Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 907/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 lipca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A i B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 460/21 w sprawie ze skargi A i B na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 czerwca 2021 r. nr WI-IV.7840.3.14.2021.ESD w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 grudnia 2021 r., II SA/Gd 460/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę A i B na decyzję Wojewody Pomorskiego z 8 czerwca 2021 r., nr WI-IV.7840.3.14.2021.ESD, w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, ostateczną decyzją z 14 października 2015 r., nr 556/08/15, Starosta L. zatwierdził zamienny projekt budowlany w stosunku do decyzji Starosty L. z 24 września 2008 r., nr 556/08, i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], obr., 5 w L., uzupełnionego o funkcję usługową.

Starosta L. na wniosek A i B postanowieniem z 30 listopada 2016 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 14 października 2015 r., a po jego przeprowadzeniu decyzją z 6 kwietnia 2017 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z 14 października 2015 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Pomorskiego decyzją z 7 czerwca 2017 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania wnioskujących o wznowienie postępowania, jednakże WSA w Gdańsku wyrokiem z 11 października 2017 r., II SA/Gd 466/17, uwzględniając skargę, uchylił w/w decyzję Wojewody Pomorskiego.

Wyrokując w sprawie II SA/Gd 460/21 kolejno wskazano, że rozpatrując ponownie sprawę, Wojewoda Pomorski decyzją z 30 marca 2018 r. uchylił decyzję Starosty L. z 7 czerwca 2017 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta L. decyzją z 20 listopada 2018 r. w pkt 1 uchylił własną decyzję z 14 października 2015 r. oraz w pkt 2 odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji inwestora – I.J. – decyzją z 4 marca 2019 r. utrzymał w mocy pkt 1 decyzji Starosty, natomiast pkt 2 uchylił i orzekł o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego do decyzji Starosty z 24 września 2008 r. Skarga wniesiona przez inwestora została uwzględniona przez WSA w Gdańsku, który wyrokiem z 18 września 2019 r., II SA/Gd 281/19, uchylił decyzje organów obu instancji. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 czerwca 2020 r. II OSK 75/20, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez A. i B.

W aktualnie poddanym kontroli wyroku wskazano, że po raz kolejny rozpatrując sprawę Starosta L. decyzją z 26 lutego 2021 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 150 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), odmówił uchylenia decyzji Starosty L. z 14 października 2015 r. w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia I.J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obr. 5 w L.. W uzasadnieniu tej decyzji organ powiatowy wskazał, że w ponownym postępowaniu zweryfikował uprzednie rozstrzygnięcie zgodnie z wyrokiem II SA/Gd 281/19, przeprowadzając ponownie analizę wpływu prowadzonej działalności usługowej na obniżenie standardu warunków mieszkalnych. W konsekwencji zaś stwierdził, że prowadzona przez inwestora działalność co do zasady jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyniki kontroli z 29 grudnia 2020 r., 7 stycznia i 8 stycznia 2021 r. potwierdzają niewielki ruch samochodów, co – w ocenie organu I instancji – wskazuje, że zakres oddziaływania inwestycji nie wykracza poza działkę inwestora.

Dalej sąd wojewódzki ustalił, że Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania A i B, powołaną na wstępie decyzją z 8 czerwca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a., orzekł w ten sposób, że:

1. uchylił w całości decyzję Starosty L. nr 556/08/15/17/18/21 z 26 lutego 2021 r.

2. stwierdził, że decyzja Starosty L. z 14 października 2015 r., nr 556/08/15, została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu,

3. nie uchylił decyzji Starosty L. z 14 października 2015 r., nr 556/08/15, z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia.

W wyroku II SA/Gd 460/21 przywołano, że Wojewoda Pomorski biorąc pod uwagę, że WSA w Gdańsku w wyroku II SA/Gd 466/17 przesądził, iż A i B przysługuje przymiot stron w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 14 października 2015 r., stwierdził, że we wznowionym postępowaniu organ powiatowy zobowiązany był do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową. Wojewoda wskazał, że działka, na której zrealizowano inwestycję, objęta jest ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z 1 października 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lęborka na obszarze obejmującym część jednostki terytorialnej T.l (MPZP). Organ II instancji odwołał się do oceny sądu wojewódzkiego, który wskazał, że uwarunkowania planistyczne na wskazanym terenie obejmującym działkę nr [...] ukształtowały interes prawny właścicieli działek sąsiednich, bowiem w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dojść musiało do oceny zgodności proponowanych rozwiązań inwestycyjnych z ustaleniami planu w kontekście zakazu lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych istniejących na tym terenie, w tym na działce odwołujących się. Kwalifikacja projektowanej zabudowy o ściśle określonej funkcji jako obiektu obniżającego bądź nie obniżającego standardu warunków mieszkaniowych ma charakter wysoce ocenny, ale nawet w takiej sytuacji oparta być musi na kompleksowo zgromadzonym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Nadto, organ wojewódzki wyjaśnił, że w wyroku II SA/Gd 455/17 wskazano, że należy dokładnie ustalić, w świetle takich nieostrych pojęć planu miejscowego, choćby obserwacjami w terenie (oględzinami nieruchomości w różnych porach dnia), jak kształtuje się ruch drogowy i czy w związku z prowadzoną działalnością usługową nastąpiło jego nasilenie, w rezultacie czy ewentualne nasilenie powoduje obniżenie standardu warunków mieszkaniowych. Stwierdził również, iż w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego, organ winien objąć analizą rozmiar działalności gospodarczej prowadzonej w danym obiekcie i ocenić jej wpływ na pogorszenie standardu warunków mieszkaniowych, do czego zobowiązują ustalenia planu. Przy tak ukształtowanych przez obowiązujący plan warunkach inwestycyjnych nie można stwierdzić, że realizacja spornego zamierzenia budowlanego w żaden sposób nie wpływa na możliwość zagospodarowania czy zabudowy nieruchomości skarżących, bez wnikliwej analizy warunków tej działalności.

Wojewoda uwypuklił, iż Starosta L. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Gdańsku o przeprowadzenie badań poziomów hałasu zarówno emitowanego przez zakład oraz przez ruch drogowy, w związku z prowadzoną działalnością, na nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...], obr. 5, w L., przy ul. [...]. Strony postępowania zostały zawiadomione o oględzinach przedmiotowej nieruchomości w dniu 25 lipca 2018 r. W trakcie trwającego postępowania dokonano niezapowiedzianych kontroli w celu sprawdzenia, jak kształtuje się ruch drogowy na ul. [...] w L. W dniu 20 lipca 2018 r. odwołujący się wnieśli o przeprowadzenie dowodu z 389 fotografii dokumentujących natężenie ruchu drogowego, a także 9 nagrań dźwiękowych na płycie DVD dokumentujących poziom hałasu, związanych z funkcjonowaniem warsztatu. Dowody te przekazano Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska w Gdańsku. Ze sprawozdania Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Gdańsku z kontroli przenikającego do środowiska hałasu w związku z prowadzoną działalnością usługową, wynika, że poza zakładem, na terenach chronionych, w wyniku pracy urządzeń zakładu, nie zostały przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Wojewoda dalej stwierdził, że bezspornie MPZP nie wyklucza co do zasady lokalizacji działalności usługowej w postaci warsztatu samochodowego w ramach zabudowy mieszkaniowej. Plan dopuszcza przy tym w ramach dominującej funkcji mieszkaniowej wszelkie funkcje komercyjne, a więc nawet zakłady produkcyjne, przemysłowe, składowe czy usługowe. W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę niejednoznaczne i wymagające interpretacji postanowienia MPZP, przesądzające znaczenie musi mieć analiza czy działalność prowadzona przez inwestora mieści się w kategoriach obiektu obniżającego standard warunków mieszkaniowych. W tym też zakresie szczególnie istotne znaczenie ma brzmienie postanowień planu w konfrontacji z materiałem dowodowym, zebranym w sprawie, w kontekście przesądzenia o charakterze prowadzonej przez inwestora działalności (obiektu komercyjnego) jako obniżającej standard warunków mieszkaniowych na obszarze inwestycji. Wojewoda wyeksponował, że w wyroku II SA/Gd 281/19 stwierdzono, że pogorszenie warunków życia sąsiadów musi być obiektywnie oczywiste, nie potwierdza tego jednakże materiał dowodowy zebrany w sprawie, analizowany w jego całokształcie. Oparcie się przez organy administracji w tej kwestii na materiale dostarczonym przez uczestników postępowania (zdjęciach, nagraniach hałasu) jest niewystarczające. W aktach administracyjnych znajdują się także dowody przeprowadzone przez organy administracji, które nie potwierdziły zwiększenia natężenia ruchu w związku z pracą zakładu inwestora. Starosta L. ponownie przeprowadził kontrole o różnych porach dnia na ul. [...] w celu sprawdzenia, jak kształtuje się ruch drogowy. W aktach sprawy znajdują się protokoły wraz z dokumentacją fotograficzną. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono, że ruch samochodów był niewielki. Podjeżdżające pod warsztat samochody nie stały długo (do kilku minut). Nic nie wskazywało na to, aby miało to związek z prowadzoną działalnością. Na działce nr [...], obr. 5, w L., na której prowadzona jest działalność usługowa stały 2-4 samochody, natomiast na działce [...] (przed podziałem [...]), obr. 5, w L., zlokalizowanej po przeciwnej stronie drogi, nie było zaparkowanych żadnych samochodów. Powyższe wskazuje, że zakres oddziaływania nie wykracza poza działkę nr [...], obr. 5, w L. W ocenie Wojewody dowody te nie potwierdziły zatem przesłanek, które w świetle ustaleń planu wskazywałyby w sposób bezsporny istnienie przesłanek świadczących o oczywistym pogorszeniu życia sąsiadów, tj. że obiekt inwestora generuje hałas w stopniu przekraczającym normy prawne czy też, że w związku z jego funkcjonowaniem nastąpiło zwiększenie ruchu drogowego. Nadto, organ II instancji wskazał, że sąd wojewódzki stwierdzić miał, że przedłożona przez strony dokumentacja zdjęciowa nie może mieć charakteru decydującego, a jedynie uzupełniający.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że pominięto skarżących jako strony postępowania administracyjnego w pierwotnym postępowaniu i z tego powodu orzekł, że decyzja z 14 października 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 14 października 2015 r. Na mocy art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, zaś w sprawie od dnia doręczenia decyzji stronie minęło ponad pięć lat.

W skardze na powyższą decyzję A i B wnieśli o jej uchylenie w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie;

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnej oceny dowodów,

b) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez istotne braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji oraz niedokonanie subsumpcji powołanych przepisów do ustalonego w sprawie stanu faktycznego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 4 ust. 1 pkt 2 ustalenie 2.2 w zw. z § 2 pkt 12 MPZP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zlokalizowanie na terenie elementarnym, ujętym w § 8 ust. 7 tego planu, obiektu generującego ruch i stanowiącego warsztat samochodowy, nie spowoduje obniżenia standardu warunków mieszkaniowych, co efekcie doprowadziło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, uPb), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projekt budowlany był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę oddalił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie w zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego zabrakło wyraźnego rozstrzygnięcia o treści odpowiadającej brzmieniu przepisu art. 146 § 2 K.p.a., jednakże organ dokonał szczegółowych ustaleń i przeprowadził rozważania w tym zakresie. Okoliczności analizowane przez organ dotyczyły bowiem w istocie przesłanek umożliwiających wydanie w sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 146 § 2 K.p.a., który to przepis został wskazany w podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Konkluzja przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym przez WSA w Gdańsku w wyroku z 18 września 2019 r., II SA/Gd 281/19, a także wyroku NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 75/20, sprowadzała się do prawidłowego – w ocenie tegoż sądu – stwierdzenia, że zgromadzone dowody nie potwierdziły wystąpienia okoliczności świadczących o oczywistym pogorszeniu warunków życia sąsiadów przez obiekt inwestora w stopniu przekraczającym obowiązujące normy prawne dotyczące w szczególności hałasu ani też spowodowaniu niedopuszczalnego zwiększenia ruchu drogowego w związku z jego funkcjonowaniem. W MPZP określono bowiem wyraźnie, w jakich przypadkach będzie miało miejsce niedopuszczalne obniżenie standardu warunków mieszkaniowych w rozumieniu tegoż planu, w kontekście sformułowanego na terenie MN zakazu lokalizacji w § 4 ust. 1 pkt. 2.2. Zdaniem sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie zachodziła zarzucana przez skarżących w podaniu o wznowienie postępowania niezgodność zamierzenia inwestora objętego zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym z MPZP. Zgodnie zaś z planem miejscowym objęty wnioskiem inwestora budynek wraz z usługami usytuowany jest na terenie oznaczonym symbolem 01.07.MN, na którym zaplanowano mieszkalnictwo jako funkcję dominującą. Na terenie tym nie wyłączono jednak możliwości lokalizacji innych funkcji niż dominująca. Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1.3. i 1.4. MPZP dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów o funkcjach komercyjnych w rozumieniu planu, jako towarzyszących zabudowie mieszkaniowej na obszarze tworzącym system transportowy. Dopuszczono również lokalizację obiektów o funkcji komercyjnej w przypadku ich usytuowania na działkach przy ulicach nie węższych niż 10 m w liniach rozgraniczających. W rozumieniu § 2 pkt 6 MPZP przez funkcje komercyjne rozumie się funkcje terenów, na których prowadzona jest (będzie) działalność nastawiona na zysk, np. produkcyjna, przemysłowa, składowa, usługowa, a także przeznaczonych dla urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie sądu a quo, dokonanie powyższych ustaleń nastąpiło w zgodzie z treścią przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa), a także z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A i B – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329) zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 153 Ppsa poprzez błędne uznanie, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była wyłącznie decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, a nie faktyczny sposób wykonywania działalności przez inwestora po zakończeniu procesu inwestycyjnego, podczas gdy z oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie (stronie zapewne chodziło o WSA w Gdańsku – uwaga Sądu) z 11 października 2017 r., II SA/Gd 466/17, oraz wyroku NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 75/20, wynikać ma, że zadaniem organów było m. in. ustalenie jak kształtuje się ruch drogowy na drodze przy której znajduje się przedmiotowa nieruchomość, czy w związku z prowadzoną działalnością usługową nastąpiło jego nasilenie, w rezultacie czy ewentualne nasilenie powoduje obniżenie standardu warunków mieszkaniowych, analiza rozmiaru działalności gospodarczej prowadzonej w obiekcie i ocena jej wpływu na pogorszenie standardu warunków mieszkaniowych, a zatem faktyczny sposób wykonywania działalności przez inwestora;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów postępowania administracyjnego i nie potwierdziło okoliczności świadczących o oczywistym pogorszeniu warunków życia sąsiadów przez obiekt inwestora w stopniu przekraczającym obowiązujące normy prawne dotyczące w szczególności hałasu, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, oceniony prawidłowo z odniesieniem do standardów przyjętych na osiedlach domków jednorodzinnych prowadzi do wniosków odmiennych, z których bezsprzecznie wynika, że obiekt inwestora nosi znamiona nadmiernej uciążliwości i pogarsza warunki życia sąsiadów generując ruch drogowy oraz hałas o dużym natężeniu - co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji Wojewody Pomorskiego.

Skarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzuca się także naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2) ustalenia 2.2. w zw. z § 2 pkt 12 MPZP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie w ślad za Wojewodą Pomorskim, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi zarzucana przez skarżących niezgodność zamierzenia inwestora objętego zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym z MPZP, podczas gdy: po pierwsze - objęty wnioskiem inwestora budynek wraz z usługami usytuowany jest na terenie, na którym jako funkcję dominującą zaplanowano mieszkalnictwo, po wtóre - budynek ten powoduje obniżenie standardów mieszkaniowych generując hałas, pogorszenie stanu nawierzchni drogi wzmożonym ruchem pojazdów, a w konsekwencji obniżenie wartości nieruchomości skarżących.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Skarżący kasacyjnie wnoszą o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

ewentualnie:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż sądowi,

3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając jej podstawy podniesiono, że wykonywana przez inwestora działalność gospodarcza w postaci warsztatu samochodowego obniża standard warunków mieszkaniowych, bowiem pogarsza w oczywisty sposób warunki życia mieszkańców generując wzmożony ruch drogowy, hałas o dużym natężeniu, emisję dymu oraz oparów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

A. W skardze kasacyjnej zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie art. 153 Ppsa. W ocenie autora skargi kasacyjnej sąd wojewódzki nie wypełnił zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z 11 października 2017 r. w sprawie II SA/Gd 466/17 oraz wyroku NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 75/20. Z orzeczeń tych wynikała bowiem m. in. konieczność ustalenia, choćby obserwacjami w terenie (oględzinami nieruchomości w różnych porach dnia), jak kształtuje się ruch drogowy na ul. [...] w L. i czy w związku z prowadzoną działalnością usługową nastąpiło jego nasilenie, w rezultacie czy ewentualne nasilenie powoduje obniżenie standardu warunków mieszkaniowych. Z przywołanych wyroków wynikało, że organy winny objąć analizą również rozmiar działalności gospodarczej prowadzonej w danym obiekcie i ocenić jej wpływ na pogorszenie standardu warunków mieszkaniowych, do czego zobowiązują ustalenia planu. Zdaniem skarżących kasacyjnie sąd pierwszej instancji w ślad za organem uchylił się od dokonania wnikliwej oceny, czy decyzja Starosty z 14 października 2015 r., nr 556/08/15, pozostawała zgodna z przepisami MPZP i tego jaki wpływ ma obiekt zrealizowany przez inwestora zabudowę skarżących kasacyjnie. W ocenie NSA w składzie orzekającym sąd pierwszej instancji nie naruszył jednak art. 153 Ppsa. W zaskarżonym wyroku WSA w Gdańsku przyjął bowiem, że "Konkluzja przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 281/19, a także NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 75/20, sprowadza się do prawidłowego - w ocenie Sądu - stwierdzenia, że zgromadzone dowody nie potwierdziły wystąpienia okoliczności świadczących o oczywistym pogorszeniu warunków życia sąsiadów przez obiekt inwestora w stopniu przekraczającym obowiązujące normy prawne dotyczące w szczególności hałasu ani też spowodowaniu niedopuszczalnego zwiększenia ruchu drogowego w związku z jego funkcjonowaniem. W MPZP określono bowiem wyraźnie, w jakich przypadkach będzie miało miejsce niedopuszczalne obniżenie standardu warunków mieszkaniowych, w rozumieniu tegoż planu, w kontekście sformułowanego na terenie MN zakazu lokalizacji w § 4 ust. 1 pkt. 2.2" (s. 17 wyroku). Zwrócić należy uwagę, że z brzmienia § 2 pkt 12 lit. c) MPZP wynika, że obiekt komercyjny obniża standard warunków mieszkaniowych, jeżeli w sposób oczywisty pogarsza warunki życia sąsiadów (np. obiekt emitujący widoczny dym, opary itp., wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej). W wyroku II SA/Gd 281/19 zapadłym w niniejszej sprawie stwierdzono, że pogorszenie warunków życia sąsiadów musi być obiektywnie oczywiste. Jak jednak słusznie stwierdził Wojewoda Pomorski nie potwierdzał tego jednakże materiał dowodowy zebrany w sprawie, analizowany w jego całokształcie. Oparcie się przez organy administracji w tej kwestii na materiale dostarczonym przez uczestników postępowania (zdjęciach, nagraniach hałasu) słusznie uznano za niewystarczające. W aktach administracyjnych znajdują się dowody przeprowadzone przez organy administracji: sprawozdanie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 10 października 2018 r. z kontrolnego pomiaru poziomu dźwięku przenikającego do środowiska, z którego wynika, że nie zostały przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu, wynoszące w godzinach 6.00 - 22.00 - 50 dB i w godzinach 22.00 - 6.00 - 40 dB, oraz protokoły z kontroli nieruchomości z 19 lipca 2018 r., 25 lipca 2018 r. oraz 3 sierpnia 2018 r., które nie potwierdziły zwiększenia natężenia ruchu w związku z pracą zakładu inwestora. Jak dalej wynika z akt sprawy Starosta L. ponownie przeprowadził kontrole o różnych porach dnia, na ul. [...] w celu sprawdzenia, jak kształtuje się ruch drogowy. W aktach sprawy znajdują się protokoły wraz z dokumentacją fotograficzną. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono, że ruch samochodów był niewielki. Zdaniem Wojewody Pomorskiego powyższe wskazywało, że zakres oddziaływania nie wykraczał poza działkę inwestora. W konkluzji sąd pierwszej instancji stwierdził, że dowody te nie potwierdziły zatem przesłanek, które w świetle cytowanych postanowień planu, potwierdzałyby w sposób bezsporny istnienie przesłanek świadczących o oczywistym pogorszeniu życia sąsiadów, tj. że obiekt skarżącego generuje hałas w stopniu przekraczającym normy prawne, czy że w związku z jego funkcjonowaniem nastąpiło zwiększenie ruchu drogowego.

W konsekwencji w zaskarżonym obecnie wyroku WSA w Gdańsku nie naruszył art. 153 Ppsa. Sąd ten rozważył bowiem przeprowadzoną przez organ analizę wpływu prowadzonej działalności usługowej na obniżenie standardu warunków mieszkalnych, dochodząc do prawidłowej konkluzji, że naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji dotyczyło wyłącznie przepisów postępowania i polegało na braku udziału skarżących w postępowaniu w sprawie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd pierwszej instancji dokonał poprawnej oceny zgromadzonego przez organ administracji materiału dowodowego w kontekście przyjętej przez siebie wykładni prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył związania oceną prawną wyrażoną w zapadłych w sprawie prawomocnym wyrokach WSA w Gdańsku II SA/Gd 466/17 oraz NSA II OSK 75/20. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 153 Ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.

B. Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, oceniony prawidłowo z odniesieniem do standardów przyjętych na osiedlach domków jednorodzinnych, prowadzić ma do wniosków odmiennych, z których bezsprzecznie wynika, że obiekt inwestora nosi znamiona nadmiernej uciążliwości i pogarsza warunki życia sąsiadów generując ruch drogowy oraz hałas o dużym natężeniu.

C. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę na taki akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

D. Naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. byłoby oparcie rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, ponieważ Wojewoda Pomorski przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie wyznaczonym w wyrokach II SA/Gd 281/19 i II OSK 75/20, a w konkluzji doszedł do prawidłowego stwierdzenia, że zgromadzone dowody nie potwierdziły wystąpienia okoliczności świadczących o oczywistym pogorszeniu warunków życia sąsiadów przez obiekt inwestora w stopniu przekraczającym obowiązujące normy prawne dotyczące w szczególności hałasu ani też spowodowaniu niedopuszczalnego zwiększenia ruchu drogowego w związku z jego funkcjonowaniem. Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej, rację miał sąd pierwszej instancji który uznał, że w sprawach takich jak niniejsza, w których zachodzi konieczność oceny licznych i różnych dowodów o zróżnicowanym charakterze, w tym dowodów prywatnych i urzędowych, zdjęć, czy nagrań na nośnikach, należy posługiwać się możliwie obiektywnymi, sprawdzalnymi kryteriami przy ocenie tych dowodów. Niewątpliwie zaś, najbardziej bezstronny charakter mają w takich okolicznościach dowody przeprowadzone przez organy administracji, a więc z urzędu. Te zaś, a mianowicie sprawozdanie z pomiaru hałasu oraz protokoły z pomiaru natężenia ruchu, nie potwierdziły, że obniżenie standardu warunków mieszkaniowych na skutek działalności usługowej inwestora było oczywiste.

E. Nie doszło także do naruszenia art. 80 K.p.a., albowiem organ administracji dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ściśle koresponduje ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

F. Nie jest również usprawiedliwiony w okolicznościach przedmiotowej sprawy zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2) ustalenia 2.2. w zw. z § 2 pkt 12 MPZP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie w ślad za Wojewodą Pomorskim, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi zarzucana przez skarżących niezgodność zamierzenia inwestora objętego zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym z MPZP. Zdaniem bowiem skarżących objęty wnioskiem inwestora budynek wraz z usługami usytuowany jest na terenie, na którym jako funkcję dominującą zaplanowano mieszkalnictwo, a po wtóre - budynek ten powoduje obniżenie standardów mieszkaniowych generując hałas, pogorszenie stanu nawierzchni drogi wzmożonym ruchem pojazdów, a w konsekwencji obniżenie wartości nieruchomości skarżących.

Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Działka, na której zrealizowano inwestycję, objęta jest ustaleniami MPZP, zgodnie z którym na terenie, na którym usytuowany jest budynek objęty kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, oznaczonym symbolem 01.07.MN, zaplanowano mieszkalnictwo jako funkcję dominującą. Na terenie tym nie wyłączono jednak możliwości lokalizacji innych funkcji niż dominująca. Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1.3. i 1.4. MPZP dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów o funkcjach komercyjnych w rozumieniu planu, jako towarzyszących zabudowie mieszkaniowej na obszarze tworzącym system transportowy. Dopuszczono również lokalizację obiektów o funkcji komercyjnej w przypadku ich usytuowania na działkach przy ulicach nie węższych niż 10 m w liniach rozgraniczających. W rozumieniu § 2 pkt 6 MPZP przez funkcje komercyjne rozumie się funkcje terenów, na których prowadzona jest (będzie) działalność nastawiona na zysk, np. produkcyjna, przemysłowa, składowa, usługowa, a także przeznaczonych dla urządzeń infrastruktury technicznej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach wynika, że droga, przy której zlokalizowana jest zainwestowana działka, ma 12 m szerokości. Oznacza to, że co do zasady planowana inwestycja mogła zostać umiejscowiona na działce nr [...]. Poza powyższym, w obowiązującym dla tego terenu planie miejscowym, w ustaleniach dla strefy MN w § 4 ust. 1 pkt. 2.2. zakazano lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych (w rozumieniu planu). Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 12 planu miejscowego, obiektem takim jest obiekt: a) powodujący w trakcie normalnej działalności osiągnięcie 80% dopuszczalnej normy szkodliwego oddziaływania na środowisko na granicy przynależnej mu działki lub obiektu w sytuacji współużytkowania działki (dla bezpośrednich sąsiadów), b) każdy obiekt emitujący nieprzyjemny zapach, c) w sposób oczywisty pogarszający warunki życia sąsiadów (np. obiekt emitujący widoczny dym, opary itp., wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej). W planie stwierdzono również, że w szczególności obiektem obniżającym standard warunków mieszkaniowych jest: lokal gastronomiczny z działalnością nocną. Obiektem takim nie jest natomiast parking dla samochodów osobowych, garaż dla samochodów osobowych. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, obiekt inwestora nie mógł zostać uznany za taki obiekt, co też szczegółowo zostało przedstawione w części A. uzasadnienia niniejszego wyroku. Tym samym nie zachodziła zarzucana przez skarżących w podaniu o wznowienie postępowania niezgodność zamierzenia inwestora objętego zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym z MPZP.

G. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być oparte na nieusprawiedliwionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.