Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 513/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Asesor WSA - Agnieszka Jendrzejewska, Protokolant referent Patrycja Młynarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. G. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 23 maja 2022 r. nr BDF1.4800.14.2022 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi S. G. (dalej: "Skarżący" lub "Obwiniony") jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych –(dalej: "GKO"), nr BDF1.4800.14.2022, z 23 maja 2022 r. w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 18 pkt 2, art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 289, z późn. zm. - dalej "uondfp").

Kontrolowane orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 21 kwietnia 2020 r. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. złożył do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpoznawanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. zawiadomienie o podejrzeniu naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez S. G., pełniącego w chwili popełnienia zarzucanego mu czynu funkcję Burmistrza K.

Wnioskiem o ukaranie nr RDFP-RIO/40/2020 z 29 stycznia 2021 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych właściwy w sprawach rozpoznawanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. zarzucił Obwinionemu S. G. naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 18 pkt 2, art. 17 ust. 1b pkt 1 uondfp. Za zarzucane naruszenia dyscypliny finansów publicznych Rzecznik wniósł o wymierzenie Skarżącemu kary nagany.

Orzeczeniem z 13 stycznia 2022 r., nr RIO/KO/4111/6/2021, Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. (dalej: "RKO") uznała S. G.za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w:

- art. 18 pkt 2 uondfp, polegającego na nieprawidłowym sporządzeniu sprawozdania Rb - 27S Sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych samorządowej jednostki budżetowej/ jednostki samorządu terytorialnego Urzędu Miejskiego w K. jako jednostki budżetowej i jako organu za okres od początku roku do dnia 30 września 2017 r. poprzez wykazanie w sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej w łącznej kwocie 96.235,99 zł, co stanowiło naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1564 z późn. zm.) - data popełnienia czynu 19 października 2017 r.;

- art.17 ust. 1 b pkt 1 uondfp, polegającego na udzieleniu przez Gminę K. w 2018 r. zamówień publicznych Zakładowi [...] Sp. z o.o. na bieżące utrzymanie dróg gminnych oraz zarząd i administrowanie zasobem nieruchomości bez stosowania przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 z późn. zm., dalej" "pzp"), co stanowiło naruszenie art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 z póżn. Zm.; dalej : "ufp") - data popełnienia czynu 11 stycznia 2018 r. i 12 stycznia 2018 r.;

RKO wymierzyła Skarżącemu karę nagany oraz obciążyła obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 443,50 zł.

RKO poczyniła następujące ustalenia faktyczne i prawne:

1. W zakresie naruszenia określonego w art. 18 pkt 2 uondfp:

W sporządzonym 19 października 2017 r. sprawozdaniu Rb-27S - sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych Urzędu Miejskiego w K. za okres od początku roku do 30 września 2017 r., w dziale 010 - Rolnictwo i łowiectwo; rozdz. 01095 - Pozostała działalność; § 077 - Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w kolumnie 7 "dochody wykonane" wykazano kwotę 47.700,00 zł, natomiast w dziale 700 - Gospodarka mieszkaniowa; rozdział 70005 - Gospodarka gruntami i nieruchomościami, § 077 - Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w kolumnie 7 "dochody wykonane" wykazano kwotę 270.354,51 zł. Z wydruku ewidencji księgowej pn. "Klasyfikacja wg kont" konto 130 dla klasyfikacji budżetowej: 700/70005/0770 wg stanu na dzień 30.09.2017 r. wpływ dochodów dla tej podziałki klasyfikacji wynosił 318.890,50 zł. Jak wynika z protokołu kontroli kompleksowej przeprowadzonej przez pracowników Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w klasyfikacji 010/01095/0770 według wyżej wskazanego wydruku nie odnotowano dochodów. Różnica między sprawozdaniem budżetowym a ewidencją księgową dla klasyfikacji budżetowej 700/70005/077 wyniosła 48.535,99 zł, a dla klasyfikacji budżetowej 010/01095/077 - 47 700,00 zł, łącznie 96.235,99 zł.

Podczas kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wyjaśnienia złożyła Inspektor ds. księgowości budżetowej wskazując że: ,,(...)W sprawozdaniu Rb-27S za okres । od początku roku do 30.09.2017 r. dane w dziale 010 rozdziale 01095 paragrafie 0770 i dziale 700 rozdziale 70005 paragrafie 0770 zostały zaprezentowane zgodnie z ewidencją klasyfikacji dochodów. Wydruk z ewidencji księgowej "Klasyfikacja wg kont" konto "130" sporządzony na 30.09.2017 r. w klasyfikacji dział 010 rozdział 01095 paragraf 0770 nie I wykazuje dochodu ponieważ jak wyjaśniłam powyżej przeksięgowanie między klasyfikacjami nastąpiło za pośrednictwem konta "245". Taka sama sytuacja zachodzi w stosunku do klasyfikacji dział 700 rozdział 70005 paragraf 0770 (...). Po uzyskaniu informacji niezwłocznie w ewidencji konta "130" wprowadziłam zmiany PK. Działanie moje nie było ani celowe, ani zamierzone, wynikało wyłącznie z mojej niewiedzy".

W postępowaniu przed Rzecznikiem obrońca Obwinionego w piśmie z 19 listopada 2020 r. wskazał, że "(...) Według wiedzy Obwinionego pracownik urzędu pani B (...) K (...) była upoważniona a jednocześnie zobowiązana do składania dokumentu objętego zarzutem nr 1. (...) Z dokumentów tych będzie wynikało, że do złożenia dokumentu objętego zarzutem nr 1 zobowiązana była inna osoba niż Obwiniony co w istocie będzie czyniło ten zarzut bezprzedmiotowym. (...)."

W ocenie RKO to kierownik jednostki składa podpis pod sprawozdaniem, co jest równoznaczne ze sporządzeniem formularza sprawozdania, jak również z przyjęciem odpowiedzialności za zgodność danych wykazanych w sprawozdaniu z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Osobą odpowiedzialną, stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 uondfp w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej za wskazane naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest Obwiniony ówczesny Burmistrz Gminy K., który jako kierownik Urzędu Miejskiego w K. podpisał sprawozdanie. Odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych obejmuje niesporządzenie sprawozdania w terminie oraz wykazanie w nim danych niezgodnie z ewidencją księgową. RKO wskazała, że to złożenie podpisu przez osobę upoważnioną pod sprawozdaniem jest równoznaczne ze sporządzeniem formularza sprawozdania, jak również z przyjęciem odpowiedzialności za zgodność danych wykazanych w sprawozdaniu z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej jednostki.

Zdaniem Komisji, Obwiniony sporządzając przedmiotowe sprawozdanie zobowiązany był do wykazania w sprawozdawczości danych zgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Obwiniony nie zachował należytej ostrożności wymaganej w danych okolicznościach i nie zastosował się do obowiązujących norm prawnych, mimo że obiektywnie miał możliwość zachowania się zgodnie z prawem. Na osobach wymienionych w art. 4 i 4a uondfp spoczywa szczególny obowiązek dbałości o finanse publiczne, co wiąże się z obowiązkiem znajomości przepisów regulujących gospodarkę finansową. Komisja wskazała również wzorzec postępowania przed podpisaniem sprawozdania, a mianowicie, że Obwiniony powinien zweryfikować projekt sprawozdania sporządzony przez podległego pracownika poprzez porównanie danych w nim zawartych z danymi księgowymi.

RKO podkreśliła, że wykazanie w sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej uznał za szkodliwe dla finansów publicznych przede wszystkim ustawodawca, kwalifikując ten czyn do czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Czyn określony w art. 18 pkt 2 uondfp z reguły nie wiąże się ze stratami finansowymi. Jednak wykazywanie w sprawozdaniach danych niezgodnych z ewidencją księgową zakłóca jawność finansów publicznych i nie może być uznane za znikomo szkodliwe dla finansów publicznych.

2. W zakresie naruszenia określonego w art. 17 ust. 1b pkt 1 uondfp polegającego na udzieleniu przez Gminę K. w 2018 r. zamówień publicznych Zakładowi [...] Sp. z o. o. na bieżące utrzymanie dróg gminnych oraz zarząd i administrowanie zasobem nieruchomości bez stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych RKO wskazała, że:

Z akt sprawy wynika, że Gmina K. reprezentowana przez Burmistrza K. (Obwinionego) zawarła z Zakładem [...] w K. w dniu 11 stycznia 2018 r. umowę powierzenia nr 1/2018 r. W przedmiotowej umowie określono m.in:

- w § 1 przedmiot umowy jako bieżące utrzymanie dróg gminnych należące do zadań własnych Gminy K. w zakresie wykonywania funkcji zarządcy dróg. Szczegółowy zakres zadania wskazano w § 1 ust. 1 pkt 1 - 20 umowy;

- w § 4 termin obowiązywania umowy od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.; i

- w § 5 wysokość i rodzaj wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu powierzenia.

Strony pierwotnie ustaliły wysokość i rodzaj wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu powierzenia w wysokości 800.000 zł (ryczałt). Na podstawie aneksu nr 1 i 2 zwiększono wynagrodzenie do kwoty 975.004,84 zł, a następnie na podstawie aneksu nr 3 (brak daty zawarcia aneksu) zwiększono wartość zamówienia o kwotę 80.000 zł (zadanie związane z wykonaniem prac polegających na utrzymaniu zieleni przydrożnej, w tym występowanie z wnioskami o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, usuwanie drzew i krzewów, dokonywanie nasadzeń zastępczych za usuniętą zieleń). Łączna wartość umowy wyniosła 1.055.004,84 zł. W § 5 umowy przedstawiono również sposób rozliczeń pomiędzy Spółką a Gminą;

- w § 6 umowy Wykonawca zobowiązał się do osobistego wykonania przedmiotu umowy, a w uzasadnionych sytuacjach, po uzyskaniu zgody Zamawiającego, możliwość skorzystania przez Spółkę z Podwykonawców;

- w § 8 umowy zawarto postanowienie, że Zamawiający może zlecać dodatkowe prace związane z remontem, budową dróg gminnych w oparciu o środki zabezpieczone w budżecie;

- w § 10 umowy ustalono, że każda ze stron ma prawo rozwiązać umowę z 1-miesięcznym okresem wypowiedzenia a w sprawach nieuregulowanych niniejszą umową będą miały zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego;

- w § 13 umowy określono, że spory pomiędzy stronami wynikające z wykonania umowy będą rozstrzygane przez sąd powszechny;

- w § 11 umowy określono, że zmiany postanowień zawartej umowy wymagają zgody obu stron wyrażoną na piśmie pod rygorem nieważności.

RKO podkreśliła, że zadanie dotyczące gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego są zadaniami własnymi gminy na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zadanie to wchodzi w zakres gospodarki komunalnej prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) zadanie to może być wykonywane w wskazanych w ww. ustawie formach gospodarki komunalnej bądź poprzez zlecenie wykonywania zadań osobom trzecim. Akt założycielski Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Zakład [...] w K. zawierał w § 5 przedmiot jej działalności, w tym w szczególności wykonywanie zadań w zakresie dróg, ulic, mostów, placów oraz organizację ruchu drogowego. Rada Miejska w K. uchwałą nr [...], z dnia 28 lutego 217 r., w sprawie utworzenia zarządu dróg gminnych w K. określiła, że Gmina K. jako zarządca dróg wykonuje swoje obowiązki przy Pomocy Zakładu [...] w K. Sp. z o.o. w organizacji będącej zarządem dróg. Obowiązki zarządu dróg wskazano w § 2, w którym wymieniono m.in. utrzymanie nawierzchni dróg, chodników drogowych, obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych związanych z drogą (pkt 2), prowadzenie ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli i przepustów oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom (pkt 11), wykonywanie robót inwestycyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 13). W ww. uchwale Rada nie określiła okresu, na który powierzono wykonywanie zadań, nie wskazano wysokości świadczeń jakie należą się Spółce za wykonywanie powierzonego zadania oraz nie określono sposobu rozliczeń pomiędzy Gminą a Spółką.

W konsekwencji zlecenie bieżącego utrzymania dróg gminnych nastąpiło na podstawie zawartej umowy powierzenia, w której strony dokładnie określiły jej przedmiot, termin obowiązywania, wysokość i rodzaj wynagrodzenia, sposób rozliczeń między stronami. Powyższe spowodowało, że pomiędzy stronami zawarto umowę spełniającą warunki zamówienia publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 13 starej ustawy PZP, obecnie art. 7 pkt 32 nowej ustawy PZP, tj. umowę odpłatną zawartą między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane.

Zadanie dotyczące administrowania zasobem nieruchomości jest zadaniem własnym gminy na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zadanie to wchodzi w zakres gospodarki komunalnej prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisami o gospodarce komunalnej zadanie to może być wykonywane w wskazanych w ww. ustawie formach gospodarki komunalnej (w szczególności samorządowy zakład budżetowy oraz komunalna spółka prawa handlowego) bądź poprzez zlecenie wykonywania zadań osobom trzecim. Akt założycielski Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Zakład [...] w K. zawierał w § 5 przedmiot jej działalności w tym w szczególności wykonywanie zadań w zakresie gospodarki mieszkaniowej, budownictwa( mieszkaniowego i gospodarowania lokalami użytkowymi. Rada Miejska w K. nie powierzyła wykonywania ww. zadań spółce na podstawie uchwały Rady. Gmina K. reprezentowana przez Obwinionego Burmistrza K. zawarła z Zakładem [...] Sp. z o.o. umowę powierzenia (bez numeru) z dnia 12 stycznia 2018 r. Przedmiotowa umowa analogicznie jak umowa nr 1/2018 , opisana wyżej zawierała przedmiot umowy, termin jej obowiązywania, wysokość wynagrodzenia, które określono w umowie jako zwrot kosztów ogólnych sprawowania zarządu oraz zwrot w oparciu o mechanizm refakturowania rzeczywistych kosztów nabycia I towarów, usług i innych świadczeń, sposób rozliczeń między stronami umowy. Pozostałe zapisy umowy były tożsame z zapisami umowy nr 1/2018, z wyjątkiem możliwości rozwiązania umowy z 3 -miesięcznym okresem wypowiedzenia (§ 8 ust. 1 umowy). Na podstawie przedstawionych dokumentów ustalono, że wykonywanie zadań związanych z administrowaniem gminnym zasobem nieruchomości, nastąpiło na podstawie zawartej w dniu 12 stycznia 2018 r. umowy, która spełniała warunki zamówienia publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 13 starej ustawy PZP, obecnie art. 7 pkt. 32 nowej ustawy PZP, tj. była umową odpłatną zawartą między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Wynagrodzenie z tytułu administrowania lokalami gminy za 2018 r. wyniosło łącznie 229.395,21 zł netto, 238.618,01 zł brutto. W konsekwencji jednostka zobowiązana była do stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych.

RKO podkreśliło, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego podejmie decyzję o powierzeniu tworzonej spółce prawa handlowego wykonywania zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej wówczas materializuje się ona w stosownej uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego oraz w akcie erekcyjnym spółki. W tych przypadkach nie mamy do czynienia z zamówieniem publicznym.

W rozpatrywanej sprawie akt założycielski Spółki zawierał postanowienia określające przedmiot jej działalności (w tym: wykonywanie zadań w zakresie dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego oraz wykonywanie zadań w zakresie gospodarki mieszkaniowej, budownictwa mieszkaniowego i gospodarowania lokalami użytkowymi). Ponadto w przypadku bieżącego utrzymania dróg gminnych Rada Miejska w K. podjęła w formie uchwały powierzenie wykonywania zadań własnych spółce. Jednakże - co podkreślono - Gmina K. zawarła z Zakładem [...] sp. z o. o. umowy dwustronnie zobowiązujące: wykonywanie zadań związanych z bieżącym utrzymaniem dróg gminnych (umowę powierzenia Nr 1/2018 z dnia 11 stycznia 2018 r.) oraz umowę z dnia 12 stycznia 2018 r., zgodnie z którą Spółce powierzono zarząd i administrowanie zasobem nieruchomości. Umowy te zawierały w szczególności postanowienia dotyczące: przedmiotu umowy, wysokości wynagrodzenia, terminu obowiązywania umowy, zastosowania przepisów kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych treścią umowy, rozstrzygania przez sąd powszechny sporów wynikających z umowy, uprawnienia do rozwiązania umowy.

Zgodnie z art. 44 ust. 4 ufp jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 2 pkt 13 starej ustawy PZP {obecnie art. 7 pkt 32 nowej stawy PZP) przez zamówienie publiczne należy rozumieć umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Obowiązek zlecania przez gminy realizacji zadań w trybie przepisów o zamówieniach publicznych wynika także bezpośrednio z art. 3 ust. 1 pkt 1 starej ustawy PZP - obecnie art. 4 pkt 1 nowej ustawy PZP. Natomiast przepisy ustawy o gospodarce komunalnej przewidują, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego bądź poprzez zlecenie wykonywania zadań osobom trzecim. W myśl art. 4 ust. 1 wyżej wskazanej uchwały: jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej oraz wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi I komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

W sprawie, w ocenie Komisji, doszło do naruszenia określonego w art. 17 ust. 1 b pkt 1 uondfp, zgodnie z którym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie lub i procedurze, określonych w przepisach o zamówieniach publicznych. RKO wskazała, że zgodnie z brzmieniem art. 19 ust. 2 uondfp odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Zgodnie z zapisami art. 4 ust. 1 pkt 1 uondfp w związku z art. 53 ust. 1 ufp, kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki, jak i zarzucane naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialność Obwinionego jest bezsporna, gdyż to on w dniu 11 stycznia 2018 r. oraz 12 stycznia 2018 r. podpisał umowy z Zakładem [...] Sp. z o.o. tym samym udzielając zamówień Zakładowi [...] Sp. z o.o. na bieżące ; utrzymanie dróg gminnych oraz zarząd i administrowanie zasobem nieruchomości bez stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych zobligowany był do znajomości zasad prowadzenia gospodarki finansowej. Zgodnie z przepisem art. 52 (ust. 1) nowej ustawy PZP (odpowiednio art. 18 ust. 1 starej ustawy PZP), za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiada kierownik zamawiającego. Obwiniony od 6 grudnia 2006 r. sprawował funkcję Burmistrza K. a, posiadał więc doświadczenie zawodowe w zakresie stosowanie przepisów prawa zamówień publicznych przy udzielaniu zamówień publicznych w kierowanej przez niego jednostce. W przypadku dołożenia staranności wymaganej od osoby pełniącej funkcję kierownika jednostki, w ocenie Komisji, do naruszenia by nie doszło. Zdaniem RKO w okolicznościach faktycznych sprawy, Obwiniony miał możliwość innego zgodnego z prawem zachowania się, chociażby w postaci przeprowadzenia zamówienia w trybie in-house.

Zdaniem RKO, wszystkie czyny stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych są szkodliwe społecznie. Obwiniony podejmując się sprawowania funkcji publicznej powinien zdawać sobie sprawę z obowiązków, które ciążą na nim z mocy prawa, jak również z odpowiedzialności jaką ponosi za działania lub zaniechania w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej jednostki. Komisja uznała, mając na uwadze przesłanki określone przepisem art. 34a uondfp, że stopień szkodliwości czynów jest znaczny i postanowiła ukarać Obwinionego karą nagany za wszystkie przypisane czyny.

Z orzeczeniem RKO nie zgodził się Skarżący, składając za pośrednictwem obrońcy odwołanie do Głównej Komisji Orzekającej.

W odwołaniu z 21 lutego 2022 r. obrońca Skarżącego wniosło uchylenie orzeczenia i uniewinnienie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Komisję Orzekającą I Instancji.

Orzeczeniem z 23 maja 2022 r. o sygn. akt BDF1.4800.14.2022, GKO - na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 1 uondfp - utrzymała w mocy zaskarżone. orzeczenie RKO. Zaakceptowało je pod względem faktycznym i prawnym.

W pierwszej kolejności ustalono, że ani w dacie czynów, ani rozstrzygania przez RKO, ani w dacie orzeczenia GKO nie obowiązywały ustawy względniejsze dla Obwinionego, zaś opis wymaganych prawem zachowań sprawia, że nie mają znaczenia dla oceny rozpoznawanych naruszeń.

GKO wskazała, że na podstawie § 23 rozporządzenia Ministra Rozwoju Finansów z dnia . 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej {Dz. U. z 2019 r, poz. 1393) utraciło moc Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015 z póżn. zm.). Obecnie obowiązuje Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 11 stycznia 2022 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 144). GKO uznała, że przepisy tych rozporządzeń, w kontekście czynu dotyczącego wykazania w sprawozdaniu Rb-27S za okres od początku roku do 30 września 2017 r. danych niezgodnych z ewidencją księgową są analogiczne.

W zakresie drugiego czynu GKO wskazała, że z dniem 1 stycznia 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, która nie reguluje w sposób odmienny przepisów omawianych we wniosku. Przepis art. 2 pkt 13 starej ustawy PZP został ujęty odpowiednio w treści art. 7 pkt 32 nowej ustawy PZP, natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 starej ustawy PZP, ujęto adekwatnie w art. 4 pkt 1 nowej ustawy PZP.

W odniesieniu do naruszenia określonego w art. 18 pkt 2 uondfp, GKO nie znalazła podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniu, a mianowicie braku umyślności i podważenia odpowiedzialności z uwagi na to, że według stanowiska Obwinionego do wykonywania poszczególnych zadań delegowani są profesjonalni pracownicy i tym samym, działania Obwinionego w tym zakresie powinny być zwolnione z odpowiedzialności. Zdaniem GKO, to Obwiniony jest odpowiedzialnym za powyższe naruszenia, ponieważ to Obwiniony podejmował czynności, o których mowa w pkt 1.1 orzeczenia RKO.

W odniesieniu do naruszenia dyscypliny określonego w art. 17 ust. 1 b pkt 1 uondfp, GKO wskazała, że Obwiniony mógł udzielić zakwestionowanych zamówień w formule zamówienia "in house" w trybie z wolnej ręki jednostce powołanej w tym celu. Obwiniony nie miał obowiązku stosowania jednego z trybów konkurencyjnych, czyli udzielenia tego zamówienia w formie przetargu, ale był zobowiązany do zastosowania ustawy Prawo zamówień publicznych przy zawarciu umowy. Działo się tak ponieważ Gmina wybrała umowę cywilno-prawną do kształtowanie warunków i celów realizacji zadań.

Pismem z 27 stycznia 2023 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie GKO, zaskarżając je na swoją korzyść. Wniósł o uchylenie orzeczenia GKO i uniewinnienie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,

I. co do zarzutu 1.:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 87 w zw. z art. 89 § 1 uondfp przez uchybienie obowiązkowi zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym m.in. Regulaminu Organizacyjnego UM w K. wprowadzonego zarządzeniem Burmistrza nr OR.S.0050.142.2015 z dnia 26 sierpnia 2015 r. znajdującego się na BIP Urzędu Gminy, upoważnień udzielonych pracownikom gminy,

- art. 4 ust. 1 pkt 3 uondfp w zw. z art.53 ust. 2 ufp w zakresie przypisania odpowiedzialności za błędne sprawozdania Burmistrzowi a nie Skarbnikowi Gminy, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że za winnego i uznano Burmistrza,

II. co do zarzutu 2.:

- naruszenie art. 17 ust. 1 b pkt 1 uondfp przez przyjęcie, że umowa powierzenia winna , być zawarta w trybie zamówienia publicznego gdy powierzenie dokonane było zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych gdzie uchwałą Rady Miejskiej w K powierzono zarząd dróg Zakładowi [...] Sp. z o.o., a tym samym nie miało miejsca naruszenie tego przepisu,

III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art 80 uondfp przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności w sprawie, w tym okoliczności przemawiających na korzyść Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz.2492 ze zm.- dalej: "ppsa") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez GKO stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, w związku z czym sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Przypisanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymaga łącznego spełnienia następujących warunków

1) zachowanie sprawcy wypełnia znamiona czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych, stypizowanego w art. 5 – 18c uondfp (art. 19 ust. 1 uondfp);

2) sprawca czynu jest podmiotowo zdolny do ponoszenia odpowiedzialności (mieści się w kręgu osób określonych w art. 4 i 4a uondfp);

4) naruszenie dyscypliny finansów publicznych miało charakter zawiniony (art. 19 ust. 2 uondfp);

5) naruszenie dyscypliny finansów publicznych było szkodliwe dla finansów publicznych w stopniu wyższym niż znikomy (art. 28 ust. 1 uondfp).

Zaskarżone orzeczenie zawiera wszystkie ustalenia wymagane dla przypisania skarżącemu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Podmiotowy zakres odpowiedzialności za opisane naruszenie dyscypliny finansów publicznych Obwinionego wynika z faktu pełnienia funkcji Burmistrza K., a więc z racji posiadania statusu kierownika jednostki sektora finansów publicznych. W świetle przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają kierownicy jednostek sektora finansów publicznych oraz pracownicy jednostek sektora finansów publicznych lub inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.

Stosownie do art. 18 ust. 2 uondfp naruszeniem jest m. i. wykazanie w sprawozdaniu z wykonania procesów gromadzenia środków i ich rozdysponowania danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 11 stycznia 2022 r. precyzuje w § 2 użyte w rozporządzeniu określenia, a w szczególności co należy rozumieć przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego - odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa lub zarząd związku. Przepis § 4 pkt 3 omawianego rozporządzenia wskazuje, że do sporządzania i przekazywania sprawozdań w imieniu jednostki są obowiązani w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego:

a) przewodniczący zarządów jednostek samorządu terytorialnego - Rb-27S, Rb-27ZZ, Rb- PDP, Rb-28S, Rb-28NWS, Rb-NDS, Rb-30S, Rb-34S, Rb-50 i Rb-ST,

b) kierownicy jednostek organizacyjnych podległych jednostkom samorządu terytorialnego - Rb-27S, Rb-27ZZ, Rb-28S i Rb-50.

Ponadto z § 9 ust. 1 i 2 omawianego rozporządzenia wynika, że Kierownicy jednostek, kierownicy jednostek obsługujących i naczelnicy urzędów skarbowych są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno- rachunkowym, a kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.

Wymienione przepisy wskazują, że odpowiedzialność za niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej spoczywa na Kierowniku jednostki. To złożenie podpisu przez osobę upoważnioną pod sprawozdaniem jest równoznaczne ze sporządzeniem formularza sprawozdania, jak również z przyjęciem odpowiedzialności za zgodność danych wykazanych w sprawozdaniu z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej jednostki. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26.04.2010 r, V SA/Wa 103/10. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sprawozdanie budżetowe powstaje z chwilą złożenia na nim podpisu przez kierownika jednostki, niezależnie od tego kto technicznie je sporządził. Kierownik podpisując sprawozdanie uznaje je za prawidłowo i rzetelnie sporządzone. Kierownik jednostki odpowiada nie tylko za sporządzanie rzetelnych sprawozdań, ale także za organizację pracy podległych mu osób. Powinien zatem zadbać o taką organizację sporządzania sprawozdań aby możliwa była weryfikacja projektów sprawozdań. Co istotne upoważnienie pracownika nie pozbawia Kierownika jednostki możliwości wykonania określonych czynności, których obowiązek wynika wprost z ustawy. Podkreślić należy, że powierzenie obowiązków przez kierownika jednostki pracownikom nie wyłącza odpowiedzialności kierownika. Przede wszystkim kierownik poprzez dokonanie aktu powierzenia nie traci uprawienia do działania w tym zakresie. Nawet jeśli powierzono pracownikowi określone obowiązki, nie oznacza to, że kierownik jednostki nie ponosi odpowiedzialności, jeżeli kierownik wypełnił te obowiązki osobiście (por. wyr. NSA z dnia 6 sierpnia 2003 r., o sygn. akt III SA 3148/00). Podpis kierownika jednostki na sprawozdaniu oraz czynności skutecznego pod względem prawnym przekazania sprawozdania odbiorcy są czynnościami z zakresu reprezentacji jednostki.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 uondfp, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Fakt ewentualnej odpowiedzialności za nieprawidłowe sprawozdania upoważnionego pracownika nie znosi odpowiedzialności Burmistrza.

Uwaga ta czyni niezasadnym zarzuty skargi dotyczące niepełności postępowania dowodowego. Regulamin Organizacyjny Urzędu Miasta w K. nie znosi odpowiedzialności Burmistrza za wadliwe sprawozdanie.

Niezasadny jest także zarzut II. skargi.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 b pkt 2 uodfp naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych.

Zgodnie z art. 44 ust. 4 ufp jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 2 pkt 13 starej ustawy PZP {obecnie art. 7 pkt 32 nowej stawy PZP) przez zamówienie publiczne należy rozumieć umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Obowiązek zlecania przez gminy realizacji zadań w trybie przepisów o zamówieniach publicznych wynika także bezpośrednio z art. 3 ust. 1 pkt 1 starej ustawy PZP - obecnie art. 4 pkt 1 nowej ustawy PZP. Natomiast przepisy ustawy o gospodarce komunalnej przewidują, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego bądź poprzez zlecenie wykonywania zadań osobom trzecim. W myśl art. 4 ust. 1 wyżej wskazanej uchwały: jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej oraz wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi I komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Zadania dotyczące gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego są zadaniami własnymi gminy na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zadanie to wchodzi w zakres gospodarki komunalnej prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) zadanie to może być wykonywane w wskazanych w ww. ustawie formach gospodarki komunalnej bądź poprzez zlecenie wykonywania zadań osobom trzecim. Akt założycielski Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Zakład [...] w K. zawierał w § 5 przedmiot jej działalności, w tym w szczególności wykonywanie zadań w zakresie dróg, ulic, mostów, placów oraz organizację ruchu drogowego. Rada Miejska w K. uchwałą nr [...], z dnia 28 lutego 217 r., w sprawie utworzenia zarządu dróg gminnych w K. określiła, że Gmina K. jako zarządca dróg wykonuje swoje obowiązki przy Pomocy Zakładu [...] w K. Sp. z o.o. w organizacji będącej zarządem dróg. Obowiązki zarządu dróg wskazano w § 2, w którym wymieniono m.in. utrzymanie nawierzchni dróg, chodników drogowych, obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych związanych z drogą (pkt 2), prowadzenie ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli i przepustów oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom (pkt 11), wykonywanie robót inwestycyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 13). W ww. uchwale Rada nie określiła okresu, na który powierzono wykonywanie zadań, nie wskazano wysokości świadczeń jakie należą się Spółce za wykonywanie powierzonego zadania oraz nie określono sposobu rozliczeń pomiędzy Gminą a Spółką.

W konsekwencji zlecenie bieżącego utrzymania dróg gminnych nastąpiło na podstawie zawartej umowy powierzenia, w której strony dokładnie określiły jej przedmiot, termin obowiązywania, wysokość i rodzaj wynagrodzenia, sposób rozliczeń między stronami. Powyższe spowodowało, że pomiędzy stronami zawarto umowę spełniającą warunki zamówienia publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 13 starej ustawy PZP, obecnie art. 7 pkt 32 nowej ustawy PZP, tj. umowę odpłatną zawartą między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane.

Zadanie dotyczące administrowania zasobem nieruchomości jest zadaniem własnym gminy na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zadanie to wchodzi w zakres gospodarki komunalnej prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisami o gospodarce komunalnej zadanie to może być wykonywane w wskazanych w ww. ustawie formach gospodarki komunalnej (w szczególności samorządowy zakład budżetowy oraz komunalna spółka prawa handlowego) bądź poprzez zlecenie wykonywania zadań osobom trzecim. Akt założycielski Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Zakład [...] w K. zawierał w § 5 przedmiot jej działalności w tym w szczególności wykonywanie zadań w zakresie gospodarki mieszkaniowej, budownictwa ( mieszkaniowego i gospodarowania lokalami użytkowymi. Rada Miejska w K. nie powierzyła wykonywania ww. zadań spółce na podstawie uchwały Rady. Gmina K. reprezentowana przez Obwinionego Burmistrza K. zawarła z Zakładem [...] Sp. z o.o. umowę powierzenia (bez numeru) z dnia 12 stycznia 2018 r. Przedmiotowa umowa analogicznie jak umowa nr 1/2018 , opisana wyżej zawierała przedmiot umowy, termin jej obowiązywania, wysokość wynagrodzenia, które określono w umowie jako zwrot kosztów ogólnych sprawowania zarządu oraz zwrot w oparciu o mechanizm refakturowania rzeczywistych kosztów nabycia I towarów, usług i innych świadczeń, sposób rozliczeń między stronami umowy. Pozostałe zapisy umowy były tożsame z zapisami umowy nr 1/2018, z wyjątkiem możliwości rozwiązania umowy z 3 -miesięcznym okresem wypowiedzenia (§ 8 ust. 1 umowy). Na podstawie przedstawionych dokumentów ustalono, że wykonywanie zadań związanych z administrowaniem gminnym zasobem nieruchomości, nastąpiło na podstawie zawartej w dniu 12 stycznia 2018 r. umowy, która spełniała warunki zamówienia publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 13 starej ustawy PZP, obecnie art. 7 pkt. 32 nowej ustawy PZP, tj. była umową odpłatną zawartą między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Wynagrodzenie z tytułu administrowania lokalami gminy za 2018 r. wyniosło łącznie 229.395,21 zł netto, 238.618,01 zł brutto. W konsekwencji jednostka zobowiązana była do stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych.

Sąd, podobnie jak GKO, nie akceptuje stanowiska Skarżącego, że w realiach sprawy zawarte ze Spółką umowy cywilnoprawne stanowiła jedynie dopełnienie czy doprecyzowanie uchwały powierzenia określonych zadań na podstawie art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zawarcie umowy cywilnoprawnej jako umowy zobowiązaniowej na określone usługi, dostawy czy roboty budowlane, za wynagrodzeniem wymaga zastosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych. W przypadku, w którym zamawiający dokonuje zakupu określonych usług i zobowiązuje się do zapłacenia wynagrodzenia za wykonane usługi dostawy, czy roboty budowalne, zobowiązany jest do zastosowania odpowiednich w tym zakresie przepisów dotyczących udzielenia zamówienia zgodnie z ustawą PZP. Umowa jest podstawową formą powierzenia wykonywania gminnych zadań własnych jednostki z zakresu gospodarki komunalnej innym podmiotom niż jednostki organizacyjne gminy. Wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie za pośrednictwem utworzonej przez siebie jednostki organizacyjnej nie wymaga przekazania zadań w formie umowy. Podstawą przekazania (art. 2 ustawy, na który powołuje się Skarżący) jednostce zadań własnych gminy jest wyłącznie sam akt organu gminy tworzący daną jednostkę i określający przedmiot jej działania. Tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych odbywa się w drodze uchwał. Podstawą funkcjonowania spółki powołanej przez jednostkę samorządu terytorialnego jest uchwała rady miasta lub gminy. Jednostka samorządu terytorialnego chcąc wykonywać zadania publiczne przy pomocy gminnej spółki komunalnej tworzy ją w drodze uchwały, w której określa przedmiot jej działalności. Dodatkowe zadania wymagają zmiany uchwały stanowiącej akt założycielski. W świetle postanowień art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i 3 ustawy o gospodarce komunalnej, gminy (szerzej jednostki samorządu terytorialnego) mogą wykonywać zadania własne w jednej z następujących form:

w formie własnej jednostki organizacyjnej (samorządowy zakład budżetowy);

2) w formie utworzonej przez gminę spółki prawa handlowego - tj. spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej), jak też spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100, z późn. zm.):

3) poprzez powierzenie wykonania określonych zadań osobom trzecim na podstawie umowy (art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej).

Umowa doprecyzowująca, jak została nazwana przez Skarżącego, obejmowała pełen zakres zamówienia, określający całokształt obowiązków, w tym terminy realizacji, wynagrodzenie, dopuszczenia możliwości powierzenia części zakresu zamówienia podwykonawcom. Dopuszczała możliwość powierzenia wykonania poszczególnych zadań podwykonawcom, dawało swobodę procedowania przez "wykonawcę" pozbawiając jednostkę kontroli nad tym działaniem.

Decyzja zamawiającego stanowiąca o zawarciu umowy na bieżące utrzymanie dróg gminnych oraz zarząd i administrowanie zasobem nieruchomości i powierzeniu zadań własnych gminy w formie umowy powinny być uznane za udzielenie zamówienia publicznego (w tym przypadku w ramach zamówienia "in house"). Niedookreślona część zamówienia jaka mogłaby być udzielona podwykonawcom, w przypadku znacznego zakresu mogłaby stanowić podstawę do obowiązku zastosowania jednego z trybów konkurencyjnych. Tym samym orzeczenie GKO jest zasadne, ponieważ dla funkcjonowania systemu finansów publicznych, procesy dysponowania środkami publicznymi nie mogą być realizowane dowolnie, bez stosowania obowiązujących przepisów prawnych i podejmowania przewidzianych w nich stosownych działań. Pomimo, że decyzja formy wyboru powierzenia w jaki sposób będą realizowane zadania własne należała do jednostki, to Skarżący konsekwentnie powinien dokonać takiego powierzenia zgodnie z ustawowymi wymaganiami. W przypadku podjętej decyzji co do zawarcia umowy cywilnoprawnej niezbędnym było zastosowanie przepisów ustawy PZP.

Przyjmując powierzone stanowisko burmistrza, Obwiniony przyjął pełną odpowiedzialność związaną z wykonywaniem tej funkcji. Prawidłowo zatem organy orzekające ustaliły winę Obwinionego. Art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, stanowi, że nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. Ocenia stopnia szkodliwości dokonane przez RKO i GKO a także uzasadnienie rodzaju wymierzonej kary nagany nie budzą zastrzeżeń Sądu.

Wbrew zarzutowi skargi Sąd nie stwierdza braku rozważenia wszelkich okoliczności sprawy, w tym przemawiających na korzyść Skarżącego.

Kontrolowane orzeczenie nie narusza ani przepisów postępowania ani prawa materialnego.

Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalono.