Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1929/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 826/21 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia 9 września 2021 r., nr OI/IP.0143.34.2021.EK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w punkcie I wyroku z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 826/21 oddalił skargę R. S. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. (dalej także jako: organ) z dnia 9 września 2021 r., nr OI/IP.0143.34.2021.EK w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w punkcie II przyznał radcy prawnej P. B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 295,20 złotych, w tym 55,20 złotych tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący w piśmie z dnia 7 czerwca 2021 r., powołując się na art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w Z. o udostępnienie informacji publicznej na temat ilości zgód na posiadanie konsol do gier wydanych przez Dyrektora w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia rozpatrzenia złożonego wniosku z podziałem na poszczególnie miesiące.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Zakładu Karnego w Z. w piśmie z dnia 24 czerwca 2021 r. poinformował skarżącego, że zakres wnioskowanej przez niego informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 5 dni od dnia otrzymania pisma, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, uzasadniająca przetworzenie wnioskowanej informacji publicznej. Organ wskazał jednocześnie, że w przypadku braku odpowiedzi w zakreślonym terminie, podmiot zobowiązany samodzielnie dokona oceny czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, aby dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych. Dodatkowo organ powiadomił, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie potwierdzenia bądź nie czy żądana informacja jest informacją przetworzoną, co niewątpliwie wymaga dodatkowego czasu, stosownie do treści art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosek skarżącego zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 13 sierpnia 2021 r.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2021 r., nr Z/P.0143.13.2021.IBS Dyrektor Zakładu Karnego w Z., na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 k.p.a., odmówił udostępnienia informacji publicznej uznając, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca ilości zgód na posiadanie konsol do gier wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia rozpatrzenia wniosku, z podziałem na poszczególne miesiące jest informacją przetworzoną, a skarżący pomimo wezwania nie wykazał interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Dyrektor Zakładu Karnego w Z. stwierdził zaś, że żądane dane służyłyby w jego ocenie jedynie prywatnym interesom wnioskodawcy, a nie szeroko pojętemu interesowi publicznemu, który w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych organów publicznych, w tym Służby Więziennej, jako pewnej całości.

W piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy Dyrektorowi Zakładu Karnego w Z. do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 9 września 2021 r., nr OI/IP.0143.34.2021.EK Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L., na podstawie art. 104, art. 107 § 1-3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Z. z dnia 13 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci ilości zgód wydanych w Zakładzie Karnym w Z. na posiadanie przez skazanych konsoli do gier od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia rozpatrzenia wniosku, z podziałem na miesiące. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 110a § 2 Kodeksu karnego wykonawczego dyrektor zakładu karnego może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym, a zezwolenie to wydawane jest na prośbę skazanego. Następnie organ uznał, że informacja dotycząca ilości wydanych zezwoleń przez Dyrektora Zakładu Karnego w Z. na posiadanie w celi mieszkalnej konsoli do gier jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jednocześnie nie jest to informacja wprost dostępna, a wymaga przeglądu około 2000 próśb, wyselekcjonowania spraw odpowiadających kryteriom wskazanym we wniosku, podziału spraw według daty ich załatwienia oraz sporządzenia zestawienia zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. W związku z powyższym organ stwierdził, że wszystkie powyższe czynności prowadzą do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej postaci od pierwotnej. Organ wyjaśnił, że Zakład Karny w Z. prowadzi ewidencję próśb zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwienia wniosków, skarg i próśb osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, jednak zgodnie z § 11 ww. rozporządzenia, powyższa ewidencja dotyczy jedynie próśb wpływających do jednostki, a prośby dotyczące udzielenia zezwolenia na posiadanie w celi konsoli do gier, wnoszone bezpośrednio dyrektorowi zakładu karnego przez skazanych przebywających w Zakładzie Karnym w Z., nie podlegają ww. ewidencji. Ponadto organ dodał, że ewidencja jest prowadzona w sposób uniemożliwiający wyselekcjonowanie próśb o tak określonej tematyce, bez zapoznania się z ich treścią. Dlatego organ podkreślił, że żądaną przez skarżącego informację musi wytworzyć zgodnie z jego żądaniem i na podstawie wskazanych przez niego kryteriów, tylko i wyłącznie poprzez przegląd całego zbioru próśb załatwionych pozytywnie w 2021 roku, a zakres czynności, jakie należałoby wykonać w celu realizacji wniosku skarżącego świadczy zdaniem organu o tym, że wytworzenie żądanych informacji wymagałoby takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które nie pozostawałyby bez wpływu na normalny tok działań i realizację zadań przypisanych Dyrektorowi Zakładu Karnego w Z., który nie posiada wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki czy pracownika. W ocenie organu powyższe świadczy o tym, że przygotowanie odpowiedzi zgodnej z kryteriami określonymi przez skarżącego prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej. Z kolei prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma taki wnioskodawca, który jest w stanie w chwili składania wniosku wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, a w niniejszej sprawie skarżący nie podjął nawet próby zasygnalizowania interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji i wskazania, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje. Natomiast biorąc pod uwagę fakt, że skarżący od wielu lat przebywa w zakładach karnych oraz treść licznych innych wniosków kierowanych przez niego do organów Służby Więziennej, organ stwierdził, że zainteresowanie R. S. ilością zezwoleń na posiadanie w celu konsoli do gier jest bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą, a jego wniosek nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu i nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych.

