Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 364/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1872/20 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2021r., sygn. akt I SA/Wa 1872/20, oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca Gmina, w imieniu której działa Prezydent Miasta K., zastępowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do uzupełnienia skargi kasacyjnej zrzeczono się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a w związku z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał łącznego zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1, w tym przesłanki zajętości pod drogę publiczną ul. [...];

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie potwierdzały, że działka [...] w dniu 31 grudnia 1998r. zajęta była pod drogę publiczną ul. [...];

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności dokumentowi urzędowemu, jakim jest projekt podziału nieruchomości, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2016 r. pod nr [...] z odpowiednią adnotacją uprawnionego geodety, działka nr [...] została określona według zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998r.;

II. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 zostały spełnione odnośnie działki [...];

2. art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę, wskutek czego Sąd błędnie przyjął, iż jedynie treść uchwały Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z dnia [...] maja 1986 r., a w zasadzie jej załącznik definitywnie i ostatecznie określa stan zajętości pod pas drogi publicznej ulicy [...] w dacie 31 grudnia 1998 r.;

3. art. 84 § 1 w związku z art. 76 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że opinia geodety uprawnionego nie jest dokumentem wystarczającym na uznanie zajętości nieruchomości pod drogę, pomimo, że opinia stanowi dokument urzędowy, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę, jednocześnie w sytuacji, gdzie nie został przeprowadzony przeciwdowód.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że za jedynie miarodajny dokument co do określenia długości ulicy [...], Sąd uznał załącznik do uchwały nr [...], w którym ulica ta ma mieć długość 0,2 km. Skarżąca kasacyjne zwróciła uwagę, że brzmienie art. 7 ustawy o drogach publicznych, obowiązujące w dacie podjęcia uchwały [...] nie dawało legitymacji do ustalenia przebiegu tej ulicy. Takie uprawnienie dla rady narodowej, a następnie dla rady gminy zostało wprowadzone dopiero nowelizacją ustawy o drogach, obowiązującą od 1 stycznia 1999 r. A zatem załącznik do uchwały [...] nie może przesądzać na przyszłość: o długości drogi publicznej oraz o sposobie zagospodarowania (utwardzona droga lub nie), który z kolei pozostaje w sprzeczności z metryką drogi, sporządzoną w okresie późniejszym. Podkreślono, że ustawodawca w art. 73 ww. ustawy nie sprecyzował żadnych szczegółowych reguł, co do wymogów dowodowych mających wykazać władztwo publicznoprawne.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wskazała ponadto, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie skarżącej, art 73 ust 1 ustawy odnosi się zarówno do dróg urządzonych, jak i dróg nie urządzonych, lecz zaliczonych do dróg publicznych. Zaznaczono, że w powołanym przepisie użyto sformułowania "zajęte pod drogi" a nie np. "na których urządzono drogi". Wobec tego – zdaniem skarżącej kasacyjnie – uprawnione jest stwierdzenie, że nieruchomości lub ich części pozostające we władaniu Gminy Miejskiej K. najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998r. w rozumieniu art. 73 ust. 1 ww. ustawy, to nieruchomości, względem których Gmina przed tym dniem dokonywała czynności faktycznych zmierzających do utrzymania w należytym stanie technicznym dróg i nieruchomości pod nimi zajętych, zaliczonych do jednej z kategorii dróg publicznych, w szczególności poprzez podejmowanie działań należących do ustawowo zdefiniowanego zakresu pojęcia budowy drogi, modernizacji, utrzymania lub jej ochrony. Wobec tego, dla wywołania skutku rzeczowego względem Gminy Miejskiej K. w dniu 1 stycznia 1999 r. znaczenie ma jedynie fakt zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2019 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę K., prawa własności nieruchomości położonej w K., ul. [...], obr. [...] oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. [...] ha (odpowiednio nr projektowanej działki [...]) wobec niespełnienia przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Organy administracji obu instancji uznały, że nie spełniona została przesłanka zajętości pod drogę publiczną. Ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że nie spełnione jest kryterium zajętości pod drogę publiczną. Taki wniosek Sąd wywiódł z uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] maja 1989 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych (Dz. Urz. [...]). Wynika z niej, że ulica [...] o długości 0,2 km została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, pod nr [...]. Droga nie zawierała po jej bokach chodnika, co wynika z załącznika do uchwały nr [...]. Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. w sprawie nadania numerów dróg miejskich ulicy tej nadano nr [...]. Sąd podał, że jak wynika ze znajdujących się w sprawie zdjęć lotniczych, kartoteki ulicy [...] ulica ta na wysokości działki nr ew.[...] stanowiła drogę gruntową tzw. nieulepszoną. Stan urządzenia tej działki został potwierdzony w czasie oględzin nieruchomości (zeznania świadków i stron). Jak z nich wynika, była to wąska droga gruntowa nie urządzona, na którą nie mógł wjechać nawet traktor. Korzystali z niej wyłącznie mieszkańcy wsi, jako dojazd wozami konnymi do pół. Asfalt przy działce [...] został położony dopiero w 2016 r.

Dalej Sąd podał, że z metryki drogi wynika, iż ulica ta w 1999 r. miała 950 metrów długości, a ze szkicu do niej, że jedynie na odcinku 210 metrów posiadała nawierzchnię asfaltową. W ocenie Sądu porównując te dokumenty organ doszedł do niewadliwych wniosków, że do kategorii drogi publicznej, zgodnie z uchwałą nr [...] została zaliczona droga o nawierzchni asfaltowej, a taką nie był odcinek stanowiący część działki [...]. Sąd stwierdził, że skoro tak, to nawet przyjmując, że część działki stanowiłaby pobocze drogi, to i tak skoro jako publiczna została uznana wyłącznie droga o nawierzchni asfaltowej i to bez chodnika (tabela 6, 7, 8 załącznika do uchwały), to tylko tereny usytuowane wzdłuż takiej drogi asfaltowej mogłyby zostać uznane jako część drogi publicznej. Zdaniem Sądu taka sytuacja jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie ponieważ projektowana działka nr [...] leżała przy pasie nieutwardzonego gruntu, a nie asfaltu, w dacie na którą oceniane są skutki prawne.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zatem oceny spełnienia przez skarżącą kasacyjnie Gminę przesłanek określonych w art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Tego też dotyczą podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów tak prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.

Mając na uwadze, że dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., rozważania dotyczące omawianej kwestii należy zatem rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Przepis art. 73 ust. 1 ww. ustawy przewidywał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Aby zatem nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego musiały zostać spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i po trzecie – była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Ta ostatnia przesłanka w rozpoznawanej sprawie stała się kwestią sporną.

Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Przy czym nie można utożsamiać tego pojęcia wyłącznie z jezdnią (asfaltową lub inną), ani z drogą w rozumieniu określonej budowli. Należy przy tym wyjaśnić, że ww. ustawa nie zawiera definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są natomiast w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast ulica to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Ulica (podobnie jak droga) stanowi zatem coś więcej niż jezdnię, która jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Dla zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dana nieruchomość (lub jej część) musi pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie będąc jednak ich własnością, jak również musi być na tej nieruchomości (lub na jej części) urządzona droga publiczna. Tylko wówczas można stwierdzić, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość taka stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia na dzień 31 grudnia 1998 r.

Niewątpliwe jest, bo wynika to z załącznika do uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] maja 1989 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych ([...]), że ulica [...] o długości 0,2 km została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, pod nr [...]. Natomiast co do pozostałej części, czyli na wysokości działki nr [...] nie została wymieniona w załączniku do uchwały. Z akt wynika też, że droga ta na wysokości działki nr ew.[...] stanowiła drogę gruntową tzw. nieulepszoną. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy fakt, że na działce tej droga była gruntowa, a nie wyasfaltowana, nie może przesądzać o odmowie uznania zaliczenia tej części działki do pasa drogowego drogi publicznej. Tak sformułowany zarzut pod adresem Sądu I instancji jest o tyle niezasadny, że Sąd ten przyznał, że nie w każdej sytuacji droga jest urządzona tj. ma jezdnię, chodniki, infrastrukturę itp. Sąd podkreślił, jednak, że nawet w takim przypadku musi istnieć zgodność co do powierzchni/długości drogi i jej wykorzystaniem na cele drogowe w powiązaniu z wykonywaniem władztwa publicznoprawnego nad drogą w granicach określonych uchwałą. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Czyniąc rozważania dotyczące spełnienia wszystkich przesłanek art.73 ust.1 omawianej ustawy zarówno organy administracji, jak też Sąd I instancji nie zwróciły należytej uwagi na konieczność spełnienia również przesłanki władania przedmiotową nieruchomością. Pojęcie władania nieruchomością nie zostało ustawowo zdefiniowane, stąd też w razie wątpliwości, wypada odwołać się do orzecznictwa. Należy wskazać, że w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wprost, że pojęcie władania oznacza faktyczne władztwo w znaczeniu publicznoprawnym, którego przejawem mogą być działania związane z utrzymaniem drogi w należytym stanie. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma zatem jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z zarządzaniem i utrzymaniem drogi publicznej. Spełnienie tej przesłanki powinna wykazać wnioskująca Gmina. Tymczasem w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów na to, aby Gmina władała przedmiotową nieruchomością, zarządzała nią, sprzątała, odśnieżała, a skoro była to droga gruntowa dbała o utrzymanie jej nawierzchni, tak aby nie było nierówności i droga mogła służyć wszystkim mieszkańcom gminy. Z akt sprawy wynika natomiast, że - jak zeznała świadek Z. K. – "droga ta była wąska, gruntowa i nikt nią nie administrował. Nie było żadnego władania. Nie jeździły tędy samochody, jedynie wozy, konie, które dojeżdżały do pół. Asfalt położony został w 2016 r." (protokół z rozprawy " terenowej" z 13 września 2019 r.). W protokole rozprawy terenowej stwierdzono, że "w toku rozprawy ustalono, iż przed 31 grudnia 1998 r. drogą tą nie jeździły nawet traktory". W kontekście treści protokołu rozprawy terenowej i przytoczonych zeznań oraz zdjęć załączonych do akt organu odwoławczego nie może być uznane za wystarczające, jak uważa skarżąca kasacyjnie Gmina, oświadczenie zastępcy Dyrektora ds. Obsługi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 22 grudnia 2016 r., że działka nr [...] pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej K. i była zajęta pod drogę publiczną. Powoływana przez skarżącą Gminę metryka drogi dowodzić może jedynie, że droga miała określoną długość, na granicy działki [...] była drogą nieurządzoną, ale nie dowodzi zajętości pod drogę przez podmiot publicznoprawny i władztwa Gminy, która na tę okoliczność nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, ani w postaci zeznań świadków, ani rachunków, czy faktur, umów z wykonawcami dbającymi o stan utrzymania tej drogi itp. Na podstawie zebranego materiału dowodowego można wyprowadzić następujące wnioski: na odcinku 200 m. droga [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych, na pozostałym odcinku w tym na wysokości działki [...] stanowiła drogę nieurządzoną, nie zajętą przez podmiot publicznoprawny, służącą jako dojazd wozów konnych do okolicznych pól, zaś władanie przez podmiot publicznoprawny nie zostało wykazane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina trafnie wyjaśnia pojęcie władania, podkreślając, że nieruchomości pozostające we władaniu, to te względem których Gmina przed dniem 31 grudnia 1998 r. dokonywała czynności faktycznych zmierzających do utrzymania dróg w należytym stanie faktycznym w szczególności przez podejmowanie działań zmierzających do jej ochrony, modernizacji i utrzymania. Rzecz jednak w tym, że tych okoliczności skarżąca kasacyjnie Gmina nie udowodniła. Jako bez znaczenia prawnego należy także uznać twierdzenie Gminy, że w załączniku do uchwały nr [...] omyłkowo podano długość 0,2 km. skoro treść uchwały nie została podważona w prawem określony sposób.

Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niespełnienia przez Gminę przesłanek z art.73 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r. nie mogły być, w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego, uwzględnione. Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 84 § 1 w związku z art. 76 § 1 K.p.a., to zarzut ten nie mógł być skuteczny, gdyż opinia geodezyjna dotyczy sposobu podziału nieruchomości i może być dowodem na okoliczność przeprowadzonego podziału, nie zaś na okoliczność spełnienia przesłanki zajętości pod drogę publiczną i władania nią przez podmiot publicznoprawny.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w wyroku.