Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 811/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 92
journal: Dz.U. 2024 poz 177
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi N. F. i K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 lutego 2024 r. nr SKO.PS/4110/609/2023 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego dodatku wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 28 lutego 2024 r., nr SKO.PS/4110/609/2023 uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 lipca 2023 r. w całości i nakazało zwrot nienależnie pobranego świadczenia w formie dodatku wychowawczego na wskazane dziecko, umieszczone w niezawodowej rodzinie zastępczej, za okres od dnia 17 października 2019 r. do dnia 20 lipca 2020 r. w kwocie 4. 580, 65 zł (słownie: cztery tysiące pięćset osiemdziesiąt złotych 65/100) wraz ustawowymi odsetkami za opóźnienie, ustalając ostateczny termin spłaty do dnia 31 sierpnia 2024 r.

W podstawie prawnej podano m.in. art. 92 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 177, dalej jako "ustawa") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.").

Decyzja ta to zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z dnia 12 lipca 2023 r. nakazał zwrot nienależnie pobranego świadczenia w formie dodatku wychowawczego na dziecko D. S. ur. [...]r. umieszczonego w niezawodowej rodzinie zastępczej za ww. okres w podanej kwocie, ustalając ostateczny termin spłaty do dnia 31 sierpnia 2024 r.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w dniu 16 marca 2023 r., organ wydał decyzję, w której stwierdził nienależnie pobrane świadczenia w formie dodatku wychowawczego na dziecko D. S., umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej, za ww. okres w ww. kwocie oraz stwierdził, że nienależnie pobrane świadczenie podlega zwrotowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w uzasadnieniu opisanej wyżej decyzji podało, że zgodnie z art. 92. ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nienależnie pobrane świadczenia pieniężne podlegają zwrotowi, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, przez osobę, która je pobrała. Stosownie zaś do treści art. 92. ust. 2 ww. ustawy za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenia: 1) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części; 2) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie pieniężne albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą to świadczenie i odmówiono prawa do tego świadczenia.

Wysokość należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych oraz termin ich spłaty ustala, w drodze decyzji, organ, który przyznał świadczenie pieniężne (art. 92 ust. 3 ustawy).

Dalej wskazano, że na mocy decyzji z dnia 16 marca 2023 r., doszło już do ostatecznego rozstrzygnięcia, że świadczenia w formie dodatku wychowawczego przyznane stronom za ww. okres są świadczeniami nienależnie pobranymi. W zaskarżonej decyzji organ nie rozstrzygał więc już powyższej kwestii, w związku z czym zarzuty stron są w tym zakresie niezasadne. Organ orzekł natomiast w przedmiocie obowiązku zwrotu ww. świadczeń, nakazując ich zwrot w ustalonej wysokości i wskazując ostateczny termin ich spłaty do dnia 21 sierpnia 2024 r., co wynika z treści art. 92 ust. 3 ustawy, jak również wskazując sposób naliczenia ustawowych odsetek za opóźnienie.

SKO podało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, organ administracji publicznej powinien w jednej decyzji orzekać o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane, a w innej decyzji o nakazaniu zwrotu tych świadczeń. (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10, publ. ONSAiWSA z 2011 r. Nr 4, póz. 89, z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2117/13).

W odniesieniu zaś do rozstrzygnięcia w decyzji sposobu naliczania ustawowych odsetek za opóźnienie od nienależnie pobranej pomocy na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, Kolegium stwierdziło, że ww. ustawa nie nakazuje rozstrzygania o tym szczegółowo w decyzji. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, przez osobę, która je pobrała wynika bowiem wprost z treści art. 92 ust. 1 ustawy. Stosownie zaś do art. 92 ust. 9 ustawy odsetki ustawowe za opóźnienie od kwot nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych do dnia spłaty. Dlatego też organ nie miał obowiązku rozstrzygania w decyzji o sposobie i terminach naliczania tych odsetek.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i orzeczeniu co do istoty sprawy.

Skarżący N. F. i K. F. wnieśli skargę na ww. decyzję SKO w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący ww. decyzji zarzucili naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez błędne uznanie, iż organ wydający decyzje w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia związany jest ustaleniami ostatecznej decyzji orzekającej uznanie, że świadczenie w formie dodatku wychowawczego na ww. dziecko jest świadczeniem nienależnie pobranym, naruszenia prawa procesowego tj. art. 8 i 9 k.p.a., poprzez ich pominięcie. Skarżący zakwestionowali argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja orzekająca o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ma charakter wtórny w stosunku do decyzji określającej że, świadczenie w formie dodatku wychowawczego jest nienależenie pobrane. Nie zgodzili się także z argumentacją, że organ wydający decyzję na podstawie art. 92 ust. 1 w/w ustawy jest związany ustaleniami ostatecznej decyzji orzekającej, że świadczenie było nienależnie pobrane.

Zdaniem skarżących, nie można im przypisać wyłącznej winy za to, że nie powiadomili o dokonanym przysposobieniu małoletniego. Rolą organu jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ze strony organu zabrakło takich działań. Orzekanie o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego jest dla skarżących krzywdzące i niesprawiedliwe. Wskazać należy, że organ MOPS wiedział o zmianie sytuacji skarżących jaka nastąpiła na skutek przysposobienia małoletniego, gdyż lina była objęta wsparciem organu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Na wstępie należy przypomnieć, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uchylenie natomiast decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej.

Z akt sprawy wynika, że skarżący początkowo stanowili rodzinę zastępczą dla małoletniego i stosownie do art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przysługiwał im dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - zwany dodatkiem wychowawczym. Zatem na mocy zalegających w aktach sprawy decyzji, skarżącym przyznano przedmiotowy dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej w wysokości 500 zł miesięcznie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało spowodowane tym, że organ uznał, iż skarżący, pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie wypłaty dodatku wychowawczego nie dostarczyli do organu administracyjnego dokumentów o zmianie zarządzeń opiekuńczych względem małoletniego tj. postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa – Krowodrzy w Krakowie z 24 września 2019 r., sygn. akt [...] (k. 99 a.a.), mocą którego skarżący przysposobili w sposób pełny ww. małoletniego. Konsekwencją powyższego skarżący stracili status rodziny zastępczej i tym samym przyznawanego na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej prawo do dodatku wychowawczego.

W konsekwencji powyższego organ I instancji decyzjami z dnia 16 marca 2023 r. stwierdził w pkt 1 nienależnie pobrane świadczenia w formie dodatku wychowawczego na dziecko D. S. za wskazany okres w podanej kwocie, zaś w pkt 2 stwierdził, że nienależnie pobrane świadczenie podlega zwrotowi pod rygorem wszczęcia postepowania egzekucyjnego.

Kolejno w granicach aktualnie kontrolowanej sprawy organy swoimi rozstrzygnięciami nakazały skarżącym zwrot nienależnie pobranego świadczenia w formie dodatku wychowawczego na ww. dziecko umieszczonego w niezawodowej rodzinie zastępczej za wskazany okres w podanej kwocie.

Na tle tak zarysowanego stanu faktycznego sprawy wynika (bo z treści wydanych w sprawie decyzji tego nie można odkodować), że przysposabiając małoletniego D. F. (vide ww. postanowienie Sądu z 24 września 2019 r.) utracili status rodziny zastępczej i tym samym prawo do pobierania dodatku wychowawczego (art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Analiza akt sprawy wykazała szereg nieprawidłowości prowadzonego przez organy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze – organ powinien w jednym postępowaniu rozstrzygnąć zarówno kwestię uznania świadczenia za nienależnie pobrane jak i kwestię jego zwrotu (vide np. wyr. WSA w Krakowie z 11 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1123/23 – ww. kwestie zostały rozstrzygnięte jedną decyzją), na co wskazuje brzmienie przepisu art. 92 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Po drugie, ten sam organ w podobnej pod względem faktycznym i prawnym sprawie, wydał w dniu 28 lutego 2024 r. decyzję nr SKO.PS/4110/606/2023 (k. 202 i n. a.a.) w której uchylił decyzję organu I instancji z 12 lipca 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu jednocześnie stwierdził: - nienależnie pobrane świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka: D. S., ur. [...] r. w rodzinnej pieczy zastępczej za ww. okres we wskazanej kwocie (pkt 1); - zwrot nienależnie pobranego świadczenia pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego (pkt 2) - działając na podstawie art. 92 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r, o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (...)

W uzasadnieniu tym wyjaśniono podstawy przyznania skarżącym - jako rodzinie zastępczej - świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania ww. dziecka w rodzinie zastępczej.

Wskazano, że postanowieniem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Krakowa-Krowodrzy orzekł bowiem o przysposobieniu D. S. przez N. F i K. F. to stało się prawomocne w dniu 16 października 2019 r. W związku z wydaniem orzeczenia, skarżący przestali pełnić funkcję rodziny zastępczej. Tym samym od dnia 17 października 2019 r. ww. osobom nie przysługiwało już świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka D. S..(...)

Co wymaga szczególnego podkreślania, bowiem ma znaczenie dla kontrolowanej przez Sąd sprawy, SKO w ww. decyzji podało: "Należy w szczególności ustosunkować się do twierdzeń Stron, że organ posiadał wiedzę o planowanym, a następnie dokonanym przysposobieniu przez nich dziecka. Skoro zaś organ posiadał taką wiedzę, należy wyjaśnić dlaczego nie wezwał Stron do przedłożenia dokumentów adopcyjnych, ani nie poinformował ich o tym, że pobierane świadczenie im nie przysługuje od chwili uprawomocnienia się postanowienia sądu w przedmiocie przysposobienia dziecka i nienależnie je pobierają, zwłaszcza że jako organizator pieczy zastępczej powinien dysponować postanowieniem sądu w przedmiocie przysposobienia dziecka.

Biorąc pod uwagę całokształt przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie wydaje się możliwe, że organ -będący organizatorem pieczy zastępczej - za pośrednictwem swoich pracowników faktycznie nie miał kontaktu z rodziną zastępczą i przez ponad cztery lata nie wiedział o zmianie ich sytuacji prawnej w kontekście przysposobienia dziecka. Ustawa wymaga bowiem w szczególności regularnego przeprowadzania oceny sytuacji dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, a zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy ocena ta powinna być przeprowadzana w miarę potrzeb, jednak w przypadku dzieci w wieku poniżej 3 lat nie rzadziej niż co 3 miesiące, a w przypadku dzieci starszych nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Oceny tej dokonuje się w konsultacji w szczególności z koordynatorem rodzinnej pieczy zastępczej oraz asystentem rodziny pracującym z rodziną dziecka (art. 133 ustawy). Ocenie podlega również rodzina zastępcza."

Zupełnie zatem niezrozumiałym jest, że w dwóch tożsamych pod względem faktycznym i prawnym sprawach organy administracyjne orzekły w zupełnie odmienny sposób.

Następnie należy przytoczyć pogląd prawny zawarty w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2022 r., III SA/Kr 1575/21 wydany na kanwie sprawy dotyczącej kwestii zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Wykładnia prawa zastosowana przez Sąd w tej sprawie powinna być analogicznie przeniesiona na grunt przedmiotowego postępowania. "Oceniając zatem czy świadczenie pobrane przez skarżącą (...) było świadczeniem pobranym nienależnie, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, uprawnione jest sięgnięcie do interpretacji wypracowanej na kanwie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) oraz skorzystanie z dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych w tym przedmiocie na użytek interpretacji określenia świadczenia nienależnie pobranego w oparciu o przepisy art. 25 ust. 2 p.p.w.w.d. Ustawa o świadczeniach rodzinnych również przewiduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, zawierając zamknięty katalog stanów faktycznych, wyczerpujących znamiona świadczenia nienależnie pobranego. Nie ma więc żadnych podstaw, aby przy analogicznych definicjach użytych w odrębnych ustawach, normujących różne formy pomocy państwa rodzinie, stosować odmienne reguły interpretacyjne tożsamych pojęć. Jednolite postępowanie organów ustalających prawo do wspomnianych świadczeń, sprzyja zachowaniu ładu w przestrzeni prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2021 r., sygn. I OSK 540/21, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Celem regulacji p.p.w.w.d., jest udzielenie przez państwo pomocy rodzicom/opiekunom, w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Motywy wprowadzenia świadczenia wychowawczego zostały przytoczone w uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazano tam, że świadczenie wychowawcze kierowane jest do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci. Wykształcenie i przygotowanie do życia dzieci wiąże się z dużym obciążeniem finansowym dla osób, u których pozostają one na utrzymaniu, w szczególności w rodzinach wieloosobowych. W związku z tym, rodziny często napotykają bariery ekonomiczne związane z wielkością dochodu. Nacisk ustawodawcy położony jest więc na powiązanie pomocy z pokryciem wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Ustawowe wskazanie celu świadczenia jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy.

Konsekwencją tak ukształtowanego normatywnego określenia celu świadczenia jest konieczność ustalenia w sprawie, czy świadczenia wychowawcze pobrane przez skarżącą w okresie (...) były w istocie przekazywane na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dziecka skarżącej J.S. W przypadku bowiem ustalenia, że środki te nie zostały przeznaczone przez skarżącą na pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, konieczne byłoby uznanie ich za świadczenia nienależnie pobrane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2021 r., sygn. I OSK 540/21).

W podobnym duchu wypowiedział się WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 11 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1123/23, który również zapadł na gruncie tożsamej do rozpoznawanej sprawy i rozstrzygał analogiczne zagadnienia prawne: "Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej.

Zauważyć można, że tożsame uregulowanie zawiera art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111). Na tle tego unormowania w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie jest oceniane uprawnienie rodziców do świadczeń rodzinnych w okresie urlopowania dziecka z pieczy zastępczej. W wyrokach z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2993/17 i z 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1090/18, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za stosowaniem art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego literalnym brzmieniu, uznając, że dopóki dziecko pozostaje prawnie w pieczy zastępczej, świadczenie rodzicom na to dziecko nie przysługuje. Przy czym wyroki te dotyczyły sytuacji, w których dziecko przebywało u rodziców krótkotrwale.

Inaczej powinna być oceniana sytuacja, gdy z przyczyn niezależnych od rodzica i dziecka piecza zastępcza nie jest długotrwale realizowana i cały ciężar utrzymania i wychowania dziecka spoczywa na rodzicach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 526/07, publ. w CBOSA).

Prawidłowa wykładania przytoczonych przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci musi uwzględniać cel wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216), wskazano, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci (...)". I dalej: "Istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia."

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w wyroku z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3035/19 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), że ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). NSA podkreślił, że skoro celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego. Nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb, i w związku z tym ponosi koszty wychowania (por. też wyroki NSA z 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3121/19 i sygn. akt I OSK 3053/19, publ. w CBOSA).

W doktrynie również akcentowane jest, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116). W takim duchu należy odczytywać treść art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Unormowanie to wyklucza co do zasady przyznanie rodzicom świadczenia wychowawczego, gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej. W takiej sytuacji bowiem obowiązek utrzymania i wychowania dziecka przechodzi na podmiot sprawujący pieczę zastępczą, co wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1426).

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę niejednorodny charakter przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci obowiązkiem organów było wykazanie, że strona zdawała sobie sprawę z prawnego znaczenia określonych faktów, czy były jej znane odpowiednie przepisy prawa związane z instytucją pieczy zastępczej, jej finansowania, a w konsekwencji, że nie jest możliwe w świetle uregulowań ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pobieranie świadczenia związanego z wychowaniem dzieci z dwóch źródeł, tym bardziej, że skarżąca konsekwentnie podkreśla, że cały czas dziecko nieprzerwanie pozostawało pod jej opieką i wychowaniem. A więc to na wychowanie przeznaczała pobierane środki. To natomiast wiąże się z pouczeniem jej o tym jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym skuteczne pouczenie, to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia. W konsekwencji, ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, z tym zaznaczeniem, iż owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd." (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 898/21; LEX nr 3333826). Organy zobowiązane były do wykazania bez wątpliwości, że poprzez pobieranie wypłaconych skarżącej świadczeń wychowawczych doszło do sprzeniewierzenia się celowi ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a skarżąca w sposób świadomy pobierała świadczenia wiedząc, że się one jej nie należą w sytuacji umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. (...)."

Podsumowując, Sąd stwierdził, że przy wydaniu kontrolowanych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji, organy obu instancji naruszyły przepis art. 92 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wydaniu tych decyzji, organy obu instancji naruszyły art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 79a zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Ponadto organ II instancji naruszył art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Mając powyższe na uwadze, organ administracyjny w toku ponownego rozpoznania sprawy przeprowadzi postępowania administracyjne zgodnie z art. 6, 7, 8, 9, 77, 79a, 80 w celu rozważania czy ziściły się przesłanki z art. 92 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, odkodowane zgodnie z wyżej powołaną wykładnią prawa, zawartą w ww. wyrokach sądowych, która na gruncie analizowanej sprawy jest w pełni aktualna. Ponownie rozpatrując sprawę, organ ustali zatem czy dodatek wychowawczy w okresie od 17 października 2017 r. do 21 lipca 2020 r., był w istocie przekazywany na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dziecka D. F. (zmiana nazwiska wynika z prawomocnego postanowienia sądu z 24 września 2019 r., co uszło uwadze orzekających w sprawie organów administracyjnych), i w zależności od dokonanych ustaleń, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie. Powyższe należy poprzedzić wyjaśnieniem czy w ww. okresie skarżący pobierali konkurencyjne świadczenie, tj. świadczenie wychowawcze na ww. dziecko na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, bowiem takich ustaleń w sprawie nie poczyniono.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe wskazania, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Celem zapewnienia prawidłowości procedowania w tej sprawie, należy też rozważyć możliwość wzruszania zapadłych względem skarżących decyzji (w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a.), które nie zostały zaskarżone do sądu, a których rozstrzygnięcia mogą pozostać zbieżne z rozstrzygnięciami, które zapadną na kanwie analizowanej sprawy (tj. np. decyzje organu I instancji z 16 marca 2023 r.).

Podkreślić przy tym trzeba, że Sąd eliminując z obrotu prawnego podjęte na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzje nie przesądza o ostatecznym wyniku rozstrzygnięcia sprawy.