Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 447/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 35 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2, art. 2a, art. 8 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: par. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 8 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2024 roku sprawy ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr 102/2024 znak: GPB-III.7721.311.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu i architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 4 grudnia 2023 r. nr DPRG-UA-III.2228.2023; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz skarżących A. S. i K. S. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 5 kwietnia 2024 r. nr 102/2024, znak: GPB-III.7721.311.2023 Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania A. S. i K. S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 4 grudnia 2023 r. nr DPRG-UA-III.2228.2023 o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...].

Jak wynika z akt sprawy 28 lipca 2023 r. A. S. i K. S. zwrócili się do P.z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla wspomnianej wyżej inwestycji.

Organ pierwszej instancji, pismem z 1 sierpnia 2023 r. w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku o: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane opatrzone datą złożenia podpisu i podpisane przez osobę do tego uprawnioną (z uwagi na fakt, iż zarówno K. S., jak i A. S. są inwestorami, obydwoje powinni złożyć niniejsze oświadczenie), zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane; załączenie dokumentu świadczącego o prawnej możliwości realizacji dostępu do drogi publicznej, zgodnie z art. 29 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestorzy pismem z 11 sierpnia 2023 r. przedłożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podpisane przez A. S. Jednocześnie wskazali, że 9 sierpnia 2023 r. zwrócili się z wnioskiem o wydanie opinii zarządcy drogi publicznej lub terenu drogi wewnętrznej do Z. w Ł., celem potwierdzenia prawnej możliwości realizacji dostępu do drogi publicznej.

K. S. 18 sierpnia 2023 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, przekazał do organu pierwszej instancji pismo Z. z 16 sierpnia 2023 r., w którym wskazano, że nieruchomość przy ul. [...], oznaczona jako działka nr ew. [...] w obrębie [...], może posiadać pośredni dostęp do drogi publicznej: ul. [...] (działka nr ew. [...] w obrębie [...]), drogi powiatowej klasy Z - zbiorcza, poprzez teren dróg wewnętrznych: ul. [...] (działki nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...]) oraz ul. [...] (działki nr [...] i [...] w obrębie [...]), pod warunkiem uzyskania zgody na przejazd przez działkę nr [...] w obrębie [...] od jej użytkownika wieczystego.

Postanowieniem z 11 września 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn.zm. - dalej w skrócie Pr. bud."), nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym, poprzez:

1. przedłożenie przez K. S. podpisanego i opatrzonego datą

podpisu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2. przedłożenie zgody na przejazd przez dz. nr [...] w obrębie [...] od jej użytkownika wieczystego, w związku z załączonym pismem z 16 sierpnia 2023 r. oraz w nawiązaniu do konieczności wykazania prawnego dostępu do drogi publicznej,

3. wykazanie zgodności załączonych projektów z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr XL/774/2000 dla obszaru Miasta Łodzi, położonego w rejonie ul. [...], ul. [...] i ul. [...],

4. doprowadzenie projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z wymaganiami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2022 r. poz. 1679) w kwestii spełnienia następujących warunków § 15 ust. 2, tj. załączenie niezbędnych profili wody i kanalizacji sanitarnej.

W wyznaczonym terminie inwestorzy odpowiedzieli na powyższe postanowienie załączając podpisane przez K. S. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadmienili także, że skorygowali projekt, celem wykazania zgodności załączonych projektów z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z wymaganiami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2022 r., poz. 1679). Wskazali, że dla przedmiotowej inwestycji jest zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, zatem nie można żądać od inwestora tytułu prawnego do takiej drogi, ani tym bardziej ustanowienia służebności gruntowej na przejazd ogólnodostępną drogą wewnętrzną. Podkreślili, że teren inwestycji objęty jest regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i znajduje się na terenie o symbolu [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi i nieuciążliwe rzemiosło. Dla spornej nieruchomości plan przewiduje dojazd przez drogi oznaczone w planie kolejno symbolami [...] - ulica lokalna, [...] - ulica dojazdowa, [...] - ulica zbiorcza (tj. ulica [...] obejmująca działkę nr [...] w obrębie [...]). Dokładnie ten sam ciąg komunikacyjny służy dojazdom do zabudowań znajdujących się przy ul. [...], co obejmuje także budynek podstacji trakcyjnej M. w Ł., który zalicza się do infrastruktury krytycznej miasta, a dostęp do takich obiektów musi być stale zapewniony i nieograniczony. Wymienione ulice nie są w żaden sposób ograniczone ogrodzeniem, bramą, szlabanem, przeszkodami terenowymi. Każdego dnia można tam spotkać spacerowiczów, rowerzystów.

Decyzją z 4 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682) i art. 104 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej w skrócie "k.p.a.") odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu, inwestorzy nie wywiązali się z obowiązku zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej i nie przedłożyli zgody na przejazd przez działkę nr ew. [...] w obrębie [...] od jej użytkownika wieczystego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane, oprócz jej położenia w terenach budowlanych, jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dojazdu do drogi publicznej zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie jest jednak wystarczający faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to prawnie zapewniony dostęp.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. i K. S. stwierdzili, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest krzywdzące a organ prowadził postępowanie nierzetelnie powołując się na nieaktualne lub nieistniejące przepisy prawa, powoływał się również na wyroki, niemające zastosowania w sprawie. Ich zdaniem, błędne jest stanowisko organu, jakoby spoczywał na nich obowiązek zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej, skoro posiadają oni dostęp do tej drogi poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Łódzki 16 stycznia 2024 r., na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał inwestorów do uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, poprzez przedłożenie kopii decyzji o nadaniu projektantom uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności, potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez sporządzającego projekt oraz kopii zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnych na dzień opracowania projektu.

Inwestorzy odpowiedzieli na wezwanie 12 lutego 2024 r., przedkładając stosowne dokumenty.

Wojewoda Łódzki pismem z 6 marca 2024 r. wystąpił do P. S.A. o udzielenie informacji - w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma - w sprawie dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...], stanowiącą własność Gminy Miasta Łódź – Z. , będącej w użytkowaniu wieczystym przez P. S.A., w zakresie: prawnego charakteru drogi wewnętrznej ul. [...]; czy droga ta ma charakter ogólnodostępny; czy istnieje również dostęp przedmiotową drogą wewnętrzną do innych nieruchomości sąsiednich, a jeżeli tak - na jakiej podstawie prawnej; czy są ustanowione na wskazanej drodze wewnętrznej służebności przejazdu lub przechodu; jeśli droga ma charakter ogólnodostępny, czy można uznać, że działka nr ew. [...], w obrębie [...], posiada dostęp do drogi publicznej poprzez jej teren i czy dostęp ten ma charakter trwały, a ww. nieruchomość nie zostanie go pozbawiona.

Powyższe pismo zostało doręczone P. S.A. 12 marca 2024 r., termin na udzielenie odpowiedzi upłynął bezskutecznie 19 marca 2024 r. Z tego względu organ rozpatrzył sprawę w oparciu o posiadany materiał dowodowy.

Powołaną na wstępie decyzją z 5 kwietnia 2024 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda w pierwszym rzędzie przytoczył regulacje art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a., art. 35 ust. 1 Pr. bud., a następnie wyjaśnił, że organ winien dokonać sprawdzenia projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 1 Pr. bud. i w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, stosownie do treści art. 35 ust. 3 Pr. bud., nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Jednocześnie, jak stanowi art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr. bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.

Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w trybie art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr. bud., co oznacza, że decyzja ta mogła zapaść w wyniku oceny niezrealizowania przez inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w wydanym postanowieniu Prezydenta Miasta Łodzi z 11 września 2023 r.

Z uwagi na fakt, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud. nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym, organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Postanowienie to ma umożliwić inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi.

Jak podkreślił organ odwoławczy przedmiotem inwestycji objętej zaskarżoną decyzją jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], na działce nr ew. [...], w obrębie [...]. Zgodnie z częścią opisową projektu zagospodarowania terenu, zamierzenie budowlane obejmuje również budowę: wewnętrznej instalacji energetycznej WLZ, zewnętrznej instalacji kanalizacyjnej z szambem, zewnętrznej instalacji wody oraz zewnętrznej doziemnej instalacji dolnego źródła pompy ciepła. Budynek mieszkalny zaprojektowano jako parterowy, z poddaszem użytkowym, nie podpiwniczony. Działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej: ul. [...], poprzez teren dróg wewnętrznych: ul. [...] i ul. [...].

Teren przedmiotowej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr XL/774/2000 z dnia 24 maja 2000 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic [...] (dalej w skrócie "m.p.z.p."). Zgodnie z m.p.z.p., działka inwestycyjna znajduje się w jednostce planistycznej [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług i nieuciążliwego rzemiosła. Sporna inwestycja, obejmująca budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, jest zgodna z przeznaczeniem terenu ustalonym w m.p.z.p. Inwestycja spełnia również ustalenia zawarte w § 5 m.p.z.p. m.in. w zakresie zakazu lokalizacji inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, zakazu wprowadzania nie oczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych lub do gruntu oraz tworzenia i utrzymywania otwartych kanałów ściekowych (projekt obejmuje odprowadzenie ścieków do szczelnego szamba). Ponadto, budynek zaprojektowano poza strefą bezpieczeństwa od linii napowietrznej 110 kV. M.p.z.p. w § 6 ustala również obowiązek gromadzenia odpadów stałych w pojemnikach na terenach lub działkach (na terenie działki inwestycyjnej wyznaczono miejsce do gromadzenia odpadów). Zgodnie z m.p.z.p., obsługę komunikacyjną terenów [...] ustalono poprzez wyznaczone w planie ulice. Jednocześnie w § 13 ust. 1 m.p.z.p., plan ustala podstawowe przeznaczenie terenów pod ulice o klasyfikacji funkcjonalno-technicznej: [...] - istniejące ulice lokalne, [...] - ulica zbiorcza - projektowana ulica [...], [...] - ulica dojazdowa - istniejąca ulica [...], [...]- ulica lokalna - istniejąca ulica [...], zgodnie z ww. ustaleniami, obsługa komunikacyjna działki inwestycyjnej jest zgodna z m.p.z.p.

Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowano zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy ustaloną na rysunku planu, spełniając tym samym zapis § 8 ust. 2 m.p.z.p.

Dla nowej zabudowy, dla terenów oznaczonych symbolem [...], w § 8 m.p.z.p. ustala następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: minimum 30 % powierzchni działki, jako powierzchni aktywnej przyrodniczo - warunek spełniony - zgodnie z projektem powierzchnia aktywna przyrodniczo wynosi 70 % powierzchni działki; budynki mieszkalne wolnostojące, w których dopuszcza się lokale użytkowe dla prowadzenia działalności gospodarczej oraz garaże wbudowane w bryłę budynku - warunek spełniony - zgodnie z projektem budynek mieszkalny wolnostojący z garażem wbudowanym w bryłę budynku; maksymalna wysokość budynków mieszkalnych 3 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe) z możliwością podpiwniczenia o wysokości 1,0 m nad poziomem terenu - warunek spełniony - zgodnie z projektem budynek dwukondygnacyjny, niepodpiwniczony; dachy budynków mieszkalnych dwu lub wielospadowe - warunek spełniony - zgodnie z projektem dach dwuspadowy.

Z analizy projektu budowlanego wynika, iż planowana inwestycja jest zgodna z cytowanymi powyżej ustaleniami m.p.z.p.

Według Wojewody Łódzkiego, planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w rozumieniu art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.). Spełniony wobec tego został warunek określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Pr. bud.

Następnie organ odwoławczy zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. poddał analizie zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 - dalej "rozporządzenie WT").

W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia WT, generalną zasadą jest, iż budynek powinien być usytuowany na działce budowlanej w odległości nie mniejszej niż 4 m od jej granicy, gdy jest zwrócony ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, bądź w odległości co najmniej 3 m gdy jest zwrócony ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Jednocześnie, jak stanowi § 12 ust. 10 rozporządzenia WT, zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany jest: od strony północnej - działka inwestycyjna graniczy z działką drogową nr ew. [...] - odległości nie ustala się, od strony południowej - w odległości 20,40 m od granicy z sąsiednią działką zabudowaną nr ew. [...], od strony zachodniej - w odległości 5,55 m od granicy z sąsiednią działką zabudowaną nr ew. [...], od strony wschodniej - w odległości 4,0 m od granicy z sąsiednią działką zabudowaną nr ew. [...].

Wobec powyższego, usytuowanie projektowanego budynku jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...], jest zgodne z § 12 rozporządzenia WT.

Wojewoda Łódzki mając na uwadze kwestię przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich oraz w projektowanym budynku jednorodzinnym przytoczył § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2 rozporządzenia WT i stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zostały spełnione wymogi określone w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia WT, tj. projektowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z uwagi na wysokość budynku wynoszącą 8,85 m oraz usytuowanie budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich, nie powoduje przesłaniania i zacieniana istniejących budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Dodatkowo, inwestycja spełnia warunki techniczne w zakresie, m.in. miejsc gromadzenia odpadów (§ 22 i § 23 rozporządzenia WT) i odprowadzenia wód opadowych na teren działki inwestycyjnej (§ 28 ust. 2 rozporządzenia WT). Sporna inwestycja jest również zgodna z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (§ 271-§ 273 rozporządzenia WT) - odległość do budynków sąsiednich wynosi powyżej 8 m. Projektowany budynek, z uwagi na swoje przeznaczenie, zaliczono do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. W projekcie wskazano, że wymaganą klasą odporności pożarowej dla budynku jest klasa "D" odporności pożarowej ze wszystkimi elementami nierozprzestrzeniającymi ognia (NRO). Ponadto, inwestycja nie pozbawia nieruchomości sąsiednich dostępu do drogi publicznej ani dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

Wobec powyższego organ stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z powyżej wskazanymi przepisami techniczno-budowlanymi, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie istotną kwestią jest dostęp działki, objętej sporną decyzją, do drogi publicznej. Działka nr [...], w obrębie [...], posiada dostęp do drogi publicznej: ul. [...], poprzez teren dróg wewnętrznych: ul. [...] i ul. [...]. Z informacji z ewidencji gruntów - znajdującej się w aktach sprawy organu pierwszej instancji - wynika, że działka nr ew. [...], obręb [...], to ul. [...] będąca własnością Gminy Miasta Łódź – Z., a jej użytkownikiem wieczystym są P. S.A., działka nr ew. [...], obręb [...], to ul. [...] będąca własnością Gminy Miasta Łódź - Z.

Zgodnie z § 14 rozporządzenia WT, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Definicja pojęcia "dostęp do drogi publicznej" zawarta jest w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p.") i oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 645 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.d.p."), drogami wewnętrznymi są: drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi. Drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana indywidualnie. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak, jak drogi publiczne. Nie jest zatem właściwe przyjęcie prostego założenia, że projektowana inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej tylko dlatego, że dostęp do niej ma miejsce m.in. poprzez drogę "wewnętrzną", a inwestor nie posiada umowy o charakterze cywilnoprawnym na korzystanie z tejże drogi wewnętrznej. Warunek dostępu do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną, może być spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1543/20).

Wojewoda stwierdził, że sporny dostęp działki inwestycyjnej do drogi publicznej, odbywa się m.in. przez drogę wewnętrzną - ul. [...], będącą w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Zdaniem Inwestorów, droga ta jest ogólnodostępna i nie muszą posiadać żadnego tytułu prawnego do tej drogi. P. S.A., nie przedstawiły jednak swojego stanowiska w zakresie: możliwości korzystania z ul. [...] oraz z prawnego charakteru tej drogi. Inwestorzy również nie wykazali, że mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez sporną drogę wewnętrzną.

Brak jednoznacznych informacji w powyższym zakresie uniemożliwia uznanie przez tutejszy organ, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną - ulicę [...]. Droga wewnętrzna w przeciwieństwie do drogi publicznej nie ma charakteru publicznego. Nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi przedmiot własności (użytkowania wieczystego) konkretnego podmiotu, w związku z czym, prawo do korzystania z tej drogi podlega co do zasady regulacji prawa cywilnego. Zdaniem organu odwoławczego, w analizowanym przypadku, inwestor powinien posiadać ustanowiony prawnie dostęp do drogi publicznej. W niniejszej sprawie użytkownik wieczysty nieruchomości (P. S.A.) nie wypowiedział się w sprawie korzystania z drogi wewnętrznej przez inwestora, a dotychczas przejazd przez ulicę [...] jest ogólnodostępny. Jednak - w ocenie organu - nie jest to wystarczające do przyjęcia, że realizowana inwestycja ma zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej. Nie da się bowiem wykluczyć, że w przypadku chociażby nasilenia ruchu drogowego na drodze wewnętrznej lub pogorszenie stanu technicznego tej drogi i związane z tym uciążliwości, nie spowodują, że właściciel (użytkownik wieczysty) drogi wewnętrznej podejmie działania, które utrudnią lub uniemożliwią dostęp do drogi publicznej z nieruchomości, na której ma powstać zamierzone przedsięwzięcie. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, nie można w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej nieruchomości. Za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której sam zatwierdzony projekt będzie zgodny z prawem, a jednocześnie jego realizacja - będzie naruszała prawa osób trzecich.

Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że obowiązujący na terenie inwestycji m.p.z.p., uwzględnia obsługę komunikacyjną terenów objętych planem, poprzez drogi m.in.: [...] - ulica dojazdowa - istniejąca ulica [...],[...] - ulica lokalna - istniejąca ulica [...] i [...] - ulica zbiorcza - projektowana ulica [...]. Jednak, zdaniem organu, ustalenie w m.p.z.p. obsługi komunikacyjnej poprzez drogę wewnętrzną nie stanowi na mocy prawa uprawnienia inwestora do korzystania z ul. [...]. Z postanowień planu określających ogólny dostęp do dróg wewnętrznych nie można wywodzić publicznego charakteru tych dróg w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że warunek dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości objętej sporną decyzją, nie został spełniony, co uzasadniało wydanie przez organ pierwszej instancji zaskarżonej decyzji.

Wojewoda nadmienił także, że rozwiązania zastosowane w projekcie budowlanym, dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę, zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania. Projektanci złożyli również oświadczenie, o którym mowa w art. 34 ust. 3d pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

W tym stanie rzeczy organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Pismem z 10 kwietnia 2024 r., które wpłynęło do akt sprawy 17 kwietnia 2024 r. P. S.A. poinformowały, że przedmiotowa droga gruntowa zlokalizowana jest na działce nr [...] z obrębu [...] w gminie [...], do której S. legitymuje się prawem użytkowania wieczystego. Na gruncie przedmiotowa droga stanowi ogólnodostępną drogę, niemniej jednak według wiedzy P. S.A. nie ma statusu drogi publicznej. Formalnoprawnie ulicę [...] będzie można uznać za drogę publiczną po zbyciu praw przysługujących P. S.A. na rzecz zarządcy drogi. Jednocześnie wskazano, że droga gruntowa położona jest na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w gminie [...] jest drogą wewnętrzną zgodnie z wykazem dróg wewnętrznych na terenie miasta Ł., pod poz. [...] oraz pozostaje w Z. w Ł. Jednocześnie S. poinformowała, że w księdze wieczystej dla tej nieruchomość ustanowione są służebności przejazdu, przechodu oraz przesyłu dla P. S.A.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. S. i K. S. wnieśli o jej uchylenie bądź stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec zaskarżonej decyzji autorzy skargi podnieśli zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 36 w zw. z art. 36 k.p.a. art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Ich zdaniem, wydanie zaskarżonej decyzji pozbawiło ich możliwości obrony swoich praw. Skarżący ponownie zanegowali stanowisko organów orzekających w sprawie jakoby ich nieruchomość nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Podkreślili, że nowo wybudowane domy mają zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ten sam odcinek ul. [...], o czym świadczą wydruki pozwoleń na budowę z sąsiedztwa skarżących (dla ul. [...] - decyzja z 30 marca 2023 r., dla ul. [...] - decyzja z 24 lutego 2020 r., dla ul. [...] - decyzja z 4 grudnia 2018 r., dla ul. [...] - decyzja z 4 listopada 2019 r.) i właściciele tych działek nie musieli przedstawiać takich dokumentów jak obecnie organy żądają od skarżących. Jedocześnie zwrócili uwagę, że ul. [...] zgodnie z treścią księgi wieczystej stanowi drogę wewnętrzną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Stwierdził także, że wobec treści pisma P. S.A. z 10 kwietnia 2024 r., inwestorzy nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej poprzez sporną drogę wewnętrzną.

Postanowieniem z 15 lipca 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W dniu 7 października 2024 r. wpłynął do Sądu wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu z materiału audiowizualnego - nagranej płyty DVD wraz z transkrypcją w załączeniu, w której ukazano i omówiono teren, na którym znajduje się działka inwestorów.

Na rozprawie 8 października 2024 r. stawili się skarżący wraz z profesjonalnym pełnomocnikiem.

Przewodniczący stwierdził, że do akt wpłynął wniosek dowodowy skarżących z 7 października 2024 r.

Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy wskazany w piśmie z 7 października 2024 r.

Pełnomocnik skarżących poparł złożoną skargę i wniósł o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący poparł skargę i oświadczył, że działka nr [...] znajduje się na osiedlu budynków jednorodzinnych, które posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną - ul. [...].

Skarżąca poparła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z 5 kwietnia 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 4 grudnia 2023 r. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Lektura akt sprawy dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy organ prawidłowo orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia A. S. i K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] na działce nr ew. [...], w obrębie [...], stojąc na stanowisku, że inwestorzy nie zrealizowali obowiązku określonego w postanowieniu z 11 września 2023 r., ponieważ nie wykazali, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną.

W pierwszym rzędzie godzi się wyjaśnić, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji związanej. To zaś oznacza, że właściwy organ, w tym wypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie może odmówić inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy zostaną spełnione przesłanki ściśle określone przepisami prawa. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn.zm.), mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, ustawodawca w art. 4 wprowadził zasadę wolności budowlanej, wedle której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone jest wyłącznie na wniosek i z inicjatywy inwestora, który decyduje o finalnym kształcie inwestycji. Wniosek inwestora określa przedmiot spornego postępowania i determinuje kierunek działań podejmowanych przez organ, których celem jest przede wszystkim ocena, czy projektowana na określonym terenie inwestycja jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa.

Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 4 Pr. bud., może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci: papierowej - w 3 egzemplarzach albo elektronicznej wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust. 2 pkt 1-3 Pr. bud.).

Zgodnie z dyspozycją art. 35 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) (uchylona),

b) (uchylona),

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) (uchylona);

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

5) (uchylony).

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Pr. bud.).

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Pr. bud.).

Według art. 35 ust. 5 Pr. bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:

1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3;

2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.

W postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organy zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania winny one stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy powinny zatem prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów unormowaną w art. 80 k.p.a. organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 (art. 81 k.p.a.). Wyniki poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z zasadą przekonywania unormowaną w art. 11 k.p.a. organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący A. S. i K. S. wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę objęli inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], na działce nr ew. [...], obręb [...].

Weryfikując kolejno spełnienie przesłanek zdefiniowanych w art. 35 ust. 1 Pr. bud. niezbędnych do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodzić się trzeba z Wojewodą Łódzki, że planowana inwestycja - a konkretnie projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi dla tego terenu (pkt 1 lit. a).

Z akt sprawy wynika mianowicie, że działka nr [...], znajdująca się przy ul. [...] w Ł. usytuowana jest na terenie objętym regulacjami uchwały nr XL/774/2000 Rady Miejskiej w Łodzi z 24 maja 2000 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic [...] (Dz. Urz. Wojew. Łódzk. z 2000 r., nr 88, poz. 475) - w jednostce planistycznej [...]. Zgodnie z § 8 ust. 1 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] ustala się podstawowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nieuciążliwe rzemiosło z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Inwestycja spełnia również warunki w zakresie ochrony środowiska określone w § 5 ust. 1, 2 i 5 m.p.z.p. m.in. w zakresie zakazu lokalizacji inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, zakazu wprowadzania nie oczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych lub do gruntu oraz tworzenia i utrzymywania otwartych kanałów ściekowych (projekt obejmuje odprowadzenie ścieków do szczelnego szamba). Budynek zaprojektowano poza strefą bezpieczeństwa od linii napowietrznej 110 kV. M.p.z.p. w § 6 pkt 2 ustala również obowiązek gromadzenia odpadów stałych w pojemnikach na terenach lub działkach (na terenie działki inwestycyjnej wyznaczono miejsce do gromadzenia odpadów).

Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowano zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy ustaloną na rysunku planu, spełniając tym samym zapis § 8 ust. 2 m.p.z.p. Dla nowej zabudowy § 8 ust. 5 m.p.z.p. ustala następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: minimum 30 % powierzchni działki, jako powierzchni aktywnej przyrodniczo - warunek spełniony - zgodnie z projektem powierzchnia aktywna przyrodniczo wynosi 70 % powierzchni działki; budynki mieszkalne wolnostojące, w których dopuszcza się lokale użytkowe dla prowadzenia działalności gospodarczej oraz garaże wbudowane w bryłę budynku - warunek spełniony - zgodnie z projektem budynek mieszkalny wolnostojący z garażem wbudowanym w bryłę budynku; maksymalna wysokość budynków mieszkalnych - 3 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe) z możliwością podpiwniczenia o wysokości 1,0 m nad poziomem terenu - warunek spełniony - zgodnie z projektem budynek dwukondygnacyjny, niepodpiwniczony; dachy budynków mieszkalnych dwu lub wielospadowe - warunek spełniony - zgodnie z projektem dach dwuspadowy.

W zakresie obsługi komunikacyjnej § 6 pkt 3 m.p.z.p. stanowi, iż dla całego obszaru plan ustala obowiązek obsługi komunikacyjnej działek z wyznaczonych w planie ulic. Według § 13 ust. 1 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] plan ustala podstawowe przeznaczenie terenów pod ulice o następującej klasyfikacji funkcjonalno-technicznej: [...],[...] - istniejące ulice lokalne, [...] - ulica zbiorcza - projektowana ul. [...], [...] - ulica dojazdowa - istniejąca ul. [...], [...] - ulica lokalna - istniejąca ul. [...].

Planowana inwestycja, jak trafnie ocenił organ orzekający, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 z późn.zm.). Nie wymaga nadto uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w rozumieniu art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 z późn.zm.). Spełniony jest wobec tego warunek określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Pr. bud.

Według Sądu, projekt zagospodarowania terenu pozostaje również w zgodzie z przepisami: § 12 (w zakresie odległości usytuowania projektowanego budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2 (w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń), § 57 i § 60 (w zakresie odpowiedniego oświetlenia dziennego i minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń), § 22 i 23 (jeśli chodzi o miejsce gromadzenia odpadów), § 28 ust. 2 (w zakresie odprowadzania wód opadowych na teren działki inwestycyjnej), § 271-273 (zakresie bezpieczeństwa pożarowego) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Sąd podziela w tym zakresie wywody organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które nie stanowią istoty sporu w tym postępowaniu i celem uniknięcia powielania argumentacji, czyni je swoimi.

Przechodząc następnie do rozstrzygnięcia zarysowanej na wstępie rozważań kwestii spornej w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej godzi się wyjaśnić, że obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i budynku do drogi publicznej został sformułowany wprost w § 14 ust. 1 rozporządzenia WT. Przepis ten stanowi mianowicie, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Ponadto, oceniając zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, należy mieć na uwadze również art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.

Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy Prawo budowlane ani też w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Definicja legalna rozważanego pojęcia zamieszczona została przez ustawodawcę w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."), zgodnie z którym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia WT należy wobec tego definiować przy użyciu wykładni systemowej, w oparciu o definicję użytą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Możliwy jest zatem bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a w przypadku jego braku - dostęp pośredni, który może zostać zrealizowany na dwa sposoby. Pierwszym z możliwych rozwiązań, jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki służebnością drogową. Drugim z możliwych rozwiązań jest dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną.

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 320 - dalej w skrócie "u.d.p.") drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. Stosownie do art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie znaków drogowych, sygnałów drogowych lub urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej (art. 8 ust. 2-4 u.d.p.).

W kontrolowanej sprawie spór pomiędzy stronami dotyczy ul. [...].

Z pisma Z. w Ł. z 16 sierpnia 2023 r. wynika, że nieruchomość przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], może posiadać pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (dz. nr [...] w obrębie [...]), drogi powiatowej klasy Z-zbiorcza, poprzez teren drogi wewnętrznej, ul. [...] (dz. nr [...] w obrębie [...]) oraz teren drogi wewnętrznej, ul. [...] (dz. nr [...] w obrębie [...]), pod warunkiem uzyskania zgody na przejazd przez działkę nr [...] w obrębie [...] od jej użytkownika wieczystego.

Drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba prywatna - fizyczna lub prawna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., II SA/Gd 756/17 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten Sąd w całości akceptuje i przyjmuje za własny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, podkreśla się, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej, nie musi, co do zasady, posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi (vide: wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., II OSK 370/15 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w u.p.z.p. nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego (vide: wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2665/13 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych. W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej - ulicy o nadanej nazwie - to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (vide: wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2121/12 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej (vide: wyroki NSA z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1337/09 i z 18 listopada 2010 r. II OSK 1718/09 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2015 r. II SA/Łd 690/14 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej, ogólnodostępnej, nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, skomunikowanej z drogą publiczną.

Przytoczone wyżej poglądy orzecznicze tutejszy Sąd w pełni podziela i zauważa, że w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że ulica [...] nie jest drogą publiczną, jest bowiem ogólnodostępną drogą wewnętrzną, co zresztą przyznał sam użytkownik wieczysty w piśmie z 10 kwietnia 2024 r. Zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów właścicielem działki nr [...] - opis użytku "Drogi", symbol użytku "dr", jest Gmina Miasto Łódź, działka pozostaje w Z. w Ł., zaś jej użytkownikiem wieczystym są P. S.A. Zgodnie z odpisem zwykłym księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] przy ul. [...] określona jest jako droga. Sądowi z urzędu wiadomo również, że ulica [...] pod poz. [...] ([...] - przedłużenie [...]) według stanu na dzień 1 stycznia 2024 r. znajduje się w wykazie ulic na terenie miasta Ł. zaliczonych do kategorii dróg wewnętrznych w dzielnicy [...] będących we władaniu ZDiT, natomiast pod poz. [...] zamieszczona została ulica [...] na odcinku od [...] do [...] (https://uml.lodz.pl/files/public/user_upload2/2024/01/dr._wew._Lodz-Widzew_od_01.01.2024.pdf). Skoro więc nie jest kwestionowane w sprawie przez organ, że skarżący posiadają dostęp do drogi wewnętrznej ogólnodostępnej - ul. [...], do której dostęp posiadają również właściciele innych nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi usytuowanymi zarówno przy ul. [...] jak i przy ul. [...], to wbrew stanowisku organów obu instancji - inwestorzy nie muszą posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego ich do korzystania z tej drogi. Odmienna interpretacja powyższych uregulowań tzn. uznanie, że do przyjęcia, iż dana działka ma dostęp do drogi publicznej nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, to wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione (vide: wyrok NSA z 8 października 2008 r., II OSK 1163/07).

W świetle poczynionych wyżej rozważań Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły, iż w przypadku spornej drogi wewnętrznej inwestorzy winni legitymować się tytułem prawnym do tej drogi, a skoro go nie przedłożyli w wykonaniu postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z 11 września 2023 r. wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud., to tym samym zachodzi podstawa do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W realiach kontrolowanej sprawy skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania sądowoadministracyjnego, w tym także w udzielonej 21 listopada 2023 r. odpowiedzi na postanowienie organu pierwszej instancji z 11 września 2023 r. twierdzili, że ul. [...] ma charakter drogi wewnętrznej ogólnodostępnej. Ten sam ciąg komunikacyjny służy aktualnie dojazdom do budynków mieszkalnych jednorodzinnych znajdujących się obecnie przy ul. [...] nr [...], co potwierdzają również załączone do skargi wydruki z rejestru wniosków, decyzji i zgłoszeń świadczące o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynków mieszkalnych jednorodzinnego: decyzja z 30 marca 2023 r. - przy ul. [...], decyzja z 24 lutego 2020 r. - ul. [...], 4 grudnia 2018 r. - ul. [...], 4 listopada 2019 r. - ul. [...]. Prawidłowość prezentowanego przezeń poglądu w tym zakresie nie została skutecznie podważona przez organ w toku kontrolowanego postępowania, który w wydanej decyzji, w ogóle nie odniósł się do powyższej argumentacji. Stwierdzić wobec tego trzeba, że organy orzekające w sprawie dokonały wadliwej wykładni przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia WT w zw. z art. 2 pkt 14 u.d.i.p. i w rezultacie błędnie oceniły zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy, co świadczy o naruszeniu art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Oprócz stwierdzonych wyżej uchybień stanowiących samoistną podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Sąd stwierdził również, że na gruncie rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji naruszył w stopniu rzutującym na wynik sprawy art. 64 § 2 k.p.a. kierując do skarżących wezwanie z 1 sierpnia 2023 r., którym w punkcie 2 zostali oni zobowiązani do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania o załączenie dokumentu świadczącego o prawnej możliwości realizacji dostępu do drogi publicznej, zgodnie z art. 29 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. z 2020 r., poz. 470).

W przypadku gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 Pr. bud. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a po bezskutecznym upływie 7-dniowego terminu pozostawić wniosek bez rozpoznania. Natomiast w przypadku materialnoprawnych braków wniosku, do których odnosi się art. 35 ust. 1 Pr. bud., powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Pr. bud., przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie pod rygorem wydania decyzji odmownej. W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że brakami formalnymi podania, do których usunięcia wzywa się wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2, są między innymi: brak podpisu wnoszącego podanie; podpisanie podania niezgodnie ze sposobem reprezentacji osoby prawnej albo bez wykazania odpowiednim dokumentem uprawnienia osoby podpisującej odwołanie do reprezentowania osoby prawnej (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II GSK 2760/15 - Lex nr 2326409); brak podpisu pod pismem procesowym w postępowaniu administracyjnym; nie ma znaczenia, czy pismo sporządziła sama strona (podmiot na prawach strony), czy też profesjonalista uprawniony do złożenia pisma na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa (wyrok NSA z 5 grudnia 2007 r., II OSK 1628/06, Lex nr 418917); brak pełnomocnictwa w przypadku odwołania składanego przez pełnomocnika (wyrok NSA z 23 maja 2017 r., II OSK 2416/15, Lex nr 2352645); zaopatrzenie odwołania podpisem tylko jednego członka zarządu, gdy odwołanie wnosi spółka jako osoba prawna, a w świetle nadesłanego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego do działania w imieniu strony upoważnieni byli łącznie dwaj członkowie zarządu spółki lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem (wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., I OSK 6/06, Lex nr 293175); zredagowanie żądania przez wnoszącego podanie w taki sposób, że budzi ono wątpliwości organu administracji co do jego rzeczywistej treści (wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., II OSK 2768/15 - Lex nr 2345567); niedołączenie do wniosku wszystkich wymaganych dokumentów, np. decyzji o warunkach zabudowy, jeśli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, itp. Tego rodzaju braki podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wezwanie wnioskodawcy do ich usunięcia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Z kolei, braki wniosku o charakterze materialnoprawnym, odnoszą się do kompletności projektu budowlanego i jego zgodności z przepisami. Braki te ujawniają się na etapie kontroli dokonywanej przez organ w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr. bud. W przypadku stwierdzenia takich naruszeń organ winien zastosować tryb, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy nakładając postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, z zagrożeniem, że po jego bezskutecznym upływie wydana zostanie decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z instytucji, o której mowa w art. 35 ust. 3 Pr. bud. organ prowadzący to postępowanie może skorzystać na każdym jego etapie, zatem także organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym i to bez względu na to, czy organ pierwszej instancji korzystał już z tej instytucji.

Lektura punktu 2 wezwania z 1 sierpnia 2023 r. skierowanego przez organ pierwszej instancji do skarżących dowodzi, że wniosek inwestorów o udzielenia pozwolenia na budowę w tym zakresie nie był dotknięty brakami natury formalnej, o których była wyżej mowa, uzasadniającymi zastosowanie trybu z art. 64 § 2 k.p.a. Dodatkowo na podkreślenie zasługuje fakt, że organ pierwszej instancji błędnie wywiódł konieczność załączenia przez inwestorów dokumentu świadczącego o prawnej możliwości realizacji dostępu do drogi publicznej z przepisów art. 29 ust. 3 i ust. 3a u.d.p., normujących kwestie zezwolenia na lokalizację zjazdu, czego sporna inwestycja nie obejmuje. Powyższe uchybienia nie zostały dostrzeżone przez Wojewodę Łódzkiego w toku postępowania odwoławczego, którego obowiązkiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania unormowaną w art. 15 k.p.a. było ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Być może bierna postawa organu odwoławczego wynika z tego, że organ pierwszej postanowieniem z 11 września 2023 r. wezwał skarżących w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud. do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu oraz projekcie architektoniczno-budowlanym w tym do wykazania prawnego dostępu do drogi publicznej, o czym była już wyżej mowa. Nie zmienia to jednak faktu, że rolą organu odwoławczego jest reagowanie na uchybienia, które miały miejsce w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, tym bardziej, że zarzut tej treści został podniesiony przez skarżących w odwołaniu od decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie skarżących z 7 października 2024 r., mając na względzie fakt, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego czy też oględzin, nagarnia z płyty DVD, jest niedopuszczalne.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota odpowiada równowartości uiszczonego wpisu od skargi i wynagrodzenia radcy prawnego.

Kontynuując postępowanie organ uwzględni poczynione wyżej rozważania w zakresie dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

abo