Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 129/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 902
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 270/23 w sprawie ze skargi D. D. na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 kwietnia 2023 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 270/23 oddalił skargę D. D. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 kwietnia 2023 r.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. skarżący, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udzielenie informacji:

1) czy organ wydał już decyzję w związku z odwołaniem Burmistrza Gminy T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 lutego 2023 r., nr 64/2023, zaznaczając, że jeżeli tak to skarżący wnosi o udostępnienie tego dokumentu;

2) czy Burmistrz Gminy T. lub inni pracownicy Urzędu Miejskiego w T. spotkali się w siedzibie organu z jego pracownikami w sprawie złożonego przez Burmistrza odwołania od ww. decyzji, a jeżeli tak to czy z tych spotkań zostały sporządzone notatki służbowe, a jeśli zostały wytworzone to skarżący wniósł o ich udostępnienie;

3) czy Burmistrz Gminy T. kierował do organu pisma dotyczące ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poza złożonym za jego pośrednictwem odwołaniem od ww. decyzji, jeżeli tak to skarżący wniósł o udostępnienie tych dokumentów.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 11 maja 2023 r. poinformował skarżącego, że w dniu 21 kwietnia 2023 r. wydał decyzję nr 348/2023 o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 lutego 2023 r., nr 64/2023 o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na mieszkalne wraz z infrastrukturą techniczną na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...] obręb T. i przekazał skarżącemu skan ww. decyzji.

Następnie organ wskazał, że w tut. Inspektoracie odbyło się spotkanie z przedstawicielami Gminy T. w sprawie złożonego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 lutego 2023 r., nr 64/2023, jednak ze spotkania nie została sporządzona żadna notatka służbowa.

Z kolei nawiązując do kwestii udostępnienia innych dokumentów złożonych przez Gminę T. w związku z odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 lutego 2023 r., nr 64/2023 organ wyjaśnił, że odwołania, zażalenia i tego typu pisma stron nie stanowią informacji publicznej, bowiem nie dotyczą sprawy publicznej.

W piśmie z dnia 6 czerwca 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie;

3) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zakres wniosku złożonego w przedmiotowej sprawie nie obejmuje informacji stanowiących informację publiczną, a jedynie informacje zdefiniowane jako "pisma składane w indywidualnych sprawach", w sytuacji gdy dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w jego ocenie pisma składane przez Burmistrza Gminy T. do organu podlegają udostępnieniu, bowiem oba podmioty są podmiotami publicznymi, a wniosek dotyczył publicznej inwestycji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że są to pisma składane w indywidualnych sprawach, bowiem składanie oświadczeń, pism i stanowisk w sprawie dotyczącej sposobu realizacji inwestycji przez Gminę T., nie może być sprawą indywidualną. Co więcej, skarżący podniósł, że składane pisma mają znaczenie dla większej ilości osób, gdyż dotyczą realizowanej inwestycji na rzecz mieszkańców Gminy T. Zdaniem skarżącego wszelkie wytworzone i kierowane do innych organów i instytucji państwowych, czy samorządowych pisma nie mają waloru prywatności, a poznanie stanowiska Burmistrza Gminy T. jest tym bardziej istotne, że ww. inwestycja może być prowadzona z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 270/23 oddalił skargę D. D. na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 kwietnia 2023 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że jak wynika z treści skargi, skarżący nie kwestionuje stanowiska organu w zakresie odnoszącym się do żądań z punktów 1 i 2 wniosku z dnia 28 kwietnia 2023 r. Kwestionuje natomiast stanowisko organu wyrażone na tle żądania sformułowanego w punkcie trzecim wniosku, tj. pytania czy Burmistrz Gminy T. kierował do organu pisma dotyczące decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poza złożonym za jego pośrednictwem odwołaniem od ww. decyzji? W przypadku odpowiedzi twierdzącej skarżący zawarł w tym pytaniu żądanie udostępnienia mu tych dokumentów, podnosząc, że korespondencja pomiędzy organami stanowi informację publiczną albowiem odnosi się do dokumentów mających walor dokumentów urzędowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił więc, że w istocie zatem zakres sporu sądowego pomiędzy stronami ogranicza się do oceny stanowiska organu wyrażonego w odniesieniu do pytania sformułowanego przez stronę w punkcie trzecim wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że co do zasady trafne jest stanowisko skarżącego, który podnosi w skardze, że korespondencja pomiędzy organami administracji publicznej ma walor informacji publicznej. Z tego względu, nietrafnie – w ocenie Sądu I instancji – organ posiłkuje się orzecznictwem dotyczącym pism składanych w postępowaniach przez podmioty nieposiadające statusu organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że na kanwie tego rodzaju sprawy, aktualność zachowuje pogląd, w myśl którego pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą nie maja waloru informacji publicznej. Pomimo błędnego zdaniem Sądu I instancji założenia organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie znalazł jednak podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 28 kwietnia 2023 r. w zakresie odnoszącym się do punktu trzeciego tego wniosku, albowiem w ocenie Sądu I instancji wniosek ten nie został sformułowany w sposób precyzyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że użyte przez wnioskodawcę sformułowanie, że chodzi mu o pisma "dotyczące ww. decyzji PINB" (nr 64/2023 z dnia 1 lutego 2023 r. – przypis Sądu) cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. W związku z tym, zdaniem Sądu I instancji nie jest rzeczą jasną, czy przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy jest kwestia ewentualnego uzupełnienia odwołania przez Burmistrza Gminy T., czy też inne pisma pochodzące od tego organu, bezpośrednio lub pośrednio związane z postępowaniem odwoławczym. Tymczasem jak wskazuje się w orzecznictwie, wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas podmiot, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek rozpatrzenia go w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyr. WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SAB/Gd 50/14, Lex nr 1486035). Sąd I instancji podkreślił, że wniosek zbyt ogólnikowo sformułowany nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie może być prawidłowo rozpoznany, bowiem nie jest sprecyzowany zakres żądania, a w każdym razie wskazany jest zbyt ogólnikowo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r. I OSK 903/13), a nie ma podstaw do stosowania trybu określonego w art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dają takiej możliwości. W konsekwencji Sąd I instancji podkreślił, że żądanie niejasne nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego przedstawionego w skardze, Sąd I instancji zauważył ponadto, że waloru dokumentu urzędowego nie można przypisywać każdej bez wyjątku korespondencji prowadzonej pomiędzy organami administracji publicznej, lecz trzeba kwestie te rozważać ad casum, mając na uwadze definicję dokumentu urzędowego wynikającą z treści art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości. Oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie o rozprawy i wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie w przypadku określonym w treści art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wnioskowana przez skarżącego informacja, pomimo że jest informacją publiczną, nie podlega udostępnieniu;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie wnioskującemu prawa do informacji, pomimo braku do tego podstaw;

3) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego, albowiem był on nieprecyzyjny, podczas gdy ze sposobu rozpoznania sprawy przez organ nie wynikało w żaden sposób, ażeby miał on jakikolwiek problem ze zidentyfikowaniem zakresu złożonego wniosku;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przekroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu granic orzekania, poprzez dowolną ocenę okoliczności w sprawie i uznanie, że wniosek złożony przez skarżącego był niejasny, podczas gdy z zachowania organu nie wynikało w żaden sposób, aby miał on trudności z ustaleniem jego zakresu przedmiotowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w jej ocenie nie można uznać, aby w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do wyłączenia prawa do informacji, bowiem z wniosku skarżącego jednoznacznie wynika, że jego przedmiotem jest postępowanie związane z wniesionym przez Burmistrza Gminy T. odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 lutego 2023 r., nr 64/2023. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w punkcie 3 wniosku zwrócił się o wskazanie czy Burmistrz Gminy T. (jako podmiot skarżący decyzję) kierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (organu, który wydał decyzję) pisma dotyczące zaskarżonej decyzji poza złożonym odwołaniem, a więc oczywistym jest, że chodzi o pisma związane z postępowaniem odwoławczym i mogą być to wszelkie pisma - zarówno będące uzupełnieniem odwołania, jak i inne dotyczące pośrednio czy bezpośrednio tego postępowania. Skarżący kasacyjnie podniósł, że niezrozumiałe jest dla niego co jest niejasne w sformułowanym przez niego wniosku i nie rozumie dlaczego miałby dokonywać rozróżnień na pisma będące uzupełnieniem odwołania i inne pisma dotyczące tego odwołania. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że chodziło o wszelkie pisma kierowane bezpośrednio przez Burmistrza Gminy T. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. i wynika to jednoznacznie ze złożonego wniosku.

Co więcej, skarżący kasacyjnie podkreślił, że nawet organ nie miał wątpliwości co do zakresu złożonego przez niego wniosku, albowiem go rozpoznał i zakwalifikował dokumenty, które potencjalnie leżały w jego zakresie jako dokumenty w indywidualnych sprawach, a nie jako dokumenty publiczne. W związku z powyższym, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył w swoim wyroku po pierwsze konstytucyjną zasadę prawa do jawności, które może być ograniczane wyjątkowo, a po drugie wykroczył poza luz decyzyjny wynikający z Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie bowiem sądy administracyjne rozstrzygają w granicach sprawy, ale nie może to oznaczać zupełnej dowolności w tym zakresie. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wydaje się, że ustalenie, iż organ przystąpił do rozpoznania wniosku (a nie pozostawił go bez rozpoznania), ustalił jego zakres i dokonał jego oceny podejmując swoje rozstrzygnięcie, powinno sugerować Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, że daleko idącą nadinterpretacją byłoby ustalenie, że wniosek był faktycznie nieprecyzyjny.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez przekroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu granic orzekania, poprzez dowolną ocenę okoliczności w sprawie i uznanie, że wniosek złożony przez skarżącego był niejasny, podczas gdy z zachowania organu nie wynikało w żaden sposób, aby miał on trudności z ustaleniem jego zakresu przedmiotowego.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu podkreślić należy, że art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a" określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania, czy bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę, w której skarżący wprost zarzucił bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, co zostało zresztą przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. Sąd I instancji oceniając czy organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 28 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dlatego zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nieskuteczność tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Natomiast ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a konstrukcja wszystkich trzech zarzutów naruszenia prawa materialnego pozwala na ich łączne rozpoznanie.

W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji niezastosowanie:

1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji uznanie, że wnioskowana przez skarżącego informacja, mimo że jest informacją publiczną, nie podlega udostępnieniu;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w konsekwencji ograniczenie skarżącemu prawa do informacji, pomimo braku do tego podstaw;

3) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego, albowiem był on nieprecyzyjny, podczas gdy ze sposobu rozpoznania sprawy przez organ nie wynikało w żaden sposób, ażeby miał on jakikolwiek problem ze zidentyfikowaniem zakresu złożonego wniosku.

W związku z konstrukcją powyższych zarzutów i zarzuceniem przez autora skargi kasacyjnej niezastosowania art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez Sąd I instancji podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, a wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszone zarzuty naruszenia prawa materialnego nieskutecznymi.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.