Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 1022/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 107
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
article: art. 6a ust. 1, art. 10 ust. 1-3 i ust. 5-5f
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5i6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 210 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 131 ust. 1, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 60 ust. 1 i ust. 3, art. 103 ust. 1 i ust. 3-5
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Teza: W świetle regulacji art. 10 ust. 5 u.d.p. warunkiem sine qua non dokonania zmiany kategorii dróg, w opisanym powyżej trybie tzw. „kaskadowym”, jest wybudowanie nowej drogi krajowej oddanej do użytkowania zastępującej odcinek dotychczasowy. Dotychczasowy odcinek zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej ex lege. Dopiero taki stan może uruchomić dalszy „kaskadowy” mechanizm przekazywania dróg.

TEZY

W świetle regulacji art. 10 ust. 5 u.d.p. warunkiem sine qua non dokonania zmiany kategorii dróg, w opisanym powyżej trybie tzw. „kaskadowym”, jest wybudowanie nowej drogi krajowej oddanej do użytkowania zastępującej odcinek dotychczasowy. Dotychczasowy odcinek zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej ex lege. Dopiero taki stan może uruchomić dalszy „kaskadowy” mechanizm przekazywania dróg.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Głogówek na uchwałę Rady Powiatu w Prudniku z dnia 27 września 2024 r. Nr VI/93/2024 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Gmina Głogówek (dalej jako: "skarżąca", "Gmina"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Powiatu w Prudniku (dalej jako: "Rada Powiatu", "organ") z dnia 27 września 2024 r., Nr VI/93/2024 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej (dalej jako: "uchwała").

Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107 - dalej jako: "u.s.p.") oraz art. 10 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 - dalej jako: "u.d.p."). Z treści § 1 uchwały wynika, że Rada Powiatu pozbawiła kategorii dróg powiatowych, drogę powiatową nr 1269 O relacji Zawada - Kierpień od skrzyżowania z DP 1255 O - nieciągłość drogi na terenie powiatu krapkowickiego do skrzyżowania z DP 1278 O, od km 0+000 do km 1+280 i od km 1+730 do km 3+331, o przebiegu określonym w załączniku graficznym nr 1 do niniejszej uchwały. Wskazano w uchwale, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu w Prudniku (§ 2) oraz że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie od dnia 1 stycznia 2025 roku (§ 3 uchwały). Uchwała została ogłoszona tamże w dniu 3 października 2024 r. pod poz. 2551.

W uzasadnieniu do projektu uchwały zamieszczonym w BIP Powiatu Prudnickiego (bip.powiatprudnicki.pl) (na stronie https://bip.powiatprudnicki.pl, pełny adres linku do uzasadnienia organ podał w odpowiedzi na skargę k. 27 akt sądowych) opisano m.in. sposób przekazania drogi o której mowa w uchwale dla Powiatu Prudnickiego, tj. że nastąpiło to: "(...) 2. Decyzją Wojewody Opolskiego nr IN.IV.7532.2.33.2014.EG z dnia 15.12.2014 r. Powiat Prudnicki nabył nieruchomości zajęte pod drogę wojewódzką nr 27269 o długości 1,601 km, o nazwie droga Krobusz - Kierpień, a od 23 kwietnia 2003 r. jest to droga powiatowa nr 1269 O relacji Zawada - Kierpień." Wskazano także, w pkt 8 uzasadnienia, że materialnoprawną podstawę podjęcia uchwały stanowił art. 10 ust. 5c u.d.p., który określa tzw. "kaskadowe" przekazywanie dróg publicznych.

W skardze na uchwałę Rady Powiatu z dnia 24 października 2024 r., wywiedzionej w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p., Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w całości. Zarzuciła uchwale naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5a u.d.p., poprzez wadliwość uzasadnienia do uchwały, jej elementarnych braków. Podkreślono, że uchwała rady powiatu stanowiona na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. może bowiem był podjęta tylko w granicach długości odcinków poddanych dekategoryzacji na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. (drogi wojewódzkiej, która stała się nią w wyniku dekategoryzacji zastępowanej drogi krajowej) oraz w granicach odpowiedniości ("proporcjonalności"). Rada powiatu ma zatem obowiązek należycie wykazać, że odcinki pozbawiane kategorii drogi powiatowej, w związku z pozbawieniem kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi (art. 10 ust. 5a w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p.);

- naruszenie art. 5 ust. 5c u.d.p. poprzez zastosowanie podstawy prawnej aktu prawa miejscowego niemającego zastosowania do stanu faktycznego sprawy, bo przepisy art. 10 ust. 5 - 5f u.d.p. ustaliły możliwość tzw. kaskadowego trybu przekazywania własności dróg publicznych poprzez ich dekategoryzację i odnoszą się do nowo wybudowanych odcinków dróg, o czy mowa w znowelizowanym art. 10 ust. 5 u.d.p. Ów nowo wybudowany odcinek drogi może uruchamiać tryb kaskadowej dekategoryzacji dróg. W przypadku dekategoryzacji dróg krajowych, co wprost wskazano w nowelizacji - taki odcinek musiałby najpierw powstać (jako "nowowybudowany"), by móc zastąpić odcinek drogi krajowej poddany następnie dekategoryzacji. W obszernym uzasadnieniu skargi Gmina szczegółowo uzasadniła zarzuty zawarte w petitum skargi. Wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały;

- art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. poprzez niezachowanie przesłanek opisanych w powyższych przepisach, ich nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie odcinka drogi Gminie z powodu błędnego uznania, że ten odcinek drogi powiatowej (wskazany w zaskarżonej uchwale) przestał spełniać wymagania dotyczące uznania drogi za drogę powiatową i przyjęcie, że mieści się ona w ustawowym opisie drogi gminnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł kolejno: 1) o oddalenie skargi; 2) o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały; 3) o zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu, na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), przez Sąd pytania czy art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, z późn. zm.), w zakresie w jakim pomija drogi krajowe i wojewódzkie, które, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872, z późn. zm.), w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872, z późn. zm. - dalej jako: "ustawa wprowadzająca") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. 1998 r. Nr 160 poz. 1071 - dalej: "rozporządzeniem Rady Ministrów"), zdekategoryzowano do kategorii dróg powiatowych tj. m.in. drogę powiatową będącą przedmiotem zaskarżonej uchwały, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; 4) w przypadku skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu.

W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę m.in. wyjaśniono, że projekt zaskarżonej uchwały był opublikowany w BIP Powiatu Prudnickiego (bip.powiatprudnicki.pl) i zawierał uzasadnienie, podano link oraz przytoczono jego treść (por. pkt 4 odpowiedzi na skargę). Wskazano, że powołana w uzasadnieniu decyzja Wojewody Opolskiego, stwierdzająca nabycie przez Powiat Prudnicki nieruchomości zajętych pod drogę powiatową będącą przedmiotem zaskarżonej uchwały, dotyczyła przekazania nieruchomości na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 1, 3 - 5 ustawy wprowadzającej. Podkreślono, że w wydanym na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy wprowadzającej rozporządzeniu Rady Ministrów nie wymieniono drogi powiatowej będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały. Oznacza to, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy wprowadzającej, że z mocy prawa stała się ona drogą powiatową. Z tego powodu w przedmiotowej sprawie właściwy sejmik województwa w zakresie spornego odcinka drogi powiatowej nie mógł podjąć uchwały dekategoryzującej w trybie art. 10 ust. 5a u.d.p., ponieważ droga ta, z dniem 1 stycznia 1999 r., zostałą zdekategoryzowana do kategorii drogi powiatowej z mocy powołanych powyżej przepisów prawa (por. pkt 6 ppkt 4 - 6 odpowiedzi na skargę). Organ dokonał analizy aktualnego trybu postępowania w sprawie zmiany kategorii drogi publicznej, tj. trybu podstawowego (z art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p.) oraz tzw. trybu "kaskadowego" (z art. 10 ust. 5 do 5f u.d.p.) (por. pkt. 6 ppkt 13 odpowiedzi na skargę) i przedstawił istotę problemu prawnego jaki występuje w rozpoznawanej sprawie, a ujętego w treści sformułowanego pytania prawnego jakie winno być zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu. Zwrócono uwagę m.in., że podstawowy sposób zmiany kategorii dróg publicznych uwzględnia konieczność podjęcia uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego - która de facto wyraża zgodę na zmianę kategorii drogi publicznej - przyjmując ją w ten sposób do własnego zasobu dróg publicznych. Jeżeli więc jednostka samorządu terytorialnego nie chce przyjąć określonej drogi publicznej, która według wszelkich reguł określonych w przepisach prawa powinna być przypisana do określonej kategorii dróg publicznych, to nie da się tej określonej jednostki samorządu terytorialnego zobligować do podjęcia takiej uchwały. Inaczej mówiąc, jeżeli określona gmina nie będzie chciała przyjąć w swoje zasoby drogi publicznej, która nawet kwalifikuje się jako droga gminna, to takiej niezgodnej z przepisami prawa sytuacji nie będzie się dało zmienić. W tym kontekście wyrażono wątpliwość co do zgodności z art. 2 Konstytucji RP regulacji art. 10 ust. 5c u.d.p., która z jednej strony zawęża znaczną grupę dróg publicznych, które wraz z upływem czasu nie spełniają już wymogów drogi powiatowej i powinny zostać zdekategoryzowane, ale z drugiej strony nie pozwala dokonać tego bez wyraźnej zgody właściwej jednostki samorządu terytorialnego, która takiej zgody z właściwych sobie przyczyn nie wyrazi. Ostatecznie prowadzi to do sytuacji, że znacząca grupa dróg powiatowych, która nie powinna być drogami powiatowymi pozostawiona zostanie prawnej możliwości zmiany kategorii drogi publicznej jeśli określona gmina nie będzie chciała przyjąć w swoje zasoby drogi publicznej, która kwalifikuje się jako droga gminna (por. pkt. 9 ppkt 4 i 5 odpowiedzi na skargę).

Sąd, postanowieniem z dnia 30 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 1022/24, wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Badając legalność zaskarżonej uchwały w ramach swojej kognicji Sąd stwierdził naruszenie przez organ przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie: p.p.s.a.

Stosownie bowiem do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie Sąd wskazuje, że nie ma wątpliwości, iż przedmiot skargi stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest bowiem skierowana bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowana do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jest rozstrzygnięciem normatywnym, a więc decyzją o skutkach erga omnes, a nie decyzją o charakterze jednostkowym lub informacyjnym (informującym o skutkach następujących ex lege). Zapewnia to uchwałom jednostek samorządu terytorialnego charakter aktów prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13, opublikowany M. P. z 2015 r. poz. 517). Jest to więc akt zawierający rozstrzygnięcie generalne, bowiem pozbawienie drogi określonej kategorii w trybie art. 10 ust. 5c cyt. wcześniej ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, nadal zwanej w skrócie u.d.p., nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie. Pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Zaskarżona uchwała stanowi niewątpliwie akt abstrakcyjny, dlatego może być wielokrotnie stosowany, a ich adresatem może być ktoś teraz lub w przyszłości. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, gdyż odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany, co potwierdza słuszność zakwalifikowania jej do aktów prawa miejscowego.

Podobnie, nie budzi wątpliwości dopuszczalność drogi sądowej co do zasady. Gmina wniosła skargę w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. W świetle tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymację do złożenia skargi ustawodawca oparł więc na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić zasadniczo podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Jest oczywiste, że zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Okoliczność ta w pełni uzasadnia istnienie interesu prawnego Gminy w sprawie, który wedle skarżącej został naruszony. Oznacza to, że przedmiot skargi oraz naruszenie interesu prawnego wyczerpują razem przesłanki legitymacji przedmiotowej i podmiotowej do wniesienia skargi w poddanej kontroli sądowej sprawie.

Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r. na wstępie należy wyjaśnić, że została ona wydana na podstawie delegacji z art. 10 ust. 5c u.d.p. w trybie tzw. "kaskadowego" przekazania dróg. Sąd zauważył, że zasadnicza istota sporu ma charakter prawny, tj. kwestii czy regulacja art. 10 ust. 5c u.d.p. obejmuje odcinki dróg powiatowych, które nie zostały uprzednio przekazane powiatowi w trybie art. 10 ust. 5 do 5b u.d.p. Rozstrzygając ten spór Sąd dokonał w pierwszej kolejności analizy regulacji prawnej obowiązującej w sprawie.

Sąd w składzie orzekającym podziela wykładnię prawa jednolicie przedstawianą w orzecznictwie sądów administracyjnych, a uwzględniającą pogląd prawny zawarty w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13. Zgodnie z nią art. 10 u.d.p. - regulujący zagadnienie pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii - stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych.

Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p., w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii.

Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w ust. 5 i nast. art. 10 u.d.p. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Z kolei w świetle art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Na podstawie art. 10 ust. 5b u.d.p. zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Z kolei rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c u.d.p.), zaś zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. ust. 5d u.d.p.).

Przepisy regulujące tzw. "kaskadowe" przekazywanie dróg, tj. art. 10 ust. 5 do 5d u.d.p., stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5 do 5d u.d.p. wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa miejscowego - jako skutek podjęcia uchwały o pozbawieniu drogi kategorii, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka tej drogi, na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p., wymaga spełnienia określonego w ustawie trybu i przesłanek.

W świetle regulacji art. 10 ust. 5 u.d.p. warunkiem sine qua non dokonania zmiany kategorii dróg, w opisanym powyżej trybie tzw. "kaskadowym", jest wybudowanie nowej drogi krajowej oddanej do użytkowania zastępującej odcinek dotychczasowy. Dotychczasowy odcinek zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej ex lege. Dopiero taki stan może uruchomić dalszy "kaskadowy" mechanizm przekazywania dróg. W świetle bowiem art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej z mocy prawa.

Uchwała rady powiatu musi spełnić łącznie dodatkowe przesłanki: a) droga lub odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej; b) droga lub odcinek drogi nie mógł spełniać wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.); c) droga lub odcinek drogi powiatowej przeznaczone do pozbawiania kategorii powinny być o proporcjonalnej długości do drogi lub odcinka drogi, który stał się drogą powiatową na podstawie uchwały sejmiku województwa; d) o zamiarze uchwały zawiadomiono w ustawowym terminie gminę.

Reasumując, w ocenie Sądu, organ stanowiący powiatu stosując delegację z art. 10 ust. 5c u.d.p. nie ma swobody w "kaskadowym" pozbawieniu danego odcinka drogi dotychczasowo kategorii powiatowej. W zakresie swojego władztwa jest ograniczony nie tylko wymogami wskazanymi w art. 10 ust. 5c u.d.p. ale także jest uzależniony od uprzedniej dekategoryzacji tego odcinka jako drogi krajowej w wyniku wybudowania nowej drogi (por. art. 10 ust. 5 u.d.p.) i jego przekazania przez sejmik województwa (por. art. 10 ust. 5a do 5b u.d.p.). Nie może więc w trybie "kaskadowym" przekazać gminie dowolnego odcinka drogi powiatowej, nawet jeśli spełnia on przesłanki przekazania z art. 10 ust. 5c u.d.p., ale tylko taki, który przekazano powiatowi w trybie "kaskadowym" uregulowanym w art. 10 ust. 5-5b u.d.p. Dopiero wówczas aktualizuje się kompetencja stanowiąca rady powiatu z art. 10 ust. 5c u.d.p.

Dokonując kontroli przedmiotowej uchwały obowiązkiem Sądu było zatem stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała nie zapadła z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa regulujących przesłanki i tryb wprowadzania zmian w kategoryzacji dróg publicznych w trybie tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg. To, czy uchwała rady powiatu spełnia opisane wyżej wymogi u.d.p. powinno wynikać z treści uzasadnienia uchwały.

W tym zakresie Sąd dostrzegł regułę legislacyjną statuowaną w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 - dalej jako: "ZTP") dotycząca obowiązku sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21 i powołane w nim orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08). Brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK1797/19 i z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21).

Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r. nie ma wymaganego prawem uzasadnienia. Jednak uzasadnienie do jej projektu zostało zamieszczone w BIP pod powołanym w odpowiedzi na skargę linkiem. Także w odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów i wyjaśnił swoje motywy w zakresie istoty sporu, tj. tego, czy odcinek drogi objęty zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r., został przekazany powiatowi w trybie "kaskadowym" uregulowanym w art. 10 ust. 5 do 5c u.d.p.

Organ dostatecznie wyjaśnił, jest to niesporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że droga objęta zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r. została zaliczona do kategorii drogi powiatowej z dniem 1 stycznia 1999 r. Nastąpiło to na podstawie art. 103 ust. 3, w związku z art. 103 ust. 1 ustawy wprowadzającej oraz rozporządzenia Rady Ministrów.

Organ wskazał w uzasadnieniu projektu uchwały, a także w treści samej odpowiedzi na skargę oraz załączył do akt administracyjnych decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 15 grudnia 2014 r. obejmującą nieruchomości zajęte pod odcinek drogi powiatowej będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały, stwierdzającą ich nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat Prudnicki, z mocy prawa, nieodpłatnie, zajęte pod drogę wojewódzką nr 27269, o nazwie Krobusz - Kierpień, a obecnie pod drogę powiatową o nr 1269 O o nazwie Zawada - Kierpień.

Decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 15 grudnia 2014 r. została wydana na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy wprowadzającej.

Zgodnie z art. 103 ustawy wprowadzającej Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich (ust. 1). Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, niewymienione w ust. 1, stają się drogami powiatowymi (ust. 3). Na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy wprowadzającej zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów.

Bezspornym jest, przyznane bowiem m.in. przez organ, że w wykazach dróg krajowych i wojewódzkich określonych rozporządzeniem Rady Ministrów, droga będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały nie została w nich ujęta. Zatem zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy wprowadzającej droga ta stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r.

Reasumując stwierdzić należy, że przewidziany w art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. szczególny tryb pozbawiania dróg publicznych określonych kategorii (tzw. tryb kaskadowy) ma ograniczony zakres zastosowania, albowiem wiąże się z procedurami uchwałodawczymi zstępującego pozbawiania określonych odcinków dróg kategorii wyższej i zaliczania ich do kategorii niższej w związku z pierwotnym oddaniem do użytkowania nowego odcinka drogi krajowej i pozbawieniem dotychczasowego odcinka tego rodzaju drogi statusu drogi krajowej (tak: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 132/21; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1753/23).

W sprawie nie ziściły się zatem warunki do "kaskadowego" przekazania drogi powiatowej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. Przekazywany Gminie odcinek drogi powiatowej, objęty zaskarżoną uchwałą, nie powstał bowiem w wyniku wybudowania nowej drogi krajowej, zastępującej odcinek dotychczasowy i jej oddania do użytkowania. Nie został ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. Nie został też uruchomiony, bo też nie mógł zostać, jego dalszy "kaskadowy" mechanizm przekazywania jako wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5a - 5b u.d.p. Sejmik Województwa Opolskiego nie podjął bowiem uchwały o pozbawieniu odcinka drogi objętego zaskarżoną uchwałą, przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej. W efekcie Rada Powiatu nie mogła podjąć zaskarżonej uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. pozbawiającej kategorii drogi powiatowej jej sporny odcinek.

Niemożliwym do zaakceptowania jest stanowisko, że do podjęcia uchwały dekategoryzującej drogę powiatową na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. wystarczające jest jedynie stwierdzenie, że pozbawiane kategorii drogi powiatowej odcinki dróg publicznych utraciły w bliżej nieokreślonej przeszłości cechy funkcjonalno-użytkowe dróg powiatowych. Zaakcentowania wymaga, że uchwała rady powiatu, stanowiąca konkretyzację art. 10 ust. 5a u.d.p. jest podejmowana m.in. tylko w granicach długości odcinka (odcinków) poddanego dekategoryzacji na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. – co w przedmiotowej sprawie nie zostało spełnione.

Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała Rady Powiatu z dnia 27 września 2024 r. ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.

Końcowo należy jeszcze wyjaśnić, że przytoczone przepisy, stanowiące podstawę prawną zaskarżonej uchwały i wykładane w sposób wcześniej zaprezentowany, nie budzą wątpliwości natury konstytucyjnej, zatem Sąd nie stwierdził, by zachodziła potrzeba wystąpienia z sugerowanym w odpowiedzi na skargę pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest powzięcie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnośnie zaś do kosztów postępowania wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. W niniejszej sprawie pomimo prawidłowego pouczenia skarżącej w zawiadomieniu o rozprawie o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. Gmina nie zgłosiła wniosku o zwrot kosztów postępowania, co skutkowało brakiem możliwości zasądzenia od organu kwoty 300 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi.

Odnosząc się z kolei do wyjaśnienia organu zawartego w odpowiedzi na skargę a dotyczącego podjęcia przez Radę Powiatu uchwały Nr IX/130/2024 z dnia 12 listopada 2024 r. Sąd wskazuje, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była tylko i wyłącznie uchwała Nr VI/93/2024. Uwzględniając zatem zasadę skargowości, która wyklucza kontrolę działalności administracji publicznej z urzędu, Sąd nie objął kontrolą również uchwały zmieniającej Nr IX/130/2024. Kontrola tego aktu wykroczyłaby poza granice sprawy, które wytyczane są przez stronę skarżącą, decydującą samodzielnie jaki akt i w jakiej części podlegać ma zaskarżeniu. Tego rodzaju kompetencja Sądu nie wynika także z art. 134 § 1 p.p.s.a., określającego ramy, w jakich sprawa może być rozpoznawana. Otóż w świetle tego przepisu Sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi, niemniej orzeka w granicach sprawy, które, jak wspomniano, wyznacza w pierwszej kolejności skarga.