Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 529/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 1, art. 71 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008 roku sprawy ze skargi J.P. i Z.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 czerwca 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: PINB) zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania instalacji grzewczej i ustawienia kotła C.O. w piwnicy p. L.S. w Z. przy ul. S. 1.

W toku postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie z dnia 15 października 2004r., w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakładające na L.S. określone obowiązki, które zostało uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 grudnie 2004r. Organ ten uchylił także decyzją PINB z dnia 18 października 2004r. nakładającą na L.S. obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Po otrzymaniu akt sprawy PINB postanowieniem z 6 czerwca 2005r. postanowił o wstrzymaniu inwestorowi użytkowania zaadaptowanej kotłowni w pomieszczeniu piwnicznym w budynku mieszkalnym przy ul. S. 1/2 w Z. Następnie decyzją z 29 lipca 2005r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności, jednakże na skutek odwołań złożonych przez J. i Z. P. oraz B. i K. T. orzeczenie to zostało uchylone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 września 2005r., sprawa zaś przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z 8 maja 2006r. PINB, działając w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowił o nałożeniu na L.S. obowiązku przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2006r. orzeczenia technicznego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie: prawidłowości wykonanych robót budowlanych, zapewnienia prawidłowej wentylacji w kotłowni zgodnie z warunkami technicznymi, spełnienia bezpieczeństwa p/poż., zapewnienia prawidłowego zabezpieczenia kotła związanego ze wzrostem temperatury.

Na to postanowienie zażalenie złożyli J. i Z. P. oraz B. i K. T., zaś Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2006r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano, iż w przypadku faktycznego zakończenia robót budowlanych w obiekcie nie stosuje się art. 50 ustawy Prawo budowlane, natomiast zapis art. 81 c ust. 2 ustawy uprawnia organ nadzoru budowlanego do żądania od uczestników procesu budowlanego określonych dokumentów związanych m.in. z prowadzeniem robót budowlanych. Dopiero po uzyskaniu dokumentów w tej sprawie organ podejmie decyzję w przedmiocie niezbędnych czynności, jakie należy wykonać aby obiekt doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Postanowienie to było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006r. (sygn. akt II SA/Ol 862/06) oddalił skargę B. i K. T.

Po przedłożeniu żądanej dokumentacji przez inwestora oraz przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB decyzją z 2 października 2006r. umorzył wszczęte postępowanie w sprawie wykonania instalacji grzewczej oraz podłączenia kotła c.o. w pomieszczeniu piwnicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Z. przy ul. S. 1. Stwierdzono, iż z dokumentów - opinii technicznej i oświadczenia kominiarza - wynika możliwość podłączenia do trzonu kominowego każdego z lokatorów. Brak jest podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Na skutek odwołania B. i K. T. oraz J. i Z. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 27 listopada 2006r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, iż przedłożone orzeczenie techniczne nie daje podstawy do jednoznacznej oceny, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno - budowlanych. Wskazano, iż z oświadczenia mistrza kominiarskiego z dnia 28 września 2006r. wynika, iż nie może on stwierdzić poprawności działania pozostałych przewodów kominowych z uwagi na fakt, iż pozostali lokatorzy nie dopuścili do sprawdzenia tych przewodów. Wobec tego nie można jednoznacznie stwierdzić, iż wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa. Jedynie jednoznaczne ustalenie negatywnego wpływu wykonanych przez L.S. robót budowlanych na funkcjonowanie całego obiektu budowlanego może być podstawą do umorzenia przedmiotowego postępowania.

Po otrzymaniu akt sprawy PINB wykonując zalecenia organu odwoławczego wezwał inwestora do przedłożenia uzupełnionego orzeczenia technicznego w terminie do 30 kwietnia 2007r., który następnie został przedłużony do dnia 31 maja 2007r.

