Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 504/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 lutego 2024 r. nr WINB-WOA.7722.29.2024.TA w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 4 grudnia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 4 grudnia 2023 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 725) w związku z art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na M. D. (dalej jako strona lub skarżąca) - właścicielkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ewid. [...], obręb [...] w J. przy ul. [...], obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami samowolnie dokonanej przebudowy tego budynku polegającej na wymianie okna wraz ze zmianą jego wymiarów. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że 5 marca 2013 r., w ramach postępowania w sprawie legalności wspomnianej przebudowy przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, iż wspomniany budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta J. 14 lipca 1978 r., z kolei w latach 2011-2012 inwestor dokonał jego samowolnej przebudowy zmieniając wymiary istniejącego okna łazienkowego na parterze z 1.60 m/1,60 m na wymiary 1,40 m/0,90 m, zlokalizowanego w ścianie oddalonej od granicy nieruchomości o około 2,90 m. Zdaniem organu pierwszej instancji przebudowa ta narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), co z kolei powoduje konieczność sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej wykonanej przez uprawnionego rzeczoznawcę celem ustalenia jej zgodności z przepisami w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach domagając się uchylenia tego aktu i umorzenia postępowania w sprawie legalności spornej wymiany okna wraz ze zmianą jego wymiarów. Strona podniosła zarzuty naruszenia całego szeregu przepisów postępowania, a to: art. 7, art. 8, art. 80, art. 105, art. 107 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy przedmiotowy otwór okienny zmienił swoje położenie względem zatwierdzonego projektu budowlanego, a także czy w wyniku wykonanych robót doszło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych oraz do zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi lub ich mienia, błędne uznanie, że wykonane w powyższych ramach roboty stanowiły naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. oraz sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób sprzeczny z jego sentencją, skoro z jednej strony uznano, że dokonana przebudowa narusza przepisy powołanego aktu wykonawczego, a z drugiej nałożono obowiązek dokonania ekspertyzy celem ustalenia, czy do takiego naruszenia doszło. Skarżąca wywiodła, że powyższe uchybienia kolidują z zasadą budzenia zaufania obywateli do organów państwa. Podkreśliła bowiem, że obowiązek dokonania ustaleń w zakresie tych kwestii został nałożony na organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej uprzednio decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 10 listopada 2023 r. nr [...], mocą której uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z 27 lipca 2023 r., nr [...] (nakładającą na nią obowiązek doprowadzenia spornego okna do stanu zgodności z prawem poprzez jego zamurowanie lub wypełnienie w sposób uniemożliwiający otwieranie). Równocześnie strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnie, gdyż umożliwia on nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej w sytuacji istnienia wątpliwości do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także co do stanu technicznego obiektu, podczas gdy organ pierwszej instancji wątpliwości takich nie miał; art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 cytowanej ustawy oraz z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., poprzez błędne uznanie, że wykonane roboty naruszają te przepisy, pomimo iż polegały one wyłącznie na wymianie jednego okna, które istniało od chwili powstania budynku zrealizowanego legalnie, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie była to więc przebudowa ani remont w rozumieniu wspomnianej ustawy, lecz jedynie modernizacja sprowadzająca się do wymiany starego drewnianego okna i starych pustaków oraz zastąpienie ich materiałem niepalnym o odporności ogniowej E60. Wykonane w niniejszych ramach prace nie spowodowały zatem żadnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, gdyż wskazany budynek, podobnie jak budynki znajdujące się na sąsiedniej nieruchomości, jest wykonany z materiałów niepalnych, a tym samym nie doszło tu do naruszenia przepisów przeciwpożarowych ani do ograniczenia zabudowy sąsiedniej posesji. Zdaniem skarżącej, w tych warunkach prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest bezprzedmiotowe, gdyż jedynym rozwiązaniem jest wydanie decyzji naprawczej nakazującej doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - to jest z decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę - poprzez przywrócenie poprzednich, większych rozmiarów spornego otworu okiennego.

Postanowieniem z 1 lutego 2024 r., nr WINB-WOA.7722.29.2024.TA Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego aktu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania prowadzonego w sprawie legalności wymiany okna wraz ze zmianą jego wymiarów dokonanej w ścianie budynku należącego do skarżącej podnosząc, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydawał w jego ramach już dwie decyzje, mocą których nałożył na stronę najpierw obowiązek zamurowania przedmiotowego otworu okiennego (decyzja nr [...] z 2 grudnia 2022 r.), a następnie - po uchyleniu tego aktu przez organ odwoławczy - obowiązek zamurowania go lub wypełnienia go w sposób uniemożliwiający otwieranie (decyzja nr [...] z 27 lipca 2023 r.). Także ta ostatnia decyzja została w wyniku złożonego odwołania uchylona mocą decyzji z 10 listopada 2023 r., nr [...], gdzie dostrzeżono, że organ pierwszej instancji nadal nie przeprowadził postępowania zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia, czy otwór okienny zmienił swoje położenie oraz czy zbliżenie ściany budynku ze spornym otworem okiennym do granicy sąsiedniej działki stanowi zagrożenie dla życia lub mienia bądź narusza przepisy przeciwpożarowe.

Realizując wskazania wyrażone w powołanej decyzji z 10 listopada 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydal postanowienie w trybie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, co zdaniem organu drugiej instancji należało uznać za prawidłowe. Przepis ten określa bowiem, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby wymienione w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie, o którym mowa wyżej ma charakter dowodowy i umożliwia organom uzyskanie odpowiednich informacji o stanie obiektu budowlanego, zaś przesłanką jego wydania jest ustalenie istnienia wątpliwości wskazanych w tym unormowaniu. W świetle powyższego przychylono się do stanowiska organu pierwszej instancji o tym, że samowolnie dokonana przebudowa będąca przedmiotem niniejszego postępowania narusza § 12 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. określający minimalne odległości, w jakich budynek powinien być sytuowany od granicy działki. Podkreślono jednak, że - jak dostrzeżono w uzasadnieniu cytowanej decyzji z 10 listopada 2023 r. - sam ten fakt nie jest jeszcze równoznaczny z zagrożeniem bezpieczeństwa dla życia lub mienia oraz z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych. Organ odwoławczy wywiódł, że właśnie w celu ustalenia, czy do takich zagrożeń bądź naruszeń doszło, na skarżącą nałożono obowiązek przedstawienia specjalistycznej ekspertyzy pozwalającej na wyjaśnienie tej kwestii. W tym miejscu powołano się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym, art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest podstawą do wydania postanowienia dowodowego celem uzyskania ocen technicznych lub ekspertyz gdy wiedza pracowników nadzoru budowlanego jest niewystarczająca, a konieczna jest wiedza specjalistyczna, kwalifikowana. Jeżeli zatem inspektor nadzoru budowlanego sam ustali, że ma wątpliwości co do stanu bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz co do sposobu usunięcia ewentualnych nieprawidłowości, do czego konieczna jest wiedza specjalistyczna, to nie można uznać, że sięganie po dowód z ekspertyzy jest nieuzasadnione, gdyż pracownicy organu nadzoru budowlanego nie są w stanie samodzielnie dokonać kompleksowego wskazania szczegółowych rozwiązań oraz zakresu prac, jakie należy podjąć. Jakkolwiek zatem stosowanie powołanego uregulowania, którego skutkiem jest przerzucenie na inwestora kosztów ustalenia jakości czy też stanu technicznego obiektu budowlanego ma charakter wyjątkowy, to jednak wyjątkowość ta wynika z faktu, że co do zasady organy wymienione w tym przepisie posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego ustawą - Prawo budowlane, jednak nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków rozstrzygnąć powstałej wątpliwości. Mając na względzie powyższe rozważania organ drugiej instancji wywiódł, że w sprawie zaistniały wątpliwości co do stanu bezpieczeństwa pożarowego budynku objętego sporną przebudową, a skoro zagadnienie to wymaga niewątpliwie wiedzy specjalistycznej, nałożenie na skarżącą spornego obowiązku należy uznać za zasadne.

Niezadowolona z powyższego postanowienia strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu oraz poprzedzającego go postanowienia wydanego w pierwszej instancji a także zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia norm prawa procesowego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 138 § 2 i art. 8, poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 10 listopada 2023 r. i w tych ramach brak wyjaśnienia, czy umiejscowienie spornego otworu okiennego zostało zmienione; art. 7, art. 8 i art. 77, poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające na nieustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości, czy wspomniany otwór okienny zmienił swoje położenie względem zatwierdzonego projektu budowlanego; art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia bez wyjaśnienia, dlaczego nie zastosowano się do zaleceń z powołanej decyzji z 10 listopada 2023 r.; art. 105 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane, poprzez brak umorzenia postępowania w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe, gdyż wykonane roboty nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia a równocześnie nie powodowały żadnego zagrożenia dla zdrowia życia ludzi oraz mienia ani też nie wpłynęły negatywnie na działki sąsiednie. Nadto strona zarzuciła naruszenia prawa materialnego, a to: art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wątpliwości z obowiązującymi przepisami prawa stanowią przesłankę do jego zastosowania, podczas, gdy zgodnie z tym przepisem przesłanką taką są wątpliwości co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, co nie miało w sprawie miejsca oraz na przerzuceniu obowiązku badania zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa na inwestora, podczas, gdy to organ nadzoru budowlanego zobowiązany był poczynić w tym zakresie ustalenia. Zdaniem skarżącej powyższy przepis został także naruszony poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nałożeniu na inwestora oceny technicznej w sytuacji, gdy organy nadzoru nie miały żadnych wątpliwości co do jakości wykonanych robót, zastosowanych wyrobów budowlanych ani stanu technicznego budynku, a także poprzez nałożenie spornego obowiązku w sytuacji, gdy organy te zatrudniają osoby z uprawnieniami budowlanymi, posiadające szeroką wiedzę na temat przepisów przeciwpożarowych oraz wyrobów budowlanych o odpowiedniej klasie odporności ogniowej, a tym samym były w stanie dokonać takiej oceny we własnym zakresie. Dodatkowo strona podniosła zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane oraz w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne uznanie, że sporne roboty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane, podczas gdy inwestor wymienił jedynie okno w otworze okiennym istniejącym w ścianie budynku od jego powstania (zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę) i nie spowodowały żadnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, gdyż zarówno ten budynek, jak i budynki posadowione na sąsiedniej działce wykonane zostały z materiałów niepalnych. Zarzuciła wreszcie naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane oraz w związku z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na braku umorzenia postępowania w sprawie, podczas gdy brak było podstawy prawnej do jego prowadzenia, skoro wykonane roboty budowlane sprowadzające się do wymiany okna i zmniejszenia otworu okiennego w miejscu uprzednio legalnie zrealizowanego otworu nie spowodowały naruszenia żadnych obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych jaki i przeciwpożarowych oraz planistycznych oraz nie wpłynęły w sposób negatywny na możliwość zabudowy działki sąsiedniej. W uzasadnieniu skarżąca ponownie podkreśliła, że sporne roboty budowlane nie stanowiły przebudowy w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, nie spowodowały żadnych naruszeń prawa, wykonano je przy użyciu materiału niepalnego o klasie odporności E60. Zaznaczyła przy tym, że organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę faktu wykonania tych budynków z materiałów niepalnych a nadto wbrew zaleceniom zawartym w decyzji z 10 listopada 2023 r. nadal nie ustaliły czy przedmiotowy otwór okienny zmienił swoje położenie względem zatwierdzonego projektu budowlanego. Końcowo strona powołała się na wyrażony w orzecznictwie tutejszego Sądu pogląd, zgodnie z którym art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane mógłby znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku powiększenia otworu okiennego, a nie - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - jego zmniejszenia.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdzając, iż zarzuty podnoszone przez stronę są bezzasadne i nie ma podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skargę w niniejszej sprawie należało uwzględnić. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Na wstępie godzi się podnieść, że przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszej sprawie postanowienie nakładające na stronę obowiązek przedstawienia ekspertyzy w trybie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Stąd, wykraczające poza zagadnienie objęte tym aktem, merytoryczne kwestie związane z postępowaniem administracyjnym w sprawie legalności wykonanej inwestycji (w ramach którego wspomniane postanowienie wydano), a w szczególności wydane w tym postępowaniu decyzje administracyjne nie mogły podlegać ocenie Sądu, jako że nie mieszczą się one w granicach sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Odnosząc się do problematyki objętej zaskarżonym aktem należy w pierwszej kolejności przywołać obowiązujący w niniejszym zakresie stan normatywny. Stosownie zatem do treści art. 81c ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: (1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; (2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z