Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 318/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153,art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 13 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. W. i W. W. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 26 lutego 2024 r. nr 35/2024 znak: WOP.7721.15.2024.LZ RPA/441/2024 N w przedmiocie prawidłowości użytkowania budynku i zmiany sposobu użytkowania jego dachu oddala sprzeciw. a.tp.


UZASADNIENIE

D.W. i W.W. (dalej także: skarżący) reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 2 kwietnia 2024 r. wnieśli sprzeciw od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: organ II instancji, organ wojewódzki, organ odwoławczy) z 26 lutego 2024 r. nr 35/2024, znak: WOP.7721.15.2024.LZ RPA/441/2024 N, uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej także: organ I instancji, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego) z 22 grudnia 2023 r., nr 774/2023, znak: PINB/7325/573-2023/R-4927-2023/S/ZKK/KJE, którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego na nieruchomości gruntowej w Łodzi przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], obręb [...]) oraz zmiany sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został wybudowany - i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy 14 października 2021 r. do organu I instancji wpłynął drogą elektroniczną wniosek M. G. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego w Ł. przy ul. [...] oraz dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został nadbudowany.

W dniu 15 października 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wezwał M. G. do przedłożenia oryginału powyższego wniosku o wszczęcie postępowania oraz wykazanie interesu prawnego, aby móc uznać ją za stronę w sprawie zgłoszonej wnioskiem.

W dniu 18 października 2021 r. do organu I instancji wpłynął oryginał wniosku z 14 października 2021 r. o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Pismem z 26 października 2021 r. pełnomocnik M. G., wyjaśnił organowi I instancji z jakich powodów skarżąca wywodzi swój interes prawny w rzeczonej sprawie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w dniu 15 grudnia 2021 r. przeprowadził kontrolę w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na nieruchomości gruntowej w Ł. przy

ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]). Podczas kontroli stwierdzono, że na nieruchomości gruntowej zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej. Zabudowa szeregowa zlokalizowana jest prostopadle do ul. [...]. Wejście na teren nieruchomości gruntowej, na której znajduje się zabudowa szeregowa w tym budynek mieszkalny jednorodzinny z adresem [...] odbywa się

z ul. [...]. S. W. otrzymał pozwolenie na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego na działce przy ul. [...], pomiędzy wolnostojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym a zabudową szeregową, jednorodzinną, składający się z 9 lokali w roku 1987 r. W I kondygnacji budynku [...] znajduje się węzeł ciepłowniczy dla wszystkich budynków oraz wyjście na dach, zawory wody, CO. Od strony zachodniej na wysokości I kondygnacji widać budynek techniczny, węzła cieplnego z dostawioną drabiną służącą do wejścia na dach. Na elewacji szczytowej segmentu 29C widoczna w połowie wysokości biegnąca do góry drabina służąca do wejścia na dach segmentów. Pod budynkiem w kondygnacji I ul. [...] widoczna wiata garażowa od strony kondygnacji, powierzchnia służy jako garaż właścicielowi, (miejsce postojowe). M.G. oświadczyła, iż 1 kondygnacja powinna być kondygnacją otwartą ze względu na przebieg instalacji C.O. zasilającej całe osiedle [...] oraz biegnące instalacje zasilające budynek ul. [...]. Załączniki do protokołu stanowi dokumentacja fotograficzna.

Pismem z 31 grudnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na nieruchomości gruntowej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]).

Pismem z 4 stycznia 2022r. organ I instancji wezwał D.W. do osobistego stawienia się w inspektoracie na dzień 8 lutego 2022 r. i przedłożenia do wglądu dokumentacji techniczno - budowlanej przedmiotowego budynku.

Jak wynika z notatki służbowej pracownika organu I instancji w dniu 8 lutego 2022 r. w organie stawił się W.W. , zapoznał się z aktami sprawy oraz przedłożył dokumentację techniczno – budowlaną, wskazaną w piśmie organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego z 4 stycznia 2022r. Ponadto, W.W. złożył oświadczenie, iż "dach węzła cieplnego położonego na działce [...] jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, jako wejście na dachy budynku zabudowy szeregowej [...]. Intensywność wejść/zejść uzależniona jest od potrzeb mieszkańców budynku szeregowego - 9 segmentów. Moje wejścia i zejścia uzależnione są od stanu technicznego mojego budynku, który jestem zobowiązany w należytym stanie technicznym utrzymywać".

Przy piśmie z 7 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi poinformował M. G. , iż nie przysługuje jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, w związku z tym, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 61 i 66 Prawo budowlane, stronami postępowania są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Pismem z 17 marca 2022 r. M.G. przesłała do organu I instancji wyjaśnienia i dokumenty dotyczące m.in., budowy domu jednorodzinnego ul. [...] (obecnie ul. [...] ), wydania pozwolenia na rozbudowę segmentu nr 9 Państwa W., własności budynku węzła CO i dostępu do niego, użytkowania dachu węzła CO jako przejścia do ogrodu przez właściciela segmentu nr 10 oraz legalizacji samowoli i wydania pozwolenia na użytkowanie garażu pod segmentem nr 10.

W odpowiedzi na powyższe pismo M. G., organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, przy piśmie z 14 kwietnia 2022r., poinformował, że kwestie podnoszone w przedmiotowym piśmie były już przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego w 2003 r., które zostało zakończone wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi

nr 429/02 z 9 czerwca 2003r., a następnie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 466/2003 z 23 lipca 2003r., utrzymał w mocy tę decyzję organu I instancji. M.G. była stroną rzeczonego postępowania. Ponadto, organ I instancji wyjaśnił, iż po analizie pisma M. G. z 14 października 2021r., organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 145 k.p.a.

Przy piśmie z 15 kwietnia 2022 r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego przekazał do organu I instancji pismo M. G. z 29 marca 2022 r., dotyczące przeprowadzenia kontroli działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w sprawie dotyczącej obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. [...] w Łodzi, działka nr [...], obręb [...].

Pismem z 14 kwietnia 2022 r. pełnomocnik M. G. zawiadomił organ I instancji, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji przedstawionym w piśmie z 7 marca 2022 r., które uniemożliwia M. G. składanie środków odwoławczych poprzez nie przyznanie jej interesu prawnego w prowadzonej sprawie.

W takim stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wydał postanowienie nr 327/2022 z 16 maja 2022 r., którym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M. G. z 14 października 2021r., w sprawie "nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego w Ł. przy ul. [...] oraz dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został nadbudowany".

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi 16 maja 2022 r. wydał decyzję nr 230/2022, którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego położonego na nieruchomości gruntowej w Ł. przy

ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]).

W piśmie z 16 maja 2022 r. organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, udzielił odpowiedzi na pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z 15 kwietnia 2022 r.

Do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 11 maja 2022 r. wpłynęła skarga na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w sprawie "nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego w Ł. przy ul. [...] oraz dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został nadbudowany". Organ II instancji pismem z 12 maja 2022 r. przekazał do organu I instancji kserokopię skargi z 6 maja 2022 r. wraz z prośbą o przesłanie wyjaśnień wraz z aktami przedmiotowej sprawy.

Po analizie przekazanego materiału dowodowego zebranego w sprawie dotyczącej "nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego w Ł. przy ul. [...] oraz dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został nadbudowany", Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał skargę M. G. z 6 maja 2022r. za bezzasadną. W uzasadnieniu skargi organ odwoławczy wskazał m.in., że odnosząc się do kwestii nie przyznania M. G. interesu prawnego w przedmiotowej sprawie organ zauważył, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, nie uznał jej stroną prowadzonego postępowania w sprawie prowadzonego z urzędu postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego położonego na nieruchomości gruntowej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]). Z kolei postanowieniem nr 327/2022 z 16 maja 2022 r. odmówił M. G. wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 14 października 2021 r., w sprawie "nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego w Ł. przy ul. [...] oraz dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został nadbudowany". Ponadto, organ wojewódzki zwrócił uwagę, że w niniejszym rozstrzygnięciu organ I instancji prawidłowo poinformował M. G. , iż od tego rozstrzygnięcia przysługuje zażalenie do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W związku z powyższym jeśli nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji może złożyć zażalenie do organu odwoławczego.

Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie organu I instancji nr 327/2022 z 16 maja 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr 108/2022 z 8 lipca 2022r., znak: WOP.7722.511.2022.LZ, którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi.

Pismem z 2 września 2022r., znak: WOP.7720.800.2022.LZ, organ wojewódzki przekazał do organu I instancji skargę M. G. z 29 sierpnia 2022 r. dotyczącą ograniczenia skarżącej dostępu do akt sprawy administracyjnej zainicjowanej przez nią pismem z 14 października 2021 r. przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. Po rozpatrzeniu skargi pismem z 13 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi poinformował pełnomocnika M. G. o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy.

Postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

nr 08/2022 z 8 lipca 2022r., znak: WOP.7722.511.2022.LZ, zostało zaskarżone przez M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wyrokiem z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 793/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi uchylił zaskarżone postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 8 lipca 2022r., nr 108/2022, znak: WOP. 7722.511.2022.LZ oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 16 maja 2022 r., nr 327/2022, znak: PINB/7325/R-1889- 2022/S/ZKK/KJE, którym odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku M. G. z 14 października 2021r., w sprawie nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego w Ł. przy ul. [...] oraz dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został nadbudowany. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał między innymi, że organ administracji w istocie dokonał ocen o charakterze materialnoprawnym, związanych z ustaleniem, czy doszło do wskazywanej przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, pomimo że dyspozycja normy wyrażonej w art. 61a § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie podstawę do oceny formalnej. Ustalenia organów w niniejszej sprawie wkroczyły w sferę uregulowaną przepisami prawa materialnego - art. 71 i art. 71a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, regulującymi zasady zmiany użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz postępowania w przypadku dokonania takiej zmiany bez wymaganego zgłoszenia. Dokonanie przez organ analizy odnośnie rzeczywistego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości wychodzi poza granice oceny formalnej, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi pismem z 8 maja 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego na nieruchomości gruntowej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], obręb [...]) oraz zmiany sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został wybudowany.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego dla Łódź - Śródmieścia w Łodzi z 20 sierpnia 2022 r., sygn. akt III Ns 468/19, z którego wynika, iż spadek po S.W. na podstawie ustawy nabyli: żona D. W. oraz dzieci D.W. i W.W. po 1/3 części każde z nich.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem

nr 579/2023 z 24 lipca 2023 r., znak: PINB/7325/ L.dz.6039/23/R-2980-2023/S/AWo odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną ostateczną decyzją

nr 429/02 z 9 czerwca 2003r., wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi znak: PINB/7355/474/03/S/MC umarzającą postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...]w Ł. utrzymaną w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 466/2003 z 23 lipca 2003 r.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia M. G. na powyższe postanowienie nr 579/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr 188/2023 z 6 października 2023 r. znak: WOP.7722.127.2023.DB, którym uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 24 lipca 2023 r., Nr 579/2023, w całości

i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego własną ostateczną decyzją nr 429/02 z dnia 9 czerwca 2003 r., wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, znak: PINB/7355/474/03/S/MC, umarzającą postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Ł. utrzymaną w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 466/2003 z 23 lipca 2003 r.

W dniu 24 listopada 2023 r. organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...]. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że "w dniu kontroli nie stwierdzono na dachu budynku węzła CO zmian mogących świadczyć o używaniu przedmiotowego dachu jako tarasu bądź zejścia do ogrodu. W pomieszczeniu z oknami znajdującymi się nad dachem budynku węzła cieplnego również nie stwierdzono śladów mogących świadczyć, iż z tego pomieszczenia właściciele schodzą przez okno na dach budynku. Wizja lokalna z ogródka również potwierdziła poprzedni fakt. Wcześniej istniejąca drabina drewniana została usunięta (złożona obok budynku węzła, w celu udostępnienia wszystkim mieszkańcom zespołu budynków przy ul. [...] w razie zaistnienia potrzeby). Wg. oświadczenia W.W.a nie zmieniono sposobu użytkowania dachu węzła CO od chwili powstania budynku. Węzeł jest ogólnodostępny użytkownikom węzła w tym Zakładowi Sieci Cieplnej V.. Węzeł CO w dniu kontroli był otwarty. Na dachu budynku od strony (tu protokół nieczytelny) nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania węzła CO". Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną oraz szkic budynku.

Po rozpatrzeniu wniosku z 15 czerwca 2023 r. M. G. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją nr 429/02 z 9 czerwca 2003 r. wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi umarzającą postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Ł., utrzymaną w mocy decyzją organu II instancji nr 466/2003 z 23 lipca 2003 r., postanowieniem nr 176/1/2023 z 19 grudnia 2023 r., znak: WOP.7718.21.2023.DB, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną ostateczną decyzją z 23 lipca 2003 r., Nr 466/2003, znak: WINB/7144/030411/3206/KS/2003.

Organ II instancji przy piśmie z 10 stycznia 2024 r. przekazał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie M. G. na postanowienie nr 176/1/2023 z 19 grudnia 2023r., znak: WOP.7718.21.2023.DB, Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odmawiające wznowienia postępowania.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wydał decyzję z 22 grudnia 2023 r., nr 774/2023, którą umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego na nieruchomości gruntowej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], obręb [...]) oraz zmiany sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został wybudowany.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

U uzasadnieniu decyzji po pierwsze wskazano, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, który w wyroku z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 793/22, wskazał, iż żądanie skarżącej z 14 października 2021 r. obejmuje swoim zakresem zarówno, wskazywaną przez nią, zmianę sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO i segmentu przy ul. [...] jak i samowolę budowlaną polegającą na wybudowaniu garażu przez właściciela tego segmentu. Tak więc wniosek skarżącej obejmował dwa żądania, które winny być rozpoznane odrębnie każdy we właściwym trybie.

Nie budzi wątpliwości organu II instancji, iż kwestia spornej rozbudowy segmentu przy ul. [...] była już przedmiotem postępowania administracyjnego w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę. Zostało ono zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 429/02 z 9 czerwca 2003 r., umarzającą postępowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 466/2003 z 23 lipca 2003 r., a skarżąca była stroną tego postępowania. Organ podkreślił, że z akt postępowania wynika, iż powyższe okoliczności zostały ustalone przez organy prawidłowo i znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Również takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 2 grudnia 2022 r. Jednakże organ ponownie prowadząc postępowanie zupełnie pominął w swoich ustaleniach tę kwestię pozostawiając wniosek skarżącej w tym zakresie nierozpoznanym.

W analizowanej sprawie organ I instancji przedmiotem postępowania uczynił "nieprawidłowości związane z użytkowaniem segmentu położonego na nieruchomości gruntowej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], obręb [...]) oraz zmiany sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został wybudowany". Już sama nazwa przedmiotu niniejszego postępowania budzi wątpliwości organu odwoławczego, gdyż z tak ujętego nazewnictwa należy wywieść wniosek, że mamy do czynienia z dwoma przedmiotami postępowania: pierwszy przedmiot dotyczący "nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu", drugi przedmiot "zmiana sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został wybudowany". W ocenie organu II instancji takie ujęcie sprawy administracyjnej determinuje organ I instancji by prowadzić dwa oddzielne postępowania administracyjne dla każdego przedmiotu.

Następnie wskazano, że z wniosku skarżącej wynika, że zmiana sposobu użytkowania dachu nastąpiła w 2021 r., więc w ocenie organu odwoławczego powinien to być jeden z przedmiotów postępowania.

Zdaniem organu II instancji oddzielnie organ I instancji winien prowadzić postępowanie dotyczące zabudowania przestrzeni do strony frontowej budynku poprzez wybudowanie tam garażu jak twierdzi skarżąca w warunkach samowoli budowlanej. W konsekwencji dopiero po przeprowadzanym prawidłowo postępowaniu wyjaśniającym stan faktyczny i prawny organ I instancji winien zakończyć postępowania w sposób określony w art. 61 a k.p.a., 104 k.p.a. lub art. 105 k.p.a.

W takim stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, co w konsekwencji, w ocenie organu doprowadziło do tego, że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie została wydana co najmniej przedwcześnie, bez dokładnego sprecyzowania przedmiotu postępowania. Wskazano, że to na organie I instancji spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe, a więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętego aktu administracyjnego.

W sprzeciwie od powyższej decyzji organu II instancji pełnomocnik skarżących, podniósł zarzut naruszenia art. 12 k.p.a.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że jest absurdem, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad, a decyzja o umorzeniu została wydana przedwcześnie, ponieważ postępowanie wielokrotnie zostawało wznawiane, a następnie ponownie umarzane, w związku z tym nie istnieje jakikolwiek argument potwierdzający tezę, iż postępowanie zostało przedwcześnie umorzone. Świadczą o tym również kontrole przeprowadzone przez organ, po których nie było żadnych zastrzeżeń. Dzięki tym czynnościom organ bez wątpienia zebrał i rozpatrzył wszystkie środki dowodowe, nie pomijając żadnego z nich. W ocenie strony, prowadząc ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie organ je tylko przedłuży, na czym niewątpliwie zależy M. G., która żywi irracjonalną niechęć do swoich sąsiadów i na każdym kroku utrudnia im życie, pisząc różnego rodzaju doniesienia i skargi, które uznawane za bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na sprzeciw, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie sprzeciwu, wskazując na swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Ponadto, co istotne, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 lutego 2024 r. nr 35/2024, znak: WOP.7721.15.2024.LZ RPA/441/2024 N, uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 22 grudnia 2023 r., nr 774/2023, znak: PINB/7325/573-2023/R-4927-2023/S/ZKK/KJE, którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego na nieruchomości gruntowej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], obręb [...]) oraz zmiany sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został wybudowany - i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Analizując niniejszą sprawę należy zwrócić uwagę na jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, którą jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zasadę tę należy rozumieć także w ten sposób, że organ drugiej instancji nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie ustalania przez niego stanu faktycznego lub zbierania materiału dowodowego. Organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2086/10, LEX nr 1149301, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji, została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji.

Niemniej treść art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2023 r., IV SA/Po 457/23, CBOSA; por. także: wyrok NSA z 17 maja 2023 r., II OSK 737/23, CBOSA).

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, zaskarżona decyzja wydana została prawidłowo, tj. z zachowaniem przesłanek wynikających z przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzją, od której wniesiono sprzeciw, uchylono decyzję umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego na nieruchomości gruntowej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], obręb [...]) oraz zmiany sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został wybudowany. Decyzja organu I instancji została wydana na skutek wniosku M. G..

Podkreślenia wymaga, że powyższa kwestia była już przedmiotem kontroli w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, który wyrokiem z 2 grudnia 2022 r. wydanym w sprawie II SA/Łd 793/22, uchylił wydane w sprawie rozstrzygnięcia, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie przez sąd pierwszej instancji istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a więc nie tylko samą wykładnię w ścisłym tego słowa znaczeniu. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego i dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1803/06, CBOSA). Natomiast wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania mają wytyczać kierunek działania organu przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają one sposób ich postępowania w przyszłości. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi więc ścisły związek (por. wyrok NSA z 25 października 2006r., I OSK 1377/05, CBOSA; por. także: wyrok NSA z 13 września 2006r., II FSK 1099/05, CBOSA). Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organy przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., I FSK 985/16, CBOSA).

Podkreślenia wymaga, na co wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wydanym w sprawie II SA/Łd 793/22, wyroku z 2 grudnia 2022 r., iż żądanie skarżącej obejmuje swoim zakresem zarówno, wskazywaną przez nią, zmianę sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO i segmentu przy ul. [...] jak i samowolę budowlaną polegającą na wybudowaniu garażu przez właściciela segmentu przy ul. [...] – co organy winny uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Jak słusznie wskazał organ II instancji, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do wytycznych sądu, gdyż wniosek skarżącej obejmował dwa żądania, które winny być rozpoznane odrębnie - każde we właściwym trybie. Organ I instancji w niniejszej sprawie tego nie uczynił, ograniczając się jedynie do rozstrzygnięcia kwestii, które uczynił przedmiotem swego postępowania tj. "nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego na nieruchomości gruntowej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], obręb [...]) oraz zmiany sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został wybudowany". Podczas gdy oddzielnie organ I instancji winien prowadzić postępowanie dotyczące zabudowania przestrzeni do strony frontowej budynku poprzez wybudowanie tam garażu (jak twierdzi skarżąca - w warunkach samowoli budowlanej), a dopiero po przeprowadzonym prawidłowo postępowaniu wyjaśniającym, ustaleniu stanu faktycznego i prawnego - organ I instancji winien zakończyć postępowania w określony sposób.

Należy podkreślić, że przekazując sprawę, organ II instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zważywszy powyższe, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co obligowało organ II instancji do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powtarzając za Naczelnym Sądem Administracyjnym pogląd wyrażony w wyroku z dnia 12 maja 2022 r. "Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego." (wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r., II OSK 402/22, LEX nr 3354228, CBOSA).

Końcowo Sąd zwraca uwagę, że wobec uchylenia decyzji organu I instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi,

na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

MR