Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1503/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 51 pkt 2, art. 53 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 53 ust. 3a, art. 54
journal: Dz.U. 2020 poz 849
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - t.j.
article: art. 52 § 1 i § 3, art. 53 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1567/22 o odrzuceniu skargi K.N. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 2 kwietnia 2021 r. nr RzPP-DPW-WPII.431.3116.2020 w przedmiocie stwierdzenia braku uprawdopodobnienia naruszenia prawa pacjenta postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1567/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę K.N. (dalej: skarżący) na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z 2 kwietnia 2021 r. nr RZPP-DPW-WPII.431.3116.2020 w przedmiocie stwierdzenia braku uprawdopodobnienia naruszenia prawa pacjenta.

Odrzucając skargę WSA wskazał, że zaskarżonym pismem, wydanym na podstawie art. 51 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2020 r. poz. 849, dalej: u.p.p.), Rzecznik Praw Pacjenta (dalej: Rzecznik lub RPP) poinformował skarżącego o przysługujących mu środkach prawnych wobec stwierdzenia – w wyniku analizy zgromadzonych w sprawie materiałów – braku podstaw do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie naruszenia prawa pacjenta. W ocenie sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie Rzecznika wydane na podstawie art. 51 pkt 2 u.p.p. nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Nie kształtuje ono żadnych praw skarżącego, a jedynie informuje o przysługujących mu uprawnieniach oraz o przyczynach braku podstaw do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. WSA wyjaśnił, że nie każdy akt lub czynność podejmowana przez organ administracji publicznej podlega kognicji sądu administracyjnego. Akt podlegający zaskarżeniu do sądu musi bowiem zawierać rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach danego podmiotu lub dotyczyć praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo RPP z 2 kwietnia 2021 r. tych praw nie przyznaje, nie konkretyzuje, ani ich nie pozbawia. Zdaniem WSA zaskarżone pismo nie jest również rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.p.p. Nie stanowi ono też żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. W konsekwencji sąd pierwszej instancji uznając skargę skarżącego za niedopuszczalną, odrzucił ją zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną na to postanowienie wniósł K.N. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, a także połączenie niniejszej sprawy ze sprawą zawisłą przed WSA w Warszawie o sygn. akt V SA/Wa 3737/21 celem ich wspólnego rozpoznania. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o podjęcie uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., celem rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważną wątpliwość i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych tj. dopuszczalności wniesienia skargi w sprawach prowadzonych w trybie art. 50, art. 51, art. 52, art. 53 ust. 1 u.p.p.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. "art. 7 w zw. z art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej: p.p.s.a.)" polegające na bezzasadnym uznaniu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie stanowi rozstrzygnięcia z bezzasadnym powołaniem się na stanowisko organu Rzecznika Praw Pacjenta, wydanie w sprawie na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 u.p.p., kiedy to w rzeczywistości pismo Rzecznika stanowi "rozstrzygnięcie skargi" i stanowi akt władczy i czynność o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oraz zgodnie z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany oceną prawną takiego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, które nie korzysta z domniemania prawdziwości w żadnej ze swojej części, które to jest badane z urzędu przez sąd (w tym zastosowana podstawa prawna ), gdyż przeciwny kierunek doprowadziłby to do niedopuszczalnego naruszenia legalizmu działania sądu, jego niezależności i niezawisłości w rozstrzyganiu spraw administracyjnych oraz do niedopuszczalnej sytuacji w jakiej to organ a nie sąd rozstrzygałby sprawę i nadawał jej kierunki prowadzenia i stosowanie podstaw prawnych swoich rozstrzygnięć i wówczas nie miałby zastosowania przepis art. 153 p.p.s.a., wiążący organ oceną prawną nadaną w sprawie przez sąd kierujący ją do ponownego rozpoznania;

2. art. 7 w zw. z art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 184 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji w zw. z art. 53 § 3a u.p.p. w zw. z art. 3 § 2 i 2a oraz 3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez:

a) błędną wykładnie przepisu art. 53 § 3a u.p.p. w drodze przyjęcie, że skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) z uwagi, że "przedmiotem sprawy jest pismo Rzecznika Praw Pacjenta wydane na podstawie art. 51 pkt 2 u.p.p." oraz że " analiza zgromadzonych w sprawie materiałów nie dała podstaw do uprawdopodobnienia naruszenia praw pacjenta" przez Szpital Powiatowy w S. w sytuacji, kiedy skarga nie podlegała odrzuceniu i należało ją merytorycznie rozpoznać, oraz w sytuacji w jakiej skarżący udowodnił naruszenie jego praw pacjenta materiałem dowodowym przedłożonym do akt sprawy organu (nr RzPP-DPW-WPII.431.3116.2020) oraz uzupełnionym w trakcie postępowania tegoż sądu o sygn. V SA/Wa 3737/21. w tym decyzją (rozstrzygnięciem) samego organu; czym pozbawiono skarżącego prawa do sądowej kontroli rozstrzygnięcia jego sprawy przez centralny organ administracji rządowej określonym w art. 42 ust. 1 u.p.p. oraz prawa do rzetelnego jej rozstrzygnięcia i wydania sprawiedliwego orzeczenia sądowego przez organ działający w demokratycznym państwie prawa w którym powinna być urzeczywistniana zasada sprawiedliwości społecznej i zasada legalizmu działania, co jednak zawiodło w zaskarżonej sprawie, gdyż sąd zamknął drogę administracyjnego dochodzenia przez skarżącego, przed organem do tego ustanowionym - Rzecznikiem Praw Pacjenta, ustawowego prawa do stwierdzenia naruszenia jego praw pacjenta podczas udzielnych skarżącemu świadczeń medycznych w Szpitalu w S. i poddania tego rozstrzygnięcia sądowoadministracyjnej kontroli;

b) bezzasadne przyjęcie, że zaskarżone "pismo Rzecznika Praw Pacjenta nie kształtuje żadnych praw skarżącego", gdyż " Akt podlegający zaskarżeniu do Sądu musi bowiem zawierać rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach danego podmiotu lub dotyczyć praw i obowiązków wynikających wynikających z przepisów prawa" co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 68 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia realizowanego w ustawie z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 849). gdzie ustawodawca dla jego ochrony powołał specjalny organ administracji rządowej - Rzecznika Praw Pacjenta (art. 41 i 42 ust. 1 cyt. ustawy), którego zakres działania (art. 47 ust. 1 ustawy) zakłada, że organ ten ma chronić prawa pacjentów przez władcze rozstrzygnięcia (art. 53 ust. 1 i 2 ustawy), którego skarżący został pozbawiony wobec zaniechania organu stwierdzenia naruszonych praw pacjenta skarżącego w Szpitalu Powiatowym w S. w dniu 19 lipca 2020 roku udzielanych mu ustawowych świadczeń medycznych określonych w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 160 ze zm.), gdzie zaniechano diagnozowania i leczenia skarżącego na zasadach ogólnych wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz.1373 z póżn. zm.), co stanowi o rażącym naruszeniu obowiązków publicznego podmiotu finansowanego ze środków publicznych - Szpitala Powiatowego w S., oraz w konsekwencji do rażącego naruszenia praw skarżącego wynikających z art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8, art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 powołanej ustawy o prawach pacjenta;

c) bezpodstawne i arbitralne rozłączenie przedmiotowej sprawy ze sprawą zarejestrowaną pod sygn. akt V SA/Wa 3737/21 po tym jak w sprawie V SA/Wa 3737/21 wpłynęła skarga kasacyjna, która w punkcie 1 zarzucała zaniechanie rozstrzygnięcia złożonej skargi w przedmiotowym zakresie (odmowy wszczęcia postępowania przez organ w sprawie przeciwko Szpitalowi Powiatowemu w S.), co mogło doprowadzić do utraty zgromadzonego w tamtych aktach materiału dowodowego poprzez zaniechanie jego załączenia do akt sprawy zarejestrowanej pod obecną sygnaturą V SA/Wa 1567/22, o czym świadczy stwierdzenie sądu, że "analiza zgromadzonych w sprawie materiałów nie dała podstaw do uprawdopodobnienia naruszenia praw pacjenta" kiedy rzetelne, sprawiedliwe i wszechstronne rozpoznanie obu sprawy winno nastąpić pod jedną sygnaturą, gdyż dotyczą one tych samych urazów skarżącego, które powstały w dniu 19 lipca 2020 r. oraz stwierdzenia przez organ - Rzecznika Praw Pacjenta naruszenia praw skarżącego w Szpitalu Wojewódzkim w K. po tym jak skarżący został przewieziony tam przez tę samą Policję na ponowną diagnostykę po tym jak zły stan zdrowia skarżącego został już potwierdzony przez trzy zespoły pogotowia ratunkowego w datach 19-20 lipca 2020 r., oraz przez sam Szpital w S.;

3. art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezgodne z wymogami sporządzenie uzasadnienia do wydanego orzeczenia stwierdzając, że "analiza zgromadzonych w sprawie materiałów nie dała podstaw do uprawdopodobnienia naruszenia praw pacjenta", przy jednoczesnym zaniechaniu wyjaśnienia o jaką "analizę zgromadzonego w sprawie materiału" chodzi oraz na jakich konkretnie dowodach sąd się oparł oraz powodu z jakiego odmówił wiary innym dowodom, oraz w związku z tym sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w sposób niedający możliwości prześledzenia toku rozumowania tego sądu w celu ustalenia jego słuszności i trafności wydanego przez Rzecznika rozstrzygnięcia uznającego jak ten sąd, że skarżący K.N. nie uprawdopodobnił naruszenia jego praw pacjenta przez Szpital w S.; sąd ten nie wytłumaczył także swojego rozumienia dlaczego wydane "rozstrzygnięcie" (pismo Rzecznika) korzysta z domniemania zgodności z prawem wydania oraz dlaczego sąd ten nie nie dokonał wykładni prawa według własnego toku rozumowania, które zobowiązany jest stosować z urzędu w każdej indywidualnej sprawie, gdyż samo ich powołanie jest niewystarczające.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto RPP wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz oddalenie wniosku skarżącego o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wskazując, że orzecznictwo sądowe w tym przedmiocie jest jednolite.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Rzecznik Praw Pacjenta, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA sąd pierwszej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkującej nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna K.N. została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje jako podstawy kasacyjne art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednak w zakresie formułowanych zarzutów nie dokonuje jednoznacznego określenia formalnych i materialnych podstaw kwestionowania wyroku. W tym zakresie odnosi się do właściwości sądu administracyjnego przyjmując, że sąd pierwszej instancji błędnie założył, że pismo Rzecznika Praw Pacjenta nie jest rozstrzygnięciem organu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej. Strona wskazuje także na błędną wykładnię art. 51 pkt 2 u.p.p. skutkującą przyjęciem przez ten sąd poglądu, że pismo RPP wydane na tej podstawie nie jest aktem zaskarżalnym do sądu administracyjnego w trybie określonym w art. 53 § 3a u.p.p. Podnosi również naruszenie art. 80 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tak zbudowanych zarzutów w sposób niewątpliwy wynika, że zarzutem procesowym jest ten, który wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Dokonując oceny tego zaś stwierdzić należy, że jest on niezasadny, a dodatkowo formalnie wadliwy, bowiem treść art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej łączy z art. 80 k.p.a. W związku z tym należy przypomnieć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia. Przepis ten nie może być podstawą do kwestionowania merytorycznego kontekstu rozpoznawanej sprawy, zarówno w wymiarze materialnym, jak i formalnym. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera elementów określonych w tym przepisie. Naruszeniem tego przepisu nie jest merytoryczna strona uzasadnienia, a więc nie można jako podstawy naruszenia przyjąć art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy strona nie zgadza się z twierdzeniami i oceną prawną prezentowaną przez sąd. Gdy w tym zakresie strona dopatruje się wadliwości wyroku, to ten typ wad należy kwestionować we właściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a., a nie poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezależnie od tego NSA stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie NSA zasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Ponieważ w tym zakresie, co zostało wcześniej wykazane, zarzuty te nie konkretyzują podstawy zaskarżenia, a więc czy odnoszą się one do art. 174 pkt 1 czy 2 p.p.s.a., to sąd drugiej instancji dokona łącznie ich oceny mając na uwadze, że w obu w zarzutach strona przyjmuje, że Rzecznik Praw Pacjenta, rozpoznając jej wniosek, wydał rozstrzygnięcie, które z racji przepisu art. 53 ust. 3a u.p.p. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co oznacza, że postanowienie sądu pierwszej instancji odrzucające skargę na ten akt narusza prawo, zwłaszcza art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów NSA stwierdza, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, co w konsekwencji musiało skutkować jego uchyleniem. Przy czym nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji naruszył przepisy Konstytucji RP i Konwencji wymienione w podstawie zarzutów.

Administracja działa na podstawie ustaw i w jej granicach. Skoro tak, to przedmiotem oceny sądu pierwszej instancji mogło być tylko to, czy Rzecznik Praw Pacjenta prawidłowo ocenił wniosek skarżącego kasacyjnie i podjął prawem przewidziane działania.

Analiza akt sprawy i treści pisma Rzecznika prowadzi do wniosku, że sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że RPP nie miał podstaw do stosowania uregulowania z art. 53 ust. 1 u.p.p. Zapoznając się z wnioskiem organ prawidłowo uznał, że okoliczności w nim ujawnione dają podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w związku z hospitalizacją wnioskodawcy w szpitalu. Sąd drugiej instancji zauważa, że Rzecznik Praw Pacjenta nie jest zobowiązany faktem złożenia wniosku do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 53 ust. 1 u.p.p. Rzecznik może podjąć sprawę objętą wnioskiem, na co jednoznacznie wskazuje treść art. 51 oraz może prowadzić postępowanie wyjaśniające, jeżeli z treści wniosku wynika potrzeba wyjaśnienia zgłoszonej sprawy, gdyż żądanie strony zostało uprawdopodobnione. Kontrola działania Rzecznika Praw Pacjenta w tym zakresie musi odnosić się tylko do oceny czy w okolicznościach danej sprawy nie przekroczył on granic dozwolonego, dyskrecjonalnego działania. Ocena taka musi być konsekwencją treści wniosku i ustaleń poczynionych przez organ. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Rzecznik Praw Pacjenta przystąpił do wyjaśniania okoliczności zgłoszonych we wniosku skarżącego. Świadczy o tym treść pisma organu w odpowiedzi na skargę i analiza akt sprawy. Na tej podstawie Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził, że z wyjaśnień podmiotu leczniczego oraz przekazanej dokumentacji medycznej przez ten podmiot, a więc Szpital Powiatowy w S., nie wynikają określone ustalenia. Organ w oparciu o ustalone fakty przyjął, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, to jest postępowania, które de facto prowadził.

Zdaniem NSA stanowisko takie jest wadliwe, bowiem nie uwzględnia struktury i charakteru postępowania prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta. W ocenie sądu drugiej instancji postępowanie to nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 k.p.a., chociaż na mocy art. 54 u.p.p. w zakresie nieuregulowanym w art. 49-53 u.p.p. do postępowania prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Już tylko odpowiednie stosowanie tych przepisów dobitnie wskazuje, że jest to postępowanie specyficzne, w którym organ ma odpowiednio stosować uregulowania dotyczące prowadzonego postępowania, zatem te normy, które regulują problematykę przebiegu postępowania np. terminy, doręczenia, postępowanie wyjaśniające, ale nie charakter podejmowanych rozstrzygnięć. Zatem w ocenie sądu drugiej instancji zapadłe w takim postępowaniu rozstrzygnięcie, tj. informacja o niestwierdzeniu naruszenia praw pacjenta przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych nie jest decyzją administracyjną. Jednak jest aktem z zakresu administracji, który został poddany kontroli sądowoadministracyjnej.

Wniosek taki wynika z treści przepisów ustawy o prawach pacjenta, a znajduje swoje oparcie w strukturze postępowania przed Rzecznikiem Praw Pacjenta. Z treści art. 50 ust. 1 i 3 u.p.p. wynika, że organ może wszcząć postępowanie wyjaśniające na wniosek lub z własnej inicjatywy. Warunkiem materialnym wniosku jest uprawdopodobnienie naruszenia praw pacjenta. W sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, to stosownie do treści art. 51 u.p.p. Rzecznik Praw Pacjenta po zapoznaniu się z wnioskiem może podjąć działania określone w pkt 1-4 tego przepisu. Jeżeli organ stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy podejmuje sprawę, to musi prowadzić postępowanie wyjaśniające na zasadach określonych w art. 52 u.p.p. Rzecznik Praw Pacjenta, analizując treść wniosku może dokonać innych czynności niż podjęcie sprawy, zatem tych, które wymieniono w pkt 2-4 analizowanego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie Rzecznik Praw Pacjenta podjął sprawę skarżącego kasacyjnie, bowiem wystąpił do podmiotu leczniczego o wyjaśnienia, a w konkluzji pisma skierowanego do starosty stwierdził, że podmiot leczniczy wykazał należytą staranność w opiece medycznej. Zatem wniosek taki nie był konsekwencją analizy wniosku, ale ustaleń poczynionych przez organ. Skoro tak, to po poczynieniu tych ustaleń organ był obowiązany stosować art. 53 ust. 1 u.p.p. Skutkiem tego musiało być również stosowanie dalszych regulacji przewidzianych w tym przepisie. Ostatecznie dawało to podstawę do kwestionowania informacji organu wydanej w prowadzonym postępowaniu w trybie określonym w art. 53 ust. 3 i 3a ustawy.

Konsekwencją tak ukształtowanej struktury postępowania przed Rzecznikiem Praw Pacjenta musi być stwierdzenie, że kontrolowane postanowienie sądu pierwszej instancji narusza prawo, gdy zakłada, że przedmiotowa sprawa nie pozostaje w kognicji sądu administracyjnego, bowiem nie jest informacją z art. 53 ust. 1 pkt 1 u.p.p. Stwierdzenie tego faktu jest podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jednak ta okoliczność nie jest wystarczająca do oceny merytorycznej trafności skargi. Wynika to z tego, że skuteczność skargi musi być odnoszona także do spełnienia wymogów formalnych przez stronę występującą z takim środkiem prawnym. Jednym z tych wymogów jest wynikający z art. 53 ust. 3 u.p.p. wymóg wystąpienia do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przy odpowiednim zastosowaniu art. 127 § 3 k.p.a.

Sąd drugiej instancji zwracał uwagę, że informacja Rzecznika Praw Pacjenta nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a., zatem nie mają do niej zastosowania regulacje z art. 52 § 3 p.p.s.a., w świetle których skargę na decyzję, dla której prawo przewiduje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, można wnieść bez skorzystania z uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Oznacza to, że dla materii objętej kontrolowanym postanowieniem sądu pierwszej instancji zastosowanie ma reguła ogólna z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą skuteczne wniesienie skargi może nastąpić po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Z przepisu art. 53 ust. 3 u.p.p. wynika, że od informacji Rzecznika Praw Pacjenta przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten jest normą szczególną, co oznacza, że ma być wykładany w sposób ścisły, nawet gdyby przełamywał ogólną regułę wyrażoną w art. 53 § 3 p.p.s.a. Jednak w tym przypadku tak nie jest, bowiem art. 53 § 3 p.p.s.a. ma odniesienie do decyzji w rozumieniu k.p.a., a informacja Rzecznika Praw Pacjenta nie jest tego rodzaju aktem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie ten aspekt nie został uwzględniony przez sąd pierwszej instancji. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie podejmował w tej materii kroki procesowe, gdyż jak wynika z treści skargi, strona wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy mailowo (str. 2 skargi), jednak w tym zakresie brak pewnych ustaleń co do okoliczności i daty złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz spełnienia formalnych warunków takiego wniosku. Okoliczności te są istotne dla rozstrzygnięcia, jednak nie były one przedmiotem oceny przez sąd pierwszej instancji. Braki w tym zakresie muszą skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, co finalnie nie musi przesądzać o jej skuteczności. Jednak by tę kwestię móc rozstrzygnąć sąd pierwszej instancji ma się wypowiedzieć co do formalnych okoliczności złożenia skargi, przy założeniu, że skarga taka co do zasady przysługiwała w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu kasacyjnym.

Mając na uwadze powyższe i treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać trzeba, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).