Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1066/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9, art. 10 § 1, art. 32 i art. 40 § 2, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35 ust. 1, art. 36
journal: Dz.U. 2021 poz 1930
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 252 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji W. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 647/21 w sprawie ze skargi Fundacji W. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 1 kwietnia 2021 r., nr SKO.XIV/43/4541/50/2020 w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 647/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę F. w B. (dalej: skarżąca, fundacja, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 1 kwietnia 2021 r. w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Fundacja od wyroku z 22 grudnia 2021 r. wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła to orzeczenie w całości, zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, gdy zachodzą przesłanki do wydania wyroku o uchyleniu decyzji w całości;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez brak w uzasadnieniu szczegółowego wyjaśnienia prawnego oraz wskazania podstawy prawnej odnośnie najważniejszego zarzutu skargi co do zastosowania art. 36 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1930 ze zm., dalej: u.f.z.o.) o kontroli pobrania i wydatkowania dotacji;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 10 § 1, art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie braku udziału pełnomocnika skarżącej (strony) w postępowaniu przed organem l instancji, to jest braku uwzględnienia faktu zawiadomienia pełnomocnika o wszczęciu postępowania, braku zawiadomienia i informowania pełnomocnika i strony o nieuznaniu pełnomocnictwa oraz kierowaniu dalszej korespondencji wyłącznie do strony, z pominięciem pełnomocnika;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 w zw. z art. 9 i art. 32 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi mimo, że organ l instancji uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu, pomijając pełnomocnika strony we wszystkich czynnościach w postępowaniu oraz pismach organu, pomimo zawiadomienia skierowanego do pełnomocnika o wszczęciu postępowania administracyjnego, braku zawiadomienia pełnomocnika oraz strony (obecnie skarżącej) o odstąpieniu przez organ l instancji od doręczania pism pełnomocnikowi, a nawet braku zawiadomienia strony oraz jej pełnomocnika o zaprzestaniu uznania go za pełnomocnika, co uniemożliwiło zarówno stronie, jak i pełnomocnikowi uczestniczenie w postępowaniu;

5) art. 134 § 1w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 36 in fine u.f.z.o. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji wszczęcia postępowania administracyjnego o zwrot dotacji bez przeprowadzenia postępowania kontrolnego określonego w art. 36 u.f.z.o.;

6) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego wobec braku przeprowadzonego uprzednio postępowania kontrolnego;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz brak zastosowania:

1) art. 138 § 1 pkt 1w zw. z art. 6, art. 7 i art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1-5 u.f.z.o. wskutek nieprawidłowej wykładni, że organ odwoławczy nie naruszył prawa poprzez utrzymanie decyzji l instancji w mocy, mimo ze organ l instancji wszczął bezpodstawnie z urzędu postępowanie administracyjne, pomimo braku przeprowadzenia wymaganego przepisami postępowania kontrolnego;

2) art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. z art. 36 u.f.z.o. oraz art. 61 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną subsumpcję stanu faktycznego do przepisów i uznanie, że skarżąca wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem;

3) art. 9, art. 10 § 1 i art. 40 § 2, 64 § 2 w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów w zakresie udziału pełnomocnika, nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów w sposób wykluczający udział pełnomocnika, którego pełnomocnictwo zostało przez organ uznane przy wszczęciu postępowania, błędnej wykładni i braku zastosowania przepisu art. 9 k.p.a. nakazującego informowanie stron i pełnomocnika o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, a takimi okolicznościami bez wątpienia była odmowa uznania dotychczasowego pełnomocnictwa i brak wezwanie do złożenia nowego pełnomocnictwa w sprawie, przez co organ uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu, pomijając pełnomocnika strony we wszystkich czynnościach w postępowaniu oraz pismach organu, pomimo zawiadomienia skierowanego do pełnomocnika o wszczęciu postępowania administracyjnego, braku zawiadomienia pełnomocnika oraz strony (obecnie skarżącej) o odstąpieniu przez organ l instancji od doręczania pism pełnomocnikowi, a nawet braku zawiadomienia strony oraz jej pełnomocnika o zaprzestaniu uznania go za pełnomocnika, co uniemożliwiło zarówno stronie, jak i pełnomocnikowi uczestniczenie w postępowaniu;

4) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i art. 36 u.f.z.o. w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, że decyzja o zwrocie dotacji, mająca charakter decyzji deklaratoryjnej (co zauważa Sąd i organ) może zostać wydana bez przeprowadzenia kontroli pobrania i wydatkowania dotacji zgodnie z przepisami art. 36 u.f.z.o., która to kontrola stwierdza zaistnienie przesłanek zwrotu dotacji z mocy samej ustawy i dopiero na tej podstawie możliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji deklaratoryjnej o zwrocie dotacji;

5) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż dotacja została przez skarżącą wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy organ nie miał i nie zgromadził żadnych dowodów na nieprawidłowe wykorzystanie dotacji, także ze względu na zaniechanie przeprowadzenia kontroli jej wykorzystania;

