Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 245/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 1 art. 6 art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 200 art. 205 par. 1 art. 149 par. 1 pkt 1 i 2 art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku W. D. z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz W. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 marca 2024 r. W. D. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej "KGP" lub "organ") w przedmiecie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p.", w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek;

3. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi.

Skarżący wniósł o:

2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku;

3) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2024 r. skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. kserokopii/skanu sprawozdania kończącego postępowanie skargowe znajdującego się w aktach postępowania skargowego zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków prowadzonego przez Wydział Skarg i Wniosków Biura Kontroli Komendy Głównej Policji pod pozycją nr [...] w roku 2023. Jeżeli pod wymienioną pozycją rejestru nie wydano sprawozdania, to dlaczego?.

2. kserokopii/skanu "Procedury organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków w Komendzie Głównej Policji" wprowadzonych do stosowania w dniu [...] stycznia 2018 r., którą wskazano w wystąpieniu pokontrolnym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2018 r. [...] na temat: Przyjmowanie, rozpatrywanie i załatwianie skarg i wniosków, przeprowadzonej w terminie od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. w Komendzie Głównej Policji.

Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na wniosek KGP pismem z dnia 12 marca 2024 r. odmówił udostępnienia żądanych informacji twierdząc, że żądane informacje nie dotyczą informacji publicznej.

Skarżący podniósł, że nie podziela tego stanowiska.

W ocenie skarżącego dokumenty wytworzone przez organy Policji w związku

z realizacją przewidzianych prawem zadań, w tym czynnościami podjętymi na skutek złożonej przez stronę skargi powszechnej (Dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego), mieszczą się w zakresie art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji podlegają udostępnieniu.

Dalej skarżący podał, że przykładowo to, jakie informacje zawiera sprawozdanie

z przeprowadzonego postępowania skargowego, określa Instrukcja do decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] lipca 2022 r. w sprawie wprowadzania do użytku służbowego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. i jednostkach organizacyjnych Policji Instrukcji w sprawie szczegółowych zasad przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg oraz wniosków. W § 12 ust. 2 Instrukcji wskazano, że sprawozdanie powinno zawierać :

1) wyszczególnienie zarzutów zawartych w skardze lub wyszczególnianie wniosków,

2) opis i analiza zdarzenia,

3) stanowisko i podstawa prawna,

4) wnioski i ewentualne terminy ich realizacji,

5) dane osoby sporządzającej i jej podpis,

6) dane i podpis osoby zatwierdzającej.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy , utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy - art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego sprawozdanie stanowi swoiste streszczenie tego, jakie czynności były podejmowane w ramach prowadzonego postępowania skargowego prowadzonego na podstawie Działu VIII Rozdziału 2 k.p.a., analizę dokonanych ustaleń pod katem stwierdzonych zaniedbań lub nienależytego wykonywania zadań przez funkcjonariusza organu administracji publicznej, naruszenia praworządności lub interesu skarżącego, przewlekłego biurokratycznego załatwiania spraw oraz wnioski z tej analizy płynące. Stanowi oficjalny dokument z postępowania skargowego, podpisany przez funkcjonariusza publicznego i złożony do akt sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, bowiem organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w ustawowym terminie, wskazując, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem żądany dokument w postaci "Sprawozdania kończącego postępowanie skargowe" nie jest dokumentem urzędowym ale ma charakter wewnętrzny.

Zdaniem organu żądana przez skarżącego informacja mogłaby zostać udostępniona, jako informacja publiczna tylko wówczas, gdyby przybrała postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., natomiast żądana informacja nie może być uznana za dokument urzędowy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W ocenie KGP z definicji tej wynika, że ustawodawca stworzył podmiotom zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej możliwość zachowania w tajemnicy tzw. dokumentów roboczych. Wskazany przepis wymaga, bowiem, że aby treść oświadczenia woli lub wiedzy mogła zostać uznana po utrwaleniu za dokument urzędowy, musi być podpisana przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jeżeli nie spełnia tego warunku należy uznać, że takie oświadczenie woli lub wiedzy nie ma charakteru dokumentu urzędowego i nie podlega udostępnieniu w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Dalej organ podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów prywatnych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań. Ustawa

o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie jak

i w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalił się wobec tego pogląd, iż wnioski

o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej".

W ocenie organu skarżący całkowicie pominął w swojej skardze fakt, że

w przedmiotowej sprawie de facto nie zwracał się o udostępnienie informacji publicznej, w, sprawie ważnej dla większej liczby obywateli, lecz wnosił o udostępnienie dokumentów z akt postępowań skargowych inicjowanych na indywidualne żądanie. Wobec tego wniosek skarżącego nie dotyczył sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie ww. ustawy.

Ponadto KGP podniósł, że postępowanie skargowe wszczęte na podstawie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego jest postępowaniem w indywidualnej sprawie. Zdaniem organu w niniejszej sprawie istotny jest fakt, że skarżący zwracając się do organu Policji o udostępnienie informacji wskazanych we wniosku nie kierował się troską o sprawy publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Celem wnioskodawcy było uzyskanie informacji w związku z postępowaniem skargowym prowadzonym w trybie k.p.a., którego wszczęciem, prowadzeniem i zakończeniem skarżący był osobiście zainteresowany. Nie może, zatem ulegać wątpliwości, że skarżący (wnioskodawca) w ten sposób wykazał swój subiektywny interes w uzyskaniu żądanych informacji. Przedmiotem wniosku skarżącego nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa.

Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że sprawozdania kontrolne, o których mowa wyżej stanowią część akt postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Nieograniczony dostęp do akt postępowania mają, zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., wyłącznie strony postępowania. Uprawnienie to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 49/14), dostęp innych niż strony podmiotów do akt postępowania, w tym dostęp w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma charakter limitowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana

w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję

o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Komendant Główny Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko organu wskazujące, że żądane przez skarżącego dane nie stanowią informacji publicznej.

Przypomnieć należy, że skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2023 r. żądał od organu udostępnienia następujących informacji:

1. kserokopii/skanu sprawozdania kończącego postępowanie skargowe znajdującego się w aktach postępowania skargowego zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków prowadzonego przez Wydział Skarg i Wniosków Biura Kontroli Komendy Głównej Policji pod pozycją nr [...] w roku 2023. Jeżeli pod wymienioną pozycją rejestru nie wydano sprawozdania, to dlaczego?

2. kserokopii/skanu Procedury organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków w Komendzie Głównej Policji wprowadzonych do stosowania w dniu 15 stycznia 2018 r., którą wskazano w wystąpieniu pokontrolnym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2018 r. [...] na temat: Przyjmowanie, rozpatrywanie i załatwianie skarg i wniosków, przeprowadzonej w terminie od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. w Komendzie Głównej Policji.

Wyjaśnić należy, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje treść

i charakter żądanej informacji. Zgodnie też z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. za informację publiczną bez wątpienia uznać należy wszelkie informacje: o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, oraz o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, lit. d, lit. e i lit. f u.d.i.p.), a także o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego oraz treści wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, lit. b i lit. c u.d.i.p.). Na podstawie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Mając na względzie przytoczony zakres pojęcia informacji publicznej, zdaniem Sądu, zgodzić należy się ze skarżącym, że żądane przez niego w pkt 1 wniosku z [...] marca 2024 r. dokumenty, tj. dokumenty w postaci sprawozdań z postępowań skargowych, stanowią informację publiczną rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Niewątpliwie bowiem zostały one wytworzone przez organy Policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, w tym czynnościami podjętymi na skutek złożonych skarg, co oznacza że mieszczą się w zakresie art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumentami wewnętrznymi są dokumenty

o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej

i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14). Dokumentem urzędowym, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jak wcześniej wspomniano, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Tę definicję wyczerpuje sprawozdanie

z czynności wyjaśniających prowadzonych w sprawie skargowej. Sprawozdanie stanowi swoistego rodzaju streszczenie tego, jakie czynności były podejmowane w ramach postępowania skargowego prowadzonego na podstawie przepisów Działu VIII Rozdziału 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, analizę dokonanych ustaleń pod kątem stwierdzenia zaniedbań lub nienależytego wykonywania zadań przez pracowników organu administracji publicznej, naruszenia praworządności lub interesu skarżącego, przewlekłego lub biurokratycznego załatwiania sprawy oraz wnioski z tej analizy płynące. Stanowi zatem oficjalny dokument z postępowania w sprawie, podpisany przez funkcjonariusza i złożony do akt sprawy (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Ol 9/24, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie może zmieniać tej oceny okoliczność, że objęte wnioskiem dokumenty dotyczą indywidualnej sprawy skargowej, co uniemożliwia jego ujawnienie w domenie publicznej. Indywidualny charakter rozpoznawanej sprawy nie przesądza bowiem o potraktowaniu jej, bądź nie, jako informacji publicznej. Oczywiście zawarte w dokumentach treści, istotne z punktu widzenia interesów obywatela (np. dane osobowe, dane wrażliwe, itp.) podlegają ochronie prawnej poprzez ograniczenie dostępu do takiej informacji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że sam wniosek (tutaj skarga) wszczynający postępowanie nie stanowi informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5148/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W dużym uproszczeniu należy wskazać, że wniosek wszczynający postępowanie w sprawie indywidualnej jest dokumentem prywatnym. Natomiast czynności podejmowane na skutek wszczęcia postępowania z tego wniosku mają wyłącznie charakter publicznoprawny, a dokumenty wytworzone przez funkcjonariusza publicznego i złożone do akt sprawy są dokumentami urzędowymi, a zatem zawierają informację publiczną. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. NSA w wyroku z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1280/17(orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego, czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy.

Nadto wskazać należy, że nawet jeśli żądana informacja zawiera dane chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej, to nie oznacza to, że informacja taka traci charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p zobligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6665/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konkludując, skoro sprawozdanie, będące efektem podjętych przez organ Policji czynności na skutek złożonej przez określony podmiot skargi unormowanej w przepisach działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zostało wytworzone w związku

z realizacją przewidzianych prawem zadań Policji, to mieści się ono w zakresie art. 6 u.d.i.p. i jako takie podlega udostępnieniu.

Wskazać należy, że stanowisko, że sprawozdanie kończące postępowanie skargowe w organach Policji stanowi informację publiczna wyraziły Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1280/17, Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Warszawie w wyroku z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 393/23, w Szczecinie z 17 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Sz 33/23, w Olsztynie z 12 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 9/24.

W ocenie Sądu informację publiczną stanowi także dokument żądany przez skarżącego w pkt 2 wniosku z dnia [...] marca 2024 r.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że w myśl art. 6 ust. 1 udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:

- podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. b i c),

- zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. a i d).

Dokument w postaci "Procedury organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg

i wniosków w Komendzie Głównej Policji" stanowi informację o organie władzy publicznej, jakim jest KGP, jego organizacji, trybie działania oraz sposobie przyjmowania

i załatwiania spraw przez ten organ. Stanowi on zatem informację publiczną co wprost wynika z cytowanych wyżej przepisów u.d.i.p.

Podkreślenia w tym zakresie wymaga, że informację publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Wnioskowane w pkt 2 wniosku z dnia [...] marca 2022 r. dokument powyższe warunki spełnia i nie może zostać zakwalifikowany jako dokument wewnętrzny niebędący informacją publiczną.

Należy mieć na względzie ugruntowane w orzecznictwie sądowym rozróżnienie pomiędzy dokumentami, które stanowią informację publiczną i ich przeciwieństwem, tj. dokumentami roboczymi (wewnętrznymi). W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumentami wewnętrznymi są dokumenty o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14; 24 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1681/14; 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 666/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie "Procedura organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków w Komendzie Głównej Policji" nie ma waloru roboczego. Przeciwnie, posiada walor dokumentu oficjalnego, urzędowego regulującego kwestie funkcjonowania jednostki organizacyjnej podmiotu publicznego.

W tej sytuacji, organ winien załatwić wniosek skarżącego w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy jedynie wówczas, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu oraz gdy działanie wnioskującego nosi znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2024 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca

z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w przypisanym do tego terminie, jednak rozpoznał sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieudostępnienie wnioskowanych informacji wynikało jednak przede wszystkim

z odmiennej interpretacji przepisów u.d.i.p. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia wskazaną w pkt 2 wyroku stanowił natomiast art. 149 § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200

w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł.