzenia), zastąpione zostały przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego.

Obwieszczeniem z 24 sierpnia 1950 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie poinformowano strony, że wniosek wywłaszczeniowy wraz z załącznikami został wyłożony w lokalu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. do wglądu stron, które miały 14 dni na złożenie wniosków lub sprzeciwów. Przedmiotowe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. w dniach 28 sierpnia 1950 r. – 11 września 1950 r.

Z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] września 1950 r. wynika, że nie zostały zgłoszone żadne wnioski ani sprzeciwy. Jednocześnie organ poinformował, że wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości na cel wskazany we wniosku z 18 października 1949 r. jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego tej części miasta.

Ogłoszenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zamieszczono również w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 1 września 1950 r. Nr 17, poz. 106.

Zgodnie z art. 21 rozporządzenia wojewoda (a po jego likwidacji - prezydium wojewódzkiej rady narodowej) wyznaczając rozprawę, co do wywłaszczenia, powinien zawiadomić o miejscu i terminie rozprawy co najmniej na 14 dni przedtem: wywłaszczającego, właściciela, osoby, które zgłosiły wnioski lub sprzeciwy oraz osoby trzecie, których te wnioski, sprzeciwy lub odpowiedzi na nie bezpośrednio dotyczą.

Obwieszczeniem z 10 listopada 1950 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku zawiadomiło o terminie rozprawy wywłaszczeniowej przewidzianej na 29 listopada 1950 r. o godz. 9.00 w lokalu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Pismo to zostało wysłane do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. 11 listopada 1950 r. Kwerenda dokonana w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku nie doprowadziła do odnalezienia przedmiotowego ogłoszenia o terminie rozprawy. Nie można również sprawdzić, czy doszło do wywieszenia zawiadomienia o rozprawie na tablicy ogłoszeń urzędowych, co stanowi kluczową okoliczność dla dokonania oceny, czy rażąco naruszono ww. przepis albowiem w aktach archiwalnych nie zachował się egzemplarz z klauzulą wskazującą na dokonanie wywieszenia odpowiednich ogłoszeń.

Minister wskazał, że zgromadzone w sprawie akta archiwalne zachowały się tylko w części, a niezachowanie się pełnych akt wywłaszczeniowych po ponad 60 latach od wydania orzeczenia nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Jednocześnie w protokole rozprawy z 29 listopada 1950 r. wynika, że obwieszczenia o terminie rozprawy zostały podane do wiadomości publicznej zgodnie z postanowieniami dekretu i prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym i w czasie trwania obwieszczeń osoby zainteresowane nie zgłosiły żadnych wniosków ani sprzeciwów.

W tych warunkach nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu oraz art. 21 rozporządzenia.

Zgodnie z treścią art. 22 § 1 i 2 rozporządzenia, który miał odpowiednie zastosowanie do kontrolowanego postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 4 ust. 1 dekretu, wojewoda (a po jego likwidacji - prezydium wojewódzkiej rady narodowej) wydawał orzeczenie o wywłaszczeniu albo odmawiał jego wydania, po przeprowadzeniu rozprawy, przy czym orzeczenie wywłaszczeniowe powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, cel wywłaszczenia z określeniem rodzaju projektowanych robót oraz uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków i sprzeciwów.

Zgodnie z treścią znajdującego się w aktach archiwalnych protokołu rozprawa odbyła się 29 listopada 1950 r. Na rozprawie nie było właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Z przedmiotowego protokołu wynika, że w trakcie rozprawy odbyły się oględziny na podstawie których dokonano ustaleń faktycznych, co do nieruchomości. Przedstawiciel wnioskodawcy wskazał, że m.in. na przedmiotowej nieruchomości okupant w czasie wojny wybudował teatr. Wcześniej parcele objęte wnioskiem wywłaszczeniowym były niezabudowane. Przewodniczący rozprawy stwierdził, że stan faktyczny nieruchomości jest zgodny ze wskazanym we wniosku wywłaszczeniowym.

Treść orzeczenia z 9 stycznia 1951 r. spełnia wymogi art. 22 § 2 rozporządzenia, albowiem zawiera m.in. określenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz celu wywłaszczenia. W orzeczeniu wskazano dokładnie, że wywłaszczeniu podlegają nieruchomości położone w G. objęte księgą wieczystą G. wykaz L: [...], [...] i [...] o łącznej pow. 4261 m2. W orzeczeniu wskazano, że wywłaszczenie podlega na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. W treści orzeczenia pouczono, że ustalenie odszkodowania nastąpi na wniosek jednej ze stron.

Orzeczenie wywłaszczeniowe z 9 stycznia 1951 r. zamieszczono w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 15 marca 1951 r., Nr 6, poz. 25. W aktach sprawy nie zachował się dowód obwieszczenia ww. orzeczenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Okoliczność, że po ponad 60 latach od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego nie odnalazły się pełne akta archiwalne dotyczące postępowania wywłaszczeniowego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że dokumenty takie nie zostały sporządzone bowiem takie domniemanie godziłoby w zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa). Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 22 § 2 rozporządzenia.

W orzeczeniu z 9 stycznia 1951 r. nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a., albowiem: - nie naruszono przepisów o właściwości, brak jest dowodów na okoliczność, że rozstrzygnięto sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), - nie doszło do skierowania decyzji (orzeczenia) do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność orzeczenia nie budzi wątpliwości, - brakuje podstaw do twierdzenia, że rozstrzygnięcie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 4 kwietnia 2019 r. J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa; 2) art. 6 k.p.a. polegające na błędnej wykładni pojęcia działania przez organ na podstawie przepisów prawa; 3) art. 7 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy; 4) art. 16 k.p.a. polegające na błędnej wykładni pojęcia trwałości decyzji administracyjnej. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji wprawdzie stwierdził, że w aktach postępowania wywłaszczeniowego brak jest dokumentów, z których wynikałby fakt zawiadomienia stron o rozprawie administracyjnej i orzeczeniu (brak ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku i brak dowodu wywieszenia ogłoszenia na tablicy ogłoszeń urzędowych), jakie wymagane były przez art. 4 ust. 1 pkt. 4 dekretu, ale niezachowanie się tych dokumentów w aktach wywłaszczeniowych po 60 latach nie może prowadzić do stwierdzenia, że czynności takich nie dokonano, bowiem mogły się one nie zachować w aktach.

Ponadto organ stwierdził, że na podstawie art. 16 k.p.a. wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy interpretować na korzyść pozostawienia decyzji w obrocie prawnym.

Zdaniem skarżącego jest to stanowisko niesłuszne i stanowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 16 i art. 156 k.p.a. Zasada opisana w art. 16 k.p.a. wyraża się w tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Tak na przykład Dawidowicz. Ogólne postępowanie administracyjne, str. 123 lub KPA Komentarz B. Adamiak i J. Borkowski C.H Beck wydanie 13, teza 1 do art. 16. Do tych odpowiednich przepisów prawa pozwalających zmienić decyzje należy m.in. art. 156 k.p.a.

Art. 16 k.p.a. nie pozwala na jakąkolwiek interpretację prawa, czy stanu faktycznego, czy też tworzenia jakichkolwiek domniemań. Skutkiem stosowania takich domniemań jest to, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy. Tego, czy czynności zawiadomienia o rozprawie i o orzeczeniu zostały dokonane, czy nie. Ustalenie stany faktycznego jest natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a. podstawowym obowiązkiem organu. Obowiązkiem każdego organu jest także działanie zgodne z prawem (art. 6 k.p.a.). Niedochowanie tego obowiązku winno skutkować uznaniem decyzji za nieważną.

Jednym z podstawowych obowiązków organu jest zapewnienie stronie możliwości brania udziału w postępowaniu. W toku postępowania wywłaszczeniowego właściciel nieruchomości wywłaszczonej został tego prawa pozbawiony. To, czy on mógłby się bronić przed wywłaszczeniem, czy nie i w jakim zakresie, nie ma znaczenia.

