Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 115/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 44, art 58, art 59
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 819/21 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 lutego 2021 r. Nr 62/OPON/2021 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 819/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M. S., dalej: "skarżąca", na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 lutego 2021 r. Nr 62/OPON/2021 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Prezydent m. st. Warszawy, decyzją nr 607T/20 z 20 maja 2020 r., znak: UD-X-WAB.6740.27.2020.KCI, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zlokalizowanego przy ul. Z. [...] (róg C. [...]) w W., na terenie działek nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...].

Skarżąca, pismem z 21 stycznia 2021 r. (data wpływu do organu: 26 stycznia 2021 r.) wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu skarżąca zawarła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Wojewoda Mazowiecki, dalej także: "Wojewoda", postanowieniem nr 62/OPON/2021 z 8 lutego 2021 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 20 maja 2020 r.

Organ ustalił, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr 60/T/20 z 20 maja 2020 r. została wysłana skarżącej na prawidłowy adres. Po dwukrotnej awizacji w dniach 25 maja 2020 r. i 2 czerwca 2020 r., w związku z niepodjęciem jej przez skarżącą, w dniu 9 czerwca 2020 r. operator pocztowy zwrócił przesyłkę do nadawcy.

W związku z powyższym, organ uznał, że przesyłka została doręczona skarżącej w dniu 9 czerwca 2020 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął 23 czerwca 2020 r.

Organ nie zgodził się przy tym z argumentacją skarżącej, że decyzja naruszała art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 695; dalej: "ustawa o szczególnych instrumentach wsparcia"). W ocenie organu ustawa ta nie ma zastosowania w sprawie, gdyż jej przedmiotem jest wsparcie udzielane przedsiębiorcom, niezbędne dla utrzymania i kontynuacji prowadzonej działalności gospodarczej, zagrożonej na skutek ekonomicznych następstw zakazów i ograniczeń, wynikających z przepisów odrębnych, wprowadzonych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, stosuje się ją zatem jedynie do przedsiębiorców, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424), prowadzących działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w celu udzielenia im wsparcia związanego z tą działalnością. Z akt sprawy nie wynika, aby spełnione zostały przesłanki pozwalające na zastosowanie powyższych przepisów w odniesieniu do skarżącej.

Ponadto ust. 2 ww. przepisu wyłącza stosowanie powyższej regulacji w zakresie uznawaniu przesyłek nieodebranych w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii za doręczone w odniesieniu m. in. do przesyłek wysyłanych przez organy administracji publicznej (art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d ustawy). Oznacza to, że przywołana ustawa nie wyłącza w żadnym przypadku stosowania w postępowaniach administracyjnych art. 44 K.p.a.

W konsekwencji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wyjaśnienia złożone przez skarżącą nie dają podstaw do uznania, że w sposób wystarczający uprawdopodobniła ona brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną.

Zdaniem Sądu, twierdzenia organu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 44 K.p.a., a także art. 58 i art. 59 K.p.a. oraz w sprawie nie ma zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia, gdyż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do przedsiębiorców, którzy korzystali z instrumentów takiego szczególnego wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, są błędne.

Sąd wskazał, że przepisy ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia stanowią bowiem normy określające wyjątek od norm regulujących doręczanie pism przez organy administracji publicznej. W związku z tym zgodnie z ogólną zasadą przyjętą w polskiej kulturze prawnej "lex specialis derogat legi generali", czyli w przypadku kolizji normy ogólnej oraz normy szczególnej nie stosuje się tej pierwszej, a jedynie normę formułującą wyjątek. W rozpatrywanej sprawie należało zatem zastosować art. 98 ust. 1 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia. Przepis ten ustanawiał bowiem zasadę, że nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów.

Skoro zatem zgodnie z przepisem szczególnym znajdującym zastosowanie w sprawie, korespondencja wysyłana przez organ administracji do skarżącej na adres wskazany przez nią wcześniej, wróciła do organu z adnotacją "Zwrot – nie podjęto w terminie", to w myśl art. 98 ust. 1 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia należało uznać, że przedmiotowe pisma nie zostały skarżącej doręczone.

Zdaniem Sądu, nieuzasadnione jest twierdzenie, że art. 98 ust. 1 nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Wojewody wszystkie przepisy ustawy zgodnie z jej tytułem odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorców, którym udzielane jest wsparcie niezbędne dla utrzymania i kontynuacji działalności gospodarczej zagrożonej konsekwencjami rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Teza ta nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia. Cały akt normatywny obejmuje bowiem ponad 120 przepisów, w tym kilka oznaczonych literami a, b, c. Tymczasem, zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy zasady, warunki oraz tryb oferowania przedsiębiorcom, na zasadach rynkowych, wsparcia niezbędnego dla utrzymania i kontynuacji prowadzonej działalności gospodarczej zagrożonej na skutek ekonomicznych następstw wprowadzenia zakazów lub ograniczeń związanych z rozprzestrzenianiem się choroby wywołanej wirusem SARS-Cov-2, określone są wyłącznie w art. 2-12 ustawy.

W pozostałych zaś przepisach nie znajdują się odesłania ani ograniczenia przewidujące, że przepisy ustawy (art. 13-118) powinny być stosowane wyłącznie do przedsiębiorców korzystających ze wsparcia. W wymienionych przepisach (art. 13- 118) ustawy reguluje się działanie podmiotów, które nie są przedsiębiorcami, a także czynności, które nie dotyczą korzystania ze wskazanego wsparcia finansowego. Dla przykładu, reguluje się posługiwanie się przez organy administracji kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną bądź kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną (bez jakiegokolwiek ograniczenia podmiotowego – art. 14), zdalne podejmowanie uchwał przez zarząd lub radę nadzorczą spółdzielni (art. 15) oraz organy stowarzyszeń (art. 18), rady nadzorcze spółek akcyjnych (art. 29) oraz zgromadzenia funduszy inwestycyjnych (art. 34), przedłużenie kadencji organów Polskiego Związku Łowieckiego (art. 22), płatności składek ZUS (art. 26), przekazywanie metadanych zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej (art. 32), okresy korzystania ze świadczeń zdrowotnych (art. 36), sporządzanie niektórych aktów stanu cywilnego (art. 37), zawieszanie funkcjonowania korporacji uczonych Polskiej Akademii Nauk (art. 44) itp.

Przedstawiona różnorodność treści omawianej ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. wynika z bardzo dynamicznej sytuacji w której znalazły się organy władzy ustawodawczej na wiosnę 2020 r. kiedy to odnotowano bezprecedensowy wzrost liczby zakażeń wirusem COVID-19. Niezbędne było natychmiastowe wprowadzenie odstępstw lub ograniczeń zasad działania bardzo wielu podmiotów od zasad i reguł ustanowionych w formie ustawy. Uczyniono to między innymi ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r., przy założeniu wszak szerokiego zakresu regulacji.

Zdaniem Sądu, argument Wojewody Mazowieckiego, że ograniczenie możliwości uznawania za doręczone pism nieodebranych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii dotyczy wyłącznie przedsiębiorców korzystających ze szczególnych instrumentów wsparcia i nie może być zastosowany do skarżącej jest oczywiście błędny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w kwestii zastosowania wyjątkowej regulacji przewidzianej w ustawie o szczególnych instrumentach wsparcia należy również wskazać jeszcze jeden istotny błąd Wojewody Mazowieckiego. Organ twierdzi, że wyjątek przewidziany w art. 98 ust. 1 ustawy nie ma zastosowania do skarżącej, gdyż art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d wyraźnie wskazuje, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do przesyłek wysyłanych do ani wysyłanych przez organ administracji publicznej. Według Sądu, organ nie wyjaśnia jednak, że art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d został dodany do ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia przez art. 5 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1423) zmieniającej ww. ustawę z dniem 20 sierpnia 2020 r. W związku z tym, norma obowiązująca od 20 sierpnia 2020 r. mogła mieć (z całości przywołanej wypowiedzi wynika, że powinno być "nie mogła mieć") zastosowania do skutków awizacji przesyłki w dniach 25 maja 2020 r. oraz 2 czerwca 2020 r. Wskazany przez organ sposób zastosowania art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d ustawy byłby zatem sprzeczny z zasadą zakazu wstecznego działania prawa (lex retro non agit), która uważana jest za jeden ze standardów demokratycznego państwa prawnego.

Sąd stwierdził, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi, że zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego zostało wydane z naruszeniem art. 98 ust. 1 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia ze względu na jego niezastosowanie. Tym samym nieprawidłowe było zastosowanie przez organ art. 44 § 1- 4 K.p.a., gdyż polegało na powołaniu się w dniach 25 maja – 2 czerwca 2020 r. na ogólne przepisy, które doznawały wówczas wyłączenia (derogacji) ze względu na obowiązujące normy o charakterze wyjątku.

W ocenie Sądu, w sprawie doszło do naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. w związku z art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez uznanie za ostateczną decyzji, która takiego charakteru nie uzyskała. Tym samym odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oznaczała naruszenie praw strony wynikających z kodeksowych zasad czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.) oraz dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] sp. z o.o. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.695) ("Ustawa Covidowa") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie z pominięciem art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1423) ("Ustawa Zmieniająca"), i w konsekwencji naruszenie również art. 11 ust. 1 Ustawy Zmieniającej poprzez jego nie zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia pomimo nie naruszenia przez organ administracji art. 98 ust. 1 ustawy Covidowej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek argumentów odnoszących się do przesłanek przywrócenia terminu z art. 58 § 1 i 2 K.p.a., a także bezprawne nakazanie organowi administracji konkretnego rozstrzygnięcia sprawy z jednoczesnym brakiem wskazań co do dalszego postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia pomimo nie przeanalizowania istotnego w sprawie art. 58 § 1 i 2 K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji nr 60/T/20 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 maja 2020 r. Dodatkowo, skarżąca w oparciu o przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, wyszczególnionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniósł o jej oddalenie.

Skarżąca kasacyjnie w odpowiedzi na odpowiedź na skargę kasacyjną M. S. wniosła o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj.: postanowienia nr 1999/2021 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("MWINB") z dnia 22 grudnia 2021 r., uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla m. st. Warszawy ("PINB") z dnia 3 listopada 2021r. o wstrzymaniu robót budowlanych ("Postanowienie PINB") i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ("Postanowienie MWINB").

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek argumentów odnoszących się do przesłanek przywrócenia terminu z art. 58 § 1 i 2 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia pomimo nie przeanalizowania istotnego w sprawie art. 58 § 1 i 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji, na wstępie rozważań stwierdził, że błędne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż do wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w szczególności art. 44 K.p.a., a także art. 58 i art. 59 K.p.a. Następnie wskazał, że błędne jest również twierdzenie organu, według którego, w sprawie nie ma zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 695).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania stanowią przepisy art. 58-59 K.p.a. Sąd nie wyjaśnił przyczyn, nawiązujących do przesłanek z art. 58 § 1 K.p.a., dla których uznał, że zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone. Niezależnie zaś od zagadnienia skuteczności doręczenia stronie skarżącej decyzji organu pierwszej instancji w trybie przepisów art. 44 K.p.a., skoro wydane zostało, na skutek wniosku odwołującej się, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie sposób rozważać zgodność z prawem tego postanowienia z pominięciem przepisów art. 58-59 K.p.a.

Sąd rozważył natomiast prawidłowość uznania przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została skarżącej skutecznie doręczona w trybie art. 44 K.p.a.

Jest oczywiste, że czynność doręczenia decyzji oraz złożenie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji, są ze sobą powiązane. Z uwagi na konieczność ograniczenia się do stanu procesowego, w którym strona w odwołaniu składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, poza ewentualnym zakresem rozważań należy pozostawić stany procesowe, w których na skutek wydania postanowienia o uchybieniu terminu, strona składa wniosek o przywrócenie terminu lub jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu i zażalenie na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu.

Należy nadto zauważyć, że nawet wówczas, gdy strona składa wraz z odwołaniem wniosek o przywrócenie terminu, w niektórych sytuacjach zachodzi konieczność rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych odnoszących się do doręczenia odwołania oraz przyczyn niedochowania terminu, mimo że przedmiotem sprawy jest tylko przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Pierwsza sytuacja może polegać na tym, że strona nie kwestionuje skuteczności oraz prawidłowości doręczenia i domaga się przywrócenia terminu z uwagi na okoliczności, o których mowa w art. 58 § 1 K.p.a. Wówczas nie ma potrzeby szczegółowego ustalania okoliczności procesowych związanych z dokonaniem doręczenia pisma.

Druga zaś może polegać na tym, że według strony, doręczenie dotknięte było uchybieniami, które uzasadniają brak winy w uchybieniu terminu. Jednocześnie strona składa wniosek o przywrócenie terminu.

Od razu można skonstatować, że odczytanie całości twierdzeń strony skarżącej w niniejszej sprawie, zawartych w odwołaniu pozwala na przyjęcie, że nie doszło do oczywistej sprzeczności między treścią prośby o przywrócenie terminu, a argumentacją strony nawiązującą nie tyle do uprawdopodobnienia braku winy, ile do wykazania, że do doręczenia nie doszło (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 748/22).

W odwołaniu skarżąca, kwestionując możliwość zastosowanie przez organ art. 98 ust. 1 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia, z ostrożności wniosła na podstawie art. 58 § 1 K.p.a., o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z uwagi na to, że uchybienie w zachowaniu terminu – o ile organ tak by uznał – do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Jak wywodziła, nie doręczono jej decyzji i nie wiedziała w ogóle o jej wydaniu, a powzięła o tym wiedzę dopiero w dniu 14 stycznia 2021 r. Jej zdaniem, nie można jej przypisać winy w ewentualnym uchybieniu terminu ponieważ błąd w uznaniu przesyłki za doręczoną powstał wskutek opisanego wyżej naruszenia przez organ pierwszej instancji.

W następnej kolejności należy zatem omówić zagadnienie skuteczności dokonania doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy Nr 60/T/20 z dnia 20 maja 2020 r. została nadana na prawidłowy adres strony. Po dwukrotnej próbie doręczenia w dniach 25 maja 2020 r. oraz 2 czerwca 2020 r., w związku z niepodjęciem jej przez adresata, w dniu 9 czerwca 2020 r. operator pocztowy zwrócił przesyłkę do nadawcy. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z przepisami art. 44 K.p.a., należało uznać, że 9 czerwca 2020 r. był dniem odebrania przesyłki przez skarżącą, a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 23 czerwca 2020 r.

Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że nie ma podstaw do zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia. Ocenił, że fakt nieodebrania przez skarżącą przesyłki, która została prawidłowo nadana przez organ pierwszej instancji oraz której prób doręczenia operator pocztowy dokonał zgodnie z procedurą wskazana w art. 44 K.p.a., nie może sam w sobie stanowić okoliczności wyłączającej winę strony w uchybieniu terminu. Organ dodał, że powyższy przepis znajduje zastosowanie w sprawie, a doręczenie należy uznać za skuteczne z dniem 9 czerwca 2020 r. Organ odwoławczy wywodził dalej, że wniosek o przywrócenie terminu nie wskazuje na żadne okoliczności niezależnie od skarżącej, które uniemożliwiły jej podjęcie przesyłki pozostawionej na 14 dni w placówce operatora. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, należało więc uznać, że strona nie zadbała należycie o swe interesy, przez co z własnej winy nie dochowała terminu do wniesienia odwołania. Według organu odwoławczego, winy strony nie wyłącza to, że była reprezentowana przez pełnomocnika, którego adres wskazała jako właściwy do doręczeń, a który nie podjął w jej imieniu przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję. Podsumował tę część rozważań stwierdzeniem, że za wszelkie działania podejmowane przez profesjonalnego pełnomocnika w ramach udzielonego umocowania, odpowiedzialność ponosi strona, która tego pełnomocnika ustanowiła.

W tych okolicznościach należy uznać, że zarówno organ odwoławczy, jaki Sąd pierwszej instancji nie ustalili prawidłowo systemu norm regulujących doręczenie obowiązujących w niniejszej sprawie.

Mając na względzie, że czynność doręczenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 maja 2020 r. miała miejsce w niniejszej sprawie w okresie obowiązywania na terenie całego kraju stanu epidemii COVID-19, wziąć należy pod uwagę regulacje szczególne w stosunku do art. 44 K.p.a., przewidujące odstępstwa od stosowania tego przepisu i przewidzianej w nim tzw. fikcji doręczenia.

Stan epidemii wprowadzono na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.), od dnia 20 marca 2020 r. W związku z tym zmodyfikowano zasady w szczególności związane z doręczaniem o jakim mowa w Rozdziale 8 K.p.a. W art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 wprowadzono ograniczenie możliwości uznania za doręczone pism nieodebranych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, statuując, iż nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów. Natomiast ust. 2 tego przepisu zawierał wyłączenia od tej zasady.

Z kolei w dniu 20 sierpnia 2020 r. została ogłoszona ustawa z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1423). Na mocy art. 5 tej ustawy dokonano zmiany art. 98 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695, 875,976 i 1086) w ten sposób, że po literze c) dodano literę d) w brzmieniu "organ administracji publicznej". Zmiana ta weszła w życie z dniem 20 sierpnia 2020 r., co wynika z art. 13 pkt 5 ustawy nowelizującej. Zmiana polegała więc na tym, że od chwili wejścia w życie tej zmiany, do przesyłek wysłanych do lub przez organ administracji publicznej nie stosowało się ograniczeń wynikających ze wspomnianego art. 98 ust. 1, czyli przesyłki wysłane przez organ administracji mogły być uznane za doręczone, mimo że adresat ich nie odebrał.

Nadto, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw, przesyłki, o których mowa w art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d ustawy zmienianej w art. 5, niedoręczone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, uznaje się za doręczone po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Natomiast według art. 11 ust. 2, przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041) dokonał zwrotu przesyłki, a organ administracji publicznej ponownie wysłał pismo podlegające doręczeniu za potwierdzeniem odbioru. Od razu dodać można, że sytuacja ta nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Kontynuując wywód odnoszący się do okoliczności niniejszej sprawy dodać trzeba, że ustawa nowelizująca weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co wynika z art. 13 tej ustawy, a zatem weszła w życie z dniem 4 września 2020 r., skoro została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 20 sierpnia 2020 r.

Nie ma przy tym znaczenia fakt, że niektóre poszczególne przepisy tej ustawy weszły w życie w innych terminach, co wynika z poszczególnych punktów art. 13 ustawy, bowiem jej art. 11 wyraźnie wskazał na obowiązek liczenia 14 dniowego terminu od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, a nie od dnia wejścia w życie niektórych poszczególnych jej przepisów (patrz: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2021 r. II FSK 1221/21).

Mając na uwadze powyższe uregulowania w odniesieniu do przesyłek wysyłanych przez organ administracji, takich jak decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 maja 2020 r., stosowanie tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 K.p.a., było wyłączone jedynie do czasu wejścia w życie ww. nowelizacji art. 98 ust. 2 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Zwróconą przesyłkę zawierającą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 maja 2020 r można było - stosownie do treści przepisu przejściowego - uznać za doręczoną po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 24 lipca 2020 r.

Spełnione zostały warunki wymienione w art. 44 K.p.a. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdują się odpowiednie pieczęcie i adnotacje pracowników Poczty Polskiej, mające walor dokumentu urzędowego. Wynika z nich, że przesyłka była dwukrotnie awizowana, awiza pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Okoliczności te nie zostały przez skarżącą zakwestionowane.

Przesyłka zawierająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 maja 2020 r. została więc prawidłowo doręczona skarżącej w trybie tzw. fikcji doręczenia, a odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Tryb fikcji doręczenia określony w art. 44 K.p.a. mógł zostać zastosowany w niniejszej sprawie, albowiem przepis wprowadzający w tym zakresie ograniczenia związane ze stanem epidemii COVID-19 został zmieniony. Przesyłki wysyłane przez organ administracji mogły zostać uznane za doręczone (patrz: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2018/22).

Konieczne jest jednak spostrzeżenie, że doręczenia tego nie można uznać za dokonane w dniu 9 czerwca 2020 r., jak przyjął organ odwoławczy.

Przyjmując, że z uwagi na obowiązującą w dniu 9 czerwca 2020 r. treść art. 98 ust. 1 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia przesyłka zawierająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nie mogła zostać skarżącej skutecznie doręczona w trybie art. 44 K.p.a., Sąd pierwszej instancji pominął art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw. Przypomnieć można, że w myśl art. 11 ust. 1 noweli, przesyłki, o których mowa w art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d ustawy zmienianej w art. 5, niedoręczone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, uznaje się za doręczone po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Jak już w poprzedzających rozważaniach zasygnalizowano, Sąd pierwszej instancji nie dokonał zatem kontroli zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do przesłanek z art. 58 § 1 K.p.a. Naruszenie art. 44 K.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 24 lipca 2020 r. mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.