Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 123/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 4, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 5 ust. 2, art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 29 listopada 2022 r. nr SKO 415.130.2022 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia 3 listopada 2022 r. nr G.V.6123.425.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącej A. T. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 29 listopada 2022 r. nr SKO 415.130.2022, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta", "Organ I instancji") z 3 listopada 2022 r. nr G.V.6123.425.2022 odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: "k.p.a.") a także art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1326; dalej: "u.o.g.r.l.").

Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wystąpił do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji z [...] października 2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] w miejscowości Z.

Postanowieniem z 3 listopada 2022 r. nr G.V.6123.425.2022, Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na terenie działki nr [...] w miejscowości Z.

W uzasadnieniu postanowienia Organ I instancji wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na terenie działki nr [...] o powierzchni 0,2655 ha w tym 0,0311 ha - RI, 0,2310 ha - RII i 0,0034 ha - PSV. W przekazanym do uzgodnienia projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia pn. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym dokonano kwalifikacji, że zgodnie z art. 2 ust 1. pkt.3 u.o.g.r.l. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami i urządzeniami służącymi produkcji rolnej są gruntami rolnymi.

Starosta wyjaśnił, że przed przygotowaniem projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy zagrody Organ powinien ocenić, czy planowana zabudowa ma służyć rzeczywiście jako zaplecze gospodarcze i mieszkalne gospodarstwa rolnego, a gospodarstwo to stanowi zorganizowaną całość i prowadzona w nim produkcja rolnicza stanowi podstawowe źródło dochodu tego rolnika, czy też wnioskodawca zamierza w danym miejscu wybudować tylko kolejny budynek mieszkalny i gospodarczy.

Organ I instancji wskazał również, że jedno gospodarstwo rolne może mieć jedną działkę siedliskową by mogło korzystać z przywileju wynikającego z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.g.r.l., który stanowi, że gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami służącymi do produkcji rolniczej. Tylko w takim przypadku uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla [pic]budynku mieszkalnego nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.

Po dokonaniu szczegółowej analizy przesłanych materiałów i danych z bazy ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo, Organ I instancji stwierdził, że Wójt Gminy [...]. wystąpił do Starosty z projektem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] [pic]pod nazwą: Budowa wolnostojącego budynku gospodarczo-garażowego służącego do przechowywania płodów rolnych, maszyn i środków ochrony roślin w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na terenie działki nr [...] o powierzchni 0,8100 ha w miejscowości Z. Projekt ten został pozytywnie uzgodniony w zakresie ochrony gruntów rolnych. Dla tego zadania inwestycyjnego Starosta [...] decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego służącego do przechowywania płodów rolnych.

Następnie ten sam inwestor w czerwcu 2021 r. dokonał podziału tej działki na trzy działki [pic]o nr [...]. Budynek gospodarczy znalazł się wówczas na działce oznaczonej nr [...].

Z kolei w dniu 17 listopada 2021 r. do Organu I instancji wpłynął projekt decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] dotyczący uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych pod nazwą: rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne, budowa budynku gospodarczego służącego produkcji rolniczej w ramach zabudowy zagrodowej na terenie działki nr [...] w miejscowości Z. Projekt ten został uzgodniony przez Starostę przez przemilczenie. Przedmiotowa inwestycja uzyskała pozwolenie na budowę decyzją Starosty [...] z [...] marca 2022 r. nr [...] znak: [...].

W czerwcu A.T. (dalej: "Skarżąca") dokonała podziału działki nr [...] na działki o nr: [...] i [...]. W podziale tym budynek mieszkalny znalazł się na działce nr [...], a budynek gospodarczy na działce nr [...].

Organ I instancji wskazał, że jest w posiadaniu aktu notarialnego z [...] lipca 2022 r. Rep. A nr [...], na podstawie którego Skarżąca dokonała sprzedaży działki nr [...] o powierzchni 0,0925 ha zabudowanej budynkiem mieszkalnym, na który uzyskała wcześniej pozwolenie na rozbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Na działce nr [...] po podziale działki nr [...] pozostawiono budynek gospodarczy.