Skarżący w piśmie z dnia 11 października 2021 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia 9 września 2021 r., nr OI/IP.0143.34.2021.EK wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Zakładu Karnego w Z., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Z kolei w piśmie z dnia 14 lutego 2022 r. ustanowiona z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymała w całości złożoną przez R. S. skargę i wskazała, że twierdzenia organu co do przetworzonego charakteru żądanych przez skarżącego informacji są w jej ocenie gołosłowne, a zajęte przez organ stanowisko jest co najmniej przedwczesne. Pełnomocnik skarżącego podniosła, że za jednoznacznie sprzeczną z wolą ustawodawcy należałoby uznać wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, prowadzącą do wniosku, że organ, na którym ciąży obowiązek gromadzenia konkretnych informacji, który całkowicie dowolnie nie realizuje swojego prawnego obowiązku, ma następnie prawo wywodzić z faktu swojego własnego zaniechania, konsekwencje niekorzystne dla wnioskodawcy, tj. domagać się od niego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, powołując się na status informacji przetworzonej. Pełnomocnik skarżącego podniosła, że żądane przez R. S. informacje winny być wprost dostępne w systemie informatycznym Służby Więziennej, jakim jest Centralna Baza Danych Osób Pozbawionych Wolności, tymczasem w decyzjach organów obu instancji nie ma jakiejkolwiek wzmianki o tej bazie danych i jej ewentualnej roli w załatwieniu wniosku skarżącego. Co więcej, przedwczesności stanowiska organów w kwestii przetworzonego charakteru żądanych informacji należy upatrywać także w tym, że zwykle bywa tak, że w ciągu całego roku konkretnych wniosków dotyczących tego typu próśb (o konsole do gry) w danej jednostce organizacyjnej zwykle nie ma więcej niż kilka, a więc jeśli tak samo było w kontrolowanej sprawie, czego nie sposób na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy wykluczyć, to również twierdzenia organów o dużej praco- i czasochłonności jawią się jako wysoce wątpliwe. Organ w żaden sposób nie wykazał także, aby na dzień złożenia wniosku, jak również na dzień wydania decyzji, nie dysponował żądaną przez skarżącego informacją. Powyższe świadczy zatem w ocenie skarżącego o tym, że decyzje organów obu instancji wydano w niniejszej sprawie z naruszeniem procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego podkreślono, że wniosek skarżącego obejmował wyłącznie informacje proste, będące w posiadaniu organu, a sama czynność anonimizacji w celu udostępnienia informacji publicznej nie może być kwalifikowana jako przetworzenie informacji, niezależnie od zakresu ilościowego zgłoszonego żądania, a organ nie wykazał zresztą, by ilość ta była znaczna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi R. S. i powtórzył, że pozyskanie informacji i jej przygotowanie zgodnie z wnioskiem skarżącego wymaga takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które prowadzą do przetworzenia informacji publicznej, a Dyrektor Zakładu Karnego w Z. nie posiada gotowej informacji w zakresie żądanym przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w punkcie I wyroku z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 826/21 oddalił skargę R. S. na decyzję organu z dnia 9 września 2021 r., nr OI/IP.0143.34.2021.EK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a w punkcie II przyznał pełnomocnikowi skarżącego kwotę 295,20 złotych, w tym 55,20 złotych tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w Z. - jako organ władzy publicznej - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeśli taką posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że powyższe wynika z art. 1, art. 7 pkt 3, art. 6, art. 8 i art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej. Sąd I instancji wskazał, że Służba Więzienna jako umundurowana i uzbrojona formacja apolityczna podległa Ministrowi Sprawiedliwości, posiadająca własną strukturę organizacyjną, realizuje zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności na zasadach określonych w Kodeksie karnym wykonawczym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego, a jej jednostkami organizacyjnymi są m.in. zakłady karne, zaś koszty związane z jej funkcjonowaniem są pokrywane z budżetu państwa. Zakładem karnym kieruje dyrektor, do którego obowiązków należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw.

