Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 95/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, ust. 7
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: par. 9 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 marca 2017 r. i ustalił B. P. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 44.805,73 zł.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 24 marca 2017 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm. – dalej zwanej: "ustawą o Agencji"), w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm. – dalej zwana: "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U, poz. 349 - zwanej dalej: "ustawą PROW 2014-2020") oraz w związku § 9 ust. 1 i 2 w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 323), art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm. – dalej zwane: "rozporządzeniem Komisji (UE) nr 65/2011"), art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69 – dalej zwane: "rozporządzeniem Komisji (UE) nr 809/2014") - ustalił B. P. (dalej zwanej: "stroną", "skarżącą") kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 68.031,46 zł (w ramach PROW 2004-2006 w wysokości 23.225,73 zł, w ramach PROW 2007-2013 w wysokości 44.805,73 zł).

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dniu 15 stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. przyznał stronie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r. w łącznej wysokości 23.225,73 zł do powierzchni 212,11 ha. W dniu 15 maja 2008 r. strona złożyła kolejny wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008, w którym ubiegała się o płatność ONW do powierzchni 289,08 ha. Decyzją z dnia 27 lutego 2010 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. odmówił stronie płatności w ramach ONW ze względu na deklarację wierzby na działkach deklarowanych do płatności ONW. W związku z kolejnym wnioskiem strony Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r. odmówił stronie przyznania płatności ONW na rok 2009, ze względu na przedeklarowanie powierzchni.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2011 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z/s w S. przyznał stronie płatności w ramach ONW na rok 2010 w wysokości 21.473,63 zł do powierzchni 125,66 ha. Decyzją z dnia 9 stycznia 2012 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z/s w S. przyznał stronie płatności w ramach ONW na rok 2011 w wysokości 33.000 zł do powierzchni 300,00 ha.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją nr [...] z dnia 17 lipca 2013 r. odmówił stronie przyznania płatności ONW na rok 2012, ze względu na przedeklarowanie powierzchni.

W dniu 7 marca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych stronie na mocy ww. decyzji: nr [...] z dnia 15-01-2008 r.; nr [...] z dnia 27-06-2011, a także decyzji nr [...] z dnia 09-01-2012 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. i S.

Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1/ pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2/ krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW na całej powierzchni, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 68.031,46 zł. Powierzchnia stwierdzona w 2012 r. to 0,43 ha, zatem mniej niż 1 ha, dlatego organ uznaje zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni objętej zobowiązaniem, i ustalił należności w następujący sposób:

powierzchnia gruntów objętych zobowiązaniem ONW w 2004 r. - 212,11 ha (przyznana płatność za rok 2004 – 23.225,73 zł), kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania wieloletniego ONW za rok 2004 (różnica w powierzchni x stawka płatności za 1 ha) = 212,11 ha x 109,50 zł = 23.225,73 zł,

powierzchnia gruntów w 2010 r. -125,66 ha (przyznana płatność za rok 2010-21 473,63 zł), kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania wieloletniego ONW za rok 2010 = (różnica w powierzchni x stawka płatności za 1 ha) = 125,66 ha x 170,89 zł = 21.473,63 zł,

powierzchnia gruntów w 2011 r. - 384,79 ha, podlegających płatności 300 ha (przyznana płatność za rok 2011 – 33.000 zł), kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania wieloletniego ONW za rok 2011 = (różnica w powierzchni x stawka płatności za 1 ha) = 212,11 ha x 110,00 zł = 23.332,10 zł.

Dalej organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek:

płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy,

błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

W rozpatrywanej sprawie przyznanie płatności nie wynikało z pomyłki ARiMR (w Z. i S.), bowiem w dniu wydawania ww. decyzji organy nie posiadały informacji, z których wynikałoby, iż strona zmniejszy powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim ONW.

W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Powyższe wynika z przepisów prawa wspólnotowego, tj. art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008, obowiązującego dla płatności w latach 2005-2009, oraz art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, obowiązującego dla płatności 2010 roku, oraz art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, w przypadku dokonania nienależnej płatności, oraz art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, obowiązującym dla płatności 2011-2014 roku.

Wypłata płatności, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 8 lutego 2008 r., w dniu 16 sierpnia 2011 r. i w dniu 8 lutego 2012 r., natomiast stwierdzenie zaniechania realizacji podjętego zobowiązania na całości gruntów miało miejsce w dniu 17 lipca 2013 r., tak więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. W sprawie nie można uznać, że strona działała w dobrej wierze, co stanowić mogłoby podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranych nienależnie.

Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zaistniały przesłanki przedawnienia. Ponadto podkreśliła, że działała w dobrej wierze i nie miała możliwości realizacji programu ze względu na czynniki niezależne od niej (pogodowe), co nałożyło się na spór z wydzierżawiającym, o czym strona informowała ARiMR. W ocenie skarżącej przysługuje jej prawo skorzystania z czteroletniego okresu przedawnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji - uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia 24 marca 2017 r. (nr [...]) i ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości 44.805,73 zł.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania, wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1 albo w § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a, albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8b ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8c ust. 1 pkt 1, to zwraca:

całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, gdy zaniechał prowadzenia tej działalności:

na wszystkich działkach rolnych lub wszystkich częściach działek rolnych położonych na obszarach ONW,

na części działki rolnej lub działek rolnych położonych na obszarach ONW, a ich łączna powierzchnia, na której nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż 1 ha;

część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym organ II instancji stwierdził, iż strona zaniechała prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW na całej powierzchni; stwierdzona bowiem powierzchnia w sprawie przyznania płatności na rok 2012 to 0,43 ha, a zatem mniej niż 1 ha, tak więc organ uznaje zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni objętej zobowiązaniem.

Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W., wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW wskazał m.in. decyzję z dnia 15 stycznia 2008 r. (nr [...]), na mocy której została przyznana płatność ONW na rok 2004. W tym zakresie organ wyjaśnił, że już w dniu 6 października 2010 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na mocy tej decyzji, które zostało zakończone decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r. (nr [...]) Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, którą umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Skoro organ administracji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, to stosownie do art. 110 k.p.a. organ od momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji jest z nią związany, a w rezultacie, w sytuacji niewzruszenia ww. decyzji ostatecznej, w żadnym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., organ I instancji nie był uprawniony do ponownego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia kwoty nienależnie przyznanej płatności za rok 2004. W świetle powyższego organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu ONW na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Mając na względzie okoliczności sprawy organ odwoławczy uznał za nienależnie pobrane należności:

powierzchnia gruntów w 2010 r. - 125,66 ha (przyznana płatność za rok 2010 – 21.473,63 zł), kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania wieloletniego ONW za rok 2010 = (różnica w powierzchni x stawka płatności za 1 ha) = 125,66 ha x 170,89 zł = 21.473,63 zł;

powierzchnia gruntów w 2011 r. - 384,79 ha, podlegających płatności 300 ha (przyznana płatność za rok 2011 – 33.000 zł), kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania wieloletniego ONW za rok 2011 = (różnica w powierzchni x stawka płatności za 1 ha) = 212,11 ha x 110,00 zł = 23.332,10 zł.

Odnosząc się do przesłanek przedawnienia organ odwoławczy wskazał, że wskazane w odwołaniu przepisy nie mają zastosowania w sprawie, natomiast zgodnie z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji 1122/2009 w odniesieniu do roku 2010 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/201 w odniesieniu do roku 2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek:

płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy,

błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

Jednakże w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje wyłącznie wówczas, jeżeli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy odpłatności.

Podkreślenia wymaga, że zasadą jest, iż płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, a tym samym przepisy ustanawiające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane zawężająco.

W niniejszej sprawie płatności wypłacone na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z/s w S. nie wynikały z pomyłki organu ARiMR, który przyznawał stronie płatności ONW za lata 2010, 2011 zgodnie z wnioskami skarżącej, każdorazowo poddając je obowiązkowym kontrolom przewidzianym w prawodawstwie unijnym, jak i krajowym. Wydając przedmiotowe decyzje organ nie mógł przewidzieć, że strona nie dotrzyma podjętego 5-letniego zobowiązania. Wobec braku przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu, o których mowa w ww. artykułach oraz braku przesłanek uzasadniających odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności - kwota w wysokości 44.805,73 zł jest kwotą nienależną w rozumieniu art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że każda z ww. kwot przekracza kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 907/2014. Tym samym w odniesieniu do przedmiotowych płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

W kwestii przedawnienia terminu na ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności zastosowanie mają art. 3 ust. 1 w rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w przypadku nienależnie pobranych płatności, natomiast w przypadku nadmiernie pobranych płatności art. 68 § 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 201 - dalej: "o.p."). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 stanowi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

W niniejszej sprawie uznano, że dopuszczeniem się nieprawidłowości było niedotrzymanie podjętego w 8.02.2008 r. zobowiązania, które strona powinna kontynuować do 8.02.2013 r. i które nastąpiło w dniu 15.05.2009 r., tj. w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2009 r., kiedy to strona zażądała płatności do gruntów nieuprawnionych.

W dniu 21.06.2011 r. decyzją (nr [...]), doręczoną w dniu 24.06.2011 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania płatności ONW na rok 2009. Tym samym w tym dniu, przed upływem czterech lat od dopuszczenia się nieprawidłowości został przerwany bieg terminu okresu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i termin ten zaczął biec na nowo. W dniu 30.08.2013 r. została wydana decyzja (nr [...]), doręczona w dniu 19.09.2013 r., w której organ ponownie odmówił stronie przyznania płatności ONW na rok 2009, zatem przed jego upływem ponownie przerwany został czteroletni okres przedawnienia, o którym mowa w ww. rozporządzeniu.

W obu z powyższych decyzjach strona została wyraźnie poinformowana, iż na gruntach deklarowanych do płatności nie jest prowadzona działalność rolnicza zgodnie z minimalnymi normami i wymogami.

Decyzją (nr [...]) z dnia 17.07.2013 r., doręczoną w dniu 23.07.2013 r., organ ponownie odmówił stronie przyznania płatności ONW, tym razem na rok 2012, a zatem w tym dniu także przerwany został czteroletni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. W wydanej ww. decyzji za rok 2012 organ (na stronie 17. uzasadnienia) jednoznacznie stwierdził brak prowadzenia działalności rolniczej na deklarowanych działkach z zachowaniem minimalnych norm, co za tym idzie brak spełniania podstawowego wymogu prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni co najmniej 1 ha. Ponadto w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2013 także odmówiono jej przyznania, z tych samych powodów co w roku 2012.

W rezultacie decyzja z dnia 24.03.2017 r. (nr [...]) o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności ONW w łącznej wysokości 68.031,46 zł (doręczona w dniu 18.04.2017 r.) została wydana przed upływem 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości (15.05.2009 r.) i przed upływem 4 lat od dnia ostatniego przerwania biegu terminu przedawnienia (23.07.2013 r.), a zatem nie nastąpiło przedawnienie terminu do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w myśl art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95.

W kwestii odsetek organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 53 § 1 o.p., od zaległości podatkowych, z zastrzeżeniem art. 54, naliczane są odsetki za zwłokę. Z art. 53 § 4 o.p. wynika natomiast, ze odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu upływy terminu płatności podatku. Zgodnie z art. 56 § 1 i § 3 o.p. stawka odsetek za zwłokę jest równa sumie 200 % podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalonej zgodnie z przepisami o Narodowym Banku Polskim, i 2 %, z tym że stawka ta nie może być niższa niż 8 %. Stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych na dzień wydania niniejszej decyzji wynosi 8 % kwoty zaległości w stosunku rocznym i może ulec zmianie. Organ przedstawił również wzór naliczania odsetek za zwłokę.

B. P. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 7 marca 2007 r. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy;

2. obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 68 § 1 o.p. w związku z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, polegającą na nie zastosowaniu przepisu wskazującego na przedawnienie żądania zwrotu płatności;

3. obrazę art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94 (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, polegające na jego nie zastosowaniu w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania, a tym samym organ był zobowiązany do odstąpienia do strony o zwrot z upływem 18 miesięcy od dnia wydania decyzji z dnia 17 lipca 2013 r., gdy wszczęcie postępowania windykacyjnego nastąpiło w dniu 14 marca 2016 r.;

4. obrazę art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, polegająca, na uznaniu przez organy, iż nie doszło do przedawnienia ze względu na upływ okresu czterech lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości w sytuacji, gdy przerwanie okresu przedawnienia następuje w wyniku wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości, a nie gdy dotyczy postępowania o przyznanie płatności.

W uzasadnieniu wskazała, że organ II instancji był zobowiązany uwzględnić okoliczności, które wskazują na przedawnienie żądania objętego zaskarżoną decyzją. Tymczasem organ odwoławczy wybiórczo odniósł się do przepisów odnoszących się do przedawnienia ograniczając się jedynie do tych, których zastosowanie pozwalało organowi na wydanie zaskarżonej decyzji, gdy zgodnie z poniższym wywodem żądanie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest przedawnione.

Skarżąca wskazała, że przepis art. 68 § 1 o.p. określa, iż termin przedawnienia od ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności finansowanych upływa po 3 latach, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, tj. płatność została realizowana na rzecz rolnika. Skarżąca otrzymała ostatnią płatność na mocy decyzji z dnia 9 stycznia 2012 r. w wyniku przelewu w dniu 8 lutego 2012 r., co oznacza, iż termin przedawnienia upływa z dniem 31 grudnia 2015 r. Tymczasem samo wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło później, bo w dniu 7 marca 2016 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności nastąpiło już przedawnienie żądania.

Nadto zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94 (WK) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, w przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość.

Jak stwierdził sam organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu w dniu 17 lipca 2013 r. została wydana decyzja na mocy której właściwy organ odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej stwierdzając tym samym, iż w zakresie płatności rolnośrodowiskowych objętych zobowiązaniem wystąpiły nieprawidłowości, zaś postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych zostało wszczęte przez organ w dniu 7 marca 2016 r., a wiec po upływie 18 miesięcy od daty stwierdzenia nieprawidłowości. Organ zobowiązany był zwrócić należy uwagę na niemożność ściągnięcia kwoty uznanej przez organ za nienależnie pobraną w związku z upływem czasu.

Zdaniem skarżącej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR dokonał także błędnej interpretacji art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i pojęcia nieprawidłowości (do której odwołuje się organ), utożsamiając ją z postępowaniem o przyznanie płatności, a nie z postępowaniem związanym z ustaleniem kwoty nienależnie, nadmiernie pobranych płatności, które są odrębnymi postępowaniami.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu była zasadność ustalenia przez organy administracyjne kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z treści tego przepisu wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organami jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Wskazać w tym miejscu należy, że z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3718/15, LEX nr 2431321).

Stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. z 2014 r., poz. 323), w przypadku zobowiązania podjętego na podstawie § 2 pkt 1 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu dotychczasowym, do przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec takiego przepisu zastosowanie w niniejszej sprawie miały przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 11 marca 2009 r.". Stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r., jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1 albo w § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a, albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8b ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8c ust. 1 pkt 1, to zwraca: pkt 2) całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, gdy zaniechał prowadzenia tej działalności: a/ na wszystkich działkach rolnych lub wszystkich częściach działek rolnych położonych na obszarach ONW, b/ na części działki rolnej lub działek rolnych położonych na obszarach ONW, a ich łączna powierzchnia, na której nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż 1 ha; pkt 3) część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że tego typu płatności są zobowiązaniem wieloletnim polegającym m.in. na tym, iż w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Beneficjent takiego programu zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności gruntu w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności na ten rok lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego, gdyż obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro realizacja obowiązku rozciąga się na okres pięciu lat to również obowiązek zwrotu powinien dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach realizacji tego zobowiązania w okresie pięciu lat (por. wyroki NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2710/14 i z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2115/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 673/16; wyrok WSA z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 686/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1403/16 – publ.: CBOSA).

W sprawie bezsporne pozostawało, że skarżąca zaniechała prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW na całej powierzchni. Stwierdzona powierzchnia w sprawie przyznania płatności na rok 2012 to 0,43 ha, co - zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. – należało potraktować jako zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni objętej zobowiązaniem. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy w tym zakresie oraz ich ocena prawna – czego skarżąca zresztą nie kwestionowała w toku postępowania – zostały w ocenie Sądu dokonane przez organy w sposób prawidłowy.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostawała w istocie ocena zaistnienia przesłanek warunkujących zwrot nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności ONW, a ściślej mówiąc kwestii związanych z przedawnieniem realizacji tego obowiązku przez skarżącą.

Należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek zwrotu wynikał z art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 – w odniesieniu do płatności za 2010 r., oraz z art. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011- w odniesieniu do płatności za 2011 r., przy czym – na co należy zwrócić uwagę – obowiązek ten podlegał wyłączeniu w przypadku stwierdzenia istnienia negatywnych przesłanek, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Stosownie bowiem do tych przepisów obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać przez beneficjenta (rolnika) wykryty w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

Jak wynika z materiału dowodowego płatności wypłacone na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z/s w S. z dnia 27 czerwca 2011 r. (nr [...]) o przyznaniu skarżącej płatności w ramach ONW na rok 2010 oraz z dnia 9 stycznia 2012 r. (nr [...]) o przyznaniu płatności w ramach ONW na rok 2011, nie wynikały z pomyłki tego organu, który przyznał skarżącej ww. płatności za wskazane lata zgodnie z wnioskami strony, a przyznając te płatności organ nie mógł przewidzieć, że skarżąca nie dotrzyma podjętego zobowiązania. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawach dotyczących płatności jest sformalizowane, a oświadczenia woli wnioskodawcy składane są na formularzu. Organ jest związany danymi wskazanymi we wniosku i nie ma obowiązku, ani też uprawnienia do zastępowania skarżącego. Beneficjent pomocy ma obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne, bądź nadmierne przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, w szczególności, gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2103/17, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3697/15 - publ.: CBOSA).

W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że organy przy wydaniu kontrolowanych decyzji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że - w ocenie Sądu - nie mogły one stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji i umorzenia postępowania.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także naruszenia art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, w zakresie w jakim organy nie podjęły się wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia go z uwzględnieniem podnoszonego przez skarżącą zarzutu przedawnienia żądania objętego zaskarżoną decyzją.

W szczególności należy zwrócić uwagę, że nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż w niniejszej sprawie w zakresie obowiązku zwrotu należności kwestię przedawnienia regulują przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa (art. 68 § 1 tej ustawy), a organy administracji nie rozważyły tej kwestii w świetle przepisów Ordynacji podatkowej.

W myśl art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa z wyjątkami wymienionymi w punkcie 1 i 2 tego przepisu.

W myśl zaś art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L nr 312 poz.1 ze zm. – zwanego dalej: "rozporządzeniem Rady nr 2988/95") okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo uznały, że kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności w niniejszej sprawie regulują przepisy rozporządzenia Rady nr 2988/95. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepisy rozporządzeń unijnych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych. Podnosi się, że nie jest słuszne stanowisko, iż do płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, których warunki przyznania i zwrotu (w tym okresu przez jaki ten zwrot może być dochodzony) zostały uregulowane w przepisach unijnych, należy jeszcze stosować odmienne regulacje prawa krajowego dotyczące m.in. terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, którego przekroczenie powoduje wygaśnięcie takiego zobowiązania lub terminów przedawnienia do wydania decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych, po którego upływie nie może już powstać zobowiązanie podatkowe (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 582/16 oraz z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 10/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 172/18 – publ.: CBOSA). W ocenie Sądu, przedstawiony powyżej pogląd, wyrażony w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych – który Sąd w obecnym składzie w pełni podziela - znajduje pełne zastosowanie także w odniesieniu do płatności z tytułu ONW.

W niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia Rady nr 2988/95 są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych (Ordynacji podatkowej) i mają zastosowanie w zakresie terminu przedawnienia do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności. Termin ten wynosi cztery lata od dopuszczenia się nieprawidłowości, przez którą należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (art.1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95).

W rozpoznawanej sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez skarżącą należy uznać dzień złożenia przez nią wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2009, w którym skarżąca zażądała płatności od gruntów nieuprawnionych – skarżąca nie dotrzymała bowiem zobowiązania wynikającego z decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu ONW z dnia 15 stycznia 2008 r., które winna była kontynuować w okresie od dnia 8 lutego 2008 r. (data przekazania płatności na konto skarżącej) do dnia 8 lutego 2013 r. Złożenie przez skarżącą ww. wniosku nastąpiło w dniu 15 maja 2009 r., natomiast w następstwie jego rozpoznania, decyzją z dnia 21 czerwca 2011 r. (nr [...]) organ I instancji odmówił skarżącej przyznania płatności ONW na rok 2009. Decyzja ta została doręczona w dniu 24 czerwca 2011 r., a zatem przed upływem czterech lat od dopuszczenia się nieprawidłowości (tj. od dnia 15.05.2009 r.), tak więc w tym dniu został przerwany okres przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i termin ten zaczął biec na nowo. Wskazanego skutku w postaci rozpoczęcia ponownie biegu okresu przedawnienia nie mógł uchylić fakt stwierdzenia na mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 27 lutego 2012 r. nieważności ww. decyzji z dnia 21 czerwca 2011 r., gdyż – w ocenie Sądu – treść akapitu 3. zawarta w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wskazuje w istocie na to, że skutek ten następuje każdorazowo poprzez sam fakt zawiadomienia strony (beneficjenta) o akcie właściwego organu odnoszącym się do postępowania w sprawie stwierdzonej nieprawidłowości (bez względu na dalsze losy prawne tego aktu), a w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca na skutek doręczenia jej w dniu 24 czerwca 2011 r. decyzji z dnia 21 czerwca 2011 r. została zawiadomiona o stwierdzonej przez organy nieprawidłowości. Dalej należy wskazać, że po ponownym rozpoznaniu wniosku, w dniu 30 sierpnia 2013 r. została wydana decyzja (nr [...]) – doręczona skarżącej w dniu 19 września 2013 r. - którą organ ponownie odmówił stronie przyznania płatności ONW na rok 2009, a zatem przed upływem 4 lat od ostatniego przerwania biegu okresu przedawnienia (tj. od dnia 24.06.2011 r.), okres ten został ponownie przerwany. W tej decyzji (jak również w decyzji z dnia 21 czerwca 2011 r.), skarżąca została wyraźnie poinformowana, iż na gruntach deklarowanych do płatności nie jest prowadzona działalność rolnicza zgodnie z minimalnymi normami i wymogami. Zwrócić uwagę należy także, że decyzją (nr [...]) z dnia 17 lipca 2013 r. - doręczoną w dniu 23 lipca 2013 r. – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił skarżącej przyznania płatności ONW, tym razem na rok 2012, w której organ jednoznacznie stwierdził brak prowadzenia działalności rolniczej na deklarowanych działkach z zachowaniem minimalnych norm, co za tym idzie brak spełniania podstawowego wymogu prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni co najmniej 1 ha. Wydanie i doręczenie skarżącej tej decyzji dowodziło także faktu, iż w tym dniu również został przerwany czteroletni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. W sprawie dotyczącej przyznania płatności ONW na rok 2013 także odmówiono przyznania skarżącej tej płatności, z tych samych powodów co w roku 2012, a nastąpiło to ostatecznie decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 16 października 2014 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 3 czerwca 2014 r. (nr [...]).

W dniu 7 marca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wszczął postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW m.in. za lata 2010 i 2011, a następnie w dniu 24 marca 2017 r. wydał decyzję (nr [...]), którą orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), a która została doręczona skarżącej w dniu 18 kwietnia 2017 r.

W konsekwencji należy przyjąć, że przedstawiona powyżej sekwencja opisanych zdarzeń prawnych wskazuje na to, że ww. decyzja została wydana przed upływem 4 lat od dnia ostatniego przerwania biegu terminu przedawnienia (tj. od dnia 19.09.2013 r.), a jednocześnie została wydana przed upływem 8 lat od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości (tj. od dnia 15.05.2009 r.), czyli przed dniem upływu podwójnego terminu okresu przedawnienia, tj. przed dniem 15 maja 2017 r. Z tego powodu przyjąć należy, że organy prawidłowo skonstatowały, iż w niniejszej sprawie – stosownie do regulacji prawnej wynikającej z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 - nie nastąpiło przedawnienie terminu do ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu ONW za lata 2010 i 2011.

W odniesieniu natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94 (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 2013.347.549 ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013") stwierdzić należy, że – w ocenie Sądu – zarzut ten w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. Stosownie bowiem do art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, w przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie wystąpienia o ich zwrot. W ocenie Sądu należy zgodzić się jednak z zaprezentowanym w tym zakresie w odpowiedzi na skargę stanowiskiem organu odwoławczego, z którego wynika, że opisana powyżej sekwencja podejmowanych przez organy czynności i wydawanych aktów w sprawie wskazuje na to, iż nie można mówić o przekroczeniu 18-miesięcznego terminu po zatwierdzeniu (a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności) sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie nr 1306/2013, a w konsekwencji wymieniony przepis, zaczął obowiązywać z dniem 1 stycznia 2014 r., a z tego powodu nie mogły mieć znaczenia dla biegu 18-miesięcznego okresu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 tegoż rozporządzenia, jakiekolwiek "sprawozdania z kontroli lub podobne dokumenty stwierdzające, że miała miejsce nieprawidłowość", które zostały "zatwierdzone" przed tą datą. Stwierdzić zatem należy, że "pierwsze zatwierdzenie", do jakiego odnosi się art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 nastąpiło ostateczną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 16 października 2014 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 3 czerwca 2014 r. (nr [...]) o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2013. Zauważyć należy bowiem, że z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż posługuje się on w swej treści alternatywnie pojęciem: "sprawozdanie z kontroli" lub "inny dokument stwierdzający, że miała miejsce nieprawidłowość", przez który – w ocenie Sądu - można rozumieć także decyzję administracyjną, na podstawie której można stwierdzić określoną nieprawidłowość u beneficjenta. Mając zatem na uwadze, że art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 daje właściwym organom prawo do wystąpienia o "zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu (a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności) sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość, przyjąć należy, że skoro za dokument stwierdzający, że miała miejsce nieprawidłowość może być uznana decyzja administracyjna, to przez "zatwierdzenie", o którym mowa w omawianym przepisie, należy w takim przypadku rozumieć decyzję administracyjną charakteryzującą się przymiotem ostateczności, czyli w omawianej sprawie decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (nr [...]) wydaną w dniu 16 października 2014 r., a skoro tak, to 18-miesięczny okres w ciągu którego organy mogły wystąpić do beneficjenta (skarżącej) o "zwrot odnośnej kwoty" upływał najwcześniej 16 kwietnia 2016 r. W tej sytuacji, skoro pismem z dnia 7 marca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW m.in. na mocy decyzji nr [...] z dnia 27 czerwca 2011 (dotyczącej 2010 r.), a także decyzji nr [...] z dnia 9 stycznia 2012 r. (dotyczącej 2011 r.), w przedmiocie przyznania skarżącej płatności we wskazanych latach z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., a zawiadomienie to zostało skarżącej doręczone w dniu 14 marca 2016 r., to przyjąć należy, że określony w art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 termin na wystąpienie do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty, został zachowany przez organ, a w związku z tym – wbrew twierdzeniom skargi – przepis ten nie został w niniejszej sprawie naruszony.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organy zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W sprawie podjęto wszystkie niezbędne działania w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Należy też dodać, że zebrane dowody zostały poddane wszechstronnej ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Wnioski organów odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Poza zakresem zainteresowania organów nie pozostała żadna okoliczność, która mogłaby stanowić o zaniechaniu podjęcia czynności zmierzających do pełnego zgromadzenia materiału dowodowego, o skutku stanowiącym o jej wadliwości.

Wszystkie okoliczności niniejszej sprawy istotne w świetle powołanych przepisów prawa materialnego, w tym również okoliczności podnoszone przez skarżącą, zostały wzięte pod uwagę w zaskarżonej decyzji, przy czym - jak wykazano w powyższej części rozważań - nie mogły one prowadzić do odstąpienia od ustalenia skarżącemu przypadającej do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, niezwiązany granicami skargi nie stwierdził innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i w konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.