Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 214/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania skargi A.K. z dnia [...] września 2018 r. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) Nr 261/2004 i do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu skargi, o której mowa w punkcie I; III. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); V. oddala skargę w pozostałym zakresie; VI. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz A.K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pani A.K. (zwana dalej: "skarżącą"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej także: "Prezes ULC") w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego –[...]z siedzibą w [...]– przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. Urz. UE Nr L 046 z 2004 r., s. 1-8, zwane dalej "rozporządzeniem (WE) nr 261/2004").

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2018 r. skarżąca złożyła na urzędowym formularzu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W. skargę na przewoźnika lotniczego –[...]– zarzucając naruszenie przez ww. podmiot art. 7 ust. 1 lit. a oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Skarżąca domagała się zobowiązania przewoźnika do wypłaty odszkodowania w związku z odwołaniem lotu nr [...] z W. ([...]) do G. ([...]) w dniu [...] lipca 2018 r. Złożenie przedmiotowej skargi poprzedzone zostało wyczerpaniem trybu reklamacyjnego, w którym to przewoźnik lotniczy nie uwzględnił żądań skarżącej.

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. Komisja Ochrony Praw Pasażerów przy Prezesie Urzędu Lotnictwa Cywilnego zwróciła się z zapytaniem do Dyrektora Departamentu Operacyjno-Lotniczego o wskazanie, jakie warunki pogodowe panowały w dniu [...] lipca 2018 r. na trasie przelotu W. – G. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2019 r., przedstawiciel ww. komórki organizacyjnej Urzędu Lotnictwa Cywilnego wyjaśnił, że w dniu [...]lipca 2018 r. na lotniskach we W. i w G. panowały korzystne warunki atmosferyczne.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Prezes ULC zawiadomił strony, tj. A. K.oraz [...]sp. z o.o. Oddział w Polsce o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, informując jednocześnie o wyznaczeniu terminu jej załatwienia do dnia [..] grudnia 2019 r.

W związku z bezczynnością organu, w dniu [...] października 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła ponaglenie do Prezesa ULC, które pozostało bez odpowiedzi.

W tych okolicznościach, pismem z [...] października 2019 r. skarżąca wniosła, opisaną na wstępie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa ULC w sprawie z wniosku skarżącej o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego –[...]– przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004.

Skarżąca wskazuje w skardze na naruszenie przez organ art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a."),

Mając na uwadze powyższe skarżąca wnosi o:

1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w ww. przedmiocie w terminie 14 dni,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł,

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] października 2019 r. Prezes ULC zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i wyznaczeniu 7 dniowego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zdaniem organu, w sprawie nie doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, gdyż za takie może być uznane tylko działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne i oczywiste. Organ wyjaśnił, że jego działanie nie było i nie jest nacechowane złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie skarg pasażerów, które zostały skierowane na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 na przewoźnika lotniczego, spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz uwzględnienia okoliczności, iż w sprawie występowały strony o spornych interesach.

Prezes ULC wskazał, że do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w roku 2017 wpłynęło łącznie 7776 skarg oraz wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast w 2018 r. wpłynęło 16901 skarg w I i II instancji. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Ponadto w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ok. 7 200 nowych spraw (oraz kolejnych - prawie 3000 - złożonych po 1 kwietnia 2019 r., które z uwagi na zmianę procedury - brak podstawy prawnej do rozpatrywania skarg, złożonych po 1 kwietnia 2019 r. w trybie k.p.a. załatwiane są w pierwszej kolejności poprzez odmowę wszczęcia postępowania i wskazania aktualnych możliwości dochodzenia roszczeń). W ocenie organu, jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, iż przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez ten właśnie organ.

Prezes ULC podkreślił przy tym, że dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Zdaniem Prezesa ULC, mając na uwadze powyższe okoliczności oraz art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy w niniejszej sprawie uznać za niecelowe wymierzanie organowi kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Oceniając całokształt działań organu podjętych w rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że dążył on do rzetelnego i jednoznacznego jej rozstrzygnięcia. Dodatkowo nałożenie kary grzywny jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz inne poza orzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa ULC ustawą - Prawo lotnicze. Według organu, z powyżej wymienionych przyczyn za niezasadne należy również uznać zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tytułem zadośćuczynienia za niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i wnioski okazały się zasadne.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (ponaglenie skarżącej – wpływ do organu [...] czerwca 2019 r. – w aktach sprawy).

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 tej ustawy, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Stosownie do § 1b ww. przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie § 2 cytowanego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W tym miejscu wypada zauważyć, że choć skarga została zatytułowana przez jej autora jako "skarga na przewlekłość", to z jej treści i zawartych w niej wniosków niewątpliwie wynika, że w istocie rzeczy skarżąca zarzuca Prezesowi ULC bezczynność, która w ocenie skarżącej przybiera postać rażącego naruszenia prawa.

Oceniając zatem to, czy doszło do zarzuconej w skardze bezczynności, Sąd zauważa, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "bezczynność organu", jednakże w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, wskazane zostało, że z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy przy tym podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym.

Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280).

Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Kierując się powyższym, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, która miała rażący charakter.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, w jakiej dacie rozpoczął się bieg terminu do rozpoznania wniosku skarżącej przez organ.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postepowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania strony. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca złożyła do organu wniosek o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego –[..]– przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, który wpłynął do organu w dniu [...] września 2018r. Jest to więc także data rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy. Skoro w świetle przepisu art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie uważa się za wszczęte z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej, to przepis ten nie uprawnia organu administracji do wydania odrębnego, a tym bardziej odmiennej treści rozstrzygnięcia w tym zakresie. Tym samym, rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy nie można liczyć od dnia wydania przez organ formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC (będąc do tego zobowiązanym) nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej (o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004) w ustawowym terminie (pozostając w ten sposób w bezczynności). Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy należy przyjąć, że termin na wydanie decyzji wynosił jeden miesiąc od dnia wpływu do organu wniosku skarżącej inicjującego to postępowanie, co nastąpiło [...] października 2018 r.; gdyby nawet uznać, że sprawa jest szczególnie skomplikowana - załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Z akt sprawy wynika, że do dnia wniesienia skargi do tut. Sądu organ nie wydał decyzji w sprawie z wniosku A.K. o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Co więcej, pomimo ponaglenia skierowanego przez skarżącą do organu [...] października 2019r., organ nie załatwił sprawy. Z akt zaś – na podstawie których Sąd orzeka – nie wynika, aby organ wydał decyzję w ww. sprawie przed datą wyroku, a jedynie pismem z [...] czerwca 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, zaś pismem z [...] października 2019 r. (a więc już po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu) zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego i wyznaczył 7 dniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że skarga zasługuje na uwzględnienie i konieczne jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W związku z powyższym, Sąd uznał, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności, gdyż od [...] września 2018 r. nie załatwił sprawy z wniosku skarżącej. Bezczynność ta – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie nakazanym ustawą, ale również w stosownym terminie nie powiadomił skarżącej o przyczynach uzasadniających niezałatwienia jej w terminie; nie sposób również uznać, że organ podjął jakiekolwiek czynności rzeczywiście zmierzające do załatwienia sprawy. Przez okres kilkunastu miesięcy organ nie podjął w sprawie działań, które można byłoby uznać jako uzasadniające wydłużenie postępowania, co narusza art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. Takie zaniechanie organu jest więc sprzeczne z art. 6 k.p.a. i stanowi o rażącym naruszeniu ww. przepisów.

Dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej; zwłaszcza, że organ całkowicie zaniechał poinformowania strony o przyczynach bezczynności, informując jedynie stronę – już na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie – o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, nie podając jednak żadnych przyczyn usprawiedliwiających tego rodzaju zwłokę. Należy też podkreślić, że nawet pomimo ponaglenia, wystosowanego przez skarżącą, organ nie podjął żadnych działań dla załatwienia sprawy i nie wydał decyzji, pomimo, że nie wykazał, aby istniały ku temu jakiekolwiek uzasadnione przeszkody.

W ocenie Sądu, okoliczności podniesione przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę, w postaci znacznego i niespodziewanego wzrostu liczby spraw, które w 2018 r. wpłynęły do tego organu (w konsekwencji uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004), jak również starań tego organu o możliwie jak najszybsze rozpoznawania wniosków, niewątpliwie przyczyniły się w konsekwencji do bezczynności organu. Tym niemniej, okoliczności te nie stanowią przesłanki wyłączającej rażący charakter stwierdzonej bezczynności – zwłaszcza, że organ bezspornie naruszył przepis o informowaniu stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i do dnia orzekania przez Sąd nie wydał żadnej decyzji w sprawie.

O ile Sąd byłby skłonny pewne obiektywne względy, do których organ nawiązał w odpowiedzi na skargę, traktować jako okoliczność znoszącą przynajmniej w części stan zawinienia za nierozpatrzenie sprawy w terminie, o tyle organizacyjne założenia przyświecające sposobowi korzystania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z kompetencji do oceny przestrzegania przez przewoźników lotniczych przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 (rozpoznawanie skarg według kolejności ich wpływu) nie mogą tłumaczyć jednoczesnego jawnego nierespektowania przez organ podstawowych uprawnień procesowych, jakie posiada strona występująca z żądaniem konkretyzacji jej uprawnień w drodze wydania decyzji, która spotyka się z opóźnieniem w rozpoznaniu jej sprawy. Tym uprawnieniem jest obowiązek powiadomienia jej przez organ administracji w odpowiedniej formie i we właściwym terminie o przyczynach zwłoki, czasie, w którym może ona spodziewać się rozstrzygnięcia oraz pouczenie o środku prawnym, którym dysponuje, jeżeli chciałaby zwalczać stan opóźnienia, który w sprawie zaistniał (art. 36 § 1-2 k.p.a.). W przypadku złożenia ponaglenia, sposób postępowania organu wiążąco wyznacza art. 37 § 8 k.p.a.

Z tych też przyczyn, mając na uwadze tak znaczną, niewątpliwą i nieuzasadnioną bezczynność organu w kontrolowanej sprawie, Sąd uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wyjaśnić należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny (zob. m.in.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19). Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 111/19, który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym trzeba zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu.

Dlatego też tutejszy Sąd uznał, że cele skargi w kontrolowanej sprawie mogą zostać w pełni osiągnięte już poprzez zastosowanie wobec organu środka dyscyplinującego i prewencyjnego, jakim jest nałożenie na organ grzywny w orzeczonej wysokości.

Ponadto wymaga zauważenia, że wniosek skarżącej przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w cyt. art. 149 § 2 p.p.s.a., nie został poparty szerszym i szczególnym uzasadnieniem. W kontekście roli kompensacyjnej wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w skardze nie wskazano na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku w tym zakresie, poza lakoniczną wzmianką o poczuciu krzywdy i niepewności skarżącej.

Ponownie należy wobec tego podkreślić, że zasądzanie wskazanej sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien więc zawierać uzasadnienie, w którym powinno się nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Wa 48/19).

Ta okoliczność uzasadnia odstąpienie przez Sąd od przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i w konsekwencji Sąd oddalił skargę w tym zakresie.

Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej o stwierdzenie naruszenia praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w związku z odwołaniem lotu nr [...]na trasie W. ([...]) – G. ([...]) w dniu [...] lipca 2018 r. – w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi (pkt V sentencji wyroku).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego, w tym wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).