Brak reakcji organu rozpatrującego wniosek w trybie art. 156 k.p.a. jest także naruszeniem zasady wyrażonej w art. 6 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w aktach wywłaszczeniowych nie ma żadnych informacji o tym, że uległy zniszczeniu, uszkodzeniu, czy nie zachowały się w całości lub zaginęły. Można nawet powiedzieć, że prowadzono je bardzo skrupulatnie. Przy dokonywaniu innych czynności (zawiadomieniu o wszczęciu postępowania) zachowały się dokładne informacje o dokonaniu ogłoszeń i o wywieszeniu informacji. Przepisy proceduralne zawarte w dekrecie (zawiadomienie właściciela nieruchomości wywłaszczanej poprzez ogłoszenie, czy wywieszenie na tablicy ogłoszeń), w świetle współczesnych norm prawnych demokratycznego państwa prawa, byłyby uznane za niedopuszczalne -niekonstytucyjne.

Akceptowanie zatem nieprzestrzegania i tak "niesprawiedliwych" przepisów należy uznać za niedopuszczalne. Adres J. R.1 (właściciela nieruchomości wywłaszczonej) był znany urzędowi, na wniosek którego toczyło się wywłaszczenie. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia jest opisana jego korespondencja z władzami miasta dotycząca tejże nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.

Uczestnik postępowania Gmina Miasto G. w piśmie z 20 września 2019 r. wniosła o oddalenie skargi. Gmina wskazała, że skarżący w treści skargi nie wyjaśnił, na czym polega – jego zdaniem – naruszenie przez Ministra art. 6, art. 7, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Gmina podzieliła stanowisko organu nadzoru, że wadę nieważności trzeba wykazać, ponieważ istnieje domniemanie prawidłowości i legalności decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a). Poza tym postępowanie nieważnościowe służy do eliminacji wad decyzji, a nie wad postępowania. W tym drugim przypadku właściwa jest instytucja wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 286/99).

Powołanym na wstępie wyrokiem z 17 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi wiązać się z oczywistym naruszeniem prawa i skutkami tego naruszenia, które nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie. Dodatkowo znaczenie ma charakter naruszonego przepisu, ponieważ nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, tj. takim, które bez większych zabiegów interpretacyjnych pozwala wysnuć wniosek, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (treść rozstrzygnięcia). Taki stan rzeczy musi zostać wykazany w sposób bezsporny. Dopiero wówczas może dojść do przełamania wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej stabilność obrotu prawnego.

Wobec tego, że stwierdzenie nieważności mogą powodować jedynie najcięższego kalibru wady decyzji, w orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II GSK 902/09, wyrok NSA z 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 372/10).

Sąd wojewódzki wskazał, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Warto dodać, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

Mając na uwadze naturę sankcji nieważności decyzji Sąd I instancji uznał, że w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 9 stycznia 1951 r., nr A.O.I-5/17/50, o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w G., objętych lwh: [...] , [...] , [...] o łącznej pow. 4261 m2 (pkt 1 orzeczenia), zostało przez organ nadzoru w sposób dostateczny wykazane, że kwestionowane orzeczenie w tej części nie zawiera wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wady rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Inwestycji i Rozwoju trafnie wskazał, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane w trybie dekretu. Art. 1 ust. 1 dekretu przewidywał, że dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Z kolei z art. 2 dekretu wynikało, że wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które: 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Z treści kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego (pkt 1 osnowy) wynika, że nieruchomości zapisane w księdze wieczystej G. Wkl: [...] , [...] , [...] o łącznej pow. 4.261 m2 (obejmujące parcele nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]) stanowiące przed wywłaszczeniem własność J. R.1 zostały zajęte w okresie II wojny światowej na cel użyteczności publicznej, tj. pod budowę budynku teatru (art. 2 pkt 1 lit. f dekretu) oraz pod przyległe ulice: [...], [...], [...], [...] i [...] (art. 2 pkt 1 lit. d dekretu).

Poza sporem jest to, że przeznaczenie części spornego gruntu pod budowę budynku teatru, w czasie wojny 1939-1945, w dacie wywłaszczenia (9 maja 1945 r.) i w dacie wejścia w życie dekretu (16 kwietnia 1948 r.), realizowało cel użyteczności publicznej (art. 320 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli – Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.).

Z wniosku z 18 października 1949 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, który został złożony w terminie z art. 3 ust. 1 dekretu (w 1949 r.), wynika bowiem, że sporne nieruchomości zostały zajęte w okresie wojny 1939-1945 r. pod budowę gmachu teatru miejskiego oraz pod przyległe ulice: [...], [...], [...], [...] i [...] oraz że są nadal użytkowane na te cele użyteczności publicznej. Wnioskodawca wskazał, że wywłaszczenie będzie polegało na odjęciu prawa własności na rzecz Gminy Miasta G.

Z treści wniosku wywłaszczeniowego (pochodzącego od jednostki samorządu terytorialnego) wynika, że został on zatwierdzony przez Prezydium Gdańskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej na posiedzeniu 19 kwietnia 1949 r., a więc zgodnie z wymogiem zawartym w art. 3 ust. 2 dekretu.

Do wniosku zostały załączone: 1. plany sytuacyjne wywłaszczanych gruntów, 2. plan orientacyjny, 3. wyciągi hipoteczne, 4. wykaz właścicieli wywłaszczanych gruntów, 5. wykaz wierzycieli rzeczowych, 6. odpis uchwały Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1949 r. o wystąpieniu z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz odpis uchwały Prezydium Gdańskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z 19 kwietnia 1949 r. o zatwierdzeniu uchwały MRN w G. (kopia mapy katastralnej nieruchomości z wykazu L: [...], [...], [...], uwierzytelnione odpisy z ksiąg wieczystych tom 14 wykaz L: [...], [...], [...], wykaz właścicieli wywłaszczonych gruntów, wykaz obciążeń hipotecznych i praw osób trzecich, odpisy ww. uchwał obejmujące wyciągi z protokołów nr 1/49 i 22/49 - w aktach sprawy).

Z zebranych w sprawie materiałów dotyczących historii Teatru [...] w G. i Teatru W. w G. oraz pisma J. R.1 z [...] marca 1947 r. wynika, że na przedmiotowym gruncie Niemcy pobudowali w czasie wojny prowizoryczny teatr garnizonowy, gdzie organizowano występy rewiowe. Teatr był nazywany potocznie "S". Od jesieni 1945 r. nosił nazwę Teatr [...] "K.", a następnie w sezonie 1946/47 Teatr [...] "W.", od sezonu 1948/49 Państwowy Teatr "W.". Teatr działał do 1960 r., kiedy doszczętnie spłonął budynek.

Niewątpliwie w okresie wojny 1939-1945 i w dniu wejścia w życie dekretu (16 kwietnia 1948 r.) Gmina Miejska w G. władała spornymi nieruchomościami.

Rację ma Minister, że co prawda postanowieniem z 28 maja 1946 r., sygn. akt II Co 259/46, Sąd Grodzki w G. postanowił o wprowadzeniu J. R.1 w posiadanie nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych Lwh: [...], [...], [...], jednakże z pisma J. R.1 z [...] marca 1947 r. wynika, że orzeczenie to nie zostało przez niego wykonane. Z treści pisma z 1947 r. wynika, że J. R.1 miał świadomość wykorzystywania przez Miasto G. spornego terenu w czasie wojny 1939-1945 i po wojnie na działalność teatralną. Dlatego też J. R.1 domagał się od Zarządu Miasta G. przyznania nieruchomości zamiennych, a także uregulowania sprawy czynszu za użytkowanie gruntu pod teatrem, do czasu otrzymania gruntów zamiennych.

Fakt istnienia dróg w sąsiedztwie budynku teatru w czasie wojny 1939-1945 i po wojnie potwierdza materiał zdjęciowy i mapowy. Materiały dotyczące historii Teatru [...] w G. wskazują np., że ul. [...] w czasie wojny 1939-1945 nosiła nazwę [...] i [...].

Zatem rację ma zdaniem Sądu wojewódzkiego Minister Inwestycji i Rozwoju, że zostały spełnione wymogi dotyczące dopuszczalności wywłaszczenia z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 lit. d i f i pkt 2 dekretu oraz wymogi formalne z art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 dekretu.

Pismem z 24 sierpnia 1950 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe, jak tego wymagał art. 12 § 1 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego z 1 września 1950 r. Nr 17 pod poz. 106, a więc z zachowaniem trybu z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu. Obwieszczenie znajduje się w aktach sprawy i spełnia wymogi z art. 14 § 1 i 2 rozporządzenia. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wywieszone było także na tablicy ogłoszeń w siedzibie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. w okresie od 28 sierpnia do 11 września 1950 r. (pismo Prezydium MRN w G. z [...] września 1950 r.), a więc zgodnie z art. 14 § 3 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu. Żadne wnioski i sprzeciwy nie wpłynęły do organu gminnego.

Orzeczenie o wywłaszczeniu z 9 stycznia 1951 r. zawiera niezbędne dane, o których mowa w art. 22 § 2 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu. Wskazuje przedmiot i rozmiar wywłaszczenia (nieruchomości zapisane w księgach wieczystych m. G., Lwh: [...], [...], [...] o pow. 4261 m2), cel wywłaszczenia (pod budowę gmachu teatru, pod ulice) i kto jest beneficjentem wywłaszczenia (Skarb Państwa). Wskazanie jako beneficjenta wywłaszczenia Skarbu Państwa, a nie Gminy Miejskiej G. (jednostki samorządu terytorialnego) wynikało z tego, że z dniem 13 kwietnia 1950 r. zniesione zostały związki samorządu terytorialnego i ich mienie przejęło Państwo (art. 32 w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej – Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.).

Orzeczenie wywłaszczeniowe zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego z 15 marca 1951 r., Nr 6 pod poz. 25, a więc zgodnie z trybem z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu. Orzeczenie to w części orzekającej w pkt 1 (w zakresie dotyczącym spornych nieruchomości) nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne po upływie 14 dni od jego opublikowania (art. 25 § 2 rozporządzenia).

Kwestionowane orzeczenie z 9 stycznia 1951 r. nie zawiera innych wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a.

Orzeczenie to zostało wydane przez organ właściwy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Pierwotnie organem właściwym do orzekania w sprawach wywłaszczeniowych był, zgodnie z art. 3 § 1 rozporządzenia, właściwy miejscowo wojewoda. Kompetencje wojewodów przejęły zaś - stosownie do art. 37 w zw. z art. 33 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) - prezydia wojewódzkich rad narodowych.

Orzeczenie wywłaszczeniowe weszło do obrotu prawnego i nadawało się do wykonania. Na jego podstawie dokonano 5 listopada 1965 r. wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej m. G. Wkl 230.

Tyle udało się ustalić, rozpatrzyć i ocenić w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, w tym na podstawie archiwalnych materiałów o zawartości dostępnej po ponad 60 latach od daty wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w szczególności kwestii niezawiadomienia J. R.1 w drodze publicznego ogłoszenia o wyznaczeniu rozprawy, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że obowiązujące w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego ogólne przepisy o wywłaszczeniu przewidywały, że w przypadku, gdy orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczyło większej liczby osób (taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie), jego treść mogła być podana do wiadomości zainteresowanych za pomocą obwieszczeń we właściwych gminach (art. 25 § 1 rozporządzenia).

Jednakże w tym zakresie dekret wprowadził istotną różnicę. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu zawiadomienie i doręczenie do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku postępowania uregulowanego w art. 6-25 rozporządzenia zastąpiono ogłoszeniem w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tego ogłoszenia w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego taka zmiana świadczyła o tym, że skutek doręczenia należało wiązać z ogłoszeniem treści orzeczenia o wywłaszczeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a nie z wywieszeniem odpisu tego ogłoszenia w siedzibie miejskiej rady narodowej. Taki wniosek wzmacnia regulacja z art. 24 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) – dalej zwanego "r.p.a". W tym przepisie normodawca wskazał, że w przypadku braku możliwości doręczenia zawiadomienia odbiorcy poprzez bezpośrednie oddanie do rąk tegoż odbiorcy lub jego zastępcy prawnego, adresata pisma zawiadamia się poprzez obwieszczenie w urzędzie wysyłającym oraz dwukrotne ogłoszenie w gazecie rządowej. W tym przypadku doręczenie ma skutek w dniu drugiego ogłoszenia.

Takie stanowisko potwierdza też art. 83 r.p.a., wiążąc rozpoczęcie terminu do wniesienia odwołania z samym ogłoszeniem, a nie dodatkowym wywieszeniem odpisów ogłoszenia.

Zdaniem Sądu I instancji z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu oraz art. 24 ust. 3 i art. 83 r.p.a. wynika więc, że prawodawca dał priorytet doręczeniu w publikatorach rangi wojewódzkiej, w tym pierwszym przypadku publikatorowi urzędowemu.

W aktach sprawy znajduje się protokół rozprawy wywłaszczeniowej, która odbyła się w gmachu Prezydium MRN w G. 29 listopada 1950 r. Faktem jest, że z nadesłanych archiwalnych dokumentów sprawy wywłaszczeniowej nie wynika, aby o terminie rozprawy zawiadomiono właściciela J. R.1 poprzez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Z treści protokołu rozprawy wynika jedynie, że obwieszczenie o rozprawie z 10 listopada 1950 r. zostało ogłoszone w sposób przewidziany prawem.

Tym niemniej nie można w sposób niewątpliwy wykazać, że w sprawie nie miało miejsce publiczne ogłoszenie o wyznaczeniu rozprawy, skoro organ dysponuje jedynie materiałem archiwalnym z akt wytworzonych ponad 60 lat temu. Nie wiadomo, jakie jeszcze dokumenty w rzeczywistości zawierały w 1950 r. oryginalne akta wywłaszczeniowe, poza tymi, które udało się pozyskać.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że orzeczenie o wywłaszczeniu miało charakter zbiorczy, dotyczyło wielu nieruchomości. Na przestrzeni lat akta te mogły być rozłączane i wypożyczane podmiotom zewnętrznym na użytek innych spraw. Wobec tego nie jest pewne, jaką zawartość miały akta wywłaszczeniowe w dacie wydawania orzeczenia o wywłaszczeniu. Nawet jednak gdyby uznać, że o rozprawie wywłaszczeniowej nie zostali zawiadomieni właściciele wywłaszczanych nieruchomości w drodze publicznego ogłoszenia, to należało zaakceptować stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że naruszenie tego rodzaju nie miałoby charakteru "rażącego" naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu. W niniejszej sprawie J. R. nie miał zastrzeżeń do przesłanek warunkujących wywłaszczenie. Nie wniósł odwołania od orzeczenia o wywłaszczeniu.

Co istotne, art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu miał charakter proceduralny. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało skutecznie wszczęte i zostały spełnione materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia, to brak publicznego ogłoszenia o wyznaczeniu rozprawy byłby istotnym uchybieniem procedurze wywłaszczeniowej, ale nie "rażącym". Wada ta nie miałaby bowiem wpływu na wynik sprawy wywłaszczeniowej (treść orzeczenia o wywłaszczeniu). Zatem nie byłoby to szczególne ciężkie (kwalifikowane) naruszenie prawa, skoro orzeczenie wywłaszczeniowe i tak byłoby merytorycznie poprawne. Skutki społeczno-gospodarcze tego naruszenia w zestawieniu z charakterem naruszonego przepisu świadczyłyby o tym, że naruszenie prawa wynikające z braku publicznego ogłoszenia o wyznaczeniu rozprawy przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu miałoby mniejszą wagę, aniżeli zasada trwałości decyzji administracyjnej wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a., skoro orzeczenie o wywłaszczeniu jest merytorycznie poprawne.

Poza tym zarzut dotyczący braku dowodów o dokonaniu publicznego ogłoszenia o wyznaczeniu rozprawy wiąże się z kwestią nienależytego zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, a więc z okolicznościami mogącymi ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nieważnościowej nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 6, art. 7 i art. 16 k.p.a. Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Właściwie zinterpretował art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 k.p.a. Jeżeli chodzi o ocenę materiału dowodowego przez Ministra, to - zdaniem Sądu I instancji - nie narusza ona standardów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Również motywy rozstrzygnięcia podane zostały w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a.

