Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 298/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3, 7, 8
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie Asesor WSA Ewelina Dziuban WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr 213/OR06/22 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez P. S., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr 213/OR06/22 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 23 lutego 2023 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 3 marca 2022 r. (data wpływu do organu) skarżący zwrócił się o przyznanie na 2022 r. m.in. jednolitej płatności obszarowej (ozn. dalej JPO), płatności za zazielenienie (PZ) oraz płatności dodatkowej/redystrybucyjnej (PD). Strona łącznie zadeklarowała 3,01 ha do ww. płatności na działkach rolnych: A o pow. 0,45 ha (położna na dz. ewid. Nr [...]), B o pow. 1,06 ha (dz. ewid. Nr [...] - 0,01 ha, [...] - 0,25 ha, [...] - 0,25 ha), C o pow. 0,23 ha (dz. ewid. nr [...] - 0,11 ha, 100 - 0,03 ha, [...] - 0,09 ha), D o pow. 0,46 ha (dz. ewid. nr [...]), E o pow. 0,81 ha (dz. ewid. nr [...] - 0,08 ha, 42 - 0,20 ha, [...] - 0,53 ha).

Decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. nr 0104-2023-004877 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił skarżącemu przyznania:

1) Jednolitej Płatności Obszarowej 2022 i nałożył sankcję w wysokości 1004,94 zł

2) Płatności redystrybucyjnej – 2022 i nałożył sankcję w wysokości 380,51 zł.

Przyznał natomiast płatność za zazielenienie w wysokości 347,35 zł. wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 10,74 zł ze względu na złożenie wniosku po terminie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący. Zdaniem skarżącego obszar: A, B, C i duża część obszaru E zostały bezpodstawnie wykluczone z płatności. Jak wskazał skarżący organ podał, ze na tym terenie stwierdzono brak przeprowadzonych jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych oraz brak utrzymywania dobrej kultury rolnej. Nie zostały przedstawione, zdaniem skarżącego, żadne dowody na poparcie tej tezy. Organ w żaden sposób nie uzasadnił arbitralnie podjętej decyzji. Na zadeklarowanych obszarach umiejscowione są pastwiska, a ponadto na obszarze E przeprowadzono dwukrotnie pokos. Nie sposób się zgodzić z decyzją organu, przeczą temu faktyczne i osobowe dowody. Odwołanie jest więc uzasadnione i konieczne.

Wymienioną na wstępie decyzją Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Dyrektor ARiMR powołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i wyjaśnił, że osobą/podmiotem uprawnionym do wnioskowania i uzyskiwania ww. płatności jest rolnik - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt a rozporządzenia 1307/2013 jest to osoba fizyczna lub prawna bądź grupa takich osób (bez względu na status prawny), której gospodarstwo rolne położone jest na terenie Unii Europejskiej. Według art. 4 ust. 1 pkt b rozporządzenia 1307/2013, gospodarstwo rolne to wszystkie jednostki (tj. np. grunty) wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego UE.

Organ wyjaśnił, że posiadanie uprawniające do płatności za dany grunt (działkę rolną) powinno - zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 14 października 2010 r. (sprawa C-61/09) i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1287/10), wyrokiem NSA z dnia 7 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 88/11) polegać na:

- faktycznym (rzeczywistym), władztwie nad tym gruntem,

- władztwie mającym postać efektywnego i trwałego (nie sporadycznego) użytkowania rolniczego tego gruntu (tak aby możliwe było uznanie tego gruntu za część gospodarstwa rolnego),

- użytkowania polegającego przynajmniej na utrzymywaniu tych gruntów w dobrej kulturze rolnej (cel rolniczy nie musi być jedynym realizowanym w odniesieniu do danego gruntu (może mu towarzyszyć inny - np. rekreacyjny),

- prowadzaniu na tym gruncie działalności rolniczej w imieniu i na rachunek osoby (podmiotu) deklarującego te grunty do płatności.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia o warunkach płatności z 2015 r., grunty uznaje się za pozostające wstanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich (w przypadku gruntów ugorowanych uznanych za proekologiczne - do dnia 31 października, a w przypadku gruntów zadeklarowanych także do płatności klimatycznych lub ekologicznych – w terminach dot. realizowanych wariantów tych płatności. Powierzchnia uprawniona do ww. płatności powinna być użytkiem rolnym – zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt e-k rozporządzenia wspólnotowego nr 1307/2013 użytek rolny to każdy obszar zajmowany przez: grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe albo uprawy trwałe (np. szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji). Art. 32 ust a ww. rozporządzenia wspólnotowego nr 1307/2013 wskazuje, że obszary uznane za kwalifikujące się hektary muszą takimi pozostawać przez cały rok kalendarzowy - wyjątki dotyczą jedynie zaistnienia okoliczności nadzwyczajnych lub tzw. siły wyższej.

Maksymalny kwalifikowalny obszar (inne określenia: powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza [PEG]) to określony dla każdej działki ewidencyjnej (ta jest określana jako tzw. działka referencyjna lub działka odniesienia) obszar gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności, swoim zakresem obejmujący: grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe, elementy krajobrazu podlegające zachowaniu oraz strefy buforowe, a także obszary (siedliska przyrodnicze lub lęgowe) na których realizowane są wymogi związane z wdrożeniem dyrektywy "wodnej", "ptasiej" i "siedliskowej" oraz obszar gruntów rolnych, zalesionych w ramach PROW 2007-2013 (schemat l - Zalesianie gruntów rolnych) oraz PROW 2014-2020. Wyliczeń takich powierzchni dokonują pracownicy ARiMR w oparciu o wyniki kontroli terenowych, analizę zdjęć lotniczych oraz dane z ewidencji gruntów i budynków i wniosków o płatności. Działki ewidencyjne (ich granice, kształt i powierzchnie) służą przede wszystkim, precyzyjnemu określaniu położenia działek rolnych rozumianych jako zwarte obszary, na których prowadzona je uprawa jednej grupy roślin o powierzchni minimum 10 arów.

Wyniki pomiarów maksymalnego kwalifikowalnego obszaru zapisywane są w prowadzonym przez ARiMR systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Z kolei zdjęcia służące do wyliczania powierzchni uprawnionej do płatności mają formę ortofotomap, tj. są tak przetworzone metrycznie i geometrycznie, aby możliwe było dokonywanie na tych zdjęciach dokładnych pomiarów odległości i powierzchni (np. pól uprawnych), bez obaw o zafałszowania takich pomiarów wynikające np. z pokrycia gruntu czy też nachylenia mierzonego terenu. Ortofotomapy stanowią podstawowy materiał służący do wykonywania pomiarów i oceny powierzchni kwalifikującej się do płatności związanych z powierzchnią gruntu, w ramach poszczególnych działek ewid. zadeklarowanych w ramach każdego z wniosków o takie płatności. Jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli na miejscu, obejmującej weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Stosownie do art. 74 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji i uznał je za własne. Organ powtórzył, że:

• łączna powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności JPO/PZ/PD za 2022 r. została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie: 3,01 ha (obejmowała ona obszar dz. rolnej A, B, C, D, E),

• łączna powierzchnia uprawniona do płatności (tzw. powierzchnia stwierdzona lub zatwierdzona) JPO/PZ/PD za 2022 r. została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie 1,03 ha - 0,00 ha na dz. rolnych A, B, C i 0,57 ha dz. rolnej E oraz całość dz. rolnej D.

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie uprawnienia skarżącego do poszczególnych płatności dla działek rolnych A, B, C, D i E za 2022 r. zostały ustalone w oparciu o analizę zdjęć lotniczych (wszystkie działki rolne) i wyniki kontroli terenowej z 22 kwietnia 2022 r. (dz. rolne A i E). Wspomniane zdjęcia zostały wykonane w dniu 3 czerwca 2022 r. i pochodziły z systemu informatycznego ARiMR. Ponadto organy ARiMR dysponowały zdjęciami z dnia 26 sierpnia 2019 r. (system informatyczny ARiMR) oraz zdjęciami z programu Google Earth z dni: 27 października 2021 r., 8 listopada 2020 r., 27 marca 2020 r., 30 marca 2019 r. Zdjęcia lotnicze pochodzące z 2022 r. uznano za wiarygodny dowód stanu działek strony w roku istotnym dla analizowanej sprawy - wynikało to z ich wykonania właśnie w tym roku i w czasie sezonu wegetacyjnego. Ich wiarygodność wynikała także z ich szczegółowości i dot. obowiązku odpowiedniego utrzymania działek przez cały rok kalendarzowy za który wystąpiono o płatności. Starsze zdjęcia lotnicze umożliwiły ocenę czy i na ile sytuacja na działkach skarżącego zmieniała się w ostatnich latach.

Ww. kontrola została wykonana w związku ze sprawą skarżącego za 2021 r. W ramach tej sprawy deklaracja skarżącego przedstawiała się tak samo jak w sprawie za 2022 r., przy czym w 2022 r. skarżący w ogóle nie deklarował do płatności działki ewid. nr [...] (dz. rolna F w 2021 r. o pow. 0,56 ha). W dniu 23 marca 2022 r. do skarżącego wystosowano zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia ww. kontroli (doręczono skarżącemu 12 kwietnia 2022 r., k. 73 akt administracyjnych), określające termin jej wykonania (na 22 kwietnia 2022 r.), działki zaplanowane do kontroli, godzinę rozpoczęcia czynności kontrolnych, identyfikację kontrolujących i telefon kontaktowy. Ww. zawiadomienie zawierało także jednoznaczną prośbę o zapewnienie wstępu na wymienione działki. W przypadku tych działek, które udało się wówczas skontrolować (dot. to działek rolnych A i E) czynności kontrolne polegały na pomiarze pow. uprawnionej urządzeniem GPS i udokumentowaniu stanu tych działek poprzez wykonanie ich zdjęć (z zaznaczeniem miejsc i kierunków ich wykonania). Skarżący otrzymał tabelaryczne zestawienie wyników ww. kontroli przy piśmie z dnia 13 maja 2022 r. (doręczone 17 maja 2022 r.) a całość materiałów z kontroli (szkice, zdjęcia) przy piśmie ż dnia 4 października 2022 r. (w ramach postępowania odwoławczego w sprawie płatności za 2021 r.). Wiarygodność ww. kontroli z końca kwietnia 2022 r. odnośnie wniosku strony za 2022 r. wynikała z wykonania tej kontroli na początku okresu wegetacyjnego w 2022 r. Skoro kontrola została wykonana w roku za który strona starała się o płatności to ignorowanie jej wyników-odnośnie tego roku uznano za niecelowe. Było to także uzasadnione tym, że skarżący zobowiązany jest przez cały rok utrzymywać swe działki w stanie nadającym się do uprawy (płatności).

Uznanie wyników ww. kontroli za wiarygodny dowód dot. stanu działek rolnych A i E w 2022 r. wynikało także z cech takiej inspekcji, tzn. bezpośrednich oględzin gruntu udokumentowanych zdjęciami i szkicami wskazującymi miejsce i kierunek wykonania tych zdjęć. Zapisy protokołu dot. kontroli z 2022 r. wskazują na to, że faktycznie zdołano skonfigurować jedynie działki ewid. nr [...] (działka rolna A) i [...] - 0,08 ha, [...] - 0,20 ha, [...] - 0,53 ha (działka rolna E). Wynikało to z tego, że tylko do tych działek był w miarę swobodny dostęp - nie były one wygrodzone.

W przypadku działki rolnej A (gdzie do płatności zadeklarowano niemal cały obszar dz. ewid. nr [...] wyjątek dotyczył jedynie wąskich pasów wzdłuż pn. i wsch. granicy tej działki) nie stwierdzono powierzchni uprawnionej do płatności. Taka ocena wynikała ze stwierdzenia na obszarze tej działki licznych zakrzaczeń, zadrzewień i zachwaszczeń. Do akt sprawy dołączono szkic ww. działki rolnej z kontroli z 2022 r. (oparty o zdj. lotnicze z 2019 r.) z naniesionymi miejscami i kierunkami wykonania zdjęć (żółta linia to granica dz. ewid. nr [...], zielonkawa to granica obszaru deklarowanego) oraz najbardziej reprezentatywne zdjęcia tej działki, jak również zdjęcia lotnicze tej działki z 2022 r. z zaznaczonym obszarem uznanym za uprawniony (czerwony przeźroczysty), zadeklarowanym (fioletowy przeźroczysty) i pomiarem pow. uprawnionej.

W przypadku działki rolnej E (gdzie do płatności zadeklarowano wschodnią połowę dz. ewid. nr [...], niemal całą dz. ewid. nr [...] (poza pasem przy pd-wsch. jej granicy] i pn-zach. część dz. ewid. nr [...]) stwierdzono łączną pow. uprawnioną do wsparcia na poziomie 0,60 ha. Tereny wykluczone z płatności obejmowały pas przy pn. i zach. granicy dz. ewid. Nr [...], pas wzdłuż pd granicy dz. rolnej E oraz wzdłuż wsch. i pn granicy dz. ewid. nr [...]). Taka ocena wynikała ze stwierdzenia na obszarze tej działki zakrzewień i terenu zaniedbanego rolniczo (stare zeschnięte niewykoszone trawy). Do akt dołączono szkic ww. działki rolnej z kontroli z 2022 r. (oparty o zdj. lotnicze z 2019 r.) z naniesionymi miejscami i kierunkami wykonania zdjęć (żółta linia to granica dz. ewid. nr [...], [...] i [...], zielonkawa to granica obszaru deklarowanego) a czerwona to granica obszaru uznanego za uprawniony do płatności) oraz zdjęcie lotnicze tej działki z 2022 r. z zaznaczonym obszarem uznanym za uprawniony (czerwony przeźroczysty), zadeklarowanym (fioletowy przeźroczysty) i pomiarem pow. uprawnionej.

Działki ewid. nr [...], [...] i [...] (dz. rolna C) nie zostały skontrolowane poprzez inspekcję terenową z kwietnia 2022 r. z uwagi na brak dostępu do nich - działki okazały się ogrodzone, a furtka zamknięta. Do akt dołączono szkic dot. ww. działki (oparty o zdj. lotnicze z 2019 r.) oraz miejsca i kierunki zdj. wykonanych odnośnie tej działki a także same te zdjęcia. Załączono też zdjęcie lotnicze tej działki z 2022 r. z zaznaczonym obszarem uznanym za uprawniony (czerwony przeźroczysty-jeżeli w ogóle występuje), zadeklarowanym (fioletowy przeźroczysty) i pomiarem pow. uprawnionej.

Działki ewid. nr [...], [...] i [...] (dz. rolna B) również nie zostały skontrolowane w ramach inspekcji terenowej z kwietnia 2022 r. z uwagi na ich ogrodzenie murem i zamkniętą furtą. Do akt dołączono szkic dot. ww. działki (oparty o zdj. lotnicze z 2019 r. oraz miejsca i kierunki zdj. wykonanych odnośnie tej działki a także część tych zdjęć - na fotografiach błędnie wpisano dz. ewid. [...]-winno być [...], [...], [...]). Zamieszczono też zdj. lotnicze tej działki z 2022 r. z zaznaczonym obszarem uznanym za uprawniony (czerwony przeźroczysty - jeżeli w ogóle występuje), zadeklarowanym (fioletowy przeźroczysty) i pomiarem powierzchni uprawnionej.

Organ odwoławczy dodał, że nawet gdyby nie uwzględniać zachowania skarżącego względem ww. kontroli (jak wynika z treści notatki służbowej z dnia 25 kwietnia 2022 r. – k. 69 akt administracyjnych - podczas wykonywania oględzin działek referencyjnych do kontrolujących podszedł nieznany mężczyzna, który awanturował się i był agresywny, uderzał rękami o karoserię pojazdu kontrolujących; jak ustalono z okolicznymi mieszkańcami agresywnym mężczyzną prawdopodobnie mógł być skarżący), to w przypadku działek rolnych C, B i A pozyskane w toku postępowania odwoławczego zdjęcia z czerwca 2022 r. wskazują na brak ich prawidłowego użytkowania rolniczego w 2022 r. Obraz ww. działek nie wskazuje na to, aby były to trwałe użytki zielone jak wskazano to we wniosku strony. Zakwestionowany obszar na ww. działkach (i fragmentach działki E) już z uwagi na swój stan nie był terenem prawidłowej działalności rolniczej - tj. polegającej przynajmniej na utrzymaniu gruntu w dobrej kulturze rolnej, a więc usunięciu zakrzaczeń, zadrzewień, zachwaszczeń. Z uwagi na swoją powierzchnię, rozmieszczenie i charakterystykę, teren zakwestionowany nie pozwalał na zakwalifikowanie go do żadnego z wyjątków umożliwiających przyznanie wsparcia do tego obszaru. Pomijając kwestie niedopuszczenia do kontroli pow. uprawnionej, to w przypadku obszaru zakwestionowanego strona nie dochowała podstawowych wymogów związanych z płatnościami, o jakie starano się w przedmiotowej sprawie. Poważne nieprawidłowości w użytkowaniu rolniczych działek deklarowanych przez stronę do płatności za 2022 r. upodabniają tą sprawę do analogicznej sprawy skarżącego za 2021 - 2019 - tej sprawy dotyczył wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2022 r. (sygn. akt l SA/Kr 458/21).

Na zdjęciach lotniczych aktualnych stwierdzono występowanie wyraźnych różnic między kolorystyką i fakturą terenów wykluczonych z płatności a np. sąsiednimi działkami ewid. użytkowanymi jako łąki. Powierzchnia terenu zakwestionowanego jest zdecydowanie bardziej niejednolita i inaczej kolorowa (ciemniejsza) niż obszary uznane za użytkowane rolniczo (np. jako użytek zielony). Obszary nierówne, z zachwaszczeniami ze starą niekoszoną przesuszoną trawą nie mogły być uznane za użytkowane rolniczo w sposób uprawniający do płatności.

Tymczasem zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278 z późn. zm.), obszar uprawniony do takich płatności powinien być faktycznie użytkowany rolniczo (zgodnie z wymogami i normami) przez cały rok kalendarzowy, którego dot. wniosek o te płatności. Stan ww. działek wskazuje na poważne zaniedbania w ich rolniczym użytkowaniu a przynajmniej w ich utrzymaniu w sposób, który kwalifikowałby je do płatności. Podstawowym problemem na tych działkach jest brak ich regularnego wykaszania, likwidowania zachwaszczeń, zakrzewień oraz dbania o możliwie równomierny porost trawy. Ta ostatnia kwestia może wynikać z nazbyt intensywnego wypasania na nich zwierząt hodowlanych i ustawicznego zadeptywania przez nie rosnącej trawy.

Zdaniem organu zasadnym było przyjęcie, że zakwestionowany obszar z uwagi na swój stan nie był terenem prawidłowej działalności rolniczej - tj. polegającej przynajmniej na utrzymaniu gruntu w dobrej kulturze rolnej, a więc usunięciu zakrzaczeń, zadrzewień, zachwaszczeń. Z uwagi na swoja powierzchnię, rozmieszczenie i charakterystykę, teren zakwestionowany nie pozwalał na zakwalifikowanie go do żadnego z wyjątków umożliwiających przyznanie wsparcia do tego obszaru. W przypadku obszaru zakwestionowanego skarżący nie dochował podstawowych wymogów związanych z płatnościami, o jakie starano się w przedmiotowej sprawie.

Organ wyjaśnił, że konsekwencje uniemożliwienia wykonania kontroli terenowej określa art. 59 ust. 7 ww. rozporządzenia 1306/2013, zgodnie z którym takie uniemożliwienie oznacza odmowę wszystkich płatności za dany rok (którego dot. kontrola). W związku z tym cała powierzchnia działek zadeklarowanych do płatności JPO/PZ/PD za 2021 r. została wykluczona ze wsparcia, potraktowana jako zawyżenie powierzchni uprawnionej do tego wsparcia.

Ponieważ różnica między obszarem zatwierdzonym a obszarem zadeklarowanym w ramach tej płatności przekracza 3% obszaru zatwierdzonego lub 2 ha, płatności JPO i PD zostały oszacowane wg powierzchni zatwierdzonej, ale pomniejszonej o kwotę tej płatności przysługującą do 5-krotności różnicy między pow. zadeklarowaną i zatwierdzoną. Ww. pomniejszenie okazało się większe niż płatności przysługujące skarżącemu. Taka sytuacja oznaczała odmowę przyznania ww. płatności oraz nałożenie kary administracyjnej w kwocie przypadającej na różnicę miedzy obszarem zadeklarowanym, a obszarem zatwierdzonym.

Według organu odwoławczego nieprawidłowości, jakie stwierdzono w przedmiotowej sprawie obciążają producenta. Brak jest też okoliczności, które pozwoliłyby ocenić tą kwestię inaczej. Przy ocenie uchybień przyjmuje się bowiem obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Zdaniem organu w przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo uprawnione jest domniemanie, że znane jej są podstawy mechanizmów związanych z płatnościami, z których chce ona skorzystać. W nin. sprawie nie zaistniała żadna przesłanka do takich działań wskazana w art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 (zaistnienie i zgłoszenie siły wyższej, oczywisty błąd, pomyłka organu przy niemożliwości wykrycia nieprawidłowości przez stronę, brak zawinienia rolnika, niewielka skala nieprawidłowości) lub w art. 15 rozporządzenia 640/2014 (odpowiednio wczesne zawiadomienie organu o nieprawidłowościach we wniosku). Do momentu wydania niniejszej decyzji strona nie przedłożyła jednak żadnych materiałów mogących podważyć ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji.

Na powyższą decyzje skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podtrzymując swoje stanowisko, uprzednio wyrażone w pismach procesowych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone

w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.

Sąd nie dopatrzył się także - ani naruszenia przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy - ani naruszenia przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie stanowisko skarżącego zasadza się na twierdzeniach, że to organy nie przedstawiły dowodów na poparcie podjętych rozstrzygnięć. Skarżący stawia bowiem orzekającym organom zarzuty, że te w sposób nieprawidłowy wykluczyły część obszarów zadeklarowanych do przyznania przedmiotowych płatności, przede wszystkim ze względu na brak, jego zdaniem, materiału dowodowego, będącego podstawą podjętych rozstrzygnięć. Skarżący uważa też, że nieprzeprowadzenie przez organy kontroli terenowej działek, nie mogło w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia przez nie - braku stanu użytkowania rolniczego części zadeklarowanych przez niego działek do płatności bezpośrednich za 2022 r.

W ocenie Sądu argumentacja skarżącego nie jest zasadna.

Podnieść należy, że w przypadku płatności bezpośrednich, zgodnie z art. 7 i 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1775, zwanej dalej ustawą o płatnościach o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego), płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi jedynie:

- gdy rolnik posiada obszary zadeklarowane do płatności przynajmniej w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego) i

- jeżeli łączna pow. użytkowana rolniczo wynosi przynajmniej 1 ha (art. 7 ust. 1 pkt 2) i

- do działek rolnych, tj. obszarów z jedną grupą upraw o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego) i

- do gruntów będących tzw. kwalifikującymi się hektarami (art. 8 ust. 1 pkt 1) i

- do obszaru nie większego niż tzw. maksymalny kwalifikowany obszar (art. 8 ust. 1 pkt 4).

Podmiotem uprawnionym do wnioskowania i uzyskiwania przedmiotowych płatności jest rolnik, którym, w myśl art. 4 ust. 1 pkt a rozporządzenia 1307/2013, jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa takich osób (bez względu na status prawny), której gospodarstwo rolne położone jest na terenie Unii Europejskiej.

Według art. 4 ust. 1 pkt b rozporządzenia 1307/2013, gospodarstwo rolne zaś to wszystkie jednostki (tj. np. grunty) wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego UE..

Posiadanie uprawniające do płatności za dany grunt (działkę rolną) powinno - zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 14 października 2010 r. (sprawa C-61/09) i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1287/10), wyrokiem NSA z dnia 7 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 88/11) - polegać na:

- faktycznym (rzeczywistym), władztwie nad tym gruntem,

- władztwie mającym postać efektywnego i trwałego (nie sporadycznego) użytkowania rolniczego tego gruntu (tak aby możliwe było uznanie tego gruntu za część gospodarstwa rolnego),

- użytkowania polegającego przynajmniej na utrzymywaniu tych gruntów w dobrej kulturze rolnej (cel rolniczy nie musi być jedynym realizowanym w odniesieniu do danego gruntu (może mu towarzyszyć inny - np. rekreacyjny),

- prowadzaniu na tym gruncie działalności rolniczej w imieniu i na rachunek osoby (podmiotu) deklarującego te grunty do płatności.

Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r. (sygn. akt II GSK 227/07), instytucja płatności obszarowych (ale dot. to generalnie płatności związanych z powierzchnią gruntu) jest skierowana do użytkowników, którzy nie utracili posiadania gruntów po złożeniu wniosku o płatności na korzyść innego podmiotu. W przypadku gruntów będących własnością Skarbu Państwa (np. pozostających w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa) lub będących własnością państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej starający się o płatności do takich gruntów musi, oprócz ich rzeczywistego użytkowania rolniczego dysponować tytułem prawnym (np. umową) dającym prawo do takiego użytkowania. W przypadku, gdy więcej niż jeden wnioskodawca wystąpi o przyznanie płatności za ten sam grunt w tym samym roku (lub gdy organy ARiMR zostaną poinformowane o bezumownym korzystaniu z gruntu deklarowanego we wniosku), przyznanie płatności będzie uzależnione od jednoczesnego posiadania tytułu prawnego do użytkowania tego gruntu jego faktycznego użytkowania rolniczego (por. wyrok TSUE z dnia 17 grudnia 2020 r., sprawa C-216/19).

Ww. płatności przysługują do obszarów, na których rzeczywiście jest prowadzona działalność rolnicza - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt c rozporządzenia 1307/2013, działalność taka to produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych (w tym zbiory, dojenie, hodowla zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich) lub utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub upraw.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia o warunkach płatności z 2015 r., grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich (w przypadku gruntów ugorowanych uznanych za proekologiczne - do dnia 31 października, a w przypadku gruntów zadeklarowanych także do płatności rolno - środowiskowo-klimatycznych lub ekologicznych - w terminach dotyczących realizowanych wariantów tych płatności.

Powierzchnia uprawniona do ww. płatności powinna być użytkiem rolnym - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt e-k rozporządzenia wspólnotowego nr 1307/2013 użytek rolny to każdy obszar zajmowany przez: grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe albo uprawy trwałe (np. szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji).

Przypomnieć także należy, że według art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego płatności te są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych. Przesłanką uzyskania pomocy istotne jest więc spełnienie warunków, o których mowa w przepisach prawa wspólnotowego, tj. także prowadzenie "działalności rolniczej", którą zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 jest utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Powierzchnia działki rolnej nie może być też większa niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) wyznaczany jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki rolnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. z powodu występowania zwartych zadrzewień czy zakrzaczeń).

Wskazać dalej należy, że art. 67 rozporządzenia nr 1306/2013, co zresztą wyjaśniał organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji, nakłada na państwa członkowskie obowiązek kontroli wniosków o przyznanie płatności, które dla zapewnienia skuteczności prowadzi się w oparciu o system zintegrowany, w którego skład wchodzą m.in. takie elementy jak: skomputeryzowana baza danych, system identyfikacji działek rolnych oraz zintegrowany system kontroli. Art. 70 ust. 1 ww. rozporządzenia przewiduje, że system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1: 5 000.

Z kolei art. 74 ust. 1 cytowanego rozporządzenia zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia skutecznych systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzających do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii i za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Powyższe przepisy stanowią zatem źródło uprawnień i obowiązków organów Agencji do weryfikacji wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich pod kątem spełnienia przesłanek tych płatności oraz określenia rodzaju stosowanych w tym zakresie narzędzi, z których organy skorzystały w niniejszych sprawach.

Oceniając z perspektywy wyżej wskazanych regulacji krajowych i wspólnotowych działania Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako organu odwoławczego, w niniejszej sprawie uznać należało, zdaniem Sądu, za prawidłowe.

Bezsprzecznie skarżący jest podmiotem uprawnionym do przedmiotowych płatności, w myśl art. 4 ust. 1 pkt a rozporządzenia 1307/2013. Nie spełnił jednak warunku posiadania gruntu uprawnionego do płatności poprzez jego odpowiednie, wymagane regulacjami użytkowanie – tj. utrzymywanie tych gruntów w dobrej kulturze rolnej.

W tym zakresie organ odwoławczy, uznając ustalenia organu pierwszej instancji za własne, w sposób przekonywujący wskazał, w ocenie Sądu, na nieprawidłowości stwierdzone w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie przed organami ARiMR, które w efekcie stały się podstawą do wydania kwestionowanych rozstrzygnięć.

Wbrew temu co twierdzi skarżący, organ odwoławczy, podobnie jak i organ pierwszej instancji, wyjaśnił na czym one polegały, gdzie one występowały w odniesieniu do granic poszczególnych działek ewidencyjnych i na jakiej podstawie dowodowej takie ustalenia poczynił.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób wyraźny wyjaśnił, że skarżący zwrócił się o przyznanie na 2022 r. m.in. jednolitej płatności obszarowej (ozn. dalej JPO), płatności za zazielenienie (PZ) oraz płatności dodatkowej/redystrybucyjnej (PD). Strona łącznie zadeklarowała 3,01 ha do ww. płatności na działkach rolnych: A o pow. 0,45 ha (położna na dz. ewid. nr [...]), B o pow. 1,06 ha (dz. ewid. nr [...] - 0,01 ha, [...] - 0,25 ha, [...] - 0,25 ha), C o pow. 0,23 ha (dz. ewid. Nr [...] - 0,11 ha, [...] - 0,03 ha, [...] - 0,09 ha), D o pow. 0,46 ha (dz. ewid. nr [...]), E o pow. 0,81 ha (dz. ewid. nr [...] - 0,08 ha, [...] - 0,20 ha, [...] - 0,53 ha).

Organ odwoławczy wskazał, że łączna powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności JPO/PZ/PD za 2022 r. została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie: 3,01 ha (obejmowała ona obszar dz. rolnej A, B, C, D, E), zaś łączna powierzchnia uprawniona do płatności (tzw. powierzchnia stwierdzona lub zatwierdzona) JPO/PZ/PD za 2022 r. została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie 1,03 ha - 0,00 ha na dz. rolnych A, B, C i 0,57 ha dz. rolnej E oraz całość dz. rolnej D.

Organ odwoławczy podniósł, że uprawnienia skarżącego do poszczególnych płatności dla działek rolnych A, B, C, D i E za 2022 r. zostały ustalone w oparciu o analizę zdjęć lotniczych (wszystkie działki rolne) i wyniki kontroli terenowej z dnia 22 kwietnia 2022 r. (działki rolne A i E). Wspomniane zdjęcia zostały wykonane w dniu 3 czerwca 2022 r. i pochodziły z systemu informatycznego ARiMR. Ponadto organy ARiMR dysponowały zdjęciami z dnia 26 sierpnia 2019 r. (system informatyczny ARiMR) oraz zdjęciami z programu Google Earth z dni: 27 października 2021 r., 8 listopada 2020 r., 27 marca 2020 r., 30 marca 2019 r. Jak wskazał organ, zdjęcia lotnicze pochodzące z 2022 r. uznano za wiarygodny dowód stanu działek strony w roku istotnym dla analizowanej sprawy - wynikało to z ich wykonania właśnie w tym roku i w czasie sezonu wegetacyjnego. Ich wiarygodność wynikała także z ich szczegółowości i dotyczyły obowiązku odpowiedniego utrzymania działek przez cały rok kalendarzowy za który wystąpiono o płatności. Starsze zdjęcia lotnicze umożliwiły natomiast ocenę czy i na ile sytuacja na działkach skarżącego zmieniała się w ostatnich latach.

Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi niewłaściwego postępowania. Otóż, bezsprzecznie postanowienia art. 67 rozporządzenia nr 1306/2013, wprost stanowią o obowiązku (państwa członkowskiego) kontroli wniosków o przyznanie płatności, które dla zapewnienia skuteczności prowadzi się w oparciu o system zintegrowany, w tym przy wykorzystaniu skomputeryzowanej bazy danych, systemu identyfikacji działek rolnych oraz zintegrowanego systemu kontroli. Z art. 70 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika zaś, że wskazany system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Natomiast art. 74 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 stanowi, że państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy.

Wyjaśnić należy, że w ramach kontroli administracyjnej porównuje się informacje zgłoszone przez rolnika, mające wpływ na dopuszczalność przyznania mu pomocy z danymi zgromadzonymi w systemie informatycznym. Aby skutecznie zweryfikować poprawność deklaracji producenta rolnego koniecznym jest precyzyjne ustalenie powierzchni uprawnionej do dopłat – MKO (tj. maksymalny kwalifikowany obszar). Powierzchnia MKO jest powierzchnią użytkowaną rolniczo w ramach działki ewidencyjnej, która powstaje z przecięcia pól zagospodarowania i granic odniesienia, które to są uwidocznione na obrazie ortofotomapy (zdjęciu lotniczym; jest to więc różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej (działki ewidencyjnej), a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy). Agencja posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego.

Jak stanowi in fine art. 74 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 kontrole administracyjne uzupełniane są przez kontrole na miejscu.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że w dniu 23 marca 2022 r. do skarżącego wystosowano zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia ww. kontroli (doręczono skarżącemu dnia 12 kwietnia 2022 r., k. 73 akt administracyjnych), określające termin jej wykonania (na dzień 22 kwietnia 2022 r.), działki zaplanowane do kontroli, godzinę rozpoczęcia czynności kontrolnych, identyfikację kontrolujących i telefon kontaktowy. Ww. zawiadomienie zawierało także jednoznaczną prośbę o zapewnienie wstępu na wymienione działki.

Dalej organ wyjaśnił, że w przypadku tych działek, które udało się wówczas skontrolować (tj. działki rolne A i E) czynności kontrolne polegały na pomiarze pow. uprawnionej urządzeniem GPS i udokumentowaniu stanu tych działek poprzez wykonanie ich zdjęć (z zaznaczeniem miejsc i kierunków ich wykonania). Skarżący otrzymał tabelaryczne zestawienie wyników ww. kontroli przy piśmie z dnia 13 maja 2022 r. (doręczone 17 maja 2022 r.) a całość materiałów z kontroli (szkice, zdjęcia) przy piśmie ż dnia 4 października 2022 r. (w ramach postępowania odwoławczego w sprawie płatności za 2021 r.). Wiarygodność ww. kontroli z końca kwietnia 2022 r. odnośnie wniosku strony za 2022 r. wynikała z wykonania tej kontroli na początku okresu wegetacyjnego w 2022 r.

Zdaniem Sądu trafnie organ odwoławczy wobec tego stwierdził, że skoro kontrola została wykonana w roku za który strona starała się o płatności, to ignorowanie jej wyników odnośnie tego roku rzeczywiście było niecelowe, a to z tego względu, że obowiązkiem. skarżącego – rolnika ubiegającego się o płatności – było utrzymywanie dziełek przez cały rok w stanie nadającym się do uprawy (płatności), co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którymi obszar uprawniony do takich płatności powinien być faktycznie użytkowany rolniczo (zgodnie z wymogami i normami) przez cały rok kalendarzowy, którego dotyczy wniosek o te płatności, jak również i z art. 32 ust a rozporządzenia wspólnotowego nr 1307/2013, w świetle którego, obszary uznane za kwalifikujące się hektary muszą takimi pozostawać przez cały rok kalendarzowy - wyjątki dotyczą jedynie zaistnienia okoliczności nadzwyczajnych lub tzw. siły wyższej. Takowych jednakże skarżący nie wskazał.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób jasny wskazał również jakie dowody i dlaczego zostały uznane za wiarygodne i z jakich względów stanowiły i mogły stanowić podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Nie ma racji zatem skarżący twierdząc, że nie wskazały organy z jakich powodów wykluczyły określone obszary gruntów z płatności. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że wykluczone zostały przez organy te spośród obszarów zadeklarowanych do płatności działek, na których nie stwierdzono powierzchni uprawnionej do płatności, gdyż na obszarach tych stwierdzono liczne zakrzaczenia, zadrzewienia i zachwaszczenia zaniedbania terenu (stare zeschnięte niewykoszone trawy).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, nie dokonano kontroli w kwietniu 2022 r. metodą inspekcji terenowej (a więc kontroli na miejscu) działek ewid. nr [...], [...] i [....] (dz. rolna C) z uwagi na brak dostępu do nich - działki okazały się ogrodzone, a furtka zamknięta oraz działek ewid. nr [...], [...] i [...] (dz. rolna B) również nie zostały skontrolowane w ramach inspekcji terenowej z kwietnia 2022 r. z uwagi na ich ogrodzenie murem i zamkniętą furtą. Wymaga jednakże podkreślenia po raz kolejny, że skarżący był zawiadomiony o zamiarze przeprowadzenia ww. kontroli (doręczono skarżącemu 12 kwietnia 2022 r., k. 73 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu orzekające organy, miały podstawę do oceny zachowania skarżącego – ubiegającego się o płatności – jako zachowania uniemożliwiającego przeprowadzenie kontroli utrzymywania działek zadeklarowanych do płatności w tzw. dobrej kulturze rolnej (jak wynika z treści notatki służbowej z dnia 25 kwietnia 2022 r. – k. 69 akt administracyjnych - podczas wykonywania oględzin działek referencyjnych do kontrolujących podszedł nieznany mężczyzna, który awanturował się i był agresywny, uderzał rękami o karoserię pojazdu kontrolujących; jak ustalono z okolicznymi mieszkańcami agresywnym mężczyzną prawdopodobnie mógł być skarżący).

Otóż analiza art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 prowadzi do wniosku, że płatności nie są przyznawane wnioskodawcy w sytuacji, gdy uniemożliwia on przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Określenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" użyte w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. było przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie C-536/09. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że wymienione określenie stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli rolnik ten lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony da zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli.

Przekonywująca jest w tym względzie argumentacja organu odwoławczego, że "...nawet gdyby nie uwzględniać zachowania skarżącego względem kontroli ..."(zob. treść notatki służbowej z dnia 25 kwietnia 2022 r. – k. 69 akt administracyjnych wskazującej na agresywne zachowanie wobec kontrolujących podczas oględzin działek referencyjnych, jak ustalono z okolicznymi mieszkańcami prawdopodobnie skarżącego), to w przypadku działek rolnych C, B i A pozyskane w toku postępowania odwoławczego zdjęcia z czerwca 2022 r. wskazują na brak ich prawidłowego użytkowania rolniczego w 2022 r. Obraz ww. działek nie wskazuje na to, aby były to trwałe użytki zielone jak wskazano to we wniosku strony. Zakwestionowany obszar na ww. działkach (i fragmentach działki E) już z uwagi na swój stan nie był terenem prawidłowej działalności rolniczej - tj. polegającej przynajmniej na utrzymaniu gruntu w dobrej kulturze rolnej, a więc usunięciu zakrzaczeń, zadrzewień, zachwaszczeń. Z uwagi na swoją powierzchnię, rozmieszczenie i charakterystykę, teren zakwestionowany nie pozwalał na zakwalifikowanie go do żadnego z wyjątków umożliwiających przyznanie wsparcia do tego obszaru. Pomijając kwestie niedopuszczenia do kontroli powierzchni uprawnionej, to w przypadku obszaru zakwestionowanego strona nie dochowała podstawowych wymogów związanych z płatnościami, o jakie starała się w przedmiotowej sprawie. Poważne nieprawidłowości w użytkowaniu rolniczych działek deklarowanych przez stronę do płatności za 2022 r. upodabniają tą sprawę,jak wyjaśnił organ, do analogicznej sprawy skarżącego za 2021 - 2019 - tej sprawy dotyczył wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2022 r. (sygn. akt l SA/Kr 458/21).

W obliczu powyższego trudno uznać twierdzenia skarżącego za uzasadnione, skoro przekonywujący i jasny jest opis zdjęć lotniczych aktualnych, na których, jak podniósł organ odwoławczy, stwierdzono występowanie wyraźnych różnic między kolorystyką i fakturą terenów wykluczonych z płatności a np. sąsiednimi działkami ewid. użytkowanymi jako łąki. Powierzchnia terenu zakwestionowanego jest zdecydowanie bardziej niejednolita i inaczej kolorowa (ciemniejsza) niż obszary uznane za użytkowane rolniczo (np. jako użytek zielony). Obszary nierówne, z zachwaszczeniami ze starą niekoszoną przesuszoną trawą nie mogły być uznane za użytkowane rolniczo w sposób uprawniający do płatności. Organy podkreśliły więc, że na tych działkach brak jest ich regularnego wykaszania, likwidowania zachwaszczeń, zakrzewień oraz dbania o możliwie równomierny porost trawy. Ta ostatnia kwestia może wynikać z nazbyt intensywnego wypasania na nich zwierząt hodowlanych i ustawicznego zadeptywania przez nie rosnącej trawy.

Zdaniem Sądu zasadnie przyjęły organy, że zakwestionowane do płatności obszary działek z uwagi na swój stan nie były terenem prawidłowej działalności rolniczej - tj. polegającej przynajmniej na utrzymaniu gruntu w dobrej kulturze rolnej, a więc usunięciu zakrzaczeń, zadrzewień, zachwaszczeń. Z uwagi na swoją powierzchnię, rozmieszczenie i charakterystykę, teren zakwestionowany nie pozwalał na zakwalifikowanie go do żadnego z wyjątków umożliwiających przyznanie wsparcia do tego obszaru. W przypadku obszaru zakwestionowanego skarżący nie dochował podstawowych wymogów związanych z płatnościami, o jakie starał się w przedmiotowej sprawie.

Organ wyjaśnił, że konsekwencje uniemożliwienia wykonania kontroli terenowej określa art. 59 ust. 7 ww. rozporządzenia 1306/2013, zgodnie z którym takie uniemożliwienie oznacza odmowę wszystkich płatności za dany rok (którego dotyczyła kontrola). W związku z tym - cała powierzchnia działek zadeklarowanych do płatności JPO/PZ/PD za 2021 r. - została wykluczona ze wsparcia, potraktowana jako zawyżenie pow. uprawnionego do tego wsparcia.

Ponieważ różnica między obszarem zatwierdzonym a obszarem zadeklarowanym w ramach tej płatności przekracza 3% obszaru zatwierdzonego lub 2 ha, płatności JPO i PD zostały oszacowane wg powierzchni zatwierdzonej, ale pomniejszonej o kwotę tej płatności przysługującą do 5-krotności różnicy między pow. zadeklarowaną i zatwierdzoną. Ww. pomniejszenie okazało się większe niż płatności przysługujące skarżącemu. Taka sytuacja oznaczała odmowę przyznania ww. płatności oraz nałożenie kary administracyjnej w kwocie przypadającej na różnicę miedzy obszarem zadeklarowanym, a obszarem zatwierdzonym. Podstawę do takich działań organów orzekających dawały im rzeczywiście postanowienia art. 19a ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014.

Rację ma organ odwoławczy, że nieprawidłowości, jakie stwierdzono w przedmiotowej sprawie obciążają producenta (skarżącego). Brak jest też okoliczności, które pozwoliłyby ocenić tą kwestię inaczej. Przy ocenie uchybień przyjmuje się bowiem obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Zdaniem organu w przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo uprawnione jest domniemanie, że znane jej są podstawy mechanizmów związanych z płatnościami, z których chce ona skorzystać. W nin. sprawie nie zaistniała żadna przesłanka do takich działań wskazana w art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 (zaistnienie i zgłoszenie siły wyższej, oczywisty błąd, pomyłka organu przy niemożliwości wykrycia nieprawidłowości przez stronę, brak zawinienia rolnika, niewielka skala nieprawidłowości) lub w art. 15 rozporządzenia 640/2014 (odpowiednio wczesne zawiadomienie organu o nieprawidłowościach we wniosku). Do momentu wydania niniejszej decyzji strona nie przedłożyła jednak żadnych materiałów mogących podważyć ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji.

Jeszcze raz podkreślić należy, że organy słusznie odwołały się do pomiarów i zdjęć lotniczych (z 2022 r.) potwierdzonych ortofotomapami, a także zdjęciami z Google Earth z dni: 27 października 2021 r., 8 listopada 2020 r., 27 marca 2020 r., 30 marca 2019 r.

Wątpliwości skarżącego co do błędnej interpretacji ww. dowodów są nieuzasadnione. Jeżeli chodzi o ortofotomapy do danych z której odwołały się orzekające w sprawie organy, to nie jest to typowe zdjęcie robione pod różnym kątem, lecz zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej. Jest to opracowanie geodezyjne wykonywane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż dane pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), można rzec mapa, która posiada skalę gwarantującą dokładność pomiaru. W orzecznictwie przyjęło się, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych, a ustalenia te są wystarczająco precyzyjne (zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 3147/15).

Podkreślenia zatem z całą mocą wymaga, że skarżący poza twierdzeniami, iż dokonywał zabiegów agrotechnicznych, tj.,. jak twierdzi grunty były wykaszane, nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swych twierdzeń pomimo wezwania przez Sąd i utrzymywania, że w tym zakresie składał do organu wnioski dowodowe, które organ nie uwzględnił. Sąd uznał za wiarygodne wyjaśnienia organu w piśmie procesowym z dnia 18 września 2024 r., że takowy wniosek dowodowy nie wpłynął do organu. Organ wskazał, że nie potwierdza to nawet spis dokumentów w biurze organu pierwszej instancji, a z pewnością nie wpłynął on do organu odwoławczego. Trafnie też zauważono, że skarżący nie dysponuje potwierdzeniem jego wpływu do organu. Co istotne i przesądzające, skarżący zdaje się pomijać treść art. 3 st. 3 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym osoby uczestniczące w płatnościach obowiązane są samodzielnie przedstawiać dowodowy oraz dawać wyjaśnienia, co do tej sprawy, zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu danej sprawy spoczywa przede wszystkim na osobie, która z tego faktu wywodzi konsekwencje prawne. Organ ma jedynie zagwarantować, co też uczyniły organy w tej sprawie, czynny udział w toczącym się postępowaniu o płatności. Podnieść również należy, że w świetle regulacji należy dokonać przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego, to jednak trzeba podkreślić, iż dokonywanie zabiegów agrotechnicznych w postaci wykaszania, czy też usuwania zachwaszczeń, zadrzewień, zakrzaczeń, musi być efektywne zważywszy na obowiązek utrzymywania gruntów zgłoszonych do płatności przez cały rok kalendarzowy (art. 32 ust. a rozporządzenia 1307/2013). W takim razie wykonanie jednego zabiegu może okazać się niewystarczające dla spełnienia powyższego wymogu.

Zdaniem Sądu skarżący nie przedstawił także innych dowodów, które pozwalałyby podważyć czy zakwestionować ustalenia dokonane przez wyspecjalizowaną komórkę organu, z wykorzystaniem dostępnych narzędzi informatycznych. Jak podkreślono wyżej orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że dowody na jakie powołał się organ w niniejszej sprawie, są miarodajne do odtworzenia stanu deklarowanych działek rolnych na określoną, wynikającą z nich datę pozyskania (wykonania).

Z kolei zeznania świadków oferowanych przez skarżącego, tym bardziej odnoszące się do pewnej zaszłości, które mają charakter subiektywny i odnosiłyby się do ułamka deklarowanych gruntów, nie są dowodem, który można by przeciwstawić obiektywnemu oglądowi spornych działek wynikającemu z pomiarów ortofotomapy dokonanych na podstawie precyzyjnych narzędzi informatycznych. To samo odnieść należy do oferowanych zdjęć( k. 46 akt sądowych), co do których nie ma pewności jakiej części działki dotyczą i kiedy zostały wykonane. W ocenie Sądu, w okolicznościach takich jak wyżej nakreślono, organ dokonując oceny przydatności zgłaszanych wniosków dowodowych w odniesieniu do okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, może dojść do konkluzji, że ich przeprowadzenie było zbędne. Wskazać należy, że uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.

Skarżący mając zagwarantowany czynny udział w toczącym się w przedmiocie płatności postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do okoliczności uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli działek referencyjnych na miejscu, a wynikających z przytaczanej już treści notatki służbowej z dnia 25 kwietnia 2022 r. (k. 69 akt administracyjnych), jedynie stwierdził podczas rozprawy w dniu 3 grudnia 2024 r., że: "W czasie tej kontroli byłem w Austrii, ale na miejscu zawsze jest pracownik pani J. D." (zob. protokół z rozprawy; k. 95-96 akt sądowych).W ocenie Sądu podkreślić jednak należy, że po pierwsze, mając możliwość nie podnosił tych okoliczności w toku postępowania, zaraz po próbie przeprowadzenia kontroli na miejscu, nie podnosił ich w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Po drugie, nie uprawdopodobnił nawet swoich twierdzeń, a co najważniejsze przepis art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 wprowadza te same konsekwencje, kiedy fakt uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli wynika z zachowania rolnika lub zachowania jego przedstawiciela, którzy są w tym względzie traktowani w identyczny sposób. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyraźnie w uzasadnieniu orzeczenia w sprawie C-536/09 podkreślił, że "...Okoliczności takie, że rolnik lub jego przedstawiciel przyjął wszelkie racjonalne środki leżące w jego mocy, by zapewnić, iż przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu nie będzie utrudniane lub uniemożliwiane, w szczególności poprzez podanie odpowiedniej jednostce płatniczej numeru telefonu, pod którym jest dostępny, że działał w dobrej wierze z całą starannością przezornego rolnika i że jakiekolwiek zachowanie mające znamiona oszustwa jest wykluczone..." stanowią zatem istotne elementy dla ustalenia, czy ten rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu swoim nie tylko umyślnym zachowaniem ale i zaniechaniem działania wynikającego z jego niedbalstwa i jeżeli nie przyjął takich środków których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Twierdzenia skarżącego są więc niepopartymi niczym stwierdzeniami, które w żaden sposób nie mogły wpłynąć na odmienną ocenę Sądu działań organów.

W ocenie Sądu kontrolowane decyzje w sposób zrozumiały wyjaśniają więc powody wykluczenia części powierzchni działek ewidencyjnych ze wskazaniem obszarów objętych nieprawidłowościami i na czym one polegają - występowanie zwartych obszarów zadrzewień i zakrzaczeń.

Zdaniem Sądu organy rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy, ustosunkowując się do zgromadzonych w sprawie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych. Ocena dowodów i wyciągnięte z niej wnioski są prawidłowe i ocena, poczynione ustalenia wynikają ze zgromadzonych dowodów, tok rozumowania jest przejrzysty oraz zgodny z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego.

Skarżący nie podważył skutecznie dokonanej przez organy oceny poszczególnych dowodów, a nade wszystko kwestionując ich wymowę nie przedstawił, mimo odmiennych twierdzeń, przekonujących dowodów wskazujących na odmienną faktografię sprawy w aspekcie obszarów działek wyłączonych z płatności. Skarżący negując ustalenia faktyczne dokonane przez organy, poprzez wytknięcie rzekomych naruszeń proceduralnych w toku postępowania, nie przedstawił w istocie dowodów, które podważyłyby te ustalenia. W szczególności cel ten nie mógł być osiągnięty przez forsowanie własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Zarówno dowody te, jak i ich ocena, a także oparta na nich faktografia zostały obszernie, a nawet wręcz drobiazgowo przedstawione w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji.

Dowody na jakich oparły się organy nie ograniczały się jedynie do kontroli terenowej z 22 kwietnia 2022 r., lecz obejmowały, jak już wskazano, zdjęcia lotnicze spornych działek wykonane w latach 2019 i 2022 r. sporządzone na ich podstawie ortofotomapy, a kontrola terenowa, jak słusznie podnoszą organy, była uzupełnieniem tych dowodów w takim zakresie, w jakim udało się ją przeprowadzić. Organy szczegółowo wykazały, że:

- łączna powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności JPO/PZ/PD za 2022 r. została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie: 3,01 ha (obejmowała ona obszar dz. rolnej A, B, C, D, E),

- łączna powierzchnia uprawniona do płatności (tzw. powierzchnia stwierdzona lub zatwierdzona) JPO/PZ/PD za 2022 r. została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie 1,03 ha -0,00 ha na dz. rolnych A, B, C i 0,57 ha dz. rolnej E oraz całość dz. rolnej D.

Powyższe skutkowało ustaleniem, że skarżący nie kwalifikuje się do przyznania wnioskowanych płatności, bowiem obszar działek uprawnionych do dopłaty wynosi 0,69 ha czyli poniżej dolnej granicy -1 ha.

Wyniki kontroli terenowej z kwietnia 2022 r. potwierdziły treść i wymowę zdjęć lotniczych. Zdjęcia lotnicze i wyniki kontroli pozwalały na odróżnienie obszarów użytkowanych rolniczo od nieużytkowanych, a zawyżenie obszarów uprawnionych do wsparcia było wyraźne i oczywiste. Dowody te są wystarczające do stwierdzenia nieprawidłowego użytkowania części zgłoszonych do płatności nieruchomości. Porównanie zdjęć lotniczych i zdjęć z kontroli dotyczących obszarów zakwestionowanych wskazuje na to, że obszary te istniały zarówno w 2019 r. jak i w roku 2020.

Nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art, 77 § 1, art. 80, czy art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez niezebranie całego materiału dowodowego. Nie doszło też do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy.

Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.