Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2193/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 75 par.1, art. 76a par.1, 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 179/20 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2020 r. nr SKO.Go/445-KP/1935/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 179/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2020 r., nr SKO.Go/445-KP/1935/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim (dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 18 listopada 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Państwowej Rady Narodowej w Sulęcinie nr PU16/51 z dnia 20 czerwca 1951 r. w przedmiocie uchylenia orzeczenia z dnia 24 marca 1948 r., nr 675 o wykonaniu aktu nadania z dnia 15 grudnia 1947 r., nr 2880, jako decyzji wydanej z rażącym naruszenia prawa. W ocenie organu nie można twierdzić, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sulęcinie wydane zostało bez zgody [...] i narusza rażąco przepis art. 100 r.p.a. W ocenie Kolegium brak jest natomiast dowodów przeciwnych, które choćby uprawdopodobniałyby stwierdzenie, że [...] nie wyraził zgody na uchylenie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Zdaniem Kolegium taka zgoda stanowiła logiczną konsekwencję wcześniej wyrażonej zgody na przesiedlenie oraz przyjęcie odszkodowania w kwocie 150.000 zł. Zdaniem SKO z przeprowadzonego postępowania, w tym z analizy akt sprawy zgromadzonych w postępowaniu wynika, że orzeczenie z dnia 20 czerwca 1951 r., nr PU16/51 zostało wydane przez właściwy organ - Prezydium Państwowej Rady Narodowej w Sulęcinie, skierowane do właściwej strony postępowania - [...], opierało się na istniejącej podstawie prawnej - art. 100 r.p.a., przy jego wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadawało się do wykonania, a jego wykonalność nie powodowała czynu zagrożonego karą, nie zawierało także wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Na powyższe nie miało wpływu utajnienie dokumentów opisujących przebieg akcji przesiedleńczej, bowiem nie dotykało to istoty niniejszej sprawy, tj. nie powodowało wady tkwiącej w samym orzeczeniu z dnia 20 czerwca 1951 r. w postaci rażącego naruszenia prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, która upatruje rażącego naruszenia prawa w tym, że w jej ocenie nie doszło do skutecznego doręczenia [...] kwestionowanego orzeczenia Prezydium Państwowej Rady Narodowej w Sulęcinie nr PU16/51 z dnia 20 czerwca 1951 r. w przedmiocie uchylenia aktu nadania. I w tym zakresie należy mieć na uwadze upływ czasu od wydania przedmiotowego orzeczenia, przy ocenie kompletności akt sprawy, w szczególnie jeśli chodzi o brak dowodu doręczenia orzeczenia. Trafnie SKO uznało, że nie można w sprawie automatycznie zakładać, że orzeczenie z dnia 20 czerwca 1951 r. nie zostało skutecznie doręczone ojcu skarżącej. Z kolei okoliczność, że wskutek przesiedlenia skarżący zmienił miejsce zamieszkania nie przesądza o tym, że doręczenie orzeczenia nie nastąpiło, skoro była to okoliczność znana organom. Nadto nie można pominąć zawartej na kwestionowanym orzeczeniu adnotacji o jego prawomocności i wykonalności. W orzecznictwie wskazuje się, że sam brak dowodu doręczenia (potwierdzenia odbioru) nie powoduje wadliwości decyzji, ani tym bardziej kwalifikowanej wadliwości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 76a § 1, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w ten sposób, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli:

a) sposobu zgromadzenia materiału dowodowego przez organy I i II instancji,

b) poprawności oceny przez te organy materiału dowodowego,

c) poprawności ustaleń faktycznych, poczynionych przez organy, pod względem ich zgodności z przepisami o postępowaniu administracyjnym, podczas gdy prawidłowa kontrola decyzji będącej przedmiotem skargi skutkować musiała uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienie Organu, polegające na niewystąpieniu do właściwego organu lub archiwum o dostarczenie oryginału dokumentu - wniosku ar. Trześniówek w związku z przesiedleniem spisanego na zebraniu gromadzkim w dniu 20.IX.1950 r. co do którego Organ stwierdził, że jest kopią niskiej jakości i w związku z tym trudno dostrzec podpisy osób tam wymienionych, a Skarżąca kasacyjnie kwestionowała wiarygodność i autentyczność ww. dokumentu, tj. że [...] złożył pod nim swój podpis i że dokument ten zawiera oświadczenia osób w im wymienionych, oraz na uznaniu ww. dokumentu przez organ za dowód wiarygodny i poczynieniu na jego podstawie ustaleń faktycznych, które z jego treści nie wynikały, tj. że [...] wyraził zgodę na uchylenie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania na podstawie art. 100 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (dalej jako: rpa), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy gdyż Sąd ww. ustalenia i oceny Organu przyjął za własne i na ich podstawie oddalił skargę, zaś okoliczność wyrażenia przez [...] zgody na uchylenie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ma kluczowe znaczenie dla oceny wydania orzeczenia z dnia 20 czerwca 1951 r. z rażącym naruszeniem prawa;

2. naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w ten sposób, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli:

a) sposobu zgromadzenia materiału dowodowego przez organy I i II instancji,

b) poprawności oceny przez te organy materiału dowodowego,

c) poprawności ustaleń faktycznych, poczynionych przez organy,

pod względem ich zgodności z przepisami o postępowaniu administracyjnym, podczas gdy prawidłowa kontrola decyzji będącej przedmiotem skargi skutkować musiała uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na błędna ocenę przez organy materiału dowodowego - dokumentu - sprawozdania z przebiegu akcji przesiedleńczej gromad Trześniówek i Malutków przedłożonego na sesji PRN w Sulęcinie w dniu 19.X.1950 r. i poczynienie przez organ na jego podstawie ustaleń faktycznych, które z niego nie wynikały, a mianowicie, że z ww. dokumentu wynika zgoda [...] na uchylenie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania na podstawie art. 100 RPA, które to oceny i ustalenia Sąd przyjął za własne, przy jednoczesnym pominięciu wynikającej z ww. dokumentu okoliczności przeciwnej podnoszonej w toku postępowania przez Skarżącą kasacyjnie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż okoliczność wyrażenia przez [...] zgody na uchylenie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ma kluczowe znaczenie dla oceny wydania ww. orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa;

3. naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1,77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w ten sposób, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli sposobu zgromadzenia materiału dowodowego przez organy I i II instancji pod względem zgodności z przepisami o postępowaniu administracyjnym, podczas gdy prawidłowa kontrola decyzji będącej przedmiotem skargi skutkować musiała uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyczerpujące zgromadzenie przez organy materiału dowodowego, gdyż organ nie zwrócił się do odpowiednich organów i urzędów, względnie archiwów celem uzyskania dostępu do dokumentów lub akt związanych z wnioskami i podaniami [...] o których informowała Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego, a z których miało wynikać, że [...] nie wyraził zgody na uchylenie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania i poszukiwał dowodów własności gospodarstwa, z którego został wysiedlony, a ponadto, gdyż organ nie podjął działań celem zweryfikowania twierdzenia Skarżącej kasacyjnie, że gospodarze gromady Trześniówek w tym [...] udali się w delegację do Warszawy celem sprzeciwienia się przesiedleniu, a także, gdyż organ nie zwrócił się do właściwego organu lub archiwum w celu pozyskania kopii uchwały Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w Sulęcinie z dnia 16 grudnia 1950 r. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd przyjął za własne ustalenia Organu mimo, że zostały poczynione na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a pozyskanie ww. dokumentów potwierdzałoby twierdzenie Skarżącej o wydaniu orzeczenia o uchyleniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z rażącym naruszeniem prawa,

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa i 100 rpa poprzez powielenie zastosowanej przez Organ błędnej wykładni art. 100 rpa polegającej na uznaniu, że orzeczenie z dn. 20.06.1951 nr PU16/51 o uchyleniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania stanowi konsekwencję uchylenia aktu nadania uchwałą Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego z dnia 16 grudnia 1950 r. podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna polegać na uznaniu, że uprzednie wydanie uchwały o uchyleniu aktu nadania pozostaje bez wpływu na możliwość uchylenia orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, gdyż oba ww. akty administracyjne funkcjonują w obrocie prawnym samodzielnie i z treści art. 100 rpa nie wynika, aby uprzednie uchylenie aktu nadania mogło stanowić pozytywną przesłankę uchylenia orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, zaś do uchylenia obu ww. aktów niezbędna jest odrębna zgoda osoby, która na ich podstawie nabyła prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd oparł się na wyżej opisanej błędnej wykładni (str. 14 uzasadnienia Wyroku) i oddalił skargę,

5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa i 100 rpa poprzez powielenie zastosowanej przez Organ błędnej wykładni art. 100 rpa polegającej na uznaniu za prawidłowe orzeczenia uchylającego orzeczenie o wykonaniu aktu nadania mimo braku wyraźnej i jednoznacznej zgody [...] oraz braku uprawdopodobnienia, że zgoda taka została wyrażona w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 100. rpa, a także uznaniu za prawidłowe domniemywanie przez organ tej zgody z okoliczności i zdarzeń mających miejsce w postępowaniu wywłaszczeniowym (względnie podczas akcji przesiedleńczej), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, że wyrażenie zgody na uchylenie prawomocnej decyzji przez osobę, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, powinno nastąpić w sposób wyraźny, jednoznaczny i w związku z postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 100 rpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż przyjęta przez Sąd wykładnia doprowadziła Sąd do wniosku, że [...] wyraził zgodę na uchylenie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, a w konsekwencji, że orzeczenie uchylające orzeczenie o wykonaniu aktu nadania nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;

