Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1566/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7 ust.1 pkt 5 i pkt 14, art.18 ust.2 pkt 13, art.40 ust.1, art.91 ust.1 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2105/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 września 2022 r. nr WNP-I.4131.234.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2105/22 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 września 2022 r. nr WNP-I.4131.234.2022, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr LXIX/2282/2022 w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, że ww. uchwała z dnia 25 sierpnia 2022 r., na mocy której placowi zlokalizowanemu u zbiegu ulic Zgoda, Szpitalnej, Chmielnej, Brackiej i Kruczej w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy nadano nazwę: Plac Poli Negri (nazwa skrócona pl. P.Negri) jest niezgodna z § 6 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 21 września 2017 r. nr LV/1383/2017 w sprawie nazewnictwa obiektów miejskich (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 8402) zwanej dalej uchwałą nazewniczą.

Podniesiono, że zgodnie z brzmieniem powyższej regulacji nazwa nie może powtarzać istniejących nazw, nadanych we właściwym trybie obiektom miejskim, chyba że dotyczy to przedłużenia lub rozszerzenia terytorialnego zasięgu obowiązywania istniejącej nazwy, albo gdy istnienie powtarzającej się nazwy wynika z faktu, iż dane nazwy zostały nadane obiektowi miejskiemu we właściwym trybie przed dniem wejścia w życie uchwały nazewniczej. Obecnie w dzielnicy Białołęka znajduje się ulica Poli Negri (skrót: ul. P. Negri). Nadanie Placowi Pięciu Rogów nazwy Plac Poli Negri będzie mylące i wprowadzające w błąd mieszkańców i turystów; spowoduje utrudnienia również dla służb (policja, straż miejska, straż pożarna), dostawców i innych adresatów prawa. W ocenie Sądu nie jest zrozumiałe, dlaczego skarżący, który powinien działać w celu ochrony i ułatwiania codziennego funkcjonowania miasta, także w zakresie oznaczania ulic w sposób jasny, zrozumiały i niepowtarzalny powoduje chaos, nadając w zasadzie (z perspektywy przeciętnego odbiorcy) tożsamą nazwę z już istniejącą. Zwrócono przy tym uwagę, iż Rada miała świadomość, że uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ projekt uchwały uzyskał negatywną opinię Zespołu Nazewnictwa Miejskiego oraz negatywną opinię prawną (znajdującą się w Druku 2527 – w aktach sprawy).

W ocenie Sądu nie można nadto uznać, że ulica Poli Negri, która znajduje się w dzielnicy Białołęka, w stosunku do planowanego placu Poli Negri stanowi "przedłużenie lub rozszerzenie terytorialnego zasięgu obowiązywania istniejącej nazwy". Miejsca te znajdują się w innej lokalizacji, są bowiem przedzielone nie tylko rzeką Wisłą, ale i innymi dzielnicami.

Wskazując, że ww. uchwała narusza również postanowienia art. 7 ust. 1 pkt 5 i 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. podkreślono, iż zadaniem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a nazewnictwo obiektów miejskich może mieć niewątpliwie istotne znaczenie w kontekście realizacji zadań z zakresu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Jak wykazała praktyka stosowania § 6 ust. 2 uchwały nazewniczej, z uwagi na dopuszczenie tożsamego nazewnictwa obiektów miejskich może dojść do zmniejszenia poziomu działania służb ratowniczych. Multiplikowanie nazw obiektów może doprowadzić do tego, że służby ratownicze pojadą na Białołękę zamiast do Śródmieścia lub odwrotnie, co może zagrozić życiu lub zdrowiu osoby, która oczekuje na pomoc.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała jest sprzeczna także z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały nazewniczej. Przedmiotowy plac w ujęciu historycznym i utrwalonej pamięci mieszkańców zwany jest Placem Pięciu Rogów. Na jego temat istnieje wiele wzmianek, sam Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie (będący jednostką budżetową m.st. Warszawy), na stronie internetowej podaje bogatą historię tej nazwy i tego miejsca. Zaskakujące jest zatem, że Rada zaprzecza, jakoby Plac Pięciu Rogów nazwę tę posiadał. Z nieznanych i niewytłumaczonych więc przyczyn Rada, nadając nową nazwę nie zachowała zgodności z tradycją i dziejami Warszawy oraz zignorowała nakaz utrzymywania nazw utrwalonych w tradycji Miasta, do których należy historyczna nazwa plac Pięciu Rogów.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 10 w związku z art. 61 § 4 K.p.a., tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w ten sposób, że Wojewoda zbyt późno powiadomił skarżącego o wszczętym postępowaniu nadzorczym, a ponadto nie przedstawił w ww. zawiadomieniu jakichkolwiek zarzutów względem uchwały, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu złożenie stosownych i rzeczowych wyjaśnień, a których treść miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nieprawidłowe lub zbyt późne zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego czy też jego brak nie decyduje bowiem o prawidłowości samego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z:

