Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 319/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a  par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 25 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej A. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 319/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 marca 2019 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2018 roku, poz. 2096 ze zm. dalej jako kpa) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania [...] sp. z oo w R., od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 25 czerwca 2015 roku, znak: [...], określającej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z terenu wyżej powołanego szpitala, na terenie którego znajduje się kotłownia posiadająca system kogeneracyjny będący źródłem hałasu, wysokości:

-LaeqD – 50 dB w porze dnia, w godz. 6 -20

- LaeqN – 40 dB w porze nocy, w godz. 22 -6 – orzekło – uchylić zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2015 roku Prezydent Miasta R. określił dopuszczalny poziom hałasu emitowany do środowiska z terenu [...] w R., na którym znajduje się kotłownia posiadająca system kogeneracyjny będący źródłem hałasu w określonych wysokościach.

Organ wskazał, że w dniu 7 kwietnia 2014 roku wpłynęło zgłoszenie A. M. w sprawie uciążliwości hałasu pochodzącego z terenu szpitala na jej miejsce zamieszkania. W dniu 29 kwietnia 2014 roku przeprowadzono oględziny kotłowni szpitalnej, a następnie M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. w dniu 9 czerwca 2014 roku przeprowadził kontrolę interwencyjną szpitala i wykonał odpowiednie pomiary. Pomiary wykazały, że równoważny poziom dźwięku na terenach z zabudową mieszkalną wynosi w porze dnia 44,5 dB, w porze nocy 43,2 przy budynku mieszkalnym nr [...] na działce przy ul. J. i 41,8 dB i 44,4 przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] przy ul. J..

Przedmiotowe działki nie są objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast według studium działki znajdują się w strefie MN – zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Oględziny tych terenów wykazały, że na przedmiotowych działkach, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie szpitala zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne wraz budynkami gospodarczymi. Teren ten zdaniem organu należało zaklasyfikować jako teren zabudowy jednorodzinnej dla którego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku dopuszczalny poziom hałasu w porze dnia wynosi 50 dB, a w porze nocy 40dB. Nastąpiło zatem przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w nocy, bowiem według pomiarów dla działki nr [...] wyniósł 43,2 dB, a dla działki nr [...] – 44, 4 dB. Organ wskazał, że została wydana dla działki nr [...] decyzja o warunkach zabudowy. Tereny wokół szpitala stanowią zatem tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i są faktycznie wykorzystywane do tych celów. Uzasadnione więc było określenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu szpitala.

Od decyzji odwołał się [...] sp. z oo w R..

Zdaniem skarżącego organ niewłaściwie zakwalifikował teren wokół szpitala jako ,, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ‘’ , w miejsce właściwej kategorii ,, teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej ‘’. W konsekwencji decyzja zawiera błędne, niższe o 5 dB wartości dopuszczalnego hałasu. Powoduje to, że hałas przekraczający 40 dB w porze nocnej jest poza normą. Wskazywano, że analiza sąsiedztwa nie może ograniczać się do jednej niewielkiej działki i sposobu jej wykorzystania, w szczególności gdy teren zajmowany przez szpital graniczy z kilku dziesięcioma różnego rodzaju nieruchomościami, w tym dwiema drogami oraz terenem niezbudowanym. Organ winien prawidłowo ocenić, czy te tereny należą do terenów wymienionych w art. 113 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska( DZ.U z 2013 roku, poz. 1232 ze zm. dalej poś). Jeśli zaś teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów wymienionych w wyżej przywołanym przepisie, decyduje rodzaj terenu przeważającego. Skoro cały teren wokół szpitala może być zaliczony do kategorii ,, teren mieszkaniowo – usługowy ‘’ zgodnie z jego zakresem i faktycznym zagospodarowaniem, to brak kompetencji organu do ustalenia, który teren przeważa, ponieważ jest to zbędne. Tymczasem organ swoją ocenę oparł na dokumentach przedstawionych przez M. M. ( dotyczących tylko jednej z kilkudziesięciu działek otaczających obszar szpitala) oraz ustaleniach własnych, czego w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono. Nadto jeśli była wizja lokalna, to skarżący nie był o niej powiadomiony.

Organ odwoławczy ustalił i zważył co następuje:

A. i M. M. są właścicielami działki nr [...] przy ul. J. w R. i zgłosili uciążliwość hałasu pochodzącego z terenu szpitala przy ul. A. [...] w R.. Na terenie szpitala znajduje się kotłownia posiadająca system kogeneracyjny będący źródłem hałasu. Po otrzymanym zgłoszeniu organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające.

Zgodnie z art. 115a ust.1 poś, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub podmiotu obowiązanego do prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są poziomy dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Dopuszczalne poziomy hałasu określone zostały w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu środowisku( DZ.U z 2014 roku, poz. 112 ze zm).

Organ pierwszej instancji ocenił, że tereny zlokalizowane w sąsiedztwie szpitala stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i faktycznie w ten sposób są wykorzystywane.

Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie takiej klasyfikacji terenów bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania w tym przedmiocie było przedwczesne.

Zakwalifikowanie na podstawie art. 115 poś danego terenu do rodzajów terenów o których mowa w art. 113 ust.2 pkt 1 poś ma charakter ocenny. Nie ulega wątpliwości, że kryterium jakim powinien posługiwać się organ jest faktyczne terenu i sąsiednich terenów.

Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta R. utożsamiając faktyczne zagospodarowanie terenu i wykorzystanie tych terenów zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R.. Studium nie stanowi, w świetle przepisów podstawy do kwalifikacji terenu do określonej kategorii wymienionej w art. 113 ust.2 pkt 1 poś. Zgodnie z art. 9 ust.1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U z 2018 roku, poz. 1945) studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz określa politykę zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazane w studium przeznaczenie terenu nie może być podstawą kwalifikacji terenu na potrzeby określone w art. 115 poś.

Organ odwoławczy zauważył, że w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że w sąsiedztwie szpitala istnieje teren zabudowy mieszkaniowej lecz nie znajduje to potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Z kopii mapy zasadniczej na której zaznaczona jest lokalizacja kotłowni szpitalnej i pokazana zabudowa przy ul. J. świadczy o tym, że tereny zarówno po jednej, jak i drugiej stronie ulicy nie są wyłącznie zabudowane budynkami mieszkalnymi, ale również budynkami gospodarczymi i innymi.

Zdaniem organu należy zauważyć, że analiza urbanistyczna na którą się powoływał organ pierwszej instancji pierwszej instancji była opracowana na potrzeby innej sprawy tj. zabudowy działki nr [...] i nie może ona stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie dlatego że nie mówi tylko o zabudowie lecz też innej.

W niniejszej sprawie kwestia przesądzenia, jaka zabudowa znajduje się w sąsiedztwie kotłowni szpitalnej ma istotne znaczenie dla ustalenia poziomu dopuszczalnego hałasu w porze dziennej i nocnej bowiem te wielkości są różne dla różnych rodzajów zabudowy terenu.

Brak wyjaśnienia tych okoliczności stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a zakres niezbędny do wyjaśnienia istoty sprawy ma wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwia to tym samym wydanie organowi odwoławczemu merytorycznego rozstrzygnięcia. Zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia jest znaczny i nie może być uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa.

Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wniosła A. M..

Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz dowolnej jego ocenie przez organ odwoławczy i postawienie nieuzasadnionych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji, że przedwcześnie zakwalifikował tereny zlokalizowane w sąsiedztwie szpitala jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bez przeprowadzenia oględzin podczas gdy :

- organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 31 lipca 2015 roku oględziny przedmiotowych terenów i określił ich faktyczne przeznaczenie;

- ustalił że tereny położone przy szpitalu są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 115 poś poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że analiza przeznaczenia terenów wokół systemu kogenarycyjnego należącego do szpitala powinna dotyczyć całego jego obszaru, podczas gdy analiza ta powinna obejmować tylko obszar faktycznego oddziaływania w/w urządzenia, co w sprawie uczyniono;

- naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 64 § 2 w związku z art. 134 kpa polegające na tym, że strona postępowania nie wniosła skutecznie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z uwagi, iż SKO w R. wezwało szpital do uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni, podczas gdy braki te nie zostały uzupełnione w terminie. Organ wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania, po czym postanowieniem z dnia 25 marca 2019 roku stwierdził, że jest dopuszczalne pomimo uchybienia do uzupełnienia braków.

Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 64 § 2 w związku z art. 134 kpa poprzez brak jednoznacznego ustalenia, czy skutecznie zostało wniesione odwołanie przez [...] sp. z oo w R..

Należy zauważyć, iż odwołanie wniesione od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 25 czerwca 2015 roku, [...] przez szpital zawierało braki, do których uzupełnienia ten został wezwany. W związku z nieuzupełnieniem braków organ postanowieniem z dnia 14 stycznia 2019 roku organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Następnie w dniu 31 stycznia 2019 roku szpital złożył wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji. Organ postanowieniem z dnia 25 marca 2019 roku uchylił postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, nie rozpoznając złożonego wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania.

Postanowienie z 25 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2019 roku, sprawie VIII SA/Wa 371/19 uchylił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2023 roku, syg. akt II OSK 2161/21 oddalił skargę kasacyjną.

Tak więc w tej sprawie organ przed rozpoznaniem odwołania winien rozpoznać wniosek z dnia 31 stycznia 2019 roku o przywrócenie terminu o uzupełnienia braków formalnych odwołania i w zależności od treści rozstrzygnięcia uchylić postanowienie o niedopuszczalności odwołania i rozpoznać odwołanie albo uznać, że braki odwołania nie zostały uzupełnione i prawidłowo stwierdzono niedopuszczalność odwołania.

Tak więc w przedmiotowej sprawie organ rozpoznawał odwołanie w sytuacji gdy nie rozpoznał wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków odwołania.

Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję celem przeprowadzenia postępowania w zakresie uzupełnienia braków odwołania.

Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art.205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego.