Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2942/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.  147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: w zw. z art. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Radomia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 368/12 w sprawie ze skargi E. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września

2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 368/12 po rozpoznaniu skargi E. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska, w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia oraz w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarządzeniem Nr [...] z [...] stycznia 2011 r. Prezydent Miasta Radomia (dalej organ) działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 5 c pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwana dalej ustawą o systemie oświaty albo ustawą), § 4 ust. 7 załącznika do zarządzenia nr 1680/2011 Prezydenta Miasta Radomia z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Radomiu, z dniem [...] stycznia 2012 r. odwołał E. S. (strona, skarżąca) z funkcji dyrektora [...] Domu Kultury im. [...] ([...]DK).

W uzasadnieniu podjętego zarządzenia organ wskazał, że przyczyną odwołania

E. S. dyrektora z funkcji dyrektora [...]DK jest utrata zaufania, spowodowana umożliwieniem publikacji na stronie internetowej [...] Domu Kultury treści podważających autorytet organów Gminy Miasta Radomia. Według organu, opublikowana na stronie internetowej ankieta została oparta o niezgodne z prawdą założenia sugerujące całkowitą likwidację [...]DK, co mogło wprowadzić w błąd potencjalnych uczestników ankiety, podczas gdy zamiarem władz miejskich jest przekształcenie [...]DK w instytucję kultury. Dalej Prezydent podał, że organ prowadzący powziął wiadomość o ukazaniu się ankiety dotyczącej przeprowadzenia referendum lokalnego w przedmiocie odwołania Prezydenta Miasta Radomia oraz Rady Miasta Radomia w związku z planami likwidacji jednostek oświatowych Radomia, prywatyzacji przedszkoli oraz likwidacji [...] Domu Kultury im. [...] w Radomiu. Plan reorganizacji placówek oświatowych przewiduje przekształcenie [...]DK z placówki oświatowej w instytucję kultury, co nie jest równoznaczne z całkowitą likwidacją placówki. W konkluzji uzasadnienia zarządzenia wskazano, że osoba kierująca placówką odpowiada za treści umieszczone na stronie internetowej tejże placówki, zaś brak reakcji ze strony dyrektora placówki E. S. na ukazanie się na stronie internetowej nieprawdziwych treści, nie podjęcie żadnych działań zmierzających do ich niezwłocznego usunięcia i umieszczenia sprostowania czyni zarzut utraty zaufania w stosunku do dyrektora [...] Domu Kultury im. [...] w Radomiu zasadnym.

Pismem z [...] lutego 2012 r. strona wezwała organ do uchylenia podjętego zarządzenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jako naruszającego jej interes prawny, nadto uprawnienia i porządek prawny. Odwołana wyjaśniła przy tym, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce oświatowej może go odwołać z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora. Skarżąca podniosła ponadto, iż nie zaniedbała obowiązków pracowniczych, nie dopuściła się rażącego naruszenia prawa i nie uchybiła prawu.

Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta Radomia odmówił uwzględnienia wezwania E. S. do usunięcia naruszenia prawa w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie jej odwołania ze stanowiska dyrektora [...] Domu Kultury im. [...].

Skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Radomia nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. do sądu administracyjnego złożyła E. S., wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, powołując argumenty podniesione w wezwaniu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Radomia wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, w wyroku z dnia 5 września 2012 r. - mając na względzie ugruntowane już stanowisko judykatury – wskazał, że powołanie lub odwołanie dyrektora placówki oświatowej jest sprawą administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt powinien przyjąć formę zarządzenia prezydenta miasta (burmistrza, wójta) należącego do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Jest to bowiem władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych.

Sąd podał dalej, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora placówki w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii Kuratora Oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną, jako "przypadek szczególnie uzasadniony". W pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie nie każde naruszenie prawa powoduje obligatoryjne odwołanie z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Z utrwalonego już stanowiska judykatury wynika, że zarządzenie o odwołaniu dyrektora placówki (czy dyrektora szkoły) na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zawierające element uznaniowy pozostawiony ocenie organu, wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazanie w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsunięcie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków. Brak wykazania powyższego w rozstrzygnięciu nie spełnia natomiast standardów prawidłowego uzasadnienia aktu o odwołaniu dyrektora placówki i skutkuje jego nieważnością.

Konieczność prawidłowego uzasadnienia tego aktu wyprowadzić można nie tylko z brzmienia przytoczonego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad, działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej K.p.a.), prowadzi do wniosku, że zarządzenie o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej winno podlegać uzasadnieniu.

W nawiązaniu do powyższego sąd stwierdził, że brak sporządzenia należytego uzasadnienia aktu administracyjnego, jakim jest zaskarżone zarządzenie o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora placówki, pozbawia nie tylko skarżącą możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu, ale także i możliwości dokonania oceny co do prawidłowości podjętego aktu przez organ nadzoru oraz kontroli jego legalności przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2006r., sygn. akt I OSK 706/06). Sąd stwierdził, że wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (por. Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. M. Stahl; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16).

Zaskarżone zarządzenie zawiera wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia, niemniej jednak w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uzasadnienie to nie można uznać za wystarczające w świetle przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Posłużenie się przez ustawodawcę nieostrym zwrotem "przypadki szczególnie uzasadnione" nie oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołał go z tego stanowiska, może mieć charakter dowolny lub arbitralny. To właśnie bezpośrednio z zaskarżonego aktu administracyjnego powinno wynikać, na czym polega ów szczególnie uzasadniony przypadek, który stanowi podstawę odwołania dyrektora w trakcie trwania roku szkolnego.

Analiza art. 38 ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że przepis ten stwarza gwarancję stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym. Co więcej pojęcie to, jak zauważono już wyżej, winno być rozumiane wąsko i oznaczać sytuację, w której nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej z uwagi na istotne zagrożenie prawidłowości funkcjonowania kierowanej placówki, zagrożenie celów lub interesu publicznego. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być bowiem tylko takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania placówki czy szkoły.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje także pogląd, że destabilizacja w funkcjonowaniu placówki (szkoły), w związku ze stwierdzonymi uchybieniami dyrektora musi dotyczyć realizowanych przez placówkę funkcji, tj. dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1854/09, LEX nr 619808). Nawet więc, jeśli podnoszone przez organ okoliczności faktycznie miały miejsce, a więc stawiany skarżącej zarzut okazał się prawdziwy, to organ winien dodatkowo wykazać, w jaki sposób ma on wpływ na destabilizację czy dezorganizację funkcjonowania placówki (szkoły) w zakresie realizowanych przez nią ww. funkcji. W kontrolowanej przez Sąd sprawie dotyczy to w szczególności wskazanego zarzutu utraty zaufania spowodowanego umożliwieniem publikacji na stronie internetowej [...] Domu Kultury treści podważających autorytet organów Gminy Miasta Radomia.

W niniejszej zaś sprawie organ nie uzasadnił merytorycznie w precyzyjny sposób i nie wykazał w jaki sposób działania dyrektora, naruszające - w jego ocenie - prawo, spowodowały dezorganizację pracy placówki, czy też naruszyły dobro publiczne w stopniu uzasadniającym natychmiastowe przerwanie czynności dyrektora. Poza dość pobieżnym przytoczeniem skarżącej zarzutów, przyczyny odwołania skarżącej wskazane w zaskarżonym zarządzeniu nacechowane są dużym stopniem ogólnikowości, a taki stopień ogólnikowości sformułowań wymyka się spod kontroli sądu.

Istotne jest również to, że w podstawach odwołania dyrektora placówki (szkoły) w tzw. trybie natychmiastowym, zbliżonym swoją konstrukcją do art. 52 § 1 Kodeksu pracy, nie mieści się każde naruszenie prawa przez taką osobę, lecz tylko takie które uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, a pozostawienie dyrektora na dotychczasowym stanowisku pozbawi placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwi jej funkcjonowanie. Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora placówki jest więc wyraźnie ograniczony przepisami prawa oświatowego. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce. Dlatego też właśnie z tego powodu, zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. Niedopuszczalne jest także powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy.

Sąd podkreślił, że w odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Radomia zweryfikował częściowo swoje stanowisko, wskazując że ankieta dotycząca odwołania organów Gminy opisana w uzasadnieniu zarządzenia została zamieszczona na stronie internetowej [...]DK w linku "Informacje rady rodziców".

Kontrola sądu administracyjnego ograniczona jest do zbadania, czy organ podejmujący decyzję (powinno być: zarządzenie) ocenił swobodnie, a nie dowolnie, zaistniałe okoliczności i czy prawidłowo zastosował konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego. Prawidłowość wydanego zarządzenia oceniać należy jedynie na podstawie tych okoliczności, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu, bowiem przyjęcie innego stanowiska prowadzić by mogło do sytuacji, że aż do momentu wydania orzeczenia w sprawie można byłoby powoływać nowe okoliczności czy argumenty w celu wykazania, że spełnione zostały przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego". Ponadto, wskazane okoliczności muszą wynikać z materiału dowodowego potwierdzającego ich wystąpienie.

W nawiązaniu do powyższego, Sąd zaakcentował, że działania lub zaniechania dyrektora, mające potwierdzić zasadność stawianych zarzutów, muszą być każdorazowo dowiedzione w stosownym postępowaniu, poprzedzającym podjęcie aktu. Brak jest w tym zakresie odpowiedniego uzasadnienia w treści zaskarżonego zarządzenia. Nie wynika również z uzasadnienia zarządzenia, że skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia, np. w zakresie czy zamieszczone informacje na stronie internetowej [...]DK w linku "Informacje rady rodziców" były umieszczone za jej zgodą czy wiedzą. Prowadzenie postępowania przed wydaniem aktu zarządzenia podkreśla orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 817/10 nie publikowany). Taki obowiązek wynika nie tylko z art. 10 K.p.a., ale również z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także z zasad wypracowanych na płaszczyźnie międzynarodowej (art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., który statuuje prawo każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień).

Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem organ, przed wydaniem zarządzenia, umożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do stawianych jej zarzutów, pewne sporne kwestie mogłyby zostać wyjaśnione. Przytoczyć tu należy orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 706/06, w którym podkreślono, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego placówkę (szkołę), jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie) zawsze konieczne jest zapewnienie wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu (system inf. prawnej Lex nr 320829).

Konkludując, zdaniem Sądu odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora [...]DK nastąpiło zarówno z naruszeniem prawa materialnego, tj. wskazanej przez organ podstawy prawnej przewidzianej w ustawie o systemie oświaty, a także przepisów postępowania dotyczących w szczególności udziału skarżącej w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia jak i samego uzasadnienia tego aktu. Ustawodawca uznał bowiem za stosowne ograniczyć możliwość dysponowania stanowiskiem dyrektora placówki, stwarzając dla tej funkcji prawne gwarancje stabilności. Świadczy o tym minimalny okres, na jaki powierzyć można stanowisko dyrektora, a także limitowanie przyczyn jego odwoływania. Uchybienie tym zasadom oznacza, iż zaskarżony akt narusza w sposób istotny obowiązujące prawo, co prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa, a w konsekwencji pozostają w sprzeczności z zasadami ujętymi w art. 2 Konstytucji RP. Mając na względzie przedstawione okoliczności faktyczne i rozważania prawne należało stwierdzić, że brak prawidłowych wywodów we wskazanym wyżej zakresie oznacza, iż zaskarżone zarządzenie podjęto z naruszeniem norm prawa materialnego, gdyż nie pozwala na ocenę, czy w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonego aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., co orzeczono w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zarządzenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.

W skardze kasacyjnej działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika Prezydent Miasta Poznania zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie skargi do rozpoznania w sytuacji, gdy sprawa odwołania dyrektora placówki oświatowej nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, od której przysługuje skarga, a w efekcie również błędne zastosowanie art. l47 § l P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu

- art. l47 § l P.p.s.a. w zw. z art. l K.p.a., art. 10 K.p.a. poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału, w sytuacji gdy zarządzenie Prezydenta nie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej

2. prawa materialnego tj.

- art. 38 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Radomia wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazanie w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsunięcie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków, w sytuacji kiedy w/w przepis nie określa przesłanek jakie powinno zawierać uzasadnienie, zaś wymóg wskazania "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie jest równoznaczny z koniecznością sformułowania uzasadnienia w sposób szczegółowy, z powołaniem odpowiednich faktów i zdarzeń i ich udokumentowania.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ww. Sąd oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania .kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą jego wykładnię a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że skuteczne powołanie się na podstawę kasacji określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 09.12.2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis). Autor skargi kasacyjnej tym wymogom sprostał. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kasator podniósł, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, od której przysługuje skarga, a uzasadniając naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 10 K.p.a., wskazano, że do zarządzenia Prezydenta nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a., ponieważ nie jest to sprawa rozstrzygana w formie decyzji.

Odnosząc się do uzasadnienia podstawy kasacji wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. jest nietrafny.

Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie przyjmuje się, że powierzenie stanowiska dyrektora placówki nauczycielowi stanowi jedynie powierzenie dodatkowej funkcji osobie już pozostającej w stosunku pracy. Zdarzenie to wywołuje niewątpliwie skutki w sferze stosunku pracy nauczyciela, jednak nie jest aktem nawiązania stosunku pracy. Tak samo należy oceniać skutki odwołania ze stanowiska dyrektora na podstawie art. 38 ustawy o systemie oświaty. Nie jest to czynność rozwiązująca stosunek pracy. Powoduje bowiem jedynie pozbawienie tego stanowiska, a nie zatrudnienia na stanowisku nauczyciela (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96). W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym odwołania ze stanowiska dyrektora przeważa przekonanie, że jest to czynność władcza, regulowaną prawem administracyjnym, która jako taka podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, niezależnie od oceny charakteru kształtowanego przez ten akt stosunku prawnego oraz wywoływanych przez niego skutków (zob. komentarz Mateusza Plicha do art. 38 ustawy o systemie oświaty w Lexie, stan na 01.11.2011 r.). Zasadnie wskazał zatem Sąd I instancji, powołując się również na stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96), że powołanie lub odwołanie dyrektora placówki oświatowej jest sprawą administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt powinien przyjąć formę zarządzenia prezydenta miasta (burmistrza, wójta) należącego do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Jest to bowiem władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 1 i art. 10 K.p.a., polegającego na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału, należy podnieść, że Sąd ten w zaskarżonym wyroku nie powołał się na art. 1 K.p.a. Natomiast na art. 10 K.p.a. wskazał w kontekście zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP oraz zasad znajdujących wyraz w art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który statuuje prawo każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ prowadzący ma obowiązek nie tylko starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia, ale i zapewnienia odwoływanemu ze stanowiska możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie procedury (zob. m. in. wyrok NSA z 01.12.2006 r., I OSK 706/06, Lex nr 320829). Mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia art. l47 § l P.p.s.a. w zw. z art. l K.p.a. i art. 10 K.p.a. orzekający NSA uznał za niezasadny.

Zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) jest również niezasadny. Zdaniem kasatora, Sąd I instancji błędnie zinterpretował wskazany przepis.

Wobec tak sformułowanego zarzutu, punktem wyjścia do rozważań jest analiza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia - w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Jak wynika z powołanego przepisu, organ ma możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, a kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania. W tym miejscu orzekający NSA zauważa, że w aktach sprawy nie ma opinii kuratora.

Poza sporem pozostaje fakt, że pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym. Nie dotyczy jednak negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, gdyż te okoliczności zostały ujęte w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty. W doktrynie i judykaturze niekwestionowany jest pogląd, że przewidziana w normie prawnej zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 regulacja jest instytucją wyjątkową, a w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków", stanowiących podstawę do odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora, nie mieści się każde naruszenie prawa przez tę osobę (zob. komentarz M. Pilicha do art. 38 ustawy w Lexie, j. w., zwłaszcza tezę nr 5 oraz powołane tam orzecznictwo). Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia by nadal nią kierował. Nie ulega przy tym wątpliwości, że aby dokonać oceny, czy w danym przypadku wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, niezbędnym jest zapoznanie się z argumentacją organu, wskazującą na to, jakie "przypadki szczególnie uzasadnione" w danej sprawie spowodowały zastosowanie przez organ wyjątkowej instytucji przewidzianej w tym przepisie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zatem, że akt odwołujący dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinien zawierać odpowiednie uzasadnienie. Podkreśla się także, że zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest znaczna, jednak niepełna, jako że organ musi uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce (por. komentarz M. Pilicha do art. 38 ustawy w Lexie, j. w., zwłaszcza tezę nr 5 oraz powołane tam orzecznictwo).

Orzekający NSA akceptuje pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu, zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu. Sąd Najwyższy zwrócił przy tym uwagę na to, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, orzekający NSA jest zdania, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżone zarządzenie wraz z uzasadnieniem pod kątem tego, czy pozwala ono na stwierdzenie, że w sprawie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu przez Sąd I instancji. Uzasadnienie aktu zawiera bowiem w głównie przytoczenie i opis zdarzenia. Organ w sposób nie przekonywujący wywiódł i uargumentował okoliczności, którym – jego zdaniem - można by przypisać cechę "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ nie wskazał na okoliczności, które można by uznać za zagrażające interesowi publicznemu i dalszemu funkcjonowaniu szkoły. Stąd na aprobatę zasługuje konkluzja Sądu I instancji, że zarządzenie o odwołaniu dyrektora ze skutkiem natychmiastowym nie zawierało wystarczającego uzasadnienia, aby skontrolować, czy w sprawie miał miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek."

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię w/w przepisu, nie jest trafny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalić.