Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3297/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6069 Inne o symbolu podstawowym 606
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 15, art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Paweł Gorajewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie rekultywacji gruntów po eksploatacji złoża oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach (dalej: "organ", "SKO", "Kolegium") decyzją z 19 stycznia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 104, art. 138 §1 pkt 1 w zw. art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu odwołania E. C. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Starosty W. z 21 listopada 2022 r., znak [...], którą orzeczono o odmowie zmiany decyzji Starosty W. z 28 lipca 2020 r., znak: [...] w zakresie: 1. zmiany terminu rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego w granicach działek nr ew. [...], [...]i [...] w miejscowości J. gm. W.. zmiany decyzji w zakresie możliwości wypełnienia wyrobiska dodatkowo o kody: ex 17 01 07, ex 10 01 01, ex 10 01 02, 10 01 03, ex 17 01 03.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z 28 lipca 2020 r., znak [...], Starosta W. orzekł: I. Określić, że osobą obowiązaną do rekultywacji gruntów po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego na powierzchni 1,9736 ha obejmującej działki oznaczone numerem [...], [...], [...] w miejscowości J. gmina W., na podstawie decyzji Starosty W. nr [...] z 31 grudnia 2007 r., jest E. M.. II. Określić rolny kierunek rekultywacji gruntów. III. Określić zakres i sposób wykonania rekultywacji i zagospodarowania terenu poprzez: a) Wypełnienie terenu wyrobiska odpadami o kodach: - 17 01 01 Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów - 17 01 02 Gruz ceglany - 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 - 20 02 02 Gleba i ziemia, w tym kamienie b) Wyrównanie i uporządkowanie powierzchni wyrobiska wypełnionego odpadami, tj. złagodzenie skarp i wyrównanie terenu, mające na celu umożliwienie poruszania się po analizowanym terenie pojazdów mechanicznych. IV. Określić termin wykonania prac rekultywacyjnych gruntów i zagospodarowania terenu w ciągu 5 lat od dnia zaprzestania działalności przemysłowej polegającej na wydobyciu kruszywa naturalnego [...] (okres ważności decyzji do 31 grudnia 2017 r.).

Kolegium wyjaśniło, że pismem z 12 maja 2021 r. organ I instancji zawiadomił o przeprowadzeniu oględzin terenu. Do akt sprawy dołączono protokół z oględzin z 26 maja 2021 r. wraz z dokumentacją zdjęciową.

Organ wskazał następnie, że 2 sierpnia 2021 r. do akt sprawy wpłynął wniosek Strony o wydłużenie terminu rekultywacji do 31 grudnia 2027 r. Do akt sprawy dołączono decyzję z 23 marca 2021 r. w przedmiocie zmiany nazwiska wnioskodawczyni. Decyzją z 1 września 2021 r., znak [...] Starosta W. odmówił zmiany decyzji.

Wnioskami z 17 kwietnia oraz z 19 kwietnia 2022 r. Strona wystąpiła o zmianę decyzji dotyczącej rekultywacji gruntów poprzez dopisanie odpadów o kodach ex 17 01 07, ex 10 01 01, ex 10 01 02, 10 01 03, ex 17 01 03 oraz określenie terminu wykonania prac rekultywacyjnych na 10 lat.

Pismami z 7 czerwca 2022 r. organ I instancji wystąpił do Wójta Gminy W. oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie o zaopiniowanie wniosku. 23 czerwca 2022 r. do akt sprawy wpłynęło postanowienie Wójta Gminy W. z 21 czerwca 2022 r., znak [...], którym Wójt Gminy W. negatywnie zaopiniował zmianę decyzji. 24 czerwca 2022 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie ze stanowiskiem w sprawie.

SKO wskazało następnie, że pismem z 7 lipca 2022 r. organ I instancji zawiadomił o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i decyzją z 25 lipca 2022 r" znak [...], orzekł o odmowie zmiany decyzji Starosty W. z 28 lipca 2020 r., znak: [...] w zakresie: 1. zmiany terminu rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego w granicach działek nr ew. [...] w miejscowości J. gm. W.. zmiany decyzji w zakresie możliwości wypełnienia wyrobiska dodatkowo o kody: ex 17 01 07, ex 10 01 01, ex 10 01 02, 10 01 03, ex 17 01 03.

