Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 119/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Umorzono postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim w przedmiocie dokonania oceny legalności robót budowlanych 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 5) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim na rzecz skarżącego J. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. G. (zwanego dalej skarżącym) jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (zwanego dalej PINB) w przedmiocie dokonania oceny legalności robót budowlanych.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Po interwencji J. i M. G., postanowieniem z dnia 9 grudnia 2015 r., nr [...], PINB nakazał M. i R. K. wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych w budynku gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr ewid. a, k.m. [...] w [...], przy ul. [...], a także zabezpieczenie obiektu oraz przedstawienie oceny technicznej.

Decyzją z dnia 16 lutego 2016 r., nr [...], znak sprawy [...], PINB odmówił nałożenia na M. i R. K. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych przy przebudowie budynku gospodarczego w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.

Wnioskiem z dnia 21 marca 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB z dnia 16 lutego 2016 r. Skarżący wskazał, że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu jako strona, co uzasadnia jego wznowienie.

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2016 r., nr [...], PINB wznowił na żądanie skarżącego postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 16 lutego 2016 r. Postanowienie wydane zostało m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257]), zwanej dalej K.p.a.

Następnie decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r., nr [...], PINB odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 16 lutego 2016 r., uznając, że skarżący nie posiada interesu prawnego, a tym samym nie może być uznany za stronę w przedmiotowym postępowaniu.

W dniu 8 czerwca 2016 r. (data wpływu do PINB) skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) zawiadomił strony postępowania, w tym m.in. skarżącego oraz M. i R. K., że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 lutego 2016 r., nr [...]. W tym samym dniu, OWINB poinformował skarżącego, że wobec wszczęcia trybu nadzwyczajnego jego odwołanie nie może zostać rozpatrzone w terminie i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 8 września 2016 r.

Decyzją z dnia 16 września 2016 r., nr [...], OWINB stwierdził z urzędu - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - nieważność decyzji z dnia 16 lutego 2016 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ uznał, że M. i J. G. - jako właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji, położonej w strefie oddziaływania budynku gospodarczego - przysługuje przymiot strony. Decyzja ta została doręczona PINB w dniu 19 września 2016 r.

Pismem z dnia 13 października 2016 r. skarżący wniósł "zażalenie-skargę" na niepodjęcie działań odnośnie robót budowlanych polegających na odbudowie rozebranego dachu budynku gospodarczego.

W piśmie z dnia 20 października 2016 r. skierowanym do OWINB, organ pierwszej instancji przekazał powyższą skargę i wyjaśnił, że zajmował się odbudową dachu zarówno w decyzji z dnia 3 czerwca 2016 r., jak i w decyzji z dnia 16 lutego 2016 r. Natomiast z uwagi na brak dokumentów sprawy, które znajdują się w OWINB nie jest w stanie szerzej odnieść się do zarzutów skarżącego.

Pismem z dnia 31 października 2016 r. OWINB, po uzyskaniu przez decyzję z dnia 16 września 2016 r. statusu ostateczności, zawiadomił strony, w tym m.in. skarżącego, o terminie załatwienia sprawy do 28 listopada 2016 r.

Pismem z dnia 18 listopada 2016 r. OWINB poinformował skarżącego, działając na podstawie art. 237 § 3 K.p.a., że jego skargę z dnia 13 października 2016 r. na bezczynność PINB w odniesieniu do robót budowlanych polegających na odbudowie rozebranego dachu budynku gospodarczego położonego przy ul. [...], na działce nr a k.m. [...] w [...], uznał za nieuzasadnioną. Wyjaśnił też, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 lutego 2016 r. strony powinny oczekiwać na wydanie nowego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie o znaku [...]. Przedmiotowe pismo otrzymał również organ pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego z dnia 8 czerwca 2016 r., decyzją z dnia 25 listopada 2016 r., nr [...], OWINB uchylił decyzję PINB nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 lutego 2016 r., wobec stwierdzenia jej nieważności. Rozstrzygnięcie to wraz z aktami sprawy zostało przekazane do PINB w dniu 29 listopada 2016 r.

Pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie w ustawowym terminie przez PINB sprawy w przedmiocie wykonanych niezgodnie ze zgłoszeniem i z pozwoleniem na budowę robót budowlanych w budynku gospodarczym położonym na działce nr a, k.m. [...] w [...]. Podniósł, powołując się na pismo OWINB z dnia 18 listopada 2016 r., że rozstrzygnięcie tego organu z dnia 16 września 2016 r. stało się ostateczne najpóźniej w połowie października, a zatem wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji powinno było nastąpić co najmniej półtora miesiąca temu. Fakt ten, zdaniem skarżącego, dowodzi nieuzasadnionej przewlekłości prowadzonego postępowania.

Przy piśmie z dnia 12 stycznia 2017 r. PINB przesłał do OWINB wyjaśnienia w sprawie wskazując, że postępowanie zostało zakończone decyzją organu odwoławczego nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017 r., nr [...], OWINB stwierdził, że zażalenie skarżącego, złożone w trybie art. 37 § 1 K.p.a., jest niedopuszczalne, ponieważ PINB nie uznał J. G. za stronę postępowania.

W kolejnej skardze z dnia 6 czerwca 2017 r., skierowanej do OWINB, skarżący podniósł, że PINB do dnia wniesienia skargi nie zakończył w żaden sposób postępowania o sygnaturze [...], mimo upływu blisko dziewięciu miesięcy od dnia wydania decyzji stwierdzającej nieważność rozstrzygnięcia PINB z dnia 16 lutego 2016 r. Skarżący podniósł, że PINB nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, które kończyłoby przynajmniej formalnie postępowanie.

Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. OWINB, działając na podstawie art. 237 § 3 K.p.a., uznał skargę J. G. za uzasadnioną. Organ stwierdził, że faktycznie wobec wyeliminowania w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji nr [...], PINB pozostaje bezczynny, bowiem postępowanie o znaku [...] w sprawie wykonanych niezgodnie ze zgłoszeniem i z pozwoleniem na budowę robót budowlanych w budynku gospodarczym położonym na działce nr a, k. m. [...] w [...] nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym. W związku z powyższym OWINB zobowiązał organ pierwszej instancji do zakończenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego (znak [...]) zgodnie z art. 104 K.p.a., czyli poprzez wydanie decyzji administracyjnej oraz poinformowanie skarżącego i organu o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem jego interwencji.

Pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu 4 sierpnia 2017 r. (data stempla pocztowego), skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność PINB. Skarżący zarzucił naruszenie przez organ art. 35 K.p.a., ponieważ formalnie nie zakończono postępowania administracyjnego, pomimo stwierdzenia przez organ wyższej instancji nieważności decyzji kończącej postępowanie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wnioskował o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, akcentując, że po wyeliminowaniu decyzji z dnia 16 lutego 2016 r. PINB nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Brak działania PINB stał się powodem wniesienia przez skarżącego skargi do OWINB, która została uznana za zasadną, co potwierdzono pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. Skarżący podniósł, że organ pomimo upływu przeszło dziesięciu miesięcy od dnia wydania przez OWINB decyzji stwierdzającej nieważność rozstrzygnięcia PINB nie zakończył postępowania o sygnaturze [...]. Tym samym skarga jest w pełni uzasadniona.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. PINB poinformował strony postępowania o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a.

Następnie decyzją z dnia 5 września 2017 r., nr [...], PINB odmówił nałożenia na inwestorów – M. i R. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie pismem z tej samej daty PINB poinformował skarżącego, że w związku z jego interwencją z dnia 12 lipca 2015 r. wydana została powyższa decyzja.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadził postępowanie w sprawie spornych robót budowlanych wykonywanych w budynku gospodarczym w [...] na działce nr a k.m. [...], przy ul. [...], w sposób niezgodny ze zgłoszeniem i z pozwoleniem na budowę. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia 5 września 2017 r., nr [...]. Dalej organ argumentował, że w toku toczącego się postępowania starszy inspektor prowadzący sprawę odszedł na emeryturę, a nowozatrudniony pracownik wykonuje pracę tylko na 0,6 etatu. Organ przedstawił też dane dotyczące obecnej obsady kadrowej i stwierdził, że jest ona niewystarczająca do wykonywania zadań wynikających z ustawy Prawo budowlane i zadań zleconych przez organy administracji rządowej. Podkreślił, że wielokrotnie miały miejsce katastrofy budowlane, które są prowadzone jako sprawy priorytetowe, z uwagi na zagrożenie życia bądź mienia w znacznym rozmiarze. Organ wskazał, że w 2017 r. prowadzi 66 spraw z zakresu kontroli budowy, 110 z zakresu utrzymania budynków, 37 - o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz 13 samowoli budowlanych. Ponadto podniósł, że do powyższych danych należy dodać sprawy, które nie zostały zakończone w latach poprzednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność PINB w przedmiocie dokonania oceny legalności robót budowlanych.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, wyjaśnić trzeba, że zasadniczym jej kryterium jest wniesienie skargi przez podmiot uprawniony. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z przywołanej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, tak więc ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, uznać trzeba, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na bezczynność PINB. Wprawdzie został uznany za stronę postępowania przez OWINB w postępowaniu nieważnościowym zakończonym wydaniem decyzji z dnia 16 września 2016 r., ale niewątpliwie dotyczącym sprawy o znaku [...] w przedmiocie robót budowlanych wykonanych przez M. i R. K. w budynku gospodarczym w [...], położonym na działce nr a, k. m. [...], przy ul. [...], w sposób niezgodny ze zgłoszeniem i pozwoleniem na budowę. OWINB stwierdził wyraźnie, że M. i J. G. są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji, położonej w strefie oddziaływania spornego budynku gospodarczego, a zatem posiadają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu.

Badając dalej dopuszczalność skargi odnotować przyjdzie, że z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) dokonano nowelizacji P.p.s.a. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wskazać również trzeba, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, że regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi więc warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Wedle tego przepisu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy bowiem rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia.

W niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił powyższego wymogu. W ocenie Sądu, pismo skarżącego z dnia 30 grudnia 2016 r., złożone do OWINB, należy uznać za ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. W piśmie tym skarżący w sposób jednoznaczny wskazywał na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, akcentując, że organ nie podjął żadnych działań od momentu, gdy decyzja OWINB stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 16 lutego 2016 r. stała się ostateczna.

Stosownie do powyższego, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie.

Przystępując zatem do oceny zasadności skargi, odnotować trzeba, że przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest więc doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., wprowadzoną sygnalizowaną wyżej nowelizacją przepisów K.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów. Według tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Stosownie do powyższego podkreślenia wymaga, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, Sąd miał na uwadze, że sprawę związaną z zarzucaną przez skarżącego bezczynnością postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie robót budowlanych wykonanych przez M. i R. K. w budynku gospodarczym w [...], położonym na działce nr a, k. m. [...], przy ul. [...], w sposób niezgodny ze zgłoszeniem i pozwoleniem na budowę, należało ocenić od momentu przekazania organowi pierwszej instancji przez OWINB akt sprawy po wydaniu decyzji nr [...], tj. od dnia 19 września 2016 r. Po otrzymaniu tej decyzji, pierwszą czynnością wykonaną przez PINB było przekazanie do OWINB skargi skarżącego z dnia 13 października 2016 r., która została rozpoznana w dniu 18 listopada 2016 r. Następnie, po otrzymaniu zawiadomienia o rozpatrzeniu skargi i zwróceniu przez OWINB w dniu 29 listopada 2016 r. akt sprawy w związku z wydaniem decyzji nr [...], organ nie podejmował jakichkolwiek działań. Natomiast w dniu 12 stycznia 2017 r. w związku z zażaleniem skarżącego na bezczynność PINB, organ ten ponownie przekazał akta sprawy do OWINB, które zostały jednak zwrócone w dniu 23 stycznia 2017 r. wraz z postanowieniem organu drugiej instancji nr [...]. Po raz kolejny akta sprawy zostały przesłane do OWINB w czerwcu 2017 r. i zwrócone do PINB w dniu 29 czerwca 2017 r. Następnie w dniu 4 sierpnia 2017 r. J. G. wniósł skargę na bezczynność PINB w przedmiotowej sprawie, a organ pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. poinformował strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a. Z kolei dniu 5 września 2017 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję, którą odmówił nałożenia na inwestorów – M. i R. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie pismem z tej samej daty PINB poinformował skarżącego, że w związku z jego interwencją z dnia 12 lipca 2015 r. wydana została powyższa decyzja.

Biorąc pod uwagę przedstawioną chronologię zdarzeń, Sąd za usprawiedliwiony uznał zarzut bezczynności PINB w załatwieniu sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonanych przez M. i R. K. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organ nie tylko przez dłuższy czas nie podejmował żadnych kroków zmierzających do zakończenia postępowania, ale również nie wydał w sprawie decyzji w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., czyniąc to dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. W przypadku przekazania akt sprawy organowi w związku z innym toczącym się postępowaniem, organ administracji publicznej powinien wykazać aktywność zmierzającą do odzyskania tych akt, by nie narazić się na zarzut bezczynności. Obecnie bowiem dostępne i powszechne są urządzenia kopiujące, pozwalające na takie zorganizowanie pracy organu, by był on w posiadaniu albo oryginałów akt, albo ich uwierzytelnionych kopii. Oczekiwana aktywność organu nie może być też pozorna - nie wnosząca nic do sprawy, powodująca, że formalnie organ nie jest bezczynny. Ponadto praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1198/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie w zasadzie jednolicie przyjmuje się, iż bierne oczekiwanie na zwrot akt stanowi bezczynność (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 144/16 i z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1345/16). W przypadku zatem uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w innym organie są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania, organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wglądu w akta, w tym np. poprzez ich wypożyczenie, bądź zapoznanie się z nimi w siedzibie tego organu lub zrobienie kserokopii niezbędnych dokumentów. Natomiast bierne oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych nie może usprawiedliwiać zarzutu bezczynności organu. Ta konieczna w tym względzie staranność czy zapobiegliwość organu administracji nie miała miejsca w rozpatrywanym przypadku. PINB w okresie, gdy akta były w dyspozycji OWINB, nie podjął żadnych działań w celu uzyskania dostępu do nich i załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, takie bezczynne oczekiwanie organu na zwrot akt narusza, określoną w art. 12 K.p.a., zasadę szybkości postępowania i prowadzi do nieracjonalnego przedłużania terminu jej załatwienia. Zdaniem Sądu, PINB przed przesłaniem akt do organu odwoławczego obowiązany był sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i po uwierzytelnieniu odpisów tych dokumentów, skutecznie procedować dla rozpoznania sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że brak akt sprawy i brak możliwości skompletowania materiału dowodowego spowodowane niedociągnięciami organizacyjnymi, nie może tłumaczyć niedochowania terminu w jej załatwieniu. Wskazany brak akt administracyjnych w związku z ich przekazaniem innemu organowi nie jest też okolicznością tego rodzaju, o której mowa w art. 35 § 5 K.p.a. Określone bowiem w art. 35 § 5 K.p.a. okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter proceduralny, a nie faktyczny i muszą być niezależne od organu. Brak akt administracyjnych nie jest zaś taką okolicznością. Przy czym, na krytyczną ocenę zasługuje nie tylko niepodjęcie przez organ kroków w celu pozyskania akt niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, ale również brak dostatecznej aktywności procesowej w czasie, gdy organ dysponował aktami. W ocenie Sądu, co do zasady również problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę - na którą to okoliczność powołał się PINB w odpowiedzi na skargę - nie będzie stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy państwa (por. wyroki NSA z dnia: 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 284/15 i z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1681/15). Tym samym uznać należało, że niepodejmowanie w rozpoznawanej sprawie jakichkolwiek czynności procesowych oraz niewydanie decyzji w ustawowym terminie, czyni w pełni zasadnym zarzut bezczynności PINB.

Zdaniem Sądu, dopiero w dniu 5 września 2017 r., gdy PINB wydał decyzję kończącą przedmiotowe postępowanie, ustała bezczynność tego organu, a więc po wniesieniu skargi do Sądu, co miało miejsce w dniu 4 sierpnia 2017 r.

Jak wskazano wcześniej, ocena skargi na bezczynność dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 P.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności, dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy bezczynność ta trwa nadal w dacie wyrokowania. Podkreślić należy, że w trybie wskazanego art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Z omawianego przepisu wynika również, że wydanie przez organ decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku ustaje bowiem stan bezczynności, co z kolei uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Skoro sprawa została załatwiona przez wydanie decyzji PINB w dniu 5 września 2017 r., to pomimo, że decyzja ta została podjęta dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu, nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu. Dlatego w omawianym zakresie postępowanie zostało umorzone, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W kwestii stwierdzonej bezczynności organu powtórzenia wymaga, że z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi wynika, iż w dniu 19 września 2016 r. organ otrzymał decyzję OWINB stwierdzającą nieważność decyzji z dnia 16 lutego 2016 r., a więc w tym dniu rozpoczął się bieg miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 K.p.a. Termin ten nie został jednak dochowany przez organ, a postępowanie zakończono wydaniem decyzji po upływie ponad 11 miesięcy. Ponadto nie można pominąć, że organ w toku postępowania nie podejmował jakichkolwiek działań koniecznych dla wydania rozstrzygnięcia oraz nie informował stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W tych okolicznościach złożona w dniu 4 sierpnia 2017 r. skarga jest w pełni uzasadniona, ponieważ organ pozostawał w nieusprawiedliwionej bezczynności. W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie niewątpliwe doszło do rażącego naruszenia art. 35 § 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a.

Reasumując, stwierdzić należało, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, na zasadzie art. 149 § 1a P.p.s.a. Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu powyższego przepisu, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, ponieważ od dnia przekazania PINB decyzji WINB nr [...] upłynął znaczny okres czasu, a nadto organ nie podejmował jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Brak działań organu nakierowanych na terminowe zakończenie postępowania skutkuje natomiast oczywistym naruszeniem obowiązków organu w ramach przyznanych mu kompetencji.

Rezultatem powyższej oceny było orzeczenie przez Sąd z urzędu - w punkcie 4 wyroku - o wymierzeniu organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Podstawą podjęcia orzeczenia w tym przedmiocie było to, że stwierdzona bezczynność PINB miała kwalifikowany charakter i związana była z całkowitym zaniechaniem podejmowania przez ten organ działań prowadzących do załatwienia sprawy. Wysokość grzywny w kwocie 500 zł ustalono jednak w dolnych granicach, wynikających z art. 154 § 6 P.p.s.a., uznając, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasądzona kwota jest adekwatna do zawinienia organu, który powołał się na niewystarczającą obsadę kadrową w stosunku do ilości pozostających do załatwienia spraw. Orzeczona grzywna spełni też swą funkcję prewencyjną.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącego w punkcie 5 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.