Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 696/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24a
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 23 lutego 2023 r. nr GKII.7221.10.2023 w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 12 grudnia 2022 roku, Nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 z późn. zmianami – dalej k.p.a.), art. 7d pkt 1 lit. a /tiret pierwszy/ i art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm. – dalej p.g.k.), po rozpatrzeniu sprawy G. W. (dalej: strona, skarżąca) orzekł o odrzuceniu zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym opracowanym w latach 2021 - 2022 w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu J. w jednostce ewidencyjnej R., dotyczących nienaniesienia istniejących dróg koniecznych.

W uzasadnieniu podano m. in., że na terenie Powiatu [...] od lipca 2021 r. do kwietnia 2022 r. prowadzone były prace modernizacyjne, których celem było dostosowanie istniejących danych ewidencyjnych do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 1034 ze zm. – obecnie akt archiwalny) oraz uzupełnienie danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych, zgodnie z wymogami rozporządzenia. Celem modernizacji jw. było przede wszystkim założenie mapy numerycznej na podstawie dokumentów znajdujących się w zasobie. Na mapie ewidencyjnej zostały ujawnione tylko te drogi, które stanowiły odrębne działki ewidencyjne. Zarówno wykonawca prac modernizacyjnych, jak i organ ewidencyjny, bez dokumentacji stanowiącej podstawę aktualizacji ewidencji gruntów, nie może tworzyć nowych stanów prawnych, które należą do kompetencji sądów lub innych organów orzekających.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, zaskarżając ją w całości. Zarzucono, że jako właścicielka działek powinna mieć dojazd do każdej z nich. Brak ujawnienia tych dróg w ewidencji pozbawia ją możliwości dojazdu, a tym samym narusza prawa obywatelskie i własnościowe. Nieujawnienie dróg jest wadą ewidencji gruntów i budynków. Organ wielokrotnie podważał fakt, iż odwołująca jest stroną w powyższej sprawie, pomimo tego, że przedstawiła podstawy prawne.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej WINGiK) decyzją z dnia 23 lutego 2023 r., znak GKII.7221.10.2023, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotem zarzutów (jak również uwag), są dane zmodyfikowane w ramach przeprowadzonej modernizacji. W art. 24a ust. 9 p.g.k. chodzi o operat, o którym mowa w ust. 8, czyli operat powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Tryb zgłaszania zarzutów dotyczy zatem tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag oraz zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Skarżąca domaga się ujawnienia dróg "półrolkowych" i "między-półrolkowych", co wynikać ma z zaszłości historycznych. Przede wszystkim są to pojęcia nieistniejące w obecnym stanie prawnym. Można domniemywać, że obecnie odpowiadającą im instytucją prawną jest służebność gruntowa. Zawartość ewidencji gruntów i budynków określona została w art. 20 p.g.k. i zgodnie z tym przepisem służebności drogowe (drogi konieczne) nie stanowią treści ewidencji. W takim stanie prawnym nie można więc skutecznie żądać naniesienia na mapę ewidencyjną treści, które nie zostały przewidziane do naniesienia.

Skargę na decyzję administracyjną WINGiK złożyła ww. skarżąca, zaskarżając ją w całości. Podała m. in., że modernizacja została przeprowadzona w sposób naruszający jej własność. Materiał dowodowy był wadliwy. Pomiary dotyczące majątku jej spadkodawców podpisała inna osoba. Doszło do poświadczenia nieprawdy. Brak ujawnienia ww. dróg w ewidencji narusza prawa obywatelskie i własnościowe skarżącej. Urząd nie odnosi się do meritum sprawy. Nie mogła wykonać kopii dokumentacji. Pozbawiono ją dostępu do niej.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. Podano, że organy działały na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcia znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Modernizacja ewidencji jest definiowana jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych, podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych, zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków (E. Stefańska, Komentarz do art. 24a p.g.k., LEX-el., teza 1).

W świetle art. 24a ust. 1 p.g.k. starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.

Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (art. 24a ust. 6 p.g.k.). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10).

Celem modernizacji w niniejszym przypadku było założenie mapy ewidencyjnej cyfrowej, uzupełnienie ewidencji gruntów o dane budynkowe oraz zaktualizowanie użytków, w szczególności na działkach zabudowanych. Wykonawcy mieli za zadanie wykorzystać wszelką zgromadzoną dokumentację geodezyjną, w tym operat techniczny pomiaru wsi z przełomu lat 80. i 90. XX w. (zob. pismo Starosty z 17 marca 2022 r.).

Organ odwoławczy nie mógł zatem podzielić zarzutów skarżącej. W art. 24a ust. 9 p.g.k. chodzi o operat, o którym mowa w ust. 8. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że tryb zgłaszania zarzutów dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1062/11).

Z kolei służebność drogi koniecznej znajduje/może znaleźć swoje odzwierciedlenie we właściwym rejestrze, jakim są księgi wieczyste (por. §42 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów; Dz. U. Nr 102, poz. 1122 z późn. zm.). Stąd całkowicie zbędne, a wręcz niemożliwe prawnie, jest dokonywanie wpisu tego ograniczonego prawa rzeczowego do ewidencji gruntów i budynków (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2022 r., III SA/Po 1472/21). Artykuł 20 p.g.k. zawiera katalog zamknięty informacji, które obejmuje ewidencja gruntów i budynków. Brak jest tam odniesienia do służebności gruntowych, w tym do służebności drogi koniecznej.

Materiał dowodowy z powyższych względów był wystarczający do wydania decyzji i nie wymagał uzupełnienia.

Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów.

Skarżąca nie może oczekiwać od organu i od Sądu, że w niniejszym postępowaniu, w którym nie biorą udziału inne osoby zainteresowane, zostaną wiążąco rozstrzygnięte kwestie sporne dotyczące np. służebności drogowych. Naruszałoby to prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skarżąca ma możliwość przeprowadzenia odpowiedniego postępowania z ich udziałem przed sądem powszechnym, np. w zakresie wpisu służebności do księgi wieczystej, ewentualnie stwierdzenia zasiedzenia służebności (w zależności od sytuacji faktycznej), jeśli tylko je zainicjuje.

Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym (w tym poprzez uniemożliwienie dostępu do części dokumentacji) koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. art. 10 §1 k.p.a. oraz wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., III OSK 6816/21). Skarżąca żadnych takich okoliczności nie wykazała.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 10 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 24a ust. 1 – 10 p.g.k., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.