6. naruszenie art. 133 § 1 ppsa poprzez wydanie Wyroku na podstawie materiału który nie znajdował się w aktach sprawy a mianowicie w oparciu o materiał dowodowy w postaci dokumentu - uchwały Powiatowej Komisji Osadnictwa Polnego w Sulęcinie z dnia 16 grudnia 1950 r., którego treść jest nieznana między innymi nie wiadomo, czy ww. uchwała zapadła także na podstawie art. 100 rpa i jakie były przyczyny jej wydania, a mimo to Sąd uznał za własne ustalenia i wnioski Organu poczynione w oparciu o tę uchwałę, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost powołuje się na wydanie ww. uchwały jako podstawę prawidłowości orzeczenia o uchyleniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z 20 czerwca 1951 r.;

7. naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa poprzez naruszenie przez Sąd powinności wydania wyroku na podstawie akt sprawy i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez brak pełnego i dostatecznie wnikliwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem racji podnoszonych przez Skarżącą kasacyjnie,

a) dotyczących niezgodnego z prawem (Dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz.U. Nr 27, poz. 197 ze zm.) wywłaszczenia [...] z będącego jego własnością gospodarstwa rolnego, mimo że okoliczności związane z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego zostały włączone, aczkolwiek wybiórczo, w zakres rozpoznania niniejszego postępowania m.in. z tego powodu, że to w ramach tego postępowania zgodnie z ustaleniami organu przyjętymi następnie przez Sąd za własne miała zostać przez [...] wyrażona zgoda na uchylenie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania,

b) dotyczących aktów sprzeciwu [...] i innych gospodarzy gromady Trześniówka wobec akcji przesiedleńczej,

c) dotyczących czynności podejmowanych przez [...] po wyprowadzeniu się z Trześniówka celem potwierdzenia własności gospodarstwa rolnego, z którego został przesiedlony,

które to racje zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominięte lub rozważone tylko w części, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozumowanie Sądu w odniesieniu do ww. twierdzeń Skarżącej kasacyjnie i przyczyny ich pominięcia nie poddają się kontroli instancyjnej,

8. naruszenie przepisów postępowania tj. , art. 134 § 1 ,art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie i podzielenie w ślad za Organem, że Orzeczenie Prezydium PRN w Sulęcinie z dnia 20 czerwca 1951 r. nr PU 16/51 nie jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną polegającą na wydaniu Orzeczenia bez zgody wymaganej art, 100 rpa oraz na wydaniu Orzeczenia z obejściem prawa tj. przepisów Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm., uzasadniającą wyeliminowanie go z obrotu prawnego, podczas gdy prawidłowe rozważenie okoliczności faktycznych wynikających z zebranego materiału dowodowego winno prowadzić do konstatacji odmiennej, z którego to powodu Sąd przyjął, że wadliwości Orzeczenia nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa i oddalił skargę.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć w ocenie autora skargi kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022r. sygn. akt II OSK 1149/19, 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, 19 stycznia 2024r. sygn. akt. I OSK 1828/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282).

Jednocześnie judykatura uwypukla, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918).

Skupiając uwagę na zarzutach kasacyjnych, a zwłaszcza na kluczowym zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawnymi w środku odwoławczym, u ich źródeł znajduje się niewątpliwie – jak podkreśla orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17; z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2746/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473).

Podkreślić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156–158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją (por. W. Chróścielewski, Weryfikacja ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 260–268).

Jednocześnie na gruncie realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy również przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862)

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy wskazuje w zarzutach nr 7 i nr 8 – ogólnie – na naruszenie w szczególności dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 27, poz. 197 z późn. zm.). Powyższe zarzuty są wadliwie skonstruowane, bowiem nie zostały przywołane (wskazane) konkretne normy (przepisy) w/w dekretu naruszone przez Sąd wojewódzki. Ponadto w ramach sformułowanych zarzutów, zwłaszcza od zarzutów nr 1 do nr 5, przywoływane są określne ciągi (grupy) norm (przepisów) prawnych przede wszystkim p.p.s.a., k.p.a., które miał rzekomo naruszyć Sąd wojewódzki. Jednakże nie towarzyszyło temu staranne (wnikliwe) przedstawienie argumentacji prawnej, która szczegółowo odnosząc się do przytoczonych zarzutów (w tym poszczególnych przepisów prawnych), wyjaśniałaby przyczyny wadliwości stanowiska zajętego w rozpoznawanej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w bezpośrednim następstwie przywoływanych jako naruszonych przepisów prawa, co jest nieprawidłowością środka zaskarżania.

Sąd odwoławczy – co wskazywano wyżej – nie jest uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Powyższe zmniejsza skuteczność wniesionej skargi kasacyjnej.

Kluczowym zagadnieniem spornym w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 stycznia 2020r., nr SKO.Go/445-KP/1935/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Państwowej Rady Narodowej w Sulęcinie nr PU16/51 z dnia 20 czerwca 1951 r. w przedmiocie uchylenia orzeczenia z dnia 24 czerwca 1948 r., nr 675 o wykonaniu aktu nadania z dnia 15 grudnia 1947 r., nr 2880 (por. F. Longchamps, Prawo agrarne, Warszawa 1949, s. 104–111).

Wokół powyższego skupiają się zarzuty kasacyjne. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej, w tym w szczególności kwestii udzielonej zgody strony ([...]), o której mowa w art. 100 r.p.a. i doręczenia wnioskowanego do stwierdzenia nieraźności orzeczenia Prezydium Państwowej Rady Narodowej w Sulęcinie nr PU16/51 z dnia 20 czerwca 1951 r. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

W pierwszej kolejności wprawdzie odnieść się należy do niezasadnego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z wskazywanymi normami (przepisami) prawa. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tym samym nie można też podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na tej podstawie można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera wymagane elementy i sporządzone zostało w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z wskazywanymi normami prawa, który może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny – co nie miało miejsca w niniejszej sprawie – przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (postanowienia) w ramach nieważnościowego postępowania administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 579/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom Skarżącej Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższy zarzut za chybiony.

Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z wskazywanymi normami prawa. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które WSA zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skargę naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem Sąd wojewódzki nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z dnia: wyrok 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15); 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazując na wielokrotne naruszenie przez Sąd wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przywoływanymi innymi normami (przepisami) prawa, w szczególności przepisami p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. i nast. k.p.a. (w tym art. 156 § 1 pk2 k.p.a.) jak i art. 100 r.p.a. stwierdza się we wniesionym środku odwoławczym, że zaskarżony wyrok zaaprobował rozstrzygnięcie organu, które zostało wydane na podstawie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepoprawnie ustalonego stanu faktycznego, niewłaściwej oceny całokształtu materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – jakichkolwiek dowodów popierających własne stanowisko; nie zgłaszając dowodów zwłaszcza w toku nieważnościowego postępowania administracyjnego przed organem.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej na kanwie kontrolowanego nadzwyczajnego – nieważnościowego – postepowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, jakoby przy postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Państwowej Rady Narodowej w Sulęcinie nr PU16/51 z dnia 20 czerwca 1951 r. należało ustalić, czy była udzielona zgoda przez stronę, o której mowa w art. 100 r.p.a. czy zostało to orzeczenie stronie doręczone. Tymczasem sytuacja wygląda odwrotnie, z uwagi na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie – co już wyżej podkreślano – objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności. Co więcej, realizacja tego ciężaru nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności: niepewnych, wątpliwych czy też spornych. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (zob. wyroki NSA z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1395/19, 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1149/19, 19 stycznia 2024 r. sygn. akt. I OSK 1828/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473).

Skoro w aktach niniejszej sprawy nie zachował się żaden dokument wykazujący, iż zgody [...] nie było – natomiast wprost z orzeczenia Prezydium Państwowej Rady Narodowej w Sulęcinie nr PU16/51 z dnia 20 czerwca 1951 r. wynika, że była wymagana zgoda strony ([...]) – to brak jest podstaw do podważenia w tej kwestii ustaleń dokonanych przez organy, a przyjętych następnie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skarżącej, która upatruje rażącego naruszenia prawa w tym, że w jej ocenie nie doszło do skutecznego doręczenia stronie kwestionowanego orzeczenia Prezydium Państwowej Rady Narodowej w Sulęcinie nr PU16/51 z dnia 20 czerwca 1951 r. w przedmiocie uchylenia aktu nadania. I w tym zakresie należy mieć na uwadze upływ czasu od wydania przedmiotowego orzeczenia, przy ocenie kompletności akt sprawy, w szczególnie jeśli chodzi o brak dowodu doręczenia orzeczenia. Słusznie przyjął Sąd I instancji, że trafnie SKO uznało, że nie można w sprawie automatycznie zakładać, że orzeczenie z dnia 20 czerwca 1951 r. nie zostało skutecznie doręczone ojcu skarżącej. Także zmiana miejsce zamieszkania [...] nie przesądza o tym, że doręczenie orzeczenia nie nastąpiło, skoro była to okoliczność z oczywistych względów znana organom. Jednocześnie nie można pominąć zawartej na kwestionowanym orzeczeniu adnotacji o jego prawomocności i wykonalności. W orzecznictwie wskazuje się ja trafnie zauważył Sąd wojewódzki, że sam brak dowodu doręczenia (potwierdzenia odbioru) nie powoduje wadliwości decyzji, ani tym bardziej kwalifikowanej wadliwości (zob. wyroki NSA z dnia: 14 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1720/12, 23 sierpnia 2017r. sygn. akt I OSK 2817/15 i powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918). Nie można także zarzucić Sądowi wojewódzkiemu naruszenia norm p.p.s.a. oraz art. 7 i nast. k.p.a. jak i art. 100 r.p.a. wskazywanych w środku odwoławczym poprzez pominięcie faktu, że organy w niniejszej sprawie przeprowadziły niepełne postępowanie dowodowe. Trzeba mieć przy tym na względzie, że czym innym jest nieprzeprowadzenie przez organ postępowania w celu odzyskania akt przejęcia przedmiotowej nieruchomości, co skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, a czym innym przeprowadzenie tego postępowania bez uzyskania wszystkich dokumentów sprawy. Brak dokumentu nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym, skoro ustalenie jego treści jest możliwe na podstawie innych dokumentów, w okolicznościach niniejszej sprawy wynika to z treści orzeczenia Prezydium Państwowej Rady Narodowej w Sulęcinie nr PU16/51 z dnia 20 czerwca 1951 r. Odmienny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, skoro każdy brak dokumentu w sprawie uznawany byłby za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (zob. wyroki NSA z dnia: 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98; dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 1415/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym za nieusprawiedliwione należy także uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawa. Naruszenie w/w przepisów może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1453/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia właściwych zasad postępowania administracyjnego. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10; 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 540/19; z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3780/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadnie przyjął kwestionowany wyrok, że przepisy r.p.a. odmiennie niż obecnie art. 156 k.p.a. regulowały kwestie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 r.p.a. uchylenie decyzji jako nieważnej mogło nastąpić gdy: decyzja została wydana przez władzę oczywiście niewłaściwą (lit.a), wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (lit. b), wywołałaby w razie wykonania przestępstwo sądowo-karalne (lit.c), była oczywiście i niewątpliwie niewykonalna (lit.d), zawierała wadę powodującą nieważność tej decyzji na mocy wyraźnego przepisu prawa (lit.e). Na gruncie art. 101 ust. 1 lit. b r.p.a. wskazywano w orzecznictwie, że taka podstawa nieważności zachodzi w decyzjach pozbawionych w ogóle podstawy prawnej lub wydanych w warunkach oczywistej sprzeczności rozstrzygnięcia z przepisem prawa. Intencją ustawodawcy było nadanie art. 101 ust. 1 pkt b r.p.a. charakteru instytucji stosowanej wyjątkowo. Oznaczało to, że decyzje oparte na wadliwej wykładni przepisu powinny być traktowane jako nieważne jedynie pod warunkiem, że zastosowana przez organ administracji wykładnia była "oczywiście sprzeczna z danym przepisem lub w ogóle z prawem" (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1345/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można odmówić też słuszności ocenie Sądu wojewódzkiego, że niezależnie od kwestii braku rażącego naruszenia prawa i istnienia podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) do wydania orzeczenia z dnia 20 czerwca 1951 r., w świetle materiału dowodowego sprawy nie zaistniały też przyczyny nieważności z art. 101 ust. 1 r.p.a. tym samym prawidłowym było zaakceptowanie przez zaskarżony wyrok stanowiska SKO, że orzeczenie Prezydium Państwowej Rady Narodowej w Sulęcinie nr PU16/51 z dnia 20 czerwca 1951 r. zostało wydane przez właściwy organ - Prezydium Państwowej Rady Narodowej w Sulęcinie, skierowane do właściwej strony postępowania - [...], opierało się na istniejącej podstawie prawnej - art. 100 r.p.a., przy jego wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadawało się do wykonania, a jego wykonalność nie powodowała czynu zagrożonego karą, nie zawierało także wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. W takiej sytuacji wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia nie mógł zostać uwzględniony.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.