Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 471/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 24b ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2470
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "Kpa.") w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej "u.d.i.p."), po rozpoznaniu odwołania M. S., zwanego dalej: "wnioskodawcą", "skarżącym", od decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej

z [...] listopada 2023 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Wydaniu decyzji Ministra towarzyszył następujący stan faktyczny.

Pismem z [...] września 2023 r. skierowanym do Centralnego Zarządu Służby Więziennej, zwanego dalej "CZSW" wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii protokołów lub sprawozdań z niżej wskazanych kontroli przeprowadzonych przez CZSW (wraz z załącznikami, jeśli istnieją):

- kontroli przeprowadzonej w IV kwartale 2022 r. w AS [...],

- kontroli przeprowadzonej w IV kwartale 2022 r. w OZ [...],

- kontroli przeprowadzonej w IV kwartale 2022 r. w ZK [...],

- kontroli przeprowadzonej w IV kwartale 2022 r. w AŚ [...] (w zakresie przeciwdziałania negatywnym przejawom podkultury przestępczej),

- kontroli przeprowadzonej w I kwartale 2023 r. w ZK [...],

- kontroli przeprowadzonej w I kwartale 2023 r. w ZK [...],

- kontroli przeprowadzonej w II kwartale 2023 r. w ZK [...],

- kontroli przeprowadzonej w III kwartale 2023 r. w ZK nr [...].

Pismem z [...] października 2023 r. poinformowano wnioskodawcę

o przetworzonym charakterze żądanej informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz wezwano do wykazania w terminie 14 dni, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wnioskodawca w piśmie z [...] października 2023 r. nie zgodził się

z zakwalifikowaniem wnioskowanej dokumentacji jako informacji publicznej przetworzonej. Nie odniósł się do kwestii wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu informacji.

Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z [...] listopada 2023 r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji, której zarzucił naruszenie prawa do informacji przewidziane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz

w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz wniósł o uchylenie decyzji w całości.

W uzasadnieniu podanej na wstępie decyzji Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, czego dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Dotyczy on jakościowo nowej informacji, której organ nie posiada. Wnioskowana dokumentacja nie jest wprost dostępna w formie umożliwiającej jej udostępnienie, jej zakres jest szeroki, wymagający zgromadzenia i przeglądu dokumentacji ośmiu postępowań kontroli wskazanych we wniosku, następnie ich przekształcenia (zanonimizowania)

i sporządzenia kserokopii określonych dokumentów, co wymaga podjęcia takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania organu. Żądane dokumenty nie mogą zostać udostępnione wprost w formie znajdującej się w dyspozycji organu, albowiem dokumentacja kontroli zawiera różnorodne informacje, w tym te dotyczące bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej i danych osobowych zarówno funkcjonariuszy, jak i osób pozbawionych wolności.

Przygotowanie żądanej informacji publicznej wymagałoby przeprowadzenia analiz, zestawień, wyciągów z dokumentów o dużej objętości w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do przedmiotu wniosku z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem, przy czym chodzi tu

o wszelkie dane, których ujawnienie potencjalnie naruszyć mogłoby przepisy prawa odnoszące się do ochrony danych osobowych, w tym art. 24b ust. 3 ustawy z dnia

9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, zgodnie z którym informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Na zasadność takiej argumentacji zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lutego 2021 r. o sygn. II SA/Wa 1764/20 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA").

