Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1501/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. Sp. j. w W. na uchwałę nr C/1532/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony – Zachód" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 listopada 2022 r. C.Sp. z o.o. Sp.j. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr C/1532/14 z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony – Zachód".

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżącej Spółki związanych z prawem współwłasności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. 22 Śródmieście w Krakowie, z uwagi na wprowadzenie w planie nieprecyzyjnych i nieuzasadnionych warunków w zakresie ochrony zieleni, które wykluczają możliwość zabudowy nieruchomości zgodnie z ustalonym w planie przeznaczeniem nieruchomości;

- art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe uwzględnienie wymagań ochrony środowiska oraz wymagań związanych z ochroną prawa własności nieruchomości, z uwagi na wprowadzenie w planie miejscowym nadmiernych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do Skarżącej Spółki;

- art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, co w konsekwencji przyczyniło się do przyjęcia w planie miejscowym rozwiązań nieadekwatnych do zamierzonych celów związanych z ochroną zieleni na terenie objętym planem, w tym na terenie nieruchomości należącej do Skarżącej Spółki.

Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części, tj. w zakresie §7 ust. 1 pkt 7 w zakresie słów "nakazuje się ochronę zieleni na całym obszarze objętym planem" oraz w zakresie §7 ust. 1 pkt 8 w odniesieniu do działki nr [...] obr. 22 Śródmieście w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że jest właścicielem działki nr [...] obr. 22 Śródmieście przy ul. [...] i ul. [...] w K..

Nieruchomość ta została utworzona w maju 2022 z działek zakupionych

w końcówce 2021 roku na potrzeby planowanej inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami. Nieruchomość ta obecnie jest niezabudowana; rośnie na niej ok. 20 sztuk drzew usytuowanych nieregularnie na całym terenie nieruchomości, w tym w szczególności w jej centralnej oraz północnej części. Ww. teren objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony - Zachód" przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr C/1532/14 z dnia 26 marca 2014 roku. Zgodnie

z przedmiotową uchwałą nieruchomość spółki zlokalizowana jest w większości

w terenie oznaczonym symbolem U/MW.5 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę usługową i usługowo - mieszkaniową wielorodzinną śródmiejską (spółka jest właścicielem całego terenu leżącego w granicach obszaru U/MW.5),

a w niewielkiej części w terenie oznaczonym symbolem MW.1 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Ustalone w planie parametry zabudowy dla tych terenów prezentują się następująco:

a) dla terenu MW.1:

- wysokość zabudowy nie większa niż 22 m i wysokość budynków mieszkaniowych wielorodzinnych nie większa niż 20,0 m,

- wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 30%,

- wskaźnik intensywności zabudowy o wartości nie mniejszej niż 0,85 i nie większy niż 2,0,

- wskaźnik powierzchni zabudowy nie większy niż 40%,

b) dla terenu U/MW.5:

- wysokość zabudowy nie mniejsza niż 12 m i nie większa niż 21 m,

- wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 10%,

- wskaźnik intensywności zabudowy o wartości nie mniejszej niż 1,0 i nie większy niż 2,0,

- wskaźnik powierzchni zabudowy nie niniejszy niż 40% i nie większy niż 60%.

Zdaniem Spółki, analiza wskazanych powyżej parametrów zabudowy wskazuje jednoznacznie, że w uchwalonym przez Radę Miasta Krakowa, a opracowanym przez Prezydenta Miasta Krakowa, planie miejscowym przewidziano istotne przeobrażenie tego terenu z obszaru niezagospodarowanego oraz zabudowanego obiektami jednorodzinnymi w obszar intensywnej zabudowy miejskiej. Powyższe wynika bezpośrednio z zapisów planu wskazujących obszar U/M.W.5 jako obszar zabudowy śródmiejskiej oraz z zapisów zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z § 3 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: 1) zabudowie śródmiejskiej - należy przez to rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". W szczególności dotyczy to terenu oznaczonego symbolem U/MW.5, gdzie wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został ustalony na poziomie zaledwie min. 10%, co oznacza, że plan dopuścił w tym przypadku możliwość wykorzystania na cele inwestycyjne aż 90% powierzchni terenu (z czego do 60% przypada na zabudowę kubaturową, a pozostała część pod inne formy wykorzystania inwestycyjnego - dojścia, dojazdy, małą architekturę, itp.). W przypadku terenu MW.1 wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi natomiast min. 30%, co również wskazuje na możliwość intensywnego zainwestowania tego terenu.

Jednocześnie w części ogólnej planu miejscowego w § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 zawarto bardzo rygorystyczne zapisy dotyczące ochrony zieleni zlokalizowanej na terenie objętym ustaleniami planu. Przepis § 7 ust. 1 pkt 7 planu stanowi bowiem, że "nakazuje się ochronę zieleni na całym obszarze objętym planem, ochronę i utrzymanie pomników przyrody oraz utrzymanie ciągu zieleni ZP.4, ZP.5, ZP.15 i ZP.18 jako pozostałości po dawnej młynówce". Zgodnie natomiast z treścią § 7 ust. 1 pkt 8 planu "nakazuje się uwzględnić w projekcie zagospodarowania terenu i objąć ochroną istniejące drzewa i zadrzewienia".

W ocenie skarżącej Spółki przytoczone zapisy części ogólnej planu odnoszące się do ochrony przyrody są dalece wadliwe i ewidentnie sprzeczne

z zapisami części szczególnej planu określającymi zasady zabudowy

i zagospodarowania poszczególnych terenów, co może prowadzić do uniemożliwienia zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu. W związku z tym w dniu w dniu 3 października 2022 roku Skarżąca Spółka, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wystosowała do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez zmianę zawartych w planie ustaleń planu odnoszących się do ochrony zieleni.

Do dnia złożenia skargi Rada Miasta Krakowa nie odpowiedziała na przedmiotowe wezwanie, a jedynie pismem z dnia 9 listopada 2022 roku przekazała stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa wyrażone w piśmie z dnia 3 listopada 2022 roku. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że przyczyną wprowadzenia do planu kwestionowanych zapisów dotyczących ochrony zieleni była okoliczność, że działki położone w sąsiedztwie ulicy [...] to relikty sieci osadniczej dawnej wsi podkrakowskiej Prądnik Czerwony, a istniejąca zieleń stanowi widoczne ślady po rustykalnych korzeniach układu osadniczego tego osiedla.

W ocenie Skarżącej Spółki przytoczone zapisy części ogólnej planu odnoszące się do ochrony przyrody są sprzeczne z zapisami części szczególnej planu określającymi zasady zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów. Oczywistym jest bowiem, że realizacja zabudowy na przedmiotowym terenie zgodnie z ustalonymi w planie parametrami zabudowy (w tym przede wszystkim parametrami dotyczącymi powierzchni zabudowy) wyklucza możliwość zachowania rosnących na tym terenie drzew, w szczególności na terenie oznaczonym symbolem U/MW.5, na którym dopuszczono najbardziej intensywne wykorzystanie inwestycyjne terenu.

Nadto w ocenie Spółki brak podstaw prawnych i faktycznych do wprowadzania w planie wymogu ochrony wszelkiej zieleni zlokalizowanej na terenie objętym planem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje organowi takiej kompetencji, gdyż plan miejscowy co do zasady powinien zawierać wymogi co do ochrony przyrody, które znajdują oparcie w przepisach odrębnych. Brak jest natomiast podstaw do modyfikowania w planie zasad ochrony poszczególnych elementów przyrodniczych, jeżeli zostały one precyzyjnie określone w przepisach szczególnych, w tym w ustawie o ochronie przyrody. Teren objęty ustaleniami planu, w tym nieruchomość należąca do Spółki, nie posiada bowiem istotnych wartości przyrodniczych, nie jest również objęty jakimikolwiek formami ochrony przyrody. Jest to teren silnie przekształcony, przewidziany do realizacji intensywnej zabudowy miejskiej (wielorodzinnej i usługowej).

Strona skarżąca wskazała również na zbyt ogólne sformułowania planu,

w szczególności dotyczy to zawartego w § 7 ust. 1 pkt 7 planu nakazu ochrony zieleni, gdyż nie pozwala on na jednoznaczne ustalenie jakich elementów przyrodniczych on dotyczy (można nawet przyjmować, że przepis ten dotyczy wszelkich elementów zielonych - zarówno drzew i krzewów, jak i traw, mchów i porostów) oraz § 7 ust. 1 pkt 8 planu, zgodnie z którym nakazuje się uwzględnić w projekcie zagospodarowania terenu i objąć ochroną istniejące drzewa i zadrzewienia (można bowiem przyjmować, że dotyczy on wszystkich drzew rosnących na terenie planowanej inwestycji).

Podniesiono, że ryzyko wynikające z niejasnego i nieprecyzyjnego sformułowania kwestionowanych przepisów materializuje się w przypadku inwestycji przygotowywanej do realizacji na nieruchomości należącej do Skarżącej Spółki. Niezwłocznie po zakupie nieruchomości Spółka przystąpiła bowiem do przygotowania inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, zgodnie z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego. W szczególności dokonano scalenia działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości, rozpoczęto proces projektowania budynku, wystąpiono o uzgodnienie warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji. Ponadto wystąpiono o uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew zlokalizowanych na terenie nieruchomości, które kolidują z planowaną inwestycją. Na tym etapie w sposób widoczny ujawnił się problem przedstawiony w niniejszej skardze, gdyż Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu 16 września 2022 roku decyzję odmawiającą udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew z powołaniem się m. in. na zapisy zawarte w § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego.

Za całkowicie niewiarygodne i nieprzekonujące Spółka uznała odnoszące się do tej kwestii wyjaśnienia zawarte w piśmie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2022 roku, gdzie organ wskazał, że przyczyną wprowadzenia do planu kwestionowanych zapisów dotyczących ochrony zieleni była okoliczność, że działki położone w sąsiedztwie ulicy [...] to relikty sieci osadniczej dawnej wsi podkrakowskiej Prądnik Czerwony, a istniejąca zieleń stanowi widoczne ślady po rustykalnych korzeniach układu osadniczego tego osiedla. Takie stwierdzenie w żaden sposób nie przystaje bowiem do ustalonych w planie parametrów zabudowy na analizowanym terenie, gdzie wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został ustalony na poziomie zaledwie 10% (zob. § 17 ust. 3 pkt 1 d planu), co oznacza, że plan dopuścił w tym przypadku możliwość wykorzystania na cele inwestycyjne aż 90% powierzchni terenu (z czego do 60% przypada na zabudowę kubaturową - w tym o charakterze pierzejowym, a pozostała część pod inne formy wykorzystania inwestycyjnego - dojścia, dojazdy, małą architekturę itp.). Nie sposób w takich ustaleniach planu doszukać się jakiegokolwiek dążenia do zachowania rustykalnych korzeni historycznego układu osadniczego dawnej wsi Prądnik Czerwony. Wręcz przeciwnie, ustalenia te wskazują jednoznacznie, że analizowany teren ma docelowo zostać przekształcony w obszar intensywnej zabudowy mieszkaniowej i usługowej o ściśle miejskim charakterze.

W konsekwencji, zdaniem Spółki, w przedmiotowej sprawie organy gminy dopuściły się przekroczenia granic przysługującego im władztwa planistycznego, wprowadzając nadmierne i nieuzasadnione ograniczenia w zagospodarowaniu należącej do Skarżącej Spółki nieruchomości. Świadczy to o naruszeniu przez organy art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie dopuszczono się naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zbyt ogólne i nieprecyzyjne określenie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego.

Gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (por. II SA/Bk 46/06).

Nadto podniesiono, że prawo do zabudowy własnej nieruchomości gruntowej, wyrażone w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, jest immanentnie zawiązane z prawem własności, stanowi jeden z jego najistotniejszych elementów. Zgodnie bowiem z przepisem art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. prawo do zagospodarowania własnej nieruchomości, z ograniczeniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych przepisów. Zdaniem Skarżącej Spółki, naruszenie tych uprawnienia może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności i skutkować naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, wyrażonej w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na poparcie ww. stanowiska Spółka powołała wyrok TK z dnia 20 czerwca 2005 r. sygn. akt K 4/04 oraz z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt K 32/04.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przedstawił tok formalnoprawny podjęcia uchwały oraz odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego, organ wskazał, że ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w uprawnienia prawnorzeczowe, jednak ingerencja ta jest prawnie dopuszczalna. Własność nie jest bowiem prawem absolutnym, a jego treść jest współkształtowana m. in. przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. i u. p. z. p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Jest to wyłączna kompetencja rady gminy. Z kolei w myśl art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1), a każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym (ust. 2). Dlatego też możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Zapisy planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego ustanawiającym docelowy porządek przestrzenny na obszarze określonym w uchwale inicjującej proces planistyczny, a jego substrat merytoryczny w ścisły sposób określają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżony plan zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. organ wskazał, że plan miejscowy ustala zasady zagospodarowania terenu, w tym określa zasady odnoszące się do sposobu realizacji terenów biologicznie czynnych na poszczególnych działkach. Działki położone w sąsiedztwie ul. [...] to relikty sieci osadniczej dawnej wsi podkrakowskiej - Prądnik Czerwony. Z uwagi na to, w planie miejscowym ustanowiono konieczność utrzymania zielni istniejącej, stanowiącej widoczne ślady po rustykalnych korzeniach układu osadniczego tego osiedla. Nadto, jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa

z dnia 16 września 2022 r. o odmowie usunięcia 21 sztuk drzew ozdobnych na działce nr [...], obręb 22, Śródmieście, w związku z planowaną realizacją budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, powodem wydania decyzji odmownej był sprzeciw inwestora (tj. C. D.) do przesadzenia drzewa oznaczonego jako nr 20 dąb szypułkowy, gdyż z uwagi na jego wysokie wartości przyrodnicze

i dendrologiczne usunięcie tego drzewa spowodowałoby bardzo dużą stratę

w środowisku niemożliwą do odtworzenia poprzez wykonanie nasadzeń następczych. Zatem w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa odmawiającej usunięcia drzew, organ jednocześnie określił warunki, po spełnieniu których jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę drzew na działce.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p., to w ocenie organu

w planie przyjęto optymalne rozwiązania w zakresie ochrony zieleni, wyważając przy tym interes prywatny i publiczny. Jak wskazano powyżej, przedmiotem ochrony jest dąb szypułkowy, co do którego stwierdzono wysokie wartości przyrodnicze

i dendrologiczne, a jego usunięcie skutkowałoby uszczerbkiem niemożliwym do odtworzenia przez wykonanie nasadzeń następczych.

Nadto zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, a więc również władzy sądowniczej. Natomiast

w myśl art. 5 Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Tak więc w procesie interpretacji należy uwzględnić również konstytucyjnie chronioną wartość, jaką jest środowisko. Drzewa są integralną częścią środowiska przyrodniczego oraz kształtują roślinność przydrożną, która ma wielostronne znaczenie. Nie do przecenienia jest również społeczny walor terenów zielonych w dużych aglomeracjach, stanowiących istotne urozmaicenie betonowego krajobrazu III dzielnicy Czerwony Prądnik, pełniących funkcję miejsca, w którym mieszkańcy mogą odpocząć i uciec od miejskiego zgiełku. Drzewa spełniają istotne funkcje krajobrazowe. Są wartościami powstałymi w przeszłości, stanowią wartości kulturowe, tak samo jak dzieła architektoniczne. Drzewa stanowią część kultury materialnej i świadczą o odrębności przyrodniczej i kulturowej społeczeństwa. Nie można również pominąć faktu, że zadrzewienia - wywołując efekt estetyczny w architekturze krajobrazu - odgrywają istotną rolę w edukacji ekologicznej społeczeństwa.

Organ dodał, że art. 1 ust. 3 u.p.z.p. został włączony do obrotu prawnego

w dniu 18 listopada 2015 r. z mocy art. 41 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777), a zatem po uchwaleniu i po wejściu w życie zaskarżonego planu. W związku z powyższym organ planistyczny nie mogły naruszyć wskazanej regulacji prawnej.

Z kolei okoliczność, że Skarżąca nabyła prawo do nieruchomości objętej skargą w 2021 r., a zatem w dacie obowiązywania zaskarżonej uchwały, skupując grunt od poprzednich właścicieli nieruchomości (działka nr [...], obręb 22, Śródmieście powstała w wyniku połączenia działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], obręb [...], Śródmieście, znak sprawy: [...]). Poprzedni właściciele nieruchomości, pomimo złożenia różnego rodzaju uwagi do projektu planu, nie kwestionowali zapisów ochronnych dotyczących zasad kształtowania zieleni, podobnie zresztą jak Skarżąca. W związku z powyższym Skarżąca w dacie zakupu nieruchomości miała świadomość istniejącego stanu prawnego oraz ograniczeń wynikających z obowiązujących zapisów ochronnych planu miejscowego dotyczących zieleni.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wyważanie przez organ planistyczny gminy przestrzegania wartości, które zgodnie z art. 1 ust. 2

u.p.z.p., należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należą do nich zwłaszcza: wymagania ochrony środowiska i ochrony zdrowia oraz prawo własności. Zgodnie z art. 1 pkt 2 u.p.z.p., zakres i sposoby postępowania

w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy powinien uwzględniać zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 p. o. ś. W definicji ustawowej tego pojęcia możemy wyodrębnić cztery zasadnicze elementy jego treści wymagające interpretacji; są to: 1) rozwój, 2) rozwój gospodarczy, 3) rozwój społeczny oraz 4) wymagania ochrony środowiska. Wymagania ochrony środowiska i zdrowia w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego wyznaczają standardy, które muszą być spełnione przy podejmowaniu wszelkich działań ochronnych w określonym czasie, w stosunku do środowiska jako całości lub w odniesieniu do jego poszczególnych elementów.

Zasada zrównoważonego rozwoju opiera się na założeniu polegającym na zapewnieniu właściwych form planowania i zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju danego terenu. Zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Powinien on także zapewniać rzeczywistą poprawę jakości życia mieszkańcom gminy. W stosowaniu pojęcia zrównoważonego rozwoju na gruncie przepisów u.p.z.p. należy uwzględnić powiązania pomiędzy środowiskiem, a planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. W zapobieganiu zagrożeniom dla realizacji zrównoważonego rozwoju konieczne jest podejmowanie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działań zapobiegawczych u źródła powstawania zagrożeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie skarżąca spółka wykazała legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest ona bowiem właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu, tj. działki nr [...] obr. 22 Śródmieście. Nieruchomość spółki zlokalizowana jest w większości w terenie oznaczonym symbolem U/MW.5 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę usługową i usługowo - mieszkaniową wielorodzinną śródmiejską), a w niewielkiej części w terenie oznaczonym symbolem MW.1 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Zgodnie z § 13 ust. 1 i 3 miejscowego planu dla terenów oznaczonych symbolami MW.1 i MW.2, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, przewidziano obowiązywanie zasad ogólnych określonych w § 6 do § 11, a ponadto ustalono:

1) nakazy:

a) wysokość zabudowy nie większa niż 22,0 m i wysokość budynków mieszkaniowych wielorodzinnych nie większa niż 20,0 m,

b) stosowania dachów płaskich lub dachów dwu – lub wielospadowych z kalenica na osi budynku,

c) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 30 %,

d) zapewnienie na terenie lub kondygnacjach podziemnych niezbędnych miejsc parkingowych w ilości przyjętej w oparciu o wskaźniki określone w § 10 ust. 1 pkt 6 w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej oraz dla usług, jeżeli taka funkcja zlokalizowana jest w parterach budynków,

e) lokalizowania garaży dla potrzeb mieszkaniowych wyłącznie na kondygnacjach podziemnych budynków mieszkaniowych,

f) wskaźnik intensywności zabudowy o wartości nie mniejszej niż 0,85 i nie większej niż 2,0,

g) lokalizowania nowej i rozbudowy istniejącej zabudowy wielorodzinnej zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy,

h) wskaźnik powierzchni zabudowy nie większy niż 40% dla nowej zabudowy mieszkaniowej oraz w przypadku rozbudowy istniejących budynków mieszkaniowych,

2) zakazy:

a) lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

b) lokalizowania nowej zabudowy usługowej wolnostojącej.

Zgodnie z § 17 ust. 1 i 3 miejscowego planu dla terenu U/MW.5 przewidziano obowiązywanie zasad ogólnych określonych w § 6 do § 11, a ponadto ustalono:

1) nakazy:

a) wysokość zabudowy i wysokość budynków w terenach U/MW.1, U/MW.2 i U/MW.4 nie mniejsza niż 18,0 m i nie większa niż 26,0 m, dla zabudowy i budynków w terenie U/MW.3 nie mniejsza niż 13,0 m i nie większa niż 21,0 m oraz w terenie U/MW.5 nie mniejsza niż 12,0 m i nie większa niż 21,0 m,

b) w terenie U/MW.6 wysokość zabudowy nie większa niż 16,0 m,

c) stosowania dachów płaskich,

d) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w terenach U/MW.1, U/MW.2, U/MW.3, U/MW.4 i U/MW.5 nie mniejszy niż 10 %, natomiast w terenie U/MW.6 nie mniejszy niż 25%,

e) zapewnienia niezbędnych miejsc parkingowych w ilości przyjętej w § 10 ust. 1 pkt 6, w odniesieniu do funkcji usługowej i mieszkaniowej,

f) wskaźnik powierzchni zabudowy nie mniejszy niż 40% i nie większy niż 60%,

g) wskaźnik intensywności zabudowy o wartości nie mniejszej niż 1,0 i nie większej niż 2,0,

h) realizacji w terenie U/MW.4 podcieni od strony placu, na pierwszej kondygnacji (dotyczy parteru budynku),

2) zakazy:

a) wyklucza się lokalizacje usług, których oddziaływanie na środowisko przekraczające poziom dopuszczalny mogłoby sięgać poza teren przeznaczony pod zabudowę usługową lub mogłoby spowodować obniżenie standardów środowiskowych na terenach sąsiednich przeznaczonych dla innej zabudowy,

b) w terenach U/MW.1, U/MW.2 i U/MW.4 lokalizacji funkcji mieszkaniowej na kondygnacjach nadziemnych poniżej trzeciej kondygnacji.

Kwestionowany w skardze przepis § 7 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu stanowi: "W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ustala się: (...) nakazuje się ochronę zieleni na całym obszarze objętym planem, ochronę i utrzymanie pomników przyrody oraz utrzymanie ciągu zieleni ZP.4, ZP.5, ZP.15 i ZP.18 jako pozostałości po dawnej młynówce (...)".

Natomiast przepis § 7 ust. 1 pkt 8 miejscowego planu stanowi: "nakazuje się uwzględnić w projekcie zagospodarowania terenu i objąć ochroną istniejące drzewa i zadrzewienia (...)".

W ocenie Sądu kwestionowane przepisy miejscowego planu dotyczą całości terenu objętego planem, w tym nieruchomości skarżącej, i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenów, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącej, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał też na względzie, że uchwała nr C/1532/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony - Zachód" była już przedmiotem orzekania tut. Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r., II SA/Kr 1426/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną na tę uchwałę, a wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Zaskarżone postanowienia miejscowego planu nie były wówczas przedmiotem kontroli sądowej, co również przemawia za dopuszczalnością merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd, w granicach interesu prawnego skarżącej.

W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjść należy od tego, że ze względu na przedstawione powyżej determinanty (w szczególności wcześniejsze orzeczenia sądów administracyjnych i treść skargi) kontrola sądowa w niniejszej sprawie mogła zostać ograniczona do weryfikacji tego, czy kwestionowane postanowienia nie naruszają zasad sporządzania miejscowego planu. Do głównych zasad sporządzania miejscowego planu można zaliczyć zasadę zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nakaz działania w granicach władztwa planistycznego.

Co do pierwszej kwestii Sąd wyjaśnia, że na podstawie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W świetle tych postanowień rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości studium.

W ocenie Sądu zgodność ta w okolicznościach sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. Nie była też zresztą przedmiotem zarzutów skargi.

Jak wynika z przywołanej treści § 7 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu stanowi on nakaz ochrony zieleni na całym obszarze objętym planem, zaś § 7 ust. 1 pkt 8 miejscowego planu stanowi nakaz uwzględniania w projekcie zagospodarowania terenu i objęcia ochroną istniejących drzew i zadrzewień. Są to normy ogólne, mające zasadniczo zastosowanie do wszystkich obszarów wyznaczonych w miejscowym planie, a ich treść naprowadza na ochronę istotnej wartości w planowaniu przestrzennym, którą jest ochrona środowiska. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Nie może budzić wątpliwości, że przywołane przepisy zgodne są z obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa stanowiącego załącznik do uchwały nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Z treści ówczesnego Studium wynika, że do głównych zadań w zakresie kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony wartości przyrodniczych zaliczono m.in. zabezpieczenie terenów o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, utrzymanie różnorodności biologicznej, poprawę jakości powietrza. Wskazano, że zadania te będą realizowane m.in. poprzez: ochronę prawną obszarów i obiektów, wyłączenie z zabudowy terenów istotnych dla funkcjonowania środowiska lub wprowadzenie takich standardów zabudowy i zagospodarowania, które będą zabezpieczały przed niekorzystnym ich przekształceniem oraz przyczynią się do eliminacji głównych zagrożeń na terenach o dużej wrażliwości. Przewidziano ochronę systemu przyrodniczego przed naporem inwestycyjnym na tereny ważne przyrodniczo, z uwzględnieniem np. istniejących wartości przyrodniczych, czy też istniejących wartości kulturowych zieleni (k. 159 Studium). Wskazano również na sposób uwzględnienia art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska w miejscowych planach (k. 160 Studium). W części pt. Kierunki rozwoju zieleni wyznaczone na podstawie "Kompleksowego programu rozwoju zieleni miejskiej dla Krakowa" (k. 163-164 Studium) określono kierunek rozwoju zieleni towarzyszącej mieszkalnictwu, usługom komunikacji oraz zieleni pól i łąk, stanowiącej niezbędne uzupełnianie układu składającego się zasadniczo z parków, ogrodów, terenów sportowych i lasów.

W przedmiotowej sprawie kluczowe była natomiast druga ze wskazanych wcześniej zasad, a więc zasada działania organów planistycznych w granicach przyznanego im władztwa. W kwestii kryteriów oceny wykorzystania władztwa planistycznego gminy w przedmiotowej sprawie wyjść trzeba od prawa własności i dopuszczalnych sposobów jego ograniczania. Przypomnieć należy w związku z tym, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a art. 6 ust. 2, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie.

Należy zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). W granicach tak określonego władztwa planistycznego mieści się możliwość wprowadzania przez organy gminy na jej obszarze "określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego" (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008r., II OSK 1883/07). Innymi słowy to, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza, że może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach władztwa planistycznego - może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W przypadku wadliwego wykorzystania władztwa planistycznego, naruszającego wyżej opisane ramy, zwykło się mówić o nadużyciu władztwa planistycznego, czy też przekroczeniu jego granic. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

Analizując z tej perspektywy zaskarżone przepisy § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 miejscowego planu, Sąd stwierdził, że mieszczą się one w granicach przyznanego organom gminy władztwa planistycznego.

Co się tyczy § 7 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu, stanowi on nakaz ochrony zieleni na całym obszarze objętym planem, z obowiązkiem utrzymania pomników przyrody oraz ciągu zieleni ZP.4, ZP.5, ZP.15, ZP.18 jako pozostałości po dawnej młynówce. Jak wskazano wyżej, jest to norma ogólna, kierunkowa, nawiązująca do jednej z kluczowych wartości planowania przestrzennego, a mianowicie ochrony środowiska.

Odnosząc się do przepisu § 7 ust. 1 pkt 8 miejscowego planu, należy zauważyć, że i on dotyczy ochrony środowiska, stanowiąc uszczegółowienie normy wynikającej z § 7 ust. 1 pkt 7. Wynika z niego bowiem nakaz uwzględnienia drzew i zadrzewień w projekcie zagospodarowania terenu i objęcie ich ochroną. W ocenie Sądu, sformułowanie to nie naprowadza na szczególne wątpliwości, których nie dałoby się usunąć w drodze wykładni. Drzewo jest pojedynczym egzemplarzem wskazanego rodzaju roślin, zaś zadrzewienia – ich skupiskiem (vide: sjp.pl). Analizowany przepis nawiązuje przy tym do wymogu uwzględniania zieleni w projekcie zagospodarowania terenu wynikającego z § 8 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 r., 462), które to rozporządzenie obowiązywało w dacie uchwalenia miejscowego planu. Również i aktualnie analogiczny wymóg wynika z § 14 pkt 3 lit. f oraz § 15 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2022 r., poz. 1679). Z przepisów tych wynika, że w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, zamieszcza się nie tylko obiekty budowlane, urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, układ komunikacyjny, ale także ukształtowanie terenu i zieleni w niezbędnym zakresie.

W ocenie Sądu analizowanych norm nie można uznać za dowolne, skoro bezpośrednio realizują postulat ochrony środowiska w miejscowym planie. Wartość ta – co należy podkreślić – jest w porządku prawnym szczególnie chroniona, skoro wyrażona została już w art. 5 Konstytucji RP – w powiązaniu z zasadą zrównoważonego rozwoju, a także w art. 74 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych (ust. 2). Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1144/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd obecnie orzekający podkreśla, że ochrona środowiska jako dobra wspólnego ogranicza własność w ten sposób, iż ma ono służyć nie tylko właścicielowi, lecz każdemu człowiekowi. Jak słusznie wskazał NSA, zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Dlatego też przyjęte w tym zakresie rozwiązania planistyczne powinny służyć zapewnieniu rzeczywistej poprawy jakości życia mieszkańców gminy, respektując konstytucyjną zasadę ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu przepis § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 miejscowego planu stanowi prawidłową realizację powyższych wartości, niezależnie od tego, że szczególnie nakaz ochrony zieleni ma ogólną, kierunkową treść. Tego rodzaju normy, wbrew sugestiom skarżącej, nie stanowią naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Mogą przecież podlegać współstosowaniu z innymi normami.

Warto w tym miejscu przywołać argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2023 r., II OSK 270/20, którą Sąd obecnie orzekający w pełni podziela: "(...)postulatom pro-środowiskowym łatwo postawić zarzut, iż są ogólne. Wartości w środowisku nie dają się bowiem z reguły inaczej opisać. Nie dotyczą wszakże konkretnej działki czy nieruchomości, z którą łączylibyśmy na przykład cenną faunę, florę czy krajobraz. Jak stanowi zresztą wprost ustawa (art. 3 pkt 39 P.o.ś.) przez środowisko rozumie się nie jeden, a "ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami". Znaczenia środowiska i jego ochrony w planowaniu przestrzennym, przez to, że ma ono stosunkowo ogólny, trudny do uchwycenia charakter, nie można deprecjonować. Ochronie środowiska w planowaniu przestrzennym towarzyszą przez to określone problemy związane z jego postrzeganiem. W oczach inwestora, który sprzeciwiając się na przykład zakazowi zabudowy jego konkretnej działki (...), może rysować się myląca perspektywa – może on wszakże pozostawać w pozornie usprawiedliwionym przekonaniu, że akurat jego inwestycja nie będzie miała większego znaczenia z punktu widzenia środowiska czy walorów przyrodniczych otoczenia. W tym miejscu trzeba jednak zaznaczyć, że w planowaniu przestrzennym gminy obowiązane są kierować się zarówno ładem przestrzennym jak i zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Ich rolą jest więc w ramach planowania przestrzennego integrowanie działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50 P.o.ś.)."

W ocenie Sądu § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 miejscowego planu nie naruszają zasad prawidłowej legislacji, bowiem nie niweczą przywołanych wyżej postanowień miejscowego planu określających przeznaczenie działki nr [...] obr. 22 Śródmieście. Nie niweczą w szczególności możliwości zabudowy tej działki zgodnie z określonymi w miejscowym planie dopuszczalnymi parametrami zabudowy. Do przeciwnych wniosków w żaden sposób nie może prowadzić lektura decyzji przedłożonych przez skarżącą, w szczególności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 16 września 2022 r., którą organ ten nie zezwolił na wycięcie 21 drzew z działki nr [...]. Zauważyć należy, że istnieje zależność między wydaniem zezwolenia na wycięcie drzew, o którym stanowi art. 83 ust. 1 w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916) a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zezwolenie to wydawane jest bowiem w warunkach uznania administracyjnego, którego stosowanie wymaga – jak się wydaje – uwzględnienia postanowień miejscowego planu odnoszących się do terenu, na którym znajduje się określone drzewo. Jednak taka zależność nie determinuje treści samego miejscowego planu i nie stanowi kryterium oceny jego legalności.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, w szczególności organy nie przekroczyły granic władztwa planistycznego, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego. Analizowane przepisy § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 miejscowego planu nie mogą być uznane za dowolne, chociaż – wobec przeznaczenia terenu działki skarżącej pod intensywną zabudowę wielkomiejską – nie przekonały Sądu argumenty dotyczące konieczności zachowania zieleni jako reliktów sieci osadniczej dawnej wsi Prądnik Czerwony. Przekonujące dla Sądu okazały się natomiast argumenty środowiskowe i konieczność określenia w miejscowym planie wymogów ochrony środowiska, co w kontrolowanym planie nastąpiło w zgodzie z art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Tak sformułowanych norm nie sposób uznać za nieproporcjonalne, a tym samym naruszające art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Właściwie wyważono również interesy publiczny i indywidualne (prywatne). W tej kwestii nie umknęło organowi, że art. 1 ust. 3 u.p.z.p., odnoszący się wprost do ważenia interesów w planowaniu przestrzennym, wprowadzony został dopiero na podstawie art. 41 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. 2015 r., poz. 1777). Niemniej jednak kwestia ważenia interesów publicznego i indywidualnych immanentnie wiąże się z kryteriami korzystania z władztwa planistycznego. W konsekwencji ma znaczenie również i dla kontrolowanego obecnie miejscowego planu. Jednak i w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości i przyjął, że za wprowadzeniem ww. przepisów przemawiał interes publiczny, a jednocześnie nie godzą one nadmiernie w interesy indywidualne właścicieli nieruchomości objętych miejscowym planem.

Wobec przedstawionych okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.