Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 6/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Skarbowego
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 96 ust. 4 i ust. 4a
journal: Dz.U. 2017 poz 1221
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a, art. 151, art. 170, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Anna Dębowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi P. A. na bezczynność Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł.-G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł.-G. do załatwienia wniosku P. A. z dnia 12 września 2017 roku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł.-G. na rzecz P. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

P. A. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł.-G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wyjaśnił, że 14 września 2017 r. złożył w organie podatkowym wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej procedur (wytycznych), odnoszących się do czynności, o których mowa w art. 272 pkt 5) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.), w związku z art. 96 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U z 2017 r., poz. 1221 ze zm.) skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników dla celów VAT, w szczególności:

- procedurę (wytyczne) sprawdzenia danych zawartych w zgłoszeniu rejestracyjnym VAT-R odnośnie siedziby, w tym sposobu udokumentowania podjętych czynności sprawdzających;

- procedurę (wytyczne) odnośnie terminu rejestracji podatnika jako podatnika VAT czynnego;

- procedurę (wytyczne) odnośnie konieczności bezpośredniego kontaktu z podatnikiem/organem zarządzającym podatnika;

- innych wytycznych związanych z weryfikacją danych związanych ze zgłoszeniem rejestracyjnym VAT-R.

Pismem z 28 września 2017 r. organ podatkowy odmówił udostępnienia informacji, wskazując, że zakres wnioskowanej informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) - w skrócie: "u.d.i.p".

Zdaniem skarżącego stanowisko organu podatkowego rażąco narusza:

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że procedury organizacyjne związane z funkcjonowaniem organów podatkowych oraz sposobem wykonywanych przez te organy czynności nie stanowią informacji publicznej;

- art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym ograniczeniu prawa do informacji publicznej, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki określone w art. 5 u.d.i.p.;

- art. 6 ust. 1 pkt 2 lit b) i c) oraz pkt 3 lit d-f) i pkt 4 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja, która dotyczy organizacji oraz działalności i kompetencji organu, a także sposobu załatwienia spraw oraz realizowanych czynności jak również sposobu prowadzenia czynności utrwalona w postaci procedur nie stanowi informacji publicznej;

- naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, polegające na przekroczeniu terminu, w którym organ zobowiązany był do udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący stwierdził, że odmowa udostępnienia informacji jest również sprzeczna z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a następnie dodał, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. Należy przyjąć, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne lub odnosząca się do władz publicznych. Stąd też, informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a także inne kategorie dokumentów. W ocenie skarżącego, żądane od organu podatkowego informacje wchodzą w zakres "sprawy publicznej", dotyczą stosunku prawnego na linii organ władza publiczna (organ podatkowy) - obywatel (podatnik) oraz dotyczą funkcjonowania i działania organu, przez co stanowią informację publiczną.

Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu od niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej; zobowiązanie organu do uznania, że w przedmiotowej sprawie istnieje obowiązek udostępnienia informacji publicznej; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł.-G. w pierwszej kolejności wskazał, że niniejsza skarga zasługuje na odrzucenie zgodnie z art. 58 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna. Nie zostały bowiem wyczerpane przez skarżącego wszystkie przysługujące mu zgodnie z prawem środki. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W zakresie wniosku o oddalenie skargi i wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej organ wskazał, że nie uległo zmianie jego stanowisko, a co za tym idzie, w jego ocenie, zakres wnioskowanej przez skarżącego informacji nie mieści się w dyspozycji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Procedury (wytyczne), o których udostępnienie wnosi skarżący, kierowane są do organów podatkowych, dokonujących rejestracji podatników VAT czynnych i prowadzących rejestr tych podatników. Są więc skierowane do ograniczonego grona odbiorców. Z kolei art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przepis stanowi o informacji w sprawach publicznych. Procedury (wytyczne), których dotyczy wniosek skarżącego zaś takich spraw publicznych nie dotyczą, dlatego nie mogą być ujawnione w trybie przewidzianym ustawą.

Organ wyjaśnił ponadto, że o bezczynności mówić można jedynie wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie. W ocenie organu, wniosek skarżącego został zaś załatwiony w ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Wniosek o udzielenie informacji publicznej datowany jest na dzień 12 września 2017 r., organ otrzymał go 14 września 2017 r. Odpowiedź została udzielona pismem z 28 września 2017 r. Od otrzymania wniosku do udzielenia odpowiedzi upłynęło więc 14 dni, zgodnie z art. 13 § 1 u.d.i.p., zatem organ załatwił sprawę i terminowo udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., II SAB/Łd 221/17, uwzględniając skargę P. A. na bezczynność Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł.-G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: (1) zobowiązał ww. organ administracji publicznej do załatwienia wniosku skarżącego z 12 września 2017 roku w terminie 14 dni o daty zwrotu akt; (2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; (3) oddalił skargę w pozostałej części; (4) zasądził koszty postępowania sądowego.

W powyższym wyroku z 19 grudnia 2018 r., II SAB/Łd 221/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - powoływanej jako: "p.p.s.a." - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, że skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Nie jest więc zasadne, zawarte w odpowiedzi na skargę, żądanie odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.

Następnie wyjaśniono, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2010 r., I OSK 592/10 oraz z 6 października 2011 r., I OSK 1510/11).

Sąd zaznaczył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zawiera katalog podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej.

W świetle powyższych uregulowań oczywistym jest, że naczelnik urzędu skarbowego, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie budzi również wątpliwości, że informacje, dotyczące procedur (wytycznych), w oparciu o które organy skarbowe dokonują określonych czynności urzędowych (rejestracja podatnika, weryfikacja danych, objętych zgłoszeniem), w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Stanowią bowiem w istocie akt administracyjny wewnętrzny, którego adresatami są pracownicy urzędu skarbowego, określając tryb działania władzy publicznej i ich jednostek organizacyjnych (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 5 września 2012 r., II SA/Wa 625/12; 2 sierpnia 2012 r., VIII SAB/Wa 22/12; 29 października 2008 r., II SAB/Wa 119/08).

Sąd wyjaśnił dalej, że wniosek P. A. dotyczył wytycznych obejmujących czynności, o których mowa w art. 272 pkt 5 ustawy Ordynacja podatkowa (weryfikacja danych i dokumentów przedstawionych przez podatników dokonujących rejestracji podatkowej) w zw. z art. 96 ust. 4 (weryfikacja danych i rejestracja podatnika VAT) i 4a (niedokonanie rejestracji podatnika VAT bez konieczności zawiadomienia podmiotu), skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników VAT czynnych i prowadzą rejestr tych podatników. W ocenie Sądu nie ma zatem wątpliwości, że przedmiotem żądania P. A. jest informacja publiczna, zaś skarżący podał w jakiej formie i w jaki sposób żądana informacja winna zostać udostępniona (przesłanie informacji drogą elektroniczną na wskazane adresy lub w formie pisemnej na adres wnioskodawcy).

Zdaniem Sądu analiza uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi natomiast do konkluzji, że w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może zachować się w jeden z poniższych sposobów:

1. udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno-technicznej;

2. odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej;

3. odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ do dnia rozprawy nie załatwił wniosku skarżącego w żaden ze wskazanych wyżej sposobów, wychodząc z błędnego założenia, że żądana przezeń informacja nie stanowi informacji publicznej.

W związku z tym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano zatem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł.-G. do jego załatwienia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, stwierdzając jednocześnie, po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji, odniesienie się do wniosku w ustawowym terminie, jakkolwiek błędne, wyklucza uznanie bezczynności za rażąco naruszającą prawo. Z tej przyczyny nie znaleziono również podstaw do przyznania skarżącemu żądanej w skardze sumy pieniężnej, oddalając skargę w tym zakresie.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 grudnia 2018 r., II SAB/Łd 221/17 i w związku z tym uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania; jednocześnie odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Sąd II instancji stwierdził, że spośród szeregu zarzutów powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jako usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawnych podstaw rozstrzygnięcia.

NSA uznał, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji bez zapoznania się z treścią żądanych we wniosku wytycznych, a nawet bez ustalenia w organie, o jakiego rodzaju dokumenty chodzi, przyjął, że "Nie budzi (...) wątpliwości, że informacje, dotyczące procedur (wytycznych), w oparciu o które organy skarbowe dokonują określonych czynności urzędowych (rejestracja podatnika, weryfikacja danych, objętych zgłoszeniem), w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Stanowią bowiem w istocie akt administracyjny wewnętrzny, którego adresatami są pracownicy urzędu skarbowego, określając tryb działania władzy publicznej i ich jednostek organizacyjnych (...)".

Zdaniem Sądu kasacyjnego przyjęcie, że dokument wewnętrzny, którego adresatami są pracownicy urzędu skarbowego, zawsze jest dokumentem zawierającym informację publiczną, jest wykładnią dalece odbiegającą od przytoczonego wyżej rozumienia dokumentu wewnętrznego. Najistotniejsze jest zaś to, że Sąd I instancji nie zapoznał się z treścią dokumentu, o którego statusie orzekał. Na rozprawie przed NSA w dniu 22 listopada 2019 r. pełnomocnik organu wyjaśniła, że zostało wydane pismo Dyrektora Izby Skarbowej dotyczące współpracy pomiędzy nim a Urzędem Celno-Skarbowym w zakresie kontroli sprawdzających przy rejestracji podatników VAT. Czy jest to jedyny dokument objęty żądaniem wniosku i jaka jest jego treść, Sąd I instancji nie ustalił. Nie wyjaśnił wobec tego, jaka była treść żądanych dokumentów i czy wobec tego zawierała informacje służące jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, co – pomimo że związane jest z jego działalnością – nie jest informacją publiczną, czy też treść tych dokumentów zawiera jakiekolwiek informacje (zwłaszcza w sferze procedur postępowania, co a priori przyjął Sąd I instancji), które mogą oddziaływać na podmioty zewnętrzne (wpływać na ich sytuację prawną), mimo że nie ma ku temu ustawowych upoważnień. Bez wyjaśnienia tych okoliczności nie była możliwa ocena, czy mamy do czynienia z dokumentem wewnętrznym, służącym jedynie potrzebom organu, czy z informacją publiczną wytworzoną przez organ, mogącą oddziaływać na podmioty zewnętrzne. W tym przejawia się brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w powołanym wyżej wyroku NSA, wezwano organ do złożenia dokumentów określających procedury (wytyczne) postępowania w sprawach rejestracji podatników VAT czynnych, sposób kontroli tych podatników oraz innych wytycznych związanych z weryfikacją danych podatników VAT czynnych, których udostępnienia domagał się skarżący w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 12 września 2017 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik organu złożył do akt sądowych kopie procedur (wytycznych) objętych żądaniem zawartym we wniosku skarżącego z dnia 12 września 2017 r., tj. Procedurę postępowania w sprawie prowadzenia rejestru podatników i płatników, Warszawa, sierpień 2017, Procedurę postępowania w sprawie prowadzenia rejestru podatników od towarów i usług, Warszawa, sierpień 2017, Procedurę postępowania w sprawie prowadzenia rejestru podatników dokonujących transakcji wewnątrzwspólnotowych, Warszawa sierpień 2017, Procedurę postępowania w sprawie analizy ryzyka rejestracji podmiotu, Warszawa, sierpień 2017.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ponownie rozpoznający niniejszą sprawę sąd wojewódzki, na podstawie art. 190 p.p.s.a., związany jest związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1282/18, NSA jednoznacznie wskazał, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Nie ustalił bowiem, jakie dokładnie dokumenty są objęte żądaniem wniosku i jaka jest ich treść. Nie wyjaśnił wobec tego, czy dokumenty, o których mowa, zawierają informacje służące jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, co – pomimo że związane jest z jego działalnością – nie jest informacją publiczną, czy też treść tych dokumentów zawiera jakiekolwiek informacje (zwłaszcza w sferze procedur postępowania, co a priori przyjął Sąd I instancji), które mogą oddziaływać na podmioty zewnętrzne (wpływać na ich sytuację prawną), mimo że nie ma ku temu ustawowych upoważnień.

W ocenie NSA bez wyjaśnienia tych okoliczności nie była możliwa ocena, czy mamy do czynienia z dokumentem wewnętrznym, służącym jedynie potrzebom organu, czy z informacją publiczną wytworzoną przez organ, mogącą oddziaływać na podmioty zewnętrzne. W tym przejawia się brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie NSA nie zakwestionował ustaleń sądu I instancji, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł.-G. należy do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji , o których mowa w art. 4 u.d.i.p.

Również przedstawienie przez Sąd I instancji ogólnych zasad postępowania w zakresie załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało podważone, zatem stanowisko w powyższym zakresie pozostaje aktualne nie ma potrzeby ponownego omawiania sprawy w tym przedmiocie.

Kwestią sporną, która nie została do tej pory wyjaśniona, jest to, czy żądane przez skarżącego informacje w postaci dokumentów określających procedury (wytyczne) dla organów podatkowych w sprawach rejestracji podatników VAT czynnych, sposób kontroli tych podatników oraz innych wytycznych związanych z weryfikacją danych podatników VAT czynnych.

Po analizie złożonych do akt sądowych przez pełnomocnika organu dokumentów objętych żądaniem wniosku skarżącego z dnia 12 września 2017 r., Sąd uznał, że stanowią one informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Procedury, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie sposób zgodzić się przy tym z twierdzeniem organu, że przedmiotowe procedury są jedynie dokumentem wewnętrznym niepodlegającym udostępnieniu w trybie informacji publicznej.

Definicja "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym lecz została wypracowana przez orzecznictwo sądowe. Pojęcie to stosuje się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Z samego faktu, że dany akt ma charakter wewnętrzny nie sposób wyciągnąć wniosku, że akt ten jest wyłączony z zakresu obowiązku jego udostępnienia. Należy przypomnieć, że dokumenty, których udostępnienia żądał skarżący, dotyczą procedur (wytycznych) w zakresie czynności, o których mowa w art. 272 pkt 5) Ordynacji podatkowej w zw. z art. 96 ust. 4 i 4a ustawy o podatku od towarów i usług, skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników dla celów VAT. Omawiane procedury dotyczą sprawy publicznej, są związane z działalnością państwa i dotyczą działalności prowadzonej przez organ państwowy. Jedynie w sytuacji, gdyby dokumenty, o których mowa wyżej dotyczyły sfery prywatnej, która nie jest związana z działalnością państwa, nie mogłyby zostać opublikowane w trybie dostępu do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1514/16).

Przedmiotowe procedury mające powszechne zastosowanie do podatników dokonujących rejestracji podatkowej, powinny zostać udostępnione aby każdy mógł zapoznać się z procedurą rejestracji. Nie sposób stwierdzić, aby istniały jakiekolwiek okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie jawności procedury, której celem jest rejestracja podatników na zasadach określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (tu: art. 96 ust. 4 i 4a ustawy o VAT). Brak dostępu do tej informacji uniemożliwia społeczeństwu kontrolę nad prawidłowością rejestracji podatników VAT i tym samym stanowi nieuprawnione ograniczenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa podmiotowego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Należy jeszcze wskazać na znaczenie słowa "procedura", które oznacza: "sposób prowadzenia, załatwienia jakiejś sprawy", tok, tryb, przebieg czegoś, tryb prowadzenia sprawy. Ustalona przez organ procedura jest dokumentem, który przesądza o kierunku działania organów podatkowych w zakresie rejestracji podatników i jest dla nich wiążąca. Przedmiotowe procedury wyznaczają zespół ustalonych i wypracowanych działań przesądzających o sposobie weryfikacji danych podanych w zgłoszeniu rejestracyjnym i skutkach tych działań, a to stanowi sprawę publiczną. Te argumenty również uzasadniają udostępnienie tych procedur celem zapewnienia ich przejrzystości.

Powyższy pogląd został zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18, w sprawie ze skargi P. A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł., w przedmiocie udostępnienia tych samych dokumentów, co w niniejszej sprawie. Różnica polegała zatem wyłącznie w adresacie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2020 r., I GSK 768/17, istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Nie jest zatem dopuszczalne formułowanie przez strony (uczestników) postępowania sądowoadministracyjnego, organy administracji publicznej i inne organy państwowe, sądy administracyjne i inne sądy ustaleń oraz ocen prawnych sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że orzekający w niniejszej sprawie Sąd związany jest oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2019 r., sygn. akt l OSK 1669/18, w zakresie przesądzenia, że żądane przez skarżącego informacje w postaci dokumentów określających procedury (wytyczne) dla organów podatkowych w sprawach rejestracji podatników VAT czynnych, sposób kontroli tych podatników oraz innych wytycznych związanych z weryfikacją danych podatników VAT czynnych, stanowią informację publiczną.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ pozostawał bezczynny w zakresie udostępnienia skarżącemu procedur stanowiących informację publiczną.

W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł. – G. do załatwienia wniosku P. A. z dnia 12 września 2017 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi (jak w pkt 1 wyroku), stwierdzając jednocześnie, po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (jak w pkt 2 wyroku).

Z tej przyczyny nie znaleziono również podstaw do przyznania skarżącemu żądanej w skardze sumy pieniężnej, oddalając skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (100 zł).

B.A.