Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 818/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, 77 § 1 i 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. i Stowarzyszenia "[...]" w X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2580/20 w sprawie ze skargi A. A. i Stowarzyszenia "[...]" w X. na uchwałę Rady Gminy Y. z dnia 31 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2580/20 oddalił skargę A. A. i Stowarzyszenia "[...]" w X. na uchwałę Rady Gminy Y. z dnia 31 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A. i Stowarzyszenie "[...]" zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP:

1. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wnoszącym skargę kasacyjną nie przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie, a zaskarżona uchwała nie uszczupliła żadnych praw należących do nich; tymczasem, interes prawny wnoszących skargę kasacyjną wynika z przywołanych przepisów Kodeksu cywilnego oraz Konstytucji RP, a prawo własności zostało naruszone przez ograniczenie uprawnień wnoszących skargę kasacyjną do korzystania i dysponowania nieruchomością zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, to jest na cele rolne; realizacja postanowień uchwały wywoła negatywne skutki w postaci zaburzenia stosunków wodnych, skażenia gleb, na których wnoszący skargę kasacyjną prowadzą uprawy rolne oraz trwałego zanieczyszczenia wód wykorzystywanych do nawadniania pól uprawnych na skutek zlokalizowania składowiska odpadów na działkach objętych zaskarżoną uchwałą, na których znajduje się rozległy zbiornik wodny, do którego woda napływa samoczynnie także w okresach całkowitej suszy;

2. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że samo podjęcie uchwały nie doprowadziło do naruszenia interesu wnoszących skargę kasacyjną, podczas gdy samo przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą ich własność, które udaremni bądź utrudni zabudowę nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności, stanowi naruszenie interesu prawnego (tak NSA w wyroku z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 213/17); dlatego nie jest konieczne wykonanie planowanej inwestycji, a w konsekwencji praktycznie nieodwracalne zanieczyszczenie środowiska grutnowo-wodnego i degradacja ekosystemu, ponieważ oddziaływanie na prawa i obowiązki nie musi urzeczywistnić się w chwili podjęcia uchwały; wystarczające jest bowiem stworzenie takiego stanu prawnego, że realizacja postanowień uchwały może dotknąć podmiot negatywnymi skutkami w razie spełnienia się okoliczności faktycznych regulowanych uchwałą (tak NSA w wyroku z 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1747/17);

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez zaniechanie rozważenia całokształtu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, w szczególności zaniechanie uwzględnienia, że:

1. przed wniesieniem skargi B. sp. z o.o. (powoływana dalej również jako "Spółka") rozpoczęła prace związane z inwestycją (następnie wstrzymane wobec wyroku NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2109/17 uchylającego pozwolenie na budowę składowiska odpadów i interwencji Policji), na skutek których doszło do zaburzenia naturalnego środowiska terenów, w tym dotyczącego wód podziemnych, co powoduje, że uchwała naruszyła przysługujące wnoszącym skargę kasacyjną prawo podmiotowe – prawo własności;

2. wnoszący skargę kasacyjną wskazali, do jakich naruszeń doprowadził zaskarżony akt, podczas gdy z przedstawionego stanu faktycznego oraz dokumentów wynika, że zaskarżona uchwała powoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości, polegające w szczególności na braku możliwości prowadzenia upraw rolnych na skutek skażenia i pogorszenia stanu wód gruntowych wykorzystywanych do nawadniania pól uprawnych oraz na skutek zanieczyszczenia gleb i pogorszenia ich jakości.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jednocześnie, powołując art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów wskazując, że są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości:

1. koncepcji budowy składowiska – 3 załączników do wniosku o decyzję środowiskową, na okoliczność wpływu inwestycji posadowionej na działce przylegającej do nieruchomości wnoszących skargę kasacyjną, a tym samym ich legitymacji skargowej;

2. wydruku KW nr [...] i wydruku KW nr [...] oraz mapy z Hydroportalu, na okoliczność legitymacji skargowej wnoszących skargę kasacyjną.

