Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 589/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 17 lipca 2020 r. nr WINB-WOA.7721.256.2020/PD w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB") decyzją z dnia 30 marca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej w skrócie: "ustawa Prawo budowlane z 1994 r.) w związku z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa Prawo budowlane z 1974 r."), postanowił po rozpatrzeniu wniosku W. S. (dalej: "inwestor") z dnia 3 marca 2020 r., udzielić pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego Zakładu [...], zlokalizowanego w Z. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym 1. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rozbudowa budynku należącego do Zakładu miała miejsce w 1994 r., tym samym do sprawy zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz uznał, że budynek został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, co potwierdza książka obiektu budowlanego z aktualnym protokołem kontroli okresowej rocznej stanu technicznego, protokołem kominiarskim i protokołem przeglądu instalacji elektrycznej. PINB dokonując oceny posiadanej dokumentacji wraz z uwzględnieniem wyników wielokrotnych kontroli budynku stwierdził, że znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, stąd też występuje podstawa udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie (k. 18 akt administracyjnych).

Z powyższą decyzją nie zgodził się W. F. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, który zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie: art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuwzględnieniu wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, w tym brak weryfikacji wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej w skrócie: "rozporządzenie"); art. 78 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie ustaleń biegłego geodety oraz brak przeprowadzenia dowodu z aktualnej mapy działki nr 1, co w konsekwencji prowadzi do błędnych ustaleń faktycznych i oceny dowodów; art. 75 w związku z art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów w postaci zeznań świadków; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 Prawa budowlanego, poprzez brak sprawdzenia legalności budowy budynku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie za zgodne z prawdą oświadczeń inwestora; art. 86 k.p.a., poprzez nieprzesłuchanie stron przed wyczerpaniem środków dowodowych; art. 7-8 k.p.a., poprzez nieprzesłuchanie wnioskowanego przed czterema laty świadka, a zamiast tego przesłuchanie inwestora, jego żony i brata; art. 7-9 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zebranych w spawie dowodów, w tym mapy ewidencyjnej z dnia 26 stycznia 1967 r. i innych zawnioskowanych przez skarżącego dowodów; art. 10 k.p.a., poprzez podanie nieprawdy, że żadna ze stron nie wniosła uwag, co podważa bezstronność PINB i wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 24 § 3 k.p.a., polegającego na prowadzeniu postępowania administracyjnego przez osobę wskazaną w odwołaniu (M. F.), w stosunku do której wystąpiono o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego; § 89 uchwały Rady Miasta z dnia [...] r., poprzez przyjęcie, że parametry zabudowy i powierzchnia biologicznie czynna są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stąd też rozbudowa Zakładu zamiast budowa wiaty nie narusza porządku planistycznego w okresie realizacji przedmiotowej inwestycji w roku 1994; § 3 tej samej uchwały, poprzez przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z planem miejscowym; § 2 pkt 14 uchwały Rady Miasta z [...] r. nr [...], poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zgłoszony przez inwestora rodzaj działalności jest dozwolony na przedmiotowym terenie; § 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta z [...] r. nr [...], poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność prowadzona na spornej nieruchomości jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; § 3 pkt 6 uchwały Rady Miasta z [...] r. nr [...], poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z planem miejscowym; art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez przyjęcie, że w sprawie zastosowanie posiadają regulacje zamieszczone w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez pominięcie występowania przesłanek uzasadniających rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 17 lipca 2020 r., nr WINB-WOA.7721.256.2020.PD, utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 30 marca 2020 r. W jej uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym elementy stanu faktycznego związane z rozbudową warsztatu ślusarskiego w kierunku działki numer 2 (podczas prowadzonej wówczas zmiany konstrukcji dachu na budynku Zakładu). Podkreślił, że nastąpiło to w 1994 r., co skutkuje niezbędnością zastosowania w tej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Fakt ten potwierdziła większość świadków w składanych pod groźbą odpowiedzialności karnej zeznaniach, które zdaniem ŚWINB są wiarygodne. Stanowisko podobne zostało wyrażone w decyzji ŚWINB z dnia 20 lutego 2020 r., nr WINB-WOA.7721.562.2019.AK, również wydanej na rzecz skarżącego. Taki stan rzeczy oznacza, że w sprawie należy zastosować tryb wynikający z art. 37 ust. 1 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Nadto, inwestor już w decyzji z dnia 23 sierpnia 2016 r. pomimo jej późniejszego uchylenia wykonał prace określone w punkcie 3 ekspertyzy technicznej z dnia 27 lipca 2016 r. sporządzonej przez S. K., co zostało potwierdzone podczas kontroli w dniu 24 lutego 2017 r. W dalszej części uzasadnienia decyzji ŚWINB odniósł się do usytuowania działki zabudowanej Zakładem o numerze 1, w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że znajduje się ona na terenie zabudowy mieszkaniowej z usługami, funkcja uzupełniająca oraz tereny zabudowy usługowej (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. - symbol A5.2-2MN i UU1). Odniósł się również do podstawowych parametrów zabudowy tej nieruchomości i nie stwierdził, aby przedmiotowa rozbudowa części budynku powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został bowiem przekroczony i obecnie stanowi 51,8 %). W końcowej części uzasadnienia decyzji podsumował, że przedmiotowy obiekt budowlany Zakładu spełnia wymogi techniczne, bezpieczeństwa ludzi i mienia (str. 10 uzasadnienia decyzji, karta bez numeru). Nie mniej jednak PINB dopuścił się naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, ponieważ swoją decyzję wydał przedwcześnie, czyli przed upływem terminu, w którym strony mogłyby wypowiedzieć się w tej sprawie i udzielić odpowiedzi na pismo PINB z dnia 11 marca 2020 r.

W skardze złożonej od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wyraził niezadowolenie z jej treści, jak również sformułował zarzuty identyczne jak w odwołaniu. Przede wszystkim ponownie zarzucił ŚWINB naruszenie postanowień art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), polegające na nieuwzględnieniu wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych. Dodatkowo naruszenie: art. 78 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie ustaleń biegłego geodety oraz brak przeprowadzenia dowodu z aktualnej mapy co w konsekwencji prowadzi do błędnych ustaleń faktycznych; art. 75 w związku z art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ wnioskowanych dowodów; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 Prawa budowlanego, poprzez brak sprawdzenia legalności budowy spornego budynku; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie za zgodne z prawdą oświadczeń inwestora; art. 86 k.p.a., poprzez nieprzesłuchanie stron przed wyczerpaniem środków dowodowych; art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nieprzesłuchanie wnioskowanego świadka; art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia zgormadzonego materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zebranych w spawie dowodów; art. 10 k.p.a., poprzez podanie nieprawdy, że żadna ze stron nie wniosła uwag, co podważa bezstronność organu pierwszej instancji i wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 24 § 3 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania przez osobę wskazaną w odwołaniu, w stosunku do której wystąpiono o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego; § 89 uchwały Rady Miasta z [...] r., poprzez przyjęcie, że parametry zabudowy i powierzchnia biologicznie czynna są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; że rozbudowa Zakładu zamiast budowa wiaty nie narusza porządku planistycznego w okresie realizacji przedmiotowej inwestycji; § 3 tej samej uchwały, poprzez przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z planem miejscowym oraz brak weryfikacji oświadczenia inwestora o braku prowadzenia działalności od trzech lat; § 2 pkt 14 uchwały Rady Miasta z [...] r. nr [...], poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zgłoszony przez inwestora rodzaj działalności jest dozwolony na przedmiotowym terenie; § 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta z [...] r., nr [...], poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność prowadzona na spornej nieruchomości jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; § 3 pkt 6 uchwały Rady Miasta z [...] r. nr [...], poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z planem miejscowym; art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., poprzez przyjęcie, że w sprawie zastosowanie posiadają regulacje zamieszczone w art. 37 ust. 1 ustawie Prawo budowlane z 1974 r., a także pominięcie występowania przesłanek uzasadniających rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1240/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącego na decyzję ŚWINB z dnia 17 lipca 2020 r., nr WINB-WOA.7721.256.2020/PD w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji PINB z dnia 30 marca 2020 r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, tj. Zakładu O., zlokalizowanego w Z. przy ul. [...], na działce nr ew. 1.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej skarżącego od przywołanego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2023 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądził od ŚWINB na rzecz skarżącego kwotę 590 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sprawa ta prowadzona była przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygnaturą akt II OSK 188/22.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tegoż wyroku zaznaczył, że w skardze na decyzję ŚWINB skarżący podniósł zarzuty kwestionujące zgodność tej decyzji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy Zakład. Dodatkowo wyjaśnił, co wymaga zwrócenia uwagi, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w przedmiotowej sprawie prawomocnie przesądzono - w jakiej dacie doszło do rozbudowy spornego obiektu budowlanego - a w konsekwencji o tym - w oparciu o jaki reżim prawny przedmiotowa sprawa ma być rozpatrzona. W związku z treścią art. 170 p.p.s.a. wiążąca jest ocena prawna wyrażona w wydanym uprzednio w tej sprawie prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3347/20, w którym stwierdzono, że: "akceptacja Sądu pierwszej instancji dla ustalenia organu odwoławczego, według którego, do rozbudowy doszło w 1994 r., a więc przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., ustawy - Prawo budowlanego z 1994 r., nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a." (koniec cytatu). Ponadto, w dalszej części uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3347/20, wprost wskazano, że podstawę prawną tej sprawy stanowią przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W tym miejscu należy zaakcentować, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy zatem uwzględnić specyfikę danej sprawy, jej inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. I OSK 251/21).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest opisana powyżej decyzja ŚWINB z dnia 17 lipca 2020 r., nr WINB-WOA.7721.256.2020.PD, utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 30 marca 2020 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w związku z art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., która udzieliła pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego Zakładu, zlokalizowanego w Z. przy ul. [...], na działce nr ew. 1.

Z ustaleń poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny i uwidocznionych w przywołanym powyżej prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3347/20, wiążących w obecnie rozpatrywanej sprawie, wynika jednoznacznie, że: zarówno ŚWINB, jak i orzekający w pierwszej instancji PINB, wydając decyzje w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie Zakładu, prawidłowo uznali, że właściwymi w tej sprawie przepisami są przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przy czym jednocześnie w omawianym wyroku przesądzono o braku bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy Zakładu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 188/22).

W konsekwencji tego stanu rzeczy, w obecnie rozpatrywanej sprawie nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze zarzuty kwestionujące w tym zakresie ustalenia, tj. zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także zarzut naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację zawartą w ustawie Prawo budowlane z 1994r., która - jak wyżej wykazano - nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 188/22, brak było podstaw do weryfikacji zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami uchwały Rady Miejskiej w Z. z [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...], tj. z przepisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Z. poprzedzających wydaną w tym przedmiocie uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...]. Przy dokonywaniu oceny zgodności spornej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, podstawowe znaczenie miało bowiem obecne, tj. aktualne na dzień orzekania przez organ, przeznaczenie terenu, na którym znajduje się sporny obiekt, a to zostało jednoznacznie przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tej uchwale, iż przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowalne z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wywiódł, iż - co do zasady - przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., to przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Podzielając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2023r. sygn. akt II OSK 188/22 akcentował, że wynika ono z faktu, iż legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób bowiem przyjąć, że samowolnie rozbudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje.

Zważywszy na bezsporną okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie inwestor wnioskiem z dnia 3 marca 2020 r. zwrócił się do PINB o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego Zakładu, zlokalizowanego w Z. przy ul. [...], na działce nr ew. 1, a w wyniku jego rozpatrzenia, udzielone zostało pozwolenie na jego użytkowanie, mocą decyzji PINB z dnia 30 marca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w związku z art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to w sprawie nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia nieobowiązujących w dacie orzekania przez PINB w dniu 30 marca 2020 r., jak również wydania przez ŚWINB zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 17 lipca 2020 r., przepisów uchwał Rady Miejskiej w Z. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., tj. uchwały z [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...].

W konsekwencji poczynionych wywodów oraz mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., skład orzekający rozpoznający obecnie sprawę nie może po raz kolejny formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2017 r. II OSK 2213/16). Dla odczytania zakresu związania wyrokiem Sądu drugiej instancji uchylającym wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania istotne znaczenie ma również art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak podkreśla się w doktrynie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowany odpowiednio, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia orzeczenia w całości lub w części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zawarcie wskazań co do dalszego postępowania, gdyby okazało się, że sąd ten nie dokonał wykładni przepisów prawa lub dokonana wykładnia przepisów prawa była niewystarczająca do zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania toczącego się po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania (.B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 190.

Zważywszy na zacytowane i wiążące w sprawie dotychczas wydane wyroki oraz zarzuty skargi należy zaznaczyć, że ŚWINB w zaskarżonej decyzji, jaki i PINB prawidłowo zastosowały przepis art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który zezwala na udzielenie pozwolenia na użytkowanie o ile jest to uzasadnione względami szeroko pojętego interesu społecznego, co zostało dokonane po sprawdzeniu dziennika budowy i wielokrotnych kontroli Zakładu. Oceniając wszystkie prace związane z rozbudową Zakładu, nawet przy przyjęciu, że w zakresie kwestionowanym przez skarżącego zostały one wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia, to należało podzielić stanowisko ŚWINB i PINB, że brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki objętych postępowaniem obiektów Zakładu, czy też nakładania na inwestora dodatkowych obowiązków, mających na celu doprowadzenie tych obiektów do stanu zgodnego z prawem, a to w sytuacji, gdy takie obowiązki zostały już wcześniej zrealizowane. Nadto, w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz braku podstaw do nakazania wykonania dodatkowych robót, na podstawie art. 40 tej samej ustawy, organ administracji powinien zakończyć postępowanie, co też uczynił. W takim stanie faktycznym przepisy prawa obligują do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia - decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA z 17 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3347/20).

Przechodząc do rozważenia dalszych zarzutów skargi poczynić należy trzy uwagi natury ogólnej, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej aktów prawa miejscowego. Uwagi te mają również znaczenie z punktu widzenia oceny pozostałych zarzutów skargi, sformułowanych w niniejszej sprawie. Po pierwsze, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Mając na uwadze przywołaną wyżej konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja organu nadzoru lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy. Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, w skrócie: "u.g.n."), gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, w skrócie: "u.p.z.p."). Zdaniem Sądu, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Po drugie, akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP. W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego studium lub planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14). Mówiąc przy tym o wykładni aktu prawa miejscowego należy mieć na uwadze wszelkie, powszechnie akceptowane w demokratycznych porządkach prawnych, metody wykładni (m.in. językowej, systemowej, funkcjonalnej) oraz wnioskowania prawnicze. Dla realizacji tego postulatów konieczne jest zastąpienie zasady clara non sunt interpretanda zasadą omnia sunt interpretanda (por. np. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 546–547 i cyt. tam piśmiennictwo). Również w orzecznictwie wskazuje się, że brak jest podstaw do ograniczania procesu wykładni prawa administracyjnego do reguł wykładni językowej z powołaniem się na zasadę clara non sunt interpretanda (por. np. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2 poz. 21).

W wyroku NSA z 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 170/14 wskazano wręcz, że oparcie się przez organ wyłącznie na wykładni językowej i pominięcie wykładni systemowej oraz celowościowej godzi w podstawowe wartości wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Tym samym wykładnia językowa powinna być zawsze pierwszym etapem wykładni, ale jej rezultaty powinny być każdorazowo poddane weryfikacji przy uwzględnieniu argumentów systemowych, celowościowych i funkcjonalnych.

W realiach niniejszej sprawy należy jeszcze dodać, że dokonując wykładni planu miejscowego Miasta Z., nie można ograniczać się do literalnego odczytania danej jednostki redakcyjnej, a tym bardziej fragmentu tej jednostki, w oderwaniu od innych postanowień tego aktu prawnego, a także pozostałych norm prawnych relewantnych z punktu widzenia danej problematyki. We współczesnej teorii prawa podkreśla się, że proces wykładni ma charakter kolisty, a każdy fragment tekstu ma znaczenie tylko wówczas, gdy odniesiemy go do całości (por. np. T. Stawecki, O praktycznym zastosowaniu hermeneutyki w wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.), Teoria i praktyka wykładni, Warszawa 2005, s. 99-100). Zauważyć warto, że postulaty uwzględniania w procesie wykładni prawa administracyjnego całokształtu rozwiązań zawartych w danym akcie oraz w całym systemie prawa zgłaszane są od wielu lat w nauce prawa administracyjnego (por. m.in. J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973, s. 156).

Po trzecie, dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi naruszenie postanowień planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Okoliczność ta jest szczególnie istotna na gruncie niniejszej sprawy, gdzie plan miejscowy obejmuje całe Miasto Z., którego część tekstowa obejmuje 145 paragrafów, a część graficzna - 49 kart.

W tym kontekście nie można również pomijać zagadnienia ochrony praw słusznie (w dobrej wierze) nabytych przez właścicieli nieruchomości, którzy uzyskali ostateczne decyzje administracyjne oraz rozpoczęli lub zrealizowali określone inwestycje. Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej.

Przyjdzie dostrzec, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. w granicach administracyjnych, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...] r. pod poz. [...], jako akt prawa miejscowego. Kwestionowana w odrębnym postępowaniu uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. stała się nieważna w części obejmującej obszar oznaczony symbolem 1PP w jednostce urbanistycznej C3.3, a w pozostałym zakresie nadal obowiązuje (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21).

Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bez zweryfikowania z materiałem dowodowym, że działalność prowadzona w samowolnie rozbudowanym zakładzie obróbki metali powoduje niedopuszczalne pogorszenia warunków zdrowotnych, bądź też może takowe powodować.

PINB ustalił w toku postępowania, że w planie miejscowym działka ewidencyjna, na której znajduje się Zakład o numerze 1, zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., jest w jednostce urbanistycznej A5.2 - 2MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, funkcja uzupełniająca: UU1 - tereny zabudowy usługowej. W powyższym planie miejscowym określono maksymalny 30% wskaźnik powierzchni zabudowy oraz minimalny 50% wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Działka numer ewidencyjny 1 ma powierzchnię 1279 m². Powierzchnia zabudowy tej działki wynosi obecnie 352 m² , a to stanowi 27,5 %. Powierzchnia biologiczne czynna tej działki wynosi 663 m², co stanowi 51,8%. Nie stwierdzono także, by przedmiotowa rozbudowana część budynku Zakładu powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W rezultacie nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, tj. podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MN2, bowiem występuje również funkcja uzupełniająca: UU1 - tereny zabudowy usługowej. W zapisach planu w odniesieniu do użycia w niektórych jednostkach redakcyjnych zwrotu "tylko" w odniesieniu do przeznaczenia dopuszczalnego (np. § 39 uchwały) postanowienia te mają na celu umożliwienie lokalizacji samego przeznaczenia dopuszczalnego w obrębie danego terenu (terenów), np. lokalizację zabudowy usługowej na terenach zabudowy śródmiejskiej, jako równorzędnego i nie wyklucza to możliwości realizacji pozostałych, wymienionych w opisie terenu, funkcji. Tego rodzaju postanowienie zostało wprowadzone z uwagi na specyficzny, zróżnicowany i często już istniejący charakter niektórych terenów Miasta Z., a co za tym idzie sposobów ich zagospodarowania ściśle związanych z ich położeniem. Istotne jest, że w planie miejscowym określono jedną wiodącą funkcję na terenie Zakładu, ale również wskazano funkcję uzupełniającą.

Kwestionowane przez skarżącego postanowienia należy zatem odczytywać w ten sposób, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się lokalizację tylko zabudowy usługowej. Znaczy to, że można na tym terenie lokalizować tylko przeznaczenie dopuszczalne, z pominięciem podstawowego przeznaczenia terenu. Nie wyklucza to jednak możliwości realizacji również funkcji podstawowej. Okoliczność, że skarżący inaczej rozumie te postanowienia uchwały, jako aktu prawa miejscowego nie jest wystarczającym powodem do uwzględnienia skargi. Możliwe jest zatem dokonanie racjonalnej wykładni wskazanych w skardze jednostek symbolu planu miejscowego, pozwalającej na ich zastosowanie w praktyce przez adresatów norm prawnych.

Bezzasadne okazały się również zarzuty sprowadzające się do tego, że błędnie dokonano wyznaczenia indywidulanych wskaźników kształtowania zabudowy Zakładu. Regulacja zawarta w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., dotycząca obowiązku zawarcia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, nie oznacza, że w każdym przypadku, niezależnie od specyfiki danego terenu, plan miejscowy musi zawierać elementy wskazane w tym przepisie.

Sąd w pełni podziela tak dokonaną interpretację, co powoduje, że zarzuty z tej grupy nie są usprawiedliwione.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Powołane wyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.