Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 223/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 20 ust. 4, art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 172
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.)
article: art. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Województwa Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 lipca 2021 r. nr NPII.4131.1.783.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu województwa uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

W dniu 28 czerwca 2021 r. Sejmik Województwa Śląskiego podjął uchwałę Nr VI/34/12/2021 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 2 lipca 2021 r., poz. 4616). Jako materialnoprawną podstawę jej podjęcia, organ uchwałodawczy wskazał przepisy art. 20 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 172), zwanej dalej u.o.l. Zgodnie z § 1 tej uchwały ustalono zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Województwa Śląskiego, których treść stanowi załącznik do uchwały (dalej: zasady).

W zasadach ustalono m.in., że najem lokali mieszkalnych, z zastrzeżeniem § 5, następuje w drodze przetargu (§ 4 ust. 1 zasad). Z kolei w § 10 zasad ustalono warunki, na jakich może zostać zawarta umowa najmu z osobami, które pozostały w lokalu mieszkalnym opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powołanej na wstępie uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 20 ust. 4, w zw. z art. 21 ust. 3, w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.l.

W ocenie organu nadzoru, ustanowienie w przedmiotowej uchwale, jako zasady, trybu przetargowego dla wynajmu lokali, implikuje brak możliwości realizacji delegacji ustawowej zawartej w art. 20 ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 21 ust. 3 u.o.l., a ponadto stanowi obejście art. 7 ust. 1 tej ustawy.

Organ nadzoru stwierdził też, że uchwała w § 10 nieprawidłowo określiła zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, co przekracza delegację wskazaną w art. 21 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 20 ust. 4 u.o.l.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Województwo Śląskie (zwane dalej skarżącym) zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 20 ust. 4, w zw. z art. 21 ust. 3 i w zw. z art. 7 u.o.l., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wzruszona rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała podjęta została bez podstawy prawnej i z przekroczeniem granic upoważnienia, podczas gdy odpowiednie zastosowanie przepisów u.o.l. w odniesieniu do mieszkaniowego zasobu województwa pozwala na twierdzenie przeciwne.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w ustawie o ochronie praw lokatorów (...) zasadniczy nacisk kładziony jest na gminę ze względu na jej zadania własne. Ustawodawca nie obciążył pozostałych jednostek samorządu terytorialnego obowiązkiem (zadaniem własnym) zaspokajania potrzeb mieszkaniowych danej wspólnoty samorządowej. Skarżący odwołał się do ustawowej definicji "publicznego zasobu mieszkaniowego" oraz "mieszkaniowego zasobu gminy". Dalej zacytował przepisy Rozdziału 3 u.o.l., wskazując przy tym, że art. 21 ust. 3 tej ustawy zawiera przykładową zawartość zasad wynajmowania lokali. Powołując się na stanowisko judykatury, skarżący wyjaśnił na czym ma polegać "odpowiednie stosowanie" przepisów, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.o.l.

W dalszej części uzasadnienia skarżący podjął próbę wskazania i wyjaśnienia istotnych różnic pomiędzy mieszkaniowym zasobem województwa a mieszkaniowym zasobem gminy. Zauważył, że ustawodawca nie przewidział dla tego pierwszego realizacji takich celów, jak dla mieszkaniowego zasobu gminy. Wydaje się to w ocenie skarżącego oczywiste ze względu na odrębny charakter zadań tych jednostek samorządu terytorialnego. Rozróżnienie to ma też walor praktyczny. Województwo skupia na swoim terenie wiele gmin i trudno oczekiwać, że będzie zaspokajało potrzeby mieszkaniowe mieszkańca jednej gminy na terenie innej gminy, gdyż tam posiada lokal stanowiący mieszkaniowy zasób województwa.

Skarżący zwrócił też uwagę, że posiada lokale mieszkalne, stanowiące jego własność, rozsiane po całym jego terenie. Nie ma natomiast obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach, a w konsekwencji nie musi wskazywać lokali mieszkalnych biorąc pod uwagę dochody potencjalnych najemców, sporządzać list oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony czy w ramach najmu socjalnego lokalu, ustalać stawki czynszu wyłącznie w oparciu o przesłanki wskazane w art. 7 u.o.l.

Zdaniem skarżącego odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy w odniesieniu do mieszkaniowego zasobu województwa, przy uwzględnieniu specyfiki tej jednostki samorządu terytorialnego, pozwala na pominięcie w zasadach norm ustawy, wyartykułowanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a których zastosowanie prowadziłoby w praktyce do niemożności ich wdrożenia. Przyjęcie zatem zasady przetargowego wyłaniania najemców mieszkaniowego zasobu województwa jest racjonalne i uzasadnione. Nie stanowi też naruszenia wskazanych przez organ nadzoru przepisów ustawy, gdyż pozwala na to odpowiednie ich stosowanie w tym przypadku.

Z kolei odnośnie określenia warunków w § 10 zasad, skarżący wskazał, że nie należy w nich upatrywać przekroczenia ustawowej delegacji. Wymienione w § 10 warunki stanowią w istocie przesłanki wypowiedzenia umowy z przyczyn leżących po stronie najemcy. Osoby, o których traktuje § 10 zasad nie są jeszcze najemcami, gdyż dopiero o ten status się ubiegają.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1241/21, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Śląskiego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1374/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazał, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera rozstrzygnięcia podstawowej w niniejszej sprawie kwestii, to jest zakresu zastosowania przepisów wymienionych w art. 20 ust. 4 u.o.l. do mieszkaniowego zasobu województwa, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a.

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji dokonał również wadliwej wykładni art. 7 ust. 1 u.o.l., pomijając treść jej art. 8 pkt 2, nie dostrzegając zarazem, że ustalanie wysokości czynszu w sposób przyjęty w uchwale uniemożliwia stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 5 oraz art. 21b i art. 21c u.o.l. i nie wyjaśniając, dlaczego uznaje, że przepisy te nie znajdują zastosowania. Wadliwie również utożsamił pojęcie warunków zawarcia umowy najmu z osobami, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy z zasadami postępowania z tymi osobami.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że kierunek zmian wprowadzanych przez ustawodawcę sprzeciwia się przyjęciu tezy, że mieszkania należące do województwa mogą być wynajmowane wyłącznie na zasadach komercyjnych, to jest osobom oferującym wyższy czynsz. Dalej Sąd kasacyjny ocenił, że jeżeli ustawodawca przewiduje, że organ jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek uregulować określone kwestie w uchwale, to zaniechanie ich uregulowania w akcie prawa miejscowego uznać należy za naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności danego aktu. Brak tych niezbędnych na mocy ustawy postanowień stanowi niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego. NSA wskazał też, że w uchwale, której nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, zasady ustalania wysokości czynszu zostały określone w sposób niezgodny z art. 7 ust. 1 u.o.l., przy czym niezgodność ta dotyczy zarówno wprowadzenia trybu przetargowego dla ustalenia wysokości czynszu jak i ustalenia wywoławczej wysokości czynszu. Zarząd województwa ustalając wysokość czynszu zgodnie z uchwałą działałby więc niezgodnie z bezwzględnie obowiązującym art. 7 ust. 1 u.o.l. Ustalając natomiast wysokość czynszu zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.l. – naruszałby wynikające z uchwały zasady wynajmu lokali. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ponadto stanowisko organu nadzoru, że pojęcie zasad postępowania obejmuje określenie trybu, czy też toku czynności podejmowanych w danej sytuacji. Tymczasem w § 10 zasad nie został przewidziany tok czynności, które winny być podjęte przez osoby, które pozostały w lokalu mieszkalnym opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy . Przewidziane w nim zostały jedynie warunki, które muszą zostać spełnione przez te osoby, by możliwe było zawarcie umowy najmu. Oznacza to, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, uchwała narusza art. 21 ust 3 pkt 6 u.o.l.

