Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2049/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 7,  art. 97  par. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. S., H. R., P. R. i L. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołań złożonych przez A. S., I. L., K. P., E. D., M. R., J. R., T. L. oraz P. R., L. R. i H. R. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmawiającej następcom prawnym byłych właścicieli hipotecznych ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] hip. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, na mocy art. 1 dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w. W. z dnia [...] września 2002 r. L. dz. [...], w księdze hipotecznej nr inwentarzowy [...], pod nazwą "[...]" położonej przy ulicach [...] i [...], jako właściciele nieruchomości Nr [...] ujawnieni byli K. i H. małżonkowie P. na mocy aktu z dnia [...] kwietnia 1935 r.

W dniu [...] kwietnia 1957 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w W. przed notariuszem S. B. zawarta została umowa przelewu praw (akt notarialny nr Rep. [...]), mocą której K. i H. małżonkowie P. swoje prawa i roszczenia do 7/8 części opisanej wyżej działki przelali na rzecz: J. L., D. P., J. R., R. D., W. F., A. K. oraz L. i H. małżonków R. - na każdego z nich w 1/8 części.

Obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę W. następowało na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16,

poz. 112) wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. Rozporządzenie to zostało uchylone i wprowadzono nowy tryb obejmowania gruntów przez Gminę - rozporządzeniem z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów przez Gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. W myśl tego przepisu obejmowanie w posiadanie następowało z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i zarządu Miejskiego m. st. Warszawy.

Objęcie przedmiotowego gruntu przez Gminę W. nastąpiło w dniu 11 kwietnia 1949 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...]. Termin do złożenia przez dotychczasowego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. upływał z dniem 11 października 1949 r.

K. P. i H. P. złożyli ww. wniosek w dniu 28 października 1948 r., a więc przed terminem objęcia przedmiotowego gruntu, co zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie oznacza, iż wniosek został złożony w terminie przewidzianym przez art. 7 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., dotychczasowi właściciele gruntu lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Organ orzekający był zobowiązany uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowy.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1957 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło K. i H. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] - w związku z przeznaczeniem terenu pod zabudowę mieszkaniową indywidualną.

Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1957 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa.

W tej sytuacji pozostał do rozpatrzenia wniosek dekretowy złożony w dniu 28 października 1948 r. przez K. i H. małż. P.

W dniu 23 listopada 2001 r. J. R., J. L., K. P., H. D. i E. C. podtrzymali wniosek z dnia 28 października 1948 r. wnosząc o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...] ozn. Hip. [...]. Następstwo prawne wnioskodawcy udowodnili przedkładając:

– postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1975 r. sygn. akt. [...], stwierdzające że spadek po K. P. nabyli: żona H. P. - w 4/16 oraz dzieci H. D., I. L., M. R. i K. P. - każdy po 3/16 spadku,

– postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 1983 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po W. F. nabyły: żona J. F. i córka E. H. z domu F. - po 1/2 części spadku każda z nich,

– postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] czerwca 1986 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po A. K. nabyła w całości wnuczka A. S.,

– postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1990 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po H. P. nabyły z mocy ustawy dzieci: syn K. P., córki I. L., M. R. i H. D. - po 1/4 części każda z nich,

– postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1996 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po R. D. nabyli: żona H. D. i córka E. C. - po 1/2 części spadku każda z nich,

– postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 2001 r. sygn. akt [...] zgodnie z którym, spadek po D. P. nabyli: mąż K. P. oraz syn K. P. - w 1/2 części spadku każdy z nich, a spadek po K. P. nabył ojciec K. P. w całości,

– postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 2004 r. sygn. akt. [...] stwierdzające, że spadek po J. R. nabyli: M. R. oraz synowie J. R. i W. R. w częściach równych po 1/3 spadku,

– postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] stycznia 2004 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po J. F. nabyła w całości U. Z.,

– postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt. [...] stwierdzające, że spadek po J. L. nabyli: żona I. L. i syn T. L. - po 1/2 części spadku każde z nich,

– postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 2006 r.

sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po L. R. nabyli: żona H. R. oraz synowie P. R. i L. R. - po 1/3 części spadku każde z nich,

– wydany w dniu 14 października 1997 r. przez Urząd Stanu Cywilnego w W. odpis skrócony aktu małżeństwa A. S. z P. B., z którego wynika, iż nazwisko noszone przez A. S. po zawarciu małżeństwa brzmieć będzie S.

Z informacji zawartej w piśmie z dnia 23 sierpnia 2007 r. Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w [...] wynika, że według obowiązującego "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" zatwierdzonego Uchwałą Nr LXXXIII/2764/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 października 2006 (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 227 z dnia 9 listopada 2006 r. poz. 8461), nieruchomość położona przy ul. [...] znajduje się w kwartale o nazwie [...], dla którego ustala się utrzymanie i rozwój funkcji z zakresu mieszkalnictwa, wraz towarzyszącymi usługami nieuciążliwymi o charakterze lokalnym.

Z powyższego wynika, że korzystanie przez następców prawnych byłych właścicieli z gruntu nieruchomości przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] nr [...] w obrębie [...] dałoby się pogodzić z jego przeznaczeniem w wyżej cytowanym planie zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] lipca 1975 r. Naczelnik W. przekazał w użytkowanie Przedsiębiorstwu P. w W. teren położony przy ul. [...]-[...]-[...] pod budowę rezydencji dla palcówek dyplomatycznych. Na przedmiotowej nieruchomości Przedsiębiorstwo [...] "P." wybudowało w 1976 r. ze środków własnych budynek mieszkalny z garażem.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] "D.", prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. Prawo użytkowania wieczystego do ww. działki zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr [...].

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] "D.", które jest następcą prawnym Przedsiębiorstwa [...] "P.", prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym, pełniącym funkcje rezydencji placówek dyplomatycznych z garażem przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. Prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej Nr [...].

Zatem część nieruchomości hip. [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa, wchodząca w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwa [...] "D.".

Obecnie plac nr [...] z hip. nr [...] wchodzi w skład działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] i stanowi własność:

– Skarbu Państwa - co do powierzchni [...] m2 wchodzącej w skład działek: nr [...] ([...] m2) i nr [...] ([...] m2) - w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa [...] "D.",

– Miasta W. - co do powierzchni [...] m2 wchodzącej w skład działek: nr [...] ([...] m2) i nr [...] ([...] m2).

Natomiast plac nr [...] z hip. nr [...] wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] i stanowi własność:

▪ Skarbu Państwa - co do powierzchni [...] m2 wchodzącej w skład działek nr [...] ([...] m2) we władaniu Przedsiębiorstwa [...] "D." i nr [...] ([...] m2) - w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa [...] "D.",

▪ Miasta W. - co do powierzchni [...] m2 wchodzącej w skład działki nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że jako podstawa prawa zaskarżonej decyzji powołany został art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, który w sposób jednoznaczny zakreśla kryteria prawne i faktyczne, których kumulatywne wystąpienie obliguje organ do uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela o ustanowienie na gruncie prawa użytkowania wieczystego.

Wojewoda [...] stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż wniosek dekretowy został złożony w terminie, i zbadał również, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym obowiązującym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego", a zatem, organ pierwszej instancji ustalił ustawowe przesłanki wskazane w powoływanym dekrecie jednak uznał, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej na części gruntu objętego roszczeniem oraz zabudowanie budynkiem, który tylko w części znajduje się na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania i w opinii organu niemożliwe jest jego wydzielenie, uzasadnia odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego. Część placów nr [...] i [...] z nieruchomości hip. [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa, została oddana w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwa [...] "D.".

Wojewoda [...] stwierdził, iż zgodnie z opiniami prezentowanymi w judykaturze, gdy na nieruchomości podlegającej dekretowi ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, mimo, że w sposób niezgodny z prawem, odmówiono dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego, dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego, a osoba trzecia korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych - istnieją nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem organu, organ administracji, zarówno organ pierwszej jak również organ drugiej instancji w toczącym się postępowaniu nie jest właściwy do zmiany powstałych stosunków cywilnoprawnych, jakimi są umowy oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste i wpisy jawne w księdze wieczystej.

Zdaniem organu, na normatywną treść prawa użytkowania wieczystego, zbliżoną do treści prawa własności, składają się uprawnienia użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania tym prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze umowy - również w granicach określonych przez umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (art. 233 K.c). Uprawnienie użytkownika wieczystego do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób wyklucza zatem możliwość przyznania takiego samego uprawnienia w stosunku do tej samej nieruchomości innej osobie. Ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej (na podstawie umowy poprzedzonej decyzją administracyjną) - w sytuacji, gdy wpis chroniony jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych - stanowi okoliczność mającą doniosłość prawną dla rozstrzygnięcia sprawy i jest przeszkodą do ustanowienia użytkowania wieczystego na tym samym gruncie, w trybie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, na rzecz następców prawnych dawnego jej właściciela.

Zdaniem Wojewody [...], organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że na części placu nr [...] wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...] znajdują się wybudowane po 1945 r. zabudowania (budynek mieszkalny oraz przylegający do niego garaż). Budynki przy ul. [...] wybudowane zostały częściowo na placu nr [...] z nieruchomości hip. [...], a częściowo na nieruchomości hip: "[...]" działka nr [...] i "[...]" działka nr [...], a więc wykraczają poza granice gruntu, którego dotyczy wniosek dekretowy i który mógłby zostać oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli.

Ustanowienie prawa wieczystego użytkowania do części gruntu objętej roszczeniem wymagałoby oddania w użytkowanie wieczyste gruntu pod całym budynkiem w odpowiednim udziale. Kodeks cywilny nadał prawu wieczystego użytkowania gruntu nadrzędny charakter w stosunku do prawa własności budynków na tym gruncie, co oznacza, że prawem głównym jest prawo wieczystego użytkowania, a prawem związanym (podrzędnym) jest prawo własności budynków i urządzeń. W myśl art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U.

z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Jest to przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym, co potwierdza orzecznictwo. Zważywszy więc na fakt, iż roszczenia wnioskodawców nie obejmują całego zabudowanego terenu takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z zasadami prawidłowej gospodarki określonymi w art. 12 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Obciążenie przedmiotowej nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym prawem użytkowania wieczystego oraz zabudowanie części gruntu budynkiem posadowionym również na gruncie sąsiednim nie objętym wnioskiem dekretowym stanowi wystarczającą podstawę odmowy uwzględnienia ww. wniosku, bowiem organ zgodnie z właściwością rozstrzygający sprawę nie ma prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który już tym prawem jest obciążony.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: A. S., P. R., L. R. i H. R.

Zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7, 75 i 77 kpa, w zw. z art. 84 § 1 kpa i art. 136 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez poczynienie pobieżnych ustaleń faktycznych z jednoczesnym zaniechaniem rozważenia, czy możliwy byłby fizyczny podział tychże zabudowań - organ winien był powołać stosownego biegłego celem ustalenia, czy ów podział jest możliwy, a w konsekwencji, czy zwrot wnioskowanej nieruchomości uzasadniony; nadto całkowite zaniechanie uzasadnienia prawnego wpływu na wynik sprawy owej okoliczności, co stanowi o istotnej wadzie skarżonej decyzji;

2. art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa zasadniczo w odniesieniu do całości rozstrzygnięcia, bezsprzecznie w zakresie powołanej przez organ przesłanki wpływającej na treść decyzji "gdy na nieruchomości podlegającej dekretowi ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, mimo, że w sposób niezgodny z prawem ... istnieją nieodwracalne skutki prawne" (s. 5 decyzji); nie stanowi o takowym ogólnikowa konstatacja "zgodnie z opiniami prezentowanymi w judykaturze", bez powołania jakichkolwiek przepisów prawa i z jednoczesnym zaniechaniem wskazania, jakie to "opinie judykatury" organ miał na uwadze, wszak zapewne nie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 marca 2003 r. I CKN 58/01 LEX nr 83830, który stwierdza, iż "Nieważna jest umowa o oddaniu na rzecz innych osób gruntu w użytkowanie wieczyste, zawarta przed rozpoznaniem, zgłoszonego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (...), wniosku poprzedniego właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego tego gruntu" - wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, przez Wojewodę [...], jako organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca

2010 r. uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzająca ja decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...].

Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca zostały wydane w oparciu o pobieżne ustalenia faktyczne z naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynika iż podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu były okoliczności, o których w 7 ust. 2 dekretu nie ma mowy tj. wcześniejsze oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej, zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, oraz stwierdzenie przez organ, iż stan jaki zaistniał na nieruchomości wywołał nieodwracalne skutki prawne. Natomiast problematyka nieodwracalnych skutków prawnych, jeśli zaistniały, podlega ocenie w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 2 kpa), nie zaś w postępowaniu zwykłym - jak w niniejszej sprawie. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, "gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Konstrukcja tego przepisu, zawarta w sformułowaniu "gmina uwzględni wniosek" wskazuje, że jeżeli zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć określoną przepisem prawa decyzję. Przesłanką tą jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem, określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Wystąpienie tej przesłanki obligowało organ do ustanowienia prawa własności czasowej - obecnie prawa użytkowania wieczystego.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożyła D. w W. S. A.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie OSK 1441/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sporawe do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego jak tez nie wskazanie na czym polegały naruszenia art. 7, 77 i 107

§ 3 k.p.a., które Sąd uznał za podstawę uchylenia decyzji obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nieprawidłowo podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia użytkowania wiecznego gruntu zawęził do przepisu art. 7 dekretu, podczas gdy w takiej sprawie należało uwzględnić również inne przepisy, których unormowanie kształtuje stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki, spełnienie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu w postaci zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego nie umożliwia automatycznie w każdym przypadku ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli prawa użytkowania wieczystego. Organ administracji rozstrzygając o zasadności wniosku dekretowego musiał zbadać, czy stan prawny gruntu i znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu oraz umożliwia jej późniejsze wykonanie. W szczególności organy orzekające w przedmiotowej sprawie miały obowiązek uwzględnić istotę prawa użytkowania wieczystego gruntu unormowanego w przepisach art. 232-243 k.c. oraz w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także regulację prawną dotyczącą dopuszczalności podziału nieruchomości zabudowanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Sąd Wojewódzki odmawiając tym kwestiom doniosłości prawnej w rozpatrywanej sprawie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które nie usprawiedliwia poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. Utrwalony jest bowiem kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym w sprawach o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz dawnych właścicieli gruntów warszawskich organ administracji dokonuje w pierwszej kolejności oceny wniosku przez pryzmat przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu. Natomiast wydanie decyzji może zostać następnie uzależnione od okoliczności związanych z uprawnieniami osób trzecich do nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym. W szczególności wskazuje się, że organ administracji odmawiając ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu musi wyraźnie wskazać, czy wynika to z braku przesłanki określonej w tym przepisie, czy też z innych okoliczności prawnych (por. wyrok NSA z 23 września

2009 r. sygn. akt I OSK 32/09). W sposób podany wyżej orzekł organ administracji w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, ze rzeczą Sądu Wojewódzkiego było odniesienie się do wskazanych przez organy obu instancji przeszkód prawnych, które w ich ocenie uniemożliwiły uwzględnienie rozpatrywanego wniosku. Niewątpliwie okolicznością mającą istotne znaczenie w sprawie było stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że na rzecz określonej osoby ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego wnioskiem dekretowym. Sąd Wojewódzki w takim stanie sprawy powinien rozważyć, czy powołana przeszkoda prawna mogła stanowić podstawę wydania decyzji odmownej, czy też powstały inne konsekwencje prawne rzutujące na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności należało zwrócić uwagę na obowiązek podjęcia w stosownym trybie działań przez organ administracji, zmierzających do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których ustanowiono na rzecz osoby trzeciej użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że należało również rozważyć tę kwestię, jako ewentualne zagadnienie wstępne o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co z kolei stworzyłoby możliwość podjęcia odpowiednich działań przez strony postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2008 r. sygn. I OSK 111/07, uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2008 r. sygn. I SA/Wa 1724/07).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że drugim zagadnieniem istotnym w sprawie, a pominiętym przez Sąd, było to, czy zabudowanie części przedmiotowej nieruchomości budynkami posadowionymi częściowo również na sąsiedniej nieruchomości stanowiło przeszkodę do uwzględnienia wniosku dekretowego, a jak już wcześniej zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie mogły nie uwzględnić regulacji cywilnoprawnych dotyczących istoty prawa użytkowania wieczystego oraz zasad podziału zabudowanej nieruchomości gruntowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że kodeks cywilny nadał prawu wieczystego użytkowania gruntu nadrzędny charakter w stosunku do prawa własności budynków na tym gruncie, co oznacza, że prawem głównym jest prawo wieczystego użytkowania, a prawem związanym (podrzędnym) jest prawo własności budynków i urządzeń. W konsekwencji użytkowanie wieczyste gruntu nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnym od prawa własności budynków wzniesionych na tym gruncie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2003 r. II CKN 1155/00 oraz Uchwała Sądu Najwyższego z 14 listopada 1963 r. III Co 60/63). Za utrwalone uznaje się w orzecznictwie stanowisko, że podział budynku według płaszczyzn pionowych wraz z gruntem jest dopuszczalny, jeżeli w wyniku takiego podziału powstają dwa odrębne budynki (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2007 r. III CZP 27/07 i powołane tam orzecznictwo).

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że materiał zebrany w aktach administracyjnych nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie co do braku możliwości podziału budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji niedopuszczalności ustanowienia użytkowania wieczystego na odpowiednio wydzielonym gruncie. Należy przyjąć, że wydanie decyzji odmownej byłoby usprawiedliwione, gdyby wcześniej organy administracji, kierując się zasadą praworządności podjęły, zgodnie z art. 7 K.p.a., wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J. P. Tano: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268).

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zaszły okoliczności wskazane wyżej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wydanie decyzji odmownej byłoby usprawiedliwione, gdyby wcześniej organy administracji, kierując się zasadą praworządności podjęły, zgodnie z art. 7 K.p.a., wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na obowiązek podjęcia w stosownym trybie, działań przez organ administracji, zmierzających do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których ustanowiono na rzecz osoby trzeciej użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu.

Tak wiec zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego organ winien rozważyć tę kwestię, jako ewentualne zagadnienie wstępne o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co stworzyłoby możliwość podjęcia odpowiednich działań przez strony postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że materiał zebrany w aktach administracyjnych nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie co do braku możliwości podziału budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji niedopuszczalności ustanowienia użytkowania wieczystego na odpowiednio wydzielonym gruncie. Podział budynku według płaszczyzn pionowych wraz z gruntem jest dopuszczalny, jeżeli w wyniku takiego podziału powstają dwa odrębne budynki. Organ nie wykazał, ze taka okoliczność w sprawie niniejszej nie zachodzi albowiem na tę okoliczność organ administracji państwowej nie przeprowadził żadnego dowodu.

Ponadto należy zwrócić uwagę, ze na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania P. S.A, oswiadczył, iż powziął informację, że toczyło się czy tez toczy postępowanie przed sadem powszechnym przeciwko Skarbowi Państwa z powództwa jednego lub kilku skarżących o odszkodowanie w związku z pozostawieniem w obrocie przedmiotowych decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny - które wiążą w tej sprawie zarówno Sąd jak i organ oraz dokona stosownych ustaleń w przedmiocie czy przed sądem powszechnym zawisła lub została zakończona sprawa o odszkodowanie w związku z pozostawieniem w obrocie przedmiotowych decyzji oraz w przypadku odpowiedzi pozytywnej rozważy jaki wpływ ma prowadzone czy tez zakończone postępowanie cywilne na przedmiotową sprawę.

Skarga w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uzasadniona. Sąd uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c oraz

art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.