Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 408/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2023 roku sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie pawilonu handlowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich [...] z dnia 10 czerwca 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 4151,00 zł (cztery tysiące sto pięćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 czerwca 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], wskazując na art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej jako u.d.p.), przepisy uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta [...] z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r. poz. 1398 z późn. zm., dalej jako Uchwała), nałożył na M. Ł., prowadzącego działalność gospodarcza pod nazwą "A. ", karę pieniężną w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie pawilonu handlowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu.

Z uzasadnienia wynika, że 31 grudnia 2021 roku upłynął termin, do którego ważne były zezwolenia udzielone M. Ł. (dalej także jako strona, skarżący) na zajęcie 20,00 m2 pasa drogowego ul. [...], pod pawilon handlowy. Dopiero w dniu 31 marca 2022 r. wpłynął wniosek strony o wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy obiekt handlowy. W związku z tym 19 kwietnia 2022 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego.

Organ napisał, że karę pieniężną należało naliczyć, mając na uwadze postanowienia art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości [...]-krotności opłaty. W myśl § 5a Uchwały, za umieszczenie w pasie drogowym obiektu handlowego w strefie pierwszej stawka opłaty wynosi [...] zł/m2/dzień. Pas drogowy był zajęty 89 dni, zajęta powierzchnia to 20m2, zatem [...]-krotność opłaty wynosi [...] zł.

Organ odniósł się do możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

W ocenie organu nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa, ponieważ wysokość naliczonej kary pieniężnej wynosi [...] zł, zaś zajęcie pasa drogowego przez obiekt odbywało się w określonym, ciągłym przedziale czasu. Ocena wagi naruszenia prawa brana jest także w ujęciu równego traktowania podmiotów i przejawia się koniecznością piętnowania zachowań niezgodnych z prawem w obliczu znaczącej liczby podmiotów ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na umieszczenie tego typu obiektów w pasie drogowym. Zdaniem organu I instancji w tym przypadku mamy do czynienia z dużą społeczną szkodliwością czynu, który to może zachęcić kolejne podmioty do umieszczania obiektów bez zgody zarządcy drogi. W związku z powyższym naruszenie nie może zostać uznane za znikome.

Jako spełnioną organ uznał przesłankę dotyczącą zaprzestania naruszenia prawa, ponieważ strona otrzymała kolejną zgodę w dniu 01 kwietnia 2022 r. Warunkiem odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej jest jednak łączne wystąpienie obydwu przesłanek, co w niniejszej sprawie, zdaniem organu nie wystąpiło.

Dalej organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą również przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f ust. 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W sprawie nie można także mówić o działaniu siły wyższej gdyż strona umieściła obiekt samodzielnie w pasie drogowym i żadne czynniki zewnętrzne nie miały na to wpływu, zatem nie ma zastosowania art. 189e K.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Nadto nie znajdzie zastosowania art. 189g K.p.a., bowiem nie upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.

W terminowo wniesionym odwołaniu M. Ł., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów oraz materiałów: a) przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odwołania, na fakt złożenia przez stronę wyjaśnień w sprawie, b) zobowiązanie organu I instancji do przedstawienia decyzji udzielającej stronie zezwolenia na korzystanie z pasa drogowego ul. [...] w okresie 2007-2021 r. i przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów, na fakty długoletniej współpracy i braku zastrzeżeń organu I instancji wobec pozostawania pawilonu handlowego strony w pasie drogowym ul. [...]. Nadto pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na stronę i udzielenie pouczenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 189f § 1 K.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Pełnomocnik zarzucił naruszenie:

1) art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, polegającą na uznaniu, że waga naruszenia prawa, którego dopuścił się skarżący, nie jest znikoma, a to ze względu na wysokość naliczonej kary pieniężnej, zajmowanie przez skarżącego pasa drogowego w określonym, ciągłym przedziale czasu, potencjalny, negatywny wpływ naruszenia na innych, nieokreślonych wnioskodawców, a także spowodowanie utraty przez organ I instancji kontroli nad drogą, przy jednoczesnym niewzięciu pod uwagę całokształtu okoliczności towarzyszących naruszeniu przez skarżącego prawa,

2) art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, iż pawilon skarżącego jest umieszczony w pasie drogowym od 2007 r. i niewyjaśnienie, w jaki sposób trzymiesięczne funkcjonowanie pawilonu skarżącego bez wymaganego zezwolenia mogłoby zachęcić inne podmioty do łamania prawa,

3) art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a więc nieustalenie, czy naruszenie prawa, którego dopuścił się skarżący, spowodowało pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanu nawierzchni drogi lub inne negatywne skutki,

4) art. 107 § 3 w związku z art. 189d K.p.a., poprzez niewskazanie, jakie kwestie wymienione w przepisie art. 189d K.p.a. zostały wzięte pod uwagę na etapie oceny, czy doszło do znaczącego naruszenia prawa przez skarżącego,

5) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie wyjaśnień złożonych przez skarżącego w piśmie z 10 maja 2022 r.,

6) art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez powołanie nieprecyzyjnej podstawy prawnej decyzji,

7) art. 6 K.p.a., w związku z naruszeniami wskazanymi powyżej,

8) art. 8 § 1 K.p.a., poprzez niezastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. kiedy zostały ku temu spełnione przesłanki, a skarżący lojalnie współpracuje z organem I instancji od znacznego okresu czasu i sam przyznał się do nieumyślnego naruszenia prawa.

Decyzją z 03 kwietnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako K.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając SKO oceniło, że organ I instancji dokonał właściwej oceny w zakresie umieszczenia obiektu handlowego w pasie drogowym ul. [...] w [...] (w tzw. strefie pierwszej). Kara za zajęcie pasa drogowego została naliczona w terminie (miedzy wydanymi zezwoleniami). To strona ma obowiązek dbania o własne interesy, pilnowania terminów, w których zobowiązana jest do złożenia kolejnego wniosku o zajęcie pasa drogowego. Nie można tego ciężaru przerzucać na organ administracji publicznej. Obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa. Sposób wyliczenia wysokości przedmiotowej opłaty karnej wynika z przepisów prawa. Organy administracji publicznej nie mają możliwości miarkowania wysokości tej kary.

SKO stwierdziło, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a. zawarte w dziale IVA. Podkreśliło, że pas drogowy stanowi dobro chronione przez prawo - ustawę o drogach publicznych. Organ nie może uwzględniać okoliczności faktycznych innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

W terminowo wniesionej skardze M. Ł., zastępowany przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej bez odniesienia się przez organ do zarzutów podniesionych w odwołaniu a ponadto o uchylenie w całości decyzji I instancji, ewentualnie o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 11 oraz art. 15 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do zarzutów wskazanych w odwołaniu, przy kompleksowym wypowiedzeniu się na temat kwestii bezspornych, a więc nierozpoznanie sprawy co do jej istoty,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa nigdy nie może zostać spełniona w razie wielomiesięcznego pozostawania obiektu w pasie drogowym, a przesłanka zaprzestania przez stronę naruszania prawa nie zostaje spełniona w razie otrzymania przez tę samą stronę następczego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego,

b) art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 189a § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, polegającą na uznaniu, że przepisy te nie mogły znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie,

3. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 136 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów,

b) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że orzeczenie to było dotknięte wadami opisanymi w treści odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.), stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli legalności decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził naruszenia prawa, dające podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w sprawie.

Fakt zajęcia pasa drogowego przez pawilon handlowy należący do skarżącego jest poza sporem w sprawie, tak samo jak to, że kara za zajęcie pasa drogowego została naliczona za termin zajęcia pasa drogowego pomiędzy zezwoleniami wydanymi przez organ I instancji, tj. od 01 stycznia do 30 marca 2022 r. tj. dnia w którym do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o kolejne przedłużenie zezwolenia na umieszczenie obiektu handlowego w pasie drogowym ulicy [...].

Jak wynika z akt sprawy, na przestrzeni kilkunastu lat organ I instancji wydawał skarżącemu kolejne pozwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] przez przedmiotowy pawilon handlowy, za każdym razem pozwolenie było ważne pełny rok kalendarzowy. Poza sporem jest także ten fakt, że to skarżący zgłosił organowi I instancji w dniu 30 marca 2022 r., że być może nie złożył wniosku o kolejne przedłużenie zezwolenia na umieszczenie obiektu handlowego w pasie drogowym ulicy [...] (na rok 2022) i złożył wniosek, dopuszczając okoliczność, że składa wniosek ponownie i prosząc o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ("z uwagi na wieloletnią współpracę (kilkanaście lat) bardzo proszę o nie karanie mnie konsekwencjami z tytułu ewentualnego niedosłania wniosku z końcem roku 2021").

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. W przepisach art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż liniowe urządzenia obce oraz reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego urządzenia obcego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma chronić określone dobro i zapobiegać działaniom naruszającym to dobro, sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody.

Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej organ wymierzając karę stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d K.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy.

W razie naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobowiązany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary.

Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia (w niniejszej sprawie zaniedbanie w terminowym złożeniu wniosku). Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., II GSK 2553/16; z 11 grudnia 2018 r., II GSK 4517/16; z 09 lipca 2020 r., II GSK 4287/17).

Sąd podziela zarzuty i argumenty skargi dotyczące sposobu rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.

Sprzeciw Sądu budzi bezzasadne wskazanie przez organ I instancji, jakoby "nie można uznać za naruszenie przepisów prawa, którego waga jest znikoma, naruszenia prawa które nie budzi żadnych wątpliwości a do którego doszło na skutek niedołożenia należytej staranności przez podmiot zobowiązany" (s. 4 decyzji), a także bezzasadnego wskazania przez organ I instancji że "zajęcie pasa drogowego bez stosownych zezwoleń nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa." (s. 5 decyzji). Sąd podkreśla, że oba poglądy, bezzasadne o czym niżej, nie zostały zakwestionowane przez SKO; organ wyższego stopnia przyznał rację organowi I instancji.

Przepis art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 K.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 09 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa K.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa K.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 K.p.a. Powołany artykuł został dodany do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów K.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej K.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa K.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f K.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p.

Innymi słowy związany charakter kar pieniężnych przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2023 r., II GSK 133/20; CBOSA).

Organy obu instancji stwierdziły, że skarżący wprawdzie zaprzestał naruszania prawa, uznały jednak, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, że waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma. W tym miejscu warto zaznaczyć wewnętrznie sprzeczną argumentację organu I instancji, który analizował spełnienie przesłanki znikomego naruszenia prawa w realiach sprawy ale potem wywiódł, wadliwie, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 K.p.a.

W art. 189d pkt 1 K.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

Zdaniem Sądu zaprezentowane przez organy obu instancji interpretacje przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa są sztampowe i pozbawione odniesień do stanu faktycznego sprawy. Prowadziłyby do tego, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. stałaby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której tak opisane argumenty organów, i to obu instancji, znalazłyby zastosowanie, zatem stanowisko organów jest sprzeczne z instytucją wprowadzoną przez ustawodawcę. Nie może być tak, że jedynym celem prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest cel fiskalny.

SKO w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę zacytowało jedno zdanie z uzasadnienia nieprawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r., III SA/Gd 3/22, że "wielomiesięczne pozostawienie obiektu w pasie drogowym uniemożliwia uznanie wagi naruszenia prawa za znikomą". Słusznie podniesiono w skardze, że organowi umknęło, że Sąd ten w następnym zdaniu uzasadnienia stwierdził, że "Skarżący musiał mieć bowiem świadomość naruszania prawa w tym okresie.". WSA w Gdańsku w przywołanej sprawie III SA/Gd 3/22 oceniał stan faktyczny, w którym skarżący, prowadzący działalność gospodarczą polegającą na korzystaniu z pasa drogowego w celu prowadzenia na nim działalności reklamowej, nie usunął fundamentu pozostającego po częściowym demontażu reklamy, pomimo upływu terminu na który wydano zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Sąd ocenił przy tym, że przyczyny, dla których skarżący nie usunął fundamentu były związane z zamiarem jego dalszego wykorzystania dla celów reklamowych, a skarżący niewątpliwie zdawał sobie sprawę, że pozostawienie obiektu w pasie drogowym bez uzyskania zezwolenia podlega karze administracyjnej.

Był to zatem stan faktyczny zupełnie inny od stanu faktycznego w niniejszej sprawie, wszczętej na skutek zaniedbania w terminowym złożeniu wniosku.

Sąd zdecydowanie nie podziela żądania skargi dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z tego powodu, że organ nie odniósł się do zarzutów odwołania, przy jednoczesnym, kompleksowym wypowiedzeniu się na temat kwestii bezspornych. Sąd zaznacza przy tym, że zawodowy pełnomocnik nie wskazał w skardze podstawy nieważności, poprzestając na wskazaniu art. 107 § 3 w zw. z 140, art. 11 i art. 15 K.p.a.

Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a. i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Jedną z nich jest przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 in fine.

To fakt, że organ wyższego stopnia nie odniósł się do zarzutów i argumentów odwołania. Zaskarżona decyzja nie jest jednak obarczona wadą materialnoprawną. SKO wydając zaskarżoną decyzję rozpoznało sprawę administracyjną w jej granicach, zaś treść załatwienia przez SKO sprawy wywołanej odwołaniem nie stanowiła zaprzeczenia stanu prawnego sprawy, ani w całości ani w części.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na uwadze powyższe wywody Sądu, wnikliwie oceni okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a. tj. ustalenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu. Sąd podkreśla sprzeciw wobec prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przede wszystkim w celu fiskalnym.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uchylił obie decyzje wydane w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 poz. 1935), uwzględniając wpis od skargi (534 zł) opłatę za udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika (3 600 zł), razem 4 151 zł.