Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 902/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] "Ż." Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 703/12 w sprawie ze skargi [...] "Ż." Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lutego 2013r. sygn. akt: I SA/GI 703/12,Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. częściowo uwzględnił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej B. z [...] czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie spraw budżetowych, stwierdzając nieważność §13 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały natomiast w pozostałym zakresie oddalił skargę i zasądził od Rady Miejskiej w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 557,00 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Referując stan sprawy Sąd I instancji podał, że C. Spółka z o.o. w Ł. powołując się na art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), wniosło skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z [...] czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla prowadzonych na terenie miasta B. niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, domagając się stwierdzenia nieważności jej §13 ust. 1 i 2, §16 oraz §21 ust. 5, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciło naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 90 ust. 3 i art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej-u.s.o.) "poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej".

Uzasadniając skargę jej autor stwierdził, że Spółka, będąc "organem prowadzącym szkół świadczących usługi edukacyjne na obszarze miasta B.", jest beneficjentem dotacji oświatowej przyznawanej na podstawie zaskarżonej uchwały. Następnie przytoczył treść art. 94 Konstytucji, zgodnie z którą organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Rozwijając ten wątek, nawiązał do orzecznictwa, cytując rozważania podnoszące konieczność ścisłego przestrzegania zakresu delegacji ustawowej przez prawodawcę lokalnego. W skardze przywołano art. 90 ust. 4 u.s.o., na podstawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę, i wyraził na wstępie pogląd, że "przedmiotowa uchwała zawiera przepisy, które nie zostały przewidziane w ustawie o systemie oświaty z 1991 r. oraz które

naruszają w sposób oczywisty jedną z naczelnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, mianowicie prawa do sądowej kontroli działalności administracji publicznej". Spostrzeżenie te odniesiono do §13 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, stwierdzając, że uprawnienie do wstrzymania dotacji, o którym w nim mowa, "absolutnie nie zostało przewidziane w przepisach ustawy o systemie oświaty". Wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o. upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli nie obejmuje kompetencji do ograniczania prawa do wypłaty dotacji, a tym samym i do jej wstrzymywania. Sposób i termin przekazania dotacji określony został bowiem ustawą, tj. w art. 90 ust. 3c u.s.o., i dlatego wszelkie modyfikacje w tej materii także wymagają przepisu ustawy lub aktu wydanego na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej. Pełnomocnik przywołał orzecznictwo wspierające tę tezę. Zakwestionowano także §16 zaskarżonej uchwały polegające na tym, by dotacje, do czasu ustalenia ich "ostatecznych miesięcznych stawek", były wypłacane zaliczkowo. W art. 90 ust. 3c u.s.o. jednoznacznie wskazano, iż dotacje przekazywane są w 12 częściach w terminach do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki, zatem rada miejska nie ma prawa tych reguł zmieniać. Zgodnie z § 21 ust. 5 uchwały z [...] czerwca 2011r. kontrolujący z przeprowadzonej kontroli sporządzają protokół i wystąpienie pokontrolne wskazujące na dokonane ustalenia i określające termin wykonania ewentualnych zaleceń pokontrolnych. Ustosunkowując się do tego przepisu skarżący stwierdził, że przekracza on delegację ustawową, upoważniającą do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego jedynie trybu i zakresu kontroli, "a nie zasad postępowania pokontrolnego wydatkowania dotacji". Zasady te mogą mieć charakter wyłącznie techniczny i obejmować "wymagania formalne stawiane podmiotom ubiegającym się o przyznanie dotacji, takie jak ustalenie wzoru formularza służącego do podawania przez jednostki korzystające z dotacji informacji o planowanej liczbie uczniów, tryb załatwiania wniosku, terminy przekazania dotacji". Prawodawca lokalny nie może nakładać na beneficjenta dotacji żadnych dodatkowych, pozaustawowych obowiązków, zwłaszcza warunkujących otrzymanie dotacji. Ustawa o systemie oświaty nie daje zaś podstaw prawnych do prowadzenia postępowania pokontrolnego, a tym bardziej do wydawania zaleceń pokontrolnych, mogących wpłynąć bezpośrednio na prawa i obowiązki beneficjenta. Naruszenie zakresu delegacji ustawowej w rozpatrywanym zakresie pozbawiło nadto jednostkę "prawa do sądowoadministracyjnej kontroli działalności organów administracji publicznej", skoro nie przewidziano zarazem prawa do wniesienia umotywowanych zastrzeżeń co do uwag i zaleceń pokontrolnych. Kontrolujący bez żadnej instancyjnej i sądowoadministracyjnej kontroli władni są do wydawania zaleceń pokontrolnych niezależnie od stanowiska kontrolowanego i zgłaszanych zarzutów wobec treści protokołu, mających moc wiążącą i decydującą dla praw i obowiązków podmiotu kontrolowanego.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w B. wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał, że skarga częściowo była zasadna. W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w skardze błędnie wskazano podstawę prawną jej wniesienia. Ze względu na fakt, iż zaskarżoną uchwałę wydała rada gminy, podstawę tę stanowi nie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, lecz art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). Ten mankament skargi pozbawiony jest wpływu na jej skuteczność. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę radę gminy z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ów, tak samo jak art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zawiera przy tym zastrzeżenie, że czynność ta może być dokonana po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Ten ostatni warunek w niniejszej sprawie został spełniony.

W ocenie Sądu pełnomocnik Spółki nie wykazał jednak, że wszystkie z zaskarżonych przepisów naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Tego rodzaju okoliczność zachodzi wówczas, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Skarżący musi zatem dowieść, że zachodzi związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, na którą uchwała negatywnie oddziałuje, wpływając na zakres przysługujących mu praw. Tymczasem zaskarżony §16 uchwały z [...] czerwca 2011 r. nie może w jakimkolwiek stopniu oddziaływać na sferę prawną Spółki. Przewiduje on bowiem wprawdzie ratalną wypłatę dotacji, lecz z wyraźnym zastrzeżeniem, iż chodzi o dotacje wyliczane "na podstawie danych określonych w §15". W § 15 zaskarżonej uchwały mowa natomiast o dotacjach dla przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, którymi Spółka się nie zajmuje. W konsekwencji zaskarżony przepis nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia Spółki i Spółka nie może domagać się, by sąd administracyjny dokonał kontroli zgodności tego przepisu z prawem.

§19 uchwały z [...] czerwca 2011 r. zawiera rozwiązanie o treści analogicznej do tego ustanowionego w zaskarżonym §16, które jest skierowane do takich podmiotów jak skarżąca: wprowadza on instytucję zaliczkowej wypłaty kwot, o których mowa w §18, czyli otrzymywanych przez szkoły. Przepis ów nie został jednak zaskarżony przez Spółkę. W skardze, wyraźnie zastrzeżono, że uchwała z [...] czerwca 2011r. została zaskarżona w części, i sprecyzowano, jakie konkretnie jej przepisy są skargą objęte. Sąd, przestrzegając

zasady skargowości, wykluczającej kontrolę działalności administracji publicznej z urzędu, nie może więc, wbrew woli skarżącego uznać, że kwestionuje on dany akt w całości, i odnieść się do tej jego części, która nie została zaskarżona. W ten sposób wykroczyłby poza granice sprawy, które wytyczane są przez skarżącego, decydującego samodzielnie, czy i w jakiej części dany akt podlegać ma zaskarżeniu. Tego rodzaju kompetencja Sądu nie wynika także z art. 134§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz, 270 ze zm., dalej-p.p.s.a.), określającego ramy, w jakich sprawa może być rozpoznawana. Oznacza to, ze granice zaskarżenia akiu lub czynności nie zawsze się pokrywają z granicami rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, gdyż te ostatnie mogą być często szersze od zakresu zaskarżenia. Spółka nie miała interesu prawnego do zaskarżenia § 16 uchwały z [...] czerwca 2011r., wobec czego jej skarga w tej części została oddalona, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Inaczej było w przypadku dwóch pozostałych zaskarżonych przepisów tej uchwały, które niewątpliwie zawierały rozwiązania mogące oddziaływać na sytuację Spółki, czy to poprzez wstrzymanie przyznanej jej dotacji na podstawie § 15 ust. 2 uchwały z [...] czerwca 2011r., czy to w trakcie kontroli rozliczenia i wykorzystania dotacji, normowanej przez jej §21. W tej części skarga musi być zatem rozpoznana przez Sąd, i to niezależnie od tego, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z [...] grudnia 2012r. Okoliczność ta nie sprawia, że skarga jest przedwczesna; nie powoduje też bezprzedmiotowości postępowania i tym samym nie uzasadnia jego umorzenia, stosownie do art. 161§1 pkt 3 p.p.s.a. Wniosek taki wynika z porównania odmienności skutków prawnych, jakie wiążą się z uchyleniem uchwały przez radę gminy z jednej strony, a z jej wyeliminowaniem z obrotu przez sąd administracyjny z drugiej. Odmienność ta nie polega jedynie na tym, że tylko podjęcie środków przez sąd administracyjny stanowi następstwo uznania uchwały za niezgodną z prawem, podczas gdy jej uchylenie przez radę gminy wcale nie musi być rezultatem jej wadliwości prawnej, lecz może być podyktowane względami innego typu, np. organizacyjnymi czy ekonomicznymi. Odnotować mianowicie wypada, że według art. 147§1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który z kolei stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.o. albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżoną uchwałę zaliczyć trzeba do aktów prawa miejscowego, co oznacza, że Sąd, uwzględniając skargę, władny jest stwierdzić jej nieważność, niezależnie od tego, jaki okres upłynął od jej podjęcia. Tego rodzaju

rozstrzygnięcie, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 grudnia 2011r. sygn. akt: I OSK 1719/11 (LEX nr 1149224), powoduje z kolei, iż uchwała już od chwili jej uchwalenia nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny wyeksponował zarazem odmienne konsekwencje prawne uchylenia uchwały, które "przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia". W efekcie skonstatował, że "uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu". Uchylenie uchwały wywiera więc skutki ex nunc, od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności oddziałuje wstecz, ex tunc, od chwili jej podjęcia, co ma zasadnicze znaczenie dla czynności dokonanych na podstawie uchwały lub innych jej prawnych następstw. Możliwość podważenia tych czynności i następstw, jakie mogły powstać w okresie poprzedzającym uchylenie zaskarżonej uchwały, stanowi rozstrzygający argument przeciwko uznaniu niniejszego postępowania sądowego za bezprzedmiotowe.

Ustosunkowując się do zarzutu wadliwości §16 oraz §21 uchwały z [...] czerwca 2011 r. WSA w G. stwierdził, że paragraf 16, przewidując możliwość wstrzymania dotacji, wykracza bowiem poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., pozostawiającego do uregulowania prawodawcy lokalnemu wyłącznie kwestie trybu udzielenia, rozliczenia i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, a także zakresu tej kontroli. Zgodzić się wypada w szczególności z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2012r., sygn. akt: II GSK 204/11 (LEX nr 1137912), że działanie takie nie może być uznane ani za element trybu udzielenia i rozliczenia dotacji, ani też za środek o charakterze kontrolnym, skoro w istocie stanowi swoistą sankcję za uchybienia beneficjenta dotacji, do ustanowienia której rada gminy nie została upoważniona. Przekonujący jest przy tym argument Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wykładnia celowościowa odwołująca się do względów pozaprawnych nie może powodować rozszerzenia zakresu wspomnianego upoważnienia, zawłaszcza poprzez rozbudowanie systemu sankcji przewidzianego przez ustawę o finansach publicznych.

W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

WSA w G., nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności §21 ust. 5 uchwały z [...] czerwca 2011 r. Sporządzenie protokołu i wystąpienia pokontrolnego wskazującego na dokonane ustalenia i określającego termin wykonania ewentualnych zaleceń pokontrolnych, o czym mowa w tym przepisie, przynależy bowiem do kwestii związanych z kontrolą, której tryb i zakres może być uregulowany przez radę gminy, zgodnie

z art. 90 ust. 4 u.s.o. Dokonanie wskazanych czynności stanowi przecież niejako naturalną konsekwencję czynności kontrolnych, pozwalając kontrolującemu wyartykułować wnioski, do jakich doszedł w trakcie kontroli. Pozbawienie kontrolującego możliwości wyrażenia swoich spostrzeżeń przekreśliłoby wręcz jakichkolwiek sens przeprowadzonej kontroli, pozostając w sprzeczności z jej istotą. Kontrola nie polega bowiem tylko na obserwacji danego stanu rzeczy i jego ocenie, ale i na diagnozie przyczyn ewentualnych nieprawidłowości i na sformułowaniu wniosków mających na celu przeciwdziałanie tym nieprawidłowościom w przyszłości. Tak właśnie postrzegać należy czynności, o których mowa w zaskarżonym §21 ust. 5. Sprowadzają się one przecież do wyliczenia nieprawidłowości ustalonych w trakcie kontroli oraz wskazania potrzeby i sposobu ich usunięcia. Nie oznaczają one więc władczej, nadzorczej ingerencji w sytuację prawną kontrolowanego, gdyż mogą one dopiero stać się podstawą do wyciągnięcia wobec niego określonych prawem konsekwencji. Są to więc czynności kontrolne, z których podjęciem wiąże się dopiero ewentualność nałożenia lub aktualizowania praw i obowiązków w drodze zewnętrznego aktu administracyjnego. Dopiero te akty administracyjne, wydane już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, mogą być kwestionowane przez kontrolowanego w trybie przewidzianym prawem. Niepodobna zatem zgodzić się z zarzutem, że zaskarżona uchwała narusza prawo do sądowoadministarcyjnej kontroli takich aktów. Skądinąd zakres kognicji sądów administracyjnych wynika z ustawy, zwłaszcza z art. 3§2 p.p.s.a., i nie może być rozszerzany w drodze aktów prawa miejscowego. Tym samym uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego dopuszczająca możliwość zaskarżenia do sądu aktów lub czynności, które tym zakresem nie zostały objęte w ustawie, byłaby całkowicie bezskuteczna i naruszałaby prawo w stopniu rażącym.

III.

C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł., działając przez pełnomocnika adwokata, zaskarżyło powyższy wyrok w części tj. pkt 2 wyroku. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. zarzucono: 1.naruszenie art. 147§1 p.p.s.a. w zw z art. 90 ust. 4 u.s.o.-poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonych zapisów uchwały w sytuacji gdy podjęta ona została z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu uchwały nr [...], 2.naruszenie art. 134§1 p.p.s.a. w zw z art. 90 u.s.o.-poprzez nierozpatrzenie przez WSA sprawy w sposób gwarantujący jej kompleksową ocenę z pkt widzenia obowiązujących przepisów prawa i niezależnie od granic jej zaskarżenia, a w ten sposób dopuszczenie do ostania się w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego zawierającego zapisy niezgodne z u.s.o.,

3.naruszenie art. 147§1 p.p.s.a. w zw z art. 90 u.s.o. w zw z §16 uchwały z [...] czerwca 2011r. nr [...],

4.naruszenie art. 147§1 p.p.s.a. w zw z art. 90 u.s.o. w zw z §21 ust. 5 uchwały z [...] czerwca 2011r. nr [...].

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie i przekazanie sprawy WSA w G. do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz C. sp. z o.o. kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe

zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Z kolei decydując się na posłużenie się podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 2

p.p.s.a. nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie powinny być przytoczone w skardze kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, gdyż skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a.

Przystępując do badania zasadności skargi kasacyjnej należy przede wszystkim przypomnieć, iż podstawę zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej B. z [...] kwietnia 2011 r. stanowił art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady.

Przyjęta w art. 101 ust. 1 konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację skarżącego. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.) uprawnionym zaś, do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

A zatem przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, (por. wyrok NSA z 1 marca 2005r. sygn. akt: OSK 1437/04, wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005r. sygn. akt: II SA/Wa 1928/04). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje cytowany

art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem.

Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Istotne jest także i to, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną.

Tym samym obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie - w rozpoznawanym przypadku w oparciu o art. 90 ust. 4 u.s.o. w ramach którego rada gminy określiła tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.

Przypomnienie treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, było zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezbędne w kontekście sposobu formułowania zarzutów w skardze kasacyjnej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 147§1 p.p.s.a. w zw z art. 90 ust. 4 u.s.o. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że uchwała została podjęta z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej a Sąd I instancji nie dostrzegł tego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, podnosi, że jednostek samorządu terytorialnego była upoważniona wyłącznie do określenia w drodze aktu prawa miejscowego trybu i zakresu kontroli a nie zasad postępowania pokontrolnego. Procedura kontroli, zdaniem skarżącego kasacyjnie powinna mieć charakter czysto techniczny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten został skonstruowany wadliwie. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał go z art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie zatem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ustawach upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może przybierać dwojaki charakter: 1) ustawa reguluje sama treść danej materii, upoważniając organ wydający przepis prawa miejscowego do uregulowania samego trybu wykonania; 2) ustawa w określonym przedmiocie i w określonych granicach – upoważnia organ do samodzielnego uregulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Upoważnienie więc do stanowienia przepisów prawa materialnego może być generalne. W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha [w:] Konstytucja RP. Komentarz Wyd. Sejm. 2001 t. II uw. 4 s. b do art. 94). SKoro związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, to należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego. Warto także zaznaczyć, że w teorii prawa administracyjnego, wyróżnia się "prawodawstwo autonomiczne, które związane jest z wyposażeniem korporacji samorządowych w pewien zakres kompetencji do tworzenia w sposób samodzielny prawa. To autonomiczne stanowienie prawa określa się jako autonomia statutowa, będąca częścią samorządu. Korzystanie z tej autonomii zalicza się do istoty samorządu" (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna. Toruń 2002, s. 206).

Skarżący kasacyjnie, nie wykazał w kontekście treści art. 94 Konstytucji by Rada Miejska w B. przekroczyła zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o. przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 134§1 p.p.s.a. w zw z art. 90 u.s.o. Art. 90 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania kwestionowanej uchwały, składał się z 7 ustępów. Autor skargi kasacyjnej użył sformułowania ,,w zw z art. 90 u.s.o.", przy czym uzasadniając ten zarzut również nie sprecyzował o którą jednostkę redakcyjną art. 90 u.s.o. chodzi. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Powołanie się na przepis prawa bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku brak jest możliwości prawidłowego zakreślenia granic zaskarżenia, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej, rozpoznanie tak postawionych zarzutów.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że w przypadku skarg na uchwały (w tym przypadku uchwałę będącą aktem prawa miejscowego), art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym

stanowi przepis szczególny względem art. 134§1 p.p.s.a., przez to, że uzależnia badanie przez Sąd I instancji legalności zaskarżonej uchwały od uprzedniego stwierdzenia, że interes prawny skarżącego został naruszony przez zaskarżoną uchwałę (wyrok NSA z 29 września 2010r. sygn. akt: II OSK 1429/10). Chcąc zatem skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134§1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej nie powinien abstrahować od art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w podstawach zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie, skarżący kasacyjnie nie przywołał art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny jak również nie odniósł się do niego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 147§1 p.p.s.a. w zw z §16 i § 21 ust. 5 uchwały.

W pierwszej kolejności, należy odnotować, że WSA w G. w pisemnych motywach wyroku stwierdził, że Spółka nie miała interesu prawnego do zaskarżenia uchwały z [...] czerwca 2011 r. wobec czego jej skarga w tej części została oddalona zgodnie z art. 151 p.p.s.a. i jednocześnie Sąd I instancji w rzeczonym uzasadnieniu, stanął na stanowisku, że §16 musi być uwzględniony. Powyższe stwierdzenia pozostają w sprzeczności. Podobnie, Sąd I instancji, analizując §21 przyjął zasadność zarzutu natomiast w dalszej części uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że co do §21 ust. 5 uchwały nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności.

Posłużenie się przez Sąd I instancji takimi sformułowaniami, czyni sporządzone uzasadnienie niezrozumiałym i niejasnym bowiem nie wiadomo czy zarzut naruszenia §16 powinien czy też nie powinien być uwzględniony a co do §21 to powstaje wątpliwość czy wadliwy był cały ten paragraf czy tylko poszczególne jednostki redakcyjne.

W przedmiotowej skardze kasacyjnej, jej autor nie zarzucił powyższej wadliwości uzasadnienia Sądu I instancji, zatem argumentacja towarzysząca postawionemu zarzutowi naruszenia art. 147§1 p.p.s.a. w zw z §16 i §21 ust.5 nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. rozstrzygnął jak w sentencji wyroku.