Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 237/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia NSA Joanna Zdzienicka - Wiśniewska Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2024 r., SKO Gd/4696/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Malborka z dnia 29 czerwca 2023 r., ŚR-ŚP.5111.236.2023.NM, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. M. kwotę 480 (czterystu osiemdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 31 marca 2023 r. A. M. zwróciła się o przyznanie

jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, M.

M.

Z akt sprawy wynika, że M. M. (ur. 5 marca 1952 r.) jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 15 marca 2023 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku. Symbol przyczyny niepełnosprawności to 10-N, 05-R, 07-S. Nie da się ustalić daty, od której istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 stycznia 2023 r. Orzeczenie wydano do 31 marca 2025 r. Niepełnosprawny wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie, a także korzystania z systemu środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług specjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki.

Na podstawie ustaleń przeprowadzonych przez pracownika socjalnego w trakcie wywiadu środowiskowego oraz na podstawie złożonych przez wnioskodawczynię oświadczeń ustalono, że M. M. w marcu 2020 r.

przebył udar mózgu, w wyniku czego cierpi na niedowład połowiczny prawostronny. Cierpi ponadto na choroby współistniejące: cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, napadowe migotanie przedsionków, tętniaka aorty brzusznej, miażdżycę tętnic kończyn. W lutym 2023 r. zdiagnozowano u niego nowotwór skóry. Jest pod stałą opieką lekarzy specjalistów: kardiologa, onkologa, chirurga naczyniowego, neurologa, okulisty. Po mieszkaniu porusza się przy pomocy balkonika i laski, na zewnątrz korzysta z wózka inwalidzkiego. Większość czasu spędza jednak w pozycji leżącej. Posiłki spożywa, co do zasady, samodzielnie, ale muszą być odpowiednio przygotowane i podane. Samodzielnie korzysta z toalety, choć w trakcie wyjść z domu korzysta z pampersów lub pieluchomojatek. Wnioskodawczyni pomaga ojcu przy ubieraniu, rozbieraniu, porannej toalecie, kąpieli. Z uwagi na demencję, stara się nie pozostawiać ojca samego w domu, ponieważ może on stanowić zagrożenie dla siebie.

Wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo wraz z ojcem oraz czwórką dzieci w wieku: 17, 15, 6 i 5 lat. Oboje są obywatelami Ukrainy, którzy – w związku z konfliktem zbrojnym – opuścili Ukrainę. Wnioskodawczyni przekroczyła granicę polsko – ukraińską w dniu 25 marca 2022 r., jej ojciec - w dniu 15 listopada 2022 r.

Ustalono, że wnioskodawczyni ma wykształcenie wyższe pedagogiczne. W latach 2001-2022 podejmowała zatrudnienie w Ukrainie jako nauczycielka w szkole podstawowej. W latach 2021-2022 podejmowała zatrudnienie jako mistrz oddziału w drogach kolejowych w Ukrainie (z uwagi na nagłą konieczność wyprowadzenia się z kraju nie posiada dokumentacji związanej z historią zatrudnienia). Z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że przez okres 9 miesięcy poszukiwała pracy na własną rękę. Pomimo chęci podjęcia zatrudniania nie udało się jej go podjąć z uwagi na brak miejsc pracy lub odmowę pracodawców. Obecnie, ze względu na zły stan zdrowia ojca, nie ma możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.

Decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r. Burmistrz Miasta Malborka odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 390; dalej jako "u.ś.r.") albowiem w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię a koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Decyzją z dnia 16 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby stan zdrowia ojca strony wymagał sprawowania nad nim stałej, długotrwałej opieki, pozbawiającej wnioskodawczynię możliwości podejmowania zatrudnienia.

Z wykazu czynności wykonywanych podczas opieki nad ojcem wynika, że sprawowane przez stronę czynności nie są typowymi czynnościami opiekuńczymi, a jedynie zwykłymi czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Czynności te stanowią pomoc jaką wiele pracujących dzieci świadczy swoim starszym, często schorowanym rodzicom. Pomoc strony ogranicza się do robienia zakupów, sprzątania, dowożenia na wizyty lekarskie czy dotrzymywania towarzystwa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że niepełnosprawny porusza się po mieszkaniu samodzielnie, jest w stanie sam skorzystać z toalety oraz zjeść. Ponadto, zakres opieki sprawowanej przez stronę nad ojcem jest taki sam po przyjeździe do Polski, jak i przed. Organ zauważył, że wnioskodawczyni - mieszkając w Ukrainie - była jednak aktywna zawodowo, co oznacza, że mogła pogodzić pracę zawodową z opieką nad ojcem. Kolegium zwróciło także uwagę, że wnioskodawczyni, w jednym ze złożonych oświadczeń, stwierdziła również, że starała się podjąć zatrudnienie po przyjeździe do Polski, ale pracodawcy, do których się zgłaszała nie poszukiwali już pracowników. W ocenie organu powodem niepodjęcia zatrudnienia przez stronę nie jest konieczność sprawowania opieki nad ojcem, a brak miejsc pracy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że stan zdrowia ojca strony oraz zakres sprawowanej nad nim opieki nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia.

Końcowo Kolegium podniosło, że wnioskodawczyni ma jeszcze siostrę mieszkającą i pracującą na terenie Czech, na której, podobnie jak na stronie, ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonej w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.:

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad ojcem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje;

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji wskazanego przepisu, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.

Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad ojcem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie wniosek o zastosowanie trybu uproszczonego złożył organ administracji publicznej, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako "u.ś.r.").

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2024 r.) z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z przepisu tego wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18, wszystkie przywoływane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo takim, które takiego zarobkowania nie podejmują z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16). Celem tej regulacji jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie to przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów, względnie potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16). Stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 3/23 i WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 3/23).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia (zarobkowania) lub jego niepodejmowanie musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana podjęciem się sprawowania opieki. Organ jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne jest zdolna do pracy, zaś opieka nad osobą niepełnosprawną musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności.

Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 806/22). Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo, lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1637/22). Wobec tego nie można przyjmować, że tylko osoby leżące lub niezdolne do jakiegokolwiek samodzielnego poruszania się czy samoobsługi wymagają opieki ze strony innych osób. Także osoby, które nie są w takim stanie, mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach w celu zapewnienia im egzystencji z zachowaniem względów godności człowieka. Dotyczy to m.in. osób dotkniętych takimi chorobami układu krążenia, układu oddechowego, układu wydzielania lub układu nerwowego, z którymi wiązać się może konieczność interwencyjnego podania lekarstw lub udzielenia innego wsparcia chociażby w razie nagłego zasłabnięcia (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 835/23).

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 60/22). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21).

Należy podkreślić, że fakt rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania powinien być oceniany na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla bowiem żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2799/20). Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie. Dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Istotne jest, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1939/21).

Przyczyną odmowy przyznania żądanego świadczenia w niniejszej sprawie było ustalenie przez organy obu instancji, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia. Zdaniem Sądu, lektura uzasadnień rozstrzygnięć organów obu instancji nie pozwala jednak na uznanie, że organy poczyniły wystarczające ustalenia prowadzące do konkluzji, że nie ma związku pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą.

Jak już wcześniej wspomniano, świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane na wniosek, zatem od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do jego przyznania wystąpi o przyznanie prawa do tego świadczenia W ocenie Sądu, kluczowe znaczenie ma to, czy charakter sprawowanej opieki, zakres wykonywanych czynności pielęgnacyjnych i ich częstotliwość, a także stan osoby, którą się opiekuje, wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia, a nadto, czy istnieją inne (niż konieczność sprawowania opieki) obiektywne przeszkody uniemożliwiające skarżącej świadczenie pracy. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji nie dostarczają jednak w tym zakresie wystarczających informacji.

Rolą organów jest zebranie odpowiedniego materiału dowodowego, jego ocena i ustalenie stanu faktycznego, który dałby odpowiedzieć na pytanie, czy wykonywane przez skarżącą czynności związane z opieką nad ojcem, wykluczają możliwość podjęcia przez nią pracy. Organy powinny ocenić, czy skarżąca jest zdolna do pracy i pozostawała w gotowości do jej podjęcia, jednak z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie była w stanie tego zrobić. Organy powinny pogłębić postępowanie w zakresie ustalenia, czy nie istnieją inne niż konieczność sprawowania opieki – przeszkody w podjęciu zatrudnienia przez skarżącą, w szczególności czy powodem niepodejmowania przez stronę zatrudnienia był brak miejsc pracy. Jeżeli powód niepodejmowania zatrudnienia byłby inny niż konieczność sprawowania opieki nad ojcem, rzeczywiście brak byłoby jednej z przesłanek do uzyskania świadczenia. Wyjaśnienie okoliczności pozwalających na rozstrzygnięcie tej kwestii należy jednak do organu.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, organy nie zbadały całościowo zebranego materiału dowodowego (oświadczeń strony, wywiadów środowiskowych i dokumentacji medycznej), ograniczając się do lakonicznych stwierdzeń, że zakres czynności sprawowanych nad ojcem nie uniemożliwia podjęcia pracy przez wnioskodawczynię, czy też że opieka strony nie wyczerpuje definicji sprawowania stałej, bezpośredniej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W wydanych decyzjach żaden organ nie odniósł się do indywidualnej sytuacji strony wnioskującej, w szczególności pominięto całkowicie specyfikę i szeroki zakres schorzeń jej ojca, a także fakt, że jego stan zdrowia stopniowo się pogarsza.

Zdaniem Sądu, nie może stanowić okoliczności przesądzającej w niniejszej sprawie fakt, że ojciec skarżącej porusza się po mieszkaniu samodzielnie i jest w stanie samodzielnie skorzystać z toalety oraz zjeść. Te kwestie zdają się jednak być kluczowe dla organów, gdyż zostały podkreślone w obu rozstrzygnięciach. Organy pomijają natomiast, podkreślaną przez stronę okoliczność, że samodzielność w poruszaniu się niepełnosprawnego jest ograniczona ze względu niedowład prawostronny ciała. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że ojciec porusza się po mieszkaniu korzystając z jej wsparcia, bądź korzystając z balkonika lub laski. Przy takim wsparciu jest w stanie przebyć dystans ok. 100 m. Natomiast poza mieszkaniem korzysta z wózka inwalidzkiego. Ponadto większość czasu spędza w pozycji leżącej. Z oświadczenia strony wynika również, że niepełnosprawny korzysta z pieluchomajtek w trakcie wyjść z domu, a także okazyjnie w nocy czy w czasie, kiedy pozostaje sam w domu. Także samodzielność niepełnosprawnego w trakcie jedzenia jest kwestią dyskusyjną zważywszy na - będący konsekwencją udaru - niedowład prawej strony ciała. Skarżąca w tym zakresie podniosła, że ojciec samodzielnie spożywa tylko takie posiłki, które są odpowiednio przygotowane i podane. Niejednokrotnie jednak wymaga pomocy polegającej na pokrojeniu posiłku czy przytrzymaniu kubka z napojem.

Zdaniem Sądu, gdyby przyjąć kryteria przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazane przez organy, to wówczas przyznawane by ono było tylko wobec opiekunów osób w stanie wegetatywnym czy też bardzo ciężkim, leżącym, bez kontaktu. Tymczasem nie taki jest cel przedmiotowego świadczenia i nie takie powinno być rozumienie pojęcia "opieka". W świetle utrwalonego orzecznictwa opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy tylko i wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21; w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20).

Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, że żaden z organów nie odniósł się do podnoszonej przez stronę okoliczności związanej z pojawieniem się stanu zaniku pamięci bądź początków demencji. Przypadłości takie, z oczywistych względów mogą prowadzić do sytuacji niebezpiecznych, np. osoba chora jeśli zostaje sama na długi czas - może zapomnieć wziąć leki, a ich brak jest szczególnie ważny w problemach kardiologicznych i związanych z poziomem cukru, gdyż zarówno jego wzrost, jak i spadek może być groźny dla zdrowia. Powyższe okoliczności uznać należy za notoryjne, przez co nie wymagające dowodu. W takich wypadkach nie ulega wątpliwości, że nadzór opiekuna jest niezbędny. Przy problemach z pamięcią osób starszych ważny jest też komfort psychiczny, gdyż takie zaniki pamięci wpływają na poczucie bezpieczeństwa osoby chorej, powodują lęki.

Organy administracji nie podjęły żadnych czynności procesowych celem weryfikacji twierdzeń wnioskodawczyni w zakresie pojawiających się (jak twierdzi) objawów demencji u ojca. Pracownik socjalny w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym tego nie potwierdza, niemniej jednak jest to okoliczność, która może mieć istotne znaczenie dla oceny przesłanki sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Pominięcie jej przez organy administracji oznacza, że stan faktyczny sprawy został ustalony z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono także kwestii braku możliwości podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawczynię. Nie ustalono czy jest ona zarejestrowana w Urzędzie Pracy i otrzymywała oferty pracy czy też samodzielnie poszukiwała pracy. W tym drugim przypadku należałoby ustalić gdzie i jakie były przyczyny, że nie została zatrudniona. W tym zakresie organy administracji publicznej mają możliwość wykorzystania otwartego katalogu środków dowodowych (zob. art. 75 § 1 k.p.a.), a w razie zaistnienia okoliczności odpowiadających hipotezie art. 86 k.p.a. ustalić stan faktyczny w oparciu o dowód z przesłuchania strony.

W ocenie Sądu bez odniesienia się do powyższych kwestii nie była możliwa kompleksowa i prawidłowa analiza sprawy w kontekście art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazane zaniechania mają więc wpływ na wynik sprawy i powodują, że rozstrzygnięcia nie mogą ostać się w porządku prawnym.

Z uwagi na powyższe, wobec nie poczynienia wszystkich niezbędnych ustaleń doszło do naruszenia art. 7 k.pa. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W takich warunkach Sąd uznał zasadność skargi i stwierdził podstawy do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Końcowo należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie natomiast do treści art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uszczegółowieniem tej ostatniej zasady jest art. 79a § 1 k.p.a., który w zdaniu 1 stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

W niniejszej sprawie Kolegium przedwcześnie podjęło decyzję w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie wystosowując zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a., ani nie informując skarżącej o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji uwzględnią wyżej wskazaną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Powinno to znaleźć swoje odpowiednie przełożenie na ponowienie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie i poczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych oraz dokonanie pogłębionej oceny okoliczności niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Konieczne jest ustalenie jakie czynności niepełnosprawny jest w stanie wykonać samodzielnie, uwzględnienie upływu czasu i związane z tym zmiany stanu faktycznego, w tym wskazywane przez skarżącą pogorszenie jego stanu zdrowia, ocena charakteru wykonywanych przez skarżącą czynności w ramach opieki i pomocy udzielanej ojcu w zakresie niezbędnym dla zapewnienia mu opieki zgodnej z potrzebami osoby niepełnosprawnej, niezdolnej do samodzielnej egzystencji, a także poszerzenie postępowania w zakresie ustalenia przyczyn niepodejmowania przez stronę skarżącą zatrudnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.