Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 118/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.10 ust.12
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art.87 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art.3§2 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: §8 ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B.J. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Aktem z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 784 ze zm.), zatwierdził w całości projekt stałej organizacji ruchu drogowego dla zadania: "Aktualizacja organizacji ruchu na ul. [...] w [...]." bez uwag.

Przewidywany termin wprowadzenia organizacji ruchu drogowego: II - III kwartał 2022 r.

Skargę na powyższy akt złożył do Sądu B.J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w której zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 punkt 1 lit. "c" p.p.s.a.), tj. :

a) art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przez naruszenie zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak i nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych z udziałem między innymi skarżącego, jak też innych właścicieli lokali położonych przy ul. [...] lub osób prowadzących w nich nieprzerwanie wieloletnią działalność gospodarczą,

b) art. 7 i 10 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyważenia w sposób jasny oraz uzasadniony interesów publicznego i prywatnego, w tym także przez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji użytkowników drogi w związku z zastosowaniem wyłączenia podmiotowego w postaci zwolnienia pracowników SKO ze stosowania się do znaku B-1, a także braku uzasadnienia tego zróżnicowania i potrzeby zróżnicowania takiej okoliczności,

c) art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie skarżącemu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 punkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), tj.:

a) art. 7 Konstytucji RP poprzez działania organu naruszające zasadę legalizmu;

b) art. 22, art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 6 ust. 1 w zw. z

art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalność gospodarczej polegającej na wyeliminowaniu możliwości prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej m.in. poprzez uniemożliwienie swobodnego korzystania z drogi powiatowej objętej przedmiotową organizacją ruchu, swobodnego realizowania dostaw do nieruchomości, korzystania z parkingu na działce, na której znajduje

się nieruchomość, w której skarżący prowadzi działalność gospodarczą, w sytuacji w której ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a nadto w sytuacji, w której zakazane jest dyskryminujące i nierówne traktowanie kogokolwiek, w tym przedsiębiorców;

c) art. 32 w zw. z art. 64 ust 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa poprzez brak uzasadnionego zróżnicowania sytuacji przedsiębiorców, w tym skarżącego i instytucji oraz jej pracowników - SKO poprzez zastosowanie przez organ administracji publicznej w niniejszej sprawie wyłączenia podmiotowego zamiast przedmiotowego poprzez dopuszczenie do korzystania z drogi pracowników SKO, a tym samym także zróżnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym samym obszarze;

d) art. 32 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie i ograniczenie konstytucyjnych wolności w drodze innego aktu, niż ustawa w sposób, który jest sprzeczny z warunkami dopuszczającymi takie ograniczenie przez ograniczenie dostępu skarżącego i klientów skarżącego do nieruchomości, w której skarżący prowadzi działalność gospodarczą przy jednoczesnym braku przeszkód dostępu dla pracowników SKO znajdujących się w określonym obszarze, co narusza zasadę proporcjonalności i konieczności, a wprowadza nieuzasadnioną i niezrozumiałą dysproporcję pomiędzy ochroną interesów indywidualnych i interesu publicznego i wskazuje na brak rozważenia przez organ administracji publicznej, że ochrona swobody działalności gospodarczej leży również w interesie publicznym;

e) § 3 ust. 1 pkt 2 i 1a pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez zlecenie bądź opracowanie projektu organizacji ruchu bez dokonania jakichkolwiek analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, brak ich wykazania w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu i jego uzasadnieniu, a tym samym nieuwzględnienie wniosków mogących z tych analiz wynikać oraz oparcie potrzeby wprowadzenia zmian w oparciu o pojęcie "potrzeby zyskania nowego wyglądu i jakości w oparciu o interes ogólnospołeczny i bezpieczeństwo";

f) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie

szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w zw. z art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym, poprzez dokonanie zmiany stałej organizacji ruchu sposób arbitralny i w oparciu

o pozaustawowe przesłanki niewymienione w powyższych przepisach i wyeliminowanie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorcom, w tym skarżącemu przez uniemożliwienie korzystania z ruchu na drodze przez klientów i tym samym ograniczenie dostępności przedsiębiorstwa skarżącego dla obecnych i potencjalnych klientów;

g) § 5 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.

w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w zw. z pkt 3.1.1 oraz 3.2.6. zał. nr 1 pt. "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na dragach" - przez brak sporządzenia w projekcie organizacji ruchu opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze, w szczególności w zakresie ruchu na drodze spowodowanego pojazdami osób korzystających z drogi okazyjnie w celu skorzystania z usług znajdujących się na ulicach objętych zatwierdzoną stałą organizacją ruchu, w tymi zwłaszcza z usług, które świadczy skarżący w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej przy ul. [...] oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla wyeliminowania możliwości korzystania z drogi przez określonych użytkowników, a to osoby prowadzące w jej sąsiedztwie działalność gospodarczą oraz ich klientów, braku przeprowadzenia jakichkolwiek analiz skutków prowadzenia zakazu wjazdu osób prowadzących w nieruchomościach działalność gospodarczą i ich klientów oraz niezrozumiałe zróżnicowanie ich pozycji z pozycją pracowników SKO, których wjazd został dopuszczony;

h) § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, w zw. z pkt 3.1.1. zał. nr 1 do ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, poprzez brak przeprowadzenia przez organ analiz skutków, jakie zmiana organizacji ruchu spowoduje dla uczestników ruchu oraz mieszkańców zamieszkujących przy tej ulicy i wyjaśnienia, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki upoważniające dokonanie zmiany organizacji ruchu na ul. [...];

i) § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie

szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak przeprowadzenia konsultacji społecznych, w tym w szczególności z udziałem skarżącego i innych mieszkańców ul. [...], debat i spotkań poświęconych pracom projektowym nad nową organizację ruchu;

j) § 8 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w

sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania

nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo w świetle powoływania się przez organ na tę przesłankę implikującą konieczność zmiany ruchu;

k) § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez nadużycia władztwa administracyjnego, przejawiającego się w całkowitej dowolności w zatwierdzeniu projektu, który przewiduje postawienie znaków ograniczających swobodę poruszania się po drodze przez ustanowienie znaku zakaz wjazdu B-1 na drodze, która jest jedyną drogą dojazdową do nieruchomości, która jest od wielu lat wykorzystywana jako dojazd do nieruchomości skarżącego dla skarżącego i jego klientów oraz niezbędnego zaopatrzenia, w tym olej opałowy o znacznej masie, powodując tym samym bezpośrednio drastyczne i niczym nieuzasadnione ograniczenie w możliwości prowadzenia normalnej, nieskrępowanej działalności gospodarczej;

l) art. 2 i 12 ustawy prawo przedsiębiorców polegającej na zatwierdzeniu organizacji ruchu znacznie utrudniającej, lub wręcz uniemożliwiającej wykonywanie działalności gospodarczej przez skarżącego oraz stwarzającej niekorzystne warunki wykonywania

działalności gospodarczej, jak również poprzez działanie bez poszanowania uzasadnionych interesów przedsiębiorcy.