Uwzględniając specyfikę postępowania wyjaśniającego w sprawie nadzorczej trzeba wskazać, że organ nadzoru winien ustalić, czy w świetle zebranego materiału dowodowego (w tym przede wszystkim materiału, którym dysponował organ wydając orzeczenie w trybie zwykłym), kwestionowane orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Minister ten obowiązek wykonał – w ocenie Sądu wojewódzkiego – należycie. Podnoszone w skardze okoliczności nie zaprzeczyły stanowi faktycznemu i prawnemu jaki był podstawą wydania orzeczenia wywłaszczeniowego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji nie dopatrzył się uchybień organu nadzoru, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt. 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., wniósł J. R., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

Orzeczeniu temu zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez ustalenie, że brak zawiadomienia strony o rozprawie administracyjnej i brak zawiadomienia strony o orzeczeniu wydanym w sprawie administracyjnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W związku z czym na podstawie art. 185 § 1 i 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Wniósł o zasądzenie kosztów od strony przeciwnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści art. 77 konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Zatem każde naruszenie prawa, które w swej konsekwencji prowadzi do pozbawienia obywatela dochodzenia uprawnień konstytucyjnych winno być traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik Gmina Miasto G., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o odrzucenie (względnie o oddalenie) skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności uczestnik postępowania podniósł, że skarga kasacyjna złożona przez skarżącego kasacyjnie nie spełnia wszystkich wymogów skargi kasacyjnej określonych w przepisach ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna jest kwalifikowanym pismem procesowym, co oznacza, że dla zachowania odpowiedniej formy pisma musi spełniać zarówno wymagania ogólne, dotyczące wszystkich pism w postępowaniu sądowym, jak i wymagania szczególne. Do wymagań szczególnych, właściwych wyłącznie dla skargi kasacyjnej ustawa zalicza m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Nadto uczestnik postępowania wskazał, że nieprawidłowe sformułowanie zarzutu, brak jego rozwinięcia i wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, utrudnia odniesienie się do twierdzeń skarżącego. W ocenie Gminy Miasta G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poddał rzetelnej kontroli decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 4 kwietnia 2019 r., nr DO.4.6613.15.2017.MG, i zasadnie stwierdził, że w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia PWRN w Gdańsku z 9 stycznia 1951 r., nr A.0.1-5/17/50, zostało przez organ nadzoru w sposób dostateczny wykazane, że kwestionowane orzeczenie nie zawiera wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wady rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez ustalenie, że brak zawiadomienia strony o rozprawie administracyjnej i brak zawiadomienia strony o orzeczeniu wydanym w sprawie administracyjnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano natomiast, że z treści art. 77 Konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Zatem każde naruszenie prawa, które w swej konsekwencji prowadzi do pozbawienia obywatela dochodzenia uprawnień konstytucyjnych, winno być traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że Sąd I instancji zakwalifikował brak publicznego ogłoszenia o wyznaczeniu rozprawy jako istotne uchybienie procedurze wywłaszczeniowej. Wskazał również, że zarzut dotyczący braku dowodów o dokonaniu publicznego ogłoszenia o wyznaczeniu rozprawy wiąże się z kwestią nienależytego zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, a więc z okolicznościami mogącymi ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Trafnie wskazał również Sąd I instancji, że system weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Stwierdził, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. Przywołał ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

W skardze kasacyjnej nie odniesiono się do powyższych stwierdzeń i ocen prawnych Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd prawny dotyczący podstaw stwierdzenia nieważności i wskazuje, że jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak więc należy stwierdzić, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji. Nie można powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą przepisy dotyczące wyznaczenia rozprawy administracyjnej oraz powiadomienia strony o orzeczeniu wydanym w sprawie administracyjnej są przepisami postępowania, a zatem wydanie decyzji z naruszeniem tych przepisów, nawet mającym charakter rażący, nie stanowi wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, że nie jest wykluczone stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego, jednakże można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych w rozumieniu tego przepisu jedynie wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania przekłada się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwi (wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14, LEX nr 2033823). Przypomnieć zaś w tym miejscu należy, że Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało skutecznie wszczęte i zostały spełnione materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia, zaś omawiane uchybienia nie miałyby wpływu na wynik sprawy wywłaszczeniowej, co oznacza, że orzeczenie wywłaszczeniowe i tak byłoby merytorycznie poprawne. Nie można zatem wywodzić, że w takiej sytuacji naruszenie przepisów postępowania przełożyło się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwi.

Wskazać również należy, że organ wydając zaskarżoną decyzje nie rozstrzygał w przedmiocie prawa skarżącego do wynagrodzenia szkody spowodowanej wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, nie jest zatem adekwatnym wzorcem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.