Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 332/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 lutego 2023 r., nr NSP.VIII.7581.1.212.2022.DL w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z 19 sierpnia 2022 r., nr GN.683.11.2.2016.IP, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej M. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Gdańskiego w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu w Wejherowie z 11 grudnia 1974 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi B. na obszarze gminy Wejherowo w powiecie wejherowskim, na podstawie art. 8 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (j. t. Dz. U. z 1969 r. nr 27, poz. 216), zwanej dalej "ustawą tbw", działki nr: [...]-[...], stanowiące własność T. P., przeszły z mocy prawa na własność Państwa.

Natomiast postanowieniem Sądu Rejonowego w Wejherowie Wydział I Cywilny z 9 września 2015 r., sygn. akt I Ns 529/15, spadek po zmarłym 22 września 1999 r. T. P. nabyli: M. P., H.P., B. P., G. S. i T. P. Na mocy tego samego postanowienia spadkobiercami, zmarłej 6 lipca 2011 r., M. P., zostali H. P. i M. P.

Pismem z 14 czerwca 2016 r. G. S., B. P., H. P. i T. P., reprezentowani przez adwokata, wystąpili do Starosty Wejherowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi B., objętą dawną księgą wieczysta KW nr [...] oznaczoną jako działki nr: [...] o pow. 300 m2, [...] o pow. 500 m2, [...] o pow. 500 m2, [..] o pow. 300 m2, [..] o pow. 300 m2, [...] o pow. 200 m2, [...] o pow. 300 m2, [...] o pow. 100 m2, [...] o pow. 400 m2, [...] o pow. 500 m2, [...] o pow. 100 m2 przejęte na rzecz Skarbu Państwa Zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu w Wejherowie z 11 grudnia 1974 r.

Decyzją z 7 lipca 2017 r. Starosta umorzył postępowanie w ww. sprawie stwierdzając, że "nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że organy administracji państwowej w 1974 roku łamały obowiązujące prawo. Odszkodowanie na mocy ówczesnych przepisów przysługiwało osobie wywłaszczonej i w razie zaniechania w tym zakresie obywatel miał prawo do interwencji lub skargi. W ocenie starosty nie jest wiarygodna teza, że poprzedni właściciel nieruchomości nie podjąłby żadnej interwencji, gdyby nie wypłacono mu odszkodowania za działkę o powierzchni 3 533 m2, gdy obowiązujące przepisy wprost takie odszkodowanie przewidywały. Zgodnie z ogólną zasadą domniemania dobrej wiary, nie można przyjąć, że organy administracji państwowej (zatrudnieni w urzędach pracownicy) działali niezgodnie z prawem, a uprawnieni przez ponad 40 lat się o swoje prawa nie upomnieli. Nadto Starosta wskazał, że jego zdaniem "powyższe roszczenie, gdyby faktycznie nie została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania, uległoby przedawnieniu jeszcze przed 1990 r., gdy dokonano nowelizacji kodeksu cywilnego".

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli G. S., B. P., H. P. i T. P.

Pismem z 20 września 2017 r., Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił Staroście przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Decyzją z 13 marca 2019 r., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty z 7 lipca 2017 r.

Na skutek rozpatrzenia skarg M. P. oraz Prokuratora Okręgowego w Gdańsku, wyrokiem z 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 325/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z 13 marca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty.

Następnie, wyrokiem z 29 września 2020 r., sygn. akt I OSK 711/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Gdańsku z 20 listopada 2019 r.

Po powtórnym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 19 sierpnia 2022 r. Starosta odmówił ustalenia odszkodowania za ww. działki wskazując, że "Starosta poczynił wszystkie możliwe kroki w celu pozyskania dokumentacji mogącej potwierdzić lub zaprzeczyć okoliczności otrzymania odszkodowania przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże nie powiodły się próby pozyskania archiwalnej dokumentacji".

Po rozpoznaniu odwołanie M.P. od ww. rozstrzygnięcia, zaskarżoną decyzją z 14 lutego 2023r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie, mimo wystąpienia do Urzędu Gminy w Wejherowie, Archiwum Państwowego w Gdańsku oraz jego Oddziału w Gdyni, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Banku Gospodarki Żywnościowej BNP Paribas - następcy Banku Rolnego, nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie za przedmiotowe działki zostało ustalone.

Wojewoda podkreślił, że spadkobiercy byłego właściciela złożyli wniosek o odszkodowanie po ponad 40 latach od wywłaszczenia, stwierdzając jedynie, że "wnioskodawcy nie posiadają wiedzy by decyzje o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość została kiedykolwiek wydana. Dokumentów potwierdzających prowadzenie postępowania o ustalenie odszkodowania nie ma również w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w Wejherowie oraz Urzędu Gminy w Wejherowie z czego wywiedli, że odszkodowanie to nie zostało do dnia dzisiejszego ustalone".

W trakcie przesłuchania G. S., spadkobierczyni T. P., zeznała, że nie ma wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania, natomiast M. P. zeznała, że "z przekazów rodzinnych wynika, że teściowie odszkodowania nie otrzymali". Z kolei pozostali trzej spadkobiercy, tj. T. P., H. P. i B. P. odpowiednio oświadczyli, co następuje: "rodzice nie odebrali przyznanego odszkodowania bo było bardzo niskie", "rodzice nie pobrali przyznanego odszkodowania ze względu na fakt, że były bardzo niskie", "jakieś pieniądze za powyższe działki przychodziły, ale rodzice ich nie podejmowali". Powyższe zeznania trójki dzieci T. P. jednoznacznie wskazują, że odszkodowanie za ww. działki zostało ustalone (co musiało nastąpić w decyzji), a jedynie ich rodzice nie odebrali go, ponieważ uważali, że jego wysokość jest za niska.

Wnioskodawcy nie przedłożyli przy tym żadnych dokumentów świadczących o tym, że były właściciel przez 24 lata (do daty jego śmierci), tj. od 1975 r. do 1999 r., domagał się wypłaty należnego mu odszkodowania. Nadto Wojewoda posiada wiedzę, że za inną nieruchomość o pow. 2 300 m2, wpisaną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą działki nr: [...]-[...] - działkę nr [...] o pow. 3 140 m2 - wywłaszczoną tym samym zarządzeniem, decyzję odszkodowawczą z 15 grudnia 1975 r. wydał Naczelnik Gminy Wejherowo, przy czym akt tego postępowania odszkodowawczego również nie odnaleziono, mimo wystąpienia do archiwów i instytucji.

W ocenie Wojewody, Starosta podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Złożyły się na nie działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, dokumentów dotyczących brakowania tego typu akt oraz dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, które ostatecznie okazały się jednak bezowocne - pomimo szczegółowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, organ I instancji nie pozyskał dokumentów dotyczących odszkodowania świadczących o jego wypłaceniu, bądź o braku jego wypłacenia. Dodatkowo analizie poddane zostały przepisy dotyczące archiwizacji obowiązujące w okresie wywłaszczenia, które uniemożliwiają wykazanie przez organy administracji wydanie decyzji odszkodowawczej za ww. działki poprzez odnalezienie akt archiwalnych, do czego zobowiązane zostały organy orzekające w niniejszej sprawie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 listopada 2019 r., sygn. akt 11 SA/Gd 325/19, oraz Naczelnego Sądu Administracyjny z 29 września 2020 r., sygn. akt 1 OSK 711/20.

Wojewoda po przeanalizowaniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 8 ustawy tbw, wskazał, że w wyrokach z okresu ostatnich 2 lat, Sąd ten wskazuje, iż skoro ze względu na upływ okresu archiwizacji dokumentów, ich brak nie stanowi potwierdzenia przesłanki określonej w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), tj. brak odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. W związku z tym, że przesłanka ta ma charakter negatywny, to postępowanie wyjaśniające jest nakierowane w istocie na weryfikację prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy bądź wnioskodawców. Nie można w takiej sytuacji przeprowadzić dowodu na okoliczność braku wydania decyzji - z braku dokumentacji dotyczącej odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość nie można wyprowadzać konkluzji, że odszkodowanie nie zostało przyznane.

Wojewoda przytoczył szereg przykładów orzecznictwa, wskazując następnie, że należy uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie Starosty o odmowie ustalenia odszkodowania, bowiem brak dokumentów archiwalnych nie jest efektem naruszenia przez organy władzy publicznej obowiązków z zakresu archiwizacji dokumentów (co zostało omówione powyżej), a wyżej opisane postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie potwierdziło nieustalenia i niewypłacenia odszkodowania za ww. działki, a wręcz przeciwnie ww. dowody poszlakowe (zeznania 3 wnioskodawców, akty notarialne sprzedaży wydzielonych działek, decyzja odszkodowawcza za inne działki wywłaszczone tym samym zarządzeniem) wskazują, że takie odszkodowanie zostało ustalone.

Wojewoda podkreślił, że subiektywne przekonanie wnioskodawców (spadkobierców poprzedniego właściciela), że pierwotny właściciel nieruchomości, nie otrzymał stosownego odszkodowania za zabraną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, nie świadczy o fakcie braku jego ustalenia i wypłaty, jeżeli na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych dowodów, jak i nie poinformowano organu o świadkach mogących mieć wiedzę w przedmiotowej sprawie i ich adresach zamieszkania, którzy mogliby być przesłuchani na okoliczność potwierdzenia faktu braku ustalenia lub wypłaty odszkodowania na rzecz osoby uprawnionej.

Z uwagi na sentencję niniejszego rozstrzygnięcia, bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje operat szacunkowy, sporządzony 24 lutego 2022 r przez rzeczoznawcę majątkowego.

W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy istniały przesłanki do uchylenia decyzji;

2) naruszenie art. 153 p.p.s.a. - polegające na braku zastosowaniu przedmiotowego przepisu w zakresie zaniechania przyjęcia wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez rozpatrujące niniejszą sprawę sądy administracyjne, tj. zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 325/19, wyroku NSA z 29 września 2020 r., sygn. akt I OSK 711/20, tj. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał w uzasadnieniu ww. wyroku, iż "jeżeli tak przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za działki nr [..]-[...], położone we wsi B., nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie żadnego przekonywującego dowodu na te okoliczności, organy stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.s.n. będą miały możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu na rzecz wnioskodawców" (str. 22 wyroku); z treścią ww. wyroku utożsamił się w całości Naczelny Sąd Administracyjny; w ocenie skarżącej - nie istnieje żaden przekonujący dowód, który mógłby potwierdzić twierdzenie wywodzone przez organy obu instancji o rzekomej wypłacie odszkodowania. Skarżąca konsekwentnie twierdzi i wywodzi, iż odszkodowanie nie zostało faktycznie nigdy przyznane i wypłacone.

3) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowego przepisu poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego poprzez:

a) pominięcie okoliczności, że żaden zgromadzony w sprawie dowód nie potwierdza okoliczności ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz T. P.; jednocześnie nie istnieje żaden dokument potwierdzający ustalenie odszkodowanie,

b) nieuwzględnienie w żadnym stopniu zeznań M.P., która zeznała, że z przekazów rodzinnych wynika, że teściowie odszkodowania nie otrzymali,

c) dowolną ocenę zeznań świadków T. P., H. P. i B.P. i wywiedzenie, że potwierdzają one przyznanie odszkodowania, jednoczesne pominięcie, iż T. P. i H. P. zeznali, iż według ich wiedzy rodzice nie pobrali przyznanego odszkodowania; zwrócić należy uwagę, że z uwagi na wiek świadków w dacie wywłaszczenia, wykształcenie oraz sposób formułowania pytań przez przeprowadzających czynność urzędników - trudno uznać, aby powyższe twierdzenia stanowiły podstawę do czynienia wiarygodnych ustaleń faktycznych o uprzednim ustaleniu odszkodowania; niezależnie od powyższego - oświadczenia te potwierdzają okoliczność braku wypłaty odszkodowania,

d) przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia Starosty dotyczącego sporządzenia aktów notarialnych sprzedaży przedmiotowych działek przez Skarb Państwa, podczas gdy z faktu, że takie odszkodowanie zostało wyliczone na potrzeby zawarcia umowy sprzedaży, nie wynika wcale, że dwa lata wcześniej to odszkodowanie było już ustalone i wypłacone.

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom M. P., G. S., T.P. i pozostałych świadków, a także przyczyn, dla których przyznał pełną moc dowodową zeznaniom pana T.P., H. P. i B. P.;

4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez złamanie zasady proporcjonalności i bezstronności i wyciągnięcie wniosków w oparciu o zeznania w zasadzie tylko trzech synów T.i M. P., a pominięcie zeznań pozostałych 16-tu świadków, w tym córki i synowej, którzy zeznali, że nie mają żadnej wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz T. i M. P.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ pominął ustalenia sądów administracyjnych wiążące w niniejszej konkretnej sprawie, zgodnie z którym, gdy nie będzie żadnego przekonywującego dowodu na okoliczności ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki przejęte na rzecz Skarbu Państwa, organy stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. będą miały możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu na rzecz wnioskodawców.

Tymczasem, mimo przeprowadzonej przez organ kwerendy - nie zostały przedstawione żadne "przekonywujące dokumenty", które miałyby podważać twierdzenia wnioskodawcy o braku wypłaty należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przede wszystkim - nie ma żadnego, nawet najmniejszego śladu, z którego miałoby wynikać, że została wydana decyzja odszkodowawcza dla ww. nieruchomości, ani żeby zostały wypłacone jakiekolwiek pieniądze. Trudno w tym zakresie - ciężar dowodowy przerzucać na stronę. W jaki sposób bowiem wnioskodawca miałby udowodnić, że decyzja nie została ustalona i odszkodowanie wypłacone?

Wojewoda nie uwzględnił w żadnym stopniu zeznań M. P., która zeznała, że z przekazów rodzinnych wynika, że teściowie odszkodowania nie otrzymali, poczynił również bardzo dowolną ocenę zeznań świadków T.P., H. P. i B. P. i stwierdzając, że stanowią one dowód rzekomego przyznania odszkodowania. Tymczasem B. P. powiedział jedynie że "jakieś pieniądze za powyższe działki przychodziły ale rodzice ich nie podejmowali", natomiast T. P. i H. P. powiedzieli, iż według ich wiedzy rodzice nie pobrali przyznanego odszkodowania. Należy jednak wziąć pod uwagę, czego organ nie uczynił, że byli oni w rozpatrywanym okresie osobami małoletnimi. Jednocześnie zeznania te dowodzą, iż - żadne pieniądze tytułem odszkodowania nie zostały wypłacone.

Za zupełnie bezpodstawne należy uznać powoływanie się na fakt ustalenia odszkodowania za inną nieruchomość wywłaszczoną tym samym zarządzeniem decyzją odszkodowawczą z 15 grudnia 1975 r. wydaną przez Naczelnika Gminy Wejherowo, co nie dowodzi, że były wydane też decyzje co do przedmiotowych nieruchomości. Podobnie nieprzydatne są ustalenia organu I instancji dotyczące sporządzenia aktów notarialnych sprzedaży ww. działek przez Skarb Państwa – z faktu, że takie odszkodowanie zostało wyliczone na potrzeb zawarcia umowy sprzedaży, nie wynika, że dwa lata wcześniej to odszkodowanie było już ustalone i wypłacone.

Nadto Wojewoda nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom M. P., G.S., T. P. i pozostałych świadków, a także przyczyn, dla których przyznał pełną moc dowodową zeznaniom T. P., H. P. i B. P., co stanowi naruszenie normy art.107 § 3 k.p.a.

Na marginesie wskazano, że organ - prowadząc postępowanie - nie starał się prowadzić go w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalność, bezstronności i równego traktowania. Pytania do świadków były ogólnikowe i sugerujące, mimo że zeznawali właściciele bądź spadkobiercy nieruchomości wywłaszczonych tym samym zarządzeniem, zadawano jedynie pytanie czy znali T. i M. P. i czy mają wiedzę na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na ich rzecz, zupełnie nie dążąc do wyjaśnienia czy inni właściciele otrzymali odszkodowanie i w jakiej wysokości.

W ocenie skarżącej - po rozpoznaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny - organy obu instancji nie dowiodły, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. Nadto nie zostało w żaden sposób podważone twierdzenie strony skarżącej, że odszkodowanie nie zostało nigdy przyznane. Przytoczone przez Wojewodę wyroki sądów administracyjnych dotyczą odmiennych niż niniejszy stanów faktycznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek taki złożył organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca w ustawowym terminie mu się nie sprzeciwiło, co skutkowało rozpoznaniem niniejszej skargi w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 14 lutego 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z 19 sierpnia 2022 r. o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz osób wskazanych w tych decyzjach za ww. działki, wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Naczelnika Powiatu w Wejherowie z 11 grudnia 1974 r.

Należy wskazać, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w związku z wyrokiem tutejszego Sądu z 20 listopada 2019 r., sygn. II SA/Gd 325/19, którym uchylono decyzję Wojewody Pomorskiego z 13 marca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z 7 lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nadto uwzględnienia wymaga, że wyrokiem z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 711/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tak wydanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97 (OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił, że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. również wyroki NSA: z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, czy z 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 325/19.

Uchylając decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty umarzającą postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość WSA w Gdańsku wskazał m.in., że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma także zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten stwarza bowiem możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. WSA w Gdańsku wyjaśnił też, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości przejętej przez Państwo pod budownictwo mieszkaniowe, nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód, aby mogło być ono dochodzone w każdym czasie przez podmioty uprawnione. Dopuszczając wobec tego możliwość wydania w niniejszej sprawie przez uprawniony organ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy nieobowiązujących już przepisów u.t.b.w. w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), WSA w Gdańsku wskazał na konieczność ustalenia w niniejszym postępowaniu, czy została spełniona przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że WSA w Gdańsku w uzasadnieniu ww. wyroku przeanalizował wszystkie dowody zebrane w sprawie i uznał, że powyższe kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, które nie zgromadziły wiarygodnego materiału dowodowego w sprawie na potwierdzenie swoich tez, czym naruszyły przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd ten wskazał, że z przeprowadzonych czynności wynika fakt nieodnalezienia dokumentacji sprawy odszkodowania za działki nr [...]-[...], położone we wsi B.. Nie można jednak na tej podstawie wnioskować, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, a następnie zagubiona, lub że w ogóle nie została ona wydana. Nie można także twierdzeń takich oprzeć na okoliczności, że w odniesieniu do innej nieruchomości wywłaszczonej tym samym zarządzeniem wydana została decyzja o odszkodowaniu. Ten fakt nie może przesądzać o tym, że czynność ta odnosiła się również do analizowanych działek.

Sąd ten wskazał następnie, że przekonanie organów obu instancji co do faktu wypłacenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Państwa nieruchomość, oparte było też na treści przepisów prawa obowiązujących w dacie wywłaszczenia, a w szczególności rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, na cenę nabycia działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy. Z tego przepisu organy wywiodły, że na cenę nabycia tych nieruchomości składało się odszkodowanie wypłaconego poprzedniemu właścicielowi. Jednakże zdaniem Sądu, treść ww. rozporządzenia i fakt zbycia wywłaszczonych działek gruntu nie jest wystarczającym dowodem wypłaty odszkodowania za te nieruchomości, a tym bardziej nie może to stanowić podstawy twierdzeń, że takowe odszkodowanie zostało wypłacone, co do której nie udało się jednak odnaleźć jakichkolwiek dokumentów potwierdzających te przypuszczenia. W ocenie Sądu, przywołane przez organy uregulowania rozporządzenia zamieszczone zostały w celu skalkulowania ceny sprzedaży wywłaszczonych działek, bez związku z faktem rzeczywistego wypłacenia bądź niewypłacenia odszkodowania poprzednim właścicielom.

W uzasadnieniu wyroku wskazano nadto, że organy oparły swoje twierdzenia na przeprowadzonych na zlecenie organu odwoławczego dowodach osobowych, tj. przesłuchaniu w charakterze świadka zarówno wnioskodawców jak i właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tym samym zarządzeniem Naczelnika Powiatu w Wejherowie bądź ich spadkobierców. W ocenie Sądu, na podstawie zeznań słuchanych w sprawie świadków również nie można przyjąć, że została wydana decyzja o odszkodowaniu za przedmiotowe działki. Sąd podkreślił, że osoby przesłuchane w charakterze świadków bądź stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz T. P.(np.: G. S., spadkobierczyni T. P. oraz M. P.), bądź też wskazywały, że odszkodowanie nie zostało odebrane bo było bardzo niskie (spadkobiercy, tj. T. P., H. P. i B. P.). Wbrew stanowisku organów zeznania świadków nie są jednoznaczne. Nadto przeciwko twierdzeniu, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości zostało ustalone, lecz nie zostało odebrane świadczy okoliczność, że prowadzona kwerenda w Sądzie Rejonowym w Wejherowie wskazuje na brak informacji odnośnie do złożenia do depozytu sądowego kwoty odszkodowania należnego T. P. za wywłaszczoną nieruchomość. (zgodnie z art. 27 u.z.t.w.). Podobnie nie można uznać za wystarczający dowód wypłaty odszkodowania fakt nieupominania się przez T.P. oraz jego spadkobierców o wypłatę, czy też brak wiedzy wnioskujących o składaniu przez ojca wniosku o ustalenie i wypłatę takiego odszkodowania. Natomiast z zeznań świadków, przy uwzględnieniu, że również organowi nie udało się odnaleźć stosownych dokumentów związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania, nie można wywodzić z całą pewnością, że takie odszkodowanie wypłacono.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał wówczas, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i wymaga uzupełnienia, gdyż nie została wyjaśniona jednoznacznie zasadnicza kwestia - czy kiedykolwiek została wydana decyzja odszkodowawcza za wywłaszczoną nieruchomość. W konsekwencji tak przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło na stwierdzenie, że zaistniała sytuacja braku podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co warunkowało możliwość umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Tym samym organy błędnie zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyły postepowanie w sprawie.

Należy także wskazać, że w uzasadnieniu wyroku z 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 325/19 WSA w Gdańsku wyraźnie wypowiedział się w kwestii wagi ustaleń dotyczących braku decyzji odszkodowawczej. Stwierdził bowiem: "skoro zatem przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło ani na odnalezienie dokumentów bezpośrednio związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za objęte wnioskiem strony działki, ani nawet dokumentów świadczących, że takowe akta kiedykolwiek powstały, nie sposób stwierdzić w sposób wiążący, że były właściciel wywłaszczonego gruntu uzyskał odszkodowanie i wywodzić z tej okoliczności skutków negatywnych dla wnioskodawców". WSA w Gdańsku ocenił także przeprowadzone dowody osobowe i odnośnie do tych dowodów także uznał, że "na podstawie zeznań słuchanych w sprawie świadków również nie można przyjąć, że kiedykolwiek została wydana decyzja o odszkodowaniu za przedmiotowe działki". Sąd stwierdził: "przeprowadzone dowody osobowe nie wniosły niczego istotnego do sprawy, ani w kwestii potwierdzenia, ani zaprzeczenia, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, lub że odszkodowanie zostało wypłacone".

WSA w Gdańsku wskazał także, że organ ma prowadzić postępowanie w ten sposób, aby zebrany materiał dowodowy dawał jednoznaczne podstawy do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. W sytuacji, gdy takich przekonujących dowodów brak, postępowanie to powinno zostać pogłębione, a swoje wnioski organ winien poprzedzić szczegółową analizą wszystkich okoliczności, a nie tylko wybranych dowodów, a właściwie ich braku, w sposób odpowiadający koncepcji organu. Sąd podkreślił, że wydanie rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, przez organ administracji publicznej, który jest zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa i zgodnie z zasadą oficjalności, w oparciu o przypuszczenia, jest w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne. WSA w Gdańsku przyznał, że niewątpliwie znaczny upływ czasu od daty przejęcia nieruchomości na własność Państwa utrudnia organom procedującym w sprawie wniosku o odszkodowania za wywłaszczony grunt zgromadzenie materiału dowodowego, chociażby z powodu reorganizacji administracji publicznej począwszy od lat 70-tych oraz okresy archiwizacji dokumentów, lecz okoliczności te nie zwalniają organu z kompleksowej i dokładnej oceny materiału i szczególnej ostrożności przy czynieniu wniosków na podstawie dowodów pośrednich.

Podsumowując Sąd zobowiązał organy, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. WSA w Gdańsku zaznaczył, że jeżeli tak przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za działki nr [..]-[..], położone we wsi B., nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie żadnego przekonywającego dowodu na te okoliczności, organy - stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - mają możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu. W wyroku z 29 września 2020 r., sygn. akt I OSK 711/20, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w skarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że organy prowadzące postępowanie administracyjne przyjęły swoiste domniemanie wydania decyzji administracyjnej, które nie znajduje jednak żadnego oparcia ani w przepisach prawa, ani okolicznościach faktycznych sprawy. Organ przyjął, że skoro "jakieś odszkodowanie zostało wypłacone", to musiała zostać wydana decyzja, wywodząc dodatkowo z tego skutki określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz obowiązek wnioskodawców wykazania, że decyzja ta nie została usunięta z obrotu prawnego. Wydanie takiej decyzji musi natomiast zostać wprost wykazane przez organ, administracyjny, na którym to ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.).

Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego niniejszą sprawę orzekające w sprawie organy nie zastosowały się w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku tutejszego Sądu z 20 listopada 2019 r., którego stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 września 2020 r., oddalającym skargę kasacyjną.

Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonały czynności mających na celu sporządzenie nowego operatu szacunkowego dla spornych nieruchomości oraz przeprowadziły dodatkowe poszukiwania w archiwach, z których wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. W istocie nie pozyskały jednak żadnych nowych dokumentów, które jednoznacznie lub choćby pośrednio mogłyby świadczyć o istnieniu w przeszłości decyzji odszkodowawczej, a także o wysokości przyznanego za przedmiotowe działki odszkodowania. Nie przeprowadziły także żadnych innych dowodów osobowych, które doprowadziłyby do odmiennych ustaleń co do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Mimo tego, bazując w istocie na tych samych dowodach pośrednich, już negatywnie ocenionych w poprzednim wyroku tutejszego Sądu, organy obu instancji przyjęły, tak jak poprzednio, że odszkodowanie zostało ustalone w decyzji, naruszając tym samym w sposób istotny art. 153 P.p.s.a., a także w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - przepisy postępowania dotyczące prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszyły także ponownie art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Z uwagi na opisane powyżej stanowisko WSA w Gdańsku, zawarte w prawomocnym wyroku z 20 listopada 2019 r., organy nie mogły bowiem przyjąć, że brak jakichkolwiek dowodów na istnienie decyzji odszkodowawczej oraz ocenione już przez Sąd jako niewystarczające dowody pośrednie, pozwalają uznać, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone poprzednikom prawnym skarżących. Czyniąc to dopuściły się istotnego naruszenia art. 153 P.p.s.a. i wskazanych powyżej przepisów k.p.a.

Należy w tym miejscu jeszcze raz wyjaśnić organom, że zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Regulacja ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie przepisy prawa się nie zmieniły. Szeroko przytaczane przez Wojewodę orzecznictwo sądów administracyjnych, które ma potwierdzać prawidłowość oceny dowodów dokonanej przez organy, nie stanowi "zmiany przepisów" przewidzianej w art. 153 P.p.s.a. Nawet jeżeli pozostaje ono w kontrze do poglądu zaprezentowanego w wyroku tutejszego Sądu, to jedynie prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2019 r. sygn. II SA/Gd 325/19 oraz wydany po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego są dla organów i obecnie orzekającego składu Sądu wiążące. Nie nastąpiła też istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy, która również mogłaby uzasadniać odstąpienie od wytycznych zawartych w ww. wyroku. Jak bowiem wskazano powyżej, organy nie przeprowadziły żadnych nowych dowodów rzeczowych ani osobowych, który prowadziłyby do zmiany okoliczności faktycznych sprawy.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 P.p.s.a.) oraz podporządkowania się ocenie prawnej zawartej w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 325/19 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 711/20.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 697 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).