Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 694/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 481/21 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 września 2019 r. nr KKU-37/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 481/21 oddalił skargę Gminy Wrocław na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 20 września 2019 r. nr KKU-37/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Dolnośląski decyzją z 28 stycznia 2019 r. znak: NRŚ-OR.7531.15.2017.KM odmówił przekazania na rzecz Gminy Wrocław prawa własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...] jako działka nr [...]/2, o powierzchni 0,8362 ha.

Jak ustalił Wojewoda Dolnośląski, przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). W dniu 27 maja 1990 r. w ewidencji gruntów i budynków figurowała działka nr [...], [...] o pow. 0,8640 ha, stanowiąca własność Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Miejskiego Wrocławia Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami. W dniu 30 grudnia 1997 r. decyzją Wojewody Wrocławskiego przekazano Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa między innymi nieruchomość Państwowego Funduszu Ziemi, położoną na terenie Miasta Wrocławia, oznaczoną w operacie gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], [...]. Na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia z 28 lipca 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę zespołu pięciu wielorodzinnych budynków mieszkalnych - Gmina Wrocław wybudowała na działce nr [...], [...] budynek mieszkalny. Decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 6 listopada 2010 r. nr 16/10 zezwalającą Prezydentowi Wrocławia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzono podział działki nr [...], [...] na działkę nr [...]/1, [...], o pow. 0,0278 ha, która weszła w skład pasa drogowego Północnej Obwodnicy Śródmiejskiej we Wrocławiu oraz na działkę nr [...]/2, [...] o pow. 0,8362 ha, na której posadowiono budynek mieszkalny, wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia z 28 lipca 2000 r. Po tym fakcie, Prezydent Wrocławia wystąpił o nieodpłatne przekazanie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), na rzecz Gminy Miejskiej Wrocław nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...]/2, [...] o pow. 0,8362 ha.

Organ pierwszej instancji wskazał, że gminie może być przekazane tylko mienie ogólnonarodowe, które jest obecnie, bezpośrednio związane z realizowanym przez nią konkretnym zadaniem. Wojewoda Dolnośląski uznał, że w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...]/2, o pow. 0,8362 ha, nie zostały spełnione przesłanki, określone w art. 5 ust. 4 ustawy, ponieważ Gmina Miejska Wrocław nie wykazała, jakie zadania własne realizuje obecnie na przedmiotowej działce.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (powoływana dalej również jako "KKU") decyzją z 20 września 2019 r. nr KKU-37/19 utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Komisja podkreśliła, że podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 408/08, że celem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest generalne przysporzenie gminom majątku, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami.

Komisja wyjaśniła, że decyzja Wojewody wydana w trybie art. 5 ust. 4 ustawy ma charakter decyzji uznaniowej. Oznacza to, zdaniem KKU, że nawet w przypadku gdy dane mienie jest związane z realizacją zadań gminy, to wojewoda nie ma obligatoryjnego obowiązku przekazania tego mienia na własność wnioskującej gminie. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Gmina Miejska Wrocław nie realizuje na przedmiotowej nieruchomości zadań własnych w sposób, który uzasadniałby przekazanie jej nieruchomości. Przekazanie przedmiotowej nieruchomości na własność Gminy służyłoby w istocie przysporzeniu majątkowemu Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Gminy Wrocław.

Sąd I instancji wskazał, że na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia z 28 lipca 2000 r. nr 1463-V/00 na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/2, [...] o pow. 0,8362 ha, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, położonej przy ul. [...], Gmina Wrocław z własnych środków, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu wymaganych pozwoleń, wybudowała budynek mieszkalny, będący inwestycją budownictwa mieszkalnego na potrzeby lokalnej wspólnoty samorządowej. Wybudowany budynek wchodzi w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Wrocław i jest zarządzany przez [...], której Gmina jest udziałowcem. Z lokatorami zaś zostały zawarte umowy najmu.

Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że skarżąca Gmina nie spełnia przesłanki art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie można bowiem uznać, że na przedmiotowej nieruchomości są realizowane zadania własne gminy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego. Skoro dodatkowo Gmina czerpie z lokali dochody (zawarte umowy najmu), to funkcja Gminy nie polega wyłącznie na służeniu społeczności lokalnej poprzez gminne budownictwo mieszkaniowe, lecz na pobieraniu pożytków z przedmiotu najmu.

W ocenie Sądu I instancji, możliwości skorzystania przez skarżącą Gminę z powołanej regulacji prawnej stoi także na przeszkodzie interes właściciela spornej nieruchomości, czyli Skarbu Państwa. Skoro Gmina Wrocław nie realizuje na przedmiotowej nieruchomości zadań własnych w sposób, który uzasadniałby przekazanie jej tej nieruchomości na własność, to przekazanie przedmiotowej nieruchomości na własność Gminy służyłoby w istocie przysporzeniu majątkowemu.

Jak uznał Sąd I instancji, sam fakt że wynajmowane lokale mieszkalne wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, nie uzasadnia twierdzenia, że gmina realizuje zadania własne w zakresie budownictwa mieszkaniowego, czyli pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Okoliczność zaś, że Gmina czerpie pożytki w postaci pobierania czynszu z lokali stanowiących mieszkaniowy zasób gminy oznacza, że może to czynić bez ograniczeń. Sąd I instancji zauważył, że powierzone jej zadania w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego, Gmina może wykonywać jako użytkownik wieczysty gruntu. Z materiału dowodowego nie wynika ponadto, aby Gmina ograniczona była w wykonywaniu zadań własnych lub aby ich wykonywanie było niemożliwe. Brak wskazania tego rodzaju ograniczeń oraz konkretnych dowodów je potwierdzających powoduje, zdaniem Sądu I instancji, że nie ma podstaw do nieodpłatnego wyzbycia się przez Skarb Państwa własności spornej działki. Zwłaszcza że skarżąca w uzasadnieniu w zasadzie potwierdza, że zadania te są wykonywane. Argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie KKU nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, a jej decyzja odmowna nie może być uznana za dowolną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Wrocław zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez błędne przyjęcie, że na przedmiotowej nieruchomości nie są realizowane zadania własne gminy z zakresu budownictwa, ponieważ w wybudowanym budynku mieszkalnym Gmina zawarła z lokatorami umowy najmu i pobiera z tego tytułu pożytki;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym Gminy Wrocław.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, nieprzerwanie, od dnia oddania do użytkowania budynku jest wykonywane zadanie gminnego budownictwa mieszkaniowego, określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.". Natomiast, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182 ze zm.), do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina ma zapewnić lokale socjalne i zamienne, a także zaspokajać potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W celu realizacji wyżej wskazanych zadań, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Zatem, niezasadne są twierdzenia Sądu I instancji, że fakt zasiedlenia mieszkań w budynku i zawarcia umów najmu z lokatorami oznacza, że potrzeby osób zamieszkujących w budynku zostały zaspokojone i obecnie okoliczność ta nie ma bezpośredniego związku z wykonywaniem zadań własnych gminy na przedmiotowej nieruchomości. Zasiedlenie mieszkań nie oznacza, że zadanie własne gminy, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, zostało zrealizowane. Realizacja tego zadania nadal trwa i będzie trwała, dopóki budynek ten będzie służył potrzebom mieszkaniowym. Zadaniem gminy nie jest bowiem jednorazowe rozdysponowanie mieszkań konkretnym osobom, ale utrzymywanie odpowiedniego zasobu mieszkaniowego dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy. Rozdysponowane mieszkania nie przestają wchodzić w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Wrocław. W momencie rozwiązania umów najmu lub ich wygaśnięcia, lokale są przydzielane innym osobom. Dlatego też, zarówno w dacie złożenia wniosku o komunalizację, jak i obecnie, są realizowane zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g.

Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że w niniejszej sprawie wykazano związek mienia z realizowanym przez gminę konkretnym i bezpośrednio określonym zadaniem.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przesłanki z art. 5 ust. 4 ustawy są spełnione w dacie złożenia wniosku, ponieważ na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny zamieszkały przez członków wspólnoty mieszkaniowej. Nieruchomość jest więc aktualnie i bezpośrednio związana z realizacją zadań Gminy.

Ponadto, wskazano że Gmina pobiera czynsz za najem lokali zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, biorąc również pod uwagę przepisy ustawy o finansach publicznych w zakresie oddawania lokali do bezpłatnego korzystania.

Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła również, że Gmina Wrocław nie jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Twierdzenie Sądu I instancji nie zostało poparte żadnymi dokumentami. Gminie Wrocław nie przysługuje do omawianej nieruchomości żaden tytuł prawny. Nie budzi więc wątpliwości, że regulacja istniejącego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości ma istotne znaczenie dla Gminy. Okoliczność że budynek wybudowany ze środków gminnych jest posadowiony na gruncie, do którego nie przysługuje Gminie żaden tytuł prawny, jest ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie Gmina zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Zgodnie bowiem z art. 184 P.p.s.a. in fine skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie częściowo jego uzasadnienie.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Prawidłowa wykładania norm materialnoprawnych ma bowiem podstawowe znacznie zarówno dla prawidłowego ich zastosowania, jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a tym samym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. Błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych może bowiem prowadzić do nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu dowodowym

Sposób sformułowania podstaw kasacyjnych wymaga poczynienia w pierwszej kolejności kilku uwag dotyczących wymogów formalnych, jakim powinno odpowiadać kwalifikowane pismo w postępowaniu, którym jest skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. obligatoryjnym elementem tego środka odwoławczego jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu przepisów, jakie w ocenie strony składającej skargę kasacyjną zostały naruszone. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przyporządkować każdy z zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a., co w niniejszej sprawie dopełniono. Ma to istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. Przy czym w przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10, z 12 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 1495/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zatem zasadniczym elementem skargi kasacyjnej powinno być prawidłowe i zupełne wskazanie jej podstaw, tj. konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, z którego naruszeniem strona skarżąca wiąże wadliwość objętego skargą wyroku sądu pierwszej instancji i na czym opiera swoje żądanie jego uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest jeszcze zwrócenie uwagi, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje oraz wyrok Sądu I instancji zostały wydane w warunkach związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a., która to okoliczność została pominięta w rozważaniach zarówno Sądu I instancji, jak i Gminy w zarzutach skargi kasacyjnej. Zgodnie ze wskazanym przepisem: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.". Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych i prawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1394/14 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 27 lutego 2014 r. nr KKU-165/12. Decyzją tą Komisja uchyliła w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 9 sierpnia 2012 r. o odmowie przekazania Gminie Wrocław nieruchomości powstałych w wyniku podziału działki nr [...], [...] o pow. 0,8640 ha, oznaczonych jako działka nr [...]/1, [...] o pow. 0,0278 ha i działka nr [...]/2, [...] o pow. 0,8362 ha i przekazała Gminie Miejskiej Wrocław w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]/1, [...] i nr [...]/2, [...].

WSA uchylił ww. decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z uwagi na brak przeprowadzenia w tym zakresie wyczerpującego postępowania dowodowego i brak wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego, a konkretnie uznał, że wyjaśnienia wymaga okoliczność ścisłego i aktualnego związku przedmiotowego mienia z realizacją zadań gminy, skoro podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tym niemniej w wyroku tym WSA dokonał również wykładni art. 5 ust. 4 tej ustawy wskazując, że: "Komunalizacja niezależnie od przyjętej podstawy - zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. czyli w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego). Nie ulega również wątpliwości, że przekazanie gminie mienia w omawianym trybie nie jest obligatoryjne, stąd konieczność wykazania, że jest ono bezpośrednio związane z realizowanym przez gminę konkretnym zadaniem, przy czym taki związek istnieć musi co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Celem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy nie jest generalne przysporzenie gminom majątku, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia ogólnonarodowego, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi lub zrealizowanymi zadaniami ( wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt SA 1812/98, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 408/08)".

Wskazania co do dalszego postępowania oraz sposób rozumienia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wiążą więc w niniejszej sprawie także Naczelny Sąd Administracyjny. Kontrola zasadności zarzutów skargi kasacyjnej obywać się musi zatem z uwzględnieniem art. 153 P.p.s.a.

Podany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie wskazuje w ogóle formy naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tym samym strona nie wskazała, czy naruszenie to polega na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu. Autorka skargi kasacyjnej w petitum podała wyłącznie, że naruszenie polega na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że na przedmiotowej nieruchomości nie są realizowane zadania własne gminy z zakresu budownictwa, ponieważ w wybudowanym budynku mieszkalnym Gmina zawarła z lokatorami umowy najmu i pobiera z tego tytułu pożytki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, podała, że w świetle art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. gminie może być przekazane takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacja jej zadań. Ponadto wskazała, że niezasadne są twierdzenia Sądu I instancji, że fakt zasiedlenia mieszkań w budynku i zawarcia umów najmu z lokatorami oznacza, że potrzeby osób zamieszkujących w budynku zostały zaspokojone i obecnie okoliczność ta nie ma bezpośredniego związku z wykonywaniem zadań własnych gminy na przedmiotowej nieruchomości.

Gdyby przyjąć, że zamiarem strony było wskazanie niewłaściwego zastosowania jako formy naruszenia tego przepisu, bowiem strona powołuje się na elementy stanu faktycznego, w jej ocenie błędnie przyjęte przez organy i zaaprobowane przez Sąd I instancji, to uwzględnienie tego zarzutu wymagałoby skutecznego zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można bowiem w sposób skuteczny stawiać zarzutu błędnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy ze skargi kasacyjnej wynika, że na jej tle kwestionowane są zasadniczo ustalone okoliczności stanu faktycznego.

Tym niemniej analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala wywieść, że skarżąca kasacyjnie Gmina kwestionuje stanowisko Sądu I instancji o takim sposobie rozumienia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., które przyjmuje istnienie bezpośredniego związku pomiędzy realizacją zadań gminy z zakresu budownictwa mieszkaniowego a komunalizacją na wniosek, jedynie w sytuacji zasiedlania mieszkań i zawierania umów najmu dopiero po złożeniu wniosku o komunalizację. Wtedy dopiero można byłoby uznać, że istnieje jedność czasowa aktu przekazania i związania z realizacją zadań przez gminę.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy przypomnieć treść przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 tej ustawy jest decyzją konstytutywną o charakterze uznaniowym w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Dlatego też ocenę okoliczności, ustalenie, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie, ustawodawca pozostawił ocenie i uznaniu organu orzekającemu o tym przekazaniu. Sąd I instancji wskazał też, że przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest także obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy. Użycie w tym przepisie wyrazów "może być przekazane" wskazuje, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co znaczy, że nawet fakt, że mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przekazanie gminie mienia w omawianym trybie nie jest obligatoryjne. Jest ono możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Tak jak wskazano w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, celem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia ogólnonarodowego, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami (wyrok NSA z 11 maja 1999 r., I SA 1812/98). Na aprobatę zasługuje też pogląd, że przejęcie mieszkań zasiedlonych, a więc już zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych, nie może być uznane za związane aktualnie z realizacją zadań gminy w zakresie budownictwa mieszkaniowego (wyrok NSA z 9 lutego 2009 r., I OSK 408/08). Taka zaś sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na działce nr [...], [...] Gmina Wrocław wybudowała budynek mieszkalny wielorodzinny. Skarżąca kasacyjnie Gmina, wykazując zaś przesłankę związania mienia z realizacją jej zadań, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze kasacyjnej, powoływała się na przepis art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g., zgodnie z którym: "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego". Zadanie to polega zatem na podejmowaniu działań w zakresie budownictwa mieszkaniowego w celu zapewnieniu mieszkań mieszkańcom gminy. Przedmiotowa nieruchomość realizacji tego zadania przez skarżącą nie może służyć, gdyż mieszkańcy tej gminy zamieszkujący lokale mieszkalne na tej nieruchomości mają już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie jest możliwe też wykorzystanie tych mieszkań na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych innych osób wobec tego, że mieszkania te są już rozdysponowane. A więc nie jest możliwe zwiększenie zasobu mieszkaniowego gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków gminy skoro mieszkania te takie potrzeby już zaspokoiły.

W skardze kasacyjnej wskazano także na art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w myśl którego do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina ma zapewnić lokale socjalne i zamienne, a także zaspokajać potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Tym niemniej skarżąca kasacyjnie nie wykazywała w toku postępowania administracyjnego ani w skardze kasacyjnej, że mieszkania w budynku znajdującym się na opisanej nieruchomości stanowią lokale socjalne lub zamienne w rozumieniu przepisów ustawy z 21 czerwca 2001 r. ani że zostały przeznaczone na potrzeby rodzin o niskich dochodach, natomiast w sprawie nie jest sporne, że gmina czerpie dochody z ich wynajmu. Jak wskazano w cytowanym już wyroku NSA z 9 lutego 2009 r., I OSK 408/08, żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie stanowi, by zaspokajanie potrzeb lokalowych mieszkańców gminy było wyłącznie domeną gminy oraz by potrzeby te nie mogły być realizowane w inny sposób.

