Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2674/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 5 art. 52 art. 53 ust 1 i 3 pkt 2 art. 56
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 197/21 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r., nr KOC/3535/Ar/19 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 197/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r. nr KOC/3535/Ar/19. Poddaną kontroli Sądu i instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), art. 50 ust. 1, art. 51, art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; zwanej dalej: u.g.n.) decyzję Zarządu Dzielnicy B. [...] z dnia 16 maja 2019 r. nr [...] znak [...] ustalającą na wniosek B.R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H.U. T. B.R. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole publiczne, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy B. [...] W.

W skardze kasacyjnej E.P. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie iż każde przedszkole jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy:

- inwestor nie przedłożył żadnych dowodów (a nawet twierdzeń), iż jego inwestycja spełnia kryteria celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.;

- same organy nie stwierdziły w decyzjach, iż inwestycja spełnia kryteria stawiane przez art. 2 pkt 5 u.p.z.p.;

- brak jest analizy prawidłowości uznania przez organy, iż zamierzenie inwestycyjne w sprawie niniejszej jest inwestycją celu publicznego;

- pominięcie obowiązku wykazania przez inwestora, iż realizuje inwestycję celu publicznego i poprzestanie w tym zakresie na treści formularza wniosku;

- przy jednoczesnym uznaniu za nieuprawnione zarzutów skarżącej (podnoszonych w odwołaniu - pkt III uzasadnienia) iż w najbliższej okolicy istnieje już 6 przedszkoli (w tym 4 publiczne) i brak jest potrzeby budowy kolejnego;

a tym samym nieuprawnione uznanie (niepoparte nawet stanowiskiem wnioskodawcy), iż inwestycja spełnia wymogi dla uznania jej za inwestycję celu publicznego i przeprowadzenie procesu subsumpcji w oparciu o normy prawne których do sprawy nie powinno się stosować.

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. i art. 56 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie :

a) iż w przypadku braku naruszenia przepisów szczególnych inwestycja celu publicznego oraz sporządzona w toku postępowania analiza nie podlega w zasadzie kontroli co do poprawności i ocenie z uwagi na istniejącą zasadę lokalizacji celu publicznego, pomimo iż żaden przepis nie zwalnia inwestycji celu publicznego od obowiązku zachowania ogólnych norm ładu przestrzennego, organów od ustalenia, czy inwestor realizuje rzeczywiście cel publiczny i analizy dowodów na tę okoliczność, jak również pominięcie rozpoznania zarzutów skarżącej m.in.:

- co do badania kwestii sprzeczności inwestycji ze studium w sytuacji której studium uznało przedmiotowy rejon za obszar wyłącznej zabudowy mieszkaniowej, co stanowi podstawę do jego ochrony;

- co do kwestii planistycznych i urbanistycznych - podniesionych w uzupełnieniu odwołania oraz skardze do WSA, w szczególności zaś sprzeczności istniejących pomiędzy decyzjami 57/2013, 4/2014, 35/2014, 18/2019, 33/2016 oraz 138/2019 oraz analiz sporządzonych przed wydaniem tychże decyzji, które sprzeczne są z analizą w niniejszej sprawie;

- co do braku prawidłowości doręczenia zawiadomień o rozprawie administracyjnej i wynikającej z ww. wewnętrznej sprzeczności co do prawidłowości sporządzenia analizy w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji;

- co do określenia części budynku, który to ma mieć zmienioną funkcję na przedszkole (zgodnie z wnioskiem w budynku znajdują się 2 lokale użytkowe : garaż o powierzchni 204,64 m2 oraz lokal handlowy o powierzchni 102,67 m2 oraz lokal mieszkalny);

a tym samym nieuprawnioną akceptację braku analizy merytorycznej zarzutów skarżącej przez SKO oraz jednoczesne nierozpoznanie części z tych zarzutów w postępowaniu przed Sądem.

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 49 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie zarzutów skarżącej co do:

- nieprawidłowości w dokumentach, które zawierała elektroniczna tablica ogłoszeń U.D. B. (tzw. ETO) oraz strona dzielnicy B., w szczególności zaś faktu iż pod pozycją dot. przedmiotowej inwestycji znajduje się informacja dot. wszczęcia postępowania zawiera pismo dot. działki 12 i 13, kierowane do M.K. w sprawie UD-I-WAB-B.1431.34.2019.MCZ, a więc całkowicie odmiennej strony i odmiennej inwestycji, a tym samym nie rozpoznanie zarzutu skarżącej w tym zakresie, pomimo iż pojawia się on w ustaleniach Sądu;

- pominięcie okoliczności, iż w zasadzie wszystkie odwołania w sprawie powołują się na brak obwieszczenia o decyzji z dnia 16 maja 2019 r. i tym samym potwierdzają twierdzenia skarżącej;

i ograniczenie się w tym zakresie do stwierdzenia, iż są one fakultatywną formą zawiadomienia, podczas gdy przepisy nakładają na Organy obowiązek dokonywania ogłoszeń w formie zwyczajowo przyjętej, a takową stanowi ponad wszelką wątpliwość (dla W. i Urzędów Dzielnic) Elektroniczna Tablica Ogłoszeń tegoż Urzędu (tzw. ETO) oraz (z mocy ustawy) Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu W.

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 58 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 7, art. 77, art. 105 i art. 107 k.p.a. oraz pkt 10b załącznika nr II dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE 32011L0092) w związku z art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 5 i 5d u.p.z.p oraz w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 i 57 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 - dalej zwanego Rozporządzeniem) poprzez błędne przyjęcie iż :

a) wniosek w sprawie niniejszej jest precyzyjny gdy idzie o wymiary i kubaturę obiektu;

b) nie ma konieczności ustalania w decyzji specjalnych warunków ochrony sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej oraz obsługi komunikacyjnej z uwagi na fakt iż realizowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego oraz iż zapewnienie tych warunków odbędzie się w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę;

c) podjęcie zawieszonego postępowania przez organ II instancji było prawidłowe, w szczególności w kontekście braku uzgodnień, jak również w kontekście nieprecyzyjności wniosku oraz braku jakiejkolwiek analizy co do konieczności sporządzania oceny oddziaływania na środowisko;

d) ustawodawca unijny pozostawił ustawodawcy krajowemu wybór co do kryteriów inwestycji Załącznika nr II ww/ dyrektywy co do wyboru pomiędzy progami, a analizą w przypadku niejasności co do zakresu inwestycji;

podczas gdy :

- w ocenie skarżącej okoliczność, iż postępowanie dotyczy ustalenia lokalizacji celu publicznego nie wyłącza możliwości ustalenia zasad ochrony środowiska i nieruchomości sąsiednich już w toku tegoż postępowania;

- inwestor nie podał jakichkolwiek danych mogących dawać podstawę do analizy iż decyzja nie oddziaływuje znacząco na środowisko;

- w ocenie skarżącej ww. dyrektywa nie zwalnia od badania przesłanki do sporządzania oceny gdy wnioskodawca nie wskazuje na progi które spełnił, a które z wniosku nie wynikają z uwagi na niejasne parametry planowanej zabudowy użyteczności publicznej - w szczególności brak określenia jej metrażu;

5) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie:

a) iż inwestycja niniejsza jest inwestycją celu publicznego, pomimo iż brak jest dowodów (a nawet twierdzeń inwestora) na tę okoliczność, przy jednoczesnej negacji tejże okoliczności przez pozostałe strony postępowania;

b) iż wniosek i decyzja w sprawie niniejszej odpowiada kryteriom formalnym o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p., w szczególności zaś brak wyjaśnienia braku wymiarów obiektu i kubatury która przeznaczona będzie na cel publiczny;

c) iż organy z uwagi na zakaz modyfikacji wniosku nie mogą również wyjaśniać ww. okoliczności w toku postępowania;

d) iż istnieje dorozumiany nakaz zaniechania badania ww. okoliczności przez organ II instancji, a tym samym de facto przyjęcie sprzecznej z k.p.a. zasady całościowej kontroli decyzji administracyjnej w postępowaniu odwoławczym.

6) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 56 u.p.z.p. oraz art. art. 7 k.p.a , art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie iż w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego :

a) możliwa jest lokalizacja inwestycji niezgodnej z ładem przestrzennym już istniejącym oraz ze studium, które wyraźnie wyklucza funkcje oświatowe w tej części dzielnicy;

b) iż możliwe jest sporządzenie analizy i wydanie w oparciu o nią decyzji, która sprzeczna jest z innymi analizami i decyzjami wydanymi przez organ dla tego samego obszaru;

c) iż organ nie może uwzględniać wniosków stron postępowania, w tym wniosków dotyczących ochrony interesów ochrony osób trzecich, a tym samym de facto fikcję udziału stron w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego;

d) iż organ jest na tyle związany wnioskiem, iż w przypadku braku naruszenie przepisów szczególnych zmuszony jest ustalić warunki zabudowy, pomimo iż zamierzone przedsięwzięcie narusza ład przestrzenny oraz wykonywanie prawa własności osób trzecich;

e) niemożliwe jest zapewnienie ochrony stron decyzji poprzez nałożenie szczególnych obowiązków dot. ochrony praw osób trzecich;

f) iż analiza sporządzona dla celów postępowania wiąże organ;

7) art. 49 § 1 i 2 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. poprzez :

a) uznanie iż art. 53 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje jedynie jedną formę powiadomienia stron (tj. obwieszczenie) podczas gdy nakazuje on zarówno obwieszczenie jak i powiadomienie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości - czego w sprawie niniejszej nie dokonano ani w formie ogłoszenia w miejscu realizacji inwestycji ani poprzez przyjętą do powszechnego stosowania (od 11 kwietnia 2019 r.) tzw. Elektroniczną Tablicę Ogłoszeń Urzędu W.;

b) pominięcie zarzutu co do braku prawidłowości doręczenia zawiadomień o rozprawie administracyjnej i wynikającej z ww. wewnętrznej sprzeczności co do prawidłowości sporządzenia analizy w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji;

8) art. 56 u.p.z.p. w związku z art. 58 ust. 1 i 2 u.p.z.p oraz w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 i 57 rozporządzenia w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 107 k.p.a. oraz pkt 10b) załącznika nr II Dyrektywy 2011/92/UE poprzez błędne przyjęcie iż:

a) organ II instancji był uprawniony do zawieszenia i podjęcia postępowania w oparciu o art. 58 ust. 1 i 2 u.p.z.p, podczas gdy uprawnienie takie służy jedynie organowi I instancji;

b) uznanie iż każda sytuacja spełnienia tzw. kryterium ilościowego dla inwestycji wyłącza konieczność analizowania kwestii ochrony terenów mieszkalnych poprzez analizę wpływu inwestycji na środowisko;

c) nie ma konieczności ustalania w decyzji specjalnych warunków ochrony sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej oraz obsługi komunikacyjnej z uwagi na fakt iż realizowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego oraz iż zapewnienie tych warunków odbędzie się w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę;

a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że iż Sąd I instancji nie rozważał okoliczności, czy wykazano w postępowaniu administracyjnym aby inwestor realizował cel publiczny w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Brak jest dowodów aby inwestycja odpowiadała potrzebom społeczności lokalnej. To że nie istnieje możliwość aby korygować wniosek inwestora, nie oznacza to jednak iż można pomijać, iż inwestor żadnych dowodów na ww. okoliczność nie przedłożył - zwłaszcza wobec sporności tej kwestii na etapie administracyjnym, co sprowadza się do stwierdzenia iż ustalenia co do trybu w jakim wniosek rozpoznawano opierając się na jednym zdaniu z formularza inwestora. To na inwestorze ciąży wykazanie że inwestycja spełnia wymogi stawiane przez art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Wydaje się więc, iż biorąc pod uwagę, iż w sąsiedztwie inwestycji dokonuje się już rozbudowa innego przedszkola, a w najbliższym sąsiedztwie istnieją 4 publiczne i 2 niepubliczne przedszkola (w tym jedno przy tej samej ulicy), potrzeby społeczności lokalnej są zaspokojone.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że fakt, iż lokalizuje się inwestycję celu publicznego nie stanowi podstawy do odstąpienia od ogólnych reguł ładu przestrzennego, zwłaszcza że już teraz stwierdzono iż decyzja jest sprzeczna ze studium oraz projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazała też, że nie rozpoznano jej zarzutów w zakresie:

- czy lokal usługowy będzie wykorzystywany jak dotychczas, czy też wejdzie w skład przedszkola;

- jaka jest intensywność zabudowy w stosunku do działek sąsiednich i jak wpływa ona na nieruchomości sąsiednie po zmianie funkcji;

- nie określono jak ma przebiegać obsługa komunikacyjna obiektu (jedynie w domyśle odbywać się będzie z ulicy [...] i z wykorzystaniem miejsc postojowych, jednakże bez szczegółów);

- braku określenia sposobu odbioru odpadów komunalnych i emisji jakie powoduje działalność, lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów itp.;

- sposobu ogrzewania budynku, co przy tak dużym obiekcie ma istotne znaczenie;

- utożsamiania obszaru inwestycji z obszarem jej oddziaływania - podczas gdy skoro brak jest obszaru oddziaływania to niepotrzebne jest zapewnienie ochrony działkom sąsiednim;

- braku w aktach sprawy stanowiska RDOŚ (art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), zwłaszcza w zakresie zapewnienia ochrony przed hałasem (m.in. urządzeń wentylacyjnych), spalinami oraz zapachami (z kuchni i śmietników oraz samochodów);

- braku stanowiska Wód Polskich w sprawie inwestycji;

- braku jasnego określenia jak mają być spełnione warunki p-poż dla inwestycji, wskazując ogólnikowo w uzasadnieniu wyroku, iż ich badanie winno następować w pozwoleniu na budowę, podczas gdy w/w cechy należą do kwestii planistycznych.

Zasadą u.p.z.p. jest przecież lokalizowanie obiektów użyteczności publicznej w planach miejscowych, a akceptacja dla nadużywania wniosków o ustalenie lokalizacji celu publicznego sprzyja jedynie chaosowi urbanistycznemu i nadużywaniu prawa do wybiórczego ograniczenia cudzej własności, jak również arbitralnemu traktowaniu poszczególnych inwestorów, co jest przeciwieństwem tradycyjnej procedury uchwalania planu miejscowego, przerzucającej ciężar decyzji na radę gminy. Sformułowanie uzasadnienia wyroku co do prymatu celu publicznego oraz ograniczeniom co do kontroli ad meritum w tego rodzaju sprawach zarówno co do celowości inwestycji jak i jej parametrów uniemożliwia w zasadzie polemikę z twierdzeniami Sądu co do niemożności nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków i konieczności analizowania ww. kwestii w toku sprawy. Prowadziłoby to w szczególności do ograniczenia zakresu wykonywania prawa własności w trybie administracyjnym, podczas gdy art. 54 pkt. 2 lit. b i lit. d u.p.z.p. wprost dają możliwość nakładania obowiązków związanych z ochroną własności osób trzecich.

Skarżąca w piśmie z 20 września 2019 r., poprzez przedstawienie innych wydanych decyzji o warunkach zabudowy zanegowała wyniki analizy dokonanej na potrzeby niniejszej sprawy, w szczególności zaś parametry zabudowy, dokumentami o analogicznej doniosłości dowodowej, które wskazują wprost iż organ I - instancji dla tej samej okolicy ustala je arbitralnie, co jest niedopuszczalne. Brak rozpoznania tychże zarzutów sprawia iż kontrola w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii jak w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd I instancji pomija, że zaskarżona decyzja została wydana pomimo negatywnych opinii właściwych organów architektonicznych oraz sprzeczności z studium, przewidującym dla tej części [...] wyłącznie funkcję mieszkaniową z zabudową usługową wyłącznie od dwujezdniowej arterii (ul. [...]). Projekt planu miejscowego oraz studium przewidują tymczasem wyłączenie funkcji oświatowych, co związane jest z niemożnością zapewniania obsługi komunikacyjnej tego rodzaju inwestycji, wymuszonej przez szerokość ul. [...].

Ogłoszenia na Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń Urzędu W. oraz Urzędów Dzielnic są odpowiednikiem -w społeczeństwie w znacznym stopniu polegającym już na komunikacji za pośrednictwem cyfrowych środków przekazu - tradycyjnych gablot oraz słupów. Nie można pominąć faktu, iż Elektroniczna Tablica Ogłoszeń tegoż Urzędu (tzw. ETO) nie jest - w przeciwieństwie do ogłoszeń - fakultatywnym nośnikiem informacji tego rodzaju. Od 11 kwietnia 2019 r. - to jest przed publikacją ogłoszeń, jak i decyzji organu I - instancji - była ona uznawana za równoległe zwyczajowo przyjęte miejsce publikacji. Nie jest ona tożsama z istniejącym równolegle (z mocy ustawy) Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu W., bowiem pełni inną funkcję. Niezrozumienie budzi więc brak rozpoznania zarzutów skarżącej w zakresie błędów publikacji ETO. Analogicznie nie wydaje się też uzasadnione uznawanie za pozbawione znaczenia wadliwe powiadamianie przez ogłoszenia wywieszone w miejscu lokalizacji inwestycji, które jak wskazały wszystkie odwołujące się strony - nie były wywieszone, pomimo iż informacja taka znajduje się w aktach sprawy.

Sąd I instancji pomija, iż inwestor we wniosku nie wskazał jakichkolwiek danych mogących dawać podstawę do analizy iż decyzja nie oddziaływuje znacząco na środowisko - bowiem jest to jedynie jego twierdzenie, oparte o zestawienie deklaracji powierzchni, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika iż mamy do czynienia z obiektem który posiada ponadprzeciętne dla okolicy parametry zabudowy. Tym samym nie jest jasne, na jakiej podstawie organy ustaliły brak takowego wpływu. Okoliczność iż inwestycja nie jest wprost wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza. iż pominąć można ocenę tego rodzaju oddziaływania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się pierwszej kolejności do zarzutów w ramach których skarżąca kasacyjnie kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji ocenę prawidłowego zakwalifikowania wnioskowanej inwestycji przez organy administracji publicznej jako inwestycji celu publicznego wskazać trzeba, że w myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną pojęcia inwestycji celu publicznego - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, a także krajowym, oraz metropolitalnym bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.. Stosownie do art. 6 pkt 6 u.g.n. budowa i utrzymywanie przedszkoli publicznych stanowi inwestycję celu publicznego. Inwestycja celu publicznego składa się zatem z dwóch elementów: przedmiotu inwestycji, którym musi być realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., oraz przypisania inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jakie można realizacji danego celu przypisać. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne należy powiązać z urzeczywistnieniem potrzeb odpowiednio wspólnoty samorządowej lub całości społeczeństwa. Jest to kategoria interesu publicznego, ale tylko takiego, który mieści się w przedmiocie celów publicznych. Następuje to przez ustalenie kwalifikowanego interesu publicznego, którego realizacja, w razie braku planu miejscowego, wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., II OSK 567/18, LEX nr 2775273). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów administracji publicznej w zakresie zakwalifikowania przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego. Budowa i utrzymywanie przedszkoli publicznych znajduje się w katalogu inwestycji celu publicznego, co wynika z art. 6 pkt 6 u.g.n. Nie ulega wątpliwości również fakt, że budowa publicznego przedszkola jest nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości na poziomie lokalnym. Powstanie przedszkola publicznego (które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę) leży w interesie lokalnej społeczności. Przepisy ustawy Prawo oświatowe nie stoją na przeszkodzie prowadzenia przedszkola publicznego przez osobę fizyczna lub prawną (por. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 1 Prawa oświatowego).

Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia celowości realizacji kolejnego przedszkola publicznego w okolicy. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wymagał od organów dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie celowości i zasadności realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań, jest wnioskiem związany i może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż art. 52 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do treści art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ administracyjny nie jest przy tym uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., II OSK 845/12 oraz z dnia 14 listopada 2019 r., II OSK 3398/18; 25 października 2023 r. II OSK 1382/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga ponadto, że z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że organ dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, która obejmuje m.in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, nie zaś analizy możliwości alternatywnej lokalizacji infrastruktury. Za odmową wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogła przemawiać wskazywana w skardze kasacyjnej sprzeczność inwestycji z ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z oczywistych względów organy administracji publicznej rozpatrujące sprawę nie miały podstaw do oceny zgodności wnioskowanej inwestycji z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aktem prawa miejscowego jest bowiem dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą rady gminy. Również studium nie stanowi aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Jego ustalenia są wiążące jedynie dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska skarżącej kasacyjnie w zakresie w jakim twierdzi ona, iż decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzedzona powinna być uzyskaniem przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestycja w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839) nie jest zaliczana i nie była zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Tym samym brak było podstaw do ewentualnego dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Niezasadne są również zarzuty skarżącej kasacyjnie odnoszące się do sposobu doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Skoro skarżący nie są inwestorem ani właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], to zgodnie z tym przepisem wystarczające było zawiadomienie w drodze obwieszczenia. Strony zawiadomiono poprzez obwieszczenie zamieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Dzielnicy B., na stronie internetowej Dzielnicy B. oraz w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Inwestora oraz właściciela nieruchomości, na której planowana jest inwestycja zawiadomiono na piśmie. Zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził uchybień w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.