Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1820/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec /spr./, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2004r. sygn. akt IV SA 4753/03 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nieważności przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

OSK 1820/04

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 września 2004 r. oddalił skargę Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lutego 2003 r. w przedmiocie nieważności przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż Anna i Franciszek S. w 2000 r. wystąpili do Starosty Powiatu B. o zwrot nieruchomości rolnej, z uwagi na niezrealizowanie celu jej przejęcia. Przedmiotowa nieruchomość rolna stanowiła działkę o pow. 0,55 ha i została przejęta na mocy decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia 4 czerwca 1984 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne /Dz.U. nr 21 poz. 118/. Starosta Powiatu B., decyzją z dnia 16 sierpnia 2000 r. odmówił zwrotu tej nieruchomości z tego powodu, że jej przejęcie nie nastąpiło w trybie ustawy wywłaszczeniowej. W postępowaniu odwoławczym, Wojewoda P. decyzją z dnia 24 października 2000 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty B. i umorzył postępowanie w sprawie. Jednocześnie uznał za konieczne, w drodze odrębnego postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia 4 czerwca 1984 r. o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność Anny i Franciszka S., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu przez Wojewodę P. w dniu 5 grudnia 2000 r.

Wojewoda P. decyzją z dnia 20 listopada 2001 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że małżeństwo Anna i Franciszek S. nie złożyli wniosku o przejęcie przedmiotowej nieruchomości rolnej za spłaty pieniężne. Z akt sprawy nie wynikało także, czy małżonkowie na dzień przejęcia nieruchomości mieli uprawnienia rentowe. Ponadto Wojewoda podkreślił, iż kwestionowana decyzja posługiwała się pojęciami zaczerpniętymi z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości m.in. użyto pojęcia "odszkodowanie", a nie "spłaty pieniężne", wskazywano na zawarcie umowy, a odszkodowanie ustalono w oparciu o elaborat szacunkowy sporządzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W odwołaniu od decyzji Wojewody P., Wójt Gminy S. podniósł, iż z inicjatywą przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości wystąpili Anna i Franciszek S. Skierowali pismo w sprawie podziału swego gospodarstwa zaznaczając, że nie zamierzają w dalszym ciągu posiadać gospodarstwa rolnego, tylko działkę robotniczą. Mając to na uwadze, Naczelnik Gminy S. decyzją z dnia 16 lipca 1984 r. zgodnie z wnioskiem dokonał podziału gospodarstwa rolnego Anny i Franciszka S. Zdaniem odwołującego się, Wojewoda P. nie wziął tych faktów pod uwagę. Z kolei sporządzony na potrzeby decyzji z dnia 4 czerwca 1984 r. elaborat szacunkowy był jedyną w tym czasie podstawą do oszacowania nieruchomości kupowanych, czy przejmowanych przez Skarb Państwa. Z tego względu w ocenie Gminy S., nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia 4 czerwca 1984 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 25 lutego 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia 20 listopada 2001 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina S. powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Wojewody P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia 4 czerwca 1984 r. o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości rolnej, stanowiącej własność Anny i Franciszka S. prawidłowo ustaliły, że decyzja ta nie odpowiadała wówczas obowiązującemu prawu, a wręcz rażąco je naruszała.

Przejawem takiego naruszenia było niewątpliwie wydanie jej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne /Dz.U. nr 21 poz. 118/ oraz powołanie się na zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 12 poz. 205/, przy jednoczesnym użyciu w jej treści zwrotów i instytucji wynikających z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70/.

Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w art. 28 ust. 1 stanowiła, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, gdyż oświadczenie byłych właścicieli, z którego wynika, że wyrażają oni zgodę na przekazanie przedmiotowej działki po cenach wywłaszczeniowych na działki budowlane, warunku tego nie spełniało i nie mogło być potraktowane jako wniosek zgłoszony w trybie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Ponadto w decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia 4 czerwca 1984 r. w pkt 2 użyto zwrotu "ustalić kwotę odszkodowania za przejmowaną nieruchomość rolną". W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż właścicielom chodziło o sprzedaż tej działki po cenach wywłaszczeniowych. Wskazane elementy tej decyzji świadczą o tym, że w istocie przejęcia przedmiotowej nieruchomości dokonano w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, choć w sentencji tej decyzji jako podstawę prawną wskazano ustawę z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W ocenie Sądu, okoliczności te przesądzają o tym, że decyzja Naczelnika Gminy w S. o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność Anny i Franciszka S., została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne /Dz.U. nr 21 poz. 118/, ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70/ oraz art. 5 ustawy z dnia 6 sierpnia 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. nr 19 poz. 147/,

- przepisów prawa procesowego t.j. art. 107 par. 3, 156 par. 1 pkt 2 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 30 poz. 168 ze zm./, gdyż organy I i II instancji nie wykazały w postępowaniu dowodowym, czy decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia 4 czerwca 1984 r. jest dotknięta na tyle ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.

Wskazując na powyższe podstawy wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie lub

- o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina S. podniosła, iż z inicjatywą przejęcia na Skarb Państwa swojej nieruchomości rolnej wystąpili jej właściciele, t.j. Anna i Franciszek S. Mieli oni w tym interes, gdyż w 1984 r. obowiązywała ich reglamentacja artykułów spożywczych m.in. mięsa. Ponadto, organy I i II instancji nie przeprowadziły wystarczającego postępowania dowodowego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia 4 czerwca 1984 r. Błędne zatem jest stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na Skarb Państwa w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 17 poz. 70/. Odnośnie zarzutu wykorzystania w decyzji Naczelnika Gminy S. pojęcia elaboratu szacunkowego skarżąca wskazała, że w okresie wydawania decyzji brak było innych podstaw do oszacowania nieruchomości kupowanych, czy przejmowanych przez Skarb Państwa. W dalszej części skargi kasacyjnej Gmina S. wskazała, że dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr (...) przez Sąd Rejonowy w B. Fakt ten jest poważną przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości, albowiem stanowi sprzeczność z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, który gwarantuje rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Podobne stanowisko prezentuje Sąd Najwyższy w podjętych uchwałach /Uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. - III AZP 4/92, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1994 r. III RN 46/94/. Zasada ochrony osób, które nabyły prawa w dobrej wierze /Gmina S. nabyła prawo własności przedmiotowej działki w dobrej wierze/, koresponduje z zasadą wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą zgodnie z ustalonym orzecznictwem należy rozumieć również w ten sposób, że uchybienia organu administracyjnego nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze /m.in. dla wspólnoty samorządowej Gminy/. Fakt ten całkowicie był pomijany przez organy I i II instancji stwierdzające nieważność decyzji oraz przy rozpatrzeniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik małżonków S. podniósł, że skarżący nie wskazał, jaki konkretnie przepis prawa materialnego został naruszony. Bez wskazania konkretnego przepisu prawa nie jest bowiem możliwa właściwa kontrola i ocena przedmiotu zaskarżenia. Ponadto, skarżący wskazał na art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, który nie ma w istocie wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji znajdują podstawę w przepisie art. 156 i art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nieważność decyzji skutkuje jedynie obaleniem domniemań wynikających z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a jej uchylenie pociąga za sobą obowiązek dokonania odpowiednich zmian w księdze wieczystej urządzonej dla spornej nieruchomości. Wywód dotyczący naruszenia art. 5 ustawy o Księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego nie dotyczy stanu faktycznego sprawy również dlatego, że kwestie dotyczące komunalizacji mienia zostały uregulowane przepisami odrębnymi. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, czyli art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie precyzując jakiego uchybienia /naruszenia/ dopuściły się organy rozstrzygające w sprawie.

Argumentacja skarżącego stanowi jedynie polemikę z prawidłowo dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego rozstrzygnięć obu instancji.

Gmina S. w piśmie procesowym z dnia 27 października 2005 r. podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej i uznała argumenty przytoczone w odpowiedzi na skargę kasacyjną za bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par. 2 art. 183.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, których naruszenia dopuścił się Sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazanie dodatkowo, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja niespełniająca tych warunków uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom, zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy zauważyć, że skarżący nie powołał art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co nie stanowiło przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu lecz podniesione w niej zarzuty zostały błędnie skonstruowane.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oznacza mylne zrozumienie, a więc wadliwą interpretację treści przepisu objętego zarzutem naruszenia. W uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej należy wskazać na czym polega wadliwa interpretacja dokonana przez Sąd oraz wyjaśnić jak - zdaniem skarżącego - przepis ten powinien być rozumiany. Naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

W tej sprawie, sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wymienionych w nim ustaw przez niewskazanie, jakie konkretne przepisy prawa materialnego zostały naruszone, uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Nie można także uznać, iż został w sprawie naruszony przepis art. 5 ustawy z dnia 6 sierpnia 1982 r. o księgach wieczystych, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skoro ten przepis nie miał w sprawie zastosowania.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej powołuje się na naruszenie art. 107 par. 3, 156 par. 1 pkt 2 i 158 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc nie stanowi uzasadnionej podstawy skargi kasacyjnej. Wskazane w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, odnosi się do postępowania sądowego i naruszenia przez Sąd przepisów tego postępowania, a nie administracyjnego.

Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać przepisy procedury sądowej naruszone przez Sąd.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.