Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 11/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 2 września 2021 r. nr SKO 4101/74/21 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie powierzchni pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - linii światłowodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 lipca 2021 r, nr 689/2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, strona, spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 2 września 2021 r. nr SKO4101/74/21 uchylająca w całości decyzję Zarządu Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 lipca 2021 r. (Nr 689/2021) i zezwalająca skarżącej jako następcy prawnego P. sp. z o.o. z/s w W. na zajęcie powierzchni [...] m2 pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], dz. nr [...] [...]-[...], nr [...] [...]-[...], obręb Kąty Wrocławskie i dz. nr [...]/[...] i nr [...], obręb N. - gmina Kąty Wrocławskie, w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - linii światłowodowej, w terminie od dnia 29 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Jednocześnie, organ drugiej instancji ustalił opłatę z tytułu zajęcia pasa drogowego w latach 2011- 2020 w wysokości 87.479,55 zł (w tym 1671 zł za okres od 29 października 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. i 85.807,80 zł za lata 2012-2020).

Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy decyzją z dnia 15 września 2011 r. (SP-DT.6852/205.2.2011.JZ) Zarząd Powiatu Wrocławskiego zezwolił P. S.A. z siedzibą w W. na zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], w celu umieszczenia linii światłowodowej o łącznej powierzchni zajęcia [...] m², w terminie od dnia 29 października 2011 r. na czas nieokreślony.

Decyzją z dnia 26 marca 2021 r. (SKO 4101/7/21) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 września 2011 r. (SP-DT.6852/205.2.2011.JZ) zezwalającej P. S.A. z siedzibą w W. na zajęcie pasa drogowego m.in. drogi powiatowej nr 2010 w celu umieszczenia linii światłowodowej w terminie od dnia 29 października 2011 r. na czas nieokreślony, oraz ustalającej opłatę z tego tytułu, jako podjętej z naruszeniem przepisów o właściwości. Kolegium ustaliło bowiem, że w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, drogi nr [...], nr [...] oraz nr [...] nie posiadały już statusu dróg powiatowych, lecz były drogami kategorii gminnej, w zarządzie Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie.

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2021 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (jako następca prawny P. S.A. z siedzibą w W.) wystąpiła do Zarządu Powiatu Wrocławskiego m. in. o "wydanie zezwolenia na okres od dnia 29 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., kiedy to wygasło zezwolenie wynikające z decyzji wydanej z up. Zarządu Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 września 2011 r. We wniosku tym wyjaśniono, że dotyczy on wyłącznie pasa drogi powiatowej nr [...] i powierzchni rzutu poziomego urządzeń wynoszącej [...] m². Dodano, że od dnia 1 stycznia 2021 r. wskazany pas drogowy zajęty jest przez przedmiotową infrastrukturę na podstawie zezwolenia nr 22/2021 z dnia 20 stycznia 2021 r.

Decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. Zarząd Powiatu Wrocławskiego zezwolił P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na zajęcie powierzchni [...] m² pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], w terminie od dnia "29 października 2021 r. na czas określony tj. do dnia 31 grudnia 2020 r." Jednocześnie, organ pierwszej instancji ustalił opłatę z tytułu zajęcia pasa drogowego w latach 2016- 2020.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ ten wskazał m. in., że w związku z art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. – dalej u.d.p.), opłaty należne zarządcy drogi za umieszczenie w pasie drogowym w/w urządzenia, powinny zostać naliczone za lata 2016-2020 z pominięciem lat przedawnienia tj. 2011-2015. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji ustalając wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego w poszczególnych latach, organ zastosował stawki opłat obowiązujące w danych latach, w tym, uwzględnił zmianę wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w 2020 r.

Po rozpatrzeniu odwołania – w którym skarżąca zarzuciła organowi, że błędnie przyjął że przedawnieniu uległa możliwość ustalania opłat rocznych za lata 2011-2015 – SKO zaskarżoną decyzją z dnia 2 września 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty z tego tytułu są nierozłączne i nie mogą mieć odrębnego, niezależnego od siebie bytu prawnego. Z jednej strony bowiem zarządcę drogi wiąże bezwzględny nakaz orzeczenia o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego jednocześnie wraz z udzieleniem zezwolenia na zajęcie tego pasa, z drugiej strony, co oczywiste, rozstrzygnięcie w przedmiocie wysokości tego rodzaju opłaty nie może zostać podjęte i funkcjonować w obrocie prawnym bez uprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Organ – powołując orzecznictwo sądów administracyjnych - wyjaśnił, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. ma charakter decyzji konstytutywnej tj. kreującej sytuację prawną podmiotów prawa ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Zezwolenie to kreuje zatem uprawnienie do zajęcia pasa drogowego na przyszłość. Stąd, co do zasady, niedopuszczalnym jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną tj. obejmującego okres zajęcia, który już minął. Przyjmuje się jednak, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może obejmować termin zajęcia pasa drogowego najwcześniej od wpływu wniosku uprawnionego podmiotu zawierającego żądanie wydania tego rodzaju zezwolenia.

Zdaniem SKO wyeliminowanie z obrotu prawnego (z mocą wsteczną) opisanej decyzji z 15 września 2011 r. doprowadziło do stanu, w którym rozpatrzenia wymagała sprawa zezwolenia na lokalizację opisanego rodzaju infrastruktury technicznej - telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] od dnia 29 października 2011 r. (początkowej daty zajęcia pasa drogowego określonej w zezwoleniu z dnia 15 września 2011 r.) do dnia 31 grudnia 2020 r. (zajęcie pasa drogowego od dnia 1 stycznia 2021 r. objęte jest już zezwoleniem z dnia 20 stycznia 2021 r.). Załatwienia opisanej sprawy domagała się sama strona we wniosku z dnia 28 kwietnia 2021 r. Zdaniem Kolegium zaskarżoną decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. organ pierwszej instancji rozstrzygnął w sposób wadliwy. Po pierwsze, błędnie orzekł w pkt. 1 osnowy decyzji o terminie umieszczenia linii światłowodowej w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] "od dnia 29 października 2021 r. na czas określony tj. do dnia 31 grudnia 2020 r.", zamiast od dnia 29 października 2011 r. (data początkowa zajęcia).

Dalej, Kolegium za zasadne uznało zarzuty strony zawarte w odwołaniu, dotyczące zakresu i wymiaru opłaty za zajęcie pasa drogowego. Istotnie bowiem, jak zarzuciła strona, brak było podstaw do pominięcia przez organ pierwszej instancji okresu zajęcia pasa drogowego z lat 2011 - 2015. Wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji brak było podstaw do zastosowania w tym przypadku przepisu art. 40d ust. 3 ustawy, zgodnie z którym obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 40 ust. 3 u.d.p., przedawnia się z upływem 5. lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Zdaniem Kolegium, obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie mógł ulec przedawnieniu, albowiem powinność ta nie została jeszcze skonkretyzowana. Obowiązek uiszczenia opłaty musi być poprzedzony wydaniem decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego, albowiem powstaje on dopiero z chwilą konkretyzacji wysokości opłaty w wydanym zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

W skardze skarżąca wskazała, że kwestionuje decyzję w zakresie części objętej pkt 2, w której nakłada ona opłaty roczne za lata 2011-2015.

Zarzuciła naruszenie :

1. art. 40d ust. 3 u.d.p. przez orzeczenie o wymiarze opłat rocznych za okres, za jaki prawo zarządcy drogi do wymiaru opłat uległo z mocy prawa przedawnieniu, przy jednoczesnej odmowie przez organy obu instancji (decyzja organu I instancji nr 690/2021 utrzymana w mocy decyzją organu II instancji SKO 4031/10/21) zwrotu z oprocentowaniem opłat rocznych pobranych na mocy wcześniejszej ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 15 września 2011 r., której nieważność została stwierdzona przez organ II instancji decyzją SKO 4031/7/21 co w rezultacie prowadzi do nakazania skarżącej ponownego wnoszenia opłat rocznych za lata 2011-2015, za jakie opłaty te zostały wniesione i nie zostały zwrócone;

2. art.2 i art. 7 Konstytucji RP przez niedziałanie przez SKO w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzenia niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności przez zaakceptowanie pobrania przez zarządcę drogi opłat za okresy, które na potrzeby ustalania wystąpienia nadpłaty, w zakresie opłat pobranych na mocy unieważnionego zezwolenia, ten sam organ uznał za przedawnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej: p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd pierwszej instancji ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jednakże art. 134 § 2 p.p.s.a. ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius, czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności.

Istota sporu w niniejszej sprawie pomiędzy skarżącą a organami rozstrzygającymi w przedmiocie wydanego zezwolenia sprowadza się do daty, od której organ I instancji naliczył skarżącej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Strona we wniosku z dnia 28 kwietnia 2021 r. domagała się wydania zezwolenia na okres od 29 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Następnie w skardze zarzuca, że opłata ustalona przez organ powinna zostać ustalona za okres 2016-2020, ponieważ za wcześniejszy okres opłata została uiszczona.

Przystępując do kontroli skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu, wskazać trzeba, że zgodnie z materialnoprawnymi podstawami, w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję, zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 u.d.p., że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga – co do zasady – zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (por. art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie to, o czym stanowi art. 40 ust. 2 u.d.p., dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę tę ustala się przy tym w oparciu o regulacje wyrażone w art. 40 ust. 4-6 u.d.p. z uwzględnieniem – w przypadku zajęcia pasa drogowego drogi, której zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego – wysokości stawki ustalonej w uchwale organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosownie do art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 11 u.d.p. opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W sytuacji, o której mowa w ust. 2a, opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala się proporcjonalnie do planowanego okresu zajęcia pasa drogowego przez każdego z zajmujących pas drogowy, wskazanego przez nich we wspólnym wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Jak wynika z powyższych przepisów za zajęcie pasa drogowego przewiduje się pobranie opłaty. Sformułowanie art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę wskazuje, że zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust. 11 u.d.p., ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pobranie opłaty przy udzieleniu zezwolenia jest zatem – co do zasady - obligatoryjne. Z powyższych przepisów wynika jednak, że nie jest możliwe dwukrotne pobranie opłaty za ten sam okres.

W ocenie Sądu skarga zatem podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wynikającego z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.) zakazu pogarszania sytuacji strony w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, zwanego zakazem "reformationis in peius".

Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Wyraża się przyjęciem w art. 139 k.p.a., że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istota zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić ani uchylić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony" a w konsekwencji orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację prawną ukształtowaną decyzją organu I instancji. Odstąpienie od zakazu reformationis in peius jest dopuszczalne wyłącznie z przyczyn podanych w przepisie art. 139 k.p.a. tj. gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji winien wykazać wystąpienie w sprawie podstaw do zastosowania wyjątków uzasadniających odstąpienie od zakazu.

Przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa" rozumie się naruszenie przepisu prawa, którego treść nie budzi wątpliwości co do bezpośredniego rozumienia a zatem ocena rozstrzygnięcia organu wydanego z rażącym naruszeniem prawa jest oczywista i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych (rozstrzygnięcie organu I instancji jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem) a także gdy skutki decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Zakres tego zakazu wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (tak: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 139.).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy oraz twierdzeń skargi w zakresie dwukrotnego nałożenia na skarżącą opłaty za zajęcie pasa drogowego w latach 2011-2015 wskazać należy, iż na podstawie decyzji z dnia 15 września 2011 r. (której nieważność stwierdziło SKO decyzją z dnia 26 marca 2021 r.) skarżąca uiściła opłaty za lata 2011-2015. Następnie SKO decyzją z dnia 23 września 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu Wrocławskiego, który orzekł o zwrocie opłaty za lata 2016-2020, natomiast odmówił zwrotu opłaty za utrzymanie w pasie drogowym linii światłowodowej za lata 2011-2015, wskazując na przedawnienie tych należności. Zatem zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dwóch decyzjach wydanych w sprawach pozostających ze sobą w związku formułuje całkowicie sprzeczne ze sobą stanowiska w rezultacie prowadząc do sytuacji, w której zarządca drogi nie tylko nie zwraca opłaty nienależnie pobranej ale może je nadto pobrać ponownie.

Ponadto jak wynika z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016r. poz. 1264), zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Brzmienie tej regulacji wynika z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 16 u.d.p., zgodnie z którym Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa warunki niezbędne do udzielenia zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. Nie budzi zatem wątpliwości, że treść rozporządzenia pozostaje w granicach upoważnienia ustawowego. Zapis § 1 ust. 1 rozporządzenia pozostaje nadto w zgodzie z regulacją art. 40 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którą zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Już tylko proste zestawienie tej normy prawa z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że zezwolenie zarządcy drogi może być wydane na okres przyszły, najwcześniej od daty złożonego wniosku. Nadto postępowanie w tym przedmiocie zawsze jest postępowaniem wnioskowych, co oznacza, że nie może zostać wszczęte z urzędu, bowiem dopiero złożenie wniosku zainteresowanej strony wszczyna postępowanie w tym przedmiocie. Strona zajmując pas drogowy w 2011 r. złożyła stosowny wniosek i uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 26 marca 2021 r. SKO stwierdziło nieważność tego zezwolenia, wobec czego wniosek został złożony ponownie przez skarżącą 28 kwietnia 2021r., zatem po okresie o który wnioskowała skarżąca. Zatem organ po otrzymaniu przez skarżącą wniosku powinien po pierwsze rozważyć czy możliwe było wydania zezwolenie na okres wsteczny, poprzedzający dzień złożenia wniosku o udzielnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż o zezwolenie można wystąpić jedynie na okres poprzedzający zajęcie a nie za okres wsteczny przed wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie. Po drugie zaś odnieść się do kwestii pierwotnego zezwolenia, zgodnie z terminowym wnioskiem strony, złożonym w 2011 r.

Przede wszystkim organy nie zrealizowały w pełni zasady prawdy obiektywnej, która została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy" (por. wyroki NSA z 4 czerwca 1982 r.,I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54, oraz z 28 listopada 2012 r., I OSK 641/12, LEX nr 1291400; wyrok WSA w Gdańsku z 14 września 2011 r., I SA/Gd 502/11, LEX nr 898927). Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przenosząc powyższe na grunt rozstrzyganej sprawy wskazać należy, że organy uchybiły powyższym przepisom i nie uwzględniły przy rozpatrywaniu sprawy jej pełnego stanu faktycznego. Ponadto organ odwoławczy ustalając opłatę za zajęcie pasa drogowego za lata 2011-2015 pominął zasadniczą kwestię, że spółka za lata 2011-2015 uiściła już tę opłatę. Pominął także okoliczność, że w momencie wydawania decyzji decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. Zarząd Powiatu Wrocławskiego odmówił spółce zwrotu opłaty za lata 2011-2015 i decyzja ta w tym zakresie została utrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 września 2021 r. nr SKO 4031/10/21. Pominął również kwestię, że strona zgodnie z przepisami przed zajęciem pasa drogowego wystąpiła o stosowne zezwolenie, które otrzymała.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi uchylił decyzję organu I instancji także z tego powodu, że stroną postępowania w dacie wydania decyzji co wynika z Krajowego Rejestru Sądowego była już skarżąca a nie P. Sp. z o.o. W niniejszej sprawie z dniem 12 lipca 2021 r. doszło bowiem do zmiany nazwy firmy P. sp. z o.o., która od tego dnia działa pod firmą T. sp. z o.o. O dokonanej zmianie skarżąca poinformowała organ w piśmie z dnia 14 lipca 2021 r. Po uzyskaniu informacji od skarżącej o zmianach podmiotowych, organ I instancji nieprawidłowo skierował decyzję do P. sp. z o.o. jako podmiotu zobowiązanego zamiast do skarżącej.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z regulacją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), orzeczono jak w pkt. I. sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Z kolei o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 § 1 p.p.s.a. w pkt. II. sentencji wyroku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji rozważy czy możliwe było wydanie zezwolenia na okres wsteczny, poprzedzający dzień złożenia wniosku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o udzielnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż o zezwolenie można wystąpić jedynie na okres poprzedzający zajęcie a nie za okres wsteczny przed wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie. Po drugie odniesie się do kwestii pierwotnego zezwolenia, zgodnie z terminowym wnioskiem strony, złożonym w 2011 r. Po trzecie zaś prawidłowo określi stronę postępowania.