Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7546/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 19 oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. i Z.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 25/21 w sprawie ze skargi M.D. i Z.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 listopada 2020 r. nr SKO/I/V/1288/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 25/21 oddalił skargę M.D. i Z.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 listopada 2020 r. nr SKO/I/V/1288/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M.D. i Z.D. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucili:

I) naruszenie przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), polegające na oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji, gdy organ administracji nie podjął wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (przede wszystkim w zakresie kwalifikacji znajdujących się na nieruchomości skarżących surowców oraz w zakresie ustalenia posiadacza odpadów), a ponadto przekroczył ocenę dowodów w sprawie, arbitralnie przyjmując, iż skarżący magazynują odpady w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym;

2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 6 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 listopada 2020 r. nr SKO/I/V/1288/2020, pomimo iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, niezastosowanie w/w przepisów oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 4 lutego 2016 r. nr SKU.6236.14.2015.JJ, która została wydana bez podstawy prawnej;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w stosunku do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 4 lutego 2016 r. nr SKU.6236.14.2015.JJ, wydanej z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającym na wydaniu decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie odpadów, pomimo braku jakichkolwiek dowodów na poparcie ustaleń faktycznych, co powinno spowodować uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o odpadach") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w wyniku wadliwego zastosowania w/w przepisów i uznanie, iż nie jest rażącym naruszeniem prawa określenie przez organ administracji, jakoby skarżący składowali odpady w miejscu na ten cel niewyznaczonym, tj. na działkach o nr ewid. [...], położonych w miejscowości [...], podczas gdy organ w sposób błędny zakwalifikował substancje znajdujące się na nieruchomości skarżących jako odpady;

2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 19 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w wyniku wadliwego zastosowania w/w przepisów i uznanie, iż substancje znajdujące się na nieruchomości skarżących stanowią odpady oraz że skarżący są posiadaczami tych odpadów, podczas gdy skarżący obalili domniemanie, jakoby byli posiadaczami substancji znajdujących się na ich nieruchomościach.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, tym samym zrzekając się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy na kilka uwag natury ogólnej, dotyczących istoty postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Po pierwsze, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem, w którym nie rozpoznaje się ponownie sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, ale decyzję tę bada się pod kątem zaistnienia enumeratywnie wyliczonych przesłanek nieważności, które określa przepis art. 156 § 1 k.p.a. Badanie ma miejsce z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego na datę wydania kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2816/20).

Po drugie, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po trzecie, stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Jednocześnie podkreślić należy, że kryterium oczywistości naruszenia prawa nie może być decydujące. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104-107; por. również wyroki NSA z dnia: 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955; 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19, LEX nr 3056312).

Po czwarte, instytucja nieważności decyzji administracyjnej z zasady dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności decyzji a instytucją wznowienia postępowania administracyjnego (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem powołanego Autora, "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Analogiczne stanowisko przedstawiono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym wskazano, że zasadniczo w art. 156 § 1 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania – zgodnie z art. 145 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je zwykle z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie.

Po piąte, zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu nieważnościowym jest z gruntu inny, aniżeli w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Celem postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem zweryfikowanie ustaleń i oceny prawnych w sprawie, której dotyczy postępowanie nieważnościowe. Przedmiot postępowania wyjaśniającego w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym jest więc wypadkową oceny stanu faktycznego w badanej sprawie i przesłanek nieważności, które wymienia przepis art. 156 § 1 k.p.a.

Z przedstawionych wyżej powodów, zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skarżący kasacyjnie powołują się na ekspertyzę sporządzoną przez [...] Sp. z o.o. [...], z której miało wynikać, że materiał składowany na ich działce ma właściwości nawozowe. W ich ocenie, Wójt Gminy [...], dysponując dwiema sprzecznymi opiniami, powinien dopuścić dowód z kolejnej opinii biegłego. Niedopuszczenie takiego dowodu, zdaniem skarżących kasacyjnie, świadczy o rażącym naruszeniu zasad postępowania administracyjnego przez organ w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu. Powtórzyć należy za Sądem pierwszej instancji, że w momencie wydawania kwestionowanej decyzji (4 lutego 2016 r.) Wójt Gminy [...] nie dysponował ekspertyzą przeprowadzoną na zlecenie skarżących przez [...] Sp. z o.o. [...] (data raportu z poboru próbek to 16 maja 2016 r.), której wyniki mają przeczyć ustaleniu, iż zgromadzona na działce nr [...] substancja stanowi odpad. W ramach postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Zakwalifikowanie substancji znajdujących się na działkach nr [...] nie było działaniem arbitralnym i bezpodstawnym. Okoliczność, że są to odpady, wynikała ze sprawozdania z badań nr [...] Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Warszawie Pracowni w [...] z dnia 8 stycznia 2016 r., które znajduje się w aktach sprawy.

Niezależnie od powyższego, zwrócić należy uwagę, że ekspertyza skarżących kasacyjnie jest ekspertyzą prywatną, sporządzoną na ich zamówienie, a zatem ocena jej wartości dowodowej musiałby uwzględniać okoliczność, że została ona dołączona do akt przez podmiot mający interes w uzyskaniu określonego rozstrzygnięcia. Również fakt, że prowadzone przez Komendę Powiatową Policji w [...] śledztwo, wszczęte na wniosek Wójta Gminy [...] w sprawie składowania odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych, tj. na działkach ewidencyjnych nr [...], będących własnością skarżących kasacyjnie, zostało na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania karnego umorzone ze względu na brak ustawowych znamion czynu zabronionego – nie dowodzi tego, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezprawnego składowania substancji na działkach stanowiących własność skarżących kasacyjnie. Czym innym jest bowiem stwierdzenie istnienia znamion czynu zabronionego, a czym innym działanie na podstawie i zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach. Tryby te są rozłączne i nie wykluczają się nawzajem. Zauważyć należy, że sama treść postanowienia o umorzeniu śledztwa, na które powołuje się strona skarżąca, potwierdza prawidłowość wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia 4 lutego 2016 r., gdyż stwierdzono w nim wprost, że: "W sprawie zasięgnięto opinii biegłego z zakresu środowiska. Biegły wydając opinię z dnia 6.04.2017 r. wskazał, że magazynowanie i składowanie odpadów na działkach nr [...] we wsi [...] nie wynika z obowiązującego gminnego planu gospodarki odpadami. Właściciele nie otrzymali zgody na ich składowanie. Sposób ich składowania jest niezgodny z zasadami ochrony środowiska i decyzje Wójta Gminy [...] o usunięciu tych odpadów były zgodne z zasadami ustawy o odpadach".

W sprawie nie doszło również do naruszenia prawa materialnego. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 19 ustawy o odpadach, bowiem z akt sprawy wynika, iż skarżący kasacyjnie nie wskazali posiadacza odpadów znajdujących się na ich nieruchomości, mimo, iż Wójt Gminy [...] wezwał ich, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, do przekazania informacji, kto jest wytwórcą tych odpadów (strona 3 in fine uzasadnienia decyzji SKO z 8 października 2020 r.). Zatem, w myśl przyjętego przez organy i sądy administracyjne sposobu wykładni przepisu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach (definicja "posiadacza odpadów"), Wójt Gminy [...] nie miał obowiązku przeprowadzania z urzędu dowodów na okoliczność ustalenia posiadacza tych odpadów, gdyż domniemanie, iż właściciel nieruchomości jest jednocześnie właścicielem odpadów, nie zostało obalone. Ponadto, w momencie wydawania decyzji w trybie zwyczajnym, istniała podstawa prawna do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 26 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o odpadach, zatem nie można uznać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu 156 § 1 pkt 2 k.p.a .

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.