Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 477/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1e
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 lipca 2023 r. nr NRŚ-OR.7534.23.2022.MP w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 lipca 2023 r., wydaną na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 kpa, w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 140 ust. 1-3a, art. 217 ust. 2 oraz art. 141 ust 1-3, art. 142 ust. 1, art. 9 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, ze zm.; dalej jako "ugn"), po rozpatrzeniu odwołań: Skarbu Państwa - Wojewody Dolnośląskiego, zastępowanego przez r.pr. M. P., Gminy W., reprezentowanej przez r.pr. M. J., od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia 14 czerwca 2022 r. (nr 603/2022; znak SP.GN.6821.5.2019.AP), orzekającej: zwrócić na rzecz Z. K. s. J. i L. część wywłaszczonej nieruchomości, położonej we W. w obrębie ewidencyjnym P. w granicach działek nr: [...] opow. [...] ha, AM-[...], [...] opow. [...] ha, AM-[...], [...] opow. [...] ha, AM

[...] i [...] o pow, [...] ha, AM-[...] - powierzchnia łączna [...] ha, stanowiącej w czasie wywłaszczenia działkę gruntu nr [...], AM-[...], o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa. IL Odmówić zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, położonej we W. w obrębie ewidencyjnym P., oznaczone jako działki gruntu nr: 1) cz. [...], AM-[...], o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] we W. prowadzi księgę wieczystą [...] (dawniej cz. dz. nr [...], AM-[...]), 2) cz. [...], AM-[...], o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] we W. prowadzi księgę wieczystą [...] (dawniej dz. nr [...], AM-[...]), stanowiące drogi publiczne. III. Odmówić zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, położonej we W. w obrębie ewidencyjnym P., stanowiącej część działki gruntu nr [...], AM-[...], o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] we W. prowadzi księgę wieczystą [...] (dawniej działka nr [...] AM-[...] oraz cz. dz. nr [...], AM-[...]), będącej przedmiotem własności spółki pod firmą S. Sp. z o. o. z siedzibą we W. IV. Zobowiązać Z. K. do zwrotu zobowiązania w kwocie 16 469 PLN (słownie złotych: szesnaście tysięcy czterysta sześćdziesiąt dziewięć 00/100), stanowiącej zwaloryzowaną kwotę otrzymanego odszkodowania za grunty zwracanej wywłaszczonej w 1978 r. nieruchomości, którą wnioskodawca zobowiązany jest wpłacić na rzecz Skarbu Państwa, Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję w części stanowiącej pkt IV rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł IV. Zobowiązać Z. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta W. zwaloryzowaną kwotę odszkodowania wypłaconego za podlegającą zwrotowi nieduchowność wywłaszczoną opisaną w pkt 1, w wysokości 19 419,00 zł (słownie złotych: dziewiętnaście tysięcy czterysta dziewiętnaście 00/100), w terminie 14 dni ód dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się wykonalna. 2. w pozostałym zakresie utrzymuję zaskarżoną decyzję w mocy.

Z istotnych motywów, zawartych w uzasadnieniu należy wskazać na następujące okoliczności: w drodze dwóch umów sprzedaży: z dnia 26 maja 1975 r. (Rep. [...]), dotyczącej działek nr [...], nr [...] i nr [...], przy spisywaniu której okazano decyzję z dnia 22 czerwca 1974 r. (nr 35/74; znak Ldz.GPOS.I600/A/2857-1689/74), o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i decyzję z dnia 2 kwietnia 1975 r. (znak RIS-BUR-4410/18/75), w sprawie lokalizacji P. we W. (§ 2 lit. a umowy); z dnia 12 grudnia 1978 r. (Rep. [...] nr [...]), dotyczącej działki nr [...], przy spisywaniu której okazano decyzję Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego we W. z dnia 30 czerwca 1978 r. (nr 283/78, nr BP-VI/600/D4/23/78, zatwierdzającą plan realizacyjny budowy zespołu budynków mieszkalnych oraz budynków oświatowo socjalnych w ramach budowy P., na terenach położonych we W. przy ul. [...] i [...] (§ 2 umowy); L. K. zbyła na rzecz przedsiębiorstwa państwowego W. P. we W., opisane wyżej części nieruchomości, objętej wówczas księgą wieczystą nr [...]. Jednocześnie w § 3 obydwu umów wskazano, że ich zawarcie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64; dalej jako "uzitwn"). Pismem z dnia 11 sierpnia 2011 r. Z. K. wystąpił do Prezydenta W. z wnioskiem o zwrot opisanej powyżej nieruchomości wywłaszczonej. Na wniosek organu I instancji postanowieniem z dnia 8 lutego 2012 r. (znak NiR-OR,7534.17.2011 /NC/) Wojewoda Dolnośląski wyznaczył do rozpatrzenia sprawy zainicjowanej ww. podaniem Starostę Powiatu W., który - ostateczną decyzją z dnia 10 maja 2012 r. (nr 292/2012, znak SP.GN.6821.0029.2012,MB) - orzekł o odmowie zwrotu tej nieruchomości. W uzasadnieniu wymienionej decyzji Starosta wskazał na okoliczność złożenia wniosku inicjującego postępowanie w sprawie tylko przez jednego ze spadkobierców byłego właściciela nieruchomości (tj. L. K.), co przesądziło o wydaniu decyzji odmownej. Kolejnym wnioskiem - z dnia 25 lipca 2017 r. - Z. K. ponownie wystąpił o zwrot tej nieruchomości, kierując to podanie do Wojewody, który przekazał zgodnie z właściwością Prezydentowi W. (pismo z dnia 23 sierpnia 2017 r.). Jednakże organ I instancji, postanowieniem z dnia 27 września 2017 r. (nr 56/2017, znak WSPUON.6821.23.2017.KD), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, wskazując na sformułowane w przepisach art. 16 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Po rozpatrzeniu wniosku Z. K. z dnia 8 grudnia 2017 r., postanowieniem z dnia 18 października 2018 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność postanowienia Prezydenta W. Zaskarżone rozstrzygnięcie wyeliminowano z obrotu prawnego ze względu na brak objęcia decyzji Starosty Powiatu W. z dnia 10 maja 2012 r. powagą rzeczy osądzonej z uwagi na niespełnienie elementarnych kryteriów tożsamości rozpatrywanych spraw. Po czym, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W. , postanowieniem z dnia 22 marca 2019 r. (znak NRŚ-OR.7534.5.2019.MSz) Wojewoda Dolnośląski wyznaczył do rozpatrzenia żądania Z. K. wskazując Starostę Powiatu W. Następnie, w dniu 19 września 2022 r. - działając w trybie przewidzianym przepisami art. 136-142 i art. 216 ust. 1 ugn - Starosta Powiatu W. wydał decyzję nr 603/2022, znak SP.GN.6821.5.2019.AP, w której orzekł w sposób cytowany w osnowie niniejszej decyzji.

W przewidzianym prawem terminie, pismem z dnia 30 czerwca 2022 r., odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniosła Gmina W., reprezentowana przez r.pr. M. J., żądając jej uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie Staroście zarzucono: 1) naruszenie art. 107, ust. 1, pkt 3 i pkt 6 kpa, poprzez brak uzasadnienia dla przyjętego kręgu stron postępowania, tj.: - brak wskazania na jakiej podstawie faktycznej i prawnej Z. K. jest jedynym uprawnionym do występowania o zwrot nieruchomości objętych postępowaniem, - brak wskazania na jakiej podstawie prawnej Wojewoda Dolnośląski jest reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniu. 2) naruszenie art. 23 ust. 1e ugn poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie uczestnikiem postępowania jest powiat (W.) lub miasto (W.) na prawach powiatu, a w konsekwencji przyjęcie, że Skarb Państwa jest reprezentowany przez właściwego wojewodę, tj. Wojewodę Dolnośląskiego, podczas gdy: - w niniejszym postępowaniu stroną nie jest W. - miasto na prawach powiatu, lecz Gmina W., czyli podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, zatem niedopuszczalne jest, aby Skarb Państwa był reprezentowany przez Wojewodę Dolnośląskiego; - Wojewoda Dolnośląski jest organem II instancji uprawnionym do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie, w związku z czym doszło do niedopuszczalnego łączenia funkcji strony oraz organu rozstrzygającego, gdyż ten sam podmiot (Wojewoda Dolnośląski) zajmuje pozycję strony postępowania, a następnie organu, w zależności od etapu załatwienia sprawy; 3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności:- zaniechanie ustalenia, jaki był cel nabycia nieruchomości, wywłaszczonej jako działka nr [...], tj. czy celem takim była budowa budynków mieszkalnych oraz budynków oświatowo-socjalnych, a jeśli tak - jaka była planowana lokalizacja tych budynków, lub czy celem nabycia nieruchomości było budownictwo towarzyszące, jeśli tak - jakiemu celowi budownictwo miało towarzyszyć oraz gdzie zlokalizowane były budynki towarzyszące; - zaniechanie ustalenia, jaka była dokładna lokalizacja poszczególnych budynków, budowli oraz innych urządzeń związanych z budową zakładu przemysłowego zajmującego się produkcją tkanin, kiedy została rozpoczęta ich realizacja, jaki był stan ich realizacji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że cel wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonych w chwili wywłaszczenia, jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], nie został zrealizowany; 4) naruszenie art. 107 § 6 kpa poprzez sporządzenie przez Organ I instancji wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, z którego nie wynika czy: - cel nabycia działek gruntu, oznaczonych jako działki gruntu nr [...], nr [...] i nr [...] AM-[...], obręb P. w chwili wywłaszczenia, został rozpoczęty, zrealizowany w całości bądź zrealizowany w części, bądź czy w ogóle nie został zrealizowany; a ponadto, czy: - cel nabycia działki gruntu nr [...], AM-[...], obręb P. został rozpoczęty, zrealizowany w całości bądź zrealizowany w części, bądź czy w ogóle nie został zrealizowany. Ta część zarzutu zgłaszana jest przez Gminę W., jako że organ I instancji prowadził jedno wspólne postępowanie w odniesieniu do dwóch różnych właścicieli działek gruntu, tj. w odniesieniu do Gminy W. oraz Skarbu Państwa. Powyższe zarzuty sprecyzowano w uzasadnieniu odwołania.

Pismem z dnia 3 lipca 2022 r., również z zachowaniem ustawowego terminu od decyzji Starosty odwołał się również Skarb Państwa, reprezentowany r.pr. M. P., żądając jej uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie Staroście zarzucono naruszenie przepisów: 1. art. 7 kpa postępowania administracyjnego, w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz w zw. z art. 80 kpa przez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, a w konsekwencji niewystarczająco dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie - błędne ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie, że cel ten nie został zrealizowany, co doprowadziło do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości; 2. art. 136 ust. 3 ugn, w zw. z art. 137 ust. 1 ugn przez ich bezpodstawne zastosowanie i orzeczenie o zwrocie nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa przez L. K. umową z dnia 12 grudnia 1978 r. Zarzuty sprecyzowano w uzasadnieniu odwołania.

Wojewoda Dolnośląski, po rozpoznaniu złożonych odwołań wskazał, że sprawa dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z regulacją art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. - w myśl art. 137 ust. 1 ugn -jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1); • albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2); przy czym jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 ugn). Trzeba także zaznaczyć, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., znak P 38/11 (Dz.U. z 2014 r., poz. 376), zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ugn jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. (zob. wyroki NSA z dni: 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2391/12; 24 czerwca 2014 r., OSK 2876/12; 20 października 2015 r., I OSK 285/14; 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14; 13 maja 2016 r., I OSK 1887/14). Powyższe uprawnienie przysługuje również w przypadku nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 zitwn (art. 216 ust. 1 ugn). Organ wyjaśnia, że stosownie do art. 139 ugn nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Co więcej, w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, zwrotowi podlega również zwaloryzowana kwota odszkodowania (oraz nieruchomość zamienna, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania), w wysokości nie wyższej niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu (ewentualnie jej wartość odtworzeniowa). Przy czym osoby, które zostały wywłaszczone przed dniem 5 grudnia 1990 r., zwracają zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości (art. 140 ust. 1 i 2 w związku z art. 217 ust. 2 ugn). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (art. 140 ust. 3 ugn). Natomiast w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, ustalone - w opisany powyżej sposób -odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu (art. 140 ust. 4 ugn). Nieruchomość wywłaszczona nie podlega zwrotowi również w zakresie w jakim stanowi drogę publiczną. Powszechnie przyjmuje się bowiem, że z art. 2a ustawy z dnia 21marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645, ze zm.; dalej zwanej "udp") wynika, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2), są więc wyłączone z tradycyjnego obrotu prawnego. Organ zaznacza, że zgodnie z art. 4 pkt 2 udp, droga to budowla składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei pas drogowy jest to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga, a urządzenie drogi to obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, związane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, w tym kanał technologiczny (art. 4 pkt 1 i pkt 2a udp). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy - po pierwsze – organ stwierdza, że Starosta, w sposób prawidłowy określił krąg stron niniejszego postępowania, a także ich przedstawicieli. Przede wszystkim słusznie przyjęto, że uprawnionym do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest Z. K. Potwierdzają to: postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] we W. z dnia 11 grudnia 2008 r. (znak [...]), o stwierdzeniu nabycia spadku po L. K. przez A. K. i Z. K. po 1/2 części; postanowienie Sądu Rejonowego w Z., z dnia 22 listopada 2016 r. (znak [...]), o stwierdzeniu nabycia spadku po A. K., zmarłym w dniu [...] grudnia 2014 r., przez Z. K. w całości. Prawidłowo przyjęto również, że w niniejszej sprawie Skarb Państwa reprezentowany jest przez Wojewodę Dolnośląskiego. Z przepisu art. 23 ust. 1e ugn wynika bowiem, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu. Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Zaznaczenia przy tym wymaga, że wyznaczona tym przepisem funkcja wojewody dotyczy jedynie wykonywania praw procesowych w toku wymienionych w nim postępowań. Nie zmienia ona właściwości ogólnej do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, która wynika z art. 11 ust. 1, w związku z art. 4 pkt 9b ugn. Zgodnie z tymi przepisami należność tytułem zwrotu zwaloryzowanej kwoty wypłaconego odszkodowania przysługuje Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Prezydenta W. , jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W specyfice opisanych rozwiązań ustrojowych należy zwrócić uwagę, że wykonanie niniejszej decyzji ani nie umniejszy mienia Skarbu Państwa, względem którego prawo własności wykonuje Wojewoda Dolnośląski, ani nie będzie się wiązało z uzyskaniem przez organ odwoławczy należności pieniężnej. Jednocześnie w niniejszym przypadku zadanie Wojewody związane z reprezentacją Skarbu Państwa realizowane jest przez radcę prawnego pełniącego funkcję samodzielnego specjalisty, który w strukturze organizacyjnej Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, wykonuje pracę w innym wydziale niż rozpatrujący niniejszą sprawę. Przypisanie Wojewodzie Dolnośląskiemu funkcji reprezentanta Skarbu Państwa nie wiąże się zatem z nabyciem interesu prawnego, tudzież faktycznego, który mógłby być rozpatrywany w kategoriach przesłanek ujętych w art. 24 kpa. Tym samym zarzuty z pkt 1 i 2 odwołania Gminy są nieuzasadnione. Po drugie, w sposób prawidłowy ustalono w pierwszej instancji losy wywłaszczonej nieruchomości. Zebrany materiał, obejmujący liczne dokumenty z ewidencji gruntów (wypisy, wyrysy, wykazy zmian, kopie map, decyzje podziałowe wraz z załącznikami), prowadzi do bezspornej konkluzji, że grunt w granicach działek: nr [...], AM-[...] w wyniku scalenia wszedł w skład parceli nr [...], AM-[...] po jej podziale w skład działki nr [...], AM-[...] następnie w wyniku scalenia znalazł się w granicach działki nr [...], AM-[...], a po jej podziale obecnie stanowi część działki nr [...], AM-[...]; nr [...], AM-[...] w wyniku scalenia wszedł w skład parceli nr [...], AM-[...], a po kolejnym scaleniu w skład działki nr [...], AM-[...], a następnie w wyniku scalenia znalazł się w granicach działki nr [...], AM-[...] po jej podziale obecnie stanowi część działek: nr [...] i nr [...], AM-[...]; nr [...], AM-[...] w efekcie scalenia stał się częścią parceli nr [...], AM-[...], po czym w wyniku podziału wszedł w skład działek nr [...] i [...], AM-[...], które zostały scalone w działkę nr [...], AM-[...], następnie w wyniku kolejnych podziałów grunt ten znajdował się w granicach działek nr [...], AM-[...] nr [...], AM-[...] a aktualnie w granicach wydzielonej z niej działki nr [...], AM-[...]; natomiast działka nr [...], AM-[...], została podzielona na działki nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...]. AM-[...]. Równolegle część tych działek była przedmiotem obrotu prawnego, który chronologicznie wynikał z: stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Gminę W. własności działki nr [...], AM-[...] (utworzona m.in. z parceli nr [...], AM-[...], obecnie znajdującej się w granicach części działek nr [...], AM-[...]), w drodze tzw. decyzji "komunalizacyjnej" Wojewody W., znak GK.GW.8224/K/40/41/4/93, wydanej w dniu 28 stycznia 1993 r., na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, ze zm.); • zawarcia w dniu 28 sierpnia 1998 r. pomiędzy Gminą W. a Skarbem Państwa umowy darowizny (akt notarialny Rep. [...] nr [...]), na mocy której Gmina uzyskała prawo własności m.in. działek: nr [...], powstałej m.in. z działki nr [...], a obecnie będącej częścią parcel nr [...] i nr [...] (wszystkie AM-[...]) nr [...], AM-[...], utworzonej m.in. z działki nr [...], AM-[...], aktualnie leżącej w granicach parceli nr [...], AM-[...]; złożenia dwóch oświadczeń o objęciu udziałów oraz umów przeniesienia – zawartych w dniach: 23 kwietnia 2010 r. (Rep. [...] nr [...]), 23 sierpnia 2011 r. (Rep. [...] nr [...]) - Gmina W. przekazała spółce W. Sp. z o. o., z siedzibą we W., prawo własności nieruchomości, obejmująca m.in. działkę nr [...], w granicach której leży wywłaszczona działka nr [...] i fragment działki nr [...] (wszystkie AM-[...]), przy czym w dniu 19 maja 2017 r. dokonano wpisu do KRS o zmianie nazwy spółki na S. Sp. z o.o. (zob. dane KRS nr [...], powszechnie dostępne na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości, https://ekrs.ms.gov.pl/web/wyszukiwarka-krs/strona-glowna/index.html). Jedynie działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], wciąż stanowią własność Skarbu Państwa, zgodnie z dyspozycją art. 11 ugn, wykonywaną przez Prezydenta W. Również te ustalenia są poza sporem, a obecny stan prawny tej nieruchomości potwierdza treść ksiąg wieczystych. Po trzecie, już przedstawione powyżej informacje potwierdzają prawidłowość rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu części nieruchomości - stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [...] i fragment działki nr [...] - która obecnie znajduje się w granicach działki nr [...] (wszystkie AM-[...]). Ten fragment wywłaszczonej nieruchomości nie może podlegać zwrotowi, ponieważ stanowi własność osoby trzeciej, czyli spółki S. Po czwarte Wojewoda podziela stanowisko o braku możliwości zwrotu części nieruchomości - stanowiącej w dacie wywłaszczenia pozostały fragment działki nr [...] oraz działkę nr [...], obydwie AM-[...] - która obecnie znajduje się w granicach działek – odpowiednio - nr [...], AM-[...] oraz nr [...], AM-[...]