Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 183 § 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 77 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 18b ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 20a ust. 1, art. 24 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 725/19 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr SKO.4123/14/2019 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 725/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr SKO.4123/14/2019, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 19 maja 2016 r. pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie przeprowadzili kontrolę przewoźnika E.W., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: Firma Przewozowo-Handlowo-Usługowa E. W. (zwana dalej: skarżącą), na linii komunikacyjnej: S.-W.-F.-K.. Wyniki kontroli ujęto w protokole kontroli planowej z dnia 25 maja 2016 r., znak:DT-IV.8072.2.9.2016.An.K. Kontrola wykazała, że skarżąca naruszyła warunki wykonywania przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym poprzez brak podania do publicznej wiadomości, na kontrolowanych przystankach, wymienionych w protokole, obowiązującego rozkładu jazdy oraz zatrzymywanie się na przystankach, na których nie umieszczono informacji o rozkładzie jazdy.

W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne, w którym wyznaczono skarżącej termin do zaprzestania naruszania warunków posiadanego zezwolenia, skarżąca poinformowała o uzupełnieniu brakujących rozkładów jazdy i załączyła dokumentację fotograficzną,

Po przeanalizowaniu przedłożonych przez skarżącą zdjęć organ stwierdził, że skarżąca nadal nie podała rozkładów jazdy na wskazanych w protokole przystankach, poza jednym (w miejscowości Ba.).

Celem sprawdzenia realizacji zaleceń pokontrolnych przeprowadzona została ponowna kontrola w dniu 15 lipca 2016 r. na linii S. – K. i ponownie stwierdzono brak rozkładów jazdy na wymienionych przystankach. Wyniki kontroli ujęto w "Sprawozdaniu z kontroli pozaplanowej" z dnia 25 lipca 2016 r., a wystąpienie pokontrolne ponownie doręczono skarżącej. Jednocześnie zawiadomiono skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia nr(...).

W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że brak rozkładu jazdy na przystankach autobusowych wynika z działań osób trzecich, które zrywają wywieszone przez nią rozkłady jazdy. Co do ujawnionego przez kontrolujących przypadku rozwieszenia rozkładu jazdy z nazwą przewoźnika R. W. "M." Firma Przewozowo - Handlowo - Usługowa wyjaśniła, iż wynikało to z niedopatrzenia pracownicy tej firmy, która "uzupełniając rozkłady jazdy usunięte przez nieznane osoby z przystanków, użyła rozkładów jazdy wydrukowanych wcześniej w firmie męża skarżącej". W kolejnym piśmie wskazała, że dodatkowym powodem ponownego pojawienia się rozkładów jazdy z logo F.P.H.U. "M." R. W. był fakt naklejenia rozkładów na rozkładach firmy "M.".

W dniu 26 sierpnia 2016 r. Marszałek Województwa Podkarpackiego wydał decyzję w sprawie cofnięcia Skarżącej zezwolenia nr 0001639 z dnia 8 kwietnia 2015r. w ramach linii komunikacyjnej S. – W. – F. – K..

Decyzja ta została następnie uchylona decyzją SKO w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2016 r., nr SKO.4123/6/2016, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W dniu 19 stycznia 2017 r. organ przeprowadził kolejną kontrolę w celu sprawdzenia czy skarżąca ostatecznie wywiązała się z obowiązku podania do publicznej wiadomości obowiązującego rozkładu jazdy na tej linii komunikacyjnej. Podczas kontroli stwierdzono, że skarżąca w dalszym ciągu nie podała do publicznej wiadomości rozkładu jazdy na skontrolowanych przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Spośród 35 przystanków na ww. linii komunikacyjnej, skontrolowano 24 przystanki, na 3 nadal brakowało rozkładu jazdy, a widoczne na nich nadal były rozkłady jazdy z logiem firmy M. R. W.

W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze wyjaśnienia.

Decyzją z 31 lipca 2017 r. Marszałek Województwa cofnął skarżącej zezwolenie.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Skarżącą, decyzją z dnia 26 października 2017 r., nr SKO.4123/15/2017, SKO w Rzeszowie uchyliło tę decyzję Marszałka i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości jako bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr SKO.4123/21/2017, SKO w Rzeszowie stwierdziło nieważność wydanej uprzednio decyzji własnej z dnia 26 października 2017r.

Następnie, w wyniku ponownego rozpoznania odwołania Skarżącej, SKO w Rzeszowie wydało kolejną decyzję z dnia 13 lipca 2018 r., nr SKO.4123/15/2017, którą utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia 31 lipca 2017 r.

W wyniku skargi E. W., powyższa decyzja SKO została uchylona wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1164/18, z powodu dostrzeżenia przez Sąd, że decyzje SKO z dnia 26 października 2017 r. oraz z dnia 13 lipca 2018 r. zostały wydane przy udziale jednakowego składu orzekającego Kolegium.

W konsekwencji powyższego wyroku, SKO ponownie rozpoznając odwołanie, wydało zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr SKO.4123/14/2019, którą utrzymało w mocy decyzję Marszałka. SKO uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że skarżąca dopuściła się naruszenia warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (art. 18b ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019r., poz. 2140 ze zm., zwana dalej: u.t.d.).

Z decyzją Kolegium ponownie nie zgodziła się Skarżąca, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę i domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Oddalając tę skargę opisanym na wstępie wyrokiem, WSA w Rzeszowie uznał, że czynności wyjaśniające wykonane w ramach dwóch kontroli tj. w miesiącu maju i lipcu 2016 r. w sposób niezbity wykazały, iż skarżąca już w tym czasie naruszyła obowiązek podawania do publicznej wiadomości zatwierdzonych przez organ rozkładów jazdy. Pomimo skierowanego do skarżącej wezwania, nie nastąpiło skuteczne (realne) usunięcie stwierdzonych naruszeń, co zostało potwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej dnia 15 lipca 2016 roku. Organ, kierując do skarżącej wystąpienie pokontrolne z dnia 31 maja 2016 r. i wzywając do usunięcia uchybień w zakresie nieprawidłowego wypełniania nakazu z art. 18 ust. 1 pkt 2 u.t.d., zrealizował przepis wyrażony w art. 90 pkt 1 u.t.d. Niewykonanie pierwszego wezwania Marszałka stanowiło w świetle przepisów u.t.d., wystarczający argument dla pozbawienia przewoźnika uprawnień do prowadzenia działalności transportowej. Zdaniem WSA już w chwili stwierdzenia ponownego dopuszczenia się przez przewoźnika uchybień w zakresie realizacji obowiązku publikacji rozkładów jazdy, spełniły się warunki cofnięcia zezwolenia wyrażone w art. 90 pkt 4 w związku z art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. WSA stwierdził, że Marszałek Województwa w swojej decyzji bardzo obszernie i rzeczowo odniósł si ę do wszystkich podniesionych w toku postępowania zarzutów i wniosków skarżącej i podkreślił, że stosowanie rozkładów jazdy innego przewoźnika nie miało charakteru incydentalnego, lecz wielokrotny. Argument zaś o działaniach osób trzecich zrywających z przystanków rozkłady jazdy zasadnie według Sądu nie został przez organ uznany, skoro pierwsze i jedyne doniesienie o popełnieniu wykroczenia skarżąca złożyła w kwietniu 2017 r., a brak rozkładów jazdy na przystankach stwierdzono już w 2016 r. Sąd podkreślił też, że na skarżącej ciążył obowiązek takiego sporządzenia i zamocowania rozkładów jazdy na przystankach, by maksymalnie je zabezpieczyć. Uwidocznione na zdjęciach rozwiązania zastosowane przez innych przewoźników potwierdzają istnienie technicznych możliwości takiego działania. Skarżąca jednak takiej staranności nie wykazała. Nie zabezpieczając należycie rozkładów jazdy, nie uzupełniając ich na bieżąco i umieszczając rozkłady jazdy innego przewoźnika – co najmniej godziła się na niewykonywanie ustawowych obowiązków, Zdaniem Sądu zasadna była zatem ocena organu co do kilkukrotnego naruszenia przez skarżącą art. 18 ust. 1 pkt 2 u.t.d.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; zwana dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) naruszenie art. 74, art. 75, art. 84 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 7, art. 89a ust. 4, art. 89c w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 90 pkt 1 u.t.d., polegające na oddaleniu skargi, mimo że Marszałek Województwa Podkarpackiego w sposób nieprawidłowy przeprowadził kontrole sprawdzające, czy po upływie terminów udzielonych skarżącej w wezwaniach uchybienia zostały usunięte, bowiem kontrole te nie zostały zakończone sporządzeniem protokołów kontroli,

b) naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm., zwana dalej: u.s.d.g.), polegające na oparciu rozstrzygnięcia o cofnięciu zezwolenia nr 0001639 na dowodach z wewnętrznych dokumentów organu administracji o nazwie: Sprawozdanie z kontroli pozaplanowych, w których zostały zawarte wyniki kontroli sprawdzających, które to dowody nie mogły zostać wykorzystane w tym charakterze w postępowaniu administracyjnym przeciw skarżącej, jako przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy,

c) naruszenie art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 90 pkt 1 u.t.d. polegające na przyjęciu, iż prawidłowe były kierowane do skarżącej przez Marszałka Województwa Podkarpackiego wezwania do zaprzestania naruszenia warunków zezwolenia nr (...), mimo że organ ten nie sprawdzał w sposób wymagany przez przepisy ustawy o transporcie drogowym (brak protokołu kontroli), czy po upływie wyznaczonego stronie terminu uchybienia zostały usunięte, a ponadto organ równocześnie ze skierowaniem do strony wezwania (bez względu na wynik kontroli sprawdzających) wszczynał postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia nr (...),

d) naruszenie art. 20a ust. 1 u.t.d. polegające na jego niezastosowaniu, mimo iż przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło, że rozkłady jazdy na przystankach komunikacyjnych były niszczone i zrywane przez osoby trzecie, a w konsekwencji występowały w sprawie niezależne od skarżącej okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z warunkami zezwolenia,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie następujących zarzutów objętych skargą:

- zarzutu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie w jakim regulują one zasady prowadzenia kontroli wobec przedsiębiorcy, w szczególności zarzutu niezamieszczenia przez Marszałka Województwa Podkarpackiego wyników kontroli sprawdzających w protokołach kontroli oraz zarzutu oparcia rozstrzygnięcia na dowodach, które zgodnie z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. nie mogły zostać wykorzystane w postępowaniu administracyjnym przeciw skarżącej, jako przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy,

- zarzutu naruszenia art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 90 pkt 1 u.t.d. dotyczącego prawidłowości wezwań Marszałka Województwa Podkarpackiego do zaprzestania przez skarżącą naruszeń warunków zezwolenia nr (...),

- zarzutu naruszenia art. 20a ust. 1 u.t.d. dotyczącego wystąpienia w sprawie niezależnych od skarżącej okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z warunkami zezwolenia,

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do następujących zarzutów podniesionych w skardze:

- zarzutu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie w jakim regulują one zasady prowadzenia kontroli wobec przedsiębiorcy, w szczególności zarzutu niezamieszczenia przez Marszałka Województwa Podkarpackiego wyników kontroli sprawdzających w protokołach kontroli oraz zarzutu oparcia rozstrzygnięcia na dowodach, które zgodnie z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. nie mogły zostać wykorzystane w postępowaniu administracyjnym przeciw skarżącej, jako przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy,

- zarzutu naruszenia art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 90 pkt 1 u.t.d. dotyczącego prawidłowości wezwań Marszałka Województwa Podkarpackiego do zaprzestania przez skarżącą naruszeń warunków zezwolenia nr (...),

- zarzutu naruszenia art. 20a ust. 1 u.t.d. dotyczącego wystąpienia w sprawie niezależnych od skarżącej okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z warunkami zezwolenia (niszczenie i zrywanie rozkładów jej rozkładów jazdy na przystankach komunikacyjnych przez nieznane osoby).

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 183 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Przed przystąpieniem do ich oceny przypomnieć należy, że prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Dlatego skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a jej sporządzenie powierzono profesjonalistom. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wskazanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienie.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, jest ona bowiem wadliwa zarówno gdy chodzi o sformułowanie procesowych i materialnoprawnych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w wyjaśnieniu istoty podnoszonych naruszeń spowodowały, że została ona rozpatrzona przez NSA po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie ich uzasadnienia zawartego w skardze kasacyjnej (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09; to i kolejne cytowane poniżej orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą trzech kwestii, a mianowicie po pierwsze tego, że organ w sposób nieprawidłowy przeprowadził kontrole sprawdzające usunięcie przez skarżącą uchybień wskazanych w wezwaniu organu, gdyż kontrole te nie zakończyły się sporządzeniem protokołów kontroli, lecz "Sprawozdaniem z kontroli pozaplanowych", po drugie tego, że organ równocześnie ze skierowaniem do skarżącej kolejnego wezwania (a więc bez względu na wynik kontroli sprawdzających) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia i po trzecie tego, że nie zastosowano wobec skarżącej art. 20a u.t.d., pomimo że występowały okoliczności niezależne od skarżącej uniemożliwiające jej wykonywanie przewozów zgodnie z warunkami zezwolenia, gdyż sporne rozkłady jazdy były niszczone i zrywane przez osoby trzecie.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie jest prawidłowy i nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej sformułowano dwa zarzuty procesowe. Analiza ich treści wskazuje, że w istocie skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje poczynionych w niniejszej sprawie przez organ ustaleń faktycznych dotyczących braku wymaganych rozkładów jazdy na przystankach, a więc niespełnienia warunków udzielonego jej zezwolenia, lecz zarzuca nierozpoznanie przez WSA przywołanych w skardze kasacyjnej trzech zarzutów, w czym skarżąca upatruje naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., oraz niedostatek uzasadnienia wyroku WSA stanowiący jej zdaniem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzut najdalej idący, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. (punkt 2.b. petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co - zdaniem NSA - w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sąd szczegółowo przedstawił w nim stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn uznał, że został on ustalony prawidłowo i prawidłowo zastosowano wobec niego przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji dlaczego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Ocena WSA odnośnie do zarzutów skargi wynika jasno z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniu skarżącej, w tej sprawie Sąd nie zastąpił przedstawienia własnego stanowiska ogólnikową aprobatą stanowiska organów orzekających (str. 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd opisał szczegółowo postępowanie przeprowadzone przez organ, wskazując konkretne czynności i konkretne daty tych czynności, a następnie oceniając poszczególne etapy tego postępowania wyprowadził wniosek o jego zgodności z prawem. Zawarte w uzasadnieniu wyroku motywy którymi sąd kierował się podejmując orzeczenie, są jednoznaczne i pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd ocenił wskazywane przez skarżącą elementy dotyczące przebiegu postępowania, w tym w szczególności prawidłowość wystosowanych przez organ wezwań (str. 14, a także 8-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Odniósł się też do stanowisk organu i skarżącej co do przesłanek, które pozwoliłyby znieść odpowiedzialność skarżącej, opisując argumenty wskazywane przez skarżącą i przyczyny, z powodu których uznał je za niezasadne (str. 15-16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Na marginesie jedynie należy dodać, że nawet gdyby z uzasadnienia wyroku nie wynikał pogląd sądu co do tych konkretnego zarzutu, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne byłoby wykazanie istotnego wpływu na wynik sprawy. Tego zaś skarżąca kasacyjnie w tej sprawie nie wykazała.

Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem łączyć z oceną poglądu sądu pierwszej instancji sformułowanego w uzasadnieniu. Do tego zaś zmierzają zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, co wyraźnie potwierdza treść punktu 1.a-d. petitum skargi kasacyjnej, w którym te same zagadnienia zostały zakwestionowane w ramach zarzutów materialnoprawnych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi prawidłowej podstawy dla skutecznego kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie wyrażonej przez organ i sąd pierwszej instancji oceny prawnej.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie mógł też zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (punkt 2.a. petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w powołanym przepisie oznacza wyłącznie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Niewątpliwie Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, mimo braku stosownych zarzutów (por. np. wyroki NSA: z 9 listopada 2022 r., I OSK 109/22, z 3 listopada 2022r., II OSK 3376/19). Postawienie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym wymaga wyraźnego wskazania, naruszenia których przepisów prawa procesowego czy materialnego Sąd pierwszej instancji wadliwie nie dostrzegł i nie wziął pod uwagę z urzędu i jaki to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować kompletności rozpoznania przez Sąd wszystkich zarzutów skargi, do czego zmierza skarżąca. Skarżąca przy pomocy tego zarzutu w istocie kwestionuje bowiem trafność dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym i prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów obowiązujących ten organ. Prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów nie można zaś kwestionować w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów procesowych nie mogły zostać uwzględnione. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła zatem skutecznie oceny przez WSA, że stan faktyczny ustalony został w tej sprawie prawidłowo i wykazał on, że doszło do naruszenia warunków zezwolenia poprzez brak rozkładów jazdy na wskazanych przez organ przystankach autobusowych na trasie przejazdu objętej udzielonym skarżącej zezwoleniem.

Nie mogły zostać uwzględnione również podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty materialnoprawne.

W zarzutach podniesionych w pkt 1.a. i 1.b. skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała na czym jej zdaniem polegało naruszenie wymienionych przepisów u.t.d. oraz u.s.d.g., nie wskazała bowiem czy zarzuca błędną wykładnię tych przepisów czy ich niewłaściwe zastosowanie. Zestawiając treść tych zarzutów z ich uzasadnieniem, w którym stwierdzono, że "istotą zarzutu skarżącej w zakresie naruszenia prawa materialnego jest błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów u.t.d. i u.s.d.g." (str. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej) można wyprowadzić wniosek, że skarżąca formułując te zarzuty w istocie zmierza do podważenia prawidłowości przeprowadzonego w tej sprawie postępowania dowodowego, której jej zdaniem było wadliwe dlatego, że po przeprowadzonej przez organ kontroli sprawdzającej spełnienie przez nią wymogów wskazanych w wezwaniu tj. umieszczenia rozkładów jazdy na przystankach wskazanych w wezwaniu, organ sporządził dokument o nazwie "Sprawozdanie z kontroli pozaplanowych", a nie protokół kontroli. W ramach zarzutów materialnoprawnych skarżąca podnosi zatem kwestię procesową dotyczącą rodzaju dokumentu kończącego kontrolę, co jest nieprawidłowe. Błędne jest bowiem przekonanie skarżącej, że to iż "Marszałek Województwa Podkarpackiego przeprowadził wobec skarżącej kontrole sprawdzające" w sposób niezgodny z u.t.d. powoduje, że "zarzut naruszenia prawa materialnego w opisywanym wyżej zakresie jest uzasadniony" (str. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej").

Nadto zaś podkreślenia wymaga, że z tak sformułowanego zarzutu nie wynika jaki zdaniem skarżącej wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie, co jest niezbędne dla uwzględnienia tego zarzutu. Powołany przez skarżącą art. 77 ust. 6 u.s.d.g. przewiduje, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Wykładnia gramatyczna oraz celowościowa tej regulacji prowadzi do wniosku, że przyczyną dyskwalifikacji dowodów przeprowadzonych w toku kontroli jest naruszenie przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, ale tylko takie uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik kontroli. Aby więc można było na podstawie art. 77 ust. 6 u.s.d.g. zdyskwalifikować dowody przeprowadzone w trakcie kontroli, muszą być spełnione dwa warunki. Pierwszy warunek to stwierdzenie tego naruszenia w trakcie kontroli przepisów tej ustawy. Po drugie, w razie stwierdzenia uchybienia powyższym przepisom, należy ocenić, czy te uchybienia miały istotny wpływ na wynik kontroli. Nie każde bowiem naruszenie przepisów w zakresie kontroli działalności gospodarczej wywołuje skutki określone w art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Taki wpływ wywierają jedynie te uchybienia, które w istotny sposób rzutują na wynik kontroli (por. np. wyroki NSA: z 11 czerwca 2021 r., sygn. akt II FSK 3690/18; z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 2003/13, LEX nr 1772658 oraz I FSK 2053/13, LEX nr 1772664; z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 600/19). Tego skarżąca w tej sprawie nie wykazała.

Należy także zauważyć, że zarówno przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i przepisy ustawy o transporcie drogowym, zwłaszcza te dotyczące kontroli, które wymienia skarżąca w punkcie 1.a. i 1.b. skargi kasacyjnej, mają zagwarantować, aby podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej było wolne dla każdego na równych prawach, ale z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa (art. 6 ust. 1 u.s.d.g.). Nie gwarantują one zatem swobody działalności gospodarczej sprzecznej z prawem. Wykonując swoje zadania, w szczególności w zakresie nadzoru i kontroli, właściwe organy mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. Przedsiębiorca jest zaś zobowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej.

Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie kwestionuje w tych zarzutach przebiegu postępowania kontrolnego ani ustaleń faktycznych poczynionych przez organ na podstawie przeprowadzonej kontroli, a więc faktu, że nie spełniła ciążących na niej obowiązków. Nie podnosi też, że organ pozbawił ją gwarancji procesowych, poprzez uniemożliwienie jej udziału w postępowaniu kontrolnym. To zaś, że po przeprowadzonej kontroli organ sporządził dokument który nazwał "Sprawozdanie z kontroli pozaplanowych", nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu omawiane zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za bezzasadne.

Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie kwestionując prawidłowość wezwania jej do usunięcia uchybień. Skarżąca wskazuje, że "organ równocześnie ze skierowaniem do strony wezwania (bez względu na wynik kontroli sprawdzających) wszczynał postępowanie administracyjne" (punkt 1.c. petitum skargi kasacyjnej). Skarżąca jednak pomija fakt, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło dopiero po ustaleniu przez organ w wyniku kontroli sprawdzającej, że skarżąca nie wykonała obowiązków objętych pierwszym wezwaniem. Zasadnie uznał WSA, że niewykonanie przez skarżącą pierwszego wezwania organu z 31 maja 2016 r. (wydanego po kontroli przeprowadzonej 19 maja 2016 r. – protokół kontroli z 30 maja 2016 r.), stwierdzone w wyniku ponownej kontroli przeprowadzonej 15 lipca 2016 r. (sprawozdanie z kontroli pozaplanowej z 25 lipca 2016 r., wystąpienie pokontrolne 5 sierpnia 2016 r.), stanowiło postawę do wszczęcia na podstawie zawiadomienia z 5 sierpnia 2016 r. postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia nr 0001639 i wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Organ próbował jeszcze dać stronie kolejne szanse na spełnienie obowiązków, kierując do niej ponownie wezwanie i ponownie sprawdzając czy te obowiązki zostały wykonane. Także jednak te kolejne wezwania, których w sumie było aż trzy, nie zostały wykonane, czemu skarżąca nie zaprzecza. Formułując zatem zarzut w punkcie 1.c. skarżąca pomija, że wraz ze wszczęciem postępowania organ skierował do skarżącej już drugie wezwanie, a nie pierwsze. Wszczęcie postępowania nastąpiło zatem prawidłowo, po stwierdzeniu w wyniku kontroli sprawdzającej, że wezwanie pierwsze nie zostało przez skarżącą wykonane.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ pierwszej instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zgromadzonym w toku przeprowadzonego postępowania wszczętego 5 sierpnia 2016 r., w tym na materiale włączonym do postępowania, zebranym w trakcie przeprowadzonej kontroli planowej. Nie ma podstaw do przyjęcia, że dowody te zostały przeprowadzone w toku wadliwie przeprowadzonej kontroli.

Nie ma też racji skarżąca, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 20a ust. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten przewiduje, że "Warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych.". Zasadnie przyjęto w tej sprawie, że nie wystąpiły takie nadzwyczajne okoliczności zwalniające skarżącą z wymogu stosowania się do warunków określonych w zezwoleniu. Na skarżącej ciążył obowiązek takiego sporządzenia i zamocowania rozkładów jazdy na przystankach, by warunek zezwolenia został spełniony. Skarżąca jednak takiej staranności nie wykazała. Nie tylko nie wykazała w toku postępowania, że po wezwaniu organu umieściła brakujące rozkłady jazdy i je należycie zabezpieczyła, ale potwierdziła, że umieściła rozkłady jazdy innego przewoźnika. Skarżąca nie zakwestionowała też ustaleń poczynionych przez organ w wyniku kolejnych kontroli, że pomimo ponownych wezwań nadal nie uzupełniła brakujących rozkładów jazdy. Zasadnie zatem w tej sprawie uznano, że postawa skarżącej świadczyła o tym, że co najmniej godziła się na niewykonywanie ustawowych obowiązków. Argument zaś o działaniach osób trzecich zrywających z przystanków rozkłady jazdy, zasadnie nie został przez organ uznany za zasługujący na uwzględnienie, skoro pierwsze (i jedyne) doniesienie o popełnieniu wykroczenia skarżąca złożyła w kwietniu 2017 r., a brak rozkładów jazdy na przystankach stwierdzono już w 2016 r.

Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzenia w wyniku czynności wyjaśniających podjętych w ramach kontroli w maju i lipcu 2016 r. powtarzającego się naruszenia przez skarżącą art. 18 ust. 1 pkt 2 u.t.d. poprzez naruszenie obowiązku podawania do publicznej wiadomości zatwierdzonych przez organ rozkładów jazdy, zasadnie w tej sprawie uznano, że zachodziła podstawa do zastosowania sankcji z art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Niewykonanie pierwszego wezwania Marszałka (wystąpienia pokontrolnego wydanego po kontroli przeprowadzonej w maju 2016 r.) było w świetle przepisów u.t.d. wystarczające do uznania, że zaszły warunki cofnięcia zezwolenia przewidziane w art. 90 pkt 4 u.t.d. w związku z art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty skutecznie tego nie zakwestionowały.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.