Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2372/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 6, art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 406/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r. Nr SKO.PS.4040.218.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r. Nr SKO.PS.4040.218.2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy X. z dnia 27 stycznia 2022 r. nr MGOPS 524/43/ŚP/01/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz A. A. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 406/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 31 marca 2022 r. Nr SKO.PS.4040.218.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy X. decyzją z 27 stycznia 2022 r. nr MGOPS 524/43/ŚP/01/2022 odmówił A. A. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna B. B., który posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 31 marca 2022 r. nr SKO.PS.4040.218.2022 orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Jak wskazało SKO, w sprawie bezsporne jest, że A. A. ma ustalone prawo do emerytury. W aktach sprawy znajduje się decyzja z 1 marca 2021 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o waloryzacji emerytury pobieranej przez odwołującą się. Zdaniem organu, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", ustalone prawo m.in. do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. A. na decyzję organu II instancji. Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w dacie orzekania, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2 119,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2020 r. (M.P. z 2021 r. poz. 1021).

Sąd podkreślił, że jak wynika z uzasadnienia ustawy o świadczeniach rodzinnych, wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do tego samego wniosku, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd podzielił prezentowane w doktrynie stanowisko, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u.ś.r. skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Dalej, Sąd I instancji zaznaczył, że wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., bezwzględnie eliminująca z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Sąd I instancji nie podzielił jednak stanowiska, że sama tylko relacja między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadniała konstatację, że intencją ustawodawcy było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1079/21). Wnioski takie całkowicie bowiem pomijają fakt, że właśnie z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest rezygnacja z pracy (lub jej niepodejmowanie) w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Dlatego też, Sąd I instancji podkreślił, że nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości byłoby przyjęcie interpretacji znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów w sposób, który prowadziłby w istocie do sytuacji zrównującej sytuację osób, które będąc w wieku produkcyjnym zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z sytuacją osób, które pracowały zawodowo i zaprzestały świadczenia pracy z racji osiągnięcia wieku i przysługującego im świadczenia emerytalnego, a po jego nabyciu (w wysokości przez siebie wypracowanej) sprawują opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Zdaniem Sądu, sytuacja tych osób jest zasadniczo różna.

Osoby, które będąc w wieku produkcyjnym zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, pozbawione zostały realnego wpływu na wysokość uzyskiwanych świadczeń. Z kolei, osoby pracujące zawodowo, które zrezygnowały z pracy z racji osiągnięcia wieku emerytalnego, miały realny wpływ na zasady na jakich podejmowały zatrudnienie i świadczyły pracę oraz przez wiele lat korzystały z przysługujących im świadczeń pracowniczych. Zatem, nie sposób, zdaniem Sądu, zrównywać sytuację osób, które były zmuszone zrezygnować z pracy i związanych z nią przywilejów w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z sytuacją osób, które zrezygnowały z pracy z racji wieku, a po przejściu na emeryturę muszą podołać obowiązkowi opieki nad osobą niepełnosprawną.

Sąd I instancji, przywołując orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wyjaśnił, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 a także wyrok z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17). Zatem, zdaniem Sądu I instancji, z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Oznacza to, że osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury.

Dlatego też, ustawodawca ustanawiając przesłankę negatywną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie różnicuje podmiotów prawa, które charakteryzowałyby się wspólną cechą istotną, a zatem nie wprowadza odstępstwa od zasady równości. Osoby mające ustalone prawo do emerytury choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin, nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły (por. wyrok NSA z 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1334/20). Osoby, które były zmuszone zrezygnować z pracy i związanych z nią przywilejów w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mają możliwości wyboru (na który powołują się osoby które wypracowały sobie prawo do świadczenia emerytalnego) pomiędzy dwoma świadczeniami, tj. pielęgnacyjnym przysługującym z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki, a samodzielnie wypracowanym (emerytalnym). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przy tym wynagrodzeniem, ale stanowi rekompensatę za realną rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia, i to w konkretnym, wskazanym przez ustawodawcę celu. Świadczenie pielęgnacyjne nie ma charakteru państwowego zatrudnienia, a to powoduje, że osoba pobierająca emeryturę "z racji wieku" nie może domagać się "wynagrodzenia" za pracę świadczoną wobec niepełnosprawnego członka rodziny.

Jak wskazał Sąd I instancji, mając zatem na uwadze konstytucyjną zasadę równości oraz dyrektywy wykładni celowościowej należy stwierdzić, że emerytura "z racji wieku" stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, świadomie przez ustawodawcę ustanowioną (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Niewątpliwie przy tym, emeryturę w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi świadczenie emerytalne uzyskane i pobierane bez związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jeżeli natomiast istnieje związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r., to świadczenie pielęgnacyjne jest adresowane właśnie do takich osób.

Sąd I instancji zauważył przy tym, że mając na uwadze dyrektywy wykładni językowej, celowościowej i systemowej, jedynym wyjątkiem pozwalającym na odejście od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w rozpoznawanej sprawie byłoby więc przejście skarżącej na wcześniejszą emeryturę na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 1989 r. Nr 28, poz. 149). Legitymowanie się przez opiekuna prawem do wcześniejszej emerytury przyznanej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, sprawowanie tej opieki nieprzerwanie i nadal (także po osiągnięciu wieku emerytalnego), uzasadnia bowiem nie tylko uznanie, że osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem, ale i przyjęcie, że w takich wyjątkowych sytuacjach uzasadnione jest odstąpienie od wykładni literalnej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i z powołaniem na wskazywane w orzecznictwie wartości konstytucyjne przyjęcie, że w takich szczególnych okolicznościach możliwie jest przyznanie wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji zaznaczył, że dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie wskazuje, aby skarżąca przeszła na wcześniejszą emeryturę na podstawie rozporządzenia z 1989 r. i nie podejmowała zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad synem aż do uzyskania wieku emerytalnego. Podobnie, skarżąca w toku postępowania nie podnosiła, aby przeszła na wcześniejszą emeryturę na podstawie rozporządzenia z 1989 r., co wykluczało odejście przez organy rozstrzygające w sprawie od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca – urodzona w 1949 r., ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera od 1 sierpnia 2009 r., a więc od ukończenia 60 roku życia.

Na koniec, Sąd I instancji podkreślił, że skoro skarżąca zaprzestała aktywności zawodowej w 2009 r., a wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w 2021 r., to w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o której stanowi przepis art. 17ust. 1 u.ś.r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez wnoszącą skargę kasacyjną świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad synem;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że wnosząca skargę kasacyjną nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad synem;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i bezzasadne uznanie, że wnosząca skargę kasacyjną z uwagi na wiek nie jest w stanie podjąć zatrudnienia i brak jest związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad synem.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że Sąd I instancji (tak jak i organy) dokonał błędnej i dowolnej oceny zebranego materiału w kwestii możliwości podjęcia przez nią pracy zawodowej. Przede wszystkim organy nie zbadały, czy jako emerytka, jest ona w stanie podjąć jakiekolwiek zatrudnienie. Tymczasem, sam fakt, że wnosząca skargę kasacyjną ma 73 lata, nie oznacza, że gdyby nie opieka nad synem, nie podjęłaby się dodatkowej pracy. Ustawodawca nie wykluczył emerytów z grona osób, które mogą jeszcze wykazywać aktywność zawodową i przewidział możliwość zawieszenia emerytury lub podjęcia pracy na "niepełny etat". Pomimo tych istotnych okoliczności, organy nie podjęły żadnych działań, aby ustalić zdolność zarobkowania przez wnoszącą skargę kasacyjną i autorytatywnie ustaliły, że nie może ona podjąć żadnej pracy dodatkowej.

Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Organ II instancji (oraz Sąd) błędnie ustalił, że wnosząca skargę kasacyjną nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na wiek, a następnie bezzasadnie uznał, że nie ma związku pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudniania a sprawowaniem opieki nad synem.

Wnosząca skargę kasacyjną przywołała pogląd prezentowany w orzecznictwie, że osoba która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie emerytury). O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować, co wynika z art. 9 i art. 79a K.p.a.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby z niepełnosprawnością o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest przekonujących argumentów uzasadniających takie zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób z niepełnosprawnościami. Wykładnia literalna art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu odjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury, w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. Należy więc odstąpić o wykładni językowej na rzecz takiego sposobu rozumienia cytowanego przepisu, który uwzględnia wyniki stosowania wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.

W odpowiedzi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że jest związane literalną treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który wyklucza osoby posiadające status emeryta z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17. Trybunał Konstytucyjny wskazał w tym orzeczeniu, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury, powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem, nie jest możliwy zbieg obu tych świadczeń, ani ich wzajemna kompensata.

Zdaniem SKO, Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku wykluczył wszelkie rozważania (wykładnie), zmierzające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że osoba pobierająca emeryturę nie jest osobą czynną zawodowo i niepodejmowanie przez nią zatrudnienia jest spowodowane pozostawaniem na emeryturze, a nie sprawowaniem opieki nad osobą z niepełnosprawnością. W takim przypadku brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a zamiarem sprawowania opieki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania jest ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego, jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi I instancji wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania, przeprowadzonej przez organy i Sąd I instancji, wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. W takiej zaś sytuacji konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji..

W myśl art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Zasadny jest zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zasadniczy problem w sprawie dotyczy tego, czy wnioskodawczyni, mająca ustalone prawo do emerytury, jest z tego powodu pozbawiona możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i czy może tę negatywną przesłankę uzyskania świadczenia usunąć, zawieszając pobieranie emerytury. Nie jest przy tym wątpliwe, że wnioskodawczyni, mimo ustalonego prawa do emerytury, nie jest pod względem normatywnym ograniczona w możliwości podjęcia zatrudnienia, polskie prawodawstwo nie wyklucza emerytów z rynku pracy i z możliwości jej podjęcia.

Zagadnienie powyższe było już w przeszłości analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko powyższe w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można jedynie do nich ograniczać się i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej.

Sąd I instancji, nie podzielając powyższego stanowiska sądów administracyjnych, odwołał się do założeń, jakie ustawodawca przyjął w toku procesu legislacyjnego, a równocześnie podzielił stanowisko doktryny (S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia, Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, Samorząd Terytorialny 2020, 7-8, s. 182) co do tego, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u.ś.r. skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane ustawie o świadczeniach rodzinnych. Z tego względu konieczne jest przytoczenie argumentacji sądów administracyjnych prezentujących odmienny pogląd niż Sąd I instancji co do wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyroków zauważył (por. przykładowo wyrok z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, czy też w wyrok z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20), że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1 583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w myśl art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1 971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 4 listopada 2020 r. (M. P. poz. 1031). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi zatem do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, aby zweryfikować wyniki wykładni językowej. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Warto odwołać się także do wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20, w którym wskazano, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12). Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12). Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W orzecznictwie NSA wskazuje się także, że za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Trzeba jeszcze przywołać fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązania pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki na przykład obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Powołany powyżej wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 potwierdza brak zgodności z Konstytucją rozwiązania normatywnego, które ogranicza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę mającą możliwość podjęcia pracy, czyli znajdującą się w analogicznej sytuacji, jak osoba nie mająca prawa do emerytury. Jakkolwiek wyrok TK nie wywołuje skutku uchylającego moc obowiązującą przepisu w zakresie wprost nie objętym skargą konstytucyjną, to wobec podważenia konstytucyjności regulacji, obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia wymaga, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu przewidującego przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne, zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów.

Brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, wykładnia literalna tego przepisu powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury.

Natomiast przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku koncepcja modelowego ujęcia świadczenia pielęgnacyjnego w systemie działów prawa zabezpieczenia społecznego była już również przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 567/22 wskazał, że uległa ona znacznej dezintegracji pod wpływem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, któremu nie towarzyszyła w pełnym zakresie aktywność prawodawcy. Jak podał NSA w tym wyroku, pierwotnie zorientowane na wsparcie rodziców dzieci niepełnosprawnych (a zatem osób co do zasady w wieku produkcyjnym i czynnych zawodowo), ostatecznie stało się świadczeniem wypłacanym także innym kategoriom opiekunów. Przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku modelowemu ujęciu przeczy w szczególności także wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, który sprzeciwia się traktowaniu osoby mającej zabezpieczenie socjalne w postaci prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jak osoby pozbawionej prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skutek tego wyroku TK osłabia, jeżeli nie niweczy, argumentację Sądu I instancji, odwołującą się do modelowego rozdzielenia różnych reżimów zabezpieczenia społecznego i wskazującą, że ustawodawca wykluczył osoby mające źródło bieżącego dochodu z możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten ma znaczenie w sprawie. Ze względu na przedmiot skargi konstytucyjnej, odnosi się literalnie do sytuacji prawnej osoby mającej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zawarta w nim argumentacja rzutuje jednak na dopuszczalny sposób interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w stosunku do innych przypadków, w których podmioty znajdują się w analogicznej sytuacji, to jest mogą podejmować jakąkolwiek aktywność zarobkową, a w konsekwencji także z podejmowania tej aktywności rezygnować ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. W tym aspekcie sytuacja strony nie różni się od sytuacji rencistów, których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził TK w powołanym wyroku. Postawiono w nim w szczególności tezę, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1546/19).

W cytowanym wyroku z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 567/22 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że nie można abstrahować, że w realnym świecie, nabyciu prawa do zabezpieczenia emerytowanego towarzyszą zarówno zachęty i nawoływania do kontynuowania aktywności zawodowej ze względu na potrzebę podwyższenia w przyszłości zazwyczaj niskiego świadczenia emerytalnego (co dotyczy w szczególności kobiet), jak też faktyczna potrzeba bieżącego uzupełnienia emerytury bądź renty, ze względu na ich niewystarczającą wysokość. Są to okoliczności, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ocenie, czy zasadne jest uznanie, że osoba mająca jakąś formę zabezpieczenia społecznego (ze względu na spełnienie się ryzyka emerytalnego czy rentowego) i podejmująca się całościowej opieki może być uznana za znajdującą się w jakościowo innej sytuacji, niż osoba w wieku produkcyjnym, jeżeli w każdym z przypadków, uzyskaniu świadczenia towarzyszy rezygnacja z otrzymywanych dochodów, z ograniczeniem do pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego. Wszak ustawodawca, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, nie uzależnia jego przyznania od ogólnej sytuacji majątkowej rodziny czy opiekuna, lecz wyłącznie od utraty bieżącego dochodu z tytułu możliwej do wykonywania pracy, której zaniechanie uzasadnione jest nie względami ekonomicznymi, lecz wymuszone podjęciem opieki. Mając na uwadze realia ekonomiczne nie można zatem uznać, że kwestia wysokości świadczeń z poszczególnych reżimów zabezpieczenia społecznego nie może mieć w sprawie zastosowania, a decydujące znaczenie odgrywa model tego zabezpieczenia. Kryterium równości w sposób bardzo precyzyjny, z punktu widzenia zainteresowanych opiekunów, da się wyrazić właśnie w pieniądzu, i nie można się dziwić, że za wyróżnik znajdowania się w takiej samej sytuacji uznają oni z zasady fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w połączeniu z brakiem możliwości zarobkowania w celu podniesienia własnych dochodów do poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. Za kryterium różnicujące sytuację opiekunów nie można w tej sytuacji uznać wyłącznie ich sytuacji osobistej, związanej z zaliczeniem do określonego reżimu zabezpieczenia. Nie jest to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające do uznania, że osoby te z tego właśnie powodu znajdują się różnych sytuacjach i można je traktować w sposób zróżnicowany. Wszak praktyka taka będzie prowadziła końcowo do stanu, w którym opiekunowie, pozbawieni faktycznie możliwości zarobkowania, będą uzyskiwali z różnych źródeł świadczenia w zróżnicowanej wysokości, w tym także w wysokości poniżej poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. W krańcowych przypadkach praktyka taka prowadzi do skutku, gdy osoba, która wypracowała staż konieczny dla otrzymania emerytury (renty) i podjęła się całościowej opieki znajduje się ekonomicznie w sytuacji gorszej, niż osoba w porównywalnym wieku, która nigdy nie pracowała i nie nabyła takich uprawnień, a podejmując się opieki uzyskuje prawo do świadczenia. Z tych względów relacja kwoty świadczenia pielęgnacyjnego do emerytury czy renty ma znaczenie w sprawie, trafnie jest uznawana za kryterium równości i zasadnie uwzględniana w procesach interpretacji. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej, zaś w końcowej części preambuły do Konstytucji zawarte zostało wezwanie do wszystkich stosujących Konstytucję, aby czynili to dbając o zachowanie godności człowieka i z poszanowaniem obowiązku solidarności z innymi, obowiązek ten dotyczy w szczególności solidarności z osobami i grupami upośledzonymi z różnych, społecznie relewantnych względów.

Podaną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w zupełności podziela. Tym samym uznaje za nieprawidłową wykładnię przedstawioną w zaskarżonym wyroku.

Podzielić zatem należało stanowisko skarżącej kasacyjnie, która opowiedziała się za rozwiązaniem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie choćby w wyrokach w sprawach o sygn. akt: I OSK 2375/19, I OSK 1546/19, I OSK 254/20, I OSK 2375/19, czy I OSK 764/20. W powołanych wyrokach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 u.e.r.f.u.s. następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. Informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i w związku z art. 107 § 3 K.p.a., jest w tej sytuacji przedwczesny. Błędne przyjęcie, że w sprawie nie została spełniona pozytywna przesłanka niepodejmowania pracy lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną dotyka kwestii ustaleń faktycznych, których ocena dokonana przez organy administracyjne zdeterminowana była wykładnią prawa materialnego, którą Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędną. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zależna wyłącznie od niespełnienia negatywnych przesłanek z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ale w pierwszej kolejności od wypełnienia warunków przyznania tego świadczenia określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W sprawie brak tych przesłanek organ wyprowadzał jednak z faktu nabycia przez stronę prawa do emerytury, wadliwie zakładając, że już ta okoliczność jest wystarczająca do uznania, że podjęcie się opieki nie było połączone z rezygnacją z podjęcia zatrudnienia. Zbadanie tej relacji pozwoliłoby dopiero na odniesienie się do okoliczności faktycznych.

Skoro Sąd I instancji nietrafnie uznał zarzut naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego za uzasadniający oddalenie skargi, doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy X. z 27 stycznia 2022 r. nr MGOPS 524/43/ŚP/01/2022. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 720 zł.