a) art. 40 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. przez jego wadliwą, zawężającą wykładnię skutkującą niedopuszczalnym ograniczeniem kompetencji Rady m. st. Warszawy w zakresie nazewnictwa obiektów miejskich;

b) art. 7 ust. 1 pkt 5 i pkt 14 u.s.g. przez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepisy te sprzeciwiają się nadawaniu obiektom miejskim podobnie brzmiących nazw, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tym bardziej, że przepisy te nie mogły być naruszone uchwałą z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr LXIX/2282/2022, albowiem nie stanowiły i nie mogły stanowić podstawy do jej podjęcia; w tym kontekście istotne znaczenie ma niewytyczenie przez WSA granicy, w jakiej podobnie brzmiące nazwy ulic i placów nie naruszają tych przepisów;

c) art. 2, art. 16 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. poz. 607 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie EKSL poprzez ich niewłaściwe zastosowanie będące konsekwencją zaakceptowania przez WSA zbyt daleko idącej ingerencji organu nadzoru w sferę samodzielności samorządu gminnego, co doprowadziło do ograniczenia kompetencji Rady m.st. Warszawy w zakresie nazewnictwa obiektów miejskich;

d) § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 uchwały nazewniczej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej subsumpcji (wcześniej nieprawidłowo ustalonego) stanu faktycznego pod normę prawną w nich zawartą skutkującej przyjęciem, że nie jest dopuszczalne nadanie obiektowi miejskiemu nazwy nadanej uchwałą, skoro obiekt ten — wedle mylnej oceny sądu administracyjnego — nosi już inną nazwę, zgodną z tradycją i dziejami Warszawy oraz utrwaloną w tradycji i pamięci miejskiej;

e) § 6 ust. 1 uchwały nazewniczej poprzez jego niedopuszczalną, zawężającą wykładnię skutkującą:

- przyjęciem, że nazwy obiektów miejskich nie mogą się powtarzać i to bez względu na kategorię obiektu, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu uchwały oparta na wykładni celowościowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że ograniczenie zawarte w tym przepisie dotyczy jedynie obiektów tej samej kategorii;

- niezastosowaniem, w konsekwencji uznania przez organ nadzoru obu przedmiotowych nazw za powtarzające się, dyspozycji normy zawartej w § 6 ust. 1 in fine nakazującej uznać nazwę "Plac Poli Negri" za dopuszczalne prawnie "rozszerzenie terytorialnego zasięgu obowiązywania istniejącej nazwy" w rozumieniu ww. przepisu;

f) § 6 ust. 2 uchwały nazewniczej przez błędne przyjęcie, że dotyczy on jakiejkolwiek innej materii niż dopuszczenie istnienia powtarzających się nazw nadanych obiektom miejskim przed wejściem w życie uchwały nazewniczej, a w szczególności, że ma on zastosowanie przy ocenie nadawania nowych nazw po jej wejściu w życie, a w konsekwencji naruszenie art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. poprzez mylne uznanie uchwały za naruszającą kryterium legalności i w rezultacie powyższego zarzucamy niezasadne oddalenie skargi;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego na skutek nieustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze, jak też zaniechanie przedstawienia samodzielnej argumentacji WSA i poprzestanie na powieleniu (na str. 6 - 8 uzasadnienia wyroku) argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym z jednoczesnym stwierdzeniem, że "Sąd całkowicie podziela stanowisko organu";

b) art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (dokonanych wedle arbitralnego uznania WSA, jak się wydaje w oparciu o wyselekcjonowane publikacje prasowe), co doprowadziło WSA do błędnego uznania, że przy podjęciu uchwały doszło do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 uchwały nazewniczej, albowiem w odniesieniu do placu, którego dotyczy nazwa nadana uchwałą, inna nazwa zgodna jest z tradycją i dziejami Warszawy oraz utrwalona w tradycji i pamięci miejskiej;

c) art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 106 § 3 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a poprzez samodzielne dokonanie ustaleń w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych (istnienia innej nazwy obiektu miejskiego niż nadana uchwalą) z przekroczeniem granic postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym oraz naruszenie art. 106 § 4 P.p.s.a. przez uznanie za fakt powszechnie znany okoliczności faktycznej (istnienia innej nazwy) niezgodnej z rzeczywistością, co doprowadziło WSA do ustalenia stanu faktycznego sprawy niezgodnego z rzeczywistym i w rezultacie skutkowało wydaniem wyroku oddalającego skargę;

d) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 148 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów art. 10 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., co skutkować powinno uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników.

W tej sprawie przepis ten nie został wadliwie zinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ w tej sprawie nie ma sporu co do tego, czy Rada Miasta Stołecznego Warszawy posiada uprawnienie do nadania nazwy ulicy lub placu w ciągu drogi publicznej. Uchwała w sprawie nazwy ulicy lub placu publicznego stanowi akt prawa miejscowego, a akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP powinny być wydawane przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Rada Miasta Stołecznego Warszawy sama podjęła odrębną uchwałę, w której określiła zasady nadawania nazw obiektom miejskim na terenie Miasta Stołecznego Warszawy (uchwała nr LV/1383/2017 z dnia 21 września 2017 r. w sprawie nazewnictwa obiektów miejskich). Uchwała ta jako akt prawa miejscowego ogranicza swobodę w nadawaniu nazw miejskim obiektom, do których zalicza się zarówno ulice jak i publiczne place.

Tym samym jeżeli organ stanowiący gminy ustala dla siebie w akcie prawa miejscowego pewne ograniczenia w nadawaniu nazw gminnym obiektom, to stosowanie się do takiej uchwały nie może być postrzegane jako naruszenie art. 94 Konstytucji RP lub też naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Nie stanowi to również naruszenia zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, ponieważ przestrzegane aktów prawa miejscowego stanowi obowiązek zarówno mieszkańców danej gminy, osób czasowo przebywających na terenie danej gminy (o ile są adresatami takich aktów), jak i samych organów samorządu, do których akty te są skierowane. W związku z tym nie został także naruszony art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ani Sąd pierwszej instancji, ani też organ nadzoru nie kwestionowali kompetencji Rady Miasta Stołecznego Warszawy do podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy placowi zlokalizowanemu u zbiegu ulic Zgoda, Szpitalna, Chmielna, Bracka i Krucza w Warszawie.

Istota zarzutów w tej sprawie skupia się na naruszeniu, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni § 6 ust. 1 uchwały nazewniczej polegającej na przyjęciu, że nazwy obiektów miejskich nie mogą się powtarzać i to bez względu na kategorię obiektu, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu uchwały oparta na wykładni celowościowej i funkcjonalnej powinna prowadzić do wniosku, że ograniczenie zawarte w tym przepisie dotyczy jedynie obiektów tej samej kategorii oraz uznaniem za nazwę powtarzającą się "Plac Poli Negri", mimo że § 6 ust. 1 in fine nakazującej uznać taką nazwę za dopuszczalną jako rozszerzającą terytorialnie zasięg obowiązywania istniejącej nazwy.

Nie budzi wątpliwości, że na terenie Miasta Stołecznego Warszawa istnieje ulica Poli Negri na terenie dzielnicy Białołęka. Zgodnie z § 6 ust. 1 ustawy nazewniczej nazwa nie może powtarzać istniejących nazw nadanych we właściwym trybie obiektom miejskim, chyba że chodzi o przedłużenie lub rozszerzenie terytorialnego zasięgu obowiązywania istniejącej nazwy. Uchwała nazewnicza w § 2 ust. 1 zdefiniowała pojęcie obiektu miejskiego. Przez obiekty miejskie rozumie się znajdujące się na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy: 1) ulice i place będące drogami publicznymi oraz ich części, a w szczególności: aleje, skrzyżowania okrężne (ronda), węzły drogowe, dojazdy, tunele, wiadukty, estakady, mosty i inne obiekty mostowe; 2) drogi wewnętrzne; 3) inne obiekty, stanowiące własność lub będące w użytkowaniu wieczystym Miasta Stołecznego Warszawy lub Skarbu Państwa, jeżeli gospodaruje nimi Prezydent m.st. Warszawy; 4) powszechnie dostępne obiekty Skarbu Państwa lub innych osób niż Skarb Państwa i Miasto Stołeczne Warszawa.

Tak określony podział obiektów miejskich na potrzeby nadawania im nazw wprost wskazuje, że jedną kategorią obiektu miejskiego są ulice i place będące drogami publicznymi oraz ich części, a w szczególności: aleje, skrzyżowania okrężne (ronda), węzły drogowe, dojazdy, tunele, wiadukty, estakady, mosty i inne obiekty mostowe (§ 2 ust. 1 pkt 1 uchwały nazewniczej). Odrębnymi kategoriami obiektów miejskich są drogi wewnętrzne i inne obiekty (§ 2 ust. 1 pkt 2-3 i ust. 2 uchwały nazewniczej).

Nie jest przedmiotem kontroli w tej sprawie uchwała nazewnicza, a tym bardziej ocena legalności tak określonych kategorii obiektów miejskich. Tym samym jako jeden rodzaj obiektów miejskich Rada Miasta Stołecznego Warszawy uznała ulice i place będące drogami publicznymi oraz ich części.

§ 6 ust. 1 uchwały nazewniczej stanowi, że nadawana nazwa obiektowi miejskiemu nie może powtarzać już istniejących nazw nadanych we właściwym trybie obiektom miejskim, to niewątpliwie dotyczy to przede wszystkim nazw nadawanych tym samym kategoriom obiektów miejskich. Jeżeli jako jedną kategorię obiektów miejskich uchwała nazewnicza określiła ulice i place będące drogami publicznymi oraz ich części, to powtarzanie już istniejącej nazwy takiej kategorii obiektu miejskiego byłoby niezgodne z § 6 ust. 1 uchwały nazewniczej. Tym samym jeżeli sama Rada Miasta Stołecznego Warszawy jako jedną kategorię obiektów miejskich określiła ulice i place będące drogami publicznymi, to nazwa nadana ulicy jako części drogi publicznej nie może być powtórzona w zakresie nazewnictwa placu będącego także częścią drogi publicznej. W tym zakresie nie ma podstawowego znaczenia człon określany – ulica lub plac, ale człon określający tj. nazwa członu określanego.

Należy przy tym jeszcze raz podkreślić, że zarówno określenie kategorii obiektów miejskich, jak i wprowadzenie ograniczenia co do nazywania obiektów miejskich wynika z uchwały nazewniczej uchwalonej przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy. Zasadność podziału obiektów miejskich na poszczególne kategorie nie jest przedmiotem w tej sprawie kontroli sądu administracyjnego. Ponadto z materiałów zgromadzonych na etapie przygotowywania do podjęcia uchwały nr LXIX/2282/2022 w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, Rada Miasta Stołecznego Warszawy dysponowała informacjami wskazującymi, że proponowana nazwa "Plac Poli Negri" u zbiegu ulic Zgoda, Szpitalnej, Chmielnej, Brackiej i Kruczej w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy będzie powtarzać już istniejącą nazwę obiektu miejskiego (opinia prawna z dnia 22 sierpnia 2022 r. oraz opinia Zespołu Nazewnictwa Miejskiego).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 § 1 in fine uchwały nazewniczej poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu. Zgodnie z jego treścią zakaz powtarzania istniejących nazw obiektów miejskich nie dotyczy przypadku, gdy dotyczyłoby to przedłużenia lub rozszerzenia terytorialnego zasięgu obowiązywania już istniejącej nazwy. Przedłużenie lub rozszerzenie istniejącej nazwy dotyczy przypadku, w którym obiekt miejski już istniejący pod określoną nazwą ma obejmować kolejne nowo wybudowane lub w inny sposób utworzone dalsze fragmenty tego obiektu. Przykładowo istniejąca ulica lub plac o określonej nazwie jest rozbudowywana i obejmuje nieistniejący wcześniej obszar. Wówczas nazwa przedłużonego fragmentu ulicy może nosić nazwę dotychczas istniejącego fragmentu ulicy. Rozszerzenie nazwy może obejmować przykładowo sytuację, w której istnieje już plac publiczny o określonej nazwie i na skutek jego rozbudowy powiększa swój obszar. W takim przypadku poszerzony fragment takiego placu także może nosić nazwę identyczną jak plac przed rozbudową. Są to tylko przykładowe sytuacje, tym niemniej nie powinno budzić wątpliwości, że zarówno przedłużenie jak i rozszerzenie istniejącej nazwy obejmuje sytuacje, w których istnieje ciągłość samego obiektu miejskiego o określonej nazwie z jego fragmentem przedłożonym lub rozszerzonym. Nie jest ani przedłużeniem istniejącej nazwy obiektu miejskiego, ani też jego rozszerzeniem przypadek objęty tą sprawą, a więc sytuacja, w której istniejąca już ulica Poli Negri w dzielnicy Białołęka w Warszawie miałaby być przedłużona lub poszerzona o plac na terenie dzielnicy Śródmieście. Obie te drogi publiczne nie są w żaden sposób ze sobą połączone, ani też żadna z nich nie stanowi przedłużenia lub rozszerzenia drugiej.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni § 6 ust. 2 uchwały nazewniczej polegającej na przyjęciu, że przepis ten obejmuje ocenę dopuszczalności nadawania nowej nazwy po wejściu w życie uchwały nazewniczej, jeżeli przed wejściem w życie tej uchwały inny obiekt miejski już taką samą nazwę otrzymał, mimo że prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że obejmuje on tylko takie sytuacje, gdy przed wejściem w życie uchwały nazewniczej już kilku obiektom nadano te same nazwy. Błędna wykładnia tego przepisu ma prowadzić, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. poprzez mylne uznanie uchwały za naruszającą kryterium legalności i w rezultacie powyższego niezasadne oddalenie skargi.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z § 6 ust. 2 ustawy nazewniczej dopuszczalnym jest istnienie powtarzających się nazw, jeśli wszystkie powtarzające się nazwy zostały nadane obiektom miejskim we właściwym trybie przed dniem wejścia w życie tej uchwały (tj. 14 października 2017 r.). Przepis ten nie reguluje nadawania nazw obiektom miejskim po dniu 14 października 2017 r., a jedynie uznaje w świetle tej uchwały nazewniczej dopuszczalność istnienia identycznych nazw powtarzających się, jeżeli zostały one nadane przed ww. datą. Tym niemniej mimo dokonania błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, który uznał że ma on zastosowanie do nadawania nazwy także po dniu 14 października 2017 r., to ta wada nie miała istotnego znaczenia w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że wadą uzasadniającą unieważnienie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 września 2022 r. nr WNP-I.4131.234.2022 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr LXIX/2282/2022 w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy było istotne naruszenie normy prawnej zawartej w § 6 ust. 1 uchwały nazewniczej, a nie w § 6 ust. 2 tej uchwały. Tym samym nie jest zasadny zarzut, zgodnie z którym wadliwa wykładnia § 6 ust. 2 dokonana przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie narusza art. 91 ust. 1 u.s.g., co powinno prowadzić do uchylenia aktu nadzoru, a nie oddalenia skargi. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że naruszenie § 6 ust. 1 uchwały nazewniczej miało w tej sprawie charakter istotny, a tym samym zasadnym było jej unieważnienie na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Nie można uznać za zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 uchwały nazewniczej polegający na błędnej subsumpcji stanu faktycznego pod normę prawną w nich zawartą skutkującą przyjęciem, że nie jest dopuszczalne nadanie obiektowi miejskiemu nazwy nadanej uchwałą, skoro obiekt ten — wedle mylnej oceny sądu administracyjnego — nosi już inną nazwę zgodną z tradycją i dziejami Warszawy oraz utrwaloną w tradycji i pamięci miejskiej.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały nazewniczej nazwy obiektów miejskich kształtuje się z uwzględnieniem zasady zachowania zgodności z tradycją i dziejami Warszawy oraz utrzymywania nazw utrwalonych w tradycji i pamięci miejskiej. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na powszechnie dostępne materiały zawarte na stronach internetowych Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie z których wynika, że nazwa Placu Pięciu Rogów ma długą historię sięgającą dwustu lat i zwyczajowo nazwa ta była stosowana.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zaś, że nazwa ta nie była stosowana w okresie przedwojennym, a wzmianki o niej pochodzą z okresu ostatnich 20 lat.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sama strona skarżąca kasacyjnie nie tyle kwestionuje, że nazwa "Plac Pięciu Rogów" nie została utrwalona w pamięci miejskiej lub w tradycji, ale że posługiwanie się taką nazwą nie obejmuje okresu dwustu lat, ale jest znacznie krótsze. Tym samym należy stwierdzić, że skoro nie zostało skutecznie zakwestionowane istnieje nazwy Placu Pięciu Rogów w tradycji i pamięci miejskiej, bo taka nazwa rzeczywiście funkcjonuje wśród mieszkańców, to trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy, która dobrowolnie zobowiązała się uwzględniać przy nadawaniu nowych nazw zachowanie zgodności z tradycją i dziejami Warszawy oraz utrzymywanie nazw utrwalonych w tradycji i pamięci miejskiej – nie mogła tych zasad pominąć przy nadawaniu nazwy placowi publicznemu u zbiegu ulic Zgoda, Szpitalnej, Chmielnej, Brackiej i Kruczej.

Także uznanie przez stronę skarżącą kasacyjnie materiałów zamieszczonych na stronie internetowej samorządowej jednostki jaką jest Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie dotyczących historii Placu Pięciu Rogów jako nie mających znaczenia w zakresie ww. § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały nazewniczej nie jest zasadne. Nie ma żadnych przeszkód, aby przesłanki wskazujące na powiązanie danej nazwy z tradycją jej stosowania utrwaloną w pamięci mieszkańców lub dziejami danego miejsca miały charakter opisowy a nawet publicystyczny. Istotnym jest uwiarygodnienie utrwalenia danej nieformalnej nazwy w pamięci mieszkańców i tradycji miejskiej, a tego strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowała.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 1 pkt 5 i pkt 14 u.s.g. jest trafny, ale nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, wśród których są zadania obejmujące ochronę zdrowia. Zadania te w szczególności reguluje ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Zadania obejmujące ochronę zdrowia nie obejmują nadawania nazw ulicom lub placom.

Analogicznie zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. do zadań własnych samorządu gminnego należą zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego. Także ten zakres zadań nie obejmuje nadawania nazw ulicom.

Co istotne zadania publiczne objęte zakresem zarówno art. 7 ust. 1 pkt 5 jak i pkt 14 u.s.g. wynikają z ustaw, a nie z uchwał organów samorządu, tym samym jeżeli żadna z ustaw regulujących ww. zadania nie obejmuje kwestii nazw ulic lub placów, to zarzut naruszenia uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr LXIX/2282/2022 ww. przepisów nie może być uznany za trafny.

Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny podziela samo stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwalanie takich samych nazw dwóm obiektom miejskim z tej samej kategorii może w praktyce przyczynić się do co najmniej spóźnionego, a nawet wadliwego funkcjonowania placówek i podmiotów udzielających pomocy z zakresu ochrony zdrowia, administracji porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. Precyzyjne zlokalizowanie danego obiektu w związku z jego adresem znacznie ułatwia wykonywanie ww. zadań.

Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego nie mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ nawet w przypadku, gdy niektóre z nich są zasadne, to jednak ich naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego na skutek nieustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze i zaniechanie przedstawienia samodzielnej argumentacji Sądu.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w tym przepisie oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sądowi akta organu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Warszawa 2015, str. 567-569). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w innych przepisach, w tym w art. 106 § 4 P.p.s.a. Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Sąd pierwszej instancji w zakresie uznania nazwy "Plac Pięciu Rogów" za zgodną z tradycją i dziejami Warszawy oraz istniejącą w pamięci miejskiej przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku fakt istnienia tej nazwy tak w pamięci mieszkańców jak i tradycji Warszawy. Można tym samym uznać tę okoliczność za spełniającą przesłankę z art. 106 § 4 P.p.s.a., tzn. jako fakt znany powszechnie dla przynajmniej części mieszkańców dzielnicy Śródmieście w Warszawie. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dla wykazania istnienia nazwy "Plac Pięciu Rogów" w świadomości mieszkańców oraz zgodne z tradycją Warszawy powołał się na informacje znajdujące się na stronach internetowych, ale informacje te zarówno mają charakter powszechnie dostępny, a przy czym przede wszystkim wynika z nich zarówno długotrwała tradycja funkcjonowania nieformalnej nazwy "Plac Pięciu Rogów", jak i powszechne kojarzenie tj. nazwy z tym miejscem w Warszawie przez jej mieszkańców. Nie można bowiem uznać, aby powszechnie dostępne zasoby internetowe zawierające m.in. informacje z publikacji prasowych sprzed okresu kilkudziesięciu lat nie mogły być uznane za zawierające fakty powszechnie znane.

Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, Miasto Stołeczne Warszawa nie przedstawiło argumentacji pozwalającej na uznanie, że nazwa "Plac Pięciu Rogów" ani nie funkcjonuje w świadomości mieszkańców, ani też nie ma uzasadnienia w tradycji tego miejsca w Warszawie. Z materiałów zgromadzonych na etapie przygotowywania do podjęcia uchwały nr LXIX/2282/2022 w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy wynika, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy miała świadomość, że teren placu u zbiegu ulic Zgoda, Szpitalnej, Chmielnej, Brackiej i Kruczej w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy nosi nieformalnie ("roboczo" – jak wynika ze stanowiska Komisji ds. Nazewnictwa Miejskiego Rady m.st. Warszawy z dnia 7 lipca 2021 r.) nazwę "Plac Pięciu Rogów".

Nie został również naruszony art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie unieważnienia uchwały nadającej nazwę obiektowi miejskiemu i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego (patrz wyrok NSA z 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2181/15).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy. Ponadto wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjne Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i uznał, że dokonana przez Wojewodę Mazowieckiego wykładnia przepisów prawa materialnego była prawidłowa. W związku z tym Sąd ten podzielił pogląd zawarty w zaskarżonym akcie, co nie oznacza, że nie przeprowadził własnej kontroli tego aktu. Nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i to pomimo nawet tego, że w niewielkim zakresie uzasadnienie tego wyroku jest wadliwe.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez niedostrzeżenie uchybienia w toku postępowania nadzorczego przez Wojewodę Mazowieckiego art. 10 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. Naruszenie to jednak nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Unieważniona przez ww. Wojewodę uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 1 września 2022 r. i od tej daty należy liczyć 30-dniowy materialnoprawny termin prowadzenia postępowania nadzorczego. Ponieważ do tego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 u.s.g.), to również wynikający z art. 10 § 1 K.p.a. obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w toku postępowania z prawem wypowiedzenia się do zebranych dowodów i złożenia wyjaśnień powinien być realizowany. W tej sprawie Wojewoda Mazowiecki dopiero w dniu 26 września 2022 r. powiadomił Prezydenta Miasta Warszawy o prowadzonym postępowaniu (nieprawidłowo wskazując, że dopiero z tym dniem nastąpiło wszczęcie postępowania nadzorczego) i wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 28 września 2022 r. Niewątpliwie zawiadomienie z dnia 26 września 2022 r. zawierało szereg wadliwości, ponieważ mogło ono sugerować, że dopiero z tą datą wszczęto postępowanie nadzorcze i tym samym mogło ono jeszcze być prowadzone przez kolejne trzydzieści dni, a po drugie zakończenie tego postępowania już w istocie następnego dnia po doręczeniu zawiadomienia pozbawiło Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jak i Radę Miasta Stołecznego Warszawy możliwości zajęcia stanowiska i udzielenia np. wyjaśnień.

Samo jednak w istocie naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 61 § 4 K.p.a. w okolicznościach tej sprawy nie stanowiło istotnej wady. W orzecznictwie w sposób daleko zbieżny podnosi się, że uchybienie zasadzie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) może stanowić podstawę uchylenia aktu jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2157/20; wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 1536/21; wyrok NSA z 18 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 6/22). W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, jaki wpływ na wynik sprawy miałoby wcześniejsze zawiadomienie organów Miasta Stołecznego Warszawy o prowadzonym postępowaniu nadzorczym.

Wadliwym było dokonanie w tej sprawie w dniu 26 września 2022 r. zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu nadzorczym, ponieważ Wojewoda Mazowiecki musiał mieć świadomość, że maksymalny 30-dniowy termin postępowania nadzorczego w tej sprawie kończy się z dniem 1 października 2022 r. i był to ostatni dzień dopuszczalnego wydania aktu nadzoru. Tym niemniej wada ta, w okolicznościach tej sprawy nie mogła mieć istotnego wpływu na sposób jej rozstrzygnięcia przez organ nadzoru.

Należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 2 Konstytucji RP. Powołany przepis reguluje zasadę demokratycznego państwa prawnego jako filar Rzeczypospolitej urzeczywistniającej zasady sprawiedliwości społecznej. Strona skarżąca kasacyjnie poza wskazaniem na naruszenie ww. przepisu nie uzasadniła, na czym to naruszenie polega. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydając zgodny z prawem zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji ani nie naruszył zasady demokratycznego państwa prawnego, ani też innych zasad wynikających z niej, jak również nie można dostrzec naruszenia zasady urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej w zaskarżonym wyroku.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd jest wykonywana w jego imieniu własnym i na jego własną odpowiedzialność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także co do tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie zamieściła w skardze kasacyjnej żadnego uzasadnienia. Adresatem tego przepisu jest przede wszystkim ustawodawca, który tworząc zadania publiczne powinien przede wszystkim (jako synonim "istotnej ich części") wyposażać samorząd terytorialny w te zadania, przy czym powinny być to własne zadania samorządu (jako wykonywane we własnym imieniu i na odpowiedzialność samorządu). Nadawanie nazw ulic stanowi zadanie własne samorządu i ani zaskarżony wyrok, ani też zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie nadzorcze nie kwestionuje prawa Rady Miasta Stołecznego Warszawy do nadawania nazw ulicom czy placom publicznym. Wręcz przeciwnie, to Rada Miasta Stołecznego Warszawy przyjęła regulację (uchwała nazewnicza), w których dokonała samoograniczenia w zasadach nadawania nazw. Uchwała ta jest obowiązująca dla tej Rady i na jej naruszenie trafnie powołał się zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Wojewoda Mazowiecki.

Nie można również dostrzec naruszenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 8 ust. 3 EKSL. Zgodnie z tym przepisem kontrola wspólnot samorządowych (nazywanych w tej Karcie społecznościami lokalnymi) powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Ta proporcja w tej sprawie została zachowana, ponieważ prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nadanie nazwy ulicy z naruszeniem przepisów uchwały nazewniczej będącej aktem prawa miejscowego na terenie Miasta Stołecznego Warszawy stanowi istotne naruszenie prawa. Stwierdzenie istotnego naruszenia prawa w uchwale będącej aktem prawa miejscowego nie pozwala na zastosowanie innego aktu nadzoru niż rozstrzygnięcie nadzorcze.

Mając powyższe na uwadze należy również wskazać, że w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji zastosował art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę, ponieważ nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tej sprawie zaskarżony wyrok jest prawidłowy i co do zasady został prawidłowo uzasadniony. Wadliwość uzasadnienia tego wyroku obejmuje jedynie niewielki i niemający istotniejszego znaczenia fragment argumentacji Sądu pierwszej instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Miasta Stołecznego Warszawy zasądzić na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).