Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 751/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.119 pkt 2, art.134 par.1,art.145 par.1 pkt 1 lit. a) i c), art.200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.124 ust.1-3 i ust.6
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. Ł. i I. Ł. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Starosta O. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 124, w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity na dzień wydania decyzji Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako: u.g.n.), ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, stanowiącej własność D. i I. Ł. (dalej jako: strony lub skarżący) położonej w obrębie P., gmina M., oznaczonej jako działka Nr "[...]" o pow. 2,5298 ha, poprzez zezwolenie Spółce "[...]" z siedzibą w G., Oddział w O. (dalej jako: Spółka lub inwestor), na wykonanie przebudowy elektroenergetycznej linii napowietrznej nN 0,4 kV wraz z wymianą 5 słupów, zgodnie z załącznikiem graficznym Nr 1 stanowiącym integralną część decyzji. Podano, że ograniczeniu sposobu korzystania będzie podlegała część nieruchomości o pow. 1030 m2 (pas o długości 174 m i szerokości 6 m), co stanowi pas technologiczny (zajęcie działki na czas planowanych prac, z uwzględnieniem dojazdu), który jest tożsamy z pasem budowlano-montażowym (obszar dopuszczający prowadzenie robót związanych z usuwaniem awarii i konserwacyjnych po zrealizowaniu inwestycji). W uzasadnieniu podniesiono, że dla przedmiotowej działki nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a prowadzone prace projektowe są zgodne z ostateczną decyzją Burmistrza M. z "[...]" o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazano, że Spółka prowadzi działalność m.in. z zakresu dystrybucji energii elektrycznej, przesyłania energii elektrycznej, prowadzenia robót związanych z budową linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych, robót związanych z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych. W związku z tym jest podmiotem uprawnionym, na rzecz którego może nastąpić ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Podano, że pełnomocnik Spółki zaproponował zawarcie porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu oraz alternatywnie podpisania jednorazowego oświadczenia woli za stosownym wynagrodzeniem, a ponadto inwestor w każdej fazie rokowań wykazywał gotowość do rozmów o możliwych formach udostępnienia gruntu i proponowanej wielkości odpłatności za to udostępnienie. Pomimo prób wypracowania wspólnego stanowiska nie zdołano ustalić warunków możliwych do zaakceptowania przez obie strony. Podano, że organ ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Wskazano, że planowana inwestycja będzie stanowić realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów, energii elektrycznej, a także innych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a planowana inwestycja polega na przebudowie elektroenergetycznej linii napowietrznej nN 0,4 kV wraz z wymianą 5 słupów celem poprawy pewności zasilania na trasie linii. Przebudowa linii służy wzmocnieniu sieci przesyłowej poprzez zastosowanie nowych przewodów roboczych. Wskazano, że dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości nie ulegnie zmianie, ponieważ planowana przebudowa będzie realizowana po istniejącej trasie linii nN 0,4 kV. Podniesiono, że inwestycja mieści się także w pojęciu "zakładania i przeprowadzania" przewodów i urządzeń w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten obejmuje bowiem zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii. Wskazano, że załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji i projektowana napowietrzna linia elektroenergetyczna została zlokalizowana w tych liniach, a w związku z tym jest zgodna z postanowieniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Od powyższej decyzji odwołały się strony reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając:

- naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 88 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy zastosowaniu zasady praworządności, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów;

- całkowite pominięcie, że inwestor nie zwrócił się do właścicielki nieruchomości na znany mu adres jej zamieszkania przed złożeniem wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji lub w toku postępowania o wyrażenie dobrowolnej zgody na wykonanie na nieruchomości prac, podczas gdy właścicielka nie zamieszkuje i nigdy nie zamieszkiwała w G., zaś z mężem pozostaje w wieloletniej separacji, a takie zaniechanie rażąco godzi w jej interesy jako właściciela, w tym jej interesy ekonomiczne pozbawiając ją możliwości prowadzenia rokowań i zawarcia porozumienia z inwestorem;

- przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji inwestor prowadził rokowania z właścicielem, podczas, gdy z treści wniosku wynika, że negocjacje z właścicielem w celu uzyskania zgody właścicieli prowadziła osoba nieposiadająca umocowania (pełnomocnictwa) do reprezentowania inwestora, gdyż z załączonego do akt sprawy pełnomocnictwa wynika, że pełnomocnik D. S. nie mógł udzielać dalszych pełnomocnictw;

- niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony, w szczególności pominięcie faktu, że przed złożeniem wniosku (a także w toku postępowania) osoba nieposiadająca umocowania do reprezentowania Spółki prowadziła negocjacje w sprawie ustanowienia służebności przesyłu rozszerzając zakres rokowań, żądając od właściciela ustanowienia na nieruchomości służebności przesyłu polegającej na prawie dysponowania nieruchomością w celu eksploatacji, remontów i wymiany istniejących na gruncie urządzeń elektroenergetycznych i drogi dojazdowej wykraczając poza zakres decyzji lokalizacyjnej, co czyni prowadzone negocjacje pozornymi;

- przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów przy uznaniu, że właściciel nieruchomości odmówił udzielenia zgody na zajęcie nieruchomości w zakresie zgodnym z decyzją lokalizacyjną, podczas gdy odmowa jego zgody dotyczyła bezterminowego i nieodpłatnego zajęcia nieruchomości w odniesieniu do istniejących na gruncie urządzeń elektroenergetycznych i drogi dojazdowej, których nie dotyczy decyzja lokalizacyjna;

- pominięcie wskazania, na jakiej podstawie i na jakich dowodach organ się oparł dokonując wytyczenia na części działki nr "[...]", poza terenem na którym mają powstać urządzenia elektroenergetyczne, drogi dojazdowej, oznaczył ją kolorem zielonym na załączniku graficznym do decyzji oraz włączył ten obszar kilku tysięcy metrów kwadratowych do pasa technologicznego, na którym mają powstać urządzenia elektroenergetyczne (uznał za tożsamy z pasem budowlano-montażowym), w sytuacji gdy w droga dojazdowa zaznaczona na załączniku leży poza pasem technologicznym określonym w decyzji lokalizacyjnej, a tym samym ograniczył właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości w sposób szerszy aniżeli wynikający z decyzji lokalizacyjnej;

- niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności brak analizy, czy rokowania były prowadzone przez inwestora w dobrej wierze, albowiem na obszarze na którym ma powstać inwestycja prowadzona jest hodowla wolno żyjących dzikich, płochych zwierząt - danieli i wejście na teren nieruchomości w celach budowlanych inwestor musi poprzedzić dodatkowymi działaniami zapewniającymi trwałe i ciągłe w czasie ogrodzenie w celu zapobieżenia utraty przez właściciela stada, które w sytuacji przerwania ogrodzenia na czas prowadzenia robót ucieknie do lasu zgodnie z prawami natury, a wieloletni cel hodowli zostanie zniweczony;

- pominięcie ustalenia, czy prowadzone przez inwestora rokowania uwzględniały ochronę praw zwierząt wolno żyjących (dzikich) - stada płochych danieli hodowanych w celach edukacyjnych przez stronę na wygrodzonym obszarze działki, a jeśli nie to, czy takie uchybienie czyni te rokowania jako prowadzone w złej wierze, sprzeczne z zasadami praworządności, naruszające prawa zwierząt w zakresie wolności przed dyskomfortem oraz strachem i stresem w związku z prowadzonymi pracami z użyciem ciężkiego sprzętu i narażające właściciela na utratę wieloletniej hodowli wobec braku uzgodnień i wykonania koniecznych prac zabezpieczających przed otwarciem terenu i ucieczką stada;

- naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania na wniosek strony, ale niezgodnie z jej żądaniem, w sytuacji gdy wniosek dotyczył wydania decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z przebudową elektroenergetycznej linii napowietrznej na przedmiotowej nieruchomości, a nie dotyczył ograniczenia właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości w znacznie szerszym zakresie niż wynikające z wydanej decyzji lokalizacyjnej, który na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n był nie dopuszczalny;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez udzielenie zezwolenia na rzecz podmiotu, który nie istnieje;

- naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez wydanie decyzji ograniczającej właścicielkę w sposobie korzystania z nieruchomości bez przeprowadzenia z nią rokowań poprzedzających złożenie wniosku w trybie art. 124 ust.1 u.g.n.;

- naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania przez właścicieli z nieruchomości ponad linie rozgraniczające teren inwestycji określone w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz ponad upoważnienie wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. tj. w odniesieniu do sieci i urządzeń elektroenergetycznych już istniejących oraz definiując pas budowlano-montażowy przy uwzględnieniu dojazdu, który został zaznaczony kolorem zielonym na załączniku graficznym, co jest sprzeczne z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n. który należy interpretować zawężająco i który nie przewiduje bezterminowego ograniczenia właściciela w prawie korzystania z nieruchomości obejmując zakaz likwidacji lub przebudowy dróg wewnętrznych na nieruchomości, ze względu na inwestycję celu publicznego;

- naruszenie art. 21 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 13, Tytuł II Traktatu Lizbońskiego, Europejskiej konwencji o ochronie zwierząt hodowlanych i gospodarczych przez pozbawienie zwierząt wolno żyjących (dzikich) - stada płochych danieli hodowanych w celach edukacyjnych na wygrodzonym obszarze działki, gdzie mają być prowadzone prace objęte zaskarżoną decyzją, ochrony przed dyskomfortem oraz strachem i stresem w związku z prowadzonymi pracami z użyciem ciężkiego sprzętu w sposób opisany w zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom I instancji lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Decyzją z "[...]" Wojewoda "[...]" (dalej jako: organ odwoławczym lub Wojewoda), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy uprawniał do twierdzenia, że spełnione zostały wszystkie ustawowe warunki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej działki. Inwestycja planowana przez Spółkę jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., o znaczeniu lokalnym. Jest zgodna z ostateczną decyzją Burmistrz M. o lokalizacji inwestycji celu publicznego z "[...]". W kwestii rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. wskazano, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa wart. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Organ odwoławczy uznał, że dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody właściciela na realizację inwestycji przebiegającej przez jego nieruchomość. Inwestor spotkał się kilkukrotnie z właścicielem, nieruchomości w celu wypracowania i zawarcia porozumienia na udostępnienie nieruchomości pod planowaną inwestycję, ale do porozumienia między stronami nie doszło. Nie jest natomiast rzeczą organów oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia, gdyż to nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zarzut, że właścicielka nie brała udziału w rokowaniach organ odwoławczy uznał za niezasadny. Wyjaśniono, że zgodnie z wpisem w księdze wieczystej strony są współwłaścicielami nieruchomości na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Co prawda w ewidencji gruntów i budynków widnieje inny adres właścicielki, ale w notatkach służbowych inwestora nie ma informacji o separacji małżonków. Ponadto właściciel odbierając pismo kierowane również do właścicielki powinien ją poinformować o planowanej inwestycji. Wskazano, że skoro właściciel nie wyraził zgody na planowane prace, to ewentualna zgoda właścicielki na udostępnienie gruntu na przebudowę elektroenergetycznej linii napowietrznej nic by nie zmieniła. Ponadto, po wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji zwrócił się do stron z zapytaniem o celowość i potrzebę organizowania rozprawy administracyjnej i ich udziału, celem ustalenia istotnych okoliczności sprawy i taką chęć wyraził jedynie właściciel nieruchomości. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie uznał, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że negocjacje z właścicielem prowadziła osoba nie posiadająca umocowania (pełnomocnictwa) do reprezentowania, wskazano, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo do reprezentowania Spółki udzielone D. S. reprezentującemu firmę "[...]". Jak wynika z akt sprawy, wniosek, notatki ze spotkań z właścicielem, pismo kończące rokowania, były podpisywane przez tą osobę. Brał on również udział w rozprawie administracyjnej. Wskazano, że nie podlega ocenie organu odwoławczego lokalizacja planowanej elektroenergetycznej linii napowietrznej, gdyż jej przebieg i położenie określa ostateczna decyzja z "[...]". Ponadto inwestor ma obowiązek przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego, co wynika wprost z przepisu art. 124 ust. 4 u.g.n. W przypadku, kiedy niemożliwe będzie przywrócenie nieruchomości do poprzedniego stanu bądź spowoduje nadmierne trudności, właścicielom będzie przysługiwało roszczenie o odszkodowanie za szkody oraz straty w jej wartości.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili:

- naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n., art. 140 i 3051 Kodeksu cywilnego przez ograniczenie skarżących z korzystania z nieruchomości w stopniu wyższym aniżeli zezwala na to treść art. 124 ust.1 u.g.n i wynikającym z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z "[...]", której integralną częścią był załącznik graficzny określający linie rozgraniczające teren inwestycji celu publicznego i ustalenie w drodze decyzji administracyjnej bezterminowej i nieodpłatnej w czasie służebności przesyłu określonej wart. 3051 Kodeksu cywilnego przez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących polegającym na prawie korzystania przez przedsiębiorcę przesyłowego z wewnętrznych dróg dojazdowych usytuowanych na nieruchomości podczas gdy art. 124 ust. 1 u.g.n. nie reguluje prawa dojazdu do urządzeń przesyłowych w celu ich montażu, usuwania awarii lub konserwacji;

- naruszenie art. 32 i 33 Konstytucji RP oraz art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez dyskryminację skarżącej w jej prawach jako równego właściciela uprawnionego do współdecydowania o nieruchomości poprzez umniejszenie jej roli w rokowaniach i uznanie, że brak jej powiadomienia o wszczęciu rokowań na adres ujawniony w rejestrze gruntów nie ma znaczenia dla prawidłowości ich przeprowadzenia;

- naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n., w zw. z art. 98 i art. 106 Kodeksu cywilnego oraz art. 42 k.p.a., przez błędne uznanie, że wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej skarżących korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone przeprowadzeniem przez inwestora prawidłowo rokowań z właścicielami nieruchomości, przez błędne ustalenie, że osoba prowadząca rokowania tylko z jednym z właścicieli była należycie umocowana do prowadzenia rokowań, podczas gdy Spółka udzieliła pełnomocnictwa D. S. bez prawa do udzielania dalszych pełnomocnictw, a rokowania ze skarżącym prowadził J.S.;

- zastosowanie fikcji doręczenia korespondencji na etapie rokowań poprzez ustalenie, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga powiadomienia przez inwestora o rokowaniach poprzedzających wszczęcie postępowania o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. wszystkich właścicieli, zaś powiadomiony właściciel ma obowiązek powiadomienia innych właścicieli o toczących się rokowaniach;

- prowadzenie ze skarżącym rokowań o charakterze pozornym, gdyż nie dotyczyły one ustalenia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością w celu realizacji konkretnej inwestycji celu publicznego wynikającej z decyzji lokalizacyjnej, lecz korzystanie z nieruchomości w szerszym zakresie tj. zajęcia dróg dojazdowych oraz korzystania z gruntu w celu usytuowania na nim innych urządzeń przesyłowych, których nie dotyczą wydane decyzje lokalizacyjne, a które znajdują się na gruncie skarżących, co do których wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego;

- pominięcie okoliczności, że teren nieruchomości na której mają być prowadzone prace jest wygrodzony z uwagi na prowadzoną przez skarżącego hodowlę dzikich zwierząt – danieli, a prowadzone prace nie mogą prowadzić do umyślnego zranienia się lub okaleczenia zwierząt, które w popłochu będą starały się uciec, zaś w sytuacji braku dodatkowego wygrodzenia placu budowy, uciekną i skarżący utraci hodowane zwierzęta i jego praca naukowa prowadzona od wielu lat zostanie bezpowrotnie utracona, a inwestor nie przedstawił żadnej realnej propozycji ochrony zwierząt i kompensaty za poniesione przez skarżącego szkody realne, zaś przywrócenie obszaru do stanu poprzedniego sprowadza się jedynie do gruntu, a nie do przywrócenia stada lub jego zdrowia;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu psychologii zwierząt na okoliczność określania sposobu korzystania z działki by był on zgodny z ochroną praw dzikich zwierząt hodowanych na działce, gdzie mają być przeprowadzone prace;

- naruszenie prawa procesowego art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 140 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu odnośnie do braku spójności załącznika mapowego załączonego do decyzji lokalizacyjnej z załącznikiem mapowym załączonym do decyzji organu I instancji, gdyż załącznik mapowy stanowiący integralną część decyzji lokalizacyjnej objął teren działki nr "[...]" pod słupami, a włączenie do pasa technologicznego terenu dróg dojazdowych na nieruchomości jest sprzeczne z decyzją lokalizacyjną, która tego terenu nie objęła.

Wobec powyższego skarżący wnieśli uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących wyjaśniła, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organ I instancji wydaną na rzecz "[...]" S.A. z siedzibą w G., Oddział w O., a w decyzji pierwotnej organu I instancji adresatem decyzji jest "[...]" z siedzibą w G., Oddział w O., co jej zdaniem świadczy o tym, że decyzja organu I instancji została wydana na rzecz podmiotu nieistniejącego. Ponadto organ odwoławczy skrócił osnowę zaskarżonej decyzji i pominął jej pełną treść. Zarzucono, że organ ustanowił w drodze decyzji administracyjnej na rzecz inwestora nieodpłatne ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości polegające na prawie korzystania z przejazdu po wewnętrznych drogach znajdujących się na działce Nr "[...]", nakazując właścicielom ich utrzymywanie jako pasa technologicznego tak, aby zapewnić adresatowi dojazd do urządzeń przesyłowych w celu ich budowy, usuwania awarii i konserwacji i nie wyjaśnił, z jakiego przepisu prawa wynika taka możliwość. Podniesiono, że uznanie przez organ odwoławczy za nieistotne pominięcie skarżącej w rokowaniach i umniejszanie jej roli w podejmowaniu decyzji co do majątku wspólnego oznacza dyskryminację ze względu na płeć, co narusza art. 32 Konstytucji RP. Zarzucono także, że rokowania prowadzone były w kierunku ustanowienia służebności przesyłu, a nie zgody na wymianę słupów stojących na terenie nieruchomości. Tym samym organ I instancji powinien postępowanie umorzyć jako przedwczesne. Skarżący zaprzeczył także, aby rokowania z nim prowadził pełnomocnik Spółki, podając że negocjacje te prowadziła nieupoważniona osoba. Wskazał także, że niedopuszczalne jest przerzucenie na właściciela nieruchomości obowiązku wykonania na swój koszt prac przygotowawczych, w celu wygrodzenia dodatkowych boksów, do których można by na okres budowy przenieść daniele.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, której odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżących oraz uczestnikowi postepowania. Żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że w myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac wskazanych w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W świetle powołanych regulacji nie budzi wątpliwości okoliczność, że wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości musi być poprzedzone rokowaniami z właścicielami nieruchomości. Przy czym spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi lub właścicielom określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Jak słusznie podnoszą organy przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ zaś – a za nim i sąd – ustala jedynie fakt istnienia rokowań, a nie bada zaś przyczyn i braku zgody stron ( zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18, dostępny w Internecie).

Jednakże w niniejszej sprawie warunek przeprowadzenia rokowań nie można uznać za spełniony. Słusznie bowiem zarzucają skarżący, że rokowania były prowadzone wyłącznie z jednym właścicielem nieruchomości, co nie spełnia wymogu określonego w powołanym wyżej przepisie. Nie ma bowiem żadnego znaczenia okoliczność, że wspólność przedmiotowej nieruchomości jest wspólnością małżeńską. Każdy bowiem z właścicieli ma takie same prawa i obowiązki. Skoro zatem w ewidencji gruntów znajdowała się informacja o różnych miejscach zamieszkania właścicieli, to propozycje inwestora winny być skierowane do każdego z właścicieli osobno. Nie można przy tym czynić zarzutu skarżącemu, że nie przekazał informacji o rokowaniach swojej małżonce, gdyż obowiązek przeprowadzenia prawidłowych rokowań i ich udokumentowania spoczywa wyłącznie na inwestorze, a nie na właścicielach nieruchomości. Skoro zatem - mając informację o różnych miejscach zamieszkania stron – inwestor kierował korespondencję wyłącznie do jednego z właścicieli, to nie sposób uznać że prowadził rokowania ze wszystkimi właścicielami. Przy czym Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że w przypadku, gdy rokowania z jednym z właścicieli zakończyły się wynikiem negatywnym, to nie ma znaczenia stanowisko drugiego właściciela. Warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n jest przeprowadzanie rokowań z właścicielem. W związku z tym rokowania należy przeprowadzić z każdym właścicielem, niezależnie od ich wyniku.

Ponadto należy wskazać, że wprawdzie inwestor dołączył do wniosku dokumenty z przeprowadzonych rokowań, ale w zasadzie ograniczają się one do kilku notatek służbowych i pisma, w którym inwestor uznał negocjacje za zakończone. Nie wiadomo zatem, jaka była treść propozycji skierowanej do właściciela działki, co ma znaczenie w świetle obecnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r. (sygn. akt I OSK 1956/20, dostępny w Internecie) trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyrok NSA z 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3182/15, wyrok NSA z 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2864/15, dostępne w Internecie). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Zatem postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia. Obie instytucje, tj. służebność przesyłu i zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości mają wprawdzie zbliżony cel, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem szczególnego wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Dlatego też jeżeli podjęte rokowania dotyczyły warunków ustanowienia służebności przesyłu, a nie zgody na wykonanie prac o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie można przyjąć, że wymóg rokowań o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. został zachowany (por. wyrok NSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2866/17, dostępny w Internecie). Prowadzenie rokowań w sprawie ustanowienia służebności przesyłu nie jest ani zabronione, ani wykluczone, rokowania te mogą być prowadzone niezależnie od trybu wynikającego z art. 124 ust. 3 u.g.n., możliwe jest również negocjowanie warunków ustanowienia służebności przesyłu w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n., zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stałoby by się bezprzedmiotowe. Powyższa uwaga nie oznacza jednak, że rokowania dotyczące ustanowienia służebności przesyłu spełniają wymogi dotyczące rokowań prowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n., a więc rokowań związanych z istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1279/17). Z przedłożonych dokumentów nie wynika, czego dotyczyły negocjacje prowadzone ze skarżącym. Wprawdzie w aktach organu I instancji znajduje się propozycja porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu oraz propozycja oświadczenia woli stron o udostępnieniu nieruchomości przedstawione przez inwestora, ale zostały one złożone już w trakcie postępowania przed organem I instancji. Z przedłożonych Sądowi akt nie wynika natomiast, jakie propozycje były przedstawiane przez inwestora w toku rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzedzających wszczęcie postępowania administracyjnego.

Podnieść także należy, że zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem musi jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, dostępny w Internecie.). Konieczne jest zatem precyzyjne wyznaczenie całkowitej powierzchni obszaru tego ograniczenia, który dodatkowo musi mieścić się w granicach wniosku inwestora, co wynika wprost z przepisu art. 124 ust. 2 u.g.n. (wyroki NSA z: 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1062/20 i sygn. akt I OSK 657/20, 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1184/20 oraz 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1418/20, dostępne w Internecie). Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzanie przez właściwy organ obszaru ograniczenia bez stosownego i uzasadnionego wniosku inwestora (por: wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2246/20, dostępny w Internecie). Należy bowiem mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ogranicza sposób korzystania z nieruchomości nie tylko poprzez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne, ale również ogranicza możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu, wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład poprzez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość (zob. wyroki NSA: z 21 października 2020 r., sygn. I OSK 1062/20, z 10 października 2019 r., sygn. II OSK 1977/17, dostępny w Internecie).

Zaskarżoną decyzją ograniczono skarżącym sposób korzystania z części ich nieruchomości poprzez zezwolenie inwestorowi na wykonanie przebudowy elektroenergetycznej linii napowietrznej nN 0,4 kV wraz z wymianą 5 słupów. Przy czym podano, że ograniczeniu sposobu korzystania będzie podlegała część nieruchomości o pow. 1030 m2 (pas o długości 174 m i szerokości 6 m), co stanowi pas technologiczny (zajęcie działki na czas planowanych prac, z uwzględnieniem dojazdu), który jest tożsamy z pasem budowlano-montażowym (obszar dopuszczający prowadzenie robót związanych z usuwaniem awarii i konserwacyjnych po zrealizowaniu inwestycji). Co więcej na załączniku graficznym do decyzji także oznaczono drogę dojazdową. Słusznie zatem podnosi skarżący, że takie sformułowanie treści decyzji, jak i załącznika graficznego może wskazywać, że przedmiotem ograniczenia korzystania z nieruchomości jest także droga dojazdowa. Należy wskazać, że takie ograniczenie nie tylko nie było objęte wnioskiem inwestora, ale nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Należy bowiem wskazać, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji poprzez ustanowienie pasa technologicznego. Pas ten jednak winien dotyczyć tylko związanego z założonymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi, a nie drogi dojazdowej do nich. Natomiast obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń wynika z art. 124 ust. 6 u.g.n.

