Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1286/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. F. i P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz B. F. i P. F. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] ([...]) Burmistrz na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. poz.778), po rozpatrzeniu wniosku T. A., po uzgodnieniu ze Starostą, Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Zarządem Dróg Powiatowych, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch silosów wraz z przenośnikiem kubełkowym i koszem zasypowym w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości M., gm. Ż.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, sprawa była już przedmiotem rozpoznania organów obu instancji. Burmistrz po rozpatrzeniu wniosku T. A. decyzją z [...] maja 2014r. nr [...] (znak [...]) ustalił warunki zabudowy opisanego wyżej zamierzenia budowlanego na działce nr [...] w miejscowości M., gmina Ż. Na skutek odwołania B. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2014r. (znak [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na sprzeczności występujące we wniosku inwestora, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz braki w treści decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] (znak [...]) Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od tej decyzji B. F. wniosła o jej uchylenie. Podniosła w nim, że decyzja wydana została przez ustępującego Burmistrza w dniu zaprzysiężenia nowego Burmistrza. Odwołująca się wskazała na swoje wątpliwości, czy ustępujący Burmistrz mógł jeszcze podpisać decyzję.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli B. F. i P. F. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza z dnia [...] grudnia 2014 r., stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał w szczególności, że organy administracji nie wykazały w dostateczny sposób, że planowana inwestycja stanowi element zabudowy zagrodowej i jest związana z gospodarstwem rolnym wnioskodawcy, a w konsekwencji czy jest możliwe zastosowanie odstępstwa, o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Ponadto Sąd zauważył, że w toku postępowania nie wykazano w żaden sposób, że inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. We wniosku inwestor nie podał zapotrzebowania na energię elektryczną, a jedynie wskazał, że korzystać będzie z istniejącego na działce przyłącza. Do wniosku nie dołączono także żadnego dokumentu wystawionego przez gestora sieci, który dawałby gwarancję zapewnienia obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej - prądu. Sąd zwrócił także uwagę na rozbieżności i sprzeczności między treścią wniosku a decyzją o warunkach zabudowy w zakresie pojemności planowanych silosów, którą określono w tonach, podczas gdy winna być określona w metrach sześciennych, co wskazuje na niedopuszczalną dowolność ustaleń organu pierwszej instancji, która nie została dostrzeżona i zweryfikowana przez organ odwoławczy.

Ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz wezwał T. A., J. A. oraz A. A. do złożenia wyjaśnień w sprawie dotyczącej wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodnie z oświadczeniem J. i A. A., z dniem [...].03.2015 r. funkcja budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce [...] w M. została zmieniona na handlowo - usługową. J. A., działający w imieniu ojca T. A., wyjaśnił także, iż przedmiotowa inwestycja planowana na należącej do niego działce [...] w M., położonej o około 100 m od zagrody, pozwoli na zakup sypkich komponentów paszowych luzem, co ma uzasadnienie ekonomiczne dla prowadzonego 50-hektarowego gospodarstwa, w którym to oprócz produkcji roślinnej zajmuje się hodowlą trzody chlewnej. Działka [...] jest lepiej przystosowana niż działka [...] do wjazdu samochodów ciężarowych (ma szerszy utwardzony polbrukiem wjazd i utwardzony betonowy plac). Na drugiej z działek znajdują się ponadto drzewka owocowe i krzewy ozdobne, co uniemożliwia wjazd samochodów ciężarowych. Na pierwszej z działek znajduje się tylko budynek handlowo-usługowy, wobec czego inwestycja planowana jest na działce [...].

Organ po przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdził realne, funkcjonalne powiązanie między gruntami i zabudowaniami gospodarstwa rolnego zlokalizowanymi na nieruchomościach o nr ewid. [...] oraz [...]. Dane gospodarstwo rolne stanowi całość produkcyjną.

Wg. organu celem realizacji planowanej inwestycji jest uzupełnienie własnej zabudowy zagrodowej znajdującej się na działce [...] na potrzeby trwale prowadzonej działalności rolniczej. Budowa silosów służyć ma wyłącznie indywidualnej działalności rolniczej wnioskodawcy. Rozwój gospodarstwa wymusza realizację nowych inwestycji i rozbudowę gospodarstwa rolnego.

Organ stwierdził, że powstanie inwestycji pozwoli na zakup sypkich komponentów paszowych luzem, co ma uzasadnienie ekonomiczne, ponieważ są znacznie tańsze. Silosy służyć mają ich magazynowaniu. Działka [...] jest lepiej przystosowana niż działka [...] pod względem infrastruktury technicznej (utwardzony plac).

Jak stwierdził organ, w skład gospodarstwa rolnego mogą wchodzić również budynki nie znajdujące się w obrębie jednego "podwórza", ale ze względu na pełnioną funkcję, wielkość i kształt stanowiące funkcjonalną całość.

Planowana inwestycja nie koliduje z zabudową znajdująca się w obszarze analizowanym i może z nią współistnieć.

Organ wskazał, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie przesądza się o możliwości spełnienia ustalonych warunków ochrony interesów osób trzecich, co będzie mogło być oceniane dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca B. F. Wskazała, że silosy nie będą służyły rolnictwu, a działalności handlowej. Ponadto inwestycja spowoduje nadmierny hałas, kurz i pył podczas skupu i sprzedaży materiałów sypkich, uciążliwości związane z hałasem wentylatorów pracujących całodobowo, zbieranie się przy budynku i silosach much i owadów, zakłócenie ładu przestrzennego, zwiększenie ruchu pojazdów związanych z handlem, kurz i pył na sąsiednich posesjach, zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego, emisję pyłów, wibracji, hałasu do otoczenia, obniżenie wartości jej nieruchomości oraz uniemożliwienie spokojnego przebywania na świeżym powietrzu w ogrodzie. Odwołująca się podniosła, że jej wnioski nie zostają uwzględniane przez Burmistrza.

Skarżąca wskazała również, że inwestor zamierza wykorzystywać uzbrojenie terenu przeznaczone dla budynku handlowego, przez co dojdzie do dalszego zintegrowania silosów z działalnością handlową. Zwróciła także uwagę na brak określenia w decyzji zapotrzebowania na wodę, co stanowi jej zdaniem istotny brak, gdyż silosy stanowią zagrożenie pożarowe z uwagi na możliwość wybuchu. Faktyczna zabudowa zagrodowa inwestora znajduje się na innej działce i tam też winny być zlokalizowane silosy, gdyby miały służyć rolnictwu.

Zdaniem skarżącej, w zaskarżonej decyzji nie zawarto wytycznych dotyczących fundamentów i nie sprecyzowano, czy płyta fundamentowa będzie się stykać z budynkiem handlowo-usługowym. W decyzji również nie określono w jaki sposób inwestor zamierza ograniczyć do terenu inwestycji uciążliwości związane z pyłem i kurzem.

Skarżąca podniosła także zarzuty dotyczące obecnego wykorzystywania budynku usługowo-handlowego na działce nr [...]. Zgodnie z uzyskanymi decyzjami może być tam prowadzona działalność handlowa związana z produkcją rolniczą oraz usługi doradztwa rolniczego, podczas gdy zgodnie z CEIDG firma J. ma znacznie szerszą działalność.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja nadal narusza art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Strona wskazała na niekonsekwencję organu, który twierdzi, że inwestycja ma charakter inwestycji w zabudowie zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią w gminie, dokonując jednocześnie ustaleń w zakresie tzw. dobrego sąsiedztwa. Podkreśliła, że organ pierwszej instancji pomimo wyraźnego wskazania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie określił konkretne lokalizacji planowanych silosów.

Skarżąca zauważyła, że inwestor w toku postępowania zmienił swój wniosek w zakresie powierzchni zabudowy i przeznaczenia silosów, zatem sprawa nie jest kontynuacją poprzedniej i powinna być prowadzona od nowa.

Skarżąca ustosunkowała się także do parametrów ustalonych w zaskarżonej decyzji. W szczególności zakwestionowała możliwość ustalenia powierzchni biologicznie czynnej na działce, jako minimum 60% w sytuacji, gdy na części działki nr [...] przy budynku handlowo-usługowym, na której inwestor zamierza postawić silosy, stoi budynek o powierzchni 265 m², a w dodatku wokół budynku wylany został beton, utwardzono pozostały teren i stworzono parking. Wyjaśniła ponadto, że zabudowa zagrodowa inwestora znajduje się na innej działce i nie można mówić o funkcjonalnym powiązaniu działki zabudowanej zagrodą z działką objętą sporną inwestycją. Zwróciła także różnice pomiędzy zabudową zagrodową a gospodarstwem rolnym i zakwestionowała możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanych silosów. W jej ocenie wyjaśnienia inwestora dotyczące ograniczonej możliwości realizacji wjazdu na teren zagrody są niepoważne, gdyż na teren zagrody aktualnie wjeżdża ciężki sprzęt rolniczy - kombajny i traktory.

Skarżąca zauważyła ponadto, że działki rolne nie powinny być utwardzone, gdyż jest to możliwe jedynie w przypadku działek budowlanych. Zwróciła też uwagę, że obecnie na działce nr [...] zlokalizowano 10 miejsc postojowych na potrzeby działalności handlowej, natomiast obecna decyzja na tym samym przyznaje jedno miejsce na potrzeby rolnictwa.

Skarżąca zauważyła, że działka objęta inwestycją składa się z części rolnej i nierolnej, na której jest prowadzona działalność handlowa. Nie można więc mówić o zabudowie zagrodowej na tym terenie, gdyż działka nr [...] nie spełnia walorów nieruchomości rolnej. W konsekwencji budowa silosów na potrzeby działalności handlowej na części rolnej będzie wymagała odrolnienia gruntów. Podniosła ponadto, że skoro na działce nr [...] znajduje się budynek handlowo-usługowy, to jego właściciel powinien uiszczać podatek od działalności handlowej, nie zaś podatek rolny. Ponadto urządzenia wodno-kanalizacyjne i grzewcze zainstalowane w budynku są według przepisów prawa urządzeniami budowlanymi i od nich również winien być uiszczany podatek.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że teren, na którym przewidziano projektowaną inwestycję nadal nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium zwróciło uwagę, że wniosek inwestora został uzupełniony i jest kompletny, a jego część graficzna została sporządzona na mapach w odpowiedniej skali posiadających oznaczenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co pozwoliło na przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W szczególności inwestor uzupełnił wniosek w zakresie określenia zapotrzebowania na energię elektryczną i przedłożył wymagane zapewnienie gestora sieci energetycznej o możliwości zapewnienia dostaw energii do planowanego obiektu. Ponadto wyjaśniona została kwestia określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji - objętości planowanych silosów.

Za chybione Kolegium uznało zarzuty odwołania dotyczące braku określenia w decyzji konkretnej lokalizacji planowanych silosów, z uwagi na to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki jako do całości i na tym etapie procesu inwestycyjnego nie określa się konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji. Konkretne usytuowanie silosów będzie przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

SKO podniosło, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie odróżniono zabudowę zagrodową od innych inwestycji zmieniających zagospodarowanie terenu. W przedmiotowej sprawie ustalono, że wielkość gospodarstwa rolnego inwestora wynosi około 50 ha, podczas gdy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Ż. wynosi 16,93 ha. Jak wynika z treści wniosku inwestora planowane zamierzenie inwestycyjne będzie związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym, zatem zasadnie zastosowany został art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie SKO nie istnieje przepis prawa, uniemożliwiający zakwalifikowanie planowanej inwestycji, jako realizowanej w ramach zabudowy zagrodowej. Obowiązujące przepisy prawa nie ograniczają bowiem zabudowy zagrodowej do zabudowy zlokalizowanej w ramach tej samej działki ewidencyjnej. Ważne jest natomiast wykazanie, że planowana inwestycją jest funkcjonalnie związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym.

Kolegium zauważyło brak legalnej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zabudowa zagrodowa stanowi istotny element gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 553 K.c. Organ zwrócił także uwagę na to, że pojęcie "zabudowa zagrodowa", o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niekiedy wiązane jest z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozpatrywanym przypadku planowane silosy mają powstać na terenie działki wchodzącej w skład rodzinnego gospodarstwa rolnego T. A.

Przy definiowaniu pojęcia zabudowy zagrodowej, organ dostrzegł element przedmiotowy, którym jest rodzaj zabudowy. W skład zabudowy zagrodowej wchodzą bowiem budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budynki inwentarskie, a także obiekty budowlane.

W kwestii lokalizacji zabudowy zagrodowej, organ zwrócił uwagę, że musi być ona związana z gospodarstwem rolnym. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego budowlane zabudowa zagrodowa może istnieć tylko w ramach działki siedliskowej. Ewidencja gruntów i budynków nie wiąże natomiast zabudowy zlokalizowanej w gospodarstwie rolnym ani z pojęciem siedliska, ani z pojęciami zagrody lub podwórza.

W ocenie organu drugiej instancji, planowana inwestycja w świetle wniosku inwestora stanowi element zabudowy zagrodowej, gdyż ma służyć prowadzonej działalności rolniczej, co wykazał inwestor w swoim wniosku.

Organ wskazał, że bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że inwestor zmienił sposób użytkowania istniejącego na działce budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy. Pozostała część działki stanowią grunty rolne, na których można zlokalizować planowaną zabudowę zagrodową, tj. dwa silosy. Na obecnym etapie procesu inwestycyjnego nie można także zakładać, że inwestor będzie wykorzystywał planowane silosy niezgodnie z ich przeznaczeniem.

Kolegium wskazało również, że teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej - od strony drogi powiatowej M.-B. - istniejącym zjazdem; istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwia podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej, o potwierdzają wymagane zapewnienia gestorów sieci; obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne a planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie wymagane prawem elementy.

Odnosząc się do sprzeciwu odwołującej się, dotyczącego planowanej inwestycji, organ wyjaśnił, że z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. Decyzja określająca warunki zabudowy rozstrzyga jedynie o możliwości realizacji określonego zamierzenia w istocie zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów szczególnych.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. F., zarzucając w niej naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Skarżąca podniosła, że decyzje wydawane w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] stycznia 2015 r. ([...]) i [...] sierpnia 2016 r. ([...]), podpisane zostały przez identyczny skład orzekający – B. D. oraz członkowie: T. R. (spr.) i M. S. W ocenie skarżącej doszło tym samym do formalnego naruszenia prawa.

Skarżąca wskazała na nieuwzględnienie przez organ jej interesu prawnego, sprzeczność stanu faktycznego ze stanem prawnym oraz niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, takich jak brak zabudowy zagrodowej na działce [...] w M. [...] oraz usytuowanie na działce [...] w M. [...], na jej części nierolnej, budynku handlowo-usługowego, w którym wyłącznie działalność handlowo-usługową prowadzi firma J. Wedle oświadczenia J. A. silosy mają stanąć przy budynku handlowo-usługowym. W ocenie skarżącej inwestorzy zmierzali do ustalenia warunków zabudowy dla całej działki [...], aby postawić silosy przy tym budynku handlowo-usługowym na części nierolnej, powołując się przy tym na nieistniejącą na działce [...] w M. zabudowę zagrodową. Organy, zdaniem skarżącej błędnie uznały, iż grunty całej działki [...] są związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym T. A. i tym samym, że są użytkowane w sposób jednolity czyli rolniczo przez T. A. Organy nie zakwestionowały faktu, że część działki [...] stanowią grunty nierolne (Bi), dla którego to gruntu została [...] grudnia 2014 r. wydana decyzja Nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego-na budynek handlowo-usługowy. [...] marca 2015 r. budynek ten został ostatecznie przyjęty do użytkowania jako budynek handlowo-usługowy i nieprzerwanie prowadzona jest w nim działalność handlowo-usługowa przez firmę J.

Skarżąca, powołując się na treść wyroku tut. Sądu (Sygn. akt II SA/Bd 195/15) wskazała, że wyrok ten zawiera stanowisko Sądu w sprawie zabudowy zagrodowej na działce [...] w M.

Zdaniem skarżącej inwestycja nie może być posadowiona na części Bi (nierolnej), a co za tym idzie - decyzja nie powinna dotyczyć całej działki [...] w M. [...].

Skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie wykazały dostatecznie, że planowana inwestycja stanowi element zabudowy zagrodowej, a tym bardziej dostatecznie nie wykazały związku silosów z gospodarstwem rolnym w sytuacji, gdy na działce [...] znajduje się wyłącznie budynek handlowo-usługowy posadowiony na części nierolnej tej działki i wykorzystywany jest on w działalności handlowo-usługowej firmy J. Decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać sformułowanie, że inwestycja będzie realizowana na części rolnej działki [...] i nie w zabudowie zagrodowej, bo takiej nie ma na tej działce. Istniejąca na działce [...] infrastruktura techniczna dotyczy budynku handlowo-usługowego, stąd też nie powinno się jej wykorzystywać dla inwestycji silosów. Decyzje obu instancji mówią o terenie całej działki a nie jej części, co daje inwestorom możliwość postawienia silosów na części nierolnej (Bi). Skarżąca podniosła, że ważnej jest dla niej dokładne wskazanie, na jakim terenie mogą powstać silosy dla rolnictwa na działce [...].

Skarżąca wskazała, że wyznacznikiem zabudowy zagrodowej jest dom mieszkalny, na działce [...] nie ma natomiast budynku mieszkalnego, stąd też na działce [...] nie ma zabudowy zagrodowej. Silosy mogą być tylko uzupełnieniem zabudowy zagrodowej, a nie jej wyznacznikiem.

