Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 671/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 403/19 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w S. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 4 września 2019 r. nr RPSW.IZ.UMWSW.02.05.00-26-0436/16-2019/08 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz A Sp. z o.o. w S. 4 050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 31 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 403/19 na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi A sp. z o.o. w S. uchylił decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 4 września 2019 r. nr RPSW.IZ.UMWSW.02.05.00-26-0436/16-2019/08 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Świętokrzyskiego (RPOWŚ) na lata 2014-2020, decyzją z 4 września 2019 r.: 1. określił A sp. z o.o. w S. przypadającą do zwrotu kwotę środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego ("EFRR") w wysokości: 77 481,50 zł, z tytułu zwrotu części dofinansowania przekazanego na podstawie umowy o dofinansowanie Projektu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych; 2. ustalił, że odsetki nalicza się co do kwoty przekazanej z EFRR – 77 481,50 zł, od dnia przekazania środków, tj. 21 maja 2018 r., aż do dnia całkowitej zapłaty należności głównej na wskazany w uzasadnieniu decyzji rachunek bankowy; 3. nakazał dokonanie wpłaty należności z pkt "1" decyzji wraz z należnymi odsetkami z pkt "2" decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do oceny czy stwierdzona przez organ wadliwość przy wykorzystaniu środków dofinansowania stanowiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320, dalej rozporządzenie 1303/2013), uprawniającą Zarząd do orzeczenia obowiązku zwrotu przez spółkę części dofinansowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przesłanką naliczenia korekty, a następnie żądania zwrotu dofinansowania jest wykazanie naruszenia procedury (krajowych lub unijnych w zakresie zamówień publicznych), które mogło doprowadzić do uszczuplenia środków unijnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przypomniał, że z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego wynika, że w ramach realizacji projektu skarżąca przeprowadziła postępowanie na wybór wykonawcy zadania pn. Zakup wraz z dostawą, montażem i uruchomieniem wielozadaniowego centrum obróbkowego "[...]". W dniu 15 stycznia 2018 r. spółka z wybranym wykonawcą zawarła umowę. W dniu 25 maja 2018 r. strony zawarły aneks do umowy, który zmienił termin dostarczenia przedmiotu umowy do Zamawiającego z 25 maja 2018 r. na 6 lipca 2018 r. Konieczność dokonania zmiany terminu dostarczenia urządzenia wynikła z faktu, że hala, w której zainstalowany miał być przedmiot umowy nie była jeszcze odebrana, ponieważ była w trakcie budowy. Skarżąca nie była inwestorem inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej. W piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r. Instytucja Zarządzająca zawarła zgodę na zmianę lokalizacji siedziby spółki oraz na przesunięcie terminu realizacji projektu do dnia 31 sierpnia 2018 r. W dniu 24 lipca 2018 r. został zawarty aneks do umowy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zmiana terminu realizacji zmówienia została dokonana zgodnie z warunkami określonymi w zapytaniu ofertowym, zmiana terminu realizacji zamówienia jak dostawa i instalacja urządzenia odbyły się bez naruszenia postanowień umowy oraz Wytycznych. Wbrew twierdzeniom organu zasada konkurencyjności nie została naruszona.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi i jej oddalenie ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a, poprzez niewłaściwą kontrolę czynności organu polegającej na wydaniu decyzji z dnia 4 września 2019 r., o zwrocie dofinansowania.

- naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm., dalej u.f.p.) w związku z:

1) art. 184 u.f.p.,

2) art. 2 pkt 32, art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431, z późn. zm., dalej ustawa wdrożeniowa),

3) sekcją 6.5.2 pkt 22 lit. a i c Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, wydanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu 19 lipca 2017 r.,

4) § 1 ust. 4 lit. e, § 3 ust. 1 i § 12 ust. 1 umowy o dofinansowanie z dnia 8 czerwca 2017 r.

- naruszenie prawa przez Sąd I instancji poprzez błędną interpretację przesłanki "konieczności", wprowadzonej przez samego beneficjenta do zapytania ofertowego na podstawie sekcji 6.5.2 pkt 22 lit. a Wytycznych, oraz wymaganej zgodnie z sekcją 6.5.2 pkt 22 lit. c znak i. Wytycznych. Zmiana przez Beneficjenta terminu realizacji umowy z wykonawcą nastąpiła bez zachowania tej przesłanki, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

- naruszenie przez jego błędną wykładnię - przepisu prawa materialnego w postaci art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Sąd I instancji nie dostrzegł, że zaszły wszystkie określone w nim przesłanki, a zatem w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniała nieprawidłowość w rozumieniu powołanego przepisu. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku rozumienia pojęcia "nieprawidłowości" przy wykorzystaniu środków dofinansowania stanowiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r., które oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie programu, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym, nieprawidłowością jest nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Taki charakter należy przypisać naruszeniu prawa polegającemu na braku wykazania, że wydatkowano środki publiczne z zachowaniem wymaganych zasad, w tym zwłaszcza wyboru oferty najbardziej korzystnej ekonomicznie (zobacz: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1515/18, publ. www.nsa.gov.pl)

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjna organu, skarżąca spółka dokonała zmiany istotnych postanowień umowy w stosunku do treści oferty, które to zmiany nie były przewidziane w zapytaniu ofertowym. Zdaniem Instytucji Zarządzającej okolicznościom powodującym konieczność dokonania zmiany nie sposób jest przypisać charakteru nadzwyczajnego czy nie dającego się przewidzieć. W jej ocenie warunki dokonania zmiany nie zostały we właściwy sposób opisane przez skarżącą, są niejasne i bardzo ogólne. Nie przewidują zmiany siedziby spółki. Jednocześnie według IZ nastąpiło nieterminowe wykonania przedmiotu umowy w związku z dostarczeniem przez dostawcę przedmiotu zamówienia po terminie wynikającym z umowy dostawy. Obie wymienione nieprawidłowości stanowią - w ocenie organu - naruszenie zasady konkurencyjności.

Z kolei w ocenie skarżącej spółki, co zostało zaakceptowane w ramach zaskarżonego wyroku, dokonanie przez nią zmiany terminu wykonania przedmiotu umowy (dostarczenia urządzenia) nie powoduje naruszenia zasady konkurencyjności i stanowi nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r.

Odnosząc się do tak zarysowanego na gruncie rozpatrywanej sprawy sporu prawnego należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w szczególności odnieść się do okoliczności faktycznych i ich chronologii. Wskazać bowiem należy, że w ramach realizacji Projektu skarżąca przeprowadziła postępowanie na wybór wykonawcy zadania: zakup wraz z dostawą, montażem i uruchomieniem wielozadaniowego centrum obróbkowego "[...]". W dniu 15 stycznia 2018 r. spółka z wybranym wykonawcą zawarła umowę. W dniu 25 maja 2018 r. strony zawarły aneks do umowy, który zmienił termin dostarczenia przedmiotu umowy do zamawiającego z 25 maja 2018 r. na 6 lipca 2018 r. Konieczność dokonania zmiany terminu dostarczenia urządzenia wynikała z faktu, że hala, w której zainstalowany miał być przedmiot umowy nie była posiadała jeszcze stosownych odbiorów technicznych. Skarżąca nie była inwestorem inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej. W piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r. IZ wydała zgodę na zmianę lokalizacji siedziby spółki oraz na przesunięcie terminu realizacji projektu do dnia 31 sierpnia 2018 r., a w dniu 24 lipca 2018 r. został zawarty stosowny aneks do umowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zmiana warunków zamówienia nie jest w gruncie rzeczy wynikiem działania żadnej ze stron (strony nie miały wpływu na termin ukończenia budynku hali magazynowej, brak odbioru przyłącza energetycznego, które powodowały przesunięcia w harmonogramie robót), a co najważniejsze zaistniała sytuacja jest niezależna od tego z kim zamawiający podpisałby umowę. Istotne jest również, że zmiana terminu nie narusza równowagi ekonomicznej. Zmiana umowy nie spowodowała żadnych zmian w zakresie warunków płatności czy wysokości wynagrodzenia wykonawcy. Ponadto, wykonawca był gotów dostarczyć urządzenie w terminie umownym. O braku istotnego charakteru zmiany świadczy również to, że zmiana ta nie miała wpływu na krąg potencjalnych wykonawców, gdyż jak wynika z warunków określonych w zapytaniu oraz umowie 90 % wynagrodzenia wykonawca otrzymał po potwierdzeniu gotowości dostarczenia urządzenia. Oznacza to, że zmiana terminu dostarczenia przedmiotu umowy do siedziby zamawiającego nie przekładała się na warunki płatności określone w zapytaniu.

Co warte podkreślenia, zmiana terminu realizacji umowy została spowodowana okolicznościami, których skarżąca nie mogła przewidzieć. Zamawiający ogłaszając postępowanie nie mógł bowiem przewidzieć, że w sąsiedztwie terenu, na którym prowadzi działalności powstanie nowoczesna hala magazynowa, która będzie w pełni odpowiadała jego potrzebom i celom. Spółka nie była inwestorem inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej i na etapie postępowania nie mogła założyć, że zmieni siedzibę w związku z tym nie mogła tej okoliczności przewiedzieć w treści zapytania. Wiedzę o rozpoczęciu budowy hali magazynowej spółka powzięła już po zawarciu umowy. Wtedy pojawiły się nowe okoliczności, nieznane na wcześniejszym etapie postępowania i spółka kierując się przede wszystkim dbałością o swoje interesy, chęcią rozwoju skorzystała z możliwości przeniesienia siedziby do dużo korzystniejszej lokalizacji. Okoliczność zmiany siedziby spółki oraz związane z nią konsekwencje zostały uwzględnione przez IŻ, która wyraziła – co warte podkreślenia - zgodę zarówno na zmianę lokalizacji jak i przesunięcie terminu zakończenia realizacji projektu do 31 sierpnia 2018r.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na gruncie specyficznych okoliczności sprawy, zmiana terminu realizacji zmówienia została dokonana zgodnie z warunkami określonymi w zapytaniu ofertowym, zmiana terminu realizacji zamówienia jak dostawa i instalacja urządzenia odbyły bez naruszenia postanowień umowy oraz wytycznych. Zasadnie tym samym w ramach zaskarżonego wyroku stwierdzono naruszenie przez organ art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r., jak również wskazujące na uchybienie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 i art. 184 u.f.p.

Tym samym brak jest naruszeń przepisów art. 1 § 1 p.u.s.a, art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 184 u.f.p., art. 2 pkt 32, art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.

Stąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).