Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1047/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 1185/06 w sprawie ze skargi J. W. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od J. W. i A. W. na rzecz [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 1185/06, po rozpoznaniu skargi J. W. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. K. z dnia [...], Nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. K. decyzją z [...] Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 25 kwietnia 2006 r. (uzupełnionego dnia 15 maja 2006r.) B. i D. S. S. o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją [...] z dnia [...] w sprawie "Rozbudowy z nadbudową istniejących pomieszczeń warsztatowych na cele biurowe i warsztat diagnostyki samochodowej" zatwierdził projekt budowlany w części architektoniczno-konstrukcyjnej i udzielił pozwolenia na wznowienie robót.

Na skutek wniesionego odwołania przez A. i J. W. oraz S. B. i F. B. od tego rozstrzygnięcia decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu, iż organ odwoławczy po analizie zebranego materiału dowodowego stwierdził, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] nałożył na inwestorów m.in. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi dla tego typu inwestycji. Przedłożony przez inwestorów projekt zamienny posiada tylko jedno uzgodnienie - zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy z dnia [...] kwietnia 2006 r., z dwoma zastrzeżeniami, do których to zastrzeżeń nie ustosunkowali się ani inwestorzy, ani projektant. Innych wymaganych przepisami prawa uzgodnień i opinii projekt zamienny nie zawiera, gdyż trudno uznać za uzgodnienie postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. K. z dnia [...] znak: [...], gdyż "przedawniło" się i dotyczyło innego zakresu rzeczowego (bez nadbudowy mieszkania na II piętrze).

Natomiast odnosząc się do odwołania wniesionego przez A. W. i J. W., organ odwoławczy, uznał, że inwestorzy przedłożyli wykres czasu nasłonecznienia, co prawda po powtórnym nakazie wynikającym z postanowienia z dnia [...], jednakże nie zaszła w przedmiotowej spawie okoliczność wskazana w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Faktycznie przedłożony projekt zamienny nie zawiera kompletu uzgodnień z właściwymi organami, natomiast przepisy prawa nie nakładają obowiązku dokonania uzgodnień projektu ze stronami postępowania i uzyskiwania ich akceptacji. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. Delegatura w W. dokonał uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego, a projekt ten obejmuje również piwnice. Mija się więc z prawdą, zdaniem organu odwoławczego stwierdzenie odwołujących, że nie brali udziału na każdym etapie postępowania - organ odwoławczy nie stwierdził, aby powiatowy organ nadzoru budowlanego naruszył art. 10 § 1 kpa na jakimkolwiek etapie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się zaś do odwołania wniesionego przez S. B. i F. B., organ odwoławczy podniósł, iż inwestorzy nie musieli mieć żadnej zgody notarialnej na budowę II piętra, tylko musieli wypełnić ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, w której określono, że rzeczona nadbudowa nie może przekroczyć wysokości 12,0 m - planowana wysokość rzeczonej nadbudowy wg projektu zamiennego ma wynosić 10,50 m., czyli będą dotrzymane wymagania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania.

Następnie decyzją z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. K. rozpoznając ponownie sprawę w sprawie "Rozbudowy z nadbudową istniejących pomieszczeń warsztatowych na cele biurowe i warsztat diagnostyki samochodowej" zatwierdził projekt budowlany w części architektoniczno-konstrukcyjnej i udzielił pozwolenia na wznowienie robót stwierdzając, że w przedłożonym przez inwestora projekcie na stronie 26 projektant odniósł się do zastrzeżeń rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy w opisie pt. "Spełnienie wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ergonomii". Inwestor ponadto zaopatrzył projekt w aktualne uzgodnienia. Zgodność projektu z wymogami ochrony przeciwpożarowej stwierdził dnia [...] sierpnia 2006 r. bez uwag rzeczoznawca d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. L. A.. Natomiast pod względem wymagań higieniczno-zdrowotnych dnia [...] sierpnia 2006 r. uzgodnił bez zastrzeżeń rzeczoznawca d/s sanitarnohigienicznych mgr inż. A. H. posiadająca uprawnienia w zakresie budownictwa przemysłowego i ogólnego Nr [...].

O decyzji tej odwołanie wniosły S. B. i F. B. zarzucając, iż decyzja ta narusza interes strony, przepisy Prawa budowlanego a także wymogi ochrony środowiska dla tego typu przedsięwzięć.

Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji wnieśli także A. W. i J. W. zarzucając, iż decyzja została wydana z naruszeniem: Prawa budowlanego, obowiązków nałożonych (w pkt 1 i 3) decyzją z dnia [...] znak PINB [...] oraz wymaganego tą decyzją terminu złożenia kompletu dokumentów, interesów osób trzecich - stron postępowania gdyż w górnej części element obiektu inwestora przekracza granicę ich działki, a także przepisów K.p.a. odnośnie toku nowego postępowania po uchyleniu poprzedniej decyzji w tej sprawie gdyż organ pierwszej instancji uprościł sprawę i pominął zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania. Strony powiadomiono z art. 10 K.p.a. i zakończono postępowanie.

Decyzją z dnia [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołań utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. K. wyrażone w zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w części architektoniczno-konstrukcyjnej i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót. Odnosząc się do odwołania wniesionego przez A. W. i J. W., organ odwoławczy nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów Prawa budowlanego - w jego przekonaniu odwołujący się nie przywołują w odwołaniu żadnego konkretnego przepisu, który miałby być naruszony. Inwestorzy wywiązali się z nałożonego decyzją obowiązku, tj. poddali się postępowaniu naprawczemu, a tym samym ustały przesłanki do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Zasadniczy charakter przedmiotowego obiektu nie uległ zmianie w stosunku do obiektu projektowanego pierwotnie i trudno uznać, aby zwiększyła się uciążliwość tego obiektu na skutek wykonania piwnic i pomieszczeń mieszkalnych. Opracowany wykres czasu nasłonecznienia, w związku z projektowaną nadbudową wskazuje, iż nie został naruszony interes osób trzecich. Natomiast, jeżeli sporny obiekt narusza granice skarżących, to jak wyjaśniono należy egzekwować ewentualne roszczenia przed sądami powszechnymi. Po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z dnia [...], powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadząc sprawę nie musiał wszczynać postępowania, gdyż postępowanie to było już w toku.

Natomiast odnosząc się do odwołania wniesionego przez S. B. i F. B., to zaznaczono, iż inwestorzy w projekcie zamiennym załączyli wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie, a dodatkowa nadbudowa wypełnia ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, w której określono, że rzeczona nadbudowa nie może przekroczyć wysokości 12,0 m - planowana wysokość rzeczonej nadbudowy wg projektu zamiennego ma wynosić 10,50 m.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. W. i A. W. wnieśli o uchylenie wskazanej wyżej decyzji naruszającej prawo i przekazanie do ponownego rozpatrzenia celem zobowiązania inwestora do budowy zgodnie z pierwotnym projektem zarzucając, iż:

1. organ odwoławczy pominął w zupełności punkty 3 i 4 wskazane w odwołaniu z dnia 19 października 2006 r., a tyczące:

- zakresu i przedmiotu w jakim została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

- przepisów Prawa ochrony środowiska w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w świetle rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2004 r.

2. organ stwierdził, że nie zostało naruszone Prawo budowlane (art. 51 ust. 5) mimo naruszenia terminu i warunków decyzji PINB [...] z dnia [...].

3. zbagatelizowano uchybienia wynikające z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego oraz obowiązki nałożone decyzją PINB [...] z dnia [...].

4. w ocenie wykonanych i planowanych robót pod kątem oddziaływania na działki sąsiednie pkt 3 orzeczenia decyzji PINB [...] z dnia [...] ograniczono się tylko do wykonania oceny nasłonecznienie bez innych analiz prawnie wymaganych co jest niewątpliwie elementem immisji i ograniczenia wykonania prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze dodatkowo wyjaśnił, iż rzeczony obiekt budowlany był budowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego przez starostę Aleksandrowskiego projektu budowlanego, polegającym na wykonaniu dodatkowego zakresu piwnic. Jednak sam charakter i wielkość pomieszczeń zasadniczych - warsztat diagnostyki samochodowej - nie uległy żadnej zmianie w stosunku do zamiaru pierwotnego inwestorów, a więc nie ulegnie zwiększeniu w żadnym stopniu uciążliwość obiektu w stosunku do pierwotnych założeń. Inwestorzy poddali się postępowaniu naprawczemu, przedkładając żądane dokumenty, z opóźnieniem, jednakże na dzień orzekania kompletne, stanowiące podstawę do wznowienia robót.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za zasadną i uwzględnił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano na treść przepisów art. 145 § 1 oraz 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) i badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję wobec braku związania zarzutami i wnioskami skargi , Sąd zwrócił uwagę na uchybienie, które nie było objęte zarzutami skarżących, a sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego."

Ustalając zakres postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej Sąd stwierdził, że niewątpliwie decyzje podejmowane w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego nie mogą prowadzić do obejścia obowiązujących przepisów prawa. W związku z tym w ramach prowadzonego postępowania organy nadzoru winny badać legalność wszystkich zaproponowanych rozwiązań poczynając od zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym a kończąc na warunkach technicznych realizowanych obiektów budowlanych. W związku z tym w aktach sprawy powinny znajdować się dowody potwierdzające, że organ administracji dokonał oceny legalności przedmiotowego rozstrzygnięcia z punktu widzenia szeroko rozumianych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

W aktach administracyjnych brak jest jednak pełnych informacji w tym zakresie. Dlatego też na tym etapie postępowania nie można ocenić, czy zamierzenie to pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Ponadto w celu umożliwienia dokonania oceny prawidłowości orzeczenia administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę do akt sprawy jak podkreślono powinna być dołączona dokumentacja techniczna pozwalająca na ocenę przyjętych rozwiązań. W tym konkretnym przypadku Sądowi takiej dokumentacji nie przekazano co powoduje, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może być w sposób właściwy ocenione.

W rozpatrywanej sprawie stronami postępowania uczyniono również władających nieruchomościami bezpośrednio sąsiadującymi z przedmiotowym obiektem. W takim przypadku organy administracji w uzasadnieniu decyzji powinny określić dlaczego przyjęto, że prawa tych podmiotów nie były w żaden sposób naruszone.

Podkreślono również , że postępowanie w sprawie zezwolenia na wznowienie prac budowlanych oraz zatwierdzenia zmienionego projektu budowlanego jest postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej, w związku z czym organ administracji powinien rozważyć również czy przedmiotowe przedsięwzięcie nie powinno być zakwalifikowane do grupy tych mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), a jeżeli tak to czy nie zachodzi konieczność wydania na podstawie art. 46 tego aktu decyzji określającej uwarunkowania środowiskowe realizacji przedsięwzięcia (jeżeli byłoby ono realizowane w granicach obszaru Natura 2000 to reguły byłyby nieco inne).

Zasygnalizowane nieprawidłowości stanowią w ocenie Sądu pierwszej instancji naruszenie postanowień art. 7 i 77 K.p.a. obligujących organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego i jako takie mogło wywierać wpływ na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących o braku zgody na budowę w granicy działki, to Sąd przyjął, iż w aktualnym stanie prawnym obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu prawa, a zatem okoliczności te nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Zatem uznając, że wszystkie powyższe błędy mogą mieć wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą nakazując przy ponownym rozpoznawaniu sprawy usunąć w pierwszej kolejności przedstawione wyżej błędy w postępowaniu, a następnie od tego uzależnić dalszy przebieg postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia:

1. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), poprzez pominięcie dowodu z dokumentacji technicznej - projektu budowlanego zamiennego,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 51 ust. 4 i ust.5, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz.1118, ze zm.) w brzmieniu cytowanym w uzasadnieniu wyroku poprzez przyjęcie, że " po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt 3 i wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego", co jest niezgodne z treścią przytoczonego przepisu,

3. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności art.51 ust.4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że:

- brak projektu budowlanego zamiennego uniemożliwia prawidłową ocenę przyjętych rozwiązań,

- w toku postępowania organ winien odnieść się do przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ochronie środowiska,

- brak uzasadnienia w zakresie naruszenia praw osób występujących w charakterze stron.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, alternatywnie wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przypomniano przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie i podkreślono , że rozpatrując sprawę Sąd pominął dowód w postaci dokumentacji technicznej załączonej w aktach organu pierwszej instancji - projektu budowlanego zamiennego (umieszczonego między kartami 39 a 40) wraz z uzgodnieniami i załącznikami. Projekt budowlany zamienny, noszący tytuł "Rozbudowa i nadbudowa pomieszczeń warsztatowych na cele warsztatu diagnostyki samochodowej i biurowo-mieszkalne", stanowi załącznik do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. K. z dnia [...].

Według projektu budowlanego zamiennego istotne odstępstwa do zatwierdzonego projektu to:

1. odtworzenie pomieszczeń piwnicznych odkrytych w trakcie realizacji robót rozbiórkowych,

2. zmiana lokalizacji ścianek działowych - układu funkcjonalnego. Projektowane zmiany do projektu podstawowego polegają na:

1. zmianie elewacji - dotyczącej lokalizacji i wielkości otworów okiennych,

2. nadbudowie klatki schodowej do poziomu II piętra,

3. powiększeniu nadbudowy II piętra.

Zgodnie z oświadczeniem autora projektu zamiennego i w wyniku dokonanych uzgodnień "projektowane zmiany w stosunku do projektu podstawowego nie zmieniają wysokości obiektu oraz nie zmieniają budynku w obrysie, a tym samym nie zmieniają projektu zagospodarowania". Natomiast, uwzględniając wpływ budowli na środowisko -"inwestycja, w myśl obowiązujących przepisów, nie jest zaliczana do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie będzie stanowić bezpośredniego zagrożenia dla poszczególnych elementów środowiska. Nawierzchnie są utwardzone, nieprzepuszczalne i zaopatrzone w system odwadniający. Budynek będzie miał własną kotłownię ekologiczną, odpady gospodarcze będą gromadzone w pojemnikach i wywożone na wysypisko śmieci".

Uwzględniając znajdujący się w aktach sprawy dowód w postaci kompletnego projektu budowlanego oraz projektu budowlanego zamiennego, Sąd zdaniem skarżącego miał możliwość - wbrew twierdzeniu uzasadnienia, ocenić przyjęte rozwiązania oraz stwierdzić ich zgodność z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ochronie środowiska. Należy zatem wnosić, że naruszenie przepisów procedury poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Załączone do spraw dokumenty, wbrew, twierdzeniu Sądu, są kompletne, a ich prawidłowa ocena nie może skutkować uchyleniem decyzji organów nadzoru budowlanego.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 51 ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe przytoczenie tego przepisu i zastosowanie. Sąd dokonał niedozwolonej kompilacji ust. 4 i ust. 5 art. 51, co miało istotny wpływ na jego treść i zastosowanie. Brzmienie przytoczone w uzasadnieniu jest nieadekwatne do treści obowiązującego przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Skoro treść przepisu jest niewłaściwie przytoczona, to także niewłaściwe wnioski są wyciągnięte z jego treści. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i po sprawdzeniu wykonania obowiązku wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przedłożone dokumenty stanowią wykonanie obowiązku nałożonego przez organ pierwszej instancji prowadzącego postępowanie naprawcze. W toku tego postępowania został zgromadzony i oceniony komplet materiałów pozwalający na wydanie decyzji. Dodatkowe oceny i opinie w przedmiotowej sprawie, z uwzględnieniem specyfiki tego konkretnego postępowania, nie mają znaczenia wpływającego na treść decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. jak i A. W. wnieśli o jej oddalenie wskazując na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem pozwala na przyjęcie , że posiada ona usprawiedliwione podstawy , co sprawia , że zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jaki i zarzuty naruszenia prawa procesowego w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten dotyczący naruszenia prawa procesowego . W tym zakresie skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm. ), który to przepis określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania . Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji .

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań, podkreślić należy, że usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem jak wynika z lektury tej skargi dotyczy on zakwestionowania niewłaściwej oceny stanu faktycznego oraz ustaleń sądu przyjętych za podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanki uchylenia kwestionowanych decyzji nie pozwalały na przyjęcie takiego stanowiska , co słusznie kwestionuje skarga kasacyjna.

Przede wszystkim, Sąd pierwszej instancji w istocie uchylił się od przeprowadzenia kontroli zaskarżonych decyzji przyjmując, że nie może dokonać oceny prawidłowości orzeczenia administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bowiem nie dołączono do akt sprawy dokumentacji technicznej. Należy zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej , iż taka dokumentacja znajduje się w aktach sprawy (projekt budowlany i projekt budowlany zamienny ) lecz niezależnie od tego, nawet niedołączenie takiej dokumentacji do akt administracyjnych nie może stanowić podstawy zarzutu czynionego organowi w tym zakresie. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aby to było możliwe, Sąd musi dysponować kompletem akt sprawy, które powinien przesłać organ, którego decyzji dotyczy skarga. Jeżeli Sąd w dacie orzekania nie dysponuje kompletnymi aktami sprawy to nie powinien orzekać w sprawie i wezwać organ do uzupełnienia akt. Trudno w tej sytuacji zaskarżony wyrok uznać za zgodny z prawem, skoro Sąd uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą w szczególności uzasadnia to brakiem dokumentów w oparciu o które orzekał organ.

Ponadto zauważyć należy, na co trafnie wskazuje skarga kasacyjna , w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z tzw. postępowaniem naprawczym . Inwestor co nie budzi wątpliwości odstąpił w sposób istotny od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i dlatego też wdrożono postępowanie mające na celu doprowadzenie rozpoczętej budowy do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu naprawczym mamy do czynienia z inną samowolą niż ta z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W takim postępowaniu jak to w niniejszej sprawie prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego należy ocenić czy można rozpoczętą na podstawie pozwolenia na budowę inwestycję dokończyć czy też należy orzec jej rozbiórkę w oparciu o przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Tym samym w postępowaniu naprawczym (innym niż to z art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane) kwestie dotyczące zagospodarowania przestrzennego nie są badane, gdyż przepisy ustawy Prawa budowlanego w tym zakresie nie przewidują takiego wymogu. Jednakże wbrew temu stanowisku Sąd pierwszej instancji zarzucił w uzasadnień zaskarżonego wyroku organom , że nie dokonały oceny legalności przedmiotowych rozstrzygnięć z punktu widzenia szeroko rozumianych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, przy tym nie wyjaśniając co tak naprawdę organ winien przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustalić w tym zakresie.

Podobnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono dlaczego przyjęto w tej sprawie, że prawa podmiotów bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową inwestycją nie były w żaden sposób naruszone, jak też, że nie rozważono czy przedmiotowe przedsięwzięcie nie powinno być zakwalifikowane do grupy tych mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz czy nie zachodziła potrzeba wydania decyzji określającej uwarunkowania środowiskowe realizacji przedsięwzięcia, przy czym nie wskazano przesłanek, które w ocenie Sądu chociaż w niewielkim stopniu uprawdopodabniały wystąpienie naruszenie prawa w opisanym przedmiocie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że to Sąd pierwszej instancji zobowiązany był w ramach sądowej kontroli legalności decyzji wypowiedzieć się co do prawidłowości zastosowania bądź niezastosowanie określonych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy czy też wystąpienia określonego naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy a nie przerzucania na organ obowiązku dodatkowego uzasadniania okoliczności , które ten uznał za niesporne. Wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia musi pociągać za sobą wskazanie nieprawidłowości popełnionych w sprawie odnosząc je do stanu faktycznego i norm prawa z tym związanych . Nie wyjaśnienie tego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku we wskazanym wyżej zakresie uzasadnia przyjęcie naruszenia art. 141 § 4 ustawy procesowej.

Dodatkowo mając na uwadze treść art. 51 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji skoro norma ta dotyczy postępowania naprawczego mającego doprowadzić rozpoczętą inwestycję do stanu zgodnego z prawem bądź jej rozbiórki w związku z wykonaniem bądź nie określonych czynności wcześniej nakazanych decyzją to wskazywanie w ramach takiego postępowania na potrzebę odniesienia się do przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym czy też Prawa ochrony środowiska należy także uznać za naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane , gdyż norma ta nie zawiera takiego wymogu.

Ponadto niewłaściwa ocena stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wiąże się również z usprawiedliwionym w okolicznościach tej sprawy zarzutem naruszenia prawa materialnego a to art. 51 ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu cytowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Podkreślić w tym miejscu należy , iż Sąd administracyjny dokonując sądowej kontroli administracji z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili wydania zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy , iż jak wynika z przedstawionego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę prawną rozstrzygania w tej sprawie przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu nieobowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji . Otóż obowiązujący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ) stanowił , że po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt. 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego . W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie .

Natomiast Sąd pierwszej instancji przyjął , iż w sprawie orzekano na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm.) stanowiącym, iż w razie niewykonania obowiązków o , o których mowa w ust. 1 pkt. 3 właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego . Tym samym Sąd pierwszej instancji przyjął, nieobowiązującą w chwili podejmowania decyzji treść przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji co pozwala przyjąć stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis w przyjętym brzmieniu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Mając powyższe rozważania na uwadze, uznać należy, iż wobec przedstawienia usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku .