Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1054/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2024 r. sprawy ze skargi S. S. (S.), M. S. (S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 września 2021 r. nr SKO.4114.8.2021 w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 19 maja 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżących solidarnie 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 15 marca 2017 r. J. T. i M. T. oraz D. K. i T. K. wystąpili do Prezydenta Miasta Z. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie zasypania ujścia przepustu cieku wodnego na gruncie działki przy ul. [...] w Z. oznaczonej nr ew. 1 ze szkodą dla działek położonych przy ul. [...] nr ew. 2 w Z. oraz działki oznaczonej nr ew. 3.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z 8 maja 2017 r. Prezydent nakazał P. w Z. przywrócenie stanu poprzedniego poprzez udrożnienie przepustu w drodze powiatowej ul. [...] w Z. na wysokości działek o nr ewid. 3 i 2 (k.m. 8 obręb [...]) oraz działki nr 1 (k.m. 10 obręb [...]) oraz nakazał skarżącym - właścicielom działki nr 1 przywrócenie stanu poprzedniego poprzez przywrócenie naturalnego spływu wód opadowych.

Po rozpatrzeniu odwołań, Kolegium decyzją z 27 czerwca 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest niewystarczający dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera ustaleń, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 7 lutego 2018 r. Prezydent nakazał skarżącym przywrócenie stanu poprzedniego poprzez przywrócenie pierwotnego spływu naturalnego wód oraz nakazał P. w Z. przywrócenie stanu poprzedniego poprzez udrożnienie przepustu w drodze powiatowej ulicy [...] w Z. zlokalizowanego na wysokości działek o nr ewid. 3 i 2 z k.m. nr [...] obręb [...] i działki nr 1 z k.m. nr [...] obręb [...].

Po rozpatrzeniu odwołań adresatów decyzji, Kolegium decyzją z 31 października 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że nadal brak było ustaleń, czy przepust, a zwłaszcza jego przedłużenie i odprowadzenie wylotu na nieruchomość odwołujących powstały legalnie.

Podejmując ponownie postępowanie organ I instancji poinformował strony postępowania - zgodnie z art. 10 k.p.a. o prawie czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania. Jednocześnie, z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania ostatniej decyzji w niniejszej prawie oraz zaistniałe zmiany zagospodarowania terenu (prace budowlane) organ I instancji zwrócił się do stron postępowania o przedłożenie wszelkich dokumentów i złożenia wyjaśnień mogących przyczynić się do rozpatrzenia sprawy.

Następnie Prezydent zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB) z zapytaniem, czy działki nr 1 i 4 (k.m. 10 obręb [...]) stanowiące własność skarżących zostały zabudowane zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Natomiast pismem z 16 stycznia 2019 r. organ I instancji wystąpił do PINB o udzielenie informacji, czy decyzja tego nr [...] z 29 listopada 2018 r. jest ostateczna oraz, czy zostały wykonane decyzje PINB nr [...] z 8 stycznia 2018 r. i nr [...] z 8 stycznia 2018 r. W odpowiedzi, pismem z 28 stycznia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, iż decyzje nr [...] i [...] zostały wykonane, a od decyzji nr [...] S. S.. i M. S. złożyli odwołanie.

Organ I instancji pismem z 29 stycznia 2019 r. wystąpił także do Powiatowego Zarządu Dróg w Z. o przekazanie dokumentacji potwierdzającej drożność przepustu w ciągu drogi powiatowej ul. [...] w Z. na wysokości działek nr: 3, 2 i 1. W odpowiedzi, pismem z 14 lutego 2019 r. P. w Z. wyjaśnił, iż udrożnienie przepustu w ciągu drogi powiatowej ul. [...] we wskazanym miejscu zostało wykonane w dniu 13 kwietnia 2018 r. Natomiast udrożnienie wylotu przedmiotowego przepustu wymaga wejścia na teren prywatnej nieruchomości, do czego Zarząd nie jest upoważniony.

W dniu 20 marca 2019 r. organ I instancji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z prośbą o udzielenie: pomocy w wyjaśnieniu roli przepustu w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] na wysokości działek nr: 3, 2 i 1, pomocy w ustaleniu, czy wzdłuż pasa drogowego ul. [...] (na wysokości nieruchomości objętych postępowaniem) zlokalizowane były rowy przydrożne oraz informacji co do zgodności budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr 1 i 4 przy ul. [...] z decyzją o pozwoleniu na budowę i projektem architektoniczno-budowlanym.

