Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1520/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi M. P. i M. P. na postanowienie nr 842/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 20 września 2024 roku, znak: WOB.7722.25.2024.JKUR w przedmiocie wstrzymania budowy budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz M. P. i M. P. kwotę 618 (słownie: sześćset osiemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. P. jest postanowienie nr 842/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 20 września 2024 roku, znak: WOB.7722.25.2024.JKUR uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej nr 11/2024 z dnia 15 stycznia 2024 r., znak: PINB.7355.II.39.JG.2022.MMŁ, którym wstrzymano inwestorowi M. P. budowę budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach zewnętrznych w głównej bryle 9.60 m x 5,57 m, konstrukcji drewnianej o dachu dwuspadowym krytym blachą, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w T. - bez uzyskania pozwolenia na budowę z właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, oznaczonego na dołączonym do niniejszego postanowienia załączniku graficznym kolorem pomarańczowym i numerem 4 oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.

W dniu 27 kwietnia 2022 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej – dalej też jako "PINB" przeprowadzili czynności kontrolne legalności budowy obiektów budowlanych na działce stanowiącej własność Skarbu Państwa o nr ew. [...] w T. w rejonie przylegającym do działki o nr ew. [...] w T. w trakcie których ustalono m.in. że cyt. przy w/w kontenerze wg lokalizacji wskazanej na szkicu obiekt gospodarczo garażowy o wym. 5.60 x 6,40 m budynek posiada dach dwuspadowy konstrukcji drewnianej posadowiony na fundamencie betonowym, parterowy posiadający wewnątrz posadzkę wykończoną płytkami ceramicznymi w obiekcie zainstalowana jest instalacja elektryczna od strony północno wschodniej przedłużenie połaci dachowej wykorzystywane jest jako zadaszenie gospodarcze (podcień) na narzędzia posiada wymiary 2,70 x 5,5 m o dodatkowo od strony północno zachodniej do obiektu dolega była o funkcji wiaty o wym. 4 m x 5,75 z dachem dwuspadowym wykorzystywana jako garaż. W/w wiata wykorzystuje ścianę budynku gospodarczo-garażowego i powiązana jest z nim konstrukcyjnie. Obecny podczas kontroli M. P. wyjaśnił że w/w obiekt oznaczony nr [...] powstał 2004 r. (...). Wyjaśnił ponadto, że na budynek gospodarczy dokonywał zgłoszenia do AAB w 2004 r. a jego lokalizacja była uzgadniania z RZGW w Ż. na dowód czego do protokołu dołączył kopie pisma. Wyjaśnił ponadto że nie był świadomy przebiegu granicy działki [...] w sąsiedztwie działki [...] w T. . Do sporządzonego z czynności protokołu dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną (k. 5 akta PINB).

Organ uzyskał ponadto ze Starostwa Powiatowego w S. B. akta sprawy znak: WA 7352/13-JG/04 dotyczące zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych o powierzchni 10 tn2 każdy z nich na działce ewid. nr [...] w miejscowości T. (k. 6 akta PINB).

W dniu 18 października 2022 r. organ I instancji wydał postanowienie nr 149/2022, znak: PINB.7355.II.39.JG.2022.MG, którym wstrzymano obecnemu właścicielowi i inwestorowi obiektu budowlanego M. P. budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr ew. [...] w T. stanowiącej własność Skarbu Państwa w rejonie przylegającym do działki o nr ew. [...] w T. bez uzyskania pozwolenia na budowę oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do niniejszego postanowienia kolorem żółtym i numerem 4 oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (k. 16 akta PINB).

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienie wniósł M. P.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego, postanowieniem nr 325/2023 z dnia 4 maja 2023 r., znak: WOP.771.3.2023.AMPLY stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej nr 149/2022 z dnia 18 października 2022 r., znak: PINB.7355.II.39.JG.2022.MG (k.30 akta PINB).

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. B. o przesłanie kopii mapy ewidencyjnej obejmującej działkę ewid. nr [...] w T. wraz z operatem modernizacji granic (k. 32 akta PINB).

Kolejno, PINB zwrócił się do Urzędu Gminy w J. o przesłanie wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ewid. nr [...] w T. . 33 akta PINB).

Do akt sprawy włączono kopię mapy ewidencyjnej, kopię operatu technicznego wraz z protokołem ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych oraz szkicem ustalenia przebiegu granic (k. 35 akta PINB).

Za pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r., znak: BZP.6724.42.2023 Gmina J. przesłała wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ewid. nr [...] (w miejscowości T. (k. 36 akta PINB).

Zawiadomieniem z dnia 12 października 2023 r., znak: PINB.7355.II.39.JG.2022.MG.MMŁ organ I instancji zawiadomił ustalone strony postępowania o zmianie przedmiotu prowadzonego postępowania w zakresie zrealizowania budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr ew. [...] w T. (k. 39 akta PINB). Kolejnym, odrębnym zawiadomieniem wydanym także w dniu 12 października 2023 r. organ I instancji zawiadomił ustalone strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem w sprawie rozstrzygnięcia (k. 37 akta PINB).

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienia M. P. pismem z dnia 21 października 2023 r. wniósł o umorzenie m.in. postępowania zarejestrowanego pod znakiem: PINB.7355.II.39.JG.2022.MG.MML (k. 44 akta PINB).

W dniu 15 stycznia 2024 r. organ I instancji wydał postanowienie nr 11/2024, znak: PINB.7355.II.39.JG.2022.MMŁ, którym działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymano inwestorowi M. P. budowę budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach zewnętrznych w głównej bryle 9,60 m x 5,57 m, konstrukcji drewnianej o dachu dwuspadowym krytym blachą, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w T. - bez uzyskania pozwolenia na budowę z właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, oznaczonego na dołączonym do niniejszego postanowienia załączniku graficznym kolorem pomarańczowym i numerem 4 oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (k. 45 akta PINB).

Na ww. postanowienie zażalenie w ustawowo przewidzianym terminie wnieśli M. P. i M. P..

W toku postępowania zażaleniowego, MWINB postanowieniem nr 536/2024 z dnia 17 czerwca 2024r., znak: WOB.7722.25.2024.JKUR zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez:

• przeprowadzenie ponownych oględzin na działce, na której usytuowany jest obiekt postępowania z udziałem wszystkich stron postępowania (po wcześniejszym zawiadomieniu stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin zgodnie z terminem określonym w art. 79 kpa) celem ustalenia aktualnego stanu rzeczonego obiektu. W trakcie oględzin należy ustalić dokładna lokalizację spornego budynku, jego wymiary, sposób posadowienia na gruncie oraz jego odległość od działek sąsiednich. Do sporządzonego z oględzin protokołu należy dołączyć kolorową dokumentację fotograficzną oraz czytelny szkic sytuacyjny. Ww. szkic winien zostać sporządzony na podkładzie z mapy zasadniczej lub ewidencyjnej odzwierciedlając przy tym usytuowanie przedmiotowego budynku oraz winien być oznaczony jako załącznik do protokołu i opatrzony podpisami osób go sporządzających,

• wystąpienie do Starostwa Powiatowego w S. B. o udzielenie informacji odnośnie wszystkich wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przyjętych zgłoszeniach robót nie wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w latach 2000-2024 dotyczących działek ewid. nr [...] oraz [...] w miejscowości T.,

• pozyskanie do akt sprawy dokumentacji świadczącej o tym, że działka ewid. nr [...] w miejscowości T. znajduje się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Do akt sprawy włączono kopię mapy ewidencyjnej obejmującej działki ewid. nr [...] oraz [...] w miejscowości T. (k. 60 akta PINB).

Starostwo Powiatowe w S. B. pismem z dnia 5 sierpnia 2024 r., znak: WA.6740.6.108.2024.EK udzieliło informacji odnośnie wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przyjętych zgłoszeń robót niewymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla działek ewid. nr [...], [...] zlokalizowanych w miejscowości T. w latach 2000-2024 (k. 61 akta PINB).

W dniu 19 sierpnia 2024 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny przedmiotu postępowania w trakcie których ustalono, że cyt. na działce o nr ew. [...] w T. zlokalizowany jest budynek gospodarczo-garażowy konstrukcji szkieletowej posiadający dach dwuspadowy kryty blachą. Jak ustalono na podstawie wyjaśnień M. P. konstrukcja szkieletowa w/w budynku wspiera się na belkach podwalinowych której jeden z fragmentów uwidoczniono na dołączonej do protokołu dokumentacji fotograficznej. W/w budynek jest obiektem posiadającym wydzielone wewnątrz dwa pomieszczenia garażowe którego wymiary zobrazowano na dołączonym do protokołu szkicu. Ustalono, że w/w budynek zlokalizowany jest w odległości około 4,60 od zewnętrznej krawędzi gabionu usytuowanego wzdłuż granicy przebiegającej po stronie wschodniej z działką o nr ew. [...]. W tym miejscu jak wyjaśnił M. P. granica działki przebiega jeszcze za w/w gabionem w odległości 1 m zatem według wskazań M. P. należy przyjąć że odległość od granicy działki wynosi około 6m. Sporządzony z czynności protokół został podpisany przez strony postępowania - M. P. i M. P. oraz dołączono do niego dokumentację fotograficzną i szkic sytuacyjny (k. 62 akta PINB).

Postanowieniem nr 842/2024 z dnia 20 września 2024 roku Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej nr 11/2024 z dnia 15 stycznia 2024 r.

W uzasadnieniu Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – dalej też jako "MWINB" wskazał, że w myśl obowiązujących przepisów w przypadku stwierdzania samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W ww. postanowieniu organ w razie konieczności może użyć odpowiednich środków zabezpieczających (nakaz zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu budowy, nakaz usunięcia stanu zagrożenia). Jednocześnie w ww. postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania budowy (w tym o zasadach jej obliczania). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust.l upb). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 upb). Jeżeli rzeczony wniosek o legalizację zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Przy czym legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Strona może skorzystać z możliwości legalizacji, ale jest to tylko jej uprawnienie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że adresatem nakazu wstrzymania robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości T. organ I instancji uczynił inwestora obiektu budowlanego — M. P.. Natomiast z akt sprawy wynika, że roboty budowlane przy spornym obiekcie budowlanym zostały zakończone, tym samym w myśl art. 52 upb, adresatem skarżonego postanowienia powinien być właściciel obiektu budowlanego.

W rezultacie wskazać należy, że budynek garażowy, jako element nieruchomości stanowi własność tej osoby, która jest właścicielem gruntu. Wobec tego należy uznać, że obiekt postępowania stanowi współwłasność właścicieli działki ewid. nr [...] w miejscowości T. tj. M. P. i M. P.. Tym samym to wyżej wymienieni winni być adresatami postępowania prowadzonego w trybie art. 48 upb, w tym też skarżonego postanowienia PINB nakazującego wstrzymanie robót budowlanych.

Podsumowując wszystko powyższe, MWINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo ocenił, że sporny obiekt stanowi i budynek na którego realizację wymagane było uzyskanie uprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę i wymagane jest co do niego wszczęcie procedury legalizacyjnej. Po przeprowadzeniu na podstawie art. 136 kpa uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, zgromadzony materiał jest wystarczający do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowiącego pierwszy etap procedury legalizacyjnej o której mowa w art. 48 upb, niemniej jednak MWINB nie jest władny do skorzystania z kompetencji reformatoryjnych o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa z powodów o których będzie mowa poniżej. Skarżonym postanowieniem, organ I instancji nałożył obowiązek wstrzymania robót budowlanych na M. P. - jako inwestora przedmiotowego obiektu. Niemniej jednak, o czym była już mowa w powyższych akapitach, roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie zostały zakończone, a zatem adresatem wszelkich postanowień i decyzji wydawanych co do tego obiektu w postępowaniu legalizacyjnym winni być uczynieni właściciele tegoż obiektu tj. M. P. i M. P., a nie tylko jeden z jego współwłaścicieli będący zarazem inwestorem. Tym samym to M. P. i M. P. winni być adresatami skarżonego postanowienia stanowiącego pierwszy etap procedury legalizacyjnej. W tym miejscu MWINB wskazuje, że zgodnie z art. 15 kpa: Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W piśmiennictwie podnosi się, że istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Zmiana któregokolwiek z elementów sprawy administracyjnej kreuje nową sprawę, której rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy stanowiłoby rażące naruszenie prawa (zob. H. Knysiak-Sudyka [w:] Postępowanie administracyjne, red. Tadeusz Woś, Warszawa 2017). W orzecznictwie sądowym wskazuje się z kolei, że jedną z naczelnych zasad juiysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża również art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 983/18). Wadliwe uczynienie przez PINB adresatem skarżonego postanowienia tylko i wyłącznie M. P., w ocenie tut. Organ nie może być sanowane na etapie postępowania odwoławczego, bowiem godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jak już była mowa w powyższych akapitach, adresatem skarżonego rozstrzygnięcia, obok M. P., winna być także M. P. - jako współwłaścicielka przedmiotowego obiektu. Jednocześnie, ewentualne zreformowanie przez tut. Organ zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że obowiązek zostałby nałożony M. P. oraz M. P., w ocenie MWINB stanowiłoby naruszenie zasady o której mowa w art. 139 kpa wobec nałożenia na M. P. obowiązków, które to skarżonym postanowieniem PINB zostały nałożone tylko i wyłącznie na M. P.. Zatem w wyniku ewentualnego nałożenia na M. P. obowiązków postanowieniem reformacyjnym wydanym w postępowaniu zażaleniowym niewątpliwie uległaby pogorszeniu sytuacja strony skarżącej - M. P.. Podsumowując w realiach przedmiotowej sprawy w ocenie MWINB wydanie przez uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o istocie sprawy (zreformowanie zaskarżonego postanowienia) jest niedopuszczalne.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli M. P. i M. P., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego D. K., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności:

- art. 8 w zw. z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zwany KPA), poprzez wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej zwany: WINB) postanowienia nr 842/2024 z dnia 20 września 2024 r., uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (dalej zwany PINB) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy, WINB powinien stwierdzić nieważność postanowienia PINB, ponieważ przedmiotowa sprawa, została już rozstrzygnięta prawomocną i ostateczną decyzją, tj. postanowieniem WINB o nr 325/2023 z dnia 04 kwietnia 2023 r, na które to postanowienie żadna ze stron nie wniosła środka odwoławczego, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o której mowy w art. 156§ 1 pkt 3 KPA II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy

- art. 7 w zw. z art. 75, 77 i 80 KPA poprzez niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego i uznaniu w ślad za organem I instancji, że budynek garażowo-gospodarczy został wybudowany bez wymagalnej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, podczas gdy zgłoszenie budowy budynków, zostało zgłoszone, a sposób modernizacji budynków w przeciągu ponad 20 lat, nie wymagał zgłoszeń czy pozwoleń.

-art. 7 w zw. art. 80 w zw. z art. 81a KPA, polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego w sprawie polegającej na przyjęciu, że budynek stanowi obiekt będący budynkiem garażowym , a nie budynkiem gospodarczo- garażowym, podczas gdy budynek jest wykorzystywany również do składowania innych rzeczy: typu kosiarka, narzędzia ! środki do uprawy i pielęgnacji roślin, skrzynki, worki itp.

- art. 139 KPA, poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, polegające na uznaniu w treści postanowienia, że w przedmiotowej sprawie , nie znajdzie zastosowanie uproszczone postępowanie legalizacyjne o którym mowa w art. 49F ustawa Prawo budowlane(zwane dalej UPB), podczas gdy ustawa nakłada na organ odwoławczy zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego

- art. 138 §2 KPA, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy organ winien był na podstawie art. 138§ 1 pkt 2 KPA, uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji,

Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 29 ust.4 pkt 1-3 PrBud, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że budynek w znaczącym stopniu odbiega od zgłaszanego budynku, w związku z tym wymagał pozwolenia na budowę, podczas gdy, przedmiotowy budynek w okresie 20 lat użytkowania, przechodził naprawy i modernizacje , a stopień i charakter zmian nie wymagał pozwolenia ani zgłoszenia

-art. 28 ust 1 w zw. Z art. 29 ust. 2, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i uznaniu, że "dobudowany" budynek gospodarczy do istniejącego już ok. 20 lat budynku gospodarczo-garażowego, stanowi jedną całość, a tym samym wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy budynki nie stanowią jednej integralnej całości oraz Ich powierzchnia nie wynosi powyżej 35m2 w związku z tym, nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Powołując się na powyższe wnieśli o "stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 135 p.p.s.a. o rozważenie przez sąd uchylenia decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania" oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze względu na podniesione zarzuty skargi.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – dalej jako "MWINB", uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej – dalej jako "PINB", którym wstrzymano inwestorowi M. P. budowę budynku gospodarczo-garażowego.

W myśl art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 650/21).

Jak wskazuje się w orzecznictwie stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2021 roku, sygn. II SA/Gl 438/21).

Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nieprawidłowo wstrzymał inwestorowi – jednemu z dwóch współwłaścicieli nieruchomości – budowę budynku gospodarczo-garażowego, podczas gdy wobec tego, że roboty budowlane zostały już zakończone, to stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 725 ze zm.) – dalej jako "PrBud", wstrzymanie budowy powinno nastąpić w stosunku dwóch współwłaścicieli nieruchomości, a więc także w stosunku do M. P., która była stroną postępowania administracyjnego i złożyła także zażalenie na postanowienie PINB nr 11/2024 z dnia 15 stycznia 2024 r.

Dochodząc do jednak do takiego wniosku organ odwoławczy nie wykazał, aby zaistniały jakiekolwiek przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Organ wskazał jedynie, że wstrzymanie budowy powinno nastąpić w stosunku dwóch współwłaścicieli nieruchomości, a więc także w stosunku do M. P.. Organ II instancji nie ocenił zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego jako niepełnego. Organ nie wskazał w jakim zakresie należy materiał ten uzupełnić, by stanowił rzetelną podstawę do ustaleń stanu faktycznego. Jeżeli nawet organ I instancji wadliwie (w ocenie organu odwoławczego) ustalił stan faktycznego, ale materiał dowodowy jest wystarczający, by wydać prawidłowe rozstrzygnięcie, organ II instancji powinien wydać decyzję reformacyjną. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie polega bowiem na wydaniu dwóch takich samych decyzji tj. utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. W ramach tego samego postępowania (w niniejszej sprawie to postępowanie w ramach samowoli budowlanej, obejmujące jedynie wstrzymanie budowy) organ II instancji jest władny rozstrzygnąć sprawę odmiennie niż uczynił to organ I instancji. Jeżeli organ odwoławczy nie stwierdza konieczności uzupełnienia materiału dowodowego a jedynie wskazuje na konieczność ponownej jego oceny, wskazując w istocie organowi I inny kierunek rozstrzygnięcia w sprawie, to w ocenie sądu, przy dostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym i nieprzedstawieniu jednocześnie przez organ odwoławczy koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, że wbrew twierdzeniom Skarżącego przedmiotowa sprawa nie była rozstrzygnięta inną prawomocną i ostateczną decyzją. O wskazywanej przez Skarżącego podstawie do stwierdzenia nieważności można mówić stosownie do art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. wówczas, gdy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.

W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia NSA z dnia 29.04.1998 r., sygn. IV SA 1061/96, NSA z dnia 17 czerwca 2016 roku, sygn. I OSK 2197/14).

Takiej tożsamości nie jednak między powołanym przez Skarżących postanowieniem nr 325/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2023 roku a zaskarżonym postanowieniem nr 842/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 20 września 2024 roku.

Postanowienie MWINB w Krakowie nr 325/2023 z dnia 4 kwietnia 2023 r. dotyczyło stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej nr 149/2022 z dnia 18 października 2022 r. znak: PINB.7355.Il.39.JG.2022.MG w związku z nienależycie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym oraz błędnie określonym adresatem postanowienia.

Zaskarżone postanowienie nr 842/2024 MWINB dotyczy natomiast wstrzymania budowy budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach zewnętrznych w głównej bryle 9.60 m x 5,57 m, konstrukcji drewnianej o dachu dwuspadowym krytym blachą, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w T. - bez uzyskania pozwolenia na budowę z właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie może być zatem mowy o tożsamości obydwu spraw, a w konsekwencji nie może być mowy o nieważności zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 156 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Jako przedwczesne na tym etapie postępowania Sąd traktuje pozostałe zarzuty skargi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw) oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 618 zł składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictw w wysokości 34 zł.