Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1913/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1   i 2, art. 37 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1-3, art. 156 § 1 pkt 2, z art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 ,art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. i M. L2. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 785/19 w sprawie ze skargi M. L. i M. L2. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2019 r. znak DOA.7110.369.2018.SPE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 785/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. i M1. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2019 r., znak DOA.7110.369.2018.SPE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 26 września 2006 r., nr 422/D/06 znak: AM-D/XII/AB/7353/365/AB/06, zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...] i [...] ([...]) z obrębu [...] przy ul. [...] w W..

W dniu 7 stycznia 2008 r. M1. L. i M. L. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 26 września 2006 r.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżących, Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 301/09 z 24 kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z 26 września 2006 r., a postanowieniem nr 215/09 z 28 maja 2009 r. wstrzymał wykonanie kwestionowanej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 8 września 2009 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 301/09 z 24 kwietnia 2009 r.

Powyższa decyzja GINB została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z 16 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2105/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że przede wszystkim należy rozważyć, czy faktycznie w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, a zatem czy przysługuje im przymiot strony.

W wyniku skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1492/10, uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że "analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie, stan faktyczny przyjęty w decyzjach organów obu instancji, jak również stanowiska przedstawione przez uczestników i inwestora pozwalają uznać, że nie jest sporne w szczególności ustalenie co do tego, iż odległość przedmiotowego budynku od granicy działki sąsiedniej wynosi od 3,75 do ponad 4 metrów. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem NSA, uczestnikom postępowania przysługuje status strony, który uprawniał ich do zainicjowania postępowania nieważnościowego, a następnie udziału w nim."

Po ponownym rozpatrzeniu skargi inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt. VII SA/Wa 166/12, uchylił decyzję GINB z 8 września 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z 24 kwietnia 2009 r., podnosząc, że wyjaśnienia wymaga, czy stwierdzone w postępowaniu naruszenia prawa mają charakter rażący, a przez to, czy uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 50/13 z 23 stycznia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta nr 422/D/06 z 26 września 2006 r.

Po rozpoznaniu odwołania inwestora, GINB decyzją z 8 października 2013 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 50/13 z 23 stycznia 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na brak właściwego ustalenia kręgu stron w postępowaniu przeprowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję GINB z 8 października 2013 r. złożył inwestor.

Po rozpatrzeniu ww. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 7 maja 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2657/13, oddalił skargę inwestora na decyzję GINB z 8 października 2013 r.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 269/I/2018 z 20 czerwca 2018 r. stwierdził, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr 422/D/06 z 26 września 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ czasu.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.)

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w związku z naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Ponadto zaskarżona decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi na niezastosowanie przez organ dyspozycji art. 35 ust. 3 pr.bud.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta przewiduje usytuowanie zbiorników retencyjnych i części parkingów w pasie drogowym projektowanej ulicy [...]. W decyzji Prezydenta nr 123/2006 z 30 marca 2006 r. o warunkach zabudowy wskazano, że teren oznaczony na załączniku nr 1 literami A-D-E-F-A i objęty wydaną przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 29 grudnia 2005 r. decyzją o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji budowy drogi ekspresowej [...], zostaje wyłączony z zakresu objętego ww. decyzją o warunkach zabudowy. W tej sytuacji Wojewoda Mazowiecki uznał, że niedopuszczalne było zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego usytuowanie miejsc parkingowych oraz zbiorników retencyjnych na terenie oznaczonym w decyzji o warunkach zabudowy literami A-D-E-F-A.

Organ podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 166/12, wskazał, że w opinii z 5 maja 2006 r. wykonawcy projektu przebudowy ul. [...] stwierdzono brak technicznych przeciwwskazań do wykonania 10 miejsc parkingowych w zatoce drogi. Zdaniem organu pierwszej instancji, ww. opinia wskazuje jedynie na techniczną możliwość lokalizacji miejsc parkingowych, nie stanowi natomiast dokumentu, na podstawie którego możliwe byłoby wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla obszaru wyłączonego z zakresu objętego decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto powyższa opinia odnosi się jedynie do miejsc parkingowych, a nie do zbiorników retencyjnych.

W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Wojewody Mazowieckiego, organ architektoniczno-budowlany rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją z 29 grudnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji budowy drogi ekspresowej [...] od węzła "[...]" do węzła "[...]" w W.. Rażąco naruszono także art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud.

Wojewoda Mazowiecki uznał jednak, że stwierdzenie nieważności decyzji po upływie niemal 12 lat od wydania pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu. Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano art. 156 § 2 K.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a jednocześnie decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 4 lutego 2019 r. po rozpoznaniu odwołania Spółki oraz odwołania M. L. i M1. L. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 26 września 2006 r.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza projektu zagospodarowania terenu oraz załącznika nr 1 do decyzji Prezydenta z 30 marca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy wykazała, że na części nieruchomości inwestycyjnej oznaczonej na ww. załączniku nr 1 literami A-D-E-F-A (która nie jest objęta ww. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy), zaprojektowano 10 miejsc postojowych oraz 2 zbiorniki wód opadowych V=45 m3. Tym samym organ stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta z 26 września 2006 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 pr.bud. Inwestor nie dysponował bowiem decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania dla tej części nieruchomości inwestycyjnej, na której przewidziano realizację 10 miejsc postojowych oraz 2 zbiorników wód opadowych.

W ocenie GINB powyższe naruszenie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ wyjaśnił, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę realizacja miejsc postojowych do 10 stanowisk włącznie wymagała jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud.), zaś w aktualnym stanie prawnym realizacja tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pr.bud.). W związku z powyższym, nie sposób uznać, że przedstawione uchybienie wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze.

Odnośnie do uchybienia polegającego na nieuzyskaniu przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na realizację zbiorników wód opadowych organ stwierdził, że Prezydent był jednocześnie organem zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę spornej inwestycji oraz organem właściwym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym można przyjąć, że organ wydał zgodę na zagospodarowanie nieruchomości inwestycyjnej zbiornikami wód opadowych.

Organ odwoławczy nie stwierdził również naruszenia wymogów nieprzekraczalnej linii zabudowy, wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy oraz geometrii dachu.

Odnosząc się do zarzutu wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, GINB wyjaśnił, że na projekcie zagospodarowania terenu nie została zwymiarowana odległość projektowanego budynku biurowego od działki należącej do skarżących. Z projektu tego oraz pomiarów własnych wynika jednak, że kontrolowana decyzja Prezydenta z 26 września 2006 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1492/10, GINB wyjaśnił, że część spornego budynku biurowego usytuowana w odległości 3,75 m od granicy działki skarżących nie posiada otworów okiennych. Otwory okienne znajdują się w tej części spornego budynku, która usytuowana jest w odległości ponad 4,0 m od granicy działki skarżących. W ocenie organu odwoławczego nie sposób przyjąć, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia.

M. L. i M1. L. w piśmie z 12 marca 2019 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji i stwierdzenie, że decyzja Prezydenta wygasła z mocy prawa. Skarżący wnieśli ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. - poprzez przyjęcie, że nie doszło do wygaśnięcia z mocy prawa decyzji Prezydenta i braku umorzenia postępowania odwoławczego z tej przyczyny;

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. poprzez przyjęcie, że złożenie nieprawdziwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - nie nosi skutku rażącego naruszenia prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud., w sytuacji gdy inwestor takiego prawa nie posiadał;

3. art. 8 K.p.a. ustanawiającym zasadę zaufania uczestników prowadzonego postępowania do władzy publicznej oraz braku odstępstw od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

4. art. 11 K.p.a., tj. zasady wyjaśnienia stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy;

5. art. 12 §1 K.p.a., tj. niezwłocznego załatwiania spraw administracyjnych;

6. art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że złożenie nieprawdziwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - nie nosi skutku rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 785/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. wskazał, że zdaniem skarżących naruszenie prawa polegało na przyjęciu, że nie doszło do wygaśnięcia z mocy prawa decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę i w związku z tym organ drugiej instancji nie umorzył – choć powinien – postępowania odwoławczego ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Zdaniem Sądu, przedstawiony zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w okolicznościach sprawy nie wystąpiła podstawowa przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, tj. jej bezprzedmiotowość. Pojęcie bezprzedmiotowości najczęściej analizowane w kontekście art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że w określonej sprawie administracyjnej nie występuje lub wygasł co najmniej jeden z elementów kluczowych dla badanego stosunku prawnego: element podmiotowy bądź przedmiotowy danego stosunku. W ocenie Sądu, z bezprzedmiotowością mamy do czynienia, gdy określona osoba nie może być lub przestała spełniać warunki uznania jej za stronę postępowania, albo też gdy przedmiot postępowania, tzn. określona rzecz lub określone zachowania ludzi nie posiadają cech objętych normą prawną i wiążących się z konkretnymi konsekwencjami prawnymi, bądź gdy na skutek zmiany stanu faktycznego albo stanu prawnego niemożliwe staje się wykonanie decyzji (patrz: J. Borkowski, Komentarz do art. 162 K.p.a., Nb 3, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, 13. wydanie, Warszawa 2014, str. 700).

W rozpatrywanej sprawie tak rozumiana bezprzedmiotowość nie występowała. Strony postępowania, co obejmuje również skarżących uczestniczących w postępowaniu na prawach strony, pozostają nadal aktywne i ich status nie uległ zmianie. Nie można też twierdzić, że doszło do zmiany przedmiotu postępowania. Jest bowiem oczywiste, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę budynku biurowego położonego przy ul. [...] w Warszawie samo wybudowanie i rozpoczęcie użytkowania budynku nie powoduje, że bezprzedmiotowym staje się udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę. Skarżący kwestionują przecież zgodność z prawem tego pozwolenia i domagają się właśnie usunięcia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z obrotu prawnego. Nie można zatem twierdzić, że pozwolenie na budowę wygasło z uwagi na jego wady prawne lub ze względu na upływ czasu od jego wydania. W rozpatrywanej sprawie nie ma bowiem zastosowania art. 37 ust. 1 i ust. 2 pr.bud.

Zdaniem Sądu, nie można było również twierdzić, że w sprawie doszło do bezprzedmiotowości w jakimś potocznym rozumieniu tego terminu. Inwestycja realizowana na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę istnieje i jest użytkowana, a pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z uwzględnieniem pozwolenia na budowę. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że z jakichś względów doszło do zniknięcia lub ustania, któregokolwiek z elementów przedmiotowych, włącznie z uprawnieniem i obowiązkami inwestora, a także kompetencjami organów administracji architektoniczno-budowlanej, mającymi zastosowanie w przypadku rozpatrywanej inwestycji. Skoro zatem nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością decyzji o pozwoleniu na budowę nie można twierdzić, że decyzja ta wygasła. Tym samym Sąd, za nietrafny uznał zarzut, że nieuwzględnienie wygaśnięcia decyzji przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, stanowi naruszenie prawa.

Niezasadny był również drugi kluczowy zarzut podnoszony przez skarżących, że odmowa przez organ drugiej instancji stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa stanowi sama w sobie naruszenie prawa uzasadniające uchylenie decyzji GINB z 4 lutego 2019 r.

Sąd wskazał na dwie podstawy powyższego stanowiska: zasadniczą konstrukcję nieważności decyzji oraz konkretne fakty rozpatrywanej sprawy. W odniesieniu do pierwszego aspektu sprawy, Sąd zauważył, że w świetle nauki prawa oraz wieloletniego orzecznictwa sadów administracyjnych, jeśli przesłanką nieważności ma być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), to niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) charakter przepisu, który został naruszony oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli niemożność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, które wywołuje kwestionowana decyzja. Wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).

W rozpatrywanej sprawie skarżący akcentują oczywistość naruszenia prawa polegającą na złożeniu nieprawidłowego oświadczenia przez inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania na potrzeby inwestycji, zwłaszcza dla celów budowy miejsc parkingowych oraz zbiorników retencyjnych, takim terenem, do którego inwestor nie posiadał wystarczających praw. Skarżący nie kwestionowali przy tym tezy, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skarżący nie wzięli jednak pod uwagę faktu, że warunkiem stwierdzenia nieważności jest również wskazanie skutków faktycznych lub prawnych, które musi wywoływać decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Muszą to być skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Biorąc pod uwagę ostatnią z trzech kluczowych przesłanek nieważności decyzji Sąd stwierdził, że zgodnie ze stanowiskiem organu drugiej instancji nie można uznać za rażące naruszenie prawa wydania pozwolenia na budowę na podstawie nieprawidłowo złożonego oświadczenia inwestora o prawie do zagospodarowania terenu oznaczonego w załączniku nr 1 do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 123/2006 z 30 marca 2006 r. o warunkach zabudowy literami A-D-E-F-A. Rzeczywiście, teren ten objęty był wydaną przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 29 grudnia 2005 r. decyzją o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji budowy drogi ekspresowej [...] i był wyłączony z zakresu objętego ww. decyzją o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji. Realizacja na tym terenie spornych miejsc parkingowych i zbiorników retencyjnych nie utrudniła jednak w żaden sposób wykonania inwestycji drogowej, ani też nie wymusiła zmian tej inwestycji. Oczywisty błąd inwestora nie spowodował zatem skutków, które w świetle doświadczeń kilkunastu lat musiałyby być uznane za niedopuszczalne w praworządnym państwie. Z tego względu stanowisko GINB wyrażone w zaskarżonej decyzji nie mogło być uznane za sprzeczne z prawem.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że drugi kluczowy zarzut zaakceptowania przez organ rażącego naruszenia prawa jest nietrafny i nie może stanowić uzasadnienia dla uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd stwierdził, że jest w pełni świadom tego, że zaprojektowanie i wykonanie przez inwestora przedmiotowego budynku biurowego wraz z 10 miejscami parkingowymi i pozostałą częścią infrastruktury może skutkować dla skarżących rozmaitymi codziennymi niedogodnościami. Podkreślane na rozprawie liczne przypadki niewłaściwego parkowania samochodów, których właściciele korzystają budynku biurowego objętego pozwoleniem na budowę, nie mogą wszakże stanowić podstawy uznania, że w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę doszło do rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta m. st. Warszawy. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę powinna być wydana, jeśli określone w przepisach ustawy oraz przepisach aktów wykonawczych warunki lokalizacji obiektu budowlanego zostały spełnione. Takim warunkiem nie jest natomiast przewidywana (antycypowana) liczba pojazdów mechanicznych, których właściciele będą poszukiwali miejsc parkingowych w rejonie projektowanego budynku biurowego. Skoro zatem nie można zarzucić Prezydentowi działania niezgodnego z prawem, to tym bardziej odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzasadnia zarzutu nielegalności.

Badając zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się również takiego naruszenia przez GINB przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja stanowi akt wydany po ponad dziesięciu latach postępowania w sprawie nieważności pozwolenia na budowę z 26 września 2006 r. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę było już wcześniej trzykrotnie kontrolowane przez sądy administracyjne. W takim kontekście zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności niezgodności działań organu ze standardami wyrażonymi w art. 8, 11 i 12 K.p.a. musiałby wskazywać na niezwykłe błędy popełnione przez organ odwoławczy. Takich błędów Sąd się nie dopatrzył i w związku z tym uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.

Sposób prowadzenia postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy wskazuje na staranne rozpatrzenie sprawy. GINB rozpoznając odwołania skarżących oraz inwestora od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 czerwca 2018 r. nie ograniczył się do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ale uchylił tę decyzję, a jednocześnie po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego orzekł co do istoty sprawy odmawiając stwierdzenia nieważności. Nie ma zatem podstaw, aby uznać postępowanie prowadzone przez organ drugiej instancji za naruszające przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli M. L. i M1. L. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - poprzez nierozpoznanie całości sprawy, tj. pominięcie faktu zbudowania kwestionowanej inwestycji przy drodze powiatowej i drodze gminnej bez zachowania wymaganej odległości, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co powinno prowadzić Sąd do wniosku, iż decyzja GINB z 2019 r. powinna zostać uchylona jako, że nie stwierdziła decyzji z dnia 26 września 2006 r. Prezydenta m. st. Warszawy Nr 422/D/06 zatwierdzającej projekt budowlany i udzieleniu pozwolenia na budowę - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez nie rozpoznanie całości sprawy, tj. pominięcie konieczności uzyskania przez inwestora odstępstwa, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7";

3. art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez nierozpoznanie całości sprawy, tj. pominięcia wymagań, dla projektu budowlanego, określonych w art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że "projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym";

4. art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez nierozpoznanie całości sprawy, tj. pominięcia wymagań, dla decyzji o pozwoleniu na budowę, określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym: "właściwy organ sprawdza:

─ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,

─ zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi";

5. art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez nierozpoznanie całości sprawy, tj. pominięcia w zaskarżonym wyroku wymagań, dla decyzji o pozwoleniu na budowę, określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 2006 r.), zgodnie z którym "jeżeli z przepisów §13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy";

6. art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - poprzez nierozpoznanie całości sprawy, tj. pominięcia w zaskarżonym wyroku wymagań określonych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 zarząd gruntami w pasie drogowym ust. 2, 2a lub 2c" - poprzez brak oceny Sądu czy w sprawie uzyskano zgodę zarządcy drogi;

7. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11 i art. 12 § 1 K.p.a. - przez brak uzasadnienia zasadniczych kwestii dotyczących zaskarżonej decyzji GINB z dnia 4 lutego 2019 r. w zakresie zasady zaufania uczestników prowadzonego postępowania do władzy publicznej oraz braku odstępstw od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawny, a także wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwieniu sprawy oraz niezwłocznego załatwiania spraw administracyjnych;

8. art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie skarżącym podstaw prawnych rozstrzygnięcia - przyjmując ogólnikowe i zdawkowe zapisy nie pozwalające na ocenę toku oceny zaskarżonego wyroku;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane - poprzez odmowę przyjęcia, że doszło do wygaśnięcia z mocy prawa decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania administracyjnego;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane - poprzez przyjęcie, iż złożenie nieprawdziwego oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy inwestor takiego prawa nie posiadał - nie nosi skutku rażącego naruszenia prawa;

11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez przyjęcie, że niespełnienie przez projekt budowlany wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - nie nosi skutku rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, świadczyć o zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka I. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. L. i M1. L. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa było już wielokrotnie przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 8 marca 2012 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt I OSK 363/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie."

Z kolei w wyroku z dnia 20 października 2011 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt II GSK1056/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa."

Przytoczone wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Mają one zastosowanie również w niniejszej sprawie. Uwzględniając ww. wymogi stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 26 września 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Kwestia rażącego naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przy wydawaniu pozwolenia na budowę została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 166/12. W wyroku tym WSA jednoznacznie stwierdził, że "Nie można także podzielić oceny organu co do rażącego naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dotyczy odległości sytuowania obiektów budowlanych przy istniejących drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tymczasem organ wskazał na zlokalizowanie projektowanego budynku w odległości 6 m od granicy projektowanej linii rozgraniczającej ulicy. Podkreślić w związku z tym należy, że w orzecznictwie sadowoadministracyjnym wielokrotnie prezentowano stanowisko, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa odległości sytuowania obiektów budowlanych przy istniejących drogach (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07 nie publ.), co w niniejszej sprawie organ całkowicie przeoczył."

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie został zaskarżony i stał się prawomocny. Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zarówno organy administracji rozpoznając ponownie sprawę jak i Sąd I instancji rozpoznając skargę na decyzje wydane w ponownym postępowaniu były związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 166/12. Uznanie, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych został rażąco naruszony byłoby naruszeniem przez organy administracji oraz Sąd art. 153 P.p.s.a.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu, że jeśli inwestor zamierza odstąpić od wymogów zawartych w przepisach techniczno-budowlanych, to powinien uzyskać zgodę na to odstępstwo. Sąd stwierdził jedynie, że odstępstwo, które miało miejsce w niniejszej sprawie nie mogło być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Kwestia częściowej niezgodności pozwolenia na budowę została poddana przez Sąd I instancji należytej ocenie. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółową argumentację dlaczego uznał, że częściowa niezgodność pozwolenia na budowę nie daje podstaw do przyjęcia, iż pozwolenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko to, zdaniem NSA, należy w pełni podzielić i jego ponowne przytaczanie jest niecelowe.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane (zarzut nr 4) stwierdzić należy, że jest to w istocie powtórzenie wcześniej sformułowanych zarzutów (zarzuty nr 2 i 3). Ocena zasadności tego zarzutu jest tożsama z oceną zasadności zarzutów nr 2 i 3.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Zagadnienia zawiązane z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych również zostały należycie wyjaśnione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji wskazał trafne argumenty, z których wynika, że nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu. Argumenty te, zdaniem NSA, należy w pełni podzielić.

Odnośnie do zarzutu pominięcia przez WSA wymagań określonych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ponownie wskazać należy, że kwestia rażącego naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przy wydawaniu pozwolenia na budowę została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 166/12. Sąd ten stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z powodu naruszenia tego przepisu, który normuje odległości od drogi publicznej w jakich mogą być usytuowane budynki. W konsekwencji zbędne było rozważanie przez Sąd I instancji kwestii nieuzyskania przez inwestora zgody zarządcy drogi na odstępstwa od ww. wymogów, którą to kwestię reguluje art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 12 K.p.a. Uzasadnienie wyroku wydanego przez sąd administracyjny powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego jest istnienie przedmiotu tego postępowania, to jest decyzji, chociażby nieostatecznej, wydanej przez organ administracji. Jeśli decyzja nie funkcjonuje w obrocie prawnym np. z powodu jej wygaśnięcia to jest to podstawą bądź to do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego bądź też do umorzenia już wszczętego postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w odrębnym postępowaniu przewidzianym w art. 162 § 1 K.p.a. nie zaś w postępowaniu nieważnościowym.

Powoływanie się na orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów powinno być poprzedzone analizą, czy powołany wyrok dotyczy analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej jaka zaistniała w sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna. Skarżący kasacyjnie powołali się na pogląd wyrażony w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2350/15, który zapadł w zupełnie innej sytuacji faktycznej i prawnej. Sprawa ta dotyczyła bowiem obowiązku rozbiórki budynku nałożonego na inwestora przez organ nadzoru budowlanego, który to inwestor nie był właścicielem nieruchomości, a właściciel nie zgadzał się na dokonanie rozbiórki. Sprawa te dotyczyła więc pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji nie stwierdził, że złożenie nieprawdziwego oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy inwestor takiego prawa nie posiadał - nie nosi skutku rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie okoliczność ta nie uzasadniała stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedynie ułatwieniem dowodowym dla inwestora. Dla uzyskania pozwolenia na budowę istotny jest fakt posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie do części nieruchomości, zajętej pod budowę miejsc postojowych i zbiorników retencyjnych, przy czym nie jest to nieruchomość należąca do skarżących kasacyjnie. Właściciel tej części nieruchomości, to jest m.st. Warszawa nie zgłaszało w tej kwestii żadnych zarzutów. Słusznie tym samym Sąd uznał, że pozwolenie na budowę nie jest obarczone taką wadą, która byłaby niemożliwa do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (zarzut nr 11) jest w istocie powtórzeniem zarzutu nr 4 skargi kasacyjnej. Zarzut ten, zdaniem NSA, jest niezasadny. Argumentacja przemawiająca za niezasadnością tego zarzutu jest tożsama z argumentacją dotyczącą oceny zasadności zarzutu nr 4 skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.