Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1095/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 2/22 w sprawie ze skargi I.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 27 maja 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz I.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. zasądza ponadto od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz I. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za I instancję


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 2/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. I. W. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – B.W.. Do wniosku dołączono m. in. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 lutego 2019 r., nr [...], o przyznaniu emerytury na rzecz I. W., orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 14 stycznia 2014 r. nr [...], zgodnie z którym B.W. zaliczony został do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe; a także orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 10 września 2019 r. nr [...] o zaliczeniu I. W. do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 września 2024 r.

W wyniku rozpoznania w/w wniosku, Burmistrz [...], decyzją z dnia 27 maja 2021 r. nr [...], odmówił jego uwzględnienia, rozpatrując zaś sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z dnia 27 września 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach swego rozstrzygnięcia, Kolegium zwróciło uwagę, że I. W. miała ustalone prawo do emerytury. Zdaniem zaś Kolegium, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych był sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i w związku z tym nie pozostawiał organom administracji luzu decyzyjnego. W rezultacie, organ uznał, że skoro I. W. miała ustalone prawo do emerytury, to była ona osobą wyłączoną z grona beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 września 2021 r. I. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe swoje stanowisko w sprawie.

Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Mimo bowiem, że Sąd Wojewódzki zgodził się ze skarżącą co do tego, że dokonując wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji należało kierować się nie tylko literalnym brzmieniem przepisów, ale również uwzględnić dyrektywy celowościowe i systemowe wykładni prawa, to - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - podzielił jednak pogląd organu. Uznał bowiem, że nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości byłoby przyjęcie interpretacji znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, która prowadziłaby w istocie do faworyzowania grupy podmiotów prawa, to jest osób pobierających emeryturę, które nie zrezygnowały z pracy w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym. Tymczasem w przypadku omawianego świadczenia istotne było, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą a niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia.

Odnosząc powyższe do stanu sprawy, Sąd Wojewódzki akcentował zatem, że I. W. nie spełniała przesłanki nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem, gdyż jako urodzona w 1959 r., po zakończeniu pracy zawodowej, od dnia 16 lutego 2019 r., z racji osiągnięcia wieku emerytalnego, pobierała emeryturę. Z zatrudnienia (odpowiednio nie podejmowania go ) zrezygnować natomiast mogą tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania.

Reasumując, Sąd Wojewódzki stwierdził, że już z uwagi na fakt, że skarżąca zrezygnowała z pracy z uwagi na nabycie prawa do emerytury to nie zachodziła w tym przypadku sytuacja, w której rezygnowała ona z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Nie było więc podstaw do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) omawianej ustawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie podziela stanowiska, jakoby sama tylko relacja między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadniała konstatację, że intencją ustawodawcy było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Sąd, powołując się na dyrektywy wykładni językowej, celowościowej i systemowej, zgodził się jedynie wyjątkowo, że uprawnionymi do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego byli tylko rodzice, którzy uzyskali prawo do świadczenia emerytalnego będąc w wieku produkcyjnym (zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki - Dz.U.1989 r. poz. 149). Przyznanie prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie tego rozporządzenia wskazywało bowiem na istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Osoby pracujące zawodowo, które zrezygnowały z pracy z racji wieku, miały natomiast realny wpływ na zasady, na jakich podejmowały zatrudnienie i świadczyły pracę oraz przez wiele lat korzystały z przysługujących im świadczeń pracowniczych. Nie sposób zatem, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, było zrównywać sytuację osób, które były zmuszone zrezygnować z pracy i związanych z nią przywilejów w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z sytuacją osób, które zrezygnowały z pracy z racji wieku a po przejściu na emeryturę, muszą podołać obowiązkowi opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.

Finalnie, Sąd zwrócił też uwagę, że ustawodawca, dostrzegając szczególną sytuację osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury na mocy w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. oraz potrzebę dodatkowego świadczenia wyrównującego wysokość tych emerytur (do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego), ustawą z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. z 2021, poz. 2314), z dniem 1 stycznia 2022 r. stworzył dodatkowe wsparcie dochodowe osób pobierających wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, I. W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych - polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

2. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że przepis ten nie może być zastosowany wobec osoby, mającej ustalone prawo do emerytury, która nie rezygnuje z podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, w sytuacji gdy treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że nie jest wykluczone przyznanie świadczenia osobie, która zrezygnowała z zatrudnienia pomimo pobierania emerytury, z uwagi na konieczność sprawowania opieki - co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.

Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Analizowana skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pk 1 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn.zm., dalej jako "u.ś.r.") oraz błędnej subsumpcji do ustalonego stanu faktycznego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r .- i zarzuty te należało uznać za uzasadnione.

Niniejsza sprawa dotyczyła wniosku (mającej ustalone prawo do emerytury) I. W. o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Rozpatrując w/w wniosek, organy obu instancji stanęły na stanowisku, że nie mógł on zostać uwzględniony z uwagi na fakt, iż wnioskodawczyni miała ustalone prawo do emerytury, a co - w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - stanowiło negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Pogląd ten następnie podzielił Sąd Wojewódzki. Oddalając skargę, wniesioną przez I. W.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 września 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...], z dnia 27 maja 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, poprzestał w tym przypadku na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Przyjął bowiem, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne.

Ponadto, Sąd Wojewódzki stwierdził także, iż ze względu na fakt, że skarżąca zrezygnowała z pracy z uwagi na nabycie prawa do emerytury, to nie zachodziła sytuacja, w której można było mówić, iż rezygnowała ona z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca, która w skardze kasacyjnej konsekwentnie powoływała się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwo sądowoadministarcyjne, w którym wskazuje się na potrzebę uzupełniania wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreślała przy tym, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki nad osobą bliską, niepełnosprawną a co wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że niewątpliwie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten do niedawna interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i podobnie zinterpretował go Sąd Wojewódzki. Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego jednak nie podziela a skłania się natomiast do linii orzeczniczej, która w ostatnich latach zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W związku z tym wyjaśnić wypada, iż "nowa" linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreślić bowiem trzeba, że w orzecznictwie i nauce dominujący jest pogląd, iż dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni gramatycznej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, a co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. W literaturze prawniczej wyraża się więc pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

Odnosząc powyższe do zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie, należy zatem zauważyć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel – wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego - nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, gdyż sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).

Rozpoznając niniejszą sprawę należało więc uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika bowiem m. in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do kwoty 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 listopada 2022 r. (M. P. z 2022 r. poz. 1070), świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2458 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy, wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a) u.ś.r. w/w wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej z daty uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Z tych też powodów argumentacja Sądu Wojewódzkiego odwołująca się - w realiach tej sprawy - do przepisów ustawy z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. z 2021, poz. 2314), nie była trafna. Ustawa ta bowiem weszła w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2022 r. Wniosek zaś w tej sprawie został złożony w dniu 21 kwietnia 2021 r.

Należy też podkreślić, iż wyżej przedstawione stanowisko, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu, jest aktualnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyroki z dnia: 14 lipca 2021 r. I OSK 702/21, 25 czerwca 2021 r. I OSK 335/21, 24 marca 2021 I OSK 263/20, 24 marca 2021 r. I OSK 281/20, 17 grudnia 2020 r. I OSK 2010/20 i 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20). Pogląd ten podziela również skład orzekający. Wyjaśnić bowiem trzeba, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, iż zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym - na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń, wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał zaś, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK/17, Dz. U. z 2019 r. poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał bowiem orzekł, że: (w pkt I) art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; (w pkt II): Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął zaś, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest więc sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Z tych przyczyn w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się zatem, że brak jest argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo nie tylko do renty, ale w ogóle do jednego ze świadczeń, wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej wywody należało uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Przy czym, źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o wstrzymanie wypłaty emerytury (zawieszenie prawa do emerytury) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawa do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że skarga kasacyjna okazała się skuteczna a w związku z tym, rozpoznając ponownie sprawę, organy będą zobowiązane wziąć wyżej przedstawioną wykładnie prawa materialnego.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 i art. 182 § p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 193 p.p.s.a.