Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1526/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 69 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 136 i 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 890/20, w sprawie ze skargi J. C., na decyzję Wojewody Pomorskiego, z dnia 8 października 2020 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, , uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 października 2020 r. nr [...],, zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz J. C. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, sądowego.,


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 890/20, oddalił skargę J. C. (dalej: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej: "Wojewoda") z 8 października 2020 r., nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z 2 stycznia 2020 r., nr [...] i umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z 11 maja 1967 r. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako parcela nr [...] stanowiącą własność J. D., z przeznaczeniem pod budowę ulicy.

Wojewoda Gdański decyzją z 23 kwietnia 1991 r. m.in. stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miasta [...] własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...]., k.m. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Nieważność tego rozstrzygnięcia stwierdził Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 9 kwietnia 2018 r. Organ ten ustalił, że działka oznaczona numerem [...] w dniu komunalizacji stanowiła w części fragment ulicy [...], będącej drogą wojewódzką, a w części fragment chodnika – drogi publicznej ul. [...], będącej drogą krajową nr [...]. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarząd nad drogami wojewódzkimi i krajowymi w dniu 27 maja 1990 r. należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Mając zatem na uwadze fakt, że działka nr [...] w dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej: "ustawa") stanowiła część ulicy zaliczanej do kategorii dróg wojewódzkich, a w części ulicy drogi krajowej nr [...], nie podlegała ona komunalizacji.

Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] rozpoznając wniosek M. W., G. C., W. K., K. K., A. K. i J. C., spadkobierców J. D., decyzją z dnia 2 czerwca 1995 r. odmówił zwrotu nieruchomości, ponieważ cel wywłaszczenia został zrealizowany. Decyzja ta została przez Wojewodę Gdańskiego utrzymana w mocy decyzją z dnia 21 listopada 1995 r.

G. C., J. C. i M. W. pismem z 15 listopada 1999 r. ponownie wystąpili do Urzędu Miasta [...] o zwrot działki nr [...], a Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej uznawszy, że sprawa ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia 21 listopada 1995 r., decyzją z dnia 10 kwietnia 2000 r. umorzył postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości. Decyzja ta została 10 stycznia 2002 r. przez Wojewodę Pomorskiego uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody nietrafne było założenie organu pierwszej instancji o tożsamości sprawy, ponieważ przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości uległy zasadniczej zmianie w związku z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie której zażądano zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zawierała odpowiednika art. 137 ustawy o gospodarce gruntami, definiującego zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewoda Pomorski postanowieniem z 22 lipca 2004 r. wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy i wyznaczył Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej do jej rozpatrzenia.

Wniosek o zwrot działki nr [...] złożyli pismem z 10 marca 2005 r. również W. Ł., K. Ł. i A. Ł.

Rozpoznając w kolejnych latach ww. wnioski Prezydent Miasta [...] decyzjami z 29 lipca 2009 r. i 20 kwietnia 2010 r. zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] a decyzją z dnia 20 kwietnia 2010 r. orzekł o zwrocie działki nr [...] z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia i odmówił zwrotu działki nr [...] leżącej w pasie drogowym.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 24 czerwca 2010 r. uchylił powyższą decyzję w całości.

Następnie, w związku ze śmiercią G. C. 1 września 2010 r., Prezydent Miasta [...] ustalił, że spadek po niej nabyli M. W., J. C. i B. C., który pismem z 26 września 2013 r. wystąpił o zwrot działki nr [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z 18 maja 2015 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] z budową ścieżki rowerowej oraz budową i przebudową infrastruktury technicznej drogi m.in. na działce nr [...]. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne 7 lipca 2015 r.

Na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta [...] w 2015 r., działka nr [...] zmieniła numer na [...], obręb nr [...].

Prezydent Miasta [...] pismem z 6 sierpnia 2018 r. zawiadomił strony, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy i przekazał ją Prezydentowi Miasta [...] jako organowi właściwemu a to w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej i właściciela nieruchomości.

Prezydent Miasta [...] decyzją z 2 stycznia 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: "k.p.a."), odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] o pow. 203 m2 obręb [...], KW nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa. Organ I instancji wskazał, że nieruchomość została wywłaszczona pod drogę i cel ten został zrealizowany – na działce od wielu lat znajdują się elementy infrastruktury drogowej takie jak chodnik, słup trakcji trolejbusowej, sieci teletechniczne i energetyczne oraz pas zieleni, a po przebudowie ul. [...] z 2015 r. pojawił się nowy element infrastruktury drogowej w postaci ścieżki rowerowej. Wszystkie wymienione elementy tworzą pojęcie "drogi". Także aktualny stan prawny i geodezyjny działki nr [...] pozwala stwierdzić, że nieruchomość spełnia funkcje drogowe. Nieruchomość, choć obecnie nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1988 – 2003, pełniła funkcję ulicy głównej. Natomiast zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów z dnia 18 grudnia 2018 r., działka nr [...] posiada symbol "dr – droga".

Organ I instancji podkreślił, że choć realizacja celu wywłaszczenia powoduje wygaśnięcie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to i tak zagospodarowanie nieruchomości wywłaszczonej pod drogę i nadanie jej statusu drogi publicznej stanowiłoby samodzielną negatywną przesłankę jej zwrotu. Dla działki nr [...] (poprzednio [...]) procedura związana z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych rozpoczęła się pismem z 19 marca 2015 r., a w decyzji z 18 maja 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ wskazał m.in. działkę [...] jako niezbędną na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Rozbudowa ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z budową ścieżki rowerowej oraz budową i przebudową infrastruktury technicznej drogi. Ta okoliczność również stanowiłaby samodzielną negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości.

Prezydent Miasta [...] ocenił, że cel wywłaszczenia określony jako rozbudowa ulicy został zrealizowany w latach 1967 – 1973, a zatem przed wprowadzeniem do obrotu prawnego terminów z art. 137 u.g.n. Ponadto, nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mogą być przedmiotem obrotu, zaś drogi publiczne mogą stanowić wyłącznie własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co dodatkowo wyklucza możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób fizycznych.

Po rozpatrzeniu odwołania M. W., Wojewoda Pomorski decyzją z 8 października 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z 2 stycznia 2020 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zauważył, że o odmowie zwrotu działki nr [...] (obecnie nr [...]) orzeczono już w ostatecznej decyzji Wojewody Gdańskiego z 21 listopada 1995 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 2 czerwca 1995 r. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Rozstrzygnięcie to wprawdzie zostało następnie uchylone przez Wojewodę Gdańskiego decyzją z 10 stycznia 2002 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, to Wojewoda rozpoznając sprawę aktualnie, z opinią stojącą u podstawy własnego rozstrzygnięcia z 10 stycznia 2002 r. się nie zgadza.

Zdaniem Wojewody w sprawie od początku zachodziła tożsamość, to znaczy dotyczy ona tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Inaczej, niż w decyzji z 10 stycznia 2002 r. Wojewoda uznał, że roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) i w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie są roszczeniami różnymi. Wszystkie istotne elementy konstrukcyjne tych roszczeń są bowiem identyczne, w szczególności identyczna jest w obu tych przepisach podstawa materialnoprawna, a mianowicie zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że w związku z wejściem w życie u.g.n. rozstrzygnięta już kwestia zwrotu przedmiotowej działki przekształca się w nową sprawę administracyjną umożliwiającą wydanie nowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Wydanie ponowne decyzji w sprawie zwrotu działki nr [...] (poprzednio nr [...]) oznaczałoby, że byłaby ona obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Reasumując Wojewoda uznał, że niniejsze postępowanie było od samego początku bezprzedmiotowe, bowiem sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody Gdańskiego z 21 listopada 1995 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 2 czerwca 1995 r. o odmowie zwrotu nieruchomości. W związku z tym postępowanie należało umorzyć.

Na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego z 8 października 2020 r. J. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, która wskazanym na wstępie wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r. została oddalona.

