Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 604/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2114
law: Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
article: art. art 4, art 27 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2137
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (t.j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1  art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487  art. 3, art. 4 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) sędzia WSA Andrzej Brzuzy Protokolant referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 26 września 2022r., nr 230/OR14/2022 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga W.B. (dalej: "strona", "skarżący" lub "producent rolny") dotyczy decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bartoszycach (dalej: "organ I instancji", "Kierownik BP") z 29 czerwca 2022 r. nr 0248-2022-001527 o odmowie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021.

Z akt sprawy wynika, że strona zadeklarowała do ww. płatności działki rolne w Wariancie 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne (3,72 ha) oraz w Wariancie 4.5 Półnaturalne łąki świeże (45,37 ha).

Odmawiając przyznania wnioskowanych płatności Kierownik BP ocenił, że w niniejszej sprawie zostały sztucznie stworzone warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach wsparcia. Stwierdził bowiem, że pomimo istnienia na przestrzeni lat 2005-2021 kilku pozornie odrębnych gospodarstw, powstałych na bazie gruntów stanowiących własność strony i jego małżonki E.B., na każdym etapie ich funkcjonowania pełną kontrolę nad tymi gospodarstwami sprawowała strona. Podał, że kontrola ta dotyczyła zarówno rodzaju prowadzonej produkcji, jak i sposobu pozyskiwania środków oraz ich wydatkowania. Wskazał, że pomimo ograniczenia w 2021 r. (do dwóch) liczby podmiotów ubiegających się o płatności do ww. gruntów, tj. do strony i jego córki A.P., nadal istnieje nieprawidłowość, gdyż w rzeczywistości grunty te wchodzą w skład jednego gospodarstwa zarządzanego przez stronę. Dodał, że w 2021 r. z wnioskiem o płatności wystąpił również Z.B. (producent rolny powiązany ze stroną), który zgłosił do płatności działki rolne położone na działkach ewidencyjnych, które - jak wynika z aktu oskarżenia z 24 stycznia 2022 r. - zostały zakupione na rzecz strony. Zgłoszona przez tego producenta rolnego powierzchnia wynosiła: 14,94 ha do płatności bezpośrednich oraz 2,20 ha do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie sankcji wykluczającej możliwość skorzystania z prawa do dopłat, pomimo niewykazania przesłanek do jej nałożenia.

Utrzymując w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania, Dyrektor ARiMR podał (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że rozpatrując wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności należy mieć na uwadze nie tylko regulacje dotyczące przesłanek przyznania płatności danego rodzaju ale także te dotyczące wykorzystywania środków z budżetu Wspólnoty zgodnie z ich przeznaczeniem. Wskazał, że tego rodzaju regulacje zawarte są m.in. w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r., Nr 312, s. 1); dalej: "rozporządzenie nr 2988/95" oraz w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 2013 r., Nr 347, s. 549 ze zm.); dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013". Zauważył, że w obu tych przepisach wykluczono przyznanie korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego w razie sztucznego stworzenia warunków wymaganych dla uzyskania tych korzyści. Uznał, że z takimi przypadkami mamy do czynienia w szczególności w razie:

tworzenia wielu spółek powiązanych ze sobą osobowo i kapitałowo dla uzyskania płatności w odniesieniu do gruntów, które faktycznie są w posiadaniu jednego podmiotu lub są przedmiotem współposiadania;

występowania oddzielnie o przyznanie płatności przez podmioty będące faktycznie współposiadaczami gruntów:

posiadania przez podmioty tego samego adresu siedziby/ zamieszkania;

reprezentowania podmiotów przez tą samą osobę uprawnioną do reprezentacji lub tego samego pełnomocnika.

Za kluczowe dla wyniku niniejszej sprawy Dyrektor ARiMR uznał przedstawienie strony (producenta rolnego) w powiązaniu z innymi producentami, tj.: A.P., Z.B., H.B., M.B., D.B. i R.S., którzy w 2021 r. i w latach wcześniejszych wnioskowali o płatności, a byli powiązani ze stroną. Przyjął, że strona, na bazie własnych gruntów o powierzchni około 300 ha i posiadanych zwierzętach stworzyła kilka mniejszych gospodarstw i siedzib stad, co miało na celu zawyżenie przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty: płatności bezpośrednich, płatności rolnośrodowiskowych, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), płatności ekologicznej, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Wskazał, że osiągnięcie tego celu możliwe było poprzez ominięcie limitów powierzchni, limitów liczbowych i degresywności stawek płatności (uzyskane w ten sposób korzyści Dyrektor ARiMR opisał szczegółowo na s. 14-15 zaskarżonej decyzji).

Zrelacjonował, że w latach 2004-2020 powierzchnia gruntów zgłaszanych przez stronę we wnioskach o płatności mieściła się w przedziale 42 - 104 ha, co zdaniem organu odwoławczego, miało stworzyć wrażenie stałości i niezmienności gospodarstwa, by w ten sposób nie budzić podejrzeń w zakresie dokonywanych podziałów i przemieszczeń posiadanych gruntów. Dopiero w 2021 r. strona zwiększyła powierzchnię deklarowaną do płatności o ok. 100 ha, co w ocenie tego organu, było próbą uniknięcia utraty dopłat do tych gruntów, gdyż grunty te zgłaszane były wcześniej we wnioskach H.B. i M.B., którzy jak ustalono nigdy nie prowadzili samodzielnie działalności rolniczej. Zaznaczył przy tym, że sztuczne warunki nie zostały stworzone przez stronę tylko w 2021 r., w którym o płatności ubiegali się jedynie strona i A.P. (córka strony), ale proceder ten trwał wiele lat.

Powyższe stanowisko Dyrektora ARiMR oparte zostało na niżej wymienionych dowodach i okolicznościach zgromadzonych lub ustalonych przez organy ARiMR albo zaoferowanych przez stronę w toku postępowania:

1/ strona, A.P. (córka strony), H.B. (teściowa strony) oraz M.B. (syn strony) mieli miejsce siedziby pod jednym adresem ([...]), a deklarowane przez nich do płatności grunty były własnością strony i E.B. (vide: tabela, s. 12 zaskarżonej decyzji);

2/ migracja działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych stanowiących współwłasność strony pomiędzy ww. producentami rolnymi, która miała miejsce na przestrzeni lat 2009-2021 (opisana szczegółowo na s. 9-11 zaskarżonej decyzji) i umożliwiała uzyskanie wyższych płatności;

3/ akt oskarżenia z dnia 24 stycznia 2022 r., w którym Prokuratura Okręgowa zarzuciła stronie oraz A.P., E.B., H.B., Z.B., A.J., M.B. oraz M.P. składanie na przestrzeni lat 2005-2020 w ARiMR nierzetelnych pisemnych oświadczeń dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego w postaci płatności, tj. o popełnienie przestępstwa z art. 286 § 1 k.k. w zb. z art. 297 § 1 k.k w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k.;

4/ pomimo utworzenia kilku gospodarstw, stwarzających pozory samodzielności, jedyną osobą zarządzającą nimi była strona, o czym świadczą m.in. zeznania A.T., D.B., A.P., pracowników zakładu uboju bydła, właściciela firmy A, R.S. oraz zapiski zabezpieczone podczas przeszukania domu strony.

Zdaniem Dyrektora ARiMR, w niniejszej sprawie wykazane zostało istnienie przesłanek: obiektywnej i subiektywnej, warunkujących stwierdzenie, że stworzono sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego.

W ocenie organu odwoławczego, spełnienie przesłanki obiektywnej wynika z faktu, że poprzez obejście ograniczeń kwotowych i powierzchniowych nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia, które realizują przepisy wprowadzające ograniczenia, w tym m.in. wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, zapobieganie niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach, czy zrównoważony rozdział płatności wśród małych i dużych beneficjentów. Wyjaśnił przy tym, że cele te można zrekonstruować z treści rozporządzeń unijnych, tj. pkt 8 i 13 preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013") oraz art. 3 i art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 487 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1305/2013"). Dyrektor ARiMR stwierdził, że działanie strony w sztucznie stworzonych warunkach uniemożliwiło osiągnięcie celów wynikających z tych przepisów, pomimo tego, że strona spełniła wymogi przyznania wnioskowanej płatności. Uznał bowiem, że rozdysponowanie gruntów należących do strony i jego małżonki pomiędzy kilku beneficjentów i utworzenie tym samym kilku mniejszych gospodarstw miało na celu wyłącznie uniknięcie skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i to nie tylko przysługujących w ramach danej płatności, lecz również płatności z innych tytułów.

Odnośnie do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2021 r. organ odwoławczy wskazał, że gdyby strona zgłosiła we wniosku działki rolne o powierzchni około 300 ha, czyli powierzchnię gospodarstwa, którym faktycznie zarządza, to uzyskałaby przedmiotową płatność z zastosowaniem degresywnych stawek płatności, o których mowa w § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415 ze zm.; dalej: "rozp.RŚK").

Dyrektor ARiMR zauważył także, że w 2021 r. strona i jego córka deklarowali działki z uprawą koniczyny, do których stosuje się ograniczenie z art. 15 ust. 2b ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2114; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich") – płatność jest przyznawana rolnikowi do powierzchni upraw nie większej niż 75 ha. Podał, że jak wynika z wniosków o przyznanie płatności na 2021 r., łączna powierzchnia działek zgłoszonych do płatności roślin wynosiła 119,14 ha, w tym we wniosku strony zadeklarowano powierzchnię 81,45 ha. Zauważył, że w tej sytuacji, zadeklarowanie tej powierzchni tylko w jednym wniosku skutkowałoby brakiem przyznania płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych do powierzchni wynoszącej 44,14 ha, natomiast dzięki rozpisaniu tej powierzchni pomiędzy stronę i córkę, płatnością nie została objęta tylko powierzchnia wynosząca 6,45 ha.

Zdaniem Dyrektora ARiMR, wymierne korzyści z rozdysponowania gruntów pomiędzy poszczególnymi podmiotami są widoczne również w przypadku działek rolnych z uprawą trwałych użytków zielonych i traw na gruntach ornych, co dodatkowo w połączeniu z utworzeniem kolejnych siedzib stad zwierząt (dotyczy H.B. i A.P.), zarejestrowanych pod tym samym adresem, umożliwiło zgłoszenie w poszczególnych pakietach/wariantach programów ekologicznych i rolno-środowiskowo-klimatycznych takich powierzchni działek rolnych, które maksymalizowały dofinansowania poprzez ominięcie stawek degresywnych. Organ podkreślił przy tym, że pomimo zadeklarowania w 2021 r. przez stronę we własnym wniosku działek rolnych, które wcześniej zgłaszane były przez H.B. i M.B., nadal pozostała część gruntów zgłaszana jest przez A.P., co daje wymierne korzyści w przypadku płatności uzyskiwanych w programach ekologicznych i rolno-środowiskowo-klimatycznych. Dodał, że poprzez stworzenie dodatkowych siedzib stad zwierząt, oprócz zapewnienia spełniania warunku przyznania płatności ekologicznej dla pakietów 5 i 11 (upraw paszowych na gruntach ornych) w zakresie konieczności posiadania zwierząt, umożliwiono zgłaszania tych zwierząt do płatności do krów i bydła z ominięciem liczbowego limitu 20 sztuk (gdyby zgłaszane były przez jednego producenta).

Ponadto organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie wykazane zostało również wystąpienie przesłanki subiektywnej, o czym świadczą opisane powyżej powiązania osobowe i organizacyjne pomiędzy stroną i pozostałymi podmiotami (producentami rolnymi). Ocenił, że powiązania te pozwoliły na ustalenie zamierzonej koordynacji działań mających na celu pozyskanie wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków. Stwierdził, że pomimo występowania z wnioskami o przyznanie płatności przez kilka podmiotów, w rzeczywistości gospodarstwa te stanowią jedno gospodarstwo zarządzane przez stronę.

Odnośnie do A.P. ustalono, że w okresie od 12 czerwca 2017 r. do 18 stycznia 2021 r., była ona zatrudniona w Departamencie Agencji na pełen etat, a we wcześniejszych latach odbywała studia prawnicze. Do czerwca 2021 r. jako adres zamieszkania wskazywała [...] (miejscowość oddaloną od W. o ponad 300 km), pod tym adresem posiadała także zarejestrowaną siedzibę stada, zaś jej pełnomocnikiem był ojciec (strona). W zeznaniach z 5 stycznia 2021 r., złożonych przed organem I instancji, A.P. oświadczyła, że tak organizuje swoją pracę i obowiązki, by nie kolidowały z prowadzoną przez siebie działalnością rolnicza. Wyjaśniła, że udzieliła pełnomocnictwa ojcu, by pomagał jej w bieżących kwestiach związanych z kontaktami w ARiMR. Zaznaczyła jednak, że samodzielnie podejmuje bieżące decyzje związane z gospodarstwem i strategią jego rozwoju. Podała również, że dzierżawa gruntów od ojca ma na celu umożliwienie zwiększenia liczebności posiadanego bydła. W kwestii prowadzenia dokumentacji dotyczącej gospodarstwa zeznała, że całą dokumentację prowadzi osobiście, tj. kwestie księgowe, kwestie certyfikatów oraz dokumenty do wypełnienia przekazywane przez doradcę. Zajmuje się również dokumentacją związaną z bydłem, a zgłoszenia bydła w ARiMR dokonuje samodzielnie lub przez pełnomocnika w zależności od sytuacji.

Zdaniem Dyrektora ARiMR, złożone przez A.P. (córkę strony) dokumenty mające w jej ocenie udowodnić fakt prowadzenia przez nią samodzielnie działalności rolniczej, jak i jej zeznania, w zderzeniu z materiałem dowodowym pozyskanym w wyniku przesłuchania świadków oraz sporządzonych analiz i raportów na zlecenie Prokuratury Okręgowej, ukazują całkowicie odmienny obraz rzekomo prowadzonej przez nią działalności rolniczej. Organ odwoławczy ocenił, że tak jak w przypadku H.B. i M.B., również w przypadku córki strony uwidoczniona została decydującą rola strony w zarządzaniu wszystkimi składnikami jej rzekomego gospodarstwa. Stwierdził, że to strona wykonywała działania, które A.P. wskazywała w swoich zeznaniach jako podejmowane samodzielnie, co wynika z przesłuchania doradców rolnych i zabezpieczonej korespondencji mailowej. Z dowodów tych wynika, że to strona przekazywała dane do logowania do konta internetowego, wraz z loginem i hasłem, prowadzonego w ARiMR na rzecz jego córki, wybierała rodzaj maszyn do zakupu w ramach składanego wniosku, przekazywała dokładne dane osobowe córki oraz wykaz gruntów rzekomego jej gospodarstwa. Dyrektor ARiMR wskazał także na zeznania innych świadków, tj. pracowników zakładu uboju bydła, właściciela firmy A zajmującej się m.in. sprzedażą i skupem bydła, a także R.S., z których wynika, że to strona kontaktowała się z odbiorcami bydła, także tego należącego rzekomo do córki, w zakresie terminów i ilości sprzedaży bydła, to strona negocjowała także ceny sprzedaży z odbiorcami. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że ww. świadkowie przesłuchiwani byli w okresie od lutego do sierpnia 2021 r., a zatem ich zeznania należy także odnieść do weryfikacji udziału córki strony w zarządzaniu rzekomo własnym gospodarstwem w 2021 r.

Dyrektor ARiMR wskazał także na pełną kontrolę strony nad środkami finansowymi uzyskiwanymi z ARiMR przez córkę A.P. W tym zakresie podał, że pieniądze z dopłat w zdecydowanej większości przelewane były na konto, którego pełnomocnikiem była strona, a następnie pieniądze te trafiały na konto strony. Zwrócił także uwagę na rozliczenia finansowe A.P. ze spółką W, której prezesem jest jej ojciec (strona). Podał, że spółka wystawiła kilka faktur, z których wynikało, że płatności miały następować gotówką, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w operacjach na rachunkach. Ujawniono także przypadek, w którym strona zasilała środkami finansowymi konto córki (do którego miała pełnomocnictwo), by następnie przelać je na konto spółki W tytułem opłaty wystawionej faktury na A.P., by w ostateczności przelać ją z konta spółki na własne konto. Skonstatował, że działania strony w stosunku do rzekomego gospodarstwa córki znacznie wykraczały poza zakres udzielonego pełnomocnictwa, które jak wynika z zeznań córki strony z 5 stycznia 2021 r., miało obejmować jedynie pomoc w bieżących kwestiach związanych z kontaktami w ARiMR.

Odnośnie natomiast do działalności rolniczej Z.B., Dyrektor ARiMR powołał się na ustalenia ze śledztwa zakończonego aktem oskarżenia z 24 stycznia 2022 r., z których wynika, że deklarowane do dopłat przez tego producenta rolnego działki, względem których ten okazał akty własności, zostały nabyte za pieniądze strony, który jest ich faktycznym właścicielem, a kwoty rat na poczet kredytów spłacane są z kwot dopłat rolno-środowiskowo-klimatycznych przyznanych Z.B.

W tych okolicznościach Dyrektor ARiMR stwierdził, że działania strony miały na celu obejście prawa, które w świetle art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, skutkuje odmową przyznania wnioskowanych płatności.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący zarzucił Dyrektorowi ARiMR naruszenie:

1. art. 4 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2137 ze zm.; dalej: "ustawa PROW"), art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich (w różnym zestawieniu) z w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1, art. 11, art. 6, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa") poprzez:

- bezpodstawne przerzucenie ciężaru dowodu na stronę,

- niewykazanie przez organ, że wyłącznym celem podziału gospodarstw rolnych było uzyskanie wyższych płatności,

- nieuprawnioną (względem ustaleń i decyzji z lat poprzednich o przyznaniu płatności) zmianę stanowiska co do przyznania wnioskowanych płatności pomimo tego, że w sprawie nie doszło do zmiany sytuacji prawno-faktycznej;

- zaniechanie przesłuchania świadków wnioskowanych w odwołaniu i ograniczenie się wyłącznie do protokołów zeznań świadków w postępowaniu karnym, których zeznania ocenione zostały z naruszeniem zasady swobodnej ocen dowodów;

- uznanie, że skarżący nie udowodnił prowadzenia odrębnego (samodzielnego) gospodarstwa rolnego, podczas gdy ten wykazał tę okoliczność złożonymi do sprawy dowodami z dokumentów, a w tym m.in.: protokołami zeznań świadków w postępowaniu karnym potwierdzających prowadzenia odrębnych gospodarstw rolnych przez W.B., A.P. oraz Z.B., fakturami zakupu materiału siewnego w 2021 r., książką leczenia zwierząt za okres grudzień 2019 - grudzień 2020, rejestrami zabiegów agrotechnicznych, umową dzierżawy z 2020 r. (zawartą z synem M.B.) i jej wypowiedzeniem z 2021 r. wraz z potwierdzeniem zapłaty czynszu dzierżawnego, dokumentami dotyczącymi zwrotu podatku akcyzowego, aktem notarialnym z 2010 r. dotyczącym nabycia części użytków rolnych, decyzją w sprawie wymiaru podatku rolnego, jak również dokumentami potwierdzającymi dokonanie wpłat;

- nieprawidłową i wybiórczą (zwłaszcza jeśli chodzi o zeznania świadków w postępowaniu karnym) ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania, dokonaną z przekroczeniem dozwolonej granicy swobodnej oceny dowodów, z pominięciem okoliczności niniejszej sprawy takich jak: naturalna sukcesja pokoleniowa i zasady prowadzenia działalności rolniczej;

- przeprowadzenie dowodu z notatek zabezpieczonych podczas oględzin przeprowadzonych na potrzeby postępowania karnego w mieszkaniu w W. przy ul. [...], na okoliczność stworzenia sztucznego podziału gospodarstwa rolnego przez skarżącego, bez wyjaśnienia, jaki związek ma skarżący (zamieszkujący w innej miejscowości) z miejscem przeprowadzenia oględzin, kto jest autorem notatek, co dokładnie wynika z ich treści, a także w jaki sposób te notatki mają potwierdzać, że wyłącznym celem stworzonego podziału gospodarstwa rolnego było uzyskanie przez skarżącego większych płatności;

- utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa;

2. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności, pomimo niewykazania przez organ, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w sprzeczności z celami prawodawstwa; skarżący podniósł przy tym, że jego działania nie zmierzały do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikające z przepisów prawa, ukształtowanie stosunków faktycznych lub prawnych, a jego wniosek o przyznanie płatności nie zmierzał do obejścia prawa lub jego nadużycia;

3. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 25, str. 8 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 65/2011") poprzez zastosowanie pomimo niewykazania elementu obiektywnego oraz subiektywnego klauzuli obejścia prawa;

4. art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 oraz § 2 ust. 1 rozp.RŚK poprzez odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności pomimo, że ten jest rolnikiem w rozumieniu rozporządzenia nr 1307/2013 i spełnił wszystkie przesłanki do otrzymania tej płatności, wymagane przez przepisy prawa krajowego.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, wyznaczenie terminu rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgromadzone w sprawie dowody (faktury zakupowe, zeznania świadków) jednoznacznie potwierdzają, że skarżący prowadził samodzielnie, odrębne i niezależne od innych osób gospodarstwo rolne od 2005 r. Zauważono, że przepisy rozporządzenia nr 1306/2013 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo. W orzecznictwie sądowym (wyrok TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12) wskazano natomiast, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

Przyjęto zatem, że samo stwierdzenie utworzenia wielu podmiotów powiązanych, które w kolejnych latach przenoszą między sobą posiadanie gruntów i w taki sposób uzyskując płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby gdyby takich działań nie przeprowadzono, nie uprawnia organu do odmowy przyznania płatności. Za konieczne uznano bowiem w takim przypadku jednoznaczne ustalenie przez organ elementu subiektywnego, a mianowicie, że podjęte działania były ukierunkowane wyłącznie na uzyskanie wyższych dopłat. Zdaniem skarżącego, tego elementu nie sposób przesądzić w niniejszej sprawie w świetle składanych przez stronę wyjaśnień i wniosków dowodowych, a także zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, który nie został przez organ oceniony należycie. Przyjęto przy tym, że ciężar dowodu w zakresie faktów świadczących o wystąpieniu przesłanki sztucznych warunków spoczywa na organach administracji i to pomimo modyfikacji w art. 27 ustawy PROW zasady ogólnej prawdy obiektywnej.

Stwierdzono, że w niniejszej sprawie organ nie wykazał aby skarżący w porozumieniu z innymi osobami dokonał sztucznego podziału wyłącznie w celu uzyskania wyższych płatności (element subiektywny), a w tym zamierzonej koordynacji istniejącej pomiędzy skarżącym a A.P. oraz Z.B. Za niewystarczające w tym zakresie uznano ustalenie przez organ powiązań osobowych (rodzinnych) pomiędzy skarżącym a jego córką oraz powiązań ekonomicznych (gospodarczych) pomiędzy skarżącym a sąsiadem Z.B. Oceniono bowiem, że powyższe doprowadzi do całkowitego paraliżu funkcjonowania gospodarstw wiejskich, które najczęściej powstają w ramach dziedziczenia, darowizny i/lub paraliżu obrotu ziemią, w szczególności międzysąsiedzkiego obrotu ziemią. Podniesiono, że ww. podmioty prowadzą samodzielne gospodarstwa rolne, a część gruntów, jakie otrzymała A.P. pochodzi z darowizny od skarżącego i jej dziadków, co miało na celu jej usamodzielnienie. Zauważono, że organy nie wskazały, jakie fakty spowodowały, że przy ocenie wniosków o przyznanie dopłat za 2021 r., po wydaniu przez te same organy kilku innych (pozytywnych) decyzji wobec poszczególnych powiązanych podmiotów, wyciągnięto tak daleko idące wnioski, co stanowi nieuzasadnione odejście od dotychczasowej praktyki organu w zakresie przyznawania płatności.

Zakwestionowano ponadto twierdzenia organu jakoby skarżący zarządzał wszystkimi składnikami gospodarstwa rolnego córki. Podniesiono bowiem, że w 2014 r. córka skarżącego wystąpiła do tego samego organu o przyznanie środków z programu "[...]", a organ ten przeprowadził w 2019 r. kontrolę i nie stwierdził żadnych przeciwwskazań do przyznania środków z tego programu. Wskazano na pominięcie innych dowodów, z których wynika, że córka samodzielnie zarządzała swoim gospodarstwem, a także na zaniechanie jej przesłuchania pomimo zgłoszenia przez skarżącego wniosku w tym przedmiocie. Podano, że w chwili rozpoczęcia podziału należącego do skarżącego gospodarstwa rolnego, ten nie miał na celu stworzenia warunków do otrzymywania wyższych dopłat, a celem podjętych działań było wyłącznie usamodzielnienie się córki i rozpoczęcie przez nią zarobkowania w ramach samodzielnie prowadzonego gospodarstwu rolnego we własnym zakresie. Wyjaśniono, że kontakty gospodarcze skarżącego oraz Z.B., mieściły się w zasadzie swobody umów i w żaden sposób nie doprowadziły do stanu, w którym skarżący byłby posiadaczem bądź użytkownikiem ziem uprawianych przez tego rolnika. Uznano zatem, że złożenie wniosku o przyznanie płatności na 2021 r. nie było sprzeczne z celami systemu wsparcia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. Sąd połączył sprawy o sygn. I SA/Ol 599/22, I SA/Ol 600/22, I SA/Ol 601/22, I SA/Ol 602/22, I SA/Ol 603/22 i I SA/Ol 604/22 do łącznego rozpoznania i odrębnego orzekania na podstawie art. 111 § 2 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "ppsa").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarżący złożył do tut. Sądu łącznie 5 skarg na decyzje o odmowie przyznania płatności na 2021 r.: płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolno-środowiskowo-klimatycznej, dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), dobrostanowej i ekologicznej, a ponadto zaskarżył też decyzję o odmowie przyznania płatności ekologicznej na 2020 r.

Spór w niniejszej sprawie, podobnie jak w pozostałych sprawach, dotyczy zasadności odmowy przyznania płatności z uwagi na stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności (dalej: "STW"). Granice sprawy, a tym samym granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczają więc przepisy prawa materialnego regulujące te kwestie, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, a także przepisy postępowania zawarte, w zależności od rodzaju płatności - w ustawie o płatnościach bezpośrednich bądź w ustawie PROW oraz, w ograniczonym tymi ustawami zakresie, w Kpa.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących postępowania wskazać bowiem należy, że w art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich (oraz w art. 4 ustawy PROW) zawarto klauzulę ograniczającą zakres stosowania przepisów Kpa. Zgodnie z tymi przepisami, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się postanowienia Kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ograniczenie stosowania przepisów Kpa wynika odpowiednio, z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz z art. 27 ust. 1 ustawy PROW, w których w pkt od 1 do 4 przyjęto, że: 1) organ stoi straży praworządności; 2) jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z zastrzeżeniem, że nie stosuje się wtedy art. 79a i art. 81 Kpa.

Zaś w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w art. 27 ust. 2 ustawy PROW przyjęto, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powyższego wynika, że ustawodawca w istotny sposób ograniczył zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego unormowanych w przepisach Kpa. Odstąpił bowiem od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 Kpa, a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego – ten obowiązek organów został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku o płatność oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy nie są natomiast zobowiązane do działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak, jak tego wymaga art. 7 Kpa. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, z dyspozycji, wedle której ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, wynika, iż to na stronie (rolniku), która złożyła wniosek o przyznanie płatności, ciąży obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślane jest, że w tym specyficznym postępowaniu to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro ciężar dowodowy przeniesiono na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne, to postępowanie dowodowe jest w znacznym stopniu oparte na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, zaś organowi pozostaje jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak, jak tego wymaga art. 7 Kpa. Na organach nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy - tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności (por. wyroki NSA: z 22 września 2021 r., I GSK 182/21; z 7 lipca 2021 r., I GSK 1950/18; z 4 marca 2015 r., II GSK 98/14; z 7 marca 2012 r., II GSK 88/11; z 6 czerwca 2012 r., II GSK 680/11; z 25 października 2011 r., II GSK 1075/10, Baza CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przytoczonych przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz z ustawy PROW wynika, że w sprawie z wniosku o płatność to na osobie ubiegającej się o jej przyznanie ciąży obowiązek wykazania spełnienia, w rzeczywisty sposób, warunków do jej otrzymania, zaś organ, odmawiając przyznania płatności, tj. wywodząc skutki prawne w związku ze sztucznym tworzeniem warunków, jest zobowiązany wykazać, że doszło do STW. W sprawach dotyczących STW zastosowanie mają przepisy dwóch ww. rozporządzeń unijnych, które interpretowane są w ten sposób, że na organie spoczywa obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, zaś strona postępowania ma obowiązek przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Wykazanie przez organ STW może być kwestionowane przez stronę i wówczas na niej spoczywa ciężar wykazania materiałem dowodowym niezasadności stanowiska organu.

W ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Sprowadzają się one głównie do negowania ustaleń organów, że skarżący, tworząc sztucznie (z podmiotami powiązanymi) warunki do uzyskania płatności, próbował uzyskać płatności w wysokości większej niż byłoby to należne bez utworzenia tych warunków.

W szczególności nie podziela Sąd zarzutu przerzucenia na skarżącego w całości inicjatywy dowodowej pomimo tego, że to na organie spoczywa obowiązek wykazania STW i ciężar udowodnienia zamiaru subiektywnego i ekonomicznego co do podziału gospodarstwa wyłącznie w celu uzyskania większych płatności, zaś na stronie spoczywa obowiązek wykazania obiektywnych okoliczności potwierdzających spełnienie warunków do przyznania danej płatności. Nie negując obowiązków dowodowych organu co do wykazania STW i związanego z nim prawa strony do przedstawienia przeciwdowodów, wymagającego od strony stosownej inicjatywy dowodowej, Sąd ocenił, że przedstawione przez skarżącego dowody oraz argumenty nie stanowiły przeciwwagi dla ustaleń dokonanych w zaskarżonych decyzjach. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy obu instancji zgromadziły obszerny materiał dowodowy, który pozwalał na wydanie decyzji w zakresie STW. Przyznać trzeba, że w dużej części na materiał ten składają się dowody pozyskane w postępowaniu karnym. Jest to dopuszczalne, ponieważ w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada bezpośredniości. W art. 75 § 1 Kpa przyjęto katalog otwarty dowodów, tj. określono, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dlatego dokumenty pochodzące ze śledztwa są pełnoprawnym materiałem dowodowym w rozpatrywanej sprawie i zasadniczo nie wymagały powtórzenia w postępowaniu administracyjnym. Ponowne przeprowadzenie dowodu wymagałoby wykazania, że jego przedmiotem będą inne okoliczności, niż te których dotyczył dowód już przeprowadzony i włączony do akt sprawy. Dodać należy, że omawiane dowody zostały włączone do akt sprawy postanowieniami Kierownika BP, doręczonymi skarżącemu i zawierającymi pouczenie o możliwości zapoznania się z nimi, a także o możliwości wypowiedzenia się oraz wniesienia żądań.

Niezależnie od powyższego organ I instancji zebrał także własny materiał dowodowy, a w tym 10 marca 2022 r. przesłuchał skarżącego w charakterze strony, przesłuchał jako świadka P.K. (pracownika), zwrócił się do prokuratury oraz innych jednostek ARiMR o udostępnienie dowodów zebranych w sprawach prowadzonych wobec osób powiązanych ze skarżącym, wobec których toczyły się postępowania dotyczące dopłat, zaś otrzymane materiały także włączył do akt sprawy. Są to m. in. wnioski o płatność na 2020 r. skarżącego, M.B., H.B., A.P., R.S. oraz na 2021 r. – A.P. i Z.B. i skarżącego, wraz z dokumentami zgromadzonymi przez organ w postępowaniach dotyczących wnioskowanych płatności. Z postępowania karnego włączono do akt sprawy m. in. akt oskarżenia przeciwko W.B., A.P., E.B., Z.B., A.J., M.B. i M.P., wykaz transakcji finansowych, protokół zatrzymania i przeszukania, protokoły przesłuchania świadków, historie rachunków bankowych, ekspertyza kryminalistyczna, analiza przepływu na rachunkach bankowych, odpowiedź A.P. z 18 lutego 2022 r. wraz z dokumentami. Ponadto organ pismem z 8 grudnia 2021 r. zwracał się do skarżącego o przedłożenie konkretnych dowodów.

Z kolei skarżący zaoferował w toku postępowania administracyjnego dowody załączone do pisma z 31 grudnia 2021 r. (na żądanie organu): jeden akt notarialny dotyczący zakupu gruntu, umowę dzierżawy zawartą z synem M. 15 kwietnia 2020 r. wraz z wypowiedzeniem z 29 kwietnia 2021 r., pokwitowanie odbioru czynszu od A.P. z 15 listopada 2021 r., decyzje w sprawie podatku rolnego z dowodami wpłaty, rejestry zabiegów agrotechnicznych, książki leczenia zwierząt, faktura dotycząca nabycia koniczyny. Co do pozostałych dowodów żądanych przez organ, w tym umów sprzedaży gruntów, umów dzierżawy, faktur zakupu materiału siewnego wskazał, że znajdują się w aktach sprawy karnej bądź organ zgromadził je w innych postępowaniach i powinien sięgnąć do własnych zasobów.

Skarżący złożył też oświadczenie (pismo z 3 lutego 2022 r.), że działki nr: [...] były od marca 2020 r. do marca 2021 r. użyczone teściom: H. i R.B. na podstawie umowy ustnej.

Do odwołania skarżący załączył kopie szeregu dokumentów znajdujących się już w posiadaniu organu, w tym także w części dotyczącej ponaglenia oraz kopię protokołu rozprawy głównej z czerwca 2022 r. przed Sądem Okręgowym w sprawie karnej wraz z zeznaniami świadków: [...]. Zdaniem skarżącego zeznania te potwierdzają samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego przez A.P. W odwołaniu zawarto wniosek dowodowy o przesłuchanie A.P. i Z.B., bez wskazania na jakie konkretne okoliczności miałyby zostać przeprowadzone te dowody, zaś z kontekstu wynika, że miałyby służyć wykazaniu braku powiązań wskazujących na STW. Opisano też sposób funkcjonowania gospodarstwa A.P.

Ponadto do skargi załączono kserokopie zeznań świadków P. J. i A. D. składanych w sprawie karnej z października 2022 r. wraz z wnioskiem dowodowym na okoliczność prowadzenia prze Z. B. gospodarstwa rolnego na gruntach, które posiadał od 2015 r. do 2021 r.

W ocenie Sądu skarżący przedstawił wprawdzie dowody obszerne liczebnie, lecz o małej wartości dowodowej lub wręcz nieprzydatne (przykładowo, kopie pism w sprawie ponaglenia), nie poddające się konfrontacji z dowodami zebranymi przez organ I instancji i nie wystarczające do uznania, że skarżący wykazał samodzielne prowadzenie odrębnego gospodarstwa rolnego oraz nie podważające stanowiska organu co do STW. Sąd nie podziela zarzutu błędnej oceny organu co do braku udowodnienia przez skarżącego rzeczywistego prowadzenia odrębnego gospodarstwa rolnego, gdyż przedstawione przez skarżącego dowody w konfrontacji z dowodami zgromadzonymi przez organ zarzutu tego nie potwierdzają. Zebrane dowody potwierdzają bowiem jedynie, że skarżący prowadził działalność rolniczą i formalnie spełnia warunki do uzyskania poszczególnych płatności, co wynika m. in. z wpisu do ewidencji producentów rolnych, własności gruntów rolnych i siedzib stada. Organ nie podważył także tego, że skarżący prowadzi zadeklarowane uprawy i hodowle. Jednak istotne jest, że część własnych gruntów udostępnił innej osobie (w 2021 r. córce, w latach wcześniejszych także innym osobom), która też wnioskowała o płatności. Postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący zarządza nie tylko tą częścią gruntów (gospodarstwa), którą zgłosił do płatności, ale także częścią zgłoszoną przez córkę (w latach wcześniejszych przez inne osoby), co przekreśla możliwość uznania gospodarczej odrębności skarżącego (ocenianej w odniesieniu do innych podmiotów). W istocie skarżący prowadził jedno gospodarstwo, obejmujące grunty zgłoszone przez niego do płatności i grunty zgłoszone przez córkę. Do takich konkluzji prowadzą m. in. następujące dowody bądź argumenty wskazane w zaskarżonych decyzjach:

- wspólny adres zamieszkania (siedziby stada) skarżącego i jego córki w 2021 r., a także w latach poprzednich adresy siedzib stada innych wnioskodawców (krewni lub powinowaci);

- pełnomocnictwo skarżącego do reprezentowania A. P. w sprawach płatności, a w latach poprzednich także niektórych innych osób;

- zatrudnienie córki w Agencji, 300 km od miejsca położenia gospodarstwa, przez co nie jest oczywiste, że mogła samodzielnie prowadzić gospodarstwo rolne;

- A. P. deklarowała hodowlę bydła rzeźnego, w tym dostarczanego do rzeźni w B., lecz to skarżący zajmował się jego sprzedażą, co wynika m. in. z zeznań złożonych 18 lutego 2021 r. przez R.G. i E.K., zatrudnionych w zakładzie uboju bydła (dokumentacja wspólna do skarg t.I);

- dowody przedłożone przez córkę skarżącego (faktury i dokumenty księgowe) formalnie potwierdzają dokonanie czynności, lecz nie potwierdzają osobistego udziału A.P. w transakcjach lub czynnościach, które dokumentują, zaś do ich otrzymania lub wystawienia nie była konieczna osobista obecność tej osoby;

- analiza CBŚP z 5 lipca 2021 r. dotycząca powiązań logowań numerów IP wskazuje szereg powiązań i logowań między kontami producentów rolnych w ARiMR: W.B., A.P. oraz i innymi osobami wnioskującymi o płatności;

- skarżący dysponował pełnym dostępem do konta córki w ARiMR, posiadał login i hasło, był pełnomocnikiem z dostępem do jej rachunku bankowego, do niego trafiały środki pieniężne wypłacane w latach wcześniejszych z tytułu poszczególnych płatności, na co wskazuje raport CBŚP z analizy przepływów na rachunkach bankowych z 2 grudnia 2021 r.; zaś za 2021 r. nie doszło do wypłaty płatności z uwagi na wszczęcie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji;

- z notatki znalezionej podczas przeszukania w mieszkaniu skarżącego wynika, że A.P. była uwzględniona wśród osób, od których skarżący spodziewał się swojego "udziału" w dopłatach;

Zdaniem Sądu także w zakresie STW materiał dowodowy zebrany postępowaniu był na tyle wyczerpujący, że pozwalał na wydanie decyzji. Nie jest zasadny zarzut nieudowodnienia tej okoliczności przez organ. Skarżący nie wskazał, jakich, jego zdaniem, dowodów zabrakło do tego, aby organ mógł wyrazić ocenę co do sztucznego tworzenia warunków. Z akt sprawy wynika, że wnioski dowodowe skarżącego zawarte w odwołaniu dotyczyły jedynie ponownego przesłuchania A.P. i Z.B. oraz uwzględnienia dołączonych do odwołania kopii zeznań z rozprawy głównej. Z art. 78 § 1 i 2 Kpa wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Tak było w rozpatrywanej sprawie, gdyż dowody z zeznań A. P. i Z. B. znajdują się w aktach sprawy (dokumentacja wspólna do skarg: P. t.IV K-9, B. t.VI K-15). Skarżący nie podał przyczyn, dla których dowody te powinny zostać powtórzone, w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego dotychczasowe zeznania nie są wystarczające, wobec czego organ nie miał obowiązku ponownego przesłuchania. Z akt sprawy nie wynika, aby składane były inne wnioski dowodowe lub aby skarżący oferował inne dowody niż wyżej wymienione. W skardze (str. 11) zarzucono brak przesłuchania kluczowych świadków oraz nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin, przy czym skarżący wniosku takiego nie składał.

Stanowisko skarżącego opiera się w zasadzie na negowaniu ustaleń organu w bardzo ogólny sposób. Bez oparcia w treści zaskarżonej decyzji wywodzi, że organ poprzestał na wskazaniu wystąpienia powiązań osobowych i kapitałowych między producentami rolnymi, nie wykazał zaś wystąpienia między nimi koordynacji zmierzającej wyłącznie do uzyskania przez skarżącego wyższych płatności. Stanowisko skarżącego jest sprzeczne z materiałem dowodowym i treścią decyzji organów obu instancji, w których przedstawiono i omówiono korzyści z STW, w ujęciu wieloletnim, wieloosobowym w odniesieniu do każdej wnioskowanej płatności, a także wykazano zamierzoną koordynację między wnioskodawcami a skarżącym. W zaskarżonej decyzji (str. 9 i nast.) opisano schemat działania skarżącego i innych wnioskodawców. Schemat ten obejmuje w dużej części lata poprzednie i osoby, które nie uczestniczyły już w STW w 2021 r. Ma jednak znaczenie w rozpatrywanej sprawie, bo pozwala na poznanie sposobu działania skarżącego i pozostałych osób na przestrzeni lat, w tym także w 2021 r. Dlatego wbrew temu, co twierdzi skarżący, ustalenia dokonane w odniesieniu do wcześniejszych okresów są także istotne w rozpatrywanej sprawie i nie powinny zostać pominięte.

Podstawą działania skarżącego i innych wnioskodawców (jego krewnych, powinowatych lub znajomych) było wykorzystanie dużego (ponad 300 ha) gospodarstwa należącego do skarżącego, do utworzenia szeregu mniejszych gospodarstw o powierzchni do 100 ha, prowadzonych przez inne osoby z wykorzystaniem gruntów skarżącego, choć w niektórych przypadkach osoby te posiadały także własne grunty (przykładowo, R.S., Z.B., A.P.). Celem było otrzymanie nienależnych (sprzecznych z celami danego systemu wsparcia) płatności, w tym której dotyczy zaskarżona decyzja oraz pozostałych płatności będących przedmiotem spraw rozpatrywanych przez Sąd. Cel ten miał zostać osiągnięty wskutek uniknięcia stawek degresywnych w przypadku płatności ONW, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, ekologicznych i dobrostanowych oraz limitów powierzchniowych w przypadku płatności ONW, płatności zalesieniowej i płatności inwestycyjno-leśnej, płatności dla młodych rolników, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych i pastewnych, a także przez taki podział stada zwierząt, który umożliwi przyznanie płatności do krów bądź płatności do bydła z ominięciem limitu liczbowego zwierząt wynikającego z obowiązujących przepisów. W związku z tym gospodarstwo skarżącego zostało podzielone na mniejsze powierzchniowo gospodarstwa, co pozwoliło na przyznanie płatności z ominięciem przepisów określających limity powierzchni, do których przyznawane są płatności, uniknięcie obowiązku dywersyfikacji upraw bądź umożliwiło przeniesienie posiadania niespełniającej warunków przyznania płatności dobrostanowej siedziby stada (obory, chlewni, owczarni) na inną osobę celem spełnienia warunków przyznania tej płatności w drugiej siedzibie stada. Dzięki podziałowi gospodarstwa skarżącego inni wnioskodawcy (przykładowo, D.B., A.T. lub H.B.) uzyskali możliwość uzyskania statusu producenta rolnego (fikcyjnego) i wystąpienia o płatności, niektórzy zaś status producenta (rzeczywistego) posiadali, lecz zwiększyli zakres wniosków składanych do ARiMR (przykładowo, R.S.). Organ odwoławczy na przykładzie płatności na 2015 r. opisał, w jaki sposób schemat STW był dopasowywany do zmian przepisów dotyczących degresywności stawek niektórych płatności (ekologiczna i RŚK). Dane liczbowe dotyczące konkretnego zawyżenia deklarowanych powierzchni czy ilości krów lub bydła w 2021 r. zawarte są w zaskarżonej decyzji i wobec niekwestionowania w skardze tych wartości Sąd odstąpił od ich przytoczenia. Oskarżony oraz inne osoby uczestniczące w STW zostali objęci aktem oskarżenia wniesionym do Sądu Okręgowego. Wynika z niego, że osoby te dopuściły się nadużyć na dużą skalę w związku z nienależnym przyznaniem dopłat. Zaskarżona decyzja stanowi konsekwencję powyższych ustaleń na gruncie administracyjnym.

Do jej wydania uprawniały organ zgromadzone dowody, a w tym m. in. zeznania składane w postępowaniu karnym przez D.B., A.T. czy R.S. D.B. i A.T. oraz H.B. zeznali, że nigdy nie prowadzili działalności rolniczej i jedynie "firmowali" ubieganie się skarżącego o dopłaty do jego gruntów, tj. udostępnili skarżącemu swoje dane, składali wymagane podpisy i upoważnienia, oddawali mu otrzymane dopłaty i nie wykazywali nimi zainteresowania. Zaś R. S. miała własne małe (2 ha) gospodarstwo, lecz wnioski o dopłaty składała na grunty dzierżawione od skarżącego (50 ha). Zeznała 10 maja 2021 r. i 23 czerwca 2021 r., że wszystkimi dokumentami zajmował się skarżący, zaś ona tylko podpisywała dokumenty. Dopłaty za bydło zostawiała sobie, zaś pozostałe dopłaty przekazywała skarżącemu "do ręki". Z zeznań oraz wglądu w operacje bankowe wynika, że niektóre osoby oddawały skarżącemu w gotówce płatności z Agencji (przykładowo, R.S.), inne zaś (przykładowo, A.P.) albo wypłacały pieniądze na inne konto, do którego skarżący był upoważniony i mógł dysponować środkami, albo wypłacały kwoty z bankomatu, a następnie środki te trafiały na konto skarżącego. Z kolei D.B. założył rachunek bankowy, który udostępnił skarżącemu i nie interesował się operacjami na tym rachunku. Skarżący nie podważył ani treści zeznań ww. osób, ani prawidłowości ustaleń dokonanych na podstawie raportu CBŚP z analizy przepływów na rachunkach bankowych z 2 grudnia 2021 r.

Za prawidłowością twierdzeń organu odnośnie do STW przemawia także niepodważone przez skarżącego ustalenie, na podstawie przeprowadzonej w postępowaniu karnym analizy logowań IP do kont producentów rolnych, że skarżący koordynował proces składania wniosków o dopłaty. Bowiem ustalono, że w tym samym czasie z tych samych IP logowano się zarówno do konta skarżącego, jak też do kont H.B., A.P., R.S., Z.B. i M.B. Na tej podstawie logiczny jest wniosek, że logował się skarżący, który posiadał dostęp (loginy i hasła) do utworzonych dla poszczególnych wnioskodawców kont internetowych w ARiMR i z dostępu tego korzystał. Ustalono też, a skarżący także tego nie podważył, że większość opłat za uzyskanie certyfikatów upraw ekologicznych dla wielu osób – była dokonywana z rachunku skarżącego, co świadczy o udziale skarżącego w procedurze uzyskiwania dopłat przez innych wnioskodawców.

Organ wykorzystał również dowód w postaci notatki znalezionej w domu skarżącego podczas przeszukania i ocenił na tej podstawie, że to skarżący zarządza procesem pobierania dopłat przez poszczególne osoby składające wnioski do Agencji. Z notatki tej wynika bowiem, że skarżący od 2015 r. notował powierzchnie deklarowane do płatności przez poszczególne osoby oraz spodziewane kwoty ("własny udział") w płatnościach otrzymywanych z Agencji przez A.P., H.B., D.B., H.T., A.T., R.S., Z.B. i A.J.

W oparciu o wyżej wymienione dowody i ustalenia zasadne było uznanie, że wystąpiło sztuczne tworzenie warunków do uzyskania płatności. Wykazano bowiem, że rzeczywistym beneficjentem pomocy nie byli formalni wnioskodawcy, lecz skarżący. Podkreślić należy, że przeciwko wymienionym wyżej dowodom i argumentom skarżący nie przedstawił przeciwdowodów lub kontrargumentów podważających ocenę organu co do STW, lecz jedynie z nią polemizuje. Zarzuca m. in. błędną ocenę zeznań świadków złożonych w postępowaniu karnym, w tym naruszenie zasady swobodnej oceny oraz brak logiki. Sąd zarzutu tego nie podziela, a wręcz przeciwnie, uważa, że ocena organu ma oparcie w materiale dowodowym i poddaje się weryfikacji. Z tym zastrzeżeniem, że pewne wątpliwości mogą dotyczyć udziału Z. B. w przyjętych schematach STW na bazie analizy przeprowadzonej w postępowaniu karnym. Nie negując ustaleń wynikających z treści notatki ujawnionej w przeszukaniu domu skarżącego, w której figurują zapisy o "udziale" skarżącego w dopłatach otrzymywanych przez B. oraz tego, że skarżący posiadał (i korzystał) dane do logowania na koncie B. w ARiMR i uiszczał za niego opłaty za uzyskanie certyfikatów upraw ekologicznych, należy jednak zauważyć, że Z. B. prowadzi własne gospodarstwo rolne, zaś do dopłat zgłosił grunty, których był właścicielem według dokumentów (umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego). Nie podważając ustaleń dokonanych w postępowaniu karnym, prowadzonym na podstawie innych regulacji prawnych podkreślenia wymaga, że organ w postępowaniu dotyczącym dopłat dla rolników nie zakwestionował ważności umowy sprzedaży gruntów Z.B., co mógł uczynić na podstawie art. 189 Kpc. Bez podważenia tej umowy trudno wyrazić jednoznaczną ocenę, że w tym przypadku doszło do nienależnego przyznania płatności. W tym kontekście bez znaczenia dla sprawy pozostają dowody w postaci załączonych do skargi kopii zeznań P.J. i A.D. (sąsiadów Z.B.), złożonych na rozprawie w sprawie karnej z października 2022 r., wskazujących jedynie na to, że B. faktycznie prowadził własne gospodarstwo, co jest już potwierdzone innymi dowodami, nie wynika zaś z nich, na jakich gruntach. Niemniej jednak do stwierdzenia STW w rozpatrywanej sprawie wystarczające było ustalenie braku odrębnego prowadzenia gospodarstwa rolnego z uwagi na formalne wydzielenie gospodarstwa A.P.

Atutem zaskarżonej decyzji jest dokonanie oceny dowodów we wzajemnej łączności, w taki sposób, że odtworzono ciąg zdarzeń związanych ze składaniem wniosków o dopłaty przez osoby nieuprawnione, wyjaśniono kto i w jaki sposób stworzył mechanizm STW i czerpał z niego korzyści w okresie wieloletnim, a w tym w 2021 r. Fragmentaryczna ocena, dotycząca tylko pojedynczych dowodów, nie dałaby tak wiarygodnych rezultatów. Przykładowo, trudno byłoby uznać, że sam fakt zatrudnienia A. P. w Agencji uniemożliwiał jej prowadzenie samodzielnie gospodarstwa rolnego. Jeżeli jednak wskazany fakt połączono z innymi, to wnioski organu okazały się zasadne. Ustalono bowiem, (co już wyżej omówiono), że A. P. i skarżący mieszkali pod tym samym adresem, pod którym były zarejestrowane oba gospodarstwa, że nie A. P. lecz skarżący koordynował zarzadzanie gospodarstwem formalnie prowadzonym przez P., w tym m. in. posiadał jej pełnomocnictwo, dane do logowania, dostęp do jej rachunku bankowego, logował się w jej imieniu na koncie w ARiMR, zajmował się sprzedażą bydła i kontaktami z doradcami rolnymi, nie ma dokumentów potwierdzających, że A. P. samodzielnie zarządzała gospodarstwem - co pozwoliło na konkluzję, że w rzeczywistości nie były prowadzone dwa odrębne gospodarstwa, lecz jedno, należące do skarżącego. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że tego rodzaju związków logicznych pomiędzy poszczególnymi dowodami jest wiele. Zostały one zauważone i opisane przez organ. Świadczy to o zrealizowaniu w postępowaniu administracyjnym zasady swobodnej, lecz nie dowolnej oceny dowodów, dokonanej we wzajemnej łączności. W tej sytuacji bez znaczenia jest to, że niektóre, pojedyncze dowody nie były zbieżne ze stanowiskiem organu. Rzadko jest tak, że materiał dowodowy jest jednolity, dlatego organ dokonuje selekcji dowodów i ich oceny we wzajemnej korelacji. Jeżeli więc, przykładowo, świadek Z.K. (dokumentacja wspólna do skarg t.I) zeznał, że A. P. wykonywała osobiście pracę w gospodarstwie, to ocena tego zeznania odbywała się na tle innych dowodów, takich, jak zeznania pozostałych świadków czy dowody w postaci pełnomocnictwa, analizy logowań IP, raportu CBŚP z analizy przepływów na rachunkach bankowych. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie konfrontacja dowodów z zeznań tych osób, które twierdziły że i skarżący, i A. P. prowadzili niezależne od siebie gospodarstwa - z pozostałym materiałem dowodowym (zeznania, dokumenty, analizy operacji na rachunkach bankowych, notatka pozyskana podczas przeszukania) prowadzi do uznania, że bardziej wiarygodne jest stanowisko zajęte przez organ, tj. że w istocie prowadzone było jedno duże gospodarstwo, zaś jego formalny podział miał na celu STW.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego co do wybiórczej oceny dowodów, w tym oparcia się tylko na wybranych dowodach, w szczególności na zeznaniach świadków złożonych w postępowaniu karnym i zeznaniach pracowników Agencji – dopasowanych do tezy o STW - sprzecznej z dowodami przedłożonymi w postępowaniu przez stronę. Zdaniem Sądu, jak to wyżej wyjaśniono, dowody złożone przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie przedstawiają dużej wartości, zarówno w kwestii wykazania prowadzenia odrębnego gospodarstwa rolnego, jak i co do podważenia stanowiska organu co do STW (przykładowo, nic nie wnoszą do sprawy dołączone do odwołania kopie z postępowania w sprawie ponaglenia). Nie mogły więc odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku, tj. przekonać o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa bądź podważyć tezę o STW. Sąd nie podziela twierdzeń skarżącego, jakoby uzasadnienie decyzji ogólnie i powierzchownie, w nieudowodniony sposób przedstawiało jedynie hipotezy wynikające z niezrozumienia istoty sprawy. Zebrane w sprawie dowody, poddane łącznej ocenie, upoważniały Dyrektora ARiMR do wyrażenia oceny, że skarżący stworzył mechanizm pobierania przez szereg podmiotów płatności nienależnych. Użyte w skardze argumenty odnoszące się do naturalnej sukcesji pokoleniowej i zasad prowadzenia działalności rolniczej, w tym sąsiedzkiego obrotu nieruchomościami nie zasługują na uznanie, gdyż nie mają oparcia w obowiązujących przepisach. Argumentom tym przeczy też ustalenie, że w istocie płatności otrzymywał skarżący.

To, że w 2021 r. o płatności ubiegał się jedynie skarżący i jego córka oraz Z. B., zaś pozostałe osoby powiązane ze skarżącym pobierały płatności tylko w latach wcześniejszych, nie jest przeszkodą do uznania, że w 2021 r. wnioski zostały złożone w okolicznościach sztucznego tworzenia warunków. Do takiej oceny upoważnia przede wszystkim ustalenie, że udostępnienie przez skarżącego córce gruntów w 2021 r. było pozorowane w celu wykazania formalnego utworzenia dwóch odrębnych gospodarstw prowadzonych przez dwa podmioty, gdy w rzeczywistości było to jedno gospodarstwo, prowadzone przez skarżącego. Sztuczne warunki mogą wystąpić w jednym okresie (jednym roku), ale mogą też, tak jak wynika to z zaskarżonej decyzji, stanowić działanie długookresowe, nazwane przez organ działaniem ciągłym.

W wyroku z 22 października 2019 r., I GSK 498/19 (LEX nr 2783424) NSA wyjaśnił, że "nie istnieje konstrukcja prawna, która nakazywałaby przyznawać płatności za dany rok tylko z tego powodu, że były one przyznane w latach poprzednich." Niesłusznie zatem powołuje się skarżący na brak kwestionowania przez organ wniosków o płatności przyznane w latach wcześniejszych jako okoliczność przemawiającą przeciwko możliwości wydania decyzji w sprawie płatności na 2021 r. Rzeczywiście kwestia STW nie była przedmiotem oceny organu w sprawach dotyczących płatności za lata wcześniejsze. Do ujawnienia mechanizmu sztucznego tworzenia warunków przez skarżącego i inne osoby doszło wskutek pracy organów ściągania, co miało miejsce w 2021 r., gdy płatności za lata wcześniejsze zostały już przyznane skarżącemu oraz pozostałym wnioskodawcom. Nie wyklucza to jednak możliwości przeprowadzenia, aż do upływu terminu przedawnienia zobowiązań z tytułu płatności, postępowań administracyjnych i wydania decyzji weryfikujących zasadność wcześniej przyznanych płatności z uwagi na STW. Zatem wbrew temu, co wynika ze skargi, kwestia sztucznego tworzenia warunków do uzyskania płatności przed 2021 r. nadal może być przedmiotem rozstrzygnięć organu. Znaczenie ustaleń dotyczących płatności za wcześniejsze lata wynika z tego, że pokazują pełny obraz funkcjonowania mechanizmu STW i tym samym wspierają argumentację organu w zakresie płatności objętych decyzjami za 2021 r., a ponadto częściowo opierają się na tych samych dowodach (przykładowo, umowa dzierżawy). Bezsporne jest bowiem, że skarżący jest właścicielem działek rolnych o powierzchni około 300 ha, z których część samodzielnie od wielu lat zgłasza do płatności, zaś część udostępnia w tym celu innym osobom, przy czym na przestrzeni lat zmieniały się zarówno osoby biorące udział w opisywanym mechanizmie jak i działki, które osoby te zgłaszały do płatności.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Dyrektora ARiMR zawiera prawidłową ocenę zebranych dowodów, mieszczącą się w ramach wytyczonych przez przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Istotą sprawy była ocena, czy wystąpiły podstawy do zastosowania wobec skarżącego klauzuli obchodzenia prawa zawartej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, polegającej na odmowie przyznania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przyczyną zastosowania tej klauzuli, jak wynika z zaskarżonej decyzji, było stwierdzenie wystąpienia okoliczności stypizowanych w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przytoczone przepisy mają chronić wydatkowanie środków unijnych na rzecz podmiotów dopuszczających się obejścia prawa w ramach procedur przyznawania płatności (por. m. in. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18, Baza CBOSA).

Zwrot - warunki zostały sztucznie stworzone - ma niedookreślony charakter, wobec czego w każdej sprawie należy indywidualnie badać jego znaczenie na tle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Z przytoczonych przepisów wynika, że celem STW jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19). Omawiana klauzula obchodzenia ma generalny charakter. Nie dotyczy więc konkretnych sytuacji, które zaistniały na gruncie konkretnej płatności, lecz całości albo istotnej części zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18). Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18, Baza CBOSA).

Organ może odmówić przyznania płatności z powodu STW, jeżeli przeprowadził postępowanie, w rezultacie którego udowodnił wszystkie okoliczności, które wskazują stworzenie w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Podstawą takiej interpretacji przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 jest często powoływany w orzecznictwie NSA wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija (http://eur-lex.europa.eu). Wprawdzie zapadł on na tle nieobowiązującego już art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, niemniej treść tego przepisu odpowiada treści art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, wobec czego aktualne pozostają tezy tego orzeczenia. Wynika z niego m. in., że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, powinien wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Trybunał wskazał, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać wykazane nie tylko poprzez stwierdzenie takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na stwierdzeniu istnienia zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami (pkt 41 wyroku).

Omówienie przesłanki obiektywnej, o której jest mowa w wyroku TSUE C-434/12 wymaga wyjaśnienia, że w art. 39 ust.1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską wskazano, iż celem wspólnej polityki rolnej są: a) zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej; b) zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; c) stabilizację rynków; d) zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw; e) zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

Zatem system dopłat został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Natomiast środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z czym podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ustanowionymi w rozporządzeniu nr 2988/95. Preambuła ww. rozporządzenia stanowi, iż prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i państwa członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Unia Europejska częściowo finansując Program Rozwoju Obszarów Wiejskich wymusza na Komisji Europejskiej i Krajach Członkowskich racjonalne, słuszne i proporcjonalne wydatkowanie tymi środkami (służy ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich).

Zgodnie z art. 3 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013, Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich promuje zrównoważony rozwój obszarów wiejskich w całej Unii w sposób uzupełniający inne instrumenty WPR, politykę spójności i wspólną politykę rybołówstwa. EFRROW wnosi wkład do rozwoju bardziej zrównoważonego terytorialnie i środowiskowo, przyjaznego dla klimatu i odpornego na jego zmianę oraz konkurencyjnego i innowacyjnego unijnego sektora rolnictwa. Wnosi również wkład do rozwoju terytoriów wiejskich. wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Zaś jego celami, w ogólnych ramach WPR, jest wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, w tym działań w sektorze spożywczym i sektorze produktów niespożywczych oraz leśnictwie, przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Zaś z pkt 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, że cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów, a więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, ma zapewnić balans i równomierny rozwój całej grupy przedsiębiorców. Służy temu mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez wprowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Wprowadzenie tego mechanizmu miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w dużych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Oceniając zarzuty skargi przez pryzmat powyższych regulacji, przytoczonych w zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że wbrew stanowisku skarżącego wykazana została przesłanka obiektywna, gdyż jedynie w formalny sposób spełnione zostały przez skarżącego (i pozostałych wnioskodawców) warunki przyznania wnioskowanej płatności. Skarżący prowadzi bowiem gospodarstwo rolne, lecz nie jest to gospodarstwo odrębne od gospodarstwa jego córki, a w poprzednich latach, od gospodarstw pozostałych uczestników. Doszło więc do sztucznego stworzenia warunków do otrzymania płatności, co jest to sprzeczne z opisanym wyżej celem wsparcia w zakresie wspierania konkurencyjności poprzez przeciwdziałanie koncentracji środków finansowych w dużych gospodarstwach. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do oceny, że "rozdysponowanie gruntów należących do W.B. i E.B. pomiędzy kilku beneficjentów i utworzenie tym samym kilku mniejszych gospodarstw miało jedynie na celu wyłącznie uniknięcie skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i to nie tylko przysługujących w ramach danej płatności, lecz również płatności z innych tytułów."

Zaś w kwestii subiektywnej przesłanki STW wykazane zostało w postępowaniu administracyjnym, że wyłączną przyczyną STW była wola uzyskania korzyści poprzez dążenie do uzyskania wsparcia ze środków pomocowych w wysokości wyższej niż byłaby należna w sytuacji, gdyby skarżący złożył jeden wniosek o przyznanie płatności do całego gospodarstwa (około 300 ha). W tym obszarze wykazane zostało, że gospodarstwa skarżącego i jego córki zostały wyodrębnione jedynie formalnie, zaś osoba skarżącego łączy je w taki sposób, że zasadnie przypisano mu rolę koordynatora prac związanych z gospodarstwem oraz działań finansowo-organizacyjnych. W ocenie Sądu w wystarczający sposób organ zobrazował powiązania osobowe i organizacyjne pomiędzy skarżącym i pozostałymi podmiotami, na przestrzeni 2021 r. oraz w latach wcześniejszych. W ten sposób organ ujawnił koordynację działań w celu pozyskania wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niewystąpienia STW. Za udowodnione należy uznać, że chociaż o dopłaty występowały różne podmioty, to w istocie ich gospodarstwa były częścią jednego gospodarstwa, zarządzanego niewątpliwie przez skarżącego, który był rzeczywistym beneficjentem wypłaconych środków, czerpiąc korzyści materialne ze stworzonego mechanizmu STW. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wyrażenie oceny, że skarżący w porozumieniu z innymi osobami wymienionymi w decyzji, a co najmniej za ich przyzwoleniem, koordynował mechanizm składania wniosków i uzyskania płatności nienależnych z tego powodu, że wnioski jedynie formalnie spełniały warunki uzyskania płatności. Nie przekonuje Sądu twierdzenie skarżącego, że nie były to korzyści wyłączne i że działania ujawnione przez organ służyły także innym celom. Bowiem nie ma podstaw prawnych do oceny, że celem podziału gospodarstwa było wskazywane przez skarżącego dążenie do zapewnienia samodzielności dorastającym dzieciom czy też działanie w ramach stosunków sąsiedzkich. W powyższym zakresie skarżący poprzestał jedynie na twierdzeniach nie popartych żadnymi dowodami, zaś fakt otrzymywania płatności przez niego, nie zaś przez wnioskodawców, podważa stanowisko skarżącego.

Powtórzyć należy, że ocena STW wymagała od organu uwzględnienia także takich okoliczności, które wprawdzie nie wystąpiły w 2021 r., lecz mają znaczenie dla rozpatrywanej sprawy z tej przyczyny, że obrazują funkcjonowanie całego mechanizmu składania wniosków przez osoby nieuprawnione.

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy upoważniał organ do uznania, że w rozpatrywanej sprawie nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez określony system wsparcia, zaś dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym wskazują, że poprzez STW skarżący zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Do takiej oceny upoważniają nie tylko ustalenia dotyczące powiązań osobowych i kapitałowych pomiędzy skarżącym, A.P. oraz osobami, które w latach poprzednich ubiegały się o uzyskanie płatności, ale przede wszystkim ustalenia dotyczące zamierzonej koordynacji przez skarżącego działań wszystkich tych osób.

W powyższych okolicznościach wystąpiły podstawy do zastosowania klauzuli obejścia prawa, zawartej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2913 i w następstwie tego, do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności.

Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja zawierała wady przypisywane jej w skardze, a w szczególności aby doszło o naruszenia wskazanych w niej przepisów ustaw i rozporządzeń dotyczących wnioskowanych płatności, przepisów unijnych mających zastosowanie w sprawach STW oraz przepisów Kpa powołanych w skardze.

Dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.