Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1230/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu K.W. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2023 r. nr RZ.RUZ.4219.449.2023.JP w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia - oddala sprzeciw –


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu K.W. (dalej: "skarżący") jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie (dalej: "Dyrektor RZGW" lub "organ odwoławczy") z dnia 19 grudnia 2023 r. nr RZ.RUZ.4219.449.2023.JP w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego, wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2023 r. S. sp. k. z siedzibą w Rzeszowie (dalej: "spółka") wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ" lub "organ I instancji") z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 190 ust. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.; dalej: "u.P.w."), żądając ustalenia legalności prac polegających na przebudowie urządzenia wodnego, tj. górnego odcinka rowu zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gm. M.

Decyzją z dnia 4 września 2023 r. nr RZ.ZUZ.1.4217.9.2023.JJ/NS, Dyrektor ZZ, działając na podstawie art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), umorzył w całości jako bezprzedmiotowe, wszczęte na skutek ww. wniosku postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego. Uzasadniając powyższe organ I instancji podał, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym ustalenia poczynione w trakcie oględzin z udziałem stron postępowania w dniu 19 kwietnia 2023 r. oraz pozyskane zdjęcia lotnicze, stwierdzono, że w obrębie ww. działki o nr ewid. [...] obręb [...], nie nastąpiła przebudowa (zmiana trasy) urządzenia wodnego. W związku z powyższym, organ uznał, że wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 190 ust. 13 u.P.w. jest bezzasadne, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka, zarzucając organowi niewystarczające uzasadnienie decyzji oraz brak dokonania jakiejkolwiek analizy i oceny okoliczności sprawy. Spółka podniosła, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż doszło do naruszenie ciągłości przebiegu rowu w jego biegu przez dz. ew. nr [...], a przez to względem dz. ew. nr [...], która stanowi własność spółki, pozbawiając go tym samym pełnionej funkcji. Organ nie wskazał również na dowody, które przesądziły o wydanym rozstrzygnięciu. W ocenie spółki podstawy rozstrzygnięcia nie mogły stanowić zdjęcia lotnicze udostępnione przez Głównego Geodetę Kraju, ponieważ ze względu na odległość z jakiej zostały zrobione nie jest możliwe zauważenie zmian trasy rowu w spornym miejscu, a ponadto z uwagi na brak daty nie da się ocenić ich aktualności.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 19 grudnia 2023 r., Dyrektor RZGW, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 4 u.P.w., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego odnoszących się do istoty sprawy. Dyrektor RZGW na wstępie wyjaśnił, że spółka poddała w wątpliwość legalność prac wykonanych przez skarżącego na jego działce o nr ewid. [...], w wyniku których nastąpiła zmiana trasy rowu melioracyjnego zlokalizowanego na tej nieruchomości, przy czym istotne jest, że rów ten posiada swoją kontynuację na działkach sąsiednich, w tym na działce spółki o nr ewid. [...], a wykonanie jego przebudowy i zmiana przebiegu w terenie spowodowały, że aktualnie nie jest możliwe połączenie odtworzonego rowu na działce spółki z rowem na działce skarżącego.

Organ wskazał dalej, że z protokołu sporządzonego na okoliczność przeprowadzonej wizji w terenie połączonej z oględzinami gruntów, na których zlokalizowany jest rów nie wynika jakich ustaleń dokonał wówczas organ. Zapisy protokołu nie odzwierciedlają również twierdzeń stron postępowania wskazujących na rozpoznanie w terenie kwestii wykonania zmian przebiegu rowu melioracyjnego na działce o nr ewid. [...]. Akta sprawy nie zawierają również żadnych informacji na temat miejsca, długości i parametrów rowu, co świadczy o tym, że organ I instancji nie tylko nie zwrócił się do wnioskodawcy o doprecyzowanie zgłaszanego żądania, ale prowadził postępowanie o niedookreślonym przedmiocie. Zaniedbania organu I instancji w tej materii spowodowały, że skarżący w ogóle nie zrozumiał przyczyn, z powodu których zostało wszczęte postępowanie oraz celu wydania nakazu likwidacji urządzenia wodnego, wielokrotnie podnosząc, że spółka nie posiadała uprawnień do wniesienia wniosku o legalizację urządzenia wodnego, którego nie jest właścicielem oraz że nie można zlikwidować jedynego odwodnienia na tym terenie.

W związku z powyższym organ odwoławczy podzielił wskazany przez spółkę zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkiem czego sporządzono lakoniczne uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji. Zdaniem organu, uzasadnienie decyzji w ogóle nie wskazuje okoliczności, które uznano za udowodnione oraz nie wyjaśnia motywów, którymi organ kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Argumentacja organu I instancji zawiera się w całości w jednym zdaniu, w którym organ stwierdza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nie nastąpiła przebudowa (zmiana trasy) urządzenia wodnego. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można również wydedukować, które z okoliczności ustalonych w toku postępowania przesądziły o jego bezprzedmiotowości. Ponadto treść decyzji skłania do wniosku, że organ oparł się wyłącznie na zdjęciach lotniczych i protokole z oględzin, które odbyły się w dniu 19 kwietnia 2023 r., natomiast nie dokonał oceny wskazywanych przez strony dokumentów oraz nie odniósł się do argumentacji stron przedstawionej w pismach kierowanych do organu w toku postępowania. Tym samym doszło do naruszenia przez organ I instancji podstawowych zasad postępowania, w tym zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tych okolicznościach Dyrektor RZGW uznał, że wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania oraz z uwagi na zakres pozostałych uchybień, jak i konieczność rozważenia potrzeby przeprowadzania dalszych dowodów, należało uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaznaczył przy tym, że organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w całym lub znacznym zakresie, a jedynie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie.

W sprzeciwie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem prawa, bez ustalenia przez organ odwoławczy całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzenia pełnego i wiarygodnego materiału dowodowego. Ponadto organ odwoławczy nie wziął pod uwagę prawomocnych orzeczeń, w tym wyroków WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 1024/02 oraz II SA/Rz 1590/21. Zdaniem skarżącego Dyrektor RZGW, rozpoznając sprawę, dokonał wyłączenie kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji pod kątem przepisów prawa materialnego, co nie odpowiada zasadzie dwuinstancyjności postępowania i przesłankom, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. Zarzucił, że organ nie wyjaśnił, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 § 1 k.p.a., jak też, że podjęcie przez niego działań w trybie art. 136 § 1 k.p.a. świadczyłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego w postępowaniu przed organem drugiej instancji naruszono przepisy art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 136 k.p.a. oraz art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wedle którego, prawomocne orzeczenia Sądów wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe.

Wobec powyższego Skarżący zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z dokumentów akt postępowania przed WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 1024/02 i II SA/Rz 1590/21, na okoliczność między innymi trasy przebiegu urządzenia wodnego, jakim jest rów melioracyjny. Wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor RZGW wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oceny co do prawidłowości skorzystania z uprawnień kasatoryjnych organu odwoławczego, przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. należy dokonywać w połączeniu z oceną co do możliwej zasadności skorzystania z uprawnienia organu II instancji do przeprowadzenia postępowania odwoławczego przewidzianego w art. 136 k.p.a. W razie bowiem gdyby dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia mogły zostać sanowane w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należałoby ocenić jako nieuprawnione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziła jednak możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia przewidzianego w art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu Organ II instancji w pełni prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż z uwagi na stwierdzone braki w ustaleniach faktycznych umorzenie postępowania przez Organ I instancji było przedwczesne a sprawa wymaga przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego.

Należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na lakoniczność uzasadnienia, jakie zawiera decyzja Organu I instancji o umorzeniu postępowania. Uzasadnienie tego rozstrzygnięcia sprowadza się w istocie do przytoczenia poszczególnych czynności, jakie miały miejsce w toku postępowania. Odnosząc się natomiast do podstaw umorzenia postępowania Organ I instancji stwierdził jedynie, że występujące okoliczności faktyczne i prawne oraz zgromadzony materiał dowodowy wskazują, że w obrębie działki nr [...] nie doszło do zmiany trasy urządzenia wodnego a zatem bezprzedmiotowe jest wydanie obowiązku likwidacji urządzenia. Decyzja ta nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Należy przy tym wskazać, że w toku postępowania K.W. przedstawiał pisma procesowe wraz z dokumentami, mającymi wpierać tezy w nich zawarte, które nie zostały ocenione przez Organ I instancji. W decyzji brak jest również oceny dowodów w postaci zdjęć lotniczych, które Organ pozyskał w toku postępowania. Co do oględzin w swej decyzji Organ I instancji ograniczył się do wskazania, że doszło do nich z udziałem stron, które składały uwagi i wnioski, co zostało udokumentowane w protokole. Organ nie przedstawił, jakich ustaleń faktycznych dokonał w toku oględzin i jakie mają one znaczenie dla wyniku sprawy. Organ nie uzasadnił, by zachodziła podstawa do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn stwierdzić należało, że decyzja Organu I instancji w sposób istotny narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., gdyż w istocie z uwagi na lakoniczność uzasadnienia nie poddaje się kontroli instancyjnej Organu II instancji.

Trafnie również Organ II instancji zwrócił uwagę na braki, zawarte w protokole oględzin na gruncie. W protokole tym wskazano jedynie, że wykonano zdjęcie urządzenia wodnego a K.W. przedkłada pismo natomiast przedstawiciele spółki S. podtrzymują pierwotny wniosek. Protokół z oględzin nie zawiera więc żadnych ustaleń faktycznych, jakich dokonano w trakcie oględzin w szczególności co do zmiany przebiegu rowu melioracyjnego na działce nr [...]. Organ I instancji nie przedstawił żadnych ustaleń faktycznych dotyczących lokalizacji i parametrów spornego rowu oraz ewentualnych zmian w jego przebiegu. Tym samym nie została rozpoznana istota sprawy. W konsekwencji z uwagi na brak poczynienia ustaleń faktycznych, koniecznych do rozpoznania sprawy doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 7, art., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które uprawniało Organ II instancji do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji Organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Z tych przyczyn, uznając, że uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy było zasadne, Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.