Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1091/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 1/18 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2017 r., nr WOP.7722.71.2017.PB w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.B. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 14 stycznia 2020 r., II SA/Bk 1/18 oddalił skargę J.B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 21 listopada 2017 r. nr WOP.7722.71.2017.PB w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że PWINB decyzją z 20 sierpnia 2012 r. nr WOP.7721.97.2012.PB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 3 lipca 2012 r. znak NB.7355-28.4/2009/12, którą wskazany organ nakazał J.B. i C.B. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w S.. Wobec braku informacji od inwestorów o wykonanej rozbiórce PINB 20 czerwca 2017 r. wysłał upomnienie, a następnie wobec dalszego niewykonywania rozbiórki wystawił na J.B. tytuł wykonawczy z 13 września 2017 r. nr NB.51.1.2017, na który zobowiązany wniósł zarzuty pismem z 2 października 2017 r. Postanowieniem z 9 października 2017 r. znak: NB.51.1.2017 PINB, działając na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), dalej: u.p.e.a., nie uwzględnił zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązków określonych w ww. tytule wykonawczym, wskazując w uzasadnieniu z odwołaniem się do treści art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., że techniczne wykonanie rozbiórki zgodnie ze schematem rozbiórki, stanowiącym załącznik do decyzji rozbiórkowej, przy zachowaniu wymogów bezpieczeństwa pod nadzorem właściwej osoby jest wykonalne i nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

Nie uwzględniając wniesionego przez zobowiązanego zażalenia, PWINB postanowieniem z 21 listopada 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, przyjmując, że zobowiązany w sprawie nie wykazał, aby zachodziła którakolwiek z przesłanek określonych w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a., co jest niezbędne do uznania zarzutów za uzasadnione. PWINB podkreślił, że zobowiązany kwestionuje w postępowaniu prawidłowość wydanej decyzji nakazującej rozbiórkę. Była ona kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 14 kwietnia 2015 r., II OSK 2081/13 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez zobowiązanych od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę. Oba Sądy potwierdziły, że zaskarżona decyzja nie była dotknięta wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a, w tym i wadą niewykonalności mającej charakter trwały.

J.B. złożył skargę na postanowienie PWINB z 21 listopada 2017 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 33 § 1 pkt 5 i 10 u.p.e.a. Skarżący podniósł, że rozbiórka wyznaczonej monolitycznej części budynku pozbawi pozostałą część budynku wejścia głównego oraz wejścia do podpiwniczonej części. Zwrócił uwagę, że powinien być wystawiony jeden tytuł wykonawczy na obojga małżonków, albowiem zamieszkują we wspólnym gospodarstwie domowym. W piśmie procesowym z 27 lutego 2018 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi, dodatkowo zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zaskarżone postanowienie PWINB odpowiada prawu. Sąd I instancji wyjaśnił, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku zarzut dotyczący braku samowoli budowlanej, albowiem w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ nie może kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej podjętej w ramach innego postępowania. Sąd przypomniał, że inwestorzy złożyli odwołanie od decyzji rozbiórkowej, na skutek czego zasadność nałożenia na nich obowiązku rozbiórki została zbadana przez PWINB, a następnie, po złożeniu skargi na decyzję tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, również przez ten Sąd, który nie dostrzegając naruszenia prawa przez organy skargę oddalił. Ostatecznie kwestię legalności decyzji rozbiórkowej ocenił Naczelny Sąd Administracyjny, który prawomocnym wyrokiem oddalił skargę kasacyjną inwestorów od wyroku Sądu I instancji. W kontrolowanej sprawie inwestorzy podjęli również próbę podważenia decyzji rozbiórkowej w trybach nadzwyczajnych, niemniej na datę orzekania przez Sąd decyzja rozbiórkowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd I instancji wskazał, że organ wystawił dwa odrębne tytuły wykonawcze dotyczące tego samego obowiązku, w każdym tytule wskazując innego zobowiązanego. Działanie takie, zdaniem Sądu, nie narusza jednak przepisów u.p.e.a. Zgodnie z art. 1a pkt 2 u.p.e.a., zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tak więc każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części) jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie tego nakazu. Pojęcie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z podmiotem ogólnie określonych w normach prawa materialnego praw i obowiązków. Solidarność zobowiązanych (małżonków) jest instytucją materialnego prawa cywilnego. Skoro konstrukcja ta ma charakter cywilnoprawny, to nie powinna być odnoszona do postępowania egzekucyjnego. Jak zauważył Sąd, skarżący zarzucił naruszenie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. poprzez niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., wskutek niewskazania podstawy prawnej dla obowiązków określonych pod literą b i c tytułu wykonawczego, zarzut ten nie zasługuje jednakże na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. W tym zakresie treść obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym została określona zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Sąd podniósł, że w rozpatrywanej sprawie odnośnie do uzasadnienia zarzutu niewykonalności obowiązku rozbiórki skarżący wskazał, iż dotyczy ona części obiektu, która nie jest na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Przedłożone opinie techniczne (ocena techniczna inż. I.K., opinia [...] w S. oraz opinia techniczna inż. T.B.) potwierdzają, że budynek stanowi całość monolityczną, w której znajdują się urządzenia techniczno-użytkowe, których w żaden sposób nie da się rozdzielić. W ocenie Sądu, kwestia ewentualnej niewykonalności obowiązku w istocie była już jednakże rozważana w postępowaniu zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r., II OSK 3197/17, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę zobowiązanego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji rozbiórkowej w trybie art. 161 § 1 k.p.a. Sąd I instancji pokreślił, że podziela to stanowisko, co oznacza, iż rozbiórka pozostaje wykonalna. Usprawiedliwionych podstaw, jak wskazał Sąd, nie znajdują zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. Zostały one sformułowane ogólnikowo i nie zawierają argumentów, które mogłyby przekonać o ich zasadności. Okoliczność, że organy dokonały odmiennej oceny zarzutów stawianych przez skarżącego w trybie art. 33 § 1 u.p.e.a. nie świadczy o naruszeniu zasady przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

J.B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok Sądu I instancji w całości. Skarżący zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 2 Konstytucji, definiującego normatywnie zasadę demokratycznego państwa prawnego, poprzez naruszenie art. 29, art. 33 § 1 pkt 5 i art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., naruszenie zasady praworządności zdefiniowanej w art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, o której mowa w art. 8, oraz art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpująco postępowania dowodowego w zakresie rzeczywistej niewykonalności obowiązku rozbiórki wskazanego w tytule wykonawczym NB.51.1.2017 i niedokonanie należytej oceny konkretnych zarzutów skarżącego podnoszonych na okoliczność rzeczywistej niewykonalności obowiązku rozbiórki wskazanego w tytule wykonawczym, które to naruszenia skutkowały odmową uwzględnienia zarzutów skarżącego na wystawiony tytuł wykonawczy z 13 września 2017 r. i w konsekwencji oddaleniem skargi;

2) art. 7 k.p.a. (zasady praworządności) w zw. z art. 3, art. 3a § 1 i 2, art. 4, art. 26 § 5 pkt 1, art. 27 § 1 i 2, art. 38 § 1 i art. 111c § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie w zaskarżonym wyroku za zgodne z prawem wystawienie przez PINB 13 września 2017 r. dwóch tytułów wykonawczych (NB.51.1.2017 oraz NB.51.2.2017) i wskazanie w każdym z tytułów wykonawczych innego co do tożsamości zobowiązanego, tj. w tytule wykonawczym NB.51.1.2017 - skarżącego, zaś w tytule wykonawczym NB.51.2.2017 – C.B., którzy funkcjonują w obrocie prawnym w tego typu sprawach samodzielnie i w konsekwencji prowadzenie dwóch egzekucji administracyjnych w celu wykonania jednego tożsamego rodzajowo obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na wykonaniu rozbiórki części budynku przy ul. [...] w S.. W ocenie skarżącego kasacyjnie wystawienie w tej samej sprawie egzekucyjnej dwóch tytułów wykonawczych jest niedopuszczalne.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, uchylenie postanowień PWINB oraz PINB i umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z zaleceniem dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii technicznej rozbiórki budynku przy ul. [...] w S. T.B. - biegłego sądowego z zakresu budownictwa i/lub powołania biegłego sądowego z zakresu budownictwa na okoliczność rzeczywistej niewykonalności obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, w tym merytorycznej oceny treści przedłożonej opinii technicznej, a w konsekwencji uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w przedmiocie obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym nr NB.51.1.2017. Skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie z 22 lutego 2023 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej, akcentując, że rozbiórka części budynku mieszkalnego jest obiektywnie (w sensie techniczno-konstrukcyjnym) niemożliwa i oznacza faktycznie rozbiórkę całego obiektu.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 19 stycznia 2023 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na częściowo uzasadnionej podstawie.

W kontekście postawionych przez skarżącego zarzutów przypomnieć należy, że przepisy u.p.e.a. przyznają zobowiązanemu prawo wniesienia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym uznaje się za podstawowy środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania (por. E. Komorowski, Zarzuty w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 509). W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 § 1 1-10 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia. Dotyczy to także nowych okoliczności wskazywanych w toku postępowania zażaleniowego zainicjowanego zaskarżeniem postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów (art. 34 § 5 u.p.e.a.), w oparciu o które zobowiązany formułuje nowe, niezgłoszone uprzednio zarzuty (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., II OSK 1085/18; wyrok NSA wyrok z 24 września 2019 r., II OSK 2391/18; NSA z 20 lutego 2014 r., II OSK 2258/12). Powyższe jest wynikiem przyjęcia, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia różniący się od środków odwoławczych przysługujących stronie w ogólnym postępowaniu administracyjnym i ich funkcją jest weryfikacja czynności organów egzekucyjnych służąca ochronie adresata tychże czynności (zobowiązanego) na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jeżeli zobowiązany pouczony w treści doręczonego mu odpisu tytułu wykonawczego o prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zachowując ten termin, decyduje się odwołać do wadliwości wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a.

Założenie, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach zarzutów wskazanych przez zgłaszającego w terminie otwartym na ich zgłoszenie, rodzi po stronie sądu administracyjnego kontrolującego wydane przez organ egzekucyjny ostateczne postanowienie, o którym mowa w art. 35 § 1 u.p.e.a., obowiązek uwzględnienia powołanej reguły w ramach oceny legalności zaskarżonego aktu. Przy rozważeniu zasadności zarzutów kasacyjnych postawionych Sądowi I instancji w niniejszej sprawie przez skarżącego nie jest możliwe abstrahowanie od tejże reguły, co nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zwrócić uwagę na to, że dokonanej przez Sąd I instancji kontroli prawidłowości zaskarżonego postanowienia PWINB nie towarzyszyła właściwa analiza przez Sąd zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego przez PINB tytułu wykonawczego nr NB.51.1.2017. Przekazane Sądowi I instancji akta sprawy nie zawierają pisma wniesionego przez zobowiązanego, które PINB zakwalifikował jako pismo zawierające zgłoszone przez niego zarzuty. Z uzasadnienia postanowienia z 21 listopada 2017 r. wynika, że w związku z wystawionym 13 września 2017 r. tytułem wykonawczym "pismem z 2 października 2017 r. Państwo J. i C. B. wnieśli zarzut", niemniej materiał dowodowy nieobejmujący ww. pisma nie pozwalał Sądowi I instancji tejże okoliczności w jakikolwiek sposób zweryfikować. Uniemożliwiało to nie tylko potwierdzenie zachowania przez zobowiązanego terminu na zgłoszenie zarzutów, ale przede wszystkim nie pozwalało Sądowi I instancji poddać własnej ocenie treści zgłoszonego żądania wskazującego zarzuty postawione prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu, pomimo że, na co wskazują wcześniejsze uwagi, powinny zostać one uznane za determinujące granice przedmiotowe sprawy, a w konsekwencji nie powinny zostać pominięte przy badaniu podnoszonej przez skarżącego argumentacji prawnej tak w toku postępowania zażaleniowego, jak i w postępowaniu sądowym. Nie można nie dostrzegać, że w postanowieniu z 21 listopada 2017 r. PINB swoje wyjaśnienia sprowadził wyłącznie do rozważenia, czy nie zaistniała w sprawie przesłanka niewykonalności spornego obowiązku (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.), podczas gdy w ślad za bardziej uogólnioną wypowiedzią organu zażaleniowego i rozbudowanymi zarzutami skargi na zaskarżone postanowienie PWINB Sąd zamieścił w objętym skargą kasacyjną wyroku szereg ocen prawnych, których przedmiot zawiera się nie tylko w zakresie zastosowania art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., ale również należałoby je odnosić do zarzutów wymienionych w art. 33 § 1 pkt 4 i 10 u.p.e.a.

Jakkolwiek charakter wadliwości, którą trzeba przypisać zaskarżonemu wyrokowi, nie w pełni koresponduje z istotą zastrzeżeń zgłoszonych w złożonej skardze kasacyjnej, tym niemniej uznać należy, że wyczerpuje ona zawarty w niej ogólny zarzut oparty na wskazaniu, iż w sprawie nie doszło do rzetelnego zbadania zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, którego wynik uzasadniałby przyjęcie przez Sąd, że zaskarżone postanowienie PWINB odpowiada prawu. Jeżeli na zasadzie art. 18 u.p.e.a. nie podlega wyłączeniu odpowiednie stosowanie w postępowaniu egzekucyjnym przywołanej przez skarżącego zasady czuwania przez organ nad przestrzeganiem prawa oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu jednostki (art. 7 k.p.a.), a także zasady budzenia zaufania (art. 8 k.p.a.), natomiast wymieniony przez skarżącego art. 77 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 18 u.p.e.a.) należy odnosić do obowiązku ustalenia przez organ okoliczności faktycznych warunkujących stosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz prowadzenie egzekucji administracyjnej (por. M. Masternak [w:] System Administracyjnego Prawa Procesowego. Administracyjne postępowanie egzekucyjne i zabezpieczające. Tom III. Część 1. Zagadnienia ogólne, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2020, s. s. 247), to braki dotykające sposób przeprowadzenia przez Sąd kontroli zaskarżonego aktu uchybiają zobowiązaniom kształtowanym ww. przepisami, a przez to nie mogą służyć za podstawę wykazania przez Sąd I instancji, że organy egzekucyjne nie naruszyły w rozpoznawanej sprawie powołanych w wyroku przepisów u.p.e.a., w szczególności art. 27 § 1, art. 29 § 1 i art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

Odnośnie do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej niewykonalności obowiązku rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego wymagane jest przypomnienie, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, iż niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym powinna oznaczać, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego, przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 714/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 3125/17; wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., II OSK 1082/17). Niewykonalność obowiązku można wiązać z niewykonalnością aktu, z którego obowiązek ten wynika, jednakże w przypadku egzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej ocena, czy dany obowiązek jest niewykonalny nie może pomijać przysługującego decyzji domniemania zgodności z prawem, zawierającego się w uznaniu przez ustawodawcę, że niewykonalność decyzji istniejąca w dniu jej wydania stanowi wadę kwalifikowaną, która powinna pociągać za sobą stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Wzgląd na powyższe, przy potwierdzeniu, że postępowanie zainicjowane zarzutami zgłoszonymi przez zobowiązanego zostało ukierunkowane na przesłankę wymienioną w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., co do zasady uniemożliwiać powinno rozpatrywanie argumentów skarżącego akcentujących "rzeczywistą niewykonalność" nałożonego decyzją PWINB z 20 sierpnia 2012 r. obowiązku z pominięciem ocen sformułowanych w prawomocnych orzeczeniach wydanych w związku z przeprowadzoną przez sądy administracyjne kontrolą legalności ww. aktu albo aktów wydanych w toku postępowań nadzwyczajnych prowadzonych w granicach tejże sprawy.

Sąd I instancji tego rodzaju zapatrywanie w zaskarżonym wyroku wyraził, niemniej odniesienie konkretnych wniosków z niego wynikających do rozważanego przypadku powinno opierać się na uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań dotyczących rozpatrywanej sprawy, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostało przez Sąd zrealizowane. Z uwagi na przyczyny, które stać mają, zdaniem skarżącego, na przeszkodzie wykonaniu nakazu rozbiórki, zgodzić się bowiem należy z zarzutem skargi kasacyjnej przypisującym fragmentaryczność analizie dokonanej przez Sąd I instancji w omawianym zakresie. Jest ona następstwem odwołania się przez Sąd przy ocenie zarzutu niewykonalności nakazu rozbiórki wyłącznie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 13 listopada 2019 r., II OSK 3197/17, w którym wnioski wynikające z przedstawionych przez stronę ocen technicznych zostały rozważone wyłącznie w kontekście obowiązku przesądzenia przez Sąd tego, czy wymagane do zrealizowania przez inwestora roboty rozbiórkowe nie stwarzają realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, a więc w zakresie, w jakim przesłanka wymieniona w art. 161 § 1 k.p.a. może uzasadniać uchylenie decyzji ostatecznej. Zastrzeżenia skarżącego, co niesporne, koncentrowały się tym niemniej na wykazaniu powiązania części legalnej budynku z częścią rozbudowaną i braku możliwości przypisania tej ostatniej charakteru samodzielnego. Kwestie te stanowiły przedmiot wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczonych w wyroku z 14 kwietnia 2015 r., II OSK 2081/13 oraz w postanowieniu z 19 stycznia 2018 r., II OSK 3153/17 odrzucającym skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego ww. wyrokiem, jednakże orzeczenia te zostały pominięte przez Sąd I instancji, co skarżący trafnie uczynił podstawą zarzutu skargi kasacyjnej. Z tą uwagą łączy się ustalenie, że do akt sprawy prowadzonej egzekucji administracyjnej nie zostały dołączone akta postępowania zakończonego decyzją PWINB z 20 sierpnia 2012 r., a nawet kopia decyzji PINB z 3 lipca 2012 r. określającej nałożony na skarżącego obowiązek, co w sytuacji jego złożoności, gdy jak wynika z postanowienia PINB, techniczne wykonanie rozbiórki miało zostać szczegółowo określone w załączniku do ww. decyzji z 3 lipca 2012 r., nie pozwala, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanych przez Sąd I instancji ocen potwierdzających prawidłowość prowadzonej egzekucji traktować jako odpowiadających stanowi rzeczy ustalonemu po jego wszechstronnym zbadaniu.

Uzasadnionego charakteru nie ma zarzut skargi kasacyjnej łączący się z przypisaniem Sądowi I instancji błędu wyrażającego się w uznaniu za zgodne z prawem wystawienie przez PINB w kontrolowanej sprawie dwóch tytułów wykonawczych (NB.51.1.2017 i NB.51.2.2017) skierowanych równolegle do skarżącego jako zobowiązanego oraz jego małżonki, pozostającej również adresatką obowiązku wymienionego w decyzji rozbiórkowej PWINB z 20 sierpnia 2012 r. Powyższy zarzut nie może ważyć na prawidłowości zaskarżonego wyroku z uwagi na brak bezpośredniego związku pomiędzy zakresem normowania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 3, art. 3a § 1 i 2, art. 4, art. 26 § 5 pkt 1, art. 27 § 1 i 2, art. 38 § 1 i art. 111c § 1 u.p.e.a.) a problemem prawnym ujawnionym przez skarżącego, który stanowi zagadnienie prawne mogące podlegać merytorycznej kontroli w ramach zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów, niemniej warunkiem skuteczności jego rozważenia jest powołanie się przez zobowiązanego na wadliwość określoną w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., ewentualnie błąd wymieniony w art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., co w sprawie nie zostało spełnione.

W kontekście uwag poczynionych przez skarżącego w omawianym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że w myśl jednolitego stanowiska prezentowanego w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz spełnienia obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za jego wykonanie. Jeżeli obowiązek rozbiórki został nałożony w drodze decyzji organu nadzoru budowlanego jednocześnie na kilka osób, to każda z tych osób w świetle przewidzianej w u.p.e.a. regulacji prawnej jest w pełnym zakresie odpowiedzialna za wykonanie zawartego w rozstrzygnięciu tego aktu nakazu. W takim wypadku każdy z adresatów decyzji jest zobowiązanym w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. co do całego obowiązku. Konsekwencją powyższego jest prawna dopuszczalność skierowania egzekucji wobec każdego zobowiązanego. Powyższy pogląd odpowiednio odnosić należy do sytuacji, gdy obowiązek rozbiórki został nałożony na małżonków. W takim przypadku, gdy egzekucji administracyjnej podlega nakaz rozbiórki obiektu budowlanego nałożony na oboje małżonków i obowiązek ten nie jest spełniany, organ egzekucyjny może wystawić tytuł wykonawczy na każdego małżonka, uprawniony jest również na każdego zobowiązanego małżonka nałożyć grzywnę w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 2076/18; wyrok NSA z 20 maja 2020 r., II OSK 3075/19; wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., II ONP 1/19; wyrok NSA z 20 marca 2019 r., II OSK 916/17; wyrok NSA z 10 maja 2018 r., II OSK 2898/17; wyrok NSA z 30 stycznia 2015 r., II OSK 1599/13; wyrok NSA z 30 grudnia 2014 r., II OSK 1361/13; wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r. II OSK 1629/11).

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku będzie miał na uwadze ocenę prawną wskazującą wady dokonanej kontroli legalności postanowienia PWINB z 21 listopada 2017 r., których zaistnienie nakazywało wniesioną skargę kasacyjną uznać za częściowo usprawiedliwioną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.