Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 521/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr AB-II.7840.5.10.2022.MM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Augustowskiego z dnia 30 listopada 2022 roku numer 272/22 znak: AB-VII-2.6740.6.2022, 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 997,00 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Podlaski (dalej jako: Wojewoda) zaskarżoną decyzją z 21 kwietnia 2023 r., znak AB-II.7840.5.10.2022.MM utrzymał w mocy decyzję Starosty Augustowskiego (dalej: Starosta) z 30 listopada 2022 r. nr 272/22, znak AB-VII-2.6740.6.2022, w której organ pierwszej instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił G. K. (dalej jako: inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego na działce

o nr ewidencyjnym [...], obręb ewid. [...], przy ul. [...] w A.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 24 lutego 2022 r. inwestor skierował do Starosty wniosek

o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego na działce o nr ewid. gruntu [...] obr. ewid.

[...], przy ul. [...] w A.

W związku z tym Starostwo Powiatowe w Augustowie zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sejnach (dalej jako: PINB)

z wnioskiem o udzielenie informacji, czy wydana przez PINB decyzja

z 29 listopada 2018 r. nakazująca K. L. rozbiórkę części będącego w budowie budynku kawiarni usytuowanego na działce, której dotyczy wniosek inwestora stała się ostateczna i czy obowiązek z niej wynikający został w pełni wykonany. W odpowiedzi PINB wskazał, że decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki stała się ostateczna 2 stycznia 2019 r., a obowiązek z niej wynikający został częściowo wykonany, tj. dokonano rozbiórki części budynku na działce oznaczonej nr. geod [...], a rozbiórki dokonał inwestor.

Pismem z 5 kwietnia 2022 r. zawiadomiono inwestora oraz strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego. Poinformowano także adresatów o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Postanowieniem z 6 kwietnia 2022 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków stwierdzonych w przedłożonej dokumentacji budowlanej. Zobowiązano inwestora do: 1) doprowadzenia projektowanych budynków do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą NR XXXI/197/09 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. zwanego "B. – C." obejmującego tereny położone między ulicami: [...], Al. [...], [...], [...], [...], [...] i ul. [...] oraz zmieniającego ustalenia części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w centrum A. położonych między ulicami [...], [...], [...], [...] i [...] uchwalonego Uchwałą Nr XXVIII/253/01 Rady Miasta Augustów z dnia 29 czerwca 2001 r. (dalej jako: MPZP); 2) doprowadzenia usytuowania projektowanych budynków względem budynków usytuowanych na sąsiedniej nieruchomości o nr. ewid. [...] do zgodności z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie); 3) uzupełnienia projektu budowlanego o opisowe i graficzne przedstawienie przesłaniania i zacieniania, o którym mowa w § 13, 57 i 60 rozporządzenia i wykazanie spełniania wymagań w tym zakresie odnośnie zabudowanych terenów sąsiednich; 4) uzupełnienia projektu budowlanego

o informacje dotyczące istniejącego budynku usytuowanego na działkach nr [...]

i [...].

Korespondencją z 15 kwietnia 2022 r. M.W. i M.W.1 (dalej przywoływany jako: skarżący) przedstawili swoje stanowisko w sprawie, wskazując, że działka nr ewid. [...] nie spełnia kryteriów działki budowlanej określonych w MPZP ani w przepisach rozporządzenia. W ich ocenie, nie dokonano uzgodnienia dokumentacji projektowej z Podlaskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Białymstoku (dalej jako: Konserwator). Zarzucono także niewykonanie

w całości rozbiórki budynku kawiarni na działce nr [...], przekroczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy o ponad 1.5 m, nieprawidłowe obliczenie powierzchni zabudowy, brak projektu nasłonecznienia oraz niezachowanie wymaganych odległości od budynków sąsiednich.

W odpowiedzi na wniosek inwestora z 20 kwietnia 2022 r., Starosta

28 kwietnia 2022 r. przedłużył termin na uzupełnienie wniosku z 24 lutego 2022 r. do dnia 30 czerwca 2022 r.

Po wykonaniu przez inwestora postanowienia z 6 kwietnia 2022 r. (9 maja 2022 r. przedłożono uzupełniony projekt budowlany) 12 maja 2022 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia w tym zakresie.

Decyzją z 3 czerwca 2022 r. Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Organ odniósł się do zarzutów podniesionych w toku postępowania i podkreślił, że inwestycja nie narusza zapisów MPZP i jest zgodna z warunkami technicznymi. Ponadto w ocenie organu, zamierzenie budowlane jest zgodne z prawem budowlanym i nie wymaga uzgodnienia z konserwatorem.

Od powyższej decyzji odwołali się skarżący oraz M. W. pismem z 12 czerwca 2022 r.

Wojewoda decyzją z 1 sierpnia 2022 r. uchylił w całości decyzję Starosty

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić wykracza poza uprawnienia organu drugiej instancji. Organ winien zapewnić stronom możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a także powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dodatkowo organ spostrzegł, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana ma być na obszarze wpisanym do rejestru zabytków i wydał decyzję pozytywną inwestorowi, mimo że nie doszło do uzyskania zgody Konserwatora. W zakresie błędnego ustalenia stron postępowania odniesiono się do działki o nr ewid. [...], wskazując, że współwłaściciele tej działki zostali pominięci na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie, w trakcie którego inwestor uzyskał pozwolenie konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych objętych wnioskiem z 24 lutego 2022 r.

Starosta po ponownym przeprowadzeniu postępowania wydał decyzję

z 30 listopada 2022 r. nr 272/22, znak: AB-VII-2.6740.6.2022, w której zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany

i udzielono pozwolenia na budowę. Stwierdzono, że teren zabudowy objęty planowaną inwestycją położony jest w konturze oznaczonym [...] i opisany jako teren zabudowy usługowej nieuciążliwej lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Projektowany budynek w ocenie organu swym usytuowaniem względem sąsiednich nieruchomości nie narusza ustaleń MPZP dla terenu objętego planowaną inwestycją oraz warunków technicznych, które to warunki są spełnione także w zakresie przysłaniania i zacieniania.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego, w ocenie Starosty przedmiotowa działka nie podlega podziałowi, dlatego też nie ma zastosowania regulacja zawarta

w Dziale II Ustalenia Ogólne Rozdział 6 § 9 pkt 4 MPZP, który ustala minimalną powierzchnię działki w przypadku innego podziału na działki budowlane, niż przedstawione na rysunku planu. Z kolei rozdział 1 § 4 pkt 6 dopuszcza usytuowanie budynków garażowych, gospodarczych lub garażowo-gospodarczych ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1.5 m do 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej, co jest zgodne z § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia, dotyczących sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy, gdy MPZP nie przewiduje takiej możliwości.

W zakresie nakazu rozbiórki budynku kawiarni, organ stwierdził, że kwestia ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ część tego budynku, która usytuowana była na działce nr [...] została rozebrana przez inwestora. Wysunięcie wykuszu

o 1.5. m poza nieprzekraczalną linię zabudowy jest zgodne z § 2.1 pkt 1 rozdziału

1 MPZP. Usytuowanie projektowanych budynków ścianą bez otworów okiennych

i drzwiowych w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej o nr ewid. [...] jest zgodne z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Także ich usytuowanie względem budynków zlokalizowanych na sąsiednich nieruchomościach zostało doprowadzone do zgodności z § 271 rozporządzenia w zakresie wymagań przeciwpożarowych.

Ustalono też, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się

w obszarze nieruchomości o nr ewid. gruntu [...], [...], [...] obręb ewid. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody złożył skarżący wraz z M. W. w piśmie z 28 grudnia 2022 r., w którym zarzucono naruszenie art.

10 § 1 i § 3 w zw. z art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.); art. 98 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a.; art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.; § 3 pkt 1 rozporządzenia, § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia w zw.

z § 3 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej jako: p.b.)

w powiązaniu z art. 6 k.p.a.

Odwołujący się stoją na stanowisku, że organ nie zagwarantował M. W. prawa do wypowiedzenia się w sprawie, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji w trybie odwoławczym, a dodatkowo czyni decyzję dotkniętą wadą prawną uzasadniającą wznowienie postępowania w trybie nadzoru w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Także fakt zawieszenia postępowania na wniosek inwestora stanowił naruszenie przepisów postępowania, ze względu na fakt, że zgodnie z przepisami k.p.a., organ winien był wystąpić do wszystkich uczestników postępowania w sprawie wyrażenia zgody na takie działanie, czego nie uczyniono.

Wskazano, że działka budowlana w rozumieniu § 3 pkt 1a rozporządzenia,

to każda działka gruntu, na której jest możliwa realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przywołana norma odwołuje się do wielkości nieruchomości gruntowej, jej cech geometrycznych, dostępu do drogi publicznej oraz wyposażenia

w urządzenia infrastruktury technicznej, które mogą spełniać wymogi realizacji konkretnych obiektów budowlanych. Oceniając zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, do których należą normy zawarte w rozporządzeniu podkreślono, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji brakuje rozważań w zakresie zagadnień związanych z wykładnią pojęcia "działki gruntu", "działki budowlanej", "zasięgu działki budowlanej" i ich ewentualnego wpływu na uprawnienia odwołujących się (właścicieli nieruchomości 2846).

Organy miały także nie wywiązać się z obowiązku wynikającego z art. 35 ust.

1 pkt 2 pr. bud., z którego wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami. Organ miał zatwierdzić ten projekt z naruszeniem przepisów rozporządzenia godząc się na sytuowanie budynku garażowo-gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki o nr ewid. [...], błędnie uznając, że § 12 ust. 2 rozporządzenia wyłącza konieczność stosowania innych przepisów tego rozporządzenia ustalających dodatkowe warunki w zakresie usytuowania budynków, jeśli istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, który także zawiera określone regulacje w tym zakresie. Według odwołujących się w niniejszej sprawie mają zastosowanie warunki techniczne określone w § 12 ust. 4 rozporządzenia. Podkreślając tę kwestię wskazano także, że § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia określa, iż można wybudować budynek w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1.5 m, o ile szerokość działki nie przekracza 16 m. Organ winien był także zastosować art. 35 p.b.

i zobowiązać inwestora do usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

Wszystko to ma świadczyć o naruszeniu zasady legalizmu i zasady prawdy obiektywnej. Uzasadnienie w ocenie odwołujących się nie zawiera wyjaśnień

w zakresie przesłanek, które legły u podstaw orzeczenia o usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy działki nr ewid. [...].

Decyzją z 21 kwietnia 2023 r., znak AB-II.7840.5.10.2022.MM Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję starosty.

Organ drugiej instancji stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie był na tyle szeroki i nie miał na tyle istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, aby przekazać ją do ponownego rozpatrzenia.

Projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek garażowo

-gospodarczy będą usytuowane bezpośrednio przy nieprzekraczalnej linii zabudowy, zaś wykusz będzie wykraczał 1.5 m poza lico ściany parteru oraz nieprzekraczalną linię zabudowy, co jest zgodne z zapisami MPZP.

W zakresie planowanego usytuowania budynku gospodarczo-garażowego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...] podkreślono, że § 4 ust. 6 MPZP dopuszcza taką możliwość, tj. od 1.5 m do 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, lub bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej.

Także zgoda Konserwatora wymagana w § 4 ust. 6 MPZP została uzyskana.

W zakresie oceny inwestycji pod kątem zapewnienia wymaganej liczby miejsc postojowych stwierdzono, że § 11 ust. 5 pkt 1 MPZP określa minimalny wskaźnik zapewnienia ilości miejsc postojowych w granicach działki budowlanej dla obiektów mieszkaniowych i wynosi on 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie, zatem projekt przedłożony przez inwestora spełnia także i ten warunek.

Organ w swojej decyzji zaznaczył, że maksymalna możliwa ilość kondygnacji naziemnych dla budynków mieszkalnych wynosi 3, w tym poddasze użytkowe, zaś dla budynku garażowo-gospodarczego 2 kondygnacje. Projekt przedłożony

w niniejszej sprawie spełnia te kryteria. Także w zakresie maksymalnej możliwej wysokości (13 m dla budynków mieszkalnych i 7 m dla garażowo-gospodarczych), gdyż parametry zawarte w projekcie są zgodne z przepisami (11.69 m dla budynku mieszkalnego i 6.25 dla garażowo-gospodarczego). Odnośnie dopuszczalnego kąta spadków głównych połaci dachowych wskazanego w MPZP, tj. od 25o do 45o, projekt ma spełniać te wymogi, z tego względu, że w przypadku budynku mieszkalnego ma wynosić 28o a dla budynku garażowo-gospodarczego 27o. W zakresie maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy także spełnione będą ustalone limity, gdyż MPZP określa je na 60% powierzchni działki budowlanej, zaś zgodnie z projektem, biorąc pod uwagę już istniejący na działce sąsiedniej budynek nieznacznie przekraczający granicę działek, wyniesie ona 40.2%.

Wymagany przepisami MPZP udział powierzchni biologicznie czynnej określony na 30%, zgodnie z projektem będzie wynosił 40.58%.

Wojewoda w związki z tymi okolicznościami stwierdził, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z zapisami MPZP, tak więc planowane zamierzenie budowlane nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b.

Dalej organ przeszedł do analizy planowanej inwestycji w kontekście przepisów dot. warunków technicznych. Wskazano, że planowana inwestycja nie przesłoni istniejącego na działce nr ewid. [...] budynku mieszkalnego, który będzie posiadał dostęp do naturalnego oświetlania na zasadach wskazanych

w § 13 rozporządzenia. Także analiza nasłonecznienia nie wykazała naruszenia warunków technicznych i budynek istniejący na działce nr ewid. [...] w dniach równonocy będzie miał zapewnione co najmniej 3 godziny naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w godz. 7:00 – 17:00. W zakresie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, organ uznał projekt za spełniający wymagania zawarte w § 235 rozporządzenia. Inwestor przedłożył poprawione 3 egzemplarze projektu architektoniczno-budowlanego w odpowiedzi na wezwanie organu do wykazania,

iż ściana projektowanego budynku, zlokalizowana bezpośrednio przy granicy

z działką o nr ewid. [...] spełnia warunki dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego z § 235 rozporządzenia. Kwestie te sprawiły, że planowana inwestycja jest zgodna

z warunkami technicznymi.

W zakresie zarzutów przedstawionych w odwołaniu, organ uznał je za niezasadne. Stwierdzono, że M. W. brała czynny udział

w postępowaniu od samego początku. Jako strona była informowana o wszczęciu postępowania, możliwości wypowiedzenia się, a także o wydanym rozstrzygnięciu. Zarzut co do braku upoważnienia do podpisywania decyzji w imieniu Starosty przez Pana P. S. jest także nietrafiony, gdyż Starosta wyjaśnił, iż osoba ta posiada stosowne upoważnienie, załączając przy tym kopię upoważnienia

z 12 kwietnia 2018 r., znak: OP.077.1.31.2018 aktualnego na dzień wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Zarzut bezpodstawnego zawieszenia postępowania bez uprzedniego wystąpienia do stron postępowania o zgodę w ocenie organu jest bezpodstawny z tego względu, że postanowieniem z 26 października 2022 r., podjęto zawieszone postępowanie, a postanowienie z 26 sierpnia 2022 r. służyło stronom zażalenie do Wojewody, zgodnie z pouczeniem, zaś jak wykazała analiza akt sprawy, żadna ze stron takiego zażalenia nie wniosła. Strona odwołująca się bezpodstawnie także wskazała na naruszenie przepisów określających warunki techniczne w zakresie usytuowania budynku w określonej odległości od granicy. Organ stoi na stanowisku, iż w związku z faktem, że MPZP dopuszcza usytuowanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy, to nie zaistniała okoliczność naruszenia przepisów rozporządzenia dot. warunków technicznych, a w związku z tym także i twierdzenie odwołujących się, że należy wezwać inwestora do ustalenia szerokości działki inwestycyjnej o nr ewid. [...], pod kątem dyspozycji zawartej w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia jest bezzasadne. Zarzuty dotyczące naruszenia § 9 ust. 4 pkt 1 MPZP oraz niespełniania kryteriów działki budowlanej określonych w § 3 pkt 1a warunków technicznych także nie uznano za zasadne. Ostatnie z zarzutów dotyczyły braku zobowiązania inwestora do określenia powierzchni zabudowy działki inwestycyjnej bryłą budynku znajdującego się na działce o nr ewid. [...], dla której orzeczono nakaz rozbiórki oraz braku zobligowania inwestora do ustalenia powierzchni poddasza – lokalu użytkowego

w budynku mieszkalnym, gdyż zdaniem skarżących przekracza ona 30% powierzchni całego budynku, w związku z czym inwestycja nie spełnia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 ust. 2a p.b. – te zarzuty także uznano za bezpodstawne.

Skargę na decyzję Wojewody wywiódł skarżący za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie:

1. Przepisów prawa materialnego:

a) art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 p.b., art. 107 § 1 k.p.a. poprzez: 1) zastosowanie trybu naprawczego z art. 35 ust. 3 p.b. w postępowaniu przed organem drugiej instancji oraz dokonanie na etapie postępowania odwoławczego wniosku inwestora istotnie zmienionego względem wniosku będącego przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji (odnośnie rozwiązań przeciwpożarowych); 2) wyrażenie w uzasadnieniu decyzji oceny o dopuszczalności inwestycji w kształcie zmienionym na etapie postępowania odwoławczego

i pomimo tego, rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, odnoszącej się do projektu budowlanego w kształcie pierwotnie zgłoszonym. Utrzymano w mocy decyzję Starosty zatwierdzającą projekt budowlany

i udzielającą pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] w sytuacji, gdy projekt budowlany w kształcie do jakiego odnosiła się decyzja Starosty z dnia 30 listopada 2022 r. był również z punktu widzenia organ drugiej instancji niekompletny, niezgodny z warunkami technicznymi w zakresie wymogów bezpieczeństwa pożarowego - ściany oddzielenia przeciwpożarowego względem granicy działki skarżącego nr [...], które to braki w dokumentacji projektowej kompletował dopiero w procesie odwoławczym Wojewoda, a więc poza procedurą instancyjną, bowiem nie zostały one w ogóle zatwierdzone decyzją organu pierwszej instancji z 30 listopada 2022 r., co w efekcie rodzi zasadniczą wątpliwość, jaki projekt budowlany został finalnie - w toku instancji zatwierdzony zaskarżoną decyzją Wojewody;

b) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. poprzez pozbawienie strony możliwości kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia wobec istotnej zmiany - z inicjatywy organu - projektu będącego przedmiotem wniosku (poprzez uzupełnienie projektu

o rozwiązania z zakresu bezpieczeństwa pożarowego budynku garażowo

-gospodarczego od strony działki skarżącego nr ewid. [...]) na etapie postępowania odwoławczego w ramach trybu z art. 35 ust. 3 p.b. i odniesienie swoich ocen przez organ odwoławczy do wniosku w tym kształcie, w sytuacji, kiedy kompetencja

z art. 35 ust. 3 p.b. z uwagi na gwarancje kontroli instancyjnej przysługuje organowi pierwszej instancji;

c) art. 35 ust. 5 pkt 3, art. 36 ust. 1 pkt 3a p.b. w zw. z art. 6, 7, 77, 107

§ 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i zaniechanie odmowy uwzględnienia wniosku w sytuacji, gdy na terenie inwestycji (działka o nr ewid. [...]) pozostaje nierozebrany w części obiekt budowlany, w stosunku do którego PINB ostateczną decyzją nakazał rozbiórkę, której "niewykonanie" potwierdził w piśmie

z 23 marca 2022 r. oraz w sporządzonej dokumentacji projektowej w jej części opisowej: "Tabela Terenu" ustalono: istniejącą zabudowę na dz. nr [...] na powierzchni 7.28 m2, jako stan materialno-prawny wykluczający zatwierdzenie dokumentacji projektowej i udzielenie pozwolenia na budowę budynków w świetle wskazanych powyżej przepisów prawa;

d) art. 61a k.p.a., art. 110 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art.107

§ 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i garażowo-gospodarczego na działce nr [...] w sytuacji, gdy już wcześniej ten sam grunt działki został objęty inną ostateczną, pozostającą w obrocie prawnym decyzją Urzędu Rejonowego w Augustowie z dnia 16 kwietnia 1992 r., nr OA.7351/18/92, zezwalającą na budowę budynku kawiarni o powierzchni zabudowy 174 m2, które to kwestie skarżący w toku postępowania odwoławczego podnosił (pismo z dnia

11 kwietnia 2023 r.), zaś organ odwoławczy pozostawił bez jakiegokolwiek wyjaśnienia;

e) § 12 ust. 2 w zw. z ust. 3 rozporządzenia poprzez zaniechanie oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z regulacją 12 ust. 3 rozporządzenia wskutek wadliwej wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 4 ust. 6 MPZP, poprzez przyjęcie, że w/w przepis rozporządzenia stanowi wystarczającą i samodzielną podstawę dla oceny zgodności lokalizacji inwestycji z uwagi na przepis;

f) § 12 ust. 2, ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 – art.

5 ust. 1 p.b. oraz § 4 ust. 6 MPZP, względem których organy obu instancji dokonały błędnej ich wykładni w zakresie w jakim dopuściły możliwość wybudowania budynku garażowo-gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki Skarżącego nr [...];

g) art. 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w zw. z § 4 ust.6 - § 22 pkt MPZP w pow. z art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 11 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że skoro plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację budynku garażowo-gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, tym samym nie narusza przepisów § 12 rozporządzenia, to zdaniem Wojewody nie ma potrzeby ustalania parametru szerokości działki inwestycyjnej nr [...] mimo, że z treści § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wynika, iż dozwolone jest sytuowanie budynków w sposób opisany powyżej jedynie w przypadku, gdy działka posiada szerokość maksymalnie 16 m lub mniejszą, a więc ustalenie jej wielkości może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy;

h) § 3 pkt 1a w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 5 ust. 1, art. 35 pkt 2 p.b. poprzez wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków: mieszkalnego i garażowo-gospodarczego na gruncie działki nr [...] o powierzchni 207 m2, częściowo już zabudowanej nierozebranym budynkiem, która nie spełnia kryteriów działki budowlanej dla planowanych dwóch inwestycji budowlanych; .

W świetle powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście. Ponadto zawarto wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zawarto szczegółową argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej

i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie. Organ stoi na stanowisku, że postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji było prawidłowe, zaś organ drugiej instancji przeprowadził jedynie postępowanie uzupełniające, co potwierdziło tylko, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi wynikające

z przepisów prawa oraz nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn zm.) oraz art.

3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale także obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicę praw i obowiązków sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową, a granice te wyznaczone są dwoma aspektami,

t.j. legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie, bowiem przede wszystkim naruszają przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, ale też naruszają przepisy postępowania, co także mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie organów.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji są przepisy aktów prawnych wspomnianych wcześniej, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej jako: p.b.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXXI/197/09 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustów zwanego "B. – C." oraz zmieniającego ustalenia części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w centrum A. położonych między ulicami [...], [...], [...], [...] i [...] uchwalonego Uchwałą Nr XXVIII/253/01 Rady Miasta Augustów z dnia 29 czerwca 2001 r. (dalej jako: MPZP).

Punkt wyjścia do analizy zgodności decyzji wydanych w obu instancjach stanowi art. 35 ust. 1 p.b. Wynika z niego, że przed wydaniem decyzji

o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

- zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.): a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu; b) wymaganiami ochrony środowiska,

w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; c) ustaleniami uchwały

o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

- zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b..);

- kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie (art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b.): a)

wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b; c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego; d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

- posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art.

12 ust. 7 (art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b..).

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust.

1 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W myśl art. 35 ust. 4 p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei, art. 35 ust. 5 p.b. stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:

1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3; 2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę; 3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.

To w kontekście przepisów prawa budowlanego należy stosować akty prawne niższego rzędu, które określają szczegółowe warunki, jakie powinna spełniać planowana inwestycja. W niniejszej sprawie organy w zasadniczy sposób naruszyły tę regułę, co w największym stopniu miało wpływ na wydanie wadliwych rozstrzygnięć, które m.in. z tego względu muszą zostać wyeleminowane z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii nieprawidłowej wykładni

i w efekcie błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, przez organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, gdyż są to naruszenia o zasadniczym znaczeniu dla przyjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu najbardziej istotnym błędem, który popełniły organy

w kontekście subsumpcji przepisów prawa materialnego jest oparcie interpretacji przepisów dotyczących warunków technicznych przede wszystkim o § 12 ust.

2 rozporządzenia. Stanowi on, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (dotyczący konieczności zachowania odległości

3 m od granicy działki w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi

w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Co prawda MPZP obejmujący działkę o nr ewid. [...], na której ma być zrealizowana inwestycja zawiera własne regulacje w tym zakresie w § 4 ust. 6, który stanowi, że dopuszcza się sytuowanie budynków garażowych, gospodarczych lub garażowo-gospodarczych ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości od 1,5 m do 3,0 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej, ale rozstrzygnięcia organów pomijają przy tym dodatkowe wymagania techniczne, które powinny spełniać budynki określonego typu.

Te dodatkowe wymagania wynikają z treści § 12 ust. ust. 3 i 4 rozporządzenia. Wynika z nich, że dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy

§ 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna

z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 3), a także, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 rozporządzenia, dopuszcza się: 1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej; 2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi; c) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5

m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi (§ 12 ust. 4).

Z uwagi na takie brzmienie § 12 ust. 4 rozporządzenia, w niniejszej sprawie zachodzi także konieczność ustalenia typu zabudowy, jakiego dotyczy wniosek inwestora z 24 lutego 2022 r., co będzie kluczowe w kontekście dalszych rozważań prawnomaterialnych. Kierując się brzmieniem § 3 pkt 2 rozporządzenia, jako zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. W związku z tym, że wniosek inwestora z 24 lutego 2022 r. dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego niewątpliwie mamy do czynienia z zabudową jednorodzinną, a więc podlegającą dodatkowym warunkom z § 12 ust. 4 rozporządzenia. W tym kontekście za błędne należy uznać twierdzenie organów obu instancji, że MPZP umożliwia wydanie decyzji pozytywnej w zakresie wnioskowanej inwestycji, mimo, że nie spełnia ona warunków określonych

w § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia.

Stanowisko zaprezentowane w niniejszym orzeczeniu znajduje swoje potwierdzenie w judykatach sądów administracyjnych. Wynika z nich, że § 12 ust.

2 jest tzw. lex specialis względem § 12 ust. 1 rozporządzenia, ale jeśli chodzi

o dodatkowe obostrzenia wynikające z kolejnych ustępów, to nie można pominąć warunków technicznych w nich określonych (zob. wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2134/16; z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 876/19;

z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1734/18; z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3125/20; uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16; orzeczenie z niniejszego uzasadnienia dostępne są w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem dodatkowych warunków wskazanych w § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia jest ochrona działki sąsiedniej. Planowana inwestycja nie zakłada usytuowania budynku w taki sposób, aby przylegał on swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, tak więc zastosowania nie ma § 12 ust. 3 rozporządzenia, a okoliczność ta przemawia za tym, że w zabudowie jednorodzinnej, w przypadku gdy projekt dotyczy sytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy

z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy mają zastosowanie także warunki techniczne określone w § 12 ust. 4 rozporządzenia. Dlatego też szerokość działki inwestycyjnej nie może przekraczać 16 m, zaś budynek gospodarczy/garaż nie może być dłuższy niż 6,5 metra, ani wyższy niż 3 m. Organy obu instancji w ogóle pominęły i nie zbadały jaką szerokość ma działka inwestycyjna. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że budynek garażowo-gospodarczy ma mieć zgodnie z planem ponad 6 m wysokości oraz ponad 8 m długości, a więc wyraźnie przekracza dopuszczalne rozmiary. Powyższe kwestie zostały przez organy zupełnie pominięte, co zapewne wynikało z błędnej wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia. Powyższe niewątpliwie było istotnym uchybieniem.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi, wskazać należy że z art. 35 ust. 5 pkt 3 p.b. wynika, że decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wydaje się, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. W dokumentach załączonych do akt sprawy administracyjnej nie sposób nie dostrzec, że na terenie działki, na której inwestor chce zrealizować inwestycję znajduje się niewielka część obiektu objętego decyzją o nakazie rozbiórki (decyzja PINB z 29 listopada 2018 r., nr NB.7355-1/06/10/2011) o pow. 7.28 m2, tj. byłej kawiarni. Okoliczności tej nie zmienia pismo PINB z 23 marca 2022 r., na które powołał się organ pierwszej instancji, gdyż zarówno brzmienie językowe oraz orzecznictwo wyraźnie wskazują, że art. 35 ust. 5 pkt 3 pr. bud. stanowi o faktycznym istnieniu budynku na terenie działki inwestycyjnej, co ma miejsce w niniejszej sprawie, a nie o samym istnieniu decyzji o nakazie rozbiórki. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 94/23; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 188/18). Ponadto to właśnie sam organ drugiej instancji w swoich rozważaniach przyznał, że na działce nr ewid. [...] znajduje się część budynku objętego nakazem rozbiórki, zarówno w decyzji jak i w odpowiedzi na skargę. Taki stan rzecz stanowi kolejne naruszenie przepisów prawa materialnego stwierdzone w toku kontroli sądowoadministracyjnej.

Przechodząc do zarzutów o charakterze procesowym, najbardziej obszerny

z nich dotyczy kwestii naruszenia zasady dwuinstancyjności i bezzasadnego uzupełnienia projektu budowlanego przez organ drugiej instancji w zakresie rozwiązań przeciwpożarowych. Zasada dwuinstancyjności postępowania wynika

z art. 15 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to tyle, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 540/19).

Wojewoda wskazał, że braki stwierdzone na etapie drugiej instancji były na tyle nieistotne, że nie było potrzeby przeprowadzenia procedury ich uzupełnienia przez Starostę. Judykaty sądów administracyjnych ukształtowały linie orzeczniczą,

z której wynika, że wady nieistotne projektu, to wady, które są związane z wymogami o charakterze formalnym, a które nie oznaczają istotnych naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 p.b. Wówczas organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do skorygowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego (zob. wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2433/21; z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2083/19). Organ drugiej instancji postanowieniem z 1 marca 2023 r. wezwał inwestora do uzupełnienie materiału dowodowego w terminie 21 dni, poprzez doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z § 232 i § 235 rozporządzenia w zakresie zaprojektowanej ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku garażowo-gospodarczym, usytuowanego po granicy z działką skarżącego. W związku z tym postanowieniem inwestor wypożyczył projekty, następnie zwrócił je, jak twierdzi – poprawione. Mimo to, przeprowadzając analizę załączonych materiałów dowodowych trudno jest stwierdzić, co faktycznie zostało w projekcie zmienione. Jak słusznie zauważył Wojewoda w ww. postanowieniu (str. 2), uzupełnień i poprawek w projekcie należało dokonywać czytelnie i opatrzeć je datą i podpisem projektanta lub parafką

z pieczątką. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu sąd nie jest w stanie wywnioskować jaki charakter miały naniesione zmiany, tj. czy mamy do czynienia ze zmianą projektu, co wymagałoby działania ze strony organu pierwszej instancji, czy może było to zwykłe uzupełnienie, co mógł zrobić organ drugiej instancji. W związku z tym należało stwierdzić naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie oceny, czy zakres modyfikacji wprowadzonych do projektu architektoniczno-budowlanego dokonany na etapie postępowania odwoławczego był dopuszczalny, czy też nie.

W świetle powyższych rozważań należy także stwierdzić, że oprócz zasady dwuinstancyjności organy obu instancji dopuściły się także naruszenia innych przepisów postępowania. Art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej stanie na straży praworządności, a także podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny

i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej). W świetle okoliczności niniejszej sprawy organ pominął jedną z ważniejszych kwestii w zakresie ustalenia spełnienia warunków technicznych przez budynek garażowo-gospodarczy, który ma zostać wybudowany w ramach planowanej inwestycji, tj. pominięto etap ustalenia szerokości działki inwestycyjnej oraz jego rozmiary. To nie sąd, a organ administracji powinien dokonać tych ustaleń. Sąd nie może zastępować organu w zakresie przeprowadzenia ustaleń kluczowych w konkretnej sprawie, a brak odniesienia się do tak istotnej kwestii przez organ znacznie utrudnia sądowi kontrolę legalności wydanej decyzji. Art. 77 k.p.a. jest wyrażeniem postulatu co do prawidłowego postępowania na etapie gromadzenia materiału dowodowego, tj. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Poprzez uznanie, że doszło do rozbiórki budynku dawnej kawiarni objętego nakazem rozbiórki organ mimo wyraźnego językowego brzmienia przepisów prawa materialnego oraz projektu załączonego do wniosku z lutego 2022 r., w sposób nieuzasadniony uznał, że faktyczne usytuowanie części nierozebranej budynku kawiarni na działce o nr ewid. [...] nie stanowi przeszkody do wydania decyzji pozytywnej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Są to naruszenia, które są powiązane także w wymienionymi wcześniej naruszeniami przepisów prawa materialnego.

W zakresie zarzutów, które w ocenie sądu nie są uzasadnione, w pierwszej kolejności odnieść się należy do twierdzenia strony skarżącej, iż w związku

z istnieniem w obrocie prawnym decyzji Urzędu Rejonowego w Augustowie

z 16 kwietnia 1992 r. nr OA.7351/18/92 o zezwoleniu na budowę budynku kawiarni, której adresatami byli R. i E. Ł., niedopuszczalne było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz inwestora. Istnienie decyzji wydanej wcześniej na rzecz innych osób niż inwestor oraz późniejsze nakazanie dokonania rozbiórki nie stanowią same w sobie w żadnym razie przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Takie stanowisko wynika

z orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie wyraźnie zarysowało się stanowisko, w ramach którego stwierdzono, że przedmiotem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest przyznanie inwestorowi uprawnienia do wykonania obiektu budowlanego (robót budowlanych) zgodnie

z warunkami określonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, zaś prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę. Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest więc jednym z elementów składających się na uprawnienia wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to też

z definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sformułowanej w art. 3 pkt 11 p.b. Zgodnie z tym przepisem jest to tytuł prawny wynikający

z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jest to więc tytuł prawny do nieruchomości niezależny od pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc inwestor, który nie włada nieruchomością, na której zgodnie z udzielonym mu pozwoleniem na budowę może wykonywać roboty budowlane, nie może domagać się wydania mu nieruchomości powołując się na to pozwolenie na budowę. Wydania takiej nieruchomości może się domagać jedynie w oparciu o ten tytuł prawny, który stanowi o jego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia

11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 366/12). Także przyjęto, że tożsamość spraw

w zakresie decyzji będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego

w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. II OSK 2856/19). W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek, które uzasadniałyby uznanie zarzutu skarżącego w tym zakresie za uzasadniony – decyzja o pozwoleniu na budowę, której dotyczy niniejsza sprawa dotyczy aktualnego właściciela nieruchomości inwestycyjnej (inwestora), a poprzedni właściciele od lat nie mają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b.

Kolejny zarzut, którego nie podziela tut. sąd dotyczy bezpodstawnego,

w ocenie skarżącego, przyjęcia przez organy, że działka inwestycyjna stanowi działkę budowlaną. Definicja działki budowlanej znajduje się w § 3 pkt 1a rozporządzenia, zgodnie z którym działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tak zredagowany przepis wskazuje, że to od planowanej inwestycji i jej zgodności z przepisami szczególnymi oraz zapisami MPZP będzie zależało, czy działka spełnia te warunki. W tym tez kontekście organy właściwie przyjęły, że § 9 pkt 4 MPZP ogranicza wielkość działek jedynie w sytuacji, gdy są one niezgodne z rysunkiem planu, czyli w sytuacji gdy następuje ich podział. Działka inwestycyjna nie podlegała podziałowi po uchwaleniu MPZP, tak więc mimo jej niewielkiej powierzchni (nieco ponad 200 m2), to może ona być zabudowana. Kwestią odrębną są warunki techniczne, które musi spełniać budynek, który będzie na niej usytuowany.

W świetle powyższych ustaleń nie ma wątpliwości co do tego, że organy administracji publicznej w niniejszej sprawie naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania. Taki stan sprawy powinien był doprowadzić już na etapie postępowania przed Wojewodą do uchylenia decyzji Starosty, z kolei jeśli do tego nie doszło, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. rolą sądu było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych w obu instancjach (pkt I sentencji wyroku).

Takie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy obliguje organ pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, organy winny uwzględnić ocenę prawną, wykładnię i wskazania co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z rozważań poczynionych w niniejszym rozstrzygnięciu, a sprowadzają się do konieczności ponowienia ustaleń w zakresie zgodności planowanej inwestycji

z przepisami rozporządzenia, a także w zakresie istnienia na terenie działki inwestycyjnej części budynku objętego nakazem rozbiórki. Ponadto organ powinien szczegółowo przeanalizować zawartość projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem ich zgodności z wymogami formalnoprawnymi już na etapie pierwszej instancji.

W zakresie kosztów postępowania (pkt II sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 997 zł, w skład której wchodzą wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.