Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 106/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 126, art. 127 ust. 1, art. 131, art. 218
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 18 pkt 1, art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2094
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
article: art. 119 ust. 2c
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)

SENTENCJA

﻿Sygn. akt I SA/Ol 106/24 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Województwa Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2024r., nr 0102-7/24 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr LV/854/23 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2023 r. w sprawie zasad udzielania dotacji Wojewódzkim Ośrodkom Ruchu Drogowego, trybu postępowania w sprawie ich udzielania oraz sposobu rozliczania 1) uchyla zaskarżoną uchwałę; 2) zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie na rzecz Województwa Warmińsko-Mazurskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Województwo Warmińsko-Mazurskie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z 10 stycznia 2024 r., nr 0102-7/24, stwierdzającą nieważność uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2023 r., nr LV/854/23, w sprawie zasad udzielania dotacji Wojewódzkim Ośrodkom Ruchu Drogowego, trybu postępowania w sprawie ich udzielania oraz sposobu rozliczania.

Z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych wynikał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 19 grudnia 2023 r. Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego podjął uchwałę Nr LV/854/23 w sprawie zasad udzielania dotacji Wojewódzkim Ośrodkom Ruchu Drogowego, trybu postępowania w sprawie ich udzielania oraz sposobu rozliczania. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm.) oraz art. 119 ust. 2c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm.).

W § 1 ust. 1 i ust. 2 uchwały postanowiono, że z budżetu Województwa Warmińsko-Mazurskiego mogą być udzielane w ramach dostępnych środków dotacje podmiotowe lub celowe dla Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego, zwane dalej "dotacjami". Dotacje mogą być przeznaczone wyłącznie na pokrycie kosztów realizacji zadań, o których mowa w art. 117 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm.) niebędących działalnością gospodarczą. Zgodnie z § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały, dotacje, o których mowa w § 1 mogą otrzymywać Wojewódzkie Ośrodki Ruchu Drogowego działające na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Kwota dotacji, o której mowa w ust. 1 nie może przekroczyć 50% kosztów działalności Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego na realizację zadań, o których mowa w § 1 ust. 2. Stosownie do § 3 ust. 1 i ust. 2 uchwały kwota przeznaczona na udzielenie dotacji dla Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego ustalana jest przez Sejmik na dany rok budżetowy w uchwale budżetowej. Suma udzielonych dotacji w danym roku budżetowym nie może przekraczać wielkości środków finansowych zabezpieczonych na ten cel w budżecie Województwa. W § 4 postanowiono, że Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego zobowiązany jest do wykorzystania dotacji do końca roku, w którym dotacja została udzielona.

Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały udzielenie dotacji, o których mowa w § 1 następuje na wniosek Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego. Stosownie do ust. 2 ww. zapisu, wniosek o udzielenie dotacji Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego składa do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W ust. 3 postanowiono, że wniosek powinien zawierać: 1) kwotę wnioskowanej dotacji, 2) szczegółowy opis działania, na które ma być przyznana dotacja celowa albo podmiotowa, 3) uzasadnienie celowości przyznania dotacji, 4) wskazanie terminu wykorzystania dotacji, 5) oświadczenie, że środki dotacji będą wykorzystane na pokrycie kosztów realizacji zadań, o których mowa w § 1 ust. 2.

Stosownie do § 6 ust. 1 i ust. 2 uchwały, złożony przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego wniosek będzie podlegał weryfikacji pod kątem zasadności i celowości działań przedstawionych we wniosku. W przypadku wątpliwości wnioskodawca będzie zobowiązany uzupełnić wniosek na wezwanie Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Wyniki oceny formalnej i merytorycznej wniosku oraz rekomendację dotyczącą udzielenia bądź odmowy udzielenia dotacji przekazuje się Marszałkowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Zgodnie z § 7 uchwały, podstawą do przekazania dotacji jest umowa zawarta przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z Dyrektorem Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego.

Zgodnie z § 8 ust. 1-4 uchwały, Ośrodek jest zobowiązany do złożenia sprawozdania z wydatkowania dotacji i jej rozliczenia w terminie wskazanym w umowie, o której mowa w § 7. Sprawozdanie zawiera rozliczenie finansowe oraz w przypadku dotacji celowej również rozliczenie rzeczowe. Do sprawozdania dołącza się dokumentację finansowo-księgową środków finansowych otrzymanych w ramach dotacji, w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych operacji księgowych. Ośrodek jest zobowiązany, na żądanie, przedłożyć dodatkowe dokumenty lub złożyć wyjaśnienia. Ponadto stosownie do § 9 ust. 1-3 uchwały, rozliczenie dotacji następuje na podstawie informacji zawartych w sprawozdaniu, o którym mowa w § 8 ust. 1 oraz przedłożonych wraz z nim dokumentów. Rozliczenie dotacji podmiotowej obejmuje w szczególności weryfikację prawidłowości wykorzystania środków otrzymanych na pokrycie kosztów bieżącego utrzymania ośrodka. Rozliczenie dotacji celowej obejmuje w szczególności weryfikację: 1) stanu realizacji zadania; 2) efektywności, rzetelności i jakości wykonania zadania; 3) prawidłowości wykorzystania środków otrzymanych na realizację zadania; 4) prawidłowości dokumentacji realizacji.

Uchwałą Nr 0102-7/24 z 10 stycznia 2024 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie stwierdziło nieważność opisanej powyżej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w badanej uchwale Sejmik Województwa nie określił terminu składania wniosku o udzielenie dotacji, choć określenie ram czasowych prowadzenia naboru wniosków jest istotną częścią trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji. Brak określenia terminu oznacza, że nie określono w sposób właściwy wymogów formalnych, które muszą być spełnione przy udzielaniu dotacji, co stanowiło istotne naruszenie delegacji zawartej w art. 119 ust. 2c ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim obliguje on do ustalenia trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji. Wskazano, że "przez tryb udzielania" dotacji należy rozumieć m.in. wymogi formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (a zatem formę wniosku), a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji (wyrok WSA w Poznaniu z 15 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Po 151/07). W ocenie Kolegium RIO, w określeniu zasad i trybu udzielania dotacji mieści się m.in. przygotowanie wzoru wniosku, którego obowiązkowe elementy zostały wskazane w postanowieniach badanej uchwały (§ 5 ust. 3).

Ponadto, w ocenie Kolegium RIO, zawarty w § 5 ust. 3 pkt 5 uchwały wymóg złożenia oświadczenia wykracza poza upoważnienie ustawowe, co narusza art. 119 ust. 2c ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W kwestii postanowień zawartych w § 8 ust. 3 i 4 badanej uchwały wskazano, że Sejmik nie ustalił jaką "dokumentację finansowo-księgową (...)" dotyczącą rozliczenia dotacji należy dołączyć do sprawozdawania. Nie wskazał również w ust. 4, jakie "dodatkowe dokumenty" jest zobowiązany złożyć Ośrodek, jak również na czym ma polegać "złożenie wyjaśnień". Poprzez zawarcie niedookreślonych pojęć, organ stanowiący pozostawił pewien luz decyzyjny po stronie organu wykonawczego i scedował swoją wyłączną kompetencję - w zakresie sposobu rozliczenia dotacji - na organ wykonawczy, co wykracza poza granice delegacji ustawowej.

Ponadto podniesiono, że w § 9 ust. 2 i 3 uchwały określono wymagania dotyczące rozliczenia dotacji, używając w zwrotu "w szczególności", który oznacza otwarty katalog wymagań, jakie rozliczenie dotacji winno spełniać, co pozostawia tę kwestię "niedookreśloną".