Ponadto należy wskazać, że dane wskazane przez inwestora w załączniku nr 6 do wniosku nie pokrywają się z danymi określonymi w decyzji. Inwestor wskazał bowiem, że szerokość pasa technologicznego w obrębie którego prowadzone będą prace ma wynosić 3 m. Także szerokość strefy budowlano-montażowej, czyli obszaru dopuszczającego prowadzenie robot budowlanych, montażowych i konserwacyjnych po zrealizowaniu inwestycji inwestor określił na 3 m. Tymczasem w decyzji zarówno szerokość pasa technologicznego, jak pasa budowlano-montażowego określono na 6 m. Z treści decyzji nie wynika, skąd wynika rozbieżność pomiędzy wnioskiem inwestora a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Należy zaś podkreślić, że obowiązkiem organu jest nie tylko precyzyjne wyznaczenie obszaru objętego ograniczeniem, ale musi on także mieścić się w granicach wniosku inwestora. Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości chronionej prawem własności może być bowiem wydana tylko wobec takiej części obszaru tej nieruchomości, który jest niezbędny dla wykonania wnioskowanych przez inwestora robót. Niezbędny zakres pasa ograniczenia wskazuje we wniosku inwestor i powinien on być następstwem ustaleń, wynikających z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego. Ponadto to wprawdzie to inwestor – w swoim wniosku - zakreśla jego przedmiot, a więc określa zasięg (powierzchnię) ograniczenia prawa własności, i tym wskazaniem zasadniczo organ prowadzący postępowanie jest związany - to jednak nie zwalnia to organów prowadzących postępowanie administracyjne z obowiązku wyjaśnienia stronie zasadności dokonania ograniczenia jego prawa w takim, a nie innym zakresie (por: wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 642/20 dostępny w Internecie).

Organ winien zatem ponownie rozpoznać sprawę mając na względzie powyższe wskazania Sądu.

Natomiast skarżącym należy wyjaśnić, że niezasadne są podniesione w skardze zarzuty dotyczące niepowołania, w trakcie toczących się negocjacji, biegłego z zakresu psychologii zwierząt, jak również nieuwzględnienia w rokowaniach rekompensaty związanej ze szkodami, jakie przeprowadzenie inwestycji może spowodować w hodowli danieli należącej do skarżącego. Przede wszystkim podnieść należy, że Sąd, poza niektórymi kwestiami formalnymi, na co wskazano wyżej, nie może kontrolować, ani oceniać przeprowadzonych rokowań i zaproponowanych kwot odszkodowania. Przepisy u.g.n. nie regulują sposobu prowadzenia negocjacji, a tym bardziej nie nakazują uzyskiwania opinii biegłych, czy gromadzenia innych dowodów. Natomiast kwestie odszkodowawcze w ogóle pozostają poza zakresem niniejszej sprawy, gdyż – jak wskazał organ odwoławczy – są one przedmiotem odrębnego postępowania. W ocenie Sądu nie jest także zasadne twierdzenie, że ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości zostało wydane na rzecz nieistniejącego podmiotu, co ma wynikać z odmiennej pisowni nazwy Spółki w decyzji organu I instancji. Decyzje obydwu instancji zostały wydane na rzecz tego samego, istniejącego, inwestora i okoliczność ta w świetle materiału dowodowego sprawy nie budzi wątpliwości.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.). Przy czym Sąd uwzględnił wysokość opłaty skarbowej w kwocie 34 zł, gdyż zgodnie z Wykazem przedmiotów opłaty skarbowej, stanowiącym załącznik do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 1923 ze zm.) opłacie skarbowej podlega dokument stwierdzający udzielenie pełnomocnictwa lub prokury oraz jego odpis, wypis lub kopia - od każdego stosunku pełnomocnictwa.