Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 152/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 11d, art. 11f
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2023 r. nr WI-III.7821.1.8.2023.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę nr 36/3 obręb 221104_5.0004-Karwia.


UZASADNIENIE

Skarga J. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2023 r., nr WI-III.7821.1.8.2023.EK, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 1 grudnia 2022 r. Burmistrz Władysławowa złożył do Starosty Puckiego wniosek o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa i przebudowa istniejącej drogi gminnej - ul. [...] w K.

Pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. Starosta Pucki zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Ponadto, kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz obwieszczenie o wszczęciu postępowania opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Pucku i Urzędu Gminy Władysławowo. Ogłoszenie o wszczęciu postępowania w dniu 23 grudnia 2022 r. umieszczono również w lokalnej prasie i na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Pucku i Urzędu Gminy Władysławowo.

Po tym, do przedmiotowej inwestycji wniesione zostały uwagi, w tym m.in. przez skarżącego, będącego właścicielem działki nr [...], obręb [...] , który wskazał, że w złożonym projekcie proponowana lokalizacja zatoki autobusowej koliduje z istniejącym wjazdem na teren szkoły oraz szkolnym przejściem dla pieszych, a proponowany przystanek zlokalizowany jest bezpośrednio przed przejściem dla pieszych oraz ogranicza a wręcz uniemożliwia swobodny wjazd i wyjazd z terenu szkoły.

W piśmie z dnia 17 lutego 2023 r. inwestor odniósł się do wniesionych przez skarżącego uwag, wskazując, że zaprojektowana zatoka autobusowa spełnia wymagania określone w § 119 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.), natomiast zjazd publiczny z ul. [...] na teren Szkoły Podstawowej im. [...], został zaprojektowany zgodnie z § 77 i § 78 tego rozporządzenia. Zjazd zaprojektowano na skosie wjazdowym projektowanej zatoki autobusowej, co nie stoi w sprzeczności z art. 49 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 988). Nadto, inwestor wskazał, że podczas analizowania uwag skarżącego stwierdził oczywistą omyłkę w zakresie załącznika nr 3 – "Określenie nieruchomości lub ich części , które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego" do wniosku o wydanie decyzji ZRID, polegającą na niewskazaniu w tym załączniku działki nr [...], obręb [...], jako przewidzianej do przejęcia na rzecz jst, mimo faktu, że ta działka zgodnie z założeniami projektu ma wchodzić w skład pasa drogowego i zgodnie z pozostałymi załącznikami do wniosku o wydanie ZRID wskazywana była jako docelowo wchodząca w skład pasa drogowego ul. [...].

W piśmie z dnia 17 lutego 2023 r. Burmistrz Władysławowa skorygował wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, uzupełniając załącznik nr 3, tj. określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego o działki nr [...] i [...], obręb [...].

Pismem z dnia 20 lutego 2023 r. Starosta poinformował strony o zamiarze wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie w oparciu o zgromadzone dowody i materiały oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Następnie, decyzją z dnia 21 marca 2023 r., nr AB/RW-6740/45/23/W, wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 162), Starosta Pucki zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej (punkt I decyzji), jednocześnie: zatwierdzając na potrzeby tej inwestycji projekt podziału nieruchomości stanowiący załącznik do tej decyzji (punkt II decyzji), orzekając przewłaszczenie wskazanych konkretnie działek położonych w obszarze inwestycji (punkt III decyzji), wskazując konkretne nieruchomości, z których korzystanie w związku z realizacją inwestycji będzie ograniczone (punkt IV decyzji), zatwierdzając projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji (punkt V decyzji) i nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (punkt VI decyzji). Starosta wskazał przy tym, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane, projekt zagospodarowania terenu został sporządzony zgodnie z warunkami technicznymi a rozwiązania projektu budowlanego uzyskały wymagane prawem uzgodnienia, opinie i decyzje oraz warunki techniczne.

W decyzji tej, Starosta przedstawił charakterystykę i zakres rzeczowy inwestycji (punkt 1 decyzji), wskazując, że zakres opracowania obejmuje rozbudowę ul. [...] w K. na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do obiektu mostowego nad kanałem K. polegającą na: budowie/przebudowie jezdni ulic; budowie/przebudowie chodników; budowie/przebudowie skrzyżowań w obrębie projektowanego układu; budowie zatok parkingowych, budowie zatoki autobusowej; budowie pętli autobusowej; budowie/przebudowie kanalizacji deszczowej; budowie/przebudowie sieci wodociągowej; budowie/przebudowie gazociągu; budowie kanału technologicznego; budowie/przebudowie oświetlenia; przebudowie kolidującej infrastruktury technicznej. Początek odcinka objętego opracowaniem znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Ulica [...] na początkowym odcinku posiada przekrój uliczny z jezdnią bitumiczną i z obustronnymi chodnikami z kostki betonowej. Przez pierwsze 280 m droga przebiega w obszarze ścisłej zabudowy, wymuszającej ograniczenie szerokości pasa drogowego do około 8 m. Po około 300 m (okolice szkoły podstawowej) zmienia się otoczenie drogi. Po północnej stronie ulica graniczy z lasem leżącym w Nadmorskim Parku Krajobrazowym. Po południowej stronie umiejscowione są obiekty obsługujące ruch turystyczny – ośrodek wypoczynkowy, domki wypoczynkowe, pensjonaty itp. Pas drogowy ulega poszerzeniu do około 11 m a na samym końcu (pobliże obiektu mostowego nad kanałem K.) nawet do 26 m. Ulica posiada jezdnię w części bitumiczną (pas o szerokości około 3 m) a w części gruntową. Chodniki występują jedynie fragmentarycznie, na początku po prawej stronie, później po lewej stronie jezdni. Koniec opracowania znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu mostowego nad kanałem K. Ulica w stanie istniejącym pełni dwojaką funkcję w zależności od pory roku. Z uwagi na swoje usytuowanie, latem zamienia się w bulwar nadmorski, w ramach którego na pierwszym odcinku (gęsta zabudowa mieszkaniowa) sytuują się obiekty gastronomiczne i handlowe związane z turystyką sezonową. Druga część ulicy, oprócz wyżej opisywanych funkcji, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo lasu nadmorskiego i ze względu na zlokalizowane w tym rejonie wejścia na plażę, jest miejscem gdzie istnieje ogromne zapotrzebowanie na miejsca parkingowe. Parkujące samochody z uwagi na brak odpowiedniej infrastruktury, pozostawiane są w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Często zdarza się, że nawet częściowo w zakresie samego lasu nadmorskiego. Poza sezonem ulica zamienia się w typową ulicę umożliwiającą komunikację mieszkańcom K. Obecnie układ drogowy nie odpowiada na zapotrzebowanie uczestników ruchu. W sezonie letnim największym mankamentem jest brak miejsc parkingowych. Oprócz tego brakuje spójnego systemu obsługującego ruch pieszych. Istotnym problemem całego układu drogowego jest zły stan techniczny nawierzchni ( liczne spękania, wyboje, nierówności). Zwrócić należy też uwagę na nienależyte odwodnienie ulicy, które skutkuje licznymi zastoiskami wód opadowych, co z kolei powoduje dalszą degradację konstrukcji nawierzchni.

Nadto, w decyzji tej Starosta przedstawił: podstawowe parametry techniczne projektowanego układu drogowego (punkt 2); powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (punkt 4 decyzji); określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (punkt 5 decyzji); określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (punkt 6 decyzji); warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz z potrzeb obronności kraju (punkt 7 decyzji); ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich (punkt 8 decyzji); pozostałe ustalenia (punkt 9 decyzji); termin i tryb wydania nieruchomości (punkt 10 decyzji) i projekt budowlany (punkt 11 decyzji). Wskazał także główne aspekty konieczności wykonania inwestycji (punkt 3 decyzji), stwierdzając, że projektowana rozbudowa i przebudowa ul. [...] w K. wraz z infrastrukturą techniczną ma na celu poprawę warunków komunikacyjnych dla tej części miejscowości K. oraz miejsc połączonych w tym układzie komunikacyjnym. W efekcie realizacji przedsięwzięcia nastąpi poprawa bezpieczeństwa, uporządkowane zostanie skomunikowanie przyległego terenu oraz nastąpi segregacja ruchu kołowego, rowerowego i pieszego. Poprawie ulegnie komfort i bezpieczeństwo ruchu, gdyż w stanie istniejącym nawierzchnie ulicy są w złym stanie technicznym oraz w znacznej części gruntowe zaś istniejące skrzyżowanie z [...] jest niedostosowane do zmieniającego się natężenia ruchu w szczególności w okresie sezonu letniego.

Od powyższej decyzji Starosty Puckiego skarżący wniósł odwołanie, wskazując, że zatoka autobusowa została zaprojektowana na zjeździe do szkoły i bezpośrednio przed przejściem dla pieszych a inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący podkreślił przy tym, że pierwotny projekt zakładał prace na działce nr [...] tylko w zakresie przystanku autobusowego, zatem nie zgadza się on na zajęcie całej nieruchomości. Podniósł jednocześnie, że przystanek autobusowy został zaprojektowany wadliwie.

Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącego odwołania, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 30 listopada, wydaną na podstawie art. 11g ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 162), Wojewoda Pomorski:

I. uchylił częściowo decyzję organu I instancji i orzekł w tym zakresie odpowiednio:

- o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ul. [...] w K., zlokalizowanej na: działkach w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego: obręb [...] : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; działkach stanowiących teren wód płynących: obręb [...] : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wskazując, że mapa z liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego oraz liniami określającymi obszar niezbędny dla obiektów budowlanych, oznaczona jako załącznik nr 1, stanowi integralną część niniejszej decyzji i zawiera linie rozgraniczające inwestycji;

- że niniejsza decyzja stanowi podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości;

- że, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna, własnością Gminy Wejherowo stają się nieruchomości, położone w obrębie [...] , stanowiące działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; jeżeli na tych nieruchomościach lub prawach ich wieczystego użytkowania zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe - prawa te wygasają na mocy niniejszej decyzji a jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste - użytkowanie to wygasa;

- o ustaleniu obowiązku dokonania budowy i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych i zjazdów, wskazując konkretnie określone działki;

- o ustaleniu na potrzeby realizacji inwestycji tereny wód płynących, co do których zarządca drogi uprawniony jest do nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji tej inwestycji, wskazując konkretne nieruchomości;

- o ustaleniu ograniczenia sposobu korzystania z wymienionych wyżej nieruchomości na potrzeby wykonania robót budowlanych na części tych nieruchomości, określonej w załączniku nr 1 do decyzji Starosty Puckiego z dnia 21 marca 2023 r., granicami terenu niezbędnego i w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym i wskazując, że do ograniczeń tych stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

- o określeniu linii rozgraniczających teren;

- o terminie i trybie wydania nieruchomości, wskazując, że na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń został określony na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości , opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi, uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych i uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy a do egzekucji obowiązków wynikających z niniejszej decyzji mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

- o zatwierdzeniu, rysunku nr 1 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącego załącznik nr 1 do niniejszej decyzji;

- o zatwierdzeniu, w miejsce uchylenia, nowej strony tytułowej Projektu Zagospodarowania Terenu, stanowiącej załącznik nr 2.1 do niniejszej decyzji;

- o zatwierdzeniu, w miejsce uchylenia, nowej strony tytułowej Projektu architektoniczno-budowlanego, stanowiącej załącznik nr 2.2 do niniejszej decyzji,

II. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda stwierdził na wstępie, że projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponadto, projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie a projektanci złożyli przewidziane prawem budowlanym oświadczenia, jak również zaświadczenia.

Dalej, Wojewoda wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego wprowadzono zmiany obejmujące korektę linii rozgraniczających teren pasa drogowego ul. [...] w K., jak również skorygowano zajęcie nieruchomości: działki w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego dróg gminnych, działki z których korzystanie będzie ograniczone, działki stanowiące teren wód płynących oraz skorygowany opis nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia 1 czerwca 2023 r. inwestor przedłożył bowiem mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi oraz wskazał działki w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego dróg gminnych, działki, z których korzystanie będzie ograniczone, działki stanowiące teren wód płynących oraz skorygowany opis nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Konsekwencją tej korekty oraz wskazanych działań są dokonane zmiany w decyzji organu I instancji, szczegółowo określone w punkcie I niniejszej decyzji. Konsekwencją tej korekty musiała być również zmiana niektórych załączników do decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wiązało się ze zmianą zapisów w odpowiednich jednostkach redakcyjnych decyzji Starosty Puckiego. Zmiany te zostały szczegółowo określone w pkt I niniejszej decyzji.

Wojewoda wskazał także, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie określiło terminu wydania nieruchomości a zapis w decyzji organu I instancji, że decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych – jest niezgodny z prawem, bowiem wynikający z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności termin niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 17 ust. 3 specustawy drogowej, nie jest tożsamy z terminem wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego wykonanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności a nie przymiotu natychmiastowej wykonalności. W związku w powyższym, Wojewoda uchylił w decyzji organu I instancji nieprecyzyjny zapisy dotyczący terminu wydania nieruchomości, orzekając w tym zakresie o ustaleniu terminu wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Jednocześnie Wojewoda ocenił, że w wyznaczonych liniach rozgraniczających ulice pozbawienie prawa własności jest konieczne a interes prawny skarżącego nie został naruszony.

Przedmiotowa inwestycja obejmuję budowę drogi gminnej ul. [...] w K. klasy D (dojazdowa). Zakres opracowania obejmuje rozbudowę ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] (DW 215) do obiektu mostowego nad kanałem K. Na początkowym odcinku w rejonie występowania gęstej zabudowy miejskiej, ograniczającej fizycznie pas drogowy, zaprojektowano jednokierunkową drogę o szerokości 4 m oraz obustronne utwardzenia terenu. Całość będzie tworzyła tzw. woonerf, gdzie ruch zostanie uspokojony wniesieniami przejść dla pieszych oraz budową progu zwalniającego. Odcinek będzie charakteryzował się wysokimi walorami estetycznymi. Od skrzyżowania z ulicą [...] do mostu nad Kanałem K. zaprojektowano jezdnię o szerokości 5 m. Geometrię jezdni zaprojektowano zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi dla dróg publicznych. Ze względu na strefę zamieszkania ruch pieszych odbywać się będzie po zaprojektowanych chodnikach oraz całą szerokością jezdni. Aby usprawnić obsługę transportu zbiorowego, w pasie drogowym ul. [...] zaprojektowano pętlę autobusową w pobliżu obiektu mostowego nad Kanałem K. i wejścia na plażę oraz zaprojektowano zatokę autobusową przy szkole podstawowej. Piesi użytkownicy dostaną do dyspozycji nowe chodniki oraz obiekty małej architektury. Wszystkie przejścia dla pieszych na ulicy [...] będą wyniesione i odpowiednio doświetlone. Działka nr [...], będąca współwłasnością skarżącego, w całości przewidziana jest pod poszerzenie pasa drogowego. W liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Władysławowa jest konieczne.

Nadto, Wojewoda wskazał, że inwestor, w odpowiedzi na wystosowanego do niego przez Wojewodę wezwanie do wypowiedzenia się co do podniesionych przez skarżącego zarzutów, w piśmie z dnia 10 sierpnia 2023 r. wyjaśnił, że zaprojektowana zatoka autobusowa spełnia wymagania określone w § 119 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, natomiast zjazd publiczny z ul. [...] na teren Szkoły Podstawowej im. [...], został zaprojektowany zgodnie z § 77 i § 78 tego rozporządzenia. Zjazd ten zaprojektowano na skosie wjazdowym projektowanej zatoki autobusowej, co wbrew twierdzeniu skarżącego, nie stoi w sprzeczności z art. 49 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na rozpoznane mankamenty stanu istniejącego ul. [...], powstało rozwiązanie, które uporządkowuje pas drogowy, tworząc spójny, bezpieczny i czytelny układ drogowy. W związku z koniecznością pogodzenia interesów wszystkich użytkowników drogi, wzrost udziału ruchu pieszego, rowerowego oraz ruchu z wykorzystaniem urządzeń transportu osobistego (zwłaszcza hulajnóg elektrycznych), a także obserwowane wydłużenie sezonu turystycznego, koniecznym było wprowadzenie kompleksowego całorocznego rozwiązania w zakresie organizacji drogowego. Z uwagi na powyższe, jako zasadne uznano wprowadzenie na całym odcinku całorocznej strefy zamieszkania, w której obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, przyczyniające się do poprawy bezpieczeństwa i porządku. Za wprowadzeniem strefy zamieszkania na odcinku ul. [...], objętym postępowaniem o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, przemawiał szereg argumentów, w tym wynikające z ustawy o ruchu drogowym, m.in: w strefie pieszy korzysta z całej szerokości drogi i ma pierwszeństwo przed pojazdem oraz osobą poruszającą się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch (art. 11 ust. 5), w strefie osoba poruszająca się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch korzysta z całej szerokości drogi i ma pierwszeństwo przed pojazdem (art. 15a ust. 2), prędkość dopuszczalna pojazdu lub zespołu pojazdów w strefie zamieszkania wynosi 20 km/h (art. 20 ust. 2), zabrania się postoju w strefie zamieszkania w innym miejscu niż wyznaczone w tym celu (art. 49 ust. 2 pkt 4). Jednocześnie, z uwagi na przepisy obowiązujące w strefie zamieszkania, na odcinku ul. [...] objętym wnioskiem o wydaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie zaprojektowano klasycznych przejść dla pieszych w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a jedynie przejścia sugerowane w rozumieniu art. 2 pkt 11a tej ustawy. Zasadność wprowadzenia strefy zamieszkania, a także przyjętych rozwiązań w zakresie organizacji ruchu drogowego dla projektowanego układu drogowego oraz ich zgodność z obowiązującymi przepisami potwierdził Starosta Pucki, zatwierdzając stałą zmianę organizacji ruchu drogowego dla docelowej rozbudowy i przebudowy ul. [...] w K. Starosta Pucki przy zatwierdzaniu docelowej organizacji ruchu drogowego nie stwierdził zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Ponadto, Wojewoda wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący uzyskania przez zarządcę drogi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przeznaczoną pod drogę, bowiem ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma szczególny charakter z uwagi na cel, któremu służy, to jest uproszczenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Skróceniu czasu wydawania tych rozstrzygnięć służy przede wszystkim połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność publiczną i zatwierdzanie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę. Z powyższego wynika, że wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych. Za utratę prawa własności części nieruchomości stronie przysługuje pełna kompensata w postaci zagwarantowanego ustawowo odszkodowania. Nastąpi to w odrębnym postępowaniu, o czym stanowi art. 18 specustawy drogowej.

We wniesionej do Sądu skardze, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., podnosząc, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały a ponadto zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa w zakresie załącznika graficznego PZT, gdzie zatoka autobusowa została zaprojektowana na zjeździe do szkoły i bezpośrednio przed przejściem dla pieszych.

Skarżący zarzucił przy tym:

- wydanie przez organ I instancji decyzji z naruszeniem art. 24 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 11c specustawy drogowej;

- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 11c specustawy drogowej polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego i przyjęcie, że wywłaszczenie należącej do niego nieruchomości wykorzystywanej dla celu prowadzonej działalności gospodarczej jest uzasadnione realizacją celu publicznego, podczas gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej celu takiego nie realizuje;

- art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 22 Konstytucji RP przez przyjęcie, że ingerencja w prawo własności skarżącego miała miejsce z zachowaniem zasady proporcjonalności i równości a nadto nie naruszała prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego oraz nie nadała w sposób nieuprawniony prymatu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym.

Nadto, skarżący wskazał, że w chwili złożenia wniosku i w dacie uzyskania pozwolenia na budowę z dnia 21 marca 2023 r. inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie nastąpiło wydzielenie gruntu pod zatokę autobusową ani jej wywłaszczenie. Skarżący podkreślił także, że wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej powinno uwzględniać konstytucyjną ochronę prawa własności i mieć na uwadze zaspokojenie konkretnej potrzeby, której nie można zrealizować bez wywłaszczenia. Wydanie zatem takiego zezwolenia bez rozważenia czy zebrany materiał dowodowy wskazuje na zachowanie proporcji między interesem publicznym a interesem prywatnym narusza przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Przepisy te narusza także brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zaistniała konkretna potrzeba realizacji celu publicznego, wymagająca bezwzględnie odjęcia prawa własności skarżącemu celem budy zatoki autobusowej w lokalizacji nie dopuszczonej szczególnymi przepisami prawa budowlanego. Co więcej, jak wskazał skarżący, decyzja w treści pozwolenia nie ujmowała jego działki nr [...] i nie była przedmiotem wywłaszczenia. Skarżący wskazał także, że przejście dla pieszych zaprojektowane zostało z naruszeniem art. 49 pkt 1.2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, albowiem w złożonym projekcie proponowana lokalizacja zatoki autobusowej koliduje z istniejącym wjazdem na teren szkoły oraz szkolnym przejściem dla pieszych a proponowany przystanek zlokalizowany jest bezpośrednio przed przejściem dla pieszych. Dodatkowo, ograniczone jest pole widoczności pieszych na tym przejściu. W złożonym projekcie proponowana lokalizacja zatoki autobusowej koliduje z istniejącym szkolnym przejściem dla pieszych, natomiast proponowany przystanek zlokalizowany jest bezpośrednio przed przejściem dla pieszych oraz ogranicza a wręcz uniemożliwia swobodny wjazd i wyjazd z terenu szkoły. Ponadto, zatoka autobusowa nie spełnia wymogu § 119 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skarżący podkreślił przy tym, że nie kwestionuje on całej inwestycji a jedynie lokalizację zatoki postojowej dla autobusów.

W odpowiedzi na skargę skarżący wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2023 r., wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

Mocą kontrolowanej decyzji, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 162) zwanej dalej specustawą drogową, zezwolono na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej – ul. [...] w K. m.in. na działce nr [...], obręb [...] , która stanowi własność skarżącego.

Kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącego, wynikającego z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...] K. Pomimo bowiem tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie jest wiele stron, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Z uwagi na powyższe sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżącego, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść, czego w tej sprawie jednak Sąd nie stwierdził.

Wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji, stosownie do treści art. 11a ust. 2a specustawy drogowej złożony został przez Burmistrza Władysławowa, będącego zarządcą dróg objętych przedmiotową inwestycją. Przy tym, zgodnie z treścią art. 11b tej ustawy wniosek ten złożony został po uzyskaniu pozytywnych opinii Zarządu Województwa Pomorskiego, Burmistrza Władysławowa i Zarządu Powiatu Puckiego. Do wniosku o wydanie decyzji dołączone wszystkie dokumenty wymagane mocą art. 11d ust. 1, w tym wymagane opinie i decyzje administracyjne a nadto dokonano niezbędnych uzgodnień. Co więcej, zawiadomienie o wszczęciu postępowania dokonane zostało w zgodzie z treścią art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Ponadto, wydana decyzja spełnia wymagania określone w art. 11f ust. 1 a jej doręczenie dokonane zostało w zgodzie z art. 11f ust. 3 i 4 specustawy drogowej.

Jednakże, w ocenie Sądu, dokonana mocą kontrolowanej decyzji ingerencja w prawo własności skarżącego – nie została w należyty sposób uzasadniona ani też wyjaśniona w zaskarżonej decyzji. Działka skarżącego nr [...] w całości została przewidziana pod poszerzenie pasa drogowego. Przy czym, na odcinku planowanej drogi, obejmującym m.in. działkę skarżącego, zaprojektowany jest szerszy w stosunku do pozostałej części nowo zaprojektowanej drogi, co jasno obrazuje załączona do decyzji Wojewody Pomorskiego mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi (rysunek nr 1). Poszerzenie zaplanowanej drogi, m.in. na ternie działki skarżącego nie zostało przy tym w żaden sposób uzasadnione i nie znajduje również uzasadnienia w aktach sprawy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2039/19, charakter specustawy ustawy drogowej nie zwalnia organów administracji od rozpoznania indywidualnej sprawy zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym ustanowionymi w art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11. Wprawdzie ustawodawca w specustawie drogowej zastosował rozwiązania dopuszczające ingerencję w prawo własności do nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe, to jednak nie oznacza, że wydanie decyzji w trybie tej szczególnej ustawy nie wymaga w indywidualnej sprawie weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia konkretnej nieruchomości.

Interpretacja i stosowanie przepisów specustawy drogowej nie może pomijać wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jak też wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji należy odczytywać w powiązaniu z innymi postanowieniami konstytucyjnymi, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy "jest to konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia.

Przedstawiciele doktryny przyjmują, że skoro art. 21 ust. 2 Konstytucji nie normuje procedury dokonywania wywłaszczenia, to oznacza, że znajdują tu zastosowanie ogólne konstytucyjne gwarancje należytej procedury. W szczególności gdy wywłaszczenie jest dokonywane na podstawie decyzji administracyjnej (lub analogicznego aktu indywidualnego), zainteresowanemu przysługuje ochrona sądowa (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). Wskazuje się, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie musi zapewniać możliwość weryfikacji, czy rzeczywiście dana własność jest niezbędna i konieczna dla realizacji wskazanego celu publicznego. Brak natomiast gwarancji procesowych umożliwiających taką weryfikację, grozi nadużyciem instytucji wywłaszczenia przez organy władzy publicznej (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP, Komentarz. Tom, wyd. II art. 21 – pkt 18 i pkt 19 komentarza).

Odniesienie zasady niezbędności i zasady proporcjonalności do decyzji wywłaszczeniowych widoczne jest również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC). Przykładowo w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r. wskazano, że wedle art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest zgodne z Konstytucją, jeżeli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Ponadto zaznaczono (w powiązaniu z wyrokiem o sygn. K 6/05), że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji regulacja instytucji wywłaszczenia musi zapewniać możliwość weryfikacji w toku procedury wywłaszczenia, czy rzeczywiście jest ono niezbędne i konieczne na wskazany cel publiczny. Z kolei w wyrokach ETPC, odnoszących się do art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazuje się, że każda ingerencja w prawo własności musi osiągnąć równowagę pomiędzy wymogami ogólnego interesu wspólnoty a wymogami ochrony praw podstawowych jednostki, przy tym musi istnieć rozsądny stosunek proporcjonalności między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem; wymagana zaś równowaga nie zostanie osiągnięta, jeśli dana osoba musi ponieść indywidualny i nadmierny ciężar (wyrok ETPC z 15 grudnia 2015 r., 32794/07). W innym wyroku Trybunał, odnosząc się do art. 1 Protokołu Dodatkowego zaznaczył, że aby ingerencja w postaci pozbawienia mienia była zgodna z ogólną zasadą (poszanowania mienia), musi być dokonana w interesie publicznym, na warunkach przewidzianych przez ustawę i zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego, musi także zachować równowagę między wymogami ogólnego interesu społeczności i ochrony podstawowych praw jednostki (por. wyrok ETPC z 30 maja 2000 r., 31524/96).

Powyższe uwarunkowania prawne nie pozwalają zaakceptować bez dodatkowych zastrzeżeń stanowiska Wojewody, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu i że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, inwestor określa nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy), odpowiednio do zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej. W razie uwzględnienia wniosku, nieruchomości przeznaczone na budowę dróg stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 specustawy).

Przyjęty w specustawie mechanizm wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych na inwestycję drogową podyktowany został potrzebą uproszczenia procedur w celu przyspieszenia rozwoju infrastruktury drogowej. Niewątpliwie realizacja dróg, jako działanie celu publicznego, generalnie uzasadnia ingerencję w prawo własności podmiotów prywatnych. Jednak sam cel specustawy oraz cel publiczny konkretnej inwestycji nie może przesądzać automatycznie, czy w konkretnym przypadku wnioskowany przez inwestora zakres wywłaszczenia nieruchomości, przewidzianych pod budowę drogi, spełnia wymogi zasad niezbędności i proporcjonalności, ustanowionych w obowiązującym porządku prawnym.

Jak wynika z wcześniejszych rozważań, skutek wywłaszczeniowy decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej sprawia, że w toku postępowania prowadzonego przez właściwy organ administracji musi być zagwarantowana rzeczywista ochrona interesów właścicieli nieruchomości, zaplanowanych do przyjęcia na rzecz inwestora (zarządcy drogi). Zawarty w specustawie uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości. Dlatego związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza braku możliwości badania zasadności wybranej przez inwestora lokalizacji drogi. Jak w każdej sprawie budowlanej, organ nie może samodzielnie korygować dokumentacji projektowej, bądź wydać decyzji ustalającej parametry inwestycji niezgodnie z wnioskiem. Obowiązkiem organu jest jednak wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak by nie doszło do wydania decyzji niezgodnej z prawem.

W zależności od charakteru inwestycji drogowej zakres weryfikacji zawnioskowanego przebiegu drogi będzie różny, bowiem w przypadku dróg krajowych (autostrad, ekspresowych) oraz wojewódzkich swoboda wyboru ich lokalizacji jest mniejsza z uwagi na szereg uwarunkowań między innymi: terenowych, środowiskowych oraz potrzebę ich dostosowania do sieci dróg istniejących i obiektów infrastrukturalnych. W odniesieniu do takiej kategorii dróg adekwatne są uwagi zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazujące, że uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Ponadto lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być wywłaszczone (por. wyrok z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10).

W przypadku dróg powiatowych, a zwłaszcza gminnych, mogą nie wystąpić tak złożone czynniki determinujące ich przebieg, że możliwy jest wybór wariantów lokalizacji danej inwestycji. Jeżeli więc zachodzą wątpliwości, podyktowane obiektywnymi okolicznościami konkretnej sprawy, w szczególności właściciele zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości, to rzeczą organu jest wyjaśnienie spornych kwestii. Wykluczyć bowiem należy sytuacje, że organ administracji w sposób mechaniczny zatwierdza wnioskowany przebieg drogi, bez sprawdzenia czy inwestor wykazał zasadność ingerencji w prawo własności konkretnej nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję. W szczególności wymagana jest ocena, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości. Powinnością zatem inwestora jest ustosunkowanie się do zastrzeżeń dotyczących zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej, a rzeczą organu jest taka weryfikacja wniosku, aby nie dochodziło do arbitralnego wyznaczenia nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. W rezultacie ostateczne określenie kształtu inwestycji, w tym zakresu wywłaszczeń, może być efektem uwzględnienia przez inwestora zarzutów co do lokalizacji inwestycji drogowej i modyfikacji dokumentacji projektowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że niekiedy nieprzedstawienie przez inwestora alternatywnych rozwiązań projektowych, bądź niedokonanie korekty przebiegu drogi, może skutkować decyzją odmowną.

Podsumowując, Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2039/19, że kontrola legalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej musi obejmować ocenę zachowania wymogów wynikających z zasady ochrony prawa własności i nakazu proporcjonalnej ingerencji w to prawo. Jeżeli więc z obiektywnych okoliczności sprawy wynikają uzasadnione zastrzeżenia co do zawnioskowanej przez inwestora lokalizacji drogi, to obowiązkiem sądu jest ocena, czy organ administracji w sposób właściwy zweryfikował wskazane przez inwestora nieruchomości planowane do przejęcia na rzecz podmiotów publicznych (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy), a w konsekwencji, czy zgodnie z prawem rozstrzygnięto w kwestiach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości prywatnych przeznaczonych pod drogę (art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5, i 6 specustawy).

Weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Teza o związanym charakterze decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest trafna w tym zakresie, że niezasadne byłoby wydanie decyzji ustalającej lokalizację przedsięwzięcia wbrew woli inwestora np. w miejscu nie akceptowanym przez inwestora. Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza jednak konieczności wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem inwestora, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa. Potrzeba analizy wniosku inwestora we wskazanym kierunku nabiera szczególnego znaczenia w sprawach tego rodzaju, jak rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ona bowiem inwestycji o wymiarze lokalnym, niewielkich rozmiarów, obejmującej zapewnienie dostępu do drogi publicznej trzem nieruchomościom prywatnym, kosztem przede wszystkim działki skarżącej.

W ocenie Sądu, dokonana w niniejszej sprawie ingerencja w prawo własności skarżącego w zakresie objętym kontrolowaną decyzją, nie została uzasadniona w wydanych w sprawie decyzjach, jak i znajduje racjonalnego uzasadnienia w aktach sprawy.

Wojewoda Pomorski w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał bowiem jedynie, że na początkowym odcinku w rejonie występowania gęstej zabudowy miejskiej, ograniczającej fizycznie pas drogowy, zaprojektowano jednokierunkową drogę o szerokości 4 m oraz obustronne utwardzenia terenu a od skrzyżowania z ulicą [...] do mostu nad Kanałem K. zaprojektowano jezdnię o szerokości 5 m. Geometrię jezdni zaprojektowano zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi dla dróg publicznych. Przy tym wskazano, że rozwiązanie przyjęte w projekcie uporządkuje pas drogowy, tworząc spójny, bezpieczny i czytelny układ drogowy. Uzasadnienie to nie dotyczy odcinka drogi, obejmującego działkę skarżącego, znajdującego się pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. Poszerzenie na tym odcinku jest przy tym znacznie szersze niż zaplanowana na odcinku pomiędzy ulicą [...] a mostem nad Kanałem K. droga o szerokości 5 m.

Poszerzenie drogi m.in. na działce skarżącego nie znajduje w ogóle uzasadnienia i nie zostało wyjaśnione na żadnym etapie postępowania w niniejszej sprawie, również w kontekście zróżnicowania sytuacji pozostałych osób wywłaszczonych tą decyzją.

Tym samym, nie została zweryfikowana kwestia realizacji wymogu niezbędności wywłaszczenia, stanowiąca jeden ze standardów zgodnego z prawem odejmowania prawa własności, w ramach zasady proporcjonalności.

Sąd nie neguje przy tym, że na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jednak zauważyć należy, że zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Może ono doznawać ograniczenia w określonych sytuacjach. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Zasada proporcjonalności w ujęciu szerokim szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu, to należy wybrać ten drugi (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/9). W działalności organów prawodawczych (...) powinno się respektować tzw. wymaganie proporcjonalności (adekwatności); spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania. Powyższe prowadzi do wniosku, że należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym, niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu.

Stosownie zaś do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z powołanej regulacji wynika, że każda decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego, odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. Organ w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać na przyjęty sposób myślenia, argumentowania przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwe było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również przez sąd (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 680/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko zaś, prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę nr [...], obręb [...]. wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 7 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziły bowiem do udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ingerującej w prawo własności skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę nr [...], obręb [...].

Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.