Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 511/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 marca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572] ze zm.) - dalej k.p.a. oraz art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: u.g.n., utrzymało w mocy zaskarżoną przez M. S. (dalej również: skarżący; strona) decyzję Wójta Gminy C. (dalej również: Wójt; organ I instancji) z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr [...], wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Wójt Gminy C. decyzją z dnia 9 maja 2022 r. nr [...] ustalił M. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 14,1637 ha, położonej w obrębie wsi B., gmina C., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. Wydział Ksiąg Wieczystych w C. , w wyniku podziału na działki: nr [...] o pow. 0,0852 ha, nr [...] o pow. 10,0297 ha, nr [...] o pow. 0,1757 ha, nr [...] o pow. 0,1215 ha, nr [...] o pow. 0,1202 ha, nr [...] o pow. 0,1202 ha, nr [...] o pow. 0,1202 ha, nr [...] o pow. 0,1202 ha, nr [...] o pow. 0,1210 ha, nr [...] o pow. 0,0916 ha, nr [...] o pow. 0,0681 ha, nr [...] o pow. 0,0858 ha, nr [...] o pow. 0,0858 ha, nr [...] o pow. 0,0675 ha, nr [...] o pow. 0,0446 ha, nr [...] o pow. 0,0801 ha, nr [...] o pow. 0,0858 ha, nr [...] o pow. 0,0858 ha, nr [...] o pow. 0,0801 ha, nr [...] o pow. 0,0320 ha, nr [...] o pow. 0,0801 ha, nr [...] o pow. 0,0858 ha, nr [...] o pow. 0,0858 ha, nr [...] o pow. 0,0801 ha, nr [...] o pow. 0,0320 ha, nr [...] o pow. 0,0801 ha, nr [...] o pow. 0,0858 ha, nr [...] o pow. 0,0907 ha, nr [...] o pow. 0,1007 ha, nr [...] o pow. 0,1000 ha, nr [...] o pow. 0,0999 ha, nr [...] o pow. 0,1000 ha, nr [...] o pow. 0,1011 ha, nr [...] o pow. 0,0924 ha, nr [...] o pow. 0,0937 ha, nr [...] o pow. 0,0969 ha, nr [...] o pow. 0,0999 ha, nr [...] o pow. 0,0880 ha, nr [...] o pow. 0,1504 ha, nr [...] o pow. 0,1465 ha, nr [...] o pow. 0,1484 ha, nr [...] o pow. 0,1503 ha, nr [...] o pow. 0,1476 ha, nr [...] o pow. 0,0064 ha, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy C. z dnia 18 sierpnia 2020 r. znak [...]

W następstwie wniesienia odwołania od tej decyzji przez M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lipca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wójt Gminy C. decyzją nr [...] z dnia 16 sierpnia 2023 r. ustalił M. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości w wyniku podziału opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 14,1637 ha, położonej w obrębie wsi B., gmina C..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na wartości określone w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego J. M. oraz powołał się na art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., a także stawkę opłaty adiacenckiej określoną w uchwale nr [...] Rady Gminy C. z dnia 9 lipca 2020 r., wynoszącą 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Wójt uznał operat szacunkowy z dnia 27 lipca 2021 r. [patrz str. 4 operatu - uw. wł. Sądu] sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. za zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania. Organ powołał się też na wyjaśnienia tego rzeczoznawcy, uznając je za wyczerpujące. Jednocześnie organ wytknął uchybienia załączonego przez stronę dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia 6 października 2021 r. [patrz: str. 1 i 2 tego dokumentu - uw. wł. Sądu] wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego M. D., podnosząc także, że nie spełnia on przewidzianych prawem kryteriów określony w § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

M. S., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, w odwołaniu od tej decyzji zarzucił naruszenie: art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego w sprawie, polegający w szczególności na braku oceny operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę M. D. i zezwoleniu przez organ I instancji na to, by to osoby trzecie (biegły) zastąpił organ w jego wyłącznej kompetencji do oceny materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 3 u.g.n. poprzez przyjęcie za dowód w sprawie operatu szacunkowego, którego okres możliwego wykorzystania (12 miesięcy) upłynął, a biegły nie potwierdził aktualności wyceny; art. 80 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1b u.g.n. poprzez przyjęcie za dowód w sprawie wyceny sporządzonej niezgodnie z przepisami, tj. włączającą w wycenę również nieruchomości niemożliwe do samodzielnego zagospodarowania; art. 80 k.p.a. w zw. z art. 175 u.g.n. poprzez brak właściwej oceny wyceny sporządzonej przez biegłego.

Kolegium, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 marca 2024 r. wskazało na treść art. 98a ust. 1 i 1b u.g.n oraz na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555), wyjaśniając, że znajduje ono zastosowanie z uwagi na brzmienie § 85 ust. 1 obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832).

Organ II instancji wskazał na to, że decyzją z dnia 18 sierpnia 2020 r. znak [...] Wójt Gminy C. zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości, a zgodnie z uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia 9 lipca 2020 r. stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Organ odwoławczy stwierdził również, że z zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zestawienia, mającego oparcie w treści operatu szacunkowego sporządzonego przez J. M., wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, natomiast po zatwierdzeniu jej podziału wynosi [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału wynosi zatem [...] zł, w związku z czym opłata na poziomie 30% różnicy wartości stanowi kwotę [...]zł.

W ocenie Kolegium operat sporządzono z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości i terenu, na którym jest położona. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości przed i po podziale nie budzi wątpliwości Kolegium. Organ wyjaśnił, że w związku ze znaczną liczbą transakcji działkami o powierzchni do 2 000 m na analizowanym obszarze w latach 2019-2020, wyceny działek po podziale geodezyjnym, posiadających powierzchnię do 2 000 m dokonano przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości gruntowej przed podziałem geodezyjnym oraz działki nr [...] powstałej po podziale geodezyjnym zastosowano metodę porównywania parami. Wynika to z faktu małej liczby transakcji rynkowych nieruchomościami gruntowymi o znacznych obszarach, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. W operacie szacunkowym wskazano sposób ustalenia wartości nieruchomości i doboru działek przyjętych do porównania. Do porównań przyjęto nieruchomości podobne o najbardziej przybliżonej powierzchni co szacowana, o tej samej formie własności i jednakowej funkcji. Operat zawiera wymagane prawem elementy treści, w szczególności: przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne opracowania operatu, podstawy materialno-prawne opracowania operatu, źródła danych merytorycznych, określenie dat istotnych dla sporządzenia operatu, opis stanu nieruchomości (stanu prawnego, technicznego i użytkowego), wskazanie przeznaczenia nieruchomości, metodykę wyceny, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości (określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej przed podziałem, określenie wartości rynkowej nieruchomości po podziale), przedstawienie wyników końcowych i podsumowanie. Operat nie zawiera niejasności, braków i pomyłek rachunkowych. W związku z powyższym brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego.

Ponadto organ II instancji zauważył, że rzeczoznawca potwierdził aktualność wyceny nieruchomości według stanu na dzień 28 listopada 2023 r.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że wartość nieruchomości po podziale obliczona została zgodnie z przyjętą metodyką i nie ma podstaw do jej kwestionowania. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Kolegium, organ I instancji zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy i dokonał jego wnikliwej oceny, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, dlaczego sporządzony operat może stanowić podstawę ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Poza tym organ odwoławczy wskazał na to, że organ zapewnił stronie czynny udział na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz wniesienie ewentualnych uwag i zastrzeżeń.

W ocenie organu odwoławczego, również zarzut dotyczący przyjęcia za dowód w sprawie wyceny sporządzonej niezgodnie z przepisami, tj. włączającej w wycenę również nieruchomości niemożliwe do samodzielnego zagospodarowania, nie jest uzasadniony. Organ II instancji stwierdził, że rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale w sposób prawidłowy, zgodnie z przyjętą metodyką i założeniami przyjętymi w procedurze wyceny. Podniósł, że jak wynika z wyjaśnień rzeczoznawcy, w obrocie rynkowym spotyka się transakcje działkami przeznaczonymi pod tereny infrastruktury technicznej i mają one konkretne ceny transakcyjne.

Odnosząc się z kolei do przedłożonego przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. D., Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko organu I instancji co do tego, że z uwagi na uchybienia merytoryczne i formalne nie może on stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Organ wskazał m.in. na to, że rzeczoznawca ten przyjął do analizy działki z innych obszarów, tj. Ś. i R. o cenach niższych, co doprowadziło do obniżenia wartości działek po podziale. Z operatu szacunkowego przedłożonego przez stronę wynika, że wartość działki nr [...] przed podziałem o powierzchni 141 637 m˛ jest wyższa (27,07 zł/m˛) niż działki nr [...] o powierzchni znacznie mniejszej, bo 100 297 m˛ powstałej po podziale (25,22 zł/m˛).

W ocenie Kolegium niezgodne z realiami rynkowymi jest, aby działka o większej powierzchni miała wyższą cenę rynkową w przeliczeniu na 1 m˛ od działki o mniejszej powierzchni przy takich samych pozostałych cenach rynkowych. Ponadto organ II instancji zauważył, że rzeczoznawca majątkowy M. D., określając wartość działek przed podziałem działki o nr geod. [...], przyjął powierzchnię wynoszącą 141 637 m˛ (str. 31 operatu), co jest niezgodne z przepisem "art. 98a ust. 1b pkt 3" u.g.n., ponieważ powierzchnia ta powinna zostać umniejszona o powierzchnię działki nr [...] przeznaczonej pod drogę publiczną. Przede wszystkim jednak zauważył, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. nie może być traktowany jako dowód w sprawie z uwagi na uchybienia formalne: brak podpisu, daty i pieczęci rzeczoznawcy, które to uchybienia nie zostały usunięte, mimo stosownego wezwania dokonanego przez organ I instancji.

W takich uwarunkowaniach faktycznych i prawnych Kolegium rozstrzygnęło sprawę, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze na decyzję odwoławczą M. S., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucił naruszenie:

- art. 98a ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez "obciążenie skarżącego opłatą, która nie obowiązywała w chwili złożenia wniosku o podział nieruchomości", wobec czego skarżącego nie powinien obciążać obowiązek uiszczenia opłaty;

- art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez oparcie orzeczenia na nieaktualnym operacie szacunkowym, a operat stanowi dowód kluczowy w sprawie;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia treści zarzutów odwołania i tym samym zaniechanie wszechstronnego badania wszystkich okoliczności sprawy;

- art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę operatu szacunkowego;

- art. 15 k.p.a. – zarzut podniesiony z ostrożności procesowej – poprzez ograniczenie analizy dowodu z operatu szacunkowego do jednej instancji, w sytuacji gdy w pierwszej instancji dowód ten był wadliwy z uwagi na nieaktualność wyceny –

co w każdym z powyższych wypadków mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem "na skutek tych naruszeń utrzymano w mocy decyzję organu I instancji podlegającą uchyleniu".

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący jest jedyną osobą, na którą nałożono w gminie opłatę adiacencką, a uchwała w sprawie opłaty została przyjęta już po złożeniu wniosku o podział nieruchomości, a zatem została przyjęta ad hoc, aby obciążyć nią konkretną osobę. Stwierdził również, że "analiza sytuacji wymaga uwzględnienia stanu świadomości osoby składającej wniosek o podział, która to składa go w przekonaniu, że opłata nie istnieje i takie przekonanie jest skądinąd słuszne, gdyż w dacie złożenia wniosku o podział opłata nie obowiązywała z braku stosownej uchwały".

Pełnomocnik stwierdził, że "Gmina po wpływie wniosku o podział, podjęła uchwałę, by następnie obciążyć nią odwołującego się i tylko jego", a z uwagi na zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę zaufania do organów administracji publicznej taki stan rzeczy nie powinien być akceptowalny. Argumentował, że skarżący zdecydował się podzielić nieruchomość, posiadając określoną wiedzę na temat uwarunkowań prawnych i ekonomicznych tegoż podziału; uchwała w sprawie stawki opłaty nie funkcjonowała wówczas nawet w formie projektu, o którym ktokolwiek miałby wiedzę. Wszystko w tej kwestii wydarzyło się już po złożeniu wniosku o podział, a przed wydaniem decyzji podziałowej. Uchwała w sprawie stawki opłaty jest aktem prawa miejscowego, jednak w niniejszej sprawie została przyjęta i wykonana, jak decyzja indywidualna, co nie powinno mieć miejsca i jest sprzeczne z podstawowymi standardami dotyczącymi administracji publicznej.

Pełnomocnik stwierdził też, że jest to zarzut najpoważniejszy i najdalej idący, albowiem wymierzony przeciwko opłacie co do zasady, a nie tylko co do jej wysokości.

Ponadto pełnomocnik rozwinął zarzuty dotyczące oparcia rozstrzygnięcia na wadliwej wycenie dokonanej przez biegłego. Stwierdzając, że "wycena ta jest wadliwa w wielu przyczyn, ale jedna ma charakter dyskwalifikujący", pełnomocnik stwierdził, że operat był nieaktualny na dzień wydania decyzji przez organ I instancji. Dodał, że zarzut w tej kwestii znalazł się w odwołaniu, na skutek czego operat zaktualizowano, niemniej biegły nie zrobił tego w sposób prawidłowy. Pełnomocnik zauważył, że operat nie mógł bowiem być aktualny na dzień 28 listopada 2023 r. (zgodnie z przybitą klauzulą), gdyż doszło do istotnej zmiany stanu prawnego. Dodał, że "zmiana jest daleko idąca i jest rzeczą wręcz niebywałą, aby rzeczoznawca majątkowy pisał o braku zmian uwarunkowań prawnych", co też "stawia (...) pod dużym znakiem zapytania kompetencje biegłego do wykonywania czynności, które to kompetencje skarżący skądinąd kwestionuje od samego początku".

Wskazując na brzmienie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., pełnomocnik podniósł, że w dniu 9 września 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832), które "zastąpiło dotychczasowe rozporządzenie, w oparciu o które została sporządzona opinia". Stwierdził w tym względzie, że "pisanie, że stan prawny nie uległ zmianie zakrawa o nieporozumienie. Stan prawny uległ kapitalnej zmianie". Pełnomocnik stwierdził, że nie tylko biegły dopuścił się tutaj uchybienia, ale przede wszystkim organ II instancji, który to uchybienie zupełnie przeoczył, pomimo tego że skarżący złożył w tym przedmiocie odrębne pismo uzupełniające odwołanie.

