Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 355/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 24 stycznia 2022 r. nr SKO-4212/275/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 22 listopada 2021r. nr 386/2021 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżących T. S. i K. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22 listopada 2021 r. nr 386/2021, Wójt Gminy Białe Błota, po rozpoznaniu wniosku L. G. (inwestora), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego oraz myjni samoobsługowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ewid.[...], obr. B. , gm. B. . Decyzja określiła warunki w postaci m.in.: szerokości elewacji frontowej - od 8 m do 14 m dla budynku handlowo-usługowego i od 10 m do 24 m dla myjni, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 3,5 m do 8,0 m, wysokości kalenicy głównej – od 3,5 m do 8,0 m dla budynku handlowo-usługowego, maks. 5 m dla myjni, kąta nachylenia dachu - 5°, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki – od 11% do 27%. W obszernym uzasadnieniu organ zasadniczo przywołał stan faktyczny sprawy (od dnia złożenia wniosku w 2017 r., uwzględniający szereg rozstrzygnięć, również kasacyjnych, podjętych w sprawie) i ustosunkował się do stanowisk stron zgłoszonych w toku postępowania. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji, wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalony został w przedziale od 11% (co wynika z tego, że jest to minimalny wskaźnik występujący dla działki z zabudową usługową) do 27% (średni wskaźnik pow. zabudowy). Wskazano, że duże zróżnicowanie na obszarze analizowanym parametrów w szerokości elewacji frontowej oraz wysokości budynków uzasadnia określenie tych parametrów zgodnie z wnioskiem (w zakresach 8 m-14 m i 3,5 m-8 m).

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli T. i K. S.. Wskazali, że realizacja inwestycji spowoduje uciążliwości wynikające z rozpylania detergentu w stronę ich nieruchomości.

Decyzją z 24 stycznia 2022 r. nr KO.4212.275.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego, organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 ust. 1 i 2, 61 ust. 1 oraz art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 – dalej "u.p.z.p."). Wskazał, że w sprawie zostały spełnione wszystkie konieczne warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej decyzji, a co wynika przede wszystkim z prawidłowo przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, zgodnej z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy potwierdził prawidłowość określenia poszczególnych parametrów inwestycji. SKO wskazało, że wykonana na potrzeby decyzji o warunkach analiza urbanistyczno-architektoniczna zawiera prawidłowo sporządzoną część tekstową i graficzną. W odniesieniu do stanowiska odwołania organ stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek strony, której interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich, co nie może jednak stanowić przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji po spełnieniu ku temu wszystkich ustawowych przesłanek.

T. i K. S. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzucili naruszenie:

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania niezgodnie z zasadą opisaną w tym przepisie,

- art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 13 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji bez koniecznych uzgodnień,

- art. 877 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, poprzez wydanie decyzji bez uzgodnienia, o którym mowa w tym przepisie,

- § 5 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy,

- § 7 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niezgodnie z tym przepisem,

- art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uzyskania wymaganych przepisami uzgodnień innego organu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalenie warunków zabudowy, z uwagi na lokalizację inwestycji, powinno zostać uzgodnione z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, właściwymi organami wojskowymi oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych. Wskazano, że rozbieżność wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy jest zbyt duża, a jednocześnie nie została umotywowana w analizie. W ocenie skarżących to samo uchybienie dotyczy parametru w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdzie wobec występujących wysokości od 3,5 m do 6,5 m ustalono tę wysokość na poziomie 8 m.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uzgodnienia decyzji z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, właściwymi organami wojskowymi oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, wskazał, że art. 877 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze oraz art. 53 ust. 4 pkt 13 u.p.z.p. obowiązują od 1 kwietnia 2019 r., a z uwagi na datę złożenia wniosku i przepisy intertemporalne ustawy nowelizującej ww. akty we wskazanym zakresie, w niniejszej sprawie nie znajdują one zastosowania.

Postanowieniem z 8 czerwca 2022 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W replice na odpowiedź na skargę z 1 grudnia 2022 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko. Wskazali, że organ nie odniósł się do pozostałych zarzucanych naruszeń (poza art. 877 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze oraz art. 53 ust. 4 pkt 13 u.p.z.p.). Podnieśli nadto, że ww. przepisy miały zastosowanie w sprawie, albowiem sprawa z ich wniosku podlegała wielokrotnemu zakończeniu w związku z wcześniej wydawanymi decyzjami. W związku z tym w ocenie skarżących nie może być ich sytuacji mowy o sprawie wszczętej i niezakończonej, a o czym mowa w przepisie międzyczasowym ustawy nowelizującej, wprowadzającej ww. przepisy do ustawy Prawo lotnicze i u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jaki decyzja ją poprzedzająca powzięte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 28 października 2022 r. strony i uczestnicy postępowania zostali poinformowani o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej pod warunkiem, że każda ze stron i każdy z uczestników wyrażą na to zgodę, składając jednocześnie oświadczenie o dysponowaniu warunkami technicznymi umożliwiającymi uczestnictwo w rozprawie zdalnej i wskazując adresy ePUAP. W reakcji na wezwanie jedynie strona skarżąca oświadczyła o spełnieniu warunków technicznych do uczestnictwa w rozprawie zdalnej, wskazując wymagane dane. Wobec braku stanowisk w tym zakresie pozostałych uczestników postępowania, sprawę należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja nią utrzymana wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie.

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym wymogi co do treści tego wniosku określone zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą elementy wymienione w lit. a-c tego przepisu. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. dołączona do wniosku charakterystyka inwestycji powinna zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

W ocenie Sądu, będący podstawą kontrolowanego postępowania wniosek nie spełnia ww. wymogów. W tym miejscu wskazać należy, że pierwotny wniosek dotyczący budowy myjni samoobsługowej oraz budynku handlowo-usługowego złożony został 5 grudnia 2017 r. Wniosek ten był następnie precyzowany w pismach: z 1 lipca 2019 r. (k. 165 akt adm.) oraz z 26 sierpnia 2019 r. (k. 186 akt adm.). Nadmienić w tym miejscu należy, że nieprawidłowym było uznanie za zmianę wniosku naniesienie na projekcie decyzji, pismem z dnia 13 maja 2020 r., zmian do ustaleń z tego projektu wynikającego –uwagi inwestora do projektu decyzji nie zmieniają oświadczeń wniosku (podania), sama zaś zmiana nie może być dorozumiana. Ostatecznie przyjąć należy, że wniosek stanowiący przedmiot rozpoznania organów dotyczył budowy budynku usługowo-handlowego oraz myjni samoobsługowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ewid.[...] o pow. 0,1158 ha, obr. B. , gm. B. . Wnioskowane parametry myjni to: szerokość elewacji frontowej "maks. 7 m x maks. 24 m", powierzchnia zabudowy maksymalnie 168 m2, dach płaski z dopuszczeniem kolebkowego, maksymalna wysokość 5 m. Wnioskowane parametry budynku handlowo-usługowego to: szerokość elewacji frontowej "maks. 17 m x 16 m", powierzchnia zabudowy maksymalnie 340 m2, maksymalna wysokość budynku oraz górnej krawędzi elewacji 8 m.