Sąd I instancji wskazał, że wątpliwości nie budzi tożsamość podmiotów występujących w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 2 czerwca 1995 r. – spadkobiercy byłej właścicielki działki, jak również zachowana została tożsamość organu posiadającego kompetencję orzeczniczą w sprawie. Wprawdzie bowiem decyzja z 2 czerwca 1995 r. została wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], jednakże aktualnie, na skutek reorganizacji organów administracji, kompetencje w zakresie orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości posiada m.in. Prezydent Miasta [...]. Także przedmiot obu spraw jest tożsamy, albowiem dotyczą one żądania zwrotu wywłaszczonej działki nr [...] (aktualnie nr [...]). Kwestią sporną jest natomiast tożsamość stanu prawnego stanowiącego podstawę zgłoszenia roszczenia zwrotowego. Mianowicie, uprzednie żądanie zostało zgłoszone na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast aktualnie rozpoznawany wniosek został oparty o art. 136 ust. 3 u.g.n. Zdaniem jednak Sądu I instancji, trafnie wywiódł Wojewoda, że mimo oparcia porównywanych żądań na podstawie innych regulacji, zmiana ta nie wpływa na zmianę przedmiotu spraw i nie świadczy o braku ich tożsamości, gdyż mimo wprowadzenia nowej podstawy prawnej żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, norma prawna wyprowadzana z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i z art. 136 ust. 3 u.g.n. jest taka sama.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku cel wywłaszczenia został zrealizowany już w latach 1967-1973, zatem rozpoznając aktualnie wniosek o zwrot działki nr [...] (obecnie nr [...]), organy nie badały wskazanych w art. 137 u.g.n terminów. W konsekwencji, dla możliwości zwrotu przedmiotowej działki istotna jest wyłącznie przesłanka jej zbędności na cel wywłaszczenia. Nie ulega zaś wątpliwości, że w tym zakresie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 136 ust. 3 u.g.n. są tożsame, a więc również stan prawny kształtujący tożsamość sprawy administracyjnej zakończonej decyzją z 2 czerwca 1995 r. i sprawy zainicjowanej wnioskiem o zwrot z 15 listopada 1999 r. nie uległ zmianie. Res iudicata uprzednio wydanej decyzji zostałaby natomiast przełamana dopiero, gdyby zmiana stanu prawnego kształtowała odmiennie niż dotychczas uprawnienia i obowiązki, o których organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej, zaś w rozważanym wypadku te prawa i obowiązki są ukształtowane tak samo, w niezmienionym stanie faktycznym.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu I instancji, żądanie wnioskodawców nie mogło zostać rozpoznane pozytywnie, a to ze względu na okoliczności związane z drogowym charakterem przedmiotowej działki Okoliczność, że przedmiotowa działka stanowi drogę i pozostaje własnością Województwa niewątpliwie mogła stanowić samodzielną przesłankę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył J. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.")., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art 136 ust. 3 u.g.n. i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w postaci błędnego uznania, że roszczenia o zwrot nieruchomości uregulowane w wyżej wymienionych przepisach są identyczne oraz błędne uznanie, że nie ma podstaw w przedmiotowej sprawie do przyjęcia, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozstrzygnięta na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości kwestia zwrotu określonej nieruchomości przekształca się w nową sprawę administracyjną, co w konsekwencji uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku J. C. o zwrot nieruchomości na podstawie u.g.n., z uwagi na okoliczność, że doszłoby ponownie do konkretyzacji normy prawnej, która już raz została w stosunku do niego i w odniesieniu do tej samej nieruchomości skonkretyzowana ostateczną decyzją.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu zasady swobody oceny dowodów poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie stan prawny był tożsamy ze stanem prawnym sprawy o zwrot nieruchomości wszczętej przez skarżącego uprzednio, zakończonym ostateczną decyzją administracyjną;

2) art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym uznaniu przez Sąd I instancji, że zachodziły przesłanki do wydania decyzji przez Wojewodę Pomorskiego o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i orzeczeniu o umorzeniu postępowania przed organem I instancji w związku z bezprzedmiotowością postępowania na skutek wadliwego uznania, że w przedmiotowej sprawie zachodzi stan rzeczy osądzonej;

3) art. 145 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym uznaniu przez Sąd, iż merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącego J. C. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych;

4) art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi skarżącego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do nieuwzględnienia skargi wniesionej przez skarżącego;

5) art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na oddaleniu skargi w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przez co w konsekwencji skarżący został pozbawiony prawa do ochrony prawnej własności nieruchomości;

6) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 8 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w przedmiocie umorzenia w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy Wojewoda Gdański decyzją z 10 stycznia 2002 r. stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość spraw, a przez to stan powagi rzeczy osądzonej, przez co w konsekwencji skarżący został pozbawiony pewności prawa w swojej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże część zarzutów procesowych pozostaje w ścisłym związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość stanu prawnego stanowiącego podstawę roszczenia zwrotowego zgłoszonego 15 listopada 1999 r. ze sprawą rozstrzygniętą decyzją administracyjną z 2 czerwca 1995 r. Jego zdaniem roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w art. 136 ust. 3 u.g.n nie są identyczne i nie zachodzi res iudicata.

Istota niniejszej sprawy sprowadza zatem się do oceny, czy zmiana stanu prawnego wywołana wejściem w życie art. 136 ust.3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spowodowała, że rozpatrywana obecnie sprawa o zwrot nieruchomości stała się sprawą nową.

