Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 850/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.60, art.53
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2024 r. znak: DOA-WPPOH.612.583.2023.SŁ w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 stycznia 20214 r., znak: DOA-WPPOH.612.583.2023.SŁ, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ II instancji", "GDOŚ") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a"), oraz art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia P. R. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ w Olsztynie", "organ I instancji") z dnia [...] października 2023 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Wójt Gminy S. pismem z dnia [...] października 2023 r. zwrócił się do RDOŚ w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze geodezyjnym [...], w obrębie geodezyjnym [...], gmina S. Po jego rozpatrzeniu organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. RDOŚ w O. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z lokalizacją inwestycji w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w odniesieniu od którego zastosowanie ma Uchwała Nr XXXIV/743/18 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 lutego 2018 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 1322, dalej: "Uchwała"). Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył P.R.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia GDOŚ postanowieniem z 26 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest do realizacji na działce o nr. ewid. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina S. położonej w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W związku z powyższym, w przedmiotowym postępowaniu uzgodnieniowym ww. inwestycja wymagała przeprowadzenia analizy w zakresie jej zgodności z przepisami tworzącymi szczególny reżim prawny dla wskazanej formy ochrony przyrody, w szczególności, czy nie narusza ona ograniczeń tam zawartych.

Organ podkreślił, że na podstawie danych kartograficznych i zdjęć satelitarnych dostępnych za pośrednictwem serwisu geoportal.gov.pl, oceniono, że działka inwestycyjna charakteryzuje się znacznym spadkiem terenu. Na podstawie map topograficznym można ocenić, że działka znajduje się w obniżeniu terenu pomiędzy dwoma niewielkimi wzniesieniami (pagórkami). Zgodnie z pomiarami dokonanymi za pośrednictwem serwisu geoportal.gov.pl (Numeryczny Model Terenu) oceniono, że w terenie inwestycji występuje różnica wysokości ok. 5 m. Uwzględniając długość działki inwestycyjnej należy wskazać, że średni spadek terenu to ok. 13 % w kierunku wschodnim i południowo-wschodnim.

Organ wyjaśnił, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy w części 2.2 Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wskazano jedynie w pkt b, że lokalizacja inwestycji nie narusza ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz w pkt f, że zabudowa charakterem, skalą, formą i rodzajem użytych materiałów winna harmonizować z otoczeniem i krajobrazem oraz nawiązywać do dobrych przykładów istniejącej w sąsiedztwie zabudowy oraz istotnych cech architektury regionalnej. W ocenie organu, żaden z powyższych zapisów nie gwarantuje zachowania istniejącej rzeźby terenu w stanie nienaruszonym. Obszar inwestycji i jego okolica charakteryzuje się występowaniem krajobrazu pagórkowatego. W okolicy występuje wiele niewielkich wzniesień (od kilku do kilkunastu metrów wysokości). Analizowana działka inwestycyjna znajduje się na skarpie jednego z takich niewielkich wzniesień. Brak zawartych w projekcie decyzji oraz na załączniku graficznym szczegółowych ustaleń w zakresie zakazu zniekształcania rzeźby terenu, które zagwarantują jej ochronę uniemożliwia uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

GDOŚ wskazał, że z uwagi na możliwość naruszenia zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 Uchwały należało przeanalizować możliwość zastosowania odstępstw wskazanych w Uchwale oraz w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, z późn. zm., dalej: "u.o.p."). Organ wyjaśnił, że odstępstwo zawarte w treści samego zakazu wskazuje, że nie dotyczy on prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Mając na uwadze charakter inwestycji, która związana jest z budową budynku mieszkalnego, nie ma podstaw do zastosowania niniejszego odstępstwa.

Organ II instancji podkreślił, że realizacja inwestycji nie jest związana w wydobywaniem kopalin, zatem odstępstwo wynikające z § 5 ust. 6 Uchwały także nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

GDOŚ wskazał, że odstępstwo wynikające z § 5 ust 2 Uchwały oraz art. 24 ust. 2 u.o.p. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ planowana inwestycja nie jest związana z wykonywaniem zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa oraz prowadzenia akcji ratowniczej i prowadzenia działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Nie dotyczy także realizacji inwestycji celu publicznego oraz nie jest związana z wykonywaniem zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych.

Na koniec swoich rozważań GDOŚ wyjaśnił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie gwarantuje, że zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 Uchwały tj. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych pozostanie nienaruszony. Wobec powyższego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko Organu I instancji w kwestii spełnienia przesłanek dla uznania konieczności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. R., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 8 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2024r., utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 2023r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] gm. S.

Decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji znajdującej się na obszarze parku krajobrazowego wydaje się po uzgodnieniu m.in. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). Szczegółowe zasady ochrony obszaru chronionego krajobrazu określają przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm). Zgodnie z art. 23 ust 1 i 2 przywołanej ustawy - obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.

Inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest do realizacji na działce nr ew.[...], w gminie S., w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na terenie którego obowiązują przepisy regulowane Uchwałą Nr XXXIV/743/18 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 lutego 2018 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 1322).

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

W art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. zostały określone warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jednym z warunków (art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy) jest, by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych należy ustawa o ochronie przyrody i wydane na jej podstawie akty prawne.

Zatem w niniejszej sprawie istotne było ustalenie przez organy, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm), wynikającymi z utworzenia ww. obszarów chronionych, w szczególności w kontekście obowiązujących na tych obszarach zakazów związanych z ochroną przyrody.

Przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy działki nr ew. [...] obręb [...] gm. S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki o pow. 0,2596 ha , stanowiącej grunt orny( RV), pastwisko ( PsV i PsVI) i nieużytek (N). Przy czym jak ustalił organ na podstawie danych kartograficznych i zdjęć satelitarnych dostępnych za pośrednictwem serwisu geoportal.gov.pl, działka nr ew. [...] charakteryzuje się znacznym spadkiem terenu. Położona jest w obniżeniu terenu pomiędzy dwoma niewielkimi wzniesieniami (pagórkami). Zgodnie z pomiarami dokonanymi za pośrednictwem serwisu geoportal.gov.pl (Numeryczny Model Terenu) organy oceniły, że na terenie działki występuje różnica wysokości ok. 5 m. Uwzględniając długość działki inwestycyjnej należy wskazał organ, że średni spadek terenu to ok. 13 % w kierunku wschodnim i południowo-wschodnim.

Analiza przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że planowany budynek ma mieć szerokość elewacji 12,5 m z tolerancja 20%, a biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu i rozmiar inwestycji może dojść do naruszenia istniejącej rzeźby terenu i trwałego jej zniekształcenia w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje całą powierzchnię działki nr ew. [...], a nieprzekraczalna linię zabudowy wyznaczono w odległości 6 m od działek nr ew. [...] i [...]( wewnętrzne drogi dojazdowe).

W paragrafie 5 ust. 1 pkt 5 przywołanej Uchwały z 19 lutego 2018r. wprowadzono zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych, do których budowa domu jednorodzinnego z pewnością nie należy.

Przy czym , co zasadnie podkreśla organ żaden z zapisów projektu decyzji o warunkach nie zawiera gwarancji zachowania istniejącej rzeźby terenu w nienaruszonym stanie, w przeciwieństwie do projektu decyzji o warunkach z 2015r. sporządzonego również z inicjatywy skarżącego, a dotyczącej inwestycji na tej samej działce, gdzie w pkt 2.2. "Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu" zapewniono, że stosownie do § 4 ust 1 pkt 3 realizacja inwestycji nie może wiązać się z usunięciem istniejących na terenie działki zadrzewień oraz zgodnie z § 4 ust 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 133 z dnia 12 listopada 2008r. w sprawie powołania [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Trzeba przy tym wskazać na tożsamość brzmienia z § 4 ust 1 pkt 5 przywołanego rozporządzenia z treścią § 5 ust. 1 pkt 5 późniejszej Uchwały Nr XXXIV/743/18 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 lutego 2018 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Tymczasem w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach w części 2.2. "Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu" wskazano jedynie, że lokalizacja inwestycji lokalizacja inwestycji nie narusza ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz, że zabudowa charakterem, skalą, formą i rodzajem użytych materiałów winna harmonizować z otoczeniem i krajobrazem oraz nawiązywać do dobrych przykładów istniejącej w sąsiedztwie zabudowy oraz istotnych cech architektury regionalnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zachodzą także inne odstępstwa od omawianego w § 5 ust. 1 pkt 5 zakazu, określone w przywołanej Uchwale. Realizacja inwestycji z całą pewnością nie jest związana w wydobywaniem kopalin, zatem odstępstwo wynikające z § 5 ust. 6 Uchwały także nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Nie można także zastosować odstępstwa wynikającego z § 5 ust 2 Uchwały oraz art. 24 ust. 2 u.o.p. bowiem planowana inwestycja nie jest związana z wykonywaniem zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa oraz prowadzenia akcji ratowniczej i prowadzenia działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Nie dotyczy także realizacji inwestycji celu publicznego oraz nie jest związana z wykonywaniem zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych.

Z tych względów , w ocenie Sądu stanowisko organów, o braku możliwości uzgodnienia powyższych warunków zabudowy ze względu na zakaz wynikający z § 5 ust 1 pkt 5 Uchwały, zasługuje na aprobatę.

Należy także podkreślić należy, że zakres kompetencji organu w ramach postępowania uzgodnieniowego ogranicza się do zbadania projektu decyzji w granicach przede wszystkim normy art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz tych materiałów, którymi dysponuje z racji posiadania wiedzy specjalistycznej. Jak się wskazuje w orzecznictwie organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody dokonuje we własnym zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (vide wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1941/11). Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. W ramach posiadanej kompetencji organ ochrony przyrody stwierdził, że te informacje, które zgromadził w postępowaniu uzgodnieniowym nakazują odmówić uzgodnienia projektu o warunkach zabudowy.

Konkludując należy wskazać, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, o których mowa w pkt 1-9. Wynika z tego, że ochrona przyrody co prawda musi się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, lecz nie wyklucza jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Ochrona przyrody realizowana jest m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, a następnie opracowywanie i realizację planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej.

Z tych wszystkich podanych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem wbrew przekonaniu skarżącego organ dokonał prawidłowego wyważenia jego słusznego interesu i interesu społecznego.

W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy był zakaz wynikający z w § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr XXXIV/743/18 Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 19 lutego 2018r. w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Podkreślenia także wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie GDOŚ z dnia 26 stycznia 2024r., a nie prawidłowość wydanej przez Wójta Gminy S. decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2016r. o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd nie może wiec wypowiadać się w kwestii zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia, tym bardziej , że nie odwołuje się ono w uzasadnieniu do przeprowadzonej procedury uzgodnieniowej.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), uznając skargę za nieuzasadnioną, orzekł o jej oddaleniu.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., jako że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.