Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 270/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta~Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust.1 , art. 14 ust. 1 i ust. 5, art. 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi G. W. na uchwałę Nr XLIV/311/22 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: [...] I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 18 lit. a) uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Gminy Kazimierz Dolny na rzecz G. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

G. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 20 lutego 2023r. skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021r,. poz. 1372 ze zm., dalej jako u.s.g.), domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej [...] Nr XLIV/311/22 z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K. D., w obrębach: K. D., M. , C. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym K. D., gmina K. D..

Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie:

Naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164. poz. 1587), poprzez zastosowanie nazewnictwa i oznaczeń uniemożliwiających jednoznaczne powiązanie rysunku planu z częścią tekstową;

Naruszenie procedury planistycznej o której mowa w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) poprzez ograniczenie możliwości składania uwag do projektu planu;

Naruszenie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. D. w zakresie definicji wysokości zabudowy;

Naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie prawa własności w zakresie lokalizowania przebiegu drogi wewnętrznej [...];

5. Naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez brak jawności i przejrzystości procedur planistycznych;

6. Naruszenie § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XX1X/407/2017 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 28 kwietnia 2017 r. w sprawie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Lubek z 2017 r., poz. 2324);

7. Naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.i.o.ś.) poprzez nieuwzględnienie w Prognozie oddziaływania na środowisko istniejących problemów ochrony środowiska istotnych z punktu widzenia realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności dotyczące obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą, zdaniem skarżącej, o zasadności złożonego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) jako bezprzedmiotowego. Organ podniósł, że podjął działania na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., które czynią zadość oczekiwaniom skarżącej. Burmistrz wyjaśnił, że w dniu 23 lutego 2023 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla niektórych działek, w tym dla działek należących do skarżącej obejmujących tereny [...] W związku z podjęciem przedmiotowej uchwały wniesiono o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Zgodnie z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wbrew stanowisku Burmistrza zawartemu w odpowiedzi na skargę niniejszego postępowania nie można było umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podjęcie uchwały przez Radę Miejską [...] z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie przystąpienie do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ewidencyjny: [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie K. D. nie spełnia bowiem przesłanki określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Uchwała ta nie można zostać uznana, jako uwzględnienie skargi G. W. w całości, gdyż rozpoczyna ona jedynie procedurę planistyczną, a jej końcowy efekt nie jest obecnie znany. Samo podjęcie uchwały, które zmierza do zmiany planu w przyszłości, nie jest uwzględnieniem skargi, gdyż nie powoduje ono wyeliminowania uchwały w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Tego typu uchwała nie dokonuje żadnej modyfikacji w zakresie praw i obowiązków skarżącej wynikających z zaskarżonej uchwały planistycznej.

Badając legalność zaskarżonej uchwały w świetle wymienionych wyżej kryteriów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga G. W. jest częściowo zasadna.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p. Ustawa ta określa procedury uchwalania planu miejscowego, a także merytoryczne treści, które powinny zostać określone w planie (art. 15 ust. 2) lub w zależności od potrzeby (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy musi być zgodny z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do ust. 2 art. 6 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina może wprowadzać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona.

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Dotyczy to wad kwalifikowanych, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl ust. 2 integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Stosownie do art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Przepisy te do uznania organów gminy pozostawiają wskazanie obszaru objętego ustaleniami planu. Żaden przepis nie precyzuje jaki powinien być to obszar. Ustawodawca nie wykluczył możliwości uchwalenia planu obejmującego konkretne nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2994/17, publ. w CBOSA). Określony w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia planu obszar, wyznacza terytorialny zakres regulacji planistycznych. Wyłącznie w odniesieniu do tego obszaru mogą być prowadzone czynności planistyczne i opracowywane przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3008/19, publ. CBOSA). W takiej sytuacji Sąd może jedynie zbadać, czy ustalenia planistyczne przyjęte w określonych przez lokalnego prawodawcę granicach nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu. Poza kontrolą sądu administracyjnego jest ocena zasadności lub celowości objęcia danego obszaru ustaleniami planu miejscowego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zauważyć należy w tym miejscu, że podejmując działania w zakresie ustalenia zagospodarowania przestrzennego gminy organy powinny uwzględniać obowiązujące już na danym terenie uwarunkowania faktyczne i prawne. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje różne aspekty, które lokalny prawodawca musi uwzględniać przy uchwalaniu planu, np.: walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3). Stosownie do art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Zdaniem składu orzekającego wskazana powyżej uchwała Rady Miejskiej [...] Nr XLIV/311/22 z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K. D., w obrębach: K. D., M.-O., C. jest nieważna w części w jakiej definiuje pojęcie wysokości zabudowy w odniesieniu do budynków - § 4 ust. 1 pkt 18 lit a) - w sposób odmienny, a więc sprzeczny z regulacją zawartą w § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych).

Rację ma skarżąca, która odwołuje się do orzecznictwa sądów administracyjnych w tym wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2196/13 oraz wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 121/22, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wpływają w bezpośredni sposób na prawo właścicieli nieruchomości do zabudowy, nie mogą być sprzeczne z normami prawa budowlanego w tym wynikającymi z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Należy podkreślić, że chociaż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje organom gminy prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w tym ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak w ramach tych uprawnień wynikających w szczególności z art. 3 i 4 u.p.z.p. nie przysługuje gminie prawo do modyfikowania definicji ustawowych. Skoro w systemie prawa występuje definicja legalna "wysokości budynku" określona w powołanym powyżej rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich uszytwnienie, który to akt wykonawczy został wydany na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2351, ze zm.) to rada gminy nie ma kompetencji do redefiniowania tego pojęcia.

Wskazać należy, że w § 4 ust. 1 pkt 18 lit a) zaskarżonego planu miejscowego uchwałodawca zawarł definicję "wysokości zabudowy w odniesieniu do budynku". Zgodnie z przywołaną regulacją ilekroć w uchwale jest mowa o: wysokości zabudowy – należy przez to rozumieć w odniesieniu do budynku – wysokość bryły budynku, mierzoną od średniego poziomu istniejącego terenu, wyznaczonego jako średnia arytmetyczna najniższego i najwyższego poziomu terenu (mierzonego po obwodzie ścian zewnętrznych budynku) – do poziomu najwyżej położonego punktu tego budynku – bez uwzględniania kominów, z zastrzeżeniem przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze. Natomiast w świetle § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z zestawienia cytowanych powyżej definicji wynika bez wątpienie, że Rada Miasta [...] w zaskarżonym planie miejscowym zastosowała inny sposób ustalania wysokości budynków niż określony w rozporządzeniu. Z uwagi na sprzeczność przyjętej metodologii pomiaru określonej w uchwale - wysokość bryły budynku, mierzoną od średniego poziomu istniejącego terenu, wyznaczonego jako średnia arytmetyczna najniższego i najwyższego poziomu terenu – od określonej w rozporządzeniu o warunkach technicznych - wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części – konieczne było wyeliminowanie przyjętej w uchwale regulacji z obrotu prawnego.

Sąd zwraca również uwagę na fakt, że chociaż pojęcie "wysokość zabudowy" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "wysokość budynku", jednakże zaproponowany w miejscowym planie sposób wyznaczania wysokości zabudowy w odniesieniu do budynku odnosi się wprost do ustalania wysokości budynków. Dlatego też należało uznać, że Rada Miasta [...] wprowadzając analizowaną definicję przekroczyła swoje uprawnienia planistyczne oraz wkroczyła w materię regulowaną normami prawa budowlanego.

Należy przy tym podkreślić, że Sąd nie odbiera Radzie Miasta uprawnienia do określania maksymalnej lub minimalnej wysokości zabudowy na obszarze gminy, jednakże sposób obliczania wysokości budynków musi być spójny w systemie prawa, a przepisy prawa budowlanego oraz planowania przestrzennego regulujące proces budowlany w różnych jego fazach w sposób bezwzględny tą spójność powinny respektować. Równocześnie przy istnieniu w systemie prawa ustawowo zakotwiczonej definicji "wysokości budynku" w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych inny sposób określania tego parametru nie może być zastosowany w planie miejscowym.

W orzecznictwie i doktrynie prawa wskazuje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna w odpowiednim zakresie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; wyrok WSA w Gdańsku z 27.07.2022 r., II SA/Gd 121/22, LEX nr 3372057.)

Powyższe argumenty stały się podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego w § 4 ust. 1 pkt 18 lit a na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji). Przy czym z uwagi na fakt, że wskazany przepis odnosi się do wszystkich bez wyjątku podmiotów dotkniętych tym aktem planistycznych Sąd zdecydował o stwierdzeniu nieważności nie tylko w ramach interesu prawnego skarżącej wynikającego z prawa własności należących do niej działek, ale w pełnym zakresie.

W ocenie sądu pozostałe zarzuty przedstawione w skardze nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności innych części zaskarżonego planu miejscowego, a tym bardziej całości uchwały.

W zakresie zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164. poz. 1587), poprzez zastosowanie nazewnictwa i oznaczeń uniemożliwiających jednoznaczne powiązanie rysunku planu z częścią tekstową należy uznać, że jest to zarzut bezzasadny. Skarżąca w uzasadnieniu wyjaśniła, że należące do niej działki znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 13bMNP, a w części tekstowej planu brak jest zapisów dla tego terenu. Wbrew twierdzeniem skarżącej plan miejscowy zawiera w § 113 regulacje odnoszące się do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od [...] do [...], a więc również do terenu oznaczonego [...] Brak szczegółowej regulacji planistycznej w odniesieniu do [...], nie oznacza, że uchwała nie zawiera przepisów określających zagospodarowanie terenu i warunków zabudowy dla działek zawierających się na wskazanym obszarze. Powołany § 113 planu miejscowego wyznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej o pow. 82,88 ha oznaczone na rysunku planu symbolami: [...] - [...] Poszczególne ustępy i punkty § 113 wprowadzają zarówno regulacje ogólne odnoszące się do wszystkich terenów oznaczonych symbolem MNP, jak również szczegółowe regulujące lub doprecyzowujące zagospodarowanie na ściśle wskazanym terenie, jak np. [...], [...] - § 113 ust. 3 pkt 1 planu. Jeżeli nawet w części tekstowej planu nie odniesiono się do terenu oznaczonego na mapie symbolem [...], to nie można uznać, że został on pominięty przez prawodawcę miejscowego. W związku z tym zarzut niespójności, czy też braku powiązania między częścią tekstową a częścią graficzną planu jest niezasadny. Część tekstowa zawiera bowiem regulacje odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem [...]

W zakresie zarzutu naruszenia art. 17 u.p.z.p. poprzez ograniczenie możliwości składania uwag do projektu planu należy uznać, że jest on bezpodstawny. Skarżąca podkreśliła, że w ramach wyłożenia projektu miejscowego planu w 2022 r. Burmistrz ograniczył możliwość składania uwag tylko do zakresu objętego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lutego 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2022 r. poz. 650). Zdaniem skarżącej działanie organu w tym zakresie było niezgodne z art. 17 u.p.z.p. oraz z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Takie działanie Burmistrza doprowadziło bowiem do sytuacji, w której wyłącznie jednokrotnie w 2019 r. możliwe było składanie uwag do projektu planu posiadającego wszystkie niezbędne uzgodnienia.

Z akt przedmiotowej sprawie wynika, że w ramach procedury sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. D. R. Miejska podjęła w dniu 25 czerwca 2015 r. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru K. D., w obrębach: K. D., M.-O., C.. Projekt planu był trzykrotnie udostępniony do publicznego wglądu oraz przeprowadzano nad nim dyskusję publiczną w okresach: od 09.09.2019 r. do 04.10.2019 r.; od 21.10.2021 r. do 10.11.2021 r.; od 11.07.2022 r. do 01.08.2022 r. Na podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lutego 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2022 r. poz. 650) stwierdzono nieważność uchwały XXXVI/261/21 Rady Miejskiej [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K. D., w obrębach: K. D., M.-O., C.. Po powyższym rozstrzygnięciu nadzorczym, w celu realizacji wskazań w nim zawartych Burmistrz K. D. wyłożył projekt planu miejscowego do publicznego wglądu od 11.07.2022 r. do 01.08.2022 r. z zastrzeżeniem, że uwagi mogą dotyczyć wyłącznie zakresu objętego przedmiotowym rozstrzygnięciem.

K. jest wskazanie, że skarżąca dwukrotnie składała uwagi do projektu planu w zakresie przebiegu drogi oznaczonej symbolem [...] Uwaga z dnia 25 listopada 2021 r. nie została uwzględniona – organ wskazał, że: Uwaga nie może być uwzględniona, ponieważ sugerowane przesunięcie drogi o ok. 40 m w kierunku południowo-wschodnim wpłynie na niekorzystny podział nieruchomości o [...], [...] i [...]. Uwaga z dnia 17 sierpnia 2022 r. nie została uwzględniona – organ wskazał, że: Uwaga nie może być uwzględniona, ponieważ wykracza poza zakres objęty wyłożeniem, wynikającym z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego. Nadmienia się, iż w Obwieszczeniu Burmistrza [...] o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, zamieszczona została informacja, że uwagi winny dotyczyć zakresu objętego zmianami wprowadzonymi w związku z wzmiankowanym powyżej rozstrzygnięciem nadzorczym.

Zdaniem tut. Sądu nie można uznać, że organ planistyczny złamał przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie możliwości składania uwag w okresie od 11.07.2022 r. do 01.08.2022 r. do zakresu objętego wyłącznie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lutego 2022 r. Po pierwsze projekt planu miejscowego był udostępniony w ramach procedury planistycznej do publicznego wglądu na wcześniejszych etapach przygotowywania planu. Skarżącej zapewniono prawo do złożenia uwagi i merytorycznego ich rozpatrzenia w ramach wyłożenia projektu planu dokonanego w okresie od 21.10.2021 r. do 10.11.2021 r. Pomimo nieuwzględnienia uwagi odnoszącej się do przebiegu drogi wewnętrznej [...] nie można uznać, że wystąpiły w sprawie naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do partycypacji mieszkańców gminy i właścicieli nieruchomości w procedurze planistycznej. Istotne jest ponadto, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Ograniczenie składania uwag do projektu planu przewidzianych w art. 17 ust. 11 i 12 u.p.z.p. do kwestii związanych z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego było dopuszczalne w świetle powołanego powyżej przepisu.

Sąd nie dostrzegł ponadto innych istotnych naruszeń prawa w ramach prowadzonej procedury planistycznej, które świadczyłyby o braku jawności i przejrzystości procedury - art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. - co również zarzucała skarżąca. Z przedstawionej dokumentacji prezentującej poszczególne etapy i czynności podejmowane w ramach procedury przygotowywania zaskarżonego planu wynika, że organy informowały o jego przebiegu, dokonywały przewidzianych ustawą wyłożeń do publicznego wglądu oraz organizowały publiczne dyskusje nad przyjętymi rozwiązania. Świadczy to o zachowaniu generalnych wymogów odnoszących się do jawności i przejrzystości procedury planistycznej.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący nieuwzględnienia prawa własności w zakresie lokalizowania drogi wewnętrznej [...] Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest ono prawem bezwzględnym. W określonych sytuacjach doznaje ono ograniczeń, gdyż dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami rangi ustawowej w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada więc samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to nie jest jednak nieograniczone, gdyż jako jednostka samorządu terytorialnego gmina wykonuje zadania publiczne, zatem musi działać na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu, jest więc prawnie dopuszczalne i nie stanowi naruszenia wskazanych wyżej norm konstytucyjnych.

W niniejszej sprawie - wbrew zarzutom skargi – organ nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego w zakresie, w jakim wyznaczył przebieg drogi wewnętrznej [...] przez działki nr [...] [...] oraz [...]. Dzięki takiej lokalizacji drogi wewnętrznej dostęp do drogi publicznej uzyskały działki nr [...] oraz [...] czyli dwie działki należące do skarżącej nr [...] oraz jedna działka nie będąca jej własnością [...]. Sam fakt, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej przez inne działki należące do jej właściciela nie świadczy o tym, że planowana droga wewnętrzna jest niepotrzebna z punktu widzenia umożliwienia jej dostępu do drogi publicznej. Konieczne jest również wskazanie, że Sąd bada procedurę planistyczną i ustalenia planu z punktu widzenia kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Poza oceną dokonywaną przez sądy administracyjne znajdują się względy celowości, czy gospodarności przyjętych rozwiązań. Rada Miasta lokalizując drogę wewnętrzną [...] nie przekroczyła zakresu przysługującego jej władztwa planistycznego, a także wbrew twierdzeniom skarżącej nie naruszyła względów ochrony środowiska. Niedogodności natury technicznej dotyczące ewentualnego wykonania drogi wewnętrznej [...], czy też wysokie koszty jej realizacji nie są świadczą natomiast o niezgodności z prawem przyjętych rozwiązań planistycznych. Zarzuty skargi w tym zakresie są zatem nieuzasadnione, gdyż zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy.

Odnosząc się do dwóch zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia uchwały § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XX1X/407/2017 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 28 kwietnia 2017 r. w sprawie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego oraz naruszenia art. 51 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez nieuwzględnienie w Prognozie oddziaływania na środowisko istniejących problemów ochrony środowiska istotnych z punktu widzenia realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności dotyczące obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody należy uznać je za niezasadne.

Zarzut w zakresie naruszenia uchwały w sprawie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego dotyczy kwestii realizacji planowanej drogi [...], której wykonanie zdaniem skarżącej naruszy obowiązujące w Parku Krajobrazowym zakazy prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Zdaniem Sądu zarzut ten odnoszący się do ewentualnego naruszenia wskazanej uchwały chroniącej krajobraz w przyszłości – przy wykonywaniu prac ziemnych – nie świadczy o wadliwości planu w tym zakresie. Konieczne jest podniesienie, że projekt planu był przedmiotem uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska [...], który wydał postanowienie odnoszące się szczegółowo do Kazimierskiego Parku Krajobrazowego. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2022 r. RDOŚ [...] uzgodnił projekt planu w części dotyczącej Kazimierskiego Parku Krajobrazowego wraz z otuliną oraz obszarów Natura 2000. Wobec stanowiska organu ochrony środowiska oraz braku jednoznacznych argumentów świadczących o konieczności trwałej zmiany rzeźby terenu w ramach ewentualnego wykonania drogi wewnętrznej [...] nie było podstaw do uznania niezgodności z prawem przyjętych w tym zakresie rozwiązań planistycznych.

Sąd nie stwierdza również, aby zaskarżona uchwała, a w szczególności przygotowana w ramach procedury planistycznej prognoza oddziaływania na środowisko naruszyła art. 51 ust. 2 u.i.o.ś. oraz art. 54 ust. 1 u.i.o.ś. Wbrew zarzutom skarżącej zarówno projekt planu miejscowego jak i prognoza oddziaływania planu na środowisko były przedmiotem opiniowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...]. RDOŚ [...] swoją opinię w zakresie projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej do projektu wyraził w piśmie z dnia 23 czerwca 2022 r. W konkluzji opinii stwierdzono, że przeznaczenie terenów pod planowane funkcje zagospodarowania będzie oddziaływać na poszczególne elementy środowiska, ale generalnie, przy zachowaniu wszystkich ustaleń zawartych w projektowanym dokumencie oraz uwarunkowań wynikających z obowiązującego prawa, nie przewiduje się oddziaływań znacząco negatywnych. Pomimo bezpośredniego i stałego charakteru niektórych oddziaływań, przy zastosowaniu nowoczesnych rozwiązań technicznych, przekroczenie standardów jakości środowiska określonych prawem jest mało prawdopodobne. Nie przewiduje się zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi oraz poszczególnych komponentów środowiska. Wobec jednoznacznej konkluzji opinii RDOŚ [...] w zakresie projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko oraz postanowienia opiniującego szczegółowo odnoszącego się do terenów objętych postanowieniami planu, a znajdujących się w K. P. K. wraz z otuliną nie można przyjąć za zasadnych zarzutów strony w tym zakresie. Oceniając procedurę uchwalania oraz opiniowania projektu planu wraz z prognozą oddziaływania jego postanowień na środowisko nie można uznać, że organy naruszyły prawo.

W związku z powyższym Sąd oddalił skargę w części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II sentencji).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (300 zł).