Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 453/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą H. na zarządzenie pokontrolne W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 453/23

Uzasadnienie

W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem kontrolnym z dnia 19.05.2023 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r., poz. 824, dalej jako uIOŚ) oraz ustaleń przeprowadzonej w dniach od 15.02.2023r. do 14.03.2023r. kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez H. S. pn. H. z siedzibą przy ul. [...], [...] (dalej jako skarżący) na terenie zakładu przy ul. [...], [...], udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...]

zarządził

1. Rzetelnie prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów. Termin realizacji: na bieżąco.

2. Przestrzegać warunków posiadanej decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów. Termin realizacji: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych.

Wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 12 czerwca 2023 r.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego m.in. wyjaśniono, że na podstawie ustaleń kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. w dniach od 15.02.2023 r. do 14.03.2023 r., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Do ustaleń kontroli pismem z dnia 20.03.2023 r. wniesiono uwagi i zastrzeżenia, do których WWIOŚ odniósł się pismem z dnia 21.04.2023 r. znak [...] i podtrzymał wszystkie naruszenia zawarte w protokole nr [...].

W związku z powyższym W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził w punktach 1- 2 ich usunięcie.

Wyjaśniono, że kontrolowany podmiot prowadząc zbieranie odpadów zobowiązany jest do prowadzenia ewidencji odpadów z zastosowaniem karty przekazania odpadów i karty ewidencji odpadów. Ewidencję skarżący prowadzi za pomocą indywidualnego konta w bazie BDO. Na podstawie dokumentacji ewidencyjnej powziętej dnia 09.03.2023r. z bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, zwanej dalej BDO (z konta kontrolowanego podmiotu) i kart ewidencji odpadów i kart ewidencji odpadów komunalnych wygenerowanych w dniu 03.03.2023r. przez skarżącego stwierdzono, że ewidencja w 2022 roku była prowadzona nierzetelnie, gdyż w przypadku odpadów o kodzie 17 09 04 bilans roczny nie zgadza się o 1,63 Mg.

Zgodnie z art. 66 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów. Z zapisów w bazie BDO wynika, że odrzucone karty KPO widnieją w systemie od 18.05.2022 r. oraz 20.09.2022r., a skarżący nie podjął skutecznych działań mających na celu wyjaśnienie sytuacji odrzuconych KPO, aby prowadzona ewidencja odpadów była zgodna ze stanem faktycznym. Dokumentacja odpadowa powinna odzwierciedlać stan rzeczywisty, a wszelkie niezgodności powinny być na bieżąco eliminowane.

Następnie organ przedstawił opartą na dokonanych ustaleniach szczegółową argumentację w zakresie prowadzenia nierzetelnej ewidencji. Wskazano, że poczynione ustalenia świadczą o nierzetelnie prowadzonej ewidencji odpadów w 2022 r. i w 2023 r. Zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej jako u.o.) "Posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów".

Ponadto podczas kontroli ustalono, że skarżący prowadził działalność z naruszeniem posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów w pkt 1, pkt 3 oraz pkt 4d decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 13 listopada 2013 r. znak [...] zezwalającej na zbieranie odpadów przy ul. [...] w P..

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 12.01.2023 r. kontenery i pojemniki, w których znajdowały się odpady (były to odpady o kodzie 20 02 01 Odpady ulegające biodegradacji w 3 stalowych odkrytych kontenerach, 20 02 02 Gleba i ziemia, w tym kamienie w jednym stalowym odkrytym kontenerze, 17 09 04 Zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03 w jednym stalowym odkrytym kontenerze, 17 04 05 Żelazo i stal w jednym odkrytym kontenerze, oraz odpady o kodzie 20 03 01 Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne w 2 stalowych odkrytych kontenerach i jednym niezamykanym pojemniku o poj. 11 m2) nie posiadały zamknięć lub nie były przykryte plandeką.

Powyższe jest naruszeniem posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów w pkt 1. Rodzaje zbieranych odpadów oraz sposób ich magazynowania, gdzie w tabeli wpisano dla poszczególnych rodzajów odpadów, że odpady będą magazynowane w sposób zabezpieczający przed działaniem czynników atmosferycznych, w szczelnych, zamykanych lub przykrytych plandeką pojemnikach lub stalowych kontenerach ustawionych na utwardzonym szczelnym podłożu w wyznaczonym miejscu na placu magazynowym.

Ponadto w dniu 15.02.2023r. stwierdzono, że skarżący naruszył warunki posiadanej decyzji w pkt 3 Opis metody zbierania odpadów dotyczący zapisu "Każdy pojemnik zostanie opisany kodem odpadu. Wszystkie odpady będą zbierane w sposób selektywny". Pojemnik zawierający zmieszane odpady komunalne nie był bowiem opisany kodem odpadu i stał w miejscu magazynowania odpadów o kodzie 15 01 01. W strefie magazynowania odpadów o kodzie 20 03 01 znajdował się pojemnik z odpadami styropianu opakowaniowego, które nie były odpadami zebranymi, lecz wytworzonymi przez kontrolowany podmiot.

Podczas kontroli stwierdzono, że kontrolowany podmiot naruszył także warunki posiadanej decyzji określone w pkt 4 Dodatkowe warunki zbierania odpadów: podpunkt d) Odpady o kodach: 20 01 08, 20 01 25, 20 01 99, 20 02 01, 20 02 03, 20 03 01, 20 03 02 będą magazynowane na terenie zakładu nie dłużej niż 72 godziny." W 2022 r. kontrolowany podmiot przyjmował na terenie punktu w P. przy ul. [...] m.in. odpady o kodzie 20 02 01. Odpady te przyjęte zostały w dniu 23.02.2022 r. w ilości 0,1 Mg i w dniu 29.06.2022 r. w ilości 2,72 Mg. Sumaryczna ilość tych odpadów to 2,82 Mg. Na podstawie zapisów karty przekazania odpadów o kodzie 20 02 01 nr [...] wynika, że odpady zostały przetransportowane przez kontrolowany podmiot do zakładu znajdującego się także w P. przy ul. [...]. Transport rozpoczął się jak wpisano w ww. KPO dnia 17.06.2022r. o godz. 11:50, Potwierdzenie przyjęcia odpadów w ilości 2,82 Mg wpisano na dzień 29.06.2022r. o godz. 15:31, a potwierdzenie transportu nastąpiło dnia 01.07.2022r. o godz. 8:20. Podczas kontroli stwierdzono, że data rozpoczęcia transportu w karcie KPO wpisana jest na dzień 17.06.2022r., co nie zgadza się z datą przyjęcia tych odpadów na ul. [...] w P. wpisaną w karcie KEO na dzień 29.06.2022r. Powyższe wskazuje, że odpady o kodzie 20 02 01 w ilości 0,1 Mg wytworzone przez kontrolowany podmiot w ramach realizacji usług w zakresie sprzątania przestrzeni miejskiej i przewiezione na plac magazynowy przy ul. [...] w P. w dniu 23.02.2022 r., do dnia 17.06.2022 r. magazynowane były na terenie zakładu przekraczając dopuszczalne zgodnie z posiadaną decyzją 72 godziny, co stanowi naruszenie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów.

Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. S. "[...] z siedzibą przy ul. [...], [...] zaskarżając je w całości.

Skarżący zarzucił :

1. naruszenie przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 824) - dalej: uIOŚ, które miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że organ dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych, stwierdzonych protokołem kontroli [...], w zakresie:

a) Nierzetelnego prowadzenia ewidencji odpadów w 2022 r. i w 2023 r.

b) Naruszenia warunków posiadanej decyzji na zbieranie odpadów w zakresie sposobu magazynowania odpadów i przekroczenia 72 godzin magazynowania dla określonych kodów odpadów,

całkowicie odmiennych od pisemnego stanowiska skarżącego zawartego w uwagach do protokołu kontroli z dnia 20 marca 2023 r.

Skarżący wyjaśnił, że jego skarga jest konieczna dla zwalczenia przede wszystkim ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w toku prowadzonej kontroli, zawartych w protokole kontroli [...] i dalej w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. W świetle poglądu judykatury bowiem, celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli - z takimi ustalenia skarżący nie zgadza się.

Niniejsze postępowanie jest jedynym trybem, w którym skarżący może skutecznie sprzeciwić się ustaleniom faktycznym dla niego niekorzystnym.

Mając powyższe na uwadze, wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości;

2. rozpoznanie sprawy na rozprawie, celem umożliwienia skarżącemu zajęcia bezpośrednio przed Sądem stanowiska ustnego, odnoszącego się do sposobu prowadzenia działalności odpadowej kwestionowanej przez organ;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego skargą w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi m.in. wskazano, że ustalenia zawarte w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym wynikają z ustaleń zawartych w protokole kontroli nr [...]. Skarżący zakwestionował wszelkie ustalenia faktyczne, które stanowią podstawę czynienia mu zarzutów prowadzenia działalności odpadowej niezgodnie z przepisami prawa. Stanowisko skarżącego względem ustaleń kontroli zostało zawarte w uwagach do protokołu kontroli z dnia 20 marca 2023 r., których organ nie uwzględnił.

Konieczność zakwestionowania w niniejszym postępowaniu przede wszystkim ustaleń faktycznych wynika z faktu, że organ może podjąć działania zmierzające do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów niezgodnie z przepisami prawa.

Skarżący z ostrożności wykonał zawarty w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym obowiązek przekazania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań - jednakże działanie to nie stanowi potwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości stwierdzonych przez organ.

Skarżący wskazał, że z ostrożności w dniu 12 czerwca 2023 r. przekazał do organu pisemne informacje o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, jako spełnienie obowiązku nałożonego w zarządzeniu pokontrolnym.

Dalej skarżący zarzucił, że organ dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych, stwierdzonych protokołem kontroli [...], w zakresie wskazanym w petitum skargi i na poparcie tego zarzutu przedstawił obszerną argumentację. Ponadto jego zdaniem naruszenie dotyczące nierzetelnego i niezgodnego ze stanem faktycznym prowadzenia ewidencji odpadów w 2022 r. i w 2023 r. oparto także na niewłaściwych wnioskach. Zakwestionował w całości ustalenia zawarte w protokole z kontroli dotyczące ewidencji odpadów prowadzonej dla miejsca zbierania przy ul. [...] w P..

W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, a wbrew brzmieniu skargi, jej przedmiotem nie mogą być ustalenia faktyczne zawarte w protokole kontroli (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2022 r. III OSK 1091/21 (Lex nr 3338876):

Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli.

Już z tej przyczyny skarga powinna być oddalona. Skarżący wniósł swoje uwagi do protokołu kontroli, do czego organ odniósł się pisemnie, natomiast sam protokół z kontroli, jak i zarządzenie pokontrolne, nie statuują żadnych nowych obowiązków kontrolowanego ponad istniejące z wymogów prawa i adresowanych do kontrolowanego decyzji administracyjnych. Sam protokół z kontroli może być wprawdzie jednym z dowodów w innych postępowaniach administracyjnych, w tym związanych z dostrzeżonymi w toku kontroli uchybieniami, lecz nie musi to być dowód jedyny, którego ustaleń nie można wzruszyć innymi dowodami. Jeżeli zatem skarżący uzna za konieczne kwestionowanie ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli, to będzie mógł to uczynić w toku skonkretyzowanego postępowania. Niemniej jednak, mając na uwadze obszerne wywody skargi, dalej organ odniósł się do jej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęte było zarządzenie pokontrolne W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia z dnia 19.05.2023 r. nr [...] wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r., poz. 824, dalej jako uIOŚ) oraz ustaleń przeprowadzonej w dniach od 15.02.2023r. do 14.03.2023r. kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez H. S. pn. H. z siedzibą przy ul. [...], [...] (dalej jako skarżący) na terenie zakładu przy ul. [...], [...], udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...].

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., por. np. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12, publ. Lex nr 1219173, z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09, publ. Lex nr 953009, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 538/19, publ. Lex nr 2731384). Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, ale prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3236/18, publ. Lex nr 2763705, postanowienie NSA z 13.05.2014 r. o sygn. II OSK 1112/14, publ. CBOSA).

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska, albo innej osoby fizycznej. Nie nakłada ono na adresata obowiązków administracyjnoprawnych podlegających egzekucji administracyjnej. Taki obowiązek może być nałożony na podstawie odrębnych przepisów i decyzji. (por. np. wyroki NSA: z dnia 02 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z dnia 27 stycznia, sygn. akt II OSK 1156/15, z dnia 02 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2314/21 dostępne, [w:] CBOSA; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93).

Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma więc jedynie formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Mogą się one jednak sprowadzać do wyrażenia przekonania o braku konieczności podejmowania przez dany podmiot konkretnych działań, z podaniem stosownej argumentacji za tym przemawiającej

Celem wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Specyfika zarządzenia pokontrolnego polega bowiem na tym, że jest ono wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo WIOŚ. Zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli, w którym stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska.