Skarżąca wskazała na powody, dla których sprzeciwia się lokalizacji silosów na działce [...].

Podniosła również, że w sprawie niniejszej powinna zostać wydana decyzja środowiskowa zwłaszcza, że w decyzji pierwszej instancji organ nie przedstawił żadnych argumentów potwierdzających, że inwestycja nie będzie pogarszać środowiska. Wskazała także, że nie została opracowana dokumentacja dotycząca analizy rozprzestrzeniania zanieczyszczeń potwierdzająca nieprzekraczanie dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń poza granicami terenu. Decyzja pierwszej instancji nie wspomina również o kwestiach przeciwpożarowych.

Skarżąca zakwestionowała twierdzenie, że działka [...] jest maksymalnie zagospodarowana, na działce tej bowiem, na której znajduje się zabudowa zagrodowa jest, zdaniem skarżącej, dużo miejsca.

Skarżąca podniosła także, że firma J. prowadzi w budynku na działce [...] nie tylko działalność handlowo-usługową związaną ze sprzedażą pasz, nawozów, olejów (a więc z produkcja rolniczą) oraz usługi biurowe z zakresu doradztwa rolniczego na mocy decyzji o warunkach zabudowy i zgłoszenia dokonanego w Starostwie), ale również rozszerzyła działalność m.in. o naprawę aut i sprzedaż innych materiałów.

W ocenie skarżącej bezsporna jest fikcyjność zabudowy zagrodowej na działce [...]. Zabudowa zagrodowa (tożsama z siedliskiem) może być posadowiona wyłącznie na gruncie rolnym, tymczasem na działce [...] zabudowy zagrodowej nie ma, a budynek handlowo-usługowy, przy którym planowane jest postawienie silosów, jest gruntem nierolnym (Bi). Skarżąca wskazała na treść wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 194/15 i definicję gospodarstwa rolnego, o której mowa w art. 55³ kc.

Zdaniem skarżącej, jedynym powiązaniem działek [...] i [...] jest to, że ich właścicielem jest rolnik, T. A. Nie można mówić o zorganizowanej, połączonej funkcjonalnie całości gospodarczej działek [...] pod adresem M. [...] i [...] pod adresem M. [...] w sytuacji, gdy na działce [...] znajduje się budynek handlowo-usługowy użytkowany przez przedsiębiorców czyli firmę J., a dla części działki [...] została w 2014 roku wydana Decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy (z dnia [...] grudnia 2014 r.), która stała się prawomocna. W skład gospodarstwa rolnego mogą wchodzić różne budynki - np. inwentarskie czy gospodarcze, ale żaden przepis prawny nie wskazuje, by do gospodarstwa rolnego można było zaliczyć budynek handlowo-usługowy na gruncie nierolnym. Dlatego też w przypadku działki [...] nie można mówić o zorganizowanej całości, gdyż budynek handlowo-usługowy stojący na gruncie Bi nie jest częścią gospodarstwa rolnego, a tym bardziej zabudowy zagrodowej. Ponadto jest w nim prowadzona działalność handlowo-usługowa z gospodarstwem rolnym nie związana. W ocenie skarżącej budynek ten nie stanowi funkcjonalnie powiązanej całości z gospodarstwem rolnym T. A., skoro temu gospodarstwu ten budynek nie służy, w dodatku nie stanowi on jego części, gdyż został pobudowany na terenie nierolnym (Bi), a przecież jednym z elementów gospodarstwa rolnego, jak wskazują przepisy prawne, jest właśnie grunt rolny. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że organy mylą pojęcia zabudowy zagrodowej (tożsamej z siedliskiem) i gospodarstwa rolnego oraz błędnie przypisują budynek handlowo-usługowy na działce Bi do gospodarstwa rolnego, gdyż grunt nierolny nie jest częścią gospodarstwa rolnego. Silosy nie mogą być uzupełnieniem zabudowy zagrodowej znajdującej się na działce [...], skoro inwestycja ma być realizowana na innej działce ([...]).

Decyzja pierwszej instancji powinna, jak wskazała skarżąca, precyzyjnie wskazywać adres pod jakim inwestycja będzie realizowana, a więc na działce [...] pod adresem M. [...], czego w decyzji tej nie ma. W decyzji tej zabrakło również precyzyjnego wyjaśnienia kwestii miejsc postojowych, gdyż wskazano minimum 1 miejsce postojowe, tymczasem dla terenu i budynku handlowo-usługowego, na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., przyznano 10 miejsc postojowych.

Skarżąca podniosła, że organy nie respektują także zaleceń zawartych w wyroku WSA odnośnie uwzględnienia nie tylko interesu wnioskodawcy, ale również innych stron postępowania (właścicieli nieruchomości sąsiedniej)

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", jak i poprzedzającej ją decyzji, potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

W związku z okolicznością, iż sprawa rozpoznania przez organy wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch silosów wraz z przenośnikiem kubełkowym i koszem zasypowym w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości M., gm. Ż, była już przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny, należy mieć na względzie treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Uchylając decyzję SKO z [...] stycznia 2015r. oraz decyzję Burmistrza z dnia [...] grudnia 2014r., wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 195/15) WSA w Bydgoszczy ustalił, iż spór w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawca, jest uprawniony do skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na tej podstawie, że planując realizację budowy dwóch silosów na paszę lub ziarno na działce [...] w M. będzie realizował tę inwestycję w ramach własnej zabudowy zagrodowej, bowiem bezspornie prowadzi gospodarstwo rolne o wielkości przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie, czy też inwestycja związana będzie z prowadzoną przez firmę jego synów (J. i A. A.) na tej działce działalnością gospodarczą. Sąd wskazał przy tym na legalną definicję gospodarstwa rolnego wynikającą z art. 55³ k.c. jak również wyodrębnił jego cechy wskazując, że istotne dla stwierdzenia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne jest ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. W świetle powyższego, Sąd wskazał organowi, że istotne w niniejszej sprawie jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach. Sąd zwrócił organom uwagę, że ich zadaniem jest dokonanie ustaleń czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej (czyli na działce gdzie znajduje się dotychczas zagroda rolnika oraz na działce nr [...] w M.), stwierdzając jednocześnie że dotychczas poczynione ustalenia są niewystarczające. Sąd uznał, że organy obydwu instancji uchyliły się od wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do zastosowania w niniejszej sprawie odstępstwa od ustalenia warunków zabudowy polegającego na możliwości pominięcia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa, a także, że oparły się wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy zawartym we wniosku, które nie zostało zweryfikowane innymi dowodami oraz nie uwzględniły oświadczeń i dowodów przedkładanych w toku postępowania przez skarżącą.

Wskazując na definicję pojęcia "zabudowy zagrodowej" Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby na terenie objętym zamierzeniem znajdowała się zabudowa zagrodowa wnioskodawcy. Sąd podkreślił, że w żadnym miejscu T. A. nie podjął próby wykazania funkcjonalnego połączenia wnioskowanych silosów na przedmiotowej działce w ramach jego gospodarstwa rolnego i własnego siedliska, a organy również tej kwestii nie wyjaśniły. W okolicznościach sprawy dla prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego organy winny podjąć niezbędne czynności celem wyjaśnienia zgłaszanych przez skarżąca umotywowanych i popartych dowodami wątpliwości, co do powiązań rodzinnych i organizacyjnych pomiędzy T. A. (rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne), a prowadzeniem odrębnej własnej działalności gospodarczej przez jego synów J. i A. A.

WSA w Bydgoszczy zwrócił również uwagę na istotną dla ustalenia, czy planowana inwestycja stanowi budowę w ramach zabudowy zagrodowej zmianę sposobu użytkowania istniejącego na działce nr [...] budynku z budynku gospodarczego na budynek handlowo – usługowy, wskazując na sprzeczne ustalenia dokonane przez organ.

Analiza zaskarżonej decyzji wykazała, że organ drugiej instancji nie odniósł się do niewykonania zaleceń Sądu przez właściwego Burmistrza, nie podnosząc kwestii, o których mowa w przytoczonym powyżej wyroku Sądu, a wręcz je kwestionując.

Najistotniejszą rzeczą zleconą organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy było przeprowadzenie przez organ oceny, czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i planowanym silosami w ramach zabudowy zagrodowej, co mogłoby uzasadniać pominięcie wymogów zasady dobrego sąsiedztwa. Koniecznym było zatem w pierwszej kolejności ustalenie przez organ, czy planowana budowa realizowana będzie przez inwestora na działce nr [...] w ramach własnej zabudowy zagrodowej, czy też inwestycja będzie związana z prowadzeniem przez synów inwestora na ww. nieruchomości działalności gospodarczej.

Jak wynika z akt sprawy, po rozpoznaniu sprawy przez WSA w Bydgoszczy, organ pierwszej instancji wezwał inwestora do wykazania, że planowana inwestycja stanowi uzupełnienie własnej zabudowy zagrodowej oraz wykazania powiązań funkcjonalnych pomiędzy działkami [...] i [...], przedłożenie dokumentów dotyczących obecnego przeznaczenia budynku zlokalizowanego na działce [...], przedłożenie dokumentów gestora sieci energetycznej o zapewnieniu infrastruktury technicznej oraz wyjaśnienie rozbieżności dotyczących parametrów silosów. Synowie inwestora wezwani zostali do przedłożenia dokumentów dotyczących obecnego przeznaczenia i zamiaru wykorzystywania budynku zlokalizowanego na działce [...].

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ wskazał, że rozstrzygnięcie oparł na wizji terenowej, zgromadzonym materiale dowodowym oraz oświadczeniach wnioskodawcy, przy czym w uzasadnieniu decyzji ograniczył się w istocie do przytoczenia treści oświadczenia wnioskodawcy, nie dokonując jakiejkolwiek jego oceny, co stoi w sprzeczności z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, jak tez z wytycznymi WSA w Bydgoszczy zawartymi w ww. wyroku.

Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy w ogóle nie zajął się zagadnieniem, rozważenia, czy planowana inwestycja stanowi budowę w ramach zabudowy zagrodowej, zajmując inne niż WSA w Bydgoszczy w tym przedmiocie stanowisko, że nie jest to okoliczność istotna, że wiążący w tym zakresie jest wniosek inwestora.

Ponadto nie wiadomo kiedy przeprowadzona została wspomniana wizja terenowa i jaki był jej wynik.

Podkreślenia wymaga, że wnioski o uzgodnienie sformułowane zostały przez Burmistrza jako dotyczące inwestycji w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. W aktach brak natomiast jakichkolwiek wywodów organu uzasadniających przyjęcie takiego założenia. Wbrew treści wydanego uprzednio wyroku, organy po raz wtóry bezkrytycznie oparły się jedynie na twierdzeniu inwestora, nie czyniąc żadnych samodzielnych rozważań, zwłaszcza w świetle argumentów podnoszonych konsekwentnie przez skarżącą. Burmistrz nie wykazał i nie rozwiał wątpliwości powstałych na gruncie niniejszej sprawy dotyczących związku gospodarstwa rolnego z planowaną zabudową wskazując jedynie, że inwestycja na nieruchomości [...] pozwoli na zakup sypkich komponentów paszowych luzem, co ma uzasadnienie ekonomiczne dla prowadzonego gospodarstwa rolnego znajdującego się na działce [...]. Brak w treści decyzji pierwszej instancji rozważań na temat istniejącego związku pomiędzy gospodarstwem rolnym a planowanym przedsięwzięciem, z wyjątkiem twierdzenia inwestora, że przechowywane w silosach zboże służyć ma trzodzie hodowanej w gospodarstwie.

Organ nie dokonał również rozważań w przedmiocie dlaczego nie jest bardziej uzasadniona lokalizacja inwestycji na działce, na której znajduje się gospodarstwo rolne, opierając się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, że działka nr [...] jest lepiej przystosowana do wjazdu samochodów ciężarowych, działka natomiast [...] jest, według inwestora, gęsto zasadzona drzewami i krzewami oraz maksymalnie zagospodarowana. Akta sprawy nie wskazują na to, że informacje te zostały przez organ jakkolwiek zweryfikowane.

Organ po raz kolejny nie odniósł się w prowadzonym postępowaniu do pism i oświadczeń skarżącej, zwłaszcza w kontekście podnoszonego przez skarżącą związku inwestycji z prowadzona przez synów inwestora działalnością gospodarczą.

Zwrócić uwagę należy na przytoczoną w wyroku II SA/Bd 195/15 definicję pojęcia "zabudowy zagrodowej", którą Sąd przyjął za utrwalonymi w judykaturze poglądami, w myśl których na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Z akt sprawy i zawartych w nich map wynika, że zabudowa na działce [...] składa się nie z zespołu budynków a z jednego budynku, który po zmianie sposobu użytkowania stanowi budynek handlowo – usługowy.

Organ pierwszej instancji nie poczynił zatem ustaleń, czy ww. działka w istocie wypełnia definicję działki zagrodowej, przyjętą przez tut. Sąd w cytowanym wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, natomiast, rozpoznające sprawę w drugiej instancji nie dostrzegło wskazanych uchybień i również nie odniosło się do wskazań wynikających z treści wyroku II SA/Bd 195/15. Kolegium nie rozstrzygnęło bowiem, jak nakazał Sąd, czy na terenie objętym wnioskowanym zamierzeniem znajduje się zabudowa zagrodowa przyjmując jedynie twierdzenie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium zignorowało zalecenie Sądu dokonania ustaleń, czy istnieje funkcjonalny związek pomiędzy gospodarstwem rolnym a działką, na której zlokalizowana miała zostać planowana inwestycja, podważając je wręcz konstatacją, że na obecnym etapie postępowania, organ związany jest intencją inwestora wyrażoną we wniosku i tylko na tej podstawie może domniemywać wolę wnioskodawcy. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń organu, opartych na wyjaśnieniach inwestora złożonych po powrocie akt sprawy do organu pierwszej instancji, dlaczego inwestycja nie może zostać zrealizowana na działce, na której zlokalizowane jest gospodarstwo rolne. Nie dokonano analizy zabudowy i zasadzeń na działce [...], z której mogłoby wynikać, czy faktycznie działka ta wykorzystana jest do tego stopnia, że brak tam miejsca na posadowienie silosów, czy też może silosy w istocie służyć mają.

Wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji drugiej instancji wynika, że organ nie uwzględnił ponadto zalecenia Sądu dotyczącego konieczności uwzględnienia nie tylko interesu wnioskodawcy, ale również innych stron postępowania, co wymaga dokładnego określenia rzeczywistego, nie potencjalnego wykorzystywania projektowanych silosów, zwłaszcza w świetle wyjaśnień złożonych przez skarżącą na rozprawie, zgodnie z którymi przedmiotowe inwestycje zostały już zrealizowane na części niewolnej działki [...].

Wskazać należy również na okoliczność ujawnioną przez pełnomocnika uczestnika postępowania, będącego inwestorem, że inwestor nie jest już właścicielem działki na której znajduje się gospodarstwo rolne, ta bowiem przekazana została jednemu z synów, który ani nie jest rolnikiem, ani nie prowadzi i nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Organ winien zatem rozważyć, w świetle tych nowych okoliczności, czy planowana inwestycja w dalszym ciągu związana jest z gospodarstwem rolnym inwestora.

Podniesiony w skardze argument, że uchylona uprzednio decyzja z dnia [...] stycznia 2015r. i decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie podpisane zostały przez ten sam skład orzekający nie stanowi natomiast podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Natomiast z przepisu art. 27 § 1a k.p.a. wynika, że członek SKO podlega wyłączeniu od udziału w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem.

Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2016r., sygn. akt II GSK 268/15, podzielające pogląd wyrażony między innymi w wyrokach NSA z dnia 1 marca 2016r., sygn. akt I OSK 1144/155, z dnia 4 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1736/13, z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2865/13, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15, z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 472/13, z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1993/14 i z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 493/13, iż "nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych".

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa) jak również art. 153 p.p.s.a., co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ na podst. art. 153 p.p.s.a wykona zalecenia WSA w Bydgoszczy wyrażone w wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 195/15), ustosunkuje się do zarzutu skarżącej w zakresie sformułowania zmiany wniosku, wskazującej o konieczności zakwalifikowania go, jako nowego wniosku, jak również ustosunkuje się do jej zarzutu stanowiącego, że zabudowa zagrodowa (tożsama z siedliskiem) może być posadowiona wyłącznie na gruncie rolnym, tymczasem na działce [...], silosy zostały postawione na terenie, objętym działalnością gospodarczą, na którym stoi też budynek handlowo-usługowy. Organ dodatkowo też rozważy, czy i jaki wpływ na wynik sprawy ma zmiana stanu faktycznego w zakresie objętym protokołem rozprawy sądowoadministracyjnej, z którego wynika, że inwestor nie jest właścicielem nieruchomości, na której posadowiono sporne silosy, jak też fakt niewykorzystywania ich do magazynowania paszy, co jest sprzeczne z deklarowanym ich przeznaczeniem w toku postępowania i co wymaga wyjaśnienia czy budowa dwóch silosów realizowana jest w ramach własnej zabudowy zagrodowej inwestora.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów solidarnie na rzecz skarżących orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni rozważania zawarte w treści niniejszych rozważań w kontekście art. 153 p.p.s.a.