Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1890/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: Art. 134
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Śródmieście Wschód T. W. sprawy ze skargi Akademii Górniczo – Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.Dr/4122/221/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 21 października 2022 r., nr SKO.Dr/4122/221/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie (dalej: skarżąca, AGH) od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 czerwca 2022r., nr 239/P/PK/KR/TŻ/22/ZDMK w przedmiocie ustalenia i nałożenia na K. Sp. z o.o. w K. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że bezspornym w sprawie jest, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji opisaną na wstępie. Decyzja ta nie została jej również doręczona. Z akt sprawy nie wynika także, że skarżąca taki przymiot posiadała. Wskazując na treść art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz.1376 ze zm.) stwierdzono, że zarządca drogi wymierza karę w drodze decyzji, podmiotowi, który dokonał zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Kolegium nie znalazło podstaw do uznania jako strony w niniejszym postępowaniu skarżącej z uwagi na brak interesu prawnego po jej stronie. Kolegium wskazało, że w postępowaniach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, przymiotu strony pozbawione są podmioty, które mają tytuł prawny do nieruchomości lub np. potencjalnie mógłby dokonać takiego zajęcia.

W takim stanie sprawy stwierdzono, że wystąpiła przesłanka niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, polegająca na wniesieniu odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia takiego środka zaskarżenia. Brak natomiast legitymacji do zaskarżenia decyzji stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 28 k.p.a. wyrażające się w braku przyznania AGH przymiotu strony oraz uznaniu przez organ, że AGH nie posiada interesu prawnego, w sytuacji gdy AGH jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się urządzenie reklamowe, którego dotyczy sprawa, co uzasadnia stwierdzenie, że nałożenie kary pieniężnej na spółkę K. sp. z o.o. w K. dotyczy jej interesu prawnego;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wyrażające się w braku uwzględnienia faktu, że urządzenie reklamowe znajduje się na nieruchomości stanowiącej własność AGH, a także niewypełnieniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, w tym twierdzeń podniesionych w pismach złożonych przez AGH, a nadto niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, że doszło do zajęcia przez spółkę K. sp. z o.o. w K. bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego, w sytuacji, gdy nieruchomość na której znajduje się urządzenie reklamowe pozostaje własnością AGH;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 2 w zw. z art. 2a ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 6-10 tej ustawy poprzez błędne ustalenie obszaru pasa drogowego oraz przyjęcie przez organ, że urządzenie reklamowe, którego dotyczy sprawa, znajduje się w graniach pasa drogowego, w sytuacji, gdy urządzenie reklamowe znajduje się na nieruchomości pozostającej własnością AGH, co skutkowało błędnym nałożeniem kary na spółkę K. sp. z o.o. w K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie normami prawnymi, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, orzeka na podstawie akt sprawy po przeprowadzeniu rozprawy (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO w Krakowie z 21 października 2022 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania strony skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 czerwca 2022 r., w przedmiocie ustalenia i nałożenia na K. Sp. z o.o. w K. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy środek zaskarżenia – w tym przypadku odwołanie, jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność środka zaskarżenia nie dokonuje oceny jego merytorycznej zasadności. Zaskarżone do Sądu postanowienie Kolegium, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, ma bowiem charakter czysto procesowy, jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że złożony środek zaskarżenia nie może zostać rozpoznany.

Jako podstawę prawną kontrolowanego postanowienia wskazano art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.

W realiach kontrolowanej sprawy organ pierwszej instancji nałożył na K. Sp. z o.o. w K. karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Przyjęte przez organ zajęcie pasa drogowego nastąpiło poprzez umieszczenie obiektu reklamowego należącego do ww. spółki, na powierzchni działki, której właścicielem jest strona skarżąca, a którą K. Sp. z o.o. w K. dzierżawi od AGH.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie kwestii dotyczącej odpowiedzi na pytanie, kto jest stroną postępowania w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządy drogi.

W tym miejscu Sąd zauważa, że kwestia interesu prawnego AGH, w sprawie o nałożenie na K. Sp. z o.o. w K. kary pieniężnej za zajęcia pasa drogi bez zezwolenia zarządcy drogi, była przedmiotem rozważań WSA w Krakowie w postanowieniu z 9 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1889/22, oraz NSA w postanowieniu z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GZ 294/23, którym oddalono zażalenie na ww. postanowienie WSA w Krakowie. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w ww. postanowieniach i przyjmuje je za własne.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak wskazuje się w orzecznictwie interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie czy środek zaskarżenia, tj. na jego uprawnienia lub obowiązki. Nie wystarczy wykazać jakikolwiek interes, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 390/23, wyrok NSA z 8 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1007/20).

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot jakkolwiek pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że interes faktyczny to interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2000, str. 126). Jeżeli akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, niepubl., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt I FPS 2/17, postanowienie NSA z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GZ 294/23).

Jak trafnie wskazał NSA w powołanym wyżej postanowieniu z 25 sierpnia 2023 r., "Źródłem interesu prawnego w sferze regulacji administracyjnoprawnej nie może być sam fakt bycia podmiotem praw cywilnoprawnych (np. rzeczowych lub obligacyjnych), jak również nie można wywodzić tego interesu ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej. Dopiero ustalenie obowiązywania określonej normy prawa administracyjnego, która bezpośrednio odwołuje się do praw lub obowiązków wynikających z norm prawa cywilnego, uznając je za źródło interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego, pozwala na przyjęcie, że podmiotom praw cywilnych (np. prawa własności nieruchomości lub ograniczonego prawa rzeczowego) przysługuje interes prawny w danej sprawie administracyjnej".

Naczelny Sąd Administracyjny dalej wskazał, że "W postępowaniu administracyjnym, w którym zapadła decyzja organu pierwszej instancji podstawą powstałej odpowiedzialności z tytułu popełnienia deliktu administracyjnego jest przepis art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Norma prawna wynikająca z tego przepisu stanowi podstawę administracyjnej kary pieniężnej, którą nałożono na spółkę. Stanowi to zatem przepis prawa administracyjnego materialnego, którego zastosowanie jest konsekwencją naruszenia obowiązku - uzyskania uprawnienia na zajęcie pasa drogowego. Z okoliczności przedmiotowej sprawy i przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że zarówno obowiązek, jak i sankcja za jego naruszenie skierowane są wobec skarżącego, tj. K. Sp. z o.o. w K., odnosząc się tym samym do interesu prawnego spółki.

Z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie można wyprowadzić normy, które przez odpowiednie wyznaczenie przesłanek treściowych lub odesłanie do norm prawa cywilnego przyznawałyby interes prawny do udziału w postępowaniach w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z tym zezwoleniem podmiotom praw lub obowiązków cywilnoprawnych (w tym praw właścicielskich lub ograniczonych praw rzeczowych) związanych z nieruchomością, co do której właściwy zarządca drogi wydał decyzję, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Brak również normy materialnoprawnej, która z samym faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej wiązałaby skutek prawny w postaci istnienia interesu prawnego w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych".

W tym stanie rzeczy, wobec faktu, że postępowanie administracyjne, w którym organ I instancji nałożył na K. Sp. z o.o. w K. karę pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, nie dotyczyło interesu prawnego AGH, nie może być ona uznana za stronę tego postępowania. W konsekwencji zasadne jest stwierdzenie organu administracji, że w sprawie wystąpiła przesłanka niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, polegająca na wniesieniu odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia takiego środka zaskarżenia. Brak natomiast legitymacji do zaskarżenia decyzji stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.