Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1743/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 148
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 17/22 w sprawie ze skargi Rady Miasta Wałcz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 5 listopada 2021 r. nr P-1.4131.334.2021.AA w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz udzielenia upoważnienia uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r. II SA/Sz 17/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miasta Wałcz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 5 listopada 2021 r. nr P-1.4131.334.2021.AA w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz udzielenia upoważnienia:

I. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze;

II. zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

W dniu 5 października 2021 r. Rada Miasta Wałcz podjęła, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), uchwałę nr VIIl/XLI/367/21 w sprawie rozpatrzenia wniosku z 15 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz udzielenia upoważnienia.

W § 1 ust. 1 uchwały Rada Miasta, w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z 15 września 2021 r., postanowił poinformować wnioskodawcę, że Rada Miasta Wałcz nie jest w posiadaniu żądanych informacji. W § 2 uchwały Rada Miasta Wałcz upoważniła Przewodniczącego Rady Miasta Wałcz do rozpatrywania w imieniu Rady Miasta Wałcz wniosków o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Miasta Wałcz (§ 3 uchwały), a w jej § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że w celu uniknięcia potrzeby każdorazowego zwoływania sesji w przedmiocie rozpatrzenia wniosków adresowanych do Rady Miasta Wałcz o udostępnienie informacji publicznej, zamierza się upoważnić do tego Przewodniczącego Rady Miasta Wałcz, by czynił to jednoosobowo bez potrzeby zwoływania sesji.

Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 listopada 2021 r. nr P-1.4131.334.2021.AA stwierdził nieważność § 2 ww. uchwały nr VIII/XLI/367/21 Rady Miasta Wałcz z 5 października 2021 r. Wskazał, że jako materialnoprawną podstawę podjęcia badanej uchwały powołano art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publicznej w szczególności organy władzy publicznej. Podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną, natomiast w strukturze gminy organami są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Co istotne, w gminie organem, który jest umocowany do kierowania bieżącymi sprawami tej jednostki oraz reprezentowania jej na zewnątrz jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a jego kompetencje w tym zakresie nie doznają w zasadzie żadnych ograniczeń.

W tym kontekście właściwy, a zarazem zobowiązany do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej dotyczących działalności gminy, w tym jej organów, jest właśnie wójt (burmistrz, prezydent miasta). W ocenie organu nadzoru, prawnie akceptowalne są niekiedy sytuacje, kiedy to również przewodniczący w pewnym zakresie ma uprawnienie do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności, kiedy jego przedmiotem są stricte działania rady gminy. Należy bowiem mieć na względzie, że załatwienie wniosku - co wynika z treści ustawy o dostępie do informacji publicznej - może nastąpić poprzez: udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno- technicznej, poinformowanie wnioskodawcy o tym, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej daną informacją nie dysponuje, ewentualnie, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Te działania mogą nastąpić w dowolnej formie tj. zwykłej pisemnej, mailowej, czy nawet ustnej.

Wojewoda wyjaśnił dalej, że możliwa jest jednak i taka sytuacja, kiedy podmiot zobowiązany z różnych względów nie udostępnia informacji publicznej, jak też umarza postępowanie wszczęte wnioskiem, wówczas, prawodawca wymaga, by odmowa bądź umorzenie nastąpiły w drodze decyzji administracyjnej. W takim przypadku niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej przez przewodniczącego rady. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g., zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Poprzez organizowanie prac rady - jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - należy rozumieć czynności o charakterze materialno- technicznym, takie jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady itp. Przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. kształtuje zatem jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy. Nie jest więc przewodniczący organem gminy ani nie może być z organem gminy utożsamiany. Wykluczone jest również, aby organ gminy upoważnił przewodniczącego do wykonywania kompetencji przypisanych ustawowo temu bądź innemu organowi, tak jak ma to w istocie miejsce w treści §2 uchwały Nr VIIl/XLI/367/21.

W skardze do WSA na rozstrzygnięcie nadzorcze z 5 listopada 2021 r. Rada Miasta Wałcz, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, zarzuciła mu naruszenie:

- art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 16 u.d.i.p. poprzez uznanie, że organ władzy publicznej, jakim jest rada gminy, nie może wydać decyzji administracyjnych i upoważnić do jej wydawania przewodniczącego rady,

- art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Wałcz jest sprzeczna z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnił, że nie podważa kompetencji Rady Miasta Wałcz do rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, dlatego nie kwestionował § 1 uchwały nr VIIl/XLI/367/21. Podkreślił, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje możliwości przekazania przez radę gminy jej uprawnień na inny organ, bądź podmiot. Rada Gminy jako organ władzy publicznej jest obowiązana działać w granicach i na podstawie prawa.

Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r. II SA/Sz 17/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że stanowisko organu nadzoru, uzasadniające stwierdzenie nieważności § 2 uchwały Nr VIII/XLI/367/21 Rady Miasta Wałcz z 5 października 2021 r. i jego argumentacja są nieprzekonujące. Organ nadzoru w sposób bardzo ogólnikowy podważył treść postanowień uchwały, a nawet wewnętrznie sprzecznie. Nie wskazał, który z przepisów został naruszony przez Radę Miasta i w jaki sposób. Jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu, ale Sąd za organ nadzoru nie może podejmować rozstrzygnięcia w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, kiedy nie można poznać podstawy i powodów zakwestionowania przepisu przedmiotowej uchwały.

Wojewoda z jednej strony dopuszcza możliwość działania przewodniczącego rady w pewnym zakresie, co do udzielania informacji publicznej, której przedmiotem będą działania rady gminy, z drugiej strony uznaje, że przewodniczący rady nie jest podmiotem, który może być uznany za podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Definitywnie także wskazuje, że to wójt (burmistrz, prezydent), jako organ reprezentujący na zewnątrz gminę i kierujący jej bieżącymi sprawami, jest właściwy do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jednocześnie, jak stanowi art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa wyżej, będące w posiadaniu takich informacji. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest zatem określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji i to przez podmiot zobowiązany.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 czerwca 2018 r. I OSK 1722/16, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres pojęcia "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że nawet w sytuacjach oczywistych składy orzekające są zmuszone dokonywać wykładni prawa przez rozstrzygnięcie, czy dany podmiot wchodzi w zakres władz publicznych (Bidziński M., Komentarz do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w:) Bidziński M., Chamj M., Szustakiewicz P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C.J. Beck 2015 r.). W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej nie ma zaś zastosowania instytucja przekazywania wniosku do organu właściwego, tak jak ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym, procedowanym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z art. 16 u.d.i.p., który odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 106). Stąd wniosek, aby odniósł skutek, musi trafić do organu, z działaniem którego wiąże się żądana informacja publiczna.

Do organów władzy publicznej zaliczają się organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Na podstawie art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są: 1) rada gminy (jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej - art. 15 ust. 2 u.s.g.); 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Organem władzy publicznej w rozumieniu u.d.i.p., o czym była mowa, do którego musi być skierowany wniosek, aby odniósł skutek na tle przepisów u.d.i.p., jest bezspornie Rada Miasta, a wykonywanie zadań w zakresie informacji publicznej odpowiada art. 18 ust. 1 u.s.g. Skoro Rada Miasta Wałcza jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu, to jest zobowiązana do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., tj. w drodze czynności materialno-technicznej, decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Z kolei, według art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Przepisy u.d.i.p. są wystarczającą podstawą co do sposobu załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej przez podmiot zobowiązany, tj. Radę Miasta Wałcza, a także w przypadku wskazanym przez Wojewodę, tj. w pewnym zakresie Przewodniczącego Rady Miasta.

Nie można zatem uznać stanowiska Wojewody co do tego, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem zawsze właściwym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skoro, jak wykazano wyżej, takim podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej może być rada miasta i może Rada decyzją kończyć załatwienie wniosku o udzielenia informacji, to rozważyć należy, czy Rada Miasta Wałcza mogła upoważnić Przewodniczącego Rady Miasta, a jeśli nie to jaki przepis ustawy naruszyła i w jaki sposób. Takie wyjaśnienie jest o tyle istotne, że Wojewoda dopuszcza w pewnym zakresie reprezentowanie Rady Miasta Wałcza przez Przewodniczącego Rady Miasta, a jak wynika to z uzasadnienia rozstrzygnięcia, przeszkodą działania Przewodniczącego byłby wyłącznie brak dopuszczalności wydawania decyzji - co wobec powyższego jawi się jako bezpodstawny argument.

Z rozstrzygnięcia nadzorczego i jego uzasadnienia nie sposób jednak poznać motywów takiego a nie innego stanowiska. W ocenie Sądu Wojewoda poprzez wskazaną argumentację nie wykazał, że wskazywane przez niego wady uchwały istnieją bądź należy uznać je za istotne naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy wykładni. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze z 5 listopada 2021 r. zostało niewyczerpująco i nieprzekonująco uzasadnione. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu obowiązku rzetelnego sporządzenia uzasadnienia, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych, sprzecznych lub niepełnych wywodów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji na podstawie art. 148 p.p.s.a. uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 kwietnia 2022 r. II SA/Sz 17/22, wniósł Wojewoda Zachodniopomorski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Przewodniczący Rady Miasta w Wałczu jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i może zostać upoważniony do jej udzielania przez Radę Miasta w Wałczu;

2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 148 p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego organu w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to odpowiada prawu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w ogóle nie miał w tej sprawie zastosowania (przedmiotem skargi nie była wszak decyzja administracyjna), a art. 148 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis wynikowy, wyznaczający kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru. Kwestionując wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie można opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów kształtujących formułę sentencji orzeczenia. Zawarte w wyroku rozstrzygnięcie o zasadności wniesionej skargi jest zawsze następstwem dokonanej przez sąd weryfikacji legalności działania organu administracji publicznej. Z tych względów zarzut naruszenia przepisów kształtujących formułę tego rozstrzygnięcia musi być zawsze powiązany z zarzutem naruszenia przepisów, na podstawie, których sąd tę weryfikację przeprowadził. Dlatego podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie tylko przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie.

Inaczej natomiast rzecz się ma z zarzutem postawionym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), który zasługuje na uwzględnienie. Z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. "M. Jaśkowska zwraca uwagę na to, że w art. 4 ust. 1 pkt 1 pojawiają się pojęcia władzy publicznej i organu władzy publicznej, wobec czego nasuwa się pytanie, czy są to pojęcia tożsame, czy też różnią się między sobą w ten sposób, iż pierwsze z nich jest szersze od drugiego. Autorka dochodzi ostatecznie do wniosku, że rozróżnienie władzy publicznej i organów tej władzy ma w świetle Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej ściśle określony sens. Ustawodawca mówi o władzy publicznej wówczas, gdy wskazuje na pewne generalne powinności czy uprawnienia. Natomiast wtedy, gdy chodzi o konkretyzację tych powinności i uprawnień, wskazuje na organy, które mają realizować wspomniane obowiązki i uprawnienia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 42 i 44). W prawie administracyjnym przyjmuje się, że organ to wewnętrzna jednostka organizacyjna danego podmiotu prawa wyposażona w uprawnienie do wyrażania woli tego podmiotu. Uprawnienie takie opiera się na obowiązującym prawie, a nie na pełnomocnictwie udzielonym przez ten podmiot (zob. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2015, s. 47). (...) Organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa" I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 4).

Słusznie też Sąd I instancji wskazuje, że w myśl art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są: rada gminy (rada miasta - art. 15 u.s.g.), która jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako organ wykonawczy (art. 26 u.s.g.). Prawidłowy jest też pogląd Sądu I instancji, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej nie ma zastosowania instytucja przekazywania wniosku do organu właściwego, tak jak ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z art. 16 u.d.i.p., który odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony do rady gminy (miasta), musi więc być rozpoznany przez ten organ, jako podmiot zobowiązany, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie można zatem wyprowadzić z powyższych przepisów rozumowania, że jeśli adresatem wniosku o dostęp do informacji publicznej jest rada gminy, jako osobny organ, w rozumieniu art. 11a u.s.g., to rozpoznać taki wniosek powinien wójt (burmistrz, prezydent), jako organ wykonawczy gminy.

Do pewnego momentu argumentacja Sądu I instancji jest więc poprawna. Problem zaczyna się wówczas, gdy chodzi o upoważnienie przewodniczącego rady gminy do działania w imieniu rady, w sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru nie wskazał jednoznacznie przepisu, z którym takie upoważnienie byłoby sprzeczne, co nie odpowiada okolicznościom tej sprawy. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził bowiem jasno, że zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady, co wynika z art. 19 ust. 2 u.s.g. Rozpoznawanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie mieści się w pojęciu organizowania pracy rady, a zatem to ten przepis stoi na przeszkodzie upoważnienia zawartego w § 2 kwestionowanej uchwały Rady Miasta Wałcz. Stanowisko to należy podzielić.

Jak podnosi się w orzecznictwie "Ustawowe określenie kompetencji przewodniczącego rady nie może być rozszerzane przez radę w ramach jej kompetencji uchwałodawczych, bowiem brak jest ku temu jakiejkolwiek podstawy prawnej" (zob. wyrok NSA z 17.03.2021 r. III OSK 60/21, LEX nr 3167846). Przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. stanowiąc, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad, kształtuje jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego wyłącznie w stosunku do rady gminy. Co istotne przewodniczący rady nie jest organem gminy. Jego wyłącznym zadaniem jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady. Poprzez organizowanie prac rady należy rozumieć wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady itp. (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2013 r. II OSK 1458/13, ONSAiWSA 2015 r., Nr 1, poz. 11).

Skoro przewodniczący rady gminy nie jest organem gminy, a podmiot zobowiązany, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to "organ władzy publicznej", a także rada gminy nie może nakładać na przewodniczącego innych obowiązków ani przyznawać mu innych kompetencji niż te, które wynikają z ustawy, a więc kompetencji niemieszczących się w pojęciu organizowania pracy rady i prowadzenia obrad rady, to upoważnienie do tego, aby to przewodniczący rady gminy wyrażał stanowisko organu w zakresie informacji publicznej w imieniu rady (organu władzy publicznej), nie ma umocowania ustawowego. Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 19 ust. 2 u.s.g. ma więc usprawiedliwione podstawy.

Mimo więc, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie, w jakim stwierdza, to organ wykonawczy gminy jest podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nawet jeśli wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany jest do rady gminy, nie odpowiada prawu, to samo rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność § 2 uchwały nr VIII/XLI/367/21 Rady Miasta Wałcz z 5 października 2021 r., zawierającego upoważnienie dla Przewodniczącego Rady Miasta Wałcz do rozpatrywania w imieniu Rady Miasta Wałcz wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jest zgodne z prawem, bowiem upoważnienie takie istotnie narusza art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 19 ust. 2 u.s.g.

Nie jest przy tym adekwatne do okoliczności tej sprawy odwoływanie się przez organ nadzoru do uchwały NSA z 13 listopada 2012 r. I OPS 3/12, z której wynika, że "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej" (ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 21). Uchwała ta dotyczyła bowiem reprezentacji "zewnętrznej" rady gminy i była wydana na gruncie przepisów p.p.s.a. dotyczących zdolności sądowej, nie dotyczyła natomiast podmiotu zobowiązanego na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.