Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 615/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi R. R. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 29 sierpnia 2000 r. nr XLI/483/III/2000 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon Szczepankowo - Spławie część "A" w Poznaniu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28.08.2023 r. R. R. (dalej jako skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania Nr XLI/483/lll/2000 z dnia 29 sierpnia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejon Szczepankowo-Spławie część "A" w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 909 z 12 października 2000 r. – dalej jako Uchwała lub Plan) zaskarżając ją w części tj. w zakresie § 3 ust. 1 lit. a oraz § 5 tej uchwały. Zaskarżonemu aktowi skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez nieuwzględnienie zasady prawnej ochrony własności i pozbawienie skarżącego możliwości wykonywania prawa związanego z nieruchomością położoną w P. przy ul. [...], na działce [...], arkusz 33, obręb K.;

2. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej jako u.z.p.), art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 10 ust. 1 pkt 6-8 u.z.p. i art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny tj. należącej do niego nieruchomości położonej przy ul. [...], na działce [...], arkusz 33, obręb K., przez wprowadzenie warunków zagospodarowania przestrzennego naruszających jego prawo własności, w szczególności poprzez nienależyte wyważenie interesu ogólnego i interesów indywidualnych oraz przekroczenie granic przysługującego Miastu Poznań władztwa planistycznego i nadmierne oraz nieuzasadnione ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z zagospodarowania na terenie objętym Planem;

3. art. 18 ust. 2 pkt 1-14, art. 20, art. 22, art. 24 ust. 3 u.z.p. poprzez naruszenie procedury uchwalania Planu.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wraz z żoną J. R. są właścicielami nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], na działce [...], arkusz 33, obręb K., którą nabyli w oparciu umowę sprzedaży z dnia 27.05.2015 r. Na tej nieruchomości znajdują się trzy budynki tj. budynek mieszkalny oraz dwa budynki garażowe.

Dalej skarżący wskazał, że wystąpił do Urzędu Miasta Poznania z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek handlowo-usługowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wobec budynku garażowego położonego przy samej granicy działki. Wolą skarżącego było, aby w budynku tym utworzyć mały sklep spożywczy. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 17.07.2023 r. znak [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia wyjaśniając, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w Planie symbolem 10 MN tj. teren budownictwa mieszkaniowego, a więc zamierzony sposób użytkowania budynku garażowego byłby niezgodny z zapisami Planu.

Kwestionując przedmiotową Uchwałę, skarżący wskazał na różnice między stanem prawnym, a stanem faktycznym i podał, że na jego nieruchomości znajdują się trzy budynki, w tym dwa budynki pomocnicze, zaś na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej znajduje się budynek pomocniczy, w którym sąsiad skarżącego aktualnie prowadzi pizzerię, wcześniej sklep z lodami, a przed 2000 roku znajdował się tam mały sklep spożywczy.

Skarżący argumentował, że skoro na jego działce posadowione są legalnie trzy budynki, w tym dwa pomocnicze, to nie jest możliwa realizacja prawa budowy, przebudowy i rozbudowy w gabarytach zabudowy określonych w § 5 ust. 3 lit. k Uchwały oraz budynków pomocniczych - w ogóle. Istnieją bowiem trzy budynki, a nie dwa. Zachowanie jakikolwiek wymogów, proporcji i zastrzeżeń przewidzianych Planie nie jest więc – zdaniem skarżącego - możliwe. W jego ocenie taki stan narusza konstytucyjne prawo własności i to w sposób nie znajdujący uzasadnienia w sytuacjach opisanych w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji - zarówno w aspekcie formalnym, gdyż ograniczenie wynika z przepisu prawa miejscowego, a nie z ustawy, jak i w aspekcie materialnym, albowiem ograniczenie nie jest uzasadnione żadną okolicznością wymienioną w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.

W skardze podniesiono, że skarżącemu zabrania się prowadzenia w budynku garażowym działalności gospodarczej, podczas gdy jego sąsiad w budynku pomocniczym prowadzi działalność usługową. Skarżący podkreślił, że sąsiad w budynku pomocniczym prowadzi pizzerię i stan ten znalazł odzwierciedlenie w mapie geodezyjnej, a zatem sąsiad ten korzysta w tym zakresie z prawa do zachowania przeznaczenia budynku zgodnie z art. 37 ust. 1 u.z.p. Jak zauważył skarżący przepis ten stanowił, że tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania.

W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienia Uchwały są sprzeczne ze stanem faktycznym istniejącym na jego działce i bez żadnego ograniczenia podważają możliwość dalszego gospodarowania na działce, w szczególności poprzez możliwość dokonywania dalszej modernizacji, przebudowy i rozbudowy istniejących budynków. Zarzucono, że kwestionowane postanowienia w sposób nieuprawniony ograniczają możliwość realizowania funkcji pomocniczej wyłącznie do budynków mieszkalnych.

Skarżący wskazał również, że nie posiada wiedzy o sposobie procedowania nad zaskarżoną Uchwałą, toteż kwestionuje prawidłowość procedowania nad nią w całości, formułując zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 1-14, art. 20, art. 22, art. 24 ust. 3 u.z.p.

Przed złożeniem skargi skarżący w piśmie z dnia 21.08.2023 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia poprzez uchylenie przedmiotowej Uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie rozprawy. Organ wyjaśnił, że wskazana w skardze działka nr [...], ark. 33, obr. K., znajduje się na terenie oznaczonym w Planie symbolem 10MN, dla którego określono przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe (§ 3 ust. 1 lit. a Planu). Zgodnie z postanowieniami Planu, na terenach budownictwa mieszkaniowego MN ustalono prawo budowy, przebudowy i rozbudowy: domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących lub bliźniaczych mieszczących się w gabarytach zabudowy określonych w § 5 ust. 3 - k oraz budynków pomocniczych (§ 5 ust. 2 lit. a Planu). Na jednej działce możliwe jest usytuowanie tylko jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku pomocniczego, jeżeli pozwalają na to wymiary tej działki (§ 5 ust. 3 lit. b Planu). Ponadto budynki mieszkalne, obok funkcji podstawowej, mogą mieścić również pomieszczenia pomocnicze, np.: gospodarcze, garażowe dla samochodów osobowych, małe lokale handlu detalicznego i usługowego, nieuciążliwe dla otoczenia, związane bezpośrednio z obsługą mieszkańców, z zakazem produkcji (§ 5 ust. 3 lit. d Planu), a pomieszczenia pomocnicze w budynkach mieszkalnych należy lokalizować od strony ulicy i nie mogą one być większe niż 1/3 ogólnej powierzchni budynku (§ 5 ust. 3 lit. e Planu). Jednocześnie w Planie na terenie 10 MN wprowadzono zakazy: lokalizacji usług w innej formie niż określona powyżej (§ 5 ust. 3 lit. f Planu) oraz lokalizacji jakichkolwiek obiektów generujących ruch samochodowy dostawczo-odbiorczy, zanieczyszczenie powietrza, hałas, itp. uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich działek (§ 5 ust. 3 lit. h Planu).

Następnie organ wskazał, że zgodnie z aktualnym na dzień uchwalenia Planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętym uchwałą Rady Miasta Poznania Nr XXII/276/III/99 z dnia 23 listopada 1999 r., (dalej jako Studium) wskazana w skardze działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem III.M. Tereny oznaczone symbolem III.M określone są w Studium jako leżące w strefie peryferyjnej tereny zabudowane i przewidywane do zabudowy - preferowane tereny dla skoncentrowanej funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie z treścią Studium: "na terenach mieszkaniowych nie dopuszcza się lokowania obiektów dla działalności gospodarczej, oraz form działalności gospodarczej w istniejących obiektach, powodujących zakłócanie komfortu zamieszkiwania oraz wyklucza się działalność gospodarczą w istniejących obiektach, obciążającą dodatkowo transportem dostawczym lokalny ruch drogowy".

Organ wyjaśnił, że w dniu 23.08.2023 r. otrzymał wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego wywołanego zaskarżoną Uchwałą, lecz skarżący nie czekając na reakcję organu, złożył skargę na przedmiotową Uchwałę. Wyjaśniono, że pismem z dnia 19.09.2023 r., Prezydent Miasta Poznania odniósł się do pisma skarżącego.

Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów, organ wyjaśnił, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, iż akty planistyczne w sposób pośredni i bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Uzasadniono, że działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności organy gminy mogą w tworzonym planie miejscowym ograniczać uprawnienia właścicieli w celu późniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest bowiem prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw.

Organ podkreślił, że zasada proporcjonalności w planowaniu przestrzennym polega na wyważeniu interesów prywatnego i publicznego, a w efekcie przyznaniu jednemu z tych interesów pierwszeństwa. Samo przyznanie pierwszeństwa nie jest sprzeczne z prawem, lecz wymaga zawsze rzeczowego uzasadnienia. Zdaniem organu w sytuacji, w której przyznanie prymatu interesowi publicznemu znajduje merytoryczne uzasadnienie, ograniczenie prawa własności w celu realizacji interesu publicznego jest dopuszczalne. Skutkiem dokonania takiego wyważenia może być zastosowanie rozwiązań planistycznych, które umożliwią najefektywniejszą realizację interesu publicznego, przy możliwie najmniejszej ingerencji w interes prywatny. Zasadę tę należy więc rozumieć jako nakaz minimalizowania ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, jednak w taki sposób, aby możliwa była realizacja interesu publicznego.

Wyjaśniono, że tak zdefiniowany charakter planu miejscowego i władztwa planistycznego był aktualny w świetle obowiązującej w chwili uchwalania Planu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i pozostaje aktualny pod rządami obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.).

Dalej organ wskazał, że Rada Miasta Poznania w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały posiadała kompetencje do ukształtowania ładu przestrzennego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniono, że w przedmiotowej sprawie działka skarżącego położona jest w kwartale zabudowy o w pełni wykształconej zabudowie i jednolitej funkcji mieszkaniowej. Ideą opracowywania planów miejscowych w rejonie osiedla Szczepankowo było i jest jak największe uporządkowanie zagospodarowania terenów oraz eliminacja funkcji, które mogłyby kolidować z dominującą na tym fragmencie Poznania zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Założone w Planie funkcja, forma i sposób lokalizacji zabudowy mają na celu kontynuację utrwalonej w strukturze przestrzennej osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i niewprowadzanie do niej innych funkcji - np. wskazanej przez skarżącego funkcji handlowej w takiej skali i formie jak opisana w skardze.

Organ stwierdził, że realizacja funkcji handlowej we wskazanej w skardze formie wpłynie negatywnie na możliwość zachowania ładu przestrzennego na omawianym fragmencie miasta, a także - generując ruch samochodowy, zanieczyszczenie powietrza, hałas, itp. - zwiększy uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich, zagospodarowanych zabudową mieszkaniową działek.

Opisane wyżej założenia realizują przy tym – w ocenie organu – zawartą w Studium wytyczną, zgodnie z którą: "na terenach mieszkaniowych nie dopuszcza się lokowania obiektów dla działalności gospodarczej, oraz form działalności gospodarczej w istniejących obiektach, powodujących zakłócanie komfortu zamieszkiwania oraz wyklucza się działalność gospodarczą w istniejących obiektach, obciążającą dodatkowo transportem dostawczym lokalny ruch drogowy".

Ponadto organ przytoczył fragment uzasadnienia do Uchwały, z którego wynika, że "uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon Szczepankowo-Spławie część A jest niezbędne dla utrzymania funkcji mieszkaniowej jako wiodącej, a także ochrony interesu publicznego na tym obszarze, w tym obsługi komunikacyjnej i ochrony środowiska". Wskazano również, iż: "Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon Szczepankowo- Spławie część A pozwoli na regulacje stanów terenowo-prawnych, uporządkowanie spraw własnościowych i ogólną poprawę ładu przestrzennego tej części miasta". W tym stanie rzeczy organ uznał, że wprowadzenie kwestionowanych przepisów Planu uzasadnione było chęcią poprawy ładu przestrzennego w tej części miasta oraz ochrony charakteru mieszkalnego Szczepankowa.

Nadto organ podkreślił, że skarżący nabył wskazaną w skardze działkę 15 lat po uchwaleniu Planu, a zatem można zakładać, iż miał świadomość ograniczeń wynikających z jego treści.

Odnosząc się do zarzutu braku możliwości zagospodarowania działki skarżącego zgodnie z Planem, organ wyjaśnił, iż istotą Planu jest określanie przeznaczenia terenu i kształtowanie ładu przestrzennego na przyszłość. Planowanie przestrzenne nie polega bowiem na bezwarunkowym odwzorowywaniu w planie miejscowym aktualnego zagospodarowania. Przyjęcie założenia, iż plan miejscowy ma obowiązkowo określać przeznaczenie i parametry identyczne z aktualnie istniejącymi wypaczałoby istotę planowania przestrzennego. Wskazano również, że zabudowa działki skarżącego, powstała ponad 20 lat przed uchwaleniem Planu, jest znacznie bardziej intensywna niż w przypadku pozostałych działek w sąsiedztwie - a jednym z założeń Planu było właśnie uporządkowanie w przyszłości tej niekorzystnej dla ładu przestrzennego sytuacji.

Ustosunkowując się zaś do twierdzeń skarżącego o bezzasadności § 5 ust. 3 lit. h Planu, organ wyjaśnił, że w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego ruch samochodowy jest incydentalny. Przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, nawet uwzględniając "dokonywanie dostaw i odbioru zwróconych dostaw zakupionych w ramach sprzedaży wysyłkowej", byłby to ruch nieporównywalnie mniejszy niż w przypadku planowanej przez skarżącego działalności handlowo-usługowej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia procedury uchwalania Planu organ wskazał, iż procedura planistyczna prowadzona była zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Na rozprawie w dniu 30.11.2023 r. pełnomocnik skarżącego oraz pełnomocnik organu podtrzymali swoje stanowiska wyrażone odpowiednio w skardze i odpowiedzi na nią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Poznania Nr XLI/483/lll/2000 z dnia 29 sierpnia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejon Szczepankowo-Spławie część "A" w Poznaniu, którą zaskarżono w zakresie jej § 3 ust. 1 lit. a oraz § 5. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).

Wyjaśnienia wymaga, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. W konsekwencji w stosunku do zaskarżonej uchwały należało jeszcze spełnić wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r., co też skarżący uczynił pismem z dnia 21.08.2023 r.

Obowiązujący w czasie uchwalanie zaskarżonej Uchwały przepis art. 26 u.z.p. upoważniał organ gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi obecny art. 14 ust. 8 u.p.z.p. – zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Mając na względzie treść art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego", konieczne stało się zbadanie legitymacji skarżącego do wniesienia przedmiotowej skargi, a w konsekwencji wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie.

Podkreślić przy tym należy, że w świetle cytowanego przepisu – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym, na gruncie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA).

Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (por. wyroki NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawą zaskarżenia jest jednocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Poznaniu z 03.03.2023 r., IV SA/Po 776/22, LEX nr 3510063)

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z kolei z art. 3 pkt 1 i 2 u.z.p. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Mając na uwadze powyższe skonstatować należy, że na naruszenie interesu prawnego na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się te osoby, którym do nieruchomości położonej na obszarze objętym planem przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Pozostałe zaś podmioty mogą mieć jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu ustaleń planu, lecz nie będzie to interes, którego ochrony można dochodzić przed sądem administracyjnym.

W przedmiotowej sprawie skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], na działce [...], arkusz 33, obręb K.. Działka ta usytuowana jest na terenie objętym zaskarżoną Uchwałą, oznaczonym w Planie symbolem 10MN. Niewątpliwie więc skarżący, jako właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym Planem, posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy w pierwszej kolejności wskazać, że nie znalazły one uzasadnienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko Rady Miasta Poznania wyrażone w odpowiedzi na skargę, jak również podziela argumentację tam zawartą i odstępuje od jej ponownego, szczegółowego prezentowania.

Mając na względzie zasady planistyczne wynikające z u.z.p., w tym dopuszczalną prawem (m.in. w Konstytucji RP) ingerencję w prawo własności, Sąd uznał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy Rada Miasta Poznania w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności, tzn. czy wprowadzone w zaskarżonym Planie ustalenia w odniesieniu do działki skarżącego nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności i czy zamierzony cel regulacji usprawiedliwia ograniczenie tego prawa.

W szczególności wyjaśnić więc należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 lit. a Uchwały tereny oznaczone w Planie symbolem "MN" przeznaczono na cele budownictwa mieszkaniowego. Na terenach budownictwa mieszkaniowego "MN" ustalono prawo budowy, przebudowy i rozbudowy: domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących lub bliźniaczych mieszczących się w gabarytach zabudowy określonych w § 5 ust. 3 - k oraz budynków pomocniczych (§ 5 ust. 2 lit. a Planu). Na jednej działce możliwe jest usytuowanie tylko jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku pomocniczego, jeżeli pozwalają na to wymiary tej działki (§ 5 ust. 3 lit. b Planu). Ponadto budynki mieszkalne, obok funkcji podstawowej, mogą mieścić również pomieszczenia pomocnicze, np.: gospodarcze, garażowe dla samochodów osobowych, małe lokale handlu detalicznego i usługowego, nieuciążliwe dla otoczenia, związane bezpośrednio z obsługą mieszkańców, z zakazem produkcji (§ 5 ust. 3 lit. d Planu), a pomieszczenia pomocnicze w budynkach mieszkalnych należy lokalizować od strony ulicy i nie mogą one być większe niż 1/3 ogólnej powierzchni budynku (§ 5 ust. 3 lit. e Planu). W Planie na terenie 10 MN wprowadzono zakaz lokalizacji usług w innej formie niż określona w ust. 3. lit. d i e (§ 5 ust. 3 lit. f Planu) oraz zakaz lokalizacji jakichkolwiek obiektów generujących ruch samochodowy dostawczo-odbiorczy, zanieczyszczenie powietrza, hałas, itp. uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich działek (§ 5 ust. 3 lit. h Planu). Kwestionowany przez skarżącego § 5 Uchwały ustala więc szczegółowe zasady zagospodarowania działek oznaczonych w Planie symbolami "MN" i "MN/U", a tym działki skarżącego (10 MN).

W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi – zaskarżona Uchwała w zakresie objętym interesem prawnym skarżącego, nie ogranicza w nieuzasadniony sposób możliwości dalszego gospodarowania na działce skarżącego, w szczególności poprzez brak możliwości dokonywania dalszej modernizacji, przebudowy i rozbudowy istniejących budynków. Wręcz przeciwnie – zdaniem Sądu organ, korzystając ze swoich uprawnień planistycznych, wprowadził w Planie takie rozwiązania, które nie utrudniają swobodnego zagospodarowania i wykorzystania działki skarżącego zgodnie z jej przeznaczeniem. Szczegółowa argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę jest w pełni przekonywująca i poparta ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W tym miejscu przytoczyć należy treść art. 10 pkt 6 i 8 u.z.p., zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Ponadto, za poglądem prezentowanym w doktrynie prawa, podkreślić należy, że jeżeli chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 Konstytucji RP, naruszenie istoty prawa własności nastąpiłoby, w razie gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiały realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 Konstytucji RP (E. Radziszewski [w:] Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002, art. 33, LEX).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można więc twierdzić, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają prawo własności skarżącego, czy też nadmiernie ograniczają uprawnienia związane z zagospodarowaniem przedmiotowej działki, gdyż nie taki jest ich cel. Celem jest tu zapewnienie ładu przestrzennego, a nie ograniczanie praw podmiotowych osób, będących właścicielami działek objętych Planem, w tym skarżącego. Jest to regulacja o charakterze uniwersalnym, odnosząca się także do innych podmiotów, w tym osób fizycznych. W orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzanie do planów miejscowych ograniczeń np. co do działalności usługowej, produkcyjnej, itp, jest standardową procedurą mającą umocowanie ustawowe. Akty prawa miejscowego mogą wręcz zakazywać określonej działalności na danym terenie. Podstawą jest tu konieczność ochrony innych wartości (wyrok WSA w Gliwicach z 07.12.2022 r., sygn. akt: II SA/Gl 1347/22, CBOSA).

Równie zasadnie w odpowiedzi na skargę powołano się na fragment uzasadnienia do Uchwały, z którego wynika, że "uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon Szczepankowo-Spławie część "A" jest niezbędne dla utrzymania funkcji mieszkaniowej jako wiodącej, a także ochrony interesu publicznego na tym obszarze, w tym obsługi komunikacyjnej i ochrony środowiska".

Warto także dostrzec, że Plan w zakresie odnoszącym się do własności skarżącego nie narusza również ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętego uchwałą Rady Miasta Poznania Nr XXII/276/III/99 z dnia 23 listopada 1999 r., (akt przywołany w odpowiedzi na skargę, dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Poznania: https://bip.poznan.pl/bip/uchwaly/uchwala-nr-xxii-276-iii-99-z-dnia-1999-11-23,3089/). Przy tym samo Studium nie jest w niniejszym postępowaniu przedmiotem zaskarżenia, zatem rozwiązania tam przyjęte nie mogą być oceniane i tym bardziej podważane.

Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 78/19).

Odnosząc się do podniesionej w skardze argumentacji dotyczącej zagospodarowania na działce sąsiedniej, Sąd wskazuje, że wobec istnienia interesu prawnego skarżącego jedynie w odniesieniu do działki będącej jego własnością, kontrola legalności przyjętych rozwiązań na nieruchomościach pobliskich nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Poza tym marginalnie zauważyć należy, że z treści skargi wynika, iż sklep na działce sąsiedniej istniał już przed 2000 r., a więc przed wejściem w życie Planu: nie ma więc podstaw do formułowania zarzutu niezgodności funkcji handlowo-usługowej z Planem (podobnie jak w wypadku istnienia 2 budynków pomocniczych na działce skarżącego).

Nieusprawiedliwiony okazał się również bliżej nieuzasadniony zarzut dotyczący naruszenia procedury uchwalania Planu. Sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się naruszenia przepisów u.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia zaskarżonej Uchwały, zarówno jeżeli chodzi o tryb jak i zasady sporządzania Planu. Sąd nie dostrzegł tez naruszenia żadnych innych - w tym tych powołanych w skardze - przepisów, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz niezasadność podniesionych w skardze zarzutów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w całości.