Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 746/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e, 134, 145, 151a, 153, 182, 183, 184, 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 8, 77, 80, 136, 138
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 10, 61
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 1031/23 w sprawie ze sprzeciwu X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 31 października 2023 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 1031/23, oddalił sprzeciw X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 31 października 2023 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. znak [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.), ustalił z wniosku X sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki ozn. nr ewid. [...] obręb [...] [...], gm. [...]. Organ określił następujące cechy planowanej inwestycji: 1. rodzaj zabudowy: instalacja fotowoltaiczna; funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu: a) sposób użytkowania obiektów budowlanych - zgodnie z przeznaczeniem; b) sposób zagospodarowania terenu - panele fotowoltaiczne, konstrukcja montażowa (stoły) pod panele fotowoltaiczne, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, infrastruktura naziemna i podziemna związana z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, sieć energetyczna kablowa podziemna niskiego napięcia oraz przyłącze energetyczne średniego napięcia, kontenerowa stacja (transformatorowo-kontrolna), inwertery (falowniki), system monitoringu oraz ogrodzenie instalacji, instalacja odgromowa, inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej, zjazd na działkę; 2. ustalenia - warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów odrębnych: 2.1. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) należy zachować warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U . z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), b) linia zabudowy - nie ustala się z uwagi na lokalizację terenu inwestycji względem drogi publicznej, c) projektuje się farmę fotowoltaiczną o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, d) forma architektoniczna - nie dotyczy. Montaż gotowych elementów typowych dostarczonych przez producenta. Łączna wysokość farmy fotowoltaicznej (konstrukcji wsporczej pod panele fotowoltaiczne) nie przekroczy 4,0 m n.p.t., e) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - do 0,70, f) szerokość elewacji frontowej - nie dotyczy, g) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) - nie dotyczy h) geometria dachów zabudowy - nie dotyczy, i) projektowana farma fotowoltaiczna pozyskiwać będzie energię elektryczną ze źródła odnawialnego, j) planowana inwestycji będzie realizowana poza konturem użytku gruntowego oznaczonego w ewidencji gruntów symbolem "Ls", k) w skład farmy fotowoltaicznej wchodzą następujące urządzenia i obiekty budowlane: • panele fotowoltaiczne w ilości do 2500 szt. o łącznej mocy do 1,0 MW, • powierzchnia jednostkowa panelu: do 3,75 m2, • moc pojedynczego panelu: do 1000 W, • ilość stołów: do 250 szt., • ilość rzędów umiejscowienia stołów: do 16 rzędów, • powierzchnia stołów wraz z panelami: do 3550,0 m2, • kąt nachylenia stołów: do 45°, • falowniki (inwertery) przekształcające prąd stały na prąd zmienny: do 20 szt., moc do 1 MWp, • powierzchnia dojazdu i placu manewrowego: do 150 m2 oraz miejsc postojowych do 25 m2, • kontenerowa stacja (transformatorowo-kontrolna), wymiary stacji: szerokość elewacji frontowej do 6,0 m, powierzchnia zabudowy do 25,0 m², wysokość do 4,0 m n.p.t., dach płaski bądź jedno- lub dwuspadowy o nachyleniu połaci od 0-12°, • przyłącze kablowe elektroenergetyczne średniego napięcia, • drogi wewnętrzne szerokości do 4,5 m nawierzchni gruntowej, • ogrodzenie siatkowe o wysokości do 3,0 m. W warunkach ochrony środowiska, zdrowia i życia ludzi, przyrody i krajobrazu (pkt 2.2. decyzji) organ wskazał m.in., że • planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco potencjalnie oddziaływać na środowisko - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) - obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powierzchnia terenu inwestycji do 0,70 ha; • inwestycja jest położona poza zasięgiem obszarów chronionych na podstawie przepisów o ochronie przyrody i leży poza obszarami objętymi przyrodniczą ochroną konserwatorską wobec czego nie wymaga nałożenia specjalnych warunków realizacji; • teren inwestycji nie jest położony w obszarze Natura 2000. W obsłudze w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 2.4.decyzji) organ wskazał m.in.: • realizacja infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej zgodnie z przepisami na warunkach zarządców sieci, dróg, • energia elektryczna - przyłączenie przedsięwzięcia do sieci elektroenergetycznej i urządzeń na warunkach określonych przez gestora w Warunkach Technicznych Przyłączenia, • odprowadzenie wód opadowych - powierzchniowe na terenie własnej nieruchomości, • obsługa komunikacyjna - z drogi wewnętrznej, • na przebieg przyłączy infrastruktury technicznej przez działki nie stanowiące własności inwestora, należy uzyskać zgodę właściciela, • lokalizacja przyłączy infrastruktury technicznej związanych z projektowanym obiektem, poza terenem w liniach rozgraniczających, jest zgodna z niniejszą decyzją pod warunkiem uzyskania stosownych uzgodnień, decyzji czy opinii wymaganych przepisami prawa. W decyzji organ określił także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 3), warunki i wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 2.3.) oraz warunki wynikające z przepisów odrębnych (pkt 5). Organ dodał, że projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Powiatu [...]w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie znak [...]z dnia [...] maja 2023 r.), a ponadto z organem właściwym w zakresie melioracji wodnych, tj. Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] - w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., zarządcą drogi wewnętrznej w zakresie obsługi komunikacyjnej (opinia Wójta Gminy [...] znak [...] z dnia 26 kwietnia 2023 r., Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w zakresie ochrony gruntów leśnych (postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi znak [...] z dnia 6 maja 2023 r.).

Decyzją z dnia 31 października 2023 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania B. S., uchyliło decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że w toku postępowania uległy zmianie przepisy u.p.z.p., stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, jednakże zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), dokonującej tych zmian od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), dokonującej tych zmian od dnia 24 września 2023 r., do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto, z dniem 3 stycznia 2022 r. zmianie uległo rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowanie terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U . z 2021 r. poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z dniem 13 września 2023 r. uległo też zmianie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.). Jednakże zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1724), do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 i 58 rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium stwierdziło, że powyższe zmiany nie mają zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że brak zgody skarżącej na realizację projektowanej zabudowy nie może tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zadania. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie są natomiast rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło też, że lokalizacja przedmiotowej farmy nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Stwierdziło jednak, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Sprawa z wniosku X sp. z o.o. z dnia 9 czerwca 2021 r., była już bowiem przedmiotem rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W wyniku rozpatrzenia odwołania B. S. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 stycznia 2022 r. znak [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki ozn. nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało okoliczności, które organ winien uwzględnić ponownie rozpoznając sprawę. Kolegium wskazało m.in., że ograniczenie terenu inwestycji do części działki nr [...], w liniach rozgraniczających, doprowadziło do tego, że organ nie ocenił planowanej inwestycji na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z występowaniem na terenie działki gruntów leśnych. Rozpatrując sprzeciw od decyzji Kolegium wniesiony przez X sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r. II SA/Łd 458/22, oddalił sprzeciw. Odnosząc się do zarzutu sprzeciwu dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się tylko do całej działki o określonym numerze, a nie do jej części, Sąd wskazał, iż do sprawy tej nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. bowiem zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 9 czerwca 2021 r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...), w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji. Sąd stanął na stanowisku, że zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet zatem określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych działek ewidencyjnych przewidzianych do zabudowy lub innego zagospodarowania. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc tego, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna". W konsekwencji ustalenie warunków zabudowy - co do zasady - nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nieuzasadniony jest zarzut podnoszony w sprzeciwie odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę. Sąd podkreślił, że trafnie również wskazało Kolegium pozostałe naruszenia prawa w decyzji organu I instancji, w tym na konieczność dokonania oceny planowanej inwestycji na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z występowaniem na terenie działki nr ewid. [...] gruntów leśnych. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, co do zasady, przesądza bowiem jedynie, że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, z określonymi jego parametrami, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze i nieleśne. Tymczasem działka nr [...], na której planowana jest inwestycja składa się z gruntów ornych RIVb o powierzchni 0,7013 ha, gruntów ornych RVI o powierzchni 0,1576 ha oraz lasów o powierzchni 0,0506 ha, co wynika z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 13 maja 2021 r.

Uwzględniając treść art. 153 p.p.s.a. Kolegium stwierdziło, że analiza obecnie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ nie zastosował się do wytycznych wyrażonych przez WSA w Łodzi zawartych w cytowanym powyżej wyroku z dnia 6 lipca 2022 r. Skarżoną decyzją organ ponownie ustalił, zgodnie z wnioskiem, warunki zabudowy dla części działki nr ewid. [...]. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej w dniu 18 kwietnia 2023 r., wskazano: "Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 - teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - stosownie do wymagań ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...)". Z powyższego stwierdzenia wynika, że organ ponownie ograniczył się do oceny terenu inwestycji, a nie całej działki inwestycyjnej, na której występują grunty leśne. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe, o ile teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U . z 2022 r. poz. 2409 ze zm.), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagana jest, jeśli taka zmiana dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, z zastrzeżeniem ust. 2a (pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa (pkt 2) lub pozostałych gruntów leśnych (pkt 5). Z kolei w myśl art. 4 pkt 6 tej ustawy, gdy mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei wg art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1356 ze zm.), lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Wobec tego, zdaniem Kolegium, mając na uwadze wykładnię przepisów wyrażoną przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 6 lipca 2022 r., organ I instancji powinien ocenić, czy z uwagi na grunty leśne występujące na działce nr [...], teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W tym zakresie organ I instancji nie może być zastąpiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponadto, określając w pkt 2.4. lit. h) decyzji - obsługę w zakresie komunikacji - organ stwierdził, że "obsługa komunikacyjna - z drogi wewnętrznej poprzez projektowany". Organ nie wskazał nr działki, przez którą będzie odbywać się obsługa komunikacyjna. Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W aktach sprawy brak jest analizy, o której mowa w tym przepisie. Nie wiadomo też, przez pryzmat których przepisów odrębnych organ oceniał planowaną inwestycję. W zakresie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. autor analizy stwierdził, że "ustalenia warunków zabudowy dla przedstawionej inwestycji jest zgodna z przepisami odrębnymi", przy czym nie wskazał tych przepisów. Co więcej, organ pierwszej instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - "powierzchnia terenu inwestycji do 0,70 ha". Organ nie uzasadnił jednak swojego stanowiska. Na organie lokalizacyjnym ciąży obowiązek ustalenia, czy wnioskowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przewidzianej przez art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U . z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: u.i.o.ś.). Decyzja w tym przedmiocie poprzedza wydanie decyzji o warunkach zabudowy - art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.i.o.ś. Zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi konieczny element wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Organ winien zatem jednoznacznie ustalić powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia oraz dokonać oceny powierzchni zabudowy w kontekście dotyczącym kwalifikacji inwestycji na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 w związku z § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium w poprzedniej decyzji z dnia 28 kwietnia 2022 r. wskazało, iż w świetle zarzutów odwołania organ powinien dokonać własnej oceny "ekspertyzy" złożonej w toku postępowania przez B. S. przy piśmie z dnia 9 listopada 2021 r. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ dokonał oceny tej "ekspertyzy". Kolegium dodało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien uwzględnić uwagi zawarte w decyzji. W tym względzie organ nie może być zastąpiony przez Kolegium. Skoro zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stosownie do przepisu art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Kolegium, przedstawione okoliczności co do stanu faktycznego, nie mogą być wyeliminowane w trybie art. 136 K.p.a.

Sprzeciwem X sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a.; art. 153 p.p.s.a.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.; art. 7a § 1 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 61 u.p.z.p.; art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.; art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.; art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przedmiotowej sprawie nie ma zdaniem Sądu racji strona skarżąca, że doszło do zmiany stanu prawnego powodującej utratę mocy wiążącej wyroku tutejszego Sądu z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. II SA/Łd 458/22. Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy Kolegium wydając decyzję z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr [...], ocenianą z punktu widzenia legalności przez Sąd w wyroku z dnia 6 lipca 2022 r., orzekało w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., mimo, iż od dnia 3 stycznia 2022 r. obowiązywało już rozporządzenie w zmienionym kształcie. Kolegium uwzględniło bowiem § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowanie terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399). Tutejszy Sąd w powołanym wyroku wskazywał ponadto, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie budzi wątpliwości, że w sprawie przesądzone zostało, iż w sprawie znajduje zastosowanie powołane rozporządzenie sprzed zmiany dokonanej z dniem 3 stycznia 2022 r. Od daty wydania powołanego wyroku nie zmieniły się też mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zaznaczył, że WSA przesądził również, że do sprawy nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022r. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 9 czerwca 2021r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 17 września 2021r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zasadnie przyjęło Kolegium, że aktualne pozostają wskazania WSA dotyczące konieczności oceny złożonego wniosku z uwzględnieniem przepisów mających zastosowanie w sprawie z uwagi na datę złożenia wniosku, w szczególności przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w kształcie sprzed 3 stycznia 2022 r. Tym samym organ I instancji winien był dokonać oceny planowanej inwestycji z uwzględnieniem wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nadto uwzględnić w swojej ocenie obszar całej działki nr [...], a nie tylko część, na której planowana jest realizacja inwestycji. W związku z tym winien też ocenić, czy teren ten wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (bowiem na części działki znajdują się lasy o pow. 0,0506 ha), czego w sprawie również nie uczynił. Powyższe oznacza, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna jest obarczona dyskwalifikującymi błędami. Skoro zatem główny dokument w sprawie jest wadliwy, to przyznać rację należy organowi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a., przy czym wadliwości te nie mogły zostać wyeliminowane w trybie art. 136 k.p.a., bowiem takie działanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a.

Zdaniem Sądu rację ma też organ administracji, że wnioskodawca powinien wskazać przez jaką konkretnie działkę zapewniony jest dla planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu.

W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu, organ odwoławczy, uwzględniając okoliczności sprawy oraz treść art. 153 p.p.s.a., zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a wady tej nie dało się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma ponadto istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił sprzeciw.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sprzeciwu Spółki w całości, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w dniu 31 października 2023 r. znak: [...] prawidłową i nie naruszającą przepisów postępowania decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2023r. znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia naruszając:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 k.p.a., przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego, istotnego dla niniejszego postępowania materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że:

- pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć (i potwierdził w nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. z późn. zm., dalej u.p.z.p.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury), która weszła w życie dnia 3 stycznia 2022 r., że prawidłowa była przed nowelizacją i w dalszym ciągu jest interpretacja prowadząca do uznania, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może odnosić się również do części działki, a przyjęcie interpretacji przeciwnej, nieaktualnej, a nadto niekorzystnej dla strony i sprzecznej z zasadą in dubio pro libertate oraz z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. (Dz.U. UE.L.2018.328.82 z dnia 21.12.2018 r. z późn. zm.) w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.),

- Spółka planuje uzyskać decyzję na gruntach leśnych występujących na działce nr [...] o powierzchni 0,0506 ha i w ślad za tym błędne przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym należy ocenić, czy teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995r. ze zm. (dalej: u.o.g.r.l.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p., podczas gdy teren ten nie jest gruntem leśnym w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach z uwagi na wielkość jego powierzchni (wymagana powierzchnia co najmniej 0,10 ha, tymczasem powierzchnia użytku leśnego w niniejszej sprawie wynosi 0,0506 ha), a nadto w sytuacji, gdy teren planowanego zamierzenia nie obejmuje użytku leśnego i ogranicza się do terenu, na którym występują grunty rolne,

- w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy do instalacji odnawialnego źródła energii stosuje się warunek dostępu do drogi publicznej określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., podczas gdy instalacje odnawialnego źródła energii są zwolnione ze spełnienia tego warunku, a tym samym zbędne jest wskazywanie numeru działki ewidencyjnej przez organ I instancji, przez którą będzie odbywać się obsługa komunikacyjna, co oznacza, że uchylenie decyzji przez SKO na tej podstawie było niezasadne,

b) art. 153 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że wykładnia i wskazania zawarte w wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2022r. w sprawie sygn. akt II SA /Łd 458/22 w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, która spowodowała, że pogląd WSA w Łodzi stał się nieaktualny, tj. nastąpiła zmiana przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury potwierdzająca, że prawidłowa i zgodna z intencją ustawodawcy zarówno przed nowelizacją, jak i po jej wprowadzeniu była i jest interpretacja wskazująca na możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy również na części działki ewidencyjnej, a tym samym nieprawidłowa interpretacja WSA w Łodzi o niemożności ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej nie mogła i nie może stanowić podstawy wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy,

a w konsekwencji SKO niewłaściwie zastosowało art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i błędne uznało, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i uchyliło decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jako że została "wydana z naruszeniem przepisów postępowania , a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie " - podczas gdy zostały spełnione i prawidłowo określone w decyzji organu I instancji z dnia 30 czerwca 2023r. wszelkie przesłanki przemawiające za wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co powinno skutkować uchyleniem przez WSA decyzji SKO na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz X sp. z o.o. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonując oceny prawidłowości wydania w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej należy przede wszystkim mieć na względzie, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej decyzje w tej sprawie zostały wydane w warunkach związania wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 458/22. Błędne jest bowiem stanowisko strony skarżącej o zdezaktualizowaniu się wskazań zawartych w ww. wyroku w związku ze zmianą stanu prawnego - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonaną ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), która weszła w życie 3 stycznia 2022 r., oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dokonaną rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399), które również weszło w życie 3 stycznia 2022 r. Jak słusznie zwrócono bowiem na to uwagę w zaskarżonym wyroku, zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 458/22 jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr [...] sprzeciw od której wyrokiem tym oddalono, wydane były już po dokonanej 3 stycznia 2022 r. zmianie stanu prawnego. Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w przywołanym powyżej wyroku stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nadal zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.) w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji. Jednocześnie wskazał, że wydanie w tej sprawie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie przesądzone zatem również zostało, iż znajduje w niej zastosowanie powołane rozporządzenie sprzed zmiany dokonanej z dniem 3 stycznia 2022 r. W tych okolicznościach, tj. w związku z uwzględnieniem w wyroku z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 458/22 okoliczności zmiany stanu prawnego dokonanej 3 stycznia 2022 r. i uznaniem, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy sprzed tych nowelizacji, nie można zasadnie twierdzić, że w związku ze zmianą z dniem 3 stycznia 2022 r. przepisów wytyczne zawarte w ww. wyroku przestały wiązać w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu okazał się zatem nietrafny.

Natomiast uznanie, że w przedmiotowej sprawie nadal pozostają aktualne wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 458/22, czyni nieuzasadnionymi pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie można formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zarówno organy jak i sądy zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 458/22 przesądzono – opowiadając się za jednym z dwóch różnych wyrażanych w orzecznictwie poglądów – że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Zdaniem WSA, organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej. Wyrażany w tych okolicznościach w skardze kasacyjnej pogląd przeciwny dopuszczający ustalenie warunków zabudowy również dla części działki, stanowi niedopuszczalną polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym i wiążącym w tej sprawie wyroku.

Podobnie w wyroku z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 458/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniesiono, że nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW), miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., statuujących zasadę dobrego sąsiedztwa (pkt 1) oraz obowiązek posiadania przez teren, na którym planowane jest wzniesienie inwestycji, dostępu do drogi publicznej (pkt 2). W wyroku tym przesądzono, że "w realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy musiało zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Niezasadny jest w tych okolicznościach zarzut, że wadliwie w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy stosuje się warunek dostępu do drogi publicznej określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., podczas gdy instalacje odnawialnego źródła energii zwolnione są ze spełnienia tego warunku.

Nie można również w niniejszej sprawie skutecznie zarzucić - zarówno organowi odwoławczemu jak i Sądowi pierwszej instancji - błędnego przyjęcia, iż w przedmiotowym stanie faktycznym należy ocenić, czy teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. ze zm. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p., podczas gdy teren ten nie jest gruntem leśnym w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach z uwagi na wielkość jego powierzchni a nadto w sytuacji, gdy teren planowanego zamierzenia nie obejmuje użytku leśnego i ogranicza się do terenu, na którym występują grunty rolne. W wiążącym w sprawie wyroku z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 458/22 Sąd przesądził bowiem konieczność dokonania oceny planowanej inwestycji na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z występowaniem na terenie działki nr ewid. [...] gruntów leśnych.

Mając na uwadze podniesione powyżej okoliczności stwierdzić należało, że nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując w zaskarżonej decyzji oceny decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2023 r. w związku z odwołaniem B. S. słusznie doszło do wniosku, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych wyrażonych przez WSA w wyroku z dnia 6 lipca 2022 r. Decyzją tą bowiem Wójt - wbrew tym wytycznym - ustalił warunki zabudowy jedynie dla części działki nr ewid. [...] uznając jednocześnie, że planowana inwestycja realizowana będzie poza konturem użytku gruntowego oznaczonego w ewidencji gruntów symbolem "Ls", w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, że teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz uznał, że w sprawie nie mają zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zasadnie w tych okolicznościach organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Tak istotne braki postępowania, jak stwierdzone w niniejszej sprawie, nie mogą bowiem być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.