Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1669/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 269 § 1, art.207
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.17 ust.1 pkt 4, art.17 ust.5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1129/22 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.4111.1923.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r o sygn. akt II SA/Sz 1129/22 wydanym po rozpoznaniu skargi E.W. (dalej: "Skarżąca", "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.4111.1923.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia 19 lipca 2022 r. nr ŚP.5211.337.1.2022

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 19 lipca 2022 r. Wójt Gminy S. odmówił E.W., przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą z powodu zaistnienia przesłanki negatywnej wskazanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 - dalej "u.ś.r."). Organ wskazał, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: "SKO" lub "Kolegium"), decyzją z dnia 21 października 2022 r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki – L.L. jest mężatką. Zachodzi zatem w sprawie przesłanka negatywna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W związku z tym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem tego organu rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest jasny i nie budzi wątpliwości. Nawet w przypadku zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej uznać należy, że wykładnia literalna tego przepisu, zastosowana przez Kolegium w sprawie, jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, osoby pozostające w związku małżeńskim są obowiązane do wzajemnej pomocy i opieki wobec siebie, do zaspokajania potrzeb założonej rodziny, każdy według swoich sił oraz możliwości zarobkowych czy majątkowych.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca podkreśliła, że co prawda mąż siostry nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, ale nie może zapewnić prawidłowej opieki żonie, ponieważ pracuje w systemie zmianowym i nie posiada prawa jazdy a ze względu, że jest jedynym żywicielem rodziny wielodzietnej nie może zrezygnować z zatrudnienia. Siostra Skarżącej leczy się w Bydgoszczy gdzie Skarżąca ją wozi, wozi także na badania do S. i Koszalina. Zdaniem Skarżącej Organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające czy mąż siostry Skarżącej faktycznie jest zdolny do sprawowania prawidłowej i efektywnej opieki nad żoną a nie kierując się tym, że jeżeli nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności to jest w stanie opiekować się żoną. Skarżąca podkreśliła, że oparcie decyzji wyłącznie na wykładni językowej prowadziłoby do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami, zwłaszcza z zasadą praworządności i równości, a także z zasadami ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji") zauważył, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a. wyznacza zaś kolejność uprawnionych. Z treści tych unormowań wynika jednoznacznie, że ustawodawca powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym.

Dalej zaznaczono, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: "k.r.i.o.") nie przewiduje istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami. Unormowany w nim został jedynie obowiązek alimentacyjny pomiędzy małżonkami rozwiedzionymi (por. art. 60 k.r.i.o.) oraz małżonkami, w stosunku do których orzeczono separację (art. 61 k.r.i.o.). Mimo, że przyczynianie się małżonków do utrzymania rodziny nie stanowi formalnego obowiązku alimentacyjnego, to uważa się je za obowiązek zbliżony do alimentacyjnego. Z mocy art. 23 i 27 k.r.i.o. małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli.

Sąd zauważył, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wywołał w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości o charakterze aksjologicznym. Wobec rozbieżności orzecznictwa w interpretacji tego przepisu. W pierwszej linii orzeczniczej sądy "przełamywały" językowe brzmienie ustawy, przyznając uprawnienie osobie spoza "kręgu ustawowego" w indywidualnej sprawie. W orzeczeniach sądy operowały argumentem niekonstytucyjności ograniczenia uprawnienia danej kategorii podmiotów i choć ich wywody miały charakter generalny (argument z równości itp.), to skutki orzeczenia pozostają zawsze indywidualne i dotyczą tylko konkretnej sprawy. Druga z linii orzeczniczych, w przypadkach związanych ze stosowaniem tych samych przepisów i dotyczących osób z tzw. kategorii wykluczonej, wskazywała na konieczność stosowania wykładni językowej. W tej linii sądy przyjęły ściśle stanowisko, że są związane wykładnią językową i nie są uprawnione do rozszerzania kręgu podmiotowego uprawnionych określonego ustawą.

WSA wskazał, ze te dwie linie orzecznicze stały się przyczynkiem, a następnie podstawą (na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich) do podjęcia przez NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22). W rozstrzygnięciu tej uchwały skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Sąd I instancji zauważył, że teza wyrażona przez NSA w ww. uchwale ma charakter generalny, tyle że postrzegana jest jak prawo tekstowe (tylko silniej wiążące). Powołując się na poglądy doktryny Sąd zauważył, że abstrakcyjne uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego - jako generalne akty wykładni prawa - znajdują się w swoistym "obszarze przejściowym" pomiędzy konstytucyjnymi źródłami prawa a orzeczeniami indywidualno-konkretnymi (łącznie z uchwałami konkretnymi NSA). Stanowią więc zjawisko prawne o charakterze hybrydowym, w którym znajdujemy zarówno cechy kojarzone z aktem indywidualnym, jak i aktem generalnym. Nie będąc więc źródłami prawa, od strony funkcjonalnej działają tak jak źródła prawa, tj. ustalają w sposób wiążący znaczenie interpretowanej normy prawnej.

WSA wskazał następnie, że uchwała NSA wywołuje skutki określone w art. 269 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), które w uproszczeniu postrzegane są jako związanie wszystkich składów sądów administracyjnych orzekających w tego typu sprawach jej sentencją. Z treści powołanej regulacji wywodzi się zatem moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istotę tego związania argumentuje się tym, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. W przypadku będącym przedmiotem zainteresowania w rozpatrywanej sprawie, treść uchwały jest potwierdzeniem tej linii orzeczniczej, która opowiada się za tzw. wykładnią językową, wykluczającą jej przełamanie ze względu na argumenty funkcjonalne. W przypadku, gdy jak w tej sprawie, przedmiotem orzekania stała się sprawa, w której zastosowanie się do stanowiska wyrażonego z uchwale prowadzi do konfliktu aksjologicznego, którego sędziowie nie godzą się zaakceptować, w utrwalonej i praktykowanej konwencji sąd, który na tle indywidualnego przypadku, chce rozstrzygnąć sprawę, jako związany uchwałą rozważać winien tylko dwie możliwości: zainicjowanie zmiany tego stanowiska w trybie przewidzianym art. 269 § 3 P.p.s.a. albo zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego zmierzającego do stwierdzenia niekonstytucyjności ograniczenia uprawnienia danej kategorii podmiotów. Zaznaczono jednak, iż zainicjowanie zmiany uchwały, a tym bardziej skierowanie pytania prawnego do TK podważa bowiem regułę ogólną i zmierza do generalnej wykładni lub derogacji przepisu w zakwestionowanym zakresie wyłączającym daną kategorię. Skutkiem nowej uchwały NSA lub wyroku TK, teoretycznie, może być zatem uznanie, że przepis, w zakresie, w jakim wyklucza daną kategorię podmiotów jest niekonstytucyjny, przez co cała ta kategoria, niezależnie od indywidualnego stanu faktycznego, uzyska uprawnienie.

W ocenie Sądu tekst prawny, w rozpatrywanej sprawie szczególnie, winien być traktowany raczej jako pewien standaryzowany, obowiązujący, ale dyskursywny wzorzec, który wymaga adaptacji do danego przypadku z zastosowaniem tzw. ważenia zasad (model argumentacyjny). Sąd zatem każdorazowo wychodząc od tekstu aktu prawnego powinien przejść do ważenia zasad, nie podważając oczywiście ani racjonalności ani celowości tekstu ustawy i w odniesieniu do okoliczności indywidualnej sprawy i zastosowanych w niej zasad przyznać stronie ochronę, która może polegać na przyznaniu prawa. Jednocześnie prawa, którego nie przyznaje wprost ustawa nie może uzyskać inaczej, niż przez decyzję sądową – decyzję organu tej władzy, jedynej władzy, która ma taką "moc sprawczą". Ta moc nie polega jednak na kwestionowaniu reguły (bo tego robić sądowi nie wolno w jednostkowej sprawie), lecz na zastosowaniu wyjątku wbrew regule (co wolno, a nawet trzeba zrobić jeśli ma się czynić sprawiedliwość). Przyjąć trzeba, że generalna derogacja jakichś norm byłaby w takim przypadku dozwolona, ale dokona się już na zasadzie wyjątku od wyjątku i wymagać będzie innego podejścia i trybu, niż związany z jednostkową sprawą. I przy takim podejściu tekstowy system prawa pozostaje stabilny, zaś sądy w indywidualnych sprawach mogą czynić wyjątki od "tekstu" (ustawy), co polega na ich indywidualizacji, a nie generalizacji. Rozważany przypadek, w ocenie WSA wymaga takiego właśnie podejścia, które, czego Sąd ma świadomość rzadko się praktykuje. Gdyby tak bowiem było, uchwała byłaby zbędna, a sądy nie posługiwałyby się z reguły szablonową argumentacją konstytucyjną tylko stosowały klauzule generalne i zasady w indywidualnych sprawach tłumacząc dlaczego (czyli z jakiego konkretnie powodu) trzymają się albo odstępują od tekstu, zaś w braku wystarczających argumentów uchylałyby sprawę do ponownego rozpatrzenia po to, by uzyskać materiał do oceny. Sąd zauważa, że szablon i reguła generalna - a taką jest niewątpliwie uchwała NSA lub orzeczenie o niekonstytucyjności wydane przez TK, która "pasuje" do każdego przypadku, prędzej czy później prowadzi do konfliktu podobnego temu, który uzasadniał jej wprowadzenie. Podsumowując WSA uznał, że co do zasady pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22) podziela uznając, że przepis będący podstawą wydania uchwały językowo wątpliwości nie budzi. Uchwała nie wyraziła także innej treści normatywnej niż ta, która wynika zarówno z tekstu prawnego, jak i utrwalonej jednej z linii orzeczniczych. Zastosowanie przepisu w tej, konkretnej sprawie jednak budzi wątpliwości natury aksjologicznej, mamy bowiem do czynienia z sytuacją szczególną, która zdaniem Sądu daje uzasadnione podstawy, by uznać także siostrę zamężnej, ciężko chorej matki trojga małoletnich dzieci, która jako jedyna mogła się podjąć opieki rezygnując przy tym z wyżej płatnego zatrudnienia za osobę, której także przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez konieczności wymagania od męża chorej by rezygnował z pracy jako jedyny żywiciel wielodzietnej rodziny. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wyklucza w tej konkretnej sprawie możliwości ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje siostrze, na której wobec osoby wymagającej opieki ciąży bez wątpienia obowiązek alimentacyjny, i która w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowała z zatrudnienia. W tej sytuacji podnoszone przez Skarżącą argumenty, sytuacja rodzinna i bytowa obu rodzin i okoliczności związane ze stanem zdrowia siostry mogły i powinny mieć wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Sąd orzekający w sprawie, z uwagi na argumentację zaprezentowaną powyżej, nie widzi jednocześnie podstaw do ponownego przedstawienia powstałych wątpliwości do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA, ani też zadania pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu, gdyż nie chodzi tu o zmianę kierunku interpretacji przepisów prawa w ogólności, a w tej sprawie cenny jest także czas podjęcia rozstrzygnięcia przez sąd, bo chodzi o losy konkretnej rodziny, która boryka się z trudnościami tu i teraz. Sąd stoi na stanowisku, że każdorazowo przepisy prawa powinny być rozpatrywane w kontekście danego, indywidualnego przypadku, zaś ich zastosowanie nie może prowadzić do naruszania podstawowych wartości konstytucyjnych. Każdorazowo zatem stosując normy prawne, należy dokonać delimitacji pola, z ogromnym wyczuciem i odpowiedzialnością wyważyć znaczenie interesów podlegających ochronie i bez wątpliwości wskazać ten, który w danym przypadku na szczególną ochronę zasługuje.

Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie widzi silne podstawy ku temu, by nie tyle zakwestionować co do zasady stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale, co w tej indywidualnej sprawie zająć stanowisko wyjątkowo odmienne mając przekonanie, że jedynie rozstrzygnięcie uchylające decyzje Organów obu instancji może być uznane za sprawiedliwe, zaś podjęta przez NSA uchwała okoliczności zaistniałych w tej sprawie nie przewiduje, tym samym zastosowanie się do jej argumentacji prowadziłoby do skutków nie dających się pogodzić z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zw. z art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zastosowana w tej sprawie narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)." Zastosowanie spornej regulacji w jej językowym brzmieniu do rozpatrywanej sprawy godziłoby także w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji).

W ocenie WSA rezygnacja męża niepełnosprawnej z zatrudnienia w celu podjęcia opieki nad żoną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wiązałaby się z pogorszeniem warunków bytowych i materialnych wielodzietnej rodziny (popadnięciem w skrajne ubóstwo) oraz brakiem kontynuowania leczenia chorej, którego koszty średnio miesięcznie wynoszą ok. 1870 zł. Skarżąca (l. 39), co wynika z akt sprawy zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad siostrą. Wysokość pensji, którą otrzymywała była wyższa od świadczenia pielęgnacyjnego, o które się ubiega.

W ocenie Sądu I instancji, że moc wiążąca uchwał stanowi zbyt daleką ingerencję w sferę samodzielności sędziowskiej, prowadząc tym samym do ograniczenia niezawisłości sędziowskiej. Powołując się na poglądy doktryny WSA stwierdził, ze wartość w postaci jednolitości orzecznictwa jest istotna dla oceny jakości prawa administracyjnego, nie ma jednak charakteru bezwzględnego, a postulat jej osiągnięcia nie może być traktowany w sposób ortodoksyjny, nie można go realizować bezwzględnie, jako wartości nie podlegającej żadnym ograniczeniom. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie przywoływana uchwała NSA opowiada się za jednym z dwóch poglądów szeroko stosowanych w orzecznictwie sądowo administracyjnym, i nie będąc źródłem prawa w istocie takie quasi prawo dyrektywalnie ma stanowić. Ogólny i generalny charakter normy ma jednak w procesie stosowania prawa przez sąd być rozpatrywany w kontekście konkretnego przypadku, w którym, jak to już podkreślono sąd musi wyważyć zasady i dobra, by przydać ochronę temu z nich, które na to szczególnie zasługuje.

WSA podkreślił, że w realiach tej sprawy, nie tyle językowa, co formalistyczna wykładnia przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prowadzi do zmiany (rozszerzenia) funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, które pełniłoby rolę kompensacyjną nie tylko dla opiekuna osoby niepełnosprawnej ale przybrałoby postać jedynego źródła utrzymania rodziny wielodzietnej prowadząc do istotnego zubożenia dwóch rodzin (rodziny Skarżącej i rodziny jej niepełnosprawnej siostry). Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego siostrę - jedyną osobę mogącą sprawować faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką małoletnich dzieci, z argumentacją, że to mąż powinien zrezygnować z zatrudnienia by opiekować się żoną, nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

W zdaniu odrębnym od powyższego wyroku sędziego WSA Arkadiusza Windaka stwierdzono natomiast, iż przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpoznając niniejszą sprawę skład orzekający, odstępując od uwzględnienia opisanej wyżej uchwały, nie zdecydował się na przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. Argumentacja odwołująca się w istocie do subiektywnej oceny wyjątkowości sytuacji faktycznej, która wystąpiła w rodzinie osoby niepełnosprawnej i która uzasadniać miałaby uwolnienie się przez Sąd od obowiązku uwzględnienia wykładni prawa przedstawionej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinna stanowić podstawy do wydania zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę.

Mając na uwadze obowiązujące regulacje prawne oraz omawianą uchwałę I OPS 2/22, nie budzi wątpliwości autora zdanie odrębnego, że Skarżąca nie spełniała przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym członkom rodziny, w tym przypadku siostrze osoby niepełnosprawnej. W tym stanie rzeczy należało uznać, że decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, z uwagi na nielegitymowanie się przez męża osoby wymagającej opieki orzeczeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. były prawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zawisłej sprawy pod sygnaturą akt II SA/Sz 1129/22 w dniu 16 marca 2023 roku w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 roku, sygn. akt I OPS 2J22 i w konsekwencji przyjęcie wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych odmiennej od tej, która została przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 14 listopada 2022 roku, sygn. akt I OPS 2/22, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdyż skarga Strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 P.p.s.a

2. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowane przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a wspomnianej ustawy nie pozbawiają E.W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą L.L., podczas gdy L.L. pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie E.W. świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarga Strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.

3. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w idu wydani decyzji , a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne przyjęcie, iż E.W. była uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad swoja siostrą L.L., która to siostra pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek L.L. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, iż istnienie małżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie przez Skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z dnia 19 lipca 2022 r., nr ŚP.5211.337.1.2022, w sytuacji kiedy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.,

Mając na uwadze powyższe zarzuty Kolegium wniosło o:

- uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 P.p.s.a. z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi E.W.,

- ewentualnie w przypadku nie przychylenia się do powyższego, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

- zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przyjmując, iż nie zachodzą przesłanki z art. 207 § 2 P.p.s.a.

Jednocześnie SKO zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje wyraźnie, jaka okoliczność stanowi przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych osób niż współmałżonek, tj. legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod względem językowym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie budzi wątpliwości ponieważ ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Skoro L.L. jest osobą zamężną to zachodzi negatywna przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz jej siostry.

Podniesiono nadto, że w dniu 14 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 podjął uchwałę w składzie 7 sędziów, w której w pkt II wskazał, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Zauważono, że w uchwale NSA stwierdził, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość to zagadnienie przedmiotowo dotyczące problemu rozdziału wszelkich podlegających dystrybucji "dóbr i ciężarów", włączając w to kwestię nakładania obowiązków i kar, udzielania zezwoleń i ulg, przyznawania uprawnień oraz przyjmowanych w związku z tym kryteriów. W odniesieniu do sprawiedliwości społecznej zwraca się uwagę, że jest ona jedną z możliwych form sprawiedliwości jako takiej, jest zastosowaniem kryteriów sprawiedliwości rozdzielczej (dystybutywnej) z elementami sprawiedliwości wyrównawczej w związku z realizacją takich wartości konstytucyjnych, jak: solidarność społeczna czy bezpieczeństwo socjalne (S. Tkacz, Rozumienie sprawiedliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Katowice 2003, s. 29- 34; Ch. Perelman, O sprawiedliwości, Warszawa 1959, s. 30-58). Również sprawiedliwość społeczna oznacza jednak nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela....".

SKO zaznaczyło przy tym, iż zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela takiego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu, co w przedmiotowej sprawie nie występuje. Wykładnia zawarta w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych. Powyższy stan powoduje, że strony oraz inni uczestnicy postępowania są pośrednio związani mocą prawną uchwał, która polega na tym, iż podmioty te nie są w stanie swoją interpretacją przełamać wykładni przyjętej w uchwale.

Tymczasem Sąd meritii naruszył art. 269 § 1 p.p.s.a., gdyż zaskarżonym wyroku wszedł w polemikę z podjętą uchwałą NSA z dnia 14 listopada 2022 roku, sygn. akt I OPS 2/22 i w konkluzji, wskazał, iż w tym określonym przypadku nie będzie stosował uchwały 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 roku, sygn. akt I OPS 2/22, pomimo, tego, iż stanowisko zajęte w uchwale pośrednio wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej - E.W. nastąpiła w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i poprawną wykładnię przepisów 17 ust. 1 pkt 4 oraz 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja Kolegium jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, iż dopuszczalne jest w niniejszej sprawie, odstąpienie przez Sąd od literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 2 pkt 5 lit. a u.ś.r. mimo związania tego Sądu, na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a., stanowiskiem zajętym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22. W powołanej uchwale w punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Sąd I instancji, znając treść powyższej uchwały, przyjął bowiem, iż szczególne okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy uzasadniają przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej będącą siostrą osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, nad którą sprawuje opiekę, mimo ze mąż niepełnosprawnej L.L. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd wskazał, iż rezygnacja z pracy przez męża niepełnosprawnej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną małżonką, znacząco obniżyłaby poziom życia wielodzietnej rodziny, której jest jedynym żywicielem.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 269 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten stanowi, iż jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi (...).

W szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że interpretacja przepisów prawa wyrażona w uchwale NSA jest pośrednio wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i dla rozszerzonych składów orzekających. Natomiast uchwała konkretna jest w danej sprawie sądowoadministracyjnej, w której została podjęta, bezpośrednio wiążąca. Oznacza to, że skład sądu administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od wykładni wyrażonej w treści sentencji uchwały NSA w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Ogólna moc wiążąca uchwały oznacza zatem w istocie to, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany w uchwale przepis. Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., I OSK 2817/14, z dnia 8 czerwca 2017 r. o sygn. akt I FSK 1285/15 i z dnia 24 listopada 2020 r. o sygn. akt II GSK 1419/18 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenie dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Innymi słowy, artykuł 269 § 1 P.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2020 r., II GSK 3257/17). Celem przyjęcia rozwiązania z art. 269 P.p.s.a. było zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, która stanowi gwarancję demokratycznego państwa prawa, w szczególności zaś pozytywnie wpływa na kształtowanie zaufania obywatela do państwa (por. szerzej wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2008 r., I OSK 1946/06) Podkreślić należy, że zwrot "stanowisko zajęte w uchwale" należy rozumieć ściśle, obejmując nim wykładnię zawartą w sentencji uchwały, tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Wykładnia podana w sentencji uchwały, wykraczająca poza te granice, jak również te poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem", są pozbawione mocy wiążącej. Podkreślić przy tym należy, iż przepis art. 269 p.p.s.a nie zawiera innych przesłanek upoważniających składy sędziowskie do odstąpienia od stanowiska wyrażonego w uchwale.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że ze stanowiska zajętego w powołanej wyżej uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 jednoznacznie wynika, iż przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest możliwie wyłącznie, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Trzeba przy tym, zaznaczyć - mając na uwadze treść wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, który legł u podstaw wydanej uchwały - iż nawet wystąpienie po stronie małżonka osoby niepełnosprawnej innych obiektywnych przyczyn niemożliwości sprawowana realnej i efektywnej opieki nad osobą wymagającą wsparcia, nie uprawnia innych niż małżonek osób, wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie, wobec nielegitymowania się przez męża niepełnosprawnej L.L. orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zobligowany był uwzględnić i zaaprobować stanowisko wyrażone w uchwale I OPS 2/22, albo też - w przypadku braku akceptacji tego stanowiska – skierować wniosek o podjęcie tzw. uchwały przełamującej, bądź też stwierdzić, że uchwała ta nie ma zastosowania do niniejszego stanu faktycznego i prawnego. Tymczasem Sąd ten wyraził stanowisko, iż co do zasady podziela stanowisko wyrażone w uchwale I OPS 2/22 , zaniechał przy tym przedłożenia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, jednocześnie odstąpił od zastosowania się do wykładni zaprezentowanej w przedmiotowej uchwale nie wskazując jednak przy tym, że nie ma ona zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na odmienny stan faktyczny lub prawny.

Jak słuszne zauważył skarżący kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji w rzeczywistości polemizuje z argumentacją zwartą w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22, wskazując na przyczyny natury aksjologicznej uzasadniające odstąpienie, w tej konkretnie sprawie, od stanowiska wyrażonego ww. uchwale. Trzeba przy tym zaznaczyć, iż argumentacja zawarta w uchwale również odnosiła się tych kwestii – Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym uznał, iż norma zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie może zostać uznana za rażąco naruszającą konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Jeszcze raz trzeba przy tym podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uznał, że nawet obiektywne okoliczności uniemożliwiające małżonkowi sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem nie pozwalają na odstąpienie od literalnego zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Mając zastrzeżenia do tego stanowiska Sąd I instancji, winien był wystąpić z o podjęcie tzw. uchwały przełamującej. Odstępując od powyższego naruszył przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. W tym też zakresie skargę kasacyjną należy uznać za zasadną.

W konsekwencji słuszny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., bowiem Sąd I instancji opowiedział się za przyznaniem Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

W tym miejscu przytoczyć należy motywy uchwały I OPS 2/22, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym, skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki, wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.

Wobec tego skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne - jak podkreślił skład poszerzony - jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane - zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca - jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie zaś takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

W świetle powyższego, obniżenie poziomu życia ( obniżenie dochodów) rodziny osoby niepełnosprawnej, z uwagi na rezygnację małżonka tej osoby z pracy w celu sprawowania i opieki nad osobą niepełnosprawną nie może uzasadniać odstąpienia od niebudzących wątpliwości interpretacyjnych reguł przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które w tym zakresie nie pozostawiają organom administracji żadnego luzu decyzyjnego.

Skoro doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego to w konsekwencji słusznie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a . Naruszenie tej normy o charakterze wynikowym jest konsekwencją błędnego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 193 P.p.s.a., o jej oddaleniu.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od E.W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie w związku z przedmiotem sporu i sytuacją skarżącej.