Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 595/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, 3,  art. 15 ust. 1, 7-8, artr. 87ust. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi S. G. na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia 4 sierpnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji przewodniczącego rady powiatu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu Namysłowskiego, powołując się na art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), podjęła uchwałę w dniu 4 sierpnia 2016 r., Nr [...], w sprawie odwołania S. G. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu. W § 1 tej uchwały stwierdza się odwołanie radnego S. G. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu, a w treści § 2 stanowi się o utracie uchwały Nr [...], z dnia 1 grudnia 2014 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. Z kolei w § 3 ww. uchwały z dnia 4 sierpnia 2016 r. postanowiono, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. S. G., R. L., A. M., M. P., R. P., J. S., K. S. i C. Z. wezwali Radę Powiatu Namysłowskiego do usunięcia naruszenia prawa podjętymi uchwałami na sesji Rady w dniu 4 sierpnia 2016 r., w tym uchwałą Nr [...], w sprawie odwołania S. G. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu. Wzywający uznali, że uchwała ta nie może się ostać, bowiem podjęta została z naruszeniem art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1 oraz ust. 7 i 8 ustawy. W ich ocenie, zarówno czynności poprzedzające zwołanie XXII sesji Rady przez Wiceprzewodniczącego, procedura zawiadamiania i przebieg sesji posiadają istotne wady prawne i są sprzeczne z obowiązującym prawem. Opisali chronologicznie zgłaszane przez nich wnioski w przedmiocie zwołania sesji nadzwyczajnej oraz w tym samym przedmiocie również wniosek Zarządu i grupy radnych, innych niż wzywający.

W dniu 21 września 2016 r. uchwałą Nr [...], Rada Powiatu Namysłowskiego odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W załączniku do uchwały Rada zawarła uzasadnienie swojego stanowiska, stwierdzając, że w świetle przywołanych przepisów i zaistniałego w sprawie stanu faktycznego nie doszło do naruszenia art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1 oraz ust. 7 i 8 ustawy.

Wobec negatywnej odpowiedzi na ww. wezwanie S. G., R. L., A. M., M. P., R. P., J. S., K. S. i C. Z. pismem z dnia 20 października 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia 4 sierpnia 2016 r., Nr [...], w sprawie odwołania S. G. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu. Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1, 7 i 8 ustawy, domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia kosztów postępowania. Jako podstawę prawną skargi wskazano art. 3 § 2 pkt 5 i 6 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., a także art. 87 ust. 1 omawianej ustawy. Natomiast wykazując na swój interes prawny we wniesieniu skargi, skarżący podali, że w stosunku do wszystkich radnych jest to naruszenie zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia, określonego w art. 15 ust. 7 i 8 ustawy, poprzez pominięcie przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiaty Namysłowskiego – W. P., kolejności rozpatrywania wniosków o zwołanie sesji nadzwyczajnej, wniosku skarżących z dnia 26 lipca 2016 r. o zwołanie sesji w trybie art. 15 ust. 7 ustawy. Zdaniem skarżących, w przypadku S. G. nastąpiło naruszenie zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia, bowiem został on odwołany z funkcji Przewodniczącego Rady. Skarżący wywodzili, że doszło do naruszenia ich zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia, tj. przepisów art. 15 ust. 1 i 7 ustawy poprzez niewłaściwe, nieskuteczne zawiadamianie o sesji, pozbawiające możliwości uczestniczenia w sesji w dniu 4 sierpnia 2016 r. i wykonania nałożonego na radnych obowiązku określonego w art. 21 ust. 2 ustawy. W ocenie skarżących, przysługuje im publiczne podmiotowe prawo do zaskarżenia ww. czynności proceduralnych i powstałych w ich konsekwencji aktów prawnych do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy. Na poparcie skargi powołali się na orzeczenia sądowoadministracyjne, wskazując, że wynika z nich, iż brak należytego zawiadomienia radnych o sesji stanowi naruszenie ich prawa z art. 21 ust. 3 ustawy, nakładającego obowiązek udziału w pracach organów powiatu i powiatowych jednostek organizacyjnych, do których radny został wybrany lub desygnowany. Ponadto stwierdzili, iż wadliwość postępowania poprzedzającego podjęcie uchwał na XXII sesji Rady Powiatu Namysłowskiego uniemożliwia pozostawienie tych aktów w obrocie prawnym i powinny zostać one usunięte, jako sprzeczne z obowiązującym prawem. Jako okoliczności uzasadniające takie stwierdzenie skarżący opisali szczegółowo przebieg zdarzeń, jakie poprzedziły podjęcie uchwał w dniu 4 sierpnia 2016 r. W tym zakresie wyjaśnili, że w związku z wnioskiem grupy radnych: K. S., R. P., M. P., C. Z., R. L., A. M. z dnia 13 lipca 2016 r. o zwołanie sesji na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy, Przewodniczący Rady Powiatu Namysłowskiego - S. G. zwołał sesję na dzień 19 lipca 2016 r., godz. 13. Biuro Rady nie wypełniło polecenia Przewodniczącego i nie zawiadomiono radnych o XIX sesji Rady Powiatu zwołanej na dzień 19 lipca 2016 r. Przewodniczący musiał sam zawiadamiać radnych i na sesji w dniu 19 lipca 2016 r. obecnych było 8 z liczby 17 radnych, stąd brakowało wymaganego kworum. W związku kolejnym wnioskiem ww. radnych z dnia 19 lipca 2016 r. o zwołanie sesji na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy, Przewodniczący S. G. zwołał XX sesję Rady Powiatu Namysłowskiego na dzień 26 lipca 2016 r. Na sesji w dniu 26 lipca 2016 r. ponownie obecnych było tylko 8 radnych. W dniu 26 lipca 2016 r. ta sama grupa radnych po raz kolejny złożyła wniosek o zwołanie sesji na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy. Wobec tego w dniu 28 lipca 2016 r. Przewodniczący Rady Powiatu Namysłowskiego S. G. zwołał XXI sesję Rady Powiatu na dzień 31 sierpnia 2016 r. W dniu 1 sierpnia 2016 r. wpłynął do Biura Rady wniosek Zarządu Powiatu Namysłowskiego dotyczący zwołania sesji na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy. Treść wniosku, porządku obrad i proponowanych uchwał przekazano Przewodniczącemu Rady Powiatu Namysłowskiego drogą elektroniczną. W dniu 2 sierpnia 2016 r. Biuro Rady wysłało drogą elektroniczną kolejny wniosek grupy radnych powiatu namysłowskiego o zwołanie sesji na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy. Treść wniosku, porządku obrad i proponowanych uchwał przekazano Przewodniczącemu Rady S. G. drogą elektroniczną. Następnie na skrzynki mailowe drogą elektroniczną wysłane zostały przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu Namysłowskiego – W. P. zawiadomienia o zwołaniu XXII sesji Rady na dzień 4 sierpnia 2016 r., godz. 13.00 i w tym dniu odbyła się kwestionowana sesja, w której skarżący nie uczestniczyli, a na której podjęte zostały kwestionowane uchwały.

Skarżący wywiedli, że czynności poprzedzające zwołanie XXII sesji przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu Namysłowskiego W. P., procedura zawiadamiania, a także przebieg sesji, posiadają istotne wady prawne. Natomiast Wiceprzewodniczący Rady Powiatu Namysłowskiego – W. P. nadużył prawa w ten sposób, że wadliwie zastosował art. 14 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 7 ustawy, gdyż uprawnionym do zwołania Rady był jej Przewodniczący, a nie Wiceprzewodniczący. Z tego obowiązku nie mógł go wyręczyć albo zwolnić Wiceprzewodniczący. Nie występowały bowiem w tym stanie faktycznym bowiem łącznie dwie przesłanki (brak upoważnienia dla wiceprzewodniczącego i nieobecność przewodniczącego) określone w art. 14 ust. 3 ustawy, które dawałyby taką możliwość wiceprzewodniczącemu seniorowi. Ponadto, w świetle art. 15 ust. 7 i 8 ustawy, niedopuszczalne było zwoływanie sesji z innym porządkiem obrad niż wskazany w treści wniosków o zwołanie sesji Rady, złożonych przez Zarząd i grupę radnych. W ocenie skarżących, Wiceprzewodniczący Rady dokonał swoistego połączenia obu wniosków i zwołał sesję o odmiennym porządku niż zakładał to wniosek Zarządu, w którym nie było punktu dotyczącego odwołania przewodniczącego. Wniosek radnych nie zawierał z kolei punktu dotyczącego wyborów wicestarosty i innych uchwał budżetowych.

W odpowiedzi na skargi Rada Powiatu Namysłowskiego, zwana dalej także organem, wniosła o ich oddalenie. Jednocześnie Rada wnioskowała o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w odpowiedzi na skargę. W przedmiocie zarzutów stawianych uchwałom podjętym w dniu 4 sierpnia 2016 r., w tym uchwale o odwołaniu S. G. z funkcji Przewodniczącego, Rada uznała, iż są pozbawione podstawy prawnej, jak i faktycznej. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu skargi, iż S. G. (były Przewodniczący Rady) - był obecny w dniach 1-9 sierpnia 2016 r. i mógł zwołać sesję Rady Powiatu, która odbyła się w dniu 4 sierpnia 2016 r. i był zdolny do zwołania tej sesji, organ wskazał, co następuje:

W dniu 1 sierpnia 2016 r., po wniesieniu do biura Rady wniosku Zarządu Powiatu o zwołanie sesji nadzwyczajnej w trybie art. 15 ust. 7 ustawy, pracownik biura Rady odbył ze S. G. rozmowę telefoniczną, w której poinformował on, że przebywa na urlopie. Ponadto z wydruków logów - czyli informacji z miejsca logowania się komputera (dnia 3, 4 i 5 sierpnia 2016 r.) wynika, iż S. G. przebywał wówczas w okolicach [...]. Ponadto, nie pojawił się on również w dniach 1-9 sierpnia 2016 r. w Starostwie Powiatowym i nie podejmował żadnych czynności związanych ze zwołaniem sesji, która odbyła się 4 sierpnia 2016 r. Cytując treść przepisów art. 15 ust. 7, art. 14 ust. 3 ustawy, organ akcentował, iż z regulacji ustawowej wynika, że przewodniczącego w czasie jego nieobecności zastępuje wiceprzewodniczący wyznaczony przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem, którym w dniu zwołania sesji był W. P. W dniu wpłynięcia wniosku Zarządu z dnia 1 sierpnia 2016 r. S. G. (były Przewodniczący Rady) przebywał na urlopie. Wobec powyższego był wtedy nieobecny w rozumieniu art. 14 ust. 3 ustawy. Zdaniem organu, przebywając w okolicach [...] były Przewodniczący nie mógł skutecznie wykonywać swoich obowiązków, w związku z tym najstarszy wiekiem wiceprzewodniczący był uprawniony do zwołania sesji na dzień 4 sierpnia 2016 r. zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 7 ustawy. Organ podniósł również, iż w dniu 2 sierpnia 2016 r. wpłynął wniosek grupy radnych o odwołanie byłego już Przewodniczącego - S. G., z uwagi na jego niewywiązywanie się z pełnienia obowiązków związanych z tą funkcją. W tej materii organ nawiązał też do wniosku Zarządu Powiatu z dnia 22 czerwca 2016 r. oraz do kolejnych wniosków, w tym zwołanej sesji na dzień 31 sierpnia 2016 r., jak i rozmowy byłego Przewodniczącego ze Starostą Namysłowskim oraz przywołano treść pisma Wojewody Opolskiego, stanowiącego odpowiedź na skargę, na działania S. G.. W przedmiocie kolejnego zarzutu, organ stwierdził, że radny W. P. nie naruszył art. 15 ust. 7 i 8 ustawy, łącząc w zawiadomieniu o zwołaniu sesji na dzień 4 sierpnia 2016 r. zarówno wniosek Zarządu z dnia 1 sierpnia 2016 r. oraz wniosek o odwołanie S. G. z dnia 2 sierpnia 2016 r. Ponadto organ dodał, że zarówno wnioskodawcy jak i wszyscy obecni na sesji radni wyrazili zgodę na zaproponowany porządek obrad, nie zgłosili żadnych uwag w tym zakresie. Z kolei, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, porządek obrad ustala przewodniczący Rady, czyli przechodząc do zastanego stanu faktycznego ówczesny wiceprzewodniczący W. P. wypełnił obowiązek wynikający z art. 15 ust. 7 ustawy, ponieważ w przesłanym zawiadomieniu o sesji z dnia 4 sierpnia 2016 r. zawarte były wszystkie punkty, o które wnosił Zarząd Powiatu oraz dodatkowo punkt o odwołaniu przewodniczącego, co do którego nikt nie zgłosił sprzeciwu.

Zdaniem organu, bezpodstawne są również zarzuty, iż sesja z dnia 4 sierpnia 2016 r. ma błędny numer. Po pierwsze, sesja na dzień 31 sierpnia 2016 r. została już zwołana z numerem [...], zatem nie było możliwości zmiany numeracji, a co za tym idzie, sesja nadzwyczajna z dnia 4 sierpnia 2016 r. musiała mieć nr [...].

Odnosząc się do zarzutu braku skutecznego powiadomienia o sesji z dnia 4 sierpnia 2016 r. wszystkich radnych, organ wyjaśnił, iż przyjętym sposobem zawiadamiania o sesji Rady jest wysłanie w tym celu e-maila wraz ze wszelkimi materiałami. Wszyscy radni bowiem mają założone służbowe skrzynki e-mail i tą drogą otrzymują również zawiadomienia o sesji. Radnym przesłano zawiadomienie wraz z materiałami na XXII sesję. Po wysłaniu powyższych dokumentów pracownik Biura Rady otrzymał raport o błędach niepomyślnego dostarczenia, ale dotyczyło ono K. S., J. S. i M. P. Powyższe błędy wynikały ze zbyt dużej pojemności wysłanej wiadomości. W związku z zaistniałą sytuacją, pracownik Biura Rady w dniu 3 sierpnia ponownie do ww. radnych wysłał na skrzynki służbowe i prywatne e-mail w dwóch częściach z zawiadomieniem i materiałami na XXII sesję Rady Powiatu Namysłowskiego i tym razem raport o błędach się nie pojawił. Ponadto, zawiadomienie o planowej na dzień 4 sierpnia 2016 r. sesji ogłoszono w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Namysłowie w dniu 3 sierpnia 2016 r. w godzinach porannych, tj. o godz. 7.46. W związku z powyższym, zdaniem organu, chybiony jest zarzut, iż część radnych mogła zostać niepowiadomiona skutecznie o zwołaniu sesji na dzień 4 sierpnia 2016 r. Dodatkowo odnotowano, iż Wojewoda Opolski badał z urzędu prawidłowość podjęcia uchwały Nr [...] w sprawie odwołania S. G. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu i nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego zastosowaniem środków nadzorczych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 listopada 2016 r. sprawa ze skargi S. G. na uchwałę Nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu została wyłączona do odrębnego rozpoznania i zarejestrowana w repertorium sądowym pod numerem II SA/Op 595/16.

Następnie, postanowieniem z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 595/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w związku z art. 58 § 3 P.p.s.a., odrzucił skargi R. L., A. M., M. P., R. P., J. S., K. S. i C. Z., na uchwałę Nr [...] w przedmiocie odwołania S. G. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż skarżący nie posiadają legitymacji skargowej, zatem merytoryczne zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonej uchwały nie mogły być badane przez Sąd.

Natomiast w tej sprawie, na rozprawie sądowej w dniu 9 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącego - S. G., podtrzymał skargę, zarzuty i wnioski w niej zawarte. Akcentował, że skarżącemu nie dano możliwości zwołania sesji nadzwyczajnej, dokonując zawężającej wykładni art. 14 ust. 3 ustawy. Uznał, że wkroczono bezprawnie w imperium funkcyjne przewodniczącego rady w krótkim okresie, tj. między zawiadomieniem o wniosku a poinformowaniem o zwołaniu sesji nadzwyczajnej. Ponadto, bezprawnie połączono dwa wnioski z dnia 1 i 2 sierpnia 2016 r. Skarżący z kolei dodał, że w okresie wakacyjnym nie były zwoływane sesje nadzwyczajne, bowiem nie były składane takie wnioski w wakacje. Przyznał, że przebywał na urlopie w terminie od 1 do 9 sierpnia 2016 r., ale na miejscu w Namysłowie przebywał w dniu 3 i 4 sierpnia, a w dniu 5 sierpnia z powrotem wrócił nad morze.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie oświadczył, że cofa wnioski dowodowe. Akcentował okoliczność, w ocenie organu jednoznaczną, że w dacie wpłynięcia wniosków przewodniczący był nieobecny. Przebywał na urlopie poza siedzibą rady i w tym czasie nie mógł wykonywać czynności na miejscu, bowiem po wpłynięciu wniosków w pierwszej kolejności przewodniczący dokonuje czynności pisemnych, a dopiero w następnej kolejności - podpisane już dokumenty są przekazywane radnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga S. G. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zwanej nadal ustawą. Stosownie do tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ powiatu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."

Zaskarżona uchwała w sprawie odwołania z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została także przez skarżącego S. G. przesłanka w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem takie wezwanie do właściwego organu, tj. Rady Powiatu Namysłowskiego, skarżący złożył pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. Również termin do złożenia skargi w trybie przepisu art. 87 ust. 1 ustawy w związku z art. 53 § 2 P.p.s.a. został zachowany.

W wyniku pozytywnego ustalenia ww. wymogów formalnych wniesienia niniejszej skargi, Sąd miał w następnej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 ustawy jest każdy, w sytuacji naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą organu powiatu. Ponieważ w skardze wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, że został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, stąd też to właśnie strona skarżąca powinna takie naruszenie konkretnego interesu prawnego (opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa) wykazać. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 ustawy nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Dlatego w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym ze skargi wniesionej w trybie art. 87 ust. 1 ustawy, skarżący musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Natomiast Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2007 r. II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09, dostępne - tak jak wszystkie powołane orzeczenia - na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaakcentować przyjdzie, że szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Przy czym, ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, zatem legitymacja procesowa wynikająca z art. 87 ust. 1 ustawy ma charakter szczególny. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa administracyjnego, ustrojowego, czy też cywilnego), kształtującego jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej - i co należy podkreślić - do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały.

W świetle dokonanych rozważań o charakterze ogólnym, dostrzec przyjdzie, że uchwała rady powiatu skarżona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy powinna mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego.

Kwestionowana w tej sprawie uchwała ma charakter indywidualny i dotyczy odwołania skarżącego - S. G., z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu Namysłowskiego, a zatem uchwała ta dotyczy go personalnie w aspekcie organizacyjnym, tj. odwołania z funkcji. Odwołanie z funkcji w radzie powiatu daje odwołanej osobie możliwość skorzystania z ochrony przed sądem administracyjnym w ramach konstrukcji unormowanej w art. 78 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu Namysłowskiego odwołującej go z funkcji jej przewodniczącego, bowiem pozbawia go tej funkcji i uprawnień z nią związanych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09). Jednakże powyższa konstatacja nie prowadzi automatycznie do uwzględnienia skargi. Do tego doprowadzić mogłaby jedynie ocena, że uchwała naruszająca interes prawny skarżącego jednocześnie narusza prawo. W niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do takiej konkluzji, zważywszy na charakter oraz przedmiot zaskarżonej uchwały.

Przede wszystkim, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała nie narusza art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1, 7 i 8 ustawy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę i podtrzymane przez pełnomocnika organu na rozprawie sądowej w dniu 9 maja 2017 r. Zwrócić należy uwagę, że co do zasady rada powiatu, stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy, obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał, tzw. sesje zwyczajne. Niemniej jednak na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu, przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Przepis art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym jednoznacznie nakłada na przewodniczącego rady powiatu - w razie spełnienia wymogów wniosku określonych w ust. 1 - obowiązek zwołania sesji, tzw. nadzwyczajnej.

Natomiast w art. 14 ust. 3 ustawy ustawodawca przewidział dwie możliwości umocowania wiceprzewodniczącego rady do wykonywania funkcji przewodniczącego: fakultatywną, gdy pełnomocnictwo do wykonywania zadań powiatu udzieli wiceprzewodniczącemu sam przewodniczący, i obligatoryjną, gdy w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego, zadania i kompetencje przewodniczącego automatycznie przechodzą na wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem. Dla obowiązkowego rozciągnięcia zadań i kompetencji przewodniczącego na wiceprzewodniczącego nie ma znaczenia przyczyna nieobecności. Niezależnie od tego, czy przyczyna ma charakter obiektywny, czy też subiektywny, konstytutywną przesłanką podmiotowej dyslokacji zadań i kompetencji przewodniczącego jest sam fakt jego nieobecności (P. Dobosz [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, D. Dąbek, P. Dobosz, W. Kisiel, M. Kotulski, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, I. Skrzydło-Niżnik "Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005). Tylko więc w przypadku zaistnienia którejś z tych sytuacji wiceprzewodniczący rady powiatu zwołuje sesję rady, zamiast (zastępując) przewodniczącego. Zatem w sytuacji nieobecności przewodniczącego rady powiatu i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje ex lege wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 14 ust. 3 ustawy), bowiem organizowanie prac organu stanowiącego i kontrolnego powiatu przez zapewnienie jego funkcjonalności i właściwego trybu pracy stanowi bezsprzecznie zasadniczy cel ustawodawcy.

W kontrolowanej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, iż od 1 - 9 sierpnia 2016 r. Przewodniczący S. G. przebywał na urlopie nad morzem, a zatem poza siedzibą Rady Powiatu Namysłowskiego. Natomiast w dniu 1 sierpnia 2016 r. Zarząd wniósł do biura Rady wniosek o zwołanie sesji w trybie art. 15 ust. 7 ustawy. Również w tym trybie, w dniu 2 sierpnia 2016 r., wpłynął wniosek uprawnionej grupy radnych o odwołanie S. G. z funkcji przewodniczącego rady. W tym stanie rzeczy, w związku z nieobecnością skarżącego (wskutek przebywania na urlopie nad morzem) i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego przejął z mocy prawa (z art. 14 ust. 3 zdanie trzecie ustawy) wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem, tj. W. P. Wiceprzewodniczący W. P. wypełnił obowiązek wynikający z art. 15 ust. 7 ustawy. Z lektury akt wynika, że skutecznie zwołał on sesję nadzwyczajną, a zatem zarzut skargi o zwołanie sesji przez osobę nieuprawnioną jest bezpodstawny. Wiceprzewodniczący był osobą uprawnioną do zwołania sesji Rrady i zwołał on sesję, zgodnie z ogólnymi zasadami przewidzianymi w ustawie, w czasie nieobecności przewodniczącego. Bez znaczenia pozostaje podnoszona dopiero na rozprawie sądowej przez skarżącego okoliczność, że w trakcie urlopu "na miejscu w Namysłowie przebywał w dniu 3 i 4 sierpnia, a 5 sierpnia z powrotem wrócił nad morze". Jedynie dostrzec trzeba, że skarżący ani w tym czasie nie przybył do biura Rady w celu wykonywania obowiązków, ani też nie uczestniczył w sesji w dniu 4 sierpnia 2016 r. Również bez wpływu na skuteczność zwołania sesji przez W. P. jest fakt, iż skarżący przebywał na urlopie udzielonym przez macierzysty zakład pracy.

Trafnie też organ wywodził, że łącząc w zawiadomieniu o zwołaniu sesji na dzień 4 sierpnia 2016 r. zarówno wniosek Zarządu, jak i wniosek grupy radnych o odwołanie skarżącego z funkcji przewodniczącego, W. P. nie naruszył przepisów art. 15 ust. 1, 7 i 8 ustawy. Stąd zarzut skarżącego w tej materii również okazał się bezpodstawny. Przypomnieć należy, że na zasadzie art. 15 ust. 1 ustawy, porządek obrad ustala przewodniczący, czyli w realiach tej sprawy ówczesny wiceprzewodniczący W. P. Ponadto, zarówno wnioskodawcy, jak i wszyscy obecni na sesji radni wyrazili zgodę na zaproponowany porządek obrad, nie zgłosili żadnych uwag w tym zakresie, co poświadcza protokół z sesji. Wbrew zarzutom skargi wszyscy radni, w tym skarżący, zostali skutecznie zawiadomieni o sesji zwołanej na dzień 4 sierpnia 2016 r., co wynika z lektury przedłożonych akt sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd nie dopatrzył się również z urzędu istnienia jakichkolwiek uchybień. Uchwała ta miała odrębne miejsce w porządku obrad, odrębny przedmiot i była podejmowana w odrębnym głosowaniu. Głosowanie nad odwołaniem skarżącego z funkcji było prowadzone z zachowaniem zasady tajnego głosowania, a jego wynik stanowił wyraz woli członków Rady co do osoby byłego Przewodniczącego. Przy wymaganym kworum z art. 14 ust. 1 ustawy skutek prawny głosowania nastąpił w postaci odwołania z funkcji. Skarżona uchwała jedynie go potwierdziła. Odwołanie z funkcji przewodniczącego rady powiatu nie wiąże się ze spełnieniem żadnych materialnych przesłanek, lecz wiąże się ze spełnieniem warunków formalnych (art. 14 ust. 4 i ust. 1 ustawy).

W kontekście dokonanych wyżej rozważań nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi zarzuty naruszenia przepisów art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1, 7 i 8 ustawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę S. G., na podstawie art. 151 P.p.s.a.

-----------------------

2