Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2422/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. , art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 28, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2493/13 w sprawie ze skargi A. S. i B. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], 3. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 4. zasądza od Ministra Skarbu Państwa solidarnie na rzecz a) A. S., b) Z. S., Ł. S. i P. S. kwotę 1260 (tysiąc dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2493/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. i B. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2013 r.) Minister Skarbu Państwa (dalej Minister) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.)

Z ustaleń organu nadzoru wynika, że decyzją z [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Pomorski (dalej Wojewoda) odmówił B. S. i A. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. S. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości Wersoka, gmina Ejszyszki, powiat Lida, w dawnym województwie nowogródzkim, ze względu na złożenie wniosku po terminie określonym w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. [o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418, zm. z 2006 r. nr 195, poz. 1437; z 2008 r. nr 197, poz. 1223; z 2010 r. nr 257, poz. 1726), dalej upr bądź ustawa zabużańska].

Odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2012 r. wnieśli B. S. i A. S., jednakże Minister Skarbu Państwa postanowieniem z 19 lutego 2013 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a strony nie zaskarżyły tego rozstrzygnięcia, w związku z czym decyzja Wojewody Pomorskiego z [...] grudnia 2012 r. stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2013 r. A. S. i B. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa podnosząc, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty został złożony w terminie ustawowym przez J. S., spadkobierczynię właściciela mienia pozostawionego, a więc termin został również zachowany przez A. S. i B. S.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A. S. i B. S.

Rozpatrując sprawę ponownie Minister Skarbu Państwa podniósł, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjaśnienie kwestii, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, lecz ogranicza się do badania przesłanek nieważności decyzji.

W ocenie Ministra podniesione przez strony zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 1 upr, przez odmowę przyznania prawa do rekompensaty, są bezzasadne.

Organ nadzoru ustalił, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożyła dnia 11 marca 2008 r. J. S., a następnie pismem z 27 maja 2008 r. J. S. i H. S. wystąpiły w swym imieniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty i z treści wniosku nie wynika, by działały one w imieniu pozostałych spadkobierców właściciela mienia pozostawionego, jak również nie przedstawiły ewentualnych udzielonych pełnomocnictw do reprezentowania pozostałych spadkobierców. W trakcie toczącego się postępowania, dnia 12 czerwca 2009 r. H. S. zmarła, a jej spadkobiercami zostali K. S., D. S. i G. S.

Dnia 25 stycznia 2011 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynęły wnioski B. S. i A. S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia przez A. S.. Zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Giżycku z 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt I Ns 107/09 poprzednikiem prawnym wnioskodawców był W. S., który wcześniej nie wystąpił z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Minister stwierdził, że na podstawie art. 5 ust. 1 upr potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Zdaniem organu zasadą jest, że postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wszczynane jest na wniosek i wymaga wyraźnego wniosku strony. Zatem każda z osób, która pragnie uzyskać prawo do rekompensaty winna we własnym imieniu złożyć wniosek, który spełnia wymogi ustawowe. Organ nadzoru podkreślił, że obecnie obowiązująca ustawa zabużańska nie tworzy po stronie ewentualnych spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionych legitymacji łącznej, przejawiającej się w założeniu, że wystarczy by jeden ze spadkobierców złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty we własnym imieniu, ażeby postępowaniem objęci byli - niejako z urzędu - wszyscy pozostali spadkobiercy.

Na poparcie swojego stanowiska Minister przywołał treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister wskazał, że termin zawarty w art. 5 ust. 1 upr, jako termin prawa materialnego jest nieprzywracalny, a zatem złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty po terminie, musi każdorazowo skutkować decyzją wojewody o odmowie potwierdzenia wnioskodawcy prawa do rekompensaty.

Skargę na decyzję z [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. S. i B. S., zarzucając jej naruszenie art. 6, 8, 28 oraz art. 3 i 5 upr.

W uzasadnieniu skargi skarżący przywołali treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z których jednoznacznie wynika, że termin o którym mowa w art. 5 upr dotyczy zainicjowania postępowania administracyjnego przez któregoś ze spadkobierców. Pozostali spadkobiercy mogą przez złożenie stosownych wniosków przyłączyć się do postępowania w okresie późniejszym, lecz przed wydaniem decyzji. Zdaniem skarżących Wojewoda Pomorski i Minister Skarbu Państwa nie mogą skutecznie twierdzić, że stosują interpretację sprzeczną z interesem skarżących i ustaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych z nieświadomości lub błędu. Skarżący zarzucili Wojewodzie Pomorskiemu i Ministrowi Skarbu Państwa naruszenie art. 28 kpa poprzez odmowę przyznania im statusu strony w postępowaniu wszczętym z wniosku ich matki J. S. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Pomorskiego.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji w uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podstawą do stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Nie można natomiast mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą. W tej podstawie nie mieści się także błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną.

W wyroku z 6.2.1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996/1/37, NSA wskazał: "Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 6.2. 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995/7-8/70: "Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". W wyroku z 18.6.1997 r., III SA 422/96, Glosa 1998/10/29 stwierdzono: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą". Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z 28.11.1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101: "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa" i w wyroku z 6.2.2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007/9/100: "Podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (...) nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą". Taką sama argumentację przestawił NSA w wyroku z 30.5.2008 r., II OSK 404/08, Lex 505307: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa".

Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 upr, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że stosownie do powołanego przepisu postępowanie prowadzone na podstawie tej ustawy wymaga złożenia przez uprawnioną osobę odpowiedniego wniosku wraz z wymaganymi przez tę ustawę dokumentami. Zasadą wynikającą z tego przepisu jest, że postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego wszczynane jest jedynie na wniosek uprawnionej osoby.

Wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga wyraźnego wniosku strony (art. 61 § 1 i 2 kpa). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony.

Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie doszło do rozbieżności w zakresie interpretacji art. 5 ust. 1 upr. Przywołane przez Ministra Skarbu Państwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki wskazują na przyjęcie przez składy orzekające interpretacji ww przepisu polegającej na stwierdzeniu, że w ustawie brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego ze spadkobierców skutkuje względem pozostałych. Jednocześnie np. w wyroku z 7.2.2014 r., I OSK 1770/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla zachowania prawa do potwierdzenia prawa do rekompensaty wystarcza aby jedna z osób uprawnionych złożyła wniosek przed upływem terminu materialnego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji nie wygasają roszczenia pozostałych osób uprawnionych nawet wtedy, gdy złożyli oni swoje wnioski po dniu 31 grudnia 2008r. Z powyższego wynika, że art. 5 ust. 1 upr dopuszcza różną jego interpretację, a to oznacza, że wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi bowiem jak wskazano wyżej wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Zasadnie zatem w rozpoznawanej sprawie Minister Skarbu Państwa przyjął, że przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 2012 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na przyjęciu przez Wojewodę, że skarżący złożyli wniosek po terminie określonym w ustawie zabużańskiej, co nie jest zresztą kwestionowane, a nie można przyjąć, że ustawa tworzy po stronie spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionych legitymacji łącznej, przejawiającej się w założeniu, że wystarczy, by jeden ze spadkobierców złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty we własnym imieniu, by postępowaniem byli objęci pozostali spadkobiercy. W rozpoznawanej sprawie wniosek z zachowaniem ustawowego terminu złożyła J. S., a skarżący dopiero dnia 25 stycznia 2011 r.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za całkowicie niezasadne, co skutkować musiało jej oddaleniem (art. 151 ppsa).

Wyrok ów skargą kasacyjną zaskarżyli w całości A. S. i B. S., reprezentowani przez r. pr. R. C., zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

a. art. 3 ust. 2 i art. 5 upr;

b. art. 6, 7, 8, 28, 75, 77, 156 § 1 pkt 2 kpa;

c. art. 1, 2 i 184 Konstytucji;

2. przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa) przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że w sposób rażący zarusza ona tak prawo materialne jak procedurę administracyjną.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylanie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji Ministra Skarbu Państwa z 4 czerwca 2013 r. oraz decyzji Wojewody Pomorskiego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. 846, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W toku postępowania zmarł B. S., a w jego miejsce wstąpili następcy prawni: Z. S., Ł. S. i P. S..

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 upr. Nietrafnie Sąd I instancji odwołał się do poglądu, że tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Sąd I instancji przywołuje dawniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, oparte na założeniu, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Pogląd ów, oparty na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane, utracił na aktualności.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

Nietrafne są poglądy, które zakładają, że jeżeli zastosowanie przepis prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Współczesne poglądy doktryny wskazują, że każdy przepis wymaga interpretacji – istotnym jest jedynie, na jakim etapie rezultaty wykładni są na tyle przekonujące, że nie trzeba jej dalej kontynuować. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej (M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wolters Kluwer 2016, uw. 9 do art. 174). W każdym przypadku stosowania prawa zachodzi zatem konieczność subsumcji – która maże być prawidłowa bądź nieprawidłowa.

Zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i 2 Konstytucji RP. W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się też współcześnie doktryna (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 760-761, nb 53). Z uwagi na znaczny postęp nauk prawnych, sięganie do dawnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego okazało się niewystarczające.

Linia orzecznicza, opowiadająca się za prawidłową wykładnią art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 upr jest ugruntowana. Z treści przepisu art. 5 ust. 2 upr nie wynika, że stosowne wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty, muszą zostać złożone od razu przez wszystkich uprawnionych. Oznacza to, że stosowny wniosek może zostać złożony przez jeden podmiot. Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest natomiast ustalenie wszystkich stron postępowania (wyrok NSA z: 19.4.2012 r., I OSK 585/11, Lex 1218884; 20.9.2012 r., I OSK 1209/11, Lex 1970526; 7.2.2014 r., I OSK 1770/12, Lex 1765707). W sprawach mienia zabużańskiego zachodzi jedność stosunku materialnoprawnego. W wyroku z 16.7.2014 r., I OSK 2993/12, Lex 1518062 NSA wskazał, że "okoliczność ta przesądza o tym, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia określonego mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego i przez określonego jego właściciela. W postępowaniu tym konieczne jest dokonanie szeregu ustaleń faktycznych, takich jak np. skład majątku pozostawionego, jego wartość, okoliczności, w jakich doszło do pozostawienia mienia, miejsce zamieszkania (i to w określonym czasie) byłego właściciela majątku, ewentualna data jego zgonu i ustalenie spadkobierców. Nie sposób zatem twierdzić, że czynienie tego rodzaju ustaleń nie dotyczy tej samej sprawy pod względem materialnoprawnym, chociaż wnioskodawcami są osoby różne (wyrok NSA z: 7.11.2014 r., I OSK 682/13, Lex 1598213; 26.4.2012 r., I OSK 642/11; 20.9.2012 r., I OSK 1209/11 i I OSK 1494/11; 23.8.2013 r., I OSK 593/12; 29.10. 2013 r., I OSK 977/12; 10.11.2016 r., I OSK 39/16, cbosa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że wystarczy złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców właściciela mienia pozostawionego poza obecnymi granicami RP, a wskazanie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 upr nie jest ograniczone terminem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 upr (wyrok NSA z 7.11.2014 r., I OSK 682/13; 7.2.2014 r., I OSK 1770/12; 16.7.2014 r., I OSK 3130/12 i I OSK 2993/12; 8.4.2015 r., I OSK 2130/13, cbosa). W szczególności wyrokiem z 29.5.2014 r., I OSK 2722/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 6.3.2012 r., I SA/Wa 1449/11 i zaskarżoną decyzję; wyrokiem z 16.7.2014 r., I OSK 3091/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 12.9.2012 r., I SA/Wa 2048/11 i zaskarżoną decyzję; wyrokiem z 16.7.2014 r., I OSK 3130/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 12.9.2012 r., I SA/Wa 1335/12, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji w zaskarżonej części.

Sąd I instancji nie dostrzegł, że rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 upr) kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja, przez uznanie, że przysługiwanie prawa do rekompensaty zależne jest od złożenia wniosku w terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 upr, podczas gdy termin ten zastrzeżony jest wyłącznie dla dochodzenia prawa do rekompensaty oraz że spadkobiercy właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, by móc dokonać wskazania jednego spośród nich do samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o potwierdzenie na jego rzecz prawa do rekompensaty w całości, muszą uprzednio złożyć, w ustawowo zakreślonym terminie, wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w części na ich rzecz.

Zaskarżony wyrok narusza zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) jako zasadę złożoną i wyinterpretowaną z tej zasady – zasadę równości. Powstały bowiem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawa jest akceptowanie sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostaje decyzja [...] grudnia 2012 r., mimo że skarżący kasacyjnie (a po śmierci B. S. – jego następcy prawni) winni wziąć udział w charakterze stron (art. 28 kpa) w postępowaniu toczącym się na wniosek J. S. i H. S. (a po śmierci H. S.– z udziałem jej następców prawnych) – jako spadkobiercy zmarłego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (art. 3 ust. 2 upr). Temu w szczególności celowi służy art. 6 ust. 2 upr.

Z tych samych względów usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia: art. 6, 7, 8, 28, 156 § 1 pkt 2 kpa, z tym że autor skargi kasacyjnej niestarannie wskazał Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. "1960 nr 30 poz. 168" ze zm.; s. 1 skargi kasacyjnej), gdy należy jako wzorce kontroli przywoływać właściwe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu z daty wydania decyzji podlegającej kontroli w postępowaniu nieważnościowym (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Wskazane jako wzorce kontroli: 1 i 184 Konstytucji RP, okazały się nierelewantne. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 184 Konstytucji. Pozostałe zarzuty okazały się nietrafne.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku, uznając że organ nadzoru winien rozstrzygnąć w przedmiocie nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r., kierując się poglądem prawnym wyrażonym w niniejszym wyroku (art. 153 ppsa). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.