Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 540/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 11 ust. 4 i 4a
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 14 maja 2024 r., znak: IF-VII.7840.6.9.2024.IT w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Krasnostawskiego z dnia 29 marca 2024 r., znak: AB.6740.18445.2023.DG-7; II. uchyla punkt 2 postanowienia Starosty Krasnostawskiego z dnia 18 stycznia 2024 r., znak: AB.6740.18445.2023.DG-5; III. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 14 maja 2024 r., znak: IF-VII.7840.6.9.2024.IT, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako "skarżący" lub "inwestor"), utrzymał w mocy decyzję Starosty Krasnostawskiego z dnia 29 marca 2024 r., znak: AB.6740.18445.2023.DG-7, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 22 grudnia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Krasnymstawie wpłynął wniosek inwestora o udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] o nr KST3314A wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid.[...] w obrębie ewidencyjnym N. , gmina K..

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2024 r., znak: AB.6740.18445.2023.DG-7, Starosta Krasnostawski, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, aktualny t.j. - Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: "Pr.bud."), nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w załączonym do wniosku projekcie budowlanym oraz uzupełnienia złożonej dokumentacji, w tym - w punkcie 2 postanowienia - zobowiązał inwestora do dostarczenia ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, obejmującej całość zamierzenia inwestycyjnego wraz z wskazanym dojazdem -w terminie do dnia 25 marca 2024 r.

W dniu 28 lutego 2024 r. inwestor złożył uzupełniony projekt budowlany. Jednocześnie złożył pismo, w którym odnosząc się do obowiązku nałożonego w punkcie 2 postanowienia z dnia 18 stycznia 2024 r. wskazał, że w załącznikach projektu budowlanego znajdowała się ostateczna decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Inwestor wyjaśnił, że stacja bazowa jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym dla którego aktem prawnym określającym warunki techniczne jest rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1040, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych telekomunikacyjnych obiektów budowlanych"). Zgodnie z ww. rozporządzeniem oraz art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako "u.p.z.p."), stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem bezobsługowym, który nie wymaga zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Na poparcie powyższego stanowiska inwestor przytoczył wybrane decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej drugiej instancji.

Decyzją z dnia 30 września 2022 r. Starosta Krasnostawski, wskazując przepis art. 35 ust. 3 Pr.bud. jako podstawę rozstrzygnięcia, odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Jako powód orzeczonej odmowy organ pierwszej instancji wskazał niewykonanie przez inwestora obowiązku określonego w punkcie 2 postanowienia z dnia 18 stycznia 2024 r., dotyczącego dostarczenia ostatecznej decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, zgodnie z art. 11 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej: "u.o.g.r.l.). Organ przyznał, że wprawdzie inwestor dołączył decyzję Starosty Krasnostawskiego z dnia 23 maja 2023 r., znak: RO.6124.44.2023, zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, jednak obejmuje ona tylko grunty pod planowaną budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, bez uwzględnienia dojazdu. Tymczasem dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania terenu w części rysunkowej wskazuje dostęp do drogi publicznej oznaczony strzałkami. Również w § 2 ust. 2 umowy najmu zawartej przez inwestora w dniu 15 grudnia 2022 r. wskazano, że przedmiot najmu wraz z zaznaczonym dostępem do drogi publicznej jest uwidoczniony na rysunku poglądowym stanowiącym Załącznik nr 1 do umowy.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji inwestor zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a,"), poprzez nienależytą interpretację materiału dowodowego, która miała wpływ na wynik niniejszej sprawy i doprowadziła do nieprawidłowych ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji polegających na stwierdzeniu, że inwestor powinien załączyć do wniosku w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ostateczną decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej obejmującą wskazany dojazd do inwestycji;

b) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr.bud., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że złożona dokumentacja zawiera nieprawidłowości, a inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego w postanowieniu Starosty Krasnostawskiego z dnia 18 stycznia 2024 r.;

c) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych telekomunikacyjnych obiektów budowlanych oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie, że do inwestycji powinna zostać wydzielona droga dojazdowa;

d) art. 11 ust. 4a u.o.g.r.l. poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej w niniejszej sprawie powinna obejmować również drogę dojazdową do planowanej inwestycji, podczas gdy stanowi ona telekomunikacyjny obiekt budowlany, do którego nie jest wymagane zapewnienie stałego dostępu do drogi publicznej na takich zasadach jak do budynku czy działki budowlanej.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Starosty Krasnostawskiego w całości oraz zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda Lubelski nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i wskazaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 14 maja 2024 r. (zaskarżoną do Sądu), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na wstępie swych rozważań organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 35 ust. 1-5 Pr.bud. oraz wskazał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w razie niewykonania przez inwestora nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości w ustalonym terminie, nie mają innej możliwości, jak wydać decyzję odmowną. Przy czym, dla oceny prawidłowości wydanej decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę w oparciu o wskazaną regulację istotne jest nie tylko stwierdzenie, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków bądź wykonał je w sposób nieprawidłowy, ale także to, czy w okolicznościach danej sprawy zasadnym było skorzystanie z instytucji wezwania, o której mowa w art. 35 ust. 3 Pr.bud.

Wojewoda wyjaśnił, że zamierzeniem inwestora w przedmiotowej sprawie jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] o nr KST3314A wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (wewnętrzną instalacją zasilającą oraz kanalizacją kablową) na terenie działki nr ewid.[...] w miejscowości N.. Na ww. terenie inwestor zaplanował realizację wieży kratowej [...], której wysokość trzonu wynosi 54 m, a jej łączna wysokość nad poziomem terenu wynosi 55,95 m (wraz z betonowymi cokołami, kotwami wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikami), na której umieszczone zostaną anteny radioliniowe i sektorowe nadawczo-odbiorcze. Wewnątrz wieży ustawione zostaną urządzenia sterujące mocowane na stalowych rusztach. Ponadto inwestor planuje wykonanie wewnętrznej instalacji zasilającej oraz kanalizacji kablowa na działce nr [...]. Trzon wieży zostanie ogrodzony do wysokości 2,19 m n.p.t., a dostęp do jego wnętrza umożliwiać będzie furtka wbudowana w jedną ze ścian ogrodzenia. Działka nr [...] obecnie jest nieogrodzona i niezadrzewiona. Jej najbliższe otoczenie stanowią tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową oraz pod uprawy polowe. Nieruchomość ta od strony południowej graniczy z drogą publiczną (działka nr [...]), a od strony północnej graniczy z drogą (działka nr [...]).

Organ odwoławczy podniósł, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest zasadność nałożenia na inwestora przez organ pierwszej instancji obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, obejmującej całość zamierzenia inwestycyjnego wraz z dojazdem wskazanym na projekcie zagospodarowania działki.

Wojewoda wyjaśnił, że projekt zagospodarowania terenu ma być zgodny z przepisami odrębnymi, do których zaliczają się także przepisy u.o.g.r.l. Powołując się na treść art. 4 pkt 11 i art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. wskazał, że decyzje o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych. Podkreślił ponadto, że decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej nie może zostać zastąpiona zawarciem przez strony umowy dzierżawy bądź innej umowy prawa cywilnego, na której mocy strony przewidziały bądź dopuściły zmianę przeznaczenia gruntu na nierolniczy.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy Wojewoda podniósł, że zgodnie z częścią opisową projektu stacja telefonii komórkowej [...] została zaprojektowana jako obiekt bezobsługowy i niewymagający stałego dojazdu. Dostęp technologiczny do planowanej inwestycji zapewniony będzie poprzez drogę publiczną (działkę nr ewid.[...]) na działkę nr [...], do miejsca posadowienia wieży. Na rysunku Z-1 zagospodarowania terenu dostęp technologiczny na czas budowy oznaczono strzałkami. Możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu przez odpowiednie służby inwestora odbywać się będzie na zasadzie przechodu. Potrzeba dojazdu pojazdów będzie tylko na etapie budowy stacji, nie ma więc potrzeby budowy drogi dojazdowej. Zgodnie jednak z § 2 pkt 2 umowy najmu nr KST3314A zawartej w dniu 15 grudnia 2022 r. w W., lokalizacja przedmiotu najmu wraz z zaznaczonym dostępem do drogi publicznej została uwidoczniona na rysunku poglądowym stanowiącym Załącznik nr [...] do umowy. Zgodnie z tym rysunkiem dojazd do terenu stacji bazowej telefonii komórkowej odbywać ma się od istniejącego zjazdu z drogi publicznej, ukośnie w kierunku granicy z działką nr [...], a następnie równolegle do granicy z działką nr [...] w odległości ok. 13 m od niej. Dojazd będzie miał długość około 170 m, a sposób jego lokalizacji wyklucza rolnicze użytkowanie znacznej części działki nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem inwestora, że dojazd ten będzie jedynie tymczasowy, gdyż zgodnie z § 5 pkt. 2 ww. umowy najmu, wynajmujący wyraża zgodę między innymi na wykorzystanie istniejących dróg dojazdowych do przedmiotu najmu lub na ewentualne wykonanie nowych dróg dojazdowych do przedmiotu najmu przez nieruchomość. Z kolei zgodnie z § 5 pkt 9 wynajmujący jest zobowiązany w okresie trwania najmu do umożliwienia najemcy lub osobom przez niego upoważnionym dostępu do przedmiotu najmu przez 24 godziny na dobę we wszystkie dni w roku, a zgodnie z pkt 16 tego paragrafu, wynajmujący zobowiązuje się do zapewnienia drożności drogi dojazdowej do przedmiotu najmu oraz utrzymania nieruchomości w stanie technicznym umożliwiającym wykorzystanie przedmiotu najmu przez najemcę zgodnie z umową. W ocenie Wojewody, powyższe postanowienia umowy najmu przeczą twierdzeniu inwestora co do tymczasowego charakteru dojazdu do stacji bazowej.

Organ drugiej instancji stwierdził, że zastosowania w przedmiotowej sprawie nie mają przywołane przez inwestora orzeczenia Wojewody Lubelskiego, Wojewody Świętokrzyskiego i Wojewody Mazowieckiego, bowiem decyzje te zostały podjęte w innym stanie faktycznym i prawnym, i dotyczyły dojazdu do działki, o którym mowa w rozporządzaniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków"). W przedmiotowej sprawie działka inwestycyjna posiada bezpośredni dojazd z drogi publicznej, zaś kwestią sporną jest wyłączenie z produkcji rolnej części tej nieruchomości stanowiącej dojazd do terenu stacji bazowej telefonii komórkowej, z uwagi na to, że teren ten trwale przestanie być użytkowany rolniczo. Dojazd ten nie stanowi przy tym dojazdu do gruntów rolnych, a więc zgodnie z przywołanym orzecznictwem inwestor powinien dokonać wyłączenia tej części działki z użytku rolniczego.

Organ odwoławczy wytknął jedynie, że Starosta Krasnostawski w podstawie decyzji z dnia 29 marca 2024 r. błędnie wskazał art. 35 ust. 3 Pr.bud., zamiast – jak powinno być prawidłowo - art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr.bud. Powyższe uchybienie, w ocenie Wojewody, nie ma jednak wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Podsumowując Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż przedłożony przez inwestora projekt nie jest kompletny i zgodny z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo zatem Starosta wezwał inwestora postanowieniem z dnia 18 stycznia 2024 r. do uzupełnienia dokumentacji, a wobec niewykonania przez inwestora nałożonego obowiązku, słusznie odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję organu odwoławczego. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zasługuje na uchylenie;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależytą interpretację materiału dowodowego, która miała wpływ na wynik niniejszej sprawy i doprowadziła do nieprawidłowych ustaleń faktycznych organu drugiej instancji polegających na stwierdzeniu, że skarżąca powinna załączyć do wniosku w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ostateczną decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej obejmujących dojazd do inwestycji;

II. przepisów prawa materialnego:

1) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr. bud. w zw. z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych telekomunikacyjnych obiektów budowlanych oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że złożona dokumentacja zawiera nieprawidłowości i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

2) art. 11 ust. 4a u.o.g.r.l. poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej w niniejszej sprawie powinna obejmować również drogę dojazdową do planowanej inwestycji, podczas gdy stanowi ona telekomunikacyjny obiekt budowlany, do którego nie jest wymagane zapewnienie stałego dostępu do drogi publicznej na takich zasadach jak do budynku czy działki budowlanej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji Wojewody Lubelskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krasnostawskiego z dnia 29 marca 2024 r. Ponadto wniósł o zasądzenie od Wojewody Lubelskiego zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że Wojewoda niesłusznie uznał w niniejszej sprawie za konieczne przedłożenie ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej obejmującej całość zamierzenia inwestycyjnego wraz z dojazdem. Skarżący wykazał bowiem, że planowany obiekt jest bezobsługowy, czego nie zmieniają przywołane przez organ postanowienia umowy najmu, które dotyczą drożności drogi dojazdowej na etapie robót budowlanych, jednak nie uzasadniają konieczności wyłączenia jej z produkcji rolnej. Jakkolwiek w świetle § 5 pkt. 2 umowy najmu, wynajmujący wyraża zgodę między innymi na wykorzystanie istniejących dróg dojazdowych do przedmiotu najmu lub na ewentualne wykonanie nowych dróg dojazdowych do przedmiotu najmu przez nieruchomość, to w niniejszej sprawie skarżący nie buduje nowej drogi dojazdowej, w związku z czym nie ma uzasadnienia dla wyłączania gruntu obejmującego istniejącą drogę dojazdową m.in. do planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej z produkcji rolnej. Z samego tytułu, że wynajmujący zgodnie z umową najmu zapewnić ma drożność drogi dojazdowej, w szczególności na etapie robót budowlanych, nie wynika, iż ten teren przestanie być trwale użytkowany rolniczo. Ponadto zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 140/08, grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę, uznaje się, iż w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolnej. Wojewoda Lubelski nie wyjaśnił natomiast, na podstawie jakich dowodów poczynił ustalenia, iż dojazd ten nie stanowi dojazdu również do gruntów rolnych.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 302/14, w którym stwierdzono, że "stacja telefonii komórkowej (...) jest bezobsługowa, a co za tym idzie nie wymaga stałego dojazdu. Przez działkę nr (...) będzie jedynie realizowany dostęp do terenu inwestycji, zatem nie ma mowy o budowaniu czegokolwiek na tym terenie.". Nadto wskazał, że analogiczne stanowisko WSA w Krakowie zajął w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1071/12. W ocenie skarżącego, szczególny charakter dostępu do stacji bazowej telefonii komórkowej wynika z faktu, iż stanowi ona obiekt bezobsługowy, niewymagający stałego dojazdu i obecności personelu, w związku z czym nie ma obowiązku budowania do niej drogi dojazdowej, tak jak do budynku. Co więcej, stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., obiekty infrastruktury technicznej nie wymagają nawet dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Podkreślić na wstępie należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie i to z przyczyn w niej podniesionych, przy czym dla usunięcia trafnie wytkniętego organom naruszenia prawa, Sąd uznał za konieczne uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Krasnostawskiego z dnia 29 marca 2024 r. r., lecz również poprzedzającego te decyzje postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 18 stycznia 2024 r. w części obejmującej jego punkt 2.

Przypomnieć dla porządku należy, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję odmawiającą udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] o nr K. A. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid.[...] w obrębie ewidencyjnym N. , gmina K.. Powodem orzeczonej odmowy było niewykonanie przez skarżącego obowiązku uzupełniania złożonej dokumentacji projektowej o ostateczną decyzję Starosty Krasnostawskiego udzielającą zgody na wyłączenie z produkcji rolniczej całości gruntu przeznaczonego pod projektowaną inwestycję, który to obowiązek został nałożony na inwestora w punkcie 2 postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 18 stycznia 2024 r. Przy czym w sprawie bezsporne pozostaje, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył ostateczną decyzję Starosty Krasnostawskiego z dnia 23 maja 2023 r., znak: RO.6124.44.2023, zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 0,0144 ha wchodzącego w skład działki nr ewid.[...] Decyzja ta obejmuje jednak wyłącznie grunt, który zgodnie z przedstawionym przez inwestora projektem zagospodarowania terenu, ma zostać zajęty (i ogrodzony) pod projektowaną stację bazową telefonii komórkowej. Zdaniem organów obu instancji, decyzja ta nie jest wystarczająca, albowiem inwestor powinien uzyskać zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej również tej części działki nr [...], która ma stanowić dojazd do projektowanego obiektu, zapewniając mu połączenie komunikacyjne z graniczącą z powyższą działką drogą publiczną oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...].

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organów nie zasługuje na aprobatę.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. "a" Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza (m.in.) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w powyższym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3). W przypadku niewykonania takiego postanowienia w wyznaczonym terminie, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1).

Z przytoczonych przepisów wynika, że na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu (działki) oraz projektu architektoniczno-budowlanego, nie tylko pod kątem merytorycznym, lecz również pod kątem kompletności tych dokumentów. Badanie kompletności dotyczy przede wszystkim weryfikacji, czy zostały dołączone wszystkie wymagane przez przepisy prawa opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W razie stwierdzenia braków w tym zakresie, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia. Oczywiste jest jednak, że obowiązek taki dotyczyć może wyłącznie dokumentów wymaganych przepisami prawa. Ocena, jakie dokumenty są w przypadku określonej inwestycji wymagane, obciąża zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W świetle dołączonego do akt sprawy wydruku informacji z rejestru gruntów (k. 9 akt adm. I inst.) nie budzi wątpliwości, że w obrębie objętej zamierzeniem budowlanym działki nr ewid.[...] znajdują grunty rolne stanowiące użytki rolne wytworzone z gleb zaliczonych do klasy II i klasy IIIa. Co do zasady słuszne jest zatem stanowisko organów, iż przeznaczenie tych gruntów na celem nierolnicze – zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Tym samym, wobec zamiaru realizacji na tej nieruchomości inwestycji budowlanej zmieniającej przeznaczenie gruntu z rolnego na nierolnicze (a taką zmianą niewątpliwie wywołuje budowa stacji bazowej telefonii komórkowej), inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej (art. 11 ust. 4 i 4a u.o.g.r.l.).

Oczywiste jest, że decyzja taka winna obejmować cały teren, który w związku z realizacją planowanej inwestycji przestanie być użytkowany w sposób rolniczy. Zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej obejmować zatem winno grunt przeznczony bezpośrednio pod planowany obiekt budowlany, a także grunt przeznczony pod drogę dojazdową do tego obiektu, jeżeli takowa została uwzględniona w projekcie budowlanym, lub jeżeli pomimo jej braku, charakter realizowanego obiektu przekłada się na konieczność utworzenia na jego potrzeby drogi dojazdowej Wówczas projekt budowlany winien zostać o taką drogę uzupełniony, zaś przedstawiona przez inwestora decyzja zezwalająca na włączenie gruntu z produkcji rolnej winna obejmować całość inwestycji wraz z dojazdem.

W przypadku obiektów budowlanych, dla których przepisy prawa nie nakładają obowiązku zapewnienia drogi dojazdowej do drogi publicznej, o tym, czy dojazd taki zostanie wykonany decyduje inwestor, zaś odzwierciedleniem jego woli w tym zakresie jest treść projektu budowlanego. Organ architektoniczno-budowlany w ramach kompetencji przewidzianych w art. 35 ust. 1 Pr.bud., nie może ingerować w rozwiązania przyjęte w tym projekcie w tym sensie, że nie może narzucać ich zmiany lub uzupełnienia, jeżeli konieczność taka nie wynika z przepisów prawa.

W przypadku inwestycji będącej przedmiotem niniejszej sprawy bezsporne jest, że przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany nie zakłada utworzenia w obrębie działki nr ewid.[...] trwałej drogi dojazdowej łączącej zaprojektowaną na tej nieruchomości stację bazową telefonii komórkowej z drogą publiczną znajdującą się na działce nr ewid.[...] W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wprost przyznał, że z części opisowej projektu wynika, iż przedmiotowa stacja została zaprojektowana jako obiekt bezobsługowy i niewymagający stałego dojazdu. Możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu przez odpowiednie służby odbywać się będzie na zasadzie przechodu. Potrzeba dojazdu pojazdów zachodzić będzie jedynie na etapie budowy stacji – dostęp technologiczny na czas budowy oznaczono strzałkami na projekcie zagospodarowania terenu (k. 34 akt adm. I inst.). Jak wynika z wyjaśnień inwestora, na potrzeby dojazdu do stacji bazowej w okresie jej budowy wykorzystana ma być istniejąca w obrębie działki nr ewid.[...] droga dojazdowa do gruntów rolnych.

W ocenie Sądu, skoro z projektu budowlanego nie wynika zamiar realizacji stałego dojazdu do stacji bazowej przebiegającego przez działkę nr ewid.[...], organy nie mogą domniemywać takiego zamiaru - wbrew projektowi - w oparciu jedynie o postanowienia umowy najmu zawartej przez inwestora z właścicielami tej nieruchomości (tj. umowy nr [...] zawartej w dniu 15 grudnia 2022 r. w Warszawie pomiędzy [...] Sp. z o.o. w W. a R. G. i K. G. – k. 10-13 akt adm. II inst.). Rola tej umowy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ogranicza się jedynie do potwierdzenia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nawet jeżeli przedstawiona umowa dopuszcza wykonanie drogi dojazdowej przez najemcę (inwestora), bądź wykorzystanie już istniejącej drogi pod dojazd do projektowanej stacji bazowej, nie przesądza to o tym, że inwestor, korzystając z tego uprawnienia, urządzi na działce nr [...] trwałą drogę dojazdową do stacji bazowej, skoro takiego założenia nie uwzględnia przestawiony projekt budowlany. Z kolei tymczasowe wykorzystanie - w czasie realizacji robót budowlanych - istniejącej drogi dojazdowej do gruntów rolnych jako dojazd również do terenu inwestycji, nie przesądza o zmianie rolniczego przeznaczenia tego gruntu (dojazdu), skoro znaczna część działki nr ewid.[...] (poza fragmentem objętym umową najmu, przeznaczonym pod sporną inwestycję) zachowuje swoje rolnicze przeznaczenie.

Niezależnie od powyższego, wypada w tym miejscu ubocznie zauważyć, że powołany w kontrolowanych decyzjach Załącznik nr 1 do ww. umowy najmu – wbrew stanowisku organów – nie dowodzi temu, że zamiarem inwestora jest urządzenie trwałego dojazdu z drogi publicznej do planowanej stacji bazowej. Na załączniku tym (k. 10 akt adm. II inst.) oznaczono strzałkami jedynie trasę "dostępu do wieży", która pokrywa się z trasą "dostępu technologicznego na czas budowy" oznaczoną na projekcie zagospodarowania terenu.

W analizowanym przypadku nie zachodzi również sytuacja, w której pomimo braku zaprojektowania drogi dojazdowej do planowanej stacji bazowej, o konieczności realizacji takiej drogi (a w konsekwencji również uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu pod nią przeznaczonego) decydowałby charakter planowanej inwestycji. Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone w przywołanych w skardze wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 302/14 i z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1071/12), wedle którego stacja bazowa telefonii komórkowej jest co do zasady obiektem bezobsługowym i dla jego prawidłowego funkcjonowania nie jest wymagany ciągły dostęp komunikacyjny. Należy zauważyć, że obiekt tego rodzaju nie jest budynkiem, ani też budowlą spełniającą funkcje użytkowe budynków bądź urządzeniem budowlanym z takimi obiektami związanym, a w związku z tym nie mają do niego zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków (§ 2 ust. 1 a contrario), w tym nie ma zastosowania § 14 tego rozporządzenia, określający wymagania co do zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej. Z kolei rozporządzenie w sprawie warunków technicznych telekomunikacyjnych obiektów budowlanych, mające zastosowanie przy projektowaniu budowie i przebudowie stacji bazowych telefonii komórkowej (jako obiektów mieszczących się w pojęciu telekomunikacyjnego obiektu budowlanego - § 2 pkt 17) nie określa żadnych obowiązków w zakresie realizacji dojścia lub dojazdu łączącego taki obiekt z drogą publiczną.

Skoro więc będąca przedmiotem wniosku inwestora stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest obiektem, co do którego przepisy prawa nakładają obowiązek zapewnienia dojazdu do drogi publicznej, a jednocześnie przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie zakłada utworzenia takiego dojazdu, bezzasadne było zobowiązanie inwestora do uzupełniania złożonej dokumentacji o ostateczną decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu w obrębie działki nr ewid.[...], obejmującą nie tylko teren przeznaczony pod projektowaną stację bazową telefonii komórkowej (ten został wszakże objęty dołączoną do projektu budowlanego decyzją Starosty Krasnostawskiego z dnia 23 maja 2023 r., znak: RO.6124.44.2023), lecz również teren mający stanowić dojazd do projektowanego obiektu z drogi publicznej na działce nr ewid.[...] Jak już wyżej wskazano, nałożenia takiego obowiązku nie uzasadnia również uwzględniony w projekcie budowlanym zamiar wykorzystania istniejącej w obrębie działki inwestycyjnej drogi dojazdowej do gruntów rolnych na potrzeby dojazdu do stacji bazowej w okresie jej budowy, skoro znaczna część działki nr ewid.[...] zachowuje swoje dotychczasowe – rolnicze przeznaczenie. Tymczasowe wykorzystanie drogi dojazdowej do gruntów rolnych również pod dojazd do budowanego obiektu, nie stanowi zaś o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. Nie wiąże się bowiem z trwałą zmianą rolniczego sposobu wykorzystania gruntu, do którego należy wykorzystanie gruntu pod drogę dojazdową do gruntu rolnego (art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.g.r.l.). Ubocznie wypada jednak w tym miejscu zaznaczyć, że gdyby inwestor – wbrew założeniom projektu budowlanego i pomimo braku takiego obowiązku – wykonał w obrębie nr ewid.[...] trwały dojazd do projektowanej stacji bazowej, wyłączając ów grunt z produkcji rolniczej bez wymaganego zezwolenia, to działanie to winno spotkać się z sankcjami przewidzianymi w art. 28 u.o.g.r.l.

W tych okolicznościach uznać należy, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji, jak też i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 18 stycznia 2024 r. w zakresie jego punktu 2, zostały wydane w oparciu wadliwą ocenę materiału dowodowego, a więc z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uchybienie to skutkowało naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. "a" i ust. 3 Pr. bud. w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., a w konsekwencji również art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr.bud., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. W kontekście tego ostatniego przepisu należy w tym miejscu zgodzić się z organem odwoławczym, iż był on rzeczywistą podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 marca 2024 r.

Konieczne jest wobec tego uchylenie powyższych rozstrzygnięć i dokonanie przez Starostę Krasnostawskiego ponownej oceny kompletności złożonej przez inwestora dokumentacji, w ramach której organ ten – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – uwzględni ocenę prawną Sądu przedstawioną w wywodach powyżej.

W tym stanie rzecz Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt III sentencji wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 500 złotych, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, które stosownie do § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), wynosi 480 złotych, a także uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych.