Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 483/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3  par. 2, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 61 ust. 1 i ust. 6, art. 52 ust. 2 pkt 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. S.A. z siedzibą w K. złożyła do Wójta Gminy W. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") wniosek z dnia 25 sierpnia 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r., nr [...], ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 400 m2; zagospodarowania terenu poprzez realizację: wewnętrznej komunikacji (dojść i dojazdów) i miejsc postojowych, bilbordu reklamowego o wysokości do 4,3 m, zadaszenia nad strefą dostaw o wysokości do 5 m; budowie niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z planowaną zabudową; na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym W. [...], gmina W. (woj. [...]),

W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki usługowe oraz zabudowania gospodarcze. W toku postępowania zapewniono stronom czynny udział zawiadamiając o możliwości składania swoich wniosków, uwag i zastrzeżeń. Decyzja została uzgodniona z: Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w S., Państwowym Gospodarstwem Wodny Wody Polskie Zarząd Zlewni, Starostą G. , [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Gminą W. i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w G.. Ponadto, po przeanalizowaniu zgromadzonych podczas postępowania dokumentów, ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Od powyższej decyzji odwołanie wniesione zostało przez G. S. - współwłaściciela działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (dalej: "strona", "skarżący"). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 1 ust. 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:

- brak zachowania ciągłości kontynuacji funkcji i cech zabudowy terenu analizowanego,

- nieuwzględnienie przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zasad zagospodarowania terenu niekorzystnego oddziaływania, jakie powstanie z chwilą realizacji inwestycji w stosunku do sąsiednich działek, w tym działki skarżącego, takiego jak zwiększony hałas, zanieczyszczenie powietrza, czy ruch pojazdów zaopatrzenia,

- brak określenia odległości zabudowy i jej poszczególnych elementów w stosunku do działki skarżącego, m.in. miejsc parkingowych, pomieszczeń zaopatrzenia,

- brak szczegółowego uwzględnienia, w jaki sposób i z której drogi będzie odbywać się zaopatrzenie sklepu i ruch klientów, bez oceny w jaki sposób istniejąca droga gminna jest w stanie znieść zwiększony ruch pojazdów osobowych i ciężarowych,

co doprowadziło do błędnego i co najmniej przedwczesnego przyjęcia, iż spełnione zostały wszystkie ustawowe wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

2) § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przekroczenie tolerancji 20% w zakresie średniej szerokości elewacji frontowej budynków, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż inwestor będzie mógł zaprojektować, wybudować budynek o szerokości elewacji 15,4 m;

3) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie rozważenia przy rozstrzygnięciu sprawy uwag wnoszonych przez wszystkie strony postępowania i nieodniesienia się do podniesionych przez stronę argumentów i braku wszechstronnego ocenienia materiału dowodowego sprawy.

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazało, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę - art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Dalej, organ II instancji wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej: "rozporządzeniem", regulują kwestie dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Ponadto, zgodnie z § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierającej część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium nadmieniło również, że w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania między innymi zmiany w przepisach wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) oraz zmiany w przepisach wprowadzone ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1597).

Zdaniem organu II instancji, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w § 9 rozporządzenia, tj. część tekstową oraz graficzną - mapę sporządzoną w skali 1:1000 - przedstawiającą linię rozgraniczającą teren inwestycji i nieprzekraczalną linię zabudowy oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierającą część tekstową i graficzną - mapę sporządzoną w skali 1:1000 - przedstawiającą linię rozgraniczającą teren inwestycji oraz granice obszaru objętego analizą. Jednocześnie analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne.

Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przyjęto szerokość frontu terenu inwestycji od strony ulicy P. , położonej w ciągu działki nr [...] (obręb W. [...]), który wynosi około 39 m, a obszar analizowany to teren położony w promieniu 117 m od granic działki nr [...]. Wyznaczony obszar analizy stanowi zatem trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycyjnego (39 x 3 = 117 m), rozumianego jako ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę (zgodnie z treścią wniosku obsługa komunikacyjna terenu inwestycji odbywać będzie się z działki [...]).

