Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4675/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 161 par. 1 pkt 3, art. 184, art. 207 par.  2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 601/20 w sprawie ze skargi B.P. na przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Głównego Policji postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i w tym zakresie umarza postępowanie sądowe; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 601/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.P. (dalej jako "skarżąca") na przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Głównego Policji (dalej także jako "organ") postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop:

- zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 29 listopada 2018 r. w terminie miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy sentencji wyroku) oraz

- stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu 29 listopada 2018 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Głównego Policji z pisemnym wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz za urlop dodatkowy przysługujący skarżącej w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, mocą którego art. 115a ustawy o Policji, stanowiący podstawę ustalenia i wypłaty należnego ekwiwalentu z zastosowaniem wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 27 marca 2019 r. poinformował skarżącą, że na dzień sporządzenia odpowiedzi nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. Sytuacja taka będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ponadto organ wskazał, że udzielana odpowiedź nie stanowi odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a jedynie informuje o aktualnym stanie prawnym. Jednocześnie organ stwierdził, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu właściwy organ Policji będzie zobligowany do podjęcia niezbędnych działań zmierzających do stosownego załatwienia przedmiotowej sprawy.

Skarżąca w dniu 18 sierpnia 2020 r. wniosła ponaglenie do Komendanta Głównego Policji. Następnie pismem z dnia 9 września 2020 r. skarżąca działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 5 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 3225 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania dotyczącego rozpatrzenia wniosku z dnia 29 listopada 2018 r. o ponowne przeliczenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz urlopy dodatkowe i wypłacenie w związku z tym należnej różnicy wynikającej z obowiązku wykonania wyroku Trybunału w sprawie o sygnaturze K 7/15.

Skarżąca wniosła o:

1. rozpatrzenie skargi w trybie postępowania uproszczonego, zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 P.p.s.a.;

2. zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku, poprzez ponowne przeliczenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy za 2006 r. oraz wypłacenie w drodze czynności materialno-technicznej różnicy wynikającej z tego przeliczenia;

3. zobowiązanie organu policyjnego do stwierdzenia albo uznania przysługującego uprawnienia dotyczącego wypłaty różnicy wynikającej z ponownego przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wraz z odsetkami ustawowymi do dnia wypłaty;

4. stwierdzenie, że organ policyjny dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie;

5. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania przepisanych prawem.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że sprawie nie można było zastosować wprost rozwiązań zawartych w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to jest art. 66 ust. 2 i 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP, jak też wywieść norm pośrednich z innych przepisów np. art. 121 ust. ustawy o Policji czy art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Organ w wielu sprawach o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego prezentował własne stanowisko prawne, które w jego ocenie uzasadniało po pierwsze nierozpoznawanie wniosków o wypłatę różnicy ekwiwalentu. Po drugie wykazujące, że stan prawny aktualny na dzień złożenia wniosku o wypłatę nie zezwalał na jego pozytywne rozpoznanie. W związku z treścią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w ustawie o Policji powstała zatem bierna luka prawna spowodowana brakiem szybkiej reakcji ustawodawcy. Organ uznał zatem, że w sprawie doszło do sytuacji opisanej w art. 35 § 5 k.p.a., który przewiduje, że do terminów określonych w paragrafach poprzedzających nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych przyczynami nieleżącymi po stronie organu.

Organ wskazał dalej, że w dniu 1 października 2020 r. weszły w życie regulacje prawne, które zmieniły treść art. 115a ustawy o Policji oraz określiły sposób rozwiązania kwestii intertemporalnych. Powyższe oznacza, że organ słusznie oczekiwał na rozwiązania ustawowe, bowiem te, które były prezentowane w licznych wyrokach sądowych odbiegają od rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Organ uzyskał więc pewność, co do brzemienia przepisów prawa związanych z koniecznością wydatkowania środków publicznych.

Uwzględniając wniesioną skargę i orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd meriti podkreślił przy tym, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Również w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r.; sygn. akt II OSK 1031/12 oraz postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r.; sygn. akt II OSK 1360/12).

Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła w dniu 29 listopada 2018 r. do Komendanta Głównego Policji, jako organu właściwego, o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłacenie różnicy wynikającej z ponownego przeliczenia, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że pomimo, iż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z taką sytuacją, w której do dnia 9 września 2020 r., to jest do dnia wniesienia skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania, nie została zakończona sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącej z dnia 29 listopada 2018 r. albowiem Komendant Główny Policji ani nie wydał decyzji administracyjnej, ani też nie podjął jakiejkolwiek innej stosownej czynności formalnie kończącej postępowanie, zaś z akt administracyjnych wynika, że działania tego organu podejmowane były w długich odstępach czasu.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zachowanie Komendanta Głównego Policji mieści się niewątpliwie w zakresie pojęcia przewlekłości, albowiem owo zachowanie, jakiego dopuścił się ten organ w załatwieniu sprawy zainicjowanej wspomnianym wyżej wnioskiem skarżącej o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, w sposób ewidentny naruszało regulację prawną, o której mowa m.in. w art. 35 § 1 k.p.a. Sąd meriti wskazał, że pomimo złożonego w dniu 29 listopada 2018 r. wniosku, organ nie dokonał niezwłocznie czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty żądanego świadczenia, ani też nie wydał, w przewidzianym przez k.p.a. terminie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), czy też decyzji o odmowie wyrównania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (to jest przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r.; sygn. akt I OSK 542/13). Tymczasem Komendant Główny Policji, odpowiadając na wniosek skarżącej o ustalenie i wypłatę kwoty zaległego ekwiwalentu, poinformował skarżącą zwykłym pismem z dnia 27 marca 2019 r., że na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację jej wniosku. Nie jest również kwestionowane, iż pomimo ponaglenia z dnia 18 sierpnia 2020 r., Komendant Główny Policji nie podjął w sprawie żadnej innej czynności do dnia wniesienia skargi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższego sposobu załatwienia sprawy objętej wspomnianym wnioskiem nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącej, iż jej wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę. Niemniej, nawet gdyby przyjąć, iż w realiach niniejszej sprawy brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej - z którym to stanowiskiem organu Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie się nie zgadza - to właściwy organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego w odpowiedzi na wniosek inicjujący postępowanie administracyjne, lecz winien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2019 r.; sygn. akt IV SAB/Wr 14/19).

W ocenie Sądu pierwszej instancji Komendant Główny Policji posiadał jednak możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej i nie musiał w stanie faktycznym niniejszej sprawy korzystać z trybu określonego w art. 61a § 1 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że skarżąca oparła żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał z kolei, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest 1/22 lub 1/21. W konsekwencji, wspomniany art. 115a ustawy o Policji utracił w tej części moc z dniem opublikowania wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a więc z dniem 6 listopada 2018 r. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Użyte przez ustrojodawcę określenie "moc powszechnie obowiązującą" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego określonego w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (przywołano publikację R. Hausera, J. Trzcińskiego, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 11). W konsekwencji, powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009 r.; sygn. akt II OSK 1750/07). Z kolei, zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla danego postępowania. Pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodny z Konstytucją (przywołano postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01; publ. OTK-A 2004/4/35). Chodzi zatem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (przywołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, publ. OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 41).

Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 28 czerwca 2010 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II GPS 1/10, wyjaśniając znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP - podniósł, iż celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja RP przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji RP, który wyłączałby wznawianie postępowania, jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r.; sygn. akt I OSK 1958/10). Z kolei, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., (sygn. akt I OPS 9/09) sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (przywołano także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r.; sygn. akt II OSK 3334/14).

Mając powyższe na względzie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia. Czynność ta stanowi zatem "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W tej sytuacji, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko prezentowane w ostatnim czasie przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, które przyjęły, iż - wbrew sugestiom organu - istnieje możliwość wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (przywołano m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r.; sygn. akt II SA/Wa 419/19 i powołane tam: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r.; sygn. akt III SA/Gd 189/19, sygn. akt III SA/Gd 204/19 i sygn. akt III SA/Gd 218/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r.; sygn. akt II SA/Ol 314/19, z dnia 4 czerwca 2019 r.; sygn. akt II SA/Ol 313/19 oraz z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r.; sygn. akt II SAB/Sz 37/19).

Sąd meriti wskazał, że w orzeczeniach tych podkreśla się w szczególności, iż: "na skutek przedmiotowego wyroku [TK] art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., to jest ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego".

W tej sytuacji, rozważając stanowisko Komendanta Głównego Policji, który wskazywał na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej, należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. W konsekwencji, zdaniem Sądu, oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Nie ulega wątpliwości, że ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei, pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. W tej sytuacji, jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą - zdaniem Sądu - uniemożliwiać realizacji gwarantowanego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Według Sądu pierwszej instancji uznać należy, że niewątpliwie wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako orzeczenie zakresowe, nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje, przy czym należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez TK. Wprawdzie, nie ulega wątpliwości, iż zalecana byłaby inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże - w ocenie Sądu pierwszej instancji - zasadne jest odwołanie się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia. Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego.

Mając na względzie powyższe, zasadne jest w ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęcie tezy, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącej, a skoro Komendant Główny Policji do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (to jest decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, czy też czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą przewlekłości prowadzonego postępowania. W tej sytuacji, uznać należało, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy i przywołane wyżej przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W ocenie Sądu meriti nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jednocześnie, przyjmuje się, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki,. Przedmiotowa sprawa do dnia 9 września 2020 r., to jest do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W tej sytuacji, zwłoka, jakiej dopuścił się Komendant Główny Policji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji , działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz ich pozorność.

