Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 553/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i2, art. 182 § 2, art 184,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11c, 11d ust. 1 pkt 1, art. 11d ust. 1 pkt 3, art. 11d ust. 1 pkt 3a, art 11e, art 11f ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art 12 ust. 7, art. 20 ust. 4, art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1789/22 w sprawie ze skargi T.J. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 czerwca 2022 r. znak: DLI-I.7621.26.2019.AN.26 (PS) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., VII SA/Wa 1789/22 oddalił skargę T.J. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: MRiT) z 14 czerwca 2022 r. znak: DLI-I.7621.26.2019.AN.26(PS), uchylającą w części i w to miejsce orzekającą na nowo, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z 3 października 2019 r. nr 9/2019, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 i art. 20a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), dalej: specustawa drogowa, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Województwa Kujawsko–Pomorskiego z 22 listopada 2018 r. udzielił ww. inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: Ograniczenie emisji spalin poprzez rozbudowę sieci dróg rowerowych, znajdujących się w koncepcji rozwoju systemu transportu [...] Obszaru Funkcjonalnego dla: Części nr 1 – [...] w ciągu dróg wojewódzkich nr: [...].

T.J. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranych dowodów i ustalenie kompletności materiału dowodowego oraz brak zebrania dowodów niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy umożliwiających niebudzące wątpliwości ustalenie, czy wykonanie przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie drogi rowerowej w odległości około 0,5 m od ponad [...] budynku nie spowoduje zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i tym samym jednoznacznego ustalenia, czy wydana decyzja nie narusza granic wyznaczonych przez prawo, podczas gdy z posiadanego materiału dowodowego, w tym w szczególności oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego z sierpnia 2022 r., a także zasad doświadczenia życiowego wynika, że prace budowlane prowadzone w tak bliskiej odległości od starego budynku mieszkalnego mogą doprowadzić do jego uszkodzenia, skutkującego nawet jego częściowym zniszczeniem. Z materiału dowodowego nie wynika jakikolwiek dowód, który wskazywałby, że przeprowadzenie prac budowlanych będzie absolutnie bezpieczne.

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), dalej: u.d.p., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez nieprzestrzeganie odpowiednich norm odległościowych pasa drogowego od istniejącego budynku mieszkalnego oraz nieuwzględnienia wpływu prowadzonych prac budowlanych i użytkowania drogi rowerowej na konstrukcję budynku mieszkalnego, podczas gdy zaskarżona decyzja narusza interes skarżącego w zakresie norm odległościowych projektowanej drogi rowerowej od budynku mieszkalnego skarżącego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej: k.c., w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że normy te nie zostały naruszone w niniejszej sprawie i w konsekwencji nie została naruszona zasada adekwatności i proporcjonalności w odniesieniu do sposobu ingerencji zaskarżonej decyzji w prawa skarżącego; w szczególności w związku z przyjęciem, że przybliżenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej do budynku mieszkalnego nie spowoduje jego uszkodzenia lub zniszczenia, a także przyjęciem braku negatywnego wpływu niezastosowania murów oporowych na odcinku [...] do [...] na konieczność składowania kiszonek przez skarżącego po drugiej stronie drogi wojewódzkiej i związanego z tym narażenia skarżącego na niebezpieczeństwo, podczas gdy treść decyzji w sposób nieadekwatny i nieproporcjonalny ingeruje w prawo własności skarżącego i narusza jego interes, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżona decyzja narusza normy prawne w stopniu uzasadniającym jej uchylenie;

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, równocześnie oświadczając, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania prawidłowości przyjętej przez Sąd I instancji oceny prawnej, która wskazuje, że zaskarżona decyzja MRiT zezwalająca na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie dróg wojewódzkich nr [...] km [...], nr [...] w km [...] i nr [...] w km [...] poprzez budowę ścieżek rowerowych w powiecie [...] oraz powiecie [...], w tym na terenie miejscowości S. znajdującej się w tym ostatnim powiecie, odpowiada prawu. W zakresie przysługującego skarżącemu interesu prawnego jako właściciela działki nr ew. [...], obręb [...] S., Sąd przyjął, że weryfikacja podjętego rozstrzygnięcia – wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego - nie potwierdza, by cechowało się ono wadliwością mającą wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę fakt, że skarga kasacyjna zasadniczo powiela stanowisko skarżącego przedstawione wcześniej w zarzutach skargi i dotyczy kwestii prawnych, do których Sąd I instancji szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając ocenę wyrażoną przez Sąd w zaznaczonej części, nie znajduje podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione.

Odnosząc się do podstaw przyjęcia takiego stanowiska, należy przypomnieć, że szczególność przepisów specustawy drogowej wynika z tego, iż ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Powyższe rozwiązanie jest wyrazem woli ustawodawcy, aby kluczowe z punktu widzenia społecznego inwestycje były przygotowywane i realizowane na określonych zasadach szczególnych, odrębnych od zasad ogólnych dla prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wiążąco wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego, oprócz przygotowania budowy samej drogi, również realizację infrastruktury drogowej związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia w sprawie przepisów procesowych (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej), ponieważ, wbrew odmiennemu twierdzeniu sformułowanemu w skardze kasacyjnej, MRiT podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron postępowania, w tym interes skarżącego. W toku postępowania organ odwoławczy, mając na uwadze wymóg ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, dokonał weryfikacji przyjętych przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego ustaleń faktycznych i prawnych. Weryfikacja ta nie miała wyłącznie charakteru formalnego, zważywszy na nadany zaskarżonej decyzji z 14 czerwca 2022 r. charakter rozstrzygnięcia reformatoryjnego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), w części uwzględniającego zastrzeżenia skarżącego i zmieniającego rozwiązania projektowe na wnioskowane przez stronę. Sąd I instancji musiał mieć na uwadze, że w treści zaskarżonej decyzji organ szczegółowo odniósł się do podnoszonych przez odwołującego zarzutów, wskazując i wyjaśniając znaczenie przepisów regulujących kwestie faktyczne i prawne poruszone w złożonym przez stronę odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja organu odwoławczego zasadnie została przez Sąd I instancji uznana za prawidłową. Rozważaniom organu został nadany konkretny i indywidualny charakter, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w tym wyjaśnienie znajdujące się na jej s. 18-21, pozwala poznać zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności powody stojące za niedopuszczalnością dokonania korekty przebiegu spornej inwestycji (poprowadzenia drogi rowerowej) we wnioskowanym przez stronę zakresie.

Na gruncie przepisów specustawy drogowej nie może budzić wątpliwości, że to do kompetencji zarządcy drogi należy określenie we wniosku proponowanego przebiegu drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (art. 11d ust. 1 pkt 1), projektów podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3) oraz nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a). W przypadku, gdy wniosek jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone w p.b., organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrażona w art. 11e specustawy drogowej reguła stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami prawa.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, do którego zresztą trafnie odwołał się MRiT w swojej decyzji, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań odnoszących się do jej przebiegu (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2352/22). W kontekście postulatów zgłoszonych przez skarżącego odnośnie do sposobu poprowadzenia drogi rowerowej podzielić należy stanowisko organu, zaaprobowane trafnie w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, że o przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, które wpływają na określenie linii rozgraniczających teren inwestycji drogowej. Kierowanie się powyższym założeniem w niniejszej sprawie nie sprawiało jednakże, iż MRiT jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie pominął wymóg uwzględnienia słusznego interesu strony, co potwierdza wystąpienie do inwestora o wypowiedzenie się odnośnie do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego i poddanie przedstawionej argumentacji merytorycznej ocenie, która prowadziła do zmiany przebiegu linii rozgraniczających inwestycji, a w konsekwencji istotnego zmniejszenia zajętości należącej do skarżącego działki nr ew. [...]. W wyroku z 22 marca 2023 r., II OSK 2612/22 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dokonany przez inwestora wybór rozwiązania lokalizacyjnego dla planowanego przedsięwzięcia drogowego powinien uwzględniać spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właściciela nieruchomości i tę zasadę decyzja z 14 czerwca 2022 r. respektuje. Skarga kasacyjna nie zawiera argumentów podważających założenie, którym kierował się organ, że nieprzekraczalną granicą uwzględnienia proponowanego przez skarżącego przebiegu drogi rowerowej powinno być bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, wobec czego w sprawie nie zachodziła możliwość zaprojektowania przekroczeń jezdni w celu wykonania drogi rowerowej po drugiej stronie omijającej zbliżenie z zabudową znajdującą się na działce nr ew. [...], czy też w obszarze ww. nieruchomości strony przerwania ciągu drogi rowerowej skutkującego skierowaniem odbywającego się na niej ruchu na jezdnię.

Zaskarżona decyzja nie może być traktowana jako przewidująca rozwiązania, które wprowadzają nadmierną, a przez to nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności przysługujące skarżącemu, gdyż ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Z akt sprawy wynika, że przebieg inwestycji w km [...] drogi wojewódzkiej [...] został poddany szczegółowemu rozważeniu. Nie ma podstaw do podważenia tego poglądu Sądu I instancji, który wskazuje w nawiązaniu do treści zatwierdzonej dokumentacji projektowej, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie narusza art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich obejmują zachowanie bezpieczeństwa mienia znajdującego się w sąsiedztwie realizowanej inwestycji i warunek dotyczący prowadzenia robót budowlanych w sposób zapewniający takie bezpieczeństwo decyzja w swojej treści zawiera. Kwestionowany przez skarżącego projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Zgodnie z art. 20 ust. 4 p.b. do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Sąd I instancji trafnie ocenił, że rola organu prowadzącego postępowanie w sprawie realizacji inwestycji drogowej w sensie ścisłym sprowadza się do skontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 p.b. (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r., II OSK 1235/21). To projektant odpowiada za właściwe opracowanie projektu budowlanego, w tym za to, by zastosowane w projekcie rozwiązania w wystarczający sposób miały na uwadze zabezpieczenie obiektów budowlanych znajdujących się w sąsiedztwie prowadzonych robót przed uszkodzeniem. Akcentowany w toku prowadzonego postępowania, jak również w skardze kasacyjnej argument, że sporządzony projekt budowlany nie uwzględnia w wystarczającym stopniu wpływu robót budowlanych i użytkowania drogi rowerowej na stan budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w tych warunkach pozostaje nieuprawniony. Wbrew twierdzeniu skarżącego, budynek nie będzie znajdował się w odległości około 0,5 m od drogi rowerowej, również sporządzona ocena stanu technicznego budynku z sierpnia 2022 r., dołączona do pisma procesowego strony z 14 listopada 2022 r. (k. 106-121) nie uzasadnia formułowania poglądu, że prace budowlane prowadzone w bliskiej jego odległości mogą doprowadzić do jego uszkodzenia skutkującego częściowym zawaleniem. Tego rodzaju wniosek Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 17) po analizie ww. opracowania odrzucił, czego skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała.

Brak jest podstaw, by odległość budowanej drogi rowerowej od budynku mieszkalnego skarżącego była kształtowana dyspozycją art. 43 ust. 1 u.d.p. W odniesieniu do przywołanego powyżej przepisu w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że norma w nim zawarta reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej, nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego, a mianowicie sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., II OSK 2584/19). Powołany przepis wyraźnie nawiązuje do sytuowania nowych obiektów budowlanych, a nie do ustalania odległości dróg od istniejących już obiektów. Nie ma on więc zastosowania do postępowania o lokalizację dróg w trybie specustawy drogowej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2023 r., II OSK 2010/22; wyrok NSA z 29 października 2019 r., II OSK 2090/19).

Kierując się powyższymi względami prowadzącymi do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.