Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2154/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 4 ust. 1 pkt 5 i 11,   § 9 ust. 14 i 14a
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 735/17 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 735/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi I. K. (dalej: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ II instancji") z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej na rok 2016, oddalił skargę.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2016 r. strona wystąpiła z wnioskiem kontynuacyjnym o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2016. W sekcji VIII wniosku "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" strona zadeklarowała realizację wariantu 5.1 – "Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji" na powierzchni 32,19 ha. Na wszystkich działkach rolnych zadeklarowanych do płatności ekologicznej wskazała przeznaczenie plonu na nawóz zielony. Zawnioskowała również o przyznanie kosztów transakcyjnych. Do organu wpłynęła także kopia planu działalności rolnośrodowiskowej ekologicznej, a dane dotyczące gospodarstwa strony zostały zamieszczone przez Jednostkę Certyfikującą Biocert w wykazie, który zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2009 o rolnictwie ekologicznym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1054) został przekazany Prezesowi ARiMR. W wykazie tym na wszystkich działkach z zadeklarowanym wariantem 5.1 potwierdzono wytworzenie produktu, natomiast nie potwierdzono posiadania przez stronę zwierząt gospodarskich.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnicy z/s w Sycowie (dalej: "Kierownik Biura ARiMR" "organ I instancji") decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmówił stronie przyznania wnioskowanych płatności.

Na skutek złożonego odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ ten wskazał, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania płatności ekologicznej na rok 2016 jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2015 r., poz. 370 ze zm., dalej: "rozporządzenie ekologiczne").

Z akt sprawy, jak podał organ II instancji, wynika, że strona we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2015 zadeklarowała w ramach wariantu 5.1 działki rolne B1, C1 i F1 z uprawą mieszanki wieloletniej traw oraz działki rolne A1, D1 i E1 z uprawą koniczyny czerwonej. Wszystkie te rośliny zostały przez stronę wykorzystane na nawóz zielony. Na mocy decyzji z [...] czerwca 2016 r., nr [...], Kierownik Biura ARiMR mając na uwadze warunek określony w § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego przyznał stronie płatność na rok 2015 w ramach wariantu 5.1 do powierzchni stwierdzonej wynoszącej 31,95 ha.

W roku 2016 strona złożyła wniosek kontynuacyjny, w którym w ramach wariantu 5.1 zadeklarowała działki rolne B1, C1 i F1 z uprawą mieszanki wieloletniej traw oraz działki rolne A1, D1 i E1 z uprawą koniczyny czerwonej. We wniosku tym wskazała, że plon z wszystkich tych działek rolnych zostanie przeznaczony na nawóz zielony.

Organ II instancji wyjaśnił, że pomimo deklaracji we wniosku roślin wieloletnich strona w pierwszym roku składania wniosku, aby uzyskać płatność w ramach wariantu 5.1 skorzystała z warunku określonego w § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego. Rolnik w przypadku deklaracji wariantu 5.1 może do danego gruntu tylko raz skorzystać z warunku określonego w § 9 ust. 14 lub ust. 14a rozporządzenia ekologicznego. Pomimo deklaracji przez stronę uprawy wieloletniej już w pierwszym roku ubiegania się o płatność w ramach wariantu 5.1 skorzystała ona z warunku określonego w § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego. Przepis § 9 ust. 14c pkt 2 rozporządzenia ekologicznego stanowi natomiast, że jeżeli do danego gruntu w poprzednich latach realizacji zobowiązania ekologicznego płatność ekologiczna została przyznana na warunkach określonych w ust. 14, płatność ekologiczna do tego gruntu nie może być przyznana na warunkach określonych w ust. 2a albo ust. 14a. Mając to na uwadze, zdaniem organu II instancji, strona nie mogła w drugim roku w odniesieniu do tego samego gruntu skorzystać z uprawnienia określonego w § 9 ust. 14a rozporządzenia ekologicznego. W konsekwencji organ ten uznał, że strona nie spełniła w 2016 roku warunku określonego w § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego.

Skutkiem odmowy przyznania płatności ekologicznej jest odmowa przyznania kosztów transakcyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że w § 9 rozporządzenia ekologicznego doprecyzowano wymogi szczególne, jakie muszą być spełnione, aby otrzymać płatność, gdy deklaruje się pakiety określone w § 4. W stosunku do pakietów 5 i 11 w § 9 ust. 3 postanowiono, że: "płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w którym są określone zwierzęta, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach niektórych pakietów (...)".

Jest więc zasadą, jak wskazał sąd, że deklarując pakiet 5 lub 11 (uprawy paszowe) rolnik, aby otrzymać płatność musi posiadać zwierzęta gatunków określonych w załączniku nr 5 rozporządzenia. W punkcie 14 i 14a wprowadzono regulację stanowiącą odstępstwo od tej zasady, warunkując przyznanie płatności bez spełnienia warunku z ust. 3, wykorzystaniem uprawianych w danym roku roślin bobowatych drobnonasiennych, traw lub ich mieszanek uprawianych w plonie głównym jako nawozu zielonego (pkt 14) albo w przypadku uprawy wieloletnich roślin bobowatych drobnonasiennych, wieloletnich traw lub ich mieszanek uprawianych w plonie głównym płatność ekologiczna do gruntów może zostać przyznana bez warunku, o którym mowa w ust. 3, w pierwszym roku ich uprawy, a w drugim roku ich uprawy, jeżeli zostaną wykorzystane jako nawóz zielony (pkt 14a).

Skarżąca w pierwszym roku realizowania zobowiązania rolnictwo ekologiczne zadeklarowała na wszystkich działkach rolnych uprawę wieloletnich traw oraz uprawę koniczyny, a uzyskany plon główny przeznaczyła na paszę (siano). Potwierdzają tę okoliczność załączone do akt administracyjnych oświadczenia, o odebraniu z gospodarstwa skarżącej 8 ton siana w 2015 i 12 ton w 2016 roku. Skorzystała więc z regulacji zawartej w § 9 ust. 14.

W tej sytuacji zdaniem sądu I instancji prawidłowe jest przyjęcie przez organ, że skorzystanie w pierwszym roku z unormowania zawartego w § 9 ust. 14 wyklucza w następnym roku otrzymanie dopłat bez spełnienia warunku z § 9 ust. 3 rozporządzenia. W ust. 14b rozporządzenia zawarto bowiem zapis, że: "w okresie realizacji zobowiązania ekologicznego płatność ekologiczna do danego gruntu na warunkach określonych w ust. 2a i 14 może być przyznana tylko w jednym roku, a na warunkach określonych w ust. 14a – tylko w dwóch latach". Skorzystanie w poprzednim roku z wyjątku określonego w § 9 ust. 14 wyklucza przyznanie płatności bez spełnienia warunku z ust. 3 § 9. Wynika to z ust. 14c rozporządzenia ekologicznego, który stanowi w pkt 2, że jeżeli do danego gruntu w poprzednich latach realizacji zobowiązania ekologicznego płatność ekologiczna została przyznana na warunkach określonych w ust. 14 płatność do tego gruntu nie może być przyznana na warunkach określonych w ust. 14a.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji gdy w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a.") uzasadniających uchylenie zaskarżonych decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów rozporządzenia ekologicznego, a w szczególności § 9, punkt 2a, 14 i 14a oraz przepisów załącznika nr 2 na mocy § 30 ust. 12 ust. 1 oraz ust. 1a, polegające na dokonaniu ich błędnej wykładni, w konsekwencji czego przyjęto, że przepisy dotyczące uprawy jednorocznej dotyczą również roślin wieloletnich oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego (po nowelizacji z 12 kwietnia 2017 r.) – nałożenia sankcji z powodu wykluczenia działki o pow. 17,80 ha.

Skarżąca kasacyjnie wniosła jednocześnie o zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 cytowanego artykułu. Wobec braku stwierdzenia w rozpatrywanej sprawie przesłanek powodujących nieważność postępowania przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny pozostał związany jej granicami.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 P.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie oparła złożony środek zaskarżenia na obydwu podstawach kasacyjnych, to jest zmierza do wykazania, że sąd I instancji dopuścił się zaskarżonym wyrokiem zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Przechodząc w pierwszej kolejności do rozważenia zawartego w pkt. 1. petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazać trzeba, że chociaż skarżąca kasacyjnie konstruując ten zarzut prawidłowo – z formalnego punktu widzenia – wyszła od uchybienia przez sąd I instancji art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, to niewiadomym pozostaje już dlaczego w ocenie skarżącej kasacyjnie przepis ten miałby znaleźć w sprawie zastosowanie. Nie sposób bowiem uznać, aby wystarczające w tym względzie mogło być bardzo ogólne twierdzenie skarżącej, iż: "w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji". Twierdzenia tego skarżąca w dalszej części skargi kasacyjnej wprost nie rozwija, a nie jest zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, który z fragmentów argumentacji ujętej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej miałby w intencji skarżącej wspierać analizowany zarzut. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a., uchylając się spod merytorycznej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może odnieść zamierzonego skutku.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest § 9 ust. 14 i 14a rozporządzenia ekologicznego, zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Dla przypomnienia podać trzeba, że stosownie do § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego, jeżeli rośliny bobowate drobnonasienne, trawy lub ich mieszanki uprawiane w plonie głównym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 lub 11 cytowanego rozporządzenia zostaną wykorzystane w danym roku jako nawóz zielony na określonych gruntach, płatność ekologiczna do tych gruntów jest przyznawana w danym roku bez spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 3. Jak stanowi natomiast § 9 ust. 14a tego rozporządzenia w przypadku uprawy wieloletnich roślin bobowatych drobnonasiennych, wieloletnich traw lub ich mieszanek uprawianych w plonie głównym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 lub 11, płatność ekologiczna do gruntów, na których są one uprawiane, może zostać przyznana bez spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 3, w pierwszym roku, a w drugim roku ich uprawy, jeżeli zostaną wykorzystane jako nawóz zielony. Przywołane przepisy dopuszczają zatem – w okolicznościach w nich wyszczególnionych –przyznanie płatności ekologicznej w przypadku pakietu z § 4 ust. 1 pkt 5 lub 11 rozporządzenia ekologicznego bez spełnienia warunku, o którym mowa w § 9 ust. 3 tego rozporządzenia, to jest bez spełnienia warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia.

W bezspornych okolicznościach faktycznych sprawy – nie ma bowiem racji skarżąca sugerując, aby organy ARiMR bądź sąd I instancji kwestionował charakter deklarowanych przez nią upraw, jako upraw wieloletnich – sąd I instancji uznał, że skorzystanie przez skarżącą kasacyjnie w pierwszym roku (2015) z unormowania zawartego w § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego, wyklucza w następnym roku (sporny 2016) otrzymanie dopłat bez spełnienia warunku z § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego. Skarżąca kasacyjnie stara się z kolei wykazać, że § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego – z uwagi na charakter upraw – nie mógł mieć do niej zastosowania, a powinien znaleźć zastosowanie § 9 ust. 14a tego rozporządzenia. Zdaniem skarżącej § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego dotyczy bowiem upraw jednorocznych, natomiast ust. 14a tegoż – upraw wieloletnich.

Ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie nie sposób się zgodzić, nie znajduje ono bowiem potwierdzenia we wskazanych regulacjach.

Wprawdzie z § 9 ust. 14a rozporządzenia ekologicznego expressis verbis wynika, że zakresem jego zastosowania objęto sytuacje, w których na gruntach w plonie głównym uprawiane są wieloletnie rośliny bobowate drobnonasienne, wieloletnie trawy lub ich mieszanki, a więc regulacja ta wprost odnosi się wyłącznie do upraw wieloletnich, to już treść § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego nie czyni w tym względzie jakichkolwiek zastrzeżeń. Przepis § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego – analogicznie jak ust. 14a – zawęża co prawda zakres jego zastosowania do określonej w nim rodziny roślin, to jest bobowatych drobnonasiennych lub traw, a także do ich mieszanek, które uprawiane mają być w plonie głównym, jednak nie dookreśla, aby rośliny te miały mieć charakter wieloletni, czy – jak sugeruje skarżąca kasacyjnie – jednoroczny. W konsekwencji wykładnia § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego prowadzi do wniosku, że jego zakresem zastosowania objęte są wskazane w nim rośliny niezależnie od długości ich cyklu rozwojowego, a więc bez znaczenia pozostaje to, czy są one roślinami jednorocznymi, dwuletnimi, czy wieloletnimi. Wynikom tak przeprowadzonej wykładni językowej nie sprzeciwia się ani wykładnia systemowa, ani wykładnia funkcjonalna.

Skoro skarżąca kasacyjnie w pierwszym roku płatności ekologicznych (2015) skorzystała z możliwości, jakie dawał jej § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego, wykorzystując rośliny w tym roku jako nawóz zielony, to w kolejnym roku płatności (2016) powinna ona spełniać warunek z § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego. Płatność na warunkach wynikających z § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego mogła być przyznana tylko w tym jednym roku, co też nastąpiło w stosunku do skarżącej na mocy decyzji Kierownika Biura z [...] czerwca 2016 r. Próba skorzystania przez skarżącą w spornym w sprawie roku (2016) z § 9 ust. 14a rozporządzenia ekologicznego okazała się w konsekwencji niedopuszczalna, co jednoznacznie wynika zresztą z § 9 ust. 14c pkt 2 rozporządzenia ekologicznego, który przewiduje, że jeżeli do danego gruntu w poprzednich latach realizacji zobowiązania ekologicznego płatność ekologiczna została przyznana na warunkach określonych w ust. 14, płatność ekologiczna do tego gruntu nie może być przyznana na warunkach określonych w ust. 2a albo 14a.

Chybione okazało się objęcie zarzutem naruszenia prawa materialnego § 9 ust. 2a, § 30 ust. 1 i ust. 1a oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego, które w sprawie nie były stosowane.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.