Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 789/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 49f ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 343/22 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] października 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. J. na rzecz Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwraca Opolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opolu ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 343/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi ze skargi J. J., uchylił postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: WINB) z dnia [..] października 2022 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie g. (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], a także zasądził od WINB na rzecz skarżącego kwotę 100 (złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2022 r. J. J. zwrócił się do PINB o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, dotyczącego budowy pawilonu usługowo-handlowego usytuowanego w miejscowości N. C. na działce nr [...] (dawny nr działki [...]).

Postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] PINB na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.) odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. PINB stwierdził, że we w stosunku do jednej inwestycji może być prowadzone tylko jedno postępowanie, mające na celu doprowadzenie do jej zgodności z prawem. Brak jest podstaw do wszczęcia i przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 49f p.b. gdyż w sprawie pawilonu usługowo-handlowego usytuowanego w miejscowości N. C. na działce nr [...] w dniu [...] października 2018 r. zostało wszczęte i dotąd nie zostało zakończone postępowanie nr [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia WINB wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB. WINB stwierdził, że postępowanie, wszczęte przez PINB w dniu [...] października 2018 r., dotyczy budowy obiektu w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 lipca 1997 r., a jego podstawę prawną stanowi art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; zwanej dalej: p.b.). Powstały obiekt - pawilon usługowo-handlowy - nie został wzniesiony samowolnie, co zobowiązywałoby organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w myśl przepisów art. 48 p.b. lub też ewentualnie uproszczonego postępowania w przypadku samowoli budowlanych zrealizowanych ponad 20 lat temu. Przedmiotowy pawilon został zrealizowany, z istotnymi odstępstwami od uzyskanego pozwolenia na budowę, zatem procedura uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie ma zastosowania, bowiem uproszczona procedura legalizacyjna odnosi się wyłącznie do bezprawnego wybudowania obiektu budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. J. zarzucił postanowieniu WINB naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego;

2) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów;

3) art. 126 § 1 k.p.a. poprzez niezawarcie w treści postanowienia daty jego wydania,

4) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wobec stwierdzenia istnienia innych przyczyn, dla których zdaniem organu odwoławczego należało odmówić wszczęcia postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 343/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił ww. postanowienie WINB z dnia [...] października 2022 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] maja 2022 r., a także orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych. Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające lub powołuje się na ocenę dowodów zgromadzoną w innym toczącym się postępowaniu, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd I instancji przypomniał, że WINB stwierdził, iż sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 25 i art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471; zwanej dalej: ustawą zmieniającą). Sąd I instancji stwierdził, że przywołane przez WINB postępowanie w sprawie budowy spornego pawilonu w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało zakończone. Oznacza to, że nadal sporna i wątpliwa jest kwestia wybudowania spornego obiektu. Tylko ostateczne i prawomocne decyzje organu nadzoru budowlanego pozwalają na przyjęcie, że prawne unormowanie praw i obowiązków strony nie ulegnie zmianie na jej niekorzyść. Z przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów ustawy zmieniającej wynika, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może być pod określonymi warunkami wszczęte, chociażby nawet w odniesieniu do danego obiektu budowlanego prowadzono już postępowanie legalizacyjne, tzw. "zwykłe", (art. 48 ust. 1, art. 49f ust. 5 p.b. i art. 32 ustawy zmieniającej). Zatem w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie pod określonymi warunkami. Stwierdzenie, że co do obiektu objętego wnioskiem o uproszczone postępowanie legalizacyjne toczy się postępowanie, które zakwalifikowało roboty budowlane zrealizowane przy budowie spornego obiektu jako istotne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 lipca 1997 r., wymagało ostatecznego przesądzenia czy w istocie obiekt ten lub jego część nie powstała w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 49f ust. 1 pkt 1 p.b.), na co wskazuje skarżący.

Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należało kwestię czy dopuszczalne jest stosowanie procedury legalizacyjnej uproszczonej, która uregulowana jest w art. 49f p.b. w odniesieniu do powstałego obiektu w stosunku, do którego wszczęto przed [...] września 2020 r. postępowanie legalizacyjne lub naprawcze.

W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49f ust. 1 p.b. polegające na przyjęciu, iż w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu i nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, mimo wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ zobowiązany jest do stosowania przepisów i jednoczesnego prowadzenia postępowania w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, które to zakłada, że do jego wszczęcia koniecznym jest brak wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo brak wymaganego zgłoszenia albo wniesienie sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat; wskutek tego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zastosowanie znajdą przepisy, które w swoich założeniach odnoszą się do sytuacji związanych z brakiem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 49f p.b.), w przypadku gdy w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 p.b. organ stwierdził, że mają tu zastosowanie wyłącznie przepisy dotyczące istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49f ust. 1 p.b. polegające na przyjęciu, iż przepisy odnoszące się do legalizacji budynków usadowionych bez decyzji o pozwoleniu na budowę znajdują odpowiednie zastosowanie do sytuacji określonej w art 51 ust. 1 pkt 3 p.b., w wyniku czego ustalono, iż możliwym jest jednoczesne prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w przypadku istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez uwzględnienie w sytuacji, w której postanowienie to wydane zostało zgodnie z przepisami postępowania;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, co też miało wpływ na nieprawidłowe uzasadnienie wyroku polegające na uchyleniu się od wskazań co do dalszego postępowania w sytuacji, gdy w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie w trybie art. 50-51 p.b. zapadła na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ostateczna decyzja nakazowa rozstrzygająca kwestię braku podstaw do zastosowania procedury legalizacyjnej; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zawarcie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, skutkowałoby nieuwzględnieniem skargi.

WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB wskazał, że w stosunku do obiektu objętego wnioskiem o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego prowadzone było postępowanie w trybie art. 50-51 p.b., w ramach którego WINB wydał ostateczną decyzję nr [...] z [...] października 2022r. o znaku [...] uchylającą decyzję PINB nr [...] z [...] kwietnia 2022r. (nakładającą na J. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych podczas budowy pawilonu usługowo-handlowego usytuowanego w miejscowości N. C. na działce nr [...] (dawny numer działki [...]) w terminie do dnia [...] września 2022r.) w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego w niej obowiązku i wyznaczającej nowy termin wykonania decyzji do [...] marca 2023 r. Wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r., II SA/Op 342/22, WSA oddali skargę na tą decyzję. Wyrok ten jest nieprawomocny.

W decyzjach administracyjnych wydanych w trybie art. 50-51 p.b.,, w wyniku przeprowadzonego tu postępowania dowodowego w postaci oględzin obiektu, które miały miejsce 4 grudnia 2018 r., ustalono, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw względem projektu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 1997 r.

Dokonując analizy literalnej art. 49f ust. 1 p.b. należy stwierdzić, iż znajduje on zastosowanie wyłącznie w sytuacji stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Powyższe uzasadnia zatem twierdzenie, iż wyłączną przesłanką wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest brak wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W niniejszej sprawie przedmiotowy pawilon usługowo-handlowy w całości czy też w jakiejkolwiek części nie zostały wykonywany samowolnie, lecz z istotnym naruszeniem postanowień zawartych w pozwoleniu na budowę, co oznacza, iż brak jest przesłanek uzasadniających możliwość stosowania jednocześnie art. 49f oraz art. 50 i 51 p.b. przy tożsamości stanu faktycznego tej sprawy. Biorąc pod uwagę posiadaną wiedzę w sprawie prowadzonej w trybie art. 50-51, WINB jak i organ powiatowy prawidłowo oceniły brak w przedmiocie wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego przesłanek przedmiotowych, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Przytoczone w postanowieniu przyczyny odmowy były oczywiste i dostrzegalne już na etapie wstępnym, co też uniemożliwiało wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Przesłanką zastosowania art. 48 p.b. jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu zastosowanie w sprawie znajduje tryb określony w art. 50 i 51 p.b. Art. 32 ustawy zmieniającej wskazuje, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie pod określonymi warunkami, dotyczy wyłącznie postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 p.b. Nie może mieć on zastosowania do postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b., gdyż oznaczałoby to rozszerzenie uproszczonej legalizacji dotyczącej samowoli budowlanych, o których mowa w art. 49f ust. 1, na roboty budowlane inne niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49f ust. 1.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacjyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy możliwe jest prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f p.b., w stosunku do inwestycji, co do której stwierdzono, iż roboty budowlane wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.)

Jak wynika z art. 49f ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2) - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f p.b., jest postępowaniem szczególnym i odrębnym względem zwykłych postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 p.b. oraz art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Należy odróżnić postępowanie legalizacyjne od postępowania naprawczego. Procedura zawarta w art. 49f p.b. dotyczy postępowania legalizacyjnego, a więc sytuacji gdy doszło do budowy (odbudowy, rozbudowy i nadbudowy) obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.). Natomiast postępowanie naprawcze, które regulują przepisy art. 50-51 p.b., dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f p.b., co wprost wynika z aktualnego brzmienia art. 50 ust. 1 p.b.

W niniejszej sprawie nie wymagałą szerszej analizy okolicznośc, że sporny pawilon został wybudowany w oparciu o pozwolenia na budowę, a w trakcie budowy inwestor dopuścił się isotonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Doprowadzenie takiego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem wymagało postępowania naprawczego, a nie legalizacyjnego. W dniu złożenia wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w stosunku do spornego pawilonu toczyło się postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. Organy ustaliły, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw względem projektu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 1997 r. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją WINB o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Oczywistym było zatem, że w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych nie mógł znaleść zastosowania tryb określone w art. 49f p.b.

Mając na uwadze, że z przepisów Prawa budowlanego wynika wprost, że prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie jest dopuszczalne w stosunku do robót budowlanych objętych hipotezą art. 50-51 p.b., uzasadnione było wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji zasadnie WINB zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49f ust. 1 p.b., a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 i art. 151 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. O zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 225 p.p.s.a.