Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 617/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 92a
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 189a, art. 189d
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant referent Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A.A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2021 r. w miejscowości [...], na drodze krajowej [...], został zatrzymany do kontroli drogowej zespół pojazdów składający się z ciągnika siodłowego oraz dwóch naczep (3 pojazdy) - samochód [...] o nr rej. [...], wraz z naczepą [...] o nr rej. [...] oraz drugą naczepą [...] o nr rej. [...]. Kierowcą zespołu pojazdów był A.D. wykonujący międzynarodowy przewóz towarów na rzecz A.A. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A.A. PHU. Kierujący nie posiadał w pojeździe i nie przedstawił do kontroli zezwolenia na przejazd pojazdów nienormatywnych.

W wyniku pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: długość pojazdu członowego - 25,70 m - przekroczenie dopuszczalnej długości o 9,20 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 55,75%), rzeczywista masa całkowita zespołu pojazdów 85,7 t - przekroczenie o 45,7 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 114,25%). W trakcie kontroli wykonano pomiar nacisków osi i rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego zespołu pojazdów przy użyciu przenośnej wagi samochodowej do pomiarów statycznych typ SAW 10C III. Wagi w dniu kontroli drogowej legitymowały się deklaracją zgodności CE wydaną w dniu [...] marca 2018 r. Jednostka notyfikowana METAS-Cert nr [...] w dniu [...] lutego 2017 r. wystawiła certyfikat zatwierdzenia typu WE. Jednostka notyfikowana nr [...] przy OUM przeprowadziła procedurę oceny zgodności i wydała certyfikat zgodności nr [...]. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli drogowej nr [...] oraz protokole z przesłuchania świadka z dnia [...] października 2021 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A.A. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jako naruszenia wskazano: 1. dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20%. Naruszony przepis: art. 92 a ust. 1,7, 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 919 ze zm. daje u.t.d.), zał. nr 3 lp. 10.2.4. Kara pieniężna: 10000 zł. 2. dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna długość została przekroczona od 20%. Naruszony przepis: art. 92 a ust. 1,7, 11 ustawy o transporcie drogowym, zał. nr 3 lp. 10.3.3. Kara pieniężna: 5000 zł. Na podstawie art. 92a sumę kar ograniczono do 12000 zł.

Po rozpoznaniu odwołania A.A. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że kary pieniężne zostały nałożone na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść jej art. 92a ust. 1, 3 i ust. 7 pkt 1 i 2 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d., określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Stosownie do treści art. 92a ust. 3 u.t.d. suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych. Jak stanowi art. 92a ust. 7 pkt 2 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10.2.4 i 10.3.3 - załącznika nr 3 do ustawy.

Regulacja wynikająca z art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), na mocy art. 189a § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto, zastosowania nie znajdują również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że procedura ważenia kontrolowanego pojazdu przebiegała prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych urządzeń w miejscu do tego przeznaczonym, a wyniki uzyskane w trakcie ważenia nie budzą wątpliwości. Zgodnie z lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d., dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej o 20%, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 10000 zł. Pomiary przeprowadzono zgodnie z procedurą opisaną w instrukcji producenta urządzeń wagowych. Jednocześnie kierowca – A.D. został zapoznany przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego z dokonanym pomiarem i nie wnosił uwag w zakresie jego wyników, co potwierdził własnoręcznym podpisem w protokole nr [...] z dnia [...] października 2021 r. Organ zauważył, że instrukcja wskazuje, gdzie nie powinno się przeprowadzać pomiaru, a mianowicie w miejscu o nachyleniu dłużnym nie przekraczającym 1% (kierunek ruchu drogowego) i nachyleniu poprzecznym ponad 2%. Kontrolę przeprowadzono w miejscu zbadanym geodezyjnie pod kątem pochylenia terenu. Pomiary zawarte w treści protokołu z pochylenia terenu wskazują, że pomierzone spadki mieszczą się w normie.

Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu organ II instancji nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie 92c ust. 1 u.t.d. Strona w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła dowodów wyłączających jej odpowiedzialność. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy świadczy, że strona miała wpływ na powstanie naruszenia, jak również naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, które mogła przewidzieć, w związku z czym w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d.

Odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej podwójnego karania za to samo naruszenie organ odwoławczy zauważył, że w sprawie podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej były przepisy ustawy o transporcie drogowym, a nie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepisy art. 140aa i 140ab ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowią, że za przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, organy nakładają m.in. na podmiot wykonujący przejazd karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej i znajdują się w porządku prawnym od dnia 19 października 2012 r. Natomiast ustawa o transporcie drogowym tj. art. 92a ust. 7 pkt 2, stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy.

Zgodnie z przepisami następuje niezależne sankcjonowanie naruszeń dotyczących przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, ich długości i szerokości, popełnionych przez przewoźników drogowych wykonujących transport drogowy, od sankcjonowania naruszeń przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zakresie przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami dla tego zezwolenia. Należy zatem wskazać, że w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym. Obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej, jak podmiotowej. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia. Odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 u.t.d.

W związku z powyższym organ stwierdził, że są to sankcje wynikające z odrębnych przepisów, a zarzut strony odnośnie błędnego podwójnego ukarania za to samo naruszenie jest niezasadny.

Odnosząc się zarzutu braku właściwego podpisu osoby/osób prowadzących kontrolę drogową w protokole kontroli drogowej, organ odwoławczy wyjaśnił, że w protokole kontroli drogowej sporządzonym w dniu [...] października 2021 r. na stronie 1 zostały wskazane następujące dane osobowe kontrolujących - imię i nazwisko osób przeprowadzających kontrolę drogową - tj. P.L., który pełni funkcję zastępcy Naczelnika w Wojewódzkim Inspektoracie Transportu Drogowego oraz S.K. - specjalisty. Jednocześnie P.L. podpisał się na stronie 1 i 2 pod oświadczeniem świadka w sposób czytelny. Ponieważ Protokół z przesłuchania świadka jest integralną częścią Protokołu kontroli drogowej (obie części stanowią jeden dokument) zarzut strony w zakresie braku właściwego podpisu pod protokołem uznany został za niezasadny. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem strony w zakresie braku pełnego oznaczenia organu administracji publicznej. W nagłówku w sposób prawidłowy został wskazany organ wydający decyzję, tj. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Jednocześnie w korespondencji poprzedzającej wydanie skarżonej decyzji organ I instancji wskazywał stronie adres do korespondencji. Adres do korespondencji zawierała koperta, w której decyzja została wysłana, jak również dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. reprezentujący A.A. pełnomocnik profesjonalny sformułował zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: art. 8 § 1 k.p.a., art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364), art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167), art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i wynikającej z tych przepisów zasady ne bis in idem poprzez wszczęcie wobec przewoźnika dwóch postępowań prowadzących do nałożenia dwóch kar za to samo zarzucone zachowanie (tożsamość czynu), tj. kary na podstawie art. 92a ust. 1, 7 pkt 2 u.t.d. w zw. z Ip. 10.2.4 i 10.3.3 zał. nr 3 do u.t.d. oraz kary na podstawie art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 1 i 2 i 4b, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo o ruchu drogowym, w sytuacji, gdy podmiot nie powinien być karany dwukrotnie za jedno i to samo zarzucone zachowanie, która to reguła ma zastosowanie również do sankcji administracyjnych o charakterze prewencyjnym lub represyjnym będących karami pieniężnymi, bowiem postępowanie karne na gruncie konwencyjnym i konstytucyjnym rozumiane jest szerzej niż na gruncie krajowym (patrz wyrok ETPCz w sprawie Engel, skarga nr 5100/71), a tożsamość zachowania należy rozumieć jako jedność czynu (IDEM), a nie tożsamość ocen prawnych dokonywanych z perspektywy dóbr prawnie chronionych,

1.1. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zarzucone naruszenie przepisów u.t.d. stwierdzone w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej dnia [...] października 2021 r., udokumentowanej protokołem nr [...], w sytuacji, gdy sprawa dotycząca tej samej kontroli i tego samego naruszenia została rozstrzygnięta inną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...],

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. u.t.d. i wyrażonych w tych przepisach zasad prawdy obiektywnej, zasady oficjalności, zasady ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału - wskutek nieprawidłowego podpisania protokołu,

1.2. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad - na skutek ustalenia faktów stanowiących podstawę nałożenia kary (masy całkowitej oraz nacisku osi) przy użyciu jednej pary wag typu SAW 10C/III, co jest niezgodnie z instrukcją ich obsługi, tj.:

1.2.1. pkt 6.3.1 instrukcji obsługi opisującego i ilustrującego procedurę ważenia zgodnie z którą 1 para wag SAW służy do pomiaru obciążenia dla osi (jednej), natomiast do pomiaru masy całkowitej powinny zostać użyte w tym przypadku 4 pary wag SAW połączone ze sobą przy użyciu mulipleksera w celu stworzenia mobilnej stacji pomiaru ciężaru całkowitego,

1.2.2. pkt 6.3.3.1 instrukcji obsługi opisującej procedurę ważenia zgodnie z którą podczas stosowania wagi SAW III w zagłębieniu, w celu zachowania odchylenia od głębokości zagłębienia na poziomie maksymalnie 10 % wymagany jest wymiar zagłębienie 39mm +/-4 mm, natomiast z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, by wagi były umieszczone w zagłębieniu spełniającym takie wymagania, a jednocześnie nie eliminują tego braku oświadczenia kierowcy,

1.3. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario oraz art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.,

1.4. art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, w której waga zarzucanego naruszenia jest znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa, a kara w wysokości 12.000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:

2.1. art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 1 i 2 i 4b, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo o ruchu drogowym, art. 92a ust. 1, 7 pkt 2 u.t.d. w zw. z Ip. 10.2.4 i 10.3.3 zał. nr 3 do u.t.d. oraz art. 4 ust. 3 i art. 10e Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w zw. z art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz załącznika nr 1 pkt. 4 do tego rozporządzenia dotyczącego grupy naruszeń przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE (przepisy dotyczące masy i wymiarów) poprzez nałożenie na przewoźnika kary za delikt dotyczący przekroczenia dopuszczalnej masy i wymiarów pojazdów na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym (PRD), w sytuacji gdy wobec przewoźnika zostało wszczęte drugie postępowanie za to samo naruszenie sklasyfikowane w u.t.d., w sytuacji gdy naruszenia stypizowane w dwóch ustawach dotyczą tego samego zachowania ("idem") i ich wspólnym źródłem jest Dyrektywa Rady 96/53/WE, którą wdraża PRD i do której odwołuje się Rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 stanowiące podstawę wprowadzenia w polskim porządku prawnym (w u.t.d.) deliktów dotyczących mas i wymiarów pojazdów, a jednocześnie przedmiot ochrony obydwóch aktów prawa unijnego jest tożsamy i stanowi go ochrona konkurencji w zakresie działalności transportowej oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym, co naruszyło zasadę ne bis in idem,

2.2. art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. poprzez wszczęcie, a następnie nieumorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, w której za to samo naruszenie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, która była konsekwencją przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu, a więc stanowiła karę za to samo naruszenie,

2.3. art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. w zw. z Ip. 10.2.4 i 10.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez nałożenie na stronę jednej kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za kilka różnych naruszeń, a nie odrębnych kar za te naruszenia, czyli wymierzenie kary nieprzewidzianej przez ww. ustawę, która wymaga dokonania odrębnych - w sensie materialno prawnym - rozstrzygnięć odnoszących się do każdego ze stwierdzonych naruszeń z osobna

W skardze wniesiono m.in. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organów obu instancji oraz o umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...], wydanej w drugiej sprawie wszczętej na podstawie kontroli z [...] października 2021 r. na okoliczność nałożenia na stronę dwóch kar pieniężnych za to samo naruszenie, o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym następującej treści: czy art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. oraz art. 4 ust. 3 i art. 10e Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. należy interpretować w ten sposób, że art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz oczywista dla TSUE i przez niego uznawana zasada ne bis in idem sprzeciwia się temu, by Państwa Członkowskie stosowały wobec jednego podmiotu za jeden przewóz dwie sankcje administracyjne - kary pieniężne, jedną za przejazd pojazdu nienormatywnego (przekraczającego dopuszczalne wymiary lub masę) z ładunkiem lub bez ładunku bez zezwolenia, takie jak te nakładane na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i drugą za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej lub wymiarach, które zostały przekroczone (są nienormatywne) - takie jak te nakładane na podstawie u.t.d., w sytuacji gdy jedno naruszenie (przejazd) zawiera się w drugim (przewóz).

Odnośnie do zarzutu nałożenia dwóch kar za to samo naruszenie w uzasadnieniu skargi wskazano, że zostały sporządzone dwa protokoły ([...] -stwierdzający naruszenie przepisów u.t.d. oraz [...] - stwierdzający naruszenie przepisów p.r.d.), które dotyczą jednej i tej samej kontroli przeprowadzonej dokładnie w tym samym miejscu, wobec tego samego podmiotu i przez tych samych funkcjonariuszy i dotyczącej faktycznie tego samego zarzuconego naruszenia. Stwierdzone naruszenia dotyczyły zarzuconego dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, którego masa całkowita i długość zostały przekroczone względem parametrów dopuszczalnych.

W sprawie udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] (naruszenie u.t.d.) została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za naruszenie lp. 10.2.4. i 10.3.3 zał. nr 3 do u.t.d. Została ona następnie utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r. organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokość 15.000 zł z tytułu wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat. V. Ponadto, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie. Strona odwołała się od tej decyzji.

W związku z powyższym na stronę zostały nałożone dwie kary za to samo naruszenie dotyczące tego samego zespołu pojazdów, co jest nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności, wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z zasadą demokratycznego państwa prawa zawartą w art. 2 Konstytucji RP. Z tej drugiej zasady wynika jedna z podstawowych reguł odpowiedzialności represyjnej, w tym administracyjno-karnej, tzn. zakaz podwójnego karania (ne bis in idem). Zakaz podwójnego karania za to samo znalazł swoje odzwierciedlenie w wielu aktach prawa międzynarodowego, a także w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w art. 189f § 1 pkt 2 (naruszenie zakazu podwójnego karania - ne bis in idem).

Odnośnie do zarzutu braku właściwego podpisu pod protokołem w uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 74 ust. 3 u.t.d. "Oryginał protokołu kontroli zatrzymuje kontrolujący, a kopię doręcza się kontrolowanemu kierowcy, przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy". Kopia protokołu musi odpowiadać oryginałowi. W protokole kontroli, w miejscu przeznaczonym na podpis kontrolującego wskazano, że podpis taki musi spełniać następujące wymagania "Podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby dokonującej kontroli". Tymczasem pod protokołem widoczna jest wyłącznie parafa, bez wskazana imienia i nazwiska osoby dokonującej kontroli oraz pozostałych informacji. Dane kontrolującego nie zostały również wskazane w treści protokołu, a tym samym weryfikacja ich jest niemożliwa. W szczególności w takiej sytuacji niemożliwe jest ustalenie, czy osoba, która przeprowadziła kontrolę i podpisała się pod protokołem kontroli była w ogóle upoważniona do przeprowadzenia kontroli drogowej. Tymczasem kontrola przeprowadzona przez osobę, która nie legitymuje się wymaganą kompetencją nie może wywoływać jakichkolwiek skutków prawnych, gdyż jest ona nieważna. W takiej sytuacji oparcie decyzji na niepoprawnie sporządzonym protokole kontroli jawi się jako naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe i ciężar dowodu, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do wag użytych w trakcie kontroli w uzasadnieniu skargi wskazano, że protokół kontroli nie wskazuje, jakie wagi zostały użyte w toku kontroli w celu dokonania ustaleń faktycznych w zakresie nacisków osi oraz masy całkowitej pojazdu. Dopiero w decyzji organ wskazał, że do ważenia zostały użyte przenośne wagi do pomiarów statycznych SAW 10C/III, gdy tymczasem przy ich użyciu można ustalić masę całkowitą pojazdu, jednak tylko w przypadku łączenia wag takiej ich ilości jak wymaga tego producent w instrukcji 2 (1 para), 4 (2 pary), 6 (3 pary) 8 (4 pary) oraz poprzez multiplekser.

W ocenie strony skarżącej w sprawie powinno dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, z dwóch powodów. Po pierwsze, strona została dwukrotnie ukarana za czyn, który stoi u podstaw niniejszego postępowania. Już jedna z tych kar spełnia w zupełności cele, dla których została nałożona administracyjna kara pieniężna w niniejszym postępowaniu. Uzasadnia to wydanie decyzji na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec spełnienia się przesłanek uregulowanych w tym przepisie na organach administracji spoczywa obowiązek odstąpienia od ukarania i poprzestania na pouczeniu, gdyż decyzja ta ma charakter związany. Po drugie, strona stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wyrażone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawą nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w zaskarżonej decyzji był art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 2 u.t.d. oraz treść lp. 10.2.4 i lp. 10.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Jak stanowi art. 92a ust. 7 pkt 2 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 załącznika do ustawy. Zgodnie z lp. 10.2.4. załącznika nr 3 do u.t.d. dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20%, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 10000 zł. Zgodnie natomiast z lp. 10.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d. dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona od 20%, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 5000 złotych. Suma nałożonych kar wynosiła 15 000 zł, lecz z uwagi na art. 92a ust. 3 u.t.d. kara pieniężna została ograniczona do kwoty 12 000 zł.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia zakazu podwójnego karania (zasady ne bis in idem) wskazać należy, że z faktu, iż w wyniku przeprowadzenia jednej kontroli nałożono na ten sam podmiot dwie kary pieniężne nie można wyprowadzić wniosku, że doszło do podwójnego ukarania skarżącego za ten sam czyn. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było naruszenie przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków określonych w ustawie z o transporcie drogowym, za co została wymierzona kara na podstawie art. 92a tej ustawy, natomiast przedmiotem innego postępowania, na które powołuje się skarżący, było naruszenie warunków ruchu pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej, co podlega karze na podstawie art. 140aa ustawy Prawo o ruchu drogowym. W przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia i naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków wynikających z przepisów o transporcie drogowym, właściwy organ ma prawo wszcząć dwa niezależne postępowania administracyjne i wydać dwie decyzje.

Kary wymierzane na podstawie ustawy o transporcie drogowym za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego zostały tak określone, aby zapobiegać naruszaniu przez podmioty wykonujące przewozy drogowe obowiązków nałożonych tą ustawą. Na podstawie tych przepisów ochronie podlega inny interes prawny niż ujęty w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kara wymierzana jest co do zasady przewoźnikowi - profesjonalnemu podmiotowi gospodarczemu. Jej celem jest wymierzenie sankcji temu podmiotowi, który przy wykonywaniu działalności nie stosuje się do wymogów wynikających z przepisów prawa, co może, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej zmianę do ustawy o transporcie drogowym, prowadzić, zgodnie z unormowaniami unijnymi, do utraty przez przewoźnika drogowego dobrej reputacji. Dobrem chronionym jest w tym przypadku prawidłowość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu. Ochrona tejże prawidłowości wiąże się również bezpośrednio z ochroną uczciwej konkurencji.

Inaczej jest z karą za przejazd pojazdu nienormatywnego, która ma na celu zapobieżenie przejazdom pojazdów, które na skutek przekroczenia dopuszczalnych wymiarów, masy lub nacisków osi powodują uszkodzenia dróg i stanowią zagrożenie w ruchu drogowym. Zgodnie z art. 140ae ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kary pieniężne, o których mowa w art. 140aa ust. 1 i 1a, są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Celem tych kar jest zapobieżenie niszczeniu sieci drogowej i niebezpieczeństwu w ruchu drogowym. Nie zachodzi więc tożsamość chronionego interesu prawnego. Nałożone na skarżącego kary zostały wymierzone za różne naruszenia, mimo że wiążą się z przekroczeniem przez pojazd wykonujący przewóz określonych parametrów. Wymierzenie skarżącemu kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw za różne czyny: przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej oraz długości pojazdu - na podstawie ustawy o transporcie drogowym oraz przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych bez odpowiedniego zezwolenia - na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym nie narusza zakazu podwójnego karania. Każde ze stwierdzonych naruszeń stanowi odrębny delikt administracyjny i każde naruszenie podlega osobnej karze na podstawie przepisów dwóch różnych ustaw, które realizują różne cele. Takie stanowisko w tej kwestii jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 330/20, z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 270/20, z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21, II GSK 375/21, II GSK 717/21 oraz II GSK 248/21).

Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko GITD o braku podstaw do przyjęcia, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło ukarania skarżącego za ten sam czyn i naruszenia zasady ne bis in idem.

W świetle powyższych rozważań, skoro w realiach sprawy nie mamy do czynienia z ochroną tego samego dobra, nie można mówić o tożsamych naruszeniach, a tym samym zaskarżona decyzja nie narusza normy art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d., który stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Stwierdzić bowiem należy, że delikt administracyjny przypisany skarżącemu w rozpatrywanej sprawie nie był tożsamy z deliktem przypisanym mu na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Na gruncie u.t.d. administracyjnej karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem, z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego - które polega, między innymi, na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów przekraczającym dopuszczalne parametry. Natomiast na gruncie drugiej z tych ustaw, tj. ustawy Prawo o ruchu drogowym, kara pieniężna - której wysokość jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd - jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d., lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. Zauważyć też trzeba, że o ile w odniesieniu do drugiej sprawy konieczne jest ustalenie dotyczące istnienia obowiązku posiadania przez podmiot wykonujący przejazd zezwolenia określonej kategorii oraz naruszenia tego obowiązku, to ustalenie to nie jest już konieczne - albowiem nie byłoby ono w ogóle przydatne - w odniesieniu do pierwszego z nich, gdyż ta okoliczność jest prawnie obojętna dla oceny o ziszczeniu się lub nie znamion tego deliktu.

Odnosząc się do zarzutu braku właściwego podpisu przeprowadzających kontrolę drogową w protokole kontroli drogowej, należy zauważyć, że protokole kontroli drogowej z dnia [...] października 2021 r. w kilku miejscach znajduje się imienna pieczątka specjalisty transportu drogowego – S.K.. Ponadto, w stanowiącym integralną częścią protokołu kontroli drogowej protokole z przesłuchania świadka znajdują się pieczątki imienne przesłuchującego - zastępcy Naczelnika Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego P.L. i osoby uczestniczącej - specjalisty transportu drogowego S.K.. Jeżeli chodzi o podpisy tych osób to wskazać należy, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyjaśniono, że w prawie cywilnym nie ma legalnej definicji podpisu i nawet podpis niezupełnie czytelny, skrócony czy nieczytelny, nadal jest podpisem (por. wyrok SN z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II CSK 518/15). Przy składaniu podpisów na dokumentach urzędowych ogólnie przyjętą regułą jest korzystanie przez osoby upoważnione z pieczęci imiennej wraz z podpisem w formie skróconej. Nawet jeśli podpis jest nieczytelny, nie może budzić wątpliwości, że zamieściła go osoba, której złożenie ujętego w dokumencie urzędowym oświadczenia się przypisuje. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej prawem formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Protokół korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego też względu, że sporządzany jest z udziałem kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia.

Sąd stwierdza również, że nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące ustalenia masy całkowitej spornego pojazdu przy zastosowaniu jednej pary wag typu SAW10C/III. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowany jest pogląd, że wagi SAW10C/III mogą być wykorzystywane do ważenia kilku osi i przy użyciu jednej pary tych wag jest możliwe określenie całkowitej masy pojazdu poprzez dodanie wszystkich obciążeń na oś, gdyż z instrukcji obsługi tego typu wag nie wynika, aby przy użyciu pary wag w sposób zgodny z tą instrukcją, nie było dopuszczalne, ani też możliwe ustalenie masy całkowitej pojazdu (por. np. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2881/14, z dnia 27 kwietnia 2021 r. w sprawach sygn. akt II GSK 1004/18 oraz sygn. akt II GSK 1229/18).

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organy art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., w którym została ustanowiona instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wskazać należy, iż zakres stosowania przepisów działu IVa k.p.a. (administracyjne kary pieniężne) wyznacza art. 189a, stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. W § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się. Z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 92c ust. 1 pkt 1 - 3 u.t.d. wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 tej ustawy, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. Za uzasadniony zatem trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. W związku z tym stosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa kara ta nie jest nakładana, a - jak wyżej wskazano - dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 717/21).

Nie był też trafny zarzut skargi odnoszący się do nałożenia jednej kary w wysokości 12.000 zł, pomimo że skarżącemu zostało przypisane popełnienie dwóch odrębnych naruszeń, za które powinny zostać nałożone odrębne kary pieniężne. Należy zauważyć, że z treści decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że nałożone zostały dwie kary za dwa naruszenia (Ip. 10.2.4 i 10.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d.) w wysokości 10.000 zł i 5.000 zł, a zgodnie z art. 92a ust. 3 u.t.d., chociaż łączna suma kar za stwierdzone naruszenia wyniosła 15.000 złotych, to organ I instancji mógł wymierzyć skarżącemu karę w wysokości 12.000 złotych i taka też kara została wymierzona.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE należy stwierdzić, że skierowanie pytania o treści zaprezentowanej w skardze nie jest niezbędne dla wydania wyroku w rozpoznawanej sprawie. Wobec treści art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2) Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym m.in. o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty i EBC. W przypadku, gdy pytanie z tym związane zostanie podniesione przed sądem jednego z krajów członkowskich to w sytuacji, gdy właściwy sąd uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. Sąd na tle rozpatrywanej sprawy nie powziął wątpliwości co do treści rozporządzenia 2016/403, co uzasadniono wyżej.

Mając na uwadze powyższe rozważania, bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów oraz brak okoliczności podważających zaskarżoną decyzję, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).