Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 212/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1, art. 75 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 77d ust. 1-5
journal: Dz.U. 2019 poz 1580
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
article: art. 50 par. 1, 2, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 17 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2014 poz 1074
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 sierpnia 2014 r. w sprawie opłat lotniskowych
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 70 poz 11 art. 3, art. 6, art. 7, art. 9, art. 11-13
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1) Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 2) B. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 5/20 w sprawie ze skargi A. w B., W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. w B., W., na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od A. w B., W., na rzecz B. w W. 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 5/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi A. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako: "Prezes ULC", "organ") z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Prezesa ULC na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezes ULC decyzją z dnia [...] października 2019 r., na podstawie art. 104 § 1 i art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 77d ust. 1 i art. 77d ust. 5 w zw. z art. 77d ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 i 1495; dalej jako: "Prawo lotnicze"), a także § 8, § 11, § 17 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 sierpnia 2014 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1074; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie opłat lotniskowych"), w związku z otrzymaniem wniosku B. z siedzibą w W. (dalej jako: "uczestnik") z dnia [...] lipca 2019 r. o zatwierdzenie zmiany poszczególnych postanowień "Taryfy opłat lotniskowych na Lotnisku [...] w [...]." (Dz. Urz. ULC z 2012 r. poz. 116, z 2014 r. poz. 74, z 2015 r. poz. 59, z 2016 r. poz. 176, z 2017 r. poz. 532, oraz z 2018 r. poz. 58; dalej jako: "Taryfa"):

1. zatwierdził zmianę poszczególnych postanowień "Taryfy opłat lotniskowych dla Lotniska [...] w [...]" w zakresie pkt; 1.14., 2.2.8., 2.4.2, 4.1.4. oraz 4.2.2. przedmiotowej Taryfy;

2. odmówił zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień "Taryfy opłat lotniskowych dla Lotniska [...] w [...]" w zakresie opłaty hałasowej, w zakresie pkt; 2.2.3. przedmiotowej Taryfy.

Do wniosku o zatwierdzenie zmiany Taryfy, jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji, uczestnik dołączył dokumentację z konsultacji przeprowadzonych z przewoźnikami stale korzystającymi z Lotniska [...] w [...] lub podmiotami ich reprezentującymi oraz dokumenty wymagane przez przepisy rozporządzenia w sprawie opłat lotniskowych.

Jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] lipca 2019 r., skarżąca, jako jeden z przewoźników lotniczych, którzy stale korzystają z Lotniska [...] w [...], zwróciła się do organu o uznanie jej za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia zmiany Taryfy na podstawie art. 28 k.p.a., art. 67 ust. 1, art. 75 ust 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Prawa lotniczego oraz wniosła o doręczanie jej wszystkich pism na adres wyznaczonego pełnomocnika. Jednocześnie, w zakresie samego wniosku o zatwierdzenie zmian Taryfy, skarżąca wniosła o wydanie przez organ decyzji administracyjnej stanowiącej odmowę zatwierdzenia wnioskowanych przez uczestnika zmian m.in. z uwagi na brak dopełnienia przez wnioskującego przeprowadzenia konsultacji. Prezes ULC wyjaśnił, że postępowanie wywołane przedłożeniem do zatwierdzenia projektu opłat lotniskowych lub jej zmiany, zgodnie z art. 77d Prawa lotniczego, toczy się wyłącznie przy udziale zarządzającego lotniskiem i tylko ten podmiot, zdaniem Prezesa ULC, jest stroną w tym postępowaniu. W ocenie organu skarżąca, jako przewoźnik lotniczy, nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu rozstrzygnięcia, którego podstawą jest art. 77d ust. 1 Prawa lotniczego. Zatem pomimo skierowania do organu przez skarżącą wniosku o doręczenie jej decyzji z dnia [...] października 2019 r. Prezes ULC zaskarżoną decyzję skierował wyłącznie do uczestnika jako, w jego ocenie, jedynej strony postępowania administracyjnego.

Według organu proces konsultacji, będący obligatoryjnym etapem poprzedzającym wydanie decyzji w zakresie zmian poszczególnych postanowień Taryfy, został przeprowadzony przez uczestnika zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie opłat lotniskowych. Wobec braku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w toku konsultacji organ decyzją z dnia [...] października 2019 r. zatwierdził zmianę Taryfy w zakresie pkt: 1.14, 2.2.8., 2.4.2., 4.1.4., 4.2.2. Taryfy, jednocześnie odmawiając zatwierdzenia zmiany w zakresie pkt 2.2.3. Taryfy na podstawie art. 77d ust. 5 Prawa lotniczego z uwagi na ustalenie proponowanej zmiany w wysokości opłat hałasowych na Lotnisku [...] w [...] z naruszeniem § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie opłat lotniskowych.

Skargę na powyższą decyzję organu złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną i zaskarżoną decyzję Prezesa ULC z dnia [...] października 2019 r. uchylił. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie była kwestia legitymowania się przez skarżącą interesem prawnym do zaskarżenia decyzji z dnia [...] października 2019 r. W tym zakresie WSA wyjaśnił, że jakkolwiek przepisy Prawa lotniczego nie wskazują wprost użytkownika lotniska jako strony postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Taryfy opłat lotniskowych, zatem decyzja wydana w tym zakresie przez organ nie kształtuje praw i obowiązków użytkownika w sposób bezpośredni, to jednak wszczęte w tym przedmiocie postępowanie administracyjne ma na celu ukształtowanie stosunków prawnych pomiędzy zarządzającym lotniskiem (uczestnikiem) a jego użytkownikiem, czyli skarżącą. Zdaniem Sądu od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego można mówić o ochronie interesu skarżącej, który zostaje zagrożony zmianą Taryfy. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zmiana Taryfy opłat lotniskowych może doprowadzić do faktycznego uniemożliwienia przewoźnikowi lotniczemu wykonywania przysługujących mu uprawnień. Zatem interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia lub zmiany Taryfy wywodzić można, zdaniem WSA w Warszawie, zarówno z art. 67 ust. 1 jak i z art. 75 i art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego. WSA w Warszawie wyjaśnił, powołując się na wyrok TSUE z dnia 21 listopada 2019 r., w sprawie C-379/18 Deutsche Lufthansa Ag przeciwko Land Berlin, że każdy użytkownik powinien mieć możliwość bezpośredniego zaskarżenia decyzji w sprawie zatwierdzenia Taryfy opłat lotniskowych, zaś same konsultacje przeprowadzane przed wydaniem decyzji, choć wzmacniają ochronę użytkowników lotnisk, to jednak nie są wystarczającym środkiem chroniącym prawa takich użytkowników. W ocenie WSA w Warszawie skarżąca ma legitymację do złożenia skargi w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy ona jej interesu prawnego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., który przejawia się w prawie domagania się kontroli przez Sąd zgodności z prawem owego rozstrzygnięcia.

W zakresie badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż zaskarżoną decyzję należy uchylić z przyczyn formalnych. Sąd zauważył, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zatwierdzenie zmian było wynikiem przyjęcia przez organ prawidłowo przeprowadzonych konsultacji. WSA w Warszawie nie podzielił stanowiska organu w zakresie poprawności przeprowadzenia konsultacji z użytkownikami lotniska. Jak zauważył Sąd do wniosku o zatwierdzenie zmian Taryfy wnioskodawca dołączył wymaganą dokumentację, która częściowo nie została przetłumaczona z języka angielskiego na język polski. Zarówno materiał dotyczący konsultacji, jak i pisemne stanowiska części biorących w konsultacjach przewoźników lotniczych, jest w języku angielskim. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że część zarzutów, które w skardze do WSA w Warszawie podniosła skarżąca, dotyczyły naruszeń prawa materialnego w zakresie przebiegu konsultacji, zaś z uwagi na brak tłumaczenia załączników dołączonych do wniosku Sąd nie mógł dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji. WSA w Warszawie wyjaśnił, że w polskim porządku prawnym istnieje wymóg dokonywania czynności urzędowych przez organy administracji publicznej w języku polskim, zatem każdy z dokumentów, którego treść badana jest w toku postępowania, powinien być przetłumaczony. WSA w Warszawie zauważył, że zasada ta wynika zarówno z art. 27 Konstytucji RP, który stanowi, że językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski, jak i z art. 4 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.). Zaskarżona decyzja została zatem wydana na podstawie częściowo nieprzetłumaczonego na język polski materiału dowodowego, co uniemożliwia, w ocenie Sądu pierwszej instancji, merytoryczne badania zawartych w treści zaskarżonej decyzji twierdzeń. Z uwagi na wydanie decyzji z [...] października 2019 r. z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy wyroku) i zasądził od Prezesa ULC na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt drugi wyroku).

WSA w Warszawie wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Prezes ULC zgromadzi i oceni materiał dowodowy pozwalający na weryfikację istotnych okoliczności w sprawie, przy szczególnym uwzględnieniu wymogów dotyczących procedury przeprowadzania konsultacji.

II

Od przedmiotowego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ Prezes ULC oraz uczestnik B. w W.

Prezes ULC zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości zarzucił mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a oraz art. 28 k.p.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, iż skarżąca była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną z dnia [...] października 2020 r., znak [...], skutkujące błędnym rozpatrzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi tego przewoźnika, która została wniesiona na ww. decyzję administracyjną,

2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. oraz art. 77d ust. 1 Prawa lotniczego, polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżąca, była stroną postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej z dnia [...] października 2019 r. znak [...] skutkiem czego WSA w Warszawie nie przeprowadził wymaganej oceny, uwzględniającej tę okoliczność, czy skarżąca posiada interes prawny zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi na powyższą decyzję. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie przewoźnik był stroną prowadzonego postępowania i z tego tytułu posiada interes prawny do wniesienia skargi.

3. art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny co do dalszego postępowania przez organ wobec skierowania sprawy do ponownego rozpoznania oraz stwierdzenia, iż skarżąca była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie wskazał, czy prowadzone postępowanie administracyjne powinno zostać uzupełnione o udział w nim 137 podmiotów (w tym skarżącą) posiadających w roku 2019, co najmniej 1 slot na wykonywanie operacji lotniczej w porcie lotniczym [...] w [...], które to podmioty nie zostały uznane za stronę prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia Taryfy opłat lotniskowych w ww. porcie lotniczym.

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) brak dokładnego umotywowania i uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, które dawałoby rękojmię, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia,

b) brak wskazania na jakiej podstawie Sąd przyjmuje, iż nie wszystkie elementy stanu faktycznego, konieczne dla wyjaśnienia sprawy i wydania prawidłowej decyzji administracyjnej, zostały przetłumaczone na język polski, podczas gdy do akt sprawy przedłożono wniosek zarządzającego wraz z uzasadnieniem, które zostały sporządzone w języku polskim,

c) brak uwzględnienia w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenia w kontekście całego materiału dowodowego sprawy istotnego dla wydanego rozstrzygnięcia oraz jego opisania w treści zaskarżonej decyzji,

d) braku uwzględnienia okoliczności, iż stosownie do treści art. 77d ust. 1 w zw. z art. 77c ust. 1 Prawa lotniczego i § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opłat lotniskowych, zarządzający lotniskiem [...] w [...] przedłożył do akt sprawy wymagane do zatwierdzenia dokumenty i informacje w języku polskim.

5. art. 1 § 1 i 2. w zw. z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, które to naruszenie polegało na uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy decyzja z dnia [...] października 2019 r. znak [...] została wydana w zgodzie z obowiązującym prawem materialnym oraz procesowym.

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. poprzez brak dokładnego umotywowania i uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w zakresie rozstrzygnięcia o zasądzeniu kosztów postępowania, które dawałoby rękojmię, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77d ust. 1 Prawa lotniczego w zw. z art. 3, art. 6 ust. 5 lit. a) oraz art. 11 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych (dalej jako: "dyrektywa 2009/12"), a także naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie bez dokonywania pełnej oceny przepisów prawa lotniczego, znajdującej potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pod kątem możliwości bezpośredniego zaskarżania rozstrzygnięć o zatwierdzeniu Taryf lotniskowych wydawanych przez Prezesa ULC na podstawie innych przepisów polskiego prawa, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż dla zaskarżenia wydanego rozstrzygnięcia przewoźnik lotniczy musi być bezwzględnie stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 77d ust. 1 Prawa lotniczegoi błędne przyjęcie w tym zakresie, iż skarżąca była uprawniony do wniesienia skargi na wydaną decyzję jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem [...]. Brak w tym zakresie uzasadnienie wyroku z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 5/20 uniemożliwia dokonanie kompletnej i jasnej oceny wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., tj:

1. naruszenie art. 77d ust. 1 w zw. z ust. 5 oraz art. 77c ust. 1 i art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego oraz w zw. z § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie opłat lotniskowych poprzez dokonanie ich błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania skutkującej nieprawidłowym przyjęciem, iż każdy podmiot posiadający potencjalne uprawnienie wykonania przynajmniej jednej operacji lotniczej (slot) w danym porcie lotniczym jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia Taryfy opłat lotniskowych w tym porcie lotniczym obsługującym w danym roku co najmniej 5 min pasażerów, co skutkowało nieprawidłowym rozpatrzeniem skargi skarżącej i uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2019r. znak [...].

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz, po uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, rozpoznanie skargi stosownie do art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Organ wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych stosownie do art. 203 p.p.s.a., oraz o wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej.

Uczestnik postępowania B. w W. zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości zarzucił mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77d ust. 1 i ust. 3 Prawa lotniczego oraz w zw. z art. 77 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Prawa lotniczego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewoźnik lotniczy, któremu przyznano sloty na start i lądowanie w danym sezonie rozkładowym posiada interes prawny, a tym samym status strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia zmian postanowień Taryfy opłat lotniskowych wchodzących w życie w trakcie tego sezonu rozkładowego, podczas gdy decyzja w przedmiocie zatwierdzenia zmian postanowień Taryfy opłat lotniskowych nie konkretyzuje ani nie nakłada na przewoźnika żadnych obowiązków, a jej wyłącznym adresatem jest zarządzający lotniskiem jako podmiot zgłaszający Taryfę do zatwierdzenia, a zatem brak jest podstaw do przyznania w takim postępowaniu statusu strony przewoźnikowi lotniczemu;

II. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

o art. 58 § 1 pkt 6) w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a poprzez rozpoznanie skargi skarżącego, podczas gdy skarga podlegała odrzuceniu ze względu na brak interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy po stronie skarżącego, a w konsekwencji brak jego zdolności skargowej;

o art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77d ust. 1 i ust. 3 Prawa lotniczego poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi złożonej przez skarżącego i uchylenie decyzji Prezesa ULC, podczas gdy skarga ta podlegała oddaleniu ze względu na jej oczywistą bezpodstawność wynikającą z braku interesu prawnego skarżącego w rozpoznaniu sprawy dotyczącej zatwierdzenia zmian postanowień Taryfy;

o art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w treści uzasadnienia wyroku wskazań co do dalszego postępowania, podczas gdy w przypadku uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest do udzielenia organowi wskazówek odnośnie kierunku, w którym powinno zmierzać dalsze postępowanie.

Wobec powyższego uczestnik wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a., ewentualnie, w oparciu o art. 189 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Uczestnik wniósł także o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania, zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania od skarżącego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżący wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 oraz art. 174 p.p.s.a., względnie o oddalenie skargi kasacyjnej bez merytorycznego badania podstaw kasacyjnych z uwagi na wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych. W razie nieuwzględnienia powyższych wniosków, skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W każdym przypadku skarżąca wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez uczestnika skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego od uczestnika, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne są zasadne i skutkują uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami zakreślonymi w skardze kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy zatem podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, natomiast uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej powinien także wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc w kontekście zarzucanych naruszeń przepisów uprawdopodobnić możliwość odmiennego wyniku sprawy.

Ze skarg kasacyjnych wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa ULC w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień Taryfy opłat lotniskowych stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uwzględniając regulacje prawne zawarte w przepisach prawa Unii Europejskiej oraz biorąc pod uwagę przepisy prawa krajowego odnoszące do kwestii postępowania w zakresie zatwierdzenia zmiany postanowień Taryfy opłat lotniskowych Sąd pierwszej instancji uznał, iż przewoźnikowi lotniczemu, któremu przysługują uprawnienia do korzystania z infrastruktury lotniska wynikające z przyznanych mu w konkretnym terminie czasów na start i lądowanie (tzw. sloty), przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego oraz legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień Taryfy opłat lotniskowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjęte przez organ ustalenia faktyczne nie dawały podstaw do wyrokowania w tej sprawie, a podniesione przez Sąd pierwszej instancji uchybienia w gromadzeniu i ocenie zgromadzonego materiału dowodowego uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargi kasacyjne wniesione przez organ Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz uczestnika postępowania B. w W. zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności przedstawionych w skargach kasacyjnych zarzutów stwierdzić należy, że najdalej idącym zarzutem jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten, odnosi się do wad formalnych uzasadnienia zaskarżonego wyroku i podważa poprawność uzasadnienia, a to oznacza, że w takiej sytuacji brak jest podstaw do oceny trafności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przedstawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kasatorzy powiązali ten zarzut z zaniechaniem wskazania w treści uzasadnienia wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności w kontekście przyznania stronie skarżącej przymiotu strony postępowania administracyjnego i uwzględnienia, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału pozostali przewoźnicy lotniczy, którym w roku 2019 przysługiwał co najmniej 1 slot, a także wskazano, że w uzasadnieniu brak jest dokładnego umotywowania i uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, brak wskazania na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż nie wszystkie elementy stanu faktycznego, konieczne dla wyjaśnienia sprawy i wydania prawidłowej decyzji nie zostały przetłumaczone na język polski w sytuacji, gdy podmiot zarządzający lotniskiem [...] w [...] stosownie do treści art. 77d ust. 1 w związku z art. 77c ust. 1 Prawa lotniczego i § 17 rozporządzenia w sprawie opłat lotniskowych przedłożył do akt sprawy wymagane do zatwierdzenia dokumenty i informacje w języku polskim.

Przypomnieć więc należy, że stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazywał, że uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Taka ocena jest niezbędna dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zarówno strony postępowania – jak i inne zainteresowane osoby i podmioty – powinny być w stanie na podstawie uzasadnienia jednoznacznie zrekonstruować podstawę rozstrzygnięcia, a także przyczyny zajęcia danego stanowiska przez sąd. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (por. np. wyroki NSA z dnia: 12.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 17.01.2023 r., sygn. akt III OSK 1804/21; 25.01.2023 r., sygn. akt III FSK 1558/21; 25.01.2023 r., sygn. akt II GSK 908/22). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II GSK 634/20, z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy. Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość.

Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń wskazujących na brak akceptacji ustaleń i ocen organu, i winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe. Uzasadnienie musi zawierać gruntowną analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w aspekcie zarzutów skargi oraz jednoznaczne wyjaśnienie zajętego co do materiału dowodowego stanowiska sądu, z powołaniem się na konkretne przepisy – w takiej formie, która umożliwia sądowi drugiej instancji pełną kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uchylenie decyzji Prezesa ULC nastąpiło z "przyczyn formalnych" bez, jak to podnosi Sąd pierwszej instancji, "merytorycznego badania zawartych w jej treści twierdzeń". W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o część materiału dowodowego nieprzetłumaczonego na język polski, a w szczególności, jak podnosi Sąd pierwszej instancji, dotyczy to części akt administracyjnych, które dotyczą przeprowadzonych w dniu [...] maja 2019 roku konsultacji z użytkownikami lotniska. Materiał dotyczący tych konsultacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest w języku angielskim podobnie jak pisemne stanowiska części biorących w nich udział przewoźników lotniczych. Ponadto Sąd pierwszej instancji podnosi, że zarzuty skargi wskazują, że "...treść zmiany Taryfy będąca przedmiotem konsultacji prowadzonych przez zarządzającego lotniskiem, znacznie różniła się od treści zmiany Taryfy objętej wnioskiem". a wobec nieprzetłumaczenia na język polski załączników do wniosku zarządzającego lotniskiem nie była możliwa ocena legalności zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie daje jednoznacznej odpowiedzi jaki materiał dowodowy był niezbędny do oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz jakie konkretnie zgromadzone w aktach sprawy dowodowy były nieprzetłumaczone na język polski, która to okoliczność była na tyle istotna, że uniemożliwiała dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji. Przedstawione w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest lakoniczne, ogólnikowe i uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku a w szczególności uniemożliwia ustalenie jakie konkretnie (w zakresie jakich dowodów) uchybienia organu spowodowały brak możliwości odniesienia się do merytorycznej treści zaskarżonej decyzji i stanowiły o formalnych brakach skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym zakresie na szczególną uwagę zasługują regulacje prawne zawarte w treści art. 77d ust. 1-5 Prawa lotniczego oraz regulacje prawne zawarte w § 17 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie opłat lotniskowych odnoszące się wprost do wymogów jakie stawiane są przed zarządzającym lotniskiem użytku publicznego w zakresie dokumentacji przedstawianej Prezesowi ULC w postępowaniu o zatwierdzenie zmiany postanowień Taryfy opłat lotniskowych. Zdaniem NSA w swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął wskazane wyżej przepisy prawa i nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zgodności z treścią przedstawionych regulacji prawnych.

Jednocześnie uwzględniając okoliczność, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku doprowadziła do wydania orzeczenia kasatoryjnego koniecznym stało się zajęcia stanowiska w zakresie legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W wyniku wydania orzeczenia kasatoryjnego następuje powrót do sytuacji procesowej, która istniała przed wydaniem orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji, to znaczy, że zaskarżone orzeczenie staje się nieaktualne. Niewątpliwie w ocenie NSA istnieje potrzeba merytorycznego rozpoznania sprawy po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego i przy uwzględnieniu, że Sąd pierwszej instancji jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA.

Tak więc stosownie do treści art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) oraz uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).

W ocenie NSA należy zaakceptować stanowisko prezentowane w doktrynie oraz w orzecznictwie, że pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 p.p.s.a. należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się Kodeks postępowania administracyjnego. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, postanowienie NSA z dnia 27.09.2019 r sygn. akt II GSK 972/19, wyrok NSA z dnia 31.03.2022 r sygn. akt II GSK 41/22).

W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie jego związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienie NSA z dnia 26.03. 2013 r., I GSK 290/13, wyrok NSA z dnia 28.08. 2013 r., sygn. akt I OSK 478/12, postanowienia NSA z dnia: 31.08. 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/11; 27.01. 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/11; 15.04. 2010 r., sygn. akt II FSK 126/10).

W związku z powyższym, w ocenie NSA, trafnie Sąd pierwszej instancji wskazuje na możliwość wywodzenia przez przewoźnika lotniczego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 p.p.s.a., z normy prawnej wynikającej z art. 67 ust. 1 Prawa lotniczego, jako przepisu przyznającego prawo do korzystania z lotnisk użytku publicznego oraz norm prawnych wynikających z przepisów art. 75 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego, jako przepisów z których wynika obowiązek przewoźników lotniczych do ponoszenia opłat lotniskowych w związku z wykonywaniem przez nich praw przysługujących im z czasów na start i lądowanie (tzw. slot).

Niezależnie od powyższego należy także mieć na uwadze, iż w zakresie odnoszącym się do postępowania przed sądami administracyjnymi prezentowany jest pogląd o możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego".

Polega ono na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. W prawie refleksowym więź prawna między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią ma charakter zarówno materialny i formalny. Związek materialny wyraża się tym, że przyznanie uprawnień pierwszemu z nich powoduje skutek w uprawnieniach drugiego. Wystąpienie zaś związku formalnego oznacza konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji. Przy czym podkreślić należy, że konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Tym samym więc przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego, należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. W każdym jednak przypadku interes prawny wywodzony z tego typu norm musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny (por. H. Knysiak-Molczyk, Glosa do wyroku NSA z 6.06.2006 r., II GSK 59/06, A. Matan, Ochrona praw refleksowych w postępowaniu ogólnym administracyjnym, "Casus" 2005/1, s. 9, postanowienie NSA z 8.08.2019 r., sygn. akt II GSK 749/19).

W ocenie NSA w zakresie odnoszącym się do zagadnienia legitymacji skargowej, o której mowa w art. 50 p.p.s.a., nie można pomijać również stanowiska wyrażonego w orzecznictwie TSUE, a zwłaszcza przywołanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku TSUE z dnia 21 listopada 2019 roku sygnatura akt C-379/18. Zaprezentowany przez TSUE kierunek wykładni przepisów dyrektywy 2009/12 w sprawie opłat lotniskowych zmierza do przyznania prawa do bezpośredniego zaskarżenia decyzji w sprawie opłat lotniskowych przewoźnikowi lotniczemu do sądu. W wymienionym wyżej wyroku TSUE wskazuje, że brak kontroli sądowej nie może być zrekompensowany kontrolą parlamentarną a podstawowe zasady, na których opiera się dyrektywa 2009/12, a mianowicie brak dyskryminacji, przejrzystość i konsultacje z zainteresowanymi przy dokonywaniu zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych, które to zasady są zagwarantowane odpowiednio w art. 3, 7 i 6 tej dyrektywy w związku z motywami 9 i 11-13 tejże dyrektywy, należy analizować jako obowiązki spoczywające na zarządzającym portem lotniczym, a zarazem jako prawa, na które mogą powoływać się na drodze sądowej użytkownicy portu lotniczego.

W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na to, że przewoźnik lotniczy, któremu przysługują uprawnienia do korzystania z lotniska, posiada interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji Prezesa ULC zatwierdzającego zmianę postanowień Taryfy opłat lotniskowych

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.