Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1359/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 21/21 w sprawie ze skargi P.J. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 20 listopada 2020 r. nr WIN-II.7840.4.121.2020 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 21/21, w wyniku rozpoznania skargi P.J. na postanowienie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 20 listopada 2020 r. znak: WIN-II.7840.4.121.2020 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 17 lutego 2020 r. wpłynął do Starosty [...] (dalej: Starosta) wniosek strony o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Starosty z dnia 15 listopada 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowe j[...]- wieża typu [...] o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], z uwagi na prawdopodobne wystąpienie nieodwracalnych skutków, w tym w szczególności dla zdrowia pobliskich mieszkańców.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta postanowieniem z dnia 1 września 2020 r. znak: AB.6743.3.31.2020, w wyniku rozpoznania powyższego wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. wstrzymał wykonanie decyzji własnej z 15 listopada 2019 r. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2020 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski zaznaczył, że uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: SKO) decyzja Wójta Gminy [...] z 21 maja 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia daje uzasadnioną podstawę do ustalenia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zaś oddalenie sprzeciwu inwestora na decyzję SKO przez WSA w Olsztynie wyrokiem z 3 lipca 2020 r. rodzi przesłankę, która doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] Sp. z o.o. Wojewoda Warmińsko - Mazurski postanowieniem z dnia 20 listopada 2020 r. znak:WIN-II.7840.4.121.2020 uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając zajęte stanowisko organ odwoławczy wskazał na treść art. 152 § 1 k.p.a. oraz podkreślił, że Starosta w ponownym postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, ani nie odniósł się do wskazanych wytycznych w postanowieniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 17 czerwca 2020 r. Przede wszystkim organ I instancji nie odniósł się, czy wniosek pochodzący od wnioskodawcy jest od strony postępowania oraz nie dokonał oceny materiału dowodowego, na podstawie którego był przekonany o konieczności uchylenia swojej decyzji z dnia 15 listopada 2019 r. o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji uznał, że Starosta przede wszystkim powinien ustalić, czy wnioskodawca jest rzeczywiście stroną tego postępowania, czy jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji lub czy wykazał on swój interes prawny w tej sprawie, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności, mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł P.J. zarzucając naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., polegające na wydaniu rozstrzygnięcia uchybiającego przepisom prawa, brak analizy wszystkich aspektów postępowania, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd I instancji przytoczył argumentację przemawiającą w ocenie organu odwoławczego za koniecznością uchylenia postanawienia Starosty. Tymczasem Sąd I instancji wskazał, że z urzędu posiada wiedzę, iż decyzją z dnia 2 września 2020 r. Starosta w postępowaniu wznowieniowym uchylił ostateczną decyzję własną z dnia 15 listopada 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Warmińsko - Mazurskiego decyzją z dnia 18 listopada 2020 r. Organ II instancji wskazał w niej, że Starosta wznowił postępowanie, ale konkretnie nie wskazał podstawy wznowienia, tylko powołał się na wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek taki nie był właściwy do wznowienia procedury postępowania. Ponadto, organ nie zbadał, czy osoba, która złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była stroną postępowania.

Z uwagi na powyższe Sąd wojewódzki wskazał, że decyzja Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 18 listopada 2020 r. o uchyleniu decyzji Starosty o uchyleniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zatwierdzeniu pozwolenia na budowę i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego oznacza, że brak było podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji objętej tym postępowaniem. Skoro więc, w dacie orzekania przez organ odwoławczy we wpadkowej kwestii proceduralnej dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji, niewątpliwie zakończone było postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, to orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji w tym przedmiocie nie miało oparcia w art. 152 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną wniosła [...] Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.:

1) art. 152 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że niemożliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszej sprawie, a ponadto uznanie przez Sąd I instancji, że nie ma znaczenia fakt, czy P.j. posiada status strony w niniejszej sprawie;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r. poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a. w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i bezpodstawne uchylenie zaskarżonego postanowienia organu na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i c), mimo niezaistnienia przesłanek do jego uchylenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych wnosząc jednocześnie o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z 20 stycznia 2024 r. P.J. zawarł swoje stanowisk w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tę skargę jest związany jej granicami określonymi treścią zarzutów (art. 183 § 1 w zw. z art. 174 p.p.s.a.), z wyjątkiem przyczyn uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a.).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przyjęta w dotychczasowym postępowaniu wykładnia art. 152 k.p.a. i zastosowanie tego przepisu były prawidłowe. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W przypadku wznowienia postępowania mamy zatem do czynienia ze względną suspensywnością. Samo złożenie żądania wznowienia nie powoduje, w przeciwieństwie do odwołania, obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Istnieje jedynie obowiązek rozważenia tej kwestii. Wstrzymanie może przy tym nastąpić zarówno w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego, nie jest natomiast możliwe wstrzymanie po zakończeniu postępowania wznowieniowego, bowiem jak wynika z brzmienia powołanego przepisu znajduje on zastosowanie jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, takie rozstrzygnięcie może zapaść jedynie w toku postepowania wznowieniowego. Zatem byt prawny tego postanowienia uzależniony jest od postępowania prowadzonego w przedmiocie wznowienia postępowania. Mimo, że przepis art. 152 k.p.a. nie wskazuje terminu obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, to jednak postanowienie takie obowiązuje przynajmniej do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego. Zatem postanowienie wydane na podstawie art. 152 traci moc z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu wznowieniowym (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1696/09)

Stąd rację ma Sąd I instancji, że skoro w dacie orzekania przez organ odwoławczy w kwestii wpadkowej jaką jest wstrzymanie wykonania decyzji, nie toczyło się już postępowanie w sprawie głównej tj. wznowienia postępowania, brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygania zażalenia strony na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wyjaśnić bowiem należy, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym. O jego naruszeniu można by mówić jedynie w sytuacji wykroczenia przez Sąd I instancji poza kompetencje, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa również wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że Skarżący nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego uregulowania. Także powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało Sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Dlatego skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.