Na podstawie tak postawionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł

o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego aktu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż organizacja ruchu została wprowadzona w ustawowo przewidzianym trybie, w sposób nie naruszający jakichkolwiek procedur. Ponadto organ wyjaśnił, że przed pracami projektowymi na ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] obowiązywał zakaz ruchu z wyłączeniem rowerzystów, MZK i zaopatrzenia w czasie za i wyładunku. Do swoich siedzib mogli dojechać również pracownicy SKO i szkoły muzycznej. Pierwotny projekt stałej organizacji dot. przebudowy ul. [...] i [...] został opracowany przez firmę P. (projektant przebudowy ulic) i zatwierdzony przez Miejskiego Inżyniera Ruchu dnia [...].11.2018 r. (nr zatwierdzenia [...]). Wcześniej był zaopiniowany pozytywnie przez Zarządcę Drogi (Wydział Dróg Urzędu Miasta) oraz Komendę Miejską Policji. W projekcie tym pod znakiem zakazu ruchu B-1 od strony ul. [...] umieszczono tabliczkę "Nie dotyczy: MZK, rowerów, zaopatrzenia w godz. 6-10 i 17-19". Od strony ul. [...] pod znakiem B-1 zaprojektowano tabliczkę o treści "Nie dot. MZK, dojazdu do podwórek dla mieszkańców budynków nr. 2-4 i 31-34 przy ul. [...], zaopatrzenia w godz. 6-10 i 17-19, pojazdów posiadających zezwolenie zarządcy drogi". Jeszcze przed przebudową części deptakowej ul. [...], w związku z dużym problemem parkowania na deptaku, opracowany i zatwierdzony został przez Miejskiego Inżyniera Ruchu projekt stałej organizacji ruchu, który miał obowiązywać wyłącznie do czasu rozpoczęcia przebudowy ulicy. Projekt zatwierdzony został dnia [...].06.2019 r. - znak [...]. W latach 2019-2021 r. w ramach prac tzw. Zespołu Parkingowego postanowiono uporządkować przestrzeń miejską, zwłaszcza w centrum miasta. Podjęto działania polegające m.in. na ustawianiu donic z zielenią w miejscach, gdzie nielegalnie parkowane są pojazdy oraz wyznaczanie specjalnie dedykowanych miejsc dla pojazdów dostaw. W czasie prowadzonej już przebudowy z uwagi na konieczność zmian w zagospodarowaniu ul. [...] zlecono projektantowi w ramach nadzoru autorskiego aktualizację projektu budowlanego i organizacji ruchu. Przy okazji aktualizacji projektu, postanowiono dokonać również zmian w oznakowaniu przyszłego deptaku na ul. [...]. Dlatego w dniu [...].12.2020 r. na posiedzeniu Zespołu Parkingowego omówiono sprawę zmian treści tabliczek pod znakami B-1 "zakaz ruchu" na przedmiotowej ulicy. Postanowiono, że zakaz ruchu nie będzie dotyczył rowerzystów, MZK, Służb Miejskich, "przejazdu przez ul. [...] dla upoważnionych posiadaczy kart wjazdowych wydanych przez Urząd Miasta [...]." Na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania ul. [...], nie dotyczy pracowników SKO, którzy posiadają w bliskiej odległości od ul. [...] wjazd na swoją posesję. Mając na uwadze interes ogólnospołeczny i kwestie bezpieczeństwa pieszych, ruch pojazdów po przebudowie został zredukowany do absolutnego minimum, co przyczyniło się do zwiększenia atrakcyjności tego miejsca i bez wątpienia do poprawy bezpieczeństwa. Innym istotnym argumentem przemawiającym za znacznym ograniczeniem ruchu na deptaku było zapobiegnięcie szybkiej degradacji nawierzchni przez przejeżdżające i parkujące tam pojazdy, co również jest w interesie społecznym.

Dalej organ wskazał, że na podstawie decyzji podjętych na Zespole Parkingowym przekazano informację projektantowi, który następnie opracował aktualizacje pierwotnego projektu organizacji ruchu. W związku z tym, że nie był to nowy projekt tylko aktualizacja, projektant opracował tylko nowe rysunki. Przy zatwierdzeniu aktualizacji w dniu [...].03.2021 r. nie zmienił się nr sprawy (pozostał ten sam jak w zatwierdzeniu z [...].11.2018 r. czyli [...]). Projektant nie zdobywał nowych opinii od Zarządcy Drogi (WDR) i od Policji. Wykorzystano opinie z pierwotnego projektu. Następnie zgodnie z ustaleniami Wydział Dróg opracował oddzielny projekt organizacji ruchu pod nazwą: "Aktualizacja organizacji ruchu na

ul. [...] w [...].", który został zatwierdzony w dniu [...].10.2021 r. pod znakiem [...].

W projekcie tym znaki B-1 z tabliczkami pozostawały bez zmian. Zmiany w stosunku do pierwotnego projektu i aktualizacji to przede wszystkim wyznaczenie dedykowanych miejsc postojowych dla dostaw na ulicach poprzecznych w rejonie deptaka. Miejsca te miały być wyznaczone za pomocą znaków P-20 i D-18a z tabliczkami tekstowymi o treści: "Miejsce postojowe wyłącznie dla pojazdów zaopatrzenia na czas za i wyładunku do 15 min" na każdej z przecznic. Inną zmianą powodująca uporządkowanie parkowania było wyznaczenie pól wyłączenia z ruchu na styku ulic dochodzących do ul. [...] i ustawienie tam elementów blokujących (np. gazony, separatory, słupki). W związku ze zbliżającym się terminem zakończenia przebudowy ul. [...] postanowiono wykonać jeszcze jeden już ostateczny projekt organizacji ruchu, który miał na celu uzupełnienie poprzednich projektów oraz wprowadzenie nowych zmian w organizacji ruchu np. m.in. odwrócenie kierunku ruchu na ul. [...]. Projekt ten został zatwierdzony w dniu [...].06.2022 r. pod znakiem [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie pod względem legalności stanowił akt Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu, szczegółowo opisany na wstępie niniejszego uzasadnienia. Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm. dalej - p.r.d.) oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 784 - dalej rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r.) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej p.p.s.a.), o czym przesądziła uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13). Prawo do zaskarżenia aktu - zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1996 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) - dalej u.s.g., czy też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 marca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.) - dalej u.s.p.

W niniejszej sprawie skarżący wskazał na art. 101 u.s.g., jednakże z uwagi na treść art. 10 ust. 6 p.r.d właściwym przepisem jest art. 87 ust. 1 u.s.p. Ustawodawca w art. 87 ust. 1 u.s.p. (analogicznie w art. 101 ust. 1 u.s.g) wprowadził warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu powiatu - wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy akt będący podmiotem skargi (uchwała, zarządzenie) narusza prawem chroniony interes lub uprawnienia w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o interes własny podmiotu skarżącego. Nie może być źródłem tego interesu sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z

2023 r. poz. 645 ze zm. - dalej u.o.d.p.), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy. Analizując powyższą kwestię należało zwrócić uwagę, że skoro akt dotyczący zmiany organizacji ruchu podlega kognicji sądu administracyjnego, to interpretacja

art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 87 ust. 1 u.s.p.), na podstawie którego wnoszona jest skarga na dany akt, nie może doprowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie jest w stanie wykazać spełnienia przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g.,

a do tego prowadziłoby stanowisko organu, wskazującego, iż jedynie właściciel działki na której znajduje się droga, objęta organizacją ruchu, mógłby kwestionować zaskarżony akt. W orzecznictwie podkreśla się, iż skarga wniesiona w tym trybie nie jest skargą powszechną, a zatem dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego stronie skarżącej otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Przy czym naruszenie to powinno być realne i aktualne. Powyższe oznacza, iż skarżący jest zobligowany wykazać, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną. Należy przy tym zauważyć, iż obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy (powiatu) powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

Zdaniem Sądu, skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. Skarżący wskazał bowiem, że jako najemca części nieruchomości położonej przy ul. [...] prowadzi od 2018 r. działalność gospodarczą w postaci pokojów zagadek, a nadto, zarówno skarżącemu, jak i jego klientom został uniemożliwiony dojazd do wydzielonego i funkcjonującego przez wprowadzoną zmianą parkingu położnego na nieruchomości.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów powiatu, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 zdanie pierwsze u.s.p., zgodnie

z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Z kolei art. 79 ust. 4 u.s.p. stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia), lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad uchwał (zarządzeń): pierwszej w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz drugiej, określanej jako "sprzeczność z prawem", która obejmuje, naruszenia prawa o charakterze istotnym. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą

się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego jest istotne naruszenie prawa, do których zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał (wyroki WSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Pojęcie sprzeczności z prawem może także dotyczyć sprzeczności z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca

2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: wyrok TK z 23 maja 2006 r. sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170). Niewątpliwie istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi pochodną generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). Jest to szczególnie istotne przy aktach wydawanych na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone, ocenne, czy też odwołujące się do pojęć nienormatywnych. Zauważyć jednak należy, że kontrolowany akt nie jest wprost objęty dyspozycją powyższego przepisu, co oznacza, że każdorazowo w przypadku takiego aktu należy rozważyć, na ile brak uzasadnienia wpływa na jego ewentualną wadliwość.

W przypadku aktów sporządzanych na podstawie bardzo szczegółowych przepisów

i wytycznych ich sporządzania, brak uzasadnienia nie zawsze będzie prowadził do uznania, że doszło do istotnego z tej przyczyny naruszenia prawa. Brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA

z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX nr 490933). Brak uzasadnienia uchwały organ może jednak uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2022 r.,

I OSK 2292/19, por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., I OSK 1797/19, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., III OSK 3740/21, CBOSA).

Zatwierdzenie organizacji ruchu jest pojęciem wprowadzonym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 p.r.d. Upoważnia ono ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, precyzując trzy warunki podlegające uwzględnieniu. Są nimi w szczególności: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywne wykorzystanie dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej (art. 10 ust. 12 pkt 1, 2 i 3 p.r.d.). Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje cechy aktu generalnego - oddziałuje generalnie, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma charakteru indywidualnego. Warunki te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia

23 września 2003 r. W myśl § 3 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu;

2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu).

W orzecznictwie wskazuje się, że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach – opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń. Powyższy wymóg koresponduje ze znajdującymi zastosowanie w niniejszej sprawie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze, w którym opisano zasady umieszczania znaków zakazu. Zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu (uzasadnienie uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, wyrok NSA z 12 grudnia 2008 r., I OSK 2497/18 – CBOSA). Zatwierdzenie projektu ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowiły przepisy p.r.d. oraz rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Zgodnie z art. 10 ust. 6 p.r.d. prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. W opisie projektu organizacji ruchu wskazano, że przedstawione w projekcie zmiany organizacji ruchu drogowego mają na celu uzupełnienie:

- pierwotnego projektu stałej organizacji ruchu przebudowy ul [...] –(zatwierdzenie [...]

z dnia [...] listopada 2018 r.),

- aktualizacji projektu stałej organizacji ruchu przebudowy ul. [...] (zatwierdzenie [...]

z dnia [...] marca 2021 r.,

- projektu stałej organizacji ruchu pn. Aktualizacja organizacji ruchu na ul. [...] (zatwierdzenie [...] z dnia [...] października 2021 r.

W omawianym dokumencie podano, że najważniejsze zmiany obejmują m.in.:

- odwrócenie kierunku ruchu na ul. [...] na odcinku od ul. [...],

- wyznaczenie w obrębie deptaka na [...] pól wyłączenia z ruchu elementami blokującymi (słupki),

- wyznaczenie miejsc postojowych dla dostawców.

W opisie projektu organizacji ruchu odnośnie stanu istniejącego podano m.in., że na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do ul. [...] stanowi deptak, na którym ruch jest ograniczony. Ulica ta nie posiada jezdni. Są tam zlokalizowane chodniki, a w centralnej części przebiega torowisko tramwajowe prowadzące na osiedle [...]. Odnośnie stanu projektowanego wskazano, że na odcinku od ul. [...] do [...] od strony budynków w miejsce stanowisk równoległych ukośne. Inną zmianą organizacji ruchu jest wyznaczenie dedykowanych miejsc postojowych dla dostaw na ulicach poprzecznych w rejonie deptaka. Powyższe projektuje się z uwagi na fakt, że po przebudowie deptaka, nie będzie możliwości wjazdu tam dostawców (zgodnie z ustaleniami Zespołu Parkingowego oraz zatwierdzeniem aktualizacji projektu stałej organizacji ruchu przebudowy ul. [...] – zatwierdzenie [...] z dnia [...] marca 2021 r). Miejsca te należy wyznaczyć za pomocą znaków P-20 i D-18a z tabliczkami tekstowymi o treści: "Miejsca postojowe wyłącznie dla pojazdów zaopatrzenia na czas za i wyładunku do 15 min". Miejsca takie powstaną na ul. [...] (1 szt. w okolicy [...], 1 szt. w okolicy pizzerii i 1 szt. na odcinku wyłączenia z ruchu – wjazd od strony Straży Pożarnej), ul. [...] (1 szt.), ul. [...] (2 szt.), ul. [...]). Ponadto dodatkowe miejsca dla dostaw zostanie wyznaczone na ul. [...] w rejonie budynku nr [...].

Skarżący podnosi, że wprowadzenie znaku B-1 z wyłączeniem jedyne MZK, rowerów Służb Miejskich i pracowników SKO nie zostało w sposób wyczerpujący uzasadnione i narusza szereg przepisów wskazanych w skardze, w tym nie została dokonana wszechstronna analiza skutków, jakie zakaz powoduje dla uczestników ruchu. Wymóg taki wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, w części 3 opisano zasady umieszczania znaków zakazu. Wskazano m.in., iż "znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu" (pkt 3.1.1). Z kolei w pkt 3.2.1.1. wskazano, iż znak B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach stosuje się w celu zamknięcia odcinka drogi dla ruchu wszelkich pojazdów" (rys. 3.2.1.1.). Przyczynami zamknięcia ruchu na drodze są między innymi: przeznaczenie drogi do innych celów niż ruch pojazdów, przeznaczenie drogi do ruchu tylko określonych rodzajów pojazdów, np. autobusów komunikacji miejskiej i taksówek. Przede wszystkim należy wskazać, że zaskarżony akt zatwierdzenia organizacji ruchu z dnia [...] czerwca 2022 r. jest kolejnym aktem wydanym w związku z trwającą przebudową ul. [...]. Jak wyżej wskazano brak uzasadnienia uchwały, czy też niektórych elementów uzasadnienia może być uzupełniony w odpowiedzi na skargę. Organ wyjaśnił, że przed pracami projektowymi na ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] obowiązywał zakaz ruchu z wyłączeniem rowerzystów, MZK i zaopatrzenia w czasie za i wyładunku. Do swoich siedzib mogli dojechać również pracownicy SKO i szkoły muzycznej. Pierwotny projekt stałej organizacji dot. przebudowy ul. [...] został zatwierdzony przez Miejskiego Inżyniera Ruchu dnia [...] listopada 2018 r. (nr zatwierdzenia [...]). Projekt zaopiniowany pozytywnie przez Zarządcę Drogi (Wydział Dróg Urzędu Miasta) oraz Komendę Miejską Policji. W projekcie tym pod znakiem zakazu ruchu B-1 od strony ul. [...] umieszczono tabliczkę "Nie dotyczy: MZK, rowerów, zaopatrzenia w godz. 6-10 i 17-19". Od strony ul. [...] pod znakiem B-1 zaprojektowano tabliczkę o treści "Nie dot. MZK, dojazdu do podwórek dla mieszkańców budynków nr. [...] przy ul. [...], zaopatrzenia w godz. 6-10 i 17-19, pojazdów posiadających zezwolenie zarządcy drogi". Jeszcze przed przebudową części deptakowej ul. [...], w związku z dużym problemem parkowania na deptaku, opracowany i zatwierdzony został przez Miejskiego Inżyniera Ruchu projekt stałej organizacji ruchu, który miał obowiązywać wyłącznie do czasu rozpoczęcia przebudowy ulicy. Projekt zatwierdzony został dnia [...] czerwca 2019 r. - znak [...]. Zmiana polegała na wprowadzeniu nowych znaków B-36 (zakaz zatrzymywania się) z dodatkowo zamontowanymi tabliczkami pod znakami o treści "Nie dotyczy w czasie za i wyładunku towarów do 10 minut". Z kolei zatwierdzona aktualizacja projektu ruchu z dnia [...] marca 2021 r. polegała na umieszczeniu pod istniejącymi znakami B-1 tabliczek o treści "Nie dotyczy MZK, rowerów Służb Miejskich", natomiast przy budynku SKO umieszczono pod znakiem B-1 tabliczkę o treści "Nie dotyczy MZK, rowerów, Służb Miejskich i pracowników SKO". Wprowadzone zmiany oznaczały m.in. zakaz wjazdu na ul. [...] dostawców zaopatrzenia.

Należy stwierdzić, że zakaz wjazdu B-1 nie został po raz pierwszy wprowadzony w zaskarżonym akcie organizacji ruchu z dnia [...] czerwca 2022 r., lecz stanowi kontynuację przyjętych wcześniej rozwiązań w aktach organizacji ruchu, a zmianom ulegała treść wyłączeń od tego zakazu. Zważyć trzeba, że organ przekonywująco wyjaśnił, że wprowadzone bardziej rygorystyczne zmiany w organizacji ruchu były związane z występującymi przed przebudową ul. [...] problemami (zgłaszanymi również przez mieszkańców i motorniczych Miejskiego Zakładu Komunikacji) w postaci nadużywania przez kierowców pojazdów odcinka deptaka do skracania sobie drogi oraz parkowanie pojazdów w ciągach przeznaczonych dla ruchu pieszych. Organ miał na uwadze kwestie bezpieczeństwa pieszych, ruch pojazdów po przebudowie został bowiem zredukowany do absolutnego minimum, co przyczyniło się do zwiększenia atrakcyjności tego miejsca i do poprawy bezpieczeństwa. Znaczne ograniczenie ruchu na deptaku zapobiega również szybkiej degradacji nawierzchni przez przejeżdżające i parkujące tam pojazdy. Organ wskazał, że podobne rozwiązania zostały z powodzeniem zastosowane na wyłączonym z ruchu deptaku na ul. [...]. Nadto poprzednia organizacja ruchu dopuszczająca zaopatrzenie na terenie deptaku nie była skuteczna. Nadal deptak był wykorzystywany do celów parkingowych, czy do skracania przez kierowców drogi.

Zdaniem Sądu, charakter ul. [...] pełniącej rolę deptaka miejskiego, przeznaczenie drogi tylko do określonych rodzajów pojazdów (komunikacji miejskiej), uzasadniało zastosowanie m.in. znaku zakazu B-1 wraz z określonymi wyłączeniami. Za logiczne i spójne należy uznać rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym akcie w postaci wyznaczenia dedykowanych miejsc postojowych dla dostaw na ulicach poprzecznych w rejonie deptaka. W ocenie Sądu wskazane okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, że zastosowanie w projekcie organizacji rozwiązania są racjonalne i zgodne z przepisami prawa. Wprowadzone zmiany zostały podyktowane umotywowanym interesem społecznym. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że w sprawie zostały naruszone przepisy rozporządzenia, w szczególności § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w zw. w zw. z pkt 3.1.1. zał. nr 1 do ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Okoliczności wynikające z opisu projektu zatwierdzenia organizacji ruchu, jak i z wyjaśnień organu są wystarczające dla spełnienia przesłanki określonej w § 5 ust. 1 pkt rozporządzenia z 23 września 2003 r. Nie można także tracić z pola widzenia, że zaskarżony akt pozostaje w związku z uprzednio wydanymi projektami zmiany organizacji ruchu podejmowanymi w związku z kolejnymi etapami przebudowy

ul. [...]. Organ przekonywująco wyjaśnił motywy leżące u podstaw przyjęcia kolejnych rozwiązań w tym zakresie. Nie został również naruszony § 8 ust. 1 rozporządzenia, który stwarza uprawnienie ("organ może") dla organu zarządzającego ruchu do skorzystania z pomocy wymienionych tam podmiotów w celu rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem.

Odnosząc się do kwestii wyłączenia podmiotowego w postaci zwolnienia pracowników SKO od stosowania do zakazu ruchu w obu kierunkach (znak B-1) należy zauważyć, iż w Rozdziale 1 omawianego rozporządzenia z dnia 31 lipca 2022 r. Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych - zawierającym "Przepisy ogólne" - w § 2 ust. 4 określono, że "Napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku", natomiast § 4a brzmi: "Napis podany na tabliczce może określać:

1) okres obowiązywania znaku,

2) okres wyłączenia określonego tabliczką uczestnika ruchu lub rodzaju pojazdu,

3) uczestnika ruchu, część drogi lub rodzaj pojazdu, których znak dotyczy albo nie dotyczy".

Wyraźnie zatem w przepisach ogólnych dopuszczono możliwość wprowadzenia zwolnień lub ograniczeń podmiotowych odnoszących się do uczestników ruchu. Żadne zresztą racje nie przemawiają za tym, aby w przypadku zakazu ruchu wyłączona była możliwość zwolnienia spod tego zakazu pewnych uczestników ruchu. Sam podział na zwolnienia podmiotowe i przedmiotowe nie jest jednoznaczny, skoro sformułowanie "nie dotyczy mieszkańców" można zastąpić określeniem "nie dotyczy pojazdów mieszkańców", podobnie jak "nie dotyczy pojazdów służb miejskich" na "nie dotyczy służb miejskich". Z § 2 ust. 8, ust. 8a i ust. 9 ww. rozporządzenia, z których jednoznacznie wynika, że znaki i sygnały dotyczące ruchu podane są jedynie przykładowo i że dotyczy to również tabliczek pod znakami (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2022 r., I OSK 1460/19, CBOSA). Należy zwrócić uwagę, że wyłączenie pracowników SKO od stosowania się do zakazu ruchu dotyczy odcinka od ul. [...] do skrzyżowania ul. [...]. Za takim rozwiązaniem przemawia fakt, że wjazd na teren SKO znajduje się w bliskiej odległości od ul. [...]. Nie znajduje się tam przystanek tramwajowy, czy inne utrudnienia mogące spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu. Z kolei w rejonie nieruchomości przy ul. [...], gdzie prowadzi działalność gospodarczą skarżący zlokalizowany jest przystanek tramwajowy wyposażony w wiatę, a za wiatą przebiega ciąg stanowiący łącznik rekreacyjnej trasy pieszo-rowerowej wzdłuż rzeki [...]. Dopuszczenie ruchu w ww. strefie, gdzie występuje bardzo duży ruch pieszych i rowerzystów oznaczałoby istotne zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu. W ocenie Sądu przyjęte w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu rozwiązanie w tym zakresie jest uzasadnione, racjonalne i zgodne z przepisami prawa.

Zdaniem Sądu, nie są uzasadnione podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2, art. 32, art. 32 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, art. 2 i 12 ustawy z dnia

6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 221). W ocenie Sądu nie jest zasadne stanowisko skarżącego, że wprowadzona organizacja ruchu bardzo utrudniła, wręcz wyeliminowała możliwość prowadzenia przez niego działalności gospodarczej poprzez brak możliwości swobodnego korzystania z drogi powiatowej. Na wstępie wskazać należy, że swoboda działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego - tak jak i inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki może być poddawana przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom (wyrok TK z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97; z 28 stycznia 2003 r., K 2/02; z 17 grudnia 2003 r., SK 15/02; wyrok TK z 16 października 2014 r., SK 20/12). Art. 22 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wyraża zasadę, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wymaganie zachowania formy ustawy nie oznacza jednak zakazu rozdzielania normowanej materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze. W odniesieniu do wolności działalności gospodarczej przyjmuje się, że ustawa może zawierać upoważnienia do regulacji w aktach wykonawczych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. K 10/97; z dnia 10 kwietnia 2001 r. sygn. U 7/00). Natomiast ważny interes publiczny, o którym mowa w omawianym przepisie, jest definiowany przez wartości chroniące zasadę demokratycznego państwa prawnego, służące ochronie bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronie środowiska, zdrowia publicznego albo wolności i praw innych osób. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie uznaje, że "działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek z interesami innych osób, jak i z interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż wolności i prawa o charakterze osobistym bądź politycznym".

W ocenie Sądu art. 22 Konstytucji nie został naruszony, ponieważ ograniczenie wolności działalności gospodarczej w analizowanej sprawie wprowadzone zostało w drodze aktu prawnego znajdującego umocowanie w wydanym na podstawie art. 10 ust. 12 p.r.d., rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Organ wprowadzone do minimalnego stopnia ograniczenie ruchu samochodowego uzasadnił odciążeniem od ruchu codziennego pojazdów samochodowych na obszarze ul. [...], co zwiększa ochroną bezpieczeństwa pieszych, a także stanowi ochronę jezdni przed zniszczeniem. Wprowadzone ograniczenia przyczyniły się do podniesienia atrakcyjności tego miejsca. Z pewnością więc cel ograniczeń związany jest z ważnym interesem publicznym. Za spełniony uznać więc trzeba postulat proporcjonalności dokonanej ingerencji powyższym ograniczeniem w prawa i wolności chronione konstytucyjnie, w tym w wolność prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok TK z dnia 3 października 2000 r. sygn. K 33/99).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Wynikający z przywołanego przepisu zakaz dyskryminacji nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych. (por. wyroki TK: z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. K 8/97, z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98). Nierówne potraktowanie podmiotów przynależnych do tej samej klasy oznacza, że doszło do wprowadzenia zróżnicowania. W realiach niniejszej sprawy każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą na terenie objętym zatwierdzonym projektem organizacji ruchu musi respektować identyczne ograniczenia. Dotyczy to również pracowników szkoły muzycznej położonej w bliskim sąsiedztwie nieruchomości, na której skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Nie można zatem mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa. Należy również zauważyć, że klienci skarżącego mogą zaparkować samochód na drogach poprzecznych do ul. [...], czy w innym miejscu miasta. Nadto należy podnieść, że skarżący może realizować dostawy poprzez korzystanie

z darmowych, specjalnie wydzielonych miejsc postojowych, zlokalizowanych na ulicach poprzecznych w bezpośrednim sąsiedztwie deptaka. Wydzielone stanowiska oznakowane są w taki sposób, by wymusić rotację i funkcjonalność tego rozwiązania. Organ wyjaśnił skarżącemu, że również dostawa oleju opałowego może być realizowana pod pewnymi warunkami, tj. z torowiska w godzinach nocnych, po uzyskaniu w wydziale dróg specjalnego zezwolenia. Zdaniem Sądu, w zaistniałej sprawie nie można mówić o ograniczeniu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a raczej o pewnych niedogodnościach natury komunikacyjnej, których wprowadzenie zostało podyktowane interesem społecznym.

Analiza akt administracyjnych doprowadziła Sąd do wniosku, iż wprowadzenie przedmiotowych zmian w organizacji ruchu było uzasadnione kwestiami bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Dlatego za chybione uznał Sąd zarzuty dotyczące dowolnego zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ. Z kolei wyważając proporcje pomiędzy interesem indywidualnym (interesem skarżącego) a leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem społecznym, organ prawidłowo wybrał zapewnienie bezpieczeństwa pieszych, a zatem zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego. Zaskarżony akt spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki formalne, w tym wynikające z § 7 ust. 2 rozporządzenia z 23 września 2023 r. Dodatkowo podkreślić należy, że w procedurze zmiany organizacji ruchu nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ zagadnienia związane ze zmianą organizacji ruchu nie stanowią spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżony akt odpowiada prawu i brak jest podstaw do zastosowania art. 147 p.p.s.a., w związku z czym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

-----------------------

#

2