Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 750/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 36a ust. 2, art. 33 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4, art. 28 ust. 2, art. 3 pkt. 20, art. 5 ust 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 141 § 4 oraz 3 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L., M. L., J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 280/20 w sprawie ze skargi B. L., M. L., J. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz J. L. kwotę 417 (czterysta siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz B. L., M. L. i J. L. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gdy 280/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. L., M. Ł. i J. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 27 lutego 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 25 marca 2019 r. odmawiającą – w postępowaniu wznowieniowym – uchylenia ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia 15 kwietnia 2016 r.

Ostatnie z wymienionych wyżej rozstrzygnięć dotyczyło zatwierdzenia na rzecz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwanego "Przedsiębiorstwem") projektu budowlanego zamiennego sieci kanalizacji sanitarnej usytuowanej na terenie wymienionych w decyzji działek i zobowiązującej inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Stosownie do ustaleń przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku za podstawę wyrokowania, wydanie powyższych decyzji poprzedziły następujące zdarzenia.

Przedsiębiorstwo zrealizowało roboty budowlane polegające na budowie sieci kanalizacji sanitarnej na terenie działek zlokalizowanych w obrębie ewidencyjnym: [...], [...], [...], [...] w gminie [...]. Następowało to w oparciu o decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia 26 maja 2011 r. o pozwoleniu na budowę (zmienioną później kilkukrotnie).

Jednak w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego następnie przez Powiatowego Inspektora ustalono, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na zmianie trasy kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej na obszarze niektórych działek. W związku z tym nałożono na Przedsiębiorstwo obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego inwestycji, uwzględniającego zmiany dokonane podczas realizacji robót.

W rezultacie Starosta decyzją z dnia 7 marca 2016 r., na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej "P.b."), uchylił dotychczas wydane pozwolenie na budowę z dnia 26 maja 2011 r.

Z kolei Powiatowy Inspektor wspomnianą już decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., zatwierdził przedłożony przez Przedsiębiorstwo projekt budowlany zamienny i zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta stała się ostateczna 15 maja 2016 r., co wynika z naniesionej na niej pieczęci (k. 78 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wnioskiem datowanym na 29 października 208 r. J. L. oraz B. L. i M. L. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r. Zaznaczyli, że dowiedzieli się, że pierwotne pozwolenie na budowę dla inwestycji kanalizacji sanitarnej zostało uchylone. Wnioskodawcy zaznaczali, że przedsięwzięcie, dla którego zatwierdzono projekt budowlany zamienny, objęło przepompownię [...] przy ul. [...] w [...], a jej lokalizacja i funkcjonowanie stanowi zagrożenie dla należących do nich i sąsiednich nieruchomości mieszkalnych z uwagi na możliwe zalania nieczystościami.

Następnie decyzją z dnia 25 marca 2019 r., w oparciu o art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a."), organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 15 kwietnia 2016 r. Wskazał, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu bez swojej winy oraz, że odmówił uchylenia decyzji, bowiem po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odwołaniach od tej decyzji B. L. , M. L. i J. L. akcentowali, że inwestycja narusza przepisy techniczno-budowlane dotyczące lokalizacji przepompowni [...] w [...].

Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 27 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora. W ocenie organu odwoławczego dokonane ustalenia stanu faktycznego sprawy okazały się prawidłowe, natomiast wnioskodawcy postępowania wznowieniowego w istocie nie kwestionują materii objętej decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, a podważają jedynie lokalizację przepompowni [...] w [...] dążąc do spowodowania jej przeniesienia. Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że wniosek skarżących został rozpoznany merytorycznie w zakresie dotyczącym usytuowania zaprojektowanej i zrealizowanej przez Przedsiębiorstwo przepompowni [...] w otoczeniu działek skarżących. Nie ma jednak podstaw do stwierdzenia, że decyzja z 2016 r. jest nieprawidłowa, a w wyniku uchylenia decyzji mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora wnieśli B. L. , M. L. i J. L. .

Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przedstawił odmienną, aniżeli organy, ocenę sprawy. Przypomniał, że przedmiotem wznowienia jest decyzja zatwierdzająca Przedsiębiorstwu projekt zamienny sieci kanalizacji sanitarnej. Zmiana będąca przyczyną wydania decyzji dotyczyła tylko trasy kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej na obszarze niektórych wymienionych w decyzji pierwotnej działek. W innym zakresie, w tym także co do spornej przepompowni [...], projekt nie zmienił się.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że postępowanie wznowieniowe dotyczyło decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. Specyfika takiego postępowania polega na tym, że choć odnosi się do obiektu budowlanego już wzniesionego, to jednak, w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego, dotyczy ciągle etapu poprzedzającego realizację takiego obiektu w kształcie, który wynika z zatwierdzanego projektu budowlanego zamiennego. Sąd odparł więc zarzuty skargi dotyczące zgłaszanego, domniemanego rzeczywistego funkcjonowania obiektu budowlanego.

Nawiązując do powyższego, dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wywodził, że kwestionowany projekt zamienny nie dotyczył rozwiązań technicznych spornej przepompowni [...] na działce nr [...], której lokalizację kwestionują skarżący. Sąd akcentował, że przedmiotem decyzji ostatecznej z dnia 15 kwietnia 2016 r., objętej wznowieniem, nie była więc lokalizacja przepompowni, zastosowane co do jej wybudowania rozwiązania techniczne, ani tym bardziej potencjalna wadliwość jej funkcjonowania. Całość zarzutów i postulatów skarżących odnosi się właśnie do tych kwestii, a z racji braku objęcia kwestionowanym rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego zatwierdzenia pozwolenia na budowę tej przepompowni, nie jest możliwe objęcie kontrolą sądową podnoszonych zarzutów.

Sąd doszedł więc do przekonania, że w sprawie interes prawny skarżących się nie ujawnił. Oznacza to, że organy trafnie orzekły na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt zamienny. Zbędnie natomiast rozważały przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli B. L. , M. L. oraz J. L. zarzucając naruszenie:

1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez niedokonanie kontroli legalności obu decyzji mających charakter rozstrzygnięcia merytorycznego odnoszącego się do istoty sprawy, lecz ograniczenie się do interpretacji interesu prawnego, którego oba organy nie analizowały, ponieważ uznały, iż skarżący go posiadają w sprawie. Ponadto Sąd w wyroku nie zauważył sprzeczności osnowy decyzji z ich uzasadnieniem. Dodatkowo sentencja wyroku i jego uzasadnienie nie są tożsame, albowiem przedmiotem sprawy jest odmowa uchylenia decyzji, a nie jej uchylenie;

2. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 51 ust 1 pkt 3 i art. 51 ust 4 P.b. (na datę zaskarżonej decyzji wznowieniowej tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) oraz art. 45 ust 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego z listopada 2015 r. zatytułowanego "Projekt budowlany zamienny sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompowniami" w miejscowościach [...], [...] i– dotyczy wyłącznie dokonanych odstępstw. Skarżący zaznaczyli, że na bazie takiej tezy należałoby przyjąć, iż w pozostałym zakresie inwestycja, na którą Starosta wydał pozwolenie na budowę z dnia 26 maja 2011 r. ("Budowa sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami ścieków" w miejscowościach [...], [...] i [...]), pierwotnie obejmująca budowę przepompowni ścieków [...] na działce [...] w [...] przy ulicy [...] i przyłączy kanalizacji do nieruchomości skarżących na działki [...] i [...], nie mogłaby być przez skarżących zakwestionowana. Pierwotne pozwolenie na budowę przecież uchylono decyzją Starosty dnia 7 marca 2016 r. W efekcie inwestycja w interesującym skarżących zakresie nie podlegałaby już zaskarżeniu i jakiejkolwiek ocenie z uwagi na to, że w obiegu prawnym nie funkcjonuje pozwolenie na budowę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego. B. L. , M. L. i J. L. uznali, że pogląd Sądu pierwszej instancji [że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dotyczy elementów zamierzenia nie objętych istotnymi odstępstwami] w istocie oznacza, że pierwotny projekt budowlany, zatwierdzony uchyloną decyzją, nie podlega już jakiejkolwiek kontroli i tym samym nie może zostać zbadany pod kątem zgodności z przepisami prawa i to także w sytuacji, w której pominięte strony nie brały udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę;

3. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie, że z obu decyzji wynika, iż art. 151 § 2 K.p.a. stanowi ich podstawę prawną, ponieważ uzasadnienia odnoszą się wprost do przywołanego przepisu, pomimo, że w osnowie decyzji błędnie przywołano art. 151 § 1 pkt 1 oraz 151 § 1 [taka jednostka prawna nie istnieje) K.p.a.;

4. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt. 20, art. 5 ust 1 pkt 9 P.b. oraz art. 143 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wadliwe przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie występują przepisy prawa materialnego, które należy analizować w zakresie zgodności z nimi inwestycji i to w sytuacji, w której w skardze podano szereg przepisów prawa materialnego, z którymi inwestycja nie jest zgodna.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zwrócili się o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej, konieczne okazało się przedstawienie pewnego wprowadzenia do rozważanej tematyki. Wszystkie zarzuty, tak materialne jak i proceduralne, zostały podniesione w reakcji na przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocenę sprawy opartą na założeniu, że objęta wznowieniem w postępowaniu administracyjnym decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego zamiennego (art. 51 ust. 4 P.b.) ma za przedmiot tylko te elementy inwestycji, które objęte były istotną zmianą w trakcie wykonywania robót budowlanych przez Przedsiębiorstwo, natomiast nie dotyczy zamierzenia w pozostałym zakresie. To doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przekonania, że przedmiotem decyzji z dnia 15 kwietnia 2016 r., także, jak się wydaje, w rozumieniu proceduralnym, nie było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w części dotyczącej kwestionowanej przez skarżących przepompowni [...]. Zdaniem Sądu prowadzi to również do konkluzji, że skarżący nie mieli w sprawie interesu prawnego (skoro decyzja nie miała mieć za przedmiot przepompowni [...]), w konsekwencji czego decyzja wznowieniowa wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. jawić się miała jako prawidłowa.

Przede wszystkim należy zastanowić się, czy trafne jest wyjściowe założenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że decyzja zatwierdzająca projekt zamienny z art. 51 ust. 4 P.b. ma za przedmiot tylko te elementy zamierzenia, które podlegały zmianie, czy całość inwestycji.

Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia wymaga bardziej pogłębionej refleksji prawnej, zwłaszcza, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowano w tej sferze zróżnicowane poglądy. Z jednej strony przyjmuje się, że: "Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować ocenę całości zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z jej zmianą" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2732/20; to i kolejne przywołane dalej orzeczenia opublikowano w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W innych wyrokach z kolei wyrażono pogląd, że: "W sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie bada się ponownie, czy inwestycja, co do której wydano pozwolenie na budowę, od którego następnie istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem, lecz bada się jedynie to, czy to co powstało na skutek istotnego odstępstwa, którego dopuścił się inwestor, nie narusza prawa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1251/15, ale też z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 636/17). W drugim z przywołanych tu wyroków akcentowano: "ustawodawca taki zakres badania sprawy, w tym zachowanie tego, co jest zgodne z dotychczasową decyzją o pozwoleniu na budowę, przewiduje niezależnie od tego, że skutkiem wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 jest uchylenie tej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego)".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjengo w tym składzie powyższe poglądy orzecznicze można pogodzić. Należy przyjąć, że w płaszczyźnie proceduralnej przedmiotem zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. jest całość zamierzenia budowlanego. Projekt zamienny to bowiem wprawdzie rzeczywiście projekt "uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych" (zob. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.), ale jednak nadal projekt dla całej inwestycji, i to inwestycji, która mocą art. 36a ust. 2 P.b. została całościowo pozbawiona pozwolenia na budowę i zatwierdzenia dotychczasowego projektu budowlanego. Można więc bronić tezy, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny dotyczy faktycznie całej inwestycji (to przede wszystkim akcentowano w przywołanym wyroku o sygn. akt II OSK 2732/20). Nie musi to zarazem automatycznie być postrzegane jako sprzeczne z poglądem, że organy nadzoru budowlanego powinny skoncentrować dokonywaną weryfikację projektu na tych elementach zamierzenia, co do których inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa (II OSK 1251/15 i II OSK 636/17). Innymi słowy, decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. ma za przedmiot projekt budowlany, który obejmuje całą inwestycję, lecz kontrola i ewentualna negatywna weryfikacja tego projektu powinny dotyczyć "nowej materii projektowej", czyli rozwiązań odmiennych, odróżniających istotnie projekt zamienny, w stosunku do pierwotnego. Można w tym miejscu rzecz jasna postawić pytanie o podstawy prawne tezy głoszącej o takiej zawężonej weryfikacji projektu budowlanego przez organy nadzoru budowalnego. Podstawę taką zawiera art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., który stanowi (wedle brzmienia aktualnego na datę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji), że w przypadku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych [wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych] zmian" (wedle obecnego brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.: "przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian"). Omawiane podejście ma też głębsze uzasadnienie systemowe. Otóż należy uświadomić sobie, że mocą udzielonego ostatecznego pozwolenia na budowę inwestor uzyskuje autoryzację organu Państwa – organu architektoniczno-budowlanego dla przedłożonego projektu budowlanego i zarazem nabywa prawo do realizacji planowanego zamierzenia. Inwestor, tak długo jak w procesie budowlanym nie narusza obowiązującego porządku prawnego, czyni użytek z uprawnienia przyznanego mu pozwoleniem na budowę, a jego prawa nie powinny z nieuzasadnionych przyczyn doznać uszczerbku. Z tego powodu należy przyjąć, że decyzja z art. 51 ust. 4 P.b. ma wprawdzie za przedmiot projekt budowlany (zamienny) dla całego zamierzenia budowlanego, ale nie służy ponownej rewizji tego zamierzenia, już raz objętego zatwierdzeniem w pozwoleniu na budowę, ale weryfikacji elementów nowych, wynikających z istotnych odstępstw, których dopuścił się inwestor.

Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy jako zasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Skarżący mają rację, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ukierunkował aktywność w sferze kontroli legalności decyzji – czemu dał wyraz w sporządzonym uzasadnieniu wyroku – na podważenie interesu prawnego skarżących w postępowaniu wznowieniowym od decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 15 kwietnia 2016 r. Wynikało to z eksponowanego przez Sąd pierwszej instancji przekonania, że przedmiotem zatwierdzenia – w drodze wskazanej decyzji – projektu budowlanego zamiennego nie było zamierzenie w zakresie interesującym skarżących, czyli w zakresie przepompowni [...] zlokalizowanej przy ich nieruchomościach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmiennie do stanowiska Sądu pierwszej instancji, nie można twierdzić, że sporna przepompownia [...] nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wszakże nadal projekt ten dotyczy całej inwestycji, w tym elementów w otoczeniu działek skarżących i samej przepompowni [...] wyrysowanej na rys. nr 12 projektu zamiennego. Nie ma więc podstaw, aby w sposób automatyczny i a priori, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, kwestionować interes prawny skarżących w postępowaniu, który wiążą oni z oddziaływaniem tego obiektu przepompowni, tym bardziej, że interes ten nie był przez organy nadzoru budowlanego kwestionowany.

Z opisanych powodów uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 51 ust 1 pkt 3, art. 51 ust 4 P.b. oraz art. 45 ust 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że projekt zamienny dotyczy wyłącznie dokonanych przez inwestora odstępstw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli ustalone zostanie, że dana osoba ma interes prawny w sprawie ze względu na przedmiot projektu zatwierdzonego w trybie art. 51 ust. 4 P.b., w ujęciu formalnym zachowuje ona prawo do merytorycznego kwestionowania wszystkich zagadnień dotyczących inwestycji objętej projektem budowlanym zamiennym. Innymi słowy, formalnie może podnosić zastrzeżenia co do wszystkich elementów zamierzenia przedstawionego w zatwierdzanym projekcie budowlanym zamiennym. Odrębną natomiast, merytoryczną kwestią jest jednak to, czy będzie to mogło skutecznie doprowadzić do podważenia zatwierdzenia projektu zamiennego, zwłaszcza gdy spór dotyczyłby elementów zamierzenia wybudowanych legalnie i bez istotnych odstępstw – a to z uwagi na opisaną na poprzednich stronach specyfikę postępowania z art. 51 § 4 P.b., którego rolą nie jest, jak wspomniano, całościowa rewizja pierwotnego projektu budowlanego, ale weryfikacja zgodności z prawem wprowadzonych doń zmian.

Przedstawione uwagi uzasadniają też uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 oraz 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący mają rację, że objęte skargą decyzje zawierają treści wewnętrznie sprzeczne. Powiatowy Inspektor przyznał, natomiast Wojewódzki Inspektor nie zaprzeczył, że przesłanka wznowieniowa (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) wobec decyzji z dnia 15 kwietnia 2016 r. zachodziła. W obu decyzjach w postępowaniu wznowieniowym przywołano art. 146 § 2 K.p.a., akcentując, że decyzji objętej wznowieniem nie uchylono, gdyż z wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.) (zob. s. 5 decyzji Powiatowego Inspektora oraz s. 8 decyzji Wojewódzkiego Inspektora). Zarazem jednak w tych samych decyzjach organy przywoływały bez szerszej refleksji art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i orzekły stosownie do tego przepisu o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Przepis ten dotyczy rozstrzygnięcia właściwego ustaleniu o braku zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Jak zaznaczono, wywody organów zdają się jednak wskazywać, że nie podważały one zaistnienia przesłanki wznowieniowej (uznawały interes prawny skarżących), natomiast starały się przekonywać, że w wyniku wznowienia zapadłaby tożsama decyzja – zwłaszcza w zakresie kwestionowanej przepompowni [...], której lokalizacji inwestor nie zmienił względem pierwotnego projektu budowlanego.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że konieczne okazało się uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem akceptować decyzji organu administracji, w której w postępowaniu wznowieniowym nie rozróżnia się rozstrzygnięć z art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 2 K.p.a. w zw. art. 146 § 2 K.p.a., a do tego przedstawia argumentację na poparcie zarazem obu z nich. Wojewódzki Inspektor powinien był jednoznacznie wypowiedzieć się i wyjaśnić podstawę prawną wydanej decyzji, a jeżeli ma być ona negatywna, to czy jego stanowisko oznacza, że neguje on przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), czego następstwem byłoby wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., czy też aprobuje zaistnienie przesłanki wznowieniowej, że skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r. (jak to wprost wywiódł Powiatowy Inspektor na stronie 5 swej decyzji), a jedynie nie znajduje podstawy do uchylenia decyzji z powodu określonego w art. 146 § 2 K.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że w tym drugim przypadku znajdzie zastosowanie art. 151 § 2 K.p.a., stanowiący, że: "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji".

Dopełniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podjął się próby usprawiedliwienia podstawy prawnej decyzji organów (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) wskazując właśnie, że interesująca skarżących przepompownia [...] w otoczeniu ich nieruchomości miała nie być przedmiotem projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r., a to skutkowałoby przyjęciem, że nie mieli oni w sprawie interesu prawnego i statusu stron oraz nie zostali pozbawieni udziału w sprawie bez własnej winy. Jak już wyjaśniono wyżej, taka a priori przyjęta teza, niekorzystna dla skarżących, nie ma dostatecznego umocowania, zwłaszcza, że przepompownia [...] formalnie jest elementem opracowania projektowanego, natomiast organy statusu skarżących jako stron postępowania objętego wznowieniem nie zakwestionowały.

Z uwagi na przedstawione wady decyzji Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od formułowania merytorycznych ocen dotyczących sposobu załatwienia sprawy przez organ. Akcentuje natomiast, że wydana decyzja powinna być spójna z jej podstawą prawną i zawierać korespondujące z tym uzasadnienie prawne.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę organowi, że w przypadku uznania, iż przesłanka wznowieniowa w odniesieniu do skarżących zaistniała, baczyć należy nie tylko na art. 146 § 2, ale też ograniczenia czasowe wynikające z art. 146 § 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od rozpoznania zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust 2, art. 3 pkt. 20 i art. 5 ust 1 pkt 9 P.b., art. 143 K.c. oraz art. 64 ust 3 Konstytucji RP. Analiza obszaru oddziaływania przepompowni [...] i określenie, czy doszło do naruszenia prawa własności skarżących w granicach określnych w art. 143 K.c., a przy tym naruszenia ich uzasadnionych interesów (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.) byłaby na tym etapie przedwczesna, a to z uwagi na konieczność powtórzenia postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora i zajęcia jednoznacznego stanowiska, co do charakteru wydanej decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za dostatecznie usprawiedliwione, w punkcie 1. sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w punktach 2. i 3. sentencji wyroku.

Na zasądzone koszty postępowania kasacyjnego przyznane od organu J. L. złożyły się kwoty wpisów od skargi i skargi kasacyjnej oraz opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku: 200 zł, 100 zł oraz 100 zł (skarżący początkowo uiścił 500 zł tytułem wpisu od skargi /k.27 akt sądowych/, dokonano jednak na jego rzecz zwrotu kwoty 300 zł /k. 40 akt sądowych/, podobnie w przypadku wpisu od skargi kasacyjnej: skarżący uiścił 250 zł /k. 131 akt sądowych/, lecz dokonano na jego rzecz zwrotu w kwocie 150 zł /k. 158 akt sądowych/; opłata kancelaryjna została uiszczona w prawidłowej kwocie i udokumentowana na k. 106 akt sądowych). Do powyższych kwot doliczono uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł – k. 133 akt sądowych).

Na rzecz B. L. i M. L. zwrotu kosztów postępowania wynikających z kosztów sądowych nie zasądzono, gdyż nie byli oni obowiązani do ich ponoszenia w związku z przyznanym im w tym zakresie prawem pomocy (sygn. akt II SPP/Gd 39/20).

W punkcie 3. sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od organu solidarnie na rzecz wszystkich skarżących kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, która to kwota odpowiada stawce wynagrodzenia ustanowionego przez nich wspólnie pełnomocnika będącego adwokatem stosownie do § 14 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.).