Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 880/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1,  art. 32 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 66
law: Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Jacek Fronczyk, Protokolant Referent stażysta Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., w związku z prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r. Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt [...]), którym to wyrokiem sąd przekazał do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej odwołanie J. L. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej wydanej po 1 stycznia 1999 r., postanowił umorzyć postępowanie w sprawie rozpoznania odwołania J. L. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. L. złożył w dniu [...] grudnia 2008 r. wniosek do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W., domagając się:

1. stwierdzenia, na podstawie art. 156 k.p.a., nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych przez wojskowy organ emerytalny po 1 stycznia 1999 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa;

2. ponownego ustalenia wysokości świadczeń emerytalnych wypłacanych przez wojskowy organ emerytalny po 1 stycznia 1999 r.;

3. wypłacenia wraz z odsetkami kwot wynikających z różnicy między świadczeniami należnymi a wypłacanymi na podstawie decyzji waloryzacyjnych od 1 stycznia 1999 r.

Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w W. w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał dwie decyzje. W jednej z nich, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, odmówił ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno-rentowego i wypłaty odsetek, natomiast drugą decyzją, odmówił wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r.

W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji organ, powołując się na treść art. 32 ust. 2 wojskowej ustawy emerytalnej, wskazał, iż przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną do unieważnienia przez organ decyzji z urzędu. Weryfikacja decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. nie prowadzi jednak do ustalenia podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności tych decyzji z urzędu. Organ wskazał, że przyjęty sposób waloryzacji świadczenia emerytalnego jest właściwy, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, które stanowi przesłankę do zastosowania art. 156 k.p.a. Tym samym nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności tych decyzji z urzędu.

Zgodnie z zawartym w powyższych decyzjach pouczeniem, J. L. odwołał się od nich do Sądu Okręgowego w W.

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r. Sąd Okręgowy w W. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt [...]), po rozpoznaniu sprawy z odwołania J. L. od decyzji Dyrektora WBE w W. o odmowie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego i wypłaty odsetek oraz o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r.:

1. odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o odmowie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno-rentowego i wypłaty odsetek oddalił (niedotyczące przedmiotowej sprawy);

2. odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. przekazał Ministrowi Obrony Narodowej celem rozpoznania (dotyczące przedmiotowej sprawy).

Minister Obrony Narodowej, będąc związany rozstrzygnięciem zawartym w pkt 2 wyroku Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W., decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w związku z prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r. Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych dotyczącego przekazania do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej odwołania J. L. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r., postanowił umorzyć postępowanie w sprawie rozpoznania odwołania J. L. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Minister Obrony Narodowej związany jest pkt 2 wyroku i zobligowany jest do rozpatrzenia sprawy odwołania od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. Wskazał, że z uwagi na to, że zainteresowany nie złożył odwołania od wskazanej decyzji, organ nie miał możliwości wykonania pkt 2 powołanego wyżej prawomocnego wyroku. W ocenie organu, powyższy wyrok jest niewykonalny, a próby jego ewentualnego wykonania spowodowałyby wydanie przez Ministra Obrony Narodowej decyzji dotkniętej wadą nieważności, ponieważ z akt sprawy wynika, że zainteresowany złożył odwołanie wyłącznie od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno-rentowego i wypłaty odsetek, natomiast nie złożył odwołania od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. Zatem postępowanie w sprawie odwołania zainteresowanego od wskazanej wyżej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, które nakazał w powołanym wyroku Sąd Okręgowy jest bezprzedmiotowe, albowiem zainteresowany takiego odwołania nie złożył.

Organ wskazał też, że Minister Obrony Narodowej nie jest organem odwoławczym w sprawach ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, od decyzji wojskowego organu rentowego zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, zatem odwołanie takie przysługuje do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, również w przypadku decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.

