Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 636/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.50 ust.1 i ust.4, art.53 ust.3 pkt 1, art.54, art.56
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K. decyzją z 4 lipca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 1, art. 50 ust. 1, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił X. Sp. z o.o. w W. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Y. nr [...] na terenie części działki nr [...], obręb G., gmina K..

Motywując decyzję organ wskazał, że spółka X. sp. z o.o. dnia 24 kwietnia 2023 r. wystąpiła o wydanie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Y. . Planowana inwestycja stanowi w ocenie organu cel publiczny. Dla terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren, na którym planowana jest realizacja inwestycji jest gruntem rolnym, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z danymi zawartymi we wniosku inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t .j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej u.u.o.ś.) inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Inwestycja planowana jest w granicach udokumentowanych wód podziemnych, poza złożami kopalin, poza terenami górniczymi, poza terenami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych, poza terenami zagrożonymi powodzią. Teren inwestycji znajduje się w odległości większej niż 40 metrów od osi linii elektroenergetycznych 220 kV, większej niż 65 metrów od osi gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy mniejszej niż 500 mm lub równej 500 mm i większej niż 100 metrów od osi gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy większej niż 500 mm. Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji opracowano projekt decyzji.

W toku postępowania zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania. Mieszkańcy G. , których uznano za strony postępowania, dnia 20 maja 2023 r. złożyli w sprawie pismo (petycję), w którym wnieśli o wskazanie projektowanych poziomów promieniowania elektromagnetycznego. W związku z przepisem odrębnym, jakim jest Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. 2019 poz. 2448, dalej: Rozporządzenie p.p.e.) Wójt Gminy K. wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do petycji mieszkańców G. . Na wezwanie Wójta wnioskodawca odpowiedział ogólnie, wskazując przepisy prawa z którymi zgodna jest inwestycja, jednak bez wskazania wielkości emisji pól elektromagnetycznych planowanych przez projektowane anteny oraz wielkości pól elektromagnetycznych skumulowanych.

Z uwagi na brak możliwości oceny zgodności inwestycji z Rozporządzeniem p.p.e. Wójt Gminy K. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Od powyższej decyzji spółka X. sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżając w całości decyzję Wójta i zarzucając naruszenie art. 56 u.p.z.p. oraz art. 6 i 8 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odwołaniu podkreślono, że sprzeciw mieszkańców nie może prowadzić do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji, w szczególności gdy inwestor spełnił wszystkie wymogi, przedłożył komplet dokumentów, a inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Inwestor należycie wykazał, że w analizowanej sprawie nie dojdzie do naruszenia standardów jakości środowiska w sąsiedztwie nieruchomości, do której spółce przysługuje tytuł prawny. Z uwagi na wysokość miejsc montażu i pochylenie anten stacji bazowej oraz istniejący na działkach sąsiednich sposób i warunki zagospodarowania, nie dojdzie tu do sytuacji przekroczenia wartości pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 54, art. 56 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), uchyliło decyzję Wójta Gminy K. i ustaliło lokalizację inwestycji celu publicznego na rzecz X. sp. z o.o. w W. zgodnie z wnioskiem.

Motywując decyzję SKO wskazało, że inwestycja X. sp. z o.o. dotyczy stacji bazowej telefonii komórkowej komórkowej sieci Y. nr [...], planowanej do zlokalizowania na części działki nr [...], obręb G., gmina K.. Stacja bazowa jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych i posiada status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 u.g.n. i tym samym jest inwestycją celu publicznego.

Planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży stalowej kratownicowej o maksymalnej wysokości 55,95 m n.p.t. stanowiącej platformę do zawieszenia anten sektorowych i radiolinii oraz zestaw bezobsługowych szaf technicznych typu outdoor ustawiony w obrysie wieży z urządzeniami elektro-przesyłowymi i zasilającymi stację. Wieża wraz z urządzeniami technicznymi zabezpieczona będzie przed dostępem osób trzecich za pomocą systemowego ogrodzenia z furtką umożliwiającą wejście na teren instalacji. Do instalacji doprowadzona zostanie wewnętrzna linia zasilająca wykonana na podstawie warunków przyłączenia wydanych przez zakład energetyczny oraz kanalizacja kablowa dla potrzeb światłowodu. Na projektowanej wieży zostaną zainstalowane następujące anteny:

- 3 anteny sektorowe typu A. pracujące w paśmie 900 MHz, skierowane na azymut 120°, 220° i 310°; wys. zaw. 53,0 m n.p.t.; maks. pochylenie 10° (mechaniczne i elektryczne łącznie);

- 3 anteny sektorowe typu A. pracujące w paśmie 800/1800/2100 MHz, skierowane na azymut 120°, 220° i 310°; wys. zaw. 53,0 m n.p.t.; maks. pochylenie 12° (mechaniczne i elektryczne łącznie);

- niezbędna liczba anten radiolinii MW dla potrzeb transmisji,

- zestaw modułów wyniesionych RRU dla potrzeb obsługi ww. anten sektorowych.

Kolegium wskazało, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza obecnie się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium odwołując się do orzecznictwa NSA stwierdziło, że dla inwestycji takich jak stacja bazowa należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten, niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia lub dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji (tak uchwała NSA z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22). Wobec tego nie ma podstaw do twierdzenia by dochodziło do pochylania nadajników, czy nakładania się fal z sąsiednich azymutów i kumulacji promieniowania elektromagnetycznego skoro tego typu dane nie wynikają z dokumentacji przedsięwzięcia złożonej do akt postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie sporządzony został projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, który uzyskał wymagane uzgodnienia. Projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego był konsultowany z przez organy: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., Starostę K. , Marszałka Województwa W. oraz Dyrektora Zarządu Zlewni PGW [...] w K. . Ponadto projekt został sporządzony przez osobę spełniającą wymagania z art. 5 pkt 3 u.p.z.p. W konsekwencji, w ocenie Kolegium zaistniały podstawy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie można również uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków - art. 52 ust. 3 u.p.z.p. Oznacza to, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawodawca nie pozostawił do uznania organu administracji. Organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji takiej inwestycji jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem. Zdaniem Kolegium, nie zachodzi sprzeczność zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi. Zgromadzony zaś w sprawie materiał potwierdza istnienie warunków do akceptacji wniosku inwestora zgodnie z art. 56 u.p.z.p.

W kontekście znajdującej się w aktach sprawy petycji Mieszkańców G. organ odwoławczy zaakcentował, że niedopuszczalnym byłoby wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, czy ze względu na sprzeciw mieszkańców okolicznych obszarów. W ocenie SKO obawy mieszkańców związane z wpływem inwestycji na walory krajobrazowe i krajoznawcze nie znajdują uzasadnienia.

Kolegium zaakcentowało, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, ani o tym, że inwestycja będzie realizowana. Decyzja określa jedynie, czy realizacja inwestycji w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa. Rolą organu jest zapewnienie, by decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została na podstawie takich informacji, pochodzących od inwestora, które są pełne, wiarygodne i kompletne. Z tego punktu widzenia kompletność danych technicznych przestawionych przez inwestora nie wzbudziła zastrzeżeń. Inwestor przedstawił dokumentację, w której scharakteryzował parametry techniczne planowanej inwestycji - jej typ, rodzaj i ilość anten, jaka ma być zamontowana na wieży telekomunikacyjnej, wysokość ich zawieszenia na wieży, poszczególne azymuty (120°, 220° i 310°), tilty (min. - 0 i max - 12), zasięgi występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalne wartości.

Powyższe dane techniczne oprócz ujęcia w zestawieniach tabelarycznych, przedstawiono również w wersji graficznej obrazując przewidywane obszary występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalne wartości, przy uwzględnieniu pasma pracy każdej anteny. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania tych danych.

Zdaniem organu odwoławczego lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej nie wpłynie niekorzystnie na środowisko oraz zdrowie mieszkańców. Nie spowoduje także zmiany wartości nieruchomości sąsiednich. Pola elektromagnetyczne o poziomach przekraczających dopuszczalne, koncentrują się przed antenami w obszarach praktycznie niedostępnych dla ludności. Wymienione położenie obszarów, obejmujących pola elektromagnetycznie o poziomach przekraczających dopuszczalne, występować będzie w przestrzeni niedostępnej dla ludzi i w aspekcie narażania ludzi na pole elektromagnetyczne nie budzi zastrzeżeń.

Kolegium podkreśliło, że okoliczność, iż planowana stacja telefonii komórkowej ma zostać usytuowana w otoczeniu istniejącej zabudowy, nie może mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż przepis art. 61 u.p.z.p., nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Inwestycja celu publicznego nie może być więc ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru, a z reguły odbiegać będzie znacząco od tego stanu, jak i nie wymaga zgody mieszkańców (właścicieli) sąsiednich nieruchomości.

Odnosząc się do podnoszonej przez Mieszkańców G. kwestii istnienia w sąsiedztwie planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej innych stacji, Kolegium wskazało, iż dynamiczny postęp technologiczny sprawia, że coraz więcej osób używa większej liczby urządzeń wymagających połączenia z Internetem. Skutkiem tego może być spadek wydajności sieci w obrębie danej stacji bazowej - staje się ona po prostu bardzo obciążona. Właśnie dlatego operatorzy komórkowi, którzy chcą zapewnić niezawodność i ciągłość w funkcjonowania sieci telekomunikacyjnych swoim klientom, stale modernizują swoją infrastrukturę i w miarę możliwości budują nowe stacje.

W decyzji Kolegium określono liczbę anten, pasma ich pracy (MHz), azymuty, wysokość zawieszenia, maksymalne pochylenie. Decyzja zawiera również załącznik na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, obrazujący linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone linią przerywaną i liczbami A-D. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor na mocy zaskarżonej decyzji uzyskał prawo do realizacji tylko takiego rodzaju instalacji jaką określono w sentencji decyzji Kolegium. W związku z tym gdyby na etapie realizacji przedmiotowej inwestycji doszło do zmiany jej rodzaju lub charakteru, to takie działanie inwestora stanowiłoby naruszenie prawa, które jest sankcjonowane przepisami Prawa budowlanego, czy też Kodeksu karnego.

W związku z zawartymi w proteście Mieszkańców G. obawami związanymi z negatywnym wpływem promieniowania elektromagnetycznego na zdrowie ludzi wskazać ponadto należy, iż pole elektromagnetyczne będzie znajdowało się wysoko, w przestrzeni niedostępnej dla ludności, w związku z tym nie będzie w żaden sposób miało wpływu na zdrowie mieszkańców. Z danych uzyskanych przez Kolegium wynika, że pola elektromagnetyczne jest monitorowane na terenie całego kraju i dotychczas nie odnotowano przypadku przekroczeń natężenia pola elektromagnetycznego. Ponadto w ramach ochrony przed nadmiernym promieniowaniem elektromagnetycznym inwestor będzie obowiązany realizować inwestycję według parametrów, które sam przedstawił we wniosku i które uwzględnione zostały w wydanej decyzji lokalizacyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiedzionej przez Mieszkańców G. i N. K. zaskarżono w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 50 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy inwestycja ta nie stanowi inwestycji celu publicznego, stąd nie mają do niej zastosowania przepisy art. 50 i n. u.p.z.p. oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez niewzięcie pod uwagę faktu wystąpienia na terenie planowanej inwestycji modliszki zwyczajnej, co może mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a na co uwagę zwracano przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W skardze argumentowano, że mieszkańcy od samego początku sprzeciwiali się pozytywnemu załatwieniu wniosku złożonego przez spółkę X. sp. z o.o. w W., z uwagi na uzasadnione obawy związane z przekroczeniem poziomów promieniowania i nakładaniem się lub nachodzeniem promieniowania kilku anten, z uwzględnieniem planowanej inwestycji (stacja bazowa operatora Y. oraz ze znajdujących się w pobliżu kolejnych stacji telefonii komórkowej. W niedalekiej odległości od działki nr [...] na której planowana jest inwestycja, istnieją już trzy inne stacje bazowe telefonii komórkowej, w tym też stacja bazowa sieci X. (ok. 2km). Nieracjonalnym jest zatem lokalizowanie kolejnej stacji bazowej sieci Y. w tak bliskiej odległości od poprzedniej.

Zdaniem skarżących przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, bowiem nie służy lokalnej społeczności. Skarżący podkreślili, że nie mają problemów z zasięgiem sieci komórkowej Y. , a w okolicy znajduje się już kilka anten wystarczających do obsługi sieci komórkowej. Inwestycja ta nie realizuje potrzeb wspólnoty lokalnej, lecz prywatny interes inwestora.

Co więcej po wydaniu decyzji organu I instancji na jaw wyszły nowe okoliczności w sprawie związane z obecnością owada podlegającego ochronie ścisłej, tj. modliszki zwyczajnej, co nie powinno pozostać bez znaczenia na gruncie niniejszej sprawy. Zdjęcia modliszki zostały załączone do skargi.

Dalej argumentowano, że budowa kolejnego masztu w tej okolicy spowoduje zwiększenie zanieczyszczenia elektromagnetycznego. Maszt ma powstać na obszarze Natura 2000, w strefie ochrony krajobrazu kulturowego. Tak więc wpłynie na zniszczenie krajobrazu, jak również promieniowanie elektromagnetyczne wpłynie negatywnie na zwierzęta, owady rośliny i mieszkańców G. .

Z informacji uzyskanych przez mieszkańców wynika, iż organ I instancji skierował do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wzięcie pod uwagę opisanych okoliczności, ponadto skierowano również pismo do Katedry Entomologii i Ochrony Środowiska wraz ze zdjęciami celem uzyskania dalszych opinii w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwołwcze [...] wniosło o jej oddalenie.

Kolegium wskazało, że po wydaniu decyzji wpłynęły pisma od Wójta oraz K. K. wskazujące na występowanie w okolicy stacji modliszki zwyczajnej, lecz z uwagi na brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie miało to wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Kolegium podniosło, że nie jest wiadome gdzie wykonano zdjęcia modliszki.

Pismem procesowym z 4 kwietnia 2024 r. pełnomocnik X. sp. z o.o. w W. wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, przychylając się do argumentacji organu odwoławczego.

Postanowieniem z dnia 21 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Mieszkańców G. na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Postanowienie jest prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wbrew zarzutom skargi nie narusza prawa materialnego i jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr [...], którą ustalono — odmiennie od decyzji organu I instancji —lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Y. nr [...] na terenie części działki nr ewid.[...], obręb G., gmina K..

Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344).

Aktualnie w orzecznictwie bezspornie przyjmuje się, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest to bowiem zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, a więc posiada status urządzenia łączności publicznej. Budowa takiej instalacji służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Oznacza to, że zarzuty skargi, w zakresie, w jakim kwestionowały uznanie przez Kolegium inwestycji za podpadającą pod cel publiczny, były niezasadne.

Ustalenie charakteru inwestycji jako inwestycji realizującej cel publiczny przy jednoczesnym braku planu miejscowego dla obszaru, na którym zaplanowano tę inwestycję (tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) uzasadniało wystąpienie przez inwestora o uzyskanie decyzji określonej w art. 50 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek dotyczył budowy wieży stalowej kratownicowej o maksymalnej wysokości 55,95 m, stanowiącej platformę do zawieszania anten sektorowych i radiolinii oraz zestaw bezobsługowych szaf technicznych typu outdoor ustawionych w obrysie wieży z urządzeniami elektro-przesyłowymi i zasilającymi stację wraz z ogrodzeniem stacji. W przedstawionej przez inwestora dokumentacji szczegółowo odniesiono się do parametrów technicznych planowanej inwestycji - jej typ, rodzaj i ilość anten, jaka ma być zamontowana na wieży telekomunikacyjnej, wysokość ich zawieszenia na wieży, poszczególne azymuty (120°, 220° i 310°), tilty (min. - 0 i max - 12), zasięgi występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalne. Wniosek złożony przez inwestora zawierał wszystkie niezbędne dane i załączniki, spełniając tym samym wymogi wskazane w art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego spełnia powyższe wymogi. W rozstrzygnięciu tym w sposób wyczerpujący ustalono i opisano parametry planowanej inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, jak i poszczególnych anten. W decyzji wskazano, że planowaną inwestycję przewidziano jako składającą się z wieży, anten sektorowych (6 szt.), anten radioliniowych, zestawu modułów wyniesionych RRU dla potrzeb obsługi anten sektorowych. W decyzji w sposób szczegółowy scharakteryzowano poszczególne anteny, jakie mają być zainstalowane na wieży, z dokładnym określeniem parametrów technicznych każdej poszczególnej anteny, tj. typu anteny, systemu, azymutu, wysokości zawieszenia, pochylenia wiązki (pkt II. 2 sentencji decyzji).

Przechodząc dalej należy wskazać, że stosownie do treści art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, sporządzony przez uprawnionego urbanistę, podlegał także uzgodnieniom z innymi organami. Z akt sprawy wynika, że projekt decyzji został uzgodniony (milcząco) z odpowiednimi organami (k. 23-26 i k. 34-41).

Jak stanowi art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie można również uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków - art. 52 ust. 3 u.p.z.p. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3398/18, Baza NSA). Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji wnioskowanej przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia zatem legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego stanowi własność prywatną. Kontrola takiej decyzji nie może zatem obejmować celowości podjęcia danej inwestycji w konkretnym kształcie i na danym terenie, gdyż rozstrzygnięcie sprawy determinowane jest faktem, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.

Z powyższych względów skoro złożony wniosek był kompletny, projekt decyzji został uzgodniony z wymaganymi przepisami prawa organami uzgadniającymi to tym samym brak było podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji odmownej.

Jak już wskazano, przepis art. 56 u.p.z.p. wprost stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, zaś przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tego względu za niezasadny należało uznać zarzuty dotyczące niespełnienia przez planowaną inwestycję wymagań ładu przestrzennego. Sama kwestia ładu urbanistycznego nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie ustawodawca nie odwołuje się, jak ma to miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, do konieczności spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), bowiem daje prymat celowi publicznemu jakiemu służyć ma realizacja danej inwestycji.

Sąd wskazuje, że szereg sformułowanych w skardze zarzutów sprowadza się w istocie do tej samej kwestii, a mianowicie braku rzetelnej oceny odnoszącej się do oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie i środowisko, w tym do zasięgu występowania pól elektromagnetycznych i ryzyka jego ponadnormatywnego występowania wskutek kumulacji promieniowania.

Po pierwsze warto zaznaczyć, iż w stanie prawnym ukształtowanym od dnia 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) uchylono pkt 7 (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 8 (§ 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zmieniającego).

W konsekwencji dla tego rodzaju przedsięwzięć, jak słusznie uznało Kolegium, nie ma aktualnie obowiązku uzyskania, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., dalej: u.i.ś.), uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Jednym z powodów, dla których prawodawca zrezygnował z zamieszczenia instalacji radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionawigacyjnych w wykazie zawartym w rozporządzeniu wykonawczym wydanym w oparciu o art. 60 u.i.ś. było uznanie, że wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowił nadregulację względem postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, ze zm.) i utrudniał proces inwestycyjny, niezasadnie wydłużając czas uzyskiwania niezbędnych pozwoleń. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, prawodawca uznał, że regulacje zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska i przepisach wykonawczych do tej ustawy zapewniają bezpieczeństwo i kontrolę nad emisją pól elektromagnetycznych w środowisku (uzasadnienie uchwały NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22).

Odnosząc się do zawartego w skardze stanowiska dotyczącego możliwości zmiany parametrów przedsięwzięcia, należy podnieść, że jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 listopada 2022 r., (III OPS 1/22), nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten, niż wskazuje inwestor w dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Nie można więc domniemywać, że po realizacji przedsięwzięcia dojdzie do zmiany parametrów i oddziaływania inwestycji, np. z uwagi na jej sąsiedztwo przypadające w pewnej odległości od innych stacji bazowych. Jak już wcześniej wskazano od 4 czerwca 2022 r. stacje bazowe telefonii komórkowej nie są przedsięwzięciami uznawanymi za mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym nie ma podstaw do badania nakładania się wiązek promieniowania ani do badania kumulacji wiązek promieniowania, ponieważ wynik takiego badania jest irrelewantny.

Ponadto dla kwalifikacji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego nie ma istotnego znaczenia to, czy w realiach danej sprawy właściciele i mieszkańcy sąsiednich nieruchomości uważają, że dalszy rozwój sieci telefonii komórkowej nie jest konieczny. Interesy tych osób są bowiem interesami indywidulanymi, ewentualnie grupowymi, nie wyrażają natomiast interesu publicznego. Interes publiczny, mający swe źródło m. in. w art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jest kategorią niedookreśloną, ale jego istota sprowadza się do zapewnienia przez władze publiczne pewnych potrzeb zbiorowych czy też realizacji określonych wartości istotnych dla funkcjonowania społeczeństwa jako takiego. Ocena, czy mamy do czynienia z interesem publicznym, winna być dokonywana z uwzględnieniem aktualnego stanu rozwoju społeczeństwa i gospodarki. Rozwój sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2818/20).

Zdaniem Sądu Kolegium trafnie rozważyło kwestię miejsc dostępnych dla ludności w kontekście dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, a podnoszona w toku postępowania argumentacja nie daje podstaw do przyjęcia, iż planowana inwestycja będzie w niedopuszczalny prawem sposób oddziaływała w miejscach dostępnych dla ludności.

Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego i ma na celu w istocie jedynie ustalenie czy na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna i zgodna z przepisami prawa. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że protest społeczności lokalnej lub jednej ze stron postępowania wobec planowanego przedsięwzięcia, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nietrafne okazały się także argumenty związane z występowaniem modliszki zwyczajnej – na podstawie przedłożonych dokumentów i zdjęć w żaden sposób nie można ustalić by owad ten występował na terenie objętym inwestycją. Powyższa okoliczność nie mogła mieć zatem wpływu na wydanie przez Kolegium zaskarżonej decyzji, a stawiany w tym zakresie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. okazał się niezasadny.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.