Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 632/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty podwyższonego dodatku funkcyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.) dalej K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy wypłaty P. K. dodatku funkcyjnego w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. zmieniającej decyzję w sprawie wydatków na dodatki funkcyjne i dodatki służbowe funkcjonariuszy pełniących służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, oddziałach Straży Granicznej, ośrodkach szkolenia Straży Granicznej i ośrodkach Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 69) za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. P. K. wystąpił do Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z prośbą o wypłacenie mu zaległego dodatku funkcyjnego.

Prośbę swoją uzasadnił wejściem w życie z dniem [...] stycznia 2021 r. decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. zmieniającej decyzję w sprawie wydatków na dodatki funkcyjne i dodatki służbowe funkcjonariuszy pełniących służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, oddziałach Straży Granicznej, ośrodkach szkolenia Straży Granicznej i ośrodkach Straży Granicznej. Zaznaczył jednocześnie, że do dnia [...] lutego 2021 r. pełnił służbę w Grupie Interwencji Specjalnych w Zespole Działań Pirotechnicznych w Placówce SG W. jako pirotechnik oraz posiadał odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia, a także utrzymywał stałą gotowość do udziału w działach bojowych związanych z fizycznym zwalczaniem terroryzmu lub bezpośrednim uczestniczeniu w takich działaniach.

W odpowiedzi na powyższą prośbę Komendant N. Oddziału Straży Granicznej pismem z dnia [...] lipca 2021 r. odmówił wypłaty P. K. dodatku funkcyjnego z uwagi na wystąpienie okoliczności wskazanych w § 7 ust. 5a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Pismem z dnia [...] września 2022 r. P. K. ponowił swoją prośbę o wypłatę dodatku funkcyjnego, wnosząc jednocześnie o wydanie w tym przedmiocie decyzji.

Komendant N. Oddziału Straży Granicznej w odpowiedzi na powyższą prośbę pismem z dnia [...] września 2022 r. ponownie odmówił wypłaty dodatku funkcyjnego, wskazując jednocześnie na brak podstaw do wydania w tym przedmiocie decyzji.

Pismo to zostało doręczone P. K. w dniu [...] października 2022 r.

W dniu [...] października 2022 r., P. K. reprezentowany przez pełnomocnika, skierował do Komendanta Głównego Straży Granicznej, za pośrednictwem platformy ePUAP, odwołanie od powyższego pisma, uznając je za decyzję administracyjną.

Komendant Główny Straży Granicznej, po dokonaniu analizy materiałów sprawy, jak również po przeprowadzeniu oceny treści żądania P. K. zawartego w pismach z [...] maja 2021 r. i [...] września 2022 r., obejmującego wypłatę zaległego dodatku funkcyjnego, doszedł do przekonania, że przedłożone przez pełnomocnika skarżącego wystąpienie z dnia [...] października 2022 r. podlega rozpatrzeniu w trybie art. 37 K.p.a.

W konsekwencji powyższego Komendant Główny Straży Granicznej wydał w dniu [...] listopada 2022 r. postanowienie na podstawie art. 37 § 6 K.p.a., w którym stwierdził, że Komendant N. Oddziału Straży Granicznej dopuścił się bezczynności, ze względu na niezakończenie postępowania wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2022 r. oraz stwierdził, że bezczynność organu I instancji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu [...] grudnia 2022 r. Komendant N. Oddziału Straży Granicznej wydał decyzję nr [...] na podstawie art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (Dz.U. z 2022, poz. 1061 ze zm.) w zw. z § 7 ust. 5 i 5a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 897 ze zm.) odmawiającą P. K. wypłaty dodatku funkcyjnego w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. zmieniającej decyzję w sprawie wydatków na dodatki funkcyjne i dodatki służbowe funkcjonariuszy pełniących służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, oddziałach Straży Granicznej, ośrodkach szkolenia Straży Granicznej i ośrodkach Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 69) za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że P. K. został przyjęty do służby w Straży Granicznej z dniem [...] grudnia 2002 r., a w dniu [...] listopada 2020 r. zwrócił się z pisemną prośbą do Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej o zwolnienie ze służby z dniem [...] lutego 2021 r. w związku z nabyciem praw do emerytury.

Wobec powyższego z uwagi na wystąpienie okoliczności wskazanych w § 7 ust. 5a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej prośba P. K. o wypłatę dodatku funkcyjnego w wysokości wynikającej z treści decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r. nie znajduje uzasadnienia.

W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Komendanta Głównego Straży Granicznej pełnomocnik P. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

art. 108 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w związku z § 7 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, poprzez brak przyznania dodatku funkcyjnego w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] zmieniającej decyzję w sprawie wydatków na dodatki funkcyjne i dodatki służbowe funkcjonariuszy pełniących służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, oddziałach Straży Granicznej, ośrodkach szkolenia Straży Granicznej i ośrodkach Straży Granicznej, na skutek wadliwego zastosowania § 7 ust. 5a rozporządzenia, który to przepis jest niezgodny z art. 108 ust. 1 pkt 3, ust. 3 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626, z późn. zm.) oraz art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji RP,

art. 110 ust. 1 i 3 w związku z art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzez brak uwzględnienia roszczenia skarżącego o prawidłowe ukształtowanie jego uposażenia w okresie od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia zwolnienia ze służby w związku z przejściem na emeryturę w dniu [...] lutego 2021 r.

Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik podniósł, że P. K. spełnia warunki, o których mowa w § 7 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia, a uzyskanie przez niego prawa do emerytury i skorzystanie z tego prawa spotkało się z sankcją w postaci pozbawienia go dodatku w wysokości analogicznej do wysokości, którą otrzymali funkcjonariusze pełniący służbę w dniu [...] stycznia 2021 r. Takie ukształtowanie regulacji zawartej w akcie wykonawczym, w ocenie pełnomocnika, wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Co prawda delegacja przewiduje wprowadzenie warunków otrzymywania dodatków do uposażenia, jednakże te zostały określone w § 7 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Natomiast przepis § 7 ust. 5a rozporządzenia stanowi nie tyle warunek, ile sankcję. Ponadto wspomniana delegacja ustawowa nie uprawnia do różnicowania sytuacji funkcjonariuszy w odniesieniu do tego, czy korzystają z prawa przyznanego im przez ustawodawcę i składają wniosek o zwolnienie ze służby z uwagi na chęć przejścia za zasłużoną emeryturę. Z tego względu zdaniem pełnomocnika § 7 ust. 5a rozporządzenia jest niezgodny z art. 12 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz art. 67 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W dalszej części odwołania pełnomocnik wskazał, że zgodnie z art. 104 ustawy o Straży Granicznej uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zmiana wysokości uposażenia w myśl art. 110 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, do których w tym przypadku należy zaliczyć wydanie decyzji w sprawie wyższego dodatku. Według pełnomocnika to oznacza, że w okresie od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] lutego 2021 r. skarżący miał prawo do dodatku w wysokości wynikającej z decyzji nr 193 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2020 r., a pozbawienie go dodatku we właściwej wysokości rzutuje na wysokość emerytury.

Ponadto pełnomocnik, powołując się na treść przepisu art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zaznaczył, że 3-letni termin do przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych w tym przypadku nie upłynął.

Stawiając powyższe zarzuty pełnomocnik P. K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Komendant Główny Straży Granicznej, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane prośbą P. K. z dnia [...] maja 2021 r., ponowioną w piśmie z dnia [...] września 2022 r., o wypłatę zaległego dodatku funkcyjnego za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r., w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. zmieniającej decyzję w sprawie wydatków na dodatki funkcyjne i dodatki służbowe funkcjonariuszy pełniących służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, oddziałach Straży Granicznej, ośrodkach szkolenia Straży Granicznej i ośrodkach Straży Granicznej. Z tego względu przedmiotem postępowania jest odmowa wypłaty dodatku funkcyjnego w wysokości wynikającej z powołanej wyżej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że P. K. nie był uprawniony do dodatku funkcyjnego. W piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia N. Oddziału Straży Granicznej poinformował bowiem, że P. K. z dniem [...] lutego 2021 r. został zwolniony ze stanowiska służbowego starszego specjalisty minera - pirotechnika w Zespole Działań P. w Grupie Interwencji Specjalnych w Placówce SG W.. Tym samym P. K. uprawniony był dodatku służbowego, zatem rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji winno dotyczyć odmowy wypłaty dodatku służbowego.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że warunki otrzymywania dodatków do uposażenia oraz ich wysokość, uwzględniając okoliczności uzasadniające ich przyznanie oraz okresowe podwyższenie lub obniżenie, jak również rodzaje i wysokość dodatków przysługujących funkcjonariuszowi ze względu na szczególne właściwości, kwalifikacje, warunki albo miejsce pełnienia służby określa, zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 105 i 108 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej.

W myśl § 8 ust. 6 w zw. z § 7 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia dodatek służbowy może być przyznany w nowej, wyższej niż uprzednio wysokości albo podwyższony na czas określony, w przypadku gdy funkcjonariusz przejawia inicjatywę w służbie, wzorowo wykonuje obowiązki służbowe lub nastąpiła inna istotna zmiana warunków służby wymagająca większego zaangażowania funkcjonariusza w wykonywanie zadań służbowych.

Podwyższenie dodatków funkcyjnych i służbowych funkcjonariuszom pełniącym służbę w grupie lub zespole interwencji specjalnych w lotniczych przejściach granicznych na czas pełnienia służby w tych grupach lub zespołach i posiadaniu uprawnień do prowadzenia w lotniczych przejściach granicznych, posiadających uprawnienia do prowadzenia samodzielnych działań minersko-pirotechnicznych albo realizujących zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa w komunikacji lotniczej i porządku publicznego odbywa się na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. zmieniającej decyzję w sprawie wydatków na dodatki funkcyjne i dodatki służbowe funkcjonariuszy pełniących służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, oddziałach Straży Granicznej, ośrodkach szkolenia Straży Granicznej i ośrodkach Straży Granicznej. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 162 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.) oraz § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Zgodnie natomiast z § 7 ust. 5a ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. przepisu ust. 5 pkt 1 nie stosuje się do funkcjonariuszy przyjętych do służby przed dniem [...] stycznia 2013 r., którzy zgłosili pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w związku z przejściem na emeryturę.

Z treści powołanych powyżej przepisów prawa jednoznacznie wynika zatem, że podwyższenie funkcjonariuszowi dodatku funkcyjnego i służbowego do wysokości wynikającej z decyzji nr 193 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. może nastąpić w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w § 7 ust. 5a ww. rozporządzenia. Tymczasem z akt sprawy wynika, że P. K. co prawda do służby w Straży Granicznej został przyjęty przed dniem [...] stycznia 2013 r., jednakże w dniu [...] listopada 2020 r. zgłosił pisemnie wystąpienie ze służby w związku z przejściem na emeryturę z dniem [...] lutego 2021 r. W związku z powyższym w dniu [...] stycznia 2021 r. Komendant N. Oddziału Straży Granicznej wydał rozkaz personalny nr [...] w przedmiocie zwolnienia ww. ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2021 r.

Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że P. K. z prośbą o zwolnienie ze służby w Straży Granicznej wystąpił w dniu [...] listopada 2020 r., czyli przed wejściem w życie decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. W okresie od [...] stycznia 2021 r. do dnia zwolnienia ze służby w Straży Granicznej P. K. pełnił służbę w Grupie Interwencji Specjalnych w Zespole Działań P. w Placówce SG W.. Złożenie przez ww. prośby o zwolnienie ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2021 r. uniemożliwiło podwyższenie mu dodatku służbowego.

Tym samym wobec zaistnienia okoliczności, o której mowa w § 7 ust. 5a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., należy stwierdzić brak podstaw do pozytywnego rozpatrzenia prośby P. K. o wypłatę zaległego dodatku funkcyjnego w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 110 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Ustalenie wysokości dodatku, czy to funkcyjnego, czy służbowego, jest natomiast ściśle związane z uposażeniem. Nie można zatem ustalić wysokości dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia.

W świetle powyższego w sytuacji, kiedy P. K. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2021 r. organ nie ma możliwości rozstrzygania w przedmiocie podwyższenia mu dodatku służbowego. Dodatek związany jest bowiem bezpośrednio z uposażeniem, które przysługuje tylko funkcjonariuszowi Straży Granicznej. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 70/17.

Organ odwoławczy za bezpodstawny uznał także zarzut niezgodności § 7 ust. 5a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. z art. 12 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz art. 67 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego, pomimo napisania w rozstrzygnięciu wyrazów "dodatku funkcyjnego" zamiast "dodatku służbowego" brak jest podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej. Organ pierwszej instancji podejmując decyzję o odmowie wypłaty powyższego dodatku w wysokości wynikającej z decyzji nr 193 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 31 grudnia 2020 r. działał bowiem zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami prawa.

W skardze na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. K., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił zaskarżonej decyzji, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przede wszystkim art. 108 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w związku z § 8 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, poprzez odmowę wypłaty skarżącemu dodatku służbowego w wysokości wynikającej z decyzji nr 193 zmieniającej decyzję w sprawie wydatków na dodatki funkcyjne i dodatki służbowe funkcjonariuszy pełniących służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, oddziałach Straży Granicznej, ośrodkach szkolenia Straży Granicznej i ośrodkach Straży Granicznej, na skutek wadliwego zastosowania § 7 ust. 5a rozporządzenia, który to przepis jest niezgodny z art. 108 ust. 1 pkt 4, ust. 3 ustawy o Straży Granicznej w związku z 12 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji RP.

Ponadto zarzucił, że zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem art. 110 ust. 1 i 3 w związku z art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez brak uwzględnienia roszczenia skarżącego dotyczącego jego uposażenia w okresie od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia zwolnienia ze służby w związku z przejściem na emeryturę w dniu [...] lutego 2021 r. w sytuacji, gdy to roszczenie nie uległo przedawnieniu.

Wskutek postawionych zarzutów wniósł o: rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także zasądzenie od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Alternatywnie wniósł o skierowanie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, czy § 7 ust. 5a rozporządzenia jest zgodny z art. 108 ust. 1 pkt 4, ust. 3 ustawy o Straży Granicznej w związku z 12 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji RP oraz zawieszenie postępowania sądowego do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na to pytanie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że istota sporu w tej sprawie dotyczy, (nie)konstytucyjności przepisu rozporządzenia wykonawczego, na którego podstawie pozbawiono skarżącego wypłaty należnego mu dodatku bez względu na to, jaki to byłby w tym wypadku dodatek. Celem tego unormowania jest w istocie sankcjonowanie funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy zdecydują się skorzystać ze swojego prawa i przejść na emeryturę. Równocześnie była to jedyna podstawa niepodwyższenia skarżącemu dodatku służbowego, gdyż jest bezsporne w sprawie, że spełniał wszystkie wymagane warunki, zaś dodatku nie uzyskał we właściwej wysokości tylko z uwagi na brzmienie § 7 ust. 5a (zastosowanego przez odesłanie z § 8 ust. 6 rozporządzenia), według którego przepisu ust. 5 pkt 1 nie stosuje się do funkcjonariuszy przyjętych do służby przed dniem [...] stycznia 2013 r, którzy zgłosili pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w związku z przejściem na emeryturę. A zatem uzyskanie przez skarżącego prawa do emerytury oraz skorzystanie przez niego z tego prawa spotkało się z sankcją w postaci pozbawienia go dodatku w wysokości analogicznej do wysokości dodatku, którą otrzymali funkcjonariusze pełniący, jak on, służbę w dniu [...] stycznia 2021 roku na podobnych stanowiskach.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, takie ukształtowanie regulacji zawartej w akcie wykonawczym wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Wprawdzie delegacja do wydania rozporządzenia przewiduje także wprowadzenie warunków otrzymywania dodatków do uposażenia, jednakże te - w odniesieniu do dodatku służbowego - zostały określone w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Przepis § 7 ust. 5a rozporządzenia stanowi więc nie tyle warunek, ile właśnie sankcję za skorzystanie z swojego prawa. Ponadto, wspomniana delegacja ustawowa nie uprawnia do różnicowania sytuacji funkcjonariuszy w odniesieniu do tego, czy korzystają z prawa przyznanego im przez ustawodawcę i składają wniosek o zwolnienie ze służby z uwagi na chęć przejścia na (zasłużoną) emeryturę, czy też nie. Taka materia powinna zostać uregulowana w ustawie, tj. w ustawie o Straży Granicznej, zwłaszcza że prowadzi to do sytuacji, w której dwóch funkcjonariuszy, wykonujących te same obowiązki, ma inną wysokość dodatku.

W związku z powyższym, zdaniem pełnomocnika skarżącego, § 7 ust. 5a rozporządzenia jest niezgodny z art. 108 ust. 1 pkt 4, ust. 3 ustawy o Straży Granicznej w związku z 12 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji RP.

Pełnomocnik skarżącego zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art. 104 ustawy o Straży Granicznej uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Z kolei art. 110 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, do których w tym wypadku należy zaliczyć wydanie decyzji zmieniającej przewidującej wyższy dodatek. Oznacza to, że w okresie od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] lutego 2021 r. skarżący miał prawo do dodatku w wysokości wynikającej z decyzji nr 193. Pozbawienie dodatku we właściwej wysokości rzutuje także na wysokość emerytury.

Jakkolwiek więc z mocy art. 110 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa, to jednak nie wygasło roszczenie skarżącego z tytułu jego prawa do uposażenia zgodnie z przepisami ustawowymi i uzyskania należnej kwoty pieniężnej. Z kolei art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej przewiduje, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Termin ten nie upłynął zatem w stosunku do skarżącego, a poza tym został przerwany przez działania skarżącego podjęte przed Komendantem N. Oddziału Straży Granicznej.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi zaznaczył, że skarżący złożył wniosek o przyznanie mu podwyższonego dodatku funkcyjnego w dniu [...] maja 2021 r., czyli w dacie, kiedy nie był już funkcjonariuszem Straży Granicznej. Natomiast zgodnie z art. 110 ustawy o Straży Granicznej prawo do uposażenia powstaje w dniu mianowania na stanowisko służbowe i wygasa z dniem zwolnienia ze służby. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP zaznaczył, że organ administracji nie jest władny kwestionować zgodności przepisu z Konstytucją. Art. 6 K.p.a. wyraźnie nakazuje bowiem organom administracji działanie na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak słusznie podkreślił Komendant Główny Straży Granicznej w zaskarżonej decyzji przedmiotem niniejszego postępowania była odmowa wypłaty skarżącemu dodatku funkcyjnego za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r., w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. zmieniającej decyzję w sprawie wydatków na dodatki funkcyjne i dodatki służbowe funkcjonariuszy pełniących służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, oddziałach Straży Granicznej, ośrodkach szkolenia Straży Granicznej i ośrodkach Straży Granicznej.

P. K. z wnioskiem o wypłatę podwyższonego dodatku funkcyjnego (w toku postępowania odwoławczego ustalono, że skarżący z racji zajmowanego stanowiska służbowego był uprawniony do dodatku służbowego, a nie do dodatku funkcyjnego) wystąpił w dniu [...] maja 2021 r., czyli w dacie, kiedy nie był już funkcjonariuszem Straży Granicznej. Skarżący w dniu [...] listopada 2020 r. zgłosił bowiem pisemnie wystąpienie ze służby w związku z przejściem na emeryturę z dniem [...] lutego 2021 r. i w związku z powyższym Komendant N. Oddziału Straży Granicznej wydał w dniu [...] stycznia 2021 r. rozkaz personalny nr [...] o zwolnieniu ww. ze służby w Straży Granicznej z dniem [...]lutego 2021 r.

Przepis art. 110 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W świetle natomiast § 7 ust. 6 pkt 1 i 2 oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 897 ze zm.) podwyższenie skarżącemu dodatku, czy to funkcyjnego, czy też służbowego, nie mogło nastąpić z mocy prawa, lecz tylko na wniosek właściwego przełożonego funkcjonariusza. Konieczne było więc wydanie decyzji w przedmiocie przyznania podwyższonego dodatku. Dokonanie czynności materialno-technicznej wypłaty podwyższonego dodatku musiało być zatem poprzedzone jego przyznaniem w wyższej wysokości.

Zgodnie zaś z przepisami art. 103 ust. 1 i art. 110 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe i wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 104 ww. ustawy). Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje. Ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego, czy też służbowego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bez prawa do uposażenia. Nie można zatem przyznać prawa do wyższego dodatku funkcyjnego, czy też służbowego w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia.

Komendant Główny Straży Granicznej trafnie powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 .r sygn. akt I OSK 70/17 w którym wskazano, że "Zgodnie z art. 110 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Z kolei ustalenie wysokości dodatku służbowego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia."

W sytuacji zatem, gdy skarżącemu nie podwyższono dodatku na okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r. przed wygaśnięciem stosunku służbowego (niezależnie od tego, czy miałby to być dodatek funkcyjny, czy służbowy), a organ nie może już obecnie rozstrzygać w przedmiocie przyznania tego dodatku w podwyższonej wysokości, to tym samym nie było możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego o wypłatę tego dodatku za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r., w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2020 r

W świetle bowiem przywołanych wcześniej przepisów ustawy o Straży Granicznej ustalenie prawa do wzrostu uposażenia dotyczy wyłącznie czynnego funkcjonariusza. Tylko bowiem funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2023 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2022 r., odpowiadają prawu.

Należy jednocześnie podkreślić, że przedmiotem oceny Sądu w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego było wyłącznie rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie odmowy wypłaty P. K. podwyższonego dodatku za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r.

Zgodnie natomiast z art. 193 Konstytucji RP wystąpienie przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego może mieć miejsce wtedy, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygniecie sprawy toczącej się przed sądem. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż decyzja Komendanta Głównego Policji nie rozstrzygała o materialnoprawnych uprawnieniach skarżącego do podwyższonego dodatku funkcyjnego, czy też służbowego, dlatego też Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.