Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 793/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 187f § 1 i 2, art. 189f § 1 i 2.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3575/23 w sprawie ze skargi T. B. Ż. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 9 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz T. B. Ż. 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.1.

Decyzją z 20 grudnia 2018 r. znak O.KR.Z-3.4341.16.16.2018.mp.2 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na T. B. Ż. (dalej jako skarżący) karę pieniężną w kwocie 544.850 zł z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] [...] od km 21+180 do km 21+381 strona lewa w N. poprzez wykonanie nasypu z gruntu naturalnego bez zgody zarządcy drogi krajowej, w okresie od 27.09.2018 r. do 20.12.2018 r. bez zezwolenia zarządcy drogi - tj. za 85 dni.

Następnie decyzją z 3 kwietnia 2019 r. nr O.KR.Z-3.4341.16.16.2018.mm.4 GDDKiA utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie.

I.2.

Wyrokiem z 13 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1386/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wskazał, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone nieprawidłowo, bowiem doszło w nim do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie przedstawił żadnego dowodu, który pozwoliłby bez żadnych wątpliwości stwierdzić dwie zasadnicze dla wyniku sprawy okoliczności, tj. zajęcie określonego obszaru pasa drogowego oraz zajęcie go właśnie przez skarżącego - w każdym wypadku w zakresie, jaki się skarżącemu przypisuje.

W aktach zgromadzono dowody wskazujące na obecność gruzu i ziemi na działkach skarżącego nr: [...] w N. Organ w dniu 5 października 2018 r., bez obecności strony postępowania przeprowadził wizję w terenie. Na tym etapie postepowania, nie mając zwrotnego potwierdzenia zawiadomienia strony o wizji lokalnej, organ nie mógł skonfrontować ustaleń w terenie z wyjaśnieniami strony.

Notatki służbowe wraz z dokumentacją fotograficzną zebraną w toku tej czynności nie mogły stanowić jednoznacznego dowodu zajęcia działek pasa drogowego przez skarżącego, mimo niewątpliwego sąsiedztwa wskazanych wyżej działek, stanowiących własność skarżącego, zarówno w aspekcie powierzchni, jak i ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za ustalone naruszenia.

Skarżący w sposób jednoznaczny wskazał, że materiał skalny składowany był przez firmę działającą za jego zezwoleniem - jedynie na odcinku pasa drogowego od działki nr [...] w kierunku południowym do momentu wyjazdu ze stacji paliw. Twierdził, że zajęcie pasa na pozostałym odcinku: tj. od działki nr [...] w kierunku północnym było dokonane przez inne firmy i bez jego zgody. W konsekwencji postepowania administracyjnego i nałożenia bardzo dotkliwej kary skarżący usunął na swój koszt wprawdzie całość nawiezionego materiału ziemno-skalnego, także za ten drugi teren, do którego zajęcia się nie poczuwa. To oświadczenie nie zostało przez organ w żaden sposób zweryfikowane.

Sama zgoda właściciela 12 działek na przyjęcie materiału ziemnego z wykopu pobliskiej budowy na jego działki nie oznacza jeszcze jego zgody na zajęcie tym materiałem pasa drogowego sąsiadującego z jego działkami.

Kwestia skutków braku ogrodzenia, a tym samym przekroczenia granicy przeprowadzania prac przez inny podmiot, dotyczy zarówno skarżącego, jak i zarządcy drogi działającego w imieniu Skarbu Państwa. Obsługujący ciężki sprzęt do robót ziemnych, pracujący przy granicy nieogrodzonych nieruchomości sąsiadujących, często popełniają podobne błędy poza wiedzą zlecającego te prace.

W niniejszej sprawie powstały zatem dwie kwestie procesowe wpływające na odpowiedzialność skarżącego. Pierwsza dotyczy oceny przekroczenia granic zlecenia przez firmę działającą za wiedzą skarżącego. Druga działania osób trzecich w warunkach samowoli i zwożenia materiału z wykopów innych budów poza wiedzą skarżącego. Kwestie te były podnoszone przez skarżącego w toku postępowania i nie zostały wyjaśnione.

Sporządzony natomiast operat jest wyłącznie dowodem stanowiącym o samym fakcie zajęcia pasa drogowego, ale nie stanowi sam w sobie o odpowiedzialności strony za to zajęcie. Ta druga okoliczność, w przypadku jej kwestionowania - musi być udowodniona. Obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji nasypania materiału ziemno-skalnego, który ów pas bezprawnie zajmuje - nie może być oderwany od ustalenia, kto i w jakim zakresie odpowiada za to samowolne naruszenie.

Pomiarów powierzchni zajęcia pasa drogowego dokonał wprawdzie geodeta, jednak nie ma pewności, jaka część nasypu, w sposób rzeczywisty została bezprawnie zajęta na skutek działania skarżącego, czy osób działających za jego zgodą.

Analiza akt administracyjnych nie pozwala na akceptację powierzchownego i niestarannie przeprowadzonego postępowania, w którym organ nie wskazał w istocie żadnego dowodu, który pozwoliłby stwierdzić zajęcie, określonego w decyzji obszaru pasa drogowego, właśnie przez skarżącego. Potwierdzenie wyrażenia zgody na przyjęcie urobku z konkretnego wykopu na własne działki nie stanowi automatycznej zgody na naruszenie zajęcia pasa drogowego. Skarżący jednoznacznie bowiem twierdził, że operator koparki, którego działania dotyczyły wyłącznie jego działek - nie miał zgody na zajęcie urobkiem pasa drogowego. Działający natomiast inni operatorzy nie mieli jego zgody ani na składowanie urobku na jego działkach, ani na zajmowanie w jego imieniu pasa drogowego.

Fotografie wykonane przez pracowników zarządcy drogi nie stanowią dowodu, że gruz i ziemię na pas drogowy drogi krajowej nr [...], o powierzchni wskazanej w decyzji wysypał właśnie skarżący, bądź akceptował takie działanie operatorów, szczególnie działających bez jego upoważnienia, skoro okoliczności tej zaprzeczał konsekwentnie w toku postępowania, w szczególności co do powierzchni zajęcia.

W niniejszej sprawie również żaden z przepisów Działu IVa k.p.a. nie został zastosowany. W szczególności, w zakresie dotychczas poczynionych ustaleń, wskazujących na pełne usunięcie w trakcie postępowania, naruszenia pasa drogowego i przywrócenia go do stanu poprzedniego, organ nie zastosował i nie rozważył unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

W przypadku ponownego przypisania skarżącemu odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, skoncentrować się należy na tych przepisach, które zakładają obowiązek organu odstąpienia od nałożenia kary w przypadku, gdyby się okazało, że naruszenie ma znikomy charakter, a strona zaprzestała naruszania prawa. Skarżący w piśmie skierowanym do organu z dnia 30 stycznia 2019 r. oświadczył, że podjął natychmiastowe działania celem usunięcia materiału kamiennego i usunął z pasa drogowego nasyp.

Udzielając wytycznych WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, po pierwsze, organ zobowiązany będzie w sposób jednoznaczny ustalić, czy skarżącemu można w pełni przypisać odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości N. od km 21 + 180 do km 21+381 strona lewa poprzez wykonanie nasypu z gruntu naturalnego przy działkach ewid. nr: [...]. Chodzi o jednoznaczne ustalenie prawnie znaczących faktów za pomocą mapy określającej powierzchnię adekwatną do przypisanego skarżącemu zajęcia pasa drogowego, za który w sposób nie budzący wątpliwości ponosi odpowiedzialność administracyjną. Organ w tym celu dopuści dowód z wyjaśnień strony na okoliczność zajęcia pasa drogowego i skonfrontuje te wyjaśnienia z dowodami złożonymi przy jego piśmie z 15 lutego 2019 r., nie wykluczając uzupełnienia postępowania dowodowego w zależności od potrzeby wynikającej z realizacji zasad z art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione. Organ zadba także o to, by - jeżeli okaże się, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego - powierzchnia i czas zajęcia zostały ustalone za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego i ocenionych zgodnie z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Po drugie, jeżeli GDDKiA ustali i wykaże odpowiedzialność skarżącego za zajęcie pasa drogowego w całości bądź w części, obligatoryjnie rozważy przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w kontekście art. 189f § 1 i 2 k.p.a. i nie budzących wątpliwości ustaleń w tym zakresie oraz podnoszonych przez skarżącego w tej kwestii argumentów. Istotne bowiem jest, dla spełnienia tej normy, że stan naruszenia został usunięty przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie.

