Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 431/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2393/20 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2020 r. nr 1259/20 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2393/20 oddalił skargę P. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 listopada 2020 r. nr 1259/20 w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu Sąd przyjął następujący stan faktyczny sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (dalej: "PINB") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego z garażem znajdującego się na działkach oznaczonych nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w M. Roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego były prowadzone na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim z 23 lutego 1995 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] w M. Inwestorami wskazanymi w decyzji z 23 lutego 1995 r. byli P. R. i W. R. Decyzja uprawniała do budowy obiektu o wymiarach 10,39 m x 27,00 m, zlokalizowanego w odległości 2,00 m od północnej granicy działki oznaczonej nr ewid. [...]. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że zrealizowano budynek o wymiarach 14,40 m x 28,50 m, z przekroczeniem granic działki oznaczonej nr ewid. [...]. Budynek zrealizowano zatem z odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim z 23 lutego 1995 r..

W dniu 27 marca 2013 r. P. R., pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczył, że "(...) przedmiotowy budynek powstał w roku 1995 na podstawie pozwolenia na budowę wydanego dla W. i P. R. (wcześniej działka nr [...] była współwłasnością). Budynek wybudowany został z odstępstwami od projektu ponieważ zgodnie z dokumentacją miał znajdować się tylko na działce nr [...]. Budynek miał pełnić funkcje gospodarcze lub garażowo - gospodarcze. Budowa trwała od maja do sierpnia 1995 r. i prowadzona była wyłącznie przez p. W. R. W tym okresie przebywałem za granicą. Od 2004 roku do dnia dzisiejszego budynek użytkowany jest wyłącznie przez mojego ojca - p. W. R. jako zaplecze magazynowe oraz do naprawy drobnego sprzętu na potrzeby własne. Jednocześnie oświadczam, że wyrażam chęć rozbiórki tego budynku".

W dniu 5 kwietnia 2013 r. w siedzibie organu powiatowego stawił się W. R., który pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył, że "(...) przedmiotowy budynek powstał w roku 1995 na podstawie pozwolenia na budowę wydanego dla W. i P. R. (wcześniej działka nr [...] była współwłasnością). Budynek wybudowany został z odstępstwami od projektu ponieważ zgodnie z dokumentacją miał znajdować się tylko na działce nr [...]. Budynek miał pełnić funkcje gospodarcze lub garażowo - gospodarcze. Budowa trwała od maja do sierpnia 1995 r. i prowadzona była wyłącznie przeze mnie. W tym okresie syn (p. P. R.) przebywał za granicą. Od 2004 roku do dnia dzisiejszego budynek użytkowany jest wyłącznie przeze mnie jako zaplecze magazynowe oraz do naprawy drobnego sprzętu na potrzeby własne. Jednocześnie oświadczam, że wyrażam chęć rozbiórki tego budynku".

Wskazane odstępstwa PINB zakwalifikował jako istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.); dalej: "Prawo budowlane". W związku z tym PINB postanowieniem z 23 października 2019 r. nr 455/19 wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie ww. budynku i następnie decyzją z 23 października 2019 r. nr 431/19 nałożył na inwestorów: P. R. i W. R. obowiązek sporządzenia i przedłożenia – w terminie do 30 czerwca 2020 r. – projektu budowlanego zamiennego ww. inwestycji uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Pomimo upływu wyznaczonego terminu zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego obowiązku. Z tego względu PINB decyzją z 14 lipca 2020 r. nr 295/20, wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom: P. R. i W. R. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego z garażem znajdującego się na działkach oznaczonych nr ewid. [...] położonych w miejscowości M.

Po rozpatrzeniu odwołania W. R. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z 2 listopada 2020 r. nr 1259/20 znak: WOP.7721.664.2020.FA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu drugiej instancji w sprawie prawidłowo ustalono, że roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego zrealizowane były z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim z 23 lutego 1995 r. polegającymi na: zmianie sposobu zagospodarowania działki poprzez zmianę lokalizacji i zewnętrznych wymiarów budynku, a także zmianie charakterystycznych parametrów obiektu tj. długości, szerokości i powierzchni zabudowy. Wskazane zmiany stanowią istotne odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 lit. a i b Prawa budowlanego Jednocześnie organ ten nie zakwalifikował jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zmniejszenia wysokości budynku oraz zmiany kubatury obiektu. Zdaniem organu odwoławczego w tej sytuacji PINB prawidłowo wdrożył tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu do dnia 19 września 2020 r.). Z uwagi na brak wywiązania się inwestorów z obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego ww. budynku, nałożonego decyzją PINB z 23 października 2019 r., należało – w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego – nakazać inwestorom P. R. i W. R. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego z garażem.

P. R. wniósł skargę na powyższą decyzję.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi Sąd uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do orzeczenia nakazu całkowitej rozbiórki budynku, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Podzielił stanowisko organów, że doprowadzenie do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nakazanie tylko częściowej rozbiórki budynku było niemożliwe. Podkreślił, że w toku postępowania nie potwierdzono okoliczności zmiany granic czy też zmian własnościowych, których przedmiotem byłyby nieruchomości oznaczone nr ewid. [...] lub znajdujący się na nich budynek gospodarczy (jedynym postępowaniem, jakie toczyło się w odniesieniu do ww. działek, było ustanowienie służebności drogi koniecznej).

Zasadniczą kwestią sporną akcentowaną w skardze było nieprawidłowe – zdaniem skarżącego – określenie adresata decyzji. Te zarzuty skargi Sąd również uznał za niezasadne.

Sąd przywołał przepis art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wyjaśnił, że przepis ten wskazuje kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji o nakazie rozbiórki, bez względu na to, kto jest obecnie właścicielem nieruchomości. Sposób redakcji omawianego przepisu umożliwia organowi elastyczny wybór adresata decyzji, który powinien być determinowany okolicznościami konkretnej sprawy – przede wszystkim możliwością legalnego wykonania nałożonego obowiązku.

Mając powyższe na uwadze Sąd ocenił jako nie mające znaczenia dla sprawy twierdzenie, że skarżący w czasie powstawania inwestycji pracował i przebywał za granicą, a budowa prowadzona była wyłącznie przez W. R. Stwierdził, że inwestorami przedmiotowego budynku byli P. R. i W. R., a zatem adresaci decyzji zostali wskazani w sposób prawidłowy, tj. zgodny z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego.

P. R. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości.

Powołując się na art. 174 pkt 1 PrPostSAdm zarzucił Sądowi pierwszej Instancji naruszenie art. 52 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione określenie przez organ drugiej instancji, iż adresatem obowiązków wynikających z postanowień lub decyzji organów nadzoru budowlanego są obaj inwestorzy, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sam wskazuje w treści uzasadnienia, iż wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania. Jedynym podmiotem, który posiada plany rozbudowy budynku, jest W. R., on również jest w stanie w sposób płynny poprowadzić operację usunięcia samego budynku, jego rozbiórki. Jednocześnie, jak wskazano w treści skargi do Sądu pierwszej instancji, W. R. deklarował gotowość do rozbiórki tego budynku, takie oświadczenie znalazło się w protokole jego przesłuchania z 5 kwietnia 2013 r. Jednocześnie organ administracji może potwierdzić, iż to W. R. rozpoczął już prace związane z rozebraniem tego budynku

Sądowi pierwszej instancji zarzucono również, wskazując na art. 174 pkt 2 PrPostSAdm, naruszenie przepisów postępowania polegające na:

a) art. 77 KPA poprzez całkowicie dowolną i wybiórczą ocenę zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, w szczególności pominięciu treści protokołu przesłuchania W. R. z 5 kwietnia 2013 r., który deklarował zamiar rozbiórki budynku;

b) art. 107 § 3 KPA poprzez nieprawidłowe oznaczenie przez organ drugiej instancji oraz Sąd pierwszej instancji stron postępowania administracyjnego, w szczególności, że adresatem decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 listopada 2020 r. nr 1259/20 powinien być wyłącznie W. R.

Wskazując na przytoczone wyżej podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 10 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 26 listopada 2024 r. z uwagi na zaawansowany postęp prac rozbiórkowych prowadzonych przez W. R. Podniósł, że zgodnie z oświadczeniem W. R. prace te powinny być zakończone do końca marca 2024 r., a po tym czasie skarżący kasacyjnie byłby gotowy na cofnięcie skargi kasacyjnej. Wniosek ten nie został uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wadliwą konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej polegającą na niewskazaniu, o jakie konkretnie akty prawne chodzi, jak również niewskazaniu Dziennika Ustaw, w którym akty te zostały opublikowane (co ma znaczenie dla ustalenia właściwego brzmienia przepisów, jeśli podlegały one nowelizacjom). Autor skargi kasacyjnej nie dopełnił obowiązku precyzyjnego powołania aktów prawnych w tym środku zaskarżenia i nie zdefiniował użytych przez siebie skrótów. Z rozwinięcia podstaw kasacyjnych oraz prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji Naczelny Sąd administracyjny przyjął, że pod skrótem "PrPostSAdm" należy rozumieć ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wg brzmienia na datę wydania zaskarżonego wyroku, tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Z kolei powołując "Prawo budowlane" i "KPA" chodzi odpowiednio o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu przyjętym na wstępnie tego uzasadnienia oraz ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.".

Analiza uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie nie podważał w żaden sposób stanowiska Sądu, iż zaskarżona decyzja została prawidłowo wydana w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem zobowiązani nie przedłożyli wymaganej dokumentacji zamiennej. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do oceny jednej kwestii, mianowicie prawidłowości określenia jako adresatów zaskarżonej decyzji P. R. i W. R. Autor skargi kasacyjnej w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisu prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie zgadza się ze wskazaniem P. R. jako strony postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki. W jego ocenie jedynym zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki powinien być W. R., który faktycznie dokonał budowy budynku objętego postępowaniem i on też deklarował gotowość jego rozbiórki.

Stosownie do art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji) obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W pierwszej więc kolejności adresatem rozstrzygnięć zapadających w postępowaniu legalizacyjnym bądź naprawczym, w tym dotyczącym rozbiórki, winien być inwestor. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie wskazanego przepisu akcentuje się, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (np. wyrok NSA z 18.05.2023 r., II OSK 1699/20; CBOSA – także kolejne cyt. orzeczenia). Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (wyrok NSA z 13.01.2022 r., II OSK 300/19). Podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech kategorii podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (wyrok NSA z 24.08.2023 r., II OSK 2845/20).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przez inwestora należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną dokonującą inwestycji, czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego (wyrok NSA z 16.03.2023 r., II OSK 104/20). Inwestorem jest zatem podmiot, który wyraża wolę budowy oraz inicjuje budowę i podejmuje się jej w aspekcie faktycznym, w tym wykonuje samodzielnie bądź za pośrednictwem innego podmiotu roboty budowlane oraz ponosi jej koszty (wyrok NSA z 31.08.2017 r., II OSK 3050/15).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wystarcza do uznania P. R. i W. R. za inwestorów budowy przedmiotowego budynku w rozumieniu art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. Z akt sprawy bezspornie wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] w M. przy ul. [...] złożyli W. R. i P. R. Obaj zostali wymienieni jako adresaci decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim z 23 lutego 1995 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie pominął dowodu z treści protokołu z 5 kwietnia 2013 r., zawierającego oświadczenie W. R. Sąd, a wcześniej PINB i WINB wskazanemu oświadczeniu W. R. prawidłowo nie przypisali jednak istotnego znaczenia prawnego, rodzącego określone skutki procesowe i materialne. Dla przypisania P. R. statusu inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku realizowaną na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 23 lutego 1995 r. nie ma znaczenia fakt, że nie był on zainteresowany inwestycją i faktycznie budowa prowadzona była wyłącznie przez W. R., bowiem P. R. przebywał wówczas za granicą. W świetle art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego P. R. pozostaje nadal inwestorem robót budowlanych związanych z budową budynku objętego prowadzonym postępowaniem. Co więcej, P. R. jest inwestorem posiadającym w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. Zgodnie z ustaleniami organów budynek usytuowany jest na działkach oznaczonych aktualnie nr ewid. [...] – stanowiącej własność P. R., i nr ewid. [...] – stanowiącej własność W. R. W toku postępowania administracyjnego nie przedstawiono dowodu, by miała miejsce zmiana granic ww. działek czy nastąpiły zmiany własnościowe, przedmiotem których byłyby wskazane nieruchomości. W tej sytuacji przyjąć należało, że P. R. posiada uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu rozbiórki.

Przesłanką określenia inwestora adresatem decyzji wydanej w oparciu o art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego jest zasadniczo ustalenie, że nadal przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości i ten warunek w niniejszej sprawie został spełniony w odniesieniu do P. R.. Jednocześnie okoliczności niniejszej sprawy nie dały podstaw do przyjęcia, że w świetle art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego zasadne było nałożenie obowiązku rozbiórki tylko na jednego inwestora, tj. W. R.. Z punktu widzenia wskazanej normy prawa materialnego nie stanowią okoliczności prawnie relewantnej podnoszone przez skarżącego kasacyjnie argumenty, że jedynie W. R. realizował prace związane z budową przedmiotowego budynku, tylko on jest w posiadaniu pełnej dokumentacji budowlanej, a także to on deklarował gotowość rozbiórki budynku (a nawet już ją realizuje).

Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., na którego naruszenie należało dodatkową wskazać formułując zarzut w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – przyp. NSA). Zasadnie uznał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nie naruszono powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z zakresie określenia, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego i jaki podmiot powinien być adresatem podejmowanego rozstrzygnięcia. Wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy we wskazanym zakresie niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 52 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.