Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 981/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 76 § 3, art. 79 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 85 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2017 nr 138 poz 131 art. 11 akapit 3, art. 59
law: Decyzja Parlamentu Europejskiego i  Rady (UE) 2017/899 z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wykorzystywania zakresu częstotliwości 470-790  MHz w Unii
article: art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 68 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1053/20 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 lutego 2020 r. nr 68/2019 w przedmiocie zawieszenia uznania grupy producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w M. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 stycznia 2021 r. V SA/Wa 1053/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z/s w M. (dalej: Skarżący/Spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 25 lutego 2020 r., nr 68/2019 w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Upoważnieni przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniach 12-16 lipca 2018 r. przeprowadzili w siedzibie Spółki kontrolę, podczas której stwierdzono, że:

1) łączna wartość netto produktów sprzedanych i wytworzonych przez członków organizacji, w grupie produktów, ze względu na które otrzymała uznanie ([...]), nie wynosiła co najmniej 500 000 zł, czym naruszono § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2017 r. poz. 1823),

2) w roku 2017 nie skupowała i nie sprzedawała produktów od swoich członków, a wszystkie skupione przez grupę produkty pochodziły od osób niebędących członkami grupy, czym naruszono art. 11 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011,

3) nie realizowała celów określonych w art. 152 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 160 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007,

4) podczas kontroli nie przedstawiła dokumentów księgowych za lata: 2013, 2014 i 2015.

Powyższe legło u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia uznania organizacji za grupę producentów owoców i warzyw.

Decyzją z 16 września 2019 r. nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zawiesił uznanie organizacji producentów owoców i warzyw na okres od 11 lutego do 10 października 2019 r. Organ zaznaczył, że w każdym roku ponad połowa przychodów ze sprzedaży należących do grupy produktów, ze względu na które organizacja uzyskała uznanie, musi pochodzić od producentów zrzeszonych w grupie. Z raportu z kontroli wynikało, że w 2017 r. całość sprzedaży produktów, ze względu na które organizacja uzyskała uznanie, pochodziła od producentów niebędących członkami grupy. Zatem nie skupowała i nie wprowadzała do obrotu produktów swoich członków. Posiadanie statusu uznania organizacji producentów owoców i warzyw nakłada na nią obowiązek spełniania kryteriów uznania bez względu na to, czy organizacja nadal korzysta z pomocy finansowej. Pomimo wezwania Spółka w wyznaczonym terminie nie podjęła środków naprawczych. Wobec tego, stosownie do art. 59 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891, zawieszono uznanie organizacji producentów na wskazany czas.

Decyzją z 25 lutego 2019 r. Prezes ARiMR utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy uznał zawieszenie uznania za zasadne, ponieważ grupa, pomimo wezwania, nie usunęła w wyznaczonym terminie stwierdzonych naruszeń. Wymagało to wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2017/892 z dnia 13 marca 2017 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, państwa członkowskie obowiązane są co najmniej raz na pięć lat przeprowadzić kontrolę uznanych organizacji producentów w zakresie kryteriów uznania. Kontrolę taką przeprowadzono w Spółce w okresie od 12 do 26 lipca 2018 r. Spółka do doręczonego jej raportu z kontroli nie wniosła zastrzeżeń. Z poczynionych ustaleń wynikało, że w roku 2017 nie skupowała i nie sprzedawała produktów swoich członków. Produkty skupione pochodziły od osób niebędących członkami grupy. Stanowiło to naruszenie art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891. Grupa nie spełniła też warunku określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 2013 r., ponieważ nie osiągnęła wartości wytworzonych i sprzedanych przez członków organizacji produktów. Nie realizowała też żadnego ze wskazanych w raporcie celów wymienionych w art. 152 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 i nie przedstawiła dokumentów księgowych za lata 2013-2015, które powinna była przechowywać przez 5 lat. Sąd zaznaczył, że posiadanie przez organ kopii określonej wersji dokumentacji uzyskanej w czasie innej kontroli było bez znaczenia dla oceny spełniania warunków uznania. Wobec takich ustaleń skierowano do Spółki wezwanie do ich usunięcia w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia wezwania, pod rygorem wydania decyzji o zawieszeniu uznania, stosownie do art. 59 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891. Z obowiązków tych Spółka się nie wywiązała.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez organ art. 59 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 Sąd wskazał, że przepisy nie określają skutku niedochowania przez organ terminu doręczenia organizacji pisma z ostrzeżeniem. Nie zostało obwarowane sankcją, a nie jest to termin prawa materialnego, którego brak dochowania przez organ uniemożliwia rozpoczęcie procedury zawieszenia uznania. Jego przekroczenie przez organ nie może być przyczyną wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, a takie naruszenie przepisów nie może być uznane za istotne. Ponieważ Spółka nie zrealizowała nakazanych jej czynności naprawczych, to organy w uzasadniony sposób zastosowały art. 59 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891. Sygnalizowane przez Spółkę problemy związane z nieopłacalnością uprawy [...] nie mogły być uznane za wywołane siłą wyższą.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167; dalej: p.u.s.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji, co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez Sąd zastosowane pomimo naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, jakich dopuścił się Prezes ARiMR przy wydawaniu zaskarżonej decyzji,

2.  art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.):

1) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy, wobec niedostrzeżenia przez Sąd istotnego naruszenia przez organy wymienionych przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

a) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a organy administracji zaniechały w szczególności:

- weryfikacji podniesionych przez Spółkę ekonomicznych powodów braku produkcji warzyw przez członków organizacji, takich jak wprowadzenie embargo na sprzedaż warzyw do Rosji oraz drastyczny spadek cen [...] (głównego produktu Skarżącego), powodującego całkowitą okresową nieopłacalność produkcji tego warzywa przez członków organizacji,

- weryfikacji podniesionych agrometeorologicznych przyczyn zaprzestania produkcji [...] przez członków organizacji,

- weryfikacji możliwości produkcyjnych w 2017 r. u wszystkich członków organizacji,

- wzięcia pod uwagę i rozważania faktu, że członkowie organizacji, którzy wyprodukowali [...] w 2017 r. oświadczyli, że nie nadawała się ona do sprzedaży,

- wzięcia pod uwagę faktu, że Spółka zadośćuczyniła obowiązkom nałożonych pismem z 2 października 2018 r.,

- weryfikacji i wzięcia pod uwagę dostarczenia przez Spółkę dokumentacji księgowej za lata 2013-2015, podczas gdy zostały one przedłożone, a ich kopie znajdują się w posiadaniu organu,

b) organ jest zobowiązany w sposób pełny i wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, bowiem dopiero zebranie całokształtu materiału dowodowego sprawy pozwala na stwierdzenie, że dana okoliczność została udowodniona lub nie, natomiast organ nie dokonał pełnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, gdyż oparł swoje rozważania wyłącznie na sporządzonym przez organ pierwszej instancji raporcie, co oznaczało potwierdzenie tezy organu, lecz było sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

2) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ciężar dowodowy spoczywał na stronie, podczas gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) to organ z urzędu zobowiązany jest do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy,

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia wydanych w sprawie decyzji, co uprawnia również do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez Sąd zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, że Spółka zadośćuczyniła wezwaniu organu do usunięcia naruszeń, a wydanie zaskarżonej decyzji było całkowicie nieprzystające do stanu faktycznego sprawy,

3. art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 67 § 1, art. 67 § 2 pkt 2 i 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 83 § 3 i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organy, wobec niedostrzeżenia przez Sąd istotnego naruszenia przez nie wymienionych przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

1) w sprawie doszło do zastąpienia dowodów bezpośrednich (z przesłuchania świadków i oględzin) dowodami pośrednimi (z oświadczeń członków organizacji producenckiej), pomimo że uzyskanie dowodów bezpośrednich było dla organu możliwe, co jest sprzeczne z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

2) organ swoje ustalenia oparł wyłącznie na oświadczeniach członków organizacji producenckiej, a zatem na dokumentach prywatnych o niskiej wartości dowodowej, które korzystają jedynie z domniemania prawdziwości oznaczającego, że dokument ten pochodzi od osoby, która go podpisała (domniemanie usuwalne; wiarygodność oświadczeń była wielokrotnie podważana w toku postępowania administracyjnego przez Skarżącą); dokumenty tego rodzaju przed włączeniem okoliczności z nich wynikających do stanu faktycznego sprawy powinny zostać poddane ocenie przez organ w granicy swobodnej oceny dowodów, która nie została dokonana w toku postępowania administracyjnego, na co wskazuje treść zaskarżonej decyzji, w której uzasadnieniu organ bezrefleksyjnie przyjmuje za swoje dane wskazane w oświadczeniach członków organizacji i na tej podstawie (bez żadnej analizy, a tym bardziej oceny) dochodzi do wniosku, że organizacja nie skupowała warzyw od członków organizacji, ale miała taką możliwość, co jest sprzeczne z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

3) organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadków, tj. członków organizacji producenckiej, a w związku z tym nie dopełnił obowiązków:

- uprzedzenia świadków o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych oświadczeń (co warunkuje możliwość przypisania odpowiedzialności z art. 233 § 1-3 k.k. w przypadku zeznania nieprawdy lub zatajenia prawdy, jeśli zeznania mają służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy), co stanowiło naruszenie art. 83 § 3 k.p.a.,

- sporządzenia protokołu z zeznań świadków, pomimo że okoliczności wynikające z oświadczeń były istotne dla sprawy, co stanowiło naruszenie art. 67 § 1 i art. 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a.,

- uprzedniego zawiadomienia strony postępowania (Skarżącej) o terminie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, co ograniczyło Spółce prawo czynnego udziału w postępowaniu i stanowiło naruszenie art. 10 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a.,

4) organ nie rozstrzygnął wątpliwości co do faktu posiadania dokumentacji księgowej Spółki za lata 2013-2015 na jej korzyść pomimo, że Spółka wskazała, że dokumentacja ta została przedłożona organowi w ramach innego postępowania i jest w posiadaniu organu, co stanowiło naruszenie art. 81a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, co uprawnia również do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez Sąd zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku naruszenia wymienionych przepisów k.p.a., a stan faktyczny został ustalony przez organ w sposób na tyle wadliwy, że nie nadający się do wydania rozstrzygnięcia w ramach postępowania administracyjnego,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia rozstrzygnięcia przez Sąd, w tym w szczególności w zakresie charakteru 2-miesięcznego terminu z art. 59 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 (według Sądu termin ten nie jest terminem materialnym, przy jednoczesnym braku stwierdzenia, jaki ma on charakter), a jest to bardzo istotna okoliczność, która ma kategoryczne znaczenie dla legalności zaskarżonej decyzji, bowiem charakter materialny tego terminu oznacza, że postępowanie administracyjne w sprawie w ogóle nie powinno się toczyć - powinno zostać umorzone, co świadczy o istotnym wpływie formułowanego naruszenia na wynik sprawy,

5.  art. 15zzs[4] ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od ogólnej zasady rozpoznania sprawy na rozprawie, a w okresie epidemii na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, podczas gdy nie zostało w żaden sposób wykazane, aby Sąd nie posiadał odpowiednich możliwości technicznych do przeprowadzenia tzw. rozprawy zdalnej, natomiast wyznaczanie posiedzeń niejawnych stało się w wojewódzkich sądach administracyjnych zasadą, choć zgodnie z przepisem jest to wyjątek. Takie działanie Sądu pozbawiło Spółkę prawa udziału w rozprawie, podczas której mogłaby chociażby przedstawić swoje dalsze argumenty (w ramach zakresu zaskarżenia i zarzutów) oraz odpowiedzieć na ewentualne wątpliwości składu orzekającego,

II.    naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 59 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegają na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji materialnoprawnego charakteru 2-miesięcznego terminu, o którym mowa w tym przepisie, obligującego organ do skierowania do Skarżącego pisma z ostrzeżeniem, w którym wymienił stwierdzone naruszenia, podczas gdy według Sądu terminy, o których mowa w tym artykule, mają różne charaktery, tj. 2-miesięczny termin skierowany do organu jest przekraczalny, natomiast 4-miesięczny termin skierowany do Skarżącego jest nieprzekraczalny. Taka wykładnia jest skrajnie niesprawiedliwa i całkowicie niezrozumiała, w szczególności w sytuacji, kiedy to organ nie dochował 2-miesięcznego terminu, a rzekome niedochowanie terminu 4-miesięcznego przez stronę stanowiło podstawową okoliczność dla oddalenia skargi,

2. art. 59 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo wdrożenia przez Spółkę wszystkich środków naprawczych wskazanych w piśmie organu z 2 października 2018 r.

W ocenie Skarżącej kasacyjnie, oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi było bezzasadne. Sąd nie zakwestionował ustaleń faktycznych organów, choć postępowanie wyjaśniające przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania. Podnoszono w toku postępowania, że z uwagi na skutki wprowadzonego przez Rosję embarga i drastycznego spadku cen [...] jej uprawa stała się całkowicie nieopłacalna. Wyjaśniono przyczyny nieosiągnięcia wymaganej wartości sprzedaży oraz wskazano postępowania, w których pozyskano już jej dokumentację księgową. Sąd pominął także to, że organ nie przeanalizował rzekomego braku wdrożenia środków naprawczych, do których zobowiązano ją w piśmie z 2 października 2018 r. Skoro organ nie uwzględnił jej argumentacji, to powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestii warunków ekonomicznych dotyczących uprawy [...], spowodowanych sytuacją agrometeorologiczną i polityczną. Nie zgromadzono w toku postępowania dowodów potwierdzających możliwości produkcyjne członków organizacji w 2017 r. W toku postępowania nie poinformowano jej o miejscu i terminie przesłuchania członków organizacji, a Sąd zaakceptował błąd organów zastępowania dowodów bezpośrednich dowodami pośrednimi. Przede wszystkim jednak postępowanie zostało przeprowadzone pomimo uchybienia przez organ terminu do doręczenia pisma z ostrzeżeniem. Protokół z kontroli datowany jest na 26 lipca 2018 r., natomiast pismo organu z 2 października 2018 r. z ostrzeżeniem zostało jej doręczone 10 października 2018 r. Określony w art. 59 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 ma charakter materialnoprawny i jest terminem nieprzekraczalnym, którego przekroczenie uniemożliwia rozpoczęcie z urzędu procedury zawieszenia uznania organizacji producentów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Ze względu na charakter tych zarzutów najpierw rozpoznane zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego mogła być dokonana tylko na podstawie prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego, choć niewątpliwie to przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres postępowania dowodowego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w czasie rozpatrywania przez Sąd pierwszej instancji skargi istniała w krajowym porządku prawnym podstawa normatywna uprawniająca sądy administracyjne do rozpoznawania skarg na posiedzeniach niejawnych. Stosowne przepisy zostały zresztą przywołane w skardze kasacyjnej i ich ponowne przytaczanie jest zbędne. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do tej kwestii, ale nie jest to brak, który mógłby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną opartą na przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie obowiązany byłby wykazać, że poprzez rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji w warunkach epidemicznych panujących w grudniu 2020 r. sprawy na posiedzeniu niejawnym ograniczono jego prawo do sądu (por. stanowisko NSA wyrażone w tej kwestii w wyroku o sygn. I GSK 1445/21, które Sąd w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną w pełni podziela). Stosowne dokumenty, na podstawie których podjęta została decyzja o rozpoznaniu skargi na posiedzeniu niejawnym, znajdują się w aktach. Wynika z nich, że skarga została pierwotnie skierowana do rozpoznania na rozprawie (zob. zarządzenie Przewodniczącego V Wydziału WSA w Warszawie z 21 sierpnia 2020 r., k. 31), ale w związku z podjętym przez Prezesa WSA w Warszawie zarządzeniem nr 21 z 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 oraz objęciem przez Radę Ministrów w rozporządzeniu z dnia 9 października 2020 r. obszaru Miasta Stołecznego Warszawy tzw. obszarem czerwonym, niezależnie od zgłoszonego przez stronę żądania przeprowadzenia rozprawy, w związku z obowiązującym stanem epidemii COVID-19, Przewodniczący V Wydziału WSA w Warszawie podjął decyzję o nierozpoznawaniu spraw na rozprawach, a w zarządzeniu z 16 grudnia 2020 r. skierował sprawę o sygn. V SA/Wa 1053/20 do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k.33-34 akt) w trybie art. 15 zzs[4] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Przepis ten stanowił regulację szczególną względem art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (por. stanowisko wyrażone na tle tych regulacji w uchwałach NSA o sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20).

Jak podnosi się w orzecznictwie, prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, w którym określono warunki ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem rozwiązań prawnych wprowadzonych w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. była ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w czasie rozpoznawania sprawy istniały okoliczności uzasadniające zastosowanie tego rozwiązania (por. stanowisko NSA wyrażone w sprawach o sygn. III OSK 3743/21, I FSK 203/21, I GSK 1191/21, II FSK 136/21, III FSK 4409/21, które Sąd w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną także w pełni podziela). Wprowadzone ograniczenie odnosiło się do publicznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, ale nie zawieszało innych uprawnień procesowych stron postępowania. Skarżąca zainicjowała skutecznie postępowanie przed sądem administracyjnym, wydany w sprawie wyrok został jej doręczony, sporządzono na jej żądanie jego uzasadnienie, skorzystała ze środka odwoławczego w postaci skargi kasacyjnej. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), postępowanie dowodowe przeprowadza tylko w wyjątkowych przypadkach (zob. art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a.), a główne motywy (zarzuty) powinny być sformułowane w skardze, aby sędzia sprawozdawca mógł na ich podstawie złożyć sprawozdanie (zob. art. 106 § 1 i 2 p.p.s.a.).

W ocenie NSA, ograniczenie, o którym mowa, nie było na tyle dolegliwe, aby twierdzić, że naruszyło konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz pozbawiło Spółkę możności obrony jej praw w znaczeniu, jaki przyjmuje się na gruncie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skierowanie sprawy w stanie epidemii na posiedzenie niejawne umożliwiło  rozpoznanie skargi bez zbędnej zwłoki, co także jest wartością konstytucyjną. Wskazać również należy, że żaden z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. nie obligował Przewodniczącego Wydziału do udokumentowania braku posiadania możliwości technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Za wystarczające uznać zatem należy to, że wydane zostały określone przepisy o charakterze organizacyjnym.

W dalszej kolejności zarzuty proceduralne odnosiły się do zgromadzenia przez organy niepełnego materiału dowodowego, niewłaściwej ich oceny oraz błędnie ustalonych okoliczności faktycznych sprawy. Zarzuty te również okazały się niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił trafność oceny Sądu pierwszej instancji, że organy nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego powołanych w podstawach kasacyjnych, w tym art. 7, 77 § 1, 79 § 1, 80, 81a § 1, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów, oparte na wynikach przeprowadzonej w lipcu 2018 r. kontroli, na podstawie wyników której ustalono, że Spółka, która od 2015 r. posiadała status grupy producentów rolnych, w roku 2017 nie spełniała kryteriów uznania jej za grupę producentów owoców i warzyw. Nie skupowała i nie sprzedawała produktów swoich członków, nie osiągnęła minimalnego poziomu sprzedaży, nie zrealizowała celów wymienionych w art. 152 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 oraz nie przedstawiła dokumentów księgowych za lata 2013-2015, a w wyznaczonym przez organ terminie uchybień tych nie usunęła. Spółka uważała natomiast, że opisany stan został wywołany nadzwyczajną sytuacją związaną z embargiem na eksport warzyw do Rosji oraz drastycznym spadkiem ceny [...], powodującym nieopłacalność produkcji. Podkreśliła, że organ nie przeprowadził postępowania w kwestii warunków ekonomicznych i politycznych dotyczących uprawy [...] i nie zgromadził dowodów potwierdzających możliwości produkcyjne członków organizacji w 2017 r., zastępując dowody bezpośrednie dowodami pośrednimi. Nie dostrzeżono, że zadośćuczyniła wezwaniu organu do usunięcia naruszeń. Przede wszystkim jednak postępowanie wszczęto pomimo doręczenia jej przez organ pisma z ostrzeżeniem po upływie terminu dwóch miesięcy od stwierdzenia naruszeń.

Przed przedstawieniem wyników analizy oceny ustaleń faktycznych i dowodów, jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji, konieczne jest odniesienie się do przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę prawną wydanych decyzji. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej odnosi się bowiem do błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 59 ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891, a to przepisy prawa materialnego wyznaczały zakres postępowania dowodowego.

Stosownie do art. 59 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891, jeżeli państwo członkowskie ustaliło, że organizacja producentów nie przestrzega któregoś z kryteriów uznania związanych z wymogami art. 5 i 7, art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 17, przesyła ono tej organizacji producentów, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od momentu, gdy stwierdzono naruszenie, pismo z ostrzeżeniem, w którym wymienia się stwierdzone naruszenie, wymagane środki naprawcze i okres, w ciągu którego należy wprowadzić te środki, nie dłuższy jednak niż cztery miesiące. Od momentu stwierdzenia naruszenia państwa członkowskie zawieszają płatność pomocy, dopóki nie zostaną w stopniu zadowalającym podjęte środki naprawcze. Natomiast w myśl art. 59 ust. 2 cyt. rozporządzenia, niepodjęcie środków naprawczych, o których mowa w ust. 1, w terminie wyznaczonym przez państwo członkowskie skutkuje zawieszeniem uznania organizacji producentów. Państwo członkowskie powiadamia organizację producentów o okresie zawieszenia, który rozpoczyna się natychmiast po upływie terminu ustalonego na podjęcie środków naprawczych i nie przekracza 12 miesięcy od daty otrzymania przez organizację producentów pisma z ostrzeżeniem. Pozostaje to bez uszczerbku dla stosowania krajowych przepisów horyzontalnych, które mogą przewidywać zawieszenie takiej decyzji po rozpoczęciu powiązanego postępowania sądowego. W trakcie zawieszenia uznania organizacja producentów może kontynuować działalność, ale płatność pomocy zostaje wstrzymana do chwili zniesienia zawieszenia uznania. Kwota pomocy otrzymana w ciągu jednego roku zostaje zmniejszona o 2 % w odniesieniu do każdego miesiąca kalendarzowego lub jego części, w czasie którego uznanie jest zawieszone. Zawieszenie kończy się w dniu kontroli potwierdzającej spełnienie odpowiednich kryteriów uznania.

Kryteria uznania, o których mowa wyżej, zostały określone w § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r., które w ust. 1 pkt 4 odwołuje się również do przepisów art. 152, art. 153, art. 154 ust. 1 oraz art. 160 rozporządzenia (UE) 1308/2013.

Odnośnie do powyższego skarżąca Spółka starała się przede wszystkim wykazać, że postępowanie administracyjne powinno być przez organy umorzone z uwagi na niepodjęcie w terminie wynikającym z art. 59 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 czynności wobec grupy producentów rolnych w postaci zawiadomienia o stwierdzonych nieprawidłowościach. Analiza tego zarzutu wymagała zatem uprzedniej oceny charakteru terminu, który został w tym przepisie określony. Gdyby okazało się, że termin ten miał charakter nieprzekraczalny, a jego niedotrzymanie skutkowało utratą przez organy kompetencji do dalszego prowadzenia postępowania i koniecznością zaniechania dalszych czynności weryfikacyjnych, tak jak postulowała Spółka, to postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone, a organy nie byłyby uprawnione do wydania decyzji o zawieszeniu uznania. Sąd pierwszej instancji okoliczności takich natomiast nie stwierdził wskazując, że przepisy prawa nie określają sankcji naruszenia tego terminu, zatem jego przekroczenie nie może być przyczyną wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, a nie jest to termin prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko uznał za prawidłowe, a zarzut Skarżącej kasacyjnie, że postawiono ją w gorszej sytuacji procesowej, ponieważ poniosła negatywne konsekwencje przekroczenia wyznaczonego jej terminu czteromiesięcznego, podczas gdy organ takich negatywnych konsekwencji w związku z niedotrzymaniem terminu dwumiesięcznego nie poniósł, nie zasługiwał na uwzględnienie.

W polskiej literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowym proponuje się liczne podziały terminów określonych w przepisach prawa. Jednym z nich jest podział na terminy prawa materialnego i terminy procesowe. Wiąże się on ze skutkami prawnymi, jakie są konsekwencją ich niedotrzymania. Uchybienie terminowi materialnemu powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Jest to okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po jego upływie stosunek ten nie może zostać nawiązany, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Natomiast uchybienie terminowi procesowemu powoduje bezskuteczność czynności prawnej (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 353 i 354). Materialny charakter mają terminy do wykonania obowiązku wynikającego z mocy prawa oraz do dokonania czynności wywołujących bezpośrednio skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy podejmowane są w toku postępowania, czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują również skutki procesowe. Natomiast jeżeli skutki w sferze prawa materialnego mogą powstać jedynie na mocy decyzji administracyjnej, to terminy wyznaczające czas do dokonania czynności zmierzających do wszczęcia postępowania lub przyznania uprawnień traktowane są na ogół jako procesowe (por. Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 266-268). Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego) w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Decydujące znaczenie ma rodzaj uprawnienia, realizowanego w terminie wskazanym przez ustawodawcę (zob. uchwały NSA o sygn. II GPS 3/12 i II OPS 1/20, a także uchwałę Sądu Najwyższego o sygn. III CZP 71/09). W wyrokach o sygn. II GSK 560/13 i II GSK 71/10, NSA przyjął z kolei, że przez termin prawa materialnego należy rozumieć "ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności niezwiązanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że termin, o którym mowa, nie ma charakteru materialnoprawnego. Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/891 jest aktem prawnym uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013, m.in. w kontekście uznawania organizacji producentów i ich zrzeszeń. Nie określa ono nowych uprawnień lub obowiązków tych podmiotów ani właściwych organów, lecz służy doprecyzowaniu i wykonaniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013, w tym doprecyzowaniu zadań właściwych organów obowiązanych do podejmowania określonych środków zaradczych w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania przez daną organizację producentów kryteriów uznania (w Polsce organem tym został wyznaczony dyrektor oddziału regionalnego ARiMR, zob. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu). Przedmiotowe terminy mają charakter proceduralny i zostały zgrupowane w takim otoczeniu normatywnym tego aktu prawnego. Określone czynności są podejmowane w toku kontroli spełniania warunków uznania organizacji za grupę producentów, do przeprowadzania których państwa członkowskie zostały zobligowane przepisami unijnymi. Odnośnie do terminu zobowiązującego organ do powiadomienia organizacji producentów o stwierdzonych nieprawidłowościach (wysłania pisma z ostrzeżeniem), jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji, nie określono w rozporządzeniu delegowanym skutku jego przekroczenia (niedotrzymania), w szczególności w postaci wygaśnięcia uprawnień kontrolnych właściwych organów i (nie)możliwości zainicjowania postępowania w sprawie zobowiązania organizacji producentów do dopełnienia kryteriów uznania. Nie można tracić z pola widzenia powodów uznawania statusu organizacji producentów owoców i warzyw oraz charakteru stawianych przed nimi zadań (m.in. wzmocnienie siły przetargowej producentów owoców i warzyw - motyw 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891; zwiększanie skuteczności działań - motyw 142 i art. 173 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013; koncentracja podaży i wprowadzanie do obrotu produktów członków – art. 11 rozporządzenia delegowanego; pomoc rolnikom w stawianiu czoła wyzwaniom związanym z rosnącą konkurencją i konsolidacja rynków niższego szczebla w odniesieniu do wprowadzania ich produktów do obrotu, w tym na rynkach lokalnych – motyw 21 i art. 27 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005), jak i celu, jakiemu służy omawiane postępowanie kontrole. W art. 2 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, dyrektorowi oddziału regionalnego ARiMR powierzono przeprowadzanie kontroli w zakresie spełniania warunków uznania organizacji producentów. Przestrzeganie tych warunków jest wymagane nie tylko w czasie ubiegania się o status organizacji producentów, ale też konieczne w okresie korzystania z tego statusu (por. motyw 142 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013, art. 11 akapit 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891). Wynika to także z art. 24 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892, zgodnie z którym państwa członkowskie przeprowadzają kontrolę administracyjną i kontrolę na miejscu w zakresie kryteriów uznania mających zastosowanie do wszystkich uznanych organizacji producentów i wszystkich uznanych zrzeszeń organizacji producentów co najmniej raz na pięć lat, nawet jeżeli dane organizacje producentów lub zrzeszenia organizacji producentów nie realizują programu operacyjnego. W myśl natomiast art. 154 ust. 4 lit. b) i c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013, państwa członkowskie przeprowadzają w ustalonych przez siebie odstępach czasu kontrole, aby sprawdzić, czy uznane organizacje producentów stosują się do przepisów niniejszego rozdziału, a w przypadku niestosowania się nakładają na te organizacje i zrzeszenia mające zastosowanie kary, które określają, a w razie konieczności decydują, czy uznanie powinno zostać cofnięte. Podkreślenia wymaga, że kontrola taka może być przeprowadzona wobec każdej uznanej organizacji, choćby w danym czasie nie korzystała ona z żadnych środków pomocowych. W art. 59 ust. 1 rozporządzenia delegowano Komisji (UE) 2017/891 jednoznacznie wskazano zaś, że określone czynności organ podejmuje w razie ustalenia, że organizacja producentów nie przestrzega któregoś z kryteriów uznania. Działania zaradcze są zatem podejmowane na podstawie określonych ustaleń faktycznych czynionych odnośnie do kryteriów (warunków) uznania. W toku postępowania dana organizacja ma natomiast obowiązek podjąć w wyznaczonym terminie wskazane przez właściwy organ środki naprawcze.

Natomiast odnośnie do terminu wyznaczonego przez organ organizacji producentów, który także ma charakter proceduralny, skutek taki został określony w art. 59 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891 i organy obowiązane były go zastosować. W art. 173 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 Komisja Europejska została upoważniona do przyjęcia rozporządzenia delegowanego dotyczącego m.in. warunków zawieszenia uznania oraz warunków, na jakich te organizacje mogą podejmować środki naprawcze w przypadku nieprzestrzegania kryteriów uznania. Określenie długości terminu wyznaczanego organizacji producentów pozostawiono w gestii państw członkowskich, tyle że nie może być on dłuższy niż cztery miesiące. Jest to czas, w którym organizacja producentów może podjąć działania naprawcze w celu ponownego dopełnienia kryteriów uznania, których przestała przestrzegać. W razie podjęcia wymaganych środków naprawczych nie dojdzie do zawieszenia uznania. Natomiast w razie zawieszenia uznania nie jest wykluczone, że okres zawieszenia będzie krótszy od określonego przez organ, ponieważ w myśl art. 59 ust. 2 akapit 3. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891, zawieszenie kończy się w dniu kontroli potwierdzającej spełnienie odpowiednich kryteriów uznania. Jeżeli kryteria uznania nie zostały spełnione do końca okresu zawieszenia wyznaczonego przez organ, wówczas państwo członkowskie obowiązane jest wycofać uznanie od dnia, w którym kryteria uznania przestały być spełniane, a jeżeli nie jest możliwe zidentyfikowanie tego dnia, od daty stwierdzenia naruszenia (art. 59 ust. 3 cyt. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891). Tak więc dla zachowania statusu uznanej organizacji producentów istotne jest nie to, kiedy wysłano organizacji pismo z ostrzeżeniem, ale to, kiedy przestała spełniać kryteria uznania i kiedy ponownie zaczęła spełniać te warunki. Należy mieć również na uwadze, że wymienione terminy zostały określone w akcie prawym wyższej rangi niż ustawa, a zatem określające je przepisy należy interpretować w sposób autonomiczny, niezależny od krajowych przepisów proceduralnych, przy uwzględnieniu celu, jakiemu one służą. Przesądzenie, że termin ten nie ma charakteru materialnoprawnego, lecz proceduralny, oznacza że jego przekroczenie przez organ nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej, tak jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Organy były uprawnione do wszczęcia i przeprowadzenia przedmiotowego postępowania z uwagi na stwierdzone naruszenia warunków uznania.

W kwestii zgromadzonych dowodów i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy miały podstawy do wydania decyzji o zawieszeniu uznania organizacji producentów owoców i warzyw. Z raportu kontroli, do którego Spółka nie wniosła zastrzeżeń, wynikało że przestała w roku 2017 spełniać kryteria uznania jej za organizację producentów. Nie osiągnęła wymaganego poziomu sprzedaży, nie skupowała i nie wprowadzała do obrotu produktów należących do jej członków, nie realizowała celów określonych w art. 152 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (UE) 1308/2013 oraz nie przedstawiła żądanych dokumentów księgowych. Okoliczności tych Spółka w istocie nie kwestionowała, lecz starała się usprawiedliwić dany stan rzeczy, jako wywołany czynnikami od grupy niezależnymi. Co do zasady, poza przypadkami wywołania określonych sytuacji działaniem (wystąpieniem) siły wyższej (co w okolicznościach sprawy nie miało miejsca, ponieważ sytuacje te zostały ściśle określone w przepisach i nie ma w nich mowy o embargu, spadku cen, nieopłacalności produkcji rolnej – ekonomicznych powodów braku produkcji; zob. art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, a także § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 czerwca 2011 r. w sprawie określenia przypadków, w których spadek wartości produkcji sprzedanej wystąpił z przyczyn niezależnych od wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw lub organizacji producentów owoców i warzyw oraz sposobu potwierdzania tego spadku; natomiast środki zarządzania w sytuacjach kryzysowych, w tym wywołanych agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w 2014 r., są wprowadzane innymi instrumentami prawnymi), powody zaprzestania spełniania warunków uznania nie mają znaczenia dla zachowania takiego statusu. Dla zachowania uznania Spółka powinna była w wyznaczonym terminie podjąć zalecone środki naprawcze. Powinna również, stosownie do art. 11 akapit 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891, przechowywać przez co najmniej pięć lat rejestry, w tym dokumenty księgowe, w których wykazuje się, że organizacja producentów zajmowała się koncentracją podaży i wprowadzała do obrotu produkty swoich członków, co stanowiło podstawę jej uznania. Nie było w sprawie sporne, że Spółka dokumentacji takiej nie posiadała. To, że kopia pewnej części mogła się znajdować w posiadaniu organu w związku z jej pozyskaniem podczas innej kontroli było w sprawie bez znaczenia dla oceny spełnienia przez Spółkę kryteriów uznania. Na gruncie analizowanych przepisów istotne było to, czy taką dokumentację faktycznie przechowywała, ponieważ nie była ona organom niezbędna do czynienia na ich podstawie ustaleń faktycznych, skoro w sprawie chodziło o formalną ocenę przestrzegania warunków uznania.

Z powyższego wynika, że zarzuty naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891 przez ich błędną wykładnię okazały się niezasadne. To, że Sąd pierwszej instancji nie poczynił w tej kwestii obszerniejszych wywodów nie świadczy o istotnym naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zaprezentowana wyżej analiza tych przepisów doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do tożsamych wniosków końcowych, jak konstatacja przyjęta przez WSA w Warszawie, że przekroczenie przez organ terminu art. 59 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891 nie mogło stanowić powodu uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Organ odwoławczy nie naruszył zatem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Gdyby natomiast termin określony w art. 59 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891 miał charakter materialnoprawny i miał prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego, jak tego oczekiwała Spółka, to konsekwencją tego byłaby, pomimo jednoznacznych powodów wynikających z kontroli, niemożliwość przeprowadzenia przez organy postępowania naprawczego. Konieczne stałoby się natomiast zastosowanie wobec grupy producentów sankcji dotyczących uznania organizacji producentów i płatności pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić zarzutów naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Są to przepisy o charakterze ustrojowym. Art. 3 § 1 p.p.s.a. określa w sposób najbardziej ogólny zakres sprawowania przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości, a art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. kryterium kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji i postępowania administracyjnego, w którym ją wydano. Zarzut naruszenia tych przepisów mógłby osiągnąć zamierzony przez kasatora skutek, gdyby sąd wyszedł poza zakres przedmiotowy postępowania sądowego albo w sprawach należących do jego właściwości uchylił się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane oraz posiłkował się przy tym innym kryterium niż zgodność z prawem albo rozpoznał sprawę nienależącą do jego kognicji (np. wyrok NSA o sygn. I GSK 3507/18 i powołane w nim orzecznictwo odnoszące się do tej materii). Skarżąca kasacyjnie nie twierdziła natomiast, że Sąd pierwszej instancji zastosował kryterium oceny zaskarżonej decyzji inne niż zgodność z prawem, natomiast oddalenie skargi jest środkiem prawnym określonym w art. 151 p.p.s.a.

Nie doszło do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przy czym pamiętać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W okolicznościach kontrolowanej sprawy za dowód istotny w sprawie uznać należało raport z kontroli, w którym stwierdzono nieprawidłowości w kwestii spełniania przez Spółkę kryteriów uznania. Kolejno podejmowane działania służyły przede wszystkim doprowadzeniu przez organ pierwszej instancji do ponownego przestrzegania przez organizację warunków uznania w wyznaczonym jej terminie. Raport ten, wraz z załącznikami, podlegał ocenie na podstawie art. 80 k.p.a., która jednak, w świetle art. 76 § 1 k.p.a., musiała uwzględniać jego urzędowy charakter. Spółka nie przedstawiła natomiast dowodów, które by ten dokument podważyły, stosownie do art. 76 § 3 k.p.a. Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano na błędne utożsamienie przez Spółkę kodeksowego dowodu z przesłuchania świadka z czynnościami odebrania przez kontrolujących od określonych osób oświadczeń podczas wykonywania czynności urzędowych. Do czynności tej podjętej w toku kontroli organ nie był obowiązany stosować rygorów wynikających z art. 79 § 1 k.p.a. i pouczenia z art. 83 § 3 k.p.a. o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Nie było również potrzeby sporządzania z takich czynności protokołów. Spółka nie wykazała zresztą, aby oświadczenia złożone przez członków grupy nie były zgodne z prawdą. Zbędne było przeprowadzanie oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 k.p.a., nie wykazano potrzeby przeprowadzenia takiego dowodu.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał ustalenia faktyczne organów za prawidłowe. Dyrektor Oddziału Regionalnego miał podstawy faktyczne do skierowania do Spółki pisma z ostrzeżeniem, a wobec niepodjęcia w wyznaczonym terminie wymaganych środków naprawczych zasadnie wydano decyzję o zawieszeniu uznania. Dla utrzymania takiego statusu Spółka obowiązana była dopełnić w wyznaczonym terminie wszystkich warunków uznania i przestrzegać ich przez cały okres korzystania z takiego statusu. W sprawie Spółki nie istniały wątpliwości co do okoliczności faktycznych, które należałoby rozstrzygnąć przy uwzględnieniu art. 81a § 1 k.p.a.. Zgromadzonego materiału dowodowego nie można było uznać za niekompletny. Okoliczności faktyczne związane ze spełnianiem przez Spółkę kryteriów uznania ustalono w sposób wyczerpujący, bez naruszenia art. 7 k.p.a.

Z podanych względów skargę kasacyjną oceniono jako niezawierającą uzasadnionych podstaw. Z tego powodu została ona oddalona, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).