Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 816/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1407/22 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r. znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii rzecz M. F. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 października 2022 r. IV SA/Wa 1407/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.F. (Skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z 29 marca 2022 r. nr DO.1.7614.51.2022.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Wnioskiem z 7 października 2020 r. uzupełnionym pismem z 21 października 2020 r. Zarząd Powiatu w Jędrzejowie wystąpił o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej zwana "ustawą z 13 października 1998 r."), stwierdzającej nabycie przez Powiat Jędrzejowski (Powiat) prawa własności do nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0154 ha oraz działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0122 ha położonych w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej część drogi powiatowej nr [...] pn. "[...] – [...] – [...] – [...]".

W toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji, pismami z 21 grudnia 2020 r., 28 grudnia 2020 r. i 14 grudnia 2021 r. (które wpłynęło do Wojewody Świętokrzyskiego po wydaniu decyzji) Skarżący wyrażał sprzeciw wobec przejęcia na rzecz Powiatu należących do niego działek o nr [...] i [...], ponieważ grunt ten nie był we władaniu ww. jednostki samorządu terytorialnego, ani nie był zajęty pod drogę. Zdaniem Skarżącego właściwą podstawę stanowiła ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. 12 listopada 2020 r., poz. 1990). Skarżący opisał stan ww. nieruchomości oraz wykonane przez siebie ulepszenia nieruchomości.

Po zebraniu materiału dowodowego, działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. decyzją z 15 grudnia 2021 r. Wojewoda Świętokrzyski (Wojewoda) stwierdził nabycie, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0154 ha i nr [...] o pow. 0,0122 ha, położonej w gminie [...], obręb [...] [...], zajętej pod drogę publiczną nr [...] pn. [...] – [...] – [...] (nowy nr [...]).

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Minister zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że :

1. w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość, nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego:

- działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...] (z której została wydzielona działka nr [...]) i nr [...] (z której została wydzielona działka nr [...]),

- w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], był T.P., na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] 1972 r. nr [...],

- T.P. zmarł w dniu [...] 2006 r., a spadek po nim nabyła A.P., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 2007 r., sygn. akt I Ns [...],

- obecnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości jest M.F., na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] 1999 r., Rep. A nr [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...].

2. w dniu 31 grudnia 1998 r. droga nr [...] relacji [...] – [...] – [...] (nowy nr [...]), stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie:

- rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U. 1986 nr 30 poz. 151), na mocy którego została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich,

- art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego przedmiotowa droga od dnia 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową.

3. działki nr [...] i nr [...] były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę, co ustalono na podstawie:

- mapy sytuacyjnej (arkusz 1 i 2), sporządzonej przez geodetę uprawnionego J.W., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], z której jednoznacznie wynika, że działki nr [...] o pow. 0,0154 ha i nr [...] o pow. 0,0122 ha były 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę. Z powyższego dokumentu wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdował się rów.

4. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy:

- protokół zdawczo-odbiorczy z 31 grudnia 1998 r. spisany pomiędzy pełnomocnikiem ds. przekształceń działającym na podstawie § 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej z dnia 14 grudnia 1998 r. (Dz. U. 1998 nr 156 poz. 1027), a Zarządem Powiatu Jędrzejowskiego.

- oświadczenie A.B. z 5 października 2020 r., w którym wskazał, iż do [...] r. pełnił funkcję [...] w [...], podległego wówczas Dyrekcji Zarządu Dróg w Jędrzejowie. Do obowiązków ww. A.B. należało administrowanie i nadzorowanie prac porządkowych, remontowych i konserwacyjnych, a także prac polegających na utrzymaniu przejezdności dróg w okresie zimowym, w tym na drodze nr [...] relacji [...] – [...] – [...] – [...] (stary nr [...]).

Organ odwoławczy zaznaczył, iż władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.

Od powyższej decyzji Ministra Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi administracji publicznej niezbadanie wnikliwie sprawy poprzez pominięcie dostarczonych przez Skarżącego dowodów:

a) postanowienia z 1999 r. Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Jędrzejowie ustalające odległość ogrodzenia od krawędzi jezdni, z której wynika, że pas drogowy miał szerokość poniżej 4,0 m, a nie jak obecnie usiłuje się zatwierdzić 6,0 m. (zał. Nr 1 do skargi),

b) mapy z 1938 r. pokazującą szerokość działki drogowej, jako 12,0 m. (zał. Nr 2 do skargi),

c) mapy z 1999 r. tożsamą z mapą z 1998 r., która pokazuje działkę drogową szerokości 12,0 m bez żadnej infrastruktury drogowej wykraczającej poza obszar działki drogowej a wkraczającej na działki [...] i [...] (zał. Nr 3 i 4 do skargi);

2) posługiwanie się mapą nr [...] przyjętą do zasobu geodezyjnego przez Starostę Jędrzejowskiego, która jest zdaniem Skarżącego zafałszowana i niezgodna z mapą z 1998 r. i w związku z tym nie może być podstawą do wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872) (zał. Zbiór dok. Nr 5 oraz zdjęcie nr 6 dokumentujące, że działka [...] to nie jest rów tylko teren pomiędzy rowem a ogrodzeniem Skarżącego);

3) błędne uznanie, że Starostwo Powiatowe w Jędrzejowie może uwłaszczyć się na działkach [...] i [...] na podstawie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872) stosując poszczególne ustępy wybiórczo. Art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 stanowią o odszkodowaniu za zajęty teren w zawitym terminie do końca 2005 r. Każda droga posiada swoje granice prawne i każdy zarządca drogi ma wykaz infrastruktury drogowej, o którą tak rzekomo pieczołowicie dbał, więc należało powiadomić właścicieli działek sąsiadujących z drogą o powierzchni zajętej pod infrastrukturę drogową, aby mogli ubiegać się o odszkodowanie. Wszak to zarządca drogi wszedł komuś w "szkodę", a nie odwrotnie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął postawione zarzuty, wskazując, że w dniu 2 lutego 1999 r. wykupił z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej nr [...], ark. nr [...] i nr [...]. Na mapie tej zaznaczona jest granica działek nr [...] i nr [...] z drogą powiatową nr [...] p/n "[...] – [...] – [...] – [...]", gdzie zdaniem Skarżącego wyraźnie widać, że granica ta przebiega po krawędzi dołu skarpy (nasypu drogowego), w granicy tej rosną również należące do Skarżącego drzewa (wierzby) sadzone przez poprzedniego właściciela działek, co również jest uwidocznione na powołanej mapie. Przedstawiona na tej mapie podstawa skarpy drogowej pokrywająca się prawie idealnie z granicą ww. działek jednoznacznie wskazuje, dokąd sięgała zajętość pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. i tylko taki stan mógł stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w dniu 1 stycznia 1999 r., a więc geodeta powinien przedstawić taki stan na mapie sporządzonej dla celów zajętości drogowej. Załączniki 3 i 4 to powiększone wersje tej mapy pokazujące punkty wysokościowe, z których wynika, że całe działki stanowiły pochyły teren od jezdni w kierunku rzeczki, dlatego wzdłuż całych działek nie było rowów i woda z jezdni swobodnie spływała po terenie do rzeczki. Skarżący wykonał ogrodzenie w odległości 6,0 m od krawędzi jezdni, aby uchronić stare wierzby przed zniszczeniem i wtedy zaszła konieczność wykonania rowów kierujących wody opadowe do rzeczki. Na działce o obecnym numerze [...] Skarżący wykonał rów ziemny, a na działce o obecnym numerze, [...] która przyjmuje opady z jednego kilometra drogi od [...] - rów z zamówionych przez Skarżącego kształtek betonowych. Cała wykonana przez Skarżącego i na jego koszt infrastruktura włącznie z krawężnikami drogowymi jest widoczna na zdjęciu (zał. 6).

Skarżący podnosił, że granice działek tj. nr [...] i nr [...] przedstawiane są również na stronie internetowej jedrzejow.geoportal2.pl, na którą powołuje się również Wydział Gospodarki Nieruchomościami ze Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie. Na widocznej w tym geoportalu ortofotomapie z 2004 r., wyraźnie widać przebieg granic, tj. po odfotografowanym na jasny kolor rowie przydrożnym, który to wykonał za własne pieniądze z kształtek betonowych i częściowo w jego gruncie, o czym informował oraz po linii wspomnianych wyżej drzew. Wcześniej przed latami 1999/2000 rowu w terenie nie było, lecz był taki stan jak można to oglądać na mapie z 1998 r. nr [...].

Skarżący nie zgadził się ze stwierdzeniem, że mapa sytuacyjna nr [...] potwierdza przebieg drogi powiatowej wg. stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., ponieważ jest ona niezgodna ze wspomnianą kopią mapy sytuacyjno-wysokościowej z 1998 r. nr [...], a nawet z ortofotomapą 2004 r. oraz z faktycznym użytkowaniem na gruncie. Zdaniem strony urzędnicy w Starostwie Powiatowym nie zadali sobie trudu i nie zrobili takiego porównania tylko ślepo opierają się na tych sfałszowanych mapach.

Skarżący zaznaczył, że okoliczność, iż w latach 1999 – 2000 wybudował ogrodzenie z pewnym odsunięciem tj. ok 3 m od granicy własnej działki nie powoduje, że na dzień 1 stycznia 1999 r. przestał być właścicielem powierzchni gruntu pomiędzy ogrodzeniem, a granicą pasa drogowego, czy później wybudowanym rowem, który to grunt użytkuje po dzień dzisiejszy. Na gruncie tym znajdują się drzewa posadzone przez Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornym jest, że przedmiotowe działki nie były własnością, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Były one własnością T.P. Bezsporne także jest to, że droga nr [...] relacji [...]-[...] (nowy nr [...]) stanowiła drogę publiczną.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowo organ uznał, że w niniejszej sprawie niezbędne było przede wszystkim ustalenie faktycznego zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod pas drogi publicznej oraz jej stanu prawnego, zaś sporną kwestią w sprawie jest zajętość pod drogę publiczną przedmiotowych działek nr [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r.

Sąd podkreślił, że Skarżący nabył sporne nieruchomości dopiero [...] 1999 r. Dowody i okoliczności, które przedstawia Skarżący dotyczą siłą rzeczy posiadania przez niego nieruchomości po tym dniu. Zdaniem Sądu nie są one wystarczające do podważenia dowodów zgromadzonych przez organ. Okazane przez Skarżącego dokumenty i zdjęcia odnoszą się do okresu późniejszego po [...] 1999 r., nie mogą więc być uwzględnione w tym postępowaniu. Podobnie okazana mapa z 1938 r. – dotyczy stanu nieruchomości z innego, odległego okresu.

Przede wszystkim zauważyć należy, że przesłankę zajęcia przedmiotowych działek pod drogę ustalono na podstawie mapy sytuacyjnej (arkusz 1 i 2) sporządzonej przez uprawnionego geodetę, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której jednoznacznie wynika, że działki nr [...] i [...] były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę. Z dokumentu tego wynika, że na przedmiotowych nieruchomościach znajdował się rów. Ponadto według adnotacji na ww. mapie geodeta wskazał wprost, że granice pasa drogowego wykazane na mapie są zgodne z faktycznym zajęciem gruntu pod drogę z dniu 31 grudnia 1998 r. Mapa została sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania, na podstawie ewidencji gruntów oraz pomiaru uzupełniającego wykonanego w grudniu 2015 r., a granice działek przyjęto wg. ewidencji gruntów.

Sąd zaznaczył, że sporządzona mapa sytuacyjna i wykaz zmian danych ewidencyjnych są dokumentem urzędowym i zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego, w jakiej części teren dawnej działki [...] i [...] był zajęty pod drogę.

W odniesieniu do zarzutu Skarżącego, że geodeta opracowujący tę mapę poświadczył nieprawdę, lub "sfałszował" pomiary Sąd wyjaśnił, że taka okoliczność musi być ustalona w odrębnym, odpowiednim postępowaniu. W tym względzie nie są wystarczające same twierdzenia Skarżącego.

Okazane przez Skarżącego zdjęcia są z okresu późniejszego (po [...] 1999 r., a więc po 31 grudnia 1998 r.), po wykonaniu prac przez obecnego właściciela - Skarżącego. Ze zdjęć tych równie dobrze może wynikać fakt, na który wskazał Zarząd Dróg (w piśmie z dnia 20 stycznia 2021 r.) - wykonane prace miały na celu odtworzenie rowu. Na zdjęciach 1 i 4 rzeczywiście widać zarys rowu, przepust pod zjazdem, linię drzew oraz granicę użytkowania działek.

W ocenie Sądu Minister na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo uznał, że o drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi. W tym zakresie trafnie organ odwołał się do definicji zawartych w ustawie o drogach publicznych. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego [art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 j.t.) w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r.], jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

Z materiału sprawy nie wynika, aby teren aktualnych działek [...] i [...] oddzielony ogrodzeniem od działek [...] i [...] miał inną funkcję niż związana z komunikacją. Ze względu na wielkość i bezpośrednie położenie przy działce drogowej, a także charakter drogi publicznej nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., zasadnie uznano, że leżały one w pasie przeznaczonym do ruchu pojazdów i pieszych, a także do bezpośredniej obsługi otoczenia.

Natomiast o władaniu tym terenem przez zarządcę drogi trafnie rozstrzygnięto w oparciu o przedłożone dokumenty dotyczące utrzymania dróg, w tym protokół zdawczo-odbiorczy z 31 grudnia 1998 r. i oświadczenie [...] w [...]. W ocenie Sądu jest to materiał wystarczający do przyjęcia, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną pozostawała we władaniu publicznym. Nie było przy tym konieczne wykazanie, czy i jakie czynności związane z utrzymaniem drogi były dokonywane na konkretnych, przedmiotowych działkach.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił końcowo, z uwagi na treść pism składanych przez stronę w trakcie postępowania, w szczególności pisma z 21 grudnia 2020 r., że co do zasady Skarżący cyt. "nie sprzeciwia się przejęciu działek, chce tylko skorzystać z przepisów, które pozwolą mu uzyskać godziwe odszkodowanie za grunt, drzewa i infrastrukturę, którą wykonał na własny koszt". W tym względzie Sąd zaznaczył, że odszkodowanie nie jest i nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Nie ma racji Skarżący, że organ pomija część przepisu odnoszącą się do tej kwestii. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości.

Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) w związku z art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że przepis ten można zastosować bez zbadania, czy wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, w szczególności w sytuacji, w której właścicielowi nieruchomości objętej wywłaszczeniem nie jest należne odszkodowania ponieważ roszczenie o odszkodowanie wygasło zanim właściciel dowiedział się o wywłaszczeniu, a wniosek o stwierdzenie wywłaszczenia jest składany po bezczynności uprawnionego trwającej ponad 20 lat,

niezastosowanie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz, U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 z późn. zm., dalej “Protokół") poprzez dopuszczenie do wywłaszczenia bez odszkodowania, co narusza prawo skarżącego do poszanowania jego mienia, mimo iż stwierdzenie wywłaszczenia po upływie 16 lat po wygaśnięciu roszczenia o odszkodowanie i po upływie 22 lat od rzekomego wystąpienia tego wywłaszczenia nie jest konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzącej do błędnego przyjęcia, że na dzień 31 grudnia 1998 r.;

sporna nieruchomość (działki ewidencyjne nr [...] i [...] położone w obrębie [...]) znajdowała się w granicach pasa drogowego drogi nr [...] (nowy numer [...]),

w stosunku do spornej nieruchomości Zarząd Dróg Powiatowych w Jędrzejowie wykonywał, na dzień 31 grudnia 1998 r. jakiekolwiek czynności, które świadczyłyby o władaniu nią lub o stanowieniu przez nią pasa drogowego,

przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 75 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. i art. 79 k.p.a., poprzez dopuszczenie, by ustalenia faktyczne były poczynione w oparciu o pisemne oświadczenie jednej osoby - byłego [...] w [...] - zamiast w oparciu o zeznania świadków,

przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw, z art. 76 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że mapa nr [...] ma moc dokumentu urzędowego, a nieprzyznanie takiej mocy mapie nr [...], która również jest przyjęta do zasobu geodezyjnego i stanowi ten sam rodzaj dokumentu, przy tym pochodzący bezpośrednio z okresu istotnego dla sprawy oraz znajdujący potwierdzenie w innych dowodach zgromadzonych w sprawie, w szczególności dokumentacji fotograficznej.

Skarżący na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wnieiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Z uwagi na podniesienie w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, istota sporu w sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy spełniona została przesłanka zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. jak również wykonywania nad nią władztwa publicznego.

Skarżący kasacyjnie i na etapie postępowania administracyjnego i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego kwestionował zarówno fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jak i fakt sprawowania nad nią władztwa publicznego.

Na potwierdzenie stanowiska, że sporne działki zajęte były pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. wnioskujący o wydanie decyzji Powiat przedstawił mapy sporządzone przez biegłego geodetę przedstawiające, zgodnie ze znajdującą się na nich adnotacją, stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r.

Rację ma Sąd Wojewódzki wskazując, że mapa ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Jednak w świetle art. 76 § 3 k.p.a. możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych.

Skarżący w toku postępowania administracyjnego celem zanegowania okoliczności wynikających z map sporządzonych przez biegłego geodetę przedstawił kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej, zgodą z oryginałem z 1998 r., postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w Jędrzejowie z 27 sierpnia 1999 r., zdjęcia oraz mapę z 1938 r. W piśmie z 14 grudnia 2021 r. Skarżący zakwestionował stanowisko wyrażone przez Zarząd Dróg Powiatowych w Jędrzejowie w piśmie z 20 stycznia 2021 r. wyjaśniając, że nie jest prawdą, że pas drogowy od strony jego działek miał szerokość 4 metrów. Skarżący zwrócił uwagę, że w postanowieniu z 27 sierpnia 1999 r. wskazano, iż ogrodzenie jego działki miało być posadowione poza pasem drogowym w odległości minimum 4 metrów od jej krawędzi, zaś pas drogowy od strony jego działek miał szerokość 2,6 metrów. Przedstawił wyliczenia dotyczące szerokości poszczególnych elementów drogi, wyjaśniając, że łącznie mają one szerokość 12 metrów, co odpowiada granicom działki posiadanej przez Zarząd Dróg Miejskich.

Skarżący zwracał także dodatkowo w odwołaniu uwagę, że odsunął swoje ogrodzenie o 6 metrów. Podkreślał, że jezdnię od jego działki oddzielało pobocze o szerokości 2,6 metra, na którym rosły i nadal rosną drzewa, poza tym na poboczu ani na jego działce nie było żadnych elementów infrastruktury wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., w tym rowów odwadniających.

Żaden z organów nie odniósł się do dowodów przedstawionych przez Skarżącego. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się również do argumentacji Skarżącego zawartej w piśmie z 14 grudnia 2021 r. które wpłynęło do akt sprawy po wydaniu decyzji przez Wojewodę ani do argumentacji przedstawionej w odwołaniu.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do przedstawionych przez Skarżącego zdjęć ograniczając się do stwierdzenia, że ze zdjęć tych również dobrze mogą wynikać okoliczności wskazane przez Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z 20 stycznia 2021 r., to jest że wykonane prace miały na celu odtworzenie rowu. Podkreślił również, że dowody i okoliczności przedstawiane przez Skarżącego dotyczą okresu już po nabyciu przez niego działek to jest [...] 1999 r.

Sąd kasacyjny dostrzega fakt, że Skarżąc nabył działki [...] 1999 r. a w konsekwencji przedstawione przez niego zdjęcia dotyczą okresu po 31 grudnia 1998r. Jest to jednak okres bezpośrednio następujący po dacie, na jaką winien być ustalony stan faktyczny sprawy, zaś w jej aktach nie znalazły się żadne inne dokumenty (oprócz przywołanej przez organ i Sąd mapy) wykazujące, że stan faktyczny był inny niż przedstawiany przez Skarżącego. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżący oprócz zdjęć przedstawił mapę wykonaną w 1998 r. podnosząc, że nie jest ona zgodna z mapą wykonaną przez biegłego geodetę dla potrzeb niniejszego postępowania. Rzeczywiście Skarżący używał określenia, że mapa sporządzona przez geodetę dla potrzeb postępowania została sfałszowana, jednak twierdzenie to winno być odczytywane jako zakwestionowanie zgodności tej mapy ze stanem faktycznym istniejącym 31 grudnia 1998 r. Przedstawił również wyliczenia dotyczące szerokości pasa drogowego w tym pobocza powołując się m.in. na postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych z 27 sierpnia 1999 r. Jak już wskazano, do żadnego z tych dowodów i twierdzeń organy się nie odniosły, Sąd Wojewódzki zaś ograniczył się do przytoczenia stanowiska wyrażonego przez Zarząd Dróg w piśmie z 20 stycznia 2021 r. a dotyczącego przedłożonych przez Skarżącego zdjęć.

Oznacza to w ocenie Sądu kasacyjnego, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem przepisów wskazanych punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej to jest z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. zaaprobował ustalenia faktyczne, które legły u podstaw stanowiska organów obu instancji, co do spełnienia przesłanki zajęcia spornych działek na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Skarżący do akt administracyjnych sprawy przedłożył dowody zmierzające do zakwestionowania stanu faktycznego wynikającego z mapy sporządzonej dla celów postępowania. Jednym z tych dowodów była mapa, jak twierdzi Skarżący, również przyjęta do zasobu, co pozwalałoby na przyznanie również jej waloru dokumentu urzędowego. Ani z uzasadnienia decyzji organów obu instancji ani z uzasadnienia Sądu nie wynika, czy przedstawiona przez Skarżącego mapa uznana została za dokument urzędowy a jeżeli nie to dlaczego i jakie jest jej znaczenie dla rozpoznania sprawy. W tym zakresie również zarzut objęty punktem II. 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za zasadny.

Odnosząc się do zarzutu objętego punktem II.2 petitm skargi kasacyjnej to jest zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z k.p.a. w zw. z art 75 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. i art. 79 k.p.a., poprzez dopuszczenie, by ustalenia faktyczne były poczynione w oparciu o pisemne oświadczenie jednej osoby - byłego [...] w [...] - zamiast na podstawie zeznań świadków Sąd kasacyjny wyjaśnia, że oświadczenie A.B potwierdzać miało sprawowanie władztwa publicznego na drogą [...] [...]-[...]- [...]-[...] (stary nr [...]), na której znajdowały się nieruchomości położone w obrębie [...] [...]. Sąd kasacyjny podziela stanowisko, że dla wykazania sprawowania władztwa publicznego nie jest konieczne wykazanie, że czynności wykonywane w ramach owego władztwa dotyczyły określonej, konkretnej nieruchomości. Nie jest również wykluczone poczynienie ustaleń co do sprawowania władztwa publicznego na podstawie oświadczenia pracownika podmiotu administrującego i zarządzającego pracami remontowymi, konserwacyjnymi i porządkowymi. Jeżeli oświadczenie to kwestionowane jest przez stronę postępowania, może ona wnosić o dopuszczenie innych dowodów, w tym dowodu z zeznań świadków. W niniejszej sprawie, Skarżący wniosku takiego jednak nie złożył.

Sąd kasacyjny zwraca jednak uwagę, że wykazania władztwa publicznego nad określoną działką gruntu, poprzez dokumenty potwierdzające jego sprawowanie nad określoną drogą publiczną możliwe jest jedynie w razie ustalenia, że ta konkretna działka zajęta była pod drogę publiczną. Na obecnym etapie postępowania nie można uznać, by wykazana została przesłanka zajęcia spornych działek pod drogę publiczną, w konsekwencji w tym zakresie zarzut objęty punktem II. 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za zasadny.

Niezasadne są natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego. Stawiając zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. w związku z art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Skarżący zmierza do wykazania, że przedstawiona przez Sąd wykładnia art. 73 ust. 1 ustawy prowadzi do naruszenia wynikającego z Konstytucji i przepisów prawa międzynarodowego zasady zakazu wywłaszczenia nieruchomości bez odszkodowania.

Przywołany przez Skarżącego jako wzorzec kontroli art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nie odnosi się do kwestii wypłaty odszkodowania. Kwestie te reguluje przywołany przez Skarżącego dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. zgodnie z którym odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., zaś po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej Skarżącemu znane jest stanowisko wrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych co do zgodności art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. z Konstytucją oraz Protokołem wywodzone z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyroki z 20 lipca 2004 r. SK 11/02, 19 maja 2011 r. K 20/09, 15 września 2009 r. P 33/07) oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (decyzja z 3 czerwca 2014 r., nr 33081/11, w sprawie M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska). Uznaje on jednak, że z uwagi na fakt, że Powiat przez okres 20 lat nie podejmował żadnych kroków prawnych w celu dochodzenia swojej własności, co powoduje, że wywłaszczony właściciel w chwili powzięcia wiadomości o wywłaszczeniu nie ma już od ponad 15 lat roszczenia o odszkodowanie, Sąd Wojewódzki winien odmówić zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., inaczej bowiem doszłoby do wywłaszczenia bez odszkodowania.

Odnosząc się do tej argumentacji Sąd kasacyjny przypomina, że przesłanką faktyczną zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jest zajęcie określonej nieruchomości 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Skoro przesłanką zastosowania analizowanego przepisu jest stan faktyczny istniejący 31 grudnia 1998 r. uznać należy, że właściciel danej nieruchomości miał wiedzę o tym, że część jego nieruchomości wykorzystywana jest pod drogę publiczną. Jak zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa (na znaczenie tej zasady Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 9/98).

W wyroku z 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 Trybunał zwrócił uwagę, że wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Każdy bowiem właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powinien we własnym zakresie zadbać o swoje interesy. Trybunał podkreślił, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnych minimalnych wymogach proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał również, że art. 73 przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę, ani nie wprowadza obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania (wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie, a ponadto stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania).

Sąd kasacyjny przypomina, że ETPC analizując charakter przepisów art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. pod kątem zgodności z zasadą praworządności oraz zapewnienia gwarancji przeciwko arbitralności wskazał, że "przepisy te dotyczyły jedynie sytuacji faktycznych powstałych w przeszłości i nie przewidywały dalszego odbierania nieruchomości gruntowych w przyszłości. Nadto ich zakres obowiązywania zdefiniowano z wystarczającą precyzją, aby uniknąć niepewności co do ich stosowania. Wszystkie osoby zainteresowane dobrze wiedzą, iż ich nieruchomości zostały faktycznie w przeszłości przejęte na cele budowy dróg publicznych. Ustawodawca w rzeczywistości dał dawnym właścicielom, którzy nie uzyskali odszkodowania w momencie przejęcia nieruchomości, drugą możliwość dochodzenia takiego odszkodowania. Właściciele, których dotyczyło faktyczne wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa ich mienia na cele budowy dróg publicznych, mieli do swej dyspozycji pełen zbiór przepisów prawnych, identycznych do przepisów stosowanych w każdym przypadku wywłaszczenia na cele publiczne, zarówno w zakresie procedury dochodzenia odszkodowania, jak i wysokości odszkodowania. Dysponowali również wyraźną, praktyczną i skuteczną możliwością zaskarżenia decyzji administracyjnych dotyczących ich prawa do odszkodowania".

Oznacza to, że właściciel nieruchomość, na której znajdowała się droga publiczna dysponował odpowiednim terminem na zgłoszenie roszczenia o wypłatę odszkodowania. Nie można zatem wywodzić, że prowadzenie postępowania z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., po upływie terminu zawitego, o który mowa w art. 73 ust. 4 tejże ustawy narusza zakaz wywłaszczenia bez odszkodowania. Wywłaszczenie bowiem nastąpiło 1 stycznia 1999 r., z uwagi na zaistnienie określonego stanu faktycznego 31 grudnia 1998 r. zaś decyzja wydawana w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ma jedynie charakter deklaratoryjny.

Uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania jak również uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzające go decyzje organów obu instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali czy spełnione zostały stanowiące przedmiot sporu w sprawie przesłanki do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, to jest ustali czy sporne działki były zajęte 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną i czy sprawowane było nad nimi władztwo publicznoprawne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącego– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.