Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2630/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18, art. 27 § 1 pkt 9 , art. 33 § 1 pkt 4, 5 oraz 10,
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 7a § 1, art. 8,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1455/19 w sprawie ze skargi P.N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r. nr 707/2019 w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 marca 2020 r., II SA/Kr 1455/19 oddalił skargę P.N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 19 września 2019 r. nr 707/2019 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 17 czerwca 2019 r. nr 61/2019, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 34 § 4, art. 27 § 1 pkt 9 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej: u.p.e.a., w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., odmówił uwzględniania wniesionych przez P.N. jako zobowiązanego zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 10 maja 2019 r. nr PINB.3300.7.MG.2019.MG z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia.

P.N. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 oraz art. 33 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że termin do złożenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie biegnie od dnia uzyskania informacji co do treści tytułu wykonawczego a wyłącznie od dnia doręczenia tytułu wykonawczego w sytuacji, gdy z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. wynika, iż tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego bez pouczenia o konsekwencjach złożenia ich po upływie 7 dni, co z kolei oznacza, że prawo to kształtuje się z chwilą powzięcia informacji o tytule wykonawczym zobowiązanego, wskutek czego Sąd I instancji błędnie uznał, że zarzuty złożone w 7 dniu po uzyskaniu informacji o wydanym tytule wykonawczym zobowiązanego zostały wniesione bez zachowania terminu określonego w powyższym przepisie, a co za tym idzie nie powinny zostać rozpatrzone merytorycznie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 7a i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela i zasady zaufania do organów państwa, co w konsekwencji wpłynęło na nieuwzględnienie zarzutu z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez błędne wskazanie osoby zobowiązanej, tj. skarżącego, podczas gdy w dacie wydanej decyzji PINB z 19 lutego 2016 r. nie był już właścicielem nieruchomości oraz zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez brak możliwości wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym z uwagi na niesprecyzowanie zakresu obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego w przypadku, gdy istnieją wątpliwości co do treści art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi prowadzące do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania prawidłowości przyjętej przez Sąd I instancji oceny prawnej, która wskazuje, że zaskarżone postanowienie MWINB odpowiada prawu, albowiem organ egzekucyjny prawidłowo nie dokonał merytorycznej oceny zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów z uwagi na wniesienie ich po terminie. Podstawę zgłoszonych przez skarżącego zarzutów stanowił art. 33 § 1 pkt 4, 5 oraz 10 u.p.e.a. i dotyczyły one postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 10 maja 2019 r. nr PINB.3300.7.MG.2019.MG określającego egzekwowany obowiązek jako wykonanie rozbiórki budynku dzwonnicy [...] konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,05 m x 8,1 m i wysokości 10 m usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości G., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki, jak wynika z akt sprawy, został nałożony na skarżącego decyzją PINB z 31 lipca 2014 r. znak PINB.7355.II.79.MG.2014.MB, utrzymaną w mocy decyzją MWINB z 29 października 2014 r. nr 793/2014, od której skargę skarżącego oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 22 marca 2017 r., II SA/Kr 153/17 (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 maja 2018 r., II OSK 1780/17 oddalił skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia).

Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, zaskarżony wyrok nie uchybia art. 27 § 1 pkt 9 oraz art. 33 § 1 u.p.e.a., ponieważ nie jest możliwe nadanie ww. przepisom wykładni, której wynik pozwalałby przyjąć, że termin do złożenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie biegnie od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, ale od uzyskania przez niego informacji co do treści tytułu wykonawczego, jeżeli zdarzenia te czasowo nie pokrywają się. W art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. ustawodawca w ramach elementów, jakie powinien zawierać tytuł wykonawczy, wskazał wymóg pouczenia zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Poprzez tak ustawowo wyrażony jeden z wymogów tytułu wykonawczego ustawodawca w pośredni sposób określił prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, którego realizację doprecyzował terminem 7 dni (por. W. Piątek, Doręczenie tytułu wykonawczego a zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Glosa do wyroku NSA z 29.05.2019 r., I FSK 282/19, PiP 2020, z. 6, s. 147). Unormowanie to jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumiane jednolicie jako określona prawnie zasada wnoszenia zarzutów (por. wyrok NSA z 22 marca 2023 r., II OSK 2980/20; wyrok NSA z 19 października 2022 r., III FSK 1001/21). Zobowiązany ma zatem ustawowo zakreślony termin 7 dni na zgłoszenie do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, który liczony jest od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że termin ten ma charakter terminu zawitego, albowiem od dochowania jego zależy powstanie uprawnienia do wniesienia zarzutów. Nie podlega on skróceniu ani wydłużeniu. Pouczenie o możliwości zgłoszenia zarzutów w terminie 7 dni jest koniecznym elementem składowym doręczanego zobowiązanemu tytułu wykonawczego, a zatem właśnie pouczenie to reguluje termin kształtujący uprawnienie zobowiązanego do żądania, by zgłoszone zarzuty podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny. Ustawodawca nie wskazuje na inny termin do zgłoszenia tych zarzutów, stąd nie ma podstaw, aby przyjąć inny termin do ich wniesienia, jak też odmienny sposób wyznaczenia daty, w której rozpoczyna tenże termin bieg, niż dzień doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Przepisy u.p.e.a. nie zawierają odrębnej regulacji określającej sposób dokonywania doręczeń pism w postępowaniu egzekucyjnym, w tym kierowanego do zobowiązanego pisma stanowiącego odpis tytułu wykonawczego. W tym zakresie na zasadzie art. 18 u.p.e.a. odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 8 Działu I k.p.a. Oznacza to, że możliwe jest doręczenie przez organ egzekucyjny odpisu tytułu wykonawczego poprzez doręczenie zastępcze, jak też zastosowanie fikcji prawnej doręczenia. Kontekst zgłoszonych w skardze kasacyjnej uwag nakazuje podkreślić, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego jest skuteczne - przy założeniu spełnienia warunków określonych w przepisach kształtujących dany sposób doręczania pism w postępowaniu - w chwili, w której przesyłkę zawierającą odpis tytułu wykonawczego odbierze osoba, która jest upoważniona do jej odbioru, niezależnie od tego, czy i kiedy doszło do przekazania jej zobowiązanemu jako adresatowi pisma. Ta okoliczność pozostaje bez znaczenia dla oceny skuteczności doręczenia i rozpoczęcia biegu terminu procesowego wynikającego z dokonania czynności doręczenia.

Na gruncie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przyjmuje się, że wykazanie, iż osoba, która odebrała pismo, pomimo ciążącego na niej zobowiązania do jego oddania, nie przekazała pisma adresatowi lub uczyniła to ze znacznym opóźnieniem mającym wpływ na zachowanie terminu przez adresata pisma, może mieć znaczenie wyłącznie przy ocenie zasadności ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu, jeżeli strona o to wystąpi (por. wyrok NSA z 19 października 2022 r., II OSK 1559/21). Zasadę tę w sposób bezpośredni odnieść należy do doręczeń pism w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co powoduje, że nie zachodzą warunki, by za trafną uznać podjętą w skardze kasacyjnej próbę powiązania prawidłowości zaskarżonego wyroku z wymogiem dokonania przez Sąd I instancji oceny, czy przyjęta data doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego nr PINB.3300.7.MG.2019.MG była równocześnie dniem, w którym zobowiązany w rzeczywistości zapoznał się z jego treścią.

Niepodważone w skardze kasacyjnej ustalenia faktyczne, które zostały przyjęte przez Sąd w kontrolowanej sprawie, wskazywały, że tytuł wykonawczy z 10 maja 2019 r. został prawidłowo doręczony 21 maja 2019 r., przez co skutecznością procesową nie mogło się cechować pismo zawierające zarzuty zgłoszone względem prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które zostało nadane przez zobowiązanego w placówce operatora pocztowego w dniu 29 maja 2019 r.

Kierowanie się przez Sąd I instancji taką oceną nie uchybia powołanym w skardze kasacyjnej przepisom procesowym - art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Odwołanie się przez skarżącego kasacyjnie do art. 7a § 1 k.p.a. normującego kodeksową zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony pozostaje nieuprawnione, albowiem przyjąć należy, że ww. przepis nie znajduje zastosowania w kontrolowanej sprawie, w ramach której organ egzekucyjny rozstrzyga o zarzutach zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym (por. P. Pietrasz [w:] System Administracyjnego Prawa Procesowego. Administracyjne postępowanie egzekucyjne i zabezpieczające. Tom III. Część 1. Zagadnienia ogólne, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2020, s. 453-454).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.