Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 730/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. O. G., I. O., A. K. i P. R. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 czerwca 2022 roku, nr NSP-VIII.7581.1.312.2021.PG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga B. O., I.O., A. K. oraz P.R. (zwanych dalej: "skarżącymi", "stronami", "współwłaścicielami") na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Wojewoda") z dnia 29 czerwca 2022 r.,

nr NSP-VIII.7581.1.312.2021.PG została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 18 lutego 2021 r. P. (dalej: "spółka", "inwestor") reprezentowana przez pełnomocnika wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Kościerzynie z wnioskiem (pismo z 8 lutego 2021 r.) o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji liniowej zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – w skrócie "u.g.n.". W niniejszym piśmie wniesiono o:

1. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie P. zezwolenia na przeprowadzenie sieci gazowej średniego ciśnienia MOP 0,5 MPa przez działki położone w powiecie Kościerzyna, jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny nr [...], działki nr [...] i [...], dla których prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Kościerzynie księga wieczysta [...], które według uproszczonego wypisu z rejestru gruntów stanowią współwłasność ustawową w udziałach po 1/4: A. E. K., P. M. O., B. K. O. oraz I. H.O., zamieszkałych ul. Z., S., K., zgodnie z trasą oznaczoną w załącznikach mapowych, w oparciu o Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna.

2. wskazanie w przedmiotowej decyzji, że powyższe obejmuje w szczególności zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania odwiertów geologicznych w fazie projektowej, wybudowania zaprojektowanej sieci dystrybucyjnej, korzystanie z nieruchomości w zakresie niezbędnym do dystrybucji gazu siecią dystrybucyjną, prawo wstępu, przechodu, przejazdu, swobodnego dostępu do sieci dystrybucyjnej, w celu wykonania czynności związanych z wybudowaniem, posadowieniem sieci dystrybucyjnej, naprawami, remontami, eksploatacją, konserwacją, przebudowywaniem, rozbudowami, a także modernizacjami sieci dystrybucyjnej; wyrażenie zgody na ograniczenie w strefie kontrolowanej Właściciela w zakresie działań mogących mieć negatywny wpływ na trwałość, prawidłową eksploatację oraz ewentualną naprawę sieci dystrybucyjnej, w szczególności poprzez powstrzymanie od wznoszenia obiektów budowlanych, urządzenia stałych składów i magazynów, nasadzania i utrzymywania drzew, stosownie do Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie; powyższe powinno obejmować również prawo do wycinki drzew i krzewów znajdujących się w pasie montażowym, jeżeli zaistnieje taka konieczność.

Po przeprowadzeniu postępowania Starosta Kościerski - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej: "organ I instancji", "Starosta") wydał w dniu 30 listopada 2021 r. decyzję odmawiającą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], położonych w obrębie S., gmina K., w celu realizacji inwestycji liniowej polegającej na przeprowadzeniu przez ww. działki sieci gazowej średniego ciśnienia MOP 0,5 MPa.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek: planowana inwestycja będzie stanowiła cel publiczny w rozumieniu

art. 6 u.g.n, ograniczenie to będzie zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), a także właściciel lub użytkownik wieczysty nie będzie wyrażał zgody na udostępnienie nieruchomości, przy czym warunkiem koniecznym jest uprzednie przeprowadzenie rokowań. W ocenie Starosty w odniesieniu do pierwszej przesłanki bezsporne jest, że planowana inwestycja - polegająca na przeprowadzeniu sieci gazowej średniego ciśnienia, stanowi cel publiczny, bowiem zgodnie z art. 6 u.g.n. do celów publicznych należy zaliczyć budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także inne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Spełniona została także druga przesłanka dotycząca zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 28 kwietnia 2006 r. nr 111/316/06 działki nr [...] i [...] znajdują się w strefach oznaczonych symbolami 032.KDW i 64.R, na których - zgodnie z kartami terenu nr [...] i [...] - dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej. Przechodząc do oceny spełnienia trzeciej przesłanki wskazano, że przedmiotem rokowań powinno być uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości i pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki udzielenia takiej zgody, szczególnie w zakresie ewentualnych szkód i uciążliwości wynikających z pozostawienia urządzeń na nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych rokowań powinna być zatem zawarta umowa o udostępnienie nieruchomości w celu zrealizowania określonej inwestycji, w której to umowie powinny znaleźć się wszystkie warunki dotyczące rozmiaru i terminu zajęcia nieruchomości oraz rozliczeń odszkodowawczych związanych z realizacją tej umowy lub wynagrodzenia finansowego w zamian za udzieloną zgodę. Ponadto rokowania winny być rzeczowe i pozbawione pozorności. Posiłkując się dorobkiem orzeczniczym organ I instancji zaznaczył, że na podstawie art. 124 u.g.n. chodzi o ograniczenie prawa własności, a więc o wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Wynikające z omawianego przepisu uprawnienie do ograniczenia praw właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy negocjacje między inwestorem, a właścicielem gruntu nie doprowadziły do uzgodnienia warunków umownego ograniczenia tego prawa własności. I choć organ nie ingeruje w propozycje składane sobie przez strony i nie bada ich zasadności, to jednak ma obowiązek kontrolować czy rokowania miały miejsce, czy były rzeczowe i pozbawione pozorności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Starosta wskazał, że do wniosku o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 124 u.g.n. wnioskodawca załączył notatki sporządzone w związku ze spotkaniami przedstawiciela P. z współwłaścicielami działek nr [...] i [...], obręb S., a także uwierzytelnione kopie pism, które w ramach przeprowadzanych rokowań były kierowane do współwłaścicieli ww. działek. Co istotne, podkreślono, że w toku prowadzonego postępowania dwie ze skarżących zgłosiły, że rokowania podjęte w niniejszej sprawie miały charakter pozorny. P. nie miała woli przeprowadzenia rokowań, warunki udostępnienia nieruchomości zostały narzucone bez przeprowadzenia realnych negocjacji, albowiem przedstawiciel spółki zażądał podpisania zgody na budowanie gazociągu. Ponadto P. nie ustosunkowała się do oferty dotyczącej zmiany przebiegu inwestycji. Spółka - w związku z wystosowanym przez organ wezwaniem, ustosunkowała się do zarzutów skarżących wskazując, że rokowania zostały przeprowadzone. W ramach rokowań wnioskodawca wysłał do współwłaścicieli przedmiotowych działek pisma negocjacyjne, na które nie udzielono odpowiedzi oraz odbył spotkania, podczas których współwłaściciele nie wyrazili zgody [pic]na wybudowanie gazociągu. Starosta - analizując ustalony w sprawie stan faktyczny oraz zgromadzoną dokumentację, uznał ostatecznie, że rokowania nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. W treści notatki sporządzonej przez przedstawiciela spółki w toku rokowań widnieje adnotacja, iż właściciele przedmiotowych działek nie wyrażają zgody na lokalizację gazociągu na ich terenie, jednocześnie wnosząc o przeprojektowanie gazociągu i ułożenie go na terenie działek nr [...] oraz [...] stanowiących ich własność. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby inwestor w jakikolwiek sposób odniósł się do prośby współwłaścicieli, choćby poprzez wyjaśnienie, z jakich przyczyn nie jest możliwa zmiana trasy projektowanego gazociągu. W ocenie organu I instancji potwierdza to uwagę wystosowaną przez skarżących w zakresie rokowań, w szczególności w kwestii odniesienia się do oferty zmiany przebiegu planowanej inwestycji. Z akt sprawy nie wynika także by inwestor podjął próbę modyfikacji przedstawionych przez siebie warunków. Starosta nadmienił, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przesłanie druku dotyczącego wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości nie stanowi rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Zdaniem Starosty z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że jedyną propozycją inwestora na zawarcie porozumienia w niniejszej sprawie było ustanowienie służebności przesyłu. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem należy odróżnić służebność przesyłu od zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Obie instytucje prawa wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji dotyczących ustanowienia służebności przesyłu, z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości (wyrok NSA z 18.06.2020 r., sygn. I OSK 1439/19, Baza Orzeczeń LEX nr 3110974). W związku z powyższym organ I instancji doszedł do wniosku, iż z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań nie jest możliwe wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania spółki, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], położonej w obrębie S., gmina K., dla której Sąd Rejonowy w Kościerzynie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej współwłasność B. O., I.O., A. K. oraz P.R., przez udzielenie zezwolenia P., na założenie i przeprowadzenie na części przedmiotowej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów w postaci gazociągu średniego ciśnienia MOP 0,5 MPa. [pic]

Organ ustalił, że długość gazociągu na działce nr [...] wynosić będzie 72 m, szerokość strefy kontrolowanej wnosić będzie 1 m - po 0,5 m licząc od osi gazociągu, o łącznej powierzchni 72 m2, powierzchnia zajęcia nieruchomości na czas budowy gazociągu (pasa montażowego) wynosić będzie 541 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji. Natomiast na działce nr [...] długość gazociągu wynosić będzie 29,2 m, szerokość strefy kontrolowanej wnosić będzie 1 m - po 0,5 m licząc od osi gazociągu, o łącznej powierzchni 29,2 m2, powierzchnia zajęcia nieruchomości na czas budowy gazociągu (pasa montażowego) wynosić będzie 204,8 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2, stanowiącym integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ II instancji uznał, że bezspornym jest, że wniosek z 8 lutego 2021 r. dotyczy nieruchomości, a jego przedmiot stanowi inwestycja celu publicznego. W związku z tym, biorąc pod uwagę treść art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 124 ust. 1 u.g.n. została spełniona pierwsza przesłanka do wydania niniejszej decyzji. Analizując kolejną w przesłanek stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na terenie wymienionych działek miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie o symbolu 64.R - tereny rolnicze i 032.KDW - tereny dróg wewnętrznych. Karty terenu przypisane do wymienionych symboli implikują, że plan miejscowy dopuszcza lokalizację obiektów i urządzeń oraz wydzielenie terenów o funkcji publicznej z zakresu infrastruktury technicznej. W ocenie Wojewody powyższe ustalenia wraz z przywołanym orzecznictwem dopuszczają lokalizację na omawianej działce sieci gazowej. Projektowana sieć gazowa nie narusza ustaleń planu miejscowego. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Starosty względem oceny przeprowadzonych w toku sprawy rokowań. Zdaniem Wojewody, podjęte przez spółkę rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, a zarzut skarżących jakoby były one pozorne - nie ma uzasadnienia. Z dołączonych do wniosku dokumentów – w ocenie organu - wynika, iż inwestor kilkukrotnie próbował nawiązać kontakt z współwłaścicielami nieruchomości w celu uzyskania zgody i uregulowania zasad udostępnienia nieruchomości na budowę gazociągu. Świadczą o tym pisma z 9 sierpnia 2019 r. oraz 11 sierpnia 2020 r., 14 grudnia 2018 r., 8 sierpnia 2019 r. W korespondencji wyjaśniono jaka inwestycja jest zaplanowana i jakie zasady obowiązują po wybudowaniu gazociągu, przedstawiono na mapie jej przebieg, uprzedzono, iż po zakończonych pracach wykonawca zobowiązany jest przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego oraz wypłacić odszkodowanie w przypadku powstania szkód. W celu uregulowania zasad posadowienia i utrzymania gazociągu zaproponowano ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu. Inwestor uprzedził, iż w przypadku braku odpowiedzi sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania sądowego bądź administracyjnego. Na żadne z powyższych pism inwestor nie otrzymał odpowiedzi, mimo ich prawidłowego doręczenia. Dodano także, iż z notatek służbowych z 25 października 2018 r. oraz 29 listopada 2018 r. podpisanych przez współwłaścicieli nieruchomości, wynika, iż współwłaściciele nie wyrazili zgody na posadowienie gazociągu na przedmiotowym gruncie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w odwołaniu, inwestor w związku z brakiem odpowiedzi na korespondencję kierowaną do właścicieli, miał prawo uznać, iż nie są zainteresowani prowadzeniem negocjacji w zakresie polubownego zakończenia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia. Reasumując, organ II instancji stwierdził, że analiza dołączonych do wniosku dokumentów prowadzi do uznania, że inwestor spełnił wymóg uprzedniego przeprowadzenia rokowań w zakresie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. O pozytywnie zakończonych rokowaniach można byłoby mówić jedynie w przypadku, gdyby pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości doszło do porozumienia, które znalazłoby odzwierciedlenie w podpisanej umowie lub innym oświadczeniu woli, z którego wynikałaby zgoda na przeprowadzenie inwestycji. W niniejszej sprawie brak takiego dokumentu. Podkreślono, że istotą przepisu zawartego w art. 124 u.g.n. jest przyznanie inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak aby umożliwić realizację inwestycji celu publicznego. Organ - wydając decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. - bada zatem tylko, czy inwestor próbował uzyskać zgodę na realizację inwestycji, nie zaś to w jakiej formie miałaby ona zostać wyrażona. Organ stwierdził nadto, że prowadzone w sprawie rokowania były rzeczowe. Ich przeprowadzenie umożliwiło inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym Wojewoda uznał, że wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem zasadnym było wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania ze wskazanej nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli: B. O., I.O., A. K. oraz P.R., żądając jej zmiany. Skarżący wyjaśnili, że usytuowanie inwestycji znacznie utrudni budowę domu przez wzgląd na wyłączenie znacznej części działki z użytkowania. W ocenie strony spółka nie rozważyła nawet ewentualnego przeprowadzenia gazociągu z wykorzystaniem chodnika wzdłuż działek nr [...] i [....]. Zdaniem skarżących, w toku prowadzonych rokowań przedstawiciel spółki był nastawiony na jedno rozwiązanie, nie biorąc pod rozwagę w ogóle propozycji i argumentów przez nich przedstawionych. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie przedmiotowej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.g.n.", a w szczególności jej art. 124.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika natomiast, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z powyższej normy prawnej wynika możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób administracyjno-prawny czyli przymusowy, w sytuacji gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża zgody na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Uruchomienie administracyjnego trybu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości możliwe jest jednakże wyłącznie po uprzednim przeprowadzeniu rokowań pomiędzy podmiotem chcącym skorzystać z nieruchomości, a jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Tym samym ustawodawca dał pierwszeństwo porozumieniu cywilnoprawnemu opartemu na zasadzie równości stron i swobodzie w zawieraniu umów, uznając przymus państwowy jako ostateczność służącą realizacji określonych celów publicznych w interesie ogółu obywateli.

W tym miejscu należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji "rokowań". Ustawodawca w tej ustawie, a w szczególności w art. 124 u.g.n., nie uczynił również odesłania do innych aktów prawnych, w których definicja taka miałaby się znajdować. W tym stanie rzeczy pojęcie to należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem, jakie posiada ono w języku polskim ogólnym. W tym znaczeniu "rokowanie" jest słowem pochodnym od "rokować", które oznacza prowadzenie rozmów w celu osiągnięcia porozumienia, pertraktowanie (zob. Słownik języka polskiego, A. Szymczak (red.), Warszawa 2002, s. 67, tom 3.; Słownik języka polskiego, www.sjp.pl).

Powyższe oznacza, że zawarte w art. 124 ust. 3 u.g.n. pojęcie "rokowań" należy rozumieć szeroko. Co za tym idzie, rokowania - czyli rozmowy, które podejmą strony, mogą dotyczyć zarówno wszystkich elementów określonej umowy, jak i pojedynczych kwestii będących podstawą do dalszych pertraktacji. Rokowania nie zawsze muszą zakończać się sukcesem, czyli zwarciem określonego porozumienia. Pomimo rokowań umowa ostatecznie może nie zostać zawarta. Rokowania nie są także czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie. Z tego względu nie sposób umieścić ich w sztywnych ramach czasowych określających moment ich zakończenia. Nie można także podporządkować ich konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Zdaniem Sądu, wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest zatem złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją.

W doktrynie wyrażono stanowisko, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań - jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości - oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. (zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 124, E. Bończak - Kucharczyk, LEX 2011).

W orzecznictwie wielokrotnie natomiast podkreślano, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są zatem związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 października 2009 r., sygn. IV SA/Po 381/09; oba wyroki opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Rokowania mogą zatem zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ zaś – a za nim i sąd – ustala jedynie fakt istnienia rokowań, a nie bada przyczyn i braku zgody stron ( zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18, LEX nr 2753461).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd podzielił ocenę Wojewody, że w tej sprawie rokowania przeprowadzono. Jak słusznie wskazywał organ odwoławczy, z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, iż inwestor próbował kilka razy nawiązać kontakt z współwłaścicielami nieruchomości w celu uzyskania ich zgody i uregulowania zasad udostępnienia nieruchomości na budowę gazociągu. Świadczą o tym przede wszystkim skierowane do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości pisma inwestora z 9 sierpnia 2019 r. oraz 11 sierpnia 2020 r., w których szczegółowo wyjaśniono jaka inwestycja jest zaplanowana i jakie zasady obowiązywać będą po wybudowaniu gazociągu, przedstawiono na mapie jej przebieg, uprzedzono, iż po zakończonych pracach wykonawca zobowiązany jest przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego oraz wypłacić odszkodowanie w przypadku powstania szkód. W celu uregulowania zasad posadowienia i utrzymania gazociągu zaproponowano współwłaścicielom nieruchomości ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu. Jednocześnie inwestor uprzedził współwłaścicieli, że w przypadku braku odpowiedzi sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania administracyjnego bądź sądowego. Na żadne z powyższych pism inwestor nie otrzymał odpowiedzi, mimo ich prawidłowego doręczenia. Również z załączonych do wniosku notatek służbowych pracowników inwestora z 25 października 2018 r. oraz z 29 listopada 2018 r. - podpisanych przez współwłaścicieli nieruchomości, wynika, że były prowadzone rozmowy dotyczące posadowienia przedmiotowego gazociągu na ich gruncie, na co współwłaściciele nie wyrazili zgody.

Opisane powyżej dokumenty poświadczają, że inwestor prowadził z współwłaścicielami nieruchomości rozmowy mające na celu uzyskanie zgody na zajęcie spornej nieruchomości. Rokowania zakończyły się jednak w chwili, w której właściciele gruntu zignorowali przesłane do nich, kolejne pisma inwestora. W takiej sytuacji nieracjonalnym byłoby składanie im dalszych propozycji. Wobec braku zgody współwłaścicieli odnośnie zamierzonej inwestycji, inwestor miał prawo skorzystania z możliwości określonej w art. 124 ust. 1 u.g.n., co też uczynił.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ II instancji prawidłowo – kierując się treścią art. 124 ust. 1 u.g.n., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], położonej w obrębie S., gmina K., stanowiącej współwłasność skarżących, przez udzielenie zezwolenia P., na założenie i przeprowadzenie na części przedmiotowej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów w postaci gazociągu średniego ciśnienia MOP 0,5 MPa. [pic]

Organ odwoławczy dokonał przy tym właściwej interpretacji pojęcia "rokowania" zawartego w art. 124 ust. 3 u.g.n., w wyniku czego prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci opisanych powyżej pism i notatek. Przesłanka poprzedzenia rokowaniami wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości została w niniejszej sprawie spełniona.

Należy również dodać, że w tej sprawie było bezsporne, iż pozostałe przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. – zostały spełnione. Planowana inwestycja stanowi bowiem cel publiczny w rozumieniu

art. 6 u.g.n. i jest zgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy ściśle określił także zakres ograniczenia prawa własności skarżących, wskazując jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właścicieli (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te są bowiem ustalane wcześniej - albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany,

LEX/el. 2020 i powołane tam orzecznictwo).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a – skargę jako niezasadną oddalił.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku organu i braku sprzeciwu skarżących i uczestnika postępowania w zakresie rozpoznania sprawy w tym trybie.