Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 964/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10, art. 77 § 1, art. 81;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 92 ust. 1;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 32 ust. 6 w zw. z § 29 ust. 3;
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 3;
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Po 188/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

`U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z 4 lutego 2021r., sygn. akt III SA/Po 188/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej też: "DW OR ARiMR", "Dyrektor", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] stycznia 2020r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 14 czerwca 2016r. [...] wniósł o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. Do płatności w ramach realizowanych pakietów zadeklarowano działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położone w woj. [...], pow. [...], gm. [...], obr. ew. [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położone w woj. [...], pow. [...], gm. [...], obr. ew. [...].

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej też: "organ I instancji", "Kierownik BP ARiMR" "Kierownik") decyzją z [...] lutego 2017r., nr [...] przyznał [...] płatność rolnośrodowiskową.

W dniu 25 maja 2017r. [...] złożył wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w związku z przejęciem 26 stycznia 2017r. w posiadanie gruntów od [...]. Do wniosku załączono: oświadczenie o kontynuowaniu przez skarżącego do 14 marca 2018r. realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez [...]; umowę w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 2017r., na mocy której [...] i [...] małż. [...] podarowali [...] dz. ew.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położone w [...] i dz. ew.: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położone w [...]; umowę z [...] stycznia 2017r. przekazania w dalsze użytkowanie na mocy której [...] przekazał skarżącemu dz. ew. nr [...] położoną w [...].

Postanowieniem z [...] czerwca 2018r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 §1 oraz art. 150 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2017r., nr [...] o przyznaniu [...] płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z [...] czerwca 2018r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] uchylił decyzję z [...] lutego 2017r. przyznającą [...] płatność rolnośrodowiskową na rok 2016r. oraz odmówił skarżącemu przyznania tej płatności.

Decyzją z [...] kwietnia 2019r., nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu uchylił decyzję z [...] czerwca 2018r. i umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania.

Decyzją z [...] października 2019r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] po rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2017r. o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2016. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie nastąpiło skuteczne przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego wobec niezłożenia przez niego wymaganych dokumentów dotyczących przejęcia zobowiązania w ściśle określonym przepisami prawa terminie.

Decyzją z [...] stycznia 2020r., nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2019r.

W ocenie organu odwoławczego skoro decyzję w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2016r. [...] (poprzednikowi skarżącego) wydano [...] lutego 2017r., a przeniesienie posiadania nastąpiło 26 stycznia 2017r., to zastosowanie ma § 32 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U z 15 marca 2013r., poz. 361 ze zm.), na podstawie którego, wniosek transferowy winien być złożony w ciągu 3 miesięcy od przeniesienia posiadania gruntów, czyli do 26 kwietnia 2017r. Tymczasem wniosek taki złożony został dopiero 25 maja 2017r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią § 29 ust. 3 rozporządzenia podany w przepisie tym termin trzymiesięczny jako termin materialnoprawny nie podlega przywróceniu bez względu na przyczynę jego uchybienia.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W złożonym piśmie procesowym podtrzymał argumenty wywiedzione w skardze, wskazując ponadto, że jego stawiennictwo w Biurze Powiatowym Agencji 26 stycznia 2017r. miało na celu dokonanie wszelkich formalności związanych z całościowym przejęciem gospodarstwa od ojca, stanowiąc wolę kontynuowania rozpoczętego przez niego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a brak stosownego oświadczenia w formie pisemnej był skutkiem niewłaściwej reakcji organu, który winien pouczyć go o konieczności złożenia takiego oświadczenia w stosownym terminie.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 4 lutego 2021r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odnosząc się do kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności czy w rozporządzeniu zgodnie z prawem określono trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o wstąpienie do postępowania, a jeżeli tak, to czy złożenie takiego wniosku po jego upływie (co jest niesporne) wynika z niezgodnego z prawem braku pouczenia przez organ skarżącego o takim obowiązku wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r., poz. 173 ze zm., dalej: "ustawa") upoważnia właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia warunków wstąpienia przez przejmującego gospodarstwo do postępowania. W ocenie Sądu I instancji pojęcie "warunki" zawiera w sobie również termin na "wstąpienie". Ponadto w § 32 ust. 6 rozporządzenia określono termin na wstąpienie do postępowania. Według WSA jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, nowy posiadacz gruntów lub stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania, a powyższy termin nie podlega przywróceniu (§ 32 ust. 7 w zw. z § 29 ust. 3 rozporządzenia). WSA zaznaczył, że mimo dwóch wizyt w Biurze Powiatowym Agencji (26 stycznia 2017r. i w marcu 2017r.) nie ma dowodu na to, aby skarżący zażądał udzielenia mu stosownych pouczeń. W ocenie Sądu I instancji o takim żądaniu nie przesądza samo dwukrotne zgłoszenie się do Biura Powiatowego Agencji, w trakcie których dokonano innych czynności, ale nie złożono wniosku o wstąpienie do postępowania. Uczyniono to dopiero 25 maja 2017r., czyli już po upływie terminu (do 26 kwietnia 2017r.). Według WSA zasadnie zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu płatności za rok 2016.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oświadczył również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1. § 32 ust. 6 w zw. z § 29 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U z 15 marca 2013r., poz. 361 ze zm.) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1936 z późn. zm., dalej: "ustawa") w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie ww. przepisów rozporządzenia w sytuacji, w której przepisy te, jako wprowadzające materialnoprawny termin do złożenia wniosku transferowego zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej.

II. Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 21 ust. 2 ustawy poprzez nierozparzenie całego materiału dowodowego w szczególności twierdzeń skarżącego w zakresie okoliczności stawiennictwa skarżącego w Biurze Powiatowym ARiMR w Pleszewie w związku z przejęciem gospodarstwa rolnego;

2. art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak - pomimo żądania skarżącego - pouczenia co do warunków i terminu złożenia wniosku transferowego w zakresie płatności rolnośrodowiskowej w związku z przejęciem gospodarstwa rolnego;

3. art. 21 ust. 1 ustawy w zw. z art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem wymogów praworządnego i sprawiedliwego postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, które doprowadziło do naruszenia prawnie uzasadnionych interesów skarżącego;

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji istnienia uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a, tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni, że Sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2014r., sygn. akt I OSK 294/14, 6 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 2233/13). Natomiast zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego jak w niniejszej sprawie wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2735/15).

Wobec tego, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z jej zarzutami, w obu przypadkach, a więc błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, jej autor musi wykazać ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu dlaczego nie powinien być zastosowany.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkie wskazane wyżej wymogi.

Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej zarówno w pkt I. jak i II. jej petitum nie wskazał, jakie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez Sąd I instancji, przy czym wskazany jako naruszony przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, a zarzuty skargi kasacyjnej pokrywają się z zarzutami ujętymi w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., sygn. I OPS 10/09 (cbois). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015r., sygn. II GSK 2140/13; cbois), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012r., sygn. I FSK 1679/11; cbois). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007r., sygn. I FSK 1448/06; cbois). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014r., sygn. II GSK 16/13 i 17 lutego 2015r., sygn. II OSK 1695/13; cbois). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do istoty sporu w rozpoznawanej sprawie, należy wskazać, że sprowadza się ona do oceny, czy organy zasadnie odmówiły skarżącemu prawa do wstąpienia do toczącego się postępowania, w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w związku z przejęciem 26 stycznia 2017r., posiadania gruntów od ojca [...]. Organy wskazały, że nowy posiadacz gruntów lub stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania gruntów lub stada objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez rolnika, gdy tymczasem wniosek skarżącego złożony został w dniu 25 maja 2017r., a zatem po terminie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisy wprowadzające materialnoprawny termin do złożenia wniosku transferowego zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Skarżący wskazał też, że kiedy 26 stycznia 2017r. stawił się w Biurze Powiatowym w celu złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów i wniosek o zarejestrowanie stada organy nie pouczyły go o konieczności przedłożenia wymaganych dokumentów do uwzględnienia wniosku o wstąpienie do toczącego się już postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów najdalej idących podniesionych w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wyłącznie przez organy wskazane w Konstytucji. Organ wymieniony w ustawie jako upoważniony do wydania rozporządzenia nie może prawa tego przekazywać innemu organowi. Akty wykonawcze wydane na podstawie normy ustawowej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (uzasadnienie wyroku TK z dnia 5 listopada 2001r., sygn. akt U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247 oraz postanowienia SN z 8 sierpnia 2003r., sygn. akt V CK 6/02, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach określonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.

Oznacza to zakaz wydania rozporządzeń, bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie tych zasad może stanowić podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia (w całości lub w części) z ustawą. W doktrynie zwraca się uwagę, że normy generalne o charakterze modelowym, dotyczące konstytucyjnych praw obywatelskich ze swej natury winny się znaleźć w akcie rangi ustawy. Natomiast normy o charakterze technicznym, szczegółowym realizujące wspomniane wyżej normy ogólne mogą, a nawet powinny znaleźć się w akcie wykonawczym do ustawy (por. J. Grabowski, Projekty rozporządzeń w świetle opinii Rady Legislacyjnej, "Przegląd Legislacyjny 2006, nr 1, s. 73).

Stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy upoważnił Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, w szczególności m.in.: a) trybu składania wniosków o przyznanie pomocy, b) szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy (...), d) działań i przypadków, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania, e) działań i przypadków, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy - mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań.

Termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób, system" (Słownik Języka Polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1983, t. III, s. 540). Termin "tryb" w języku prawniczym oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2000r., sygn. akt U 2/00, OTK 2000/8/296, Dz. U. 2000/110/1178). Natomiast termin "wymaganie" (od "wymagać") oznacza "norma, warunek lub zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać; postulat, żądanie" (cyt. "Słownik Języka Polskiego", t. III. s. 818). Z kolei termin "warunek" m.in. oznacza "czynnik, od którego uzależnione jest istnienie czegoś", a także "zastrzeżenie, od którego spełnienia zależy dotrzymanie, zrealizowanie czegoś, wymaganie stawiane przy zawieraniu jakiejś umowy" (tamże, t. III, s. 660). Użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "szczegółowych wymagań, jakim te wnioski powinny odpowiadać" oznacza, że w rozporządzeniu, a nie w jakimkolwiek innym akcie niższej rangi, organ upoważniony (czyli wskazany) w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy zobowiązany był m.in. do określenia rodzaju dokumentów wymaganych do załączenia do wniosku o przyznanie pomocy. Przez "wymagania" czyli inaczej "warunki", od których uzależnione jest przyznanie pomocy należy więc rozumieć także dokumenty, które należało załączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Ustawodawca w tym zakresie nie przewidział żadnych wyjątków. Z treści ustawowego upoważnienia wynika też, że autor rozporządzenia wykonawczego do ustawy był ponadto zobowiązany do określenia "trybu składania wniosków o przyznanie pomocy" przez który to tryb, czyli "procedurę ich składania" należy rozumieć składanie wraz z wnioskami niezbędnych dokumentów.

Tak więc określenie tego rodzaju wymagań, poprzez wskazanie rodzaju niezbędnych dokumentów wymaganych jako załączników wniosku, należało z mocy upoważnienia ustawowego, mającego swe źródło w art. 92 Konstytucji RP, wyłącznie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tym samym nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, aby wskazane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia, zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Podkreślić należy, że jak wynika to z ustalonego stanu faktycznego sprawy w dniu 26 stycznia 2017r. skarżący stawił się w siedzibie Biura Powiatowego w [...] i złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów i wniosek o zarejestrowanie siedziby stada. Decyzją z [...] lutego 2017r., nr [...] organ I instancji [...] płatność rolnośrodowiskową za 2016 rok. Skarżący w dniu 25 maja 2017r. wniósł o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w związku z przejęciem 26 stycznia 2017r. posiadania gruntów od [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny trafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż wniosek skarżącego o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej został złożony po terminie, o którym mowa § 29 ust. 2 rozporządzenia. Termin ten jako termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu - zgodnie z § 32 ust. 7 w zw. z § 29 ust. 3 rozporządzenia. Skarżący składając w dniu 26 stycznia 2017r., w siedzibie Biura Powiatowego w Pleszewie wniosek o wpis do ewidencji producentów i wniosek o zarejestrowanie siedziby stada, nie złożył stosownych dokumentów, o których mowa w § 29 ust. 5 rozporządzenia. Organ wskazał, że pracownik przyjmujący od skarżącego wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz wniosek o zarejestrowanie stada nie potwierdził, ażeby przedłożył on akt notarialny i umowę przekazania w dalsze użytkowanie oraz aby zażądał pouczenia w zakresie przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego po ojcu [...]. Skarżący zaś stanowiska tego skutecznie nie podważył.

W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący tych "szczegółowych wymagań, jakim wniosek powinien odpowiadać", nie spełnił. Wobec tego zasadnie odmówiono skarżącemu przyznania płatności, z uwagi na przekroczenie terminu na złożenie wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w związku z przejęciem 26 stycznia 2017r. posiadania gruntów od [...].

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw, a tym samym nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że działanie organów administracji państwowej było prawidłowe mając na względzie przepisy art. 21 ustawy a także przepisy k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowych płatności zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 - 4 ustawy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Podnieść także należy że przepis ten wyłącza stosowanie art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i to (co należy stosownie podkreślić) wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania skarżącego czy też informowania skarżącego o przysługujących mu prawach. Należy zaznaczyć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy organ stoi na straży praworządności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało zaaprobować stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wskazał żadnych dowodów na okoliczność, że zażądał od organu stosownych pouczeń. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, to na skarżącym spoczywał obowiązek przedstawienia wszelkich środków dowodowych, czego skarżący nie zrobił. Również to na skarżącym ciążył obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów, o których mowa w § 29 ust. 5 rozporządzenia.

Wobec powyższego stanowisko skarżącego, który twierdzi, że organ winien udzielać mu stosownych pouczeń, jest błędne. W szczególności w sytuacji, kiedy skarżący zgłosił się do Biura Powiatowego, lecz nie złożył stosownego wniosku w celu wstąpienia do postępowania. Dokonał tego dopiero w dniu 25 maja 2017r., czyli po przekroczeniu materialnoprawnego terminu, który nie podlega przywróceniu. Organ tylko na żądanie strony jest zobowiązany do niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie stronie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter przepisu kompetencyjnego, który sam nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Podnosząc taki zarzut, skarga kasacyjna powinna jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018r., II GSK 4321/16). Treść skargi kasacyjnej nie wykazuje zaś naruszenia bądź naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2. sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 265).

Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed Sądem I instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.