Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 103/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 5 pkt 2, art. 3 pkt 7, art. 41 ust. 1 i 2, art. 28, art. 50
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 stycznia 2024 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz R. C. kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 15 stycznia 2024 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania R. C., od decyzji Starosty Kieleckiego z 19 października 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej dla C. W. N. 6 S.A. z siedzibą w K. oraz dla A. R. Sp. z o. o. z siedzibą w R. pozwolenia na budowę obejmującego budowę centrum logistycznego, w skład którego wchodzi budowa: budynku hali magazynowej z częścią biurowo-socjalną z instalacjami wewnętrznymi; budynku portierni z instalacjami wewnętrznymi; budynku pompowni z instalacjami wewnętrznymi; budynku handlowo-usługowego z instalacjami wewnętrznymi; obiektów: wiaty na belownice, zbiornika na wody p. poż, fundamentów pod agregaty prądotwórcze, placu opakowań ze ścianami osłonowymi i wiatą magazynową, wiaty rowerowej, zbiornika retencyjnego o pojemności 3840 m3, wagi pomostowej, wiaty przy budynku handlowo - usługowym, trzech murów oporowych; infrastruktury drogowej: placów, dróg, parkingów, chodników; instalacji zewnętrznych: instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazowej, elektrycznej kablowej SN i NN. oświetleniowej, niskoprądowej, instalacji zbiornikowej LNG wraz z budową dwóch zbiorników o pojemności 50 m3 na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb 0005 C. , gmina M., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 1 września 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Kielcach wpłynął wniosek C. W. N. 6 S.A. z siedzibą w K. oraz A. R. Sp. z o. o. z siedzibą w R., o wydanie pozwolenia na budowę centrum logistycznego, na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...] w obrębie geodezyjnym 0005 C..

Starosta Kielecki pismem z 25 września 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie wydał zaskarżoną decyzję. Po wydaniu tej decyzji do organu wpłynęło pismo strony postępowania R. C. – S. z informacją, że na działce nr [...], stanowiącej własność zainteresowanej, graniczącej z działką nr [...], istnieje udokumentowane decyzją Marszałka Województwa złoże kopalin - wapieni jurajskich. Zaś realizacja na sąsiednich działkach przedmiotowego centrum logistycznego uniemożliwi eksploatację tego złoża w całości. W odpowiedzi Starosta poinformował, że stronie postępowania przysługuje prawo do wniesienia odwołania.

W trakcie postępowania odwoławczego R. C. – S. złożyła: - wniosek dowodowy - opracowanie z logo AGH w Krakowie, zatytułowane "Wstępne określenie warunków wykonywania robót strzałowych i zasięgów stref oddziaływania dla złoża "Wola M. P.";

- wniosek o wstrzymanie robót budowlanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], prowadzonych pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.;

- wniosek dowodowy - opracowanie z logo AGH w Krakowie dotyczące oceny skutków lokalizacji centrum logistycznego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...], obręb C. dla możliwości eksploatacji złoża wapieni jurajskich. Z opracowania wynikało, że planowana zabudowa nieruchomości w granicach powyższych działek praktycznie zablokuje możliwość wybrania zasobów w dużej części (ok. 40%) udokumentowanego złoża Wola M. P. .

Ponadto do organu wpłynęło pismo inwestorów, którzy przywołali ustalenia zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. część I: § 10 ust. 2 pkt 7, § 17 ust. 3, § 17 ust. 5 i stwierdzili, że z ustaleń tych wynika, że rozszerzenie wydobycia złoża Wola M. w kierunku południowym jest niedopuszczalne i sprzeczne z ustaleniami planu, a przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie ogranicza możliwości użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem. Ponadto udokumentowanie złoża nie oznacza uprawnienia do jego eksploatacji. Autorzy pisma także dodali, że przy projektowaniu inwestycji zgodnie z wymaganiami planu zostały uwzględnione ewentualne oddziaływania wynikające z położenia nowych obiektów. W kolejnym piśmie inwestorzy uzupełnili projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany o informację, że konstrukcja zaprojektowanych obiektów, z uwagi na usytuowanie inwestycji - w przeważającej części - na terenie górniczym w rozumieniu ustaleń zmiany miejscowego planu, oznaczonym literą "7" na rysunku zmiany miejscowego planu, jest odporna na drgania sejsmiczne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 19 grudnia 2023 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową centrum logistycznego. W uzasadnieniu postanowienia podał, że podczas inspekcji w terenie 15 grudnia 2023 r. przedstawiciele Inspektoratu stwierdzili, że na części terenu objętej inwestycją wykonano niwelacje terenu, ponadto w części, w której ustawiono kontenery z przeznaczeniem na zaplecze socjalno-biurowe i szatnie wykonano utwardzenie terenu kruszywem. Ponadto zrealizowano przyłącze do sieci infrastruktury technicznej budowy.

Dalej Wojewoda podał, że dla obszaru, na którym znajdują się wymienione wyżej działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Zmiana nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. część I", przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 30 września 2014 r. Dla realizacji planowanej inwestycji istotne jest ustalenie ogólne zawarte w § 17 tego planu, z którego wynika, że ochronie podlegają tereny udokumentowanych złóż surowców mineralnych, oznaczone na rysunku planu. Ochrona terenów udokumentowanych złóż surowców mineralnych polega na zakazie zainwestowania w sposób, który uniemożliwiałby w przyszłości eksploatację złóż wymienionych w zmianie miejscowego planu (§ 17 ust. 2 pkt 1). W rozdziale VI w § 33, zawarte są ustalenia o wprowadzeniu oznaczeń cyfrowych na rysunku zmiany planu, które zostają przypisane poszczególnym obszarom górniczym znajdującym się na obszarze objętym zmianą planu. I tak numerem 7 oznaczono obszar górniczy "M. IV". Z kolei w ustaleniach § 51 zawarte są zasady opisu terenów. W § 51 ust. 4 wskazano oznaczenia literowe na rysunku zmiany planu, które zostają przypisane poszczególnym terenom ze względu na ograniczenia wynikające z odrębnych przepisów: a - obszar w obszarze i w terenie górniczym - ograniczenia w użytkowaniu wynikające z § 74 przy lokalizacji nowych obiektów należy spełnić wymogi konstrukcyjne związane z wpływem wynikającym z położenia w strefie drgań sejsmicznych.

Zdaniem organu odwoławczego zgodnie z powyższymi ustaleniami miejsce w gminie M., przeznaczone dla planowanej inwestycji, znajduje się w przeważającej części na terenie górniczym w rozumieniu ustaleń zmiany

miejscowego planu, oznaczonym literą "7", dla którego obowiązują, między innymi, ograniczenia opisane pod literą "a", polegające na obowiązku projektowania konstrukcji obiektów odpornej na drgania sejsmiczne.

Następnie organ II instancji podał, że z projektu zagospodarowania terenu inwestycji wynika, że teren ten sąsiaduje z działką nr [...], poprzez działkę nr [...]. Na terenie oznaczonym symbolem [...] na rysunku zmiany miejscowego planu nie zaprojektowano obiektów związanych z przedmiotową inwestycją.

Cytując treść art. 35 prawa budowalnego Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany planowanej inwestycji są zgodne z ustaleniami zmiany nr [...] miejscowego planu. Zauważył, że z uwagi na usytuowanie inwestycji - w przeważającej części - na terenie górniczym w rozumieniu ustaleń zmiany miejscowego planu, oznaczonym literą "7", dla którego obowiązują, między innymi, ograniczenia opisane pod literą "a", polegające na obowiązku projektowania konstrukcji obiektów odpornej na drgania sejsmiczne, projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany uzupełnione zostały, przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, o informację, że konstrukcja wszystkich zaprojektowanych obiektów jest odporna na drgania sejsmiczne. Zatem zabudowa działek inwestora nie uniemożliwi przyszłej eksploatacji złóż znajdujących się w ich sąsiedztwie, zgodnie z wymogami § 17 zmiany miejscowego planu.

Organ II instancji wskazał, że w związku z wymogiem dotyczącym sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z wymogami ochrony środowiska, właściwy organ - Burmistrz Miasta i Gminy Morawica wydał decyzję z 9 sierpnia 2023 r. orzekającą o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Wypełniając dyspozycje kolejnych punktów art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, organ odwoławczy podkreślił, że sprawdził zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi i podtrzymał ustalenia Starosty Kieleckiego, że usytuowanie budynków nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.). Usytuowanie miejsc parkingowych oraz miejsc przeznaczonych do gromadzenia odpadów zostało zaprojektowane z poszanowaniem odpowiednio § 19 oraz § 23 i § 40 powyższego rozporządzenia. Przepisy przeciwpożarowa również nie zostały naruszone.

W związku z treścią odwołania Wojewoda uznał, że inwestorzy przerwali prace budowlane w dacie powzięcia informacji o wniesieniu odwołania od decyzji Starosty Kieleckiego, nie ma więc podstaw do zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się stwierdzenie jej nieważności ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, R. C. – S. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 35 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (dalej w skardze zwanej: p.b.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 28 ust. 1 p.b. daje inwestorowi możliwość prowadzenia robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do niezgodnego z prawem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa, pomimo wykazania przez skarżącą, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do oczywistego pogwałcenia zasady udziału strony w każdym stadium postępowania — w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy — w tym możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i złożenia wniosków dowodowych, które miałyby na celu ochronę uzasadnionego interesu strony;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z § 17 ust. 2 zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a i b p.b. w związku z art. 35 ust. 4 p.b. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że § 17 ust. 2 zmiany nr [...] miejscowego planu, dopuszcza planowaną inwestycję na działkach należących do inwestorów, a w konsekwencji naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a i b i art. 35 ust. 4 p.b. przez nieprawidłowe uznanie, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z

ustaleniami miejscowego planu i wymogami ochrony środowiska, co doprowadziło do niezgodnego z prawem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w związku z art. 125 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. 17 ust. 1 i 2 zmiany nr [...] planu miejscowego w związku z art. 140 k.c. poprzez ich niezastosowanie oraz zaniechanie odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a zwłaszcza całkowite pominięcie rozpatrzenia sprawy pod kątem wpływu planowanej inwestycji na działkę nr [...] i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co doprowadziło do niezgodnego z prawem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

- art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 77, 78 § 1, 80, 81 i 107 § 3 kpa poprzez nierozpoznanie zarzutów wskazanych w treści odwołania, nieprzeprowadzenie i brak odniesienia się do dowodów zgłoszonych przez skarżącą, brak odniesienia się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i stanowiska skarżącej, brak wszechstronnego rozważanie zebranego materiału dowodowego, odstąpienie od zbadania kwestii związanej z ochroną interesów osób trzecich, których skutkiem było nieprawidłowe ustalenie, że inwestorzy spełnili wszystkie wymogi ustawowe do udzielenia im pozwolenia na budowę, co doprowadziło do niezgodnego z prawem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że okoliczność rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych, przed uzyskaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przymiotu ostateczności jest w niniejszej sprawie bezsporna i wynika z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 19 grudnia 2023 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych związanych z budową centrum logistycznego. Skarżąca podkreśliła, że inwestorzy kontynuowali prace również po uzyskaniu informacji o złożonym odwołaniu, gdyż 18 grudnia 2023 roku w siedzibie PINB pełnomocnik inwestorów złożył oświadczenie, że po dacie kontroli przedstawicieli PINB zrealizowano jeszcze przyłącze elektryczne do kontenerów znajdujących się w dalszej części działki.

Nadto z ustaleń organu I instancji wynika, że inwestorzy nie dopełnili obowiązków związanych z zawiadomieniem organ nadzoru budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych oraz nie ustanowili kierownika budowy i inspektora nadzoru. Zdaniem strony skarżącej zrealizowane przez inwestorów prace przygotowawcze polegające na niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy, wykonaniu przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy były robotami budowlanymi wykonywanymi w ramach budowy obiektu budowlanego, które kwalifikować należy jako rozpoczęcie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Reasumując skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji, że w mniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa wnosząca skargę podniosła, że Starosta Kielecki pismem z 25 września 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jednocześnie jednak prowadził postępowanie wyjaśniające, którego elementem było nałożenie na inwestorów obowiązku usunięcia braków i nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie w terminie do 26 października 2023 r. Inwestorzy 16 października 2023 r. przedłożyli uzupełnioną dokumentację projektową. Decyzja zaś została wydana przez Starostę trzy dni później. W konsekwencji pismo skarżącej z 18 października 2023 r., w którym zgłaszała swój udział w postępowaniu podnosząc zastrzeżenia co do planowanej inwestycji - wpłynęło do Starosty jeden dzień po wydaniu decyzji.

Wobec powyższego autorka skargi zaznaczyła, że strona nie mogła wypowiedzieć się co do uzupełnionego projektu, po uprzednim sprawdzeniu, czy został on dostosowany do wymogów prawa i nie narusza jej interesów. Tymczasem skala inwestycji nakazywała zachować szczególną ostrożność w odniesieniu do zapewnienia stronom postępowania innym niż inwestor prawa do czynnego w nim udziału. Przedmiotowa inwestycja należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja nakazuje inwestorowi ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego, co świadczy o wysokim stopniu skomplikowania obiektu lub robót budowlanych. Natomiast brak powiadomienia strony o przeprowadzonych czynnościach dowodowych, zakończeniu postępowania dowodowego i zaskoczenie jej wydaną decyzją pozytywną dla inwestora powoduje, że prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu były iluzoryczne.

Nadto, niezapewnienie skarżącej udziału na każdym etapie postępowania niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem inwestorzy przygotowując projekt, a także organ I instancji całkowicie pominęli fakt, że na sąsiedniej działce nr [...] udokumentowano złoże wapieni jurajskich, które ujawnione zostało w planie

miejscowym i podlegało ochronie. W miejscowym planie ustalono zasady ochrony terenów udokumentowanych złóż surowców mineralnych polegające na zakazie inwestowania w sposób uniemożliwiający kompleksowe wyeksploatowanie w przyszłości udokumentowanych złóż kopalin.

Dalej skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni § 17 ust. 2 zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz organ odwoławczy nie podjął żadnych działań wobec złożonego wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu górnictwa, ani też nie odniósł się do złożonej opinii AGH w Krakowie. Strona zaznaczyła, że na działce [...] zostało udokumentowane złoże wapieni jurajskich. Decyzją Marszałka Województwa z 4 marca 2019 r. zatwierdzona została dokumentacja geologiczna złoża wapieni jurajskich Wola M. Południe. Cytując treść § 17 ust. 2 zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., skarżąca wskazała, że skoro zapis ten zawiera kategoryczny zakaz inwestowania, którego skutkiem będzie uniemożliwienie w przyszłości eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, to wymaga także uwzględnienia wszystkich tych nieruchomości, które zgodnie z planem mogą zostać zainwestowane (zabudowane) w sposób powodujący ziszczenie się przesłanek określonych w § 17 ust. 2, a nie tylko nieruchomości, na których udokumentowano złoża surowców mineralnych. Zdaniem skarżącej, jest to zapis szczególny i ma on pierwszeństwo w zakresie nałożonego w nim zakazu w stosunku do przepisów ogólnych planu miejscowego, dopuszczających inwestycje (zabudowę) na nieruchomościach.

Trudno także stwierdzić, na jakiej podstawie organ II instancji uznał, że zabudowa działek inwestorów nie uniemożliwi przyszłej eksploatacji złoża znajdującego się w ich sąsiedztwie. W tym zakresie brak jakichkolwiek wyjaśnień w treści decyzji. Natomiast ze złożonej do akt sprawy opinii Akademii Górniczo - Hutniczej w Krakowie wynika, że planowana zabudowa nieruchomości inwestorów uniemożliwi na działce [...] eksploatację około 13,6 mln Mg (tj. ok. 40%) zasobów złoża, co stoi w sprzeczności z racjonalną gospodarką zasobami mineralnymi. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego dowodu. Nie podjął również żadnych działań wobec wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu górnictwa celem ustalenia, czy i w jakim zakresie planowana inwestycja uniemożliwi w przyszłości eksploatację udokumentowanego złoża wapieni jurajskich na działce nr [...].

Następnie autorka skargi podniosła, że właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie chronionym interesem. Kwestia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich powinna być uwzględniona przez inwestora na etapie projektowania, a następnie poddana kontroli przez organ przed wydaniem pozwolenia na budowę, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zostało to wręcz zlekceważone zarówno przez inwestora, jak i organy, które mają obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 18 marca 2024 1. C. W. N. 6 Spółka Akcyjna w K. oraz A. - R. Sp. z o.o. w R. wniosły o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu pisma podniesiono, że w postępowaniu odwoławczym organ korzysta z pełnej kompetencji do oceny dowodów już zgromadzonych w sprawie, nawet jeśli nie wszystkie te dowody zostały ocenione przez organ I instancji lub gdy z uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji nie wynika, czy zostały one wzięte pod uwagę. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 kpa, zwłaszcza w odniesieniu do zawartego w skardze wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto skarżąca nie podała żadnych nowych okoliczności, które były przedmiotem oceny dokonanej przez organy, czy sądy (m.in. wyrok WSA w Kielcach z 29 czerwca 2022 r., II SA/Ke 211/22).

Dalej w piśmie zaznaczono, że zmiana art. 28 ust. 1 p.b. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kpa. Aktualnie inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak w razie wniesienia od niej odwołania, należy wziąć pod uwagę, że przestaje ona być wykonalna (patrz: wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., II OSK 92/22).

Następnie autor pisma zauważył, że dla skuteczności podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 kpa skarżąca winna wykazać, że powyższe uniemożliwiło jej podjęcie konkretnej czynności procesowej oraz wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca takich przesłanek nie podała, co więcej aktywnie uczestniczyła w postępowaniu odwoławczym składając kolejne pisma.

Odnosząc się do możliwości eksploatacji złóż znajdujących się na działce skarżącej, w piśmie podkreślono, że Wojewoda Świętokrzyski (ani żaden inny organ czy sąd administracyjny) nie stwierdził, aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego także dla działki skarżącej skutkowały zniesieniem, ograniczeniem lub uniemożliwieniem wykonywania prawa własności przez skarżącą. Dodali, że nie jest wystarczające powoływanie się tylko na potencjalne zdarzenia przyszłe. Skarżąca nawet nie prowadzi żadnej działalności, a sam plan miejscowy jest dokumentem zawierającym jedynie prognozę na przyszłość, nie zaś aktem wywołującym konkretne skutki. Jak słusznie zauważył Wojewoda w swojej decyzji, zapisy miejscowego planu wprowadziły oznaczenie terenów inwestycji m.in. literą "a" (przeznaczenie w planie - strefa [...]) - biorąc pod uwagę oświadczenie projektantów i sam sposób zagospodarowania planowanej inwestycji, zabudowa działek czy też realizacja inwestycji w żaden sposób nie uniemożliwi przyszłej eksploatacji złóż znajdujących się w sąsiedztwie - § 17 zapisów planu. W tej sytuacji także wymóg ochrony złoża wynikający z art. 125 Prawa ochrony środowiska został, wbrew stanowisku skarżącej, spełniony zwłaszcza wobec faktu, że na dzień dzisiejszy powyższe nie zostało odzwierciedlone w planie miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę centrum logistycznego składającego się z budynków i obiektów, infrastruktury drogowej i instalacji zewnętrznych na działkach oznaczonych w obrębie geodezyjnym 0005 C. w gminie M. numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Zasadnicza wątpliwość wynikająca ze skargi dotyczyła tego, czy organ II instancji zasadnie nie zastosował w sprawie dyspozycji art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Waga tego zaniechania wynikała stąd, że przepis ten przewiduje samodzielną, niezależną od ustaleń innych organów, w tym nadzoru budowlanego, przesłankę odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mianowicie organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę między innymi w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie niesporne i niewątpliwe było, że inwestor po uzyskaniu nieostatecznego pozwolenia na budowę rozpoczął wykonywanie robót budowlanych, do których zgodnie z art. 3 pkt 7) Prawa budowlanego zalicza się między innymi budowę. Według bowiem art. 41 ust. 1 i 2 tej ustawy, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Natomiast organ II instancji, w oparciu o informację z PINB w Kielcach z 8 grudnia 2023 r. (k. II-14 akt organu II instancji), protokół inspekcji w terenie z 15 grudnia 2023 r. przeprowadzonej przez pracowników PINB w Kielcach oraz postanowienie tego organu z 19 grudnia 2023 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego centrum logistycznego w C., gmina M. ustalił, że po wydaniu przez Starostę Kieleckiego decyzji pierwszoinstancyjnej z 19 października 2023 r., na terenie nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], tj. na

części terenu objętej przedmiotową inwestycją wykonano: niwelację terenu – zdjęto warstwę humusu w części, w której ustawiono kontenery konstrukcji stalowej z przeznaczeniem na zaplecze socjalno-bytowe i szatnie, wykonano utwardzenie terenu kruszywem stanowiące dojazd, plac manewrowy i miejsca postojowe, zamontowano w gruncie bezodpływowy zbiornik na ścieki sanitarne, zrealizowano przyłącze do sieci infrastruktury technicznej budowy – przyłącze elektryczne do zaplecza socjalno-biurowego i szatni. Wszystkie te czynności mieszczą się w katalogu prac przygotowawczych zdefiniowanych w przytoczonym przepisie art. 41 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 Prawa budowlanego, przez co nie może być wątpliwości, że stanowiły one już fazę budowy obiektu objętego nieostatecznym pozwoleniem na budowę z 19 października 2023 r. Nie kwestionował tego również sam organ wywodząc jednak, że ponieważ inwestorzy przerwali prace budowlane w dacie powzięcia informacji o wniesieniu odwołania od decyzji Starosty Kieleckiego z 19 października 2023 r., to nie ma podstaw do zastosowania przepisów art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Podobny pogląd wyrazili również uczestnicy - C. W. N. 6 Spółka Akcyjna w K. i A. – R. Sp. z o.o. w R.. W piśmie z 18 marca 2024 r. wskazali ponadto, że zmiana art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. i aktualnie inwestor, co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak w razie wniesienia od niej odwołania należy wziąć pod uwagę, że przestaje ona być wykonalna. Uczestnicy powołali się przy tym na poglądy wyrażone w orzecznictwie NSA oraz na to, że kwestia ta została już rozstrzygnięta, postępowanie umorzone, a skarżąca nie odwołała się od tego postanowienia. Uczestnicy nie wyjaśnili przy tym, jakie postanowienie mają na myśli.

Odnosząc się do takiej argumentacji Sąd podziela poglądy wyrażone w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie charakteru i skutków wspomnianej nowelizacji art. 28 Prawa budowlanego, a także dyspozycji normy zawartej w art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z obowiązującym brzmieniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pomijając szczególne przypadki związane ze zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz dokonania zgłoszenia budowy lub robót budowlanych, a także pomijając przypadki zwalniające inwestora z jakiejkolwiek formy prawnej reglamentacji, rozpoczęcie robót budowlanych możliwe jest co do zasady po uzyskaniu decyzji administracyjnej. Warto w tym miejscu zauważyć, że aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 pr. bud. jest następstwem wyeliminowania przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa "ostatecznej" (decyzji o pozwoleniu na budowę) na mocy ustawy z 20.02.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Znamiennym jest, że zmiana brzmienia art. 28 ust. 1 pr. bud. polegająca na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa "ostatecznej" (decyzji o pozwoleniu na budowę) nie oznacza, że roboty budowlane mogą być prowadzone w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie uzyskała przymiotu ostateczności. Pozostawałoby to w sprzeczności z regulacją procedury administracyjnej, a w szczególności z art. 130 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – z którego wynika, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu (T. Gawroński, Postępowanie przed organami AAB w świetle zmian dotyczących ostateczności decyzji administracyjnej, LEX/el. 2023. Punkt 1).

Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z 18 maja 2020 r., II OSK 2784/19 ("Aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane - nadane ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane dla niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) - należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 par. 3 i 4 k.p.a. W obecnym stanie prawnym przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi wyrażenie ogólnej zasady, że podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi pozwolenie na budowę (z wyjątkami od tej zasady przewidzianymi w art. 29 - 30 tej ustawy), zaś reguły wykonalności tej decyzji normuje art. 130 k.p.a. Analogiczne poglądy wyrażono również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., II OSK 1620/14, gdzie stwierdzono, że "Inwestor podejmując roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę działa na własne ryzyko, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, czego

powinien mieć świadomość" (wyrok NSA w Warszawie z 21 marca 2001 r., IV SA 241/99, Lex nr 657238; wyrok NSA w Szczecinie z 5 września 2001 r., SA/Sz 2652/00, OSP 2002, nr 12, poz. 155; wyrok WSA w Warszawie z 30 marca 2004 r., IV SA 3653/02, Lex nr 156954; wyrok NSA z 19 grudnia 2006 r., II OSK 116/06; wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2006 r.; VII SA/Wa 174/06)", wyrok NSA z 16 marca 2023 r., II OSK 233/22 i powołane w nim poglądy doktryny i orzecznictwa - wyroki NSA z 19 września 2018 r., II OSK 151/18, z 26 listopada 2019 r., II OSK 49/18 z 18 maja 2020 r. II OSK 2784/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd.6, Warszawa 2015 r., s. 276; A. Ostrowska (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowane. Komentarz, wyd. III, WK 2016), wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2023 r., II SA/Kr 536/23.

Za koniecznością uwzględniania dyspozycji art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego przez organ odwoławczy przemawia również to, że jego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, z czym wiąże się konieczność uwzględnienia zaistniałych w sprawie zmian stanu faktycznego, w tym również dotyczących zaktualizowania się hipotezy normy z art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego.

Trzeba też dostrzec, że powołane przez uczestników wyroki sądów administracyjnych nie formułują forsowanego przez nich poglądu na temat wykładni art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego po wspomnianej wyżej nowelizacji z 20 lutego 2015 r.

NSA w wyroku z 27 lutego 2023 r., II OSK 62/22 uznał jedynie za trafny pogląd "o braku konieczności uwzględnienia zawartego w wydanym poprzednio w granicach tej sprawy wyroku II SA/Bk 329/20 nakazu ustalenia terminu wniesienia odwołania w aspekcie uzyskania przez inwestorów informacji o nieostateczności decyzji Starosty [...] w przedmiocie udzielenia im pozwolenia na budowę, skoro organy nadzoru budowlanego ostatecznie oceniły, że kwestionowane roboty budowlane miały charakter zabezpieczający".

WSA w Gorzowie dostrzegł natomiast wyrażenie w doktrynie poglądu, że "aktualnie inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Dostrzegł jednak również pogląd przeciwny i stwierdził, że w przypadku jego przyjęcia rozważenia wymagałoby, czy w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ drugiej instancji może zastosować art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. nadanym przez art. 1 pkt 16 lit. c ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Stwierdził jednak, że wypowiadanie się przez Sąd odnośnie możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego byłoby na obecnym etapie przedwczesne (wyrok WSA w Gorzowie z 29 grudnia 2022 r., II SA/Go 638/22).

W niniejszej sprawie nie było wątpliwości co do tego, że wynikająca z art. 130 § 3 i 4 k.p.a. możliwość wykonania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania – nie zachodziła. Decyzji Starosty Kieleckiego z 19 października 2023 r. nie nadano bowiem rygoru natychmiastowej wykonalności, decyzja ta nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, ani też decyzja nie była zgodna z żądaniem wszystkich stron, jak również wszystkie strony nie zrzekły się prawa do wniesienia odwołania, skoro odwołanie takie zostało wniesione.

Przywołane wyżej poglądy pokazują również, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było to, czy inwestor, po uzyskaniu informacji o wniesieniu odwołania od decyzji Starosty Kieleckiego z 19 października 2023 r., istotnie zaprzestał prowadzenia robót budowlanych. Nawet to jednak twierdzenie inwestora zostało, w ocenie Sądu, skutecznie w sprawie podważone. Jak wynika bowiem z oświadczenia E. Ś. - pełnomocnika inwestora C. W. N. 6 Spółka Akcyjna w K. złożonego w dniu 18 grudnia 2023 r. w siedzibie PINB w Kielcach, po dacie kontroli przedstawicieli tego organu, która miała miejsce 5 grudnia 2023 r., zrealizowano przyłącze elektryczne do kontenerów znajdujących się w dalszej części działki. Ponieważ odwołanie od decyzji Starosty Kieleckiego z 19 października 2023 r. nadane w dniu 9 listopada 2023 r. przez pełnomocnika R. C., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 13 listopada 2023 r. zostało doręczone pełnomocnikowi inwestorów P. P., który w piśmie z 5 grudnia 2023 r. (k. [...] akt organu II instancji) odniósł się do jego treści, a w dniu 20 listopada 2023 r. projektant sprawdzający przedmiotowy projekt P. M., zapoznał się z aktami sprawy (notatka służbowa k. II-3 akt organu II instancji), nie może być wątpliwości, że przyznane przez pełnomocnika inwestora roboty budowlane, mieszczące się również w katalogu

prac przygotowawczych z art. 41 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego (wykonywanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy), t.j. zrealizowanie przyłącza elektrycznego do kontenerów znajdujących się w dalszej części działki) – były wykonywane już po uzyskaniu przez inwestora informacji o tym, że od udzielonego, nieostatecznego pozwolenia na budowę wpłynęło odwołanie. Oznacza to, że nawet przy przyjęciu poglądu, że nieostateczne pozwolenie na budowę może być wykonywane do momentu wniesienia od niego odwołania, czy nawet uzyskania informacji o tym przez inwestora, w okolicznościach sprawy hipoteza normy z art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego i tak została zrealizowana.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było też to, że prowadzone równolegle przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, ust. 2, 4 i 5 Prawa budowlanego, postępowanie legalizacyjne dotyczące przedmiotowej budowy, w którym w dniu 19 grudnia 2023 r. zapadło postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego centrum logistycznego w C., gmina M., zakończyło się wydaniem przez ŚWINB w Kielcach w dniu 30 stycznia 2024 r. ostatecznego postanowienia uchylającego to postanowienie organu I instancji i umarzającego postępowania pierwszo instancyjne w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu tego drugoinstancyjnego postanowienia ŚWINB w Kielcach stwierdził, że rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest niewątpliwie naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, ale nie jest to budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę wymagająca sankcji z art. 48 tej ustawy. Inwestor podejmując roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę działa na własne ryzyko, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, czego powinien mieć świadomość. Aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza wprawdzie, w ocenie ŚWINB w Kielcach, zezwolenie na prowadzenie robót zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie sie ostateczna, jednak w razie wniesienia od niej odwołania należy wziąć pod uwagę, że przestaje ona być wykonalna. Jeżeli zaś mimo tego inwestor kontynuuje roboty budowlane, powinien liczyć się ze skutkami (w ramach art. 50-51 Praw budowlanego), jakie niesie możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Powołując się na to, że decyzja Starosty Kieleckiego z 19 października 2023 r. udzielająca pozwolenia na budowę została utrzymana w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewody Świętokrzyskiego oraz na to, że inwestor nie rozpoczął żadnych robót objętych pozwoleniem na budowę (związanych z budynkami, obiektami budowlanymi wymienionymi w tej decyzji, tj. nie przystąpił do budowy żadnego z obiektów objętych pozwoleniem na budowę), a jedynie podjął wstępne roboty przygotowawcze, to wobec uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uprawniającej do realizacji inwestycji, organ nadzoru budowlanego II instancji uchylił postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych.

Odnosząc się do takiego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia należy zauważyć, że nie mają wpływu na niniejszą sprawę już choćby dlatego, że jednym z motywów postanowienia ŚWINB w Kielcach z 30 stycznia 2024 r. było utrzymanie w mocy kontrolowanego w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę zaskarżoną decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z 15 stycznia 2024 r., która okazała się wadliwa i została uchylona niniejszym wyrokiem. Przede wszystkim jednak trzeba zauważyć, że przesłanka odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dokonywanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego jest niezależna od przesłanek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych dokonywanego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustalenia tych organów co do rodzaju robót budowlanych podjętych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę, które mogą lub nie mogą powodować wstrzymanie ich prowadzenia – nie przesądza o ich kwalifikacji z punktu widzenia hipotezy normy z art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego ze względu na legalną definicję rozpoczęcia robót budowlanych zawartą w art. 41 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, o czym była wyżej mowa. Powołany przez organy wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., II OSK 1620/14 i powołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych również nie potwierdza wywodów zaskarżonej decyzji, skoro konkluzją tych poglądów orzeczniczych jest teza, że inwestor podejmując roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę działa na własne ryzyko, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, czego powinien mieć świadomość. Podstawą takiej eliminacji jest właśnie art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, czego nie dostrzegł w niniejszej sprawie organ II instancji mający obowiązek rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę co do istoty.

Wskazane wyżej naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, t.j. art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkr lit. a p.p.s.a. Bezzasadne natomiast było sformułowane w skardze na pierwszym miejscu żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Stwierdzone naruszenie praw nie miało, w ocenie Sąd charakteru rażącego naruszenia praw, o jakim mowa w art. 156 p 1 pkt 2 k.p.a., ani też w skardze nie wskazano jakichkolwiek innych przesłanek nieważnościowych wymienionych w pozostałych punktach art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie wskazanego naruszenia powoduje przy tym, że bezprzedmiotowe było w sprawie odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących dalszych istotnych naruszeń prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego dotyczących niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pominięcia wpływu planowanej inwestycji na działkę skarżącej, ochrony interesów osób trzecich oraz pogwałcenia zasady udziału stron w każdym stadium postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację związaną z wykładnią przepisu art. 35 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego oraz wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt II wyroku, znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość należnego wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącą (500 zł), wynagrodzenie fachowego pełnomocnika (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).