Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 759/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1-2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2a, art. 64e, art. 151a § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 156 ust. 3-4
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Mosina [...] 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2008 r., znak [...] Burmistrz G. M. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] oraz [...], arkusz mapy [...], obręb [...]. W wyniku dokonanego podziału wyodrębniono działki nr [...] - [...], w tym działki nr [...] oraz [...] przeznaczone zostały pod drogi wewnętrzne.

Uchwałą Nr LXIV/452/14 z 30 czerwca 2014 r. Rada Miejska [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2014 r. poz. 4815) zgodnie z którym działki nr [...] oraz [...] zostały przeznaczone pod tereny dróg publicznych-dojazdowych i oznaczone odpowiednio symbolami [...] i [...].

Decyzją z dnia 23 stycznia 2019 r., znak [...] Starosta [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], arkusz mapy [...], obręb [...], objętej księgą wieczystą KW [...], oraz ustaleniu i wypłacie odszkodowania w łącznej kwocie [...]zł na rzecz R. i Z. Ś..

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. Ś. oraz R. Ś..

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2019 r. znak [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż organ pierwszej instancji wszczął postępowanie wywłaszczeniowe pomimo braku przeprowadzenia rokowań z osobami, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości, a następnie prowadził postępowanie wywłaszczeniowe z pominięciem ww. osób, pomimo iż ustawa przyznaje im przymiot strony i które mogłyby kwestionować wysokość odszkodowania za utracone ograniczone prawa rzeczowe.

Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2022 r., Burmistrz G. M. wystąpił do Starosty [...] o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz G. M. nieruchomości położonej w [...], G. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność R. i Z. Ś., obciążonej ograniczonymi prawami rzeczowymi - służebnościami gruntowymi oraz ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Do wniosku dołączono dokumenty potwierdzające podjęcie przez Burmistrza G. M. próby przeprowadzenia rokowań w trybie art. 114 u.g.n. w sprawie nabycia własności przedmiotowej nieruchomości oraz ograniczonych praw rzeczowych obciążających tę nieruchomość, które zakończyły się wynikiem negatywnym. Wyznaczenie właścicielom działek nr [...] i nr [...] oraz podmiotom ograniczonych praw rzeczowych przez Burmistrza G. M. terminu do przeniesienia własności ww. nieruchomości na rzecz G. M. także nie doprowadziły do zawarcia umowy.

Pismami z dnia 10 października 2022 r., 8 lutego 2023 r., 20 czerwca 2023 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz G. M. przedmiotowej nieruchomości wraz z obciążającymi ją ograniczonymi prawami rzeczowymi oraz ustalenia odszkodowania za ww. prawa.

Postanowieniem z dnia 8 listopada 2022 r. Starosta [...] wyznaczył jako biegłego w sprawie rzeczoznawcę majątkowego M. W..

W dniu 1 grudnia 2022 r. rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy.

W dniu 27 lutego 2023 r. zastała przeprowadzona rozprawa administracyjna w siedzibie Starostwa Powiatowego [...]

Decyzją z dnia 28 lipca 2023 r. znak [...], Starosta [...]: I. wywłaszczył prawo własności nieruchomości, obciążonej ograniczonymi prawami rzeczowymi położonej w [...], G. M., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,1719 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,1491 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność R. i Z. Ś. na rzecz G. M. z przeznaczeniem na budowę drogi gminnej, a także wywłaszczył ograniczone prawa rzeczowe ustanowione na nieruchomości opisanej w pkt I.1. w postaci służebności przysługujących osobom wyszególnionym w sentencji decyzji; II ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie prawa własności, opisanej w punkcie 1.1. nieruchomości, obciążonej ograniczonymi prawami rzeczowymi w kwocie [...]złotych na rzecz R. i Z. Ś.; a także odszkodowanie za wywłaszczenie ograniczonych praw rzeczowych, ustanowionych na opisanej w pkt I.1. nieruchomości w łącznej kwocie [...]zł, w tym za służebności ustanowione osobom wskazanym w sentencji przedmiotowej decyzji:

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił poczynione ustalenia faktyczne, wskazał podstawę prawną jej wydania, a także zreferował przebieg postępowania w sprawie. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym wydanym w niniejszej sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. Ś. oraz R. Ś., którzy podnieśli, iż w sprawie doszło do "naruszenia przepisów postępowania art. 80 kpa, a także naruszenia prawa materialnego art. 112 ust. 3, art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Dnia 15 września 2023 r. Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego M. W. z pytaniem dotyczącym potwierdzenia aktualności ww. operatu szacunkowego wskazując na zbliżający się upływ terminu ważności operatu szacunkowego z 1 grudnia 2022 r.

W odpowiedzi z dnia 22 wrześni 2023 roku rzeczoznawca majątkowy M. W. poinformowała, iż nie będzie mogła potwierdzić aktualności operatu szacunkowego z 1 grudnia 2022 r. wskazując, że "wartość samego gruntu nie uległa zmianie, a zwiększenie wartości dotyczy nakładów budowlanych na nieruchomości".

Decyzja z dnia 29 września 2023 r, [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 28 lipca 2023 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że operat szacunkowy będący podstawą określenia wysokości odszkodowania został sporządzony w dniu 1 grudnia 2022 r., a rzeczoznawca majątkowy poinformowała, iż nie będzie mogła potwierdzić jego aktualności. W powyższych okolicznościach sprawy niezależnie od podnoszonych zarzutów organ uznał, że jest zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na specyfikę postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości i ograniczonych praw rzeczowych, ustanowionych na przedmiotowej nieruchomości, która wyraża się w tym, że zasadniczym i głównym dowodem w tego rodzaju sprawie jest właśnie opinia rzeczoznawcy majątkowego, co oznacza, że dopuszczenie dowodu z nowej opinii w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i co do istoty sprawy, a więc naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania, dla stron postępowania ma znaczenie kluczowe. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 k.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach.

Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, jako okoliczność powodująca konieczność sporządzenia operatu na nowo, według organu odwoławczego uzasadniał zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Powołano przy tym pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie odszkodowania, oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1756/06, z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. I OSK 175/09 i z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. I OSK 564/09). Jakiekolwiek merytoryczne odnoszenie się do podnoszonych zarzutów dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego było bezprzedmiotowe ze względu na to, iż operat uznany przez biegłą jako niespełniający obecnie przymiotu aktualności, nie mógł stanowić podstawy merytorycznego orzekania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego i dokonać jego oceny.

Pismem z dnia 10 października 2023 roku Burmistrz G. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 29 września 2023 r., sygn. [...] zarzucając jej naruszenie art. 7b, art. 12 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) w zw. z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.) poprzez:

uznanie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego M. W. z dnia 1 grudnia 2022 r. wymaga aktualizacji pomimo jego ważności do dnia 1 grudnia 2023 r. (naruszenie art. 156 ust. 3 u.g.n.),

naruszenie zasady stosowania środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy (art. 7b k.p.a.),

naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania wg której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.),

naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów wg której organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

G. M. wniosła: 1. o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji Wojewody ewentualnie 2. uwzględnienie przez Wojewodę sprzeciwu od przedmiotowej decyzji w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...].

W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżonej decyzji nie zarzucono żadnych błędów proceduralnych i wady prawnej, a organ odwoławczy uznał, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn innych niż podniesione przez skarżącego, ale mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jedynym powodem do wydania decyzji kasacyjnej była odmowa rzeczoznawcy majątkowego M. W. potwierdzenia na kolejny rok aktualności, będącego dowodem w sprawie operatu szacunkowego (na podstawie art. 156 ust. 4 u.g.n.) sporządzonego przez nią dnia 1 grudnia 2022 r. W sprawie nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. w związku z czym operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowań w przedmiotowej sprawie był ważny do dnia 1 grudnia 2023 r. i do tego dnia mógł być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Decyzja kasacyjna Wojewody jako organu drugiej instancji była niezgodna z ekonomiką, racjonalnością i szybkością postępowania administracyjnego wynikającą art. 7b oraz 12 k.p.a. Odwołanie od decyzji wywłaszczeniowej wniosła tylko jedna ze stron - właściciele nieruchomości. Uprawnieni z tytułu ograniczonych praw rzeczowych od 2014 roku czekają na nabycie drogi przez G. M. i jej utrzymanie umożliwiające korzystanie z tej drogi. Przekazanie przez Wojewodę prawidłowo prowadzonej, z dużą ilością stron sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu upływającej dnia 1 grudnia 2023 r. ważności operatu było zaprzeczeniem ekonomiki i racjonalności postępowania administracyjnego. Wojewoda stworzył w ten sposób "błędne koło" ciągłej konieczności aktualizacji operatu szacunkowego, a strony postępowania reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników wykorzystały tę sytuację do przewlekania postępowania.

W piśmie z dnia 18 października 2023 roku Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko przyznając, że dość lapidarnie i oszczędnie uzasadnił swoje stanowisko, bowiem uznał, że odpowiedź biegłej była na tyle jednoznaczna i niepozostawiająca wątpliwości, że całe zagadnienie nie wymagało pogłębionej analizy i szerokich wywodów. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji mogło budzić niedosyt z punktu widzenia oczekiwań skarżącej decyzja ta zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy i nie narusza przepisów wskazanych w sprzeciwie.

Wojewoda wskazał, iż w odwołaniu z 29 sierpnia 2023 r. R. Ś. i Z. Ś. podniesiono, że "okoliczność, iż operat został sporządzony 1 grudnia 2022 r., a od tego czasu zjawisko inflacji znacznie wpłynęło na ceny transakcyjne i powinno zostać to uwzględnione przy obliczeniu wartości odszkodowania. Podkreślono również, że "wartość przyjętych materiałów i cen na poczet nakładów znacząco odbiega od wartości rynkowych". Jeżeli rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie stwierdził, że nie potwierdzi jego aktualności, bowiem uległa zmianie wartość nakładów budowlanych (czyli wartość ta już we wrześniu 2023 r. była nieaktualna) organ odwoławczy nie miał innego wyjścia niż uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Skoro dana sytuacja była stwierdzona już we wrześniu 2023 r., to nie dawała ona możliwości wykorzystania operatu z 1 grudnia 2022 r., który choć hipotetycznie był jeszcze ważny, to w rzeczywistości nie mógł być potraktowany jako wiążący dowód w sprawie. Wojewoda po otrzymaniu sprzeciwu G. M. z dnia 10 października 2023 r. wystąpił pismem z dnia 13 października 2023 r. do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie, że na dzień wydania decyzji Wojewody, tj. 29 września 2023 r. (a także wcześniej, tj. na dzień 22 września 2023 r., w którym udzieliła biegła powyżej zacytowanej informacji), wystąpiły przesłanki powodujące dezaktualizację wyceny (w tym z uwagi na zmianę wartości nakładów), a tym samym powodujące skrócenie ważności operatu szacunkowego. Biegła pismem z dnia 16 października 2023 r. ustosunkowała się do powyższego wskazując, iż na dzień zapytania (tj. 15 września 2023 r.) nastąpiły istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Zmiany te to między innymi: zmiany wartości części składowych nieruchomości - na skutek dalszego wzrostu cen w produkcji budowlano - montażowej. Biegła wskazała, że przede wszystkim z uwagi na powyższe odpowiedziała na zapytanie, że nie jest w stanie już na dzień 15 września 2023 r. potwierdzić aktualności operatu szacunkowego co było równoznaczne z tym, iż wartość określona w operacie z 1 grudnia 2022 r. nie była już aktualna. Ponadto od 1 grudnia 2022 r., tj. od dnia sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości do dnia wydania decyzji przez Starostę [...] o jej wywłaszczeniu upłynęło prawie 8 miesięcy, co przemawiało za uznaniem, że skoro data sporządzenia operatu szacunkowego znacznie odbiegała czasowo od daty wydania decyzji, wskazanym i prawidłowym było wystąpienie do biegłej z zapytaniem o aktualność operatu szacunkowego. Zagadnienie to wymagało wyjaśnienia, tym bardziej, że biegła już w swojej opinii wskazywała, że zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, podstawą do ustalenia odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości. Wartość tę określono na dzień ustalenia odszkodowania, zakładając, iż decyzja o odszkodowaniu zostanie wydana bez zbędnej zwłoki, stąd data poziomu cen odpowiada dacie wycenie. Wartość rynkową nieruchomości ustalono według stanu aktualnego, to jest 1 grudnia 2022 r. Warunki na rynku ulegają ciągłym zmianom, zmieniać się może również sama nieruchomość będąca przedmiotem wyceny. W związku z tym zmienia się wartość nieruchomości. Z tego względu ustawodawca określił w art. 156 ust. 3 u.g.n. cezurę czasową ważności operatu szacunkowego dla danego celu. Okres jego ważności wynosi 12 miesięcy od daty sporządzenia, ale może zostać przedłużony przez samego rzeczoznawcę zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. Może też być krótszy, jeśli wystąpią podane w art. 156 ust. 3 u.g.n. przesłanki powodujące dezaktualizację wyceny, wymienione w art. 154 u.g.n. - zmiany celu wyceny, funkcji nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości w tym jej wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (por. Bończak- K. E., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/EI. 2023).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy przedstawionych do dnia wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 29 września 2023 r. uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia 28 lipca 2023 roku został wniesiony w niniejszej sprawie przez G. M..

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. R. S. kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.); a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania w ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania administracyjnego.

Jak zauważył N. S. A. w wyroku z dnia 14 września 2021 r. w sprawie III OSK 5543/21 (publ.w bazie, dalej "CBOSA") organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2843/18, CBOSA).

Organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Przed wydaniem decyzji organ powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych (por. wyroki WSA w Opolu z 5.06.2014 r., II SA/Op 128/14, w Warszawie z 08.02.2017 r., I SA/Wa 1935/16, w Krakowie z 26.11.2021 r., III SA/Kr 1290/21, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę, że wzmiankowany art. 136 k.p.a. nie pojawił się w zaskarżonej decyzji Wojewody. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ upatruje podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w braku aktualnego operatu szacunkowego na podstawie którego zostało wydane orzeczenie przez Starostę [...]. W tym względzie organ odwoławczy przekroczył przepisy procesowe uchylając decyzję organu I instancji z powodu braku możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia 1 grudnia 2022 roku przez rzeczoznawcę majątkowego. Ustawowy termin wykorzystania operatu, do celu, dla którego został sporządzony, upływał w dniu 1 grudnia 2023 roku. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie przed upływem 12 miesięcznego terminu, od dnia sporządzenia operatu szacunkowego. Organ odwoławczy w momencie wydawania decyzji nie wskazał merytorycznych powodów zakwestionowania aktualności operatu szacunkowego z dnia 1 grudnia 2022 roku oprócz wskazania braku możliwości potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego opierając się na prowadzonej korespondencji w tej sprawie. Dla oceny czy doszło jednak do naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. istotne było to, czy w chwili wydania orzeczenia minął termin określony w art. 156 ust. 3 u.g.n., co powodowałoby konieczność aktualizacji sporządzonego operatu szacunkowego zgodnie z zasadami określonymi w art. 156 ust. 4 u.g.n. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie przed wydaniem przez Wojewodę decyzji z dnia 29 września 2023 roku. Organ odwoławczy oparł się więc na operacie szacunkowym, który w chwili orzekania nie stracił swojej aktualności ze względu na upływ czasu określonego w art. 156 ust. 3 u.g.n. od chwili jego sporządzenia. Mimo to możliwe było kwestionowanie aktualności operatu szacunkowego w terminie 12 miesięcy od sporządzenia operatu szacunkowego, jeżeli "wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154". W rozpoznawanej sprawie Wojewoda dopiero w piśmie procesowym z dnia 18 października 2023 roku przedstawił własną argumentację wskazującą na przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Takie uzasadnienie było spóźnione względem wydanej uprzednio decyzji z dnia 29 września 2023 roku. Podobnie spóźnione było działanie organu odwoławczego względem skierowania do rzeczoznawcy majątkowego oficjalnego pisma z dnia 13 października 2023 roku w kwestii potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia 1 grudnia 2022 roku (wcześniej w tej kwestii organ ograniczył się do zapytania rzeczoznawcy poprzez e-mail i nie uzyskał pozytywnej odpowiedzi). W rozpoznawanej sprawie nie mogła zatem zostać uwzględniona odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego z dnia 16 października 2023 roku dotycząca zakwestionowania w sprawie aktualności operatu szacunkowego. Kwestie "istotnej zmiany czynników" dokonanej wyceny zawartej w przedmiotowym operacie szacunkowym nie zostały wykazane przed wydaniem decyzji przez Wojewodę. Reasumując, w sprawie zabrakło należytej analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji zabrakło precyzyjnego i przekonującego wykazania przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. przez co wydanie decyzji kasacyjnej było równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 02.02.2023 r., sygn. akt. II SA/Kr 1432/22, CBOSA). Sąd zwraca dodatkowo uwagę, że zgodnie z § 85 ust 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832) do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Takiej sytuacji nie można było więc zakwalifikować jako "zmiany uwarunkowań prawnych" na potrzeby rozpoznawanej sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach sądowych Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł w pkt 2. sentencji wyroku. Na kwotę tych kosztów składa się wpis od sprzeciwu w wysokości [...] zł (§ 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).

Rolą organów rozpoznających sprawę ponownie będzie uwzględnienie wskazań Sądu wynikających bezpośrednio z treści uzasadnienia wyroku.