Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 980/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 9, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9, art. 40 § 3, art. 63 § 2, art. 65, art. 128, art. 129 § 1 i 2, art. 132, art. 133, art. 134
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt III SAB/Po 36/22 w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Burmistrza Wolsztyna w sprawie nieprzekazania akt sprawy wraz z odwołaniem w przedmiocie przebudowy skrzyżowania drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 lutego 2023 r. sygn. akt III SAB/Po 36/22, oddalił skargę B. K. (dalej: Wnioskodawczyni, Strona, Skarżąca) na bezczynność Burmistrza Wolsztyna (dalej: Burmistrz) w przedmiocie nieprzekazania akt sprawy wraz z odwołaniem w sprawie przebudowy skrzyżowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Strona pismem z 28 października 2022r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA) skargę na bezczynność Burmistrza Wolsztyna w związku z naruszeniem przez organ terminów, o których stanowi art. 133 k.p.a. w przekazaniu akt sprawy znak [...] wraz z odwołaniem Skarżącej z 30 czerwca 2020r., zatytułowanego "PETYCJA", w sprawie przebudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i ulicy Ż. w W. wraz z montażem sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniach. Zdaniem Strony, pismo "PETYCJA" stanowiło w swej istocie odwołanie od decyzji Burmistrza Wolsztyna z [...] maja 2020r. (choć w skardze i uzasadnieniu podano błędnie rok decyzji jako 2022) nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę oparła na podstawie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie przekazał odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej: SKO; Kolegium) i nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 133 k.p.a.; zobowiązanie Burmistrza do przekazania odwołania wraz z aktami sprawy do SKO w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia; przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a od Burmistrza na rzecz Strony sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie gdyby sąd uznał, że brak jest podstaw do przyznania w/w sumy pieniężnej – o rozważenie orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie od Burmistrza na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

Strona uzasadniała, że jej pismo z 30 czerwca 2020r., które wpłynęło do organu 6 lipca 2020r. zatytułowane "PETYCJA" nie było petycją, wnioskiem ani pismem procesowym, gdyż było odwołaniem od wspomnianej decyzji Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] maja 2020r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego i przez ponad dwa lata nie zostało przekazane do organu odwoławczego, a Strona nie była zobowiązywana przez Burmistrza do sprecyzowania wniesionego odwołania. Organ naruszył zatem art. 133 k.p.a., bo uniemożliwił rozpoznanie odwołania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Ponadto z ww. pismem strony nie zrobił nic. Naruszył więc art. 9 k.p.a.

Do skargi dołączono m.in. ponaglenie z 16 października 2022r. i decyzję Burmistrza z [...] maja 2020r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Przede wszystkim nie zgodził się z twierdzeniem, że pismo strony zatytułowane "PETYCJA" stanowiło odwołanie od jego decyzji z [...] maja 2020r. Pismo to zaadresowane zostało do Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy Wolsztyn i podnoszono w nim, że dotyczy konfliktu interesów pomiędzy "osiedlem [...]" a " osiedlem [...]" z winy włodarzy miasta, wskazano też na konieczność budowy drogi dojazdowej w pobliżu powstającego osiedla oraz kwestię projektu przeniesienia ekranu akustycznego i budowy skrzyżowania. Organ nie miał wątpliwości, po analizie pisma, że odpowiadało dyspozycji art. 2 ust. 3 ustawy o petycjach. Burmistrz zauważył, że omawiane pismo otrzymał do wiadomości. W treści pisma nie wspomniano w ogóle o wydanej decyzji, wyrażono zarzuty wobec planu i koncepcji budowy skrzyżowania, a decyzja określiła jedynie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest rzeczą wtórną i niejako konsekwencją przyjętej przez organ koncepcji inwestycji.

Burmistrz wyjaśnił, że Rada Miejska w Wolsztynie uchwałą nr XXIII/260/2020 z 30 września 2020r. rozpatrzyła ww. PETYCJĘ, o czym mieszkańcy osiedla "[...]" zostali poinformowani, gdyż uchwała została zamieszczona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w zakładce Petycje.

Burmistrz podał, że zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022, poz. 503; dalej: u.p.z.p.) zawiadomił strony postępowania o wydaniu decyzji inwestycji celu publicznego w drodze obwieszczenia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w zakładce Urzędowa Tablica Ogłoszeń – Obwieszczenia Burmistrza oraz poprzez jej wywieszenie [...] maja 2020 r. na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w W. Wcześniej Skarżąca została uznana za stronę i powiadomiona przez obwieszczenie, podane do publicznej wiadomości w dniu 16 kwietnia 2020r. Decyzja z [...] maja 2020r. stała się ostateczna i prawomocna w dniu 8 czerwca 2020r. Organ uznał, że przy wydawaniu ww. decyzji dopełnił wszystkich formalności wynikających z przepisów u.p.z.p. w zakresie zawiadamiania stron postępowania. Natomiast PETYCJA, skierowana do Rady Miejskiej, wpłynęła po stwierdzeniu ostateczności decyzji. Dlatego chociażby z tego powodu trudno było uznać sporne pismo wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania za odwołanie.

W kolejnych pismach stanowiskach wobec składanych przez drugą stronę pism, Skarżąca i Burmistrz podtrzymywali swoje stanowiska, przy czym Strona także podnosiła, że organ nie zadbał, aby obwieszczenia, także to o rozpatrzeniu PETYCJI zostały w prawidłowy sposób podane do publicznej wiadomości, zwłaszcza że w tym okresie obowiązywały obostrzenia związane z Covid – 19.

W ocenie WSA skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił.

Zauważył, że Skarżąca dopełniła obowiązku z art. 53 § 2b p.p.s.a. i poprzedziła skargę ponagleniem do Burmistrza z 18 października 2022r.

Odwołując się do przepisów p.p.s.a. dotyczących skargi na bezczynność organu: art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 149 § 1, 1a, 2; art. 149a, art. 154 § 6 p.p.s.a., zauważył, że w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym terminie, wynikającym z przepisów szczególnych.

Odnosząc powyższe do skargi, zwrócił uwagę, że zarzut bezczynności dotyczył naruszenia art. 133 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Według Skarżącej złożone przez nią i dziewiętnastu mieszkańców osiedla [...] do Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy Wolsztyn pismo z 30 czerwca 2020r., które wpłynęło do urzędu Miejskiego w Wolsztynie 6 lipca 2020r., zatytułowane PETYCJA było odwołaniem od decyzji Burmistrza z [...] maja 2020r. nr [...] ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i ulicy Ż. w W. wraz z montażem instalacji świetlnej na skrzyżowaniu, na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewid. nr [...] oraz na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] obręb K., gmina W. Organ pismo to rozpoznał natomiast jako petycję.

O ile WSA podzielił poglądy Skarżącej, że w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. o charakterze pisma strony decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna lub tytuł, a także odnośnie do obowiązków organu w przypadku wątpliwości czy niejednoznaczności podania, nadawania pismu prawidłowego biegu.

Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, z pisma zatytułowanego PETYCJA, podpisanego przez dwudziestu mieszkańców osiedla [...], w tym Skarżącą, nie można było wywnioskować, że stanowi odwołanie od decyzji Burmistrza z [...] maja 2020r. nr [...]. Sformułowania zacytowane przez Stronę w skardze nie wskazywały na intencję zaskarżenia ww. decyzji. Petycja nawiązywała do kwestii ekranu dźwiękoszczelnego, a także do lokalizacji skrzyżowania, które, po wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zostały rozstrzygnięte decyzją z 10 sierpnia 2020r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W PETYCJI podpisujący ją w żaden sposób nie nawiązali do wydanej [...] maja 2020r. przez Burmistrza decyzji.

Pismo z 30 czerwca 2020r. zawierało uzasadnienie, wskazywało na niezadowolenie mieszkańców osiedla [...] ze zmiany charakteru ulicy Ż., umieszczenia ekranu akustycznego czy innego umiejscowienia skrzyżowania. Nie odnosiło się do konkretnie wydanej decyzji, nie było adresowane do organu wydającego decyzję, zostało napisane i wpłynęło do urzędu po uprawomocnieniu się decyzji z [...] maja 2020r. Dlatego organ nie miał podstaw, by uznać, że każdy z podpisujących się pod pismem mieszkańców miał wolę wniesienia odwołania od decyzji, mimo nawet niesfromalizowanego charakteru odwołania, jak wynikało z art. 128 k.p.a. Podnoszenie po upływie dwóch lat, że stanowiło to pismo w istocie odwołanie, nie było zasadne. Zauważył WSA, że zasada informowania z art. 9 k.p.a. nie sprowadza się do udzielania fachowej pomocy prawnej i sugerowania stronom jakie czynności w sprawie winny podjąć. Skarżąca kwestionowała dokonanie prawidłowych obwieszczeń o wydaniu decyzji, co wskazywało, że w/w PETYCJA nie mogła być odwołaniem od decyzji, o której Strona (jak twierdziła) nie wiedziała. Co do zarzutu braku jakichkolwiek czynności organu z ww. pismem od daty wpływu czyli przez dwa lata, WSA zauważył, że pismo to zostało prawidłowo rozpoznane przez organ jako petycja w 2020r. W aktach administracyjnych znajdują się informacje o dokonanych obwieszczeniach decyzji. Sąd I instancji uznał, że prawidłowość ich dokonania nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Zauważył jednak, że obwieszczeń dokonuje się przez określony czas i to, że obecnie nie znajdują się na stronach organu nie oznaczało, że dwa lata temu nie były dostępne.

W świetle powyższych ustaleń WSA uznał zarzut bezczynności organu za nieuzasadniony, gdyż organ rozpoznał we właściwym trybie pismo mieszkańców osiedla [...], w tym skarżącej z 30 czerwca 2020r.

Z wyrokiem WSA nie zgodziła się Strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Orzeczenie zaskarżyła w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez sąd i organ administracji publicznej art. 133 oraz art. 63 § 2 w zw. art. 64 § 2, art. 128 i art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na uznaniu, że:

a) pismo Skarżącej zatytułowane jako "Podanie" nie stanowi odwołania, podczas pismo Skarżącej mimo błędnego nazewnictwa stanowiło odwołanie od decyzji Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] maja 2020 r., gdyż odwołanie nie jest pismem sformalizowanym i wystarczy, że z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (w ww. piśmie skarżąca odwoływała się i nawiązywała do obowiązków i prawa skonkretyzowanych przedmiotową decyzją), a dalej poprzez błędne uznanie, że odwołanie obowiązkowo musi odnosić się do konkretnej wydanej decyzji (jej daty), inaczej nie stanowi odwołania, podczas gdy odwołanie (co wyjaśniło WSA) jest pismem odformalizowanym i wystarczy, że z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a wobec ewentualnych wątpliwości w zakresie przedmiotu zaskarżenia, organ pierwszej instancji winien wykonać swój obowiązek z art. 133 k.p.a., aby organ odwoławczy mógł rozstrzygnąć wątpliwości co do treści pisma z dnia 30 czerwca 2020 r. (poprzez usunięcie braków formalnych w postaci elementu żądania o którym mowa w art. 63 § 2 k.p.a.);

b) także błędne przyjęcie, że organ ww. pismo rozpoznał jako petycję mimo że w aktach sprawy nie ma uchwały rozstrzygającej to pismo jak właśnie petycję;

c) jak również błędne uznanie, że pismo nie było skierowane do organu i ustalenie nieuzasadnionego, sformalizowanego obowiązku adresowania pisma do jedynie właściwego organu w sytuacji z pisma z dnia 30 czerwca 2020 r. wpłynęło niewątpliwie do organu właściwego (adnotacja do wiadomości na piśmie ), a także ustanowienie nieuzasadniony prawnie obowiązek każdorazowego wysłania odwołań do organów właściwych, mimo istnienia procedury ich przekazywania - art. 65 k.p.a.;

c) poprzez wewnętrzną sprzeczność w ustaleniach sąd i jednoczesne przyjęcie, że pismo zostało "napisane i wpłynęło do urzędu po uprawomocnieniu się decyzji z [...] maja 2020 r., mimo jednoczesnego przyjęcia , że "prawidłowość ich doręczenia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania";

2. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że zasada informowania z art. 9 k.p.a. nie sprowadza się do udzielania fachowej pomocy prawnej i sugerowania stronom, jakie czynności powinny w sprawie podjąć, podczas gdy organ ma czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co w niniejszej sprawie oznaczało że dniu 30 czerwca 2020 r. po wpływie pisma organ pierwszej instancji winien przesłać ww. pismo do organu odwoławczego (sąd winien ocenić obowiązki organu w tej dacie a nie skutki zawinionego zaniechania tego obowiązku po 2 latach).

Mając na uwadze powyższe zarzuty Strona wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że Burmistrz Wolsztyna dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 133 k.p.a., tj. nie przekazał odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie; zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej w kwocie 17 zł oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, bowiem zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec faktu, że Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ - Kolegium w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wynikające z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy "w granicach skargi kasacyjnej" oznacza, że zakres kontroli dokonywanej przez ten sąd określa autor skargi kasacyjnej, wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania, wykazujące szczegółowo takie naruszenie prawa, które realizuje podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a.

Z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Co do uzasadnienia, oznacza to, że strona ma wyjaśnić, na czym polega naruszenie przepisu, ma wskazać jak przepis powinien być rozumiany oraz wykazać, jak ten przepis należało zastosować, a w przypadku naruszenia przepisów prawa procesowego, jej autor zobligowany jest do wykazania istotności wpływu naruszenia tychże przepisów na wynik sprawy. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych wpływ na poczynione przez organy podatkowe ustalenia faktyczne. Jeśli autor skargi kasacyjnej nie jest w stanie wykazać wpływu uchybień proceduralnych na poczynione ustalenia faktyczne, nie może być mowy o skutecznym kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia w ramach podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z: 29 listopada 2022 r. sygn. akt I GSK 114/19; 22 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 1683/21; opubl., podobnie jak niżej cyt.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnienia Sądu odwoławczego były istotne z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej, opartych wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. regulującej naruszenie przepisów postępowania i jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i z uwagi na uzasadnienie zgłoszonych zarzutów.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Należy wyjaśnić, że spór dotyczy kwestii czy Burmistrz Wolsztyna pozostawał w bezczynności nie uznając żądania Strony zgłoszonego po ponad dwóch latach (w październiku 2022 r.) od daty wpływu pisma z 30 czerwca 2020 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w Wolsztynie – 6 lipca 2020 r.), nazwanego "PETYCJA", skierowanego do Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy Wolsztyn przez Mieszkańców osiedla [...] mieszkających przy granicy z osiedlową ulicą Ż. (tak określił się podmiot wnoszący pismo), podpisanego przez 20 osób (jak określono w piśmie składających petycję), a Burmistrzowi przesłanego do wiadomości - jako odwołania od jego decyzji z [...] maja 2020 r. nr [...], która się stała ostateczna 8 czerwca 2020 r. i w konsekwencji nie przekazując tego pisma z aktami sprawy do organu odwoławczego (SKO), przy jednoczesnym uznaniu tego pisma przez Radę Miejską w Wolsztynie jako petycji w rozumieniu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 870), co do której przez ww. Radę została podjęta w dniu 30 września 2020 r. uchwała nr XXIII/260/2020 i opublikowana Biuletynie Informacji Publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował, że bezczynność organu w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu należy oceniać na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a, jako dotyczącej innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego przez uregulowania ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.). Przy czym zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. Temu celowi służy art. 133 k.p.a., stanowiący, że organ, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy. Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie (por. wyroki NSA z: 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3466/18; 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 912/18; 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2651/18 i I OSK 2652/18; opubl. podobnie jak dalej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże w niniejszej sprawie kwestią zasadniczą było, czy pismo z 30 czerwca 2020 r. przez jego autorów i organ uznane za petycję i w tym trybie rozpatrzone, po ponad dwóch latach od jego wpływu na żądanie jednej z autorek pisma (Skarżącej) dawało podstawy do uznania go za odwołanie od decyzji Burmistrza z [...] maja 2020r. nr [...].

Zdaniem Sądu odwoławczego, Sąd I instancji, a wcześniej właściwy organ prawidłowo stwierdziły o braku podstaw do zakwalifikowania pisma z 30 czerwca 2020 r. zatytułowanego: "PETYCJA", które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Wolsztynie 6 lipca 2020 r. za odwołanie od ww. decyzji Burmistrza z [...] maja 2020 r. Pismo to nie zawierało jakiegokolwiek elementu, który wskazywałby na inny charakter tego pisma niż petycja, a tym bardziej, że jest odwołaniem od ww. decyzji. Pismo to zostało zatytułowane: PETYCJA. Osoby składające to pismo określiły siebie: Mieszkańcy Osiedla [...] mieszkający przy granicy z osiedlową ulicą Ż. (k. -72 akt adm.). Adresatem omawianego pisma był Przewodniczący Rady Miasta i Gminy Wolsztyn, a Burmistrzowi zostało przekazane do wiadomości, jako jednemu z organów, co wynikało z zapisu na str. 2 pisma. PETYCJA została podpisana w ten sposób, że dołączono załącznik nazwany: Lista podpisów osób składających petycję (k. -71 akt adm.). W PETYCJI jako osoby upoważnione do korespondencji wskazano: A. A. oraz W. i Z. Ż. (k-72 verte akt adm.). Ponadto – co bardzo istotne - w treści pisma nie przywołano i nie ma odniesień do decyzji Burmistrza z [...] maja 2020 r., co zasadnie wyartykułował Sąd I instancji.

Dlatego nawet w świetle art. 128 k.p.a., mówiącego, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, bo wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, a przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania (co w niniejszej sprawie nie wystąpiło), nie można było uznać pisma z 30 czerwca 2020 r. za odwołanie od ww. decyzji Burmistrza. Zgodzić się należy ze Skarżącą i WSA, uznającymi odwołanie za niesformalizowany środek co do treści, mający ułatwić stronie obronę jej interesu. Jednakże już z art. 128 k.p.a. wynikają niezbędne elementy odwołania, że powinno być sporządzone przez stronę i wyrażać niezadowolenie z decyzji, czyli musi przynajmniej ją określać (ten element decyduje o zasadności trybu odwoławczego: od jakiej decyzji jest odwołanie, czy wniesione przez stronę, czy w terminie, czy do właściwego organu). Sama Strona zauważa, i słusznie, że odwołanie jako podanie, powinno spełniać także wymagania z art. 63 § 2 k.p.a., czyli zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie, które jak wynika z art. 128 k.p.a. musi obejmować co najmniej niezadowolenie z decyzji. W omawianym piśmie brakuje wszystkich elementów, które powinno zawierać odwołanie i dlatego nie wskazywały, aby pismo to mogło być traktowane jako odwołanie, a tym samym, nie dawały podstaw do zastosowania trybu wzywania o uzupełnienie tych braków, jak i przekazania pisma do właściwego organu, na mocy art. 65 k.p.a.

Również, co stwierdził WSA, pismo to zostało wniesione po upływie terminu 14 dni, przewidzianych na złożenie odwołania, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., a adresatem nie był ani organ odwoławczy (Kolegium), ani organ I instancji (Burmistrz), za pośrednictwem którego wnosi się odwołanie do właściwego organu odwoławczego (art. 129 § 1 k.p.a.).

Jak wyjaśniono omawiane pismo z uwagi na opisane jego elementy i zawartość zostało potraktowane, zgodnie z jego tytułem, jak wnosiły osoby, je podpisujące za petycję w rozumieniu art. 2, 3 ustawy o petycjach oraz spełniające wymagania formalne i co do treści stawiane petycjom przez art. 4 ww. ustawy.

Petycja bowiem może być złożona przez osobę fizyczną, osobę prawną, jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną lub grupę tych podmiotów do organu władzy publicznej, a także do organizacji lub instytucji społecznej w związku z wykonywanymi przez nią zadaniami zleconymi z zakresu administracji publiczne (art. 2 ust. 1 ustawy o petycjach). Może być złożona w interesie: publicznym, podmiotu wnoszącego petycję, podmiotu trzeciego, za jego zgodą (art. 2 ust. 2 pkt 1-3 ww. aktu), a jej przedmiotem może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji (art. 2 ust. 3 ww. ustawy). W myśl art. 3 ustawy o petycjach o tym, czy pismo jest petycją, decyduje treść żądania, a nie jego forma zewnętrzna.

Sporne pismo z 30 czerwca 2020 r. w kontekście wymienionych wymagań ustawy o petycjach zostało przez WSA, a wcześniej przez właściwy organ (tutaj: Radę Miejską w Wolsztynie) przeanalizowane. Słusznie nie znaleziono podstaw do kwestionowania charakteru tego pisma jako petycji, co znalazło odzwierciedlenie w sposobie jego załatwienia – w formie uchwały Rady Miejskiej w Wolsztynie nr XXIII/260/2020 z 30 września 2020r., która została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej. Poza tym wśród osób wyznaczonych do kontaktu w treści Petycji nie wskazano Skarżącej (art. 40 § 3 k.p.a. w zw. z art. z art. 15 ustawy o pertycjach).

Skoro pismo z 30 czerwca 2020 r. zostało zasadnie uznane za PETYCJĘ i w trybie rozpatrywania petycji załatwione, to brak było podstaw do podzielenia stanowiska Strony, że pismo to należało uznać za odwołanie od decyzji Burmistrza z [...] maja 2020 r., a Burmistrz powinien przekazać je zgodnie z nakazem art. 133k.p.a.

W świetle powyższego za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt 1 lit. a)-b) petitum skargi kasacyjnej za niezasadny.

Należy zgodzić się ze Stroną co do niespójności uzasadnienia Sądu I instancji w kwestii oceny prawidłowości doręczeń dokumentów przez organy, gdyż nie budziło wątpliwości, że PETYCJA została złożona po uprawomocnieniu się decyzji. Dlatego niejednoznaczne stanowisko WSA w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż przede wszystkim elementy pisma z 30 czerwca 2020 r. zadecydowały o jego kwalifikacji jako petycji.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 151, art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ich trybie bowiem Skarżąca dokonuje nieuprawnionej próby podważenia merytorycznego stanowiska Sądu I instancji i zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej. Tymczasem z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika m. in., że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na postawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Innymi słowy, przepis art. 133 § 1 cyt. ustawy wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny. Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zatem zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11). Treść skargi kasacyjnej, a przede wszystkim uzasadnienie w niej zawarte w zakresie naruszenia omawianego art. 133 § 1 p.p.s.a. nie koreluje z takim rozumieniem wskazanego przepisu.

Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od dawna funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyroki NSA z: 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/1; 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18; 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17). Nieuwzględnienie przez Sąd I instancji stanowiska Strony nie jest samo przez się naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nieuzasadniony także okazał się zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej - naruszenia art. 9 k.p.a., wyznaczającego organom obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przepis ten nakazuje organom, aby czuwały nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Gdy chodzi o decyzję Burmistrza z [...] maja 2020 r. została ona doręczona zgodnie z u.p.z.p. i zawierała pouczenie o trybie zaskarżenia. Skarżąca jako strona tamtego postępowania była więc pouczona o trybie wnoszenia środków zaskarżenia i z tego trybu nie skorzystała. Natomiast oczekiwanie od Burmistrza, któremu pismo z 30 czerwca 2020 r. autorzy PETYCJI przesłali jedynie do wiadomości, że potraktuje to pismo jako odwołanie od jego decyzji z [...] maja 2020 r. oznaczałoby oczekiwanie od tego organu działania niezgodnego z przepisami prawa.

Z powyższych względów, skoro niezasadne okazały się zarzuty zgłoszone w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.