Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1783/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 37 ust. 2 pkt 6, art. 38 ust. 3, art. 45
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 2 i 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11b ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del.WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1372/19 w sprawie ze skargi M.P. na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 października 2019 r. nr XX/406/2019 w przedmiocie uchylenia uchwały, która wyrażała zgodę na bezprzetargowe zbycie działki I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od M.P. na rzecz Rady Miasta Rzeszowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1372/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 października 2019 r. nr XX/406/2019 w przedmiocie uchylenia uchwały, która wyrażała zgodę na bezprzetargowe zbycie działki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu uchwałą Rada Miasta Rzeszowa uchyliła uchwałę dotyczącą wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości niezabudowanej położonej w Rzeszowie przy ul. Wawelskiej. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] obr. 208 stanowi własność Gminy Miasto Rzeszów i znajduje się na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa o przeznaczeniu części działki nr [...] obr. 208 pod poszerzenie zjazdu z ul. [...], zachodzi konieczność dokonania podziału geodezyjnego tej działki i przeznaczenia pozostałej jej części dla wykonania tego celu geodezyjnego. Z tej przyczyny koniecznym jest uchylenie uchwały RM Rzeszowa z dnia 26 marca 2019 r., nr IX/178/2019 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości niezabudowanej położonej w Rzeszowie przy ul. Wawelskiej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą uchwałę wniosła [...] dochodząc stwierdzenia jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Rzeszowa – reprezentowana przez Prezydenta Miasta Rzeszowa wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że aktualnie działka nr [...] obr. 208 na powrót jest własnością Gminy Miasto Rzeszów, a skarżącej i jej siostrze nie przysługują żadne roszczenia. W szczególności nie mogą domagać się sprzedaży działki w drodze bezprzetargowej.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, kwestionowana uchwała nie narusza prawa, zaś obowiązujące przepisy nie ograniczają jednostki samorządu terytorialnego w możliwości wycofania się z procedury bezprzetargowego zbywania stanowiącej jej własność nieruchomości. W ocenie Sądu przepisy art. 11 b ust. 1 i art. 50 u.s.g. czy art. 2 i art. 32 Konstytucji RP nie ograniczają jednostki samorządu terytorialnego w prawie do odstąpienia i rezygnacji z ogłoszonego zamiaru zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii obowiązywania Uchwały nr LXXXIX/1428/2014 z dnia 26 sierpnia 2014r. na skutek uchylenia Uchwałą nr XX/406/2019 z dnia 22 października 2019r. w całości Uchwały nr IX/178/2019 z dnia 26 marca 2019r., a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy. Nie sposób nie zauważyć, iż Sąd sporządzając uzasadnienie w niniejszej sprawie oparł się na powołanym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2019r., sygn. I OSK 1564/17, nie zauważając, że w tamtejszej sprawie był inny stan faktyczny, m. in. były wydane tylko dwie uchwały: jedna o bezprzetargowej sprzedaży działki i druga ją uchylająca;

2) naruszenie prawa materialnego:

- naruszenie art. 37 ust. 2 pkt. 6 oraz art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez ich niezastosowanie, w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy poprzez pominięcie okoliczności przywrócenia obowiązywania wydanej przez Radę Miasta Rzeszowa uchwały nr LXXXIX/1428/2014 z dnia 26 sierpnia 2014r. o sprzedaży przetargowej,

- niezastosowanie art. 12 u.g.n., zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki - tymczasem ewentualna ponowna sprzedaż działki o pow. 28 m2 w oparciu o uchwałę z 26.08.2014r. na rzecz osób trzecich, przez którą skarżąca musi przejechać na swoją działkę nie jest zgodna z zasadami prawidłowej gospodarki;

- niezastosowanie art. 45 ustawy o samorządzie gminnym, zgodne z którym podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach Rada Miasta przy podejmowaniu uchwały z dnia 26 sierpnia 2014r. i z dnia 22 października 2019r. nie zastosowała obowiązujących ją przepisów art. 37 ust. 2 pkt. 6 oraz art. 38 ust. 3 u.g.n.,

- niezastosowanie art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie podważania zaufania podmiotów prawa prywatnego do podmiotu wykonującego zadania publiczne w warunkach zdecentralizowania władzy publicznej oraz równego traktowania wszystkich obywateli wobec prawa - gmina dokonała w dniu 26.10.2015r. sprzedaży działki nr [...] na rzecz [...] i [...], pozbawiając tym samym skarżącą wjazdu na jej działkę. Gdy Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy w Rzeszowie (wyrok z dnia 21 marca 2018r., sygn XI C 1326/16 i z dnia 29 stycznia 2019r., sygn V Ca 471/18) stwierdziły nieważność powyższej umowy sprzedaży z uwagi na treść art. 37 ust. 2 pkt. 6 oraz art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 58 E32 k.c. wobec jej sprzeczności z zasadami współżycia społecznego - Rada Miasta zamiast umożliwić skarżącej nabycie działki [...] (o sprzedaży której już zadecydowała skoro już raz dokonała jej sprzedaży), zgodnie z powołanymi przepisami, to ponownie podejmuje działania poprzez przywrócenie obowiązywania uchwały z dnia 26 sierpnia 2014r., umożliwiające jej sprzedaż działki [...] na rzecz osób trzecich, bez jakichkolwiek sensownych wyjaśnień - tym samym traktując obywateli (skarżącą oraz R i S [...]) nierówno wobec obowiązującego prawa i podważając zaufanie skarżącej do uczciwości, lojalności i legalności podejmowanych przez Gminę działań;

- niezastosowanie art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym działalność organów gminy jest jawna - gmina nie rozpoznała wniosku rodziców skarżącej o sprzedaż działki [...] w trybie bezprzetargowym, zatajano a nawet okłamywano skarżącą co do prowadzonej procedury sprzedaży działki [...], informując ją w tym czasie, że zostanie przepisana na nią umowa dzierżawy działki [...] po przedstawieniu przez nią prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, okłamywano skarżącą nawet po dokonanej już sprzedaży działki [...], zapewniając ją, że umowa dzierżawy zostanie przepisana na nią, starając się w ten sposób ukryć przed skarżącą fakt sprzedaży działki przez rok (a to ze względu na treść art. 59 k.c.), okłamywano skarżącą, że jest prowadzona procedura sprzedaży działki [...] na jej rzecz w oparciu o uchwałę z dnia 26 marca 2019r., chociaż już podjęto działania w celu jej uchylenia, ignorowano wnioski skarżącej o zawiadomienie jej o terminie posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz jej wysłuchanie przez Komisję Rady Miasta przed podjęciem uchwał, projekt podjęcia uchwały z 22.10.2019r. został dodany do porządku obrad "w ostatniej chwili", bez zawiadomienia o tym skarżącej itd. - powyższe okoliczności szeroko opisane w uzasadnieniu skargi skierowanej do WSA, nadal podtrzymywane.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Rzeszowa dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie autorki skargi kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym ż polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862)

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie skarga kasacyjna wskazuje z zakresu przepisów postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko na naruszenie art. 144 § 1 p.p.s.a., nie wskazując na żadne inne naruszenia przez Sąd wojewódzki norm p.p.s.a.

W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 474/21 i I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, uchwała Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 października 2019 r. nr XX/406/2019 w przedmiocie uchylenia uchwały, która wyrażała zgodę na bezprzetargowe zbycie działki jest prawidłowa. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

W realiach rozpoznawaj sprawy ograniczenie się w skardze kasacyjnej tylko do wskazania naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oznacza to, że środek odwoławczy nie kwestionuje wyrażonej przez Sąd I oceny w przedmiocie ustalenia stanu faktycznego. Co również istotne, w środku odwoławczym nie wskazano ewentualnego naruszenia innych przepisów (norm) p.p.s.a. przez Sąd wojewódzki, co już wyżej Sąd kasacyjny akcentował (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 740–747).

Sąd odwoławczy – co wskazywano wyżej – nie jest uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Powyższe wpływa negatywnie na skuteczność środka zaskarżania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, 6 marca 2013r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Tym samym, w rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12, art. 37 ust. 2 pkt 6 oraz art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 11 ust. 1b i art. 45 ustawy o samorządzie gminnym jak i art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz innych norm (przepisów) prawa nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem skarżący kasacyjnie za ich pomocą próbuje w szczególności kwestionować ustalenia faktyczne dotyczące zaskarżonej uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 października 2019 r. nr XX/406/2019 w przedmiocie uchylenia uchwały, która wyrażała zgodę na bezprzetargowe zbycie działki. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała w żadnych aspekcie dokonanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego ulokowanego w aktach sprawy.

Ponadto zauważyć należy, iż kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę [...] na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 października 2019 r. nr XX/406/2019 w przedmiocie uchylenia uchwały, która wyrażała zgodę na bezprzetargowe zbycie działki. W zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że Rada Miasta Rzeszowa była uprawniona do samodzielnego zadecydowania o przeznaczeniu spornej nieruchomości z tytułu przysługującego Miastu Rzeszów prawa własności do tej nieruchomości, stwierdzając: "(...), że obowiązujące przepisy nie ograniczają jednostki samorządu terytorialnego w możliwości wycofania się z procedury bezprzetargowego zbywania stanowiącej jej własność nieruchomości, nie ograniczają w tym zakresie jej swobody. (...)".

Wokół powyższego skupiają się zarzuty kasacyjne. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. W istotnej części kasator powtarza zarzuty uprzednio zawarte w skardze do Sądu wojewódzkiego. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w tym zwłaszcza sformułowanych zarzutów kasacyjnych należy przypomnieć, że gminie – tak jak i każdej jednostce samorządu terytorialnego – przysługuje zgodnie z normami Konstytucji RP prawo własności i inne prawa majątkowe, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej, co ma jednocześnie oparcie w wiążącym RP prawie międzynarodowym (zob. J. Korczak, Konstytucyjne podstawy struktury i funkcji samorządu terytorialnego, [w:] Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, System Prawa Administracyjnego, Tom 2, Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 151–271; T. Szewc, Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Bydgoszcz 2006).

Gmina (podstawowa jednostka samorządu terytorialnego) jako właściciel mienia komunalnego ma prawo do określenia zasad zbycia nieruchomości. Podstawowa jednostka samorządu terytorialnego w ramach uprawnień właścicielskich może bowiem decydować o tym, które nieruchomości ze swojego zasobu przeznaczyć do zbycia, a których z uwagi na interes gminy nie sprzedawać. Przypomnieć należy tę oczywistość, że to gmina jest właścicielem nieruchomości, zatem jeśli nie ma w systemie prawa normy zobowiązującej ten podmiot do sprzedaży nieruchomości w określonych przypadkach, to zgodnie konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i z zasadą autonomii woli stron, gmina powinna kierować się własnym interesem, który często jest przeciwstawny interesom innych podmiotów. Jednocześnie zauważyć należy, że gospodarowanie nieruchomościami publicznymi powinno być zgodne z zasadami prawidłowej gospodarki (por. art. 12 u.g.n.), mającymi podłoże w unormowaniach konstytucyjnych, które wymagają aby działania organów (jednostek) na analizowanym obszarze również realizowały wyodrębnianą w doktrynie zasadę prawidłowego gospodarowania mieniem publicznym, tzn. aby były: legalne, gospodarne, celowe i rzetelne (zob. art. 203 Konstytucji RP; wyroki NSA z dnia: 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, 4 kwietnia 2023 r. I OSK 1084/21 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a tym samym Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania sądowego na rzecz Rady Miasta Rzeszowa orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.