Reasumując, Kolegium Izby stwierdziło, że nieokreślenie terminu składania wniosków, który jest obowiązkowym elementem trybu postępowania o udzielenie dotacji, powoduje niejasności w procesie wykonywania uchwały. Elementarne uchybienie w akcie prawa miejscowego w zakresie braku wskazania terminu składania wniosków o udzielenie dotacji powoduje, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i zachodzi konieczność wyeliminowania jej w całości. Nie może bowiem istnieć w obrocie prawnym uchwała, której nie sposób wykonać.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Województwo Warmińsko-Mazurskie wniosło o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 119 ust. 2c ustawy - Prawo o ruchu drogowym polegające na błędnym uznaniu, że badana uchwała jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że badana przez organ nadzoru uchwała jest skierowana do 2 wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego działających na obszarze województwa, które, zgodnie z art. 116 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, są samorządowymi wojewódzkimi osoba prawnymi. Krąg adresatów uchwały jest określony, a kompetencję do ich utworzenia ma Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego, przy czym Zarząd Województwa sprawuje nad nimi nadzór stosownie do art. 116 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium RIO, że nieokreślenie w uchwale terminu składania wniosków powoduje niejasność w procesie wykonywania uchwały, skarżący podniósł, że unormowane w uchwale dotacje celowe, czy podmiotowe, ze względu na ich charakter (który jest inny niż przykładowo dotacji oświatowych, dotacji na remonty zabytków, działalności pożytku publicznego, dotacji udzielanych w wyniku konkursów, itp.) mogą być udzielone w każdym czasie w roku budżetowym, w ramach posiadanych środków w budżecie województwa, na wniosek wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego. Intencją braku określenia w uchwale terminu składania wniosków o dotacje było umożliwienie wojewódzkim ośrodkom ruchu drogowego złożenie takich wniosków w każdym czasie w przypadku zaistnienia potrzeb.

Skarżący zakwestionował ponadto stanowisko Kolegium RIO, że do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy określenie zasad i trybu udzielania dotacji, w których mieści m.in. przygotowanie wzoru wniosku. Jego zdaniem, nie jest to wymóg bezwzględny, szczególnie, że w treści uchwały wskazano elementy wniosku. Dotyczy to także zawartego w § 5 ust. 3 pkt 5 uchwały sformułowania dotyczącego oświadczenia, że środki dotacji będą wykorzystane na pokrycie kosztów realizacji zadań, o których mowa w § 1 ust. 2. Zdaniem skarżącego, oświadczenie to powinno być uznane za mieszczące się pod pojęciem: "zasad udzielania dotacji", jako wymagany dokument do rozpatrzenia wniosku.

Ponadto w odniesieniu do stanowiska Kolegium RIO w kwestii § 8 ust. 3 i 4 uchwały wskazano, że wymaganie sprecyzowania "dokumentacji finansowo-księgowej" jest daleko idącym żądaniem, a zapisy o dodatkowych dokumentach, czy wyjaśnieniach nie stanowią luzu decyzyjnego dla organu wykonawczego. Zdaniem strony, dotacje mogą być przeznaczone na wielorakie zadania określone w art. 117 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, co powoduje, że wyczerpujące określenie dokumentacji w uchwale jest praktycznie niemożliwe. Również w kwestii stanowiska Kolegium RIO co do § 9 uchwały dotyczącego rozliczania dotacji, wskazano, że użycie sformułowania "w szczególności" nie stanowi luzu decyzyjnego dla organu wykonawczego, ale umożliwia dostosowanie rozliczenia dotacji do konkretnej sytuacji.

Zdaniem skarżącego, w sprawie można mówić co najwyżej o nieistotnym naruszeniu prawa, co czyniło skargę konieczną i uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało stanowisko, że określenie ram czasowych składania wniosków o dotację jest istotną częścią trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji. Ponadto, w ocenie organu nadzoru, zawarte w § 5 uchwały zobowiązanie do złożenia oświadczenia wykracza poza granice delegacji ustawowej. Nie mieści się ono ani w trybie, ani w zasadach udzielania dotacji. Wskazano również, że postanowienia § 6 ust. 1, 8 ust. 3 i 4 oraz § 9 ust. 2 i 3 uchwały nie odpowiadają wymogowi zredagowania w sposób wyczerpujący, czytelny i zrozumiały dla przeciętnego adresata i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Wskazano, że Marszałek Województwa w przypadku wątpliwości ma prawo żądać od wnioskodawcy uzupełnienia wniosku, przy czym z postanowień uchwały nie wynika, o jakie wątpliwości i o uzupełnienie jakich elementów wniosku chodzi. Ponadto unormowano obowiązek dołączenia do sprawozdania z wydatkowania dotacji i jej rozliczenia dokumentacji finansowo-księgowej oraz przedłożenia na żądanie dodatkowych dokumentów i złożenia wyjaśnień, choć z uchwały nie wynika, o jakie dokumenty i jakie wyjaśnienia chodzi. Zaś zawarty w § 9 ust. 2 i 3 uchwały zwrot "w szczególności" prowadzi do wystąpienia niedozwolonego luzu interpretacyjnego oraz do uznaniowości dokonującego oceny w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") niniejsza sprawa, na wniosek organu nadzoru i wobec braku żądania skarżącego co do przeprowadzenia rozprawy, została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 566 ze zm.), dalej: "u.s.w.", uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna.

Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, powyższe kryterium musi się opierać na niezgodności uchwały z prawem w zakresie naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenia podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. (por. wyroki: WSA w Warszawie z 25 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1218/21; WSA w Kielcach z 20 września 2022 r., sygn. II SA/Ke 428/22, CBOSA; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; podobnie jak inne orzeczenia powołane poniżej, o ile nie powołano innego publikatora).

Stosownie do art. 82 ust. 5 u.s.w., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zatem zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 82 ust. 1 i ust. 5 u.s.w. "Istotność" naruszenia powinna być przez organ nadzoru wykazana i wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości, tzn. taki, aby czytelne były intencje organu i jego tok rozumowania. Wprawdzie rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, ale zgodnie z art. 82 ust. 4 u.s.g. powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, tzn. powinno jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony, w jaki sposób należy ten przepis rozumieć, na czym polega jego naruszenie, tzn. naruszenie wynikających z tego przepisu dyrektyw (nakazów, zakazów) oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia (wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 686/18).

Ponadto stosownie do przepisu art. 82 ust. 6 u.s.w. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (wyroki NSA: z 28 lutego 1995 r., SA/Łd 2363/94; z 27 czerwca 2006 r., II OSK 447/06). Zatem w sprawie znajduje odpowiednio zastosowanie przepis art. 107 § 3 k.p.a., według którego uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W sprawie nie można też pominąć art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nie spełnia powyższych wymogów. Uwzględniając powyższe unormowania, wskazać należy, że Kolegium RIO, podejmując rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu stanowiącego samorządu województwa z uwagi na jej niezgodność z prawem powinno podać przepis, z którym dana uchwała jest niezgodna, który zostaje przez zawarte w niej przepisy naruszony i wykazać, dlaczego przyjęte przez organ samorządu województwa rozwiązania są niezgodne z przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Tymczasem organ nadzoru poprzestał bowiem w zasadzie na stwierdzeniu, że pomimo stwierdzenia całego katalogu sprzeczności z prawem powodem wyeliminowania badanej uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z obrotu prawnego w całości była wyłącznie jedna kwestia dotycząca braku unormowania terminu na złożenie wniosku o dotację, która - w ocenie organu nadzoru - stanowi istotną część trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji i która czyni niewykonalną całą uchwałę organu samorządu województwa. Tym samym organ nadzoru nie ocenił wagi ani konsekwencji innych wskazanych przez niego naruszeń prawa. Przyjmując, że według organu nadzoru wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości była wyłącznie ta jedna kwestia, albowiem co do reszty wskazanych w uchwale Kolegium RIO naruszeń nie dokonano ich kwalifikacji w kontekście "istotności" naruszenia prawa, powoduje, że przesądzenie w procesie sądowej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego tej jednej kwestii jest determinantą dla uznania zgodności tego rozstrzygnięcia z prawem.

Przechodząc zatem do oceny zgodności z prawem stanowiska organu nadzoru, że określenie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego terminu składania wniosku o dotację jest obligatoryjnym elementem trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji, wskazać należy, że przepis art. 119 ust. 2c ustawy - Prawo o ruchu drogowym zawiera delegację dla sejmiku województwa do określenia zasad udzielania wojewódzkim ośrodkom ruchu drogowego dotacji podmiotowych lub celowych oraz trybu postępowania w sprawie ich udzielania i sposobu ich rozliczania. Jak wskazuje organ nadzoru, w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że "przez tryb udzielania" dotacji należy rozumieć m.in. wymogi formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (a zatem formę wniosku), a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji (powołany przez organ nadzoru wyrok WSA w Poznaniu z 15 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Po 151/07, ale również wyroki: WSA w Kielcach z 8 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 45/10; WSA w Białymstoku z 23 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 365/11; WSA w Łodzi z 23 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 163/23).

Określając, czy elementem obligatoryjnym trybu postępowania w sprawie udzielenia konkretnej dotacji jest termin złożenia wniosku o dotację, nie można jednak abstrahować, jak słusznie wskazuje autor skargi, od charakteru normowanej aktem prawa miejscowego dotacji. Na powyższe wskazywał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 22 marca 2017 r. o sygn. akt II GSK 1673/15 (Lex nr 2391811), zapadłym w stanie faktycznym sprawy dotyczącym zasad ustalania i rozliczania dotacji celowych z tytułu opieki nad dziećmi przyznawanych podmiotom prowadzącym żłobki i kluby dziecięce, podniósł, że ustawa o opiece nad dziećmi, odmiennie niż w przypadku dotacji oświatowej, nie wprowadza jako warunku przyznania dotacji terminu złożenia wniosku o dotację, co wynika z faktu, że dotacja ta jest dotacją celową, nie zaś podmiotową (przyznawaną na sfinansowanie działalności bieżącej określonych w ustawie podmiotów sprawujących opiekę nad dziećmi). Jak wskazał NSA, podmioty te (podmioty prowadzące żłobki i kluby dziecięce - przypis Sądu) nie są obowiązane do wyprzedzającego rok budżetowy planowania liczby dzieci, które mają być objęte opieką, lecz mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeśli realizują zadania, na które dotacja jest przyznawana. A zatem wprowadzenie terminu składania tych wniosków przez beneficjentów, a tym bardziej warunku, że dotacja za poszczególne miesiące nie może być przyznana na większą liczbę dzieci niż wskazaną we wniosku złożonym w terminie (przyjętym przed rozpoczęciem roku budżetowego) jest niedopuszczalne. Powoduje to bowiem ograniczenie podmiotowe dotacji, w sytuacji gdy dotacja ta ma charakter wyłącznie celowy.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcia, czy elementem obligatoryjnym trybu postępowania w sprawie udzielenia konkretnej dotacji jest termin złożenia wniosku o dotację, należy dokonać z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), dalej: "u.f.p.", normujących poszczególne rodzaje dotacji.

Zgodnie z art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Stosownie do art. 127 ust. 1 u.f.p. dotacje celowe są to środki przeznaczone na:

1) finansowanie lub dofinansowanie:

a) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami,

b) ustawowo określonych zadań, w tym zadań z zakresu mecenatu państwa nad kulturą, realizowanych przez jednostki inne niż jednostki samorządu terytorialnego,

c) bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego,

d) zadań agencji wykonawczych, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 3 lit. b,

e) zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym,

f) kosztów realizacji inwestycji;

2) dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych w zakresie określonym w odrębnych ustawach.

