Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 113/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi G. H. S.A. na postanowienie Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Oddziału Straży Granicznej (dalej: organ), w dniu [...] marca 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w związku z niedopełnieniem przez przewoźnika lotniczego G. H. A.S. (dalej: przewoźnik, strona, skarżąca) obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (Dz. U. z 2022 r., poz. 1441, dalej: ustawa PNR). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 30 marca 2023 r. Podstawą wszczęcia postępowania były naruszenia przepisów ustawy PNR, które wyniknęły z wykonania przez stronę lotu nr [...]. W wyniku prowadzonego postępowania organ, za niedopełnienie obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy PNR, decyzją z dnia [...] r., nr [...], nałożył na stronę administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za każde wyżej wymienione naruszenie przepisów, tj.

w łącznej kwocie w wysokości 40 000 zł (dalej: decyzja nakładająca karę).

W dniu 28 września 2023 r. wpłynął do organu wniosek o przywrócenie terminu wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji nakładającej karę.

Organ postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nakładającą karę.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 40 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) strona, która nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej, innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za pośrednictwem konsula Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego. W ocenie organu strona nie wywiązała się z powyższego obowiązku, mimo że była o nim wielokrotnie pouczana (m.in. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania doręczonym w dniu

30 marca 2023 r. oraz w korespondencji elektronicznej z dnia [...] marca 2023 r. na adres e-mail [...]). Natomiast zgodnie z art. 40 § 5 k.p.a., w razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem. Strona została pouczona o powyższym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2023 r. wysłanym za pośrednictwem Poczty Polskiej, które zostało stronie skutecznie doręczone w dniu 30 marca 2023 r.

Ponadto w myśl art. 71 ustawy PNR przewoźnikowi lotniczemu, który nie ma siedziby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pisma doręcza się w postaci dokumentów elektronicznych, za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r., poz. 344), na adres wskazany zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1. Organ wysłał stronie z adresu e-mail: [...] wszystkie pisma (wraz z tymi pozostawianymi w aktach ze skutkiem doręczenia w myśl art. 40 § 5 kpa) na wskazany przez stronę do Krajowej Jednostki do spraw Informacji o Pasażerach (dalej: JIP) kontaktowy adres e-mail: [...] Z powyższego wynika, iż proces informowania przewoźnika o poszczególnych etapach postępowania był zgodny z obowiązującymi przepisami i wyglądał następująco: dnia 20 marca 2023 r. organ wysłał do strony drogą elektroniczną oraz pisemną zawiadomienie o wszczęciu postępowania (data skutecznego doręczenia ze zwrotnego potwierdzenia odbioru: 30 marca 2023 r.). Następnie dnia 14 kwietnia 2023 r. wysłano wezwanie do udzielenia informacji (w formie elektronicznej i pisemnej - data skutecznego odbioru przez stronę ze zwrotnego potwierdzenia odbioru 28 kwietnia 2023 r.), na które, po upływie

14-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi, wpłynęła dnia 18 maja 2023 r. odpowiedź w języku angielskim, drogą elektroniczną z adresu e-mail: [...] Powyższe fakty potwierdzają, że pisma wystosowane przez organ zarówno w formie pisemnej jak i elektronicznej zostały doręczone stronie zlokalizowanej na terytorium kraju trzeciego, zatem strona miała dostęp do wszystkich pism sporządzanych przez organ. Ponadto strona miała możliwość tłumaczenia pism z języka polskiego, skoro zrozumiała pytania i udzieliła na nie odpowiedzi. W dobie powszechnego Internetu oraz dużej dostępności tłumaczy przysięgłych przetłumaczenie tekstu na język polski nie powinno stanowić problemu dla profesjonalnej firmy prowadzącej działalność gospodarczą na arenie międzynarodowej. Organ w odpowiedzi z dnia [...] maja 2023 r. zaznaczył, że niniejsze informacje powinny być przekazane organowi w wersji listownej przesyłką pocztową na adres wskazany w wezwaniu o udzielenie informacji. Ponadto organ pouczył stronę w niniejszej odpowiedzi o obowiązującym art. 40 § 2, 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 158 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569, ze zm.), opisał co oznaczają niniejsze artykuły oraz widząc, że strona posługuje się językiem angielskim, załączył "grzecznościowe" tłumaczenie na język angielski, co wynikało tylko i wyłącznie z dobrej woli organu. Zdaniem organu argumentacja strony, że nie miała wiedzy o tym, czego się od niej wymaga - jest bezzasadna. Ponadto w niniejszej konwersacji organ zaznaczył, iż wszelka dokumentacja powinna być w języku polskim, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. z 2021 r. poz. 672) oświadczenia woli, podania i inne pisma kierowane do organów, o których mowa w art. 4 ustawy o języku polskim, składane są w języku polskim. Ponadto organ na końcu wspomnianej wiadomości elektronicznej z dnia [...] maja 2023 r. zawarł podsumowanie: "Reasumując Państwa odpowiedź powinna być przesłana do Organu w języku polskim". A także dodatkowo opatrzona podpisem, którego brakuje w roboczej konwersacji e-mail. Ponadto należałoby ustanowić pełnomocnika do doręczeń na terytorium RP.". Od dnia wystosowania maila do wydania decyzji administracyjnej ([...] r.) nie było żadnej odpowiedzi od strony (ani w formie listownej, ani elektronicznej). Ponadto, odnośnie stosowania języka polskiego w prowadzonej korespondencji z przewoźnikiem lotniczym, należy mieć na uwadze treść artykułu 27 Konstytucji RP - językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski. Ta konstytucyjna zasada wprowadza obowiązek stosowania języka polskiego przy podejmowaniu czynności urzędowych przed wszystkimi organami państwa. Powtórzeniem konstytucyjnej zasady jest artykuł 4 ustawy o języku polskim, a jej rozwinięciem unormowanie zawarte w artykule 5 ust. 1 tejże ustawy stanowiącym, że podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych w języku polskim.

Zgodnie z powyższym organ posługiwał się w korespondencji językiem polskim. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego organ pouczył przewoźnika lotniczego, że oświadczenia woli, podania i inne pisma kierowane do organów, o których mowa w art. 4 ustawy o języku polskim składane są w języku polskim. Następnie poinformował, iż podmioty wykonujące zdania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Dnia 26 czerwca 2023 r. wystosowano drogą elektroniczną do strony postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu oraz pismo o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem przed wydaniem decyzji. W niniejszej wiadomości e-mail oprócz załączonych pism podpisanych certyfikowanym podpisem kwalifikowanym, organ ponownie pouczył przewoźnika lotniczego o art. 40 § 4 k.p.a. Dnia 3 sierpnia 2023 r. wysłano stronie na podstawie art. 71 ustawy PNR drogą elektroniczną decyzję nakładającą karę. Z powyższego wynika, że strona otrzymała od organu liczne pisma, zarówno drogą elektroniczną jak i w formie listownej za pośrednictwem Poczty Polskiej (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wezwanie o udzielenie informacji, które były skutecznie doręczone). Strona odniosła się jedynie (nie zachowując ustawowego terminu) do wezwania o udzielenie informacji. Na zadane pytania w języku polskim strona udzieliła odpowiedzi w języku angielskim, co świadczy o tym, że istniała możliwość zrozumienia treści w przedmiotowym języku. Organ zaznaczył, że dołożył wszelkich starań, aby strona zrozumiała swoje położenie - w wiadomościach listownych i elektronicznych wielokrotnie pouczał o najważniejszych obowiązkach i prawach strony w niniejszym postępowaniu. Wysyłając stronie pisma w języku polski organ postępował zgodnie z przepisami i w żadnym przypadku nie miał na celu utrudniania stronie udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wszczętym wobec przewoźnika lotniczego.

Organ wskazał, że we wniosku o przywrócenie terminu strona powołuje się na art. 58 k.p.a., tymczasem nie uprawdopodobniła ona już pierwszej z przesłanek z w.w. przepisu, tj. że uchybienie nastąpiło nie z jej winy. Przewoźnik lotniczy miał dużo czasu na znalezienie tłumacza lub zorganizowanie innej formy tłumaczenia pism z języka polskiego. Już w pierwszym piśmie organu pouczenia wskazywały jakie kroki należy podjąć i jakie obowiązki spoczywają na stronie oraz jakie będą skutki jeśli się z nich nie wywiąże. Nawet korzystając z internetowych narzędzi do tłumaczenia strona powinna mieć pewną wiedzę jakie kroki należy podjąć i skontaktować się z profesjonalnym pełnomocnikiem celem dalszego prowadzenia sprawy w imieniu przewoźnika lotniczego. Ponadto prośbę o przywrócenie terminu wniesiono wiele dni po przewidzianym w przepisach 7-dniowym terminie dla dokonania tej czynności, a zatem także druga przesłanka również nie ma w tym przypadku zastosowania.

W opinii organu przywołana powyżej argumentacja w żaden sposób nie uprawdopodabnia twierdzenia pełnomocnika, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Wszystkie wskazane bowiem przesłanki, w opinii organu, były skutkiem świadomych działań strony, która jako podmiot świadczący profesjonalne usługi na rynku przewozów lotniczych, powinna dochować należytej staranności podejmując działania zmierzające do skorzystania z przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym uprawnień.

Odnośnie określenia braku winy strony w uchybieniu terminu, organ zastosował się w tym zakresie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 20 września 2018 r., II OSK 2369/16 (LEX nr 2581507) wskazał, że "O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia". Organ ocenił tym samym, że żadna z powołanych przez pełnomocnika strony w piśmie z dnia [...] września 2023 r. okoliczności nie stanowiła niemożliwej do przezwyciężenia, przy zachowaniu przez stronę należytej staranności w działaniu, przeszkody. Biorąc pod uwagę, że decyzję organu I Instancji doręczono stronie 3 sierpnia 2023 r. (poprzez pozostawienie jej w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia - art. 40 § 5 k.p.a. oraz wysłanie w tym dniu na adres mailowy: [...]), zatem już po ustaniu pandemii Covid-19, założyć należy, że strona miała wystarczające możliwości realizacji swych uprawień. Tymczasem, pomimo doręczenia jej w dniu 3 sierpnia 2023 r., strona dopiero 19 września 2023 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu, a wraz z nim wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji nakładającej karę (czyli półtora miesiąca od dnia wydania i doręczenia decyzji). Powyższe w ocenie organu świadczy o braku należytej dbałości o własne sprawy. Nie sposób również przyjąć, że wniesienie w terminie środka odwoławczego od decyzji organu napotkało na niemożliwe do przezwyciężenia przez stronę ograniczenia.

Nieznajomość języka polskiego przez stronę nie stanowiła, w ocenie organu, obiektywnie trudnej do przezwyciężenia przeszkody, zwłaszcza o charakterze nagłym. Przepisy wyraźnie wskazują, że w razie braku siedziby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej strona wyznacza pełnomocnika do doręczeń oraz że w razie braku jego wyznaczenia pisma pozostawiane są w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia (art. 40 § 5 k.p.a.), o czym była pouczona w skutecznie doręczonym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Brak znajomości języka polskiego nie pozbawił skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Tym bardziej, że na skutek prawidłowego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania miała ona świadomość toczącego się wobec niej postępowania administracyjnego. Zwrócić również należy uwagę, że jakkolwiek na podstawie art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, to nie może to przybierać formy poradnictwa prawnego, jak oczekiwałaby tego skarżąca.

Organ zauważył, że podstawy prawne postępowania w sprawie zawarte zostały w pouczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2023 r. (data skutecznego doręczenia 30 marca 2023 r.), które należało przetłumaczyć z języka polskiego na dogodny dla przewoźnika język, aby zrozumieć jego treść. Przewoźnik lotniczy, jako profesjonalista, powinien zapewnić wszelkie środki które pozwolą na przewidzenie, uniknięcie bądź wyeliminowanie sytuacji mogących wpłynąć na nienależyte wykonanie działalności gospodarczej z zakresu przewozu pasażerów drogą lotniczą. Zawodowy charakter przedmiotowych usług należy wiązać również z posiadaniem odpowiednich procedur na wypadek pojawienia się przeszkód np. związanych z tłumaczeniem urzędowych pism. Jednocześnie organ zauważył, że brak winy w uchybieniu terminu występuje tylko w przypadku stwierdzenia przeszkody nie do przezwyciężenia, która powodowała, że podjęcie czynności było niemożliwe. W sprawie nie można wywieść przeszkody o takim charakterze, ponieważ w dniu 18 maja 2023 r. przewoźnik lotniczy udzielił na wezwanie odpowiedzi drogą e-mailową w języku angielskim. Stąd należy wnioskować, że trudność przetłumaczenia pism urzędowych kierowanych w języku polskim była do przezwyciężenia.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi strony złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż w niniejszej sprawie uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z winy skarżącej oraz prośba o jego przywrócenie została wniesiona po terminie, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca uchybiła terminowi nie ze swojej winy, a prośba o przywrócenie terminu została wniesiona w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca uchybiła terminowi nie ze swojej winy, a prośba o przywrócenie terminu została wniesiona w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny;

3. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do władzy publicznej, w tym nie dochowując zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak zapewnienia skarżącej faktycznej możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że uchybienie 14 dniowego terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było przez nią niezawinione, ponieważ nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych, tzn. w związku z istnieniem obiektywnie trudnej do przezwyciężenia przeszkody. W stanie faktycznym sprawy przeszkodą tą była bariera językowa oraz brak siedziby skarżącej na terytorium Polski, które doprowadziły do braku możliwości zapoznania się przez skarżącą z treścią kierowanych do niej pism, w tym zaskarżonej decyzji oraz aktywnym uczestniczeniem w toku postępowania, cow efekcie skutkowało niezawinionym uchybieniem terminowi do złożenia środka odwoławczego w niniejszej sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że zobowiązana jest jedynie ten brak uprawdopodobnić (art. 58 § 1 k.p.a.), tzn. uwiarygodnić stosowną argumentacją dochowaną staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Skarżąca wskazała, że uchybienie terminu procesowego nastąpiło bez jej winy, z uwagi na to, że skarżąca jest tureckim przewoźnikiem lotniczym, zajmującym się w szczególności czarterowaniem prywatnych odrzutowców i realizowaniem lotów komercyjnych (business aviation). Przeloty te nie są wykonywane regularnie ani na regularnych liniach, w szczególności nie są stale wykonywane na terytorium Polski. Wręcz przeciwnie działalność gospodarcza skarżącej polega na realizowaniu przelotów, które odbywają się bezpośrednio przed datą wylotu (tzw. sky taxi). Przewoźnik zazwyczaj otrzymuje informacje o locie oraz jego pasażerach bezpośrednio przed jego realizacją. Naturalną konsekwencją powyższego jest to, że skarżąca, jako turecki przewoźnik lotniczy, nie posługuje się językiem polskim (w którym organ prowadził postępowanie) oraz nie ma wiedzy prawnej w zakresie terminów i czynności podejmowanych w ramach polskiego postępowania administracyjnego (fakt notoryjny). Skarżąca wskazała, że choć organ administracji publicznej prowadzi postępowanie administracyjne i podejmuje czynności w języku urzędowym, tj. zgodnie z art. 27 Konstytucji RP w języku polskim, to nie zwalnia go to z obowiązku komunikowania się w języku obcym, jeżeli od tego zależy uprawnienie procesowe strony, jak wskazuje się bowiem w doktrynie prowadzenie postępowania w języku polskim nie zwalnia organów władzy publicznej z obowiązku komunikowania się w języku obcym z cudzoziemcem, gdy wymaga tego wyrażone w art 42 ust. 2 Konstytucji prawo do obrony.

Za całkowicie swobodne skarżąca uznała oceny organu dokonane w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dotyczące rzekomej pełnej możliwości strony w tłumaczeniu dokumentów urzędowych przez tłumacza lub internetowego translatora Google. Skarżąca wskazała, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do dokonywania takich ocen, ponieważ nie zna specyfiki i zakresu prowadzonej przez skarżącą działalności. Skarżąca jest małym przewoźnikiem tureckim czarterującym samoloty i realizującym loty na nieregularnych liniach. Działalność skarżącej to zatem działalność lotnicza, a nie jak twierdzi organ szeroko zakrojona i reglamentowana działalność międzynarodowa. Skarżąca nie jest korporacją międzynarodową, ale przewoźnikiem lotniczym realizującym loty komercyjne. Dla skarżącej niejasne jest w jaki sposób organ poczynił takie ustalenia - co wskazuje na ich dowolny charakter. Jak wskazał organ w treści decyzji wydanej w niniejszej sprawie skarżąca ustosunkowała się w trakcie postępowania do wezwania organu z dnia [...] kwietnia 2023 r., składając wyjaśnienia w języku angielskim. Wobec jednak konieczności prowadzenia korespondencji w języku polskim skarżąca zaniechała dalszych czynności, z uwagi na brak jego znajomości. Podkreślić należy, że w toku sprawy były to jedyne wyjaśnienia złożone przez stronę. Organ zaś z jednej strony zaniechał prowadzenia korespondencji w języku angielskim, a z drugiej strony ustalając stan faktyczny posłużył się wyjaśnieniami złożonymi właśnie w tym języku. Tym samym nie sposób uznać, że organ działał w sposób wzbudzający zaufanie do organów publicznych państwa polskiego, czym naruszył art. 8 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że udzielenie odpowiedzi na zadane pytania nie przesądza - jak twierdzi organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - o posiadaniu tłumacza i znajomości polskich procedur administracyjnych. Czym innym jest bowiem udzielenie odpowiedzi na kilka pytań (w dobrej wierze), a czym innym tłumaczenie wielostronicowych dokumentów przygotowanych w specjalistycznym języku prawniczym i podejmowanie obrony swych praw w postępowaniu administracyjnym. Dlatego, celem dochowania należytej staranności skarżąca podjęła niezbędne kroki w celu ustanowienia polskiego pełnomocnika procesowego, do kontaktu z organem. W tym celu skarżąca skontaktowała się polskimi kontrahentami, którzy następnie skierowali ją do wybranych podmiotów świadczących usługi prawne w przedmiotowym zakresie.

Skarżąca podkreśliła, że brak wskazania w toku postępowania pełnomocnika (w tym pełnomocnika do doręczeń) nie oznacza zaniedbania ze strony skarżącej, bowiem skarżąca podjęła kroki w celu jego ustanowienia. Niemniej w toku postępowania skarżąca nie wskazała pełnomocnika, ponieważ na tym etapie go jeszcze nie miała. Pełnomocnictwo do występowania w niniejszej sprawie zostało udzielone dopiero w dniu 15 września 2023 r. Organ wydając zaskarżone postanowienie całkowicie ten fakt pominął - czym naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślenia także wymaga, że upływ czasu pomiędzy odebraniem pierwszego pisma, a wyznaczeniem pełnomocnika w Polsce wynikał z przyczyn obiektywnych, jakimi są nieznajomość języka polskiego i przepisów, a także polskiego rynku usług prawnych. Skarżąca nie zwlekała zatem z wyznaczeniem pełnomocnika - jak sugeruje organ - ale wyznaczyła go dopiero, gdy obiektywnie stało się to możliwe. Skarżąca podniosła, że faktycznie - wobec braku możliwości prowadzenia z organem korespondencji, braku siedziby w Polsce oraz braku możliwości w toku postępowania ustanowienia pełnomocnika - została pozbawiona swoich praw, określonych w art 10 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie pozbawienie strony prawa uczestnictwa w postępowaniu (z uwagi na bariery językowe i brak siedziby strony w Polsce oraz brak ustanowienia pełnomocnika) nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, w tym na etapie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z zachowaniem 14 dniowego terminu. Czas poświęcony na przetłumaczenie doręczonej stronie korespondencji oraz nawiązanie współpracy z pełnomocnikiem doprowadził do wstąpienia przez stronę do sprawy na późnym etapie postępowania, co doprowadziło do uchybienia przez nią terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchybienie to miało jednak, jak wykazano charakter niezawiniony, a skarżąca dołożyła należytej staranności w celu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca - jako zagraniczny przewoźnik lotniczy - o istnieniu możliwości dokonania powyższej czynności procesowej, a zatem i o istnieniu obowiązku dochowania 14 dniowego terminu do jej dokonania nie wiedziała. Uprawdopodobnienie powyższych okoliczności skarżąca opiera na zasadach logiki i doświadczenia życiowego. Brak znajomości języka polskiego i przepisów polskiego k.p.a. przez tureckiego przewoźnika lotniczego jest bowiem faktem notoryjnym i wprost wynika również z indywidualnych cech skarżącej. Przeciwne założenie, sprowadzające się do uznania, że turecki mały przewoźnik lotniczy posługuje się językiem urzędowym kraju, w którym wykonuje lot oraz posiada wiedzę w zakresie przepisów jego procedury administracyjnej jest absurdalne i nie wytrzymuje testu logiki. Nadto przyjęcie takiego stanowiska wraz z wszystkimi konsekwencjami prawnymi jest w ocenie skarżącej naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niedochowanie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia stronie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie oznaczać będzie bowiem dla skarżącej brak umożliwienia jej podjęcia obrony swych praw i postawienie jej przed faktem dokonanym - ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną.

W zakresie drugiej przesłanki skarżącą wskazała, że zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. wniosek o przywrócenie terminu skarżąca złożyła w terminie siedmiodniowym od ustania przeszkody, która uniemożliwiła dokonanie jej czynności, dla której termin byt przewidziany. Jak wskazano powyżej skarżąca początkowo nie miała świadomości o przysługującym jej prawie złożenia wniosku do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Świadomość ta powstała dopiero u skarżącej po skontaktowaniu się z polskim profesjonalnym pełnomocnikiem, któremu skarżąca udzieliła w dniu 15 września 2023 r. pełnomocnictwa do występowania w niniejszej sprawie. Przyjąć zatem należy, że przeszkoda w dokonaniu czynności procesowej (tj. deficyt informacyjny skarżącej) minął w dniu 15 września 2023 r. ergo w tym dniu otworzył się siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu pismem z dnia [...] września 2023 r., dokonała przedmiotowej czynności procesowej, tj. na podstawie art 127 § 3 k.p.a. wniosła o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy zakończonej decyzją administracyjną.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W doktrynie prezentowane jest stanowisko, że postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania mieszczą się grupie postanowień "kończących postępowanie" w rozumieniu powyższego przepisu. Zauważa się nadto, że takie postanowienia mają istotne znaczenie dla dalszego biegu postępowania w sprawie, bowiem uniemożliwiają one uruchomienie toku instancji w stosunku do określonej decyzji i powodują, że uzyskuje ona przymiot ostateczności (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 57). W świetle powyższego uznać należy, że takim postanowieniem jest również postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wydane na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., gdyż pozbawia ono stronę możliwości zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji. Na postanowienie to nie przysługuje wprawdzie zażalenie, jednakże jako postanowienie kończące postępowanie, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a, podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie organu o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nakładającą administracyjną karę pienieżną.

Zasady ustawowe przywrócenia terminu reguluje art. 58 k.p.a. Stanowi on, że w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3).

Przy dokonywaniu oceny zawinienia strony w dopuszczeniu do uchybienia terminowi należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i oceniać brak winy zainteresowanego według obiektywnych, nie zaś subiektywnych mierników staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy, aby nie wprowadzać do stosunków procesowych elementu niepewności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2023 r., II GSK 1713/22 LEX nr 3607659). O braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony. Przeszkoda taka ma zwykle nagły charakter i nie można przezwyciężyć jej nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.

Dlatego, na gruncie niniejszej sprawy, aby uprawdopodobnić brak winy, strona postępowania powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Tylko w sytuacji, gdy strona dołożyła wszelkiej staranności i dbałości o swoje interesy, a niedopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody, w danych warunkach nie do przezwyciężenia, można uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Dopuszczenie się przez stronę chociażby lekkiego niedbalstwa, wyklucza możliwość przywrócenia terminu.

W postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o przywróceniu terminu organ administracji publicznej sprawdza czy wnioskodawca uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., II GSK 1748/19 - LEX nr 3606789).

Skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu wskazała, że uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji nakładającej karę, nastąpiło bez jej winy, z uwagi na to, że jest tureckim przewoźnikiem lotniczym, zajmującym się w szczególności czarterowaniem prywatnych odrzutowców i realizowaniem lotów komercyjnych. Konsekwencją tego - jak wskazała skarżąca - jest to, że skarżąca nie posługuje się językiem polskim oraz nie ma wiedzy prawnej w zakresie terminów i czynności podejmowanych w ramach polskiego postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do tego stanowiska podkreślić należy, że skarżąca w toku postępowania nie wskazała pełnomocnika (do prowadzenia spraw albo do doręczeń), zamieszkałego albo posiadającego siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej. Prawidłowo zatem organ - zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 ustawy PNR - pisma, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania, czy wezwanie o udzielenie informacji, doręczył skarżącej (przewoźnikowi lotniczemu który nie ma siedziby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) w postaci dokumentów elektronicznych, za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344), na adres e-mail: [...] - wskazany w dokumencie zawierającym dane kontaktowe przewoźnika lotniczego. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 27 Konstytucji w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski. Przepis ten nie narusza praw mniejszości narodowych wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Wyjątki od tej zasady są więc możliwe jedynie ze względu na ochronę praw mniejszości narodowych. Zakres podmiotowy obowiązku posługiwania się językiem polskim jako językiem urzędowym określa art. 4 ustawy o języku polskim. W myśl tego przepisu język polski jest językiem urzędowym: 1) konstytucyjnych organów państwa; 2) organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne; 3) terenowych organów administracji publicznej; 4) instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych; 5) organów, instytucji i urzędów podległych organom wymienionym w pkt 1 i pkt 3, powołanych w celu realizacji zadań tych organów, a także organów państwowych osób prawnych w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne; 6) organów samorządu innego niż samorząd terytorialny oraz organów organizacji społecznych, zawodowych, spółdzielczych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Z kolei w myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, przy czym przepis ten stosuje się odpowiednio do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom, o których mowa w art. 4. (art. 5 ust. 2). Ustawodawca - jak słusznie wskazał organ - nie zdefiniował pojęcia czynności urzędowych. Pomocą w wyjaśnieniu tej kwestii służyć może uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 1997 r., sygn. akt W.7/96 (OTK z 1997 r., nr 2, poz. 27). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "czynności urzędowe" to wszelkie czynności organów i instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, związane z realizacją ich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, chyba że z istoty tych czynności wynika konieczność posłużenia się językiem obcym. Pojęcie czynności urzędowych obejmuje zatem bez wątpienia władcze czynności organów państwowych, w tym decyzje administracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2004 r., II SA 2339/03, orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBSA).

Z powyższego wynika zatem, że postępowanie administracyjne i sądowe przed polskimi organami administracji publicznej oraz sądami toczy się w języku polskim, przy czym dotyczy to również czynności procesowych podejmowanych przez te organy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się również (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r., II FSK 3279/17, CBOSA), iż w polskim systemie prawnym brak jest ogólnego przepisu mówiącego o prawie cudzoziemca do komunikowania się w zrozumiałym języku, czy też prawie do bezpłatnego tłumacza. Przepisy takie rozsiane są po różnych aktach prawnych, które odnoszą się pośrednio lub bezpośrednio do cudzoziemców. Przykładowo w Ordynacji podatkowej w art. 174 § 2 przewidziano, że w protokołach przesłuchania osoby, która złożyła zeznanie w języku obcym, należy podać w przekładzie na język polski treść złożonego zeznania oraz wskazać osobę i adres tłumacza, który dokonał przekładu. Tłumacz powinien podpisać protokół przesłuchania. W sytuacji, gdy strona nie może brać udziału w postępowaniu (np. z powodu bariery językowej), ma prawo do ustanowienia pełnomocnika i działania przez niego (art. 138a § 1 o.p.).

Z treści art. 5 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o języku polskim wynika zatem obowiązek prowadzenia wszelkich czynności procesowych w języku polskim. Nieznajomość języka polskiego oraz brak wiedzy prawnej w zakresie terminów i czynności podejmowanych w ramach polskiego postępowania administracyjnego, nie może więc być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu. Organ - na gruncie niniejszej sprawy - prawidłowo ustalił zatem i ocenił, że brak znajomości języka polskiego nie pozbawił skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, tym bardziej, że na skutek prawidłowego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania miała świadomość toczącego się wobec niej postępowania administracyjnego.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 58, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 10 § 1 k.p.a., nie zasługiwał na uwzględnienie.

W ocenie Sądu nie można w rozpoznawanej sprawie mówić także o naruszeniu przez organ przepisu art. 8 § 1 k.p.a., wyrażającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. Z taką zaś sytuacją nie mieliśmy do czynienia w sprawie niniejszej.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nakładającą karę, prawa nie narusza. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.