Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 163/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1,  art. 12 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 112a
journal: Dz.U. 2024 poz 769
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
article: art. 100c,  art. 100d
journal: Dz.U. 2024 poz 167
law: Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi G. H. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o pobyt stały oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 14 lipca 2024 r. G. H. (dalej jako strona lub skarżący), wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Skarżący podniósł, że złożył wspomniany wniosek do tego organu 17 sierpnia 2021 r., jednak pomimo ponowienia niniejszego żądania pismem z 18 marca 2024 r. oraz pomimo ponaglenia złożonego przezeń 23 maja 2024 r. w sprawie nadal nie zostało wydane rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności podniósł, że skarżący będący obywatelem [...] nadał wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały za pośrednictwem poczty 17 sierpnia 2023 r. Następnie, 23 maja 2024 r. wpłynęło jego ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które jednak z uwagi na treść art. 37 § 3a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 769) nie zostało przekazane do wskazanego organu. W tym miejscu organ administracji podkreślił, że z mocy art. 100d ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 167 ze zm.) w okresie do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z treści ust. 3 i 4 powołanego przepisu wynika natomiast, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, z kolei zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem organu administracji, powyższe unormowania, mają zastosowanie do postępowań dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do tych, które dotyczą obywateli Ukrainy przybyłych do Polski w związku z toczącymi się działaniami wojennymi. Jakkolwiek bowiem jest to regulacja szczególna wprowadzona do powołanej ustawy z 12 marca 2022 r., to jednak jej uchwalenie spowodowane było kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych stanowiącymi skutek agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę dokonanej 24 lutego 2022 r., a nadto nie użyto w jej treści zwrotu "obywatel Ukrainy", lecz posłużono się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia wyrażonej w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał w sposób obszerny szereg orzeczeń wydanych w ostatnim okresie przez sądy administracyjne oraz wywiódł, że skoro z woli ustawodawcy w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy uległ - w odniesieniu do wszystkich cudzoziemców - zawieszeniu i wprowadzono wyłączenie stosowania w tym czasie przepisów o bezczynności, to tym samym podnoszone przez stronę w niniejszych ramach zarzuty są bezzasadne, podobnie jak żądanie przyznania sumy pieniężnej oraz stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że powodem przedłużonego procedowania wniosku skarżącego jest duża, a do tego stale powiększająca się ilość wpływających wniosków pobytowych, znacznie spotęgowana masowym napływem uchodźców z Ukrainy i skutkująca coraz większym obciążeniem pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Wpłynął na to również wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego przekładający się na wzrost absencji chorobowych oraz na powstanie zaległości. Równocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że choć wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje zgodnie z regulacją ogólną wyrażoną w art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak pod warunkiem, że żądanie (wniosek) spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 tego Kodeksu, co na gruncie niniejszego przypadku oznacza konieczność zachowania innych wymagań ustalonych w przepisach szczególnych i dlatego uwzględniwszy treść art. 35 § 5 powołanego Kodeksu, terminu do uzupełnienia braków wniosku nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Dodatkowo, odnosząc się do żądania o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej wskazano, że nie doznał on szkody, gdyż czas procedowania nad spornym wnioskiem nie wpłynął na jego sytuację pobytową, jako że z mocy stosownych przepisów ustawy o cudzoziemcach, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stanie się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przyjdzie wskazać, że w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) kontrola sprawowana przez sąd administracyjny sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega ona na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych wyżej przepisów ustawy procesowej wynika przy tym, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tego Kodeksu i mamy z nią do czynienia nie tylko w przypadku, gdy pomimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również wówczas, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Z kolei przewlekłość postępowania to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 powołanego Kodeksu), czyli innymi słowy, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie podejmuje rozstrzygnięcia, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 - dostępna w internetowej Centralnej Bacie Orzeczeń Sądów administracyjnych).

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa stwierdzając równocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 tej ustawy - w przypadku, o którym mowa w powołanym art. 149 § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 przywołanej ustawy). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 tej ustawy).

W rozpoznanej sprawie przedmiotem postępowania było udzielenie zezwolenia na pobyt stały skarżącemu, który - jak wynika z akt sprawy - będąc obywatelem [...] przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nieprzerwanie od 1995 roku (w przeszłości, a mianowicie decyzją z 11 maja 2011 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił mu nadania statusu uchodźcy oraz udzielenia ochrony uzupełniającej udzielając równocześnie zgodę na pobyt tolerowany).

W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że obecnie obowiązujący art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu. Nie ma również znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż takiego wymogu nie formułują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest wyłącznie samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (vide: wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2367/15 - publ.: LEX nr 2106651). W niniejszej sprawie skarżący bezspornie zachował powyższy warunek wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, składając ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zawarte w piśmie z 22 maja 2024 r., a zatem przyjąć należy, że wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi, przy czym zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, które Sąd w pełni aprobuje, zarówno sposób załatwienia ponaglenia przez organ wyższego stopnia, jak i to, czy w ogóle zareagował on na ponaglenie nie ma wpływu na dopuszczalność skargi ani też na jej skuteczność (vide między innymi: wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18, publ. LEX nr 2573182, wyrok WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2023 r.; sygn. akt II SAB/Gd 59/23, publ. LEX nr 3555006 oraz wyrok tutejszego Sądu z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 52/23, publ. LEX nr 3585601).

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. Stosownie zaś do treści § 4 powyższego unormowania, przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w tym Kodeksie. Właśnie taką regulacją szczególną jest art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowiący, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy, przy czym w świetle ust. 2 tego przepisu, wspomniany termin biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: (1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub (2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a upłynął bezskutecznie. Wymaga podkreślenia, że powołany art. 210 ustawy o cudzoziemcach zasadniczo nie modyfikuje ogólnej reguły wynikającej z art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, lecz jedynie określa termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały oraz dzień, od którego termin ten biegnie (por: wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2023 r. sygn. akt I SAB/Wr 34/23 oraz wyrok tutejszego Sądu z 12 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 112/23 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Regulacja zawarta w art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie odnosi się zatem do samego wszczęcia w takiej sprawie postępowania administracyjnego, tym niemniej wskazuje szczególny termin załatwienia tej sprawy, który rozpoczyna bieg dopiero od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 129/22, publ. Lex nr 3451470 oraz WSA w Poznaniu z 6 września 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 86/22, publ. Lex nr 3409362 - rozważania zawarte w tych wyrokach nawiązują do regulacji art. 112 a ustawy o cudzoziemcach dotyczącej wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jednak są w pełni aktualne na gruncie art. 210 ust. 1 tej ustawy normującego załatwianie wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt stały).

W rozpoznanej sprawie wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały wpłynął do organu administracji 18 sierpnia 2021 r., a zatem to w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego i od tej daty na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. W ocenie organu wniosek strony zawierał braki formalne w związku z czym, pismem z 16 listopada 2021 r. (prawie 3 miesiące po wpływie wniosku) wezwano go na podstawie art. 202 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach do osobistego stawiennictwa w dniu 17 grudnia 2021 r., celem ich uzupełnienia, poprzez złożenie odcisków linii papilarnych, przedstawienie ważnego dokumentu podróży, dostarczenie aktualnej fotografii biometrycznej oraz czytelne podpisanie wniosku. Wspomniane braki zostały uzupełnione przez stronę zgodnie z wezwaniem 17 grudnia 2021 r., zatem to w tym dniu rozpoczął bieg określony w art. 210 ustawy o cudzoziemcach sześciomiesięczny termin do załatwienia sprawy, który upłynął odpowiednio z dniem 17 czerwca 2022 r. W dalszym toku niniejszego postępowania Wojewoda Śląski występował do innych organów ([...] Oddział Straży Granicznej, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Prokuratura Rejonowa K.) o udostępnienie danych koniecznych do rozpoznania wniosku strony, po czym zwrócił się do skarżącego w trybie art. 203 ust. 2a powołanej ustawy (na ręce jego pełnomocnika) o uiszczenie opłaty skarbowej oraz przedłożenie wszystkich wyroków sądów, które zostały wobec niego wydane. Następnie występował do Sadu Rejonowego K. oraz do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie o udostępnienie danych w kwestii postępowania, które toczyły się wobec wyżej wymienionego przed tymi instytucjami. Warto również dodać, że w międzyczasie, pismem z 20 maja 2022 r. zawiadomił stronę o tym, że z uwagi na trwające postępowanie wyjaśniające decyzja nie może być wydana w wyznaczonym terminie i zostanie podjęta dopiero po uzyskaniu wszystkich informacji w sprawie.

Niezależnie jednak od oceny sposobu, w jaki organ ten prowadził niniejsze postępowanie, kluczowe znaczenie dla kontroli legalności jego zachowania ma fakt, że jeszcze przed dniem upływu terminu do załatwienia sprawy wyznaczonego na podstawie art. 210 ustawy o cudzoziemcach (który to upływ miał nastąpić - jak wskazano wyżej - 17 czerwca 2022 r.), a mianowicie z dniem 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa. Unormowanie to w ust. 1 pkt 1 stanowiło, że w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Równocześnie z brzmienia ust. 3 powołanego przepisu wynika, że w powyższym okresie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; zaś organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Należy również zwrócić uwagę, że z dniem 1 stycznia 2023 r. do cytowanej ustawy z 12 marca 2022 r. dodany został art. 100d, który zasadniczo powtarza treść wskazanego art. 100c wydłużając okres jego obowiązywania do 24 sierpnia 2023 r., zaś w wyniku jego kolejnych nowelizacji przedmiotowy okres ulegał dalszemu wydłużeniu - najpierw do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy zmieniającej z 14 kwietnia 2023 r. - Dz.U. poz. 1088), następnie do 30 czerwca 2024 r, (art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej z 9 lutego 2024 r. - Dz. U. poz. 232) i aktualnie - aż do 30 września 2025 r. (art. 1 ustawy zmieniającej z 15 maja 2024 r. - Dz. U. poz. 854).

Kwestia zakresu zastosowania powyższej normy była przedmiotem rozważań w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych i na gruncie tym zarysowała się poważna rozbieżność. W części tych orzeczeń sformułowano pogląd, zgodnie z którym art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, ze względu na zakres przedmiotowy i podmiotowy tej regulacji mają zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terenie tego pierwszego państwa i stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie tej ustawy (vide np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 1140/22, publ. Lex nr 3446916). Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego jednak nie podziela, gdyż dostrzega, że dla wyjaśnienia niniejszego zagadnienia niezbędne jest tu przyjęcie wykładni systemowej uwzględniającej całokształt uregulowań powyższej ustawy. Jakkolwiek określa ona co do zasady - jak wynika to z brzmienia jej art. 1 - kwestie związane z legalizacją pobytu obywateli Ukrainy przybyłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium tamtego państwa w związku z prowadzonymi tam działaniami wojennymi (oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu wspomnianych działań wojennych przybyli na terytorium Polski), to jednak wymaga podkreślenia, że ustawodawca posługuje się w przedmiotowym akcie dwoma odrębnymi pojęciami, a mianowicie "obywatel Ukrainy" i "cudzoziemiec". Pierwszy z tych zwrotów został zdefiniowany w art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy stanowiącym, że przez obywatela Ukrainy rozumie się także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Natomiast drugie z tych pojęć precyzuje art. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach określający, że cudzoziemiec to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. W tym kontekście pojęcie "cudzoziemiec" jest znacznie szersze od "obywatela Ukrainy" w rozumieniu ustawy z 12 marca 2022 r., a skoro ustawodawca używa tych dwóch różnych zwrotów, należy uznać, że uczynił to w sposób celowy i zamierzony. Oznacza to, że przepisy, w których jest mowa o cudzoziemcach należy odnieść do osób mieszczących się w definicji wskazanej w ustawie o cudzoziemcach, a tym samym art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa należy stosować do spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi. Za słusznością takiego poglądu przemawia również ratio legis powołanych unormowań, które wiązało się z nadzwyczajną sytuacją spowodowaną masową migracją uchodźców z Ukrainy w następstwie inwazji dokonanej na ten kraj przez Federację Rosyjską. W tym zakresie skład orzekający przychyla się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego między innymi w wyrokach z 20 grudnia 2023 r.: sygn. akt II OSK 305/23, II OSK 243/23 oraz II OSK 205/23 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którym ustawodawca, wyłączając w art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. (z mocy art. 100d cytowanej ustawy dotyczy to dalszego okresu aż do 30 września 2025 r.), zdecydował się na pewne rozwiązanie kompromisowe, kierując się zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ów kompromis polegał na tym, że pomimo wystąpienia w okresie pomiędzy 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. (i następnie aż do 30 września 2025 r.) stanów, które w świetle art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wypełniałyby przesłanki bezczynności lub przewlekłości, organowi nie może być wymierzona z tego tytułu grzywna oraz nie może być zasądzona na rzecz strony suma pieniężna. Równocześnie organ nie został zwolniony z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia, w okresie przed 15 kwietnia 2022 r., prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy administracyjnej dotyczącej tytułów pobytowych cudzoziemców. W odniesieniu do takich stanów faktycznych stronie przysługuje pełna ochrona sądowa z tytułu naruszenia tego prawa, gwarantowana m.in. w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz w art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka wykładnia art. 100c powołanej ustawy w pełni koresponduje z podstawową zasadą administracyjnego prawa czasowego, tj. zasadą tempus regit actum, wedle której, skutki zdarzeń prawnych należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w momencie, w którym dane zdarzenia wystąpiły.

W świetle powołanych wyżej rozważań prawnych przyjdzie podnieść, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa stanowią - w odniesieniu do okresu począwszy od 15 kwietnia 2022 r. - rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, czyli wymienionych w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za zaprezentowanym wyżej stanowiskiem mając zarazem w polu widzenia, że znalazło ono aprobatę w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i w najnowszym orzecznictwie tego Sądu jest reprezentowane zasadniczo jednolicie (vide: wyroki: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 599/24 czy z 9 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 961/23, z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 469/24, z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 271/24 czy z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uzasadnieniach powyższych orzeczeń położono akcent między innymi na to, że literalna analiza brzmienia art. 100c i 100d cytowanej ustawy z 12 marca 2022 r. powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Zaznaczono, że wykładnia omawianej regulacji - wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) - nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Ustawa z o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia kraju pochodzenia. Na etapie prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych przyjęto, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań związanych z przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych - nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie biegu terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w rozsądnych terminach toczących się spraw (patrz: pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. opublikowany na stronie internetowej Sejmu RP). Oznacza to, że celem ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą o pomocy. Poza celem wprowadzenia omawianego przepisu oraz niezależnie od prawidłowości zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na takie rozumienie art. 100c i 100d ustawy o pomocy wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów ustawy o pomocy. W tym kontekście NSA zwrócił uwagę na wskazany już powyżej fakt, że w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro wskazana ustawa nie wprowadza odrębnej - na potrzeby tej ustawy - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Dostrzeżono również, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. W tym kontekście podkreślono, że tego rodzaju ograniczenia nie zawiera art. 100c ani art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa.

W ocenie NSA, takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d ustawy o pomocy. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Zauważono, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do konkluzji, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 12 marca 2022 r. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem tego ostatniego przepisu cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby rozciągnąć stosowanie tego unormowania na wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP.

Mając na uwadze powyższe przyjdzie stwierdzić, że chociaż wniosek skarżącego został złożony jeszcze przed wejściem w życie powołanego art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, to jednak do tego dnia (czyli do 15 kwietnia 2022 r.) ustawowy termin na załatwienie przedmiotowego wniosku jeszcze nie upłynął (miało to nastąpić 17 czerwca 2022 r.). Ponieważ przy tym, jak wyjaśniono, wskazany przepis ma zastosowanie w sprawach dotyczących wszystkich cudzoziemców, stwierdzić należy, że przedmiotowy termin uległ z mocy rzeczonego przepisu zawieszeniu (które to zawieszenie uległo przedłużeniu na zasadzie art. 100d cytowanej ustawy aż do 30 września 2025 r.). W konsekwencji, skoro termin do załatwienia rozpoznanej sprawy uległ zawieszeniu - a co za tym idzie nie upłynął od aż do chwili obecnej - wspomniane uregulowania wykluczały stwierdzenie w tej sprawie bezczynności organu rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie. Nawet zatem, gdyby przyjąć, że zachowanie organu nacechowane było opieszałością i to także taką, która wyczerpywałaby przesłankę rażącego naruszenia prawa, nie może ono zostać w ten sposób zakwalifikowane. Z tej samej przyczyny brak jest możliwości zastosowania wobec skarżonego organu środków prawnych wymienionych w art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym zobowiązania go do wydania w zakreślonym terminie decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącemu pozwolenia na pobyt stały, a także do wymierzenia mu grzywny czy też przyznania od niego na rzecz strony sumy pieniężnej.

Tylko marginalnie, wypada zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy opieszałość organu administracji mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do stwierdzenia przewlekłości postępowania i to jedynie w odniesieniu - co trzeba zaznaczyć - do jego działań i zaniechań z okresu pomiędzy złożeniem wniosku strony a dniem 15 kwietnia 2022 r. (kiedy to wszedł w życie art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r.). Trzeba jednak podkreślić, że Sąd nie był uprawniony do poddania tej kwestii ocenie albowiem wykraczałoby to poza granice sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały wyznaczone przedmiotem zaskarżenia określonym jednoznacznie przez skarżącego jako bezczynność organu a nie przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. Z drugiej strony warto jednak odnotować, że w tamtym okresie organ administracji podejmował w sprawie szereg koniecznych czynności procesowych, a nadto - już po 15 kwietnia 2022 r., a mianowicie 20 maja 2022 r. wystosował do skarżącego zawiadomienie, o którym mowa w art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego informując go między innymi o tym, że z uwagi na trwające postępowanie wyjaśniające decyzja nie może być wydana w wyznaczonym terminie i zostanie podjęta dopiero po uzyskaniu wszystkich informacji w sprawie.

Tylko marginalnie przyjdzie zauważyć, że w odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej przywoływał okoliczności powodujące długotrwałe rozpoznawanie złożonych wniosków takie jak: liczny napływ obywateli Ukrainy oraz wystąpienie zjawiska epidemii COVID – 19. Stanowisko takie aktualnie nie jest już zasadne, ponieważ przywoływana epidemia już nie występuje, a liczny napływ nowych obywateli Ukrainy także nie jest ewidencjonowany. Tym samym takie argumenty podnoszone przez organ administracji, nie poparte żadnymi danymi, nie mogą stanowić argumentu uzasadniające nie uwzględnienie wniesionej skargi.

Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o oddaleniu skargi działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 powyższej ustawy z uwagi na fakt, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji.