Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 739/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 270, 271, 273
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w P. na pismo Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia 18 maja 2018r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia reklamacji postanawia odrzucić skargę


UZASADNIENIE

[...] Gospodarstwo Wodne [...] Zarząd Zlewni w K. (dalej PGW [...]) informacją roczną z 5 kwietnia 2018 r. nr [...] ustaliła J. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako strona, skarżąca lub spółka) na podstawie decyzji [...] za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł w tym [...] zł. Opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566,2180, dalej p. w.) oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz.2502). Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej [...] zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach- 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m3/rok i wynoszącym po przeliczeniu [...] m3/s. W informacji wskazano także, że ww. opłatę należy uiścić w 4 ratach kwartalnych. W informacji zawarto pouczenie o możliwości złożenia reklamacji w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.

Informacja została doręczona skarżącej 12 kwietnia 2018 r. (k [...] akt administracyjnych). Termin do wniesienia reklamacji upływał 26 kwietnia 2018r. (pt).

Pismem sporządzonym dnia 27 kwietnia 2018 r., które wpłynęło do [...] Gospodarstwa Wodnego 7 maja 2018 r. spółka wniosła reklamację.

W uzasadnieniu wskazała, że naliczenie objęte kwestionowaną informacją opłaty za usługi wodne jest niezasadne, jako że pozwolenie wodnoprawne, na które powołuje się organ opiewa na pobór wód z ujęcia wód podziemnych zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w obrębie K. w celu prowadzenia poboru- zaopatrzenie wodociągu oraz w celach produkcyjno- rolnych spółki J. , w tym cele rolne obejmujące nawadnianie upraw rolnych.

Wedle spółki zgodnie z art. 270 ust. 2 pr. w. opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W konsekwencji korzystanie przez spółkę z wód podziemnych w ramach pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Starosty [...] z dnia 21.12.2010r. nr [...] w zakresie poboru wód z przeznaczeniem na cele nawadniania gruntów i upraw jest zwolnione z opłaty stałej, a tym samym jej naliczenie na podstawie informacji tut. organu z dnia 29 marca 2018 r. jest w w/w części niezasadne. Wobec powyższego spółka wniosła o przeliczenie opłaty z pomniejszeniem o zakres poboru wód na cele nawadniania upraw rolnych.

W odpowiedzi na reklamację, PGW [...] pismem z dnia 18 maja 2018 r. nr [...] stwierdziło, że reklamacja nie może być rozpatrzona z uwagi na złożenie jej po terminie (art. 273 ust. 2 p.w.). Wskazano, że spółce informacja została doręczona 5 kwietnia 2018 r. a reklamacja została złożona 7 maja 2018 r. Pismo to doręczono skarżącej 5 czerwca 2018 r.(k. [...] akt adm.).

Jak wynika z akt sprawy spółka wniosła pismo określone jako odwołanie od ww. pisma z 18 maja 2018 r. (pismo z dnia 20 czerwca 2018 r., data wpływu do organu 25 czerwca 2018 r.) w przedmiocie uznania reklamacji za przeterminowaną, w którym wniesiono o uchylenie pisma i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucono naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sytuacji gdy dokładne, wnikliwe, wyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, spowodowałoby dokładne wyjaśnienie sprawy i stwierdzenie braku podstaw do nieuwzględnienia reklamacji złożonej od informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...], K., [...];

2) art. 7, 7b k.p.a. poprzez pominięcie przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz braku współdziałania organów administracji publicznej w toku postępowania, w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w sytuacji, gdy ustawodawca nie rozstrzygnął o konsekwencjach wniesienia reklamacji od informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne po terminie przewidzianym w art. 273 ust. 2 Prawo wodne;

3) art. 8, 9, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ administracji publicznej kierował się przy załatwieniu sprawy; nie może być traktowane jako spełnienie tego warunku odniesienie się jedynie jednym zdaniem "reklamacja nie może być rozpatrzona, z uwagi na złożenie jej po terminie określonym w art. 273 ust. 2 ustawy Prawo wodne", podczas gdy ustawodawca nie określił konsekwencji dla złożenia reklamacji po upływie przewidzianego czternastodniowego terminu;

II. przepisów prawa materialnego:

1) art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nierozpatrzeniu złożonej przez skarżącego reklamacji od informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...], K. [...]

W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie spółki pismo z dnia 18 maja 2018 r. jest decyzją w rozumieniu k.p.a. Ustawodawca zaś w Prawie wodnym nie uregulował konsekwencji związanych ze złożeniem reklamacji po terminie 14 dni o którym mowa w art. 273 ust. 2 pr.w. W ocenie spółki organ winien był rozpatrzyć jej reklamacje, a nie robiąc tego naraził ją na nieuzasadnione koszty. Ponadto dopuścił się uchybień szeregu przepisów postępowania.

Pismo to wraz z dwoma innymi odwołaniami przekazano do RZGW w P.. Jak wynika z pisma z 17 lipca 2018 r. odwołanie spółki w ocenie RZGW w P. należało potraktować jako skargę do WSA w związku z czym zwrócono je do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w K. . Organ powołał treść art. 276 ust. 6 p.w.

Niezależnie od powyższego pismem z dnia 5 lipca 2018 r. spółka reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła skargę do WSA od, jak podała, od decyzji nr [...] Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 18 maja 2018r. w przedmiocie uznania reklamacji za przeterminowaną.

Skarżąca zaskarżyła decyzję w całości i zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sytuacji gdy dokładne, wnikliwe, wyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, spowodowałoby dokładne wyjaśnienie sprawy i stwierdzenie braku podstaw do nieuwzględnienia reklamacji złożonej od informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...], K., [...];

2) art. 7, 7b k.p.a. poprzez pominięcie przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz braku współdziałania organów administracji publicznej w toku postępowania, w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w sytuacji, gdy ustawodawca nie rozstrzygnął o konsekwencjach wniesienia reklamacji od informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne po terminie przewidzianym w art. 273 ust. 2 Prawo wodne;

3) art. 8, 9, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ administracji publicznej kierował się przy załatwieniu sprawy; nie może być traktowane jako spełnienie tego warunku odniesienie się jedynie jednym zdaniem "reklamacja nie może być rozpatrzona, z uwagi na złożenie jej po terminie określonym w art. 273 ust. 2 ustawy Prawo wodne", podczas gdy ustawodawca nie określił konsekwencji dla złożenia reklamacji po upływie przewidzianego czternastodniowego terminu;

II. przepisów prawa materialnego:

1) art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nierozpatrzeniu złożonej przez skarżącego reklamacji od informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...], K. [...]

2) 270 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Skarga powiela stawiane w toku postępowania zarzuty i argumenty. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z 18 maja 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wniosła również o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków i przeprowadzenia wizji lokalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że została ona wniesiona z naruszeniem art. 52 § 1 p.p.s.a., 273 ust. 3 pr.w. i z uchybieniem 30 dniowego terminu wynikającego z art. 53 § 1 p.p.s.a. Podał również, że skarga winna być odrzucona, gdyż prawo wodne nie przewiduje środka zaskarżenia w przypadku pisma Dyrektora ZZ w K. PGW [...] informującego o nierozpatrzeniu reklamacji wskutek złożenia jej po terminie przewidzianym w ustawie.

Pełnomocnik organu obecny na rozprawie wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018.1302, dalej powoływanej jako p.p.s.a). Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła skargę na pismo Dyrektora PGW [...] z dnia 18 maja 2018r. (znak: [...]) informujące o niemożności rozpatrzenia reklamacji z uwagi na złożenie jej po terminie określonym w art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. (t.j. Dz.U. 2017.1566, powoływanej dalej jako p.w.).