Od decyzji J. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1673/11, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Minister Obrony Narodowej przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż jest związany prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r. – wyrokiem Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt [...]). Wyrokiem tym Sąd przekazał Ministrowi Obrony Narodowej do rozpoznania odwołanie J. L. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. Treść wyroku sądu oznacza, iż organ związany był treścią wyroku Sądu Okręgowego, który przekazał mu do rozpoznania przedmiotowe odwołanie. Oczywistym jest zatem, że związanie wyrokiem sądu oznaczało dla organu konieczność rozpoznania odwołania skarżącego. Niezależnie od powyższego sąd administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że skarżący nie złożył odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. W ocenie sądu, złożone przez skarżącego odwołanie zawiera w sobie dwa odwołania, tj. odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno-rentowego i wypłaty odsetek, a także odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. Takiej też oceny dokonał w wyroku Sąd Okręgowy w W. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, przekazując odwołanie skarżącego Ministrowi Obrony Narodowej celem rozpoznania. Sąd administracyjny podkreślił, że tym rozstrzygnięciem (przekazaniem do rozpoznania) Sąd Okręgowy związał organ (zobowiązał) – Ministra Obrony Narodowej do rozpatrzenia tegoż odwołania.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ – Minister Obrony Narodowej, winien zatem wydać stosowne merytoryczne rozstrzygnięcie.

Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r. Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt [...]), po rozpatrzeniu odwołania J. L. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., oraz wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1673/11, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r.

W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że jest związany wyrokiem Sądu Okręgowego, a więc zobligowany jest do rozpatrzenia odwołania strony, jednakże nie podziela poglądu sądu, aby był właściwy w niniejszej sprawie. W ocenie Ministra, w sprawie niniejszej właściwy do rozpoznania odwołania zainteresowanego jest sąd powszechny. Organ podał, że zasady ustalania wysokości emerytur wojskowych regulują bezpośrednio przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. W myśl zaś art. 31 ust. 4 ustawy, od decyzji tych przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Zatem w sprawach tych właściwy jest sąd powszechny. Natomiast stosownie do treści art. 32 ust. 1 powołanej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Jednocześnie art. 32 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten dopuszcza możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych procedury administracyjnej wobec decyzji emerytalnych, wydawanych na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych. Ponadto precyzuje, iż organem właściwym w tych sprawach jest wojskowy organ emerytalny.

W ocenie Ministra Obrony Narodowej fakt, że wojskowy organ emerytalny stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie) nie wyłącza zasady, iż decyzje dotyczące ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz ich zmiany z urzędu, poprzez ich waloryzację są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Pomimo braku wyraźnej regulacji wskazującej, że od decyzji dotyczącej zmiany, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej zarówno prawo do zaopatrzenia emerytalnego, jak i zobowiązującej do zwrotu nienależnego świadczenia przysługuje zainteresowanemu odwołanie do sądu powszechnego, trudno byłoby zaakceptować i uzasadnić tezę, iż w sprawach ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego właściwe byłoby postępowanie przed sądem powszechnym, ale już w sprawach dotyczących zmiany, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej tego samego świadczenia emerytalnego właściwość ta przechodziłaby na sądy administracyjne.

Organ podkreślił, że przedstawione powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Wa 1613/07, niepublikowany), z dnia 10 listopada 2006 r. (sygn. akt II SAB/Wa 3/06), postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 listopada 2007 r. (sygn. akt I OSK 279/07), z dnia 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1027/09), z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 800/10) oraz postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, między innymi z dnia 25 sierpnia 2011 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 678/11), 17 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 927/11). Pogląd ten znalazł także odzwierciedlenie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2009 r. (sygn. akt I UK 109/09, lex nr 550987), również na tle przepisów dotyczących powszechnego systemu emerytalnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu emerytalnego, wydanych zainteresowanemu po dniu 1 stycznia 1999 r. Zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa, a decyzje w przedmiocie waloryzacji świadczeń nie są dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Waloryzację emerytury wojskowej organ przeprowadzał zgodnie z przepisami wojskowej ustawy zaopatrzeniowej. Brak jest prawnej możliwości uznania, że zmiana zasad waloryzacji emerytury wojskowej zainteresowanego, jaka nastąpiła już po nabyciu przez niego prawa do wojskowego świadczenia emerytalnego, odbyła się z naruszeniem ochrony praw nabytych. W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ochronie praw nabytych podlegają jedynie ekspektatywy praw maksymalnie ukształtowanych, tj. takie, które spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe do nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Ochrona praw nabytych nie ma jednak charakteru absolutnego. Nabyte przez skarżącego prawa zaopatrzeniowe mogą podlegać niekorzystnym dla niego zmianom. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza regulacji, które znoszą bądź ograniczają prawa podmiotowe, w tym także prawa nabyte, jednakże te ograniczenia muszą znajdować uzasadnienie w innych chronionych konstytucyjnie wartościach.

Zmieniony mechanizm waloryzacji z uposażeniowej na cenową zachował zasadę stabilnej wartości ekonomicznej otrzymywanego świadczenia, poprzez wprowadzenie mechanizmu umożliwiającego jego urzeczywistnienie. Reforma systemu ubezpieczeń społecznych ze stycznia 1999 r. doprowadziła do wprowadzenia jednolitych zasad waloryzacji świadczeń emerytów z systemu powszechnego i zaopatrzeniowego. Tym samym, zrównano w prawach wszystkich emerytów i rencistów, niezależnie od tego, czy prawo do świadczeń mają ustalone na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, czy też przepisów obowiązujących w powszechnym systemie. Wszyscy emeryci i renciści należą do tej samej grupy uprawnionych i waloryzacja ich świadczeń odbywa się według tych samych zasad, bez stosowania jakichkolwiek kryteriów faworyzujących, czy też dyskryminujących.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej odrzucenie, wskazując, iż niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Powołując się na argumentację przedstawioną już w zaskarżonej decyzji stwierdził, że Minister Obrony Narodowej nie jest organem właściwym w zakresie zaopatrzenia emerytalnego. Podkreślił, że pogląd ten znajduje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r. o sygn. akt I UZP 3/10, która wprawdzie została wydana na tle przepisów dotyczących nabywania uprawnień do świadczeń emerytalno – rentowych w ramach powszechnego systemu emerytalnego, ale która także ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W uchwale tej, której Sąd Najwyższy nadał moc zasady prawnej, wskazano jednoznacznie, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego), wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji, przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Ze względu na wyżej wspomnianą tożsamość przepisów art. 31 i art. 32 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin z regulacją zawartą w art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przedmiotowa uchwała znajduje zastosowanie także w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wobec wniosku Ministra Obrony Narodowej o odrzucenie skargi, w pierwszej kolejności koniecznym jest zbadanie jej dopuszczalności. Organ twierdzi bowiem, że skarga winna zostać odrzucona z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Stosownie do treści art. 180 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), sprawy wynikające z przepisów o zaopatrzeniach emerytalnych i rentownych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, do których stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy odrębne, dotyczące ubezpieczeń, ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Z kolei zgodnie z art. 181 kpa, organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. Przepisami odrębnymi w tym przypadku są przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 66 ze zm.).

Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. Decyzję, o której mowa w ust. 1, doręcza się zainteresowanemu na piśmie wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem (ust. 2). Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 4). Oznacza to zatem, że decyzje wojskowego organu emerytalnego nie są poddawane kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 127 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ ten, wydając swoje rozstrzygnięcie w formie decyzji, orzeka w pierwszej i ostatniej instancji administracyjnej. Wynika z tego, że w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości świadczenia na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalno – rentowym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin nie orzeka organ drugiej instancji administracyjnej, bowiem kontrola decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybie odwoławczym, na mocy wskazanych wyżej przepisów, została poddana reżimowi procedury cywilnej, co wskazuje na właściwość sądu powszechnego. Sprawa taka nie ma zatem charakteru sprawy administracyjnej, lecz na etapie odwoławczym staje się sprawą cywilną. Oznacza to również, że nie jest dopuszczalne orzekanie w tej sprawie przez sąd administracyjny.

Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o weryfikację decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybach nadzwyczajnych, regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Jednocześnie art. 32 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten dopuszcza możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych procedury administracyjnej wobec decyzji emerytalnych, wydawanych na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych.

W myśl art. 32 ust. 2 ww. ustawy, organem właściwym w tego rodzaju sprawach jest wojskowy organ emerytalny. Artykuł 3 ust. 1 pkt 13 wyjaśnia, że wojskowym organem emerytalnym jest organ emerytalny właściwy w sprawach ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, określony przez Ministra Obrony Narodowej. Jednak Minister Obrony Narodowej nie jest wojskowym organem emerytalnym, w rozumieniu powyższych norm. W świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. nr 67, poz. 618 ze zm.), wojskowym organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz ich wypłaty jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego i jest to jedyny wojskowy organ emerytalny. Oznacza to, że organem właściwym także w sprawach weryfikacji decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybach nadzwyczajnych, regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego, właściwy według miejsca zamieszkania osoby uprawnionej do zaopatrzenia emerytalnego.

Wskazując na właściwość dyrektora wojskowego biura emerytalnego w kwestii zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej, ustawodawca niewątpliwie nawiązuje do trybu zwykłego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ww. ustawy, w zakresie właściwości organu, pozostawiając jedynie treść rozstrzygnięcia zasadom Kodeksu postępowania administracyjnego, co świadczy także o tym – wobec braku regulacji szczególnej w cyt. art. 32 ust. 2 przedmiotowej ustawy – że również w zakresie odwołania od decyzji podjętej wskutek zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej zastosowanie ma zasada wynikająca z reguł ogólnych (art. 31 ust. 4 ww. ustawy), związanych z przedmiotem sprawy. Zatem to przedmiot sprawy determinuje tryb odwoławczy, który w tym przypadku jest trybem regulowanym przepisami procedury cywilnej, co wskazuje na właściwość sądu powszechnego również w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 32 ust. 2 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Tak więc decyzja dyrektora wojskowego biura emerytalnego w przedmiocie zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej podlega odwołaniu do sądu powszechnego, co wyklucza właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach. Prezentowane przez Sąd stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r. o sygn. akt I UZP 3/10 (publ. OSNP 2011/17-18/23, LEX nr 73818).

O braku kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach świadczy także treść art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, który statuuje, że jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, wojskowy organ emerytalny w tych przypadkach wydaje decyzję. Gdyby ustawodawcy chodziło o nadanie tym sprawom charakteru administracyjnego (ze skargą do sądu administracyjnego włącznie), z pewnością nie byłaby konieczna zamiana formy rozstrzygnięcia (z postanowienia na decyzję), o której mowa w cyt. przepisie, gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny kontroluje m. in. także postanowienia kończące postępowanie w sprawie. Jednak zamiana formy rozstrzygnięcia jest w istocie uzasadniona, gdyż kontrola sądu powszechnego obejmuje jedynie decyzje wojskowego organu emerytalnego, nie zaś postanowienia.

Minister Obrony Narodowej – co do zasady – ma więc rację, twierdząc, że skarga w tego rodzaju sprawach jest niedopuszczalna, gdyż sąd administracyjny nie jest sądem właściwym. Niemniej jednak w sprawie niniejszej Sąd przyjął skargę do merytorycznego rozpoznania, ponieważ na skutek wyroku z dnia [...] stycznia 2011 r. Sąd Okręgowy w W. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych w sprawie o sygn. akt [...] odwołanie od decyzji o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. przekazał do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej inaczej mówiąc, odwołanie J. L. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., odmawiającej wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji waloryzacyjnych, wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r., poprzez przekazanie do rozpatrzenia Ministrowi Obrony Narodowej (który został tym orzeczeniem związany), "uzyskało" przymiot sprawy administracyjnej, a decyzja podjęta przez Ministra – w wykonaniu ww. postanowienia Sądu Okręgowego –– zakończyła administracyjny tok instancji, wiążąc przez to także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie tylko w płaszczyźnie formalnej (dopuszczalność skargi), ale także merytorycznej (ocena legalności zaskarżonej decyzji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest więc stanowiskiem Sądu Okręgowego związany, gdyż zgodnie z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wskazać należy, że zarówno decyzja Ministra Obrony Narodowej, jak i Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W., wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej wydanych po 1 stycznia 1999 r.

Jak już stwierdzono wcześniej, przepis art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, stanowi, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 stycznia 1999 r. miały zatem zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące instytucję stwierdzenia nieważności decyzji.

W art. 16 § 1 k.p.a. wyrażona jest ogólna zasada trwałości decyzji administracyjnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy do wyjątków od wspomnianej zasady. Stąd też postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. By móc stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej, należy dowieść, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W tego rodzaju postępowaniu organ nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak to czyni w postępowaniu odwoławczym.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa, wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95). Nie chodzi tu zatem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96).

Dlatego nie ma prawnego uzasadnienia zarzut skarżącego, że decyzje o waloryzacji jego emerytury wojskowej, wydane po 1 stycznia 1999 r., rażąco naruszają prawo. Jak słusznie podkreślił organ do 31 grudnia 1998 r. waloryzacja wojskowych świadczeń emerytalnych była przeprowadzana w oparciu o art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin i uzależniona była od wzrostu uposażenia żołnierzy pozostających w służbie. Na mocy art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 153, poz. 1227 ze zm.), w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin wprowadzono zmianę. Przepisowi art. 6 tej ustawy nadano nowe brzmienie, wprowadzając taką samą zasadę waloryzacji świadczeń dla emerytów wojskowych jaką przewidziano w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym, po dniu 1 stycznia 1999 r. nie było podstaw prawnych do stosowania w stosunku do skarżącego jako emeryta wojskowego dotychczasowych zasad waloryzacji uposażeniowej emerytury, gdyż żaden przepis wojskowej ustawy emerytalnej, takowej waloryzacji nie przewidywał.

Przepis art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r., nowelizujący zasady waloryzacji wojskowych świadczeń emerytalnych, był poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K 4/99, orzekł o jego zgodności z art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2003 r., nie da się wywieść, że ustawa ta nie miała zastosowania do osób, które w dniu jej wejścia w życie pobierały już świadczenie emerytalne lub rentowe.

Zmiana zasad waloryzacji świadczeń emerytalno – rentowych dotyczyła wszystkich emerytów i rencistów wojskowych, czego potwierdzeniem jest treść art. 179 tej ustawy, który zamieszczony został w Rozdziale 2 "Przepisy przejściowe", a który stanowił, że od 1 stycznia 1999 r. emerytury i renty przyznane od uposażeń osiągniętych przed tą datą na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym osób, o których mowa w art. 1 ust. 2, podlegają dodatkowej waloryzacji wskaźnikiem 104,3%.

W świetle powyższych rozważań, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż nie było podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej skarżącego wydanych po 1 stycznia 1999 r., w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli ustali, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji nie może nastąpić – jak wywodzi to skarżący - z uwagi na naruszenie uzasadnionego interesu społecznego lub interesu strony, gdyż przesłanka taka nie została wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie miał podstaw do tego, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej, wydanych po 1 stycznia 1999 r., rozważać, czy decyzje te nie naruszają uzasadnionego interesu skarżącego.

W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione.

Ponadto Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi, w tym dotyczących zasad postępowania drugoinstancyjnego, tj. art. 7, 8, 10 § 1, 77 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. W tym miejscu wystarczy skonstatować, że postępowanie odwoławcze, mimo iż w zakresie oceny dowodów i celów tego postępowania jest tożsame z postępowaniem merytorycznym (a więc polega na "dwukrotnym" merytorycznym rozpoznaniu sprawy), toczy się przed organem odwoławczym wskutek zainicjowania tego postępowania przez odwołującego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.