Pismem z dnia 31 maja 2007r. inwestor poinformował, iż mistrz kominiarski w dniu 31 maja 2007r. przeprowadził przegląd przewodów dymowych i wentylacyjnych, do którego jest podłączony piec c.o. Ponieważ z decyzji WINB wynika obowiązek przeprowadzenia takiego przeglądu dla wszystkich użytkowników komina w celu stwierdzenia prawidłowości wykonanych robót budowlanych, mistrz kominiarski chciał dokonać takiego przeglądu, jednakże użytkownicy komina państwo P. uniemożliwiają przeprowadzenie takiego przeglądu. Mimo, iż zostali uprzedzeni o terminie przeglądu uniemożliwili jego przeprowadzenie, gdyż nie wpuścili do mieszkania osoby sprawdzającej. Nadto wskazał, iż państwo P. od dawna uniemożliwiają dokonanie sprawdzenia sprawności komina w ich lokalu, o czym informował organ.

W dniu 6 czerwca 2007r. sporządzono notatkę służbową z rozmowy przeprowadzonej z J.P., która złożyła sprzeciw w zakresie przeprowadzanego przeglądu przewodów kominowych, nie godząc się aby został on przeprowadzony przez Zakład Kominiarski - Mistrz kominiarski A.K.

Pismem z 19 czerwca 2007r. J. i Z. P. poinformowali organ nadzoru budowlanego, iż nie udostępnią pomieszczeń w celu przeprowadzenia oględzin przewodów kominowych, bowiem ich sprawa dotycząca pieca c.o. w mieszkaniu została definitywnie zakończona przez PINB oraz Prokuraturę Rejonową. Przypomnieli, iż ta sprawa dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na kotłownię przez L.S. i to na niego nałożono obowiązek przedłożenia ekspertyzy.

W sprawie przeprowadzono wizję lokalną w dniu 12 września 2007r., w toku której zainteresowane strony przedstawiły swoje stanowiska, jak również udział wzięli mistrzowie kominiarscy: A.K., Z.K. oraz B.M., którzy przedstawili swoje stanowiska w przedmiocie wykonanych robót budowlanych związanych z podłączeniem kotła c.o. do przewodów kominowych oraz wykonaniem instalacji grzewczej.

Decyzją z 31 stycznia 2008r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 105 § 1, art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie wykonania przez L. S. instalacji grzewczej oraz podłączenia kotła c.o. w pomieszczeniu piwnicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Z. przy ul. S. 1. W obszernym uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania w tej sprawie wyjaśniając, iż inwestor przedłożył żądane orzeczenie techniczne wraz z opinią kominiarską z 27 czerwca 2007r. potwierdzającą, iż przewody dymowe i wentylacyjne nie stwarzają zagrożenie dla mieszkańców budynku. W opinii kominiarskiej stwierdzono, iż przewód dymowy nr 10, do którego podłączony jest kocioł c.o. inwestora jest zabezpieczony wkładem kwasoodpornym, nie stwarza zagrożenia dla mieszkańców, jak również kocioł c.o. został prawidłowo podłączony. W przeprowadzonej wizji w terenie w dniu 12 września 2007r., w której udział wzięli trzej mistrzowie kominiarscy, B.M. montujący w przewodzie dymowym, do którego podłączony jest kocioł c.o., kwasoodporny wkład kominowy firmy "J." stwierdził, że roboty wykonał prawidłowo zgodnie z przepisami budowlanymi i sztuką budowlaną, co potwierdził także drugi mistrz kominiarski A.K., sporządzający opinię kominiarską z 27 czerwca 2007r. Natomiast Z.K. nie zgodził się z tymi opiniami oświadczając, iż zainstalowany w przewodzie wkład kominowy jest nieprawidłowy i nie może być zastosowany. Wobec zaistniałej rozbieżności organ wystąpił bezpośrednio do producenta wkładu o udostępnienie deklaracji potwierdzającej zgodność wyrobu z Polską Normą lub aprobatą, który udostępnił Krajową Deklarację Zgodności nr 11/01/04 wraz z certyfikatem 0036CPD 9174 010 potwierdzające, iż wyprodukowany izolowany system odprowadzania spalin z urządzeń opalanych drewnem i biomasą pracujących w podciśnieniu jest zgodny ze specyfikacją techniczną – AT/2004-05-11 Instytutu Nafty i Gazu w Krakowie. Odnośnie informacji zaistniałej awarii w kotłowni wyjaśniono, iż awaria ta dotyczyła pompy cyrkulacyjnej, która uległa uszkodzeniu w wyniku spalenia elementów elektrycznych pompy, przy czym uszkodzenie to zostało usunięte. Wobec tego pomimo wykonania instalacji grzewczej wraz z montażem pieca c.o. bez pozwolenia, co wpłynęło na zmianę funkcji pomieszczenia piwnicznego na pomieszczenie kotłowni stwierdzić należało, że inwestor dokonał takiej zmiany przed wejściem w życie zmiany do ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz.U. Nr 93, poz. 888), wobec czego do takiej sytuacji nie można zastosować przepisu art. 71a prawa budowlanego w zakresie nałożenia opłaty legalizacyjnej. Skoro inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki w zakresie przedłożenia orzeczenia technicznego, które potwierdziło zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa brak było podstaw do nakładania na niego obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Z tego względu postępowanie w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe.

Od decyzji tej odwołanie złożyli J. i Z. P. kwestionując przedłożone dokumenty, jak również poprawność przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Decyzją z dnia 26 marca 2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, gdyż zarówno podmiot jak i przedmiot postępowania nadal istnieją. Wskazano, iż podstawą prawną wydanej decyzji nie może być art. 105 § 1 kpa lecz konkretny przepis prawa materialnego. Nadto zwrócono uwagę, iż organ przed wydaniem decyzji naruszył obowiązek wynikający z art. 10 § 1 kpa nie umożliwiając stronom wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji.

Po zwrocie akt sprawy i uzupełnieniu we wskazanym zakresie postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ustawy Prawo budowlane, decyzją z "[...]" Nr "[...]" orzekł o braku podstaw do wydania nakazu dla L.S. w sprawie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, polegających na wykonaniu instalacji grzewczej oraz podłączeniu kotła c.o. w związku ze zmianą funkcji pomieszczenia piwnicznego na kotłownię w budynku mieszkalnym przy ul. S. 1 w Z. W obszernym uzasadnieniu ponownie przedstawiono w sposób chronologiczny przebieg postępowania oraz ustalenia dokonane w sprawie wyjaśniając, iż wobec potwierdzenia okoliczności wykonania robót polegających na wykonaniu instalacji grzewczej oraz podłączeniu kotła c.o. przez inwestora zgodnie z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, organ zakończył prowadzone postępowanie stwierdzając brak podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.

W odwołaniu od tej decyzji J. i Z. P. wnieśli o uchylenie decyzji i przeprowadzenie rzetelnego postępowania. Wskazali, że postępowanie było prowadzone w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na kotłownię, zaś w decyzji orzeczono o braku podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności, czyli w innej sprawie. Nie wiadomo zatem o jakie postępowanie chodzi. Zarzucili, iż orzeczenie techniczne sporządzone przez H.M. nie zawiera daty sporządzenia dokumentu, nie wyjaśnia, czy dokonana zmiana funkcji piwnicy jest zgodna z przepisami p.pożarowymi i kominiarskimi. Podnieśli, iż w takcie zapoznawania się z aktami nie znaleźli żadnej deklaracji zgodności zastosowanego wkładu kominowego, ani też rachunku jego zakupu, stwierdzili, że takie dokumenty jak załączone w aktach sprawy "można wziąć z podłogi w każdym sklepie z materiałami budowlanymi". Podkreślili, że rysunek schematu kotłowni nie uwzględnia obniżenia posadzki w celu uzyskania prawidłowej wysokości kotłowni. Poza tym przedstawiona opinia zapewniała, że kocioł jest bezpieczny podczas, gdy w dniu 27 stycznia 2008r. wybuchł kocioł i podgrzewacz wody. Wskazali na opinię mistrza kominiarskiego Z.K., który oświadczył, że wkład kominowy użyty przez inwestora jest nieprawidłowy.

Od decyzji tej odwołanie złożył także inwestor L.S. wskazując, iż po tak długim postępowaniu w sprawie i poniesieniu bardzo dużych nakładów finansowych nie zgadza się na takie rozstrzygnięcie. Zwrócił uwagę, iż właściwie do chwili obecnej nie mógł sam wykonać w pełni nałożonych obowiązków z uwagi na ciągłe utrudnianie postępowania przez p.p. P., którzy od początku torpedowali jego działania narażając go wciąż na nowe koszty i długotrwałość procedur. To ich działania sprowadzały się do ciągłego utrudniania fachowcom dokonania jednoznacznych ustaleń dotyczących zgodności wykonanych robót z przepisami prawa aby uniemożliwić potwierdzenie prawidłowości ich wykonania. Podniósł, iż działania te miały na celu nie dopuszczenie do udowodnienia w trakcie tych przeglądów, iż wykonane przez niego prace są zgodne z prawem.

W wyniku postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA w Warszawie na etapie prowadzonego postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru stwierdza, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, a jeżeli nie to nakazuje w decyzji wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli natomiast organ nadzoru stwierdzi na podstawie przedłożonej dokumentacji, że wykonane roboty nie uchybiają żadnym przepisom i warunkom technicznym, to winien umorzyć postępowanie w tym zakresie, gdyż art. 51 prawa budowlanego nie stanowi materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w tym zakresie. Skoro w toku tej sprawy stwierdzono, iż roboty zostały wykonane przez inwestora zgodnie z przepisami określającymi warunki techniczne dla obiektów, to nie zachodzi konieczność nałożenia na niego wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zatem w tym przedmiocie tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

Odnośnie zarzutów odwołania wyjaśniono, że inż. H.M. jest osobą pełniącą samodzielną funkcję techniczną w budownictwie i ma uprawnienia do oceny zjawisk technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, dlatego też jego oświadczenia uznano za wiarygodne. Także wykonana przez niego opinia techniczna o stanie technicznym kotłowni c.o. w pomieszczeniu piwnicznym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. 1 w Z. stanowi dowód w sprawie i jako taka została uznana w postępowaniu. Brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości ustaleń w niej zawartych, a tym bardziej uprawnień osoby, która ją sporządziła. Odnośnie zaś odwołania L.S. w kwestii nie wykonania wszystkich nałożonych na niego obowiązków wyjaśniono, iż z uwagi na stwierdzone w toku postępowania problemy z przedłożeniem pełnej żądanej dokumentacji, wobec braku współpracy pozostałych osób biorących udział w tym postępowaniu, organ nadzoru we własnym zakresie zebrał materiał dowodowy wystarczający do ustalenia stanu faktycznego.

Na tę decyzję J. i Z. P. wnieśli skargę do Sądu, domagając się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Wskazali na naruszenie art. 7 i 77 Kpa. Podnieśli, iż opinia techniczna została sporządzona przed wybuchem w kotłowni p. S., zaś po wybuchu nadzór budowlany bez ich zawiadomienia przeprowadził tajne oględziny w asyście autora opinii. Wskazali, iż organ I instancji nie doprowadził samowoli budowlanej do końca i nie nałożył na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie kotłowni. Wskazali, iż w ich ocenie powinno być sporządzone nie orzeczenie techniczne lecz ekspertyza techniczna, zaś osoba sporządzająca orzeczenie nie ma uprawnień do sporządzenia ekspertyzy technicznej. Nadto inwestor nie przedłożył wymaganej deklaracji zgodności zastosowanego wkładu kominowego, ani też rachunku jego zakupu odpowiadającemu deklaracji zgodności z Polską Normą. Wskazali, że inny mistrz kominiarski Z.K. w trakcie wizji w dniu 12 września 2007r. oświadczył, że zastosowany wkład kominowy jest nieprawidłowy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, iż stan faktyczny sprawy został ustalony zaś obowiązujące przepisy szczegółowo wyjaśnione.

W piśmie procesowym z 3 października 2008r. skarżący podali, iż nadzór budowlany oparł się na dwóch opiniach kominiarskich osób wynajętych przez inwestora, zaś pominął obiektywna opinię Z.K., który jest osobą bezstronną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej ustawą ppsa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa).

Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.

Wskazać należy także, iż Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy Sąd ocenia na podstawie akt sprawy administracyjnej - art. 133 § 1 ustawy ppsa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził wyżej wskazanych naruszeń prawa, jak również wniesiona skarga nie zawierała zarzutów, które w świetle obowiązujących przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwałyby na uwzględnienie, wobec czego skargę oddalił.

Zarzuty podniesione w skardze stanowią powielenie wcześniejszej argumentacji przedstawianej w odwołaniu do Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego i wbrew twierdzeniu skarżących organ ten przeprowadził rzetelne i wszechstronne postępowanie administracyjne, o czym świadczy chociażby czasookres prowadzonego postępowania administracyjnego oraz wielość i różnorodność orzeczeń administracyjnych wydanych w tej sprawie, jak również kontrola WSA w Olsztynie dokonywana na poszczególnych etapach postępowania.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w sprawie wykonania przez L.S. instalacji grzewczej oraz podłączenia pieca c.o. w pomieszczeniu piwnicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. 1 w Z. W trakcie postępowania w przedmiocie zbadania prawidłowości wykonanych robót stwierdzono, iż ich wykonanie doprowadziły do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na kotłownię, wobec czego postanowieniem wydanym w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 118, ze zm) nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego w zakresie prawidłowości wykonanych robót budowlanych, zapewnienia prawidłowej wentylacji w kotłowni zgodnie z warunkami technicznymi, spełnienia bezpieczeństwa p/poż., zapewnienia prawidłowego zabezpieczenia kotła związanego ze wzrostem temperatury.

To postanowienie zostało poddane ocenie w toku instancji odwoławczej, jak również kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z 29 grudnia 2006r. (sygn. akt II SA/Ol 862/06) oddalił skargę B. i K. T. potwierdzając tym samym prawidłowość działań organów nadzoru budowlanego w tej sprawie we wskazanym wyżej zakresie.

Nie zasługuje zatem na uwzględnienie obecnie podnoszony zarzut przez skarżących, iż postępowanie zostało wszczęte w innej sprawie tj. samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na kotłownię, zaś rozstrzygnięcie końcowe dotyczy innej sprawy, gdyż umorzono postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji grzewczej oraz podłączeniu pieca c.o. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w zakresie stwierdzonej samowolnej zmiany pomieszczenia piwnicznego na kotłownię w budynku mieszkalnym wielorodzinnym i stwierdzając zgodność wykonanych robót budowlanych, które doprowadziły do takiej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego, umorzyły postępowanie w tym zakresie, wobec braku podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek czynności, których celem byłoby doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, skoro przedłożone dokumenty i dokonane ustalenia jednoznacznie wykazały, iż kwestionowane roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz ze sztuką budowlaną.

Wyjaśnić należy, iż inwestor realizując nałożony, w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek przedłożył wymagane orzeczenie techniczne (nazwane przez sporządzającego je opinią techniczną), jak również opinię kominiarską z dnia 27 czerwca 2007r. mistrza kominiarskiego dotyczącą prawidłowości podłączenia pieca c.o. do przewodów kominowych, natomiast z uwagi na utrudnienie w uzyskaniu potwierdzenia prawidłowości podłączenia do przewodów kominowych wszystkich użytkowników lokali mieszkalnych (p. P. odmówili udostępnienia własnego lokalu w celu potwierdzenia prawidłowości wykonanych podłączeń i poprawności funkcjonowania systemu kominowego) organ nadzoru budowlanego wystąpił do producenta wkładu kominowego o udostępnienie zgodności deklaracji dostarczonego wyrobu - Izolowanego systemu odprowadzania spalin i urządzeń opalanych drewnem i biomasą z Polską Normą lub aprobatą techniczną. Firma "J." w G. producent przedmiotowego wkładu kominowego udostępniła Krajową Deklarację Zgodności nr 11/01/04 wraz z Certyfikatem 0036CPD 9174 010, która potwierdza, iż wyprodukowany przez nią system jest zgodny ze specyfikacją techniczną tj. AT/2004-05-11 Instytutu Nafty i Gazu w Krakowie.

Z przedłożonych dokumentów w ocenie organów nadzoru budowlanego wynika niezbicie, że ten system odprowadzania spalin z urządzeń opalanych drewnem został zastosowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Wobec przedłożonych: pozytywnej opinii technicznej opracowanych przez inż. H.M. wraz z opinią mistrza kominiarskiego A.K. dotyczącą całego komina wynika, że wykonane przez inwestora roboty nie mają negatywnego wpływu na funkcjonowanie całego budynku mieszkalnego. Przedłożona dokumentacja potwierdza, iż przewody dymowe zabezpieczono wkładami i są do nich prawidłowo podłączone urządzenia grzewcze, które nie stwarzają zagrożenia dla mieszkańców budynku. Stwierdzono zatem, iż wykonane roboty budowlane w następstwie, których doszło do zmiany funkcji pomieszczenia piwnicznego na kotłownię nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.

Nadto ustalono w toku postępowania, iż wobec wystąpienia awarii w kotłowni inwestora, w dniu 31 stycznia 2008r. zostały przeprowadzone oględziny z udziałem autora orzeczenia technicznego, w trakcie których stwierdzono, że awaria ta dotyczyła pompy cyrkulacyjnej, która uległa zniszczeniu na skutek spalenia elementów elektrycznych pompy. Wobec takiego stwierdzenia inż. H.M. potwierdził w całości swoją wcześniejszą opinię techniczną wyjaśniając, że instalacja grzewcza w pomieszczeniu piwnicznym wykonana została w sposób prawidłowy nie stwarzając zagrożenia dla pozostałych mieszkańców budynku.

Wobec takich ustaleń organu nadzoru budowlanego oraz osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji w specjalności instalacyjno - inżynierskiej w zakresie instalacji elektrycznych nr ew. 26/91/OL posiadanych przez inż H.M. gołosłowne okazują się zarzuty skarżących, iż osoba ta nie jest uprawniona do dokonywania takich ocen, gdyż wykonywała swoje zadania na zlecenie inwestora. Twierdzenie skarżących nie poparte żadnymi dowodami w sprawie, poza ich subiektywnym odczuciem, nie mogą stanowić podstawy do zakwestionowania oceny dokonanej przez tą uprawnioną osobę, gdyż stosownie do art. 12 ust. 6 ustawy Prawo budowlane osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy, jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość. Zatem bez względu na okoliczność, kto jest osobą zlecającą wykonanie określonych czynności z zakresu wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie osoba taka ma bezwzględny obowiązek przestrzegania zasad określonych w tym przepisie, gdyż w przeciwnym wypadku narażałaby się na odpowiedzialność zarówno karną, jak i odpowiedzialność dyscyplinarną. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje również skarżącym, iż wbrew ich twierdzeniu awaria w kotłowni inwestora, która miała miejsce w dniu 21 stycznia 2008r. nie dotyczyła pieca c.o. lecz uszkodzenia pompy cyrkulacyjnej poprzez spalenie elementów elektrycznych tej pompy.

W toku postępowania administracyjnego potwierdzono okoliczność, nie kwestionowaną przez skarżących, iż wykonane przez inwestora roboty w zakresie instalacji grzewczej oraz podłączenia kotła c.o. zostały zrealizowane w czerwcu 2000r.

Sąd kontrolując zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzające ją postępowanie wyjaśniające nie znalazł podstaw do zanegowania poczynionych ustaleń faktycznych z uwagi na naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym, art. 7 i art. 77 Kpa zobowiązujących organ administracji publicznej do wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również prawidłowości ocen przyjętych na podstawie zgromadzonej dokumentacji i opinii oraz innych dowodów, w tym oględzin pomieszczenia kotłowni dokonanych w dniu 12 września 2007r. przy udziale trzech mistrzów kominiarskich, zgodnie z art. 80 kpa. Wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania nie naruszono przepisów art. 7 i 77 Kpa, jak również przepisów prawa materialnego.

W tym miejscu wyjaśnić pozostaje, iż stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) przepisu art. 71 a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przepisu tego wynika zatem, iż do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosuje się przepisy obowiązujące sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, która obowiązuje od dnia 31 maja 2004r., jeżeli taka zmiana miała miejsce przed tą datą. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak ustalono zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na kotłownię przez L.S. nastąpiła w czerwcu 2000r., kiedy to wykonał roboty związane instancją grzewczą oraz podłączenie pieca c.o. w budynku przy ul. S. 1 w Z. Z tego powodu w sprawie tej winny znaleźć zastosowanie przepisy, które łagodniej traktowały sprawców samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w tym nie można w stosunku do nich stosować przepisów dotyczących legalizacji takiej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w tym opłaty legalizacyjnej.

Skoro z akt administracyjnych wynika, iż zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na kotłownię nastąpiła w czerwcu 2000r., to do ceny prawnej zaistniałego w sprawie stanu faktycznego bezwzględnie należało zastosować przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004r.

Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016, ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno – sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń – art. 71 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Po myśli zaś ust. 3 tego przepisu w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 właściwy organ może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Jak zatem wynika z cytowanych przepisów w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przed dniem 31 maja 2004r. procedura legalizowania takich działań odbywała się w trybie wówczas obowiązującego art. 50 i 51.

W kontrolowanej sprawie takie działania podjął organ nadzoru budowlanego I instancji, jednakże w toku postępowania instancyjnego organ odwoławczy postanowienia w tym zakresie uchylał powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie braku podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już w całości wykonane (por. wyrok WSA w lublinie z dnia 23 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Lu 73/06, niepublikowany). Zatem działanie powyższe było w pełni zasadne i ocenę tą podziela Sąd w składzie orzekającym.

Wobec takich ustaleń organ nadzoru budowlanego podjął działania mające na celu nałożenie na inwestora w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane określonych obowiązków polegających na podjęciu określonych czynności, które miałyby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, jednakże rozstrzygnięcie to także w postępowaniu instancyjnej zostało uchylone, gdyż w tym trybie nie można nałożyć na inwestora obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji technicznej lecz ta norma prawna pozwala jedynie na wskazanie konkretnych czynności faktycznych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych o stanu zgodnego z prawem. Z tego powodu rozstrzygnięcie organu I instancji prawidłowo zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia 6 września 2005r.

Prawidłowo organ nadzoru budowlanego przystąpił do oceny zaistniałej sytuacji zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwniczego na kotłownię wykorzystując w tym zakresie regulację art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia orzeczenia technicznego mającego zawierać informacje odnośnie prawidłowości wykonanych robót budowlanych, zapewnienia prawidłowej wentylacji w kotłowni zgodnie z warunkami technicznymi, spełnienia bezpieczeństwa p/poż., zapewnienia prawidłowego zabezpieczenia kotła związanego ze wzrostem temperatury. Wprawdzie w cytowanym przepisie mówi się o obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, natomiast w postanowieniu nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego, jednakże różnica ta dotyczy jedynie nazwy użytej przez organ, nie obejmuje zaś treści merytorycznej, którą winno takie orzeczenie techniczne zawierać. Poza tym postanowienie to było objęte kontrolą WSA w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006r. (sygn. akt II SA/Ol 862/06) oddalił skargę. Sąd orzekający w tej sprawie nie stwierdził zatem, aby użyte przez organ nadzoru budowlanego określenie dostarczenia "orzeczenia technicznego" różniło się od zakresu pojęcia, którym posłużono się w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, skoro po kontroli tego postanowienia oddalił skargę.

Obecnie Sąd rozpoznający skargę pp. P. jest związany taką oceną sądu stosownie do art. 153 ustawy ppsa., z którego wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W tym stanie sprawy niezasadny jest zarzut stawiany przez skarżących, iż wykonane w sprawie orzeczenie techniczne jest innym dokumentem i dowodem niż ekspertyza, a tym bardziej pozbawione podstaw prawnych jest stwierdzeni, że osoba wykonująca orzeczenie techniczne nie była uprawniona do sporządzenia ekspertyzy, o czym wyżej wskazano.

Ponieważ przedstawione orzeczenie techniczne, czy też opinia techniczna – takiej nazwy użył inżynier ją sporządzający – ma charakter stricte dowodowy, po jej uzyskaniu organ nadzoru budowlanego ma możliwość podjęcia dalszych działań w zależności od potwierdzenia w przedłożonych dokumentach zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem, czy też stwierdzenia, ze są one wykonane z naruszeniem przepisów prawa. Gdyby w tej sprawie z przedłożonych dokumentów i przeprowadzonych dowodów wynikało, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane naruszają prawo, to wówczas stosownie do art. 51 ustawy prawo budowlane na tego inwestora nałożony zostałby obowiązek wykonania określonych czynności efektem których byłoby doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji natomiast, gdy z dowodów i dokumentów wynika, iż roboty te wykonane budowlanymi, to powołany art. 51 tej ustawy nie uprania organu nadzoru do orzeczenia o braku podstaw do nałożenia takiego obowiązku.

W tym zakresie zatem decyzja organu I instancji z "[...]" nie odpowiadała prawu i zasadnie organ odwoławczy w decyzji będącej przedmiotem skargi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa orzekł o jego uchyleniu w całości i o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Skoro bowiem, jak wskazano wyżej postępowanie wyjaśniające, wbrew zarzutom skarżących, przeprowadzone zostało w sposób pełny i wyczerpujący dostarczając podstaw do stwierdzenia, iż wykonane roboty budowlane w następstwie których doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na kotłownię nie naruszają prawa, to bezprzedmiotowe jest postępowanie w tym zakresie, skoro stwierdzono, iż zamiana sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego nie nastąpiła z naruszeniem przepisów prawa, mimo że bez wymaganego prawem pozwolenia.

W kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcie podjęte zostało na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na kotłownię. W toku postępowania nie stwierdzono aby istniała możliwość nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 prawa budowlanego, skoro wykonane roboty zostały zgodnie z przepisami prawa w tym przepisami techniczno – budowlanymi. Skoro nie istniała możliwość nałożenia wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, to brak było także podstaw do nałożenia obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji zezwalającej na jej użytkowanie, co wynika z art. 55 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, a na co wskazują skarżący.

Reasumując, organy orzekające w rzeczonej sprawie przeprowadziły wszechstronne postępowanie administracyjne, prawidłowo dokonały niezbędnych ustaleń w sprawie opierając się tak na opinii technicznej sporządzonej przez inż. H.M., opinii kominiarskiej mistrza kominiarskiego A.K., jak również oświadczeniu mistrza kominiarskiego montującego wkład kominowy B.M. oraz przedłożonych dokumentów potwierdzających zgodność zainstalowanego systemu izolowanego systemu odprowadzania spalin z urządzeń opalanych drewnem lub biomasą pracujących w podciśnieniu z aprobatą Instytutu Nafty i Gazu w Krakowie o nr AT/2004-05-11. Organy odmówiły mocy dowodowej oświadczeniu mistrza kominiarskiego Z.K., co do wadliwości zamontowanego wkładu, z uwagi na sprzeczność tego oświadczenia z zebranym materiałem dowodowym, jak również brakiem wskazania w oparciu o jaką normę naruszonego prawa takie oświadczenie zostało złożone.

W tym miejscu należy skarżącym także wyjaśnić, iż jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000r. sygn. akt V SA 948/00 (niepublikowany), "w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy." Takie działania w sprawie zostały podjęte przez organy nadzoru budowanego i nie można im zarzucić działania poza granicami prawa.

W tych warunkach Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.