Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 162/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 2 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 535
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu  przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 147, art. 138 par. 2, art. 16 par. 1, art. 148 par. 1, art. 150 par. 1, art. 65 par. 1, art. 149 par. 2, art. 64 par. 2, art. 63 par. 3, art. 127 par. 1, art. 33 par. 4 i par. 2, art. 107 par. 1 i par. 3, art. 105 par. 1,
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 listopada 2023 r., nr SKO.40.3214.2023.oś w przedmiocie umorzenia, we wznowionym postępowaniu, postępowania odwoławczego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 lipca 2023 r., nr SKO.40.2098.2023.oś, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego P. W. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, Kolegium] z 10 listopada 2023 r., nr SKO.40.3214.2023.oś, wydana wskutek wniosku P. W. [dalej: skarżący, strona skarżąca] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z 20 lipca 2023 r., nr SKO.40.2098.2023.oś, uchylającą ostateczną decyzję SKO z 19 grudnia 2022 r., nr [...], oraz umarzającą postępowanie odwoławcze. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 20 lipca 2023 r., nr SKO.40.2098.2023.oś.

Decyzja, która jest przedmiotem skargi, została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

P. P. [dalej: inwestor] zwrócił się do Burmistrza Byczyny [dalej: Burmistrz, organ I instancji] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu [...] ze złoża [...] "[...]".

Burmistrz decyzją z 11 kwietnia 2022 r., nr [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu [...] ze złoża [...] "[...]" oraz określił warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia.

Na skutek odwołań wniesionych od powyższej decyzji Kolegium decyzją z 5 lipca 2022 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Od decyzji organu odwoławczego inwestor wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Sąd wyrokiem 14 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 267, sprzeciw oddalił.

Burmistrz, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 24 sierpnia 2022 r., nr [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu [...] ze [...] "[...]" oraz określił warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. W toku postępowania odwoławczego inwestor podał w wątpliwość fakt podpisania odwołania przez P. W. Skarżący poinformował jednak SKO, że podtrzymuje wniesione odwołanie i oświadczył, że osobiście złożył podpis na odwołaniu. Kolegium decyzją z 19 grudnia 2022 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Następnie inwestor wystąpił do SKO z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 19 grudnia 2022 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z 31 marca 2023 r., nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 19 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu wyjaśniło między innymi, że – w dniu wydania przez SKO decyzji kasacyjnej z 19 grudnia 2022 r. –·fakt podpisania odwołania przez stronę skarżącą nie budził żadnych wątpliwości.

W takim stanie sprawy inwestor zwrócił się do SKO o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kolegium z 19 grudnia 2022 r., nr [...] W uzasadnieniu podniósł, że w toku postępowania karnego stwierdzono, iż podpis na odwołaniu od decyzji Burmistrza został sfałszowany, a osobą, która podpisała odwołanie, jest M. K., siostra P. W.

Kolegium wydało 11 maja 2023 r. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją SKO z 19 grudnia 2022 r. i po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzją z 20 lipca 2023 r., nr SKO.40.2098.2023.oś, uchyliło decyzję Kolegium z dnia 19 grudnia 2022 r., nr [...] oraz umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazało między innymi, że Prokurator za nie ulegającą wątpliwości uznał okoliczność, iż M. K. podpisała się za brata P. W. na odwołaniu od decyzji środowiskowej. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium za niebudzący wątpliwości fakt uznało, że odwołanie od decyzji Burmistrza Byczyny z 24 sierpnia 2022 r., nr [...], nie zostało wniesione i podpisane przez stronę postępowania widniejącą jako jego nadawca, to jest przez P. W., a jego podpis na odwołaniu został sfałszowany. SKO uznało, że sfałszowanie podpisu widniejącego na odwołaniu stanowi nową okoliczność faktyczną w sprawie, która ma istotne znaczenie i która istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej z 19 grudnia 2022 r., a okoliczność ta przesądza o tym, że brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Kolegium podkreśliło, że okoliczność ta nie była znana organowi odwoławczemu w dniu wydania decyzji, a przedstawione okoliczności, znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonych w sprawie dowodach, stanowią wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa].

Strona skarżąca, po doręczeniu powyższej decyzji, wystąpiła do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła w szczególności, że Kolegium pominęło oświadczenia strony zawarte w protokole umorzonego postępowania prokuratorskiego, w zakresie, w jakim odwołujący wskazał wprost, że upoważnił siostrę do złożenia podpisu w jego imieniu. Zdaniem skarżącego Kolegium – przed wydaniem decyzji – zobowiązane było wezwać go do uzupełnienia podpisu, jeżeli uznało, że podanie nie zostało podpisane przez wnoszącego.

Zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z 10 listopada 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 20 lipca 2024 r. SKO stwierdziło między innymi, że z uzasadnienia postanowienia Prokuratora z 28 marca 2023 r. o umorzeniu postępowania przygotowawczego wynika bezsprzecznie, że na prośbę P. W. i za jego zgodą podpis na odwołaniu od decyzji Burmistrza Byczyny z 24 sierpnia 2022 r. złożyła jego siostra M. K. P. W. zeznał, że poprosił siostrę o podpisanie dokumentu po zapoznaniu się z jego treścią i po uprzednim otrzymaniu go na adres e-mail. Z protokołu przesłuchania podejrzanej M. K. wynika, że przyznała się ona do zarzucanego jej czynu z art. 270 § 1 Kodeksu karnego (fałszerstwo materialne). Wyjaśniła, że podpisała odwołanie imieniem i nazwiskiem brata na jego prośbę. Prokurator uznał za niebudzący wątpliwości fakt, że M. K. podpisała się za brata P. W. odwołaniu od decyzji środowiskowej, w celu użycia tego dokumentu jako autentycznego. Choć postępowanie karne zostało umorzone z uwagi na znikomy stopień społecznej szkodliwości czynu zarzucanego M. K., to powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania administracyjnego. Zatem Kolegium stwierdziło, iż odwołanie od decyzji Burmistrza Byczyny z 24 sierpnia 2022 r. nie zostało wniesione i podpisane przez stronę postępowania widniejącą jako jego nadawca, a podpis na odwołaniu został sfałszowany. Sfałszowanie podpisu widniejącego na odwołaniu stanowi nową okoliczność faktyczną w sprawie, która ma istotne znaczenie i która istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej z 19 grudnia 2022 r. Powyższe przesądza natomiast o tym, że brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w toku postępowania odwoławczego. Okoliczność ta nie była znana organowi na dzień wydania decyzji, albowiem powyższe zostało potwierdzone w wyniku zakończonego w 2023 r. postępowania przygotowawczego toczącego się pod nadzorem Prokuratora. Wiedza organu o nowych okolicznościach musi mieć konkretne źródło, nie może wynikać z przypuszczeń, domysłów, lecz powinna znajdować oparcie w istniejących dowodach, które posłużą w toku wznowionego postępowania udowodnieniu nowych okoliczności faktycznych sprawy. Za takie dowody należy uznać włączone do akt sprawy materiały postępowania karnego przygotowawczego. Decyzja ostateczna SKO z 19 grudnia 2022 r. nie powinna zostać wydana, a w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się również do zarzutów i argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Nie zgadzając się z opisaną decyzją, P. W. złożył skargę do Sądu, podnosząc zarzuty naruszenia w art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 14a, art. 15 kpa oraz art. 2 Konstytucji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO z 10 listopada 2023 r. i 20 lipca 2023 r., alternatywnie o stwierdzenie ich nieważności, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że na decyzji Kolegium znajdują się tylko parafy zamiast podpisów członków składu orzekającego oraz że nie da się ustalić daty wydania decyzji, a więc decyzja nie jest podpisana. Wskutek decyzji wydanej po wznowieniu postępowania w obrocie prawnym pozostała wadliwa decyzja środowiskowa wydana przez Burmistrza. Dalej skarżący wywodził, że organy ścigania prowadziły postępowanie karne, postawione zostały zarzuty, jednak nie doszło do skazania, a jedynie do umorzenia śledztwa. Podstawą umorzenia było między innymi stwierdzenie, że zarzucane czyny nie były szkodliwe. Z akt umorzonego postępowania karnego wynika wprost, że P. W. wniósł odwołanie. W związku z tym, że nie mógł się podpisać, podpis złożyła w jego imieniu siostra. Ponadto skarżący ustanowił swoją siostrę pełnomocnikiem do wniesienia podania (odwołania), a fakt ten został wskazany w protokołach umorzonego postępowania karnego. Po stronie SKO leżało ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z sytuacją polegającą na nieopatrzeniu podania (odwołania) podpisem, czy też z sytuacją polegającą na wniesieniu podania (odwołania) przez osobę niebędącą stroną postępowania, czy z wniesieniem podania (odwołania) przez stronę działającą przez pełnomocnika. Zdaniem strony skarżącej w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której podanie wnosi osoba, która nie może złożyć podpisu, a podanie podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona. W związku z tym, że obok podpisu nie uczyniono o tym wzmianki, organ administracyjny obowiązany był wezwać stronę do uzupełnienia lub wyjaśnień także w zakresie czy strona działa osobiście, czy przez pełnomocnika. Organ w zasadzie uznał, że podanie (odwołanie) nie jest podpisane przez stronę (wnoszącego), zatem powinien był wezwać go do złożenia podpisu. Skarżący zaznaczył, że z dokumentacji prokuratorskiej jasno wynika, że podanie wnosił P. W., a w jego imieniu podpis złożyła siostra, która działała jako jego pełnomocnik. Ponadto w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. W przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia z bezpodstawnym pozostawieniem podania (odwołania) bez rozpatrzenia. Nieopatrzenie podania (odwołania) podpisem stanowi w istocie o jego braku formalnym, a nie o niedopuszczalności środka zaskarżenia. Wskutek zaniechania organu, pomimo wyraźnego wskazania M. K. – pełnomocnik odwołującego się nie ze swojej winy nie brała udziału w postępowaniu wznowieniowym, pomimo że w dokumentacji prokuratorskiej wprost wskazano, iż została ona umocowana przez brata do wniesienia odwołania. Organ nie miał podstaw, by przyjąć, że podanie (odwołanie) nie pochodzi od strony (odwołującego się) bez wnikliwego zbadania sprawy, poprzez wezwanie skarżącego do złożenia wyjaśnień czy uzupełnień. SKO błędnie stwierdziło, że podanie nie zostało wniesione przez stronę postępowania, a jego podpis został sfałszowany, do takiego stanu rzeczy sąd dochodzi bowiem w drodze wyroku, a nie w drodze ustaleń zakończonych umorzeniem śledztwa. W toku postępowania administracyjnego wyszło na jaw, że skarżący wniósł podanie, lecz podanie nie było prawidłowo podpisane. Co więcej, odwołujący się potwierdził, że wniósł podanie, jednak nie opatrzył podania podpisem. Wobec tego, że powyższa okoliczność wyszła na jaw dopiero na etapie postępowania wznowieniowego, wszczętego wnioskiem inwestora, w ocenie strony skarżącej, SKO nie posiadało kompetencji do badania czy odwołanie pochodzi od strony, nie posiadało także podstawy prawnej do umorzenia tego postępowania odwoławczego. Sprawa administracyjna nie jest bezprzedmiotowa, zatem nie powinna być umorzona. Odwołanie nie zostało też cofnięte. W obu skarżonych postępowaniach wznowieniowych SKO nie uzasadniło w sposób wyczerpujący przyczyn i powodów umorzenia postępowania odwoławczego. Skarżący podniósł też, że nie został też pouczony o przysługującym mu prawie do odwołania w przypadku obu skarżonych decyzji SKO, a jedynie o prawie do wznowienia postępowania, a następnie o prawie do złożenia skargi do Sądu. Nadto w przypadku obu skarżonych decyzji SKO orzekło, że są one ostateczne w administracyjnym toku instancji, co jest niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując, że jest ona niezasadna. W toku postępowania sądowego inwestor oraz strona skarżąca wnieśli pisma procesowe wspierające dotychczas zajęte w sprawie stanowiska. Do postępowania sądowego wstąpił również Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, podnosząc, że zarzuty skargi nie są uzasadnione i przywołując na poparcie tego stwierdzenia orzeczenia sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty strony znajdują uzasadnienie w stanie sprawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, a więc weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony skarżącej, z akt sprawy nie wynika, by zaskarżona decyzja obarczona była wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Jednak przeprowadzona przez Sąd, z zastosowaniem powyższych kryteriów, kontrola zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że jest on wadliwy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Istota sporu sprawie sprowadza się do ustalenia, czy uprawnione było, po wznowieniu postępowania administracyjnego, uchylenie ostatecznej decyzji Kolegium i umorzenie postępowania odwoławczego, wskutek ustalenia, że rozpatrzone w postępowaniu zwyczajnym odwołanie, choć zaopatrzone w odręczny podpis zawierający imię i nazwisko strony, nie zostało osobiście przez tę stronę podpisane, lecz podpis ten został sfałszowany.

Zaskarżona decyzja jest decyzją kończącą wznowione postępowanie administracyjne. Kolegium ustaliło, że w sprawie spełniona jest przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, to jest – wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Za nową istotną w sprawie okoliczność SKO uznało sfałszowanie podpisu na odwołaniu, które – jak początkowo twierdził skarżący – miało być podpisane przez niego osobiście.

Ze względu na zasadę niezwiązania Sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jedynie granicami sprawy (art. 134 ppsa), ocenie podlegać musi zaskarżona decyzja we wszystkich jej aspektach oraz uwarunkowaniach faktycznych i prawnych.

Sąd stwierdził, że żądanie wznowienia postępowania administracyjnego pochodziło od strony tego postępowania, to jest inwestora (art. 147 kpa). Żądanie wznowienia postępowania dotyczyło sprawy odwoławczej zakończonej ostateczną decyzją SKO (organu administracyjnego drugiej instancji) z 19 grudnia 2022 r., wydaną w trybie art. 138 § 2 kpa, od której nie przysługiwało stronom odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 145 § 1 w zw. z art. 16 § 1 kpa), lecz sprzeciw do Sądu (art. 3 § 2a ppsa). Podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w piśmie z 21 kwietnia 2023 r. (wysłanym pocztą w tym samym dniu), przy czym inwestor powołał się na okoliczności faktyczne ustalone w toku przygotowawczego postępowania karnego, o których dowiedział się w tym samym miesiącu, wskazując przy tym na doręczone mu zawiadomienie z 17 kwietnia 2023 r. o umorzeniu dochodzenia. Inwestor zachował więc jednomiesięczny termin wniesienia podania wynikający z art. 148 § 1 kpa. Podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zostało rozpatrzone przez SKO, które orzekało w sprawie w trybie zwykłym jako organ drugiej instancji (art. 150 § 1 kpa). Kolegium wydało 11 maja 2023 r. postanowienie o wznowieniu postępowania, otwierając tym samym drogę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1-2 kpa). W zasadzie podanie o wznowienie postępowania administracyjnego powinno być wniesione do Burmistrza jako organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji (art. 148 § 1 kpa), a ten powinien je przekazać (art. 65 § 1 kpa) zgodnie z właściwością wyznaczoną przez art. 150 § 1 kpa do Kolegium, jednak błąd inwestora pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Przedmiot postępowania w sprawie wyznacza art. 149 § 2 kpa, według którego jest nim ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a lub 145b kpa. W drugiej kolejności przedmiotem takiego postępowania jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Treść postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania wydanego na podstawie art. 149 § 1 kpa nie zawęża badania sprawy wyłącznie do przesłanki w nim wskazanej. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym oraz podstawy prawnej sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Zmiana przynajmniej jednego z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą administracyjną. Prowadząc postępowanie w tej sprawie, organ właściwy nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja podlegająca teraz weryfikacji nadzwyczajnym trybie postępowania (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 31, Warszawa 2023, art. 149 kpa).

Sprawa rozpatrzona przez SKO jest sprawą tożsamą ze sprawą załatwioną przez wydanie decyzji z 19 grudnia 2022 r. Jakkolwiek samo postanowienie o wznowieniu postępowania wskazuje ogólnie na art. 145 § 1 kpa, to jednak w później wydanej decyzji zostało sprecyzowane przez Kolegium, że podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Natomiast sam inwestor, odwołując się do okoliczności faktycznych, o których się dowiedział, wskazywał na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe), pkt 2 (decyzja wydana została w wyniku przestępstwa) i pkt 5 kpa.

W ocenie Sądu Kolegium trafnie potwierdziło, że w sprawie ujawniła się przesłanka wznowienia postępowania. Zauważyć wpierw należy, że SKO prowadziło wcześniej na wniosek inwestora postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 19 grudnia 2022 r., jednak na podstawie dostępnych wówczas dowodów i materiałów nie stwierdziło istnienia przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 kpa. Procesowa droga stwierdzenia nieważności decyzji SKO w szczególności z powodu rozpatrzenia odwołania pozbawionego podpisu strony, która została w nim wskazana jako wnosząca środek zaskarżenia, została więc wyczerpana. W stanie sprawy okolicznością nową, istotną i nieznaną organowi odwoławczemu w dniu wydania decyzji był fakt, potwierdzony w toku postępowania karnego, że odwołanie skarżącego w rzeczywistości podpisała jego imieniem i nazwiskiem M. K. W aktach sprawy administracyjnej brak jest dokumentu pełnomocnictwa, który uprawniałby ją do działania w imieniu i na rzecz strony skarżącej. Tym samym bezpodstawne są twierdzenia strony skarżącej o działaniu przez pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Nawet gdyby takie pełnomocnictwo istniało, to pełnomocnik powinien podpisywać dokumenty wnoszone w imieniu mocodawcy własnym podpisem i ze wskazaniem w czyim imieniu działa. Świadomość powyższego nie wymaga ukończenia studiów prawniczych ani skorzystania z pomocy profesjonalisty, lecz jest to wiedza powszechna. Zamieszczenie na odwołaniu podpisu w sposób, który wprowadza w błąd organ administracyjny co do jego złożenia przez inną osobę niż ta która ten podpis faktycznie wykonała i posłużenie się takim dokumentem jako autentycznym, zostało przez Prokuratora jednoznacznie uznane za fałszerstwo kwalifikowane z art. 270 § 1 Kodeksu karnego. Dochodzenie w sprawie karnej (patrz: postanowienie Prokuratora z 28 marca 2023 r.) zostało umorzone nie z powodu niepopełnienia zarzucanego M. K. czynu, lecz z powodu znikomej jego szkodliwości (art. 17 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania karnego). Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, żeby postanowienie Prokuratora zostało zaskarżone. Nie podnosiła tego również ani strona skarżąca, ani inwestor. W takim stanie sprawy fakt sfałszowania podpisu na odwołaniu został wystarczająco potwierdzony w postępowaniu karnym i musiał wpłynąć na następcze wobec tego stwierdzenia działania organu administracji publicznej. Słusznie więc Kolegium ustaliło, że w sprawie spełniona jest przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Ujawnienie i potwierdzenie istnienia przesłanki wznowienia postępowania stworzyło w postępowaniu wznowionym przez SKO możliwość rozpatrzenia sprawy poprzednio zakończonej decyzją ostateczną, przy czym rozpatrzenie sprawy "na nowo" nie było ograniczone stwierdzoną przesłanką wznowieniową.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że zgodnie z konsekwentnymi wyjaśnieniami strony skarżącej celem jej działania było wniesienie odwołania od decyzji Burmistrza, a sama treść odwołania była jej znana i została przez nią zaakceptowana. W takich okolicznościach sprawy Kolegium niesłusznie przyjęło, że odwołanie nie pochodziło od strony postępowania administracyjnego i nie zostało przez nią wniesione. Istotne w sprawie podanie (odwołanie) nie było natomiast (co ujawniono dopiero po wydaniu decyzji z 19 grudnia 2022 r.) podpisane. W takim stanie faktycznym SKO powinno po wznowieniu postępowania administracyjnego wezwać skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 kpa, do podpisania odwołania w terminie nie krótszym niż 7 dni od dnia doręczenia wezwania, czego jednak nie uczyniło. Kolegium uznało w to miejsce, że podanie powinno być potraktowane tak jakby nie zostało wniesione. Tym samym Kolegium rozstrzygnęło sprawę przedwcześnie i w efekcie – nieprawidłowo, co słusznie akcentował skarżący. Tego rodzaju błąd w działaniu organu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) i skutkowało (przy zastosowaniu art. 135 ppsa) uchyleniem obu decyzji SKO wydanych po wznowieniu postępowania, jako obarczonych tą samą wadą. W dalszej konsekwencji trafnie też skarżący podniósł, że zaniechanie Kolegium skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji Burmistrza, co do której wcześniej SKO orzekło o jej uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 kpa, a więc wadliwej. Oczywiste jest jednak, że brak odwołania pozbawia Kolegium możliwości oceny decyzji organu I instancji ze względu na zasadę z art. 127 § 1 kpa, zgodnie z którą tylko strona może zainicjować postępowanie odwoławcze, prowadzące do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ wyższej instancji sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Brak podpisu na odwołaniu, jeżeli nie zostanie (po wezwaniu) usunięty w przewidzianym ustawą terminie, dyskwalifikuje środek zaskarżenia z przyczyn formalnych i uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 33 § 4 kpa, zgodnie z którym w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Sprawą mniejszej wagi z całą pewnością nie jest wniesienie środka zaskarżenia, dlatego nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa do wniesienia odwołania udzielonego osobie bliskiej wobec strony (wyrok NSA z 8.04.2011 r., I OSK 858/10). Również w przypadku mniejszej wagi pełnomocnik, z całą pewnością, nie może podpisywać dokumentów imieniem i nazwiskiem mocodawcy, lecz powinien to uczynić swoim własnym z powołaniem się na umocowanie do działania za inną osobę.

Nie znajdował też zastosowania w sprawie art. 63 § 3 zd. 2 kpa, który stanowi, że gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Strona skarżąca z całą pewnością może i potrafi się podpisać, co wynika choćby z faktu podpisania skargi do Sądu. Przepis art. 63 § 3 zd. 2 kpa dotyczy natomiast sytuacji, gdy z powodu choroby lub kalectwa dana osoba nie może sama podpisać pisma. Przebywanie poza granicami Polski nie mieści się w zakresie zastosowania powyższej reguły.

W sprawie nie zaistniał też stan pominięcia strony skarżącej lub jej pełnomocnika, ponieważ w postępowaniu administracyjnym strona skarżąca nie ustanowiła pełnomocnika i brak jest w aktach dokumentu pełnomocnictwa albo zgłoszenia udzielenia pełnomocnictwa do protokołu (art. 33 § 2 kpa). Wyjaśnienia podejrzanej M. K. i zeznania świadka P. W. złożone w postępowaniu karnym nie skutkują ustanowieniem pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od rzeczywistych albo wyłożonych na potrzeby postępowania karnego intencji strony.

Dalej, obie wydane po wznowieniu postępowania decyzje SKO na stronie pierwszej, w linii pierwszej od góry, zawierają datę podjęcia decyzji, niżej na stronie pierwszej wymienieni są członkowie składów orzekających Kolegium, które te decyzje wydały, a na ostatnich stronach obu decyzji znajdują się odręczne podpisy członków Kolegium i odcisk pieczęci informującej o tym, że są to podpisy członków składu orzekającego. Żaden przepis prawa nie wymaga by podpis osoby uprawnionej do wydania decyzji był podpisem czytelnym (wyrok WSA w Gliwicach z 29.06.2020 r., III SA/Gl 1155/19). W ocenie Sądu decyzje Kolegium spełniają wszystkie wymogi formalne z art. 107 § 1 i § 3 kpa, a w szczególności są podpisane i zaopatrzone w daty ich wydania.

Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe w całości (art. 105 § 1 kpa), ponieważ uznało, że przedłożony mu dokument w istocie odwołaniem nie jest. Ocena ta okazała się błędna, co wyżej wyjaśniono. Zaniechanie organu w zakresie wezwania do usunięcia braku podpisu na odwołaniu i umorzenie postępowania odwoławczego nie noszą jednak cechy rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ były skutkiem odmiennej oceny stanu sprawy, a tym samym rozstrzygnięciu SKO nie można przypisać cechy oczywistego bezprawia (gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów) wymaganej do stwierdzenia nieważności decyzji. Obie decyzje wydane przez Kolegium po wznowieniu postępowania posiadają też w aspekcie formalnym wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne, to jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. (art. 107 § 3 kpa). W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, z którym Sąd się zgadza, że zważywszy na ogólne reguły jurysdykcji administracyjnej oraz dyspozycję art. 104 § 2 i art. 105 § 1 kpa, katalog decyzji z art. 151 § 1-2 kpa wydawanych wskutek wznowienia postępowania należy uzupełnić o dodatkowe rozstrzygnięcie, które jest w gruncie rzeczy odmianą rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 pkt 2 kpa, a polega na uchyleniu decyzji dotychczasowej i umorzeniu postępowania (wyrok WSA w Gliwicach z 7.09.2011 r., II SA/Gl 167/11). Ponadto trzeba też liczyć się z możliwością umorzenia postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym (postępowania wznowionego, art. 149 § 2 kpa), które również przybiera formę decyzji (H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 151). Zatem, co do zasady, dopuszczalne jest również umorzenie postępowania administracyjnego po jego wznowieniu, pod warunkiem, że spełnione będą przesłanki wydania takiego rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja SKO wydane w warunkach wznowienia postępowania zawierają na ostatnich stronach prawidłowe pouczenia o środkach zaskarżenia. Decyzja z 20 lipca 2023 r. - o tym, że ich adresaci są uprawnieni do złożenia w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa) albo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni (art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 1 ppsa), liczonym od dnia doręczenia decyzji. Natomiast decyzja z 10 listopada 2023 r. zawiera pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji. Wyjaśnić jednak trzeba, że decyzja wydana w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze jest decyzją nieostateczną, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zwyczajnym środkiem zaskarżenia przysługującym od takiej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, inaczej niż odwołanie, nie powoduje skutku dewolutywnego, tj. nie przenosi kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia. Organem właściwym do rozpoznania wniosku jest ten sam organ, który wydał decyzję. Skuteczne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązuje organ do wydania jednej z decyzji określonych w art. 138 § 1, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 127). Nieprawidłowa była więc informacja zawarta w decyzji z 20 lipca 2023 r., o tym że decyzja ta jest ostateczna, ale przysługuje od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym zarzut strony skarżącej w tym zakresie w części okazał się trafny. Jednak błędna informacja o przymiocie ostateczności decyzji SKO z 20 lipca 2023 r. nie wpłynęła na uprawnienia procesowe strony skarżącej i ich wykonanie, co więcej sama w sobie, w sytuacji gdy skarżącego prawidłowo pouczono o środkach zaskarżenia oraz sposobie i terminach ich wniesienia, nie stanowi naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, a więc nie świadczy o istnieniu podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

W toku ponownie prowadzonego postępowania SKO powinno uwzględnić ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności zastosować w sprawie art. 64 § 2 kpa i wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braków formalnych podania, czego domagała się strona skarżąca. W istniejącym stanie sprawy brak jest wystarczających podstaw do stwierdzenia, że jest ona bezprzedmiotowa, zatem postępowanie administracyjne powinno być kontynuowane w celu usunięcia braków formalnych odwołania, a dopiero potem rozstrzygnięta z uwzględnieniem katalogu decyzji z art. 151 kpa.

Z powyższych przyczyn Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa uwzględniając wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2021 r. poz. 535).