Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 106/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1-2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 3 § 1-2, art. 149, art. 190, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1-2, art. 3 ust. 1-2, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1-2, art. 7, art. 10, art. 13, art. 14 ust. 1-2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie: sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 05 lutego 2023 r. J. M. (dalej: "skarżący") za pomocą platformy e-puap, zwrócił się do Wojewody z prośbą o przesłanie poprzez e-puap dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku z realizacją działań w trybie nadzoru nad zarządzaniem na drogach zainicjowanych z urzędu bądź na podstawie wniosków innych organów/instytucji w 2022 r.

Pismem z dnia 16 lutego 2023 r. Wojewoda (dalej: "organ") poinformował zainteresowanego, że jego żądanie nie może zostać uznane za wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie udostępnienia akt spraw jako całości nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonych zbiorów materiałów. Zakres żądania nie został prawidłowo sformułowany przez wnioskodawcę, a jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zawiera wskazania konkretnej informacji nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 17 lutego 2023 r. skarżący przypomniał treść wniosku wskazując, że jego interpretowanie, jako żądania akt sprawy jest bezpodstawne i stanowi nieuprawnione rozszerzenie zakresu wniosku. Równocześnie skarżący wyjaśnił szczegółowo, jak należy rozumieć słowa zawarte we wniosku. Wnioskodawca wyjaśnił, że wyznaczony przez niego zakres żądania nie obejmuje wszystkich materiałów, które mogą się znaleźć w aktach sprawy, w tym notatek własnych, korespondencji pomiędzy pracownikami, a jedynie korespondencję pomiędzy Wojewodą a innymi instytucjami oraz uściślił, że określenie "dokumenty wytworzone" obejmuje takie dokumenty, które zostały przez organ wytworzone, a nie zostały jeszcze wysłane.

Pismem z 20 lutego 2023 r. Wojewoda przytoczył argumentację zaprezentowaną w poprzednim piśmie, przywołując na jej poparcie uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13).

Pismem z 5 marca 2023 r. wnioskodawca wezwał organ do realizacji wniosku z 5 lutego 2023 r.

Pismem z dnia 9 marca 2023 roku Wojewoda podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące braku możliwości uznania powyższego wniosku za wniosek o udostępnienie informacji publicznej

W dniu 30 marca 2023 r. Wojewoda przesłał wnioskodawcy odpowiedź na pismo Ministra Infrastruktury z 7 grudnia 2022 r. wraz z załącznikami.

Pismem z dnia 29 marca 2023 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: "ustawa" albo "u.d.i.p.") w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informacje publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 05 lutego 2023 r. dotyczącego przesłania poprzez epuap dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku z realizacją działań w trybie nadzoru nad zarządzaniem na drogach zainicjowanych z urzędu bądź na podstawie wniosków innych organów/instytucji w 2022 r.,

2. zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego Wojewoda pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej nadzoru na organizacją ruchu na podstawie wniosków skierowanych do Wojewody przez inne organy/instytucje.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2023 roku Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał, że żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 05 lutego 2023 r. nie mogło zostać uznane za wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, gdyż żądanie udostępnienia akt spraw jako całości nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonych zbiorów materiałów. Tak sformułowany wniosek nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie może być prawidłowo rozpoznany, bowiem zakres żądania nie jest w nim prawidłowo (w sposób skonkretyzowany) określony. Jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania (wskazania konkretnej informacji), nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Akta spraw jako całość są zbiorami różnorodnych materiałów, usystematyzowanych przez organ, który się nimi posługuje i podlegają przepisom szczególnym, dotyczącym ich tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Zatem żądanie udostępnienia akt spraw jako całości zbiorów nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonych zbiorów materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. II SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. M. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu żądane dokumenty stanowiły zbiór dokumentów, o jakim mowa w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 grudnia 2013 r. sygn. I OPS 7/13, zgodnie z którą żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1280/17 i z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1521/15, Baza NSA). Przepisy u.d.i.p. nie przewidują w ogóle możliwości dostępu do akt postępowania regulowanego tą ustawą. Zasady postępowania unormowane w u.d.i.p. wskazują, że ustawa ta ma charakter autonomiczny, stanowi lex specialis względem zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6628/21).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów K.p.a. tylko przy wydawaniu decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przez co nie ma zastosowania art. 73 § 1 K.p.a., który normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Oznacza to, że nie ma wymogu udostępniania akt postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, gdyż w tego rodzaju sprawach niedopuszczalne byłoby skarżenie bezczynności. Skoro w u.d.i.p. ustawodawca nie przewidział możliwości dostępu do akt tego postępowania, w tym nie ma do niego w ogóle zastosowania art. 73 i 74 k.p.a., to nie można skarżyć bezczynności w udostępnieniu akt postępowania w sprawie o dostęp do informacji publicznej. Co do zasady nie można więc domagać się udostępnienia akt postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd zauważył, że akta postępowania mogą być zbiorem różnego rodzaju dokumentów. Mogą to być dokumenty, które zawierają informację publiczną lub nie. W aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 757/12, Baza NSA).

Sąd podzielił stanowisko organu, że żądanie dotyczące "przesłania poprzez ePUAP dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w związku z realizacją działań w trybie nadzoru nad zarządzaniem na drogach zainicjowanych z urzędu bądź na podstawie wniosków innych organów/instytucji w 2022 r.", stanowi żądanie przesłania akt konkretnych spraw. Zawarte w piśmie z dnia 17 lutego 2023 r. nazwanym "opinią" stanowisko skarżącego, gdzie wskazał on w jaki sposób rozumie pojęcie dokumentów "wytworzonych" i co, w jego ocenie nie wchodzi w zakres tego pojęcia, nie mogło zmieniać oceny organu ani Sądu. Obowiązujące przepisy nie zawierają definicji "dokumentów wytworzonych", "dokumentów wysłanych" czy też "dokumentów otrzymanych", przez co nie sposób ustalić zakresu powyższych pojęć, a działanie skarżącego zmierzało do uzyskania dostępu do wszystkich dokumentów związanych z realizacją działań w trybie nadzoru nad zarządzaniem na drogach, a więc dostępu do akt sprawy. Wniosek skarżącego nie został więc dostatecznie skonkretyzowany, przez co nie mógł zostać rozpoznany przez organ, o czym powiadomiono skarżącego w dniu 16 lutego 2023 r.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2024 roku J. M. (poprzez pełnomocnika) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po [...].

Pismem z dnia 24 maja 2024 roku Wojewoda replikował wnosząc o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny I. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; II. zasądził od Wojewody na rzecz J. M. kwotę 577 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie NSA sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 została wydana w sytuacji gdy wnioskodawca wprost zwrócił się o udostępnienie akt postępowania przygotowawczego. W niniejszej sprawie skarżący we wniosku sformułował żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci "dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych, w związku z realizacją działań w trybie nadzoru nad zarządzeniem na drogach". Jedynym argumentem przemawiającym za zakwalifikowaniem przedmiotowego wniosku, jako wniosku o udostępnienie akt sprawy było założenie, iż jest nieprecyzyjny, a mianowicie nie wskazuje konkretnie, jakich dokumentów w istocie dotyczy. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że wniosek dostępowy skarżącego dotyczy akt sprawy administracyjnej. Sprawa administracyjna, w ujęciu systemowym, to pewna relacja pomiędzy faktami a przepisami prawa, która wymaga od organu administracji publicznej wydania jednostkowego i konkretnego rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną jednostki. Konstytutywnym elementem sprawy administracyjnej są więc przepisy prawa. Stanowisko, że wniosek dotyczy sprawy administracyjnej, nie wskazuje, o jaką sprawę chodzi, jakie przepisy prawa stanowią jej normatywny substrat.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działalność wojewody w zakresie sprawowanego przez niego nadzoru na zarządzeniem ruchem na drogach mieści się w kategorii spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma również wątpliwości, że wojewoda, jako organ administracji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej – art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast dokumenty wytworzone przez wojewodę w ramach realizowanego przez niego nadzoru nad zarządzaniem ruchem drogowym stanowią dane publiczne, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się dokumentów wytworzonych, wysłanych i otrzymanych przez organ w postępowaniach nadzorczych wszczętych z urzędu lub na wniosek innych organów i instytucji, a zatem z wyłączeniem dokumentów postępowań inicjowanych przez jednostki. Nie było zatem żadnych podstaw, aby przyjąć, że wniosek skarżącego dotyczył akt spraw administracyjnych w przyjętym wyżej rozumieniu, a więc spraw, które dotyczą praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych wobec administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1).

Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).

Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1).

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2).

Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych".

Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

U.d.i.p. wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/24).

Rozpoznając sprawę ponownie, należy przypomnieć, że wnioskiem z 5 lutego 2023 roku skarżący zwrócił się do organu o przesłanie poprzez system ePUAP dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych, w związku z realizacją działań w trybie nadzoru nad zarządzeniem na drogach inicjowanych z urzędu bądź na podstawie wniosków innych organów/instytucji w 2022 roku.

Jak zaznaczono powyżej niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK [...] uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt III SAB/Po [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt I FSK 1346/22).

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził, że wniosek skarżącego odnosił się wprost do przedmiotowej informacji, albowiem obejmował dokumenty wytworzone, wysłane oraz otrzymane, w związku z realizacją działań w trybie nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drogach prowadzonych z urzędu bądź na podstawie wniosków innych instytucji w 2022 roku. Wniosek skarżącego z 5 lutego 2023 roku precyzyjnie wskazał na dwie kwestie: po pierwsze, dotyczył postępowań nadzorczych nad zarządzaniem ruchem na drogach, które były prowadzone z urzędu oraz na wniosek innych organów lub instytucji – nie dotyczy postępowań nadzorczych inicjowanych przez obywateli, i po drugie, obejmował dokumenty wytworzone przez organ, wysłane przez organ i otrzymane przez organ w ramach tych postępowań nadzorczych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny "skarżący domagał się dokumentów wytworzonych, wysłanych i otrzymanych przez organ w postępowaniach nadzorczych wszczętych z urzędu lub na wniosek innych organów i instytucji, a zatem z wyłączeniem dokumentów postępowań inicjowanych przez jednostki. Nie było zatem żadnych podstaw, aby przyjąć, że wniosek skarżącego dotyczył akt spraw administracyjnych w przyjętym wyżej rozumieniu, a więc spraw, które dotyczą praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych wobec administracji publicznej.

W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy należy przyjąć, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. jako organ administracji publicznej. Od strony przedmiotowej (art. 1 ust. 1 u.d,i,p.) treść żądania wniosku również wskazuje na to, że obejmuje on żądanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Kompetencje nadzorcze wojewody nad zarządzaniem ruchem na drogach wynikają z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2023 r. poz. 1047 ze zm.). Stosownie do postanowień § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. 2017 r. poz. 784 ze zm.) organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem:

1) dokonuje oceny organizacji ruchu w zakresie:

a) zgodności z obowiązującymi przepisami,

b) bezpieczeństwa ruchu drogowego;

2) rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego.

Reasumując w sprawie podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. jako organ administracji publicznej, a informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, stanowi informację publiczną. Zatem obowiązkiem organu było udostępnienie informacji w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. Jeżeli natomiast informacja nie mogła zostać udostępniona w formie elektronicznej, jak żądał tego skarżący, należało powiadomić o tym skarżącego zgodnie z treścią treścią art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jeżeli wystąpiłyby ku temu podstawy prawne. Skoro organ tego nie uczynił, dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego.

W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA).

Organ zareagował na wniosek skarżącego, jednak błędnie uznał, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Postawy organu nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą.

Sąd rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA).

W konsekwencji wątpliwości Sądu nie budzi, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 lutego 2024 r., o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznając skargę za zasadną. Sąd także zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w pełnym zakresie, w związku z czym w pkt I sentencji wyroku orzeczono o rzeczonym zobowiązaniu w tym zakresie. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawiał uporczywości w podejmowaniu jakichkolwiek czynności w przedmiotowej sprawie. Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu wykluczył orzekanie z urzędu o nałożeniu grzywny, a strona o nałożenie grzywny nie wnosiła. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku) Na zasądzoną kwotę kosztów sądowych składa się wpis od skargi (100 zł). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie związany oceną prawną Sądu i rozpatrzy wniosek skarżącego w trybie u.d.i.p.