Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1092/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 i 77 § 1, art. 10 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 oraz 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2, art. 3, art. 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 674/22 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr SKO.PS.4040.959.2022 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 674/22 oddalił skargę D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr SKO.PS.4040.959.2022 w przedmiocie zasiłku celowego.

Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł D. G., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, który na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a,), zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu przed organami nastąpiło w oparciu o niepełny materiał dowodowy w sprawie i niekompletne ustalenia faktyczne w sprawie, a nadto przy nienależytym zbadaniu stanu faktycznego sprawy, niepoddaniu sprawy analizie pod kątem argumentacji przedstawionej przez skarżącego w odwołaniu - co miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem w konsekwencji doprowadziło do oddalenia odwołania, a następnie skargi - a tym samym do utrzymania w mocy wadliwej odmowy skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia,

2.naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu przed organami nastąpiło z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów i pominięciem całokształtu materiału dowodowego (w szczególności złożonego kosztorysu budowlanego) w ramach czynionych ustaleń faktycznych - co miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem w konsekwencji doprowadziło do oddalenia odwołania, a następnie skargi - a tym samym do utrzymania w mocy wadliwej odmowy skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia opartej o nieprawidłowe ustalenia faktyczne w sprawie,

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu przed organami nastąpiło z naruszeniem zasady czynnego udziału skarżącego w postępowaniu przed organami I i II instancji, w tym bez zapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w aktach brak powiadomienia skarżącego o możliwości zajęcia stanowiska) - co miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem w konsekwencji doprowadziło do oddalenia odwołania, a następnie skargi - a tym samym utrzymania w mocy wadliwej odmowy skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia wydanej bez zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w całym postępowaniu,

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, że organ sporządził uzasadnienie decyzji z naruszeniem wymogów powołanego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania bowiem w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi,

5. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w sposób niewyjaśniający podstaw wydanego orzeczenia oraz poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego, co skutkuje niemożnością całościowego odniesienia się do orzeczenia i ustalenia podstaw orzekania Sądu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, w ślad za wcześniejszym stanowiskiem organów, że remont objęty wnioskiem skarżącego o przyznanie zasiłku celowego nie prowadzi do zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a nadto poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że zgłaszane przez skarżącego potrzeby były zbyt daleko idące, przekraczające zadania i zakres pomocy społecznej czy też niemieszczące się w pojęciu "niezbędnej potrzeby życiowej",

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2, art. 3, art.4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie skutkujące wadliwą odmową świadczenia wnioskowanego przez skarżącego.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wniesiono również o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej stronie skarżącej z urzędu, wg norm przepisanych - oświadczając, iż koszty te nie zostały pokryte w jakiejkolwiek części.

Pismem z dnia 05 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył wniosek dowodowy załączając Opinię Lekarską z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. VIII U 2279/22.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Ze skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to co do zasady, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów. Zaakcentować trzeba jednocześnie, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Należy też podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Zważywszy na powyższe, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt 1); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt 2); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt 3) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt 4) nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu.

W tym miejscu należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "k.p.a." to jednocześnie nie definiuje użytego skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

Jakkolwiek, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązany został z zarzutem naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a., to w istocie skarga kasacyjna pozostaje gołosłowna w tym zakresie.

Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Zaakcentować trzeba, że nie zakwestionowano, ani nie podważono ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wyrokowania. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że jej zasadności upatruje się de facto - wyłącznie - w odmiennej, od przyjętej przez Sąd Wojewódzki, ocenie materiału dowodowego. Tymczasem, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie przesądza o zasadności skargi kasacyjnej. W badanej sprawie, jakkolwiek zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, to znamienne jest, że nie wskazano na czym konkretnie - poza odmienną - od przyjmowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie oceną ustalonych okoliczności faktycznych, polega zarzucane naruszenie przepisów postępowania. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Nie uzasadnia również uchylenia wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 5 skargi kasacyjnej). Przepis ten wymienia elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, ale może je oceniać całościowo.

Niezasadnie, Sądowi pierwszej instancji zarzucono również naruszenie prawa materialnego.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów.

Należy zatem w pierwszej kolejności wytknąc, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały w części wadliwie skonstruowane. Przepis art. 2 u.p.s. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne (ust. 1 i ust. 2). Z kolei art. 3 u.p.s. dzieli się na ust. 1-4. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanych przepisów miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż jak już wskazano, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób ustalić, w czym strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia wskazanych przepisów. Tak więc zarzuty te nie mogły przynieść pożądanego rezultatu.

Przepis art. 4 u.p.s. stanowi, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a więc kreuje obowiązki po stronie beneficjenta pomocy społecznej, a nie po stronie organów. Natomiast przepis art. 7 u.p.s. zawiera katalog otwarty przyczyn uzasadniających przyznanie pomocy społecznej, wymieniając wśród nich m.in. niepełnosprawność oraz długotrwałą i ciężką chorobę. Z kolei art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. określa kryterium dochodowe. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. określa przesłanki przyznania zasiłku celowego.

Zważywszy na - konkretne i niezakwestionowane skutecznie - okoliczności faktyczne tej sprawy, zgodzić się należy z wynikami przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli i stanowiskiem, że orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały adekwatne w sprawie przepisy prawa materialnego. Zgodzić się trzeba, że skarżący nie może oczekiwać, że na koszt pomocy społecznej, przeprowadzone zostaną prace rozbiórkowe i odbudowa przybudówki zamieszkiwanego przez niego domu - bo de facto tego dotyczy zakres wnioskowanej pomocy. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w okolicznościach badanej sprawy przedmiot wnioskowanej pomocy nie wpisuje się w pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej. Pomoc społeczna ma stanowić wsparcie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb służących stworzeniu możliwości egzystowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Godność człowieka podlega ochronie bezwzględnej (art. 30 Konstytucji RP), jak jednak zauważa Trybunał Konstytucyjny konieczna jest znaczna powściągliwość w treściowym precyzowaniu "godności". Ustalanie jej elementów musi ograniczać się do kwestii rzeczywiście podstawowych, ponieważ tylko wówczas możliwa będzie realizacja nakazu nienaruszalności godności człowieka (zob. K. Complak, O prawidłowe pojmowanie godności osoby ludzkiej w porządku RP, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, pod red. B. Banaszaka i A. Preisnera, Warszawa 2002, s. 78 [w:] wyrok TK z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. S 48/05). Odnosząc te wskazówki interpretacyjne, do uwarunkowań badanej sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna akcentuje, że wnioskowana pomoc jest konieczna z uwagi na aktualną lokalizację kuchni w przybudówce, wywodząc, że odmowne załatwienie wniosku o przyznanie środków na rozbiórkę i odbudowę przydomowej przybudówki pozbawi skarżącego możliwości przygotowywania posiłków. Skarga kasacyjna całkowicie pomija jednak możliwość lokalizacji stanowiska do przygotowywania i podgrzewania pokarmów w zamieszkiwanej części domu skarżącego kasacyjnie, tak jak ma to miejsce w wielu gospodarstwach domowych, gdzie m.in. właśnie ze względów ekonomicznych w miejsce tradycyjnych kuchni, wprowadza się rozwiązanie w postaci aneksu kuchennego. Nie sposób podzielić stanowiska, aby rezygnacja z odrębnej kuchni, na rzecz stanowiska do przygotowywania i podgrzewania pokarmów, stanowiła pogwałcenie godności człowieka. Mając natomiast na względzie zasadę subsydiarności pomocy społecznej, trafnie organy zinterpretowały i zastosowały objęte zarzutami skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego, a ich stanowisko słusznie zaaprobował Sąd pierwszej instancji.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.

Odnosząc się do zgłoszonego wniosku dowodowego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku ze złożeniem do akt nadesłanej dokumentacji, stała się one materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia.