Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 500/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.10 par.1, art.15, art.138 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art.4 ust.1-2, art.6 ust.2, art.61 ust.1, ust.5a i ust.7
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi N. spółka z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 maja 2022 r., nr 14/22 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Burmistrz Miasta B. (dalej jako "organ pierwszej instancji", "Burmistrz"), ustalił, na wniosek M.G., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą w tym miejsca parkingowe bilbord reklamowy oraz zadaszenie nad strefą dostaw dla działki nr ewid. (...) obręb (...) położonej przy ul. Z. w B.

Po rozpatrzeniu odwołania N. sp. z o.o. w K. (dalej jako: "skarżąca", "Spółka"), decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r., Samorządowe Kolegium odwoławcze (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium"), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr (...) z dnia 1 grudnia 2022 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą w tym miejsca parkingowe bilbord reklamowy oraz zadaszenie nad strefą dostaw dla działki nr ewid. (...) obręb (...) położonej przy ul. Z. w B.

Decyzją z dnia 3 lutego 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w decyzji:

W pkt. 2.1 c, pkt 2.1 d oraz w pkt. 2.4 b i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że określiło:

- w pkt. 2.1 d "szerokość elewacji frontowej od 22,79 m do 34,19 m" oraz

- w pkt. 2.4 b "Miejsca postojowe zlokalizować na terenie działki o nr ew. (...) obręb (...) B. w ilości minimalnej 2 na każde 100m2 rozpoczętej powierzchni użytkowej budynku oraz zapewnić miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych w ilości i na zasadach określonych w przepisach odrębnych".

W uzasadnieniu wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), dalej jako "u.p.z.p." Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej niż 50 m. W badanej sprawie za front działki o nr ew. (...) przyjęto długość granicy działki przylegającej do ul. Z., która wynosi 105 m, zatem za trzykrotną szerokość działki ustalono 315 m.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w skład obszaru analizowanego wchodzi ok. 300 działek o niejednorodnej zabudowie zarówno z uwagi na przeznaczenie: teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, wielorodzinnej, tereny usługowe, tereny produkcyjne, tereny zabudowy gospodarczo-garażowej, ale także o różnym wskaźniku intensywności zabudowy od 1,55 do nawet 100 % (zlokalizowanych w granicach działek). Obiekty posiadają także bardzo zróżnicowane parametry w zakresie wysokości w kalenicy: od 3 do 18 m, czy ilości kondygnacji: od 1 do 6, szerokości elewacji frontowej: od 4 do 90 m. W obszarze analizowanym znajdują się także budynki o ściśle usługowym charakterze (na ok. 40 działkach) i pozwalające na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na powyższe, średnie wskaźniki ustalono w oparciu o zabudowę usługową w sposób prawidłowy na następującym poziomie: wskaźnik powierzchni zabudowy – 47,37 %, wysokość elewacji frontowej – 5,78 m, kąt nachylenia połaci dachowych – 15,95 stopni, wysokość głównej kalenicy dachu – 6,89 m, układ połaci dachowych: płaski lub dwuspadowy oraz szerokość elewacji frontowej – 28,49 m. Z uwagi na tak określony wskaźnik szerokości elewacji frontowej w sposób zupełnie nieuzasadniony ustalono ten parametr w decyzji dla nowej zabudowy na poziomie 16 do 20 m. Powyższe należało zatem wyeliminować i ustalić w sposób zgodny z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.". Zgodnie z nim, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Tym samym, wobec braku innych ustaleń, szerokość elewacji frontowej należy określić na poziomie zgodnym z wynikami analizy tj. od 22,79 m do 34,19 m.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu w zakresie ustalonej linii zabudowy, Kolegium stwierdziło, że linia została oznaczona w sposób prawidłowy, zgodny z § 4 rozporządzenia. Zasadniczo linia zabudowy ustalana jest od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny zjazd lub wejście na działkę. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną linię terenu ewentualnych inwestycji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie teren inwestycji przylega z jednej strony do ul. Z., a z drugiej do ul. A., słusznym było, w ocenie Kolegium, ustalenie dwóch linii zabudowy.

Słusznie twierdzi – zdaniem Kolegium - odwołujący się, że bez żadnego uzasadnienia wyznaczono udział powierzchni biologicznie czynnej, czy ilość miejsc parkingowych.

W zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, najpierw ustalono go na poziomie 25 %, a przy ponownym rozpatrywaniu sprawy na 30 %. Wskaźnik ten winien być ustalony tylko w związku z określeniem parametru powierzchni zabudowy, a nie jako samodzielny parametr. Z przepisów u.p.z.p. nie wynika, by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy nie precyzują metody ustalania tego parametru. Nie został on wymieniony w § 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ma samodzielnej podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, bezwzględnym obowiązkiem organu jest określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy, również powierzchni biologicznie czynnej.

Z przepisów prawa nie wynika także – w ocenie Kolegium – konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. Tego rodzaju konkretyzacja następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z zapisu § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że liczba miejsc postojowych i urządzenie parkingu ma odpowiadać wymogom określonym w decyzji. Czyli decyzja ta nie określa konkretnej liczby miejsc postojowych, ale określa zasady, według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Takimi zasadami wpływającymi na liczbę miejsc postojowych i urządzenie parkingu będzie np. powierzchnia zabudowy, czy zasady komunikacji dla tej inwestycji. Wyznacza zatem ramy dla szczegółowych ustaleń odnoszących się do liczby miejsc postojowych.

Z uwagi na charakter inwestycji – budynek handlowo-usługowy, wskazane jest określenie normatywu – sposobu ustalenia minimalnej liczby miejsc parkingowych. Wniosek inwestora określa liczbę miejsc na poziomie minimalnym, a organ architektoniczno- budowalny określi w oparciu o projekt inwestora wskazany przez inwestora na dalszym etapie inwestycyjnym dokładną ilość miejsc parkingowych.

Za zupełnie nieuprawnione Kolegium uznało określenie przez organ ilość miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych w ilości 2 z 3 na każde 100 m kw. rozpoczętej powierzchni użytkowej. Powyższe wskazywałoby na określenie tych miejsc na poziomie blisko 70 % na placu koło budynku. Oczywiście w decyzji wskazać należy, że powinny one być zapewnione, jednak zgodnie z obowiązującymi przepisami, jeśli nic innego nie wynika z analizy. Miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych powinny zostać ustalone na placach pod obiektami o charakterze zgodnym z planowaną inwestycją, jednak nie w sposób dowolny, a winno znaleźć oparcie w obowiązujących przepisach. Organ powołał się na art. 12 ustawy o drogach publicznych.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty B. w zakresie ochrony gruntów rolnych i do Zarządu Dróg Powiatowych w B. Uzgodnienia projektu decyzji były pozytywne.

Rozstrzygnięcie Kolegium podyktowane było tym, że Burmistrz ustalił parametry w sposób zupełnie nieuzasadniony, co należało skorygować na etapie postępowania przed organem odwoławczym.

W skardze do tut. Sądu na decyzję Kolegium, skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9, art. 10 § 1, art. 15 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez:

1. częściową zmianę decyzji Burmistrza w zakresie niezaskarżonym, pomimo oczywistych sprzeczności pomiędzy analizą urbanistyczną, wynikami analizy a rozstrzygnięciem;

2. wydanie rozstrzygnięcia co do decyzji Burmistrza w zakresie niezaskarżonym przez stronę, a tym samym w istocie wydanie orzeczenia na niekorzyść strony, a tym samym naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem od takiego rozstrzygnięcia nie służy już N. odwołanie w administracyjnym toku instancji, a także brak uzasadnienia w decyzji dla takiego działania;

3. wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia reformacyjnego i nieutrzymanie decyzji w pozostałym zakresie;

4. uniemożliwienie N. czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym z uwagi na fakt, że Kolegium wydając w dodatku decyzję częściowo reformacyjną, przed wydaniem samej decyzji nie zawiadomiło N. o zakończeniu prowadzonego postępowania i możliwości zapoznania się z jego aktami oraz odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego, co umożliwiłoby N. złożenie wniosków dowodowych dotyczących choćby kwestii linii zabudowy, ograniczeń w zabudowie, czy immisji;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez:

1. błędne określenie linii zabudowy i ustalenie jej jako linii nieprzekraczalnej w sytuacji, gdy powinna być linią obowiązującą;

1.2 ustalenie zbyt małej powierzchni biologicznie czynnej, a także określenie w sposób niedopuszczalny sposobu wykonania powierzchni biologicznie czynnej.

Jednocześnie skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., skarżąca wskazała, że Kolegium nie zawiadomiło o tym, że zakończyło postępowanie, zgromadziło dowody i jest gotowe do wydania decyzji. W związku z tym, strona nie mogła odnieść się do całościowego materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Ponadto, skarżąca podniosła, ze zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji tylko w części: linie zabudowy, zbyt mała powierzchnia biologicznie czynna. Zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 139 k.p.a. Organ nie ma podstaw do działania z urzędu i mógł zmienić decyzję jedynie w części zaskarżonej.

