Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 15/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7 -8  , art 77 par 1  , art 80, art 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 października 2022 r. znak: SKO.ZP/415/323/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej E. J. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r. nr AU-2/6730.2/440/2022, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 poz. 503) oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa odmówił E. J. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H.; budowa zjazdu na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. oraz budowa sieci energetycznej, gazowej, wodnej na działkach nr [...] i nr [...] obr[...] jedn. ewid. N. H. i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. przy ul. Z. w K. .

Organ ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że z treści art. 61 ust. 1 w/w ustawy wynika, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Niespełnienie któregokolwiek z nich oznacza konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Dyspozycje ww. przepisu muszą być rozpatrywane łącznie z art. 1 powołanej ustawy, ustalającym podstawowe zasady dotyczące rozwiązań przestrzennych realizowanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 1 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie zaś z ust. 2 cytowanego przepisu, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe. Organ wyjaśnił, że ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Organ wskazał, że na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164 poz. 1588) sporządzono analizę urbanistyczno - architektoniczną obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

W związku z tym wokół wskazanego terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany i sporządzono analizę architektoniczno-urbanistyczną. W jej wyniku organ I instancji przyjął, że dla przedmiotowej inwestycji nie zostały spełnione warunki w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów budowlanych oraz linii zabudowy. Analiza stwierdza bowiem, że nie występuje działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie wyznaczenia linii zabudowy dla planowanego budynku, ponieważ teren inwestycji jest oddalony o około 206 m od działki drogowej drogi wewnętrznej na działce nr [...] (ul. Z.), natomiast planowany budynek - zgodnie z załączoną do wniosku koncepcją zagospodarowania - o około 218 m.

Organ I instancji zaznaczył, że będący w budowie dom jednorodzinny na działce nr [...], usytuowany najgłębiej w terenie, określa w obszarze analizowanym maksymalny zasięg zabudowy wynoszący około 192 m do granicy działki drogowej. W związku z tym w obszarze po zachodniej stronie ulicy [...] kształtuje się pas zabudowy w szerokości około 192 m, ograniczający możliwość zainwestowania terenów położonych poza nim, tj. w większej odległości od ulicy. Budynki w rejonie ulic: Z. i B. koncentrują się bezpośrednio wzdłuż tych dróg, a opisana zabudowa charakteryzuje się bezpośrednim dostępem do drogi i usytuowaniem w pierwszej linii zabudowy. Natomiast projektowany budynek jest lokalizowany w głębi terenu, poza istniejącym pasem zabudowy, a zatem brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy. W rezultacie planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego Prezydent Miasta Krakowa odmówił ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji planowanej przez E. J..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. J., działająca przez adwokata, podnosząc, że organ I instancji w sposób błędny dokonał wykładni pojęcia "działki sąsiedniej" jako działki bezpośrednio graniczącej z działką, na której jest planowana inwestycja, podczas gdy "działka sąsiednia" - w znaczeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie musi bezpośrednio graniczyć z planowaną inwestycją, a powinna znajdować w odpowiedniej odległości od takiej zabudowy, pod względem urbanistycznym. Odwołująca się zaznaczyła, że takie warunki spełnia zabudowa na działkach: nr [...] i nr [...], zaś organ I instancji błędnie przyjął minimalne granice obszaru analizowanego, ponieważ niska intensywność zabudowy terenu przemawia za powiększeniem tego obszaru, a wnioskowana inwestycja ma być kontynuacją zabudowy, zgodną z funkcją, parametrami, cechami kształtowania oraz zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia 27 października 2022 r. znak: SKO.ZP/415/323/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalenia organu pierwszej instancji, które przyjął za własne. Organ stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji - zgodnie z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy - wymaga łącznego spełnienia następujących kilku warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, ma być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021r. poz. 428, 784 i 922) ustanowiono został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu i w strefie bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Obszar analizowany wyznacza się natomiast na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000, wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zaś jego granice winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Obszar analizowany został w przedmiotowej sprawie wyznaczony prawidłowo, na mapie w skali 1:1000 i w odległości nie mniejszej niż 50 metrów, ponieważ trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wynosi około 105 metrów. Analiza urbanistyczno - architektoniczna została sporządzona przez osobę uprawnioną wraz z załącznikiem mapowym (karty nr 248 - 255) i w odniesieniu do charakterystyki terenu, analiza stwierdza, iż obszar ten znajduje się w wschodniej części K., w dzielnicy N. H., w pobliżu drogi krajowej - ulicy B. i jest to obszar obejmujący w większości tereny niezabudowane.

W obszarze analizowanym jedynie występuje zabudowa w trakcie realizacji na działkach: nr [...] i nr [...], w odległości 182 m i 154 m od działki drogowej nr [...] Poza obszarem analizowanym najbliższa istniejąca zabudowa mieszkaniowa jest usytuowana na działce nr [...], przy ul. B. , w odległości około 40 m od działki drogowej nr [...]. Z kolei budynki przy ul. Z. i ul. B. koncentrują się bezpośrednio wzdłuż dróg, a poza nimi występują tereny pozbawione jakiejkolwiek zabudowy i wykorzystywane rolniczo. W efekcie występują dwa odmienne układy urbanistyczne w postaci obszaru zabudowy mieszkaniowej oraz obszaru stanowiącego tereny zielone. Natomiast sam teren inwestycji - działka nr [...] - ma pośredni dostęp do drogi publicznej, czyli ul. B. , a od działki drogowej nr [...] oddalony jest około 206 m. Jeżeli chodzi o linię nowej zabudowy, to przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia ustanawia zasadę, iż obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia); w przypadku niezgodności z przepisami odrębnymi, na podstawie tych przepisów (§ 4 ust. 2); a w przypadku uskokowego przebiegu linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Stosownie jednak do § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, dopuszczalne jest także inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W przedmiotowej sprawie z przeprowadzonej analizy nie wynika możliwość wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich, a także nie wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej możliwość dopuszczenia innego wyznaczenia linii zabudowy, ponieważ planowany budynek lokalizowany byłyby poza zasięgiem istniejącej zabudowy, nawet gdyby przyjąć będący w budowie budynek jednorodzinny na działce nr [...], to określa on maksymalny zasięg zabudowy wynoszący 192 m od granicy działki drogowej, a zasięg ten jednocześnie oddziela obszar zabudowy od obszaru niezabudowanego, który jest otwartym terenem zielonym, cennym przyrodniczo.

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że ograniczenie możliwości zabudowy do terenu, którego zasięg wynosi 192 m od granicy z działką drogową nr [...], uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanego budynku jednorodzinnego na działce nr [...].

Z tych też względów Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, ponieważ wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy możliwe jest tylko w przypadku, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie warunki wymienione art. 61 ust. 1 o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium poinformowało na zakończenie, że w sytuacji zmiany stanu faktycznego sprawy inwestor może zwrócić się do właściwego organu z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

E. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 października 2022 r. znak: SKO.ZP/415/323/2022, zarzucając decyzji naruszenie przepisów:

- par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 r.

w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej w minimalnym rozmiarze, z pominięciem charakteru, funkcji, cech i rodzaju istniejącej zabudowy oraz jej niskiej intensywności, a także budynków na działkach [...] i [...].

(na dzień złożenia niniejszej skargi budynki na działkach [...] i [...] są już oddane do użytkowania - na dowód czego skarżąca przedkłada aktualną Mapę Ewidencyjną i Mapę Zasadniczą;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zwanej dalej u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia "działka sąsiednia" polegającej na przyjęciu, iż jest to działka bezpośrednio granicząca z działką, na której planowana jest inwestycja, w sytuacji gdy "działka sąsiednia" w znaczeniu w/w przepisu nie musi bezpośrednio graniczyć z planowaną inwestycją, a powinna znajdować się w odpowiedniej pod względem urbanistycznym odległości od takiej zabudowy.

Zdaniem skarżącej konsekwencją w/w uchybień było naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez odmowę wyrażenia zgody na realizację inwestycji: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H.; budowa wjazdu na działkach nr [...] obr[...] jedn. ewid. N. H. oraz budowa sieci energetycznej, gazowej, wodnej na działkach [...] obr. [...] jedn. ewid. N. i [...] obr. [...] jedn. N. H. przy ul. Z. w K. , w sytuacji gdy planowana zabudowa spełnia wymagania niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego, wymienione enumeratywnie w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3, 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów polegającej na dokonaniu jednostronnej i selektywnej oceny na niekorzyść wnioskodawcy, bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z pominięciem części zarzutów i twierdzeń skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, m. in. zarzutu:

- wykreślenia granic obszaru analizowanego w taki sposób uwzględniający funkcję, cechy i rodzaj istniejącej zabudowy oraz jej niskiej intensywności, a także zamierzeń budowlanych wnioskodawcy,

- nieuwzględnienia zabudowań na działkach sąsiednich pomimo, iż znajdują się one w nieznacznej odległości od planowanej inwestycji i w tym samym pasie szerokości - na dzień złożenia niniejszej skargi budynki na działkach [...] i [...] są już oddane do użytkowania.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o dopuszczenie dowodu z Mapy Ewidencyjnej i Mapy Zasadniczej dla jedn. ewid. N. H., obręb: [...] - na okoliczność wykazania zabudowania działek o numerach: [...] i [...], o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej E. J. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy administracyjne nie uwzględniły faktu, iż na działkach [...] i [...] stały fundamenty budynków jednorodzinnych, a wnioskodawca oświadczał, że ich budowa zostanie sfinalizowana w najbliższym czasie. Na chwilę składania niniejszej skargi budynki są odebrane i gotowe do zamieszkania. Przedmiotowe budynki znajdują się w obszarze analizy urbanistyczno - architektonicznej przeprowadzonej w niniejszej sprawie.

Organ administracji publicznej w sposób niewłaściwy zastosował normę par. 3

ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 roku w sprawie

ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przyjął, iż wyznaczenie minimalnego obszaru analizy urbanistyczno - architektonicznej jest poprawne w obszarze zabudowy o niskiej intensywności. Co więcej, organ II instancji wskazał, iż zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych granicach ustalonych w Rozporządzeniu. Przy wyznaczaniu obszaru analizy organ pominął charakter, funkcję, cechy oraz rodzaj istniejącej zabudowy oaz zamierzenie budowlane inwestora. W szczególności organ nie uwzględnił faktu, iż działka, na której planowana jest inwestycja położona jest w północno - wschodniej części N. H., zabudowa ma charakter ekstensywny, w okolicy planowanej inwestycji dominują tereny zielone, a udział powierzchni biologicznie czynnej jest bardzo wysoki ze względu na położenie na terenach otwartych. Ponadto organ nie uwzględnił faktu, iż wnioskodawca planował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyżej wskazane okoliczności uzasadniały przyjęcie większego niż minimalny obszaru analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Zgodnie z par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania

Przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia organom administracji pewną swobodę w wyznaczaniu powierzchni analizy jak i liczby działek sąsiednich, których parametry stanowić mają podstawę ustaleń dla warunków zabudowy. Ze stanowiska piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że obszar ten wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z celem ustawy planistycznej, jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10, tak też w aprobującej glosie Alicji Plucińskiej – Filipowicz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 20ior. sygn. K 17/08 publ. LEX/el.2011 powoływana także w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym LexisNexis wyd. 2014).

Granice obszaru analizowanego wyznaczane są więc w każdym indywidualnym przypadku w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego w zależności od planowanej inwestycji. W par. 3 ust. 2 Rozporządzenia wytyczne dla ustalenia granic obszaru analizowanego określono natomiast jedynie jako minimalne. W zależności od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, że normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Takie działanie wymaga jednak transparentnego przedstawienia celowości i przyczyn działania, vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 roku, sygn. akt II OSK 1133/14).

Wykładnia celowościowa i systemowa w/w przepisu prowadzi do wniosku, iż kwestia wielkości obszaru analizowanego nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu organu. Organ winien wyznaczając obszar analizowany mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, iż przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie winna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu

działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Zasady doboru rynku porównawczego oraz zasady doświadczenia życiowego przemawiają za przyjęciem minimalnych granic przy wyznaczeniu obszaru analizowanego jedynie przy wysokiej intensywności zabudowy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2013 roku, sygn. akt II SA/Gd 3/13). Ponadto obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem. W rozporządzeniu został wyraźnie określony wymóg uwzględnienia w analizie dotyczącej nieruchomości, której ma dotyczyć wydawana decyzja, terenu wokół niej.

W ocenie skarżącej koncepcja urbanistyczna organu I i II instancji jest niespójna. Organ administracji publicznej powinien odwołać się do zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" wprowadzonej przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Organ administracji publicznej, przed wydaniem lub odmową wydania decyzji, musi dokonać odpowiedniej wykładni przepisu i w odpowiedni sposób zastosować go w związku z określoną indywidualną sytuacją.

W niniejszej sprawie organ w sposób błędny dokonał wykładni normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wykładnia pojęcia "działka sąsiednia" nie polega na przyjęciu, iż jest to działka bezpośrednio granicząca z działką, na której planowana jest inwestycja. Zgodnie z przyjętym w doktrynie i judykaturze poglądem "działka sąsiednia" w znaczeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie musi bezpośrednio graniczyć z

planowaną inwestycją, a powinna znajdować się w odpowiedniej, pod względem urbanistycznym, odległości od takiej zabudowy. Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd traktujący jako działkę sąsiednią każdą działkę znajdującą się w obrębie obszaru analizowanego. (vide: Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014r. sygn. akt II OSK1177/13 publ. CBOSA).

Organ naruszył przepisy postępowania, a naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena powinna znaleźć, w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7.10.2009 r., II SA/WR 174/04, Legalis; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27.10.2015 r., II SA/KR 976/15, Legalis).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ II instancji, w sposób dowolny, jednostronny i selektywny oceniło dowody, bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z pominięciem części zarzutów i twierdzeń skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności zarzutu błędnego wykreślenia granic obszaru analizowanego, tj. pozostawiając poza obszarem analizy oraz nie uwzględniając zabudowań na działkach sąsiednich, pomimo, iż znajdują się one w nieznacznej odległości od planowanej inwestycji i w tym samym pasie szerokości. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest rozważań na temat cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych dotychczasowej zabudowy okolicznych terenów, ich funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ nie rozważył ochrony konstytucyjnego prawa własności wnioskodawcy, które w tym przypadku co prawda podlega ograniczeniu, ale ograniczenie takie nie może być nadmierne - nie jest bowiem celem ustawodawcy uniemożliwienie prowadzenia nowych inwestycji na terenach, które nie są objęte planami zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji nie pozwala ustalić, czy organ zbadał zasadność działania biegłej w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano znaczenie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki inwestora, wskazując, iż uzasadnienie takiego wyznaczenia powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Analiza ta stanowi podstawę do dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, a jej prawidłowe przeprowadzenie wymaga przede wszystkim ustalenia, które konkretnie działki znajdować się będą w granicach obszaru analizowanego, a więc które działki będą stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż uzasadnienie decyzji organu jest niekompletne i nie pozwala na weryfikację przyjętych ustaleń.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu podano przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz wskazano, iż wymagania w zakresie nowej zabudowy ustalane są w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Szczegółowe zasady sporządzania analizy urbanistyczno - architektonicznej określa natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588). W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wykonana w niniejszej sprawie przez osobę, o której mowa w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albo przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadających uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, analiza urbanistyczno-architektoniczna ten wymóg, zdaniem Kolegium, spełnia, a ponadto zawiera uzasadnienie sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego. Ponadto z analizy wynika, że większość działek znajdujących w obszarze analizowanym jest niezabudowana, poza budynkami w trakcie realizacji (w trakcie postępowania przed organem I instancji jak i postępowania odwoławczego). Ponadto z analizy nie wynika możliwość wyznaczenia linii zabudowy, rozumianej jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich, jak również możliwość wyznaczenia tej linii w oparciu o zapisy analizy, ponieważ planowany budynek byłby poza zasięgiem istniejącej zabudowy (nawet gdyby przyjąć budynek jednorodzinny na działce nr [...]). Dlatego też, zdaniem Kolegium, planowana przez skarżącą inwestycja nie spełnia jednego z wymogów dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej i zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium nie są także trafne pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącą, a odnoszące się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na 7 marca 2023 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym poprzedzone było próbą uzyskania od stron i uczestników potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 3 lutego 2023 r., k. 22), jednak nie uzyskano od wszystkich stron i uczestników potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości.

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że decyzja ta winna zostać usunięta z obrotu prawnego jako naruszająca prawo, a skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej określonej przepisami prawa materialnego.

Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd przeprowadził, na wniosek skarżącej, dowód uzupełniający z dokumentu, tj. z Mapy Ewidencyjnej i Mapy Zasadniczej dla jedn. ewid. N. H., obręb[...] - na okoliczność wykazania zabudowania działek o numerach: [...] i [...].

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c)strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15).

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.). W tym celu organ przeprowadza analizę, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 r.n.z.z.t.). Niewątpliwie analiza ta stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy

Zgodnie z § 9 r.n.z.z.t. warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

W niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy została przez organy administracji uzasadniona tym, że nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Jak już wyżej wskazano, dla stwierdzenia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy kluczowe znaczenie ma sporządzenie analizy, którą rozpoczyna wyznaczenie obszaru analizowanego. Jak wynika z przywołanych przepisów zasadą jest wyznaczanie granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej wynoszącej trzykrotną szerokość frontu działki. Jednak w treści przywołanych przepisów wyraźnie wskazano na minimalną odległość. Powstaje zatem pytanie, w jakich okolicznościach organ powinien rozważać zwiększenie tej odległości, a tym samym poszerzenie obszaru analizy.

Zdaniem Sądu należy tu wziąć pod uwagę cel sporządzania analizy, którym jest dokonanie ustaleń dotyczących przede wszystkim tego, czy spełniona jest przesłanka "dobrego sąsiedztwa", o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym ustalenie, czy istnieje działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację istniejącej na niej parametrów zabudowy. W orzecznictwie przyjęło się rozumieć pojęcie "działki sąsiedniej" szeroko, podobnie jak pojęcie kontynuacji funkcji i cech istniejącej zabudowy, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). Temu również służy wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. E. Skorczyńska, "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji", Samorząd Terytorialny 2004, nr 7-8, s. 94). Jednakże, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2021 r., II OSK 1969/18, "przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora." Również w wyroku z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne". Chodzi więc o to, by wyznaczenie obszaru analizowanego nie było środkiem służącym instrumentalnie na potrzeby inwestora. W konsekwencji luz, którym dysponuje organ przy wyznaczaniu granic obszaru analizy nie jest w żadnym razie nieograniczony. Organ zobowiązany jest bowiem dokładnie wyjaśnić, czym kierował się wyznaczając taki obszar, a nie inny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 401/19).

W przedmiotowej sprawie z analizy urbanistyczno-architektonicznej z kwietnia 2022 r. sporządzonej przez uprawnioną osobę (k. 248 i nast. akt adm.) wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 105 m od granic terenu inwestycji, co stanowi trzykrotność południowej granicy terenu inwestycji kubaturowej wyznaczonego na działce nr [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji. Dalej stwierdzono w analizie, w odniesieniu do charakterystyki terenu, że obszar ten znajduje się w wschodniej części K. , w dzielnicy N. H., w pobliżu drogi krajowej - ulicy B. i jest to obszar obejmujący w większości tereny niezabudowane. W obszarze analizowanym jedynie występuje zabudowa w trakcie realizacji na działkach: nr [...] i nr [...], w odległości 182 m i 154 m od działki drogowej nr [...]. Poza obszarem analizowanym najbliższa istniejąca zabudowa mieszkaniowa jest usytuowana na działce nr [...], przy ul. B. , w odległości około 40 m od działki drogowej nr [...]. Z kolei budynki przy ul. Z. i ul. B. koncentrują się bezpośrednio wzdłuż dróg, a poza nimi występują tereny pozbawione jakiejkolwiek zabudowy i wykorzystywane rolniczo. W efekcie występują dwa odmienne układy urbanistyczne w postaci obszaru zabudowy mieszkaniowej oraz obszaru stanowiącego tereny zielone. Natomiast sam teren inwestycji - działka nr [...] - ma pośredni dostęp do drogi publicznej, czyli ul. B. , a od działki drogowej nr [...] oddalony jest około 206 m. Jeżeli chodzi o linię nowej zabudowy, to przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia ustanawia zasadę, iż obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia); w przypadku niezgodności z przepisami odrębnymi, na podstawie tych przepisów (§ 4 ust. 2); a w przypadku uskokowego przebiegu linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Stosownie jednak do § 4 ust. 4 r.n.z.z.t. dopuszczalne jest także inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Zdaniem analizatora i organów w przedmiotowej sprawie z przeprowadzonej analizy nie wynika możliwość wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich, a także nie wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej możliwość dopuszczenia innego wyznaczenia linii zabudowy, ponieważ planowany budynek lokalizowany byłyby poza zasięgiem istniejącej zabudowy, nawet gdyby przyjąć będący w budowie budynek jednorodzinny na działce nr [...], to określa on maksymalny zasięg zabudowy wynoszący 192 m od granicy działki drogowej, a zasięg ten jednocześnie oddziela obszar zabudowy od obszaru niezabudowanego, który jest otwartym terenem zielonym, cennym przyrodniczo. Ograniczenie możliwości zabudowy do terenu, którego zasięg wynosi 192 m od granicy z działką drogową nr [...], uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanego budynku jednorodzinnego na działce nr [...].

W ocenie Sądu należało jednak uznać za przedwczesne twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji o kolizji nowej zabudowy z zasadą wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz zasadą uwzględniania ładu przestrzennego. Wskazuje na to w szczególności widniejące na Mapie Ewidencyjnej i Mapie Zasadniczej dla jedn. ewid. N. H., obręb: [...] zabudowania na działkach o numerach: [...] i [...], znajdujące się w nieznacznej odległości od planowanej inwestycji i w tym samym pasie szerokości. Wg twierdzeń skarżącej, na dzień złożenia przedmiotowej skargi budynki na działkach [...] i [...] są już nawet oddane do użytkowania. Ta sąsiednia zabudowa wskazuje, że Prezydent Miasta Krakowa dostrzegł jednak możliwość ustalenia warunków zabudowy w podobnych uwarunkowaniach przestrzennych, co wskazuje na konieczność zweryfikowania stanowczych twierdzeń stanowiących wnioski z analizy sporządzonej w kontrolowanej obecnie sprawie o braku zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, której funkcja i parametry mogłyby być kontynuowane.

Podkreślenia wymaga, że zarówno analizator jak i organ dostrzegli zabudowę na działkach o numerach: [...] i [...], którą zaznaczono w załączniku graficznym do decyzji (k. 315 akt adm. I inst.) linią kropkowaną jako "budynek w budowie", lecz okoliczność ta nie została rozważona przez organy.

Zdaniem Sądu zasadne było, ze względu na treść norm wynikających z § 3 ust. 2 r.n.z.z.t. oraz art. 7 i 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., przeprowadzenie bardziej wnikliwego postępowania wyjaśniającego i rozważenie okoliczności wpływu zabudowań kubaturowych na działkach o numerach: [...] i [...] czy też poszerzenia granic obszaru analizowanego, skoro w odniesieniu do sąsiednich nieruchomości organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej, której cechy może kontynuować nowa zabudowa.

Wymaganej w okolicznościach niniejszej sprawy wnikliwości Sąd nie dopatrzył się również w działaniach organu odwoławczego, który zobowiązany był, zgodnie z art. 15 K.p.a., ponownie rozpatrzeć sprawę, nie ograniczając się do kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. W orzecznictwie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11). Nie zrealizowano również wymagań wynikających z zasady przekonywania, o której stanowi art. 11 K.p.a.

Tym samym zarzuty skargi okazały się uzasadnione w zakresie, w jakim zbieżne są z przedstawionymi powyżej rozważaniami. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie ponowne sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej z obowiązkiem weryfikacji przyjętych granic obszaru analizowanego pod kątem istniejącej w sąsiedztwie obszaru analizowanego zabudowy, jeśli zabudowa ta stanowiła już podstawę do ustalenia warunków zabudowy na sąsiednich nieruchomościach.

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1279/22, w podobnej sprawie dotyczącej nieodległej inwestycji.

Wobec naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł.