Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1217/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 6, art.  23 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
journal: Dz.U.UE.C 2012 nr 326 poz 47 art. 4 ust. 3, art. 42  43;
law: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowania)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 3;
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 560/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 25 czerwca 2021 r., nr BDSPB02-77/2021 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 560/21 oddalił skargę M. K. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 25 czerwca 2021 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Za podstawę zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji przyjęto ocenę zasadności ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2018 r. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, organ ustalił skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 w wysokości 38.772,76 zł, w tym 38.250,04 zł z tytułu nienależnie pobranej płatności cukrowej oraz 522,72 zł z tytułu nienależnie pobranej kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Przyjęto, że skarżący nie zawarł umowy kontraktacyjnej z uznaną grupą producentów rolnych, uznaną organizacją producentów lub uznanym zrzeszeniem organizacji producentów, której był członkiem. Spółdzielnia Rolników "R.", z którą skarżący zawarł umowę kontraktacji została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych. Z tego powodu stwierdzono, że nie spełnił się warunek określony w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o płatnościach, gdyż podmiot, z którym skarżący zawarł umowę kontraktacyjną nie prowadzi działalności związanej z produkcją cukru, a więc nie może zostać uznany za przedsiębiorstwo cukrownicze, o którym mowa w rozporządzeniu 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/12, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.Urz.UE.L Nr 347.671 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie 1308/2013".

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości oraz zrzucając naruszenie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1341 z późn. zm.) - dalej "ustawą o płatnościach", poprzez jego błędną wykładnię, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez przyjęcie, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu nie był zobowiązany do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz.Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r. str. 69) – dalej: "rozporządzenie nr 809/2014" poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w znacznej części powielają te, które sformułowano wcześniej w skardze. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Sąd pierwszej instancji wszechstronnie się z nimi rozprawił i ocena ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie nasuwa zastrzeżeń.

Odnosząc się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, należy stwierdzić, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem ta nie dotyczyła odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego lecz ustalenia nienależnie pobranych płatności i obowiązku jej zwrotu.

Ponadto nie można przyznać racji skarżącemu, że organ był zobowiązany do wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że do złożonego wniosku o przyznanie płatności załączył umowę zawartą z Spółdzielnia Rolników "R.". Załączając stosowną i podpisaną umowę, potwierdził tym samym fakt jej zawarcia. Słusznie więc uznano, że brak było podstaw do tego, aby uznać za brak formalny wniosku niespełnienie przez tę umowę wymagań co do jej treści. Ta kwestia podlega ocenie merytorycznej, nie zaś wyłącznie formalnej.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach. Autor skargi kasacyjnej odnosi się do definicji przedsiębiorstwa i wskazuje, że w definicji umowy dostawy zawartą w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia 1308/2013 w myśl której: "umowa dostawy" oznacza umowę dostawy buraków do produkcji cukru zawartą pomiędzy sprzedawcą a przedsiębiorstwem takiej definicji nie zawarto. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nie oznacza to jednak że zawarcie umowy z dowolnym kontrahentem uzasadniało uzyskanie żądanych przez skarżącego płatności.

Przeciwnie, prawnie znaczący w sprawie niniejszej stosunek umowy mógł być nawiązany wyłącznie z przedsiębiorstwem cukrowniczym, a więc zajmującym się produkcją cukru. Do takiego wniosku prowadzi bowiem analiza unormowań rozporządzenia 1308/2013 przede wszystkim w kontekście celów wprowadzenia tej regulacji. Przypomnieć należy, że ustanowiona w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasada lojalnej współpracy państw członkowskich polega przede wszystkim na związaniu państw członkowskich realizacją celów Unii, o których mowa w art. 3 i nast. tego Traktatu. Mechanizmem służącym integracji gospodarczej jest funkcjonowanie rynku wewnętrznego i przypisanych mu swobód. Do istotnych aspektów tego rynku zaliczono wymienioną w przepisach art. 42 – 43 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wspólną politykę rolną. Wymienione w unijnym prawie pierwotnym cele ogólne integracji europejskiej rozwijane są poprzez cele szczegółowe, definiowane przez przepisy prawa wtórnego. Ten sposób legislacji sprzyja jednolitości uzyskiwanych rezultatów działania prawa na złożonym pod względem systemów prawnych krajowych wspólnym rynku. Z tego powodu w toku wykładni przepisów prawa unijnego dekodowanie celu regulacji ma fundamentalne znaczenie.

Analiza tekstu rozporządzenia w świetle celów jego ustanowienia nie pozostawia w omawianej kwestii żadnych wątpliwości. Wskazany akt normatywny wprowadzono do systemu w celu organizacji wspólnej polityki rolnej. Na rynku cukru – jak dowodzi lektura punktów 114 i nast. preambuły – dotyczy ona relacji handlowych pomiędzy przedsiębiorstwami cukrowniczymi a plantatorami buraków cukrowych. Zasadnie w odpowiedzi na skargę kasacyjnej przywołano brzmienie punktu 118 tej preambuły, objaśniającego bardziej szczegółowo sens rozważanej regulacji. Skoro zatem przepisy rozporządzenia miały na celu zapewnienie równowagi pomiędzy plantatorami a przedsiębiorstwami cukrowniczymi, to działalność plantatorów w innych obszarach, z innymi kontrahentami pozostaje poza zainteresowaniem prawodawcy unijnego. Regulacje poświęcone płatnościom na rzecz plantatorów także dotyczą wyłącznie tych kontraktów, które zawarli z przedsiębiorstwami cukrowniczymi. Przyjęta zatem przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisu art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach, uwzględniająca wskazane cele prawa unijnego była prawidłowa. Zarzut naruszenia tego przepisu pozostaje nieuzasadniony. Dodać warto, że pogląd prawny przyjęty w niniejszej sprawie stanowi tylko kontynuację tych, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już wcześniej wyrażono (zob. wyrok NSA z 22 września 2023 r., I GSK 1315/22, LEX nr 3609629, wyrok NSA z 10 listopada 2021 r., I GSK 796/21, LEX nr 3331891).

Nie sposób się zgodzić również z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, ponieważ skarżący nie podważył stanu faktycznego przyjętego za podstawę decyzji i zaskarżonego wyroku. Nie zakwestionowano ustalenia, zgodnie z którym owszem – błąd popełniono w postępowaniu administracyjnym, ale mógł on zostać wykryty bez trudu przez skarżącego samodzielnie. W takiej sytuacji zastosowanie przepisu art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 nie mogło wchodzić w grę.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.