Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 390/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 7/20 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., I SA/Wa 7/20 oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego przez niezastosowanie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2003.228.2255 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", przez uznanie, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie zachodzą przesłanki zastosowania przedmiotowego przepisu, co całkowicie pomija sytuacje zdrowotną skarżącej oraz poszczególnych członków jej rodziny;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu jakiejkolwiek wzmianki o ocenie dowodów w postaci historii choroby rodziny skarżącej załączonej do skargi, które stanowią kluczowy dowód uzasadniający zastosowanie art. 30 ust. 9 u.ś.r.;

2. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie dowodu z dokumentacji zdrowotnej skarżącej oraz członków jej rodziny załączonej do skargi z dnia [...] listopada 2019 r.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącej z urzędu.

Dodatkowo na podstawie art. 106 § 3 w zw, z art. 1093 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci uzupełniającej dokumentacji medycznej (historii choroby) rodziny skarżącej.

W motywach skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej uzasadniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada rozpocząć od konstatacji, iż w skardze kasacyjnej zaniechano postawienia zarzutów skierowanych wobec ustaleń stanowiących podstawę faktyczną wyrokowania. Powyższe będzie miało doniosłe znaczenie dla oceny kasacyjnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem niepodniesienie zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania w zakresie dokonanej przez sąd I instancji oceny materiału dowodowego, zgromadzonego i ocenionego w toku postępowania administracyjnego, petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku. W konsekwencji, nie pozwala to aktualnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku.

Przesądza to także o bezzasadności wniosku dowodowego zgłoszonego w skardze kasacyjnej. Prowadzenie w postępowaniu kasacyjnym uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może pozostawać oderwane od funkcji Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą w szczególności pozostaje rozpoznawanie środków odwoławczych od orzeczeń sądów I instancji (art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm.). Jeżeli zatem stosownym zarzutem kasacyjnym, chociażby naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie jest podważana okoliczność stanowiąca podstawę faktyczną wyrokowania, to ze związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) należy wyprowadzić wniosek, iż nieuprawnione jest inicjowanie w postępowaniu kasacyjnym postępowania dowodowego odnoszącego się do okoliczności, które w ogóle nie są podważane w ramach przywołanych w skardze podstaw kasacyjnych. Tym bardziej, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, a dokonywanie przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym (vide: K.Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7–8, s. 51; A.Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55). Oznacza to, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (vide: H.Knysiak-Sudyka [w:] T.Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, uwagi do art. 106; wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II FSK 1935/13; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 602/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analizując zatem z jednej strony zakres i charakter zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, którego celem jest podważenie dotychczasowych ustaleń, z drugiej zaś uwzględniając brak zarzutów kasacyjnych podważających podstawę faktyczną wyrokowania, należy skonstatować brak możliwości przeprowadzenia wnioskowanych dowodów.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z akt sprawy, na podstawie których orzekał Sąd I instancji, nie wynika aby wniosek dowodowy w powyższym trybie został złożony w postępowaniu przed tym Sądem, a co więcej, nie jest oparte na prawdzie stanowisko autora kasacji o załączeniu do skargi dokumentów wskazujących na stan zdrowia skarżącej i członków jej rodziny. Dokumenty takie zostały załączone dopiero do skargi kasacyjnej, w której zawarto także wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższych uwag faktograficznych wypada zaakcentować, iż prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy, bowiem zasadniczo sąd rozstrzyga sprawę na podstawie akt postępowania, w szczególności akt administracyjnych. Również posłużenie się w ww. przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że nieprzeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 160/09; wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., I GSK 243/10; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., II OSK 2754/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podniesiono w badanej skardze kasacyjnej jako zarzut akcesoryjny względem zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Niezasadność tego ostatniego determinuje ocenę zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wypada także zauważyć, iż ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tegoż przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z elementów wskazanych w tym przepisie. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Nie można zatem potwierdzić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać wypada, iż organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę owych świadczeń łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny (art. 30 ust. 9 u.ś.r.). Powyższe rozstrzygnięcie zapada w ramach uznania administracyjnego. Wskazuje na to wyraźnie zwrot "może" odnoszący się do uprawnienia organu administracji. Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Przy czym zasada państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Przeprowadzenie powyższej operacji w prawnie akceptowalny sposób nakłada na organy administracji obowiązek zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993 r., K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III S.A. 7900/98, Lex nr 47243, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543; W.Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54.

Jakkolwiek przyjmuje się powszechnie, iż z uznaniowymi rozstrzygnięciami organów administracji winna wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola społeczna (vide: wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, z glosą M.Wierzbowskiego, PiP 1994/9, s. 111 i nast.), to jednak w praktyce zakres kontroli sądowej takiego rozstrzygnięcia jest ograniczony i sprowadza się do zbadania, czy decyzja taka nie nosi cech dowolności, a zatem czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności po rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie art. 7 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., II SA 2972/02, Lex nr 82811). Tym samym kluczowe znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego ma kwestia poprawności zastosowania w sprawie art. 7 k.p.a., tak jako źródła zasady prawdy materialnej, jak i dyrektywy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zarzut naruszenia powyższego przepisu w skardze kasacyjnej nie został natomiast w ogóle postawiony. Uniemożliwia to efektywną kontrolę zaskarżonego wyroku. Ugruntowane jest bowiem stanowisko, iż Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, w razie postawienia zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r., III OSK 3945/21; wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., II OSK 308/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z punktu widzenia powyższych wymagań badana skarga kasacyjna pozbawiona jest odniesień umożliwiających efektywną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Nie można także potwierdzić samego zarzutu naruszenia art. 30 ust. 9 u.ś.r. Autor kasacji wiąże jego naruszenie z nieprawidłowym uznaniem, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie zachodzą przesłanki jego zastosowania, wobec całkowitego pominięcia sytuacji zdrowotnej skarżącej oraz poszczególnych członków jej rodziny. Jakkolwiek w samym zarzucie nie jest wskazania forma naruszenia powyższego przepisu, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to sposób jego sformułowania nie wskazuje na dostrzeżenie błędu w rekonstrukcji treści normy prawnej, a raczej naruszenia owego przepisu wskutek niewłaściwego zastosowania. Badając ów zarzut w powyższym zakresie wypada zauważyć, iż błąd w subsumcji wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. O błędzie w subsumpcji można zatem mówić wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest ustalony w sposób wyczerpujący i prawidłowy, a skarżący go nie kwestionuje. Podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można zatem powoływać wyłącznie w ustabilizowanym stanie faktycznym sprawy, pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. Nie można zatem oprzeć zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego na twierdzeniu, że stan faktyczny sprawy jest odmienny od przyjętego przez sąd I instancji (vide: H.Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 232; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., II GSK 823/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jednocześnie, próba zwalczenia ustaleń stanowiących podstawę faktyczną wyrokowania nie może nastąpić przez zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., FSK 192/04; wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r., FSK 471/04; wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., GSK 811/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).