Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2088/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 55, 57 ust. 7, art. 59f, art. 59g ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 68 § 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 151, 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. i G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 536/10 w sprawie ze skargi B. K. i G. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz B. K. i G. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Kr 536/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi B. K. i G. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2008r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania - oddalił skargę.

Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie w dniu [...] sierpnia 2007r. wydał postanowienie, na mocy którego wymierzył inwestorom - B. K. i G. K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – stacji paliw usytuowanej na działce nr [...] położonej w miejscowości B. Gm. L. G. w kwocie 112 000 zł. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu stanowił art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego 27 listopada 2001r. stwierdzającą nieważność decyzji organu I instancji z dnia 27 listopada 2000r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu.

W dniu 1 marca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie przeprowadził kontrolę Stacji Paliw Płynnych, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości B., w wyniku której stwierdził nielegalne przystąpienie do użytkowania w/w obiektu. Inwestorzy użytkują przedmiotowy obiekt nie legitymując się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Rozpoznając zażalenie B. K. i G. K. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 158 poz. 1118 ze zm.) postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej numeru konta, utrzymując w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy prawo budowlane, inwestor powinien przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego inwestor użytkuje przedmiotowy obiekt nie legitymując się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie (która do dnia kontroli potwierdzającej użytkowanie nie została wydana). Organ, powołując się na art. 54, art. 55 i art. 57 ust 7 Prawa budowlanego, uznał zasadność wymierzonej kary. Dodatkowo potwierdził prawidłowość wyliczenia tej kary z uwagi na to, iż użytkowany obiekt zaliczony został do XX kategorii obiektów budowlanych, wyszczególnionych w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez skarżących w zakresie nie dotrzymania ustawowego terminu 21 dni do wniesienia sprzeciwu, organ odwoławczy wyjaśnił, że powoływany przez skarżącego termin 21 dni, dotyczy jedynie procedury zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania (art. 54 prawa budowlanego). Termin 21 dni nie dotyczy postępowania z wniosku o pozwolenie na użytkowanie (art. 55 ust. 1 prawa budowlanego). W tej sprawi inwestor przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu winien wystąpić o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tryb zgłoszeniowy z art. 54 ustawy nie ma tu zastosowania. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia dla meritum sprawy jest powód, dla którego inwestor dopuścił do nielegalnego użytkowania obiektu, a jedynie fakt wystąpienia tej okoliczności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie z dnia [...] marca 2008r. B. K. i G. K., uzasadniając naruszenie art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane podnieśli, że faktyczne użytkowanie obiektu miało miejsce już w grudniu 2001r., przed wejściem w życie znowelizowanego w/w przepisu. Podkreślili, że za nielegalne użytkowanie zostali już ukarani mandatem (w dniu 7 lutego 2002r.), w oparciu o nieobowiązujące już przepisy ustawy prawo budowlane. Skarżący nie zgadzali się również z wysokością stawki opłaty, wyliczonej w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. Wskazując na naruszenie art. 55 ustawy Prawo budowlane skarżący podali, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 lipca 2000r. zostali pouczeni o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu – bez wskazania, że ma to nastąpić w formie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zarzucając naruszenie art. 57 i 59 c wskazali na nieuzasadnione obciążenie ich skutkami uchybienia przez organ terminu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, wobec czego skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu stanowił art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który stanowi samodzielną podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli organ stwierdzi, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Warunkiem wymierzenia kary jest więc stwierdzenie użytkowania

- z naruszeniem art. 54, czyli przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub

- z naruszeniem art. 55, czyli bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Sąd wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W przepisie tym przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, między innymi przez wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia. W sprawie jest okolicznością bezsporną i skarga tego nie kwestionuje, że przedmiotowy obiekt budowlany - stacja paliw, po jego zrealizowaniu wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z uwagi na zaliczenie w/w obiektu do XX kategorii, skarżący jako adresaci pozwolenia na budowę byli zobowiązani przed przystąpieniem do użytkowania budynku objętego tym pozwoleniem uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Niedopuszczalne było rozpoczęcie użytkowania przedmiotowego obiektu bez wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Bezzasadny jest zarzut skarżących, iż wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przestał również obowiązywać nakaz uzyskania przez skarżących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do faktycznego użytkowania obiektu. Niezależnie od zapisu zawartego w decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązek taki wynika wprost z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do wymienionych tam kategorii obiektów budowlanych.

Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych wyżej przepisach ustawowych stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. samowoli użytkowej. Nie ma racjonalnego wytłumaczenia, zdaniem Sądu dlaczego inwestorzy, którzy "utracili" pozwolenie na budowę obiektu, mogliby użytkować obiekt bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Takie stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania tej kategorii inwestorów (w stosunku do tych którzy wybudowali obiekty na podstawie pozwolenia na budowę i wystąpili o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie) oraz pozostawałoby w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego. Pogląd taki wynika również z jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego tych przepisów.

Sąd uznał, że niewątpliwie w dniu przeprowadzenia kontroli budynku 1 marca 2006r. obiekt ten był już użytkowany, bowiem prowadzona była sprzedaż paliw, a inwestorzy nie posiadali decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Okoliczności te jednoznacznie wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału.

Fakt, iż inwestor wybudował stację paliw w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 27 listopada 2000r., której stwierdzona została nieważność (decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 27 listopada 2001r.) nie oznacza, że może on użytkować obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec zrealizowania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę i w trakcie jego obowiązywania, nie można również przyjąć, iż przedmiotowa inwestycja jest samowolą budowlaną, w stosunku do której nie można nałożyć kary z tytułu użytkowania obiektu bez zezwolenia.

Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 57 ust. 7 Prawa budowanego, zgodnie z którą, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 - właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Karę tę wymierza się także inwestorowi, który do użytkowania obiektu dopuścił. Wysokość nałożonej na skarżących kary została obliczona zgodnie z wzorem określonym w art. 59f ust. 1 powołanej ustawy. Zarzuty co do poprawności wyliczeń kary nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd odniósł się także do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009r. w sprawie o sygn. akt P 64/07, który orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie, stanowiący, że do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził iż "obowiązek inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, które wymaga akceptacji właściwego organu przez niewniesienie sprzeciwu w terminie 21 dni (art. 54 prawa budowlanego), lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 prawa budowlanego – jak w w/w sprawie) oraz zapewniająca realizację tych powinności sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości określonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, mają służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego "nieporównywalnie mniejszą wagę w kontekście wartości chronionych w kwestionowanych przepisach przypisać należy dysproporcjom społecznym i majątkowym, wielkości obiektu budowlanego oraz okresowi jego nielegalnego użytkowania. Wynika to stąd, że takie samo zagrożenie wartości chronionej może być wynikiem samowolnego użytkowania niewielkiego, jak i dużego obiektu, krótkiego, jak i długiego, jego użytkowania bez akceptacji organu przez osobę zamożną, jak i ubogą. Zatem w zakresie określenia tego rodzaju kryteriów ustalania wymiaru kary istnieje daleko idąca swoboda ustawodawcy, ponieważ czynniki te nie mają bezpośredniego wpływu na stopień zagrożenia ochrony wartości właściwych prawu budowlanemu". Dalej Trybunał stwierdził, że "surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach. Ma ona w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy - bez wyjątku - inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie".

Przedmiotowe przepisy były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego również w wyrokach z dnia 22 września 2009r., sygn. akt SK 3/08 oraz z 15 stycznia 2007r., sygn. akt P 19/06. W obu wyrokach Trybunał potwierdził konstytucyjność tych unormowań, podkreślając konieczność ich wprowadzenia ochroną innych wartości. Co więcej Trybunał podkreślił, że nie naruszają one zasady proporcjonalności, pomimo że wysokość kary nie jest uzależniona od długotrwałości użytkowania, czy też konkretnej powierzchni użytkowanego obiektu. "Konstrukcja przepisu art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) regulującego przesłanki i tryb nakładania kary za nielegalne podjęcie użytkowania obiektu budowlanego powoduje, że wykluczona jest możliwość uznaniowego nakładania tej kary, co pozwoliłoby organowi nadzoru budowlanego uwzględnić przy jej wymierzaniu takie okoliczności, jak stopień zawinienia czy dolegliwość kary dla sprawcy." – wyrok WSA w Olsztynie z 28.11.2007r., sygn. akt II SA/Ol 958/07.

Ponadto Sąd powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.04.2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1783/08, stwierdzający, że "sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obliguje organ do nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Przewidziana we wskazanym przepisie sankcja w postaci kary pieniężnej jest sposobem represjonowania na drodze administracyjnej niepożądanych zachowań tych inwestorów, którzy z pominięciem przepisów ustawy – Prawo budowlane przystępują do użytkowania obiektów budowlanych."

Podnoszone w skardze okoliczności, zdaniem Sądu, nie podważają powyższych wniosków, nie mają one bowiem doniosłego znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wpływają na ocenę zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Sankcja wprowadzona w art. 57 ust. 7 ma na celu nie tylko "ukaranie" inwestora za użytkowanie obiektu bez uzyskania stosownej decyzji, ale również do zaniechania dalszego naruszania prawa i w konsekwencji do zaprzestania użytkowania obiektu, do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazany przepis nie ma tylko charakteru represyjnego, czy też fiskalnego, lecz przede wszystkim ma charakter restytucyjny tj. jego celem jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez zaprzestanie użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego.

Odnośnie wcześniejszego ukarania inwestorów grzywną z art. 93 prawa budowlanego, Sąd wskazał, że był to inny środek prawny (nietożsamy z obecnie obowiązującą karą za użytkowanie), wymierzany w innej procedurze i przez inny organ. O ile wymierzaną wówczas grzywnę zaliczyć należy do instytucji prawa karnego (prawa wykroczeń), to aktualnie wymierzana opłata ma wyłącznie charakter administracyjnoprawny. Grzywna była wymierzona w związku z użytkowaniem obiektu budowlanego bez zezwolenia na datę stwierdzenia tego faktu, natomiast kara administracyjna, będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wymierzona w związku z nowym stanem faktycznym stwierdzonym po wymierzeniu grzywny, tj. z faktem stwierdzenia użytkowania obiektu bez zezwolenia w dniu 1 marca 2006r., a więc mającym miejsce później niż stan faktyczny będący postawą wymierzenia grzywny. Co więcej z okoliczności sprawy jasno wynika, że wymierzona uprzednio grzywna nie spełniła swojego zadania, gdyż inwestorzy nadal użytkują przedmiotowy obiekt bez stosownej decyzji (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22.09.2009r., sygn. SK 3/08). Nie do przyjęcia jest stanowisko, iż inwestor użytkujący obiekt bez zezwolenia uiściwszy wymierzoną karę pieniężną, nadal go użytkuje nie licząc się z obowiązującym prawem.

W ocenie Sądu zarzut skarżących, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę z 27 listopada 2000r. nie zostali wprost pouczeni o obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżący, samodzielnie prowadząc przedmiotową sprawę, bardzo sprawnie poruszali się w prawniczej materii, poprawnie formułowali wnioski i żądania. Zawarte w w/w decyzji zobowiązanie inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego zostało sformułowane w sposób jasny i czytelny. W celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, który z trybów (zgłoszenia z art. 54 ustawy Prawo budowlane, czy z art. 55 uzyskania pozwolenia na budowę) miał zastosowanie w tej sprawie, skarżący mogli zasięgnąć informacji w organie administracyjnym lub skorzystać z porady profesjonalnego pełnomocnika.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010r. wnieśli B. K. i G. K. i na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153 poz. 1270 ze zm.) zaskarżyli go w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie :

a) w szczególności art. 59F ust. 1 ustawy prawo budowlane przez nieuprawnione zastosowanie powyższego przepisu do niniejszego stanu faktycznego między innymi przez wymierzenie skarżącym jako inwestorom kary z tytułu nielegalnego użytkowania stacji paliw usytuowanej na działce [...] położonej w miejscowości B., pomimo, iż faktyczne użytkowanie przedmiotowej stacji paliw miało miejsce kilka lat przed wejściem w życie znowelizowanej dyspozycji art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, która dopiero przewiduje kary z tytułu nielegalnego użytkowania,

b) w szczególności art. 59F ust. 1 ustawy prawo budowlane przez powołanie się na dyspozycję tego przepisu jako podstawy prawnej w niniejszym stanie faktycznym do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stacji paliw, pomimo, że fakt użytkowania przedmiotowej stacji paliw miał miejsce jeszcze w dacie 5 grudnia 2001r. i za to nielegalne użytkowanie (res judicata) jako inwestorzy skarżący zostali ukarani karą mandatu w wysokości 300zł w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa budowlanego,

c) w szczególności art. 59F ust. 1 prawo budowlane przez przyjęcie, że do niniejszego stanu faktyczno – prawnego należy stosować stawkę 500zł i wymierzyć skarżącym jako inwestorom karę za nielegalne użytkowanie stacji paliw według stawek i zasad określonych już w nowelizacji o cytowany przepis to jest w wysokości 500zł stawki opłaty, pomimo że nawet przy przyjęciu, że miało to miejsce nielegalne użytkowanie to możliwe było li tylko zastosowanie stawki sprzed nowelizacji w wysokości 300zł, a w ocenie skarżących nie ma już podstaw do powtórnego ukarania w sytuacji, kiedy skarżący jako inwestorzy zostali już ukarani karą grzywny wcześniejszą tym bardziej że nastąpiło złożenie ponownie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, skoro zważy się że ukaranie nastąpiło dopiero po przeprowadzonej kontroli przez PINB w Tarnowie w dniu 1 marca 2006r.,

d) w szczególności art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez zastosowanie wobec skarżących jako inwestora przywołanego przepisu i wyeksponowanie w uzasadnieniu obowiązku przez skarżących uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji paliw i zupełne pominięcie bezspornego faktu, że przecież inwestor wybudował budynek stacji paliw w oparciu o decyzję z dnia 25 lipca 2000r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw usytuowanej na działce [...] położonej w miejscowości B., a w szczególności z uwagi na fakt, że skarżący nie zostali pouczeni o obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,

e) w szczególności art. 57 i art. 59C ustawy Prawo budowlane poprzez nieuprawnione obciążenie skarżących jako inwestora skutkami uchybienia przez organy nadzoru budowlanego o zakresie terminu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli o której mowa w art. 59C powołanej ustawy, a wynoszący 21 dni, a w niniejszym stanie faktycznym kontrola nastąpiła dopiero w dniu 1 marca 2006r.

2. naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 13 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 61 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 139 k.p.a., polegające "na przyjęciu, że za datę wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu w postaci stacji paliw, należy przyjąć datę decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2001r., czyli decyzji którą stwierdzono nieważność pomimo, że przecież w świetle art. 61 k.p.a. dopuszczalne było uznanie, że datą wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest data oględzin (kontroli), w czasie których stwierdzono by takie użytkowanie, a zatem naruszone by zostały w ten sposób przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. nakazujące dokładnie wyjaśnić stan faktyczny oraz wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, skoro z akt wynika że organ PINB dopiero w dniu 1.03.2006r. ustalił że przedmiotowy obiekt użytkowany jest bez pozwolenia dopiero w dniu 1.03.2006r. to organ I Instancji stwierdził, że inwestor przystąpił nielegalnie do użytkowania przedmiotowej stacji paliw niezgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a przecież ustalenie daty wszczęcia postępowania miało dla niniejszej sprawy bardzo istotne znaczenie".

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli:

1. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010r. w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I i II Instancji i określenie, że zaskarżony wyrok nie może być wykonywany,

ewentualnie:

2. o umorzenie postępowania w sprawie i wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku zupełnie pomija, że art. 139 k.p.a. który stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny ma również zastosowanie do zażaleń na postanowienia. Skoro zważy się, że przyjęto w postanowieniu z dnia [...] marca 2008r., że MWINB w Krakowie przyjął, że stawka opłat będącą podstawą do wyliczenia kary wynosi 300zł to w żadnej mierze MWINB nie może przesądzić, że stawka w niniejszej sprawie powinna wynosić li tylko 500zł. Konsekwencją takiego stanowiska było nałożenie na skarżących znacznie wyższej kary niż poprzednio. Niewątpliwie było to orzeczenie na niekorzyść skarżących.

W ocenie skarżących kasacyjnie, istotne zastrzeżenie budzi stwierdzenie akceptujące w wyroku WSA w Krakowie ustalenia, które potwierdzają, iż MWINB uważa za datę wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu datę przeprowadzonej z urzędu kontroli w dniu 1 marca 2006r., gdyż w tym dniu organ stwierdził, że inwestor nielegalnie przystąpił do użytkowania przedmiotowej stacji paliw.

W świetle art. 61 k.p.a. dopuszczalne było uznanie, że datą wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania stacji paliw jest data oględzin, w czasie których stwierdzono takie użytkowanie, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominął jednak fakt, że już w dacie 5 grudnia 2001r., kiedy stwierdzono nieważność decyzji przez Wojewodę Małopolskiego stacja paliw była użytkowana bez pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w postaci stacji paliw.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszyli w ten sposób art. 7 i art. 77 k.p.a., które nakazują wyjaśnić stan faktyczny oraz wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Jeżeli z akt sprawy wynika, że organ I instancji już w dniu 5 grudnia 2001r., ustalił że przedmiotowa stacja paliw jest użytkowana bez pozwolenia, to przyjęcie zarówno przez MWINB w Krakowie, jak i WSA w Krakowie, że dopiero w dniu 1 marca 2006r. stwierdzono, że inwestor nielegalnie przystąpił do użytkowania przedmiotowego pawilonu wielofunkcyjnego wraz z przyłączami jest niezgodne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Zdaniem skargi kasacyjnej ustalenie daty wszczęcia postępowania miało i ma znaczenie dla niniejszej sprawy, albowiem przepisy regulujące dopuszczenie obiektów budowlanych do użytkowania oraz w konsekwencji przystąpienie do użytkowania z naruszeniem prawa zostały zmienione ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U nr 93, poz. 888), a przepisy międzyczasowe nakazują stosować nową lub poprzednią wersję przepisów w zależności od daty wszczęcia postępowania.

Art. 1 pkt 23 przywołanej ustawy nadał nowe brzmienie art. 55 Prawa budowlanego wprowadzając bezwzględny obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie stacji paliw. Z kolei w art. 1 pkt 24b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. wprowadzono do prawa budowlanego możliwość wymierzenia kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem obowiązujących przepisów. Powyższe przepisy weszły w życie odpowiednio w dniach 31 maja 2004r. oraz 1 stycznia 2005r. (art. 4 pkt 2 ustawy).

Art. 2 ustawy to przepis międzyczasowy wskazujący jakie przepisy należy stosować w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie.

Skarżący podniósł, że co do zasady w sprawach tych stosuje się przepisy w nowym brzmieniu, ale jednakże do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59F oraz opłaty legalizacyjnej należy stosować przepisy dotychczasowe (ust. 1 i 4 art. 2).

Wydane w tej sprawie postanowienie MWINB w Krakowie oraz wyrok WSA są błędne bowiem opierają się na założeniu, że wejście w życie przepisów nakładających obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz wprowadzających kary za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem tego obowiązku daje możliwość zastosowania tych przepisów do wszystkich obiektów budowlanych bez względu na to, kiedy faktycznie przystąpiono do użytkowania oraz niezależnie do tego, czy w tym czasie inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Według obowiązujących wówczas przepisów skarżący nie mieli obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowania do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administraycjnego w Krakowie stwierdza, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika z art. 55 prawa budowlanego w brzmieniu nadanym przecież ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. Nie odniesiono się jednak w zaskarżonym wyroku przy tym do faktu, że przystąpienie do użytkowania nastąpiło ponad 2 lata przed zmianą tego przepisu.

Stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy i przepisy przejściowe nie uzależniają nałożenia na inwestora kary za nielegalne użytkowanie po wcześniejszym ukaraniu inwestora mandatem karnym jest w zupełności przedwczesne, bowiem WSA nie poprzedził wyczerpującej analizy powyższych przepisów międzyczasowych.

Zdaniem skargi kasacyjnej przede wszystkim należy ustalić datę wszczęcia postępowania w kontekście faktu, że stwierdzenie przystąpienia do użytkowania nastąpiło jeszcze w dniu 5 grudnia 2001r. W oparciu o tę okoliczność winien Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyczerpująco zanalizować i uzasadnić, która wersja przepisów prawa budowlanego powinna mieć w niniejszej sprawie zastosowanie, a następnie zbadać dokładnie przesłanki wymienione w tym przepisie i ewentualnie dopiero zastosować przewidziane nimi sankcje. WSA w Krakowie w wyroku zaskarżonym w zupełności nie wyjaśnił, czy istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji paliw i czy obowiązek taki nałożono w pozwoleniu na budowę.

Zdaniem skargi kasacyjnej niewyjaśnienie powyższych okoliczności powoduje, że całe postępowanie administracyjne, a w szczególności wyrok WSA w Krakowie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., a następnie wyrokiem tym jakby sanowano postępowanie, że organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy prawa materialnego i zastosowały niesłusznie art. 55 i art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane bez jakiegokolwiek jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego nowa wersja tych przepisów znajduje zastosowanie do stanu faktycznego istniejącego na długo przed ich wejściem w życie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem zaaprobował, że organ w postanowieniu z dnia [...] marca 2008r. naruszył art. 139 k.p.a.

Wyrok pominął możliwość skorzystania z art. 135 p.p.s.a., tj. możliwości skorzystania ze środków w cele usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zaskarżony wyrok WSA w Krakowie dla prawidłowego załatwienia sprawy winien był uchylić nie tylko zaskarżone postanowienie, ale również poprzedzające je postanowienia I Instancji i w ramach dojścia do prawdy materialnej winien nakazać czynności, o jakich mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Końcowo w skardze kasacyjnej wyrażono pogląd z komentarza do art. 57 ustawy Prawo budowlane R. Dziewiński i P Ziemski "Prawo Budowlane", którzy przywołując art. 4 pkt 2 ustawy z dnia l6 kwietnia 2004r., o zmianie ustawy prawo budowlane stwierdzają, iż 10-krotne podwyższenie kary nie powinno być stosowane do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy to jest przed dniem 30 maja 2004r.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nie ulega wątpliwości że przedmiotowa stacja paliw skarżącej została ukończona przed wejściem w życie tej ustawy, to jest przed dniem 30 maja 2004r.

Przywołano m.in. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dnia 18.01.2007r., sygn. akt II OSK 1323/05, w którym NSA stanął na stanowisku, iż nie do pogodzenia z porządkiem prawnym jest luka sytuacyjna, że z jednej strony inwestor został ukarany grzywną za nielegalne użytkowanie obiektu, zaś z drugiej strony po nowelizacji ustawy za to samo nielegalne użytkowanie skarżący karani są ponownie (res judicata). Wskazano także wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2008r. sygn. akt II SA/Kr 555/08 w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, który dotyczy podobnego stanu faktycznego z tej samej miejscowości B. gm. L. G. pow. Tarnów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie powołane w niej podstawy można było podzielić.

W związku z przedstawionymi w skardze kasacyjnej podstawami należy zauważyć, że za ich pomocą autor skargi kasacyjnej zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania w zakresie ustalenia daty wszczęcia postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania, jak i daty faktycznego rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego przez inwestorów oraz związanego z tym brakiem wyczerpującej analizy przepisów prawa materialnego, szczególnie przepisów międzyczasowych. Istota skargi sprowadza się zatem do zanegowania zastosowania w sprawie przepisów art. 55, art. 59 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004r. Nr 93, poz. 888) bez ustalenia, czy zachodzą warunki określone w art. 2 tej ustawy.

W związku z tym należy na wstępie poddać analizie zagadnienie oddziaływania przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz.U. Nr 93, poz. 888), wprowadzających obowiązek wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (art. 1 pkt 24b). Przepis przejściowy – art. 2 ust. 1 przyjmuje zasadę, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy, z pewnymi wyjątkami (które w rozpoznawanej sprawie nie występują), w których stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego wynika, że uznanie sprawy za zakończoną przed dniem 31 maja 2004r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r.) oznacza obowiązek stosowania do niej przepisów dotychczasowych. Zgodnie z wykładnią tego przepisu, przyjętą w orzecznictwie, którą Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela - sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2008r. sygn. akt II OSK 1096/07 - opublikowany w zbiorze urzędowym ONSAiWSA nr 5 z 2009r., poz. 92). Pogląd ten został również podzielony przez NSA w wyrokach z dnia 30 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 989/09 niepubl., z dnia 18 października 2010r. sygn. akt II OSK 1756/09 niepubl., z dnia 21 października 2010r. sygn. akt II OSK 1673/09 niepubl., z dnia 22 marca 2011r. sygn. akt II OSK 415/10).

Zwrócenie uwagi na wskazany wyżej przepis przejściowy jest konieczne, ponieważ stosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymaga ustalenia obowiązującego inwestora trybu zakończenia budowy, a przyjęcie, że powinien uczynić to przez uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymaga wskazania podstawy takiego obowiązku, która ze względu na zmianę stanu prawnego była różna – do 30 maja 2004r. mogła wynikać z pozwolenia na budowę , po tej dacie z zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii.

Treść przepisu art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprzed zmiany, wskazywała, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę. Z tak sformułowanego przepisu wynika, że nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymagało dodatkowego rozstrzygnięcia w pozwoleniu na budowę.

Bezspornym w sprawie jest, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego była realizowana na podstawie decyzji z dnia 27 listopada 2000r. o pozwoleniu na budowę, wydanej i ostatecznej pod rządami art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. W decyzji tej nałożono także obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Określono zatem zakres obowiązków strony związanych z realizacją przez nią określonych robót budowlanych, w tym obowiązku pro futuro związanego z prawnym zakończeniem inwestycji. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wskazana przez skarżących w skardze okoliczność, że w dniu 27 listopada 2001r. zgłosili przedmiotowy obiekt do użytkowania i po 21 dniach, nie otrzymując od organu odpowiedzi przystąpili do jego użytkowania, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Uprawnienie do prawnego zakończenia inwestycji poprzez zgłoszenie zakończenia budowy byłoby prawidłowe, gdyby nie nałożono w decyzji wyraźnego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Jednak Sąd I instancji, bez analizy powyższych przepisów oraz bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego uznał, że zastosowanie ma art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu i przyjął, że skarżący mieli obowiązek prawnie zakończyć realizowaną inwestycję poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z tego powodu, że zrealizowany obiekt budowlany jest zaliczony do kategorii XX. Słuszny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wadliwie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że data stwierdzenia bezprawnego użytkowania przedmiotowej inwestycji podczas kontroli (w dniu 1 marca 2009r.), przeprowadzonej zresztą w postępowaniu legalizacyjnym, stanowi o możliwości zastosowania przepisów prawa materialnego, obowiązującego w tym dniu, bez względu na to, kiedy faktycznie rozpoczęto użytkowanie tego obiektu i jak przepisy regulowały kwestię rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego.

Słusznie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd pomija konieczność ustalenia daty przystąpienia przez skarżących do użytkowania obiektu budowlanego. W aktach sprawy znajdują się dokumenty, które potwierdzają wyrażone przez skarżących kasacyjnie stanowisko o wcześniejszym, niż dzień 1 marca 2006r. przystąpieniu do użytkowania bez pozwolenia na użytkowanie. W oparciu o tę okoliczność Sąd winien był ocenić, czy organ administracyjny dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz dokonać wyczerpującej analizy przepisów, które winny mieć w sprawie zastosowanie.

Data wszczęcia postępowania - w rozumieniu przedstawionym we wcześniejszych rozważaniach, ma w tej sprawie ogromne znaczenie, uzależnia bowiem zastosowanie przepisów dotychczasowych lub w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. Sąd przyjął że obowiązującym skarżących trybem zakończenia budowy było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uzasadnione zaliczeniem obiektu budowlanego do XX kategorii, określonej załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane. Oznacza to, że bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego uznał za właściwe zastosowanie przez organ przepisów obowiązujących w dacie orzekania, bez analizy stanu faktycznego oraz zmiany stanu prawnego.

Należy zauważyć, że przez "przystąpienie do użytkowania" w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za użytkowanie mające miejsce już po przystąpieniu do użytkowania, a jedynie za samo przystąpienie (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010r., sygn. akt II OSK 1494/09 LEX nr 746583, z dnia 25 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 368/10).

W związku z powyższym należy podzielić pogląd strony wnoszącej skargę kasacyjną, że badając przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organ ma obowiązek ustalić datę przystąpienia do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego.

W skardze kasacyjnej podniesiono m.in. zarzut "przedawnienia", stwierdzając że użytkowanie miało miejsce od 2001r, a więc na kilka lat przed wejściem w życie przepisu przewidującego karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Nie można w tym kontekście nie zauważyć, że na gruncie art. 57 ust. 7 należy stosować odpowiednio przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej uznając, że nie jest dopuszczalne doręczenie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do samowolnego użytkowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1023/09 LEX nr 898197, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 386/10). Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2011r. odpowiednie stosowanie instytucji przedawnienia, uregulowanej w Dziale II Ordynacji podatkowej, mające uzasadnienie w odesłaniu w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, nie premiuje osób użytkujących samowolnie obiekt budowlany. Z jednej strony wprowadzenie administracyjnych kar pieniężnych, które są bardzo surowe mobilizuje określone podmioty do terminowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, z drugiej strony stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje właściwe organy do szybkiego działania, reagowania na naruszenie przepisów Prawa budowlanego w celu ochrony środowiska, zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, zdrowia i życia ludzi.

Należy zauważyć, że istotny w sprawie niniejszej jest fakt, że decyzją z dnia 27 listopada 2001r. stwierdzona została nieważność decyzji z dnia 27 listopada 2000r. udzielającej pozwolenie na budowę i zawierającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc. Nie można więc podzielić stanowiska Sądu I instancji, że "bezzasadny" jest zarzut skarżących, iż wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przestał również obowiązywać nakaz uzyskania przez skarżących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do faktycznego użytkowania obiektu. Bezsporne jest, że wszczęte zostało w związku z tym postępowanie legalizacyjne w stosunku do tej inwestycji, w ramach którego przeprowadzono kontrolę dnia 1 marca 2006r. Nie jest natomiast ustalone, czy to postępowanie zostało zakończone i czy decyzja zawiera rozstrzygnięcie w zakresie pozwolenia na użytkowanie. Wszystkie te okoliczności wymagały rozważenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, polegający na tym że Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 k.p.a.). Naruszenia pozostałych przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej skarżący nie wykazali.

W związku z tym, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie ustalony, przedwczesna byłaby ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadności podstawy skargi kasacyjnej, opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Należy bowiem wskazać, że z uwagi na to, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego polega na błędnym przyjęciu, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalony stan faktyczny błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej, to wobec stwierdzenia, że w sprawie niniejszej nie został dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, nie można rozpoznać tak postawionego zarzutu prawa materialnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

.