Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 641/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 90, art. 91, art. 93, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28 ust.1, 15 ust. 2 pkt 6, pkt 8, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 6, par. 12 pkt 8
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 30 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w N. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego fragment obszaru wsi P. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy w N. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w N. podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar wsi P., stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., obejmującego obszar wsi P., uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi P., położonej w gminie N. oraz określając (w części graficznej, stanowiącej załącznik graficzny do uchwały) granice obszaru objętego planem miejscowym. Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art.18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm.).

Wojewoda [...] zaskarżył w całości powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8, art. 16 ust. 1 i art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 4 pkt 6 i § 12 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). W konkluzji wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody [...] naruszone zostały zasady i tryb uchwalania aktu planistycznego, bowiem załączniki graficzne do przedmiotowej uchwały są niespójne, np. granice terenów objętych wyniesieniami na rysunku nr 1 nie są zgodne z granicami wyznaczonymi na rysunkach nr 2 i 3.

Ponadto załączniki graficzne uchwały nie spełniają wymogu dokumentu planistycznego. Nieczytelny jest wyrys ze studium na rys. nr 1 oraz podkłady mapowe i niektóre oznaczenia użyte na rys. nr 2 i 3, granice terenów objętych wyniesieniami na rys. 2 i 3 są niezgodne z granicami wyznaczonymi na ogólnym rysunku planu. Dodatkowo rysunek nr 1 nie spełnia wymogów określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustawa dopuszcza stosowanie map w skali 1:1500 wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy., stąd załącznik nr 1 do projektu planu powinien być sporządzony w skali 1:1000, a został sporządzony w skali 1:1500.

Dalej Wojewoda wskazał, że ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych symbolami "1.01.R", "1.02R", "1.07R" nie ustanawiają całkowitego zakazu zabudowy, bowiem w niniejszym planie nieprawidłowo zostało zdefiniowane pojecie "zakaz zabudowy". Naruszono zapis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pod pojęciem budowy należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, dlatego zakaz zabudowy z jednoczesnym utrzymaniem istniejących obiektów i zakazem zwiększania wskaźnika intensywności zabudowy, faktycznie nie jest zakazem zabudowy. Definicja utrzymania obiektów dopuszcza wykonywanie na istniejących obiektach budowlanych remontów, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy. Dla w/w terenów brak jest oznaczenia wskaźników zabudowy, co stanowi uchybienie § 4 pkt 6 powołanego wyżej rozporządzenia oraz naruszenie art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu przestrzennym.

Zapis § 21 tekstu planu jest niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami w szczególności z § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Dopuszcza się bowiem zabudowę w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki na działkach o szerokości 16,0 m lub mniejszej.

W przedmiotowym planie brak jest określenia maksymalnej wysokości dla masztów oraz urządzeń telekomunikacyjnych, określanie wysokości w odniesieniu do innych obiektów jest niewystarczające. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 pkt 6 nakłada obowiązek określania, w planie miejscowym, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy.

Zdaniem Wojewody do dokumentacji prac planistycznych nie załączono również prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, pomimo tego, że taki obowiązek wynika z § 12 pkt 8 cytowanego wcześniej rozporządzenia.

Nadto przepis art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że projekt planu winien być wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Natomiast tryb, w jakim dokonuje się opracowywania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, określają przepisy art. 46 i art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Dokumentacja planistyczna załączona do przedmiotowego planu miejscowego nie zawiera informacji na temat przeprowadzenia procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Brak właściwego trybu sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania aktu planistycznego.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy N. wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniła, że zapis dotyczący zakazu zabudowy jest wypełnieniem ustawowego obowiązku jego wprowadzenia na obszarze planu, którego część graficzna sporządzona jest na mapie w skali 1:5000. Jednocześnie ustawodawca nie wprowadził rozstrzygnięcia w zakresie, czym jest zakaz zabudowy, stąd przyjęto dla potrzeb planu, że zakaz zabudowy jest związany z tworzeniem nowych form zagospodarowania. Dalej wyjaśnił, iż w trakcie pozyskiwania map do celów projektowych z państwowego zasobu, okazało się, że tylko część z nich sporządzona jest w skali 1:1000, które nie pozwalają na określenie przeznaczenia innego niż rolne lub ustalenie zakazu zabudowy. Jednocześnie na terenach posiadających mapy wyłącznie w skali 1:1500 istnieje szereg inwestycji głównie w zakresie sieci dróg gminnych, sieci wodociągowych i energetycznych, jak też stacji bazowych. Na terenach tych wskazane jest też sporządzenie planu zagospodarowania głównie z racji na potrzebę ich "ochrony" przed zabudową realizowaną w oparciu o warunki zabudowy. Rada wskazała, iż za słuszne uznała wprowadzenie takiego zakazu zabudowy, który z jednej strony nie odbierze praw nabytych przez właścicieli nieruchomości lub budowli do pełnego korzystania z nich, a jednocześnie da gwarancję nie wprowadzania w sposób chaotyczny i przypadkowy nowych obiektów.

Ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwości zapisu § 21 zaskarżonej uchwały, organ wyjaśnił, iż zapis ten jest wynikiem błędu redakcyjnego, w wyniku którego pojawiło się wyrażenie "mniejszej niż". Pozostała część zapisu jest zgodna z treścią § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnośnie niejasności przeznaczenia terenu oznaczonego numerem 1.04 Rada wyjaśniła, iż dla terenu ustalono przeznaczenie opisane jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami i zabudowa rolno-usługowa, obie te formy zabudowy zostały zdefiniowane w treści planu i wspólnie tworzą przeznaczenie terenu. Nadto taki zapis jest zgodny z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego wymóg zawierania w treści planu przeznaczenia wraz z symbolem literowym i cyfrowym wyróżniającym teren sposób innych.

Dalej, w odniesieniu do zarzutu braku ustalenia szerokości frontu działki, wskazał, iż w treści § 29 określono minimalną szerokość działki w linii rozgraniczającej drogi obsługującej działkę. Ustalenie to jest ustaleniem szerokości frontu działki, które to pojęcie jest niczym innym jak częścią działki budowlanej, która przylega do dróg, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego sporządzenia prognozy skutków finansowych Rada Gminy w N. podkreśliła, że opracowanie zostało wykonane i jest w posiadaniu Gminy. Opracowania te nie podlegały procedurze opiniowania i uzgodnień i są materiałami informacyjnymi dla sporządzającego plan i radnych i z tej racji nie zostały włączone w przekazaną dokumentację.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu nie uwzględnienia przy sporządzaniu planu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ wyjaśnił, że przy sporządzaniu planu miejscowego uwzględniono wymagania art.39 ust.1 pkt 1 oraz art. 46, art. 54 w zw. z art. 58 pkt 3 i art. 55 ust. 3 w/w ustawy. Informacja o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania fragmentów gminy N. podana została do publicznej wiadomości - spełniając kryteria zapisane we wspomnianej ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ukazało się na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w N. w dniu [...] r., w Biuletynie Informacji Publicznej i w prasie ("Dziennik [...] " z dnia [...] r.). W terminie do dnia 30 listopada 2006 r. zbierano wnioski do planu. Wnioski zostały rozpatrzone w dniu 20 grudnia 2006 r.

Do odpowiedzi na skargę załączono wymagane przepisami art. 43 i art. 55 ust. 3 wspomnianej wyżej ustawy "Uzasadnienie i podsumowanie". Informacja o przyjęciu planu miejscowego i o możliwościach zapoznania się z jego treścią, jak też zapoznania się z treścią "Uzasadnienia i podsumowania" podana została do publicznej wiadomości, poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w N. oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy N.. Ponadto projekt poddany został uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz Wojewodą, poprzez wydział ochrony środowiska Urzędu Wojewódzkiego i Dyrektora Regionalnego Ochrony Środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd - nie przejmując sprawy do merytorycznego jej załatwienia - bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda [...], jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organowi temu wójt gminy zobowiązany był przedstawić uchwałę rady gminy w trybie przepisu art. 90 tejże ustawy, w celu zbadania jej zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 tejże ustawy).

W niniejszej sprawie organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminy nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę [...] skargi w niniejszej sprawie, uznać należy przepis art. 93 tejże ustawy. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (zob: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 roku, II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 roku, I OSK 572/05, Lex nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną.

Uwzględniając zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 p.p.s.a. Z powyższego wywieść należy, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie - uwzględniając skargę - może, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.

Stosownie też do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Mając na uwadze to, co zostało wskazane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Rozważania o charakterze merytorycznym poprzedzić też należy ogólną uwagą, iż procedura planistyczna, która ostatecznie doprowadziła do podjęcia zaskarżonej uchwały przebiegała w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przechodząc natomiast do szczegółowej analizy legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., obejmującego obszar wsi P." oraz uchwały z dnia [...] roku nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. Żadna z powyższych uchwał nie precyzuje ani też szczegółowo nie określa, jakim aktem przyjęto przywołane jedynie ogólnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. Studium nie zostało również załączone do dokumentacji planistycznej, przekazanej tak organowi nadzoru jak i sądowi administracyjnemu, kontrolującemu legalność zaskarżonej uchwały. Nie ulega zaś wątpliwości, iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającym zasady polityki przestrzennej gminy jest uchwała w sprawie studium, w którym określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego (art. 10 ust. 2 omawianej ustawy). Istotne z punktu widzenia kolejności działań przy uchwalaniu planu jest to, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 tejże ustawy). Powyższe uwagi zamyka treść przepisu art. 17 pkt 4 omawianej ustawy, który jednoznacznie wskazuje, iż wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym istotne dla prawidłowości tworzenia planu, na tym etapie postępowania jest ustalenie, iż projekt planu uwzględnia ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro wszakże zarzuty organu nadzoru w tej materii nie zostały sformułowane, te podniesione w skardze dotyczą natomiast merytorycznych zapisów zaskarżonej uchwały, odstąpiono od badania zgodności uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z tej samej przyczyny nie analizowano szczegółowo procedury planistycznej, choć godzi się podkreślić, iż obowiązki organów w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania określa przepis art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie wskazać natomiast należy, iż jak wynika z treści art. 17 pkt 3 powołanej ustawy obowiązkiem wójta gminy było wprowadzenie do projektu planu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponowienie dokonanych uprzednio uzgodnień (art. 17 pkt 13 ustawy). W realiach niniejszej sprawy trzeba wskazać, iż wójt - w następstwie rozpatrzenia uwag wniesionych w trybie przepisu art. 17 pkt 11 tejże ustawy - uwzględnił częściowo niektóre z 63 uwag wniesionych do projektu planu (zob. pkt II.4 "uzasadnienia/podsumowania" stanowiącego złącznik do odpowiedzi na skargę (k -152). Pomimo wszakże wprowadzonych zmian nie dokonał w jakimkolwiek zakresie ponownych uzgodnień projektu planu. Tym samym przedłożył do uchwalenia radzie projekt planu w takiej wersji, która, jak się zdaje, częściowo nie była przedmiotem uzgodnień.

Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów, związanych z wadliwością poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały, wskazać należy, iż są one zasadne, rodząc konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w całości.

Przepis art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, iż wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego,

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych,

6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy,

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym,

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy,

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów,

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. (art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Szczegółowe wymagania, dotyczące projektu precyzuje zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując postanowienia zaskarżonej uchwały należy podzielić stanowisko organu nadzoru, iż w sposób nieprecyzyjny sporządzone zostały jej załączniki graficzne, granice terenów objętych wyniesieniem na rysunku nr 1 nie przystają do granic wyniesień wyznaczonych na rysunkach nr 2 i 3.

Na uwzględnienie zasługuje zarzut, iż rysunek ogólny planu, rysunek nr 1, sporządzony w skali 1:5000 nie spełnia generalnych wymogów, określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących skali map, na których sporządza się plan miejscowy. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowane map w skali 1:5000. W niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia dla zastosowanej skali 1:5000 albowiem w tekście planu nie ustanowiono terenu, który byłyby objęty zakazem zabudowy, mimo że tenże zakaz został zdefiniowany w § 4 tekstu planu.

W tym miejscu podkreślić trzeba, iż ustanowiony dla terenów 1.01R, 1.02R i 1.07R zakaz zabudowy faktycznie takim zakazem nie jest. Trudno bowiem za zakaz zabudowy uznać możliwość wykonywania w istniejących obiektach budowlanych m.in. rozbudowy, nadbudowy i odbudowy a do takiej konkluzji skłania porównanie definicji, zawartych w pkt 17 i 25 § 4 zaskarżonej uchwały. Stanowisko Rady Gminy w N., dopatrujące się uzasadnienia dla tego rodzaju rozwiązania planistycznego we względach celowościowych, nie ma oparcia w przepisach prawa, stanowiąc de facto ich obejście. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują pojęcia "zakazu zabudowy", jego leksykalne brzmienie nie pozostawia wątpliwości: pod pojęciem zakazu rozumieć należy "zabronienie komuś czegoś" (zob. Mały słownik języka polskiego pod redakcją S.Skorupki, H.Auderskiej, Z.Łempickiej Warszawa 1969, str. 967); pojęcia "zabudowy" nie można natomiast wykładać w oderwaniu od definicji budowy, zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Budowa oznacza zaś wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jego rozbudowę, odbudowę oraz nadbudowę. Również leksykalne określenie pojęcia zabudowy oznacza zresztą wznoszenie na jakimś terenie budowli, ich części lub zespołów (zob. Mały słownik języka polskiego pod redakcją S.Skorupki, H.Auderskiej, Z.Łempickiej Warszawa 1969, str. 969).

Faktem pozostają zasadnicze rozbieżności pomiędzy częściami tekstową i graficzną planu. Dotyczy to przede wszystkim terenu oznaczonego symbolem "1.04", który na rysunku nr 2 planu, oznaczony jest symbolem RMj – zabudowa rolniczo-usługowa, natomiast z zapisów planu, § 56 ust. 3 tekstu planu, wynika, iż teren ten oznaczony jest symbolem MNu – zabudowa mieszkaniowo-usługowa.

Trafne jest również stanowisko organu nadzoru, co do sprzeczności regulacji, zawartej w § 21 części tekstowej planu z przepisem § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niezależnie więc od intencji organu stanowiącego, wprowadzenie rozwiązania wprost sprzecznego z przepisami prawa nie można usprawiedliwić "omyłką pisarską", skutkującą jedynie "pominięciem" części regulacji miejscowej.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut dotyczący podwójnego oznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1.04. Na rysunku nr 3 teren ten oznaczony jest w całości symbolem MNu, natomiast na rysunku nr 2 cześć całego obszaru 1.04. oznaczona jest symbolem MNu a część RMj. Z kolei w §56 ust. 3 planu czytamy, iż teren 1.04. oznaczony jest symbolem MNu co oznacza, iż przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Nie stanowi wytłumaczenia dla takiego oznaczenia terenu argument, iż oba symbole razem charakteryzują całościowo przeznaczenie tego terenu. Taki sposób oznaczenia jest niezgodny z postanowieniami ustawy i przepisów do niej wykonawczej, w szczególności stoi w sprzeczności z nakazem spójności pomiędzy treścią planu a oznaczeniami w załącznikach graficznych, sformułowanym w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto nie budzi wątpliwości, iż wszystkie oznaczenia winny być jasne, ten sam teren nie może być zatem opatrzony różnymi symbolami, które stanowią o zupełnie innym sposobie przeznaczenia.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z treścią § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia planu w zakresie podziału i scalania działek powinny dokładnie precyzować parametry działek uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnię oraz określać kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z przepisami działu III rozdziału 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału i scalenia nieruchomości dokonuje się według ustaleń planu. Oznacza to, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje możliwość podziału i scalenia nieruchomości. Prawidłowo sporządzony plany powinien więc wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego . W tych warunkach plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia powinien regulować

w sposób jednoznaczny, nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Zaskarżona uchwała nie odpowiada warunkom wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zawarte

w niej ustalenia zostały sformułowane zbyt ogólnikowo.

Wskazane powyżej uchybienia w sporządzaniu miejscowego planu stanowią naruszenie zasad jego tworzenia i prowadzą do konieczności stwierdzenia jego nieważności. Mając na uwadze, iż owe uchybienia dotyczą rysunków planu oraz znacznej części jednostek planistycznych konieczne stało się – również z powyższej przyczyny – stwierdzenie nieważność miejscowego planu w całości.

Zważywszy przy tym na stwierdzone wady, dotyczące treści zaskarżonej uchwały, odstąpiono od szczegółowego badania prawidłowości przeprowadzonej procedury strategicznego oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 46 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Faktem jest wszakże, iż zgodnie z treścią art. 46 pkt 3 powołanej ustawy, projekty m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Informacje zawarte w treści odpowiedzi na skargę oraz załączone postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zdają się wskazywać, iż procedura taka została przeprowadzona, jednakże do dokumentacji planistycznej, przedłożonej organowi nadzoru oraz nadesłanej do kontroli sądowej nie załączono wszystkich jej elementów (w tym m.in. prognozy oddziaływania na środowisko). Dotyczy to również zarzutu niesporządzenia prognozy skutków finansowych projektu - informacje zawarte w dokumentacji planistycznej wskazują na fakt jej sporządzenia (rewers k – 152 akt sądowych), a jedynie nieprzedłożenia organowi nadzoru. Zważywszy wszakże na to, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pozostaje, jak wskazano, w związku z jej wadliwością merytoryczną, odstąpiono od żądana załączenia tejże dokumentacji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Konsekwencją natomiast uwzględnienia skargi było stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240 zł.