Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 871/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant : st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia 13 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oraz za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi za II kwartał 2019 roku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w [...] nr [...] z dnia 10 maja 2023 r., II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 417 zł (czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. Przedsiębiorstwo Komunalne spółka z o.o. w P. (dalej także jako strona, skarżąca) w dniu 23 lipca 2019 r. przesłało do Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] Zarząd Zlewni w [...] oświadczenie dotyczące opłat za usługi wodne za II kwartał 2019 r.

W oparciu o to oświadczenie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]. PGW [...] ustalił stronie za okres II kwartału 2019 r. opłaty zmienne: 1) w wysokości 2699 zł za pobór wód podziemnych oraz 2) w wysokości 27 zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód lub do ziemi. Jak wynika z akt sprawy spółka zapłaciła tak ustalone opłaty.

Pismem z 11 kwietnia 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]. PGW [...] wszczął z urzędu, w trybie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm.) postępowanie w sprawie określenia stronie wysokości opłaty zmiennej za okres II kwartału 2019 r. za pobór wód podziemnych.

Decyzją z 10 maja 2023 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] PGW [...] (dalej: Dyrektor ZZ), powołując się na art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm., dalej jako: O.p.) w związku z art. 14 ust. 1 pkt 5, ust. 2, art. 272 ust. 1, ust. 2, ust. 6 i ust. 17, art. 278 ust. 1 i ust. 2, art. 298 pkt 1, art. 300 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 z późn. zm., dalej jako Prawo wodne, P.w.), § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a), § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c), § 5 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 4, § 10 ust. 2 pkt 3, ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2438, dalej jako rozporządzenie), oraz art. 104, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako: K.p.a.) określił spółce opłatę zmienną w wysokości 3 207 zł za pobór wód podziemnych oraz opłatę zmienną w wysokości 27 zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód lub do ziemi - w okresie II kwartału 2019 r.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie:

1) art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm., dalej: P.p.) w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób rażąco podważający zaufanie spółki jako przedsiębiorcy do władzy publicznej, a także z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez wydanie decyzji zmieniającej wcześniej ustaloną wysokość daniny publicznej bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia, przerzucając na spółkę w całości ujemne następstwa wynikłe z wadliwości dotychczasowej praktyki organów w zakresie ustalania opłat za usługi wodne;

2) art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. z art. 274 pkt 2 lit. za) w zw. z art. 274 pkt 4 P.w. polegające na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonywania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 P.w.), podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i pkt 4 P.w. nakazuje przyjąć, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wod.-kan. winny być ustalone w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;

3) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do treści norm prawnych mających zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej,

4) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób wadliwy tj. niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego według wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. i niewystarczające wyjaśnienie przesłanek, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia,

5) art. 23 § 1 pkt 2 O.p. w zw. z art. 300 ust. 1 P.w. poprzez jego zastosowanie i określenie wysokości opłaty za pobór wód w drodze oszacowania, mimo braku możliwości stosowania tego przepisu do spraw w przedmiocie ponoszenia tego rodzaju opłat.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (dalej: Dyrektor RZGW) decyzją z 13 października 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając napisał, że zgadza się z organem I instancji, że pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) P.w., tj. do celów poboru uzdatniania i dostarczania wody, a pobór wód przez przedsiębiorstwo wod.-kan. w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 P.w., co zostało oparte na prawidłowej wykładni Prawa wodnego, przede wszystkim z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci".

Przedsiębiorstwo wod.-kan., dokonując poboru wód w celu realizacji postanowień zawartej umowy hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wod.-kan. z terenu gminy sąsiedniej, nie realizuje zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, lecz postanowienia umowy cywilnoprawnej. Z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 3 rozporządzenia wynika, że opłaty za usługi wodne oraz koszty zakupionej wody stanowią odrębne składniki ponoszonych przez przedsiębiorstwo wod.-kan. kosztów działalności, które są uwzględniane do ustalania niezbędnych przychodów stanowiących podstawę określania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Przedsiębiorstwo wod.-kan. projektując taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, w której określa ceny i stawki opłat dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług - uwzględnia w nich koszty zakupionej wody od innego podmiotu. Innymi słowy, koszty zakupionej wody znajdują odzwierciedlenie w cenie m3 dostarczanej wody poszczególnym kategoriom odbiorcom usług, w tym również ludności, co czyni bezprzedmiotowym zarzut, że interpretacja doprowadzi do nieuzasadnionego poniesienia wyższej daniny publicznej, że różnicuje ona cele poboru wód przez odbiorców usług z uwagi na miejsce ich zamieszkania i fakt przekroczenia wody przez granicę administracyjną miasta, a także, że narusza zakaz subsydiowania skrośnego.

Organ zaznaczył, że określone w art. 274 pkt 2-4 P.w. cele poboru wód odnoszą się do ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu poboru wód, który stanowi obligatoryjny element pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 P.w.) w ramach którego podmioty dokonują poboru wód, co jednoznacznie wynika z treści art. 274 pkt 2-4 P.w. Podkreślono doniosły charakter wskazanego elementu pozwolenia wodnoprawnego, skoro zmiana celu i zakresu korzystania z wód może prowadzić do cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia. Powyższe stanowisko zasadniczo uwzględnia reguły wykładni językowej i systemowej, z których wypływa nakaz jednakowego rozumienia takich samych pojęć użytych w tym samym akcie prawnym i nienadawania różnym nazwom tego samego znaczenia (lege non distinguente nec nostrum est distinguere - tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi). Z punktu widzenia założenia aksjologicznej spójności systemu prawa byłoby nie do zaakceptowania stanowisko, że na potrzeby ustalenia opłaty za usługi wodne należałoby przyjmować inny cel poboru wód, aniżeli ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym, skoro zmiana ustalonego celu poboru wód jest podstawą do utraty mocy obowiązującej tego aktu administracyjnego na podstawie art. 415 pkt 1 P.w.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora ZZ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej, bowiem przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że wysokość opłaty za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji kwartalnej, ponieważ cel poboru wód nie został oceniony w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wod.-kan., tylko powiązany ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług, a co za tym idzie nie uwzględniał stawki opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 27 i pkt 40 rozporządzenia.

Opłata za pobór wód podziemnych została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 i ust. 2 P.w. jako suma:

a) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1) i ilości pobranych wód podziemnych (16 772 m3), co stanowi 1 928,78 zł,

b) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1) i ilości pobranych wód podziemnych (18 793,20 m3), co stanowi 1 277,94 zł.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło P. Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o.o., domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie i umorzenia postępowania a także zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, tj. zarzucił naruszenie:

1) art. 12 P.p. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób rażąco podważający zaufanie spółki jako przedsiębiorcy do władzy publicznej, a także z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez wydanie decyzji zmieniającej wcześniej ustaloną wysokość daniny publicznej bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia, przerzucając na spółkę w całości ujemne następstwa wynikłe z wadliwości dotychczasowej praktyki organów w zakresie ustalania opłat za usługi wodne;

2) art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. z art. 274 pkt 2 lit. za) w zw. z art. 274 pkt 4 P.w. polegające na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonywania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za) Prawa wodnego) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 P.w.), podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i pkt 4 P.w. nakazuje przyjąć, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wod.-kan. winny być ustalone w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;

3) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do treści norm prawnych mających zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej,

4) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób wadliwy tj. niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego według wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. i niewystarczające wyjaśnienie przesłanek, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia,

5) art. 23 § 1 pkt 2 O.p. w zw. z art. 300 ust. 1 P.w. poprzez jego zastosowanie i określenie wysokości opłaty za pobór wód w drodze oszacowania, mimo braku możliwości stosowania tego przepisu do spraw w przedmiocie ponoszenia tego rodzaju opłat.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd bierze zatem pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze wskazany zakres kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy wspomnieć, że ustalając w informacji wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne w kwotach, odpowiednio: 2 699 zł i 27 zł organ I instancji szczegółowo wskazał sposoby ich obliczenia. Spółka nie skorzystała z prawa wniesienia reklamacji (art. 273 ust. 1 P.w.), dokonując zapłaty tak ustalonych kwot.

Organ I instancji decyzją z 10 maja 2023 r. zweryfikował ustalone w informacji stawki i określił skarżącej opłatę zmienną za pobór wód podziemnych w nowej, wyższej kwocie 3 207 zł (opłata za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód lub do ziemi pozostała bez zmian – 27 zł).

W niniejszej sprawie należało uwzględnić okoliczność, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawa wodnego z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne).

Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

W świetle art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w. usługi wodne obejmują m. in. pobór wód podziemnych. Podmiot korzystający ze stanowiącego dobro publiczne środowiska w związku z prowadzoną działalnością powinien ponosić za to stosowne opłaty.

Należy mieć również na uwadze, iż zgodnie art. 272 ust. 17 P.w. wysokość opłat o których mowa w ust. 1-7 i ust. 9, ustalają [...] oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Wedle art. 272 ust. 18 i ust. 19 P.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę na rachunek bankowy [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację, o której mowa powyżej. Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym była mowa, właściwy organ [...] określa wysokość opłaty w drodze decyzji. Rozwinięciem tych regulacji są postanowienia art. 273 P.w., zgodnie z którymi podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (ust. 1). Reklamację składa się odpowiednio do [...] albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji (ust. 2). Wskazane organy rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania (ust. 4). W razie uznania reklamacji organy te przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (ust. 5). W razie nieuznania reklamacji przywoływane organy określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (ust. 6).

Ponadto należy wskazać, że stosownie do art. 300 P.w. do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują [...], właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Przepis art. 21 § 3 O.p. stanowi, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Taka decyzja jest decyzją wskazaną w art. 21 § 1 pkt 2 O.p.

Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym, nawet jeśli informacja ustalająca wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne nie była kwestionowana i nie został wykorzystany tryb reklamacyjny, należy dopuścić zastosowanie procedury określającej wysokość zobowiązania na podstawie ustawy – Ordynacja podatkowa, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w tym dziale, tj. w konkretnym przypadku organ ustali, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wskazana w deklaracji (art. 21 § 3 O.p.). Informacja określona w art. 272 ust. 17 P.w. nie stanowi aktu o charakterze konstytutywnym. Na mocy art. 300 P.w. w Ordynacji podatkowej poszukiwać należy trybu właściwego do kwestionowania tej informacji, w przypadku, gdy po dacie jej wydania zaistnieją okoliczności tam wskazane, a nieuwzględnione w ustawie – Prawo wodne. Z możliwości tej mogą korzystać obie strony postępowania (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 lutego 2021 r. II SA/Bk 923/21, wyrok WSA w Szczecinie z 21 kwietnia 2021 r., II SA/Sz 1108/20, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, iż skarżąca jest spółką prawa handlowego, wykonującą w imieniu Miasta P. jako jednostki samorządu terytorialnego zadanie własne gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.). Skarżący prowadzi zatem działalność gospodarczą z zakresu gospodarki komunalnej. Powyższe przesądza, iż jest on przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 P.p. W związku z powyższym skarżąca spółka jako przedsiębiorca nie tylko zobowiązana jest do respektowania obowiązków wynikających z P.p., ale również organy władzy publicznej, w tym wypadku organy [...], winny w stosunkach prawnych ze stroną mieć na względzie zasady określone w tejże ustawie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 21 września 2022 r. II SA/Gl 660/22 (CBOSA) i uznaje, że powyższe regulacje P.w. oraz prezentowane na ich tle orzecznictwo sądów administracyjnych nie mogą być odczytywane z pominięciem przepisów nakazujących prowadzenie wobec przedsiębiorców postępowań w określony sposób. Ustawodawca nakazuje dochowywać wobec tej kategorii podmiotów określonych standardów i zasad. Przepis art. 12 P.p. określa, iż organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W uzasadnieniu projektu ustawy – Prawo przedsiębiorców (druk VIII.2051) wskazano, że jest to zasada, która polega na obowiązku takiego prowadzenia każdego rodzaju postępowań przez organy, aby przedsiębiorca mógł zasadnie oczekiwać, iż nie zostanie narażony na nieoczekiwane skutki prawne działań organu, w szczególności zaś takie, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania określonych zachowań w obrocie gospodarczym. Odwołano się do wypracowanej w orzecznictwie TK zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, która chociaż nie została wyraźnie wyrażona w Konstytucji RP, to jest zaliczana do zasad składających się na pojęcie państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP.

Podobnie na gruncie art. 8 § 1 K.p.a. w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i indywidualnego (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 183/06, dostępny j.w.).

W judykaturze sądów administracyjnych wskazuje się również, że zmienność poglądów wyrażanych przez organy w odniesieniu do tego samego adresata, bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia, podważa zaufanie do organów państwa (zob. np. wyr. WSA w Warszawie z 9 grudnia 2009 r., VIII SA/Wa 641/09; wyrok WSA w Szczecinie z 24 października 2019 r., I SA/Sz 418/19 – publ.: j.w.). Przyjmuje się również, że w związku z zasadą wzbudzania zaufania niedopuszczalne jest przerzucanie na podmioty/adresatów rozstrzygnięć negatywnych skutków działania organów, w szczególności działań sprzecznych z prawem. Jeśli dotychczasowa praktyka organów okazała się wadliwa, to ujemne dla strony następstwa, wynikłe z dostosowania się do wcześniejszego działania organu, nie powinny obciążać strony (np. wyr. WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r. III SA/Wr 72/09, dostępny j.w.).

Tymczasem organ I instancji wskazał, że [...] na podstawie art. 272 ust. 17 P.w. ustaliły w formie informacji kwartalnej skarżącej spółce za ww. okres opłaty zmienne. Spółka z kolei dokonała wpłat należności określonych w informacji. Organ zatem wydał informację, a spółka uiściła opłaty, na wskazane konto. W relewantnym dla sprawy okresie Przedsiębiorstwo prowadziło cały czas ten sam rodzaj działalności, dostarczając wodę zarówno ludności, jak i podmiotom gospodarczym, czy publicznym i jak wskazywał na te same cele, czyli zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (cel 40). Przedmiot działalności spółki się nie zmienił.

Co więcej, spółki samorządowe prowadzące działalność gospodarczą polegającą na zaopatrywaniu w wodę wykonują taką działalność jako monopoliści na danym "rynku właściwym" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r., poz. 275 ze zm. – np. art. 4 pkt 9), którym to "rynkiem właściwym" w tym przypadku jest teren gminy i ewentualnie również miejscowości ościennych. Nie ma bowiem na danym terenie sieci wodociągowej "konkurencyjnej". To oznacza, że nie ma też innych podmiotów, które mogłyby dostarczać wodę odbiorcom, bez względu na to, czy są nimi mieszkańcy, przedsiębiorcy, czy instytucje publiczne. Wszyscy oni są zaopatrywani przez takie właśnie spółki, świadczące usługi użyteczności publicznej.

Mimo to, z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że organy zakwestionowały swoje własne ustalenia uznając, że opłata powinna być wyższa i taką nałożono. Podjęto zatem działania na niekorzyść strony, wbrew powyższym wymogom, zapewne – jak należy przyjąć - po czasie dostrzegając własne uchybienie w wyliczeniu opłaty. Co znamienne w decyzji Dyrektora ZZ z 10 maja 2023 r. powołano się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2021 r., a zatem zapadłe już po wydaniu skarżącej spółce informacji dotyczącej II kwartału 2019 roku (wyroki NSA z 02 lipca 2021 r. III OSK 4152/21; z 19 października 2021 r. III OSK 4089/21; z 12 października 2021 r. III OSK 4090/21 oraz III OSK 4099/21; z 21 grudnia 2021 r. III OSK 4564/21).

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że organ przerzucił ciężar własnych, poprzednich zaniedbań (uchybień) w zakresie wykładni prawa i metodologii kwalifikowania celu poboru wód podziemnych na adresata decyzji – przedsiębiorstwo wod.-kan., podważając tym samym zasadę zaufania, określoną w art. 12 P.p.

Nadto organy [...] nie wzięły pod uwagę, że przepis art. 11 P.p. statuuje zasadę in dubio pro libertate stanowiąc, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Jak już wyżej wyjaśniono, w niniejszej sprawie organ I instancji na niekorzyść skarżącej spółki zmienił swe pierwotne stanowisko zajęte w informacji, w zakresie wykładni przepisów Prawa wodnego i przepisów rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, co spowodowało ustalenie wyższej aniżeli pierwotnie opłaty. Z kolei organ odwoławczy nie dostrzegając powyższego uchybienia błędnie zaakceptował rozstrzygnięcie organu I instancji. Również zatem ze względu na obowiązek respektowania wobec przedsiębiorców powyższej zasady działanie organów [...] należało uznać za nieuprawnione.

Gwoli wyjaśnienia Sąd pragnie wskazać, że pojęcie "w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej" należy dekodować jako faktycznie zaistniałe w danym postępowaniu administracyjnym niejasności, czy zmienność wykładni organu administracji publicznej stosowanych przepisów prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie z takimi wątpliwościami organy [...] z całą pewnością miały do czynienia, skoro przyjęły odmienną wykładnię przepisów Prawa wodnego w zakresie ustalenia celu poboru wód podziemnych, by następnie, w wyniku kontroli przedsiębiorcy, na niekorzyść skarżącej zmienić dotychczas przyjętą wykładnię zastosowanych przepisów Prawa wodnego i rozporządzenia (o czym wyżej), w wyniku czego doszło do ustalenia wyższej kwartalnej opłaty zmiennej z tytułu poboru wód podziemnych. Takie działanie organów orzekających stało zatem w sprzeczności z powołaną zasadą przyjaznej interpretacji przepisów. Zasada ta stanowi dopełnienie reguły wynikającej z art. 8 § 2 K.p.a., w myśl której organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W tej sytuacji dalsze wywody co do przesłanek merytorycznych zmiany stanowiska organów mają znaczenie wtórne, jako że brak było podstaw do "przerzucenia" odpowiedzialności za poprzednie wadliwe działanie organów na przedsiębiorcę.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednakże nie dostrzegł wadliwości decyzji, którą utrzymał w mocy, przez co należy uznać, że i zaskarżona decyzja narusza przywołane zasady.

Wskazane uchybienia przepisów postępowania stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierza część zarzutów skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego winna być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Stąd Sąd orzekł, jak w pkt I. wyroku.

Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa Sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i postępowanie to umorzył (pkt II. wyroku). Zgodnie z ww. przepisem Sąd, w przypadku o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną, bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy orzekające z naruszeniem przepisu art. 11 i art. 12 P.p. oraz art. 8 § 1 i 2 K.p.a. dokonały modyfikacji ustalonej wcześniej, zgodnie z własną praktyką, opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych i nie wskazały żadnej, poza aktualnie przyjętą wykładnią stosowanych przepisów prawa, podstawy do wstecznej zmiany uiszczonych już opłat, wynikających z informacji przekazanej skarżącej spółce.

Uwzględniając skargę Sąd w pkt III. wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. z 2023 r. poz. 1935) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 417 zł jaku sumę uiszczonego wpisu od skargi (130 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (270 zł) oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Wartość przedmiotu sporu wynosiła bowiem, wbrew stanowisku skargi, kwotę 508 zł (różnica między kwotą określoną w decyzji organu I instancji [3 234 zł] a kwotą uiszczoną przez skarżącą spółkę na podstawie informacji [2 726 zł]).