Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1854/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 31 § 2, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i F. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2353/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r. nr KOA/1975/Ru/20 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia [...] w L. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od F. Sp. z o.o. w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] w Lublinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. VI SA/Wa 2353/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L. (dalej zwanego skarżącym lub stowarzyszeniem) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Warszawie z dnia 3 września 2020 r., nr KOA/1975/Ru/20, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy postanowieniem Marszałka Województwa Mazowieckiego z 13 lutego 2019 r., stowarzyszenie jako organizacja społeczna, w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu wszczętym z wniosku F. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej zwanej spółką) o udzielenie zezwolenia na wykonywanie krajowych regularnych przewozów drogowych osób na linii Gdynia – Toruń – Łódź – Katowice. Organ ocenił wówczas, że spełnione zostały wymienione w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanki, a to dlatego że wykazany został interes społeczny, rozumiany jako zwalczanie nieuczciwej konkurencji, a także potrzeba podwyższania jakości obsługi pasażerów, które to działania należą do celów statutowych stowarzyszenia.

Decyzją z 20 maja 2020 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego udzielił spółce zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na wspomnianej linii.

W wyniku wniesionego przez stowarzyszenie od tej decyzji odwołania, SKO w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze.

W ocenie organu II instancji postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w tej sprawie było nieprawidłowe. Uznano bowiem, że stowarzyszenie wpisane jest nie tylko do Rejestru Stowarzyszeń, ale również Rejestru Przedsiębiorców KRS. Jako przedmiot deklarowanej działalności widnieją tam oznaczone kodem Polskiej Klasyfikacji Działalności 49.39.Z. – pozostały transport pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany, 49.31.Z – transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski, 49 – transport lądowy i rurociągowy. W ocenie organu oznacza to, że stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, występować na rynku jako przedsiębiorca konkurujący z wnioskodawcą. Organ odwołał się także do § 10 ust. 1 statutu stowarzyszenia, przewidującego że jego członkiem może być tylko przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego lub wspólnik spółki prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób. Zdaniem SKO w Warszawie, stowarzyszenie podało jedynie ogólnikowe stwierdzenia oraz orzecznictwo sądowe, nie podając konkretnych sytuacji niebezpiecznych na drodze lub istniejących linii, którym wydanie zezwolenia na rzecz wnioskodawcy mogłoby zagrozić. Nie wystąpiła zatem w ocenie organu również przesłanka interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Z tych przyczyn organ ocenił, że stowarzyszenie występuje w postępowaniu w interesie jego członków, a nie społecznym, czego wymaga art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi stowarzyszenia na decyzję SKO w Warszawie, wyrokiem z 16 lutego 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stanął na stanowisku, że nie można uznać, że sam wpis do Rejestru Przedsiębiorców KRS świadczy o tym, że stowarzyszenie określoną działalność prowadzi, ani tym bardziej, że jest realnym konkurentem na rynku w stosunku do wnioskodawcy (spółki). Nawet jednak gdyby stowarzyszenie taką działalność podjęło, nie oznacza to że automatycznie nie mogłoby brać udziału w postępowaniu na prawach strony, o ile wylegitymowałoby się reprezentacją interesu społecznego.

WSA w Warszawie podkreślił również, że nie ma prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez organizację społeczną działalności konkurencyjnej wobec wnioskodawcy, a możliwością dopuszczenia takiej organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Sąd dodał również, że za przeszkodę w reprezentowaniu przez stowarzyszenie interesu społecznego nie można traktować postanowień § 10 statutu, określającego przymioty podmiotowe członków stowarzyszenia. Organizacja społeczna zajmująca się – w świetle postanowień statutu – dbałością o uczciwe wykonywanie transportu drogowego i odpowiedni poziom usług świadczonych na rzecz pasażerów powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.

Końcowo WSA stwierdził, że organ uchylił się od rzetelnej oceny materiału dowodowego, bowiem pochopnie uznał stowarzyszenie za konkurenta wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym. Pobieżnie odniósł się do kwestii interesu społecznego, wskazując na niemający oparcia w przepisach ustawy ciężar dowodu skarżącego wykazania konkretnej potrzeby wzięcia udziału w postępowaniu. Dlatego Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Skargi kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie zostały wniesione zarówno przez spółkę, jak i organ – SKO w Warszawie, które to podmioty przedmiotowy wyrok zaskarżyły w całości.

Spółka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, wskazując na przepis art. 183 § 1 i § 2 pkt. 5 P.p.s.a., w związku z art. 119 P.p.s.a. że został on wydany w warunkach nieważności postępowania, albowiem sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym - podczas gdy nie mieści się ona w katalogu spraw, które mogą być rozpoznane w takim trybie, zawartym w przepisach art. 119 i 121 P.p.s.a.

Oprócz tego skarżąca kasacyjnie, "z ostrożności procesowej" podniosła, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 § 1 P.p.s.a., że zaskarżony wyrok został wydany przez WSA w Warszawie z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak to przepisów:

1. art. 119, 120 i 121 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, choć sprawa niniejsza nie kwalifikowała się do rozpoznania w tym trybie, w tym w szczególności na posiedzeniu niejawnym przewidzianym w art. 120 P.p.s.a., co doprowadziło do pozbawienia skarżącą kasacyjnie możliwości obrony jej praw,

2. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi stowarzyszenia oraz przepisu art. 145 § 1 pkt, 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji SKO z dnia 3 września 2020 r. pomimo, że decyzja ta nie naruszała przepisów art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a i art. 31 § 1,2 i 3 K.p.a., art. 107 § 3 oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a SKO w prawidłowy sposób oceniło i określiło charakter działalności stowarzyszenia, w tym w szczególności w prawidłowy sposób oceniło, że:

- stowarzyszenie jest podmiotem zrzeszającym przedsiębiorców zajmujących się transportem pasażerskim, co sprawia, że każdy z przedsiębiorców zrzeszanych w tym stowarzyszeniu może w każdej chwili być podmiotem konkurencyjnym dla skarżącego kasacyjnie,

- dodatkowo także samo stowarzyszenie od 2001 r. jest wpisane do rejestru przedsiębiorców a jego PKD wskazuje na prowadzenie działalności: 49.39.Z (pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany), 49.31.2 (transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski), 49 (transport lądowy oraz transport rurociągowy), 52 (magazynowanie i działalność usługowa wspomagająca transport),

- dotychczasowe działania stowarzyszenia w toku niniejszego postępowania w żadnym razie nie noszą znamion "sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji" czy ochrony interesu społecznego a są wyłącznie przejawem ochrony partykularnych interesów członków organizacji społecznej,

- dotychczasowy udział skarżącego stowarzyszenia w postępowaniu przed organem I instancji, ograniczał się do wskazywania jedynie ogólnikowych twierdzeń, bez jakichkolwiek konkretów odnoszących się w sposób merytoryczny do przedmiotu postępowania, w tym w szczególności dotyczących trasy na jaką miało zostać wydane zezwolenie, konkretnych zdarzeń i sytuacji dotyczących istniejących i funkcjonujących przewoźników na których sytuację oddziaływałoby niekorzystnie zezwolenie udzielone spółce, a to pomimo, że od momentu dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu do wydania zezwolenia przez organ pierwszoinstancyjny upłynęło ponad 15 miesięcy a skarżące stowarzyszenie deklarowało czynny udział w postępowaniu mający na celu na przeciwdziałanie nieuczciwej konkurencji i ochronę istniejących linii regularnych.

3. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nieoddalenie skargi stowarzyszenia oraz przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji SKO z dnia 3 września 2020r. na skutek dokonania przez Sąd błędnej oceny, jakoby SKO naruszyło przepisy art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 31 § 1,2 i 3 K.p.a. oraz 7 i 77§ 1 K.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a i b ustawy o transporcie drogowym (dalej "utd") uznając, że udział stowarzyszenia może pomóc w wyjaśnieniu m. in. tego czy wydanie zezwolenia na wnioskowaną linię regularną stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, w sytuacji gdy: - dotychczasowe postępowanie wykazało, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przypuszczeń, że stowarzyszenie może posiadać jakąkolwiek wiedzę o zagrożeniach dla już istniejących linii regularnych czy dla rentowności porównywalnych usług kolejowych, albowiem stowarzyszenie zrzesza jedynie przewoźników drogowych, - nadto zaś od momentu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w dniu 13 lutego 2019 r. do dnia wydania decyzji przez SKO w dniu 3 września 2020 r., a więc przez ponad półtora roku uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony stowarzyszenie nie zaoferowało organom I i II instancji jakichkolwiek twierdzeń i dowodów w tym zakresie, choć m.in. w celu zapobiegania nieuczciwej konkurencji przystąpiło do udziału w postępowaniu,

4. art. 141 § P.p.s.a. poprzez:

- nieprzeanalizowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych czynności i działań podjętych przez stowarzyszenie w dotychczasowym postępowaniu, w tym w szczególności w postępowaniu przed organem I instancji, które mogłyby uzasadniać tezę, że stowarzyszenie posiada jakakolwiek wiedze na temat linii regularnych na wnioskowanej trasie czy porównywalnych usług kolejowych, która mogłaby stanowić uzasadnienie przydatności stowarzyszenia w tym postępowaniu i realnego działania w interesie społecznym, a co w konsekwencji doprowadziło do oparcia wyroku jedynie na brzmieniu celów i sposobów działania stowarzyszenia ujawnionych w KRS, bez jakiegokolwiek odniesienia się do realnie podjętych przez stowarzyszenie działań zmierzających do urzeczywistnienia tych celów,

- nieprzytoczenie i nieprzeanalizowanie jakichkolwiek dowodów z których wynikałoby, że skarżące stowarzyszenie realnie posiada jakąkolwiek wiedzę w przedmiocie trasy objętej zezwoleniem udzielonym spółce, w tym w szczególności zagrożenia istniejących linii regularnych czy naruszenia zasad uczciwej konkurencji przez spółkę poprzez wskazanie dokumentów złożonych w tym zakresie przez stowarzyszenie, a to w kontekście jednoczesnej konstatacji, że członkowie stowarzyszenia nie wykonują przejazdów na tej trasie.

Skarżąca kasacyjnie spółka dodała, że uchybienia te miały wpływ na sposób rozstrzygnięcia (wynik) sprawy, albowiem poprzez ich popełnienie WSA w Warszawie w sposób nieprawidłowy oceniło charakter i cele działania stowarzyszenia. Gdyby naruszenia przepisów wskazane powyżej nie zaistniały - Sąd oddaliłby skargę stowarzyszenia.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

SKO w Warszawie, w swojej skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22a ust 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wystarczającą przesłanką wykazania interesu społecznego przez stowarzyszenie jest wyłącznie powołanie się przez tę organizację społeczną na cel statutowy podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów winna prowadzić Sąd do uznania, że to stowarzyszenie winno wykazać interes społeczny w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym konkretnym postępowaniu administracyjnym, w tym wypadku postępowaniu w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na określonej linii Gdynia - Toruń - Łódź - Katowice przez Gdynia - Sopot - Gdańsk - Toruń - Łódź - Katowice, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego, zważywszy, że stowarzyszenie jest przedsiębiorcą (KRS 00000[...]) konkurującym na rynku przewozu osób i w istocie występuje w interesie członków swojej organizacji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię wskazującą na to, że z przepisu tego nie wynika ciężar dowodu po stronie stowarzyszenia wykazania konkretnej potrzeby wzięcia udziały w postępowaniu;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do rozszerzającej interpretacji pojęcia "organizacja społeczna" i "interes społeczny",

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że rejestracja działalności gospodarczej przez stowarzyszenie nie niweczy reprezentowania interesu społecznego, oraz że nie ma prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez organizację społeczną działalności konkurencyjnej wobec wnioskodawcy a możliwością dopuszczenia takiej organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy okoliczność ta sama w sobie stanowi o interesie własnym a nie o interesie społecznym;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a, w zw. z art, 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że udział stowarzyszenia w wyjaśnieniu, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych będzie przydatny, podczas gdy zostało wykazane, że stowarzyszenie jest w istocie przedsiębiorcą konkurującym na rynku przewozu osób i występuje w interesie członków swojej organizacji.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO w Warszawie w warunkach błędnego uznania, że stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do postępowania oraz, którego przedmiotem było rozpoznanie wniosku spółki o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Gdynia - Toruń - Łódź - Katowice przez Gdynia - Sopot- Gdańsk -Toruń - Łódź - Katowice oraz że wystarczającą przesłanką dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest powołanie się na postanowienia statut,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w warunkach błędnego uznania, że Kolegium nie wykazało w niniejszej sprawie na czym miałby polegać partykularny interes stowarzyszenia, podczas gdy Kolegium wskazało, że stowarzyszenie jako wpisane do rejestru stowarzyszeń, a także do rejestru przedsiębiorców (KRS 00000[...]), gdzie jako przedmiot działalności wpisany jest transport lądowy pasażerski, może prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie i czerpać z niej korzyści materialne, a zatem występować w obrocie jako przedsiębiorca konkurujący na rynku przewozów osób z wnioskodawcą,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ uchylił się od rzetelnej oceny materiału dowodowego, bowiem pochopnie ocenił stowarzyszenie za konkurenta wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnych pobieżnie odniósł się do kwestii interesu społecznego, wskazując na niemający oparcia w przepisach ustawy ciężar dowodu stowarzyszenia wykazania konkretnej potrzeby wzięcia udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy materiał dowodowy został rozważony w całokształcie i w sposób wyczerpujący odniesiono się do kwestii interesu społecznego, czemu dano wyraz w uzasadnieniu decyzji,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji SKO w Warszawie na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że rejestracja działalności gospodarczej przez stowarzyszenie nie niweczy reprezentowania interesu społecznego, oraz że nie ma prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez organizację społeczną działalności konkurencyjnej wobec wnioskodawcy a możliwością dopuszczenia takiej organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy okoliczność ta sama w sobie stanowi o interesie własnym a nie o interesie społecznym;

5) naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów P.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, powinno skutkować oddaleniem skargi.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Oprócz tego skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne stowarzyszenie wniosło o ich oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz od skarżących kasacyjnie kosztów postępowań kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W niniejszym przypadku, skarżący kasacyjnie, tj. organ – SKO w Warszawie i spółka sformułowali zarówno zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Spółka jednakże w swojej skardze kasacyjnej podniosła dodatkowo zarzut nieważności postępowania, w związku z pozbawieniem jej możliwości obrony jej praw, poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, co w jej ocenie było niedopuszczalne.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do skargi kasacyjnej spółki, rozpoczynając od najdalej idącego jej zarzutu, w którym podnosi ona nieważność postępowania, po czym ustosunkuje się do skargi organu.

I tak jeżeli chodzi o skargę kasacyjną spółki to stwierdzić należy, że żaden z jej zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustosunkowując się do zarzutu nieważności postępowania, z uwagi na przyczynę, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że spółka została pozbawiona możliwości obrany swych praw, w związku z tym, że sprawa została skierowana do rozpoznania jej w trybie uproszczonym. Procedowanie w tym trybie było bowiem uzasadnione, gdyż organ wystąpił, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., o załatwienia sprawy w tym trybie (wniosek z 30 listopada 2020 r.), a ani spółka, ani stowarzyszenie nie wyrazili wobec tego sprzeciwu, w zakreślonym na to terminie 14 dni. Obu tym podmiotom zostało doręczone zawiadomienie o złożeniu przez organ wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, do którego załączono odpis wniosku. Jednocześnie w zawiadomieniach przytoczono treść art. 119 pkt 2 P.p.s.a. i zamieszczono pouczenia dotyczące warunków rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Spółce przesłano również odpis skargi stowarzyszenia oraz odpowiedzi na skargę. W zakreślonym terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia o wniosku SKO w Warszawie, spółka nie wyraziła sprzeciwu odnośnie załatwienia sprawy w trybie uproszczonym, w związku z czym procedowanie w tym trybie było w pełni uprawnione, w świetle art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że spółka została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, a jej przeciwne stwierdzenia nie znajdują uzasadnionych podstaw.

Za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut spółki, w którym wskazała ona na naruszenie przez Sąd art. 141 P.p.s.a., Jak należy wnioskować z twierdzeń tego uzasadnienia spółce w tym wypadku chodzi o § 4 P.p.s.a., który nie został wprost wskazany. W tym aspekcie podkreślić przede wszystkim należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Inaczej rzecz ujmując, przepis ten wymienia z jakich elementów ma być zbudowane uzasadnienie wyroku, by spełniało prawem określone warunki. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia przedmiotowe wymagania, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając na uwadze twierdzenia przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie spółka, poprzez niego dąży nie tyle do wykazania braku któregoś z elementów uzasadnienia, wyszczególnionych w art. 141 § 4 P.p.s.a., ale niezasadności przyjętego przez WSA w Warszawie stanowiska, co do merytorycznie istotnych okoliczności niniejszej sprawy. Innymi słowy poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zmierza do wykazania niezasadności oceny Sądu co do charakteru działalności stowarzyszenia, w szczególności w odniesieniu do przedmiotu postępowania z udziałem spółki. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych poprzez zarzut naruszenia wyłącznie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować ani prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, ani prawidłowości wykładni i zastosowania konkretnych regulacji materialnoprawnych. Tak zaś sformułowany zarzut uznać należy za wadliwy, co determinuje stwierdzenie jego nieskuteczności.

Również zarzut podnoszący naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 31 § 1, § 2, § 3, art. 107 § 3 oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., opierający się na stwierdzeniu odnośnie nieprawidłowego określenia i oceny charakteru działalności stowarzyszenia, nie znajduje uzasadnionych podstaw.

W jego treści skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia prawa w tym, że WSA w Warszawie bezprawnie przyjął, że stowarzyszenie działa na rzecz interesu społecznego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki w sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok, nie da się ustalić istnienia takiego interesu, jako że działa ono wyłącznie na rzecz partykularnych interesów swoich członków, prowadzących konkurencyjną, w stosunku do spółki działalność. Skutkiem braku interesu społecznego po stronie stowarzyszenia postępowanie odwoławcze winno być umorzone.

Dokonując oceny tak ujętych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne. Podzielić bowiem należy stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym nie można uznać, że sam wpis w KRS, w Rejestrze Przedsiębiorców, może świadczyć o tym, że dany podmiot faktycznie dany rodzaj działalności prowadzi. Jednocześnie nie ma prostej zależności pomiędzy ewentualnym prowadzeniem działalności przez organizację społeczną, nawet o konkurencyjnym charakterze do wnioskującego u udzielenie mu zezwolenia przedsiębiorcy, a możliwością dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, dotyczącym tego właśnie zezwolenia. Również konkretne zapisy statutu, wskazującego na możliwość przynależności do stowarzyszenia prowadzących podobną działalność przedsiębiorców, nie mogą być w tym wypadku rozstrzygające.

Reasumując, dotychczasowe wnioski organu, co do możliwości dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu Sąd uznał za pochopne i w związku z tym nakazał rozważenie organowi zasadności dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu z uwzględnieniem wykładni celów statutowych oraz pojęcia interesu społecznego, zaprezentowanego przez Sąd. W związku z tym polecił mu zbadanie czy istotnie na linii, na której wnioskodawca (spółka) planuje uruchomić przewozy regularne istnieją już stosunki konkurencyjne i potencjalni pasażerowie, których bezpieczeństwo i poziom obsługi materializowałby pojęcie interesu społecznego w postępowaniu. Oprócz tego nakazał zweryfikowanie twierdzenia stowarzyszenia co do jego statusu jako przedsiębiorcy i zakresu faktycznie wykonywanej działalności oraz wpływu tych okoliczności na możność równoległej realizacji interesu społecznego.

Mając na uwadze powyższe nie sposób zgodzić się z twierdzeniami spółki, wyrażonymi w jej zarzucie, oznaczonym w petitum skargi nr 2, że WSA w Warszawie niezasadnie przyjął, iż organ niewłaściwie ocenił charakter działalności stowarzyszenia. Sąd I instancji w sposób zasadny i przekonujący wskazał niewątpliwe mankamenty przeprowadzonego postępowania, precyzyjnie nakreślając dalszy jego kierunek. W tym aspekcie podkreślił przede wszystkim potrzebę skoncentrowania się na faktycznych, a nie formalnych aspektach prowadzonej przez stowarzyszenie działalności. W związku z tym twierdzenie spółki, zaprezentowane w jej skardze kasacyjnej, kwestionujące potrzebę przeprowadzenia tego rodzaju czynności, nie znajdują uzasadnionych podstaw, jako że sprowadzają się do prostego i w istocie gołosłownego zaprzeczenia stanowisku Sądu.

Argumenty, o których wyżej mowa pozostają aktualne również w odniesieniu do zarzutu nr 3, opartego na tożsamych regulacjach prawnych. W tym przypadku dodać jedynie należy, że niezaoferowanie przez stowarzyszenie żadnych dowodów w sprawie, jak również nieprzedstawienie istotnych z tego punktu widzenia twierdzeń przed organem I instancji, nie może stanowić podstawy do podważenia stanowiska WSA w Warszawie, odnośnie braków postępowania dowodowego i nieprawidłowości w zakresie oceny materiału dowodowego. To bowiem organ jest zobligowany do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także dokonać oceny spełnienia przesłanek dopuszczenia danej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, niezależnie od faktycznych korzyści wynikających z przyznania jej statusu uczestnika.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej spółki nie znajdują uzasadnionych podstaw.

Również brak jest podstaw do uznania zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez SKO w Warszawie.

W odniesieniu do zarzutów procesowych tejże skargi stwierdzić należy, że wszystkie z nich, poza zarzutem oznaczonym nr 3, zostały w sposób niewłaściwy skonstruowane, co przesądza o ich nieskuteczności. Otóż w tych zarzutach organ jako naruszone wskazał wyłącznie wynikowe przepisy P.p.s.a., bądź też regulacje tej ustawy określające w sposób ogólny i generalny kompetencje sądów administracyjnych, które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy zarzutów kasacyjnych, bez powiązania ich z przepisami prawa materialnego czy procesowego. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów (wynikowych), zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów (wynikowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14 - dost. w CBOiS). Sam zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy art. 151 P.p.s.a. bez wskazania konkretnie, do jakiego naruszenia prawa doszło, nie może być podstawą wniesienia prawidłowo skonstruowanej skargi kasacyjnej.

Tak samo samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej nie może stanowić art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., który ma charakter ustrojowy i odnosi się do zakresu kompetencji sądów administracyjnych. Nie może poprzez jego pryzmat ocenić dochowania przez sąd konkretnych wymogów proceduralnych.

Nie sposób zgodzić się z organem, że WSA w Warszawie niezasadnie stwierdził, iż materiał dowodowy w sprawie, odnoszący się do kwestii interesu społecznego stowarzyszenia, w odniesieniu do uczestnictwa w sprawie, został niewłaściwie oceniony. W tym wypadku stwierdzenia SKO w Warszawie są gołosłowne, a organ bagatelizuje potrzebę rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności dotyczącej analizowanej problematyki, poprzez odwołanie się do kwestii ciężaru dowodu w tym właśnie aspekcie. Tymczasem zauważyć należy, że Sąd nie tylko nakazał odniesienie się do faktycznych aspektów prowadzenie przez stowarzyszenie działalności, ale również wyraził pogląd odnośnie braku sprzeczności pomiędzy realizowaniem tego rodzaju działań, a dążeniem do wypełnienia celów wskazanych w statucie. Nie nakazał więc organowi poszukiwania odpowiednich dowodów, ale właściwe i kompleksowe rozważanie tych zgromadzonych w sprawie, co może pociągać za sobą konieczność wezwanie o uzupełnienie konkretnych danych. Tak więc kluczowe w tym wypadku będzie więc właściwe odniesienie się do tych dowodów które zostały już zgromadzone.

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że mają one w istocie komplementarny charakter, gdyż w przeważającej mierze zostały one oparte na tożsamych podstawach prawnych, ich twierdzenia dotykają problematyki wykładni i zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 a ustawy o transporcie drogowym.

W tym wypadku nie sposób zgodzić się z organem, że kwestie interesu społecznego ustawodawca nakazuje rozpatrywać wyłącznie w odniesieniu do realnych i konkretnych działań, możliwych do podjęcia przez dany podmiot na gruncie konkretnej sprawy. W tym bowiem zakresie stwierdzić należy, że brać należy pod uwagę całokształt tego rodzaju okoliczności mających wpływ na ocenę spełnienia przesłanek z art. 31 § 2 K.p.a., w tym cele statutowe danej organizacji. Nie można więc zawężać tej kategorii oceny, do konkretnych okoliczności poszczególnych spraw.

Podobnie niezasadnie organ podnosi, że WSA w Warszawie dokonał rozszerzającej wykładni pojęć: organizacja społeczna i interes społeczny. Stanowisko tego rodzaju nie zostało bowiem w należyty sposób umotywowane, w związku z czym nie sposób odnieść się do tego rodzaju problematyki.

Na kwestię zaistnienia interesu społecznego nie ma wpływu wskazywana przez organ problematyka faktycznej przydatności udziału danej organizacji w postępowaniu. Pojęcie interesu społecznego odnosi się bowiem do kategorii abstrakcyjnych, wobec czego tak też należy ją oceniać, w oderwaniu od konkretnych aspektów sprawy.

Za pozbawiony podstaw uznać należy ten argument skargi kasacyjnej, w którym organ wskazuje na brak podstaw do przyjęcia, że rejestracja działalności gospodarczej nie niweczy bezpośrednio interesu społecznego. W tym zakresie WSA w Warszawie słusznie przyjął, że brak jest podstaw do uznania istnienia tego rodzaju zależności, na który wskazuje organ. Istotne w tym przypadku jest bowiem to, że zakres celów stowarzyszenia zdecydowanie wykraczał poza ten jeden aspekt, odnośnie którego nie stwierdzono w postępowaniu, aby był on rzeczywiście realizowany.

Tak więc również zarzuty skargi kasacyjnej organu również nie znajdowały uzasadnionych podstaw.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne.

Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, dalej zwanego rozporządzeniem) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz stowarzyszenia kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną oraz reprezentował stowarzyszenie na rozprawie.

Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz stowarzyszenia kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną oraz reprezentował stowarzyszenie na rozprawie.