Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 473/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Czystość i porządek
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1 i ust. 5, art. 83, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 8 i ust. 9, art. 35a, art. 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 7, art. 37 ust. 2 i ust. 3, art. 38a, art. 39, art. 144 ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 122
law: Ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
article: art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 5, art. 29 i art. 30
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 52 par. 1, art. 147, art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 156 poz 17 art. 2 ust. 2
law: Dyrektywa 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do  sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do  wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE.

SENTENCJA

Dnia 6 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w C. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 roku nr XL/502/17 w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016 – 2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 oddala skargę. A.B.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 473/19

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 20 czerwca 2017 r. Sejmik Województwa Łódzkiego działając, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.s.w.", art. 34 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1987) – dalej w skrócie "u.o.o.", podjął uchwałę nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

W skardze na powyższą uchwałę, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A Sp. z o.o. z siedzibą w C., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzuty dotyczące:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.

1.1. art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 122) – dalej w skrócie "ustawa zmieniająca" w związku z art. 38a oraz art. 35 ust. 9 u.o.o. w związku z treścią Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028 stanowiącym załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XL/502/17 z dnia 20 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028 wraz z Planem Inwestycyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do w/w Planu gospodarki odpadami, poprzez pominięcie w w/w Planie gospodarki odpadami oraz w Planie Inwestycyjnym instalacji skarżącej, tj. Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb [...], gmina B., pomimo prawnego obowiązku objęcia tym planem przedmiotowej instalacji, a tym samym uniemożliwienie uzyskania skarżącej pozwolenia zintegrowanego oraz pozbawienie możliwości finansowania instalacji ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w konsekwencji uniemożliwienie uzyskania przez instalację statusu RIPOK pomimo, że skarżąca rozpoczęła budowę przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ustawę o odpadach (to jest przed dniem 6 lutego 2015 r.) oraz posiada ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach sprzed daty 1 stycznia 2012 r.;

1.2. art. 35 ust. 4 pkt 2 i ust. 9 u.o.o. oraz art 5 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 Konstytucji RP stanowiącym zasadę ochrony praw nabytych poprzez nie ujęcie (nie wskazanie) w treści rzeczonego Planu gospodarki odpadami instalacji skarżącej, tj. Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb [...], gmina B., pomimo, iż prawo do posiadania statusu takiej instalacji i prawo do ujęcia jej w nowym planie gospodarki odpadami komunalnymi i planie inwestycyjnym nabyte zostały przez skarżącą w oparciu o poprzednio obowiązujący Plan gospodarki opadami województwa łódzkiego 2012 przyjęty uchwałą nr XXVI/481/21 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 oraz w oparciu o posiadane przez skarżącą ostateczne decyzje indywidualne: decyzję Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzję Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] - pozwolenie na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb [...], gmina B.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

2.1. art. 7, art. 8 § 1, art. 9 zd. 1, art. 10 § 1, art. 11 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania, to jest na wpisanie bądź pominięcie instalacji skarżącej w Planie gospodarki odpadami, w konsekwencji pozbawienie jej uprawnienia ustosunkowania się do ewentualnych wątpliwości czy zastrzeżeń organu w przedmiocie umieszczenia instalacji skarżącej w Planie gospodarki odpadami oraz nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ pomijając przedmiotową instalację w Planie gospodarki odpadami, rażąco naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej,

2.2. z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie art. 36 ust. 3-7, art. 35 a ust. 3 u.o.o., poprzez naruszenie przez organ przepisów dotyczących procedury sporządzania i uchwalania zarówno projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego jak również na etapie opracowywania projektu inwestycyjnego, natomiast z uwagi na skierowany do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przedłożenie stosownych dokumentów, których skarżąca nie otrzymała do dnia skierowania przedmiotowej skargi, zarzut ten zostanie ewentualnie uzupełniony po otrzymaniu przez skarżącą wnioskowanych dokumentów.

Z uwagi na powyższe zarzuty Spółka wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu z powołaniem na rzeczone dokumenty, na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 248 k.p.c. o zobowiązanie przez sąd: Zarządu Województwa Łódzkiego do przedłożenia do akt niniejszego postępowania pełnej dokumentacji powstałej w procedurze przegotowania projektu Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla woj. łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028, a w szczególności: projektów planu gospodarki odpadami komunalnymi dla woj. Łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028 powstałych i przyjmowanych w procesie przygotowywania, a w szczególności projektu planu przekazanego do Ministra Ochrony Środowiska zgodnie z art. 36 ust. 5 u.o.o.; opinii wydanych przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do projektu PGOWŁ 2016, opinii Ministra właściwego do spraw środowiska odnośnie projektu PGOWŁ 2016 oraz wszelkiej dokumentacji dotyczącej procedury uzgodnienia z Ministrem właściwym do spraw środowiska projektu planu inwestycyjnego stanowiącego załącznik do PGOWŁ 2016 (ew. zgłaszanych przez Ministra uwag czy wyrażanego przez niego stanowiska).

Uzasadniając sformułowane wyżej zarzuty autor skargi wskazał, że w oparciu o decyzję Starostę [...] z dnia [...] r. nr [...] skarżąca otrzymała pozwolenie na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb [...], gmina B. (dalej "Instalacja C."). Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 24 sierpnia 2013 r. Uzyskanie pozwolenia na budowę poprzedzone zostało uzyskaniem ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia (dalej: "decyzja środowiskowa") oraz ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu 21 czerwca 2012 r. Sejmik Województwa Łódzkiego podjął uchwałę Nr XXVI/481/12 w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami województwa Łódzkiego 2012 (dalej: "WPGO 2012"). Na skutek stosownego wniosku Spółki, w WPGO 2012 stanowiącym załącznik do uchwały Instalacja C. została w kilku miejscach wskazana jako planowany RIPOK oraz planowane składowisko odpadów. W oparciu o uzyskane decyzje (środowiskową, lokalizacyjną i budowalną) oraz z racji na ujęcie instalacji jako planowanej w Planie gospodarki odpadami województwa Łódzkiego 2012 skarżącej udało się pozyskać finansowanie budowy instalacji w formie preferencyjnej pożyczki ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. zgodnie z umową pożyczki z [...] r. W ostatnim Aneksie nr 3 do przedmiotowej umowy pożyczki NFOŚiGW uzależnił wypłatę kwoty pożyczki m.in. od ujęcia instalacji w Planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami komunalnymi na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028. Dalej pełnomocnik Spółki podkreślił, że na przełomie lat 2015/2016 Marszałek Województwa Łódzkiego podjął prace nad przygotowaniem nowego planu gospodarki odpadami komunalnymi dla Województwa Łódzkiego, realizując zobowiązanie wynikające z art. 5 ustawy zmieniającej. W trakcie prac nad nowym planem instalacja skarżącej ujmowana była w dokumentach dotyczących projektu planu gospodarki odpadami w zasadzie przez cały okres prac. Znajdowała się ona w projekcie planu przedłożonym do Ministerstwa Ochrony Środowiska. Ostatecznie jednak instalację usunięto z treści planu. Stało się to na etapie przekazania planu przygotowanego przez Zarząd Województwa Łódzkiego do Sejmiku Województwa w celu prac nad uchwałą (miesiące maj/czerwiec 2017 roku). O fakcie usunięcia instalacji z przedłożonego do uchwalenia Planu skarżąca nie została poinformowana. Zdaniem strony skarżącej w tej sprawie zasadnicze znaczenie ma pismo Spółki z dnia 27 kwietnia 2017 r. stanowiące odpowiedź na zapytanie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego z dnia 25 kwietnia 2017 r. odnośnie rozpoczęcia budowy Instalacji C. przed dniem 6 lutego 2015 r. W przedmiotowym piśmie Spółka poinformowała Urząd Marszałkowski o rozpoczęciu prac przygotowawczych już w 2013 r., których podjęcie, zgodnie z prawem budowlanym, jest równoznaczne z rozpoczęciem budowy. Na okoliczności wskazane w w/w piśmie Spółka załączyła stosowne dokumenty, w tym dziennik budowy. W w/w piśmie Spółka oświadczyła, że pozostaje w gotowości do kontynuowania budowy, która musiała zostać wstrzymana ze względu na wprowadzenie przez NFOŚiGW (instytucja udzielająca pożyczki na finansowanie inwestycji) obowiązku przedstawienia uchwały Sejmiku Wojewódzkiego w sprawie zatwierdzenia aktualizowanego Planu Gospodarki Odpadami uwzględniającego RIPOK C. Organ był o tej okoliczności kilkakrotnie informowany. W dniu 20 czerwca 2017 r. organ podjął zaskarżoną uchwałę, w której treści z niewyjaśnionych przez przyczyn Instalacja C. nie została ujęta w PGOWŁ 2016-2020. Autor skargi uzasadniając w następnej kolejności interes prawny w złożeniu skargi wskazał na brzmienie art. 38a u.o.o. i wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż aby instalacja do przetwarzania odpadów mogła uzyskać status RIPOK, musi wpierw zostać umieszczona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (jako instalacja istniejąca lub planowana), a następnie w samej uchwale w sprawie wykonania WPGO. Z uwagi na fakt, iż odmowa nadania określonym podmiotom statusu RIPOK nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, podmiot, który wypełnia kryteria przyznania takowego statusu, lecz go nie uzyskał, chcąc zrealizować swoje uprawnienie do jego uzyskania zmuszony jest do zaskarżenia odpowiedniego aktu organu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Takim właśnie aktem jest wojewódzki plan gospodarki odpadami ("WPGO") oraz uchwała w sprawie jego uchwalenia, załącznikiem której jest WPGO wraz z Planem Inwestycyjnym. Pominięcie Instalacji C. w PGOWŁ 2016-2020 uniemożliwia uzyskanie skarżącej pozwolenia zintegrowanego, tym samym wprost wpływa na jej sytuację materialnoprawną. Przepis art. 38a u.o.o. stanowi więc źródło interesu prawnego w zaskarżeniu. Ponadto źródłem tego interesu jest również art. 35a ust. 9 u.o.o., albowiem nie umieszczenie Instalacji C. w planie inwestycyjnym oznacza, iż Spółka nie będzie mogła otrzymać finansowania ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, którą to okoliczność Spółka wskazała również w korespondencji z urzędem. Potwierdzeniem braku możliwości wypłaty uzyskanej pożyczki jest załączony do niniejszej skargi Aneks nr 3 do umowy pożyczki zawartej przez skarżącą z NFOŚiGW. W przekonaniu Spółki oba przywołane powyżej przepisy prawa naruszone przez organ, kształtują sytuację prawną skarżącej. Naruszenie w/w przepisów pozbawia skarżącą prawa do otrzymania dofinansowania oraz prawa do ubiegania się o decyzję pozwolenia zintegrowanego i wpisu do uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami komunalnymi - a więc finalnie - prawa do nabycia statusu RIPOK.

Uzasadniając w dalszej kolejności zarzuty naruszenia prawa materialnego autor skargi stwierdził, że organ nie umieszczając Instalacji C. w PGOWŁ 2016-2020 naruszył przepisy przejściowe zawarte w art. 4 ustawy zmieniającej, która wprowadziła analizowany powyżej art. 38a do u.o.o. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, art. 38a u.o.o. nie znajduje zastosowania do tzw. planowanych instalacji regionalnych, których budowa rozpoczęła się przed dniem 6 lutego 2015 r. ( tj. w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej) pod warunkiem, że do 1 stycznia 2012 r. dla takich instalacji wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołane wyżej normy prawne powinny być zatem rozumiane w ten sposób, iż w odniesieniu do takich instalacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej znajdzie zastosowanie dopiero wtedy, gdy w wyniku aktualizacji WPGO instalacja taka nie zostanie ujęta w WPGO (co ma miejsce w sytuacji skarżącej). Celem ustawodawcy było więc zachowanie dotychczasowej infrastruktury wskazywanej w starych planach gospodarki odpadami. Tak długo bowiem, jak planowana instalacja regionalna jest ujęta w WPGO, nie istnieją podstawy do odmowy wydania jej operatorowi decyzji administracyjnych na podstawie art. 38a u.o.o., skoro przepis ten jako wyłączną przesłankę odmowy wydania decyzji wskazuje brak ujęcia w WPGO. Skarżąca jednak w PGOWŁ 2016-2020 została pominięta, pomimo tego, że Instalacja ujęta była w dotychczas obowiązującym Planie Gospodarki Odpadami Województwa Łódzkiego 2012.

Spółka, przywołując w następnej kolejności art. 2 Konstytucji oraz art. 5 ustawy zmieniającej, wywiodła, że przepis ten przesądza o zasadzie ciągłości planu i utrzymaniu doczasowych postanowień z uwzględnieniem jedynie zmian wprowadzonych wskazaną ustawą nowelizującą. Ze zmian tych nie wynika, aby sejmik województwa otrzymał uprawnienia do wykreślenia instalacji z planu, a więc do pozbawienia praw przyznanych w ramach planu poprzedniego. Przeciwnie, wskazany powyżej art. 4 ustawy zmieniającej, właściwie intepretowany pozwala dekodować normę nakazującą organom uchwałodawczym takie ustalenie treści planu, która zapewni ochronę dotychczasowego prawa. Podsumowując, skoro skarżąca legitymuje się ostateczną decyzją środowiskową z [...] r., a budowa Instalacji C. rozpoczęła się w 2013 r., wówczas nieujęcie instalacji w WPGO powinno być traktowane jako naruszenie interesu prawnego i praw nabytych przysługujących skarżącej, zaś uchwała sejmiku o uchwaleniu PGOWŁ 2016-2020 stanowi działanie niezgodne z prawem. W przekonaniu skarżącej, powyższe w pełni uzasadnia poszukiwanie skutecznej ochrony przed sądem administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione w skardze zarzuty za niezasadne.

Organ wyjaśnił, że uchwalenie PGOWŁ 2016 w dniu 20 czerwca 2017 r. przez Sejmik Województwa Łódzkiego było poprzedzone wymaganą prawem procedurą przewidzianą przy opracowaniu tego typu dokumentów, określoną zarówno w u.o.o., jak i ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), a w szczególności w zakresie wymaganych prawem opinii, zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu związanym z opracowaniem projektu PGOWŁ 2016, a następnie opiniowania projektu PGOWŁ 2016 i uzgodnienia projektu Planu Inwestycyjnego przez ministra właściwego ds. środowiska.

Pełnomocnik organu odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na decyzję organu, tj. art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 38a oraz art. 35 ust. 9 u.o.o. stwierdził, że nie mają one uzasadnienia formalnego i prawnego. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu wymienionej ustawy art. 4 ust. 1 i 2 "zawiera postanowienia, zgodnie z którymi przepisy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw stosuje się, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Ma to na celu ograniczenie wpisywania do uchwał w sprawie wykonania wojewódzkich planów gospodarki odpadami instalacji, które uzyskały odpowiednie zezwolenia, ale budowa ich nie została rozpoczęta, co w konsekwencji prowadziło do przeszacowania mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w województwie i zakłócało prawidłowe gospodarowanie odpadami". Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że według art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o.o. uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku zakończenia budowy i oddania do użytkowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. W praktyce oznacza to, że jeżeli planowana do budowy instalacja mimo posiadania określonych decyzji wynikających z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, nie rozpoczęła budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r., nie uwzględnia się zarówno w wojewódzkim planie gospodarki odpadami i dalej w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Wskazując na następnej kolejności na brzmienie art. 28 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) – dalej w skrócie "P.b", organ wywiódł, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z przedłożonych przez Spółkę skanów dzienników budowy, nie wynika, aby zakres robót wymieniony w art. 41 ust. 2 P.b. był wykonany przed dniem 6 lutego 2015 r. Planowane do budowy instalacje, tj. instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz składowiska odpadów innych niż niebezpieczne Spółki A w msc. C., zostały wskazane w Planie gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 z terminem realizacji 2013 rok. Przedmiotowe inwestycje zostały uwzględnione w Planie z 2012 r. z uwagi na posiadanie określonych decyzji wynikających z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Pomimo otrzymania przez podmiot w 2014 r. dofinansowania w formie pożyczki na realizację przedmiotowego zadania ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. budowa inwestycji nie rozpoczęła się, a tym samym nie nastąpiło wydatkowanie żadnych środków publicznych. Spółka zawarła z NFOŚiGW trzy aneksy do umowy. Pierwotnie zadanie miało zostać zakończone do dnia 31 grudnia 2015 r., w aneksie nr [...] z dnia [...] r. termin ten został ustalony na dzień 31 sierpnia 2018 r. Od 2012 r., monitorując sytuacje w zakresie wdrażania zapisów wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, wielokrotnie zawracano się do Spółki (głównie poprzez wiadomości elektroniczne) z prośbą o informacje z postępu prac w zakresie budowy instalacji.

Z przedkładanych informacji wynikało, że oprócz różnego rodzaju dokumentacji i prac porządkowych nic więcej nie zostało wykonane. Skarżąca wskazywała na kolejne terminy przesunięcia prac budowalnych. W związku z prowadzoną aktualizacją wojewódzkiego planu gospodarki w dniu 27 kwietnia 2016 . pismem znak [...] zwrócono się do Spółki z prośbą o przesłanie kopii/skanów dokumentów potwierdzających rozpoczęcie budowy instalacji w C. przed dniem 6 lutego 2015 r. W odpowiedzi z dnia 27 kwietnia 2017 r. Spółka przedłożyła informacje, że rozpoczęła w 2013 r. prace przygotowawcze dotyczące zagospodarowania terenu budowy i niwelacji terenu. Pierwszy etap tych prac polegał na wykonaniu odwiertów i sporządzeniu analizy dotyczącej usunięcia zwałowiska odpadów zalegającego na terenie inwestycji. Ponadto wskazano, że od września 2013 r. prowadzono inne prace przygotowawcze m.in. związane z uzyskaniem przyłączy energetycznych w uzgodnieniu z dostawcami. Spółka poinformowała również, że zawarła umowy na niwelacje terenu oraz wykonanie ogrodzenia placu, wykonania ogrodzenia placu budowy oraz wytyczenie granic geodezyjnych. W załączeniu Spółka przedłożyła jedynie dokument pn. "Ocena mikrobiologiczna zanieczyszczenia powietrza na nieczynnym zwałowisku pozostałości poprodukcyjnych Zakładów A w C.". Nie zostały załączone żadne dokumenty potwierdzające wykonanie prac wymienionych w piśmie. Dnia 28 kwietnia 2017 r. drogą elektroniczną wystąpiono do Spółki A z prośbą o przesłanie skanu pozwolenia na budowę i skanu dziennika budowy - pierwszej strony oraz stron z poszczególnymi wpisami. Skany dzienników budowy (3 szt.) zostały przesłane w dniu 5 maja 2017 r. Z ich analizy wynika, że dzienniki budowy nr[...], [...], [...] zostały wydane w dniu 29 czerwca 2015 r. Dziennik budowy nr [...] dotyczący budowy kwatery składowiska na str. 3 w pkt. dot. czynności podstawowych przy rozpoczęciu robót wskazuje, że wyznaczenie linii regulacyjnej i stałych punktów odniesienia oraz wyznaczenie położenia obiektu budowlanego na gruncie zostało dokonane w dniu 5 października 2015 r. przez uprawnionego geodetę. Pierwsze wpisy dotyczące realizacji robót budowlanych i ich przebiegu datowane są od lipca 2015 r. W przypadku dziennika budowy nr [...] dotyczącego budowy hali sortowni odpadów zmieszanych jedyny wpis dotyczy przejęcia obowiązków inspektora nadzoru z dniem 1 lipca 2015 r. Analogicznie jest w przypadku dziennika budowy nr [...] dotyczącego budowy budynku socjalno-biurowego. Zatem z zebranego materiału dowodowego, wynika, że budowa nie rozpoczęła się przed dniem 6 lutego 2015 r., a także z przepisu art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że organ miał uprawnienie, aby nie uwzględnić budowy instalacji Spółki A w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 i załączniku do tego dokumentu, tj. Planu Inwestycyjnego. Według organu analiza załączonych dokumentów do skargi wskazuje, że np. umowa o wykonanie usług geodezyjnych zawarta została w dniu 5 października 2015 r., protokół z wykonania tych prac datowany jest na dzień 19 października 2015 r. Umowa na wykonanie prac polegających na usunięciu wierzchniej warstwy humusu - data zawarcia 20 listopada 2015 r., protokół zdawczo - odbiorczy - 21 listopada 2015 r. Umowa dotycząca wykonania montażu 400 m ogrodzenia została zwarta w dniu 6 października 2015 r., protokół zdawczo - odbiorczy - 12 października 2015 r.

Organ ustosunkowując się w następnej kolejności do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 4 pkt 2, ust. 9 u.o.o. oraz art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 Konstytucji RP stanowiącym zasadę ochronę praw nabytych poprzez nieujęcie w treści PGOWŁ 2016 instalacji skarżącej, wyjaśnił, że nowelizacja ustawy o odpadach wprowadzona ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw zobligowała sejmiki województw do aktualizacji i uchwalenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami, w szczególności planów inwestycyjnych będących załącznikiem do wspomnianego planu wojewódzkiego. Dotychczasowe przepisy nie przewidywały wyodrębnionego planu inwestycyjnego w ramach wojewódzkich planów gospodarki odpadami. Stąd też Minister Środowiska, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 40 pkt. 1 u.o.o., określił w drodze rozporządzenia z dnia 1 lipca 2015 r. sposób i formę sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzór planu inwestycyjnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1016), które weszło w życie dnia 6 sierpnia 2015 r. Zgodnie z ww. rozporządzeniem plan inwestycyjny, który stanowi załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zawiera informacje o istniejących instalacjach, planowanych inwestycjach do rozbudowy/modernizacji oraz planowanych nowych inwestycjach, a także inwestycjach polegających na rekultywacji składowisk odpadów komunalnych oraz harmonogram realizacji wszystkich inwestycji wraz z kosztami i źródłami finansowania. Plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącymi zapobieganiu powstawania tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami, zapewniając osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach. Zatem głównym celem uchwalonego PGOWŁ 2016, wynikającym z obowiązujących przepisów prawa w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, jest zapewnienie w województwie łódzkim wymaganej sieci instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, udoskonalenie przyjętego systemu zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami komunalnymi, który zapewni realizację wymagań prawnych dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów, osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wybranych frakcji odpadów, a w konsekwencji redukcji składowania odpadów komunalnych. Instalacja skarżącej była wpisana w Planie 2012 jako planowana RIPOK. Nie można jednak w tym przypadku mówić o prawach nabytych, gdyż poza decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzją - pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Spółka nie przystąpiła do budowy przed dniem 6 lutego 2015 r. Ponadto w trakcie uzgadniania i konsultacji projektu PGOWŁ 2016 oraz Planu Inwestycyjnego Minister Środowiska wielokrotnie podkreślał przewymiarowanie mocy przerobowych w stosunku do prognozowanego strumienia odpadów komunalnych. Zasady opracowywania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, w tym jego aktualizacji, regulują przepisy u.o.o., które w art. 36 ust. 2 u.o.o. wskazują zarząd województwa jako organ odpowiedzialny za opracowanie planu, a sejmik województwa jako organ uprawniony do jego uchwalenia wraz z uchwałą w sprawie jego wykonania. W opracowanym dokumencie system gospodarki odpadami komunalnymi oparto na 3 regionach gospodarki odpadami komunalnymi, w których odpowiednio dla charakterystyki każdego z nich wskazano między innymi sieć regionalnych instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (RIPOK). Jednym ze wspomnianych regionów gospodarki odpadami komunalnymi jest region II, na terenie którego wskazano instalacje w Ł., D., R. i R. Moce przerobowe tych instalacji są wystarczające i w pełni zapewniają potrzeby regionu II w tym zakresie. Zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami składowanie znajduje się na samym końcu łańcucha sposobów zagospodarowania odpadów. Ponadto w przypadku przyłączenia do regionu II gminy K., a tym samym instalacji w R. z planowaną rozbudową składowiska o 1 700 000 m3 nie było uzasadnienia do budowy kolejnych nowych kwater. Zgodnie z treścią Planu wskazane instalacje o statusie RIPOK w regionie II gwarantują kompletność systemu gospodarki odpadami komunalnymi poprzez zachowanie równowagi pomiędzy zapotrzebowaniem a zaplanowanymi mocami przerobowymi instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w tym regionie. Organ podkreślił, że korzystając ze swoich kompetencji w zakresie uchwalania planu, stosował się ściśle do warunków określonych w przepisach prawa, zdeterminowany celami, jakie powinny być osiągnięte w wyniku realizacji przepisów zawartych w PGOWŁ 2016, a w szczególności w zakresie zapewnienia osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wyznaczonych w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022 oraz redukcji składowania odpadów komunalnych, co w konsekwencji zdeterminowało zaplanowanie sieci instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ujętych w PGOWŁ 2016.

Chybione - w ocenie organu - są także zarzuty natury procesowej, ponieważ procedura podejmowania uchwały w przedmiocie uchwalenia i wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami normującymi w całości materię należącą do gospodarki odpadami. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje u.s.w. oraz u.o.o. W art. 34 i art. 35 u.o.o. ustawodawca dał samorządom województw ustawowe prawo do stanowienia polityki m.in. w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie województwa. Rolę kreatora tej polityki ustawodawca powierzył organom województwa. Gdyby ustawodawca chciał przenieść tę rolę na podmioty gospodarcze, nie mielibyśmy do czynienia z planowaniem działań w zakresie gospodarki odpadami w obrębie województwa, lecz odrębnymi postępowaniami w sprawie indywidualnych wniosków podmiotów. Dlatego też, tworzenie planów gospodarki odpadami na poziomie wojewódzkim musi obejmować między innymi dokonanie odpowiedniej analizy stanu istniejącego gospodarki odpadami na obszarze województwa (art. 35 ust. 1 u.o.o.), następnie zdiagnozowanie potrzeb w poszczególnych obszarach oraz kolejno wyznaczenie celów i kierunków działań do ich zrealizowania w okresie planowania. Nie bez znaczenia dla wymienionych działań ma instytucja udziału społeczeństwa oraz opiniowanie projektu planu przez różne organy wskazane w przepisach prawa. Daje to możliwość organowi opracowującemu projekt dokumentu na zebranie, a następnie rozpatrzenie wszelkich uwag i wniosków lub opinii poszczególnych organów. Co do zasady, przepisy dotyczące określonej polityki, a w szczególności planów gospodarki odpadami mają pewne znamiona reglamentacji i mogą być w konsekwencji odbierane przez poszczególnych uczestników proponowanego systemu jako ograniczające ich swobodę działalności gospodarczej. Jednym z warunków, jaki musi być spełniony przy planowaniu systemu na poziomie wojewódzkim jest określenie miedzy innymi potrzebnej infrastruktury dotyczącej odpadów komunalnych. Nie można w tym miejscu zapominać o wymogu zgodności planu wojewódzkiego z planem krajowym. Musi być bowiem zachowana zgodność celów wynikających z Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 wyznaczonych dla odpadów komunalnych np. w zakresie osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu odpadów komunalnych, redukcji składowania odpadów czy też zachowania udziału masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w województwie. Uzyskanie od Ministra Środowiska pozytywnej opinii do projektu PGOWŁ 2016 oraz uzgodnienie Planu Inwestycyjnego było poprzedzone postępowaniem, w trakcie którego organ opiniujący badał między innymi zgodność projektu PGOWŁ 2016 zarówno z celami wskazanymi w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022, w odniesieniu do potrzebnej infrastruktury dotyczącej odpadów komunalnych, opakowań i odpadów opakowaniowych czy też składowania odpadów, jak i poddał szczególnie wnikliwej weryfikacji planowanych inwestycji w zakresie rozbudowy i budowy instalacji MBP, jak i składowisk odpadów. Poprawność przyjętych zapisów PGOWŁ 2016 wraz z Planem inwestycyjnym w szczególności w zakresie zgodności z celami wynikającymi z Krajowego planu gospodarki odpadami 2022, potwierdził Minister Środowiska, który pismem z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] wydał pozytywną opinię odnośnie projektu PGOWŁ 2016 oraz uzgodnił Plan Inwestycyjny.

W dniu 23 października 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącej z dnia 17 października 2017 r., do którego załączono trzy opinie prawne na poparcie stanowiska Spółki prezentowanego w skardze.

Na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i przedłożył do akt sprawy email z informacją o ujęciu instalacji należącej do strony skarżącej w projekcie Planu gospodarki odpadami z 2016 r., który wręczył także pełnomocnikowi organu. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Następnie zaś pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. z dokumentów wskazanych w skardze.

Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy, zwracając uwagę, że dokumentacja znajduje się w aktach sprawy o sygn. akt II SA/Łd 706/17.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r., działając w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę Spółki.

Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jedynie interes faktyczny spółki. Jeżeli bowiem w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 oraz załączniku w postaci Planu inwestycyjnego nie uwzględniono oczekiwanych przez skarżącą instalacji, to powoduje to dla niej określone skutki ekonomiczne, choćby w zakresie ograniczenia działalności gospodarczej, czy utrudnienia w dostępie do środków unijnych i środków pochodzących z NFOŚiGW. Żaden jednak przepis prawa nie gwarantuje skarżącej prowadzenia działalności w zakresie przez nią zamierzonym czy planowanym.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A Spółka z o.o. z siedzibą w C., po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r., II OSK 666/18 uchylił powyższe postanowienie Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że niezasadny jest pogląd Sądu I instancji, że skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego w świetle dyspozycji art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w.

NSA wyłącznie dla potrzeb oceny, czy skarżąca może upatrywać istnienia naruszenia swego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w art. 38a u.o.o., nie dokonując jednak oceny prawidłowości tych ustaleń, bowiem przesądzałby o słuszności zarzutów skargi, co do których nie może wypowiadać się rozpoznając kwestię istnienia legitymacji skargowej skarżącej, przyjął, że przepis ten miał zastosowanie w okolicznościach sprawy.

Dokonując oceny istnienia interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia uchwały dotyczącej planu gospodarki odpadami NSA stwierdził, że art. 38a u.o.o. z faktem nieujęcia instalacji w planie gospodarki odpadami wiąże skutek w postaci odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Z tego przepisu wynika więc, że brak uwzględnienia instalacji w planie powoduje zniweczenie działań związanych z realizacją inwestycji. Sam brak wpisu powoduje, że uzyskanie kolejnych decyzji niezbędnych do prowadzenia inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami jest niemożliwe. Nie ma znaczenia, że instalacja została wcześniej ujęta w planie gospodarki odpadami z uwagi na wydanie decyzji środowiskowej czy decyzji o warunkach zagospodarowania a więc, że podmiot poczynił już rzeczywiste działania zmierzające do przekształcenia zakładu w instalację o charakterze RIPOK. Podobnie należy ocenić istnienie interesu prawnego skarżącej na podstawie art. 35 ust. 9 u.o.o. Skoro przepis ten uzależnia uzyskanie finansowania inwestycji dotyczących odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, w zakresie zapobiegania powstawaniu tych odpadów oraz w zakresie gospodarowania tymi odpadami, ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej od ujęcia ich w planie inwestycyjnym, o którym mowa w art. 35a, to nie ujęcie w tym planie prowadzonej inwestycji wpływa negatywnie na sytuację prawną takiego podmiotu. Nie może on bowiem z racji braku wpisu inwestycji do planu inwestycji stanowiącego załącznik do uchwały w sprawie planu gospodarki odpadami uzyskać finansowania dostępnego wyłącznie dla podmiotów uwzględnionych w takim planie.

Jako niezasadne uznał NSA stanowisko Sądu I instancji, że unormowania zawarte w art. 38 a i art. 35 ust. 9 u.o.o. mają wpływ jedynie na sytuację faktyczną skarżącej, powodując zmianę w jej sytuacji ekonomicznej poprzez brak finansowania inwestycji czy zmianę sytuacji faktycznej poprzez uniemożliwienie realizacji inwestycji zgodnie z prawem. Podmiot poprzez brak wpisu do planu gospodarki odpadami traci uprawnienie do otrzymania określonej decyzji czy zezwolenia nawet wówczas gdy spełni wymogi do otrzymania takiej decyzji lub zezwolenia określone przepisami odrębnymi. Taka sytuacja ewidentnie wskazuje, że art. 38a u.o.o. kształtuje negatywnie uprawnienia podmiotu wynikające z przepisów prawa. Podobnie art. 35 ust. 9 u.o.o., mocą którego podmiot realizujący inwestycję z zakresu zagospodarowania odpadów poprzez brak wpisu instalacji w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do uchwały w sprawie planu gospodarki odpadami traci możliwość uzyskania wsparcia finansowego dla prowadzonej inwestycji. Traci zatem ustawowe uprawnienie do uzyskania preferencyjnej pożyczki przysługującej wyłącznie instalacjom wpisanym do planu inwestycyjnego. Skoro zatem brak wpisu instalacji danego podmiotu w planie gospodarki odpadami powoduje, że taka instalacja nie będzie mogła realizować rozpoczętej już inwestycji (odmawia mu się wydania koniecznych dla prowadzenia inwestycji decyzji), nie może otrzymać też finansowania przewidzianego w art. 35 ust. 9 u.o.o., to niezasadne jest twierdzenie, że podmiot zaangażowany w proces realizacji inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami nie ma interesu prawnego na podstawie ww. przepisów.

Powyższe przesądza o tym, że skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust 1 u.s.w. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skoro bowiem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na dany podmiot określone obowiązki czy ograniczenia, to tym samym podmiot ten posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu gospodarki odpadami bądź - jak w niniejszej sprawie - na uchwałę w przedmiocie aktualizacji planu gospodarki odpadami.

Z powyższych względów NSA stwierdził, iż nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, iż skarżącą Spółka nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r., nr XL/502/17 w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

Pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. strona skarżąca uzupełniła skargę z dnia 20 lipca 2017 r. o nowe zarzuty, tj.:

a) zarzut istotnego naruszenia art. 36 ust. 7 u.o.o. w zw. z art. 30 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące podjęciem Uchwały Sejmiku pomimo nieponowienia przez Zarząd Województwa konsultacji społecznych w odniesieniu do zmian, jakie zostały wprowadzone do projektu WPGO 2016-2022 po upływie terminu na zgłaszanie uwag do tego projektu, podczas gdy po wprowadzeniu zmian do WPGO 2016-2022 należało ponowić konsultacje społeczne w odniesieniu do dokonanych zmian;

b) zarzut istotnego naruszenia art. 36 ust. 4 u.o.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące podjęciem Uchwały Sejmiku pomimo nieponowienia przez Zarząd Województwa procedury opiniowania projektu WPGO 2016-2022 przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w odniesieniu do zmian, jakie zostały wprowadzone do projektu WPGO 2016-2022 po upływie terminu na zgłaszanie opinii i uwag do tego projektu, podczas gdy po wprowadzeniu zmian do WPGO 2016-2022 należało ponowić procedurę opiniowania projektu tego planu przez wyżej wskazane organy.

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z pisma Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2017 r. (znak:[...], dalej "Pismo NFOŚiGW") skierowanego do Spółki na okoliczność pozbawienia Spółki prawa do sfinansowania budowy instalacji Spółki ze środków Unii Europejskiej oraz funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w tym środków już przyznanych.

W odpowiedzi na ww. pismo procesowe organ podtrzymał w całości stanowisko w sprawie zawarte w odpowiedzi na skargę, twierdząc że zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą są w całości nieuzasadnione.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., II SA/Łd 449/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, ponownie rozpoznając sprawę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę A sp. z o.o.

Analizując okoliczności przedmiotowej sprawy, zgromadzoną w sprawie dokumentację i argumentację stron sąd nie stwierdził tego rodzaju uchybień, które dyskwalifikowałyby kwestionowaną uchwałę.

Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze proceduralnym, Sąd wskazał, że sejmik województwa procedował w oparciu o przepisy szczególne przywołane na wstępie, przewidujące tryb i sposób uchwalania uchwały w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami, nie stosując przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. To zaś czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 w zw. art. 77 § 1 k.p.a., gdyż te przepisy wskazane w skardze, nie mogły zostać naruszone wobec ich nie stosowania przy podejmowaniu uchwały.

Sąd nie podzielił również poglądu strony skarżącej, że uchwała sejmiku została podjęta z istotnym naruszeniem procedury uchwalania wojewódzkich planów gospodarki odpadami poprzez brak ponowienia procedury dotyczącej zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa.

Zdaniem sądu kontestowana w sprawie uchwała została podjęta w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznacza art. 34 i następne u.o.o., a w szczególności stosownie do art. 36 u.o.o. Niewątpliwie z systematyki art. 36 u.o.o. wynika szczególny, uregulowany tą że ustawą o odpadach tryb postępowania w przypadku opracowywania i uchwalania uchwały, o jakiej mowa w przedmiotowej sprawie. Z treści przepisów art. 36 u.o.o. wynika, że ustawodawca, przewidując szczególny tryb uchwalania planów gospodarki odpadami wskazał jedynie na konieczność ponowienia czynności w przypadku opisanym w art. 36 ust. 6b u.o.o., nie przewidując możliwości powtórzenia procedury zapewnienia udziału społeczeństwa lub opiniowania projektu, w szczególności nie wynika to z treści art. 36 ust. 7 u.o.o. Skoro zatem po uzgodnieniach i opiniowaniu planu przez ministra, a przed uchwaleniem planu przez sejmik (art. 37 ust. 3 u.o.o.), ewentualne zmiany w planie inwestycyjnym i w części planu odnoszącej się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem (art. 36 ust. 6b u.o.o.), to nie sposób wywodzić rozszerzająco konieczności powtarzania procedury opiniowania przez inne organy, przewidzianej art. 36 ust. 4 u.o.o., czy też ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa. Z treści przepisu art. 36 ust 7 u.o.o., korespondującego z art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowywania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie, lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.o. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w treści art. 39 ust 2 przywołanej ustawy o udostępnianiu informacji (...), wskazującym, że niezbędną dokumentację przedstawianą społeczeństwu do zapoznania się stanowią: założenia lub projekt dokumentu (pkt 1) i m.in. stanowiska organów, jeżeli są one dostępne w terminie składania uwag i wniosków (pkt 2). Również systematyka i uregulowania zawarte w art. 55 w związku z art. 56 ustawy o udostępnianiu informacji (...), zdaniem sądu, potwierdzają tezę o konsultacyjnym charakterze udziału społeczeństwa na etapie opracowywania projektu dokumentu. Na tym to etapie organ rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 55 ust. 1). Dalej przepis stanowi, że do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające m.in. informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone uwagi i wnioski (art. 55 ust. 3 pkt 3). Kolejnym etapem jest przekazanie przyjętego dokumentu wraz z podsumowaniem (zawierającym m.in. zgłoszone uwagi i wnioski) przez organ opracowujący projekt dokumentu właściwym organom w sprawach opiniowania i uzgadniania (art. 55 ust. 4). Zdaniem sądu, wskazana kolejność podejmowanych czynności jest określona precyzyjnie i nie daje podstaw do wykładni rozszerzającej.

Niewątpliwie zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza przeprowadzenie czynności przewidzianych w treści art. 36 u.o.o., w tym procedury konsultacyjnej z udziałem społeczeństwa, czego co do zasady strona skarżąca nie kwestionowała (podnosząc jedynie jako istotne uchybienie brak ponowienia konsultacji społecznych po wprowadzeniu zmian po uzgodnieniu dokumentu z ministrem). Przeprowadzenie powyższych czynności z udziałem społeczeństwa stosownie do uregulowań ustawy o udostępnianiu informacji (...) potwierdzają również zapisy zawarte w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 (str. 299 i nast. planu, a k. 256-257 akt sądowych).

Za niezasadny należało uznać zatem, zdaniem sądu, zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 i ust. 7 u.o.o., z uwagi na fakt, że procedowanie spornej uchwały przeprowadzono stosownie do art. 36 u.o.o. w związku z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Powyższa konkluzja skutkuje koniecznością oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności zbadania w kontekście podnoszonych przez stronę argumentów, czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło zgodnie, czy też nie z panującym porządkiem prawnym.

Rozpatrując sprawę we wskazanym aspekcie, zdaniem sądu, podniesiony przez stronę zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 35 ust. 4 pkt 2 i ust. 9 i art. 38 a u.o.o. oraz art. 2 Konstytucji RP okazał się niezasadny i tym samym nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi.

Przepis art. 4 ustawy zmieniającej stanowi, że przepisu art. 38a ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). Instalację, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej). Natomiast zgodnie z art. 38a u.o.o. jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji.

Interpretując przywołane uregulowania nie sposób pominąć woli ustawodawcy wynikającej z uzasadnienia do projektu wskazanej ustawy zmieniającej, a w szczególności wskazania w tymże dokumencie co do art. 4 ust. 1 i 2, że "(...) Projektowana ustawa zawiera postanowienia, zgodnie z którymi przepisy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw stosuje się, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Ma to na celu ograniczenie wpisywania do uchwał w sprawie wykonania wojewódzkich planów gospodarki odpadami instalacji, które uzyskały odpowiednie zezwolenia, ale budowa ich nie została rozpoczęta, co w konsekwencji prowadziło do przeszacowania mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w województwie i zakłócało prawidłowe gospodarowanie odpadami. Z kolei co do art. 38a wskazano, że przywołany przepis "(...) Pozwoli (...) na zapewnienie racjonalnej gospodarki odpadami oraz powstawanie instalacji, które są faktycznie niezbędne. Zaznaczono jednak, że (...) Przepis ten nie dotyczy instalacji, spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem 1 stycznia 2012 r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy".

Niewątpliwie z treści przywołanych przepisów wynika zgodna z wolą ustawodawcy zasada, że jeżeli w związku z planowaną instalacją, mimo posiadania określonych decyzji wynikających z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (a więc niezależnie również od tego czy była umieszczona w poprzednim planie jako planowana RIPOK, tak jak ma to miejsce w przypadku skarżącej), nie rozpoczęto budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r. ( data wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej), to nie uwzględnia się jej zarówno w wojewódzkim planie gospodarki odpadami i konsekwentnie w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

W tej sytuacji kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie staje się ocena, czy skarżąca spółka, tak jak to wywodzi w skardze, rozpoczęła budowę instalacji tj. Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb [...], gmina B., przy czym niespornym jest, że wskazana instalacja ujęta była jako planowana w poprzednio obowiązującym Planie gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 (uchwała Nr XXVI/481/12 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 21 czerwca 2012 r.) z terminem realizacji 2013 rok.

Zdaniem sądu, okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności dokumenty zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają słuszność stanowiska organu, iż skarżąca nie spełniła warunku rozpoczęcia budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r. tj. terminu zakreślonego art. 4 ustawy zmieniającej, co uzasadniało nieuwzględnienie instalacji skarżącej w ramach kontestowanej obecnie przez stronę uchwały.

Niewątpliwie wskazany warunek rozpoczęcia budowy należy rozpatrywać z punktu widzenia regulacji zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (P.b.). Analizując treść art. 41 P.b. sąd wskazał, że z dokumentacji nie wynika, aby spółka zaczęła realizację inwestycji przed dniem 6 lutego 2015 r. W szczególności zauważyć należy, że umowę o wykonanie usług geodezyjnych spółka zawarła w dniu 5 października 2015 r. (zakres prac określony został w § 1 pkt 2 i obejmował również wytyczenie obszaru zwałowiska odpadów zalegających na placu budowy nazywanych "odpadami z A" – k. 173 akt), przy czym protokół z wykonania tychże prac geodezyjnych nosi datę 19 października 2015 r. (k.174 akt), umowę na zdjęcie wierzchniej warstwy humusu zawarto 20 listopada 2015 r., przy czym protokół wykonania wskazanych prac nosi datę 21 listopada 2015 r. (k. 177, 178 akt), umowę na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne zawarto z kolei dnia 19 grudnia 2016 r. (określony w § 1 pkt 2 zakres zadania planowany do wykonania w formule "wybuduj" obejmował m.in. wydobycie odpadów ze składowiska "A", zgodnie z ekspertyzą na wydobycie odpadów "A", w ramach prac przygotowawczych przed rozpoczęciem właściwych robót budowlanych..., k. 118 akt). Z przedłożonych przez skarżącą spółkę kopii dzienników budowy wynika, że dzienniki te (nr: [...], [...], [...]) zostały wydane w dniu 29 czerwca 2015 r. Dziennik budowy nr [...] dotyczący budowy kwatery składowiska na str. 3 w ramach czynności podstawowych przy rozpoczęciu robót wskazuje, że wyznaczenie linii regulacyjnej i stałych punktów odniesienia oraz wyznaczenie położenia obiektu budowlanego na gruncie zostało dokonane w dniu 5 października 2015 r. przez uprawnionego geodetę. Pierwsze wpisy dotyczące realizacji robót budowlanych i ich przebiegu datowane są od lipca 2015 r. W przypadku dziennika budowy nr [...] dotyczącego budowy hali sortowni odpadów zmieszanych jedyny wpis dotyczy przejęcia obowiązków inspektora nadzoru z dniem 1 lipca 2015 r. podobny zapis widnieje w dziennika budowy nr [...] dotyczącym budowy budynku socjalno-biurowego ( k. 163-169 akt). I choć nie budzi wątpliwości, że dziennik budowy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., to jednak kopie dzienników zostały przedstawione przez samą stronę i pochodząc od niej stwierdzają określone fakty (art. 45 P.b.). Z porównania wyszczególnionych dat umów i zakresu planowanych robót wynika, że skarżąca spółka nie rozpoczęła budowy instalacji C. przed dniem 6 lutego 2015 r. Dodatkowo już przywołać należy również umowę na dofinansowanie omawianego przedsięwzięcia ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. zawartą 27 czerwca 2014 r., gdzie zakreślono pierwotnie termin realizacji zadania na 31 grudnia 2015 r., przy czym wskazana umowa była trzykrotnie aneksowana w zakresie terminu realizacji – ostatni ustalony na 31 sierpnia 2018 r. (k. 94-117 akt).

Zdaniem sądu, w tych okolicznościach i w świetle treści przywołanych dokumentów, nie można podzielić stanowiska skarżącej, które przedstawiła na wezwanie organu w dniu 27 kwietnia 2017 r., że rozpoczęła budowę instalacji już w 2013 r. poprzez rozpoczęcie prac przygotowawczych dotyczących zagospodarowania terenu budowy i niwelacji terenu. Pierwszy etap tych prac spółka upatrywała w wykonaniu odwiertów i sporządzeniu analizy dotyczącej usunięcia zwałowiska odpadów zalegającego na terenie inwestycji. Ponadto wskazano, że od września 2013r. prowadzono inne prace przygotowawcze m.in. związane z uzyskaniem przyłączy energetycznych w uzgodnieniu z dostawcami. Spółka poinformowała również, że zawarła umowy na niwelacje terenu oraz wykonanie ogrodzenia placu, wykonania ogrodzenia placu budowy oraz wytyczenie granic geodezyjnych. Odnosząc się do podniesionej przez stronę argumentacji stwierdzić należy, że z analizy przedstawionej kopii decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na wydobywanie odpadów, zmienionej decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] r., a następnie zmienionej decyzją z dnia [...] r. (k.130-133 akt) wynika, że odwierty i Ekspertyza na wydobycie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów A (k. 134-150) wykonane zostały dla potrzeb tejże decyzji. Zdaniem sądu, niezasadnym jest utożsamianie rozpoczęcia budowy z uzyskiwaniem stosownych, nawet niezbędnych pozwoleń. Powyższy wniosek znajduje potwierdzenie w przywołanej wyżej treści umowy na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne, którą zawarto dnia 19 grudnia 2016 r., a która w swej treści przewidywała m.in. wydobycie odpadów ze składowiska "A", zgodnie z ekspertyzą na wydobycie odpadów "A", w ramach prac przygotowawczych przed rozpoczęciem właściwych robót budowlanych.

Tym samym organ procedując nie naruszył zarzucanych, a opisanych wyżej przepisów, w tym również prawa materialnego, a interes prawny strony nie został naruszony wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu.

W skardze kasacyjnej A sp. z o.o. z siedzibą w C. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, podnosząc zarzut naruszenia:

1) art. 36 ust. 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 5, art. 30 i art. 39 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 7 i art. 8 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706, dalej: Konwencja z Aarhus), przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarząd województwa nie jest zobowiązany do przeprowadzenia ponownych konsultacji społecznych w odniesieniu do zmian wprowadzanych do projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami po upływie terminu na zgłaszanie uwag do pierwotnego projektu tego planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przytoczonych przepisów prawa prowadzi do wniosku, że zmiany w projekcie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami powinny być dokonywane przy zachowaniu takich samych standardów jak przy opracowywaniu pierwotnej wersji dokumentów, w tym w zakresie przeprowadzenia konsultacji społecznych w odniesieniu do wprowadzanych zmian;

2) art. 36 ust. 4 u.o. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a, pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 7 i art. 3 ust. 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarząd województwa nie jest zobowiązany do ponowienia procedury opiniowania projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w odniesieniu do zmian, jakie zostały wprowadzone do tego projektu po upływie terminu na zgłaszanie opinii i uwag, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 36 ust. 4 u.o. prowadzi do wniosku, że po wprowadzeniu zmian do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami należy poddać projekt, w zakresie wprowadzonych zmian, ponownemu opiniowaniu przez wyżej wymienione organy;

3) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 38a, u.o.o., art. 35 ust. 9 u.o.o., art. 16 ust. 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.o., art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że w wojewódzkim planie gospodarki odpadami nie uwzględnia się planowanych instalacji, dla których uzyskano wprawdzie określone decyzje wynikające z art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej u.cz.p., lecz których budowy nie rozpoczęto przed dniem 6 lutego 2015 r., podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej u.o. w zw. z przytoczonymi wyżej przepisami wniosek taki nie wynika, a przy dokonywaniu aktualizacji wojewódzkich planów gospodarki odpadami, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o., należy mieć na względzie ograniczony zakres aktualizacji, jak również ochronę praw nabytych przez podmioty, których instalacje zostały wpisane do wojewódzkich planów gospodarki odpadami przed ich aktualizacją jako instalacje planowane;

4) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej u.o. w zw. z art. 41 ust. 1, 2 i 3, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 6 u.o. w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 48 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że użyty w obu tych przepisach zwrot "budowę instalacji rozpoczęto" oznacza to samo co pojęcie "rozpoczęcie budowy" użyte w art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji uznanie, że dla stwierdzenia, że rozpoczęto budowę instalacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej u.o., konieczne jest, aby podjęto prace przygotowawcze wymienione w art. 41 ust. 2 pkt 1) - 4) Prawa budowlanego, podczas gdy zwrot "budowę instalacji rozpoczęto" posiada odmienne znaczenie niż wyrażenie "rozpoczęcie budowy" w rozumieniu art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego i dotyczy podejmowania wszelkich działań faktycznych, których efektem będzie powstanie RIPOK;

5) art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że czynności podjęte przez Spółkę przed dniem 6 lutego 2015 r. w związku z realizacją Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ewidencyjnych nr 230 i 271 z obrębu [...], gmina B., nie stanowiły rozpoczęcia budowy w rozumieniu art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy w okresie poprzedzającym dzień 6 lutego 2015 r. Spółka dokonała czynności, które powinny zostać zakwalifikowane jako rozpoczęcie budowy w rozumieniu art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej u.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że Spółka nie rozpoczęła budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r. i uznaniu, że prawidłowo Sejmik Województwa nie uwzględnił instalacji Spółki w WPGO 2016-2022.

Biorąc pod uwagę powyżej powołane zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności uchwały Sejmiku, względnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Na wypadek, gdyby Sąd stwierdził, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r., II OSK 652/19 Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

NSA wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego z 20 czerwca 2017 r., nr XL/502/17, w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 została podjęta zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Sejmiku Województwa Łódzkiego, według którego organ dochował zasad prawidłowej procedury tworzenia planu, był on poddany konsultacjom społecznym i opiniowaniu zgodnie z wymogami prawa.

W ocenie NSA zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1, 2 skargi kasacyjnej.

Za błędny uznał NSA pogląd Sądu I instancji, który zgodził się ze stanowiskiem organu, że skoro po uzgodnieniach i opiniowaniu planu przez ministra, a przed uchwaleniem planu przez sejmik, ewentualne zmiany w planie inwestycyjnym i w części planu odnoszącej się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem, to nie sposób wywodzić rozszerzającej konieczności powtarzania procedury opiniowania przez inne organy, czy też ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa. Nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że z treści art. 36 ust. 7 u.o. korespondującego z art. 39 u.u.i.ś., jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowywania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o. Sąd I instancji błędnie zakłada bowiem podział procedury sporządzania wojewódzkich planów gospodarki na 1) etap opracowania projektu oraz 2) etap dokonywania uzgodnień. Założenie to nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 i ust. 7 u.o. wskazując jedynie, że procedowanie spornej uchwały przeprowadzono stosownie do art. 36 u.o. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 u.u.i.ś.

Punktem wyjścia dla przeprowadzenia prawidłowej oceny, czy w niniejszej sprawie nie zaistniała potrzeba ponowienia procedury z udziałem społeczeństwa, jest konieczność zastosowania zasady udziału społeczeństwa (zasady partycypacji publicznej) w postępowaniu, uregulowanej w art. 5 u.u.i.ś. Zgodnie z treścią tej zasady, każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Obowiązek ponowienia procedury z udziałem społeczeństwa jest powinnością prawną organu uchwalającego plan gospodarki odpadami, która wynika z zasady wyrażonej w art. 5 u.u.i.ś. W piśmiennictwie podnosi się, że "współczesna administracja opierać musi swoje działania na pracy zespołów (...), a więc i aktywnie współdziałających podmiotów, zarówno w strukturach wewnętrznych aparatu administracyjnego, jak i w otoczeniu – środowisku działania, a więc wśród odbiorców tych działań" (zob. A. Wasilewski, Zjawisko konsultacji we współczesnej administracji polskiej, Warszawa 1982, s. 10). Udział społeczeństwa w procesach decyzyjnych zgodnie z zasadą partycypacji publicznej gwarantują także przepisy prawa UE. Zasada ta uregulowana jest ponadto w art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, zobowiązującym władze publiczne do włączania wszystkich zainteresowanych w rozwiązywanie problemów ochrony środowiska.

Na gruncie prawa polskiego zasada udziału społeczeństwa w postępowaniach funkcjonuje na dwóch zasadniczych płaszczyznach działania: 1) legislacyjnej i 2) postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie należało uwzględnić płaszczyznę legislacyjną zasady udziału społeczeństwa. Płaszczyzna legislacyjna obejmuje postępowania, w ramach których tworzone są dokumenty programowe o charakterze strategicznym, określające ramy merytoryczne polityki ochrony środowiska, takie jak: plan gospodarki odpadami. W efekcie zasada udziału społeczeństwa gwarantuje współudział określonej grupie społeczności w całej procedurze przygotowaniu planu gospodarki odpadami.

Zasada wyrażona w art. 5 u.u.i.ś. wskazuje na prawidłowość stosowania przepisów tej ustawy. Jej adresaci stosują się do niej wtedy, jeżeli chcą osiągnąć skutek przez nią określony. Zasada ta posiada treść samoistną, bowiem odzwierciedla kierunek interpretacji przepisów u.u.i.ś. dotyczących zapewnienia udziału społeczeństwa, a w niniejszej sprawie powinna być kwintesencją obowiązków prawnych organu uchwalającego plan gospodarki odpadami.

Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 36 u.o. pomijając, że podstawowym celem dokonywania wykładni systemowej przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w procedurze tworzenia planu gospodarki odpadami jest zapewnienie zgodności między normami należącymi do odrębnych porządków prawnych (tj. prawa polskiego i prawa unijnego) oraz inspirowanie organu stosującego prawo krajowe do wyboru takiego rezultatu wykładni, który zapewnia możliwie największą skuteczność prawu unijnemu. W konsekwencji Sąd I instancji powinien dokonać wykładni istniejącego prawa wewnętrznego tak, aby uwzględniała ona zarówno treść, jak i cel przepisów prawa unijnego. Ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia m.in. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (dalej: dyrektywa 2003/35/WE z 26 maja 2003 r., Dz. Urz. UE L 156 z 25.06.2003, str. 17; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 466). Jednym z celów kierunkowych dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. jest zapewnienie skutecznego udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, który powinien umożliwiać społeczeństwu wyrażenie, a decydentom branie pod uwagę opinii i trosk, które mogą mieć związek z tymi decyzjami, zwiększając w ten sposób odpowiedzialność i przejrzystość procesu podejmowania decyzji oraz wnosząc wkład w publiczną świadomość w zakresie kwestii dotyczących środowiska i poparcie dla podjętych decyzji. W art. 1 dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. wyraźnie stwierdzono, że celem dyrektywy jest przyczynienie się do wprowadzenia w życie zobowiązań wynikających z Konwencji z Aarhus, w szczególności poprzez: a) zapewnienie udziału społeczeństwa względem sporządzania niektórych planów i programów odnoszących się do środowiska; b) poprawienie udziału społeczeństwa i ustanowienie przepisów w sprawie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w ramach dyrektyw Rady 85/337/EWG i 96/61/W. Zgodnie z art. 2 ust. 2 dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r., Państwa Członkowskie zapewniają, że społeczeństwo otrzyma wczesne i skuteczne możliwości uczestnictwa w przygotowywaniu i modyfikowaniu lub rewidowaniu żądanych planów albo programów, sporządzanych na mocy przepisów wymienionych w załączniku I. W tym celu Państwa Członkowskie zapewniają, że: a) społeczeństwo jest informowane, czy to poprzez ogłoszenia publiczne lub inne właściwe środki, takie jak media elektroniczne, gdzie są dostępne, o jakichkolwiek wnioskach dotyczących takich planów lub programów albo dotyczących ich zmiany lub rewizji, oraz że istotne informacje o takich wnioskach są podawane do wiadomości społeczeństwa, włączając między innymi informacje o prawie do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i o właściwych władzach, którym mogą być przedkładane komentarze i zapytania; b) społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy wszystkie opcje są dostępne, zanim podjęte zostaną decyzje dotyczące planów i programów; c) w podejmowaniu takich decyzji przykłada się należytą uwagę do wyników udziału społeczeństwa; d) przebadawszy komentarze i opinie wyrażone przez społeczeństwo, właściwe władze dokładają należytych starań, aby poinformować społeczeństwo o podjętych decyzjach oraz przyczynach i przemyśleniach, na których oparto te decyzje, w tym informacjach o procesie udziału społeczeństwa.

Sądy krajowe zobowiązane są do realizowania, między innymi, funkcji prounijnej wykładni prawa. Zawarta w art. 2 ust. 2 dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. regulacja jest jasna, precyzyjna i bezwarunkowa, co oznacza, że tworzy ona podstawę rekonstrukcji norm prawnych wynikających z art. 36 u.o.o. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 u.u.i.ś.

Przyjęcie poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji na str. 18 uzasadnienia wyroku, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie, lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.o., czyniłoby taki sposób wykładni przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. oraz pozostawałoby w sprzeczności z założeniem o racjonalnym ustawodawcy. Wykładni art. 36 u.o.o. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 u.u.i.ś. nie można odrywać od treści przepisów dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r.

W niniejszej sprawie szczególne znaczenie miało prawidłowe dokonanie przez Sąd I instancji wykładni prawa krajowego przez pryzmat prawa UE, tj. interpretacji prawa krajowego w świetle tekstu oraz celu dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r.

Jest to obowiązek skierowany nie tylko dla sądów krajowych, ale również dla organów administracji. Poprzez stosowanie takiej wykładni, efektywność dyrektywy jest zapewniana za pomocą norm krajowych, a nie bezpośrednio skutecznych norm wspólnotowych. Wykładnię prowspólnotową nazywa się pośrednią skutecznością dyrektyw. Dotyczy ona całości ustawodawstwa krajowego, niezależnie od daty jego powstania, a nie tylko norm krajowych implementujących dyrektywę.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa krajowego poprzez brak ich wykładni w zgodzie z przepisami Konwencji z Aarhus, a także wywiedzione przez skarżącą konsekwencje prawne w sferze prawa krajowego, zawierają zatem usprawiedliwione podstawy.

