Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 50/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1) zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu do rozpoznania wniosku J. G. z dnia 28 listopada 2018 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz skarżącego J. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. G. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w sprawie dotyczącej rozpoznania jego wniosku z dnia 28 listopada 2018 r. o ponowne przeliczenie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z 30 października 2018 r, , sygn. akt K 7/15 (Dz. U. 2018 r. poz. 2102), świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, przyznany mu na mocy rozkazu Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...], z dnia 2 lutego 2012 r. oraz o wypłatę należnej kwoty, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a już faktycznie wypłaconą, z uwzględnieniem odsetek ustawowych od dnia 7 lutego 2012 r. Skarżący domagał się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej złożonego wniosku.

W uzasadnieniu skargi skarżący odwołał się do swojego wniosku z 28 listopada 2018 r., w którym wyjaśnił, że od [...] do [...] był funkcjonariuszem Policji, ostatnio pełniącym służbę w [...] w [...] na stanowisku [...]. Zaznaczył, że po zwolnieniu ze służby został mu wypłacony, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. 2017, poz. 2067, w dalej przywoływanej jako ustawa o Policji), ekwiwalent pieniężny za 104 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz za 52 dni niewykorzystanego urlopu dodatkowego, przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w łącznej wysokości 36.243,48 zł. Wysokość należnego ekwiwalentu ustalono przyjmując przelicznik wskazany w art. 115a ustawy o Policji, tj. 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Podniósł, że przywołanym wyrokiem TK uznał art. 115a ustawy o Policji, stanowiący podstawę ustalenia wysokości i wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 miesięcznego uposażenia. Po przedstawieniu stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, skarżący skonstatował, że wniosek o wypłatę tak przeliczonego świadczenia za niewykorzystany urlop zasługiwał na uwzględnienie.

Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że w odpowiedzi na żądanie sformułowane we wniosku z 28 listopada 2018 r. organ poinformował go, że obecnie brak jest unormowań faktycznych i prawnych w zakresie ustalenia konkretnego czynnika mnożenia, wobec czego wypłacenie należnej różnicy w otrzymanym ekwiwalencie nastąpi niezwłocznie po zmianie przepisów w tym zakresie.

W dniu 15 marca 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie do Komendanta Głównego Policji na niezałatwienie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu sprawy w terminie. W piśmie stanowiącym odpowiedź na ww. ponaglenie, datowanym na 5 kwietnia 2019 r., Komendant Główny Policji stwierdził, że analiza przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do uznania podniesionych zarzutów za uzasadnione. Powtórzył argumentację zawartą w pismach Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu co do "braku podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego". Podkreślił również, że "sytuacja taka będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy", jednak "nie jest obecnie możliwym określenie, kiedy projektowane regulacje i w jakim kształcie staną się prawem obowiązującym".

W przekonaniu skarżącego, organ administracji publicznej, do którego został złożony wniosek o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wniosku tego nie rozpoznał i - jak wynika z otrzymanych od organu pism - do czasu wprowadzenia określonych przepisów prawa będzie pozostawał w tym zakresie bierny. Zatem, sprawa nie została załatwiona w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019, poz. 730, dalej jako K.p.a.), albowiem żadna decyzja nie została wydana, a w związku z tym organ pozostaje w bezczynności.

W przekonaniu skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w Opolu był zobowiązany do załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej złożonym przez niego wnioskiem. W tym kontekście zwrócił uwagę na orzecznictwo, w którym podkreśla się, że w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z postanowieniem czy też decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną trzeba stosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Skarżący podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny nie derogował z porządku prawnego przepisu dotyczącego wypłaty funkcjonariuszom Policji ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, lecz zmienił jego normatywną treść, derogując go jedynie w zakresie ustanowienia konkretnego mnożnika 1/30 części miesięcznego uposażenia. Skarżący zwrócił uwagę na stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 427/17, LEX nr 2434715), jednoznacznie opowiadające się za poglądem, iż niepodjęcie regulacji ustawowych nie zwalnia organów od obowiązku respektowania i uwzględnienia przy rozstrzyganiu spraw orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Nadto skarżący zauważył, że w przywołanym wyroku TK zawarł pewne wskazówki interpretacyjne dotyczące sposobu obliczania ekwiwalentu policjantom. Trybunał wskazał bowiem, że "należy przede wszystkim brać pod uwagę przy ustanowieniu konkretnego mnożnika liczbę dni roboczych w miesiącu, a nie dni kalendarzowych.

Do obliczania ekwiwalentu pieniężnego funkcjonariuszy służb mundurowych stosuje się bowiem dwa czynniki mnożenia: liczbę dni niewykorzystanego urlopu oraz czynnik odpowiadający ułamkowej części miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Przyjęty w większości porównywanych ustaw (dotyczących Straży Granicznej, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Biura Ochrony Rządu, Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego) czynnik 1/22 (ewentualnie 1/21) odpowiada średniomiesięcznej (w skali roku) liczbie dni roboczych funkcjonariuszy. Zważywszy, że urlopy są udzielane w dni służby, a nie w dni wolne od służby ustawowo lub w wyniku rozkładu służby, ekwiwalent pieniężny jest obliczany właśnie poprzez przemnożenie wynagrodzenia za 1 dzień służby w miesiącu (a nie 1 dzień miesiąca) przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu (a więc dni służby, dni roboczych). W regulacjach posługujących się czynnikiem w wysokości 1/22 (1/21), mianownik odpowiada liczbie dni służby w miesiącu".

Dodatkowo skarżący nadmienił, że TK w swoim wyroku nie odroczył w czasie utraty mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w celu umożliwienia ustawodawcy uregulowania w okresie odroczenia skutków prawnych derogacji przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP. Trybunał nie zasygnalizował nawet konieczności wprowadzenia stosownych zmian legislacyjnych. Skarżący przekonywał, że zmiana mnożnika, który od wielu lat stosowany jest z powodzeniem w odniesieniu do innych służb mundurowych, a na którą to okoliczność zwrócił uwagę Trybunał, nie pozostawia ustawodawcy zbyt wielkiego pola manewru w tym zakresie. Od dnia 30 października 2018 r. do dnia dzisiejszego minęło ponad 6 miesięcy i żadne rozwiązania ustawodawcze nie zostały w tym zakresie zaproponowane. Zdaniem skarżącego, nie sposób uznać, że Trybunał Konstytucyjny, wydając swój wyrok, dążył do tego, aby w jego następstwie jednostka znalazła się w sytuacji niepewności prawnej - i to nie tylko co do wydawanych wobec niej decyzji przez organy administracji publicznej - ale także co do zmian legislacyjnych, które w istocie mogą nigdy nie mieć miejsca. Według skarżącego, taki stan rzeczy obciążać powinien jedynie organy administracji publicznej, a nie jednostkę, która nie może ponosić negatywnych konsekwencji w zakresie dochodzenia słusznych roszczeń od Państwa, które w przeszłości działało wobec niej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu prawa. Stanowisko prezentowane przez kierownicze struktury Policji w istocie odbiera każdemu policjantowi - czy to będącemu już na emeryturze, czy dopiero odchodzącemu ze służby - prawo do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a który to stan rzeczy usprawiedliwiać ma niejako brak w przepisach prawa odpowiedniego mnożnika pozwalającego na jego wyliczenie. Skarżący wywodził, że wyrok TK ma moc powszechnie obowiązującą, co - jak ujmuje się w orzecznictwie - przybliża walor wyroków TK do źródeł prawa obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie dotyczącym adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia. Nie jest wystarczające dla skarżącego, zapewnienie organu, że "niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu właściwy organ Policji będzie zobligowany do podjęcia niezbędnych działań zmierzających do stosownego załatwienia przedmiotowej sprawy". W tej materii zauważył, że przepisy prawa, w tym w szczególności K.p.a., nie przewidują możliwości swoistego podjęcia postępowania lub sprawy w następstwie wejścia w życie określonych przepisów prawa.

Podsumowując swoje wywody, skarżący zgodził się, że brak jest obecnie podstaw prawnych do niewydawania decyzji w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Nie ma jednak podstaw prawnych do uchylania się przez organ od powyższego obowiązku z powołaniem się na brak stosownych regulacji prawych. Poglądy prezentowane przez organy mają charakter całkowicie niegwarancyjny i w istocie odbierają funkcjonariuszom Policji prawo do uzyskania należnego im ekwiwalentu, sprzeniewierzając się stanowisku wyrażonemu w wyroku TK, który posiada moc powszechnie obowiązującą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Komendant Wojewódzki Policji w Opolu dodatkowo wyjaśnił, że postanowieniem nr [...] z dnia 18 stycznia 2019 r. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 22 listopada 2018 r. odmówiono wznowienia postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz ponowne przeliczenie tego ekwiwalentu z uwagi na fakt, że wypłata ekwiwalentu jest czynnością materialno-techniczną i nie toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a tym samym nie wydano decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnotował, że na postanowienie to skarżący nie złożył zażalenia.

Organ przyznał, że w późniejszym okresie pomiędzy stronami prowadzona była korespondencja w przedmiocie przeliczenia ekwiwalentu i wypłaty różnicy (pismo skarżącego z 28 stycznia 2019 r., odpowiedź organu z 6 lutego 2019 r.), w której poinformowano skarżącego, że wypłata przedmiotowego ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno-technicznej i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej. W formie decyzji następuje wyłącznie odmowa wypłacenia tego świadczenia. Organ zaznaczył, że wniosek skarżącego zostanie rozpatrzony dopiero po nowelizacji ustawy o Policji w tej mierze. Zdaniem organu, wskutek wyeliminowania części powołanego w sentencji wyroku TK przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego - brak jest podstawy prawnej do działania przez organ, brak bowiem obowiązującej normy z ustawy o Policji regulującej kwestię sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Komendant Wojewódzki Policji argumentował, że według art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona tam zasada legalizmu działania organów władzy publicznej oznacza stan, w którym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijają one aktywność na podstawie i w granicach prawa, zaś prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania. Postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi. Stan taki ma wynikać z sytuacji, w której każde działanie organu władzy publicznej jest oparte na ustawowym upoważnieniu: 1) do podjęcia działania w danej kwestii; 2) do zajęcia się sprawą w danej formie; 3) do nadania rozstrzygnięciu określonej szaty prawnej. Brak w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne, oznacza tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ Policji celem merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Rozpoznanie zatem merytoryczne wniosku stanowiłoby również naruszenie normy art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (formułującego zasadę praworządności), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle wskazanych zasad legalizmu, organ nie może podejmować czynności w oparciu wyłącznie o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W konsekwencji, w sprawie nie doszło do bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, albowiem organ bez uchybienia terminom określonym w art. 35 K.p.a., rozpatrzył sprawę z wniosku skarżącego o ponowne przeliczenie i wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - udzielając skarżącemu pisemnej informacji w zakresie żądania skarżącego w piśmie z dnia 20 grudnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. - dalej zwanej: "K.p.a.") - stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia,- jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się:

1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

Poza sporem było, że skarżący poprzedził wniesienie skargi wniesieniem ponaglenia (pismo z dnia 15 marca 2019 r.). Trzeba w tym miejscu podnieść, że przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec czego należy uznać, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zostały spełnione.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest - nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu.

Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, wszystkie przywołane wyroki dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych -htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że Komendant Wojewódzki Policji, któremu zarzucono bezczynność w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 28 listopada 2018 r. o naliczenie i wypłacenie różnicy ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, poinformował skarżącego pismem z dnia 20 grudnia 2018 r., że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Jedynie odmowa wypłacenia ekwiwalentu następuje w drodze decyzji.

Dla oceny zachowania organu w aspekcie bezczynności konieczne jest omówienie przywołanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo do corocznego płatnego urlopu poręczone w art. 66 ust. 2 Konstytucji nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ona koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). Przy czym Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że nie znaczy to, że sam art. 66 ust. 2 Konstytucji i zawarte w nim gwarancje praw podmiotowych do urlopu są absolutne i nie podlegają ustawowemu miarkowaniu. Wskazał, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 66 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że właściwym wzorcem kontroli regulacji prawnej dotyczącej praw wyrażonych w art. 66 ust. 2 Konstytucji jest art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. Dla ustawodawcy oznacza to, że regulacja ustawowa nie może zejść poniżej pewnego minimum ochrony i doprowadzić do sytuacji, gdy dane prawo zostanie wydrążone z rzeczywistej treści. Trybunał Konstytucyjny skonstatował, że art. 115a dodany ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji, przed zmianą wprowadzoną powyższą ustawą, policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została zatem odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Tym samym określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego powoduje, iż policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie jest to pełna rekompensata poniesionej straty. Trybunał Konstytucyjny akcentował, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej.

Na skutek przedmiotowego wyroku art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, należało zgodzić się ze skarżącym, że nie ma podstaw do oczekiwania na interwencję ustawodawcy (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Op 22/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19, CBOSA).

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16 i powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 93/18, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie organ odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia 28 listopada 2018 r., działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie.

Natomiast z powyższych rozważań Sądu wynika, że rzeczą organu policyjnego jest dokonanie wyliczenia i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych też przyczyn Sąd, uwzględniając treść art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku). Sąd przyjął że działania organu nie wynikały ze złej woli, a jedynie błędnej interpretacji przepisów, a więc nie zaistniały podstawy do przypisania zachowaniu organu rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).