Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 265/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 2-4, art. 30 ust. 1 pkt 4b i ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: § 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1712/18 w sprawie ze skarg I. W. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 9 lipca 2018 r. nr KR III R 20/17 w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz I. W. oraz Miasta [...] kwoty po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skarg I. W. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 9 lipca 2018 r. nr KR III R 20/17 w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego - 1. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne; 2. zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę po 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] (dawniej [...]) o pow. 311 m², obecnie działka ewid. nr [...] z obrębu [...], oraz niezabudowany grunt przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) o pow. 543 m², obecnie działka ewid. nr [...] z obrębu [...], zostały objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) - dalej dekret. Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości warszawskie (w tym grunt przedmiotowych nieruchomości) na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy. Od 1950 r. z chwilą likwidacji gmin, wskazane nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa. Następnie w/w działki ewidencyjne z dniem 27 maja 1990 r., stały się własnością Gminy W.. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy, grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Miasta Stołecznego Warszawy.

Zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu Powiatowego dla Warszawy [...] w Warszawie z 9 grudnia 1958 r., tytuł własności nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], co do pow. 3311,10 m² uregulowany był na imię P. R. na mocy aktu zeznanego w tej księdze w dniu 27 września 1941 r. Spadek po P. R., zmarłym [...] września 1944 r., nabyli w równych częściach J. M. R. i J. J. R. Spadek po J. J. R., zmarłym [...] maja 1965 r., na podstawie ustawy nabyła w całości córka I. W., natomiast spadek po S. R., zmarłej [...] sierpnia 1983r., na podstawie ustawy nabyła w całości wnuczka I. W. Spadek po J. M. R., zmarłym [...] października 1980 r., nabyły po połowie jego matka S. R. i jego bratanica I. W.

Aktualnie przedmiotowa nieruchomość (grunt zabudowany oraz niezabudowany) objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2001 r. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego przedmiotowy grunt znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem (MN/R) - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna.

W przebiegu postępowania dekretowego objęcie spornego gruntu przez gminę nastąpiło 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Tym samym termin do złożenia wniosku upływał 25 maja 1949 r. Przedmiotowy wniosek dekretowy został złożony 25 maja 1949 r. przez S. R., J. R. i J. R., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu.

Prezydium Rady Narodowej orzeczeniem administracyjnym z 18 sierpnia 1950 r., utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Budownictwa Departamentu Planowania Miast i Osiedli z 10 listopada 1950 r., odmówiło dotychczasowym współwłaścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, powołując się na niezłożenie wniosku. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 6 sierpnia 1999 r. stwierdził nieważność decyzji z 10 listopada 1950 r. wskazując, że w aktach postępowania znajdował się wniosek dekretowy. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 27 grudnia 2000 r. uchyliło orzeczenie administracyjne z 18 sierpnia 1950 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 1 marca 2012 r. nr 134/GK/DW/2012 Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na rzecz I. W. prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o pow. 543 m² stanowiącego działkę ewid. nr [...] w obrębie [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Z kolei, decyzją z 27 września 2013 r. nr 344/GK/DW/2013 Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na rzecz I. W. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,8149 części zabudowanego gruntu o pow. 311 m², oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], KW nr [...].

Miasto Stołeczne Warszawa zawarło z I. W. umowę notarialną z 29 maja 2015 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz o ustanowieniu służebności gruntowej. Na mocy powyższej umowy Miasto oddało w/w w użytkowanie wieczyste nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem mieszkalnym o pow. 311 m², z wyłączeniem 6 lokali mieszkalnych oraz nieruchomość gruntową stanowiącą działkę gruntu o pow. 543 m². I. W. ustanowiła zaś nieodpłatną służebność gruntową na czas nieoznaczony obciążając prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz jej każdoczesnego właściciela (użytkownika wieczystego).

Postanowieniem z 14 listopada 2017 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze dotyczące decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 1 marca 2012 r. oraz z 27 września 2013 r.

Decyzją z 9 lipca 2018 r. nr KR III R 20/17 Komisja do spraw reprywatyzacji i nieruchomości warszawskich uchyliła decyzje Prezydenta m.st. Warszawy z 1 marca 2012. nr 134/GK/DW/2012 oraz z 27 września 2013 r. nr 344/GK/DW/2013 w całości i przekazała sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, nakazała Miastu Stołecznemu Warszawa przejęcie zarządu nieruchomością, stanowiącą działkę ewid. nr [...] w obrębie [...] położoną w Warszawie przy ul. [...] oraz przejęcie zarządu nieruchomością stanowiącą działkę ewid. nr [...] w obrębie [...] położoną w Warszawie przy ul. [...] - na zasadach określonych w art. 184a - 186a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Komisja stwierdziła, że ww. decyzje Prezydenta m.st. Warszawy zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu. Zdaniem Komisji, Prezydent m.st. Warszawy nie przeprowadził rzetelnego postępowania co do jednej z kluczowych przesłanek dla prawidłowego zbadania wniosku dekretowego, o której stanowi art. 7 ust. 1 dekretu - nie odniósł się w żaden sposób do wymagania posiadania gruntu przez dawnych właścicieli, tj. S. R. oraz jej synów, co stanowi rażące naruszenie prawa. W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty uzyskane z Archiwum Państwowego opisujące zniszczenia budynku, wskazujące na jego całkowite wypalenie podczas działań wojennych. Zaklasyfikowanie tych zniszczeń do ostatniej kategorii (C) zgodnie z podaną legendą (kategoria wskazująca na prawie doszczętne lub całkowite zniszczenia), powinno, zdaniem Komisji, automatycznie spowodować wątpliwości, czy mogło być zachowane posiadanie przez wnioskodawców. Podkreślono, że Prezydent m.st. Warszawy w uzasadnieniu decyzji nie wykazał czy badał przesłankę posiadania, w związku z czym nie ustalił prawidłowego stanu faktycznego, a także, że poprzez pominięcie przedmiotowej kwestii uzasadnienia decyzji reprywatyzacyjnych nie spełniają także wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a.

Komisja szczegółowo odniosła się do pojęcia rażącego naruszenia prawa oraz zasad postępowania administracyjnego, przytoczyła stosowne orzecznictwo sądowe, i podkreśliła, że Prezydent m.st. Warszawy nie odnosząc się w żaden sposób do przesłanki posiadania gruntu przez dawnych właścicieli, w sposób rażący naruszył standardy prowadzenia postępowania administracyjnego, obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przebieg wskazanego postępowania odbiegał w sposób oczywisty od zasad prawdy obiektywnej i rzetelności. Zdaniem organu, poprzez nieustalenie posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, zaszła podstawa do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.). W sprawie zaistniały przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4 i pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017r., stanowiące podstawę uchylenia zakwestionowanych przez Komisję decyzji.

W ocenie Komisji, wydanie decyzji reprywatyzacyjnych doprowadziło ponadto do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (w oparciu o wyjaśnienia strony i zeznania świadków) ustalono bowiem, że beneficjentka decyzji reprywatyzacyjnej I. W. wraz z mężem P. W. przeprowadzili bezprawne eksmisje trzech lokatorów budynku przy ul. [...]. Organ opisał szczegółowo przebieg rozprawy z 15 lutego 2018 r., składane wyjaśnienia i oświadczenia podkreślając, że jedną z przesłanek do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję jest stwierdzenie, że jej wydanie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej, groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal (art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2-3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.).

Komisja omówiła szczegółowo pojęcie interesu społecznego oraz skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, w szczególności na gruncie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., a także regulacje prawne, zasady oraz stosowne orzecznictwo odnoszące się do ochrony praw lokatorów oraz najemców i podkreśliła, że przeprowadzenie bezprawnych eksmisji przez beneficjentkę decyzji i jej męża po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej nosiło znamiona zachowań rażąco sprzecznych z interesem społecznym.

Zdaniem Komisji, I. W. bezpodstawnie podnosiła czynsze najmu lokatorom budynku, zwłaszcza w świetle przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Podwyżki czynszu najmu były dokonywane wskutek wypowiedzenia umów najmu przez osobę niebędącą stroną stosunku najmu, a zatem bezskutecznie. Tym samym Komisja uznała, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Komisja szczegółowo wskazała wytyczne co do czynności, które powinien podjąć Prezydent ponownie rozpoznając sprawę. Uznała ponadto, że zaistniały podstawy do nakazania Miastu Stołecznemu Warszawa przejęcia zarządu nieruchomością przy ul. [...]. Przytoczyła treść art. 40e ust. 1, 2, 3, 4, 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 184b ustawy o gospodarce nieruchomościami i podkreśliła, że jako organ, winna bronić praw lokatorów do godnego mieszkania i zapobiegać wywieraniu presji sądowej (mogącej budzić uzasadnione poczucie bycia zastraszanym) przez beneficjentów decyzji.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. W. oraz Miasto Stołeczne Warszawa.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że istota sporu pomiędzy skarżącymi a Komisją, zasadza się na interpretacji przesłanki posiadania wymienionej w art. 7 ust. 1 dekretu, dla potrzeb rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości, w dacie złożenia wniosku dekretowego. Sąd I instancji zauważył, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi wadliwego rozumienia instytucji prawnej posiadania. Rozważając skuteczność złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, a od 1947 r. prawa własności czasowej, przez byłego właściciela nieruchomości warszawskiej lub jego następcę prawnego pod kątem przesłanki posiadania gruntu w momencie wnoszenia wniosku Sąd Wojewódzki wskazał, że spełnienie tego warunku nie może być rozumiane jako wykonywanie przez wymienione podmioty faktycznego władztwa na owym gruncie i jego manifestowania. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i doktrynie poglądem, o posiadaniu rzeczy decyduje sama możliwość korzystania z niej nie zaś faktyczne korzystanie, a władztwo faktyczne nad rzeczą będące jej posiadaniem nie musi wyrażać się w formie gospodarczo efektywnej. Zmiana formy gospodarowania na nieruchomości lub nawet przejściowe zaprzestanie wykorzystywania jej w sposób efektywny ekonomicznie samo w sobie nie musi oznaczać, że dotychczasowy władający nią utracił atrybuty posiadania, to jest corpus i animus charakteryzujące posiadacza (por. post. SN z 4 marca 2016 r., sygn. akt I CSK 519/15, z 16 listopada 2017 r., sygn. akt V CSK 15/17). Analogicznie posiadanie postrzegane było na tle przepisów Kodeksu Napoleona obowiązującego na obszarze m.st. Warszawy w dacie wejścia w życie dekretu. Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w postanowieniu z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I CSK 509/17 w świetle art. 2228 przywołanego Kodeksu, utratę władztwa można rozważać dopiero wtedy, gdy posiadacz, który nie może rzeczą władać osobiście, utraci możliwość posiadania pośredniego przez inną osobę. Samo natomiast pojęcie ciągłości posiadania – na co zwracano uwagę już w przedwojennym orzecznictwie Sądu Najwyższego - nie wymaga, aby dzierżenie lub używanie rzeczy trwało ustawicznie w każdym momencie i bez żadnych przerw, gdyż byłoby to niemożliwe do wykonania (por. orzeczenie SN z 10.01.1934 r. I C 873/33). Takie rozumienie instytucji prawnej posiadania pozostawało także aktualne na gruncie obowiązujących od 1 stycznia 1947r. przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), który w tej materii powielał w istocie unormowania Kodeksu Napoleona.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyjmując zatem, że władzę faktyczną nad rzeczą ma nie tylko ten, kto z niej rzeczywiście, efektywnie korzysta, ale także ten, kto ma tylko możliwość takiego korzystania, choćby nie czynił z niej użytku, nie sposób podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016r. Kp 3/15 (przywoływanego przez Komisję), że prawo do skutecznego złożenia wniosku dekretowego, prawodawca przyznał "tylko tym osobom, które - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny w posiadanie - zachowały faktyczne władztwo nad gruntem, które mogło przejawiać się w różny sposób (np. (współ)decydowania i (współ)finansowania odbudowy, zachowania lokalu i zamieszkiwania w nim, płacenia danin publicznych)". Przesłanka "posiadania gruntu" przez byłego właściciela, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu będzie bowiem spełniona także w sytuacji gdy były właściciel wprawdzie w dacie składania wniosku gruntem efektywnie nie włada, ale samej możliwości władania nim w sposób faktyczny nie został pozbawiony (np. w następstwie wydania w stosunku do niej orzeczenia o niezwłocznym objęciu nieruchomości w trybie 22 § 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym - Dz. U. Nr 86, poz. 776) oraz owego prawa się nie zrzekł. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, analiza powyższego prowadzi zaś do wniosku, że organ dekretowy nie był zobowiązany do czynienia sugerowanych przez Komisję ustaleń, co do faktycznego sposobu wykonywania posiadania przez byłego właściciela nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, spełnienie warunku posiadania nieruchomości musi zaś zostać ocenione jako niewątpliwe, w przypadku zabudowania tej nieruchomości budynkiem, skoro art. 5 dekretu warszawskiego przesądza, że budynki znajdujące się na gruncie dekretowym nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan utrwalał się jedynie w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność m.st. Warszawy (od 1950 r. Skarbu Państwa) przechodziły one natomiast dopiero z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy albo z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku (art. 8 dekretu). Sąd I instancji podkreślił przy tym, że także własność budynków zniszczonych w stopniu, który powodował, że nie nadawały się do odbudowy (co powinno być stwierdzone odpowiednim orzeczeniem władzy budowlanej wydanym w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny - Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181) nie przechodziła z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego na rzecz gminy. Następowało to bowiem dopiero w efekcie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez gminę terminu do ich usunięcia (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu). Sąd Wojewódzki wskazał, że bezwzględnymi atrybutami prawa własności już od czasów rzymskich jest prawo posiadania, korzystania i rozporządzania rzeczą. Skoro zatem budynek znajdujący się na gruncie nieruchomości warszawskiej pozostawał własnością przeddekretowych współwłaścicieli, przynależały im także atrybuty tego prawa, w tym możliwość jego posiadania. Ta z kolei rozciągać się musiała także na grunt, na którym był on posadowiony.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocenić zatem należy, że złożenie przez właściciela lub jego następcę prawnego - w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu - wniosku, w sposób oczywisty nie mogło być zakwestionowane ze względu na przesłankę posiadania gruntu. Z tych właśnie przyczyn zbędne było podejmowanie w toku postępowania dekretowego dodatkowych czynności dowodowych pod kątem oceny jego zaistnienia.

Sąd Wojewódzki uznał, że niezależnie od powyższego, stwierdzenie w realiach niniejszej sprawy, iż decyzja reprywatyzacyjna naruszyła prawo z uwagi na niezbadanie przesłanki posiadania jest oczywiście niezasadne z tej przyczyny, że stanowiące zgromadzony materiał dowodowy dokumenty wprost potwierdzają, iż po zakończeniu wojny żona właściciela spornej nieruchomości wraz z dziećmi zamieszkała w ocalałej części budynku na niej położonego. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów bezspornie wynika, że ówczesne organy administracyjne traktowały następców prawnych byłego właściciela nieruchomości – P. R. jako posiadaczy samoistnych, którzy władali przedmiotową nieruchomością jak właściciel. Wynika to z protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości z 16 lutego 1951 r. dokonanych przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydział Inspekcji Budowlanej Dzielnica [...], w którym wskazano, że oględzin dokonano w obecności "właśc. nieruch, ob. S. R.". Wskazuje na to również zarządzenie Wydziału Inspekcji Budowlanej w m.st. Warszawie Dzielnica [...] z dnia 5 marca 1951 r., którym wezwano J. M. i J. J. R. - następców prawnych byłego właściciela nieruchomości - do wykonania w terminie do dnia 1 kwietnia 1951 r. m.in. rozbiórki zagrożonych fragmentów ścian zewnętrznych budynku, a do dnia 10 marca 1951 r. m.in. do podstemplowania lub zamurowania otworów okiennych, które posiadają popękane i opuszczone nadproża wraz ze sklepieniami stropów Kleina. W oświadczeniu z dnia 11 czerwca 1951 r. S. R. - następczyni prawna byłego właściciela nieruchomości, oświadczyła zaś, że "w związku z prawomocnym zarządzeniem (...) z dnia 5 marca 1951 r. nakazane roboty wykonam w terminie do dnia 18 lipca 1951 r., a mianowicie: (...)."

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istotne jest, że w zarządzeniu z dnia 5 marca 1951 r. jako podstawę prawną wezwania do wykonania określonych w nim robót budowlanych podano art. 380 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. R. P. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Z powyższego przepisu bezspornie zaś wynika, że nakaz wykonania robót budowlanych nakazanych w zarządzeniu z dnia 5 marca 1951 r. mógł być skierowany jedynie do właścicieli nieruchomości. Gdyby zatem następcy prawni byłego właściciela nieruchomości nie byliby posiadaczami samoistnymi nieruchomości, a więc władającymi tą nieruchomością jak właściciel, nie mogliby być adresatami wymienionego wyżej nakazu wykonania robót budowlanych.

W sytuacji zatem, gdy z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika by możliwość władania spornym gruntem przez następców prawnych właściciela była wyłączona, skoro tezie takiej zaprzecza treść wskazanych dokumentów, nie można postawić organowi dekretowemu zarzutu, że przy rozstrzyganiu sprawy nie ustalił w niej relewantnych z punktu widzenia stosowanych norm prawa materialnego elementów stanu faktycznego, uchybiając tym samym przepisom procedury administracyjnej. Przyjęcie stanowiska Komisji, zgodnie z którym w sytuacji, w której wniosek o przyznanie prawa własności czasowej składany był przez właściciela i jednocześnie z akt sprawy nie wynikało, by właściciel ten nie miał możliwości posiadania nieruchomości oznaczałoby, że kwestia ustalenia posiadania, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. ma charakter wyłącznie formalny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można jednak, na podstawie przesłanki wyłącznie formalnej, uchylać ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż godziłoby to w wynikającą z art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Sąd I instancji nie podzielił także kolejnego zarzutu Komisji wobec poddanych kontroli decyzji reprywatyzacyjnych Prezydenta m.st. Warszawy, że ich wydanie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, gdyż beneficjentka tych decyzji I. W. wraz z mężem P. W., po ich wydaniu, przeprowadziła bezprawne eksmisje trzech lokatorów z budynku przy ul. [...]. Ponadto bezzasadnie podnosiła czynsz za lokale, wywierała presję procesów sądowych wobec narastających zadłużeń, przy istnieniu sporu co do podstaw i zasadności ich podwyższania, co zapoczątkowało mechanizm kumulacji długów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, literalna treść przepisu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy dnia 9 marca 2017 r., jednoznacznie przesądza, że znajduje on zastosowanie jedynie w takim przypadku, gdyby zaistniał związek przyczynowy pomiędzy tymi decyzjami, a opisanymi w ustawie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym. Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy niniejszej ma okoliczność, że istotny tj. posiadający doniosłość prawną, jest jedynie tzw. adekwatny związek przyczynowy, który wiąże zaistnienie ewentualnej odpowiedzialności sprawcy danego działania lub zaniechania tylko z normalnymi następstwami tego działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Jedynie takie znaczenie mógł bowiem założyć racjonalny ustawodawca wprowadzając omawiany przepis do obrotu prawnego. Oczywistym jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że opisane przez Komisję działania skarżącej i jej małżonka nie są następstwem tego rodzaju, weryfikowanych przez tę Komisję decyzji reprywatyzacyjnych Prezydenta Warszawy, tak dalece, że okoliczność ta nie wymaga dalszego dowodzenia. Skutki opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie pozostają w prawnie istotnym związku z wydaniem przez organ kwestionowanych decyzji reprywatyzacyjnych, lecz są następstwem niezależnych działań osób, które je faktycznie podjęły i powinny zostać poddane ocenie w odrębnych postępowaniach – karnych i cywilnych przed sądem powszechnym.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, poza sporem jest także, że obie decyzje reprywatyzacyjne z dnia 1 marca 2012 r., co do działki nr [...] oraz z dnia 27 września 2013 r., co do działki nr [...], odnosiły się jedynie do ustanowienia w obu przypadkach prawa użytkowania wieczystego do gruntu tych nieruchomości, gdy sam budynek w którym zamieszkiwali lokatorzy, których interesów broni Komisja w argumentacji uzasadnienia swojej decyzji, przez cały czas (od daty stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej) pozostawał własnością spadkobierców przeddekretowych właścicieli - stosownie do treści art. 5 dekretu. To zaś oznacza, że także w bezpośrednim rozumieniu tego słowa, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy decyzjami reprywatyzacyjnymi, a poczynaniami ich beneficjentki podjętymi po ich wydaniu. Ewentualne powiązanie wydania decyzji reprywatyzacyjnej z sytuacją lokatorów mogłoby mieć miejsce np. w sytuacji gdyby decyzja reprywatyzacyjna dotyczyła nie tylko ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, ale również sprzedaży budynku beneficjentom takiej decyzji, w przypadku gdy budynek nie stanowiłby własności przeddekretowych właścicieli w rozumieniu art. 5 dekretu, ale został wzniesiony po 1945 r. ze środków publicznych, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istotnym jest także, że stanowisko zaprezentowane przez Komisję w odniesieniu do kwestii rażąco naruszonego w niniejszej sprawie interesu społecznego nie uwzględnia, że art. 7 ust. 2 dekretu, na podstawie którego Prezydent Warszawy wydał sporne decyzje reprywatyzacyjne nie ma charakteru przepisu uznaniowego. Jest to przepis związany, obligujący organ, w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek , do wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Powyższe oznacza, że organ nie ma możliwości uchylenia się od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu o ile ustali, że zaistniały przewidziane w nim przesłanki. Przepis ten nie pozwala organowi na odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z uwagi na przesłankę interesu społecznego, słuszny interes obywateli, konieczność zapewnienia lokatorom mieszkań komunalnych itp. Zatem, skoro nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wadliwości badanych decyzji reprywatyzacyjnych, a podjęte przez I. W. i jej małżonka działania, które zostały ocenione przez Komisję jako wywołujące skutki rażąco sprzeczne z interesem społecznym oraz z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, nie pozostawały w jakimkolwiek związku z tymi decyzjami, to zastosowanie art. 40e ustawy z dnia 9 marca 2017 r., należało ocenić jako wadliwe.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Miasta Stołecznego Warszawy, że fakt przekazania skarżącej przez Miasto posiadania budynku i poszczególnych lokali, a także jej wstąpienie jako następcy prawnego dawnych właścicieli w stosunek prawny wynikający z umów najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku, nastąpił na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego dawnej decyzji dekretowej i co do zasady był – podobnie jak wszystkie inne analogiczne przypadki - powszechnie uznawany za zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 678 § 1 k.c. Przyjęcie i pełna akceptacja tej praktyki, jak zasadnie podkreśla skarżące Miasto, podyktowane było przede wszystkim potrzebą zapewnienia ochrony prawnej lokatorom przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2011 r. o ochronie praw lokatorów. W przeciwnym przypadku należałoby bowiem przyjąć, że dotychczasowe umowy najmu wygasły, a najemcy nie korzystają z ochrony prawnej i zamieszkują w lokalach bez tytułu prawnego. Art. 40c przesądzający, że jeżeli umowa najmu została zawarta przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, osoba na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną, ani jej następca prawny nie wstępuje w stosunek najmu wprowadzony został do obrotu prawnego dopiero ustawą z dnia 18 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa.

Jako bezzasadne Sąd I instancji ocenił także, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, że Prezydent Miasta Warszawy nie poddał analizie kwestii dochowania w sprawie niniejszej terminu do złożenia wniosku dekretowego. Poza sporem jest w sprawie niniejszej, że wniosek dekretowy został złożony przez poprzedników prawnych skarżącej oraz, że wpłynął w terminie przewidzianym dla tej czynności, a jego autentyczność nie była kwestionowana. Sąd Wojewódzki wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji odmawiającej przyznania wnioskodawcom prawa własności czasowej do spornego gruntu przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 6 sierpnia 1999 r., nastąpiło właśnie z powodu pominięcia przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Warszawy w orzeczeniu z dnia 18 sierpnia 1950 r. oraz przez Ministerstwo Budownictwa w decyzji z dnia 10 listopada 1950 r., faktu złożenia tego wniosku.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie niniejszej brak było uzasadnionych podstaw do wszczęcia postępowania w oparciu o treść ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz wydania zaskarżonej decyzji uchylającej decyzje reprywatyzacyjne Prezydenta m.st. Warszawy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskich z 1 marca 2012 r. oraz 27 września 2013 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Prezydent m.st. Warszawy wydał wskazane decyzje z poszanowaniem art. 7 ust. 2 dekretu oraz przepisów postępowania, co uprawnia do twierdzenia , że nie zaistniała przesłanka wydania tych decyzji z naruszeniem prawa.

Mając to na uwadze oraz bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania, Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Komisja zarzuciła:

I. naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej: ustawą) oraz zw. z art. 5 w zw. z art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności czasowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279; zwanego dalej: dekretem), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzona ustawą o Komisji przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 6, nie będzie znajdowała zastosowania w przypadku istnienia na znacjonalizowanym gruncie warszawskim budynku, który na mocy art. 5 dekretu pozostawał własnością dotychczasowych właścicieli do momentu negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego, przy czym ww. błędna wykładnia przytoczonych przepisów doprowadziła Sąd Wojewódzki do uznania braku podstaw do uchylenia przez Komisję nadzorowanych decyzji reprywatyzacyjnych i przyjęcia, że w konkretnym przypadku reprywatyzacja nieruchomości nie doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste podczas gdy dokonanie właściwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na uznanie, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...] wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste z przyczyn, omówionych szeroko w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej;

2. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy w zw. z art. 7 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.; zwanym dalej: K.p.a.) w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie prawidłowości w pominięciu przez Prezydenta m. st. Warszawy podczas wydania decyzji reprywatyzacyjnej zbadania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela, wskutek niewłaściwej wykładni, która wynika z przyjęcia, że wymóg "posiadania" gruntu przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu nie dotyczył dotychczasowego właściciela, jak i następców prawnych właściciela, gdy tymczasem art. 7 ust. 1 dekretu przewiduje wymóg posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w stosunku do właściciela i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a którego obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono, jak przyznaje sam Prezydent m. st. Warszawy (w złożonej skardze), co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem przez Sąd Wojewódzki wszystkich skarg złożonych na decyzję Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia organu o art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy;

3. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, poprzez uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania gruntu zarówno w kontekście właściciela nieruchomości, jak i następców prawnych właściciela, nie stanowiło warunku uwzględnienia wniosku dekretowego, albowiem jedyne kryterium przy badaniu wniosków dekretowych stanowiła ocena przesłanki zgodności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy w odniesieniu do właściciela gruntu oraz następców prawnych właściciela gruntu, warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku, obok przesłanki planistycznej, było również posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku oraz złożenie wniosku w przepisanym prawem terminie;

4. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu zw. z art. 7 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 K.p.a., poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następców prawnych, podczas gdy zgodnie z treścią powołanego na wstępie przepisu ustawy, Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, zaś w przypadku wykazania braku sprostania owemu obowiązkowi przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1-4 ustawy;

5. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy stanowi nową - odrębną przedmiotowo normę materialnoprawną względem obowiązującego art. 7 ust. 1 dekretu i w konsekwencji przyjęcie, że Komisja nie może dokonywać nadzoru decyzji reprywatyzacyjnych w oparciu o regulację art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, podczas gdy zarówno w obowiązującym porządku prawnym, jak i w okresie poprzedzającym - zapoczątkowanym wejściem w życie dekretu, można mówić tylko o jednej przesłance posiadania, albowiem w świetle unormowania art. 7 ust. 1 dekretu, warunkiem skutecznego złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (od 1947 r. prawa własności czasowej) przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego było posiadanie gruntu w momencie wnoszenia wniosku, zaś norma przewidziana art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, stanowi jedynie szczególną podstawę służącą wzruszeniu ostatecznych decyzji dekretowych, w których organy zaniechały badania przesłanki posiadania gruntu przez przeddekretowych właścicieli, ujętej już w art. 7 ust. 1 dekretu;

6. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 dekretu, poprzez uznanie, że spełnienie warunku posiadania nieruchomości musi zostać ocenione jako niewątpliwe w przypadku zabudowania gruntu warszawskiego budynkiem, skoro art. 5 dekretu przesądza, że budynki znajdujące się na gruncie dekretowym nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, podczas gdy żaden z przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu, jak i w okresie następującym, nie wprowadzał domniemania prawnego prowadzącego do automatycznego przypisania podmiotowi właścicielskiemu posiadania (rozumianego jako stan faktyczny) z przysługującego mu prawa własności rzeczy;

7. art. 678 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1025: zwaną dalej: k.c.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w zw. z art. 5 dekretu, poprzez uznanie, że fakt przekazania I. W. przez m. st. Warszawa posiadania budynku i poszczególnych lokali nastąpił z jednoczesnym wstąpieniem beneficjentki w stosunek prawny wynikający z umów najmu komunalnego mieszkań znajdujących się w budynku przy ul. [...], a które to stwierdzenie wynikało z błędnej wykładni art. 678 § 1 k.c. polegającej na uznaniu za "zbycie" - w rozumieniu powołanego przepisu - stanu prawnego ukształtowanego w wyniku stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia 18 sierpnia 1950 r. odmawiającego dotychczasowym współwłaścicielom prawa własności czasowej do gruntu, którego skutek powodował powrót własności budynku na rzecz dotychczasowego właściciela albo jego następców prawnych, podczas gdy w stosunku do umów najmu zawartych przez lokatorów komunalnych z jednostką organizacyjną jednostki samorządu terytorialnego nie powstawały skutki przewidziane powołanym wyżej przepisem k.c. - a zatem nie dochodziło do wstąpienia podmiotu właścicielskiego w stosunek najmu lokali mieszkalnych w miejsce m. st. Warszawy - ponieważ zmiana podmiotowa wynikająca z decyzji reprywatyzacyjnej, jak i fakt eliminacji pierwotnej odmownej decyzji dekretowej, nie mogą być kwalifikowane jako "zbycie" nieruchomości zwłaszcza, że do momentu rozpoznania wniosku budynek znajdujący się na gruncie warszawskim pozostawał własnością przeddekretowego właściciela (jego następców prawnych);

8. art. 30 ust. 1 pkt 6 oraz art. 361 § 1 k.c., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do błędnego uznania, że skutki opisane w decyzji Komisji jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym nie pozostają w prawnie istotnym związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnych, a tym samym nie można ich uznać za skutki dokonanej reprywatyzacji, podczas gdy fakt wydania decyzji reprywatyzacyjnych stanowił zdarzenie umożliwiające wystąpienie skutków o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy w stosunku do lokatorów komunalnych zamieszkujących budynek przy ul. [...] w Warszawie, co powoduje że w konkretnym przypadku należy mówić o istnieniu adekwatnego związku przyczynowego między dokonaną reprywatyzacją a rażącym naruszeniem interesu społecznego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 678 § 1 k.c., poprzez przekroczenie kompetencji orzeczniczych, objawiające się w samodzielnym, dowolnym, a tym samym nieuprawnionym ustaleniu kwestii stosunków cywilnoprawnych związanych z kontynuacją umów najmu lokali zawartych przez najemców komunalnych z m. st. Warszawa, tj. uznanie, że I. W. wstąpiła w stosunek najmu lokali mieszkalnych w miejsce m. st. Warszawa, podczas gdy zgodnie z zasadą praworządności sądy administracyjne obowiązane są do przestrzegania przepisów obowiązującego prawa, w tym zasady właściwości rzeczowej, co powoduje, że Sąd wojewódzki nie posiadał uprawień do formułowania samodzielnej oceny skutków prawnych wydania decyzji reprywatyzacyjnych w zakresie dotyczącym problematyki obowiązywania umów najmu lokali komunalnych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z 30 ust. 1 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy i art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przez Komisją, co wynikało z przyjęcia, że wprowadzone ustawą o Komisji nowe przesłanki materialnoprawne wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 4b i 6 ustawy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia decyzji Komisji, nie mogą stanowić wzorca kontroli zgodności z prawem dla decyzji reprywatyzacyjnych, a tym samym być podstawą do uchylenia nadzorowanych aktów, podczas gdy Komisja była uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych przed wejściem w życie ustawy wobec spełnienia przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 4b i 6, która to okoliczność winna prowadzić do wydania przez Sąd wojewódzki orzeczenia opartego na art. 151 P.p.s.a. w stosunku do wszystkich skarg;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w z w. z art. 163 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez bezzasadne zarzucenie naruszenia zasady ostateczności decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 § 1 K.p.a., przy wydawaniu przez Komisję decyzji, podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia w nadzwyczajnym trybie postępowania w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z. art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b i 6 ustawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a. i w zw. z art. 361 § 1 k.c., poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującą przyjęciem, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnych nie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, podczas gdy w przypadku nieruchomości położonej przy ul. [...], dopiero wydanie decyzji reprywatyzacyjnych skutkowało przekazaniem posiadania i zarządu nieruchomością przez m. st. Warszawa na rzecz I. W. w zakresie tak prawnym, jak i faktycznym, co uzasadnia uznanie, że przedstawiony ciąg wydarzeń umożliwił w konkretnym przypadku powstanie stanu sprzyjającego zaistnieniu zdarzeń z udziałem lokatorów budynku - objętych hipotezą przepisu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy - ustalonych przez Komisję;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez:

a) uznanie wadliwości rozstrzygnięcia Komisji w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzje reprywatyzacyjne dopuścił się naruszenia prawa poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd wojewódzki stanowisko Komisji odnośnie zasadności w stwierdzeniu ww. uchybienia było prawidłowe i jako takie uzasadniało uchylenie nadzorowanych aktów w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b Ustawy;

b) uznanie, że dotychczasowi właściciele (tj. J. M. R. i J. J. R.) w dacie składania wniosku dekretowego byli w posiadaniu gruntu, jak i znajdujących się na jego terenie pozostałości dawniej istniejącego budynku, a który to stan trwał mimo zmiany podmiotowej wynikającej z otwarcia spadku po P. R. oraz działań wojennych, podczas gdy przedmiotowa okoliczność nie znajduje swego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i winna podlegać dalszemu szczegółowemu ustaleniu w toku postępowania przed Prezydentem m. st. Warszawy;

6. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej, a to jest poprzez jego niejasną oraz nielogiczną w odbiorze formułę, a nadto popadanie przez Sąd Wojewódzki w daleko idące sprzeczności wewnętrzne;

7. art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. art. 105 K.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a] i c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1-3 oraz pkt 4a, 5, 7 i 8 w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy, poprzez umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na przyjęcie, że dalsze postępowanie administracyjne przed Komisją stało się bezprzedmiotowe, co wynikało z odrzucenia przez Sąd wojewódzki możliwości zastosowania przez Komisję podstaw materialnych wskazanych jako podstawa rozstrzygnięcia decyzji, przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd wojewódzki rozważenia zasadności w zastosowaniu pozostałych przesłanek materialnoprawnych przewidzianych w art. 30 ust. 1 ustawy, a którym to zaniechaniem Sąd naruszył ciążący na nim obowiązek kompleksowego rozpoznania sprawy w jej granicach, doprowadzając do przedwczesnego umorzenia postępowania przed Komisją,

co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, który to przepis obliguje Sąd Wojewódzki, aby w uzasadnieniu wyroku "zwięźle przedstawił stan sprawy (...) podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie", gdy tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki omówił stanowisko skarżących oraz zreferował motywy swego rozstrzygnięcia, ograniczając się przy tym jedynie do przedstawienia oceny prawnej wyrażonej odnośnie podstawy rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji, pomijając całkowicie w swych rozważaniach aspekt związany z możliwością istnienia pozostałych podstaw wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję, przewidzianych w art. 30 ust. 1 ustawy, co powoduje, że skarżony wyrok nie poddaje się ocenie kasacyjnej.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną I. W. i Miasto Stołeczne Warszawa wnosili o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uznanie opinii załączonej do pisma z dnia 16 lipca 2021 r. sporządzonej przez dr hab. prof. US A. C. w przedmiocie zagadnienia: "Czy art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) można ograniczyć jedynie do wykładni językowej?" oraz opinii z dnia 30 września 2017 r. pt. "Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania" sporządzonej przez dr hab. K. Z., adw. H. R. oraz adw. S. Ż., załączonej do skargi m.st. Warszawy, jako rozwinięcia stanowiska m.st. Warszawy dotychczas prezentowanego w sprawie w kwestii wykładni art. 7 ust. 1 dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, które przytoczone zostały w skardze kasacyjnej Komisji o spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, a które nie zasługiwały na uwzględnienie.

Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.).

Przepisy powołanej ustawy określają szczególną procedurę weryfikacji decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Zgodnie jednak z art. 1 ustęp 1, weryfikacją w świetle przepisów tego aktu mogą być objęte wyłącznie decyzje wydane z naruszeniem prawa. Analiza dalszych przepisów ustawy nie pozostawia wątpliwości co do tak zakreślonego przedmiotu czynności naprawczych. Wystarczy przytoczyć art. 3 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. W pierwszym z wymienionych przepisów wskazano, że zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowanie w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Z drugiego zaś wynika, że Komisja wszczyna postępowanie rozpoznawcze wówczas, gdy uprawdopodobnione zostanie, iż decyzja reprywatyzacyjna wydana została niezgodnie z prawem, czyli sprzecznie z przepisami stanowiącymi podstawę jej wydania. W innym wypadku wszczęcie takiego postępowania nie jest możliwe.

W sytuacji zatem, gdy ustawodawca weryfikację w trybie analizowanej ustawy odniósł do decyzji reprywatyzacyjnych, sprzecznych z podstawą wydania, to kontrola obejmować powinna badanie, czy wydane zostały z uwzględnieniem art. 7 ust.1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej jako: dekret).

Konkluzja ta odpowiada postanowieniom zawartym w § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Wynika z niego dyrektywa, że zamieszczone w ustawie przepisy nie mogą wykraczać poza wyznaczony na jej wstępie zakres przedmiotowy aktu. Oznacza to również, że umieszczone w akcie prawnym normy należy interpretować w aspekcie stosunków jakie reguluje ten akt i kręgu podmiotów do których się odnosi. To zakres przedmiotowy ustawy każdorazowo identyfikuje wzorce formowania umieszczonych w niej instytucji, stanowi podstawy dla klarownej i konsekwentnej interpretacji. Ustawa z założenia stanowić ma akt prawny zbudowany w usystematyzowany, racjonalny i logiczny sposób (por. Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002r. Sławomira Wronkowska, Maciej Zieliński, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2021, strony 25-28).

Przystępując do oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnych przypomnienia wymaga treść przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. W myśl ich postanowień dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględni wniosek jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przepisy te miały na celu ochronę interesów majątkowych byłych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych. Nie dopuszczały odmowy ustanowienia własności czasowej z uwagi na naruszenie interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, czy z uwagi na prawa lokatorów.

W świetle art. 7 ust. 1 dekretu, jedną z kluczowych okoliczności faktycznych warunkujących wnioskowanie przez dotychczasowego właściciela gruntu położonego na obszarze m.st. Warszawy oraz jego prawnego następcę o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (w późniejszym czasie użytkowanie wieczyste) było posiadanie tego gruntu. Pojęcie "posiadanie" nie zostało jednak przez ustawodawcę zdefiniowane w powołanym dekrecie. Przy ustalaniu normatywnej treści tego pojęcia nie można więc poprzestać na językowej wykładni cytowanego przepisu. Istotną wskazówką w tej metodzie wykładni pozostaje jednak to, że ustawodawca użył omawiane pojęcie w cytowanym przepisie dwukrotnie. Pierwszy raz w odniesieniu do właścicieli i ich prawnych następców. Drugi raz w odniesieniu do gminy, tj. Miasta Stołecznego Warszawy. Dwukrotne użycie tego samego pojęcia w jednej jednostce redakcyjnej przepisu prawa bez jego zdefiniowania nakazuje przyjąć nadanie przez prawodawcę temu pojęciu tego samego znaczenia. Nie ma bowiem żadnych wystarczających podstaw aksjologicznych do różnicowania normatywnego znaczenia omawianego pojęcia w odniesieniu do byłych właścicieli i ich prawnych następców oraz do gminy.

Przy takim założeniu ustawodawcy omawiane pojęcie "posiadanie" nie może oznaczać faktycznego i aktualnego korzystania z gruntu. Nie sposób bowiem takiego korzystania przypisać gminie, która obejmowała grunt w posiadanie w terminie i w sposób określony najpierw w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), a następnie w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 6, poz. 43).

W obu tych regulacjach z przestawionych tam normatywnych definicji trybu obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy wynika, że objęcie to nie musiało skutkować faktycznym posiadaniem, mającym w szczególności polegać na faktycznym korzystaniu z objętych gruntów. W pierwszym przypadku do objęcia dochodziło z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. W drugim przypadku obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie.

Brak definicyjnego zróżnicowania znaczenia pojęcia "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu, przy jednoczesnym dopuszczeniu przez prawodawcę rozumienia tego pojęcia wobec gminy m.st. Warszawy, jako jedynie formalnego aktu publicznego zamanifestowania zamiaru korzystania z objętego w posiadanie gruntu, nakazuje przypisać takie samo znaczenie pojęciu posiadania użytego w art. 7 ust. 1 dekretu wobec dotychczasowego właściciela gruntu i jego prawnego następcy. Nie można bowiem przy tak uproszczonym przez prawodawcę unormowaniu obejmowania posiadania gruntu przez gminę m.st. Warszawy jednocześnie wymagać od dotychczasowych właścicieli gruntu i ich następców prawnych sprostania rygorystycznym regułom posiadania wynikającym z typowych rozwiązań prawnych niezwiązanych z okolicznościami faktycznymi i celem wprowadzenia w życie omawianego dekretu. Oznacza to więc tylko tyle, że właściciel i jego prawny następca również powinni byli zamanifestować swój zamiar dalszego korzystania z gruntu, aby w ten sposób dać wyraz swojemu posiadaniu gruntu. O ile więc sformalizowanego trybu publicznego zamanifestowania objęcia w posiadanie gruntu przez gminę poprzez ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nie można wprost odnosić do dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców, ze względu na to, że tryb ten został normatywnie przypisany tylko gminie m. st. Warszawy, o tyle za publiczne zamanifestowanie posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców należy uznać sam fakt złożenia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu. Jakkolwiek bowiem posiadanie było warunkiem złożenia tego wniosku, to brak normatywnej definicji tego pojęcia w dekrecie i konieczność równorzędnego znaczeniowo traktowania tego pojęcia wobec wszystkich podmiotów wymienionych w art. 7 ust. 1 dekretu, pozwala stwierdzić, że podmioty poddane skutkom prawnym pozbawienia własności gruntu w dekrecie, mogły swoją wolę zamiaru dalszego posiadania tego gruntu zamanifestować w jedynej prawnie dostępnej formie w ramach powołanego dekretu w postaci wniosku o nadanie do gruntu prawa zastępującego odebraną własność.

Nadmienić należy, że przy rozważaniu pojęcia "posiadanie" na potrzeby art. 7 ust. 1 dekretu element faktycznego władania musi tracić na normatywnym znaczeniu także z tego względu, że brak jest możliwości jego spełnienia w tych wszystkich przypadkach, w których w stanie faktycznym na gruncie nie istniał już obiekt budowlany, nadający się do jakiegokolwiek faktycznego wykorzystania wobec jego zniszczenia.

Jednolitość traktowania wszystkich uprawnionych nakazuje także i z tego powodu eksponowanie w ramach oceny istnienia posiadania określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, jego elementu "animus", tj. woli dalszego posiadania gruntu.

Nie sposób także wymagać od dotychczasowego właściciela gruntu i jego prawnego następcy innego pojmowanego tego pojęcia w sytuacji gdy zostali uprzednio pozbawieni prawa własności gruntu i następnie jego posiadania w wyniku objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy. Jak wynika z art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek należało zgłosić w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, a więc i tak w czasie, gdy przynajmniej formalnie posiadanie gruntu przynależało już gminie.

Jeżeli więc prawodawca w dekrecie wprowadził w istocie "fikcję prawną" objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, jako elementu jej woli do korzystania z gruntu, to powtórzyć należy że nie ma żadnych jurydycznych podstaw do odmiennego traktowania posiadania gruntu przez osoby uprawnione do zgłoszenia wniosku, jak tylko poprzez oparcie się na elemencie woli. Pamiętać przy tym należy, że analizowany dekret to akt prawny o charakterze indywidualnym, wydany w ściśle określonym celu i na ograniczonym obszarze. Interpretacja występujących w nim pojęć nie może abstrahować od stosunków jakie reguluje i kręgu podmiotów, do których się odnosi.

Przy dokonywaniu wykładni omawianego pojęcia "posiadanie" nie ma również żadnego znaczenia treść art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi bowiem, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Cytowana treść nie zawiera jakiejkolwiek definicji lub wykładni pojęcia "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu. W treści tej odwołano się jedynie do braku dokonywania przez organ orzekający jakichkolwiek ustaleń w zakresie istnienia posiadania gruntu po stronie osób, które zgłosiły wniosek określony w art. 7 ust. 1 dekretu. Wykładnia tego pojęcia pozostaje zatem poza treścią cytowanego art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z 9 marca 2017 r.

W niniejszej sprawie przyjąć więc należało, że w sytuacji, gdy właściciele złożyli wniosek dekretowy w dniu 25 maja 1949 r. zamanifestowali dostatecznie zamiar dalszego korzystania z gruntu, a w konsekwencji dali wyraz posiadania gruntu, czyli spełnili obie konieczne przesłanki z art. 7 ust.1 dekretu, wymagane do uzyskania prawa własności czasowej.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wniosek konieczny dla uzyskania prawa użytkowania wieczystego w świetle art. 7 ust. 1 dekretu, został złożony w terminie. Ustalenia w tym względzie pozostają w zgodzie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W aktach administracyjnych znajduje się oryginał wniosku, z odnotowaną datą jego wpływu.

Ustalenie faktu złożenia w terminie wniosku przez następców prawnych dotychczasowego właściciela było również podstawą decyzji wydanej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dnia 6 sierpnia 1999 r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji wydanej przez Ministerstwo Budownictwa w dniu 10 listopada 1950 r., która to decyzja utrzymywała w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa o odmowie przyznania prawa własności czasowej z uwagi na brak wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 27 grudnia 2000 r., po ponownym rozpoznaniu odwołania, uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa z 18 sierpnia 1950 r. Opisane powyżej decyzje, zarówno Prezesa Mieszkalnictwa, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, wiążą zatem w zakresie objętego nimi rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, nie można zgodzić się z zarzutem, że decyzje reprywatyzacyjne zostały wydane pomimo nieustalenia przesłanki posiadania, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia tego przepisu okazał się więc niezasadny tak jak zarzuty naruszenia prawa procesowego, kwestionujące dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie kontrolę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Komisja reprywatyzacyjna nie powołała się w skardze kasacyjnej na brak spełnienia innych koniecznych warunków, stanowiących podstawę wydania obu decyzji reprywatyzacyjnych. Takich ustaleń Komisja nie zawarła również w decyzji z 9 lipca 2018 r. Nr KR III R 20/17.

W tej sytuacji, zasadnym okazało się stwierdzenie, że sporne decyzje reprywatyzacyjne nie podlegały weryfikacji w trybie ustawy z dnia 9 marca 2017 r.skoro zakres przedmiotowy ustawy pozwalał wyłącznie na kontrolę decyzji wydanych z naruszeniem prawa, a więc w aspekcie przesłanek, które były warunkiem uzyskania pozytywnych rozstrzygnięć reprywatyzacyjnych.

W takim wypadku przepis art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy weryfikacji decyzji reprywatyzacyjnej. Unormowania dekretu warszawskiego nie uzależniały bowiem pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego od braku naruszenia interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, czy z uwagi na ochronę praw lokatorów, a na takie kryteria powołuje się przepis art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Przepisy będące podstawą wydania decyzji reprywatyzacyjnych nie zawierały unormowań, z których wynikałaby konieczności monitorowania przez organy prawidłowości korzystania przez uprawniony podmiot z przyznanego prawa. Organom administracji takiego uprawienia nie dawały również przepisy żadnej z innych ustaw, obowiązujących w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnych, w tym kodeksu cywilnego czy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pamiętać przy tym należy, że decyzja reprywatyzacyjna ma charakter decyzji związanej, a ważenie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony jest dopuszczalne wyłącznie w stosunku do decyzji uznaniowych, tam gdzie organ korzysta z luzu decyzyjnego.

Oznacza to, że na organie ciążył obowiązek wydania decyzji reprywatyzacyjnej jeśli ustalił, że spełnione zostały warunki z art. 7 ust.1 i 2 dekretu. Jak słusznie ocenił kontrolowany Sąd, przyjętej konkluzji w tym względzie skutecznie nie zakwestionowano.

W konsekwencji, wobec braku podstaw do weryfikacji decyzji dekretowych wyłącznie poprzez przesłankę z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., kwestionowanego wyroku nie mógł podważyć zarzut naruszenia tego przepisu.

Wbrew kasacji brak było również podstaw do zbadania przez Sąd pierwszej instancji konieczności zastosowania w postępowaniu przed Komisją pozostałych przesłanek materialnoprawnych z art. 30 ust.1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Kasacja oprócz wskazania na przepisy art. 30 ust. 1 pkt 1-3 oraz pkt 4a, 5, 7, 8 w związku z art. 29 ust.1-4 ustawy, nie wyjaśniła jakie okoliczności miałyby przemawiać za koniecznością skorzystania z nich w niniejszym przypadku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, które zakreślone być muszą nie tylko przez wskazanie naruszonych przepisów, ale także poprzez wyjaśnienie, na czym w istocie to naruszenie polegało. Oznacza to, że zarzuty, jak i ich uzasadnienie należało ująć w sposób ścisły i zrozumiały, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 P.p.s.a.). Nie jest dopuszczalne by Naczelny Sąd Administracyjny konkretyzował, uściślał zarzuty skargi kasacyjnej, by poprawiał jej niedokładności. Sąd drugiej instancji nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych.

Z tego względu, wbrew autorowi kasacji, zasadnie kontrolowany Sąd stanął na stanowisku, że istniały podstawy do umorzenia postępowania toczącego się przed Komisją Weryfikacyjną w niniejszej sprawie, oczywiście po uprzednim uchyleniu zaskarżonej decyzji z 9 lipca 2018 r.

Za niezasadne zatem uznać należało zarzuty naruszenia

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu,

- art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. art. 105 K.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1-3 oraz pkt 4a, 5, 7 i 8 w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w z w. z art. 163 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Wbrew autorowi kasacji uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia warunki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Jego analiza nie pozostawia wątpliwości dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt za niezgodny z prawem. Obejmuje wszystkie wymagane prawem części, zawarte w nich treści są jasne, logiczne, umożliwiają ustalenie stanu faktycznego i prawnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie służy podważaniu oceny prawnej wypowiedzianej przez kontrolowany Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zaniechał ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do stanowiska Sądu co do niepozostawania w prawnie istotnym związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej skutków opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz do dokonanej w kontrolowanym uzasadnieniu oceny wstąpienia beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnych w stosunek cywilnoprawny umowy najmu lokali w budynku przy ul. [...]. Przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania przed Komisją z powodów wskazanych w niniejszym uzasadnieniu sprawiło, że stało się to irrelewantne dla wyniku sprawy.

Z tych przyczyn kontrolowanego wyroku nie mogły podważyć zarzuty naruszenia

- art. 1, 2 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 678 §1 k.c,,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z 30 ust. 1 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. i art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a. i w zw. z art. 361 § 1 k.c.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., należało oddalić, o czym orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

.