Kolegium wskazało, że odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, złożyła Strona Po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z 22 września 2022 r., nr [...], SKO uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium wskazało dalej, że pismem z 7 października 2022 r. organ I instancji wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie o zaopiniowanie wniosku. 21 października 2022 r. wpłynęło pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie wskazujące, że organ ten wydane opinie wyłącznie w zakresie gruntów o planowanym leśnym kierunku rekultywacji.

Decyzją z 21 listopada 2022 r., znak [...] Starosta W.orzekł o odmowie zmiany decyzji Starosty W. z 28 lipca 2020 r., znak: [...] w zakresie: 1. zmiany terminu rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego w granicach działek nr ew. [...] w miejscowości J.gm. W.. zmiany decyzji w zakresie możliwości wypełnienia wyrobiska dodatkowo o kody: ex 17 01 07, ex 10 01 01, ex 10 01 02, 10 01 03, ex 17 01 03.

Rozpatrując odwołanie Strony od powyższej decyzji, Kolegium wyjaśniło, że Strona wnioskowała już o zmianę ww. decyzji w zakresie terminu jej obowiązywania, w wyniku czego decyzją z dnia 1 września 2021 r., znak [...], Starosta W. odmówił zmiany decyzji we wnioskowanym zakresie. W niniejszej sprawie nie dochodzi jednak do tożsamości w zakresie przedmiotowym, gdyż w ponownie złożonym wniosku Strona wskazała na nowe okoliczności, które w jej ocenie mają przemawiać za koniecznością zmiany terminu. Ponadto żądanie dotyczyło również zmiany warunków rekultywacji określonych pierwotnie w treści decyzji, ponieważ odwołująca domagała się dopuszczenia do użycia w procesie rekultywacji i zagospodarowania terenów poeksploatacyjnych konkretnych, nowych odpadów, które nie podlegały ocenie w trakcie postępowania głównego.

Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, co oznacza, że chodzi o weryfikację elementów i warunków tej decyzji. Stąd też, nie można nią objąć kwestii nowych nierozstrzygniętych tą decyzją.

Organ stwierdził, że w pierwotnie prowadzonym postępowaniu wskazane w treści wniosku o zmianę decyzji rodzaje odpadów mające zostać użyte do rekultywacji nie były przedmiotem procedowania, stąd też, zmiana decyzji w tym zakresie stanowiłaby niedopuszczalną modyfikację stanu faktycznego sprawy, w zakresie prawnie istotnych elementów.

Organ uznał również, że Strona nie przywołała żadnych okoliczności faktycznych, mogących wskazywać na istnienie słusznego interesu we wnioskowanej zmianie decyzji. Ponadto, wnioskowaną zmianę należy uznać, zdaniem organu, za sprzeczną z interesem społecznym. Jak wskazał bowiem Wójt Gminy W.negatywnie opiniując wniosek, zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych w praktyce zawierają pewien procent innych odpadów, ponieważ ich odseparowanie jest trudne w procesie budowy lub remontu, w szczególności budynków wielolokalowych. Ponadto, wyrobisko wskazane do rekultywacji znajduje się blisko miejscowości J., zaś mając na uwadze, że większa część mieszkańców posiada stadnie głębinowe wykonane na głębokości kilkunastu i kilkudziesięciu metrów, istnieje ryzyko skażenia źródeł ujęć wody.

Pismem z 8 marca 2023 r. Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję SKO z 19 stycznia 2023 r., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 155 K.p.a., poprzez odmowę jego zastosowania,

2) art. 15 K.p.a., poprzez niezrealizowanie zasady dwuinstancyjności,

3) art. 7 K.p.a., poprzez błędne zdefiniowanie tożsamości sprawy, interesu społecznego i interesu strony,

4) art. 11 K.p.a., poprzez niewyjaśnienia dlaczego organ rozpoznał odwołanie w całości, a nie jedynie w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniosła, że odwołanie zostało wniesione w części dotyczącej odmowy zmiany decyzji Starosty W. z 28 lipca 2020 r., znak: [...] w zakresie możliwości wypełnienia wyrobiska dodatkowo o kody: ex 17 01 07, ex 10 01 01, ex 10 01 02, 10 01 03, ex 17 01 03. W takiej sytuacji organ powinien wypowiedzieć się jedynie w zaskarżonym zakresie, nie odnosić się do odmowy zmiany terminu rekultywacji, bowiem aspekt ten nie był przedmiotem odwołania. Nie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji tego, dlaczego nie ma ewentualnej możliwości utrzymania decyzji w zaskarżonej części, że odwołanie musi być rozpoznane w całości Tym samym organ naruszył zasadę przekonywania wskazaną w art. 11 K.p.a.

Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu, że w pierwotnie prowadzonym postępowaniu, wskazane w treści wniosku o zmianę decyzji rodzaje odpadów mające zostać użyte do rekultywacji nie były przedmiotem procedowania, stąd też zmiana decyzji w tym zakresie stanowiłaby niedopuszczalną modyfikację stanu faktycznego sprawy, w zakresie prawnie istotnych elementów. Zdaniem Skarżącej ocena Kolegium, jakoby wnioskowane dodatkowe kody musiały być procedowane w pierwotnym postępowaniu jest nie do przyjęcia, bowiem prowadziłaby do sytuacji braku możliwości jakiejkolwiek zmiany ostatecznej decyzji. Dopiero prowadzona działalność gospodarcza wykazała, że istnieje potrzeba rozszerzenia omawianego punktu decyzji Starosty W. z 28 lipca 2020 r. Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji standardowej wyrobisko zostałoby wypełnione odpadami o kodach odpadów wskazanych w decyzji rekultywacyjnej. Jednak działanie gospodarcze na dotychczas obowiązującej decyzji wykazało, że przetwarzanie odpadów o dopuszczonych kodach jest niewystarczające do wykonania rekultywacji wyrobiska, bowiem na rynku jest niewystarczająca ich ilość możliwa do pozyskania.

Skarżąca dodała, że wnioskowana zmiana katalogu odpadów, którymi można wykonać rekultywację dotyczy wyłącznie odpadów obojętnych, bezwonnych i umocowanych w załączniku I do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Monitoring wód podziemnych jest wymagany w sytuacji, gdyby stwierdzono, na podstawie wyników badań geologicznych, występowanie w podłożu terenu niekorzystnie przekształconego poziomów wodonośnych o znaczeniu użytkowym, które mogą być potencjalnie narażone na zanieczyszczenie ze strony odpadów, przed, w czasie prowadzenia wypełniania oraz po jego zakończeniu przez okres 5 lat. W niniejszym przypadku nie występuje taka sytuacja.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

W niniejszej sprawie Starosta W., decyzją z 21 listopada 2022 r., odmówił zmiany swojej decyzji z 28 lipca 2020 r., w zakresie: 1. zmiany terminu rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego w granicach działek nr ew. [...] w miejscowości J. gm. W. oraz 2. zmiany możliwości wypełnienia wyrobiska dodatkowo o kody: ex 17 01 07, ex 10 01 01, ex 10 01 02, 10 01 03, ex 17 01 03.

Skarżąca pismem z 12 grudnia 2022 r. wniosła odwołanie od części rozstrzygnięcia podjętego powyższą decyzją, a więc od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 dotyczącym odmowy zmiany decyzji z 28 lipca 2020 r., w zakresie możliwości wypełnienia wyrobiska dodatkowo o kody: ex 17 01 07, ex 10 01 01, ex 10 01 02, 10 01 03, ex 17 01 03.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 decyzji Starosty W.o z 21 listopada 2022 r., dotyczące odmowy zmiany decyzji z 28 lipca 2020 r., w zakresie zmiany terminu rekultywacji spornego wyrobiska, stało się ostateczne. W związku z tym, jak słusznie wskazała Skarżąca w skardze, Kolegium błędnie ponownie rozpatrzyło w postępowaniu II instancji zakończonego zaskarżoną decyzją, kwestię zmiany terminu rekultywacji spornego wyrobiska. Ponowne jednak rozpatrzenie przez Kolegium, w II instancj,i kwestii zmiany terminu rekultywacji spornego wyrobiska, nie miała wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie tej materii w decyzji I instancji Starosty W. z 21 listopada 2022 r. Dlatego też Sąd nie stwierdził w tym zakresie takiego naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania, w tym art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, może w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a."), stanowić podstawę uwzględnienia skargi.

Odnosząc się do kwestii rozstrzygniętej w pkt 2 decyzji Starosty W. z 21 listopada 2022 r., dotyczącym odmowy zmiany decyzji z 28 lipca 2020 r., w zakresie możliwości wypełnienia wyrobiska dodatkowo o kody: ex 17 01 07, ex 10 01 01, ex 10 01 02, 10 01 03, ex 17 01 03, należy wskazać, że w decyzji Starosty W. z 28 lipca 2020 r., której zmiany domaga się Skarżąca, w pkt III określony został zakres i sposób wykonania rekultywacji i zagospodarowania terenu poprzez: a) Wypełnienie terenu wyrobiska odpadami o kodach: - 17 01 01 Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów - 17 01 02 Gruz ceglany - 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 - 20 02 02 Gleba i ziemia, w tym kamienie.

We wnioskach z 17 i 19 kwietnia 2022 r. Skarżąca wniosła o zmianę tej części decyzji z 28 lipca 2020 r., poprzez dodanie możliwości wypełnienia wyrobiska dodatkowo odpadami: a) ex 17 01 07 – Mieszaniny betonu, cegieł, płytek i ceramiki, b) ex 10 01 01 – Żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów ( z wyłączeniem pyłów z kotłów wymienionych w 10 01 04 – niepochodzące z palenisk fluidalnych, c) ex 10 01 02 - Popioły lotne z węgla – niepochodzące z palenisk fluidalnych, d) 10 01 03 – Popioły lotne z torfu i drewna niepoddanego obróbce chemicznej, e) ex 17 01 03 – Odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia (wykonane z ceramiki).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że postępowania w spornej sprawie w zakresie zmiany decyzji Starosty W. z 28 lipca 2020 r., toczyło się w nadzwyczajnym trybie wzruszenia decyzji ostatecznej unormowanym w art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Jak wskazuje się w orzecznictwie oraz w piśmiennictwie w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 K.p.a., nie rozpoznaje się merytorycznie z zastosowaniem przepisów prawa materialnego po raz kolejny sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1388/99, LEX nr 47229, wyrok NSA z 24 października 2000 r., sygn. akt III SA 2468/99, LEX nr 48003;). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 K.p.a., organ administracji bada jedynie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, więc interes społeczny lub słuszny interes strony, a także, czy nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie tej decyzji przepisy szczególne.

Jak natomiast wynika z art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, dalej: "u.o.g.r.l."), decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną – (ust. 1). W sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – (ust. 2).

Skarżąca wnosząc o zmianę decyzji Starosty W. z 28 lipca 2020 r., wniosła m. in. o zmianę kierunku wykonania rekultywacji gruntów, poprzez dodanie możliwości wypełnienia wyrobiska dodatkowo odpadami: ex 17 01 07, ex 10 01 01, 10 01 04, ex 10 01 02 i 10 01 03, nie wymienionymi w decyzji Starosty W. z 28 lipca 2020 r. W świetle art. 20 ust. 2 u.o.g.r.l., wymagało to uzyskanie opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego oraz Wójta Gminy W.. Wiązało się to więc w istocie z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy i koniecznością przeprowadzenia postępowania w trybie zwykłym. W tej sytuacji w ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo odmówiły zmiany decyzji Starosty W. z 28 lipca 2020 r. również w zakresie sposób wykonania rekultywacji i zagospodarowania terenu, tryb bowiem zmiany decyzji unormowany w art. 155 K.p.a., nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Prowadzi to do wniosku, że niezasadne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 7, art. 15 i art. 155 K.p.a.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.