Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2590/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 32 ust. 4 pkt. 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi "W" sp. j. z siedzibą w K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2018 r. znak DOA.7110.567.2017.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] z decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 104 § 1, art. 156, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu na wniosek [...] Sp.j. w [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom: M i T K, E i K K, E W- K i A K, M i J B, J S, A i J S, H i R , M i M S, D T-H i W H, T i M H, J K- K i A K, A P, A P, M i S K, K K-W i P W, A i M P, M i J P, E S-O, E D, J i S D - pozwolenia na budowę inwestycji: zespół zabudowy mieszkaniowej - dwa budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną w

[...] przy ul. [...]- działka nr [...] obręb [...] - stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., Nr [...]z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 1998 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Inwestycja została zrealizowana i budynki są użytkowane od 2000 roku.

[...] Spółka z o.o. (po przekształceniu – [...] Sp.j.) - będąca od roku 2006 właścicielem działki nr [...], pismem z 7 grudnia 2009 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją Wojewody [...] z [...] września 2010 r. stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2011 r. uchylił decyzję Wojewody z przyczyn formalnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., uznając, że wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ stwierdził wówczas, że zmienił się stan faktyczny i prawny nieruchomości, inwestycja objęta pozwoleniem na budowę została zrealizowana, obiekty oddano do użytku, a w budynkach wyodrębniono lokale mieszkalne, nastąpiła sprzedaż mieszkań i udziałów w nieruchomości (założono nowe księgi wieczyste, uległ zmianie stan własności nieruchomości).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 2 sierpnia 2012 r., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2012 r., a przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał na zmianę kręgu stron postępowania oraz stwierdził, że zmiana własności nieruchomości nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych.

Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2374/12.

W toku ponownego postępowania okazało się, że do organu wróciły niekompletne akta, zaginął projekt budowlany.

W oparciu o pozyskane kserokopie elementów projektu budowlanego (rys. przekroju przez budynek, kserokopia projektu zagospodarowania), a także w oparciu o dokumenty i akta będące w posiadaniu organu, w tym dane liczbowe dotyczące parametrów projektowanych budynków, przeprowadzono ponowną analizę sprawy.

Kolejnymi decyzjami Wojewody [...] z [...], września 2014 r., z [...] lipca 2015 r., oraz z [...] maja 2016 r., stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r. Decyzje te zostały uchylone kolejnymi decyzjami GINB z przyczyn formalnych (uznano, że działania w celu odtworzenia zaginionych akt były niewystarczające oraz, że nieprawidłowe były ustalenia co do stron postępowania).

Rozstrzygając sprawę ponownie, Wojewoda wskazał, iż organ wydający pozwolenie na budowę miał obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie planu.

Teren inwestycji objęty był ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z [...] stycznia 1998r. zmienionej decyzją z [...] czerwca 1998r. ([...]) gdzie wskazano działki nr [...] oraz południową część działki nr [...]. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone na podstawie ustaleń obowiązującego wówczas miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]).

W decyzji [...]określono, że część południowo-zachodnia terenu (na głębokości od 61 m do 99 m, od ul. [...]) znajdowała się w obszarze mieszkaniowym M4 (o wskaźniku intensywności zabudowy do 0,4 liczonym w granicach planu zagospodarowania działki: maksymalnej wysokości do 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy). Natomiast w odniesieniu do pozostałej części (północna część terenu inwestycji) działka nr [...] znajdowała się w obszarze tras komunikacyjnych KT z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod ulicę główną o ruchu przyspieszonym, ponadto fragment działki nr [...] (pas szerokości 7,5 m) znajdował się w obszarze usług publicznych UP. Z ustaleń decyzji wynikało, że na obszarze mieszkaniowym dopuszczono możliwość odstępstwa od norm intensywności nie więcej niż 15% oraz, iż planowaną zabudowę należy zlokalizować wyłącznie w obszarze mieszkaniowym M4. Wskaźnik intensywności zabudowy określono jako stosunek powierzchni całkowitej kondygnacji naziemnych budynków do powierzchni terenu. W obszarze M4 ustalono warunek zachowania terenów zielonych o powierzchni min. 50% terenu mieszkaniowego netto i określono zakaz realizacji pojedynczych budynków mieszkalnych wyższych niż 4 kondygnacje lub przekraczających gabaryt istniejącej zabudowy w otoczeniu.

Powierzchnia działki nr [...] wynosiła 5746 m2, natomiast z powierzchni terenu działki nr [...] (cała powierzchnia 2038 m2) jedynie 1000 m2 (od strony południowej tj. od ul. [...]) mogła być przeznaczona na cel inwestycji tj. budowę segmentów mieszkalnych "A" i "C". Wynikało to z umowy dzierżawy części terenu działki nr [...] zawartej [...], kwietnia 1998 r. jak i decyzji [...].

Wojewoda wskazał, że jako podstawę wyliczeń intensywności zabudowy powinno się przyjąć powierzchnię 6746 m2 (5746 m2 + 1000 m2). Tymczasem do wyliczeń przyjęto powierzchnię 7946 m2 (w tym jako powierzchnia terenu w obszarze mieszkaniowym M4 przyjęto 5820 m2 i 2126 m2 powierzchni terenu w obszarze KT).

W rzeczywistości wskaźnik intensywności zabudowy wynosił 0,6 zatem przekraczał dopuszczalną wielkość 0,4 dla obszaru mieszkaniowego M4 (nawet po jego zwiększenia o 15% czyli maksymalnie do 0,46). Błędy przyjętej podstawy wyliczeń skutkowały nieprawidłowością danych, określających spełnienie wymogów decyzji [...]. Organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielający pozwolenia na budowę nie dokonał weryfikacji obliczeń i oceny zgodności inwestycji z ustaleniami ww. decyzji. Przekroczona została maksymalna wysokość budynków (do 8 m do najwyższego gzymsu - zgodnie z decyzją [...]). Projektowane budynki "A" i "C" nie posiadają kalenicy (zaprojektowano dachy płaskie - rysunki przekroju przez budynki Nr 20, 21, 22). Podana wysokość budynku wg. rysunku przekroju poprzecznego przez budynek do poziomu gzymsu wynosi 10,50 m.

Wysokość budynku, mierzona od powierzchni terenu przed wejściem do budynku (w związku poziomem parteru zaprojektowanym 1,40 m ponad terenem), do poziomu gzymsu (10,50 m) wynosi 11,90 m. Dopuszczalna wysokość budynków przekroczona została o 3,90 m w stosunku do ustalonej w decyzji [...]. W projekcie budowlanym brak jest informacji, jaki procent powierzchni terenu mieszkaniowego netto stanowi powierzchnia terenów zielonych. Powinien on wynosić min. 50% powierzchni terenu mieszkaniowego netto. Brak jest informacji czy organ dokonywał oceny spełnienia wymagań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru mieszkaniowego M4, w powiązaniu z ustaleniami stref nr 3, 4, 16, 20.

Ponadto wniosek inwestora (grupy osób reprezentowanych przez M K i K K) z 3 lipca 1998 r. inaczej określał inwestycję niż określono to w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r. We wniosku wystąpiono o "wydanie zezwolenia na budowę Zespołu Zabudowy Mieszkaniowej na terenie położonym w [...] na działce nr [...] oraz południowej części działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...]- budowa Segmentów Mieszkalnych A i C Zespołu Zabudowy Mieszkaniowej wraz z garażem podziemnym i budynkiem stacji trafo". W decyzji inwestycja została określona jako: "Zespół zabudowy mieszkaniowej - dwa budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną, na terenie położonym w [...] przy ul. [...], obręb [...] działka nr [...]". Wadliwe było określenie terenu inwestycji jako działki nr [...], gdy inwestor określał teren inwestycji jako działka nr [...] oraz południowa część działki nr[...].

[...] Sp.j. podniosła, że inwestor przedłożył umowę dzierżawy zawartą z A B, wykazując prawo do dysponowania częścią działki nr [...] na cel budowlany, ale umowa ta była niezgodna z prawem, gdyż A B nie była jedynym właścicielem działki nr [...]. Po nieżyjącym M B spadkobiercami byli A B i jej małoletnie dzieci: K i T. Wojewoda w tym kontekście wskazał, że ocena zgodności z prawem umowy dzierżawy może nastąpić jedynie w postępowaniu przed sądem cywilnym.

Wojewoda stwierdził, że na podstawie decyzji zrealizowane zostały budynki mieszkalne, wyodrębniono samodzielne lokale mieszkalne, nastąpił obrót nieruchomością. Funkcjonowanie, od lat obiektów o wskazanych parametrach, a także możliwość realizacji, na sąsiednich działkach obiektów podobnych (wydane decyzje w.z.) wskazują na brak konieczności wyeliminowania decyzji przez jej unieważnienie.

Stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r. z naruszeniem prawa, natomiast nie stwierdził jej nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 maja 2018 r., DOA.7110.567.2017.SPA, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. j. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r., stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., Nr [...], została wydana z naruszeniem prawa - uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., Nr [...].

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że ocena tego czy umowa dzierżawy z [...], kwietnia 1998 r., stanowiła ważną czynność prawną, jest zastrzeżona do właściwości sądu powszechnego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie był uprawniony do kwestionowania tytułu własności inwestora, gdyż wynikał on w sposób niewątpliwy z przedłożonych dokumentów.

W analizowanym przypadku nie został rażąco naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawo budowlane.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 1998 r., Nr [...], ustalił na wniosek inwestora warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą Zespół Zabudowy Mieszkaniowej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], zmienionej następnie decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1998 r., Nr [...]. Zmiana decyzji polegała m. in. na rozszerzeniu terenu inwestycji o część południową działki nr ewid. [...].

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ musiał sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy.

Z decyzji o warunkach zabudowy wynikało, iż działka nr [...] w części południowo-zachodniej położona jest na głębokość od 61 m do 99 m od ulicy [...]w Obszarze Mieszkaniowym M4 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, o wysokości maksymalnej 8m, do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, o intensywności zabudowy do 0,4 liczonej w granicach planu zagospodarowania działki. W pozostałej części północnej działka położona jest w obszarze tras komunikacyjnych -KT- z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod ulicę główną o ruchu przyspieszonym. Ponadto niewielki fragment północno - zachodni o szerokości maks. 7,5 m znajdował się w obszarze usług publicznych. Dopuszczalne były odstępstwa od norm intensywności nie więcej niż o 15%.

Odmiennie niż Wojewoda [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., nie narusza wymogów w zakresie wysokości zabudowy (maksymalnie 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy; projektowana - 11,45 m - w najwyższym punkcie). Skoro decyzja o warunkach zabudowy dopuszczała wysokość 13 m do kalenicy, to zaprojektowanie budynków z dachami płaskimi o wysokości 11,45 m nie narusza rażąco ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wysokości zabudowy.

Zgodnie z treścią aktu notarialnego z 15 listopada 1997 r., sporządzonego przed notariuszem M K - S, repertorium A nr [...], powierzchnia działki nr [...] wynosi 5746 m2, natomiast zgodnie z umową dzierżawy 6 kwietnia 1998 r. zawartą między A B i inwestorami, wydzierżawiono część działki nr [...], o pow. 1000m2. Tym samym łączna powierzchnia terenu inwestycji w granicach opracowania wynosiła 6746m2.

Z treści wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z 3 lipca 1998 r., wynikało że całkowita powierzchnia terenu przewidzianego pod inwestycje wynosi 7946 m2 (2126m2 powierzchni terenu KT- obszar tras komunikacyjnych oraz 5820m2 powierzchni terenu M4- obszar mieszkaniowy), co oznaczało, że dla obszaru o powierzchni 5820m2 (obszar mieszkaniowy) wskaźnik zabudowy wynosił 0,459 (iloraz powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych projektowanych budynków - 2673 m2 przez obszar mieszkalny M4 - 5820m2).

Jednak nieruchomość inwestycyjną stanowiła działka nr ewid. [...] i cześć działki nr ewid. [...] (1000 m2). Tym samym powierzchnia nieruchomości inwestycyjnej M4- obszar mieszkaniowy, wynosi 4620 m2 (łączna powierzchnia 6746m2 nieruchomości inwestycyjnej pomniejszona o 2126m2 powierzchni terenu KT- obszar tras komunikacyjnych). Zatem współczynnik zabudowy wynosił 0,57, czyli przekraczał o ok. 40% wyznaczoną dopuszczalną intensywność zabudowy. Dopuszczalne odstępstwo od norm intensywności zabudowy wynosiła nie więcej niż 15%, co oznacza, że intensywność zabudowy nie powinna przekraczać wartości 0,46.

Wobec powyższego GINB stwierdził że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wskazał, że bezsprzecznie naruszony został art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, jednak skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Naruszenie nie wpływa negatywnie na ład przestrzenny, ani nie ogranicza nieruchomości sąsiednich w ich zagospodarowaniu. Wpływa jedynie na walory krajobrazowe i estetyczne. Negatywne konsekwencje naruszenia (zwiększona intensywność zabudowy) dotykać będą użytkowników spornych budynków mieszkalnych. Nie można uznać, że uchybienie to wywoływało niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, skutki społeczno-gospodarcze, które przemawiałyby za wyeliminowaniem z obiegu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, korzystającej z ochrony wynikającej z art. 16 k.p.a.

Ponadto w ocenie GINB, stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 20 lat jej funkcjonowania w obrocie prawnym, oraz po 11 latach jej funkcjonowania bez kwestionowania przez żadną ze stron, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702).

Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit c Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W tym zakresie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że braki w zebranym materiale dowodowym (w szczególności brak projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji) uniemożliwiają dokonanie weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., pod kątem jej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a tym bardziej nie pozwalają na stwierdzenie, że jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Reasumując organ II instancji nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie stwierdzono, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi, jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w kwestionowanej decyzji wskazano całą działkę nr [...], mimo, że tylko 1000m2 tej działki było przedmiotem inwestycji, to zdaniem GINB powyższa okoliczność nie może być postrzegana w kategorii rażącego naruszenia prawa. Przedmiot inwestycji określał głównie zatwierdzony projekt budowlany. Z dokumentacji wynikało, że projekt budowlany nie zakładał realizacji inwestycji na całej działce nr ewid. [...].

W odniesieniu do zarzutu braku łącznej oceny w ramach jednego postępowania nieważościowego - decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że są to dwie decyzje wydane w odrębnych postępowaniach, zainicjowanych odrębnymi wnioskami. Okoliczność, że obie dotyczą tej samej nieruchomości inwestycyjnej nie jest przesłanką przemawiającą za łącznym badaniem tych decyzji w jednym postępowaniu nieważnościowym.

Mając na uwadze, że Wojewoda [...] uznał, iż kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., została wydana z naruszeniem prawa, które nie wypełnia znamion rażącego naruszenia prawa, GINB stwierdził, że treść sentencji decyzji organu wojewódzkiego powinna brzmieć "odmawiam (odmawia się) stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., zamiast "stwierdza się wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., z naruszeniem prawa". Wojewoda [...] nie mógł zastosować art. 158 § 2 k.p.a., tj. orzec o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa i odmówić stwierdzenia nieważności, bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2016 r., sygn. VII SAW/a 2194/15).

Spółka jawna [...] w [...] wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2018 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

1.art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wskutek przyjęcia, że nie może ono nastąpić z uwagi na upływ 10 lat od dnia wydania decyzji,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że niezgodność inwestycji z zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu co do wysokości budynku i wskaźnika zabudowy terenu nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że wskazanie w decyzji pozwolenia na budowę jako terenu inwestycji całej działki nr ew. 27 nie stanowiło rażącego naruszenia prawa,

4. art. 8 k.p.a. poprzez obciążenie skarżącej skutkami niezgodnych z prawem działań organów administracji, co narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa.

5. art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieni skargi podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przy bezsprzecznym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego.

Organ badający projekt budowlany w kształcie w jakim został złożony, nie powinien był go zatwierdzić. Zespół zabudowy mieszkaniowej składający się z dwóch budynków mieszkalnych znacznie przekraczał dopuszczalne współczynniki zabudowy (o ok. 40%) i wyczerpywał całą powierzchnie działek którymi dysponowali inwestorzy włącznie z południową częścią działki nr [...]. Nie można zgodzić się z GINB, że nie wystąpiło rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy własność jest dobrem prawnie chronionym w Konstytucji RP. Również decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wskazała, że ponosi negatywne konsekwencje działań organów - inwestycja została zrealizowana w sposób godzący w ład przestrzenny i prawny.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1695/18, po rozpoznaniu skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2018 r. znak DOA.7110. 567.2017.SPA - uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu dokonano nieuprawnionej oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo braku projektu zagospodarowania terenu. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17), uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. Nadto organ nie wypowiedział się jaki negatywny skutek wywołuje decyzja z 1998 r. wobec skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. II OSK 601/20, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz E W-K i A K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1695/18 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sentencja wyroku wskazuje na brak rozstrzygnięcia co do całości rozpoznawanej sprawy tj. w zakresie decyzji organu I instancji. Brak stanowiska Sądu co do legalności decyzji organu I instancji stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z uzasadnienia wyroku wynikało, że intencją Sądu I instancji było uchylenie również decyzji Wojewody [...] z uwagi na niewłaściwie przeprowadzone postępowanie w zakresie odtworzenia zagubionych akt. Rozstrzygnięcie nie odpowiadało sporządzonemu uzasadnieniu.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że podjęte przez organ działania w celu odtworzenia zaginionych akt były wystarczające, a podejmowanie dalszych czynności było bezprzedmiotowe. NSA wskazał również, że GINB uwzględnił upływ czasu jaki minął od wydania kwestionowanej decyzji i poddał analizie skutki społeczno-gospodarcze wywołane przez kwestionowany akt, stwierdzając w konkluzji, że nie są takie aby nie były możliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Jednak do tej oceny, Sąd Wojewódzki się nie odniósł. Natomiast powoływany przez Sąd art. 158 § 2 k.p.a. stanowił podstawę wydania decyzji przez Wojewodę [...].

Nadto Sąd I instancji nie wskazał jak zastosował się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. Za chybiony uznano zarzut kasacyjny wskazujący na brak przyjęcia przez Sąd I instancji, że kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki. Podniesiono, że kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku WSA z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2374/12 i zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiąże zarówno organy jak i sąd, w tym Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu wojewódzkiego oznacza, że nie może on formułować ocen prawnych - sprzecznych z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie. Związanie dotyczy zwłaszcza zastosowania określonego przepisu jako podstawy do wydania decyzji. Dotyczy także sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i ma na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia stwierdzonych wadliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że podjęte przez organ działania w celu odtworzenia zaginionych akt były wystarczające, a podejmowanie dalszych czynności było bezprzedmiotowe. NSA wskazał również, że GINB uwzględnił upływ czasu jaki minął od wydania kwestionowanej decyzji i poddał analizie skutki społeczno-gospodarcze wywołane przez kwestionowany akt, stwierdzając w konkluzji, że nie są takie aby nie były możliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Sąd wojewódzki został zobowiązany do odniesienia się do tej oceny.

W tym kontekście przypomnienia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Ponadto organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla stron niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99; wyrok NSA z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92; wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1610/06; wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05; wyrok NSA z 25 września 2007 r., sygn. akt lI OSK 1111/06).

Poddana ponownej kontroli sądowoadministracyjnej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 maja 2018 r., uchylała decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. stwierdzającą, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., została wydana z naruszeniem prawa i odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., Nr [...].

Uwzględniając interes skarżącej Spółki jako właściciela (od roku 2006 r.) działki nr ew. [...] i podnoszoną dotąd argumentację, Sąd podzielił ustalenia organu, że nie został rażąco naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie był uprawniony do kwestionowania tytułu własności inwestora, gdyż wynikał on w sposób niewątpliwy z przedłożonych dokumentów. Inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę umowę dzierżawy zawartą z A B, potwierdzającą prawo do dysponowania częścią działki nr [...] na cel budowlany.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ musiał sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z decyzji o warunkach zabudowy (Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 1998 r., zmienionej 19 czerwca 1998r.) wynikało, iż działka nr [...] w części południowo-zachodniej położona jest na głębokości od 61 m do 99 m od ulicy [...]w Obszarze Mieszkaniowym M4 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, o wysokości maksymalnej 8m, do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, o intensywności zabudowy do 0,4 liczonej w granicach planu zagospodarowania działki. W pozostałej części północnej działka położona jest w obszarze tras komunikacyjnych -KT- z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod ulicę główną o ruchu przyspieszonym. Ponadto niewielki fragment północno - zachodni o szerokości maks. 7,5 m znajduje się w obszarze usług publicznych. Dopuszczalne były odstępstwa od norm intensywności nie więcej niż o 15%.

Wbrew stanowisku organu I instancji, słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., nie narusza wymogów w zakresie wysokości zabudowy (maksymalnie 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, przy zaprojektowanej - 11,45 m, w najwyższym punkcie). Skoro decyzja o warunkach zabudowy dopuszczała wysokość 13 m do kalenicy, to zaprojektowanie budynków z dachami płaskimi o wysokości 11,45 m nie narusza rażąco ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wysokości zabudowy.

Zgodnie z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczalny wskaźnik zabudowy na obszarze mieszkaniowym M4 - wynosił 0,4.

Powierzchnia działki nr ewid. [...] wynosi 5746 m2, natomiast na podstawie umowy dzierżawy z [...], kwietnia 1998 r., zawartej pomiędzy A B i inwestorami, wydzierżawiona została część działki nr ewid. [...], o pow. 1000m2. Tym samym łączna powierzchnia terenu inwestycji w granicach opracowania wynosiła 6746m2.

Z treści wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z 3 lipca 1998 r. wynikało, że całkowita powierzchnia terenu przewidzianego pod inwestycje wynosi 7946 m2 (2126m2 powierzchni terenu KT- obszar tras komunikacyjnych oraz 5820m2 powierzchni terenu M4 - obszar mieszkaniowy), co oznaczało, że dla obszaru o powierzchni 5820m2 (obszar mieszkaniowy) wskaźnik zabudowy wynosi 0,459 (iloraz powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych projektowanych budynków - 2673 m2 przez obszar mieszkalny M4 - 5820m2).

Jednakże nieruchomość inwestycyjną stanowiła działka nr ewid. [...] i cześć działki nr ewid. [...] (1000 m2). Tym samym powierzchnia nieruchomości inwestycyjnej M4 - obszar mieszkaniowy, wynosi 4620 m2 (łączna powierzchnia 6746m2 nieruchomości inwestycyjnej pomniejszona o 2126 m2 powierzchni terenu KT- obszar tras komunikacyjnych). Zatem prawidłowo wyliczony współczynnik zabudowy wynosił 0,57, czyli przekraczał o ok. 40% wyznaczoną w decyzji dopuszczalną intensywność zabudowy. Możliwe odstępstwo od norm intensywności zabudowy wynosiło nie więcej niż 15%, co oznacza, że intensywność zabudowy nie powinna przekraczać wartości 0,46.

Wobec powyższego słusznie GINB stwierdził naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wprawdzie naruszony został art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którego stosowanie nie wymagało przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni i było bezsprzeczne, to skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Powyższe naruszenie nie wpływa negatywnie na ład przestrzenny, ani nie ogranicza w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. Wpływa jedynie na walory krajobrazowe i estetyczne. Negatywne konsekwencje związane z tym naruszeniem (zwiększona intensywność zabudowy) dotykać będą użytkowników spornych budynków mieszkalnych. Nie można uznać, że uchybienie to wywoływało niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, skutki społeczno-gospodarcze, które przemawiały by za wyeliminowaniem z obiegu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej korzystającej z ochrony wynikającej z art. 16 k.p.a.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit c Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jednak braki w zebranym materiale dowodowym (w szczególności brak projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji) uniemożliwiały organowi dokonanie weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i nie pozwalały na ustalenie, że jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Reasumując prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., nie naruszała rażąco przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Ponadto zasadnie nie stwierdzono, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi, jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim rozstrzygnięciu analizował skutki społeczno-gospodarcze ustalonych naruszeń prawa, które współdecydują o ewentualnej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Oceny tej organ dokonał także przy uwzględnieniu upływu czasu. Jednak wbrew twierdzeniom skargi, GINB nie uznał ówcześnie, że nie mogłoby nastąpić unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę tylko z tego powodu, że od dnia jej wydania upłynęło ponad 10 lat.

Podzielając ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do niezgodność projektowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wskaźnika zabudowy terenu, Sąd stwierdza, że ustalenie to samo w sobie nie decydowało o wystąpieniu wady rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu błędnego wskazania całej działki nr [...] jako terenu inwestycji, gdy tylko "południowa cześć działki nr [...]" była terenem inwestycji, to uznać należy że udzielenie pozwolenia budowę na działkach nr [...] bez określenia, iż teren inwestycji obejmuje tylko część działki nr [...] - było formalnie nieprawidłowe, jednak nie miało znaczenia w kontekście prawidłowego zlokalizowania zabudowy kubaturowej, wskazanego w dokumentacji technicznej.

O tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takich skutków Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie - prawidłowo nie stwierdził.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w wyroku.