Wniosek w takim kształcie jak określono powyżej nie może stanowić podstawy prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor określił maksymalne parametry zamierzonej inwestycji, nie określił jednocześnie wartości minimalnej. Z tego powodu wniosek odnosi się w istocie do nieokreślonej liczby inwestycji, których wspólną cechą jest ograniczenie wartości maksymalnych parametrów: powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynków. Skoro bowiem przykładowo wnioskodawca dla inwestycji w części dotyczącej budynku handlowo-usługowego przewiduje powierzchnię zabudowy "maksymalnie 340 m2", to powierzchnia zabudowy może dotyczyć równie dobrze inwestycji o powierzchni zabudowy 100 m2, 150 m2, 200 m2, itd. Analogicznie powyższa uwaga odnosi się do pozostałych parametrów, które określono w sposób przewidujący jedynie wskazanie wartości maksymalnej. Pomijając parametr wysokości obiektu w rodzaju samoobsługowej myjni samochodowej (która ze swej racji nie może być niższa od wartości umożliwiającej w ogóle wprowadzenie do niej samochodu), powstrzymanie się przez wnioskodawcę od określenia wartości minimalnych powoduje, że wniosku nie można uznać za dotyczącego konkretnie wskazanej inwestycji. Posługując się powołanym przykładem nie da się bowiem uznać, by budynek o pow. zabudowy np. 200 m2 stanowił taką samą inwestycję co budynek o pow. zabudowy 340 m2 (jak wskazano, powyższa uwaga dotyczy również pozostałych parametrów). Wniosek nie spełnił zatem wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym charakterystyka inwestycji powinna obejmować określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Dopuszczalne jest określenie parametrów w sposób zakresowy (w formie tzw. "widełek"), jednak muszą być to zakresy na tyle bliskie sobie, by możliwym było stwierdzenie, że dotyczą tej samej inwestycji (z niewielkim marginesem zmiany), a nie inwestycji mogących zostać zrealizowanymi w kompletnie innym kształcie). W niniejszej sprawie wniosek określił parametry w istocie dowolnie w sposób otwarty, ograniczony jedynie wartością maksymalną. Nie sposób zatem uznać, by po pierwsze określał on jednoznacznie parametry przyszłej inwestycji, a nadto by to inwestor określił konieczne parametry zamierzonej inwestycji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że postepowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, zatem wyłącznie inwestor może określić parametry przyszłej zabudowy – w sposób określony przepisami prawa. Niedopuszczalne jest nieprecyzyjne (z pewną tolerancją np. 20%) określenie znaczących parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Tymczasem już na podstawie przedłożonego wraz z wnioskiem rysunku (k. 162 akt adm.) powstaje wątpliwość, czy "maksymalna" wartość szerokości jednej z elewacji zostaje zachowana (na rysunku określono ją jako 17,1 m).

W tym miejscu wytknąć też należy, że niejasnym jest określenie szerokości elewacji frontowej w sposób tak jak we wniosku, tj. "7x24 m" (w przypadku myjni) i "17m x 16m" (w przypadku budynku handlowo-usługowego). Taki zapis sugeruje po pierwsze określenie powierzchni. Po drugie, szerokość elewacji frontowej jest konkretnym parametrem tej części budynku, która, co wynika z § 6 rozporządzenia, zwrócona jest ku frontowi działki, a więc zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia – części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skoro w niniejszej sprawie główny wjazd na teren inwestycji odbywać ma się od strony ul. [...], a co wynika z wniosku, to inwestor jako szerokość elewacji frontowej winien podać wartość 17 m dla budynku usługowo-handlowego oraz 7 m dla myjni.

We wniosku nie opisano, jakiego rodzaju działalność usługowa ma być prowadzona w związku z inwestycją i jakiego rodzaju handel ma być prowadzony w obiekcie. Takie uszczegółowienie "przeznaczenia" obiektów budowlanych, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. determinuje ocenę oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie, co z kolei ma wpływ na ustalenie katalogu stron postępowania. W zależności od rodzaju świadczonych usług inny będzie zasięg obszaru oddziaływania inwestycji. Podobnie rzecz się ma z rodzajem towarów stanowiących przedmiot handlu. Ocena zasięgu oddziaływania możliwa jest dopiero po ustaleniu, jakie usługi mają być świadczone w związku z realizacja inwestycji i co będzie przedmiotem handlu. Nie należy również zapominać, że prawidłowe określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych w decyzji o warunkach zabudowy rzutuje również na ustalenie szczególnych warunków jakie muszą być spełnione w odniesieniu dla danej inwestycji takich jak warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska). W ocenie Sądu wniosek winien zatem zawierać uszczegółowienie w komentowanym zakresie.

Już samo wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie wniosku posiadającego wyżej wymienione wady, przy braku ich uzupełnienia lub poprawienia na wezwanie organu, jest dyskwalifikujące dla tej decyzji. Za dowolne należy bowiem uznać ustalenia organu dokonane w oparciu o przedłożony niekompletny wniosek inwestora.

Wadliwość samej decyzji uwidoczniła się w zakresie błędnego, nieprzystającego do wniosku określenia poszczególnych parametrów zamierzonej inwestycji, a nawet – określenie ich w sposób wykluczający odniesienie tych parametrów do konkretnej inwestycji. Poszczególne parametry zostały też określone na podstawie wadliwej analizy urbanistycznej, zawierającej nieprawidłowy załącznik graficzny. W decyzji przedwcześnie uznano, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a to z uwagi na nieaktualne od kilku lat uzgodnienia gestorów sieci.

Po pierwsze organ w decyzji organ nie wypowiedział się co do charakteru działalności zamierzonej na planowanym obiekcie. Aktualne w tym zakresie pozostają uwagi Sądu co do konieczności ustalenia rodzaju usług i przedmiotu handlu na terenie inwestycji, skoro umożliwia to ocenę zasięgu oddziaływania inwestycji na tereny działek sąsiednich, a przez to determinuje katalog stron postępowania. W art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wprost wskazuje, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa rodzaj inwestycji. Uwzględniając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz.1589) stwierdzić należy, że na określenie rodzaju inwestycji składa się określenie nie tylko rodzaju zabudowy (§ 2 pkt 1 tego rozporządzenia), ale także określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2 tego rozporządzenia). W niniejszej sprawie określenie sposobu użytkowania budynku jedynie jako budynku handlowo-usługowego, bez określenia rodzaju świadczonych usług i przedmiotu handlu, nie może być uznane za pełne określenie rodzaju inwestycji w rozumieniu art. 54 pkt 1 u.p.z.p. Uwagi powyższe nie odnoszą się do drugiego elementu inwestycji w postaci myjni samochodowej samoobsługowej (rodzaj inwestycji jest tu określony precyzyjnie).

Decyzja jest wadliwa również w zakresie, w jakim określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.). Stanowi to konsekwencję ustalenia poszczególnych parametrów w formie "widełek" o wartościach po pierwsze skrajnych, określonych w sposób zbyt rozbieżny, a po drugie nieadekwatnych do wnioskowanych. Powyższe doprowadziło do przedwczesnego ustalenia spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem ustalenie warunków zabudowy jest możliwie m.in. w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tereny, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Analiza spełnienia powyższego warunku następuje w oparciu o przepisy powołanego rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (powyższe rozporządzenie znajduje zastosowanie w sprawie w brzmieniu obowiązującym do 2 stycznia 2022 r., co wynika z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). Rozporządzenie określa wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (art. 61 ust. 6 w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p.).

Zakwestionowana decyzja o warunkach zabudowy określa wskazane parametry w formie "widełek", tzn. wskazuje na minimalną i maksymalną wielkość danego parametru zamierzonego obiektu. Jest to zabieg co do zasady dopuszczalny. W przypadku parametru w postaci szerokości elewacji frontowej wprost wskazuje się, że jej wyznaczenia można dokonać na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W pozostałych przypadkach przepisy rozporządzenia przewidują możliwość ustalenia dla nowej zabudowy parametrów w postaci linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) w wartościach innych niż przewidują to przepisy rozporządzenia wyznaczające zasady w tym zakresie (patrz § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Wszelkie odstępstwa od średniej wartości danego parametru (zarówno poprzez wskazanie konkretnej wartości, jak i w formie "widełek"), wynikającej z analizy urbanistycznej winny być jednak przez organ szczegółowo uzasadniane. Może być to ustalenie, że zamierzona zabudowa o danych parametrach będzie kompatybilna z zabudową istniejącą z uwagi na pełnioną funkcję (np. usługi lub handel uzupełniające dominującą funkcję mieszkaniową). Może być to również ustalenie, że o ile zamierzona zabudowa odbiega parametrami od średnich wartości na obszarze analizowanym, to jej realizacja znajduje uzasadnienie z uwagi na ukształtowanie terenu albo istniejący układ urbanistyczny lub historyczny układ urbanistyczny. W przypadku określenia we wniosku parametrów zamierzonej inwestycji odbiegających od wartości średnich, rolą organu jest zważenie wszystkich aspektów wpływających na możliwość realizacji inwestycji o takich odbiegających o średnich parametrach oraz szczegółowe odniesienie się do tego w uzasadnieniu decyzji. Istotne jest tutaj, co zaznaczono wcześniej, konkretne ustalenie charakteru zamierzonej inwestycji (rodzaju usług, handlu). W niniejszej sprawie poszczególne parametry (wartości minimalne i maksymalne) są znacząco rozbieżne, nie korespondują w żaden sposób z wartościami średnimi, a często również z wartościami podanymi we wniosku. Nie są przy tym uzasadnione okolicznościami sprawy. Ich rozbieżność powoduje zaś, że w istocie decyzja ta nie odnosi się do konkretnego zamierzenia, ale pozostawia wnioskodawcy znaczną dowolność co do sposobu zagospodarowania terenu inwestycji. Oczywiście wadliwe zatem było określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w zakresie od 11% do 27%, skoro, po pierwsze, obecny poziom tego wskaźnika na terenie analizowanym 27%, zaś z wniosku wynika (po przeprowadzeniu rachunku na procentowy stosunek wskazanej we wniosku powierzchni zabudowy (168 m2 i 340 m2) oraz powierzchni działki (1158 m2), że wnioskowany wskaźnik wynosi 43,9%. Nie przystaje to kompletnie do wskaźnika wskazanego w decyzji. Wadliwe było też ustalenie minimum wskaźnika na poziomie 11% tylko z tego powodu, że taki jest minimalny wskaźnik dla występującej w obszarze analizowanym zabudowy usługowej (minimalny wskaźnik dla zabudowy konkretnego rodzaju nie determinuje wskaźnika określanego w decyzji, liczy się tu wskaźnik średni bez względu na rodzaj zabudowy). Należy przyjąć średnią wartość (konkretną) wynikającą z analizy i na jej podstawie oceniać dopuszczalność odchylenia od średniej wartości.

