Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 970/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 i ust. 2a,art. 11 dust. 1 pkt 8,  art. 11e, art. 11f ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1-4, 4e, 6, art. 13, art. 16, art. 20, art. 20a, art. 21
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. Spółki z o.o. w Szczecinie na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. na podstawie art. 11 a ust. 1 i ust. 2a, art. 11 f ust. 1, 2, art. 11i, art. 12 ust. 1-4, 4d, 4e, 6, art. 16, art. 20, art. 20a, art. 21 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. - określana także jako "ustawa"), art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2019 r. Prezydenta Miasta S. - zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie ulicy W. wraz z budową Mostu K. nad rzeką O. oraz przebudowie układu komunikacyjnego w obrębie S. i wyspy [...] w S. w ramach zadania pt.: "Modernizacja dostępu drogowego do Portu w S.: przebudowa układu komunikacyjnego w rejonie [...]

W tabeli, pod poz. A, organ I instancji wymienił właścicieli (i użytkowników wieczystych), podał numery ksiąg wieczystych oraz powierzchnie działek przeznaczonych w całości pod inwestycję drogową o numerach ewidencyjnych: [...]

Pod poz. B ww. tabeli, organ I instancji wymienił działki przeznaczone pod inwestycję po podziale, wskazując w tabeli numery ewidencyjne działek, numery ich ksiąg wieczystych, powierzchnię i właścicieli działek, w kolumnach rozróżniających stan przed ich podziałem i po podziale. W odrębnej kolumnie tabeli organ wymienił działki po podziale w liniach rozgraniczających teren inwestycji (przeznaczone po podziale pod inwestycję), które obejmują następujące działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (stanowiące pas drogi powiatowej); [...], [...], [...](stanowiące pas drogi gminnej); [...],[...], [...], [...] (pas drogi powiatowej); [...], [...], [...],[...], [...] (pas drogi gminnej); [...], [...], [...] (pas drogi powiatowej); [...] (pas drogi krajowej), [...] (pas drogi powiatowej), [...] (pas drogi krajowej), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (pas drogi powiatowej), [...] (pas drogi krajowej); [...] (pas drogi powiatowej), [...] (pas drogi krajowej), nr [...]

i [...] - stanowiąca własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym G. Sp. z o.o. w S. (przeznaczone pod pas drogi gminnej) oraz działki nr [...], [...] (pas drogi powiatowej).

Organ I instancji zatwierdził następnie projekt podziału nieruchomości zgodnie z projektami podziałów zewidencjonowanymi pod numerami [...] [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] [...]; [...]; [...]; [...] [...] - załączonymi do wniosku w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację opisanej inwestycji drogowej i wskazał, że z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, z mocy ustawy: nieruchomości w liniach rozgraniczających drogi gminnej stają się własnością Gminy Miasto S., nieruchomości w liniach rozgraniczających drogi powiatowej stają się własnością Gminy Miasto S., nieruchomości w liniach rozgraniczających drogi wojewódzkiej stają się własnością Województwa, nieruchomości w liniach rozgraniczających drogi krajowej stają się własnością Skarbu Państwa.

Następnie, organ I instancji zezwolił na ograniczenie korzystania z nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych określonych w art. 11 f ust 1 pkt 8 lit. j ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W tabeli, pod poz. A "Działki w całości" i pod poz. B "Działki po podziale", organ wymienił działki na których ustanowiono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, określając ich numer ewidencyjny i obręb miasta oraz numer księgi wieczystej, powierzchnię działki do zajęcia, właściciela i użytkownika wieczystego oraz rodzaj robót.

W tabeli wymieniono (m.in.) działki stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w użytkowaniu wieczystym Spółki z o.o. G. w S. o nr [...], powierzchni [...] ha na której zaplanowano przebudowę kanalizacji sanitarnej, nr [...] (po podziale) o powierzchni [...] z określeniem robót jako rozbiórka istniejącej sieci teletechnicznej i energetycznej i o nr [...], pow[...] na której zaplanowano renowację kanalizacji deszczowej, likwidację kanalizacji, sieci teletechnicznej i energetycznej.

Następnie organ I instancji orzekł o zezwoleniu na nieodpłatne korzystanie z nieruchomości w celu realizacji inwestycji i w kolejnej tabeli wskazał numery tych działek, powierzchnię ich zajęcia, właścicieli (zarząd trwały, użytkowników wieczystych) i rodzaj przewidzianych robót.

W pkt I decyzji organ I instancji przedstawił ogólną charakterystykę inwestycji, podając, że przebudowa przedmiotowego obszaru miasta ma za zadanie ułatwienie dostępu do Portu S.. W ramach tego zadania zostanie wykonany nowy odcinek ul. W. , na którym zostanie zlokalizowany obiekt mostowy nad rzeką [...]. Połączy on N. na lewobrzeżu z ul. W. zlokalizowaną na prawym brzegu rzeki. Nowy odcinek drogi pozwoli na skomunikowanie ul. E. (zlokalizowanej w ciągu drogi krajowej nr [...]) z ul. B. stanowiącą dojazd do byłego "[...] G. ’ (nieruchomość należąca do Spółek: G. Sp. z o. o. i C. Sp. z o. o.) oraz alternatywnego połączenia z N. , a także z T. (stanowiącą fragment drogi wojewódzkiej nr [...]). Planowana nowa przeprawa mostowa odciąży istniejący układ komunikacyjny, czyli T. i pozwoli na bardziej bezpośredni dojazd do zlokalizowanych na prawobrzeżu ulic, do których nie ma bezpośredniego dojazdu. Obecnie pojazdy jadące w kierunku prawobrzeża po T. , nie mają możliwości zjazdu na te tereny i najbliższa możliwość, aby tam dojechać, np. do okolic ul. W. , ul. [...] itp. jest dopiero poprzez wykorzystanie układu drogowego w obszarze ul. G. i ul. [...], gdzie istnieje możliwość zawrócenia i włączenia się do drogi krajowej nr [...] (ul. E. ). Ulica E. obecnie stanowi główną drogę dojazdową dla terenów na prawobrzeżu, jednak z uwagi na istniejący układ komunikacyjny i ograniczenia wysokościowe obiektu zlokalizowanego na B. dojazd do terenów portowych dla pojazdów z kierunku od centrum miasta jest utrudniony. Nowy układ komunikacyjny poprawi istniejące połączenia na terenie inwestycji jak również umożliwi dojazd do terenów portowych od strony zachodniej miasta i kraju, jak i Europy.

Organ I instancji wskazał dalej, że zakres przedmiotowej inwestycji obejmuje wykonanie następujących robót budowlanych:

- przebudowę ulic oraz budowę nowych połączeń ulic w celu usprawnienia komunikacji pomiędzy wyspą [...] z lewobrzeżem,

- przebudowę skrzyżowań,

- przebudowę torowiska tramwajowego wraz z trakcją (N. - ul. J. ),

- budowę torowiska tramwajowego wraz z trakcją (N. - Most K. - W. - włączenie do torowiska ul. E. ),

- budowę Mostu K.

- budowę stacji trakcyjnej prostownikowej,

- zagospodarowanie terenów pod istniejącymi obiektami inżynierskimi: T. i Mostem L. przebudowa i budowa parkingów,

- budowę i przebudowę ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i ciągów pieszo- rowerowych,

- przebudowę kolizyjnych sieci podziemnych i nadziemnych (sieci wodociągowe, elektroenergetyczne ciepłownicze, sanitarne),

- likwidację trzech łącznic węzła T. relacja lewoskrętna: N. z kierunku Dworca PKP do Centrum; relacja lewoskrętna od Centrum w kierunku P.; relacja prawoskrętna od Centrum do Dworca Centralnego PKP),

- przebudowę/budowę zjazdów publicznych i indywidualnych,

- budowę miejsc postojowych wzdłuż niektórych ulic,

- zapewnienie systemu odwodnienia poprzez przebudowę/budowę kanalizacji deszczowej wraz z urządzeniami oczyszczającymi,

- zapewnienie ochrony akustycznej poprzez zastosowanie ekranów akustycznych (ul. E. ),

- oznakowanie dróg i ulic z zastosowaniem urządzeń bezpieczeństwa ruchu,

- rozwiązania przestrzenno - architektoniczne w obszarze skrajnych przyczółków Mostu K. ,

- wykonanie ścian oporowych w miejscach wskazanych w dokumentacji projektowej,

- rozbiórkę obiektów kolidujących z planowaną inwestycją,

- podniesienie nośności nawierzchni dróg i ulic,

- budowę/przebudowę oświetlenia ulicznego z uwzględnieniem doświetleń przejść dla pieszych/ przejazdów rowerowych,

- ułatwienie dostępu osób niepełnosprawnych do peronów i komunikacji miejskiej,

- wyposażenie przystanków autobusowych,

- wycinkę drzew i krzewów oraz nasadzenia zieleni.

W punkcie II decyzji, pt. "Wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii" organ I instancji podał, że inwestycja obejmuje drogi na lewobrzeżu i prawobrzeżu miasta. Na lewobrzeżu kształt dojazdu do T. (fragment drogi wojewódzkiej nr [...]) zostanie zmieniony, z uwagi na likwidację kolidujących z inwestycją istniejących łącznic, jednak obsługa komunikacyjna tych terenów, tj. ul. P. (droga gminna), ul. Z. (droga gminna), ul. J. (droga powiatowa), ul. K. (droga powiatowa), N. (droga powiatowa), pozostanie utrzymana i dojazd na drogę wojewódzką [...] będzie dalej możliwy. Natomiast na prawobrzeżu nowy odcinek drogi, tj. ul. W. (droga powiatowa) pozwala na skomunikowanie istniejących tam terenów waz z połączeniem z ul. E. (droga krajowa nr [...]). Skrzyżowanie tych ulic planowane jest w postaci ronda, co pozwala na zapewnienie wymaganych relacji komunikacyjnych zarówno dla chcących wjechać jak i zjechać z drogi nr [...] na przyległe tereny. Do ul. W. I. będą podłączone następujące ulice: ul. T. (droga gminna), ul. Z. (droga gminna), ul. S. (droga gminna) oraz ul. B. (droga powiatowa). Natomiast do ul. E. - ul. C. (droga powiatowa), ul. L. (droga powiatowa) i ul. S. (droga gminna). Bez zmian pozostaje także przebieg B. (droga powiatowa) i B. (droga powiatowa). Połączenie ul. B. z kolejnymi ulicami: [...] pozwoli na otwarcie tej części portu S. na ruch samochodowy i wymianę intermodalną pomiędzy środkami transportu wodnego, kolejowego i samochodowego. Rozbudowa układu drogowego na ul. R., ul. S. , ul. L. i ul. K. pozwoli na ułatwienie dostępu do portu od strony zachodniej i pełniejsze wykorzystanie przeprawy [...] dla obsługi komunikacyjnej i powiązania z drogą krajową nr [...]. W ramach przebudowy ww. ulic nie następuje znacząca zmiana w ich przebiegu, jednak zostaną one poprawione pod względem geometrii, wzdłuż nich zostaną także wykonane ciągi piesze, rowerowe lub pieszo-rowerowe.

W pkt III decyzji organ określił linię rozgraniczające teren inwestycji, podając, że linie rozgraniczające teren inwestycji (linia przerywana koloru czerwonego) wyznaczono na wtórniku geodezyjnym w skali 1:500 (zewidencjonowanym pod powyżej wskazanymi numerami projektów podziału MODGiK) i stanowią one linie podziału nieruchomości.

W pkt IV decyzji organ ustalił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, w tym, w ppkt 3, określił, że należy zachować warunki wynikające z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, sprostowanej postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. znak [...], zmienionej decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., i wymienił niektóre z tych warunków.

W pkt V decyzji - "Warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej", organ I instancji wskazał, że zakres przedmiotowej inwestycji dotyczy historycznego układu urbanistycznego Starego Miasta w S., zespołu tarasów widokowych [...] w S., zespołu dawnej [...] przy ul. [...], 3. Roboty budowlane na terenie ww. obszarów i obiektów mogą być prowadzone tylko za pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto w odniesieniu do zakresu dotyczącego historycznego układu urbanistycznego Starego Miasta w S., konieczne jest uzyskanie pozwolenia Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. na prowadzenie badań archeologicznych i archeologiczno-architektonicznych na podstawie ww. ustawy o ochronie zabytków oraz w oparciu o rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 października 2015 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1609).

W pkt VI decyzji, w zakresie warunków wynikających z potrzeb obronności państwa zapisano - nie dotyczy.

W pkt VII decyzji Prezydent określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, powołując się na przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W pkt VIII decyzji, organ określił termin wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń - 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Następnie Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany przedmiotowej inwestycji i określił, zgodnie z art. 11 f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 42 ustawy Prawo budowlane, warunki których należy dochować w trakcie realizacji inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wymienił dokumenty, które zostały dołączone do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, tj.:

- mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi,

- analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

- mapy zawierające projekty podziału nieruchomości,

- określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

- określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i z których korzystanie będzie ograniczone;

- cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu;

- decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w z dnia [...] listopada 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2019 r.,

- pismo Ministerstwa Zdrowia z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...];

- pismo Urzędu Morskiego w S. z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] opiniujące pozytywnie przedsięwzięcie;

- pismo Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r.,

- pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] stycznia 2017 r.;

- pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. z dnia [...] stycznia 2017 r.;

- pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w S. z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...];

- pismo PKP [...] SA z dnia [...] stycznia 2017 r. opiniujące pozytywnie zamierzenie inwestycyjne;

- postanowienie Regionalnego Biura Gospodarki Przestrzennej Województwa w S. z dnia [...] stycznia 2017 r. opiniujące pozytywnie wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

- decyzję Dyrektora R. S. z dnia [...] maja 2017 r.

- opinię Zarządu Morskich Portów S. i S. S.A. z dnia [...] listopada 2017r.

- opinię Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta S. z dnia [...] czerwca 2017 r.

- decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr

[...],[...] o pozwoleniach wodnoprawnych;

- postanowienie Dyrektora R. S.

z dnia [...] sierpnia 2017r. opiniujące pozytywnie realizację inwestycji;

- opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...];

- odpis protokołu nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. narady koordynacyjnej dotyczącej usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu.

Następnie organ I instancji podał, że zgodnie z art. 11 d ust. 5 ustawy, wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy Urzędu Miasta S., w terminie od dnia [...] października 2019 r. do dnia [...] października 2019 r., w prasie lokalnej oraz na stronie internetowej - w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta S.. Zgodnie z art. 11 d ust. 6 ustawy, zawiadomienie zawierało oznaczenie nieruchomości lub ich części objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. W wyniku zawiadomienia o wszczęciu postępowania strony złożyły uwagi i zastrzeżenia.

Organ opisał wniesione przez poszczególne podmioty uwagi i zastrzeżenia, w tym Spółki z o.o. G. w S., użytkownika wieczystego działki nr [...] z obrębu [...], działki nr [...] z obrębu [...], działki nr [...] z obrębu [...], która nie wyraża zgody na planowany podział działki nr [...] nr [...].

Organ I instancji podał, że zdaniem ww. spółki podział ten jest sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości, nie odpowiada ich przeznaczeniu oraz proponowany podział jest niekorzystny, a nadto nie powinien być dokonywany w trybie przepisów "specustawy drogowej". Zlokalizowane na ww. działkach m.in. parkingu, który nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest chybione, bowiem miejsca do parkowania nie wchodzą w skład pojęcia drogi publicznej (pismo z dnia [...] października 2019 r.). Według strony, na planach inwestycji nie zaznaczono zapewnienia spółce G. [...] dostępu do drogi publicznej ul. T. , której nie naniesiono na mapę. W tej sytuacji spółka uważa, że projekt należy uzupełnić o ul. T. i zaprojektować dodatkowy zjazd. Ponadto odległość rampy do budynku nr [...] znajdującego na działce nr [...] do granicy działki wynosi ok. 7 m i jest to zdecydowanie za mała odległość z uwagi na znajdujący się pod rampą kanał ściekowy i inne sieci. Należałoby zatem zwiększyć odległość od granicy o min. 10-15 m. Podział działki nr [...] spowoduje, że budynek nr [...] nie będzie miał zapewnionej drogi dojazdowej, co jest niezbędne z uwagi na dojazd dla samochodów ciężarowych (manewr, załadunek, wyładunek towarów z budynku nr [...]). Zdaniem G. [...] Sp. z o. o., konieczne będzie zobowiązanie Gminy Miasto S. do wybudowania drogi łączącej projektowany wjazd do drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Ponadto znajdujące się na działce nr [...] budynki użytkowe są najmowane, zatem koniecznym będzie uwzględnienie tej okoliczności przy wyborze metody wyceny zajętych działek oraz przy oszacowaniu wysokości odszkodowania.

Organ podał, że Spółka wniosła o dokonanie zmian w projekcie poprzez zmianę lokalizacji parkingu i przeniesienie go z działki nr [...] na działkę nr [...], będącą własnością Gminy Miasto S., co do której plan miejscowy przewiduje budowę parkingów wielopoziomowych. Nadto Spółka wniosła o stosowanie zapisów ustawy o portach i przystaniach morskich, w tym w szczególności odpowiedniego ogrodzenia portu jeszcze przed rozpoczęciem robót, odtworzenia ogrodzenia budynku nr [...], odtworzenia wszystkich zlikwidowanych bram wjazdowych na teren nieruchomości oraz ogrodzenia na całej długości nowych granic, likwidacji bramy wjazdowej nr [...] przy ul. W. nr [...], montaż posterunków przy projektowanych zjazdach na nieruchomości spółki (pismo z dnia [...] grudnia 2019 r.).

Uwagi stron zostały przesłane do inwestora celem rozpatrzenia i udzielenia stronom stosownych wyjaśnień. Inwestor w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. złożył wyjaśnienia, w których odniósł się do uwag G. [...] (ad. 7), co do których wyjaśnił, że działki nr [...] z obrębu [...] oraz działka nr [...] z obrębu [...] znajdują się w obszarze inwestycji. Na części działki nr [...] (po podziale nr [...] z obrębu [...]) zaprojektowano nowy przebieg ul. [...] (połączenie ul. [...] z nowym mostem przez O. ). Na części działki nr [...] (po podziale nr [...] obręb [...] zaprojektowano drogę łączącą ul. W. z ul. T. oraz miejsca parkingowe. Niewielki fragment działki nr [...] z obrębu [...] zostanie zajęty czasowo ze względu na konieczność przebudowy kanalizacji sanitarnej, po wykonaniu prac teren ten zostanie zwrócony właścicielowi. Na działce nie występują istotne zmiany co do sposobu jej użytkowania (w niewielkim stopniu zmienia się lokalizacja istniejącego na działce kanału sanitarnego). Dodatkowo inwestor odniósł się do uwag stron, kierując wyjaśnienia bezpośrednio do pełnomocnika (pismo z dnia [...] stycznia 2020r.).

Organ I instancji wskazał dalej, że G. [...] Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. podtrzymała wszystkie wcześniejsze zastrzeżenia do projektu i wniosła kolejne uwagi do planowanej inwestycji drogowej, w tym m.in.: projektowana inwestycja nie przewiduje połączenia ulicy W. z ulicą T. oraz wewnętrznymi drogami dojazdowymi do chłodni oraz do budynków magazynowych należących do Spółki. Granica zajęcia terenu sięga do ściany budynku nr [...], łącznie z rampą przeładunkową, odcinając w ten sposób dojazd samochodów TIR do tego budynku, a także wszystkich innych budynków zlokalizowanych przy ul. T. W dalszym ciągu, zdaniem Spółki, istnieją rozbieżności pomiędzy częścią graficzną a częścią opisową projektu w zakresie dotyczącym ul. T. . Na planach ul. Z. nazywana jest ul. T. Ponadto projekt inwestycji posługuje się nieistniejącą od 2016 r. firmą Spółki "P. G. ’. Dodatkowo nie naniesiono granic portu morskiego, jednocześnie projekt nie odnosi się do konieczności zapewnienia na terenach portowych punktów kontrolnych, granic, ogrodzeń, jak również nie uwzględnia konieczności zapewnienia systemu przepustowego oraz połączenia projektowanych wjazdów z istniejącymi drogami wewnętrznymi oraz ul. T. . Spółka wniosła o wyjaśnienie konieczności ujęcia w projekcie podłączenia inwestycji drogowej do kanalizacji G. [...] Sp. z o.o. oraz zasadności projektowanych wjazdów na teren portu morskiego, a dokładnie na teren Spółki od strony Bulwarów. Spółka wskazała, że wjazdy te nie będą mogły funkcjonować, gdyż nie tylko teren Spółki musi być ogrodzony, z wjazdem osób uprawnionych, ale także na terenie Bulwarów wyłączony jest ruch samochodów ciężarowych.

W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. inwestor udzielił odpowiedzi na ww. uwagi i wyjaśnił, że obecne rozwiązanie projektowe daje spółce G. [...]i dwa bezpośrednie dostępy do drogi publicznej, a mianowicie, dostęp do działek: nr [...], nr [...] z obrębu [...] i działki nr [...] z obrębu [...] poprzez zjazd z łącznika ul. W. i ul. T. oraz dodatkowy do działki nr [...] z drogi zlokalizowanej na działki nr [...] obrębu [...] Dojazd do budynku o nr [...] jest oddalony od nowej granicy o ok. 42 m. Podział działki nr [...] z obrębu [...] następuje od strony zachodniej, a nie południowej i jak wykazano na planie zagospodarowania terenu, istniejące zagospodarowanie w obrębie budynku nie zostanie naruszone. Granica zajęcia czasowego (określona na planie zagospodarowania kolorem niebieskim) wynika z konieczności przebudowy infrastruktury i jest niezbędna do realizacji inwestycji. Granica ta nie musi być tożsama z wygrodzeniami w trakcie budowy. Organizacja placu budowy z uwzględnieniem możliwie najmniejszych uciążliwości zostanie ustalona przed rozpoczęciem prac. W związku z informacją o braku możliwości komunikacji na dz. [...] w zakresie rampy, inwestor podda analizie projektowej możliwość wykonania dodatkowego zjazdu umożliwiającego komunikację z łącznika ul. W. z ul. T. . Łącznik od ul. W. do drogi po północnej stronie budynków przy ul. T. (droga na działkę nr [...] - numer przed podziałem) został zaprojektowany dla obsługi m.in. parkingu po południowej stronie Mostu K. , stacji prostownikowej na dz. nr [...] (numer po podziale), działek należących do G. [...] Sp. z o.o. oraz budynków znajdujących się po północnej stronie ul. T. . Niewłaściwe nazwy użyte w dokumentacji projektowej np.: "Port G. " nie mają wpływu na przyjęte rozwiązania projektowe. Nieruchomości objęte inwestycją opisywane są numerem działek i obrębami ewidencyjnymi. Budowane/przebudowywane zjazdy umożliwiają skomunikowanie się określonej nieruchomości z drogą publiczną i łączą się z istniejącymi drogami wewnętrznymi. W związku z projektowaną inwestycją granica portu morskiego Szczecin nie ulegała zmianie i wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie ustalenia granicy portu morskiego w Szczecinie od strony lądu (Dz.U. z 2005 r., nr 119, poz. 1010). Kanalizacja deszczowa została zaprojektowana zgodnie warunkami wydanymi przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji, zgodnie z którymi kanały na działce Spółki będą poddawane renowacji i do nich zaprojektowano odpływ wód deszczowych z projektowanego parkingu. Ustalanie odszkodowań nastąpi na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Następnie, organ I instancji ocenił wniosek jako kompletny i spełniający wymogi przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, i podkreślił, że załączony do wniosku projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (art. 35 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Projektant i sprawdzający, w myśl art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, dołączyli do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Zatwierdzenie projektu budowlanego nie narusza ogólnej zasady odpowiedzialności projektanta rozwiązania przyjęte w projekcie.

Organ wyjaśnił, że w świetle art. 11 a ust. 2a ustawy, organ wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi (Prezydenta Miasta S.), w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11 f ust 1 (przepis określający obligatoryjne elementy przedmiotowej decyzji), zgodnie art 11e ustawy nie może uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Organ przytoczył w tym miejscu sygnatury orzeczeń sądów administracyjnych.

Załączniki do decyzji stanowią projekt budowlany i projekt podziału - Załącznik nr 6 do wniosku ZRID.

Powyższy załącznik zawiera określenie działek, na których będzie realizowana inwestycja i określenie nieruchomości, które będą stanowić własność Gminy Miasta S.. W zestawieniu tabelarycznym podano działki, na których będzie realizowana inwestycja: zajęcia stałe (tabela nr 1), zajęcia czasowe wraz z określeniem ich ograniczenia w użytkowaniu (tabela nr 2), zestawienie podziałów nieruchomości (tabela nr 3) oraz zestawienie nieruchomości, które staną się własnością Gminy Miasta S..

W pkt I załącznika, w tabeli nr 1 "Zajęcia stałe. Nieruchomości stanowiące pas drogowy", pod lp. 80, wymieniono działkę nr [...] (przed podziałem), a nr [...] (po podziale) o powierzchni zajęcia stałego pod inwestycję [...] ha stanowiącą własność Skarb Państwa, będącą w użytkowaniu wieczystym G. [...] Sp. z o.o. Pod poz. 101 (lp.), wskazano działkę użytkowaną przez ww. spółkę o nr [...] (przed podziałem) o powierzchni zajęcia stałego [...] ha.

W pkt II "Zajęcia czasowe", w tabeli nr 2 dotyczącej nieruchomości zajętych dla celów budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, przebudowy innych dróg publicznych, przebudowy zjazdów, wymieniono pod poz. 19 działkę nr [...], będącą w użytkowaniu Spółki z o. o. G. [...]

Tabela nr 3 określa podziały nieruchomości sporządzone na mapach sytuacyjno-wysokościowych w skali 1:1000, stanowiące załącznik do decyzji, które podlegają zatwierdzeniu decyzją.

W pkt III załącznika "Oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy Miasta S." wnioskodawca wniósł o stwierdzenie, że niżej wymienione nieruchomości, oznaczone według katastru nieruchomości, przechodzą z mocy prawa na własność Gminy S. lub dotychczasowego właściciela z dniem, w którym wydana decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnym postępowaniu:

W tabeli nr 4 pod ww. punktem, zestawiono działki - stan przed podziałem z podaniem obecnego właściciela, nr ewidencyjnego działki i powierzchni oraz stan po podziale z podaniem nr działki projektowanej, jej powierzchni i oznaczeniem właściciela działki podzielonej. Pod pozycją [...] wymieniono działkę nr [...] właściciel Skarb Państwa i użytkownik wieczysty G. [...] Sp. z o.o. w S., po podziale: działka nr [...] o powierzchni [...] ha – właściciel Gmina Miasto S. i działka nr [...] o powierzchni [...] ha – dotychczasowy właściciel. Pod pozycją nr 46 wpisano działkę nr [...] o pow. [...] ha właściciel Skarb Państwa i użytkownik wieczysty G. [...] Sp. z o.o. w S., po podziale działka nr [...] o pow. [...] ha właściciel Gmina Miasto S. i nr [...] o pow. [...] ha - dotychczasowy właściciel. Pod pozycją [...] ujęto działkę nr [...] o pow. [...] ha Skarbu Państwa i G. [...], po podziale działka nr [...] – właściciel Gmina Miasto S..

W pkt IV załącznika, w tabeli nr 5, oznaczono nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa i będą stanowić pas drogi krajowej nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G. [...] Sp. z o.o. w S., reprezentowana przez radcę prawnego, w którym zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń w niniejszej sprawie, a które to miały wpływ na treść wydanej przez organ I instancji decyzji,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jej wniosków oraz zastrzeżeń do projektu, a także poprzez brak ustosunkowania się do nich,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez swobodną oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuwzględnienie przez organ I instancji zgłaszanych uwag oraz zastrzeżeń oraz nieuwzględnienia przez organ słusznego interesu zarówno obywateli, jak i strony,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady współdziałania organów, a mianowicie poprzez zaniechanie dokonanie ustaleń z innymi organami, których to również dotyczy, a mianowicie Urzędu Morskiego S., Kapitanatem Portu w S. czy Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w S. poprzez nieuzyskanie ich stanowiska, a także nie odniesienie się do uwag oraz zastrzeżeń przywołanych organów,

- art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

- art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie pełnych i rzetelnych konsultacji z Wojewodą jako organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania mchu i transportu morskiego.

W uzasadnieniu odwołania strona podkreśliła, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, organ I instancji kilkukrotnie otrzymał uwagi i zastrzeżenia, które wystosowała celem przedstawienia swojego stanowiska co do planowanej przez organ inwestycji. Strona wymieniła, że w piśmie z dnia [...] października 2019 r. wskazała, iż planowana inwestycja, która zakłada również podział działek jest w dalszym ciągu rażąco sprzeczna ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości, nie odpowiada ich przeznaczeniu, a proponowany podział jest niekorzystny i sprzeczny z przepisami innych ustaw. W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. wniosła kolejne zastrzeżenia, w ramach których zwrócono szczególną uwagę na konieczność dokonania pewnych modyfikacji planu, m.in. poprzez przesunięcie niektórych planowanych rozwiązań, albowiem wprowadzenie ich zgodnie ze stanowiskiem i planami organu uniemożliwi i pozbawi drogi dojazdowej pojazdy poruszające się obecnie po terenie nieruchomości. Organ, nie zwrócił również uwagi na to, iż działki, na których działalność prowadzi leżą w granicach portu morskiego, co obliguje do bezwzględnego stosowania zapisów ustawy o portach i przystaniach morskich, w tym m.in. odpowiedniego ogrodzenia niniejszego terenu jeszcze przed rozpoczęciem planowanej inwestycji, odtworzenia zlikwidowanych bram wjazdowych na teren nieruchomości oraz ogrodzenia na całej długości nowych granic czy likwidacji istniejącej już bramy wjazdowej nr [...] położonej przy ul. W. IV nr [...]. Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2020 r. po raz wtóry złożyła organowi stosowne zastrzeżenia i uwagi co do planowanej inwestycji, w tym zwrócono uwagę, iż w projektowanym układzie drogi żaden ze zjazdów nie łączy się z istniejącymi drogami leżącymi w granicach nieruchomości, co implikuje tym samym konieczność takiego przeprojektowania aby połączyć zjazdy z drogą w taki sposób, aby samochody mogły się po nich swobodnie poruszać. Zwrócono również uwagę na okoliczność, iż po terenie nieruchomości znajdujących się we władaniu Spółki poruszają się pojazdy ciężarowe, o masie przekraczającej 3,5 tony, a co za tym idzie, zwrócono się do organu z prośbą o przeprojektowanie drogi i zjazdów w taki sposób, aby umożliwić pojazdom ciężarowym swobodne poruszanie się po niniejszym terenie. Jeden wjazd na teren G. [...] powinien być projektowany wraz z posterunkiem, co jest konieczne z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony terenów spółki i muszą posiadać bramę wjazdową.

Ponadto strona podniosła, że nie jest prawdziwe twierdzenie organu jakoby "obecne rozwiązania projektowe dawały G. [...] Sp. z o.o. dwa bezpośrednie dostępy do drogi publicznej (...) i są dostosowane do wewnętrznego układu komunikacyjnego nieruchomości". Po dokonaniu analizy map okazało się, że z zaprojektowanych wjazdów na teren G. [...] nie ma połączenia z istniejącą infrastrukturą drogową na terenie spółki. Po drugie, nie może być dodatkowych dojazdów od dz. [...], ponieważ obowiązuje system przepustowy poprzez dwie bramy wjazdowe. Po trzecie - wygrodzenie powoduje odcięcie dojazdu do drogi (ul. T. ) na terenie Spółki, który jest jedynym dojazdem do usytuowanych wzdłuż ulicy budynków, ponadto także w tym wypadku konieczne będzie odpowiednie wygrodzenie terenu. Po czwarte, łącznik od ulicy W. do drogi po północnej stronie budynków przy ul. T. nie może służyć obsłudze działek należących do niej z uwagi na brak funkcjonalności, a także brak możliwości zainstalowania obowiązkowego monitoringu terenu. Po piąte, dokumentacja projektowa w ogóle nie uwzględnia ustawy o portach i przystaniach morskich oraz pisma Urzędu Morskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. Spółka zaś objęta jest Planem ochrony obiektu portowego - ISPS, co bezwzględnie należało uwzględnić w dokumentacji projektowej. Po szóste, odnosząc się do kwestii kanalizacji, to stanowi ona własność Spółki i na etapie wykonywania dokumentacji nie było żadnych uzgodnień.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. – dalej powoływana także jako "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. Nr [...] z [...] kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym: treść wniosku inwestora, treść odwołania strony oraz treść decyzji Prezydenta Miasta S.. Nadto wymienił dokumenty, które zostały dołączone do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor, stosownie do postanowień art. 11b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uzyskał opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - opinia Zarządu Województwa - pismo znak [...] i opinia Prezydenta Miasta S. - pismo z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] Przedstawił też uzgodnienie - opinię Zarządu Morskich Portów S. i S. S. A. - pismo z [...] listopada 2017 r. Ponadto inwestor uzyskał wymagane przepisami odrębnymi:

- pozwolenie wodnoprawne na prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące [...] mostu K. , budowę wylotów kanalizacyjnych, szczególne korzystanie z wód - wprowadzenie ścieków opadowych i roztopowych do wód i do ziemi, wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią - decyzja Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, działającego z upoważnienia Marszałka Województwa z [...] lipca 2017 r.,

- decyzję o zwolnieniu z zakazu wykonywania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe - decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z [...] maja 2017 r.,

- decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...] listopada 2016 r., znak: [...] oraz z [...] maja 2019 r., znak: [...]

W ocenie Wojewody, wniosek inwestora zawiera wszystkie elementy, stosownie do postanowień art. 11 b i 11d ustawy.

Organ II instancji wskazał następnie, że zgodnie z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy Prezydent Miasta S. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i o wydaniu decyzji, w drodze pisemnego zawiadomienia oraz w drodze obwieszczenia i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta S., zawiera:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii (pkt II sentencji),

2) określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (pkt III sentencji),

3) określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt IV, pkt V i pkt VI sentencji),

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt VII sentencji).

Decyzja zawiera również zatwierdzenie podziału nieruchomości, zatwierdzenie projektu budowlanego, oznaczenie nieruchomości i ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jak również określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8, lit. b, ć oraz e-h ustawy.

W odniesieniu do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, Wojewoda wyjaśnił, że zarówno przepis art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, jak i przepisy ustawy nie nakładają na starostę, jako organu właściwego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu dróg powiatowych i gminnych, obowiązku przeprowadzenia z wojewodą stosownych konsultacji, niezależnie od faktu, że wojewoda w świetle Prawa budowlanego jest w stosunku do starosty organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia, jak i organem właściwym w pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego. Ponadto, w świetle art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wszelkie pozaprawne konsultacje, uzgodnienia, opinie wyrażane przez organ wyższego stopnia na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego mogłyby stanowić podstawę naruszenia generalnych zasad postępowania administracyjnego, chociażby zasady dwuinstancyjności.

Organ odwoławczy podkreślił dalej, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zakresie postępowania o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie zawiera przepisów odsyłających do odpowiedniego, czy bezpośrednio stosowania ustawy z 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2020 r., poz. 998). Ustawa ta również nie zawiera norm prawnych, które znalazłyby zastosowanie w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Strona także nie wskazała konkretnego przepisu przedmiotowej ustawy, który miałby zastosowanie w niniejszej sprawie. Podobnie ustawa ta nie wymaga współdziałania organów przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z Urzędem Morskim w S., Kapitanatem Portu S. oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w S.. Współdziałanie z ww. instytucjami sprowadza się do obowiązku inwestora uzyskania opinii ww. organów co do realizacji inwestycji na etapie projektowania. Opinie stanowią zaś załącznik do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co wynika z zapisów art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor uzyskał stosowną opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - pismo Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2017 r. oraz dyrektora właściwego urzędu morskiego - pismo Zastępcy Dyrektora ds. Technicznych, działającego z upoważnienia Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z [...] stycznia 2017 r.

Natomiast, w kontekście zarzutu nie uwzględnienia wymagań zawartych w opinii Dyrektora Urzędu Morskiego w S., organ II instancji wskazał, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest związany opinią, a nadto Dyrektor Urzędu Morskiego w S., wykonujący zadania przy pomocy urzędu morskiego, w skład którego wchodzą kapitanaty i bosmanaty portów (patrz art. 38 i 39 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej) - pozytywnie ocenił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Opinie ww. organów uznano za wystarczające do spełnienia wymagań stawianych przepisami ustawy. Poza tym Dyrektor Urzędu Morskiego w S. oraz Zarząd Morskich Portów S. i S. S. A. z siedzibą w S. zostali zawiadomieni o prowadzonym postępowaniu, w którym aktywnie uczestniczyli, nie zgłaszając uwag (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] października 2019r., notatka służbowa z [...] października 2019 r.). Organ odwoławczy zaznaczył nadto, że decyzja Prezydenta nie zmienia też granic portu morskiego w S.. Granice te określone zostały bowiem rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2005 r. w sprawie ustalenia granicy portu morskiego w S. od strony lądu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących podziału działek jako rażąco sprzecznych ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości, zapewnienia wjazdu na teren od ul. W. z możliwością postawienia posterunków i bram wjazdowych, połączenia projektowanych wjazdów z istniejącymi drogami wewnętrznymi oraz ul. T. , Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe zarzuty odnoszą się do zagospodarowania działki nr [...] z obrębu [...] miasta S.. Organ wyjaśnił, że działka nr [...] podzielona została na działkę nr [...] (o powierzchni: [...] ha) i działkę nr [...] (o powierzchni: [...] ha). Następnie działka nr [...] wywłaszczona została na potrzeby inwestycji, zaś działka nr [...] objęta została czasowym zajęciem celem wykonania robót budowlanych polegających na renowacji kanalizacji deszczowej, likwidacji kanalizacji, sieci teletechnicznej i energetycznej (powierzchnia tymczasowego zajęcia: [...] ha). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (Rysunek nr 2), na wydzielonej działce nr [...] od strony wschodniej zaprojektowano miejsca parkingowe oraz łącznik pomiędzy ulicą W. oraz projektowaną ulicą Z. . Wymienione elementy należy uznać za elementy wyposażenia dróg służące obsłudze ruchu drogowego. Decyzja Prezydenta Miasta S. w danym zakresie nie przewiduje zatem realizacji obiektów nie stanowiących infrastruktury drogowej. Zdaniem Wojewody, trudno jest zatem uznać niecelowość albo niezasadność przyjętych rozwiązań projektowych.

Ponadto, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, powstała po podziale działka nr [...] będąca dalej w użytkowaniu wieczystym G. [...] Sp. z o.o. ma zapewniony zjazd z łącznika ulicy W. , a ulicy Z. , N. oraz bezpośrednio z ulicy Z. N. . Zagospodarowaniem terenu nie objęto zaś istniejącej ulicy W. oraz terenu od strony południowej - ulicy W. Ulica T. pozostaje w lokalizacji zgodnie z ewidencją gruntów (pismo inwestora z [...] marca 2020 r., projekt zagospodarowania terenu - Rysunek nr 2). Ponadto inwestor zapewnił, że od strony łącznika istnieje w razie potrzeby możliwość zapewnienia kolejnego zjazdu celem zapewnienia dodatkowej obsługi komunikacyjnej działki nr [...]. Nie można zatem stwierdzić, że strona odwołująca się została, w przypadku działki nr [...], pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Natomiast realizacja obowiązków dotyczących ogrodzenia terenu w granicach portu morskiego, ustanowienia punktów kontrolnych, zapewnienia systemu przepustowego, bramek wjazdowych, lokalizacji dróg wewnętrznych w ramach własnej działki należy do właściciela terenu znajdującego się w granicach portu, nie zaś inwestora realizującego inwestycję drogową. Należy jednak pamiętać, że przejęcie nieruchomości pod inwestycje drogowe następuje z mocy prawa, za odszkodowaniem, którego ustalenie następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się zatem do poruszanych przez odwołującą wszelkich zagadnień negatywnego wpływu inwestycji na prowadzoną przez stronę działalność, ewentualne roszczenia dotyczące szkód powstałych w związku z wydaniem rozstrzygnięcia mogą być dochodzone w trybie odszkodowawczym, przewidzianym przepisami ustawy, w związku z wywłaszczeniem nieruchomości, jak i na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym. Z kolei w zakresie robót budowlanych dotyczących uzbrojenia terenu, w tym kanalizacji deszczowej, przepisy ustawy przewidują możliwość ustanowienia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości celem wykonania obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu - art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, i.

Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zwłaszcza w obszarach zurbanizowanych, w wielu przypadkach rodzić będzie sprzeciw osób, których interesy prywatne zostaną zagrożone lub naruszone. Rozwój urbanistyczny skutkuje jednak zwiększającym się ograniczaniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury o publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności. Nie uwzględnienie wszelkich postulatów i życzeń, wykraczających poza granice ochrony prawnej, dotyczących rozwoju polityki przestrzennej, wzajemnych relacji między planowanymi i realizowanymi inwestycjami, nie może, w ocenie tego organu, stanowić podstawy do kwestionowania legalności decyzji. Poza tym postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Niewątpliwie specustawa ogranicza uprawnienia jednostki wynikające z prawa własności, użytkowania wieczystego, względnie ograniczonego prawa rzeczowego. Organ uprawniony jest jedynie do oceny wniosku według kryterium niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji wprawo własności nieruchomości.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Wojewody, niezasadny jest zarzut naruszenia przez Prezydenta Miasta S. przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy administracji publicznej oceniają dowody na zasadzie swobodnej oceny dowodów, tj. zgodnie z własną wiedzą, czy doświadczeniem, nie będąc przy tym skrępowany żadnymi przepisami co do oceny wartości poszczególnych dowodów. Po drugie organy administracji publicznej są obowiązane jedynie do podejmowania czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, nie zaś wszelkich czynności postulowanych przez strony postępowania. Przyjęcie przez organ odmiennej od strony postępowania oceny, nie oznacza jeszcze, że organ dopuścił się dowolnej, arbitralnej oceny dowodów. Czynniki subiektywne stron postępowania nie mają i nie mogą wpływać na ocenę dowodową organu.

Wojewoda zaznaczył, że jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta S. w toku prowadzonego postępowania odnosił się do zgłaszanych przez stronę odwołującą uwag (pismo z [...] stycznia 2020 r. oraz pismo z [...] marca 2020 r.). Podobnie w decyzji organ szeroko odniósł się do wszelkich kwestii dotyczących rozwiązań projektowych obejmujących nieruchomości G. [...] sp. z o. o. (str. 32 - 34 decyzji). Organ odniósł się do zapewnienia stronie odpowiedniej obsługi komunikacyjnej, w tym dostępu do drogi publicznej, dojazdu do budynku nr [...], granic portu morskiego w S., czy robót budowlanych dotyczących kanalizacji deszczowej. Błędnie więc strona odwołująca się interpretuje, przyjmując, że brak dążenia organu do pozytywnego rozpatrzenia sprawy dla strony stanowi o naruszeniu przez ten organ zasad postępowania administracyjnego. Nadto, jak wskazano na wstępie decyzja Prezydenta Miasta S. wydana została w trybie specustawy drogowej, której podstawowym celem jest wspieranie inwestycji drogowych, gdzie interes społeczny znajduje prymat nad interesem prywatnym jednostek.

Podsumowując Wojewoda wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta S. odpowiada obowiązującemu prawu. Inwestor dołączył do wniosku wymagane przepisami ustawy opinie właściwych organów, zaś o toczącym się postępowaniu i rozstrzygnięciu strony poinformowane zostały stosownie do wymagań art. lid ust. 5 i art. 11 f ust. 3 ustawy. Projekt budowlany sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wykonującą samodzielną funkcję w budownictwie. Odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania projektowe, które nie podlegają ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, ponosi projektant. Organ nie ma bowiem kompetencji do badania zgodności projektu z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

G. Spółka z o.o. w Szczecinie, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. decyzję Wojewody, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń w niniejszej sprawie, a które to miały wpływ na treść wydanej przez organ I instancji decyzji,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie formułowanych przez nią wniosków oraz zastrzeżeń do projektu, a także poprzez brak ustosunkowania się organu do jej twierdzeń, co w konsekwencji miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez swobodną oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuwzględnienie przez organ I instancji zgłaszanych w toku postępowania uwag oraz zastrzeżeń oraz nieuwzględnienie słusznego interesu zarówno obywateli, jak i strony,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady współdziałania organów i zaniechanie ustaleń z Urzędem Morskim S., Kapitanatem Portu w S. czy Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w S. poprzez nieuzyskanie ich stanowiska, a także nie odniesienie się do uwag oraz zastrzeżeń przywołanych organów,

- art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji,

- art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie pełnych i rzetelnych konsultacji z Wojewodą.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań M. W. i J. J. na okoliczność niekompletnej dokumentacji, braku odpowiednich uzgodnień oraz okoliczności uzasadniających wywiedzenie skargi.

Uzasadniając skargę spółka podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, iż inwestor dołączył do wniosku wymagane przepisami ustawy opinie właściwych organów. Zdaniem strony, pewne opinie właściwych organów znajdują się w aktach sprawy, to jednakże żaden z organów nie odniósł się szczegółowo do ich treści, pozostawiając je bez odpowiedzi. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ nie uwzględnił też jej uwag i zastrzeżeń, które w toku prowadzonego postępowania administracyjnego kilkukrotnie otrzymywał (w pismach z dnia [...] października 2019 r., z dnia [...] grudnia 2019 r. i z dnia [...] lutego 2020 r.). Skarżąca ponownie, jak w odwołaniu, przytoczyła treść zgłaszanych w ww. pismach uwag i zastrzeżeń.

Rozwijając powyższe zarzuty, skarżąca podkreśliła, że inwestor nie poczynił niezbędnych uzgodnień naruszając zasadę współdziałania organów, albowiem tereny objęte planowaną inwestycją znajdują się na terenie portu morskiego, co rodzi konieczność dostosowania się do przepisów obowiązujących na terenie Portów Morskich S. i Ś.. Powyższe rodzi też konieczność dokonywania uzgodnień z U. S., z wydziałem administracji budowlanej ZUW w S. - zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego i z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w S., albowiem na terenie planowanej inwestycji znajdują się obiekty objęte ochroną i nadzorem konserwatorskim.

Ponadto, w ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie, konieczne jest prawidłowe zlokalizowanie wjazdu na teren spółki G. [...] który powinien być zapewniony od ul. W. z możliwością postawienia posterunków i bram wjazdowych. Z uwagi na obowiązujące na terenie portów przepisy nie może być więcej niż dwie bramy wjazdowe. Nie ma zatem możliwości zaprojektowania dodatkowych wjazdów od strony tzw. bulwarów - co nie zostało uwzględnione przez organ.

W kwestii natomiast ulicy T. , Spółka wyjaśniła, że jest zainteresowana połączeniem istniejącej na terenie Spółki ulicy T. [...] z drogą publiczną - tak jak jest to w chwili obecnej. Zdaniem strony, planowana inwestycja nie może pozbawiać Spółki odpowiedniego (z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą i poruszanie się samochodów TIR po terenie Spółki) dojazdu do drogi publicznej.

Skarżąca zwróciła również uwagę na kwestię zapewnienia przez G. [...] Sp. z o.o. obowiązkowej stałej ochrony terenu i jego wygrodzenia przed przekazaniem go jako placu budowy. W ocenie skarżącej, brak ogrodzenia placu budowy i granic portu stanowi naruszenie przepisów prawa, i w związku z tym wnosi o odniesienie się organu do pisma Urzędu Morskiego z dnia [...] stycznia 2017 r., bowiem do dnia dzisiejszego nie ma naniesionych granic portu morskiego. W tym zakresie nie wystarcza powołanie się na przepisy ustalające granice portu morskiego, gdyż

- zdaniem Spółki - należy je nanieść na mapę dla celów projektowych i uwzględnić wszelkie przepisy i ograniczenia z tym związane (np. ogrodzenia czy posterunki), czego przy planowanej inwestycji zdecydowanie zabrakło. Projekt w żadnej mierze nie odnosi się do konieczności zapewnienia na terenach portu morskiego: punktów kontrolnych, granic, ogrodzenia, jak również nie uwzględnia konieczności zapewnienia systemu przepustowego oraz połączenia projektowanych wjazdów z istniejącymi drogami wewnętrznymi oraz ul. T. . Tymczasem, według strony, projekt przedmiotowej inwestycji powinien być tak wykonany, aby właściciele nieruchomości mogli dalej wykonywać swoje zadania w niezakłócony sposób. Dla przykładu zjazdy do nieruchomości powinny być zaprojektowane w taki sposób, aby zapewnić spółce możliwość np. postawienia posterunków kontrolnych oraz ruchu samochodów ciężarowych.

Następnie skarżąca, tak jak w odwołaniu, podniosła, że po dokonaniu analizy map okazało się bowiem, że (po pierwsze) z zaprojektowanych wjazdów na teren G. [...] nie ma połączenia z istniejącą infrastrukturą drogową na terenie Spółki. Po drugie, nie może być dodatkowych dojazdów od dz. [...], ponieważ obowiązuje system przepustowy poprzez dwie bramy wjazdowe. Po trzecie, wygrodzenie powoduje odcięcie dojazdu do drogi (ul.. na terenie Spółki, który jest jedynym dojazdem do usytuowanych wzdłuż ulicy budynków, a także w tym wypadku konieczne będzie odpowiednie wygrodzenie terenu. Po czwarte, łącznik od ulicy W. do drogi po północnej stronie budynków przy ul. T. nie może służyć obsłudze działek należących do spółki z uwagi na brak funkcjonalności, a także brak możliwości zainstalowania obowiązkowego monitoringu terenu.

Powyższe argumenty, w ocenie skarżącej, zostały całkowicie pominięte w zaskarżonej decyzji.

Nadto, zdaniem Spółki, należało bezwzględnie uwzględnić w dokumentacji projektowej to, że jest objęta (podobnie jak spółka C. Sp. z o.o.) Planem ochrony obiektu portowego - ISPS. Ma to bowiem ścisły związek z tym, że obie spółki prowadzą działalność gospodarczą na terenach portowych, ze stałym monitoringiem, systemem przepustkowym oraz ogrodzeniem terenu.

Odnosząc się zaś do kwestii kanalizacji deszczowej na terenie spółki, skarżąca ponowiła zarzut z odwołania, że na etapie wykonywania dokumentacji nie było żadnych uzgodnień w tym zakresie i podniosła, że brak jest odniesienia się do tego zarzutu w zaskarżonej decyzji.

Podsumowując powyższe, skarżąca zaznaczyła, że istotną kwestią jest to, że prowadzi działalność gospodarczą skupiającą się również na zapewnieniu bezpieczeństwa obywateli. Pominięcie przez organ jej wniosków oraz zastrzeżeń w rażący sposób zagraża dalszemu funkcjonowaniu spółki. Nieuwzględnienie w swoich projektach przez organ konieczności zmodyfikowania zjazdów oraz drogi uniemożliwi korzystanie z budynków gospodarczych na terenie których prowadzona jest działalność gospodarcza. Ponadto, pominięcie wniosków oraz zastrzeżeń stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, które powinny zostać przez organ uwzględnione albo oddalone, co związane jest z treścią art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Niniejszą sprawę Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

G. Spółka z o.o. w S. wniosła skargę na decyzję Wojewody, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie ulicy W. wraz z budową Mostu K. nad rzeką [...] oraz przebudowie układu komunikacyjnego w obrębie Starego Miasta i wyspy [...] w S. w ramach zadania pt.: "Modernizacja dostępu drogowego do Portu w S. : przebudowa układu komunikacyjnego w rejonie [...]".

Decyzja Wojewody została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", zaś jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy art. 11a ust. 1 i 2a, art. 11f ust. 1i 2, art. 12 ust. 1-4, 4d, 4e,6, art. 16, art. 20, art. 20a i art. 21. Wniosek o wydanie zezwolenia złożył Prezydent Miasta S..

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności należy podkreślić, że celem przepisów specustawy drogowej jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę. Decyzja

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Określenie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice ( tak w wyrokach NSA : z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2572/15, z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, z 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 524/16, z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2334/15, z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 106/15, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2621/12, z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10, z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10- wszystkie orzeczenia, podobnie jak pozostałe przytoczone w niniejszym uzasadnieniu dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do zmiany rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie decyzji w tej sprawie, albowiem to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

W tej sprawie zarzuty skargi nie dotyczyły naruszenia zasad i warunków przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych określonych w specustawie drogowej, lecz naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oparte na naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 106 § 1k.p.a. oraz art. 10 § 1 i art. 11 dotyczyły m.in. nie uwzględnienia zastrzeżeń skarżącej do projektu, co w konsekwencji miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, naruszenia zasady współdziałania organów poprzez zaniechanie ustaleń z Urzędem Morskim w S., Kapitanatem Portu w S., Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w S. poprzez nie uzyskanie ich stanowiska oraz nie odniesienie się do uwag i zastrzeżeń tych organów. Skarżąca kwestionowała nadto podział działek jako sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości, konieczność modyfikacji planu poprzez przesunięcie niektórych rozwiązań ze względu na utrudnienia z wjazdem na teren nieruchomości skarżącej, konieczność przestrzegania przepisów ustawy o portach i przystaniach morskich ze względu na prowadzenie działalności skarżącej w granicach portu morskiego (ogrodzenie terenu, konieczność odtworzenia zlikwidowanych bram wjazdowych wraz z posterunkiem), sprzeczność inwestycji z przeznaczeniem budynku nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...], brak swobodnego dostępu do pełnowymiarowej rampy, brak zabezpieczenia terenu Spółki przed przekazaniem go jako placu budowy, pominięcie kwestii objęcia terenów skarżącej planem ochrony obiektu ISPS, co wiąże się z prowadzeniem działalności gospodarczej na terenach portowych. Zarzuty dotyczyły również braku uzgodnień dotyczących kanalizacji znajdującej się na terenie Spółki, która stanowi jej własność.

Jakkolwiek Sąd nie dostrzegł takich nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu, zarówno przed organem I jak i II instancji, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, to jednak szczególną wagę zwrócił na badanie zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia jej prawa własności poprzez wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i zaprojektowanie inwestycji drogowej w sposób nadmiernie uciążliwy, poprzez nieuwzględnienie w sprawie jego słusznego interesu, w tym podziału działek w sposób sprzeczny z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Zauważyć jednak należy, że zarówno zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, co już wielokrotnie podkreślano, zapadły na podstawie specustawy drogowej, która służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych zmierzająca do poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego przy czym skutki z tym związane są rekompensowane w formie indywidualnie określanych odszkodowań. Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Powyższe dowodzi, iż pomimo odjęcia własności nieruchomości w całości lub w części, dochodzi do wyrównania strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem.

Prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności.

Proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2017 r. II OSK 1705/17, była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił również uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją.

Sąd w tym kontekście uznaje za prawidłową ocenę zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zarządca drogi zamierzający zrealizować inwestycję drogową, przy jej projektowaniu uwzględnił optymalny przebieg. Mając jednak na uwadze subiektywny ogląd sprawy właścicieli, których nieruchomości objęte są inwestycją i których funkcję w całości lub w części inwestycja ta zmieni, zasadne jest stwierdzenie, że nie jest możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości.

Organ, którego decyzja stanowi przedmiot skargi zwracał uwagę w jej uzasadnieniu, iż zastrzeżenia Spółki nie pozostały bez odzewu. Inwestor, mając na względzie całokształt zaprojektowanej inwestycji, odniósł się do kwestii dotyczącej dodatkowego zjazdu na nieruchomość skarżącego (działkę nr [...]), w sposób zgodny z oczekiwaniami. Nie wszystkie jednak zastrzeżenia dotyczące terenów skarżącego mogły być wzięte pod uwagę, chociażby ze względu na granice inwestycji drogowej (dojazd do budynku nr [...] od strony ul. W.

Jak wskazano powyżej, Sąd oceniając zaskarżoną decyzję oraz zarzutów skargi miał przede wszystkim na uwadze, że gospodarzem projektu jest tylko inwestor, natomiast organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, albowiem to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego.

Rolą organu orzekającego w sprawie jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, w tym przez rozporządzenie określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podkreślić trzeba także związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11e specustawy nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

W tej sprawie, na którą to okoliczność Sąd już zwrócił uwagę, jest powtarzający się zarówno w postępowaniu przed organami jak i w skardze do Sądu zarzut dotyczący nie respektowania przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia granicy portu morskiego w S. od strony lądu z dnia [...] czerwca 2005 r.

Specustawa drogowa nie zawiera żadnych szczególnych rozwiązań dotyczących bądź to bezpośredniego , bądź też odpowiedniego stosowania powołanej wyżej ustawy. Granice portu morskiego wyznaczone powołanym wyżej rozporządzeniem nie zostały w postępowaniu stanowiącym przedmiot niniejszej sprawy zakwestionowane czy zmienione, albowiem przepisy specustawy drogowej nie przewidują w tej materii żadnych szczególnych uprawnień dla organów administracji publicznej.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinie, w tym opinię dyrektora właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani. Taka opinia, co wynika z akt administracyjnych sprawy, z dnia [...] stycznia 2017 r. Zastępcy Dyrektora ds. Technicznych Urzędu Morskiego w S., działającego z upoważnienia Dyrektora Urzędu Morskiego w S., została załączona. Nadto organ ten był zawiadamiany – podobnie jak wszystkie strony postępowania - o jego przebiegu i wydanych decyzjach. Organ administracji morskiej żadnych uwag na etapie składania wniosku nie wnosił ( urzędy morskie oraz kapitanaty i bosmanaty portu są jednostkami, przy pomocy których dyrektorzy urzędów morskich wykonują zadania przypisane ustawowo organom administracji morskiej – ustawa o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej), a z kolei specustawa drogowa nie przewiduje dodatkowych konsultacji z organami wymienionymi w art. 11 d ust. 1 pkt 8. Jest to o tyle oczywista sytuacja, że specjalny (skrócony) tryb postępowania przy wydawaniu zezwoleń na realizację inwestycji drogowych ma na celu uproszczenie procedury w tej materii.

Analogiczna sytuacja odnosi się do zarzutów dotyczących braku konsultacji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który swoją opinię wyraził w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r.

Niezrozumiały jest zatem zarzut skarżącego, że organy orzekające w sprawie nie uzyskały stanowiska organu administracji morskiej czy Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, czy też nie odniosły się do uwag i zastrzeżeń tych organów, skoro takowych nie wniesiono.

W toku niniejszego postępowania nie było rzeczą organów badanie ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z ingerencją w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa.

Skarżąca podniosła również zarzut nieuwzględnienia w dokumentacji projektowej tego, że jest objęta (podobnie jak spółka C. Sp. z o.o.) Planem ochrony obiektu portowego - ISPS. Ma to bowiem ścisły związek z tym, że obie spółki prowadzą działalność gospodarczą na terenach portowych, ze stałym monitoringiem, systemem przepustkowym oraz ogrodzeniem terenu.

Międzynarodowy Kodeks Ochrony Statku i Obiektu Portowego (ang. International Ship and Port Facility Security Code) to zbiór zaleceń i przepisów, których głównym celem jest poprawa bezpieczeństwa żeglugi oraz przeciwdziałanie terroryzmowi. Wymaga od armatorów, portów i rządów opracowania i wdrożenia przepisów i procedur bezpieczeństwa. Kodeksowi podlegają:

- statki pasażerskie: promy, statki wycieczkowe, tramwaje wodne, pływające hotele etc.,

- jednostki specjalistyczne: ruchome jednostki wiertnicze, przystosowane do wykonywania odwiertów i badania dna morskiego,

- statki towarowe: drobnicowce, kontenerowce, masowce, jednostki specjalistyczne etc., o ładowności powyżej 300 GT,

- porty towarowe i pasażerskie obsługujące jednostki w połączeniach międzynarodowych.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit.ga, do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej załącza się opinię podmiotu zarządzającego w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że opinię w tej sprawie w dniu [...] listopada 2017 r. wydał Zarząd Portu S. i S. SA, z której nie wynikają obawy zaprezentowane przez skarżącą, dotyczące kwestii opracowania, wdrożenia i stosowania procedur bezpieczeństwa. Zarząd Portu jako podmiot opiniujący w toku postępowania nie składał dodatkowych uwag czy zastrzeżeń w tej materii.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uzgodnień dotyczących przebudowy kanalizacji stanowiącej własność Spółki, wskazać należy, że przebudowa ta będzie możliwa jedynie w oparciu o posiadane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest warunkiem koniecznym w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej (W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 ). Wynika to wprost z załącznika nr [...] do decyzji Prezydenta Miasta S..

Jeżeli, w wyniku realizacji ww. inwestycji – co należy podkreślić-, skarżący poniesie jakiekolwiek szkody materialne, to będzie mu przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym. Ponadto, stosownie do treści art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, jeżeli pod inwestycję została przejęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to strona może zwrócić się w oddzielnym wniosku do właściwego zarządcy drogi o nabycie tej pozostałej części nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym taki wniosek nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu k.p.a. Takie żądanie właściciela nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (patrz: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/14, z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 716/12, oraz z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 137/07, ).

Odnosząc się z kolei do żądań zawartych w skardze dotyczących przeprowadzenia dowodu z zeznań M. W. i J. J. na okoliczność niekompletnej dokumentacji oraz braku odpowiednich uzgodnień wskazać należy, że możliwości dowodowe sądu administracyjnego są bardzo ograniczone. Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Zakres kognicji sądu administracyjnego ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu wyklucza natomiast możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zastępowaniu organu w obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz ocenie, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, weryfikacji jego kompletności oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego. Skoro powołany wyżej przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza jedynie przeprowadzenie dowodu z dokumentu, to żądanie przesłuchania świadków w procedurze sądowoadministracyjnej należy uznać za niedopuszczalne.

Podsumowując Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji dokonały oceny planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nadmiernej, nieproporcjonalnej do zamierzonych celów, ingerencji w prawo własności skarżącego. W przeprowadzonym przez organy postępowaniu prawidłowo ustalono stan faktyczny i wydano rozstrzygnięcia, nie naruszając przy tym przepisów specustawy drogowej jak i procedury administracyjnej. Organy dokonały oceny przedstawionych przez skarżącego argumentów oraz wyjaśniły specyfikę rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej. Z tego powodu wniesiona skarga oraz sformułowane w niej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.