Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1216/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, ust. 1a i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [....] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację elektroenergetycznej linii kablowej w pasie drogowym oddala skargę


UZASADNIENIE

P. S. A. z siedzibą w L. (dalej też jako "skarżąca" lub "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też jako "GDDKiA" lub "organ") z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację elektroenergetycznych linii kablowych SN i nN w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] W. – S. w miejscowości W.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej też jako "k.p.a."), art. 39 ust. 1, 1a i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 dalej też jako "u.d.p.").

Do wydania skarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu 11 stycznia 2016 r. wpłynął do organu wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na lokalizację elektroenergetycznych linii kablowych SN i nN w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości W., zgodnie z przebiegiem wskazanym na załączonej do wniosku mapie sytuacyjnej.

Powyższy wniosek został następnie uzupełniony przez spółkę, wskutek skierowanego do skarżącej wezwania z dnia 1 lutego 2016 roku, między innymi poprzez przedłożenie opisu technicznego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] odmówił wydania skarżącej zezwolenia na lokalizację elektroenergetycznych linii kablowych SN i nN w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] W. – S. w miejscowości W.. Organ podkreślił, że lokalizacja urządzenia elektroenergetycznego musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z kategorią i klasą drogi oraz jej przeznaczeniem. Zdaniem organu lokalizacja przedmiotowej elektroenergetycznej linii kablowej w pasie drogi krajowej jest bezzasadna, gdyż planowaną inwestycję można poprowadzić alternatywnym przebiegiem, po działkach prywatnych, a władze lokalne winny uczestniczyć w negocjacjach z prywatnymi właścicielami nieruchomości. Przedmiotowa inwestycja, jak i kolejne, służyć będą społeczności miejscowej i przyczyniać się do rozwoju gminy, jednak nie powinny powodować niszczenia pasa drogowego drogi krajowej ani utrudniać jej ewentualnej przyszłej rozbudowy (m.in. dobudowa drugiej jezdni, lokalizacja dodatkowych urządzeń bezpieczeństwa, oświetlenia ulicznego itp.). Z faktu zapisania w ustawie o drogach publicznych kwestii dotyczącej możliwości lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej w pasach drogowych nie można wywodzić, że zarządca drogi krajowej (o znaczeniu m. in. międzyregionalnym i obronnym) jest do tego bezwarunkowo zobligowany. Bezsprzecznym jest fakt, że każde kolejne urządzenie nie związane z drogą stanowiłoby potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności. Przyczyni się do tego między innymi niezbędna ingerencja w poszczególne elementy pasa drogowego na etapie: wykonawstwa robót, konserwacji, awarii, ewentualnych wymian eksploatacyjnych urządzeń obcych. Organ wskazał, że art. 39 ust. 1a i ust. 3 u.d.p. zezwala na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej - niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten wprowadza jednakże zastrzeżenia, zgodnie z którymi lokalizacja taka nie może:

1. naruszać obowiązujących warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (ust. 1a);

2. powodować zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszać wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub doprowadzać do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi (ust. 3).

W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że wnioskowana lokalizacja elektroenergetycznej linii kablowej jest niezgodna z omawianymi wyżej zapisami ustawy o drogach publicznych. W szczególności narusza wymogi art. 39 ust. 1 punkt 7 i 12 cyt. ustawy, w myśl których zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów a także usuwania, niszczenia i uszkadzanie zadrzewień przydrożnych. Organ stwierdził, że wnioskowany przebieg elektroenergetycznej linii kablowej znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie występowania miejsc z przydrożnym drzewostanem. Podkreślił, że następstwem tej niezweryfikowanej ingerencji w pas drogowy mogą być trwałe lub częściowe uszkodzenia istniejącego drzewostanu, co w konsekwencji może skutkować zagrożeniem życia lub zdrowia uczestników ruchu drogowego prowadzonego po drodze krajowej. Organ podniósł, że ustawa o drogach publicznych obliguje zarządcę drogi - w szczególności krajowej klasy G - do niewydawania zezwoleń na lokalizację urządzeń "obcych" jeśli wpływa to negatywnie na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego na tej drodze lub jest alternatywna możliwość poprowadzenia linii kablowej w drogach o niższej kategorii (przewidzianych z racji pełnionych funkcji gminnych do lokalizacji niezbędnej infrastruktury technicznej umożliwiającej właściwy rozwój terenów miejscowych).

P. S. A. z siedzibą w L. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...]. Wskazała, że argumentacja organu odnoście alternatywnego przebiegu linii kablowej nie mieści się w ustawowym zakresie przesłanek odmowy wyrażenia zgody na lokalizację linii w pasie drogowym. Zdaniem skarżącej organ nie sprecyzował ponadto konkretnych zagrożeń, które mogłyby wiązać się z umieszczeniem linii kablowej w pasie drogowym. Skarżąca podkreśliła, że w przypadku, gdy wniosek dotyczy inwestycji, o której mowa w art. 39 ust. 1a, nie stosuje się przy jego rozpatrywaniu kryteriów zakreślonych w art. 39 ust. 1 pkt 7 i 12 u.d.p.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2016 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja ujemnie wpłynie na system korzeniowy drzew znajdujących się w pasie drogowym, jak również może spowodować trwałe uszkodzenia elementów zagospodarowania pasa drogowego. Podkreślił, że z załączonej do wniosku mapy zasadniczej, na której naniesiono przebieg linii elektroenergetycznej wynika, że przedmiotowa sieć koliduje ze znajdującymi się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] drzewami (na wysokości m.in. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...]). Jest to niezgodne z art. 39 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy o drogach publicznych, który stanowi że niedozwolone jest usuwanie, niszczenie i uszkadzanie zadrzewień przydrożnych.

Organ uznał ponadto, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przypadku awarii, konserwacji czy wymiany tych urządzeń, zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. W celu wyeliminowania takich sytuacji zarządca drogi nakazuje lokalizację wszelkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poza pasem drogowym. Organ uznał, że zadośćuczynienie żądaniu skarżącej jest niewspółmierne do zasady bezpieczeństwa ruchu, która dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest sprawą priorytetową. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych, jak już to zostało wskazane w treści niniejszej decyzji, zakazują lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w sytuacji gdy taka lokalizacja spowodowałaby naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych.

GDDKiA ponownie rozpoznając sprawę zaznaczył, że obiekty budowlane, a do takich należy przedmiotowa linia kablowa elektroenergetyczna, w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, natomiast poza terenem zabudowy, w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, że ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego (m.in. zdjęć ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl i załącznika mapowego) wynika, że teren przyległy do pasa drogowego nie ma zwartej zabudowy. Pozwala to, zdaniem organu, na poprowadzenie drogi w przepisowej odległości co najmniej 25 metrów.

Na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], P. S. A. z siedzibą w L., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła:

1. nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.,

2. brak rozpatrzenia wszystkich argumentów strony, co stanowi naruszenie art. 7 i 107 § 3 k.p.a.,

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1a oraz 39 ust. 3, a także art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną interpretację,

4. nieuwzględnienie, że wnioskowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że organ pominął milczeniem jej argumenty dotyczące braku negatywnego wpływu planowanej inwestycji na system korzeniowy drzew, ze względu na sposób prowadzenia robót za pomocą przecisków, jak też gotowość strony postępowania do zmiany trasy omijającej drzewostan, jeśli taka zostałby uznana wskazana za właściwą przez zarządcę pasa drogowego. Zdaniem skarżącej organ nie sprecyzował, na czym konkretnie miałoby polegać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności w przypadku realizacji wnioskowanej inwestycji. Ma to istotne znaczenie w sytuacji, gdy zaprojektowana trasa i technologia prowadzenia robót zdaniem wnioskodawcy zapewniają właściwe bezpieczeństwo, a jednocześnie zarówno wzdłuż drogi jak i w poprzek niej usytuowane jest uzbrojenie, które wymagało przy jego budowie znacznie większych nakładów pracy i zajęcia terenu niż projektowana linia energetyczna (np. kanalizacja sanitarna), a mimo tego zostało wybudowane z zachowaniem zasad bezpieczeństwa.

Skarżąca nie zgodziła się z oceną organu, że przy ocenie jej wniosku znajdzie zastosowanie przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Uznała, że przeczy temu analiza pierwszego zdania cyt. przepisu, w sposób wyraźny wskazująca, że odnosi się on do art. 39 ust. 1, a nie do art. 39 ust. 1a ustawy.

W ocenie skarżącej projektowana linia nie przyczynia się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, gdyż zlokalizowana jest pod ziemią, w odległości kilku metrów od jezdni, a jednocześnie roboty będą prowadzone na zasadach określonych przez zarządcę pasa drogowego. Nie zmniejsza ona także wartości użytkowej drogi, gdyż droga nadal będzie w pełni funkcjonalna. Co więcej, nie wpłynie ona negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym, gdyż roboty w pobliżu drzew będą prowadzone metodami bezwykopowymi. Metody te pozwalają bowiem na uniknięcie negatywnego wpływu na system korzeniowy drzew.

Odnosząc się do kwestii odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, skarżąca zaznaczyła, że sieci uzbrojenia terenu należy traktować w świetle ustawy o drogach publicznych, jako "urządzenia" i "infrastrukturę", a nie jako "obiekty budowlane". Skarżąca podkreśliła, że teren, na którym planowana jest inwestycja jest obszarem zabudowanym, w terenie zabudowy. Niezasadne jest zatem stanowisko organu, że teren przyległy do pasa nie ma zwartej zabudowy, co pozwala na prowadzenie linii w odległości 25 metrów.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2016 roku, poz. 718, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] odmawiającą wydania P. S. A. z siedzibą w L. zezwolenia na lokalizację elektroenergetycznych linii kablowych SN i nN w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] W. – S. w miejscowości W.. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 1a i ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:

1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;

3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego;

4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;

5) umieszczania reklam:

a) imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,

b) poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych;

6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;

7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;

8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;

9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;

10) wypasania zwierząt gospodarskich;

11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;

12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.

Z kolei zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1a u.d.p. przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Ustęp 3 art. 39 przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej dotyczył wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym elektroenergetycznych linii kablowych SN i nN. Zatem organ rozpatrując przedmiotowy wniosek, zobowiązany był, w myśl art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, do oceny, czy umieszczenie w pasie drogowym objętych wnioskiem linii kablowych, spowodowałoby:

1. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego,

2. naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych,

3. lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, a dokonując jego subsumpcji uwzględnił powyższe przesłanki ustawowe, wyjaśniając dlaczego, w ich świetle, nie jest możliwe wydanie zezwolenia na lokalizację linii kablowej.

Niezrozumiałym, w świetle już samej wykładni językowej, jest argument strony skarżącej, że art. 39 ust. 3 u.d.p. nie znajduje zastosowania na gruncie sprawy zainicjowanej jej wnioskiem, skoro przepis ten wprost odwołuje się w zdaniu drugim punkcie 1 do art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Oczywistym jest przy tym, że wniosek skarżącej dotyczył umieszczenia w pasie drogowym urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, a więc objętych dyspozycją art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji, decyzja dotycząca wyrażenia zgody na lokalizację linii kablowych, musi zapaść w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 zd. 2 punkt 1 ustawy o drogach publicznych (patrz tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 roku sygn. akt II GSK 2399/14).

Z przytoczonej przez organ argumentacji wynika jednocześnie, że swą odmowę wyrażenia zezwolenia na lokalizację linii kablowej oparł na dwóch statuowanych w art. 39 ust. 3 zd. 2 punkt 1 ustawy o drogach publicznych przesłankach, tj. spowodowaniu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych.

Sąd zgadza się z organem, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] W. – S. w miejscowości W. wnioskowanych linii kablowych jako urządzeń, które nie są związane z drogą, stanowiłoby potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności. Organ wyłuszczył, że wynikałoby to z oczywistej ingerencji w poszczególne elementy pasa drogowego zarówno na etapie wykonawstwa, jak i później w trakcie robót, konserwacji, awarii, czy ewentualnych wymian eksploatacyjnych urządzeń obcych. Warto w tym miejscu co prawda zaznaczyć, że w świetle art. 39 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przepisie tym użyto czasu przeszłego, dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionej w tym przepisie inwestycji. Przepis ten nie dotyczy zatem "umieszczania" w pasie drogowym urządzeń, a więc samych prac związanych z wykonaniem infrastruktury, w tym przypadku elektroenergetycznej. Jednakże, pomijając aspekt samego etapu wykonania omawianej infrastruktury w pasie drogowym, słusznie organ wskazał na zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego związane z późniejszym etapem eksploatacji linii kablowych.

W tym zakresie skarżąca nie przedstawiła argumentacji, która pozwoliłaby na zniwelowanie zastrzeżeń organu, ograniczając się do apriorycznych twierdzeń, że sama technologia prowadzenia robót zapewniałaby właściwe bezpieczeństwo.

Nieprzekonujące jest także stanowisko skarżącej odnośnie braku negatywnego wpływu inwestycji na system korzeniowy przydrożnych drzew. Nie ulega przy tym wątpliwości, że z uwagi na statuowany w art. 39 ust. 1 pkt 12 u. d. p. zakaz usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych, działania takie wypełniają zarówno negatywną przesłankę udzielenia zezwolenia, czyli naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych, jak i skutkować mogą zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego (kwestia odpowiedniego zacienienia drogi wpływająca na widoczność w trakcie jazdy). Ponadto w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 roku sygn. akt II GSK 2399/14 zaakcentowano dopuszczalność oceny wpływu inwestycji, o której mowa w art. 39 ust. 1a u. d. p., na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym. Skarżąca uważa zastrzeżenia organu za bezpodstawne, wskazując w skardze, że planowana inwestycja nie wpłynie na system korzeniowy z uwagi na sposób prowadzenia prac za pomocą przecisków. Jednakże zauważyć należy, że z opisu technicznego złożonego w toku postępowania przez skarżąca taki wniosek bynajmniej nie wynika. Otóż ewidentnie na stronie 8 przywołanego dokumentu wskazano, że projektowana sieć kablową należy układać linia falistą na głębokości nie mniejszej niż 0,8 metra na podsypce z piasku. Dalej opis techniczny zawiera wskazanie, że przed zasypaniem należy wykonać odbiór kabla. W dokumencie tym opisano też sam sposób zasypywania kabla, tj. kolejno warstwą piasku grubości 10 centymetrów, następnie gruntem rodzimym grubości 15 centymetrów, przykryć folią koloru czerwonego i zasypać do końca warstwowo zagęszczając. Taki sposób umieszczenia kabla w pasie drogowym oznacza tradycyjne kopanie, a zatem potwierdza podniesione przez organ zagrożenie dla systemu korzeniowego przydrożnych drzew. Jednocześnie zaprzecza późniejszym twierdzeniom skarżącej o przeciskowej metodzie układania kabla, który to sposób przewidziano jedynie dla ułożenia sieci kablowej pod drogami. Nadmienić należy, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. to żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Organ zobligowany był więc do oceny wpływu planowanej inwestycji w kontekście przesłanek ujętych w art. 39 ust. 1a u.d.p. z uwzględnieniem zarówno treści wniosku strony, jak i przedłożonych przez nią dokumentów. Skoro strona sama, korzystając ze specjalistycznej wiedzy określiła właściwy sposób prowadzenia prac, organ rozpoznając wniosek, musiał uwzględnić jej stanowisko. Organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo zastosował także przepis § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016, poz. 124), będący przepisem techniczno - budowlanym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Powyższy przepis rozporządzenia stanowi, że infrastruktura liniowa podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym w taki sposób, aby nie wpływała ujemnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym oraz aby wykopy pod tą infrastrukturą nie naruszały pasa drogowego.

Należy podzielić także pogląd organu, że przedmiotowa linia kablowa, jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 3 pkt 3a ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość (...). W konsekwencji projektowane elektroenergetyczne linie kablowe SN i nN jako obiekt budowlany powinny odpowiadać wymogom określonym w art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli ww. ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ww. przepisem obiekty budowlane, a do takich należą elektroenergetyczne linie kablowe SN i nN, przy drogach krajowych, w terenie zabudowanym, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, natomiast poza terenem zabudowy, w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W tym kontekście też organ, uznając, że na odcinku drogi objętym wnioskiem nie ma zwartej zabudowy, wskazał na możliwość poprowadzenia linii energetycznej poza pasem drogowym. Organ statuując powyższą tezę powołał się przy tym na materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy (m.in. zdjęcia ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl i załącznik mapowy). Organ co prawda, w kontekście brzmienia przepisu art. 43 ust. 1 lp. 3 u.d.p., w którym jest mowa o "terenie zabudowy" niepotrzebnie wprowadza pozaustawową przesłankę "obszaru zabudowy zwartej", której istnienie, bądź nie, wpływa na zachowanie odległości wskazanych w art. 43 ust. 1 lp. 3 u.d.p. Warto przywołać jednakże stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2184/14. NSA zauważył, że pojęcie "terenu zabudowy" nie zostało w u.d.p. zdefiniowane. Jednakże, w ocenie NSA powinien być to teren, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. W świetle znajdujących się w aktach sprawy dowodów, nie ulega wątpliwości, że takich cech nie można przypisać obszarowi, przez który przebiegać ma planowana przez skarżącą inwestycja. Zatem nie można podzielić w tym zakresie stanowiska skarżącej co do charakteru terenu, w którym jej inwestycja ma zostać zrealizowana.

W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo zebranym materiale dowodowym oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.