Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 149/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny w trybie art. 149 par. 2 ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 14
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 1. par. 1a, par. 2, art. 153,
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność Energa Spółki Akcyjnej z siedzibą w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Energa Spółkę Akcyjną z siedzibą w Gdańsku do załatwienia wniosku S. z siedzibą w W. z dnia 7 grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Energa Spółki Akcyjnej z siedzibą w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Energa Spółce Akcyjnej z siedzibą w Gdańsku grzywnę w wysokości 10 000 zł. (dziesięć tysięcy złotych); 4. zasądza od Energa Spółki Akcyjnej z siedzibą w Gdańsku na rzecz skarżącego S. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2018 r. S. z siedzibą w W. (dalej również jako "Stowarzyszenie" lub "skarżący") zwróciło się do E. S.A. z siedzibą w G. (dalej również jako "Spółka") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) łącznie wypłaconych nagród w ww. spółce w latach 2017 i 2018,

2) nagród wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody,

3) łącznie wypłaconych premiach w spółce w latach 2017 i 2018,

4) premii wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r. E. S.A. z siedzibą w G., działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej: "u.d.i.p.") w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., odmówiła Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w całości w zakresie pytań zawartych w pkt 1 i 3 wniosku z uwagi na przetworzony charakter informacji oraz w zakresie pytań zawartych w pkt 2 i 4 wniosku z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej.

W uzasadnieniu decyzji podano, że E. S.A. jest spółką prawa handlowego, w której ponad 50 % udziałów posiada Skarb Państwa, a więc jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 229). Dodatkowo wnioskowana informacja mieści się w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Spółki wnioskowana w pkt 1 i 3 informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, ponieważ w chwili złożenia wniosku nie istniała, a jej przygotowanie wymaga nakładu pracy i wkładu w przeliczenie posiadanych przez spółkę informacji. Spółka nie prowadzi rejestrów: o łącznie wypłaconych nagrodach w latach 2017 i 2018; o łącznie wypłaconych premiach w latach 2017 -2018. Takie rejestry lub wykazy byłyby specjalnie stworzone na potrzeby wnioskodawcy według jego żądania.

Spółka uznała również, że wskazane we wniosku informacje nie mają znaczenia z punktu widzenia funkcjonowania Państwa.

W zakresie pytań zawartych w pkt 2 i 4 wniosku Spółka wyjaśniła, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Spółka nie realizuje zadań publicznych, a zatem jej pracownicy nie mogą zostać uznani za osoby pełniące funkcje publiczne tylko na podstawie zatrudnienia w strukturze przedsiębiorcy publicznego. Uznanie pracowników Spółki za osoby pełniące funkcje publiczne stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności zagwarantowanego w art. 47 Konstytucji RP.

S. z siedzibą w W. zaskarżyło opisaną wyżej decyzję Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w mniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony, wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie narusza prywatności osoby trzeciej.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 133/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.

Uzasadniając wyrok Sąd stwierdził, że udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w uzasadnionych sytuacjach może również odmówić udostępnienia informacji. Odmowa taka wymaga jednak podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Zdaniem Sądu w realiach sprawy Spółka zasadnie wydała rozstrzygniecie w formie decyzji administracyjnej. Spółka jako osoba prawna spełnia przesłanki określone w części drugiej art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Majątek tego podmiotu powinien podlegać zatem takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zatem regulacje prawne ustawy o dostępie do informacji publicznej mają doń zastosowanie i niewątpliwie jest to podmiot, co do zasady, zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa Sąd podkreślił, że charakter informacji przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji. Tymczasem w kontrolowanej decyzji Spółka nie przedstawiła zakresu koniecznych działań związanych z realizacją wniosku poprzestając na lakonicznych tezach. Jeśli Spółka posiada w elektronicznych zasobach objęte wnioskiem dane i celem udzielenia odpowiedzi konieczne jest ich jedynie zsumowanie, to nie będzie można przyjąć, że zsumowanie powoduje wytworzenie nowej informacji. W treści skarżonej decyzji nie pojawiła się nawet informacja o liczbie zatrudnionych w Spółce pracowników.

Sąd podzielił argument skarżącego, że w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, ich skopiowaniu i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno - biurowe o charakterze technicznym i w efekcie takich działań nie powstaje nowa informacja publiczna.

Sąd uznał także za całkowicie błędne stanowisko Spółki o braku wykazania przez Stowarzyszenie interesu publicznego. Wniosek o udostępnienie danych dotyczących wypłacanych nagród i premii nie służy zaspokojeniu ciekawości wnioskodawcy, lecz jest wykonaniem społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania przez określony podmiot publicznymi pieniędzmi.

Sąd stwierdził, że Spółka raz jeszcze zobligowana jest dokonać oceny czy zakres żądania wniosku istotnie dotyczy informacji przetworzonej i wykazać zasadność przyjętego stanowiska.

W zakresie pkt 2 i 4 wniosku Sąd podkreślił, że jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne). W tym kontekście, o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody i premie) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników Spółki, nie pełniących funkcji publicznych takiego przymiotu nie mają. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody i premie pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną (por. wyroku TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05). Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo.

Wobec powyższego żądanie Stowarzyszenia w części, w jakiej odnosi się do nagród i premii pracowników Spółki nie pełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają natomiast informacje co do wysokości nagród i premii wypłaconych pracownikom pełniącym w Spółce rolę piastuna organu. I w tym zakresie Spółka nie poczyniła żadnej analizy dotyczącej tego czy jakikolwiek jej pracownik pełni bądź nie funkcje publiczną. Jednozdaniowe stwierdzenie, że osób takich w strukturze zatrudnionych w Spółce nie ma nie spełnia wymagań należytego uzasadnienia stanowiska zgodnie z art.107 § 3 k.p.a., nie może bowiem Sąd skontrolować czy w istocie jest to prawdą.

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 1827/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Spółkę od powyższego wyroku.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że Spółka - z uwagi na strukturę właścicielską - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a zatem każda informacja dotycząca wynagrodzenia jej pracowników będzie informacją publiczną. Z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych proklamowaną treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., udostępnieniu będą podlegały jednak tylko informacje o wynagrodzeniach pracowników, którzy pełnią funkcje publiczne. W relacji do pracowników niepełniących funkcji publicznych, informacja publiczna odnosząca się do przyznanych im nagród i premii, z podaniem imienia i nazwiska konkretnego pracownika, nie będzie podlegała udostępnieniu, co przekłada się na konieczność wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., pojęcie "informacja przetworzona" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie wiąże się z koniecznością osobowego zaangażowania lub poniesieniem kosztów finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Z kolei informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i przeanalizowania wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składała się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11 i z 28 października 2016 r., I OSK 1656/15).

W każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Należy więc wykazać, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

Do błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie doszło również wskutek sformułowania przez Sąd pierwszej instancji oceny, że Spółka, przed wydaniem decyzji była zobowiązana wezwać Stowarzyszenie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżąca kasacyjnie nie zauważa, że na etapie składania wniosku dostępowego Stowarzyszenie nie posiadało i nie musiało posiadać wiedzy, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony. Konsekwentnie, nie musiało również powoływać się we wniosku na wymagany treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. szczególny interes publiczny w udostępnieniu żądanej informacji. Ocena, czy żądana do udostępnienia informacja publiczna ma charakter przetworzony należy do adresata wniosku, a nie do jego autora. Z tego też względu wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej ma z założenia charakter następczy wobec przypisania jej przymiotu informacji przetworzonej. Celem umożliwienia realizacji tego wymogu, Spółka była zobowiązana do wystosowania do Stowarzyszenia odpowiedniego wezwania.

Zdaniem Sądu drugiej instancji nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż w wypadku, gdy w Spółce brak osób pełniących funkcje publiczne, konieczna jest mimo to "pogłębiona analiza struktury zatrudnienia". Sąd pierwszej instancji, w motywach wydanego wyroku przedstawionych w jego uzasadnieniu, w ogóle nie powołał się na przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i tym samym nie dokonał rekonstrukcji normy prawnej w oparciu o jego treść.

W dalszym toku postępowania pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. E. S.A. poinformowała Stowarzyszenie, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Spółka poinformowała, że od 30 kwietnia 2020 r. nie jest spółką, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą wobec czego ujawnieniu w ramach informacji publicznej ulegają tylko te kwestie, które związane byłyby z realizacją zadań publicznych. Informacje dotyczące wypłaconych przez Spółkę nagród i premii w latach poprzednich wiążą się obecnie jedynie z kwestiami pracowniczymi, które same z siebie nie są realizacją zadań publicznych. Obecnie Spółka nie realizuje jakichkolwiek zadań publicznych w związku z czym żadna kwestia, nawet pośrednio, nie spełnia dyspozycji konieczności udzielenia informacji w ramach informacji publicznej. Żaden pracownik nie pełni w ramach pracy w Spółce funkcji publicznych.

W dniu 26 kwietnia 2023 r. S. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Spółki w zakresie rozpatrzenia jego wniosku.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. i stwierdzenie, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o wymierzenie Spółce grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa, tj.:

art. 153 p.p.s.a., poprzez nierespektowanie oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r.,

art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego uporczywe nierespektowanie przez Spółkę i nieudostępnianie skarżącemu informacji o przyznanych w latach 2017 i 2018 w Spółce nagrodach i premiach.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie opisało przebieg postępowania w sprawie i wskazało, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tymczasem Spółka uporczywie odmawiając skarżącemu udostępnienia informacji, posługuje się argumentacją, która była już przedmiotem rozpoznania i oceny dokonanej przez sąd administracyjny. Tym samym Spółka ogranicza konstytucyjne prawo do jawności i jednocześnie ignoruje zapadłe w sprawie orzeczenia sądowe.

Skarżący po raz kolejny wskazał, że ochrona prywatności przewidziana w art.5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma zastosowania do osób pełniących funkcje publiczne. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcje publiczne jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z jej pełnieniem będzie więc choćby każdy, kto pełni funkcje w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władze publiczne, albo inne podmioty, które to władztwo realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy więc uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym.

Mimo, że na obecnym etapie postępowania Spółka zanegowała, aby była podmiotowo zobowiązana do udostępnienia informacji, albowiem Skarb Państwa nie ma w niej pozycji dominującej, to jednak w ogóle nie uzasadniła tego twierdzenia.

W odpowiedzi na skargę E. S.A. wniosła o jej oddalenie podkreślając, że od dnia 30 kwietnia 2020 r. nie jest spółką, w której Skarb Państwa posiada funkcję dominującą, wobec czego ujawnieniu w ramach informacji publicznej ulegają tylko te kwestie, które związane byłyby z realizacją zadań publicznych. Takich zaś Spółka nie wykonuje.

Mając na względzie powyższe, Spółka nie wydała - zgodnie z sugestią Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji odmownej z powołaniem się na ochronę prywatności osób fizycznych.

Analogicznie odnieść się należy do kwestii udzielenia informacji przetworzonej. W tym zakresie nie doszło jednak do wezwania skarżącego o uzupełnienie wniosku poprzez przedstawienie interesu prawnego, ani do wydania decyzji odmownej z uwagi na przetworzony charakter informacji także z tego względu, iż jest to bezprzedmiotowe, skoro Spółka nie wykonuje zadań publicznych.

W ocenie Spółki treść skargi wskazuje, iż po pierwsze - Stowarzyszenie nie zrozumiało treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, po drugie - nie zrozumiało treści informacji z dnia 4 kwietnia 2023 r., po trzecie - z nie wiadomych względów nie dopuszcza do siebie powszechnie znanego faktu, iż w Spółce Skarb Państwa nie posiada pozycji dominującej (akcjonariat należy w znakomitej większości do spółki P. SA, w której notabene Skarb Państwa także nie posiada pozycji dominującej), i przede wszystkim tego, że spółka nie wykonuje żadnych zadań publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. ), dalej jako "p.p.s.a.", sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 (art. 3 § 2 p.p.s.a.) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) - dalej jako "u.d.i.p.", o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może rozpoznając wniosek dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa - umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji i osób. Realizacji tego prawa służą przepisy u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jak stanowi art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w art. 5 tej ustawy (o których będzie mowa niżej).

Art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W rozpatrywanej sprawie, dotyczącej załatwienia wniosku Stowarzyszenia z 7 grudnia 2018r. zostały wydane dwa wyroki sądów administracyjnych:

I. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 133/19;

II. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 1827/21 oddalający skargę kasacyjną Spółki od wyroku przywołanego w pkt I.

W wyrokach tych wyrażono oceny prawne, które pozostają wiążące z mocy art. 153 p.p.s.a.

Istota tych ocen sprowadza się do tego, że spółka "E." jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z uwagi na swą strukturę własnościową, że wynagrodzenia pracowników pełniących funkcje publiczne podlegają ujawnieniu jako informacja publiczna, zaś wynagrodzenie innych osób, takich funkcji niepełniących podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (prawo do prywatności).

W aktualnym stanowisku wyrażonym w odpowiedzi na skargę Spółka podnosi, że z uwagi na zmianę swej struktury własnościowej od 30 kwietnia 2020r. nie jest już podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, gdyż Skarb Państwa utracił w niej pozycję dominującą. Zarazem Spółka podniosła, że nie wykonuje zadań publicznych. W tej sytuacji Spółka uznała, że nie jest obecnie zobowiązana do załatwienia wniosku Stowarzyszenia w oparciu o przepisy u.d.i.p.

Zatem rozstrzygnięcie sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy Spółka rzeczywiście, wskutek utraty przez Skarb Państwa pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, przestała być podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Spółka podnosiła (por. pismo datowane 4 kwietnia 2023 r. k- 40 akt), że jest spółką holdingową kierującą Grupą E., która nie prowadzi działalności koncesjonowanej w obszarze wytwarzania, dystrybucji oraz obrotu energią elektryczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy prawne zawarte w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Gd 56/20, w którym wskazano, że Spółkę "E." pomimo zmiany struktury akcjonariatu, należy zaliczyć do grupy podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten wskazuje, że obowiązek udzielenia informacji publicznych obciąża podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Redakcja tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że obok wykonywania zadań publicznych, samodzielną podstawą do kwalifikacji podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest posiadanie przez Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego kontroli nad osobą prawną, w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1076). Sąd wskazał, że sprawowanie kontroli nie wyczerpuje się w określonym bezpośrednim udziale w osobie prawnej (np. poprzez posiadanie akcji w spółce akcyjnej), ale obejmuje "wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego" uzyskania uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną. W tym stanie rzeczy utrata przez Skarb Państwa większościowego pakietu akcji w E. SA w dniu 30 kwietnia 2020 r. sama w sobie nie tyle przesądza o zmianie statusu Spółki jako podmiotu zobowiązanego, co stanowi o wygaśnięciu bezpośredniej formy posiadania przez Skarb Państwa uprawnień tworzących relację kontroli i dominacji. Zmiana struktury akcjonariatu w E. SA nie przesądza jednak negatywnie kwestii, czy Spółka ta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., określenie "zadania publiczne" posiada znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Wedle poglądów doktryny takimi zadaniami są też zadania służące zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizujących interes społeczny, które zachowują swój publiczny status także w przypadku, gdy w drodze tzw. prywatyzacji zadań publicznych zostają one przeniesione z podmiotów publicznych, jakie tradycyjnie je wykonywały, na podmioty prawa prywatnego, w coraz większym stopniu współdziałające w wykonywaniu administracji publicznej.

Nie można zatem z tej kategorii wyłączyć zadań realizowanych przez przedsiębiorców w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, ale zaspakajających jednocześnie powszechne potrzeby obywateli i z tego powodu istotnych z punktu widzenia celów i zadań państwa (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3195/15 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05).

Spółka "E." nie jest wprawdzie przedsiębiorstwem energetycznym w technicznoprawnym znaczeniu, czyli podmiotem zajmującym się wytwarzaniem, przetwarzaniem, magazynowaniem, przesyłaniem, dystrybucją energii lub jej obrotem, lecz podmiotem, który funkcjonalnie zarządza grupą przedsiębiorstw energetycznych działających w ramach grupy kapitałowej. Bez względu na prawne wydzielenie poszczególnych form działalności przedsiębiorstw energetycznych w ramach grupy kapitałowej oraz ograniczenia bezpośredniego wpływu E. S.A. na działalność poszczególnych elementów grupy kapitałowej wynikające z przepisów prawa energetycznego, niewątpliwie E. S.A. jest podmiotem dominującym, który odpowiada za strategiczne zarządzenie i całokształt realizacji zadań całej grupy kapitałowej. W tym znaczeniu to właśnie podmiot kontrolujący grupę kapitałową jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne, w sensie udziału w realizacji szeroko rozumianej polityki energetycznej państwa. Sprowadzenie wykonywania zadań publicznych do poszczególnych obszarów działalności przedsiębiorstw energetycznych lub rynków energetyki, w szczególności do działalności operatorów sieci dystrybucyjnej, jest całkowicie nieuzasadnione.

O skali i charakterze działalności Spółki świadczy wpis na stronie internetowej [...] gdzie znajdujemy następującą informację: "Jesteśmy jedną z czterech największych krajowych spółek energetycznych i jednym z trzech największych dostawców energii elektrycznej w Polsce. Nasza podstawowa działalność obejmuje wytwarzanie, dystrybucję, obrót energią elektryczną i cieplną oraz obrót gazem. Podmiotem dominującym w Grupie jest E. SA z siedzibą w G.".

Zatem utrata przez E. SA statusu spółki z większościowym udziałem Skarbu Państwa nie oznacza, że przestała ona być podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. Spółka określając strategię i cele działalności przedsiębiorstw energetycznych wchodzących w skład jej grupy kapitałowej musi być uznana za podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu powyższego przepisu.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Spółka nie stosując do wniosku Stowarzyszenia przepisów u.d.i.p. naruszyła nie tylko przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, ale także art. 153 p.p.s.a., działając w sposób sprzeczny niż określony w zawartych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych wskazaniach co do dalszego działania. W świetle przywołanych powyżej wyroków sądów administracyjnych Spółka nie powinna mieć wątpliwości co do tego, że zmiana jej struktury kapitałowej nie zwalniała jej od obowiązków wynikających z u.d.i.p.

Stanowi to niewątpliwie rażące naruszenie prawa, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że wniosek Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej wpłynął do Spółki 14 grudnia 2018r. Mamy zatem do czynienia z trwającą około 5 lat procedurą zmierzającą do rozpoznania wniosku, który zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powinien zostać załatwiony w terminie 14 dni.

Długotrwałość bezczynności Spółki pomimo wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych jest głównym elementem wpływającym na wymierzenie jej grzywny oraz jej wysokość. Nie usprawiedliwia podmiotu prowadzącego działalność na dużą skalę i korzystającego z profesjonalnej obsługi prawnej argumentacja, że zmiana struktury kapitałowej Spółki zwolniła ją ostatecznie od obowiązków wynikających z u.d.i.p. skoro spółka zachowała statusu spółki dominującej w grupie kapitałowej obejmującej spółki zajmujące się wprost produkcją i dystrybucją energii elektrycznej (zatem wykonujących w sposób oczywisty zadania publiczne).

Powyższe okoliczności, w kontekście społecznej wagi prawa dostępu do informacji publicznej oraz rangi Spółki w krajowej gospodarce energetycznej czynią grzywnę w wysokości 10 000 zł adekwatną sankcją za nieuzasadnione zaniechanie załatwienia wniosku Stowarzyszenia w oparciu o przepisy u.d.i.p.

Sprawa powinna zostać załatwiona zgodnie ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019r. sygn. akt II SA/Gd 133/19 czyli udostępnieniu podlegać powinny żądane informacje w zakresie dotyczącym osób pełniących funkcje publiczne. Do osób tych należą członkowie zarządu spółki. Ewentualna odmowa udostępnienia danych dotyczących innych osób powinna zaś nastąpić w formie decyzji administracyjnej, należycie uzasadnionej w zakresie oceny, czy i dlaczego określone konkretnie osoby nie powinny być uznawane za pełniące funkcje publiczne. Przyjąć należy także, że nawet jeśli żądana informacja miałaby charakter przetworzony z uwagi na nakład pracy konieczny do jej przygotowania, to skarżącą organizację społeczną należy uznać za podmiot posiadający szczególny interes publiczny w jej uzyskaniu, a polegający na wykonywaniu społecznej kontroli nad sposobem wykorzystywania środków finansowych przez podmiot, który wytycza zasadnicze kierunki rozwoju gospodarki energetycznej i ma dominujący wpływ na działalność spółek produkujących i dystrybuujących energię elektryczną.

Wobec powyższego – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.

Podstawą wymierzenia grzywny w punkcie 3 wyroku był art. 149§2 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od E. S.A. z siedzibą w Gdańsku na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie reprezentującej skarżące Stowarzyszenie radcy prawnej w wysokości 480 zł ( § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).