W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki usługowe (działka nr [...] i [...]) oraz zabudowa gospodarcza. Tym samym spełniono warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. istnieje w obszarze analizowanym działka zabudowana, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym Kolegium nie podzieliło prezentowanego w odwołaniu stanowiska, że kontynuacja funkcji i cech zabudowy nie została zachowana, albowiem znajdujące się w pobliżu obiekty usługowe nie są swoim rozmiarem, wpływem na otoczenie zbliżone do planowanej inwestycji, jak i stanowiska, że sklep, którego powierzchnia sprzedaży wynosi niewiele mniej niż 400 m2, nie stanowi uzupełnienia funkcji mieszkaniowej na danym terenie. Kontynuacja funkcji zabudowy służąca zachowaniu ładu przestrzennego nie oznacza tożsamości i nakazu mechanicznego powielania funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Można zatem stwierdzić, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy jest spełniony jeżeli objęta wnioskiem inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak również gdy stanowi uzupełnienie funkcji istniejącej, dając się z nią pogodzić i z nią nie koliduje. Jak wykazano w analizie urbanistycznej w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, co oznacza, że inwestycja objęta wnioskiem powtarza jeden z istniejących w obszarze analizy sposobów zagospodarowania terenu. Ponadto wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy de facto inwestycji polegającej na budowie średniego sklepu spożywczego, powszechnie występującego w Polsce, zarówno w dużych, jak i mniejszych, wiejskich miejscowościach. Zasadnym jest zatem przyjęcie poglądu, że budowa takiego obiektu stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie kolidując z nią. Nie ma przy tym znaczenia, że parametry powierzchni sprzedaży mogą być większe od typowych osiedlowych sklepów, czy niewielkich sklepów występujących w niewielkich miejscowościach. Podsumowując, w ocenie organu II instancji, spełniono warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. w zakresie tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W zakresie określonych zaskarżoną decyzją wymagań dla nowej zabudowy Kolegium wskazało, że zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Jak wynika z analizy w obszarze analizowanym wzdłuż ul. P. występują budynki mieszkalne usytuowane w odległości od 0 m (działka nr [...]) do 4,5 m. Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645) minimalna odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej na terenie zabudowanym wynosi 6 m. Biorąc pod uwagę fakt, iż planowana zabudowa wymaga realizacji znacznej ilości miejsc postojowych dostępnych od strony ul. P. , stosownie do § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia, dla planowanej zabudowy odstępuje się wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy na rzecz nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od granicy działki nr [...]. W ocenie Kolegium, wyznaczenie linii zabudowy nie narusza przepisów rozporządzenia. Dodatkowo, działki sąsiednie nie pozwalają na wyznaczenie linii zabudowy, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy. Wzdłuż zachodniej granicy działki zabudowa występuje bowiem jedynie na działce nr [...], przy czym istniejący budynek zlokalizowany jest w odległości około 80 m od ul. P. .

Kolegium wskazało również, że zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zaskarżoną decyzją, stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, ustalono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie max 18,4 %, który stanowi średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zaskarżoną decyzją ustalono szerokość elewacji frontowej o wartości od 10,2 m do 15,4 m, co w ocenie organu II instancji, stanowi średnią szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi 12,8 m, z uwzględnieniem tolerancji 20%, szerokość elewacji frontowej wynosi od 10,2 m (12,8 m - 20% = 10,24 m) do 15,4 m (12,8 m + 20% = 15,36 m). Przyjąć bowiem należy, że przepisy rozporządzenia o ile wskazują możliwość uwzględnienia pewnej tolerancji przy określaniu szerokości elewacji frontowej (20%), o tyle nie precyzują sposobu wyliczenia danej tolerancji. Nie jest zatem zabronione zaokrąglenie wyniku matematycznego. Ponadto trudno przyjąć, by stosując zaokrąglenie przy uwzględnieniu danej tolerancji doszło do naruszenia ładu przestrzennego.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Jak wynika z analizy wysokość okapów budynków mieszkalnych i usługowych, usytuowanych w obszarze analizowanym, kształtuje się na poziomie od 3 m do 4 m. W związku z tym, iż planowana jest zabudowa usługowa, której parametry różnią się od parametrów mieszkalnych, wykorzystując § 7 ust. 4 rozporządzenia, dla planowanej zabudowy usługowej ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie: od 3 m do 4 m dla dachu o kalenicowym układzie budynku; od 6 m do 9 m dla dachu o szczytowym układzie budynku.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy w obszarze analizowanym przeważa zabudowa kryta dachami dwuspadowymi, o nachyleniu głównych połaci dachowych od 15° do 45°. Kalenice budynków mieszkalnych usytuowane są równolegle do frontu działek, na których są zlokalizowane. Biorąc pod uwagę szerokość terenu inwestycji, dla planowanej zabudowy ustalono geometrię dachu: dach dwuspadowy; kąt nachylenia połaci dachowych budynku od 16° do 30°; wysokość kalenicy od 7 m do 9 m, układ głównej kalenicy budynku - prostopadły lub równoległy do granicy między działkami nr [...] i [...]. W ocenie Kolegium, określone w zaskarżonej decyzji parametry wpisują się w cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym oraz odpowiadając wnioskowanym parametrom.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu II instancji, wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło stosownie do przepisów art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Podobnie określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nastąpiło stosownie do przepisów rozporządzenia.

Jednocześnie analiza urbanistyczna i zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazały, że wnioskodawca spełnił pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, teren inwestycji nie jest położony na obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Nie dopatrzono się również niezgodności z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium wyjaśniło, że w przypadku ustalenia przez organ, że inwestor spełnił wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, jest on zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Oznacza to, że odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić jedynie w przypadku wykazania niespełnienia przez wnioskodawcę chociażby jednej w przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Przy czym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest uzależnione od zgody innych stron postępowania, zgody właścicieli nieruchomości znajdujących się zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, jak i zgody właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Również z omawianych przepisów nie wynika by organ zobowiązany był do dokonywania oceny w zakresie szkodliwości oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Tym samym w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się potencjalnego oddziaływania, czy potencjalnych immisji inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy i celem tego postępowania jest jedynie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna w danej lokalizacji. Decyzja o warunkach zabudowy określa podstawowe - wymienione rozporządzeniem - parametry nowej zabudowy, zdaniem ustawodawcy istotne dla określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu inwestycji. Parametry te, jak i szczegółowy sposób zagospodarowania terenu podlega dalszemu uszczegółowieniu w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.

Tym samym, w ocenie Kolegium, nie można uznać za zasadny zarzut nieuwzględnienia przy analizie niekorzystnego oddziaływania, jakie powstanie z chwilą realizacji inwestycji w stosunku do sąsiednich działek, w tym działki skarżącego, takiego jak zwiększony hałas, czy zanieczyszczenie powietrza, ruch pojazdów zaopatrzenia, zarzut braku określenia odległości zabudowy i jej poszczególnych elementów w stosunku do działki skarżącego, m. in miejsc parkingowych, pomieszczeń zaopatrzenia, zarzut braku szczegółowego uwzględnienia w jaki sposób i z której drogi będzie odbywać się zaopatrzenie sklepu i ruch klientów, czy zarzut braku oceny w jaki sposób istniejąca droga gminna jest w stanie znieść zwiększony ruch pojazdów osobowych i ciężarowych. Przy czym, w zakresie oceny spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostępu inwestycji do drogi publicznej, nie jest badana kwestia stanu technicznego drogi dojazdowej, w tym zgodności drogi dojazdowej z przepisami techniczno-budowlanymi, jak i nie jest badana przepustowość i wydolność drogi publicznej. W ocenie organu II instancji, należy co najwyżej zgodzić się, że organ I instancji w sposób niewystarczający odniósł się do zgłaszanych w toku postępowania uwag odwołującego, niemniej jednak nie dopatrzył się nieprawidłowości skutkującej obowiązkiem uchylenia zaskarżonej decyzji. Istotnym w tym zakresie jest fakt, że uwagi dotyczące ujemnego oddziaływania na nieruchomość odwołującego (hałas, zacienienie, przykre zapachy, negatywny wpływ na zwierzynę i komfort mieszkańców), o czym wspomniano powyżej, nie mają znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. G. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Kolegium, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1- 5, 5a w zw. z art. 1 ust. 2 i ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. poprzez:

- brak zachowania ciągłości kontynuacja funkcji i cech zabudowy terenu analizowanego;

- nieuwzględnienie przy analizie funkcji oraz celu zabudowy i zasad zagospodarowania terenu niekorzystnego oddziaływania, jakie powstanie z chwilą realizacji inwestycji w stosunku do sąsiednich działek, w tym działki skarżącego, takiego jak zwiększony hałas czy zanieczyszczenie powietrza, ruch pojazdów zaopatrzenia;

- brak określenia odległości zabudowy i jej poszczególnych elementów w stosunku do działki skarżącego, m.in miejsc parkingowych, pomieszczeń zaopatrzenia, co umożliwia inwestorowi dowolność w zakresie projektowania rozwiązań inwestycyjnych;

- brak szczegółowego uwzględnienia, w jaki sposób i z której drogi będzie odbywać się zaopatrzenie sklepu i ruch klientów, bez oceny w jaki sposób istniejącą droga gminna jest w stanie znieść zwiększony ruch pojazdów osobowych i ciężarowych, co uniemożliwia ocenę zgodności planowanej inwestycji z prawami osób trzecich;

- ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem dominująca funkcja budynków znajdujących się na działkach sąsiednich sprowadza się do funkcji mieszkaniowej, a nie usługowej;

co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż spełnione zostały wszystkie ustawowe wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

2. § 6 rozporządzenia poprzez uznanie, iż pomimo przekroczenie tolerancji 20 % w zakresie średniej szerokości elewacji frontowej budynków, decyzja o warunkach zabudowy jest prawidłowa, bo takie przekroczenie nie narusza ładu przestrzennego, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji naruszającej przepisy bezwzględnie obowiązujące.

W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kompetencji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina W..

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Dopełnieniem tej regulacji jest wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określa zasady ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy obowiązkiem organu jest wyznaczenie na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, a następnie przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p .

Analiza ta ma fundamentalne znaczenie dla ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowane zamierzenie powinno się bowiem wpisywać w istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę zarówno pod względem charakterystycznych parametrów, o których mowa w rozporządzeniu, jak i funkcji, w taki sposób, aby tworzyć z istniejącą zabudową harmonijną całość.

W rozpatrywanej sprawie skarżący nie kwestionuje prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, lecz według niego, analiza urbanistyczna nie uzasadnia ustalonych przez organ I instancji wskaźników zabudowy dla inwestycji. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko jest nieuzasadnione, bowiem zarówno wyznaczenie obszaru analizowanego, jak i określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia.

Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy planowana inwestycja będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie przesłanek, o których mowa w ww. przepisie następuje na podstawie porównania obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, przy czym nieprzypadkowo ustawodawca wymieniając elementy "kontynuacji" zabudowy i zagospodarowania terenu jako pierwszą przesłankę wskazał na kontynuację funkcji. Bez możliwości kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu niedopuszczalnym byłoby ustalenie warunków zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza jednak tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za niewchodzące z nią w kolizję. Nie wymusza mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą na obszarze analizowanym. Dlatego budynkom o określonej funkcji towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II OSK 2324/20, CBOSA).

Z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji wynika, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki usługowe (działka nr [...] i [...]) oraz zabudowa gospodarcza. Zdaniem skarżącego, kontynuacja funkcji i cech zabudowy nie została zachowana, albowiem znajdujące się w pobliżu obiekty usługowe nie są swoim rozmiarem i wpływem na otoczenie zbliżone do planowanej inwestycji, oraz że sklep, którego powierzchnia sprzedaży wynosi niewiele mniej niż 400 m2, nie stanowi uzupełnienia funkcji mieszkaniowej na danym terenie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela powyższego stanowiska. Przez kontynuację funkcji rozumie się bowiem nie tylko powielenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców (vide: wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1401/06; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., II OSK 1890/17; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2023 r., II OSK 446/21, CBOSA). Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza więc bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2024 r., II OSK 2311/22, CBOSA).

Zdaniem Sądu, planowany obiekt handlowy wraz z urządzeniem reklamowym i infrastrukturą techniczną z uwagi m.in. na gabaryty, formę architektoniczną oraz umiarkowaną intensywność wykorzystania terenu, nie godzi w zastany, dotychczasowy charakter zabudowy. Mając na uwadze powyższe okoliczności i przedstawioną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, należy stwierdzić, że przesłanka określona w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została spełniona.

W ocenie Sądu, organy poczyniły również prawidłowe ustalenia odnośnie wskaźników zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około" lub "do". To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" lub użycie określenia "do" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Jednocześnie z przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów nowej zabudowy, w tym parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i zabraniającej organowi określenia tegoż parametru poprzez wskazanie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja, a nawet jedynie wielkości maksymalnej, o ile jest to uzasadnione wynikami analizy. Inaczej rzecz ujmując, w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ustalenie każdego z parametrów nowej zabudowy, o jakich mowa w § 5 do § 7 rozporządzenia, może nastąpić na trzy sposoby, tj.: poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja oraz poprzez ustalenie wielkości maksymalnej. Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny (zob. wyroki NSA: z dnia 21 października 2016 r., II OSK 91/50; z dnia 28 czerwca 2018 r., II OSK 1902/16; z dnia 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1764/18, 3 marca 2021 r., II OSK 1836/18, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia poprzez uznanie, iż pomimo przekroczenie tolerancji 20% w zakresie średniej szerokości elewacji frontowej budynku, decyzja o warunkach zabudowy jest prawidłowa, bo takie przekroczenie nie narusza ładu przestrzennego, wskazać należy, że zgodnie z treścią ww. przepisu szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z analizy urbanistycznej wynika, że średnia ta wynosi 12,8 m, a z tolerancją do 20% wynosi od 10,24 m do 15,36 m, przy czym organy przyjęły wartości 10,2 m oraz 15,4 m, co zdaniem Sądu, nie narusza regulacji ww. przepisu, tym samym należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że ustalona szerokość elewacji frontowej, której skrajne wartości nieznacznie przekraczają wyliczoną średnią matematyczną, odpowiada warunkom wskazanym w § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Bezzasadny jest również, zdaniem Sądu, zarzut, że planowana inwestycja narusza szeroko rozumiany interes prawny osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na początkowym etapie procesu inwestycyjnego. Ma ona charakter swoistej promesy, nie przesądza zatem o możliwości realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji ani nie konkretyzuje usytuowania obiektów budowlanych na działce wskazanej we wniosku. Ochrona interesów osób trzecich, uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie podlegają rozstrzygnięciu szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestora oraz wpływu planowanej przez niego inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Zatem kwestie podnoszone przez stronę w skardze a dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (np. kwestia zacienienia, hałas, zanieczyszczenie powietrza, ruch pojazdów zaopatrzenia, niewystarczający stan drogi gminnej) nie mieszczą się w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie możliwość lokalizowania na danym terenie określonej zabudowy, nie rozstrzyga zaś kwestii technicznych. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy uprawniony jest wyłącznie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując należy uznać, że zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Postępowanie było prowadzone zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego – przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi. Tym samym wobec spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedstawionego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.