Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1466/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185§1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1005/21 w sprawie ze skargi K. Ś. na czynność Burmistrza O. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia od K. Ś. na rzecz Burmistrza O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.Ś. (Skarżąca) na czynność Burmistrza O.(Burmistrz) z [...] września 2021 roku w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził od Burmistrza na rzecz Skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Burmistrz zawiadomieniem z [...] września 2021 r. powiadomił Skarżącą o dokonanej z urzędu zmianie numeracji porządkowej budynku znajdującego się na należącej do niej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr ew. [...], [...] położone w obrębie B., gm. O., polegającej na zmianie dotychczasowego numeru porządkowego "[...]" w miejscowości M., gm. O., na nowy numer "[...]" w miejscowości B., gm. O.

Jako podstawę prawną zawiadomienia Burmistrz wskazał art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm., dalej: p.g.i.k.) w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 1368, dalej: rozporządzenie)

W uzasadnieniu zawiadomienia Burmistrz wskazał, że na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy w dniu wejścia w życie rozporządzenia istnieją numery porządkowe niespełniające wymogów określonych w § 6 ust. 4, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów dokonuje odpowiedniego przenumerowania z urzędu. Organ powołał się również na § 6 ust. 9 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej. Dodatkowo wskazał, że podjęto działania zmierzające do ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B.

Skarżąca pismem z [...] września 2021 r. (data wpływu do organu [...] września 2021 r.) wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z [...] września 2021 r. Burmistrz podtrzymał stanowisko zawarte w zawiadomieniu z [...] września 2021 r.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na wyżej wskazaną czynność Burmistrza zarzucając jej naruszenie:

- art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k. w zw. z § 6 ust. 4, § 6 ust. 9 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie i dokonanie zmiany z urzędu numeru porządkowego nieruchomości z dotychczasowego numeru porządkowego "[...]" położonego w miejscowości M., gm. O. na "[...]" w miejscowości B., gm. O., pomimo braku istnienia ku temu przesłanek określonych w powyższych przepisach a stanowiących podstawę prawną wskazaną w zawiadomieniu z [...] września 2021 r.;

- § 9 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpanie możliwości zebrania materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł wydając kwestionowane rozstrzygnięcie;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ładu i czytelności numeracji porządkowej oraz skutków zmiany numeracji porządkowej;

- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady równości obywateli wobec prawa w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił przyczyny podjęcia zaskarżonej czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a wyjaśnił, że pomimo tego, że działania właściwego organu w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego nie przybierają formy decyzji administracyjnej, to jednak w sytuacji, gdy kwestia nadania numeru, odpowiednio jego zmiany lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, poddanej kontroli sądu administracyjnego, to podjęcie tego rodzaju czynności przez organ powinno być umotywowane. Brak uzasadnienia stanowiska organu w sytuacji, kiedy czynność nadania, zmiany, odmowy zmiany, czy odmowy nadania nowego numeru porządkowego podlegają kontroli sądu administracyjnego powoduje, że czynność ta uchyla się spod tej kontroli. Nieprzedstawienie motywów, które legły u podstaw podjęcia takiej, a nie innej czynności, uniemożliwia dokonanie przez sąd kontroli jej legalności. Motywy przyjętego przez organ stanowiska muszą być nadto znane także stronie, której praw i obowiązków podjęta czynność dotyczy. Winny one zostać przez ten organ uzewnętrznione. Działanie organu w takim przypadku także polega na stosowaniu prawa i wywiera wymierne skutki w sferze praw i obowiązków adresata rozstrzygnięcia. Z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa - art. 7 Konstytucji RP, wynika, że działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ponadto prawo każdego obywatela do podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność (por. wyroki WSA w Krakowie z 23 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 893/14; LEX nr 1513776 oraz z16 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 752/19, LEX nr 2734986).

Sąd przywołał następnie brzmienie § 4, § 6 i § 9 pkt 6 rozporządzenia i wyjaśnił, że jak wynika z powyższych regulacji stanem pożądanym jest sytuacja, w której w przypadku wsi lub części wsi stanowiącej miejscowość, numery porządkowe są unikalne czyli nie powtarzają się, zapewniają przestrzenną regularność, a przy tym istnieje jeden ciągły zbiór numerów. W przypadku, gdy istniejący stan w zakresie numeracji porządkowej, nie spełnia tych wymogów, możliwe jest dokonanie aktualizacji numeracji, jednakże pod warunkiem, że dotychczasowa numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie. Brak spełnienia się tego warunku, uniemożliwia zmianę już ukształtowanej numeracji.

