Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 28/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 listopada 2022 r. znak IF-O.7840.1.333.2022.DL w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18.08.2022 r. (nr 573/2022), wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r., poz. 2351 ze zm.) – dalej jako: u.p.b., Starosta Średzki zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił - na rzecz U. SA z siedzibą we W. - pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...], obręb W.(1), jednostka ewidencyjna M. Decyzję doręczono do wiadomości Gminie M.

W odwołaniu od tej decyzji Wójt Gminy M. zarzucił Staroście Średzkiemu brak zbadania spełnienia przesłanek koniecznych do wydania decyzji pozytywnej o pozwoleniu na budowę. W szczególności odwołujący się podniósł zarzut pominięcia istotnych kwestii dotyczących faktycznej możliwości realizacji inwestycji, a polegających na braku zgodności z art. 33 u.p.b., który stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów. Podkreślono, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Na tej podstawie autor odwołania zakwestionował prawidłowości udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego bez zapewnienia dostępu do wody, bez możliwości odprowadzania ścieków oraz bez dostępu do źródła energii elektrycznej. Wskazał na konieczność dołączenia przez inwestora wymaganych uzgodnień wydanych przez dysponentów sieci, w tym sieci wodociągowej, tj. Z. sp. z o o w M. Rozpatrywanym przypadku takich uzgodnień nie dokonano dla działki nr [...], nie wydano również warunków technicznych przyłączenia, ani też nie została wydana opinia w sprawie możliwości dostawy wody i odprowadzania ścieków. Dlatego nie został spełniony warunek z art. 33 ust. 2 pkt 1 u.p.b.

Ponadto autor odwołania zwrócił uwagę na konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia, ponieważ łączna powierzchnia terenu planowanych inwestycji przekracza powierzchnię 4 ha, co stanowi przesłankę, o której mowa w § 3 pkt 55 lit. a tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Należy przy tym uznać za niedopuszczalne takie podejście, że podzielenie obszaru na poszczególne zadania inwestycyjne, z których każde zadanie nie przekracza powierzchni 4 ha, powoduje brak obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, bowiem będzie to rażące naruszenie i obejście prawa.

Według Gminy, tak duża skala inwestycji w znacznym stopniu może obciążyć istniejącą sieć wodociągową, jak również zakres inwestycji ponadnormatywnie wpłynie na wydajność układu komunikacyjnego, w tym w głównej mierze sieci dróg gminnych. W ocenie Gminy, istniejąca infrastruktura techniczna i uzbrojenie terenu nie są przystosowane do obsługi tak dużej inwestycji, a ich nadmierna eksploatacja może niekorzystnie wpłynąć na jakość życia dotychczasowych mieszkańców. W konsekwencji może to rodzić obawy o zaufanie obywateli do instytucji, które powinny stać na straży prawa.

Nadto Wójt wskazał, że Gmina nie została powiadomiona ani o wszczęciu postępowania administracyjnego, ani o jego zakończeniu, a co za tym idzie - brak tej informacji uniemożliwił zarówno włącznie się jako strona postępowania, jak i możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Starosta nie uwzględnił Gminy jako strony w prowadzonym postępowaniu pomimo tego, że teren inwestycji, a przede wszystkim drogi wewnętrzne objęte pozwoleniem na budowę miałyby zostać włączone do dróg gminnych, co za tym idzie Gmina ma niewątpliwie interes prawny w prowadzonym postępowaniu.

Po przekazaniu odwołania Wojewoda Dolnośląski, pismem z 26.10.2022 r., wezwał Gminę M. do wykazania indywidualnego interesu prawnego upoważniającego do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma pod rygorem skutków prawnych, tj. rozpatrzenia sprawy na podstawie zgromadzonych dowodów.

W odpowiedź udzielonej przy piśmie z 31.01.2022 r. opisano przebieg postępowania przed organem I instancji oraz poruszono kwestię ustalania stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, powołując się przy tym na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Decyzją z 14.11.2022 r. (nr IF.O.7840.1.333.2022.DL) Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania Gminy M. od decyzji Starosty Średzkiego z 18.08.2022 r. (nr 573/2022).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że odwołującej się Gminie M. nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym opisanej wyżej inwestycji, przez co postępowanie odwoławcze zainicjowane jej odwołaniem należało umorzyć. Wojewoda zaznaczył, że wnosząca odwołanie Gmina, pomimo wezwania, nie wskazała na jakąkolwiek nieruchomość - do której posiada tytuł prawny - potencjalnie znajdującą się w obszarze oddziaływania wnioskowanej inwestycji. Tymczasem, zgodnie z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b., stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty Średzkiego, może być wyłącznie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Brak posiadania nieruchomości, na którą może oddziaływać planowane zamierzenie budowlane, wyklucza możliwość uznania odwołującej Gminy za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. Wojewoda wskazał, że podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b. Definiując w nim obszar oddziaływania, ustawodawca wskazuje, że przez pojęcie to należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu. Wojewoda zauważył przy tym, że obecne brzmienie tego przepisu obowiązuje od 19.09.2020 r. i zostało wprowadzone ustawą z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Dotychczas, w definicji obszaru oddziaływania obiektu, zamiast wprowadzonego nowelizacją zwrotu "w zabudowie" figurował zwrot o szerszym znaczeniu "w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu", który skutkował większym wachlarzem ograniczeń, niż ograniczenia dotyczące wyłącznie zabudowy. Wprowadzona zmiana definicji obszaru oddziaływania obiektu miała na celu jej zawężenie i ograniczenie ilości stron postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyłącznie wtedy, kiedy inwestycja powoduje ograniczenia w jej zabudowie. Ograniczenia w zagospodarowaniu działki nie powodują już jej objęcia obszarem oddziaływania. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zabudowie nieruchomości, w tym przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z tych też powodów, według Wojewody, interesu prawnego odwołującej się Gminy nie można również wywodzić z okoliczności bycia przez nią gestorem sieci, do których w przyszłości planowane jest przyłączenie wnioskowanej inwestycji.

Ponadto Wojewoda zauważył, że odróżnić należy status Wójta Gminy M. jako ewentualnej strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno- budowlanej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (w myśl art. 28 ust. 2 u.p.b.), od jego statusu jako zarządcy drogi (w myśl ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2022 r., poz. 1693, ze zm.). Nawet bowiem w hipotetycznej sytuacji ewentualnego braku uzgodnienia wymaganego prawem stanowiska innego organu, nie kreuje on po stronie organu, który był właściwy do uzgodnienia inwestycji (np. zarządcy drogi) statusu strony, a co za tym idzie możliwości kwestionowania decyzji w drodze odwołania.

Ponadto, brak jest przepisów prawa, z których wynikałby zakaz wykorzystywania danej nieruchomości np. na cele mieszkaniowe w sytuacji, gdy na nieruchomość tę dociera hałas o określonym poziomie, czy też przepisów, z których wynikałby np. zakaz określonego sposobu wykorzystywania nieruchomości w sytuacji, gdy na tę nieruchomość docierają zapachy z sąsiedniej nieruchomości. W ocenie Wojewody hałas oraz inne podobne immisje, o których mowa w art. 144 kc, powstające w wyniku korzystania z przewidzianych w projekcie budynków nie mogą być podstawą do wyznaczania obszarze oddziaływania projektowanych obiektów budowlanych. Przepis ten stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Średzkiego z 18.08.2022 r. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że stronie skarżącej nie należało przyznać przymiotu strony, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem odwołania skarżącej od decyzji Starosty Średzkiego.

Ponadto pełnomocnik zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niezasadne zastosowanie i stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania i przez to wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego;

2) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że strona skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia środka odwoławczego od decyzji Starosty, podczas gdy zgodnie z dyspozycją tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązek dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a wyjątek od tej zasady wyrażony w art. 28 ust 2 u.p.b. nie powoduje całkowitego wyłączenia jego stosowania;

3) art. 6 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy nie uwzględniając interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym odstąpienie od działania na podstawie przepisów prawa;

4) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu, ani na wniosek strony skarżącej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy strona skarżąca kwestionowała poprawność wydanej decyzji wobec niesprawdzenia czy inwestycja nie obciąży istniejącej sieci wodociągowej oraz nie wpłynie negatywnie na wydajność układu komunikacyjnego, podczas gdy istniejąca infrastruktura techniczna i uzbrojenie terenu nie są przystosowane do obsługi tak znacznej inwestycji i może negatywnie wpłynąć na życie dotychczasowych mieszkańców;

5) art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, a także nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania i tym samym dopuszczenia się dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, przez co organ nie uznał strony skarżącej za stronę postępowania oraz wydał decyzję administracyjną opartą o błędnie ustalony stan faktyczny wobec nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w postaci sprawdzenia możliwości dostawy wody i odprowadzania ścieków oraz odstąpienia od wezwania inwestora do przedłożenia warunków technicznych przyłączenia;

6) art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie bezwzględnego obowiązku organu administracji publicznej jakim jest nieudzielenie stronie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, co miało istotny wpływ na wydaną decyzję administracyjną, przez co okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu nie mogą zostać uznane za udowodnione;

7) art. 40 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez Wojewodę, że Starosta doręczał pisma stronie skarżącej, a mimo to nie uznał jej za stronę postępowania, podczas gdy przepis stanowi, że pisma doręcza się stronie oraz nie istnieje tryb doręczania pism "do wiadomości";

8) art. 127 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu i przyjęcie, że strona skarżąca nie jest stroną postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy przedstawił popartą orzecznictwem sądów administracyjnych argumentację na poparcie zarzutu dotyczącego błędnego uznania przez Wojewodę, że Gmina nie posiada w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...] przymiotu strony postępowania. W tym zakresie zarzucono Wojewodzie naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. Autor skargi dowodził, że naruszone przepisy stanowią wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a., jednak nie powodują one całkowitego wyłączenia jego stosowania. Przepis art. 3 ust. 20 u.p.b. wyznacza bowiem obszar oddziaływania obiektu, tj. teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie tego terenu. Wyznaczenie obszaru odziaływania powinno nastąpić biorąc pod uwagę funkcje, formy, konstrukcje projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Gmina M. jest właścicielem działek sąsiadujących z działką nr [...], dla której wydano pozwolenie na budowę. Należało związku z tym przyjąć w sprawie, że uwzględniając zakres inwestycji, będzie ona oddziaływać na działki strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda raz jeszcze zwrócił uwagę na zmianę treści przepis art. 3 ust. 20 u.p.b. Powołując się na uzasadnienie do projektu wprowadzającego zmianę treści tego przepisu (Sejm RP IX Kadencji, Nr druku 121), Wojewoda wskazał, że: "ograniczenia w zabudowie w rozumieniu tego przepisu odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego". Wobec powyższego Wojewoda wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby strona skarżąca posiadała tytuł prawny do którejkolwiek z nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Także w skardze Gmina nie podała takiej nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że gminne działki drogowego (lub przeznaczone pod drogi) sąsiadują (pośrednio lub bezpośrednio) z terenem zainwestowania. Żadne bowiem z planowanych robót budowlanych nie zostały przewidziane na nieruchomościach będących własnością Gminy.

W piśmie procesowym z 08.02.2023 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył replikę na odpowiedź na skargę i podtrzymał zarzuty w niej zawarte. Ponadto wskazał, że przed tut. Sądem toczyła się już analogiczna do niniejszej sprawy, sprawa o sygn. akt: II SA/Wr 447/22, gdzie stroną skarżącą również była Gmina M. W dniu 29.12.2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał wyrok, w którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnienia tego wyroku Sąd wskazał, że: "niezależnie od powyższego wypada podkreślić, że zawarta w odpowiedzi na skargę ocena kwestionująca status skarżącej jako strony w sprawie inwestycji (...), nie została poparta żadnym materiałem dowodowym sugerującym, ze przeprowadzono jakiekolwiek ustalenia na okoliczność statusu skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda w odpowiedzi na skargę stwierdza arbitralnie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do żadnej nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. mimo że nie wyjaśnia, jak w konkretnej sprawie kształtuje się strefa oddziaływania planowanego obiektu. W aktach administracyjnych nie ma też żadnych dowodów pozwalających ustalić właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki (...). Z akt administracyjnych nie wynika, by ustalono status własnościowy tych nieruchomości, więc trudno w takich warunkach uznać za wiarygodne jakiekolwiek oceny odmawiające skarżącej statusu strony (...) ".

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, powołany fragment uzasadnienia znajduje w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Wojewoda w odpowiedzi na skargę również w żaden sposób nie udowodnił, że przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia statusu skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, z informacji jakimi dysponuje skarżąca, Wojewoda w toku postępowania nie wskazał żadnych dowodów pozwalających ustalić właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] obręb W.(1), gmina M. Wobec czego, strona skarżąca nie posiada żadnych dowodów ani dokumentów, na podstawie których Wojewoda odmówił Gminie statusu strony w postępowaniu.

W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 07.06.2023 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – U. SA wniósł o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zasadnie bowiem Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że Gmina M. nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę obejmującą zespół 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...], obręb W.(1), gmina M.

Spór pomiędzy Gminą M. a Wojewodą Dolnośląskim dotyczy przy tym zasadniczo zbliżonej sytuacji i tych samym przepisów, co w sprawie rozpoznanej przez tutejszy Sąd nieprawomocnym wyrokiem z 10.01.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 577/22. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni poglądy wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku i traktuje jak własne, co jest tym bardziej uzasadnione okolicznościami obu tych spraw, albowiem umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 577/22 dotyczyło odwołania Gminy M. od decyzji Starosty Średzkiego udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych w innej części działki nr [...], obręb W.(1), gmina M.

Z mocy art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie. Zatem organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony podmiotu wnoszącego odwołanie w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Brak przymiotu strony winien natomiast skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – bez badania jego merytorycznej zasadności, a zatem kontroli instancyjnej.

W okolicznościach sprawy Wojewoda prawidłowo ocenił odwołanie skarżącej strony, stwierdzając brak po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze. zm.), dalej jako u.p.b.

Jak wynika z art. 28 ust. 2 u.p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowano zaś w art. 3 pkt 20 u.p.b. i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Podkreślić należy, czego nie dostrzegał autor skargi, że wraz z wejściem w życie ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), przepis art. 3 pkt 20 u.p.b. otrzymał nowe brzmienie. W wyniku tej nowelizacji ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. We wcześniejszym brzmieniu była mowa o przepisach odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Dokonane zatem na skutek wskazanej nowelizacji uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W tym kontekście w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z 15.12.2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; tak też S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57).

Nowelizacją art. 3 pkt 20 u.p.b. prowadzi do zmiany stanu prawnego znajdującego zastosowanie w sprawie i tym samym pociąga za sobą utratę przymiotu aktualności w tej sprawie powoływanego w skardze orzecznictwa sądów administracyjnych, które odnosi się do pojęcia strony postępowania rozpatrywanego na gruncie dotychczasowego brzmienia art. 3 pkt 20 u.p.b.

Z powyższego wynika, że status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwać będzie wyłącznie osobie, która, po pierwsze, posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowalnego, po drugie, nieruchomość ta dozna ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu. Oba te elementy wystąpić muszą łącznie.

W okolicznościach badanej sprawy Gmina, pomimo wezwania Wojewody, nie powołała się na jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w tak rozumianym obszarze oddziaływania. Zdaniem Gminy, to Wojewoda powinien we własnym zakresie ustalić istnienie takich nieruchomości. Pogląd ten jest błędny. To obowiązkiem podmiotu wnoszącego odwołanie jest wskazanie okoliczności, które ukazywałby, że planowana inwestycja ograniczy zabudowę działki należącej do takiego podmiotu. Ponadto nawet uwzględniając, że taką nieruchomością, tak jak w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 577/22, jest działka drogowa nr [...], to w ocenie Sądu, nie sposób uznać, że projektowana inwestycja ograniczy w jakikolwiek sposób możliwość zabudowy tej nieruchomości. Nie sposób bowiem zidentyfikować, jakich to elementów zabudowy drogi (tj. drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń oraz instalacji, stanowiących całość techniczno-użytkową właściwą dla obiektu drogowego) nie będzie można wykonać na skutek realizacji projektowanej inwestycji wielorodzinnej. Skarżąca strona w żadnym miejscu nie wskazuje tego rodzaju ograniczeń. Samo zaś bezpośrednie sąsiedztwo działki drogowej z terenem inwestycji nie rozstrzyga o przyznaniu właścicielowi działki drogowej statusu strony. Regulacja z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. nie odwołuje się bowiem do tego rodzaju przesłanki (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 20.04.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 887/22).

Biorąc pod uwagę zakres udzielonego pozwolenia na budowę bez znaczenia dla procesowego statusu skarżącej strony jest nie tylko kwestia nieuzyskania przez inwestora pozwolenia na lokalizację zjazdu, ale także brak wymaganych uzgodnień wydanych przez dysponentów sieci, w tym sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Skoro przedłożony projekt budowlany nie przewidywał budowy przyłączy, to inwestor nie musiał legitymować się uzgodnieniem wydanym przez Z. sp. z o o w M. Tym samym dla oceny statusu skarżącej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie mają znaczenia braki infrastruktury technicznej niezbędnej do obsługi projektowanego obiektu. Tego typu okoliczności powinny być przez skarżącą uwzględniane na etapie rozstrzygania o przeznaczeniu określonych terenów w ramach planu miejscowego, a nie podnoszone w ramach odwołań od pozwoleń na budowę. Przyjdzie przy tym zauważyć, że dla tej części działki nr [...] obowiązuje uchwała Rady Gminy M. nr [...] z [...].09.2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w południowej części obrębu W.(1) dla części A. Rada Gminy dla działki nr [...] objętej spornym pozwoleniem na budowę przewidziała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, oznaczoną na rysunku planu symbolem 1M –U/2.

W ocenie Sądu, za przyznaniem skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę nie może też przemawiać ewentualna intensyfikacja ruchu i związane z tym immisje wywołane realizacją i funkcjonowaniem projektowanego obiektu. Nie należy zakresem pojęciowym "obszaru oddziaływania obiektu" z art. 3 pkt 20 u.p.b. obejmować konsekwencji zwykłego zużycia otaczających obiektów na skutek użytkowania ich zgodnie z przeznaczeniem. Nie sposób również uznać, by właściciel drogi (jej zarządca) uzyskiwał status strony we wszystkich postępowaniach budowlanych, których konsekwencją będzie lub może być zwiększenie intensywności ruchu na tej drodze, a w rezultacie zwiększenie jej zużycia.

Sąd dostrzegł, że Wojewoda tylko w części odniósł się do argumentów strony skarżącej zaprezentowanych w odwołaniu, jednak uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, które prawidłowo skupia się na ocenie uznania skarżącej za stronę postępowania. Odnosząc się zatem do zarzutów odwołania dotyczących kwestii środowiskowych przyjdzie przede wszystkim podkreślić, że problem dotyczący braku legitymowania się przez inwestora decyzją środowiskową nie mógł być badany w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem podmiotu, który nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym argumentacja dotycząca merytorycznej wadliwości wydanej decyzji Starosty Średzkiego pozostawała poza granicami sprawy niniejszej, gdyż przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie prawidłowość dokonanej przez organ odwoławczy oceny dotyczącej braku posiadania przez Gminę przymiotu strony postępowania, a w konsekwencji zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Brak przymiotu strony, który skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego, bez badania jego merytorycznej zasadności, a zatem kontroli instancyjnej, nie oznacza, że Wojewoda jest zwolniony od tego aby we własnym zakresie i w odpowiednim trybie wyjaśnić kwestię ewentualnego zamysłu inwestora /lub inwestorów, którzy mając na celu ominięcie wymogów przeprowadzenia postępowania środowiskowego, dokonali podziału przedsięwzięcia – tzw. "taktyka salami" (ang. salami slicing), aby wykazać, że nie mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 pkt 55 lit. a tiret drugie rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto przyjdzie zauważyć, że zastosowanie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 4 u.p.b. i tym samym szerszy krąg stron dotyczy jedynie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094). Tylko wówczas zastosowanie ma reguła ogólna z art. 28 k.p.a. Zatem wówczas stroną postępowania jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z przepisów ustawy z 03.10.2008 r. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z analizy ustawy z 03.10.2008 r., a w szczególności art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1, a także z ustawy prawo budowlane wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ściśle określonych przypadkach.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 03.10.2008 r., ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się:

- jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub

- jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Żaden z tych przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie.

W świetle przedstawionych rozważań nie można więc uznać skarżącej za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania. W szczególności nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącej o uniemożliwieniu jej jako stronie postępowania czynnego udziału w sprawie, bowiem zasadna była konstatacja Wojewody o braku takiego przymiotu.

W końcu przejdzie zauważyć, że wyrok tut. Sądu z 29.12.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 447/22 dotyczył zasadniczo odmiennej problematyki niż w przypadku niniejszej sprawy. Wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Wr 447/22 Sąd uchylił bowiem postanowienie Wojewody, którym organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania na zasadzie art. 134 k.p.a., powołując się na ostateczność decyzji Starosty wynikającą z art. 127a k.p.a.

Z podanych powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie uwzględnił skargi i ją w całości oddalił.