. Opisana część nieruchomości wywłaszczonej leży bowiem obecnie w pasie drogowym drogi publicznej, tj. ulicy [...] i znajdują się na niej elementy urządzonej drogi publicznej, którą zrealizowano w ramach inwestycji przygotowujących imprezę [...]. Jednoznacznie potwierdzają to w szczególności: protokół oględzin z dnia 15 października 2019 r.; aktualne ortofotomapy, powszechnie dostępne na witrynach Geoportalu Krajowego (http://www.geoportal.gov.pl/), a także Systemu Informacji Przestrzennej Miasta W. (http://geoportal.[...].pl/; dalej "SIPMW"); wypisy z rejestru gruntów, w których ww. działki są określone jako użytki drogowe ("dr") znajdujące się w trwałym zarządzie ZDiUM-u, czyli jednostki organizacyjnej Gminy W., wykonującej obowiązki zarządcy dróg publicznych; pismo ZDiUM z dnia 23 października 2019 r,, które potwierdza charakter tych parcel, wraz z załączoną do niego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] lutego 1989 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach województwa W. (Dz. Urz. Woj. W.., nr 5, poz. [...]) - zob. pkt 33 załącznika "dodatkowy wykaz dróg lokalnych na terenie dzielnicy [...]". Spójne z tymi ustaleniami i faktycznym sposobem korzystania z tych parcel, jest również ich przeznaczenie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ul. [...] i ul. [...] we W., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 52, poz. [...]., ze zm.). Znajdują się one bowiem na obszarze oznaczonym symbolem 4KDS (zob. wypis i wyrys z planu, wykonany na dzień 30 października 2019 r., a także aktualne dane powszechnie dostępne na witrynie SIPMW), dla którego ustalono przeznaczenie: podstawowe: ulice i lądowisko; uzupełniające: rekreacja, infrastruktura drogowa, urządzenia infrastruktury technicznej; obowiązujące ustalenie dotyczące zagospodarowania terenu: ulica klasy dojazdowej. Z powyższego wynika, że działki nr [...], AM-[...] oraz nr [...], AM-[...] - obejmujące części nieruchomości wywłaszczonej jako fragment działki nr [...] oraz działkę nr [...] (obydwie AM[...]) -tak prawnie, jak i w wymiarze faktycznym, stanowią obszar dróg publicznych. Zaznaczenia wymaga, że również ta okoliczność pozostaje poza sporem. Wojewoda - kierując się tutaj dyspozycją art. 9 oraz art. 11 kpa - wskazuje przy tym ponownie, że brak możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej z omówionych powyżej przyczyn może skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą pomiotu publicznego, który zbył nieruchomość wywłaszczoną osobie trzeciej. Do ustalenia istnienia podstaw zwrotu w momencie zbycia takiej nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawniony jest sąd powszechny, który ocenia zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie, z terminem jego przedawnienia rozpoczynającym bieg z dniem wydania ostatecznej decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości (por. wyroki SN z dni 11 sierpnia 2011 r., znak I CSK 573/2010 i 29 maja 2014 r., znak V CSK 384/13; por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., znak I OPS 3/14). Po piąte, w opisanych okolicznościach należy stwierdzić, że w stosunku do części nieruchomości wywłaszczonej - będącej aktualnie własnością osoby trzeciej i stanowiącej drogę publiczną - zachodzą negatywne przesłanki, które wykluczają dokonanie zwrotu. Co istotne okoliczności te są bezsporne. W konsekwencji, we wskazanym zakresie badanie przesłanek zwrotu jest bezprzedmiotowe (zob. uchwala NSA znak I OPS 3/14 oraz ww. wyroki NSA znak: I OSK 2118/14, I OSK 264/15, I OSK 285/14, I OSK 3497/15, I OSK 1056/17; wyrok WSA w Krakowie 19 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1280/17). Bezprzedmiotowe są zarazem zarzuty Gminy z pkt 3 i pkt 4 jej odwołania, w zakresie w jakim odnoszą się do szczegółowej weryfikacji celu wywłaszczenia działek nr [...], nr [...] i nr [...] (AM-[...]), a także niejasności w wywodach uzasadnienia dotyczących tych parcel. Jedynie na marginesie Wojewoda zauważa, iż dla oceny zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wystarczające jest potwierdzenie spełnienia choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 ugn. W niniejszym przypadku natomiast zestawienie dokumentacji fotograficznej, powszechnie dostępnych ortofotomap i map ewidencyjnych, z rysunkami planów realizacyjnych przędzalni czesankowej i drukami; a także wskazane w decyzji Starosty dokumenty dotyczące losu obydwu inwestycji; nie pozostawiają wątpliwości, że na terenie ww. działek, przed dniem 22 września 2004 r. nie zakończono budowy żadnego z projektowanych na nich obiektów budowlanych. De facto obydwie inwestycje zostały zaniechane przed datą miarodajną z perspektywy art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, w brzmieniu uwzględniającym wyrok TK znak P 38/11. Wobec tego faktu bez znaczenia pozostaje częściowe zagospodarowanie jednej z działek, które polegało na niezakończonej budowie projektowanego w ramach przędzalni budynku "[...]" (tj. jednej jego hali), który w tym zakresie według planu realizacyjnego drukami był projektowany jako obiekty "Ic" i "Id" (tj. "[...]" -magazyny i "[...]" spedycja). Po szóste, organ odwoławczy podziela stanowisko Starosty, dotyczące zaistnienia podstaw zwrotu działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Zebrane w sprawie dokumenty, potwierdzają bowiem w sposób jednoznaczny, że cel wywłaszczenia niegdysiejszej działki nr [...] - wynikający z umowy z dnia 12 grudnia 1978 r. - nie został zrealizowany ani przed dniem 22 września 2004 r., ani później. W tym zakresie przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że celem tym była budowa zespołu budynków mieszkalnych oraz budynków oświatowo socjalnych w ramach budowy P., na terenach położonych we W. przy ul. [...] i [...] , przewidzianych planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego we W. z dnia 30 czerwca 1978 r. (nr 283/78, nr BPVI/600/D4/23/78). W ogólnym ujęciu celem wywłaszczenia działki nr [...] była zatem budowa zespołu budynków mieszkalnych oraz budynków oświatowo socjalnych. Co przy tym kluczowe, spójny obraz faktycznego sposobu zagospodarowania powierzchni przedmiotowej nieruchomości na przestrzeni lat tworzą; protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 15 października 2019 r., zdjęcia lotnicze z lat 1994, 2004 i 2006, a także dokumentacja fotograficzna znajdująca się w operacie szacunkowym z dnia 21 września 2021 r., jak również ortofotomapy z lat 1994, 2006 i 2022 (powszechnie dostępne w SIPMW), z których jednolicie wynika, że teren wywłaszczonej działki nr [...], ani nie został zabudowany, ani zagospodarowany w zorganizowany sposób; - brak choćby śladów przerwanych robót budowlanych, które widoczne były na pozostałych wywłaszczonych działkach; - teren ten jest jedynie porośnięty roślinnością, w tym częściowo drzewami i krzewami, która nie ma jednak charakteru zieleni urządzanej, lecz przypadkowy; mapy ewidencyjne, a także wypisy z ewidencji gruntów i wykazy zmian gruntowych, z których spójnie wynika, że - ani grunty w granicach niegdysiejszej działki nr [...], ani obecnych działek nr [...], nr [...] i nr [...], nigdy nie były zaklasyfikowane jako tereny budowlane dowolnej kategorii, lecz jednolicie jako użytki rolne, przy czym na rysunku z projektu podziału działki nr [...] - datowany na dzień 26 lutego 1976 r. - w północnej części projektowanej wówczas działki nr [...], widać również "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi", oznaczone symbolem - Ws; - dopiero działka nr [...], utworzona decyzją Prezydenta W. z dnia 24 lipca 2018 r., nr 247/2018 - czyli po dniu 22 września 2004 r. - została zaklasyfikowana jako "tereny przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych" (Tp); - na żadnej z map ewidencyjnych terenu, w tym stanowiącej załącznik do decyzji podziałowej, nie ma obrysów jakichkolwiek zabudowań; kopia mapy zasadniczej z dnia 7 lutego 2022 r., z której wynika, że na terenie tej nieruchomości nie zrealizowano nawet sieci infrastruktury technicznej, które można by rozpatrywać jako służące zapewnieniu dostępu do mediów dla inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia. W tym kontekście warto przytoczyć wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r., znak IV SA 2053/96, w którym stwierdzono, że do ustalenia, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany wystarczającą przesłanką jest stwierdzenie istnienia na gruncie sytuacji faktycznej, która wskazuje na niezrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu w dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Co więcej, zebrany w pierwszej instancji materiał potwierdza, że inwestycja planowana do realizacji na terenie działki nr [...] (AM-[...]), podzieliła losy inwestycji planowanych na pozostałych wywłaszczonych działkach, tj, - kolejno - przędzalni i drukami. Mianowicie: decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia 4 października 1993 r. (znak R-N/GK.g-630/29/2246/93): - stwierdzono wygaśnięcie m.in. decyzji Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Terenami we W. z dnia 27 stycznia 1976 r. (znak WZGT/TN/PT/3996/76) i z dnia 30 grudnia 1978 r. (znak WZGT/TN/PT/3996/II/78) o przekazaniu w użytkowanie W. P. w budowie we W. przy ul. [...] m.in. działki nr [...] (AM-[...]), a także działek nr [...], nr [...] i nr [...] (AM-[...]), w granicach których znajdowały się wówczas wywłaszczone działki nr [...], nr [...] i nr [...] (AM-[...]); - w jej uzasadnieniu wyjaśniono natomiast, że Minister Przemysłu Chemicznego i Lekkiego zarządzeniem z dnia 12 stycznia 1985 r. nr 2/Org/85 zaniechał działalności przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "W. P. w budowie we W. przy ul. [...]", a także postanowił o jego wykreśleniu z rejestru i przekazał niezakończoną, zaniechaną inwestycję na rzecz R. we W.; w dniu 16 listopada 1993 r. spisano protokoły zdawczo-odbiorcze z potwierdzające:- przekazanie Skarbowi Państwa, Urzędowi Rejonowemu we W.,- przez Komisję Likwidacyjną R. ds. W.(1),- m.in. działki nr [...] (AM-[...]), a także działek nr [...], nr [...] i nr [...] (AM-[...]), w granicach których znajdowały się wówczas wywłaszczone działki nr [...], nr [...] i nr [...] (AM-[...]). Ważne jest przy tym, że przejęcia nieruchomości i wygaszenia decyzji o przekazaniu ich w użytkowanie, dokonano z związku z zaniechaniem inwestycji pn. C. we W. przy ulicy [...], przez podlegające likwidacji W.(1). Biorąc zarazem pod uwagę, że budowa zespołu budynków mieszkalnych oraz budynków oświatowo socjalnych, była ściśle związana z inwestycją przemysłową - pierwotnie z budową P., a później drukami R. - logicznym jest, że działka nr [...] stała się zbędna na ceł wywłaszczenia, niezależnie od szczegółowych planów dotyczących tej parceli. Całokształt powyższych ustaleń prowadzi do logicznego wniosku, że — ani w granicach niegdysiejszej działki nr [...], ani na sąsiadujących z nią gruntach - nie powstał żaden obiekt budowlany mogący stanowić element zespołu budynków mieszkalnych oraz budynków oświatowo socjalnych. Na terenie istniejących obecnie działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] znajduje się jedynie nieurządzona w zorganizowany sposób roślinność, która na przestrzeni lat stopniowo, w sposób przypadkowy porosła nieruchomość. Brak również dowodów wskazujących, że rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych oraz budynków oświatowo socjalnych. Ustosunkowując się w tym miejscu do argumentacji zawartej w odwołaniu Skarbu Państwa - iż istnienie tej roślinności może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, w przypadku gdyby jej urządzenie przewidywał plan realizacyjny organ wskazuje, że na gruncie niniejszej sprawy nie może ona znaleźć uznania. W przypadku bowiem, gdy zasadniczym celem wywłaszczenia jest budowa zespołu budynków mieszkalnych oraz budynków oświatowo socjalnych, realizacja elementów zagospodarowania w postaci "zieleni", przy jednoczesnym braku realizacji jakiegokolwiek obiektu budowlanego, nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że zrealizowano cel wywłaszczenia. W sytuacji gdy "zieleń" stanowi jedynie element zagospodarowania terenu inwestycji - całkowicie drugorzędny względem celu jakim jest budowa obiektów służących do zamieszkiwania i nauki - nawet planowe wykonanie elementów takiej zieleni, w sytuacji gdy nie zakończono budowy żadnego budynku, nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia. Częściowa realizacja celu wywłaszczenia nie może być bowiem rozumiana, w tak dosłowny i szczegółowy sposób, że prowadziłoby to do absurdu, jakim byłaby odmowa zwrotu gruntu pod kilkoma drzewami, w sytuacji gdy nie powstała choćby część planowanej zabudowy. Natomiast realizacja mało istotnych elementów szczegółowego planu zagospodarowania terenu inwestycji, świadczy raczej o rozpoczęciu prac związanych z realizacją tego celu. Zaznaczenia przy tym wymaga, że z wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, iż zieleń urządzona - jako element zagospodarowania terenu inwestycji - realizowana jest w jej końcowym etapie, po zakończeniu budowy obiektów budowlanych. Jest to logiczną konsekwencją faktu, że obecność zieleni urządzonej utrudniałaby realizację budynków i urządzeń, jednocześnie podczas ich wykonywania sama zieleń mogłaby ulegać uszkodzeniu. W niniejszym przypadku natomiast brak dowodów świadczących, że doszło choćby do rozpoczęcia budowy budynków mieszkalnych oraz budynków oświatowo socjalnych. Jednocześnie analiza zdjęć i ortofotomap wskazuje, że teren niegdysiejszej działki nr [...] został porośnięty roślinnością w sposób przypadkowy i niezorganizowany. Nawet gdyby w sposób losowy roślinność wyrosła w miejscach przewidzianych planem realizacyjnym, absurdem byłoby przyjęcie, że świadczy to o częściowej realizacji celu wywłaszczenia, którego istotę stanowiła budowa zespołu budynków mieszkalnych oraz budynków oświatowo socjalnych. Na marginesie organ zauważa, że w wypisie z planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. 1973-1985, w sposób nieprecyzyjny określono przeznaczenie wszystkich wywłaszczonych działek. Z rysunku i legendy tego planu nie wynika bowiem ażeby którakolwiek z nich stanowiła tereny zielone. Dalej organ zaznacza, że do dokonania tych ustaleń wystarczający był materiał zebrany w pierwszej instancji, a także informacje powszechnie dostępne w SIPMW. Tym niemniej biorąc pod uwagę zarzuty Skarbu Państwa, a także zarzuty z pkt 3 i pkt 4 odwołania Gminy, w zakresie w jakim odnoszą się do niegdysiejszej działki nr [...], AM-[...] Wojewoda Dolnośląski przeprowadził postępowanie uzupełniające celem uszczegółowienia celu wywłaszczenia tej parceli wynikającego z umowy z dnia 12 grudnia 1978 r. W pierwszej kolejności pozyskano dokumentację archiwalną sprawy zakończonej decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego we W. z dnia 30 czerwca 1978 r., nr 283/78, nr BP-VI/600/D4/23/78, wraz z kompletną dokumentacją planistyczną oraz realizacyjną dotyczącą inwestycji polegającej na budowie .zespołu budynków mieszkalnych oraz budynków oświatowo socjalnych w ramach budowy P., na terenach położonych we W. przy ul [...] i [...] . Z rysunku planu zagospodarowania terenu tej inwestycji wynika natomiast, że na terenie działki nr [...], AM-[...] planowano budowę: części budynku mieszkalnego nr [...] - obiektu nr [...] (działki nr [...] i nr [...]); znikomej części budynku internatu ze stołówką i stacją trafo - obiektu nr [...] (działka nr [...]); fragmentu placu apelowego - obiektu nr [...] (działki nr [...] i nr [...]), w tym posadzenie jednego drzewa (działka nr [...]). Nawiązując do ustaleń poczynionych już w oparciu o materiał zebrany w pierwszej instancji, należy stwierdzić, że brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających zrealizowanie należy stwierdzić tych obiektów budowlanych, czy też okoliczność, że jedno z drzew rosnących na terenie działki nr [...] zostało posadzone podczas realizacji inwestycji przewidzianej opisanym planem. Jednocześnie absurdem byłoby przyjąć, że nawet jeśli jedno z drzew porastających parcelę znajduje się w miejscu oznaczonym na rysunku ww. planu to w tym zakresie cel wywłaszczenia został zrealizowany. W szczególności bowiem na wskazanym terenie nie powstał utwardzony plac apelowy, ze starannie posadzonym i zabezpieczonym drzewem, lecz porasta go przypadkowo rozmieszczona roślinność. Następnie, w związku z informacją pozyskaną z Archiwum Państwowego we W., w dniu 27 czerwca 2023 r. organ odwoławczy zapoznał się w czytelni Archiwum z dokumentacją zawartą w jednostce aktowej nr [...], pn.: "Koncepcja. Osiedle Mieszkaniowe ul. [...]-[...] we W., 1986", ze zbioru nr [...], pn.: "B. we W. z lat 1949-1993". Przeprowadzone czynności objęły sporządzenie fotografii wszystkich kart tych akt, a także analizę porównawczą, wykonanych w tej samej skali: wydruku mapy ewidencyjnej wykonanego na przezroczystym papierze, obejmującego działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], AM-[...]; oraz wielkoformatowej mapy z tej jednostki aktowej, stanowiącej projekt zagospodarowania terenu inwestycji "Budownictwo Towarzyszące dla R.". Przebieg ww. analizy porównawczej również utrwalono w formie fotografii. Zdjęcia zamieszczono w aktach sprawy w formie wydruków, a także formie plików na elektronicznym nośniku danych. Ustalenia poczynione w ramach tych czynności przedstawiają się następująco: W.(1), było inwestorem zadania pn. "Osiedle mieszkaniowe dla R. w rejonie ulic [...] i [...]"; w pkt 2.3. części tekstowej projektu "Materiały wyjściowe do opracowania koncepcji" wymieniono decyzję Wojewódzkiej Komisji Planowania o zmianie użytkowania wstrzymanej budowy W. P.; część dokumentacji towarzyszącej stanowią warunki techniczne i opinie uzyskane jeszcze przez W. P. w budowie, dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych oraz budynków oświatowo socjalnych w ramach budowy P., na terenach położonych we W. przy ul. [...] i [...] ; • w liniach rozgraniczających zmodyfikowanej inwestycji znalazła się niespełna połowa wywłaszczonej działki nr [...], na której planowano: “ budowę fragmentu budynku (części działek nr [...] i nr [...]), którego przeznaczenia - wobec braku oznaczenia numerycznego nawiązującego do legendy nie można jednoznacznie zidentyfikować - ale sąsiedni budynek oznaczono nr 1, czyli według legendy "handel, usługi"; - resztę terenu przewidziano na zagospodarowanie zielenią niską (części działek nr [...] i nr [...]), dojazdami utwardzonymi i ciągami pieszymi (części działek nr [...], nr [...] i nr [...]); w aktach brak jakichkolwiek informacji o przejęciu wykonanych lub choćby rozpoczętych obiektów budowlanych, bądź innych wykonanych wcześniej elementów zagospodarowania terenu. Powyższe prowadzi do następujących wniosków: opisana inwestycja stanowiła modyfikację: - zespołu budynków mieszkalnych oraz budynków oświatowo socjalnych planowanego w ramach budowy P. - na "Budownictwo Towarzyszące dla R./"Osiedle mieszkaniowe R.", czyli w zbliżona rodzajowo inwestycję związaną z C. we W. przy ulicy [...], realizowanym przez W.(1); ponad połowa wywłaszczonej działki nr [...], znajdująca się poza granicami planu realizacyjnego, już wówczas była zbędna na cel wywłaszczenia; w oparciu o materiał zebrany w pierwszej instancji, należy stwierdzić, że brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających zrealizowanie również ww. budynku, dojazdów utwardzonych ciągów pieszych; w szczególności nie urządzono planowanej zieleni niskiej, w której to kwestii Wojewoda szerzej wypowiedział się w odniesieniu do zarzutów Skarbu Państwa. Powyższe ustalenia jedynie potwierdzają dokonaną już w pierwszej instancji ocenę, że cel wywłaszczenia działki nr [...] nie został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. Zaniechanie przez Starostę szczegółowej analizy celu wywłaszczenia tej parceli - tj. z perspektywy rysunków planów realizacyjnych - nie miało zatem żadnego wpływu na zasadność rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej w granicach istniejących obecnie działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Podstawę do tego stanowi bowiem niewątpliwie norma wynikająca z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, w brzmieniu uwzględniającym wyrok TK znak P 38/11. Co istotne spełnienie jednej z przesłanek ujętych w art, 137 ust. 1 ugn jest wystarczające, aby zastosować art. 136 ust. 3 ugn. Jednocześnie organ odwoławczy nie znajduje uznania dla argumentacji obydwu odwołujących się stron w zakresie w jakim kwestionują one wykazanie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a także wartość dowodową zebranego w tym zakresie materiału. Po siódme - zdaniem organu odwoławczego - operat szacunkowy z dnia 21 września 2021 r., którego aktualność rzeczoznawca majątkowy potwierdził klauzulą z dnia 10 grudnia 2022 r., stanowi wiarygodny dowód, co do aktualnej wartości podlegającej zwrotowi części nieruchomości. Również w tym zakresie należy podzielić ocenę Starosty. Motywując przyczyny tej konkluzji, w pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że do określenia aktualnej wartości nieruchomości, rzeczoznawca wykorzystał podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, iż wartość rynkowa nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 ugn). W tym celu konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 r. wyc.). Biegły zastosował przy tym metodę korygowania ceny średniej, polegającą na przyjmowaniu do porównań się co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 r. wyc.). Poprzez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy natomiast rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ugn). Na sposób wyceny wpłynął fakt, że obowiązujący aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] i [...] w obrębie P. we W. - zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...], z dnia [...] czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 123, poz. [...]., ze zm.) - przewiduje dla nieruchomości wywłaszczonej jako działka nr [...], mieszane przeznaczenie (zob. wypis i wyrys z planu, wykonany na dzień 30 października 2019 r., a także aktualne dane powszechnie dostępne na witrynie SIPMW), tj,: oznaczone symbolami: 2MW-MN/2 (działki nr [...] i nr [...]) - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej; 2KDD/3 (działka nr [...]) -teren ulic dojazdowych; 9US (działka nr [...]) -teren usług. Jako że analiza kolejno rynków lokalnego i regionalnego wykazała brak nieruchomości podobnych o podobnym mieszanym przeznaczeniu, biegły dokonał odrębnej wyceny poszczególnych części nieruchomości o różnych przeznaczeniach. Zaznaczenia wymaga, że Wojewoda zweryfikował operat szacunkowy pod kątem zgodności z przepisami prawa, wyliczeń matematycznych, jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawcę wymogów prawnych i założeń dotyczących analizy rynku (§ 26 r.wyc.), doboru materiału porównawczego dla każdego z uwzględnionych przeznaczeń (art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 2 i 140 ust. 4 ugn) oraz jakości poszczególnych cech rynkowych, ich opisu, a także korekty różnic w procesie określania wartości rynkowej gruntu w podejściu porównawczym z zastosowaniem metodą korygowania ceny średnie (art. 153 ust. 1 ugn i § 4 ust. 1 i 4 r. r. wyk.). W konsekwencji opinię należy uznać za przejrzystą, spójną i prawidłową pod kątem przyjętych założeń i ich realizacji. Prawidłowe są również wyliczenia wykonane w ramach wszystkich szacunków (w szczególności: ceny średnie, zakresy i wartości współczynników korygujących, skorygowana cena jednostkowa i wartości). Pozytywna ocena dotyczy także formalnych wymogów obydwu opinii, która zawiera wszystkie elementy wymienione w § 56 i § 57 ust. 1 r.). W konsekwencji Wojewoda nie ma zastrzeżeń do wyników końcowych wyceny, wedle których aktualna wartość części nieruchomości o poszczególnych przeznaczeniach w planie wynosi: 2MW-MN/2 (działki nr [...] i nr [...]) - w zaokrągleniu 359 300,00 zł (przy wartości jednostkowej = 715,64 zł/m.); 2KDD/3 (działka nr [...]) - w zaokrągleniu 356 500,00 zł (przy wartości jednostkowej = 110,21 zł/m); 9US (działka nr [...])= 460,23 zł/m). Tym samym aktualna wartość podlegającej zwrotowi części nieruchomości wywłaszczonej jako działka nr [...] wynosi 905 700,00 zł. Podsumowując wnikliwa analiza opisanych powyżej działań wykazała, że w każdym istotnym i weryfikowalnym przez organy administracyjne elemencie operat został sporządzony w sposób prawidłowy. Stanowi on zatem wiarygodny dowód na okoliczność wartości działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], ustalonej na potrzeby weryfikacji, czy kwota wypłaconego odszkodowania nie przekracza ich 50% aktualnej wartości nieruchomości wywłaszczonej jako działka nr [...]. Zaznaczenia przy tym wymaga, że wartość dowodowa opinii biegłej jest bezsporna- w zaokrągleniu 289 900,00 zł (przy wartości jednostkowej). Po ósme, konieczne jest określenie wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, jaka została wypłacona za podlegającą zwrotowi część nieruchomości. Ma to na celu zarówno ustalenie, czy nie przekracza ona 50% aktualnej wartości tej nieruchomości wywłaszczonej (proporcjonalnie do jej powierzchni), jak i stanowi podstawę do określenia podlegającej zwrotowi należności pieniężnej. Weryfikując ustalenia organu I instancji Wojewoda określił zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z zastosowaniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, korzystając zarówno z opracowań "rocznych" (Dziennik Urzędowy Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski", bądź opracowania: "Roczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1950-2013"), jak i - w dalszej kolejności - z miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, publikowanych do dnia wydania decyzji w II instancji (na urzędowej stronie internetowej GUS, www.stat.gov.pl). Co przy tym istotne czynności te nie wymagają wiedzy specjalistycznej, a w szczególności z zakresu wyceny nieruchomości jak organ I instancji, uwzględniając wyliczenia za biegłego, również Wojewoda za punkt wyjścia przyjął kwotę odszkodowania wypłaconą L. K. na mocy umowy z dnia 12 grudnia 1978 r., tj. 37 357,00 zł. Podczas wyliczeń wykorzystano arkusz kalkulacyjny programu "Microsoft Excel" (dla wartości pieniężnych przyjmując format liczb "księgowe") we wskazany w dalszej części decyzji sposób: na tle poczynionych ustaleń, aktualna pozostaje, bezsporna konstatacja, że wysokość podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną działkę nr [...], wynosząca - na dzień orzekania przez Wojewodę 19 419,00 zł - nie przekracza 50% aktualnej wartości powstałych z jej podziału parcel [...], nr [...], nr [...] i nr [...], która wynosi 905 700,00 zł. Prawidłowo zatem zastosowano w pierwszej instancji treść przepisu art. 217 ust 2 ugn. Po dziewiąte, w okolicznościach faktycznych opisanych w ramach oceny przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jak działka nr [...], oczywistym jest, że na jej wartość nie wpłynęły działania podjęte bezpośrednio na tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu. De facto nie została ona zagospodarowana przez żaden z podmiotów wykonujących wobec niej prawo własności Skarbu Państwa. Podsumowując, Wojewoda podziela stanowisko organu I instancji w zakresie w jakim stwierdzono: brak możliwości zwrotu część nieruchomości wywłaszczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] (AM-[...]), która aktualnie znajduje się w granicach działek nr [...] i nr [...] (AM-[...]) oraz nr [...] (AM-[...]); zaistnienie okoliczności uzasadniających zwrot nieruchomości wywłaszczonej jako działka nr [...] (AM-[...]), a obecnie stanowiącej działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (AM-[...]). Jednocześnie zachodzi konieczność zmiany kontrolowanej decyzji Starosty, w części w jakiej ustalono obowiązek Z. K. (pkt IV). Wynika to z obowiązku zaktualizowania waloryzacji wypłaconego odszkodowania na dzień orzekania w drugiej instancji, a także z konieczności doprecyzowania rozstrzygnięcia. Uszczegółowienie to z jednej strony uzasadniają zaprezentowane wcześniej rozważania dotyczące reprezentacji Skarbu Państwa i roli Prezydenta W. , a z drugiej strony dyspozycja art. 141 ust. 4 ugn, zgodnie z którym do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Termin zapłaty nie może zatem budzić żadnych wątpliwości, a rozstrzygnięcie w tej materii znajduje podstawę w art. 142 ust. 1 ugn, zgodnie z którym w decyzji o zwrocie orzeka się m.in. o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu. Wypada przy tym zaznaczyć, że o obowiązku i terminie zwrotu nieruchomości opisanej w pkt I zaskarżonej decyzji nie orzeczono z tego względu, że stanowi ona własność Skarbu Państwa, a więc stosownie do art. llb ugn nadzór nad gospodarowaniem nią przez Prezydenta W. sprawuje Wojewoda Dolnośląski. W konsekwencji - mocą pkt 2 osnowy niniejszej decyzji, w którym utrzymano w mocy m.in. pkt I decyzji Starosty Powiatu W. - zwrot opisanej tam nieruchomości wywłaszczonej nastąpi z chwilą, w której niniejsza decyzja stanie się wykonalna. W konsekwencji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa należało uchylić zaskarżoną decyzję -w części obejmującej pkt lV- i w tym zakresie orzec co do istoty, tj.: określić wysokość należności tytułem zwrotu wypłaconego odszkodowania w kwocie zwaloryzowanej na dzień orzekania w drugiej instancji; doprecyzować - z uwzględnieniem dyspozycji powołanego wcześniej art. 11 ust. 1, w związku z art. 3 pkt 9b ugn - podmiot wykonujący prawo własności Skarbu Państwa, któremu przysługuje ta należność pieniężna, tj. jako Prezydenta W. ; ustalić termin zapłaty ww. należności pieniężnej. Natomiast w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja była prawidłowa, uzasadnione było zatem utrzymanie Jej w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa (pkt I, pkt II oraz pkt III).

Skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego nr NRŚ-OR.7534.23.2022.AAP z dnia 18 lipca 2023 r. w imieniu Gminy W.. Zaskarżono w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 lipca 2023 r., o sygn. NRŚ-OR.7534.23.2022.MP wnosząc o: (a) uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, (b) zasądzenie na rzecz Gminy W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r, poz. 344, ze zm., dalej: "ustawa UGN") poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez Organ II instancji, że w niniejszej sprawie uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, a w konsekwencji przyjęcie, że w Skarb Państwa w niniejszym postępowaniu jest reprezentowany przez właściwego wojewodę, tj. Wojewodę Dolnośląskiego, podczas gdy: w niniejszym postępowaniu administracyjnym stroną nie jest ani powiat, ani miasto na prawach powiatu, lecz Gmina W., czyli podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, zatem niedopuszczalne jest, aby Skarb Państwa był reprezentowany przez Wojewodę Dolnośląskiego, niedopuszczalnego jest łączenie przez Wojewodę Dolnośląskiego w jednym postępowaniu administracyjnym funkcji strony oraz organu rozstrzygającego: 1) naruszenie art. 24 §1 ust. 1 i ust. 4 KPA oraz art. 26 § 3 KPA w związku z art, 23 ust. 1 e ustawy UGN, polegające na rozpatrzeniu przez Wojewodę Dolnośląskiego, jako organ II instancji, własnego odwołania złożonego przez tegoż samego Wojewodę Dolnośląskiego. W przypadku gdy organ II instancji jest również stroną postępowania, przyjąć należało, że organ II instancji - Wojewoda Dolnośląski stał się niezdolny do orzekania w sprawie, w której występuje również jako strona postępowania, w tym jako strona składająca odwołanie od decyzji Organu I instancji. Nieopuszane jest bowiem aby Wojewoda Dolnośląski rozpatrywał własne odwołanie i w tym zakresie orzekał co do istoty sprawy: 2) naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy UGN, w związku z art. 7, art. 77 §1 oraz 80 KPA, polegające na zaniechaniu zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy oraz w konsekwencji niewystarczające ustalenie stanu faktycznego w zakresie precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia całej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, co następnie doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ II instancji, że cel ten nie został zrealizowany. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniosła uwagi ogólne - wykazanie interesu prawnego Gminy W. co do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazała, że interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego może być traktowany jako interes w doprowadzeniu do weryfikacji decyzji administracyjnej lub innego aktu, bądź czynności z zakresu administracji publicznej, będącego przedmiotem skargi (Prawo o postępowaniu przed sądom; administracyjnymi. Komentarz red. Wierzbowski 2023, wyd. 8/Jagielska/Wiktorowska/Wajda). Strona skarżąca wnosząc niniejszą skargę zmierza do zweryfikowania zaskarżonej decyzji, gdyż w ocenie strony skarżącej decyzja zawiera wady formalne (podmiotowe), które w przypadku braku jej zaskarżenia, skutkować mogą wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego w drodze trybów nadzwyczajnych przewidzianych w KPA. Brak wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w drodze kontroli sądowej prowadzi do powstania niepewności co do trwałości decyzji, która zawiera oczywiste błędy formalne i tym samym - istnieje realne ryzyko jej późniejszego wzruszenia w trybie KPA. Taki stan niepewności w sprawach dotyczących statusu prawnego nieruchomości narusza interes prawny Gminy W. - bez względu na fakt, iż w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Gminy W. wniosek o zwrot nieruchomości został oddalony. Interesem prawnym Gminy W. w niniejszej sprawie jest uzyskanie trwałej decyzji administracyjnej utrzymującej prawo własności Gminy W. do nieruchomości – bez ryzyka, że decyzja podlegać może wzruszeniu w trybie KPA.W ocenie strony skarżącej przy wydaniu zaskarżone] decyzji doszło do nieprawidłowego połączenia funkcji strony postępowania (tj. Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego), (tj. Wojewodą Dolnośląskim). Skutkiem tego uchybienia jest sytuacja, w której Organ II instancji, poza odwołaniem Gminy W. od decyzji organu I instancji, rozpatrywał również własne odwołanie od decyzji od tej decyzji. Skutkiem połączenia funkcji jest fakt, iż stanowisko Wojewody Dolnośląskiego - wyrażone w sprawie jako organ II instancji, jest odmienne od stanowiska Wojewody Dolnośląskiego wyrażonego w tej samej sprawie - jako strona postępowania. Stąd nie sposób ustalić które z tych stanowisk Wojewody Dolnośląskiego jest prawidłowe. Ponadto, dotychczasowa decyzja organu I instancji oraz zaskarżana decyzja organu II instancji, oparte są generalnie na błędnych ustaleniach co do braku zrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości. W ocenie organu II instancji rozstrzygnięcie w kwestii odmowy zwrotu części nieruchomości jest skutkiem okoliczności, że aktualnie właścicielem części nieruchomości nie jest ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego - lecz osoba trzecia (S. sp. z o.o.) oraz że część nieruchomości stanowi drogi publiczne. Przy czym o ile własność osoby trzeciej powoduje konieczność odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to zdaniem strony składającej niniejszą skargę, przyczyną odmowy zwrotu nieruchomości winno być ustalenie co do zrealizowania celu wywłaszczenia.

II. Szczegółowe uzasadnienie zarzutów skargi: Strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 23 ust. 1e ustawy UGN poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez Organ II instancji, że w niniejszej sprawie uczestnikiem postępowania jest powiat (Starosta Powiatu W.) albo miasto na prawach powiatu (Gmina W. wykonująca zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu). Tymczasem żadna z tak określonych jednostek nie jest strona postępowania. W konsekwencji błędne jest przyjęcie przez Organ II instancji, że w Skarb Państwa w niniejszym postępowaniu jest reprezentowany przez właściwego wojewodę, tj. Wojewodę Dolnośląskiego. Nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem stanowią własność m.in. Skarbu Państwa, co oznacza, że Skarb Państwa jest również uczestnikiem niniejszego postępowania. Niezbędne było zatem ustalenie w całym postępowaniu administracyjnym jaki jest prawidłowy sposób reprezentacji Skarbu Państwa - zgodnie z ustawą UGN. Organ II instancji, w ślad za organem I instancji, przyjął że reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniu jest Wojewoda Dolnośląski, stosując art. 23, ust. le ustawy UGN. W innych wypadkach reprezentantem Skarbu Państwa jest co do zasady starosta. Zgodnie z art. 23, ust. 1 e) ustawy UGN: Art. 23 W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. (...). Strona skarżąca podkreśla, że o ile w niniejszym postępowaniu administracyjnym występuje Skarb Państwa, to nie występuje ani powiat, ani miasto na prawach powiatu. Gmina W. występuje w tym postępowaniu jedynie bowiem jako gmina, czyli podstawowa jednostka samorządu terytorialnego. Gmina W. nie występuje zatem w niniejszym postępowaniu jako gmina wykonująca zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu. Wniosku powyższego nie zmienia fakt, że miasto W. ma status szczególny - miasta na prawach powiatu. Jednakże w niniejszym postępowaniu administracyjnym Gmina W. nie działa w ramach kompetencji miasta na prawach powiatu, lecz wyłącznie w ramach kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Błędne jest zatem utożsamienie miasta na prawach powiatu z gminą - i to na potrzeby ustalenia właściwości organu II instancji. Nie została spełniona przesłanka zastosowania art. 23 ust. 1), w związku z czym Skarb Państwa był nieprawidłowo reprezentowany - przez Wojewodę Dolnośląskiego. Oprócz nieprawidłowej reprezentacji, ma to również istotny wpływ na prawidłowość postępowania w ogóle, ponieważ Wojewoda Dolnośląski jest Organem II stopnia w niniejszym postępowaniu, właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji Organu I instancji. Nie jest prawidłowa konstatacja Organu II instancji zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "wykonanie niniejszej decyzji ani nie umniejszy mienia Skarbu Państwa, względem którego prawo własności wykonuje Wojewoda DolnośląskL ani nie będzie się wiązało z uzyskaniem przez organ odwoławczy należności pieniężnej." Zdaniem strony skarżącej jest przeciwnie: wykonanie zaskarżonej decyzji dotyczy bowiem wprost interesów majątkowych Skarbu Państwa, tj. odjęcia prawa własności nieruchomości oraz uzyskania zwracanej kwoty odszkodowania. Nie jest również prawidłowa konstatacja organu II instancji zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że uzasadnieniem dla łączenie funkcji strony i organu może być okoliczność wykonywania zadań Wojewody Dolnośląskiego związanych z reprezentacją Skarbu Państwa przez radcę prawnego pełniącego funkcję samodzielnego specjalisty w innym wydziale niż rozpatrujący niniejszą sprawę. Pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym reprezentuje bowiem zawsze stronę postępowania, działa w jej imieniu i na jej rzecz. Bez znaczenia prawnego pozostaje fakt w jakim wydziale jednostki organizacyjnej mocodawcy zatrudniony jest pełnomocnik. Pełnomocnik procesowy nigdy nie przejmuje funkcji strony postępowania. Te okoliczności nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości, jako że rozróżnienie pomiędzy stroną postępowania a pełnomocnikiem strony postępowania jest oczywiste. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem pozycję strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2008 roku, sygn. I OSK551/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2009 roku, sygn. II SA/Gd 867/08). Skutkiem błędnego zastosowania art. 23 ust. 1e ustawy UGN jest w konsekwencji stan, w którym doszło do połączenia ról procesowych przez Wojewodę Dolnośląskiego. Nie jest prawidłowy wniosek organu II instancji, że przypisanie Wojewodzie Dolnośląskiemu funkcji reprezentanta Skarbu Państwa nie wiąże się z nabyciem interesu prawnego, tudzież faktycznego, który mógłby być rozpatrywany w kategoriach przesłanek z art. 24 KPA. Przeciwnie: przypisanie Wojewodzie Dolnośląskiemu funkcji reprezentanta Skarbu Państwa wiąże się z nabyciem interesu prawnego i faktycznego Wojewody Dolnośląskiego w postępowaniu. Z tego względu strona skarżąca zarzuca również naruszenie art. 24 § 1 ust. 1 i ust. 4 KPA oraz art. 26 § 3 KPA w związku z art. 23 ust. 1e ustawy UGN, polegające na wydaniu przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji w sprawie administracyjnej, w której Skarb Państwa reprezentowany jest przez tego samego Wojewodę Dolnośląskiego i w której to sprawie Wojewoda Dolnośląski jako organ II instancji rozpatruje własne odwołanie złożone przez tego samego Wojewodę Dolnośląskiego. W takim przypadku przyjąć należało, że organ ll instancji Wojewoda Dolnośląski stał się niezdolny do orzekania w sprawie, w której występuje również jako strona postępowania, w tym jako strona składająca odwołanie od decyzji organu I instancji. Nieopuszane jest bowiem aby Wojewoda Dolnośląski rozpoznał własne odwołanie i w tym zakresie orzekał co do istoty sprawy. Z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie należy dopuszczać do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości co do bezstronności - zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy - zarówno pracowników organu administracji jak i samego organu orzekającego w konkretnej sprawie. Nie da się pogodzić z zasadą bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania do organów państwa sytuacji w której, organ będący stroną postępowania, wydaje decyzję merytoryczną we własnej sprawie. W takim przypadku organ staje się de facto "sędzią we własnej sprawie". Niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej przez jego pracownika w sytuacji, gdy stroną postępowania, a więc adresatem decyzji, jest ta sama jednostka, którą reprezentuje. Takie przypadki należy rozpatrywać w kategoriach naruszenia art. 24 § 1 ust. 1 i ust. 4 KPA oraz art. 26 §3 KPA tj.: pracownik organu/osoba powołana na funkcję wojewody rozpatruje sprawę w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, pracownik organu/osoba powołana na funkcję wojewody rozpatruje sprawę w której był i jest przedstawicielem jednej ze stron. Powyższe winno skutkować zastosowaniem przez organ art. 26 § 3 KPA, nie zaś skutkować wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wojewoda nie może jednocześnie reprezentować Skarbu Państwa w charakterze strony - co do której praw i obowiązków wypowiadał się podejmując decyzję administracyjną (jako organ). Za niedopuszczalne uznaje się bowiem łączenie roli organu administracji publicznej z jednoczesnym - działaniem - w tej samej sprawie, jako strona postępowania. Ustawodawca nie może wyznaczyć w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi roli organu administracji publicznej i jednocześnie nadać mu statusu przedstawiciela strony postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r. l OSK 3203/l9). Ponadto strona skarżąca wskazuje na naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy UGN w związku z art. 7, art. 77 §1 oraz 80 KPA, poprzez ustalenie, że cel wywłaszczenia nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot nie został zrealizowany, podczas gdy organ I instancji oraz organ II instancji nie ustalili prawidłowo celu wywłaszczenia dla całej nieruchomości. W konsekwencji nie było możliwe ustalenie, że cel wywłaszczenia na całej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany. Organ II instancji przyjął za prawidłowe ustalenia organu I instancji w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia oraz w zakresie braku realizacji celu wywłaszczenia. Dodatkowo organ II instancji przeprowadził własne postępowanie uzupełniające mające na celu uszczegółowienie celu nabycia wywłaszczonej nieruchomości - z ograniczeniem się jedynie do działki gruntu nr [...], AM-[...], obręb P. W odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...], AM-[...], obręb P. organ II instancji uznał za celowe uszczegółowienie celu wskazując że "w ogólnym ujęciu celem wywłaszczenia działki nr [...] była budowa zespołu budynków mieszkalnych oraz budynków oświatowo socjalnych". Następnie organ II instancji wskazał na spienień realizacji inwestycji na działce nr [...] oraz wskazał na następujące na przestrzeni lat modyfikacje celu wywłaszczenia. Natomiast w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działki gruntu nr [...] AM-[...], [...] i [...] AM-[...], obręb P., organ II instancji poprzestał na ogólnikowych ustaleniach organu I instancji. Z powyższego wynika, że ustalonym przez organy obu instancji celem wywłaszczenia działek gruntu nr [...] AM-[...], [...] i [...] AM-[...] była budowa P. we W., co wynikało z decyzji nr 35/74 z dnia 22 czerwca 1974 r., sygn. GPOS.I-600/A/2857- 1689/74 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy P. we W.. Decyzja ta wskazywała następujące zadania: budowę budynku produkcyjnych A i 6, budynku technicznego C, plac węglowy ze stacją zasypową i taśmociągiem, z przecinającą je bocznica kolejową, drogi i place zakładowe oraz zieleń (działki [...]-AM-[...] i [...] AM-[...]) oraz drogę ([...] AM-[...]). Dalszych ustaleń co do celu wywłaszczenia działki gruntu nr [...] AM-[...], [...] i [...] AM-[...], obręb P., organy obu intonacji nie dokonały wskazując, że obecnie działki gruntu stanowią własność osoby trzeciej lub są zajęte pod drogi publiczne. Tymczasem, okoliczność że nieruchomości oznaczone w chwili wywłaszczenia jako działki gruntu nr [...] AM-[...], [...] i [...] AM-[...], obręb P., stanowią w dacie orzekania własność osoby trzeciej, nie stanowi podstawy do zaniechania przez organy obu instancji obowiązku zebrania materiału dowodowego i zbadania go. Skarżąca wskazuje, że w celu podjęcia rozstrzygnięcia odnośnie zwrotu nieruchomości potrzebna jest wiedza odnośnie celu wywłaszczenia (przy czym musi to być cel wywłaszczenia zakreślony przez organ administracji prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe) oraz tego czy, kiedy i w jakim zakresie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 19 września 2017 r. II SA/Bd 339/17). Jeśli w odniesieniu do działki gruntu nr [...], AM-[...], obręb P., organ II instancji przeprowadził dodatkowe, szczegółowe postępowanie dowodowe, w ramach którego ustalił następujące na przestrzeni lat modyfikacje celu wywłaszczenia i stopień realizacji zmodyfikowanego celu wywłaszczenia, to analogiczne czynności winny zostać przeprowadzone w odniesieniu całej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem realizacji "celu wywłaszczenia" winna być dokonywana z uwzględnieniem modyfikacji inwestycji realizowanej przez Państwo na całej nieruchomości - na przestrzeni lat 1976-1992. Dotyczy to zarówno dopuszczalnej modyfikacji "celu wywłaszczenia" przez władzę publiczną w przypadku inwestycji realizowanych na podstawie planów realizacyjnych, jak i szczególnego charakteru oceny stanów faktycznych, które miały miejsce w realiach gospodarki centralnie sterowanej. Celem gospodarczym stanowiącym cel nabycia przez Skarb Państwa całej nieruchomości z modyfikacjami dokonanymi na przestrzeni lat, była budowa zakładu przemysłowego prowadzona na podstawie planów realizacyjnych w celach gospodarczych. W trakcie realizacji inwestycji, wraz z jej modyfikacjami, nie uległ zmianie ustawowy cel nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa dotyczący wykonania zadań gospodarczych określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (cele gospodarcze). Poszczególne modyfikacje tego celu powodowały natomiast zmianę sposobu i zakresu zagospodarowania całej nieruchomości oraz zmianę rodzaju inwestycji państwowej realizowanej na całej nieruchomości. W trakcie postępowania administracyjnego strona skarżąca wskazywała, że kwestia celu nabycia przez Skarb Państwa działek gruntu zlokalizowanych w obrębie dzisiejszego [...] była już przedmiotem prawomocnych rozstrzygnięć administracyjnych. W treści ostatecznej już decyzji Wojewody Dolnośląskiego wydanej w ramach drugo-instancyjnego postępowania administracyjnego dotyczącego analogicznych nieruchomości, nabytych przez Skarb Państwa w latach 1975-1976 - w związku z realizacją planu zagospodarowania terenu inwestycji budowy P. we W., wskazano na brak wątpliwości, że ogólnym "celem wywłaszczenia" była budowa zakładu przemysłowego zajmującego się produkcją tkanin. Wskazano też, że ustalanie "celu wywłaszczenia" musi następować z uwzględnieniem wszystkich dopuszczalnych modyfikacji tego celu. W tym postępowaniu administracyjnym ustalono, że zrealizowano "cel wywłaszczenia" określony planem realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji budowy P. we W., z uwzględnieniem modyfikacji inwestycji dokonywanych na przestrzeni lat 1976-1992. Strona skarżąca w tym postępowaniu przedłożyła do akt sprawy uwierzytelniony odpis decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25.04.2018 r. o sygn. NRŚ-OR.7581 .83.2015.MP i wnosiła o jej dołączenie do materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Powyższe uzasadnione jest zasadą, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w sprawach opartych na takim samym stanie prawnym, jak i na takim samym stanie faktycznym (realizacja tego samego planu realizacyjnego), winny uwzględniać regulacje art. 8 §2 KPA. Tym samym rozstrzygnięcia organów w analogicznych sprawach powinny być ze sobą zbieżne. Uzasadnione jest bowiem oczekiwanie, że organy administracji publicznej będą stosowały prawo oraz będą dokonywały rozstrzygnięć w sposób przewidywalny i konsekwentny, a także zgodny ze swoją dotychczasową praktyką. Organ II instancji w odniesieniu do działek gruntu nr [...] AM-[...], [...] i [...] AM-[...], obręb P. zaniechał jednak jakiejkolwiek analizy, czy wzniesione budynki i budowle stanowiły realizację celu wywłaszczenia lub zmodyfikowanego celu wywłaszczenia oraz w jakim stopniu. Organ II instancji nie wskazał również w jakim zakresie ustalenie Wojewody Dolnośląskiego zawarte w dołączonej do akt sprawy decyzji z dnia 25.04.2018 r. o sygn. NRŚ-OR.7581 .83.2015.MP o realizacji celu wywłaszczenia, wpływa na aktualne ustalenie Wojewody Dolnośląskiego o braku realizacji celu wywłaszczenia. Jest to o tyle istotne, że zarówno decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25.04.2018 r. o sygn. NRŚ-OR.7581.83.2015. MP, jak i zaskarżona decyzja, odnoszą się do tego samego "celu wywłaszczenia" określonego planem realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji budowy P. we W., z uwzględnieniem modyfikacji inwestycji dokonywanych na przestrzeni lat 1976-1992. Istotne jest także, że tych ustaleń dokonuje również ten sam organ tj. Wojewoda Dolnośląski. Brak wyczerpującego postępowania dowodowego w powyższym zakresie oraz brak jakichkolwiek ustaleń organu II instancji w tym zakresie w zaskarżonej decyzji, oznacza, że organ II instancji uchybił wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 KPA obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze opisane powyżej zarzuty strona skarżąca wnosi jak w petitum skargi.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie odwoławczym przez Wojewodę Dolnośląskiego, działającego jako organ II instancji, w wyniku rozpoznania odwołań Wojewody Dolnośląskiego, działającego w imieniu Skarbu Państwa i Gminy W. od decyzji organu I szej instancji.

Jak wskazują akta sprawy przed organem I szej instancji interesy Skarbu Państwa reprezentował Wojewoda, co znalazło swoje uzasadnienie w art. 23 ust. 1e ustawy UGN, stosownie do którego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Uznając, że w kontrolowanym postępowaniu mamy do czynienia ze stanem faktycznym, opisanym we wskazanej normie prawnej, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie, w którym jako reprezentant Skarbu Państwa występował Wojewoda Dolnośląski, który to organ orzekał następnie w trybie odwoławczym. Powyższe doprowadziło do absurdalnej i nieakceptowanej sytuacji, gdy ten sam organ (reprezentując w toku postępowania S.P.) odwołał się od decyzji organu I szej instancji zarzucając naruszenie przepisów: 1. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 77 § 1 Kpa oraz w związku z art. 80 Kpa przez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, a w konsekwencji niewystarczająco dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie - błędne ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie, że cel ten nie został zrealizowany, co doprowadziło do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości; 2. art. 13 6 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ich bezpodstawne zastosowanie i orzeczenie o zwrocie nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa przez L. K. umową z dnia 12 grudnia 1978 r. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego S.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Natomiast, jak wynika z treści decyzji drugoinstancyjnej, jako organ odwoławczy nie podzielił swoich własnych zarzutów (vide osnowa II instancyjnej decyzji).

W kwestii możliwości łączenia funkcji organu orzekającego i reprezentanta interesów prawnych tegoż podmiotu (dominium i imperium) wielokrotnie w swoich orzeczeniach wypowiadały się sądy administracyjne. Między innymi NSA w jednym ze swoich najnowszych wyroków w sprawie I OSK 3203/19 z dnia 2023-03-07 wskazał, że " w badanej sprawie skarga kasacyjna zarzuca "w szczególności naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem niniejszego postępowania nie naruszono art. 23 ust. 1e" u.g.n. bowiem w ocenie skarżącego kasacyjnie "na skutek w/cyt. przepisu, w związku z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a. oraz art. 26 § 3 k.p.a. Wojewoda [...] stał się niezdolny do orzekania". Tak sformułowany zarzut skargi jest nie precyzyjny. Posłużenie się zwrotem "w szczególności" wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie dostrzega również inne wady. Skarga kasacyjna nie precyzuje ich jednak. Skarga kasacyjna nie rozwija również skrótu "K.p.a" choć posłużono się nim formułując zarzut skargi kasacyjnej. Z uwagi na treść uzasadnienia złożonej skargi kasacyjnej przyjęto jednak, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie wskazanych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.". Zważywszy zatem na wady skargi kasacyjnej oraz wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej, Sąd rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną, w takim zakresie w jakim pozwoliła na to treść zarzutów. Istota sporu sprowadza się zasadniczo do statusu Wojewody [...] jako organu właściwego do występowania w toczącym się postępowaniu, w charakterze organu I instancji. Skarga kasacyjna zarzuca, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, a następnie Sąd Wojewódzki zaakceptowały sytuację w której Wojewoda [...] w toku postępowania administracyjnego występuje równocześnie jako strona postępowania oraz jako organ wydający decyzję. Ocenę zasadności złożonej skargi kasacyjnej należy poprzedzić stwierdzeniem, że zawisły przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spór ma charakter w istocie akademicki. Zasadnicza w tej sprawie kwestia, a mianowicie, że - stan prawny nieruchomości oznaczonej nr dz. [...] był w dniu wejścia ustawy komunalizacyjnej taki, że pozostając w zarządzie Komendy Wojewódzkiej MO wyłączona była z władztwa podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawie o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191) - został prawomocnie przesądzony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. sygn. I OSK 798/11. Na wniosek Gminy Miasta [...] wszczęto ponowne postępowanie w sprawie. Orzekający jako organ I instancji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] oznaczonej jako dz. nr [...]. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że Wojewoda [...] podlegał wyłączeniu w tej sprawie, bowiem występował w postępowaniu zarówno jako organ, jak i strona postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu, należy wskazać, że w rozdzielniku swojej decyzji Wojewoda [...] wymienił m.in. "Wojewodę [...] jako reprezentanta Skarbu Państwa" i podobnie, w rozdzielniku zaskarżonej decyzji Wojewodę [...] jako reprezentanta Skarbu Państwa wymieniła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. Należy jednak zauważyć, że aby podniesiony zarzut skargi kasacyjnej - dotyczący naruszenia przepisów postępowania - wywołał oczekiwany skutek konieczne jest aby wskazywane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie Wojewoda [...] był w tej sprawie niezdolny do orzekania i powinien był zostać wyłączony od orzekania. Skoro nie doszło do jego wyłączenia, to nastąpiło naruszenie przepisów postępowania - art. 23 ust. 1e u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 oraz art. 26 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, gdy jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Przepis ten stanowi odstępstwo od zasady ogólnej wyrażonej w art. 11 ust. 1 u.g.n., wskazującej starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - jako organ uprawniony do reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Zatem reguła ta zostaje wyłączona wraz z zastosowaniem art. 23 ust. 1e u.g.n. Należy jednocześnie zauważyć, że celem rozwiązania przyjętego w art. 23 ust. 1e u.g.n., było wyłączenie konfliktu interesów występującego w sytuacji, gdy dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa) byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot - starostę, bądź prezydenta miasta na prawach powiatu (por. uzasadnienie projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym, projekt Sejmu RP VIII kadencji, druk nr 1054). W badanej sprawie Wojewoda [...] występował w postępowaniu jako organ administracji publicznej (wydający decyzję z [...] lipca 2018 r.), działał więc jako podmiot uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków stron postępowania. Sytuacja taka spowodowała, że nie mógł on jednocześnie reprezentować Skarbu Państwa, w charakterze strony - co do której praw i obowiązków wypowiadał się podejmując decyzję administracyjną, jako organ. Za niedopuszczalne uznaje się bowiem łączenie roli organu administracji publicznej z jednoczesnym - działaniem - w tej samej sprawie, jako strona postępowania. Ustawodawca nie może wyznaczyć w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi roli organu administracji publicznej i jednocześnie nadać mu statusu przedstawiciela strony postępowania. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą kasacyjnie, że zastosowanie 23 ust.1e u.g.n. w sprawie, w której organem pierwszej instancji jest wojewoda może prowadzić do sprzeczności o charakterze systemowym, wynikającej z koncentracji w jednym podmiocie obrotu prawnego jednocześnie funkcji organu i strony postępowania (zob. uchwała NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r. I SA/Wa 2184/18). Problem ten, bezspornie złożony, jest znany judykaturze i w istocie pozostaje rozstrzygnięty. Zbliżone zagadnienie, dotyczące statusu prezydenta miasta jako nośnika imperium stosunku do własnej gminy stanowiło przedmiot pogłębionych rozważań judykatury prowadząc do wniosku, że w takim przypadku wykonujący funkcję organu administracji publicznej, nie ma uprawnień strony w tym samym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W badanej sprawie, jakkolwiek Wojewoda [...] formalnie był wymieniany jako reprezentant Skarbu Państwa, to nie ma wątpliwości, że w rzeczywistości nie wykroczył swoimi - działaniami - poza swoją rolę organu administracji publicznej. W tej sytuacji brak jest podstaw aby w samym tylko wskazaniu w rozdzielnikach obydwu decyzji Wojewody [...] jako reprezentanta Skarbu Państwa upatrywać wady uzasadniającej wzruszenie zaskarżonych decyzji. Trafnie w tej sytuacji Sąd Wojewódzki orzekł o oddaleniu skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną".

Z podobną sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko NSA w przytoczonym wcześniej wyroku, że w takim przypadku wykonujący funkcję organu administracji publicznej, nie ma uprawnień strony w tym samym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Poczynione konstatacje prowadzą do wniosku, że decyzja organu II instancji nie mogła się ostać w obrocie prawnym, bowiem w toku postępowania, niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt c ppsa).

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu II instancji będzie rozważenie, czy w toku postępowania zaistniały okoliczności do zastosowania art. 23 ust.1e u.g.n. i w efekcie czy Skarb Państwa był w toku postępowania należycie reprezentowany, co jest podważane w skardze. Trzeba bowiem przypomnieć, że art. 11 u.g.n., w którym ustawodawca określił zasady reprezentacji Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w ust. 1 wskazał, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze, a art. 11a precyzuje, że przepis art. 11 ust. 1 stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Jest to zatem reguła ogólnie obowiązująca, a przywołany art. 23 ust. 1e stanowi wyjątek od tej zasady, a zatem nie może stosować go rozszerzająco, przy czym NSA w cytowanym wyroku wyjaśnił, że artykuł ten będzie stosowany w sytuacji wyłączenia konfliktu interesów występującego wtedy, gdy dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa) byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot - starostę, bądź prezydenta miasta na prawach powiatu. Tę kwestię organ będzie obowiązany wyjaśnić, a następnie rozważyć prawidłowość reprezentacji Skarbu Państwa w sprawie. O ile organ dojdzie do wniosku, że reprezentacja była właściwa wydaje się że zasadnym było by (z punktu widzenia zasady trwałości decyzji administracyjnej i pewności obrotu) zwrócenie się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 26 kpa) o wyznaczenie do rozpoznania sprawy przez inny organ.

Ze wskazanych względów, na podstawie przywołanego przepisu należało orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 in. ppsa.