Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 989/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: Art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20  ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1151
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 kwietnia 2024 r., znak IG-II.7221.34.2024.TT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez A. D., zwaną dalej skarżącą, postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2024 r, znak: IG-II.7221.34.2024.TT, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty Suskiego z dnia 9 stycznia 2024 r., znak: WG.6621.9.123A.2023.KB, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismami z 10 sierpnia 2023 r. i 7 listopada 2023 r. skarżąca zwróciła się do Starosty Suskiego z wnioskiem o dokonanie aktualizacji danych operatu ewidencji gruntów i Budynków dla działki nr [...] położonej w B., polegającej na ujawnieniu jako jej współwłaścicieli osób widniejących w dziale II księgi wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazała m.in., że działka nr [...] jest wpisana w ewidencji gruntów i budynków jako droga we władaniu gminy M. Faktycznie dla działki tej prowadzona jest jednak księga wieczysta nr [...]. Podniosła, że z mapy do celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym wynika, że obecna działka nr [...] odpowiada działce katastralnej (...) p. gr. l kat [...] ujawnionej w ww. księdze wieczystej. Parcela ta w całości wyczerpuje swój obszar wchodząc w skład działki ewid. Nr [...]. (...) działka nr [...] w ewidencji figuruje jako działka o nieuregulowanym stanie prawnym, jako władanie. Ujawnienie w ewidencji wszystkich współwłaścicieli jest niezbędne, by stan prawny działki był uwidoczniony w ewidencji. Do wniosku załączyła: wydruk z księgi wieczystej nr [...] oraz stanowiący element operatu technicznego nr [...] (przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 27 czerwca 2023 r.) dokument - mapę do celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym dla jednostki rejestrowej [...] obręb B., jednostka ewidencyjna M., sporządzoną przez geodetę uprawnionego A. S.

Pismem z 8 grudnia 2023 r., znak: [...], Starosta Suski wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych podania poprzez wykazanie jej interesu prawnego do przeprowadzenia wnioskowanej aktualizacji danych ewidencyjnych.

W odpowiedzi w pismach z 18 grudnia 2023 r. oraz 2 stycznia 2024 r. skarżąca wskazała, że posiada interes prawny w celu zaktualizowania operatu ewidencji gruntów i budynków w obrębie B. poprzez wpisanie jako współwłaścicieli osób widniejących w dziale II księgi wieczystej nr [...] z uwagi na rozbieżność pomiędzy treścią księgi wieczystej a operatem ewidencji gruntów i budynków dla działki ewid. nr [...] oraz z uwagi na fakt, iż jest posiadaczem samoistnym działki nr [...] oraz następcą prawnym byłych właścicieli. Zaznaczyła również, że obecna działka nr [...] powstała z podziału dawnej parceli katastralnej nr [...], której współwłaścicielami byli J. C. i M. C., a następnie po podziale również ich dzieci m.in. A. C. (dziadek wnioskodawczyni) i jego żona S. C., którzy w dalszym ciągu są wpisani jako współwłaściciele w księdze wieczystej [...] (prowadzonej m.in. dla części parceli l. kat [...] w B.). Dodała, że aktualnie w księdze wieczystej [...] nie są wpisani wszyscy aktualni współwłaściciele działki nr [...]. Sytuacja taka wynika jej zdaniem z pomyłki jaka mogła mieć miejsce podczas wpisów do księgi wieczystej J. C. i M. C., gdyż obecnie w księdze mogą być ujawnieni następcy prawni innych osób zamieszkałych w B. o tożsamych imionach i nazwiskach. Zdaniem skarżącej nie zmienia to faktu jej następstwa prawnego po dawnych właścicielach parceli l. kat [...], która odpowiada obecnej działce nr [...].

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2024 r., znak: WG.6621.9.123A.2023.KB, Starosta Suski orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o ujawnienie w operacie ewidencyjnym wszystkich współwłaścicieli działki ewid. nr [...] obręb B. (odpowiadającej parceli gruntowej l. kat [...]), ujawnionych w KW [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że powodem rozstrzygnięcia jest fakt, że skarżąca nie wykazała istnienia swojego interesu prawnego. Skarżąca nie jest ujawniona jako współwłaściciel w powoływanej księdze wieczystej nr [...]. Nie przedłożyła również prawomocnych postanowień sądu, z których wynikałby wprost wpis współwłasności na jej rzecz. Nie jest też ujawniona w operacie ewidencyjnym jako posiadacz samoistny działki ewidencyjnej nr [...]. W ewidencji gruntów i budynków jako samoistny posiadacz działki ew. nr [...] jest wpisana Gmina M., zaś przedmiotowy wniosek nie dotyczył zmiany wpisu władającego ww. działką gruntu.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca.

Wymienionym na wstępie postanowieniem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydawane na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), stanowi następstwo wstępnej analizy dopuszczalności zgłoszonego żądania pod kątem podmiotowym i przedmiotowym. Ustawodawca wymienia dwie samodzielne i niezależne przesłanki, które stanowią podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przykładem może być wniesienie podania w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, bez uprawnienia do reprezentacji tych podmiotów, bądź też wniesienie podania przez osobę nie posiadającą interesu prawnego. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji oparł zaskarżone rozstrzygnięcie na pierwszej z ww. przesłanek, podnosząc że skarżąca nie posiada interesu prawnego do aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków we wskazanym przez nią zakresie.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy dany podmiot jest stroną postępowania, decyduje interes prawny, który musi być wywiedziony z konkretnego przepisu prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. II GSK 163/2006). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie.

W kwestii ustalenia legitymacji procesowej skarżącej kluczowymi przepisami będą przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1 li. a i lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym) oraz § 11 pkt 7 i § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2024 poz. 219, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zgodnie Prawem geodezyjnym i kartograficznym w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Natomiast w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, informacje gromadzone w ewidencji obejmują dane osób lub innych podmiotów, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Z kolei § 11 pkt 7 i § 12 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków daje podstawę do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących: użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków organ dokonuje z urzędu (art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego) np. na podstawie dokumentów, wymienionych w art. 23 ust. 1-4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego czy też materiałów zasobu, przepisów prawa bądź wykrycia błędnych informacji lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zgodnie z art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego aktualizacja ta następuje w drodze czynności materialno -technicznej (m.in. na podstawie wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych) lub w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje również w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Wzajemna relacja ww. przepisów wskazuje, że interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu aktualizacyjnym, będą posiadały podmioty ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz podmioty które wykażą, iż w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania (której dane podlegają aktualizacji) przysługują im określone prawa podlegające ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w przypadku braku księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub innych dokumentów, również podmiotom które wykażą, iż władają gruntem będącym przedmiotem postępowania, na zasadzie samoistnego posiadania, podmiot ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako władający będzie posiadał interes prawny do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, dotyczącego wszelkich danych nieruchomości znajdującej się w jego samoistnym posiadaniu.

Zdaniem organu odwoławczego sytuację tą należy odróżnić od przypadku, w którym z wnioskiem o aktualizację danych ewidencyjnych występuje podmiot, który twierdzi, iż jest władającym daną nieruchomością jednak nie jest on ujawniony w takim charakterze w ewidencji gruntów i budynków. Przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wprowadza rozróżnienie pomiędzy takim wnioskiem zainicjowanym przez władającego ujawnionego i nieujawnionego w ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, również władający nieujawniony w ewidencji będzie posiadał interes prawny do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 765/16). Interes ten nie jest jednak aktualny w zakresie każdego rodzaju zmiany jakiej może domagać się wnioskodawca. Będzie on przysługiwała jedynie w przypadku, gdy domaga się on zmiany podmiotowej polegającej na ujawnieniu go w ewidencji w charakterze władającego lub współwładającego wskazaną przez niego nieruchomością, posiadającą nieuregulowany stan prawny. Przysługiwanie interesu prawnego do wszczynania postępowania administracyjnego we wskazanym zakresie związane jest ze specyfiką samego władania oraz czynnościami koniecznymi do zweryfikowania faktu jego zaistnienia. Ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków podmiotu władającego gruntem na zasadach samoistnego posiadania jest instrumentem o charakterze wyjątkowym i znajdzie zastosowanie wtedy, gdy dotycząca go dokumentacja formalnoprawna nie pozwala na ustalenie osoby właściciela. Władającego ujawnia się wtedy, gdy prawny status danego gruntu jest nieuregulowany a jedyną relacją, jaką można stwierdzić pomiędzy osobą fizyczną lub jednostką organizacyjną a tym gruntem, jest relacja faktyczna polegająca na władaniu. W przypadku wniosku o ujawnienie w ewidencji władającego przesłanka konieczna do spełnienia, aby posiadać interes prawny do wszczęcia w tej sprawie postępowania, jest tożsama z przesłanką konieczną do dokonania samej aktualizacji - jest to fakt bycia władającym daną nieruchomością. Organ administracji jest zatem zobowiązany do zweryfikowania czy została ona spełniona, poprzez zbadanie stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem oraz stanu faktycznego polegającego na jej posiadaniu.

Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na ww. podstawie została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 330/17). Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. jest dopuszczalna, gdy oczywistość braku przymiotu strony u wnioskodawcy wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2018 r.).

W przypadku wniosku o ujawnienie w ewidencji władającego zachodzi tożsamość przesłanek do wszczęcia postępowania oraz aktualizacji danych ewidencyjnych. W przypadku wniosku o ujawnienie w ewidencji władającego nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym, postępowanie administracyjne zawsze jest wszczynane (nie wydaje się postanowienia o odmowie jego wszczęcia) a przedmiotowe przesłanki badane są już na etapie postępowania głównego. Dlatego też władającemu nieujawnionemu w ewidencji zawsze będzie przysługiwał interes prawny do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego we wskazanym zakresie. Sytuacja będzie wyglądała odmiennie w przypadku nieujawnionego w ewidencji władającego, który żąda wszczęcia postępowania aktualizacyjnego powołując się na interes prawny wynikający z władania, jednak nie żąda on ujawnienia w ewidencji samego władania lecz aktualizacji innych danych, objętej wnioskiem nieruchomości (np. danych przedmiotowych dotyczących przebiegu jej granic). W takim wypadku w celu rozpatrzenia wniosku zachodziłaby konieczność połączenia w jednym postępowaniu dwóch przedmiotów wymagających odrębnych rozstrzygnięć, jednak bez możliwości ujawnienia w ewidencji rezultatu analizy jednego z nich. Po wszczęciu postępowania w pierwszej kolejności niezbędne byłoby zbadanie, czy wnioskodawca rzeczywiście jest władającym (a więc czy przysługuje mu interes prawny), a dopiero po potwierdzeniu tego faktu, przystąpienie do rozpatrywania żądania głównego.

Organ odwoławczy podniósł, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca powołując się na władanie, żąda dokonania zmiany podmiotowej polegającej na ujawnieniu prawa własności. Powołuje się zatem na przesłankę do dokonania aktualizacji, której zaistnienie samo w sobie wyklucza przysługiwanie jej interesu prawnego do wszczęcia w tej sprawie postępowania. Ten bowiem istniałby po jej stronie gdyby była władającą nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W rezultacie w przypadku wszczęcia przez organ postępowania i ustaleniu, iż stan prawny nieruchomości jest uregulowany skutkowałoby to koniecznością jego umorzenia. W przypadku zaś ustalenia, że stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany, a wnioskodawczyni jest władającą, skutkowałoby to koniecznością rozstrzygnięcia o odmowie dokonania aktualizacji z jednoczesnym pozostawieniem w ewidencji nieaktualnych danych podmiotowych. Wniosek nie obejmował bowiem żądania ujawnienia władania. Co do zasady jednak prawo dopuszcza możliwość władania cudzą rzeczą, która posiada ustalonego właściciela, jednak taki rodzaj władania nie jest ujawniany w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym podmiot w taki sposób władający nie ma interesu prawnego do wszczynania postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych. Ponieważ stan prawny wskazywanej we wniosku nieruchomości nie jest oczywisty w świetle samego podania, skarżąca posiada interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie ujawnienia swojego władania. Interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji wszelkich dalszych danych nieruchomości będzie jej przysługiwał w przypadku skutecznego ujawnienia jej władania w ewidencji gruntów i budynków. Do tego czasu można go uznać jedynie za interes faktyczny, który nie uprawnia do wszczęcia w tej sprawie postępowania.

W skardze na powyższą decyzje, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:

- naruszeni art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- błąd w ustaleniach faktycznych przejawiający się w przyjęciu, iż skarżąca nie posiada

interesu prawnego do aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków we wskazanym przez nią zakresie w sytuacji, gdy jest ona posiadaczem samoistnym działki ewid. nr [...], dodatkowo jest następcą prawnym byłych właścicieli;

- naruszenie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżąca nie jest

stroną, a zatem należy wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy skarżąca wykazała swój interes prawny we wszczęciu postępowania;

- naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez przyjęcie, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do zgłoszenia wniosku o aktualizacje danych w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy skarżąca w swoich pisma podała podstawy, z których wynika jej legitymacja do złożenia wniosku o aktualizacje danych w operacie ewidencyjnym.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, wszczęcie i prowadzenie postępowania w kwestii ujawnienia w operacie ewidencyjnym wszystkich współwłaścicieli działki ewid. nr [...], obręb B. (odpowiadającej parceli gruntowej l. kat. [...]) ujawnionych w KW [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji

z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd dokonując bowiem kontroli wydanych w niniejszym postępowaniu administracyjnym postanowień o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków stwierdził, że są one prawidłowe.

W rozpatrywanej sprawie organy wydając kontrolowane postanowienia na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków stwierdziły, bowiem że skarżąca nie posiada interesu prawnego do aktualizacji tych danych we wskazanym przez nią zakresie, tj. domagając się ujawnienia w danych ewidencyjnych współwłaścicieli osób widniejących w dziale II księgi wieczystej nr [....].

Wskazać należy, że przepisem stanowiącym podstawę uprawnienia do domagania się wszczęcia postępowania aktualizacyjnego w niniejszej sprawie jest norma z art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym).

Trzeba wyraźnie podkreślić, że norma ta samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu takiego postępowania, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Nie może ulegać wątpliwości, że zakres podmiotowy takiego postępowania wyznaczony jest w sposób autonomiczny i w okolicznościach niniejszej sprawy - determinowanych istnieniem księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości - winien obejmować właściciela lub samoistnego posiadania owej nieruchomości. Tak więc art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi normę lex specialis wobec art. 28 k.p.a., wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego.

Rozważanie jednakże przez organy posiadania interesu prawnego skarżącej na podstawie art. 28 k.p.a. nie mogło zaważyć na nieprawidłowości wydanych postanowień.

Stosownie bowiem do dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, obowiązkiem organu administracji publicznej jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1a i 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 11 pkt 7 i § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r., poz. 219, zwanego dalej rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków), w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Natomiast w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, informacje gromadzone w ewidencji obejmują dane osób lub innych podmiotów, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Z kolei § 11 pkt 7 i § 12 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów

i budynków daje podstawę do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących: użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych.

W myśl przywołanego już art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego informacje zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu (pkt 1) bądź na wniosek ale podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b. Wniosek o aktualizację może zatem złożyć wyłącznie podmiot, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania - w odniesieniu do tej nieruchomości, której jest właścicielem lub samoistnym posiadaczem albo w przypadkach szczególnych którą włada lub gospodaruje.

Wzajemna zatem relacja powołanych wyżej przepisów wskazuje, że interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu aktualizacyjnym, będą posiadały zatem podmioty ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz podmioty które wykażą, iż w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przysługują im określone prawa podlegające ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków.

Natomiast w przypadku braku księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub innych dokumentów, również podmiotom które wykażą, iż władają gruntem będącym przedmiotem postępowania, na zasadzie samoistnego posiadania.

Niekwestionowany w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że postępowanie ewidencyjne ma typowo rejestrowy charakter, co nie dopuszcza rozstrzygania w tym postępowaniu sporów co do praw cywilnych, a także co do posiadania będącego stanem faktycznym podlegającym reglamentacji prawnej na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Jeżeli więc władanie daną nieruchomością nie jest bezsporne, to bez rozstrzygnięcia tej kwestii w stosownym postępowaniu cywilnym nie jest możliwe dokonanie takiego wpisu w postępowaniu ewidencyjnym. Organ prowadzący takie postępowanie nie może bowiem czynić własnych ustaleń w tym zakresie. Zgodnie z art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach i innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja gruntów i budynków jest zatem specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw, co jasno wynika z regulacji art. 20, 22 i 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ewidencja rejestruje więc jedynie stany prawne ustalone winnym trybie lub przez inne organy orzekające. Ma zatem charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Dokonanie zatem aktualizacji, czy to na wniosek określonego podmiotu, czy to z urzędu, ewidencji gruntów i budynków nie może stanowić podstawy dochodzenia, ani udowadniania przez dany podmiot jego praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością.

Skoro w rozpatrywanej sprawie stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie jest oczywisty w świetle samego podania skarżącej, to skarżąca, jak trafnie ujął to organ odwoławczy, posiadałaby interes prawny do dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych w żądanym przez nią zakresie, gdyby była władającą nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym. Ponieważ ten stan prawny, jak już podkreślono, nie jest w tym przypadku oczywisty, rzeczywiście można by uznać, że co najwyżej może posiadać ona tylko interes prawny do dokonania aktualizacji ale swojego władania, z zastrzeżeniem jednakże, że go także udokumentuje stosownymi dokumentami wskazanymi w art. 23 ust. 1-4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w tym w szczególności prawomocnymi orzeczeniami sądu powszechnego.

Wniosek skarżącej nie obejmował jednak ujawnienia jej władania w danych ewidencyjnych. Skarżąca domagała się natomiast ujawnienia w danych ewidencyjnych wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej działki powołując się na to, że jest samoistnym posiadaczem działki ewid. nr [...], a dodatkowo jest następcą prawnym byłych właścicieli.

Póki zatem nie zostanie skarżąca ujawniona w ewidencji jako władająca w ewidencji gruntów i budynków, dopóty nie może ona żądać aktualizacji wszelkich innych danych, gdyż w tym zakresie posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Skarżąca nie jest też ujawniona jako współwłaściciel w powoływanej księdze wieczystej nr [...]. Trafnie podniósł wobec tego też organ pierwszej instancji, że nie przedłożyła skarżąca żadnych prawomocnych orzeczeń sądu, z których wynikałby wpis współwłasności na jej rzecz. Nie jest też ujawniona w operacie ewidencji gruntów i budynków dla tej nieruchomości jako samoistny jej posiadacz. Skarżąca jedynie tak twierdzi, zaś jako samoistny posiadacz przedmiotowej nieruchomości jest wpisana Gmina M.

Organy podjęły więc trafne rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 1984 ze zm., zwanej dalej: ustawą o księgach wieczystych i hipotece) ustawodawca zawarł domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Z kolei w myśl art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Należy jednak wskazać, że ostrzeżenie przewidziane w art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie powoduje uchylenia domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Stanowi ono bowiem jedynie wskazówkę, że treść księgi wieczystej może nie obejmować wiarygodnych wiadomości o stanie prawnym nieruchomości.

Dopóki zatem postępowanie w przedmiocie uregulowania prawa własności przedmiotowej działki nie zakończy się prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego i nie zostanie zmieniony wpis w ww. księdze wieczystej, organy administracyjne nie mogą przyjąć tylko w oparciu o twierdzenia skarżącej, że jest ona następcą prawnym byłych współwłaścicieli i dodatkowo samoistnym posiadaczem przedmiotowej działki. O tym bowiem, czy w analizowanym przypadku doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło i przez kogo, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Skoro w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania skarżąca nie była ujawniona w księdze wieczystej jako właścicielka nieruchomości, to - jako że wpis ten korzysta z domniemania, iż prawo, którego dotyczy jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, nie miała ona interesu prawnego do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem i tak zakreślonym w nim żądaniu.

Z uwagi na przedstawione powyżej stanowisko skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku. Skarżąca sama przyznaje w piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2024 r. o rozbieżności pomiędzy wpisem we wskazanej księdze wieczystej a operatem ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja, powtórnie podkreślić należy, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje on nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów (por. np. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2403/14, CBOSA).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.