Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 145/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 ust.2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. kwotę [...]zł (dwa tysiące czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 listopada 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 63 ust. 2-4, art. 64 i art. 4 pkt 9 i 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. 2016 r., poz. 2147) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 maja 2017 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za 2017 r. w kwocie [...]zł obciążającej Spółdzielnię Mieszkaniową [...] z siedzibą w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej K., składających się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K., dla których Sąd Rejonowy dla K. -[...] Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste o nr [...], [...], [...] i [...] z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2017 r. Prezydent Miasta K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2017 r., obciążającej Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w K. jako użytkownika wieczystego działek nr: [...], [...], [...],[...], [...], [...] i [...], położonych w obr. [...] jedn. ewid. K. – [...] przy ul. [...] w K.. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 22 maja 2017 r., znak [...], Prezydent Miasta K. orzekł: 1) o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za 2017 r. w kwocie [...]zł (słownie: dziesięć tysięcy osiemset czterdzieści złotych [...]), obciążającej Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej K., składających się z działek nr: [...] o pow. 206 m2, [...] o pow. 1221 m2, [...] o pow. 1278 m2, [...] o pow. 229 m2, [...] o pow. 1852 m2, [...] o pow. 70 m2 i [...] o pow. 1620 m2, położonych w obr. [...] jedn. ewid. K. – [...] przy ul. [...] w K., dla których Sąd Rejonowy dla K. – [...] w K. Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste nr: [...], [...], [...] i [...] – z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości; 2) opłatę, o której mowa w punkcie pierwszym należy uiścić w terminie do 31 marca roku przypadającego po dacie, kiedy decyzja ta stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miasta K. Wydział Podatków i Opłat.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że zgodnie z wpisami w księgach wieczystych nr: [...] [...], [...] i [...] - działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położone w obr. [...] jedn. ewid. K. - [...] przy ul. [...] w K. stanowią własność Gminy Miejskiej K. - w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K.. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych działka nr [...] została podzielona operatem nr ewid. [...] na działki nr: [...] i [...], przy czym działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K. - [...] została podzielona operatem nr KERG [...] na działki nr [...] i [...]. Z kolei działka nr [...] powstała z podziału operatem nr KERG [...] działki nr [...], która została wyodrębniona na podstawie operatu nr KERG [...] z działki nr [...]. Działka nr [...] została natomiast wydzielona z działki nr [...] na podstawie operatu nr ewid. P- [...], która powstała na podstawie operatu nr [...] z działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K. - [...] Przedmiotowe działki zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. (poprzednia nazwa: Przyzakładowa Spółdzielnia Lokatorsko-Mieszkaniowa [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia 15 lipca 1987 r., Rep. AII Nr [...], zawartego w wykonaniu decyzji b. Urzędu Dzielnicowego w [...] z dnia 16 lutego 1987 r. nr [...], oraz na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] 1987 r., Rep. A II Nr [...], zawartego w wykonaniu decyzji b. Urzędu Dzielnicowego w [...] z dnia 15 lutego 1987 r. nr [...] – w celu wybudowania osiedla mieszkaniowego zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym, przy czym użytkownik wieczysty został zobowiązany do rozpoczęcia budowy do końca 1987 r. oraz do jej zakończenia do końca 1991 r. Przedmiotowe działki zostały oddane Spółdzielni w użytkowanie wieczyste zgodnie z decyzją zatwierdzają plan realizacyjny z dnia 17 kwietnia 1986 r. nr [...] Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Na podstawie uchwały Zarządu Miasta K. Nr [...] z dnia 27 października 1993 r. przedłużono do dnia 1 kwietnia 1994 r. termin rozpoczęcia budowy "Osiedla [...]" na działkach wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik do tej uchwały, obejmującym teren ujęty w wymienionych decyzjach administracyjnych, a zatem działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, przy czym w uchwale tej nie zakreślono terminu jej zakończenia.

W okresie od 2004 r. do chwili obecnej dla działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wydano szereg decyzji, w tym ostateczną decyzję nr [...] z dnia 28 listopada 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami wbudowanymi, garażami wbudowanymi, budynkami usługowymi wolnostojącymi (...) przy ul. [...] w K." oraz trzy decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę, przy czym ostatnia z dnia 15 lutego 2017 r. nr [...].1.2017 na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. odnośnie robót budowlanych pn.: "Zespół dwóch budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z lokalami użytkowymi i garażami podziemnymi, z instalacjami wewnętrznymi: (...) oraz chodnikami, miejscami parkingowymi, dojazdami na działce inwestora, oświetleniem terenu, instalacjami zewnętrznymi w gruncie: kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz drenażu odwadniającego i ścianek szczelnych". Aktualnie przedmiotowe działki są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. obszaru "[...]", uchwalonym na podstawie uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 21 listopada 2012 r., przy czym wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr [...] stwierdzający nieważność wyżej powołanej uchwały RMK i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA. Zgodnie z tym planem działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położone w obr. [...] jedn, ewid. [...] przy ul. [...] w K. znajdują się na terenach: zabudowy mieszkaniowej i usług (21 MU), zabudowy mieszkaniowej (2MU) i komunikacyjnej z przeznaczeniem pod drogi lokalne (KDL).

Pismem z dnia 29 marca 2017 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. poinformowała, iż jej zdaniem postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej jest bezpodstawne i wnosi o jego umorzenie. Wyraziła pogląd, iż termin rozpoczęcia budowy został przez Spółdzielnię dotrzymany, gdyż rozpoczęła w 1994 r. budowę osiedla [...]. Od tego czasu wybudowała na tym osiedlu 28 budynków wielorodzinnych, 24 domy jednorodzinne, 253 garaże i miejsca postojowe, a także lokale usługowe. W ramach zagospodarowania terenu powstała bogata infrastruktura społeczna: żłobek, przedszkole, przychodnia, bank. Spółdzielnia zorganizowała też przestrzeń wspólną dla mieszkańców, budując infrastrukturę służącą rekreacji. Ponadto Spółdzielnia podniosła, iż kontynuuje rozbudowę osiedla [...], która się przedłużyła z przyczyn niezależnych od Spółdzielni, a mianowicie spowodowane to było długotrwałą procedurą uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", który określił ostatecznie sposób przeznaczenia przedmiotowych działek. Dodatkowo Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wyjaśniła, iż działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, pozostające w jej użytkowaniu wieczystym - z uwagi na procesy odwłaszczeniowe poprzedzielane zostały działkami będącymi własnością osób fizycznych, które odzyskały własność. Spółdzielnia, chcąc kontynuować zabudowę, zmuszona była nabyć te działki od ich właścicieli, co miało miejsce w latach 2014-2015. W 2016 r. Spółdzielnia przystąpiła do opracowywania dokumentacji dla zespołu 4 budynków wielorodzinnych na działkach położonych w obszarze 2MU. W dniu 15 lutego 2017 r. użytkownik wieczysty uzyskał decyzję nr [...].[...] o pozwoleniu na budowę dla zespołu dwóch budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z lokalami użytkowymi i garażami podziemnymi, z instalacjami wewnętrznymi oraz chodnikami, miejscami parkingowymi, dojazdami na działce inwestora, oświetleniem terenu, instalacjami zewnętrznymi w gruncie. Pozwolenie to obejmuje 104 mieszkania w dwóch budynkach 5-kondygnacyjnych z garażami w kondygnacji podziemnej.

W wyniku oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 31 marca 2017 r. ustalono, że działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położone w obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K. stanowią nieużytek, porośnięty wysuszoną, zeszłoroczną roślinnością, bez śladów prowadzenia prac budowlanych. Z kolei na działce nr [...] usytuowany jest prowizoryczny parking samochodowy, wysypany tuczniem. Ponadto na działce tej są zgromadzone płyty betonowe. Pozostała część wyżej wymienionej działki stanowi teren nieuporządkowany z fragmentem prowizorycznej drogi z płyt betonowych. W czasie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w wyżej wymienionej dacie przedstawiciel SM "[...]" oświadczył, iż podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 29 marca 2017 r. Jednocześnie poinformował, że w terminie 14 dni od daty rozprawy - Spółdzielnia przedstawi dodatkowe wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie. Ponadto przedstawiciel SM "[...]" oświadczył, że parking i droga z płyt betonowych, zlokalizowane na działce nr [...], są obiektami prowizorycznymi dla potrzeb budowy, prowadzonej na sąsiednich nieruchomościach. Pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. wycofała wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania. Jednakże podtrzymała swoje stanowisko odnośnie braku przesłanek do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. W uzupełnieniu zaś pisma z dnia 29 marca 2017 r. podniosła, iż z brzmienia uchwały Zarządu Miasta K. Nr [...] z dnia 27 października 1993 r. przedłużającej termin rozpoczęcia budowy "Osiedla [...]" wynika, iż ustalony termin rozpoczęcia budowy dotyczy osiedla jako całości, a co za tym idzie bezpodstawnym jest "dzielenie" osiedla na części. Wyraziła też podgląd, że nie mógł zostać naruszony przez Spółdzielnię termin rozpoczęcia budowy osiedla, albowiem jego zabudowa była i nadal jest realizowana w sposób sukcesywny, co zostało przedstawione w piśmie z dnia 29 marca 2017 r. Kwestie dotyczące terminu rozpoczęcia budowy osiedla [...] były przedmiotem postępowania sądowego w sprawie prowadzonej z powództwa Gminy Miejskiej K. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości, przy czym postępowanie to dotyczyło innych działek niż stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, lecz objętych wyżej wymienioną uchwałą Zarządu Miasta K.. Wyżej wymienione powództwo zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego w K. Wydział I Cywilny z dnia 29 marca 2002 r., sygn. akt I C [...], utrzymanym w mocy na podstawie wyroku Sądu Apelacyjnego w K. Wydział I Cywilny z dnia 23 września 2002 r., sygn. akt IACa [...]. Ponadto w uzupełnieniu pisma z dnia 29 marca 2017 r. Spółdzielnia wskazała jako kolejną - jej zdaniem - obiektywną przeszkodę w prowadzeniu budowy na przedmiotowych nieruchomościach - prowadzenie w stosunku do kilku sąsiednich działek postępowania o wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, które - w ocenie użytkownika wieczystego - w zasadniczy sposób "blokowały" Spółdzielni możliwość podjęcia działań zmierzających do zabudowy przedmiotowych działek.

W toku prowadzonego postępowania zlecono rzeczoznawcy majątkowemu W. K. sporządzenie operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowych nieruchomości. Działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położone w obr. [...] jedn. ewid. K. - [...] przy ul. [...] w K. według stanu i poziomu cen na 1995 r. zostały wycenione na kwotę [...]zł (słownie: sto osiem tysięcy czterysta złotych [...]).

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji przytoczył relewantne przepisy, w szczególności art. 62 ust. 1-3, art. 63 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz orzecznictwo sądowe na poparcie tezy, że przewidziana tymi przepisami decyzja w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej jest decyzją "fakultatywną", a nie uznaniową; ponadto, również w nawiązaniu do orzecznictwa sądowego, organ wskazał, że niedopuszczalne jest ustalenie dodatkowej opłaty rocznej za lata wstecz, a także, że wartość nieruchomości, stwierdzająca podstawę do ustalenia opłaty dodatkowej powinna być ustalona na według stanu następującego bezpośrednio po dacie bezskutecznego upływu terminu zagospodarowania nieruchomości.

Odnosząc się do argumentacji Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K., zawartej w pismach z dnia 29 marca 2017 r. i z dnia 10 kwietnia 2017 r., organ I instancji wyjaśnił, iż stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wystarcza samo stwierdzenie uchybienia któregokolwiek z terminów zagospodarowania nieruchomości do podjęcia decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej. Naliczenie tej opłaty jest więc konsekwencją obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu zagospodarowania nieruchomości i zaistnienie tej okoliczności obliguje organ do podjęcia działań zmierzających albo do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, albo do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Ponadto twierdzenie Spółdzielni o rozpoczęciu zabudowy przedmiotowych nieruchomości poprzez rozpoczęcie w 1994 r. zagospodarowania terenu położonego na osiedlu [...] jest - w ocenie organu I instancji - chybiona w świetle ustaleń dokonanych w czasie przeprowadzonych w dniu 31 marca 2017 r. oględzin działek nr: [...], [...], [...], [...]. [...] i [...], położonych w obr. [...] jedn. ewid. K. - [...] przy ul. [...] w K.. Jak wynika z przepisu art. 62 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów. Na przedmiotowym gruncie brak jest śladów prowadzenia robót budowlanych. Nie zostały więc na wyżej wymienionych działkach ani w ich sąsiedztwie (po północnej stronie ul. [...]) wylane fundamenty od ponad 23 lat, licząc od daty przedłużenia terminu rozpoczęcia zabudowy uchwałą Zarządu Miasta K. Nr [...] z dnia 27 października 1993 r., co jednoznacznie poświadcza znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy dokumentacja fotograficzna. Próba wykazania wypełnienia nałożonego na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" aktami notarialnymi z dnia 15 lipca 1987 r. Rep. A II Nr [...] i z dnia [...] 1987 r. Rep. [...] Nr [...] o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz wyżej powołaną uchwałą Zarządu Miasta K. obowiązku zabudowy przedmiotowych nieruchomości poprzez prowadzenie prac budowlanych przy budowie budynków mieszkalnych w zupełnie innej części osiedla [...] jest - w ocenie organu I instancji - nieuzasadniona. Zbyt daleko idące są również wnioski Spółdzielni, iż przedłużenie w 1993 r. przez Zarząd Miasta K. terminu rozpoczęcia budowy osiedla [...] do 1 kwietnia 1994 r. (bez zakreślenia terminu zakończenia) umożliwia prowadzenie budowy na terenie tego osiedla przez następne kilkadziesiąt lat. W wyżej powołanych umowach notarialnych z dnia 6 i 15 lipca 1987 r. zakreślony został 4-letni termin na zakończenie realizacji zabudowy nieruchomości, licząc od daty jej rozpoczęcia (koniec 1987 r. na rozpoczęcie zabudowy, zaś koniec 1991 r. na jej zakończenia). Wbrew twierdzeniom Spółdzielni wyżej powołana uchwała Zarządu Miasta K. z dnia 27 października 1993 r. nie przesądza o możliwości stopniowego rozpoczynania zabudowy gruntów położonych na osiedlu [...] po dacie, wymienionej w tym akcie prawnym. Jednoznacznie określa ona termin rozpoczęcia do dnia 1 kwietnia 1994 r. zabudowy nieruchomości, wymienionych w jej załączniku, a zatem dopuszcza sukcesywność rozpoczęcia realizacji inwestycji, lecz tylko do wyżej wymienionego terminu. O stanie braku odpowiedniego zagospodarowania przez Spółdzielnię części gruntu pozostającego w jej użytkowaniu wieczystym i położonego na tym osiedlu świadczy również zwrot niektórych działek, położonych w pobliżu nieruchomości stanowiących przedmiot niniejszego postępowania - na rzecz byłych właścicieli (co miało być - zdaniem Spółdzielni - obiektywną przeszkodą w realizacji zabudowy przedmiotowego terenu) oraz sprzedaż innym podmiotom przez Spółdzielnię gruntów zlokalizowanych na tym osiedlu. Przedłożone przez Spółdzielnię Mieszkaniową wyroki sądów powszechnych z 2002 r. w sprawie oddalenia powództwa Gminy Miejskiej K. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości, położonych w innym regionie osiedla [...] oparte są na odmiennych uregulowaniach prawnych, wykluczających zastosowanie przepisów dotyczących naliczania dodatkowej opłaty rocznej. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą i z tego względu zobowiązany jest on do wykonywania swoich zobowiązań z należytą starannością, przy ocenie której zgodnie z art. 355 § 2 kodeksu cywilnego należy brać pod uwagę zawodowy charakter jego działalności. Art. 65 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (w tym konkretnym przypadku - Gminy Miejskiej K.) oddawane są w użytkowanie wieczyste w konkretnym celu. Zamierzeniem ustawodawcy przy wprowadzaniu regulacji art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami była ochrona interesu publicznego przed bezczynnością użytkownika wieczystego w przedmiocie realizacji celu oddania nieruchomości skarbowych i komunalnych w użytkowanie wieczyste. W istocie bowiem prawo użytkowania wieczystego ustanawiane na wyżej wymienionych gruntach ma służyć realizacji ściśle określonego zadania (celu), zaś brak jego realizacji spowodowany bezczynnością czy opieszałością użytkownika wieczystego - interes ten narusza.

Organ wyjaśnił, że wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji, a zatem wobec wyszacowania wartości przedmiotowej działki według stanu i poziomu cen na 31 grudnia 1995 r. na kwotę [...]zł - dodatkową opłatę roczną za 2017 r. należy ustalić w kwocie [...]zł (słownie: dziesięć tysięcy osiemset czterdzieści złotych [...]).

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że działki wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji stanowią niewielki ułamek nieruchomości oddanej Spółdzielni pod zabudowę osiedla. Tymczasem zaskarżona decyzja, posługując się odmiennym niż przywołane dokumenty określeniem celu, na jaki działki oddane zostały w wieczyste użytkowanie Spółdzielni, a mianowicie określeniem "zagospodarowanie nieruchomości", traktuje siedem przedmiotowych działek jak część nie związaną z terenem oddanym Spółdzielni pod zabudowę Osiedla. Nazwanie w zaskarżonej decyzji w inny sposób celu, na jaki działki zostały oddane w wieczyste użytkowanie skarżącej Spółdzielni, niż wynikający z aktów notarialnych, ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zachowania przez Spółdzielnię określonego Uchwałą Nr [...] z dnia 27 października 1993 r. Zarządu Miasta K. terminu rozpoczęcia budowy Osiedla [...]. Wskazany w Uchwale Nr [...] termin rozpoczęcia budowy odnosi się bowiem do Osiedla [...] jako całości. Podkreślono, że dokonanie zaskarżoną decyzją, poprzez posłużenie się określeniem "zagospodarowanie nieruchomości" zamiast określeniem wynikającym wprost z aktów notarialnych tj. wybudowanie osiedla mieszkaniowego i tym samym w sposób sztuczny, oddzielając od terenu Osiedla siedmiu działek oraz potraktowanie tej siedmiodziałkowej nieruchomości jako odrębnej od Osiedla [...], jest działaniem bezpodstawnym. Skoro wymienione w aktach notarialnych działki, tworzące łącznie teren o powierzchni ponad 29 ha, w tym działki wymienione w zaskarżonej decyzji, oddane zostały Spółdzielni pod zabudowę Osiedla [...], a Spółdzielnia zrealizowała na nich 28 budynków wielorodzinnych, 24 domy jednorodzinne, 253 garaże i miejsca postojowe oraz lokale usługowo-handlowe, a także infrastrukturę społeczną w postaci żłobka, przedszkola, przychodni i banku, infrastrukturę rekreacyjną, nie wyłączając dróg osiedlowych, to oznacza to zdaniem Strony skarżącej, że Osiedle [...] zostało zrealizowane, a ponad wszelką wątpliwość jego budowa została rozpoczęta. Oznacza to również, że termin wskazany w Uchwale Nr [...] Zarządu Miasta K. został przez Spółdzielnię dotrzymany, dotyczył on bowiem rozpoczęcia budowy Osiedla [...], a nie jedynie zagospodarowania kilku działek, jak chce tego zaskarżona decyzja. Zabudowa przedmiotowych działek przedłużyła się również z przyczyn niezależnych od Spółdzielni, Spowodowane było to długotrwałą procedurą uchwalania Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] (od stycznia 2007 roku do grudnia 2012r.) który określił ostatecznie sposób przeznaczenia działek wymienionych w Decyzji, jako "2MU" pod budownictwo mieszkaniowe i KDL pod drogi lokalne. Ponadto działki w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni, z uwagi na kształt i brak dostępu do drogi publicznej, nie nadawały się samodzielnie do zabudowy, ponieważ poprzedzielane zostały działkami będącymi własnością osób fizycznych, którym zwrócono wywłaszczone nieruchomości. Spółdzielnia chcąc kontynuować zabudowę zmuszona była nabyć te działki od ich właścicieli. Działania te umożliwiły zaprojektowanie zespołu budynków wielorodzinnych, dla którego Spółdzielnia uzyskała prawomocną Decyzję nr [...].[...] z dnia 15 lutego 2017r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robot budowlanych i zamierza rozpocząć budowę w tym roku. Termin zakończenia budowy Osiedla nie został określony, co oznacza, że budowa Osiedla rozpoczęta w terminie, może być kontynuowana bez naruszenia jakiegokolwiek terminu. Nie jest w żadnym razie uprawnioną, dokonana zaskarżoną decyzją próba "wydzielenia" z całości terenu oddanego Spółdzielni w wieczyste użytkowanie, siedmiu działek, i traktowania ich jak odrębną nieruchomość tylko w celu umożliwienia naliczenia Spółdzielni dodatkowej opłaty rocznej. Termin wskazany w Uchwale Nr [...] Zarządu Miasta K. dotyczy bowiem terenu całego Osiedla [...] obejmującego również siedem wymienionych w zaskarżonej decyzji działek, i został przez Spółdzielnię dotrzymany albowiem budowa Osiedla [...] została rozpoczęta. Zwrócono także uwagę, że rozpoczęcie w jednym czasie budowy budynków mieszkalnych na całym terenie wchodzącym w skład Osiedla [...] doprowadziłoby do przeinwestowania i w konsekwencji upadłości Spółdzielni. Sprzeczne z interesem gospodarczym działania prowadzące do zaciągnięcia przez Spółdzielnię zobowiązań, których nie byłaby w stanie udźwignąć z pewnością nie pozostają w interesie członków Spółdzielni. Na podjęcie takich działań żaden Zarząd Spółdzielni prowadzący w sposób racjonalny działalność gospodarczą nie może sobie pozwolić.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia 16 listopada 2017 r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył ustalenia organu I instancji i wskazał, że podziela stanowisko tego organu co do zaistnienia przesłanek do ustalenia opłaty rocznej z powodu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminu rozpoczęcia budowy osiedla mieszkaniowego, który przypadał na dzień 1 kwietnia 1994 r. Kolegium przychyliło się do utrwalonej dotychczas linii orzeczniczej sądów administracyjnych, przyjmujących, że wartość nieruchomości ustala się według stanu i poziomu cen na koniec pierwszego roku przypadającego po upływie jednego z terminów, o których mowa w art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy ocenił, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie jest spójny i nie można odmówić mu wiarygodności i mocy dowodowej.

Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej się, Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że wystarcza samo stwierdzenie uchybienia któregokolwiek z terminów zagospodarowania nieruchomości do podjęcia decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej. Naliczenie tej opłaty jest więc konsekwencją obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu zagospodarowania nieruchomości i zaistnienie tej okoliczności obliguje organ do podjęcia działań zmierzających albo do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, albo do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Ponadto twierdzenie Spółdzielni o rozpoczęciu zabudowy przedmiotowych nieruchomości poprzez rozpoczęcie w 1994 r. zagospodarowania terenu położonego na osiedlu [...] jest nietrafna w świetle ustaleń dokonanych w czasie przeprowadzonych w dniu 31 marca 2017 r. oględzin działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obr. [...] jedn. ewid. K. - [...] przy ul. [...] w K.. Jak wynika z przepisu art. 62 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów. Na przedmiotowym gruncie brak jest śladów prowadzenia robót budowlanych. Nie zostały więc na wyżej wymienionych działkach ani w ich sąsiedztwie (po północnej stronie ul [...]) wylane fundamenty od ponad 23 lat, licząc od daty przedłużenia terminu rozpoczęcia zabudowy uchwałą Zarządu Miasta K. Nr [...] z dnia 27 października 1993 r. Kolegium nie podziela również argumentacji, że przedłużenie w 1993 r. przez Zarząd Miasta K. terminu rozpoczęcia budowy osiedla [...] do 1 kwietnia 1994 r. (bez zakreślenia terminu zakończenia) umożliwia prowadzenie budowy na terenie tego osiedla przez następne kilkadziesiąt lat. W wyżej powołanych umowach notarialnych z dnia 6 i 15 lipca 1987 r. zakreślony został 4-letni termin na zakończenie realizacji zabudowy nieruchomości, licząc od daty jej rozpoczęcia (koniec 1987 r. na rozpoczęcie zabudowy, zaś koniec 1991 r. na jej zakończenia). Ponadto powołana uchwała Zarządu Miasta K. z dnia 27 października 1993 r. nie przesądza o możliwości stopniowego rozpoczynania zabudowy gruntów położonych na osiedlu [...] po dacie, wymienionej w tym akcie prawnym. Jednoznacznie określa ona termin rozpoczęcia do dnia 1 kwietnia 1994 r. zabudowy nieruchomości, wymienionych w jej załączniku, a zatem dopuszcza sukcesywność rozpoczęcia realizacji inwestycji, lecz tylko do wyżej wymienionego terminu.

Pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art, 63 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niesłusznym uznaniu, że ustalanie dodatkowych opłat rocznych z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej nie wymaga badania przyczyn niedotrzymania tych terminów oraz winy użytkownika wieczystego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisów art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niezbadanie przyczyny niedotrzymania terminu rozpoczęcia zabudowy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz – na rozprawie – zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ niższego i wyższego stopnia całkowicie pominęły fakt, że decyzja o wymierzeniu dodatkowej opłaty z tytułu niezabudowania działki w ustalonym terminie ma charakter uznaniowy, a zatem nie może być uzasadniona tylko stwierdzonym faktem niedotrzymania terminu zabudowy. Powinna być poprzedzona ustaleniem winy użytkownika wieczystego oraz zawierać ustosunkowanie się do jego wyjaśnień. W doktrynie zwracano też uwagę, iż dodatkowa opłata roczna nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym organy administracji powinny przestrzegać pewnych zasad określonych przez przepisy prawa, w szczególności zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W podejmowaniu decyzji uznaniowej organ sam wprawdzie ocenia celowość ich wydania, ale nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja taka nie może być dowolną, a zatem jej wydanie musi być poprzedzone oceną całokształtu okoliczności, mających w danym przypadku znaczenie i to zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu strony. W przedmiotowej sprawie organ pominął całkowicie podnoszone przez Spółdzielnię powody niepodjęcia przez nią robót budowlanych na przedmiotowych działkach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł również o uchyleniu decyzji organu I instancji.

1. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej "u.g.n.") w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1). Przepis ten dalej stanowi, że jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy (ust. 2). Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (ust. 3). Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust. 4). Z kolei art. 63 u.g.n. przewiduje, że w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (ust. 1).W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II (ust. 2). Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości (ust. 3). Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji (ust. 4). W myśl art. 64 u.g.n. obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji (ust. 1). Opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku (ust. 2).

Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste miało miejsce pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), niemniej jednak zastosowanie mają powołane wyżej przepisy u.g.n. Artykuł 242 u.g.n. wprowadza bowiem zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów od dnia wejścia ustawy w życie tj. od dnia 1 stycznia 1998 r. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., II SA/Kr [...], CBOSA).

2. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma rozstrzygnięcie dwóch kwestii: po pierwsze, czy terminy – wpierw rozpoczęcia i zakończenia, a potem już tylko rozpoczęcia budowy Osiedla Mieszkaniowego – są zrelatywizowane do przedmiotu umów użytkowania wieczystego, tj. nieruchomości składających się z określonych działek, czy też do każdej działki z osobna; po drugie, czy normy – materialna i kompetencyjna –kreujące sprawę administracyjną (sprawę ustalenia dodatkowej opłaty) zawierają element uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie pierwszej kwestii determinuje odpowiedź na pytanie, czy w ogóle spełnione są podstawowe przesłanki ustalenia dodatkowej opłaty, opisane w hipotezie odnośnej normy materialnej; rozstrzygnięcie zaś drugiej kwestii – mające oczywiście znaczenie tylko w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia pierwszej – determinuje zakres relewantnych okoliczności faktycznych i ewentualną potrzebę przeprowadzenia tzw. drugiej subsumpcji tychże okoliczności pod hipotezę normy zadaniowej, w tym tej najogólniejszej z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.").

3. Gdy idzie o pierwszą kwestię organy administracji przyjęły, że przedmiotowe terminy są zrelatywizowane do poszczególnych działek z osobna. W ocenie Sądu, stanowisko to jawi się jako niezasadne. Działki wymienione w punkcie I umowy użytkowania wieczystego z dnia 6 lipca 1987 r. stanowiły jeden przedmiot czynności prawnej, do którego – jednolicie – odnosiły się dalsze postanowienia umowne (odpowiednio dotyczy to oczywiście także do działek wymienionych w pkt I umowy z dnia 15 lipca 1987 r.). W szczególności określono tylko łączną powierzchnię działek i jedną opłatę roczną. W tej sytuacji również terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy Osiedla Mieszkaniowego należało odnosić do przedmiotu umowy traktowanego jako jedna całość (notabene, pierwotnie rozpoczęcie budowy miało nastąpić do końca 1987 r., a zatem w ciągu kilku miesięcy od podpisania aktu notarialnego – z pewnością nie zakładano zatem, że chodzi od razu o działania na całym obszarze oddanym w użytkowanie wieczyste). Następnie przedłużono termin rozpoczęcia budowy do dnia 1 kwietnia 1994 r. – jako że był to termin przypadający po pierwotnym terminie zakończenia budowy, ten ostatni siłą rzeczy stał się niekatulany, a nowego nie ustalono; nie został on też później ustalony w oparciu o art. 220 ust. 1 u.g.n. Obiektywnie utrudnia to weryfikację przesłanek ewentualnego ustalenia dodatkowej opłaty. Niemniej jednak nie może to stanowić podstawy do niekorzystnej dla użytkownika wieczystego wykładni postanowień umownych, prowadzącej do przyjęcia, że samoistnym przedmiotem oceny może być działka ewidencyjna (każda z osobna) i nie liczy się ani rozpoczęcie budowy Osiedla Mieszkaniowego jako całości, ani nawet rozpoczęcie budowy Osiedla Mieszkaniowego na działkach, które stanowiły in gremio jeden przedmiot umowy.

W ocenie Sądu, przewidzianą w art. 63 ust. 1 u.g.n. przesłankę niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości należy w okolicznościach niniejszej sprawy zrelatywizować do przedmiotu umowy, a nie do poszczególnych działek ewidencyjnych. Przesłankę tę można by zatem uznać za spełnioną tylko w przypadku ustalenia, że na wspomnianym przedmiocie (tj. na przedmiocie jednej lub drugiej umowy użytkowania wieczystego), na żadnej jego części, nie rozpoczęto budowy. Takich zaś ustaleń organy – ani w sensie pozytywnym, ani w sensie negatywnym – nie poczyniły, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art. 8 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

4. Druga kwestia, tj. kwestia uznaniowego charakteru decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty, została wyeksponowana zarówno w argumentacji organów obu instancji, jak i w argumentacji skarżącej – przy czym każda ze stron przytacza rozliczne orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska. Przyznać trzeba, że przedmiotowa kwestia w istocie jest sporna – wspomniana decyzja bywa kwalifikowana bowiem jako uznaniowa, ale nieraz, bodaj równie często, określa się ją mianem "fakultatywnej". Rzecz znamienna, raczej nie mówi się tu natomiast o typowej decyzji "związanej".

Rozbieżność poglądów, o której mowa, zdaje się być emanacją zadawnionego sporu doktrynalnego o sposób pojmowania uznania administracyjnego. Z poglądem, że uznanie administracyjne wiąże się tylko z ostatnim etapem procesu stosowania prawa i oznacza możliwość różnego ukształtowania rozstrzygnięcia (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, T. 1983, s. 68-69) – konkuruje pogląd, że odmianą uznania administracyjnego jest też przyznana organowi administracji publicznej możliwość wyboru między podjęciem decyzji stosowania prawa a zaniechaniem jej podjęcia (zob. S. Kasznica [...] prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, P. 1947, s. 133; W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno administracyjnych, W. 1974, s. 57; tenże, Prawo administracyjne 1987, s. 35-36; J. Nowacki, Dwa rozumienia swobodnego uznania, ZNUŁ, Seria I, Prawo, z. 95, Ł. 1973, s. 85-95). Dylemat ten można przedstawić także w innym ujęciu, w nawiązaniu do elementów konstytutywnych sprawy administracyjnej: skoro w skład tych elementów zawsze wchodzą dwie normy – norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna) – to można postawić pytanie, czy uznanie administracyjne może być wkomponowane li tylko w tę drugą normę (merytoryczną), czy też także w tę pierwszą (kompetencyjną).

W ocenie Sądu, należy opowiedzieć się za szerszym rozumieniem uznania administracyjnego, co – w okolicznościach niniejszej sprawy – implikuje wniosek, iż uznanie to jednak było wpisane w proces podejmowania zaskarżonej decyzji (i w tym zakresie trafny jest zarzut skargi). Na marginesie warto zauważyć, że kwalifikowanie odnośnej decyzji jako "fakultatywnej" też zasadza się na założeniu, iż jest ona wynikiem pewnego wyboru, tj. wyboru między określoną reakcją jurysdykcyjną a innym działaniem, które prawo również, niejako alternatywnie, przewiduje. A wybór taki, nawet jeżeli nie jest utożsamiany z uznaniem administracyjnym, wymaga teleologicznego uzasadnienia, odwołującego się do norm zadaniowych.

Powyższa kwalifikacja zaskarżonej decyzji oznacza, że przy jej podejmowaniu organ obowiązany był wziąć pod uwagę także okoliczności relewantne z punktu widzenia norm determinujących kierunki i cele jego działań (w tym art. 7 in fine k.p.a., nakazującego uwzględnić nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes strony) i przeprowadzić tzw. podwójną subsumpcję stanu faktycznego (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, W. 2017, s. 38) – wpierw pod hipotezę normy stanowiącej formalnoprawną podstawę podejmowanych czynności, a następnie (gdyby ta pierwsza dała rezultat pozytywny) pod hipotezę normy określającej wartości determinujące dokonywany wybór (także wybór między wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia a odstąpieniem od jego wydania). Wprawdzie wynik tej drugiej subsumpcji w zasadzie wymyka spod ocen legalnościowych, ale to, czy w ogóle była ona przeprowadzona z uwzględnieniem wspomnianego art. 7 in fine k.p.a., kontroli Sądu podlega. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, okoliczności podnoszone, w rozważanym kontekście, przez skarżącą nie zostały należycie wyjaśnione i rozważone, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art. 8 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi, nawiązujący do wspomnianych przepisów, jawi się zatem jako trafny.

W ponownym postępowaniu w sprawie organy prawidłowo ustalą wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia i uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.

Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącej kwotę [...]zł. Na kwotę tę składają się uiszczony wpis – [...] zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa – [...] zł oraz koszt zastępstwa procesowego (wynagrodzenia pełnomocnika) – [...] zł. Kwota z tytułu zastępstwa procesowego została miarkowana z uwagi okoliczności sprawy, nakład pracy niezbędny do wniesienia skargi, jak również fakt, że wartość przedmiotu sprawy w nieznacznym stopniu przekroczyła kwotę [...]zł.