Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1346/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr SKO.415.97.1763.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 28 czerwca 2022 r. nr GPN.6730.40.2022.MP; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz strony skarżącej P. sp. z o.o. w W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr SKO.415.97.1763.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Krośnie, po rozpoznaniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także: "Spółka"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 28 czerwca 2022 r. nr GPN.6730.40.2022.MP w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, powołując w podstawie prawnej art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." a także art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), określanej w dalszej części jako "u.p.z.p.".

Jak wynika z akt sprawy, powołaną wyżej decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r. Burmistrz Gminy [...], działając na wniosek Spółki, odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] obręb [...], gmina [...] — [...]". Organ ustalił, że planowana inwestycja składa się z zespołu paneli fotowoltaicznych usytuowanych w rzędach o łącznej mocy do 1 MW. Panele usytuowane zostaną na elementach montażowych stalowych, zimno giętych wbijanych w grunt. Rama stalowa, stanowiąca oparcie paneli usytuowani zostanie pod kątem 15-45° w stosunku do poziomu gruntu. W skład instalacji wchodzą falowniki, instalacja stało-prądowa DC, trójfazowe instalacje zmiennoprądowe łączące falowniki z kontenerową stacją transformatorową. Kolejnym elementem inwestycji są przyłącza kablowe. Miejsce postojowe usytuowane jest bezpośrednio za bramą wjazdową. Teren inwestycji zostanie ogrodzony. Zdaniem Organu, w sprawie nie został spełniony jeden z warunków wymaganych przez art. 61 ust.1 u.p.z.p., a mianowicie określony w pkt 1 warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Burmistrz zaznaczył, że wprawdzie w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymóg powyższy nie ma zastosowania m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej "ustawa oze"), jednak powyższego wyjątku nie należy odczytywać bez powiązania z innymi regulacjami. Uwzględniając więc brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. należy, zdaniem Burmistrza, przyjąć, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wynikającego z pkt 1. Burmistrz podkreślił, że w wyznaczonym obszarze analizy w granicach trzykrotnej szerokość frontu terenu wskazanego pod inwestycję na działce nr [...] niewątpliwie brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji dla planowanego obiektu. Sąsiedztwo planowanego do zabudowy terenu, stanowią tereny otwarte przeznaczone pod działalność rolniczą, działki zainwestowane - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, park z zabytkowym dworem w [...] - objęty ochroną konserwatorską. Zwiększenie obszaru analizy, w ocenie Organu, jest w tym przypadku nieuzasadnione, bowiem planowana zabudowa nie stanowiłaby jednej zwartej jednostki urbanistycznej na wskazanym terenie, a jej realizacja nie służyłaby ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w gminie.

Spółka odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż w związku z tym, że polityka określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [....] jest sprzeczna z celem przedsięwzięcia (inwestycji), nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki, a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego oraz brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za uchyleniem decyzji wydanej przez Burmistrza Gminy [...], ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa, w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi;

b) art. 6 K.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym Burmistrz po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 u.p.z.p. powinien orzec jak we wniosku, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyką studium generującą obowiązki jedyne po stronie gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania przestrzennego w uchwalonym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, a nie obligującego Wnioskodawcę;

b) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, w czasie gdy studium wiąże jedynie Organy Gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy na które powołuje się Burmistrz, odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego;

c) art. 61 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie oraz nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem;

d) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści w/w normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2.

SKO w Krośnie, po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r., utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Zwróciło uwagę, że na gruncie interpretacji art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze sądów administracyjnych. Według pierwszej, każda instalacja zakwalifikowana jako odnawialne źródło energii korzysta z wyłączenia wskazanego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a tym samym w stosunku do niej brak jest konieczności weryfikacji czy tego rodzaju zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W świetle zaś drugiej, przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., ale pozostaje także w relacjach z innymi - nie mniej istotnymi przepisami tj. art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1, jak też art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3 a u.p.z.p. Nadto, wskazywano też na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656).

SKO przychyliło się do drugiego z wyżej wymienionych poglądów, przyjętego również przez Organ I instancji, zgodnie z którym, lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie może być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.pz.p., zwolniona z wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tego aktu. Kolegium wskazało, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia wyżej wskazanych wątpliwości powinien mieć zasadniczy cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nie może być pomijany przy interpretacji przepisów zawartych w tej ustawie. Uwzględnić więc należy art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 tego aktu, zgodnie z którymi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zdaniem Kolegium, zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. Zdaniem Organu odwoławczego, nie można poprzestać wyłącznie na wykładni językowej, skoro rozpatrywana kwestia budzi tego rodzaju kontrowersje orzecznicze, a dodatkowo wykładnia wyłącznie językowa w sposób oczywisty narusza generalną zasadę obowiązującą na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. zasadę zachowania ładu przestrzennego. SKO podkreśliło, że celem zmian do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była modyfikacja dotychczasowej zasady dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków poprzez umożliwienie lokalizowania na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną. Celem nie była więc taka zmiana ustawy, która umożliwiała lokalizowanie na terenach nie objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego dużych, w gruncie rzeczy przemysłowych, wielomegawatowych instalacji. Ze względu na to, że działki w obszarze analizowanym albo nie są w ogóle zabudowane, albo są zabudowane domami jednorodzinnymi, nie ma możliwości określenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W rezultacie uznać należy, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony, co uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji dla inwestora.

Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO w Rzeszowie, ponawiając zarzuty odwołania. Wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak też o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwana dalej "P.p.s.a." w art. 3 § 2 pkt 1 jako dopuszczalny przedmiot kontroli sądowej wskazuje decyzję administracyjną. Kontrola ta odbywa się przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem, do czego obliguje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Uchybienia regulacjom prawnym, które zobowiązują do wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego wskazuje art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Jeżeli zachodzą więc przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach sąd musi stwierdzić nieważność decyzji. Z kolei, w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy sąd uchyla decyzję w całości lub w części.

Analiza sprawy przeprowadzona w niniejszym postępowaniu doprowadziła do konkluzji o naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik tej sprawy, dlatego też wydane decyzje tj. tak I, jak i II instancji zostały uchylone.

Powodem, dla którego Burmistrz Gminy [...] odmówił ustalenia dla Skarżącej Spółki warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] obręb [...], gmina [...] — [...]" było ustalenie, że inwestycja ta nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, który w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest niezbędny do uwzględnienia wniosku w takim przedmiocie. Stanowisko powyższe podzieliło SKO w Krośnie.

Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich (przewidzianym w pkt 1) jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Innym wymogiem jest z kolei to, by teren miał dostęp do drogi publicznej (pkt 2).

Jednocześnie, należy zwrócić uwagę na art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wedle którego zacytowanych wyżej dwóch warunków wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie stosuje się do szczegółowo wymienionych obiektów, a są nimi: linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, a także instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii. Tym samym, prawodawca przewidział sytuacje, kiedy nie jest konieczne łączne spełnienie wymogów wynikających z brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. by uwzględnić wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy.

Inwestycja, której dotyczy sprawa polega na budowie farmy fotowoltaicznej, składającej się z zespołu paneli fotowoltaicznych usytuowanych w rzędach o łącznej mocy do 1 MW, a zatem infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z energii słonecznej. Stanowi więc niewątpliwie instalację odnawialnego źródła energii, które art. 2 pkt 13 ustawy oze definiuje jako instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Samo zaś odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów (art. 2 pkt 22 ustawy oze).

Rozpoznające sprawę Burmistrz i Kolegium uznały, że zawartego w powołanym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyjątku nie należy jednakże odczytywać bez powiązania z innymi regulacjami, których uwzględnienie skutkuje niemożnością jego zastosowania.

Uznając pogląd przedstawiony przez Organy za nieprawidłowy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zostało wprowadzone na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524), który to przepis do katalogu odstępstw od obowiązku zachowania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. dodał instalację odnawialnego źródła energii. Nowela ta weszła w życie 29 sierpnia 2019 r. i jak wynika z uzasadnienia jej projektu (VIII.3656), stanowiła odpowiedź na rozbieżności, które pojawiły się w judykaturze odnośnie do tego, czy instalację odnawialnego źródła energii można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. a w związku z tym, czy do takiej instalacji stosuje się wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa w przypadku wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenu. Wobec więc wątpliwości w tym zakresie zdecydowano się na rozszerzenie katalogu zawartego w powołanym przepisie. W uzasadnieniu projektu noweli podniesiono także kwestię potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii jako przeżywającej dynamiczny rozwój. Wskazano, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla tego rodzaju instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej.

W związku z powyższą zmianą podkreślić trzeba, że brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasne, jednoznaczne i kategoryczne, a co za tym idzie, nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu, a wynikających czy to np. z mocy takiej instalacji czy też z treści innych przepisów. Innymi słowy, skoro z gramatycznego punktu widzenia treść powołanego unormowania jest czytelna i w sposób klarowny przesądza, że nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. do instalacji odnawialnych źródeł energii, to nie można poprzez próbę dokonania innej jego wykładni zmieniać de facto jego treść i to w diametralny sposób. Przeczyłoby to bowiem jasno wyrażonej woli prawodawcy. Nie sposób więc posiłkować się przy odkodowywaniu brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. treścią powołanych przez Organy art. 10 ust. 2a u.p.z.p. czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., na co zasadnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2022 r. (sygn. II OSK 1482/21).

Pierwszy z powołanych przepisów tj. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wskazuje, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Z kolei, wedle art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Zdaniem Burmistrza, powyższe regulacje świadczą o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Burmistrz zaznaczył, że nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. SKO, oprócz odwołania się do wskazanych art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. zwróciło jeszcze uwagę na cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który należy mieć na względzie przy interpretacji jej zapisów, a który wyrażony jest w art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Według zaś art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Odnosząc się do tej argumentacji należy podnieść za NSA (vide: powołany wyżej wyrok sygn. II OSK 1482/21), że z przedstawionych art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika tylko tyle, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, jeśli zostanie on uchwalony. Dotyczą więc tzw. lokalnego porządku planistycznego i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych tj. studium i planu miejscowego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Brak zatem rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Innymi słowy, okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Związane jest to z wewnętrznym charakterem studium, którego ustalenia, w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Samo studium nie jest natomiast aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. i czego skutkiem jest z kolei to, iż jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Pomimo więc, że tak art. 61 ust. 3, jak i art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. znajdują się w tym samym akcie prawnym, to ze względu na odmienny charakter i znaczenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu oraz studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zasadne, by rekonstruować treść pierwszej z powołanych regulacji przy uwzględnieniu dwóch następnych. Brak jest ich systemowego powiązania. Studium stanowi akt planowania przestrzennego, którego zapisy znajdują następnie odbicie w planie miejscowym. Z kolei, decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w sytuacji, kiedy brak jest uchwalonego planu miejscowego, a jej treść warunkowana jest spełnieniem wymogów określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawartymi w rozdziale 5 tego aktu, jak i wymogów wynikających z różnego rodzaju przepisów odrębnych.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 2461/22), dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odwołanie się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można uznać za zastosowanie systemowej metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to w myśl reguły lege non distinguente, organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić. Ponadto, NSA zauważył, że wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za wykładnię dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy, wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), których systemowe powiązanie z przepisami u.p.z.p. prowadzi do jej urzeczywistnienia w procesie stosowania prawa.

Jeśli zaś chodzi o regulacje o charakterze ogólnym, które wyrażają cel całej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. wskazane wyżej art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 1 ust. 2 pkt 1 tego aktu, to należy zauważyć, że mogą mieć one przy wykładni innych regulacji znaczenie jedynie uzupełniające, a zatem nie mogą w żadnym razie przesądzać o nadaniu danemu przepisowi innego brzmienia niż to wynikające wprost z jego treści. Wskazuje na to art. 56 u.p.z.p., który odnosi się do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale stosowany jest z mocy art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., także do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z nim, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto, w myśl tego ostatniego unormowania, przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe pokazuje wyłącznie subsydiarny charakter wskazanych ogólnych regulacji w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W orzecznictwie sądowym zwraca się wreszcie uwagę, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy więc krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób bowiem uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery (tak wskazany już wyrok NSA z 22.10.2022 r. II OSK 1482/21).

Na kwestię interesu społecznego wyrażającego się w dynamicznym rozwoju odnawialnych źródeł energii celem zaspokojenia ciągłego zapotrzebowania na energię elektryczną zwróciła także uwagę skarżąca Spółka przedstawiając szereg zalet tego typu źródeł energii przesądzających o ich wyższości nad źródłami konwencjonalnymi.

Reasumując, skoro zatem wykładnia językowa przepisów art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie pozostawia wątpliwości w zakresie klasyfikowania instalacji, jaką jest farma fotowoltaiczna jako instalacji odnawialnego źródła energii, to warunki zabudowy dla tego rodzaju inwestycji nie muszą być ustalane z uwzględnieniem wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Stanowisko takie jest prezentowane aktualnie w licznym orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie niniejszym podziela. Zwraca się w nim głównie uwagę na zmianę brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonaną przez art. 4 pkt 2 cytowanej już ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, podkreślając przy tym jego jednoznaczność (np. wyroki NSA: z 11.01.2023 r. II OSK 2619/22, z 17.01.2023 r. II OSK 2706/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9.12.2022 r. II SA/Rz 1423/22).

Tym samym, nie było w warunkach rozpoznawanej sprawy właściwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej pod względem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, a następnie uzależnienie od pozytywnych ustaleń w tym zakresie dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji. Błędne stanowisko Organów, będące konsekwencją nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. skutkowało więc koniecznością wyeliminowania wydanych przez te Organy decyzji z obrotu prawnego, o czym orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Z kolei, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, do których zaliczono uiszczony przez Stronę skarżącą wpis od skargi (500 zł) oparto na art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.