Zdaniem NSA zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w pkt 3, 4, 5 skargi kasacyjnej. NSA zgodził należy się z Sądem I instancji, który na str. 22 uzasadnienia wyroku stwierdził, że kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy skarżąca Spółka, tak jak to wywodzi w skardze, rozpoczęła budowę instalacji, tj. Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb [...], gmina B. , przy czym niespornym jest, że wskazana instalacja ujęta była jako planowana w poprzednio obowiązującym Planie gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 (uchwała Nr XXVI/481/12 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 21 czerwca 2012 r.) z terminem realizacji 2013 rok.

Sąd I instancji błędnie stwierdził jednak, że okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności dokumenty zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają słuszność stanowiska organu, że skarżąca nie spełniła warunku rozpoczęcia budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r.

Sąd I instancji nieprawidłowo zawęził swoją ocenę jedynie do analizy warunku rozpoczęcia budowy z punktu widzenia regulacji zawartych w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w konsekwencji błędnie stwierdził brak możliwości zastosowania art. 4 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw w stosunku do inwestycji prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie polegającej na budowie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych zgodnie z decyzją NR [...] z [...] r. Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej pozwolenia na budowę o nazwie Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach nr ewid. 230 i 271 obręb [...] gmina B. Kategoria obiektu budowlanego: XXII.

Sąd I instancji nie dokonał wykładni kluczowego dla niniejszej sprawy sformułowania – "jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy", które występuje w art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Należy zwrócić uwagę, że konsekwencją realizacji przedmiotowej inwestycji będzie powstanie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK).

Z definicji ustawowej RIPOK zawartej w art. 35 ust. 6 u.o.o. wynika, złożony charakter tego rodzaju inwestycji, na którą składają się elementy: techniczne, organizacyjne i funkcjonalne związane z przetwarzaniem odpadów.

Sąd I instancji nie dokonał także wykładni dwóch kolejnych istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy definicji ustawowych, obejmujących pojęcia prawne: 1) "instalacja" oraz "zakład", które znajdują się w p.o.ś.). Zgodnie z art. 3 pkt 6 p.o.ś. przez instalację rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. Definicja ta rozróżnia trzy typy instalacji.

Według art. 3 pkt 48 p.o.ś. przez zakład rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Zgodnie z art. 35 ust. 6 u.o., regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów.

Sąd I instancji na str. 22 wyraził pogląd, że wskazany warunek rozpoczęcia budowy należy rozpatrywać z punktu widzenia regulacji zawartych w ustawie z 7 lipca 1994 Prawo budowlane. W konsekwencji Sąd I instancji w sposób pozbawiony podstaw zawęził wykładnię spełnienia warunku "jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy" jedynie do sprawdzenia wystąpienia warunków wynikających z art. 41 p.b. Zgodnie z definicją ustawową pojęcia "instalacja", budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami są jednym z trzech typów instalacji. Wskazać należy, że jednym z typów instalacji wymienionych w art. 3 pkt 6 p.o.ś. może być także stacjonarne urządzenie techniczne. Ustawodawca wprowadził termin "stacjonarne", zamiast pojęcia wynikającego z przepisów p.b. "trwale związane z gruntem". Oznacza to, że wykładnia tego elementu instalacji oderwana została od przepisów p.b.

Definicja pojęcia "instalacja", która występuje w ustawie p.o.ś. wywodzi się z dyrektywy IPPC dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, której wersją skodyfikowaną była dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z 15 stycznia 2008 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz. U. UE. L. 2008.24.8 z dnia 2008. 01. 29, uchylona z dniem 7 stycznia 2014 r.).

Obecnie zgodnie z art. 3 pkt 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U.UE.L.2010.334.17 z 17 grudnia 2010 r.), przez instalację rozumie się stacjonarną jednostkę techniczną, w której prowadzony jest co najmniej jeden rodzaj działalności wymieniony w załączniku I lub w załączniku VII część 1, oraz wszystkie inne bezpośrednio związane czynności prowadzone na tym samym miejscu, które mają techniczny związek z działalnością wymienioną w tych załącznikach i które mogłyby mieć wpływ na emisje i zanieczyszczenie. Ustawa p.o.ś. dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia m.in. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE.

Inwestycja budowlana w postaci RIPOK, poza budową obiektów budowlanych, wymaga także przygotowania terenu zakładu przeznaczonego do przetwarzania odpadów. Z cytowanego wyżej art. 3 pkt 48 p.o.ś. nie wynika, aby instalacje tworzące zakład, powinny być zlokalizowane na jednej działce ewidencyjnej lub na działkach ewidencyjnych bezpośrednio ze sobą graniczących. Ustawodawca, posługując się tu bardzo ogólnym pojęciem terenu, pozostawił pewien margines uznania. Przyjmuje się, że teren zakładu, co do zasady, stanowią sąsiadujące ze sobą działki, do których tytuł prawny ma ten sam podmiot, choć przepis nie wskazuje wprost, że teren zakładu ma być spójny (art. 3 pkt 48 p.o.ś.). W celu ustalenia, że występuje zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. muszą zaistnieć warunki wskazane w definicji ustawowej do których ustawodawca zaliczył: 1) określony teren; 2) znajdująca się na tym terenie jedna instalacja lub kilka instalacji; 3) prowadzący instalacje powinien posiadać tytuł prawny. Terenem jest nieruchomość, którą na podstawie tytułu prawnego włada określony podmiot. Teren oznacza nieruchomość w znaczeniu pewnej jedności przestrzennej.

Sąd I instancji w ocenie wystąpienia warunku "jeżeli budowę instalacji rozpoczęto" pominął wykładnię art. 3 pkt 6 i 48 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 35 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przy braku w przepisach u.o.o. jakiegokolwiek innego określenia pojęć: "instalacja" i "zakład" nie można odstąpić od wykładni systemowej ustawowych definicji tych pojęć zawartych w ustawie p.o.ś. Zgodnie z zasadami wykładni prawa, legalna definicja określonego pojęcia prawnego nie może być pominięta, o ile nie zostało ono w związku ze wskazanymi wyraźnie potrzebami zdefiniowane inaczej. Oznacza to, że obiekty służące do przetwarzania odpadów komunalnych mają jednocześnie cechy instalacji oraz zakładu w rozumieniu definicji ustawowych p.o.ś. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego regionalną instalacją przetwarzania odpadów komunalnych może być jakakolwiek instalacja, pod warunkiem noszenia cechy stacjonarności (zob. M. Górski, Regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych, [w:] M. Górskie, K. Nowacki, Prawne i organizacyjne obowiązki gmin w postępowaniu z odpadami komunalnymi, Wrocław, Kolonia Limited 2012, s. 97). Status regionalnej instalacji może mieć wyłącznie instalacja w rozumieniu p.o.ś., będąca jednocześnie według tej ustawy "zakładem". Regionalną instalacją jest jedna instalacja lub kilka instalacji będące we władaniu tego samego podmiotu i położone na terenie, do którego tytuł prawny ma tenże podmiot (zob. M. Górski, Regionalne instalacje ..., s. 97).

Z treści art. 35 ust. 6 u.o.o. wynika, że regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów, stanowiący jednocześnie instalację w rozumieniu ustawy p.o.ś., na budowę której nie będzie wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Z art. 35 ust. 6 u.o.o. wynika, że regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) jest zakład zagospodarowania odpadów, o określonej mocy przerobowej i spełniający wymagania określone w tym unormowaniu (zob. wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. II OSK 558/18, LEX nr 2616951). Budowa instalacji w postaci RIPOK jest tego rodzaju działalnością i jednocześnie inwestycją, która podlega rygorom nie tylko wynikającym z przepisów p.b., ale przede wszystkim z przepisów ustaw: p.o.ś. i u.o.o. Stacjonarne urządzenie techniczne jako typ instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. a, p.o.ś. nie jest budowlą w rozumieniu przepisów p.b.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b., składowisko odpadów jest budowlą. Nie każdy zatem typ instalacji zdefiniowany w art. 3 pkt 6 p.o.ś. mieści się w pojęciu budowli. Przy dokonywaniu kwalifikacji RIPOK jako instalacji należy zawsze mieć na uwadze jej elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwości przetwarzania odpadów komunalnych w określonej indywidualnie instalacji jako całości.

Oceniając, czy budowę przedmiotowej instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, czyli przed dniem 6 lutego 2015 r., należało także uwzględnić jaki zakres wymaganych działań przewidziano na danym terenie dla tego przedsięwzięcia w treści decyzji środowiskowej, oraz jaki typ instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. występuje w niniejszej sprawie.

W decyzji NR [...] z [...] r. Burmistrza Gminy i Miasta B. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w pkt. II. 19 wskazano, że "odpady z nieeksploatowanego składowiska A znajdującego się na terenie działki przed ich przemieszczeniem na nowe miejsce, w ramach etapu budowy (kształtowania) składowiska ZZO należy napowietrzyć przez okres ok. ½ roku, a następnie poddać kompostowaniu". Z wydanych w niniejszej sprawie decyzji dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji wynikają działania, które powinna podjąć skarżąca kasacyjnie. Jednym z takich działań, związanych z przygotowaniem terenu budowy, jest wcześniejsze wydobycie odpadów znajdujących się na terenie realizacji przedmiotowej inwestycji oraz ich dalsze zagospodarowanie w realizowanej RIPOK. W myśl art. 86 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, zatem m. in. organy administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygające w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 72 ust. 1 pkt 1). Oznacza to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 304/17, LEX nr 2624804). Określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia, nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane, wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2732/14, LEX nr 2102226).

Błędne w okolicznościach niniejszej sprawy jest stanowisko Sądu I instancji, który na str. 24 uzasadnienia, stwierdził, że z analizy przedstawionej kopii decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na wydobycie odpadów zmienionej decyzją z [...] r. wynika, że odwierty i ekspertyza na wydobycie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów A wykonane zostały dla potrzeb tejże decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek wydobycia odpadów w niniejszej sprawie jest bezpośrednio związany ze spełnieniem warunku oznaczającego, że budowę instalacji rozpoczęto przed datą 6 lutego 2015 r. i wynika z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.o.o., wydobywanie odpadów: 1) z zamkniętego składowiska odpadów nieposiadającego instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, 2) ze zwałowiska odpadów – wymaga uzyskania zgody na wydobywanie odpadów. Przez zwałowisko odpadów rozumie się miejsce składowania odpadów przemysłowych, dla którego nie było wymagane uzyskanie decyzji dotyczącej lokalizacji lub decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 144 ust. 2 u.o.o.). W myśl art. 144 ust. 5 u.o. do wniosku zainteresowany wydobyciem odpadów powinien dołączyć ekspertyzę dotyczącą wydobywania odpadów.

Spółka w piśmie z 27 kwietnia 2017 r., skierowanym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego, wyjaśniła, że rozpoczęła wykonywanie prac przygotowawczych w 2013 r. Wówczas to po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie objętym tym pozwoleniem rozpoczęto prace dotyczące zagospodarowania terenu budowy i niwelacji terenu.

Pierwszy etap prac przygotowawczych polegał zatem na wykonaniu odwiertów i sporządzeniu analizy dotyczącej usunięcia zwałowiska odpadów zalegających na terenie inwestycji. Spółka wyjaśniła, że konieczność usunięcia tych odpadów potwierdzona jest prawnie zarówno w decyzji środowiskowej, jak i w projekcie budowlanym stanowiącym podstawę do wydanego pozwolenia na budowę. Zdaniem Spółki, w dokumentach tych stwierdza się, że usunięcie odpadów z [...] musi być wykonane przez rozpoczęciem prowadzenia prac budowlanych. Jednocześnie pozbycie się tych odpadów nie jest możliwe bez przygotowania stosownej analizy i uzyskania decyzji wyrażającej zgodę na wydobywanie odpadów ze zwałowiska.

Sąd I instancji nie dokonał oceny stanowiska Spółki w tym zakresie, która to ocena ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy budowę przedmiotowej instalacji rozpoczęto przed dniem 6 lutego 2015 r.

Z dokumentu pt. Ekspertyza na wydobywanie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów A w miejscowości C., Gmina B., Powiat [...] (działka nr ew. 230), Ł., wrzesień 2013 sporządzonej przez Akademicki Ośrodek Naukowo-Techniczny wynika, że opracowanie to wykonano w związku z zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie na działce nr ew. 230 w miejscowości C., gmina B., Powiat [...] Zakładu Zagospodarowania Odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. W pkt 1.2. tej ekspertyzy wyjaśniono, że przedmiotowe zamierzenie wymaga uprzedniego wydobycia i czasowego zmagazynowania odpadów przemysłowych Zakładów A zalegających w zachodniej części terenu inwestycji na nieuszczelnionym i nieeksploatowanym obecnie wysypisku mającym charakter zwałowiska. Podkreślono jednocześnie, że konieczność wydobycia odpadów z nieuszczelnionego zwałowiska po byłej kopalni C. wynika z potrzeby zapewnienia odpowiedniego zabezpieczenia środowiska przed potencjalną możliwością jego zanieczyszczenia. W ekspertyzie tej stwierdzono również, że ostateczny cel zostanie osiągnięty nie tylko poprzez usunięcie odpadów z miejsca do tego nieprzeznaczonego, ale kompleksowo po czasowym zmagazynowaniu, a następnie ponownym zdeponowaniu na odpowiednio przygotowanym i uszczelnionym składowisku odpadów lub alternatywnie wykorzystaniu części odpadów po poddaniu procesom przetwarzania.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydobycie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów A w miejscowości C., gmina B., powiat [...] (działka nr ew. 230) jest częścią składową inwestycji polegającej na budowie przedmiotowej RIPOK i stanowi warunek niezbędny i konieczny w celu prowadzenia dalszych czynności związanych z kontynuowaniem budowy przedmiotowej instalacji. Powyższe potwierdza wydana w dniu [...] r. decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego, znak:[...], w której po rozpatrzeniu wniosku A sp. z o.o. z siedzibą w C. udzielono zgody na wydobywanie odpadów po byłych zakładach A, znajdujących się na zwałowisku w C., gm. B., powiat [...], na działce nr ew. 230. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Spółka wystąpiła z wnioskiem w sprawie wyrażenia zgody na wydobywanie odpadów po byłych zakładach A. Według Marszałka Województwa Łódzkiego, wniosek spełniał wymogi określone w art. 144 ust. 4 u.o. oraz zawierał ekspertyzę dotyczącą wydobywania odpadów zgodnie z ust. 5 przywołanego artykułu. Organ także powołał się na ww. Ekspertyzę.

W niniejszej sprawie niezbędnym działaniem wstępnym było zatem wydobycie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów A. Stanowiło to element zagospodarowania terenu (art. 41 ust. 2 pkt 3 p.b.) w celu realizacji przyszłej inwestycji i powinno być ocenione z punktu widzenia kwalifikacji tego działania jako podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy zgodnie art. 41 ust. 1 p.b.

Uzyskanie decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wydobycie odpadów w określonych okolicznościach może być elementem potwierdzającym, że budowę instalacji rozpoczęto. Nie można w związku z tym na gruncie niniejszej sprawy podzielić stanowiska Sądu I instancji, że odwierty i Ekspertyza na wydobycie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów A wykonane zostały dla potrzeb tejże decyzji. Ze stanowiska Sądu I instancji wynika bowiem, że miały one charakter samodzielny i nie były powiązane z przesłanką potwierdzającą, że budowę instalacji rozpoczęto.

Sąd I instancji nie ocenił, czy działanie takie było związane z pracami przygotowawczymi zgodnie z art. 41 ust. 2 p.b. oraz czy stanowiło warunek wstępny (konieczny) dla prowadzenia dalszych działań związanych z kontynuowaniem budowy instalacji. Sąd I instancji nie wypowiedział się także, czy można było kontynuować dalsze prace związane z budową instalacji bez wcześniejszego wydobycia odpadów ze zwałowiska byłych zakładów A. Cytowanie fragmentu uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej u.o. nie może zastąpić oceny własnej Sądu I instancji w zakresie tego, od kiedy w okolicznościach niniejszej sprawy można stwierdzić, że budowę instalacji rozpoczęto. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw.

Pismem z dnia 15 lipca 2019 r. skarżąca spółka oświadczyła, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie i ponownie wnosi o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości, względnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę jest zobowiązany podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie może więc on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez NSA poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 ustawy p.p.s.a. należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego a także kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się tej ocenie może być wyłączony jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA oraz wtedy, gdy po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieni się stan prawny (por.m.in.: wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 898/16, wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., II GSK 1306/16, wyrok NSA z 20 października 2017 r., II GSK 2844/17.

Równocześnie należy podkreślić, że o ile z mocy art. 190 ustawy p.p.s.a. sąd pierwszej instancji jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, o tyle nie jest związany przyjętym przez ten sąd stanem faktycznym. Ocena stanu faktycznego nie jest bowiem wykładnią przepisów prawa (wyrok NSA z 11 października 2017 r., I OSK 1093/16, wyrok NSA z 29 września

2011 r., I OSK 1130/11).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności wskazać wypada, że w sprawie dwukrotnie zapadało orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wymaga usystematyzowania zakresu związania sądu I instancji stanowiskiem sądu wyższej instancji.

I tak, w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2018 r., II OSK 666/18 NSA stwierdził, że na uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wydanym z zakresu administracji publicznej, skarga przysługuje, w oparciu zarówno o przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. jak i w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Przyjąć należy, że skarga w trybie art. 91 u.s.w. może być wnoszona w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego.

Aczkolwiek wojewódzki plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, to podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia tego planu.

Interes prawny w zaskarżeniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami będzie posiadał taki podmiot, który wykaże, że postanowienia planu godzą w jego sferę prawną, tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dokonał analizy art. 38a i art. 35 ust. 9 u.o.o. pod kątem prawidłowości wywodzenia interesu prawnego skarżącej z tych przepisów i jego naruszenia postanowieniami uchwały.

Dokonując oceny istnienia interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia uchwały dotyczącej planu gospodarki odpadami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 38a ustawy o odpadach z faktem nieujęcia instalacji w planie gospodarki odpadami wiąże skutek w postaci odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Z tego przepisu wynika więc, że brak uwzględnienia instalacji w planie powoduje zniweczenie działań związanych z realizacją inwestycji. Sam brak wpisu powoduje, że uzyskanie kolejnych decyzji niezbędnych do prowadzenia inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami jest niemożliwe. Nie ma znaczenia, że instalacja została wcześniej ujęta w planie gospodarki odpadami z uwagi na wydanie decyzji środowiskowej czy decyzji o warunkach zagospodarowania, a więc, że podmiot poczynił już rzeczywiste działania zmierzające do przekształcenia zakładu w instalację o charakterze RIPOK.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że z treści art. 38a u.o.o. wynika dla podmiotu wpisanego wcześniej do planu gospodarki odpadami jako planowany do realizacji RIPOK niewątpliwie negatywny skutek mający zasadniczy wpływ na sytuację faktyczną i prawną podmiotu, który prowadzi instalację zagospodarowania odpadów. Brak wpisu takiej instalacji powoduje, że proces inwestycyjny zostaje zatrzymany, bowiem nie jest możliwe uzyskanie koniecznych do jego legalnego prowadzenia pozwoleń i decyzji administracyjnych. Sytuacja taka jednoznacznie negatywnie wpływa na sytuację prawną tego podmiotu, który zostaje pozbawiony możliwości skutecznego ubiegania się o konieczne dla realizacji inwestycji z zakresu zagospodarowania odpadów decyzje administracyjne czy zezwolenia. Odbieranie w tej sytuacji możliwości zaskarżenia planu gospodarki odpadami podmiotowi, który nie został uwzględniony w tym planie, a zatem nie będzie możliwe przedstawienie argumentów, które mogłyby podważyć słuszność braku wpisu przez Sejmik Województwa w wydanej uchwale, stanowi pozbawienie tego podmiotu ochrony swych praw przed sądem, co narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji - prawo do sądu.

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił możliwość wywodzenia interesu prawnego skarżącej z treści art. 35 ust. 9 u.o.o. Zdaniem NSA skoro przepis ten uzależnia uzyskanie finansowania inwestycji dotyczących odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, w zakresie zapobiegania powstawaniu tych odpadów oraz w zakresie gospodarowania tymi odpadami, ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej od ujęcia ich w planie inwestycyjnym, o którym mowa w art. 35a, to nieujęcie w tym planie prowadzonej inwestycji wpływa negatywnie na sytuację prawną takiego podmiotu. Nie może on bowiem z racji braku wpisu inwestycji do planu inwestycji stanowiącego załącznik do uchwały w sprawie planu gospodarki odpadami uzyskać finansowania dostępnego wyłącznie dla podmiotów uwzględnionych w takim planie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że podmiot poprzez brak wpisu do planu gospodarki odpadami traci uprawnienie do otrzymania określonej decyzji czy zezwolenia nawet wówczas, gdy spełni wymogi do otrzymania takiej decyzji lub zezwolenia określone przepisami odrębnymi, ponadto poprzez brak wpisu instalacji w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do uchwały w sprawie planu gospodarki odpadami traci możliwość uzyskania wsparcia finansowego dla prowadzonej inwestycji. Traci zatem ustawowe uprawnienie do uzyskania preferencyjnej pożyczki przysługującej wyłącznie instalacjom wpisanym do planu inwestycyjnego. Skoro zatem brak wpisu instalacji danego podmiotu w planie gospodarki odpadami powoduje, że taka instalacja nie będzie mogła realizować rozpoczętej już inwestycji (odmawia mu się wydania koniecznych dla prowadzenia inwestycji decyzji), nie może otrzymać też finansowania przewidzianego w art. 35 ust. 9 u.o.o., to niezasadne jest twierdzenie, że podmiot zaangażowany w proces realizacji inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami nie ma interesu prawnego na podstawie ww. przepisów.

Prezentując takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2018 r. przesądził o tym, że skarżąca spółka z art. 38a i art. 35 ust. 9 ustawy o odpadach może wywodzić interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zdecydowanego podkreślenia przy tym jednak wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że w swych rozważaniach przyjął jedynie założenie, że przepis art. 38a ustawy o odpadach znajduje zastosowanie w sytuacji spółki skarżącej.

Jeśli chodzi o zakres związania wynikający z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., II OSK 652/19, to Sąd ten wyraził pogląd w dwóch kwestiach, które mają znaczenie na gruncie rozpoznawanej sprawy:

Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że wydobycie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów A w miejscowości C., gmina B., powiat [...] (działka nr ew. 230) jest częścią składową inwestycji polegającej na budowie przedmiotowej RIPOK i stanowiło warunek niezbędny i konieczny w celu prowadzenia dalszych czynności związanych z kontynuowaniem budowy przedmiotowej instalacji. Zdaniem Sądu takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wydanej w dniu [...] r. decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego, znak:[...], w której po rozpatrzeniu wniosku A sp. z o.o. z siedzibą w C. udzielono zgody na wydobywanie odpadów po byłych zakładach A, znajdujących się na zwałowisku w C., gm. B., powiat [...], na działce nr ew. 230. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Spółka wystąpiła z wnioskiem w sprawie wyrażenia zgody na wydobywanie odpadów po byłych zakładach A. Według Marszałka Województwa Łódzkiego, wniosek spełniał wymogi określone w art. 144 ust. 4 u.o.o. oraz zawierał ekspertyzę dotyczącą wydobywania odpadów zgodnie z ust. 5 przywołanego artykułu. Organ także powołał się na ww. Ekspertyzę. Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydobycie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów A było niezbędnym działaniem wstępnym i stanowiło element zagospodarowania terenu (art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) w celu realizacji przyszłej inwestycji i powinno być ocenione z punktu widzenia kwalifikacji tego działania jako podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy zgodnie art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy przyjąć że budowa instalacji przez spółkę została rozpoczęta przed dniem 6 lutego 2015 r.

Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędny pogląd Sądu I instancji, że dokonane po uzgodnieniach i opiniowaniu planu przez ministra, a przed uchwaleniem planu przez sejmik, ewentualne zmiany w planie inwestycyjnym i w części planu odnoszącej się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem, i nie sposób wywodzić rozszerzającej konieczności powtarzania procedury opiniowania przez inne organy, czy też ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że z treści art. 36 ust. 7 u.o.o. korespondującego z art. 39 u.u.i.ś., jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowywania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.o. Z uzasadnienia wyroku wynika zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa zarówno na etapie opracowywania projektu, jak i dalszym – uzgodnieniowym.

Rozpoznanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może nastąpić zatem w oderwaniu od wskazanego wyżej stanowiska zawartego w dwóch orzeczeniach NSA.

Punktem wyjścia do rozważań stanowić musi przypomnienie, że zaskarżona uchwała - Plan gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (gospodarka odpadami jest jednym z istotnych zadań samorządu województwa) i jako taka może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, mimo że nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, będąc jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu samorządu województwa określone zostały w art. 82 ust. 1 zd. 1 u.s.w., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu samorządu województwa sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 82 ust. 5 u.s.w. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa. Ustawodawca nie zdefiniował, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z.1-2, s. 101-102).

Z powyższego wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu.

Zaznaczyć jednak w tym miejscu należy, że stosownie do art. 83 u.s.w. nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem.

Jako że zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego została podjęta 20 czerwca 2017 r., uwagi na upływ czasu nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały, a jedynie orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem. Może to nastąpić w sytuacji, gdy występują przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a więc gdy mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa. W konsekwencji zaskarżona uchwała podlega ocenie pod kątem zaistnienia uchybień prowadzących do takich skutków, które nie mogą i nie powinny być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść kontestowanej uchwały.

Analizując okoliczności przedmiotowej sprawy, zgromadzony w sprawie materiał aktowy i argumentację stron, również w świetle związania orzeczeniami Naczelnego Sądu, tut. Sąd nie stwierdził tego rodzaju uchybień, którym w powyższym rozumieniu przypisać można charakter istotny i które wpływałby na treść podjętego aktu, co uzasadniałoby orzeczenie o niezgodności skarżonej uchwały z prawem.

Jednakże w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w ocenie tut. Sądu nie sposób stwierdzić, że nieujęcie instalacji skarżącej spółki w planie gospodarki odpadami narusza interes prawny spółki wywodzony z art. 38a u.o.o. poprzez niemożność uzyskania wymaganych do budowy i funkcjonowania pozwoleń, w tym pozwolenia zintegrowanego czy zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji, które to ograniczenie spółka wywodzi z art. 38a ustawy o odpadach.

Nie budzi wątpliwości z uwagi na treść art. 38a u.o.o., że jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, przepisu tego nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustawy, jeżeli budowę rozpoczęto przed dniem 6 lutego 2015 r. To właśnie brzmienie art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej powoduje, że zarówno poprzednio orzekając sąd I instancji, jak i NSA uznały, że kluczowym w sprawie jest zagadnienie, czy spółka przed tą datą rozpoczęła budowę instalacji.

Odpowiedź na to pytanie jest istotna jednak nie z uwagi na fakt, że rozpoczęcie budowy rodzi po stronie sejmiku wojewódzkiego obowiązek ujęcia instalacji z planie gospodarki odpadami, lecz z uwagi na to, że stwierdzenie, że rozpoczęcie budowy instalacji nastąpiło przed dniem 6 lutego 2015 r. nie pozbawia spółki możliwości ubiegania się o wydanie szeregu decyzji warunkujących realizację inwestycji, o których mowa w art. 38a u.o.o.

Skoro zatem bezsprzecznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2019 r. przesądził, że spółka rozpoczęła budowę instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r., należy stwierdzić, że nieujęcie instalacji w planie gospodarki odpadami nie godzi w interes prawny spółki, w zakresie, w jakim wywodzony jest on z art. 38a u.o.o. Zastosowanie tego przepisu zostaje bowiem wyłączone w stosunku do spółki na mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw.

Rozpoczęcie budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r. nie rodzi po stronie organu samorządu województwa obowiązku ujęcia w planie gospodarki odpadami, ponieważ z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego takiego obowiązku wywieść nie sposób, nie stanowi takiej podstawy art. 4 ustawy z dnia 15 stycznia

2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Dopiero w przypadku budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w myśl art. 4 ust. 2 w/w ustawy zmieniającej instalacja powinna być uwzględniona w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Powyższe stanowisko znajduje zresztą potwierdzenie w opinii prawnej, przedstawionej przez skarżącą spółkę, autorstwa prof. M. G., w której wywiedziono, że "inwestycja (...) spełnia warunki określone przepisem art. 4 ust. 1 UNow2015, wobec czego nie mają do niej zastosowania ograniczenia wynikające z art. 38a UO 2012, zaś sejmik województwa ma obowiązek uwzględnienia tej instalacji w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami". Podobne stanowisko zaprezentowano w opinii prof. T. B., który wyrażając pogląd, że prace przygotowawcze związane z budową instalacji rozpoczęto przed dniem 6 lutego 2015 r., stwierdził, że po stronie sejmiku powstał obowiązek uwzględnienia instalacji w uchwale wykonawczej, tj. w uchwale z dnia 20 czerwca 2017 r., nr XL/503/17 w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

Z uwagi na fakt, że spółka może występować o niezbędne dla prowadzenia dalszego procesu inwestycyjnego pozwolenia, o których mowa w art. 38a u.o.o., należy uznać, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego wywodzonego przez spółkę z art. 38a u.o.o. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ocena ta nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r., gdyż Sąd przyjął w nim teoretyczne założenie, tj., że art. 38a u.o.o. znajduje do spółki zastosowanie (NSA wyłącznie dla potrzeb oceny, czy skarżąca może upatrywać istnienia naruszenia swego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w art. 38a u.o.o., nie dokonując jednak oceny prawidłowości tych ustaleń, bowiem przesądzałby o słuszności zarzutów skargi, co do których nie może wypowiadać się rozpoznając kwestię istnienia legitymacji skargowej skarżącej, przyjął, że przepis ten miał zastosowanie w okolicznościach sprawy), podczas gdy następstwem stwierdzenia przez tenże Sąd w wyroku z dnia 8 maja

2019 r., że roboty związane z budową zostały rozpoczęte przed dniem 6 lutego 2015 r. jest przyjęcie, że omawiany przepis zastosowania w przypadku spółki nie znajduje.

Natomiast wskazać należy, że w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro art. 35 ust. 9 u.o.o. uzależnia uzyskanie finansowania przedsięwzięcia ze środków UE lub funduszy ochrony środowiska od wpisu do planu inwestycyjnego stanowiącego załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nieujęcie instalacji w planie ma wpływ na sytuację prawną spółki.

Przyjmując w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że ograniczenia związane z możliwością uzyskania środków na finansowanie budowy instalacji stanowią utratę przyznanych ustawowo uprawnień (spółka korzystała z nich z uwagi na ujęcie w poprzednio uchwalonym planie gospodarki odpadami), a zatem mają wpływ na sytuację prawną, nie tylko faktyczną podmiotu, to uznać należy, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny spółki wywodzony z art. 35 ust. 9 u.o.o.

Samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego spółki nie oznacza jednak jeszcze konieczności uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie skargi jest możliwe w sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę jest związane z równoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Skarga nie będzie zaś podlegać uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny strony skarżącej, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących organowi samorządu województwa kompetencji w zakresie uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, którego załącznik stanowi plan inwestycyjny. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera natomiast drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 90 ust 1 u.s.w. wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącej. Oznacza to, że również naruszenia procedury związanej z uchwalaniem planu gospodarki odpadami muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego podmiotu, a zatem co do zasady muszą dotyczyć planu inwestycyjnego.

W złożonej skardze spółka podniosła zarzuty naruszenia przez organ przepisów dotyczących procedury sporządzania i uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego, jak również planu inwestycyjnego.

Zarzuty skarżącej spółki sprowadzają się do naruszenia:

1. art. 7, art. 8 § 1, art. 9 zd. 1, art. 10 § 1, art. 11 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania, to jest na wpisanie bądź pominięcie instalacji skarżącej w Planie gospodarki odpadami, w konsekwencji pozbawienie jej uprawnienia ustosunkowania się do ewentualnych wątpliwości czy zastrzeżeń organu w przedmiocie umieszczenia instalacji skarżącej w Planie gospodarki odpadami oraz nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ pomijając przedmiotową instalację w Planie gospodarki odpadami, rażąco naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej,

2. art. 36 ust. 3-7, art. 35 a ust. 3 u.o.o., poprzez naruszenie przez organ przepisów dotyczących procedury sporządzania i uchwalania zarówno projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego, jak również na etapie opracowywania projektu inwestycyjnego,

3. art. 36 ust. 7 u.o.o. w zw. z art. 30 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące podjęciem Uchwały Sejmiku pomimo nieponowienia przez Zarząd Województwa konsultacji społecznych w odniesieniu do zmian, jakie zostały wprowadzone do projektu WPGO 2016-2022 po upływie terminu na zgłaszanie uwag do tego projektu, podczas gdy po wprowadzeniu zmian do WPGO 2016-2022 należało ponowić konsultacje społeczne w odniesieniu do dokonanych zmian;

4. art. 36 ust. 4 u.o.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące podjęciem Uchwały Sejmiku pomimo nieponowienia przez Zarząd Województwa procedury opiniowania projektu WPGO 2016-2022 przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w odniesieniu do zmian, jakie zostały wprowadzone do projektu WPGO 2016-2022 po upływie terminu na zgłaszanie opinii i uwag do tego projektu, podczas gdy po wprowadzeniu zmian do WPGO 2016-2022 należało ponowić procedurę opiniowania projektu tego planu przez wyżej wskazane organy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. przypomnienia wymaga, że sejmik województwa procedował w oparciu o przepisy szczególne przewidujące tryb i sposób uchwalania uchwały w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami, nie stosując przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. To zaś czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 w zw. art. 77 § 1 k.p.a., gdyż te przepisy wskazane w skardze, nie mogły zostać naruszone wobec ich niestosowania przy podejmowaniu uchwały.

Przechodząc zaś do oceny zarzutów naruszenia przepisów art. 36 u.o.o. dotyczących procedury uchwalania wojewódzkich planów gospodarki odpadami, należy wskazać, że kwestia braku zapewnienia udziału społeczeństwa, tj. brak ponowienia konsultacji społecznych oraz braku ponowienia opiniowania z innymi, niż minister właściwy do spraw środowiska organami była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w wyroku z dnia 8 maja 2019 r. uznał za błędny pogląd sądu I instancji, że zmiany w planie inwestycyjnym i w części planu odnoszącej się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym (dokonane po uzgodnieniach i opiniowaniu planu przez ministra) wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem i nie ma konieczności powtarzania procedury opiniowania przez inne organy czy też ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przyjęcie poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie, lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.o., czyniłoby taki sposób wykładni przepisów dotyczących udziału społeczeństwa sprzecznym z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (dalej: dyrektywa 2003/35/WE z 26 maja 2003 r., Dz. Urz. UE L 156 z 25.06.2003, str. 17; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 466).

Przypomnieć zatem przyjdzie, że stosownie do art. 36 ust. 1 u.o.o. Rada Ministrów uchwala krajowy plan gospodarki odpadami opracowany przez ministra właściwego do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej. Z kolei sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa (art. 36 ust. 2 u.o.o.). Zarząd województwa przekazuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska uchwalony wojewódzki plan gospodarki odpadami, w postaci papierowej, w terminie miesiąca od dnia uchwalenia planu (art. 36 ust. 3 u.o.o.). Projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Po zaopiniowaniu projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez organy, o których mowa w ust. 4, zarząd województwa jest obowiązany przekazać projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zaopiniowania, a projekt planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska. Organy, o których mowa w ust. 4 i 5, wyrażają opinie w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania projektu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną. Jeżeli minister właściwy do spraw środowiska nie zgłasza uwag do projektu planu inwestycyjnego w terminie, o którym mowa w ust. 6, projekt uznaje się za uzgodniony. Dokonanie przez sejmik województwa zmian w planie inwestycyjnym uzgodnionym z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz w pozostałej części wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która odnosi się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymaga uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw środowiska. Przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W przypadku nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, organ przygotowujący projekt planu gospodarki odpadami jest obowiązany zapewnić udział społeczeństwa, o którym mowa w dziale III w rozdziale 3, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z literalnego brzmienia przepisów art. 36 u.o.o. wynika, że ponowienia wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw środowiska i to w przypadku zmiany w planie inwestycyjnym uzgodnionym już z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz zmiany w pozostałej części wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która odnosi się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym. Nie można jednak tracić z pola widzenia nakazu stosowania przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdzić przyjdzie, że zakres ponowienia niezbędnych konsultacji społecznych w procedurze tworzenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami musi być rozważany w kontekście zasady udziału społeczeństwa w postępowaniu, które wynika z art. 5 u.u.i.ś. Zgodnie z treścią tej zasady, każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Obowiązek ponowienia procedury z udziałem społeczeństwa jest powinnością prawną organu uchwalającego plan gospodarki odpadami, która wynika z zasady wyrażonej w art. 5 u.u.i.ś. Na gruncie prawa polskiego zasada udziału społeczeństwa w postępowaniach funkcjonuje na dwóch zasadniczych płaszczyznach działania: 1) legislacyjnej i 2) postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie należało uwzględnić płaszczyznę legislacyjną zasady udziału społeczeństwa. Płaszczyzna legislacyjna obejmuje postępowania, w ramach których tworzone są dokumenty programowe o charakterze strategicznym, określające ramy merytoryczne polityki ochrony środowiska, takie jak: plan gospodarki odpadami. W efekcie zasada udziału społeczeństwa gwarantuje współudział określonej grupie społeczności w całej procedurze przygotowaniu planu gospodarki odpadami.

Nie bez znaczenia pozostaje w sprawie art. 29 u.u.i.ś., zgodnie z którym każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a także treść art. 30 u.u.i.ś., stosownie do którego organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą.

Jak się wskazuje w doktrynie oprócz postępowań w sprawach indywidualnych udział społeczeństwa ma być zagwarantowany zgodnie z art. 7 i 8 konwencji z Aarhus także w postępowaniu, w którym są opracowywane i przyjmowane plany, programy oraz wytyczne polityk mających znaczenie dla środowiska, ma on również obejmować przygotowywanie przepisów wykonawczych lub procedur obowiązujących aktów normatywnych (K. Gruszecki, Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. II, LEX/El 2013).

Udział społeczeństwa w procedurze uchwalania planów gospodarki odpadami wynika z art. 36 ust. 7 u.o.o., który odwołuje się do przepisów u.u.i.ś. Ustawa ta z kolei stanowić ma o realizacji celów wynikających z dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie udziału społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości (Dz. Urz. UE L 156 z 25.06.2003, s. 17). Jak natomiast wynika z art. 2 ust. 2 tej dyrektywy państwa członkowskie mają zapewniać, że:

1. społeczeństwo jest informowane, czy to poprzez ogłoszenia publiczne lub inne właściwe środki, takie jak media elektroniczne, gdzie są dostępne, o jakichkolwiek wnioskach dotyczących takich planów lub programów albo dotyczących ich zmiany lub rewizji oraz że istotne informacje o takich wnioskach są podawane do wiadomości społeczeństwa, włączając między innymi informacje o prawie do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i o właściwych władzach, którym mogą być przedkładane komentarze i zapytania;

2. społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy wszystkie opcje są dostępne, zanim podjęte zostaną decyzje dotyczące planów i programów;

3. w podejmowaniu takich decyzji przykłada się należytą uwagę do wyników udziału społeczeństwa;

4. przebadawszy komentarze i opinie wyrażone przez społeczeństwo, właściwe władze dokładają należytych starań, aby poinformować społeczeństwo o podjętych decyzjach oraz przyczynach i przemyśleniach, na których oparto te decyzje, w tym informacjach o procesie udziału społeczeństwa.

W świetle powyższego należy uznać, że udział społeczeństwa powinien być zapewniony w toku całej procedury związanej z uchwalaniem planu gospodarki odpadami, również w przypadku dokonywania zmian w przedstawianych projektach.

Poza sporem pozostaje fakt, że przy uchwalaniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami doszło do naruszenia procedury związanej z udziałem społeczeństwa. Odpowiedzi wymaga zatem, czy naruszenia te mają charakter naruszeń istotnych, oczywistych i czy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że plany gospodarki odpadami stanowią w świetle art. 34 ust. 1 u.o.o. narzędzie prawne umożliwiające prawidłową realizację zadania, jakim jest gospodarka odpadami (W. Rakoczy, Ustawa o odpadach. Komentarz, Lex/El. 2013). Zgodnie z art. 34 u.o.o. plany gospodarki odpadami opracowuje się dla osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Plany gospodarki odpadami są opracowywane na poziomie krajowym i wojewódzkim. Plany gospodarki odpadami dotyczą odpadów wytworzonych na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, oraz przywożonych na ten obszar, w tym odpadów komunalnych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów opakowaniowych i odpadów niebezpiecznych.

Jak wynika z art. 35 u.o.o. plany gospodarki odpadami zawierają:

1) analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, w tym informacje na temat:

a) istniejących środków służących zapobieganiu powstawaniu odpadów i oceny ich użyteczności,

b) rodzajów, ilości i źródeł powstawania odpadów,

c) rodzajów i ilości odpadów poddawanych poszczególnym procesom odzysku, również w instalacjach położonych poza terytorium kraju,

d) rodzajów i ilości odpadów poddawanych poszczególnym procesom unieszkodliwiania, również w instalacjach położonych poza terytorium kraju,

e) istniejących systemów gospodarowania odpadami, w tym również zbierania odpadów,

f) rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych, oraz odpadów objętych szczegółowymi przepisami,

g) identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby tworzenia nowych lub zmiany systemów zbierania odpadów oraz budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami, uwzględniające, w razie potrzeby, podstawowe informacje charakteryzujące z punktu widzenia gospodarki odpadami obszar, dla którego jest sporządzany plan gospodarki odpadami, a w szczególności położenie geograficzne, sytuację demograficzną, sytuację gospodarczą oraz warunki glebowe, hydrogeologiczne i hydrologiczne, mogące mieć wpływ na lokalizację istniejących instalacji gospodarowania odpadami;

2) prognozowane zmiany w zakresie gospodarki odpadami, w tym wynikające ze zmian demograficznych i gospodarczych;

3) przyjęte cele w zakresie gospodarki odpadami z podaniem terminów ich osiągnięcia, w tym cele dotyczące zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczania ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowisko odpadów;

4) kierunki działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami, podejmowanych dla osiągnięcia celów, o których mowa w pkt 3, w tym:

a) rozwiązania dotyczące olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów objętych szczegółowymi przepisami w zakresie gospodarki odpadami,

b) określenie polityki w zakresie gospodarki odpadami, wraz z planowanymi technologiami i metodami, lub polityki w zakresie postępowania z odpadami powodującymi problemy w gospodarowaniu odpadami, w tym środków zachęcających do selektywnego zbierania bioodpadów w celu ich kompostowania i uzyskiwania z nich sfermentowanej biomasy, przetwarzania bioodpadów w sposób, który zapewnia wysoki poziom ochrony środowiska, stosowania bezpiecznych dla środowiska materiałów wyprodukowanych z bioodpadów przy zachowaniu wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,

c) w razie potrzeby określenie kryteriów lokalizacji obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów;

5) harmonogram, określenie wykonawców i sposobu finansowania zadań wynikających z przyjętych kierunków działań, o których mowa w pkt 4;

6) informację o strategicznej ocenie oddziaływania planu na środowisko;

7) określenie sposobu monitoringu i oceny wdrażania planu pozwalającego na określenie sposobu oraz stopnia realizacji celów i zadań zdefiniowanych w planie;

8) streszczenie w języku niespecjalistycznym.

Plany gospodarki odpadami mogą zawierać, z uwzględnieniem uwarunkowań geograficznych i obszaru objętego planem, następujące informacje:

1) opis aspektów organizacyjnych związanych z gospodarowaniem odpadami, w tym opis podziału odpowiedzialności pomiędzy podmioty publiczne i prywatne zajmujące się gospodarowaniem odpadami;

2) ocenę użyteczności i przydatności stosowania instrumentów ekonomicznych i innych instrumentów do rozwiązywania problemów związanych z gospodarką odpadami, z uwzględnieniem potrzeby utrzymywania niezakłóconego funkcjonowania rynku wewnętrznego;

3) dane dotyczące kampanii informacyjnych i informowania społeczeństwa lub określonej grupy osób w zakresie gospodarki odpadami;

4) informacje dotyczące skażonych miejsc unieszkodliwiania odpadów i środków podjętych dla ich przywrócenia do stanu pozwalającego na ich gospodarcze wykorzystanie;

5) kwestie specyficzne związane z gospodarką odpadami, wynikające z uwarunkowań dotyczących obszaru, dla którego jest sporządzany plan.

Natomiast wojewódzkie plany gospodarki odpadami, oprócz wskazanych elementów zawierają:

1) podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu;

2) wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;

3) plan zamykania instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Załącznikiem do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest plan inwestycyjny, o którym mowa w art. 35a u.o.o. Istota sporu sprowadza się w zasadzie do nieujęcia instalacji skarżącej w planie inwestycyjnym.

Jak wynika z u.o.o. plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącą zapobieganiu powstawaniu tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami, zapewniającą osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach, o których mowa w art. 35 ust. 8.

Plan inwestycyjny zawiera w szczególności:

1) wskazanie planowanych inwestycji;

2) oszacowanie kosztów planowanych inwestycji oraz wskazanie źródeł ich finansowania;

3) harmonogram realizacji planowanych inwestycji.

W tym miejscu rozważenia wymaga, czy posłużenie się pojęciem "planowana inwestycja", oznacza obowiązek wskazania w planie inwestycyjnym każdej inwestycji, której budowę rozpoczęto, tzn. czy z art. 35a ust. 2 pkt 1 u.o.o. można wywodzić obowiązek ujęcia podmiotu w planie inwestycyjnym.

Odpowiedź na tak sformułowane pytanie wymaga odwołania się do treści uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, która wprowadziła art. 35a ustawy i wprowadziła plany inwestycyjne. Jak wynika z uzasadnienia projektu: "zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w celu oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także w celu utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się plany gospodarki odpadami. Wojewódzkie plany gospodarki odpadami stanowią główny instrument w zakresie planowania gospodarki odpadami w województwie poprzez określenie polityki postępowania z odpadami, wytyczając kierunki działań w zakresie kształtowania systemu gospodarki odpadami oraz służąc osiągnięciu celów wyznaczonych przepisami prawa Unii Europejskiej. Jednym z najistotniejszych problemów związanych z wojewódzkimi planami gospodarki odpadami jest przewymiarowanie planowanych mocy przerobowych instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Równie istotną kwestią jest brak uwzględniania w przedmiotowych planach hierarchii postępowania z odpadami, w tym zaplanowania odpowiednich instalacji do przetwarzania odpadów. W związku z powyższym projekt ustawy przewiduje obowiązek sporządzania przez zarządy województw planów inwestycyjnych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi jako uzupełnienie wojewódzkich planów gospodarki odpadami w zakresie planowania gospodarki odpadami komunalnymi na terenie województwa. Plany te powinny być uszczegółowieniem i uzupełnieniem wojewódzkich planów gospodarki odpadami, poprzez wskazanie instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które powinny zostać wybudowane w województwie. Celem planów inwestycyjnych ma być wskazanie infrastruktury niezbędnej do osiągnięcia zgodności z unijnymi dyrektywami w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, w tym wdrożenia hierarchii sposobów postępowania z odpadami, osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz ograniczenia składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Szczególnym wyzwaniem jest osiągnięcie celów w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu".

Analiza roli samorządu województwa w uchwalaniu wojewódzkich planów gospodarki odpadami oraz sporządzaniu planów inwestycyjnych wskazuje, że samorząd województwa jest zobligowany do wypracowania takiego systemu gospodarki odpadami, które umożliwi realizację przez gminy obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach dotyczących odbioru i zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania i pozostałości z mechaniczno-biologicznego przetwarzania, przeznaczonych do składowania powstałych z odebranych przez podmiot odpadów komunalnych. Instrumentem temu służącym jest m.in. określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi oraz zapewnienie wystarczającej liczby instalacji do przetworzenia odpadów powstających w województwie, co wiąże się z koniecznością analizy, w jakim wymiarze istniejąca infrastruktura jest wystarczająca, a w jakim powinna być uzupełniona m.in. poprzez budowę, przebudowę czy modernizację instalacji. Jeżeli zatem przyjąć, że plany inwestycyjne stanowią uzupełnienie wojewódzkich planów gospodarki odpadami, poprzez wskazanie instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które powinny zostać wybudowane w województwie jako niezbędne do osiągnięcia zgodności z unijnymi dyrektywami w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, należy uznać, że ocena "niezbędności" pozostawiona jest sejmikowi województwa. To sejmik ma kluczowe i decydujące kompetencje do tworzenia wykazu planowanych niezbędnych instalacji.

W ocenie sądu w planach inwestycyjnych, które stanowić mają podstawę do wydatkowania środków publicznych zarówno unijnych, jak i krajowych powinny znaleźć się wszystkie inwestycje niezbędne dla prawidłowej realizacji gospodarki odpadami komunalnymi. Oznacza to, że jeżeli w art. 35a u.o.o. mowa jest o "planowanych inwestycjach", pod pojęciem tym należy rozumieć inwestycje niezbędne z punktu widzenia planowania przez organ władzy publicznej racjonalnej gospodarki odpadami na terenie województwa, nie zaś inwestycje planowane przez ich inwestorów.

Jak wynika z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały zakres przedsięwzięć wskazanych do rozbudowy, modernizacji czy planowanych nowych instalacji został ustalony w oparciu o zapotrzebowanie wynikające z bilansu mocy przerobowych funkcjonujących instalacji oraz ilości wytwarzanych odpadów, jak również zapisy krajowego planu gospodarki odpadami 2022 odnoszące się do planowania systemów zagospodarowania odpadów zgodnych z hierarchią sposobów postępowania odpadami.

Nie można przy tym abstrahować od faktu, że jak wyjaśniał organ w trakcie uzgadniania i konsultacji projektu planu gospodarki odpadami oraz planu inwestycyjnego Minister Środowiska wielokrotnie podkreślał przewymiarowanie mocy przerobowych w stosunku do prognozowanego strumienia odpadów komunalnych.

Organ podkreślał, że system gospodarki odpadami komunalnymi oparto na 3 regionach gospodarki odpadami komunalnymi, w których odpowiednio dla charakterystyki każdego z nich wskazano między innymi sieć regionalnych instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (RIPOK). Jednym ze wspomnianych regionów gospodarki odpadami komunalnymi jest region II, na terenie którego wskazano instalacje w Ł., D., R. i R. Moce przerobowe tych instalacji są wystarczające i w pełni zapewniają potrzeby regionu II w tym zakresie. Zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami składowanie znajduje się na samym końcu łańcucha sposobów zagospodarowania odpadów. Ponadto w przypadku przyłączenia do regionu II gminy K., a tym samym instalacji w R. z planowaną rozbudową składowiska o 1 700 000 m3 nie było uzasadnienia do budowy kolejnych nowych kwater. Zgodnie z treścią Planu wskazane instalacje o statusie RIPOK w regionie II gwarantują kompletność systemu gospodarki odpadami komunalnymi poprzez zachowanie równowagi pomiędzy zapotrzebowaniem a zaplanowanymi mocami przerobowymi instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w tym regionie.

Jeżeli zatem organ sporządzając ustalenia planu gospodarki odpadami zdeterminowany jest celami, jakie powinny być osiągnięte w wyniku realizacji zapisów takiego planu, w szczególności w zakresie zapewnienia osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wyznaczonych w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022 oraz redukcji składowania odpadów komunalnych, należy stwierdzić, że to przyjęte cele determinują zaplanowanie sieci instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ujętych w planie, nie zaś fakt, że inwestor poczynił już działania na rzecz budowy instalacji, która miałaby mieć status RIPOK.

W ocenie sądu to powyższe okoliczności przesądziły o braku umieszczenia instalacji spółki skarżącej w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nie zaś wskazywane przez skarżącą uchybienia proceduralne w uchwalaniu planu.

Spółka skarżąca podniosła w skardze do tut. Sądu, że "o fakcie usunięcia instalacji z przedłożonego do uchwalenia Planu skarżąca nie została poinformowana. Zdaniem strony skarżącej w tej sprawie zasadnicze znaczenie ma pismo Spółki z dnia 27 kwietnia 2017 r. stanowiące odpowiedź na zapytanie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego z dnia 25 kwietnia 2017 r. odnośnie rozpoczęcia budowy Instalacji C. przed dniem 6 lutego 2015 r. W przedmiotowym piśmie Spółka poinformowała Urząd Marszałkowski o rozpoczęciu prac przygotowawczych już w 2013 r., których podjęcie, zgodnie z prawem budowlanym, jest równoznaczne z rozpoczęciem budowy. Na okoliczności wskazane w w/w piśmie Spółka załączyła stosowne dokumenty, w tym dziennik budowy".

Organ zakwestionował fakt rozpoczęcia przez spółkę budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r. Jednak w świetle wcześniejszych rozważań dotyczących celów, jakimi kierować się powinien sejmik województwa przy tworzeniu planów gospodarki odpadami, należy uznać, że kwestia ta mająca charakter formalny nie może być traktowana jako przesądzająca o braku ujęcia w planie. Bardziej znaczący wydaje się być ogólny stopień zaawansowania budowy instalacji czy też rokowania na ukończenie inwestycji.

Nie można bowiem nie uwzględnić stanowiska organu, który jest podmiotem odpowiedzialnym za gospodarkę odpadami na terenie województwa łódzkiego, a który zwraca uwagę na stopień zaawansowania robót związanych z powstaniem instalacji, a w przypadku spółki - de facto na brak zaawansowania. Organ podkreślił, że planowane do budowy instalacje spółki zostały wskazane w Planie gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 z terminem realizacji 2013 rok. Przedmiotowe inwestycje zostały uwzględnione w Planie z 2012 r. z uwagi na posiadanie określonych decyzji wynikających z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Pomimo otrzymania przez podmiot w 2014 r. dofinansowania w formie pożyczki na realizację przedmiotowego zadania ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. budowa inwestycji nie rozpoczęła się, a tym samym nie nastąpiło wydatkowanie żadnych środków publicznych. Spółka zawarła z NFOŚiGW trzy aneksy do umowy. Pierwotnie zadanie miało zostać zakończone do dnia 31 grudnia 2015 r., w aneksie nr [...] z dnia [...] 2017 r. termin ten został ustalony na dzień 31 sierpnia 2018 r. Od 2012 r., monitorując sytuacje w zakresie wdrażania zapisów wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, wielokrotnie zawracano się do spółki (głównie poprzez wiadomości elektroniczne) z prośbą o informacje z postępu prac w zakresie budowy instalacji. Z przedkładanych informacji wynikało, że oprócz różnego rodzaju dokumentacji i prac porządkowych nic więcej nie zostało wykonane. Skarżąca wskazywała na kolejne terminy przesunięcia prac budowalnych. W związku z prowadzoną aktualizacją wojewódzkiego planu gospodarki w dniu 27 kwietnia 2016 . pismem znak [...] zwrócono się do Spółki z prośbą o przesłanie kopii/skanów dokumentów potwierdzających rozpoczęcie budowy instalacji w C. przed dniem 6 lutego 2015 r. W odpowiedzi z dnia 27 kwietnia 2017 r. Spółka przedłożyła informacje, że rozpoczęła w 2013 r. prace przygotowawcze dotyczące zagospodarowania terenu budowy i niwelacji terenu. Pierwszy etap tych prac polegał na wykonaniu odwiertów i sporządzeniu analizy dotyczącej usunięcia zwałowiska odpadów zalegającego na terenie inwestycji. Ponadto wskazano, że od września 2013 r. prowadzono inne prace przygotowawcze m.in. związane z uzyskaniem przyłączy energetycznych w uzgodnieniu z dostawcami. Spółka poinformowała również, że zawarła umowy na niwelacje terenu oraz wykonanie ogrodzenia placu, wykonania ogrodzenia placu budowy oraz wytyczenie granic geodezyjnych. W załączeniu Spółka przedłożyła jedynie dokument pn. "Ocena mikrobiologiczna zanieczyszczenia powietrza na nieczynnym zwałowisku pozostałości poprodukcyjnych Zakładów A w C.". Nie zostały załączone żadne dokumenty potwierdzające wykonanie prac wymienionych w piśmie. Dnia 28 kwietnia 2017 r. drogą elektroniczną wystąpiono do Spółki A z prośbą o przesłanie skanu pozwolenia na budowę i skanu dziennika budowy - pierwszej strony oraz stron z poszczególnymi wpisami. Skany dzienników budowy (3 szt.) zostały przesłane w dniu 5 maja 2017 r. Z ich analizy wynika, że dzienniki budowy nr [...], [...],[...] zostały wydane w dniu 29 czerwca 2015 r. Dziennik budowy nr [...] dotyczący budowy kwatery składowiska na str. 3 w pkt. dot. czynności podstawowych przy rozpoczęciu robót wskazuje, że wyznaczenie linii regulacyjnej i stałych punktów odniesienia oraz wyznaczenie położenia obiektu budowlanego na gruncie zostało dokonane w dniu 5 października 2015 r. przez uprawnionego geodetę. Pierwsze wpisy dotyczące realizacji robót budowlanych i ich przebiegu datowane są od lipca 2015 r. W przypadku dziennika budowy nr [...] dotyczącego budowy hali sortowni odpadów zmieszanych jedyny wpis dotyczy przejęcia obowiązków inspektora nadzoru z dniem 1 lipca 2015 r. Analogicznie jest w przypadku dziennika budowy nr [...] dotyczącego budowy budynku socjalno-biurowego.

W ocenie tut. Sądu organ samorządu województwa, w granicach swoich kompetencji, po dokonaniu analizy 1) celów, jakie powinny być osiągnięte w wyniku realizacji zapisów planu gospodarki odpadami, w szczególności w zakresie zapewnienia osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wyznaczonych w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022 oraz redukcji składowania odpadów komunalnych, 2) zapotrzebowania wynikającego z bilansu mocy przerobowych funkcjonujących instalacji oraz ilości wytwarzanych odpadów, 3) zapisów krajowego planu gospodarki odpadami 2022 odnoszących się do planowania systemów zagospodarowania odpadów zgodnych z hierarchią sposobów postępowania odpadami oraz 4) stopnia zaawansowania prac nad budową instalacji spółki na etapie uchwalania planu, nie ujął instalacji spółki w planie inwestycyjnym.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że mimo naruszeń przepisów art. 36 ust. 4 i ust. 7 u.o.o. w zakresie braku ponowienia opiniowania i konsultacji społecznych, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku braku uchybień zapadłaby uchwała innej treści, tj. uwzględniająca instalację spółki w planie inwestycyjnym, co jest warunkiem uznania naruszenia przepisów prawa proceduralnego za istotne, warunkujące stwierdzenie nieważności uchwały (niezgodności z prawem).

Reasumując, w ocenie tut. Sądu interes prawny wynikający z art. 38a u.o.o. nie został naruszony, zaś naruszenie interesu prawnego wywodzonego z art. 35 ust. 9 u.o.o. nastąpiło w ramach obowiązującego porządku prawnego, gdyż stwierdzone uchybienia nie mają charakteru naruszeń istotnych.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A.B.