Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 860/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3, art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.1, art. 2, art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 35, art. 7, art. 10 Sygn. akt III OSK  Data orzeczenia 1 marca 2024 r.  Data zwrotu akt z uzasadnieniem w rękopisie..... Data zwrotu akt ze sporządzonym maszynopisem.  Data podpisania i zwrotu uzasadnienia: 1. sę
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 3 § 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 417/22 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę na stronie 8, wers 7 od dołu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, że słowa "4 dni" zastępuje słowami "14 dni", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 417/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] w przedmiocie informacji publicznej, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 2), a także zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2022 r. J. P. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") złożył do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej: "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł w nim o przekazanie:

1) Kopii wszystkich wniosków i uwag, które wpłynęły w związku z konsultacjami społecznymi projektu Planu urządzania lasu dla Nadleśnictwa Brynek na lata 2022-2031 zarówno w wyznaczonym terminie, jak i po jego upływie w formie zanonimizowanej w przypadku nadawców nie będących osobami publicznymi lub tymi, którzy zastrzegli to w swoim wniosku lub uwadze.

2) Informacji o sposobie rozpatrzenia każdego wniosku i uwagi – przy czym wniosek w tej części został następnie cofnięty.

Pismem z 5 maja 2022 r. został poinformowany przez organ o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na 23 czerwca 2022 r. W dniu 22 czerwca 2022r. otrzymał wezwanie do wskazania powodów przemawiających za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej.

W odpowiedzi z 24 czerwca 2022 r. skarżący stwierdził, że konsultacje społeczne projektu Planu urządzania lasu Nadleśnictwa Brynek na lata 2022-2031 spotkały się z zainteresowaniem społecznym bezprecedensowym w skali kraju. W czasie konsultacji wpłynęło ok. 254 wystąpień. Planuje zatem przeprowadzenie badań nad tymi konsultacjami i ich wpływem na ostateczna wersję projektu Planu. Badania będą zawierały część socjologiczną ([...] w [...]) oraz część leśną. By takie badania przeprowadzić, niezbędny jest dostęp do wszystkich wniosków i uwag, jakie zostały przekazane do organu oraz udzielone odpowiedzi. Wyniki badań planuje opublikować. Zachęcał organ do współpracy w tym projekcie celem ukazania zaangażowania leśników w proces konsultacji społecznych.

Nie zgodził się z opinią, że wytworzenie informacji zgodnie z jego wnioskiem wymaga działania organizacyjnego, które sparaliżuje pracę właściwej komórki organu na długi czas. Stwierdzi bowiem, że Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych jako sporządzający projekt Planu urządzania lasu jest zobowiązany – na podstawie art. 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie - do rozpatrzenia uwag i wniosków oraz sporządzenia uzasadnienia zawierającego informacje o udziale społeczeństwa w postepowaniu oraz o tym, w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Zatem załatwienie jego wniosku nie wymaga dodatkowego działania organizacyjnego ponad to, do jakiego organ jest już zobowiązany na podstawie przepisów prawa. Stwierdził, że Minister Klimatu i Środowiska powiadomił go, że osoby, które wzięły udział konsultacjach zostaną poinformowane w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone uwagi i wnioski w trybie określonym w ww. ustawie. Oświadczył też, że podsumowanie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dla projektu Planu urządzania lasu jest lakoniczne i nie posiada załączników, które zawierałyby odpowiedzi na złożone wnioski i uwagi, jest więc nieprzydatne dla celów badawczych.

W odpowiedzi, organ pismem z 6 lipca 2022 r. zawiadomił go o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do 22 sierpnia 2022 r. Odnośnie tego skarżący podniósł, że termin do udostępnienia informacji upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku i pomimo jego upływu, organ nie udostępnił mu żądanych informacji.

Pismem z dnia 11 września 2022 r. J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest państwową jednostką organizacyjną, która prowadzi gospodarkę leśną, zatem wykonuje zadania właściciela czyli Skarbu Państwa w tym obszarze oraz dysponuje (zarządza) majątkiem publicznym. Odnośnie przesłanki przedmiotowej zauważyć przyjdzie, że treść wniosku dotyczyła treści dokumentów kierowanych do organu w związku z jego kompetencjami i nie dotyczyła tylko interesów autorów, lecz dobra wspólnego – lasów Nadleśnictwa Brynek, ściślej projektu planu jego urządzenia. Zatem ze względu na materię, jakiej dotyczyły objęte wnioskiem dokumenty oraz fakt, że służyły realizacji ustawowych zadań podmiotu publicznego tj. RDLP, stanowiły informację publiczną.

Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji wpłynął do organu w formie elektronicznej [...] kwietnia 2022 r., co oznacza, że termin do załatwienia sprawy upłynął 23 czerwca 2022 r. (art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin udostępnienia informacji nie może być dłuższy niż 2 miesiące od dania złożenia wniosku). Natomiast organ, który najpierw przedłużył termin załatwienia sprawy, a dopiero potem wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, wyznaczył datę załatwienia sprawy na 22 sierpnia 2022 r., a więc dwa miesiące po upływie dopuszczalnego ustawą terminu, co świadczy o tym, że zarzut bezczynności jest uzasadniony.

Zdaniem WSA w Gliwicach oceny tej nie zmienia fakt, że przed upływem terminu organ wystąpił do skarżącego o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. Nie jest bowiem tak, że takie wystąpienie otwiera po raz kolejny dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy. Gdyby przyjąć ten punkt widzenia zostałby zniweczony cel ustawy, którym jest uzyskiwanie informacji i sprawach publicznych, ale szybkie i sprawne. W takim przypadku, gdyby organ mógł w nieskończoność z różnych powodów przedłużać termin załatwienia sprawy uprawnienie do uzyskania informacji mogłoby się okazać zupełnie iluzoryczne. Natomiast zamiarem ustawodawcy było stworzenie szybkiej ścieżki dostępu do informacji publicznej. Świadczy o tym niesformalizowana procedura załatwiania wniosku, a także szereg przepisów ustawy, które przewidują krótsze niż przewidziane ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") terminy do dokonania poszczególnych czynności. I tak załatwienie sprawy w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn., zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") winno nastąpić zasadniczo w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), a nie miesiąca, jak w k.p.a. (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś przekazanie sądowi akt ze skargą następuje w ciągu 15 dni od jej otrzymania (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.), a nie 30 dni jak to jest w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu z drugiej strony nie można przyjąć, że dwumiesięczny termin pozostaje niezmienny, bo w skrajnych przypadkach strona mogłaby uzupełnić wniosek w ostatnim dniu terminu i organ obiektywnie nie miałby możliwości załatwienia sprawy bez popadnięcia w bezczynność, zatem i taka wykładnia nie może być zaakceptowana.

Tak więc jeśli do organu wpłynął wniosek wymagający współdziałania ze strony wnioskodawcy, np. wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, to nie oznacza to, że dla organu otwiera się kolejny dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy. W takim przypadku – zdaniem Sądu - można mówić co najwyżej o przedłużeniu terminu do udzielenia informacji o czas, jaki upłynął od wezwania wystosowanego przez organ do powzięcia przez ten organ wiedzy o stanowisku strony czy podjętych przez nią czynnościach.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w przedmiotowej sprawie termin do jej załatwienia mógł zostać przedłużony o dwa dni, bo organ swoje zapytanie wysłał do strony 22 czerwca 2022 r. a uzyskał odpowiedź 24 czerwca 2022 r.

Sąd I instancji stwierdził, że zasadny jest zarzut skarżącego, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Dał bowiem wiarę organowi, że nieudzielenie informacji w terminie nie było wynikiem celowego unikania załatwienia sprawy, lecz dużej ilości dokumentów objętych wnioskiem (254 wnioski i uwagi) i wymagającej przekształcenia poprzez anonimizację, co zapewne wymagało czasu i znacznego zaangażowania pracowników organu.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 61 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przyjęcia, że wniosek skarżącego stanowił o nadużyciu przez niego prawa do informacji publicznej;

b) art. 1 i art. 2 u.d.i.p. przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że wniosek strony stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że działanie skarżącego należy ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej i uznać, że działanie organu nie stanowiło bezczynności;

c) art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. art. 35 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przekroczenie terminu 2 miesięcy na udostępnienie informacji publicznej stanowi przesłankę do orzeczenia o bezczynności organu, podczas gdy termin ten ma charakter wyłącznie instrukcyjny i jego przekroczenie nie może być rozpatrywane w kategoriach bezczynności organu.

2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a.) art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., zwana dalej: "p.u.s.a."), poprzez zaniechanie odniesienia się do stanowiska organu w uzasadnieniu, jako że z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby WSA w Gliwicach należycie wykonał obowiązek rozpoznania i odniesienia się do wszystkich przytoczonych w odpowiedzi na skargę wniesioną przez organ zarzutów odnośnie naruszenia nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej, jak również WSA nie wykonał należycie obowiązku ich przytoczenia w uzasadnieniu wyroku, pomijając część zarzutów organu, a do części zarzutów odnosząc się w sposób lakoniczny. Naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie można wykluczyć, iż w przypadku rozpoznawania przez WSA pominiętych zarzutów zawartych w stanowisku organu lub bardziej wnikliwego rozpoznania części zarzutów, WSA mógłby dojść do przekonania, że skarga jest jednak nieuzasadniona, a ponadto utrudniona jest kontrola legalności zaskarżonego wyroku, skoro utrudnione jest poznanie całości argumentacji przy jego wydaniu;

b.) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 10 § 1, art. 61 § 4, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 i 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów,

c.) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, pomimo że wniosek skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji publicznej;

d.) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych nie można żadną miarą przypisać organowi bezczynności;

e.) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wobec okoliczności, że organ nie pozostawał w bezczynności.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 13 lutego 2023 r. skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy.

Pismem z dnia 19 czerwca 2023 r. (data wpływu: 21 czerwca 2023 r.) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zgłosiło swój udział w postępowaniu wnosząc jednocześnie o oddalenie złożonej w sprawie skargi kasacyjnej, a także doręczanie pism za pośrednictwem serwisu ePUAP.

Postanowieniem z dnia 4 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Całkowicie niezasadne są zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...)". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (bezczynności) organu administrującego. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Nie mieści się w tym zakresie kwestionowanie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., do jej udzielenia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06,; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano bowiem z żadnymi przepisami mającymi zastosowanie w postępowaniu przed organem, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Przede wszystkim jednak należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza tym samym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jako nieuprawniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., który ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zawartych w punktach 1-3 skargi kasacyjnej, organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów art. 149 § 1 pkt 1 (zarzut 2 c), art. 149 § 1 (zarzut 2 d) oraz art. 151 p.p.s.a. (zarzut 2 e), zarzucając Sądowi I instancji bezpodstawne przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej.

W stosunku do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., należy przede wszystkim zwrócić uwagę na nieprecyzyjnie powołany w podstawie kasacyjnej przepis, który zawiera trzy odrębne punkty. Już tylko z tego względu nie mogłoby dojść zasadniczo do uwzględnienia postawionego zarzutu, skoro nie wskazano w istocie normy prawnej, do której naruszenia doszło w wyniku rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zgodnie z ugruntowanym i trafnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Naczelny Sąd Administracyjny, co wyjaśniono powyżej, nie jest władny do dokonywania rekonstrukcji wadliwie i nieprecyzyjnie skonstruowanego zarzutu. Nawet jednak przyjmując w oparciu o argumentację skargi kasacyjnej i w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutu, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – zarzut ten nie mógł być skuteczny. Stronie skarżącemu kasacyjnie wyjaśnić należy, że powołany w zarzucie przepis art. 149 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak wskazany następnie oraz art. 151 p.p.s.a. Przepisy te mają charakter wynikowy oraz określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a.

Z tych samych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 10 § 1, art. 61 § 4, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 i 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów. W kontekście tego zarzutu dodatkowo podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, regulując w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Należy wyłączyć stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do faz poprzedzających wydanie decyzji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna bowiem typowego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. i na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Jedynie ze względów gwarancyjnych i ochronnych względem wnioskodawcy prawodawca nakazał stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w tym względzie. Przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, a nie decyzja o odmowie jej udostępnienia. Dlatego też zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego jest oczywiście bezzasadny.

Nawiązując do powyższych uwag jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. art. 35 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię. Terminy wynikające z art. 35 k.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, a terminy udostępnienia informacji publicznej przez podmiot zobowiązany zostały jasno uwzględnione w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ma to nastąpić nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku Ewentualnie w tym też terminie podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę, że nie może jej udzielić, informując o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przekroczenie tych terminów w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób jednoznaczny implikuje stan bezczynności po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 i art. 2 u.d.i.p. przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że wniosek strony stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że działanie skarżącego należy ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej i uznać, że działanie organu nie stanowiło bezczynności. Otóż po pierwsze należy zwrócić uwagę na nieprecyzyjnie powołane w podstawie kasacyjnej przepisy, gdyż każdy z nich zawiera dwa odrębne ustępy. Jak już wskazano wyżej, już tylko z tego względu nie mogłoby dojść zasadniczo do uwzględnienia postawionego zarzutu, skoro nie wskazano w istocie normy prawnej, do której naruszenia doszło w wyniku rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Stanowi to obowiązek profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie.

Po drugie cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Wskazywane przez stronę skarżącą kasacyjnie zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1, czy art. 6 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5540/21).

Dostrzegalne w całej przestrzeni prawnej zjawisko nadużywania prawa uzasadniające próby uchwycenia jego konstrukcji może być w różny sposób ujmowane i odnoszone wobec różnego rodzaju podmiotów. W doktrynie prawa nie budzi wątpliwości podstawowa intuicja, że może być ono wiązane również z "nadużywaniem prawa przez obywatela względem organu państwowego" (zob. L. Leszczyński: Nadużycie prawa – teoretyczno prawny kontekst aksjologii luzu decyzyjnego, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.): Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 25), a zatem odnoszone do sposobu czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego, w tym publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej.

Samo pojęcie "nadużycie" ma niewątpliwie zabarwienie pejoratywne. Najprostsze literalne odczytywanie tego pojęcia wskazuje, że dotyczy ono sytuacji jakiegoś szczególnego "użycia", tj. zachowania, które nie odpowiada wprost działaniu polegającemu na użyciu, lecz wiążąc się z takim działaniem, wychodzi poza racje je uzasadniające. Takie zachowanie będące czymś więcej niż użycie jest zachowaniem niewłaściwym, wypaczającym właściwe użycie. Pojęcie nadużycia prawa wiązane jest od czasów rzymskich z problemem "złego korzystania z własnych uprawnień" (F. Longchamps de Berier: Nadużycie prawa – u początków problemu, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.): Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 45-48). Sprzeciw wobec nadużywania prawa, w tym prawa podmiotowego nie jest sprzeciwem wobec treści określonego prawa podmiotowego, lecz dotyczy konkretnego zastosowania normy prawnej w przypadku, któremu teoretycznie przysługuje ochrona prawna, mimo że nie wydaje się to być sprawiedliwe (zob. A. Stępkowski: Nadużycie prawa: Nadużycie prawa a rozwój prawa, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.): Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 49). S. Wronkowska zwraca uwagę, że "podmiot, któremu przysługuje "prawo" (wolność, uprawnienie, kompetencja, lub funkcjonalny ich zespół) i który czyni z niego użytek niezgodny z zakładanymi w danym systemie ocenami czy normami uzasadnionymi aksjologicznie (np. niezgodnie z zasadami współżycia społecznego czy względami słuszności) nadużywa swego prawa. Jego działanie albo zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale czynienie użytku z owego prawa nie służy jego społecznie uzasadnionym interesom (por. S. Wronkowska: Złożone sytuacje prawne – prawo podmiotowe, w: A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 155).

Można przyjąć, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Należy jednak mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Dokonanie tego rodzaju ustaleń może okazać się niemożliwe ze względu na "wewnętrzną" specyfikę motywów i celów działania wnioskodawcy. Ustalenia takie można opierać na ocenie okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie okoliczności faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji nie zostały skutecznie zakwestionowane.

Zauważyć także należy, że sama kwestia nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej w ogóle mieści się w zakresie podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Jeśli kategoria nadużycia prawa podmiotowego ma charakter normatywny stanowiąc część tekstu prawnego, w którym zakodowane są normy prawne (przykładem może być treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług – t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1570, zgodnie z którym "w przypadku wystąpienia nadużycia prawa dokonane czynności, o których mowa w ust. 1, wywołują jedynie takie skutki podatkowe, jakie miałyby miejsce w przypadku odtworzenia sytuacji, która istniałaby w braku czynności stanowiących nadużycie prawa"), to naruszenia prawa w tym zakresie można zwalczać każdą z podstaw kasacyjnych – odrębnie lub w powiązaniu, w zależności od charakteru dostrzeżonego uchybienia. Jeżeli jednak kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego nie jest wyrażona w tekście prawnym, to skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne. Uwidaczniają to realia niniejszej sprawy.

Analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje, że strona skarżąca kasacyjnie stwierdzając, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru nieograniczonego i uznając w tym kontekście, że istnieje konieczność oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną przez pryzmat tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją oraz tego, jakie relacje zachodzą między wnioskodawcą a organem (złożenie kilku wniosków o udostępnienie informacji publicznej, dążenie "do sparaliżowania pracy komórki organu odpowiedzialnej za rozpatrywanie wniosków"), w istocie zarzuca nie tyle prawidłowość wykładni art. 1, czy art. 2 u.d.i.p. (chociaż tak właśnie formułuje zarzut skargi kasacyjnej), co kwestionuje podstawy uznania, że wniosek, który "obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie tylko nie prowadzi do poprawy funkcjonowania organu", "nie służy usprawnieniu realizacji zadań publicznych", jest w ogóle wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym nie powinien być on rozpoznawany jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tak odczytywane stanowisko strony skarżącej kasacyjnie wskazuje na konieczność dokonywania zindywidualizowanej oceny treści wniosku pod kątem badania, czy wnioskodawcy nie towarzyszył indywidualny cel w uzyskaniu informacji o charakterze publicznym, do tego sprzeczny z prawem do społecznej kontroli działalności organu administracji publicznej. Tymczasem zakwestionowanie poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie może skutecznie następować w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Dlatego też nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przyjęcia, że wniosek skarżącego stanowił o nadużyciu przez niego prawa do informacji publicznej;

Przepis art. 61 ust. 3 stanowi, że "ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Zatem wykładnia cytowanego przepisu wskazuje, że jakiekolwiek ograniczenie co do treści tego prawa podlega wykładni ścieśniającej (restrykcyjnej) i tylko w przypadku zaistnienia takich okoliczności, które wypełniają desygnaty objęte art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnych wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa określonych w ustawach, które wniosek z [...] kwietnia 2022 r. mógłby naruszać. Natomiast samo ogólne stwierdzenie i subiektywne przekonanie o tym podmiotu zobowiązanego że wniosek skarżącego stanowił o nadużyciu przez niego prawa do informacji publicznej w żaden sposób nie realizują dyspozycji art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

A skoro podmiot zobowiązany miał obowiązek rozpatrzyć wniosek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (poprzez jej udostępnienie lub wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia), to stwierdzenie bezczynności podmiotu zobowiązanego w tym zakresie i nakazanie mu załatwienie wniosku z [...] kwietnia 2022 r. zgodnie z obowiązującym prawem nie stanowi naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Jednocześnie zgodnie z art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 414, uw. 2). Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 3 p.p.s.a.) - także jego uzasadnienie. W celu usunięcia niezgodności pomiędzy rzeczywistą wolą i wiedzą Sądu I instancji a ich wyrażeniem na piśmie (K. Piasecki w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2, s. 564 uw. 2, 6; J. P. Tarno – op. cit. s. 414, uw. 4), na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu sprostował oczywistą omyłkę na stronie 8, wers 7 od dołu uzasadnienia wyroku I instancji w ten sposób, że słowa "4 dni" zastępuje słowami "14 dni". Z treści punktu 2 sentencji zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że organ został zobowiązany do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a nie w terminie 4 dni, jak to błędnie wskazano na stronie 8 uzasadnienia wyroku.

Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.