Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1144/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 240 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
journal: Dz.U.UE.C 2010 nr 83 poz 389 art. 47
law: KARTA PRAW PODSTAWOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ
article: art. 19 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktatu o Unii Europejskiej
article: art. 260 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Sp. z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 91/20 w sprawie ze skargi "S." Sp. z o.o. w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 listopada 2019 r. nr BP.504.281.2019.1235.PO15.10430 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "S. Sp. z o.o. w D. 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 91/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę "S." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie kary pieniężnej w transporcie drogowym.

Sąd I instancji stwierdził, że w dniu 11 czerwca 2015 r. w miejscowości Siedlec na drodze krajowej nr 92 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Mercedes-Benz o nr rej. [...] i trzyosiowej naczepy ciężarowej marki Schmitz Cargobull o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował J. G., który wykonywał międzynarodowy przejazd drogowy na trasie Holandia - Polska (O.) z ładunkiem kakao w opakowaniach umieszczonych na paletach (ładunek podzielny) w imieniu S. Sp. z o.o. Przebieg kontroli udokumentowano protokołem nr WITD.DI.P.W.XV0983/39/15 z dnia 11 czerwca 2015 r.

W wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej, stwierdzono, że kontrolowany pojazd członowy poruszając się drogą krajową nr [...] przekroczył dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej na drodze, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 10 ton.

W związku z powyższym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 24 września 2015 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990, z późn, zm., dalej: "ustawa Prawo o ruchu drogowym"). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 31 grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi i jednocześnie złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2016 r,, sygn. akt VIII SA/Wa 242/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GZ 784/16, oddalił zażalenie strony na ww. postanowienie.

Prawomocnym zaś wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 261/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 grudnia 2015 r.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 września 2015 r. Jako podstawę swojego wniosku pełnomocnik strony powołał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 TUE w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych w zw. z art. 10 Traktatu WE. Pełnomocnik strony podniósł, że w dniu 21 marca 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ogłosił wyrok w sprawie C-127/17, w którym uznał, iż Polska naruszyła art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE poprzez nałożenie na przewoźników obowiązku posiadania specjalnych zezwoleń.

W związku z powyższym, w ocenie pełnomocnika strony, wykonywany przez skarżącą w dniu 11 czerwca 2015 r. przejazd pojazdem członowym składającym się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Mercedes-Benz o nr rej. [...] i trzyosiowej naczepy marki Schmitz Cargobull o nr rej. [...] w miejscowości S. na drodze krajowej nr [...] nie był przejazdem wykonywanym w sposób nieprawidłowy, mogącym stanowić podstawę nałożenia kary.

Organ postanowieniem z dnia 1 października 2019 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Głównego Inspektora transportu Drogowego z dnia 31 grudnia 2015 r. i decyzją z dnia 20 listopada 2019 r., GITD odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 31 grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że powołana przez skarżącą podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wiąże się z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 nie jest nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem, który istniał w chwili wydania decyzji, a nie był znany organowi. Organ podkreślił, że nie jest nową okolicznością faktyczną odmienna wykładnia przepisów prawa, ponadto wyrok TSUE zapadł już po wydaniu ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wobec czego nie istniał w chwili wydania decyzji, co jest elementem niezbędnym do wznowienia postępowania w oparciu o powołaną przez skarżącą przesłankę wznowienia postępowania.

Odnosząc się natomiast do przesłanki wskazanej w art. 145b k.p.a., na podstawie której można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1219), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, organ wskazał, iż takie orzeczenie nie zapadło. W ocenie organu, przesłanka ta związana jest z wykazaniem w akcie władzy publicznej nierównego traktowania osób fizycznych, jak również innych podmiotów. Wyrok TSUE, na który powołuje się spółka, dotyczy kwestii przekroczenia przez pojazdy ciężarowe jednego z parametrów powodujących, że pojazd staje się nienormatywny. Organ podkreślił, że w orzeczeniu tym nie stwierdzono naruszenia zasady równego traktowania i tym samym wyrok powyższy nie stanowi przesłanki wskazanej w art. 145b k.p.a.

Organ podkreślił również, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu na kształt art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, z którego wprost wynikałoby, że orzeczenie TSUE może być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej jej decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 grudnia 2015 r. i umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Zdaniem WSA, prawidłowa jest ocena organu, że orzeczenie TSUE nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie rozstrzygniętej uprzednio decyzją ostateczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie jest to bowiem nowa okoliczność faktyczna, ani nowy dowód, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi, który wydawał decyzję.

W ocenie WSA, należy uznać, iż brak wśród podstaw wznowienia postępowania, ujętych w ramach przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, orzeczenia TSUE nie stanowi naruszenia prawa unijnego chociażby przepisów art. 10 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, art. 19 ust.1 Traktatu o Unii Europejskiej czy art. 46 Karty Praw Podstawowych UE. Przepisy te nie nakładają bowiem na państwa członkowskie obowiązku zapewnienia efektywności orzeczeniom TSUE poprzez umożliwienie wznowienia postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145b § 1 k.p.a. ponieważ przesłanką wznowienia postępowania według wskazanej podstawy jest orzeczenie sądu, iż doszło do naruszenia zasady równego traktowania. Takiego orzeczenia sądu powszechnego nie ma, co nie daje podstaw do zastosowania wskazanego przepisu prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca wnosząc o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu sygn. akt. VIII SA/Wa 91/20 oraz uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 listopada 2019 r., a także uchylenie poprzedzającej jej decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 grudnia 2015 r. i umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 261/17 oddalającego skargę w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, a także zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie skargi skarżącej w granicach sprawy w sposób związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podczas gdy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji GITD z dnia 29 listopada 2019 odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej GITD z dnia 21 grudnia 2015 w sytuacji gdy było to niezbędne do końcowego jej załatwienia pomimo wskazania w uzasadnieniu ewentualnych możliwości eliminacji przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w związki z tym, że w sprawie zastosowano przepisy prawa materialnego które były sprzeczne z przepisami nadrzędnymi a wydanie decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa gdyż decyzje oparto na przepisach, które były niezgodne z prawem unijnym przy jednoznacznym stwierdzeniu, że w przypadku niezgodności przepisów krajowych z prawem unijnym bezpośrednie zastosowanie powinny mieć przepisy unijne.

3. Naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie reguły legalizmu pomimo tego, że Główny Inspektor Transportu Drogowego miał obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji podczas gdy w dniu wydania skarżonej decyzji, tj. 29 listopada 2019 w obrocie prawnym funkcjonował wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-127/17 uznający przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym na podstawie których nałożono na skarżącą karę w wysokości 5000 zł za niezgodne z art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53AVE z dnia 25 lipca 1996 roku zmienionej Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 w związku z pkt. 3.1 i 3.4. załącznika do tej dyrektywy 96/53.

4. Naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że skarżąca nie udowodniła, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy pomimo tego, że doszło do braku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interes skarżącej przez organ pomimo tego, że wyrok TSUE w sprawie C-127/17 i konsekwencje z niego wynikające były organowi znane.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 listopada 2019 r. (w skardze kasacyjnej wskazano błędną datę decyzji, mianowicie: 29 listopada 2019 r.) uznał, że nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana nieprawidłowo. Zdaniem WSA, podana przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania i z tego powodu organ prowadzący postępowanie, dla ustalenia podstaw wznowienia postępowania, nie może wyjść poza te granice. Tym samym orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r. nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie rozstrzygniętej uprzednio decyzją ostateczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie jest to bowiem nowa okoliczność faktyczna, ani nowy dowód, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi, który wydawał decyzję.

Według WSA niezależnie od powyższego należałoby rozważyć, czy eliminacji przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego nie należałoby szukać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w związku z tym, że w sprawie zastosowano przepisy prawa materialnego, które były sprzeczne z przepisami nadrzędnymi to wydanie decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa ponieważ decyzje oparto na przepisach, które były niezgodne z prawem unijnym. W przypadku niezgodności przepisów krajowych z prawem unijnym bezpośrednie zastosowanie powinny mieć przepisy unijne.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zdaniem NSA ma rację skarżąca kasacyjnie, że w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a wyrażającego się w tym, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej pomimo tego, że wyrok TSUE w sprawie C-127/17 i konsekwencje z niego wynikające były organowi znane.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela.

Według NSA mimo, iż strona była reprezentowana w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, to trzeba jednak podnieść, że w dacie złożenia tego wniosku, w kodeksie postępowania administracyjnego brak było uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa bądź do art. 273 § 2 p.p.s.a., statuujących podstawę wznowienia postępowania podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TSUE.

W tym kontekście należy zauważyć, iż co prawda w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz wypowiedziach niektórych przedstawicieli doktryny pojawił się pogląd, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. należy rozumieć także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 4 maja 2021 r., VI SA/Wa 155/21, LEX nr 3313302 oraz Górski Marcin, Glosa do wyroku TS z dnia 6 października 2015 r., C-69/14: LEX/el. 2016). Mimo to, w nauce prawa zwracano również uwagę, że w razie wykrycia naruszenia prawa wspólnotowego, by dostosować tę decyzję do wymogów prawa wspólnotowego, polski organ administracyjny może skorzystać z instytucji przywidzianych w art. 154 i 155 k.p.a. (zob. Taborowski Maciej, Glosa do wyroku TS z dnia 13 stycznia 2004 r., C-453/00, LEX/el. 2009; P. Przybysz, Komentarz do art. 145 Kpa (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, teza 18), albo jeżeliby ostateczną decyzję sprzeczną z prawem unijnym uznać za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa można zastanawiać się nad zastosowaniem trybu stwierdzenia nieważności decyzji (A. Kastelik-Smaza, 4.3.2. Wznowienie postępowania administracyjnego [w:] Pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej a ochrona praw jednostki, Warszawa 2010).

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 830/20 wątpliwości w tym zakresie usunął dopiero ustawodawca, wprowadzając art. 18 ust. 1-11 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 54 - dalej jako: "ustawa zamieniająca"). Stosownie do art. 18 ust. 1 ww. ustawy zamieniającej, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą:

1) zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego albo

2) nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, o którym mowa w pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia - w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy można żądać wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t. z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Jak przy tym stanowi ustęp 3 cytowanego wyżej przepisu, w sytuacji określonej w ust. 1, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołany wyżej przepis reguluje specjalny tryb dotyczący wznowienia postępowania w przypadku zakończonych postępowań, na których wpływ miało orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydane w sprawie C-127/17. Tryb ten dotyczy wzruszania ostatecznych decyzji wydanych w przedmiocie określonym w art. 18 ust. 1 powołanej wyżej regulacji.

W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 18 ust. 10 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "Postępowania wszczęte na podstawie działu II rozdziału 12 i rozdziału 13 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320) w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, o których mowa w ust. 1, w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o którym mowa w ust. 1, i niezakończone decyzją ostateczną lub prawomocną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stają się postępowaniami w sprawie wznowienia postępowania, do których stosuje się ust. 2 i 6-9". Trudno zatem uznać, iż pełnomocnik strony popełnił błąd składając omawiany wniosek. Organ w każdej sprawie związany jest treścią pisma wniesionego przez Stronę, która w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazała, na orzeczenie TSUE z dnia z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17 jako przesłankę wznowienia w niniejszej sprawie.

NSA prezentuje zatem stanowisko, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek uwzględniania w toku postępowania administracyjnego z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnej, ale także traktatowej, zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych. Powinność wykonania wyroku TSUE nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a to w kontekście brzmienia art. 260 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2, Traktat o Unii Europejskiej - tekst skonsolidowany uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony , Dz.U.2004.90.864/30), w którym zapisano, że jeśli TSUE stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Bez wątpienia adresatami owej traktatowej powinności są wszystkie Państwa członkowskie – w tym Polska, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku poprzez pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148).

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji organu. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej i wydał wyrok reformatoryjny, to zbędna była ocena pozostałych zarzutów procesowych odnoszących się do postępowania przed Sądem I instancji.

Kierując się przedstawionymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody, a zwłaszcza konsekwencje prawne art. 18 ust. 10 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "Postępowania wszczęte na podstawie działu II rozdziału 12 i rozdziału 13 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320) w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, o których mowa w ust. 1, w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o którym mowa w ust. 1, i niezakończone decyzją ostateczną lub prawomocną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stają się postępowaniami w sprawie wznowienia postępowania, do których stosuje się ust. 2 i 6-9".

Organ zwróci również uwagę, że celem regulacji ustawy zmieniającej z dnia 18 grudnia 2020 r. - jak wynika to z uzasadnienia jej projektu (druk nr 719 Sejmu IX kadencji) - jest wprowadzenie zmian zmierzających do usunięcia lub modyfikacji niezgodnych z prawem unijnym przepisów krajowych oraz, co nie mniej istotne, usunięcie skutków ich stosowania w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C - 127/17. W wyroku tym Trybunał orzekł, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy Rady 96/53/WE. Ze stanowiska TSUE wynika, że art. 7 wymienionej dyrektywy, jako wyjątek od ustanowionej w jej art. 3 ust. 1 zasady swobodnego ruchu pojazdów powinien podlegać wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych, co ma z kolei tę konsekwencję, że za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I tej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi. Z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter sytuacje te stanowią bowiem ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg - co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej - nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną w art. 3 tej dyrektywy.

Ustawa z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw zmierza więc do pełnego wdrożenia wyroku TSUE w sprawie C - 127/17 poprzez zapewnienie zgodności krajowego ustawodawstwa z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE - co oznacza zapewnienie możliwości poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t po drogach publicznych w Polsce bez konieczności uzyskiwania zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego - oraz, co istotne, poprzez wprowadzenie rozwiązań ukierunkowanych na usunięcie skutków stosowania przepisów krajowych niezgodnych z prawem unijnym.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego 1120 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika, który prowadził sprawę w I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za udział w postpowaniu przed WSA (480 zł) oraz równowartość wpisu od skargi (200 zł).