Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 905/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 143, art.  144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1-3, art. 152 ust. 3, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 54
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 4 ust. 1 i 2, § 15 , §16 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lipca 2023 r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 grudnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. , ustalił wobec I. L. (dalej: "skarżąca") opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr: [...] i [...], spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej w ulicy [...].

Organ stwierdził, że zrealizowana została inwestycja polegająca na wybudowaniu kanalizacji sanitarnej w ulicy [...]. A. S.A. zawiadomiła P. I. N. B. dla Miasta [...] o zakończeniu budowy. Zawiadomienie przyjęte zostało bez sprzeciwu. Do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić w dniu 09 grudnia 2019 r. Pismem z dnia 21 czerwca 2021 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

Organ I instancji ustalił, iż stworzono warunki do podłączenia się do wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej dla skarżącej, będącej w dniu stworzenia warunków do podłączenia właścicielką opisanej nieruchomości. Skutkiem czego nastąpił wzrost wartości tych nieruchomości, potwierdzony sporządzonymi przez biegłego A. J. operatami szacunkowymi z dnia 29 września 2021 r.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zlecenie ponownej wyceny innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 września 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji odpowiada prawu, zaś poprzedzające ją postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu bezspornym jest w sprawie, że doszło do wybudowania sieci kanalizacyjnej sanitarnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej: "u.g.n."). Nie budzi wątpliwości także okoliczność, że w dacie 9 grudnia 2019 r. stworzone zostały warunki do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej oraz, że w tej dacie obowiązywała uchwala Rady Miasta [...] nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. nr 83, poz. 1717).

Następnie organ wyjaśnił, że na wniosek A. S.A. z siedzibą w [...] Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 13 lutego 2017 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce A. S.A. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej na terenie nieruchomości położonych w [...] stanowiących ulice: [...], [...] (dz. nr [...] arkusz mapy [...], dz. nr [...] arkusz mapy [...], dz. nr: [...], [...], [...] i [...] arkusz mapy [...], dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] arkusz mapy [...], dz. nr [...] arkusz mapy [...], dz. nr [...] arkusz mapy [...], dz. nr [...] arkusz mapy [...], obręb [...]). A. S.A. zawiadomiła P. I. N. B. dla Miasta [...] o zakończeniu budowy. Do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić w dniu 09 grudnia 2019 r. Właśnie od 09 grudnia 2019 r. rozpoczął swój bieg trzyletni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Termin ten z całą pewnością został zachowany, gdyż wszczęto postępowanie przed jego upływem (21 czerwca 2021 r.) oraz organ I instancji zdążył wydać decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej (09 grudnia 2021 r.).

Na podstawie informacji przekazanych przez Inwestora A. S.A. ustalono, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z udziałem środków pochodzących z budżetu U. E.. W dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej przedmiotowe nieruchomości objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego: "[...] rejon ulicy [...]" w P., uchwalonym przez Radę Miasta [...] uchwalą nr [...] z dnia 05 listopada 2013 r. (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2013 r. poz.7213) i znajdują się na terenach:

- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem: [...],[...],[...], [...], [...] i [...], - około 78 % powierzchni dz. nr [...]% powierzchni dz. nr [...],

- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, oznaczonej symbolem: [...] około 12 % powierzchni dz. nr [...]% powierzchni dz. nr [...],

- komunikacji-drogi wewnętrzne, oznaczone symbolem [...], [...], [...], [...], [...], [...] około 8% powierzchni dz. nr [...] i około 7% powierzchni dz. nr [...],

- komunikacji- drogi lokalne oznaczone symbolem [...]- i [...] około 2% dz. nr [...]

W ramach budowy sieci kanalizacji sanitarnej doprowadzono przyłącze [...] na działkę nr [...], a sieć kanalizacyjna znajduje się w odległości 9 m. od granicy działki nr [...]. Powstała inwestycja finansowana była ze środków pochodzących z budżetu U. E. i w całości zrealizowana została przez A. S.A.

Organ odwoławczy stwierdził, ze kwestią zasadniczą dla postępowania było ustalenie, czy w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury w sposób umożliwiający podłączenie do niej nieruchomości stanowiących, w dniu stworzenia warunków, własność odwołującej doszło do wzrostu jej wartości. Organ zaznaczył, że w dniu orzekania SKO w [...] dysponowało ważnym operatem szacunkowym. Po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji i stwierdziło, że operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki.

Organ wskazał, ze ustalając wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu w całości lub w przeważającej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu miasta [...] ze szczególnym uwzględnieniem takich obrębów jak [...], [...], [...] [...], [...]. Rzeczoznawca wyjaśnił, iż do analizy przyjął transakcje dot. nieruchomości podobnych z okresu 2018r.- 2021 r). Opisał i ocenił ich położenie, dostępność komunikacyjną, powierzchnię, uzbrojenie sąsiedztwo, otoczenie oraz kształt i możliwość zagospodarowania, a także istotne cechy różniące i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Biegły sporządzając wycenę nieruchomości wziął pod uwagę, iż nad częścią działki nr [...] przebiega linia energetyczna- str. opisowa operatu- "Wyciąg z operatu szacunkowego" pkt 4- opis nieruchomości. Biegły wybrał do porównań trzy transakcje, które posłużyły do określenia zakresu pomiędzy ceną maksymalną i minimalną. Następnie utworzył pary porównawcze, dokonując porównania cech wycenianej nieruchomości z cechami każdej z wybranych nieruchomości porównawczych, jak również określił wielkość poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań i obliczył poprawioną cenę transakcyjną każdej nieruchomości przyjętej do porównań. Wartości jednostkowe 1m kwadratowego nieruchomości zarówno wg stanu przed jak i po wybudowaniu urządzeń, określone zostały przez rzeczoznawcę jako średnia arytmetyczna z cen skorygowanych uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. W rezultacie, odnośnie działki nr [...] wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej została oszacowana na kwotę [...]zł, zaś po wybudowaniu na kwotę [...]zł. Zatem różnica w wartości nieruchomości wyniosła [...] zł, natomiast w odniesieniu do działki nr [...] wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej została oszacowana na kwotę [...]zł, a po wybudowaniu na kwotę [...]zł, czyli wzrosła o kwotę [...]zł. Zatem opłata adiacencka, która stanowi 50% wzrostu wartości nieruchomości wyniosła [...] zł.

Kolegium podkreśliło, że rzeczoznawca wedle własnego doświadczenia oraz wiedzy dokonał określenia cech nieruchomości oraz przypisania wag stosownym cechom. Wycena poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Wskazał także, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości. Dla potrzeb wyceny nieruchomości biegły zawarł w operatach szacunkowych informacje o tych nieruchomościach. Opisał i ocenił ich położenie, powierzchnię, uzbrojenie, kształt, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjną, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Wyceny rzeczoznawcy poparte zostały obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości.

Zdaniem Kolegium organ nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły. Ocena operatów szacunkowych przez organ I instancji była wnikliwa i uznanie obu operatów za dowód w sprawie było, zdaniem Kolegium, słuszne. Ingerencja w merytoryczną część operatu deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu.

Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy podkreślił, że na wszystkie zarzuty znajdujące się w odwołaniu rzeczoznawca majątkowy, po pisemnym zwróceniu się do niego przez Kolegium pismem z dnia 06 lipca 2022 r., odpowiedział pismem z datą 13 lipca 2022 r. Odpowiedzi te przesłane zostały stronie w dniu 15 lipca 2022 r. Kolegium wzięło pod uwagę wyjaśnienia rzeczoznawcy przy analizie zarzutów odwołania.

Pismem z 24 października 2022 r. skarżąca zaskarżyła w całości decyzję Kolegium, wnosząc o uchylenie decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- uchybienie przepisom art. 146 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 – dalej: "u.g.n."), poprzez faktyczne określenie opłaty w cenach aktualnych w dacie oszacowania,

- uchybienie przepisom art. 146 ust 3 u.g.n., poprzez zawyżenie opłaty adiacenckiej z uwagi na nieuprawnione określenie obszaru części nieruchomości w zasięgu wybudowanej kanalizacji sanitarnej,

- uchybienie przepisom art. 153 ust 1 u.g.n., poprzez odstąpienie od analizy cech porównywanych nieruchomości oraz rozszerzenie okresu badania bez uzasadnienia oraz ustalenia trendu zmian cen na właściwym rynku,

- odstąpienie organu wydającego decyzję od rzetelnej oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy.

W uzasadnieniu skargi rozszerzono argumentację poszczególnych zarzutów.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością jej uchylenia. Analiza akt sprawy i wydanych decyzji nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących prawidłowości przeprowadzonego postępowania podatkowego.

Kwestią sporną w sprawie było rozstrzygnięcie, czy w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury w sposób umożliwiający podłączenie do niej nieruchomości stanowiących, w dniu stworzenia warunków, własność skarżącej, doszło do wzrostu ich wartości. W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji, w wyniku rozpatrzenia sprawy, nałożył na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do kanalizacji sanitarnej. Po rozpoznaniu odwołania SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z kolei stosownie do treści art. 143 i 144 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu U. E. lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Zgodnie z powyższymi przepisami, w przypadku gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, środków pochodzących z budżetu U. E. lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 u.g.n. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz albo prezydent miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 u.g.n.), przy czym stawka ta nie może wynosić więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, o czym stanowi art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n.

Z powyższych przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1. została wybudowana infrastruktura techniczna z udziałem środków publicznych;

2. nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej;

3. nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

4. w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W badanej sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej. Z ustaleń organów wynika, że urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci kanalizacji sanitarnej, zostały zrealizowane z udziałem środków pochodzących z budżetu U. E.. Zgodnie więc z art. 144 ust. 1 u.g.n., skarżąca obowiązana jest uiścić na rzecz gminy opłatę adiacencką. Nie budzi wątpliwości także okoliczność, ż w dacie 9 grudnia 2019 r. stworzone zostały warunki do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej oraz, że w tej dacie obowiązywała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. nr 83, poz. 1717). Zwrócić również należy uwagę, że opłata została ustalona w przewidzianym przepisami terminie, tj. postępowanie w tym przedmiocie wszczęto w terminie 3 lat po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 u.g.n.). Słusznie organ wyjaśnił, że terminem, w którym stworzono w sprawie warunki podłączenia nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacji sanitarnej był dzień 9 grudnia 2019 r. Jak bowiem wskazano, z akt sprawy wynika, że A. S.A. zawiadomiła P. I. N. B. dla Miasta [...] o zakończeniu budowy (stosownie do art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane- Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Zawiadomienie przyjęte zostało bez sprzeciwu. Do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić w dniu 09 grudnia 2019 r. i to właśnie ten dzień należy uznać za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do sieci.

W niniejszej sprawie opinię w postaci operatów szacunkowych sporządził, w dniu 29 września 2021 r. rzeczoznawca majątkowy A. J.. Po przeanalizowaniu operatu, zgodzić się należy z ustaleniami organów, że jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożone w sprawie operaty szacunkowe są wyczerpujące i nie zawierają błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z sieci kanalizacyjnej. Operat stanowi dowód w sprawie. Opłata adiacencka została w sprawie ustalona w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości skarżącej, zgodnie ze sporządzonymi na tą okoliczność operatami szacunkowymi i powyższą uchwałą.

Wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przed i po wybudowaniu kanalizacji została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej. Natomiast wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przed wybudowaniem kanalizacji została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, a po wybudowaniu kanalizacji zastosowano podejście mieszane, metodę pozostałościową. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jednocześnie przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 – dalej: "rozporządzenie") stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym art. 152 ust. 3 u.g.n.). W podejściu mieszanym stosuje się metodę pozostałościową, metodę kosztów likwidacji albo metodę wskaźników szacunkowych gruntów (§ 15 rozporządzenia). Metoda pozostałościowa zawiera elementy podejścia porównawczego, kosztowego i dochodowego. Stosuje się ją do określenia wartości, rynkowej, jeżeli na nieruchomości mają być prowadzone roboty budowlane polegające na budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, montażu lub remoncie obiektu budowlanego (§16 ust. 1 rozporządzenia). Wartość ta jest równa różnicy pomiędzy wartością nieruchomości po ulepszeniu i wartości przeciętnych kosztów wykonanych robót, z uwzględnieniem zysków inwestora uzyskiwanych na rynku nieruchomości podobnych (§ 16 ust. 2 rozporządzenia). Definicję legalną pojęcia "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym za nieruchomość podobną może być uznana nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ustalając wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu w całości lub w przeważającej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu miasta [...] ze szczególnym uwzględnieniem takich obrębów jak [...], [...], [...]. Rzeczoznawca wyjaśnił, iż do analizy przyjął transakcje dotyczące nieruchomości podobnych z okresu 2018r.- 2021 r. Opisał i ocenił ich położenie, dostępność komunikacyjną, powierzchnię, uzbrojenie sąsiedztwo, otoczenie oraz kształt i możliwość zagospodarowania, a także istotne cechy różniące i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Biegły sporządzając wycenę nieruchomości wziął pod uwagę, iż nad częścią działki nr [...] przebiega linia energetyczna. Ustalając wartość nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do podłączenia urządzeń infrastruktury technicznej, biegły wybrał do porównań trzy transakcje, które posłużyły do określenia zakresu pomiędzy ceną maksymalną i minimalną. Następnie utworzył pary porównawcze, dokonując porównania cech wycenianej nieruchomości z cechami każdej z wybranych nieruchomości porównawczych, jak również określił wielkość poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań i obliczył poprawioną cenę transakcyjną każdej nieruchomości przyjętej do porównań. Wartości jednostkowe 1m kwadratowego nieruchomości zarówno wg stanu przed jak i po wybudowaniu urządzeń, określone zostały przez rzeczoznawcę jako średnia arytmetyczna z cen skorygowanych uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. W rezultacie, odnośnie działki nr [...] wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej została oszacowana na kwotę [...]zł, zaś po wybudowaniu na kwotę [...]zł. Zatem różnica w wartości nieruchomości wyniosła [...] zł, natomiast w odniesieniu do działki nr [...] wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej została oszacowana na kwotę [...]zł, a po wybudowaniu na kwotę [...]zł, czyli wzrosła o kwotę [...]zł. Zatem opłata adiacencka, która stanowi 50% wzrostu wartości nieruchomości wyniosła [...] zł.

Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżącej opłaty adiacenckiej. W kontekście powyższego Sąd podkreśla, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15, dostępny pod adresem CBOSA).

Za bezzasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 146 ust. 3 u.g.n., poprzez określenie opłaty w cenach aktualnych w dacie oszacowania. Kwestię tę wyjaśnił już wcześniej rzeczoznawca majątkowy. Data oszacowania to 29 września 2021 r., data, na którą określono wartość to 9 grudnia 2019 r., natomiast w operatach szacunkowych transakcje zawierają się w okresie od lutego 2018 do lutego 2021 r., a zatem środek tego okresu to sierpień 2020 r., czyli cztery miesiące przed datą określanej wartości i trzynaście miesięcy przed datą oszacowania. Jest rzeczą zrozumiałą, że transakcje muszą pochodzić z pewnego okresu, gdyż nie ma takiej możliwości aby transakcje pochodziły tylko i wyłącznie z dnia, na który została określona wartość. Przepisy prawa nie wypowiadają się na temat okresu, z jakiego mają pochodzić transakcje. Jedyną normą, niebędącą przepisem prawa, która odnosi się do tej kwestii jest Nota Interpretacyjna - Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości. W nocie tej w punkcie 3.3 zapisano: Do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które byty przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Z powyższego zapisu wynika, że przyjęte transakcje mają pochodzić z okresu najbliższego dacie wyceny, czyli dacie sporządzenia operatu szacunkowego i jednocześnie nie dłuższego niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość, przy czym w normie nie określono czy te dwa lata to dwa lata w przód czy wstecz co należy zinterpretować, że zarówno w przód jak i wstecz. Co więcej, autorzy noty świadomie zapisali ten okres z dokładnością do lat, a nie do miesięcy, tygodni czy dni a to z kolei należy zinterpretować, że dopuszczalny jest okres obejmujący pełne lata od stycznia do grudnia. Dopiero przekroczenie tak rozumianego okresu analizy wymaga uzasadnienia. W żadnym z omawianych operatów szacunkowych najstarsze i najnowsze transakcje nie zbliżają się granic wynikających z zapisów Noty Interpretacyjnej. Przyjęcie takiego okresu nie wymaga jakiegoś szczególnego komentarza. Rzeczoznawca wyjaśnił także, że przyjęte do obliczeń nieruchomości podobne jak i transakcje przyjęte do określenia trendu czasowego dotyczą gruntów pochodzących z tego samego rynku lokalnego, czyli z obszaru miasta [...] Ze względu na bardzo małą kilkunastoelementową liczbę transakcji gruntów bardzo dużych na całym rynku lokalnym, nie ma możliwości statystycznego określenia dla nich trendu zmiany cen. Przy tak nielicznej próbie ewentualny wynik jest bardzo niewiarygodny. Ze względu na duże zróżnicowanie pod względem cech i cen oraz brak możliwości doboru identycznych gruntów różniących się tylko datą transakcji, nie można było także zastosować metody ceteris paribus dla określenia trendu. W związku z tym rzeczoznawca zdecydował się na przyjęcie trendu określonego na podstawie wystarczająco liczebnej próby transakcji gruntów w pełnym zakresie ich powierzchni ale położonych w obrębie [...] czyli w obrębie w którym położone są wyceniane nieruchomości. Takie obszarowe zawężenie do obrębu [...] pozwoliło na ograniczenie wpływu położenia w różnych częściach miasta, gdy w jednym okresie więcej jest transakcji w lokalizacjach "lepszych" a w innych okresach w lokalizacjach "lepszych" jest ich mniej. Zdarza się tak, gdy na rynku nagle w krótkim okresie pojawiają się liczne transakcje gruntów położonych obok siebie w podobnej cenie. Rzeczoznawca wyjaśnił, że określony trend czasowy dla obrębu [...] w analizowanym okresie pokrywa się z trendem jaki zaobserwowano dla całego miasta zarówno dla pełnego zakresu powierzchni jak i dla powierzchni większych. Dla gruntów większych, powyżej 10.000 m2, liczebność transakcji w analizowanym okresie jest bardzo mała, zaledwie kilkunastoelementowa, co powoduje że wyznaczony trend jest niewiarygodny, choć i tak znacząco nie odbiega od trendu wynikającego z prób transakcji gruntów o mniejszych powierzchniach.

Za uwzględnienie nie zasługuje także zarzut zakwestionowania transakcji dotyczącej nieruchomości położonej w obrębie [...] przy ul. [...]. Rzeczoznawca wyjaśnił, że została ona umieszczona w zestawieniu ze względu na powierzchnię gruntu, co w tym wypadku było podstawowym kryterium doboru. Jednocześnie ze względu na odstępstwo pod względem położenia, nieruchomość ta ostatecznie nie została przyjęta do bezpośrednich porównań. Wbrew twierdzeniom skarżącej złożone wyjaśnienie nie mija się z prawdą, transakcja ta ujęta została w tabeli na str. 14 operatu szacunkowego z dnia 29 września 2021 r., jednocześnie wyjaśniono w operacie, że do porównań przyjęto transakcje zaznaczone pogrubioną czcionką, a ta transakcja nie została tak zaznaczona.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 146 ust 3 u.g.n., poprzez zawyżenie opłaty adiacenckiej z uwagi na nieuprawnione określenie obszaru części nieruchomości w zasięgu wybudowanej kanalizacji sanitarnej. Także na ten zarzut odpowiedział już rzeczoznawca. Rzeczoznawca wyjaśnił, że w przyszłości w planowanej drodze publicznej przecinającej te nieruchomości powstanie kolejna sieć kanalizacji i stworzone zostaną warunki do jej podłączenia co automatycznie będzie skutkowało kolejnymi postępowaniami w sprawach dotyczących opłat adiacenckich. Dla uniknięcia podwójnego naliczania opłaty adiacenckiej od tego samego gruntu przyjęto, że pełne uzbrojenie całej nieruchomości będzie następowało w etapach i wobec tego należy ograniczyć wzrost wartości gruntu tylko do etapu obejmującego pas wzdłuż ulicy [...]. Ponadto przyjęto, że część nieruchomości oznaczona w planie miejscowym symbolem [...] przy uwzględnieniu obecnej siatki granic geodezyjnych stanowi funkcjonalnie całość natomiast mieszkaniowa funkcja całej nieruchomości wynikająca z planu miejscowego jest przerywana pasami pod drogi, co powoduje że w przyszłości poszczególne pasy pod zabudowę mieszkaniową nie będą wspólnie użytkowane. Z oczywistych względów wybudowanie infrastruktury nie ma żadnego wpływu na wartość gruntów przeznaczonych pod drogi w przypadku ich geodezyjnego wyodrębnienia. Po dokonaniu geodezyjnych podziałów obu nieruchomości zgodnie z liniami przeznaczeń w planie miejscowym powstaną obszary pod zabudowę mieszkaniową, których wartość wzrasta, gdy mają dostęp do infrastruktury oraz obszary pod drogi, których wartość nie jest uzależniona od dostępu do infrastruktury. Przyjmując zasięg oddziaływania infrastruktury dla etapu obejmującego pas oznaczony symbolem [...] rzeczoznawca uwzględnił dodatkowo inny aspekt związany z równym potraktowaniem pod tym względem wszystkich nieruchomości wzdłuż ulicy, gdyż przewidziana w planie droga [...] biegnie w przybliżeniu równolegle do ulicy [...]. W związku z tym dla wszystkich nieruchomości przyjęta została podobna odległość od ulicy. Przyjęcie kryterium wynikającego z powierzchni użytku budowlanego lub sztucznie wydzielonej działki, jak zasugerowano w uzasadnieniu do zarzutu, nie ma prawnego uzasadnienia a dodatkowo powodowałoby, że podobne nieruchomości obarczone byłyby różnymi opłatami. Wynika to z faktu, że niektóre nieruchomości mają użytki budowlane, których granice przebiegają wzdłuż ścian budynków, w niektórych sięgają połowy działki a w innych użytki te obejmują całe działki. Przy ulicy [...] są również takie nieruchomości, których użytki budowlane sięgają poza obszar pod zabudowę i obejmują obszar pod drogę. Są też nieruchomości, które mają tylko użytki rolne. Przyjęcie jednakowej zasady dla wszystkich nieruchomości pozwala uniknąć nieuzasadnionego zróżnicowania wyników dla nieruchomości sąsiednich i uwzględnia funkcjonalną jedność przyjętego obszaru. Dalszy obszar nieruchomości poza pasem drogi [...] rzeczoznawca pozostawił do uwzględnienia w przypadku ewentualnej przyszłej budowy kolejnych etapów sieci kanalizacji w kolejnych drogach publicznych.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu decyzji naruszenia prawa, które powodowałoby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. W szczególności w kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi z art. 107 § 3 wskazanej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.