Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 459/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskrżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 91, art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi Gminy Opoczno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 30 kwietnia 2024 roku nr PNIK-I.4131.314.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na odwołanie i rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego Gminy Opoczno kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 kwietnia 2024 r. nr PNIK-I.4131.314.2024 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609) stwierdził nieważność uchwały nr LXX/809/2024 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 27 marca 2024 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na odwołanie i rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej w Opocznie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Uchwałą Nr LXX/809/2024 z dnia 27 marca 2024 r. Rada Miejska w Opocznie odmówiła wyrażenia zgody na odwołanie i rozwiązanie stosunku pracy na podstawie powołania z radnym T. K., zatrudnionym na stanowisku Dyrektora [...] z siedzibą w B.. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wnioskodawca - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w treści wniosku skierowanego do Rady Miejskiej w Opocznie w sprawie wyrażenia zgody na odwołanie T. K. ze stanowiska Dyrektora [...] z siedzibą w B., jako przyczynę zamiaru rozwiązania umowy o pracę z radnym wskazał, że rozwiązanie stosunku pracy nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie wskazując jednocześnie powodów (przyczyn) rozwiązania stosunku pracy. W uzasadnieniu uchwały wskazano także, że rada ma pełną świadomość braku obowiązku wskazywania przy odwołaniu przyczyny uzasadniającej rozwiązanie stosunku pracy na podstawie art. 69 pkt 1 Kodeksu pracy, ale regulacja ta stosowana jest w ramach postępowań toczonych na podstawie Kodeksu pracy, w przypadku sporów o bezprawność odwołania (rozwiązania stosunku pracy czy odwołania) i nie ma zastosowania w przypadku postępowania na podstawie przepisów art. 25 u.s.g. W ocenie rady wnioskodawca powinien w swoim wniosku wykazać, że przyczyną odwołania (rozwiązania stosunku pracy) nie jest zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Organ nadzoru pismem z 15 kwietnia 2024 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie kontroli ww. uchwały, która wpłynęła do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi w dniu 5 kwietnia 2024 r. W zawiadomieniu poproszono o złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazała, że Rada Miejska w Opocznie nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i nie złożyła wyjaśnień w sprawie.

Zdaniem organu uzasadnienie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno wyjaśniać m. in. dlaczego rada uznała, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. W niniejszej sprawie Rada nie ustaliła czy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, a jedynie wskazano na taką możliwość. Podjęcie kwestionowanej uchwały było zatem przedwczesne.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Organ nadzoru wyjaśnił, że przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien być wykładany w ten sposób, że rada miejska nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy (na wypowiedzenie wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy) z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, oraz że w związku z tym rada miejska jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zdaniem Wojewody Rada Miejska w Opocznie nie wykazała, że podstawą rozwiązania umowy o pracę są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu. Doszło zatem do istotnego naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g.

W skardze Gmina Opoczno zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła

1) naruszenie prawa materialnego w postaci:

a) art. 25 ust. 2 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska w Opocznie nie ustaliła czy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, a tym samym błędnym uznaniu, że uchwała, jako przedwczesna, w sposób istotny narusza prawo,

b) art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że uchwała jest sprzeczna z prawem, a tym samym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia poza kognicją wynikającą z ust. 1 tego przepisu, w sytuacji gdy uchwała podjęta została w oparciu o przepisy prawa i w granicach upoważnienia ustawowego;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na:

a) niewyjaśnieniu i nierozważeniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności skutkujące uznaniem uzasadnienia uchwały za nie wykazujące, że podstawą rozwiązania z radnym stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, podczas gdy uzasadnienie uchwały zawiera odniesienie się do wniosku pracodawcy, jest kompletne oraz jasne, a podniesione w nim argumenty wskazują na okoliczności uzasadniające niewyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy;

b) nierozpatrzeniu przez organ całokształtu okoliczności sprawy i nieuwzględnieniu faktu zbadania przez Radę Miejską w Opocznie okoliczności związanych z motywem rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy z radnym, co nastąpiło w trakcie sesji Rady Miejskiej w Opocznie, a w szczególności informacji oraz wyjaśnień jakie złożył radny, którego sprawa dotyczy, co Rada Miejska w Opocznie uwzględniła podejmując uchwałę;

c) całkowicie bezpodstawnym wskazaniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że Rada Miejska w Opocznie nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i nie złożyła wyjaśnień w sprawie, podczas gdy takie wyjaśnienia zostały przez Radę złożone, a tym samym braku rozważenia okoliczności jakie w imieniu Rady Miejskiej w Opocznie zostały powołane w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały.

Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

W uzasadnieniu skargi Rada Miejska w Opocznie wskazała, że Minister [...], wystąpił z prośbą o wyrażenie zgody na odwołanie T. K. w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 76) ze stanowiska Dyrektora [...] z siedzibą w B.. W piśmie tym zawarto jedynie stwierdzenie, że rozwiązanie stosunku pracy nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie przedstawiając powodów (przyczyn) rozwiązania stosunku pracy.

Wobec tak sformułowanego wniosku, chcąc ustalić motywy działania wnioskodawcy zasięgnięto informacji o wynikach ekonomicznych, organizacyjnych i wykonywaniu zadań przez [...] z siedzibą w B., kierowany przez T. K.. Podkreślono, że przed podjęciem uchwały, na sesji Rady Miejskiej w Opocznie w dniu 27 marca 2024 r., wysłuchano radnego T. K..

Z dokonanych ustaleń wynika, że w czasie kierowania przez T. K[...] z siedzibą w B. zrealizowano inwestycje w postaci modernizacji i remontów budynków, zakupu nowej siedziby dla Oddziału w P., zakupu maszyn i urządzeń rolniczych, samochodów służbowych, wykonano także prace odwadniające na obiektach. Wydatkowano na powyższe cele kwotę ok. kilkanaście mln złotych. Systematycznie poprawiał się wynik finansowy [...]. Zwiększano wykonywanie ilości projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej, wzrastała także kwota dotacji, rosła liczba szkoleń oraz wykonywanych wniosków o płatności bezpośrednie. Systematycznie zwiększał się fundusz płacowo-nagrodowy dla pracowników, a średnie wynagrodzenie zatrudnionych przekracza obecnie wysokość średniego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. O ile wcześniej dało się zaobserwować falę odejść pracowników, to aktualnie [...] z siedzibą w B. stał się atrakcyjnym miejscem pracy, w którym chętnie zatrudniają się absolwenci wyższych uczelni, a nawet powracają byli pracownicy. Istotnym czynnikiem warunkującym tak dobre wyniki [...] z siedzibą w B. było wytworzenie wśród pracowników poczucia podmiotowości i odpowiedzialności każdego z nich za Ośrodek. Ustalanie zasad przed realizacją projektów i ich dotrzymywanie istotnie zwiększyło wzajemne zaufanie na linii kierownictwa [...] - pracownicy - rolnicy.

Ustalono również, że w czasie sprawowania funkcji przez dyrektora T.K. prawidłowo układała się współpraca z Samorządem Województwa Łódzkiego, Samorządem Rolniczym, organizacjami rolniczymi, kołami gospodyń wiejskich, instytutami naukowymi, szkołami wyższymi i średnimi oraz organizacjami pozarządowymi. Radny istotne sprawy konsultował z Radą Społeczną, a sposób wdrożenia wypracowanych rozwiązań nie budził żadnych wątpliwości.

T. K. jest radnym Rady Miejskiej w O., z ramienia partii [...], a w dacie podejmowania uchwały był również kandydatem na radnego do Rady Miejskiej w O. z ramienia [...]. Powszechną wiedzą jest propagowanie przez T. K. w czasie wydarzeń organizowanych przez Łódzki [...] w B. idei samorządności i współpracy samorządów terytorialnych z [...]. Trudno wyłączyć uczestnictwo w takich regionalnych wydarzeniach miejscowych radnych, wójtów, czy starostów, a nawet posłów.

Wobec powyższego, zdaniem Gminy nie można przyjąć, że istnieją uzasadnione przyczyny odwołania radnego ze stanowiska Dyrektora [...] z siedzibą w B., inne niż wykonywanie mandatu radnego. Skoro w ocenie Rady Społecznej działającej na podstawie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego nie wynikają żadne uzasadnione przyczyny rozwiązania stosunku pracy, to a contrario można i należy przyjąć, że przyczyna rozwiązania stosunku jest związana z działalnością T. K. jako radnego, a więc wykonywanie przez niego mandatu radnego. W ocenie rady chęć odwołania T. K. ze stanowiska Dyrektora [...] z siedzibą w B. wynika jedynie z faktu sprawowania przez niego mandatu radnego i to z ramienia partii Prawo i Sprawiedliwość, albowiem Rada nie doszukała się innej przyczyny, która miałaby uzasadniać odwołanie go z pełnionej funkcji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w Opocznie przed podjęciem przedmiotowej uchwały powinna przeanalizować wszystkie istotne w sprawie okoliczności, co powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętej uchwały. Zdaniem organu Rada tego nie uczyniła i tym samym nie ustaliła czy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, czy też nie.

Wojewoda nie podzielił poglądu wyrażonego w skardze, że nie można przyjąć, że istnieją uzasadnione przyczyny odwołania radnego ze stanowiska Dyrektora [...] z siedzibą w B., inne niż wykonywanie mandatu radnego, przy jednoczesnym wskazaniu, że jedyną podstawą rozwiązania z nim stosunku pracy jest sprawowanie przez radnego mandatu i to z ramienia partii [...], gdyż rada nie doszukała się innej przyczyny, która miałaby uzasadniać odwołanie go z pełnionej funkcji.

W ocenie organu nadzoru okoliczność, że radny przynależy do określonego klubu radnych nie stanowi konkretnego zdarzenia związanego z wykonywaniem mandatu obligującego radę do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uzasadnienie do przedmiotowej uchwały nie wykazuje w sposób wyczerpujący, jakie przesłanki legły u podstaw zajętego stanowiska i czy w przedmiotowej sprawie nie zachodziła podstawa do wyrażenia takiej zgody.

W odpowiedzi na zarządzenie z 24 lipca 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej nadesłał ePUAP wniosek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 lutego 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do i art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w razie nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 30 kwietnia 2024 r., którym organ ten działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Opocznie z 27 marca 2024 r. nr LXX/809/2024 odmawiającej wyrażenia zgody na odwołanie i rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej w Opocznie T. K..

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przywołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). Ponadto zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.w. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał. Są to zatem takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Przyjmuje się w orzecznictwie, że nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16 (publ. jak wyżej) podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały, zarządzania) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10 maja 2005 r., III SA/Łd 103/05; z 12 sierpnia 2005 r., II SA/Op 207/05; z 6 września 2006 r., II SA/Go 450/06; z 10 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 1044/12; z 4 września 2014 r., IV SA/Po 701/14; z 5 lutego 2016 r., III SA/Wr 1282/15 - dostępne w CBOSA). Albowiem w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu jednostki samorządu, chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na taki akt wniesionej na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. czy też odpowiednio art. 101 ust. 1 u.s.g. - o ocenę legalności danego aktu (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11 dostępny w CBOSA). Oceny tej dokonać należy uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego podejmowania.

Podstawę prawną spornej w sprawie uchwały stanowił m.in. art. 25 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego.

Przepis ten zawiera normę nakazującą pracodawcy uzyskanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Powyższa regulacja wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy. Jej celem jest zagwarantowanie radnemu swobodnego sprawowania mandatu.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych należy przyjąć, że szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może zatem odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (zob. mi. in. wyroki NSA: z 3 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 4443/21; z 31 maja 2021 r., sygn. III OSK 3615/21, z 20 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 1450/21 i III OSK 1449/21, z 21 marca 2023 r., sygn. III OSK 2007/21, publ. jak wyżej).

Taka wykładnia wskazuje na to, że radny, jak każdy inny pracownik może przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego (zob. wyrok NSA z 24 października 2018 r. sygn. II OSK 2532/17). Zatem aby gwarancja skutecznego i bezpiecznego sprawowania funkcji publicznej przez radnego i jego ochrona przed rozwiązaniem stosunku pracy z powodów związanych ze sprawowanym mandatem nie była iluzoryczna, konieczne jest, by pracodawca, występując do rady gminy z wnioskiem opartym na art. 25 ust. 2 u.s.g., precyzyjnie określił i wykazał rzeczywisty charakter powodów zamierzonego rozwiązania stosunku pracy. Oczywistym jest bowiem, że pracodawca, zamierzając zwolnić radnego z pracy nie powoła się z reguły w uzasadnieniu wprost na okoliczności związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Ograniczenie się przez radę do jedynie formalnego badania, czy wśród podstaw rozwiązania stosunku pracy z radnym, wskazanych przez pracodawcę powołano expressis verbis zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego pozbawiałoby jakiegokolwiek znaczenia ochronę wynikającą z art. 25 ust. 2 u.s.g.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek Ministra [...] z 28 lutego 2024 r. skierowany do Rady Miejskiej w Opocznie o wyrażenie zgody na odwołanie radnego T. K. jest bardzo ogólny i nie pozwala ustalić faktycznych, konkretnych przyczyn leżących u podstaw zamiaru rozwiązania z nim stosunku pracy. Wnioskodawca wskazał, że przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest związana z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Zdaniem Sądu we wniosku nie zostały podane przyczyny odwołania radnego z funkcji Dyrektora [...] w B.. Nie załączono również żadnych dokumentów źródłowych. Takie ogólne stwierdzenia jak przedstawione we wniosku uniemożliwiają jego ocenę w świetle przesłanek określonych w art. 25 ust. 2 u.s.g. Wskazane przez organ przesłanki, które stanowiły podstawę złożenia wniosku o wyrażenie zgody na odwołanie radnego muszą bowiem być rzeczywiste. Nie jest dopuszczalne, aby składający przedmiotowy wniosek podawał inne powody niż faktycznie te, którymi kierował się podejmując zamiar rozwiązania stosunku pracy i jednocześnie przyczyny te nie podlegałyby kontroli radnych. Tym samym nie jest wystarczające tak jak to uczynił wnioskodawca we wniosku wskazanie, że powód rozwiązania stosunku pracy z radnym nie jest związany ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego. Zaakceptowanie takiego stanowiska czyniłoby ocenę merytoryczną, jaką winna przeprowadzić rada gminy przed podjęciem uchwały w oparciu o kryteria określone w art. 25 ust. 2 u.s.g. iluzoryczną, tak jak i ochronę stosunku pracy radnego wynikającą z tego przepisu. To nie na radnych wchodzących w skład rady gminy spoczywa obowiązek ustalania, jakie przesłanki przemawiają za przyjęciem, że zmiana na kierowniczym stanowisku w danym zakładzie pracy przyczyni się do osiągnięcia lepszych wyników pracy. Wnioskodawca we wniosku winien przedstawić okoliczności uzasadniające taką zmianę, np. nowe wymagania w stosunku do pracownika co do posiadanych umiejętności w związku z koniecznością realizacji nowych zdań lub dotychczas osiągniętych niezadawalających wyników. Brak uzasadnienia wskazującego na rzeczywiste istnienie podwodów, na które wskazywał pracodawca w złożonym wniosku w istocie uniemożliwił radzie ocenę czy w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g. zobowiązujące organ do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązane stosunku pracy z radnym.

To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania rzeczywistych, uzasadnionych przyczyn i ich udokumentowania, bowiem motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Uchwała taka nie może mieć charakteru blankietowego i winna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, to nie rada gminy miała obowiązek wykazania zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, a pracodawca. Zatem w tak przedstawionym materiale dowodowym rada uznała, że brak jest podstaw do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, bowiem wnioskodawca ma obowiązek wskazania przyczyn rozwiązania stosunku pracy.

Zwrócić należy nadto uwagę, że rada nie ma obowiązku prowadzenia postępowania uzupełniającego, wyjaśniającego, a jedynie proceduje w oparciu o przedstawioną dokumentację. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania rzeczywistych, uzasadnionych przyczyn i ich udokumentowania, bowiem motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Uchwała taka nie może mieć charakteru blankietowego i winna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy.

Wbrew twierdzeniom organu nadzoru motywy, dla jakich podjęto uchwałę na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. wynikają z treści jej uzasadnienia. Rada uznała, że ogólnikowość wniosku pracodawcy przemawia za przyjęciem, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy związane jest ze sprawowaniem funkcji radnego, co wyklucza możliwość wyrażenia na nie zgody. Sąd podkreśla, że Rada Gminy w Opocznie wprost wskazała na ogólnikowość wniosku pracodawcy i brak wyjaśnienia przyczyn rozwiązania stosunku pracy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż nie zachodziły wskazane w nim podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały i dlatego uchylił je na podstawie art. 148 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł (pkt 2 wyroku).

eg