Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1501/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 70 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 67 pkt 1, art. 169 ust. 1 pkt 2, art. 169 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Rz 197/23 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia terminu naliczenia odsetek od nienależnie pobranych kwot dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Rz 197/23, oddalił skargę R. W., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, zwanego dalej "organem" lub "Kolegium", z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie określenia terminu naliczania odsetek od nienależnie pobranych kwot dotacji.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." w związku z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.), zwanej dalej "O.p.", w związku z art. 67 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "u.f.p.", przez błędną ich wykładnię polegającą na wydaniu decyzji o określeniu terminów naliczania odsetek, wysokości odsetek oraz zobowiązującej do zwrotu odsetek od nienależnie pobranych kwot dotacji naliczonych od dnia przekazania poszczególnych dopłat na rachunek bankowy skarżącego, tj. za okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2016 r., odnośnie łącznej kwoty odsetek za ten okres: 98.269 zł., pomimo, że okres przedawnienia odsetek za wyżej wymieniony okres upłynął z dniem [...] grudnia 2016 r. i zobowiązanie wygasło, w związku z czym brak było podstaw prawnych do ich naliczania i obciążania nimi skarżącego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 70 § 1 O.p. w związku z art. 67 pkt 1 u.f.p., przez niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji o określeniu terminów naliczania odsetek, wysokości odsetek oraz zobowiązującej do zwrotu odsetek od nienależnie pobranych kwot dotacji naliczonych od dnia przekazania poszczególnych dopłat no rachunek bankowy skarżącego, tj. za okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2016 r., pomimo, że okres przedawnienia odsetek za w/w okres upłynął z dniem [...] grudnia 2016 r. i zobowiązanie wygasło, w związku z czym organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w w/w zakresie jako bezprzedmiotowego;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. w związku z art. 70 § 1 O.p. w związku z art. 67 pkt 1 u.f.p., przez ich niezastosowanie polegające na wydaniu nieważnej decyzji w zakresie określenia terminów naliczania odsetek za okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2016 r., tj. w kwocie łącznej: 98.269 zł., która nie przerwała biegu przedawnienia w/w odsetek;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 21 § 1 pkt 1 i 2 O.p. oraz art. 21 § 2, 3 O.p. w związku z ort. 67 pkt 1 u.f.p., przez niezastosowanie polegające na zaniechaniu doręczenia skarżącemu decyzji o określeniu obowiązku zapłaty odsetek naliczonych za okres 2013-2016 r. przed upływem okresu przedawnienia roszczenia o odsetki;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 46 § 1 K.k., przez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu przez organ, że przepis ten przywołany w wyroku skazującym stanowi samodzielną podstawę do naliczania odsetek, co jest bezpodstawne, gdyż tak w wyroku, jak i dyspozycji tego przepisu takiego uprawnienia nie określono;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 70 § 6 pkt 1 O.p. w związku z art. 67 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 6 K.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na sprzecznym z tym przepisem uznaniem, że ma on zastosowanie do skarżącego, pomimo tego, że skarżący nie został skazany wyrokiem za przestępstwo karne skarbowe, ani wykroczenie skarbowe, o więc przepis ten nie ma do niego zastosowania, o więc nie może skutkować zawieszeniem biegu przedawnienia, jak bezpodstawnie i sprzecznie z w/w przepisem prawa twierdzi Sąd I instancji w zaskarżonej decyzji;

7. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 110 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na zmianie decyzji przez organ I instancji po jej wydaniu, a to w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r., przez co organ ten naruszył związanie decyzją od dnia jej ogłoszenia w zakresie terminu i wysokości naliczania odsetek;

8. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 70c O.p. w związku z art. 67 pkt 1 u.f.p., przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu uwzględnienia przez Sąd I instancji w zaskarżonej decyzji obowiązku zawiadomienia skarżącego o zawieszeniu okresu przedawnienia jeżeli organ I instancji chciał skorzystać z takowej instytucji, a w konsekwencji zaprzeczeniu stanowisku Sądu I instancji w zakresie podnoszonego zawieszenia biegu przedawnienia w oparciu o art. 70 § 6 pkt 1 O.p., który nie znajduje w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie do skarżącego;

9. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 79a K.p.a., przez ich niezastosowanie polegające na pozbawieniu skarżącego czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym określenia terminów i wysokości naliczonych odsetek, w tym poprzez uniemożliwienie przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także zaniechanie wezwania skarżącego do takiego wypowiedzenia się w sprawie;

10. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 130 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 107 K.p.a., przez ich niezastosowanie polegające na błędnym i wprowadzającym w błąd zobowiązaniu skarżącego do uiszczenia wskazanych w decyzji kwot w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania decyzji pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy zgodnie z w/w przepisami, których organ nie zastosował i zaniechał pouczenia w tym zakresie, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.

W oparciu o postawione zarzuty w skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. sformułowano wniosek o "wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego wyroku co do całości rozstrzygnięcia".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 P.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na pierwszej z tych podstaw.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, ze zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., czyli na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wskazać jednak należy, że jakkolwiek we wszystkich 10 zarzutach sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej skarżący wyraźnie akcentuje, iż zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, to w zarzutach ujętych w punktach: 7, 9 i 10 petitum skargi kasacyjnej wskazano naruszenie jedynie przepisów K.p.a. ( a więc prawa procesowego) i już z tego powodu zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione. Natomiast w zarzutach ujętych w punktach 1-3 petitum skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności powołano naruszenie przepisów prawa procesowego a dopiero w związku z tymi zarzutami powołano naruszenie przepisów prawa materialnego. Konstrukcja tych zarzutów – z uwagi na przyjętą podstawę skargi kasacyjnej – jest wadliwa.

Z treści zarzutów ujętych w punktach 1-4 petitum skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia dopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie określenia terminu naliczania odsetek od nienależnie pobranych kwot dotacji. Skarżący twierdzi bowiem, ze doszło do przedawnienia możliwości naliczania odsetek.

Organy administracji obu instancji określiły skarżącemu: termin naliczania odsetek od nienależnie pobranych kwot dotacji, naliczonych od dnia przekazania skarżącemu przewoźnikowi poszczególnych dopłat na rachunek bankowy do dnia uiszczenia kolejnych zwrotów ([...] grudnia 2020 r. oraz [...] marca 2021 r.) a także do dnia złożenia wniosku przez skarżącego o rozłożenie tej należności na raty oraz określono wysokość odsetek do zapłaty. O kwocie do zwrotu orzekł Sąd Rejonowy w Krośnie w wyroku z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II K 101/20, który uzyskał przymiot prawomocności z dniem [...] października 2021 r. W wyroku tym sąd powszechny nałożył na skarżącego obowiązek naprawienia szkody poprzez zapłatę na rzecz Skarbu Państwa – Marszałka Województwa Podkarpackiego kwoty 952.093,39 zł z tytułu nienależnie pobranej dotacji do biletów z ustawowymi ulgami. W wyroku tym została określona wysokość wyłudzonych dopłat, które stanowiły nienależnie pobrane dotacje, w decyzji ograniczono się jedynie do określenia terminów, od których nalicza się odsetki, ponieważ w wyroku sądu powszechnego nie zostały one określone.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia przepisów 70 § 1 O.p. w związku z art. 67 pkt 1 u.f.p. Art. 70 § 1 O.p. stosowany odpowiednio na zasadzie odesłania z art. 67 pkt 1 u.f.p. nie stanowił bowiem w rozpoznawanej sprawie samodzielnej podstawy orzekania przez organy administracji, gdyż stosowany musiał być w związku z art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz z art. 169 ust. 5 u.f.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, 2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji - z zastrzeżeniem, że jeżeli dotacja stanowi pomoc publiczną, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), odsetki nalicza się od dnia przekazania dotacji beneficjentowi. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji, w art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dla określenia terminu zwrotu nienależnie pobranej dotacji istotne znaczenie ma ustalenie, kiedy doszło do "stwierdzenia okoliczności" pobrania dotacji nienależnie. Przy czym pięcioletni termin przedawnienia żądania zwrotu dotacji (art. 70 § 1 O.p. w związku z art. 67 pkt 1 u.f.p.) biegnie nie od końca roku kalendarzowego, w którym nienależna dotacja została wypłacona (przekazana), lecz od końca roku kalendarzowego, w którym upłynęło 15 dni od stwierdzenia, że była ona dotacją nienależną. Obowiązek zwrotu dotacji wynika w takiej sytuacji z mocy prawa, a decyzja (orzeczenie) w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny. W tak wyznaczonym pięcioletnim terminie przedawnienia żądania zwrotu dotacji powinna zostać wydana decyzja w przedmiocie określenia terminu naliczania odsetek od nienależnie pobranych kwot dotacji, przy czym - zgodnie z art. 169 ust. 5 u.f.p. – odsetki w takim przypadku liczone są od daty przekazania środków (dotacji) beneficjentowi. Innymi słowy pięcioletni okres przedawnienia możliwości naliczania odsetek od nienależnie pobranych kwot dotacji biegnie od końca roku kalendarzowego, w którym upłynęło 15 dni od stwierdzenia, że była ona dotacją nienależną, przy czym odsetki naliczane są od momentu wypłaty dotacji uznanej za nienależnie pobraną.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 46 § 1 Kodeksu karnego, sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ani Sąd I instancji, ani organy administracji nie uznali, że ten przepis stanowi samodzielną podstawę do naliczania odsetek. Stosownie do jego treści, w razie skazania sąd może orzec, a na wniosek pokrzywdzonego lub innej osoby uprawnionej orzeka, stosując przepisy prawa cywilnego, obowiązek naprawienia, w całości albo w części, wyrządzonej przestępstwem szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę; przepisów prawa cywilnego o możliwości zasądzenia renty nie stosuje się. Przepis ten daje podstawę do tego, aby sąd powszechny zobowiązał sprawcę do naprawienia wyrządzonej szkody w pełnej wysokości i orzeczenie to stanowi dla poszkodowanego Skarbu Państwa tytuł egzekucyjny. W tej sytuacji wydawanie odrębnej decyzji administracyjnej nakazującej zwrot dotacji było bezprzedmiotowe. A zatem nie przepis art. 46 § 1 K.k., lecz sam wyrok sądu powszechnego - stanowiąc o obowiązku naprawienia szkody poprzez zwrot dotacji - jest samodzielną podstawą do naliczania odsetek.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Jakkolwiek Sąd I instancji przywołał go w uzasadnieniu wyroku (s. 4 uzasadnienia) jako przepis w oparciu, o który dochodzi do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, to jednak w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy ani organy, ani Sąd I instancji nie stosowały tego przepisu, nie mógł on zatem zostać naruszony. W momencie wydawania zaskarżonej decyzji nie upłynął bowiem pięcioletni okres przedawnienia liczony od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do stwierdzenia (w wyroku sądu powszechnego), że dotacja była nienależna.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.