A zatem brak opisanych cech numeracji porządkowej we wsi, a więc sytuacja, gdy numery porządkowe powtarzają się (nie są unikalne) lub jeżeli zbiór numerów porządkowych nie jest ciągły i nie zapewnia przestrzennej regularności numeracji porządkowej, może być podstawą do rozważenia zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. Jednakże samo stwierdzenie swoistej, opisanej wyżej wadliwości numeracji porządkowej, nie jest wystarczającą przesłanką do wprowadzenia zmiany numeracji porządkowej. Wadliwość ta powinna mieć określony skutek, mianowicie – utrudniać wykorzystywanie numeracji. W taki sposób bowiem podstawa zmiany numeracji porządkowej nieruchomości została sformułowana w § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

Sąd wyjaśnił następnie, że w kontrolowanej sprawie, zawiadomienie Burmistrza z [...] września 2021 r., stanowiące uzewnętrznienie czynności, polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku skarżącej, nie zawiera żadnego uzasadnienia. Nie wiadomo, czy jest ono zgodne z treścią przepisów prawa materialnego – Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz powołanego rozporządzenia z 21 lipca 2021 roku - regulujących kwestię nadawania, a więc i zmiany numeru porządkowego budynku. Brak wskazania motywów podjętej czynności, czyni tę czynność, jako naruszającą powyższe zasady, bezskuteczną.

Sąd wskazał, że organ nie może w sposób arbitralny i dowolny dokonywać zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. W przypadku dokonania przez właściwy organ administracyjny aktualizacji ewidencji poprzez wprowadzenie zmiany dotychczasowej numeracji porządkowej, zawiadomienie o tej zmianie powinno zawierać uzasadnienie, z którego będzie jednoznacznie wynikać, jakie względy zadecydowały o potrzebie przypisania budynkowi nowego numeru porządkowego. Jak już bowiem powyżej wskazano, jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegająca kontroli sądu administracyjnego. Podjęte przez organ działanie o charakterze materialno-technicznym wywołuje skutki prawne, wywierając wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącej. Przeprowadzenie kontroli przez sąd administracyjny wymaga zapoznania się z motywami, jakie legły u podstaw dokonania czynności, co umożliwia ocenę, czy czynność została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem. Analiza zawiadomienia skierowanego do skarżącej wskazuje, że w kontrolowanej sprawie nie zostały spełnione wymienione powyżej wymogi, co uniemożliwiło sądowi dokonanie kontroli legalności podjętej czynności w jej aspekcie materialnoprawnym.

Sąd podkreślił, że z uzasadnienia winno wynikać, nie tylko na czym polega wadliwość dotychczasowej numeracji (brak ciągłości, przestrzennej regularności i unikalności) ale również na czym polegają utrudnienia wykorzystywania numeracji (§ 9 pkt 6 rozporządzenia). Ponadto, w przypadku dokonania aktualizacji, powinno zostać wyjaśnione, jakie argumenty przemawiały przeciwko zachowaniu dotychczasowego stanu rzeczy, w szczególności gdy został on ukształtowany w pewnym okresie historycznym oraz czy z kolei ta zmiana nie będzie skutkować utrudnieniem wykorzystywania nowo nadanej numeracji.

Sąd zaznaczył że z akt postępowania nie wynika aby przedmiotem postępowania było przenumerowanie punktów adresowych, o których mowa w ust. 3 rozporządzenia, dla całego osiedla w trybie § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Końcowo Sąd zwrócił uwagę, że do podejmowania przez organy administracji czynności, jak kontrolowana w niniejszej sprawie, nie stosuje się bezpośrednio przepisów k.p.a., bowiem nie wynika to zarówno z postanowień samego kodeksu, ani też z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd uznał jednak, że wskazane skargą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przynajmniej w zakresie zasad sformułowanych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. formułują uniwersalne normy, którymi organ powinien był się kierować w niniejszej sprawie z uwagi na daleko idące skutki podejmowanej czynności w sferze indywidulanie dotkniętych nią osób. Podkreślił, że Skarżąca nie była w ogóle poinformowana przez organ o wszczęciu jakichkolwiek działań w sprawie zmiany numeru porządkowego jej nieruchomości, czy też o zakończeniu takiego "postępowania" oraz możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem, celem wyrażenia własnego stanowiska, co powinno być jednak standardem w tego rodzaju przypadkach.

Sąd wyjaśnił również, że przedstawione przez organ argumenty w odpowiedzi na skargę, nie mogą konwalidować i przede wszystkim zastępować stanowiska organu, które stało się podstawą do podjęcia określonej czynności zmiany numeru porządkowego przedmiotowego budynku. Przedstawione tam racje znaleźć się powinny w uzasadnieniu podjętej czynności.

Mając powyższe na uwadze, sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie podjęcie władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej nastąpiło z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz z naruszeniem zasady praworządności i legalizmu (art. 7 Konstytucji).

Sąd wyjaśnił końcowo, że przedstawione przez organ argumenty w odpowiedzi na skargę, nie mogą konwalidować i przede wszystkim zastępować stanowiska organu, które stało się podstawą do podjęcia określonej czynności zmiany numeru porządkowego przedmiotowego budynku. Przedstawione tam racje znaleźć się powinny w uzasadnieniu podjętej czynności.

Burmistrz zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 133 § 1 oraz 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez:

a) uznanie, że zawiadomienie Burmistrza z [...] września 2021 r., stanowiące uzewnętrznienie czynności polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku skarżących, nie zawiera żadnego uzasadnienia, a tym samym brak w nim wskazania motywów podjętej czynności, co doprowadziło do błędnego uznanie przez Sąd, że czynność ta jest bezskuteczna;

b) uznanie przez Sąd, że nie miał możliwości zapoznania się z motywami, które legły u podstaw podjęcia kontrolowanej czynności, co zdaniem Sądu nie pozwoliło mu na dokonanie kontroli jej legalności, podczas gdy z akt sprawy przekazanych Sądowi oraz zawiadomienia Burmistrza z [...] września 2021 r., stanowiącego uzewnętrznienie czynności polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku skarżących zawierają i wskazują motywy podjęcia czynności,

c) uznanie przez Sąd, że Burmistrz O. naruszył zasady sformułowane w przepisach k.p.a, w tym art. 10 i 11 k.p.a. - podczas gdy dotyczą one postępowania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnych, zaś zmiana numerów porządkowych nieruchomości nie jest dokonywana w formie decyzji, a jako czynność materialno-techniczna objęta jest uproszczoną procedurą sprowadzającą się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości i zawiadomienia o dokonanej już czynności.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że okoliczności przywołane w zawiadomieniu z [...] września 2021 r. stanowiły, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji odpowiednie uzasadnienie dokonania zmiany numeracji porządkowej. Dotychczasowy numer porządkowy budynku Skarżącej to "[...]". Skoro w uzasadnieniu wskazano, że w przypadku, gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenia ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej, co leżało u podstaw podjętych przez Burmistrza czynności - to niezrozumiałym dla skarżącego kasacyjnie jest brak odniesienia się do tego motywu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organ wskazał również, że podjęte zostały działania celem ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B., co oznacza, że u podstaw zmiany numeracji leży konieczność ujednolicenia numeracji w granicach danej miejscowości tak, aby możliwe było nadawanie prawidłowej, zgodnej z przepisami numeracji porządkowej nowopowstającym budynkom, co w sposób oczywisty ma na celu zakończenie nieprawidłowego nadawania numeracji, jakie funkcjonowało dotychczas. W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe okoliczności powinny zostać ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Burmistrz podkreślił, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy, które wraz ze skargą zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wynikają wszystkie okoliczności związane z wadliwością numeracji porządkowej nieruchomości dwóch miejscowości – M. oraz B. Wadliwość ta, polegająca na posługiwaniu się numeracją porządkową z sąsiedniej miejscowości, tj. M. dla nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym B. (w przedmiotowym obszarze), spowodowała podjęcie kroków zmierzających do ujednolicenia numeracji budynków z obrębem danej miejscowości (poprzez rozpoczęcie nadawania numerów porządkowych w obrębie geodezyjnym B. od miejscowości B.). Nadawanie numerów z innej miejscowości niż faktyczne położenie nieruchomości (według obrębów geodezyjnych), było błędną praktyką, którą organ dokonujący przenumerowania z urzędu chce zmienić i uporządkować. Okoliczności te, zdaniem skarżącego kasacyjne, powinny być wzięte pod rozwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd ten powinien bowiem wydać wyrok na podstawie akt sprawy, a nie wyłącznie na podstawie jednego dokumentu (zawiadomienia), który de facto nie jest dokonaniem czynności, a jedynie jej potwierdzeniem. Co więcej wskazać należy, że Skarżąca w swojej skardze nie wskazywała na niewiedzę w ww. zakresie, przytaczając liczne argumenty i okoliczności związane z nadawaniem numeracji budynkom nie według obrębu, w którym się one znajdują. Nie sposób więc uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł w żaden sposób zapoznać się z motywami podjętej czynności, co doprowadziło Sąd do uznania czynności Burmistrza za bezskuteczną.

Burmistrz podkreślił, że we wrześniu 2021 r. dokonał z urzędu zmiany numerów porządkowych nieruchomości w obrębie B. (wydając następnie również [...] inne zawiadomienia o zmianie - wszystkie datowane na dzień [...] września 2021 r.). Zawiadomienia zawierają tożsame w treści uzasadnienie dokonanej zmiany numeracji. We wszystkich przypadkach właściciele nieruchomości wnieśli do Burmistrza wezwanie do usunięci naruszenia prawa a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarówno ww. wezwania, jak i skargi są takiej samej treści. Wobec powyższego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał 5 spraw z podobnym stanem faktycznym i identycznym stanem prawnym. Sąd ten wydał 5 wyroków uznających bezskuteczność czynności organu - sygn. akt III SA/Łd 1006/21 z 2 marca 2022 r.; sygn. akt III SA/Łd 1003/21 i III SA/Łd 1004/21 z 17 marca 2022 r. oraz sygn. akt III SA/Łd 1007/21 z 1 kwietnia 2022 r., a także w przedmiotowej sprawie sygn. akt III SA/Łd 1005/21 z 11 maja 2022 r.

W wyroku sygn. akt III SA/Łd 1006/21 (z 2 marca 2022 r.) Sąd stwierdził, że "działania organu naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 8, art. 9 art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.)."

Z kolei w wyroku sygn. akt III SA/Łd 1004/21 (z 17 marca 2022 r.), a także zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku sygn. akt III SA/Łd 1005/21 (z 11 maja 2022 r.) ten sam Sąd stwierdził, że: "dostrzec wypada, że do podejmowania przez organy administracji czynności, jak kontrolowana w niniejszej sprawie, nie stosuje się bezpośrednio przepisów k.p.a., bowiem nie wynika to zarówno z postanowień samego kodeksu, ani też z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jednak Sąd w składzie orzekającym dostrzega, że wskazane skargą przepisy kodeku przynajmniej w zakresie zasad sformułowanych w art. 7, art. 8, art. 9 art. 10 i art. 11 formułują uniwersalne zasady, którymi organ powinien był się kierować w niniejszej sprawie z uwagi na daleko idące skutki podejmowanej czynności w sferze indywidualnie dotkniętych nią osób."

Ten sam Sąd w wyrokach sygn. akt III SA/Łd 1003/21 (z 17 marca 2022 r.) oraz sygn. akt III SA/Łd 1007/21 (z 1 kwietnia 2022 r.) nie zarzuca już organowi działania niezgodnego z przepisami k.p.a., a nawet zasadami sformułowanymi w przepisach k.p.a., jak to miało miejsce w 2 ww. wyrokach, a przyjmuje, że u podstaw uznania czynności Burmistrza za bezskuteczną leży naruszenie Konstytucji. Sąd stwierdził bowiem, że "w niniejszej sprawie podjęcie władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej nastąpiło z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz z naruszeniem zasady praworządności i legalizmu (art. 7 Konstytucji)".

W tożsamych przedmiotowo sprawach ten sam Sąd przyjmuje zatem odmienne podstawy swoich rozstrzygnięć : w jednym wyroku Sąd wskazuje na obowiązek bezpośredniego stosowanie k.p.a. zarzucając organowi jego niewypełnienie, w kolejnym wyroku twierdzi, że organ nie powinien stosować bezpośrednio k.p.a., ale pośrednio kierować się zasadami tego kodeksu, po czym w 2 kolejnych wyrokach w ogóle nie odnosi się do obowiązku zastosowania k.p.a. (a nawet jego zasad) twierdząc natomiast, że organ naruszył przepisy Konstytucji. Powyższe rozbieżności powodują brak możliwości konwalidowania przez sam organ własnych działań w podobnych sprawach w przyszłości.

Burmistrz podkreślił, że w jego ocenie w sprawach zmiany numeracji porządkowej nieruchomości nie mają zastosowania przepisy k.p.a. (tak bezpośrednio jak i pośrednio). Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że czynność właściwego organu gminy, polegająca na nadaniu lub zmianie numeru porządkowego nieruchomości, ma charakter czynności materialno-technicznej. Postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości m.in. na podstawie aktualnego stanu prawnego i faktycznego wynikającego z odpowiednich dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt 1 OSK 6/07, LEX nr 447879; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11, LEX nr 1149370).

Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Burmistrz miał obowiązek zastosowania zasad sformułowanych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie zmiany numeracji porządkowej jest bowiem uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości i zawiadomienia o dokonanej już czynności.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że przywołany w skardze kasacyjnej fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi czterech innych wyroków stwierdzających bezskuteczność czynności Burmistrza w sprawie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości jest mu znany z urzędu. Z urzędu jest mu również znany fakt, że wyroki z :17 marca 2022 r. III SA/Łd 1003/21 oraz z 1 kwietnia 2021 r. III SA/Łd 1007/21 uchylone zostały wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2023 r. I OSK 1061/22 i I OSK 1062/22, zaś wyroki z 17 marca 2022 r. III SA/Łd 1004/21 oraz z 2 marca 2021 r. III SA/Łd 1006/21 uchylone zostały wyrokami NSA z 23 maja 2023 r. I OSK 1156/21 i I OSK 1156/22.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela rozważania zawarte w powyższych wyrokach w zakresie w jakim odpowiadają one stanowi faktycznemu niniejszej sprawy. Jak bowiem słusznie zwrócił uwagę Burmistrz w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie w odróżnieniu od pozostałych spraw rozpoznawanych przez WSA w Łodzi jak podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołano obowiązujące przepisy rozporządzenia. Jednocześnie, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznając, że co do zasady w sprawach czynności nie stosuje się k.p.a. wskazał jednak na konieczność stosowania uniwersalnych norm, które wywieść można z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a.

Z uwzględnieniem powyższych różnic, możliwe jest zatem przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy sięgnięcie do poglądów wyrażonych w wyrokach NSA z 12 i 23 maja 2023 r.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie uzasadnionym okolicznościami objętym punktem a i b petitum skargi kasacyjnej uznać należy za zasadny.

Sąd Wojewódzki stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności podkreślił, że nie została ona odpowiednio uzasadniona, co uniemożliwiło zarówno stronie jak i Sądowi poznania motywów podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd wyraził również pogląd, że argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować i zastąpić stanowiska organu.

W ocenie Sądu kasacyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, analizując argumenty podniesione w skardze kasacyjnej a kwestionujące powżysze stanowisko Sądu pierwszej instancji zasadne jest odwołanie się aktualnego orzecznictwa sądowym dotyczącego sądowoadministracyjnej kontroli uchwał. W orzecznictwie tym przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Dopiero jednoczesny brak uzasadnienia oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA z: 28 października 2021 r. II OSK 1165/21; 14 października 2020 r. II OSK 3942/19; 20 marca 2019 r., II OSK 3043/18; 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16; 18 maja 2017 r., II OSK 23/17). Odnosząc to stanowisko do okoliczności niniejszej sprawy należy przyjąć, że skoro brak uzasadnienia nie zawsze stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego, to tym bardziej tak rygorystycznej ocenie nie może podlegać czynność z zakresu administracji publicznej, o charakterze technicznym polegająca na zmianie numeracji porządkowej nieruchomości.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w obszernej odpowiedzi na skargę Burmistrz wyjaśnił genezę powstania rozbieżności w numeracji porządkowej. Z przedstawionej przez niego argumentacji wynika, że przed blisko 20 laty nadano jednej z nieruchomości nadano numer niezgodny z jej przynależnością do obrębu geodezyjnego. Burmistrz opisał również konflikt istniejący między mieszkańcami, dotyczący numeracji porządkowej przywołując (i dołączając do odpowiedzi na skargę) dokumenty potwierdzające sprzeczne stanowiska mieszkańców. Zwrócił także uwagę, że zaistniała wadliwość w numeracji porządkowej i podjęcie kroków polegających na ujednoliceniu miejscowości z obrębem powoduje trudności w ich wykorzystaniu i konieczność ich modyfikacji. Organ wskazał również, że zaistniała sytuacja powoduje trudności w dalszym wykorzystaniu funkcjonującej numeracji nieruchomości, wprowadza w błąd i skutkuje trudnościami w dotarciu różnorakich służb.

Na opisane przez Burmistrza trudności wskazywano właśnie w pismach dołączonych przez niego do odpowiedzi na skargę (pismo Rady Sołeckiej z [...] sierpnia 2020 r.).

Do argumentacji tej jak również do przedstawionej przez Burmistrza argumentacji w kontekście sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej czynności, Sąd Wojewódzki nie odniósł się w ogóle uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd kasacyjny podziela stanowisko Burmistrza, że treść jego zawiadomienia z [...] września 2021 r. zawierała dane, które w zestawieniu z przekazanymi aktami sprawy pozwalały na przeprowadzenie sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej czynności.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że zarówno z przekazanej przez Sądowi przez Burmistrza dokumentacji (załączniki mapowe przedstawiające problematyczny teren, petycja mieszkańców do Przewodniczącej Rady Miejskiej w O. z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie pozostawienia numeracji porządkowej nieruchomości w M. bez zmian, protesty i apele mieszkańców adresowane do Burmistrza O.) jak i pisma Skarżącej z [...] września 2021 r. wynika, że znała ona przyczyny dla których organ zdecydował się na zmianę numeracji porządkowej. Nie zgadzała się jednak ze stanowiskiem organu co do konieczności ich wprowadzenia.

Analiza wezwania z [...] września 2021 r. wskazuje, że Skarżąca miała wiedzę o istniejącym sporze, będącym następstwem niespójności w numeracji porządkowej nieruchomości znajdujących się w obrębie B., które dotychczas miały nadane numery porządkowe M. Skarżąca wskazywała na przyczyny wprowadzenia numeracji niezgodnej z oznaczeniem obrębu. Wyjaśniała, że wprowadzane zmiany nie zmierzają do ujednolicenia numeracji porządkowej. Zwracała uwagę, że działania Burmistrza prowadzą do sytuacji, w której część nieruchomości znajdujących się w tym samym obrębie ma numerację zgodną z obrębem geodezyjnym część zaś nie. Skarżąca dołączyła do skargi mapę, z której wynika, że część nieruchomości pomimo usytuowania na terenie B. ma nadal zachowaną numerację M.

Burmistrz również przedłożył do akt sprawy mapy przedstawiające sporny obszar jak również propozycję zmian na "problematycznym obszarze".

W konsekwencji, stanowisko Burmistrza co do podstaw do dokonywania zmian w ustalonych numerach porządkowych budynków, powinno zostać przez Sąd Wojewódzki zweryfikowane i ocenione - na podstawie całokształtu przekazanej dokumentacji - w kontekście zasad określonych znajdującymi w sprawie zastosowanie przepisami.

Sąd kasacyjny końcowo zwraca uwagę, że w treści zawiadomienia z 17 września 2021 r. Burmistrz wskazał na podstawie jakich przepisów dokonywał zmiany numeracji porządkowej przywołując brzmienie art. 47a ust. 5 p.g.i.k., § 12 ust. 3 oraz § 6 ust. 9 rozporządzenia. Zatem zarówno strona jak i Sąd administracyjny mieli wiedzę o podstawie prawnej działania organu. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że nawet w przypadku decyzji, sam fakt zaniechania podania odpowiedniej podstawy prawnej jeżeli owa podstawa istnieje w porządku prawnym nie przesądza o wadliwości działania organu.

Zgodzić trzeba się z Sądem Wojewódzkim, że dokonując kontroli sadowoadministracyjnej, sąd musi posiadać pewną wiedzę na temat motywów dokonania kontrolowanej czynności. Brak jest jednak podstaw do uznania, że uzasadnienie czynności spełniać ma takie same wymagania, jakie przepisy procedury administracyjnej przewidują dla uzasadnienia decyzji. Czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie kończy bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony postępowania, a zatem nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w tym zakresie zasadny był również zarzut objęty punktem c petitum skargi kasacyjnej.

Biorąc więc pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien rozpoznać ją merytorycznie uwzględniając całość materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy a oceny swoje oprzeć na właściwych unormowaniach prawnych.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie na art. 207 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło w tym przypadku wyłącznie z powodu uchybień proceduralnych, nieleżących po którejkolwiek ze stron.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.