Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 826/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant st.spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi S.R. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 stycznia 2023 r. znak DLI-II.7621.55.2021.AZ.15 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa" oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 176, z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", po rozpatrzeniu odwołań Pana A. S., Pani S. N., Pana S. R., spółki "[...] Spółka Jawna z siedziba w G. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 września 2021 r. znak: N-VIII.7820.1.57.2018, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] S. - R. - D., na odcinku od ul. L. w m. R., do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] Droga [...] - Droga 9 w m. J. (lokalny km 0+028,76 do km 5+025,55) wraz z odcinkami nawiązania oraz przebudową, budową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych"- uchylił zaskarżoną decyzję w części szczegółowo opisanej w podjętym rozstrzygnięciu i w tej części orzekł merytorycznie a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 19 grudnia 2018 r., skorygowanym w trakcie prowadzonego postępowania, Zarząd Województwa Podkarpackiego, zwany dalej "inwestorem", wystąpił do Wojewody Podkarpackiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] S. - R. - D., na odcinku od ul. L. w m. R. , do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] Droga [...] - Droga [...], w m. J., wraz z przebudową, budową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, Wojewoda Podkarpacki wydał w dniu 22 września 2021 r. decyzję znak: N-VIII.7820.1.57.2018, o zezwoleniu na realizację inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] S. - R. - D., na odcinku od ul. L. w m. R., do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] Droga [...] - Droga [...] w m. J. (lokalny km 0+028,76 do km 5+025,55) wraz z odcinkami nawiązania oraz przebudową, budową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych", zwaną dalej "decyzją Wojewody Podkarpackiego" oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody Podkarpackiego odwołania, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wnieśli Pan A. S., Pani S. N., Pan S. R., spółka "[...] Spółka Jawna z siedzibą w G.

W odwołaniach (wniesionych w terminie) skarżący podnieśli zarzuty w sprawie decyzji Wojewody Podkarpackiego, jak i postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji.

Minister rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, w tym zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania oraz kończącej je decyzji Wojewody Podkarpackiego, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione przez skarżących.

W pierwszej kolejności wskazał, iż zgodnie z art. lid ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg inwestycji, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, przedstawiono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, dołączono mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości, określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, określono nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Województwa Podkarpackiego, oraz określono nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone.

Zgodnie z art. lid ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Wskazać również trzeba, iż w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zwana dalej "ustawą nowelizującą". Jednocześnie wydane zostało rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1609). Zgodnie z § 25 tego rozporządzenia, uchylone zostało dotychczasowe rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego".

Jednakże, zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, zgodnie z ww. przepisem, przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", w brzmieniu dotychczas obowiązującym, a także w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z:

- decyzją Wójta Gminy T. z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach",

- decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2019 r" znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r" znak: [...],

- decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, bądź dowody potwierdzające doręczenie wystąpień o ich wydanie, w przypadku ich niewydania, co należało potraktować jako brak zastrzeżeń do wniosku. Ponadto, inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne.

Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, organ odwoławczy uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

Następnie, organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Wojewodę Podkarpackiego postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia i stwierdził, co następuje. W ocenie organu II instancji, Wojewoda Podkarpacki prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Wojewoda Podkarpacki pismem z dnia T7 maja 2021 r. zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o powyższym w drodze obwieszczeń. W przedmiotowym obwieszczeniu i zawiadomieniu organ I instancji poinformował strony o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. W toku postępowania przed Wojewodą Podkarpackim, wniesiono zastrzeżenia dotyczące inwestycji, które zostały przekazane inwestorowi w celu udzielenia wyjaśnień, a ten ustosunkował się do poruszonych zagadnień.

Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda Podkarpacki w dniu 22 września 2021 r. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, Wojewoda Podkarpacki podzielił argumenty przedstawione przez inwestora. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ I instancji, mając na uwadze stanowisko przedstawione przez inwestora, odniósł się do uwag wniesionych w toku postępowania.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda Podkarpacki doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń.

Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody Podkarpackiego organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień z dnia 29 września 2021 r., wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Kontrolowana decyzja Wojewody Podkarpackiego czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Zaskarżona decyzja Wojewody Podkarpackiego określa również termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Pozytywnie oceniono określenie przez Wojewodę Podkarpackiego - biorąc pod uwagę dyspozycję art. 16 ust. 2 specustawy drogowej - ww. terminu na 121 dzień od dnia uzyskania waloru ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ zobowiązany był bowiem tak uczynić wobec uzasadnionego wystąpienia przez inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji stwierdził, iż wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej.

W orzecznictwie sądowym, jak również w doktrynie prawa administracyjnego, utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia bowiem materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. W toku postępowania odwoławczego możliwe jest więc korygowanie wniosku przez inwestora.

W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, inwestor wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, jak i załączników graficznych do tej decyzji, wynikających z korekty rozwiązań projektowych związanych z odstąpieniem od rozbiórki dwóch obiektów budowlanych (budynku mieszkalnego i gospodarczego) na działce nr [...] (po podziale działki nr [...] i nr [...]), z obrębu [...]. Inwestor wyjaśnił, iż wnioskowana zmiana rozwiązań projektowych spowodowana jest bardzo trudną sytuacją życiową osoby zamieszkującej na działce nr [...], która nie jest w stanie zapewnić sobie innego stałego miejsca zamieszkania pomimo zapewnionego należytego odszkodowania. W rezultacie wprowadzonych przez inwestora zamiennych rozwiązań projektach, nastąpiła zmiana podziału działki nr [...] oraz zmiana zakresu prac w ramach ograniczenia w korzystaniu z działki nr [...] (powstałej z podziału ww. działki nr [...]), jak i działki sąsiedniej nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), z obrębu [...]. Inwestor przy piśmie z dnia 30 listopada 2022 r., przedłożył zamienną dokumentację podziałową, mapową i projektową odzwierciedlającą wnioskowane przez niego korekty.

Konsekwencją powyższego są dokonane - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - zmiany w decyzji Wojewody Podkarpackiego, o których mowa w punkcie I niniejszej decyzji, dotyczące korekt w jednostkach redakcyjnych decyzji Wojewody Podkarpackiego, jak i w załącznikach graficznych do tej decyzji. Organ odwoławczy dokonując rozstrzygnięcia, o którym mowa w pkt I przedmiotowej decyzji, uznał, że nie narusza ono zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa.

Rozpatrując odwołania skarżących stron, w pierwszej kolejności wskazano, że zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu inwestycji oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg inwestycji oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. Ile specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające teren inwestycji oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Organ przywołał również stanowiska przedstawionego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14, odmawiającym podjęcia, z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.)". Według Sądu, Rzecznik Praw Obywatelskich w istocie rzeczy przedstawił do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, które dotyczy istotnego problemu konstytucyjnego, co do tego w jaki sposób ma być oceniana dopuszczalność pozbawienia własności z uwagi na cele publiczne (art. 21 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny przywołał w ww. postanowieniu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa, dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, dla dróg gminnych - odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, dla dróg znajdujących na terenie miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych - prezydent miasta).

Co więcej, wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Wynika z powyższego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1955/10).

Wobec powyższego, organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zarzutów w przedmiocie lokalizacji ww. inwestycji podniesionych przez Pana A. S. i Pana S. R.. Inwestor, stosownie do wezwania organu odwoławczego, odniósł się do uwag skarżących wskazując, iż w jego ocenie nie zasługują one na uwzględnienie. Stanowisko inwestora organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 9 kpa, przesłał skarżącym, zawiadamiając jednocześnie, stosownie do art. 10 kpa, o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości przeglądania akt sprawy. Pan S. R. w pismach z dnia 2 lutego i 5 kwietnia 2022 r. odniósł się do przesłanego stanowiska inwestora, podtrzymując swoje zarzuty i nie zgadzając się z argumentacją inwestora.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżących Minister stwierdził, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut Pana A. S. dotyczący zmiany zaskarżonej decyzji w zakresie przebudowy sieci kanalizacyjnej grawitacyjnej i tłocznej na działce skarżącego nr [...] i przeniesienie sieci na sąsiednią działkę skarżącego nr [...].

Przypomniano, że w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych (powołanym powyżej) prezentowane jest jednolite stanowisko, że wyznaczenie przebiegu inwestycji liniowych pozostaje jedynie w gestii inwestora, który samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych. Organ administracji nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. W konsekwencji organ nie może ingerować w lokalizację inwestycji, a zatem również korygować jej przebiegu. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania.

Zauważono, iż zgodnie z art. lid ust. 1 pkt 3b specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, i oraz j specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera ustalenia dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku w zakresie budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, jak również dotyczące zezwolenia na wykonanie tego obowiązku. Wynika z powyższego, iż po pierwsze, specustawa drogowa wprost przewiduje możliwość nałożenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku budowy/przebudowy sieci uzbrojenia terenu, a po drugie, to podmiot składający wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej określa nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone i zakres prac.

Przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej, podobnie jak m.in. art. 9q ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1984), art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 273, ze zm.), art. 24 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1836, z późn. zm.) oraz art. 30 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w sektorze naftowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1275, z późn. zm.) na zasadzie lex specialis przewiduje szczególny tryb ustanowienia i wykonywania służebności publicznej w stosunku do generalnego rozwiązania dotyczącego służebności publicznej zawartego w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), zwanej dalej "ugn".

Podkreślono, iż w omawianym przypadku nie stosuje się procedury uzyskiwania zgody właściciela nieruchomości na ograniczenie w korzystaniu dla wykonania ww. obowiązku. Zauważyć bowiem należy, że art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej stanowi normę szczególną wobec art. 124 ust. 1 i ust. 3 ugn i okoliczność określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości i prowadzenia robót może być w tym przypadku oparta tylko na art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej. W tym przypadku wyłączony jest obowiązek prowadzenia rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem co do przeprowadzenia takich robót (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 21 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1614/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2632/11, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W decyzji Wojewody Podkarpackiego działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), z obrębu [...], została ograniczona w korzystaniu dla wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznej, sieci teletechnicznej i sieci kanalizacji sanitarnej, natomiast działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), z obrębu [...], została ograniczona w korzystaniu dla wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznej niskiego napięcie i sieci teletechnicznej.

Z akt sprawy, w tym wyjaśnień przedstawionych przez inwestora w trakcie trwania procedury odwoławczej wynika, iż w wraz z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...], powstała konieczność przebudowy kolidujących odcinków sieci uzbrojenia terenu, w tym kanalizacji sanitarnej, a zakres przebudowy sieci uzbrojenia terenu został zawężony do niezbędnego minimum. Dotyczy to również zakresu ingerencji w istniejącą sieć kanalizacji sanitarnej na działce skarżącego nr [...]. Został on zmniejszony do niezbędnego minimum i dotyczy przebudowy kanalizacji w obrębie działki nr [...] na długości około 10 m - w przypadku rurociągu grawitacyjnego i około 12 m - w przypadku rurociągu tłocznego. W ramach inwestycji, jak wyjaśnił inwestor, nie planuje się ingerencji w pozostałą część kanalizacji sanitarnej (w tym rurociąg tłoczny), zlokalizowanej na działkach nr: [...], ponieważ nie koliduje ona z przedmiotową inwestycją, inwestor wskazał, że kanalizacja sanitarna po przebudowie została dowiązana do istniejącej sieci na działce nr [...].

Ponadto, inwestor wskazał, iż zaprojektowana przebudowa sieci kanalizacji sanitarnej została uzgodniona podczas narady koordynacyjnej, zgodnie z protokołem z narady koordynacyjnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz przez Zakład Gospodarki Wodno-Ściekowej w T. w piśmie z dnia 7 stycznia 2019 r., znak: [...]. W konsekwencji, Minister podziela stanowisko inwestora zajęte w piśmie z dnia 16 grudnia 2021 r.,, że żądanie skarżącego o zmianę trasy rurociągów kanalizacji sanitarnej na ww. działce nr [...], w ramach inwestycji rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], nie może zostać uwzględnione, ponieważ obejmuje przebudowę kanalizacji sanitarnej w zakresie wykraczającym poza usunięcie kolizji kanalizacji sanitarnej z rozbudową drogi wojewódzkiej.

Odnośnie podnoszonego przez skarżącego zarzutu, iż w razie awarii kanalizacji sanitarnej nastąpi konieczność ingerencji służb na jego działce wraz z robotami ziemnymi, co wprowadza uciążliwość korzystania przez skarżącego z nieruchomości, wyjaśnić należy, iż kwestie te nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zarówno wojewoda, jak i Minister, badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją.

Za nieuzasadnione uznano również zarzuty Pana S. R. dotyczące naruszenia wymienionych w odwołaniu przepisów specustawy drogowej, jak i przepisów kpa, poprzez zezwolenie na realizację inwestycji na jego działce nr [...], z obrębu [...], kiedy realizacja inwestycji uniemożliwi dalsze prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego w branży dźwigowej, zaś pozostawiona mu po podziale część ww. nieruchomości zabudowana budynkiem użytkowym, nie będzie się nadawać do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele.

Brak zgody skarżącego na realizację przedmiotowej inwestycji na części jego działki, w koncepcji przyjętej przez inwestora i zatwierdzonej w decyzji Wojewody Podkarpackiego, nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy drogowej, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości.

Wyjaśniono, iż kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji wywłaszczeniowej na gruncie specustawy drogowej jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ogólnym. Celem specustawy drogowej jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie inwestycji w zakresie drogi publicznej. Wszystkie działania w ramach realizacji inwestycji drogowej dokonywane są w oparciu o władztwo administracyjne, a specustawa drogowa nie przewiduje w tej materii konsultacji lub uzyskania zezwoleń właścicieli nieruchomości objętych zakresem inwestycji.

Następnie wskazano, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zarówno wojewoda, jak i Minister, badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Z samej bowiem istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa.

Wskazano, iż organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych, oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Wynika z tego, iż kwestia rentowności dalszego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego nie jest przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

W ocenie Ministra, jeżeli skarżący uważa, iż doznał szkody w wyniku przyjętych rozwiązań projektowych, to może skorzystać ze stosownego powództwa cywilnego i przedstawić dowody na okoliczność powstałej szkody i jej wielkości. Argumentacja tego rodzaju w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ma jednak charakter interesu faktycznego, a więc takiego który nie może stanowić prawnej przeszkody dla wydania decyzji administracyjnej.

Podkreślono, iż stosownie do art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, w przypadku, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Ustawodawca w ww. przepisie zabezpieczył interesy właścicieli nieruchomości, które jedynie w części niezbędne są do realizacji inwestycji, a pozostałe części nieruchomości na skutek podziału nie nadają się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele. Organem właściwym do rozpoznania wniosku o wykup nieruchomości spełniającej przesłanki wskazane w art. 13 ust. 3 specustawy drogowej (a więc stanowiącej część pozostałą po dokonanym podziale nieruchomości, która nie nadaje się do wykorzystania zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem) jest inwestor.

Roszczenie o wykup całej nieruchomości w trybie ww. przepisu ma charakter cywilnoprawny, dlatego może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2920/17 i powołane tam orzecznictwo, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z akt sprawy, w tym wyjaśnień przedstawionych przez inwestora w ww. piśmie z dnia 16 grudnia 2021 r. wynika, iż nabycie, na własność Województwa Podkarpackiego, części działki nr [...] (wydzielona działka nr [...]), jest niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie zakres zajęcia pod inwestycję działki nr [...], ograniczono do niezbędnego minimum. Z akt sprawy wynika, iż niezbędne jest również określenie ograniczeń w korzystaniu z pozostającej własnością skarżącego działki nr [...] (powstałej z podziału ww. działki nr [...]) dla wykonania prac związanych z przebudową sieci uzbrojenia terenu i przebudową zjazdu. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi.

W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługują propozycje Pana S. R. dotyczące przeprowadzenia rzeczonej inwestycji w sposób zgodny z jego oczekiwaniami.

Ponownie podkreślono, że to inwestor decyduje o przebiegu projektowanej inwestycji. Przepisy specustawy drogowej, jak już to zasygnalizowano powyżej, nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Dlatego też organy I i II instancji mają obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, nie są natomiast władne nakazać inwestorowi przyjęcia innych rozwiązań projektowych, skoro te przedstawione przez inwestora są zgodne z prawem.

Zaprojektowanie inwestycji pozostawia się specjalistom posiadającym odpowiednie przygotowanie zawodowe, a nie powinny decydować o tym strony postępowania, których nieruchomości zostały objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż żaden z przepisów specustawy drogowej nie przewiduje takich uprawnień. Organ nie może bowiem uwzględniać protestów obywateli, wyrażających ich osobiste zapatrywania, czy też ich odmiennego stanowiska, które pozostają poza ochroną prawną i nie wynikają z norm prawa. Oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonego przebiegu inwestycji - nie mające prawnego osadzenia - są bezskuteczne. Gospodarzem projektu jest tylko inwestor, a organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia, w tym w przebieg inwestycji liniowej.

Inwestor w ww. piśmie z dnia 16 grudnia 2021 r. wskazał, iż na etapie przygotowania przedmiotowej inwestycji, tj. opracowania projektu budowlanego, dokonał wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] oraz najbardziej korzystnych rozwiązań techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Wyjaśnił, iż propozycje zmiany rozwiązań projektowych inwestycji o treści analogicznej do tej wskazanej w odwołaniu, zostały przekazane przez skarżącego do Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. (dalej: PZDW w R.) na etapie opracowania projektu budowlanego, przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odpowiedzi na te propozycje, PZDW w R. skierował do Pana S. R. pismo z dnia 30 października 2018 r., w którym szczegółowo odniósł się do wniosków dotyczących planowanej rozbudowy drogi wojewódzkiej i część postulatów skarżącego została uwzględniona. Inwestor w ww. piśmie z dnia 16 grudnia 2021 r. wyjaśnił, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody Podkarpackiego, obejmuje rozwiązania projektowe rozbudowy drogi wojewódzkiej, na wysokości działek na których prowadzona jest działalność firmy skarżącego [...], skorygowane zgodnie z informacjami podanymi w ww. piśmie PZDW w R. z dnia 30 października 2018 r.

Jednakże, nawet taka optymalizacja przez inwestora rozwiązań projektowych, nie jest w stanie wyeliminować wszystkich utrudnień występujących w indywidualnych przypadkach, tak aby zmniejszyć ingerencję planowanej inwestycji w nieruchomości osób prywatnych. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, często w większym stopniu niż ma to miejsce w przypadku innych zamierzeń budowlanych, jest nierozerwalnie związana z ingerencją w uprawnienia różnych podmiotów prawa. W takich okolicznościach inwestor zawsze będzie narażony niezadowolenie części właścicieli gruntów objętych inwestycją. Ponadto, ograniczenia techniczne związane z charakterem przedmiotowej inwestycji powodują, że niemożliwe jest dowolne kształtowanie jej przebiegu.

Jednoczesnego wyjaśniono - w kontekście kwestionowanego przez skarżącego sposobu zapewnia dostępu do jego nieruchomości - iż obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczny z obowiązkiem dostępu do drogi publicznej co najmniej na dotychczasowych warunkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1785/15, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1732/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 875/10).

W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Natomiast z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie do drogi w konkretny sposób, czy do drogi o określonej kategorii drogi publicznej (stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, Lex nr 2118231 i z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, Lex nr 1367353).

W wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż kwestia zmiany lokalizacji zjazdu z drogi publicznej nie świadczy o wywołaniu zaskarżoną decyzją prawnych uciążliwości, do jakich odwołuje się prawo budowlane, ponieważ tego rodzaju zagadnienie nie wiąże się z naruszeniem istoty prawa własności. Ze zmiany lokalizacji zjazdu nie wynika prawne ograniczenie wykonywanej dotychczas działalności gospodarczej.

Inwestor wskazał, iż dojazd do siedziby firmy [...] i wyjazd z siedziby firmy możliwy jest dla każdego kierunku ruchu, bezpośrednio z jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] lub z wykorzystaniem miejsc do zawracania. Projektowane parametry techniczne zjazdów publicznych w km 4+812,15 i 4+836,94 [por. rys. 2.6 mapy z proponowanym przebiegiem drogi, stanowiący załącznik nr 1 (mapa 6/6) do zaskarżonej decyzji - jak wyjaśnił inwestor - zapewniają możliwość dojazdu do działek samochodom typu ciągnik siodłowy z naczepą o wymiarach 2,5 m x 16,5 m (szerokość x długość).

Za niezasadny uznano również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich.

Przepis art. 11f ust. 1 pkt. 4 specustawy drogowej zobowiązuje organ do określenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej m.in. wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich znajduje konkretyzację w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, projektowanie i budowa obiektów budowlanych powinna zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem Ministra wydanie zaskarżonej decyzji w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem podmiotów, których przebieg planowanej inwestycji dotyczył. Przyjęte przez inwestora rozwiązania techniczne, w żaden sposób nie naruszają interesu prawnego skarżącej strony. Nie można bowiem uznać za naruszenie interesu prawnego strony skarżącej niespełnienie przez inwestora, jego żądań, co do zaprojektowania inwestycji drogowej zgodnie z jego koncepcją. Skarżący powołuje się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w pogorszeniu w warunków korzystania z jego nieruchomości w kontekście prowadzonej działalności gospodarczej, w tym możliwości dojazdu nieruchomości. Uznanie że ochronie przewidzianej w powołanym powyżej przepisie podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogło by prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z realizacją dróg publicznych, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw które są zagrożone w związku z planowana inwestycją.

Według Ministra, ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy decydować będą o wybudowaniu obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora.

Nieuniknione jest to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości objętych jej zakresem, np. w zakresie konieczności dostosowania wewnętrznych układów komunikacyjnych nieruchomości do rozwiązań projektowych zatwierdzonych dla obszaru objętego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tym kontekście, jedynie na marginesie można zaznaczyć, iż w ocenie inwestora pozostała szerokość ww. działki nr [...], pomiędzy budynkiem na niej zlokalizowanym a liniami rozgraniczającymi drogi wojewódzkiej nr [...] (projektowaną granicą pasa drogowego) wyniesie około 6 m, co umożliwi komunikację pomiędzy magazynem a warsztatem zlokalizowanym w budynku.

Ocena decyzji w aspekcie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wymaga uwzględnienia, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2334/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 585/15, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W świetle powyższego, za niezasadny uznano zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 i art. 104 § 1 i 2 kpa.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie przebiegu inwestycji przez teren nieruchomości skarżącego, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez Wojewodę Podkarpackiego rozstrzygnięcia o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w wystarczający sposób wskazuje na tok rozumowania organu I instancji przyjęty przy rozpoznawaniu sprawy i pozwala na poznanie argumentów, którymi organ I instancji kierował wydając zaskarżoną decyzję.

Wniosek skarżącego o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody Podkarpackiego, został rozpatrzony w odrębnym postanowieniu organu odwoławczego odmawiającym wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Wojewody Podkarpackiego.

Za chybiony uznano zarzut Pani S. N. dotyczący niejednoznacznego wskazania w decyzji Wojewody Podkarpackiego terminu wydania nieruchomości.

Wskazano, iż Wojewoda Podkarpacki, po uwzględnieniu wniosku inwestora, na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, który w myśl ust. 3 ww. artykułu zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi; uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych; uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stwierdzono, iż użycie w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej sformułowania "decyzja (...) określa (...)" oznacza, iż wskazanie terminu, o którym mowa w tym przepisie jest obligatoryjne.

Wobec powyższego, obowiązek zamieszczenia w rozstrzygnięciu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapisów w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości istnieje niezależnie od faktu nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Należy bowiem stwierdzić, iż uzyskanie przez omawianą decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego wykonanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie przymiotu iż zarzuty zawarte w tym piśmie nie świadczą o jakiekolwiek wadliwości wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że nie ma racji Pan T. G. podnosząc zarzut dotyczący tego, iż zatwierdzony decyzją Wojewody Podkarpackiego projekt budowalny jest niezgodny z wydanym dla inwestycji pozwolenie wodnoprawnym, bowiem po wykonaniu nasypu drogowego zmienione zostały dotychczasowe stosunki wodne.

W pkt 111.4 pozwolenia wodnoprawnego udzielonego ww. decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2019 r., zawarto warunek, iż realizacja inwestycji nie może doprowadzić do zmiany stosunków wodnych w skali mogącej spowodować szkody dla gruntów sąsiednich. A zatem warunek ten odnosi się do etapu prowadzonych robót budowlanych, a nie do etapu wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast na etapie postępowania w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej organ architektoniczno-budowlany nie zajmuje się przyszłą realizacją budowy inwestycji.

Co więcej, zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625, z późn. zm.), jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Wynika z tego, iż sprawy dotyczące zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, stanowią odrębne postępowanie administracyjne od zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. A zatem to w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, wpływu tego stanu na grunty sąsiednie i możliwości przypisania odpowiedzialności za ten stan.

Natomiast Pan T. G. do ww. pisma z dnia 9 stycznia 2023 r. nie załączył rozstrzygnięcia właściwego organu wydanego w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych potwierdzającego naruszenie stosunków wodnych w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Z powyższych względów, Minister nie znalazł żadnych podstaw, by zapatrywanie Pana T. G. dotyczące zmiany stosunków wodnych, oparte wyłącznie na jego subiektywnym zdaniu, traktować inaczej, niż jako wyraz jego dowolnego poglądu w tej kwestii.

Ponadto wskazano, iż to projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji w postaci decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W wypadku więc spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 11b w zw. z art. lid specustawy drogowej właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - art. Ha specustawy drogowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r" sygn. akt VII SA/Wa 2952/16, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w dokumentacji przedłożonej w trakcie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Skargę na tę decyzję złożył S. R.

Zaskarżonej decyzji zarzucił :

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. llf ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162), przejawiające się wskazaniem jako podstawy rozstrzygnięcia przepisów dotyczących uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzekania co do istoty sprawy, kiedy Organ w pozostałej części również utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, co może stanowić rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji, a co Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu; jak wskazuje się w judykaturze "Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa 1 stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyr. NSA: z 9.8.2016 r., II OSK 2868/14; z 2.3.2011 r., II O5K 2226/10; z 11.5.1994 r., III SA1705/93)";

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

c) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego zmiany w projektowanej inwestycji, których wprowadzenia domaga się Skarżący nie zasługiwały na uwzględnienie;

d) art. 9 i 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek częściowego utrzymania w mocy decyzji Wojewody Podkarpackiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 22 września 2021 r., znak: N-VII1.7820.1.57.2018;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

2. naruszenie prawa materialnego w postaci:

a) art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162) poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu, której skutkiem było w szczególności pozostawienie w obrocie prawnym decyzji odmawiającej udzielenia ochrony uzasadnionemu interesowi Skarżącego;

b) art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich niezastosowanie i pozostawienie w obiegu prawnym decyzji, która ingeruje bezpośrednio w swobodę Skarżącego do wyboru miejsca prowadzenia działalności gospodarczej.

Wobec powyższego wnosił o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej,

2. zasądzenie na rzecz Skarżącego od Organu zwrotu kosztów postępowania;

3. wstrzymanie przez Organ w całości wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a to decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 września 2021 r., znak: N-VIII.7820.1.57.2018, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez Organ, o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z powodu prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii zapadła w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 września 2021 r. znak: N-VIII.7820.1.57.2018, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Będące podstawą prawną kontrolowanej decyzji przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 j.t., specustawy drogowej), określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych. Zawarte w tej specustawie rozwiązania prawne dotyczą ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Regulacje prawne specustawy mają charakter szczególny. Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej.

Art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację infrastruktury drogowej tak związaną, jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2168/11 - publ. CBOSA).

Jak przewiduje art. 11i ust. 1 omawianej specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą Prawo budowlane. W konsekwencji, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

W myśl art. 11a ust. 1 ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Korzystając z przysługującego mu uprawnienia Zarząd Województwa Podkarpackiego jako inwestor w dniu 19 grudnia 2018 r. wniósł o zezwolenie na realizację przedmiotowej drogi publicznej, a przyjmujący wniosek organ ocenił go jako spełniający wymagania określone w art. 11d ust. 1 i 5 specustawy drogowej. Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca dołączył do wniosku wymagane opinie, informację o planowanym przedsięwzięciu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę orientacyjną z przebiegiem drogi, mapy z projektem podziału nieruchomości, a także projekt budowalny. Projekt posiada stosowne opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponadto został on sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowalne do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie i projektanci złożyli oświadczenia oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Jak następnie zasadnie wskazał organ odwoławczy w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, inwestor wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, jak i załączników graficznych do tej decyzji, wynikających z korekty rozwiązań projektowych związanych z odstąpieniem od rozbiórki dwóch obiektów budowlanych (budynku mieszkalnego i gospodarczego) na działce nr [...] (po podziale działki nr [...] i nr [...]), z obrębu [...]. Inwestor wyjaśnił, iż wnioskowana zmiana rozwiązań projektowych spowodowana jest bardzo trudną sytuacją życiową osoby zamieszkującej na działce nr [...], która nie jest w stanie zapewnić sobie innego stałego miejsca zamieszkania pomimo zapewnionego należytego odszkodowania. W rezultacie wprowadzonych przez inwestora zamiennych rozwiązań projektach, nastąpiła zmiana podziału działki nr [...] oraz zmiana zakresu prac w ramach ograniczenia w korzystaniu z działki nr [...] (powstałej z podziału ww. działki nr [...]), jak i działki sąsiedniej nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), z obrębu [...]. Inwestor przy piśmie z dnia 30 listopada 2022 r., przedłożył zamienną dokumentację podziałową, mapową i projektową odzwierciedlającą wnioskowane przez niego korekty.

Konsekwencją powyższego były dokonane - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - zmiany w decyzji Wojewody Podkarpackiego.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w całości podzielił przedstawione wyżej stanowisko organu odwoławczego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności uznać należy, że wbrew zarzutowi zawartemu w pkt 2 a skargi organy prawidłowo zastosowały art. 11f ust. 1 omawianej specustawy drogowej W szczególności w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zauważyć należy, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), jest zatem kwestią dobra wspólnego. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi.

Nie ulega wątpliwości, że sporna inwestycja służy celowi publicznemu. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa, czy przebudowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym, stanowiąc tym samym cel publiczny.

Odnośnie do kwestionowanego przez skarżącego przebiegu drogi przede wszystkim należy podkreślić, że to inwestor decyduje o przebiegu drogi. Natomiast organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych w projekcie. To inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Nieuniknione jest jednak to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że inwestor realizujący określoną inwestycję drogowa realizuje interes publiczny, który ma w takiej sytuacji prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (patrz: wyrok NSA z 1 marca 2016 r., II OSK 2334/15, CBOSA).

Podkreślić należy, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami specustawy i Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie .

Podkreślić również należy, że z akt sprawy, w tym wyjaśnień przedstawionych przez inwestora w ww. piśmie z dnia 16 grudnia 2021 r. wynika, iż nabycie, na własność Województwa Podkarpackiego, części działki nr [...] (wydzielona działka nr [...]), jest niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie zakres zajęcia pod inwestycję działki nr [...], ograniczono do niezbędnego minimum. Z akt sprawy wynika, iż niezbędne jest również określenie ograniczeń w korzystaniu z pozostającej własnością skarżącego działki nr [...] (powstałej z podziału ww. działki nr [...]) dla wykonania prac związanych z przebudową sieci uzbrojenia terenu i przebudową zjazdu. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi.

Poza tym inwestor w ww. piśmie z dnia 16 grudnia 2021 r. wskazał, iż na etapie przygotowania przedmiotowej inwestycji, tj. opracowania projektu budowlanego, dokonał wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] oraz najbardziej korzystnych rozwiązań techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Wyjaśnił, iż propozycje zmiany rozwiązań projektowych przedstawione przez skarżącego zostały przekazane inwestorowi na etapie opracowania projektu budowlanego, przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odpowiedzi na te propozycje, inwestor skierował do Pana S. R. pismo z dnia 30 października 2018 r., w którym szczegółowo odniósł się do wniosków dotyczących planowanej rozbudowy drogi wojewódzkiej i część postulatów skarżącego została uwzględniona.

Sąd podziela stanowisko organu - w kontekście kwestionowanego przez skarżącego sposobu zapewnia dostępu do jego nieruchomości - iż obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczny z obowiązkiem dostępu do drogi publicznej co najmniej na dotychczasowych warunkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1785/15, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Natomiast z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie do drogi w konkretny sposób, czy do drogi o określonej kategorii drogi publicznej (stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, Lex nr 2118231 i z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, Lex nr 1367353).

W wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż kwestia zmiany lokalizacji zjazdu z drogi publicznej nie świadczy o wywołaniu zaskarżoną decyzją prawnych uciążliwości, do jakich odwołuje się prawo budowlane, ponieważ tego rodzaju zagadnienie nie wiąże się z naruszeniem istoty prawa własności. Ze zmiany lokalizacji zjazdu nie wynika prawne ograniczenie wykonywanej dotychczas działalności gospodarczej.

Poza tym wskazano, iż dojazd do siedziby firmy [...] i wyjazd z siedziby firmy możliwy jest dla każdego kierunku ruchu, bezpośrednio z jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] lub z wykorzystaniem miejsc do zawracania. Projektowane parametry techniczne zjazdów publicznych w km 4+812,15 i 4+836,94 por. rys. 2.6 mapy z proponowanym przebiegiem drogi, stanowiący załącznik nr 1 (mapa 6/6) do zaskarżonej decyzji - jak wyjaśnił inwestor - zapewniają możliwość dojazdu do działek samochodom typu ciągnik siodłowy z naczepą o wymiarach 2,5 m x 16,5 m (szerokość x długość).

Spełnienie wymagań wynikających z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej należy w tym przypadku rozumieć, jako faktyczne wykonanie dojazdu do nieruchomości skarżącego o parametrach dopuszczających ruch samochodów ciężarowych, spełniającego wymagania zjazdu publicznego. Jak wynika z analizy projektu budowlanego zaplanowana droga dojazdowa do nieruchomości skarżącego umożliwia prowadzenie działalności gospodarczej.

Niewątpliwie realizacja zamierzonej inwestycji doprowadzi do pogorszenia warunków funkcjonowania przedsiębiorstwa skarżącego ale w ocenie Sądu nie może świadczyć, to o tym, że został naruszony art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, gdyż o naruszeniu tego przepisu mogłoby jedynie świadczyć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącego co do naruszenia przepisów wskazanych w pkt 2 b skargi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej tak jak w przedmiotowej sprawie została zatem przewidziana przez ustawodawcę i nie stanowi to naruszenia zasady dwuinstancyjności. W ocenie sądu dokonana przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. korekta decyzji organu pierwszej instancji doprowadziła do jej zgodności z prawem, w szczególności z przepisami specustawy drogowej, a wszelkie dokonywane zmiany zostały w sposób należyty i szczegółowy uzasadnione.

Brak rozwinięcia tego zarzutu w uzasadnieniu skargi nie pozwala na obszerniejsze odniesienie się do stanowiska strony skarżącej.

W zakresie pozostałych zarzutów naruszenia przepisów procesowych uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w istocie jako podstawę tych zarzutów skarżący przywołuje zasadność przebiegu planowanej do rozbudowy drogi oraz nie zrealizowanie możliwego, w jego ocenie przebiegu alternatywnego. Nie mogło zatem dojść do naruszenia przywołanych wyżej przepisów poprzez brak zbadania okoliczności, które w tym wypadku nie mogą być przez organy orzekające brane pod uwagę przy wydaniu decyzji.

Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut skargi, co do naruszenia art. 8 k.p.a. Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Sama tylko okoliczność, że organy administracji negatywnie dla skarżącego rozstrzygnęły sprawę nie wystarcza do uznania, że naruszono art. 8 k.p.a. Niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania. Ponadto w ocenie Sądu, wydane decyzje organów obu instancji oraz ich uzasadnienia odpowiadają wymogą określonym w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy wystarczająco wyjaśnił podstawy i przesłanki wydanej decyzji – zatem nie doszło do naruszenia art. 9 i 11 k.p.a.

Wobec powyższych okoliczności Sąd uznał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organy z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i z uwzględnieniem szczególnych regulacji zawartych w specustawie drogowej. W ramach przysługujących im kompetencji organy dokonały prawidłowej oceny wniosku pod względem wymagań wskazanych w specustawie drogowej. Pozytywne ustalenia w tym zakresie pozwoliły natomiast na prawidłowe zastosowanie przepisów materialnych i wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Z przedstawionych względów zarzuty skargi jako niezasadne nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Również brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, a które miałyby wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).