Sąd I instancji akceptując stanowisko organu odwoławczego uznał, że skoro Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] rozpoznając wniosek spadkobierców właścicielki wywłaszczonej nieruchomości, decyzją z dnia 2 czerwca 1995 r. odmówił zwrotu nieruchomości, a decyzja ta została przez Wojewodę Gdańskiego utrzymana w mocy decyzją z dnia 21 listopada 1995 r., to nie można w przedmiocie wniosku złożonego pod rządem zmienionych przepisów, z uwagi na res iudicata, ponownie orzekać w sprawie tej samej nieruchomości przy zachowaniu tożsamości podmiotowej i tożsamości przedmiotu. Według Sądu Wojewódzkiego norma prawna wyprowadzana z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i z art. 136 ust. 3 u.g.n. jest taka sama.

Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego, jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Najwyższy w wyroku z 26 lipca 2001 r. sygn. III RN 116/00, publ. OSNP 2001/22/656, rozpoznając rewizję nadzwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że: "Nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.; obecnie jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie (art. 69 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)."

Ta linia orzecznicza znalazła także akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1277/09 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, że wprowadzenie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie miało znaczenia przy ocenie konstrukcji roszczeń obowiązujących na gruncie obu ustaw. Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że W poprzednim stanie prawnym kwestię zwrotu nieruchomości regulował jeden tylko artykuł składający się z czterech ustępów tj. art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991, Nr . 69 poz. 127), który w ust. 1 stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aktualnie natomiast problematyka zwrotu regulowana jest przepisami art. 136 – 142 i art. 216 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Najistotniejsze jednak w omawianym przypadku są przepisy art. 136 i 137 w/w ustawy. W art. 136 ust. 3 u.g.n. stwierdzono bowiem, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl natomiast art. 137 ust. 1 cytowanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl natomiast art. 137 ust. 2: Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że art. 69 u.g.g.w.n. pozwalał na zwrot nieruchomości, która wprawdzie została użyta na cel zgodny z wywłaszczeniem, ale - w czasie orzekania o zwrocie – stała się już zbędna na ten cel, podczas gdy art. 137 u. g. n. wskazuje, że zrealizowanie celu w okresie 10 lat wyłącza możliwość uznania nieruchomości za zbędną - w rozumieniu tego przepisu - nawet jeśli później stałaby się ona faktycznie zbędną.

Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny z wyrokach z 5 lutego 2009 r., sygn. I OSK 300/08, z 4 października 2016 r., sygn. I OSK 1316/16; z 27 lutego 2019 r., sygn. I OSK 1035/17. Można zatem stwierdzić, że w świetle ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenie ustawy z 1985r., a przez to utrata mocy przepisu art. 69 ust.1, wprowadzenie w art. 137 u.g.n. kryteriów, których spełnienie warunkuje możliwość stwierdzenia zbędności spowodowało, że wskutek zmiany stanu prawnego od dnia 1 stycznia 1998r. powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego. Nie zachodzi bowiem stan rzeczy osądzonej, gdy żądania o zwrot oparte zostały na różnych podstawach prawnych.

Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Zasadnicza różnica między art. 69 u.g.g.w.n. a art. 136 ust.3 w zw. z art.137 u.g.n. polega bowiem na tym, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami określono w art. 137 ust. 1 u.g.n., jaką nieruchomość uznaje się za zbędą na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Tym samym wprowadzono nowe przesłanki uznania nieruchomości jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji o tożsamości stanu prawnego stanowiącego podstawę zgłoszenia roszczenia zwrotowego. Nie zmienia tego wywód Sądu Wojewódzkiego powołujący się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 ( publ. OTK-A 2014/3/31), bowiem nawet z przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, fragmentu uzasadnienia orzeczenia Trybunału wynika brak tożsamości obu regulacji prawnych i konieczność czynienia ustaleń faktycznych w sprawie co do zbędności nieruchomości i realizacji celu wywłaszczenia.

Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 2 czerwca 1995 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Gdańskiego z 21 listopada 1995 r. zostały wydane na podstawie art.69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.tj.1991, nr 30, poz.127). Natomiast kolejny wniosek o zwrot tej samej nieruchomości został złożony i procedowany podczas obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli w zmienionym stanie prawnym.

Uwzględniając zatem przytoczone wyżej orzecznictwo brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie, co czyni zasadnymi zarzuty naruszenia art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Rozważania Sądu I instancji w uzasadnieniu wyroku dotyczące braku możliwości zwrotu nieruchomości drogowych mogłyby okazać się przydatne przy dokonywaniu kontroli decyzji merytorycznej o odmowie zwrotu nie zaś kontroli decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art.105 § 1 k.p.a., chociaż Naczelny Sąd Administracyjny rozumie tę wypowiedź Sądu, mając na uwadze okoliczności sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.