Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1784/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 87, art. 69 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 191 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych S. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2131/14 w sprawie ze skarg S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. z siedzibą w Warszawie 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2131/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi Stowarzyszenia "C." z siedzibą w G. i Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

O. Sp. z o.o. wystąpiło z wnioskiem o zmianę w trybie art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków w O. na działkach o nr ew. [...] oraz na działkach o nr ew. [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta O. zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że działkę o nr ew. [...] zastąpił działką o nr ew. [...] z tego samego obrębu, działkę zaś [...] z tego obrębu – działkami o nr ew. [...] z tego obrębu.

Następnie kolejną decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta O., ponownie zmienił ww. decyzję środowiskową z 2012 r. w zakresie warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji o eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał na zakres przedmiotowego przedsięwzięcia po uwzględnieniu wnioskowanych zmian.

Odwołania od ostatniej z wymienionych decyzji złożyły: Stowarzyszenie "E.", Burmistrz K., Koło "O.", Polskiego Klubu E., Stowarzyszenie "C." oraz Stowarzyszenie Z..

Zaskarżoną decyzją SKO w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że niniejsze postępowanie nie dotyczy, ani kwestii budowy nowej oczyszczalni ścieków dla Miasta O., nie dotyczy również ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie takiej oczyszczalni, lecz sprowadza się do dokonania zmian w wydanej już, ostatecznej decyzji ustalającej takie środowiskowe uwarunkowania w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 87 ustawy środowiskowej. Ponadto wskazał jakie zagadnienia wykraczają poza granice niniejszego postępowania oraz że brak jest podstaw do uznania aby określone we wniosku zmiany, które miałyby zostać wprowadzone do decyzji środowiskowej nie są dopuszczalne. Organ II instancji nie dopatrzył się również uchybień w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. SKO w W. odniosło się także do zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Powyższą decyzję zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie "C." oraz Stowarzyszenie Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Stowarzyszenie "C." zarzuciło naruszenie art. 87 ustawy środowiskowej oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W skardze przedstawiono obszerne uzasadnienie zawierające wskazanie argumentów na poparcie tez stawianych przez Stowarzyszenie "C." w toku niniejszego postępowania.

Stowarzyszenie Z. sformułowało zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 155 K.p.a. oraz art. 87 ustawy środowiskowej.

W odpowiedziach na skargi SKO w Warszawie wniosło o oddalenie obu skarg, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 24 marca 2014 r. Stowarzyszenie "Czysta Natura" złożyło pismo procesowe wraz z załącznikami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2131/14, oddalając skargi wskazał, że uzyskanie decyzji środowiskowej poprzedza wydanie decyzji, których katalog został określony w art. 72 ust. 1 decyzji środowiskowej. W tej sprawie postępowanie dotyczy zmian w trybie art. 87 ww. ustawy, a więc już wydanej decyzji. To wniosek inwestora wyznaczył granice postępowania.

W ocenie Sądu, argumentacja Stowarzyszenia "C." wykracza poza granice postępowania w sprawie zmiany decyzji środowiskowej (dotyczy powodów unieważnienia przetargu na dokumentację projektowo-kosztorysową, brak uzasadnienia ekonomicznego dla planowanej inwestycji; brak potwierdzenia czy za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony i interes społeczny). Sąd wyjaśnił, że w trybie zmiany decyzji środowiskowej odpowiednie zastosowanie ma art. 155 K.p.a., co oznacza, że przepis ten przede wszystkim musi uwzględniać cele ustawy środowiskowej, tj. uzyskania efektu szybkości postępowania. Nie może też prowadzić do ograniczenia praw wnioskodawcy. Przy wykładni art. 87 należy pamiętać, że istotą decyzji środowiskowej jest ocena oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Nie dotyczy ona uwarunkowań gospodarczych, społecznych i sprawiedliwości społecznej. Ponadto z tego przepisu wynika zasada, według której zgodę na zmianę decyzji wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie jest zatem zasadny zarzut Stowarzyszenia "C.", według którego dwukrotne zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a., do tej samej decyzji z [...] czerwca 2012 r., nr [...], przy zachowaniu tożsamego wniosku, świadczy o tym, że w sposób niedopuszczalny dwukrotnie w trybie nadzwyczajnym dokonano zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Zdaniem Sądu, nie doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W odniesieniu do wnioskowanych zmian Sąd ocenił, że istnieją podstawy do uznania tych zmian jako sprowadzających się do korekt w projekcie budowlanym. Mają też na celu zmniejszenie możliwych uciążliwości związanych z eksploatacją oczyszczalni po zrealizowaniu planowanej przebudowy i rozbudowy. Są zgodne z celem ustawy środowiskowej, regulującej m.in. instytucję prawną ocen oddziaływania na środowisko, której podstawowym instrumentem prawnym jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można zatem uznać za sprzeczną z celem tej ustawy sytuację, w której zmienia się decyzję środowiskową w celu zmniejszenia oddziaływania danej instalacji na środowisko. Za zmniejszeniem oddziaływania danej instalacji na środowisko przemawia przede wszystkim interes społeczny. Ponadto w części przedmiotowe zmiany zostały ocenione jako prawdopodobnie korzystne dla środowiska. Wynika z tego, że zmiany te w najgorszym przypadku mogą być obojętne dla środowiska (tj. nie pogarszające wpływu na środowisko w stosunku do dotychczasowej wersji przedsięwzięcia (budowa nowego bloku biologicznego zamiast rozbudowy kubatury istniejącego bloku biologicznego, budowa zbiornika osadu przefermentowanego – zamiennie za zbiornik osadu nadmiernego oraz wymiana pomp dawkujących koagulant).

Sąd, powołując się na art. 87 ustawy środowiskowej oraz art. 138, art. 139, art. 143 i art. 146 ust. 3 Prawa ochrony środowiska, stwierdził, że w tej sprawie zmiany decyzji środowiskowej realizują cele ww. przepisów. Organy obu instancji sprawdziły także czy za zamianą decyzji środowiskowej przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny. Ponadto słuszny interes strony jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, których przestrzeganie jest zgodne z interesem społecznym. Poprawa parametrów funkcjonowania instalacji w celu zmniejszenia jej oddziaływania na środowisko leży niewątpliwie w interesie społecznym. Nie można też uznać, że wydawane kolejno decyzje zmieniające decyzję środowiskową dotyczyły tego samego przedmiotu i były de facto ze sobą tożsame. Były to również decyzje uwzględniające słuszny interes wnioskodawcy.

Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie interesem społecznym jest ochrona środowiska, a zmiany w decyzji środowiskowej powinny przyczynić się do zwiększenia poziomu bezpieczeństwa ekologicznego gwarantowanego przez treść decyzji środowiskowej. Stanowi to realizację obowiązku wynikającego z art. 86 Konstytucji RP. Za zmianą decyzji środowiskowej powinno przemawiać to, że ochrona środowiska dla dobra wspólnego jest przede wszystkim zadaniem publicznym i obowiązkiem podmiotu korzystającego ze środowiska. Dlatego w tej sprawie nie można uznać aby przedmiotowe zmiany nie miały charakteru "proekologicznego". Strony skarżące tego nie wykazały. Sąd nie stwierdził także uchybień w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej, m.in. w zakresie właściwości organów (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej – wójt burmistrz i prezydent miasta; art. 78 ust. 1 pkt 2 tej ustawy – państwowy powiatowy inspektor sanitarny). Sąd wskazał także na rolę organu nadzorczego, tj. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który m.in. może występować z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia Z. w zakresie naruszenia przepisów postępowania obejmujących art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i 4 K.p.a., Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy wystarczający dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 87 ustawy środowiskowej, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wad konstrukcyjnych. Ponadto przedłożony przez stronę skarżącą dokument zatytułowany "Stanowisko Regionalnej Komisji ds. Ocen Oddziaływania na środowisko" nie dotyczył raportu obejmującego przedmiotową inwestycję, objętą zaskarżoną decyzją. Z tego powodu nie mógł być on brany pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Wbrew zarzutom skargi Stowarzyszenia Z., organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, sprecyzował, a także wskazał wprost na istnienie w niniejszej sprawie "interesu społecznego lub słusznego interesu strony", które to przesłanki przemawiały za zmianą ostatecznej decyzji środowiskowej. Organ wbrew zarzutom skargi strony skarżącej wyjaśnił ustawowe przesłanki wynikające z odpowiedniego zastosowania art. 155 K.p.a. na podstawie art. 87 ustawy środowiskowej. Organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 87 zgodnie z zasadami ogólnymi Prawa ochrony środowiska, a w szczególności zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a także zasadnie uznał, że rodzaj zmian postulowanych przez wnioskodawcę, jak również charakter przedsięwzięcia, którego dotyczyło postępowanie administracyjne, nie wymagają wydania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd wskazał na ugruntowane stanowisko orzecznicze, zgodnie z którym decyzja wydawana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii już rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 maja 2009 r., II SA/Wr 76/09; wyrok NSA z 9 maja 2012 r., I OSK 1840/11). W tej sprawie chodzi o tożsamość przedmiotową sprawy administracyjnej, przez którą należy rozumieć tożsamość treści praw i obowiązków oraz ich podstawę faktyczną i prawną. W literaturze i orzecznictwie utrwalił się podgląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Nie można zgodzić się z zarzutem, że SKO naruszyło przepisy postępowania przez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie. Według Sądu, organ nie pominął istotnych kwestii i okoliczności towarzyszących niniejszemu postępowaniu.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., skargi nie mogły zostać uwzględnione.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku oparte na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyły Stowarzyszenie "C." i Stowarzyszenie Z..

Stowarzyszenie "C." w swojej skardze kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 141 § 4 w zw. z art. 1 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz naruszenie zasady "zanieczyszczający płaci" zawartej z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 87 ustawy środowiskowej oraz art. 155 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zmiana decyzji środowiskowej w tym trybie była dopuszczalna dwukrotnie, oraz że było dopuszczalne dokonywanie zmian w odwrotnej kolejności niż były wnoszone wnioski o zmianę decyzji środowiskowej;

- "(Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.)" w zw. z art. 155 K.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ II instancji wykazał istnienie przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego, podczas gdy organ II instancji nie określił dokładnie jaki słuszny interes strony lub interes społeczny przemawiał za zmianą decyzji środowiskowej oraz przez ograniczenie interesu społecznego jedynie do okoliczności związanych z ochroną środowiska.

Stowarzyszenie Z. w swojej skardze kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, tj. niezastosowanie środka określonego w ustawie, a mianowicie:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez bezpodstawne ograniczenie dokonania własnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie do prostego przyjęcia wszystkich ustaleń poczynionych przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, bez ich należytego rozważenia oraz dogłębnego przeanalizowania;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie ustalenia, co do "proekologicznego charakteru" zmian decyzji środowiskowej nie w oparciu o analizę całego zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, lecz w oparciu o argumentację zawartą we wniosku o zmianę decyzji środowiskowej, tj. w oparciu o argumentację strony zainteresowanej w uzyskaniu pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia, a także pomijając okoliczność, że jednym z autorów raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z sierpnia 2013 r. był pełnomocnik wnioskodawcy;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy środowiskowej, ponieważ Prezydent Miasta O. naruszył art. 69 ust. 3, niewydając w toku postępowania administracyjnego postanowienia określającego zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego dostarczenia zażądał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie w piśmie z dnia 24 lipca 2013 r. ([...]);

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że cyt. (str. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku): "zmiany, które miałyby zostać wprowadzone do decyzji środowiskowej nr [...] z [...] czerwca 2012 r. (...) sprowadzały się do korekt wynikających ze zmian w opracowanym projekcie budowlanym (...)" w sytuacji, gdy m.in. okoliczność prowadzenia ponad półrocznych uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie rzeczonych zmian, jak również sam fakt ich przedstawienia na dwóch stronach uzasadnienia zaskarżonego wyroku (str. 2 i 3), a także charakter poszczególnych zmian stanowią zaprzeczenie dla wyżej zacytowanych twierdzeń Sądu I instancji, a tak przedstawiona postawa Sądu I instancji budzić może zastrzeżenia, co do realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów, o której mowa w art. 8 K.p.a.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 87 ustawy środowiskowej przez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że cyt. (str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku): "konstrukcja normatywna zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 87 zmierza do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów K.p.a.", co stanowić może przejaw nieprawidłowej (niewłaściwej) oceny przez Sąd I instancji charakteru postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji środowiskowej, co mogło mieć wpływ na bezpodstawne nieuwzględnienie przez Sąd I instancji zarzutów strony skarżącej w zakresie konieczności rozważenia przez organy administracyjne wydania – w okolicznościach niniejszej sprawy – nowej decyzji środowiskowej;

- art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej przez bezzasadne tolerowanie przez Sąd I instancji, w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej błędu subsumcji popełnionego przez organy administracyjne, w zakresie w jakim decyzja organu I instancji zawiera postanowienia sprzeczne z treścią uzgodnień, poczynionych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 lutego 2014 r., co świadczy o niewłaściwym zastosowaniu w niniejszej sprawie ww. przepisu prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnych z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 87 ustawy środowiskowej i art. 155 K.p.a. oraz prawa procesowego w odniesieniu do zakresu postępowania wyjaśniającego. W tej sprawie zakres wnioskowanych zmian decyzji środowiskowej wymagał bowiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wskazania wymaga, że o zakresie postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie decyduje przepis prawa materialnego. To bowiem od normy prawnej zawartej w takim przepisie zależy jakie konkretnie działania powinien podjąć organ administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie w związku z wykładnią art. 87 ustawy środowiskowej Sąd I instancji zawęził stosowanie tego przepisu tylko w kontekście zasady szybkości postępowania. Ta jednak zasada wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś celem ustawy środowiskowej w ramach tej ogólnej zasady jest przede wszystkim określenie zasad i trybów postępowania w sprawach dotyczących ocen oddziaływania na środowisko. Takie zaś określenie zasad środowiskowych i trybów postępowania ma na celu ochronę środowiska przed jego pogorszeniem. Tym właśnie motywowano w tej sprawie wystąpienie interesu społecznego, oczywiście o tyle o ile mamy do czynienia z tzw. "proekologicznymi" zmianami, na co wskazał Sąd I instancji. Do tych właśnie zasad odwołuje się norma wynikająca z art. 87 ustawy środowiskowej dotycząca zmiany decyzji środowiskowej. Odpowiednio w tym zakresie mają zastosowanie przepisy działu V oraz działu VI ustawy środowiskowej. Działy te dotyczą postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000, a także postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. W okolicznościach konkretnej sprawy istotne jest zatem wykazanie na czym polega owe "odpowiednie stosowanie" przepisów. W tym zakresie brak jest zatem podstaw aby w związku z art. 87 organ administracyjny kierował się wyłącznie zasadą szybkości postępowania. Przede wszystkim ustalenia w sprawie wymaga w jakim zakresie mają zastosowanie przepisy działów V i VI ww. ustawy w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o zmianę decyzji środowiskowej. Tej oceny nie zmienia fakt, że art. 87 w kontekście zastosowania art. 155 K.p.a. wymaga uzyskania zgody wyłączenie strony, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Co do zasady przepis art. 87 ustawy środowiskowej nie stanowi lex specialis wobec art. 155 K.p.a., lecz jest przepisem odsyłającym z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania. Powszechnie przyjmuje się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami – usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciąganego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Norma odsyłająca zawiera wskazówki prawodawcy dla interpretatora, co do zakresu odniesienia oraz co do tego, w jaki sposób te przepisy należy stosować (w sposób "odpowiedni"). Odpowiednio stosując przepis prawny należy uwzględnić konsekwencje tego, że przepis, który ma być odpowiednio stosowany, z jednej strony reguluje instytucję prawną, z którą przepis odesłania jest bezpośrednio związany, z drugiej zaś strony zakres odniesienia obejmuje regulację innej instytucji, przy której normowaniu zamieszczono przepis odsyłający. Treść normy funkcjonującej w pierwszym zakresie odniesienia daje się ustalić wprost z brzmienia przepisu odesłania. Natomiast przeniesienie tej normy poza jej macierzysty zakres regulacji odbywa się, z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu, ustalając sposób dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia. Wykorzystując reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej trzeba przyjąć, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 3034/12; J. Nowacki: "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, z. 3, s. 374; K. Opałek, J. Wróblewski: Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 65; uchwała SN z 30 stycznia 2001 r., I KZP 50/00, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 16). Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 87 ustawy środowiskowej pomija istotną treść tego przepisu, która odnosi się właśnie do wymaganego w tej sprawie zakresu postępowania wyjaśniającego. Skoro mamy do czynienia ze zmianą zakresu inwestycji, która w sposób znaczący ingeruje w zakres instalacji objętej decyzją środowiskową, brak jest podstaw aby w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie w oparciu o art. 87 ustawy środowiskowej. W tej sprawie pojawiają się bowiem nowe elementy zagospodarowania terenu, co w kontekście art. 87 ustawy środowiskowej wymaga rozważenia, czy w ogóle i ewentualnie w jakim zakresie mają odpowiednie zastosowanie przepisy działów V i VI ustawy środowiskowej. Jest to o tyle istotne, że uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji środowiskowej może prowadzić do funkcjonowania instalacji, która nie mieści się w granicach inwestycji, które dotyczyła decyzja środowiskowa wydana w trybie zwykłym. Skoro np. przedmiotem raportu był wariant najkorzystniejszy dla środowiska, to w świetle celów ustawy środowiskowej wątpliwym jest brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w stosunku do zmienionych parametrów przedsięwzięcia w wyniku zmiany zagospodarowania terenu, w tym przez dodanie nowych elementów instalacji, co w efekcie prowadzi do zwiększenia wydajności instalacji. Co najistotniejsze, takie zmiany wymagają oceny czy są to zmiany idące w kierunku wariantu mniej korzystniejszego dla środowiska. W tej sprawie tego nie ustalono, wskazując, że zmiany w części są zgodne z celami Prawa ochrony środowiska i ustawy środowiskowej, a w części prawdopodobnie korzystne lub obojętne dla środowiska. Nie jest to przekonująca ocena, ponieważ nie realizuje wymaganej subsumcji zakresu wnioskowanych zmian. Taki wniosek jest też zbieżny z postulatami pojawiającymi się w literaturze, w której wskazuje się by z obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny były zwolnione te przypadki zmiany decyzji, w których zakres przedsięwzięcia ulega ograniczeniu w stosunku do tego, jaki był określony w pierwotnej decyzji (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 87, [w:] K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX 2009 r.). Nie sposób nie zgodzić się z tymi postulatami, jeżeli na skutek zmiany woli inwestora ma dojść do np. zmniejszenia instalacji, a tym samym dochodzi do zawężenia oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Wręcz odwrotnie powinno być w sytuacji gdy w wyniku zmiany następuje zwiększenie się instalacji (np. o nowe elementy zagospodarowania terenu), co może pociągać ze sobą zwiększenie oddziaływania na środowisko. Jednoznaczną odpowiedź w tym zakresie może dać przeprowadzenie postępowania środowiskowego w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. Wskazać przy tym należy, że celem oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko jest również dokonanie analizy możliwego skumulowanego oddziaływania tej inwestycji na środowisko, z uwzględnieniem istniejącego lub już planowanego otoczenia (w tym nowych elementów instalacji oraz innych inwestycji i obiektów mogących wpływać na poziom owego skumulowanego oddziaływania). W tej sytuacji rozpatrywanie, czy dana decyzja środowiskowa zachowuje aktualność dla zmienionego przedsięwzięcia, czy też zmienione przedsięwzięcie wymaga decyzji nowej, może mieć miejsce w przypadkach, w których może dojść do rodzajowej zmiany albo zwiększenia potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Chodzi więc nie tylko o uwzględnienie, że w ogólności zmiana dotyczy decyzji środowiskowej, ale o zakres tych zmian. Jak wynika z treści decyzji zmieniającej określono nowe wymagania m.in. w odniesieniu do istniejącej oczyszczalni przez wskazanie docelowej maksymalnej wydajności (RLM nie większej niż 216000) i przepustowości (nie większej niż 24000 m3/d). Wymagania w tym zakresie nie były zaś przedmiotem wymogów określonych w decyzji środowiskowej, która przecież dotyczyła przebudowy i rozbudowy oczyszczalni ścieków (jedynie z raportu z 2012 r. wynika, że chodziło o wydajność 15000 m3/d). Ponadto różnice wynikające z wnioskowanych zmian i wskazanego w charakterystykach przedsięwzięcia zakresu inwestycji dotyczą: braku budowy zbiornika retencyjnego, przebudowy istniejących komór denitryfikacji na zbiornik retencyjny pow. 1430 m2, budowy nowego bloku biologicznego (łączna kubatura bloku 18000 m3 i pow. 3600 m2, budowy nowego pomieszczenia stacji zlewnej oraz rozdzielni elektrycznej, wymiany wyposażenia osadników wstępnych, wymiany wyposażenia istniejących osadników wtórnych i systemu doprowadzania/odprowadzania ścieków wszystkich osadników wtórnych, budowy zbiornika osadu przefermentowanego, hermetyzację zagęszczaczy grawitacyjnych osadu wstępnego, przebudowę węzła kotłowni (w tym wymiana na kocioł o większej mocy), zmiany lokalizacji obiektów instalacji biogazu, wymiany pomp dawkujących koagulant, rezygnacji z planowanej uprzednio instalacji ORTWED w ramach instalacji do odwadniania i higienizacji osadu. Dlatego zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 87 ustawy środowiskowej i art. 155 K.p.a. podlegają uwzględnieniu.

Wskazane powyżej naruszenia w zakresie art. 87 ustawy środowiskowej bezpośrednio przekładają się na wskazywane w skargach kasacyjnych pozostałe naruszenia prawa materialnego i procesowego. Konsekwencją błędnej wykładni art. 87 jest brak podstaw do stwierdzenia, że w tej sprawie prawidłowo oceniono przebieg postępowania wyjaśniającego, w tym czy uwzględniono wszystkie konieczne do wydania decyzji dowody. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. Natomiast bez ustalenia w tym zakresie koniecznego zakresu postępowania przez Sąd I instancji w związku z odpowiednią wykładnią art. 87 ustawy środowiskowej czyni natomiast przedwczesnym wypowiedzenie się co do okoliczności związanych z przedstawieniem raportu oddziaływania na środowisko i jego zawartości. Dlatego aktualnie brak jest podstaw do stwierdzenia, że zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy środowiskowej zawiera usprawiedliwione podstawy. Niemniej wskazania wymaga, że nie w każdym przypadku brak określenia przez organ zakresu raportu oddziaływania na środowisko musi przekładać się na wadliwość wypowiedzianej przez organ oceny. Najistotniejsze jest to aby raport był zgodny z ustawą i odzwierciedlał stan faktyczny. W kontekście wad postępowania tylko te mające wpływ na wynik sprawy mogą podlegać uwzględnieniu. W tym zakresie stosowną ocenę można wypowiedzieć dopiero po ustaleniu zakresu koniecznego postępowania w kontekście odpowiedniego zastosowania przepisów działu V i VI ustawy środowiskowej. Ponadto nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Postanowienie organu uzgadniającego, którego dotyczą wymienione wyżej przepisy nie ma charakteru wiążącego (por. wyrok NSA z 1 lipca 2016 r., II OSK 339/15). Sam fakt sprzeczności decyzji środowiskowej z takim uzgodnieniem nie świadczy więc o wadliwości decyzji środowiskowej. Poddaniu w tym zakresie krytyce wymaga zaś samodzielna ocena organu wydającego decyzję, czemu może służyć powiązanie z naruszeniem, ale innych przepisów prawa. Ponadto nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w zakresie zasady zanieczyszczający płaci wynikającej z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wymogów uzasadnienia wyroku. W tej zaś sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym dokonanie stosownego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tym zakresie Sąd I instancji mógł wyjaśnić kwestie związane z interesem strony i interesem społecznym. Natomiast skoro Sąd I instancji nie doszukał się naruszeń prawa materialnego, to nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i w konsekwencji naruszyć tego przepisu. Odnośnie zasady zanieczyszczający płaci nie wykazano aby taka zasada była przesłanką do wydania decyzji środowiskowej także w trybie art. 87 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy kwestii ponoszenia opłat z tytułu zanieczyszczania środowiska, a art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczy obowiązku "pokrywania kosztów naprawy szkód ekologicznych przez ich sprawcę", co nie jest przedmiotem badania na etapie wydawania decyzji środowiskowej.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. W tym miejscu wskazania wymaga, że tylko Stowarzyszenie Z.w swojej skardze kasacyjnej wnioskowało o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.