Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1338/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 czerwca 2023 r. nr SKO.4103.59.2023 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 marca 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta C. (organ I instancji) działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.- dalej "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. – dalej "u.p.z.p."), posługując się: rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589 - dalej "rozporządzenie w sprawie oznaczeń"), rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 z późn.zm. – dalej "rozporządzenie w sprawie warunków"); ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego części działek nr ewid. 1 i 2 obręb [...] (obszar o powierzchni 3060 m2) położonych w C. przy ul. [...].

Określił rodzaj inwestycji jako zabudowa usługowa. Inwestycja obejmuje budowę stacji paliw płynnych i gazu LPG, w tym: budowę pawilonu handlowego; budowę myjni samochodowej (dla samochodów osobowych);budowę wiaty na stanowiskach tankowania; realizację tablicy reklamowej; realizację parkingu dla min. 23 mp;- realizację ekranu akustycznego; realizację obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania w/w obiektu (w tym m.in. dwa podziemne zbiorniki paliw o łącznej pojemności 120 m3 jeden podziemny zbiornik Ad-Blue o pojemności do 5 m2, podziemny zbiornik LPG o pojemności do 20 m3, jeden podziemny zbiornik Ad-Blue o pojemności do 5 m3, podziemny zbiornik LPG o pojemności do 20 m3, osłonę śmietnikową, wewnętrzny układ drogowy, system monitoringu) oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach terenu inwestycji.

W decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zakresie sposobu zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 28 września 2021 r. został złożony wniosek przez B. G. (wnioskodawca, inwestor) właściciela B. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania wskazanego. Wniosek uzupełniono w dniu 28 stycznia 2022 r.

Wnioskowany teren nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, procedurę zmierzającą do ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono w oparciu o przepisy u.p.z.p.

Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotem postępowania administracyjnego, w wyniku którego ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, jest jedynie stwierdzenie możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym obszarze, biorąc pod uwagę przepisy z zakresu planowania przestrzennego. Zgodnie z prawem, w decyzji określa się warunki realizacji inwestycji na wskazanym terenie, w tym parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i dokonaniu analizy terenu przeprowadzonej zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wymagań w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wyniki przeprowadzonej analizy nie dały podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji uznał, że złożony wniosek jest kompletny, a informacje w nim zawarte, są wystarczające. Na prowadzonym etapie postępowania nie ma podstaw do rozstrzygania np. kwestii szczegółowej lokalizacji wszystkich elementów zagospodarowania terenu. Wskazał, że decyzja organu I instancji nie przesądza o konkretnej lokalizacji obiektów na terenie inwestycji - ich usytuowanie jest uszczegóławiane dopiero w projekcie budowlanym, który inwestor załącza do wniosku o pozwolenie na budowę. Analizę funkcji zabudowy dokonano w całym obszarze analizowanym. Natomiast pojęcie "działki sąsiedniej" należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość. Rozstrzygając o kontynuacji funkcji zabudowy nie ma potrzeby analizować korelacji zastanej funkcji usługowej z funkcją planowaną.

Organ I instancji zauważył, że w aktach sprawy znajduje się jedynie pismo stron skarżących z dnia 21 marca 2022 r., do którego organ się ustosunkował. Dalej wyjaśnił, że część zastrzeżeń zgłaszanych przez strony postępowania, po ponownej analizie uznał za słuszne (np. kwestia realizacji ekranu akustycznego, dla którego ustalono parametry, analizy w zakresie linii zabudowy, rodzaju myjni samochodowej) uściślając i uzupełniając decyzję oraz analizę o stosowne zapisy. Dokonano również weryfikacji poprawności listy podmiotów dysponujących przymiotem strony w niniejszej sprawie i przeprowadzono postępowanie z ich udziałem.

Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznaczył obszar analizowany w odległości ok. 110 m od granic terenu inwestycji. Przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Zbadał również możliwość łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyniki analizy przedstawiono w formie graficznej na załączniku nr 1 i w formie tekstowej w załączniku nr 2 do decyzji. W wyniku przeprowadzonych analiz stwierdzono, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora. Parametry, cechy i wskaźniki dla planowanej zabudowy (tj. linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej, geometria dachu) określono zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu tj. linie zabudowy ustalono w oparciu o § 4 ust. 2 tj. w oparciu o art. 43 ustawy o drogach publicznych; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono wg § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia; szerokości elewacji frontowych poszczególnych obiektów wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia; wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych ustalono zgodnie z § 7 ust. 3 i 4 w/w rozporządzenia; geometria dachu ustalono wg § 8 w/w rozporządzenia.

Zakres objęty wnioskiem inwestora, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 z późn.zm.) kwalifikuje przedmiotową inwestycję do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor dołączył do wniosku decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia 8 lipca 2021 r., dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Przedmiotowa decyzja stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w/w przedsięwzięcia.

Organ I instancji zauważył, że zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.1029 z późn. zm.- dalej "ustawy o udostępnianiu") decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający niniejszą decyzję, stąd w pkt 2 decyzji dotyczącym warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w podpunkcie odnoszącym się do ochrony środowiska i zdrowia ludzi, w warunkach wynikających z przepisów szczególnych - zawarto w tym zakresie stosowny zapis.

Wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i prowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko tegoż przedsięwzięcia, wymagało podania do publicznej wiadomości informacji o wnioskowanym zamierzeniu inwestycyjnym. Stosowne komunikaty zamieszczono w publicznie dostępnych wykazach. Inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Miejski Zarząd Dróg w C. pismami z dnia 25 października 2021 r. oraz z dnia 20 stycznia 2022 r.

Zgodnie z art. 10 § 1. k.p.a., zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów odnośnie wskazanej inwestycji. W wyniku powyższego nie wypłynęły żadne uwagi, zastrzeżenia i wnioski.

Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji ustalił warunki zabudowy jak w treści decyzji. Projekt decyzji sporządziła osoba uprawniona na mocy art. 60 ust. 4, w związku z art. 5 pkt 4 u.p.z.p., posiadająca dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji profesjonalny pełnomocnik reprezentujący M. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem norm prawa oraz jednoczesne wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, ze względu na nie spełnienie przez inwestycję objętą wnioskiem łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz ze względu na brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu w sprawie wymagań, gdyż w sprawie nie istnieje prawna możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy z zachowaniem obowiązujących przepisów. Podtrzymała w całości wszystkie uwagi i zastrzeżenia do przedmiotowej sprawy wniesione przez skarżącą w piśmie złożonym do Urzędu Miasta C. w dniu 21 marca 2022 r. oraz przekazane w odwołaniu z dnia 6 kwietnia 2022 r. Wskazała w szczególności, że inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Ponadto stwierdziła, że w decyzji określono lakonicznie rodzaje zabudowy jakie występują w granicach obszaru analizowanego. Zdaniem skarżącej organ niewłaściwie i niezgodnie z zapisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określił ilość i pojemność zbiorników paliwowych oraz powierzchnię biologicznie czynną, jak również nie przeprowadził analizy w zakresie linii zabudowy oraz ustalił ją niezgodnie z przepisami prawa.

SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń oraz materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia. Zauważyło, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy dopuszczalności wydania przez organ I instancji decyzji w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji obejmującej budowę stacji paliw płynnych i gazu LPG. W pełni podzieliło stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji i jednocześnie nie podzieliło sformułowanych na tym tle zarzutów skarżącej.

Wskazało, że w toku postępowania organ I instancji ustalił, iż w ewidencji gruntów prowadzonej w [...] Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. działki nr ewid. 1 i 2 obręb [...] objęte wnioskiem o łącznej powierzchni ok. 3672 m2 figurują jako grunty orne RIVa i pastwiska trwałe PsIIl, a działki będące przedmiotem wniosku stanowią własność wnioskodawcy, a inwestor objął wnioskiem część ww. nieruchomości tj. obszar o powierzchni ok. 3060 m2. W aktualnym stanie teren inwestycji jest niezabudowany. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. (tj. uchwała nr [...] z dnia [...] r.) wnioskowany teren został zakwalifikowany do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług MWU. Dodatkowo organ I instancji ustalił, iż działka położona jest w regionie wodnym [...], a teren objęty wnioskiem jest przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 8 lipca 2021 r. Obszar analizowany wyznaczono w odległości około 110 m od granic terenu inwestycji. Ponadto organ I instancji przedstawił wyniki przeprowadzonych w sprawie analiz w formie opisowej w postaci załącznika nr 2, a w formie graficznej w postaci załącznika nr 1 do decyzji nr [...] z dnia 7 marca 2023 r.

SKO zauważyło, iż w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że w przypadku ustalenia przez organ, że projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. to obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest wydanie decyzji pozytywnej, a decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nadto z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p. wynika między innymi, iż ustalono, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dla planowanej inwestycji, a funkcja terenu w obszarze analizowanym to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym zabudowa szeregowa, zabudowa usługowa. W obszarze analizowanym zabudowa położona jest wzdłuż ulic [...], [...], [...], [...], [...], [...].

SKO podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny, wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym.

Podzieliło wskazania organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie stwierdzenie możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym obszarze biorąc pod uwagę przepisy z zakresu planowania przestrzennego. Przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie analiza wykazała, że planowana inwestycji swoimi gabarytami, formą oraz intensywnością wykorzystania terenu stanowi kontynuację istniejącej zabudowy o funkcji mieszanej tj. zabudowy usługowej oraz mieszkalnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż zakres inwestycji określony w decyzji o warunkach zabudowy jest niezgodny z zakresem inwestycji, który był poddany ocenie na etapie postępowania środowiskowego wskazało, iż organ I instancji w piśmie z dnia 13 kwietnia 2023 r. przekazującym jedno z odwołań od przedmiotowej decyzji Nr [...] znak [...] z dnia 7 marca 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie słusznie zauważył, że w załączniku nr 1 do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą inwestor dołączył do wniosku tj. w charakterystyce planowanego przedsięwzięcia określono, iż projektowana technologia paliwowa obejmuje realizację m.in. dwóch podziemnych zbiorników paliwowych o pojemności 60 m3 każdy wobec czego ustalenie organu dotyczące realizacji dwóch podziemnych zbiorników o łącznej pojemności 120 m3 nie jest sprzeczne z zapisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazało, iż w dniu 8 lipca 2021 r. została wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta C. decyzja znak [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych i gazowych wraz z myjnią samochodów osobowych oraz przynależną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w C. na części działek o nr ewid. 1 i 2 obr. [...] oraz określenia wskazanych w niniejszej decyzji istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagań koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Ponadto charakterystyka planowanego przedsięwzięcia "Budowa stacji paliw płynnych i gazowych wraz z myjnią samochodów osobowych oraz przynależną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w C. na części działek o nr ewid. 1 i 2 obr. [...]" stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji z dnia 8 lipca 2021 r. W tym miejscu SKO wskazało w ślad za orzecznictwem sądowym, że w przypadku, gdy planowany rodzaj zabudowy odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy, dochodzenie konkretnej ochrony prawnej przed immisjami, np. hałasem, spalinami, powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ kwestii tych nie ma obowiązku ani nawet prawa badać. Nadto żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (a także na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego Prawa budowlanego) nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Innymi słowy, sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jednolicie jest przyjmowane również szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Wobec powyższego SKO uznało, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję z dnia 7 marca 2023 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zaskarżyła w całości decyzję SKO zarzucając jej naruszenie przepisów k.p.a., a to art. 6 k.p.a., art.19 k.p.a. , art. 20 k.p.a, art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a i § 3 k.p.a. oraz przepisów u.p.z.p., poprzez naruszenie art. 53 ust. 4 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5 u.p.z.p.; przepisów rozporządzenia w sprawie oznaczeń oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków, naruszenie interesu prawnego właścicieli działek położonych po drugiej stronie ulicy [...]. Zdaniem skarżącej w sposób wadliwy zaliczono rodzaj projektowanej zabudowy do zabudowy mieszanej tj. zabudowy usługowej i zabudowy usługowej. Stwierdziła, że stacje paliw winny być klasyfikowane do obiektów infrastruktury technicznej. Skarżąca obszernie opisała każdy z zarzutów. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości i poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zwróciła uwagę, że w swej istocie wydana decyzja o warunkach zabudowy może stać się podstawą do realizacji dowolnej ilości obiektów budowlanych, o dowolnym rodzaju, gdyż zapisy określające zakres inwestycji zawarte w zaskarżonej decyzji mają charakter zapisów otwartych. Podkreśliła, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jednak została ona wydana mimo zdecydowanie negatywnego stanowiska Państwowego Inspektora Sanitarnego. Wyjaśniła, że szczegółowe uzasadnienia do stanowiska zawartego w skardze są zawarte w pismach i odwołaniach przesłanych do organu I instancji w trakcie prowadzonego postępowania i są dostępne w aktach sprawy. Wyjaśniła, że istotą problemu w przedmiotowej sprawie są istotne ograniczenia w możliwości realizacji planowanej stacji paliw na terenie objętym wnioskiem, wynikające z przebiegającej nad tym terenem, od strony ulicy [...], napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV - co powoduje, że jeżeli w ogóle ta stacja paliw może być zrealizowana, bez uprzedniej przebudowy linii elektroenergetycznej, to musi się ona znaleźć w pasie terenu bezpośrednio przylegającym do drogi publicznej ul. [...], o szerokości na wysokości projektowanej inwestycji wynoszącej do 4 m.

Uznała za niezrozumiałe wyjaśnienia organu I instancji, jakoby ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wyznaczonej linii zabudowy od strony ulicy [...] pozwalają na lokalizację obiektów stacji paliw w sąsiedztwie wskazanej ulicy i pozwalają na odsunięcie obiektów stacji od istniejących terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanych wzdłuż ulicy [...]. Stwierdziła, że w aktualnym stanie prawnym obowiązujące są ograniczenia dla lokalizacji stacji paliw w sąsiedztwie linii elektroenergetycznych zawarte w przywołanym w zaskarżonej decyzji rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U z 2014 r. poz. 1853 z późn. zm.) - i od tych ograniczeń brak jest możliwości uzyskania odstępstw, również poprzez uzgodnienie z jednostką zarządzającą siecią elektroenergetyczną, czy też w innej formie. Zdaniem skarżącej w takiej sytuacji prowadzone w sposób szeroki przez oba organy posiadające kompetencje do wydawania decyzji o warunkach zabudowy rozważania, jakoby wydana decyzja nie przesądzała już w tej chwili o sposobie zagospodarowania terenu objętego decyzją są nieprawdziwe. Stwierdziła, że żaden z właścicieli nieruchomości położonych po zachodniej stronie ulicy [...] nie ma zamiaru ograniczać możliwości realizacji inwestycji po stronie wschodniej ulicy [...], jednak tylko i wyłącznie pod warunkiem, że projektowana zabudowa nie będzie powodować ograniczeń w możliwości użytkowania i zabudowy terenów położonych po drugiej stronie ulicy w sposób dotychczasowy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane i stanowisko i argumentację prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedmiotem sądowej kontroli pozostaje decyzja SKO w Częstochowie z dnia

6 czerwca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 7 marca 2023 r. o ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu obejmującego części działek nr ewid. 1 i 2 obręb [...] (obszar o powierzchni 3060 m2) położonych w C. przy ul. [...].

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm. – dalej "u.p.z.p.") każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; koreluje z tym wyrażone w ust. 2 pkt 2 tego artykułu prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje m.p.z.p., wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jej wydanie jest możliwe po ustaleniu, że przedsięwzięcie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...);

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a)w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) 227 strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie zaś z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy oznaczają, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały - wbrew twierdzeniom skarżącej - spełnione w rozpoznawanej sprawie.

Sąd stwierdza, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją wykazano, iż wszystkie wymogi do ustalenia warunków zabudowy, wyszczególnione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy, zostały w sprawie spełnione a poszczególne parametry inwestycji, skatalogowane w sposób wymagany rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 z późn.zm. – dalej "rozporządzenie w sprawie warunków"); oraz w zgodzie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589 -dalej "rozporządzenie w sprawie oznaczeń").

W skardze kwestionowano spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazując, że badanie kontynuacji funkcji powinno odbywać się także w aspekcie oceny charakteru i stopnia uciążliwości poszczególnych usług mogących wchodzić w zakres działalności gospodarczej, czy oddziaływania na środowisko poprzez szkodliwe zanieczyszczenia. Zdaniem skarżących, organ nie ocenił przesłanki kontynuacji funkcji pod kątem rodzaju, rozmiarów, nowego sposobu użytkowania inwestycji oraz wiążących się z tym uciążliwości. W ich ocenie, nie wolno w szczególności stawiać znaku równości między dwoma rodzajami działalności usługowej, nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Chodzi przy tym o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących na danym obszarze standardów, czyli pewnych norm - reguł zabudowy, jakie można stwierdzić na danym terenie. Nie wystarcza więc ustalenie, że na danym obszarze analizowanym występuje już gdziekolwiek funkcja, której kontynuacją ma być nowa inwestycja. Trzeba jeszcze stwierdzić, że ta inwestycja ma funkcję tworzącą harmonijną całość z funkcją na tym obszarze dominującą, czyli taką, którą można z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego pogodzić z funkcją dominującą na danym obszarze. Tymczasem organ pominął, że działalności znajdujące się na obszarze analizowanym to usługi, które nie są uciążliwe dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, natomiast działalność inwestora ma polegać na prowadzeniu stacji paliw działającej całodobowo, co wiąże się z licznymi uciążliwościami takimi jak występowanie zanieczyszczeń, wzmożony ruch pojazdów, jaskrawe oświetlenie, uciążliwe zapachy. Taka działalność znacznie przekracza te, które istnieją na analizowanym terenie i może spowodować wystąpienie konfliktów.

Sąd zarzutu tego nie podzielił uznając, że warunek dobrego sąsiedztwa został w rozpoznanej sprawie spełniony. Przypomnijmy, że warunki zabudowy ustalono dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i gazu LPG, w tym: budowę pawilonu handlowego; budowę myjni samochodowej (dla samochodów osobowych); budowę wiaty na stanowiskach tankowania; realizację tablicy reklamowej; realizację parkingu dla min. 23 mp; realizację ekranu akustycznego; realizację obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania w/w obiektu (oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach terenu inwestycji. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszana tj. zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa. Teren planowanej inwestycji położony jest obok istniejących w sąsiedztwie: marketu [...], myjni samochodowej samoobsługowej, serwisu opon samochodowych, przychodni [...]. Stąd należało podzielić pogląd organów, że funkcja objętej wnioskiem inwestycji stanowi kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji. Skarżąca kwestionując stanowisko organu zdaje się zapominać, że przesłankę kontynuacji funkcji odnosi się do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. W rozpoznanej sprawie inwestycja objęta niewątpliwie stanowi kontynuację tej funkcji.

Zdaniem Sądu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest chybiony. Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, a więc na tym etapie procesu inwestycyjnego, na którym podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji (por. np. wyrok NSA z 3.12.2019 r. II OSK 2802/19). Z tego względu dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej: może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Podkreślić należy, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Na tym dalszym etapie procesu budowlanego niezbędne jest również przeprowadzenie ustaleń w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, zapewnionych w drodze służebności gruntowej lub w jakikolwiek inny sposób (por. wyroki NSA z: 16.11.2022 r., II OSK 1808/21; 11.01.2023 r. II OSK 3178/19; 5.07.2023 r. II OSK 1698/21; 18.07.2023 r. II OSK 2696/20; 20.07.2023 r. II OSK 2294/19; 13.09.2023 r., II OSK 3102/20).

Istotne przy wykładni ww. pojęcia jest także to, że decyzja o warunkach zabudowy jedynie potwierdza możliwość realizacji określonej inwestycji na danym terenie i samodzielnie nie uprawnia jej adresata do rozpoczęcia jej realizacji, gdyż to jest uzależnione od spełnienia wymagań przewidzianych w prawie budowalnym. Uwzględniając powyższe, należy więc stwierdzić, że skoro podmiot wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu nie musi legitymować się prawem do tej nieruchomości, to nie ma uzasadnienia prawnego pogląd, że warunkiem uznania, że została spełniona przesłanka dostępu do drogi publicznej (wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), byłoby ustanowienie służebności drogowej już na etapie ustalania warunków zabudowy lub np. zrealizowanie drogi wewnętrznej, do korzystania z której wnioskodawca miałby określony tytuł prawny. Adresat decyzji ustalającej warunki zabudowy nie musi więc dysponować ani tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń warunków zabudowy, ani tym bardziej do terenu mającego zapewnić dostęp do drogi publicznej z nieruchomości, której dotyczą warunki zabudowy. Trafnie więc SKO oceniło, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej projektowanym zjazdem indywidualnym z drogi publicznej powiatowej na warunkach określonych przez zarządcę drogi. Spełniony jest tym samym wymóg z art. 61 § 1 pkt 2 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, brak jest w sprawie także podstaw do uznania, by wydana decyzja nie była zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W pierwszej kolejności, wskazać należy, że załączona do wniosku inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wydana decyzja o warunkach zabudowy, odwołuje się natomiast do tych postanowień w swoim punkcie 2b. Odnosząc się do kwestii linii zabudowy wyjaśnić należy, że organ przeprowadził analizę w tym zakresie, co znajduje potwierdzenie w załączniku nr 2 do decyzji. Linię zabudowy od strony ul. [...] wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań, co nie wykracza poza ramy przeprowadzonej analizy, chroni istniejący ład przestrzenny, nie narusza przepisów ustawy o drogach publicznych oraz pozwala inwestorowi swobodnie zagospodarować teren będący przedmiotem wniosku.

W rozpoznanej sprawie nie zachodziła żadna z negatywnych przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Funkcja objętej wnioskiem inwestycji wpisuje się w funkcję istniejącą, zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p . Nie było więc podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora.

Co do kwestii uciążliwości inwestycji dla otoczenia Sąd stwierdza, że problem ewentualnego hałasu czy zanieczyszczeń wywołanego wzmożonym ruchem pojazdów, nie jest problemem rozstrzyganym przez organ orzekający w sprawie warunków zabudowy. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, w decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, jednak ich konkretyzacja nastąpić powinna dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r. II OSK 84/19).

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia prawa procesowego, które częściowo wiążą się – siłą rzeczy – z zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest przy tym decyzją, której wydanie pozostawiono uznaniu organów administracji, lecz aktem o charakterze związanym; oznacza to, że w przypadku stwierdzenia na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ do którego wystąpiono z wnioskiem nie można odmówić jej wydania. Inwestor uzyskując taką decyzję otrzymuje jedynie wiążące zapewnienie organu administracji, że z punktu widzenia ładu przestrzennego i urbanistycznego realizacja wnioskowanej inwestycji jest na wskazanych przez niego działkach możliwa. Decyzja ta nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych, gdyż dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę następuje konkretyzacja jej zapisów i rozstrzygane są konkretne rozwiązania techniczne. Ewentualne więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy samo w sobie nie przesądza otrzymania przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji, co analogicznie jak postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od spełnienia szeregu przewidzianych właściwymi przepisami wymagań. Biorąc pod uwagę powyżej powołane przepisy oraz dokonane ustalenia faktyczne, organ I instancji nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Należało zatem uznać, że decyzja ustalająca te warunki odpowiada prawu, a w takiej sytuacji organ SKO rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę w jej całokształcie, nie mógł podjąć innej decyzji, jak o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach prawidłowo przeprowadzonego postępowania, materiał dowodowy jest kompletny, został on prawidłowo oceniony, a sama decyzja wraz z jej uzasadnieniem odpowiada wymaganiom kodeksowym.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).