Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1416/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 12
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: § 1 ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 1, § 6 ust. 2, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Choszczeńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1170/21 w sprawie ze skargi G. H. i P. D. na zarządzenie Starosty Choszczeńskiego z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr KT.7120.16.2021.KZ w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Choszczeńskiego na rzecz G. H. i P. D. kwotę 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego,


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1170/21 po rozpoznaniu skargi G. H. i P. D. na zarządzenie Starosty Choszczeńskiego z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr KT.7120.16.2021.KZ w przedmiocie zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Choszczeński.

Na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1 oraz art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zaskarżył wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej; p.r.d.) oraz § 4 ust. 1 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczególnych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (dalej: rozporządzenie), przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie organem zarządzającym ruchem właściwym do zatwierdzenia organizacji ruchu jest Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego, a w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżony akt został wydany przez Starostę z przekroczeniem uprawnień. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 19 lipca 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu i zwrócenie się do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego o nadesłanie akt sprawy ozn. sygn. WliT.IIL80221.80.2021 w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu oraz przeprowadzenie dowodu z zawartych tam dokumentów; - na okoliczność zakresu postępowania przeprowadzonego przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu, a także zakresu postępowania przeprowadzonego przez Starostę Choszczeńskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu i działania w tym zakresie w ramach kompetencji.

Na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie Sądu meriti organem zarządzającym ruchem właściwym do zatwierdzenia organizacji ruchu jest Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego. W konsekwencji uznano, że zaskarżony akt został wydany przez Starostę z przekroczeniem uprawnień. Wskazano, że zgodnie z art. 10 ust. 4 p.r.d. marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich, z zastrzeżeniem ust. 6. Zgodnie z art. 10 ust. 5 p.r.d. starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Zgodnie z art. 10 ust. 6 p.r.d. prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających ruchem zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi wyższej kategorii. Zgodnie z art. 2 pkt 10 p.r.d. przez skrzyżowanie rozumie się przecięcie się w jednym poziomie dróg mających jezdnię, ich połączenie lub rozwidlenie, łącznie z powierzchniami utworzonymi przez takie przecięcia, połączenia lub rozwidlenia; określenie to nie dotyczy przecięcia, połączenia lub rozwidlenia drogi twardej z drogą gruntową, z drogą stanowiącą dojazd do obiektu znajdującego się przy drodze lub z drogą wewnętrzną. Odrębnym pojęciem jest natomiast pojęcie drogi, przez który należy rozumieć wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do mchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 2 pkt 1 p.r.d.). Podniesiono, że przedmiotem zmiany organizacji ruchu w sprawie jest droga gminna nr [...] ul. J. w B., gmina B., w zakresie umieszczenia na skrzyżowaniu z ul. S., stanowiącej drogę powiatową nr[...], znaku D-3, a na skrzyżowaniu od strony ul. M., będącej drogą wojewódzką nr [...], znaku B-1 oraz umieszczenia na ul. M. przed skrzyżowaniem z ul. J. znaków B-21 i B-22. W sprawie mamy do czynienia z pozytywnym sporem kompetencyjnym. Przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania mchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem nie rozstrzygają tej sytuacji. W ocenie Skarżącego przyjęta przez Sąd meriti wykładnia ma charakter rozszerzający i nie sposób zaakceptować jej wobec wyraźnego brzmienia § 6 ust. 2 rozporządzenia, który przyznaje organowi zarządzającemu mchem właściwemu dla drogi wyższej kategorii uprawnienie do zatwierdzenia organizacji ruchu wyłącznie w obrębie organizacji ruchu na skrzyżowaniu. W pozostałym zakresie należy stosować reguły wynikające z § 6 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 10 ust. 5 p.r.d. Inaczej rzecz ujmując oba organy zarządzające mchem pozostające w pozytywnym sporze kompetencyjnym dokonują zatwierdzenia organizacji ruchu w granicach swoich kompetencji, tj. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających mchem, zaś Starosta Choszczeński organizację mchu drogi gminnej i powiatowej. Mając powyższe na uwadze zarządzanie ruchem należy do kompetencji organu zarządzającego ruchem właściwego dla drogi wyższej kategorii, tj. Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego wyłącznie na skrzyżowaniu o różnych organach zarządzających ruchem.

Skarżący wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że skarga ta, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie i winna zostać oddalona. Oceniając zatwierdzony przez Starostę Choszczeńskiego akt w kontekście złożonej skargi kasacyjnej wskazali, że treść tego zatwierdzenia odnosi się do całego projektu zmiany stałej organizacji ruchu, gdy z powołanego wyżej przepisu wynika, że zatwierdzenie takiej zmiany na odcinku drogi gminnej będącej jej skrzyżowaniem z drogą wojewódzką należy do kompetencji organu zarządzającego ruchem dla drogi wyższej kategorii. Starosta Choszczeński zatwierdził cały projekt bez uwag. Oznacza to zdaniem Stron, że zaskarżone zatwierdzenie wykracza jednak poza kompetencje tego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Postawiony zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny.

Trafnie stwierdził Sąd I instancji, co uzasadnia powtórzenie jego argumentacji, że Warunki sporządzania, opiniowania zatwierdzania i wprowadzenia organizacji ruchu uregulowane zostały w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 12 p.r.d. W myśl jego § 3 ust. 1 pkt 3 organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. tego rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenia organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu).

Według § 4 ust. 1. rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną.

Z kolei w § 6 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. wskazano, że:

1. Organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi.

2. Organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających ruchem zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi wyższej kategorii.

3. W przypadku zamknięcia drogi dla ruchu lub wprowadzenia na drodze ograniczenia ruchu powodującego konieczność prowadzenia objazdów drogami różnej kategorii, czasową organizację ruchu zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi, na której wprowadzono ograniczenia.

Jak wynika z treści § 4 ust. 1 i § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia zmiana organizacji ruchu na drodze istniejącej wymaga zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem, natomiast organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających ruchem zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi wyższej kategorii. Z dołączonego do akt administracyjnych załącznika graficznego do projektu organizacji ruchu sporządzonego w skali 1:500 wynika m.in., że w przedmiotowej zmianie organizacji ruchu przewidziano na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką nr [...] umieszczenie znaku B-2 "zakaz wjazdu", jak i że na ul. M. przed skrzyżowaniem z ul. J. ustawiono odpowiednio znaki B-21 - "zakaz skręcania w lewo" i B-22 - "zakaz skręcania w prawo" oraz znaki D-1 "droga z pierwszeństwem".

W myśl powołanych wyżej przepisów rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. nie ulega wątpliwości, że w stosunku do drogi wojewódzkiej nr [...] organem zarządzającym ruchem właściwym dla drogi wyższej kategorii w rozumieniu § 6 ust. 2 i § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia, czyli drogi wojewódzkiej nr [...] jest Marszałek Województwa, na co pośrednio wskazywano na ostatniej stronie skargi posługując się zwrotem "organ właściwy do jej zatwierdzenia".

Wskazać należy ponadto, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji i ocenionym przez Sąd I instancji. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postepowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie oznacza to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2016r. sygn. akt II GSK 3114/16). Należy bowiem mieć na uwadze, że odpowiednie stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001r. sygn. akt III ZP 25/01). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie istniały podstawy do przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 , art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).