W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2023 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zwrócił uwagę na charakter i strukturę posiadanych lokali mieszkalnych. Wskazał, że Zarząd Województwa Śląskiego gospodaruje jedynie tymi lokalami, które nie są przedmiotem trwałego zarządu, ani przedmiotem prawa użytkowania. Niektóre z nich znajdują się w budynkach byłych hoteli robotniczych, gdzie pierwotnie znajdowały się jedynie pokoje, a toalety i łazienki były do wspólnego korzystania. Skarżący umożliwiał najemcom pokoi poprawę warunków lokalowych przez łączenie zwalnianych pokoi hotelowych. Jednak do chwili obecnej w niektórych przypadkach nadal toalety i łazienki są do wspólnego korzystania. Skarżący w przeważającej większości posiada lokale mieszkalne, które znajdują się w budynkach przekazanych przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej z uwagi na ich zbędność do prowadzenia statutowej działalności, po uprzednim wygaszeniu prawa użytkowania nieruchomości. Nadto posiada lokale w budynkach posadowionych na nieruchomościach, które były przedmiotem trwałego zarządu i zostały przekazane wskutek likwidacji Śląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.

Skarżący wskazał też, że obecnie posiada 180 lokali mieszkalnych, z których wolnych jest 30, a część z nich przeznaczona jest do sprzedaży.

Skarżący podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko co do meritum zaskarżonego rozstrzygnięcia podsumował, że fakt, iż w uchwale nie uregulowano niektórych kwestii, nie oznacza, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisu art. 20 ust. 4 u.o.l. bowiem odpowiednie stosowanie prawa może również polegać na odmowie jego zastosowania. Zdaniem skarżącego nieracjonalne jest uchwalanie przepisów niemożliwych do realizacji w praktyce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd rozpoznając obecnie niniejszą sprawę związany jest wspomnianym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1374/22. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie Sądu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05). Wprawdzie istnieje możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa ale może to wystąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie w trybie art. 269 p.p.s.a., zawierająca odmienną wykładnię prawa, albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też, rozpatrując ponownie sprawę, Sąd związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Ponowna kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dokonana z uwzględnieniem ocen i spostrzeżeń zawartych w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku NSA, prowadzi po raz kolejny do wniosku, że kwestionowany akt nadzoru winien być wyeliminowany z obrotu prawnego.

Istotą sporu pomiędzy organem nadzoru a skarżącym Województwem Śląskim jest kwestia zakresu zastosowania przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w odniesieniu do zasobu mieszkaniowego, którym dysponuje województwo.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia odesłania zawartego w art. 20 ust. 4 u.o.l. Przepis ten stanowi, że przepisy ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 21a-21c dotyczące mieszkaniowego zasobu gminy oraz praw i obowiązków organów gminy stosuje się odpowiednio do mieszkaniowego zasobu innych jednostek samorządu terytorialnego oraz praw i obowiązków organów takich jednostek.

Kluczowym elementem omawianego przepisu jest interpretacja sformułowania "stosuje się odpowiednio", która winna być dokonana z uwzględnieniem zarówno systematyki ustawy jak i celu istnienia poszczególnych przepisów. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.l., podstawową funkcją mieszkaniowego zasobu gminy jest realizacja zadania własnego gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Z kolei publiczny zasób mieszkaniowy – to lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (art. 2 ust. 1 pkt 11 u.o.l.). Już więc tylko pobieżne porównanie tych dwóch legalnych definicji – mieszkaniowego zasobu gminy oraz publicznego zasobu mieszkaniowego, wskazuje na ich odrębności, przede wszystkim związane z przeznaczeniem lokali mieszkalnych, którymi dane podmioty publicznoprawne dysponują. Oceny tej nie zmienia fakt, iż mieszkaniowy zasób gminy jest przez ustawodawcę traktowany jako element publicznego zasobu mieszkaniowego, albowiem to właśnie w przypadku gminy mamy do czynienia z wyraźnie i normatywnie wskazanym sposobem zagospodarowania tych lokali, powiązanym zarazem z realizacją konkretnego zadania publicznego. Tymczasem ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2094), zwana dalej u.s.w., w żadnym z przepisów nie wskazuje zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jako celu bądź też zadania województwa. Trudno zarazem, z perspektywy wykładni celowościowej i systemowej, uznać, że obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego innego szczebla, uzasadnia twierdzenie, że katalog zadań samorządu wojewódzkiego podlega rozszerzeniu, a tym samym całość regulacji dotyczących gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy in extenso może być stosowana w odniesieniu do zasobu mieszkaniowego będącego w dyspozycji województwa.

W kontekście poczynionych uwag, odesłanie zawarte w art. 20 ust. 4 u.o.l. należy więc traktować jako stworzenie możliwości stosowania regulacji dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy w takim zakresie, w jakim nie koliduje to z charakterem publicznego zasobu mieszkaniowego znajdującego się w gestii innych jednostek samorządu terytorialnego.

Nie ulega tym samym najmniejszej wątpliwości, że wskazanie przez ustawodawcę art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.l. jako regulacji znajdujących odpowiednie zastosowanie do publicznego zasobu mieszkaniowego, nie oznacza automatycznego przeniesienia wszystkich reguł określonych w tych przepisach do zasobów mieszkaniowych, którymi dysponuje województwo. Podkreślenia wymaga fakt, iż po pierwsze zasób mieszkaniowy województwa ma zupełnie innych zasięg terytorialny aniżeli zasób mieszkaniowy gminy, co wymaga uwzględnienia przy określaniu reguł korzystania z niego, po drugie zaś regulacje dotyczące zasad gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym określane są w dwóch odrębnych uchwałach – wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Oba te akty, pomimo normatywnej odrębności, pozostają ze sobą w związku, tworząc komplementarną regulację dotyczącą polityki mieszkaniowej na terenie konkretnej gminy. Tymczasem w odniesieniu do publicznego zasobu mieszkaniowego, odpowiednie stosowanie regulacji dotyczących gminnego zasobu mieszkaniowego ogranicza się wyłącznie do zasad wynajmowania lokali mieszkalnych. Już tylko ta okoliczność nakazuje zachować daleko idącą wstrzemięźliwość w prostym przenoszeniu zasad wynajmu lokali gminnych na poziom zasobu lokali, którymi dysponuje województwo.

Przyglądając się regulacji art. 21 ust. 3 u.o.l. z uwzględnieniem art. 20 ust. 4 u.o.l. rozważyć przyjdzie kwestię elementów, jakie winny znaleźć się w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład publicznego (wojewódzkiego) zasobu mieszkaniowego. Nie ulega żadnej wątpliwości, że każdorazowo gmina może określić zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład jej mieszkaniowego zasobu, biorąc pod uwagę przede wszystkim lokalne uwarunkowania oraz specyfikę. Co więcej, w przypadku gmin wspomniane zasady ustalane są z uwzględnieniem regulacji uchwały określającej wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w którym m.in. wskazane są zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu (art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.l.). To z kolei oznacza, że szereg elementów wskazanych w art. 21 ust. 3 u.o.l. nie może być wprost przeniesionych do aktów regulujących zasady najmu lokali należących do innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego, z tego powodu, że jednostki te nie mają obowiązku sporządzania wspomnianych wyżej wieloletnich programów gospodarki mieszkaniowej. Wskazać przy tym również wypadnie, że gminy są wyposażone w szereg instrumentów prawnych, realizowanych przez wyspecjalizowane jednostki, które umożliwiają ocenę spełniania kryteriów określonych w uchwale o zasadach wynajmu lokali (vide: art. 21b ust. 1b i 1c u.o.l.), podczas gdy tego rodzaju możliwości nie posiada np. województwo. Stąd wniosek, że uchwała określająca zasady gospodarowania publicznym zasobem mieszkaniowym, pozostającym w dyspozycji województwa nie musi posiadać wszystkich elementów wskazanych w art. 21 ust. 3 u.o.l., a tylko te z nich, które odpowiadają charakterystyce tego rodzaju jednostki samorządu terytorialnego. Finalnie wypada zwrócić uwagę na fakt, iż publiczny zasób mieszkaniowy będący w gestii województwa nie może stanowić konkurencji bądź też swoistego uzupełnienia zasobów mieszkaniowych gmin, leżących na terenie danego województwa. To bowiem na gminach ciąży wspomniany już na wstępie obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, co wiąże się przede wszystkim z ochroną tych osób, które ze względu na sytuację materialną nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb w tym zakresie. Uwzględnienie powyższego prowadzi więc do wniosku, że nie bez powodu ustawodawca uznał kryterium dochodowe, jako fundamentalny czynnik kształtujący "prawo do lokalu" na terenie gminy, określając zarazem precyzyjnie zasób informacji jakie należy przedstawić przy ubieganiu się o lokal gminny (art. 21b u.o.l.). Jednocześnie, odrębną regulacją (art. 21c u.o.l.) określono tryb weryfikacji tych informacji. W konsekwencji uznać przyjdzie, że lokale należące do województwa podlegają odmiennym regułom w zakresie gospodarowania nimi, co równocześnie wiąże się bezpośrednio z kwestią sposobu wyłaniania osób uprawnionych do korzystania z nich.

Odpowiednie stosowanie przepisów, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.o.l. oznacza więc, że jednostka samorządu terytorialnego, inna niż gmina, może odmiennie ukształtować zasady gospodarowania publicznym zasobem mieszkaniowym, dostosowując je zarówno do powierzonych jej zadań oraz charakterystyki lokali będących w jej władaniu.

Poczynione wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że brak jest podstaw do uznania, że wyłanianie najemców lokali w drodze przetargu, wedle kryterium najwyższego oferowanego czynszu, stanowi o sprzeczności z prawem kontrolowanej przez Wojewodę uchwały. Odmienna, sugerowana przez organ nadzoru metoda, oparta o kryterium dochodowe wymagałaby wprowadzenia dodatkowych, pozanormatywnych zasad, np. uwzględniających miejsce położenia lokalu na terenie województwa, co w sytuacji nierównomiernego rozkładu tych lokali na obszarze województwa jest w zasadzie niemożliwe. Nadto, kryterium dochodowe oparte o terytorium całego województwa oznaczałoby zastosowanie nieuzasadnionych preferencji dla tych osób, które żyją w rejonach o wyższych wskaźnikach bezrobocia, częściej korzystają ze wsparcia pomocy społecznej, a ich sytuacja materialna jest na bieżąco monitorowana przez właściwe organy gmin. Tym samym obok jawnego kryterium dochodowego doszłoby do powstania dodatkowej, pozaustawowej przesłanki terytorialnej.

Nie można równie, w tym kontekście podzielić zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 u.l.o. w związku z art. 8 pkt 2 tej ustawy. Pierwszy z wymienionych przepisów zawiera regulację dotyczącą zasad ustalania stawek czynszu w zasobach samorządowych i Skarbu Państwa, natomiast art. 8 wskazuje podmiot i podstawę ich określenia. Na podkreślenie zasługuje to, iż ustawodawca dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy gminami oraz pozostałymi jednostkami samorządu terytorialnego. Tak wyraźna dystynkcja potwierdza sygnalizowane wcześniej różnice pomiędzy określaniem zasad wynajmu lokali gminnych oraz lokali należących do innych jednostek samorządu terytorialnego. Kwestionowana uchwała odsyła w tym zakresie do regulacji u.o.l. (vide: § 2 pkt 2 zasad), nie precyzując szczegółowo czynników wpływających na wysokość czynszu. Należy jednak zwrócić uwagę, że określenie stawki czynszu za m2 każdego z lokali stanowiących zasób mieszkaniowy województwa następuje w istocie w sposób zindywidualizowany, a cena wywoławcza przy przetargu bazuje na kryteriach określonych w art. 7 ust. 1 u.o.l. Wyłanianie najemcy w drodze przetargu stanowi w tym przypadku najbardziej obiektywną metodę gospodarowania lokalami wchodzącymi w skład publicznego zasobu mieszkaniowego. Z powołanych wcześniej powodów, proste przeniesienie zasad stosowanych w przypadku lokali gminnych jest w tym przypadku niemożliwe i rodzi daleko idące zastrzeżenia względem zachowania zasady równego traktowania. Zarazem, województwo nie jest podmiotem zobligowanym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób znajdujących się na jego terytorium, co oznacza, że zastosowanie kryterium przetargowego nie służy "komercjalizacji" publicznego zasobu mieszkaniowego lecz jego optymalnego wykorzystania przy uwzględnieniu wiarygodnego i bezstronnego kryterium.

Nie sposób przy tym nie dostrzec, na co zwrócił uwagę skarżący, że zgodnie z art. 25d ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344), zwanej dalej u.g.n., wojewódzkim zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd województwa. Nie budzi wątpliwości, że lokale mieszkalne, których właścicielem jest województwo i które stanowią publiczny zasób mieszkaniowy, wchodzą jednocześnie w skład wojewódzkiego zasobu nieruchomości (art. 25c u.g.n.). Oznacza to, że zarząd województwa jest obowiązany do gospodarowania tymi lokalami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n.) i również przez pryzmat tej zasady należy dokonywać oceny odpowiedniego stosowania omawianych przepisów u.o.l. do mieszkaniowego zasobu województwa.

Wskazać też wypadnie, że tryb przetargowy określony w § 4 zasad nie jest wyłącznym sposobem oddawania w najem lokali województwa. W § 5 zasad przewidziano bowiem szereg sytuacji, w których wynajmujący może odstąpić od formy przetargowej. Tym samym nie zachodzi sprzeczność z wprowadzanym przez ustawodawcę kierunkiem zmian, o którym wspomniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym poprzedni wyrok tut. Sądu.

Wreszcie ocenić przyjdzie zarzut organu nadzoru odnośnie braku należytego określenia zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy (art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l.). Kwestie te reguluje § 10 zasad. Jakkolwiek NSA w powołanym wyroku przesądził, że w tym zakresie uchwała narusza art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l., jednak w ocenie obecnie orzekającego Sądu naruszenie to nie jest naruszeniem na tyle istotnym, aby usprawiedliwiało stwierdzenie nieważności kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały. Przypomnieć bowiem wypadnie, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 82 u.s.w., stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego (istotne naruszenie prawa) nie odnosi się do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa, ale przepisów o zasadniczym charakterze. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l. określa sytuację osób w nim wskazanych oraz ich uprawnienia w zakresie możliwości wstąpienia w stosunek najmu. Przy tak skonstruowanej regulacji uznać wypadnie, że warunki określone w § 10 zasad czynią zadość tym postulatom. Funkcją powołanego przepisu jest bowiem nałożenie na gminę obowiązku stworzenia mechanizmu pozwalającego na zabezpieczenie praw osób, które pozostały w lokalu po dotychczasowym najemcy. Lektura podważanej przez organ nadzoru uchwały, a zwłaszcza przywołanego § 10 pozwala stwierdzić, że spełnia ona ów wymóg w takim zakresie, że nie można skutecznie argumentować naruszenia regulacji u.o.l. w stopniu pozwalającym stwierdzić wystąpienie kwalifikowanego naruszenia prawa.

Wskazany natomiast przez NSA brak trybu (toku czynności) nie narusza istoty art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l., a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Nie sposób też nie dostrzec, że wśród warunków wymienionych w § 10 zasad znalazł się wymóg złożenia stosownego wniosku o zawarcie umowy najmu (pkt 1), co można potraktować jako wszczęcie postępowania (trybu) zmierzającego do oddania lokalu w najem następcom prawnym dotychczasowego najemcy. Dodatkowo wskazać wypadnie, że ewentualne braki co do trybu postępowania w omawianym zakresie będą mogły być uzupełnione dzięki odesłaniu, o którym stanowi § 11 zasad.

Zauważyć na koniec wypadnie, że do czasu wejścia w życie przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 28 czerwca 2021 r., Nr VI/34/12/2021, w obrocie prawnym, przez 15 lat pozostawała uchwała Nr II/48/15/2006 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 22 maja 2006 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego Województwa Śląskiego (t.j. Dz. Urz. Woj. Śl. z 2015 r., poz. 1756). Tamta uchwała, podobnie jak obecna, jako zasadę oddawania lokali mieszkalnych w najem przewidywała tryb przetargowy i nie była kwestionowana przez organ nadzoru. Oczywiście okoliczność ta pozostaje bez wpływu na legalność obecnie ocenianej uchwały, jednak niewątpliwie świadczy o zmianie polityki prowadzonej przez organ nadzoru wobec jednostki samorządu terytorialnego. Nie zmienia to jednak faktu, że ani wówczas, ani obecnie ustanowienie trybu przetargowego jako podstawowego trybu oddawania w najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu województwa, nie stanowi naruszenia prawa.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 148 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym przedmiocie.