Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1265/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 13 i § 57-60
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 639/19 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 maja 2019 r. nr 165/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 639/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. G. (dalej powoływanego jako skarżący) na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 maja 2019 r., nr 165/2019 (znak: IR-V.7721.368.2018 JR) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta [...] pierwszą wydaną w sprawie decyzją z dnia 4 września 2015 r., nr 81/2015 zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. A. (dalej określanego jako inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego i zjazdu, na działkach nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], w [...] przy ul. [...].

W wyniku odwołania skarżącego Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 19 listopada 2015 r., nr 304/2015 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 65/16 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył inwestor, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2292/16 skargę kasacyjną oddalił.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Łódzki wskazaną na wstępie decyzją z dnia 27 maja 2019 r., nr 165/2019 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Według organu odwoławczego zamierzenie inwestycyjne nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...], nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (obszar ograniczony ulicami [...], [...] i [...] oraz [...]) - Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...] , poz. 3522, działka nr [...], objęta wnioskiem inwestora, położona jest na terenie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 9.66.M,U, tj. tereny o funkcji mieszkaniowej i użyteczności publicznej. Na tym terenie obowiązuje nakaz zabudowy pierzejowej (od granicy do granicy) od 10,0 do 14,0 m w głąb działki licząc od linii rozgraniczającej ulicy. Usytuowanie projektowanego budynku mieszkalno-usługowego w granicy z działką skarżącego nr [...] nie narusza więc przepisów. Planowana inwestycja nie ma wpływu na zagospodarowanie tej działki, skoro jest już w pełni zagospodarowana. Dodatkowo organ stwierdził, że działka inwestora nr [...] położona jest w granicach strefy A - ścisłej ochrony konserwatorskiej, inwestor dysponuje decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 2015 r., znak: WUOZ-Sk-A.5152.7.2015.AG zezwalającą na prowadzenie robót budowlanych na terenie historycznego układu urbanistycznego.

Zdaniem organu odwoławczego inwestor spełnił wymagania przewidziane art. 32-35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; zwanej dalej ustawą). Dołączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, wykonany został przez uprawnionych projektantów, którzy złożyli oświadczenia o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej.

Organ odwoławczy wskazał, że będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w orzeczeniach sądów administracyjnych wezwał inwestora do przedłożenia analizy nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku na działce nr [...] od strony projektowanego budynku mieszkalno-usługowego. Inwestor przedłożył "analizę przesłaniania i nasłonecznienia", która sporządzona została przez uprawnioną do tego osobę, odpowiada wymaganiom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; zwanego dalej rozporządzeniem), w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Następnie stwierdził, że materiał dowodowy został dodatkowo uzupełniony przez akta administracyjne dotyczące budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce skarżącego nr [...] (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 sierpnia 2008 r., nr 192/2008 o pozwoleniu na budowę) oraz budowy dalszego budynku mieszkalno-handlowego i remontu innego budynku na tej działce (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 maja 2004 r., nr 110/2004).

W dalszej kolejności organ odwoławczy dokonał analizy przepisów rozporządzenia odnoszących się do nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, po czym - analizując układ pomieszczeń w budynkach na działce sąsiedniej (działce skarżącego), w tym uwzględniając sposób użytkowania ustalony podczas oględzin w dniu 6 marca 2019 r. - doszedł do przekonania, że realizacja zamierzenia budowlanego nie spowoduje naruszeń przepisów § 13 i § 57 i § 60 rozporządzenia. Przedłożoną przez inwestora analizę nasłonecznienia, którą poddał własnej ocenie, uznał przy tym za kompletną i poprawnie opracowaną.

Skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucając naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez brak respektowania wskazań sądu wyrażonych w wyroku z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 65/16, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), a ponadto § 13 i § 57-60 rozporządzenia.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki z dotychczasową argumentacją wniósł o oddalenie skargi, nie podzielając zarzutu skargi, że nie zastosował się do oceny prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał na wstępie, że ponownie prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w orzeczeniach sądów. Przytoczył również fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2292/16. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że projektowany na działce nr [...] budynek nie zmienia standardów użytkowych w zakresie istniejącego zainwestowania na działce sąsiedniej nr [...]. Zatem warunki nasłonecznienia dla budynku istniejącego są spełnione. W odniesieniu do analizy, którą przeprowadził organ odwoławczy Sąd zwrócił uwagę, iż dokonał jej w zakresie metodologii sporządzenia przedmiotowej analizy przesłaniania i nasłonecznienia oraz kwestii danych z niej wynikających. Organ przeanalizował sprawę pod kątem zapewnienia pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi w budynku skarżącego naturalnego oświetlenia oraz wymaganego czasu nasłonecznienia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia. Przyznał również rację organowi, że przedłożona przez inwestora rozszerzona "Analiza przesłaniania i nasłonecznienia" została poprawnie opracowana, zawiera elementy określone w § 13 rozporządzenia, tj. wyrysowano kąty 60° z wierzchołkami usytuowanymi w wewnętrznych licach ścian na osi okien pomieszczeń przesłanianych oraz określono wysokości przesłaniania poszczególnych pomieszczeń.

Ponadto Sąd zauważył, że skarżący mógł przedłożyć, w ramach toczącego się postępowania odwoławczego, własną analizę przesłaniania sporządzoną na jego zlecenie. Strona, która podnosi twierdzenia przeciwne do tych ustalonych w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, może we własnym zakresie przedkładać organowi stosowne oceny, ekspertyzy, czy analizy. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie skorzystał z takiego uprawnienia.

Nie budziła również zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji stwierdzona przez organ zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz spełnienie przez inwestora warunków określonych w art. 32 i n. ustawy, w tym kompletność przedłożonego projektu budowlanego oraz jego sporządzenie przez uprawnionych projektantów, którzy złożyli oświadczenia o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej.

Sąd, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej zwanej P.p.s.a.).

Od wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r. skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. przez brak respektowania stanowiska wyrażonego w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 65/16 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2292/16 oraz naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 13 i § 57-60 rozporządzenia.

W oparciu o te podstawy pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w części obejmującej wpis od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie organ odwoławczy nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej wynikającej z orzeczeń sądów, powtórzył wcześniejsze błędy wskazane przez WSA w Łodzi i NSA wydając identyczne w swoim zakresie rozstrzygnięcie bez pogłębionej oceny przedstawionej analizy nasłonecznienia, zaś WSA w Łodzi uznał taką praktykę za prawidłową.

Pełnomocnik stwierdził, że błędnie został ustalony stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji pociągnęło za sobą wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego w zakresie przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik inwestora wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed merytorycznym rozpatrzeniem jej zarzutów odnotować trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, co oznacza, że w jej trakcie nie można uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone.

Spostrzeżenie to jest konieczne, jako że podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej dotknięte są mankamentami, utrudniającymi pełną weryfikację zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Po pierwsze pomijają one szereg przepisów istotnych dla rozstrzygnięcia zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji i będących przedmiotem jego rozważań przeprowadzonych w uzasadnieniu tego wyroku. W szczególności podstawy skargi kasacyjnej pomijają przepisy ustawy - Prawo budowlane. Po drugie żaden z zarzutów procesowych nie wskazuje, jakie konkretne przepisy normujące postępowanie sądowe z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, poza art. 153 i art. 170 P.p.s.a., naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w trakcie dokonywania kontroli sądowej, gdy tymczasem zarzuca się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że stan faktyczny sprawy został błędnie ustalony, w tym w odniesieniu do określenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach na działce skarżącego. Po trzecie autor skargi kasacyjnej zarzucając błędne zastosowanie § 13 i § 57-60 rozporządzenia nie wskazał i nie wyjaśnił, która z licznych jednostek redakcyjnych tych przepisów miała zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Przepisy te odnoszą się do kwestii związanych z zachowaniem odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów w sposób umożliwiający naturalne oświetlenie tych pomieszczeń (§ 13) oraz spełnieniem wymogów związanych z oświetleniem i nasłonecznieniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57-60), jednakże każda z jednostek wymienionych przepisów (ustępy, punkty i nawet - w odniesieniu do pierwszego z nich - litery) reguluje inne zagadnienie.

Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. zgodzić się przyjdzie z pełnomocnikiem skarżącego, że oceną prawną zawartą w wyrokach WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2016 r. i NSA z dnia 3 października 2019 r., wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy, związany był zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji. Wynika to wprost z treści tego przepisu. Także objęty podstawami kasacyjnymi art. 170 P.p.s.a. dotyczący prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu wydanym orzeczeniem podmioty określone tym przepisem, nakazywał organowi i sądowi bezwzględne respektowanie tych wyroków. Jednakże podnosząc taki zarzut pełnomocnik skarżącego nie dostrzegł w pełni, że całe uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym, stanowiło wypełnienie sądowych wskazań co do dalszego postępowania. Wyraźnie zaakcentował to Sąd w pisemnych motywach wyroku stwierdzając, że organ zażądał od inwestora przedłożenia analizy oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach na sąsiedniej działce, następnie wystąpił o przedstawienie akt administracyjnych dotyczących realizacji tych budynków celem ustalenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wreszcie w oparciu o dowód z oględzin zweryfikował faktyczny sposób użytkowania poszczególnych kondygnacji budynków usytuowanych na działce skarżącego. Jak trafnie również zauważył Sąd pierwszej instancji organ nie ograniczył się tylko do przytoczenia stwierdzeń zawartych w dostarczonej "Analizie przesłaniania i nasłonecznienia" (ten niedostatek stanowił zasadniczą przyczynę uchylenia poprzedniej decyzji Wojewody), ale we własnym zakresie dokonał oceny poprawności jej sporządzenia oraz zgodności z przepisami rozporządzenia, co następnie pozwoliło na dalszą ocenę, czy pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi w budynkach na sąsiedniej działce mają zapewnione oświetlenie dzienne, zgodnie z § 57 ust. 1 rozporządzenia, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 i zachowaniem wymogów określonych w § 60 ust. 1, 2 i 3 tegoż rozporządzenia. Organ odwoławczy dał temu wyraz w obszernych pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano zaś w oparciu o jakie przesłanki uznano, że czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych na poddaszu w obu budynkach objętych decyzją z dnia 25 maja 2004 r. będzie zachowany i wyjaśniono, dlaczego w mieszkaniu wielopokojowym w pierwszym z nich (budynku mieszkalno-handlowym) wymagania techniczno-budowlane w zakresie czasu nasłonecznienia powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju. Co więcej, wobec stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na pierwszym piętrze obu tych budynków, analizowano, czy gdyby użytkowane były zgodnie z przeznaczeniem to zachowany zostałby wymagany czas nasłonecznienia, przy uwzględnieniu, że budynki zlokalizowane są w zabudowie śródmiejskiej. Na tak postawione pytanie udzielono odpowiedzi pozytywnej. Także w odniesieniu do trzeciego budynku mieszkalno-usługowego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 5 sierpnia 2008 r. wyjaśniono, dlaczego - mając na uwadze sposób jego użytkowania - nie znajdują zastosowania przepisy określające wymagany czas nasłonecznienia pomieszczeń.

Wszystkie te okoliczności miał na uwadze Sąd pierwszej instancji dodatkowo wypowiadając pogląd, że przedstawiona organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy analiza została opracowana poprawnie, a następnie poddana przez organ "rzetelnej kontroli", a na taką potrzebę oceny dowodu wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wskazaniach co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 października 2018 r.

Pełnomocnik skarżącego podejmując próbę podważenia tych ustaleń w ramach zgłoszonej podstawy kasacyjnej nie wskazał jednak, w jakim zakresie zostały "powtórzone wcześniejsze błędy", na czym polega brak "pogłębionej oceny przedstawionej analizy nasłonecznienia", w odniesieniu do której kondygnacji w budynkach na działce skarżącego "w sposób szczegółowy nie ustalono przeznaczenia lokali", w jakim fragmencie sporządzony protokół z oględzin nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy jeśli chodzi o faktyczny sposób użytkowania poszczególnych lokali w budynkach. Odwołanie się w końcowym zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej do prezentowanego przez skarżącego stanowiska w toku postępowania administracyjnego i w skardze do sądu administracyjnego nie jest wystarczające. Wszak przedmiotem skargi kasacyjnej jest zaskarżony wyrok wydany po przeprowadzeniu kontroli sądowej ostatecznego na drodze administracyjnej rozstrzygnięcia.

Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.