Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 853/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 7, art. 81a  par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 marca 2024 r., nr 570100.71.1.2024-RKS-RDZ-ODW w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 listopada 2020 r. nr 570100/71/0146380/2020 Zakład Ubezpieczeń Społecznych w T. (dalej: ZUS) odmówił P. C. (dalej: Skarżący) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie ZUS przytoczył treść art. 31zo ust. 1 i art. 31zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawy o COVID-19) i wskazał, że po dokonaniu weryfikacji otrzymanych wniosków potwierdził, że do dnia 30 czerwca 2020 r. nie wpłynął wniosek Skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. W związku z tym, organ odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia. Ponadto ZUS podał, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozliczył konto Skarżącego na dzień 25 listopada 2020 r. ustalając i podając określoną zaległość na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy.

Na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Skarżący wniósł skargę.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1679/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie uchylił decyzję ZUS z dnia 25 listopada 2020 r. nr 570100/71/0146380/2020. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istotą sporu na gruncie niniejszej sprawy jest kwestia złożenia wniosku o zwolnienie przed 30 czerwca 2020 r., w której obie strony postępowania sądowego prezentują odmienne stanowiska.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, nie można odtworzyć w pełni i w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności dotyczących sposobu wnoszenia pism do ZUS w 2020 r. Nie można stwierdzić, czy Skarżący wnosząc pismo poprzez wrzucenie do urny wystawionej przed budynkiem ZUS w T., miał jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia. Nie można także stwierdzić, jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki (urny), jak wygadała rejestracja dokumentów i w jakim trybie odbywało się przekazywanie dokumentów właściwym komórką organu, a także jakie gwarancje procesowe praw strony temu towarzyszyły. Zdaniem Sądu, stwierdzeni ZUS co do niezłożenia przez Skarżącego wniosku nie jest poparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami przez co Sąd uznał je za gołosłowne.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie ZUS w zasadzie w jednym zdaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji odniósł się do wyjaśnień Skarżącego. ZUS nie wyjaśnił przy tym procedury składania wniosków do skrzynki. W sposób niebudzący wątpliwości ZUS nie wykazał również, czy wykluczone są przypadki zagubienia pism złożonych do urn. W ocenie Sądu na tym etapie sprawy nie można wykluczyć, że do nieprawidłowości mogło dojść przez pomyłkę ZUS. Ponadto Sąd wskazał, że nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób Skarżący miałby wykazać ewentualnie, że złożył stosowny wniosek. Doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), gdyż nie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które ZUS uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodów odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zdaniem Sądu, ZUS nie skorzystał także z możliwości odebrania od Skarżącego oświadczenia, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a., jak również nie przeprowadził dowodu z przesłuchania strony, nie wziął też pod uwagę, że z powodu sposobu składania dokumentów do skrzynki podawczej, nie miał on możliwości uzyskania potwierdzenia. Organ nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony, wbrew wyraźnej dyspozycji wynikającej z art. 81a § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalają na przyjęcie zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, że wniosek nie został przez Skarżącego złożony w terminie do skrzynki podawczej ZUS.

Sąd nakazał zatem by w ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS przede wszystkim przeanalizował procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w kwietniu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś organ winien wykazać, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych ustalono niewpłynięcie wniosku. ZUS powinien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, także te uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów.

Sąd nadmienił dodatkowo, że w sytuacji wątpliwej, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, ZUS, nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami niepewności ustaleń co do faktów. Skoro bowiem ZUS przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, mogący wywoływać tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. W tej sytuacji powinien więc rozstrzygać niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania.

Sąd wskazał także, że ewentualnie biorąc pod uwagą przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19, ZUS zawiadomi Skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia.

Decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. nr 570100.71.1.2022-RKS-RDZ-ODW ZUS ponownie odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 r. Uzasadniając swoją decyzje organ stwierdził, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2022 r. dokonał ponownej, szczegółowej analizy oraz weryfikacji otrzymanych wniosków i potwierdził, że do ZUS do 30 czerwca 2020 r. nie wpłynął Wniosek RDZ Skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r.

Organ wyjaśnił, że wprowadzone obostrzenia pandemiczne, przy niezbędnym zapewnieniu ciągłości obsługi klientów, wymusiły na ZUS szereg zmian technicznych i organizacyjnych. Po wycofaniu z użycia tzw. urzędomatów, udostępniono klientom skrzynki podawcze. W oddziale w T.. skrzynka podawcza była umieszczona w wyodrębnionej strefie, przed wejściem do Sali obsługi klientów. Umożliwiała ona złożenie dokumentów bez osobistego kontaktu z pracownikiem ZUS, jednak bez potwierdzenia złożenia. Znajdowała się pod stałym nadzorem pracowników ochrony i pracowników komórki obsługi klientów, tak więc wyjęcie czy zniszczenie dokumentów nie mogło mieć miejsca.

Nie inaczej, według organu, było w okresie, w którym Skarżący miał złożyć wniosek o zwolnienie z opłacania składek za marzec-maj 2020 r. Skrzynka, do której składano dokumenty, w okresie do 30 czerwca 2020 r., posiadała opis: "Wnioski przedsiębiorców – tarcza antykryzysowa". Ponadto była na niej umieszczona aktualna data, będąca jednocześnie datą złożenia wniosku do ZUS. Nie było wymogu umieszczenia na skrzynce informacji o skutkach wrzucenia do niej pisma i ewentualnego ryzyka związanego z zaginięciem. Informacja o braku możliwości potwierdzenia złożenia dokumentów w skrzynce podawczej była natomiast wywieszona na drzwiach wejściowych do budynku oddziału. Organ zaznaczył przy tym, że przed pandemią, a także obecnie, każdy klient obsługiwany przy stanowisku obsługi w Sali obsługi klientów, na żądanie, może otrzymać potwierdzenie złożenia dokumentu w ZUS.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał także, że korespondencja ze skrzynek była wyjmowana codziennie przez dwie pracownice, w pomieszczeniu dziennika podawczego. Umieszczona na niej pieczęć wpływu z datą ze skrzynki oraz na bieżąco, niezwłocznie, skanowano i rejestrowano dokumenty w odpowiedniej aplikacji. Procedowane były wszystkie wnioski, bez względu na to, czy były kompletne, prawidłowe, czy też nie. Tym samym, nawet pojedyncza kartka (część wniosku) trafiała do pracownika odpowiedzialnego za rozstrzygnięcie danego rodzaju sprawy. Z racji tego, że dokumenty były wyjmowane przez dwie osoby, zgubienie dokumentu było, zdaniem organy, mało prawdopodobne. Nawet gdyby wnioski były omyłkowo spięte, to w trakcie skanowania musiałyby zostać rozdzielone i prawidłowo zaewidencjonowane, zatem nie mogło dojść do pomyłki przy wprowadzaniu danych do systemu komputerowego.

W ocenie ZUS, z przeprowadzonego postępowania wynika, że zgubienie, bądź błędne zarejestrowanie wniosku złożonego w skrzynce podawczej, było prawie niemożliwe. Postępowanie wyjaśniające polegało na dwukrotnym przeszukaniu wszystkich wniosków związanych z Tarczą antykryzysową, nie tylko symbolu RDZ – złożonych do ZUS we wskazanym przez wnioskodawcę okresie. Czynności te zostały ponowione w ostatnich dniach – bez oczekiwanego przez stronę efektu.

Organ oświadczył, że podjął wszelkie czynności w celu odnalezienia wniosku Skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Zweryfikował akta papierowe Skarżącego jako płatnika składek, aby ustalić, czy wniosek ten nie został do akt dołączony. Poszukiwania te nie dały jednak rezultatu. Organ dodał, że w dniu 16 września 2022 r. odbyło się przesłuchanie Skarżącego w sprawie złożenia przez niego wniosku o zwolnienie z opłacenia składek na marzec-maj 2020 r. W toku przeprowadzonego przesłuchania zeznał on, że w drugiej dekadzie kwietnia 2020 r. stał w kolejce do budynku ZUS i wrzucił wniosek do skrzynki umieszczonej pomiędzy jednymi a drugimi drzwiami wejściowymi. Wejście do ZUS było niemożliwe.

Biorąc pod uwagę powyższe ZUS uznał, że wniosek w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. nie został rzeczywistości przez Skarżącego złożony. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że interpretując przepisy prawne, nie ma możliwości wyrażenia zgody na zwolnienie z opłacania składek w sytuacji, gdy nie spełniona została jedna z podstawowych przesłanek, tj. Skarżący nie doręczył do Zakładu wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Zebrany materiał dowodowy potwierdza brak złożenia wniosku RDZ do dnia 30 czerwca 2020 r.

Organ stwierdził, że zebrał niezbędny materiał dowodowy i uznał, że Skarżący nie złożył w odpowiednim terminie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Skarżący pismem z dnia 27 grudnia 2022 r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia. W treści skargi skarżący zarzucił organowi naruszenie jego praw wynikających z braku obowiązku dokumentowania składania wszelkich pism i wniosków do skrzynki nazwanej w zaskarżonej decyzji "skrzynką podawczą" wystawionej w wyodrębnionej strefie przed wejściem do Sali obsługi klientów przy jednoczesnym zwolnieniu ZUS z obowiązku potwierdzania faktu ich składania w chwili ich składania, przez co naruszono tymczasowe przepisy prawa materialnego obowiązującego w tym zakresie.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r. wydanym w sprawie I SA/Kr 63/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę Skarżącego i uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz zobowiązał ZUS, aby rozpatrując sprawę uwzględnił stanowisko przedstawione w wyroku.

WSA podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym czynności dokonuje konkretny pracownik działający w imieniu organu i czynności te powinien utrwalić albo w formie protokołu lub adnotacji, które to dokumenty, co jest oczywiste, stanowią dowody w sprawie, o ile zostały sporządzone zgodnie z przepisami Rozdziału 2 Działu II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Kwestia ta była już omawiana w wyroku tut. Sądu z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 688/22. Stanowisko przedstawione w tym wyroku orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela i przyjmuje za własne. Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 § 1 k.p.a.). Dlatego też Sąd uznał, że nie mógł stwierdzić, iż zalecenia zawarte w wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r. zostały przez ZUS wykonane. Organ w żaden sposób nie udokumentował bowiem czynności podejmowanych w postępowaniu w zakresie poszukiwania wniosku skarżącego, które zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wszelkie ustalenia organu powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, stosownie do wymogu z art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie tak nie jest, wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto wskazano, że gdy organ wykaże, iż Skarżący nie złożył wniosku w terminie do 30 czerwca 2020 r. oznaczać to będzie, że doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku, a to z kolei będzie obligowało organ do zastosowania przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, co nakazał już Sąd w wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r., a organ bezpodstawnie zaniechał jego zastosowania, w sytuacji gdy uznał, że skarżący nie złożył wniosku i uchybił terminowi do jego złożenia, czym również naruszył przepis art. 153 p.p.s.a.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zobowiązano organ do wykonania zalecenia zawartego w wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r. oraz uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 kwietnia 2023 r .

W wykonaniu tego orzeczenia ZUS pismem z dnia 15 czerwca 2023 r poinformował skarżącego o ponownym wszczęciu postępowania dotyczącego zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. Ponadto zawiadomił Skarżącego, że może złożyć wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek z marzec-maj 2020 r., w terminie 30 dni od daty odebrania zawiadomienia, prosząc o wskazanie szczegółowych przyczyn uchybienia terminowi. Zawiadomienie zostało odebrane 19 czerwca 2023 r., jednak Skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu.

Pismem z 22 sierpnia 2023 r. ZUS poinformował Skarżącego o zakończeniu postępowania oraz o zebraniu dowodów i materiałów umożliwiających wydanie decyzji. Dnia 17 listopada 2023 r. ZUS wydał postanowienie nr 570100/71/2023/RDZ-ODW/RKS-8691052528 o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r.

