Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 114/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 2, art. 119 pkt 3, art. 190, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 270
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania  wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów
article: art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1716
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o  przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
article: art. 77 ust. 1 i 3, art. 78 ust. 1 i 2, art. 79 ust. 2, 3 i 7, art. 80, art. 81
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8 par. 1 i 2, art. 77 par. 1, art. 61 par. 1, par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 marca 2019 roku, znak: SKO.4161.377-378.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Łodzi pismem z 15 listopada 2018 r., skierowanym do małżonków M. R. i A. R. - użytkowników wieczystych udziału 2/62 części gruntu położonego w Ł., przy ul. [...] (tj. gruntu stanowiącego drogę) o powierzchni 1980m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Ł., uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i zaproponował ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej, wskazując przy tym podstawy owej zmiany.

Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wspomnianego gruntu zakwestionowali A. i M. R. poprzez złożenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniosku z 10 grudnia 2018 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.

Postanowieniem z 21 marca 2019 r., wydanym na podstawie art. 72 ust. 1 i 3, art. 77 ust. 1, ust. 2a, ust. 3, art. 78 ust. 1-3, art. 79 ust. 1-3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 – dalej w skrócie u.g.n.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 270 – dalej w skrócie "ustawa zmieniająca") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r., poz. 1716 – dalej w skrócie "ustawa przekształceniowa"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zlokalizowanego w Ł., w obrębie [...], oznaczonym jako działka nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W świetle art. 4 tej ustawy Kolegium rozpatrując sprawę jest zobligowane do zbadania czy postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W niniejszej sprawie wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego zostały wydane 15 listopada 2018 r. Natomiast weryfikacja okresu doręczeń tych wypowiedzeń możliwa jest jedynie w odniesieniu do osób składających wniosek do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Kolegium podkreśliło, że właściciel gruntu Gmina Miasto Ł. uniemożliwiła dokonanie oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Wobec czego nie było możliwości skutecznie zweryfikować, czy wszyscy użytkownicy wieczyści danej nieruchomości otrzymali wypowiedzenia pomiędzy 5 października 2018 r. a przed 1 stycznia 2019 r. Zdaniem Kolegium nieprzedstawienie przez dotychczasowego właściciela gruntu wszystkich zwrotnych potwierdzeń doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej pozwalało na przyjęcie stanowiska, że nie wszystkie wypowiedzenia mogły zostać doręczone do 31 grudnia 2018 r.

Kolegium wskazało dalej, że postępowania niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, co do których wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. umarza się. W ocenie organu niniejsze postępowanie nie zostało zakończone w dniu wejścia w życiu ww. ustawy, tj. do 13 lutego 2019 r.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że postępowanie należy umorzyć, gdyż właściciel gruntu nie przedstawił dowodów na to, że wszystkie wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone w okresie do 31 grudnia 2018 r.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Gmina Miasto Ł., zarzucając naruszenie:

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej, poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem przedmiotowy grunt nie jest objęty działaniem ustawy przekształceniowej;

- art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowy grunt jest objęty działaniem ww. ustawy, podczas gdy przedmiotowa działka nie jest zabudowana ani budynkiem jednorodzinnym ani wielorodzinnym;

- art. 79 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a jedynie orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego;

- art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez przyjęcie, że pozostałym współużytkownikom wieczystym nie zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej wysokości, opłaty przed dniem 1 stycznia 2019 r.;

- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Dodatkowo strona skarżąca stwierdziła, że Kolegium niesłusznie przyjęło za podstawę umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej uznając, że procedura aktualizacyjna została wszczęta po dniu 5 października 2018 r., podczas gdy - w ocenie strony skarżącej - fakt, że organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego w kwestii wyceny wartości gruntu w celu aktualizacji opłaty rocznej przed tą datą tj. konkretnie w dniu 2 sierpnia 2018 r. nie pozwala na takie przyjęcie, co Kolegium mogło z łatwością ustalić na podstawie akt sprawy. Reasumując strona skarżąca stwierdziła, że postępowanie przed organem powinno się zakończyć orzeczeniem rozstrzygającym sprawę co do istoty zgodnie z art. 79 ust. 3 u.g.n.

Zdaniem strony skarżącej wywiedziona przezeń skarga jest dopuszczalna, ponieważ zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądy administracyjne są właściwe do kontroli legalności orzeczeń kolegium wydanych w postępowaniu aktualizacyjnym, niedotyczących rozstrzygnięć merytorycznych.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o obciążenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztami postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 3 września 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 435/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując że organ dokonał niewłaściwej wykładni art. 1 ust. 2 punkt 3 ustawy przekształceniowej przyjmując, że prawo wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności. W tej sytuacji rozważania organu w przedmiocie spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej stały się bezprzedmiotowe, co oznacza, że organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania i winien rozpatrzeć sprawę wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zwłaszcza art. 79 ust. 3 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;

b) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej, przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o przekształceniu prawa wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i przyjęciu, że zawarte w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 3 określenie "umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych" nie odnosi się do działki nr [...] przeznaczonej na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wykorzystywanej jako zamknięta droga wewnętrzna umożliwiająca prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, a w konsekwencji uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega przekształceniu w prawo własności;

c) art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia; orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego; rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto Ł. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3270/19, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Gminy Miasto Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, że istota sporu w sprawie dotyczy następującego zagadnienia, czy prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Ł., uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], a która to działka stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do domów jednorodzinnych na strzeżonym osiedlu uległo przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716), skoro nie posadowiono na nich budynków mieszkalnych. Zdaniem Sądu I instancji grunty te nie dzielą losu prawnego gruntów, na których posadowiono budynki, bowiem nie znajdują się na nich budynki mieszkalne, odmienne zaś stanowisko prezentuje skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przywołał regulacje art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej, a następnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spór powstał na tle wykładni art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy przekształceniowej, a związany jest z pojęciem nieruchomości. Jednym słowem, czy na potrzeby tej ustawy pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też możliwa jest również inna wykładania uwzględniająca nieruchomości pomiędzy którymi istnieje związek funkcjonalny. NSA zaznaczył przy tym, że w kwestii pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe tzn. czy należy ujmować je w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy rozumieć je w sposób funkcjonalny orzecznictwo NSA nie jest jednolite. W wyrokach: z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21, z 19 października 2021 r. sygn. akt I OSK 557/21, z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1738/21, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną. Nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie zatem nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami) mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym. Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r. sygn. I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21 i z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 963/21 (aczkolwiek w sprawie I OSK 963/21 brak było związku funkcjonalnego z gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe zarówno w ramach tej nieruchomości objętej księgą wieczystą, jak i inną nieruchomością wieczystoksięgową). W tych sprawach Sąd przyjął, że na gruncie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. należy opowiedzieć się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiedział się za pierwszym z przedstawionych stanowisk. Jego zdaniem zasadnie zwrócono uwagę w wyroku NSA z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 227/21, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. nie definiuje pojęcia nieruchomości, natomiast w systemie prawa można odnaleźć wiele definicji nieruchomości formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać definicje nieruchomości w prawie podatkowym formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06 oraz z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07). Celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zdaniem składu orzekającego NSA biorąc pod uwagę cel ustawy przekształceniowej pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany mieszkaniowo i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. Podejmując próbę zdefiniowania w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe prawodawca stanowi o nieruchomościach zabudowanych wyłącznie budynkami, których kategorie określa w punktach 1 i 2, a następnie używając spójnika "lub" odwołuje się do tych kategorii i doprecyzowuje: "wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych". W kategorii innych obiektów budowlanych, o której mowa w powołanym przepisie, mieszczą się niewątpliwie drogi. Według art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć: budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami. Nadto NSA w sprawie I OSK 227/21 wskazał, że za takim rozumieniem pojęcia nieruchomości przemawia również art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej, w którym jest mowa o założeniu księgi wieczystej dla nieruchomości wyodrębnionej na potrzeby postępowania przekształceniowego oraz o możliwości wyłączenia z istniejącej księgi części gruntu zabudowanego. Świadczy to o tym, że prawodawca dostrzega problem różnorodnego ulokowania obiektów mieszkalnych i związanej z nimi infrastruktury na gruntach, i że przekształcenie w wielu wypadkach stałoby się niemożliwe bez elastycznej procedury wyodrębniania gruntów zabudowanych mieszkaniowo. W konkluzji stwierdzono, że na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych mieszkaniowo, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną czy dojścia do budynków.

Akceptując przedstawione wyżej stanowisko, należy - zdaniem NSA - wyraźnie zaznaczyć, że przekształceniu może również podlegać nieruchomość, która ma urządzoną księgę wieczystą, nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, ale umożliwia korzystanie z budynków mieszkalnych, stanowiąc np. drogę dojazdową tych budynków, która ma charakter drogi wewnętrznej. Należy przy tym zaznaczyć, że dla przyjęcia tego stanowiska istotny jest nie tylko związek funkcjonalny istniejący pomiędzy nieruchomością stanowiącą drogę wewnętrzną a nieruchomością zabudowaną budynkami mieszkalnymi, który umożliwia dojazd a tym samym prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, ale również istnienie tożsamości podmiotowej pomiędzy tymi nieruchomościami, czyli prawo użytkowania wieczystego obu nieruchomości przysługuje tym samym podmiotom. Tym samym dla potrzeb ustawy przekształceniowej należy się opowiedzieć nie tylko za wieczystoksięgowym pojęciem nieruchomości, ale również dopuścić materialnoprawne ujęcie nieruchomości, o jakim mowa w art. 46 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Tym samym definicja nieruchomości z art. 46 § 1 k.c. została oparta o kryterium materialnoprawne czyli kryterium prawnorzeczowe, tj. stanowi odrębny przedmiot własności, a nie o kryterium formalne, wieczystoksięgowe, zgodnie z którym nieruchomością jest tylko ta część powierzchni ziemskiej dla której urządzono księgę wieczystą.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej poprzez ich błędną wykładnię za zasadne.

Konsekwencją przyjętej przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisów materialnoprawnych ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. było nierozważenie przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczące wskazań co do dalszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga Gminy Miasto Ł. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując ponownie legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 21 marca 2019 r., zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3270/19.

Pojęcie wykładni prawa w rozumieniu przepisu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że sąd rozpoznający sprawę po raz kolejny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2213/16 – Lex nr 2370582 i z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2244/16 – Lex nr 2329840).

W kontrolowanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organ prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Miasto Ł., uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], a która to działka stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do domów jednorodzinnych na strzeżonym osiedlu.

Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie stanowi art. 1 ustawy przekształceniowej, w myśl którego z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów (ust. 1). Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (ust. 2).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3270/19 przy dokonywaniu wykładni art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, należy wziąć pod uwagę cel rozważanej ustawy i opowiedzieć się za funkcjonalnym rozumieniem pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe. Tak rozumianą nieruchomością jest wobec tego nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany mieszkaniowo i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on funkcjonalnie związany z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. Podejmując próbę zdefiniowania w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe prawodawca stanowi o nieruchomościach zabudowanych wyłącznie budynkami, których kategorie określa w punktach 1 i 2, a następnie używając spójnika "lub" odwołuje się do tych kategorii i doprecyzowuje: "wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych". W kategorii innych obiektów budowlanych, o której mowa w powołanym przepisie, mieszczą się niewątpliwie drogi. Wobec powyższego przekształceniu może również podlegać nieruchomość, która ma urządzoną księgę wieczystą, nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, ale umożliwia korzystanie z budynków mieszkalnych, stanowiąc np. drogę dojazdową tych budynków, która ma charakter drogi wewnętrznej. Dla przyjęcia tego stanowiska istotny jest nie tylko związek funkcjonalny istniejący pomiędzy nieruchomością stanowiącą drogę wewnętrzną a nieruchomością zabudowaną budynkami mieszkalnymi, który umożliwia dojazd a tym samym prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, ale również istnienie tożsamości podmiotowej pomiędzy tymi nieruchomościami, czyli prawo użytkowania wieczystego obu nieruchomości przysługuje tym samym podmiotom. Tym samym dla potrzeb ustawy przekształceniowej należy się opowiedzieć nie tylko za wieczystoksięgowym pojęciem nieruchomości, ale również dopuścić materialnoprawne ujęcie nieruchomości o jakim mowa w art. 46 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Tym samym definicja nieruchomości z art. 46 § 1 k.c. została oparta o kryterium materialnoprawne czyli kryterium prawnorzeczowe, tj. stanowi odrębny przedmiot własności, a nie o kryterium formalne, wieczystoksięgowe, zgodnie z którym nieruchomością jest tylko ta część powierzchni ziemskiej dla której urządzono księgę wieczystą.

Wobec powyższego rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi twierdząc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] może zostać uznana za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy przekształceniowej w tym jej art. 1 ust. 2 pkt 3. Na spornej działce nr [...], co nie zostało zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania, wybudowano drogę wewnętrzną, niebędącą drogą publiczną, która stanowi dojazd do domów jednorodzinnych na ogrodzonym osiedlu, w tym do domu użytkowników wieczystych tej drogi – A. R. i M. R. . Droga jest z obu stron zamknięta bramami. Zlokalizowano na niej infrastrukturę techniczną umożliwiającą prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych w postaci sieci wodociągowej. Droga umożliwia dojazd mieszkańców do poszczególnych domów jednorodzinnych. W kontrolowanej sprawie występuje więc zarówno związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomościami jak i tożsamość o charakterze podmiotowym. Niezasadny jest tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej.

Godzi się następnie wyjaśnić, że ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów weszła w życie w dniu 13 lutego 2019 r. Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 i 2, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

Lektura akt sprawy niniejszej dowodzi, że kolejną kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie momentu wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy zmieniającej. Zdaniem strony skarżącej, tym momentem jest zlecenie przez właściciela gruntu sporządzenia operatu szacunkowego. Przeciwne stanowisko w tym zakresie prezentuje organ, który przyjmuje, że jest to dzień złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi przez użytkownika wieczystego gruntu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

W przekonaniu Sądu rację w tym sporze należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Łodzi. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zlecenie rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego wartości gruntu czy też sporządzenie owego operatu nastąpiły przed dniem 5 października 2018 r., a wniosek A. R. i M. R. z 10 grudnia 2018 r. dotyczący wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej został złożony w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi 12 grudnia 2018 r. Ponadto, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, niespornym jest, że nie wszyscy współużytkownicy wieczyści działki gruntu otrzymali wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej przed dniem 1 stycznia 2019 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu wydane zostały 15 listopada 2018 r. Weryfikacja okresu doręczeń tychże wypowiedzeń możliwa jest jednak tylko wobec A. R. i M. R., ponieważ właściciel gruntu - Gmina Miasto Ł. nie wykonała zobowiązania Kolegium do przedstawienia zwrotnych potwierdzeń odbioru wypowiedzeń skierowanych do wszystkich użytkowników wieczystych działki gruntu nr [...], przedkładając w odpowiedzi na wezwanie organu pismo z 12 marca 2019 r., zgodnie z którym nieruchomość nr [...] oznaczona symbolem "dr" stanowi drogę, wobec czego brak jest podstaw do zastosowania przepisów ustawy zmieniającej. W tym stanie rzeczy Kolegium nie mogło skutecznie zweryfikować, czy wszyscy użytkownicy wieczyści spornej drogi otrzymali wypowiedzenia pomiędzy 5 października 2018 r. a przed 1 stycznia 2019 r.

Wyjaśnić następnie należy, że co do zasady kwestia podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Jednakże zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują m.in. przepisy art. 77-82 u.g.n. Zgodnie z art. 77 ust. 3 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, (art. 77 ust. 1 u.g.n.) nie częściej niż raz na trzy lata, o ile wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Aktualizacji dokonuje organ właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Z kolei zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 u.g.n. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty wraz z ofertą przyjęcia nowej jej wysokości użytkownik wieczysty może złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

W ocenie Sądu działania opisane w art. 77-78 u.g.n. nie są postępowaniem w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Takie czynności jak: zlecenie biegłemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego, zapoznanie się z jego treścią mają charakter analityczny, zmierzający do ustalenia, czy spełniony jest zasadniczy warunek zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego - zmiany wartości nieruchomości gruntowej. Mogą więc, ale nie muszą, prowadzić do wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej, na przykład wówczas, gdy z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego będzie wynikało, że wartość nieruchomości gruntowej nie uległa zmianie. Wypowiedzenie z kolei ma charakter ściśle cywilistyczny, w istocie stanowi wyraz woli właściciela nieruchomości zmiany jednego z istotnych postanowień umowy o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste, które także jest instytucją prawa cywilnego (uregulowaną w art. 232-243 k.c.). Chociaż wypowiedzenie dokonywane jest przez właściwy organ reprezentujący właściciela gruntu, nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów k.p.a. Poddanie kontroli administracyjnej wypowiedzenia przed ewentualnym sporem cywilnym (przed sądem powszechnym) nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy zawarte w art. 77 u.g.n. pełnią w istocie funkcję ochrony użytkowników wieczystych ograniczając możliwość dowolnego kształtowania wysokości opłaty rocznej, a także ograniczając ilość owych zmian w trakcie trwania umowy. Przepisy te więc ograniczają uprawnienia składające się na treść prawa własności. Należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność, otóż jedynymi przepisami proceduralnymi, które mają zastosowanie w działaniach właściciela zmierzających do zmiany wysokości opłaty rocznej są przepisy dotyczące doręczeń zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine). Powoduje to, że nie można ustalić momentu, w którym "postępowanie" jest wszczęte, jakie zdarzenie wywołuje taki skutek, czy pozyskanie przez właściciela informacji, że nastąpiły zmiany cen na rynku nieruchomości gruntowych, czy zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, czy wreszcie data wpływu owego operatu do organu właściciela nieruchomości (dotyczy to aktualizacji dokonywanej z urzędu). W przypadku aktualizacji dokonywanej na wniosek użytkownika wieczystego (art. 81 u.g.n.) także istnieją opisane wcześniej dylematy, a to z tego powodu, że jedynymi przepisami k.p.a., które mają zastosowanie w działaniach aktualizacyjnych właściciela gruntu, są przepisy dotyczące doręczeń (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 555/19). Zauważyć przy tym należy, że nawet pełnomocnik strony skarżącej ma problem ze wskazaniem, jakie zdarzenie wywołuje skutek w postaci wszczęcia postępowania z punktu widzenia proponowanej w skardze wykładni art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Pełnomocnik strony skarżącej wskazał bowiem, że zlecenie wykonania operatu, jest czynnością przesądzającą o dacie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

W ocenie Sądu zgodzić się należy z organem, że datą wszczęcia postępowania, o której mowa w komentowanych przepisach ustawy zmieniającej jest data wpływu wniosku użytkownika wieczystego do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości. Postępowanie jakie toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku skierowanego przeciwko aktualizacji opłaty, nie jest postępowaniem administracyjnym. Niemniej jednak do owego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.).

Zdaniem Sądu opisane w art. 79 ust. 7 u.g.n odesłanie m.in. do przepisów dotyczących postępowania zawartych w k.p.a. ma charakter kluczowy. Otóż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Z zacytowanych przepisów, które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu, które toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, ściśle wynika moment wszczęcia owego postępowania. Jak już wyżej podniesiono, praktycznie nie ma możliwości wskazania takiego momentu w zakresie działań właściciela nieruchomości opisanych w art. 77 u.g.n. (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 555/19).

Jak wyżej wspomniano, w postępowaniu przed Kolegium mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu zawarte w k.p.a. Zgodnie z regułą zawartą w tych przepisach, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Do tego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wobec zasady swobodnej oceny dowodów, a także nieograniczonemu katalogowi środków dowodowych (z wyjątkiem dowodów sprzecznych z prawem), z punktu widzenia "mocy dowodowej" nie ma znaczenia, czy operat szacunkowy sporządzony został w ramach postępowania aktualizacyjnego, czy też poza tym postępowaniem (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 555/19).

Sąd rozpoznający niniejszą skargę przychyla się do poglądu wyrażonego w skardze oraz w zaskarżonym postanowieniu, że od orzeczenia tego przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie sprzeciw do sądu powszechnego. Jak wyżej już podniesiono, użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Rozpatrując taki wniosek organ, jeśli wcześniej nie dojdzie do zawarcia ugody w powyższej kwestii, wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie zaś z treścią art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Przy tym do postępowania przed kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów k.p.a., z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza, aby inne niż te, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., orzeczenia kolegium podlegały kognicji sądu powszechnego, czy też nie podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy bowiem rozróżnić orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, które są rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tj. zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, od orzeczeń w kwestiach incydentalnych. Pierwsze z nich wydawane są bowiem w postępowaniu głównym i rozstrzygają sprawę co do meritum. W ramach jednak postępowania głównego dotyczącego aktualizacji opłaty ustawodawca zezwolił, jak to już wskazano powyżej, na odpowiednie stosowanie wymienionych w art. 79 ust. 7 u.g.n., przepisów k.p.a. W trakcie bowiem omawianego postępowania (kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego), może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych. Postanowienia w kwestiach incydentalnych nie są natomiast orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Zostały bowiem wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Przedmiotem postępowania nie jest wtedy zasadność aktualizacji opłaty rocznej, ale postępowanie uboczne (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 555/19).

Natomiast art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od postanowienia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., do których takie postanowienie nie zalicza się. Przy tym z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. od postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy również zażalenie, w myśl zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją tego jest uznanie, że wydane w rozpoznawanej sprawie postanowienie o umorzeniu postępowania z wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., od którego służy skarga do sądu administracyjnego.

Analogicznej treści pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnych wyrokach z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 555/19 i z 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 550/19. Na gruncie kontrolowanej sprawy Sąd w pełni podziela to stanowisko, dając temu wyraz w niniejszym uzasadnieniu.

Podsumowując Sąd stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania aktualizacyjnego w przedmiotowej sprawie nastąpiło w chwili wpływu wniosku użytkownika wieczystego do Kolegium, co nastąpiło po dniu 5 października 2018 r. (w dniu 12 grudnia 2018 r.), zaś przed dniem 1 stycznia 2019 r. nie wszyscy współużytkownicy wieczyści otrzymali wypowiedzenia, spełnione zostały przesłanki określone w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej do umorzenia przedmiotowego postępowania. Błędny jest wobec tego zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej.

W świetle poczynionych wyżej rozważań za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 79 ust. 3 u.g.n.

Nietrafne są również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. W tym zakresie Sąd w pełni podziela argumentację organu zaprezentowaną w treści odpowiedzi na skargę. Zauważyć trzeba, że Kolegium wydając zaskarżone postanowienie oparło się na zgromadzonych w sprawie dowodach oraz na treści ksiąg wieczystych, które poddało rzetelnej i wnikliwej analizie. W toku kontrolowanego postępowania Gmina Miasto Ł. nie wykonała zobowiązania do przedstawienia dowodów w postaci potwierdzeń odbioru oświadczenia o wypowiedzeniu dotychczasowej wysokości opłaty rocznej wobec wszystkich współużytkowników wieczystych, co uniemożliwiło Kolegium skuteczne zweryfikowanie, czy wszystkie oświadczenia zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., ponieważ załączone do skargi orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 marca 2019 r., zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym sprawy, dotyczyło bowiem drogi, do której zapewniony jest powszechny i nieograniczony dostęp, nie będącej, jak w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, drogą wewnętrzną.

Na zakończenie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sądowej kontroli poddano postanowienie kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dj