Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 129/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Polskiego Związku [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Pismem z [...] lutego 2024 r. M. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiego Związku [...]; zwanego dalej PZ[...], polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] listopada 2023 r., który dotyczył udostępnienia informacji dotyczącej konkursu na trenera kadry seniorów w [...] z 2019 r., w szczególności pełnej dokumentacji zgłoszeń konkursowych oraz stanowiska wraz z uzasadnieniem co do poszczególnych zgłoszeń konkursowych wyrażonego przez członków komisji konkursowej powołanej przez Zarząd P[...], przedstawionego do zatwierdzenia Zarządowi PZ[...], a także stanowiska Zarządu P[...].

Zarzucił skarżonemu podmiotowi naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, 5 i art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wskazał, że wnioskowane pismem z [...] listopada 2023 r. informacje dotyczyły konkursu ogłoszonego przez PZ[...] [...] stycznia 2019 r., którego celem było wyłonienie m.in. trenera głównego kadry narodowej mężczyzn [...], z celem głównym w postaci awansu do Igrzysk Olimpijskich w 2020 r. w Tokio.

W dniu [...] listopada 2023 r., na podany we wniosku e-mail, otrzymał odpowiedź w której podano, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem ich zakres nie dotyczy realizowania przez PZ[...] zadań publicznych, czy też innych form dysponowania majątkiem publicznym, w związku z czym nie jest zobowiązany do jej udostępnienia.

W dniu [...] stycznia 2024 r. skarżący skierował ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując na zakres obowiązku udzielania informacji publicznej przez polskie związki sportowe, w tym PZ[...] z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Pismem z [...] stycznia 2024 r. PZ[...] podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi z [...] listopada 2023 r. podając, że przedstawiona przez niego argumentacja w piśmie z [...]stycznia 2024 r. nie przemawia za udostępnieniem informacji we wnioskowanym zakresie, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

W ocenie skarżącego żądane informacje stanowią informację publiczną, a PZ[...] jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.

Zaznaczył, że wnioskowane informacje są związane z organizowaniem i przygotowaniem kadry narodowej w [...] do imprez sportowych, na które PZ[...] otrzymał dofinansowanie ze środków publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie minister właściwy do sprawy kultury fizycznej może dofinansowywać uprawianie lub organizowanie sportu oraz jego promocję. Natomiast stosownie do treści art. 29 ust. 7 tej ustawy minister właściwy do spraw kultury fizycznej w zakresie dofinansowania zadań związanych z przygotowywaniem kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paralimpijskich, igrzyskach głuchych, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy, może zlecać polskim związkom sportowym, Polskiemu Komitetowi Olimpijskiemu i Polskiemu Komitetowi Paralimpijskiemu realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Przepisy art. 47 i art. 151 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stosuje się odpowiednio.

Z informacji zawartych w BIP dostępnych na stronach internetowych Ministerstwa Sportu i Turystyki dotyczących programu dofinansowania zadań związanych z przygotowaniem kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, paraolimpijskich, igrzyskach głuchych, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy w 2019, 2020 i 2021 r. wynika, że PZ[...] otrzymał na ten cel dofinansowanie od Ministra Sportu i Turystyki. Natomiast dofinansowaniem tym objęte były m.in. wynagrodzenia kadry trenerskiej, na co wskazują następujące dokumenty: "Program dofinansowania ze środków budżetu państwa zadań związanych z przygotowaniem zawodników kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich oraz przygotowaniem i udziałem w mistrzostwach świata i Europy w sportach olimpijskich w 2019 roku"; "Program dofinansowania ze środków budżetu państwa zadań związanych z przygotowaniem zawodników kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich oraz przygotowaniem i udziałem w mistrzostwach świata i Europy w sportach olimpijskich w 2020 roku"; "Program dofinansowania ze środków budżetu państwa zadań związanych z przygotowaniem zawodników kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich oraz przygotowaniem i udziałem w mistrzostwach świata i Europy w sportach olimpijskich w 2021 roku".

W tej sytuacji należy uznać że żądane informacje dotyczące konkursu na trenera kadry seniorów w [...], stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wiążą się one bowiem z dysponowaniem majątkiem publicznym w postaci dotacji Ministra Sporu i Turystyki na konkretną działalność sportową PZ[...].

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 36/14 stwierdził, że informacje związane z przygotowaniem kadry narodowej do międzynarodowych imprez sportowych, na które PZ[...] otrzymał dofinansowanie ze środków publicznych od Ministra Sportu i Turystyki mają walor informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę PZ[...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej wskazując, że w ustawowym terminie pismami z [...] listopada 2023 r. i [...] stycznia 2024 r. poinformował wnioskodawcę, iż żądana informacja, czyli zgłoszenia konkursowe, stanowiska komisji konkursowej wraz z uzasadnieniami oraz stanowisko Zarządu PZ[...] dotyczące konkursu na trenera kadry narodowej seniorów w [...] z 2019 r. nie stanowi informacji publicznej.

Podał, że PZ[...] jest polskim związkiem sportowym (PZS), działającym na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach i statutu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o sporcie, PZS przysługują prawa wyłączne organizowania i prowadzenia współzawodnictwa sportowego o tytuł Mistrza Polski oraz o Puchar Polski w danym sporcie, ustanawiania i realizacji reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez związek, z wyjątkiem reguł dyscyplinarnych dotyczących dopingu w sporcie, powołania kadry narodowej oraz przygotowania jej do igrzysk olimpijskich, igrzysk paralimpijskich, igrzysk głuchych, mistrzostw świata lub mistrzostw Europy, reprezentowania tego sportu w międzynarodowych organizacjach sportowych.

Zaznaczył, że w przypadku podmiotów prywatnych istnieje domniemanie, iż wszelkie informacje na temat działalności tych podmiotów stanowią informację prywatną (nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.), jeśli nie jest wykazane, że dotyczą one wykonywania przez ten podmiot zadań publicznych. Dla uznania zatem informacji za publiczną w rozumieniu u.d.i.p. konieczne jest wykazanie, że informacja ta dotyczy bezpośrednio działalności publicznej.

PZ[...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, stowarzyszenie opiera działalność na pracy społecznej swoich członków. Do prowadzenia swych spraw stowarzyszenie może zatrudniać pracowników, w tym swoich członków. Przepis ten znajduje zastosowanie także do polskich związków sportowych, na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o sporcie w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach. W celu realizacji prawa wyłącznego PZS do powoływania i przygotowywania kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, mistrzostwach świata i Europy oraz innych zawodach o charakterze międzynarodowym, PZ[...] zatrudnia trenerów głównych kadr narodowych, asystentów trenerów oraz inne osoby, w ramach sztabu szkoleniowego kadry narodowej. Zatrudnianie trenerów przez PZ[...] należy do sfery wewnętrznej Związku i służy realizowaniu przez PZ[...] wyłącznego prawa przygotowania kadry narodowej do udziału w międzynarodowych imprezach sportowych. W celu wyłonienia trenerów głównych kadr narodowych [...], Zarząd PZ[...] ogłosił w 2019 r. konkurs na trenerów głównych kadr narodowych [...]. Informacja o tym konkursie została podana do publicznej wiadomości (ogłoszenie z [...] stycznia 2019 r.). Natomiast [...] stycznia 2019 r. Zarząd PZ[...] podał do publicznej wiadomości informację o powołaniu sztabu trenerskiego kadr seniorskich w [...] oraz kadr U23, męskich oraz żeńskich. Podstawą delegacji do przyznania dotacji na realizację zadań związanych z przygotowaniem zawodników kadry narodowej do udziału w międzynarodowych zawodach sportowych stanowi art. 29 ust. 7 ustawy o sporcie. Dofinansowaniem może być objęte także wynagrodzenie trenerów kadr narodowych. Natomiast zgodnie z treścią dokumentu "Program dofinansowania ze środków budżetu państwa zadań związanych z przygotowaniem zawodników kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich oraz przygotowaniem i udziałem w mistrzostwach świata i Europy w 2019 roku" oraz tożsamych Programów z 2020 i 2021 r., zatrudnienie trenera głównego kadry narodowej lub asystentów trenera w latach 2019-2021 nie wymagało przeprowadzenia konkursu. Zapis ust. 4 pkt 1 Programu z 2019 r. stanowił, że zatrudnienie sekretarza generalnego lub dyrektora biura, dyrektora sportowego lub kierownika wyszkolenia, którego wynagrodzenie jest dofinansowane ze środków MSiT wymaga zastosowania procedury konkursowej. Wyliczenie to było wyczerpujące, więc zatrudnienie trenera głównego kadry narodowej nie było objęte obowiązkiem przeprowadzenia konkursu.

Podkreślił, że brak wymogu zastosowania procedury konkursowej w odniesieniu do trenerów kadry narodowej był uzasadniany przez Ministerstwo Sportu i Turystyki "chęcią umożliwienia związkom prowadzenia autonomicznej polityki kadrowej w zakresie pionu szkoleniowego kadry narodowej.

Tak więc ani z przepisów prawa powszechnie obowiązującego ani z warunków otrzymania dotacji na przygotowanie kadry narodowej do udziału w międzynarodowych imprezach sportowych nie wynikał obowiązek przeprowadzenia konkursu na trenera głównego kadry narodowej. W ocenie PZ[...], sposób wyłonienia kandydatów na trenerów kadr narodowych należy oceniać wyłącznie w kontekście działalności wewnętrznej PZ[...].

Ponadto organ wskazał, że zgłoszenia konkursowe trenerów oraz stanowiska komisji konkursowej wraz z uzasadnieniami co do poszczególnych zgłoszeń są dokumentami prywatnymi. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, dokument prywatny jako taki nie stanowi informacji publicznej. Jedynie informacja, która dotyczy wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym, a znajduje się w dokumencie prywatnym, stanowi informację publiczną.

Zgłoszenia trenerów oraz stanowiska komisji konkursowej dotyczą kandydatów na trenerów kadr narodowych, a dofinansowanie wynagrodzenia trenerów z dotacji Ministerstwa Sportu i Turystyki nie dotyczy wszakże kandydatów na trenerów. Warto także wskazać, że kandydaci na trenerów kadr narodowych są osobami prywatnymi, a decyzja o udziale w konkursie stanowi ich prywatną decyzję, w ogóle niezwiązaną ze sprawami publicznymi. Brak jest także bezpośredniego związku pomiędzy konkursem na stanowisko trenera kadry narodowej a przygotowaniem kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy. Jak wskazano takiego bezpośredniego związku nie uzasadnia dofinansowanie wynagrodzenia kadry trenerskiej, a konkurs na trenera kadry narodowej z pewnością nie jest jeszcze elementem tych przygotowań. Jak wskazano powyżej, samo przeprowadzenie wyboru trenera należy wyłącznie do sfery wewnętrznej Związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Komendanta Głównego Policji – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie

i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym

w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności),

a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Dokonując oceny spełnienia przesłanki podmiotowej u.d.i.p. trzeba wskazać, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2048), w celu organizowania i prowadzenia współzawodnictwa w danym sporcie może być utworzony polski związek sportowy. Utworzenie polskiego związku sportowego przez związek sportowy wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw kultury fizycznej (ust. 2). W sprawach nieuregulowanych w ustawie do polskiego związku sportowego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach. Polski związek sportowy jest osobą prawną działającą w formie prawnej stowarzyszenia lub związku stowarzyszeń (art. 6 ust. 2, art. 12 ust. 2). Osobie tej ustawodawca przyznaje szczególne uprawnienia, w tym prawa o charakterze wyłącznym (art. 13-15 ustawy). Tym samym, polski związek sportowy należy uznać za szczególny rodzaj organizacji społecznej (tj. trwałego zrzeszenia osób fizycznych lub osób prawnych, które są związane wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, niewchodzącego w skład aparatu państwowego i niebędącego jednocześnie spółką prywatną), działającej w formie prawnej stowarzyszenia (związku stowarzyszeń), tj. dobrowolnego, samorządnego i trwałego zrzeszenia o celach niezarobkowych, które samodzielnie określa swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne dotyczące jego działalności (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2261). Potwierdza to bezpośrednie odesłanie do przepisów prawa o stowarzyszeniach we wszystkich sprawach dotyczących tych organizacji społecznych, które nie są uregulowane w komentowanej ustawie. Przepisy ustawy o sporcie nie ograniczają przy tym znacząco sfery samorządności (samodzielności, autonomii) polskich związków sportowych w porównaniu ze "zwykłymi" stowarzyszeniami. W konsekwencji tworzenie polskich związków sportowych stanowi przejaw konstytucyjnej wolności zrzeszania się (art. 12 i 58 Konstytucji RP; wolność zrzeszania znajduje oparcie także w licznych aktach prawa międzynarodowego i wspólnotowego), która jest realizowana zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym i może podlegać wyłącznie takim ograniczeniom, które są przewidziane przez przepisy rangi ustawowej, niezbędnym do zapewnienia interesów bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego oraz ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo ochrony praw i wolności innych osób (art. 1 ust. 1 i 2 Prawa o stowarzyszeniach). Jako organizacje społeczne, do których stosuje się przepisy o stowarzyszeniach, polskie związki sportowe mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, w szczególności związanych z przedmiotem i celami ich działalności (art. 1 ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach). Polskie związki sportowe, jako organizacje społeczne, należą również do szerszej kategorii, jaką stanowią organizacje pozarządowe.

W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o sporcie, polski związek sportowy ma wyłączne prawo do: 1) organizowania i prowadzenia współzawodnictwa sportowego o tytuł Mistrza Polski oraz o Puchar Polski w danym sporcie; 2) ustanawiania i realizacji reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez związek z wyjątkiem reguł dyscyplinarnych dotyczących dopingu w sporcie; 3) powołania kadry narodowej oraz przygotowania jej do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych, mistrzostw świata lub mistrzostw Europy; 4) reprezentowania tego sportu w międzynarodowych organizacjach sportowych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ww. ustawy, nadzór nad działalnością polskich związków sportowych sprawuje minister właściwy do spraw kultury fizycznej, m.in. przez kontrolę polskiego związku sportowego (ust. 3 pkt 2), której zakresem objęta jest działalność polskiego związku sportowego pod względem zgodności z przepisami prawa oraz postanowieniami statutu, który zatwierdza w drodze decyzji minister właściwy do spraw kultury fizycznej (ust. 4). Stosownie natomiast do treści art. 29 ust. 1 ustawy o sporcie, minister właściwy do spraw kultury fizycznej może dofinansowywać uprawianie lub organizowanie sportu oraz jego promocję. Tenże minister, w myśl art. 29 ust. 7 ww. ustawy, w zakresie dofinansowania zadań związanych z przygotowaniem kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy, może zlecać polskim związkom sportowym, Polskiemu Komitetowi Olimpijskiemu i Polskiemu Komitetowi Paraolimpijskiemu realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 ze zm.). Przepisy art. 47 i art. 151 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) stosuje się odpowiednio. Ponadto Polskie Związki Sportowe stosownie do art. 45b ustawy o sporcie ustanawiają regulaminy dyscyplinarne, prowadzą postępowania dyscyplinarne i wydają decyzje dyscyplinarne.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że polski związek sportowy, jakim jest PZ[...]., jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Stanowisko to wynika przede wszystkim z celu Związku, którym jest realizacja zadań publicznych w zakresie kultury fizycznej i sportu, a w szczególności organizacja współzawodnictwa sportowego, popularyzacja i rozwój sportu w Polsce. W tym też celu, na realizowanie powierzonych mu zadań publicznych, PZ[...] otrzymuje dotacje od Skarbu Państwu. Tym samym, PZ[...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest inną osobą wykonującą zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Przechodząc do oceny spełnienia przesłanki przedmiotowej należy wskazać, iż jakkolwiek pojęcie informacji publicznej winno być postrzegane i interpretowane szeroko, to jednak w pewnych płaszczyznach doznaje ograniczenia. Przykładem takiego ograniczenia są dokumenty i informacje odnoszące się do wewnętrznej sfery działania podmiotów mające – co istotne – charakter niewiążących opinii i poglądów, wyrażanych w strukturach wewnętrznych organów, służących uzgodnieniu ostatecznego stanowiska, który nie jest przedstawiany i adresowany do innych osób czy podmiotów. W piśmiennictwie i judykaturze utrwalił się pogląd, że takie dokumenty i zawarte w nich informacje wpisują się w pojęcie "dokumentu wewnętrznego", który należy odróżnić od pojęcia "dokumentu urzędowego".

W wyroku z dnia 13 listopada 2013 roku, sygn. akt P 25/12 (publ. w OTK 122/8/A/2013) Trybunał Konstytucyjny zawarł poglądy na charakter informacji publicznej, jak i informacji wyłączonych spod jej zakresu, zawartych w tzw. dokumencie wewnętrznym. Trybunał zauważył, że w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Dalej jednak Trybunał stwierdził, że z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej.

Pogląd ten był następnie wypowiadany w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których podkreślano, że "dokument wewnętrzny" jest dokumentem, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w pewnych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21; orzeczenie to, tak jak i pozostałe tu przywoływane, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21, z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17). Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie przesądzają o kierunku działania organu, nie są w związku z tym wyrazem oficjalnego, już formalnego, stanowiska organu w konkretnej sprawie.

W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3255/15). Nie mają zatem waloru informacji publicznej wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130). Takiego charakteru nie mają także opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy, nie odnoszą się one wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11).

Odnosząc przedstawione uwagi na grunt rozpoznanej sprawy nie sposób zanegować poglądu, że wnioskowane dokumenty nie noszą cech informacji publicznej, zostały bowiem sporządzone wyłącznie na potrzeby wewnętrzne podmiotu jakim w tej sprawie jest Zarząd PZ[...]. Niezależnie od tego część z nich należy klasyfikować jako dokumenty prywatne, nie odnoszące się do faktów, ale projektów czy założeń, rekomendacji, co również wyklucza ich charakter informacji publicznej.

W ocenia Sądu zasadne jest stanowisko podmiotu obowiązanego, że w zakresie powołania osoby do pełnienia funkcji trenera kadry narodowej [...] Zarząd PZ[...] jest niezależny i działa samodzielnie w ramach wyłącznie jemu przyznanych kompetencji (zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o sporcie). Powszechnie obowiązujące przepisy nie wymagają przeprowadzenia konkursu na to stanowisko. Jak słusznie wskazał sam skarżący, powołując się na programy dofinasowania PZ[...] z budżetu pańska w latach 2019 – 2021 r., programy dofinasowania dotyczyły m.in. wynagrodzeń kadry trenerskiej, a więc już powołanego trenera określonej reprezentacji kadr narodowej [...]. Finansowanie z budżetu państwa nie dotyczyło zatem postępowania konkursowego, realizowanego wg. wewnętrznych założeń i potrzeb Związku.

W realizacji wskazanych uprawnień, wynikających z przyjętych rozwiązań ustrojowych polskich związków sportowych, Zarząd PZ[...] nie jest związany żadną opinią, czy osądem, oceną, gdyż jest to sfera jego władzy dyskrecjonalnej. Okoliczności tej, nie zmienia fakt wdrożenia przez Zarząd szczególnej procedury wyłaniania kandydatów. Zarówno bowiem fakt przeprowadzenia konkursu, celem wskazania najlepszego kandydata na stanowisko trenerskie, jak i przyjęty tryb postępowania (niewymagany przepisami powszechnie obowiązującymi), są wyrazem realizacji uprawnień Związku. Należą do sfery wewnętrznej Związku, która kończy się wraz z powołaniem określonego kandydata na stanowisko trenerskie. Od tego momentu możemy mówić o działalności Związku w sferze publicznej, bowiem zasady powierzenia pełnienia funkcji, zakres kompetencji i odpowiedzialności, koszty ponoszone ze środków publicznych, a związane z utrzymaniem stanowiska trenerskiego, niewątpliwie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej.

W świetle powyższego, stanowiska wraz z uzasadnieniem co do poszczególnych zgłoszeń konkursowych wyrażonego przez członków komisji konkursowej powołanej przez Zarząd PZ[...], przedstawionego do zatwierdzenia Zarządowi PZ[...], a także stanowiska Zarządu PZ[...] odnoszące się do poszczególnych kandydatur, należy klasyfikować jako wewnętrzne stanowiska, poglądy, czy oceny powołanego przez Zarząd gremium opiniodawczego, które miało wspomóc Zarząd PZ[...] w wyborze najlepszego z możliwych kandydatów. Komisja ta ma charakter wyłącznie opiniotwórczy, doradczy i rezultat jej działania nie jest wiążący dla Zarządu, który w tej sferze działa autonomicznie, samodzielnie podejmuje decyzję co do obsady stanowiska trenerskiego. Przeprowadzone przez rzeczoną komisję badania, ustalenia i wnioski przyjmujące postać opinii i rekomendacji sporządzane są zatem na użytek wewnętrzny, przez to nie mają waloru władczego i nie stanowią przejawu realizacji zadania publicznego. Bez wiążącego charakteru nie przesądzają o kierunku działania organu w danej kwestii. Podobny charakter ma ocena przez Zarząd poszczególnych kandydatur, bowiem nie przybiera cech oficjalności i nie stanowi komunikatu woli na zewnątrz. Te zaś cechy charakteryzują dokumenty wewnętrzne, które nie podlegają reżimowi ustawy jak słusznie wywodzi skarżony podmiot w odpowiedzi na skargę.

Trafnie także PZ[...] zakwalifikował dokumentację zgłoszeń konkursowych kandydatów jako dokumenty prywatne niepodlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Przesądza o nie tylko wewnętrzny charakter przedmiotowego postępowania konkursowego, ale fakt, że osoba biorąca udział w takim konkursie nie wykonuje jeszcze jakichkolwiek funkcji publicznych. Decyzja takiej osoby o udziale w konkursie ma charakter decyzji prywatnej, albowiem jest to działanie mające na celu dopiero uzyskanie etatu trenerskiego (zwiąanego z wykonywaniem zadań publicznych), a złożone przez nią dokumenty, w tym autorskie założenia metod treningowych, wizji pracy trenerskiej, itp., dotyczą jej sfery prywatnej. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której wszelkie działania osób, mogących w przyszłości uzyskać status osoby realizującej zadania publicznego, przed uzyskaniem przez nią zamierzonego celu stanowiłyby informacją publiczną. Doprowadziłoby to do sytuacji w której osoby postronne mogłyby mieć prawo wglądu w akta indywidualnych postępowań w pełnym, nieograniczonym zakresie (por. Wyrok WSA w Białymstoku z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 6/13).

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, skarga na bezczynność PZ[...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej okazała się niezasadna, ponieważ podmiot ten nie miał obowiązku załatwienia wniosku w trybie przepisów u.d.i.p. i poinformował o tym wnioskodawcę w wymaganym terminie.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją nieuzasadnioną.