Podobnie uczynić winien organ w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, którą ponownie ustalono w decyzji w znacznie rozbieżnym zakresie 3,5 m – 8 m. Taki zakres pozwala w istocie na realizację inwestycji każdej wysokości do 8 m, a wybór w tym zakresie organ w sposób niedopuszczalny pozostawił inwestorowi. Tożsamy zarzut kierować należy wobec ustalenia wysokości głównej kalenicy w zakresie od 3,5 m do 8 m, a nadto wobec wskazania, że dowolnego układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy. Nie znajduje uzasadnienia takie określenie ww. parametrów we wskazanej przez organ różnorodności zabudowy na obszarze zabudowanym. Warunki dotyczyć mają konkretnej inwestycji, i to nie od wnioskodawcy, ale od organu zależy to, jaki jest jej dopuszczalny kształt. W obliczu nieprecyzyjnego wniosku (o czym mowa była wcześniej) organ winien wezwać inwestora o wyjaśnienia, budynek o jakiej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki, jakiej wysokości i jakim kierunku głównej kalenicy, oraz o jakim układzie połaci dachowych ma powstać w związku z zamierzoną inwestycją.

W przypadku parametru w postaci szerokości elewacji frontowej budynku handlowo-usługowego organ wskazał dopuszczalną szerokość od 8 m do 14 m, co – choć samo w sobie znajduje uzasadnienie wobec stwierdzonej różnorodności tego parametru w zabudowie na obszarze analizowanym oraz przy uwzględnieniu średniej szerokości 10 m – kompletnie nie przystaje do wniosku, w którym szerokość elewacji frontowej budynku handlowo-usługowego ustalono na 17 m. Skoro średni parametr jest tak znacząco odmienny od wnioskowanego, to wniosek, po ewentualnym bezskutecznym wezwaniu do jego zmiany, podlegać winien załatwieniu poprzez decyzję odmowną.

Kolejne naruszenie prawa na gruncie zaskarżonej decyzji sąd dostrzegł w związku z formą załącznika graficznego dołączonego do analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ust. 2 § 3 rozporządzenia stanowi zaś, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o mapie zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapie ewidencyjnej, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W niniejszej sprawie organ posłużył się mapami (k. 786 i 787) całkowicie nieczytelnymi, których wartość dla ustalenia zasięgu obszaru analizowanego, a więc i katalogu działek objętych analizą, jest żadna. Nie da się tych map uznać za spełniające wymogi opisane w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Co zastanawiające, na problem ten uwagę zwrócił organ odwoławczy przy okazji wcześniejszej decyzji kasacyjnej (decyzja z 18 grudnia 2020 r., nr SKO-4212/212/2020 – k. 661 akt adm.), by na gruncie decyzji zaskarżonej w kontrolowanym postępowaniu przejść nad tym do porządku. Nie jest też możliwa aktualność map na datę sporządzania analizy i wydania decyzji o ustalenia warunków zabudowy. Powyższe zasadniczo dyskwalifikuje całą przeprowadzoną analizę, bowiem jej założenia wynikające z części tekstowej są nieweryfikowalne za pomocą części graficznej.

W decyzji powtórzono za analizą urbanistyczną, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. O tym, czy infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla zamierzenia inwestycyjnego, decydują gestorzy tej infrastruktury udzielając inwestorowi zapewnienia, że jest ona wystarczająca dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zapewnienie takie inwestor winien załączyć do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie zapewnienia te (k. 15, 19, 20 akt adm.) datowane są na rok 201, tj. rok złożenia wniosku. Każde z uzgodnień zawiera klauzulę, że ważne są one 2 lata od daty ich doręczenia. W czasie rozstrzygania przez organy obu instancji uzgodnienia te były zatem nieaktualne i zasadnym jest ponowne wezwanie do ich przedłożenia (wraz z oświadczeniami precyzującymi wniosek w zakresie rodzaju inwestycji i poszczególnych parametrów, o czym mowa była wcześniej).

Reasumując, zaskarżona decyzja wraz z decyzją poprzedzającą w sposób wadliwy oceniły kompletność i prawidłowość wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co skutkowało wydaniem decyzji wskazującej po pierwsze parametry nieadekwatne i niekonkretne, a po drugie – przedwcześnie stwierdzające zgodność inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Decyzja nie została również poprzedzona prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną, skoro załącznik graficzny do tej analizy nie spełnia wymogów § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Skarga była zatem zasadna w zakresie, w jakim skarga zawierała zarzuty odnoszące się do skomentowanych wyżej kwestii. Sąd nie stwierdził, by w prowadzonym postępowaniu organy uchybiły zasadzie wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. ("organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania"). W sprawie nie zaistniały takie okoliczności procesowe, które wskazywałyby na to, że organ stosował w sprawie środki nieproporcjonalne, czy też nie był w sprawie bezstronny, jak i na to, iż skarżący traktowani byli w sposób godzący w zasadę równości stron. Z powyższym nie można utożsamiać wydania decyzji wadliwej z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie przepisów dotyczących postępowania dowodowego, a w konsekwencji, nieprawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 13 u.p.z.p. oraz art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez koniecznych uzgodnień, art. 877 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, poprzez wydanie decyzji bez uzgodnienia, o którym mowa w tym przepisie. Konieczne uzgodnienia zostały w sprawie uzyskane (wskazano je w komparycji decyzji I instancji). Uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 877 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze nie miały w sprawie zastosowania, albowiem przepisy te zostały dodane z dniem 1 kwietnia 2019 r. mocą ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 235), tymczasem zgodnie z przepisem intertemporalnym tej ustawy zmiany nią wprowadzane nie mają zastosowania wobec postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte w 2017 r., tj. przed dniem wejścia nowelizacji w życie. Skarżący całkowicie błędnie utożsamiają zaś wcześniejsze wydawanie decyzji nieprawomocnych (co trzeba przyznać, licznych w sprawie z wniosku inwestora) z zakończeniem sprawy w sposób ostateczny i prawomocny.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a to z uwagi na rozpoznanie sprawy z naruszeniem obowiązków opisanych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., tj. na podstawie niekompletnego i nieprawidłowo ocenionego materiału dowodowego (wniosku) a nadto z uwagi na naruszenie art. 54 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przedwczesne jego zastosowanie. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł) orzeczono, jak w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie prowadząc postępowanie organ wezwie inwestora o przedłożenie uzupełnionego o konieczne dane oraz uzgodnienia gestorów wniosku (z konkretnym określeniem poszczególnych parametrów inwestycji i rodzaju planowanej działalności oraz zgodnych z tymi parametrami załączników graficznych obrazujących sposób zagospodarowania terenu i charakterystykę zabudowy. W przypadku prawidłowego uzupełnienia wniosku ponownie przeprowadzi analizę obszaru wytyczonego wokół terenu inwestycji, ustalenia analizy szczegółowo opisze zaś w jej części tekstowej oraz załączy do niej adekwatny i czytelny załącznik graficzny. Rodzaj i poszczególne parametry wnioskowanej inwestycji zostaną przeanalizowane w kontekście uwarunkowań istniejących na obszarze analizowanym, przy czym ustalając poszczególne warunki (w sposób tym razem konkretny) organ weźmie pod uwagę wartości średnie parametrów wynikające z tej analizy. Ewentualne odstępstwa zostaną zaś szczegółowo uzasadnione.