W świetle art. 2 ust. 1 uIOŚ do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, w szczególności w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, a także przestrzegania przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy - pracownicy Inspekcji (art. 9 ust. 1d uIOŚ). Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 uIOŚ. Z art. 11 uIOŚ wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 11 ust. 3 uIOŚ).

Przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ, który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia pokontrolnego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 uIOŚ na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna – także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna (por. wyrok NSA z 23.06.2016 r., II OSK 1534/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). W tym przypadku adresatem zaskarżonego zarządzenia nie jest osoba prawna. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ, jeżeli jest adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, to w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por.: T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, ss. 97-98; wyrok WSA z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11, CBOSA).

Adresat zarządzenia pokontrolnego powinien podjąć działania wynikające z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności w myśl art. 12 ust. 2 uIOŚ ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformować Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z przepisu art. 12 ust. 2 uIOŚ można wyprowadzić pewne wnioski także co do treści zarządzenia pokontrolnego. Po pierwsze, przepis ten przesądza, że zarządzenie pokontrolne powinno zawierać "wskazanie naruszeń", jakich, zdaniem organu Inspekcji, dopuścił się kontrolowany przedsiębiorca. Po drugie, owo wskazanie powinno być na tyle precyzyjne, iżby nie pozostawiało wątpliwości co do tego, jakie działania winien podjąć przedsiębiorca, aby doprowadzić do wyeliminowania wskazanych naruszeń (por. wyrok WSA z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11, publ. CBOSA).

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w uIOŚ nie jest decyzją administracyjną, lecz "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in. postanowienie NSA z 28.02.2008 r., II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA nr 6/2009, s. 147 i n.; postanowienie NSA z 04.07.2008 r., II OSK 972/08, CBOSA; wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA nr 5/2010, poz. 86; postanowienie NSA z 13.05.2014 r. o sygn. II OSK 1112/14, wyrok NSA z 30.07.2019 r. o sygn. II OSK 1706/18, publ. CBOSA, T. Czech, op.cit., s. 97; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 201). Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA z nr 5/2010, poz. 86; por. też wyroki WSA: z 25.03.2008 r., II SA/Op 5/08; z 09.09.2009 r., II SA/Gl 126/09; z 19.01.2011 r., IV SA/Po 800/10; z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11 – CBOSA).

Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym. W konsekwencji dotyczy ona wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. I choć w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na organie Inspekcji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).

Do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (wyrok NSA z dnia 21.06.2012 r., II OSK 723/12; zob. też wyrok NSA z 18.01.2011 r., II OSK 2036/09 oraz z 14.01.2020 r. o sygn. II OSK 503/18, publ. CBOSA). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.

Sąd wskazuje, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą IOŚ, który nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie (zarówno co do czynności kontrolnych, jak i co do wydania zarządzenia pokontrolnego) zastosowania przepisy k.p.a. (por wyrok NSA z 30.07.2019 r. o sygn. II OSK 1706/18, wyrok NSA z 30.07.2019 r. o sygn. II OSK 1706/18, publ. CBOSA).

Zarządzenie pokontrolne, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ, jest niewątpliwie indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym (por. np.: B. Draniewicz, op.cit., s. 151; T. Czech, op.cit., s. 96; por. też Ł. Wyszomirski, op. cit., ss. 48 i 51). Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska". Zresztą, przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 uIOŚ zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek – obowiązek informacyjny obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. np. wyroki WSA: z 17.11.2010 r., II SA/Sz 789/10; z 17.03.2011 r., II SA/Po 908/10; z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11 – CBOSA).

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają – oprócz wskazanych wcześniej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska – zasady i przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa.

Na przeszkodzie oczekiwaniu rzetelnego wyjaśnienia przez organ IOŚ stanu faktycznego sprawy przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie stoi okoliczność, że w takiej sprawie nie znajdują wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc także jego art. 7, który nakazuje organom administracji publicznej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego załatwianej sprawy. Albowiem w sprawach, w których dochodzi do wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym, ale nie w procedurze normowanej przez k.p.a. Ów obowiązek wnikliwego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia da się w szczególności wyprowadzić z przywołanych wyżej zasad: legalizmu oraz demokratycznego państwa prawnego. Z tej ostatniej wynika zaś zasada zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego i stosowanego przez nie prawa, której konsekwencją musi być z kolei przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i nie podlegające kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne. Powyższe oznacza, że choć w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się wprost przepisów k.p.a., to jednak organ IOŚ, wydając takie zarządzenie, musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika, że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne, czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Prawidłowe zarządzenie pokontrolne musi zatem spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Rezygnacja z tego rodzaju wymogów czyniłaby bowiem pozorną sądową kontrolę zgodności z prawem takiego aktu (por. wyrok NSA z 15.11.2018 r., II OSK 1853/18, CBOSA – zawierający analogiczne uwagi w odniesieniu do, wydawanego również poza ramami k.p.a., zarządzenia zastępczego wojewody).

Należy jednak podkreślić, że przy ocenie legalności zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż takie zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do tych zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). Zarówno część orzecznictwa, jak i doktryny możliwość taką zdają się dopuszczać (por. np.: postanowienie WSA z 05.11.2009 r., II SA/Po 745/09, CBOSA; T. Czech, op.cit., s. 99).

Użyte w art. 12 ust. 1 uIOŚ sformułowanie o możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli powoduje, że podstawowe znaczenie dowodowe, zarówno dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Protokół kontroli WIOŚ jest dokumentem wypełniającym normy określone w art. 7 k.p.a., a co więcej stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dlatego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który z kolei powinien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 uIOŚ).

Protokół kontroli IOŚ jest dokumentem urzędowym (zob. np. wyrok NSA z 17.04.2021 r., II OSK 133/11; por. też wyrok NSA z 14.07.2004 r., OSK 601/04; dostępne w CBOSA). Stanowi zatem dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (argument z art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 244 § 1 k.p.c.). W konsekwencji dokumenty urzędowe cechuje szczególny reżim dowodowy – swoiste uprzywilejowanie – ustanowione dla tego rodzaju dokumentów. Jak się bowiem powszechnie przyjmuje, prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: (i) domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił, oraz – co tu szczególnie istotne – (ii) domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 76 Nb 7; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2016, uw. 19 do art. 244). Nie można wprawdzie wykluczyć możliwości obalenia takiego domniemania, gdyż przepisy prawa nie wyłączają dopuszczalności przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (por. odpowiednio: art. 76 § 3 k.p.a.), jednakże – na co trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie – jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (por. np. wyroki NSA: z 03.03.2011 r., II OSK 389/10; z 27.11.2014 r., II OSK 1142/13 i II OSK 1142/13; z 30.08.2017 r., II GSK 1147/17; dostępne w CBOSA).

Aktualnie przyjmuje się, że sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2022 r. o sygn. III OSK 1091/21, z 23.09.2022 r. o sygn. III OSK 1239/21 oraz z 09 maja 2023 r. o sygn. III OSK 2163/21, wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2020 r. o sygn. IV SA/Po 1028/19 publ. CBOSA). Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821, z dnia 29.04.2022 r. o sygn. III OSK 1091/21, publ. CBOSA).

Sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2036/09 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2020 r. o sygn. IV SA/Po 1028/19, publ. CBOSA).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie pokontrolne w/w wymogom czyni zadość. Kontrolę przeprowadził uprawniony organ, treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Protokół kontroli został sporządzony przez upoważnionych inspektorów WWIOŚ, w zakresie ich kompetencji i w przepisanej formie, chociaż nie został podpisany przez skarżącego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wynika jasno na podstawie jakich ustaleń faktycznych oraz przepisów prawa wydano zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Jak już wspomniano do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt II OSK 723/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego. W wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. (wyrok o sygn. akt II OSK 2036/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że badanie aktu kontroli przez sąd nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego wydawanego w następstwie specjalistycznej kontroli może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury bądź organ nałożył na dany podmiot obowiązki, które nie miały podstawy w treści obowiązujących przepisów prawa (tak też wyrok WSA w Poznaniu z 13.08.2020 r. o sygn. IV SA/Po 50/20 – publ. CBOSA).

Sąd orzekający nie stwierdził, by zaistniała jakakolwiek z w/w przesłanek.

Z akt sprawy wynika, że W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym w punkcie 1 zarządził, aby skarżący prowadził ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie z z przyjętym katalogiem odpadów, a w pkt 2 by przestrzegał warunków decyzji udzielającej mu zezwolenia na zbieranie odpadów.

Zarzuty skargi sprowadzają się wyłącznie do kwestionowania ustalonego w sprawie przez organ stanu faktycznego. Odnosząc zarzuty skargi do przedstawionych wyżej poglądów, które Sąd podziela, należy podkreślić, że bezzasadne są zarzuty dotyczące "zwalczenia ustaleń faktycznych" poczynionych przez organ w toku kontroli. Skarga w istocie opiera się wyłącznie na kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w trakcie kontroli i opisanych w protokole kontroli. Zgodnie z przedstawiona wyżej utrwaloną linią orzeczniczą Sąd administracyjny nie bada prawidłowości ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, a także nie bada ich legalności, w tym przede wszystkim, czy czyniąc ustalenia odnotowane w tym protokole organ przestrzegał przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Jak już wspomniano Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska bada przede wszystkim, czy:

1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;

2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;

3) a także, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (art. 2 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Prawidłowo określono adresata zarządzenia pokontrolnego. Treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Przede wszystkim jednak nie budzi wątpliwości, że treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli.

Organ zarówno w zarządzeniu, jak i w odpowiedzi na skargę, szczegółowo opisał ustalony w trakcie kontroli stan faktyczny sprawy, który wskazuje na to, że ewidencja odpadów w 2022 r. i w 2023 r. była prowadzona nierzetelnie, a także że naruszono warunki decyzji GDOŚ z 13.11.2013 r. zezwalającej skarżącemu na zbieranie odpadów. W ocenie Sądu nieistotne są przyczyny tych nieprawidłowości. Fakt, że one zaistniały uzasadnia wydanie zarządzenia pokontrolnego o zaskarżonej treści.

W trakcie kontroli wykazano przekroczenie 72h magazynowania odpadów o kodzie 20 02 01. Zostały one przyjęte w dniu 23.02.2022 r. w ilości 0,1Mg i w dniu 29.06.2022 r. w ilości 2,72Mg, a następnie zostały przetransportowane. Transport rozpoczął się 17.06.2022 r. Potwierdzenie przyjęcia odpadów wpisano na 29.06.2022 r., a potwierdzenie transportu nastąpiło w dniu 1.07.2022r. Jak widać data transportu i data przyjęcia odpadów nie zgadzają się. Kontrolowany podmiot złożył w tym zakresie wyjaśnienia, że karta została przez system odrzucona, a następnie zatwierdzona dopiero w dniu 29.06.2022 r. Jednakże powyższe niezmiennie wskazuje, że odpady o kodzie 20 02 01 w ilości 0,1 Mg wytworzone przez kontrolowany podmiot w ramach realizacji usług w zakresie sprzątania przestrzeni miejskiej i przewiezione na plac magazynowy przy ul. [...] w P. w dniu 23.02.2022 r. do dnia 17.06.2022 r. magazynowane były na terenie zakładu przekraczając dopuszczane zgodnie z posiadaną decyzja 72 godziny, co stanowi naruszenie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów.

W odniesieniu do kwestii naruszeń warunków ww. decyzji w zakresie zbierania i magazynowania odpadów w sposób zabezpieczający przed działaniem czynników atmosferycznych w szczelnych, zamykanych lub przykrytych plandeką pojemnikach lub stalowych kontenerach ustalono, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 12.01.2023 r. kontenery i pojemniki, w których znajdowały się odpady (były to odpady o kodzie 20 02 01 Odpady ulegające biodegradacji w 3 stalowych odkrytych kontenerach, 20 02 02 Gleba i ziemia, w tym kamienie w jednym stalowym odkrytym kontenerze, 17 09 04 Zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03 w jednym stalowym odkrytym kontenerze, 17 04 05 Żelazo i stal w jednym odkrytym kontenerze, oraz odpady o kodzie 20 03 01 Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne w 2 stalowych odkrytych kontenerach i jednym niezamykanym pojemniku o poj. 1.1 m2) nie posiadały zamknięć lub nie były przykryte plandeką, również na udostępnionym w dniu 12.01.2023 r. obrazie z monitoringu wizyjnego z 30 dni wstecz, tj. 13.12.2022 r. (fot. 46 z załącznika nr [...] do protokołu kontroli nr [...]) widoczne są nieprzykryte kontenery, w których znajdowały się odpady. Tylko jeden metalowy, pusty kontener opisany kodem 20 03 01 był przykryty siatką, która chroni tylko przed rozwiewaniem odpadów, a nie chroni przed wpływem opadów atmosferycznych. Nieuzasadnione jest tłumaczenie skarżącego, że do jednego z kontenerów odpady wrzucił "prawdopodobnie mieszkaniec osiedla", a kierowca nie sprawdził czy jest pusty. Są to okoliczności nieistotne dla sprawy. Przyczyny z jakich w odkrytym kontenerze znajdowały się odpady są bez znaczenia. Istotny jest skutek, którym było naruszenie ustaleń ww. decyzji.

Organ prawidłowo wyjaśnił, że przez czynniki atmosferyczne należy rozumieć: wysoką lub niską temperaturę otoczenia, opady atmosferyczne (deszcz, śnieg lub grad), wiatr, intensywne promieniowanie słoneczne. W niniejszym przypadku, głównie chodzi o opady atmosferyczne. Ze względu na określony sposób magazynowania odpadów określony w posiadanym zezwoleniu na zbieranie odpadów, tj. prowadzony w szczelnych kontenerach przykrytych plandekami i zamykanych szczelnych pojemnikach zlokalizowanych na utwardzonym podłożu, na terenie placu magazynowego nie powinny powstawać ścieki przemysłowe. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 20.05.2013 r. znak [...] wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w uzasadnieniu znajduje się zapis, że "inwestor nie przewiduje powstawania ścieków przemysłowych".

W dniu 15.02.2023 r. stwierdzono, że kontrolowany podmiot naruszył warunki ww. posiadanej decyzji w pkt 3 Opis metody zbierania odpadów dotyczący zapisu "Każdy pojemnik zostanie opisany kodem odpadu. Wszystkie odpady będą zbierane w sposób selektywny". Pojemnik zawierający zmieszane odpady komunalne nie był opisany kodem odpadu i stał w miejscu magazynowania odpadów o kodzie 15 01 01. W strefie magazynowania odpadów o kodzie 20 03 01 znajdował się pojemnik z odpadami styropianu opakowaniowego, które nie były odpadami zebranymi, lecz wytworzonymi przez kontrolowany podmiot. Organ słusznie nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, że pojemniki nie są aktualnie wykorzystywane do magazynowania odpadów w ramach zbierania, tylko wykorzystywane są stalowe kontenery 16 m3 i 32 m3. Na placu magazynowym w dniu oględzin, tj. 15.02.2023 r. stały pojemniki i kontenery, które w każdej chwili zamiennie mogły być wykorzystane przez kontrolowany podmiot do magazynowania odpadów. Oczywiście na terenie placu magazynowego mogą być magazynowane puste pojemniki i kontenery, jednak pojemniki i kontenery znajdujące się w wydzielonych strefach przeznaczone dla poszczególnej grupy odpadów powinny być przygotowane do odbioru odpadów, a więc słusznie ocenił organ, że powinny być wyposażone w szczelne zamknięcia lub plandeki, aby spełniać warunki zapisów decyzji z pkt 1 oraz powinny posiadać opis kodu odpadu.

W odniesieniu do nierzetelnego prowadzenia ewidencji odpadów należy wskazać, że w trakcie kontroli ustalono, że na dzień 09.03.2023 r. ewidencja w 2022 roku była prowadzona nierzetelnie i niezgodnie ze stanem faktycznym, gdyż w przypadku odpadów o kodzie 17 09 04 bilans roczny był na minusie, tj.: "- 1,63 Mg". W ocenie Sądu bez względu na przyczyny tych naruszeń bezsprzeczne jest, że prowadzona ewidencja wskazująca na ujemny bilans roczny była prowadzona nierzetelnie. Odpady to nie środki finansowe i zobowiązania, które w bilansie rocznym mogą być ujemne. Suma zebranych, przyjętych, przetransportowanych odpadów musi się zgadzać. Odpady nie znikają powodując ujemny bilans. W przypadku każdej różnicy wagowej przy przyjmowaniu odpadów podmiot gospodarujący odpadami ma obowiązek sporządzić korektę karty przekazania odpadów uwzględniając prawidłową wagę przyjmowanych odpadów. Dlatego bez względu na przyczyny uchybień, nieścisłości w ewidencji, skutek jest taki, że nie można przyjąć, że prowadzona była w sposób rzetelny, a to z kolei uzasadnia wydanie zarządzenia pokontrolnego o zaskarżonej treści.

Celem wydania zarządzenia pokontrolnego jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok w sprawie o sygn.IV SA/Po 50/20).

Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 uIOŚ, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a uIOŚ (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że ów władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 uIOŚ. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m. in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli strona uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a uIOŚ. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) – por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15 - CBOSA.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.