Odnosząc się z kolei do kwestii uznania, czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd pierwszej instancji podniósł, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. W ocenie Sądu meriti, przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, przewlekłość organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącej informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego - jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu strony skarżącej i ciążących na organie obowiązkach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, to jest: art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na wyjściu poza granice sprawy i nieograniczenie się li tylko do rozpoznania sprawy w aspekcie naruszenia przepisów dotyczących terminów na załatwienie sprawy, to jest art. 35 § 1 k.p.a. i 36 § 1 k.p.a. ale też wyrażenie poglądu prawnego w zakresie sposobu załatwienia sprawy przez organ, to jest przytoczenia treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz przepisów art. 62 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP a także przepisów ustawy o Policji to jest art. 115a i innych, a także zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 29 listopada 2018 r., mimo iż organ w dniu wyrokowania to jest 13 stycznia 2021 r. wydał decyzję nr 773/E/SWA/BF/2021 rozpatrującą wniosek skarżącej z dnia 29 listopada 2021 r., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, i co czyni wyrok niewykonalnym

W związku z powyższymi zarzutami organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania przez Sądem drugiej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto organ wniósł o dopuszczenie dowodu w postaci decyzji z dnia 13 stycznia 2021 r. nr 773/E/SWA/BF/2021 na okoliczność, że w dniu 13 stycznia 2021 r. organ wobec wydania ww. decyzji nie mógł być zobowiązany wyrokiem do rozpoznania wniosku skarżącej, bowiem go rozpoznał. Nadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym złożonym w następstwie doręczenia odpisu skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, objętego zaskarżeniem. Jedynie w drodze wyjątku, to jest w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, wychodząc poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę określone ustawowo wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 P.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w powyżej zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej pkt 1 zaskarżonego wyroku, to jest w części zobowiązującej skarżący kasacyjnie organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 29 listopada 2018 r. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Natomiast treść art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje sąd do jednoczesnej oceny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z treści art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że nakaz wydania określonego aktu lub dokonania czynności możliwy jest, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Dla zastosowania tej regulacji konieczne jest jednak ustalenie, że organ administracji jest zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Odniesienie się do istoty sporu wymaga poczynienia kilku uwag o charakterze wprowadzającym. W tym zakresie wskazać po pierwsze należy, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., zmieniono Kodeks postępowania administracyjnego m.in. w ten sposób, że zdefiniowano pojęcia bezczynności i przewlekłości. Definicje te zostały zamieszczone w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w którym stanowi się, że "stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Taką wykładnię art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w którym w zakresie nowelizacji powołanego przepisu wyjaśniono, że "przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Natomiast stan przewlekłości występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania". Jak już wyżej wskazano, o przewlekłości postępowania może świadczyć wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy czy nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oceniając zasadność zarzutu przewlekłości postępowania, należy rozważyć zatem, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie." (druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji.) Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się nadto Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19; publ. ONSAiWSA 2020/6/79) stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy [podkreślenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę], organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens".

Co nadto ważne, z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (zob. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 344). Wyjątkiem są tu sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w których sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (zob. w tej materii: J. P. Tarno, op. cit., s. 343-344 uw. 1; zob. ponadto postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1986 r.; sygn. akt IV SAB 8/86 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r.; sygn. akt I OPS 6/08; publ. ONSAiWSA 2009/4/63).

Z powyższych rozważań wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania aktu (w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można jednak zobowiązać organu do wydania aktu (albo do dokonania czynności), który został w momencie orzekania już dokonany, choćby nawet organ naruszył przy tym terminy określone w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przewidziane dla załatwiania spraw (jak w realiach niniejszej sprawy). Przy rozpatrywaniu skargi na przewlekłość organu sąd administracyjny orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie wyłącznie stan z chwili złożenia skargi.

Zgodnie zaś z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia. Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na przewlekłość, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to niejako "ustaje" stan przewlekłości. Postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności (czego domagała się skarżąca) staje się zatem bezprzedmiotowe z tego powodu.

W skardze kasacyjnej jej autor podniósł, że w dniu 13 stycznia 2021 r. skarżący kasacyjnie organ wydał decyzję kończącą postępowanie w pierwszej instancji. Kopia tej decyzji znalazła się w aktach sprawy dopiero jako załącznik do skargi kasacyjnej (k. 64-66 akt sądowych). W związku z powyższym uznać należy, że w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji (co miało miejsce w dniu 13 stycznia 2021 r.) decyzja skarżącego kasacyjnie organu występowała w obrocie prawnym, czego oczywiście Sąd pierwszej instancji - wobec braku informacji w tej materii - nie mógł uwzględnić wydając wyrok. Wydanie decyzji przez organ obiektywnie czyniło zatem bezprzedmiotowym (w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) wydanie przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia o zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej (mającego swą podstawę w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W tym sensie zarzut podniesiony w petitum skargi kasacyjnej ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, jakkolwiek okoliczność wydania w dniu 13 stycznia 2021 r. przez skarżący kasacyjnie organ decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej jest istotna dla poprawnej oceny zarzutu przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ i charakteru tej przewlekłości, to w realiach rozpatrywanej sprawy nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Wskazać bowiem należy, że ocena zaistniałego w sprawie stanu przewlekłości została przez Sąd pierwszej instancji skutecznie dokonana, czego wyrazem jest orzeczenie z pkt 2 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Otóż, jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła w dniu 29 listopada 2018 r. do Komendanta Głównego Policji, jako organu właściwego, o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłacenie różnicy wynikającej z ponownego przeliczenia, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Sąd pierwszej instancji uznał w sposób prawidłowy, że zachowanie Komendanta Głównego Policji mieści się w zakresie pojęcia przewlekłości, albowiem zachowanie, jakiego dopuścił się ten organ w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, w sposób ewidentny naruszało regulację prawną, o której mowa m.in. w art. 35 § 1 k.p.a. Co ważne, pomimo złożonego w dniu 29 listopada 2018 r. wniosku, organ nie dokonał niezwłocznie czynności materialnotechnicznej w postaci wypłaty żądanego świadczenia, ani też nie wydał, w przewidzianym przez k.p.a. terminie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), czy też decyzji o odmowie wyrównania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe.

Sąd meriti zwrócił w sposób prawidłowy uwagę, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (to jest przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Tymczasem Komendant Główny Policji, odpowiadając na wniosek skarżącej o ustalenie i wypłatę kwoty zaległego ekwiwalentu, poinformował ją pismem z dnia 27 marca 2019 r., że na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację jej wniosku. Nie jest również kwestionowane, iż pomimo ponaglenia z dnia 18 sierpnia 2020 r., Komendant Główny Policji nie podjął w sprawie żadnej innej czynności do dnia wniesienia skargi.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, ze organ będący adresatem złożonego wniosku nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącej, iż jej wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę. Tym samym zawarte w pkt 2 zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcie skorelowane z art. 149 § 1 pkt 3 i mające swoją podstawę w art. 149 § 1a P.p.s.a. uznać należy za w pełni prawidłowe. W pełni prawidłową była również dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena okoliczności sprawy w kontekście stwierdzenia, czy zarzucana skarżącemu kasacyjnie organowi przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że Sąd meriti uwzględniając wszystkie czynności organu przedsięwzięte w sprawie prawidłowo uznał, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto stwierdzić należy - wbrew temu, co twierdzi skarżący kasacyjnie organ – że zaskarżony wyrok nie zawiera wytycznych, co do tego, jak organ powinien merytorycznie załatwić sprawę wszczętą wnioskiem skarżącej. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do przepisów Konstytucji RP a także przepisów ustawy o Policji było ukierunkowane wyłącznie na wykazanie, że na organie ciążył obowiązek rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem, a także, że istniała podstawa prawna do działania organu, nawet przed zmianą przepisów dokonaną ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Wykazanie istnienia tego obowiązku było niezbędne do ustalenia, czy organ działał w sprawie przewlekle, czy też nie – a to była istota sprawy ze skargi Bożeny Pupar. Argumentacja Sądu pierwszej instancji odnosiła się do skutków prawnych wynikających z wyroku zakresowego wydanego przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Nie sposób tym samym przyjąć, że Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) wywołanej skargą na przewlekłość postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd pierwszej instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej (względnie zaskarżonej bezczynności albo przewlekłości postępowania). Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18 oraz z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1961/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny zarzucanej skargą przewlekłości postępowania (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Istota sprawy, mianowicie stwierdzenie jednej z przewidzianych przez prawo form sankcjonowanej zwłoki organu administracji publicznej, została rozpoznana i w związku z tym zostały ustalone prawne konsekwencje tej zwłoki. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma zatem żadnych podstaw aby uznać, ze Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszelkie elementy wymagane przez wskazany przepis.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku oraz - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

Pomimo uwzględnienia w części skargi kasacyjnej wniesionej przez organ Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając zaistnienie przesłanki z art. 207 § 2 P.p.s.a., a więc wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku (orzeczenie jak w punkcie trzecim sentencji wyroku). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było częściowo wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej częściowo przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć skarżącą, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.