Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 689/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 189f § 1 pkt 1, art. 189a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4199/23 w sprawie ze skargi "S." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2018 r. nr KOC/7059/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "S." Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 15 września 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 4199/23 oddalił skargę "S." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 17 grudnia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

W wyniku przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2018 r. kontroli pasa drogowego ul. [...} w rejonie ul. [...] stwierdzono funkcjonowanie w nim reklam na dwutablicowym nośniku reklamowym bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi. Pomiar geodezyjny wykazał, że powierzchnia całkowita reklam wynosiła odpowiednio 17,23 m2 oraz 17,43 m2, z czego 7,91 m2 oraz 8,35 m2 znajdowało się w pasie drogowym ul. [...]. Kolejne kontrole przeprowadzone w okresie od 31 lipca do 4 września 2018 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam.

Decyzją z 4 października 2018 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: organ pierwszej instancji) działając m.in. na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich i uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 25 869,66 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie ul. [...] w okresie od 24 lipca do 4 września 2018 r. poprzez umieszczenie w nim reklam na dwutablicowym nośniku o łącznej powierzchni 16,26 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu organ przyjął, że zajęcie dokonane było w okresie wskazanym w decyzji w sposób ciągły, reklama zaś umieszczona była w sposób trwały, a zatem zarządca drogi prawidłowo wymierzył skarżącej karę pieniężną, ustalając jej wysokość jako iloczyn zajętej powierzchni i ustalonej opłaty w wysokości 37 zł/m2 dziennie za 43 dni zajęcia terenu, powiększonej dziesięciokrotnie.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

WSA w Warszawie wyrokiem z 4 września 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 697/19 oddalił skargę spółki na decyzję SKO. Zdaniem sądu pierwszej instancji organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły, że to skarżąca zajęła pas drogowy poprzez umieszczenie w jego obrębie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, a zatem to spółka jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. Podnoszone przez skarżącą okoliczności, że do umieszczenia reklamy w pasie drogowym doszło na podstawie umowy najmu, wobec czego nie było koniecznym wystąpienie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie mogły, zdaniem WSA, odnieść żadnego skutku.

Wyrokiem z 22 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 69/20 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) uwzględnił skargę kasacyjną spółki w ten sposób, że uchylił zaskarżony wyrok WSA z 4 września 2019 r. w całości i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. NSA za trafne uznał stanowisko sądu pierwszej instancji, że wymierzona w sprawie kara wynika z zachowania skarżącej polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia i wskazał, że wysokość kary uzależniona jest wprawdzie od okresu bezprawnego zajęcia pasa, jednak czas trwania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest zawsze związany z działaniem podmiotu zajmującego pas drogowy, nie zaś organu. NSA podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, że niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też nie, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona.

Za zasadny natomiast NSA uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że w skardze do WSA sformułowano jednoznaczny zarzut naruszenia: art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 189a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię. W ocenie NSA z treści pisemnych motywów wyroku sądu pierwszej instancji 4 września 2019 r. wynika, że możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w ogóle nie była przedmiotem rozważań i oceny sądu. To w ocenie NSA przesądziło o konieczności uchylenia wyroku i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bowiem stwierdzone uchybienie sąd drugiej instancji uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonym wyrokiem z 15 września 2023 r. WSA w Warszawie oddalił skargę spółki na decyzję SKO z 17 grudnia 2018 r.

Na wstępie WSA wskazał, że rozpoznając sprawę sąd orzekał w warunkach związania wykładnią prawa zaprezentowaną przez NSA w wyroku z 22 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 69/20, co oznacza, że merytorycznej ocenie podlegały jedynie te zarzuty skargi, które dotyczą zawężonych po poprzednim wyroku sądu drugiej instancji "granic sprawy". Z tych przyczyn, w ocenie WSA, badanie legalności rozstrzygnięcia organu sprowadzało się do tego czy działające w sprawie organy naruszyły art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 189a § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w ocenie skarżącej w sprawie spełnione zostały obydwa warunki przewidziane w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. To, zdaniem skarżącej oznacza, że organ zobligowany był do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, w szczególności dlatego, że naruszenie prawa nie spowodowało żadnej szkody o charakterze majątkowym lub niemajątkowym, ani nie naruszyło ważnego interesu publicznego, zaś konstrukcja reklamowa umieszczona była w odległości, która nie powodowała utrudnień w ruchu drogowym, ani nie utrudniała zarządzania pasem drogowym i nie stanowiła zagrożenia dla użytkowników pasa drogowego.

WSA nie zgodził się z powyższą argumentacją spółki i wskazał, że regulacje art. 189f k.p.a. mają zastosowanie w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że spółka po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zaprzestała naruszania prawa, co oznacza, że został spełniony drugi z warunków przewidzianych w art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie sądu SKO dokonało również analizy przesłanki znikomości naruszenia i prawidłowo stwierdziło, że nie można mówić o znikomym charakterze naruszenia, gdy strona prowadzi działalność gospodarczą, w sposób świadomy zajmuje pas drogowy i czerpie z powyższego korzyści finansowe. W ocenie WSA, skoro skarżąca jest profesjonalnym podmiotem i od wielu lat zajmuje się reklamą, to ciąży na niej obowiązek znajomości regulacji prawnych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, a w szczególności dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym widocznych dla użytkowników drogi. Skarżąca powinna mieć zatem świadomość bezprawności swojego działania i wynikających z tego konsekwencji, w tym także związanych z obowiązkiem uiszczenia kary pieniężnej. Zdaniem WSA, kilkunastoletnie doświadczenie spółki w dziedzinie reklamy zewnętrznej nie pozwala na przyjęcie, że umieszczenie części dwóch reklam w pasie drogowym było nieświadome i przypadkowe. Wobec powyższego organ rozważając przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. prawidłowo odniósł się do okoliczności, że naruszenia prawa dokonał podmiot profesjonalny, a towarzyszącą temu motywacją była jedynie chęć osiągnięcia zysku. Prawidłowo zatem SKO uznało, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, zasądzenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.).p.p.s.a. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 189a § 1 i art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., co spowodowało, że WSA w Warszawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi spółki, opartych na wyżej wskazanych przepisach, co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem tych przepisów, podczas gdy wnikliwa i całościowa analiza stanu sprawy i okoliczności przemawiających za odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, powinna skutkować obligatoryjnym zastosowaniem przez organy prowadzące niniejsze postępowanie przepisów art. 189f§ 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty, mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tej podstawy spółka zarzuciła wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie art. 189a § 1 i art. 189f § 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu wskazanych w zarzucie przepisów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA zarzut kasacyjny jest nietrafny z dwóch powodów. Po pierwsze jest on formalnie wadliwy, bowiem nie wskazuje przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji. Przepisy określone w zarzucie nie były stosowane przez sąd pierwszej instancji, tym samym nie mogły być naruszone w sposób opisany w tym zarzucie. Wykładnia i stosowanie art. 189a § 1 i art. 189f § 1 w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. były dokonywane przez organy, a nie sąd pierwszej instancji. Zatem sąd ten mógł naruszyć te przepisy tylko przez pryzmat niewłaściwej kontroli ich stosowania przez organy. Skoro tak, to poprawnie zbudowany zarzut kasacyjny powinien odnosić się do przepisów właściwych dla sądu, a więc ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i łączyć te przepisy ze wskazanymi w zarzucie. Sąd drugiej instancji przypomina i podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany i profesjonalny środek prawny, którego skuteczność zależy od spełnienia prawem określonych warunków.

W rozpoznawanej sprawie formalna strona skargi kasacyjnej jest istotna, bowiem skarga ta jest składana w sprawie, w której już zapadły wyroki WSA w Warszawie i NSA. W takiej sytuacji zbudowanie poprawnie zarzutu kasacyjnego wymagało odniesienia podnoszonych w zarzucie naruszeń do treści art. 190 p.p.s.a. Brak takiego odniesienia nie daje podstaw do uznania, że zarzut kasacyjny spełnia wymogi formalne. Powiązanie stawianych zarzutów kasacyjnych z treścią wyroku NSA z 22 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 69/20 jest istotne, dlatego że obecnie skarżony wyrok WSA w Warszawie z 15 września 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 4199 może być oceniany tylko w granicach związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a. Dlatego tak jest, że NSA w wyroku o sygn. akt II GSK 69/20 uwzględniając skargę kasacyjną spółki ze względu na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. dokonał oceny istotnych dla sprawy okoliczności związanych ze stosowaniem art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Ocena ta musi być brana pod uwagę w obecnym stanie sprawy. NSA jednoznacznie zobowiązał sąd pierwszej instancji do oceny możliwości stosowania w sprawie art. 189a § 1 i art. 189f § 1 k.p.a. Zatem niepowiązanie tych regulacji z treścią art. 190 p.p.s.a. jest istotną wadą zarzutu kasacyjnego, bowiem taki zarzut nie wyznacza granic rozpoznania sprawy, a te w przypadku orzekania po wyroku uchylającym NSA są zmodyfikowane treścią wytycznych sądu drugiej instancji.

Po drugie, rozpoznawana skarga kasacyjna jest również merytorycznie nietrafna. Oczywiście o tym aspekcie sprawy można mówić tylko w tym zakresie, który pomimo wadliwości formalnej zarzutu może być oceniany merytorycznie stosownie do uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; ONSA 2010, nr 1, poz. 1.

W tym znaczeniu przyjąć należy, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa, bowiem sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów ujętych w zarzucie i trafnie przyjął, że zarzut naruszenia art. 189a § 1 i art. 189f § 2 k.p.a. nie ma uzasadnionych podstaw. W tym zakresie WSA prawidłowo nawiązał do oceny i stanowiska NSA z wyroku z 22 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 69/20. Ocena taka znajduje się także w zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie, która jest przedmiotem kontroli instancyjnej w tej sprawie. Tym różni się kontrolowana decyzja organu od decyzji, która była przedmiotem skargi spółki w sprawie o sygn. akt II GSK 894/21, w której zapadło odmienne orzeczenie NSA niż to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie (wyrok NSA z 22 marca 2023 r.).

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).