Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1642/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 141 ust. 2, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 1, art. 65 ust. 1, art. 110 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1007
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del.WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1367/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2019 r. nr N-I.7581.2.31.2019 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1367/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] września 2019 r. nr N-I.7581.2.31.2019 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 24 marca 2017 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił o wszczęciu z wniosku M.W., E.W., W.S., P.W. i M.M. postępowania o zwrot części nieruchomości wywłaszczonych, oznaczonych aktualnie jako działki ew. nr [...], [...] i [...] powstałej z podziału działki ew. nr [...] oraz nr [...], [...], [...] i [...] powstałej z podziału działki ew. nr [...], położonych w obr. [...].

W toku postępowania zmarł wnioskodawca W.S., postępowanie kontynuowane było z udziałem jego następcy prawnego – U.S.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr N-I.7581.2.12.2018, Wojewoda Podkarpacki wyłączył od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta [...], wyznaczając w jego miejsce Starostę [...].

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr GN-I.6821.2.19.2018 Starosta rozdzielił postępowanie prowadzone pod nr GN-I.6821.2.19.2018 w ten sposób, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w obr. [...], stanowiącej część działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] prowadzone jest pod dotychczasowym znakiem, natomiast postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w obr. [...], stanowiącej część działki ew. nr [...] prowadzone jest pod nr GN-I.6821.2.28.2018.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr GN-I.6821.2.2.2019 Starosta, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") orzekł o:

I. zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 0,0380 ha (powstałej z podziału działki ew. nr [...]) i nr [...] o pow. 0,3760 (powstałej z podziału działki ew. nr [...]), obj. Kw Nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...] na rzecz U.S. w 20/32 części, E.W. w 3/32 części, M.M. w 3/32 części, M.W. w 3/32 części, P.W. w 3/32 części;

II. zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 30.935,00 zł, z czego: U.S. kwotę 19.334,36 zł, E.W. kwotę 2.900,16 zł, M.M. kwotę 2.900,16 zł, M.W. kwotę 2.900,16 zł, P.W. kwotę 2.900,16 zł.

Starosta określił, że kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należy wpłacić w terminie 1 miesiąca od daty prawomocności niniejszej decyzji na konto Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...], natomiast stosownie do treści art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelność właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania podlega stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

III. odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], stanowiącej części działek ew. nr [...] obj. Kw Nr [...], nr [...] obj. Kw Nr [...], nr [...] obj. Kw Nr [...], stanowiących własność Gminy Miasto [...];

IV. ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia zmian właściciela w księgach wieczystych i ewidencji gruntów oraz ujawnienia podziału, położonej w obr. [...]:

– działki ew. nr [...] o pow. 0,2478 ha, na nowe działki ew. o nr [...] o pow. 0,2098 ha, i nr [...] o pow. 0,0380 ha.

– działki ew. nr [...] o pow. 2,7518 ha na nowe działki ew. o nr [...] o pow. 2,3758 ha i nr [...] o pow. 0,3760 ha.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że aktem notarialnym z [...] listopada 1971 r. Rep. [...] Nr [...] K.W. i S.W. zbyli na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...], położone w obr. [...]. Celem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa zgodnie z treścią ww. aktu notarialnego była budowa osiedla mieszkaniowego [...], którego lokalizację szczegółową ustalono decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1971 r. nr BUA.II-440/IM/47/71. Za zbycie nieruchomości właściciele otrzymali odszkodowanie w łącznej kwocie 38.199,60 zł. Zgodnie z dołączoną do akt sprawy dokumentacją geodezyjną dawne działki nr [...] i [...] odpowiadają m. in. częściom działek nr [...], [...], [...] i [...] położonym w obr. [...].

Natomiast aktem notarialnym z [...] sierpnia 1972 r. Rep. [...] Nr [...] K.W. i S.W. zbyli na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w obr. [...]. Celem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, zgodnie z treścią ww. aktu notarialnego była budowa osiedla mieszkaniowego [...], którego lokalizację szczegółową ustalono decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1972 r. nr BUA.II-UA-440/Rz/4/72. Za zbycie nieruchomości właściciele otrzymali odszkodowanie w łącznej kwocie 32.635,20 zł. Zgodnie z dołączoną do akt sprawy dokumentacją geodezyjną dawna działka nr [...], odpowiada m. in. części działki nr 936/18 położonej w obr. [...].

Starosta wskazał również, że wraz z wnioskiem wnioskodawcy przedłożyli postanowienia spadkowe celem wykazania ich praw do spadku po K.W. i S.W.

Następnie Starosta przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 oraz wyrażony w doktrynie pogląd dotyczący stosowania terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Starosta wskazał, że celem określenia obecnego stanu zagospodarowania wnioskowanych do zwrotu nieruchomości przeprowadzono 13 lipca 2018 r. jej oględziny i stwierdzono, że:

– części działek ew. nr [...] i [...] stanowią fragment istniejącego Parku [...]. Na działkach znajdują się nasadzenia krzewów i drzew ozdobnych. Ponadto wchodzą one w część zorganizowanego trawiastego boiska sportowego. Przez nieruchomość przebiega wyasfaltowana alejka parkowa;

– część działki ew. nr [...] stanowi fragment wyłożonego kostką chodnika oraz zorganizowanego terenu zieleni z nasadzeniami drzew i krzewów ozdobnych przy budynku bloku nr [...] ul. [...],

– części działek ew. nr [...] i [...] zagospodarowane są fragmentami infrastruktury osiedlowej (części chodników, parkingów, terenu zieleni, placów zabaw).

Starosta wyjaśnił, że w toku postępowania pozyskał decyzje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr BUA.II-440/IM/47/71 o lokalizacji szczegółowej osiedla mieszkaniowego [...] bez załącznika graficznego oraz z dnia [...] marca 1972 r. nr BUA-UA-440/RM/4/72 zatwierdzającą plan realizacyjny ogólny zagospodarowania osiedla mieszkaniowego [...] i [...] wraz z załącznikiem graficznym. Z uwagi na niemożliwość odnalezienia załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnych, o których mowa w aktach notarialnych z 1971 i 1972 r., celem określenia szczegółowego sposobu zagospodarowania osiedla [...] Starosta posiłkował się załącznikiem graficznym do ww. decyzji z dnia [...] marca 1972 r. Dokonując analizy ww. załącznika graficznego oraz zalegających w aktach sprawy zdjęć lotniczych z lat 1974, 1985 i 1997 i obecnego stanu zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości, Starosta uznał, że osiedle [...] w części obejmującej nieruchomości wywłaszczone wybudowane zostało zgodnie z zalegającym w aktach sprawy załącznikiem graficznym do decyzji lokalizacyjnej z 15 marca 1972 r.

Analizując sposób zagospodarowania części działek ew. nr [...], [...] i [...] odpowiadających fragmentom wywłaszczonych nieruchomości, Starosta uznał, że cel wywłaszczenia – jakim była budowa osiedla [...] – był w dacie 22 września 2004 r. zrealizowany i stosownie do treści art. 136 u.g.n. należało odmówić ich zwrotu na rzecz spadkobierców byłych właścicieli.

Natomiast części działek ew. nr [...] i [...] powstałe z wywłaszczonych działek ew. nr [...] i [...] w ocenie Starosty znajdują się poza granicami lokalizacyjnymi osiedla [...], określonymi planem realizacyjnym wykazanym na załączniku graficznym z 1972 r. W związku Starosta stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został na nich zrealizowany i należało orzec o ich zwrocie.

Starosta wskazał, że powstałe w wyniku podziału działki nr [...] i [...] odpowiadają granicom wywłaszczonej nieruchomości, podlegającej zwrotowi jako zbędne na cel wywłaszczenia na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Zgodnie ze sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym wartość rynkowa działki ew. nr [...] wynosi 154.975,00 zł, wartość rynkowa działki ew. nr [...] wynosi 1.533.441,00 zł, zwaloryzowana wartość odszkodowania – ustalona proporcjonalnie do zwracanej powierzchni wynosi 7.742,00 zł, zaś wzrost wartości nieruchomości spowodowany dokonanymi na działkach nasadzeniami drzew i krzewów ozdobnych oraz zagospodarowaniem jej chodnikami z asfaltu, kostki betonowej, latarnią parkową i bramką aluminiową wynosi 23.193,00 zł.

W tej sytuacji Starosta orzekł o zwrocie przez spadkobierców byłych współwłaścicieli na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 7.742,00 zł powiększonego o poczynione na nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nakłady wynoszące 23.193,00 zł, co daję łącznie kwotę 30.935,00 zł.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli:

– Gmina w zakresie pkt I, II i IV decyzji,

– M.W., E.W., U.S., P.W. i M.M. w zakresie pkt II decyzji.

Następnie w piśmie z 1 kwietnia 2019 r. M.W., E.W., U.S., P.W. i M.M. cofnęli swoje odwołanie, wskutek czego Wojewoda decyzją z [...] maja 2019 r. nr N-I.7581.2.31.2019 umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji wywołane odwołaniem wnioskodawców.

Po rozpoznaniu odwołania Gminy Wojewoda decyzją z [...] września 2019 r. nr N-I.7581.2.31.2019 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wywłaszczenie odbyło się na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Wojewoda wyjaśnił, że podstawę do wywłaszczenia czy też nabycia danego terenu stanowiły decyzje o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i decyzje o ustaleniu lokalizacji. Decyzje te określały urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej. Stanowiły też umiejscowienie jej na konkretnym terenie (działce), wskazując na mapie linie rozgraniczające. Zawierały także podstawowe dane charakteryzujące poszczególne inwestycje i wszędzie tam, gdzie one występują, organ musiał orzec o zbędności lub niezbędności danego terenu właśnie na ich podstawie. W niniejszej sprawie koniecznym było orzekanie w oparciu o decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1971 r. nr BUA.II-440/IM/47/71, która była podstawą do wykupu i stanowiła jedną z przewidzianych prawem form lokalizacji inwestycji. Konieczną przesłanką do uznania części nieruchomości przewidzianej w niniejszej sprawie zwrotu za niezbędną na cel do jej przejęcia przez Skarb Państwa, mogła być jedynie lokalizacja szczegółowa, wskazana w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości.

W ocenie Wojewody zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż część nabytej nieruchomości znajdująca się poza granicami ww. planu jako zbędna dla celu wywłaszczenia podlega zwrotowi. Wojewoda wskazał, iż w celu wywłaszczenia określonym jako budowa osiedla mieszkaniowego mieści się także jego infrastruktura i możliwym jest w takim przypadku wykorzystanie wywłaszczonych nieruchomości na stworzenie terenów zielonych, dróg dojazdowych, obiektów sportowych, placów zabaw, urządzeń energetycznych. Musi się to jednak odbywać przy poszanowaniu wyjątkowego charakteru instytucji wywłaszczenia – w szczególności przesłanki niemożności realizacji danego celu publicznego za pomocą innych środków prawnych oraz stosowania jej tylko w sytuacjach koniecznych, a infrastruktura ta powinna być zaplanowana w momencie wywłaszczenia i ściśle wyznaczona w obowiązującym na konkretną datę planie realizacyjnym. Zatem działki znajdujące się poza wyraźnie wskazanym w akcie notarialnym planem realizacyjnym były zbędne na cel w nim określony, a późniejsza realizacja na podstawie innych decyzji lokalizacyjnych inwestycji na przedmiotowym terenie nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości.

Wojewoda nie zgodził się z zarzutem Gminy dotyczącym zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania. Zdaniem Wojewody sposób zabezpieczenia zależy od uznania organu, przy czym z treści przepisów u.g.n. nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Skoro więc orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody Gmina, podnosząc zarzut naruszenia art. 216 § 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn, a także art. 141 ust. 2 u.g.n., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że skoro Wojewoda uznał, iż inwestycja celu publicznego pod względem położenia w terenie zawierała się na mapie pomiędzy liniami rozgraniczającymi, to działki leżącej poza granicami inwestycji nie można uznać za wywłaszczoną.

Ponadto zdaniem Gminy samo powołanie w decyzji treści art. 141 ust. 2 u.g.n. nie stanowi prawidłowego zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu podniósł, że organy prawidłowo ustaliły i rozważyły materiał dowodowy, właściwie ustalając na jego podstawie stan faktyczny sprawy. Podstawa prawna wydanych decyzji została zrekonstruowana bez zastrzeżeń, a treść rozstrzygnięcia odpowiada konsekwencjom wskazanym w dyspozycjach składających się na tę podstawę norm.

Sąd I instancji przypomniał, że aktem notarialnym z 1971 r. K.W. i S.W. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...], położone w obr. [...]. Z § 3 umowy wynika explicite, że zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. § 2 umowy stanowi z kolei, że ww. nieruchomość jest niezbędna Skarbowi Państwa w związku z budową osiedla mieszkaniowego [...], którego lokalizację szczegółową ustalono decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1971 r. nr BUA.II-440/IM/47/71. Za zbycie nieruchomości właściciele otrzymali odszkodowanie w łącznej kwocie 38.199,60 zł. Dawne działki nr [...] i [...] odpowiadają m. in. częściom działek nr [...], [...], [...] i [...] położonym w obr. [...]. Kolejnym aktem notarialnym z 1972 r. K.W. i S.W. zbyli na rzecz Skarbu Państwa w trybie nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w obr. [...]. I w tym wypadku z postanowień § 3 i § 4 umowy wynika, że podstawę sprzedaży stanowił art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W § 2 umowy wskazano, że celem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa jest budowa osiedla mieszkaniowego [...], którego lokalizację szczegółową ustalono decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1972 r. nr BUA.II-UA-440/Rz/4/72. Za zbycie nieruchomości właściciele otrzymali odszkodowanie w łącznej kwocie 32.635,20 zł. Dawna działka nr [...], odpowiada m. in. części działki nr [...] położonej w obr. [...].

Uwzględniając postanowienia art. 216 ust. 1 u.g.n., jako prawidłowe Sąd I instancji ocenił rozpoznanie sprawy w oparciu o przepisy art. 136 i 137 u.g.n. Z postanowień powołanych przepisów wynika kilka reguł systemowych. Po pierwsze: nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (z uwzględnieniem art. 137) – art. 136 ust. 1 u.g.n. Po drugie: poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – art. 136 ust. 3 u.g.n. I po trzecie: nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, przy czym jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część – art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.

Sąd I instancji nie znalazł uzasadnienia do kwestionowania rozstrzygnięcia co do odmowy zwrotu części działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...] – nie kwestionowali go również uczestnicy postępowania. Uwzględniając sposób zagospodarowania części działek ew. nr [...], [...] i [...], odpowiadających fragmentom wywłaszczonych nieruchomości zasadnie przyjęto, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla [...], na dzień 22 września 2004 r. został zrealizowany – powołana data 22 września 2004 r. wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11, którym wskazano zgodny z Konstytucją sposób rozumienia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Część działki ew. nr [...] stanowi fragment wyłożonego kostką chodnika oraz zorganizowanego terenu zieleni z nasadzeniami drzew i krzewów ozdobnych przy budynku bloku nr [...] ul. [...], natomiast części działek ew. nr [...] i [...] zagospodarowane są fragmentami infrastruktury osiedlowej – części chodników, parkingów, terenu zieleni, placów zabaw. Wszystkie wymienione nieruchomości zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji z [...] marca 1972 r. nr BUA-UA-440/RM/4/72 zatwierdzającej plan realizacyjny ogólny zagospodarowania osiedla mieszkaniowego [...] i [...] mieściły się w obszarze inwestycji.

Odnośnie rozstrzygnięcia konweniującego z żądaniem zwrotowym Sąd I instancji podał, że działki podlegające zwrotowi, to jest: działka nr [...] o pow. 0,0380 ha (powstała z podziału działki ew. nr [...]) i działka nr [...] o pow. 0,3760 (powstała z podziału działki ew. nr [...]) odpowiadają częściom dawnych działek [...] i [...] zbytych aktem notarialnym z 1971 r. Sięgnięcie do wymienionej w powołanym akcie decyzji z [...] sierpnia 1971 r. ustalającej lokalizację szczegółową dowodzi, że działki nr [...] i [...], stanowiące wcześniej parcelę gruntową [...], zostały wprost wskazane w jej treści jako niezbędne do realizacji celu publicznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego osiedla [...]. Ponieważ rzeczona decyzja została wydana przed zawarciem umowy z 26 listopada 1971 r., należy przyjąć, że na ten dzień – na dzień sprzedaży nieruchomości w trybie przepisów wywłaszczeniowych – działki [...] i [...] były niezbędne na cel wywłaszczenia. Sytuacja zmienia się kardynalnie, jeżeli uwzględni się treść decyzji z [...] stycznia 1972 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego ogólnego. Z jej załącznika graficznego wynika, że części działek [...] i [...], odpowiadające aktualnie działkom nr [...] o pow. 0,0380 ha (powstała z podziału działki ew. nr [...]) i nr [...] o pow. 0,3760 (powstała z podziału działki ew. nr [...]) nie zostały uwzględnione w granicach planu realizacyjnego inwestycji.

Sąd I instancji zgodził się z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje swym zakresem także budowę towarzyszącej infrastruktury, a przy weryfikacji przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego należy mieć na względzie, iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca jego budowie infrastruktura. Przy ocenie realizacji celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, należy więc uwzględnić nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów służących mieszkańcom osiedla. Do takich obiektów zalicza się pawilony handlowe i usługowe, a także garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, śmietniki, etc.

Jednakże część działek nr [...] i [...] w kilka miesięcy po dacie ich nabycia na własność przez Skarb Państwa znajdowała się poza granicami planu realizacyjnego osiedla [...]. Już zatem z tej okoliczności wynika, że ww. nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia – analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z 13 czerwca 2018 r., I OSK 1779/16. Nie ma również żadnych dowodów, że plan realizacyjny w okresie późniejszym uległ zmianie, włączając przedmiotowe działki w granice inwestycji. Osiedle wybudowano zgodnie z planem realizacyjnym stanowiącym załącznik graficzny do decyzji z 1972 roku, a więc w granicach nieuwzględniających aktualnych działek nr [...] i nr [...].

Sąd I instancji zaznaczył, że strona skarżąca zakwestionowała decyzję w całości, a zatem i w tej części, która dotyczy zwrotu na jej rzecz zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość. W skardze nie sformułowano w tym zakresie żadnego zarzutu. Kontrolując tę część rozstrzygnięcia, Sąd nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania. Stanowi ono odzwierciedlenie sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego z 14 stycznia 2019 r. Został on opracowany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, w swej treści jest logiczny i spójny, wskazuje na podstawy prawne sporządzenia, źródła informacji niezbędnych do sformułowania ostatecznych wniosków, podejście oraz metody wyceny oraz arytmetyczne wzory obliczeń. Sąd ocenił operat jako prawidłowy i akceptuje jego ustalenia.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez niedokonanie w decyzji konkretnego i rzeczywistego zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwróconą nieruchomość. Zdaniem Sądu według art. 141 ust. 2 u.g.n. sposób zabezpieczenia zależy od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zatem brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd przyjął, że artykuł 141 ust. 2 u.g.n. nie daje podstawy materialnoprawnej do orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności związanej ze zwrotem nieruchomości. Przepis ten należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka, to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie.

W ocenie Sądu I instancji zdanie drugie art. 141 ust. 2 u.g.n. należy odczytywać w treściowej korelacji z art. 110 pkt 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.), który stanowi, że: "Hipotekę przymusową można uzyskać także na podstawie decyzji administracyjnej, o ile przepisy szczególne tak stanowią, chociażby decyzja nie była ostateczna". Z treści powołanego przepisy wynika wprost, że decyzja administracyjna nie jest źródłem hipoteki, a jedynie podstawą do jej ustanowienia. Treść decyzji zwrotowej, o ile zawiera rozstrzygnięcie zobowiązujące do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (art. 140 ust. 1 u.g.n.), per se stanowi podstawę ustanowienia hipoteki przymusowej, o ile na taką formę zabezpieczenia wierzytelności zdecyduje się Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Użyty w art. 141 ust. 2 u.g.n. zwrot "Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości" należy odnosić do woli wierzyciela ujawnionej już po postępowaniu i poza postępowaniem zwrotowym. Po wydaniu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego podejmuje decyzję o zabezpieczeniu tak powstałej wierzytelności. Jeżeli zdecyduje się na zabezpieczenie jej w formie hipoteki przymusowej, która przecież jest jednym z wielu sposobów zabezpieczenia wierzytelności, wówczas decyzja zwrotowa stosownie do art. 110 pkt 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 140 ust. 2 u.g.n. będzie podstawą jej ustanowienia. To, czy w decyzji zwrotowej zawarto passus o zabezpieczeniu wierzytelności hipoteką, dla skuteczności wniosku o ustanowienie hipoteki jest bez znaczenia, albowiem jednoznaczne dyrektywy normatywne w tym zakresie formułuje art. 140 ust. 2 u.g.n.

Z wyłożonych względów Sąd I instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina Miasto [...], zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż nieruchomość, która w dniu nabycia była objęta decyzją ustalającą lokalizację szczegółową pod budowę osiedla mieszkaniowego i na której znajduje się infrastruktura osiedla mieszkaniowego (zieleń urządzona i chodnik) należy uznać za zbędną na cel wywłaszczenia tylko dlatego, iż nie obejmował jej późniejszy plan realizacyjny;

2. przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, iż "organy prawidłowo ustaliły i rozważyły materiał dowodowy, właściwie ustalając na jego podstawie stan faktyczny sprawy";

3. przepisu prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (dalej u.k.w.h.) w zw. z art. 142 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy wskazują one na to, iż decyzja o zwrocie nieruchomości nie stanowi podstawy wpisu do księgi wieczystej, a tym samym nie wywołuje skutku rzeczowego ani w momencie swej ostateczności, ani prawomocności;

4. przepisu prawa materialnego, tj. art. 110 pkt 3 u.k.w.h. w zw. z art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, iż art. 141 ust. 2 u.g.n. jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 110 pkt 3 u.k.w.h.;

5. przepisu prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 1 u.k.w.h. poprzez jego niezastosowanie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Gminy Miasto [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem obydwu instancji.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Ponadto wniesiono o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu zagadnienia prawnego: "Czy istnieje podstawa prawna do orzekania przez organ orzekający o zwrocie nieruchomości także o ustanowieniu hipoteki na nieruchomości z tytułu zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, czy też jeśli taka podstawa nie istnieje, to czy decyzja administracyjna o zwrocie nieruchomości milcząca w sentencji co do ustanowienia hipoteki, ale o której przepis szczególny (art. 141 ust. 2 zd. 2 u.g.n.) stanowi, iż może być podstawą wpisu hipoteki do księgi wieczystej jest poprzez samą możliwość stanowienia podstawy wpisu decyzją, na podstawie której można uzyskać hipotekę przymusową (art. 110 pkt 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), czy też hipoteka, o której mowa w art. 141 ust. 2 u.g.n. powstaje na zasadach ogólnych, czyli jej podstawą jest oświadczenie właściciela nieruchomości złożone w formie aktu notarialnego? Jeśli jednak podstawa do orzekania o ustanowieniu hipoteki w decyzji o zwrocie nieruchomości istnieje, to czy orzeczenie w przedmiocie zabezpieczenia jest obligatoryjnym składnikiem decyzji? Co jest przedmiotem zabezpieczenia hipoteką, o której mowa w art. 141 ust. 2 u.g.n.".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy M.W., E.W., U.S., P.W. i M.M., zastępowani przez adwokata, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną należało uwzględnić, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, iż "organy prawidłowo ustaliły i rozważyły materiał dowodowy, właściwie ustalając na jego podstawie stan faktyczny sprawy" należy stwierdzić, że jakkolwiek na zwracanych działkach istnieje infrastruktura parkowa stanowiąca część Parku [...], tj. chodniki, schody, zorganizowana zieleń, to fakt jej istnienia nie przesądza o tym, że została ona zrealizowana w wykonaniu celu wywłaszczenia.

Należy mieć na uwadze, że cel wywłaszczenia zostaje określony w akcie wywłaszczenia. Zakres realizacji tego celu może zostać później ograniczony, w wyniku czego nieruchomość wywłaszczona przestaje być niezbędna dla realizacji pierwotnego celu.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął, że przedmiotowa nieruchomość, to jest działki nr [...] i [...], położone w obr. [...], została zbyta aktem notarialnym z [...] listopada 1971 r. Rep. [...] Nr [...] na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ww. akcie notarialnym stwierdzono, że nieruchomość jest niezbędna Skarbowi Państwa w związku z budową osiedla mieszkaniowego [...], którego lokalizację szczegółową ustalono decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1971 r. nr BUA.II-440/IM/47/71.

Sąd I instancji wskazał, że sięgnięcie do wymienionej w powołanym akcie decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr BUA.II-440/IM/47/71 ustalającej lokalizację szczegółową dowodzi, że działki nr [...] i [...], stanowiące wcześniej parcelę gruntową [...] zostały wprost wskazane w jej treści jako niezbędne do realizacji celu publicznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego osiedla [...]. Ponieważ rzeczona decyzja została wydana przed zawarciem umowy z 26 listopada 1971 r., należy przyjąć, że na ten dzień – na dzień sprzedaży nieruchomości w trybie przepisów wywłaszczeniowych – działki [...] i [...] były niezbędne na cel wywłaszczenia.

Z załącznika graficznego do decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1972 r. nr BUA.II-UA-440/Rz/4/72 w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego ogólnego wynika natomiast, że części działek [...] i [...], odpowiadające aktualnie działkom nr [...] o pow. 0,0380 ha (powstała z podziału działki ew. nr [...]), i nr [...] o pow. 0,3760 (powstała z podziału działki ew. nr [...]) nie zostały uwzględnione w granicach planu realizacyjnego inwestycji.

Z ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji jako podstawa orzekania wynika jednoznacznie, że działki nr [...] i [...] były niezbędne na cel wywłaszczenia, to jest budowę osiedla mieszkaniowego – osiedla [...], jednakże stały się zbędne na ten cel w świetle później wydanej decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1972 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego ogólnego. Z tego punktu widzenia okoliczność, kiedy został zrealizowany Park [...], którego częścią są zwrócone działki, nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Skoro bowiem Park [...] nie był przewidziany w planie realizacyjnym ogólnym jako integralna część osiedla [...], to nie można argumentować, że zrealizowanie tego parku mieści się w ramach realizacji osiedla [...] i jako takie stanowi realizację celu wywłaszczenia.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy również w konsekwencji uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 216 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż nieruchomość, która w dniu nabycia była objęta decyzją ustalającą lokalizację szczegółową pod budowę osiedla mieszkaniowego i na której znajduje się infrastruktura w postaci zieleni i chodnika, należy uznać za zbędną na cel wywłaszczenia tylko dlatego, iż nie obejmował jej późniejszy plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w związku z zakwestionowaniem przez stronę skarżącą kasacyjnie stanowiska Sądu I instancji, że treść decyzji zwrotowej, o ile zawiera rozstrzygnięcie zobowiązujące do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (art. 140 ust. 1 u.g.n.), per se stanowi podstawę ustanowienia hipoteki przymusowej, o ile na taką formę zabezpieczenia wierzytelności zdecyduje się Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Użyty w art. 141 ust. 2 u.g.n. zwrot "Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości" należy zdaniem Sądu I instancji odnosić do woli wierzyciela ujawnionej już po postępowaniu i poza postępowaniem zwrotowym. Po wydaniu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego podejmuje decyzję o zabezpieczeniu tak powstałej wierzytelności. Jeżeli zdecyduje się na zabezpieczenie jej w formie hipoteki przymusowej, która jest jednym z wielu sposobów zabezpieczenia wierzytelności, wówczas decyzja zwrotowa – stosownie do art. 110 pkt 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 140 ust. 2 u.g.n. będzie podstawą jej ustanowienia. To, czy w decyzji zwrotowej zawarto passus o zabezpieczeniu wierzytelności hipoteką, dla skuteczności wniosku o ustanowienie hipoteki jest bez znaczenia, albowiem jednoznaczne dyrektywy normatywne w tym zakresie formułuje art. 140 ust. 2 u.g.n.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

Wierzytelnością, o której mowa w przytoczonej regulacji, jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego były właściciel nieruchomości (art. 141 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Treść art. 140 ust. 2 u.g.n., jak wskazuje na to orzecznictwo sądowoadministracyjne, nie jest w pełni czytelna. Z tego powodu część wyroków sądów administracyjnych opowiada się za poglądem, zgodnie z którym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają obowiązku dla organu do orzekania w sprawach o zwrot nieruchomości w kwestii zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub samorządowej jednostki terytorialnej, a zatem brak wypowiedzi organu administracji w decyzji zwrotowej odnośnie tego zabezpieczenia nie narusza prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2169/13, 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2152/13 i 12 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2292/13; 23 marca 2018 r., I OSK 1136/16). Taki pogląd wyraził również Sąd I instancji. Część natomiast orzecznictwa jest zdania przeciwnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 186/14, 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 407/15, 15 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2766/14, 21 czerwca 2022 r. I OSK 1274/21; 18 stycznia 2023 r., I OSK 1116/22; 22 marca 2023 r., I OSK 165/22).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego stanowi obligatoryjny element decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Ustawodawca formułując w art. 141 ust. 2 u.g.n. zdanie: "Wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu", nie pozostawia orzekającym w sprawie organom możliwości odstąpienia od wyjaśnienia na podstawie k.p.a. kwestii zabezpieczenia wierzytelności oraz wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia. Przepis ten stwierdza bowiem kategorycznie "podlegają stosownemu zabezpieczeniu", co ma w istocie gwarantować realizację art. 136 ust. 3 u.g.n., który uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu wypłaconego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. W ten sposób wyeliminowano ewentualność niezabezpieczenia wierzytelności przysługującej podmiotowi publicznemu z tytułu zwrotu nieruchomości uprzednio wywłaszczonej. Sens obowiązku dokonania zabezpieczenia wierzytelności przysługującej Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego w decyzji zwrotowej upatrywać należy bowiem w dbałości ustawodawcy o stan majątku publicznego.

Tak więc wykładnia językowa zdania pierwszego przepisu art. 141 ust. 2 u.g.n. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wynika zeń obowiązek stosownego zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości. Takie znaczenie cytowanego przepisu potwierdzają reguły wykładni systemowej i celowościowej. Rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania i rozliczeniach z tego tytułu muszą być zawarte w jednej decyzji, ponieważ art. 136 ust. 3 ustawy uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zapewnienie stronom postępowania równego traktowania, skoro ich świadczenia są wzajemne. W konsekwencji, skoro decyzja o zwrocie nieruchomości jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej o zmianie właściciela, to musi być również równoważnie chroniony interes zwracającego nieruchomość.

Hipoteka nie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy bowiem rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. poręczenie, zastaw, zastaw bankowy, gwarancję bankową albo zabezpieczenie wekslowe. Niemniej jednak decyzja administracyjna nie może być ich źródłem, ponieważ w tych przypadkach sposób zabezpieczenia zależy od woli dłużnika i wierzyciela, a czasem też i osoby trzeciej. Zatem przyjąć należy, że organ prowadzący postępowanie w przypadku, kiedy zabezpieczenie wierzytelności ma stanowić hipoteka, powinien zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie o ustanowieniu hipoteki, skoro art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi, że "decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej". To stanowisko znajduje odzwierciedlenie w wyroku NSA z 27 października 2015 r., o sygn. I OSK 186/14, gdzie przyjęto, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości jedynie w przypadku, gdy strony nie ustanowiły innego sposobu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 141 ust. 2 zd. 1 u.g.n.

Wybór formy zabezpieczenia nie może następować po wydaniu decyzji w ramach swobodnych ustaleń pomiędzy wnioskodawcą, a podmiotem publicznym. Decyzja, o jakiej mowa, nie będzie stanowić podstawy do dokonania wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej na podstawie art. 110 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jeżeli stosownie do art. 141 ust. 2 u.g.n. nie będzie zawierać wyraźnego rozstrzygnięcia o zastosowaniu tej formy zabezpieczenia. Ten wniosek wynika z wykładni literalnej art. 141 ust. 2 u.g.n., która nie odwołuje się bezpośrednio do instytucji hipoteki przymusowej, a poza tym wyraźnie uzależnia możliwość takiego wpisu od rozstrzygnięcia organu, czyli od treści decyzji zwrotowej. Zwrot "jeżeli" zawarty w art. 141 ust. 2 zd. drugie u.g.n. wskazuje na hipotekę jako konsekwencję orzeczenia stwierdzającego dokonanie już takiego wyboru przez rozstrzygający sprawę organ, nie zaś jako wyłączną konsekwencję obowiązywania przepisu. Decyzja zwrotowa nierozstrzygająca o hipotece wobec istniejących de iure możliwości wyboru zabezpieczenia oraz zwrotu warunkowego "jeżeli", może nie być postrzegana jako wystarczająca podstawa dokonania wpisu w księdze wieczystej o zabezpieczeniu hipotecznym. Decyzja, w której wyraźnie orzeczono o hipotecznym zabezpieczeniu wierzytelności realizując przepis art. 136 ust. 3 i art. 141 ust. 2 u.g.n., będzie z tych powodów aktem pozwalającym dostatecznie zabezpieczyć interes dotychczasowego publicznego właściciela nieruchomości zwracanej.

Ponieważ zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja Wojewody nie rozstrzyga o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasto [...] z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania, to narusza art. 136 ust. 3 i art. 141 ust. 2 u.g.n. w sposób, który miał wpływ na wynik postępowania. Orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może bowiem nastąpić, jeżeli w myśl powołanych przepisów nie zabezpieczono stosownie do okoliczności wierzytelności Gminy Miasto [...]. Jednocześnie zaskarżony akt Wojewody doprowadził do naruszenia przepisów k.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, gdyż nie ustalono, czy ww. wierzytelność Gminy Miasto [...] w myśl art. 141 ust. 2 u.g.n. została stosownie zabezpieczona.

Dlatego Wojewoda [...] ponownie prowadząc postępowanie będzie zobligowany do wyznaczenia stronom terminu do ustanowienia w myśl art. 141 ust. 2 u.g.n. stosownego zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasto [...] z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania, a w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu Organ ten zobowiązany będzie do wyrażenia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości, która na skutek wykonania decyzji zwrotowej stanie się własnością Strony zobowiązanej do zwrotu Gminie Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania.

Z przedstawionych przyczyn orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.