Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 895/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 59, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi D. C. i K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 stycznia 2014 r. J. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji przy ul. A 20, na działce nr 152 w Ł.

Jak wynika z powyższej decyzji organ, w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej stosowanie do art. 53 ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: rozporządzenie), ustalił, iż planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki wynikające z obowiązujących przepisów, w tym z art. 61 ust. 1 ustawy, jest również zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia z Zarządem Dróg i Transportu w Ł., postanowieniem z dnia [...] zarządca drogi odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Zgodnie z wnioskiem obsługa miała się odbywać poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej ulicy A. Zarządca drogi zauważył jednak, iż obsługa komunikacyjna odbywa się aktualnie z ulicy A przez miejsce opuszczenia drogi, które nie spełnia wymagań zawartych w warunkach technicznych i nie może zapewnić odpowiedniej obsługi komunikacyjnej dla projektowanego zagospodarowania. W dniu 8 kwietnia 2014 r. inwestor złożył wniosek, w którym zmienił warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej w taki sposób, że zjazd zostanie zaprojektowany przy budowie budynku mieszkalnego. Skorygowany projekt został uzgodniony z zarządcą w trybie art. 53 ust. 5 ustawy. Organ zwrócił uwagę, iż właściciele sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości sprzeciwiają się jej realizacji.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożyła D. C. współwłaścicielka działki nr 153/1, 153/2. Odwołująca zarzuciła przeprowadzenie analizy w oparciu o nieaktualne mapy, błędną ocenę spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, w sytuacji gdy realizacja inwestycji na pełnej szerokości frontu działki doprowadzi do zacienienia jej posesji. Tym bardziej, iż decyzja dopuszcza realizację w granicy działek budynku o wysokości 10 m , zatem będzie on wyższy o 1,5 m od domu odwołującej, który w najwyższym punkcie ma 8,5 m. Odwołująca podkreśliła, iż takie usytuowanie obiektu wyklucza możliwość korzystania z kolektorów słonecznych, które miały być zainstalowane od strony działki nr 152. Nadto wbrew ocenie organu działka inwestycyjna nie posiada zjazdu, nie posiada także przyłącza kanalizacyjnego oraz instalacji elektrycznej, brak także ustaleń co do sposobu ogrzewania budynku oraz co do rozbiórki istniejącego na działce nr 152 budynku. Strona zarzuciła również, iż decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, gdyż nie ma żadnej argumentacji w uzasadnieniu decyzji, która wyjaśniałaby te ocenę organu.

Odwołanie od opisanej decyzji organu I instancji złożył również P. J. właściciel działki nr 131/1. Zarzucił przeprowadzenie analizy w oparciu o nieaktualne mapy oraz zezwolenie na realizację inwestycji na całej szerokości działki, co bezsprzecznie doprowadzi do zacienienia nieruchomości odwołującego. Nadto w następstwie takiej decyzji inwestor będzie mógł posadowić w granicy działki również inne budynki co dodatkowo utrudni dostęp światła do działek sąsiadujących z nią. Odwołujący zarzucił błędne ustalenia co do istnienia zjazdu z działki nr 152.

Kolejne odwołanie złożyła A. J., właścicielka działki nr 151. Odwołująca podkreśliła, iż ma wspólną granice z teren inwestycji, decyzja nie zawiera żadnych zapisów dotyczących rozbiórki istniejącego budynku i wynikających z tego tytułu zagrożeń dla domu odwołującej. Podkreśliła, iż w granicy znajdują się dwa domy, które maja wspólną ścianę i złączony dach, zostały wybudowane w latach trzydziestych ubiegłego wieku, z desek, gliny, kawałków cegły, wobec skromnych materiałów budowlanych stanowiących podstawę tych budynków. Rozebranie domu na działce nr 152 może spowodować katastrofę budowlaną i zawalenie domu odwołującej. Dodała, iż w granicy znajduje się również komórka i WC, inwestor sugerował ich rozebranie. Zarzuciła także błędne ustalenie co do istniejącego zjazdu z działki nr 152 oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Odwołanie złożyła również K. C., współwłaścicielka działki nr 153/1, 153/2 powielając zarzuty i wnioski D. C.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I Instancji w części dotyczącej określenia w pkt II.1 warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i w tym zakresie orzekło co do istoty poprzez określenie:

Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

1.1. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy projektując inwestycję należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.

1.2. W oparciu o analizę urbanistyczną ustalono następujące zasady zabudowy:

- linię zabudowy – wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 3 m od granicy frontowej działki nr 152

- wskaźnik powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej łącznie w stosunku do powierzchni działki nr 152 od 0,18 do 0,26;

- szerokość elewacji frontowej od strony ul. A od 6 do 10 m

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 4,5 do 5 m

- geometrię dachu: układ połaci dachowych - dach jedno, dwu lub czterospadowy; kąt nachylenia połaci dachowych od 10º do 40º; wysokość kalenicy od 6 do 8,5 m; kierunek głównej kalenicy dachu – prostopadły lub równoległy do frontowej granicy działki.

W pozostałej części SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazując na zasadność podjętej decyzji Kolegium stwierdziło, iż dokonana analiza architektoniczno-urbanistyczna jest prawidłowa, przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami i w oparciu o mapy spełniające wymagania ustawowe. Niemniej jednak oceniając, iż ustalenie parametrów nowej zabudowy winno przybrać postać konkretnych wielkości bądź też wskazania wielkości granicznych Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w części, w której te parametry zostały niedookreślone. Wyjaśniając sposób ustalenia tych parametrów na nowo, Kolegium wskazało, iż linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z § 4 rozporządzenia, jak wynika bowiem z analizy dla wyznaczenia linii zabudowy planowanego budynku miarodajna winna być zabudowa istniejąca na działkach nr 154, 153/1, 153/2 przy ul. A. Budynki na tych działkach zlokalizowane są w odległości 3 m od frontowej granicy działki oraz 6 m od krawędzi jezdni, w ocenie organu takie wyznaczenie linii zabudowy pozostanie w zgodzie z przepisami i pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego. Z kolei stosownie do § 5 rozporządzenia wyznaczony został wskaźnik powierzchni zabudowy, przy czym wielkość 0,26 odpowiada średniej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym, zaś 0,18 zawiera się w graniach wielkości tego wskaźnika występujących w obszarze analizowanym. Organ zwrócił uwagę, iż w tym zakresie organ I instancji uwzględnił wyłącznie wskaźnik dla nowej zabudowy, niezasadnie pomijając fakt, iż na działce nr 152 znajduje się budynek mieszkalny przewidziany do częściowej likwidacji. Z kolei szerokość elewacji frontowej wyznaczona została stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia i z uwzględnieniem ustalenia analizy, iż szerokość taka zawiera się w przedziale szerokości elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze analizy, od 2 m do 19 m, średnio 8 m, nie naruszy zatem ładu przestrzennego. Przy czym Kolegium stwierdziło, iż zagrożenia dla ładu przestrzennego nie stanowi także dopuszczona decyzją możliwość realizacji obiektu do pełnej szerokości frontu działki nr 152. Dopuszczalność takiego wyznaczenia wynika z przepisów prawa i wskazują na to wyniki analizy, w obszarze analizowanym występują bowiem obiekty, które są umiejscowione w granicy z działką sąsiednią, dotyczy to większości obiektów istniejących w obszarze analizowanym, w tym chociażby działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Organ zaznaczył, iż nie oznacza to, że określenie w decyzji dopuszczalności usytuowania budynku w granicy działki przesądza o kwestiach związanych z dalszym etapem procesu budowlanego, nie objętych materią niniejszej sprawy. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewidują trzy przypadki, w których budynek można usytuować bezpośrednio przy granicy działki. Niemniej jednak są to przepisy techniczno-budowlane, które są uwzględniane dopiero na etapie wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż nawet gdyby w decyzji ustalającej warunki zabudowy dopuszczono możliwość usytuowania obiektu bezpośrednio w granicy działek, a nie byłoby to zgodne z warunkami technicznymi, bo nie przemawia za tym wielkość działki, ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej to organ architektoniczno-budowlany odmówi udzielenie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organ ustalił szerokość elewacji frontowej w przedziale od 6 m do 10 m, gdyż przyjęcie tych wielkości pozostaje w zgodzie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jak wskazał dalej organ niedookreślenie parametru górnej krawędzi elewacji frontowej stanowiło podstawę do korekty i tej wielkości. Kolegium uwzględniając, iż średnia wielkość tego parametru wynosi 5 m, ustalił te wielkość w przedziale od 4,5 m do 5 m, co jest zgodne z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Z analogicznych względów Kolegium uznało za zasadne dokonanie zmiany w zakresie wysokości górnej kalenicy, w decyzji organu I instancji wielkość ta została ustalona do 10 m, aczkolwiek w obszarze analizowanym występuje jeden obiekt o wysokości kalenicy 10 m (działka nr 179) oraz dwa inne obiekty o wysokości kalenicy 11 m (działka nr 133) i 13 m (działka nr 173 i 174) to jednak Kolegium uznało, iż ustalenie tego parametru na poziomie 10 m stanowiłoby zagrożenie dla ładu przestrzennego. Wynika to głównie z faktu, że planowany budynek przewidziany jest do realizacji na działce o niewielkiej szerokości elewacji frontowej oraz w bezpośrednim sąsiedztwie znacznie niższej zabudowy (wysokość kalenicy 4,5 m) na działce nr 151. Tym samym zasadnym było ustalenie maksymalnej wielkości tego parametru na poziomie budynku zlokalizowanego na działach nr 153/1 i 153/2 tj. 8,5 m.

Ustosunkowując się do oceny pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy organ wskazał, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ul. A, z treści decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, iż dostęp ten będzie miał miejsce przez projektowany zjazd, którego realizacja może nastąpić na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych (pkt II.3.2 decyzji). Nadto istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W kwestii naruszenia interesów osób trzecich Kolegium wyjaśniło, iż ochrona tych interesów może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w graniach określonych przepisami szczególnymi. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie uzasadnione interesy osób trzecich nie zostały naruszone. Podnoszona kwestia związana z pozbawieniem dostępu światła dziennego do nieruchomości sąsiednich nie może być przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, winna być zbadana przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie organy nie są właściwe do rozpatrywania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu światła, hałasu z wentylacji czy klimatyzacji, a kwestie te są brane pod uwagę na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Co do częściowej likwidacji istniejącego budynku Kolegium wyjaśniło, iż nie jest kompetentne i uprawnione do dokonywania oceny stanu technicznego istniejącego budynku pod kątem możliwości realizacji planowanej inwestycji. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ bada jedynie czy planowana inwestycja odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Ta kwestia również stanie się przedmiotem rozważań na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, gdy inwestor wystąpi o pozwolenie na budowę.

W skardze do WSA w Łodzi D. C. i K. C. zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Nadto naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 ustawy w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy poprzez wyznaczenie parametrów, które nie zapewniają zachowania ładu przestrzennego, art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez wydanie decyzji w oparciu o wadliwą analizę urbanistyczną; § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy wykraczającej poza teren analizowany; art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ustalenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej przekraczającej średnią, nawet z uwzględnieniem tolerancji 20%; art. 54 pkt 2a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy oraz § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie w ramach geometrii dachu maksymalnej wysokości kalenicy w granicach 4,5-8,5 m podczas gdy wysokość ta nie odpowiada geometrii dachów działek o podobnym rozmiarze w analizowanym terenie i winna mieścić się w granicach 4,5-6 m. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, j.t., dalej: p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, kontroluje zaskarżony akt w całokształcie.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję, brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem niniejszego postępowania stała się decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji przy ul. A 20, na działce nr 152 w Ł.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektów budowlanych lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak jest miejscowego planu.

Każda inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę wydanego na podstawie ustawy Prawo budowlane i w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi musi być poprzedzona wydaniem decyzji na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy więc oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, iż każdy z ich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie, czy naprzemiennie stosować. Z całą stanowczością podkreślić trzeba, iż decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja i wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie decyduje jeszcze, iż inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową.

Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, bowiem organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom. Obowiązek odmowy ustalenia warunków ma tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści tego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2/ teren ma dostęp do drogi publicznej;

3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rozpatrując wniosek inwestora i ustalając zaistnienie (bądź nie) przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 organ winien mieć także na względzie przepisy ogólne dotyczące zasad kształtowania polityki przestrzennej, w tym art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 2 ustawy.

W myśl pierwszego z tych przepisów w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1/ wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

2/ walory architektoniczne i krajobrazowe;

3/ wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

4/ wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5/ wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;

6/ walory ekonomiczne przestrzeni;

7/ prawo własności;

8/ potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;

9/ potrzeby interesu publicznego;

10/ potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Z kolei art. 6 ust. 2 stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1/ zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2/ ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Uznanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze wszystkimi cytowanymi wyżej normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie wymienione warunki zostały spełnione.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, organ wyznaczył obszar analizowany w minimalnej odległości, 50 m od granic działki, gdyż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 30 m (front działki wynosi 10 m). Załącznik graficzny do niniejszej decyzji został sporządzony zgodnie z dyspozycją zawartą w § 3 i § 9 rozporządzenia. Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządzono na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Oznaczono skalę mapy (1:500), wskazano granice obszaru analizowanego, wyznaczając obszar analizowany w sposób o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem składu orzekającego, nie można w tym zakresie poczynić organowi żadnego zarzutu. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników dla planowanej zabudowy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, iż organ przeprowadzając analizę funkcji i cech zabudowy wykroczył poza obszar analizowany, wyznaczony zgodnie z przepisami rozporządzenia. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalny rozmiar obszaru analizowanego przyjętego na potrzeby sporządzenia analizy urbanistycznej, co oznacza, że organ nie może przyjąć dla potrzeb analizy obszaru mniejszego. Bezspornie, obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Przyjęcie obszaru większego niż minimalny, nie można traktować jako naruszenie prawa, o ile przy ustaleniach została wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno–architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. W realiach niniejszej sprawy takiego zarzutu organowi postawić nie można. Sięgając do treści analizy urbanistycznej opracowanej przez organ pierwszej instancji na potrzeby niniejszego postępowania zwrócić uwagę skarżącym należy na zapis zawarty w tejże analizie, gdzie organ wyjaśnił, że w analizie urbanistycznej uwzględnił działki sąsiednie względem terenu inwestycji, tj. wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizy. W obszarze analizy, jak wynika z załącznika graficznego znalazły się działki oznaczone nr ewid. 106 i 111. Prawidłowo więc zostały objęte analizą, mimo że wyznaczony obszar (w rozmiarze minimalnym) objął jedynie fragmenty tych działek.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo uznało, że organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu, dokonując prawidłowej analizy terenu z uwzględnieniem jego specyfiki, która pozwoliła na stwierdzenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Niewątpliwym jest, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy i ten wymóg został spełniony.

W decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia, prawidłowo przez organ odwoławczy doprecyzowane.

W szczególności, organ poprawnie określił szerokość elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy (ust. 2). W stanie faktycznym sprawy wskaźnik powyższy został określony w przedziale od 6 do 10 m, a z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o szerokości elewacji frontowej od 2,5 m 19 m, średnio 8 m. Jednak organ zauważył, że w rozpatrywanej sprawie wyznaczenie szerokości elewacji frontowej planowanego obiektu do pełnej szerokości frontu działki nr 152 nie stanowi zagrożenia dla ładu przestrzennego. Dopuszczalność takiego wyznaczenia wynika z przepisów prawa i wskazują na to wyniki analizy, w obszarze analizowanym występują bowiem obiekty, które są umiejscowione w granicy z działką sąsiednią, dotyczy to większości obiektów istniejących w obszarze analizowanym, w tym chociażby działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ustalenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej przekraczającej średnią, nawet z uwzględnieniem tolerancji 20%. Zaznaczyć jednak należy, iż inwestor przystępując do kolejnego etapu inwestycyjnego, czyli występując do organu administracji architektoniczno–budowlanej z wnioskiem o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zobligowany będzie złożyć projekt budowlany uwzględniający m. in. zapisy odnoszące się do odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które mogą kształtować planowaną zabudowę w sposób bardziej rygorystyczny niż kontestowana w niniejszym postępowaniu decyzja o warunkach zabudowy, na co zwracał też uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Niezasadnym jest również zarzut naruszenia art. 54 pkt 2a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy oraz § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie w ramach geometrii dachu maksymalnej wysokości kalenicy w granicach 4,5-8,5 m podczas gdy wysokość ta nie odpowiada geometrii dachów działek o podobnym rozmiarze w analizowanym terenie i winna mieścić się w granicach 4,5-6 m. Zgodnie z przepisem § 8 rozporządzeni, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że wysokość kalenicy w obszarze analizowanym wynosi od 4,5 do 13,0 m. Należy podzielić jednak stanowisko Kolegium, co do zasadności ustalenia maksymalnej wielkości tego parametru na poziomie budynku zlokalizowanego na działach skarżących, oznaczonych nr ewid. 153/1 i 153/2 tj. 8,5 m., mimo że w obszarze analizowanym występuje jeden obiekt o wysokości kalenicy 10 m (działka nr 179) oraz dwa inne obiekty o wysokości kalenicy 11 m (działka nr 133) i 13 m (działka nr 173 i 174). To jednak ustalenie tego parametru na poziomie 10 m, jak to określił organ I instancji, stanowiłoby zagrożenie dla ładu przestrzennego, wynika to głównie z faktu, że planowany budynek przewidziany jest do realizacji na działce o niewielkiej szerokości elewacji frontowej oraz w bezpośrednim sąsiedztwie znacznie niższej zabudowy (wysokość kalenicy 4,5 m) na działce nr 151.

Wbrew zarzutom skargi, naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 ustawy w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy poprzez wyznaczenie parametrów, które nie zapewniają zachowania ładu przestrzennego, Sąd ocenił, iż organy administracji w sposób wyczerpujący ustaliły istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu, dokonując prawidłowej analizy terenu z uwzględnieniem jej specyfiki, a co za tym idzie adekwatnie do stanu istniejącego wyznaczyły parametry planowanej zabudowy przy zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa, celem której jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Projektowane przedsięwzięcie mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów.

Wskazany w analizie teren pozwala również na ocenę pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy i ustalenia organów w tym zakresie uznać należy za prawidłowe. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Podsumowując, jeszcze raz należy podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 56 ustawy), co prawidłowo ocenił organ w zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego, iż Sąd uznał działanie organu administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego i nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

A. P.