Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1071/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1308/21 w sprawie ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. nr LXXXIX/2177/17 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1308/21, po rozpoznaniu skargi J. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r., nr LXXXIX/2177/17, w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych, 1/ stwierdził nieważność podpunktu 3.2.3. Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały oraz podpunktu 3.2.4.1. Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.3.", oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta Krakowa, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na wydaniu wyroku uwzględniającego skargę na uchwałę w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw.

II. prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 oraz art. 32 Konstytucji poprzez błędną ich interpretację polegającą na niedopuszczeniu do różnicowania sytuacji kierowców, lub do niedopuszczenia różnicowania jej przez pryzmat tytułu prawnego do pojazdu, podczas gdy przepis Konstytucji mówi o równości wobec prawa ale nie wyklucza różnicowania sytuacji prawnej kierujących pojazdami;

2. art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376; powoływanej dalej jako: u.d.p.) przez jego błędną interpretację polegającą na niedopuszczeniu uzasadnionego różnicowania uprawnień pośród kierowców, w miejsce art. 13b ust. 2 u.d.p., przez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie całkowicie celu, jakim winna służyć strefa płatnego parkowania, śródmiejska strefa płatnego parkowania;

3. art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że abonament należy się wszystkim mieszkańcom zameldowanym na obszarze płatnego parkowania, podczas gdy przepis ten wyraźnie pozwala radzie gminy przyznać abonamenty postojowe (uprawnić niektóre grupy do ich zakupu) niektórym tylko grupom osób.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia. Pełnomocnik skarżącego w treści odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zawarł wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że znaczna część problemów prawnych objętych tymi zarzutami była już przedmiotem rozważań tego Sądu m.in. w wyrokach z: 19 września 2019 r. (sygn. akt I OSK 1226/19); 14 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1449/17); 18 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1979/16 oraz I OSK 1978/16) - treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własne zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniach powyższych orzeczeń.

W ocenie NSA, bezzasadny jest zarzut procesowy dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. "przez wydanie wyroku uwzględniającego skargę na uchwałę, w sytuacji gdy nie było ku temu podstaw". Nie można za pośrednictwem samoistnego zarzutu naruszenia przepisu wynikowego, jakim jest art. 147 p.p.s.a., kwestionować zapadłego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, to nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21 i orzecznictwo tam powołane). W konsekwencji, skoro zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. nie został powiązany z naruszeniem pozostałych przepisów mających znaczenie dla rozpoznania sprawy, w szczególności z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającym wymogi uzasadnienia wyroku, to zarzut ten nie może zostać uznany za zasadny.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 ustawy).

Ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za parkowanie, bowiem w myśl art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi.

W ustawie o drogach publicznych brak normy prawnej wskazującej wprost, jakie są kryteria wyróżnienia cech jako relewantnych w zakresie przyznawania przez radę przewidzianych przez ustawodawcę preferencji. Zgodzić się wobec tego należy ze skarżącą kasacyjnie, że Rada Miasta Krakowa może działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Wskazać jednak należy, że zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, wykonywanie zadań przez organy gminy następuje wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miasta Krakowa jest zobowiązana do respektowania także norm konstytucyjnych, które stanowią gwarancję przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są równi wobec prawa oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP).

Jak trafnie wskazuje się w nauce prawa, równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (vide: B. Banaszak "Prawo konstytucyjne", s. 456-457; podobnie /w:/ L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu.", wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.).

Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wypowiadał się o zasadzie równości i jej znaczeniu, zaznaczając, iż wynika z niej dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli. Trybunał Konstytucyjny podkreślał jednakże, że nie ma bezwzględnej równości obywateli. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt: U 7/87, K 8/91, K 3/94 i K 22/97). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wskazuje, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem – według Trybunału – także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994, cz. I, s. 55). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. (sygn. akt SK 11/01, OTK-A 2002/1/2) stwierdził, iż istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko – równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną (podobnie /w:/ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt P 4/03, OTK-A 2004/6/55, czy też w wyroku Trybunału z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, OTK-A 2002/2/18).

W świetle zakwestionowanej regulacji, podstawą do nabycia abonamentu postojowego jest spełnienie warunków przewidzianych dla określonego typu abonamentu oraz posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu: 3.2.3.1. własności; 3.2.3.2. współwłasności; 3.2.3.3. umowy leasingu przez leasingobiorcę; 3.2.3.4. umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu; 3.2.3.5. umowy z pracodawcą wnioskodawcy o korzystanie z samochodu służbowego do celów prywatnych, z której wynika fakt zatrudnienia na umowę o pracę lub oświadczenie pracodawcy wnioskodawcy o korzystaniu z samochodu służbowego do celów prywatnych i zatrudnienia na umowę o pracę; 3.2.3.6. umowy najmu długoterminowego z firmą prowadzącą działalność gospodarczą z oznaczonym według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem 77.11.Z.

Trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że status prawny w sterze prawa cywilnego, jaki posiada właściciel pojazdu, różni się od statusu najemcy lub użytkownika, to jednak w sferze administracyjnoprawnej, z uwagi na obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg mają równą pozycję.

Przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nakłada bowiem obowiązek ponoszenia opłaty za postój pojazdu na korzystających z dróg, którym jest każda osoba władająca pojazdem, niezależnie od tytułu prawnego. Wszystkie te osoby znajdują się w takiej samej sytuacji.

W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że w zaskarżonej uchwale umożliwiono nabycie abonamentu osobom użytkującym pojazdy na podstawie niektórych umów cywilno-prawnych. Należy zauważyć, że zakres władztwa osób władających pojazdem na podstawie umowy leasingu, umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie jest tożsamy ze statusem osób władających pojazdem na podstawie umowy użyczenia, czy też na podstawie umowy najmu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, iż umożliwienie uzyskania określonych abonamentów wyłącznie w oparciu o powyższe, enumeratywnie wymienione tytuły prawne do pojazdu, pozbawia uprawnień do nabycia tychże abonamentów niektórych posiadaczy pojazdów. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że wprowadzenie tego typu zróżnicowania uprawnień do korzystania z ulgowych opłat za parkowanie, skutkujące pominięciem użytkowników pojazdów z innych tytułów, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, która w swojej treści nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych. Według niej ewentualne różnicowanie sytuacji prawnej jest możliwe, ale tylko z uzasadnionych względów. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż w realiach niniejszej sprawy próżno szukać powodów, z jakich miejscowy prawodawca zdecydował się na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów korzystających z pojazdów, uprzywilejowując grupę podmiotów, która legitymuje się stricte określonymi tytułami prawnymi do pojazdu.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż wskazana regulacja narusza konstytucyjną zasadę równości, bowiem podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji prawnej (posiadające te same cechy) są w sposób odmienny traktowane.

Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż wykluczenie niektórych posiadaczy pojazdów z możliwości uzyskania abonamentu postojowego z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu, należy uznać za naruszające zasadę równości wobec prawa (zob. wyroki: NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1978/167; NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17; NSA z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1418/13; NSA z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06 , CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza możliwości wprowadzenia różnych kryteriów, których spełnienie będzie upoważniało do uzyskania ulg w opłatach abonamentowych. Także takich, które zapobiegną "nadużyciom" w korzystaniu z opłat abonamentowych przez osoby władające pojazdem na podstawie umowy użyczenia. Uznać jednak należy, że cel wskazany w ustawie o drogach publicznych nie uzasadniał zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa, w załączniku Nr 2 do zaskarżonej uchwały, osób uprawnionych do opłaty parkingowej w obniżonej wysokości według wskazanych wyżej kryteriów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną trafnie podkreślono, że skarżący z I instancji, jako osoba wykonująca zawód adwokata, nie może być zatrudniony na podstawie umowy o pracę.

Zatem jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, w tej sytuacji będąc partnerem w spółce partnerskiej będącej leasingobiorcą, skarżący jest w gorszej sytuacji, niż pracownik tejże spółki, któremu spółka użyczyłaby samochód do celów prywatnych. Powyższe zróżnicowanie jest w oczywisty sposób dyskryminujące. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.

Z uwagi na powyższe niezasadne są zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej przy zastosowaniu dwóch kryteriów, a mianowicie nakazu równego traktowania i niedyskryminacji wraz z zasadą sprawiedliwości społecznej, podczas gdy zastosowanie zasady równości wyklucza możliwość powoływania się na zasadę sprawiedliwości społecznej. Po pierwsze, zarzutu tego skarżąca kasacyjnie Rada w żaden sposób nie uzasadniła. Po drugie, Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, w części wskazanej w pkt I skarżonego wyroku, nie odwoływał się do zasady sprawiedliwości społecznej. Należy także wskazać, że ww. zasady nie są wobec siebie konkurencyjne. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że obie te zasady nakładają się na siebie i żadnej nie da się definiować bez nawiązania do drugiej (zob. orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; wyrok z 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 9/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 43, wyrok z 14 kwietnia 2015 r., sygn.. P 45/12, OTK-A, nr 4, poz. 47).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę tę oddalił.