Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 362/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 8 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2024 roku sprawy ze skargi H. K. i R. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 13 marca 2024 roku znak GN-III.7581.334.2023.AW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poddębickiego z dnia 28 sierpnia 2023 roku znak GN.683.27.2022. MR


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 13 marca 2024 r. znak GN-III.7581.334.2023AW Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Poddębickiego o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość.

1. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 15 marca 2022 r. znak GN.683.27.2022 Starosta Poddębicki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w P. w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1641 ha.

2. Decyzją z dnia 16 listopada 2022 r. znak GN.683.27.2022 Starosta Poddębicki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość.

3. Decyzja powyższa została uchylona orzeczeniem Wojewody Łódzkiego z dnia 24 lutego 2023 r. znak GN-III.7581.421.2022.AW, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

4. Następnie decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r. znak GN.683.27.2022 Starosta Poddębicki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 162, dalej jako "specustawa drogowa"), w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako u.g.n.), art. 104 i art. 107 K.p.a., ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 160.000 zł, które przyznał na rzecz H. K. i R. K., odmówił powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 13e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r . o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a ponadto zobowiązał Gminę P. do wypłaty wskazanego odszkodowania.

5. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnione zostało, iż sporny grunt objęty został decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Za przejętą na własność Gminy P. nieruchomość przysługuje odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 31 marca 2023 r. Starosta Poddębicki uznał, iż opinia nie zawiera błędów formalnych ani merytorycznych, jest spójna, zupełna, logiczna i wiarygodna, a ponadto sporządzona została zgodnie z przepisami prawa.

6. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. K. i R. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego oględziny nieruchomości odbyły się bez udziału skarżących. Podniesiono również, że odszkodowanie zostało ustalone w zbyt niskiej wysokości, zaś "ceny za metr kwadratowy na rynku [...] są znacznie wyższe". Ustalone odszkodowanie nie rekompensuje obniżenia wartości pozostałych działek, powstałych w wyniku wydzielenia działki pod inwestycję drogową.

7. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 13 marca 2024 r. znak GN-III.7581.334.2023AW Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

1. Wojewoda wyjaśnił, że działka nr [...] położona w P., obręb [...], stała się własnością Gminy P. na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Poddębickiego z dnia 14 października 2021 r. nr 3/2021 znak BI.6740.II.954.5.2021 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ulic [...], [...] i [...] w P.

2. Zgodnie z zapisami księgi wieczystej [...] nieruchomość oznaczona numerem [...], z której wydzielono pod drogę publiczną działkę nr [...], w dniu wydania decyzji zrid objęta była wspólnością ustawową majątkową małżeńską H. K. i R. K. Dla potrzeb postępowania odszkodowawczego sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. operat szacunkowy z dnia 31 marca 2023 r., który został dopuszczony jako dowód w sprawie i stanowił podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania należnego byłym współwłaścicielom gruntu. Opinia została wykonana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Rozporządzenie to obowiązywało do dnia 8 września 2023 r., z dniem 9 września 2023 r. zostało zastąpione przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832). Stosownie do § 85 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wojewoda podkreślił, że operat szacunkowy został sporządzony przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia w sprawie wyceny, na mocy zatem przytoczonego przepisu zastosowanie znajdują względem niego regulacje zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

3. W piśmie z dnia 8 lutego 2024 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdziła, iż operat szacunkowy z dnia 31 marca 2023 r. może być nadal wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony.

4. Wojewoda podniósł, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Poddębicach nr XXIV/158/04 z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] - ulica [...] oraz jej projektowane przedłużenie pomiędzy ulicą [...] i [...]. Zdaniem organu przeznaczenie spornego gruntu zostało prawidłowo ustalone przez biegłą w operacie szacunkowym, zgodnie z wymogami określonymi w § 36 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. Jak wynika z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

5. Stosownie do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została określona przez rzeczoznawcę majątkowego przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W piśmie z dnia 7 listopada 2023 r. biegła wyjaśniała, iż w pierwszej kolejności przeprowadzono analizę lokalnego rynku nieruchomości, obejmującego gminę P. i powiat [...]. Z uwagi na brak na tak określonym obszarze transakcji gruntami drogowymi w okresie ostatnich dwóch lat, analizą objęto rynek regionalny rozumiany jako obszar województwa łódzkiego. W wyniku jej przeprowadzenia utworzony został zbiór nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogi. Transakcje drogowe uznane za podobne zostały przedstawione w tabeli zamieszczonej na stronach 12-13 operatu (punkt 9). Średnia cena wyselekcjonowanego zbioru wynosi 93,71 zł/m2 w przedziale cen od 55,92 zł/m2 do 138,89 zł/m2.

6. Opis nieruchomości porównawczych pod względem ich przeznaczenia został uzupełniony przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z dnia 27 grudnia 2023 r. W dodatkowych wyjaśnianiach złożonych na etapie postępowania odwoławczego, biegła wskazała precyzyjne informacje o powodach, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości. Biegła wyjaśniła, iż przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie uwzględnia się kształtu i wielkości działki. W ocenie rzeczoznawcy żadnego wpływu na cenę nieruchomości drogowych nie ma też cecha uzbrojenie działki.

W celu utworzenia zbioru nieruchomości podobnych kierowano się przede wszystkim kryterium lokalizacyjnym.

W tym zakresie wyszczególniono lokalizację ogólną, uwzględniając wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której dana nieruchomość jest położona. Dla pełnego zobrazowania rynku nieruchomości drogowych i kształtowania się na nim cen, przedstawiono zarówno rynek dużego ośrodka miejskiego, miejscowości o bardzo dużym zurbanizowaniu, o dużej atrakcyjności obszaru oraz rynek miejscowości o charakterze wiejskim, o małej atrakcyjności obszaru. Ceny jednostkowe nieruchomości w dalszej części operatu zostały skorygowane współczynnikami korygującymi.

W drugiej kolejności wyszczególniono lokalizację szczegółową, która miała pokazać stopień zurbanizowania i zainwestowania terenów sąsiednich, atrakcyjność lokalizacyjną.

Trzecim kryterium, którym się kierowano przy doborze nieruchomości podobnych była dostępność komunikacyjna, rozumiana jako możliwość dojazdu do nieruchomości (charakter i jakość drogi dojazdowej).

7. Wartość rynkowa przedmiotu wyceny została oszacowana podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Wartość rynkowa gruntu odpowiada najbardziej prawdopodobnej cenie nieruchomości, możliwej do uzyskania na rynku i została określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, odnotowanych na właściwym obszarowo rynku. Wartość 1 m2 gruntu wyliczono na poziomie 97,46 zł, zaś wartość rynkowa gruntu wyniosła 160 000 zł.

8. Dokonana analiza operatu szacunkowego nie wykazała nieprawidłowości w zakresie dokonanych przez biegłą obliczeń. Wojewoda uznał operat szacunkowy z dnia 31 marca 2023 r. za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

9. Wojewoda podkreślił, że składane przez biegłą w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśnienia stanowią jego logiczne uzupełnienie. Rzeczoznawca majątkowy racjonalnie wyjaśniła przedmiot, zakres i cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne opracowania operatu szacunkowego, określiła daty istotne dla operatu szacunkowego, szczegółowo opisała przedmiot wyceny, przedstawiła sposób wyceny. W końcowej części operatu przedstawiła stosowne wnioski oraz ich uzasadnienie, zamieściła klauzule i zastrzeżenia.

10. Zdaniem Wojewody opinia biegłej jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne. Może ona stanowić wiarygodny dowód, na podstawie którego można ustalić odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Wobec braku wątpliwości co do metodologii, czy sformułowanych przez rzeczoznawcę wniosków, organ stwierdził, że nie było zasadne występowanie do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 31 marca 2023 r., czy zlecenie wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Dokonana przez organ odwoławczy ocena powoływanego dokumentu nie wykazała nieprawidłowości przy jego sporządzeniu.

11. Wojewoda podkreślił, że samo niezadowolenie strony z opinii biegłego, czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności. Przed wydaniem decyzji organ I instancji zapewnił byłym właścicielom gruntu możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu lub złożenia operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, z której to możliwości strony nie skorzystały. W związku z zarzutem odwołania, dotyczącym przeprowadzonych przez rzeczoznawcę oględzin nieruchomości, Wojewoda wyjaśnił, że biegły, który sporządza operat szacunkowy nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez biegłego nie jest czynnością, wymagającą dla jej skuteczności obecności właściciela gruntu. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Czynności podejmowane przez rzeczoznawcę majątkowego, związane ze sporządzeniem operatu, nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto w przypadku, gdy przedmiotem przejęcia przez podmiot publicznoprawny jest wydzielona w decyzji zrid część nieruchomości, stan nieruchomości, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 specustawy odnosi się do stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie. Odszkodowanie w drodze postępowania administracyjnego ustalane jest wyłącznie za wydzieloną pod drogę część nieruchomości i nie może obejmować takich strat jak spadek wartości pozostałej części nieruchomości.

1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli H. K. i R. K., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w postaci wadliwej ochrony ich praw i jest rażąco niesłuszna, bowiem nie uwzględnia okoliczności na korzyść skarżących. Ponadto błędnie wskazuje sumę odszkodowania w wysokości znacząco zaniżonej.

2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

3. Skarga zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn wskazanych niżej.

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

2. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), dalej "specustawa drogowa"; ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), dalej "u.g.n." oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), dalej "rozporządzenie". Co prawda przepisy tego rozporządzenia obowiązywały do dnia 7 września 2023 r., jednakże organy słusznie wskazały, że zgodnie z § 85 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832), które zastąpiło ww. rozporządzenie z 2004 r., do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

3. W kontrolowanej sprawie przejęcie własności nieruchomości skarżących tj. dz. [...] odbyło się w trybie przepisów specustawy drogowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja z.r.i.d.) przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z.r.i.d., która w momencie uzyskania przez decyzję z.r.i.d. przymiotu ostateczności zmienia właściciela na podmiot publiczny odpowiednio Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W konsekwencji, "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, to stan powstały w wyniku podziału nieruchomości.

4. Stosownie do treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej.

5. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2), wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3) oraz jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Przepis art. 151 u.g.n. stanowi zaś, iż wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (ust. 1), wartość odtworzeniowa nieruchomości jest równa kosztom jej odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 2), natomiast wartość katastralną nieruchomości stanowi wartość ustalona w procesie powszechnej taksacji nieruchomości (ust. 3). W myśl zaś art. 150 ust. 2 u.g.n. wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu.

6. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sporządzony zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dowód z operatu szacunkowego należy traktować jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. (tak np. wyroki NSA z 11.12.2020 r., I OSK 3140/18; z 13 października 2023 r., I OSK 1523/22; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl)..

W konsekwencji ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, jak również przez sąd administracyjny, jest możliwa jedynie do granic wiedzy specjalistycznej. Rzeczą organów jest zbadanie czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok WSA w Łodzi z 22.03.2024 r., II SA/Łd 8/24).

7. Podkreślić należy jednak, że choć operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne, normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny. Przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna, uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. (tak np. Wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., I OSK 1523/22). Gwarancje niezależności rzeczoznawcy majątkowego pod względem merytorycznym ustawodawca ujął w art. 154 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Również § 26 ust. 3 rozporządzenia stanowi, iż rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków.

8. Jednocześnie nie budzi żadnych wątpliwości, że przy ocenie operatu organ powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest zatem dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach – jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 13.10.2023 r., I OSK 1523/22; wyrok WSA w Kielcach z 27.04.2023 r., II SA/Ke 154/23).

9. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

10. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 28 grudnia 2004 r. nr XXIV/158/04 i znajduje się w jednostce planistycznej [...], stawiającej ciąg komunikacyjny - ul. [...] oraz jej projektowane przedłużenie pomiędzy ul. [...] i [...]. Zatem przeznaczenie nieruchomości po przejęciu przez Gminę P. jest analogiczne do tego zawartego w planie miejscowym, a więc jej wartość nie wzrosła wskutek objęcia inwestycją drogową.

11. W dalszej kolejności należy wskazać, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zatem biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Konieczna jest m.in. analiza tych okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne uwzględniane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. Rzeczoznawca powinien uzasadnić dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie.

12. Przepisy prawa nie definiują pojęć "rynku lokalnego", czy też "rynku regionalnego", jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa.

W niniejszej sprawie biegła w operacie szacunkowym z dnia 31 marca 2023 r. stanowiącym podstawę określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenie wysokości odszkodowania, z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji nabywanych gruntów pod drogi na rynku lokalnym w okresie ostatnich dwóch lat, analizę rynku nieruchomościami nabywanymi pod ciągi komunikacyjne poszerzyła o rynek regionalny, obejmujący województwo łódzkie tj. zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Z tego też względu brak jest podstaw do podzielenia stanowiska pełnomocnika skarżących podnoszonego w piśmie z dnia 22 czerwca 2024 r. oraz wyrażonego na rozprawie w dniu 8 października 2024 r., który zarzuca, że nieruchomości do porównania zostały wybrane prawidłowo w pierwszym operacie z dnia 9 czerwca 2022 r. Na marginesie należy zauważyć, że ww. operat z 2022 r. został zakwestionowany decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 24 lutego 2023 r. znak GN-III.7581.421.2022.AW, którą to decyzją uchylono pierwotną decyzję w sprawie i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność ponownego sporządzenia operatu.

13. Zdaniem Sądu operat szacunkowy stanowiący podstawę rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie – czyli datowany na dzień 31 marca 2023 r. - nie odpowiada art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. § 36 ust. 1 rozporządzenia. Na str. 4 operatu szacunkowego biegła wskazała bowiem w operacie szacunkowym z dnia 31 marca 2023 r., że datą, na którą określono wartość przedmiotu wyceny jest data 31 marca 2022 r. Natomiast w świetle powołanych przepisów wysokość odszkodowania winna zostać ustalona według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania tj. na dzień 31 marca 2023 r., a nie 31 marca 2022 r.

14. Ponadto zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom organów w tym zakresie, uzasadnione wątpliwości co do swojej treści budzi jasność i spójność operatu szacunkowego. Otóż, do wyceny wartości nieruchomości zastosowane zostało podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie natomiast nie sposób prześledzić prawidłowości dokonania przez autorkę operatu szacunkowego wyceny, a to z tej przyczyny, że w operacie tym nie wskazano cech wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania. Autorka operatu przyjęła do porównania zbiór 12 nieruchomości podobnych, przy czym zawarła w tym dokumencie (s. 14 operatu) opis jedynie nieruchomości wycenianej, nieruchomości o cenie minimalnej (pozycja nr 7 tabeli, s. 12 operatu) oraz nieruchomości o cenie maksymalnej (pozycja nr 4 tabeli, s. 12 operatu). Brak jest zatem w operacie opisu cech pozostałych 10 nieruchomości umożliwiającego prześledzenie prawidłowości doboru podobnych nieruchomości, a także przypisania tym nieruchomościom odpowiedniej skali ocen w zakresie przyjętych kryteriów takich jak: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa i dostępność komunikacyjna. Analiza przypisania ocen cechom rynkowym wszystkich nieruchomości podobnych nie płynie także z wyjaśnień autorki operatu złożonych w toku prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania. W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego autorka operatu uzupełniła jedynie opis nieruchomości o wskazanie ich przeznaczenia (pismo z dnia 27 grudnia 2023 r.). Tymczasem opisu cech należy dokonywać w odniesieniu do każdej z porównywanych nieruchomości, albowiem w metodzie korygowania ceny średniej również niezbędna jest znajomość cech wszystkich nieruchomości przyjętych do zbioru, wpływających na poziom ich cech (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17.10.2018 r., II SA/Gd 355/18).

15. Biorąc powyższe pod uwagę nie można uznać sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego za rzetelny wskaźnik ustalonej w decyzjach organów obu instancji wysokości odszkodowania, a tym samym, że organy dokonały prawidłowej oceny przedłożonego operatu szacunkowego. Stanowisko organów w powyższym zakresie - jak wykazano wyżej - jest błędne. W konsekwencji nie sposób zdaniem Sądu uznać, że organy wyjaśniły w sposób wnikliwy wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy. Organy rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły tym samym przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.

16. W ocenie Sądu warto też zaznaczyć, że nie została w niniejszej sprawie wyjaśniona przez organy w sposób wystarczający kwestia prawidłowości niezastosowania przez organy art. 18 ust. 1e specustawy drogowej tj. zwiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono w oparciu o treść pisma Burmistrza P. z dnia 13 maja 2022 r., że nie doszło do wydania przedmiotowej nieruchomości w terminie, o którym mowa w powołanym przepisie. Tymczasem taka teza nie płynie wprost ze wspomnianego pisma. W piśmie z dnia 13 maja 2022 r. Burmistrz wskazuje bowiem jedynie, że nie jest w posiadaniu protokołów przekazania nieruchomości od właścicieli, na których zaprojektowano drogę publiczną zgodnie z zatwierdzonym projektem podziału nieruchomości. Z treści tego pisma nie wynika więc (a takiej informacji domagał się sam organ w piśmie z dnia 15 marca 2022 r.) kiedy inwestor tj. gmina P., objęła przedmiotową nieruchomość w posiadanie.

Sąd zauważa nadto w tym miejscu, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również wtedy, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przepisy specustawy drogowej nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyrok NSA z 22.11.2023 r., I OSK 1639/22). Podkreślenia wymaga, że sporna nieruchomość jest niezabudowana i porośnięta roślinnością, wobec czego skarżący mogli ograniczyć się do zaprzestania wykonywania swoich uprawnień. Tej okoliczności jednak organy nie wyjaśniły. Tym samym, wobec braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności przejęcia przez gminę spornej nieruchomości, uznać należy, że organy przedwcześnie odmówiły powiększenia ustalonego odszkodowania w oparciu o art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej.

17. Wobec wszystkich powyższych okoliczności zdaniem Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie zarzuty skargi były zasadne.

18. Przede wszystkim należy zauważyć, że podnoszona przez skarżących kwestia ich nieobecność w toku przeprowadzania oględzin nieruchomości nie miała wpływu na wynik sprawy i w tym zakresie należy podzielić stanowisko organów. Należy w tym miejscu wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że należy dostrzegać różnicę między dowodem z opinii biegłego (art. 85 K.p.a.) a dowodem z oględzin (art. 84 K.p.a.). Wynikający z art. 79 § 1 K.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii. Przepis art. 79 § 1 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii. Jeżeli więc opinia została sporządzona na piśmie, to chodzi o miejsce i termin składania przez biegłego ustnych wyjaśnień odnośnie opinii sporządzonej na piśmie. W ocenie Sądu biegły, który sporządza opinię dotycząca nieruchomości nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez biegłego nie jest czynnością biegłego wymagającą dla jej skuteczności obecności właściciela gruntu. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Sporządzanie opinii i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu K.p.a. Dowodem w sprawie jest zaś opinia biegłego (por. np. wyrok NSA z 10.04.2014 r., II OSK 2722/12; wyrok NSA z 24.01.2020 r., I OSK 1307/19).

19. Ponadto Sąd zwraca uwagę na jeszcze jedną kwestię, a mianowicie, że przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie ustalenie odszkodowania na skutek przejęcia z mocy prawa dz. [...], obręb [...] położonej w P., pod drogę gminną. Przedmiotem zainteresowania organów w niniejszej sprawie nie jest natomiast kwestia spadku wartości sąsiadujących nieruchomości na skutek wydania decyzji zrid. Według art. 18 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji, to znaczy, że dotyczy to stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie. Przedmiotem wyceny powinna być zatem wyłącznie część nieruchomości, która została przejęta na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok NSA z 17.11.2017 r., I OSK 965/17).

20. Organy ponownie rozpoznając sprawę, mając na względzie treść art. 153 P.p.s.a., wezmą pod uwagę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Prawidłowe sporządzenie operatu w zakwestionowanym przez Sąd zakresie ma zasadnicze dla właściwego określenia wartości nieruchomości, a w dalszej kolejności wysokości odszkodowania w kontrolowanej sprawie administracyjnej. Organy będą zobowiązane do oceny zgodnie z obowiązującym prawem, w tym zgodnie ze wskazanymi wyżej przez Sąd zasadami, sporządzonego w sprawie prawidłowo operatu, co uczynią zgodnie z zgodnie z wymogami wynikającymi w się z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a swoje stanowisko w sprawie uzasadnią zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

21. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

lp