Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 300/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. decyzją z 12.12.2023 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie produkcyjnej: biogazownia rolnicza o mocy do 1 MW, w skład której wchodzą: zbiornik wstępny, 2 zbiorniki fermentacyjne, zbiornik dofermentacyjny, zbiornik końcowy, 2 szachty instalacyjne, szacht kondensacji gazu, budynek sterowni z jednostką kogeneracyjną i stacją transformatorową, silos magazynowy, zbiornik przeciwpożarowy, płyty fundamentowe pod urządzenia technologiczne, infrastruktura technologiczna wraz z utwardzeniami oraz ogrodzeniem terenu, w miejscowości K. na działce nr [...] (obręb [...]).

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji wystąpił M. R. (dalej jako inwestor). Dalej organ I instancji wskazał, że w toku postępowania zgodnie z obowiązującymi wymogami uzyskano niezbędne uzgodnienia, a sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie uprawnionej, wpisanej na listę izby samorządu zawodowego W. Okręgowej Izby Architektów. W ocenie organu I instancji w sprawie spełniono wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako u.p.z.p.), a zatem zasadne było wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. S. (dalej jako skarżący) zarzucając jej naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 5 a contrario u.p.z.p. w zw. z art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm., dalej jako u.o.i.ś.) i § 3 ust. 1 pkt 47 oraz § 3 ust. 1 pkt 82 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie dnia 10 września 2019 r.), polegające na ich niezastosowaniu przez organ I instancji i wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz wydanie decyzji nr [...] z dnia 2 marca 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia bez pozyskania prawem przewidzianego postanowienia właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, o którym mowa w ww. przepisach,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na jego niezastosowaniu i tym samym nieuprawnionym uznaniu przez organ I instancji, iż planowana inwestycja, polegająca na posadowieniu biogazowni rolniczej o mocy do 1 MW, stanowiącej de facto zorganizowane przedsiębiorstwo mające służyć prowadzeniu działalności przemysłowej na dużą skalę pozostaje w zgodzie z celem ustawy mającej zapewnić ład i porządek przestrzenny oraz ochronę zrównoważonego rozwoju, co wobec charakteru i właściwości terenu, na którym znajduje się działka o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], a wskazanego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., Uchwała nr [...] z dnia 20 maja 2013 r. jako obszaru proponowanych zalesień, eksploracji archeologicznej oraz potencjalnych terenów zalewowych, nadto znajdujących się na terenie [...] podaje w wątpliwość celowość i zasadność planowanej inwestycji na wskazanym terenie, zwłaszcza wobec braku istnienia w pobliżu działek o charakterze produkcyjno-przemysłowym, co implikuje nadmierną intensyfikację ruchu transportowego pojazdów dostarczających niezbędnych surowców produkcyjnych,

3. art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.i.ś. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 oraz § 3 pkt 54 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i braku uznania przez organ I instancji, iż planowana inwestycja winna być sklasyfikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem deklarowana przez inwestora powierzchnia zabudowy produkcyjnej przekracza 0,5 ha, przy czym w aktach sprawy brak sprecyzowanej przez wnioskodawcę w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia (dalej jako KIP) rzeczywistej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia, która ulegnie zmianie w następstwie realizacji planowanego przedsięwzięcia, w tym powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów budowy, placów składowych, inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte na skutek realizacji inwestycji, a w konsekwencji brak poczynienia przez organ I instancji wystarczających ustaleń, polegających na kwalifikacji przedsięwzięcia jako zawsze znacząco oddziałującego na środowisko,

4. § 271 ust. 8a w zw. z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), polegające na ich niezastosowaniu i zignorowaniu przez organ I instancji wymogów technicznych, dotyczących minimalnych odległości, które inwestor winien zachować przy realizacji zamierzonego przedsięwzięcia,

5. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., poprzez arbitralną, wybiórczą i nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w odniesieniu do aspektu sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej przez podmiot, który w postępowaniu występuje jednocześnie jako pełnomocnik inwestora, co poddaje w wątpliwość urzeczywistnienie w toku postępowania zasady prawdy obiektywnej wobec poczynienia kluczowych dla sprawy ustaleń de facto przez reprezentanta strony postępowania, mającej oczywisty interes prawny w podejmowaniu wszelkich starań ku uwzględnieniu wniosków służących realizacji planowanego przedsięwzięcia, nadto uznanie przez organ I instancji przyjętej przez prywatnych rzeczoznawców metodyki i sposobu przeprowadzania inwentaryzacji przyrodniczej za prawidłowe, podczas gdy proces ten ograniczył się jedynie do krótkoterminowej obserwacji terenu, bez uwzględnienia istotnej dla obserwacji przyrody zmiany pór roku, co nie pozostaje bez znaczenia, zwłaszcza dla prawidłowego przeprowadzenia inwentaryzacji występującej na terenie potencjalnej inwestycji przyrody ożywionej, a także wskazanie na stronie 33 dokumentu KIP w ramach wariantu alternatywnego inwestycji - lokalizacji oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości K., w sytuacji gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do wskazywanej działki,

6. art. 10 § 1 i § 3 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 220 § 1 pkt 1 i 2 lit. a i b. k.p.a. w z w. z art. 73 ust. 3a pkt 1 polegające na ich niezastosowaniu przez organ I instancji, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu, tj. stronie postępowania - właścicielowi nieruchomości, składającej się z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (obręb [...]) i sąsiadującej bezpośrednio z terenem potencjalnej inwestycji, wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym wydania przez Wójta Gminy S. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia nr [...] z dnia 02.03.2023 r. i braku doręczenia mu wymienionej decyzji, a ponadto brak doręczenia mu postanowień uzgodnieniowych, pomimo występowania w sprawie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż ocena zamiaru realizacji inwestycji, polegającej na posadowieniu biogazowni rolniczej o mocy do 1 MW, na którą to składa się szereg elementów infrastruktury technologicznej, jak również ekspektatywa posadowienia ośmiu zbiorników o różnej pojemności i przeznaczeniu, dwa szachty instalacyjne, szacht kondensacji gazu, budynek sterowni z jednostką kogeneracyjną i stacją transformatorową oraz silos magazynowy o deklarowanej powierzchni zabudowy przedsięwzięcia 5.649,50 m nie może pozostać oderwana od charakteru i właściwości terenu, na którym znajduje się działka o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], a wskazanego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., Uchwała nr [...] z dnia 20 maja 2013 r. Podług wskazanego dokumentu, teren inwestycji należy do obszaru proponowanych zalesień, obszaru eksploracji archeologicznej oraz do potencjalnych terenów zalewowych, znajduje się na terenie [...], utworzonych Rozporządzeniem Wojewody K. nr [...] z dnia 7 września 1995 r. W tym kontekście powzięcie decyzji o umożliwieniu bezpośrednio zainteresowanemu podmiotowi ubiegania się w następnym etapie o wydanie pozwolenia na budowę i tym samym zmierzanie ku faktycznej realizacji planowanego przedsięwzięcia pośrodku obszarów zalesionych jawi się jako ewenement i wyłom od lokalizacji standardowo przyjmowanych dla tego typu inwestycji, mających charakter stricte przemysłowy. W ocenie odwołującego aspekt ten nie został należycie wzięty pod rozwagę, a organ I instancji ograniczył się do ogólnikowego ustalenia, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie stanowił wystarczające źródło informacji, nie odnosząc się konkretnie do realiów niniejszej sprawy.

W ocenie skarżącego do powierzchni zabudowy należy wliczyć nie tylko powierzchnię zabudowy budynków oraz powierzchnię dojść i dojazdów do budynków, ale także pozostałą powierzchnię, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie przekształcona, czego autor KIP nie uczynił.

Dalej skarżący zakwestionował m.in. treść KIP. Zastrzeżenia skarżącego budził fakt sporządzenia dokumentacji przez pełnomocnika inwestora i brak zlecenia inwentaryzacji przyrodniczej niezależnemu podmiotowi. Skarżący podniósł ponadto, że autor dokumentacji zignorował kwestię braku legitymowania się przez swojego mocodawcę jakimkolwiek tytułem prawnym do dysponowania działką oznaczoną numerem [...] i wskazaną w wariancie alternatywnym KIP.

Konkludując skarżący stwierdził, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z pominięciem interesów podmiotu, który z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji nie był zawiadamiany o szeregu postępowań incydentalnych, a o jego przebiegu nie informowano strony już po wstąpieniu do niniejszego postępowania prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, albowiem informację o wydaniu postanowienia przez Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w P., znak [...] z dnia 01.12.2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy strona i pełnomocnik pozyskały dopiero otrzymując przedmiotową decyzję.

Ponadto skarżący nadmienił, iż pismem z dnia 28.12.2023 r., organ I instancji zwrócił się do niego o wyrażenie stanowiska w przedmiocie żądania wznowienia postępowania, względnie wyrażenia stanowiska w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, zakończonej decyzją Wójta Gminy S. z dnia 02.03.2023 r. nr [...]. Skarżący wystąpił o wznowienie postępowania w tym zakresie i doręczenie mu przedmiotowej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z 29.02.2024 r., znak: [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Następnie przytoczono treść art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1436 z późn. zm., dalej jako o.z.e.), zgodnie z którym przez instalację odnawialnego źródła energii rozumie się - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że w stosunku do tej inwestycji organ nie powinien analizować tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (dostępu do drogi), a zatem pozostało sprawdzić czy inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 3-6 u.p.z.p.

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - w ocenie Kolegium niniejszy warunek został spełniony. Istnieje możliwość zaopatrzenia w media, zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez odpowiedniego zarządcę sieci.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych. Działka inwestycja nr [...] stanowi klasoużytki - RVI. Zatem teren inwestycyjny nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Wójt Gminy S. w dniu 02.03.2023 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] w sprawie [...] dla przedmiotowej inwestycji.

Następnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5).

Dalej SKO uzasadniło, że organ I instancji pismem z dnia 17.10.2023 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do:

1. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich Zarządu Zlewni w L.. Postanowieniem z dnia 25.10.2023 r. organ dokonał uzgodnienia projektu decyzji,

2. Starosty O. . Organ odebrał pismo w dniu 18.10.2023 r. Wobec braku odpowiedzi, uzgodnienie uznano za dokonane.

3. Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P.. Wobec braku odpowiedzi, uzgodnienie uznano za dokonane.

4. Marszałka Województwa W.. Wobec braku odpowiedzi, uzgodnienie uznano za dokonane.

5. Powiatowego Zarząd Dróg. Postanowieniem z dnia 25.10.2023 r. organ uzgodnił projekt decyzji.

6. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P.. Postanowieniem z dnia 26.10.2023 r. organ umorzył postępowanie uzgodnieniowe, z uwagi na to, iż inwestycja nie jest położona na terenie objętym ochroną konserwatorską.

Ponadto pismem z dnia 09.11.2023 r. organ I instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Organ ten postanowieniem z dnia 01.12.2023 r. umorzył postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe. Zasięg inwestycji dotyczy obszaru innego niż grunty leśne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że Wójt Gminy S. w dniu 02.03.2023 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] w sprawie [...] dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta, zgodnie z art. 86 pkt 2 u.o.i.ś., wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a zatem i organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 72 ust. 1 pkt 3). Dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, to organy są nią związane. Każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Dlatego też wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych, bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 503/05, dostępny jw.). Dopóki ono nie nastąpi, w drodze wydania decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, to decyzja pierwotna wywołuje skutki prawne, chyba że w związku z wszczęciem danego rodzaju postępowania nadzwyczajnego nastąpi wstrzymanie wykonania takiej decyzji (na podstawie art. 149 k.p.a. w odniesieniu do wznowienia postępowania; na podstawie art. 159 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności), względnie uczyni to sąd administracyjny.

Pełnomocnik skarżącego załączył do akt sprawy postanowienie z dnia 08.02.2024 r. Wójta Gminy S. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej nr [...] z dnia 02.03.2023 r. SKO wskazało, że decyzja środowiskowa na moment orzekania była ostateczna i nie została wzruszona (uchylona), a zatem organ I instancji przy wydawaniu decyzji był nią związany. Organ nie naruszył więc wskazywanych przez skarżącego przepisów.

Następnie Kolegium ponownie podkreśliło, że nie analizuje się tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w stosunku do instalacji odnawialnego źródła energii - biogazowni rolniczej. W kwestii obowiązującego studium wskazano natomiast, iż studium jest wyrazem polityki planistycznej gminy, określa ono kierunki zagospodarowania, jednak nie jest aktem prawa miejscowego. Organ I instancji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie bada zgodności inwestycji ze studium.

Dalej SKO wyjaśniło, iż część zarzutów poniesionych w odwołaniu dotyczy decyzji środowiskowej, a jak już wskazano, decyzja ta wówczas była jest ostateczna, a zatem wiąże ona organy wydające decyzję w sprawie. W decyzji środowiskowej określono przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a nie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. To w tamtym postępowaniu organ oceniał KIP. Ewentualny zarzut braku udziału strony w tamtym postępowania pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Kolejno uzasadniono, że w niniejszym postępowaniu organ umożliwił udział skarżącemu. Organ I instancji zawiadomił bowiem skarżącego o wszczęciu postępowania pismem z dnia 17.10.2023 r., a następnie pismem z dnia 09.11.2023 r. o zakończeniu postępowania w sprawie i treści art. 10 k.p.a. Skarżący złożył pismo do akt sprawy w dniu 10.11.2023 r., zaś pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy w dniu 28.11.2023 r.

Kolegium nie podzieliło również zarzutu odwołania dotyczącego braku doręczenia skarżącemu postanowień w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienia te doręcza się wyłącznie inwestorowi bowiem jemu wyłącznie, zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., przysługuje zażalenie. Pozostałe strony postępowania mogą się zapoznać z aktami sprawy w trybie art. 10 k.p.a.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia § 271 ust. 8a w zw. z § 2 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, SKO wyjaśniło, że dopiero na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego organ architektoniczno-budowlany konkretyzując zapisy decyzji o warunkach zabudowy ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. To zatem dopiero na etapie wydawania tego pozwolenia - w oparciu o sporządzany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy projekt budowlany - badaniu podlegają szczegółowe parametry techniczne związane z rozmiarami, technologią wykonania i usytuowaniem planowanej inwestycji oraz zachowaniem wymaganych odległości od granic i zabudowań na działkach sąsiednich. Mimo zatem, że wedle art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jej zgodność z przepisami odrębnymi, poza kompetencjami organu ustalającego warunki zabudowy pozostaje badanie zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tak m.in. wyrok NSA z 14 lipca 2016 r. II OSK 2797/14 - LEX nr 2102245).

Następnie Kolegium wskazało, iż decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Decyzja ta nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można bowiem dopiero rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, od zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, w stosunku do której planowane jest umiejscowienie inwestycji. Ponadto podkreślono, iż w niniejszej sprawie bez znaczenia jest okoliczność, iż lokalna społeczność nie wyraża zgody na inwestycję.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. S. (dalej jako skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych na rzecz skarżącego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i wydaniu przez organ II instancji decyzji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym w chwili orzekania istniało prawomocne postanowienie Wójta Gminy S. z dnia 08.02.2024 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej nr [...] z dnia 02.03.2023 r. o tożsamym znaku, a w konsekwencji orzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy bez zważania na równolegle toczące się postępowanie administracyjne, którego rezultat poczytywać należy jako zagadnienie wstępne konieczne do uprzedniego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. i art. 142 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu przez organy obu instancji i braku rozpoznania wniosków o zawieszenie postępowania, złożonych bezpośrednio przez skarżącego w piśmie z dnia 10.11.2023 r., a następnie przez pełnomocnika w piśmie z dnia 09.02.2024 r., a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu ochrony jego praw w toku postępowania wobec braku istnienia substratu zaskarżenia w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które legły u podstaw wznowienia były znane organowi I instancji przynajmniej od dnia 10.11.2023 r., kiedy to skarżący wywiódł pismo, w którym przedstawił okoliczności relewantne z punktu widzenia treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a ściślej - pominięcie skarżącego jako strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo pozostawania właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...], bezpośrednio przylegającej do działki o nr ewidencyjnym [...], na której inwestor planuje zrealizować sporne przedsięwzięcie. Z przyczyn nieznanych skarżącemu, kwestia dotycząca złożonego w tym przedmiocie wniosku została przez organ I instancji poruszona dopiero po wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, tj. już w trakcie upływu terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy, pomimo skonstatowania w piśmie z dnia 28.12.2023 r. przez organ I instancji, iż skarżącemu przysługuje status strony. W ocenie skarżącego takie działanie organu I instancji ocenić należy jako zamierzone i ukierunkowane na jak najszybsze rozpatrzenie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy spornej inwestycji, z uszczerbkiem dla procesowych gwarancji strony, pominiętej na etapie procedowania w przedmiocie kluczowego prejudykatu, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji.

Dalej skarżący uzasadnił, że mając na uwadze treść art. 71 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.i.ś. wskazać należy na prejudycjalny charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach względem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wobec przyjęcia, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jawi się jako warunek sine qua non dla rozpoczęcia procedowania nad wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wznowienie postępowania w zakresie dotyczącym prejudykatu poczytywać należy jako wciąż nierozstrzygnięte zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1364/15, jak również wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 304/17).

Niezależnie od powyższego, wskazano, że z treści pisma skarżącego, datowanego na 10.11.2023 r. wynika, iż wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, wydanej przez Wójta Gminy S. w dniu 02.03.2023 r., znak decyzji [...], wywiódł on również wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, co zdekodować należy z ostatniego akapitu rzeczonego pisma, w którym skarżący domagał się "wstrzymania" wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do czasu zapoznania z całością dokumentacji, a także wydania nowej decyzji środowiskowej, przy zapewnieniu skarżącemu zagwarantowanego na mocy art. 10 § 1 k.p.a. czynnego uczestnictwa w sprawie. Jak następnie wyjaśnił skarżący, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można odnaleźć pogląd, według którego w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a., na wszelkich etapach tego postępowania o tym jaki charakter ma pismo strony decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna lub tytuł. W ocenie skarżącego uchybienia powstałe na skutek procedowania organów obu instancji unicestwiły przysługujące skarżącemu gwarancje procesowe i ochronę jego praw, albowiem brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w omawianym zakresie implikuje brak substratu zaskarżenia, tym samym uniemożliwiając podniesienie stosownego zarzutu na zasadzie art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 142 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29.02.2024 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 12.12.2023 r., znak: [...] r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na rzecz M. R. dla inwestycji polegającej na zabudowie produkcyjnej: biogazownia rolnicza o mocy do 1 MW, w skład której wchodzą: zbiornik wstępny, 2 zbiorniki fermentacyjne, zbiornik dofermentacyjny, zbiornik końcowy, 2 szachty instalacyjne, szacht kondensacji gazu, budynek sterowni z jednostką kogeneracyjną i stacją transformatorową, silos magazynowy, zbiornik przeciwpożarowy, płyty fundamentowe pod urządzenia technologiczne, infrastruktura technologiczna wraz z utwardzeniami oraz ogrodzeniem terenu, w miejscowości K. na działce nr [...] (obręb [...]).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.).

W myśl art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Instalacją odnawialnego źródła energii jest – w myśl art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego,

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Na kanwie niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że organy obu instancji prawidłowo oceniły spełnienie przesłanek niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie budzi wątpliwości Sądu, że inwestycja będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji (budowa biogazowni o mocy do 1MW wraz z infrastrukturą techniczną) mieści się w definicji instalacji odnawialnego źródła energii. Tym samym zasadnie organy obu instancji przyjęły, że w sprawie zastosowanie znalazł art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji nie należało badać spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W tym bowiem zakresie Kolegium wszechstronnie zbadało materiał dowodowy i prawidłowo uznało, że w sprawie nie występują podstawy do badania spełnienia przesłanek tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu terenu do drogi publicznej. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że w sprawie zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust 1 u.p.z.p., co też słusznie podkreślił w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy.

Reasumując, ponieważ budowa biogazowni, której dotyczy przedmiotowe postepowanie niewątpliwie jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e., przekładało się to na brak konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (tak też: wyrok WSA w Rzeszowie z 04.05.2022 r., sygn. akt: II SA/Rz 1859/21).

Odnosząc się do zarzutów wyrażonych w skardze Sąd wskazuje, że zasadnie skarżący doszukał się naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego.

Już w trakcie postępowania przed organem I instancji skarżący sformułował w piśmie z dnia 10.11.2023 r. żądanie "wstrzymania wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy" do czasu zapoznania się przez skarżącego z dokumentacją w sprawie oraz do czasu wydania nowej decyzji środowiskowej. Organ I instancji nie ustosunkował się jednak do żądania skarżącego, nie wzywał go również o sprecyzowanie wystosowanego żądania.

Na etapie postępowania odwoławczego skarżący – reprezentowany już przez profesjonalnego pełnomocnika – złożył do akt sprawy pismo z dnia 09.02.2024 r., w którym zawarł wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uprawomocnienia się postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak z łatwością można wywieść z brzmienia tego pisma skarżący traktuje postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia 02.03.2023 r., jako zagadnienie wstępne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy – skarżący powołał się bezpośrednio na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z analizy akt sprawy nie wynika, aby organ II instancji w jakikolwiek sposób odniósł się do wniosku skarżącego.

W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 123 § 1 w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2).

Rację ma skarżący twierdząc, że organy nie rozpoznały wniosku o zawieszenie postępowania. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ I instancji zareagował w jakikolwiek sposób - pozytywny lub negatywny - na ww. wniosek. Tego przeoczenia organu I instancji nie dostrzegł organ odwoławczy. Co więcej, Kolegium nie ustosunkowało się do kolejnego wniosku o zawieszenie postępowania złożonego tym razem na etapie odwoławczym (pismo z dnia 09.02.2024 r.). Powyższe uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy, choć prawidłowo rozstrzyga w przedmiocie spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jednak z uwagi na wadę postępowania - nierozpoznanie przez organy wniosku o zawieszenie postępowania - musi zostać uchylona. Zdaniem Sądu wniosek o zawieszenie postepowania (nie przesądzając, czy jest on w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniony, czy tez nie) – wymaga reakcji organu i nie może pozostać bez odpowiedzi.

Na marginesie Sąd wskazuje, że w sądownictwie administracyjnym wyrażono pogląd, zgodnie z którym w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, co do zasady, organ nie ma kompetencji do podważania ustaleń zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i samodzielnego badania środowiskowych uwarunkowań pozwalających na realizację przedsięwzięcia i wyprowadzania wniosków odmiennych od tych, które zaprezentował organ kompetentny do wydania decyzji środowiskowej (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2016 r., II SA/Bd 1495/15, LEX nr 2152030). Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja środowiskowa, dopóty organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest zobowiązany do jej uwzględnienia (a tym samym do respektowania zapisów w niej zawartych) przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 1817/16, CBOSA). Podobnie, nie może być podstawą do zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. samo wszczęcie w trybie nadzwyczajnym postępowania mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która uprzednio rozstrzygnęła zagadnienie wstępne istotne dla załatwienia tej sprawy. Dopóki bowiem decyzja ostateczna (stanowiąca o zagadnieniu wstępnym) nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wstrzymane jej wykonanie, dopóty zawieszenie przez organ postępowania jedynie z powodu wszczęcia takiego postępowania, naruszałoby nie tylko art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 441/09, CBOSA). Sam fakt zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, mającego na celu eliminację decyzji środowiskowej, nie stanowi przesłanki zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie powoduje bowiem sytuacji braku możliwości rozpatrzenia sprawy o warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a., organ rozstrzygając sprawę ma obowiązek respektować stan prawny ukształtowany inną ostateczną decyzją pozostającą w obrocie prawnym (w tym przypadku ostateczną decyzją środowiskową). Stan taki, jak podkreśla się w orzecznictwie, pozostaje aż do czasu ewentualnego wyeliminowania decyzji we właściwym do tego trybie (wyrok WSA w Gdańsku z 03.02.2021 r., sygn. akt: II SA/Gd 333/20, CBOSA).

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a w tym przede wszystkim nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postepowania administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Z uwagi na uchybienie przepisom postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., a także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzja organu odwoławczego jest wadliwa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił decyzję organu II instancji (pkt I sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim jednak rolą Kolegium będzie rozpoznanie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego, a następnie wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Sąd zasądził na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 997 zł, na co złożyło się: 500 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności adwokata reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od udzielonego adwokatowi pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).