Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 362/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Orzeczono o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne
Orzeczono o zwrocie wydatków za zastępstwo prawne
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 5 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2017 poz 180
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1a ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1445
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 pkt 7 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1234
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t.j.
article: art. 5 ust. 3-4
journal: Dz.U. 2002 nr 169 poz 1386
law: Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 250
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 stycznia 2019 r. znak: SKO.DM-81/4597/146/2018 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata J. K. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym VAT w kwocie 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 115 (sto piętnaście) złotych tytułem zwrotu poniesionych wydatków.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22 stycznia 2019 r., znak: SKO.DM-81/4597/146/2018, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Końskie decyzję z 4 grudnia 2018 r., znak: D.5410.I.97.2018, odmawiającą przyznania M. S. dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Podstawę prawną rozpoznania wniosku M. S. z 30 listopada 2018 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 180 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Jak wynika z akt sprawy, powierzchnia użytkowa lokalu wnioskodawczyni przekracza powierzchnię normatywną. Strona zamieszkuje wraz z dwójką dzieci w lokalu mieszkalnym, którego powierzchnia użytkowa wynosi 58,70 m², a zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa na trzy osoby wynosi 45 m². Stosownie do art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy dopuszczalna granica nieprzekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej, przy której przysługuje dodatek mieszkaniowej wynosi 30%, zatem dla trzyosobowego gospodarstwa domowego wynosi 58,50 m². W przypadku strony, powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30%.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy, który dopuszcza przyznanie dodatku mieszkaniowego w sytuacji przekroczenia powierzchni normatywnej do 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%. Warunek ten nie jest w niniejszej sprawie spełniony, gdyż powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 47,87 m², a zatem przekracza 60% powierzchni całego lokalu.

Dalej Kolegium wskazało, że w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Końskich z 5 czerwca 2018 r. o stopniu niepełnosprawności Ł. S. - syna wnioskodawczyni, w pkt 10 nie wskazano, aby niepełnosprawny wymagał prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Samo dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nie skutkuje automatycznie powiększeniem powierzchni normatywnej lokalu. Brak tego wskazania w orzeczeniu powoduje, że nie może znaleźć zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Kolegium podniosło, że o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.).

W skardze do tut. Sądu M. S. nie zgodziła się ze stanowiskiem, że dodatek mieszkaniowy jej nie przysługuje ze względu na powierzchnię zajmowanego mieszkania. Zdaniem skarżącej, powierzchnia jej lokalu mieszkalnego, która wynosi 58,70 m² nieznacznie przekracza powierzchnię 58,50 m² przewidzianą w ustawie, a tak niewielka różnica powinna skutkować przyznaniem jej wnioskowanego dodatku. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła swoją sytuację życiową i finansową, podając wysokość kosztów utrzymania rodziny oraz podnosząc, że jest matką samotnie wychowującą trójkę dzieci, z których dwoje jest w wieku szkolnym, a najstarszy syn studiuje w innym mieście. Wskazała, że dzieci utrzymują się z renty rodzinnej, a sama nie ma żadnych źródeł dochodów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 20 września 2019 r., sygn. II SA/Ke 139/19, tut. Sąd oddalił skargę M. S . W uzasadnieniu wskazał m.in., że stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% (pkt 1) albo 50% (pkt 2) pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Literalne brzmienie art. 5 ust. 1 ustawy, że "normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie może przekraczać" wskazuje, że norma ta ma charakter kategoryczny, a rozstrzygnięcie organu administracyjnego w zakresie dodatku mieszkaniowego nie ma charakteru uznaniowego. Skarżąca posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o łącznej powierzchni 58,70 m², w którym zamieszkuje wraz z dwójką dzieci. Zgodnie z potwierdzoną przez K. Spółdzielnię Mieszkaniową informacją, zawartą we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (k. 2 akt adm.), łączna powierzchnia pokoi i kuchni tego lokalu wynosi 47,87 m².

Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 5 ust. 5 ustawy. Dopuszczalna granica nieprzekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej przewidziana w pkt 1 tego przepisu wynosi 30%, zatem dla trzyosobowego gospodarstwa domowego to maksymalnie 58,50 m², a powierzchnia lokalu mieszkalnego skarżącej wynosi 58,70 m² i przekracza powierzchnię normatywną o 0,20 m². W sprawie nie mógł również znaleźć zastosowania przepis art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy, który dopuszcza przyznanie dodatku mieszkaniowego w sytuacji przekroczenia powierzchni normatywnej do 50%, niemniej jednak w sytuacji gdy udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej całego lokalu nie przekracza 60%. Ustalona w rozpoznawanej sprawie łączna powierzchnia pokoi i kuchni lokalu mieszkalnego skarżącej wynosi 47,87 m², a zatem przekracza 60% powierzchni użytkowej całego lokalu mieszkalnego. Trafnie Kolegium wskazało, że w sprawie nie miał zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W zdaniu drugim tego przepisu wyraźnie bowiem wskazano, że o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Tymczasem, w pkt 10 wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Końskich orzeczenia z 5 czerwca 2018 r. o stopniu niepełnosprawności syna skarżącej brak jest wskazania, aby niepełnosprawny wymagał prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.

Sąd podkreślił, że organy właściwe w zakresie dodatków mieszkaniowych nie są uprawnione do weryfikacji wiążących je orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Jedynie ubocznie, wskazał, że w swoim pierwotnym brzmieniu art. 5 ust. 3 ustawy nie określał rodzaju dokumentu, poświadczającego uprawnienie do dodatkowej powierzchni. Jednakże z dniem 23 listopada 2004 r. przepis ten został zmieniony i obowiązuje od tego czasu w wersji wyżej przytoczonej.

W dniu 4 grudnia 2019 r. M. S. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Dołączyła do niej pismo z K. Spółdzielni Mieszkaniowej z 18 marca 2019 r., w którym Prezes Zarządu, odpowiadając na pismo skarżącej z 12 marca 2019 r. informuje, że powierzchnia użytkowa jej mieszkania nr [...] przy ul. P. [...] wynosi 58,70 m² i jest zgodna z dokumentacją, tj. projektem technicznym budynku i wydanym zezwoleniem na budowę, wyliczona została w stanie surowym bez wypraw tynkarskich.

Wyrokiem z 2 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 2282/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie doszło do nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. pozbawienia możliwości udziału strony w istotnej części postępowania na skutek wadliwego działania sądu. W niniejszej sprawie pełnomocnik z urzędu wyznaczony dla skarżącej złożył wniosek o odroczenie terminu rozprawy wyznaczonej na 21 sierpnia 2019 r., załączając zaświadczenie lekarskie o chorobie i wskazując, że nie ma możliwości wyznaczenia substytuta. Sąd pierwszej instancji uwzględnił powyższy wniosek i odroczył rozprawę na 11 września 2019 r. Na terminie rozprawy w tym dniu nie stawił się nikt. Sąd dysponował zwrotnym poświadczeniem odbioru zawiadomienia organu oraz wydrukiem Poczty Polskiej ze śledzenia przesyłki doręczanej pełnomocnikowi z urzędu, z którego wynikało, że przesyłka zawierająca zawiadomienie została po raz pierwszy awizowana 26 sierpnia 2019 r., a powtórnie 3 września 2019 r. Sąd pierwszej instancji zamknął 11 września 2019 r. rozprawę i odroczył ogłoszenie wyroku na 20 września 2019 r., do czego rzeczywiście doszło. W dniu ogłoszenia wyroku Sąd pierwszej instancji dysponował ZPO od pełnomocnika z urzędu, z którego wynikało, że odebrał on przesyłkę zawiadamiającą go o terminie rozprawy 11 września 2019 r.

W ocenie NSA dwukrotna awizacja przesyłki pozwalała stwierdzić, że skutek doręczenia przesyłki w trybie doręczenia zastępczego (art. 73 p.p.s.a.) nastąpił 10 września 2019 r., a więc na jeden dzień przed terminem rozprawy. Wydanie 11 września 2019 r. przesyłki pełnomocnikowi skarżącej nie ma znaczenia dla prawnego skutku doręczenia przesyłki, który nastąpił w dniu 10 września 2019 r. Pomimo fikcji doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy na jeden dzień przed rozprawą, tego rodzaju okoliczność nie spełnia dyspozycji art. 91 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie na następne posiedzenie. Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni. Zdaniem NSA w niniejszej sprawie wystąpiła nieprawidłowość zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o terminie rozprawy, co prowadziło też do uchybienia art. 109 p.p.s.a., z którego wynika, że rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ponownie rozpoznając sprawę stwierdzić należy, że skarga M. S. zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Ustawodawca uzależnił przyznanie dodatku mieszkaniowego od łącznego spełnienia następujących warunków: istnienia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 2 ustawy), wysokości miesięcznego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3), wymogu zajmowania lokalu mieszkalnego o nie większej niż określonej przez ustawodawcę powierzchni użytkowej, ustalonej w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego (art. 5). Kryteria te mają charakter kumulatywny, co oznacza, że wszystkie one muszą wystąpić łącznie i niespełnienie chociażby jednego z nich wyklucza przyznanie dodatku mieszkaniowego (por. wyrok NSA z 27 marca 2014 r., sygn. I OSK 1449/13; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

Organ ustalił, że lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącą nie spełnia wyznaczonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy warunku dotyczącego powierzchni, zgodnie z którym normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 45 m² - dla 3 osób. Stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy, normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W myśl art. 5 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy jednak przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% (pkt 1) albo 50% (pkt 2) pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%.

Z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynika, że powierzchnia użytkowa lokalu skarżącej, w którym zamieszkuje wraz z dwójką dzieci, wynosi 58,70 m². Informację w tym zakresie potwierdziła na wniosku K. Spółdzielnia Mieszkaniowa. Łączna powierzchnia pokoi i kuchni tego lokalu wynosi 47,87 m². Dopuszczalna granica nieprzekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej przewidziana w art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy wynosi 30%, zatem dla trzyosobowego gospodarstwa domowego to maksymalnie 58,50 m². Zdaniem organu, z uwagi na przekroczenie powierzchni normatywnej o 0,20 m², dodatek mieszkaniowy w niniejszej sprawie nie przysługuje.

W ocenie Sądu stwierdzenie przekroczenia powierzchni normatywnej było w rozpoznawanej sprawie przedwczesne. Przepis art. 7 k.p.a. wprowadza zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (por. E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że przekroczenie powierzchni normatywnej wynosi 0,20 m². Tak nieznaczne przekroczenie wymagało od organu, w świetle przywołanych wyżej regulacji, szczególnie wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z ustaleniem powierzchni użytkowej lokalu zajmowanego przez skarżącą, które to ustalenie warunkuje możliwość otrzymania dodatku mieszkaniowego. Ustawodawca nałożył bowiem na organ rozpoznający wniosek o przyznanie dodatku mieszkalnego, obowiązek ustalenia powierzchni użytkowej lokalu zajmowanego przez wnioskodawcę. W ocenie Sądu przyjęcie przez organ w niniejszej sprawie powierzchni użytkowej lokalu wynoszącej 58,70 m² w świetle dołączonej do skargi kasacyjnej informacji K. Spółdzielni Mieszkaniowej (k.84 akt sąd.) budzi wątpliwości.

Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie zawiera definicji pojęcia "powierzchnia użytkowa". Inne akty prawne formułują na swoje potrzeby różne definicje powierzchni użytkowej. I tak np. zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1445 ze zm.), powierzchnia użytkowa budynku lub jego części to powierzchnia mierzona po wewnętrznej długości ścian na wszystkich kondygnacjach, z wyjątkiem powierzchni klatek schodowych oraz szybów dźwigowych; za kondygnację uważa się również garaże podziemne, piwnice, sutereny i poddasza użytkowe. Z kolei stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.), przez powierzchnię użytkową lokalu rozumie się powierzchnię wszystkich pomieszczeń znajdujących się w lokalu, a w szczególności pokoi, kuchni, spiżarni, przedpokoi, alków, holi, korytarzy, łazienek oraz innych pomieszczeń służących mieszkalnym i gospodarczym potrzebom lokatora, bez względu na ich przeznaczenie i sposób używania; za powierzchnię użytkową lokalu nie uważa się powierzchni balkonów, tarasów i loggii, antresoli, szaf i schowków w ścianach, pralni, suszarni, wózkowni, strychów, piwnic i komórek przeznaczonych do przechowywania opału. Stosownie zaś do art. 2 ust. 2 tej ustawy, obmiaru powierzchni użytkowej lokalu, o której mowa w ust. 1 pkt 7, dokonuje się w świetle wyprawionych ścian. Powierzchnię pomieszczeń lub ich części o wysokości w świetle równej lub większej od 2,20 m należy zaliczać do obliczeń w 100%, o wysokości równej lub większej od 1,40 m, lecz mniejszej od 2,20 m - w 50%, o wysokości mniejszej od 1,40 m pomija się całkowicie. Pozostałe zasady obliczania powierzchni należy przyjmować zgodnie z Polską Normą odpowiednią do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie.

Według Normy Polskiej PN-70/B-02365 "Powierzchnia budynków. Podział, określanie i zasady obmiaru", obowiązującej do 1999 r., obmiar powierzchni użytkowej wykonuje się na poziomie 1 m nad podłogą i w stanie surowym (tzn. bez tynków i okładzin). Norma ta została wycofana przez Polski Komitet Normalizacyjny ze zbioru norm po ustanowieniu normy PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych." Według tej normy obmiar wykonuje się na poziomie podłogi i w stanie całkowicie wykończonym, czyli razem z tynkami i okładzinami.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1483), stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim. Powyższe oznacza, że Polskie Normy same w sobie nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej. Wyraźne odesłanie do Polskich Norm zawiera przywołany art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), jednak w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie powołano Polskiej Normy, dlatego nie ma przesłanek aby w tej sprawie orzekać w oparciu o tę Normę.

Biorąc jednak pod uwagę powyższe regulacje, dokonując wykładni pojęcia "powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego" na gruncie art.5 ust.4 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stwierdzić trzeba, że chodzi tu tylko o taką powierzchnię, którą można wykorzystywać zgodnie z normalnym sposobem korzystania z lokalu mieszkalnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należało, że organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego. Określając powierzchnię użytkową lokalu zajmowanego przez skarżącą poprzestały bowiem jedynie na informacji zawartej we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, potwierdzonej przez Spółdzielnię. W ocenie Sądu, przekroczenie powierzchni normatywnej o zaledwie 0,20 m² powinno skłonić organ do podjęcia dodatkowych czynności celem ustalenia, że przyjęta powierzchnia użytkowa rzeczywiście stanowi powierzchnię, którą można wykorzystywać zgodnie z normalnym sposobem korzystania z lokalu mieszkalnego. Kluczowa mogła się tu okazać właśnie kwestia tynków, czego organy w ogóle nie rozważyły. Z dołączonego do skargi kasacyjnej pisma Spółdzielni wynika, że powierzchnia użytkowa mieszkania skarżącej, tj. 58,70 m², wyliczona została w stanie surowym bez wypraw tynkarskich. Organ nie znał tego pisma, tym niemniej i bez niego powinien podjąć działania w celu ustalenia, jaka jest rzeczywista powierzchnia użytkowa przedmiotowego lokalu.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił obie decyzje, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącej i zwrocie poniesionych przez niego wydatków Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 18 ze zm.), ustalając wysokość wynagrodzenia na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 2 tego rozporządzenia.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. Przede wszystkim przeprowadzi wnikliwe postępowanie dowodowe w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego skarżącej. Dopiero poczynienie prawidłowych ustaleń w tym zakresie pozwoli na prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W razie trudności w samodzielnym ustaleniu powierzchni użytkowej lokalu, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 84 § 1 k.p.a., tj. powołania biegłego celem jednoznacznego ustalenia powierzchni użytkowej mieszkania skarżącej.