Jak podkreślono, złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów jest konieczne wobec odmowy uznania legitymacji skargowej wnoszących skargę kasacyjną, a opisane w punkcie pierwszym załączniki nie zostały dołączone do akt sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisami prawa materialnego, z których wynika interes prawny A. A. oraz Stowarzyszenia "[...]" są art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. W kwestii możliwości uznania art. 140 K.c. za źródło interesu prawnego wskazano wyrok NSA z 23 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3144/14. Podkreślono, że jakkolwiek naczelne zasady ustrojowe państwa nie są, co do zasady, przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazanie się indywidualnym, jednostkowym interesem, a tym bardziej wskazania naruszenia tego interesu, to jednak normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek lub uprawnienie dla podmiotu, który skargę wnosi (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 130/18).

A. A. jest właścicielem działek sąsiadujących bezpośrednio z działkami objętymi zaskarżoną uchwałą. Stowarzyszenie reprezentuje interesy mieszkańców – właścicieli działek położonych w strefie oddziaływania inwestycji. Również jeden z członków Stowarzyszenia jest właścicielem działki pozostającej w bezpośredniej strefie oddziaływania inwestycji. Przesądza to o indywidualnym interesie prawnym, który przysługuje Stowarzyszeniu a który został naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Ponadto, do celów statutowych Stowarzyszenia należy m.in. podejmowanie i wspieranie wszelkiego rodzaju działań, mających na celu ochronę środowiska i poprawę stanu środowiska. Cele te są realizowane przez uczestniczenie w działaniach administracji rządowej i samorządowej, w tym w prowadzonych postępowaniach administracyjnych i sądowych.

Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (wyrok NSA z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 213/17, postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1402/17). Z kolei, zindywidualizowanie naruszenia praw przez uchwałę gminy nie polega tylko na naruszeniu prawa konkretnych, wymienionych wprost w uchwale podmiotów, ale również na naruszeniu praw podmiotów o określonych cechach istniejących w dacie podejmowania uchwały, w sytuacji gdy uchwała wprost oddziałuje na prawa i obowiązki tych osób. Nie chodzi przy tym o oddziaływanie urzeczywistniające się w chwili podjęcia uchwały, ale stworzenie takiego stanu prawnego, że realizacja postanowień uchwały dotknąć może podmiot negatywnymi skutkami w razie spełnienia się okoliczności faktycznych regulowanych uchwałą (wyrok NSA z 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1747/17).

W niniejszej sprawie naruszenie interesu podmiotów, które zaskarżyły uchwałę polega na "stworzeniu realnego zagrożenia" – co jest opisywane w doktrynie (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101, teza 8).

Gdyby zaskarżona uchwała nie została podjęta, Gminy Y. oraz Z. nie zawarłyby w dalszej kolejności umowy dzierżawy z przeznaczeniem na składowania odpadów.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, pogląd Sądu I instancji, że dopiero zrealizowanie inwestycji dawałoby podstawę do wykazania interesu prawnego, uniemożliwiłby skuteczne zaskarżanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W piśmie z 23 maja 2022 r. uczestniczka postępowania – B. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Spółka podkreśliła, że uchwała nie narusza interesu prawnego wnoszących skargę kasacyjną i jest zgodna z przepisami prawa, jak i obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydając zaskarżoną uchwałę, Gmina realizowała swoje ustawowe uprawnienie do obrotu nieruchomościami pozostającymi w zasobie gminnym i nie dokonała ingerencji w możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich wnoszących skargę kasacyjną. Argumenty powoływane przez wnoszących skargę kasacyjną dotyczą naruszeń, które mogłyby zaistnieć w przyszłości, nie wskazując negatywnych skutków zaistniałych w dacie podjęcia uchwały.

O przeznaczeniu nieruchomości (składowisko odpadów) zdecydowano w uchwale określającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która nie została zaskarżona, ani nie była kwestionowana w procedurze planistycznej. Oznacza to, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie określiła przeznaczenia nieruchomości, a jedynie określiła formę (dzierżawa) i czas korzystania z niej przez dzierżawcę. Zatem, obecnie brak jest możliwości kwestionowania ustalonego przeznaczenia nieruchomości.

Z kolei, argumenty wnoszących skargę kasacyjną dotyczące kwestii środowiskowych, odbiegają od przedmiotu postępowania oraz nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Ponadto, kwestie te zostały zbadane przez inne organy w licznych postępowaniach wszczynanych z inicjatywy wnoszących skargę kasacyjną, w których formułowane zarzuty nie znalazły potwierdzenia.

Spółka zaznaczyła również, że nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie uchwałę podjęto 31 sierpnia 2018 r.

Odnosząc się do interesu prawnego Stowarzyszenia "[...]", Spółka wskazała, że stowarzyszenie jako organizacja społeczna nie miało podstaw do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 12 października 2001 r. sygn. akt II SA 138/01, wyrok NSA z 5 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2088/14). Z tego względu, Stowarzyszenie było zobowiązane spełnić wymogi z art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g., czego nie dopełniło. Uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy nie może wynikać z ogólnych reguł działania organizacji ekologicznych i celów ich funkcjonowania (wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. II OSK 1919/10).

Spółka podkreśliła, że wszystkie podejmowane przez nią działania odbywały się na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych oraz w poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, zaprzeczając zarzutom związanym z negatywnym wpływem na środowisko wraz z obszernym wyjaśnieniem tych zagadnień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Y. z 31 sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy Z. i Gminy Y. na okres powyżej trzech lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy złożyli A. A. oraz Stowarzyszenie "[...]" w X.. Sąd I instancji uznał, że jest ona niezasadna, ponieważ skarżący nie wykazali, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a ich własną indywidualną sytuacją prawną wynikającą z przepisów prawa.

W ocenie Sądu I instancji, skarżącym nie przysługuje jakiekolwiek prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że jej celem jest udzielenie przez organ gminy zgody na oddanie nieruchomości gminnych w dzierżawę z jednoczesnym odstąpieniem od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Uchwała ta stanowi zatem jedynie element realizacji ustawowego uprawnienia gminy do obrotu nieruchomościami pozostającymi w zasobie gminnym i w żaden sposób nie ingeruje w możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich skarżących. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, powołując się na przysługujące im uprawnienia właścicielskie do nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomościami objętymi zaskarżoną uchwałą, skarżący nie wykazali związku ich sytuacji prawnej z tym aktem. Nie wskazali bowiem do jakich konkretnie naruszeń ich prawem chronionego własnego interesu prawnego lub uprawnienia doprowadził zaskarżony akt. Sama obawa przed negatywnymi skutkami dla okolicznych mieszkańców oraz środowiska naturalnego planowanej inwestycji w postaci składowiska odpadów, którego budowę przewidują przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i do których odwołuje się zaskarżona uchwała, nie wystarcza do powstania w niniejszej sprawie po stronie skarżących naruszenia ich interesu prawnego.

Ze stanowiskiem Sąd I instancji należy zgodzić się. Istotą zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz wniesionej skargi kasacyjnej była kwestia legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. ocena czy skarżący wykazali naruszenie interesu prawnego uchwałą Rady Gminy Y. z dnia 31 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację skarżących. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1033/07, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący opierają zarzuty wobec zaskarżonej uchwały na fakcie przeznaczenia spornych działek na potrzeby składowiska odpadów, co ma naruszyć stosunki wodne, prowadząc do skażenia wód wykorzystywanych do nawadniania upraw oraz zagrozić uprawom ekologicznym prowadzonym na nieruchomościach znajdujących się w pobliżu spornych działek wymienionych w treści uchwały. Z faktu oddziaływania planowanej inwestycji na należące do nich nieruchomości skarżący kasacyjnie wywodzą swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Y.

Wbrew zarzutom skargi, należy podzielić ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, że tak wykazywany przez skarżących interes prawny nie spełnia wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenia go zaskarżonym aktem. O określonym przeznaczeniu nieruchomości wskazanych w zaskarżonej uchwale nie decyduje bowiem ta uchwała, ale uchwały ustanawiające miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujące te nieruchomości, tj. uchwała nr [...] Rady Gminy Y. z 9 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Y. zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Gminy Y. z 18 maja 2011 r. Wskazany plan w § 129 pkt 8 zakłada bowiem rekultywację zbiornika akumulacji ścieków poprzez utworzenie składowiska odpadów.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że jej celem jest udzielenie przez organ gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), zgody na oddanie nieruchomości gminnych w dzierżawę z jednoczesnym odstąpieniem od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Z przepisów tych wynika więc, że zaskarżona chwała stanowi zatem jedynie element realizacji ustawowego uprawnienia gminy do obrotu nieruchomościami pozostającymi w zasobie gminnym. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że skarżący powołując się na przysługujące im uprawnienia właścicielskie do nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomościami objętymi zaskarżoną uchwałą, nie wykazali związku ich sytuacji prawnej z tym aktem. Nie wskazali bowiem do jakich konkretnie naruszeń ich prawem chronionego własnego interesu prawnego lub uprawnienia doprowadził zaskarżony akt. Skarżący przykładowo, nie wykazywali, że są w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowani, w trybie przetargu, zawarciem z Gminą umowy dzierżawy przedmiotowych nieruchomości, co uzasadniałoby ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że obawa przed negatywnymi skutkami dla okolicznych mieszkańców oraz środowiska naturalnego planowanej inwestycji w postaci składowiska odpadów, którego budowę przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i do których odwołuje się zaskarżona uchwała, nie wystarcza do powstania po stronie skarżących naruszenia w niniejszej sprawie ich interesu prawnego. Stanowi co najwyżej o istnieniu ich interesu faktycznego wynikającego z faktu planowanego wybudowania na terenie działek oddanych w dzierżawę składowiska odpadów, które jest niewątpliwie inwestycją szkodliwą dla nieruchomości sąsiednich.

Argumentacja skarżących dotycząca wpływu planowanej inwestycji (składowiska odpadów) może natomiast świadczyć o istnieniu interesu prawnego uchwały określającej sposób wykorzystania nieruchomości w sąsiedztwie ich nieruchomości, tj. uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie może natomiast stanowić o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na wydzierżawienie nieruchomości bez zastosowania trybu przetargowego, co prawidłowo wskazał Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, co prawda powziął z urzędu informacje, że postanowieniem z 15 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1591/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. A. i Stowarzyszenia "[...]" w X. na uchwałę Gminy Y. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Y. Orzeczenie to nie jest jednak prawomocne, natomiast jego uprawomocnienie będzie oznaczać, że i w tym zakresie nie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.

W świetle powyższego, z uwagi na niewskazanie przez skarżących w toku postępowania interesu prawego do zaskarżenia uchwały w przedmiocie oddania w dzierżawę nieruchomości przeznaczonych na utworzenie składowiska odpadów, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z rt. 140 K.c., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Odnośnie do wniosku dowodowego, należy wskazać, że jest on niezasadny. Uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej miało na celu wykazanie, że planowane składowisko odpadów oddziałuje na nieruchomości skarżących, co z kolei wskazuje na istnienie po ich stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Jak wywiedziono powyżej, argumentacja tak skonstruowana nie jest skuteczna. Oznacza to, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie prowadziłoby do rozwiania wątpliwości w zakresie możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Ponadto, postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest postępowaniem uzupełniającym. Znajduje ono zastosowanie, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie stosuje się tego postępowania w przypadku, gdy zachodzi potrzeba dokonania przez organ ponownej oceny materiału dowodowego oraz poszerzenia przez ten organ tego materiału. W postępowaniu kasacyjnym wprawdzie, jeśli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Ogólnie zauważyć trzeba, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu z przyczyn temu Sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a., zasada związania NSA granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem co do zasady zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.