Stosownie zaś do art. 131 u.f.p. dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej. Stosownie do art. 218 u.f.p. z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje podmiotowe, o ile odrębne ustawy tak stanowią.

Dalej wskazania wymaga, że wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie określonym badanym przez organ nadzoru uchwałą są przepisy art. 119 ust. 2a-2d ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tymi przepisami, przychodem wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego może być dotacja podmiotowa albo celowa, udzielana z budżetu województwa, na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji zadań, o których mowa w art. 117 ust. 1 i 2, niebędących działalnością gospodarczą (ust. 2a). Dotacje, o których mowa w ust. 2a, dla ośrodka nie mogą przekroczyć 50% kosztów jego działalności na realizację zadań, o których mowa w art. 117 ust. 1 i 2, niebędących działalnością gospodarczą (ust. 2b). Zasady udzielania dotacji, o których mowa w ust. 2a, tryb postępowania w sprawie ich udzielania i sposób ich rozliczania określa sejmik województwa, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, mając na względzie konieczność zapewnienia realizacji zadań, o których mowa w art. 117 ust. 1 i 2, niebędących działalnością gospodarczą oraz mając na względzie dostępność środków na ten cel w budżecie województwa (ust. 2c). Udzielenie dotacji, o których mowa w ust. 2a, następuje na podstawie umowy zawartej przez marszałka województwa z dyrektorem ośrodka (ust. 2d).

Charakter normowanych badaną przez organ nadzoru uchwałą określono ogólnie jako dotacje podmiotowe lub celowe. Dotacje te, zgodnie z 119 ust. 2c ustawy - Prawo o ruchu drogowym, są przeznaczane na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji zadań, o których mowa w art. 117 ust. 1 i 2, niebędących działalnością gospodarczą, a zatem zadań w zakresie: współpracy z wojewódzką radą bezpieczeństwa ruchu drogowego, współpracy ze starostami przy sprawowaniu nadzoru nad szkoleniem, organizowania egzaminów państwowych sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz kierujących pojazdami, organizowania egzaminów sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie określonym umową międzynarodową, której stroną jest Rzeczpospolita Polska, organizowania testów kwalifikacyjnych, prowadzenia szkoleń okresowych, prowadzenia 3-dniowych warsztatów doskonalenia zawodowego dla egzaminatorów, prowadzenia kursów, organizowania zajęć dla uczniów ubiegających się o kartę rowerową; przekazywania marszałkowi województwa oraz starostom informacji w zakresie statystyki zdawalności dla poszczególnych ośrodków szkolenia i instruktorów, innej działalności oświatowej w zakresie ruchu i transportu drogowego, a także innych zadań z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Powołany wyżej katalog zadań realizowanych przez wojewódzki ośrodek ruchu drogowego podlegających finansowaniu lub dofinansowaniu z dotacji wskazuje na zasadniczo na charakter celowy dotacji, co dostrzegł sam organ nadzoru, wskazując na s. 3 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, że uchwała Sejmiku ustaliła zasady udzielania dotacji celowej. Zdaniem Sądu, uwzględniając charakter celowy dotacji, organ nadzoru powinien wziąć pod uwagę, że jest ona przyznawana na realizację kosztów określonych zadań, przy czym wprowadzenie terminu złożenia wniosku przez beneficjenta nie może ograniczać finansowania lub dofinansowania zadań z dotacji, jeśli tylko są one realizowane przez beneficjenta. Rozważań w tym zakresie kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie nadzorcze nie przedstawia. Formułuje natomiast imperatywne założenie, by normując tryb udzielania dotacji w każdym przypadku, niezależnie od charakteru dotacji, uregulowany został termin złożenia wniosku o udzielenie dotacji. Zdaniem Sądu, takie odgórne założenie nie wytrzymuje jednak krytyki, w sytuacji gdy nie można automatycznie założyć, że w każdym przypadku obligatoryjnym elementem trybu udzielenia dotacji jest określenie terminu złożenia wniosku o dotację, a organ nadzoru nie poddał analizie charakteru normowanych uchwałą dotacji, które sam uchwałodawca określił jako podmiotowe lub celowe. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 119 ust. 2a ustawy - Prawo o ruchu drogowym dotacja podmiotowa albo celowa jest udzielana z budżetu województwa na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji zadań, o których mowa w art. 117 ust. 1 i 2, niebędących działalnością gospodarczą. Stosownie zaś do ust. 2c, normując w uchwale zasady udzielania dotacji oraz tryb postępowania w sprawie ich udzielenia i rozliczenia, sejmik województwa ma obowiązek uwzględnić konieczność zapewnienia realizacji zadań, o których mowa w art. 117 ust. 1 i 2, oraz dostępność środków na ten cel w budżecie województwa. Ustawodawca nie wprowadził w tych przepisach uregulowań co do terminu złożenia stosownego wniosku o dotację.

Zdaniem Sądu, na uwadze przy tym należy mieć, że określenie terminu złożenia przez beneficjenta wniosku o dotację służy przede wszystkim zabezpieczeniu środków w corocznych uchwałach budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Takiej potrzeby jednak nie ma w przypadku dotacji z budżetu województwa na rzecz wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego, która zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa nie pokrywa całości kosztów ośrodka na realizację wskazanych zadań i nie może przekroczyć 50% tych kosztów. Podkreślenia również wymaga, że inne treści stosunku prawnego między województwem i ośrodkiem aniżeli wskazane w przepisie art. 119 ust. 2c ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie są uściślane w drodze stanowienia aktu prawa miejscowego, lecz ulegają konkretyzacji w indywidualnej umowie stosownie do art. 119 ust. 2d ustawy.

Zdaniem Sądu, organ nadzoru nie rozważył też należycie wpływu stwierdzonego uchybienia na byt i funkcję całej uchwały. Stwierdzenie przez Kolegium RIO, że na skutek nieuregulowania terminu do złożenia wniosku o dotację, jest ona niewykonalna, jest daleko idące. W świetle treści uchwały nie można bowiem uznać, że wystąpiła prawna sytuacja uniemożliwienia podmiotom złożenia wniosku o dotację. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie zawarto rozważań na temat przesłanek uznania uchwały za istotnie naruszającą art. 119 ust. 2c ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Nie wskazano, w jaki sposób uchwała w całości narusza ww. przepis ani dlaczego istniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a nie jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Jak już wyżej wskazano, przepisy u.s.w. wyróżniają dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały może być tylko istotne naruszenie prawa. O stwierdzeniu nieważności uchwały przez organ nadzoru można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Pojęcie "sprzeczności z prawem" stanowiącej przesłankę czynności nadzorczej jest nieostre. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. W rezultacie stanowisko organu nadzoru o konieczności wyeliminowania z systemu prawa całej uchwały może być uznane za zasadne, jeżeli uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa w całości lub bez przepisów istotnie naruszających prawo nie mogłaby funkcjonować w systemie prawa. Zatem rozstrzygając o zakresie nieważności uchwały należy wziąć pod uwagę charakter naruszeń prawa i ich zakres (wyroki NSA: z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3457/21, oraz z 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 721/19).

Należy podkreślić, że sąd administracyjny, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu według wzorca zgodności z prawem. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd administracyjny nie może uzupełniać braków uzasadnienia rozstrzygnięcia, gdyż nie jest jego rolą zastępowanie organów administracyjnych w akcie stosowania prawa, lecz kontrola tego aktu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną uchwałę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną kwotę 480 złotych składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej.