Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 588/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 pkt 1, art. 126, art. 127, art. 130, art.131, art. 251 ust. 1-5, art. 252, art. 256, art. 263 ust. 1-7
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] r. w przedmiocie zwrotu niewykorzystanej kwoty dotacji za lata 2012-2013 wraz z odsetkami za zwłokę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej S. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", oraz art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 60 pkt 1 w zw. z art. 251 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) – dalej: "u.f.p.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Z. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia [...] r., nr [...], którą orzeczono o obowiązku zwrotu przez S. R.-L. do budżetu gminy Z. (dalej też "Gmina") niewykorzystanej kwoty dotacji za lata 2012-2013 w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia zapłaty.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w 2019 r. nastąpiło przekazanie z budżetu gminy Z. na rzecz S. R.-L. prowadzącej Prywatne Przedszkole w Z. (dalej: "Strona", "Skarżąca") kwoty łącznej [...] zł, przy czym przekazanie kwoty [...]zł nastąpiło z tytułu wypłaty dotacji należnej za rok 2019, a przekazanie kwoty łącznej [...] zł nastąpiło w wyniku realizacji wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], w którym sąd ten - uwzględniając w części żądanie powództwa - nakazał gminie Z. wypłatę ww. kwoty z odsetkami ustawowymi a od [...] stycznia 2016 r. odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Pismem z dnia [...] września 2019 r., Strona została poinformowana o konieczności rozliczenia wydatkami roku 2019 całej kwoty przekazanej w 2019 r. dotacji.

W dniu [...] stycznia 2020 r. Strona złożyła rozliczenie wykorzystania dotacji w 2019 r. Przedłożone rozliczenie wykorzystania dotacji obejmowało rozliczenie kwoty [...]zł, a nie obejmowało rozliczenia wykorzystania kwoty [...]zł, co wedle Burmistrza stanowiło nieprawidłowość.

Wobec powyższego, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., że organ I instancji poinformował Stronę o swoim stanowisku w sprawie oraz wezwał ją do uzupełnienia przedstawionego rozliczenia o ww. brakującą kwotę - w terminie 7 dni, pod rygorem zwrotu nierozliczonej kwoty dotacji wraz z odsetkami (zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p.).

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., Strona zakwestionowała podniesione przez organ I instancji żądanie rozliczenia kwoty [...]zł, przekazanej Stronie w 2019 r. w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...].

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r., Burmistrz zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu niewykorzystanej kwoty dotacji, przekazanej w roku 2019, zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania w gminie Z. dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być warte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania formacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, oraz termin sposób rozliczenia wykorzystania dotacji (Dz. Urz. Woj. [...] poz. 628) – dalej: "uchwała Nr [...]". Postępowanie to organ I instancji zakończył wydaniem opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] r., nr [...]

Burmistrz za udowodnione uznał, że:

1) w 2019 r. przekazano Stronie dotację na działalność Prywatnego Przedszkola w Z. w łącznej wysokości [...] zł, która to kwota winna być rozliczona wydatkami roku 2019,

2) pomimo dwukrotnego pisemnego wezwania Strona:

a) nie rozliczyła kwoty [...]zł, przekazanej tytułem wyrównania dotacji za lata 2012-2014 na mocy wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...],

b) nie udowodniła, że wykorzystała kwotę dotacji [...] zł, czyli że nastąpiła faktyczna zapłata za zadania albo za realizację wskazanych w przepisach celów, na które dotacja została udzielona,

c) nie wykazała w ogóle sposobu wykorzystania tej kwoty (mimo informowania Strony o takiej powinności),

d) nie uwiarygodniła poniesienia wydatków przekazanej jej tytułem wyrównania dotacji za lata 2012-2014 ani wydatkami poniesionymi w 2012, 2013 i 2014 roku, a nieujętymi do rozliczenia dotacji za lata 2012, 2013 i 2014, ani też wydatkami poniesionymi w roku przekazania wyrównania dotacji, tj. w 2019 r.,

3) w terminie do dnia [...] stycznia 2020 r. nie dokonała zwrotu niewykorzystanej w 2019 r. przekazanej kwoty dotacji w wysokości [...] zł.

Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do uznania słuszności sprzeciwu Strony w zakresie braku podstaw do rozliczenia kwoty przekazanej Stronie na podstawie wyroku sądowego oraz uznając, że przekazana kwota różnicy podlega regułom wykorzystania i rozliczenia zgodnie z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych, organ I instancji stwierdził, że brak udokumentowania przez Stronę wydatkowania przekazanych w 2019 r. środków w wysokości [...] zł pozwala na przyjęcie, że Strona nie wykorzystała dotacji, co skutkuje jej zwrotem wraz z odsetkami (zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p.).

Pismem z dnia [...] marca 2020 r., Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1, art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 60 pkt 1 w zw. z art. 251 ust. 1, 4 i 5 u.f.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Kolegium, po rozpoznaniu sprawy zainicjowanej odwołaniem Strony, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, na wstępie organ odwoławczy przywołał brzmienie przepisów art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67, art. 251 ust. 1 i 4 u.f.p. i wyjaśnił, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny.

