Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 121/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9g pkt 1, art. 5 art. 6 art. 189e i f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy B. działając na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i art. 9 zb ust. 1 w zw. z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm. – dalej "u.c.p.g.") oraz rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1530 – dalej "rozporządzenie") nałożył na R. B. (dalej: skarżącą, spółka) administracyjną karę pieniężną w wysokości 86.287,64 zł za nieosiągnięcie w roku kalendarzowym 2022 poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o jej uchylenie i odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 zez zm. – dalej "k.p.a.") bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary na spółkę podczas gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki, która dokładając należytej staranności podejmuje dostępne jej działania i stosuje najwyższe normy jakościowe udoskonalające prowadzone procesy gospodarowania w celu osiągnięcia ww. poziomów;

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. prowadzące do nierozważenia możliwości zastosowania instytucji z art. 189e k.p.a. albo z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na lakonicznym i ogólnym uzasadnieniu przyczyn nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na Spółkę uwzględniającym wyłącznie podstawy prawne wymierzenia kary oraz wyliczenie jej wysokości;

- art. 189e k.p.a. poprzez niezastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na Spółkę, podczas gdy do naruszenia prawa polegającego na nieosiągnięciu wymaganych poziomów recyklingu doszło z przyczyn niezależnych od Spółki pomimo podejmowanych przez Spółkę starań celem jego zapobieżenia, a zatem w warunkach siły wyższej;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji wadliwe uznanie, że regulacja ta nie znajduje zastosowania, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy ziściły się obie przesłanki obligujące organ do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

3. Rozpoznając sprawę w postepowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 13 listopada 2023 r. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy oraz treści art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. i § 3 rozporządzenia, organ odwoławczy wskazał, że w decyzji I instancji organ szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną oraz mechanizm naliczenia kary pieniężnych i uzasadnił dlaczego nie odstąpił od jej wymierzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że dane wynikające ze sprawozdania przedstawionego przez spółkę, jak i rachunek matematyczny dokonany na ich podstawie zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, nie są przez spółkę kwestionowane. W tym zakresie organ wskazał, że spółka nie uzyskała w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu odebranych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych z terenu gminy. Kolegium wyjaśniło, że bezsporny jest poziom uzyskanego przez skarżącą recyklingu na poziomie 4,25% (z wymaganej ilości 368,8081 Mg) poziomu recyklingu, w stosunku do wymaganego poziomu recyklingu 25% za 2022 r.

W ocenie Kolegium prawidłowo została również obliczona wysokość kary jako iloczyn jednostkowej opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku i brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.). Do osiągnięcia poziomu 25% zabrakło 302,1276 Mg, które pomnożone przez kwotę 285,60 zł, będącą jednostkową stawką opłaty zł/Mg wynikającą z załącznika do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 960), dały kwotę 86.287,64 zł.

Wobec argumentacji odwołania, jakoby skarżąca nie ponosiła odpowiedzialności za nieosiągnięcie poziomu recyklingu z uwagi na zaistnienie siły wyższej Kolegium wskazało, że spółka jako podmiot profesjonalny ma obowiązek znać przepisy prawa i ciążące na niej obowiązki związane z odbieraniem odpadów i musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, by sprostać ustawowym wymaganiom, w tym osiągnąć wymagany poziom recyklingu. Organ odwoławczy wskazał, że poza obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy Wójt nie miał obowiązku poszukiwania powodów niewykonania obowiązku i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia spornej kary.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż spółka nie osiągnęła wymaganego prawem poziomu recyklingu w 2022, a więc nie doszło do zaprzestania naruszenia prawa, a nadto osiągnięcie poziomu recyklingu rzędu 4,52 % z wymaganych 25% nie pozwala na stwierdzenie, że waga naruszenia była znikoma. Kolegium stwierdziło ponadto, że przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie przewiduje jako przesłanki wymierzenia kary, stopnia zawinienia zobowiązanego podmiotu w nieosiągnięciu określonych prawem poziomów recyklingu lecz sam fakt nieosiągnięcia tych poziomów. Tym samym przedmiotowa kara należy do kar bezwzględnie określonych, które mają na celu zmobilizowanie przedsiębiorców odbierających odpady do osiągnięcia jak najwyższego poziomu ekologicznego. Ponadto w ocenie organu w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., albowiem ze względu na przedmiot kary nie jest możliwe zaprzestanie naruszenia prawa. Dalej Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie wykazano, by nieosiągnięcie poziomu recyklingu związane było z zaistnieniem okoliczności niezależnych od skarżącej. Zdaniem organu niewypełnieniu przedmiotowemu wymogowi mogła zaś przeciwdziałać poprzez oszacowanie swoich możliwości technicznych oraz monitoring osiąganych poziomów, a w razie potrzeby renegocjację umów. Organ wskazał, że o ile spółka wykazywała, że podejmowała różnego rodzaju działania w celu sprostania wymogowi, to w ocenie SKO działania te były niewystarczające, brak było również podstaw do przeprowadzenia zawnioskowanego dowodu wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim fakt że spółka odbierała w większości odpady niesegregowane. Organ wskazał, że w sprawie nie wystąpiła siła wyższa, a skarżąca, jako podmiot profesjonalny działający od wielu lat, winna mieć świadomość, iż właściciele nieruchomości mogą nie być skłonni do segregacji odpadów, i powinna do brać pod uwagę na etapie zawierania umów oraz w trakcie ich realizacji podejmować stosowne działania wynikające z zawartego stosunku cywilnoprawnego.

4. W skardze na powyższą decyzję spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 15 w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji Wójta i umorzenia postepowania, albo odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy w sprawie wystąpiły przesłanki zastosowania instytucji określonej w art. 189e k.p.a. albo w art. 189f k.p.a. Organy obu instancji arbitralnie zanegowały wystąpienie w niniejszej sprawie siły wyższej jako przesłanki egzoneracyjnej. W zakresie podstaw zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organy obu instancji błędnie przyjęły, że o większej niż znikoma wadze naruszenia w postaci nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia decyduje rozmiar dysproporcji między poziomem wymaganym przepisami prawa a poziomem osiągniętym. Twierdzenie to jest bezpodstawne, bowiem zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, o wadze naruszenia przesądzają jego skutki. Organ II instancji powielił ustalenia Organu I instancji, nie czyniąc własnych ustaleń w zakresie podstaw umorzenia postępowania bądź odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Spowodowało to pozbawienie Strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w zakresie mającym bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia przez dwa niezależne organy;

2) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez

a) zaniechanie wszechstronnego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, prowadzące do nierozważenia możliwości zastosowania instytucji z art. 189e KPA albo z art. 189f § 1 pkt. 1 KPA, w szczególności polegające na:

- zaniechaniu przeprowadzenia wnioskowanego przez spółkę dowodu z zeznań świadka, pomimo iż dowód ten pozwoliłby w szczególności ustalić, że spółka nie miała możliwości zapobieżenia naruszeniu, oraz że naruszenie to nie wywarło negatywnych skutków dla dóbr chronionych prawem;

- zaniechaniu rozważenia, czy spółka podjęła, a jeżeli tak, to jakie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2022 r. wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g.;

- całkowitym pominięciu przyczyn, z powodu których osiągnięcie przez spółkę wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu było obiektywnie niemożliwe;

- nieuwzględnieniu, że brak uzyskania poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu był konsekwencją niskiej jakości odpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości;

- nieuwzględnieniu, że spółka stosuje najwyższe możliwe normy jakościowe, w tym w zakresie recyklingu odpadów i konsekwentnie podejmuje działania mające na celu doskonalenie prowadzonych procesów gospodarowania odpadami;

- nieuwzględnieniu, że z uwagi na cel ekologiczny spółka nie mogła odmówić odbierania od właścicieli nieruchomości odpadów niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych o kodzie 200301, co negatywnie wpłynęło na osiągnięty przez nią poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu i wbrew twierdzeniom SKO miała "świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu możliwe jest tylko w przypadku selektywnego zbierania odpadów";

- nieuwzględnieniu, że z uwagi na uwarunkowania gospodarcze, sugerowana przez organ II instancji zmiana treści umów łączących spółkę z właścicielami nieruchomości (tj. np. poprzez wprowadzenie surowych kar umownych za brak segregacji), nie skłoni właścicieli nieruchomości do segregacji odpadów, ale z dużą dozą prawdopodobieństwa spowoduje odpływ kontrahentów spółki;

- co w rezultacie skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, iż Spółka miała wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Skarżącej, a także

b) poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności polegające na nieuwzględnieniu, że:

- spółka przedstawiała właścicielom nieruchomości położonych na terenie gminy B. ofertę na odbiór frakcji odpadów podlegających selektywnej zbiórce wraz z informacją o ich obowiązkowej segregacji;

- nie wszyscy właściciele nieruchomości położonych w gminie B. segregują wytworzone odpady, a część z nich segreguje jedynie niektóre frakcje ze wszystkich odpadów podlegających selektywnej zbiórce;

- znaczną część wszystkich odpadów odebranych w 2022 r. z terenu gminy B. stanowiły odpady niemające charakteru komunalnego, powstające w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną na terenie Gminy, ilości których nie wlicza się do osiąganych poziomów recyklingu oraz niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, z których rzadko daje się wyodrębnić odpady zdatne do recyklingu;

- nieosiągnięcie przez spółkę wymaganych poziomów przygotowania do odzysku i recyklingu nie wywarło negatywnych skutków dla dóbr chronionych prawem, ani nie wpłynęło na nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez Gminę.

3) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na lakonicznym i ogólnym uzasadnieniu przyczyn nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na spółkę, nieprzekonującym twierdzeniu że w niniejszej sprawie nie można zastosować art. 189e i 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w oparciu o niekorzystne dla spółki domniemania, nieznajdujące odzwierciedlenia w realiach rynkowych i celu ekologicznym;

4) art. 189e k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na spółkę z powołaniem na profesjonalny charakter jej działalności, w sytuacji gdy do naruszenia prawa doszło z przyczyn niezależnych od spółki i obiektywnie niemożliwych do uniknięcia w świetle uwarunkowań gospodarczych i ekologicznych, tj. wskutek działania siły wyższej oraz pomimo podejmowanych przez spółkę starań osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. W konsekwencji, organ II instancji błędnie pominął, że spółka nie powinna podlegać ukaraniu, a postępowanie winno zostać umorzone;

5) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że o wadze naruszenia większej niż znikoma świadczy różnica pomiędzy wymaganym poziomem recyklingu a poziomem osiągniętym oraz profesjonalny charakter działalności spółki, a w konsekwencji wadliwe niezastosowanie instytucji uregulowanej w tym przepisie, podczas gdy waga naruszenia prawa przez Spółkę była znikoma, bowiem naruszenie to nie wywołało negatywnych skutków dla dóbr chronionych prawem;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wydanej z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy B. z dnia 7 sierpnia 2023 r., podczas gdy w analizowanym stanie faktycznym i prawnym należało uchylić decyzję organu I instancji;

7) art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 u.c.p.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy nieosiągnięcie przez nią wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynika z przyczyn niezależnych od spółki, która dokłada należytej staranności i stosuje najwyższe normy jakościowe w celu doskonalenia prowadzonych procesów gospodarowania odpadami, natomiast odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego.

W uzasadnieniu skargi spółka przedstawiała argumentację wspierająca podniesione zarzuty.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie jest zasadna.

7. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 7 sierpnia 2023 r., którą nałożono na spółkę karę pieniężną w wysokości 86.287,64 zł za nieosiągnięcie w roku kalendarzowym 2022, w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Skarżąca kwestionuje rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej podnosząc zasadniczo, że organ w sposób nieprawidłowy ustalił brak zaistnienia po jej stronie okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia, które to okoliczności opisano w przepisach działu IVa k.p.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 9x ust 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Pierwszy z przywołanych przepisów wprowadza sankcję w postaci kary pieniężnej, obliczanej na zasadach w wskazanych w tym przepisie, za brak wykonania obowiązku wskazanego w art. 9g pkt 1 u.c.p.g. W myśl art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. W art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. określa się poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 25% za rok 2022.

W zakresie niekwestionowanych ustaleń faktycznych mieści się to, że skarżąca nie spełniła określonego w ustawie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odebranych odpadów komunalnych. Jak wynika z akt sprawy, w tym przede wszystkim sprawozdania przedłożonego przez przedsiębiorcę zgodnie z art. 9n u.c.p.g., w roku 2022 r. spółka odebrała z nieruchomości niezamieszkałych odpady komunalne o łącznej masie 1.475,4600 Mg, z czego masa odpadów przekazanych do recyklingu wyniosła 66,6805 Mg, tj. 4,52 %. Zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Zaistnienie okoliczności sankcjonowanej nakłada na organ obowiązek nałożenia kary pieniężnej wedle mechanizmu opisanego w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (vide: wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. III OSK 2849/21). W konsekwencji, organ właściwy nie bada zawinienia zobowiązanego czy też sytuacji rynkowej.

8. Z uwagi na charakter zarzutów podniesionych w skardze wskazania wymaga, że odpowiedzialność administracyjna z art. 9x u.c.p.g. podlega ograniczeniom na zasadach ogólnych opisanych w dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia z 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (publ. ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 63). W uchwale tej przesądzono przede wszystkim, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (...), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2). Art. 189f § 2 k.p.a. stanowi z kolei, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: usunięcie naruszenia prawa (pkt 1) lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (pkt 2). Wreszcie zgodnie z § 3 powołanego przepisu organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. O ile NSA bezpośrednio wypowiedział się jedynie w zakresie stosowalności art. 189f k.p.a. do spraw w przedmiocie kary pieniężnej nakładanej na podstawie przepisów rozdziału 4d u.c.p.g., to z uzasadnienia powołanej uchwały wynika, że w istocie każdy przepis działu IVa k.p.a., który uzupełnia regulacje szczegółowe przewidujące administracyjne kary pieniężne za różnego rodzaju delikty administracyjne, znajduje zastosowanie w sprawach dotyczących nałożenia tych kar. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. (a więc przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej).

9. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotnym jest to, czy organy obu instancji, w obliczu zaistnienia sytuacji aktualizującej obowiązek nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisów rozdziału 4d u.c.p.g., prawidłowo oceniły wystąpienie okoliczności uprawniających do odstąpienia od wymierzenia tej kary, a opisanych w art. 189e i 189f k.p.a.

W sprawie nie wystąpiła okoliczność o której mowa w art. 189e k.p.a. Przepis ten wyłącza możliwość ukarania strony jedynie w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest wystąpienie siły wyższej. Brak jest ustawowej definicji pojęcia "siły wyższej". Znaczenie tego pojęcia należy zatem konstruować na podstawie poglądów wykształconych w doktrynie i orzecznictwie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. VI SA/Wa 2576/21, że za siłę wyższą uznawane jest wyłącznie zdarzenie charakteryzujące się trzema następującymi cechami: zewnętrznością, niemożliwością jego przewidzenia oraz niemożliwością zapobieżenia jego skutkom. Siła wyższa wyznacza granicę odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Dominuje koncepcja obiektywna siły wyższej rozumianej jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki. Zwykle przejawem tak rozumianej vis maior są katastrofy żywiołowe - trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany. Za siłę wyższą mogą być także uznane zdarzenia wywołane przez człowieka, jak działania wojenne lub gwałtowne rozruchy, a także akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że nie może być mowy o działaniu siły wyższej w rozumieniu art. 189e k.p.a. w sytuacji, w której niedopełnienie przez skarżącą spółkę obowiązków, o których mowa w art. 9g u.c.p.g. jest wynikiem braku segregacji odbieranych odpadów komunalnych oraz wystawiania do odbioru odpadów niskiej jakości przez kontrahentów spółki. Skarżąca, jako podmiot profesjonalny od wielu lat świadczący usługi z zakresu wywozu odpadów, winna mieć świadomość ciążących na niej obowiązków ustawowych i tak organizować pracę własnego zakładu, by tym obowiązkom sprostać. W zakresie ryzyka przedsiębiorcy mieści się nieosiągnięcie określonych wymogów związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa z uwagi na postawę kontrahentów przedsiębiorcy w trakcie wykonywania umów. Spółka winna ocenić, czy zawieranie umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych, w których to umowach nie określa się obowiązków co do segregacji odpadów, nie będzie miało wpływu na możliwość realizacji ustawowych wymogów związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa zajmującego się odbiorem odpadów komunalnych, w tym osiągnięcia wymaganych ustawą minimów odpadów przeznaczonych do recyklingu. Do spółki należy ocena ryzyka biznesowego związanego z tym, czy winna ona zawrzeć umowy z większą ilością kontrahentów, ale w których to umowach brak jest zapisów co do segregacji odpadów, czy może zawrzeć umowy z mniejszą ilością kontrahentów, ale deklarujących wystawianie odpadów nadających się do recyklingu według poszczególnych frakcji. O ile mniejsza ilość umów wiąże się z mniejszym ogólnym tonażem odebranych odpadów, to jednocześnie proporcjonalnie wzrósłby tonaż odpadów nadających się do recyklingu. Skarżąca spółka przerzuca na swoich kontrahentów winę za niewypełnienie własnych obowiązków w sytuacji, gdy kontrahenci świadomie nie godzili się na zapisy obligujące ich do wystawiania posegregowanych frakcji odpadów. Skarżąca nie była zobligowana do zawarcia umów dla niej niekorzystnych, tj. generujących negatywne skutki w zakresie możliwości spełnienia warunków z art. 9g u.c.p.g.

