Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 258/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77, art. 80,  art. 217 § 2, art. 218, art. 219
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 23 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2024 roku sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r., Wójt Gminy B. (dalej jako: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), odmówił A. J. (dalej jako: "wnioskodawczyni", "skarżąca") wydania zaświadczenia potwierdzającego jej pracę w gospodarstwie rolnym rodziców A. i H. R. w okresie od 19 marca 1997 r. do 30 września 2000 r.

W uzasadnieniu postanowienia Wójt wyjaśnił, że zaświadczenie potwierdzające pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym może być wydane w oparciu

o dokumenty będące w zasobach urzędu, tj. np. księgi podatkowe, rejestry gruntowe, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym oraz inne zbiory dokumentów własnych. Wskazał, że Gmina dysponuje m.in. ewidencją właścicieli gospodarstw rolnych – w tym gospodarstwa rolnego A. i H. R. w miejscowości D. o pow. [...] ha (rodziców wnioskodawczyni), nie dysponuje jednak ewidencją osób pracujących w gospodarstwach rolnych w okresie, o który ubiega się strona. Organ wyjaśnił, że w jakiejkolwiek dokumentacji brak jest informacji dotyczących pracy wnioskodawczyni w gospodarstwie rolnym rodziców, natomiast z dokumentacji przedstawionej przez samą stronę wynika, że w okresie od 26 listopada 1983 r. do 15 czerwca 2011 r. była ona zameldowana przy ul. [...] w B. Powołując stosowne orzecznictwo Wójt podał, że niedopuszczalne jest gromadzenie dowodów, mających na celu wydanie zaświadczenia, ponieważ treść zaświadczenia winna opierać się na posiadanych przez organ rejestrach i zbiorach danych, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54 poz. 310, dalej jako: "u.w.o.p.") dopuszcza jedynie inny sposób wskazania przez zainteresowanego okresów pracy w gospodarstwie, w trybie postępowania prowadzonego przez organ emerytalno-rentowy, a nie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Ostatecznie organ pierwszej instancji skonkludował, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rodziców strony nie pozwala na stwierdzenie, że osoba ta pracowała w gospodarstwie rolnym i nie daje podstaw do wydania zaświadczenia.

W obszernym zażaleniu od ww. postanowienia skarżąca zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa:

1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jej załatwienia i rozstrzygnięcia,

a w szczególności rzetelnej oceny dowodów będących w posiadaniu organu

i przedłożonych przez wnioskodawczynię, które pozwalałyby stwierdzić fakt jej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców;

2. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania wnioskodawczyni do organu przy niezachowaniu zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz bez uzasadnionej przyczyny odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

3. art. 9 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania jej

o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw

i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ winien działać bowiem tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielać niezbędnych wyjaśnień, wskazówek, czego zabrakło w niniejszym postępowaniu;

4. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozważenia całego materiału dowodowego i pominięcie oczywistych wniosków z niego wynikających, co doprowadziło do uznania, że na podstawie dokumentów będących w dyspozycji organu nie jest możliwe wydanie wnioskowanego zaświadczenia;

5. art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło do uznania że na podstawie dokumentów będących w dyspozycji organu nie jest możliwe wydanie wnioskowanego zaświadczenia;

6. art. 218 § 1 i 2 k.p.a., polegające na naruszeniu obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu

i nieprzeprowadzeniu w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego,

a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

7. art. 3 ust. 1, 2 i 3 u.w.o.p., poprzez naruszenie obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji był w posiadaniu informacji umożliwiających wydanie wnioskowanego zaświadczenia.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca zarzuciła, że Wójt pominął przedłożone przez nią dowody, potwierdzające pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, nie uzasadnił też, jakim danym przypisał walor mocy dowodowej. Opisała, że razem z rodzicami i rodzeństwem mieszkała w B., prowadząc razem z rodzicami gospodarstwo rolne w oddalonej o ok. 4 km. D. Fakt ten potwierdza załączone do wniosku jej oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz zeznania dwóch niezależnych świadków złożone przed notariuszem. Ostatecznie strona podniosła, iż co prawda postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszony i odformalizowany, to jednak nie zwalnia to organu z możliwości przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, a prowadzone postępowanie nie może być prowadzone w oderwaniu od dokumentów przedstawionych przez wnioskodawczynię. Doprowadziło to bowiem do oceny dowodów dokonanej w sposób dowolny, wybiórczy i nielogiczny, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i odmową wydania zaświadczenia.

Postanowieniem z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało postanowienie będące przedmiotem zażalenia w całości w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej nie może co do zasady uchylić się od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie wykazu czy rejestru. Odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce jedynie, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Podkreśliło też, że zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Stwierdziło, że wynikającym z art. 218 § 2 k.p.a. obowiązkiem organu pierwszej instancji było zbadanie okoliczności wynikających ze wszystkich posiadanych przez organ ewidencji ludności, rejestrów i innych danych, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane i ewentualnych ich dysponentów, w zakresie w jakim odnoszą się do skarżącej. Kolegium zaznaczyło, że dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja meldunkowa, dokumentacja związana

z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się

w dyspozycji urzędu.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji wziął pod uwagę posiadane rejestry i ewidencje tj.: ewidencję podatkową, rejestr wymiaru podatków, rejestr zaświadczeń o niezaleganiu w podatkach lokalnych, ewidencję właścicieli gospodarstw rolnych, ewidencję osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników, ewidencję osób zameldowanych na terenie gminy. Dane wynikające z tych zbiorów nie potwierdziły wykonywania przez wnioskodawczynię pracy

w gospodarstwie rolnym rodziców we wskazanym okresie w charakterze domownika. Kolegium dodało, że Wójt wykazał również, że nie był prowadzony rejestr osób pracujących w gospodarstwach rolnych na terenie gminy.

Ostatecznie organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 3 ust. 3 u.w.o.p. nie wynika, że możliwe jest wydanie zaświadczenia na podstawie zeznań świadków (oświadczenia wskazanej przez stronę osoby). Przepis ten umożliwia jedynie stronie, w sytuacji gdy nie uzyska stosownego zaświadczenia z gminy, przedłożenia do innego organu zeznań dwóch świadków potwierdzających okres pracy w gospodarstwie, przy czym zeznania te winny być sporządzone przed urzędnikiem gminy. Dodało, że nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek konkretnego postępowania dowodów mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Zawarte w art. 218 § 1 k.p.a. sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy bowiem wykładać w sposób zawężający. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe postanowienie Kolegium, skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 3 ust. 1, 2 i 3 u.w.o.p., poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wadliwej wykładni zarówno przez Kolegium jak i organ pierwszej instancji, którego następstwem było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy organy były w posiadaniu informacji umożliwiających wydanie wnioskowanego zaświadczenia;

2. art. 3 ust. 1, 2 i 3 u.w.o.p., poprzez jego niezastosowanie, co w istocie czyni ten przepis martwym i rażąco narusza prawo "w sytuacji, gdy brak derogowania z systemu prawa tego obowiązku innemu właściwemu organowi niż urzędowi gminy";

II. przepisów prawa procesowego:

1. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jej załatwienia i rozstrzygnięcia, a w szczególności rzetelnej oceny dowodów będących w posiadaniu organu i przedłożonych przez skarżącą, które pozwalałyby stwierdzić fakt jej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców;

2. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania wnioskodawczyni do organu przy niezachowaniu zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz bez uzasadnionej przyczyny odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

3. art. 9 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania jej

o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ w myśl zasady informowania powinien działać tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielać niezbędnych wyjaśnień, wskazówek, czego zabrakło

w niniejszym postępowaniu;

4. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozważenia całego materiału dowodowego przez organ i pominięcie oczywistych wniosków z niego wynikających, co doprowadziło do uznania, że na podstawie dokumentów będących w dyspozycji organu nie jest możliwe wydanie wnioskowanego zaświadczenia;

5. art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, a nie swobodnej, co doprowadziło do uznania że na podstawie dokumentów będących w dyspozycji organu nie jest możliwe wydanie wnioskowanego zaświadczenia;

6. art. 218 § 1 i 2 k.p.a., polegające na naruszeniu obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu i nieprzeprowadzeniu w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

7. art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 141 i 144 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania

w sposób niebudzący zaufania skarżącej do organów, tj. błędne posługiwanie się zarówno przez organ pierwszoinstancyjny, jak i odwoławczy, terminem odwołanie, w sytuacji gdy sprawa została rozstrzygnięta postanowieniem na które przysługuje zażalenie (w treści pisma przekazującego zażalenie do Kolegium oraz w treści postanowienia organu odwoławczego).

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy B. i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji bądź rozstrzygnięcie przez organ II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona w istocie powieliła argumentację zawartą

w zażaleniu, nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem. Podniosła, że budzi wątpliwości, czy Kolegium pochyliło się nad jej sprawą, czy inną o tożsamym charakterze przedmiotowym, a wedle obowiązujących zasad ogólnych bezwzględnym jest, aby organ drugiej instancji był niezwiązany rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym, a zażaleniem i aktami sprawy, rozpoznał sprawę ponownie. Podniosła, że niezrozumiałym jest, dlaczego organ odwoławczy miałby ocenić wydanie zaświadczenia jedynie w oparciu o zeznania świadków, sporządzone przed urzędnikiem gminy, nie wynika to bowiem z intencji racjonalnego ustawodawcy, ani skarżącej. Z art. 3 u.w.o.p. wynika dokładnie, że skoro właściwy urząd gminy jest uprawniony do potwierdzenia, zgodnie z ust. 1, okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, a w przypadku gdy nie dysponuje takimi dokumentami, w myśl ust. 2 możliwe jest ich zastąpienie zeznaniami co najmniej dwóch świadków, o czym mowa w ust. 3. Taka konstrukcja została narzucona przez ustawodawcę i przepis prawny powinien być respektowany. Powołując stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z 30 maja 1988 r., sygn. akt III UZP 8/88, skarżąca wskazała, że praca w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia może być połączona z nauką i fakt ten nie może być przeszkodą przy ocenie, czy dany okres pracy na roli można zaliczyć do stażu pracowniczego, czy też nie.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną, polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa, a nie indywidualnym aktem administracyjnym (zob. np. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 217). Przy czym, niezależnie od uregulowanych w k.p.a. zasad dotyczących wydawania zaświadczeń, należy także uwzględnić stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia.

W rozpoznawanej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał z przepisu art. 3 ust. 1 u.w.o.p. Zgodnie z jego treścią, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1 ustawy, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Z kolei w myśl art. 1 ust. 1 u.w.o.p., ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi m. in. przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Ponadto jeżeli organ, o którym mowa ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym zainteresowanego na piśmie (art. 3 ust. 2 u.w.o.p.). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3 u.w.o.p.).

Wbrew zarzutom skarżącej, organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący

i dokładny zbadał dostępne mu zasoby, tj. ewidencję podatników podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości, rejestr wymiarowy podatków, rejestr zaświadczeń

o niezaleganiu w podatkach lokalnych, ewidencję właścicieli gospodarstw rolnych

(w której figurują rodzice skarżącej), ewidencję osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników do 30 września 1993 r. oraz ewidencje osób zameldowanych na terenie Gminy B. Wójt wskazał wprost, że nie dysponuje ewidencją osób pracujących w gospodarstwach rolnych.

Dysponowanie danymi dotyczącymi wyłącznie prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącej, w ocenie tutejszego Sądu, nie pozwalało na stwierdzenie, że strona pracowała w gospodarstwie rolnym. Prawidłowo więc organy przyjęły, że uniemożliwiło to wydanie żądanego zaświadczenia.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń ma uproszczony charakter, na co zwróciła uwagę sama skarżąca. Powoduje to, że organ administracji nie stosuje w nim zasady uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a., to jest dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy wyjaśnienia, czy te dane odnoszą się do wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. np. wyroki NSA: z 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 813/16; z 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1403/17 czy z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 602/17 – wszystkie przywołane orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego "w koniecznym zakresie" nie oznacza bowiem, że postępowanie takie ma prowadzić do stworzenia podstawy faktycznej lub prawnej do wydania zaświadczenia. W konsekwencji niedopuszczalne jest gromadzenie w tym postępowaniu materiału dowodowego, np. zeznań świadków, który miałby służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, czego domaga się skarżąca, gdyż treść zaświadczenia powinna opierać na już posiadanych przez organ rejestrach, ewidencjach i innych zbiorach danych.

Powtórzyć należy za Kolegium, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.

Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających

z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. np. wyroki NSA: z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12; z 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13 oraz z 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1414/1; na tożsamym stanowisku stoi również piśmiennictwo – zob. P. Krzykowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, A. Skóra, Olsztyn 2021, art. 218, LEX/el.).

Zgodzić należy się również ze stanowiskiem organów obu instancji, że art. 3 ust. 3 u.w.o.p. dopuszcza inny sposób wykazania przez zainteresowanego okresów pracy w gospodarstwie rolnym, w sytuacji gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie – lecz wbrew stanowisku skarżącej – nie rozszerza katalogu środków dowodowych, mogących mieć zastosowanie

w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez organ emerytalno-rentowy lub pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu

o wydanie zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie tego dowodu wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 u.w.o.p. nie jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13). Dodać należy, że przedłożone przez skarżącą pisemne oświadczenia świadków nie są dowodami wynikającymi z prowadzonej przez organ wydający zaświadczenie ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tym samym, nie narusza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. brak przeprowadzenia przez organy dowodu z zeznań świadków – osób, które podpisały przedłożone przez skarżącą oświadczenia. Tutejszy Sąd w całości podziela stanowisko doktryny i judykatury, że jeżeli urząd gminy nie dysponuje dokumentami w przedmiocie pracy w gospodarstwie rolnym - zawiadamia stronę o tej okoliczności na piśmie. Z uwagi na treść przepisów art. 217-220 k.p.a. owo "zawiadomienie" winno przyjąć formę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, zaskarżalnego zażaleniem (art. 219k.p.a.).

Na wynik sprawy w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może mieć wpływu dowód z zeznań świadków, ponieważ udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez organ emerytalno-rentowy lub pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu o wydaniu zaświadczenia

w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (por. A. Rzetecka-Gil, Ustawa o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2022, art. 3).

Ostatecznie wskazać należy, że z przywołanej podstawy prawnej (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.) oraz z samej treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium wynika, że organ wypełnił ciążący na nim obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Niezasadne więc są zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady ogólnej zaufania, wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.