Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 929/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 251, art. 252, art. 253
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 400a, art. 403 ust. 4-6
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 173/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji celowej na zadania służące ochronie zasobów wodnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 173/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z [...] października 2021 r.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Pismem z dnia z dnia [...] grudnia 2021 r. Gmina [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] listopada 2021 r. znak sprawy: [...], stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] października 2021 r. zmieniającej uchwałę Nr [...] w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji celowej na zadania służące ochronie zasobów wodnych w ramach krakowskiej mikroretencji wód opadowych i roztopowych - w zakresie załącznika do uchwały wyrażającego wzór umowy o udzielenie dotacji - w części stanowiącej postanowienia § 7 ust. 2 w zakresie słów: "(...) lub zaprzestanie używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta (...)".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w treści zaskarżonej uchwały wskazujące, że z treści art. 253 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj.: Dz. U z 2021 i. poz. 305, z późn. zm., dalej: "u.f.p.") jednoznacznie wynika, że tylko odrębne ustawy mogą ustanawiać dodatkowe jeszcze przesłanki zwrotu dotacji do budżetu gminy, poza określonymi w art. 251 i art. 252 u.f.p. W związku, z tym brak jest podstawy prawnej dla ustanawiania dodatkowych przesłanek zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w aktach prawa miejscowego, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy [...]. Na wstępie Sąd I instancji wskazał, iż w kontrolowanej sprawie sporna była kwestia stwierdzenia nieważności § 7 ust. 2 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej, ustalonego w Załączniku do uchwały Nr [...], Rada Miasta K, którego treść stanowiła: "Zrealizowanie inwestycji niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami lub zaprzestanie używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneflcjenta może stanowić przypadek wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i być podstawą żądania zwrotu udzielonej dotacji.".

Zdaniem WSA, Kolegium RIO w K zasadnie uznało, że Rada Miasta K. wprowadziła go bez podstawy prawnej oraz w sprzeczności z art. 251 - 253 u.f.p., gdyż przesłanki zwrotu dotacji udzielonej z budżetu gminy określają przepisy art. 251 i art. 252 tej ustawy.

W ocenie Sądu I instancji, z art. 253 u.f.p. wprost wynika, iż tylko odrębne ustawy mogą ustanawiać dodatkowe jeszcze przesłanki zwrotu dotacji do budżetu gminy poza już określonymi w art. 251 i art. 252 u.f.p. Brak jest zatem podstawy prawnej dla ustanawiania dodatkowych przesłanek zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w aktach prawa miejscowego. Oznacza to, iż zapis § 7 ust. 2 wzoru umowy wprowadzono z naruszeniem zasady przestrzegania ustawowej legitymacji prawotwórczej z art. 94 Konstytucji R.P. Zgodnie bowiem z przepisem ustawy zasadniczej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego (jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji R.P.) przestrzegając reguły działania na podstawie upoważnień zawartych w ustawie (podstawa formalna w art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2017 r., póz. 519 z późn. zm., dalej: "u.p.o.ś.") oraz w granicach upoważnień zawartych w ustawie prawa. Norma systemowa z art. 253 u.f.p. wiąże zarówno dla wykładni dotyczących zasad i trybu zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., przepisów u.f.p. oraz dla wykładni przepisów takich ustaw szczególnych, jak przepisy u.p.o.ś.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej zwanej: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych poniżej w punktach 1) do 7) przepisów prawa, a w szczególności:

1) naruszenia przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 403 ust. 5 i art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. oraz w nawiązaniu do art. 251 i art. 252 w związku z art. 221 ust. 4 u.f.p., poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta" (§ 7 ust. 2 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) w przepisach rangi prawa miejscowego przez organ stanowiący gminy stanowi wykroczenie poza ramy przyznanych temu organowi kompetencji ustawowych;

2) naruszenia przepisów art. 221 ust. 4 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. poprzez przyjęcie, że określenie przez organ stanowiący normatywnego stypizowania przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta" (§7 ust. 2 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) z sankcją określoną art. 252 ust. 1 in fine u.f.p., stanowi dodatkową przesłankę zwrotu dotacji wykraczającą poza normę tego przepisu;

3) naruszenie przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez przyjęcie, że "zaprzestanie używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta" (§7 ust. 2 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej nie stanowi "normatywnego stypizowania przypadku wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", podczas gdy przepis art. 252 u.f.p. nie zawiera katalogu takich przypadków i ogranicza się wyłącznie do przypisania im sankcji, o której mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p. in fine;

4) naruszenie przepisu art. 251, art. 252 i art. 253 u.f.p. w związku z art. 221 ust. 4 i art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "zaprzestania używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta" (§7 ust. 2 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) jest wyłączone na podstawie art. 253 u.f.p. spod normatywnej regulacji art. 251 i art. 252 u.f.p., podczas gdy art. 253 u.f.p dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy zasady oraz tryb zwrotu dotacji określają odrębne ustawy, a które w omawianym przypadku nie występują;

5) naruszenie przepisu art. 253 u.f.p. w związku z art. 353¹ kc poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta" (§7 ust. 2 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) podlega zasadzie swobody umów określonej art. 353¹ kc, podczas gdy zasada ta w omawianym przypadku jest wyłączona przez ustawę o finansach publicznych treścią art. 221 ust. 3 i ust 4 w związku z art. 251 i art. 252 u.f.p.;

6) naruszenie przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 483 kc poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta" (§ 7 ust. 2 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) stanowi przykład niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego, które winno zostać naprawione przez zapłatę określonej sumy (kara umowna), podczas gdy wysokość takiej kary nie może podlegać miarkowaniu, co wynika wprost z art. 252 ust. 1 pkt 1 in fine w związku z art. 126 u.f.p.;

7) naruszenie przepisu art. 252 ust 1 pkt 1 i art. 251 ust 4 u.f.p. w związku z art 400a ust 1 pkt 2 u.p.o.ś. poprzez przyjęcie, że zapłata za zrealizowane zadanie przesądza o wykorzystaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy wspomaganie realizacji zadań mających na celu ochronę zasobów wodnych dla Miasta K w ramach krakowskiej mikroretencji wód opadowych i roztopowych oraz osiągnięcie celu w postaci pozyskania jak największej ilości zretencjonowanej wody opadowej i roztopowej wyrażonej w m³ (definicja efektu ekologicznego zawarta § 2 pkt 2 uchwały Nr [...] RMK z dnia [...] marca 2020 r. z późn. zm.) wymaga zachowania trwałości dotowanego zadania przez okres 5 lat, gdyż dopiero wówczas jest możliwe osiągnięcie zamierzonego efektu ekologicznego.

Na tej podstawie skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie istoty sprawy na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. uchwały NR [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] listopada 2021 r. (znak sprawy: [...]) stwierdzającej nieważność uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] października 2021 r. zmieniającej uchwałę Nr [...] w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji celowej na zadania służące ochronie zasobów wodnych w ramach krakowskiej mikroretencji wód opadowych i roztopowych - w zakresie załącznika do uchwały wyrażającego wzór umowy o udzielenie dotacji - w części stanowiącej postanowienia § 7 ust. 2 w zakresie słów: "(...) lub zaprzestanie używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta (...)".

Oprócz tego skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenia od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ewentualnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K. na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Gminy Miejskiej K zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarówno skarżąca kasacyjnie Gmina jak i organ zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy Sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także - co istotne - wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny.

Skarga kasacyjna dotknięta jest wadami formalnymi, bowiem skarżąca kasacyjnie nie wskazała przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, a jedynie powołał przepisy stosowane przez organ administracji publicznej. Zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego przez Sąd wymagało wskazania przede wszystkim przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą tych Sądów. Sądy administracyjne z uwagi na zakres kognicji nie stosują przepisów prawa administracyjnego, co oznacza, iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Aby zatem zarzuty skargi kasacyjnej były skuteczne muszą one odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA z: 17 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1057/15; 7 września 2016r., II GSK 283/15). Postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię wymagało nadto wskazania, jak Sąd I instancji zrozumiał (zinterpretował) przepis prawa materialnego oraz jaka powinna być zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa jego wykładnia. Wymagało to zatem wykazania, że Sąd nieprawidłowo odczytał normę prawną wyrażoną w przepisie, mylnie zrozumiał jej treść lub znaczenie prawne bądź też nie zrozumiał intencji ustawodawcy. Ten rodzaj wad nie czyni jednakże rozważanych zarzutów bezprzedmiotowymi, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie argumentacji skargi kasacyjnej.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.

Przypomnieć należy, iż w § 7 ust. 1 uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] października 2021 r. określono, iż "Udzielona dotacja podlega zwrotowi na następujących zasadach w wypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U...........) to jest wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania nienależnego lub w nadmiernej wysokości".

W spornym zaś § 7 ust. 2 ww. uchwały wskazano, że "Zrealizowanie inwestycji niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami lub zaprzestanie używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta może stanowić przypadek wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i być podstawią żądania zwrotu udzielonej dotacji".

Należy zauważyć, iż art. 252 ust. 1 u.f.p. stanowi, iż dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Jak wynika z art. 253 u.f.p. przepisów art. 251 i art. 252 nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaaprobowane przez Sąd I instancji stanowisko organu, że z treści art. 253 u.f.p., jednoznacznie wynika, że tylko odrębne ustawy mogą ustanawiać dodatkowe jeszcze przesłanki zwrotu dotacji do budżetu gminy, poza określonymi w art. 251 i art. 252 u.f.p. W związku z powyższym brak jest podstawy prawnej dla ustanawiania dodatkowych przesłanek zwrotu dotacji do budżetu jednostki jako to uczyniono w spornym § 7 ust. 2 ww. uchwały, bowiem jedynie odrębne ustawy mogą ustanawiać dodatkowe jeszcze przesłanki zwrotu dotacji do budżetu gminy poza już określonymi w art. 251 i art. 252 u.f.p. Z przedstawionych regulacji wynika, że brak jest podstaw prawnych dla ustanawiania dodatkowych przesłanek zwrotu dotacji do budżetu na podstawie aktów prawa miejscowego. Należy podkreślić, iż decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji powinna określać w szczególności podstawę faktyczną jej wydania, tj. precyzować określoną ustawowo przesłankę zwrotu (zob. Ofiarski Z. (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2021).

Zgodnie z art 403 ust. 4 u.p.o.ś. "Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi". Art. 403 ust. 5 u.p.o.ś., określa zaś zasady udzielania dotacji celowej, w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania.

Natomiast art. 403 ust. 6 u.p.o.ś. stanowi, iż udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej.

Mając na uwadze powyższe, organ stanowiący gminy określił w uchwale zasady udzielania dotacji celowej, w szczególności kryteria wyboru inwestycji do dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania a także sposób i termin kontroli wykonywania zleconego zadania.

Należy zgodzić się z Kolegium, iż nie jest możliwe, aby w treści uprawnień ustawowych (np. w uprawnieniu wynikającym z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. do stanowienia określonego aktu prawa miejscowego), upatrywać uprawnienia do regulacji aktem prawa miejscowego nowej normy o zwrocie dotacji do budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a tym bardziej doszukiwać się narzędzia do modyfikacji, którejkolwiek z norm o zwrocie dotacji wyrażonych w art. 251 i 252 u.f.p. Niewątpliwie w treści § 7 ust. 2 wzoru umowy określono "pozaustawowe" przypadki zwrotu dotacji. Regulacja ta została przyjęta bez podstawy prawnej właściwej podejmowaniu uchwał w materii takiej, a zarazem z wykroczeniem poza normę art. 403 ust. 5 u.p.o.ś., będącą podstawą stanowienia aktu prawa miejscowego.

Istotne jest, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oznacza nie tylko wykorzystanie jej na inny niż określony w umowie cel, ale także wykorzystanie środków niezgodnie z warunkami określonymi w umowie (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1271/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2806/16).

Tym samym, jeżeli zatem w § 5 ust. 3 pkt 1 wzoru umowy określono, iż "Trwałość dotowanego zadania musi wynosić okres co najmniej 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji zadania", natomiast w § 2 ust. 2 pkt 4 wzoru umowy określono, iż "Beneficjent zobowiązuje się używać systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych co najmniej przez okres określony w § 5 ust. 3 pkt 1 umowy", to w oparciu o obowiązujące przepisy prawa Gmina może podejmować stosowne działania aby egzekwować przestrzeganie zapisów umowy przez beneficjentów dotacji.

Nie ma zatem podstaw, aby oprócz wymienionej w art. 403 ust. 6 u.p.o.ś. kwestii zapewnienia wymagań z zakresu dopuszczalności pomocy publicznej, w tekście umowy o dotację dopuszczać ustanawianie jakiegoś "warunku rozwiązującego", albo "sankcji" w postaci zwrotu dotacji do budżetu (jako obowiązku publiczno-prawnego). Rada Miasta K. nie mogła poprzez § 7 ust. 2 wzoru umowy, pojęciu ustawowemu z art. 252 ust. 1 pkt 1 i z art. 251 ust. 4 u.f.p. nadawać własne znaczenie na poziomie prawa miejscowego, odmienne od ustawowego.

Sąd I instancji nie mógł również naruszyć wskazanych w punktach 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej przepisów art. 353¹ kc oraz art. 483 kc, gdyż ani nie powołał się na ww. przepisy w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, ani nie stosował tych przepisów prawa, a skoro nie stosował, to nie mógł ich naruszyć. Należy również zauważyć, że ani organ, ani Sąd I instancji, nie stosowały przepisów prawa cywilnego jako podstawy materialnoprawnej swoich orzeczeń.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 i art. 251 ust. 4 u.f.p. w związku z art. 400a ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. poprzez przyjęcie, że zapłata za zrealizowane zadanie przesądza o wykorzystaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem (pkt. 7 petitum skargi kasacyjnej). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu, a zatem nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i wskazanych powyżej przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony, ponieważ w żaden sposób nie zostało wykazane, jakie niezbędne koszty postępowania kasacyjnego zostały poniesione przez stronę, która złożyła osobiście odpowiedź na skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji oddalający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do Sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w Sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której organ nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów.