Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1622/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 268 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w C. i Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 92/19 w sprawie ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg kasacyjnych złożonych w niniejszej sprawie przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w C. (powoływanej dalej również jako "skarżąca", "Spółka") i Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (powoływanego dalej również jako "organ") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (powoływanego dalej również jako: "WSA", "Sąd I instancji") z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 92/19, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi ww. Spółki na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], uchylono zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku) oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącej kwotę 7.1449 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 13 listopada 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w B. na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm., dalej ustawa Prawo wodne) ustaliło Spółce, w formie informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej Nr [...], za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł.

Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni w B. dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 2 ustawy Prawo wodne, § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c i § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502, dalej jako rozporządzenie). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, nie podlegających żadnym procesom uzdatniania lub podlegających wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

W dniu [...] listopada 2018 r., z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 ustawy Prawo wodne, Spółka złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty zmiennej za pobór wód, ustalonej w powołanej informacji i stwierdziła, że przedmiotowa opłata nie powinna zostać ustalona. Spółka podniosła, że zgodnie z obowiązującym art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne, opłatę za usługi wodne za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania ponosi się wyłącznie za pobór wód podziemnych lub ujęć wód powierzchniowych, które nie należą do systemów odwodnienia zakładów górniczych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Spółce opłatę zmienną za okres II kwartału 2018 r. w wysokości: [...] zł za pobór wód podziemnych z ujęcia wody "B.", dla potrzeb zaopatrzenia w wodę Miasta C. oraz okolicznych miejscowości.

Organ mając na uwadze sentencję decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] udzielającej Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia wody "B." dla potrzeb odwodnienia kopalni kredy C. Sp. z o.o. Zakład Cementownia C. w C. oraz zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości stwierdził, że celem poboru wody jest nie tylko pobór wód na cel górniczy, lecz przede wszystkim realizacja ustawowego obowiązku zaopatrzenia miasta C. w wodę ciążącego na mieście C., a realizowanego za pośrednictwem Spółki zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152).

Na powyższe rozstrzygnięcie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 272 ust. 2, art. 268 ust. 1 i ust. 2, art. 273 ust. 6, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 8, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W złożonym piśmie wskazano, że organ niezasadnie naliczył i nałożył na skarżącą opłatę zmienną za okres II kwartału 2018 r. za usługi wodne, bowiem w jej ocenie podstawowym celem poboru wody z ujęcia wody "B." jest odwodnienie kopalni (tj. do celów pozostałego górnictwa), a nie realizacja ustawowego obowiązku zaopatrzenia miasta C. w wodę. Dopiero w wyniku poboru wody w celu odwodnienia kopalni Spółka otrzymuje wodę, którą musi następnie zagospodarować. Ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie § 5 ust. 1 pkt 40 lit, c) w zw. z § 5 ust. 2 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, przez zastosowanie tych przepisów w sytuacji braku podstaw do ich uwzględnienia przy wydawaniu decyzji i informacji, ponieważ pobór wody z ujęcia wody "B." nie jest dokonywany do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Dodatkowo skarżąca Spółka wskazała na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez nierozważenie w sposób wszechstronny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 81a, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia zaskarżonej informacji rocznej oraz decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją informacji Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 92/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 7.1449 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne, jednakże zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyn innych niż podniesione w skardze i dlatego należało ją uchylić. W ocenie WSA organy obu instancji przy wydawaniu przedmiotowych decyzji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzenie to odnosi się jedynie do kwestii określenia przez organ wysokości wymierzonej opłaty zmiennej za pobór wód, czy też ściślej rzecz ujmując ustalenia w jakim zakresie woda pobierana z ujęcia wody "B." z systemu odwodnienia kopalni kredy C. Sp. z o.o. Zakład Cementowania C. w C. pobierana jest dla celów odwodnienia kopalni kredy oraz zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości, a w jakim wyłącznie dla potrzeb odwodnienia kopalni kredy. Odmiennie natomiast należy ocenić stanowisko organu w części dotyczącej stwierdzenia braku podstaw do zwolnienia skarżącej z opłaty za pobór wód podziemnych z ujęcia wody "B." w takim zakresie, w jakim woda pobierana jest tak dla potrzeb odwodnienia kopalni kredy, jak i dla potrzeb zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości (zaopatrzenia w wodę ludności). Stanowisko takie należy bowiem uznać za prawidłowe.

Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wymierzenia tej opłaty stanowił art. 272 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Zaznaczył, że zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Powyższy przepis przewiduje obowiązek uiszczania opłaty za usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych, a więc za taką usługę z jakiej korzysta skarżący pobierając wodę z ujęcia wody "B.". W art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne potwierdzono konieczność ponoszenia takich opłat, przy czym w odniesieniu do poboru wód do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania, obowiązek ten ograniczono jedynie do poboru wód z ujęć, które nie należą do systemów odwadniania zakładów górniczych.

Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 935/18, w którym Sąd odnosząc się do uregulowań art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne, stwierdził, że z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji konstrukcja tego przepisu była niewłaściwa, albowiem literalnie rzecz biorąc w art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne potwierdzono jedynie istnienie obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne polegające na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, który to obowiązek in generali statuowano już wcześniej w art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W przepisie tym obowiązek ten ograniczono w odniesieniu do poboru wód do celów górnictwa i wydobywania, jednakże wynikające z powyższego wyłączenie wywodzić należy dopiero a contrario z treści art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne, co z punktu widzenia techniki prawodawczej nie było właściwe. Nie istniała bowiem konieczność powielania w art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne zapisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych i powierzchniowych. Zamiast tego w przepisie powinny zostać zdefiniowane wyłączenia (zwolnienia) spod tego obowiązku. W ocenie WSA tego rodzaju niewłaściwa redakcja art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne utrudnia interpretację przepisu i sprawia, że zawarte w nim wyłączenie spod obowiązku ponoszenia opłat nie jest w pełni jednoznaczne.

Sąd I instancji zaznaczył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zwolnieniem z ponoszenia opłaty, o którym w art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne, objęty jest pobór wód dokonywany do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania z ujęć wód, natomiast Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w C. - adresat pozwolenia wodnoprawnego, nie trudni się działalnością górniczą i nie dokonuje poboru wód do celów górnictwa i wydobywania, lecz do zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości, zaś ujęcie "B." jest własnością Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w C.

Zdaniem Sądu I instancji argumentacja ta nie jest w pełni prawidłowa albowiem to czyją własnością pozostaje ujęcie wody "B." nie ma znaczenia dla zastosowania zwolnienia wynikającego z art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Podobnie także nietrafnie organ utożsamia fakt nieprowadzenia przez Spółkę działalności górniczej z niemożnością uznania, że poboru wód z ujęcie wody "B." dokonuje się do celów górnictwa i wydobywania, o których mowa w art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Argumentacja organu w tej części nie jest prawidłowa z tego względu, że nie znajduje ona oparcia w treści ww. przepisu.

Pomimo częściowo błędnego w tym zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji WSA uznał jednak, że prawidłowa jest zasadnicza konstatacja organu dotycząca stwierdzenia braku podstaw do zwolnienia skarżącej z opłaty za pobór wód podziemnych z ujęcia wody "B." w takim zakresie, w jakim woda pobierana jest dla potrzeb odwodnienia kopalni kredy oraz potrzeb zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości.

Sąd I instancji stwierdził, że w art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne potwierdzono konieczność ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, przy czym w odniesieniu do poboru wód do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania, obowiązek ten ograniczono jedynie do poboru wód z ujęć, które nie należą do systemów odwadniania zakładów górniczych. A contrario z przepisu tego należy wywieść wniosek, że z obowiązku uiszczenia opłat za pobór wód podziemnych i powierzchniowych zwolniony jest pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania z ujęć wód podziemnych lub ujęć wód powierzchniowych, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych.

Z powyższego wynika zatem, że do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych dochodzi wówczas, gdy spełnione są dwie przesłanki, a mianowicie, gdy:

1) pobór wód podziemnych lub powierzchniowych wykonywany jest do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania,

2) pobór wód podziemnych lub powierzchniowych dokonywany jest z ujęć wód podziemnych lub powierzchniowych, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych.

Sąd I instancji wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, w tym w szczególności z pozwolenia wodnoprawnego (decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]) wynika, że ujęcie wody "B.", składające się z 15 studni głębinowych, wraz z odwodnieniem powierzchniowym (pompownie P1 i P4), wchodzi w skład odwodnienia kopalni kredy i ma na celu odwodnienie funkcjonującej kopalni kredy zakładu C. Sp. z o.o. Zakład Cementowania C. w C. Powyższe daje wystarczającą podstawę do uznania, że pobór wód podziemnych z ujęcia wody "B." jest dokonywany z ujęć wód należących do systemów odwadniania zakładu górniczego (kopalni kredy), co oznacza spełnienie drugiej z przesłanek określonych w art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne.

WSA podkreślił, że przepis art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne wymaga w tym zakresie jedynie, by pobór wód dokonywany był z ujęć, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych. Bez znaczenia dla wypełniania powyższej przesłanki pozostaje to, kto jest właścicielem ujęcia i to czy prowadzi on działalność górniczą. Wymagania takie nie zostały statuowane w art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne

Sąd I instancji stwierdził, że do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych konieczne jest również spełnienie pierwszej z wymienionych przesłanek, tj. tego, by pobór wód podziemnych lub powierzchniowych wykonywany był do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania. Z przepisu art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne wywieść należy więc wniosek, że z obowiązku ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych z ujęć wód należących do systemów odwadniania zakładu górniczego zwolniony jest jedynie pobór wód do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania. Pobór wód w jakimkolwiek innym celu, niż pobór wód do celów górnictwa i wydobywania, w tym wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego, nie jest objęty hipotezą art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne, co oznacza, że podlega on opłacie, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

Sąd I instancji zauważył, że z przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] wynika, że pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia "B." udzielono dla potrzeb odwodnienia kopalni kredy oraz zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości. Z powyższego wynika zatem, że pobór wód z przedmiotowego ujęcia realizuje dwa cele, tj. odwodnienie kopalni kredy (cel związany z górnictwem i wydobywaniem) oraz zaopatrzenie ludności w wodę, a więc cel niezwiązany z górnictwem i wydobywaniem. W ocenie WSA co do zasady cele te realizowane są jednocześnie, albowiem woda z ujęcia pobierana jest w większości dla realizacji obu tych celów. Z uwagi na charakter tych celów nie sposób także uznać, że któryś z nich ma charakter pomijalny lub subsydiarny. Skoro więc co do zasady woda podziemna z ujęcia "B." pobierana jest dla potrzeb odwodnienia kopalni kredy oraz dla potrzeb zaopatrzenia ludności w wodę to wykracza to poza zakres zwolnienia opisanego w art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Zwoleniem z tego przepisu objęty jest bowiem jedynie pobór wód dla potrzeb górnictwa i wydobycia. Pobór wody dla odwodnienia kopalni oraz dla celów zaopatrzenia ludności w wodę wykracza poza objęte art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne cele górnictwa i wydobycia, co oznacza, że nie korzysta on ze zwolnienia typizowanego w art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Z tych też względów WSA podzielił stanowisko organu w części dotyczącej stwierdzenia braku podstaw do zwolnienia skarżącej z opłaty za pobór wód podziemnych z ujęcia wody "B." w takim zakresie, w jakim woda pobierana jest tak dla potrzeb odwodnienia kopalni kredy, jak i dla potrzeb zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości.

Sąd I instancji stwierdził, że wskazując podstawę prawną decyzji organ ograniczył się jedynie do przywołania przepisów procesowych, stanowiących podstawę do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne. Błędnie także organ utożsamiał niemożność zwolnienia strony z opłaty z kwestią prawa własności ujęcia wody "B." i nieprowadzeniem przez skarżącą działalności górniczej. Uchybienia te nie miały jednak istnego wpływu na sam wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie kwestii, czy pobór wód z ujęcia "B." podlegał opłacie, czy też korzystał ze zwolnienia, o którym mowa w art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne. W części tej dokonane przez organ ustalenia wynikające z dokumentów zgromadzonych w sprawie były prawidłowe i wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy co do jej zasady. W takim też zakresie nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania.

WSA wyjaśnił, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia obowiązków wymienionych w art. 10 ust. 1 k.p.a. z tej podstawowej przyczyny, że w przypadku złożenia reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1, przepisu art. 10 § 1 k.p.a. nie stosuje się (art. 273a ustawy Prawo wodne).

Pomimo tego Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia określonej przez organ wysokości wymierzonej opłaty zmiennej za pobór wód, wynikającej z niejasnych ustaleń w jakim zakresie woda pobierana z ujęcia wody "B." z systemu odwodnienia kopalni kredy C. Sp. z o.o. Zakład Cementowania C. w C. pobierana jest dla celów odwodnienia kopalni kredy oraz zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości, a w jakim wyłącznie dla potrzeb odwodnienia kopalni kredy.

WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 270 ust.1 ustawy Prawo wodne opłatę za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Natomiast jak wskazuje art. 272 ust.2 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³. Sąd I instancji analizując dokonane wyliczenia, stwierdził, że brak w uzasadnieniu decyzji dokładnego wyjaśnienia sposobu naliczenia nałożonej opłaty zmiennej, co stanowi uchybienie przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. Nie wiadomo zatem, czy uzyskane wartości są prawidłowo wyliczone. Kwestie te nie zostały dokładnie wyjaśnione, bowiem organ nie dokonał w uzasadnieniu decyzji dokładnego wyliczenia wysokości opłaty jak również nie wskazał, na jakiej podstawie je ustalono. W zaskarżonej decyzji brak jest szerszych rozważań w tym zakresie, a przedstawione wyliczenia są mało czytelne i budzą wątpliwości.

W ocenie WSA organ powinien ustalić w jakim zakresie woda pobierana z ujęcia, które należy do systemów odwadniania kopalni, pobierana jest wyłącznie dla celów odwadniania, a w jakim także dla celów zaopatrzenia ludności w wodę. Stosownie do tego organ powinien także określić wysokość opłaty za pobór wód podziemnych, mając na względzie to, że pobór tej wody w zakresie służącym jedynie odwadnianiu kopalni kredy jest zwolniony z opłaty. W sprawie organ nie ustalił i nie rozpatrzył tych okoliczności. Organ nie zebrał zatem całego materiału dowodowego i nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji zaznaczył, że skutkiem wyroku będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących kwestii związanych ze stosowaniem zwolnienia, o którym mowa w art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Organ rozpatrzy następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględni przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. W przypadku wydania decyzji administracyjnej organ powoła w decyzji przepisy prawa stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ zadba o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne, które zadecydowały o określeniu wysokości wymierzonej opłaty stałej w przyjętej przez organ wysokości.

Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że pobór wód podziemnych z ujęcia wody "B." nie podlega zwolnieniu z opłaty zmiennej, z tego powodu, że z przedmiotowego ujęcia wody realizowane są dwa równorzędne cele poboru wody, co nie mieści się w dyspozycji normy prawnej z art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne, w sytuacji gdy zdaniem skarżącej spełnione zostały wszystkie przesłanki uprawniające do takiego zwolnienia, o czym niżej w uzasadnieniu skargi,

2) art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne przez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie przysługuje skarżącej zwolnienie z art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne z powodu niespełnienia przesłanki wyłączności celu "górniczego" poboru wody i jednocześnie uznanie, że zwolnieniu z art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne podlega ta część poboru wody z ujęcia "B.", która przeznaczona jest wyłącznie do odwodnienia kopalni,

3) art. 268 ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo wodne przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie odpowiadał hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie, ze względu na spełnienie wszystkich przesłanek uprawniających do zastosowania zwolnienia z art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne,

4) art. 35 ust. 3 w związku z art. 8 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwe zastosowanie i błędne zakwalifikowanie usługi zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości z wody pochodzącej z odwodnienia kopalni jako usługi wodnej podlegającej przepisom ustawy Prawo wodne, w sytuacji gdy do usługi dystrybucji wody (zaopatrzenia w wodę) pochodzącej z odwodnienia kopalni zastosowanie mają wyłącznie przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków na mocy art. 8 ustawy Prawo wodne.

II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz.U z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a", poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku przejawiające się w braku odniesienia się do innych istotnych zarzutów skargi (poza zarzutem z art. 268 ustawy Prawo wodne), niejasnym i niejednoznacznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia niekonsekwencji w zakresie odmowy skarżącej zwolnienia z opłaty na podstawie art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne przy jednoczesnym uznaniu, że część poboru wody z ujęcia "B." podlega zwolnieniu z opłaty stałej wyłącznie w zakresie w jakim wykorzystywana jest do odwodnienia kopalni,

2) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w oparciu o wadliwe ustalenia stanu faktycznego w zakresie mechanizmu poboru wody z ujęcia wody "B." w celu odwodnienia kopalni kredy i przeznaczenia (dystrybucji) wody pochodzącej z odwodnienia kopalni na potrzeby zaopatrzenia okolicznej ludności w wodę,

3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. przez bezzasadne tolerowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów k.p.a., w szczególności art. 7a, art. 81 a, art. 8, art. 9, art. 10, art.11, w związku z art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne,

4) art. 145 § 1 pkt) 1) lit. a) p.p.s.a przez bezzasadne tolerowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w szczególności art. 271 ust. 1, 2 i 6, art. 268 ust. 1, art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, od organu na rzecz skarżącej, według norm prawem przepisanych.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 92/19 wywiódł też organ zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 ) lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy całkowitym pominięciu w uzasadnieniu wyroku dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, tj. wykazu zawierającego informacje o ilości i jakości pobranej wody podziemnej z dnia [...] lipca 2018 r. oraz wykazu z dnia [...] sierpnia 2018 r. złożonych przez Spółkę, w oparciu o które organ obliczył wysokość należnej opłaty zmiennej za II kwartał 2018 r. za pobór wody podziemnej z ujęcia "B." na potrzeby zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości,

2) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie rozstrzygnięcia przy błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy w zakresie ustalenia przez organ ilości wody podziemnej pobranej z ujęcia "B." na potrzeby zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości.

W konsekwencji podniesionych zarzutów organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od strony przeciwnej, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zarówno skarżąca Spółka, jak i organ wnieśli skargi kasacyjne od wyroku z dnia 14 maja 2019 r.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej Spółki wskazać należy, że wprawdzie zaskarżyła ona wyrok Sądu I instancji w całości, jednakże z treści skargi kasacyjnej wynika, że kwestionuje ona jedynie uzasadnienie tego orzeczenia. Skarżąca twierdzi, że sama sentencja wyroku WSA jest dla niej korzystana, bowiem uchylono zaskarżoną decyzję. Nie godzi się natomiast z zawartą w zaskarżonym orzeczeniu oceną prawną wiążącą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ewentualnie Sąd w związku z ponownym zaskarżeniem nowej decyzji.

Taka formalna konstrukcja skargi kasacyjnej jest prawidłowa. Jak bowiem słusznie zauważyła skarżąca, powołując się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, uzasadnienie wyroku, mimo że tworzy z nim jedną całość, nie jest integralną częścią wyroku i nie podlega zaskarżeniu skargą. Nie znaczy to, że składający skargę kasacyjną nie może kwestionować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, lecz może to czynić wyłącznie, zaskarżając wyrok (w całości lub w części) i zawarte w nim rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akr II GSK 29/14).

Skarżąca Spółka podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych.

Mając jednak na uwadze, że istota problemu prawnego występującego w sprawie sprowadza się do dokonania wykładni art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne i rozstrzygnięcia w ten sposób sporu, czy zwolnienie od opłaty za usługi wodne ustanowione w art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne odnosi się – jak przyjął Sąd I instancji – tylko do opłat za usługi polegające na poborze wód, wyłącznie do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania (dalej w tekście niniejszego uzasadnienia także celów górniczo-wydobywczych), czy też jak - postuluje skarżąca Spółka - zwolnienie to obejmuje każdy pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych z ujęć wód podziemnych lub ujęć wód powierzchniowych, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych, który jest realizowany dla celów górniczo-wydobywczych, niezależnie od tego czy pobór ten realizuje także inne cele, względnie do czego wykorzystywana jest pozyskana w jego wyniku woda, w pierwszym rzędzie dokonać należy wykładni przepisów ustawy Prawo wodne, albowiem zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. To prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a bez uprzedniej wykładni prawa materialnego nie można ocenić czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, czy też wymaga uzupełnienia w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki NSA z 15 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2386/18, z 10 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1317/17).

Zaznaczyć przy tym trzeba, że ww. problem był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach zainicjowanych skargami Spółki, w tym w sprawie o sygn. akt II OSK 314/20, zakończonej wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela dokonaną w ww. wyroku wykładnię art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne i uznaje, że jest ona adekwatna także w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Wyjaśnić należy, że w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne ustawodawca enumeratywnie wyliczył rodzaje usług wodnych, wskazując, iż obejmują one między innymi pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1).

W art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne wskazano za jakie usługi wodne uiszcza się opłaty w pkt 1 obejmując tym obowiązkiem między innymi pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Wyjątki od generalnej zasady, iż opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych wprowadzane zostały w art. 268 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne.

Istotny dla rozpoznawanej sprawy art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne stanowi, iż opłatę za usługi wodne, o której mowa w ust. 1 pkt 1, za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania ponosi się wyłącznie za pobór wód z ujęć wód podziemnych lub ujęć wód powierzchniowych, które nie należą do systemów odwadniania zakładów górniczych.

Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku poboru wód z ujęć wód podziemnych lub ujęć wód powierzchniowych, które nie należą do systemów odwadniania zakładów górniczych, nawet gdy ma to miejsce dla celów górniczo-wydobywczych, taka usługa wodna podlegać będzie opłacie za usługi wodne.

Jednocześnie z przepisu tego wynika, że nie podlega opłacie za usługi wodne taki pobór wód z ujęć wód podziemnych lub ujęć wód powierzchniowych, który spełnia łącznie dwie przesłanki: po pierwsze jest realizowany z ujęć, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych, a po wtóre jest realizowany do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż z faktu, że art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne ustanawia wyjątek od generalnej zasady wynikającej z art. 268 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, że za usługę wodną w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłatę wynika, że musi być on wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona.

Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, iż ustanowiony w art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne wyjątek od zasady uiszczania opłat za usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych dotyczy jedynie poboru wód dokonywanego wyłącznie do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania. Zwolnieniem tym nie jest natomiast objęty taki pobór wód, który dokonywany jest wprawdzie z ujęć, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych, to jednak realizowany jest równocześnie zarówno dla celów górniczo-wydobywczych, jak i innych celów.

Za przyjęciem tego rodzaju wykładni art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne przemawiają nadto względy natury celowościowej i systemowej. Ten sposób wykładni realizuje bowiem zasady gospodarowania wodami wskazane w pominiętym tak przez organ, jak i Sąd I instancji art. 9 ustawy Prawo wodne, stanowiącym, że gospodarowanie wodami prowadzi się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości (ust. 1), gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (ust. 3), a także, że gospodarowanie wodami prowadzi się w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczając do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód (ust. 4).

W szczególności uwzględnia on bowiem zasadę wynikającą z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne, iż opłaty za usługi wodne winny stanowić zwrot kosztu usług wodnych, uwzględniający koszty środowiskowe i koszty zasobowe.

Zaproponowany sposób wykładni analizowanego przepisu współgra także z wyrażonym w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej 2000/60/WE (RDW) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, której implementacji w polskim systemie prawnym dokonała ustawa Prawo wodne z 2017 r., wymogiem, by Państwa Członkowskie uwzględniały zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający (czy też szerzej korzystający) płaci".

Odnosząc się do przytoczonych wyżej regulacji, zauważyć trzeba, że w sytuacji, gdy pobór wód z ujęcia, które należy do systemu odwadniania zakładów górniczych realizowany jest zarówno dla celów górniczo-wydobywczych, jak i innych celów, w tym jak w kontrolowanej sprawie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, to dochodzi do sytuacji, gdy korzystający z wód korzysta w nich w zakresie, który podlega uiszczaniu opłat za usługi wodne.

Uwzględniając potrzebę całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości (art. 9 ust. 1 ustawy Prawo wodne) koniecznym jest zatem obciążenie skarżącej kasacyjnie Spółki opłatą za tego rodzaju korzystanie z wód, jakim jest pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, albowiem gdyby do realizacji tego rodzaju obowiązkowego zadania własnego gminy Spółka nie korzystała z wód pobieranych z ujęcia, które należy do systemu odwadniania zakładów górniczych, to musiałaby niezbędne dla realizacji tego obligatoryjnego zadania wody pobrać z innego źródła, co wiązałoby się z koniecznością uiszczania opłat.

Niezależnie zatem od tego z jakiego ujęcia pobierane są wody służące następnie do realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, bezspornym pozostaje, że traktowany jako całość i stanowiący podlegające ochronie dobro wspólne zasób wód powierzchniowych i podziemnych jest obciążany skutkami wykorzystywania go do zaopatrzenia mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego w wodę przeznaczoną do spożycia dla ludzi.

Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne - wbrew zarzutom podniesionym w pkt I.1)-3) skargi kasacyjnej Spółki, które należy uznać za chybione - jest prawidłowa.

Bezpodstawny jest również podniesiony przez Spółkę zarzut wskazujący na naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez bezzasadne tolerowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 271 ust. 1, 2 i 6, art. 268 ust. 1 i art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne (zarzut z pkt II.4) skargi kasacyjnej).

Spółka zarzuca Sądowi I instancji, że nie dostrzega, że przesłanki odmowy zwolnienia, którymi kierował się organ nie są tożsame z tymi, które uznał WSA. Zaznacza, że organ odmówił zwolnienia z art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne, ponieważ Spółka nie dokonuje poboru wód do celów górnictwa i wydobywania, lecz do zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości. Organ przy tym podkreśla, że ujęcie wody "B." jest własnością Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w C., którego statutowym zadaniem jest zaopatrzenie ludności w wodę, co czyni w imieniu Gminy C. Tymczasem w ocenie WSA bez znaczenia pozostaje kto jest właścicielem ujęcia i czy to on prowadzi działalność górniczą. Skarżąca pomija jednak fakt, że zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił decyzję organu, trafnie wskazał uchybienia organu i – co już wyżej wyjaśniono - zaprezentował prawidłową wykładnię przepisów ustawy Prawo wodne, która będzie wiązała ten organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Nie można podzielić także stanowiska Spółki, wskazującego na naruszenie przez WSA art. 35 ust. 3 w zw. z art. 8 ustawy Prawo wodne.

Skarżąca wskazała, że z ujęcia wody "B." dokonuje poboru wód podziemnych w celu odwodnienia kopalni, następnie wodę pochodzącą z odwodnienia kopalni kieruje na potrzeby zaopatrzenia miasta C., a jej nadmiar do rurociągu zrzutowego kopalni. Powołując następnie przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne stwierdziła, że nie wymienia on usługi zaopatrzenia mieszkańców w wodę (dystrybucji wody) jako usługi wodnej i wód pobranych i niewykorzystanych. Zaznaczyła przy tym, że art. 268 ust. 1 Prawa wodnego określa opłaty za usługi wodne określone w art. 35 ust. 3 ustawy. Zalicza do nich opłaty za:

1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;

2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;

3) odprowadzanie do wód:

a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast;

4) pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych;

5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych.

Skarżąca Spółka stwierdziła, że żaden z ww. punktów ustępu 1 art. 268 ustawy Prawo wodne nie wymienia usługi zaopatrzenia w wodę (dystrybucji wody) jako podlegającej opłacie. Zaznaczyła przy tym, że zaprezentowane przez nią stanowisko koreluje z art. 8 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do usług wodnych w zakresie magazynowania, uzdatniania lub dystrybucji wód powierzchniowych i wód podziemnych oraz odbioru ścieków, objętych przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 i 1566). To ta ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków i w tym zakresie nie mają tu zastosowania przepisy Prawa wodnego. Czynność (usługa) polegająca na zaopatrzeniu Miasta w wodę nie jest zdefiniowana jako usługa wodna, a co bardziej istotne i decydujące, przepisy nowej ustawy Prawo wodne w ogóle nie powinny być stosowane do dystrybucji wody pochodzącej z wód podziemnych na podstawie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Formułując ww. zarzut skarżąca zignorowała jednak zupełnie fakt, że zarówno Sąd I instancji, jak i organ rozważali możliwość nałożenia na skarżącą opłaty za pobór wód podziemnych (a nie jak sugeruje Spółka za usługę w postaci zaopatrzenia w wodę Miasta C.), co jest zgodnie z ww. przepisami. Akceptacja wykładni przepisu art. 8 ustawy Prawo wodne zaproponowanej w skardze kasacyjnej prowadziłaby zaś wprost do sytuacji, w której skarżąca Spółka jako podmiot korzystający z wód podziemnych, nie ponosiłaby opłat za pobór tych wód przeznaczonych do zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 39/20, oraz wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 314/20).

Skarżąca podniosła, że opisany stan faktyczny nie był sporny między Spółką a organem do dnia [...] września 2018 r. (otrzymanie informacji rocznej) Spółka do tego momentu przez wiele lat, również pod rządami poprzedniej ustawy, korzystała z takiego zwolnienia na podstawie art. 294 pkt 7 ustawy Prawo wodne z 2001 r., który brzmiał: zwolniony z opłat jest pobór wody pochodzącej z odwodnienia gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych i zakładów górniczych, a brzmienie pozwolenia wodnoprawnego, na które powołuje się Sąd I instancji było takie same. Stwierdziła, że przy tak znaczących wątpliwościach interpretacyjnych art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne zarówno po stronie organów administracyjnych, jak i Sądu, niezrozumiały jest brak zastosowania w niniejszej sprawie art. 7a k.p.a., który nakazuje rozstrzygać na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej. Opisane wyżej postępowanie organów Wód Polskich prowadzi również do wniosku, że w sprawie naruszony został również art. 81 a § 1 k.p.a. Zdecydowanie odmienne stanowiska organów Wód Polskich oznaczają ich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy lub/i treści normy prawnej, na podstawie której nakładają bądź zwalniają stronę z określonego obowiązku. W tym kontekście Spółka wskazała też na art. 11 ust. 1 i art. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców. W ocenie skarżącej Spółki to, że Sąd I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organ art. 7a i 81a k.p.a., jak i podstawowych zasad postępowania określonych w art. 8, 9 i 11 k.p.a. oraz wadliwie przyjął, że w przypadku złożenia reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1 ustawy Prawo wodne, przepisu art. 10 § 1 k.p.a. nie stosuje się, świadczy o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezzasadne tolerowanie przez WSA naruszenia przez organ ww. przepisów k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Naczelny Sąd Administracyjny ww. stanowiska nie podziela. Zaznaczyć należy, że regulacje zawarte w art. 7a i 81a k.p.a. dotyczą sposobu załatwienia sprawy administracyjnej, w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie. W motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA wprawdzie stwierdził, że niewłaściwa redakcja art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne utrudnia interpretację przepisu i sprawia, że zawarte w nim wyłączenie spod obowiązku ponoszenia opłat, nie jest w pełni jednoznaczne, niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości interpretacyjne ww. przepisu w sprawie nie zachodzą, w szczególności gdy w procesie wykładni poza wynikami wykładni językowej uwzględni się także wykładnię systemową i celowościową.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że sam fakt, iż strona skarżąca kasacyjnie zaproponowała odmienną wykładnię znajdujących w sprawie przepisów niż przyjęta przez organ i Sąd I instancji nie przesądza o istnieniu wątpliwości, co do treści norm prawnych znajdujących w sprawie zastosowanie. Wątpliwości, o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. Podkreślić nadto należy, iż – jak wskazano – już powyżej w sprawie nie zaistniały wątpliwości co do stanu faktycznego, na który składają się określone i niesporne działania Spółki polegające na poborze wody z ujęcia "B.", określony sposób korzystania z pobieranych wód oraz status tego ujęcia wód podziemnych jako elementu systemu odwodnienia zakładu górniczego, a występujące rozbieżności dotyczyły jedynie kwalifikacji prawnej realizowanych działań.

Dla zaistnienia naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. nie ma także jakiegokolwiek znaczenia okoliczność, iż organ w toku postępowania pierwotnie w pismach nie mających charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego wyrażał inny pogląd co do wykładni art. 268 ust. 2 ustawy Prawo wodne i zasadności uiszczania przez Spółkę opłat za usługę wodną, niż przyjęty w decyzji. Z treści wskazanego jako wzorzec kontroli art. 7a § 1 k.p.a. nie wynika bowiem obowiązek opierania władczych rozstrzygnięć organów na wcześniejszych, nie mających takiego charakteru pismach, w których organ wyrażał odmienne i jak się ostatecznie okazało, błędne poglądy prawne.

Na powyższą ocenę jakiegokolwiek wpływu nie mają także powoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej regulacje zawarte w art. 10 ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, albowiem analogicznie jak omówione wyżej przepisy k.p.a. posługują się one pojęciami wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które to przesłanki zastosowania tych przepisów w kontrolowanej sprawie nie zaistniały.

Jakiegokolwiek związku z kontrolowaną sprawą nie ma nadto przywołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażona w art. 10 ust. 1 Prawa przedsiębiorców zasada zaufania do przedsiębiorcy i domniemania, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. W sprawie nie była bowiem kwestionowana legalność działań polegających na wykonywaniu poboru wody, a przedmiotem sporu pomiędzy Spółką a organem Wód Polskich była jedynie zgodność z prawem nałożenia w związku z tym na Spółkę obowiązku uiszczania z tego tytułu opłaty zmiennej za usługę wodną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. wskazać należy, iż nie może być oceniane jako naruszenie tych regulacji, brak zapoznania Spółki przez organ orzekający w sprawie z pismem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Warszawie. Pismo tego rodzaju nie ma bowiem charakteru dowodu służącego ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a jedynie opinii prawnej. Przypomnieć zaś trzeba, iż ustalenia i oceny dotyczące tego, czy dane działanie strony stanowi podlegające opłacie korzystanie z usługi wodnej, czy też jest objęte zwolnieniem od tej opłaty stanowi element subsumcji (stosowania) normy prawnej, do ustalonego stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że musi być dokonane przez orzekający w sprawie organ, który z założenia zna prawo i powołany jest do jego stosowania.

Co za tym idzie, nie mają tu istotnego znaczenia opinie podmiotów innych niż właściwy w sprawie organ, co skutkuje tym, że nawet o ile organ opinie takowe pozyska, to nie musi z nimi zapoznawać stron postępowania, w szczególności gdy – jak w kontrolowanej sprawie na tego rodzaju opinię nie powołuje się dla uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Zauważyć wręcz trzeba, że ewentualne przeprowadzenie takowego dowodu i powoływanie się na niego w uzasadnieniu decyzji, zamiast dokonania samodzielnej wykładni znajdujących w sprawie zastosowania przepisów, uznać należałoby za naruszenie prawa procesowego, albowiem skutkowałby ono zastąpieniem właściwego organu administracji przez inny, wyrażający opinię prawną, podmiot w orzekaniu w sprawie. Prawem przewidzianym sposobem zajęcia przez organ stanowiska w sprawie, było natomiast sporządzenie informacji, a następnie rozpoznanie reklamacji i wydanie decyzji, której zgodność z prawem mogłaby następnie zostać zweryfikowana przez orzekający w sprawie sąd administracyjny. Odpowiednia decyzja została przez organ wydana i uzasadniona. Trafne jest przy tym stanowisko WSA, że art. 273a ustawy Prawo wodne wyłącza stosowanie w sprawie art. 10 k.p.a.

Jako bezpodstawne należy ocenić także zarzuty zawarte w pkt II.1) i II.2) skargi kasacyjnej Spółki, tj. wskazujące na naruszenie przez WSA art. 141 § 4 w. zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2362/19). W ocenie NSA sytuacja taka w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Sąd I instancji przedstawił zwięźle stan faktyczny sprawy, zarzuty przedstawione w skardze, stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zawarł też wskazania co do dalszego postępowania organu. Wbrew opinii skarżącej Spółki prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo. Tym samym ewentualny brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych, zdaniem skarżącej, okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, a które zdaniem Sądu takimi okolicznościami nie były nie mogą stanowić podstawy skutecznego sformułowania zarzutu kasacyjnego opartego na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z kolei do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Tymczasem w niniejszej sprawie podstawą orzekania przez Sąd I instancji był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić WSA, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia ww. przepisu (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1517/21).

Wobec powyższego także zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej organu należy uznać za chybione. Organ zarzucił WSA naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 ) lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy całkowitym pominięciu w uzasadnieniu wyroku dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, tj. wykazu zawierającego informacje o ilości i jakości pobranej wody podziemnej z dnia [...] lipca 2018 r. oraz wykazu z dnia [...] sierpnia 2018 r. złożonych przez Spółkę, w oparciu o które organ obliczył wysokość należnej opłaty zmiennej za II kwartał 2018 r. za pobór wody podziemnej z ujęcia "B." na potrzeby zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości, oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie rozstrzygnięcia przy błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy w zakresie ustalenia przez organ ilości wody podziemnej pobranej z ujęcia "B." na potrzeby zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości.

W ocenie organu Sąd I instancji uchybił ww. przepisom, bowiem przyjmując, że decyzja podlega uchyleniu ze względu na brak dokładnego wyjaśnienia określonej przez organ wysokości wymierzonej opłaty zmiennej za pobór wód, pominął zupełnie akta sprawy. Organ zaznaczył, że z pozwolenia wodnoprawnego wynika, że Spółka winna prowadzić rejestr ilości wody pobranej na cele odwodnienia kopalni oraz na potrzeby zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości. Ze znajdujących się w aktach sprawy wykazów zawierających informacje o ilości i jakości pobranej wody podziemnej z dnia [...] lipca 2018 oraz z dnia [...] sierpnia 2018 r. złożonych przez Spółkę wynika, że z ujęcia "B." pobiera ona ogółem [...] m3 wody. Do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę pobiera [...] m3 wody. Dane te zostały podane przez Spółkę, co pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że posiada ona wiedzę na temat rzeczywistej ilości wody pobranej z ujęcia "B." w celu zaopatrzenia w wodę miasta C. i okolicznych miejscowości. Organ wskazał, że w oparciu o te informacje obliczył wysokość należnej opłaty za II kwartał 2018 r. Dane te zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji jako jeden z elementów wzoru obliczenia wysokości opłaty zmiennej.

Wobec powyższego ponownie podkreślić trzeba, że w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, nie zaś prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy weryfikacji wyroku pod kątem zgodności poglądów prezentowanych przez strony z poglądami sądu, ale jest przepisem określającym konieczne elementy formalnie poprawnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III FSK 965/21).

Sądowi I instancji nie sposób też zarzucić art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem szczegółowe wyjaśnienie zastosowanych w sprawie obliczeń jest rolą organu, a nie Sądu. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 11 k.p.a. to organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu bada prawidłowość przyjętych przez organ sposobów tych wyliczeń i zastosowanych zmiennych. Nie może jednak szukać uzasadnienia dla przyjętych przez organ wyliczeń. Z tego też względu wskazane w skardze kasacyjnej wyjaśnienia, organ winien zawrzeć w decyzji. Tymczasem w decyzji tej wskazał jedynie, że "opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 2 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi: pobór wód podziemnych w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 m3 (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3)."

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne.

Odnosząc się do zawartych w obu skargach kasacyjnych wniosków o zwrot kosztów postępowania wyjaśnić trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw by takie koszty zasądzić, bowiem nie zaistniała żadna z sytuacji określonych w art. 203 i art. 204 p.p.s.a.