Prawidłowe jest więc stanowisko organów administracyjnych, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że brak jest bezpośredniego związku pomiędzy przekazaniem tego mienia gminie a zadaniami gminy, co stanowi niezbędny warunek przekazania mienia gminie na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Z powyższych przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. okazał się niezasadny.

W ramach zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna podnosi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 77 K.p.a. Należy wskazać, że z punktu widzenia formalnego skarga kasacyjna zarzucając naruszenie art. 77 K.p.a. została sporządzona niedokładnie. Skoro art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej - obowiązkiem skarżącego kasacyjnie było ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5 października 2010 r. I GSK125/09; 23 listopada 2010 r. II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r. ; 8 grudnia 2010 r. I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r. I OSK 2766/12, 14 września 2021 r. I OSK 411/21, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19).

Z argumentacji powołanej na uzasadnienie tego zarzutu wynika, że skarżąca kasacyjnie Gmina upatruje naruszenia przepisów postępowania przez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym Gminy Wrocław. Ze stanowiskiem tym należy zgodzić się, ponieważ tak jak wskazuje strona, przyjęte przez Sąd I instancji ustalenie, że skarżąca Gmina jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Konsekwentnie za błędne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, że skoro Gmina może realizować powierzone zadania w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego na nieruchomości także jako użytkownik wieczysty gruntu, to nie doznaje w tym zakresie ograniczeń ani takich ograniczeń, które wykonywanie tych zadań by jej uniemożliwiały, nie wskazała, zaś Sąd ich także nie dostrzegł na podstawie akt sprawy. Tym niemniej strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że ten błąd w ustaleniach faktycznych mógł mieć wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a, nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Przy czym nie można nie zauważyć, że w niniejszej sprawie brak możliwości istotnego wpływu wskazanego uchybienia w ustaleniach faktycznych na wynik sprawy był wynikiem wykładni prawa materialnego, która została w sposób prawidłowy dokonana przez organy administracyjne i zaaprobowana przez Sąd I instancji, w rezultacie uwzględniając wymagania art. 153 P.p.s.a. Tak jak było już wskazane powyżej, to normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a tym samym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. Prawidłowa wykładania norm materialnoprawnych ma bowiem podstawowe znacznie zarówno dla prawidłowego ich zastosowania, jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego.

Wskazane uchybienia nie prowadzą zatem do uwzględnienia skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanych w niej zarzutów, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko w sytuacji, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co jak wskazano powyżej wynika z art. 184 in fine P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 oraz akt I OSK 345/05). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie oddalając skargę, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu.

Niezależnie od konieczności odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest zwrócenie uwagi, że komunalizacji – czyli nabyciu przez gminę mienia Skarbu Państwa – podlegać może tylko mienie, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (art. 5 ust. 1-3 tej ustawy). Jednocześnie art. 11 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy wyłączył z komunalizacji z mocy prawa te składniki minia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-3, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należały do Państwowego Funduszu Ziemi. W sprawie nie jest sporne, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także że przedmiotowa nieruchomość, jako nieruchomość Państwowego Funduszu Ziemi, została przekazana Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody Wrocławskiego z 30 grudnia 1997 r. nr GK.gz.7012/140/97. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 15 czerwca 2000 r. nr GZ.gn051/621-38/98 umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania Prezydenta Wrocławia od ww. decyzji z 30 grudnia 1997 r. Prawo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy (następca prawny AWR SP) w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej nr WR1K/00247195/6. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym z dniem przejścia nieruchomości rolnej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na zasadach ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2329) wojewoda traci uprawnienie do rozporządzania tą nieruchomością na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 8 listopada 1995 r., I SA 1390/94 - ONSA 1996 Nr 4 poz. 164). Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja 30 grudnia 1997 r. została usunięta z obrotu prawnego.

Z powyższych względów uznać należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.