Jednak pomimo powyższych rozważań, Sąd I instancji stwierdził, że skarga R. S. nie jest zasadna, ponieważ sporna informacja, której skarżący zażądał we wniosku z dnia 7 czerwca 2021 r., wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji, lecz wyłącznie informacji publicznej, a z taką informacją nie mamy zdaniem Sądu I instancji do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnych praw i obowiązków, nie podlega udostępnieniu, chociażby w jej przedmiocie wypowiadały się organy publiczne, a nawet wtedy, gdy wypowiedź ta ma formę decyzji administracyjnej (np. zezwolenia). W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że do kategorii informacji publicznej nie można zaliczyć informacji o ilości zgód na dysponowanie konsolą do gier wydanych osadzonym na terenie Zakładu Karnego w Z. W ocenie Sądu I instancji, prawo osadzonych do złożenia wniosku o udzielenia zgody na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym, przewidzianych w art. 102 pkt 6 Kodeksu karnego wykonawczego – jest prywatną, osobistą sprawą takiego osadzonego. W związku z tym informacja o ilości wydanych osadzonym zgód na posiadanie konsoli nie ma charakteru publicznego, pomimo tego, że wydawanie zezwoleń na posiadanie konsoli jest przejawem realizacji zadań szeroko pojętej Służby Więziennej, polegających na zapewnieniu przestrzegania praw osadzonych. Sąd I instancji wskazał bowiem, że taka informacja nie nosi znamion informacji odnoszącej się do kwestii mającej znaczenie dla ogółu, nie daje podstaw do formułowania twierdzeń ocennych co do legalności działania organu, a ponadto informacje te nie odnoszą się również do gospodarowania mieniem publicznym i nie dotyczą interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dodał, że udostępnianie konsoli osadzonym jest wynikiem stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa i wewnętrznych regulacji określających zasady realizacji praw osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych oraz że ma wymiar konkretny, indywidualny, kształtujący sytuację poszczególnych osadzonych, podlegający kontroli na zasadach określonych w Kodeksie karnym wykonawczym oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji zasadnie odmówiły udostępnienia skarżącemu spornej informacji, mimo tego, że głównym powodem tej odmowy było to, że informacja ma charakter przetworzony, a skarżący nie wykazał szczególnego interesu w jej żądaniu. W związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, że informacja ta w ogóle nie stanowi informacji publicznej, zbędne stało się w jego ocenie odnoszenie do dokonanej przez organ kwalifikacji, ani do zarzutów skargi w tej kwestii. Sąd I instancji wyjaśnił, że wprawdzie w sytuacji, gdy dana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie powinien wydawać decyzji administracyjnej, lecz powinien tylko poinformować o tym wnioskodawcę na piśmie, to jednak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie jest to wada wymagająca uchylenia zaskarżonej decyzji – skutek tej decyzji jest bowiem taki sam, jakby jej nie było - organ nie udostępnił żądanej przez skarżącego informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając ten wyrok w części, tj. co do punktu I wyroku, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a także wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zapadłych w sprawie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, a także przyznanie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia za pomoc świadczoną z urzędu, według norm prawem przepisanych, powiększonych o podatek od towarów i usług, ewentualnie z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w przypadku niepodzielenia przez Sąd stanowiska skarżącego i oddalenia skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o nieobciążanie jej kosztami postępowania. Rozstrzygnięciu zarzucono:

I) w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że informacje, których udostępnienia domagał się w przedmiotowej sprawie skarżący, nie należą do kategorii informacji publicznej, a tym samym jego skarga jest niezasadna, zaś sam wniosek nie powinien być w ogóle rozpatrywany przez organy obu instancji, a jedynie należało poprzestać na wskazaniu braku możliwości zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej, co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym;

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że informacje o ilości zgód wydanych w Zakładzie Karnym w Z. w ściśle określonym przedziale czasowym, na posiadanie przez skazanych konsoli do gier, nie mogą być zakwalifikowane jako informacje publiczne, z uwagi na fakt, iż skarżący jako osoba osadzona z pewnością chce wykorzystać pozyskane informacje wyłącznie na cele prywatne, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania analizy całości materiału dowodowego, a finalnie do nierozpoznania istoty sprawy i nieodniesienia się przez Sąd do wszystkich istotnych problemów;

- art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Dyrektor Zakładu Karnego w Z. nie był obowiązany do udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji, w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, by organ nie był do tego uprawniony z uwagi na charakter żądanej informacji;

II) w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na naruszeniu:

- art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz nieuchylenie decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Z. z dnia 13 sierpnia 2021 roku oraz decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia 9 września 2021 roku, pomimo iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez m.in. niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak uwzględnienia faktu, iż obowiązkiem każdej jednostki organizacyjnej SW jest nie tylko prowadzenie ewidencji wniosków, skarg i próśb wpływających do jednostki organizacyjnej, ale prowadzenie tej ewidencji w formie dziennika, i to według ściśle określonego przez prawodawcę wzoru, a zatem w sposób umożliwiający łatwe i szybkie ustalenie ile zgód na posiadanie konsol do gry było wydanych w Zakładzie Karnym w Z. w okresie od dnia 1 stycznia 2021 roku do dnia rozpatrzenia wniosku, a także z uwagi na nienależyte uzasadnienie decyzji, zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi spowodowane brakiem dokonania należytej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz brakiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w konsekwencji bardzo utrudnia, a wręcz uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła przede wszystkim, że w realiach niniejszej sprawy bezsprzecznie, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy został spełniony. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła przede wszystkim, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, albowiem wniosek R. S. dotyczył informacji o działalności organu i realizacji zadań publicznych przez Służbę Więzienną. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie pochylił się zupełnie nad zasadnością zakwalifikowania żądanych przez skarżącego informacji jako informacji publicznej przetworzonej, gdyż poprzestał na błędnym przyjęciu, że żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dostrzegł, że sposób załatwiania skarg osób osadzonych w zakładach karnych reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, a zgodnie z § 11 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia ewidencję skarg (oraz wniosków i próśb) wpływających do jednostki organizacyjnej prowadzi wyznaczony funkcjonariusz lub pracownik tej jednostki organizacyjnej albo określona komórka organizacyjna, przy czym ewidencję wniosków, skarg i próśb prowadzi się w formie dzienników, oddzielnie dla skarg oraz wniosków i próśb. Z kolei na podstawie § 11 ust. 4 rozporządzenia, wzór dziennika określa załącznik do rozporządzenia, a analiza tego wzoru prowadzi do wniosku, że stanowi on tabelę składającą się z 15 kolumn, przy czym kolumny oznaczone numerami 10-14 dotyczą "Załatwień" skarg/wniosków, a kolumna 14 - "sposobu" załatwienia skargi/wniosku. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w kontekście kontrolowanej sprawy wypada jeszcze zauważyć, że prawodawca wyraźnie dopuścił możliwość prowadzenia ww. dziennika w formie elektronicznej, co przynajmniej teoretycznie, powinno dodatkowo usprawnić i ułatwić możliwość wyszukiwania potrzebnych informacji lub wpisów zawartych w takim dzienniku (np. według zadanego kryterium). Tymczasem, jak podniosła strona skarżąca kasacyjnie, z uzasadnienia zaskarżonych decyzji w ogóle nie wynika, czy w Zakładzie Karnym w Z. prowadzi się ww. dziennik wniosków i próśb w formie elektronicznej, czy tradycyjnej (papierowej) oraz czy przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku Dyrektor Zakładu Karnego w Z. korzystał z danych zawartych w Dzienniku skarg, wniosków i próśb tej jednostki (prowadzonym przynajmniej w wersji tradycyjnej), a także nie wynika z nich, aby nie miał takiej możliwości (i ewentualnie z jakich przyczyn). W ocenie strony skarżącej kasacyjnie bez tych ustaleń nie sposób zweryfikować wiarygodności twierdzeń organów dotyczącej dużej czaso- i pracochłonności procesu selekcji skarg uznanych za zasadne lub zasadne w części, w tym zwłaszcza o potrzebie ręcznego przejrzenia dokumentacji wszystkich skarg. Twierdzenia te wydają się zresztą zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wątpliwe, gdyż dane zawarte w kolumnie 14. Dziennika (prowadzonego według urzędowego wzoru) powinny umożliwić stosunkowo łatwe i szybkie ustalenie takich wniosków i próśb.

Strona skarżąca kasacyjnie dodała także, że twierdzenia organów, że wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej winny być uznane za przedwczesne również z tej przyczyny, że żądane informacje są wprost dostępne w systemie informatycznym Służby Więziennej, a ponadto nie przeszkadzało to, by organ we wskazanym okresie systematycznie przekazywał raporty do organów nadrzędnych, obejmujące swoją treścią informacje dotyczące ilości wydanych konsol do gry do cel mieszkalnych, jak i ilość konsol zdeponowanych w magazynie jednostki, a więc informacje te były dostępne Dyrektorowi, a zatem mógł je w łatwy sposób przekazać skarżącemu w trybie dostępu do informacji publicznej.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie przedwczesności stanowiska organów w kwestii przetworzonego charakteru żądanych informacji należy upatrywać także w tym, że zwykle bywa tak, że w ciągu całego roku za zasadne zostają w danej jednostce organizacyjnej uznane jedynie nieliczne wnioski i prośby, zwykle nie więcej niż kilka, a bywa że żadna, a okres objęty wnioskiem skarżącego nie obejmował nawet okresu jednego pełnego roku.

Co więcej, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ w żaden sposób nie wykazał również, by na dzień złożenia wniosku, jak i na dzień wydania decyzji, nie dysponował żądaną informacją, co Sąd I instancji także pominął w swoich rozważaniach

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje – gdy chodzi o pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania - w oddaleniu skargi złożonej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz nieuchyleniu decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Z. z dnia 13 sierpnia 2021 r. oraz decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia 9 września 2021 r., mimo że decyzje te zostały wydane w ocenie strony skarżącej kasacyjnie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej: k.p.a., poprzez m.in. niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak uwzględnienia faktu, że obowiązkiem każdej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej jest nie tylko prowadzenie ewidencji wniosków, skarg i próśb wpływających do jednostki organizacyjnej, ale prowadzenie tej ewidencji w formie dziennika, i to według ściśle określonego przez prawodawcę wzoru, a zatem w sposób umożliwiający łatwe i szybkie ustalenie ile zgód na posiadanie konsol do gry było wydanych w Zakładzie Karnym w Z. w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia rozpatrzenia wniosku, a także z uwagi na nienależyte uzasadnienie decyzji, zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Z kolei w ramach uzasadnienia drugiego z zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w którego treści ponownie wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie wskazała na niewłaściwe oddalenie skargi przez Sąd I instancji spowodowane brakiem dokonania należytej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz brakiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji bardzo utrudnia, a wręcz uniemożliwia stronie skarżącej kasacyjnie merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy treści i uzasadnienia powyższych zarzutów zauważa ich wzajemne powiązanie, co z kolei pozwala na ich łączne rozpoznanie. Odnosząc się do konstrukcji powyższych zarzutów należy zwrócić uwagę na ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym powołane przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , czy też art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W ramach omawianych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a., ale także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w myśl którego: Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając w punkcie I zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia 9 września 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bez wątpienia nie stosował i nie mógł stosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi w zakresie odnoszącym się do tego przepisu. Z kolei zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., mimo że zawarta w tym przepisie norma stanowiła podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji, nie mogły okazać się skuteczne w połączeniu wyłącznie z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawę stosował przepisy procedury sądowoadministracyjnej, a rozstrzygnięcie zostało oparte na podstawie wyrażonej w przepisie art. 151 p.p.s.a. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. mogłaby być oceniania jedynie w przypadku zarzucenia Sądowi I instancji błędnego zastosowania przepisów ustawy p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., odsyłającej we wskazanym zakresie do przepisów k.p.a. Wymogów tych zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia, co czyniło go nieskutecznym w niniejszej sprawie. Należy mieć bowiem na uwadze, że analiza rozwiązań u.d.i.p., w tym treść art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prowadzą do wniosku, że działania jurysdykcyjne organu rozpatrującego indywidulaną sprawę udostępnienia konkretnej informacji publicznej zostały obudowane przez ustawodawcę innymi normami procesowymi niż normy postępowania odnoszące się do jurysdykcji administracyjnej w ścisłym znaczeniu, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. Niewątpliwie bowiem postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru postępowania jurysdykcyjnego w ścisłym znaczeniu, tj. takiego postępowania, w którym rozstrzyga się indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez wykreowanie normy indywidualnej i konkretnej w drodze aktu administracyjnego. Jednocześnie jednak już sam ustawodawca dostrzegł potrzebę posłużenia się również w przypadku innym niż sprawa, której dotyczy "kodeksowe" postępowanie jurysdykcyjne, normami regulującymi to właśnie postępowanie. Analiza orzecznictwa sądowego wykazuje, że właśnie ze względu na potrzebę zapewnienia jak najszerszych gwarancji procesowych podmiotom publicznych praw podmiotowych dostępu do informacji publicznej, wykładnia operatywna ustawowego zwrotu: "do decyzji (...) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" przeszła ewolucję od stanowiska, zgodnie z którym zwrot ten stanowi tylko odesłanie do elementów decyzji, o jakich mowa w art. 107 k.p.a., do stanowiska, według którego zwrot ten oznacza odesłanie do wszystkich tych unormowań k.p.a. regulujących postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, które można odnieść do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Zarówno więc prawodawca, jak i sądy stosujące prawo dostrzegły dopuszczalność i potrzebę obudowywania sprawy administracyjnej nie będącej sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a., normami procesowymi z zakresu postępowania dotyczącego jurysdykcji administracyjnej w ścisłym znaczeniu. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc skutecznie zakwestionować naruszenie przepisów procedury administracyjnej w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w odniesieniu do konkretnych uchybień organu – jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, obowiązania jest zatem podnieść zarzut naruszenia odpowiednich przepisów k.p.a. w powiązaniu przynajmniej z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wymogu tego, jak już wyżej wskazano, zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia, co czyniło go nieskutecznym w niniejszej sprawie. Jednocześnie powyższa wadliwość konstrukcyjna zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwiała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zajęcie stanowiska co do prawidłowości oddalenia przez Sąd I instancji skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W związku z tym, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, to brak skutecznego sformułowania tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc do omówienia zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ramach dwóch pierwszych zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazała na błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez:

- uznanie, że informacje, których udostępnienia domagał się w przedmiotowej sprawie skarżący nie należą do kategorii informacji publicznej, a tym samym jego skarga jest niezasadna, zaś sam wniosek nie powinien być w ogóle rozpatrywany przez organy obu instancji, a jedynie należało poprzestać na wskazaniu braku możliwości zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej, co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym;

- uznanie, że informacje o ilości zgód wydanych w Zakładzie Karnym w Z., w ściśle określonym przedziale czasowym, na posiadanie przez skazanych konsoli do gier, nie mogą być zakwalifikowane jako informacje publiczne, z uwagi na fakt, że skarżący jako osoba osadzona z pewnością chce wykorzystać pozyskane informacje wyłącznie na cele prywatne, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania analizy całości materiału dowodowego, a finalnie do nierozpoznania istotny sprawy i nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich istotnych problemów.

W związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie podnosi niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie raz jeszcze podkreślić należy, że niewłaściwe (błędne) zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, a zatem może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie sformułowano skutecznie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a więc nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści tego zarzutu nie zakwestionowano również skutecznie prawidłowości wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. dokonanej przez Sąd I instancji. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania przez stronę skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy, niezakwestionowanym przez stronę skarżącą kasacyjnie, dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała. Skoro Sąd I instancji w świetle przyjętej przez niego i niezakwestionowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przyjął, że stan faktyczny sprawy – również nie podważony skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie – nie daje podstaw do zakwalifikowania informacji objętej wnioskiem jako informacji publicznej, to nie sposób zarzucić Sądowi błędu subsumcji. W istocie w realiach niniejszej sprawy skarga kasacyjna w omawianym zakresie mogłaby odnieść skutek gdyby podważono w niej oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, czego jednak skutecznie nie uczyniono. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sformułowany jako zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu okazał się zatem zarzutem nieskutecznym.

Niezależnie jednak od powyższego o nieskuteczności zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach których wskazano na niewłaściwe zastosowanie omawianego przepisu, świadczy także to, że ich treść oraz uzasadnienie prowadzą do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i upatruje wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dokonaniu przez niego niewłaściwej oceny treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. oceny wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 czerwca 2021 r. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem w ten sposób ustalenia odnoszące się do zakwalifikowania żądanych przez skarżącego informacji dotyczących ilości zgód wydanych w Zakładzie Karnym w Z. na posiadanie przez skazanych konsoli do gier we wskazanym we wniosku przedziale czasowym, jako niepodlegających udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też przede wszystkim z tego powodu omawiane zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, okazały się niezasadne.

W ramach kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Dyrektor Zakładu Karnego w Z. nie był obowiązany do udostepnienia żądanych przez skarżącego informacji, w sytuacji gdy nie zostało wykazane, by organ nie był do tego uprawniony z uwagi na charakter żądanej informacji. Odnosząc się do konstrukcji zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. należy zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na jego podstawie na niezastosowanie przez Sąd I instancji powyższego przepisu. W związku z tym wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Jednak niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny analizując treść omawianego zarzutu zauważa, że strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że Dyrektor Zakładu Karnego w Z. nie był obowiązany do udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji, w sytuacji gdy nie zostało wykazane, by organ nie był do tego uprawniony z uwagi na charakter żądanej informacji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje jednak, że Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu, a zatem nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "Nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w Z. jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (jeśli taką posiada)", a zatem Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie kwestionował, że Dyrektor Zakładu Karnego w Z. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co z kolei świadczy o bezzasadności sformułowanego w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Dodatkowo należy podkreślić, że art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zgodnie z którym "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji" nie dotyczy zakresu przedmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej, a zatem nie można zarzutem naruszenia tego przepisu skutecznie kwestionować oceny charakteru żądanej informacji jako wyznacznika obowiązków informacyjnych organu.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Zresztą jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowieniem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 826/21 przyznał radcy prawnej reprezentującej skarżącego z urzędu od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 147,60 złotych, w tym 27,60 złotych należnego podatku od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.