Obecnie Wójt wystąpił do Starosty o uzgodnienie w zakresie - ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy z [...] października 2022 r. nr [...] dla zamierzenia pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na terenie działki nr [...] w miejscowości Z.".

W ocenie Organu I instancji w niniejszej sprawie trudno uznać aby projektowany kolejny budynek mieszkalny stanowił uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej gdzie na działce znajduje się budynek gospodarczy o pow. 46 m², który został wybudowany w ramach zabudowy zagrodowej objętej decyzją o warunkach zabudowy dla działki nr [...].

Zdaniem Starosty kolejne wystąpienie o budowę budynku mieszkalnego jednoznacznie wskazuje na próbę obejścia przepisów prawa i możliwość zbycia pozwolenia lub zrealizowanej inwestycji osobie trzeciej. Obecnie inwestor jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 0,7208 ha gruntów rolnych. Natomiast pozostałe grunty są dzierżawione na podstawie krótkotrwałych umów dzierżawy.

W ocenie Organu I instancji w niniejszej sprawie nie można uznać, że inwestor po raz kolejny może skorzystać z przywileju wynikającego z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.g.r.l., który stanowi, że gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami służącymi do produkcji rolniczej.

Od powyższego postanowienia Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika złożyła zażalenie, w którym wskazała, że w związku ze spełnieniem wszystkich wymaganych warunków zawartych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wnosi o uzgodnienie projektu ww. decyzji.

Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, SKO w Przemyślu, postanowieniem z 29 listopada 2022 r. nr SKO 415.130.2022 utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając w całości ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez Organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a to przez:

– przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a tym samym poczynienie dowolnej oceny, że Skarżąca wskazując na fakt uzupełnienia zabudowy siedliskowej gospodarstwa rolnego w rzeczywistości posiada zamiar zbycia na rzecz osoby trzeciej nieruchomości o funkcji budowlanej, a jej działania zmierzają do obejścia prawa;

– wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy prowadzące do nieuprawnionego wniosku, że planowana inwestycja nie jest związana funkcjonalnie z gospodarstwem rolnym, stanowiąc jego zaplecze gospodarcze i mieszkalne, a jedynie stanowi inwestycję polegającą na postawieniu kolejnego budynku mieszkalnego;

– dowolne przyjęcie, że powierzchnia gospodarstwa rolnego Skarżącej wynosi jedynie 0,7208 ha oraz niewliczenie do powierzchni gospodarstwa gruntów dzierżawionych przez Skarżącą o pow. 5,208 ha (dzierżawionych na podstawie umów z 2019 r.), co skutkowało niezastosowaniem przez Organ II instancji przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p.;

– niepodjęcie przez Organ II instancji wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, tj. w szczególności poprzez nieustalenie, że nie zachodzą w realiach niniejszej sprawy negatywne przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.;

2. art. 107 § 3 k.p.a. przez nieujawnienie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, jakimi kierował się Organ wyższego stopnia wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazania faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których nie wzięto pod uwagę w toku rozstrzygania innych dowodów lub odmówiono im wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie;

3. art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego;

4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za uchyleniem zaskarżonej decyzji i pozytywnym uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy pod względem ochrony gruntów rolnych i leśnych;

5. art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 w zw. ust. 2a u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że realizacja inwestycji w postaci budowy budynku jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w Z. stanowi zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, podczas gdy planowana budowa domu jednorodzinnego na działce [...] stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, a tym samym nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu;

6. art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. poprzez błędne uznanie, że tylko raz można skorzystać z przywileju określonego w tym przepisie, podczas gdy z przywołanego przepisu nie wynika, ile razy inwestor może z niego skorzystać, a także w przepisach ww. ustawy nie istnieje zakaz wielokrotnego korzystania z tego przywileju;

7. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l. poprzez błędne uznanie, że cel przeznaczenia gruntu, na którym ma być zrealizowana inwestycja Skarżącej, ma charakter celu nierolniczego, przy jednoczesnym braku analizy legalnej definicji zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 4 pkt 31 ww. ustawy;

8. art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że teren, na którym jest planowana inwestycja wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a także jest niezgodny z przepisami odrębnymi, tj. ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

9. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej, jest związana z gospodarstwem rolnym Skarżącej, Skarżąca posiada gospodarstwo rolne, które ma powierzchnię przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...], a także błędne uznanie, że jedno gospodarstwo rolne może mieć tylko jedną działkę siedliskową.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia; o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: umowy dzierżawy zawartej w dniu 18.07.2022r. gruntów rolnych położonych w Z. o łącznej powierzchni 2,82 ha obejmujących działki ewidencyjne [...], na fakt: sukcesywnego powiększania gospodarstwa rolnego, a tym samym zamiaru prowadzenia gospodarstwa rolnego przez Skarżącą, rzeczywistej powierzchni gospodarstwa rolnego Skarżącej (z uwzględnieniem areału posiadanych i wcześniej dzierżawionych gruntów), która przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie [...] - tj. 1,9469 ha. W ocenie Skarżącej przeprowadzenie niniejszego dowodu jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności wykazania, że Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne o znacznej powierzchni, przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie [...], a tym samym posiada zamiar dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego, a wystąpienie o warunki zabudowy stanowi tym samym uzupełnienie zabudowy zagrodowej powiązane funkcjonalnie z prowadzonym gospodarstwem rolnym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz.2492 z późn. zm.) - sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a.").

Dokonując kontroli w wyżej wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Będące przedmiotem kontroli postanowienie zostało wydane w wyniku toczącego się postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 k.p.a., na żądanie Wójta Gminy [...] w związku z wnioskiem Skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie – budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na terenie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] Z., gmina [...].

Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższej regulacji wynika więc, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu (m.in.) z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych na podstawie art. 5 ust. 2 u.o.g.r.l. jest starosta. Postępowanie, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, prowadzone było zatem zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, z których wynika konieczność dokonania uzgodnienia oraz właściwość organów uzgadniających.

Zadaniem organu uzgadniającego jest ocena inwestycji z punktu widzenia celów u.o.g.r.l., którym jest - zgodnie z art. 1 tej ustawy - ochrona gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacja i poprawianie wartości użytkowej gruntów.

Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela. Jak wskazuje M. Jaśkowska, z orzeczeniami uznaniowymi wiąże się nie tyle zmniejszona, ile inaczej ukierunkowana kontrola sądowa, ponieważ przy jej dokonywaniu rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być bowiem rozumiane znacznie szerzej i głębiej, niż w innych sytuacjach (M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 168-184). Granice uznania administracyjnego wyznaczają właśnie normy zadaniowe wynikające tak z Konstytucji, u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l.

W świetle art. 3 ust. 1 ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na:

1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne;

2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi;

3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze;

4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych;

5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

W związku z powyższym, uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. W orzecznictwie podkreśla się, że celem tego przepisu jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolnemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Z żadnego przepisu prawa nie wynika generalny zakaz wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na terenie rolnym. Warunkiem koniecznym jest natomiast w przypadku wydania pozytywnej decyzji, aby ustalono warunki zabudowy dla inwestycji służącej rolnemu wykorzystaniu terenu. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. IV SA/Wa 824/08 i z dnia 20 kwietnia 2009 r. IV SA/Wa 1976/08 ).

Uzgodnienia decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 nie można również utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o którym mowa w art. 7 u.o.g.r.l. Zgoda, o której mowa w tym przepisie jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten, a w szczególności jego ust. 2 rzeczywiście odnosi sią do ochrony gruntów rolnych klas I-III. Na zmianę ich przeznaczenia konieczna jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, chyba że zmiana dotyczy gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 2a. Nie oznacza to jednak, iż tylko grunty kl. I-III podlegają ochronie przed zmianą ich przeznaczenia z rolnego na nierolne. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie niesporne jest, iż grunty, które Skarżąca zamierza zabudować, stanowią zwarty obszar gruntów rolnych o klasie typowej dla Gminy [...] i jako grunty o takim właśnie charakterze są ujęte w gminnym rejestrze. Istota sprawy polegała więc na konieczności rozważenia i rozstrzygnięcia, czy planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pozbawi działkę Skarżącej, stanowiącą grunt rolny, jej rolnego charakteru.

W sprawie Starosta [...] odmówił uzgodnienia wskazując, że nie można zgodzić się aby projektowany kolejny budynek mieszkalny stanowił uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej. Podniósł, że na działce znajduje się budynek gospodarczy o powierzchni 46 m2, który wybudowany została w ramach zabudowy zagrodowej objętej decyzją o warunkach zabudowy dla działki nr ewid. [...]. Na podstawie kolejnej decyzji udzielono pozwolenia na rozbudowę, przebudowę budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne oraz budowę budynku gospodarczego służącego produkcji rolniczej w ramach zabudowy zagrodowej. Działka nr ewid. [...] uległa podziałowi na działki nr ewid. [...] i [...]. Budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr ewid. [...] znalazł się na działce nr ewid. [...], a budynek gospodarczy na działce nr ewid. [...]. Skarżąca dokonała sprzedaży działki nr ewid. [...]. Aktualnie wystąpiła o warunki zabudowy na budowę budynku nieszklanego jednorodzinnego, jako uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na terenie działki nr ewid. [...].

Jak wynika z projektu decyzji Skarżąca zamierza wybudować budynek mieszkalny jako uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej. Na terenie gminy Skarżąca posiada i dzierżawi grunty rolne o łącznej powierzchni 5,8363 ha, przy średniej powierzchni gospodarstwa rolnego 1,9469 ha. W skardze podniosła dodatkowo, że stale powiększa gospodarstwo na dowód czego podała kolejną umowę dzierżawy z 18 lipca 2022 r. obejmującą 2,82 ha.

Niewątpliwie realizacja zabudowy zagrodowej w ramach posiadanego gospodarstwa rolnego służy rolniczemu wykorzystania gruntów.

W przepisach prawa brak jest legalnej definicji zabudowy zagrodowej.

Część orzecznictwa sądów administracyjnych pojęcie zabudowy zagrodowej definiuje jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza. Pojawia się również rozumienie tego pojęcia przy przyjęciu odniesienia do definicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). W rozumieniu tego przepisu zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Niemniej powyższe rozumienie zabudowy zagrodowej nie może zostać uznane za definicję legalną tego pojęcia (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06).

Opierając się na definicjach zawartych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 ). Sądy administracyjne wiążą pojęcie "zabudowy zagrodowej" z "siedliskiem" jako wyodrębnioną częścią gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze).

Aktualnie obserwowany jest nurt odchodzący od tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 2860/16. W wyroku z 18 kwietnia 2018 r. o sygn. II OSK 1674/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie sposób postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. W ocenie NSA, takie definiowanie budownictwa zagrodowego nie wytrzymuje próby czasu. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego, związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną, niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej, czy siedliska. Skoncentrowanie na terenie działki siedliskowej budynków gospodarczych jest często ekonomicznie i gospodarczo nieuzasadnione. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne. Trudno bowiem wymagać, by bezwarunkowo koncentrować chlewnie, kurniki i inne budynki gospodarcze w ramach jednego siedliska. Takie rozumienie budownictwa zagrodowego uniemożliwiałoby rozwój nowoczesnych gospodarstw rolnych.

Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być zatem rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne.

Odnosząc tak zdefiniowane pojęcie do planowanego przez Skarżącą zamierzenia tj. realizacji budynku mieszkalnego w ramach posiadanego gospodarstwa rolnego, na jednej ze stanowiących jej własność działek, stwierdzić należy, że spełnia ono warunki zabudowy zagrodowej. Powstaje natomiast pytanie czy fakt, że Skarżąca uprzednio otrzymała pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, który następnie sprzedała oznacza, że aktualnie nie może korzystać z możliwości realizacji inwestycji w ramach zabudowy. Organy przyjęły, że prowadzi to do obejścia przepisów prawa o uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestycji niezwiązanej z rolnym przeznaczeniem, a co za ty idzie sprzeciwia się zasadzie ochrony gruntów rolnych przed ich nierolniczym wykorzystaniem.

Sąd nie zgadza się z powyższym stanowiskiem.

Aby móc mówić, że mamy do czynienia z taką sytuacją Skarżąca musiałaby od samego początku swoim zachowaniem zmierzać do wydzielenia działki, a następnie jej sprzedaży na inny cel, niż rolny. Tymczasem z akt wynika jedynie, że Skarżąca początkowo uzyskała pozwolenie na realizację budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej, który następnie na podstawie kolejnej decyzji rozbudowała z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe.

Takie zachowanie z prawnego punktu widzenia uznać należy za dopuszczalne i nie można jeszcze na jego podstawie przyjąć, że Skarżąca świadomie swoim działaniem prowadzi niejako do odrolnienia działek.

W ocenie Sądu nie może być tak, że w ramach zabudowy zagrodowej raz wybudowane siedlisko nie podlega zmianie, a rolnik nie może wyzbyć się części majątku choćby domu, w którym dotychczas mieszkał. Sytuacje mogą ulec zmianie. Zmienić może się zarówno miejsce potrzeby posiadania siedliska, potrzeby mieszkaniowe, czy pewne zmiany mogą zostać wywołane choćby sytuacją finansową. Dopiero w sytuacji, gdy okaże się, że działanie rolnika z góry nastawione jest na wydzielenie działek, celem ich innego niż rolne przeznaczenie, zachodzić będzie podstawa do odmowy uzgodnienia.

W każdym przypadku okoliczności takie powinny podlegać indywidualnej ocenie z uwzględnieniem realiów sprawy.

Pewną wskazówkę w tym zakresie może stanowić wyrok NSA z 6 lutego 2009 r. II OSK 113/08 w którym wskazano, że właściciel gruntu rolnego w razie braku planu może dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy. Jeśli zatem właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustalając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Inaczej będzie wyglądać sytuacja gdy planowana inwestycja dotyczyć będzie sześciu budynków gospodarczo -garażowych jak w sprawie sygn. akt II OSK 528/18, co jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem, inaczej też gdy inwestor posiada już siedlisko w związku z czym nie można przyjąć, że inwestycja jest realizowana w ramach zabudowy zagrodowej, jak w sprawie II SA/Po 310/21, a jeszcze inaczej gdy wnioskodawca sprzeda, jak w niniejszej sprawie dom wybudowany w ramach zabudowy zagrodowej celem realizacji nowego budynku, w ramach nadal prowadzonego gospodarstwa rolnego.

Fakt, że Skarżąca uzyskała zgodę na realizację siedliska, a następnie na podstawie umowy sprzedała wydzieloną część działki, na której znajdował się budynek mieszkalny nie przekreśla automatycznie, jak przyjęły Organy prawa do ubiegania się o wyrażenie zgody na realizację budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej, jeśli nadal spełnione są warunki zabudowy zagrodowej -wielkość gospodarstwa rolnego, a jednocześnie nie wiąże się to z próbą obejścia przepisów. W sprawie Skarżąca nadal prowadzi działalność rolną. Z informacji wskazanych w skardze wynika, że stale rozszerza ją, a zamierzenie objęte uzgodnieniem dotyczy budowy budynku mieszkalnego w ramach siedliska związanego właśnie z prowadzoną działalnością rolniczą.

Należy pamiętać, że sprzedaż nieruchomości rolnych obwarowana jest szczególnymi warunkami o czym stanowi ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz.U. z 2022 r., poz. 2569 ). Co do zasady nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny - art. 2a ustawy. Zatem sama sprzedaż działki nie wiąże się z jej odrolnieniem, jak też nie pozbawia takiego charakteru pozostałych działek Skarżącej.

Jeszcze raz podkreślić należy, że celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest jak sama nazwa wskazuje ich ochrona przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, a nie blokowanie inwestycji służących rolnemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Z żadnego przepisu prawa nie wynika generalny zakaz wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na terenie rolnym. Warunkiem koniecznym jest natomiast w przypadku wydania pozytywnej decyzji, aby ustalono warunki zabudowy służącej rolnemu wykorzystaniu terenu.

Wydając ponowne postanowienie organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd wykładnię.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji uchylając postanowienia obu Organów. Działał przy tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. a także art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.