Organ przywołał także ustalenia stanu faktycznego (analogicznie do organu I instancji) oraz przedstawił swoje stanowisko co do charakteru środków przekazanych Stronie na podstawie ww. wyroku sądu powszechnego. Wskazał, że Stronie przekazano kwotę [...]zł tytułem zaniżenia należnej Stronie dotacji za lata 2012-2014, a w uzasadnieniu wyroku sąd powszechny uznał, że zgłoszone przez powódkę roszczenie wynika z założenia, że spełnienie świadczenia pieniężnego przez gminę tytułem dotacji wynika ze swoistego stosunku cywilnoprawnego pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego jako podmiotu zobowiązanego ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty do wykonywania zadań oświatowych, a innym niż ta jednostka podmiotem prowadzącym placówkę oświatową. Żądanie zapłaty zmierza do uzyskania świadczenia pieniężnego w pełnej wysokości wynikającej z powołanej ustawy oraz uchwały organu stanowiącego pozwanej jednostki. Nie jest zatem poszukiwaniem ochrony odszkodowawczej lub kondycyjnej. Organ zwrócił też uwagę na to, że Sąd Okręgowy w K. w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...], ustalając ostateczną wysokość dotacji za lata 2012-2014, opierał się wyłącznie na postanowieniach ustawy o systemie oświaty i orzekł o zapłacie różnicy między dotacją ustaloną pierwotnie a kwotą rzeczywiście należną z tego tytułu.

Organ odwoławczy wskazał również na istnienie dwóch rozbieżnych nurtów orzeczniczych w zakresie oceny skutków prawnych wypłaty zasądzanych świadczeń z tytułu "wyrównania" kwoty dotacji wypłaconej w zaniżonej wysokości. Kolegium wyjaśniło, że - tak jak organ I instancji - podziela stanowisko prezentowane przez pierwszy z tychże nurtów, a wedle którego wypłacenie z opóźnieniem kwoty zasądzonej przez sąd powszechny stosownym wyrokiem, nie implikuje zmiany jej charakteru, jako należnej (uzupełnionej, wyrównanej) dotacji. Wypłaconym z opóźnieniem kwotom należy więc przypisać charakter dotacji, a nie odszkodowania. Modyfikacji wymaga jedynie sposób rozliczania i weryfikowania dotacji przekazywanych z opóźnieniem. Skoro przekazane po zasądzeniu kwoty mają charakter dotacji, o której mowa w ustawie o systemie oświaty, winny podlegać wykorzystaniu i rozliczeniu według przewidzianych tam reguł, być rozliczone odpowiednio wydatkami roku, w którym wyrównanie zostało przekazane, bądź wydatkami poniesionymi w roku, za który przyznano dotację, a pokrytymi z innych środków, nie pochodzących z tejże dotacji (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 1174/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1084/15). Zdaniem Kolegium, zaprezentowane stanowisko odpowiada m.in. ustalonemu stanowi faktycznemu sprawy w kontekście zasądzonej kwoty na mocy ww. wyroku sądu powszechnego.

Kolegium wskazało także na brak podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. Zdaniem Kolegium, wobec tego, że organ I instancji przyjął zasadę rozliczenia zasądzonych wyrokiem sądu okręgowego kwot dotacji wydatkami roku przekazania dotacji (tj. wydatkami 2019 r.), nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Strony o nieprawidłowym oznaczeniu podstawy prawnej w zakresie trybu rozliczania dotacji w postaci przywołania uchwały Nr [...]

Odnosząc się do kwestii braku możliwości rozliczenia dotacji wydatkami roku 2019 na prowadzenie Punktu Przedszkolnego w miejscowości R. z uwagi na likwidację punktu z dniem [...] września 2015 r., Kolegium stwierdziło, że zarzut ten ma marginalne znaczenie w związku z kwestionowaniem przez Stronę zasady rozliczania przekazanych środków orzeczeniem sądu cywilnego na zadania oświatowe, ponadto kwota dotacji na prowadzenie punktu przedszkolnego wynosi łącznie [...] zł.

Ponadto, zdaniem Kolegium, zebrane akt sprawy nie potwierdzają twierdzeń Strony, co do tego, że pozbawiono ją możliwości obrony swych praw.

W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że w toczącym się postępowaniu zostało bez wątpliwości wykazane, iż dotacja w wysokości [...] zł przekazana na mocy wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. została niewykorzystana w terminie, zatem spełniły się przesłanki określone w art. 251 ust. 1 u.f.p., warunkujące jej zwrot do budżetu Miasta Z..

Pismami z dnia [...] i [...] sierpnia 2020 r., sporządzonymi przez reprezentujących Stronę pełnomocników, Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Kolegium, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W złożonej skardze Strona wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci odpisów ksiąg przychodów i rozchodów Przedszkola Prywatnego w Z. oraz Punktu Przedszkolnego w R. na okoliczność wydatków bieżących sfinansowanych w latach 2012-2013 z innych źródeł, aniżeli dotacja przyznana na Przedszkole Prywatne w Z. oraz na Punkt Przedszkolny w R.

W skardze podniesiono zarzuty:

1. Naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: "u.f.z.o."), poprzez przyjęcie przez organy I i II instancji, że te przepisy stanowią podstawę do otrzymania dotacji oświatowej po zakończeniu roku budżetowego,

- art. 17 ust. 3 u.f.z.o., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dotacje udzielane na podstawie tego przepisu są udzielane placówce (przedszkolu), podczas gdy są udzielane osobie prowadzącej placówkę wychowania przedszkolnego,

- art. 34 ust. 1 u.f.z.o. oraz art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty (dalej: "u.s.o.") w zakresie wypłaty dotacji w 12 miesięcznych częściach, a ostatniej z nich najpóźniej do 15 grudnia danego roku, poprzez naruszenie zasady roczności dotacji i przyjęcie, że wypłata dokonana po zakończeniu roku budżetowego, jako wyrównanie zaniżonych dotacji za lata poprzednie, stanowi dotację oświatową określoną w art. 17 ust. 3 u.f.z.o.,

- art. 17 ust. 3, art. 34 ust. 1 u.f.z.o. oraz art. 90 ust. 3c u.s.o., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dotacja może być wypłacona, jako wyrównanie po zakończeniu roku budżetowego i pomimo wypłacenia po końcu roku, nadal ma charakter dotacji oświatowej, a nie odszkodowania czy innej formy rekompensaty z tytułu niewypłacenia należnej dotacji w prawidłowej wysokości w danym roku budżetowym;

- art. 17 ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 u.f.z.o., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwoty uzyskane po zakończeniu roku budżetowego, stanowiące roszczenie z tytułu zaniżonych dotacji za lata poprzednie, są dotacją, a w konsekwencji przyjęcie, iż placówka oświatowa otrzymująca po zakończeniu roku budżetowego kwoty z tytułu odszkodowania za zaniżone dotacje należne w latach poprzednich, a nazywane przez organ dotujący "wyrównaniem dotacji", podlegają rozliczeniu na tych samych zasadach, jak dotacje wypłacane w bieżącym roku budżetowym w roku, w którym otrzymała kwotę odszkodowania za zaniżone dotacje;

- art. 126, art. 131, art. 211 ust. 1, 2 i 3, i art. 251 ust. 1 u.f.p., poprzez: naruszenie definicji dotacji podmiotowej (art. 126 i art. 131) i naruszenie zasady roczności budżetu (art. 211 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 251 ust. 1 u.f.p.);

- art. 126, art. 131, art. 211 ust. 1, 2 i 3 i art. 251 ust. 1 u.f.p., poprzez brak odpowiedniego zastosowania lub poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacje oświatowe nie mają charakteru rocznego, pomimo przepisu, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki;

- art. 211 ust. 1-3 u.f.p. oraz art. 251 ust. 1 u.f.p., poprzez brak odpowiedniego zastosowania lub poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacje oświatowe mogą być wypłacane po zakończeniu roku budżetowego, oraz że nie obowiązuje w tym zakresie przepis art. 251 in fine określający właśnie taki charakter dotacji;

- art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez brak uwzględnienia cywilnoprawnego charakteru stosunku prawnego pomiędzy gminą, jako podmiotem dotującym i placówką oświatową i przyjęcie, że roszczenie dochodzone na drodze sądowej przez skarżącą ma charakter administracyjny;

- naruszenie art. 251 ust. 1, 4, 5 u.f.p., poprzez ich błędna wykładnię, tj. błędną wykładnię pojęcia "dotacji oświatowej" poprzez wadliwe przyjęcie, że środki pieniężne wypłacone przez gminę tytułem wykonania wyroku sądu powszechnego (a nie sądu administracyjnego) zasądzającego w 2019 r. roszczenie cywilnoprawne z ustawowymi odsetkami z art. 481 § 1 kodeksu cywilnego (a nie odsetkami administracyjnymi jak dla zaległości podatkowych

- z art. 48 ust. 1 u.f.z.o.) są dotacją, i w konsekwencji zastosowanie art. 251 u.f.p. podczas gdy ww. środki pieniężne nie są dotacją, nie mają charakteru środków publicznych podlegających rozliczeniu na podstawie art. 251 u.f.p.;

- naruszenie art. 251 ust. 1, 4, 5 u.f.p., poprzez jego błędna wykładnię, dokonaną z pominięciem dominującej linii orzecznictwa sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych (w tym Sądu Najwyższego);

- naruszenie art. 17 ust. 3 i art. 34 ust. 2 u.f.z.o., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu, że środki wypłacone w 2019 r. na podstawie wyroku sądu powszechnego zasądzającego roszczenie cywilnoprawne za lata 2012 i 2013 wraz z ustawowymi odsetkami są dotacją oświatową i mogą podlegać zakwalifikowaniu jako dotacja za rok 2019 i podlegają rozliczeniu dotacji za rok 2019 r., podczas gdy wykładnia taka stoi w sprzeczność i z literalnym brzmieniem art. 17.

2. Rażące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a. art. 251 ust. 1 i ust. 4 u.f.p., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 251 ust. 1 i ust. 4 zwrotu dotacji jako niewykorzystanej do końca roku budżetowego;

b. art. 17 ust. 3 u.f.z.o., poprzez błędne ustalenie stanu prawnego, na jakim oparta jest decyzja, w ten sposób że organ powołał się na zasady określone w art. 17 ust. 3 u.f.z.o., podczas gdy wypłacone kwoty nie stanowiły dotacji w świetle przepisów art. 17 u.f.z.o. oświatowych oraz poprzez brak wskazania przepisów na poparcie decyzji w zakresie uznania wypłaconych kwot jako dotacji, a nie odszkodowania czy roszczeń o innym charakterze cywilnoprawnym;

c. naruszenie art. 365 § 1 kpc, w zakresie związania stron, sądów i organów administracji prawomocnymi orzeczeniami sądów, w ten sposób, że zaskarżone decyzje nie uwzględniają wiążącego charakteru prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego wydanego w sprawie cywilnej pomiędzy skarżącą a gminą Z.;

d. art. 17 ust. 3 oraz art. 34 ust. 2 u.f.z.o., poprzez ich zastosowanie do środków cywilnoprawnych dotyczących roku 2012 i 2013 i naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit),

e. naruszenie uchwały nr [...], poprzez jej zastosowanie podczas gdy przekazanie w 2019 r w wykonaniu wyroku sądu powszechnego środki nie są dotacją i nie podlegają rozliczeniu na podstawie ww. uchwały;

f. naruszenie uchwały nr [...], poprzez jej zastosowanie do środków cywilnoprawnych dotyczących roku 2012 i 2013 r. i naruszenie zasady nie działania prawa wstecz (lex retro non agit).

3. Rażące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, odstąpieniu bez uzasadnienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw tego samego rodzaju, oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez rażące sprzeczności w dokonanych ustaleniach co do wiążącej mocy wyroku sądów powszechnych wydanych w postępowaniu pomiędzy stroną a organem, w zakresie odmowy uznania mocy wiążącej wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r.;

- art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegającym na pominięciu przedstawianych dowodów - odesłanie wniosku dowodowego bez jego rozpatrzenia i bez poczynienia wzmianki w aktach sprawy; nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

- art. 7a k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść strony poprzez przyjęcie, że mimo braku podstawy prawnej żądania rozliczenia środków wypłacanych na mocy wyroku sądu powszechnego i wątpliwości organu, wypłacone środki są dotacją i winny zostać rozliczone na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Z.;

- art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

- art. 76 § 1 w zw. z art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie prawa Strony do rzetelnego prowadzenia postępowania administracyjnego, wskutek pozostawiania bez rozpatrzenia wniosków dowodowych Strony.

4. Błąd w ustaleniach stanu faktycznego:

- oparcie decyzji na wewnętrznie sprzecznych ustaleniach stanu faktycznego, gdyż na stronie 2 organ ustala, że w 2019 r. gmina przekazała Skarżącej kwotę [...]zł tytułem dotacji należnej za rok 2019 r., zaś kwotę [...]zł tytułem realizacji wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...] maja 2019 r., podczas gdy w innym miejscu organ wskazuje, że cała kwota przekazana w 2019 r. (w tym z tytułu wykonaniu wyroku Sądu) jest dotacją (s. 4),

- błędne i wprost sprzeczne z treścią wyroku ustalenie, że wyrok Sądu Okręgowego w K. nie przesądził o cywilnym charakterze roszczenia powódki.

Ponadto zarzucono naruszenie:

1. art. 10 § 1, art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art.7 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo braku właściwego zawiadomienia co do przedmiotu postępowania, co skutkowało pozbawieniem Strony możliwości odpowiedniej obrony w sprawie;

2. art. 136 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie bez jakiegokolwiek rozpoznania złożonego w sprawie wniosku dowodowego Skarżącej;

3. art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 60 pkt 1 w zw. z art. 251 ust. 1, 4 i 5 u.f.p. w zw. z art. 2

i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W obszernych uzasadnieniach pism przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sprawa Skarżącej została skierowana do rozpoznania na rozprawie w dniu

12 listopada 2020 r. Następnie, zarządzeniem z dnia 28 października 2020 r.,

na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) Przewodnicząca Wydziału I skierowała niniejszą sprawę do rozpoznania w tym samym terminie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. O fakcie tym poinformowano strony postępowania.

W odpowiedzi na powyższe, pismami z [...] i [...] listopada 2020 r., pełnomocnicy Skarżącej złożyli wniosek o zniesienie terminu posiedzenia niejawnego, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, z uwagi na wagę sprawy i jej skomplikowany charakter.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: p.p.s.a., uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprawujących wymiar sprawiedliwości sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, ma stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd zauważa, że zasadnicza kwestia sporna w sprawie dotyczy charakteru wypłaconych w 2019 r. na mocy wyroku sądu cywilnego (Sądu Okręgowego w K. z [...] r.) kwot. Zdaniem Strony, kwoty te mają charakter cywilnoprawny i stanowią odszkodowanie z tytułu wypłacenia w latach 2012 – 2013 dotacji w zaniżonej wysokości, co powinno skutkować brakiem podstaw do zastosowania przepisów u.f.z.o. i u.f.p. i żądania jej zwrotu. Odmiennego zdania są natomiast organy, które uważają, że wypłacone w 2019 r. kwoty mają charakter dotacji wyrównawczej (uzupełniającej), a więc podlegają rygorom określonym w u.f.z.o. i u.f.p.

Sąd w powyższym sporze uznał za zasadne przyznać rację Skarżącej, mając również na uwadze najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyroki I GSK 1238/18 i I GSK 1239/18 z dnia 30 lipca 2019 r.) jak również stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 956/19.

Sąd bowiem podziela w pełni wyrażone w powyższych wyrokach stanowisko, iż wypłacone na mocy orzeczenia sądowego po zakończeniu roku budżetowego kwoty jako wyrównanie zaniżonych dotacji za lata poprzednie nie mają charakteru dotacji lecz maja charakter cywilnoprawny. W związku z powyższym w dalszej części niniejszego uzasadnienia posłuży się argumentacją użytą również w powyższych orzeczeniach.

Odnosząc się do powyższego, zasadniczego problemu należy wskazać, że w 2019 r. przekazano z budżetu Gminy na rzecz Skarżącej prowadzącej Prywatne Przedszkole w Z. kwotę łączną [...] zł, przy czym przekazanie kwoty [...]zł nastąpiło z tytułu wypłaty dotacji należnej za rok 2019, a przekazanie kwoty łącznej [...] zł nastąpiło w wyniku realizacji wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...] wydanego w związku z zaniżeniem kwoty dotacji na 2012 r. i 2013 r. Kwota ta została przekazana po zakończeniu roku budżetowego 2012 i 2013.

Następnie pismem z dnia [...] września 2019 r., Strona została poinformowana o konieczności rozliczenia wydatkami roku 2019 całej kwoty przekazanej w 2019 r. dotacji.

W dniu [...] stycznia 2020 r. Strona złożyła rozliczenie wykorzystania dotacji w 2019 r. Przedłożone rozliczenie wykorzystania dotacji obejmowało rozliczenie kwoty [...]zł, ale nie obejmowało rozliczenia wykorzystania kwoty [...]zł zasądzonej wyrokiem sądu, co wedle Burmistrza stanowiło nieprawidłowość.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. organ I instancji poinformował Stronę o swoim stanowisku w sprawie oraz wezwał ją do uzupełnienia przedstawionego rozliczenia o ww. brakującą kwotę

Strona zakwestionowała podniesione przez organ I instancji żądanie rozliczenia kwoty [...]zł, przekazanej Stronie w 2019 r. w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w K..

Wobec powyższego organ wszczął postępowanie w sprawie zwrotu niewykorzystanej kwoty dotacji, przekazanej w roku 2019, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] r., którą orzeczono o obowiązku zwrotu przez Stronę do budżetu gminy niewykorzystanej kwoty dotacji za lata 2012-2013 w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Z tym stanowiskiem nie zgodziła się Strona. W wywiedzionej skardze wśród licznych zarzutów podniosła przede wszystkim kwestię, że wypłacone po zakończeniu roku budżetowego na mocy wyroku sądu kwoty mają charakter odszkodowania, a nie dotacji.

Sąd wobec tego zauważa, że co do zasady transfer środków publicznych jest dokonywany na podstawie u.f.p., a w związku z tym powinien być poddany wynikającym z niej rygorom prawnym.

W myśl ogólnej definicji zawartej w art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje występują pod różnymi postaciami i tak w art. 127 u.f.p. ustawodawca zdefiniował pojęcie dotacji celowej, w art. 130 u.f.p. – pojęcie dotacji przedmiotowej, a w art. 131 u.f.p. – pojęcie dotacji podmiotowej.

Z ogólnej definicji dotacji wynika zatem, że źródłem dotacji mogą być środki pochodzące m.in. z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje te, jak wynika z definicji dotacji podmiotowej, stanowią środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie, przeznaczone wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie.

Według obowiązującego w 2012 i 2013 roku art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymywały dotacje z budżetu gminy. Dotacje te mogły być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, na cele związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną uczniów.

Do głównych zatem cech dotacji udzielanej przez j.s.t. organom prowadzącym niepubliczne przedszkola i inne formy wychowania przedszkolnego należy zaliczyć roczny charakter tych dotacji, skoro ich źródłem są środki pochodzące z budżetu gminy a ich przeznaczeniem jest finansowanie wydatków bieżących, a także to, że są one przeznaczone na realizację ściśle określonych w ustawie celów (kształcenie, wychowanie i opiekę, w tym profilaktykę społeczną uczniów). Roczny charakter dotacji przejawia się w konieczności wykorzystania dotacji najpóźniej do końca roku budżetowego, co wymusza sposób, w jakim wykonywany jest budżet j.s.t. (art. 211 u.f.p.). W u.f.p. przewidziano wprawdzie możliwość przeniesienia wykorzystania środków dotacji na rok następny, lecz podlega to szczególnej procedurze, która w sprawie nie miała miejsca. Zasadą jest jednak wykorzystanie środków w roku budżetowym, którego dotyczą, a niewykorzystana do końca roku budżetowego część dotacji podlegaja zwrotowi do budżetu j.s.t. w terminach i na zasadach określonych w u.f.p.

Zgodnie z art. 251 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4 (ust. 1).

W przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 263 ust. 2, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale (ust. 2).

W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 3).

Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4).

Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1 - 3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 - 3 (ust. 5).

Sąd podziela pogląd, ze dla wykładni tego przepisu kluczowe znaczenia mają więc wprowadzone w tym przepisie zwroty "dotacje udzielone", "w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego oraz "podlegają zwrotowi". Słowo "udzielić" ma wiele znaczeń, choć dla potrzeb tego postępowania należy przyjąć treść wskazującą na rozdysponowanie środków między określone podmioty, co w przypadku dotacji oznacza konieczność przekazania środków w danym roku budżetowym, skoro w tym terminie muszą być one wykorzystane. Również, z uwagi na cele, jakie są realizowane przy wykorzystaniu dotacji, wypłata środków nie może dotyczyć jakiegokolwiek roku budżetowego, ale tego konkretnego, w którym są realizowane zadania publiczne. Dlatego też wypłata dotacji po upływie roku budżetowego jest niedopuszczalna i niecelowa. Zakładając hipotetycznie, że zadania, na pokrycie których miałaby być wypłacona dotacja zostały zrealizowane z innych środków, to wówczas wypłacona (po zakończeniu roku budżetowego) kwota miałaby raczej charakter rekompensaty (odszkodowania) za poniesione wydatki w związku z wykonaniem zadań publicznych, a nie stricte – dotacji. Natomiast, w przypadku gdy zadanie publiczne nie zostało wykonane (z uwagi na brak środków) – to brak byłoby w ogóle podstaw do wypłaty jakiejkolwiek kwoty, ponieważ odpadłaby podstawa materialnoprawna przyznania dotacji w określonej wysokości. Oba wymienione przypadki nie mieszczą się w pojęciu "dotacji".

W badanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją przekazania kwot za poszczególne lata 2012 – 2013 po upływie roku budżetowego tj. dopiero w roku 2019, co wykluczało zastosowanie art. 251 u.f.p. nakazującego zwrot dotacji jako nie wykorzystanej do końca roku budżetowego. W stanie sprawy nie mógł mieć też zastosowania art. 252 u.f.p., ze względu na to, że dotyczy on przypadków wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz – pobrania dotacji nienależnej lub w nadmiernej wysokości, co w sprawie nie zostało wykazane.

Dodać też należy, w związku z art. 253 u.f.p., że ewentualna modyfikacja art. 251 u.f.p. (podobnie art. 252 u.f.p.) może być wprowadzona wyłącznie na poziomie ustawowym, co wyłącza wprowadzanie zmian w omawianym zakresie na podstawie uchwał organów stanowiących j.s.t. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w dalszych przepisach u.f.p.

W art. 256 u.f.p. ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady dyrektywności wydatków określonych uchwałą budżetową lub planem finansowym (wyrażonej m.in. w art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 254 pkt 3 u.f.p.). W myśl tego przepisu wydatek może być realizowany bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel, pod warunkiem, że ma on charakter nieprzewidziany i należy do jednego z wymienionych w tym przepisie przypadków (wynika z tytułu wykonawczego, wyroku sądowego lub ugody sądowej bądź pozasądowej). Ratio legis powołanego przepisu nie polega na rozszerzeniu pojęcia dotacji na kwoty wypłacane po zakończeniu roku budżetowego, a jedynie jak się podkreśla w literaturze przedmiotu przepis ten służy ochronie zaufania obywateli do organów władzy publicznej, w tym wypadku do organów j.s.t., przez umożliwienie organom zrealizowania zawartej dobrowolnie ugody bądź wykonania wyroku sądowego i uniknięcia tym samym generowania dodatkowych kosztów. Natomiast z szerszej perspektywy przepis ten służy również realizacji zasady państwa prawa (w: Ofiarski Zbigniew, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. 2019 r.).

Należy też za NSA wskazać na art. 263 u.f.p. zgodnie z którym niezrealizowane kwoty wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, z upływem roku budżetowego (ust. 1). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić, w drodze uchwały, wykaz wydatków, do których nie stosuje się przepisu ust. 1, oraz określić ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w tym wykazie w następnym roku budżetowym (ust. 2). W wykazie, o którym mowa w ust. 2, ujmuje się wydatki związane z realizacją umów:

1) w sprawie zamówienia publicznego;

2) które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy (ust. 3). Ostateczny termin dokonania wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, upływa 30 czerwca roku następnego (ust. 4). Łącznie z wykazem wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala plan finansowy tych wydatków w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem wydatków majątkowych (ust. 5). Środki finansowe na wydatki ujęte w wykazie, o których mowa w ust. 2, są gromadzone na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego jednostki samorządu terytorialnego (ust. 6). Środki finansowe niewykorzystane w terminie określonym przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlegają przekazaniu na dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 7 dni od dnia określonego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (ust. 7).

Przepis ten stanowi więc, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają z upływem roku budżetowego. Zatem, gdyby nawet hipotetycznie założyć, że w budżetach za lata 2012 i 2013 Gminy Z. były zagwarantowane środki na dotacje dla Skarżącej w wysokości wyższej niż wypłacone, to z upływem poszczególnych lat nastąpiło ich wygaśniecie z mocy prawa, co po pierwsze oznacza, że środki przeznaczone na ten cel utraciły dotychczasowy charakter, a tym samym nie mogły być one źródłem dokonanej w 2019 r. wypłaty. Trzeba też zauważyć, że przekazane w 2019 r. środki finansowe były wypłacone z tytułu rekompensaty za zaniżenie dotacji w latach 2012 – 2013, a więc nie były materialnie związane z rokiem 2019. W ocenie Sądu pozbawiło to organ prawa do rozliczenia tych kwot według reguł określonych w u.f.p.

Sąd podziela też pogląd, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada także sytuacji, do której odwołuje się art. 60 pkt 1 u.f.p. Według tego przepisu kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w u.f.p. są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, do których, stosownie do art. 67 u.f.p., w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz, odpowiednio, przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zatem co do tych należności wykluczone jest stosowanie przepisów prawa cywilnego. W badanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z tego rodzaju należnością. Natomiast brak odpowiedniego przepisu, który zrównałby w skutkach prawnych zwrot dotacji ze zwrotem kwot wypłaconych po zakończeniu roku budżetowego, do którego się one odnoszą.

Na przeszkodzie w rozliczeniu wypłaconych po zakończeniu roku budżetowego kwot jako dotacji stały również obowiązujące w latach 2012-2013 (w których zaniżono dotacje) przepisy u.s.o., określające mechanizm przyznawania i rozliczania dotacji oraz cel, na jaki są one udzielane.

Przyjmując za podstawę rozważań normy wyrażone w art. 90 u.s.o., a w szczególności w ust 1, 2b – ust. 2d, ust. 3e – ust. 3d oraz ust. 4 (stan prawny obowiązujący w latach 2012-2013 tj. w czasie wypłaty dotacji w zaniżonej wysokości), należy wskazać, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego była przyznawana z budżetu gminy. Dotacje te przysługiwały na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole podała organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji były wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Jeżeli do przedszkola, o którym mowa w ust. 2b, uczęszczał uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, gmina, której mieszkańcem był ten uczeń, pokrywała koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust. 2b, do wysokości iloczynu kwoty wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę ustalenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych w przeliczeniu na jednego ucznia i wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania niepublicznych przedszkoli w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji. W przypadku braku niepublicznego przedszkola na terenie gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, gmina ta pokrywała koszty udzielonej dotacji w wysokości równej 75 % wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę udzielenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymywała na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40 % wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego podała organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji były wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a - 3b, mogły kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, miały prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogły przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalał tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Sąd zatem zauważa, że z powołanych wyżej przepisów, a zwłaszcza art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że ustawodawca wprowadził wyraźny podział na dwa etapy przyznawania tzw. dotacji oświatowych oraz określił granice uregulowania dla uchwał organów stanowiących j.s.t. Pierwszy etap postępowania rozpoczynał się na wniosek podmiotu zainteresowanego otrzymaniem dotacji na dany rok budżetowy i poinformowaniem organu o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji i polega na przyznaniu dotacji na każdego ucznia proporcjonalnie do wydatków ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Natomiast drugi etap postępowania polegał na kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, a więc skonfrontowania danych będących w posiadaniu organu oraz przekazanych przez beneficjenta z materiałem źródłowym pod względem zgodności liczby uczniów zgłoszonych przez podmiot dotowany do dotacji ze stanem rzeczywistym oraz zbadania poziomu poniesionych przez ten podmiot wydatków bieżących na działalność statutową (dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą, włącznie z profilaktyką społeczną).

Sąd podkreśla, że w badanej sprawie przekazanie kwot nastąpiło po zakończeniu poszczególnych lat 2012 i 2013 objętych dotacją, tj. w roku 2019 r. Stąd zasadnie pojawia się wątpliwość, wobec braku stosownego w tym zakresie uregulowania, o podstawę prawną rozliczenia się z otrzymanych kwot według reguł jak dla dotacji wypłaconej w 2019, ale za lata 2012 i 2013. Organy nie wyjaśniły także na jakiej zasadzie miałyby to być przepisy u.f.o.

Również wobec powyższego w przekonaniu Sądu pisma organu z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. kierowane do strony, a następnie wydane decyzje obu instancji nie miały oparcia w przepisach prawa.

Zasadna jest też wątpliwość Strony, w jaki sposób miałaby ona wywiązać się z nałożonego na nią obowiązku w zakresie związanym z działalnością Punktu Przedszkolnego w R. i wykazać, że przeznaczyła środki uzyskane z mocy wyroku Sądu Okręgowego w K. za 2012 i 2013 rok na bieżącą działalność statutową, skoro Punkt Przedszkolny w R. - którego częściowo dotyczyła też zaniżona w 2012 i 2013 roku dotacja - został w międzyczasie zlikwidowany. Funkcjonowanie placówki kierowanej przez Stronę nie stwarza sytuacji do wypłaty po upływie roku budżetowego dotacji przypadających innej placówce prowadzonej przez tę osobę. Działa ona bowiem również w oparciu o przyznaną na jej rzecz dotację, z której również po zakończeniu roku budżetowego musi się rozliczyć.

Nie bez znaczenia jest również i to, że w świetle przepisów podatkowych kwoty wypłacone beneficjentowi z tytułu zaniżonej dotacji są traktowane jak odszkodowania (tak też przywołany już wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 956/19).