art. 81c ust. 2 cytowanej ustawy, który stanowił podstawę prawną zaskarżonego aktu, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, przy czym koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postanowienie wydawane w trybie powołanego art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że procedura, w której jest ono podejmowane, stanowi część innego postępowania bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Nałożenie przedmiotowego obowiązku, polegającego na dostarczeniu stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy, w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 374/21 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w ramach postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie okna w należącym do skarżącej budynku jednorodzinnym, przy czym jest bezsporne, że doszło tu do równoczesnej zmiany wymiarów otworu okiennego - pierwotnie wymiary te wynosiły 1,60 m/1,60 m zaś po wymianie otwór pomniejszono do rozmiarów 1,40 m/0,90 m (okoliczność pomniejszenia przedmiotowych wymiarów została potwierdzona w protokole kontroli i nie była przez skarżącą kwestionowana, lecz przeciwnie, została przez nią wyraźnie potwierdzona zarówno w zażaleniu od postanowienia pierwszoinstancyjnego - vide: strona 7 tego zażalenia jak i w skardze - patrz: str. 8 tej skargi). W pierwszej kolejności przyjdzie więc wyjaśnić, że wbrew wywodom strony, wspomniane roboty zasadnie uznano za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, na którą wymagane było pozwolenie na budowę. Sąd przychyla się bowiem do utrwalonego stanowiska judykatury, zgodnie z którym należy w ten sposób kwalifikować wykonanie lub likwidację otworu okiennego, a także zmiany w jego obrębie - czyli tak zmniejszenie jak i zwiększenie, jako że następstwem tego rodzaju prac jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, takich jak wielkości fizyczne np. przepuszczalność, ogniotrwałość itp. (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 294/22; w Gdańsku z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 340/22 oraz w Rzeszowie z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1337/17 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Równocześnie - co również jest poza sporem - roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania w sprawie wykonane zostały bez poprzedzenia uzyskaniem pozwolenia na budowę ani dokonaniem zgłoszenia.

Jak wynika z akt administracyjnych, w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że odległość ściany budynku, w której zmniejszono otwór okienny, do granicy działki wynosi około 2,90 m, co oznacza, że odległość ta nie spełnia kryterium wskazanego w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonego jako 4 m. Jakkolwiek przy tym wspomniany budynek został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w roku 1978, czyli na długo przed wejściem wżycie powołanego aktu wykonawczego, to jednak wymaga podkreślenia, że w świetle § 2 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia miało ono zastosowanie do przebudowy rzeczonego budynku, skoro rzeczona przebudowa została wykonana w latach 2011-2012 (a więc w okresie jego obowiązywania). Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela akcentowanego przez stronę odmiennego stanowiska wyrażonego w wyroku tutejszego Sądu z 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 279/09, gdzie sformułowano tezę, że do naruszenia powołanej normy mogłoby dojść jedynie w przypadku powiększenia otworu okiennego. W świetle obowiązujących przepisów brak jest bowiem podstaw do różnicowania w tym aspekcie dokonanych zmian wymiarów okna i traktowania w odmienny sposób jego zmniejszenia a w odmienny zwiększenia, skoro w obu przypadkach dochodzi do przebudowy wskazanej w treści wskazanego wyżej § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. W rezultacie należy uznać, iż organy obydwu instancji trafnie przyjęły, że w sprawie doszło do naruszenia § 12 tego aktu wykonawczego.

Niezależnie jednak od powyższego Sąd uznał, że okoliczności sprawy nie stanowiły dostatecznej podstawy do wydania wobec skarżącej postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że zastosowanie powyższego uregulowania uzależnione jest od istnienia przesłanki w postaci uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź też co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Nie budzi więc wątpliwości, że organ wydający postanowienie na podstawie powyższego przepisu powinien tę przesłankę wykazać w sposób jasny, precyzyjny i przekonujący oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu swego aktu. Za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane muszą bowiem przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione, czyli o charakterze kwalifikowanym (vide: wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1774/19, publ. LEX nr 3348758). Z uwagi na użycie w powołanym przepisie nieostrych pojęć: "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie tej normy musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy oraz wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Nadto organ powinien wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego oraz, że znajdują one odzwierciedlenie w zgromadzonym materialne dowodowym (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 524/23, publ. LEX nr 3614036 oraz wyrok WSA w Łodzi z 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Ld 358/23, publ. LEX nr 3591658). Przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Niniejsza instytucja nie może być nadużywana, a zatem nie może być tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia (por: wyrok NSA z 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2068/13, publ. LEX nr 2087395 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 139/23, publ. LEX nr 3589934).

Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania stwierdzić przyjdzie, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Organy obydwu instancji zgodnie przyjęły, że zasadniczo wyłączną przesłanką świadczącą o istnieniu wątpliwości w rozumieniu art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jest fakt, iż sporne roboty budowlane kolidują z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i z tego faktu wywiodły swoje wątpliwości co do tego, czy w wyniku przedmiotowych robót nie doszło do jednoczesnego naruszenia przepisów określających zasady ochrony przeciwpożarowej. W ocenie Sądu konkluzja taka nie została jednak oparta na dostatecznych podstawach i nie uzasadniała w sposób wystarczający nałożenia na stronę obowiązku przedstawienia ekspertyzy uprawnionego w powyższej dziedzinie rzeczoznawcy. Wymaga podkreślenia, że powołany art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane formułuje zamknięty katalog trzech przesłanek, które upoważniają organ nadzoru budowlanego do nałożenia takiego obowiązku na stronę postępowania. Przesłanki te polegać mogą mianowicie na powzięciu uzasadnionych wątpliwości co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. W rozpoznanej sprawie, jak trafnie zauważyła skarżąca, organy nadzoru budowlanego zasadniczo nie kwestionowały jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego. Zarówno treść uzasadnień postanowień wydanych w obydwu instancjach jak i zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie zawiera żadnych konkretnych informacji mogących wskazywać na zastrzeżenia co do tych trzech kwestii ani też nie precyzuje w jakikolwiek sposób czy, a jeżeli tak to co, może świadczyć o istnieniu w tych ramach uchybień mogących rzutować na naruszenie innych przepisów prawa, a w szczególności przepisów ochrony przeciwpożarowej. W takich zaś warunkach trudno przyznać, aby wątpliwości powyższych organów były należycie uzasadnione, co z kolei powoduje, że nałożony na skarżącą obowiązek nie został należycie umotywowany, zaś rozstrzygające o tym postanowienie jest wadliwe.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji raz jeszcze rozważy czy istnieją przesłanki do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W tych ramach weźmie pod uwagę, że nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej oznacza tu w istocie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, służącej uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Równocześnie jednak uwzględni, że zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest względem tego unormowania przepisem szczególnym i dlatego dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie tej ostatniej regulacji należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, które zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa i mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego" "jakości robót budowlanych" oraz "jakości wyrobów budowlanych". Powołany przepis powinien być zatem stosowany jedynie wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji powinien zatem wpierw we własnym zakresie ocenić stan należącego do skarżącej budynku istniejący po wykonaniu spornych robót budowlanych i albo samodzielnie albo powołując biegłego w trybie art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dokonać oceny pod kątem jego stanu technicznego, jakości robót budowlanych oraz jakości zastosowanych tam wyrobów budowlanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 751/18, publ. Lex nr 3010197 oraz z 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12, publ Lex nr 1792356). Zasadne będzie również zwrócenie się do strony o przedstawienie ewentualnej dokumentacji dotyczącej spornej przebudowy, w tym wskazującej, jakie zostały użyte materiały i w jaki sposób prace te wykonano. Skoro bowiem konsekwentnie wywodzi ona, że wykorzystano tu materiały niepalne o odpowiedniej klasie odporności, należy umożliwić jej udokumentowanie tych wywodów. Dopiero w dalszej kolejności - tylko wówczas, gdy w wyniku opisanych wyżej czynności potwierdzą się wątpliwości co do tego, czy stan techniczny budowli, jakość wykonanych robót lub jakość zastosowanych materiałów budowlanych czyni zadość zasadom określonym w przepisach ochrony przeciwpożarowej lub w innych obowiązujących uregulowaniach - organ zwróci się do strony o przedstawienie stosownej ekspertyzy w trybie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zaś w rozstrzygającym o tym postanowieniu niezbędne będzie zawarcie dokładnego, konkretnego i przekonującego opisu ustaleń pozwalających na uznanie tych wątpliwości za uzasadnione w rozumieniu wskazanej normy.

Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania w kwocie 100 zł, na którą składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Brak jest natomiast podstaw do zwrotu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego albowiem nie była ona w sprawie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na fakt, iż przedmiotem skargi jest postanowienie.