Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 423/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 433/21 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 sierpnia 2021 r., sygn. VII SA/Wa 433/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] stycznia 2021 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., GINB, po rozpoznaniu wniosku H. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2020 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. J. pozwolenia na nadbudowę budynku wielorodzinnego i dobudowę szybu windowego do budynku przy Placu G. w G.

W uzasadnieniu GINB wskazał, że wyrokiem z 19 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 383/12, WSA w Gdańsku oddalił skargę H. K. na w/w decyzję z [...] kwietnia 2012 r., a Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 21 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1098/13, oddalił jego skargę kasacyjną. Organ wskazał, że brak związania zarzutami i wnioskami skargi, stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż podniesione w skardze np. stwierdzić nieważność aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Skoro Sąd prawomocnym wyrokiem oddalił skargę H. K. na powyższą decyzję, to nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno więc zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazał, że skoro decyzją zależną wobec decyzji o warunkach zabudowy jest decyzja o pozwoleniu na budowę, to stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w decyzji o warunkach zabudowy, uzasadnia stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB wyjaśnił, że decyzja z [...] sierpnia 2007 r. (utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] grudnia 2007 r.) ustalająca warunki zabudowy pozostaje w obrocie prawnym. Kolegium decyzją z [...] lutego 2018 r. odmówiło jej uchylenia i stwierdziło, że została wydana z naruszeniem prawa na skutek przedawnienia (art. 146 § 1 k.p.a.). Organ wyjaśnił, że ewentualne nowe dowody, na które powołuje się wnioskodawca mogą podlegać ocenie w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu nieważnościowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09, w której przesądzono, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania żądania organ ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ ma obowiązek rozpoznać żądanie co do istoty. W ocenie Sądu pierwszej instancji GINB w sposób prawidłowy uznał więc, że zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania, gdyż okoliczności, na które powoływał się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. były już przedmiotem kontroli WSA w Gdańsku i NSA. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie można domagać się stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na podstawy wznowienia postępowania. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 odmiennie niż wady postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. tkwią w samej decyzji. Nie są to ze swojej istoty wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania.

W skardze kasacyjnej H. K. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia GINB z [...] listopada 2020 r., ponieważ gdyby organ w sposób właściwy zastosował przepisy postępowania powinien był rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez to, że organ poprzestał jedynie na ustaleniu, że w sprawie zapadł na wcześniejszym etapie wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego i zakończył badanie okoliczności sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud.") w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."), poprzez pominięcie faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została na podstawie wydanej z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy, co skutkować powinno również uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub ewentualnie orzeczeniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznawać jej w innym składzie – innemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu;

2) ewentualnie, gdyby NSA uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie postanowień GINB z [...] stycznia 2021 r. i [...] listopada 2020 r., a nadto o orzeczenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. J. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego i dobudowę szybu windowego, ewentualnie o stwierdzenie wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów sądowych za obie instancje;

4) przeprowadzenie rozprawy, z uwzględnieniem możliwości przeprowadzenia rozprawy za pośrednictwem środków do porozumienia się na odległość;

5) dopuszczenie i przeprowadzenie wniosku dowodowego z opinii biegłego sądowego mgr. inż. R. G. dot. "Oceny technicznej wpływu nadbudowy budynku nr [...] przy PI. G. w G. na stan lokalu nr [...]", którego to dowodu strona skarżąca nie mogła załączyć do skargi z uwagi na niezakończenie prac przez biegłego przed dniem wniesienia skargi do WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu podkreślono m.in. okoliczność, że skarżący uzyskał dostęp do nowego dowodu w sprawie, tj. do opinii biegłego dotyczącej "Oceny technicznej wpływu nadbudowy budynku nr [...] przy pI. G. w G. na stan lokalu nr [...]", która to opinia rzuca nowe światło na skutki prawne utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. i Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2008 r. W ocenie skarżącego, do powstania opisanych w tej opinii nieprawidłowości, mogących nawet poważnie zagrażać bezpieczeństwu konstrukcji w obrębie jego mieszkania, doprowadziły odstępstwa od stosowania przepisów prawa budowlanego, w tym wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa oraz wystąpienie wskazywanych w kolejnych pismach skarżącego naruszeń o charakterze administracyjnym. Konieczność przeprowadzania przedmiotowego wniosku dowodowego na obecnym etapie postępowania uzasadniono faktem, że skarżący nie mógł załączyć przedmiotowego dowodu do skargi z uwagi na niezakończenie prac przez biegłego przed wniesieniem skargi. Zdaniem skarżącego istotne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że dopiero decyzją ostateczną z [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. przesądziło, że decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie warunków zabudowy została wydana z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd Wojewódzki prawidłowo w swoich rozważaniach prawnych wskazał na przesłanki zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. w sytuacji gdy strona występuje o stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, a więc poddanej kontroli sądowej.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie należało się kierować powołaną przez organ oraz Sąd Wojewódzki uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09 (powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl), zgodnie z którą żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia przywołanej uchwały, fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim przypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w obowiązującym stanie prawnym, aktualnym również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest uchylony art. 157 § 3 k.p.a., ale art. 61a § 1 tej ustawy, który w zdaniu pierwszym stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Nawiązując do przytoczonej uchwały, Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że co do zasady w sytuacji gdy rozstrzygnięcie było już poddane kontroli sądu administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem oddalił skargę, to organ nie ma możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do takiego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r., której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Mianowicie, wyrokiem z 19 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 383/12, WSA w Gdańsku oddalił skargę na tę decyzję, a NSA wyrokiem z 21 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1098/13, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Słusznie także Sąd pierwszej instancji stwierdził, odnosząc się tym samym do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, że uchylenie, jak i stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że decyzję wydano z naruszeniem prawa w związku z upływem terminów, o których mowa art. 146 § 1 k.p.a. stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – co miało miejsce w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją ostateczną SKO w G. z [...] grudnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy – stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji, jak zasadnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że tryby te nie są konkurencyjne, każdy z nich służy usunięciu innego rodzaju wadliwości. Nie można zatem domagać się stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na podstawy wznowienia postępowania.

Sąd pierwszej instancji błędnie natomiast wskazał, że okoliczności, na które powołał się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] kwietnia 2012 r. były już przedmiotem kontroli w przywołanych sprawach sądowoadministracyjnych. Skarżący we wniosku, jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wskazał okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] lutego 2018 r. stwierdziło (po wznowieniu postępowania), że decyzja tego organu z [...] grudnia 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego przy pl. G. [...] została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem strony skarżącej, ponieważ decyzja ta była decyzją zależną w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę – uzasadnione jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie orzeczenie, że decyzję wydano z naruszeniem prawa.

Sądy administracyjne obu instancji kontrolujące decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. w latach 2012 i 2014 w sposób oczywisty nie mogły mieć wiedzy o decyzji Kolegium z [...] lutego 2018 r., na którą powołuje się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Kwestia ta znajduje się więc poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej. Tym niemniej nie mogła stanowić podstawy uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie okoliczność wydania ww. decyzji Kolegium z [...] lutego 2018 r. oznacza wydanie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa", doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowały dominujący pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 26 maja 2017 r., sygn. II OSK 2454/15). Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może przy tym prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją poddaną kontroli w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. II FSK 1301/15).

W świetle powyższego, okoliczność, że organ administracji publicznej, w rezultacie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdził (w 2018r.) na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6, art. 146 § 1, art. 149 § 2 i art. 150 § 1 i 3 k.p.a., że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę została wydana z naruszeniem prawa, nie oznacza, że w decyzji o pozwoleniu na budowę tkwiła opisana wyżej wada kwalifikowana, tzn. ani decyzja ta nie została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, ani nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest natomiast w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy decyzją wydaną w oparciu o inną decyzję w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., który wprowadza jedną z przesłanek wznowienia postępowania (por. wyroki NSA: 9 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 1108/06; z 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 230/10).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że decyzję o warunkach zabudowy wydano z naruszeniem prawa, stanowi ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji, co zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Nie można domagać się stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na podstawy wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro skarżący nie wskazywał żadnej innej okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji poza powołaniem się na ww. decyzję Kolegium z [...] lutego 2018 r., to w sposób oczywisty, stosownie do stanowiska zajętego przez NSA w przywoływanej uchwale, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, co do której WSA w Gdańsku prawomocnie skargę oddalił, nie mogło być wszczęte. Uprawnione było więc wydanie przez GINB postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 146 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.bud. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. okazały się nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.