Spółka nie przedsięwzięła jednocześnie skutecznych działań, które pozwoliłyby na uzyskanie wspomnianego wskaźnika w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych. Nie sygnalizowała chociażby organowi I instancji problemów w tej materii celem podjęcia wspólnych czynności przeciwdziałających temu, wykorzystując instrument z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Zauważyć w tym miejscu należy, że zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko skarżącej, jakoby przepis ten nie odnosił się do właścicieli nieruchomości niezamieszkałych.

Spółka, jako przedsiębiorca, winna podjąć takie działania, które zapewniłyby właściwy poziom przygotowania omawianej kategorii odpadów do ponownego użycia i recyklingu. Stwierdzić należy, że brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie miała wpływu na nieosiągnięcie zgodnie z treścią art. 9g u.c.p.g. obowiązujących w 2022 r. poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej bez możliwości jej miarkowania ze względu na takie okoliczności, jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu.

Podobnie nie zaszły w sprawie żadne okoliczności, o których mowa w art. 189f k.p.a., tj. okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej i poprzestanie na pouczeniu. Nie zaszła przede wszystkim okoliczność, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym odstąpienie od nałożenia kary jest uzasadnione w sytuacji, gdy naruszenie prawa było znikome. Sąd popiera w tym zakresie argumentację organów, że wprowadzenie poziomów recyklingu ma na celu ochronę środowiska, a w konsekwencji zapobieżenie jego degradacji, co niewątpliwie ma wpływ na społeczność lokalną i ponadlokalną. Środowisko jest dobrem wspólnym podlegającym ochronie. Celem regulacji statuujących sporną karę administracyjną jest zaś ograniczenie negatywnego oddziaływania na jego elementy przyrodnicze, poprzez wprowadzenie obowiązku osiągnięcia określonych limitów recyklingu. Wbrew stanowisku spółki, osiągnięty przez nią poziom recyklingu w relacji do wymaganego, jak słusznie wskazało Kolegium, ma istotne znaczenie w kontekście oceny "znikomości" naruszenia. Poziom recyklingu wymagany od spółki wynosił 25% masy odebranych odpadów komunalnych, a faktycznie wskaźnik ten wyniósł w sprawie 4,52 %, a więc był ponad 5 razy niższy od wymaganego. Należy przy tym mieć na uwadze, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów, przy czym poziom ten ma charakter wymaganego minimum. A zatem, zarówno przedsiębiorcy jak i gminy powinni dążyć do tego, aby te poziomy osiągnąć w jak najwyższym stopniu. Nie można przyjąć, że waga naruszenia prawa przez konkretnego przedsiębiorcę jest znikoma, w zależności od tego czy faktycznie dana gmina obowiązujące ją poziomy recyklingu odnośnie do danych frakcji odpadów w danym roku osiągnęła, czy też nie (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. II SA/Bd 1123/23, nieprawomocny, dostępny jw.).

W sprawie nie wystąpiła też przesłanka opisana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (uzasadniająca poprzestanie na pouczeniu jeżeli "za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna"), albowiem opisana w tym przepisie sytuacja nie wystąpiła. Brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a, gdyż ze względu na przedmiot kary tj. nieosiągnięcie konkretnego poziomu recyklingu w roku 2022, nie jest możliwe zaprzestanie naruszenia prawa.

10. Nie zasługują na uwzględnienie także wywody skarżącej, jakoby podejmowała ona wszystkie konieczne działania mające na celu zapobieżenie zaistniałemu naruszeniu. Spółka nie przedłożyła dowodów na to, by podejmowała jakiekolwiek inicjatywy mobilizujące swoich kontrahentów do zawierania umów o odbiór odpadów komunalnych zawierających odpady posegregowane. Jednocześnie w pełni świadoma związanego z tym ryzyka podpisywała umowy pomijające obowiązek wystawiania frakcji odpadów podlegających recyklingowi. Nie korzystała ona z instrumentu przewidzianego w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. Podkreślenia wymaga, że to na przedsiębiorstwie spoczywa odpowiedzialność, aby wykorzystywana przez nie technologia oraz decyzje co do tego, czy z danym kontrahentem zawrze ono umowę i w jakim kształcie, zapewniły jej spełnienie ustawowych warunków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zebrany materiał dowodowy pozwalał organom stwierdzić powyższe, nie było więc potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów osobowych.

11. Bez wpływu na wynik sprawy pozostawała podnoszona przez spółkę kwestia, że charakter nieruchomości miał przesądzające znaczenie dla oceny, czy skarżąca miała możliwość odebrać odpady segregowalne w ilościach wymaganych przepisami u.c.p.g. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 5 ust. 1a u.c.p.g., obowiązkowi prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów oraz przekazywania ich gminie albo podmiotowi działającemu w jej imieniu podlegają wszyscy właściciele nieruchomości. W świetle zaś art. 6 ust. 1 u.c.p.g. należy zaś przyjąć, że ustawa nie przewiduje możliwości braku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Obowiązek zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny dotyczy wszystkich właścicieli nieruchomości – także nieruchomości niezamieszkałych. Właściciele nieruchomości niezamieszkałych i nieobjętych gminnym systemem odbioru odpadów komunalnych są zobowiązani do zawarcia umowy na odbiór odpadów z podmiotem posiadającym wpis do rejestru, a organy gminy w oparciu o art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy są uprawnione do kontroli w zakresie posiadania aktualnych umów na odbiór odpadów komunalnych. Realizacja obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych znacząco wpływa na możliwość osiągnięcia przez podmiot odbierający odpady - co powinno być uwzględnione przy prowadzeniu tego rodzaju działalności, albowiem z obowiązku osiągnięcia tych poziomów nie zwalnia przedsiębiorcy fakt podpisywania umów jedynie na odbiór odpadów komunalnych zmieszanych. Dla oceny realizacji obowiązku osiągnięcia ustawowych poziomów przez przedsiębiorcę nie ma zatem znaczenia, czy nieruchomość – z właścicielem której została zawarta umowa – jest zamieszkała, czy niezamieszkała. Właściciele nieruchomości niezamieszkałych także są bowiem objęci obowiązkiem selekcji odpadów i zawarcia stosownej umowy na odbiór odpadów komunalnych. Przywołać ponownie w tym miejscu też wypada, że w art. 6ka u.c.p.g. mowa jest o odpadach komunalnych, bez względu na to, czy wytworzone są w nieruchomości zamieszkałej czy niezamieszkałej. Gdyby przyjąć za słuszne prezentowane w toku całego postępowania stanowisko spółki o braku obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych, wówczas w praktyce mogłoby się okazać, że przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. byłby "martwy". Nakładanie kary za delikt administracyjny stałby się wyjątkiem od reguły odstępowania od jej wymierzania. Przedsiębiorca zawsze mógłby się powołać na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, uzasadniając to brakiem możliwości oddziaływania na to jakie frakcje odpadów odbiera od właścicieli nieruchomości, czy też nieskutecznym podejmowaniem różnych dostępnych mu działań, ukierunkowanych na realizację tego celu. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Strona skarżąca jako profesjonalista w branży, działająca od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu.

12. Pozostałe zarzuty skargi również są w ocenie Sądu chybione. Rozstrzygnięcie sprawy w ten sam sposób, jak uczynił to organ I instancji, z powołaniem co do zasady tożsamej argumentacji, nie świadczy o tym, że naruszono zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Motywy stojące za niekorzystnym dla strony rozpoznaniem sprawy są obiektywne w świetle właściwych przepisów prawa, a organy obu instancji powzięły po prostu to samo przekonanie o konieczności nałożenia na skarżącą spornej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu organy obu instancji w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie poddanych obecnie sądowej kontroli rozstrzygnięć zgodnie z wymogami art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zebrały kompletny materiał dowodowy, który poddały następnie wszechstronnej ocenie, ustalając na jego podstawie niewadliwy stan faktyczny sprawy. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że pomimo istnienia w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jednak ciężar przeprowadzenia dowodu powinien spoczywać na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Organy administracji nie były zatem zobowiązane do poszukiwania dodatkowych środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony. Nadto podkreślić należy, że wbrew lakonicznym stwierdzeniom skargi, wyniki poczynionych uprzednio ustaleń przedstawione zostały jasno i klarowanie w motywach decyzji sporządzonych z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Uzasadnienia podjętych na gruncie rozpatrywanej sprawy rozstrzygnięć organów obu instancji zawierają precyzyjne wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione. Z kolei, uzasadnienia prawne zawierają wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium ustosunkowało się również do zarzutów odwołania. Lektura motywów decyzji pozwala prześledzić tok rozumowania organu oraz poznać przesłanki, które rzutowały o wydaniu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Natomiast sam fakt, że poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja nie odpowiada oczekiwaniom strony skarżącej nie świadczy automatycznie o jej wadliwości. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał zarzuty skargi za chybione.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

13. Końcowo Sąd wskazuje, że niniejsza sprawa na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.