Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4995/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.134 par.1, art.141 par.4 zdanie drugie, art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1494/20 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1494/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 czerwca 2020 r. nr 502/kadr/20 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 18 lutego 2020 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym nr 3184 z dnia 10 listopada 2016 r., działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Policji") zwolnił E. S. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawca") ze służby w Policji z dniem 30 listopada 2016 r., ze względu na ważny interes służby. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższego rozkazu personalnego pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. skarżąca wniosła odwołanie.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr 767 z dnia 23 lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Następnie w wyniku złożonej przez stronę skargi w dniu 29 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok o sygn. akt II SA/Wa 646/17, którym oddalił skargę E. S. na rozkaz personalny nr 767 Komendanta Głównego Policji z dnia 29 sierpnia 2017 r. Orzeczenie to stało się prawomocne od dnia 29 września 2017 r.

Niezależnie od powyższego w dniu 5 lipca 2019 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia X Wydział Karny (sygn. akt X K 836/16) wydał wyrok, którym uniewinnił E. S. od trzech zarzucanych jej czynów z art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks Karny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1600 z późn. zm., zwana dalej: "K.k.") w zb. z art. 270 § 1 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k., natomiast w dniu 27 listopada 2019 r. Sąd Okręgowy w Warszawie IX Wydział Karny Odwoławczy (sygn. akt IX Ka 1068/19), po rozpatrzeniu apelacji wniesionej przez oskarżyciela publicznego, wydał wyrok utrzymujący w mocy zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia X Wydział Karny. Wyrok stał się prawomocny z chwilą jego wydania.

Pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. zatytułowanym "Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji" E. S. wniosła o przywrócenie do służby w Policji, a także o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."). W ocenie E. S. w wydanych w jej sprawie decyzjach o zwolnieniu ze służby w Policji wskazano szereg przewinień, które miały doprowadzić ją do skazania w toku postępowania karnego. W ocenie wnioskodawczyni wydany prawomocny wyrok sądu karnego uniewinniający skarżącą od wszystkich zarzucanych jej czynów świadczy o tym, iż była posądzona o czyny, które nie miały miejsca. Tym samym uniewinnienie od zarzucanych czynów, które stanowiło, zdaniem strony, podstawę do zwolnienia jej ze służby w Policji, stanowi obecnie podstawę do przywrócenia w szeregi formacji.

Rozpatrując powyższe, Komendant Główny Policji postanowieniem nr 99 z dnia 18 lutego 2020 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostatecznym rozkazem personalnym nr 767 Komendanta Głównego Policji z dnia 23 lutego 2017 r., utrzymującym w mocy rozkaz personalny nr 3184 Komendanta Stołecznego Policji z dnia 10 listopada 2016 r. w przedmiocie zwolnienia E. S. ze służby w Policji.

W dniu 11 marca 2020 r. (data stempla pocztowego), z zachowaniem ustawowego terminu, E. S. złożyła zażalenie z dnia 10 marca 2020 r. na postanowienie nr 99 Komendanta Głównego Policji z dnia 18 lutego 2020 r., w którym przedstawiła argumentację tożsamą z tą, która została zawarta w uzasadnieniu wniosku z dnia 3 grudnia 2019 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 10 marca 2020 r. nr 502/Kadr/20, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ nie naruszył przepisów proceduralnych regulujących materię wznowienia postępowania.

Sąd I instancji podkreślił, że wyjaśnić należało, iż stosownie zaś do treści art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (§ 2 art. 149 k.p.a.). Z kolei odmowa wznowienia postępiania następuje w drodze decyzji (§ 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że merytoryczna ocena samej przesłanki wznowienia powinna nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07). Tak więc ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a., może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym expressis verbis stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 2009, C.H. Beck, wydanie 10).

W ocenie Sądu odmowa wznowienia może nastąpić zatem wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Innymi słowy, decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się którejkolwiek podstawy wznowienia przewidzianej przepisem art. 145 § 1 bądź art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje (por. też Z. Czarnik i Z. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96, ST 1997, nr 11, s. 62).

Sąd I instancji podkreślił, że do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania konieczna jest analiza treści wniosku o wznowienie i dokonanie oceny, czy z jego treści wynika oczywistość braku podstaw do wznowienia postępowania. Oczywistość braku przyczyn wznowienia postępowania może wystąpić przy tym w następujących przypadkach: gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie, gdy wniosek taki nie pochodzi od strony, gdy wnoszący podanie nie powołuje się na żadną podstawę wznowienia albo podstawa taka nie istnieje, bądź wskazaną we wniosku podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, a organ dysponuje prawomocnym wyrokiem uniewinniającym. Przy czym chodzi tu o sytuację, gdy powołanej we wniosku wznowieniowym podstawy nie przewidują przepisy prawa, a nie o sytuację, gdy organ po merytorycznej ocenie podstawy wznowienia uzna, że ta merytoryczna przesłanka nie uzasadnia uchylenia spornego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu jeśli zaś tak rozumiana oczywistość braku podstaw wznowienia nie występuje, a mimo to organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania, to de facto dokonuje merytorycznej oceny przyczyn wznowienia, co jest niedopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.

Zdaniem Sądu, sytuacja taka miała właśnie miejsce w niniejszej sprawie. Wniosek o wznowienie postępowania złożyła bowiem niewątpliwie strona, powołując się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. To zaś w sposób oczywisty przesądza o tym, że brak było podstaw do wydania skarżonego postanowienia. Organ winien natomiast wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i dopiero w ramach tego wznowieniowego postępowania dokonać merytorycznej oceny samego wniosku i uwidocznionej w nim ustawowej podstawy wznowienia.

W świetle powyższych argumentów Sąd nie odnosił się do zarzutów skargi skierowanych wobec merytorycznej oceny istnienia przesłanek do uchylenia w trybie wznowieniowym kwestionowanej decyzji. W realiach przedmiotowej sprawy byłoby to bowiem działanie przedwczesne. W związku z powyższym, uznając że skarżone postanowienie narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu I instancji ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do zastosowania się do sposobu rozumienia przepisów prawa zaprezentowanego w uzasadnieniu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ dokonał oceny merytorycznej wniosku strony albo badał treść orzeczenia wydanego w postępowaniu karnym w kontekście ewentualnej dopuszczalności uchylenia ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby wskutek zmaterializowania się przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Wykazał jedynie, że prima facie brak jest związku pomiędzy orzeczeniem wydanym w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko stronie a treścią rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Tym samym nie badano w szczególności treści tego orzeczenia, a co za tym idzie przyczyn, dla których oskarżona została uniewinniona od zarzucanych jej czynów. Wskazano natomiast, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie było objęte tą sprawą administracyjną - nie dotyczyło istoty rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby. Brak związku jest przy tym oczywisty i nie wymagał dogłębnych analiz czy zebrania dodatkowego materiału, bądź dokonywania głębszych ustaleń w tym zakresie. Ustalenie, że w danych okolicznościach naruszony został ważny interes służby w żadnym zakresie nie determinowało do przyjęcia, że w tej konkretnej sprawie administracyjnej organ odniósł się do kwestii odpowiedzialności karnej oskarżonej za popełniony czyn. Organ nie wykazywał zatem, że w tej konkretnej sprawie podstawa wznowienia nie wystąpiła, ale że zakres sprawy administracyjnej objętej tą podstawą wznowieniową wyklucza możliwość zaistnienia tego rodzaju związku. Zatem bezprzedmiotowa jest również ocena, czy orzeczenie w postępowaniu karnym uzasadniłoby uchylenie ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby.

Zatem przyjęcie przez Sąd, że organ dokonał oceny merytorycznej wniosku strony albo badał treść orzeczenia wydanego w postępowaniu karnym w kontekście ewentualnej dopuszczalności uchylenia ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby wskutek zmaterializowania się przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. spowodowało rozstrzygnięcie przez Sąd poza granice sprawy i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia 18 lutego 2020 r. zamiast oddalenia skargi.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem procesowym z dnia 6 marca 2024 r. E. S. wniosła o skrócenie terminu sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartego w skardze zarzutu sformułowanego w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 2 tej ustawy przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ dokonał oceny merytorycznej wniosku strony albo badał treść orzeczenia wydanego w postępowaniu karnym w kontekście ewentualnej dopuszczalności uchylenia ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby wskutek zmaterializowania się przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zawarł wskazania co do dalszego postępowania w ostatnim zdaniu uzasadnienia, wskazując, iż "ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do zastosowania się do sposobu rozumienia przepisów prawa zaprezentowanego w niniejszym uzasadnieniu". We wcześniejszych wywodach Sąd I instancji przedstawił tok rozumowania, który doprowadził Sąd do wydania rozstrzygnięcia. Zarzuty naruszenia wskazanych przepisów są zatem nieuzasadnione.

Nadto art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Sąd I instancji nie stosował powyższego przepisu. Rozstrzygnięcie zostało oparte na regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zatem Sąd nie mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w kwestii wykładni art. 149 k.p.a. Należy też podkreślić, że ten przepis nie został wskazany w podstawach skargi kasacyjnej, co również powoduje, że nie może być ona uznana za zasadną. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Stanowi ono konsekwencję stwierdzenia przesłanek formalnych uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego; nie jest poprzedzone badaniem przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem o ich istnieniu jeszcze nie przesądza. W świetle § 2 art. 149 nie ulega wątpliwości, że "postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" ma miejsce później (por. wyrok NSA z 30.09.1999 r., IV SA 2564/98, LEX nr 47856). Skoro art. 149 § 1 k.p.a. formalizuje wznowienie postępowania przez uzależnienie wznowienia od stosownego postanowienia, to oznacza, że nie można wznowić postępowania per facta concludentia (w sposób dorozumiany na podstawie podjęcia innych czynności przez organ). Taka interpretacja nie jest dopuszczalna w świetle art. 149 § 1 k.p.a.

Także odmowa wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.) następuje w drodze postanowienia, zaskarżalnego zażaleniem. Podstawy do jego wydania zachodzą przede wszystkim wtedy, gdy organ ma do czynienia z żądaniem, o którym mowa w art. 147 k.p.a., i zarazem stwierdza, że brakuje choćby jednej z przesłanek formalnych uruchomienia trybu wznowienia postępowania. W szczególności podstawy te zachodzą w przypadku niezakończenia sprawy decyzją ostateczną, niewskazania w podaniu przewidzianej prawem przyczyny wznowienia, złożenia żądania z uchybieniem terminowi, złożenia żądania przez podmiot niemający statusu strony (por. wyrok NSA z 11.06.2013 r., II OSK 324/12, LEX nr 1356315).

W fazie po złożeniu podania o wznowienie postępowania organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. "Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia"; tak NSA w wyroku z 15.02.2018 r., II OSK 999/16, LEX nr 2446963.

Badanie istnienia przyczyn wznowienia może nastąpić zatem dopiero we wznowionym postępowaniu. Zważywszy na użycie przez ustawodawcę w art. 149 § 2 k.p.a. liczby mnogiej, przyjąć należy, że powinna być przy tym brana pod uwagę każda z nich, a nie tylko ta, która została wskazana w podaniu strony.

Należy zaznaczyć, że skarżący kasacyjnie błędnie pojmuje granice sprawy administracyjnej w niniejszym postępowaniu. W pierwszym etapie postępowania granice te nie są bowiem wyznaczane poprzez materialnoprawną podstawę wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym, lecz poprzez przepisy procesowe regulujące tok postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją.

Rozważania przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mają znaczenia na tym etapie postępowania, gdyż dotyczą oceny istnienia podstawy wznowienia, a jak już wyżej była mowa, ta kwestia mogłaby być przedmiotem oceny dopiero we wznowionym postępowaniu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.