W dniu 20 marca 2024 r. ZUS wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako jedna z nielicznych instytucji, mimo kryzysu związanego z pandemią, nieprzerwanie świadczył swe usługi. Wprowadzone obostrzenia wymusiły szereg zmian technicznych i organizacyjnych, które miały na celu ochronę zdrowia klientów i pracowników. W celu ograniczenia bezpośrednich kontaktów i minimalizacji ryzyka zakażenia, udostępniono interesantom skrzynki podawcze. W t. oddziale ZUS skrzynka była umiejscowiona w wyodrębnionej strefie, przed wejściem do Sali Obsługi Klientów. Znajdowała się ona pod stałym nadzorem pracowników ochrony i pracowników Sali obsługi klienta, tak więc wyjęcie przez osobę nieuprawnioną lub zniszczenie, nie mogło mieć miejsca. Umożliwiała ona złożenie dokumentów jednak bez potwierdzenia faktu złożenia. Informacja ta była wywieszona na drzwiach wejściowych do budynku Oddziału. Skrzynka do której składano dokumenty, w okresie do 30 czerwca 2020 r. posiadała opis: "Wnioski przedsiębiorców - tarcza anty kryzysowa". Ponadto była na niej umieszczona aktualna data, będąca jednocześnie datą złożenia wniosku do ZUS.

Korespondencja ze skrzynek była wyjmowana kilka razy dziennie przez pracowników ZUS. Otwarcie skrzynki odbywało się w zamkniętym pomieszczeniu dziennika podawczego. Na każdym dokumencie, bezpośrednio po wyjęciu z pojemnika, umieszczono zgodnie z zapisami instrukcji kancelaryjnej ZUS, pieczęć wpływu, zawierającą datę widniejącą też na opróżnianej skrzynce. Całość korespondencji była, na bieżąco, skanowana i rejestrowana przez upoważnionych do tego pracowników w aplikacji ZUS. Rejestracja polegała na wiernym przeniesieniu treści z wniosków papierowych do postaci elektronicznej i dołączeniu oryginalnego skanu dokumentu. Data wpływu umieszczona na wersji papierowej dokumentu jest zgodna z datą wpływu zarejestrowaną w aplikacji. Wszystkie wnioski przechowywane w zasobach Oddziału ZUS w T., zostały zewidencjowane i funkcjonują w postaci elektronicznej.

Każde pismo wpływające do ZUS jest rejestrowane w odpowiedniej dla jego rodzaju aplikacji. Wszystkie wprowadzone do systemu papierowe dokumenty mają swoje odpowiedniki w formie elektronicznej. Przyjęcie i stosowanie powyżej opisanych zasad minimalizowało ryzyko zagubienia lub błędnego zarejestrowania wniosku złożonego w urnie.

Mimo tego podjęto wszelkie czynności w celu odnalezienia wniosku Skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Po raz kolejny przeszukano zarchiwizowane dokumenty z kwietnia 2020 r. Nie odnaleziono wśród nich wniosku o zwolnienie z opłacania składek rzekomo złożonego przez Skarżącego w tym okresie, a przyjęty tryb obsługi wniosków składanych do urny w praktyce minimalizował ryzyko zagubienia czy podpięcia wniosków.

Dnia 16.09.2022 r. odbyło się przesłuchanie Skarżącego w sprawie złożenia przez Niego wniosku o zwolnienie z opłacenia składek za marzec-maj 2020 r. W toku przeprowadzonego przesłuchania Skarżący zeznał, że w drugiej dekadzie kwietnia 2020 r. stał w kolejce do budynku ZUS i wrzucił wniosek do skrzynki umieszczonej pomiędzy jednymi a drugimi drzwiami wejściowymi. Wejście do ZUS było niemożliwe.

Oceniając powyższe okoliczności poprzez pryzmat zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, za mało prawdopodobne uznano, że sporny wniosek uległ zagubieniu. Biorąc pod uwagę i to, że spośród złożonych w tym czasie dziesiątki tysięcy wniosków o zwolnienie z opłacania składek - RDZ, zaginął właśnie ten.

Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., w której zarzucił naruszenie co najmniej:

1) Art. 2, 7 i 31 ust. 2 Konstytucji RP – w zakresie w jakim nie pozwalają one ZUS jako państwowej jednostce organizacyjnej zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje, tj. dokumentowania faktu złożenia wniosku RDZ, które nie było wymagane do skorzystania ze zwolnienia z opłacania składek;

2) Art. 107 par. 1 ust. 4 i par. 3 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.) – ze względu na rozbieżność między treścią rozstrzygnięcia a treścią uzasadnienia faktycznego;

3) Art. 10 par. 1 k.p.a. – ze względu na naruszenie prawa do zapoznania się z całością materiałów zgromadzonych w sprawie jak i dokumentów sporządzonych na potwierdzenie dokonania czynności odszukania zagubionych dokumentów;

4) Art. 67 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. – zobowiązujący organ do sporządzenia protokołu z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie;

5) Art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19 – ze względu na to, że wniosek został złożony jeszcze w kwietniu 2020 r.;

oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zaskarżona decyzja została wydana na skutek dwukrotnego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokami z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1679/21 oraz z dnia 4 kwietnia 2023 r sygn. akt I SA/Kr 63/23 decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 listopada 2020 r. nr 570100/71/0146380/2020 o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 r. Uchylając ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że W ocenie Sądu, prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalają na przyjęcie zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, że wniosek nie został przez Skarżącego złożony w terminie do skrzynki podawczej ZUS. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, nie można bowiem odtworzyć w pełni i w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności dotyczących sposobu wnoszenia pism do ZUS w 2020 r. Nie można też stwierdzić, czy skarżący, wnosząc pismo poprzez wrzucenie go do urny wystawionej przed budynkiem ZUS w T., miał jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia. Nie można także stwierdzić, jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, jak wyglądała rejestracja dokumentów i w jakim trybie odbywało się przekazywanie dokumentów właściwym komórkom organu, a także jakie gwarancje procesowe praw strony temu towarzyszyły. Zdaniem Sądu, stwierdzenie ZUS co do niezłożenia przez skarżącego wniosku nie jest poparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami przez co Sąd uznał je za gołosłowne.

Sąd nakazał zatem by w ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS przede wszystkim przeanalizował procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w kwietniu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś organ winien wykazać, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych ustalono niewpłynięcie wniosku skarżącego. ZUS powinien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, także te uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów. W uzasadnieniu wyroku z dnia 4 kwietnia 2023 r wydanego w sprawie sygn. akt III SA/Kr 63/23 zobowiązano przy tym wyraźnie organ do udokumentowania dokonanych czynności w formie protokołu.

Sąd nadmienił dodatkowo, że w sytuacji wątpliwej, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, organ, nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, powinien rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania.

Pomimo to organ będąc związany tym poleceniem na mocy art. 153 ppsa nie zastosował się do tych wskazań, w aktach nadal brak stosownego protokołu dokumentującego podjęte czynności związane z wnioskiem Skarżącego jak tez protokołu jego przesłuchania.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA).

Wyrokami z 25 stycznia 2022 r. i z 4 kwietnia 2023 r. Sąd przyjął klarowną ocenę prawną i wydał jasne wskazania co do prowadzenia dalszego postępowania związane z zastosowaniem art. 81a k.p.a., a następnie wskazał, że nawet gdyby ten nie znajdował zastosowania, organ obowiązany był zastosować art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Należy podkreślić, że wskazaniami tymi i oceną prawną zgodnie z art. 153 p.p.s.a. pozostają związane zarówno organ jak i Sąd.

Zasadnicze wskazania Sądu przewidywały ustalenie w toku czynności wskazanych przez Sąd bądź tego, że wbrew dotychczasowym ustaleniom wniosek Skarżącego został wniesiony, bądź, co o wiele bardziej prawdopodobne, że w sprawie zachodzą niedające się usunąć wątpliwości. Jak wynika z oceny prawnej obecnej we wzmiankowanych orzeczeniach, do takiego wniosku powinno organ doprowadzić stwierdzenie, że strony nie mogły uzyskać potwierdzenia składanych wniosków (co organ wprost przyznaje), połączone z niemożnością przedstawienia jednoznacznych ustaleń na poparcie tezy o niezłożeniu przez Skarżącego wniosku. Podkreślić w tym miejscu należy, że co do zasady niezwykle trudne lub graniczące z niemożliwością jest wykazanie niezaistnienia dowolnego faktu, co uzasadnia kształtowanie większości instytucji prawa tak, by ustalanie stanu faktycznego opierało się na weryfikacji zaistnienia faktu, a nie jego niezaistnienia. Jasne jest, że w tym właśnie celu wydawane są m.in. potwierdzenia wniesienia pisma i podobne dokumenty, co uzasadnia także nacisk jaki Sąd położył we wzmiankowanych wyrokach na wskazanie organowi ustalenia okoliczności uniemożliwiających stronom uzyskanie potwierdzenia wnoszonych pism.

Pomimo znacznych wysiłków organu zmierzających do wykazania niezaistnienia faktu złożenia przez Skarżącego przedmiotowego pisma, należy uznać, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Sądu z poprzednich wyroków, że wobec ustalenia niemożności uzyskania potwierdzenia zaistnienia faktu złożenia pisma zachodzą w tej sprawie niedające się usunąć wątpliwości. W takim przypadku Sąd, zgodnie z art. 81a k.p.a., wzmiankowanymi wyrokami nakazał organowi rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść Skarżącego. Powołując się na okoliczności, charakter sprawy oraz dobro i interes strony postępowania, Sąd podniósł także, że organ nie może przenosić na stronę negatywnych skutków wątpliwości wywołanych przez ukształtowany przez siebie tryb wnoszenia wniosków.

Tymczasem stanowisko wypowiedziane przez organ w decyzji z 20 marca 2024 r. ("Powinien Pan zadbać o udokumentowanie faktu złożenia wniosku. Nie może Pan przerzucać na organ skutków swojej niewiedzy lub braku staranności przy składaniu dokumentacji do organu") bezpośrednio i wprost sprzeczne jest z przywołanymi wyżej ocenami i wskazaniami. Sprzeczna z wytycznymi Sądu jest także ocena stanowiska Skarżącego sprowadzająca się do uznania za mało prawdopodobne, że sporny wniosek uległ zagubieniu. Biorąc pod uwagę i to, że spośród złożonych w tym czasie dziesiątki tysięcy wniosków o zwolnienie z opłacania składek - RDZ, zaginął właśnie ten. Organ nie wskazał przy tym w stosunku do ilu wniosków zakwestionował fakt ich złożenia.

Należy tutaj podkreślić, że Sąd we wzmiankowanych wyrokach nie wskazał organowi równorzędnych, alternatywnych scenariuszy postępowania, bowiem jasno podniósł w ocenie prawnej niemożność wyciągania negatywnych konsekwencji dla strony z niewątpliwie istniejących w sprawie wątpliwości i już w pierwszym wyroku w sprawie wskazał na wyraźną dyspozycję art. 81a par. 1 k.p.a. nakazującą rozstrzygnięcie wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Organ, zignorował także ocenę Sądu, zgodnie z którą obowiązek dokumentowania czynności postępowania ma charakter bezwzględny, a w razie jego niedopełnienia ponosi jego negatywne skutki.

Skoro Sąd dwukrotnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą wątpliwości, to organ administracji nie może bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego uznać, że ich nie ma.

Podsumowując, uznać należy, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 81a par. 1 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy

Ponadto należy zauważyć, że wątpliwości budzi także sama treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, w której organ odmówił wszczęcia postępowania, pomimo, że postępowanie prowadził od 2020 r, a ponadto pismem z dnia 15 czerwca 2023 r poinformował skarżącego o ponownym wszczęciu postępowania dotyczącego zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 roku. Należy przy tym zauważyć, że pisma tego brak jest w aktach administracyjnych, jednak o jego doręczeniu

Skarżącemu mowa jest w adresowanym do Niego piśmie z dnia 8 września 2023 r znajdujący się na karcie 100 akt administracyjnych. W dalszym toku postępowania organ będzie zobowiązany do uzupełnia akt administracyjnych o wszystkie sporządzone dokumenty.

Podsumowując, biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, Sąd na podst. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o jej uchyleniu w całości – jak w sentencji wyroku.