6) art. 36 u.f.z.o. poprzez jego błędną wykładnię, pominięcie i niezastosowanie wskutek błędnej wykładni stwierdzającej, iż postępowanie kontrolne jest tylko prawem ("może prowadzić"), a nie obowiązkiem organu dotującego przed wszczęciem postępowania administracyjnego o zwrot dotacji, zamiast prawidłowej wykładni, że ustawa uprawnia i zobowiązuje organy dotujące do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji, co dopiero może stanowić podstawę do określenia kwot dotacji uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości, wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem lub niewydatkowanych w terminie;

7) art. 36 u.f.z.o. w zw. z art. 61 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, że przepisy te umożliwiają wszczęcie postępowania administracyjnego w braku przeprowadzonej kontroli pobrania i wydatkowania dotacji, wobec wszczęcia i prowadzenia postępowania o zwrot dotacji, gdy nie została przeprowadzona kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w przedszkolu skarżącej, czym organ naruszył rażąco zasadę zaufania do działań organu administracji i przepisy art. 36 u.f.z.o. o wykonywaniu kontroli w placówkach niepublicznych, wskutek czego organ II instancji utrzymał decyzję w mocy zamiast umorzyć postępowanie;

8) w konsekwencji naruszeń opisanych w punktach 3-5 powyżej, naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 36 ust. 1-5 u.f.z.o. poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy organ ten winien umorzyć postępowanie w sprawie z tych przesłanek, że organ l instancji nie zgromadził i nie przeprowadził należycie postepowania dowodowego ani nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a zamiast tego przerzucił na stronę ciężar udowodnienia i wykazania, że zachowała się zgodnie z przepisami i wydatkowała środki z dotacji zgodnie z celami określonymi w ustawie, co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji organu l instancji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych – podczas gdy przepisy przewidują tryb kontroli badanego okresu wydatkowania dotacji i gdyby przeprowadzono kontrolę w tym trybie, nie doszłoby do przedmiotowych naruszeń;

9) § 7-12 uchwały nr XXXll/246/2018 Rady Gminy G. z 26 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy G. dla niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i szkół prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy G. oraz trybu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu l instancji i umorzenia postępowania w sprawie, mimo że organ l instancji nie przeprowadził kontroli wydatkowania dotacji za rok 2017 zgodnie z ww. przepisami uchwały oraz nie sporządził ani nie przedstawił protokołu kontroli w zakresie pobrania i wydatkowania tej dotacji, co uniemożliwiło stronie obronę jej uprawnień.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postepowania kasacyjnego a także zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. – (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Należy – w tym kontekście – zwrócić uwagę, że stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 Sąd ten jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Tak więc "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego bowiem należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.

Najdalej idącym zarzutem jest obraza przez Sąd I instancji treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, co strona czyni w pkt I.3 oraz I.6 petitum skargi kasacyjnej, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego – pkt I.2 skargi kasacyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiotowej sprawie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Przy czym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wykładnię art. 36 u.f.z.o. oraz wyjaśnienie w zakresie jego zastosowania. Także okoliczność, że strona nie podziela dokonanej przez WSA wykładni prawa, nie świadczy o naruszeniu wskazanego przepisu.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję SKO w Bielsku-Białej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Nie jest też zasadny zgłoszony w pkt I.1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1961/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydaną w sprawie decyzję SKO z 1 kwietnia 2021 r., określającą przypadającą do zwrotu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie powinien uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało jego twierdzenie, że "organ l instancji uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu, pomijając pełnomocnika strony we wszystkich czynnościach w postępowaniu oraz pismach organu, pomimo zawiadomienia skierowanego do pełnomocnika o wszczęciu postępowania administracyjnego, braku zawiadomienia pełnomocnika oraz strony (obecnie skarżącej) o odstąpieniu przez organ l instancji od doręczania pism pełnomocnikowi, a nawet braku zawiadomienia strony oraz jej pełnomocnika o zaprzestaniu uznania go za pełnomocnika, co uniemożliwiło zarówno stronie, jak i pełnomocnikowi uczestniczenie w postępowaniu". W związku z brakiem stosownej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny, związany skargą kasacyjną, nie miał możliwości prawnych i faktycznych do wnikliwszego zweryfikowania zaskarżonego orzeczenia z perspektywy zarzutu ujętego w punkcie I.3, I.4, I.5 i I.6 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r.; sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).

Z uwagi na fakt, że skarżąca skutecznie nie zakwestionowała kasacyjnie ustalonego przez organy administracyjne oraz przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stanu faktycznego stanowiącego podstawę wyrokowania w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany stanem faktycznym przedstawionym przez Sąd I instancji. Powyższe przesądzało zaś uznanie zarzutu zawartego w punkcie II.1, II.2, II.3, II.5, II.7 petitum skargi kasacyjnej za chybiony. Jakkolwiek skarżąca w treści ww. zarzutów wskazała, że jej intencją jest zakwestionowanie dokonanej wykładni to jednak ich dalsza część przesądza przyjęcie oceny, że istotą podnoszonych uchybień była ich rzekoma subsumpcja. Wykładnia przepisu materialnoprawnego stanowi element o charakterze abstrakcyjnym, uniwersalnym, oderwanym od realiów faktycznych konkretnej sprawy, w której do procesu wykładni dochodzi. Z kolei zastosowanie regulacji prawnej (proces subsumpcji) cechuje się zindywidualizowanym charakterem, zależnym od stanu faktycznego będącego wynikiem dowodzenia. Ilekroć zatem podnosi się zastosowanie określonego przepisu prawa materialnego, chodzi o proces przypisywania poszczególnych elementów stanu faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania do przesłanek zawartych w hipotezie danego przepisu materialnoprawnego. Z tego też względu wielokroć dochodzi do rozważania uchybień w zakresie ustalania faktów jako przyczynku do wadliwego zastosowania prawa materialnego (będącego w takiej sytuacji błędem skutkowym). Dopiero bowiem stanowcze, niepodważone ustalenia faktyczne mogą być podstawą zastosowania określonej normy materialnej. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka jednakże nie zachodzi. Skoro punktem wyjścia dla oceny zastosowania przepisów prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie jest niepodważony przez skarżącą stan faktyczny zaprezentowany w wyroku Sądu I instancji, właściwie Sąd ten nie dopatrzył się uchybień organów co do zastosowania wymienionych w punktach II.1, II.2, II.3, II.5, II.7 petitum skargi kasacyjnej przepisów, co w konsekwencji prowadzi do oceny o prawidłowości ich zastosowania, a tym samym niezasadności zarzutu naruszenia ich przez Sąd I instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w punktach II.4 i II.6 skargi kasacyjnej, w których skarżąca kwestionowała możliwość prowadzenia ustaleń przez organ z pominięciem przeprowadzenia uprzednio kontroli dokumentacji skarżącej, w trybie określonym art. 36 u.f.z.o. i uchwałą Rady Gminy G., zakończonej sporządzeniem protokołu z kontroli, w pierwszej kolejności, stwierdzić należy, że istotnie w niniejszej sprawie wydanie decyzji nie było poprzedzone kontrolą u skarżącej, prowadzoną na podstawie wymienionych przepisów. Tym niemniej powyższe nie stanowi, wbrew twierdzeniom skarżącej, naruszenia prawa i nie podważa ustaleń organu z uwagi na tryb, w jakim zostały poczynione. Art. 36 u.f.z.o. daje organom prawo do kontroli prawidłowości dotacji, natomiast zawarta w art. 38 u.f.z.o. kompetencja do uchwalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu udzielania i rozliczania dotacji pozwala na określenie konkretnych uprawnień, jakie przysługują kontrolującym i sposobu prowadzenia kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko Sądu I instancji, co do tego, że kontrolę, o jakiej mowa w art. 36 i 38 u.f.z.o. należy rozumieć szeroko – jako prawo do kompleksowej kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Wszczęcie i prowadzenie odrębnego postępowania kontrolnego nie jest zaś obowiązkiem organu dotującego. Zakres obowiązków organu udzielającego dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego należy wywodzić przede wszystkim z brzmienia art. 252 u.f.p., statuującego obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Obowiązkowi podmiotu dotowanego do zwrotu dotacji odpowiada bowiem obowiązek organu udzielającego dotacji do podjęcia działań zmierzających do jej odzyskania. Dysponując środkami publicznymi oraz sprawując kontrolę nad ich wydatkowaniem organ samorządu działa jako organ administracji publicznej – podstawowym trybem właściwym dla działania organu administracji publicznej jest postępowanie administracyjne i w tym trybie wydawane są też decyzje o zwrocie środków z dotacji. Z art. 60 pkt 6 u.f.p. wynika, że należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności – są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy k.p.a. oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, ze zm.), co wynika z art. 67 ust. 1 u.f.p.

Wyposażenie organu dotującego w art. 36 u.f.z.o. w kompetencje do przeprowadzenia kontroli, obejmujące m.in. prawo do wstępu do pomieszczeń oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 – także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji, poszerza możliwości działania organu i ma zapewnić zwiększenie skuteczności kontroli wydatkowania środków publicznych. Nie ma na celu nałożenia na organ ograniczeń co do sposobu odzyskiwania środków z dotacji poprzez narzucenie określonego trybu postępowania, ale służy wyposażeniu organu w dodatkowe uprawnienia, w porównaniu do tych, z jakich korzysta już w ramach postępowania administracyjnego.

W konsekwencji brak jest podstaw do wywodzenia, jak czyni to skarżąca, że wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do odzyskania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości pobranych albo wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem uwarunkowane jest uprzednim przeprowadzeniem kontroli w trybie określonym na podstawie art. 38 u.f.z.o. Zarzuty naruszenia przez organy art. 36 ust. 1 u.f.z.o. należy zatem uznać za bezpodstawne.

Niezasadne są zarzuty sformułowane w punktach II.8 i II.9 petitum skargi kasacyjnej. Ich treść wskazuje, że skierowane są one do organu odwoławczego – SKO w Bielsku-Białej, nie zaś do wyroku Sądu I instancji. Tym samym nie poddają się one rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.