Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 161/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 110/20 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 listopada 2019 r. nr DZS.WPA-1.4241.135.2019.2.MG w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B. P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 110/20, po rozpoznaniu skargi B. P. (skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (organ) z dnia 20 listopada 2019 r., znak: DZS.WPA-1.4241.135.2019.2.MG, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 18 września 2019 r., znak: O.OL.Z-3.4241.90.2019.2.t, a także orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem w dnia 2 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (w km ok. 73 + 290 strona lewa) do działki nr [...], położonej w miejscowości R., ze względu na planowane rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej na tej działce (skład nawozów).

Decyzją z 18 września 2019 r. organ odmówił skarżącemu wydania wnioskowanego zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z 20 listopada 2019 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z 18 września 2019 r. Organ wskazał, że przedmiotem wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zjazd z drogi krajowej klasy G (droga krajowa główna). Stosownie do przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi krajowe i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Organ ustalił, że działka nr [...] może być skomunikowana drogami lokalnymi wraz z ustanowieniem służebności oraz drogą wewnętrzną z wykorzystaniem układu lokalnego ujętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (za którego realizację, w tym drogi wewnętrznej, odpowiedzialna jest Gmina R.), a zatem, w jego ocenie, zasadne jest zastosowanie przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia poprzez ograniczenie liczby i częstości zjazdów z drogi klasy głównej (G).

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji (WSA/Sąd) uwzględnił skargę. Sąd ten wskazał, że w świetle art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), który stanowił podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji, budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Z przepisu tego wynika, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej podjętej w ramach uznania administracyjnego. Wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, organ kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W ocenie Sądu, zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja wskazująca na skutki lokalizacji wnioskowanego zjazdu publicznego w kontekście zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jest szczegółowa i wystarczająca. Wadliwość objętych skargą decyzji administracyjnych WSA dostrzegł natomiast w odniesieniu do zastosowania przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., z uwagi na wnioski organu co do możliwości obsługi komunikacyjnej działki skarżącego za pomocą układu lokalnego. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że zjazd, którego domaga się skarżący, miałby zostać usytuowany na drodze klasy G. Zgodnie zaś z ww. wskazanym przepisem rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów, m.in. przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. WSA podzielił zawarty w orzecznictwie sadowoadministracyjnym pogląd, że w sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. W niniejszej sprawie, w ocenie WSA, wnioski organu co do możliwości obsługi komunikacyjnej za pomocą układu lokalnego działki skarżącego są co najmniej przedwczesne. W odniesieniu do sugestii organu odnośnie do obsługi komunikacyjnej działki skarżącego poprzez drogę gminną (ul. K.) w połączeniu z możliwością ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach prywatnych stanowiących działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], Sąd zauważył, że przy analizie tej kwestii organy nie wzięły pod uwagę takich istotnych okoliczności sprawy, jak wskazanie skarżącego, że charakter planowanej przez niego działalności gospodarczej (skład nawozów) wiązać się będzie z ruchem samochodów ciężarowych (w tym, zgodnie z oświadczeniem skarżącego - k. 90 - samochodów ciężarowych DCM 40 i 18 ton, samochodów dostawczych DCM do 3,5 tony). Odmawiając skarżącemu pozwolenia na realizację przedmiotowego zjazdu, organy nie uwzględniły okoliczności wynikającej z akt sprawy, tj. obowiązującego na ul. K. zakazu wjazdu samochodów ciężarowych, który nie dotyczy tylko mieszkańców tej ulicy. Proponowane skarżącemu rozwiązanie w zakresie obsługi komunikacyjnej jego działki jest pozorne, w związku z czym nie można uznać, że w zaskarżonych decyzjach wykazano, że wnioskodawca ma zapewniony dojazd do drogi publicznej. Organ powinien ustalić, czy istniejąca droga, a także zjazd z niej, spełniają wymogi techniczne umożliwiające wykorzystanie ich przez pojazdy ciężarowe we wskazanym przez organ zakresie z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa ich używania. Tego rodzaju ustaleń w tej sprawie zabrakło. WSA nie podzielił również przekonania organu w kwestii służebności drogi koniecznej. Skarżący podnosił, że ustanowienie stosownej służebności drogowej w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź użytkownikami działek nr [...], nr [...], nr [...] w trybie umownym nie jest możliwe, gdyż właściciele tych działek sprzeciwiają się takiemu rozwiązaniu. W odniesieniu zaś do możliwości ustanowienia służebności drogowej w drodze sądowej w nowszym, niż przywoływane przez organ orzecznictwie sądowym wskazuje się, zdaniem Sądu I instancji całkowicie zasadnie, że sama konstatacja, iż możliwe jest ustanowienie drogi koniecznej na potrzeby postępowania w sprawie pozwolenia na zjazd z drogi publicznej nie jest wystarczająca, gdyż potrzebna jest ocena, że taka możliwość rzeczywiście istnieje, aby można było uznać, że dojazd jest zapewniony i nie ma konieczności lokalizacji zjazdu. Sąd I instancji uznał także za nieuprawniony wniosek organu, że działka nr [...] może być skomunikowana z drogą krajową nr [...] zgodnie z regulacjami zawartymi w planie miejscowym za pomocą ujętych w tym planie dróg krajowych oraz drogi wewnętrznej ([...] KDW). Na dzień wydawania zaskarżonej decyzji tego rodzaju realna możliwość nie istniała, gdyż – sugerowana jako możliwa do wykorzystania – droga dojazdowa nie istnieje, a akta sprawy obejmują oświadczenie Gminy R. z 2 października 2019 r., że Gmina ta nie planuje w najbliższym czasie wykupienia gruntów prywatnych w celu wykonania drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...]KDW. Okoliczność ta powinna być uwzględniona przez organ przez pryzmat oświadczenia strony o konieczności przeniesienia przez skarżącego do końca 2020 r. miejsca prowadzenia działalności (z lokalu wynajmowanego na teren nieruchomości własnej), jak i treści przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p., który, stanowiąc o możliwości odmowy wydania zezwolenia na zjazd ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych, zezwala na wydanie zgody na lokalizację zjazdu na czas określony. W sytuacji gdy nie ma dojazdu do nieruchomości, a lokalizowanie zjazdu na stałe stanowiłoby zagrożenie dla ruchu, zaś alternatywne rozwiązania nie są jeszcze gotowe, organy powinny rozważać taką właśnie możliwość. Reasumując WSA uznał, że zaskarżona decyzja, choć oparta na właściwych przepisach prawa materialnego, nie została poprzedzona wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, relewantnych z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Wskazane braki w postępowaniu wyjaśniającym świadczą o nierozważaniu przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie zapewniania dojazdu, o czym stanowi § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydanie uchylonej decyzji nie zostało poprzedzone postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy istotne z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych, podczas gdy organ zebrał całokształt materiału dowodowego, następnie na jego podstawie ustalił pełny stan faktyczny sprawy, który ocenił nie przekraczając granic uznania administracyjnego, a tym samym nie naruszył przepisów postępowania, co w konsekwencji prowadziłoby do błędnego zastosowania właściwych w sprawie przepisów materialnoprawnych;

prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 4 u.d.p. w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie zachodzi sytuacja konieczności ograniczenia liczby i częstości zjazdów z drogi tej klasy, przemawiająca za odmową udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w wyniku błędnego uznania, iż postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi klasy G może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania bez naruszenia istoty prawa własności, co w ocenie Sądu nie zostało przez organ prawidłowo wykazane, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika inna możliwość skomunikowania działki skarżącego z drogą krajową nr [...], aniżeli za pośrednictwem bezpośredniego zjazdu publicznego z tej drogi;

prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 4 u.d.p. w związku z § 78 ust. 1 i § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegające na pominięciu przez Sąd okoliczności, iż na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy zaistniały przesłanki skutkujące koniecznością wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, o których mowa w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia;

prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż układ lokalny przewidziany w § 69 Uchwały Nr XXVI/193/17 Rady Gminy R. z dnia 9 października 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości R. nie stanowi innego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, podczas gdy dla uznania, iż działka strony ma zapewniony dostęp do systemu dróg lokalnych, w tym do drogi wewnętrznej oznaczonej w mpzp symbolem [...]KDW wystarczającym jest, iż możliwość taka jest faktycznie przewidziana w mpzp.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2021 r. skarżący kasacyjnie organ zawarł odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 7 grudnia 2020 r., stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy – zgodnie z zasadą tantum devolutum, quantum iudicatum – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do pełnego zakresu rozstrzygnięcia w związku z zaskarżeniem wyroku niższej instancji w całości.

Weryfikacja zasadności postawionych zarzutów jest konieczną podstawą do stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

2. Mając na względzie merytoryczny i funkcjonalny związek postawionych zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego, jak również uwzględniając wskazane w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego podstawy wzruszenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), uzasadnione jest poddanie powyższych zarzutów łącznej i kompleksowej ocenie.

Punktem wyjścia do oceny zasadności ww. zarzutów jest identyfikacja charakteru prawnego podstawy kompetencyjnej do wydania decyzji odmownej w zakresie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Podstawa ta ustanawia kompetencję fakultatywną (uznaniową) właściwego zarządcy drogi, który mając na względzie wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Wybór tego rodzaju podstawy prawnej załatwienia sprawy zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę rodzi jednak określone konsekwencje. Organ administracji drogowej stosujący przepis art. 29 ust. 4 u.d.p. jest zobowiązany przede wszystkim do wskazania dostatecznie określonych i weryfikowalnych oraz odpowiadających warunkom techniczno-budowlanym dotyczącym dróg publicznych okoliczności, które uzasadniają w jego ocenie wydanie decyzji negatywnej. Określone przesłanki negatywne wydania zezwolenia, w tym związane z innymi niż wynikające z warunków techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych wymogami bezpieczeństwa w ruchu drogowym lub wynikające z przepisów ustaw szczególnych (np. z zakresu prawa ochrony zabytków lub prawa ochrony przyrody), podlegają natomiast uwzględnieniu w ramach podstawy ogólnej wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p.).

Oznacza to, że właściwy zarządca drogi powinien oprzeć ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne decyzji negatywnej, o której mowa w art. art. 29 ust. 4 u.d.p., na prawidłowo przeprowadzonej wykładni tych przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, które w okolicznościach konkretnej sprawy stanowią podstawę do oceny, że udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę nie tylko naruszyłoby wymogi wynikające z powyższych warunków technicznych, lecz przede wszystkim mogłoby zagrozić bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego na danym odcinku drogi publicznej. Ustalenia faktyczne i rozważania prawne zarządcy drogi nie mogą mieć w tym zakresie charakteru ogólnego i abstrakcyjnego, ale wymagają każdorazowo powiązania z konkretnymi cechami i właściwościami sytuacji drogowej na danym fragmencie drogi publicznej na tle parametrów planowanego zjazdu, z uwzględnieniem istniejącej organizacji ruchu, aktualnych danych co do jego natężenia i płynności oraz częstotliwości i rodzajowości zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu ruchu w tym obszarze, istniejących elementów infrastruktury drogowej na rozważanym odcinku, ilości i częstotliwości lokalizacji zjazdów już istniejących. Orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, właściwy zarządca drogi uwzględnia zatem ogół przesłanek i okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla oceny rodzaju lub stopnia oddziaływania wnioskowanego zjazdu w określonej lokalizacji na bezpieczeństwo i porządek ruchu drogowego na danym odcinku drogowym, a rozstrzygnięcie wniosku musi bazować na skonkretyzowanych okolicznościach sprawy, które mają bezpośredni związek z tym odcinkiem i projektowanym zjazdem, objętym treścią tego wniosku.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że negatywna ocena legalności zaskarżonej decyzji na tle niepełnych i częściowo nieadekwatnych ustaleń faktycznych w związku z niedokonaniem pełnej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r.), okazała się prawidłowa, gdyż ustalenia faktyczne i oceny prawne skarżącego kasacyjnie organu nie mogły zostać uznane za zgodne z prawem.

Skarżący kasacyjnie organ nie uwzględnił w sposób prawidłowy, że sporny odcinek drogi krajowej nr [...], będący drogą klasy G (droga główna), znajduje się w zakresie zastosowania § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., a zatem – dokonując oceny dopuszczalności odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na tym odcinku – konieczne było w pierwszej kolejności zastosowanie normy kierunkowej wynikającej z powyższego przepisu, zgodnie z którą na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Z normy tej – nie będącej, jak błędnie wskazano w zaskarżonym wyroku, jedynie "postulatem" – wynika, że właściwy zarządca jest zobowiązany przede wszystkim do dążenia do ograniczenia liczby zjazdów za pośrednictwem zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas (a więc klas Z, L lub D) lub dodatkowej jezdni (§ 8a ust. 1 pkt 2). Stosując przepis § 9 ust. 1 pkt 4, organ powinien był także uwzględnić, że zgodnie z § 8a ust. 2 cyt. rozporządzenia dodatkową jezdnię, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, stosuje się w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej. Ponadto ustalenia faktyczne i rozważania prawne nie mogły pominąć treści § 9 ust. 3, który stanowi, że dodatkowa jezdnia, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2: 1) może łączyć się z jezdnią główną: a) pośrednio - przez skrzyżowanie lub węzeł z drogą niższej lub tej samej klasy, bez konieczności spełnienia wymagań w zakresie dopuszczalnych odstępów między węzłami lub skrzyżowaniami określonych w ust. 1, albo jako dodatkowy wlot lub wylot na skrzyżowaniu w węźle typu WB lub WC, bez konieczności spełnienia wymagań określonych w § 113 ust. 7 pkt 1; b) bezpośrednio przez jedno lub dwukierunkowy wjazd i wyjazd, zgodnie z § 113 - wyłącznie w przypadku dróg klasy GP i niższej; 2) nie może łączyć się bezpośrednio z łącznicą lub jezdnią zbierająco-rozprowadzającą; 3) nie podlega warunkom stosowania zjazdów, określonym w ust. 1. Dopiero pełna i całościowa wykładnia powyższych przepisów oraz jej odniesienie do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy mogło stać się podstawą do wydania właściwie uzasadnionej decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 4 u.d.p.

3. Bez względu na stwierdzone wyżej deficyty i mankamenty ustaleń faktycznych i rozważań prawnych skarżącego kasacyjnie organu, należy podzielić dalsze zastrzeżenia Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości powyższych ustaleń i ocen. W zaskarżonej decyzji nie rozważono lub nie wyjaśniono m.in. okoliczności związanych z: 1) ustanowieniem na drodze gminnej nr [...] (sugerowanej jako alternatywna droga dojazdowa) zakazu wjazdu samochodów ciężarowych, pomimo że wnioskodawca, który ma prowadzić skład nawozów, w ramach projektu zjazdu publicznego do działki nr [...] zgłaszał, iż ma on obsługiwać ruch samochodów ciężarowych i dostawczych; 2) faktem położenia działki nr [...] w terenie zabudowanym i ograniczeniem dopuszczalnej prędkości w tym obszarze do 50 km/h (a zatem niezależnie od obecności w pobliżu działki przejścia dla pieszych, przystanku autobusowego lub określonych znaków poziomych, w tym znaku P-4, tzw. linii podwójnej ciągłej, konieczne jest wyjaśnienie, czy kolejny zjazd wpłynie istotnie na bezpieczeństwo ruchu, czy jedynie na jego płynność); 3) ilością już istniejących w analizowanym odcinku (ok. 600 m) zjazdów (27), bez podania danych co do kategorii zjazdów (publiczne albo prywatne) oraz okoliczności i podstaw ich ustanowienia w latach poprzednich (polityka ustanawiania zjazdów na drodze publicznej).

4. W związku z powyższym oddaleniu musiał podlegać zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w zakresie art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. "poprzez przyjęcie, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie zachodzi sytuacja konieczności ograniczenia liczby i częstości zjazdów z drogi tej klasy, przemawiająca za odmową udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w wyniku błędnego uznania, iż postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi klasy G może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania bez naruszenia istoty prawa własności, co w ocenie Sądu nie zostało przez organ prawidłowo wykazane, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika inna możliwość skomunikowania działki skarżącego z drogą krajową nr [...], aniżeli za pośrednictwem bezpośredniego zjazdu publicznego z tej drogi". Na tle wadliwie ustalonego stanu faktycznego, błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, że w sprawie istnieje prawnie dopuszczalna możliwość skomunikowania działki skarżącego z drogą krajową nr [...] za pośrednictwem innego rozwiązania niż zjazd publiczny lub innej drogi publicznej. Nie można również podzielić stanowiska organu, że sama teoretyczna możliwość ustanowienia na drodze sądowej służebności drogi koniecznej eliminuje konieczność rozważenia i oceny zaistnienia prawnoadministracyjnych przesłanek pozytywnych i negatywnych wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej.

Natomiast jako zbyt daleko idącą należy uznać wypowiedź kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego w zakresie, w jakim stwierdził on, że "postulat" ograniczenia liczby zjazdów z drogi klasy G (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.) "może zostać spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności". Jest bowiem oczywiste, że w określonych stanach faktycznych odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę może istotnie ingerować w zakres wykonywania prawa własności do nieruchomości, jednak tego rodzaju ingerencja nie oznacza jeszcze, że doszło do naruszenia istoty prawa własności (por. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c.) czy to na poziomie normatywnym, czy to na poziomie aktu stosowania prawa. Stwierdzona zakresowa wadliwość oceny prawnej nie miała jednak wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku.

5. W rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 78 ust. 1 i § 113 ust. 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. przez jego "niezastosowanie", "polegające na pominięciu przez Sąd okoliczności, iż na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy zaistniały przesłanki skutkujące koniecznością wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, o których mowa w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia". Zarzut ten – wobec podważenia prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez skarżący kasacyjnie organ – nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za właściwe, aby wyjaśnić, że Sąd Wojewódzki nie rozważał legalności wykładni i stosowania przepisów § 78 ust. 1 i § 113 ust. 7 cyt. rozporządzenia, ponieważ stwierdził wadliwość procesową oraz materialną zaskarżonej decyzji na tle art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., co było wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do treści § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, należy wyjaśnić, że przepisy te dotyczą jedynie zasad sytuowania konkretnych zjazdów publicznych, m.in. na tle lokalizacji projektowanych we wnioskach o wydanie zezwolenia, a nie ogólnych zasad wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu oraz wymagań techniczno-budowlanych samego zjazdu. Z treści § 113 ust. 7 wynika, że zjazd publiczny nie może być – co oczywiste – usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, które obejmują m.in. miejsca: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w których nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Rzecz jednak w tym, że również w powyższym zakresie ustalenia faktyczne i oceny skarżącego kasacyjnie organu nie były dostatecznie skonkretyzowane, pełne i aktualne, co upoważniało Sąd Wojewódzki do uznania, że wykładnia oraz zastosowanie przez organ przepisów § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. były w przedmiotowej sprawie wadliwe. Konieczne jest zatem powiązanie szczegółowych ustaleń faktycznych na tle prawidłowo zrekonstruowanej podstawy normatywnej z istotnymi materialnoprawnie przesłankami, a następnie sformułowanie odpowiednio skonkretyzowanych wniosków subsumpcyjnych.

6. Jako bezzasadny należało również ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w zw. z § 69 uchwały Nr XXVI/193/17 Rady Gminy R. z dnia 9 października 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości R. przez przyjęcie, że układ lokalny przewidziany w ww. § 69 "nie stanowi innego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia", "podczas gdy dla uznania, iż działka strony ma zapewniony dostęp do systemu dróg lokalnych, w tym do drogi wewnętrznej oznaczonej w mpzp symbolem [...]KDW wystarczającym jest, iż możliwość taka jest faktycznie przewidziana w mpzp".

Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu jest błędne. Przywołane unormowania miejscowego planu regulują jedynie dopuszczalne przeznaczenie terenu objętego granicami planu, natomiast nie określają faktycznego i aktualnego zagospodarowania tego terenu. Dlatego nie można na podstawie przepisów planistycznych dokonywać oceny, czy i w jakim zakresie istnieje realna i aktualna możliwość zapewnienia dojazdu do działki, której dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę (por. § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.). Przedmiotem oceny właściwego zarządcy drogi są bowiem faktyczne warunki zapewnienia dojazdu.

7. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku).