Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2282/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6059 Inne o symbolu podstawowym 605
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Nidzicy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 496/24 o odrzuceniu skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na pismo Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 maja 2024 r. nr SO-I.626.18.2019 w przedmiocie wycofania z rejestru Dokumentów Paszportowych (RDP) zastrzeżenia/wpisu o ograniczeniu prawa do posiadania dokumentu paszportowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie lub Sąd pierwszej instancji) postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 496/24, odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na pismo Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 maja 2024 r., w przedmiocie wycofania z Rejestru Dokumentów Paszportowych (RDP) zastrzeżenia/wpisu o ograniczeniu prawa do posiadania dokumentu paszportowego.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: Wojewoda lub organ), po rozpatrzeniu wniosku Prokuratura Rejonowego w Nidzicy (dalej: Prokurator lub skarżący) z 28 stycznia 2019 r., decyzją z 11 kwietnia 2019 r. unieważnił paszport Ł. K. (dalej: obywatel).

Pismem z 23 maja 2024 r. Wojewoda poinformował skarżącego o wycofaniu z Rejestru Dokumentów Paszportowych (dalej: RDP) zastosowanego wobec obywatela zastrzeżenia.

W dniu 5 czerwca 2024 r. Prokurator złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na czynność Wojewody wycofania z RDP zastrzeżenia/wpisu o ograniczeniu prawa obywatela do posiadania dokumentu paszportowego, zastosowanego na podstawie decyzji Wojewody z 11 kwietnia 2019 r. o unieważnieniu obywatelowi paszportu wydanego przez ten organ.

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności wycofania z RDP aktywnego wpisu/zastrzeżenia o ograniczeniu prawa obywatela do posiadania dokumentu paszportowego wskazując na naruszenie przepisów art. 37 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1302; dalej też: nowa ustawa). Jego zdaniem Wojewoda w sposób nieuprawniony wycofał z RDP aktywny status ograniczenia prawa obywatela do posiadania dokumentu paszportowego. Organ prowadzący postępowanie przygotowawcze nie wycofał bowiem wniosku o unieważnienie paszportu obywatela złożonego na podstawie normy wynikającej z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej też: poprzednia ustawa), a obecnie z art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych. Zarzucił on Wojewodzie błędne przyjęcie, że wpisywane do RDP ograniczenie ma charakter jednostkowy i dotyczy wyłącznie konkretnego dokumentu paszportowego, a tym samym "wygasa" z chwilą unieważnienia tego dokumentu. Skarżący podniósł, że w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy o dokumentach paszportowych (ustawa z 13 lipca 2006 r.) "praktyka oraz zasady prawidłowego rozumowania nakazywały", że w sytuacji, w której prokurator, czyli organ prowadzący postępowanie przygotowawcze, składał albo wniosek na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy (obecnie art. 54 ust. 1 pkt 2 nowej ustawy) o odmowę wydania paszportu albo na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b (obecnie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. nowej ustawy) wniosku o unieważnienie już posiadanego paszportu przez konkretną osobę, "organ paszportowy wprowadzał do «ewidencji paszportowej» zastrzeżenie wskazujące na zakaz wydania nowego dokumentu paszportowego tej osobie tak długo, jak nie ustaną przesłanki, o ustaniu których powiadamiał wnioskujący organ prowadzący postępowanie przygotowawcze".

Wymienione wnioski służą, zdaniem Prokuratora, "wyrażeni[u] przez organ postępowania przygotowawczego żądani[a], ażeby pozbawić konkretną osobę wskazaną we wniosku prawa do posiadania dokumentu paszportowego tak długo, dopóki nie ustaną przesłanki, o czym wówczas organ postępowania przygotowawczego zawiadamia organ paszportowy. Tego rodzaju ograniczenie do posiadania paszportu – wynikające z uprzedniego unieważnienia paszportu bądź wydania decyzji o odmowie wydania paszportu w przypadku nieposiadania takiego dokumentu przez podejrzanego – zamieszczane jest w postaci wpisu do RDP oraz Centralnej ewidencji wydanych i unieważnionych dokumentów paszportowych, co wynika z przepisu art. 37 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych. Złożenie przez organ postępowania przygotowawczego jakiegokolwiek wniosku – czy o odmowę wydania paszportu, czy o unieważnienie paszportu – rodzi obowiązek zamieszczenia tego wniosku w formie elektronicznej w RDP jako dokumentu związanego z ograniczeniem prawa konkretnej osoby do posiadania dokumentu paszportowego (art. 82 ust. 2 [nowej ustawy o dokumentach paszportowych]). Po wykonaniu czynności dochodzeniowo-śledczych z udziałem podejrzanego, praktyką jest informowanie organu paszportowego o ustaniu przesłanek ograniczających prawo wymienionego do posiadania paszportu i dopiero wówczas jest możliwe «wycofanie» stosowanego wpisu/zastrzeżenia w RDP".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie lub ewentualne oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Organ podkreślił, że wydanie przez niego decyzji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych miało charakter obligatoryjny. Nie było on bowiem uprawniony do rozpatrywania wniosku pod względem merytorycznym ze względu na związanie go treścią wniosku uprawnionego podmiotu.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych organ paszportowy wprowadza do RDP sporządzane w postaci elektronicznej dokumenty związane z ograniczeniem prawa do posiadania dokumentu paszportowego. Ustawa wyróżnia dwie formy takiego ograniczenia: odmowę wydania dokumentu paszportowego (art. 54 nowej ustawy) oraz unieważnienie dokumentu paszportowego (art. 70 nowej ustawy). Sposób prowadzenia RDP i rodzaje statusów zostały natomiast określone w rozporządzeniu Ministra Cyfryzacji z dnia 10 listopada 2022 r. w sprawie Rejestru Dokumentów Paszportowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2297). Zgodnie z § 5 pkt 4 tego rozporządzenia dla ograniczenia prawa do posiadania dokumentu paszportowego określa się dwa rodzaje statusów: aktywny i nieaktywny.

Zdaniem Wojewody wniosek, o którym mowa w art. 70 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych skutkujący wprowadzeniem stosownego ograniczenia w RDP, ma charakter jednorazowy. Dotyczy on bowiem konkretnego, ważnego dokumentu paszportowego, czyli unieważnienia dokumentu, który został wydany dla danej osoby i jest w obrocie prawnym. Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie unieważnienia dokumentu paszportowego oznacza zrealizowanie tego wniosku, nie ma zatem podstawy faktycznej dla wprowadzonego przez organ paszportowy ograniczenia do wyżej wspomnianego rejestru. Status ograniczenia określa się zaś jako nieaktywny, albowiem ograniczenie zostało zrealizowane – dokument paszportowy został unieważniony. Chcąc ograniczyć prawo do posiadania dokumentu paszportowego na przyszłość organ prowadzący postępowanie przygotowawcze powinien natomiast wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 nowej ustawy o dokumentach paszportowych, czyli o odmowę wydania dokumentu paszportowego. Wówczas, dopóki wnioskodawca nie wystąpi z wnioskiem o wydanie dokumentu paszportowego, ograniczenie to będzie miało status aktywny. Organ zaznaczył, że nie istnieje obecnie żaden przepis prawa, który uprawniałby Prokuratora do żądania zamieszczenia w RDP zastrzeżenia/ograniczenia prawa do posiadania dokumentu paszportowego bez złożenia stosownego wniosku. Wniosek z 28 stycznia 2019 r. został rozpatrzony i decyzją z 11 kwietnia 2019 r. organ paszportowy unieważnił dokument paszportowy. W świetle obowiązujących przepisów, istnienie w rejestrze statusu "aktywny" w odniesieniu do ograniczenia prawa do posiadania dokumentu paszportowego jest uzależnione od złożenia przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze wniosku o odmowę wydania dokumentu paszportowego na podstawie art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dokumentach paszportowych. Wojewoda podkreślił, że jego działanie (pismo z 23 maja 2024 r.) miało charakter informacyjny. Nie spełnia ono zatem kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), a co za tym idzie – nie podlega kognicji sądów administracyjnych. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, mówi się bowiem wówczas, gdy akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu administrowanego i dotyczą uprawnień lub obowiązków tego podmiotu określonych w przepisach prawa. Działanie organu paszportowego polegające na poinformowaniu o zasadach funkcjonowania nowego RDP nie spełnia natomiast tych kryteriów.

Sąd pierwszej instancji uznał skargę Prokuratora za niedopuszczalną. Stwierdził, że zaskarżone działanie organu nie jest aktem ani czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismo Wojewody z 23 maja 2024 r. nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podzielił on zatem stanowisko Wojewody, zgodnie z którym działania organu paszportowego polegające na informowaniu o zasadach funkcjonowania nowego RDP nie są aktami podjętym w sprawie indywidualnej, nie są skierowane do oznaczonego podmiotu administrowanego, ani nie dotyczą uprawnień lub obowiązków tego podmiotu.

Skargę kasacyjną wniósł Prokurator Rejonowy w Nidzicy, zaskarżając postanowienie w całości. Podniesiono w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Prokurator złożył skargę na pismo Wojewody z 23 maja 2024 r. mające charakter wyłącznie informacyjny i przez to błędną ocenę o braku dopuszczalności skargi z tego powodu, że przedmiotowe pismo nie jest aktem/czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rzeczywistości Prokurator złożył skargę do WSA w Olsztynie na czynność Wojewody polegającą na wycofaniu z RDP ograniczenia prawa obywatela do posiadania dokumentu paszportowego, co niewątpliwie jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

2. Sądownictwo administracyjne powołane jest do ochrony obywatela przed nadużyciami władzy publicznej. Jego właściwość w sprawie sporów organów administracji publicznej ogranicza się natomiast zasadniczo do rozstrzygania sporów kompetencyjnych.

3. Problematyka charakteru prawnego działania Wojewody w przedmiocie wycofania z RDP zastrzeżenia/wpisu o ograniczeniu prawa do posiadania dokumentu paszportowego stanowiła już przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1503/24. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 4 września 2024 r. (sygn. akt II OSK 1503/24; CBOSA) oraz stanowisko WSA w Olsztynie, zgodnie z którymi zaskarżone działanie Wojewody nie stanowi czynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z tym artykułem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że do sądu administracyjnego mogą być zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty te lub czynności podejmowane są w sprawach indywidualnych a ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródło stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie wspomnianych aktów lub czynności do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które określają uprawnienia lub obowiązki swoich adresatów. Uprawnienia takie lub obowiązki wynikają natomiast z przepisów prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. m.in. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 3., LEX/el.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13; ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2), chociaż trudno jest, ze względu na użyte w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, "to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność".

W skardze kasacyjnej Prokurator nie wskazał żadnego konkretnego przepisu prawa, który pozwoliłby na analizę charakteru prawnego skarżonego działania Wojewody. Nie jest zatem możliwa ocena, czy rzeczywiście działanie organu stanowiło czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej nie sposób zatem skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji dokonania błędnej oceny dopuszczalności skargi w związku z wadliwym przyjęciem, że w rozpatrywanej sprawie jej przedmiotem nie jest czynność Wojewody polegająca na wycofaniu z RDP zastrzeżenia/wpisu o ograniczeniu prawa obywatela do posiadania dokumentu paszportowego, lecz pismo organu mające charakter wyłącznie informacyjny.

4. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.