Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 138/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Krzywinia z dnia 27 listopada 2023 r. nr LV/407/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Krzywiń 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym jego: § 23 ust. 1, § 37 ust. 2 w zakresie wyrażenia "(stałą, hybrydową lub zdalną)", § 62 ust. 1 w zakresie wyrażenia " , hybrydowej lub zdalnej", § 71 ust. 1 w zakresie wyrażenia " , hybrydowej lub zdalnej", § 73 ust. 7 w zakresie wyrażenia " , hybrydowej lub zdalnej", § 77 ust. 2, § 80 ust. 4 w zakresie wyrażenia "bez usprawiedliwienia", § 118 oraz § 119; 2. zasądza od Miasta Krzywinia na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Krzywinia działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. – dalej u.s.g.) w dniu 27 listopada 2023 r. podjęła uchwałę nr LV/407/2023 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Krzywiń.

Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2023r., poz. 1634 ze zm. – dalej P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności w załączniku do ww. uchwały: § 23 ust. 1, § 37 ust. 2 w zakresie zwrotu " ,hybrydową lub zdalną", § 62 ust. 1 w zakresie zwrotu " ,hybrydowej lub zdalnej", § 71 ust. 1 w zakresie zwrotu ", hybrydowej lub zdalnej", § 73 ust. 7 w zakresie zwrotu " , hybrydowej lub zdalnej", § 77 ust. 2, § 80 ust. 4 w zakresie zwrotu "bez usprawiedliwienia", § 118 i § 119.

Wojewoda Wielkopolski zaskarżonej uchwale (w szczególności zapisom zawartym w załączniku do ww. uchwały) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 19 ust. 2 u.s.g. poprzez rozszerzenie czynności podejmowanych przez przewodniczącego rady gminy i przyznanie mu kompetencji do podpisywania dokumentu stwierdzającego pełnienie funkcji radnego,

2. art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 1118) poprzez uznanie, że sesje rady gminy, posiedzenia komisji rady gminy mogą odbywać się w trybie zdalnym lub hybrydowym,

3. art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 18a ust. 1 u.s.g. poprzez wyznaczenie obowiązku uczestnictwa w sesji rady gminy burmistrza, pracowników urzędu gminy,

4. art. 23 i art. 24 u.s.g. poprzez uregulowanie w statucie gminy zakresu wykonywania mandatu radnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Wojewoda Wielkopolski wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Wielkopolski wskazał, że w § 23 ust. 1 Statutu Gminy Krzywiń, stanowiącego załącznik do uchwały, określono: "Burmistrz wystawia radnym dokument podpisany przez Przewodniczącego Rady, w którym stwierdza się pełnienie funkcji Radnego". Powyższy zapis wykracza poza materię statutową, która dotyczy wewnętrznego ustroju gminy. Wystawienie ww. dokumentu ma z założenia służyć celom legitymacyjnym, również - o ile nie przede wszystkim - "na zewnątrz" struktury administracji samorządowej. Ponadto należy stwierdzić, że żaden przepis ustawowy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do regulowania kwestii wydawania dokumentów stwierdzających pełnienie funkcji radnego. Poza tym zgodnie z art. 449 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408), to gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze, według wzoru określonego przez Państwową Komisję Wyborczą. Należy podkreślić, że w niniejszych okolicznościach kontrolowane postanowienie statutu przyznaje kompetencję do podpisywania dokumentu stwierdzającego pełnienie funkcji radnego Przewodniczącemu Rady, co z pewnością nie mieści się w zakresie czynności przewodniczącego określonych w art. 19 ust. 2 u.s.g., które polegają na organizowaniu pracy rady lub prowadzeniu obrad rady, ani nie znajduje oparcia w innych przepisach ustawowych normujących zadania i kompetencje przewodniczącego rady. W związku z powyższym w ocenie skarżącego konieczne jest stwierdzenie nieważności § 23 ust. 1 załącznika do uchwały.

Dalej wskazano, że stosownie do § 37 ust. 2 załącznika do uchwały: "Przewodniczący Rady za pomocą środków komunikacji elektronicznej, na wniosek Przewodniczącego komisji stałej, w uzgodnieniu z przewodniczącymi pozostałych komisji stałych może zwoływać wspólne posiedzenia komisji, podając formę (stałą, hybrydową, lub zdalną), termin, miejsce i porządek posiedzenia w terminie 7 dni kalendarzowych przed datą posiedzenia wliczając w to dzień podania informacji". W § 62 ust. 1 załącznika do uchwały określono: "Komisja Rewizyjna obraduje na posiedzeniach w formie: stałej, hybrydowej lub zdalnej (chyba, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego jednoznacznie wskazują formę posiedzenia) zwoływanych przy pomocy środków komunikacji elektronicznej przez jej Przewodniczącego, zgodnie z zatwierdzonym planem pracy oraz w miarę potrzeb w terminie 7 dni kalendarzowych wliczając w to dzień zwołania". Ponadto w § 71 ust. 1 załącznika do uchwały przyjęto, iż: "Komisja działa na posiedzeniach, odbywających się w miarę potrzeby, zwoływanych przy pomocy środków komunikacji elektronicznej przez jej Przewodniczącego w formie: stałej, hybrydowej lub zdalnej (chyba, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego jednoznacznie wskazują formę posiedzenia)". Podobnie w § 73 ust. 7 załącznika do uchwały ustalono: "Rada odbywa posiedzenia w formie stałej, hybrydowej lub zdalnej (chyba, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego jednoznacznie wskazują formę odbywania sesji)".

W ocenie Wojewody Wielkopolskiego treść badanej uchwały jest sprzeczna z art. 11b, art. 14 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm. - dalej ustawa o COVID-19). Skarżący wskazał, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 1118), z dniem 1 lipca 2023 r. odwołany został stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Tym samym, w obecnym stanie prawnym, przepis art. 15 zzx ustawy o COVID-19 nie obowiązuje. W skardze zaznaczono, że art. 15zzx ustawy o COVID-19 był przepisem szczególnym wobec art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. Zastosowanie art. 15zzx ustawy COVID-19 ograniczało bowiem przewidzianą w art. 11b ust. 2 u.s.g. jawność działania rady w zakresie wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji. Rada gminy nie może zastosować konstrukcji podobnej do tej, której użył ustawodawca w art. 15zzx ust. 1 ustawy C0VID-19, ponieważ nie może uchwalić w statucie jako akcie niższego rzędu wobec ustawy normy sprzecznej z art. 11 b ust. 2 u.s.g, tym bardziej, że w art. 11b ust. 1 zdanie drugie u.s.g. wprost wskazano, że ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Z powyższego wynika, że rada gminy nie może samodzielnie określić okoliczności, w których dopuszczalne jest prowadzenie obrad w trybie zdalnym, na które z natury rzeczy obywatele wstępu nie mają. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem skarżącego, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia w statucie gminy jakichkolwiek regulacji odnoszących się do prowadzenia obrad rady gminy, komisji gminy w trybie zdalnym, hybrydowym.

Powołując się na orzecznictwo (wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2022 r. IV SA/Po 624/22, wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r. II OSK 564/14, wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2013 r. IV SA/Po 711/13, wyrok WSA w Opolu z 30 października 2019 r. II SA/Op 270/19 - CBOSA) skarżący stwierdził, że za niezgodne z prawem uznaje się zobowiązywanie burmistrza do osobistego stawiennictwa na sesję rady gminy. Powyższe pozostaje w sprzeczności z u.s.g. określającą prawa i obowiązki organów wykonawczych. Rada nie może sobie przyznać dodatkowych uprawnień mających wpływ na wykonywanie przez organ wykonawczy powierzonych mu ustawą obowiązków. Wymaganie przez burmistrza osobistego stawiennictwa de facto może doprowadzić do sparaliżowania wykonywania przez niego obowiązków. Co prawda to do właściwości u.s.g.) oraz kontrola działalności burmistrza (art. 18a ust. 1 tej samej ustawy), to jednakże wykonywanie uprawnień rady gminy nie może prowadzić do uniemożliwienia wykonywania obowiązków ustawowych nałożonych na inny organ. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącego, treść § 77 ust. 2, § 118 załącznika do uchwały należy uznać za niezgodną z prawem. Z tych samych powodów za niezgodne z prawem należy uznać zobowiązanie Burmistrza do przybycia na posiedzenia komisji rady (§ 119 załącznika do uchwały).

Skarżący podkreślił, że do zadań burmistrza jako wykonującego uprawnienia zwierzchnika służbowego zastępcy burmistrza i skarbnika gminy pozostaje powierzanie im określonych obowiązków, w tym także związanych z udziałem w sesji rady. Wobec powyższego należy uznać, że § 77 ust. 2 załącznika do uchwały został wydany z istotnym naruszeniem prawa.

Uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa nie znajduje także przepis § 80 ust. 4 uchwały, ponieważ regulacja ta, zdaniem skarżącego, dotyczy kwestii związanych z pełnieniem mandatu radnego. Brak jest podstaw prawnych do regulowania w statucie zakresu wykonywania mandatu radnego (status radnego określają w sposób kompleksowy i wyczerpujący przepisy ustaw, w tym art. 23 i art. 24 u.s.g.). Analiza ww. przepisu prowadzi do wniosku, że w protokole odnotowuje się jedynie te przypadki, gdy radny opuścił obrady bez usprawiedliwienia. W związku z powyższym zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności § 80 ust. 4 załącznika do uchwały w zakresie zwrotu "bez usprawiedliwienia".

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Krzywinia reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady Miejskiej obecne zapisy statutowe w żaden sposób nie łamią przepisów obowiązujących, natomiast sam statut wyraźnie wskazuje na dopuszczenie różnych form posiedzeń z wyraźnym zaznaczeniem, że takowe mogą się odbyć w przewidzianej wcześniej formie, o ile nie będą sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Wobec niedawnej sytuacji pandemicznej ustawowe regulacje mogą wprowadzić alternatywne formy posiedzeń, w sytuacjach których nie dało się przewidzieć. Na tym stanowisku stoi również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/G1 409/20 stwierdził, że: "Me jest wykluczona możliwość przeprowadzenia sesji hybrydowej, w której wykorzystanie narzędzi właściwych dla trybu zdalnego będzie odbywać się w obecności przewodniczącego na sali rady. Wówczas możliwy byłby wstęp mieszkańców na salę, na której obecni są przewodniczący i część radnych, lub choćby na salę, w której z monitora byłby transmitowany przebieg sesji (np. wyniki głosowania art. 18 u.d.i.p.). Zarówno w przypadku sesji przeprowadzanej wyłącznie w trybie zdalnym, jak i sesji w trybie hybrydowym sesja powinna być transmitowana i utrwalana zgodnie z art. 20 ust. 1b u.s.g", jak również: "Zdalny tryb obradowania mógł zostać wykorzystany przez przewodniczącego rady gminy zwołującego sesję i obradującą na sesji radę gminy. Uprawnienie rady gminy do "normalnego", tj. wynikającego z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i statutu gminy, przeprowadzenia sesji nie zostało w żaden sposób wyłączone. Przepis ten w dalszym ciągu stanowi podstawowy sposób przeprowadzania sesji, zaś art. 15 zzx ust. 1 u.COVID-19 wprowadza jedynie i tylko okresowo od 31 marca 2020 r. do czasu odwołania stanu epidemii (i, w przypadku jego ponownego wprowadzenia, stanu zagrożenia epidemicznego) rozwiązanie alternatywne.". Rada Gminy Krzywiń wskazała, że statut Gminy Krzywiń przygotowany został zmyślą, aby uwzględnić również możliwe do wystąpienia w przyszłości podobne sytuacje w celu ułatwienia i usprawnienia postępowania nie narzucając również stosowania rozwiązań alternatywnych ani nie zezwalając na swobodne stosowanie tychże alternatywnych form. Artykuł 15zzx ustawy oCOVID-19 nie zawiera wyłączenia innych przepisów dotyczących sposobu obradowania organów kolegialnych samorządu terytorialnego. Odnosi się jedynie do możliwości zorganizowania obrad i sesji z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość jako wyjątku od zasady obradowania w trybie tradycyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepisy te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych, podejmowanych w formie uchwał. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej).

Stosownie do art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powyższe unormowania wskazują, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takie rodzaje naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2023 r., III SA/Gd 826/22; por. także: wyrok WSA w Szczecinie z 26 października 2023 r., II SA/Sz 707/23; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1, do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy. Przepisy u.s.g. nie określają szczegółowo, jakie uregulowania zawierać powinien statut gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, statut stanowi o ustroju gminy. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1, statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. W statucie powinny znaleźć się także uregulowania dotyczące zasad tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej (art. 5 ust. 3), zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3), zasad i trybu działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5), zasad i trybu działania komisji skarg, wniosków i petycji (art. 18b ust. 3), zasad tworzenia i działania klubów radnych (art. 23 ust. 2), określenie uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3). Uprawnienie rady gminy do normowania w drodze statutu kwestii związanych z organizacją wewnętrzną oraz trybem pracy organów gminy nie oznacza jednocześnie pełnej i nieograniczonej dowolności rady w tym zakresie. Zawarte w statucie unormowania nie mogą wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i nie mogą być sprzeczne z przepisami ustawowymi. Analiza zaskarżonej uchwały wykazała, że część unormowań zawartych w statucie narusza obowiązujące uregulowania ustawowe.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi, wskazać należy, że w § 23 ust. 1 Statutu Gminy Krzywiń, stanowiącego załącznik do uchwały, określono: "Burmistrz wystawia radnym dokument podpisany przez Przewodniczącego Rady, w którym stwierdza się pełnienie funkcji Radnego". W orzecznictwie wskazuje się, że art. 19 ust. 2 u.s.g. ma charakter ustrojowy i organizacyjny, określając zakres kompetencji przewodniczącego rady gminy oraz tryb powierzania zadań przewodniczącego innym osobom i krąg tych osób (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1060/18). Poprzez organizowanie prac rady należy rozumieć wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady (por. wyroki NSA: z 17 stycznia 2001 r., II SA 1525/00; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1362/18). Przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. kształtuje zatem jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego w stosunku do rady gminy. Rada gminy, jak każdy organ kolegialny, musi mieć swego przewodniczącego i obraduje pod jego kierownictwem. Ani przewodniczący rady, ani jego zastępcy nie są organami gminy. Ich wyłącznym zadaniem jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1362/18). Funkcja przewodniczącego rady gminy sprowadza się zatem wyłącznie do organizowania prac oraz prowadzenie obrad rady, co wynika wprost z dyspozycji art. 19 ust. 2 u.s.g. Jak słusznie wskazał Wojewoda Wielkopolski treść § 23 ust. 1 Statutu Gminy Krzywiń, stanowiącego załącznik do uchwały wykracza poza materię statutową, gdyż żaden przepis ustawowy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do regulowania kwestii wydawania dokumentów stwierdzających pełnienie funkcji radnego. Powyższe oznacza, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 23 ust. 1 Statutu Gminy Krzywiń, stanowiącego załącznik do uchwały.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących § 37 ust. 2, § 62 ust. 1, § 71 ust. 1, § 73 ust. 7 Statutu Gminy Krzywiń, stanowiącego załącznik do uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji prawo do uzyskiwania informacji obejmuje w szczególności wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo wstępu obywateli na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji (art. 11b ust. 2 u.s.g.). Te dwa przepisy ustanawiają zasadę, że prawo dostępu do informacji publicznej i jawność działania organów gminy polega miedzy innymi na prawie wstępu na posiedzenia kolegialnych organów, w tym rady gminy. Jak stanowi art. 11b ust. 1 zdanie drugie u.s.g. ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

Jak słusznie wskazał skarżący samodzielną podstawę do przeprowadzenia zdalnej sesji organu stanowiącego gminy stanowił art. 15zzx ust. 1 ustawy o COVID-19 zgodnie z którym "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania)." Przepis ten miał charakter regulacji szczególnej mającej zastosowanie w okresie zapobiegania i zwalczania epidemii SARS-Cov-2. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 1118), z dniem 1 lipca 2023 r. odwołany został stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Tym samym, w obecnym stanie prawnym, przepis art. 15 zzx ustawy o COVID-19 nie obowiązuje. Brzmienie art. 11b ust. 1 zdanie drugie u.s.g. przy uwzględnieniu nieobowiązującego już art. 15zzx ust. 1 ustawy o COVID-19 oznacza, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia w statucie gminy jakichkolwiek regulacji odnoszących się do prowadzenia obrad rady gminy, komisji gminy w trybie zdalnym i hybrydowym. Na potwierdzenie powyższego przywołać należy stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3979/21 (CBOSA) w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że "Gdyby przed wejściem w życie art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 obradowanie zdalne było możliwe tylko na podstawie regulacji statutowych, to przynajmniej w omawianym zakresie ingerencja ustawodawcza byłaby zbędna. Skoro zaś ustawowe ograniczenie zasady jawności objęło tylko okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, to statutowe ograniczenie jawności nie może być rozciągnięte także na stany nadzwyczajne na części lub na całym terytorium państwa oraz przypadki zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów, bo pozostaje to w kolizji z art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 i art. 11b ust. 2 u.s.g." W konsekwencji zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 37 ust. 2 w zakresie wyrażenia "(stałą, hybrydową lub zdalną)", § 62 ust. 1 w zakresie wyrażenia " ,hybrydowej lub zdalnej", § 71 ust. 1 w zakresie wyrażenia " ,hybrydowej lub zdalnej", § 73 ust. 7 w zakresie wyrażenia " ,hybrydowej lub zdalnej". W tym miejscu wyjaśnić należy, iż Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności § 37 ust. 2 w zakresie wyrażenia "(stałą, hybrydową lub zdalną)", wychodząc ponad żądanie skargi, która obejmowała stwierdzenie nieważności § 37 ust. 2 w zakresie wyrażenia ", hybrydową lub zdalną". Sąd stwierdzając naruszenie prawa w zakresie wpisania w treści zaskarżonej uchwały formy hybrydowej i zdalnej wspólnych posiedzeń komisji rady uznał za zbędne zachowanie wyszczególnienia form posiedzeń komisji rady (stałej, hybrydowej lub zdalną).

Marginalnie należy w tym miejscu zauważyć, że analiza użytego sformułowania: "chyba, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego jednoznacznie wskazują formę posiedzenia/odbywania sesji" prowadzi – w ocenie Sądu – do wniosku, że wskazana w odpowiedzi na skargę intencja (t.j. uwzględnienie możliwych do wystąpienia w przyszłości sytuacji epidemicznych) nie znalazła właściwego odzwierciedlenia w treści zaskarżonych rozwiązań. W obecnym stanie prawnym przepisy nie wskazują przecież expressis verbis "formy" odbywania posiedzenia/sesji, zatem zakwestionowane przez Wojewodę regulacje mogłyby być wykładane jako dopuszczające już obecnie wszystkie wskazywane w nich formy.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, co do konieczności stwierdzenia nieważności § 77 ust. 2, § 118 i § 119 załącznika do uchwały. Zgodnie z treścią wskazanych postanowień Burmistrz uczestniczy w sesjach Rady (§ 118) a Komisje Rady mogą żądać przybycia Burmistrza na posiedzenie (§ 119). W sesjach rady uczestniczą z głosem doradczym Burmistrz, Zastępca Burmistrza oraz Skarbnik Miasta i Gminy (§ 77 ust. 2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za niezgodne z prawem uznaje się zobowiązywanie Burmistrza do osobistego stawiennictwa na każdej sesji rady gminy (por. wyrok NSA z 17.04.2014., II OSK 564/14; a także wyroki WSA: z 12.12.2013., IV SA/Po 711/13; z 30.10.2019., II SA/Op 270/19; z 17 marca 2021 r., II SA/Wa 39/21; dostępne w CBOSA). Rozwiązania przyjęte w § 118 i § 119 załącznika do uchwały pozostają w sprzeczności z ustawowym określeniem praw i obowiązków organów wykonawczych. Rada nie może sobie przyznać dodatkowych uprawnień mających wpływ na wykonywanie przez organ wykonawczy powierzonych mu ustawą obowiązków.

Zgodzić należy się również ze stanowiskiem zawartym we wniesionej skardze, że rada gminy nie jest uprawniona do nakładania na pracowników urzędu gminy (zastępcy burmistrza, skarbnika gminy) konkretnych obowiązków. Takie kompetencje posiada wyłącznie wójt/burmistrz/prezydent miasta na podstawie art. 33 ust. 2 u.s.g. Do zadań burmistrza jako wykonującego uprawnienia zwierzchnika służbowego zastępcy burmistrza i skarbnika gminy pozostaje zatem powierzanie im określonych obowiązków, w tym także związanych z udziałem w sesji rady.

Zasadne okazało się żądanie stwierdzenia nieważności § 80 ust. 4 załącznika do uchwały w zakresie zwrotu "bez usprawiedliwienia". W świetle treści wskazanej regulacji "Fakt przerwania obrad oraz imiona i nazwiska radnych, którzy bez usprawiedliwienia opuścili obrady przed ich zakończeniem, odnotowuje się w protokole". Wojewoda słusznie wskazuje, że powołana regulacja nosi znamiona dyscyplinowania radnych, co wkracza w materię związaną z pełnieniem mandatu radnego. W ocenie Sąd stwierdzenie nieważności powołanego przepisu uzasadnia także i to, że w świetle jego literalnej treści w protokole odnotowuje się jedynie te przypadki, gdy radny opuścił obrady bez usprawiedliwiania. Takie zastrzeżenie nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Protokół obrad powinien bowiem odzwierciedlać stan faktyczny, czyli w protokole obrad winny zostać odnotowane także te przypadki, gdy radny opuścił obrady, a jego nieobecność została usprawiedliwiona (por. wyrok WSa w Poznaniu z dnia 31.03.2023 r. w sprawie IV Sa/Po 126/23, CBOSA).

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 oraz 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, tj. stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie tam wskazanym. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2023, poz. 1935), w wysokości 480 zł.