Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 153/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skarg H. C., W. C. i Skarbu Państwa - Starosty na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz H. C. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz Skarbu Państwa - Starosty kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań Starosty oraz W.C. od decyzji Starosty z [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.P. - właścicielowi "PPC Pompy" pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych NORDTANK 150 kW XLR, na działce Nr [...] w D., gm. Ć., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, że powyższe przedsięwzięcie inwestycyjne objęte analizowaną decyzją obejmuje budowę dwóch elektrowni wraz z urządzeniami towarzyszącymi, tj.: projektowane fundamenty pod konstrukcje masztów elektrowni, projektowany zjazd z drogami dojazdowymi i placami montażowymi, na czas realizacji inwestycji (ziemne wzmocnienie w miejscach słabonośnych płytami drogowymi). Elektrownia wiatrowa składa się z wirnika z łopatami (śmigłem) i gondoli, umieszczonych na wieży. Najważniejszą częścią elektrowni wiatrowej jest wirnik, w którym dokonuje się zamiana energii wiatru na energię mechaniczną. Wieża osadzona jest w gruncie poprzez fundament.

Przedmiotem inwestycji jest budowa dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 150 kW każda, ze stalowymi masztami rurowymi o wysokości 32,5m. Każda z tych elektrowni ma wysokość zawieszenia rotora 33,7m n.p.t., poziom wzniosu piast generatora wynosi 32,6m. moc generatora - 150 kW, średnica pracy łopat elektrowni - 25,50m, całkowita wysokość elektrowni - 46,45m n.p.t. Elektrownie wiatrowe będą wykorzystywały energię kinetyczną wiatru i przetwarzały ją na energię elektryczną za pomocą generatora. Tak wytworzona energia elektryczna nN zostanie doprowadzona do transformatora za pomocą linii nN (wg. odrębnego opracowania), gdzie będzie przetwarzana na energię elektryczną SN i odprowadzana kablową i napowietrzną linią do istniejącej napowietrznej linii SN 15 kV, zgodnie z wydanymi warunkami przyłączenia do sieci. Obsługa komunikacyjna (na etapie budowy) odbywać się będzie przez istniejące drogi wewnętrzne, dziatki nr [...] łączące się z drogą powiatową. Na etapie eksploatacji dostęp do drogi publicznej nie jest wymagany. Inwestycja nie wymaga zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków, wody opadowe odprowadzone będą na teren działki.

Zgodnie z wypisem z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sadowie, zatwierdzonego uchwałą Nr XXII/79/08 Rady Gminy Sadowię z dnia 30 września 2008 r. (Dz. Urzęd. Województwa Świętokrzyskiego Nr 229 z dnia 4 listopada 2008 r.), dla terenu objętego zasięgiem uciążliwości na terenie Gminy S. od farmy wiatrowej 4x150kW w D.. tj. dla miejscowości G. i M., działki w obszarze oddziaływania inwestycji znajdują się na terenie oznaczonym symbolem "R" - tereny rolnicze, na których jest zakaz zabudowy. Na terenie gminy w obszarze oddziaływania elektrowni nie ma możliwości zabudowy, na którą projektowane elektrownie mogłyby mieć negatywny wpływ.

Projektowana inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń związanych z emisją hałasu. Powyższą kwestię normuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112). Z tabeli nr 1 (stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r.), która to tabela określa dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego poprzez poszczególne grupy źródeł hałasu z wyłączeniem hałasu powodowanego przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne, wyrażonych wskaźnikami, które to wskaźniki mają zastosowanie do ustalania i kontroli korzystania ze środowiska, w odniesieniu do jednej doby wynika, że dla terenu zabudowy zagrodowej, dopuszczalny poziom hałasu w przedziale czasu równym jednej najmniej korzystnej godzinie nocy wynosi 45dB. Jednocześnie z dokumentacji projektowej, w tym z decyzji Burmistrza z [...] o warunkach zabudowy wynika, że na terenie działek będących w obszarze oddziaływania inwestycji, w tym działki nr [...] będącej własnością odwołującego i na terenie działek będących własnością Starostwa Powiatowego i Gminy S. spodziewany poziom hałasu będzie niższy niż 45dB. Odległość elektrowni wiatrowych na działce Nr [...]od najbliższych zabudowań mieszkalnych, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy winna wynosić nie mniej niż 340m. Najbliższa zabudowa mieszkalna to zabudowa zagrodowa w odległości większej niż 365m od tych elektrowni. Poziom hałasu (dopuszczalny dla terenów zabudowy zagrodowej wynoszący 45dB w nocy i 55dB w dzień) będzie się zamykał w promieniu 300m. Zatem przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 czerwca 2007 r. nie zostały naruszone.

Cytując treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), organ odwoławczy podał, że dla terenu objętego planowaną inwestycją - działki Nr [...]- zarówno w dacie opracowania projektu budowlanego jak i obecnie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obrocie prawnym jest ostateczna decyzja Burmistrza z [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch siłowni wiatrowych Nordtank, na działce Nr [...], wraz z przyłączem do sieci SN na działce Nr [...], montażu transformatora napowietrznego z przebudową fragmentu linii SN i budową podziemnej linii NN przewidzianych na działce Nr [...] oraz decyzja Burmistrza z [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 szt. elektrowni wiatrowych Nordtank 150 XLR o łącznej mocy 600 kW, na działce Nr [...] wraz z infrastrukturą przyłączeniową do istniejącej sieci SN. W skład przyłącza będzie wchodzić budowa transformatora napowietrznego 0,4/15 kV oraz podziemna linia NN łącząca poszczególne wiatraki z transformatorem.

Zdaniem Wojewody uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera analizę projektu budowlanego planowanej inwestycji pod względem zgodności z ustaleniami decyzji z [...], w zakresie:

I. funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu,

II. warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego dla zabudowy i zagospodarowania terenu,

III. szczegółowych parametrów planowanej inwestycji,

IV. ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu,

V. ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków,

VI. obsługi w zakresie komunikacji,

VII. obsługi w zakresie infrastruktury technicznej,

VIII. wymagań ochrony interesów osób trzecich.

Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.), niniejsza inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego realizacja tego przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor otrzymał decyzję z [...], którą ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując:

1. rodzaj, miejsce, i zakres realizacji przedsięwzięcia,

2. warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji ze szczególnym

uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczeni uciążliwości dla terenów sąsiednich,

3. wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji do wydania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę,

4. działania dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

5. konieczność sporządzenia analizy porealizacyjnej we wskazanym zakresie,

6. brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

W analizowanej sprawie Starosta wykazał, że inwestor spełnił wymogi określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz wykazał zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy i decyzji środowiskowej. W konsekwencji prawidłowo organ I instancji uznał, że stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę planowanej inwestycji.

Dalej Wojewoda wskazał, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej 3 lipca 2013 r. i zaewidencjonowanej pod nr [..]. Oddziaływanie inwestycji na środowisko w związku z funkcjonowaniem omawianego przedsięwzięcia dotyczy przede wszystkim emisji hałasu, niejonizowanego promieniowania elektromagnetycznego oraz oddziaływania na środowisko przyrodnicze.

Projektowane elektrownie wiatrowe wraz z infrastrukturą spełniają wymogi rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 112), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U. z 2002 r. Nr 217, poz. 1883), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. 2003 r. Nr 192, poz. 1833), co wykazał organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Projektowana inwestycja swym usytuowaniem nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera również stwierdzenie zgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z przepisami w zakresie określonym art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego.

Projekt jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia, posiada opinię [...] wraz z korektą opinii z [...], zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisaniu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Organ II instancji po dokonaniu analizy całości akt sprawy stwierdził, że w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, organ I instancji zgromadził wszystkie dokumenty niezbędne do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. W konsekwencji brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodał, że nie jest dopuszczalna jakakolwiek uznaniowość organu w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, dlatego też, skoro w analizowanej sprawie nie zostały naruszone obowiązujące przepisy prawa, organ administracji architektoniczno - budowlanej nie ma podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji.

Odnosząc się do treści odwołań Wojewoda podkreślił, że ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby organ I instancji naruszył przepisy postępowania, w stopniu uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji. O możliwości lokalizacji farmy wiatrowej na działce Nr [...] przesądziła decyzja Burmistrza o warunkach zabudowy. Możliwość realizacji tej inwestycji została przesądzona w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o wyżej wymienione decyzje.

Odnośnie zastrzeżeń dotyczących braku wystarczających rozwiązań zabezpieczających przyległe tereny przed hałasem, promieniowaniem elektroenergetycznym oraz innymi komponentami organ II instancji zauważył, że sprawa przekroczeń hałasu i promieniowania elektroenergetycznego została uwzględniona w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a przekroczenia wyjaśnione i rozstrzygnięte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono, że przedstawiona w raporcie analiza zasięgu oddziaływania hałasu na tereny podlegające ochronie akustycznej nie wskazuje na możliwość wystąpienia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Analiza zasięgu została oparta na danych dotyczących parametrów technicznych obiektów, usytuowania oraz zastosowania środków minimalizujących. Zgodnie z informacjami zawartymi w raporcie oddziaływania na środowisko emisja hałasu oraz pola elektromagnetycznego nie przekroczy standardów jakości środowiska. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nałożył obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie hałasu. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie określa obszaru ograniczonego użytkowania planowanej inwestycji.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli: H. C., W. C. i Skarb Państwa – Starosta.

H. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż projekt budowany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz, że posiada kompletne informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, podczas gdy żadna z tych okoliczności nie została przez organ zbadana;

2) art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i 13 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez dopuszczenie do podjęcia działań mogących negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi oraz na środowisko;

3) art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na braku analizy obszaru oddziaływania obiektu budowlanego i bezpodstawne uznanie, że na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji nie występuje negatywne oddziaływanie;

4) art. 136 kpa poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, w sytuacji gdy postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji budzi zastrzeżenia i nie stanowi podstawy po przyjęcia za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organy nie dokonały należytej analizy i nie przeprowadziły dowodów, które pozwoliłyby wskazać, czy planowana inwestycja na etapie jej realizacji, a potem eksploatacji rzeczywiście spełni wymagania w zakresie ochrony interesów ludzi i środowiska, w szczególności w zakresie dopuszczalnej emisji hałasu, oddziaływania pola elektromagnetycznego oraz ochrony środowiska. Akta sprawy nie zawierają żadnego materiału dowodowego, który pozwoliłby na weryfikacje danych, uznanych przez organy za miarodajne w tym zakresie. Organ II instancji przyjął za udowodnione okoliczności, które nie mają oparcia w dowodach, a jedynie w twierdzeniach inwestora.

Dodała, że badanie strefy oddziaływania elektrowni wiatrowej powinno obejmować ustalanie zasięgu wszelkich możliwych negatywnych oddziaływań, w szczególności zasięgu hałasu, ale także innych możliwych konsekwencji np. urwania się śmigieł, przewrócenia się obiektu, pożaru turbiny, rozrzucania kawałków lodu, migotania cienia..

Wobec powyższych zastrzeżeń organ II instancji powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Skargę o tożsamej treści jak powyższa wniósł W.C. .

Skarb Państwa – Starosta w swojej skardze zarzucił naruszenie: art. 7, 76 § 1, art. 77§ 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w zwłaszcza w:

a. niewzięciu pod uwagę odległości farm wiatrowych od zabudowań mieszkalnych, która wynosi 365 m nie zważając na Uchwałę Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego Nr XLVII/833/14 z dnia 22 września 2014 r. dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego gdzie w rozdziale XII p. 2 mówi się, że odległość rozmieszczania elektrowni wiatrowej od zabudowań mieszkalnych nie może być mniejsza niż 500m;

b. niewzięciu pod uwagę, że projektowane farmy wiatrowe zlokalizowane są na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej wysokiej klasy bonitacyjnej II i III.

Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolnicze objęte są ochroną, a w szczególności grunty klas I, II i III. Zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne określone są w rozdziale II. Cytując treść art. 6 tej ustawy autor skargi podał, że projektowana inwestycja obejmuje grunty, które tworzą zwarty obszar pod użytkowanie rolnicze, położony w otwartej przestrzeni produkcyjnej. Tym samym wprowadzenie funkcji przemysłowej, jaką niewątpliwie jest elektrownia wiatrowa, w terenie zdominowanym przez funkcję rolną (gospodarstwa rolne) i w pobliżu terenów przeznaczonych co do zasady pod zabudowę zagrodową jest sprzeczne z ogólną zasadą ochrony gruntów rolnych, polegająca na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Planowana inwestycja nie da się pogodzić z rolnym charakterem gruntów i spowoduje zaburzenie w istniejącym systemie gruntów rolnych.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się do zarzutu Starosty związanego z faktem usytuowania inwestycji na gruntach rolnych II i III klasy wskazał, że kwestia ta została szczegółowo omówiona i wyjaśniona w uzasadnieniu ostatecznej decyzji SKO, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...], ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w nich zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (które to zastrzeżenie w niniejszej spawie nie ma zastosowania.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie:

1/ art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. na datę wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zmianami), dalej w skrócie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku..., w zw. z naruszeniem przepisu procesowego - art. 80 kpa,

2/ art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 909) oraz

3/ art. 33 Prawa budowlanego.

Ad.1/ Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku...

W niniejszej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone między innymi wydaniem przez Burmistrza w dniu [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 elektrowni wiatrowych, montażu transformatora, budowie podziemnej linii NN łączącej poszczególne elektrownie, ułożeniu kabli energetycznych łączących elektrownie z transformatorem, budowie infrastruktury telekomunikacyjnej i przygotowaniu dróg dojazdowych i utwardzonych placów montażowych. W decyzji tej jako jeden z warunków wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji do wydania pozwolenia na budowę przewidziano zachowanie odstępu ok. 95 m między poszczególnymi wiatrakami, mierzonego od osi elektrowni. Wymóg zachowania takich odstępów został podtrzymany w piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...], skierowanym do inwestora (jedna z kart. akt adm. organu I instancji oznaczona numerem KI.10). Tymczasem jak wynika z ustaleń zawartych w decyzji organu I instancji, odległość pomiędzy wiatrakami, których dotyczy niniejsza decyzja wynosi 81,8 m, co znajduje potwierdzenie na mapie dla celów projektowych sporządzonej w skali 1:1000. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez inwestora, co wynika ze złożonego przez niego już po zamknięciu rozprawy pisma procesowego. Powody, dla których nie zachowano wymaganego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody odstępu między dwoma elektrowniami są bez znaczenia. W takiej bowiem sytuacji, stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku..., zgodnie z którym ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa między innymi w art. 72 ust. 1 pkt 1 (a więc w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego) przeprowadza się także, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro, jak już wyżej wykazano, dołączony do wniosku projekt przewidywał odstęp między wiatrakami wynoszący mniej niż 82 metry, a w decyzji środowiskowej jednym z wymogów było zachowanie odstępów między wiatrakami, wynoszących około 95 m, w takiej sytuacji obowiązkiem organu było zwrócenie się o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości to, że aczkolwiek odstęp w decyzji środowiskowej został określony na "około 95 m", to jednak w tym "około" nie mieści się odstęp wynoszący mniej niż 82 metry.

Ad.2/ Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W ramach wynikającego z tego przepisu obowiązku organ powinien zbadać między innymi zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nie może budzić żadnych wątpliwości to, że inwestycja polegająca w sumie na budowie czterech elektrowni wiatrowych, transformatora, linii NN, kabli, dróg i placów manewrowych jest inwestycją przemysłową. Co prawda zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja dotyczy tylko dwóch obiektów wchodzących w skład całego zamierzenia budowlanego, którego pozostałe obiekty zostały objęte trzema innymi decyzjami (wyjaśnienia inwestora złożone na rozprawie przed sądem), tym niemniej nawet budowa dwóch wiatraków na gruntach rolnych II i III klasy poczynając od 26 maja 2013 r. jest możliwa tylko na terenach, dla których uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący taką lokalizację. Zauważyć bowiem należy, że w dniu 26 maja 2013 r. weszła w życie ustawa z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych (Dz. U. 2013 r., poz. 503). Poczynając od tej daty, zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do ustępu 2 art. 7 tej ustawy, jeśli chodzi o grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, to ich przeznaczenie na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. W niniejszej sprawie nie są spełnione przesłanki wymienione w ust. 2a, pozwalające na przeznaczenie takiego gruntu na cele nierolnicze bez zgody ministra, a co za tym idzie, bez miejscowego planu zagospodarowania, gdyż warunki wymienione w tym ustępie muszą być spełnione łącznie. Tymi warunkami są:

1)co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2)położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

3)położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

4)ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Nie może budzić wątpliwości, że działka Nr [...] tych wymogów nie spełnia.

Ustawa z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera żadnych przepisów przejściowych. Za utrwalone już należy uznać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przepisy ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 7 ust. 2 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 r. znajdują zastosowanie do spraw niezakończonych ostatecznym rozstrzygnięciem, a wszczętych wnioskiem złożonym po rządami starej ustawy (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2663/14, z dnia 18 marca 2016 r., sygn. II OSK 1443/14, z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 2367/14 – dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Co prawda wszystkie wyżej wymienione sprawy dotyczyły postępowań w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jednakże zdaniem składu orzekającego, powyższy pogląd zachowuje aktualność także w realiach niniejszej sprawy.

Dla przypomnienia wskazać należy, że inwestor przed zmianą ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzyskał między innymi decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla działki Nr [...](po wcześniejszym podziale działki 122 na kilka części). W decyzji tej, z [...], która dotyczyła budowy dwóch siłowni wiatrowych na działce [...] oraz przyłącza do sieci SN na działce nr [...] Burmistrz ustalił, że grunty, na których zlokalizowana zostanie elektrownia wiatrowa, projektowane do wyłączenia z użytkowania rolniczego nie stanowią zwartych obszarów w obrębie klasy I-III przekraczających 0,5 ha i w związku z tym nie wymagają uzyskania zgody ministra. Powyższa decyzja, właśnie z uwagi na naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych była przedmiotem postępowania nieważnościowego, które ostatecznie zakończyło się prawomocną decyzją SKO, odmawiającą stwierdzenia nieważności (skarga od tej decyzji została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 22 września 2015 r. w sprawie II SA/Ke 636/15). Powodem takiego rozstrzygnięcia była rozbieżność w wykładni tego przepisu, a w szczególności pojęcia "zwartego obszaru", uniemożliwiająca uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony 24 czerwca 2013 r., a więc już pod rządem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym ustawą z 8 marca 2013 r., natomiast już po uzyskaniu przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Otóż zdaniem Sądu fakt uzyskania przez skarżącego ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może skutkować stosowaniem w sprawie o pozwolenie na budowę przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ich brzmieniu sprzed nowelizacji. Jakkolwiek bowiem uzyskana przez skarżącego decyzja ustalająca warunki zabudowy dawała mu niejako promesę, że na działce [...] będzie mógł w przyszłości zrealizować zamierzoną inwestycję, tym niemniej taka promesa wynikającą z decyzji o warunkach zabudowy nie jest bezwzględna. Przykładowo w sytuacji, gdy po wydaniu takiej decyzji dojdzie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będzie przewidywał inne przeznaczenie dla danego terenu, stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza się wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tym bardziej, zdaniem Sądu, wprowadzone ustawą ograniczenia co do możliwości przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III na cele nierolnicze powinno mieć pierwszeństwo przed indywidualnie wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy.

Jak wskazał w swoim wyroku z dnia z dnia 18 października 2006 roku, sygn. akt P 27/05 (OTK-A 2006/9/124) Trybunał Konstytucyjny, jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego.

Za zastosowaniem bezpośrednio przepisów nowej ustawy w przedmiotowej sprawie przemawia ważny interes publiczny. Celem ustawodawcy było wzmocnienie ochrony gruntów rolnych klasy I-III. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed ich zmianą z uwzględnieniem wykładni tych przepisów nie zapewniały należytej ochrony tego rodzaju gruntom. Przed zmianą art. 7 ust. 2 tej ustawy zgoda ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III była wymagana, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Dominującym stanowiskiem w wykładni tego przepisu był pogląd, że przez zwarty obszar projektowany do przeznaczenia należy rozumieć obszar działki, która ma być zagospodarowana. To z kolei powodowało, że wymóg zgody ministra mógł być eliminowany poprzez podział większych działek na działki o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha, tak jak miało to miejsce w tej sprawie. Wyjątek polegający na braku zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne zmienił się niemalże w regułę. Bezpośrednie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w tej sytuacji uznać należało za w pełni uzasadnione. Stosownie zaś do art. 6 kpa, obowiązkiem organów w tej sprawie było zastosowanie przy dokonywaniu sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z aktualnie obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dysponowanie przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy nie zwalniało organu z tego obowiązku. Dodatkowo zauważyć należy, że w decyzji SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, na którą powołuje się Wojewoda, badano tę decyzję pod kątem naruszenia przez nią przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, a nie aktualnych.

Ad.3) Zgodnie z art. 33 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Otóż zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają także i ten przepis, bowiem dotyczą jedynie dwóch wiatraków, które samodzielnie nie mogą funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, co zostało zresztą przyznane przez pełnomocnika inwestora na rozprawie przed Sądem.

Już tylko z wyżej wskazanych przyczyn należało uznać, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w sposób, który skutkuje koniecznością ich uchylenia, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zawartych w skargach zarzutów, to przede wszystkim wskazać należy, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie ma charakteru aktu prawnego powszechnie obowiązującego, tym bardziej nie jest on więc aktem prawa miejscowego. Dlatego też organ w tej sprawie nie miał obowiązku badania zgodności projektu budowlanego z tym planem. Jeśli natomiast chodzi o zarzucane naruszenie przepisów ochrony środowiska, to kwestia ta była przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżących Hanny C. oraz Skarbu Państwa Starosty poniesione przez nich koszty w postaci uiszczonych wpisów od skarg.

Ponownie rozpoznając wniosek organ winien uwzględnić dokonaną wyżej wykładnię, a więc w szczególności to, że wydanie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych na gruntach rolnych klasy I-III jest możliwe tylko na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący taki właśnie sposób zagospodarowania.