Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 264/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Asesor WSA Tadeusz Haberka,, Łukasz Cieślak,, po rozpoznaniu w Wydziale I, na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w dniu 9 stycznia 2024 r., sprawy ze skargi: M.A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty przekazania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.700,00 (jeden tysiąc siedemset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Postępowanie przed organem administracji.

1.1. Obywatelka Ukrainy M. A. (dalej: Strona, Skarżąca, Wnioskodawca) złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda/organ) wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jako małżonce obywatela polskiego i matce dziecka posiadającego obywatelstwo polskie, wraz z załączonymi dokumentami, który wpłynął do organu w dniu 4 maja 2020 r. (data prezentaty na kopercie wniosku wysłanego pocztą w dniu 30 kwietnia 20220 r.).

1.2. W dniu 19 października 2020 r. Strona stawiła się osobiście – bez uprzedniego wezwania – w siedzibie organu, gdzie odebrano od niej odciski palców oraz kserokopie stron ważnego dokumentu podróży (paszportu) z adnotacjami urzędowymi, po uprzednim okazaniu jego oryginału do wglądu. Ponadto złożyła ona oryginały odpowiednich dodatkowych dokumentów, które stanowiły załączniki do wniosku.

1.3. W pismach z dnia 12 maja 2021 r., 10 sierpnia 2021 r., 15 września 2021 r. oraz 26 września 2022 r. i 26 października 2022 r. (są to daty wpływu na biuro podawcze do Wojewody) Strona interweniowała w kwestii przyspieszenia postępowania w sprawie, dołączając jednocześnie do ostatniego z nich (z własnej inicjatywy) dodatkowe dokumenty (aktualne zaświadczenie o niekaralności oraz aktualne zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach). Następnie, pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. (data nadania pocztą; wpływ do organu w dniu 23 stycznia 2023 r.), Strona złożyła ponaglenie. Wobec braku czynności w sprawie, w dniach 13, 16 i 21 lutego 2023 r., kierowała jeszcze monity o jej rozpoznanie, a w dniach 16 lutego 2023 r. i 9 marca 2023 r. interweniowała w trakcie dyżurów prawnika w siedzibie Wojewody.

1.4. Pismem z dnia 22 czerwca 2023 r., doręczonym pełnomocnikowi Wnioskodawcy w dniu 2023 r., organ wezwał go, aby w terminie 7 dni – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – uzupełnił jego braki formalne przez wypełnienie wniosku w części A.5 oraz E (data i podpis), a ponadto złożenie dodatkowego dokumentu w postaci odpisu aktualnego aktu małżeństwa, który spełnia wszystkie wymogi określone prawem. Dodatkowo Wojewoda sporządził – datowane na ten sam dzień (22 czerwca 2023 r.) – wystąpienie do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.

2.1. W skardze na bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę, wniesionej do organu w dniu 15 czerwca 2023 r. (przekazanej do tutejszego Sądu w dniu 14 lipca 2023 r.), Strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 73 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – stan prawny na moment złożenia wniosku; dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, wnosząc o: stwierdzenie bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości co najmniej połowy maksymalnej kwoty prawem określonej; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że: wniosek złożyła w maju 2020 r., a postępowanie – mimo upływu tak długiego czasu, licznych monitów, interwencji i ponaglenia – wciąż nie jest zakończone; brak odpowiednich czynności organu i brak informacji o stanie sprawy, kompletności wniosku czy też o przyczynach zwłoki; sprawa ma nieskomplikowany charakter, a decyzja – bez winy Strony – nie została dotychczas wydana, czym organ narusza podstawowe zasady postępowania, narażając ją na stres i uniemożliwiając kontakt z innymi bliskimi jej członkami rodziny.

2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, uznając przy tym, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością lub przewlekłością, która miałaby charakter rażący, brak też podstaw do naliczenia sumy pieniężnej. Wskazał również, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców w ostatnich latach.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

3.1. Skarga jest zasadna.

3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

3.3.1. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach Skarżącej (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).

3.3.2. Przewlekłość postępowania natomiast została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35 k.p.a., które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy – wbrew zasadzie wynikającej z powołanego wyżej art. 12 k.p.a. – postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46).

3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, CBOSA).

3.5. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.).

3.6. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.; stan prawny na moment złożenia wniosku).

W związku z wejściem w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja) i brakiem odpowiednich przepisów intertemporalnych, podkreślić należy, że skarga wpłynęła po tej dacie, lecz dotyczy w większości okresu przypadającego przed tą datą, a zatem kontrola legalności braku wydania odpowiedniego aktu kończącego postępowanie powinna odbywać się z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresie, którego skarga dotyczy. W szczególności podkreślić należy, że nowelizacja wprowadza odmienne terminy załatwienia spraw, co mogłoby skutkować dla Strony pogorszeniem jej sytuacji prawnej przy ocenie zarzucanej organowi postaci zwłoki w podjęciu decyzji (por. dodany na mocy art. 1 pkt 13 nowy art. 112a ustawy o cudzoziemcach, którego ust. 1 stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni). W dalszych rozważaniach, o ile wyraźnie nie wskazano inaczej, powoływane będą zatem poprzednio obowiązujące przepisy ustawy o cudzoziemcach.

Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). W myśl art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.

3.7. Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie, dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach).

3.8.1. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony, złożonego w dniu 4 maja 2020 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności po otrzymaniu wniosku Strony organ podjął z własnej inicjatywy dopiero w dniu 22 czerwca 2023 r., czyli po niemal 38 miesiącach od jego złożenia, kierując do Strony wezwanie o uzupełnienie braków formalnych oraz o przedłożenie odpisu aktualnego aktu małżeństwa, spełniającego prawem określone wymogi, a ponadto występując ze standardowym zapytaniem do organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny. Czynność te – co należy podkreślić – zostały dokonane 5 miesięcy po wniesieniu przez Stronę ponaglenia oraz tydzień po wniesieniu skargi. Należy też wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 37 § 4 k.p.a., albowiem w przekazanych aktach administracyjnych brak jest dowodu, aby pismo stanowiące ponaglenie, którego wpływ organ odnotował (najpóźniej) w dniu 23 stycznia 2022 r., zostało przekazane do organu wyższego stopnia (o braku podstaw do nienadawania ponagleniu Strony dalszego biegu mowa jest w kolejnym punkcie uzasadnienia – 3.8.2.). Oznacza to, że gromadzenie materiału dowodowego w sprawie odbywało się wyłącznie z inicjatywy Strony, a organ pozostawał w postępowaniu całkowicie bierny. Ponadto aktywność pracowników Wojewody była efektem już nawet nie tyle ponaglenia, co dopiero samej skargi.

W tym miejscu wskazać również należy, że Strona nie może ponosić negatywnych skutków zwlekania przez organ z wezwaniem jej o uzupełnienie braków formalnych wniosku (względnie innych braków, których skutkiem jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania) i że nie jest to okoliczność usprawiedliwiająca bezczynność lub opieszałość organu, który niezwłocznie i w pierwszej kolejności powinien wezwać ją do usunięcia ewentualnych braków formalnych wniosku lub dodatkowych dokumentów. Przyjęcie innego stanowiska w tym względzie oznaczałoby w praktyce akceptację braku ochrony prawnej strony składającej wniosek obarczony brakami formalnymi przed bezczynnością lub przewlekłością po stronie organu, podczas gdy jej interes prawny w jak najszybszym wskazaniu tych braków i wezwaniu do ich usunięcia jest oczywisty, tak samo jak oczywisty jest obowiązek dokonania takiego wezwania przez organ, co wynika wprost z art. 64 § 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców Sąd stwierdza, że taka sytuacja niewątpliwie ma wpływ na sprawność działania Wojewody. Podkreślić jednak trzeba, że sytuacja taka trwa od dłuższego już czasu (co najmniej od 4 lat), chociaż w ostatnim półroczu zauważalne są oznaki jej istotnej poprawy. To zaś powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami.

3.8.2. Jednocześnie, rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.; dalej: ustawa pomocowa) zakresu czasowego, podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji do kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Wniosek złożony został przed wybuchem tego konfliktu i przez osobę, która jest wprawdzie obywatelem Ukrainy, lecz która na terenie Polski przebywa od kilku lat i pozostaje w związku małżeńskim z obywatelem polskim, z którym ma wspólne dziecko.

W analizowanej kwestii trzeba podkreślić, że definiując zakres regulacji ustawodawca wskazał w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Sąd w niniejszymi składzie podziela argumentację wyrażoną w zdaniu odrębnym sędziego WSA Gabriela Węgrzyna do wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 października 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 334/23, że "Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy udziela ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego czasowego pobytu oraz prawa do wykonywania pracy cudzoziemcom określonym w art. 1 (zasadniczo obywatelom Ukrainy), wyłączając tym samym konieczność wydawania w ich sprawach powołanych wyżej zezwoleń. Natomiast stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej instytucji wstrzymania biegu terminów do spraw zezwoleń dotyczących pozostałych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie zostali oni bowiem zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić, jakie ratio legis miałoby w tym przypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków.

Samo literalne posłużenie się przez ustawodawcę w art. 100c ust. 1 i w art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej pojęciem "cudzoziemiec" nie jest wystarczające do wyprowadzenia generalnego wniosku, jakoby znajdowały one zastosowanie do wszystkich cudzoziemców.

Przede wszystkim użyty w powołanych przepisach zwrot "terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej", odwołuje się do określonej instytucji prawnej, tj. do terminów załatwiania spraw regulowanych ustawą o cudzoziemcach. Ustawa o cudzoziemcach reguluje terminy załatwiania wyżej wymienionych spraw "cudzoziemców", a nie terminy załatwiania spraw "obywateli Ukrainy". Zbyt daleko idący jest więc wniosek, że samo odwołanie się w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej do terminów załatwienia spraw dotyczących "cudzoziemców" przesądza o rozszerzeniu zakresu zastosowania tego przepisu na wszystkich cudzoziemców. Warto też zasygnalizować, że w ramach samej ustawy pomocowej ustawodawca nie zachowuje konsekwencji w odróżnianiu pojęcia "cudzoziemca" od pojęcia "obywatela Ukrainy" (zob. np. art. 42 ust. 16 ustawy pomocowej).

Najistotniejsze jest jednak to, że problemowa regulacja z art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej ogranicza przysługujące każdemu w państwie prawa fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Ograniczenie takiego prawa powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów ustawy pomocowej powinna ten kontekst uwzględniać. O ile bowiem w przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach ustawy pomocowej otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), o tyle w przypadku pozostałych cudzoziemców ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Uznanie w takich warunkach, że również pozostali cudzoziemcy objęci są zakresem przewidzianego w art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej ograniczenia prawa do rozpatrzenia ich spraw bez zbędnej zwłoki jest trudne do zaakceptowania także ze względu na wyżej powołane wartości. Zastosowanie wykładni proponowanej przez Wojewodę prowadziłoby do rzeczywistego pozbawienia ochrony sądowej osób, które na mocy ustawy pomocowej nie zyskują żadnych uprawnień. "Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP, zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne, trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego." (Wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., II OSK 2869/21, LEX nr 3515397).

Nie ma też podstaw do uznania, że znaczna część spraw wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną na Ukrainie. Otóż obywatel Ukrainy w rozumieniu ustawy pomocowej ma prawo ubiegać się o każdy typ zezwolenia pobytowego, jak również może być prowadzona wobec niego sprawa w przedmiocie zmiany czy cofnięcia zezwolenia wcześniej uzyskanego. Podkreślić trzeba, że przewidziane w art. 2 ust. 3 ustawy pomocowej wyłączenie jej stosowania w przypadku obywateli Ukrainy posiadających wcześniejsze zezwolenia pobytowe, nie ma charakteru bezwzględnego (zależy od spełnienia warunku wymienionego w art. 2 ust. 3 pkt 2 lub 3). Warto też zwrócić uwagę na regulację art. 42 ust. 5 i 5a ustawy pomocowej, która w sposób jednoznaczny reguluje określoną sytuację prawną tych obywateli Ukrainy, którzy posiadają już zezwolenia na pobyt czasowy. Ustawa pomocowa może więc mieć zastosowanie także do obywateli Ukrainy posiadających wcześniej wydane zezwolenia pobytowe, a tym samym możliwe jest prowadzenie względem nich postępowań w przedmiocie zmiany czy cofnięcia zezwolenia".

Mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został zakreślony w jej art. 1 ust. 1 i ust. 2, w ocenie Sądu, jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Skarżąca jest wprawdzie obywatelem ukraińskim, lecz nie należy do kręgu osób, które opuściły terytorium Ukrainy w związku z rosyjską agresją na to państwo, a tylko do takich cudzoziemców, zarówno będących, jak i niebędących obywatelami Ukrainy, a uciekających z jej terytorium przed tym konfliktem, przepisy tej szczególnej ustawy – zdaniem Sądu – się odnoszą.

Z powyższych względów organ nie miał podstaw ani do pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania, ani do faktycznego ignorowania tego środka zaskarżenia, które w sprawie miało jednak miejsce.

3.8.3. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku).

3.9. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

3.10. Wobec braku informacji o wydaniu przez Wojewodę aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało określić stosowny termin do jego wydania, którego bieg rozpocznie się w chwili otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, przy czym Sąd uznał, że jego długość wskazana w petitum wniosku (30 dni), będzie odpowiednia, o czym orzeczono stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

3.11. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w związku z wnioskiem Strony skarżącej, przyznał na jej rzecz od organu sumę pieniężną w kwocie 1.700,00 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany dotychczasowego sposobu postępowania, jaki organ dotychczas prezentował w przedmiotowym zakresie.

Wyższą, niż zasądzona, sumę pieniężną uznano za zbyt wygórowaną, a kwota przyznana stanowi adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich Strona doznała w związku z zaniechaniami, jakich dopuścił się organ. Wskazać należy, że przy ustalaniu okresu przewlekłości lub bezczynności dla potrzeb określenia odpowiedniej sumy pieniężnej, na wstępie ustala się ilość miesięcy od daty złożenia wniosku do daty złożenia skargi (z adekwatnym zaokrągleniem w górę lub w dół powyżej lub poniżej 15 dni w przypadku miesiąca niepełnego), odliczając jednak okres dwóch miesięcy, w ciągu których tego typu sprawa powinna być najpóźniej załatwiona oraz – tam, gdzie (i o ile) miało to miejsce – także okres do dwóch miesięcy w związku ze stanem epidemii (por. uwagi zawarte w punkcie kolejnym), a ponadto odliczając dodatkowo terminy i okresy, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., które zwykle związane są z terminami przewidzianymi w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w szczególności z wezwaniem przed wniesieniem skargi o uzupełnienie braków formalnych wniosku czy okres jednego miesiąca, jeśli przed wniesieniem skargi organ wystąpił o udzielenie stosownej informacji do Policji, ABW i Straży Granicznej na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Z uwagi na datę złożenia wniosku (wpływ do organu w dniu 4 maja 2020 r.), nie było podstaw do odliczania w jakimkolwiek zakresie dwumiesięcznego okresu zawieszenia postępowania z związku z epidemią COVID-19. Należy podkreślić, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i nie ma charakteru odszkodowawczego.

3.12. Sąd uznał, że przyznanie Skarżącej przedmiotowej kwoty pieniężnej powinno dostatecznie mobilizować organ do szybszego wydawania rozstrzygnięć kończących w tego typu sprawach i dlatego nie wymierzał już grzywny, skoro jest ona fakultatywna (por. art. 149 § 2 p.p.s.a.).

3.13. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zważywszy na okoliczność, że Strona była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (pkt V sentencji wyroku). Na koszty składały się: wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

3.14. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.