Powyższy wyrok stał się prawomocny.

II.

Po ponownym zbadaniu sprawy, GDDKiA decyzją z 2 grudnia 2022 r. znak O/KR.Z-13.4341.1.2022.as wymierzyła skarżącemu karę pieniężną w wysokości 544.850 zł z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [..] od km 21+180 do km 21+381 strona lewa w miejscowości N. poprzez wykonanie nasypu z gruntu naturalnego bez zgody zarządcy drogi krajowej. Obszar pasa drogowego zajęty poprzez wykonany nasyp z gruntu naturalnego przy działkach ewidencyjnych nr: [...] wynosi 641,0 m², w terminie od dnia 27.09.2018 r. do dnia 20.12.2018 r. tj. 85 dni - bez zezwolenia zarządcy drogi.

Następnie decyzją z 9 marca 2023 r. znak O/KR.Z-3.4341.16.1.2023.AL3 GDDKiA utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

III.

Wyrokiem z 10 listopada 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3575/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą oraz orzekł o kosztach.

Jak wyjaśnił, organ nie wywiązał się należycie z obowiązku wykonania wcześniejszego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę oparł swoje stanowisko o odpowiedzialności skarżącego za całość, a więc 641 m² powierzchni pasa drogowego na tej podstawie, że jako właściciel 12 działek przylegających do pasa drogowego zajętej przez nasyp z gruntu naturalnego, z uwagi na (przyznany w piśmie z 14 lutego 2019 r.) fakt częściowego przyjęcia tego materiału na obszar swoich działek, tym samym wziął odpowiedzialność za całość zajęcia pasa drogowego do tych działek przylegającego, nawet bez względu na jego brak zgody na takie działanie.

Domniemanie faktu zajęcia pasa drogowego w całości przez skarżącego z uwagi na rozszerzenie jego odpowiedzialności na tereny przylegające do jego działek (przy czym organ nie neguje, że mogło to nastawić bez jego zgody), zostało całkowicie zdyskwalifikowane przez WSA w Warszawie.

Nie jest możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której organ nie wskazał po wyroku WSA praktycznie żadnego nowego dowodu, który pozwoliłby stwierdzić zajęcie określonego w decyzji obszaru pasa drogowego w całości przez skarżącego, a mimo to, wydał w sprawie decyzje nakładające ponownie karę pieniężną z tego tytułu.

W końcowej części uzasadnienia wyroku z 13 lutego 2020 r. WSA wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, w celu skonfrontowania go ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, a zwłaszcza z treścią jego pisma z 14 lutego 2019 r. Tego obowiązku organ nie wykonał. Nie stanowi bowiem wykonania w tym zakresie wskazań WSA przesłuchanie świadków w obecności strony i oczekiwanie, aż sam skarżący (bądź jego pełnomocnicy) ewentualnie zgłoszą stosowny wniosek dowodowy w tym zakresie. Zdaniem Sądu, z ww. wyroku wynika w sposób jednoznaczny obowiązek organu przeprowadzenia tego dowodu z urzędu, bez oczekiwania na inicjatywę dowodową strony. W przeciwnym wypadku decyzja administracyjna, poprzedzona wydaniem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, wiążącego z mocy wyżej przywołanego art. 153 p.p.s.a. jest obarczona wadą procesową. Jej usunięcie może nastąpić jedynie w drodze ponownego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ w prowadzonym po raz kolejny w tej samej sprawie postępowaniu administracyjnym, w którym jego rolą będzie ponowne zgromadzenie i ocena dowodów, tym razem z uwzględnieniem oceny prawnej oraz wskazań WSA zawartych w dotychczas wydanych wyrokach.

Zdaniem Sądu, także dodatkowy argument GDDKiA w postaci stwierdzenia, że organ dokonał analizy struktury nasypanego materiału ziemno-skalnego zarówno z obszaru działek skarżącego jak i pasa drogowego drogi krajowej stwierdzając, że na całej długości zajętego odcinka DK47 materiał jest jednorodny w swojej strukturze oraz pochodzi z jednego źródła, nie mógł być uznany za wystarczający dla konwalidacji uchybień organu popełnionych w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie wyroku WSA z 13 lutego 2020 r. z tego względu, że argument ten był już poprzednio użyty w decyzji z 3 kwietnia 2019 r. (str. 321 - verte akt administracyjnych), lecz nie okazał się dostatecznie przekonujący dla WSA, który mimo podnoszonej argumentacji organu, uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje. Ze wskazań WSA w Warszawie na pierwszy plan wybija się obowiązek rozgraniczenia, za jaką ewentualnie część nasypanego na teren działek stanowiących pas drogowy można w sposób nie domniemany, ale bezsprzeczny, przypisać odpowiedzialność skarżącemu.

Należy dodatkowo zwrócić uwagę organu na nieprawidłowość, jaka wyłoniła się w toku ponownego rozpoznania sprawy, przy przeprowadzaniu rozprawy administracyjnej w dniu 10 maja 2022 r. Zdaniem WSA, winien zostać sporządzony z tej rozprawy jeden protokół, obejmujący rozprawę jako spójną całość, odzwierciedlający jej przebieg z uwzględnieniem jedności czasu i miejsca, oraz przebiegających po sobie czynności. Tymczasem znajdujący się w aktach protokół składa się z dwóch oddzielnych części zatytułowanych "Protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 10 maja 2022 r.", z których każdy zawiera niezależną od siebie część postępowania - są to przesłuchania dwóch świadków. Należy przy tym zauważyć, iż ustawodawca rozróżnia protokół rozprawy i protokół przesłuchania świadka, umieszczając te czynności w dwóch niezależnych od siebie jednostkach redakcyjnych art. 67 k.p.a., który w § 1 wprowadza oblig sporządzenia protokołu z niektórych czynności w postępowaniu administracyjnym, a w § 2 czynności te wyszczególnia, przewidując, że do tych czynności należą m.in.: przesłuchanie strony, świadka i biegłego (pkt 2) oraz rozprawa (pkt 4).

W toku jednego z przesłuchań dochodzi przy tym do wypowiedzenia pełnomocnictwa przez skarżącego reprezentującemu go pełnomocnikowi, jednak protokół nie odzwierciedla przyczyny takiego stanu rzeczy. W innym miejscu drugiego protokołu zawarta jest prośba skarżącego o kontakt z lekarzem, a także pojawia się nowy pełnomocnik skarżącego. Powyższe okoliczności zaprotokołowano lakonicznie, co uniemożliwia kontrolę rzeczywistego przebiegu rozprawy administracyjnej ze strony sądu administracyjnego. Treść protokołów nie wskazuje także, aby czynności przesłuchania odbyły się z dochowaniem należytej staranności. Przykładowo, na str. 388 akt administracyjnych protokół przesłuchania świadka Z. C. urywa się na słowie "Były", a następna strona protokołu (387) już z tym nie koreluje (słowa początkowe to: "nie mam wiedzy o nasypie przy [...]". Protokołu w ten sposób sporządzonego nie można uznać za prawidłowo sporządzony i kompletny, co uniemożliwia oparcie na nim jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Należy więc stwierdzić, iż przy rozpoznawaniu sprawy doszło do innych jeszcze, niż naruszenie art. 153 p.p.s.a. naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, mianowicie - przepisów o przeprowadzeniu rozprawy w postępowaniu administracyjnym i obowiązku sporządzenia z tej czynności jednego protokołu, odzwierciedlającego jej przebieg (art. 89 oraz art. 67 § 2 pkt 4 k.p.a.).

W wytycznych WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie przeprowadzić ponownie postępowanie dowodowe i ustalić w sposób nie budzący wątpliwości powierzchni oraz czasu zajęcia obszaru, co do którego zajęcie pasa drogowego można w sposób nie budzący wątpliwości przypisać skarżącemu. Przede wszystkim przeprowadzi czynności nakazane przez WSA w Warszawie w wyroku z 13 lutego 2020 r., tj. przesłuchanie strony na okoliczność zajęcia pasa drogowego i skonfrontuje te wyjaśnienia z dowodami złożonymi przy piśmie skarżącego z 15 lutego 2019 r., nie wykluczając uzupełnienia postępowania dowodowego w zależności od potrzeby wynikającej z realizacji zasad z art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ww. wyroku, organ zobowiązany jest w sposób jednoznaczny ustalić, czy skarżącemu można w pełni przypisać odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości N. od km 21+180 do km 21+381 strona lewa poprzez wykonanie nasypu z gruntu naturalnego przy jego działkach, co należy wykonać poprzez ustalenie prawnie znaczących faktów za pomocą mapy określającej powierzchnię adekwatną do przypisanego skarżącemu zajęcia pasa drogowego, za który w sposób nie budzący wątpliwości ponosi odpowiedzialność administracyjną.

Następnie - w razie potwierdzenia w całości lub co najmniej w części odpowiedzialności skarżącego - GDDKiA rozważy zastosowanie przepisów działu IVa k.p.a., zwłaszcza przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Winien wziąć wówczas pod uwagę fakt pełnego przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego przez skarżącego na jego koszt, mimo, iż nie poczuwał się do naruszenia tegoż pasa w całości.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku została wniesiona przez GDDKiA, która zaskarżyła go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie modło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez wadliwe uznanie, że organ nie wyjaśnił okoliczności zajęcia pasa drogowego, oraz faktu bezpodstawnej odmowy wiarygodności protokołu rozprawy przerwanej wypowiedzeniem pełnomocnictwa, w czasie gdy w jej trakcie doszło do wypowiedzenia pełnomocnictwa co skutkowało koniecznością podpisania dokumentu przez osoby uczestniczące, w czasie gdy jedna z nich opuszczała rozprawę;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie były niewystarczające do wydania zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 187f § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nie ocenił dla ustalenia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary faktu przywrócenia pasa do stanu sprzed zajęcia.

Organ skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Ż. wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 ustawy procesowej.

VII.

Zarzuty skargi kasacyjnej, które zgodnie z zasadą dyspozycyjności wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, są - jak wskazano - nieuzasadnione.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała w żaden sposób podstawowego uchybienia wytkniętego organowi przez Sąd pierwszej instancji, mianowicie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Należy więc zwrócić uwagę, że brak zaskarżenia tego stanowiska WSA - przy czym nie chodzi już nawet o sam brak stosownego zarzutu ale niepodważenie wyrażonej oceny prawnej Sądu pierwszej instancji w tym zakresie - per se uzasadniał oddalenie skargi kasacyjnej. Co nadto równie istotne, nawet gdyby zarzut taki zrekonstruować z całokształtu wypowiedzi skarżącego kasacyjnie organu, to i tak należy w pełni podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku, bowiem GDDKiA nie wykonało wiążących ten organ zaleceń wyrażonych w pierwszym wyroku WSA z 13 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1386/19. Przypomnieć trzeba, że nakazano w nim organowi w istocie przesłuchanie skarżącego ("Organ w tym celu dopuści dowód z wyjaśnień strony na okoliczność zajęcia pasa drogowego i skonfrontuje te wyjaśnienia z dowodami złożonymi przy jego piśmie z 15 lutego 2019 r., nie wykluczając uzupełnienia postępowania dowodowego ...").

Pomijając więc sam brak skutecznego zaskarżenia skargą kasacyjną stanowiska dotyczącego niewykonania wytycznych z wcześniejszego wyroku WSA, należy podnieść, że twierdzenie Sądu pierwszej instancji zawarte w kontrolowanym obecnie orzeczeniu jest w tym zakresie uzasadnione. Organ, jakkolwiek słusznie zdecydował się na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, to jednak wadliwie nie wykonał zalecenia i nie pozyskał wyjaśnień skarżącego, konfrontując je następnie z resztą dowodów. Jedynie zaś istotna zmiana okoliczności lub prawa (które nie miały w tej sprawie miejsca), albo odmowa złożenia wyjaśnień przez skarżącego, czy też inna obiektywna przeszkoda, zwalniałyby organ z obowiązku wykonania poleconej czynności, do której wykonania zobowiązał go uprzednio Sąd pierwszej instancji.

Z kolei zarzuty skargi kasacyjnej nr 1 i 2 nie są zasadne z tego względu, że w sprawie WSA słusznie wskazał na brak możliwości, w aktualnym stadium sprawy, pełnej oceny jej stanu, zwłaszcza wobec deficytów ustaleń faktycznych i pozostających nadal do wyjaśnienia wątpliwości (wynikających z nieprzeprowadzenia dowodu, który zlecił Sąd pierwszej instancji). Zauważyć wypada, że w sprawie nie może być w ogóle kwestionowana odpowiedzialność skarżącego w zakresie przez niego przyznanym (tj. od działki nr 14395/2 w kierunku południowym do momentu wyjazdu ze stacji paliw; mimo tego, organ nadal nie dysponuje wyliczeniem geodety dotyczącym zajęcia tylko tego fragmentu pasa drogowego). Natomiast zastrzeżenia nadal budzi jego "sprawstwo" w pozostałym przypisanym mu przez GDDKiA zakresie. Niewątpliwie istotny wkład w wyjaśnienie stanu sprawy miały zeznania dwóch przesłuchanych świadków, które jednakże należy ocenić i skonfrontować z wyjaśnieniami skarżącego (gdy już zostaną pozyskane) oraz pozostałym materiałem dowodowym, w tym z zasadami logicznego rozumowania. Niniejsza sprawa nie jest bowiem typową sprawą o zajęcie pasa drogowego, gdyż żaden dowód, poza przyznaniem skarżącego, wprost nie wskazuje na przypisane mu w całości naruszenie. Jednakowoż suma zebranych dowodów, należycie rozważonych, także pod względem logiki działania w tego rodzaju sprawach, której nie można pomijać, może już o tym świadczyć. Wymaga to jednak dokładnej analizy wszystkich zebranych dowodów i wynikających z nich okoliczności związanych z praktyką przyjmowania przez skarżącego gruzu, fragmentów skał i ziemi na własne działki, uzupełnionych o wyjaśnienia skarżącego. Jakkolwiek strona nie może odpowiadać za eksces osób nie pozostających pod jej kontrolą, co wydaje się być oczywiste, to jednak również nie można akceptować sytuacji, że wystawiając na działkach informację o woli nieodpłatnego przyjmowania materiału ziemnego w celu podwyższenia poziomu terenu (potwierdzają to zeznania świadków i przyznaje to sama strona), za nic w istocie nie odpowiada (co się dzieje na jej nieruchomościach). Ważne jest zatem ustalenie jaką kontrolę nad tym procesem strona realnie i rzetelnie sprawowała, jako właściciel nieruchomości, zwłaszcza, że ze zdjęć organu (wykonywanych codziennie i obrazujących zajęcie pasa drogowego) wynika, że nieustannie pracowała tam koparka, wyrównująca nawożony materiał ziemny. Trudno więc zakładać, że prace te wykonywane były bez wiedzy skarżącego, przez osoby pozostające całkowicie poza jego kontrolą, zwłaszcza że dotyczyły także części zajętego pasa drogowego. Trudno też w sposób uzasadniony z punktu widzenia logiki i doświadczenia życiowego wnioskować, że tego rodzaju działania, a więc wyrównywanie wywiezionej ziemi, podejmowałyby osoby przywożące tego rodzaju materiał na działki skarżącego. Kłóci się to z elementarnymi zasadami logiki i ekonomii działania, gdyż nie jest nawet prawdopodobne, aby osoby zainteresowane pozbyciem się ziemi, skał czy gruzu, zobowiązywały się dodatkowo do wyrównywania działek skarżącego, na które wywiozły np. urobek z wykopów. Nadto, jednolity charakter materiału wywiezionego na działki skarżącego nie pozostaje, jak w tym przypadku błędnie wskazuje WSA, całkowicie bez znaczenia w sprawie. Świadczyć może o jednym źródle, z którego pochodził przywożony materiał, a więc i o jednym jego "dostawcy". Suma dowodów należycie zebranych w sprawie może zatem wskazywać, że skarżący być może jednak ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego w szerszym zakresie niż wprost przez niego przyznany. Za mało wiarygodne uznać bowiem należy twierdzenia, że skarżący nie miał świadomości zajęcia pasa drogowego sąsiadującego z jego kilkunastoma działkami poprzez nawiezienie znacznej ilości materiału i jego wyrównanie. Jest to nieprawdopodobne z racji trwającego wiele dni zajęcia pasa drogowego, a także trwających na nieruchomościach strony pracach wyrównawczych, widocznych na zdjęciach, w tym ziemi leżącej przy skrajni drogi. Końcowo należy zauważyć, że właściciel każdej nieruchomości, zwłaszcza przyległej do drogi publicznej, zamierzając dokonać określonych robót (ziemnych) powinien znać przebieg granic nieruchomości, tak aby nie wkroczyć w sferę władztwa innego podmiotu, także publicznego.

Błędne są także twierdzenia organu dotyczące, mówiąc ogólnie, "problemów z prowadzeniem protokołu rozprawy", co miało uzasadniać jego sporządzenie w częściach. WSA słusznie wskazał, że czym innym jest protokół rozprawy, a czym innym protokół przesłuchania świadków. To zaś, że w toku rozprawy doszło do wypowiedzenia pełnomocnictwa jest zdarzeniem, które może mieć miejsce, jednakże nie oznacza, że należy z tego powodu wykonać dwa odrębne protokoły tej samej rozprawy. Organ może w takiej wyjątkowej sytuacji działać stosownie do zastanych warunków i pozyskać podpis osoby opuszczającej rozprawę na protokole w momencie, w którym kończy się jej rola w sprawie, po czym dalej kontynuować tę czynność procesową już bez niej lecz nadal w tym samym protokole, który ma obrazować przebieg całej czynności.

Częściowo niezasadnie WSA podważa natomiast należytą staranność protokołu w zakresie w jakim dotyczy przesłuchania świadka Z. C. Sąd pierwszej instancji wskazuje przykładowo, że: na str. 388 akt administracyjnych protokół przesłuchania świadka Z. C. urywa się na słowie "Były", a następna strona protokołu (387) już z tym nie koreluje (słowa początkowe to: "nie mam wiedzy o nasypie przy [...]". Zdaniem WSA protokołu w ten sposób sporządzonego nie można uznać za prawidłowo sporządzony i kompletny, co uniemożliwia oparcie na nim jakichkolwiek ustaleń faktycznych.

Nie jest to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie do końca prawidłowe. Jakkolwiek pobieżny ogląd kart nr 385-389 akt administracyjnych (część protokołu dotycząca przesłuchania świadka Z. C.) może sugerować tezę sformułowaną przez WSA (o braku staranności organu), to jednak ich głębsza analiza wskazuje, że strony protokołu zostały po prostu ułożone w złej kolejności. Tak więc po stronie nr 388 powinna się znajdować strona nr 386, a następnie nr 387 (numerowanie kart prowadzone jest narastająco). Karty te, odczytane w prawidłowej kolejności, mogą stanowić dowód w sprawie.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 187f § 1 i 2 k.p.a.". Stronie oczywiście chodziło o art. 189f § 1 i 2 k.p.a., jednakże nie doszło w tej sprawie do jego naruszenia bowiem należy mieć na względzie to, że wytyczne WSA związane są przede wszystkim ze stwierdzonym naruszeniem dotyczącym braku precyzyjnego ustalenia "sprawstwa" skarżącego w zajęciu pasa drogowego w całości. Stanowisko o potrzebie rozważenia możliwości odstąpienia od nałożenia kary, w znacznej wysokości, zostało natomiast sformułowane swoiście alternatywnie, w myśl schematu "jeżeli zostanie ustalone sprawstwo skarżącego, należy rozważyć możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej", w tym uwzględnić jaki wpływ na to ma zachowanie skarżącego, który usunął zajęcie pasa drogowego. Funkcją administracyjnej kary pieniężnej, oprócz niewątpliwego aspektu sankcyjnego, jest także osiąganie zamierzonego celu kary, a więc przede wszystkim efektu oddziaływania na zachowanie strony.

Ocena podstaw do odstąpienia od nałożenia kary jest przy tym niezwykle istotnym etapem całego procesu korzystania przez organ z sankcji administracyjnej. Kara nie realizuje bowiem celu fiskalnego, a ma przede wszystkim oddziaływać na jednostkę.

W powyższej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).