Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 475/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64 § 2, 134, 138 ust. 1 pkt 3, 15, 7, 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 125, 126, 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skarg J. D., J. K. i T. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz J. D. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. zasądza od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz J. K. i T. K. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt i 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) w związku z art. 4 ust. 4, art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołań: Gminy R. reprezentowanej przez Burmistrza R. K. C., radcy prawnego B. D. działającego w imieniu T. P., J. D. i H. Z. oraz J. K. od decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] udzielającej J. R. pozwolenia wodnoprawnego na zasypanie części zbiornika wody stojącej na działce nr ew. [...] w R., obręb [...], wykonanie urządzeń wodnych tj. rowu otwartego oraz na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania wód wypompowywanych z w/w zbiornika do rowu bez nazwy w ilości nieprzekraczającej 18 l/s, w pkt. I umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołania radcy prawnego B. D., w pkt. II utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy po rozpoznaniu odwołań Gminy R. oraz J. K..

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. J. R. złożył wniosek o udzielenie mu pozwolenia wodnoprawnego na: wykonanie likwidacji urządzenia wodnego, tj. zbiornika wodnego istniejącego na działce nr [...] poprzez jego zasypanie, wykonanie urządzenia wodnego w postaci rowu otwartego, szczególnego korzystania z wód polegającego na odprowadzaniu wód wypompowywanych ze zbiornika w trakcie jego likwidacji do ziemi.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Starosta W. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na: zabudowę zbiornika wody stojącej poprzez zasypanie jego południowo-wschodniej części o pow. [...] ha, wykonanie rowu otwartego o długości [...] m od strony ul. J. P. [...], i o długości [...] m od planowanego do pozostawienia fragmentu zbiornika na części działki, w celu odprowadzenia wód opadowych i roztopowych spływających powierzchniowo z działki nr ew. [...] i zabudowanych terenów sąsiednich, odprowadzanie wód powierzchniowych do ziemi tj. do rowu bez nazwy, a następnie do rowu komunalnego [...] podczas wypompowywania wody ze zbiornika, w ilości [...] l/s. W udzielonym pozwoleniu określono warunki wykonania i parametry projektowanych urządzeń wodnych, a ponadto nałożono na uprawnionego szereg obowiązków, w tym m. in.: przeprowadzenia konserwacji rowu [...] na długości co najmniej [...] m, wykonanie projektowanego rowu przed przystąpieniem do zasypania czaszy zbiornika, prowadzenia wypompowywania wody z wyrobiska w porze bezdeszczowej, systematycznego oczyszczania otwartego i zabudowanego odcinka rowu bez nazwy, przechowywania dowodów nabycia materiałów do zasypywania zbiornika, zawierających informacje o źródle pochodzenia surowca; utrzymywania należytego stanu technicznego i eksploatacyjnego urządzeń służących do odprowadzania wód ze zbiornika oraz wód drenażowych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: Gmina R., J. K. oraz B. D. działający w imieniu T. P., J. D. i H. Z.. Skarżący wnieśli o uchylenie przedmiotowej decyzji.

Gmina R. zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie przepisu art. 7 kpa poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także naruszenie przepisów art. 132 ust. 3 pkt 1 oraz 132 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy Prawo wodne wskutek niesprawdzenia przepustowości odbiorników wód, tj. rowu bez nazwy i rowu [...], a także nieprzedłożenia przekrojów poprzecznych i podłużnych rowów, co stanowi brak opracowania uniemożliwiający wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, w operacie wodnoprawnym nie pokazano na mapie sytuacyjno-wysokościowej zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz stanu prawnego dla działki nr [...] obręb [...] R.. Wskazano także na możliwość naruszenia przepisu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Podniesiono także kwestię możliwego niekorzystnego oddziaływania planowanej likwidacji urządzenia wodnego na nieruchomości znajdujące się w obszarze spływu wody do zbiornika.

W odwołaniu złożonym przez radę prawnego B. D. w imieniu T. P., J. D. i H. Z. przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie art. 125 pkt 1a, 1b, 1c, 1d w związku z art. 126, 131 ust. 2 pkt 1, art. 132 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo wodne poprzez udzielenie pozwolenia wodnoprawnego pomimo, że przedłożony operat wodnoprawny nie spełnia ustawowych wymogów. Wskazano ponadto, iż w w/w rozstrzygnięciu doszło do naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 72 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa inwestycja powinna być zaliczona do przedsięwzięć potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem mieści się w kategorii gospodarowania wodą w rolnictwie polegającego na melioracji łąk, pastwisk lub nieużytków. Podniesiono także kwestię wydania pozwolenia wodnoprawnego niezgodnego z zapisami mpzp (naruszenie art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne) oraz naruszenia art. 84 kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność określenie wpływu przedsięwzięcia na stosunku wodne oraz środowisko.

W odwołaniu J. K. podniesiono, iż przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z przepisami art. 50, art. 50 ust. 1 oraz art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., z przepisem art. 75 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz z § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca zgłosilła także zastrzeżenia do dokumentacji technicznej złożonej wraz z wnioskiem, takich jak: nieustalenie wymiarów zbiornika, linii brzegowej zbiornika, nieaktualne rzędne terenu na mapie projektowej. Wskazano także, że rzędne terenu na działce [...] zostaną drastycznie podwyższone, co spowoduje zalanie działki skarżących.

Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy wydał wskazaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Powołano, że nie ma konieczności przedstawiania w operacie wodnoprawnym przekrojów poprzecznych i podłużnych rowów istniejących, do których planowane jest odprowadzanie ścieków, a jedynie planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Organ uznał zatem, iż nieprzedstawienie przekrojów podłużnych i poprzecznych dla rowu [...] oraz rowu bez nazwy nie stanowi brak opracowania uniemożliwiający wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślono, że zakład został zobowiązany w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego do przeprowadzenia konserwacji rowu [...] na długości [...] m, zarówno przed przystąpieniem do zasypania zbiornika, jak i po zakończeniu robót, a także do systematycznego oczyszczania rurociągu na rowie bez nazwy w trakcie prowadzenia prac likwidacyjnych. Z obliczeń zawartych w operacie wodnoprawnym wynika, iż zaplanowane natężenie odprowadzania wód ze zbiornika do rowu [...] ([...] l/s) nie będzie miało negatywnego wpływu na odbiornik. Wskazano, że brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowa decyzja została wydana z pominięciem stron postępowania. Strony niniejszego postępowania zostały wyszczególnione w operacie wodnoprawnym, do którego treści strona skarżąca nie zgłaszała zarzutów w toku prowadzonego postępowania. Nie przedstawiono również jakichkolwiek dowodów podważających wiarygodność operatu (np. tzw. kontroperatu lub ekspertyzy przygotowanej przez osobę mającą odpowiednią wiedzę techniczną). Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt: II OSK 32/10. Wskazano, że operat wodnoprawny stanowiący podstawę wydania niniejszej decyzji został sporządzony przez mgr inż. Z. S., legitymującego się uprawnieniami projektowymi w specjalności inżynierii wodnej, a także kwalifikacjami do wykonywania dokumentacji hydrologicznych. Stwierdzono więc, że stanowi on dokument o mocy równoznacznej z opinią biegłego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 29 ustawy Prawo wodne wskazano, że właściciel gruntu (działki nr ew. [...]) zaplanował wykonanie urządzenia wodnego zapobiegającego możliwym szkodom w postaci rowu odwadniającego [...], czyniąc tym samym zadość wymaganiom przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 jeszcze przed wystąpieniem ewentualnych szkód.

Organ powołał, że strona skarżąca zarzuciła, iż zgodnie z "Ekspertyzą dotyczącą określenia wpływu zasypania wód stojących na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. J. P. [...] w R. na środowisko oraz warunki hydrologiczne w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia" sporządzoną na zlecenie Starosty W. przez biegłego sądowego mgra L. K. niekontrolowane zlikwidowanie istniejącego zbiornika spowoduje zachwianie ustalonych stosunków wodnych w rejonie i może w sposób niekorzystny oddziaływać na nieruchomości znajdujące się w obszarze spływu wody do tego zbiornika. Podkreślono, że w/w ekspertyza zawierała zalecenia, aby (w celu przeciwdziałania ewentualnym negatywnym skutkom zasypania zbiornika) pozostawić fragment zbiornika od strony południowo-zachodniej oraz trwale połączyć go z rowem bez nazwy i rowem [...]. Organ uznał, że przedłożony operat wodnoprawny w całości realizuje zalecenia wskazane w ekspertyzie poprzez pozostawienie części zbiornika oraz wykonanie rowu odwadniającego [...].

Podano, że w operacie wodnoprawnym zamieszczono informację, iż w zasięgu zamierzonego korzystania z wód nie występują rzadkie i chronione gatunki flory i fauny, jednakże zaznaczono, że w przypadku stwierdzenia w trakcie wykonywania robót występowania takich gatunków należy prace przerwać i niezwłocznie wystąpić ze stosownym wnioskiem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o uzyskanie odpowiedniej decyzji w kwestii zezwolenia na odstępstwo od zakazów, o których mowa w art. 51 ust. 1 i 1a oraz art. 52 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. 2016 poz. 2134), tak więc nieuzasadniony jest zarzut dotyczący niedokonania inwentaryzacji przyrodniczej.

Organ stwierdził także, iż planowana częściowa likwidacji zbiornika wodnego na działce nr [...] jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z mpzp działka znajduje się na terenach przeznaczonych pod usługi handlu, gastronomii i kultury, a także pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie ma możliwości odmówienia udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 125 pkt 2 na podstawie projektu zmiany mpzp (zakładającego pozostawienie zbiornika), który nie został jeszcze uchwalony.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez J. K. organ wskazał, że w postępowaniach wszczętych przed [...] stycznia 2018 r. obowiązują przepisy dotychczasowe, tj. ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.). Zgodnie z art. 574 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017 r. poz. 1566) ustawa ta obowiązuje od 1 stycznia 2018 r. Nie można zatem badać zgodności decyzji wydanych przed wejściem w życie ustawy z przepisami tejże ustawy, gdyż stałoby to w sprzeczności z zakazem retroaktywności prawa. Powołano również, że w zaskarżonej decyzji (pkt III) nałożono na inwestora szereg obowiązków niezbędnych ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki oraz niezbędne przedsięwzięcia odgraniczające negatywne oddziaływanie na środowisko, a więc decyzja nie pozostaje w sprzeczności z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wskazano, że zbiornik będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest budynkiem, a zasady jego likwidacji nie muszą być zgodne z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] kwietnia 2002 r.

Organ wskazał, że w operacie podano powierzchnię zbiornika ([...] ha), jego głębokość ([...] m), natomiast linia brzegowa ustalana jest dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników, zgodnie z przepisem art. 15 ustawy Prawo wodne. Powołano, że zbiornik przeznaczony do likwidacji jest zbiornikiem sztucznym, powstałym wskutek eksploatacji iłów, nie przewiduje się zatem możliwości ani potrzeby ustalenia jego linii brzegowej. W odniesieniu do zarzutu o braku aktualnych map sytuacyjno-wysokościowych terenu wskazano, iż do operatu wodnoprawnego załączono mapę inwentaryzacji geodezyjnej w rejonie zbiornika z aktualnymi rzędnymi terenu. Rzędne zasypania zbiornika określone w decyzji są zgodne z załączoną mapą, a także z "Ekspertyzą dotyczącą określenia wpływu zasypania wód stojących na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. J. P. [...] w R. na środowisko oraz warunki hydrologiczne w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia" sporządzoną na zlecenie Starosty W. przez biegłego sądowego mgr L. K..

Organ wskazał również, że radca prawny B. D., reprezentujący T. P., J. D. i H. imieniu w/w stron. Załączone do odwołania pełnomocnictwo upoważniało Pana Z., nie dysponował stosownym pełnomocnictwem do złożenia odwołania w D. do reprezentowania w/w stron wyłącznie w sprawie dokonania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R.. Pełnomocnictwo to nie upoważniało Pana D. do skłania w imieniu stron odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli stronę postępowania w sprawie lub ustanowionego przez nią pełnomocnika. Radca prawny B. D. nie przedłożył do wniesionego odwołania pełnomocnictwa umożliwiającego reprezentowanie stron w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, w związku czym organ nie miał innej możliwości jak umorzenie postępowania odwoławczego prowadzonego z odwołania rady prawnego B.D.. Powołano, że rozpoznanie środka odwoławczego wniesionego przez podmiot nieposiadający pełnomocnictwa do reprezentowania stron postępowania nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Takie bowiem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, niezależnie od tego, czy przytoczona przez skarżącego na poparcie przyjętego stanowiska argumentacja mogłaby być uznana za trafną, dotknięte jest wadą nieważności.

W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że Starosta W. wydał prawidłowe orzeczenie, które zostało oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Analiza dokumentacji wskazała, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami ustawy Prawo wodne i obowiązujących dla niej przepisów wykonawczych, brak jest zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję Ministra wniósł J. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika oraz J. K. i T. K..

J. D. zarzucił:

- naruszenie art. 64 § 2 w związku z art. 134 kpa poprzez zaniechanie wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braków odwołania w postaci pełnomocnictwa,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w zakresie wniesionego odwołania przez trzy strony postępowania nie tylko ze względu na naruszenie przepisów wskazanych powyżej (art. 64 § 2 w związku z art. 134 kpa) ale głównie z tego powodu, że ze względu na wielość stron w jednym postępowaniu, skutecznie wniesienie odwołania przez jedną ze stron powoduje, że również strony, które nie wniosły odwołania stają się stroną postępowania odwoławczego,

- naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa, poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy w zakresie zarzutów "pominiętego" odwołania, albowiem niezależnie co do stanowiska organu zawartego w punkcie 1 zaskarżonej Decyzji, rola organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym nie ogranicza się li tylko do zbadania zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy ma obowiązek zbadać całą sprawę od nowa, gdyż wydawana przezeń decyzja ma taki sam charakter co decyzja organu pierwszej instancji,

- naruszenie art. 125 ustęp 1, la, lb, lc, ld w związku z art. 126, 131 ust. 2 pkt 1, art. 132 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (t.j. z 2017 r., poz. 1121) w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez udzielenie pozwolenia wodnoprawnego pomimo, że znajdujący się w aktach sprawy operat wodnoprawny nie spełnia ustawowych wymogów, a więc organ nie był w stanie ustalić (co również potwierdza treść uzasadnienia Decyzji), że pozwolenie wodnoprawne nie będzie naruszać:

- ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyjątkiem okoliczności, o których mowa w art. 38j, lub ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni,

- ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

- ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy;

- ustaleń krajowego programu ochrony wód morskich;

- ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych;

W zakresie tego zarzutu wskazano, że na stronach 19, 22 i 23 operatu wodnoprawnego, gdzie jest mowa o wpływie gospodarki wodnej na wody powierzchniowe i podziemne, Autor przyjął, że jest to JCWP - zlewnia kanału S. (o symbolu [...]). Tymczasem JCWP o powyższym symbolu to Kanał W, Kanał S., Kanał P., a co najważniejsze - JCWP o symbolu [...] położona jest w W., po zachodniej stronie W., nie mający żadnego związku z terenem inwestycji.

- naruszenie art. 71 ustęp 2 pkt 2 w związku z art. 72 ustęp 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j Dz.U. z 2017 r. poz. 1405) w związku z § 3 ustęp 1 punkt 88 litera a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.Dz.U. z 2016 r,. poz. 71) poprzez nieuwzględnienie, że planowana inwestycja powinna być zaliczona do przedsięwzięć potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem przedmiotowe pozwolenia mieści się w kategorii gospodarowania wodą w rolnictwie polegającego na melioracji łąk, pastwisk lub nieużytków;

- naruszenie art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy prawo wodne poprzez udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, które pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie art. 125 ust. 3 w zw. z art. 126 ust. 1 w związku z art. 29 ustęp 1 i ustęp 2 ustawy prawo wodne poprzez udzielenie pozwolenia wodnoprawnego pomimo tego, że dojdzie w sprawie do niezgodne z prawem odprowadzania wód na grunty sąsiednie oraz do zmiany stanu wody na gruncie;

- naruszenie art. 125 ust. 3 w zw. z art. 126 ust. 1 w zw. z art. 132 ustęp 2 pkt 7 ustawy prawo wodne poprzez udzielenie pozwolenia wodnoprawnego pomimo braku wykonanej inwentaryzacji przyrodniczej, co oznacza, że nie można rzetelnie orzec, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływało na przyrodę;

- naruszenie art. 84 kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność określenia wpływu przedsięwzięcia na stosunki wodne oraz środowisko (w tym przyrodę).

J. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

J. K. i T. K. zaskarżyli decyzję odnośnie określenia rzędnych zasypania zbiornika. Wskazano na naruszenia art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie nierzetelnego operatu wodnoprawnego wykonanego w oparciu o mapę projektową, bez naniesień punktów wysokości na działce [...] położonej najniżej, narażonej na zalanie podczas zasypywania stawu oraz na podtopienia w późniejszym terminie. Skarżący powołali, że mapa do celów projektowych została zatwierdzona i udostępniona w dniu [...].11.2017 r., a nie została uwzględniona przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Dokonana sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniony jest zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli pismo strony nie spełnia wymogów formalnych, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Stosownie natomiast do art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że radca prawny B. D. wnosząc odwołanie w imieniu T. P., J. D. i H. Z., załączył odpis pełnomocnictwa upoważniający go do reprezentowania strony w toku innej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc wezwanie pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych odwołania w zakreślonym terminie i pouczenie o skutkach niewykonania zobowiązania. Organ odwoławczy nie wezwał pełnomocnika stron do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa i nieprawidłowo uznał, że brak wykazania umocowania profesjonalnego pełnomocnika radcy prawnego B. D. do wniesienia odwołania w imieniu T. P., J. D. i H. Z. uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego prowadzonego z jego odwołania na postawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a. nieusunięcie przez stronę braków odwołania w wyznaczonym terminie skutkować winno wydaniem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie postępowanie odwoławcze prowadzone było również na skutek odwołań złożonych przez innych uczestników postępowania tj. J. K. i Gminę R.. W tej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był do rozpoznania sprawy w jej całokształcie, albowiem z chwilą wniesienia odwołania przez jedną ze stron decyzja stała się nieostateczna także dla pozostałych stron postępowania, i wszystkie te strony były stronami postępowania odwoławczego. Brak było zatem do umorzenia postępowania w zakresie odwołania wniesionego przez radcę prawnego B. D. albowiem nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca umorzenie postępowania w tym zakresie.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. organ odwoławczy winien rozpoznać całą sprawę od nowa i jego rola nie ograniczała się tylko do zbadania zarzutów ze skutecznie wniesionych odwołań. Organ, działając z urzędu, winien przeanalizować ponowie sprawę w całokształcie okoliczności sprawy, rozpoznając wszystkie zgłaszane zarzuty. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów art. 15, 7, 77 i 107 k.p.a. albowiem organ odwoławczy zaniechał rozpoznania zarzutów z odwołania r.pr. B. D.. Powyższe naruszenia przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zweryfikuje pełnomocnictwo dla r. pr. B. D. wnoszącego odwołanie w imieniu T. P., J. D. i H. Z.. W przypadku braku właściwego pełnomocnictwa, organ wezwie do uzupełnienia braków, i w zależności do prawidłowości wykonania wezwania organu wyda postanowienie o niedopuszczalności odwołania bądź rozpozna wniesione odwołanie.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ w szczególności winien rozpoznać zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 125 ust. 1, 1a, 1b, 1 c, 1d w zw. z art. 126, 131 ust. 2 pkt. 1,132 ust. 2 pkt. 4 ustawy z 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz. U. t.j. 2017 poz. 1121) w aspekcie prawidłowości sporządzonego operatu wodnoprawnego. Wskazać należy, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczono dowód z wydruku z hydroportalu ze strony Wód Polskich, dotyczącego JCWP o symbolu [...] (jednostki powołanej w operacie) na okoliczność tego, że zlewnia o tym symbolu położona jest po zachodniej strony W., jest zlewnią m.in. Kanału S., a nie S., i nie ma żadnego związku z terenem inwestycji. Wyjaśnienie powyższej kwestii jest kluczowe dla ustalenia rzetelności sporządzonego operatu oraz prawidłowości danych pozyskanych przez autora operatu.

Ponadto, w aspekcie zarzutu naruszenia art. 125 ust. 3 w zw. z art. 126 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy prawo wodne, organ winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. Mianowicie w toku całego postępowania uczestnicy zgłaszali zarzuty w zakresie niezgodnego z prawem odprowadzania wód na grunty sąsiednie oraz zmiany stanu wody na gruncie. Organ rozpatrując powyższą kwestę uznał, że właściciel gruntu zaplanował wykonanie urządzenia wodnego zapobiegającego możliwym szkodom w postaci rowu odwadniającego [...], czyniąc tym samym zadość wymaganiom przepisu art. 29 ust. 1 i 3 prawa wodnego, jeszcze przed wystąpieniem ewentualnych szkód. Wskazano również w uzasadnieniu decyzji, że przedłożony w sprawie operat wodnoprawny w całości realizuje zalecenia wskazane w ekspertyzie " Ekspertyza dotycząca określenia wpływu zasypania wód stojących na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. J. P. [...] w R. na środowisko oraz warunki hydrologiczne w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia" sporządzonej na zlecenie Starosty W. przez biegłego sądowego mgr. L. K.. Zauważyć należy, że powyższa ekspertyza nie została załączona do akt sprawy, natomiast zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji powołują się na ten dowód przy dokonywaniu ustaleń i ocen w sprawie. Sąd nie miał możliwości zapoznania się z Ekspertyzą. Ponadto, w toku całego postępowania uczestniczka J. K. kwestionowała przedmiotową ekspertyzę, formułując konkretne zarzuty. Dodatkowo wskazać należy, że z okoliczności sprawy wynika, że ekspertyza ta została sporządzona w lipcu 2013 r., na zlecenie organu dla potrzeb innego, toczącego się wcześniej postępowania też zmierzającego do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Wątpliwości Sądu budzi fakt, powoływania się organów na ekspertyzę sporządzoną w lipcu 2013 r., na potrzeby postępowania zainicjonowanego wnioskiem z [...].01.2017 r., w sytuacji gdy organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję w grudniu 2017 r., czyli 4,5 lat później. Przez tak długi okres czasu mogły nastąpić zmiany stosunków wodnych na terenach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji z uwagi na zmiany sposobu zagospodarowania terenów (np. powstanie nowej zabudowy).

Ponadto, Skarżąca J. K. złożyła do akt sprawy mapę do celów projektowych, zawierającą naniesienia punktów wysokości terenów sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Mapa ta została zatwierdzona przez w dniu [...].11.2017 r. i przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Uczestniczka postępowania od początku podnosiła zarzut, że złożony w sprawie operat wodnoprawny został sporządzony w zakresie rzędnych wysokości terenu na podstawie nieaktualnych map, a powyższe uchybienie, w przypadku realizacji inwestycji, doprowadzi do zalania większej części należącej do niej działki ([...]). Brak dołączonej Ekspertyzy biegłego uniemożliwia ustalenie, na podstawie jakich danych źródłowych (również w zakresie wysokości terenów), została sporządzona opinia powoływana przez organy. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ uznał, że do operatu załączono mapę inwentaryzacji geodezyjnej w rejonie zbiornika z aktualnymi rzędnymi terenu. Organ wskazał, że rzędne te są zgodne z załączoną mapą, a także ekspertyzą biegłego. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie analizował zgodności dokumentów dołączonych do operatu z aktualnymi mapami dostępnymi w zasobie geodezyjnym. Oczywistym jest, że mapa, na którą powołuje się Skarżąca została sporządzona już po złożeniu operatu, ale obowiązkiem organu administracyjnego było ustalenie stanu faktycznego sprawy na dzień wydawania decyzji, i wobec zgłaszanych zarzutów, należało przeprowadzić weryfikację dokumentów, ewentualnie wezwać autora operatu do jego uzupełnienia w tym zakresie. Ponadto Skarżąca podnosiła, że rzędne wysokości terenu na działce [...] po zasypaniu terenu, określone w pkt. 6 decyzji organu I instancji zostały jako wartości [...]-[...]m n.p.m. i [...] m n.p.m., a więc zasypany teren będzie powyżej terenów od strony południowej, co spowoduje zalewanie jej działki, od strony której nie przewidziano żadnego rowu (powołano, że decyzja podwyższa działkę [...] nawet o 1 m w stosunku do działki [...]). W skardze J. D. podano również, że rzędne zasypanego terenu zostały ustalone niezgodnie z opinią z 2013 r., w której wskazano zalecenia odnośnie rzędnej na [...] m n.p.w. Powyższe kwestie niewątpliwie wymagają przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego.

Również zasadne są zarzuty Skarżącej w aspekcie braku jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie ilości wody w likwidowanym zbiorniku. Skarżąca podnosiła, że nigdy nie robiono badań odnośnie głębokości i ukształtowania dna zbiornika. Powyższe okoliczność mają niewątpliwie znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, i to nie tylko z uwagi na udzielnie pozwolenia na odprowadzenie wody do rowu bez nazwy, a w dalszej kolejności do rowu komunalnego [...], ale z uwagi na fakt, że część zbiornika (też nie wiadomo o jakich parametrach faktycznych) ma być zachowana.

W tym miejscu podkreślić należy, że o ile nieprzedstawienie przekrojów podłużnych i poprzecznych dla Rowu [...] oraz rowu bez nazwy nie stanowi brak operatu, albowiem w operacie przedstawiono przekroje planowanych do wykonania urządzeń wodnych, to w sprawie nie dokonano żadnych ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że aktualny stan istniejącego rowu bez nazwy oraz rowu [...] umożliwia dokonanie zrzutu wody i późniejszego jej odprowadzania. Co prawda w decyzji nałożono obowiązek przeprowadzenia konserwacji rowu [...] na długości [...] m (odmulenia dna rowu i wykoszenia skarp) przed przystąpieniem do zasypania zbiornika, jak i po zakończeniu robót i powołano, że z obliczeń wynika, że zaplanowane natężenie odprowadzania wód ze zbiornika do Rowu [...] ([...] l/s) nie będzie miało negatywnego wpływu na odbiornik, ale z akt sprawy nie wynika, jaki jest aktualny stan tego rowu. Ponadto organ I instancji powołał się na zgodę na odprowadzenie wód przez rów [...]do Kanału S., wydaną przez Wojewódzki zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat w W.. Dokumentu takiego nie ma w aktach sprawy.

Wszystkie wyżej wymienione okoliczności powinny zostać rzetelnie przeanalizowane przez organ odwoławczy, który winien również rozważyć powołanie w sprawie biegłego celem ustalenia wpływu przedsięwzięcia na stosunki wodne w środowisku.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest możliwość zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt. 88 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W tym aspekcie organ nie analizował przedsięwzięcia, a przyjęcie takiej kwalifikacji inwestycji implikowałoby konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 6 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. t.j. 2017. poz. 1405).

Koniecznym również będzie rozważenie, czy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej (art. 125 ust. 3 w zw. z art. 126 ust. 1 w zw. z art. 132 ust. 2 pkt. 7 ustawy prawo wodne), z uwagi na podnoszone przez uczestników postępowania okoliczności o istnieniu zbiornika od ponad 100 lat, obecności zwierząt (ptactwa i bobrów) na tym terenie. Zwrócić należy uwagę, że przy ocenie braku konieczności sporządzenia takiej inwentaryzacji organ oparł się sporządzonym w sprawie operacie wodnoprawnym. W operacie powołano brak występowania rzadkich i chronionych gatunków flory i fauny na terenie inwestycji. Operat ten po pierwsze został sporządzony na zlecenie inwestora, a dodatkowo przez autora który jest – inżynierem wodnym. Wątpliwym jest w ocenie Sądu opieranie się tylko i wyłącznie na stwierdzeniu autora operatu, w sytuacji gdy nie wykazano, że posiada on wiedzę i kwalifikacji uprawniające do dokonywania takich ustaleń, a uczestnicy postępowania wskazują na konieczność przeprowadzenia takiej inwentaryzacji. Organ winien więc rozważyć, czy nie wezwać autora operatu do wyjaśnienia na jakiej postawie sformułowano taką informację w operacie, czy była przeprowadzana wizja w terenie itp. Dopiero po wyjaśnieniu powyższej kwestii rozważyć zasadność zarzutów uczestników w tym przedmiocie i ewentualnie rozważyć prowadzenie dalszego postępowania dowodowego w tym kierunku.

Wskazać również należy, że nie jest możliwe zweryfikowanie zarzutu z odwołania Gminy R. w zakresie wydania decyzji z pominięciem stron postępowania. Zgodnie z art. 132 ust. 2 pkt. c ustawy prawo wodne, część opisowa operatu winna zawierać wyszczególnienie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli. W operacie wyszczególniono co prawda strony, ale jak wynika z zamieszczonej tam informacji (str. 25 operatu), posłużono się wykazami zamieszczonymi w prowadzonych wcześniej - umorzonych postępowaniach wodnoprawnych. Nie załączono do operatu, ani do akt sprawy, wypisów z ewidencji nieruchomości, na podstawie których to dokumentów byłoby możliwe ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości, siedzib i adresów stron – zgodnie z art. 127 ust. 7d ustawy prawo wodne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zweryfikować, czy postępowanie jest prowadzone z udziałem wszystkich stron postępowania.

Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. art. 200, 205 § 1 i 2, 209 p.p.s.a. Na zasądzone na rzecz J. D. koszty składał się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika zasądzone w stawce minimalnej, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...].10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych i opłata od pełnomocnictwa. Na koszty zasądzone na rzecz J. i T. K. składał się uiszczony wpis od skargi.