Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2673/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1012/22 w sprawie ze skargi "W." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr DP-420/1515/2021/ask w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1012/22, w sprawie ze skargi "W." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako "spółka", "strona" albo "skarżąca spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako "GIOŚ" albo "organ odwoławczy") z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr DP-420/1515/2021/ask w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od GIOŚ na rzecz skarżącej spółki kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

16 czerwca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ" albo "organ pierwszej instancji") wszczął pozaplanową interwencyjną kontrolę spółki. Kontrola obejmowała przestrzeganie przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska, sposób gospodarowania wytwarzanymi odpadami w postaci komunalnych osadów ściekowych, przerabianych następnie na polepszacz glebowy. Kontrolą objęto również składowisko odpadów innych niż niebezpieczne eksploatowane przez spółkę.

WIOŚ działając w oparciu o art. 9 ust. 1d ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.), dalej jako "u.i.o.ś.", wystawił w dniu 13 lipca 2020 r. upoważnienie nr 1.7023.71.2020 z przewidywaną datą zakończenia kontroli na 31 sierpnia 2020 r. Dokonano tego z uwagi na wykrycie okoliczności wskazujących na konieczność poszerzenia kontroli o przestrzeganie przez spółkę przepisów ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2021 r., poz. 76) w postaci odkrycia w próbkach polepszacza glebowego żywych jaj pasożytów jelitowych.

W dniu 9 września 2020 r. wobec spółki wszczęte zostało postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za utrudnianie organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzenia kontroli w okresie od 16 czerwca 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 30 września 2021 r., znak: 1.7061.8.4.2020, WIOŚ wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za utrudnianie organowi przeprowadzania kontroli. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił wydarzenia mające miejsce 13 lipca 2020 r., kiedy to upoważnieni pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska mieli przeprowadzić oględziny miejsca magazynowania polepszacza glebowego wytwarzanego przez spółkę, jednakże osoby reprezentujące ją uniemożliwiły kontrolerom wykonanie tych czynności. WIOŚ uznał to postępowanie przedstawicieli spółki za uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli. Ponadto wskazał, że spółka, pomimo wezwania, nie przedstawiła pełnej listy kontrahentów, którzy nabywali środek polepszający glebę, w próbkach którego wykryte zostały żywe jaja pasożytów jelitowych, jak również nie przedstawiła wszystkich faktur sprzedaży tego środka. Powyższe okoliczności wskazywały zdaniem organu pierwszej instancji na wystąpienie przesłanki opisanej w art. 31c ust. 1 u.i.o.ś. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał ponadto, że postawa przedstawicieli spółki nie uzasadniała zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uregulowanej w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako "k.p.a.".

Od wskazanej decyzji WIOŚ spółka złożyła odwołanie, wskazując na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, w tym art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 k.p.a. w związku z art. 9a u.i.o.ś., art. 46 ust. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162), art. 32 ust. 1-3 ustawy o nawozach i nawożeniu oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Po rozpatrzeniu odwołania GIOŚ decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r.nr DP-420/1515/2021/ask uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazanej powyżej decyzji organ odwoławczy powołał się na wykładnię literalną przepisu art. 31c ust. 1 u.i.o.ś, zgodnie z którym kto uniemożliwia organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzanie kontroli albo utrudnia organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzanie kontroli - podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 100.000 zł. Dokonując wykładni tej regulacji odwołał się do treści § 144 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którym użycie w przepisie zaimka rzeczownego "kto" wskazuje, że adresatem danej normy może być wyłącznie osoba fizyczna. Proces utrudniania kontroli ma zaś charakter działania w sferze faktycznej, stąd osoba prawna nie jest w stanie wypełnić hipotezy art. 31c ust. 1 u.i.o.ś. Spółka, jako osoba prawna, pozostaje zatem poza gronem adresatów przepisu, na podstawie którego nałożono administracyjną karę pieniężną i konsekwentnie nie jest stroną w sprawie. Powyższa okoliczność stanowiła, zdaniem organu odwoławczego, podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jako skierowanej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie oraz umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na ww. decyzję wniosła skarżąca spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, to jest art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w wyniku błędnej wykładni przepisu art. 31c ust. 1 u.i.o.ś.; art. 6, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; art. 31 c ust. 1 pkt 1) i pkt 2) u.i.o.ś. w zw. z art. 28, art. 189a § 1 oraz 189b k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że karze administracyjnej za utrudnianie organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzenia kontroli podlega wyłącznie osoba fizyczna.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała w szczególności na charakter prawny sankcji określonej w art. 31c u.i.o.ś., będącej administracyjną karą pieniężną w myśl przepisów działu IVa k.p.a. Klasyfikacja ta wynika w szczególności z umieszczenia przez ustawodawcę wskazanego przepisu w dziale "Przepisy karne oraz przepisy o karach pieniężnych". Zgodnie natomiast z art. 189b k.p.a., definiującym administracyjną karę pieniężną, podmiotem, na który może zostać nałożona administracyjna kara pieniężna może być osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Obowiązek wskazany w art. 31c ust. 1 u.i.o.ś. ma więc charakter obowiązku o charakterze administracyjno-prawnym, a jego naruszenie nie jest przestępstwem ani wykroczeniem (za które odpowiadać może jedynie osoba fizyczna), ale "trzecim" rodzajem czynu zabronionego pod groźbą kary, to jest deliktem administracyjnym. Dodatkowo spółka wskazała, że przytoczone przez organ rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie ma charakteru klasycznej dyrektywy o charakterze normatywnym, a stanowi jedynie zespół reguł o charakterze prakseologicznym skierowany do legislatora. Stąd samo użycie w przepisie zaimka "kto" nie może skutkować pozbawieniem spółki statusu strony w postępowaniu, a decyzja umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji wydana przez GIOŚ prowadzi do pozbawienia spółki prawa do merytorycznego rozpoznania i tym samym stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając wniesioną skargę i uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a."., Sąd pierwszej instancji wskazał, że spółka ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną i umarzającej postępowanie w sprawie, jako od decyzji zamykającej spółce drogę do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie ewentualnej odpowiedzialności spółki za naruszenie określone w art. 31c ust. 1 u.i.o.ś.

Sąd meriti uznał następnie za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, polegający na naruszeniu art. 31c ust. 1 pkt 1) i pkt 2) u.i.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało błędnym przyjęciem, że wobec skarżącej spółki będącej osobą prawną prowadzenie postepowania jest bezprzedmiotowe, a w rezultacie postępowanie pierwszoinstancyjne należało umorzyć. W ocenie Sądu pierwszej instancji nieuzasadnione jest odwoływanie się przez GIOŚ do dyrektyw językowych wskazanych w § 144 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jako do przepisu adresowanego do ustawodawcy, a nie organów stosujących prawo. Stąd, powołanie się przez organ na zasadę techniki prawodawczej, zgodnie z którą jeżeli norma ma być adresowana do każdej osoby fizycznej, adresata tej normy wskazuje się wyrazem "kto", nie uzasadnia automatycznego wniosku w postaci zawężenia kręgów podmiotów mogących podlegać odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 31c ust. 1 u.i.o.ś. jedynie do osób fizycznych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ustalaniu kręgu adresatów omawianego przepisu, należy odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej, w szczególności do umiejscowienia przepisu w systematyce u.i.o.ś. oraz charakteru prawnego określonego w przepisie reżimu odpowiedzialności. Sąd pierwszej instancji podzielił zatem stanowisko skarżącej spółki, zgodnie z którym fakt, że ustawodawca wprowadził art. 31c ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1479) i umiejscowił go w Rozdziale 5a u.i.o.ś. o nazwie "Przepisy karne i przepisy o karach pieniężnych" wskazuje na to, że sankcja określona w tym przepisie ma charakter administracyjnej kary pieniężnej, jako że w języku prawnym określenie "kara pieniężna" jest tożsame z określeniem "administracyjna kara pieniężna". Wniosek ten potwierdza dodatkowo fakt, że określona w art. 31c ust. 1 kara pieniężna nakładana jest przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej z odpowiednim zastosowaniem przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.), a nie przykładowo przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia lub przepisów postępowania karnego, jak ma to miejsce w przypadku postępowania w sprawach o czyny zabronione o charakterze innym niż delikty administracyjne.

Określenie sankcji wskazanej w omawianym przepisie jako administracyjnej kary pieniężnej potwierdza dodatkowo zdaniem Sądu pierwszej instancji wykładnia funkcjonalna. Naruszenie prawa polegające na udaremnieniu lub utrudnieniu przeprowadzenia kontroli m.in. w zakresie ochrony środowiska dokonywane przez osobę fizyczną uregulowane jest w art. 225 k.k. – znamiona udaremnienia są natomiast wypełnione również przez uniemożliwianie kontroli. Stąd, zdaniem Sądu pierwszej instancji nie sposób było uznać, że racjonalny prawodawca w dwóch odrębnych przepisach penalizuje to samo zachowanie. Przepis art. 31c ust. 1 u.i.o.ś. należy odczytywać jako subsydiarny względem przepisu art. 225 k.k., to znaczy jako umożliwiający przypisanie odpowiedzialności za utrudnianie lub uniemożliwianie kontroli w zakresie ochrony środowiska, wtedy gdy niemożliwe jest przypisanie odpowiedzialności karnej określonemu podmiotowi. W szczególności chodzić będzie o przypadki, gdy podmiotem odpowiedzialnym jest podmiot inny niż osoba fizyczna (w tym konkretnie osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną) lub gdy niemożliwe jest przypisanie osobie fizycznej odpowiedzialności karnej (odpowiedzialności o charakterze subiektywnym), w związku z czym należy posłużyć się obiektywnym (oderwanym od winy) reżimem odpowiedzialności administracyjnej. Stąd, w oparciu o wykładnię językową, systemową i funkcjonalną uznano, że adresatem sankcji zawartej w art. 31c ust. 1 u.i.o.ś. jest także osoba prawna, jaką jest skarżąca spółka.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżając wydany wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi GIOŚ zarzucił naruszenie:

I. z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. 31c ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisu materialnego, która miała wpływ na rozstrzygnięcie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające umorzenie przedmiotowego postępowania;

II. z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - przepisów prawa materialnego, polegające na naruszeniu:

- art. 31c ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. poprzez przyjęcie, iż wskazany przepis ma zastosowanie również do podmiotów nie będących osobami fizycznymi, pomimo iż przepisy rozdziału 5a u.i.o.ś. w swej hipotezie odnoszą się jedynie do osób fizycznych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty GIOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GIOŚ wskazał, że przedmiotem sporu jest w istocie prawidłowa wykładnia art. 31c ust. 1 u.i.o.ś., to jest ustalenie kręgu podmiotów mogących podlegać odpowiedzialności w świetle tego przepisu. Organ podtrzymał stanowisko, zgodnie z których w świetle § 144 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz faktu, że ustawodawca posługuje się zaimkiem rzeczownym "kto" w przypadku wprowadzania przepisów o charakterze karnym ich adresatem może być jedynie osoba fizyczna. Przepisy powołanego rozporządzenia powinny natomiast znajdować zastosowanie w sprawie, jako ułatwiające zrozumienie prawa oraz korzystanie z niego. Organ skarżący powołał ponadto zasadę wskazującą na zakaz wykładania przepisów o charakterze w swojej istocie karnym w sposób rozszerzający, m.in. poprzez obejmowanie ich zakresem dodatkowych, niewskazanych w przepisie podmiotów. Stąd, GIOŚ podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest nałożenie kary administracyjnej wskazanej w art. 31c ust. 1 u.i.o.ś. na osobę prawną, a jedynie na osobę fizyczną realnie dopuszczającą się penalizowanego naruszenia – w przypadku osób prawnych powinien być to zatem organ reprezentujący tę osobę prawną w ramach podejmowanej czynności. W przypadku bowiem podmiotów prawnych, w sytuacji, gdy rezultaty ich działania stanowią efekt woli i aktywności osób fizycznych reprezentujących je na zewnątrz, zaimek "kto" odnosi się do tych osób. Organ odniósł się dodatkowo do art. 1 § 1 k.k., zgodnie z którym odpowiedzialności karnej podlega tylko sprawca czynu zabronionego, czyli podmiot określany zaimkiem "kto". Zgodnie z tą podstawową zasadą prawa karnego, należy uznać, że użyte w przepisach art. 31a i 31b u.i.o.ś. (przepisach karnych ustawy) określenie "kto" odnosi się do sprawcy czynu, będącego zawsze osobą fizyczną. Stąd, jeżeli ustawodawca posługuje się w trzech kolejno następujących przepisach tym samym określeniem, należy uznać, że określenie to ma we wszystkich trzech przypadkach to samo znaczenie. W świetle tak przedstawionego uzasadnienia, organ skarżący podkreślił, że brak było podstaw do nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 31c ust. 1 u.i.o.ś., w związku z czym organ odwoławczy był uprawniony do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia przedmiotowego postępowania, jako toczącego się wobec podmiotu niebędącego stroną w sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wykładni normy prawnej zawartej w art. 31c ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (obecny publikator: Dz. U. z 2024 r., poz. 425), dalej jako "u.i.o.ś.".

Organ odwoławczy w toku postępowania stanął na stanowisku, że przepis ten ma zastosowanie tylko do osób fizycznych. Uzasadniał to językowymi dyrektywami wykładni podkreślając - z odwołaniem się do treści § 144 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - że jeżeli norma ma być adresowana do każdej osoby fizycznej, adresata tej normy wskazuje się wyrazem "kto". Natomiast w niniejszej sprawie nałożenie administracyjnej kary fizycznej nastąpiło na osobę prawną - spółkę, która z racji samego brzmienia przepisu nie jest w stanie "fizycznie" utrudniać przeprowadzenia kontroli. Okoliczność ta była w ocenie organu podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.

Mając z kolei na uwadze dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej Sąd pierwszej instancji uznał, że adresatem sankcji zawartej w art. 31c ust. 1 u.i.o.ś. może być także osoba prawna.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe.

Przede wszystkim trafnie Sąd pierwszej wyjaśnił, że art. 31c ust. 1 u.i.o.ś. został wprowadzony do u.i.o.ś. na podstawie art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1479). W art. 1 pkt 24 tejże ustawy nowelizującej zmieniano nadto tytuł rozdziału 5a "Przepisy karne" i nadano mu brzemiennie "Przepisy karne i przepisy o karach pieniężnych". Wskazuje to jednoznacznie, że mamy do czynienia z prowadzeniem przez ustawodawcę administracyjnej kary pieniężnej. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że jakkolwiek uzasadnienie projektu ustawy jest w tym zakresie niezwykle lakoniczne, to jednak sama treści art. 31c u.i.o.ś. o tym przesądza, gdyż sformułowanie "kara pieniężna" używane jest jako synonim administracyjnej kary pieniężnej. W przypadku przepisów karnych w u.i.o.ś. zastosowanie ma katalog kar z Kodeksu wykroczeń (areszt, ograniczenie wolności i grzywna), a postępowanie prowadzi się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczeniach. Natomiast kara pieniężna przewidziana jest wyłącznie w art. 31c tej ustawy.

Nadto trafnie Sąd pierwszej zauważył, że kwestie utrudniania czy uniemożliwiania kontroli reguluje również Kodeks karny. W art. 225 k.k. spenalizowane zostało przestępstwo polegające na udaremnianiu lub utrudnianiu przeprowadzania kontroli m. in. w zakresie ochrony środowiska. Zgodnie z art. 225 § 1 k.k. kto osobie uprawnionej do przeprowadzania kontroli w zakresie ochrony środowiska lub osobie przybranej jej do pomocy udaremnia lub utrudnia wykonanie czynności służbowej, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słuszne są wnioski Sądu pierwszej instancji, że nie sposób uznać, że racjonalny prawodawca w dwóch odrębnych przepisach penalizuje to samo zachowanie. Oznacza to, że zakres podmiotowy obu tych czynów – karnego z art. 225 § 1 k.k. i administracyjnego z art. 31c ust. 1 u.i.o.ś. różni się. Pierwszy dotyczy wyłącznie osób fizycznych (jak cały k.k.). W art. 31c u.i.o.ś. uregulowano z kolei kwestie związane z wymierzaniem administracyjnej kary pieniężnej, która może być nakładana na osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Ratio legis art. 31c ust. 1 u.i.o.ś. jest bowiem zapewnienie możliwości efektywnej kontroli inspektorom Inspekcji Ochrony Środowiska. Ustawodawca za wysoce niepożądane uznaje bowiem uniemożliwienie organowi IOŚ przeprowadzenia kontroli albo utrudnianie organowi IOŚ przeprowadzenia kontroli.

Podzielić należy zapatrywanie, że dodając do ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska art. 31c ustawodawca wprowadził inny instrument odpowiedzialności prawnej zwanej najczęściej odpowiedzialnością administracyjno-karną za czyn niebędący ani przestępstwem, ani wykroczeniem, lecz "trzecim" rodzajem czynu zabronionego pod groźbą kary, zwanym zwykle deliktem administracyjnym. W ujęciu doktrynalnym jest to trzeci najłagodniejszy środek odpowiedzialności represyjnej w gradacji: przestępstwo – wykroczenie – delikt administracyjny, co zresztą nie znaczy, że sankcja za delikt administracyjny jest zawsze łagodniejsza od sankcji za wykroczenie, a nawet przestępstwo. Wystarczy zauważyć, że minimum kary administracyjnej za delikt z art. 31c u.i.o.ś. to dwukrotne zwykłe maksimum kary grzywny za wykroczenie, a wymierzenie kary administracyjnej w "widełkach" zakreślonych w art. 31c może być bardziej dolegliwe niż 3 miesiące pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania wymierzone za przestępstwo z art. 225 § 1 k.k. Nie zmienia to założenia doktrynalnego, że odpowiedzialność za delikt administracyjny to coś "mniej" niż odpowiedzialność za przestępstwo, a nawet wykroczenie. Istotą tej trzeciej formy odpowiedzialności jest to, że ma ona charakter obiektywny (bez względu na winę) oraz to, że podmiotem odpowiedzialnym może być nie tylko osoba fizyczna, lecz także osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Przewidziana tym przepisem kara pieniężna jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a. Dokonany przez ustawodawcę zabieg jest jednym z wariantów tzw. konwersji, tj. przekształcenia wykroczenia lub przestępstwa (w tym wypadku przestępstwa) w delikt administracyjny, ale z pozostawieniem w mocy przepisu przewidującego odpowiedzialność za przestępstwo, w tym wypadku za przestępstwo z art. 225 § 1 k.k. (tak. W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX/el; uwagi do art. 31c).

Podkreślenia nadto wymaga, że administracyjna kara pieniężna została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 189b k.p.a. Analiza tego przepisu wskazuje, że ustawodawca wyznaczył, trzy kategorie podmiotów ponoszących odpowiedzialność: osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Fakt dodania przez ustawodawcę przepisu art. 31c u.i.o.ś. bez jednoczesnej zmiany przepisów Kodeksu karnego, które regulowały i regulują w dalszym ciągu kwestie odpowiedzialności za udaremnienia lub utrudnianie wykonania czynności służbowych osobie uprawnionej do przeprowadzenia kontroli w zakresie ochrony środowiska, świadczy wyraźnie o tym, że celem ustawodawcy było wprowadzenie nowego instrumentu odpowiedzialności prawnej w postaci deliktu administracyjnego polegającego na uniemożliwianiu lub utrudnianiu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzenia kontroli, co wymaga podkreślenia - innego niż przestępstwo spenalizowane w Kodeksie karnym w art. 225. Można jedynie dodać, że swoista nieprecyzyjność ustawodawcy w redakcji spornego przepisu nie może przekreślić istoty odpowiedzialności za delikt administracyjny, skutkujący wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej.

Nawiązując z kolei do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zaznaczyć należy, co trafnie zwrócił już uwagę Sąd pierwszej instancji, że rozporządzenie w sprawie "Zasady techniki prawodawczej" jest aktem skierowanym do osób zajmujących się legislacją, ułatwiającą im prawidłowe formułowanie projektów tekstów prawnych. Natomiast wykładnia prawa sensu stricto (w sensie pragmatycznym) to zespół czynności związany z rozumieniem tekstów prawnych, a sensu largo nadto czynności polegające na wywnioskowywaniu z norm odtworzonych z tekstu prawnego innych norm.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że bezpodstawna jest argumentacja autora skargi kasacyjnej, że sprawcą deliktu administracyjnego, ujętego art. 31c u.i.o.ś. i adresatem określonej w tym przepisie sankcji może być wyłącznie osoba fizyczna.

Z powyżej przedstawionych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca spółka nie zażądała jej przeprowadzenia.