Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 688/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 10 par. 1, art. 12 par. 1, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 i par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 roku sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej doprowadzenie pomieszczenia do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących M. K. i M. K. solidarnie kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku postępowania ustalono, iż ww. decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., powoływana także jako ustawa) oraz art. 104 K.p.a. nakazał A. R. i T. R. doprowadzenie pomieszczenia pod biegiem schodowym w lokalu mieszkalnym, w budynku na terenie nieruchomości przy ul. A [...] w Ł., na parterze zajmowanym przez Państwa R. do stanu poprzedniego (przeznaczenie gospodarcze) poprzez demontaż urządzeń sanitarnych tj. umywalki i sedesu; demontaż armatury łazienkowej tj. baterii umywalkowej, natryskowej i zaworu przy wc; zaślepienie końcówek instalacji wod-kan w miejscu usuniętej armatury i zdemontowanie urządzeń; rozbiórkę murowanego brodzika.

W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego I instancji wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 2 września 2008r. współwłaściciele nieruchomości, M. i M. K., zwrócili się o przeprowadzenie postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez A. i T. R. Po podjęciu czynności wyjaśniających oraz oględzinach w dniu 15 października 2008r. organ ustalił, iż w lokalu zostały wykonane prace w trybie samowoli budowlanej. W związku z tym postanowieniem z dnia [...], nr [...], zobowiązał A. i T. R. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Po analizie złożonych dokumentów oraz przeprowadzonej kontroli w dniu 20 lutego 2012r. stwierdzono, iż w przekroju pionowym pomieszczenie ma kształt trapezu, maksymalna wysokość pomieszczenia wynosi 2,16 m, szerokość 0,90 m, kubatura pomieszczenia wynosi 3,26 m³, pomieszczenie łazienki nie posiada wentylacji grawitacyjnej czy mechanicznej, szerokość drzwi do łazienki w świetle wynosi 0,62 m i wysokość 1,91 m, w łazience zamontowany jest sedes, natrysk, umywalka, pralka. W związku z powyższym organ doszedł do wniosku, iż nie ma możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót, gdyż doprowadzenie pomieszczenia łazienki do zgodności z przepisami wiązać musiałoby się z rozbiórką dotychczas wykonanych robót, a następnie adaptacją części kuchni na nowe pomieszczenie sanitarne. Zakres tych prac jest poza kompetencją organu nadzoru budowlanego. Dalej organ wskazał, iż roboty związane z adaptacją przestrzeni pod schodami zostały wykonane z rażącym naruszeniem § 77 ust. 1, § 77 ust. 2, § 80 ust. 2 i § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U., nr 75, poz. 690 ze zm., powoływane także jako rozporządzenie), nowo powstałe pomieszczenie nie spełnia żadnego wymogu stawianego dla pomieszczeń łazienek. Zdaniem organu I instancji niecelowe byłoby żądać od inwestorów oceny technicznej, która i tak pomimo wskazań i wezwań organu nie została przedłożona. Na podstawie zebranego materiału organ stwierdził, że zakres wykonanych robót związanych z adaptacją pomieszczenia pod schodami na łazienkę, które pierwotnie było pomieszczeniem gospodarczym obejmował wybudowanie nowych fragmentów instalacji wod-kan, montaż urządzeń sanitarnych i wymurowanie brodzika prysznicowego. W ocenie organu nakazany zakres robót rozbiórkowych doprowadzi do stanu poprzedniego, natomiast ewentualne postępowanie legalizacyjne wiązałoby się z koniecznością wyrażenia zgody na wykonanie całkowicie nowych robót budowlanych, co stoi w sprzeczności z art. 83 Prawa budowlanego.

Od decyzji organu I instancji z dnia [...] odwołanie złożyli T. i A. R. podkreślając, iż na dzień dzisiejszy nie posiadają środków finansowych na przeprowadzenie remontu, w zakresie sugerowanym przez organ, tj. poprzez adaptację części kuchni. Dodali, iż specjalista kominiarz nie stwierdził zagrożenia w pomieszczeniu. Natomiast otwory wentylacyjne to kratka w górnej części ściany i dolnej części drzwi wychodzących na kuchnię, która posiada dobrą wentylację, z dodatkowo zamontowanym nawiewem okiennym o przepustowości 45m³/h. Odwołujący wyjaśnili, iż ocena techniczna nie została złożona w terminie, gdyż w toku postępowania organ podał, iż dom przy ul. A [...] jest zgłoszony do przebudowy i rozbudowy, a wszystkie dokumenty należy złożyć na zakończenie robót, co jeszcze nie nastąpiło. Odwołujący nie wykluczyli adaptacji części kuchni na łazienkę i możliwości wybudowania wentylacji dodając, iż projekt takich prac jest w trakcie opracowywania.

Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy podkreślił, iż podstawą badanej decyzji organu I instancji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Przepis ten przewiduje trzy alternatywne rozwiązania zmierzające do doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości tryb przyjęty przez organ I instancji, jednakże za przedwczesne uznał nałożenie na inwestorów obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji organu I instancji, z uwagi na okoliczności, które inwestorzy podnieśli w odwołaniu, tj. że pomieszczenie posiada wentylację, a wymagana ocena techniczna jest w trakcie opracowywania. Kwestie te, w ocenie organu odwoławczego, wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia decyzji w zależności od poczynionych ustaleń. Organ dodał, iż argumenty odwołania miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Łd 1035/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę współwłaścicieli nieruchomości przy ul. A [...] M. K. i M. K. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie wykazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem Sądu z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynikało, że organ ten dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego we własnym zakresie. Zamiast tego organ odwoławczy ogólnikowo powołał się na zarzuty odwołania stwierdzając lakonicznie, iż miały one wpływ na zaskarżoną decyzję. Tym samym Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie przeprowadził własnej, obiektywnej analizy akt sprawy, ani tym bardziej argumentów organu I instancji, do których zupełnie się nie odniósł. Nie wskazał, których ustaleń organu I instancji nie akceptuje w świetle zgromadzonych dowodów, ani tym bardziej tych, których zbadać nie był w stanie z uwagi na brak takich dowodów, co uzasadniałoby konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

Ponadto Sąd wskazał, iż organ odwoławczy zupełnie nie ustosunkował się do tej części argumentacji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, z której wynikało, iż roboty budowlane związane z adaptacją przestrzeni pod schodami zostały wykonane z rażącym naruszeniem § 77 ust. 1, § 77 ust. 2, § 80 ust. 2 i § 79 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nowo powstałe pomieszczenie nie spełnia żadnego wymogu stawianego dla pomieszczenia łazienki. Dlatego w ocenie organu I instancji nie było możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót, gdyż doprowadzenie pomieszczenia łazienki do zgodności z przepisami wiązać musiałoby się z rozbiórką dotychczas wykonanych robót, a następnie adaptacją części kuchni na nowe pomieszczenie sanitarne.

Zdaniem Sądu powyższe ustalenia zostały całkowicie pominięte przez organ odwoławczy tym bardziej, iż niewątpliwie okolicznością istotną jest zwymiarowanie pomieszczenia łazienki i weryfikacja otrzymanych parametrów w świetle tych wynikających z obowiązujących przepisów. Jednakże skoro parametry określone w przywołanym rozporządzeniu nie mogą być spełnione w danym obrysie pomieszczenia, a nadto znajdują się pod biegiem schodów, to prowadzenie postępowania legalizacyjnego przez np. zburzenie ściany do kuchni i powiększenie pomieszczenia wiązałoby się z koniecznością wykonania prac wymagających pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy już mamy stwierdzoną samowolę budowlaną. Istota postępowania legalizacyjnego polega natomiast na tym, że inwestor zobligowany jest do przedłożenia takich dokumentów, które winien przedłożyć w legalnie prowadzonym procesie budowlanym, a więc dokumenty te może uzyskać już po zrealizowaniu robót budowlanych. Sąd wskazał również, iż nie jest dopuszczalna legalizacja robót budowlanych, jeżeli w określonym zakresie skutkują one naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, a do takich przepisów należą wymagania określone w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy pominął również wnioski wynikające z przedłożonych przez skarżących oceny technicznej z maja 2009r. – dotyczącej instalacji elektrycznej i czerwca 2009r. – dotyczącej instalacji sanitarnej. W pierwszej z nich uprawniony projektant stwierdził, iż wykonane w łazience instalacje elektryczne nie spełniają wymagań stawianych przez obowiązujące aktualnie normy i przepisy. W celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenia instalacji w łazience do stanu zgodnego z przepisami należałoby zdemontować istniejące instalacje elektryczne w pomieszczeniu łazienki i wykonać nowe instalacje stosując zalecenia projektanta zawarte w tej ocenie. Również w ocenie technicznej – instalacji sanitarnych, czytamy, iż w stanie istniejącym łazienka nie powinna być dalej eksploatowana, zaś dla usunięcia nieprawidłowości należałoby m.in. uzyskać odstępstwo w zakresie niezbędnej kubatury.

Na tej podstawie Sądu uznał, iż w toku ponownej analizy odwołania i całego zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego organ odwoławczy obowiązany jest, z uwzględnieniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, dokonać prawidłowej wykładni przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny i wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po raz kolejny uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, iż w aktach sprawy organu I instancji znajdują się pełnomocnictwa z dnia 10 lipca 2009r. upoważniające adwokat E. W.-Ł. do reprezentowania M. K. i M. K. w sprawie robót wykonanych nad schodami, jak i pod schodami, natomiast decyzja organu I instancji została doręczona M. K. i M. K. Zdaniem organu pominięcie pełnomocnika, jest tożsame z pominięciem strony w postępowaniu, a tym samym stanowi kwalifikowaną wadę, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w pełni uzasadnia uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, z uwagi na pozbawienie pełnomocnika czynnego udziału w postępowaniu.

Ponadto organ II instancji podniósł, iż w aktach sprawy brak jakichkolwiek materiałów odnoszących się do kwestii własności nieruchomości lokalowych. Z treści dokumentów można się tylko domyślać, że w nieruchomości budynkowej wyodrębniono samodzielne lokale mieszkalne.

Dalej stwierdzono, iż jak wynika z ustaleń organu l instancji, w tym zwłaszcza oględzin) przeprowadzonych w dniu 15 października 2008r. i w dniu 27 maja 2011r., w budynku mieszkalnym wykonano bez zezwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej roboty budowlane polegające m.in. na: adaptacji pomieszczenia pod schodami, służące pierwotnie jako schowek, na łazienkę (kabina prysznicowa, sedes, umywalka) w 2000r. i zabudowie schodów "zewnętrznych" w roku 2008r. W związku z tym organ odwoławczy powołał się na art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 31 maja 2004r. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004r., Nr 93, poz. 888 i Dz.U. z 2006r., nr 193, poz. 1430) i stwierdził, że z brzmienia tego przepisu wynika, iż w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie zaś z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004r., który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, organ nadzoru budowlanego był uprawniony do nałożenia trzech alternatywnych obowiązków przez wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Następnie organ II instancji powołał się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) oraz wyjaśnił, iż zgodnie z oceną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2013r. rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie dotyczącym warunków techniczno-budowlanych, jakie winny spełniać pomieszczenia higienicznosanitarne (łazienki) i brak możliwości spełnienia wymogów w zakresie parametrów określonych w rozporządzeniu uniemożliwia legalizacje robót budowlanych. Uwzględniając zatem wytyczne zawarte w ww. wyroku, w ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, że w ustalonym stanie faktycznym doszło, nie tylko do realizacji robót budowlanych bez uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, ale co najistotniejsze, roboty te wykonano w sposób naruszający warunki techniczno-budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prawidłowo dokonał również wyboru obowiązku, bowiem jedynie zobowiązanie do przywrócenia stanu poprzedniego umożliwia usunięcie niezgodności z przepisami, a jednocześnie brak jest podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki, czy obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych, jednakże zdaniem organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w sposób należyty i wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a tym samym decyzja nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem organu II instancji z uwagi na kwalifikowaną wadę, polegającą na pominięciu pełnomocnika w czynnościach i uchybienia w gromadzeniu materiału dowodowego dotyczącego własności nieruchomości, koniecznym było uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Zobowiązano również organ I instancji do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji motywów prawnych podjętego rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim wyjaśnienia podstawy zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nałożenia obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Organ odwoławczy podniósł także, że podnoszone przez skarżących argumenty nie miały żadnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Nie miała przy tym znaczenia kwestia właściwej wentylacji łazienki, skoro wykonane roboty nie spełniały innych warunków techniczno-budowlanych, w tym przede wszystkim normujących minimalną kubaturę pomieszczeń higieniczno-sanitarnych czy ich minimalną wysokość.

Mając na względzie wskazane wyżej nieprawidłowości [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że zaskarżona decyzja organu I instancji została podjęta w sposób naruszający przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei powodowało konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W szczególności podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez pominięcie pełnomocnika ustanowionego przez jedną ze stron.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik M. K. i M. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 40 § 2 w zw. z art. 32 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy merytoryczne ustalenia poczynione przez organ I instancji spotkały się na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2013 roku, sygn. alt II SA/Łd 1035/12, z pełną akceptacją ze strony organu II instancji, są zgodne z wnioskiem skarżących i jako takie powinny znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu II instancji z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie samowolnego wykonania przez A. i T. R. prac budowlanych we wspólnej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...] toczy się od 2 września 2008r. i nie sposób uznać aby organy administracyjne prowadziły je zgodnie z zasadami zawartymi w art. 12 § 1 K.p.a. i wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zamieszczonymi w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 22 września 2010r., sygn. akt II SAB/Łd 17/10, a więc w sposób wnikliwy i szybki. Ponadto zarzucono organowi II instancji naruszenie zasady praworządności i mające na celu wyłącznie dalsze przewlekanie postępowania i uniknięcie podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez wskazanie, jako podstawy rozstrzygnięcia konieczności konwalidacji błędu organu I instancji polegającego na pominięciu pełnomocnika skarżących w czynnościach przed tym organem, w sytuacji gdy, ani pełnomocnik skarżących, ani sami skarżący nie zgłaszali w tym względzie żadnych zastrzeżeń, a okoliczność ta nie ma w przedmiotowej sprawie żadnej doniosłości zwłaszcza, że decyzja organu I instancji jest dla skarżących korzystna.

Zarzucono również wskazanie w sposób lakoniczny, jako podstawy uzasadniającej konieczność uchylenia decyzji organu I instancji uchybień w gromadzeniu materiału dowodowego dotyczącego własności nieruchomości wobec faktu, iż nieruchomość położona w Ł. przy ulicy A [...] stanowi współwłasność skarżących i uczestników postępowania jest pomiędzy stronami bezsporna i wynika zarówno z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, jak i powszechnie dostępnej księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości i oznaczonej nr [...]. W ocenie pełnomocnika skarżących, gdy rzeczywiście organ II instancji miał wątpliwości w tym zakresie, wówczas jako organ powołany do merytorycznego rozpoznawania sprawy winien przeprowadzić w tym względzie stosowne postępowanie wyjaśniające w oparciu o art. 136 K.p.a.

Niezrozumiałe jest zdaniem pełnomocnika skarżących przyjęcie przez organ odwoławczy, iż decyzja organu I instancji nie może pozostać w porządku prawnym z uwagi na fakt, iż nie wyjaśniono w niej w sposób należyty i wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a tym samym, że decyzja nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 K.p.a., podczas gdy zarówno dla skarżących jak i dla uczestników postępowania administracyjnego podstawa prawna decyzji była oczywista, a dodatkowo wykładni art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 lutego 2013r., a ponadto organ II instancji zaniechał wskazania przepisów postępowania, których naruszenie przez organ I instancji uzasadniało uchylenie wydanej przez niego decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Pełnomocnik skarżących zarzucił również naruszenie art. 12 K.p.a. w zw. z art. 35 K.p.a. poprzez pominięcie zasady szybkości postępowania i zobowiązanie organu I instancji do kontynuowania, trwającego od ponad czterech lat postępowania pomimo tego, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, na który składają się m.in. opinie biegłych i protokoły dokonanych przez organ pierwszej instancji oględzin jest wystarczający i w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność przeprowadzenia przez A. i T. R. prac mających na celu przywrócenie pomieszczenia do stanu poprzedniego, a także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jakie okoliczności składające się na podstawę wydania decyzji, na które organ II instancji powołuje się w ostatnim akapicie uzasadnienia swojej decyzji, wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji i w konsekwencji nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji żadnych argumentów świadczących, iż przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego ma istotny wpływ dla rozstrzygnięcie sprawy, a wręcz przeciwnie, jak już zostało to wskazane, podanie, że tryb postępowania przyjęty przez organ I instancji i jego rozstrzygnięcie merytoryczne nie budzi wątpliwości i zostało zaaprobowane przez organ II instancji.

Nadto pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. i art. 12 § 1 K.p.a. w związku z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 36 § 1 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżących o podejmowanych w okresie od dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013r. do dnia wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] czynnościach mających na celu załatwienie sprawy, a także nieumożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, a ponadto nieumożliwienie skarżącym ewentualnego zgłoszenia przez nich żądań, jak również niewydanie decyzji przez organ II instancji w ciągu miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013r. i niezawiadomienie skarżących o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy zgodnie z dyspozycją art. 36 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto pełnomocnik skarżących wniósł o załączenie do niniejszego postępowania akt sprawy o sygn. II SAB/Łd 17/10 i akt sprawy o sygn. II SA/Łd 1035/12, które toczyły się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnymi w Łodzi, celem dopuszczenia na okoliczność zobowiązań nałożonych przez Sąd na organ I i II stopnia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Stosownie natomiast do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Niniejsza sprawa była już raz przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Łd 1035/12, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd obszernie wyjaśnił zasady, jakimi winien kierować się organ odwoławczy stosując ww. art. 138 § 2 K.p.a., dlatego nie ma potrzeby ponownego przytaczania tych kwestii w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w ogóle nie uwzględnił wskazań opisanego wyżej wyroku z dnia 5 lutego 2013r., czym ponownie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., bowiem po raz kolejny nie wykazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji. Dokonana przez organ odwoławczy analiza zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła organ do wniosków, które nie pokrywają się z wnioskami wyciągniętymi przez Sąd w powołanym wyżej wyroku z dnia 5 lutego 2013r. Ponownie organ nie odniósł się do argumentów organu I instancji, stwierdzając jedynie w lakoniczny sposób, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala organowi na merytoryczną ocenę sprawy. Nie wskazał, których ustaleń organu I instancji nie akceptuje w świetle zgromadzonych dowodów, ani tym bardziej tych, których zbadać nie był w stanie z uwagi na brak takich dowodów, co uzasadniałoby konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. To z kolei niewątpliwie stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż z pewnością za okoliczność uzasadniającą zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie można w niniejszej sprawie uznać faktu pominięcia w postępowaniu przed organem I instancji pełnomocnika M. K. i M. K. Jakkolwiek należy się zgodzić z tym, iż pominięcie w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika strony jest równoważne z pominięciem samej strony, to jednak okoliczność ta nie przesądzała jeszcze o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy winien był bowiem ocenić, jaki wpływ miało to uchybienie na wynik sprawy, czego w ogóle nie uczyniono. Tymczasem już ze wstępnej analizy akt wynika, iż pełnomocnik M. K. i M. K. w postępowaniu przed organem odwoławczym w ogóle nie podnosił zarzutu pominięcia go w postępowaniu tym bardziej, że decyzja dla jego mocodawców była jak najbardziej satysfakcjonująca. Nie mieli oni zatem żadnego interesu w tym, aby podnosić ten zarzut w postępowaniu przed organem II instancji. I co prawda zgodzić się należy ze stwierdzeniem, iż okoliczność wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania winna być przez organ odwoławczy dostrzeżona z urzędu, to jednak nie zawsze wystąpienie kwalifikowanej wady prawnej, wskazanej w art. 145 § 1 K.p.a. musi pociągać za sobą konieczność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji. Wskazać bowiem należy, iż pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym jest przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednakże nie można zapominać o tym, że stosownie do art. 147 zdanie drugie K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony, zatem inicjatywa w tym przedmiocie należy wyłącznie do niej. Ponadto wznowienie postępowania może nastąpić tylko i wyłącznie w stosunku do postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jeżeli zatem od decyzji organu I instancji przysługuje odwołanie, to kwestia pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym winna być podnoszona właśnie w odwołaniu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie M. K. i M. K. nie kwestionowali decyzji organu I instancji, zaś odwołanie wnieśli inwestorzy, którym nakazano przywrócenie pomieszczenia do stanu zgodnego z prawem.

Kolejną okolicznością uzasadniającą, zdaniem organu odwoławczego, uchylenie decyzji organu I instancji był brak w aktach sprawy jakichkolwiek materiałów odnoszących się do kwestii własności nieruchomości lokalowych. Jednakże i ta okoliczność zdaniem Sądu nie przemawiała za zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. z następujących powodów. Po pierwsze wskazać należy, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane pismem M. K. z dnia 2 września 2008r. Do czasu wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] organ II instancji wydawał jednak w tej sprawie rozstrzygnięcia i dotąd nie miał żadnych wątpliwości dotyczących spraw własnościowych przedmiotowej nieruchomości (postanowienie z dnia [...], nr [...] oraz z dnia [...], nr [...], czy decyzja z dnia [...]). Niemniej jednak rację ma organ odwoławczy, iż czynności organu I instancji w pierwszej kolejności powinny sprowadzać się do ustalenia właścicieli nieruchomości przy ulicy A [...] w Ł., bowiem jest to podstawa do ustalenia stron postępowania i przede wszystkim podmiotów, do których organ będzie mógł skierować określone obowiązki. Braki w tym zakresie są jednak barkami formalnymi i mogą być uzupełnione na każdym etapie postępowania, w tym także odwoławczego. W związku z tym zasadnie podniósł w skardze pełnomocnik skarżących, iż wyjaśnienie tych kwestii mieściło się w ramach obowiązku organu odwoławczego, który mógł na podstawie art. 136 K.p.a. ustalić określone okoliczności we własnym zakresie, albo zlecić ich ustalenie organowi I instancji. Nie ma również racji organ odwoławczy, iż w sprawie nie ma żadnych dokumentów wskazujących na prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się bowiem wniosek inwestorów o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności. Do ww. wymienionego pisma został załączony wniosek o zniesienie współwłasności, w którym został podany nr księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ulicy A [...] w Ł. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy dysponował pewnymi informacjami, na podstawie których można było ustalić prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a jeżeli nawet informacje te okazałby się niewystarczające, organ odwoławczy mógł je uzupełnić w własnym zakresie.

Niezrozumiałym dla Sądu jest również fakt uchylenia decyzji organu I instancji z powodu niewyjaśnienia przez ten organ w sposób należyty i wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tym zakresie uzasadnienie decyzji organu II instancji jest sprzeczne samo w sobie. Z jednej bowiem strony organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że w ustalonym stanie faktycznym doszło nie tylko do realizacji robót budowlanych bez uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, ale co najistotniejsze roboty te wykonano w sposób naruszający warunki techniczno-budowlane i w związku z tym jedynie zobowiązanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do przywrócenia stanu poprzedniego umożliwia usunięcie niezgodności z przepisami, a więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prawidłowo dokonał wyboru nałożonego na inwestorów obowiązku. Jednakże z drugiej strony, w ocenie organu odwoławczego w decyzji organu I instancji nie wyjaśniono w sposób należyty i wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego, przez co tym samym decyzja nie spełniała warunków określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2013r., jednakże w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie ww. wyrok wskazywał na to, że to właśnie organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] nie wyjaśnił motywów prawnych podjętego rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim nie odniósł się do ustaleń organu I instancji, jak również nie wskazał, jakie okoliczności sprawy uniemożliwiały jej rozstrzygnięcie co do istoty w oparciu o zastosowany przez organ I instancji art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego. W powołanym wyroku Sąd wyraźnie wskazał, iż skoro organ odwoławczy w żaden sposób nie podważył ustaleń organu I instancji, a jednocześnie nie zgadzał się z rozstrzygnięciem tego organu, to winien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W związku z tym w toku ponownej analizy odwołania i całego zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego organ odwoławczy obowiązany był, z uwzględnieniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, dokonać prawidłowej wykładni przepisu art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny i wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem, jak wynika z treści decyzji z dnia [...] organ odwoławczy, nałożone na niego przez Sąd obowiązki w zakresie analizy materiału dowodowego i właściwej interpretacji zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, próbował przerzucić na organ I instancji przez uchylenie rozstrzygnięcia tego organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż nawet jeżeli organ pierwszej instancji wadliwie uzasadnił rozstrzygnięcie, które w ocenie organu odwoławczego jest prawidłowe, organ odwoławczy nie może tylko z tego powodu uchylić takiej decyzji. Na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne jest zatem utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, pomimo wadliwości jego uzasadnienia. Uchybienie polegające na wadliwości uzasadnienia musi być jednak usunięte przez organ odwoławczy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Wr 191/07 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei w wyroku 15 sierpnia 1985r., sygn. akt II SA 730/85, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji.". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyroku z dnia 10 października 2012r., sygn. akt II SA/Gd 187/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyroku z dnia 16 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Sz 84/11 – orzeczenia dostępne w CBOSA. Z powyższego wynika, że jeżeli organ odwoławczy uznaje rozstrzygnięcie organu I instancji za zasadne, to pomimo wadliwego uzasadnienia winien, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymać decyzję tego organu w mocy, wyjaśniając we własnym zakresie podstawę prawną tego rozstrzygnięcia. Natomiast w przeciwnym wypadku winien wydać decyzję reformatoryjną, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., o czym zresztą wspomniał Sąd w wielokrotnie przytaczanym wyroku z dnia 5 lutego 2013r. Tymczasem – niezależnie od przekonania organu II instancji, co do potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego – z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] w żaden sposób nie można odczytać, czy tak naprawdę organ odwoławczy co do zasady zgadza się z rozstrzygnięciem tego organu i powołaną przez niego podstawą prawną, lecz nie podziela tylko jego uzasadnienia, czy też w ogóle nie zgadza się zarówno z samym rozstrzygnięciem, jak również z jego uzasadnieniem.

Reasumując podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a. należy uznać jak najbardziej za uzasadnione. Zarzuty związane z naruszeniem art. 32, art. 40 § 2, czy art. 77 § 1 i 2 K.p.a. mieściły się w zakresie naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. i w związku z tym nie było potrzeby odniesienia się do każdego z tych zarzutów z osobna.

Z kolei naruszenie przepisów postępowania dotyczących szybkości załatwienia sprawy z uwagi to, iż przedmiotem niniejszej skargi nie jest bezczynność organu, ani przewlekle prowadzone przezeń postępowanie należy ocenić, jako zasadne tylko w kontekście naruszenia ogólnych zasad postępowania tj. art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a.

Nie ma natomiast żadnego znaczenia zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., bowiem od dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2013r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/ Łd 1035/12 do dnia wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności w tym w okresie, a zebrany materiał dowodowy nie uległ zmianie.

Niezasadne również było żądanie dołączenia do akt niniejszego postępowania akt sprawy o sygn. II SAB/Łd 17/10 i akt sprawy o sygn. II SA/Łd 1035/12, które toczyły się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnymi w Łodzi, celem dopuszczenia na okoliczność zobowiązań nałożonych przez Sąd na organ I i II instancji, bowiem Sąd z urzędu miał na uwadze rozstrzygnięcia wydane w ww. sprawach.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien uwzględnić zarówno wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, jak również stosownie do art. 153 P.p.s.a. wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt 1035/12, które wbrew twierdzeniom organu nie zostały wzięte po uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Organ II instancji winien zatem rozważyć w pierwszej kolejności możliwość samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji co do istoty sprawy mając na uwadze, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy powinien mieć na uwadze względy ekonomiki procesowej i zasadę szybkości postępowania zważywszy na to, że postępowanie w sprawie toczy się już wiele lat.

B.A.