Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 553/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1857
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Go 462/23 w sprawie ze skargi P. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 24 maja 2023 r. nr 0801-IOAC.4823.23.2023.DMK w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Ł. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Go 462/23, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 24 maja 2023 r. nr 0801-IOAC.4823.23.2023.DMK w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.Ł., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie uchylenia tego wyroku, a także zaskarżonej decyzji.

Ponadto wniesiono o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1857 ze zm.; dalej: ustawa SENT) poprzez jego niezastosowanie w przypadku gdy okoliczności sprawy wskazują, że wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej ze względu na ważny interes przewoźnika i interes publiczny, w szczególności Skarżący dokonał należytej staranności w celu przedstawienia pojazdu do kontroli – powiadomił kierowcę o tego rodzaju obowiązku, przesyłając do niego wezwanie;

2) art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT, poprzez ich niewłaściwą wykładnie, szczególnie w zakresie pojęcia ważnego interesu publicznego, użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, którego prawidłowa wykładnia powinna odbyć się z poszanowaniem zasad zawartych w art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 1540 ze zm.; dalej: o.p.) oraz zasady proporcjonalności mającej wymiar konstytucyjny;

3) art. 26 ust. 3 ustawy SENT przez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy skarżący spełnił przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary, w tym w szczególności mając na uwadze znikomy rozmiar uchybienia, który nie miał wpływu na leżący po jego stronie obowiązek podatkowy;

4) art. 2, art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ustawy SENT, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary pieniężnej za delikt administracyjny, bez uwzględnienia okoliczności dotyczących tego czynu, w szczególności braku jego wpływu na należności publicznoprawne oraz zachowanie przez skarżącego należytej staranności, co narusza zasadę sprawiedliwości oraz proporcjonalności określoną w powołanych przepisach Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego wywiera ten skutek, że na etapie rozpoznawania tego środka zaskarżenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym miarodajne są, jako skutecznie nie podważone, bo nie objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji, które stanowiły podstawę subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT w pkt 1)-3) petitum skargi kasacyjnej poprzez błędną wykładnię pojęcia "ważny interes publiczny" oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na skarżącego – P. Ł. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto na naruszenie przepisów art. 2, art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ustawy SENT w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary pieniężnej za delikt administracyjny, bez uwzględnienia okoliczności dotyczących tego czynu, w szczególności braku jego wpływu na należności publicznoprawne oraz zachowanie przez skarżącego należytej staranności, co narusza zasadę sprawiedliwości oraz proporcjonalności określoną w powołanych przepisach Konstytucji RP.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w skutecznie niepodważonych, bo nieobjętych skargą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, który oddalił skargę P. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 24 maja 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za niewywiązanie się z obowiązku przedstawienia środka transportu wraz z towarem, objętego zgłoszeniem [...] na Terminalu w Ś. w celu przeprowadzenia kontroli - na podstawie art. 12a ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT, zawarte w pkt 1)-3) petitum skargi kasacyjnej poprzez błędną wykładnię pojęcia "ważny interes publiczny" oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nie odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na skarżącego – P.Ł.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które mają generalnie zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji publicznej i nie zostały powiązane z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej naruszonymi przez Sąd I instancji. Ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom powinno nieodłącznie towarzyszyć wskazanie naruszonych przez Sąd I instancji przepisów tej ustawy. Jednakże stosownie do postanowień uchwały NSA z dnia 26 października 2010 r. (sygn. akt I OPS 10/09), wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych podstawach kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT. WSA prawidłowo uznał – podzielając stanowisko organów – że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka, określona w art. 22 ust. 3 ustawy o SENT, uzasadniająca odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, tj. interes publiczny.

W tym miejscu nie ma potrzeby powtarzania szerokich wywodów poczynionych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie pojęcia ważnego interesu publicznego.

Podkreślenia jednak wymaga, że rozważenie przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki interesu publicznego, jako uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary, powinno nastąpić z uwzględnieniem celów tej ustawy. Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ten akt ma za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Kary przewidziane w ustawie SENT nie mają więc charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Natomiast charakter represyjny przepisów tej ustawy powinien odnosić się do podmiotów nieuczciwych, dokonujących przestępstw gospodarczych. Nie leży natomiast w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień. W orzecznictwie brano przy tym pod uwagę czy stwierdzone uchybienia nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 220/20, 27 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 790/20, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 1353/20, z 1 lipca 2021 sygn. akt II GSK 145/21, sygn. akt II GSK 193/21).

Ocena, czy istnieje podstawa do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT niewątpliwie nie może być dowolna. Ustawodawca nakładając obowiązki co do wypełniania w odpowiednim czasie przewidzianych ustawą zgłoszeń czyni to dla zabezpieczenia wyżej wskazanych interesów fiskalnych i może nakładać na przewoźników jako profesjonalistów szczególne wymogi, służące realizacji celów ustawowych. Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT powinno mieć charakter wyjątkowy. Rozważenia wymaga, czy z uwagi na zakres działalności przewoźnika, jego wywiązywanie się z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny, nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków.

Przenosząc te wywody na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że - jak trafnie stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - nieprzedstawienie przez skarżącego na wezwanie NLUCS środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT w miejscu wyznaczonym przez organ, o czym stanowi art. 12a ust. 3 ustawy SENT - stanowiło poważne naruszenie, uniemożliwiające realizację celów ustawy SENT, czyli wykonania kontroli przewozu. Kontrola taka obejmuje m.in. weryfikację danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierującego, dokonanie oględzin towaru, w tym pobranie próbki towaru (art. 13 ust. 2 ustawy SENT).

Naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 cyt. ustawy, wypacza zatem cel ustawy SENT – co podkreślił Sąd I instancji, gdyż niestawienie się do kontroli uniemożliwiło organom jakąkolwiek kontrolę dokonywanego przewozu, a działania te stworzyły realne zagrożenie wystąpienia nieprawidłowości w rozliczeniach transportu. W takiej sytuacji niemożliwe było ustalenie czy towar został przywieziony do miejsca przeznaczenia i czy na trasie jego przewozu nie został zamieniony na inny towar, pochodzący z niewiadomego źródła. To zaś skutkowało brakiem możliwości ustalenia, czy nie zaistniało realne zagrożenie interesów fiskalnych Skarbu Państwa przez uszczuplenie w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT). Stwierdzone naruszenie uniemożliwiło monitorowanie przewozu towaru wrażliwego i kontrolę łańcucha dostaw, a w efekcie prawidłową kontrolę obowiązków podatkowych związanych z tego rodzaju towarem. Takie zachowania nie mogą być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło również do naruszenia zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przy nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego.

Zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Zasada ta musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych - jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego - w procesie stosowania prawa (zob. M.Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, red. Z. Duniewska, A. Rabiega-Przyłęcka, M. Stahl, Wolters Kluwer 2019, s. 112-127). Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością.

Właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GSK 2219/22, CBOSA).

W ocenie NSA - Sąd I instancji nie naruszył zasady proporcjonalności, podzielając wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT. WSA trafnie stwierdził, że skarżący dopuścił się naruszenia, które godzi w sens i cel ustawy SENT, tzn. zakłóca typowanie w analizie ryzyka i wyklucza rzeczywistą kontrolę nad przewozem ładunku objętego szczególną uwagą i nadzorem, a w konsekwencji uniemożliwia kontrolę obrotu towarami wrażliwymi. Nie ulega wątpliwości, że nie można porównywać ze sobą takiej sytuacji z przypadkami wystąpienia zaledwie niewielkich uchybień formalnych w wypełnianiu zgłoszenia SENT. W związku z powyższym, wymierzona w rozpoznawanej sprawie kara pieniężna nie jest dotkliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne do osiągnięcia celów ustawy, a tym samym odmowa odstąpienia od ukarania nie jest sprzeczna z interesem publicznym, w tym z tworzącą go zasadą proporcjonalności (art. 22 ust. 3 ustawy SENT). Ponadto, co również istotne, naruszenie zaistniałe w rozpoznawanej sprawie nie miało charakteru jednostkowego, gdyż wystąpiło obok 5 innych stwierdzonych naruszeń ustawy SENT.

Natomiast Sąd II instancji nie może ustosunkować się merytorycznie do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. do naruszenia art. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż zostały one skonstruowane w sposób formalnie wadliwy. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił bowiem, na czym polegało naruszenie tych przepisów. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego kasator powinien był wykazać, czego nie uczynił, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed sądem I instancji, z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym art. 179 p.p.s.a.