Pismem z 3 kwietnia 2019 r. PINB poinformował, iż ostateczną decyzją nr [...] z listopada 2018 r. zostało umorzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przepustu pod drogą z wylotem na teren działki 1 i 4 przy ul. [...] w Z..

Wyjaśniono jednocześnie, iż organ nadzoru budowlanego nie jest organem opiniodawczym określającym zasadność budowy oraz rolę zamierzenia inwestycyjnego, dlatego nie może wypowiedzieć się w kwestii roli przepustu w pasie drogi powiatowej ul. [...] oraz, że w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie legalności przepustu, rowy przydrożne nie zostały ujawnione.

Pismem z 28 kwietnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania, iż wpłynęła opinia uzupełniająca dotycząca naruszenia stosunków wodnych i poinformował strony o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy do 14 maja 2021 r. i składania uwag i wniosków.

Następnie decyzją z 19 maja 2021 r., nr [...] Prezydent nakazał:

- S. S. i M. S..- właścicielom działki o nr ewid. 1 (k.m. 10 obręb [...]) wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom poprzez budowę rurociągu min. 500 mm w części działki nr 1 przy południowej granicy w celu umożliwienia swobodnego przepływu wód powierzchniowych z wylotem zlokalizowanym na końcowej skarpie nadsypanego terenu w kierunku zachodnim odprowadzającego wody do sieci rowów,

- zarządcy drogi powiatowej ul. [...] w Z., tj. Zarządowi Powiatu [...] przywrócenie do stanu poprzedniego w zakresie odbudowy naturalnego spływu wód poprzez wykonanie przepustu 600 mm w miejscu istniejącego poprzedniego, tj. zlokalizowanego w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w Z. na działkach oznaczonych jako nr 5 (k.m. 10 obręb [...] (k.m. 8 obręb [...]) na wysokości nieruchomości ul. [...] w Z. ,

- D. K.. i T. K.. - właścicielom działki nr 3 (k.m. 8 obręb [...]) wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom poprzez przebudowę istniejącego rurociągu 200 mm zlokalizowanego przy południowej granicy działki nr 3 na rurociąg o średnicy min. 500 mm pozwalający na swobodny i bezpieczny przepływ wód powierzchniowych z terenów położonych powyżej ulicy [...], po jej wschodniej stronie.

Od wskazanej decyzji wniosły odwołania wszystkie zobowiązane strony.

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 września 2021 Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaakcentował, że wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę na gruncie sąsiednim. W postępowaniu takim koniecznym jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść tej opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem. Opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych. Rolą organu administracji, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jest dokonanie oceny tego dowodu z punktu widzenia logiczności, zupełności oraz spójności.

SKO wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało podjęte właśnie w oparciu o dwie sporządzone opinie. Zawierały one wskazania w zakresie konieczności podjęcia czynności związanych z przywróceniem do stanu poprzedniego w zakresie odbudowy naturalnego ciągu spływu wód pod ul. [...], wykonanie na działce nr 3 urządzeń zapobiegających szkodom w postaci przebudowy istniejącego rurociągu oraz wykonanie wylotu rurociągu na działce nr 1. Jednocześnie organy obu instancji dokonały oceny przedstawionych opinii uznając, że są one logiczne spójne i kompletne, a strony postępowania nie zakwestionowały skutecznie ustaleń w nich zawartych.

Skargę na powyższą decyzję złożyli S. S. i M. S., domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zarzucili SKO naruszenie:

1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 86 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy, niezebranie kompletnego materiału dowodowego w sprawie, a także, co wiąże się z tymi uchybieniami, brak możliwości swobodnej oceny całokształtu materiału dowodowego koniecznego do wyjaśnienia sprawy, jak również dowolność niektórych ustaleń faktycznych w sprawie;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie, a mianowicie niewypowiedzenie się w nim w zakresie wszystkich okoliczności znanych w sprawie, a mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, na które np. wskazywało już uprzednio Kolegium;

3) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu właścicielowi działki usytuowanej przy ulicy [...] nr [...], na której to znajduje się rura z jednej ze studni chłonnych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono szereg wątpliwości, co do legalności istniejących przepustów pod drogą, braku poruszenia w opiniach występowania innych przepustów, czy wreszcie studni chłonnych.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z 16 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1416/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. S. i M. S.. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 6 września 2021 r., nr SKO.4114.8.2021 w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Oddalając skargę WSA zaznaczył, że w Z. przy ul. [...] nie została w sposób prawidłowy uregulowana gospodarka wodami opadowymi, skutkuje to zalewaniem nieruchomości tam położonych. Właściciele jednej z położonych tam nieruchomości wnieśli zaś do Prezydenta o podjęcie działań w związku z zalewaniem ich nieruchomości na skutek zasypania ujścia przepustu cieku wodnego na gruncie działki przy ul. [...] w Z. oznaczonej nr ew. 1 ze szkodą dla działek położonych przy ul. [...] nr ew. 2 w Z. oraz działki oznaczonej nr ew. 3. Organy administracji rozstrzygnęły w tej sprawie i w takim zakresie Sąd dokonał analizy prawidłowości podjętych decyzji, dochodząc do wniosku, że rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie są prawidłowe. Sporządzona opinia biegłego o uprawnieniach konstrukcyjno-budowlanych: obiekty budowlane gospodarki wodnej i melioracji wodnych oraz uprawnieniach inżynieryjnych-hydrotechnicznych (z 15 grudnia 2017 r.) wyraźnie bowiem wskazuje, że w odniesieniu do działki skarżących (działka o numerze 6) na skutek wyrównania terenu doszło do likwidacji naturalnego spływu wód do zlewni. Skutkiem tego jest zalewanie nieruchomości oznaczonych numerami 2 i 3. Biegły jednocześnie wskazał na konieczność przywrócenia pierwotnego przepływu poprzez wykopanie rowu lub wkopanie rurociągu. Druga opinia, z 20 kwietnia 2021 r. wyraźnie już wskazuje na konieczność wykonania urządzeń zapobiegających szkodom poprzez budowę rurociągu min. 500 mm na działce skarżących. Zdaniem WSA, opinie powyższe zostały ocenione przez organy jako logiczne spójne i kompletne. Również skarżący nie podnieśli argumentacji skutecznie kwestionującej przydatność i prawidłowość przedstawionych opracowań. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy, zasadne było zatem nałożenie na właścicieli nieruchomości określonych w tym przepisie obowiązków.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że są one niezasadne, bowiem organ administracji przeprowadził dokładne (momentami nawet zbyt szerokie) postępowanie wyjaśniające. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jasno, że w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Również uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć są logiczne i spójne.

W ocenie WSA, zupełnie nieuzasadniony jest zarzut niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu właścicielowi działki usytuowanej przy ulicy [...], na której to znajduje się rura z jednej ze studni chłonnych. Rozstrzygana sprawa dotyczyła bowiem zmiany stosunków wodnych na działce skarżących.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się: S. S. i M. S. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121; dalej: Prawo wodne, P.w.) poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do kilku znaczących zarzutów podniesionych w skardze, podczas gdy wyjaśnienie przedstawionych w zarzutach zagadnień mogło (i powinno) mieć znaczący wpływ na rozstrzygnięcie, które to naruszenie spowodowało, że Sąd I instancji uznał (nie oceniając wszystkich okoliczności sprawy, w tym wskazanych w zarzutach skargi), że decyzje obu instancji odpowiadają prawu zamiast, w obliczu braku wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy, uchylić decyzje obu instancji;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne, ogólnikowe, nieprzekonujące co do słuszności rozstrzygnięcia uzasadnienie wyroku, które zdaniem skarżących nie nadaje się do kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny;

3. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 86 k.p.a. i art. 29 ust. 3 P.w. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przeoczenie i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji nie wyjaśniły całego stanu faktycznego sprawy (koniecznego do jej prawidłowego rozstrzygnięcia) w związku z tym nie zebrały kompletnego materiału dowodowego w sprawie, a także, co wiąże się z tymi uchybieniami, nie miały możliwości swobodnej oceny całokształtu materiału dowodowego koniecznego do wyjaśnienia sprawy, jak również dowolność niektórych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy administracji publicznej, w tym przede wszystkim błędnego ustalenia, że przepust pod ulicą [...] był legalny i jako taki może być odtworzony na mocy rozstrzygnięcia decyzji obu instancji, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji obu instancji, podczas gdy są one obarczone wadami, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 P.w. poprzez brak uznania za stronę przez Sąd I instancji właściciela działki usytuowanej przy ulicy [...], na której to znajduje się rura z jednej ze studni chłonnych, jaka to rura miałaby być wyprowadzona w okolice przepustu pod ulicą [...], a zatem wody z niej miałyby wpływać na stan wody w sprawie, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji obu instancji, podczas gdy są one obarczone wadą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału w postępowaniu jednej ze stron bez jej winy).

Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w każdym przypadku zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 3 Prawa wodnego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd I instancji całkowicie zignorował w uzasadnieniu konieczność uargumentowania tego, że przepust pod drogą – ulicą [...] oraz jego przedłużenie na działkę skarżących został wykonany legalnie. Skarżący kasacyjnie zauważyli, że w tym zakresie (legalności przepustu) nie wypowiedział się biegły, a organy obu instancji błędnie uznały, że skoro nie ma nigdzie śladu po istnieniu pozwolenia na budowę przepustu, to jest on legalny. Jednak Sąd I instancji nie zauważył tego problemu, a na pewno go przemilczał w swoim rozstrzygnięciu.

Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się także do sygnalizowanego istnienia innych przepustów pod ul. [...]. Tymczasem istnienie tych przepustów oraz ich lokalizacja, miałyby wpływ na wyznaczenie przez biegłego obszaru zlewni do przepustu, o jakim orzeczono w sprawie (brak przepustów spowodował, że biegły wyznaczył ogromny obszar zlewni powyżej, jako schodzący do jednego tylko przepustu). Ponadto biegły jedynie oględnie, wskazał że zlikwidowanie innych przepustów nie miało wpływu na wynik sprawy, ale nie poczynił w tym zakresie żadnych analiz i obliczeń.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. S. i M. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2514/22

1. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie solidarnie na rzecz skarżących kasactyjnie kwotę 560 złotych (pięćset sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, na jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Z treści uzasadnienia nie sposób wywieść na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Według NSA w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zaprezentowanego w skardze istotnego zarzutu dotyczącego braku oceny legalności budowy przepustu pod ulicą [...] oraz jego przedłużenia na działkę skarżących. Sąd I instancji nie podjął próby wyjaśnienia, jaki i dlaczego przyjął stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie, nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie dotyczącym wskazanego przepustu i nie dokonał w tym przedmiocie niezbędnych rozważań.

NSA zauważył jednocześnie, że rację mają skarżący kasacyjnie, iż Sąd I instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie powtórzył i powielił stanowiska wyrażone w zaskarżonych decyzjach, tymczasem rozpoznanie skargi nie może ograniczać się jedynie do podzielenia stanowiska organu bez odniesienia się w tym zakresie do argumentacji zawartej w skardze. Obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie samodzielnej analizy sprawy, a nie poprzestanie na zdawkowej akceptacji rozwiązań przyjętych przez organ administracji.

W konsekwencji NSA uznał, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji w sposób niepełny, a istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona. W zaskarżonym rozstrzygnięciu Sąd I instancji nie ustosunkował się w dostateczny sposób do zgłoszonych w skardze zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

NSA zastrzegł jednocześnie, że skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Wskazał zarazem, że sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., ze szczególnym uwzględnieniem odniesienia się do zarzutów skargi.

Na rozprawie w dniu 23 września 2024 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Pełnomocnik uczestnika postępowania – Zarządu Powiatu [...] wniósł o oddalenie skargi. Natomiast uczestnik postępowania T. K. wniósł o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267)) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – zwanej dalej p.p.s.a.).

Należy podkreślić, iż wyrok kasacyjny sądu II instancji powoduje określone konsekwencje, albowiem zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne. Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które zostały już wcześniej przesądzone, a które nie były przedmiotem kontroli NSA (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie sygn. akt I FSK 294/05, Lex nr 187537 oraz wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489).

Skład orzekający w sprawie niniejszej, pozostając związany oceną prawną sądu II instancji, uznał, iż w świetle wskazanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W ramach ponownie prowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji wskazać najpierw należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm., dalej w skrócie jak dotychczas Prawa Wodne). Z uwagi na treść art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087), w kontrolowanej sprawie jako wszczętej i niezakończonej przed wejściem w życie tej ustawy, zastosowanie mają dotychczasowe przepisy tj. Prawo wodne z 2001 r.

Stosownie do art. 29 ust. 1 Prawa Wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z mocy art. 29 ust. 2 tej ustawy, to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom - art. 29 ust. 3 Prawa Wodnego

W świetle przytoczonego przepisu do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa Wodnego konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie tego przepisu jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 Prawa Wodnego są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.

Z brzmienia przytoczonych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa Wodnego jest ściśle powiązane ze szkodliwym oddziaływaniem zmiany stanu wody na grunty sąsiednie. Jeżeli brak jest szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to w takim przypadku zmiana stanu wody na gruncie nie rodzi odpowiedzialności podmiotu dokonującego takiej zmiany i obowiązku organów do wydawania określonych nakazów. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 437/20, z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3558/19).

W realiach rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma ocena opinii biegłego sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania w marcu 2017 r., a uzupełnionej w dniu 20 kwietnia 2021 r. Jak wskazało Kolegium organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną. W związku z tym uwaga Kolegium została skupiona w istocie na tym, czy wskazania biegłego zawarte w jego opinii uzupełniające znalazły odzwierciedlenie w sentencji decyzji organu I instancji. Kolegium odnotowało przy tym, że w podsumowaniu opinii biegły stwierdził, iż nieodzownym staje się nakazanie stronom podjęcia czynności związanych z przywróceniem do stanu poprzedniego w zakresie odbudowy naturalnego ciągu spływu wód pod ul. [...], wykonanie na działce nr 3 urządzeń zapobiegających szkodowym w postaci przebudowy istniejącego rurociągu oraz wykonanie wylotu rurociągu na działce nr 1. W konsekwencji Kolegium uznało, że nałożenie określonych obowiązków na podmioty wskazane w decyzji organu I instancji jest uzasadnione, gdyż jest następstwem ustaleń biegłego powołanego w niniejszej sprawie.

W kontekście przywołanych powyżej wyjaśnień Kolegium wskazać należy, że zdaniem Sądu, wynika z nich, że organ ten nie wywiązał się we właściwy sposób z obowiązku oceny dowodu w postaci opinii biegłego. Co prawda Kolegium dostrzegło treść obowiązków wynikających z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. tj. obowiązku oceny opinii z punktu widzenia logiczności, zupełności oraz spójności, lecz pomimo tego w istocie takiej właśnie oceny nie dokonało. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jego ocena skoncentrowana była na tym, czy w sentencji decyzji organu I instancji odzwierciedlone zostały wskazania zawarte w podsumowaniu opinii. W konsekwencji, zdaniem Sądu, doszło do sytuacji, w której w realiach rozpoznawanej sprawy rola organu prowadzącego postępowanie mające za przedmiot zmianę stosunków wodnych, szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie, została sprowadzona do czuwania nad tym, aby wydana w ramach takiego postępowania decyzja administracyjna respektowała w wystarczającym zakresie zaproponowane przez biegłego rozwiązanie zmierzające do usunięcia szkodliwego oddziaływania wskazanych przez biegłego zmian stanu wód. Co prawda, zgodzić się należy z organem odwoławczym, że to biegły, a nie organ dysponuje wiedzą specjalistyczną. Jednak nie oznacza to, że ze względu na posiadanie wiedzy specjalistycznej biegły ma wyręczać organ w zakresie rozstrzygnięcia prowadzonej przez tenże organ sprawy administracyjnej. To rolą organu jest ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób respektujący wymagania statuowane przez przepisy k.p.a., a następnie w oparciu o prawidłowo odkodowane normy prawa materialnego dokonać ich konkretyzacji poprzez nałożenie obowiązków w odniesieniu do wskazanego w decyzji zindywidualizowanego adresata. Tymczasem z lektury uzasadnienia organu odwoławczego w istocie wynika, że to biegły dokonał ustaleń stanu faktycznego i po dokonaniu jego subsumcji pod normy wynikające z art. 29 Prawa Wodnego w oparciu o posiadaną przez siebie wiedzą specjalistyczną wskazał jakie obowiązki nałożyć na wybrane przez niego podmioty. Ponadto w uzasadnieniu kontrolowanej obecnie decyzji organu odwoławczego nie sposób znaleźć informacji o poczynionych przez ten organ ustaleniach dotyczących stanu faktycznego sprawy. Zważywszy na treść art. 29 Prawa Wodnego rolą Kolegium było ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Jak już bowiem wcześniej wskazano przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 Prawa Wodnego są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego takich ustaleń nie przedstawiono. Braku tego, w ocenie Sądu, nie może konwalidować powołanie się przez Kolegium na wskazaną wcześniej opinię. Fakt sporządzenia tej opinii nie zwalniał bowiem organu z obowiązku ustalenia faktów istotnych z punktu widzenia wskazanych powyżej norm prawa materialnego wynikających z art. 29 Prawa Wodnego.

Niezależnie od powyższych braków wskazać należy, że na stronie 9 opinii z 15 grudnia 2017 r. wskazano na budowę kanalizacji sanitarnej w ciągu ul. [...] oraz przebudowę ul. [...] wraz z odwodnieniem. Jak dalej wskazał biegły "kluczowym dla przedmiotowej sprawy było działanie inwestycyjne obejmujące przebudowę drogi...". Z dalszych informacji zawartych w opinii wynika, że przebudowa ul. [...] nastąpiła niezgodnie z dokumentacją projektową. Wskazano także na analizę, w świetle której zaniżenie niwelety drogi w odniesieniu do wartości projektowych wynosi 9 cm. Ponadto w rejonie budynku nr [...], [...] i [...] rzędne niwelety drogi osiągają wartość najniższą. Nie zostało więc zrealizowane założenie z dokumentacji projektowej przebudowy drogi, wedle którego spadek podłużny ul. [...] winien być jednostajny w kierunku ul. [...]. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, w pierwszej kolejności należało skupić uwagę na wpływie tej okoliczności na stan wód i ewentualną szkodliwość zmiany tego stanu wód na grunty objęte zakresem prowadzonego postępowania. Dopiero w dalszej kolejności należało badać późniejsze zmiany stanu wód wywołane działaniami podjętymi przez uczestników postępowania. Nałożenie na nich obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa Wodnego mogłoby zaś nastąpić dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że szkodliwe oddziaływanie danej zmiany stanu wód wystąpiłoby niezależnie od wcześniej dokonanej zmiany w tym zakresie. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle dostrzeżone przez Kolegium, a wcześniej przez organ I instancji. Ponadto organy obu instancji bezkrytycznie oparły się na sporządzonej w sprawie opinii biegłego.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). biorąc pod uwagę wskazane wyżej zaniechania organów obu instancji, w ocenie Sądu, organy te ww. obowiązkom nie uczyniły zadość, czym naruszyły ww. przepisy postępowania. Ponadto doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań wynikających z tego przepisu, w tym zwłaszcza brak w nim ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy (organ w istocie poprzestał na zreferowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania połączonym z przytoczeniem najważniejszych wniosków z opinii biegłego).

Mając na uwadze powyższe w okolicznościach niniejszej sprawy organy dopuściły się zatem naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 11, 77 § 1, 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni. Prowadząc dalsze postępowanie organ rozważy, czy i w jakim zakresie szkodliwe oddziaływania na grunty objęte postępowaniem spowodowane zostały przez zmianę stosunków wodnych spowodowaną przebudową ul. [...]. Inne, późniejsze zmiany stanu wód mogą zaś być brane pod uwagę jako przesłanka do nałożenia obowiązków wskazanych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że niezależnie od zmiany stanu wód spowodowanej przebudową drogi zmiany te powoduje szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie. Kwestie te powinny zostać wyjaśnione w ramach opinii uzupełniającej lub opinii innego biegłego. Prowadząc ponowne postępowanie organ weźmie pod uwagę prywatną opinię z maja 2024 r. sporządzoną na zlecenie skarżących, w tym odniesie się do zgłoszonych w niej uwag i zastrzeżeń. Ze względu na znaczny upływ czasu od wszczęcia postępowania w pierwszej kolejności ustalić należy, czy i w jakim zakresie w dalszym ciągu mają miejsca okresowe zalania nieruchomości objętych postępowaniem, w szczególności w tym zakresie organ zwróci się do osób, które doprowadziły do zainicjowania postępowania, o wyjaśnienie czy w dalszym ciągu podtrzymują żądania i twierdzenia, które doprowadziły do jego wszczęcia.