Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 466/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4  pkt 6 i ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: sędzia WSA Adam Habuda, asesor WSA Marta Pawłowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi P[...] sp. z o.o. z/s w W. z dnia 28 marca 2024 r. nr SKO/PP-412/88/2023 na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Złotoryjskiego z dnia 4 grudnia 2023 r. nr NŚ.6123.7.1.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta Z. postanowieniem z dnia 4 grudnia 2023 r. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 20 listopada 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr [...] (część) i [...] (część), obręb P.

Starosta wziął pod uwagę, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji widnieje zapis "ustaleniami niniejszej decyzji objęto część działek nr [...], [...] o pow. Do [...] ha (RIVb)" i na tej podstawie przyjął, że Wójt oparł analizę jedynie na części działek ewidencyjnych nr [...] i [...], co jest niezgodne z prawem i orzecznictwem. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg został ustalony według przepisów, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Podpierając się orzecznictwem Starosta podkreślił, że terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych, na których planowana jest inwestycja. Organ uzgadniający nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie ochrony gruntów tylko na wyznaczonym fragmencie działki. W konsekwencji do analizy należy przyjąć całą działkę nr [...], a nie wyłącznie jej część wskazaną przez inwestora. Przedmiotowa działa stanowi grunt rolny, a realizacja planowanej działalności nie ma charakteru rolniczego. W rezultacie organ nie ma możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jeśli chociaż część działki wymaga przeznaczenia gruntów na cele nierolne lub nieleśne.

Inwestor, P. sp. z o. o. złożył zażalenie zarzucając naruszenie przepisów materialnych (art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 61 ust. 4 i 5 u.p.z.p., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 6 k.p.a. i art. 9 Konstytucji) oraz przepisów procesowych (art. 6, 7, 8, 9, 10 §1, 77§1, art. 80, art. 107§1 pkt 6 k.p.a.). Inwestor zanegował, jakoby decyzja o warunkach zabudowy miała się odnosić tylko i wyłącznie do całej działki, a nie jej części, jego zdaniem teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających zmiany na cele nierolnicze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy postanowieniem z dnia 28 marca 2024 r. utrzymało w mocy kwestionowane postanowienie Starosty. Odnosząc się do zasadniczej kwestii spornej, czyli rozstrzygnięcia, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działek nr [...] i [...] SKO zajęło stanowisko, że jeżeli wnioskodawca ogranicza swoim wnioskiem rozpoznanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, to zarówno organ wydający decyzje, jak i uzgadniający ma prawo i obowiązek ocenić ten fakt. Zdaniem Kolegium w sprawie nie ma podstaw do uznania za prawidłowe zgłoszenia tylko części działki. Pojęcie ustawowe (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Oznacza to, że poprzez grunty rolne, których przekształcenie wymaga zgody, należy rozumieć wyłącznie działkę (działki) ewidencyjną, nigdy zaś wyłącznie jej część. SKO podkreśliło, że działka ewidencyjna pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego ma zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, a pojęcie działki ewidencyjnej ma uniwersalne znaczenie w systemie prawnym. Orzecznictwo nie wyklucza sytuacji ustalenia warunków zabudowy dla części działki, ale ma to charakter wyjątkowy, np. gdy tylko część działki objęta jest planem miejscowym. Zdaniem SKO teren w rozumieniu art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. to obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a nie fragmenty działek; ustalenie warunków zabudowy w taki sposób jak oczekuje inwestor, stanowiłoby obejście przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowią grunty rolne oprócz klas II i IIIb, także klasa RIVa, przedmiotowa działka przeznaczona jest na cele rolne. Teren planowanej inwestycji otoczony jest kompleksem gruntów o wysokiej klasie bonitacji, tym samym wnioskowana inwestycja nie jest związana z rolniczym wykorzystaniem działek, i ma charakter produkcyjny.

Inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie SKO, kwestionując je w całości. Postawił zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

a) art. 52 ust. 2 pkt 1 i la, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę, podczas gdy prawidłowa wykładania wskazanych powyżej przepisów nakazuje uznanie, że "teren" i "działka ewidencyjna" są odrębnymi znaczeniowo pojęciami, a tym samym "teren" może stanowić również wyodrębnioną za pomocą linii rozgraniczających część działki ewidencyjnej, co z kolei umożliwia uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji planowanej na części działki;

b) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a uzgodnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy naruszałoby przepisy odrębne (przepisy u.o.g.r.l.), podczas gdy prawidłowa interpretacja pojęcia "teren" dopuszcza uzgodnienie decyzji również dla części działki ewidencyjnej, a co za tym idzie - wobec faktu, że Skarżąca planuje inwestycję na gruncie kl. RIVb - obszar objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na taką zmianę;

c) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wyodrębnionego terenu, na którym występują grunty rolne klasy RIVb, niewymagające uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie ich na cele nierolnicze, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;

d) art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pominięcie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE.L.2018.328.82 z dnia 21.12.2018 r. z późn. zm.), jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że pojęcie "teren" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy w niniejszej sprawie traktować jako "działkę ewidencyjną" w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć oraz przyjęcie, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy ma dotyczyć całej działki ewidencyjnej, na której znajdują się również grunty rolne klasy II i III, co wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolne, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu nie objętego gruntami rolnymi klasy II i III i dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania w/w zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji; b) art. 8 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść Skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate i Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich, co stanowi przejaw braku kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i podważa tym samym zasadę dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

c) art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria;

d) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku racjonalnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności sprzecznego z u.o.g.r.l., interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, w oparciu o dowolne, pozaprawne kryteria, a tym samym powstania wątpliwości, co do zasadności i logiki rozstrzygnięcia.

Rozwijając skargę zarzucono, że postanowienie SKO w Legnicy, utrzymujące w całości w mocy postanowienie Starosty Z. o odmowie uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy zmierza do obejścia przepisów prawa, które po nowelizacji u.p.z.p. obowiązującej od dnia 3 stycznia 2022 roku nie budzą już wątpliwości co do możliwości lokowania inwestycji na części działki ewidencyjnej. Skarżąca podkreśla, że teren inwestycji objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi jedynie grunty rolne klasy RlVb. Inwestycja w postaci budowy farmy fotowoltaicznej ulokowana więc będzie na glebach średniej jakości, które nie są atrakcyjne pod względem rolnym. Należy przy tym mieć na uwadze, że grunty rolne o klasie IV, V i VI nie są objęte szczególną ochroną przez uzyskanie zgody właściwego ministra i w tej sytuacji zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze nie stanowi naruszenia przepisów u.o.g.r.l.

Zdaniem Skarżącej nie ulega wątpliwości, że w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Skarżąca taki załącznik w formie graficznej załączyła do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ze wskazaniem, że wniosek ten dotyczy części wskazanej we wniosku działki w części pomijającej grunty klasy II i III, a więc w części niewymagającej uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia jej na cele nierolnicze.

Jednocześnie skarżąca zaznaczyła świadomość dotychczasowych rozbieżności w orzecznictwie sądowym, przedstawiając interpretację, w jej ocenie usprawiedliwioną: oczywistym jest więc, że pojęcia działki i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza jednoznacznie ugruntowana już linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, z której warto przywołać wyroki: z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt: II OSK 347/23, w którym NSA stwierdził, iż: "Nie znajduje aprobaty składu orzekającego stanowisko skargi kasacyjnej wskazujące., że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki inwestycyjnej. W wyroku tym NSA stwierdził również, że " odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wprawdzie właściciel może dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, jest to jednak zbytni formalizm, który ponadto nie spowoduje, że ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna.

Skarżąca zwróciła uwagę na nieadekwatność chronologiczną przywołanych przez organ orzeczeń sądowych. Wskazać także należy, iż w niniejszej sprawie wyodrębnienie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane - zwłaszcza w aktualnym stanie prawnym - jako próba obejścia obowiązujących przepisów prawa, w tym zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamknąłby się w granicach działki. Skarżąca zarzuca również, że SKO w Legnicy, a także wcześniej Starosta Z., wydając postanowienie w niniejszej sprawie, wbrew obowiązującym przepisom i zasadom ogólnym postępowania administracyjnego przyjęło niekorzystną dla Skarżącej interpretację przepisów, tj. wydało rozstrzygnięcie wbrew zasadom korzystnej interpretacji w razie wątpliwości oraz zasadzie prounijnej wykładni prawa krajowego (promowanie energii ze źródeł odnawialnych).

