Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 289/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1733/23 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 maja 2023 r., nr KOC/894/Ar/23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz N. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 24 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1733/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor", "spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 10 maja 2023 r., nr KOC/894/Ar/23. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy (dalej: "Zarząd", "organ pierwszej instancji") z 10 stycznia 2023 r. nr 2/WZ/ŚRÓ/2023, którą odmówiono ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterach i garażem podziemnym, zlokalizowanej na części działki nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") zwanej dalej u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie WZ"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tych przepisach sformułowanie "teren" oraz "front terenu" odpowiadają w istocie części działki ewidencyjnej i w związku z tym, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji w tym przedmiocie może dotyczyć części działki ewidencyjnej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia WZ poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w przypadku wskazania jako teren inwestycji części działki ewidencyjnej możliwe jest ustalenie warunków zabudowy w tym parametru dotyczącego linii zabudowy;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. przez błędne uznanie, że Kolegium naruszyło przepis postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do utrzymania w mocy przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się prawa do rozpatrzenia skargi na rozprawie.

3. Pismem z 2 lutego 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że nie korzysta z uprawnienia do zażądania przeprowadzenia rozprawy.

4. Pismem z 5 września 2024 r. inwestor podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie, w tym w szczególności wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z kopii decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") z 1 kwietnia 2003 r. nr 18/03/Ś o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na okoliczność: a) braku kwestionowania przez organy administracji publicznej możliwości ustalenia linii zabudowy w odniesieniu do terenu objętego działką nr [...], obr. [...] położonej w Warszawie; b) wydania przez Prezydenta decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w analogicznym stanie faktycznym (tj. w odniesieniu do terenu obejmującego nieruchomość).

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

5.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

5.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej oparte na twierdzeniu, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przede wszystkim zauważyć, że z żadnego z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.z.p. lub rozporządzenia WZ nie wynika, że w skład terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie może wchodzić część działki ewidencyjnej (zob. zwłaszcza art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia WZ). Wniosków przeciwnych nie można wyprowadzać również z definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. (przepis ten nie został zresztą powołany w skardze kasacyjnej). Definicja ta kładzie bowiem nacisk na względy funkcjonalne, tj. w definicji tej w istocie chodzi o to, aby teren inwestycji posiadał wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tymczasem jest oczywiste, zwłaszcza w przypadku działek o większych rozmiarach, że te warunki funkcjonalne mogą być spełnione również w przypadku ograniczenia terenu inwestycji do części działki ewidencyjnej. Ponadto, skoro ustawodawca posługuje się na gruncie u.p.z.p. oraz rozporządzenia WZ pojęciami "teren" i "działka", to zgodnie z powszechnie przyjmowanymi regułami wykładni, bez uzasadnionych powodów różnym zwrotom użytym w tej samej ustawie nie należy przypisywać tożsamego znaczenia (por. np. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Tym samym, mając na uwadze również zasadę wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), należy przyjąć, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22; wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 – CBOSA).

5.5. Równocześnie należy zastrzec, że dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystane do obejścia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2482/23, CBOSA). W praktyce chodzi tu o ewentualne obejście ustawowych wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego lub ochrony środowiska. Dotyczy to w szczególności kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), w tym w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji). Podobnie, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może doprowadzić do niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) Dotyczy to m.in. kwestii wymogu uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094; dalej: "ustawa ocenowa"). W tym ostatnim przypadku chodzi w szczególności o zapobieżenie zjawisku tzw. salami slicing, czyli sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej; por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2306/23, CBOSA). W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, że w wyniku ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...] z obrębu [...] dojdzie do obejścia określonych przepisów prawa.

5.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwestii rzekomej niemożności wyznaczenia linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia WZ). Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że NSA dokonywał już oceny możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla działki nr [...] z obrębu [...] w Warszawie (zob. wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1390/22, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, mając również na uwadze art. 170 p.p.s.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, w pełni podziela sformułowane w wyroku z 6 listopada 2023 r. oceny prawne dotyczące zasad wyznaczania linii zabudowy. W tym kontekście należy przypomnieć, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie określono szczegółowych zasad, według których należy ustalać linie zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu tego wynika, że parametr urbanistyczny dotyczący linii zabudowy jest jednym z istotnych elementów uwzględnianych przy ocenie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Szczegółowe zasady dotyczące wyznaczania linii zabudowy zostały określone, zgodnie z delegacją zawartą w art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., w § 4 rozporządzenia WZ. Od razu należy przy tym zaznaczyć, że regulacja zawarta w rozporządzeniu WZ nie wyczerpuje problematyki ustalania linii zabudowy, co dotyczy w szczególności możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej, a nie obowiązującej linii zabudowy, o której jest mowa w § 4 rozporządzenia WZ (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 751/20 oraz wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 126/21 - CBOSA). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia WZ, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z kolei w § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia WZ uregulowano odpowiednio zasady ustalania obowiązującej linii zabudowy w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi oraz w sytuacji, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Równocześnie, w § 4 ust. 4 rozporządzenia przewidziano, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w § 4 ust. 4 rozporządzenia WZ zwrot "wynika to z analizy" należy interpretować funkcjonalnie, jako konieczność dokonania przez organ oraz sąd administracyjny oceny, czy dane zawarte w analizie urbanistycznej pozwalają na ustalenie linii zabudowy odmiennie, niż wynika to z § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia WZ. Możliwość dokonania takiej oceny jest niezależna od tego, czy autor danej analizy dopuścił takie odstępstwo. Analiza stanowi bowiem dowód w sprawie, który organ ma obowiązek poddać ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Dalej należy wskazać, że dokonując oceny legalności wyznaczenia linii zabudowy, czy to obowiązującej, czy też nieprzekraczalnej, należy odwołać się do funkcji, jakie pełnią linie zabudowy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż ten parametr urbanistyczny ma na celu nie tylko zapewnienie zachowania, określonych w przepisach odrębnych, minimalnych odległości planowanej zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni (zob. np. art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320). Równie istotna jest funkcja linii zabudowy związana z realizacją wartości istotnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Z kolei ocena legalności decyzji z punktu realizacji tych wartości nie jest możliwa bez odniesienia się do realiów konkretnej sprawy. Takiemu dostosowaniu parametru urbanistycznego w postaci linii zabudowy do warunków lokalnych służy właśnie przywołany wyżej § 4 ust. 4 rozporządzenia WZ (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że z wniosków analizy urbanistycznej z 9 stycznia 2023 r. wynika, że działka nr [...] jest w istocie wyłączona spod zabudowy mieszkaniowej tylko dlatego, że zabudowa istniejąca po tej samej stronie ul. [...], w tym przede wszystkim zabudowa zlokalizowana na tyłach działki objętej wnioskiem, jest znacznie oddalona od drogi publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju wniosek nie ma oparcia w zasadach ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP) oraz godzi w sposób istotny w walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Należy zgodzić się z autorem analizy, że budynek przy ul. [...] nie może stanowić punktu odniesienia do wyznaczenia linii zabudowy. Otóż budynek ten stanowi element odrębnego obszaru urbanistycznego, tj. element [...], a nadto jest znacznie oddalony od terenu inwestycji, od którego oddziela go ponadto zieleń parkowa. Równocześnie należy wskazać, że parametr linii zabudowy winien m.in. zagwarantować, że budynki są sytuowane w równej lub zbliżonej odległości od drogi publicznej. Dotyczy to przede wszystkim zabudowy po tej samej stronie drogi, ale w realiach danej sprawy istotna może okazać się również zabudowa po przeciwnej stronie drogi (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, gdzie występuje nietypowa sytuacja urbanistyczna. Z reguły bowiem zabudowa powstaje w pierwszej kolejności najbliżej istniejącej drogi publicznej, a następnie dokonuje się zabudowy terenów położonych w głębi danego obszaru urbanistycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do odrzucenia a limine w analizie, jako uzasadnienia do wyznaczenia linii zabudowy na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia WZ, budynku przy ul. [...], zlokalizowanego właśnie po przeciwnej stronie ul. [...] (zob. s. 11 – 12 analizy). Reasumując, w odniesieniu do planowanej inwestycji możliwie było wyznaczenie linii zabudowy pozwalającej na zabudowę działki nr [...] budynkiem mieszkalnym. Kwestia, w jakiej konkretnie odległości od ul. [...] linia ta powinna być wyznaczona, a w szczególności, czy powinna to być odległość zaproponowana we wniosku, nie może być rozstrzygana na tym etapie postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zagadnienie to powinno być bowiem uprzednio przedmiotem wypowiedzi organów administracji publicznej, poprzedzonych sporządzeniem analizy urbanistycznej opartej na założeniu, że w sprawie możliwe było wyznaczenie linii zabudowy na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia WZ. Wyznaczenie konkretnego przebiegu tej linii winno być efektem rzetelnego, poddającego się weryfikacji oraz wolnego od arbitralności, wyważenia interesu indywidualnego inwestora oraz interesu publicznego, jakim jest konieczność zachowania ładu przestrzennego.

5.7. Konsekwencją bezzasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jest również bezzasadność zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzut ten w realiach niniejszej sprawy nie miał w istocie samodzielnego charakteru, ale charakter wtórny (zależny) wobec zarzutów prawnomaterialnych (por. np. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1574/20, CBOSA).

5.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

5.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.