Natomiast odnosząc się do kwestii związania wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...] na mocy art. 365 k.p.c. to Sąd zauważa, że jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 maja 2019 r. sygn. V CZ 7/19 moc wiążąca orzeczenia odnosi się tylko do treści jego sentencji, a nie uzasadnienia. Nie mają zatem mocy wiążącej ani poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia, ani motywy i ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu. W konsekwencji, skoro przedmiotem prawomocności materialnej jest ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły, to sąd przy wydaniu wyroku nie jest związany zarówno ustaleniami faktycznymi poczynionymi w innej sprawie, jak i poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu zapadłego w niej wyroku. Z kolei w wyroku SN z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt I CSK 708/17 wskazano, iż przepis art. 365 k.p.c. nie określa wprost granic przedmiotowych mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia. W orzecznictwie trafnie uznano, że należy w tym względzie sięgać do art. 366 k.p.c., w którym wskazano granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej. Powaga rzeczy osądzonej i moc wiążąca są bowiem dwoma aspektami prawomocności materialnej orzeczenia. W konsekwencji moc wiążąca obejmuje te ustalenia, które w związku z podstawą sporu stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia. Natomiast przedmiot rozstrzygnięcia należy postrzegać biorąc pod uwagę żądanie pozwu i fakty przytoczone w celu jego uzasadnienia. Oznacza to, że nie są objęte mocą wiążącą między innymi ustalenia faktyczne i poglądy interpretacyjne na których oparte zostało prawomocne orzeczenie. Jeszcze w innym wyroku z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. II PK 237/17 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przy wykładni art. 365 § 1 k.p.c. należy pamiętać, że wyrok jest rozstrzygnięciem o konkretnym przedmiocie procesu, którym jest określone świadczenie, jakie ma spełnić pozwany (dłużnik) na rzecz powoda (wierzyciela). Sentencją wyroku objęte jest rozstrzygnięcie o żądaniach stron (art. 325 k.p.c.), którego faktyczne i prawne podstawy zawiera uzasadnienie. Z mocy wiążącej wyroku o świadczenie korzysta jedynie rozstrzygnięcie, nie rozciąga się ona na kwestie pozostające poza sentencją, w tym ustalenia i oceny dotyczące stosunku prawnego stanowiącego podstawę żądania, o którym orzeczono. Moc wiążąca w zakresie ustanowionym w art. 365 § 1 k.p.c. odnosi się tylko do "skutku prawnego", który stanowił przedmiot orzekania i nie oznacza związania sądu ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu innego orzeczenia.

Sąd zauważa też przy tym, iż art. 365 k.p.c. jest odmiennie zredagowany niż art. 153 p.p.s.a czy art. 190 p.p.s.a. które odmiennie określają zakres związania wyrokami sądów administracyjnych wskazując na związanie "oceną prawną" czy też "wykładnią prawa" zawartą w wyrokach sądów administracyjnych.

W takim stanie rzeczy prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...] wiąże co do tego, że potwierdził on, iż sprawa o zapłatę kwot należnych Skarżącej od Gminy jest sprawą cywilną, a roszczenie ma charakter cywilnoprawny i kwoty te w zasądzonych wysokościach Skarżącej się od pozwanej Gminy należały – co już w samo w sobie podważa możliwość domagania się ich od Skarżącej zwrotu w jakimkolwiek trybie, a tym bardziej w innym trybie niż droga cywilna. Natomiast samo stwierdzenie w treści wyroku oceniające, iż żądanie zapłaty (przez Skarżącą) "nie jest poszukiwaniem ochrony odszkodowawczej lub kondycyjnej" – nie jest elementem który zmienia charakter rozstrzygnięcia, a którym stwierdzeniem Sąd obecnie byłby związany.

Sąd bowiem podziela (na co już wskazał) pogląd, iż nie istnieją podstawy do orzeczenia przez organy w drodze administracyjnej, iż kwoty zasądzone prawomocnym wyrokiem sądu cywilnego jednak Skarżącej się nie należą. Stałoby to w sprzeczności z rozstrzygnięciem Sądu Okręgowego, który jednak uznał, że kwoty te za lata 2012 i 2013 są powódce należne i podważałoby w ogóle sens jego wydawania.

Wobec powyższego stanowiska Sąd uznał, że odnoszenie się do dalszych argumentów skargi za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie sprawy Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym uwzględnił skargę jako uzasadnioną oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu tych decyzji.

Sąd uznał natomiast za nieuzasadnione wnioski Strony o zniesienie terminu posiedzenia niejawnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie albowiem w istocie ich przyczyną była obawa Strony, iż Sąd nie podzieli stanowiska Skarżącej co do cywilnoprawnego charakteru zasądzonych kwot. W tym zakresie Sąd podzielając stanowisko Strony uznał, iż zniesienie posiedzenia niejawnego nie jest zasadne.

Sąd uznał również, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek Strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci odpisów ksiąg przychodów i rozchodów Przedszkola Prywatnego w Z. oraz Punktu Przedszkolnego w R. na okoliczność wydatków bieżących sfinansowanych w latach 2012-2013 z innych źródeł, aniżeli dotacja przyznana na Przedszkole Prywatne w Z. oraz na Punkt Przedszkolny w R.

Sąd wyjaśnia w tym względzie, że co do zasady sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego a jedynie ocenia prawidłowość postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organami. Jedynie w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wobec powyższego po pierwsze wskazać należy, że analiza powyższej dokumentacji wobec przyjętego poglądu Sądu co do charakteru spornej kwoty nie może przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, albowiem nie ma dla niej żadnego znaczenia. Tylko na marginesie wskazać trzeba, że jej obszerność i szczegółowość również nie pozwoliłaby na spełnienie drugiego z wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. warunków, tzn. ich analiza mogłaby nadmiernie przedłużyć postępowanie sądowoadministracyjne.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2005 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na rzecz Skarżącej zasądzono od organu odwoławczego kwotę [...]zł, w tym [...] zł tytułem wpisu, [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.