Kolegium także nieprawidłowo sformułowało rozstrzygnięcie decyzji. Nie wydało rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy "reszty" decyzji.

W ocenie skarżącej, wadliwe jest rozstrzygnięcie w zakresie linii zabudowy. Jest ono niezgodne z wnioskami analizy, a zatem nieprawidłowe. Z analizy jasno wynika, że linia wyznaczana jest jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy. Ma to być linia obowiązująca, a nie nieprzekraczalna. Linia nieprzekraczalna nie ma nic wspólnego z utrzymaniem istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Linia zabudowy jako linia nieprzekraczalna określona została błędnie. Nie ma żadnego ładu urbanistycznego, jeżeli budynek może stać dowolnie. Odstępstwo musi być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie, których w analizie brak.

Skarżąca kwestionuje też wielkość narzuconych inwestorowi procentowych obszarów powierzchni biologicznie czynnej uznając, że rozstrzygnięcie jest dowolne i wzięło się "znikąd". We wcześniejszej decyzji ustalono te powierzchnie na 25 %, a obecnej na 30 %. Nie oznacza to, że Kolegium może te zapisy w ogóle usunąć, bowiem ich zamieszczenie jest prawem organu planistycznego i Kolegium nie może dowolnie ingerować w jego rozstrzygnięcie.

Tym samym, wadliwe jest zarówno rozstrzygnięcie co do ilości tej powierzchni, jak i działanie Kolegium, które w decyzji kreuje prawo materialne przesądzając, że tej powierzchni w ogóle się nie określa.

Z uwagi na powyższe zastrzeżenia, pozostawienie w obiegu decyzji narusza przepisy prawa procesowego, a także materialnego, w tym łamie zasady dobrego sąsiedztwa.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że pomimo stosowania w rozporządzeniu pojęcia obowiązującej linii nowej zabudowy, w większości tez orzeczniczych wskazuje się, że wyznaczenie tej linii nie jest równoznaczne z obowiązkiem posadowienia wzdłuż niej budynku.

Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie został zaś przez organ uzasadniony, wyznaczono go w sposób dowolny, nieznajdujący oparcia w analizie. Wskaźnik ten powinien być ustalany tylko w związku z określeniem parametru zabudowy, a nie jako samodzielny parametr.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II OZ 558/23, oddalił zażalenie skarżącej na przedmiotowe postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w świetle powyższych kryteriów wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi - art. 56 u.p.z.p. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zaznaczyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. W tym przypadku organ administracji publicznej nie działa bowiem w warunkach uznania administracyjnego, lecz rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.

Pamiętać przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. Jest to akt stanowiący podstawę do ubiegania się

o pozwolenie na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, natomiast ich uszczegółowienie następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa

w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy,

a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego. Jednocześnie rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. pozwala na pewne odstępstwa od średniej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

W ocenie Sądu, przeprowadzona w toku rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest zgodna

z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony i stanowi urbanistyczną całość, a zabudowa objęta obszarem analizowanym pozwala na wyznaczenie i opisanie dominujących cech zabudowy. Ustalone parametry planowanej zabudowy, znajdują uzasadnienie w wynikach sporządzonej analizy i nie odbiegają od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym.

Podkreślić należy, że celem analizy, a w ślad za tym i celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przedmiotem postępowania zmierzającego do jej wydania nie jest ustalanie konkretnych wymiarów planowanego obiektu budowlanego, lecz wskazanie koniecznych warunków przyszłej zabudowy w sposób uwzględniający zasadę ustanowioną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z konieczności zachowania ładu przestrzennego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkretne wymiary dotyczące tak samego obiektu, jak i jego usytuowania będą przedmiotem pozwolenia na budowę.

Jednocześnie regulacja art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie pozwala na restrykcyjną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Przyjęcie przy obowiązującej zasadzie dobrego sąsiedztwa nowej funkcji planowanej nowej zabudowy nie stanowi naruszenia tej zasady. Jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem,

jeżeli nie wchodzi z nią w kolizję. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie (por. wyrok WSA w Łodzi

z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 167/22, dostępne w CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu skargi, że doszło do częściowej zmiany decyzji w zakresie niezaskarżonym, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W odwołaniu z dnia 16 grudnia 2022 r., strona wniosła o zmianę decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W żaden sposób nie zaznaczyła, że wnosi o uchylenie decyzji w części, podnosząc dwa zarzuty – dotyczący powierzchni biologicznie czynnej i ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązującej. Skarżąca zarzuciła błędne określenie linii zabudowy i ustalenie jej jako linii nieprzekraczalnej w sytuacji, gdy winna być linią obowiązującą.

Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że linia została oznaczona w sposób prawidłowy, zgodny z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Wyjaśnić przy tym należy, że stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia

z dnia 26 sierpnia 2003 r., obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi

o kontynuację istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Zauważyć również należy, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się

art. 61 ust. 7 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy" jak

i "nieprzekraczalne linie zabudowy". O tym, która z tych linii powinna być zastosowana w konkretnej sprawie powinien postanowić organ na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w toku postępowania (por. wyrok NSA

z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II OSK 989/12, dostępne w CBOSA). Natomiast posłużenie się w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. pojęciem "obowiązująca linia zabudowy" oznacza tylko, że ma być to linia oficjalnie wyznaczona, wskazana przez organ administracyjny. Wykreślenia przez organ pierwszej instancji linii dla nowej zabudowy jako nieprzekraczalnej, a nie obowiązującej nie można zatem uznać za naruszenie o charakterze istotnym mającym wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że inwestor ma prawo wyboru miejsca planowanej inwestycji na danym terenie, zaś linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz określa nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. Tym samym, wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie wytycza potencjalny teren inwestycji, stanowiącej część nieruchomości inwestora (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 737/12, dostępne w CBOSA).

Organ odwoławczy stwierdził, że zasadnym było ustalenie linii zabudowy od frontu działki, tj. od ulicy Z. - od krawędzi jezdni drogi gminnej w odległości 6 m (na przedłużeniu elewacji budynku na działce nr (...)), co należy uznać za prawidłowe, bowiem w rezultacie linia nieprzekraczalna pokrywa się z linią obowiązującą. Z kolei od strony ulicy A. – za wystarczające należy przyjąć ustalenia organu pierwszej instancji w tym przedmiocie w zakresie ustalenia linii nieprzekraczalnej w odległości 8 m od krawędzi jezdni w jakiej mogą być usytuowane obiekty budowlane. Wyznaczona w decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy nie może naruszać przepisów odrębnych jakimi są niewątpliwie przepisy ustawy o drogach publicznych.

Niezasługujący na uwzględnienie jest także zarzut skargi dotyczący niezasadnego ingerowania przez Kolegium w zapisy dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, poprzez ich usunięcie.

Faktem jest, że w decyzji organu pierwszej instancji w pkt. 2.1 c znajdował się zapis: "udział powierzchni biologicznie czynnej (zieleni, trawników urządzonych, elementów ażurowych umożliwiających naturalną wegetację roślin): nie mniej niż 30 %".

Zapis ten został usunięty decyzją organu odwoławczego z dnia 3 lutego 2023 r. Należy podzielić stanowisko Kolegium, że określenie parametru powierzchni biologicznie czynnej powinno nastąpić w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. Z treści przepisów u.p.z.p. nie wynika, by parametr ten miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II OSK2043/13, wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3031/15).

Podkreślić należy, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie został wymieniony w § 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2002 r. jako podlegający określeniu. Został on natomiast wspomniany w § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Obowiązek określenia powierzchni biologicznie czynnej został wskazany jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może to stanowić podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy bezwzględnym obowiązkiem organu jest określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej.

Odnosząc się do niekorzystnego, zdaniem skarżącej zapisu dotyczącego miejsc parkingowych wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje liczby miejsc postojowych, ale określa zasady (warunki), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1534/17).Tego rodzaju konkretyzacja następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał też słusznie, że zupełnie nieuprawnione jest określenie przez organ ilości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ Kolegium nie zawiadomiło skarżącej o zakończeniu prowadzonego postępowania, należy uznać zarzut ten za niezasadny. Podnieść należy, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Strona zaś takich okoliczności nie wykazała.

Końcowo, odnosząc się do zarzutu nieutrzymania decyzji w pozostałym zakresie, należy wskazać na postanowienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze.

Orzeczenie organu odwoławczego o uchyleniu decyzji w części, przy braku innych rozstrzygnięć, oznacza że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Organ nie jest obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, pod warunkiem wszakże, że zakres uchylonej części jest jednoznacznie określony i że organ wywiązał się z wynikającego z art. 15 k.p.a. rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym w jej całokształcie (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 113/22).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty. W uzasadnieniu wypowiedział się też jednoznacznie akceptująco co do pozostałych kwestii zawartych w decyzji organu pierwszej instancji. Nie ulega więc wątpliwości, że w pozostałej nieuchylonej części, decyzja organu pierwszej instancji zyskała przymiot ostateczności.

Nie można, biorąc powyższe pod uwagę, podzielić zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji.