Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 22/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i 2, art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, 3 i 4, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b , art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i lit. d, art. 6 ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2, art. 16 ust.
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Miasta P. – Dyrektora Zarządu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Miasto P. – Dyrektora Zarządu [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2014 roku, w zakresie punktów 3, 4, 5 i 6, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. przyznaje radcy prawnemu J. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę [...] zł ([...] złotych [...]) w tym [...] zł ([...] złotych [...]) tytułem podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

W dniu 2 grudnia 2014 r. D. K. skierował do Dyrektora Zarządu [...] w P. (dalej odpowiednio: Dyrektor [...]", "Zarząd [...] w P." lub "organ") wniosek o udostępnienie na podstawie art. 61 Konstytucji RP informacji dotyczącej "całkowitych kosztów miesięcznych (brutto oraz składki pracodawcy), jakie ponosi urząd na sfinansowanie stanowiska radcy prawnego", tj.: 1) całkowitych kosztów miesięcznych i rocznych, kosztów zatrudnienia w Zarządzie [...] w P. radcy prawnego za rok 2013 i 2014 wraz z nagrodami rocznymi oraz składkami pracodawcy, 2) całkowitych kosztów miesięcznych i rocznych, kosztów zatrudnienia dodatkowego radcy prawnego "w wyniku zakończonego naboru [...] z dnia [...]2014r.", jakie ponosi lub będzie ponosiło Miasto P. - Zarząd [...] w P., 3) koszty obsługi prawnej dodatkowych kancelarii prawnych, które świadczą usługę na rzecz Zarządu [...] w P., a które to koszty ponosi Miasto P. (z uwzględnieniem i rozgraniczeniem miesięcznych i rocznych za lata 2013 i 2014), 4) wszystkich podmiotów świadczących usługi prawne na rzecz Miasta P., jeżeli podmiotów tych jest więcej niż jeden, 5) przekazania kopii faktur dokumentujących zapłatę za obsługę prawną Miasta P., 6) przekazania kopii umów zawartych z podmiotami wykonującymi pomoc prawną na rzecz Miasta P. - Zarząd [...] w P. w latach 2013 i 2014. W odniesieniu do punktów 5 i 6 wniosku zainteresowany wniósł w pierwszej kolejności o wgląd w oryginały dokumentów, a następnie o przekazanie kopii takich dokumentów. Ponadto stwierdził, że radca prawny zatrudnionym w jednostce samorządu terytorialnego jest funkcjonariuszem publicznymi, a jednostka zarządza mieniem komunalnym i dysponuje środkami publicznymi, wobec czego nie mają zastosowania w takiej sytuacji przepisy o ochronie danych w stosunku do osób wykonujących funkcje publiczne. Domagał się również "zgodnie z ustawą" realizacji wniosku bez zbędnej zwłoki.

W skierowanym do wnioskodawcy piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. (znak [...]) Dyrektor Zarządu [...] w P. poinformował go, że rozpatrzenie wniosku w terminie 14 dni określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, z późn. zm. - dalej: u.d.i.p.) "nie jest możliwe z uwagi na złożoność i treść wniosku", w związku z powyższym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wyjaśnił, że wniosek zostanie rozpatrzony nie później niż do dnia 1 lutego 2015 r.

Następnie w piśmie z dnia 30 stycznia 2015 r. (błędnie datowanego na 30 stycznia 2014 r.), nadanym do skarżącego w dniu 2 lutego 2015 r., organ wyjaśnił, że: 1) w 2013 r. całkowite miesięczne koszty zatrudnienia radcy prawnego wyniosły 8 011,20 zł, a całkowite roczne koszty zatrudnienia wyniosły 103 743,56 zł, 2) w 2014 r. całkowite miesięczne koszty zatrudnienia radcy prawnego wyniosły 8 064 zł, a całkowite roczne koszty zatrudnienia wyniosły 104 154,86 zł. Jednocześnie poinformował, że miesięczne koszty zatrudnienia na podstawie naboru znak [...] wynoszą 8 116,80 zł. W odniesieniu do pozostałych informacji objętych wnioskiem z dnia 2 grudnia 2014 r. organ stwierdził, że nie stanowią informacji publicznej, tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ oświadczył, że ze względu na wyczerpanie trybu udzielenia informacji podlegających udostępnieniu na podstawie przywołanej ustawy "umożliwienie wglądu w oryginały przekazanej dokumentacji" uznał za "niecelowe i nieuzasadnione".

W dalszej części pisma organ opisał również przyczyny rozwiązania z dniem [...] 2013 r. przez Zarząd [...] w P. stosunku pracy z wnioskodawcą oraz postępowania sądowe i pozasądowe, których wnioskodawca jest stroną. Kończąc podniesiono, że przedmiotowa odpowiedź [...] [stanowi] realizację udostępnienia informacji publicznej.

D. K. w dniu 16 lutego 2015 r. (data wpływu skargi do siedziby organu) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę (datowaną na 13 lutego 2015 r.) na bezczynność Miasta P. - Zarządu [...] w P., wskazując że do dnia wniesienia skargi nie udzielono mu informacji publicznej zgodnie z żądanym jej zakresem. Skarżący wniósł o 1) zobowiązanie organu do udzielenia informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt postępowania, 2) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy oraz 4) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że "organ administracji publicznej, jakim jest Zarząd [...] w P." w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. (data otrzymania: 19 grudnia 2014 r.) poinformował wnioskodawcę przedłużeniu rozpatrzenia wniosku najpóźniej do dnia 1 lutego 2015 r., a organ publiczny pozostaje w zwłoce, gdyż nie przekazał wnioskodawcy informacji o możliwości wglądu w powyższe dokumenty i nie przekazał żądanej informacji, jak również nie wydał decyzji o odmowie udzielenia powyższej informacji publicznej, stąd też jest bezczynny, co prowadzi do przekonania, że jest to celowe przedłużanie postępowania. Skarżący podkreślił, że pomimo wyznaczonego przez organ terminu na udzielenie informacji - do dnia 1 lutego 2015 r., wnioskodawcy nie udzielono żadnej odpowiedzi poza zawartą w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z wniosku z dnia 2 grudnia 2014 r., a którego to terminu organ nie dotrzymał. Ponadto skarżący podniósł, że Dyrektor Zarządu [...] w P. nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak również nie przekazał informacji zgodnie z wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Miasto P. - Zarząd [...] w P., reprezentowane przez pełnomocnika procesowego, wniosło o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił powody, dla których skierował do strony przeciwnej – z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – pismo z dnia 15 grudnia 2014 r. informujące o przyczynach rozpatrzenia wniosku w późniejszym czasie, nieprzekraczającym jednak terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Jako powody odroczenia rozpatrzenia wniosku organ podał zakres żądanej dokumentacji i konieczność analizy tej dokumentacji pod kątem wystąpienia ewentualnych danych wrażliwych, co wiązało się z dodatkową pracą przy przygotowywaniu udostępnianych informacji (analiza dokumentacji pod względem ochrony danych osobowych), nie tylko analizy kosztów, ale i analizy danych bezpośrednio dotyczących osób trzecich wykonujących obsługę prawną na rzecz Zarządu [...] w P. Ponadto organ podniósł, że w tym samym czasie skarżący złożył dwa kolejne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, co również miało wpływ na termin załatwienia sprawy - z uwagi na składane przez stronę liczne wnioski zawierające żądanie udostępnienia informacji publicznej.

Dalej organ podkreślił, że w piśmie z dnia 30 stycznia 2015 r., wysłanym do skarżącego w dniu 2 lutego 2015 r., czyli w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (nieprzekraczającym dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku), Zarząd [...] w P. przesłał wnioskodawcy wyczerpująca odpowiedź, stanowiącą realizację obowiązku udostepnienia informacji publicznej.

Wskazując na stanowisko orzecznictwa i chronologię działań podjętych w przedmiotowej sprawie, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie był bezczynny, bowiem, rozpatrując wniosek skarżącego, zachował terminy instrukcyjne wynikające z przepisów art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Ponadto organ podniósł, że w analogicznej sprawie ze skargi wnioskodawcy tutejszy Sąd wydał wyrok oddalający skargę w całości; analogiczne sprawy toczyły się pod sygn. akt IV SAB/Po 81/14 oraz IV SAB/Po 72/14.

Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu w piśmie procesowym z dnia 15 maja 2015 r. podtrzymał wnioski i argumentację zawadą w skardze, a także wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Po rozpoznaniu zgłoszenia Stowarzyszenia A z siedzibą w W. (dalej: "stowarzyszenie A" lub "Stowarzyszenie") z dnia 22 maja 2015 r., Sąd postanowieniem z dnia 11 czerwca 2015 r. na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) dopuścił stowarzyszenie A do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

W przywołanym piśmie z dnia 22 maja 2015 r. stowarzyszenie A, popierając skargę, podniosło zarzut naruszenia przez organ art. 13 ust. 2 u.d.i.p., bowiem wiążący dla organu był termin 1 lutego 2015 r., jako wskazany w piśmie z dnia 15 grudnia 2015 r. i do tego dnia powinno nastąpić udostępnienie informacji publicznej, gdyż termin, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zakreśla organom maksymalne ramy czasowe, w jakich mogą wyznaczyć termin do udostepnienia informacji publicznej. Dalej Stowarzyszenie stwierdziło, że konkretny termin wyznaczony przez organ jest datą graniczną, której przekroczenie skutkuje bezczynnością i przychyliło się do stanowiska skarżącego, że organ, udostępniając informacje w dniu 2 lutego 2015 r., czyli po przekroczeniu wyznaczonego przez siebie terminu, pozostawał w bezczynności. Ponadto, zdaniem Stowarzyszenia, skarżącemu powinna zostać udostępniona informacja także w zakresie pozostałych punktów 3-6 wniosku. Zdaniem Stowarzyszenia nie ma wątpliwości co do tego, że informacje o kosztach obsługi prawnej dodatkowych kancelarii prawnych, które świadczą usługę na rzecz Zarządu [...] w P., faktury zapłaty za obsługę prawną czy umowy zawarte z wykonującymi pomoc prawną na rzecz Zarządu [...] w P. (czyli informacje ujęte w punktach 3-6 wniosku skarżącego) stanowa informacje publiczne; informacje te wiążą się nadto z wydatkowaniem środków publicznych, zatem w odniesieniu do tych danych należy mieć na względzie zasadę jawności finansów publicznych, która jest wyrażona w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.) i wynika z prawa do informacji publicznej.

Stowarzyszanie zwróciło uwagę także na istotny brak w piśmie organu z dnia 30 stycznia 2015 r., a mianowicie brak uzasadnienia przyjęcia, że wskazane informacje nie stanowią informacji publicznych, a tak fundamentalne dla obywatel rozstrzygnięcie, jak nieuznanie informacji, o której udostepnienie się zwraca, za informacje publiczną - powinno być gruntownie i rzetelnie uzasadnione.

Podsumowując, Stowarzyszenie stwierdziło, że przedmiotem żądania wnioskodawcy były informacje publiczne - zarówno w części dwóch pierwszych punktów, które zrealizowano, jak i pozostałej części wniosku; przyjęcie przez Zarząd [...] w P., że informacje ujęte w punktach 3-6 nie stanowią informacji publicznych jest błędne, bowiem narusza art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego, nie udostępniając tych informacji, organ pozostaje w bezczynności. Zarazem Stowarzyszanie uznało, że udostępnienie informacji publicznych w dniu 2 lutego 2015 r., tj. po upływie wyznaczonego na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu, uzasadnia wniesienie skargi na bezczynność, a ponadto powstaniem bezczynności skutkuje również przyjęcie przez organ, że część informacji, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, nie stanowi informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest w znacznej części zasadna. Przyczyny, dla których Sąd nie uznał skargi za usprawiedliwioną w pełnym zakresie, zostaną podane w kolejnych akapitach uzasadnienia.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r. (art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 .r o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2015 r., poz. 658), który ma zastosowanie w niniejszym postępowaniu wszczętym przed dniem wejścia w życie przywołanej ustawy zmieniającej, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa (tak m.in. T. Woś [w:] T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1067/08, LEX nr 491969).

Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Stwierdzenie po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej stanu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga dokonania uprzedniej oceny co do skutecznego skorzystania przez ten podmiot ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny; jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Natomiast zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie wskazanego w ust. 1 terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej w tym terminie. Podmiot udostępniający jest jednak zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten również ma charakter instrukcyjny.

Przenosząc powyższe uwagi ogóle na grunt niniejszej sprawy, przypomnieć należy, że we wniosku z dnia 2 grudnia 2014 r. skarżący wystąpił do Zarząd [...] w P. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie konkretnej informacji co do całkowitych kosztów miesięcznych i rocznych różnych form obsługi prawnej w latach 2013 i 2014, z których korzystał Zarząd [...] w P., a także wglądu do oryginałów dokumentów potwierdzających zawarcie umów na obsługę prawną oraz potwierdzających wydatkowanie określonych środków związanych z pokryciem kosztów takiej obsługi prawnej, jak i w następnej kolejności przekazania kopii tych dokumentów.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r., a więc z zachowaniem wspomnianego 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformował skarżącego, że wniosek zostanie rozpatrzony nie później niż do 1 lutego 2015 r. i podał przyczyny opóźnienia. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącego nie spotkał się z "milczeniem" organu, lecz z konkretną reakcją Zarząd [...] w P. Organ, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., przedłużył termin rozpoznania wniosku wskazując jednocześnie powody opóźnienia w jego rozpoznaniu, które w ocenie Sądu uznać należy za uzasadnione. Powody te znajdują bowiem racjonalne uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że oprócz zakresu żądanej informacji, istniała również konieczność dokonania analizy wymaganej przez skarżącego dokumentacji pod względem wystąpienia ewentualnych danych wrażliwych, co wiązało się z dodatkową pracą organu w przygotowaniu udostępnionych informacji.

Zdaniem Sądu przedłużenie terminu załatwienie wniosku było dopuszczalne i uzasadnione. W tym też zakresie nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że w takim wypadku nie mają zastosowania przepisy o ochronie danych w stosunku do osób wykonujących funkcje publiczne. Zagadnienie to zostanie jeszcze bliżej omówione w dalszej części uzasadnienia. Z kolei stowarzyszenie A samego przedłużenia terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie kwestionowało, akcentując częściowe załatwienie wniosku z przekroczeniem terminu wyznaczonego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że Zarząd [...] w P. jako jednostka budżetowa Miasta P. w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych – co wynika wprost ze statutu Zarząd [...] w P. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2008 r., w sprawie utworzenia Zarządu [...] oraz upoważnienia dyrektora [...] do wydania decyzji z zakresu administracji publicznej, zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] 2009 r. – m.in. realizuje budżet Miasta w zakresie finansowania zadań dotyczących transportu (§ 4 pkt 1 lit. c).

Organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są też organy samorządu terytorialnego, a więc i organy gminy. Pojęciem tym objęte są również jednostki organizacyjne tych organów, jeżeli nie są osobami prawnymi, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. W ocenie Sądu takim podmiotem jest jednostka organizacyjna Miasta P. działająca w formie jednostki budżetowej pod nazwą Zarząd [...], wobec czego dyrektor tej jednostki jest obowiązany do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym działalność tej jednostki, a to poprzez udostępnienie informacji publicznej – jeżeli wniosek takich wiadomości dotyczy – w pełni, z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z ustawy lub nawet odmowy jej udostępnienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 listopada 2005 r. sygn. akt IV SAB/Wr 48/05, LEX nr 2144837). Ponadto nawet gdyby przyjąć, że Zarząd [...] w P. nie jest organem gminy w sensie organizacyjnym, to Dyrektor Zarządu [...] w P. musiałby w takiej sytuacji być uznany za podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (jako podmiot reprezentujący inną jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego) i w konsekwencji – analogicznie obwiązany do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Kwestia ta nie jest zresztą sporna pomiędzy stronami, a Dyrektor Zarządu [...] w P. nie kwestionuje obowiązku załatwienie sprawy z wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2014 r.

Co się tyczy oceny charakteru żądanej przez skarżącego informacji, Sąd stwierdza, że całość wniosku dotyczy właśnie danych o takim charakterze. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 (por. wyrok NSA w dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1, natomiast z art. art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że informacja o majątku publicznym obejmuje m.in. majątek jednostek samorządu terytorialnego oraz majątek osób prawnych samorządu terytorialnego (lit. c), a także majątek pochodzący z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego (lit. d).

Żądania zawarte we wszystkich punktach wniosku z dnia 2 grudnia 2014 r. dotyczą udostępnienia informacji publicznej, bowiem wydatkowanie środków publicznych (gminnych) na pokrycie różnych form obsługi prawnej, z której przy wykonywaniu swoich zadań korzysta Zarząd [...] w P., w tym umowy, faktury bądź rachunki wystawione przez podmioty świadczące takie usługi na rzecz tej jednostki budżetowej Miasta P., stanowią informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy. Obrazują mianowicie zasady funkcjonowania władzy publicznej, w tym w szczególności tryb jej działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki budżetowej. Nie ulega też wątpliwości, że sposób wydatkowania środków publicznych winien być transparentny i poddany kontroli społecznej, co wywieść należy z zasady jawności gospodarki środkami publicznymi wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Powyższe stwierdzenie dotyczy w tym samym stopniu skutków finansowych wykonywania umowy o pracę z podmiotem wykonującym zawód radcy prawnego lub inny pokrewny, jak i umów z kancelarią lub kancelariami prawnymi obsługującymi Zarząd [...] w P. oraz faktur bądź innych rachunków wystawionych przez takie podmioty za wykonane na rzecz tej jednostki organizacyjnej usługi. Faktury i rachunki, chociaż nie zostały wydane przez organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, bezpośrednio się do niego odnoszą i mają wpływ na uszczuplenie aktywów (środków publicznych), którymi dysponuje organ. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2157/11 - dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarazem Sąd zaznacza, że w jego ocenie radca prawny lub inny pracownik zapewniający obsługę prawną organu (jednostki organizacyjnej) zatrudniony na podstawie umowy o pracę nie jest funkcjonariuszem publicznym czy też osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu przepisu art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego by mógł mieć zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i ust. 2 u.d.i.p. Wobec tego stanowisko skarżącego co do wyłączenia dopuszczalności ograniczenia udostępniania informacji publicznej nie jest trafne i kwestie te - jako podlegające wnikliwemu zbadaniu - zasadnie mogły stanowić podstawę do przedłużenia terminu załatwienia sprawy przez Dyrektora Zarząd [...] w P., o czym poinformowano stronę w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie organ w piśmie z dnia 30 stycznia 2015 r., nadanym do strony w dniu 2 lutego 2015 r., stanowiącym ostateczne załatwienie sprawy z wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2014 r., udzielił informacji w odniesieniu do punktów 1 i 2 wniosku. Podał bowiem całkowite miesięczne i roczne koszty zatrudnienia radcy prawnego w 2013 i 2014 r., jak i miesięczne koszty zatrudnienia na podstawie naboru znak [...]. W tym zakresie wbrew stanowisku skarżącego, jak i Stowarzyszenia organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi. Wprawdzie nadanie pocztowe tego pisma nastąpiło z jednodniowym przekroczeniem terminu określonego w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. (zgodnego z terminem, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), jednak niewątpliwie w tej części sprawa została załatwiona i w dniu 16 lutego 2015 r., tj. w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu, Zarząd [...] w P. nie był bezczynny w odniesieniu do żądań określonych w punktach 1 i 2 wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2014 r. Data odbioru przedmiotowego pisma przez skarżącego pozostaje bez wpływu na ocenę działania skarżonego organu względem wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2014 r. - w odniesieniu do żądań określonych w punktach 1 i 2 tego wniosku.

Należy podkreślić, że skarżący zarzuca organowi bezczynność, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania - wskazuje na nieprzekazanie żądanej informacji, względnie niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, a twierdzenia Stowarzyszenia nie mogą modyfikować jej charakteru ani zakresu zaskarżenia działania organu. Nadto godzi się zauważyć, że nawet gdyby wbrew okolicznościom sprawy uznać, iż dotyczy ona również przewlekłości postępowania w udzieleniu skarżącemu informacji w zakresie punktów 1 i 2 wniosku, to rozpatrując w takim kontekście nieznaczne przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., należałoby stwierdzić brak podstaw do zastosowania wobec organu sankcji przewidzianych w art. 149 § 1 zd. drugie i § 2 p.p.s.a.

Reasumując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że skoro w dacie wniesienia skargi (w dniu 16 lutego 2015 r.) organ nie pozostawał w bezczynności co do obowiązku załatwienia sprawy w odniesienie do punktów 1 i 2 wniosku z dnia 2 grudnia 2014 r., to skarga była niezasadna i podlegała w tym zakresie oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku).

W odniesieniu do pozostałych informacji objętych wnioskiem z dnia 2 grudnia 2014 r. organ w piśmie z dnia 30 stycznia 2015 r. , które to stanowisko podtrzymał w odpowiedzi na skargę, stwierdził, że nie stanowią one informacji publicznej, tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto organ oświadczył, że ze względu na wyczerpanie trybu udzielenia informacji podlegających udostępnieniu na podstawie przywołanej ustawy "umożliwienie wglądu w oryginały przekazanej dokumentacji" uznał za "niecelowe i nieuzasadnione".

Jak to już wcześniej wspomniano, koszty obsługi prawnej wykonywanej przez dodatkowe kancelarie (podmioty zewnętrzne względem Zarząd [...] w P.), wynikające z umów z kancelariami prawnymi obsługującymi Zarząd [...] w P. oraz faktur bądź innych rachunków wystawionych przez takie podmioty za wykonane usługi bezpośrednio się odnoszą się do majątku publicznego, którym dysponuje jednostka budżetowa gminy - Miasta P. Wobec tego stanowisko organu jest błędne, a przy tym pozbawione należytego umotywowania. W konsekwencji organ nie zrealizował w odniesieniu do żądania skarżącego obowiązku udostępnienia mu przedmiotowej informacji w sposób zgodny z wnioskiem, co wynika z treści art. 14 ust.1 u.d.i.p., a w tym i bezpośredniego wglądu do dokumentacji objętej żądaniami sformułowanymi w punktach 3-6 wniosku. Zatem skarżony organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności co do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2014 r. w odniesieniu do punktów 3-6 tego wniosku, co też Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Wobec stwierdzania bezczynności w wyżej podanym zakresie, Sąd w punkcie I sentencji na podstawie powołanego przepisu zobowiązał Miasto P. - Dyrektora Zarząd [...] w P. do załatwienia wniosku skarżącego w zakresie punktów od 3 do 6 w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku (i akt sprawy). Wyznaczony organowi termin jest terminem realnym, koresponduje bowiem z terminem rozpatrzenia wniosku określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i pozwoli organowi na załatwienie sprawy w rozsądnym czasie.

Warto także wspomnieć, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały znaczenia orzeczenia, jakie zapadły przed tutejszym Sądem w sprawach o sygn. akt IV SAB/Po 81/14 oraz IV SAB/Po 72/14. Sprawy te dotyczyły innych sytuacji faktycznych i nie mogły mieć w żadnym stopniu charakteru precedensowego dla niniejszego postępowania.

Rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 2 grudnia 2014 r. w odniesieniu do punktów 3-6 organ uwzględni wskazania wynikające z niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem. Obowiązkiem organu będzie udostępnienie dokumentacji, o której mowa w punktach 3-6 wniosku skarżącego i co do zasady w sposób zgodny z wnioskiem, jeżeli w okresie objętym wnioskiem korzystał z zewnętrznej obsługi prawnej i została wytworzona (zgromadzona) dokumentacja związana z tym faktem. Obowiązek ten nie wyłącza dopuszczalności zastosowania przepisów art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., które przewidują ograniczenie prawa do informacji m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. Wymaga to jednakże wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzedzonej wnikliwą oceną stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do informacji, których udostępnienia domaga się skarżący. W tym miejscu trzeba jednakże zaznaczyć, że z całą pewnością same dane dotyczące miesięcznych i rocznych kosztów związanych z obsługą prawną Zarząd [...] w P. przez zewnętrzne podmioty (kancelarie prawne), jak i nośniki informacji (dokumentacja prawna i księgowa) w tym zakresie nie mogą podlegać tego rodzaju ograniczeniom w udostępnieniu informacji publicznej.

Konsekwencją stwierdzania bezczynności organu w zakresie opisanym w punkcie I sentencji wyroku był – jak tego wymaga art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. – obowiązek rozważenia przez Sąd, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Brak udzielenia żądanej informacji wiązał się z analizą wniosku skarżącego i dokumentacji, której ten wniosek dotyczy. Okres bezczynności nie był znaczny, a z zastosowania w sprawie przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. trudno wyprowadzić wniosek, że zaniechanie organu miało charakter celowy. Tym bardziej, że wniosek skarżącego został częściowo rozpatrzony przed wpłynięciem do organu przedmiotowej skargi i żądana informacja – wprawdzie niepełna, bo ograniczona do żądań określonych w punktach 1 i 2 wniosku – ale w części została skarżącemu udzielona.

Wobec tego Sąd w punkcie II sentencji wyroku orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nałożenie grzywny ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w trybie art. 149 p.p.s.a, Sąd ma nadto na uwadze cel zastosowania tego środka, który ma nie tylko charakter represyjny, ale również prewencyjny oraz dyscyplinujący. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, co znalazło również swój wyraz w punkcie III sentencji.

O wynagrodzeniu ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a., uwzględniając zasady określone w przepisach o opłatach za czynności radców prawnych i wniosek pełnomocnika.