Dokumentacja postępowań kontrolnych, o których udostępnienie wniesiono, obejmuje ponad 1500 stron, które musiałyby zostać poddane w pierwszej kolejności procesowi selekcji według wskazanych kryteriów, tj. kopie sprawozdań i załączniki,

a następnie wnikliwej anonimizacji danych osobowych, danych chronionych prawem

i innych danych dotyczących bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej. Działania te – z uwagi na objętość dokumentacji – wymagałyby poświęcenia dodatkowego czasu oraz zaangażowania dodatkowych sił w przygotowanie wnioskowanych kserokopii

w formie opracowanej specjalnie dla wnioskodawcy. Informacja taka winna była zostać zakwalifikowana jako informacja publiczna przetworzona. Staranne opracowanie materiałów objętych zakresem wniosku wymagałoby zaangażowania funkcjonariusza Biura Postępowań Kontrolnych CZSW na okres około 3 tygodni, efektem czego byłoby zaniechanie wykonywania przez tę osobę powierzonych jej obowiązków, co mogłoby negatywnie wpłynąć na zadania realizowane przez komórkę organizacyjną. Czas i koszt przygotowania takiego materiału w sposób istotny obciążałby organ, przekraczając bieżące możliwości kadrowe. Wskazano, że nie ma możliwości oddelegowania funkcjonariuszy wyłącznie do wykonywania czynności niezbędnych do przetworzenia informacji publicznej na rzecz wnioskodawcy.

Powyższe przesłanki powodują, że objętą wnioskiem informację publiczną potraktowano jako przetworzona. Przywołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym z informacją publiczną przetworzoną mamy do czynienia także wówczas, gdy uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążących się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (tak: wyrok NSA

o sygn. I OSK 1685/18, dostępny w CBOSA). Nakład pracy potrzebny do prawidłowej realizacji wniosku byłby znaczny, co prowadziłoby do dezorganizacji pracy i zakłócenia wykonywania zadań organu.

Udostępnienie wnioskowanych informacji wiązałoby się z koniecznością szczegółowej analizy ponad 1500 stron dokumentacji pokontrolnej zawierającej w swej treści m.in. dane osobowe funkcjonariuszy pełniących na co dzień służbę w AŚ [...], OZ [...], ZK [...], AŚ [...], ZK [...], ZK [...] nr [...], ZK [...], ZK nr [...] [...], jak i dane osób pozbawionych wolności a także opisy wybranych elementów planu ochrony jednostki, dotyczące jej bezpieczeństwa a zatem konieczne byłoby przeprowadzenie działań o charakterze intelektualnym, analitycznym i organizacyjnym. Działania takie byłyby pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe czynności podejmowane przy udostępnianiu informacji prostej i absorbujące czas pracy, a nadto wymagające intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację.

Proces anonimizacji, bez dodatkowych trudności związanych z przygotowaniem informacji prostych, może być uznany za przetworzenie informacji. Anonimizacja nie może być bowiem uznana za czynność stricte techniczną, przyjmującą postać jednorazowego aktu. Jest to w rzeczywistości ciąg działań obejmujących określone czynności intelektualne oraz faktyczne. Analiza każdego z anonimizowanych dokumentów musi odbyć się bardzo starannie, ze względu na potencjalne skutki ujawnienia informacji, w szczególności informacji wrażliwych, w tym również odszkodowawcze.

Uznanie zanonimizowanej informacji prostej za przetworzoną może być uzasadnione zakresem anonimizacji wpływającym na znaczny nakład koniecznej pracy, czy potrzebą dysponowania określonymi środkami technicznymi (urządzeniami i oprogramowaniem) służącymi do zamazania lub fizycznego usunięcia określonych danych podlegających ochronie, np. danych osobowych, jak również koniecznością dysponowania określonymi kompetencjami do obsługi urządzenia i oprogramowania służącego do anonimizacji. Również na tym etapie może dojść do potrzeby współpracy między osobami, które wyodrębniły wnioskowaną informację ze zbioru danych, dokonały jej percepcji i oceny pod kątem zakresu anonimizacji ze względu na tajemnice prawnie chronione i gwarantowane konstytucyjnie prawo do prywatności, ochrony danych osobowych, czy tajemnicy przedsiębiorcy, a osobami, które dokonają faktycznego zamazania lub wycięcia określonych fragmentów wnioskowanej informacji ze względu na powyższe ograniczenia.

Anonimizacja w sensie technicznym może być zlecona także poza podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Potrzeba taka staje się coraz częstsza, gdyż postępujący dynamicznie rozwój techniki stworzył nowe możliwości odczytywania pozornie zanonimizowanych, tj. zamazanych tylko dla oka ludzkiego fragmentów informacji. Istniejące obecnie urządzenia pozwalają bowiem odczytać informację zamazaną na każdym rodzaju nośnika informacji (tak: wyrok NSA o sygn. III OSK 1466/21, dostępny w CBOSA).

Konsekwencją przyjęcia, że wnioskodawca w istocie domaga się przetworzonej informacji publicznej, musi być zweryfikowanie, czy w sprawie zachodzi obligatoryjna przesłanka udostępnienia tego rodzaju informacji.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Nie stwierdzono szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie przez wnioskodawcę żądanej informacji. Odbywa on obecnie karę pozbawienia wolności a zatem zakres przedmiotowy wniosku w kontekście jego sytuacji osobistej i prezentowanej postawy w czasie odbywania kary pozbawienia wolności, tj. sporządzenia blisko 100 skarg w 2022 r., wskazywać może na wykorzystywanie prawa do informacji w celu realizacji indywidualnych interesów. Na podstawie dostępnych źródeł brak jest jakichkolwiek przesłanek pozwalających uznać, że wnioskodawca działa w interesie publicznym i jego intencją jest realne i konkretne wykorzystanie żądanych informacji dla dobra ogółu. Na powyższe wskazuje również fakt, że po wystosowanym wezwaniu do wykazania interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanych informacji, wnioskodawca nawet nie podjął próby wykazania, że za udostępnieniem wnioskowanych danych przemawiać będzie szeroko rozumiany interes społeczny.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, szczególny interes publiczny występuje wtedy, gdy żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań,

w szczególności w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma zatem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Podkreśla się nadto, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 205/18, dostępny w CBOSA).

Po przeanalizowaniu stanowiska organu I instancji, Minister Sprawiedliwości zgodził się ze stanowiskiem, że odbywający karę pozbawienia wolności wnioskodawca kieruje się interesem prywatnym w uzyskaniu dostępu do żądanych dokumentów

w postaci kopii protokołów lub sprawozdań z kontroli przeprowadzonych przez CZSW we wskazanych we wniosku jednostkach penitencjarnych. Zdaniem Ministra nie sposób również uznać, że pozycja wnioskodawcy pozwala przyjąć jakoby istniał szczególnie istotny interes publiczny przemawiający za udostępnieniem mu żądanych informacji.

Zgodnie z art. 24b ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się

na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Jest to przepis szczególny, który ma pierwszeństwo przed ogólnymi zasadami udostępniania informacji publicznej zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi specjalną regulację w zakresie udostępniania danych osobowych osób pełniących funkcje publiczne, ale nie wyłącza stosowania całej ustawy o dostępie

do informacji publicznej (tak: wyrok WSA o sygn. II SAB/Sz 8/23, dostępny w CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę, w tym przede wszystkim fakt, że w niniejszej sprawie przetworzenie informacji publicznej nie zostało uzasadnione szczególnym interesem publicznym, należało – zdaniem Ministra Sprawiedliwości – uznać, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i utrzymać ją w mocy.

Skarżący wywiódł skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości. Zarzucił naruszenie następujących przepisów, a mianowicie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych,

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona,

3. art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez brak zastosowania polegający na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania,

4. art. 7, 8, 11 oraz 77 Kpa. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy,

5. art. 107 § 1 i § 3 Kpa. poprzez przedstawienie wadliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji,

6. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji, mimo że naruszała prawo.

Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie na jego rzecz niezbędnych i rzeczywistych kosztów postępowania

w postaci kosztów zakupu znaczków pocztowych.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie z [...] czerwca 2024 r. podtrzymał stanowisko i zarzuty skarżącego zawarte w treści skargi. Wniósł jednocześnie o rozważenie argumentów zawartych w złożonym piśmie.

Stwierdził w szczególności, że wbrew tezom organu, wydanie zanonimizowanych kopii protokołów lub sprawozdań z przeprowadzonych kontroli (wraz z załącznikami, jeżeli istnieją), czyli kopii protokołów lub sprawozdań

z przeprowadzonych kontroli (wraz z załącznikami, jeżeli istnieją) z usunięciem (wykreśleniem) danych osobowych, nie stanowi udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, ale stanowi udostępnienie informacji publicznej prostej, ponieważ

w takim przypadku dochodzi wyłącznie do usunięcia (wykreślenia) pewnych danych,

a nie do wytworzenia nowej treści specjalnie na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym błędnie uznano, że wniosek o wydanie zanonimizowanych kopii protokołów lub sprawozdań z przeprowadzonych kontroli (wraz z załącznikami, jeżeli istnieją) jest wnioskiem o wydanie informacji publicznej przetworzonej.

Wydanie zanonimizowanych dokumentów nie stanowi udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, ale stanowi udostępnienie informacji publicznej prostej. Przykładem jest uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie o sygn. II SA/Wa 723/15 (dostępny w CBOSA), zgodnie z którym proces polegający na wykreśleniu z dokumentu danych osobowych, ewentualnie innych danych prawnie chronionych nie jest przetworzeniem informacji: "Także proces polegający na wykreśleniu z dokumentu elementów dotyczących danych osobowych bez naruszania samego rozstrzygnięcia, czyli anonimizacja, jak też ewentualnie innych danych prawnie chronionych, nie jest przetworzeniem informacji. Czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Innymi słowy, informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji (vide: wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r, w sprawie o sygn. akt I OSK 792/11 i I OSK 977/11 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r, w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1455/13; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 marca 2012 r, w sprawie o sygn. akt II SA/Go 48/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".

Zdaniem pełnomocnika, jeżeli wnioskowane przez skarżącego informacje publiczne nie mają charakteru informacji publicznych przetworzonych, ale mają charakter informacji publicznych prostych, to w takim przypadku skarżący nie był zobowiązany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a organ bezzasadnie odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych.

Jak wskazuje orzecznictwo, kryterium rozróżnienia sprawy publicznej

od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej, ponieważ przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe. Jeżeli określony wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (ponieważ mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" - art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" - art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to taki wnioskodawca ma interes prawny wzmocniony roszczeniem

o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidualny interes subiektywny ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Z kolei podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów, Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność

z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym

i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje

na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości

z [...] stycznia 2024 r. odmawiająca skarżącemu udostępnienia informacji publicznej,

o której mowa we wniosku z [...] września 2013 r., nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy żądana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.,

a w dalszej kolejności – w wypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie – czy skarżący wykazał, że działa w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego.

W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił w szczególności, że dokumentacja objęta wnioskiem skarżącego obejmuje ponad 1500 stron, które musiałyby zostać poddane procesowi selekcji według określonych kryteriów, a następnie wnikliwej anonimizacji danych osobowych chronionych prawem i innych danych dotyczących bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej. Opracowanie materiałów objętych wnioskiem wymagałoby pracy wyznaczonego funkcjonariusza CZSW przez około 3 tygodnie, co mogłoby negatywnie wpłynąć na zadania realizowane przez daną komórkę organizacyjną CZSW. Proces animizacji może być uznany za przetworzenie informacji. Uznanie zanonimizowanej informacji prostej za przetworzoną może być uzasadnione zakresem animizacji wpływającym na znaczny nakład koniecznej pracy, czy potrzebą dysponowania określonymi środkami technicznymi służącymi usunięciu wnioskowanych danych podlegających wspomnianej ochronie.

Odnosząc się do zagadnienia podstawowego, należy wskazać, że kwestia kwalifikacji informacji jako przetworzonej stanowi przedmiot wielu wypowiedzi

w judykaturze. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym "przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Jest to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu" (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 143/14, dostępny w CBOSA). Wedle natomiast uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r. o sygn. I OSK 833/15 (dostępny w CBOSA) "informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste". W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że gdy wnioskodawca żąda wielu informacji, to – nawet gdy pojedynczo mają one walor informacji prostej – ich suma może stanowić informację przetworzoną (tak: wyroki NSA o sygn. akt I OSK 315/14 i 547/14, dostępne w CBOSA).

Powołaną przez Ministra Sprawiedliwości przesłanką zakwalifikowania żądanej przez skarżącego informacji jako przetworzonej była potrzeba dostosowania znacznego zbioru dokumentów (1500 stron dokumentacji pokontrolnej) dla potrzeb

ich udostępnienia. Jak wskazano, niezbędne byłoby ich skompletowanie oraz przeanalizowanie pod kątem eliminacji informacji prawnie chronionych – na przykład danych osobowych, wymagających anonimizacji. Przekonująco jednocześnie uprawdopodobniono, że w dokumentacji znajdują się stanowiące tajemnicę dane obejmujące swoim zakresem bezpieczeństwo danych jednostek penitencjarnych.

Jak podkreśla się w judykaturze, sama potrzeba dokonania czynności wyszukania dokumentu bądź anonimizacja konkretnych informacji, nie może determinować oceny, jakoby żądana informacja stanowiła przetworzoną. Co jednak zauważa się także w orzecznictwie, znaczne ilość nawet prostych czynności, które poprzedzać muszą udostępnienie żądanej informacji, może stanowić przesłankę dla jej klasyfikacji jako przetworzonej (analogicznie wyroki NSA o sygn. I OSK 1061/17

i 832/18 oraz III OSK 224/22, dostępne w CBOSA), dotyczy to też anonimizacji

(tak: wyroki NSA o sygn. I OSK 977/11 oraz III OSK 3502/21, dostępne w CBOSA).

W realiach analizowanej sprawy – ze względu na ogólne rozmiary dokumentacji, która wymaga przejrzenia oraz opracowania – skala koniecznych czynności nie może budzić wątpliwości. Może ona stanowić przesłankę kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 marca 2024 r. o sygn. II SA/Wa 1638/23: "Takie rozumienie regulacji, dotyczących dostępu do informacji, gdzie stosowne uprawnienie wynika z przepisu rangi konstytucyjnej, nie niweczy – wbrew stanowisku skargi – realnego prawa dostępu do informacji publicznej. Może się to odbywać jednak tylko w przewidzianych przez prawodawcę ramach. Z jego woli dostęp do informacji publicznej przetworzonej ograniczono, co – wedle przywołanego przez organ stanowisko Trybunału Konstytucyjnego – nie narusza przepisów Konstytucji RP.".

W myśl ustawy o dostępnie do informacji publicznej, prawo w danym zakresie dotyczy wyłącznie wiadomości pozostających w dyspozycji organów administracji

w takiej formie i lokalizacji, że mogą być one upublicznione bez potrzeby angażowania obsługującego organ administracji personelu nadmiernym zakresem obowiązków. Powinności, co do udostępniania informacji publicznej, nie mogą bowiem w istotny sposób ograniczać zdolności realizacji podstawowych ustawowych zadań instytucji publicznych. W badanej sprawie zaś uzyskanie wnioskowanych informacji, nie mogłoby obyć się bez zaangażowania funkcjonariusza CZSW do ich przygotowania,

co uzasadniono koniecznością m.in. przeprowadzenia anonimizacji danych osobowych zawartych w żądanych dokumentach. Uzyskanie danych dotyczących funkcjonariuszy pełniących służbę w powołanych zakładach penitencjarnych oraz osób pozbawionych wolności, jak i planów ochrony podanych jednostek, wymagałoby przeprowadzenia działań o charakterze intelektualnym, analitycznym

i organizacyjnym. Zasadnie zatem uznano takie działania jako wykraczające poza zwykłe czynności podejmowane przy udostępnianiu informacji prostej i absorbujące czas pracy.

Potrzeba opracowania dokumentacji w znacznym zakresie – także pod kątem anonimizacji – stanowi o przetwarzaniu informacji (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 792/11, dostępny w CBOSA). Wprawdzie pojedyncze czynności anonimizacji

w obrębie pojedynczych dokumentów mogą nie być uważane za przetwarzanie informacji, to jednak potrzeba opracowania pod kątem usunięcia informacji wrażliwych obszernej dokumentacji prowadzi do opracowania w istocie nowej informacji – określanej mianem przetworzonej. Tak bowiem jak wymagająca większego nakładu pracy kompilacja szeregu informacji prostych prowadzi do powstania nowej informacji to również pracochłonny proces przeglądania i usuwania wybranych danych musi być traktowany analogicznie. Zwłaszcza zważywszy na cel ograniczenia powszechnego dostępu do informacji przetworzonej. Chodzi mianowicie o uniknięcie sytuacji, gdy związane z udostępnieniem informacji czynności znacznie utrudniają obowiązanym podmiotom realizacje ich podstawowych zadań. Z tej perspektywy jest bez znaczenia, czy przeszkodą będzie tu czasochłonne opracowanie nowych dokumentów (bądź gromadzenie danych na innych nośniach), czy też – równie absorbująca personel zobowiązanego – analiza dokumentacji (lub innych baz) pod kątem usunięcia danych w niezbędnym zakresie.

W świetle powyższych uwag godzi się zauważyć, że w istocie funkcjonujące

w polskim systemie prawnym pojęcie informacji przetworzonej, dotyczy wiadomości, które na dzień złożenia wniosku nie pozostają niejako wprost w dyspozycji organu lub podmiotu, do którego skierowano żądanie. Ma on wprawdzie w zasobach urzędu czy biura wszelkie żądane dane, lecz ich przekazanie wnioskodawcy wymaga szerszego zakresu czynności niż wprost wyszukanie jednego czy kilku dokumentów

i sporządzenie ich kopii, bądź na przykład wyszukanie – z posiadanego w ramach systemu informatycznego – zestawu danych wedle dostępnego w funkcjonalności oprogramowania sposobu segregowania. Uwaga ta jest o tyle istotna, że pozwala odkodować jednoznacznie wolę prawodawcy, który zamierzał obciążyć powinnością udostępniania informacji publicznej – a więc koniecznością ponoszenia związanych

z tym kosztów osobowych i organizacyjnych przez instytucje z zakresu administracji publicznej lub także działające komercyjnie (gdy dotyczy ich powinność udostępnianie informacji publicznej) – generalnie jedynie w zakresie, gdy jest ona dostępna niejako "na bieżąco" – bez podejmowania szerszych prac, niezbędnych z perspektywy możliwości jej udostępnienia osobom trzecim. Pozostałe informacje należy – z woli prawodawcy – zaliczać do przetworzonych. Ich udostępnianie jest wymagane jedynie w nadzwyczajnych okolicznościach, gdy przemawia za tym szczególnie istotny interes publiczny.

W tym kontekście, w ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie powinno było budzić wątpliwości, że żądaną przez skarżącego informację należało traktować jako przetworzoną. Jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, dokumentacja postępowań kontrolnych, o których udostępnienie wniesiono, obejmuje ponad 1500 stron, które musiałyby zostać poddane w pierwszej kolejności procesowi selekcji według wskazanych kryteriów, tj. kopie sprawozdań i załączniki,

a następnie wnikliwej anonimizacji danych osobowych, danych chronionych prawem

i innych danych dotyczących bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej. Działania te – z uwagi na objętość dokumentacji – wymagałyby poświęcenia dodatkowego czasu oraz zaangażowania dodatkowych sił w przygotowanie wnioskowanych kserokopii

w formie opracowanej specjalnie dla wnioskodawcy. Informacja taka winna była zostać zakwalifikowana jako informacja publiczna przetworzona. Staranne opracowanie materiałów objętych zakresem wniosku wymagałoby zaangażowania funkcjonariusza Biura Postępowań Kontrolnych CZSW na okres około 3 tygodni, efektem czego byłoby zaniechanie wykonywania przez tę osobę powierzonych jej obowiązków, co mogłoby negatywnie wpłynąć na zadania realizowane przez komórkę organizacyjną. Czas i koszt przygotowania takiego materiału w sposób istotny obciążałby organ, przekraczając bieżące możliwości kadrowe. Wskazano, że nie ma możliwości oddelegowania funkcjonariuszy wyłącznie do wykonywania czynności niezbędnych do przetworzenia informacji publicznej na rzecz wnioskodawcy.

Przygotowanie żądanej informacji publicznej wymagałoby przeprowadzenia analiz, zestawień, wyciągów z dokumentów o dużej objętości w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do przedmiotu wniosku z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem, przy czym, jak podał organ, chodzi tu o wszelkie dane, których ujawnienie potencjalnie naruszyć mogłoby przepisy prawa odnoszące się do ochrony danych osobowych, w tym art. 24b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Powołano w tym miejscu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2021 r. o sygn. II SA/Wa 1764/20 (dostępny w CBOSA).

Odnosząc się z kolei do kwestii oceny, czy udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, należy wskazać, że w orzecznictwie dominuje pogląd, wedle którego, "pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne; warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu

z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu

z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi." (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 1313/14, dostępny w CBOSA). Szczególny interes publiczny będzie miał zatem podmiot wnioskujący o udzielenie informacji publicznej obiektywnie istotnej z punktu widzenia społeczeństwa, na przykład w celu potwierdzenia istnienia jednoznacznie negatywnych nieprawidłowości w działaniu strefy publicznej (analogiczny pogląd w wyroku NSA o sygn. I OSK 2782/15, dostępny w CBOSA). "Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku." (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 1068/15, dostępny

w CBOSA).

Odnosząc się do powołanych poglądów – w kontekście rozpoznawanej sprawy – należy odnotować, że udostępnienie informacji przetworzonej stanowi wyjątek

od zasady, niejako "dzielenia się" przez obowiązany podmiot informacją już posiadaną w takiej formie, że może być ona przekazana wprost wnioskodawcy – bez istotniejszych czynności przygotowawczych. Reguły udostępniania informacji przetworzonej należy klasyfikować zatem jako przepis szczególny – podlegający więc wykładni wąskiej.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżący nie wykazał w sprawie szczególnego interesu, który przemawiałby za udostępnieniem informacji. W piśmie z [...] października 2023 r. poprzestał bowiem jedynie na braku wyrażenia zgody co do zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako przetworzonej.

Na gruncie trafnych ustaleń organu nie mogło budzić wątpliwości, że żądana informacja – wobec zakresu przedsięwzięć dla jej opracowania – stanowiłaby przetworzoną, skarżący zaś – nawet na etapie skargi oraz jej uzupełnienia pismem pełnomocnika ustanowionego z urzędu – nie wykazał szczególnego interesu publicznego, przemawiającego za jej przygotowaniem dla jego potrzeb.

Reasumując, chybione są zarzuty skargi, jakoby naruszono przepis prawa materialnego, zakreślający ramy powinności udostępnienia informacji publicznej –

art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie można też uznać jakoby sprawy prawidłowo nie wyjaśniono w jej istotnych aspektach. Zasadnie uznano – wobec wskazanych wcześniej okoliczności faktycznych sprawy – że żądanie dotyczyło udostępnienia informacji przetworzonej, do której udostępnienia koniecznym jest wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego, tego zaś nie uczyniono. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.