Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1049/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 215/20 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 listopada 2019 r. nr DOZ-OAiK.650.993.2019.KPA-2 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1.oddala skargę kasacyjną, 2.zasądza od D. sp. z o.o. z siedzibą w D. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 215/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 listopada 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.993.2019.KPA-2 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych.

W skardze kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w D. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 t.j., zwanej dalej: u.o.z.) poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że:

- spichlerz nadal posiada cechy zabytku, pomimo faktu, że spichlerz uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej, co oznacza utratę cech zabytku;

- ustalenie nadmiarowych obowiązków w zakresie robót budowlanych, w tym nieprzystających do charakteru budynku (np. rynny i rury spustowe, nowa dachówka), których przeprowadzenie dodatkowo przyczyniłoby się do utraty zabytkowego charakteru budynku;

- ustalenie nadmiarowych obowiązków w zakresie robót budowlanych, w tym niezwiązanych z budynkiem (niwelacja terenu), których przeprowadzenie nie znajduje uzasadnienia i oparcia w przepisach ustawy;

- ogólne określenie szczegółów prac;

2) naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019 r. poz. 1186 t.j.) poprzez pominięcie faktu, że na roboty budowlane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymagane jest pozwolenie na budowę, do którego uzyskania konieczna jest dokumentacja, w tym projekty architektoniczne i uzgodnienia z innymi organami, co oznacza, że - nawet gdyby decyzja nie była wadliwa z innych przyczyn to - jej wykonanie nie jest możliwe w terminie do dnia 29 lutego 2020 r. z przyczyn formalnych;

3) art. 4 pkt 1 u.o.z. poprzez jego pominięcie;

4) art. 91 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, a tym samym brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji dokonanie błędnego ustalenia okoliczności faktycznych, a w szczególności przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do oddalenia skargi;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 4 p.b. oraz odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przedstawionych w skardze sposób lakoniczny i ogólnikowy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka stwierdziła, że Sąd wcale albo lakonicznie odniósł się do zastrzeżeń dotyczących wątpliwości czy spichlerz nadal posiada cechy zabytku. Przede wszystkim nie wskazują na to potwierdzone w trakcie kontroli stan spichlerza i zakres zniszczeń. Jak wynika z protokołu kontroli z dnia 25 kwietnia 2019 r.:

- dach spichlerza ma liczne nieszczelności, co wpływa także na zniszczenia wewnątrz budynku;

- elewacja północna jest pozbawiona prawie zupełnie tynkowania, z odsłoniętą cegłą. Cegły w znacznym stopniu zniszczone, zlasowane, o oberwanym licu, pokryte mchem i porostami. Tylko częściowo widoczne spoiny z zaprawy. Tylko częściowo zachowane detale architektoniczne (gzymsy); budynek utracił wartość artystyczną, historyczną i naukową;

- elewacja wschodnia zasłonięta dobudowanym budynkiem współczesnym; budynek utracił wartość artystyczną, historyczną i naukową;

- elewacja zachodnia pozbawiona prawie zupełnie tynku. Widoczne pęknięcie muru, biegnące pionowo od kotwy pod gzymsem. Uszkodzenia lica cegieł, zwietrzenia. Zawilgocenie i silne zniszczenie cegieł; budynek utracił wartość artystyczną, historyczną i naukową;

- elewacja południowa z tynkowaniem zachowanym jedynie pod okapem i oknami. Odsłonięta cegła zmurszała, pokryta porostami. Widoczne ubytki całych cegieł. Brama wejściowa w znacznym stopni zniszczona; budynek utracił wartość artystyczną, historyczną i naukową.

W ocenie skarżącej, stwierdzone zniszczenia wprost wskazują na to, że spichlerz uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej, co oznacza utratę cech zabytku. Zainteresowanie społeczne zabytkiem w ogóle nie istnieje - nigdy nikt nie zwiedzał zabytku, nie interesował się nim, nie pytał o niego. Zabytek nie był także w ostatnich latach przedmiotem żadnych analiz ani badań naukowych.

Budynek spichlerza został wpisany do rejestru zabytków w 1968 r. i w okresie objęcia ochroną nie był objęty szczególnymi działaniami ze strony organów konserwatorskich. Samo wpisanie do rejestru zabytków nie oznacza, że obiektowi zapewniona jest ochrona ani że ochrona ta musi być bezterminowa. Sąd niezasadnie przyjął, że całkowita odpowiedzialność za zabytek spoczywa na właścicielu lub posiadaczu i jest bezterminowa. Tym samym, Sąd pominął art. 4 pkt 1 u.o.z., z którego wynika, że organy administracji są zobowiązane do podejmowania działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie.

Rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, muszą być określone w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Istotą bowiem decyzji mającej charakter nakazu jest jej konkretność, co oznacza, że rodzaje działań, jakie ma podjąć strona, muszą być określone w sposób jednoznaczny, od tego bowiem zależy możliwość egzekwowania ich wykonania.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i ogólne, bez wykazania co stanowiło podstawę takich, a nie innych wniosków Sądu. Brak jest należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz doszło do bagatelizowania lub pominięcia zarzutów skarżącej, np. w ogóle pominięto zarzuty dotyczące naruszenia prawa budowlanego, w szczególności wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, wynikający z art. 29 ust. 4 p.b..

Ponadto, zgodnie z art. 91 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zobowiązany do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, a nie tylko do powtórzenie twierdzeń organu. W ocenie skarżącej doszło do niepełnej analizy wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd nie dokonał rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przebiegu postępowań wynika dążenie do przeniesienia całkowitej odpowiedzialności w tym zakresie na właściciela zabytku i obciążanie go obowiązkami i to w sytuacji, w której zabytek, a równocześnie obiekt budowlany - osiągnął już taki stan, który grozi zawaleniem się budynku. Sam fakt, że spichlerz jest wpisany do zabytków i można rozpoznać jego bryłę nie powinien być rozstrzygający. Bez wątpienia sytuacja uległa zmianie i kwestia walorów i cech zabytkowych budynku powinna zostać poddana weryfikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył ,co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skarżącej kasacyjnie, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 49 ust. 1 u.o.z. Przepis ten daje wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków możliwość wydania decyzji nakazującej osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Należy zauważyć, że przesłanką wydania decyzji w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. jest ustalenie przez organ, że konieczne jest przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, ponieważ ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Istotą wydania powyższego nakazu jest zatem stwierdzenie, że przedmiotowy zabytek jest w takim stanie zachowania, który bez przeprowadzenia określonych prac konserwatorskich lub robót budowlanych grozi jego zniszczeniem lub jego istotnym uszkodzeniem

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że art. 49 ust. 1 u.o.z. znajduje zastosowanie nawet w sytuacji gdy budynek zabytkowy nie nadaje się do odbudowy, bo jest to działanie zagrażające jego istnieniu. Okoliczność taka nie powoduje, że organy ochrony zabytków mają odstąpić od naczelnej zasady ich ochrony przed zniszczeniem.Jeżeli mamy do czynienia ze zniszczonym zabytkiem, tak jak w niniejszej sprawie, i dopóki przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków i nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie, które potwierdzałoby, że budynek ten utracił już cechy zabytku, to brak jest podstaw w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. do skutecznego kwestionowania, że przedmiotem postępowania nie jest już zabytek (wyroki NSA z 16 maja 2023 r., II OSK 1662/20; z dnia 10 listopada 2022 r., II OSK 1723/21, z 17 maja 2022 r. II OSK 1116/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sporny spichlerz został wpisany do rejestru zabytków pod numerem 884/2/Wlkp/A decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia 9 września 1968 r., a jego zły stan techniczny został udokumentowany w materiale dowodowym sprawy. Okoliczność ta nie jest również kwestionowana w skardze kasacyjnej. Wydanie decyzji w trybie art. 49 ust. 1 .u.o.z. było zatem w stanie faktycznym sprawy uzasadnione. Podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności utraty wartości historycznej zabytku nie mogą doprowadzić do zakwestionowania zasadności wydania decyzji na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. Okoliczność, iż spichlerz w części uległ zniszczeniu uzasadnia podjęcie działań przez organ konserwatorski, mających na celu uniemożliwienie dalszej degradacji zabytku. Dopóki bowiem dany zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiednim stanie technicznym. Zgodnie bowiem z art. 6 u.o.z.o., ochronie i opiece podlegają zabytki, bez względu na ich stan zachowania (por. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., II OSK 1662/20, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej uzasadnione jest zatem wydanie decyzji w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. gdy działanie organu jest nakierowane, tak jak w niniejszej sprawie, na ochronę spichlerza przed jego zniszczeniem, a więc utratą walorów zabytkowych.

Nie można tez podzielić argumentacji skarżącej kasacyjnie, jakoby organ nie uwzględnił możliwości terminowego wykonania nakazanych robót z uwagi na ich znaczny rozmiar. Po rozpatrzeniu odwołania Minister uchylił decyzję organu I instancji właśnie w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych obowiązków. Podkreślić trzeba, że termin taki jest każdorazowo określany stosownie do okoliczności sprawy, z uwzględnieniem zwłaszcza konieczności ochrony zabytku przed zniszczeniem. Minister uzasadnił dlaczego nakazane prace budowlane przy zabytku są konieczne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Zbyt odległy termin wykonania obowiązków mógłby doprowadzić do dalszej degradacji zabytku. Dodatkowo wskazać trzeba, że właściciel zabytku musi posiadać świadomość, że w odniesieniu do zabytku jego uprawnienia właścicielskie są ograniczone bo nastawione są na ochronę zabytku nawet jeżeli wymaga to dużych nakładów finansowych. Stąd z przepisu art. 49 ust. 1 u.o.z. wyraźnie wynika, że kwestie ekonomiczno-techniczne nie mają w sprawie znaczenia, gdyż celem tego przepisu jest uchronienie zabytku przed jego całkowitą degradacją (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., II OSK 578/21 oraz z 10 listopada 2022 r., II OSK 1723/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji nie dopuścił się też naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności nie dowodzą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale stanowią polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku. Wyrok został formalnie prawidłowo uzasadniony. Sąd I instancji odniósł się do stanowiska skarżącej kasacyjnie, która po prostu nie zgadza się z prezentowanym tam stanowiskiem Sądu I instancji. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z 9 lipca 2020 r., I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 4 pkt 1 u.o.z. oraz art. 91 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że błędna konstrukcja tych zarzutów uniemożliwia odniesienie się do nich. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

W przypadku zarzutu naruszenia art. 4 pkt 1 u.o.z. autor skargi kasacyjnej ograniczył się do stwierdzenia, że przepis ten został pominięty. Jeśli natomiast chodzi o naruszenie art. 91 p.p.s.a., to przepis ten dzieli się na trzy paragrafy, a autor skargi kasacyjnej nie precyzuje który z nich został naruszony w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

184184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

7