Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 93/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 184 , 141 § 4, art. 50 § 1 i art. 173 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i c), art. 145 § 1 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 64 ust. 3,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 3 ust. 1, § 5 ust 2 i § 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 60 ust. 6 i 7, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 6, art. 7, art.8, art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 85, art. 86, art. 89 § 2, art. 49 i 49a, art. 156 § 1 pkt 2), art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 355/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 23 grudnia 2020 r. nr SKO.4103.144.2020 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika P. Spółka komandytowa o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 355/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 23 grudnia 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

M. P. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 183 § 1 i § 2 pkt 5) p.p.s.a. w zw. z art. 19 p.p.s.a. podniesiono, iż w sprawie zachodzi nieważność postępowania bowiem skarżący został pozbawiony możności obrony swych praw, gdyż w niniejszej sprawie przed WSA w Gliwicach w składzie orzekali: jako sędzia sprawozdawca Asesor WSA T. D., który krótko wcześniej był członkiem SKO w Częstochowie oraz Sędzia WSA prof. A. M., który wcześniej pełnił funkcję Prezesa SKO w Częstochowie, które to okoliczności mogły wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności ww. sędziów jako członków składu w niniejszej sprawie, a ponadto WSA nie odroczył rozprawy wyznaczonej na dzień 23.07.21 r., mimo że skarżący w piśmie z dnia 21.07.21 r. informował WSA, iż nie może stawić się na rozprawę ze względów zdrowotnych (gorączka), co w czasie obowiązującego dalej w Polsce stanu epidemii winno stanowić uzasadnienie do odroczenia rozprawy na nowy termin celem umożliwienia skarżącemu w niej udziału i zrealizowania możności obrony praw strony, zwłaszcza w sytuacji gdy postępowanie przed organem i organem odwoławczym odbyło się z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w tym skarżącego w tych postępowaniach z pominięciem rozprawy oraz bez powiadomienia stron o postępowaniu przed organem odwoławczym i wydaniu i treści decyzji SKO.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania wskazanych poniżej, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art.8, art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 85, art. 86, art. 89 § 2 k.p.a. przez wydanie przez WSA w Gliwicach wyroku z dnia 23.07.21 r. mocą którego oddalono skargę Skarżącego i nie uchylono zaskarżanej decyzji SKO lub ewentualnie nie stwierdzono, iż zaskarżona decyzja SKO w Częstochowie z dnia 23.12.2020 r. została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w tym: zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady zaufania obywatela do władzy publicznej, zasady informowania stron, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a także wobec braku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy przez niepodjęcie wszelkich czynności w celu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i tym samym niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez:

-nieuwzględnienie, iż skarżącemu została wydana przez Prezydenta Miasta Częstochowy w dniu 03.06.2008 r. decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej dla terenu położonego przy ul. M. - działka nr ewid. [...] obręb ... (sygn. ...), a więc dla działki bezpośrednio sąsiadującej z działką [...] wchodzącej w skład terenu objętego decyzją z dnia 16.09.2020 r. Prezydenta Miasta Częstochowy będącą przedmiotem niniejszego postępowania,

- niedopuszczenie dowodu z oględzin terenu obejmującego obszar inwestycji oraz terenu obejmującego obszar analizy,

- nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron - skarżącego i wnioskodawcy i konieczność jej przeprowadzenia była potrzebna do wyjaśnienia sprawy w sytuacji przeprowadzenia oględzin terenu obejmującego obszar inwestycji oraz terenu obejmującego obszar analizy, oraz nie przesłuchania na rozprawie skarżącego przez organ,

co skutkowało pozbawieniem skarżącego czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym zwłaszcza, iż organ odwoławczy przed wydaniem decyzji jak dostrzegł Sąd naruszył art. 10 § 1 k.p.a. nie powiadamiając stron, w tym skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy gdyż nie została ona dostatecznie i wyczerpująco wyjaśniona.

2. naruszenie przepisów postępowania wskazanych poniżej, które miały istotny wpływ na wynik sprawy , to jest art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 49 i 49a k.p.a., ewentualnie

3. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 49 i 49a k.p.a., ewentualnie

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 49 i 49a k.p.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego w całości, w przypadku zajścia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. tj. wydania decyzji przez organ odwoławczy z rażącym naruszeniem prawa - tj. przepisów postępowania administracyjnego - art. 49 i 49a k.p.a. przez dokonanie zawiadomienia o wydaniu przez organ odwoławczy decyzji z dnia 23.12.2020 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną przez skarżącego decyzję z dnia 16.09.2020 r. nr 566 Prezydenta Miasta Częstochowy o warunkach zabudowy pozostałym stronom postępowania tj. wymienionych w punkcie 3 rozdzielnika do sprawy ... w formie obwieszczenia , co wynika z zapisu w punkcie 4. pod podpisami składu orzekającego, co naruszyło także prawa pozostałych stron postępowania poza skarżącym i J. P. i tym samym zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, art. 7, art.8, art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, gdyż organ odwoławczy jak wynika z metryki sprawy po wpłynięciu do niego odwołania skarżącego nie dokonał zawiadomienia stron postępowania na piśmie w którym uprzedziłby strony o zamiarze zawiadamiania ich o dalszych czynnościach i decyzji w formie publicznego obwieszczenia i w jaki sposób i gdzie obwieszczenia te będą publikowane ani nie zawiadomił na piśmie o wniesieniu przez skarżącego odwołania, ani nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co wskazuje, że decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem o jej wydaniu i skutkach gospodarczych i społecznych jakie wywołuje (w dalszej kolejności na jej podstawie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę) nie wiedziało jak ustalił organ, a w ślad za nim WSA ponad 20 stron postępowania - czyli właściciele sąsiednich nieruchomości w stosunku do planowanej przez wnioskodawcę inwestycji, a to powoduje, że nie jest możliwe jej zaakceptowanie jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i co świadczy o nieprzeprowadzeniu przez Sąd I instancji należytej kontroli działalności Organu administracji publicznej, którą sprawują zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych i zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a.

5. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 1 i art.3 § 1 i § 2 p.p.s.a., przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO w Częstochowie jak i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy skutkującą nie uchyleniem obu rozstrzygnięć, pomimo zaistnienia wskazanych w niniejszej skardze podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

6. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 , art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że w niniejszej sprawie przeprowadzono dostatecznie wnikliwą oraz kompleksową analizę urbanistyczną zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Rozporządzeniami wykonawczymi Ministra Infrastruktury

7. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie niejasnych, pozbawionych precyzji i opartych na błędnej wykładni ww. norm prawa materialnego motywów uzasadnienia wyroku WSA, zwłaszcza w odniesieniu do zgodności analizy urbanistycznej z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Rozporządzeniami wykonawczymi Ministra Infrastruktury, co wskazuje iż uzasadnienie WSA nie spełnia wymagań nałożonych przez tenże artykuł i świadczy o braku w tym zakresie sądowej kontroli nad postępowaniem prowadzonym przez organ administracji publicznej.

8. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 60 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 i § 9 rozporządzenia "Min Inf" z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- polegającą na użyciu niewłaściwej skali mapy o skali 1:10.000 nieprzewidywanej przez art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowiącej część graficzną decyzji i analizy stanowiącej załącznik graficzny nr 1 i wyznaczenie na niej obszaru analizy wykraczającej poza trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, co wskazuje na błędnie przeprowadzoną analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na błędnie wyznaczonym i przyjętym do analizy obszarze;

- polegającą na przyjęciu wskaźnika intensywności wykorzystania terenu (wielkość powierzchni zabudowy) w wymiarze do 34% co przekracza znacznie średnią wynikającą z analizy bez przedstawienia uzasadnienia i w decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy i załączniku tekstowym do niej nr 2 odstąpienia przez organ od wskaźnika średniego występującego w analizowanym obszarze, który kształtuje się na poziomie 24 % ;

- polegającą na przyjęciu wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych mierzonych od poziomu terenu do gzymsu lub okapu do 14 m , co przekracza znacznie średnią wysokość budynków wynoszącą 9 m w analizowanym obszarze bez przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia w decyzji i analizie dla przekroczenia tej średniej, podczas gdy takie dowolne przyjęcie przez organ ww. parametrów zakłóci istniejący ład i nie stanowi w konsekwencji kontynuacji zabudowy, nie jest uzupełnieniem istniejącego zagospodarowania i nie wpisuje się w otoczenie, naruszając zasadę "dobrego sąsiedztwa".

9. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.)w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu iż wydane decyzje organu I i II instancji nie naruszają chronionego prawem interesu skarżącego oraz innych stron - właścicieli graniczących z terenem inwestycji nieruchomości i ich prawa własności w sytuacji gdy na terenie u zbiegu ulic M. i M. w rogu których znajduje się działka Pani A. L. - działka nr [...] i obok działka [...] oprócz znajdujących się na tych działkach 2 domów jednorodzinnych nie ma jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do decyzji żadnej innej zabudowy, a wszystkie działki oznaczone są jako tereny rolne, a budynki wielorodzinne znajdują się po przeciwnej stronie ul. M. i M., podczas gdy pozostawienie decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy naruszy prawo własności skarżącego i innych stron którzy w przypadku zrealizowania inwestycji - wybudowania 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami utracą wartość i atrakcyjność swoich nieruchomości gdyż nikt nie będzie chciał budować lub kupić i budować już na tych nieruchomościach budynków jednorodzinnych wobec graniczenia z 7 -ma blokami, tym samym decyzja ingeruje bezpośrednio w sferę uprawnień właścicielskich skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej decyzji organu I instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżanego wyroku wobec stwierdzenia nieważności postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżanego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji organów jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżanego wyroku i decyzji SKO i nakazanie wznowienia postępowania przed SKO oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem wynagrodzenia adwokackiego według norm przepisanych;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. s.j. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej, w którym wskazano na zaistnienie przesłanki nieważności postępowania sądowego, przewidzianej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom strony nie została ona pozbawiona możliwości obrony swych praw z powodu nieodroczenia rozprawy, jak też ze względu na fakt orzekania w sprawie sędziów, którzy wcześniej byli członkami SKO w Częstochowie w tym jeden z nich pełnił funkcję Prezesa SKO, co mogło zdaniem skarżącego wywołać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności, stanowiącą podstawę do wyłącznie tych sędziów w trybie art. 19 p.p.s.a.

Jak wynika z akt sprawy, Sąd Wojewódzki zawiadomił skarżącego o rozpoznaniu sprawy w wyznaczonym terminie posiedzenia niejawnego, po czym w skutek sprzeciwu skarżącego zawartego w jego piśmie z 4 czerwca 2021 r. wyznaczono rozprawę na dzień 23 lipca 2021 r., o czym zawiadomiono skarżącego.

W dniu 22 lipca 2021 r. złożone zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo skarżącego, w którym:

- po pierwsze stwierdził, że popiera zarzuty podniesione w skardze i wywodzi jak dotychczas;

- po drugie poinformował, że ze względów zdrowotnych (gorączka) nie stawi się na rozprawę.

W takim stanie sprawy nie zachodziła podstawa do odroczenia rozprawy na podstawie art. 109 p.p.s.a., stanowiącego że rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

W niniejszym postępowaniu nie zaistniała sytuacja, aby to skarżący w następstwie uchybienia Sądu pozbawiony został możliwości uczestnictwa w rozprawie.

Złożone przez skarżącego pismo z 22 lipca 2021 r. nie zawierało wniosku o odroczenie rozprawy, a jedynie podano przyczynę niestawiennictwa na wyznaczone posiedzenie jawne w dniu 23 lipca 2021 r.

Zaakcentować trzeba, że zawarte w tym piśmie informacje nie wskazywały na to, aby nieobecność skarżącego wywołana była nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną przeszkodą, której nie można przezwyciężyć.

W szczególności skarżący nie przedstawił zaświadczenia lekarskiego, z którego wynikałby fakt choroby uniemożliwiającej stawiennictwo na rozprawę.

Zaznaczyć należy, że zasadniczo w myśl art. 107 p.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy.

Tym samym uprawnione było przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność skarżącego, który miał zapewnioną możliwość obrony swych praw w tym postępowaniu sądowym.

Całkowicie chybiona jest też argumentacja skarżącego odnosząca się do kwestii bezstronności składu orzekającego.

Przede wszystkim wskazać trzeba na treść art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.

Z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie wystąpiła sytuacja objęta powyższą regulacją.

Przedstawiona przez skarżącego kwestia członkostwa w Samorządowym Kolegium Odwoławczym osób powołanych na stanowisko sędziego i orzekających w niniejszej sprawie mogłaby mieć znaczenie tylko wówczas, gdyby wymienieni sędziowie brali udział w rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy na etapie postępowania administracyjnego (art. 18 § 1 pkt 7 k.p.a.), co jednak nie miało miejsca.

Ponadto akta sprawy nie zawierają żadnych danych wskazujących na istnienie okoliczności tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziów w danej sprawie, a w konsekwencji stanowić przesłankę wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że skarżący nie złożył wniosku o wyłączenie sędziów ze składu wyznaczonego do rozpoznania niniejszej sprawy, a dopiero w skardze kasacyjnej wyraził subiektywne przekonanie co do ich bezstronności.

W rezultacie zarzut dotyczący naruszenia art. 19 w powiązaniu z art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. uznać należało za chybiony.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Jak trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a ustalenia stanowiące podstawę wydanych decyzji znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Sąd Wojewódzki słusznie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego powodu wydanie decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie "Rozporządzenie").

Ponadto trafnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że stosownie do przepisu § 3 ust. 1 Rozporządzenia zasadniczym dowodem w sprawie warunków zabudowy jest analiza urbanistyczno-architektoniczna, służąca ustaleniu funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonym przepisem art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (aktualnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).

Uwzględniając zgromadzoną w aktach dokumentację, zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy, a jej wyniki dały podstawy do stwierdzenia, iż planowana inwestycja zarówno pod względem funkcji, jak i jej parametrów stanowiła kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy, a zatem spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Warto dodać, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji przedstawiło argumentację wykazującą prawidłowość analizy urbanistyczno-architektonicznej, a zwłaszcza przyjętej konkluzji co do zachowania wymogu dobrego sąsiedztwa. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, trafnie Kolegium wskazało, że zachowanie warunku z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym ternie, a nowa zabudowy jest dopuszczalna gdy można ją pogodzić z funkcją zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze.

Jednocześnie słusznie Kolegium zaznaczyło, że badanie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasady dobrego sąsiedztwa) odnosi się do całego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, a nie tylko do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycji.

Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej związane z istnieniem budynków jednorodzinnych w sąsiedztwie terenu przedmiotowej inwestycji, należy zaakcentować, że ustawodawca formułując w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą.

Warunek w zakresie dobrego sąsiedztwa należy więc rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r. II OSK 2726/15).

W niniejszej sprawie brak było przesłanek aby uznać, że to właśnie zabudowa jednorodzinna powinna determinować charakter zabudowy na nieruchomości inwestora, w sytuacji gdy zaplanowane budynki wielorodzinne nawiązują do istniejącej w terenie analizowanym zabudowy wielorodzinnej.

Nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że organy administracji powinny uwzględnić fakt wydania skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie sąsiadującym z działkami budowlanymi objętymi wydaną w sprawie decyzją.

Zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w sprawie ustalenie warunków zabudowy determinowany jest bowiem zasadniczo regulacją art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określającego warunki dopuszczalności realizacji inwestycji budowlanej na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa oraz z regulacji § 3 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. (aktualnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) wynika, że ocena dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji uzależniona jest od możliwości dostosowania nowej zabudowy do cech zagospodarowania i zabudowy istniejącej na danym obszarze, stosownie do wymogów ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2012 r. II OSK 10/11 stwierdził, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Dlatego w niniejszej sprawie obowiązkiem organów było rozpatrzenie sprawy na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierającej dane dotyczące zabudowy istniejącej na wyznaczonym obszarze.

Ponadto z całokształtu ustaleń zawartych w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja nie mogła harmonijnie istnieć w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej.

Tym samym należało uznać, że w okolicznościach tej sprawy nie została naruszona zasada z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Wobec zarzutów dotyczących ochrony interesu skarżącego należy zauważyć, że w myśl art. 64 w zw. z art. 56 u.p.z.p. organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało zgodność zaplanowanych budynków z wymogami prawnymi określonymi w obowiązujących przepisach.

Jednocześnie słusznie Kolegium w uzasadnieniu decyzji zwróciło uwagę, że spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce jest oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do przepisów Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (zob. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07, 27 czerwca 2013 r. II OSK 398/12).

Podsumowując należy stwierdzić, że organy obu instancji ustaliły na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że kontrolowane decyzje wydane zostały w następstwie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego zgodnie z obowiązującymi regułami proceduralnymi.

Błędnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że ustalenia w sprawie oparte zostały na mapie o niewłaściwej skali 1:10000, podczas gdy załącznikiem analizy i decyzji jest mapa sporządzona w skali 1:1000, zgodnie z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto nietrafnie wskazano w skardze kasacyjnej, na uchybienia w postaci niedopuszczenia dowodu z oględzin i nieprzeprowadzenia rozprawy, bowiem jak wyżej zostało omówione, zasadniczym dowodem w sprawie była analiza architektoniczno-urbanistyczna, stanowiąca wraz z pozostałymi dokumentami materiał dowodowy wystarczający do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych.

W szczególności na akceptację zasługiwało wnioskowanie Sądu co do prawidłowości ustalonych w decyzji warunków zabudowy w postaci wskaźnika intensywności zabudowy (wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przynależnemu każdemu budynkowi do 34%) oraz wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych (do 14m). Wbrew zarzutowi kasacyjnemu określone w decyzji parametry nowej zabudowy znajdują oparcie w przepisach § 5 ust 2 i § 7 ust. 4 Rozporządzenia, dopuszczających wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i wysokości elewacji frontowej nie na podstawie średnich wielkości wyliczonych w analizie, lecz w sposób wskazany dla konkretnej inwestycji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przekonująco wyjaśnił, że ustalony wskaźnik 34% (przy średnim wskaźniku 24% w całym obszarze analizowanym) oraz wyznaczona wysokość 14 m (przy średniej wielkości 9 m) – wynikają z parametrów istniejącej w okolicy zabudowy wielorodzinnej i nie zaburzą ładu przestrzennego.

Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji wykazały, że przyjęte rozwiązania w ustalonych warunkach zabudowy zapewnią dostosowanie planowanej inwestycji do charakterystycznych cech urbanistycznych i architektonicznych istniejącej zabudowy sąsiedniej, stosownie do wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że właściwa wykładnia przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, na których znajduje się zabudowa o podobnym charakterze, co pozwala określić wymagania w zakresie parametrów i cech kształtowania nowej zabudowy (por. wyroki NSA z: 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11,; 21 czerwca 2011 r. II OSK 1095/10; 19 czerwca 2012 r. II OSK 509/11; 11 marca 2014 r. II OSK 2463/12; 4 listopada 2016 r., II OSK 204/15).

Niewątpliwie ustalenia przedstawione w kontrolowanych decyzjach pozwalały przyjąć, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanej na terenie tworzącym urbanistyczną całość, co warunkowało wyznaczenie dla planowanych budynków wskaźników i parametrów na poziomie innym niż średnie wynikające z analizy całego wyznaczonego obszaru.

Organy obu instancji, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, uzasadniły w sposób rzeczowy i logiczny przesłanki zastosowania w sprawie przepisów Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. pozwalających na odstępstwa od średnich wartości wynikających z przeprowadzonej analizy. Nieuprawnione zatem okazały się zarzuty skarżącego, że ustalone w sprawie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji prowadzą do naruszenia ładu przestrzennego oraz ograniczają uprawnienia skarżącego do zabudowy własnej nieruchomości.

Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku przepisami art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 73 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 85, art. 86, art. 89 § 2, art. 107 § 3 k.p.a., jak też art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 9 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2023 r. (punkty 1, 5, 6, 8, podstaw kasacyjnych).

Jako chybione należało uznać również pozostałe zarzuty sformułowane w punktach 1, 2, 3, 4, 9 skargi kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki wyraził właściwą ocenę, zgodnie z którą organy prawidłowo zastosowały w postępowaniu art. 49a k.p.a. Niezależnie od argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku zauważyć trzeba, że organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnił z jakich przyczyn czynności w zakresie obwieszczeń dokonanych przez organ pierwszej instancji były niewadliwe. Nadto organ drugiej instancji doręczył skarżącemu wydaną decyzję, co umożliwiało mu skorzystanie bez ograniczeń ze środka zaskarżenia. Odnotować trzeba, że składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący dysponował obiema decyzjami wydanymi w sprawie a w toku postępowania zapoznał się z aktami.

W rezultacie uprawniona była konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że mimo dostrzeżonych uchybień proceduralnych nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w taki sposób, aby mogło to mieć wpływ na wynik sprawy.

Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 10 § 1 k.p.a. uznać należało za nietrafny.

Zauważyć trzeba, że nie mogły odnieść skutku zarzuty kasacyjne dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i c), art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 49 i 49a k.p.a. w zakresie w jakim odnosiły się do innych stron postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną strony, której legitymacja procesowa stosownie do art. 50 § 1 i art. 173 § 2 p.p.s.a. wyznaczona jest przysługującym jej własnym interesem prawnym. Nie mogą być zatem skuteczne podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące interesu prawnego innych stron, a więc niezwiązane z ochroną uprawnień skarżącego, jako właściciela konkretnej nieruchomości położonej w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji. Te same uwagi należy odnieść do zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w punkcie 9, odnoszącego się do naruszenie interesu prawnego właścicieli innych nieruchomości, będących stronami tego postępowania.

Za bezpodstawny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia at. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych zarzutów, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł ponadto o oddaleniu wniosku uczestnika o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż nie znajduje on oparcia w przepisie art. 204 p.p.s.a.

-----------------------

14