Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 48/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217, 218 i 219
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Podstawą zaskarżonego postanowienia były następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 8 maja 2019 r. S. Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. (dalej: "Spółdzielnia") zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej w S. przy ul. U. usytuowanej na działce nr [...[o powierzchni 0,1044 ha. W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia wskazała, że budynek posadowiony na ww. działce spełnia warunki określone w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów bowiem w budynku jest 9 lokali mieszkalnych i 7 lokali użytkowych, zaś ustawodawca nie odniósł się do proporcji powierzchni użytkowych lokali mieszkalnych i niemieszkalnych.

Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy przekształceniowej, odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej działką nr [...] o powierzchni 0,1044 ha.

Rozpatrując zażalenie Spółdzielni od tego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 683/19 oddalił skargę S. Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną Spółdzielni, wyrokiem 9 września 2020r. sygn. akt I OSK 181/20 uchylił wyrok WSA w Białymstoku oraz postanowienie SKO w S. z dnia [...] sierpnia 2019r. oraz postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2019r. zalecając ażeby organ w ponownym postępowaniu zbadał wszystkie posiadane przez siebie dane pozwalające na stwierdzenie, czy grunt pozostający dotychczas w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni kwalifikuje się jako grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy przekształceniowej. Jak podkreślił NSA wymagana dla przekształcenia przesłanka zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne oznacza, że przekształcenie następuje również w przypadku, gdy budynki te będą wykorzystywane, zgodnie z przeznaczeniem, w części na cele inne niż mieszkalne. Mogą to być zatem także budynki, w których występuje funkcja handlowo-usługowa. Decydujące znaczenie będzie miała liczba lokali mieszkalnych w budynku, która musi być przeważająca. Weryfikacja w postaci wyliczenia łącznej liczby lokali usługowych i lokali mieszkalnych umożliwiająca sprawdzenie czy został spełniony warunek definiujący grunt jako zabudowany na cele mieszkaniowe nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zdaniem NSA tego typu weryfikacja funkcji budynku określonej w ewidencji gruntów jako handlowo-usługowa, dokonana na podstawie posiadanych przez organ danych, stanowi akt wiedzy i nie przekracza kompetencji organu w procedurze wydawania zaświadczenia. Konkludując NSA podkreślił, że stworzona na potrzeby ustawy przekształceniowej definicja "gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe" nie wyklucza pełnienia przez posadowiony na nim budynek jednocześnie dwóch funkcji - mieszkalnej i usługowej czy handlowej. Istotna jest tu wyłącznie liczba poszczególnych rodzajów lokali.

Prezydent Miasta S., rozpatrując ponownie wniosek S. Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2019 r. postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej przy ul. U. w S., na działce oznaczonej nr geod. [...], o pow. 0,1044 ha.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że rozpatrując ww. wniosek Spółdzielni o wydanie zaświadczenia, zbadano, czy nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz sprawdzono, czy istniejący budynek mieści się w ustawowym pojęciu budynku mieszkalnego jedno- lub wielorodzinnego. Dokonując analizy posiadanej dokumentacji organ ustalił z kolei, że dla lokali znajdujących się w budynku posadowionym na działce nr [...] zostały wydane trzy zaświadczenia o samodzielności siedmiu lokali użytkowych, o łącznej powierzchni użytkowej 1 515,59 m2 oraz dziewięciu lokali mieszkalnych o łącznej powierzchni użytkowej 537,6 m2; lokale handlowo-usługowe znajdują się w podpiwniczeniu, na parterze oraz na pierwszym piętrze budynku; powyżej pierwszego piętra budynek został - w ok. 1/3 części - nadbudowany trzykondygnacyjną bryłą, w której znajdują się lokale mieszkalne; dominującą funkcją budynku jest funkcja handlowo-usługowa z dodatkową funkcją mieszkalną; powierzchnia użytkowa funkcji handlowo-usługowej jest prawie trzykrotnie większa niż powierzchnia użytkowa funkcji mieszkalnej. W oparciu o powyższe ustalenia organ przyjął, że nie jest to budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią handlowo usługową, przy czym na charakter budynku nie wpływa ilość samodzielnych lokali mieszkalnych oraz lokali użytkowych ale stosunek powierzchni mieszkań do powierzchni usług. W tych okolicznościach organ uznał, że prawo użytkowania wieczystego działki o numerze [...] zabudowanej budynkiem handlowo - usługowym z dodatkową funkcją mieszkalną nie podlega przekształceniu w prawo własności.

Na to postanowienie Spółdzielnia wniosła zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]odmówiło przywrócenia terminu do jego złożenia. Oba postanowienia, z uwagi na brak ich zaskarżenia, stały się ostateczne i prawomocne.

W dniu 22 czerwca 2021 r. S. Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. złożyła ponowny wniosek o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej działką o nr geod. [...], o pow. 0,1044 ha.

Prezydent Miasta S., rozpatrując powyższy wniosek, postanowieniem z dnia [...] października 2021r. nr [...], odmówił wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej działką o numerze geodezyjnym [...], o powierzchni 0,1044 ha. Zdaniem organu I instancji skoro żądanie Spółdzielni dotyczy kwestii rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem Prezydenta z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmawiającym wydania zaświadczenia o żądanej treści, a stan prawny i faktyczny sprawy nie uległ zmianie, to jedyny rozstrzygnięciem mogła być odmowa wydania kolejnego postanowienia w tej samej sprawie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła S. Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. podkreślając, że podtrzymuje stanowisko, że budynek przy ul. U. spełnia kryteria określone w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, gdyż jest budynkiem mieszkalnym, w którym liczba lokali mieszkalnych jest większa niż liczba lokali o innym przeznaczeniu. Dalej Spółdzielnia zwróciła uwagę, że ustawa nie podaje definicji budynku mieszkalnego, ani nie odnosi się do ustawy prawo geodezyjne, zatem w jej ocenie nie ma zastosowania klasyfikacja zawarta w rozporządzeniu o ewidencji gruntów i budynków oraz w Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, gdzie o funkcji budynku stanowi przeważająca dla danej grupy lokali powierzchnia użytkowa lokali. W związku z tym, zdaniem Spółdzielni interpretacja przepisów ustawy podana przez organ jest niewłaściwa, bowiem budynek przy ul. U. jest budynkiem mieszkalnym w rozumieniu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, a nie w rozumieniu ustawy prawo geodezyjne. Spółdzielnia powołała się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt I OSK 181/20 wskazując, że zgodnie z wykładnią podaną w tym wyroku przekształcenie następuje również w przypadku, gdy budynki będą wykorzystywane, zgodnie z przeznaczeniem, w części na cele inne niż mieszkalne, czyli także takie w których występuje funkcja handlowo - usługowa, w sytuacji gdy będzie przeważająca w budynku liczba lokali mieszkalnych. Spółdzielnia zarzuciła również organowi I instancji, że powołując się na funkcję budynku, określoną przez wielkość powierzchni użytkowej zajmowanej w budynku przez lokale mieszkalne, nie stosuje się do wykładni przepisów zawartej w wyroku NSA z 9 września 2020 r. Podsumowując Spółdzielnia doszła do wniosku, że odmowa wydania zaświadczenia jest nieuzasadniona, ponieważ z uwagi na istnienie w budynku lokali mieszkalnych, budynek pełni funkcję mieszkalną, a liczba lokali mieszkalnych przewyższa liczbę lokali o funkcji niemieszkalnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] uchyliło w całości postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...], odmawiające wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej działką o numerze geodezyjnym [...], o powierzchni 0,1044 ha i odmówiło S. Spółdzielni Mieszkaniowej w S. wydania zaświadczenia.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta S., o odmowie wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. oznaczonej działką o numerze geodezyjnym[...], o pow. 0,1044 ha, nie może ostać się w obrocie pranym, gdyż nie znajduje oparcia w powołanym art. 219 ustawy k.p.a., jak też art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Taka podstawa prawna nie wynika również z żadnych innych przepisów zawartych we wspominanych aktach prawnych. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że korzystając z dyspozycji art. 138 w powiązaniu z art. 219 k.p.a. postanowił odmówić wydania Spółdzielni zaświadczenia z przyczyn formalnych.

Kolegium podkreśliło, że pomimo, iż wydanie (lub odmowa wydania) zaświadczenia nie rodzi skutku powagi rzecz osądzonej, może bowiem ulec zmianie stan faktyczny i prawny, to dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że podmiot ubiegający się o wydanie zaświadczenia może skutecznie ponawiać tożsame wnioski, przy niezmienionym stanie prawnym i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności czy dowodów. W ocenie SKO skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Z powyższej tezy, zdaniem Kolegium, jednoznacznie wynika, że odmowa wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem wnioskodawcy nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej tylko w sytuacji, gdy zmianie ulegnie stan prawny lub faktyczny. W takim bowiem wypadku wydaje się nowe zaświadczenie albo odmawia się jego wydania bez potrzeby dokonania innych czynności. Nowe zaświadczenie zastępuje poprzednie, a nawet może być wydane, gdy zapadło postanowienie o odmowie wydania. W sytuacji zatem, gdy podmiot ubiegający się o "wydanie zaświadczenia złoży kolejny wniosek o wydanie tożsamego zaświadczenia, a w obrocie prawnym istnieje prawomocne postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści i nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny, takie postanowienie podlega powadze rzeczy osądzonej, i w ocenie Kolegium stanowić może przyczynę odmowy wydania zaświadczenia w ogóle.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że wniosek Spółdzielni z dnia [...] czerwca 2021 r. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność gruntu odnośnie działki nr [...] jest drugim wnioskiem strony i dotyczy kwestii już rozstrzygniętej prawomocnym postanowieniem Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], odmawiającym wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej przy ul. U. w S., na działce oznaczonej nr geod.[...], o pow. 0,1044 ha (wniosek SSM z [...] maja 2019 r.). Jak podkreśliło SKO Spółdzielnia skorzystała w tym przypadku z możliwości zaskarżenia wdanego rozstrzygnięcia, jednakże z uwagi na złożenie zażalenia po terminie, SKO postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. W odniesieniu do obu postanowień organu wyższego stopnia, Spółdzielnia nie skorzystała z przysługującego jej prawa zaskarżenia ww. rozstrzygnięć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, dlatego też oba postanowienia uprawomocniły się odpowiednio dnia 5 maja 2021 r. i 17 czerwca 2021r.

W tych okolicznościach, zdaniem SKO nie ulega wątpliwości, że postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2021 r. weszło do obrotu prawnego, a sprawa z wniosku z dnia 8 maja 2019 r. została merytorycznie załatwiona, stąd też badanie przez Kolegium trafności i prawidłowości jego wydania nie jest możliwe na obecnym etapie. W stanie faktycznym sprawy wniosek Spółdzielni z dnia [...] czerwca 2021 r. jest merytorycznie tożsamy z wnioskiem tego samego podmiotu z dnia [...] maja 2019r. Nie nastąpiła przy tym zmiana stanu prawnego oraz okoliczności, które były podstawą odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej działką o numerze geod. [...], o pow. 0,1044 ha. Wobec powyższego Kolegium uznało, że nadal aktualna jest odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści zapadła na mocy postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2021 r.

Na powyższe postanowienie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła S. Spółdzielnia Mieszkaniowa w S., wnosząc o jego uchylenie i wydanie zaświadczenia o przekształceniu we własność prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej na działce [...], o pow. 0,1044 ha. W motywach skargi Spółdzielnia wskazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z art. 219 k.p.a., a przyjęta przez organ I instancji argumentacja jest sprzeczna z. art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej. Prezydent Miasta uznał bowiem, iż nie można przyjąć, że budynek znajdujący się na działce wskazanej we wniosku, jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z częścią handlowo-usługową, a ilość samodzielnych lokali oraz ilość lokali usługowych nie wpływa na charakter budynku, lecz stosunek powierzchni mieszkań do powierzchni usług. Zdaniem skarżącej warunkiem przekształcenia budynku jest większa liczba lokali mieszkalnych niż lokali o innym przeznaczeniu. Ponadto z uwagi na to, że ustawa przekształceniowa nie zawiera definicji budynku mieszkalnego i nie ma w niej odniesienia do uregulowań zawartych w prawie geodezyjnym, które za funkcję budynku uznaje tę która jest określona przez przeważającą powierzchnię, a nie liczbę jak w ustawie przekształceniowej, zdaniem Spółdzielni budynek usytuowany na działce [...] jest budynkiem mieszkalnym, gdyż znajdują się w nim lokale o funkcji mieszkalnej. Skarżąca zarzuciła Prezydentowi nierespektowanie wyroku NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 181/20. W dalszej treści skargi, Spółdzielnia podkreśliła, że rozstrzygnięcie Kolegium jest niezgodne z powołaną w nim podstawą prawną, ponieważ przepisy k.p.a. nie zabraniają powtórnego wystąpienia o zaświadczenie, zwłaszcza w sytuacji, gdy z jakichkolwiek przyczyn nie doszło do rozstrzygnięcia zasadności odmowy wydania zaświadczenia przez organ drugiej instancji. Zwróciła też uwagę, że Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. odmawiając wydania zaświadczenia nie zastosował się do wykładni przepisów ustawy przekształceniowej, zatem postanowienie to jest wadliwe pod względem prawnym. Skarżąca wyjaśniła, że przepisy k.p.a. nie wykluczają możliwości powtórnego rozpatrzenia wniosku Spółdzielni w sprawie wydania zaświadczenia, zwłaszcza w przypadku kiedy odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła niezgodnie z przepisami ustawy przekształceniowej, która "z mocy prawa przekształca we własność prawo użytkowania gruntu pod budynkami mieszkalnymi o przeważającej liczbie lokali mieszkalnych". Zdaniem Spółdzielni niezrozumiała jest także odmowa wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności, przy jednoczesnym stwierdzeniu w uzasadnieniu postanowienia, że zaświadczenie może być wydane nawet wówczas, gdy uprzednio zapadło postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Następnie skarżąca wywiodła, iż Kolegium nie posłużyło się przepisem art. 138 § 2a k.p.a., pozwalającym na podanie wytycznych w zakresie zastosowania przez organ I instancji prawidłowej wykładni (zgodnej z podaną przez NSA w wyroku z dnia 9 września 2020 r.), w sytuacji, gdy postanowienie Prezydenta Miasta z [...] lutego 2021 r. weszło do obrotu prawnego, a sprawa wniosku z dnia [...] maja 2019 r. została załatwiona i nie jest - jak wskazało Kolegium - możliwe badanie trafności i prawidłowości jego wydania. Końcowo Spółdzielnia zwróciła też uwagę, że brak zaświadczenia wydanego w trybie ustawy przekształceniowej uniemożliwia dokonanie wpisu własności nieruchomości na działce nr [...] do księgi wieczystej. Brak zaś zaświadczenia ma wpływ na finanse Spółdzielni, bowiem jest ona zobligowana wnosić opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego, a nie opłatę przekształceniową z możliwością uzyskania bonifikaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzone przez sąd administracyjny w ramach art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 239 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazało aby było ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.

Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] uchylające w całości postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...], odmawiające wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej działką o numerze geodezyjnym [...], o powierzchni 0,1044 ha i omawiające S. Spółdzielni Mieszkaniowej w S. wydania zaświadczenia.

Przedmiotem kontrolowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia była odmowa wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Odmowę wydania zaświadczenia Kolegium uzasadniło faktem, że wniosek Spółdzielni z dnia [...] czerwca 2021 r. jest kolejnym wnioskiem o wydanie tożsamego zaświadczenia w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje prawomocne postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2021r. odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści, a nie nastąpiła zmiana stanu prawnego oraz okoliczności, które były podstawą odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej działką o numerze geod. [...], o pow.0,1044 ha.

Materialnoprawną podstawę domagania się przez skarżącą Spółdzielnię wydania zaświadczenia stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040, dalej powoływana też jako "ustawa przekształceniowa"). Jak wynika z art. 1 ust. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przekształcenie nastąpiło zatem z mocy samego prawa obejmując grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Ustawa przekształceniowa przewiduje dodatkowo, że podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie (art. 4 ust. 1). W przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego zaświadczenie to wydaje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa (art. 4 ust. 1 pkt. 3).

Jak wynika z powyższej regulacji przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje z mocy samej ustawy (art. 1 ust. 1), zaś zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności w miejsce dotychczasowego użytkownika wieczystego.

Zaskarżone postanowienie zapadło w trybie procedury zaświadczeniowej uregulowanej w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 217 §1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli (§2): urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa( [pkt 1), osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

W tym drugim wypadku organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.), mogąc w takiej sytuacji, przed wydaniem zaświadczenia, przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Postępowanie to nie może polegać na dokonywaniu przez organ jakichkolwiek ocen, a tym bardziej ocen prawnych, ocena taka jest bowiem elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu. Organ nie może także dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, z wyjątkiem ustaleń w zakresie dysponowania lub nie danymi, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. W ramach tego postępowania niedopuszczalne jest również kwestionowanie zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia jest niezgodna ze stanem prawnym lub budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Organ winien zatem skonfrontować treść żądania wnioskodawcy z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r., II OSK 2820/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe wyraźnie wskazuje, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.

Przy czym, jak już wyżej nadmieniono w sprawie, w której postępowanie kończy się wydaniem zaświadczenia lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, nie obowiązuje zasada powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Nie oznacza to jednak, jak trafnie podkreśliło Kolegium w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że strona może skutecznie ponawiać w nieskończoność merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych istotnych okoliczności i dowodów (tak też NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1488/10, CBOSA). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie w niezmienionych okolicznościach prawnych i faktycznych ta sama strona nie może domagać się ponownie od tego samego organu wydania zaświadczenia o żądanej uprzednio treści.

Nie jest bowiem dopuszczalne ponowne merytoryczne rozstrzyganie w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej, czyli rozstrzyganie w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a zatem w sprawie, w której występują te same strony, ta sama jest jej podstawa prawna, okoliczności faktyczne oraz prawa i obowiązki stron, które z wynikają z rozstrzygnięcia. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Powyższe nie oznacza jednak, że właściwy organ, w sytuacji wniesienia przez stronę wniosku o wydanie zaświadczenia oraz zaistnienia przesłanek zawartych w art. 217 k.p.a. i w art. 218 k.p.a., może uchylić się od przeprowadzenia postępowania i odmówić wydania tegoż aktu wiedzy. Postępowanie organu w przedmiocie kolejnego wniosku o wydanie zaświadczenia służyć ma bowiem ocenie, czy w sprawie nie zaistniała zmiana stanu faktycznego lub prawnego, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie żądania strony (wobec wcześniejszej odmowy wydania zaświadczenia), bądź wydanie zaświadczenia, o odmiennej, w stosunku do poprzedniego dokumentu, treści.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że wniosek Spółdzielni z dnia [...] czerwca 2021r. jest merytorycznie tożsamy z wnioskiem Spółdzielni z dnia [...] maja 2019 r. Przy czym, jak trafnie ustaliło Kolegium, w okresie pomiędzy pierwszym, a drugim wnioskiem złożonym przez skarżącą Spółdzielnię nie nastąpiła zmiana stanu prawnego oraz okoliczności, które były podstawą wydanej w dniu [[...] lutego 2021r. odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej działką o numerze geod. [...], o pow. 0,1044 ha. Wobec powyższego zgodzić się należy z wywodem Kolegium, że nadal aktualna jest odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści zapadła na mocy postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2021r. nr [...].

Jak wynika zaś z akt postępowania administracyjnego na mocy prawomocnego postanowienia z dnia [...]lutego 2021 r. Prezydent Miasta S. odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej przy ul. U. w S., na działce oznaczonej nr geod.[...], o pow. 0,1044 ha. Spółdzielnia skorzystała wprawdzie z możliwości zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, jednakże z uwagi na złożenie zażalenia po terminie, SKO postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. W odniesieniu do obu tych postanowień Spółdzielnia nie skorzystała z przysługującego jej prawa zaskarżenia ww. rozstrzygnięć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wobec powyższego oba opisane postanowienia uprawomocniły się odpowiednio dnia 5 maja 2021 r. i 17 czerwca 2021 r. W konsekwencji postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2021 r. weszło do obrotu prawnego, a sprawa z wniosku z dnia [...] maja 2019 r. została merytorycznie załatwiona. Tym samym badanie przez Kolegium po raz drugi trafności i prawidłowości jego wydania nie jest możliwe, w szczególności, co zostało już wyżej podkreślone, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała ani zmiana stanu faktycznego, ani prawnego. W tych okolicznościach organ II instancji trafnie bowiem wywiódł, że podmiot ubiegający się o wydanie zaświadczenia nie może stale ponawiać merytorycznie tożsamych wniosków, przy niezmienionym stanie prawnym i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności czy dowodów, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Tym bardziej, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy istniała możliwość zbadania przez organ wyższego stopnia zgodności z prawem zapadłego postanowienia o odmowie wydanie zaświadczenia, jednakże Spółdzielnia z przyczyn od niej zależnych, złożyła zażalenie z uchybieniem ustawowo przewidzianego terminu, co potwierdza prawomocne postanowienie SKO stwierdzające uchybienie terminu do złożenia zażalenia z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...].

Błędny jest przy tym zarzut niezastosowania przez Kolegium art. 138 § 2a k.p.a., albowiem nie stanowi on podstawy rozstrzygnięcia. Przepis ten wskazuje jedynie o możliwości określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów w przypadku wydania decyzji kasacyjnej, a jak wspomniano powyżej, sprawa wszczęta zażaleniem na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2021 r. nie podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu, z uwagi na złożenie zażalenia po terminie.

W tych okolicznościach Kolegium prawidłowo zastosowało art. 219 k.p.a. odmawiając wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej działką o numerze geodezyjnym [...]. Zgodnie z tym przepisem jeżeli organ nie ma w ogóle możliwości wydania zaświadczenia z przyczyn formalnych, tak jak miało miejsce w niniejszej sprawie, to wówczas jedynym sposobem zakończenia takiego postępowania jest wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.

Wobec powyższego, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono w sentencji wyroku.