Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2102/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 50/20 w sprawie ze skargi G.B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 października 2019 r. znak: DZS.WPA-1.4351.103.2019.2.KL w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od G.B. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 kwietnia 2020 r., IV SA/Wa 50/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi G.B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad GDDKiA", lub "Generalny Dyrektor") z 31 października 2019 r., znak: DZS.WPA-1.[...]51.103.2019.2.KL., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie GDDKiA z 23 sierpnia 2019 r., znak: O.ZG.Z.-3.[...]51.120.2019.jh, oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wójt Gminy [...] wystąpił, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293, Upzp), o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego na działce nr ewid. [...] we W. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr 27. Dalej w wyroku IV SA/Wa 50/20 przywołano, że postanowieniem z 23 sierpnia 2019 r. działający z upoważnienia GDDKiA Zastępca Dyrektora Oddziału w Zielonej Górze orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego. W obecnie istniejącym stanie faktycznym działka nr ewid. [...] stanowi nieruchomość niezabudowaną, a dojazd do niej jak wynika z zapisu projektu decyzji oraz załącznika graficznego będzie zapewniony poprzez działkę nr ewid. [...], która ma połączenie z wewnętrzną drogą gminną (działka nr ewid. [...]), która ma połączenie z drogą krajową poprzez istniejący zjazd gruntowy. W świetle tych ustaleń organ orzekając w I instancji wskazał, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Istniejący zjazd jest zjazdem gruntowym i nie spełnia wymagań technicznych dla zjazdu publicznego wymaganego dla zabudowy usługowo-handlowej. Zjazd dla tego typu zabudowy wymaga nawierzchni twardej oraz odpowiednich promieni wjazdowych. W związku z tym istniejący zjazd gruntowy z drogi krajowej nr 27 na drogę wewnętrzną gminną należy przebudować. Przebudowa zjazdu powinna nastąpić przed ustaleniem warunków zabudowy, co bezpośrednio skutkowało odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji.

Wyrokując w sprawie IV SA/Wa 50/20 kolejno wskazano, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez G.B., zaś Generalny Dyrektor powołanym na wstępie postanowieniem z 31 października 2019 r. utrzymał w mocy własne postanowienie wydane w I instancji. Uzasadniając postanowienie wydane w II instancji GDDKiA wskazał, że organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi krajowej nr 27 jest to ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018, poz. 2068 ze zm., Udp). Rozpatrując przedmiotową sprawę, Generalny Dyrektor uznał, że z zebranego materiału w sprawie, w tym z raportu rejestru zjazdów prowadzonego przez zarządcę drogi wynika, że droga wewnętrzna (działka nr 63), skomunikowana jest z drogą krajową nr 27 zjazdem indywidualnym, załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna przedstawia, że zjazd ten posiada nawierzchnię gruntową, częściowo porośniętą trawą o nieregularnym zarysie. W ocenie Generalnego Dyrektora ww. zjazd indywidualny, nie gwarantuje wykonywania prawidłowych, a tym samym bezpiecznych manewrów ruchu związanych z wjazdami i wyjazdami na drogę krajową, w celu obsługi komunikacyjnej planowanego budynku usługowo-handlowego. Postępowanie uzgodnieniowe w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją, sprowadza się do oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem rodzaju istniejącego zjazdu oraz zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie GDDKiA, przeznaczenie istniejącego zjazdu oraz jego funkcję i nieodpowiednie parametry geometryczne skutkują odmową uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, bowiem zjazd powinien być tak przebudowany, aby był bezpieczny i spełniał parametry określone w § 78 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016, poz. 124 ze zm., rozp. MGiTM 1999). Nadto, Generalny Dyrektor zwrócił uwagę, że z dołączonych materiałów do akt sprawy, wynika, że zjazd indywidualny w km 34 + 627 strona lewa położony jest w obszarze odziaływania połączenia drogi krajowej nr 27 z ogólnodostępną, gminną drogą wewnętrzną prowadzącą do m. [...], wyznaczonym znakami drogowymi "D-l - droga z pierwszeństwem" usytuowanymi w km 34 + 620 strona prawa oraz km 34 + 710 strona lewa. Dodatkowo przedmiotowy zjazd indywidualny jest zlokalizowany na odcinku drogi o długości 2 km oznaczonym znakiem drogowym "A-4 - dwa niebezpieczne zakręty", położonym w km 34 + 242 strona prawa. Znak ten stosuje się w przypadku łuków poziomych drogi o ograniczonej widoczności, gdzie dochodzi do częstych wypadków lub kolizji. Jednocześnie opisywany odcinek drogi składający się z dwóch pasów ruchu o przeciwnych kierunkach ruchu został oznaczony znakami poziomymi: "P-4 - linią podwójną, ciągłą" oznaczającym zakaz przejeżdżania, najeżdżania linii, "P-3a - linią jednostronnie przekraczalną oraz "P-7b", tj. "Unią krawędziową - ciągłą szeroką". Linia ta stosowana jest dla wyznaczenia krawędzi jezdni na odcinkach drogi, na których ze względu na bezpieczeństwo, występuje zakaz postoju i zatrzymywania się zarówno na jezdni jak i na poboczu. Jedynie w miejscach takich jak zjazdy, skrzyżowania, krawędź jezdni jest oznaczona linią "P-7a", tj. "linia krawędziowa - przerywana szeroka". W ocenie Generalnego Dyrektora, powyższe warunki pozwalają stwierdzić, że manewry związane z wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu ww. zjazdem indywidualnym w stronę działki nr [...] byłyby niebezpieczne, m. in. z uwagi na ograniczoną widoczność na łukach drogi czy możliwość zatrzymania się przed skrętem w lewo i utratę płynności ruchu drogowego. Niepodważalnym jest fakt, że wykorzystanie zjazdu związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, generuje większe natężenie ruchu w odróżnieniu od zjazdu indywidualnego (np. do celów mieszkalnych). Dodatkowo, GDDKiA podniósł, że droga krajowa nr 27 na przedmiotowym odcinku "[...]-Zielona Góra" zakwalifikowana została zarządzeniem nr 34 Generalnego Dyrektora z 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Oznacza to tyle, że ww. droga jest wysoko usytuowana w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe, aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Mając na względzie wszystkie wskazane wyżej okoliczności, GDDKiA nie mógł uzgodnić przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze na w/w postanowienie GDDKiA G.B. zarzucił naruszenie:

(i) przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 35 ust. 3 Udp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji;

(ii) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji oraz art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nieustalenie wszystkich parametrów istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr 27 zapewniającego dostęp działki nr [...] w m. Włostów do drogi publicznej, a także art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu przedmiotowej sprawy, a w szczególności niewskazanie, które parametry istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr 27 nie spełniają wymogów przewidzianych dla zjazdów publicznych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

(i) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia wydanego w I instancji;

(ii) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

GDDKiA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji przede wszystkim nie podzielił poglądu Generalnego Dyrektora, że warunkiem koniecznym uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest uprzednie wybudowanie lub przebudowanie zjazdu zgodnego z wymaganiami określanymi w rozp. MGiTM 1999. Sąd ten zauważył, że jednoznaczne stanowisko w tej sprawie Generalny Dyrektor zaprezentował w postanowieniu z 23 sierpnia 2019 r., w którym ograniczył się do stwierdzenia braku urządzonego zjazdu publicznego. Natomiast w zaskarżonym postanowieniu Generalny Dyrektor dodatkowo przedstawił argumenty dotyczące wpływu planowanej inwestycji w postaci budynku handlowo–usługowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W niniejszej sprawie doszło w istocie, do pozbawionego podstaw prawnych, zrównania przez Generalnego Dyrektora kwestii oceny przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp) z analizą przesłanki wpływu ruchu generowanego przez planowaną inwestycję na bezpieczeństwo ruchu drogowego (art. 35 ust. 3 Udp).

Zdaniem sądu pierwszej instancji wykładnia przyjęta w niniejszej sprawie przez Generalnego Dyrektora nie tylko pozostaje w sprzeczności z treścią art. 35 ust. 3 Udp, ale przemawiają przeciwko niej również istotne argumenty natury systemowej. Po pierwsze, pogląd Generalnego Dyrektora nie uwzględnia tego, że czym innym jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a tym bardziej budowa takiego zjazdu. Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 Udp. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, czy ostatecznie zgoda na lokalizację zjazdu zostanie wydana. Sąd wojewódzki przypomina, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest mowa ogólnie o dostępie do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są już rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 Udp. To samo dotyczy procesu budowlanego dotyczącego wykonania zjazdu, którą to kwestię regulują przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186, uPb). Po drugie, pogląd Generalnego Dyrektora narusza podstawową zasadę wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie brak wymogu legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do terenu inwestycji.

W ocenie sądu pierwszej instancji pogląd Generalnego Dyrektora prowadzi w istocie do podważenia wspominanej wyżej zasady "oderwania" decyzji o warunkach zabudowy od prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto, uchodzi uwadze GDDKiA, że gdyby konsekwentnie wymagać lokalizacji, a tym bardziej budowy zjazdu na etapie planowania inwestycji, to wówczas niemożliwe lub nadmierne utrudnione byłoby uzgodnienie nie tylko projektów decyzji o warunkach zabudowy, ale również projektów planów miejscowych, zwłaszcza dla terenów dotychczas niezabudowanych lub nieposiadających wykonanych zjazdów.

Zdaniem sądu pierwszej instancji w realiach niniejszej sprawy Generalny Dyrektor, rozpoznając sprawę postanowieniem wydanym w I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu ruchu generowanego przez planowaną inwestycję na bezpieczeństwo ruchu drogowego, czym naruszono art. 35 ust. 3 Udp w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Już ta okoliczność była – w ocenie tegoż sądu – wystarczająca do uwzględnienia skargi, albowiem strona została pozbawiona prawa do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GDDKiA zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), przedmiotowemu wyrokowi zarzuca się:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 ust. 3 Udp poprzez nieuwzględnienie, iż odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynikała z braku właściwej (prawnie możliwej) dostępności terenu inwestycji (działka nr [...]) do drogi krajowej nr 27, co skutkuje brakiem możliwości zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w dacie orzekania;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 ust. 3 Udp poprzez przyjęcie, iż organ odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu o warunkach zabudowy z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, podczas gdy organ odmówił pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i jego uczestników, wynikające ze zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego polegającą na budowie obiektu budowlanego (budynek usługowo-handlowy) i badane przez zarządcę drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej nr 27 ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą;

3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 133 § 1 Ppsa poprzez przeprowadzenie przez WSA kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, w wyniku której został przedstawiony przez ten sąd stan sprawy oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym;

4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że GDDKiA w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu generowanego przez planowaną inwestycje na bezpieczeństwo ruchu drogowego, podczas gdy wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i właściwie oceniony przez organ materiał dowodowy w sprawie pozwolił na ustalenie i dokonanie wnikliwej oceny stanu faktycznego i podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi w omawianym zakresie przepisami prawa materialnego;

W związku z powyższym, Generalny Dyrektor wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa wniesiono o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący kasacyjnie wnosi także o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono się, że skoro zjazd niespełniający parametrów technicznych nie może zapewnić bezpiecznej obsługi komunikacyjnej, co stanowi kluczową kwestię z punktu widzenia zarządcy drogi, musi skutkować stwierdzeniem, iż teren inwestycji w dacie orzekania nie posiada bezpiecznej obsługi komunikacyjnej z drogą krajową nr 27. W związku z powyższym, zarządca drogi mając na uwadze brak właściwej (legalnej) dostępności do drogi krajowej nr 27 planowanej na działce nr [...] inwestycji, tym samym brak zapewnienia jej bezpiecznej obsługi komunikacyjnej miał obowiązek odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi skarżącego na skargę kasacyjną organu wniesiono o jej oddalenie w całości orazzasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadcza, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący zgadza się z sądem pierwszej instancji, że oczywiste w świetle przepisu at. 35 ust. 3 Udp jest, że ocena "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" nie może być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp.

Nadto skarżący podnosi jak w treści skargi do sądu wojewódzkiego, że kwestią odrębną od przedmiotu niniejszego postępowania jest przebudowa istniejącego zjazdu do parametrów przewidzianych dla zjazdów publicznych. Kwestie szczegółowej lokalizacji zjazdu oraz jego parametrów technicznych winny być rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 Udp, a nie jak przyjął organ – w ramach niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. Przepisy Upzp stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten wynika natomiast z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami Udp. Jak wynika z art. 19 ust. 1 Udp do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 Udp. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 Udp do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 Udp. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z 19 lutego 2021 r., II OSK 2985/20, LEX nr 3172877; czy z 5 października 2021, II OSK 262/21, LEX nr 3318611).

B. Usprawiedliwione są te podstawy kasacyjne, w których podnosi się zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 ust. 3 Udp. Trafnie organ skarżący kasacyjnie zrekonstruował zastosowanie w praktyce przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa, jako stanowiących podstawę do uwzględnienia skargi, choć faktycznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów tych nie powołano. Z motywów zaskarżonego wyroku wynika, że zasadniczym powodem uwzględnienia skargi było przekonanie sądu a quo, że w postanowieniu GDDKiA wydanym w I instancji nie odniesiono się w ogóle do wpływu ruchu generowanego przez planowaną inwestycję na bezpieczeństwo ruchu, przez co następie strona została pozbawiona prawa do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania sprawy. Nadto eksponowano wadliwość wykładni art. 35 ust. 3 Udp i przyjęcie przez organ takiego poglądu, który ignorować ma okoliczność, że na etapie ustalania warunków zabudowy brak jest wymogu legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do terenu inwestycji. Dodatkowo eksponowano konieczność – w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – wskazania, na jakich warunkach takie uzgodnienie byłoby możliwe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie stanowisko sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku w realiach kontrolowanej sprawy nie jest trafne.

C. Zasadniczym powodem odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie włączenia planowanej inwestycji do ruchu drogowego prowadzonego na drodze krajowej, zarządzanej przez GDDKiA, była okoliczność, że obsługę komunikacyjną przedsięwzięcia planowano skomunikować istniejącym zjazdem indywidualnym poprzez wewnętrzną drogę gminną. Nie jest trafne stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, jakoby organ w postanowieniu I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii wpływu generowanego przez planowaną inwestycję na bezpieczeństwu ruchu drogowego. W motywach tego postanowienia Generalnego Dyrektora wyłuszczono, że istniejący zjazd jest zjazdem gruntowym i nie spełnia wymagań technicznych dla zjazdu publicznego wymaganego dla zabudowy usługowo-handlowej, zatem o takim charakterze jaką planuje inwestor. W postanowieniu tym wskazano ponadto – przywołując treść § 77 rozp. MTiGM 1999 – iż zjazd powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze (podkr. Sądu). O ile można byłoby się zgodzićz sądem wojewódzkim, że kwestia bezpieczeństwa nie została rozwinięta szerzej w postanowieniu I instancji, to nie jest tak, że została ona pominięta w ogóle. Istota stanowiska organu współdziałającego zajętego w postanowieniu wydanym w I instancji była jednoznaczna – istniejący zjazd z wykorzystaniem którego określono warunki obsługi komunikacji w projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest niewystarczający, z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia wymagany jest zjazd publiczny, uwzględniający m. in. wymagania bezpieczeństwa na drodze.

D. Nie można podzielić również stanowiska sądu pierwszej instancji, jakoby strona była pozbawiona możliwości poddania kontroli rozstrzygnięcia podjętego w I instancji. GDDKiA, co wyraźnie trzeba podkreślić, poszerzył zebrany materiał (pierwotnie wszak w aktach już zamieszczono obfity materiał fotograficzny obrazujący przebieg drogi krajowej nr 29 na odcinku przylegającym do działki inwestycyjnej oraz działek sąsiednich oraz terenu istniejącego zjazdu z drogi gminnej wewnętrznej na drogę krajową), oraz rozwinął argumentację odnoszącą się do potrzeby zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej pod kątem jego zagrożenia, jakie może przynieść planowanego włączenie obsługi komunikacyjnej działki inwestycyjnej. Przed wydaniem postanowienia w II instancji umożliwiono stronie (inwestorowi) wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (k. 25 akt administracyjnych). Z tej możliwości inwestor nie skorzystał. W tych okolicznościach trudno podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, jakoby stronę pozbawiono prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy meriti, zwłaszcza, że w realiach kontrolowanej sprawy oba postanowienia wydawał ten sam organ w znaczeniu ustrojowym.

E. Nie można także skutecznie zarzucać organowi braku wskazania warunku, jaki powinien być spełniony, aby uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W postanowieniu Generalnego Dyrektora wydanym w I instancji wprost wskazano, jakie wymogi winien spełniać zjazd z drogi krajowej na drogę gminną gruntową, aby uzyskać pozytywne uzgodnienie.

F. Skuteczna jest skarga kasacyjna w tym aspekcie, w jakim eksponuje się zebranie wystarczającego materiału dowodowego w toku postępowania, znajdującego odzwierciedlenie w aktach sprawy (art. 133 § 1 Ppsa), aby dojść do przekonującego stwierdzenia, że projekt decyzji o warunkach zabudowy w wersji przedstawionej organowi współdziałającemu, nie mógł być uzgodniony, a to z powodu braku zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanego przedsięwzięcia w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym. Trafnie GDDKiA eksponuje przesłanki rozstrzygania w przedmiocie takiego uzgodnienia, gdy chodzi o "możliwość włączenia do drogi", w piśmiennictwie wskazuje się, że stanowi to wyrażenie niedookreślone o charakterze kazuistycznym, co daje możliwość szerokiej interpretacji – choć na pewno wyrażeniu tym mieści się kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego (P. Daniel, Glosa do wyroku NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2985/20, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych", 2021, nr 4, s. 112 i n.). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że niespełnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 5 października 20121 r., II OSK 262/11, LEX nr 3318611).

G. Zdaniem Sądu Naczelnego, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego, nie można także dopatrzeć się podstaw naruszenia przepisów postępowania, które miałyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania, jak i innych naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym postanowieniu przekonująco – uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy – wywodzono, uwzględniając klasę drogi krajowej nr 27, jako drogi GP, lokalizację planowanego miejsca włączenia obsługi komunikacyjnej przedsięwzięcia inwestora i jego charakteru, gdzie występuje oznakowanie drogi dla niebezpiecznych zakrętów, odcinka drogi z ograniczoną widocznością, brakiem możliwości zatrzymania w celu wykonania skrętu w lewo, że brak byłoby zachowania przesłanki bezpieczeństwa ruchu drogowego.

H. Z powyżej wyłożonych przyczyn, uznać należało, że podstawy skargi kasacyjnej były usprawiedliwione. Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Przyczyny, dla których oddalono skargę wynikają wprost z motywów niniejszego wyroku.

I. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.