Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 503/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200 i art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 11 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2024 roku sprawy ze skargi D. Ł. i K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 22 maja 2024 roku nr SKO.4120.81,82.24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu solidarnie na rzecz skarżących D. Ł. i K.Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 503/24

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 22 marca 2023 r. B. M. wystąpiła do Prezydenta Miasta Zduńska Wola z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid. [...], obręb [...] Z., gm. [...] Z. Powyższy wniosek został zmodyfikowany przez inwestora w dniu 28 czerwca 2023 r.

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r., znak: GP.6730.16.2023.KB, organ ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało poddane kontroli instancyjnej, w wyniku której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na uchybienia proceduralne w zakresie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta Zduńska Wola, decyzją z dnia 16 kwietnia 2024 r., ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując na łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu wnieśli K. Ł. i D.Ł. zarzucając:

I. obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe zastosowanie regulacji dotyczących ustalania warunków zabudowy i błędne założenie, iż obowiązujące przeznaczenie działki umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, która zakłada realizację budynku w bezpośrednim sąsiedztwie granicy z nieruchomością przyległą, podczas gdy istniejący układ przestrzenny działek sąsiadujących ze sobą wyklucza możliwość zmiany obecnej zabudowy, biorąc pod uwagę wysokie ryzyko wpływu na ograniczenie użytkowania nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...];

2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odstępującej od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym dotyczących warunków zabudowy nieruchomości położonych przy ul. [...] w Z.;

3) naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez zezwolenie na lokalizację planowanego budynku usługowo-mieszkalnego w granicach nieruchomości jedynie na podstawie istniejącej zabudowy w najbliższym otoczeniu działki nr [...], mimo braku podstaw do ustalenia daty powstania tejże zabudowy oraz braku informacji o wydanych w tym zakresie odpowiednich decyzjach administracyjnych, uwzględniając ówczesny stan faktyczny i prawny.

II. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie:

1) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1, art. 80 oraz 81 a § 1 k.p.a. szczególnie poprzez:

a) brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek niewystarczającej weryfikacji stanu prawnego i faktycznego, co skutkowało brakiem właściwego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co zaowocowało wydaniem decyzji bez dokonania odpowiednich ustaleń faktycznych na obszarze nieruchomości;

b) oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brakiem rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w szczególności poprzez brak ustalenia podstawy prawnej leżącej u zasadności wydania decyzji o pozwoleniu na zabudowę nieruchomości sąsiednich (leżących w promieniu 50 m);

c) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Prezydenta Miasta Zduńska Wola, do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i ustaleń faktycznych;

d) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji;

e) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przedstawienia dowodów potwierdzających faktyczne aspekty, które stanowią podstawę decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji odmownej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta Zduńska Wola do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 22 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. (w brzmieniu aktualnym do dnia 24 września 2023 r.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy łącznie są spełnione następujące warunki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wy-starczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Ponadto, zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję w sprawie warunków właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., tj. organami specjalistycznymi właściwymi ze względu na rodzaj nowej zabudowy oraz jej planowane usytuowanie. Uzgodnienie oznacza wyrażenie zgody na proponowaną treść decyzji. Jednocześnie wskazać należy, iż decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ wydaje na podstawie wniosku inwestora, który winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), jak również charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, jak również określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że jeżeli nie ma niezgodności projektowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi od u.p.z.p., to organ rozpatrujący sprawę nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy - o ile rzecz jasna spełnione są przesłanki wydania decyzji wymienione w cyt. wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p.

Zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem". Ww. rozporządzenie aktualnie zostało zmienione Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2399), które weszło w życie z dniem 3 stycznia 2022 r.

Decyzja w sprawie warunków zabudowy, jak każda inna decyzja administracyjna, winna spełniać również warunki określone w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. Zgodnie z tym przepisem winna więc zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Innymi słowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej organ administracji publicznej winien wyczerpująco wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z przytoczeniem okoliczności fatycznych i prawnych, które legły u jego podstaw. Analizując zaskarżoną decyzję pod względem spełnienia ww. wymagań Kolegium stwierdziło, że decyzja im odpowiada.

B. M. planuje realizację inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid. [...], obręb [...] Z., gm. [...] Z.

W celu ustalenia niezbędnych parametrów dla planowanej zabudowy koniecznym było zatem przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami rozporządzenia. W orzecznictwie wskazuje się, że analiza powinna obejmować na tyle duży obszar, aby bez cienia wątpliwości można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Analizowany obszar powinien przy tym tworzyć pewną urbanistyczną całość i nie może ograniczać się do działek sąsiednich, czy też do minimalnych odległości wymaganych przepisami bez wykazania, że taki obszar tworzy pewną urbanistyczną całość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1198/11, publ. CBOSA; wyrok NSAz dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 62/10, publ. LEX nr 953082, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 617/10, publ. LEX nr 1081810).

Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora albo dostępnych z tej samej drogi (por. Z. Niewiadomski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494 - 495; wyroki NSA: z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. CBOSA). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, publ. LEX nr 322329). Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Ponadto wskazać należy, iż warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, publ. CBOSA; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ponadto należy zauważyć, że co do zasady granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone symetrycznie i możliwie w równej odległości względem granic działki objętej inwestycją oraz obejmować co do zasady całość wyodrębnionych geodezyjnie działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Odstępstwa od tej reguły są w praktyce dopuszczalne, ale zasadność wprowadzenia takiego odstępstwa powinna być w konkretnym przypadku przekonująco przez organ wykazana (np. z uwagi na duże rozmiary działek leżących w obszarze analizowanym). Ponadto wskazać należy, iż mapa na której dokonuje się analizy winna obejmować cały obszar analizowany, tj. całą działkę na której planowana jest inwestycja oraz wszystkie działki składające się na obszar analizowany.

Należy wyjaśnić, że w celu prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego należy w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a następnie wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu - min. razy 3. Jak wskazano wyżej przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Jest oczywiste, że organ sporządzając analizę urbanistyczną musi w tym zakresie wyznaczyć określony fragment działki objętej wnioskiem, na którym przewidziano umiejscowienie wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość lub część terenu inwestycyjnego. Należy jednak pamiętać, że tak rozumiana część działki, pełniąca funkcję frontu nie musi pokrywać się z całym bokiem planowanej inwestycji przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście nie musi odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie wspomnianym wyżej przepisem stanowi front działki, który należy uwzględnić wyznaczając obszar analizowany.

Przyleganie działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio lub pośrednio, a więc zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności gruntowej. A zatem o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizycznie przyleganie do drogi publicznej lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, np. poprzez drogę wewnętrzną. Działka nr ewid. [...] stanowiąca teren inwestycji przylega do drogi wewnętrznej - działki nr ewid. [...] skomunikowanej z drogą publiczną - gminną (ul. [...]) na odcinku ok 12,5 m. Organ lokalizacyjny dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił, że trzykrotna szerokość frontu działki objętej planowaną inwestycją wynosi 37,5 m (12,5 m x 3), co przesądziło o tym, iż minimalny promień obszaru analizowanego winien wynosić 50 m wokół terenu inwestycji. Tak wyznaczony obszar jest wystarczający do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Autor analizy przeanalizował wszystkie budynki zlokalizowane na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Analizę sporządzono na aktualnej kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:1000.

Na analizowanym terenie stwierdzono występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym budynki mieszkalno-usługowe, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej, w tym budynki oświaty, a także budynki gospodarcze, garażowe i gospodarczo-garażowe oraz obiekty infrastruktury technicznej. Ponadto w granicach terenu analizy zlokalizowane są tereny elektroenergetyki oraz grunty niezabudowane. Na działce objętej planowaną inwestycją znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny przeznaczony do rozbiórki, w związku z czym budynku nie poddano dalszej analizie.

Planowana inwestycja obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wobec czego należy uznać, że dla planowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Do analizy w zakresie gabarytów budynków organ pierwszej instancji przyjął wszystkie budynki znajdujące się w zakreślonym obszarze.

Przy ustalaniu warunków zabudowy nie pominięto faktu, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, czy też budynki gospodarcze, garażowe i budynki gospodarczo - garażowe różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności były brane pod uwagę przez organ lokalizacyjny przy ocenie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wymagania dla planowanej inwestycji ustalono w następujący sposób:

Linię nowej zabudowy, zgodnie z § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Na analizowanym terenie linia zabudowy jest nieregularna. Historycznie linia zabudowy wzdłuż ul. [...] kształtowała się bezpośrednio przy linii rozgraniczającej ww. drogę, wobec czego przyjęto przebieg obowiązującej linii zabudowy od drogi powiatowej ul. [...] w linii rozgraniczającej teren inwestycji z drogą. Od strony drogi wewnętrznej zlokalizowane są głównie budynki gospodarczo-garażowe, które nie tworzą jednolitej linii zabudowy, wobec czego nieprzekraczaną linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce sąsiedniej o nr ewid. gruntów [...], tj. w odległości 13,5 m od drogi powiatowej ul. [...]. Nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na obszarze analizowanym wartość w/w wskaźnika dla całego obszaru analizowanego przyjmuje wartość od 0,16 do 0,50, średnia - 0,32. Teren objęty wnioskiem to działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Budynek ten przeznaczony jest do rozbiórki, w związku z czym nie poddano go analizie w zakresie powyższego wskaźnika.

W obszarze analizowanym powierzchnie działek, jak i powierzchnie istniejącej zabudowy są znacznie zróżnicowane i kształtują się od 77 m2 do 12574 m2 powierzchni poszczególnych nieruchomości oraz od 15 m2 do 2021 m2 powierzchni istniejącej zabudowy. Planowana inwestycja polega na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o powierzchni nowej zabudowy ok. 160 m2 przy wnioskowanym wskaźniku zabudowy 0,50, na terenie inwestycji o powierzchni ok. 332 m2. Działka o nr ewid. [...] będąca terenem objętym wnioskiem jest pod względem powierzchni jedną z najmniejszych działek występujących w obszarze analizowanym. W bezpośrednim sąsiedztwie działka o nr ewid. [...] mając na uwadze powierzchnię nieruchomości (399 m2) oraz powierzchnię istniejącej zabudowy (199 m2) jest najbardziej zbliżona do terenu objętego planowaną inwestycją. Dla przedmiotowej działki wskaźnik zabudowy wynosi 0,50 i jest to największa wartość występująca w obszarze analizowanym. W związku z powyższym, za maksymalną wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dopuszcza się wartość niewykraczającą poza istniejące wskaźniki występujące w obszarze analizowanym, tj. do 0,50 - zgodnie z wnioskiem inwestora, natomiast za wartość minimalną przyjmuje się średnią wynikającą z obszaru analizowanego, tj. od 0,32. Nie naruszy to ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków waha się od 3,5 m do 35,0 m. Średnia: ok. 14,0 m, uwzględniając tolerancję 20% otrzymano parametr o minimalnej szerokości 11,0 m i maksymalnej szerokości 17,0 m. Dla planowanej inwestycji wymagana szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy wynosi od 8,0 m do 12,6 m. W obszarze analizowanym szerokości elewacji frontowej są znacznie zróżnicowane. Przy wyznaczeniu dla planowanej inwestycji szerokości elewacji frontowej należy przyjąć wartości umożliwiające realizację zamierzenia budowlanego. Wnioskowana maksymalna szerokość elewacji frontowej równa jest istniejącej szerokości frontu terenu inwestycji, tj. ok. 12,6 m, natomiast minimalna szerokość elewacji frontowej, tj. od 8,0 m, uwzględnia ewentualne odległości budynku od granicy działki zgodnie z treścią wniosku oraz z załączonym wstępnym zagospodarowaniem terenu. W związku z tym, iż wnioskowane szerokości elewacji frontowej nie wykraczają poza istniejące wartości występujące w obszarze analizowanym, za wartość maksymalną dopuszcza się szerokość zbliżoną do średniej wynikającej z obszaru analizowanego, tj. do 12,6 m, natomiast za wartość minimalną dopuszcza się szerokość elewacji frontowej nieznacznie odbiegającą od minimalnej średniej z obszaru, tj. od 8,0 m - zgodnie z wnioskiem inwestora. Uzasadnionym jest zatem przyjęcie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy innej niż wynikającej ze średnich wartości. Dopuszczone parametry umożliwią realizację planowanej inwestycji. Nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W przypadku gdy wysokość na działach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przyjmuje się średnią wielkości tego parametru występującego na obszarze analizowanym. Ustawodawca dopuścił wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizowanym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej są znacznie zróżnicowane i przyjmują wartości od 2,0 m do 16,5 m. Wpływ na zróżnicowanie ww. parametrów ma niewątpliwie różnorodność funkcji zabudowy występujących na obszarze analizowanym, gdyż w obszarze znajdują się budynki mieszkalne, mieszkalno-usługowe, gospodarcze, garażowe, gospodarczo-garażowe, usługowe, w tym usługi oświaty oraz obiekty infrastruktury technicznej. Dla planowanej inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, zgodnie z wnioskiem inwestora, wymagana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 7,5 m do 10,5 m. W związku z tym, aby wprowadzić do przestrzeni prawidłowo zaprojektowany budynek o określonej funkcji, jak również wyglądający zgodnie z wymogami sztuki architektury należy utrzymać charakter projektowanej zabudowy przy określaniu gabarytów i formy architektonicznej obiektu. W obszarze analizowanym budynki gospodarcze, garażowe, gospodarczo-garażowe i obiekty infrastruktury technicznej swoimi cechami i parametrami odbiegają od pozostałej zabudowy. Ich wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kształtuje się od 2,0 m do 3,0 m, a średnia tychże budynków wynosi ok. 2,5 m. Natomiast w obszarze analizowanym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych, których parametry nawiązują do planowanej inwestycji, przyjmują wartości od 3,5 m do 16,5 m. Średnia: ok. 10,5 m. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż uwzględnienie również parametrów budynków gospodarczych, budynków garażowych i budynków garażowo-gospodarczych wpłynie niekorzystnie na kształtowanie się ładu przestrzennego, co w konsekwencji spowoduje wypaczenie kształtu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wobec powyższego, dla planowanej inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, za wartość minimalną przyjmuje się średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynikającą z istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, tj. od 7,5 m - zgodnie z wnioskiem inwestora, natomiast za wartość maksymalną przyjmuje się średnią wynikającą z wysokości budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych występujących w obszarze analizowanym, tj. do 10,5 m - zgodnie z wnioskiem inwestora. Dopuszczone wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie wykraczają poza istniejące wartości występujące w obszarze. Nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, że na analizowanym terenie występują dachy płaskie (od 0° do 10°) i dachy spadowe, tj. jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia dachu od 11° do 45° i kierunku głównej kalenicy równoległej i prostopadłej w stosunku do frontu terenu. W obszarze analizowanym budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej znajdujące się w sąsiedztwie terenu inwestycji to budynki o dachu płaskim (od 0° do 10°) i dwuspadowym (30°) o kierunku głównej kalenicy równoległej do frontu terenu. W związku z tym, iż geometria dachu planowanych budynków stanowiących przedmiot wniosku nawiązuje do geometrii dachów budynków występujących w obszarze analizowanym, dla projektowanych budynków przyjęto dach płaski o kącie nachylenia od 0° do 10° lub dach dwuspadowy o kącie nachylenia do 30°; kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu terenu dla dachu dwuspadowego - równoległy, dla dachu płaskiego - nie ustala się. Z uwagi na fakt, iż przyjęto dla planowanej inwestycji dach płaski, nie ustalono dla niego kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu. Nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

W obszarze analizowanym wysokości kalenicy przyjmują wartości od 2,5 m do 21,5 m - średnia ok. 8,5 m. Dla planowanej inwestycji wymagana wysokość budynków wynosi od 10,0 m do 10,5 m - zgodnie z wnioskiem inwestora. Analogicznie jak przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, w obszarze analizowanym budynki gospodarcze, garażowe, gospodarczo-garażowe i obiekty infrastruktury technicznej swoimi cechami i parametrami odbiegają od pozostałej zabudowy. Wysokości tych budynków kształtują się od 2,5 m do 6,5 m, a średnia tychże budynków wynosi ok. 3,5 m. Zaś w obszarze analizowanym średnia wysokość budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych, których parametry nawiązują do planowanej inwestycji wynosi ok. 11,5 m. W obszarze analizowanym wysokości kalenicy wykazują znaczne zróżnicowanie. Zatem w celu zachowania ładu przestrzennego na wyznaczonym obszarze analizowanym i kontynuacji funkcji terenu, należy przyjąć parametry utrzymujące charakter projektowanej zabudowy. Wobec po-wyższego, mając na uwadze również fakt, iż dla planowanej inwestycji przyjęto m.in. dach płaski o maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 10,5 m, za wartość maksymalną dopuszcza się wysokość budynku zbliżoną do średniej wynikającej z wysokości budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych występujących w obszarze analizowanym oraz mieszczącą się w wartościach występujących w obszarze analizowanym, tj. do 10,5 m - zgodnie z wnioskiem inwestora. Za wartość minimalną przyjmuje się natomiast średnią wynikającą z istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, tj. od 8,5 m. Ponadto, analizując dodatkowo parametry budynków o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, czyli funkcji tożsamej z projektowaną inwestycją, w obszarze budynki te przyjmują wartości od 7,5 m do 10,5 m, zatem przyjęte ww. wartości nie wykraczają poza istniejące wysokości budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

Obsługa komunikacyjna odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną - działkę nr ewid. [...], na której ustanowiona jest służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu.

Teren inwestycji (działka nr ewid. [...]) wyposażony jest w przyłącze wodociągowe. Zaopatrzenie w energię elektryczną odbywać się będzie poprzez projektowane przyłącze stosownie do oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia dla obiektu budowalnego do sieci dystrybucyjnej nr [...] z dnia 30 maja 2023 r.

Ścieki odprowadzane będą w oparciu o projektowane przyłącze do sieci kanalizacji sanitarnej stosownie do opinii gestora sieci znak: [...] z dnia 28 marca 2023 r. Gospodarowanie, gromadzenie i wywóz odpadów komunalnych - zgodnie z Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Zduńska Wola. Zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych odbywać się będzie w granicach terenu objętego wnioskiem zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stosowane rozwiązania muszą zabezpieczać tereny sąsiednie przed zalewaniem wodami deszczowymi. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej funkcji.

Powyższe wskazuje na spełnienie przesłanek odpowiednio z art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p.

Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. Z 2021 r., poz. 1326). Na działce nr ewid. [...] występują grunty rolne zabudowane - Br- RIVb. Zatem warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. również został spełniony.

Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Teren planowanej inwestycji nie znajduje się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ani też w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, czy strefie bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Reasumując planowana na działce nr ewid. [...] inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. w związku z czym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję w sprawie warunków właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., tj. organami specjalistycznymi właściwymi ze względu na rodzaj nowej zabudowy oraz jej planowane usytuowanie. Z akt sprawy, w tym z analizy organu sporządzonej w związku z zaskarżoną decyzją, wynika, że organ pierwszej instancji dokonał ww. uzgodnień. W zakresie melioracji wodnych z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Zarząd Zlewni w S. (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. milcząca zgoda), w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych ze Starostą Zduńskowolskim (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. milcząca zgoda), w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z Powiatowym Zarządem Dróg w Z. (postanowienie znak: PZD.4321.41.2024 z dnia 22 marca 2024 r.).

Kolegium stwierdziło również, że rozstrzygnięcie zawiera elementy wymagane ustawą, a wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Decyzja zawiera również wymagane załączniki tekstowe i graficzne.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Kolegium zwróciło uwagę, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może natomiast na pewno stanowić subiektywne przekonanie osób trzecich o przyszłej, hipotetycznej uciążliwości planowanej inwestycji na ich część nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest dopuszczalna (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy nie określa również szczegółowych parametrów inwestycji, w tym miejsca jej posadowienia. Kwestia ta podlega konkretyzacji na etapie odrębnego postępowania mającego na celu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest uwarunkowane zgodą właścicieli nieruchomości na realizację inwestycji w ich obrębie.

Również podnoszone zarzuty w przedmiocie naruszenia prawa procesowego nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Postępowanie prowadzone było zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jest kompletny, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a.

Nie było zatem podstaw do odmowy wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnieśli zarzut naruszenia:

1. art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe zastosowanie regulacji dotyczących ustalania warunków zabudowy, poprzez błędne założenie, iż obowiązujące przeznaczenie działki umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, która zakłada realizację budynku w bezpośrednim sąsiedztwie granicy z nieruchomością przyległą, podczas gdy istniejący układ przestrzenny działek sąsiadujących ze sobą wyklucza możliwość zmiany obecnej zabudowy, biorąc pod uwagę wysokie ryzyko wpływu na ograniczenie użytkowania nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...],

2. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez zezwolenie na lokalizację planowanego budynku mieszkalnego w granicach nieruchomości jedynie na podstawie istniejącej zabudowy w najbliższym otoczeniu działki nr [...], mimo braku podstaw do ustalenia daty powstania tejże zabudowy oraz braku informacji o wydanych w tym zakresie odpowiednich decyzjach administracyjnych, uwzględniając ówczesny stan faktyczny i prawny

3. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek niewystarczającej weryfikacji stanu prawnego i faktycznego, co skutkowało brakiem właściwego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co zaowocowało wydaniem decyzji bez dokonania odpowiednich ustaleń faktycznych na obszarze nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, w szczególności nieprzeanalizowanie wpływu realizacji inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym na możliwość korzystania z drogi oraz nasłonecznienie działki, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta Zduńska Wola, pomimo poczynienia przez niego całkowicie dowolnych ustaleń faktycznych; zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji;

4. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Zduńska Wola z dnia 17 grudnia 2013 r. podczas gdy istniała konieczność jej uchylenia.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o:

1. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze zdjęcia celem wykazania faktu, że nie ma możliwości przeprowadzenia planowanej inwestycji bez zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników działki sąsiadującej,

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2014 r. w całości;

3. na podstawie art. 135 p.p.s.a. rozważenie możliwości uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Zduńska Wola z dnia 17 grudnia 2013 r. w całości;

4. na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym.

Przedmiotem kontroli tut. Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 22 maja 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zduńska Wola z dnia 16 kwietnia 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji.

Istotą kontroli przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym adekwatnie do wymogów kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie tut. Sąd uznał, że przedstawiona do kontroli decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu dnia 22 maja 2024 r. takiej kontroli nie poddaje się, a to z uwagi na sposób, w jaki zostało sporządzone jej uzasadnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., a skarżący będący właścicielami nieruchomości sąsiedniej kwestionowali możliwość lokalizacji inwestycji, szczególnie akcentując kwestie związane z budową w granicy. Wiadomym jest, że takie lokalizacje obiektów budowlanych często stają się zarzewiem sporów sąsiedzkich.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada przekonywania, określona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 441/14, WSA w Olsztynie z 6 maja 2014 r., II SA/Ol 257/14, WSA w Warszawie z 13 marca 2013 r., II SA/Wa 1757/12, WSA w Kielcach z 28 lutego 2013 r., II SA/Ke 56/13, WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., III SA/Wr 693/11, publ. CBOSA).

Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Istotną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a przy tym obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, CBOSA).

Zaskarżonej decyzji nie można uznać za wydaną z zachowaniem omówionych wyżej zasad. Wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło szereg przepisów, a także niemal w całości treść analizy urbanistycznej bez dokonania jej merytorycznej oceny czy weryfikacji, natomiast nie zawarło ustosunkowania się do konkretnych zarzutów odwołania, które zresztą zostały następnie powielone jako zarzuty w skardze.

Uzasadnienie jest ogólnikowe i lakoniczne, nie spełnia w ocenie Sądu wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i nie pozwala na przyjęcie, iż organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to jest że na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, z jednoczesnym rozważeniem zarzutów podniesionych w odwołaniu, do których organ odwoławczy winien odnieść się w sposób szczegółowy.

Uzasadnienie decyzji administracyjnej zaskarżonej w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie powyższych zasad w postępowaniu organu odwoławczego, co skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami, rozważy wszystkie zarzuty skarżących i w wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., w sposób szczegółowy przedstawi ustalenia faktyczne i ocenę prawną, z jednoczesnym odniesieniem się do zarzutów formułowanych przez stronę skarżącą w toku postępowania