Skarżąca podkreśliła, że farmy fotowoltaiczne znajdują się najczęściej na trawiastym podłożu z dodatkiem roślin kwiatowych, uprawianych co do zasady bez wykorzystywania środków ochrony roślin (herbicydów, insektycydów) - inaczej niż na okolicznych polach uprawnych. Tereny te wręcz mogą stanowić refugia dla roślinności ruderalnej oraz wielu roślin kwiatowych. Powyższe przeczy więc stronniczej tezie stawianej przez SKO w Legnicy w zaskarżonym postanowieniu o wykluczeniu funkcji rolniczej terenów zabudowanych farmami fotowoltaicznymi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium pozostało przy swoim stanowisku. Organ podkreślił, że w świetle dominującej linii orzeczniczej nie ma najmniejszej wątpliwości, że teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie, teren faktycznej inwestycji. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 768/20). W orzecznictwie tym wskazuje się bowiem, że nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy stoi na stanowisku, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna, dla której Starosta Z., analizując spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych, miałby poddać analizie jedynie część działek nr [...] i [...], z pominięciem gruntów kl. II i Illb, na których, jak twierdzi inwestor, nie będzie realizowane wnioskowane przedsięwzięcie. W tym zakresie Kolegium kieruje się poglądami wyrażonymi w wyrokach sądów administracyjnych tj,: wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 931/15, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 777/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1088/20).

Nadto Kolegium zauważyło, iż realizacja wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej w żaden sposób nie będzie się wiązała z produkcją rolną i wykorzystaniem na cele rolnicze pozostałych, szczególnie chronionych uregulowaniami u.o.g.r.l., części działek [...] i [...]. Wnioskowana inwestycja będzie bowiem miała charakter przemysłowy, a takie inwestycje nie są przez ustawodawcę traktowane priorytetowo, tj. z pominięciem ochrony gruntów rolnych szczególnie chronionych i gruntów rolnych kl. IV.

W replice wobec odpowiedzi SKO skarżąca podtrzymuje dotychczasowe zarzuty i wnioski zarzucając błędną interpretację przepisów oraz pominięcie istotnych dla sprawy orzeczeń sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.), dalej także jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

W niniejszej sprawie Sąd kontrolował postanowienie SKO w Legnicy utrzymujące w mocy postanowienie Starosty o odmowie uzgodnienia projektu decyzji Wójta o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy farmy fotowoltaicznej. Sprawa związana jest z zamiarem inwestycyjnym P. sp. z o.o. (skarżąca) polegającym na budowie farmy fotowoltaicznej na części działek nr [...] i [...], obręb P., Gmina Z. Na materialnej podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 ust. 1 , art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Starosta Z. odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta gminy Z. o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji, i to rozstrzygniecie Kolegium otrzymało w mocy.

Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), dalej u.p.z.p., stanowi: decyzję (w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego) wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych jest, na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409), starosta.

Przedmiotowa inwestycja jest kwalifikowana prawnie jako inwestycja celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Artykuł 52 ust. 2 u.p.z.p. wymienia elementy wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego, i w pkt. 1 wymienia: mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci elektronicznej albo papierowej.

Istotę sporu wyznacza zasadniczo kwestia dopuszczalności odmowy uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej traktującej jako teren część działki ewidencyjnej. W sprawie pojawia się zagadnienie, czy inwestor (wnioskodawca) spełnia wymóg sformułowany w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdy jako teren, którego wniosek dotyczy, przedstawia część działki ewidencyjnej, a nie całą działkę. Z perspektywy ochrony gruntów rolnych organy miały obowiązek zweryfikować, czy realizacja planowanej inwestycji - farmy fotowoltaicznej - jest uzasadniona na części działki obejmującej grunty klasy IVa, podczas gdy pozostała części działki pokryta jest gruntami klas wyższych.

Trzeba uwzględnić uznaniowy charakter uzgodnienia organu (starosty), o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.: decyzja lokalizacyjna wydawana jest po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów - w realiach sprawy Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta. Wypowiedzi uczestników postępowania wyłuszczają przede wszystkim możliwość objęcia części działki planowaną inwestycją, jednak zdaniem Sądu jako wyjściową należy potraktować kwestię charakteru prawnego postanowienia uzgodnieniowego, jako aktu wydanego na zasadzie uznania administracyjnego. Poza sporem pozostaje, że celem regulacji z art. 53 ust. 4 pkt 6 up.z.p. jest ochrona gruntów, to znaczy uwzględnienie przy decydowaniu o lokalizacji inwestycji zasad ochrony gruntów, których "strażnikiem" jest w realiach sprawy Starosta. Kontrola sądowa sprowadza się w niniejszej sprawie do oceny prawidłowości stanowiska zajętego przez ten organ, podtrzymanego przez SKO.

W literaturze prawniczej wskazuje się, że prawidłowy akt administracyjny musi być wydany zgodnie z prawem materialnym, zgodnie z prawem procesowym, zgodnie z prawem ustrojowym oraz musi być wydany z właściwym wykorzystaniem przyznanej organowi samodzielności prawnej (Prawo administracyjne pod redakcją Jana Bocia, Wrocław 2009, s. 330).

Relewantny w sprawie akt - uzgodnienie, realizowane jest w formie postanowienia, na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. Wydawane jest na zasadzie uznania administracyjnego, ponieważ przepisy nie wskazują bezpośrednio przesłanek uzgodnienia/braku uzgodnienia, poza najbardziej ogólną: uzgodnienie wydaje organ właściwy w sprawach ochrony gruntów, co oznacza, że jest związany określonymi przez ustawodawcę kierunkami ochrony gruntów (art. 3 ustawy o ochronie gruntów). W obszernym piśmiennictwie i orzecznictwie poświęconym uznaniu administracyjnego jako cechę uznania wskazuje się wybór organu pomiędzy równowartościowymi prawnie rozstrzygnięciami, czyli pozostawioną przez ustawodawcę umożliwioną możliwość selekcji rozstrzygnięcia, możność wyboru następstwa prawnego (zob. Małgorzata Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej ustawą, Toruń 1998, s. 138, tejże Autorki: Uznanie administracyjne, Toruń 1983, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego, T. I: Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2015, s. 219 i n). Jednocześnie silnie akcentowane są granice uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie może przerodzić się w dowolność czy arbitralność, obrane rozstrzygnięcie ma być słuszne i sprawiedliwe, wnikliwie uzasadnione, oparte na Konstytucji, przepisach proceduralnych i innych przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a także właściwie wyważające interesy, w oparciu o zasadę proporcjonalności (zob. Adam Błaś, Ochrona praw podmiotowych jednostki wobec decyzji administracyjnej uznaniowej nie podlegającej merytorycznej kontroli sądu administracyjnego, w: Prawne gwarancje ochrony praw jednostki wobec działań administracji publicznej, pod red. Elżbiety Ury, Rzeszów 2002, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 182/12).

Należy ocenić, czy rozstrzygnięcie uzgodnieniowe Starosty, podtrzymane przez organ odwoławczy, sprostało tym zasadom oraz spełniło wymienione wyżej warunki prawidłowości. Uwzględniwszy dorobek piśmiennictwa prawniczego Sąd, jako wzorzec kontroli należytego skorzystania z kompetencji uznaniowej, przyjął takie postanowienie (uzgadniające/odmawiające uzgodnienia), które przekonująco tłumaczy motywy rozstrzygnięcia, wnikliwie objaśnia przyjęty kierunek interpretacji przepisów prawa materialnego opierając się na prawidłowej wykładni, należycie odwołuje się do uwarunkowań konkretnej sprawy.

Okoliczność bezsporną stanowi fakt, że działki, na części których planowana jest inwestycja, mają powierzchnię odpowiednio: działka nr [...] [...] ha, w tym RIIIa – [...] ha, RIIIb – [...] ham RIVb – [...] ha i PsIII – [...] ha, natomiast działka nr [...] [...] ha, z czego grunty klasy RIIb stanowią [...] ha, grunty klasy RIVb stanowią [...] ha, zaś grunt klasy RIVa stanowi [...] ha. Według załączonych dokumentów, inwestycja zostanie zrealizowana na gruntach RIVb – [...] ha.

Starosta odmówił uzgodnienia argumentując, że przyjęcie do analizy jedynie części działek, obejmujących teren obszaru inwestycji zlokalizowanej na gruntach klasy RIVb, a nie całych działek, narusza przepisy prawa, w szczególności art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organ wskazał, że niedopuszczalne jest zawężenie ustaleń w zakresie ochrony gruntów tylko do części działki, zaś tego skutkiem byłoby naruszenie zasad ochrony gruntów poprzez niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów. Podtrzymując postanowienie Starosty SKO podkreśliło, że celem uzgodnienia jest ochrona rolnego charakteru gruntów, a realizacja przedsięwzięcia nie może prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy o ochronie gruntów. Jako kwestię istotną Kolegium zdefiniowało rozstrzygnięcie, czy możliwe jest ustalenia warunków zabudowy dla cześci działek nr [...] i [...], i wskazało, że ma obowiązek ocenić okoliczność objęcia zgłoszonym wnioskiem części działki. Następnie, przywołując orzeczenia sądowe negujące możliwość częściowego oznaczenia działki dla inwestycji, stwierdziło, że teren inwestycji to teren działek ewidencyjnych, nie zaś teren faktycznej inwestycji. Jednocześnie SKO wyraziło akceptację dla objęcia decyzją lokalizacyjną części działki, ale tylko w nietypowych stanach faktyczno - prawnych; w sprawie jednak brak takiej uzasadnionej przyczyny. Wskazując zapotrzebowanie na odnawialne źródła energii i tego typu inwestycje, SKO podkreśla, że nie może to zaburzać rolnego charakteru gruntów, w tym zlokalizowanych w sąsiedztwie. Stanowiłoby to obejście przepisów o ochronie gruntów. Kolegium wskazuje, że teren planowanej inwestycji otoczony jest kompleksem gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacji, a planowana inwestycja nie ma związku z rolniczym wykorzystaniem działek, i ma charakter produkcyjny. Wprowadzenie zabudowy produkcyjnej jest odległe od rolniczego charakteru gruntów, i nie służy właściwemu wykorzystaniu zasobów glebowych. W ocenie SKO przyznanie prymatu interesowi społecznemu w postaci ochrony zwartego gruntu rolnego przed pozbawieniem go takiego charakteru stanowi należyte wyważenie interesów.

Sąd nie podzielił stanowiska zajętego przez organy, ponieważ granice uznania administracyjnego zostały przekroczone przede wszystkim w ten sposób, że niewystarczająca jest argumentacja organów w zakresie niedopuszczalności realizacji inwestycji na oznaczonym przez wnioskodawcę terenie. Organy skupiły się na wykazaniu relacji teren - działka, jednak przy tym zbyt pobieżnie potraktowały konkretne okoliczności wykluczające - w ich ocenie - posadowienie farmy fotowoltaicznej, o wskazanych przez inwestora parametrach. Okoliczność wykazania konkretnych, realnych przeszkód ma zasadnicze znaczenie, i nie jest tu wystarczające samo powołanie się na ogólne zasady ochrony gruntów rolnych, które nie muszą mieć decydującego znaczenia dla konkretnej sprawy. Tymczasem organ I instancji w istocie zaniechał wykazania, dlaczego teren planowanej inwestycji koliduje z otoczeniem, poza argumentem, że planowana inwestycja nie ma charakteru rolniczego. Okoliczność otoczenia terenu inwestycji przez grunty wyższej klasy sama z siebie nie wyklucza dopuszczalności inwestycji, ponieważ niezbędne jest wykazanie konkretnych, negatywnych oddziaływań, jakie planowana inwestycja przyniesie dla otaczającego obszaru. Również podniesiona przez organ okoliczność "nierolniczego" charakteru inwestycji i jej produkcyjnego charakteru nie musi z definicji eliminować jej sąsiedztwa z gruntami wyższych klas. Należałoby tu mieć na uwadze charakter planowanej inwestycji (fotowoltaika), jej rozmiar, a przy tym dostrzec, że różne inwestycje przynoszą niejednakowe oddziaływanie na sąsiedztwo. Trzeba też zauważyć, że ustawodawca nie zakazuje kategorycznie transformacji gruntów (stanowi o jej ograniczeniu - art. 3 ust. 1), dopuszcza przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1), zaś zgodę ministra łączy jedynie z gruntami klas I-III (art. 7 ust. 2 pkt 12 ustawy o ochronie gruntów). W konsekwencji organym choć dysponowały kompetencją uznaniową, to nie wykazały w sposób przekonujący przyczyn, dla których należało odmówić uzgodnienia tej konkretnej inwestycji, czym znacząco naruszyły granice uznania administracyjnego.

Ponadto Sąd uznał interpretację prawa materialnego przyjętą przez organy dotyczącą lokalizacji inwestycji na części działki za niewystarczająco usprawiedliwioną. Zdaniem Sądu interpretacja oparta na nieuzasadnionych założeniach mogła niewłaściwie ukierunkować sposób skorzystania przez organy z kompetencji uznaniowej.

Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi o mapie obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać. Teren jest pojęciem prawnym znanym u.p.z.p. (np. art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1), jednakże nie zdefiniowanym ustawowo. Według definicji językowej teren to miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar objęty sferą czyjegoś działania, część powierzchni ziemi wraz z jej rzeźbą i pokryciem (słowniki języka polskiego). Wyrazy bliskoznaczne względem "teren" to kraina, okolica, obszar (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych pod red. Mirosława Bańko, Warszawa 2005).

Jednocześnie u.p.z.p. używa wyrazu "działka": w kontekście działki budowlanej, działki gruntu (art. 2 pkt 12), działki sąsiedniej (art. 61 ust. 1 pkt 1). Leksykalnie działka to kawałek ziemi przydzielony mieszkańcom na terenie miasta, kawałek gruntu użytkowany pod uprawy albo zabudowę (słownik języka polskiego). Jako bliskoznaczne do działki słownik wyrazów bliskoznacznych podaje nieruchomość, parcela, posesja.

Trzeba wreszcie wskazać, że w niektórych miejscach u.p.z.p. "działka" i "teren" występują obok siebie, co znaczy, że ustawodawca odróżnia te pojęcia (np. art. 61 ust. 7 pkt 2, art. 61 ust. 5a - gdzie, w kontekście obszaru analizowanego, stanowi się: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę).

Trzeba więc rozstrzygnąć, najpierw na płaszczyźnie literalnej, czy sformułowanie ustawodawcy o "terenie" można uznać za tożsame z określeniem "działka".

Jedna z fundamentalnych reguł wykładni prawa głosi, że w języku prawnym nie ma synonimów, zatem "teren" z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. to nie to samo, co "działka". Przywołany zakaz interpretacji synonimicznej, a więc wyrażania tej samej treści za pomocą dwóch lub więcej form językowych (Encyklopedia językoznawstwa ogólnego, Warszawa 2003, s. 580) jest usankcjonowany w dogmatyce prawa, i wyrażony normatywnie przez § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej": dla oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Ów zakaz, należy rozumieć ściśle szczególnie na gruncie jednego aktu prawnego (zob. rozważania zawarte w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. I KZP 27/08; jak też glosa do tej uchwały, Marek Bielski, Państwo i Prawo 2010, nr 3, s. 136-141, także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 2008 r. sygn. III KK 401/07). Na płaszczyźnie wykładni literalnej (gramatycznej) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zatem przyjąć, że jeżeli ustawodawca wypowiedział się o "terenie", to nie miał na myśli działki, ponieważ gdyby intencją było wskazanie na działkę, to takie określenie pojawiłoby się w przepisie.

Wykładnia językowa nie musi kończyć interpretacji tekstu prawnego, należało więc odnieść się do funkcji, jaką pełnią przywołane regulacje. W okolicznościach sprawy idzie o ochronę gruntów, i zapobieżenie, jak twierdzą organy, obejściu przepisów służących ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy więc ocenić, czy przeznaczenie pod budowę farmy fotowoltaicznej terenu obejmującego grunt kl. IVa, znajdującego się na działce ewidencyjnej obejmującej również grunty kl. II i III jest obejściem przepisów o ochronie gruntów.

Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega, między innymi - jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Z art. 4 pkt 6 ustawy wynika, że przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych kl. I-III wymaga zasadniczo zgody ministra do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów), natomiast przepisy nie wymagają zgody organu wobec gruntów klasy IVa pochodzenia mineralnego, a taki charakter ma grunt, na którym skarżący planuje inwestycję. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że ustawodawca niejako "utrudnia" przemianę przeznaczenia gruntu rolnego na nierolny. Zasadą ograniczania zmiany przeznaczenia obejmuje wszystkie grunty rolne, jednak niejako stopniuje wymogi prawne związane ze zmianą przeznaczenia, zwracając w szczególności uwagę na przydatność produkcyjną. Trzeba przy tym podkreślić, że ustawodawca stanowiąc o ochronie gruntów rolnych (art. 1) nie wprowadza ogólnego zakazu zmiany ich przeznaczenia, nie uniemożliwia takiej transformacji, ale nakazuje ograniczać taką zmianę. Należy też pamiętać, że ustawodawca posługuje się kategorią gruntu rolnego, przez który obejmuje m. in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod stawami rybnymi służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw wolnych budynkami mieszkalnymi, grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych (art. 2 ust. 1).

Przedmiotem ochrony ustawy są grunty: rolne i leśne. Jak już wyżej zaznaczono, ustawodawca nie artykułuje, aby przedmiotem ochrony były działki. Ustawa nie definiuje samego pojęcia "grunt". Zgodnie z wiedzą geologiczną grunt to zespół cząstek mineralnych, niekiedy z warstwą organiczną, w postaci osadu; grunt związany jest z glebą, czyli biologicznie czynną, powierzchniową warstwą skorupy ziemskiej (zob. E. Myślińska, Grunty organiczne i laboratoryjne metody ich badania, Warszawa 2001, Z. Klimowicz, S. Uziak, Elementy geografii gleb i gleboznawstwa, Lublin 2002). Warto zaznaczyć, że ustawodawca posługuje się pojęciem gleby, wskazując gleby pochodzenia organicznego i mineralnego (art. 4 pkt 8 i 9). Na tej podstawie trzeba przyjąć, że ustawodawca chroni grunty rolne, a więc te warstwy gleby, które służą użytkowaniu rolnemu, parkom wiejskim czy też rodzinnym ogródkom działkowym (art. 2 ust. 1 ustawy). Jednocześnie grunty i gleby, tworząc powierzchnię ziemi, są elementem przyrodniczym i w myśl art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska wchodzą w skład środowiska rozumianego jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka. Tak więc zarówno ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i ustawa Prawo ochrony środowiska (w szczególności dział IV zatytułowany: Ochrona powierzchni ziemi) poddają ochronie grunty ze względu na ich rolnicze, i szerzej – środowiskowe wartości. Przepisy tych aktów nie stanowią jednak o ochronie działek, w tym działek ewidencyjnych.

Trzeba tu przejść do pojęcia "działki ewidencyjnej", aby ustalić relację pomiędzy gruntem a działką. Działka ewidencyjna, w myśl rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jest jedną z jednostek powierzchniowych podziału kraju dla celów ewidencji (§4 pkt 3), i zdefiniowana jest jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych (§7 pkt 1). Działka ewidencyjna to działka wydzielona w związku z ewidencją gruntów, przy czym według art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Na podstawie przywołanych przepisów widać, że działka ewidencyjna jest jednostką dla celów ewidencji, a więc służy zebraniu i uporządkowaniu informacji na temat danego użytku gruntowego. Działka ewidencyjna nie musi obejmować gruntów jednorodnych czy bliskich pod względem jakościowym, skoro przepis stanowi wyłącznie o jednorodności pod względem prawnym. Jak wskazano w orzecznictwie, obszar jednorodny pod względem prawnym to obszar gruntów stanowiący przedmiot prawa własności tej samej osoby, ewentualnie współwłasności tych samych osób (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2404/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 332/20). Obszar jednorodny pod względem prawnym nie oznacza wiec jednorodności pod względem jakościowym, co z kolei prowadzi do wniosku, że działki ewidencyjne obejmują różne klasy gruntów. Pozwala to, w ocenie Sądu, przyjąć, że prawodawca, w ustawie o ochronie gruntów, nie mial na celu ochrony działek, ale ochronę gruntów, co z kolei, biorąc pod uwagę możliwą i dopuszczalną niejednorodność jakościową działek ewidencyjnych, prowadzi do konkluzji, że nie jest ominięciem ustawy o ochronie gruntów zróżnicowanie wykorzystania działki ewidencyjnej, jeżeli funkcja (obszar) wykorzystania pozarolnego nie będzie kolidowała z przeznaczeniem rolnym. Oceniając zawartą w aktach sprawy dokumentację mapową Sąd nie odnalazł takiej kolizji. Obszar wydzielony dla fotowoltaiki jest regularny, zajmuje wyraźnie wyodrębnioną część działki, i w rezultacie w wykładni funkcjonalnej Sąd nie odnalazł przeszkód dla takiego sąsiedztwa.

Odnosząc się do wykładni systemowej, a więc ustalenia sensu przepisu z punktu widzenia zasad gałęzi prawa, czy zasad systemu prawnego, Sąd również nie doszukał się sprzeczności wydanego rozstrzygnięcia z tymi zasadami. Już wcześniej podniesiono przynależność i związek ochrony gruntów z ochroną środowiska, co prowadzi do wykorzystania zasad tej gałęzi prawa. Na czele trzeba tu postawić zasadę zrównoważonego rozwoju, która jest wysłowiona nie tylko w ustawie Prawo ochrony środowiska, ale także jest zasadą konstytucyjną. Zgodnie z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej, Rzeczypospolita Polska zapewnia ochronę środowiska kierując się zasada zrównoważonego rozwoju. Zrównoważony rozwój, zdefiniowany normatywnie w art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska, to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Z przepisu wypływa obowiązek zachowanie równowagi pomiędzy rozwojem społeczno - gospodarczym (taką formę rozwoju ustawodawca postawił na pierwszym miejscu), a równowaga przyrodniczą, trwałością podstawowych procesów przyrodniczych. Ustawodawca dodał jeszcze konieczność zagwarantowania podstawowych potrzeb (społeczności, obywateli). Sąd ocenił, że lokalizacja przedsięwzięcia inwestycyjnego w postaci uzyskiwania energii ze źródeł odnawialnych obok użytkowania rolniczego, wpisuje się w zasadę zrównoważonego rozwoju. Trzeba wziąć pod uwagę zwłaszcza to, że pozyskiwanie energii ze źródeł odnawialnych jest istotne w perspektywie polskiej, ale i ponadnarodowej, europejskiej (co słusznie wskazywano w skardze), jak też to, że organy nie wskazały konkretnych, sprecyzowanych, udokumentowanych, przekonujących argumentów dlaczego ta inwestycja fotowoltaiczna ma przekreślać czy degradować rolną funkcję sąsiadujących gruntów.

Konkludując, Sąd odnalazł wadliwość rozstrzygnięć organów w przekroczeniu granic uznania administracyjnego, jak też w nieusprawiedliwionym wykładnią językową, funkcjonalną oraz systemową potraktowaniem terenu wskazanego przez inwestora, co miało fundamentalny wpływ na wydane rozstrzygnięcia. Sąd opowiedział się tym samym za tymi orzeczeniami sądów administracyjnych, w których nie wykluczono realizacji inwestycji na cześci działki, zwłaszcza gdy teren dał się należycie wyodrębnić. Już finalnie Sąd zwraca uwagę, że argumentacja SKO zawarta w odpowiedzi na skargę nie mogła sanować wskazanych braków rozstrzygnięcia merytorycznego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wnikliwie zbadają oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiadujące grunty oraz uwzględnią rozważania Sądu, jak i inne orzeczenia, dopuszczające możliwość realizacji inwestycji na części działki ewidencyjnej, i w tym kontekście rozpoznają wniosek.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.