Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1833/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 4 pkt 6, 60 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 568/13 w sprawie ze skargi D. i M. W. oraz J. W. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zbiornika na nieczystości płynne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 568/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. i M. W. oraz J. W. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w L. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zbiornika na nieczystości płynne. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], Starosta T., na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy T. (złożonego w związku z prowadzonym na wniosek E. Z., B. Z. i J. Z. postępowaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy), uzgodnił bez uwag planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie zbiornika na nieczystości płynne o charakterze socjalno-bytownym na działce nr [...] w N. Gmina T. – w zakresie dotyczącym ochrony gruntów rolnych pod warunkiem, że inwestycja ta realizowana będzie w ramach gospodarstwa rolnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych budowa na gruntach rolnych budynków i urządzeń wchodzących w skład gospodarstw rolnych służących wyłącznie produkcji rolniczej, nie wymaga wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a zatem nie wnosi zastrzeżeń do planowanego zamierzenia.

Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli D. W., J. W., M. W. i M. W., kwestionując tytuł prawny E. Z., B. Z. i J. Z. do ww. nieruchomości.

Zaskarżonym postanowieniem SKO w L. utrzymało w mocy ww. postanowienie Starosty T..

W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, w tym przypadku z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Uzgodnienie to ma na celu ewentualne ustalenie zakazów i obowiązków, czy też ustalenie stosownych uwarunkowań w zakresie dotyczącym ochrony gruntów rolnych, na których ma być realizowane planowane przedsięwzięcie, na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych. Nie ma więc w tym postępowaniu znaczenia kto jest właścicielem działki, jak też nie mogą mieć wpływu na to rozstrzygnięcie inne kwestie nie związane z tym zakresem uzgodnień.

Kolegium podzieliło stanowisko Starosty, oparte na przepisie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że budowa zbiornika na nieczystości płynne o charakterze socjalno-bytowym realizowana w ramach gospodarstwa rolnego nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych, a wobec tego nie ma obowiązku wyłączenia z produkcji rolnej.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że inwestorzy nie są właścicielami nieruchomości i nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyjaśniono, że na tym etapie postępowania strona nie ma obowiązku wykazać się tym prawem, gdyż może to nastąpić dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. W., M. W., J. W. i M. W., domagając się uchylenia i zmiany żądając przeprowadzenia przez ten organ postępowania w sprawie bezprawnego przesunięcia przez inwestorów granic działek, realizacji niezgodnie z przepisami prawa budowlanego obiektów budowlanych na tych działkach, jak też podjęcia działań wyjaśniających korupcyjną działalność organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Przy piśmie złożonym przed rozprawą D. W. złożyła pismo procesowe, do którego dołączyła kserokopię decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania z chwilą wycofania wniosku przez inwestorów w dniu 4 marca 2008 r.

Na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. pełnomocnik z urzędu D. W. i M. W. wniósł o uwzględnienie skargi i o przyznanie kosztów zastępstwa prawnego oświadczając, że koszty te w całości nie zostały pokryte, natomiast skarżąca D. W., będąca jednocześnie pełnomocnikiem M. W., M. W. i J. W., wiosła o uwzględnienie skargi, podnosząc, że wydane w sprawie orzeczenia są nieważne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 568/13, oddalając skargę, wskazał na istotę postępowania uzgodnieniowego, które polega na tym, że organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. Organ współdziałający zajmuje stanowisko, uzgadniając projekt danej decyzji o warunkach zabudowy lub też odmawia takiego uzgodnienia. Uzgadnia on więc pozytywnie lub negatywnie (w zakresie swojej właściwości) konkretną treść projektowanego rozstrzygnięcia. W sprawach dotyczących uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne jest starosta (art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Sąd jako niezasadne uznał zarzuty skarżących dotyczące bezprawnego przesunięcia przez inwestorów granic działek, a tym samym i braku po stronie inwestorów prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro nie były one w żadnej mierze przedmiotem uzgodnienia ze Starostą, a ponadto w myśl art. 63 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, zaś sama decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Sąd wskazał, że na skutek zwielokrotnionych działań skarżących inwestorzy cofnęli swój pierwotny wniosek inicjujący wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na nieczystości płynne, co skutkowało umorzeniem tego postępowania, a tym samym i bezużytecznością wydanego w trybie uzgodnieniowym postanowienia Starosty z dnia 4 sierpnia 2004 r.

W związku ze złożonym w dniu 1 kwietnia 2015 r. wnioskiem o dokonanie wykładni uzasadnienia zapadłego wyroku, Sąd wskazał, że oprócz podania ustnie zasadniczych powodów rozstrzygnięcia, co ma miejsce bezpośrednio po ogłoszeniu sentencji wyroku, wypowiada się o danej sprawie wyłącznie w pisemnym uzasadnieniu zapadłego wyroku, co niniejszym uczyniono w tymże uzasadnieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli D. W. i M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieuiszczonych tak w całości jak i w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że organ właściwy w ramach procedury uzgodnieniowej wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, pomimo że skarżący dostrzegają poważne naruszenia przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych, które w zasadzie wykluczały wyrażenie opinii pozytywnej przez organ współdziałający.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ I i II instancji w toku postępowania administracyjnego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 106 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.

W pismach z dnia 16 marca i 17 maja 2017 r. D. W. wniosła o zwrot kosztów przejazdu do Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Strona skarżąca kasacyjnie trafnie wskazała, że cofnięcie przez inwestorów wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i umorzenie tego postępowania, pozostaje bez wpływu na argumentację skarżących podnoszoną w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do dokonanego uzgodnienia. W tym zakresie Sąd I instancji, co prawda, stwierdził, że postanowienie uzgodnieniowe jest "bezużyteczne", jednak taka ocena nie ma znaczenia dla dokonanej przez ten Sąd merytorycznej oceny legalności wydanego uzgodnienia. Nie można bowiem dopatrzeć się aby przedmiotowe uzgodnienie zostało wydane z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Wydając uzgodnienie organy obu instancji wyraźnie akcentowały, że w przypadku gdy inwestycja dotyczy gospodarstwa rolnego, to nie ma powodu, dla którego wymagane miałoby być uprzednie uzyskanie zgodny właściwego organu na zmianę przeznaczenia nieruchomości. Takie zastrzeżenie wyraźnie wynika z treści uzgodnienia i jest zgodne z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ realizacja urządzeń (np. zbiornika na nieczystości płynne o charakterze socjalno-bytowym) służących gospodarstwu rolnemu nie powoduje w znaczeniu prawnym zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na nierolniczy. Pomimo realizacji określonych inwestycji, o jakich mowa w ww. przepisie, grunt nadal utrzymuje status gruntu rolnego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Tym samym nie można dostrzec aby w okolicznościach tej sprawy nie doszło do rozpatrzenia sprawy co do istoty, ponieważ zakres postępowania wyznaczają normy prawa materialnego, a w tej sprawie ocena związana była z takimi normami. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, zadaniem organu uzgodnieniowego było tylko i wyłącznie uzgodnienie (pozytywne lub negatywne) przedłożonego mu przez Burmistrza Gminy T. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji i w tym postępowaniu organ uzgodnieniowy prawidłowo przedstawił jedynie opinię w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, na których planowana jest ta inwestycja. Oceny tej nie mogły skutecznie podważyć podnoszone przez stronę skarżącą argumenty dotyczące naruszenia prawa własności, ponieważ kwestie własnościowe w ogóle nie mają znaczenia dla oceny legalności uzgodnienia. Żaden bowiem przepis prawa nie uzależnia wydania uzgodnienia od badania kwestii własnościowych nieruchomości, których dotyczy uzgodnienie. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo ocenił zarzuty skarżących dotyczące bezprawnego przesunięcia przez inwestorów granic działek, a tym samym i braku po stronie inwestorów prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane – jako bezzasadne. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia aby w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 106 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty zapadły zgodnie z art. 106 i art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym wymagały przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zajęcia stanowiska przez innych organ w zakresie ochrony gruntów rolnych; Burmistrz wystąpił do Starosty o takie uzgodnienie; a w konsekwencji Starosta i SKO dokonały uzgodnienia, wydając postanowienia, które zawierały wymagane art. 107 § 3 K.p.a. elementy. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu stronie skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów przejazdu do Sądu, ponieważ w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej stronie skarżącej nie przysługuje zwrot żadnych kosztów, a zastosowanie znajduje ogólna reguła wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., I OSK 195/11). Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.