Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2479/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 3 pkt 1 i pkt 6, art. 280 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 458/19 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wody powierzchniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez T. spółka z o.o. w J. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 458/19, którym oddalono skargę ww. spółki na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wody powierzchniowej.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...] na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 oraz art. 281 ust. 3 pkt 1 i ust.8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 z późn. zm. - dalej jako u.p.w.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu reklamacji T. Sp. z o.o. od opłaty podwyższonej nr [...] OP/I kwartał/2018 w wysokości 18.365,00 zł, określił podmiotowi T. Sp. z o.o. za okres I kwartału 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości 18.365,00 zł za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...], bez pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że informacją nr [...] ZZ K., OP/I kwartał/2018 z dnia [...] stycznia 2019 r. (znak: [...]), Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 281 ust. 1 pkt 1 u.p.w., ustalił podmiotowi T. Sp. z o.o. opłatę podwyższoną za usługi wodne w wysokości 500% opłaty zmiennej nr [...] ZZ, K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...] za okres I kwartału, tj. w wysokości 18.365,00 PLN. W treści informacji określono również termin, w którym należy uiścić ww. opłatę oraz wskazano nr rachunku.

Reklamację na tak ustaloną w informacji nr [...] ZZ K., OP/I kwartał/2018, z dnia [...] stycznia 2019 r. (znak: [...]) wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne wniosła T. Sp. z o.o. podnosząc, iż opłata podwyższona została ustalona z naruszeniem prawa materialnego, poprzez przyjęcie bez podstawy prawnej, że Spółka korzysta z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych, chociaż w rzeczywistości korzysta z usług wodnych obejmujących korzystanie z wód do celów energetyki wodnej. Jednocześnie strona zarzuciła, że w jej ocenie organ bezpodstawnie przyjął, iż T. Sp. z o.o. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w K. Uznając, że złożona reklamacja nie ma usprawiedliwionych podstaw, powołując się na treść art. 270 ust. 4 u.p.w. organ wskazał, że ustawodawca w sprawach opłat za korzystanie z wód do celów energetycznych uznał za rodzaj poboru wód, o czym - zdaniem organu - świadczyć ma sformułowanie "pobór do celów energetycznych". Zdaniem organu przedmiotowa opłata zmienna została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 3 u.p.w., a ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, stanowiącej jedną z podstaw jej ustalenia wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2018 r. Dodano także, że tak ustalona opłata zmienna nie została zakwestionowana przez użytkownika. W dalszej kolejności organ wskazał, że opłata podwyższona, zgodnie z art. 280 u.p.w. stanowiła skutek braku pozwolenia wodnoprawnego i została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 u.p.w., w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki Wi. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...], ustalonej przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w informacji nr [...] ZZ K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w wysokości 3.673,00 PLN za okres I kwartału 2018 r. Tym samym podkreślono, że naliczona opłata podwyższona była konsekwencją i pochodną naliczonej opłaty zmiennej, której wysokość nie była negowana przez użytkownika, co więcej została naliczona na podstawie danych przedstawionych przez użytkownika i została przez niego zapłacona. Jednocześnie organ uznał za bezpodstawny drugi z zarzutów reklamacji (pkt 2), zgodnie z którym T. Sp. z o.o. posiadała pozwolenie wodnoprawne. Zaznaczono bowiem, że w dniu [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta K., na wniosek T. Sp. z o.o., wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki W. dla potrzeb istniejącej Elektrowni Wodnej, w trakcie którego Skarb Państwa - RZGW w K., jako strona postępowania, wniósł o zobowiązanie T. Sp. z o.o. do uczestniczenia w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego [...] stosownie do odnoszonych korzyści, tj. w wysokości 10% kosztów faktycznie poniesionych, wyliczonych w oparciu o koszty utrzymania wszystkich obiektów Stopnia Wodnego [...], tj. jazu wraz z górnym i dolnym stanowiskiem, przepławki, śluzy z awanportami górnym i dolnym, a także bariery odwadniającej miasto K. Następnie podano, że decyzją z dnia [...] października 2016 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta K. udzielił T. Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. dla celów energetycznych poprzez pobór wód z rzeki W. dla Elektrowni Wodnej [...] oraz zrzut, przy jednoczesnym określeniu w pkt I warunków, a w pkt II obowiązków, w tym pkt 3 obowiązku partycypacji. Zaznaczono jednak, że odwołanie od ww. decyzji wniosła T. Sp. z o.o., w części dotyczącej partycypacji oraz Skarb Państwa - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. w całości, co potwierdzały dokumenty załączone do reklamacji.

W następstwie powyższego, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., działający jako organ odwoławczy na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podano również, że skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła T. Sp. z o.o. z siedzibą w J. podnosząc m.in. zarzut nieważności postępowania (tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 24-26 k.p.a. z uwagi na nierozróżnienie występowania w postępowaniu właściciela wody i właściciela urządzeń wodnych oraz organu odwoławczego). Wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił ww. skargę, a następnie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz decyzję organu odwoławczego uznając, iż Dyrektor RZGW w K. naruszył art. 138 § 2 k.p.a. orzekając kasatoryjnie, gdy tymczasem powinien uzupełnić materiał dowodowy na etapie postępowania odwoławczego. Organ podkreślił przy tym, że bezsprzecznym było, iż odwołanie Dyrektora RZGW w K. z dnia [...] października 2016 r. dotyczyło całości decyzji, pomimo tego, iż w większości argumenty dotyczyły kwestii partycypacji, jak również okoliczność tą potwierdzało uzasadnienie ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie dotyczącym uzasadnienia braku naruszenia zasady skargowości. Ponadto wyjaśniono, że w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było twierdzeń, iż uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. przez Dyrektora RZGW w K. stanowiło rażące naruszenie prawa. Dlatego też zdaniem organu, przywoływany przez T. Sp. z o.o. fragment o wyjaśnieniu przez organ odwoławczy jedynie kwestii uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń w związku z obowiązkiem wydania decyzji rozstrzygającej w celu wykazania funkcjonowania w obrocie pozwolenia wodnoprawnego było błędne. Tym samym w ocenie organu, co najwyżej można było uznać, iż Spółka miała ekspektatywę uzyskania prawa, tj. pozwolenia wodnoprawnego, a nie, że pomimo nieprawomocności decyzji Prezydenta Miasta K. z uwagi na wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny zakres uzupełnienia postępowania i wydanie decyzji w całości pozwolenie to funkcjonowało w obrocie prawnym już od dnia wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu z przedstawionej analizy wynikało zatem, iż T. Sp. z o.o. z siedzibą w J. nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji nie doszło do naruszenia wskazanych w pkt 2 reklamacji przepisów k.p.a. Wyjaśniono również, że aktualnie akta sprawy zostały przekazane Prezesowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do załatwienia zgodnie z kompetencjami. Stąd też wskazano, że wobec brzmienia art. 273 ust. 6 i art. 281 ust. 8 u.p.w., w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej za okres I kwartału 2018 r., która wynosiła 18.365,00 PLN za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...], albowiem reklamacja T. Sp. z o.o. z siedzibą w J. nie została uznana. Organ przywołał również treść art. 63 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 300 ust. 1 u.p.w. wskazując na konieczność zaokrąglenia ww. kwoty do pełnych złotych.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. Sp. z o.o. w Jeleniej Górze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w., przez ich zastosowanie wskutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że T. sp. z o.o. korzysta z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych, chociaż w rzeczywistości korzysta z usług wodnych obejmujących korzystanie z wód do celów energetyki wodnej. Podniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że T. sp. z o.o. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w K.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 6 września 2019 r. oddalił skargę uznając, że jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie istnieją dwie sporne kwestie: pierwsza dotyczy zasadności przyjęcia przez kontrolowany organ, że T. Sp. z o.o. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w K., druga zaś dotyczy bytu prawnego podstawy prawnej upoważniającej organ do przyjęcia w kontrolowanej decyzji, że skarżąca T. Sp. z o.o. korzysta z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych, chociaż jak podnosi skarżąca Spółka w rzeczywistości korzysta z usług wodnych obejmujących korzystanie z wód do celów energetyki wodnej.

Dokonując w dalszej części uzasadnienia szczegółowej analizy nie tylko treści decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2016 r., ale także jej dalszych "losów prawnych" z uwagi na wniesione odwołania zarówno przez Spółkę T. w zakresie nałożenia obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania stopnia wodnego [...] oraz przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., który to organ zaskarżył wspomnianą decyzję w całości, uwzględniając treść rozstrzygnięcia organu II instancji, a następnie treść rozstrzygnięć – wyroków wydanych w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny na skutek wniesionej skargi, jak i skargi kasacyjnej, Sąd I instancji stwierdził, że z powyższych okoliczności prawnych wynika, iż w dacie wydania zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji kontrolowanego organu z [...] lutego 2019 r. o opłacie podwyższonej za okres I kwartału 2018 r., decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego pozostawała nadal w obrocie prawnym, ale co istotne dla wyniku kontrolowanej sprawy nie miała ona waloru ostateczności. Nadto Sąd ten zwrócił uwagę, że decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2016 r. nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani też decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 k.p.a.). Tym samym zdaniem Sądu I instancji skoro decyzja zawierająca pozwolenie wodnoprawne nie była ostateczna i nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 130 § 4 k.p.a. dopuszczające wykonanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. nie podlegała ona wykonaniu. Tym samym Sąd I instancji uznał za bezpodstawny zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 a § 1 k.p.a. przez niewzięcie przez organ pod uwagę faktu istnienia w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce ww. decyzją PMK z [...] października 2016 r. albowiem przedmiotowa decyzja, w dacie wydania zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji z [...] lutego 2019 r., wprawdzie pozostawała w obrocie prawnym, nie mniej nie korzystała z waloru ostateczności uprawniającej Spółkę do jej wykonywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. Kontrolowany organ dokonał ich właściwej wykładni i prawidłowo zastosował przyjmując, że skarżąca spółka korzystała z usługi polegającej na poborze wód na cele elektrowni wodnych mieszczącej się w pojęciu poboru wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co wiązało się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej. Sąd I instancji podkreślił, że skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 u.p.w., ustawodawca nie ujął poboru wód dla celów elektrowni wodnych, zamieścił tam natomiast ogólnie opisaną usługę pobór wód podziemnych i powierzchniowych, to oczywistym staje się, że w jego zamyśle pobór wód do celów elektrowni wodnych lub też korzystanie z wód do celów energetyki mieści się w poborze wód dla celów elektrowni wodnych, o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Odmienny pogląd prowadziłby do nielogicznego wniosku, że ustawa nie przewiduje opłat za pobór wód do celów elektrowni wodnych w katalogu odpłatnych usług wodnych, a równocześnie szczegółowo określa zasady, na podstawie których oblicza się opłatę za pobór wody do tych właśnie celów w art. 272 ust. 3 u.p.w. Zatem art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. statuuje zasadę główną, obowiązek ponoszenia opłaty przez podmioty za pobór wód do celów elektrowni wodnych, a przepis art. 270 ust. 4 oraz art. 272 ust. 3 u.p.w. posługując się bezpośrednio sformułowaniem "pobór wód do celów elektrowni wodnych" określa jedynie szczegółowe metody wyliczenia opłaty, jaką należy uiszczać za pobór wód do celów elektrowni wodnych. Tym samym pobór wód na cele elektrowni wodnych, który także mieści się zakresowo w poborze wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego, może rodzić obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.w. Przesłankami zastosowania tej instytucji są bowiem pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Na poparcie swojego stanowiska Sąd I instancji przytoczył także przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) stwierdzając, że przepisy tego rozporządzenia określają jednostkowe opłaty za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za pobór wód do celów elektrowni wodnych za jednostkę wyprodukowanej energii elektrycznej oraz za bezzwrotny pobór wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej, tj. § 1 pkt 3 lit a i § 5 ust. 1 pkt 37. Obie powyższe przesłanki uzasadniające wymierzenie spornej opłaty zaktualizowały się zdaniem Sądu I instancji w realiach przedmiotowej sprawy.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła T. Spółka z o.o. w J. wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. przez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest niejako tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej,

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z przepisami prawa, a co za tym idzie oddalenia skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, która jako wadliwa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., winna być wyeliminowana z porządku prawnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 a § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i błędnie przyjął (w ślad za nieprawidłowościami poczynionymi przez organ w zakresie zaniechania wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a przez to prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania), że Spółka nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w K., gdy w istocie stan faktyczny sprawy przedstawia się odmiennie, bowiem Spółka w dacie wydania decyzji z [...] lutego 2019 r. o opłacie podwyższonej posiadała wymagane prawem pozwolenie wodnoprawne i na jego podstawie uprawniona była do korzystania z wód rzeki W.,

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 130 k.p.a., polegające na niewłaściwej wykładni przepisu prowadzącej do uznania, że pozwolenie wodnoprawne udzielone Spółce w pkt I decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2016 r., nie było wykonalne (w dacie wydania zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2019 r.), podczas gdy owe pozwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym już od chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K., a po stronie Spółki istnieje uprawnienie do jego wykonania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej uzasadniono.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Zlewni Wód w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe zasady rozpatrywania skargi kasacyjnej należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw uzasadniających uchyleniem, czy też zmianą zaskarżonego wyroku.

Przystępując do oceny zasadności skargi kasacyjnej złożonej w przedmiotowej sprawie wskazać należy, że podniesiony został w niej zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. a art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. i trafnie przyjął, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych. W związku z tym pobór wód na cele elektrowni wodnych, (który jest także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych) bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego, może wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.w., gdyż przesłankami zastosowania tej opłaty jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

Należy zważyć, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. u.p.w. z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275, dalej: RDW). Z postanowień art. 9 tej Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Konsekwentnie zatem w przepisach u.p.w. z 2017 r. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że opłaty za usługi wodne są związane li tylko z ich zanieczyszczaniem.

Należy zgodzić się z poglądem WSA, że rozważając kwestię prawidłowego zastosowania przepisu art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. należy rozpatrzyć, czy opłatę podwyższoną można określić w przypadku korzystania z usług wodnych, polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych dla celów energetyki bez pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Odpowiedzi wymaga zatem pytanie o zakres użytego w art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. wyrażenia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" i czy w tym zakresie mieści się pobór wody dla celów energetyki wodnej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w., usługą wodną jest pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, natomiast według art. 35 ust. 3 pkt 6 u.p.w. usługą wodną jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej. W związku z tym prawidłowo uznał Sąd I instancji, że zgodnie z założeniem interpretacyjnym racjonalności prawodawcy, korzystanie z wody powinno mieć inne znaczenie niż pobór wody. Należałoby zatem przyjąć, że w art. 35 ust. 3 pkt 6 u.p.w. chodzi o korzystanie z wody inne niż jej pobór. Zatem w art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w. pobór wody będzie miał znaczenie ogólne, bez bliżej skonkretyzowanego celu, a w jego zakresie będzie się mieścić także pobór wody dla celów energetyki wodnej. Pozwala to przyjąć, że także w art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. ogólne stwierdzenie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" będzie w sobie mieścić także pobór wód dla celów energetyki wodnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że pobór wody dla celów energetyki wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie wiązałby się z żadną sankcją finansową, a tym samym powstałaby sytuacja nieuprawnionego różnicowania sytuacji podmiotów nielegalnie pobierających wodę, ponieważ część z nich byłaby za to karana, a część nie. Należy nadto podkreślić, że zdefiniowany w art. 16 pkt 40 u.p.w. pobór zwrotny wód należy uznać za jedną z form poboru wód powierzchniowych i podziemnych. W u.p.w. brak jest przepisów, który zwalniał by taki pobór wód do celów energetyki wodnej od obowiązku uiszczenia opłaty zmiennej, czy też tak jak w przedmiotowej sprawie opłaty podwyższonej. Ustawodawca co do zasady przewidział w u.p.w. obowiązek uiszczania opłat zmiennych za korzystanie z zasobów wodnych. Jedynie co do określonych form korzystania z tych zasobów przewidział odmienny sposób naliczania jej wysokości lub też w ściśle określonej sytuacji zwolnił podmiot korzystający z zasobów wodnych z obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Wyjątków tych nie należy interpretować rozszerzająco.

Prawidłowo także WSA ustalił, że Spółka nie legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym. Należy bowiem wskazać, że Spółce udzielono pozwolenia wodnoprawnego decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] października 2016 r. Decyzji tej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, nie podległa ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, ani też nie zostały spełnione wymagania z art. 130 § 4 k.p.a. Wynika to w sposób jednoznaczny z załączonych do akt sprawy administracyjnej dokumentów. Od decyzji tej wywiedzione zostało odwołanie zarówno przez Spółkę, jak i przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., który - jak wynika z wyroku NSA z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17 zaskarżył decyzję w całości. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 478/17 oddalił skargę wywiedzioną przez Spółkę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17 uchylił wyrok WSA w Krakowie z 27 lipca 2017 r. oraz zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z [...] lutego 2017 r., zaś decyzją z 21 marca 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem zarówno w dacie wydania zaskarżonej do WSA decyzji o opłacie podwyższonej ([...] lutego 2019 r.), jak i w okresie za jaki opłata została wymierzona (I kwartał 2018 r.) decyzja z [...] października 2016 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego pozostawała w obrocie prawnym, ale nie uzyskała waloru ostateczności. Wprawdzie Spółka twierdzi, że zakresy obydwu odwołań wywiedzionych od decyzji z [...] października 2016 r. obejmowały wyłącznie sporną kwestię sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, zaś pozwolenie wodnoprawne sensu stricte nie było kwestionowane, to stanowisko i argumentacja Spółki kolidują z istotą odwołania i administracyjnego toku instancji. Treść odwołania nie ma bowiem wpływu na zakres orzekania organu odwoławczego, gdyż obejmuje ono całą sprawę administracyjną, a procesowe prawo administracyjne nie zawsze dopuszcza konstrukcję częściowego zaskarżenia decyzji. Jeżeli w danej sprawie zostało wniesione odwołanie, to aktem, który rzeczywiście sprawę tę rozstrzyga, jest decyzja organu odwoławczego (o ile ma charakter merytoryczny), ponieważ z nią związany jest skutek materialny w postaci konkretyzacji określonej normy i uwolnienia jej mocy wiążącej. Zaznaczyć przy tym należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu II instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Trzeba wobec tego przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

W świetle powyższych rozważań prawidłowe jest zatem ustalenie przyjęte przez organy, jak i WSA, że w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego i nie zaistniały okoliczności, które mogłyby uzasadniać wyjątek od zasady skuteczności i wykonalności decyzji ostatecznych (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Nie ma przy tym reguły pozwalającej na częściowe wykonywanie decyzji nieostatecznej, np. w zakresie, w jakim jest zgodna z oczekiwaniem jednej ze stron (wnioskodawcy). Decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym nie podlegała wykonaniu, gdyż mogła podlegać wykonaniu dopiero z datą uzyskania przymiotu ostateczności, a takiego nigdy nie posiadała. W związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 130 k.p.a. Brak jest podstaw do odwoływania się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, albowiem dotyczyła innego stanu faktycznego. Dotyczyła bowiem sytuacji podmiotu korzystającego ze środowiska, który wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres, czyli posiadał takie pozwolenie dotyczące minionego okresu, co zresztą podkreśliła Spółka składając skargę kasacyjną. Nadto uchwała ta została wydana w oparciu o regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1219).

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. WSA dokonał bowiem prawidłowej oceny wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie naruszono przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. regulujących zasady administracyjnego postępowania dowodowego. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, która nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie ustalanie wszystkich istotnych kwestii w danej sprawie oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie uchybiono również zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. Obie wskazane jako wzorce kontroli regulacje dotyczą sposobu załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy (zasada in dubio pro libertate). Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie stan prawny oraz stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ, a ocenę tę prawidłowo zaaprobował orzekający w sprawie Sąd I instancji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości co do treści normy prawnej w sprawie nie zachodzą, w szczególności, gdy w procesie wykładni poza wynikami wykładni językowej, WSA uwzględnił także wykładnię systemową. Sam fakt, że strona skarżąca kasacyjnie zaproponowała odmienną wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, niż przyjęta przez organ i Sąd I instancji, nie przesądza o istnieniu wątpliwości, co do treści tych norm prawnych. Wątpliwości o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. W sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Należy ponadto podnieść, że podobne stanowisko w kwestii wykładni przepisów art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a u.p.w. zostało zaprezentowane w orzeczeniach Naczelnego Sąd Administracyjnego w wyrokach z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3536/21, z 15 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3881/21, z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5026/21, czy z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6655/21, z 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1981/21, które zapadły w sprawach dotyczących wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie z tej samej usługi wodnej i w odniesieniu do tej samej Spółki, lecz dotyczącej innych okresów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przedstawione w tych orzeczeniach stanowisko, co do wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie również w przedmiotowej sprawie, w całości podziela.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.