Pismo z 18.05.2018r. otrzymała dnia 5 czerwca 2018r. a pismo przekazane sądowi jako skarga wniosła dnia 6 lipca 2018r. (k. [...] – koperta z datą nadania), czyli po upływie 30 – o dniowego terminu do wniesienia skargi przewidzianym w art. 53 § 1 p.p.s.a., który upływał 5 lipca 2018r. (czw.) i nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia (art. 87 § 1 p.p.s.a). Przy ocenie zachowania terminu do wniesienia skargi nie można jednak pominąć faktu, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącej z 20 czerwca 2018r., które wpłynęło do organu 25 czerwca 2018r. zatytułowane "odwołanie od decyzji nr [...] Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 18.05.2018r." zawierające tożsame zarzuty wobec tego samego pisma, co w skardze. "Odwołanie" zostało przekazane przez Zarząd Zlewni w K. Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w P., który dnia 17 lipca 2018r. zwrócił je Dyrektorowi Zarządu Zlewni w K. bez rozpoznania jako noszące znamiona skargi.

Zarząd Zlewni w K. nie nadał "odwołaniu" dalszego biegu jako skardze a do sądu w sierpniu 2018r. przekazał kolejne pismo skarżącej nadane na poczcie 6 lipca 2018r. zatytułowane "skarga od decyzji nr [...] Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 18.05.2018r."

W tych okolicznościach sąd uznał, że skoro skarżone pismo z 18 maja 2018r. nie zawierało pouczenia o środkach zaskarżenia, organy uznały, że nie przysługuje od niego odwołanie a pismo tak zatytułowane, które wpłynęło do organu 25 czerwca 2018r. nosi znamiona skargi - data jego wniesienia do organu jest datą zachowania terminu do wniesienia skargi. Tym samym nie miało miejsca przekroczenie terminu do wniesienia skargi.

Kwestią sporną było ustalenie, czy skarga na pismo organu z 18 maja 2018r. o nierozpatrzeniu reklamacji jest objęta kognicją sądu administracyjnego. O dopuszczalności skargi i uznaniu określonego rozstrzygnięcia za podlegające kognicji sądów administracyjnych nie przesądza nazwa tego aktu. Nawet bowiem przy braku stosownej nazwy akt zawierający wszystkie niezbędne elementy pozwalające uznać go np. za decyzję czy postanowienie może być za taki uznany i poddany kontroli pod względem legalności.

Reklamacja to nowy środek prawny właściwy dla prawa wodnego, wprowadzony ustawą z 20 lipca 2017r. prawo wodne w postępowaniu w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usługi wodne.

Zgodnie z art. 271 ust. 1 p.w. wysokość opłaty stałej za wskazane w tym przepisie usługi wodne ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Informacja taka została w niniejszej sprawie przekazana skarżącej w dniu 12 kwietnia 2018r. z pouczeniem o możliwości złożenia reklamacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania tej informacji. Skarżąca reklamację wniosła po terminie, czego w toku postępowania nie kwestionowała uznając, że przekroczenie tego terminu z uwagi na brak jego konsekwencji w przepisach prawa nie może wywoływać negatywnych skutków. Przekroczenie terminu zostało stwierdzone przez organ zaskarżonym pismem z 18 maja 2018r.

Zgodnie z art. 273 ust. 1 i 2 p.w. podmiot, któremu przekazano informację roczną, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty może złożyć reklamację do Wód Polskich w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji. Reklamacja jest rozpatrywana przez organy w terminie 14 dni od jej otrzymania (art. 273 ust. 4). Złożenie reklamacji nie wstrzymuje wykonania obowiązku (art. 273 ust. 3 p.w.). Ustawodawca wskazując terminy do złożenia reklamacji i jej rozpoznania założył usprawnienie postepowania w tym zakresie. W ustawie prawo wodne nie wskazał konsekwencji niezachowania terminu do złożenia reklamacji. Nie można jednak uznać, że przekroczenie go nie wywołuje żadnych skutków prawnych, jak twierdziła skarżąca i mimo jego wyznaczenia reklamacja może być wniesiona w każdym, dowolnie wybranym przez stronę czasie. Konsekwencji przekroczenia tego terminu należy poszukiwać w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 14 ust. 2 p.w. do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, czyli również przed dyrektorem zarządu zlewni Wód Polskich, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego.

Kodeks postępowania administracyjnego z uwagi na kryterium skutków uchybienia danego terminu wyróżnia następujące rodzaje terminów: terminy zwykłe, terminy zawite i terminy prekluzyjne. Zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem pismo zostało m.in. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. – Prawo pocztowe. Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W przedmiotowej sprawie termin do złożenia reklamacji, określony jako nie dłuższy niż 14 dni bezskutecznie upłynął. Niezachowanie terminu wiąże się z różnymi konsekwencjami w zależności od rodzaju terminu, który nie został zachowany. Żadnych negatywnych konsekwencji nie powoduje ani dla czynności procesowej ani dla podmiotu, który dopuścił się tego uchybienia przekroczenie terminu zwykłego. Przedmiotowy termin takim nie jest, jest bowiem terminem ustawowym, które nigdy nie jest terminem zwykłym. Omawiany termin nie jest również terminem prekluzyjnym, którego niezachowanie powoduje, że czynność jest nieważna. Ustawa p.w. nie przewiduje bowiem takiego skutku ani nie wskazuje, że nie ma możliwości przywrócenia tego terminu w żadnym wypadku. Termin ten jest więc terminem zawitym, którego przekroczenie powoduje, że dokonana czynność nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Bezskuteczność czynności w takim wypadku jest jednak wzruszalna albowiem w przypadkach wskazanych w art. 58 § 1 k.p.a. termin ten może zostać przywrócony. Niezbędne jest do tego złożenie wniosku przez stronę. Wówczas organ winien wydać postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu (art. 59 §1 k.p.a. w zw. z art. 14 § 2 p.w.).

W niniejszej sprawie organ nie wydał takiego postanowienia, gdyż strona wniosku o przywrócenie terminu nie złożyła, uznając, że przekroczenie terminu nie wywołuje żadnych skutków prawnych, co było błędne.

Przepisy p.w. ani k.p.a. nie wskazują formy i sposobu uznania, że reklamacja została złożona z upływem terminu. Z uwagi na to, że jest to instytucja nowa i przepisy ją wprowadzające nie przewidują, jak wyżej podano, ani sposobu ani formy ustalenia, że reklamacja jest złożona po terminie - celowym jest ustalenie w jaki sposób i w jakiej formie organ winien stwierdzić przekroczenie terminu. W sytuacji bowiem jego zachowania, problem powyższy nie występuje, organ wydaje bowiem nową informację roczną albo decyzję administracyjną odnosząc się merytorycznie do zarzutów strony.

W ocenie skarżącej uznanie reklamacji za złożoną z uchybieniem terminu wymaga wydania decyzji administracyjnej. Sąd stanowiska tego nie podziela.

Forma decyzji administracyjnej jest przewidziana jedynie w sytuacji określonej w art. 273 ust. 6 p.w. Zgodnie z tym przepisem w razie nieuznania reklamacji właściwy organ określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Od tej decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 8 p.w.). Zaskarżenie w/w decyzji nie wstrzymuje jej wykonania (art. 273 ust.10 p.w.).

Natomiast w razie uznania reklamacji zgodnie z art. 273 ust. 5 p.w organ przekazuje podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne. W okresie rozliczeniowym reklamacja przysługuje raz (art. 273 ust.9 p.w.). W sytuacji uznania reklamacji nie jest więc wydawana decyzja adm. Jest to bowiem rozstrzygnięcie uwzględniające stanowisko strony i nie wymagające kontroli.

Rozstrzygnięcie kwestii uznania bądź nieuznania reklamacji dotyczy kwestii merytorycznych związanych z samą opłatą. Nie dotyczy zaś kwestii formalnych do jakich zaliczyć należy zachowanie terminu do złożenia reklamacji. Reklamacja musi być wniesiona skutecznie w określonym terminie by organ mógł rozpoznać ją merytorycznie. ( tak też np. WSA w Bydgoszczy w wyrokach z dnia 13.09.2018r. sygn. akt II SA/Bd 370/18 – 375/18). Nie ma więc podstaw do uznania, że decyzja wskazana w art. 273 ust. 6 p.w. winna być również wydana w przypadku wniesienia reklamacji z uchybieniem terminu.

Nadto w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby organ administracji mógł załatwić sprawę w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest istnienie przepisu prawa powierzającego organowi załatwienie sprawy w tej właśnie formie (tak np. NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA 988/85, ONSA 1985/2/38 i postanowienia z dnia 18 marca 1996 r. sygn. SA/Ka 347/96). W niniejszej sprawie przepisu uzasadniającego przyznanie formy decyzji administracyjnej rozstrzygnięciu w sprawie ustalenia przekroczenia terminu do wniesienia reklamacji nie ma. Zasada domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, o ile taka forma załatwienia sprawy nie wynika z przepisu szczególnego, jest przyjmowana w orzecznictwie sądowym wyjątkowo, jedynie w określonych okolicznościach sprawy wskazujących na potrzebę takiego zagwarantowania danemu rozstrzygnięciu formy umożliwiającej kontrolę instancyjną i sądową. W niniejszej sprawie okoliczności takich brak, kontrola jest zapewniona na dalszym etapie, co zostanie wskazane poniżej. Ustawa nie przewiduje również formy postanowienia dla ustalenia przekroczenia terminu wniesienia reklamacji.

Mimo podobieństwa do odwołania z k.p.a. reklamacja takim środkiem nie jest. Przekroczenie terminu do jej wniesienia nie umożliwia więc w drodze analogii stosowania przepisu art. 134 k.p.a. i wydawania postanowienia o uchybieniu terminu do jej wniesienia. Dopiero bowiem z jej wniesieniem rozpoczyna się tryb postępowania z k.p.a., który w przypadku negatywnego rozpatrzenia reklamacji skutkuje wydaniem decyzji administracyjnej. Skoro więc dopiero wniesienie reklamacji rozpoczyna tryb postępowania administracyjnego, zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie może być ona uznana za niedewolutywny i niesuspensywny środek odwoławczy jak to uznał np. WSA w Gliwicach w wyroku z 19.10.2018r. (II SA/Gl 563/18). Za brakiem takiej możliwości wskazuje również nowelizacja p.w., a w szczególności dodane (od 20.09.2018r.) przepisy art. 273 a p.w., zgodnie z którym w przypadku złożenia reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1 przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61§4 k.p.a. nie stosuje się. Przepis ten z uwagi na treść art. 7 ustawy go wprowadzającej nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie ale wskazuje, że wolą ustawodawcy dopiero wniesienie reklamacji rozpoczyna etap postępowania, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. Przed jej wydaniem organ z urzędu dokonuje ustaleń związanych z wysokością należnej opłaty na podstawie istniejących dokumentów takich jak: pozwolenia wodnoprawne, pomiary dokonywane w ramach kontroli, odczyty z przyrządów pomiarowych czy oświadczenia podmiotów obowiązanych (art. 552 ust. 2 i 3 p.w.). Postępowanie w przedmiocie opłaty jest więc postępowaniem prowadzonym przez organ z urzędu w oparciu jedynie o przepisy prawa wodnego a dopiero złożenie reklamacji rozpoczyna jego etap jakim jest stosowanie procedury z k.p.a. Nie można więc reklamacji uznać za odwołanie ani za typowy wniosek z art. 61 § 1 k.p.a. Tym samym nie ma podstaw do uznania, że stwierdzenie złożenia reklamacji po terminie skutkować będzie koniecznością wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu do reklamacji nie można również stosować regulacji z art. 79 a § 1 k.p.a, jak to uznał np. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2018r. (IV SA/Po 558/18) albowiem przepis ten stanowi rozszerzenie obowiązków organu przewidzianych w art. 10 k.p.a.

Reklamacja jest więc zupełnie nowym środkiem prawnym umożliwiającym stronie zweryfikowanie wysokości nałożonej przez organ opłaty, a tym samym przedstawienia własnego stanowiska i złożenia dowodów. Zawiera zarówno cechy wniosku (inicjuje określony tryb ale przy niezmienionym przedmiocie postępowania) jak i niedowolutywnego i niesuspensywnego środka zaskarżenia (pozwala zweryfikować zasadność nałożenia opłaty ale dopiero jego wniesienie zapewnia możliwość przedstawienia stanowiska strony w trybie z k.p.a.). Nie jest jednak ani odwołaniem ani wnioskiem wszczynającym postępowanie.

Przy jej wniesieniu, jak wyżej podano, organ przed merytorycznym zapoznaniem się ze stanowiskiem strony winien zweryfikować zachowanie terminu do jej wniesienia. Ustalając uchybienie terminu winien o tym zawiadomić stronę. Z uwagi na brak wymogu wydania w tym zakresie decyzji czy postanowienia, zawiadomienie o uchybieniu terminu winno nastąpić w formie pisemnej (art. 14 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 p.w.), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Żaden przepis nie wskazuje na konieczność wydawania w tej kwestii decyzji administracyjnej czy postanowienia. Nie istnieje również potrzeba zagwarantowania temu rozstrzygnięciu formy umożliwiającej kontrolę instancyjną i sądową. Okoliczności związane z badaniem zachowania terminu do wniesienia reklamacji są elementem stanu faktycznego podlegającej zaskarżeniu decyzji o ustaleniu opłaty lub ewentualnie postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia reklamacji, o ile wniosek o przywrócenie terminu zostanie złożony. I jako takie podlegają kontroli sądowej w razie wniesienia skargi na nie ( w odniesieniu do postanowienia po wyczerpaniu trybu instancyjnego przed organami). Stwierdzenie przekroczenia terminu do wniesienia reklamacji jest więc etapem postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty i jako takie nie podlega odrębnej, dodatkowej kognicji sądu administracyjnego. W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian do ustawy prawo wodne w druku sejmowym nr 2638, wskazano, że procedura reklamacyjna winna być usprawniona tak by umożliwić zachowanie przez organ 14 dni na jej rozpatrzenie. Wyłączenie stosowania przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a. nie będzie skutkowało brakiem możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z wniesieniem reklamacji. Przepisy ustawy zapewniają bowiem sądową kontrolę wydawanych w sprawie decyzji.

Jak wyżej wskazano stronie w sytuacji otrzymania informacji o uchybieniu terminu przysługiwać będzie wniosek o przywrócenie terminu, który winien być rozpoznany przez organ w formie zaskarżalnego postanowienia ewentualnie strona będzie mogła rozważyć złożenie skargi na bezczynność organu, jeżeli w jej ocenie winna być wydana nowa informacja roczna w trybie art. 273 ust. 5 p.w. bądź decyzja w trybie art. 273 ust. 6 p.w.

Brak dopuszczalności skargi na pismo informujące o uchybieniu terminu do wniesienia reklamacji nie pozbawia więc strony prawa do zakwestionowania tego faktu i sądowej kontroli. Nie jest to jednak możliwe, w obowiązującym stanie prawnym, w drodze złożenia skargi na to pismo. Jak bowiem wskazano wyżej prawo wodne nie przewiduje takiej możliwości. Informacja o przekroczeniu terminu nie stanowi też decyzji ani postanowienia – nie ma bowiem podstaw do domniemywania takiej formy, nie jest też inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga na pismo z 18 maja 2018r. nie dotyczy więc wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. form działania organów. Z uwagi na brak regulacji w prawie wodnym nie ma podstaw do uznania właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. Samo nakazanie stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w przepisach prawa wodnego nie może przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na każdym etapie.

Przy uznaniu niedopuszczalności skargi nie podlegają rozpoznaniu zarzuty merytoryczne związane z ustaloną opłatą. Złożone wnioski dowodowe o przesłuchanie świadków i przeprowadzenie wizji były bezzasadne w świetle brzmienia art. 106 § 3 p.p.s.a, który dopuszcza przeprowadzenie przez sąd administracyjny jedynie dowodów uzupełniających z dokumentów i to jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Uwzględniając powyższe sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega kognicji sądu administracyjnego i z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a skargę odrzucił.

Z uwagi na fakt, że odrzucenie skargi nastąpiło na rozprawie nie było podstaw do zwrotu skarżącej uiszczonego wpisu. Zgodnie bowiem z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego do dnia rozpoczęcia rozprawy.