Dodatkowo pełnomocnik zauważył, że w sytuacji jaskrawego naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. "organ II instancji, aby nie narazić się sam na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., zobligowany był decyzję uchylić i przekazać sprawę organowi I instancji z pouczeniem, jak ma poprawnie ocenić operat, abstrahując już od jego nieaktualności". Ponadto stwierdził, że ocena operatu szacunkowego przez organ II instancji nie jest poprawna. Podniósł, że obowiązku dokonania takiej oceny "nie wyczerpuje się poprzez powtórzenie magicznych formułek o poprawności, rzetelności, zgodności itd.". Wskazał na to, że skarżący w toku sprawy podnosił uchybienia w opinii, które pozostały bez echa, a powinny były choćby skłonić organ do refleksji nad danym problemem. Wycena sporządzona została niestarannie, lapidarnie i w oparciu o błędnie przyjęty materiał porównawczy. Sam biegły zamiast wyjaśnić wątpliwości i dokonać korekt, udzielił nieprofesjonalnych i aroganckich odpowiedzi, które to odpowiedzi są wszak elementem dowodu z jego opinii, a tymczasem żadnego z organów nie skłoniło to do wnikliwego badania jego pracy.

To wszystko, zdaniem pełnomocnika, wskazuje na braku wszechstronnej analizy sprawy, a do tego dochodzi kwestia braku odniesienia się do stanowiska skarżącego i to zarówno przedstawionego w odwołaniu, jak i w późniejszym piśmie. Organ II instancji nie wspomina słowem i tym samym nie zajmuje stanowiska wobec faktu przyjęcia uchwały o stawce opłaty już po złożeniu wniosku o podział. Podobnie rzecz ma się w odniesieniu do obciążenia opłatą jedynie skarżącego, pomimo dokonania na terenie gminy szeregu innych podziałów. Niewytłumaczalne jest wręcz nieporuszenie przez organ tematu braku aktualności wyceny w dacie wydania decyzji przez organ I instancji oraz tematu wadliwej aktualizacji wyceny już w toku postępowania odwoławczego.

Przy tak sformułowanych zarzutach i argumentacji skargi, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji. Ponadto pełnomocnik złożył wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził, jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłaty planistycznej).

Sąd, w wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli, po zapoznaniu się z zakwestionowanymi decyzjami oraz stanowiskiem strony skarżącej i organu odwoławczego (odpowiedzią na skargę), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę należało oddalić, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził ani w stosunku do zakwestionowanej decyzji, ani też w postępowaniu ją poprzedzającym naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym było ustalenie na podstawie art. 98a u.g.n. opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 14,1637 ha, położonej w obrębie wsi B., gmina C., w wyniku jej podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy C. z dnia 18 sierpnia 2020 r. znak [...], przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej określonej w uchwale nr [...] Rady Gminy C. z dnia 9 lipca 2020 r. (Dz.Urz.Woj.W.. z dnia 14 lipca 2020 r., poz. [...]), wynoszącej 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że w wyniku przedmiotowego podziału nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o [...] zł (oszacowanie wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w B. nie obejmowało części powierzchni tej nieruchomości, stanowiącej po podziale działkę nr [...] przeznaczoną pod poszerzenie terenu drogi publicznej), który uzasadniał ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie stawki obowiązującej w dacie ostatecznej decyzji podziałowej.

W ocenie Sądu, organy obydwu instancji w sposób przekonujący wykazały, że przedmiotową opłatę należało ustalić według stawki wynikającej z wyżej przywołanej uchwały, na podstawie wzrostu wartości nieruchomości ustalonego w wysokości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu I instancji.

Zasady ustalania przedmiotowej opłaty w niniejszej sprawie wynikają z niżej przywołanych przepisów prawa, które zostały przez organy orzekające w sprawie zastosowane prawidłowo.

Zgodnie z art. 98a u.g.n. (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).

Ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi, Sąd w pierwszej kolejności zajął się problematyką dotyczącą spełnienia warunku z art. 98a ust. 1a u.g.n. Jak już wspomniano, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Zdaniem Sądu warunek obowiązywania uchwały, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., w dacie wydania ostatecznej decyzji podziałowej został spełniony. W sprawie zastosowano również stawkę procentową opłaty wynikającą z takiej uchwały. Dodać należy, że dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej znaczenie prawne ma stawka procentowa obowiązująca w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast stawka procentowa obowiązująca w dniu ustalania opłaty adiacenckiej nie ma zaznaczenia prawnego dla określenia wysokości tejże opłaty. Bez znaczenia przy tym jest, czy do zmiany stawki doszło na skutek działań legislacyjnych gminy czy też ustawodawcy, jeżeli ustawodawca nie rozstrzygnął wyraźnie, że zmiana wysokości stawki procentowej dotyczy również podziałów nieruchomości dokonanych ostatecznymi decyzjami przed jej wejściem w życie. Zgodnie bowiem z zasadą lex retro non agit prawo nie działa wstecz (patrz: wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 800/09, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, nie ma żadnych podstaw do tego, by przedmiotowy akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała nr [...] Rady Gminy C. z dnia 9 lipca 2020 r., uznać za akt indywidualny, odnoszący się wyłącznie do sytuacji skarżącego. Prawo nie przewiduje ograniczeń czasowych ani włączeń co do możliwości podjęcia przedmiotowej uchwały przez organ stanowiący gminy. W szczególności nie ma znaczenia, że do podjęcia tejże uchwały doszło po złożeniu przez skarżącego wniosku o podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w B..

Istotnie, projekt podziału został zaopiniowany postanowieniem Wójta Gminy C. z dnia 7 lipca 2020 r. znak [...], natomiast uchwałą z dnia 9 lipca 2020 r. nr [...] Rady Gminy C. podjęła na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. uchwałę ustalającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości (§ 1). Uchwała ta weszła w życie, zgodnie z jej § 3, po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W., tj. 29 lipca 2020 r. (ogłoszenie miało miejsce w dniu 14 lipca 2020 r.). Natomiast decyzja Wójta Gminy C., zatwierdzająca na wniosek skarżącego podział przedmiotowej nieruchomości w sprawie oznaczonej sygnaturą [...], została wydana w dniu 18 sierpnia 2020 r. Według informacji zawartych w aktach sprawy, decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 19 sierpnia 2020 r.

Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie, na dzień wydania ostatecznej decyzji podziałowej obowiązywała uchwała ustalająca procentową wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Organy administracji i Sąd obwiązane były zatem uwzględnić treść tego aktu prawa miejscowego. Z kolei skarżący, jako podmiot zainteresowany w podziale nieruchomości gruntowej – o stosunkowo dużej powierzchni i przeznaczeniu przede wszystkim pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wynika z ustaleń uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia 25 września 2014 r. "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. na obszarze wsi B. (K. )" (Dz.Urz.Woj.W.. z 2014 r., poz. [...] ze zm.) – powinien zaś był liczyć się z tym, że może być obciążony taką opłatą, skoro jest ona przewidziana w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Poza tym trzeba mieć na uwadze, że fakt ogłoszenia uchwały w sprawie stawki opłaty adiacenckiej we właściwym publikatorze urzędowym (patrz: [...] powoduje, że strona nie może wskazywać braku wiedzy o podjęciu takiej uchwały jako argumentu, który miałby znaczenie prawne dla oceny dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie.

Nadto, wobec zarzutów skarżącego, podnoszonych w postępowaniu, organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyjaśnił okoliczności podjęcia przedmiotowej uchwały w ramach realizacji polityki gospodarności. Wójt wprost wskazał na to, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości skarżącego zgodnie z ustaleniami planu miejscowego była pierwszą decyzją ostateczną w momencie obowiązywania tej uchwały. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z przyjętymi zasadami, w celu sukcesywnego naliczania opłat w terminie do trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, liczy się kolejność wydanych decyzji [podziałowych - uw. wł. Sądu]. Podkreślił też, że sukcesywnie są naliczane opłaty adiacenckie, przy czym w roku 2022 wydano 3 decyzje o opłacie adiacenckiej, a w bieżącym [tj. w 2023 r. - uw. wł. Sądu] zaplanowano na ten cel wydatki obejmujące [...] zleceń. Przy takiej argumentacji, organ I instancji stwierdził, że "nie może być mowy o dyskryminacji i dowolnym stosowaniu prawa przez organ wykonawczy gminy, a zatem wniosek strony zgłoszony w trakcie postępowania nie znajduje uzasadnienia". Ubocznie warto jeszcze dodać, że w udzielonej pełnomocnikowi skarżącego przez Wójta informacji z dnia 15 marca 2022 r. znak [...] podano ogólną liczbę wydanych decyzji podziałowych (54) po wejściu w życie uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia 9 lipca 2020 r., gdyż takie było zapytanie w trybie dostępu do informacji publicznej (pismo z dnia 28 lutego 2022 r.). Z pisma tego nie wynika, że były to wyłącznie decyzje podziałowe wydane na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, a tylko w takich sytuacjach może być ustalona opłata adiacencka, zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., przy czym przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego (patrz: art. 98a ust. 2 u.g.n.).

Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 98a ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez "obciążenie skarżącego opłatą, która nie obowiązywała w chwili złożenia wniosku o podział nieruchomości" okazały się całkowicie niezasadne.

W następnej kolejności Sąd odnosi się do zarzutu naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez oparcie orzeczenia na nieaktualnym operacie szacunkowym, który stanowi dowód kluczowy w sprawie.

Według art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 4, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Niemniej jednak art. 156 ust. 5 u.g.n. stanowi, że przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych.

W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko orzecznictwa, które wskazuje na specyfikę ustalania opłaty adiacenckiej, podobnie jak i opłaty planistycznej, tj. opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek określonych zdarzeń (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 921/23, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).

Otóż, wyceny nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej dokonuje się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nie według cen z daty wyceny, jak wynika to z art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazującego na wartości rynkową nieruchomości z daty jej wyceny. Wobec tego należy uznać, że art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n., jak również w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. – i wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n.

W konsekwencji, przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego i jego aktualizacji nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego dla celów ustalenia tej opłaty (wartość nieruchomości ustala się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna). Dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału wycenia się wartość nieruchomości na ten sam dzień, ale raz według stanu przed podziałem (na dzień, w którym wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) i powtórnie według stanu z dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. W orzecznictwie (patrz: wyżej przywołany wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 921/23) zwraca się uwagę, że taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości. Przyjęcie za punkt wyjścia do wyceny jednego dnia, tj. daty, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, który jako zdarzenie prawne jest już zaszłością historyczną w dacie dokonywania szacunków, powoduje, że wycena nie wymaga aktualizacji.

W tych sprawach, w których wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie, operat szacunkowy sporządzony winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży, co oznacza że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia (por. np. wyroki NSA z dnia: 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1225/11, 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 69/13, 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15, 1 lutego 2019 r. syn. akt II FSK 314/17 i 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 390/22 - orzecznictwo dotyczące opłaty ustalanej na podstawie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130], dostępne jw.).

Dlatego też zarzut dotyczący kwestii aktualności operatu, na którym organy oparły ustalenia faktyczne w sprawie, nie mógł stanowić skutecznej podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonej decyzji. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Operat szacunkowy był bowiem "aktualny" niezależnie od tego, czy – a jeśli tak, to i w jakiej dacie – nastąpiło jego potwierdzenie przez rzeczoznawcę majątkowego.

Poza tym, w sprawie nie miały miejsca wskazane w art. 156 ust. 3 u.g.n. zmiana uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Według przepisu § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832) – które z dniem 9 września 2023 r. (patrz: § 86 tego rozporządzenia) zastąpiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555) – do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego też operat szacunkowy z lipca 2021 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M., mógł być wykorzystany w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot ustalenie opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości skarżącego.

Przechodząc do oceny łącznie ujmowanych zarzutów dotyczących naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a., a także art. 80 i art. 15 k.p.a., Sąd wyjaśnia, że rozstrzygnięciu administracyjnemu należy stawiać takie podstawowe wymagania, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz i motywowania stanowiska organu (art. 107 § 3 k.p.a.). W następnej kolejności podkreślić należy, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powyższe wymogi należy również stawiać rozstrzygnięciu organu odwoławczego.

Mając to na względzie, Sąd stwierdza, że organy wszechstronnie zbadały wszystkie istotne okoliczności sprawy, w tym przedstawiły niewadliwą ocenę operatu szacunkowego. Przypomnieć również należy, że sprawa była rozstrzygana dwukrotnie w obydwu instancjach. Poza tym, w ocenie Sądu nie można organowi II instancji postawić skutecznie zarzutu zaniechania rozważenia treści odwołania – nawet pomimo braku osobnego ustosunkowania się do późniejszego pisma z dnia 14 grudnia 2023 r. uzupełniającego odwołanie – a tym samym naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Sąd w szczególności podkreśla, że organy nie dopuściły się uchybień w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu i oparcia na tym dowodzie podstawowych ustaleń faktycznych oraz rozstrzygnięcia sprawy.

W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. przywołany art. 154 ust. 1 u.g.n.). Brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2689/18 i 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 947/21 - dostępne jw.).

Konsekwentnie zatem, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Organ ma jednakże obowiązek ocenić, czy z treści operatu nie wynika, iż zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, jak i czy nie zachodzą inne okoliczności wpływające na ocenę tego dowodu. Zgodnie bowiem z art. 152 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3 zd. pierwsze). Według art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W tym kontekście, mając na uwadze przepisy art. 154 u.g.n. oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz zastosowaną przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie podejście i metodę wyceny, należy jeszcze zauważyć, że do porównań [tu: wyceny z zastosowaniem podejścia porównawczego przy zastosowaniu 1) metody korygowania ceny średniej - do wyceny działek powstałych w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] i 2) metody porównania parami - do oszacowania wartości całej nieruchomości gruntowej przed podziałem oraz działki nr [...] po podziale geodezyjnym], należy przyjmować wyłącznie nieruchomości podobne.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Podkreślić zatem trzeba, że choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie - tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać przede wszystkim oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek oraz braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na organie administracji ciąży obowiązek oceny wiarygodności i przydatności w danej sprawie tego operatu. Obowiązkiem organu jest zatem ocena nie tylko, czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także, czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób prawidłowy przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte (tak NSA w wyroku z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1841/14, dostępnym jw.).

Z kolei dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). Ponadto, możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (patrz: wyroki NSA z dnia: 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 - dostępne jw.). Przyjmuje się zatem, że jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na podstawie art. 157 u.g.n. Z kolei, aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych).

W związku z tym należy podkreślić, że ani sąd administracyjny, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby go zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie, przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że operat z lipca 2021 r., sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego J. M., został zasadnie uznany przez organy za zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania. Organy powołały się też na wyjaśnienia tego rzeczoznawcy, uznając je za wyczerpujące. Jednocześnie organy zaznajomiły się z przedłożonym przez stronę dowodem w postaci operatu szacunkowego z dnia 6 października 2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. D., podnosząc także, że nie spełnia on przewidzianych prawem kryteriów określony w § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

W odniesieniu do tego ostatniego dowodu należy podkreślić, że w zasadzie dokument ten nie stanowi operatu szacunkowego, bowiem nie zawiera podpisu osoby, która go sporządziła. Uchybienia w tym zakresie nie zostały przez pełnomocnika strony usunięte w toku postępowania, mimo sygnalizowania tej wady przez organ I instancji, który przeprowadził dowód z tegoż dokumentu (patrz: pismo z dnia 29 marca 2023 r.). Uprawniony jest zatem wniosek, że autor przedmiotowego "kontroperatu" nie wziął odpowiedzialności za wnioski sformułowane w tym dokumencie. Już choćby z tego powodu wiarygodność przedmiotowego dowodu była znikoma. Mimo to, tak biegły J. M., jak i organy odniosły się do tego dowodu, przy czym za dyskwalifikacją wniosków i wyników zawartych w tym "kontroperacie" przemawiał chociażby wyjściowy, podstawowy błąd w postaci ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale z uwzględnieniem całej powierzchni działki nr [...], tj. 141 637 m˛. Było to wprost sprzeczne z dyspozycją przepisu art. 98a ust. 3 u.g.n., który – jak już to zostało wcześniej wspomniane – stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Powyższe świadczy o niezgodności takiej wyceny z art. 98a ust. 1b i 3 u.g.n. (organy błędnie wskazały na niezgodność z "art. 98a ust. 1b pkt 3" u.g.n., co nie miało jednakże żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zakwestionowanych decyzji). Dlatego też biegły J. M., charakteryzując działkę nr [...], wprawdzie wskazał jej całkowitą powierzchnię przed podziałem, tj. 141 637 m˛, jak i jednostkowe powierzchnie wszystkich działek powstałych po podziale (patrz: str. 1-3 operatu), jednakże przy ustalaniu wartości nieruchomości przed i po podziale pominął powierzchnię działki nr [...], przewidzianej pod poszerzenie drogi publicznej - drogi dojazdowej (oznaczonej w planie miejscowym symbolem 7KDD), tj. 852 m˛. Wobec tego ustalenia w zakresie wartości nieruchomości odnosił do powierzchni 140 785 m˛ - tak przed podziałem, jak i po podziale, jak wynika z zestawienia powierzchni działek nr [...] oraz [...] (patrz: str. 16-18 operatu). Przyjęcie tej powierzchni w operacie było zatem niezasadnie kwestionowane w piśmie pełnomocnika strony z dnia 10 marca 2022 r.

Operat z dnia 27 lipca 2021 r. przedstawia wszystkie niezbędne informacje, w tym uwarunkowania wyceny, jak charakterystyka rynku lokalnego, przyjęte do porównania nieruchomości podobne, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania wartości nieruchomości, jak również istotne daty ze względu na brzmienie art. 98a ust. 1b u.g.n. i stan nieruchomości na dzień 19 sierpnia 2020 r. oraz jej przeznaczenie wynikające z ustaleń planu miejscowego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia 25 września 2014 r. (Dz.Urz.Woj.W.. z 2014 r., poz. [...] ze zm.).

Przedmiotowy dowód został oceniony przez organy obydwu instancji. Ponadto rzeczoznawca, na wezwanie organu, w toku postępowania ustosunkował się (pismo rzeczoznawcy z dnia 12 kwietnia 2022 r.) do uwag pełnomocnika strony postępowania (zawartych w piśmie z dnia 10 marca 2022 r., a podtrzymanych w piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r.).

Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem Kolegium co do tego, że ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości przed i po podziale nie budzi wątpliwości. W szczególności warto zauważyć, że w związku ze znaczną liczbą transakcji działkami o powierzchni do 2 000 m na analizowanym obszarze w latach 2019-2020, wyceny poszczególnych mniejszych działek po podziale geodezyjnym dokonano przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Z kolei do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości gruntowej przed podziałem geodezyjnym oraz działki nr [...] powstałej po podziale zastosowano metodę porównywania parami, co wynika z małej liczby transakcji rynkowych nieruchomościami gruntowymi o znacznych powierzchniach, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. Nadto, rzeczoznawca przedstawił kwestie związane z wyceną działek nr [...] i [...], stanowiących tzw. dojazd na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak również wskazał na ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych przeznczonych pod tereny infrastruktury technicznej (str. 11 operatu), co też odnieść należy do działki nr [...], a w tabeli na str. 17 i 18 uwzględnił odpowiednie wartości współczynników korygujących. Kolegium zasadnie zatem odparło zarzut dotyczący uwzględnienia przy wycenie również "nieruchomości niemożliwych do samodzielnego zagospodarowania", skoro rzeczoznawca kwestie te w operacie odpowiednio przedstawił. Warto dodać, że przywołany art. 98a ust. 3 u.g.n. odnosi się wyłącznie do nieruchomości, które w decyzji podziałowej zostały wydzielone jako drogi publiczne względnie pod poszerzenie dróg publicznych, nie zaś pod inne drogi, choćby były one nawet ogólnie dostępne. Wydzielenie działki pod drogę wewnętrzną świadczy o tym, że działka taka ma własne, samodzielne przeznaczenie jako droga (choć niepubliczna) i jeśli jest możliwe ustalenie jej wartości, to powinno skutkować koniecznością jej wyceny (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 514/23 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2013 r. IV SA/Po 1122/12, dostępne jw.). To samo należy też odnieść do innych terenów zajętych pod inną infrastrukturę techniczną.

Słusznie organ II instancji stwierdził, że w operacie szacunkowym wskazano sposób ustalenia wartości nieruchomości i doboru działek przyjętych do porównania, a do porównań przyjęto nieruchomości podobne o najbardziej przybliżonej powierzchni do powierzchni działek objętych wyceną (w tym co do przeznaczenia). Operat szacunkowy zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, jego końcowe wnioski są jasne i jednoznaczne. W związku z tym brak jest podstaw do kwestionowania jego prawidłowości. Jeżeli zaś strona miała zastrzeżenia co do wiarygodności tegoż oszacowania, powinna była wystąpić o jego weryfikację w trybie art. 157 u.g.n.

Trafne są końcowe wnioski organu odwoławczego, oparte na treści przedmiotowego operatu szacunkowego, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł (wartość w odniesieniu do powierzchni 140 785 m˛ działki nr [...]), natomiast po zatwierdzeniu jej podziału [...] zł (suma jednostkowych wartości działek nr [...] i 475-516 – również o łącznej powierzchni 140 785 m˛). Wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału wyniósł zatem [...] zł (różnica pomiędzy powyższymi dwiema wartościami), w związku z czym opłata w wysokości 30% różnicy wartości stanowi [...] zł.

Z kolei to, że organ II instancji nie ustosunkował się odrębnie do pisma pełnomocnika strony z dnia 14 grudnia 2023 r. nie świadczy w żadnej mierze o istotnym naruszeniu prawa przez Kolegium. Po pierwsze, twierdzenia dotyczące podjęcia uchwały w przedmiocie stawki opłaty adiacenckiej zostały już poruszone przez pełnomocnika w piśmie z dnia 23 marca 2022 r. – w którym pełnomocnik stwierdził przy tym, że nie wnosi zastrzeżeń do operatu szacunkowego, gdyż "wycena wydaje się być sporządzona rzetelnie, logicznie i spójnie oraz zgodnie z zasadami sztuki" – oraz w piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r. Kolegium w pierwszej decyzji wydanej w sprawie, tj. decyzji kasacyjnej z dnia 19 lipca 2022 r. nr [...] uchylającej decyzję organu I instancji z dnia 9 maja 2022 r., wskazało na potrzebę ustosunkowania się przez Wójta do kwestii ustalenia opłaty adiacenckiej wyłącznie w stosunku do skarżącego w okresie obowiązywania uchwały z dnia 9 lipca 2020 r. nr [...] Organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – jak już to zostało wyżej wskazane – odniósł się do przedmiotowego zagadnienia i wyjaśnił, że w tym okresie wydano 3 decyzje w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Natomiast w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Kolegium wskazało na to, że w dniu 28 listopada 2023 r. rzeczoznawca potwierdził aktualność operatu szacunkowego z lipca 2021 r. Poza tym kwestie dotyczące stosowania tych przepisów przy ustalaniu opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a u.g.n. Sąd już wcześniej omówił.

Należy podkreślić, że strona skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego w istocie nie przedstawiła innego operatu szacunkowego (przedłożony "kontroperat" zawierał zasadnicze wady formalne, jak i podstawowe błędy co do ustawowo określonych zasad wyceny nieruchomości) i nie wniosła o kontrolę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Natomiast sąd administracyjny ani organy administracji zasadniczo nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby go zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie, przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Sąd zaznacza również, że przeanalizował wszystkie zarzuty skarżącego. Należy w tym względzie wskazać na to, że większość sformułowanych przez stronę zarzutów – poza pierwszym, podważającym w ogóle dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie – ma na celu podważenie prawidłowości sporządzenia operatu i wniosków z niego płynących. Tymczasem specyfika postępowania administracyjnego w takiej sprawie charakteryzuje się oparciem rozstrzygnięcia na dowodzie z dokumentu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (biegłego). Organ ma tu ograniczone możliwości oceny tego dowodu i strona niezadowolona, chcąc podważenia takiego rozstrzygnięcia, musi we własnym zakresie podjąć kroki w celu wykazania nieprawidłowości w operacie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie jeszcze raz zauważa, że w pełni podziela stanowisko organów obydwu instancji co do tego, że sporządzony operat szacunkowy, stanowiący podstawę do określenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, odpowiada wymaganiom przewidzianym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym. Wiarygodność dowodowa, kompletność, logiczność i spójność tego operatu nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Należy ponownie podkreślić, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W niniejszej sprawie Sąd takich okoliczności nie stwierdził.

W nawiązaniu do przywołanego orzecznictwa sądowego, Sąd ponownie wskazuje na to, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, gdyż w tym zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony, jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. Zatem może to nastąpić wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skarżący, celem udowodnienia swoich racji, skoro finalnie nie przedłożył w sprawie wiarygodnego operatu, mógł wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu, jednak z tego prawa nie skorzystał. W takiej sytuacji zastrzeżenia skarżącego dotyczące wiarygodności dowodowej operatu należało uznać za bezpodstawne.

Z tych wszystkich przyczyn zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.), jak i prawa materialnego (art. 98a ust. 1a oraz art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.) nie mogły zostać uwzględnione.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.