Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 101/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 40, art. 85, art. 93 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, art. 11a ust. 2 pkt 2, art. 11a ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Radomsko z dnia 28 marca 2022 r., nr XXXIX/242/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radomsko na rok 2022 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Radomsko na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 28 marca 2022 r. Rada Gminy Radomsko, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, poz. 583 – dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 572 – dalej w skrócie "ustawa"), podjęła uchwałę nr XXXIX/242/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radomsko na rok 2022.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Wojewoda Łódzki wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej uchwale autor skargi zarzucił istotne naruszenie prawa:

1) art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez niewskazanie w Rozdziale 3 ust. 2 Załącznika do uchwały, konkretnego sposobu działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, kiedy konkretnie kotom zostanie zapewnione schronienie i udzielona pomoc, w tym dokarmianie oraz komu konkretnie zostaną powierzone te zadania;

2) art. 11a ust. 5 ustawy, przez brak określenia w uchwale jaka kwota została przyporządkowana do poszczególnych zadań wskazanych w programie, przez podanie jednej łącznej kwoty w odniesieniu do zadania odławiania, transportu oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami, zabiegów weterynaryjnych (leczenia, kastracji, sterylizacji, usypiania ślepych miotów), zmniejszenia populacji zwierząt bezdomnych poprzez sterylizację i kastrację oraz wprowadzenie mechanizmów zachęcających właścicieli zwierząt do jej wykonania, bez wskazania jaka kwota zostanie przyporządkowana do każdego z ww. zadań.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy Radomsko wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z faktu, że zaskarżona uchwała dotyczy roku 2022, który już się skończył a ponadto zarzuty Wojewody Łódzkiego zostaną uwzględnione w całości przy podejmowaniu uchwały na rok 2023. Z ostrożności procesowej na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej; zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Gminy Radomsko kosztów postępowania według norm przepisanych; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym bez zgłaszania jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony Wojewody, a Program na rok 2022 nie został zakwestionowany w trybie nadzoru. Nadto uchwała została opracowana na bazie uchwał z lat poprzednich, które w zaskarżonym zakresie nie były przez organ nadzoru dotychczas kwestionowane.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutu naruszenia przez Radę Gminy art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy organ stwierdził, że - w jego ocenie - uchwała wypełnia dyspozycję art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Podkreślił, że nie jest możliwe precyzyjne określenie miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. Skarżący nie zakwestionował w zaskarżonej uchwale braku obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, lecz jedynie stwierdził brak kompletnych i szczegółowych regulacji zagadnień w podanym zakresie. Skoro w uchwalonym programie zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd o konieczności zawarcia w tym programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy bardziej uszczegółowionego, np. wskazania konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Miejsca, w których przebywają wolno żyjące koty mogą ulegać zmianom, co implikuje także zmiany w zakresie sposobów ustalania tych miejsc i uniemożliwia ustalenie w akcie prawa miejscowego konkretnej częstotliwości dokarmiania kotów wolno żyjących.

Zdaniem organu niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy. Program zarówno z nazwy, jak i ze swej istoty jest aktem planowania. Pogląd ten wzmacnia dodatkowo fakt, iż Rada Gminy uchwala go tylko na okres jednego roku. Zważywszy na ów krótki okres obowiązywania planu winien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań mających na celu określenie sposobu realizacji tego celu oraz wielkość środków finansowych i precyzyjnie wskazywać cele na jakie mają być one wydatkowane. Celem programu jest więc określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie. Ze stanowiskiem skarżącego dotyczącym konieczności podania poszczególnych kwot, które zostały przyporządkowane do poszczególnych zadań wskazanych w programie, tj. w odniesieniu do zadania odławiania, transportu oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami, zabiegów weterynaryjnych (leczenia, kastracji, sterylizacji, usypiania ślepych miotów), zmniejszenia populacji zwierząt bezdomnych poprzez sterylizację i kastrację, nie sposób się zgodzić z przyczyn następujących. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że program opieki nad bezdomnymi zwierzętami winien maksymalnie precyzyjnie określać cele i sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań ujętych w tym programie. Tak ogólnie sformułowaną tezę należy jednak odnosić każdorazowo do faktycznego celu, jakiemu ma służyć wyodrębnienie kwot na poszczególne cele realizowane w ramach przyjętego programu i faktycznej możliwości kontroli wydatkowania tychże kwot w kontekście przyjętych zasad zlecania wykonywania tych zadań przez podmioty zewnętrzne. W praktyce rzadko zdarza się, aby gmina zlecała każde z zadań realizowanych na podstawie programu różnym podmiotom albo aby w ramach danego zlecenia wyodrębniała koszty realizacji poszczególnych zadań w odrębnych pozycjach. Przyjęte w ustawie z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych, zasady szacowania wartości zamówienia powodują, że znaczna część zadań podmiot (np. odłapywanie zwierząt z terenu gminy, sterylizacja i kastracja zwierząt w schronisku, usypianie ślepych miotów, całodobowa opieka nad zwierzętami bezdomnymi) i wynagrodzenie ustalane jest ryczałtowo, w tym również jako jednorazowa opłata z tytułu wykonania wszystkich obowiązków objętych umową (zasada blokowania wydatków). Rozliczanie powyższych usług ryczałtowo powoduje, że na fakturze czy też rachunku wystawianym przez wykonawcę świadczącego usługi nie wyodrębnia się pozycji odpowiadających poszczególnym zadaniom realizowanym w celu wypełnienia zadań określonych w programie opieki nad zwierzętami, a zatem wyodrębnianie środków wydatkowanych na poszczególne cele określone w programie odpowiada w takim przypadku sposobowi rozliczania kosztów świadczenia usług przez wykonawcę. Z tego względu w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radomsko w 2022 r. wyodrębniono i uszczegółowiono wydatki na poszczególne zadania realizowane przez Gminę w sposób umożliwiający następczą kontrolę wydatkowania tych środków z uwzględnieniem zasad zlecania realizacji tych zadań przez wykonawców wyłonionych w wyniku przeprowadzanych postępowań w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych lub w innych trybach w odniesieniu do zamówień, w których wartość przedmiotu zamówienia nie osiągała progów obligujących do stosowania przepisów tej ustawy. Zdaniem organu w Programie zawarto w sposób bardzo szczegółowy wydatkowanie środków finansowych na realizację poszczególnych zadań Programu. Klasyfikacja budżetowa przewiduje zabezpieczenie łącznie środków finansowych na realizację Programu w dziale 900 rozdz. 90095 § 4300. Dalsze uszczegóławianie i przyporządkowywanie kwot do poszczególnych zadań wskazanych w Programie wiązałoby się z koniecznością dokonywania zmian w uchwale Rady Gminy, a z uwagi na proces uchwałodawczy, być może spowodowałoby brak środków finansowych na realizację niektórych zadań. Zaskarżona uchwała wypełnia założenia ustawowe, zatem podniesione w tym zakresie zarzuty są bezpodstawne. Jednocześnie, organ podkreślił, że w przypadku stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały w uwzględnieniu niektórych bądź nawet wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, uchwała bez kwestionowanych postanowień może funkcjonować w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W kontrolowanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w omawianym trybie wystąpiła strona skarżąca oraz organ.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest uchwała Rady Gminy Radomsko nr XXXIX/242/22 z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radomsko w roku 2022, którą sądowej kontroli z punktu widzenia legalności poddał Wojewoda Łódzki w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska Rady Gminy Radomsko, wywiedzionego w treści odpowiedzi na skargę, jakoby dotychczas Wojewoda Łódzki nie zakwestionował w trybie nadzoru zaskarżonej uchwały, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym i utraciła już swoją ważność z dniem 31 grudnia 2022 r., co czyni bezprzedmiotowym jego zaskarżenie, stwierdzić trzeba, że źródłem legitymacji skargowej Wojewody Łódzkiego jest przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z jego treścią po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.), a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12; zob. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, teza 17; M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

Rozważana uchwała w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radomsko na rok 2022 jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 - w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Materia regulowana wydanym przez organ stanowiący gminy aktem normatywnym, musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g. w rozumieniu którego, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jak każdy akt prawa miejscowego, nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną lokalnemu prawodawcy kompetencję, w tym ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że rozważana uchwała ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako program do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (por.: wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 - Lex nr 2346710, z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13 - ONSAiWSA 2014/6/100, z 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15 - Lex nr 2037496; z 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16 - Lex nr 2066405; z 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14 - Lex nr 2199460; z 24 maja 2017 r., sygn. II OSK 725/17 - Lex nr 2334602; z 17 października 2017 r., sygn. II OSK 268/16 - Lex nr 2406444).

Zgodnie z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572) rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 6). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7).

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 8).

Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1).

Przepisy art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz ust. 5 ustawy określają elementy obligatoryjne programu, o czym świadczą zwroty użyte w ust. 2 "obejmuje w szczególności" i w ust. 5 "zawiera wskazanie". Z kolei ust. 3 i 3a art. 11a definiują elementy fakultatywne programu, o czym świadczy użyty zwrot "może obejmować".

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd za trafny uznał zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez brak precyzyjnego wskazania w Rozdziale 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, kiedy konkretnie kotom zostanie zapewnione schronienie i udzielona pomoc, dokarmianie oraz komu konkretnie zostaną powierzone te zadania. Rozważana uchwała w Rozdziale 3 ust. 2 stanowi, że "realizacja celów oraz zadań Programu będzie się odbywać poprzez zapewnienie opieki nad bezdomnymi zwierzętami (w tym również nad kotami) i ich dokarmianie poprzez zakup karmy i współpracę w zakresie dokarmiania z wyznaczonymi osobami odpowiedzialnymi za dokarmianie kotów wolnożyjących". Powyższe unormowanie jest niezwykle lakoniczne i ogólnikowe, w rezultacie nie wypełnia zakresu delegacji ustawowej z art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zaskarżona uchwała w omawianym wyżej zakresie nie konkretyzuje zadania gminy polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania. Nie zawiera żadnych szczegółowych zapisów co do tego jak ustawowe zadanie będzie realizowane. Przykładowo nie reguluje materii kto i w jaki sposób będzie określał miejsca przebywania kotów, kto i w jaki sposób zapewni wodę, dokarmi koty wolno żyjące i z jaką częstotliwością, kto i gdzie będzie przyjmował zgłoszenia o miejscach ich przebywania. Zapis Rozdziału 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały jest równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 1023/21 (Lex nr 3351078) na tle regulacji art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy w judykaturze przyjmuje się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Analogicznie w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1754/18 (Lex nr 2706464). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy powinno mieć charakter realny przede wszystkim dla wykonawców programu. A zatem unormowanie Rozdziału 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. W tym zakresie istnieje zatem pominięcie prawodawcze.

Uzasadniony - w przekonaniu Sądu - jest także zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy, poprzez brak określenia jaka konkretnie kwota została przyporządkowana do poszczególnych zadań określonych w programie, poprzez podanie jednej łącznej kwoty przewidzianej na takie zadania jak: odławianie, transport oraz opiekę nad bezdomnymi zwierzętami - Rozdział 4 ust. 3 lit. a, zabiegi weterynaryjne (leczenie, kastrację, sterylizację, usypianie ślepych miotów) – Rozdział 4 ust. 3 lit. b, zmniejszenie populacji zwierząt bezdomnych poprzez sterylizację i kastrację oraz wprowadzenie mechanizmów zachęcających właścicieli zwierząt do jej wykonania – Rozdział 4 ust. 3 lit. d załącznika do zaskarżonej uchwały. Nadto w treści zaskarżonej uchwały lokalny prawodawca nie przewidział środków finansowych na realizację zadania określonego w Rozdziale 3 ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczącego edukacji mieszkańców na temat humanitarnego traktowania zwierząt, obowiązków właścicieli wobec nich, promowania prawidłowych postaw i zachowań mieszkańców w stosunku do zwierząt, informowania o skutkach prawnych niewłaściwego postępowanie ze zwierzętami z wykorzystaniem tradycyjnych form kontaktu pomiędzy urzędem a mieszkańcami oraz ust. 13 na realizację działań adopcyjnych wobec zwierząt z terenu Gminy Radomsko. Wyjaśnić wobec tego trzeba, że na podstawie art. 11a ust. 5 ustawy rada gminy zobowiązana została, nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (vide: wyroki NSA z: 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 i II OSK 336/20, 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20, 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 703/20). Określenie wysokości środków finansowych na zadania, których program nie reguluje, bądź takich, które nie stanowią przedmiotu programu wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Narusza art. 11a ust. 5 ustawy pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (vide: wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 11a ust. 5 ustawy, nie uregulowała w sposób wyczerpujący, całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Rada nie wypełniała delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 ustawy, ponieważ nie określiła, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań wymienionych w uchwale i czy w rzeczywistości każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie fikcją. Kwestionowane postanowienia załącznika do zaskarżonej uchwały pozostają zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ustawy. Tożsamy pogląd w tym zakresie wyraził tutejszy Sąd w wyrokach z 17 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1125/22, 3 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1040/22, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 185/22 – dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać w tym miejscu trzeba, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, iż sposób wyodrębnienia kwot na poszczególne cele realizowane w ramach Programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Radomsko należy odnieść do przyjętych zasad zlecania wykonywania tych zadań przez zewnętrzne podmioty czy też sposobu wystawiania za ich realizację faktur czy rachunków. Sam fakt, że określone Programem zadania szczegółowe realizuje jeden podmiot kompleksowo nie oznacza automatycznie, że nie ma prawnego obowiązku wskazania konkretnych kwot przeznaczonych w Programie na poszczególne zadania. W przeciwnym razie podmiot realizujący w dowolny sposób mógłby rozdysponować środki w ramach ogólnej kwoty wskazanej na ten cel główny - zadanie główne, niejako "przenosząc" dowolnie kwoty między zadaniami szczegółowymi.

Podsumowując wskazane uchybienia przepisów prawa materialnego przesądzają o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Fakt, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, co podnosiła Rada Gminy Radomsko w treści odpowiedzi na skargę, pozostaje bez znaczenia i z całą pewnością nie uzasadnia umorzenia postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uchwała jako akt prawa miejscowego, mimo utraty obowiązywania po upływie okresu na jaki została uchwalona nadal wywołuje skutki prawne. Tylko orzeczenie Sądu mające skutek z mocą wsteczną (ex tunc) stan ten konwaliduje poprzez eliminację z obrotu prawnego aktu wadliwego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę 480 zł składa się wynagrodzenie racy prawnego.

dj