Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 262/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 147 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 859/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 marca 2023 r. nr SKO.NA/4130/157/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2021 r. (Nr OSO-I.8141.2.65.2021) Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie G. (dalej: Komisja) - działając na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2277; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości; u.w.t.p.a.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) - wydała pozytywną opinię dla O. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w punkcie sprzedaży napojów alkoholowych G. wskazując, że lokalizacja tego punktu sprzedaży jest zgodna z uchwałą Rady Gminy G. Nr LVI/407/2018 z dnia 6 września 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy G. oraz uchwałą Nr LVI/406/2018 z dnia 6 września 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnymi wyrokami z dnia 25 listopada i 3 grudnia 2021 r. (sygn. III SA/Kr 863/21 i III SA/Kr 841/21) stwierdził nieważność ww. uchwał Rady Gminy G.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. (dalej: Prokurator) pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. wniósł sprzeciw od ww. postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych działającej w Gminie G., wnosząc o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a., tj. na podstawie nieistniejących w obiegu prawnym uchwał Rady Gminy G. Nr LVI/407/18 z dnia 6 września 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy G. oraz Nr LVI/406/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy G. Prokurator zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnymi wyrokami z dnia 25 listopada i 3 grudnia 2021 r. (sygn. III SA/Kr 863/21 i III SA/Kr 841/21) stwierdził nieważność tych uchwał. Prokurator podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek ex tunc.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO) postanowieniem z dnia 10 lutego 2023 r. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia Komisji. Zdaniem SKO, nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności, natomiast wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania.

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r. utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 10 lutego 2023 r.

Organ II instancji podkreślił, że wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Skoro w dacie wydania postanowienia funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego, to nie można twierdzić, że postanowienie wydane w oparciu o ten akt było wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem nie miał w tej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w akcie prawa miejscowego. W ocenie SKO można natomiast stwierdzić, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które istniały w dacie wydania postanowienia (skutek ex tunc wyroku), jednak nie były znane organowi wydającemu postanowienie. Wznowienie postępowania daje w tej sytuacji możliwość wzruszenia postanowienia stosownie do art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Prokurator Okręgowy w K. zaskarżył postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

II

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 859/23, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w K. na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 marca 2023 r.

Sąd oddalając skargę wskazał, że Prokurator we wniesionym sprzeciwie powołał się na konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności postanowienia Komisji wskazując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W treści sprzeciwu tj. jego wnioskach i uzasadnieniu, nie zostały jednak wskazane jakiekolwiek inne okoliczności prawne i faktyczne niż wyeliminowanie przez sąd administracyjny ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego uchwały rady gminy, przemawiające za wzruszeniem aktu administracyjnego.

WSA podzielając pogląd przyjmowany we wcześniejszym orzecznictwie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 525/23) uznał, że stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny aktu prawa miejscowego, stanowiącego podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym, nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, w konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest badanie, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie prawnej istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania - art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a. - oraz pozostałych okoliczności uzasadniających lub nieuzasadniających wzruszenie aktu prawnego, w szczególności zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Sąd wskazał, że nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę do wydania postanowienia opiniującego pozytywnie punkt sprzedaży alkoholu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a., zezwolenia na sprzedaż konkretnych rodzajów alkoholi (art. 18 ust. 3 u.w.t.p.a.) organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 u.w.t.p.a. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny tych uchwał nie oznacza, że odpadła norma kompetencyjna do działania organu. Podstawą wydania pozytywnej opinii o lokalizacji punktu sprzedaży był art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a., powołany również jako podstawa prawna w postanowieniu Gminnej Komisji.

W tym kontekście powoływany przez Prokuratora na poparcie swojej argumentacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r., II SA/Sz 302/19, nie jest miarodajny w sprawie, bowiem dotyczy on sytuacji, gdy uchwały rady gminy w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów oraz zasad usytuowania punktów sprzedaży utraciły moc w związku z ustawowymi przepisami intertemporalnymi, tj. ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 310). Dotychczasowe uchwały obowiązywały wyłącznie do 9 września 2018 r., a więc w dniu orzekania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie istniała do tego podstawa prawna z powodu wyraźnej regulacji ustawowej. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Prokuratora wskazując, że: "Nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zgodności powinno odnosić się do obowiązujących uchwał rady gminy, nie zaś do aktów, które zostały uchylone lub przestały obowiązywać na skutek decyzji ustawodawcy".

Sąd zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie prawo miejscowe (uchwały rady gminy) utraciły moc nie z uwagi na treść przepisu ustawy (przepisu przejściowego nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości), ale na skutek stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy przez sąd administracyjny. Sąd odwołując się do treści art. 147 § 2 p.p.s.a. wskazał, że ustawodawca wyraźnie postanowił o skutkach stwierdzenia nieważności prawa miejscowego w takich sytuacjach - rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa) podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Zdaniem Sądu, literalna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego.

Odwołując się do orzecznictwa administracyjnego oraz literatury Sąd wskazał, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. należy interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Z tych to powodów nieważność aktu prawa miejscowego nie oznacza automatycznej nieważności aktu prawnego podjętego na jego podstawie. Należy zawsze poddać ocenie wpływ nieważności tego aktu normatywnego na akty wydane w duchu norm z niego wynikających.

Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie na podstawie pozytywnej opinii Gminnej Komisji przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Gdyby przyjąć argumentację Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w sprawie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom (art. 43 i nast. u.w.t.p.a.). W ocenie Sądu, w rozpoznawanym stanie faktycznym Prokurator nie wskazał jakie to przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia postanowienia o pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w świetle zasady stałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Sąd wskazał również, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze Prokurator wykluczył możliwość wznowienia postępowania powołując się przede wszystkim per analogiam na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. W ocenie Sądu ta uchwała NSA w ogóle nie ma zastosowania, ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej szczególnym przepisem art. 147 § 2 p.p.s.a., bowiem w uchwale NSA przedstawił tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd zwrócił szczególną uwagę, że w uchwale NSA w ogóle nie rozważał wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a., tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.

III

Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie oraz złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to: art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a oraz z art. 18 ust. 3 a u.w.t.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy G. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych będących podstawą prawna ww. postanowienia Gminnej Komisji, to w momencie wydania przez tę komisję zaskarżonego postanowienia, nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały rady gminy, gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej - uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia;

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko - jako: zmianę lub uchylenie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego również stwierdzenia nieważności.

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji - błędne zastosowanie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 147 § 2 p.p.s.a. tj. bezzasadne oddalenie skargi, pomimo że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało w całości uchylić zaskarżone postanowienie wobec zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Gminnej Komisji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator przedstawił argumentację wywiedzionych zarzutów. W szczególności w pełni podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, że stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutek ex tunc. Nieważność ex tunc oznacza nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego czynność nie wywołuje żadnych skutków, a skutki które powstały, muszą zostać unieważnione.

IV

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna Prokuratora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena prawidłowości stosowania przepisów materialnych jest możliwa tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Prokuratora jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA istnieją dwie podstawy uzasadniające takie stanowisko.

Pierwsza wynika ze stwierdzenia, że skarga kasacyjna jest formalnie wadliwa. Wprawdzie wadliwość ta nie dawała podstawy odrzucenia tej skargi, jednak w sposób znaczący wpływa na zakres weryfikacji zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, którym strona skarżąca wyznacza granice sprawy rozpoznawanej przez NSA. Wyznaczenie tych granic wiąże NSA, a ich modyfikacja może mieć miejsce tylko na zasadach określonych w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem prowadzić postępowania w zakresie ani w kierunku, które nie zostały wyznaczone zarzutami kasacyjnymi. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna tych warunków nie spełnia.

We wszystkich trzech zarzutach skargi kasacyjnej (pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) zarzucono naruszenie przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jednak na czym jego zdaniem miałoby polegać ich naruszenie. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny konstytuuje skargę kasacyjną. Uzasadnienie zarzutu powinno jednoznacznie wskazywać, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, wyjaśniać jak przepis powinien być zastosowany oraz wskazywać, jaki był wpływ naruszenia na rozstrzygnięcie. Takiego uzasadnienia skarga kasacyjna nie zawiera.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może zatem naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonego postanowienia i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym polega zarzucana błędna wykładnia tego przepisu. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może zatem być uwzględniony.

Zdaniem NSA nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię. Także tego zarzutu skarżący kasacyjnie nie sprecyzował i nie uzasadnił. Przepis ten wskazuje zakres kognicji sądów administracyjnych, wymieniając w pkt 2 niektóre rodzaje postanowień, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego (postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty). Postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności niewątpliwie mieści się we wskazanym przez art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zakresie kognicji. Także zatem sformułowany w tak ogólny sposób zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie może zostać przez NSA uwzględniony.

Pozostałe zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty materialne (pkt 1 i 2 petitum) i ich uzasadnienie koncentrują się na kwestii błędnego według skarżącego kasacyjnie przyjęcia przez Sąd w ślad za organem, że w tej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy G. z dnia 6 września 2018 r. i błędnego przyjęcia, że użyte w art. 147 § 2 p.p.s.a. pojęcie "wzruszenie" należy interpretować wąsko, tj. jako zmianę lub uchylenie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stwierdzenie nieważności uchwał wywołało skutek ex tunc, powinno zatem skutkować stwierdzeniem nieważności wydanego na podstawie tych uchwał postanowienia ze względu na fikcję prawną, że uchwała której nieważność stwierdzono nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Użyte zaś w art. 147 § 2 p.p.s.a. pojęcie "wzruszenie" zdaniem skarżącego obejmuje również stwierdzenie nieważności.

Zdaniem NSA również w tym przypadku mamy do czynienia z wadliwością formalną, bo nie wskazano w tych zarzutach prawidłowo przepisów naruszonych przez Sąd I instancji w postaci tzw. norm odniesienia, wyprowadzanych z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te powinny być powołane łącznie z tzw. normami dopełnienia, stanowią one bowiem dla NSA wzorce kontroli wyroku sądu pierwszej instancji.

Wadliwość konstrukcyjna tych zarzutów spowodowała zatem ograniczenie zakresu ich rozpoznania przez NSA jedynie do granic wyznaczonych treścią zrekonstruowaną samodzielnie przez NSA na podstawie ich uzasadnienia (por. cyt. powyżej uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09). Po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, NSA samodzielnie zidentyfikował te zarzuty uznając, że ich istota oparta jest na założeniu, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, bowiem Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i w ten sposób przeprowadził wadliwą kontrolę działań administracji publicznej, co doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi. Wadliwość ta sprowadzała się do przyjęcia, że stwierdzenie nieważności uchwał Rady Gminy G. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie gminy, będących podstawą prawną postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż tych napojów, prowadzi do wzruszalności takiego aktu, a nie jego nieważności jako wydanego bez podstawy prawnej.

Zdaniem NSA zarzut ten jest merytorycznie nietrafny.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, co podkreślił na wstępie także Sąd I instancji, że nie jest prawidłowy pogląd skarżącego kasacyjnie, że z powodu stwierdzenia nieważności uchwał, do których odwoływało się sporne postanowienie Gminnej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych, nie istniała (bo nigdy nie weszły do obiegu prawnego z powodu stwierdzenia nieważności tych uchwał z mocą ex tunc) podstawa prawna do wydania tego postanowienia. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że norma kompetencyjna do wydania postanowienia wynika z ustawy (art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a.) i ta norma nie zmieniła się (nie została wyeliminowana) na skutek stwierdzenia nieważności uchwał, do których odwoływał się organ w treści tego postanowienia, tj. uchwał Rady Gminy G. z dnia 6 września 2018 r. Argumentacja skarżącego kasacyjnie dotycząca nieistnienia podstawy prawnej do wydania postanowienia jest zatem niezasadna.

W ocenie NSA nie jest także zasadne stanowisko skarżącego kasacyjnie co do wadliwości przyjętej przez Sąd wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. Trafnie w tej sprawie Sąd wskazał, że w tego rodzaju sytuacjach jak w niniejszej sprawie, a więc w zakresie skutków prawnych stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego, jedyną drogą wyeliminowania tych rozstrzygnięć administracyjnych jest ich wzruszenie. Na taki tryb wskazuje bowiem wyraźnie art. 147 § 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwał lub aktów, o których mowa w § 1 (czyli uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Artykuł 147 § 2 p.p.s.a. jest zatem przepisem o charakterze lex specialis, regulującym skutki, jakie wywołuje stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie, że uchwały lub akty wydane zostały z naruszeniem prawa. Użyte w tym przepisie sformułowanie "wzruszenie" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Utrwalone jest jednak doktrynalne stanowisko wypracowane w ramach teorii gradacji wad aktów administracyjnych, że wzruszalność (wady wzruszalnościowe) odróżnić należy od nieważności (wad nieważnościowych). Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy, który w art. 147 § 2 p.p.s.a. użył sformułowania "wzruszalność" a nie nieważność, należy podzielić pogląd przyjęty w tej sprawie przez Sąd I instancji, że nietrafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że skutki, o których mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a. oznaczają nieważność rozstrzygnięć wydanych w sprawach indywidualnych.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji, wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych aktów administracyjnych, nie może ulegać wątpliwości, że przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. muszą być interpretowane ściśle (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 613/11, LEX 1398203). Istotą postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych, mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z tych wad, rodzi po stronie organu nadzoru bezwzględny obowiązek stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Z literalnego brzmienia art. 147 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że nie daje on podstawy do stwierdzenia nieważności aktów indywidualnych, nie wskazano w nim bowiem na taki skutek dla aktów indywidualnych orzeczenia o stwierdzeniu nieważności lub wydaniu z naruszeniem prawa uchwał lub aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Skutku nieważności nie można zaś domniemywać. Ustanowiona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej oznacza, że zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych, co jednoznacznie wynika ze zdania drugiego tego przepisu. Zasada ta, znajdująca swoje podstawy w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), przyczynia się do zachowania pewności prawa i stabilności obrotu prawnego. W sprzeczności z tą zasadą pozostawałoby rozszerzające interpretowanie przewidzianego w art. 147 § 2 p.p.s.a. sformułowania "wzruszalność", poprzez objęcie nim nieważności, pomimo braku takiej wyraźnej decyzji ustawodawcy.

W ocenie NSA art. 147 § 2 p.p.s.a. jest zatem przepisem o charakterze lex specialis, którego nie można interpretować tak jak tego chce skarżący kasacyjnie, a zatem jako podstawy do przyjęcia, że stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. automatycznie powoduje nieważność aktów indywidualnych wydanych na ich podstawie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 989/17 i cytowane tam orzeczenia NSA).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - pozostając związany zakresem podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienia uznał - że nie jest zasadny ani zarzut dotyczący wadliwości wykładni przez Sąd I instancji pojęcia "wzruszalność" przewidzianego w art. 147 § 2 p.p.s.a., ani też w konsekwencji zarzut braku podstaw do przyjęcia, że w tej zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia z powodu stwierdzenia nieważności jednej z uchwał, do których zaskarżone postanowienie się odnosiło, a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Wobec niezasadności omówionych powyżej zarzutów kasacyjnych, nie doszło bowiem również do zarzucanego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd tzw. przepisów wynikowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a.

NSA nie odnosi się do wątków, do których nawiązuje uzasadnienie skargi kasacyjnej "z ostrożności procesowej", związanych z możliwością stosowania analogii z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a także możliwości zastosowania art. 154 lub art. 155 k.p.a. – wobec braku sformułowania w tym zakresie zarzutów kasacyjnych wykracza to bowiem poza dopuszczalny zakres rozpoznania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.