Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 142/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego – skargę oddala –


UZASADNIENIE

II SAB/Rz 142/23

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi S.J. jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. obręb [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

W skardze do WSA w Rzeszowie S.J. podniosła, że 21 lipca 2020 r. zawiadomiła Starostę Powiatowego w [...], a następnie PINB w [...] o samowolnym wybudowaniu przez właściciela działki nr [...] na drodze dojazdowej do działki skarżącej nr [...] w S. nowego domu mieszkalnego bez zezwolenia, po uprzedniej rozbiórce jej domu rodzinnego. Podała, że działka nr [...] stanowi jej ojcowiznę. Na jej rzecz ustanowiono służebność przejazdu, przechodu, przegonu przez działki nr [...].

Podała, że z pism kierowanych do niej przez PINB z 7 sierpnia oraz 24 listopada 2020 r. uzyskała informację o braku po stronie organu właściwości do prowadzenia sprawy, realizacji praw wynikających ze służebności oraz konieczności zgłoszenia sprawy utrudniania przejazdu na Policję, natomiast sprawy ustanowienia drogi koniecznej – do Sądu.

W ocenie skarżącej PINB dopuścił się bezczynności w egzekwowaniu jej prawa do przejazdu, przechodu, przegonu przez działkę nr [...] ustanowionego postanowieniem Sądu z 27 września 1991 r. sygn. akt [...]. Organ naruszył przy tym art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakłada "obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w tym dostępu do drogi publicznej i nie tylko". Nie może zatem dochodzić do sytuacji, w której na skutek zabudowy drogi z ustanowioną służebnością gruntową, osoba uprawniona traci dostęp do drogi publicznej. Służebność ogranicza rzeczowe prawo własności dla właściciela działki nr [...] na rzecz uprawnionej działki nr [...]. Podczas postępowania w sprawie pozwolenia na budowę organy administracji mają obowiązek zbadania, czy realizacja inwestycji nie spowoduje naruszenia interesów osób trzecich.

Inwestor J.T. nie uzyskał i nie uzyska pozwolenia na budowę domu z powodu nieposiadania odpowiedniej działki na cele budowlane. Wybudował dom bez pozwolenia na budowę, lekceważąc prawa skarżącej, wcześniej realizując na drodze jej przejazdu przyłącza wodnokanalizacyjne po uprzedniej rozbiórce bez zezwolenia starego drewnianego domu rodzinnego skarżącej. Na mapach zaznaczono fundamenty pod nowy dom. W ciągu zaledwie kilku miesięcy został wybudowany dom, po czym w tym samym 2011 r. cała nieruchomość wraz z nowym domem przekazana została w formie darowizny siostrze inwestora. Po trzech latach od nielegalnej budowy domu w Wydziale Architektury i Budownictwa J.T. zgłosił "remont" starego drewnianego nieistniejącego już budynku, w sytuacji kiedy nie był już właścicielem tego nowego domu jak i działki nr [...]. Ten nieistniejący i niemożliwy "remont" został zaakceptowany przez Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] 14 lutego 2014 r. W ten bezprawny sposób urzędnicy wprowadzili do rejestru Starostwa Powiatowego dziko wybudowany bez pozwolenia dom, zabudowujący skarżącej przejazd i dostęp do jej własności (ojcowizny) i zalegalizowali to bezprawie, w którym od samego początku brali udział.

Skarżąca zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez PINB poprzez nieuzasadnione przeciąganie sprawy, stwarzanie pozorów działania przez okres 4 lat oraz grania na zwłokę, także poprzez wydawanie dotkniętych wadą nieważności postanowień, które na skutek zażaleń były uchylane, a następnie zawieszenie postępowania. Do takich pozorowanych działań należały przykładowo: przeprowadzona 16 grudnia 2020 r. kontrola, o której nie zawiadomiono skarżącej (zakończona protokołem, w którym poświadczono nieprawdę co do materiału z którego był zbudowany "stary" dom w którym mieszkała, wpisując iż jest to dom drewniany). Podobny charakter ma kwestia nieuznawania skarżącej za stronę postępowania mimo stwierdzenia, że posiada interes prawny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, czy też wezwanie skarżącej celem przeprowadzenia "oględzin" w dniu 18 października 2021 r. na działce nr [...], a następnie po przyjeździe na miejsce, odwołanie oględzin czy też uniemożliwianie skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy.

Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zadośćuczynienia w najwyższych kwotach za 3,5-letnią bezczynność - kwoty 20 000 zł i za 3,5-letnią przewlekłość kwoty - 20 000 zł.

W odpowiedzi na skargę S.J. PINB wnosząc o jej oddalenie podał kolejno dokonane przez organ w sprawie czynności i działania.

Wyjaśnił, że wnioskiem z 23 lipca 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu o usunięcie ogrodzenia wybudowanego na działce nr [...] przez J.T. oraz zasadzonych przez niego drzewek na działce nr [...]. Pismem z 7 sierpnia 2020 r. udzielono skarżącej odpowiedzi na wniosek, wskazując, że sprawa zasadzonych na przejeździe drzewek nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego.

S.J. wnioskiem z 14 października 2020 r. zwróciła się m.in. o pilne zajęcie się jej drogą służebną i dostępem do jej własności, tj. działki nr [...] i usunięcie bezprawnie postawionego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W odpowiedzi udzielono jej wyjaśnień i poinformowano, że w sprawie która należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego i dotyczy legalności i prawidłowości wybudowania budynku mieszkalnego przeprowadzone zostaną czynności kontrolne zgodnie z harmonogramem. W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego postępowanie prowadzone będzie z urzędu.

Czynności kontrolne odbyły się w 16 grudnia 2020 r. Ustalono, że w 2014 r. J.T. dokonał zgłoszenia remontu istniejącego budynku mieszkalnego. Zamiast dokonania remontu zgodnie ze zgłoszeniem wyremontował południową, drewnianą część budynku, a część północną murowaną, rozbudował.

6 stycznia 2021 r. ustalono w Starostwie Powiatowym w [...] właścicieli działki nr [...] oraz działek sąsiednich, natomiast 27 stycznia 2021 r. sprawdzono w elektronicznych księgach wieczystych dla jakich działek ustanowiona jest służebność przejazdu, przechodu i przegonu przez tę działkę. Stwierdzono, że w księgach wieczystych brak jest zapisu, że służebność przechodu, przejazdu i przegonu przez działkę nr [...] ustanowiona została na rzecz działki nr [...], której właścicielką jest wnioskodawczyni.

Na podstawie zgromadzonych informacji ustalono strony postępowania administracyjnego w związku z popełnioną samowolą budowlaną polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zawiadomieniem z 27 stycznia 2021 r. poinformowano strony postępowania, tj. J.T. i M.D. o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań.

Podczas przeglądania akt sprawy J.T. przekazał informację, że S.J. (jego ciotka) posiada dokumenty świadczące o ustanowieniu służebności przejazdu, przegonu i przechodu przez jego działkę. Na wezwanie organu z 17 lutego 2021 r. skarżąca przedłożyła kopię pisma Starosty Powiatowego w [...] z 11 sierpnia 2020 r., potwierdzającego, że S.J. posiada służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu, przegonu i przechodu przez działkę nr [...] i może wystąpić do Wydziału Ksiąg Wieczystych o jej wpisanie. Ponieważ jednak kopia pisma nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, pismem z 19 marca 2021 r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o przekazanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii przedmiotowego pisma. Dokument ten przekazany został w załączeniu pisma z 24 marca 2021 r.

W toku postępowania ustalono, że jego stroną jest L.P., współwłaściciel (wraz z M.D.) działki nr [...]. Działania mające na celu ustalenie jego adresu zamieszkania (zwracając się dwukrotnie do Ewidencji Ludności Urzędu Miejskiego w S.) skutkowały uzyskaniem informacji, że nie widnieje on w rejestrze Pesel. W dniu 6 maja 2021 r. ustalono na nowo zakres stron postępowania administracyjnego, na okoliczność czego sporządzono adnotację służbową.

Ponieważ S.J. nie uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony, na podstawie art 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) poinformowana została jako strona postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zarzut S.J., że przez 3 lata nie została dopuszczona do zapoznania się z aktami sprawy jest nieuzasadniony, bowiem korzystała z prawa przeglądania akt, z czego każdorazowo sporządzano adnotację służbową. Informowana była również pisemnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Postępowanie zostało wszczęte z pominięciem skarżącej, ponieważ brak było przesłanek do stwierdzenia, że posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego przez J.T. Dopiero po zgromadzeniu odpowiednich dokumentów uznano, że przysługuje jej status strony postępowania, jako właścicielki działki nr [...]. Skarżąca nie skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami w wyznaczonym terminie i poinformowała pisemnie, że przyjedzie zapoznać się w terminie późniejszym, tj. 31 maja 2021 r.

Postanowieniem z 26 maja 2021 r. PINB wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Postanowieniem z 15 czerwca 2021 r. organ II instancji uznał ponaglenie M.D. na przewlekłość organu w załatwianiu sprawy za nieuzasadnione. Postanowieniem z 17 czerwca 2021 r. organ II instancji uznał ponaglenie S.J. na bezczynność organu w załatwianiu sprawy za nieuzasadnione. Postanowieniem z 25 sierpnia 2021 r. PWINB uchylił postanowienie PINB o wstrzymaniu robót w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wnioskiem z 20 września 2021 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o wypożyczenie akt sprawy dotyczących zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na remoncie budynku mieszkalnego przez J.T., ponieważ w aktach sprawy dokumentu tego nie posiadał. Poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię organ ten przesłał 23 września 2021 r. Zawiadomieniem z 21 września 2021 r. poinformowano strony postępowania o planowanych na dzień 18 października 2021 r. oględzinach w przedmiotowej sprawie, które nie odbyły się z powodu nieobecności inwestora. Organ odstąpił od pisemnego zawiadamiania stron o tym, że oględziny nie odbędą się, ponieważ nie miał pewności, że wszystkie strony zdążą odebrać korespondencję przed wyznaczonym terminem. Nie miał też możliwości poinformować o tym wszystkich strony telefonicznie. Zgromadzone strony poinformowane zostały, że oględziny nie odbędą się w dniu oględzin. Pismem z 21 października 2021 r. poinformowano strony o nowym terminie oględzin zaplanowanym na dzień 17 listopada 2021 r.

Wnioskiem z 17 grudnia 2021 r. organ zwrócił się do GIGiK w Warszawie o udostępnienie materiałów centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – zdjęć sprzed 2011 r., sprzed 2014 r. i po 2015 r. Wnioskowane materiały organ otrzymał 18 stycznia 2022 r. Zawiadomieniem z 19 stycznia 2022 r. poinformowano strony o planowanej na dzień 16 lutego 2022 r. rozprawie administracyjnej. Na rozprawę przygotowano zestaw pytań adresowany do świadków, bowiem odpowiedzi mogły znacząco przybliżyć organ nadzoru budowlanego do wyjaśnienia sprawy rozbudowy budynku. Rozprawa odbyła się w wyznaczonym terminie, jednak żadna ze stron nie przedstawiła świadków na poparcie swoich racji. W niniejszej sprawie strony nie współpracują z organem i trudno jest ustalić, jak zmieniała się substancja budynku na przestrzeni ok. 70 lat od jego budowy - dokumentów brak. Natomiast każda z trzech stron biorących udział w postępowaniu jest niezadowolona. Sprawa przekazania zażalenia (odwołania) do organu odwoławczego jest rozciągnięta w czasie, ponieważ zażalenia i odwołania wpływają do organu w różnych terminach. Strony i ich pełnomocnicy zwracali się o kopie protokołów, nawet protokołu z dnia w którym oględziny nie odbyły się. Każdorazowo kopie protokołów otrzymali. Protokoły wysyłane były pocztą na prośbę stron.

Rozpatrując ponaglenie S.J. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB organ wyższego stopnia – PWINB postanowieniem z 11 marca 2022 r. uznał ponaglenie za uzasadnione, wyznaczył organowi I instancji termin załatwienia sprawy do 15 maja 2022 r. i stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniami z 21 marca i z 11 sierpnia 2022 r. PINB wstrzymywał J.T. roboty budowlane przy rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wykonywane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W następstwie rozpoznania zażaleń PWINB uchylał te postanowienia w całości i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

We wrześniu 2022 r. wpłynęła do PWINB skarga S.J. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB.

22 grudnia 2022 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o przekazanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem materiałów geodezyjnych, na podstawie których można będzie stwierdzić, jak zmieniały się parametry obiektu z upływem czasu. Po otrzymaniu materiałów, zawiadomieniem z 1 lutego 2023 r., stosownie do treści art. 10 k.p.a., poinformowano strony przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Skarżąca skorzystała z tego prawa i po całodniowym przeglądaniu akt sprawy złożyła wniosek o skopiowanie i przekazanie jej większości dokumentów dwutomowych już wtedy akt sprawy. Postanowieniem z 9 marca 2023 r. odmówiono wykonania i przekazania kopii dokumentów sprawy. Postanowienie to utrzymane zostało w mocy postanowieniem organu II instancji z 11 maja 2023 r.

Decyzją z 1 marca 2023 r. nakazano J.T. doprowadzić budynek mieszkalny do stanu poprzedniego, tj. dokonać rozbiórki części budynku wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i pozostawienie tej części, która po rozbiórce części północnej posiadała wymiary 6,03 x 11,64 m - w terminie do 31 grudnia 2023 r. Odwołanie od decyzji złożyli J.T. i S.J. PWINB postanowieniem z 26 maja 2023 r. nr OA.7721.17.2.2023 zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne i jednocześnie wezwał J.T. (inwestora) do wystąpienia do miejscowego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, poprzez uzyskanie od właściciela działki nr [...] zezwolenia na dysponowanie działką na cele budowlane w części obejmującej służebność przejazdu, przechodu i przegonu w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. Postanowienie to uchylone zostało przez GINB w wyniku odwołania S.J. Akta sprawy do tej pory nie wróciły do PINB.

Ponownie złożone przez S.J. pismem z 18 listopada 2023 r. ponaglenie na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB zostało postanowieniem PWINB z 5 grudnia 2023 r. uznane za nieuzasadnione. Ustosunkowując się do zarzutów S.J. PINB wyjaśnił, że to nie organy nadzoru budowlanego swoimi decyzjami doprowadziły do zabudowy działki i utrudnienia dojazdu, ale ich wykonanie przez inwestora samowolnie bez wiedzy organu. Dokumenty dotyczące budynku J.T. są szczątkowe i to z powodu braku projektu i pozwolenia na budowę organ powiatowy wstrzymuje inwestorowi budowę. Skarżąca nie współpracuje z organem nadzoru budowlanego, ponieważ nie powołała świadków w celu zgromadzenia materiału dowodowego. Pomimo tego, że od złożenia wniosku o usunięcie budynku z działki J.T. upłynęło sporo czasu, skarżąca zdaje się nie przyjmować do wiadomości, że roboty wykonane zostały samowolnie i nikt na to inwestorowi nie pozwolił, na co wskazywano w pismach do niej kierowanych. Ponadto, w ocenie organu, skarżąca w kolejnych skargach formułuje oszczerstwa, pomówienia, manipuluje i zastrasza prokuratorem urzędników, aby osiągnąć cel w postaci korzystnego dla niej rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego.

Stefania Jawor nie była od początku stroną postępowania, ponieważ w księdze wieczystej brak było zapisu, że posiada prawo służebności do przejazdu i przechodu przez działkę J.T. Po ustaleniu tej okoliczności została niezwłocznie uznana za stronę postępowania. Niezawiadomienie o terminie kontroli wynikało z faktu, że nie była wtedy stroną postępowania. W ocenie organu, skarżąca niesłusznie oskarża pracowników nadzoru budowlanego oraz manipuluje faktami, zmienia kolejność zdarzeń, nie przyjmuje do wiadomości informacji po to, aby osiągnąć swój cel, tj. rozbiórkę całego budynku. W efekcie czynności kontrolnych w których udział brał jedynie inwestor - wiedza na temat historii budynku i czasu jego budowy pochodziła od niego. Inwestor pomylił się o ok. 5 lat w kwestii daty budowy budynku i błędna data wpisana została do protokołu. Budowa budynku w jego pierwotnej formie miała miejsce ok. 70 lat temu. Zarzuty popełnienia przestępstwa z art. 233 kodeksu karnego są zatem niezasadne.

Ustalenie podczas oględzin, że ta część budynku była drewniana, a tylko ganek był murowany skutkowało uwzględnieniem tej okoliczności oraz daty wybudowania budynku w dokumentach i w uzasadnieniu postanowienia. Zawarta w sentencji postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych informacja, że inwestor może złożyć wniosek o legalizację wykonanej samowolnie rozbudowy jest oczywiście zapisem wynikającym wprost z przepisów prawa i organ ma obowiązek zapis ten umieścić w sentencji postanowienia, jeżeli postanowienie o wstrzymaniu robót wydane jest na podstawie art. 48 P.b.

W okresie od wszczęcia postępowania skarżąca tylko dwukrotnie zapoznawała się z aktami sprawy. Żadnej stronie nie utrudniano skorzystania z tego prawa, w tym również S.J. Zawiadomienie Prokuratury Okręgowej w Rzeszowie z 11 grudnia 2022 r. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa nie miało wpływu na zawiadomienie skarżącej przez PINB o możliwości zapoznania się z dokumentacją na podstawie art. 10 k.p.a. przed wydaniem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie (zażalenie, odwołanie lub ponaglenie), jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie – art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został spełniony. Pismem z 18 listopada 2023 r. (data wpływu do organu – 23 listopada 2023 r.) S.J. wystąpiła bowiem do PINB z ponagleniem na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w sprawie o sygn. PINB.5160.2.1.2021. Tym samym zachowane zostały formalne wymogi wniesienia skargi. Postanowieniem z 5 grudnia 2023 r. nr OA.756.6.2023 PWINB uznał ponaglenie za nieuzasadnione.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności i przewlekłości PINB w sprawie dotyczącej nielegalnej budowy przez J.T. budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w S.

Bezczynność i przewlekłość nie zostały zdefiniowane w przepisach P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu, w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, CBOSA). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. II OSK 349/18).

W konkretnym przypadku mogą wystąpić obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r. II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności lub zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Mając na uwadze przebieg postępowania w sprawie, z uwzględnieniem podejmowanych przez ten PINB czynności aż do momentu wniesienia skargi (wynikają one z akt sprawy oraz zostały szczegółowo opisane w odpowiedzi na skargę, przez co Sąd za zbędne uznaje ich ponowne powoływanie), Sąd nie dopatrzył się przesłanek świadczących o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez ten organ.

Analiza tych czynności prowadzi do wniosku, że organ ten – mimo niewątpliwej rozciągłości czasowej postępowania (postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z 23 lipca 2020 r.) – podejmował w sprawie właściwe czynności procesowe, działał w sposób ciągły i systematyczny, zarówno z własnej inicjatywy jak i na wniosek skarżącej, nie dopuszczając się nieuzasadnionych przerw.

Podkreślenia wymaga, że zdecydowana większość czynności podejmowanych w sprawie stanowiła konsekwencję wnoszonych przez skarżącą środków odwoławczych od rozstrzygnięć organu I instancji, ale wynikała także z wniosków składanych przez nią samą (zwrócenia uwagi wymaga, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy w opisanym wyżej przedmiocie stanowiła przedmiot odrębnej skargi wniesionej przez skarżącą do tut. Sądu, objętej sygn. akt II SAB/Rz 91/23).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga na bezczynność organu odwoławczego jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.