Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2680/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 16 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 12 ust. 2 i  ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. M. i A. M. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1005/19 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2019 r. znak DOA.7110.490.2018.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1005/19, po rozpoznaniu skargi S. O., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2019 r., znak: DOA.7110.490.2018.SPA, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda) pismem z dnia 10 lipca 2018 r., znak: Wl-I.7840.23.14.2018.JL, zgodnie z zakresem żądania S. O., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (Starosta) z dnia 17 stycznia 2018 r., nr 49p/2018 (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działkach nr ewid. [...] obr. [...] - [...] położonych przy ul. [...] w [...]), w części dotyczącej budynku gospodarczego.

Wojewoda decyzją z dnia 12 września 2018 r., nr 387/I/2018, na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty z dnia 17 stycznia 2018 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli J. M. i A. M.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia 1 marca 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty z dnia 17 stycznia 2018 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego.

GINB wskazał, że inwestorzy wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działkami nr ewid. [...]) na cele budowlane, zatem nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, zwana dalej: "Pr.bud."). Następnie przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. i wskazał, że działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano budynek gospodarczy, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2007 r. nr [...], poz. [...], zwana dalej: "m.p.z.p."). Działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem M15MN (teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną). Stwierdził, że wprawdzie z treści m.p.z.p. nie wynika wprost aby na terenie, na którym znajduje się nieruchomość inwestycyjna przewidziano możliwość wznoszenia budynków gospodarczych, to jednak należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"), przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Organ podkreślił, że na nieruchomości inwestycyjnej zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny. Budynek gospodarczy spełnia rolę zabudowy uzupełniającej służącej mieszkańcom budynku mieszkalnego. W ocenie GINB, kontrolowana decyzja Starosty w części dotyczącej budynku gospodarczego nie narusza w stopniu rażącym wymogów dotyczących przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p. dla nowopowstałych budynków garażowych i gospodarczych ustala się maksymalną wysokość 6 m, zaś w myśl § 5 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. dopuszcza się spadki dachów: 0-60 stopni (z wyłączeniem dachów mansardowych, dla których nie ustala się dopuszczalnego spadku dachu). Stosownie do § 28 ust. 2 pkt 3 lit. b i c m.p.z.p. dla obszaru oznaczonego symbolem M15MN ustala się obowiązujące zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy: minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - 40%; maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 0,5. GINB stwierdził, że analiza akt sprawy nie wykazała by sporna inwestycja w części dotyczącej budynku gospodarczego rażąco naruszała ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do wysokości budynku gospodarczego (wymagana - maksymalnie do 6 m; projektowana - 5,61 m), co do spadku dachu (wymagany - dachy o spadkach od 0° do 60°; projektowany - dach o nachyleniu połaci dachowej 25°), co do powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - minimalnie 40%, projektowana - 65,24%), co do maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (wymagany - maksymalnie 0,5; projektowany 0,30). W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Dalej, GINB wskazał na treść art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. oraz stwierdził, że w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty należało stosować przepisy rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.). Organ przywołał treść § 12 ust. 1, § 12 ust. 2 rozporządzenia oraz § 5 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. oraz wskazał, że sporny budynek gospodarczy został usytuowany ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działkami budowlanymi nr ewid. [...] oraz ścianą z otworami okiennymi i otworem drzwiowymi w odległości ok. 35,0 m od granicy działki nr ewid. [...]. GINB ocenił, odwołując się do projektu budowlanego, a także treści § 271 rozporządzenia, że usytuowanie spornego budynku gospodarczego w granicy z działkami nr ewid. [...], nie narusza interesu osób trzecich oraz przepisów rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty w części dotyczącej budynku gospodarczego nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z § 12 ust 2 rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. GINB nie podzielił stanowiska Wojewody wyrażonego w decyzji z dnia 12 września 2018 r., że kontrolowana decyzja Starosty z dnia 17 stycznia 2018 r. w części dotyczącej budynku gospodarczego, została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia (w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych). Organ odwoławczy przywołał stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2134/16, zgodnie z którym, w przypadku zabudowy jednorodzinnej warunki techniczne, dotyczące sytuowania budynku w stosunku do granicy z sąsiednią działką budowlaną, określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia, stanowią wyjątek od zasad sytuowania budynku określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Oznacza to, że § 12 ust. 2 rozporządzenia nie wyłącza stosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku zabudowy jednorodzinnej z tego tylko powodu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Za takim stanowiskiem przemawia także to, że jeżeli odstępstwo od warunków określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku budynku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jest dopuszczalne wówczas, gdy wynika to z ustaleń planu miejscowego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz odnosi się to także do budynków w zabudowie jednorodzinnej, to warunki określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia nigdy nie miałyby zastosowania, w sytuacji gdyby przyjąć, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi jedyną, samodzielną i wystarczającą podstawę sytuowania takiego budynku i wyłącza stosowanie § 12 ust. 3 rozporządzenia. GINB wskazał także, że znane jest mu również stanowisko odmienne zgodnie, z którym odstępstwo jakie wynika z treści § 12 ust 2 rozporządzenia, dla sytuowania obiektu ma charakter samodzielny w tym sensie, że jeżeli akty planowania przestrzennego zezwalają na sytuowanie obiektu w granicy, to nie można dodatkowo wymagać zaistnienia tych okoliczności na jakie wskazuje prawodawca w powołanym przez organ § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że o nieprawidłowości w interpretacji stosowanych norm świadczy początkowa treść § 12 ust. 3 powołanego aktu, która nakazuje uwzględnienie przepisów odrębnych oraz zawartych w § 13, 60 i 271 - 273 rozporządzenia. GING wyjaśnił, że dla stosowania § 12 ust. 3, nie odgrywają znaczenia warunki sytuowania budynku określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co nakazywało uznać ten przepis za samodzielny pod względem wprowadzanych odstępstw od reguł określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Te same cechy posiada niewątpliwie także § 12 ust. 2 rozporządzenia (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 maja 2018 r, sygn. akt II SA/Rz 439/18). Organ odwoławczy przywołał także podobne stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 908/11, w którym wskazano, że także ustalenia planistyczne, przewidujące nieobwarowaną żadnymi warunkami możliwość budowy przy granicy, nie pozostawiają organowi administracji możliwości odmiennej oceny prawa inwestora do takiej zabudowy. Organ ten nie może rozważać dodatkowych okoliczności związanych z interesami właścicieli nieruchomości sąsiednich, nie wynikających z tych przepisów. W ocenie tego Sądu, użycie zwrotu "dopuszcza się" budowę przy granicy, nie świadczy o przyznaniu organowi luzu decyzyjnego w tym zakresie, ani uzależnieniu prawa inwestora od spełnienia dodatkowych warunków. Sformułowanie to wskazuje, że podjęcie działań przewidzianych w przepisie jest dopuszczalne i stanowi uprawnienie inwestora. Organ odwoławczy wskazał także, że prawodawca chcąc uzależnić możliwość zastosowania któregoś z przewidzianych w § 12 ust. 2 lub 3 rozporządzenia wyjątków od innych warunków technicznych, zawarł wyraźne do nich odesłanie (do § 13, 60 i 271-273), zaś w § 12 ust. 2 rozporządzenia nie posłużono się sformułowaniem "z zastrzeżeniem ust. 3", ani w inny sposób nie wskazano, że w przypadku, gdy z ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wynika dopuszczalność realizacji budynku bezpośrednio przy granicy działki lub 1,5 m od granicy, należy zachować warunki określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Wprawdzie z § 12 ust. 1 rozporządzenia wynika, że należy spełnić wymagania określone w przepisach odrębnych, to nie sposób uznać, że § 12 ust. 3 rozporządzenia tego samego rozporządzenia jest przepisem odrębnym. Organ odwoławczy zauważył, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści zastosowanego przepisu z treścią decyzji świadczy o ich rozdźwięku. Taka wada jest dostrzegalna "na pierwszy rzut oka", a jej wykazanie nie wymaga szerszych wywodów. Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji gdy przepisy prawa nie pozwalają na jednoznaczną interpretację, to wybór jednej z uzasadnionych wykładni i jej zastosowanie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia nieważności tej decyzji. GINB stwierdził, że skoro orzecznictwo sądowe dotyczące stosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia nie jest jednolite, to brak było podstaw do uznania, że decyzja Starosty z dnia 17 stycznia 2018 r., w części dotyczącej budynku gospodarczego, została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że znana jest mu treść uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16, z której wynika, że gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Tym niemniej organ odwoławczy miał na uwadze okoliczność, że w analizowanej sprawie możliwość sytuowania budynku, ścianą bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej wynika z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ww. uchwała NSA dotyczy jedynie kwestii odstępstwa od warunków określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy. GINB ocenił, że argumentacja podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, dotycząca pozbawienia działki wnioskodawczyni dostępu do światła słonecznego w związku z realizacją budynku gospodarczego, pozostała bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacienienia działki, normując jedynie kwestię zacienienia pomieszczeń mieszkalnych przez obiekty budowlane. Organ odwoławczy nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty z dnia 17 stycznia 2018 r., w części dotyczącej budynku gospodarczego, rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto, organ nie stwierdził, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi, lub załatwionymi milcząco, jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Skargę na decyzję GINB z dnia 1 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. O., zarzucając, że została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., przepisów budowlanych, a ponadto jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p. i narusza dobro skarżącej.

GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W dniu 26 listopada 2019 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe pełnomocnika z urzędu skarżącej stanowiące uzupełnienie i sprecyzowanie skargi. W piśmie tym, zawarto obszerną, szczegółową oraz popartą orzecznictwem argumentację, zawierającą analizę obowiązujących w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przepisów technicznych, jak też zapisów m.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, wskazał, że w pełni podziela zarówno argumentację skarżącej i jej pełnomocnika, jak również argumentację Wojewody zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 września 2018 r. Sąd przypomniał, że z części graficznej m.p.z.p. wynika, że działki inwestycyjne nr ew. [...] położone są na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym na rysunku planu symbolem M 15 MNL. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., dopuszcza się usytuowanie budynków, ścianą zewnętrzną bez otworów, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej pod warunkiem spełnienia dodatkowych wymogów określonych w przepisach szczególnych i odrębnych, a także po wykazaniu w trybie administracyjnym, że takie usytuowanie nie naruszy interesu osób trzecich. Z kolei zgodnie z § 5 pkt 5 m.p.z.p., dla nowopowstałych budynków garażowych i gospodarczych (niezwiązanych z funkcją terenu), ustala się maksymalną wysokość 6 m. Zapis § 2 pkt 3 m.p.z.p., wyjaśnia, że pod pojęciem przepisów szczególnych i odrębnych należy rozumieć inne przepisy poza ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości (i jest to również bezsporne w rozpoznawanej sprawie), że dodatkowe wymogi, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., to obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zapisy rozporządzenia. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W myśl § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Zgodnie z treścią § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Biorąc pod uwagę treść wyżej wskazanych przepisów, Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody, że sporna inwestycja (budynek gospodarczy), rażąco narusza § 5 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Wojewoda słusznie zauważył, że na działce nr ew. [...] należącej do skarżącej, nie został wybudowany żaden budynek w granicy własnej działki, jak również na działkach nr ew. [...]. Wojewoda, podobnie zresztą jak skarżąca, zasadnie wskazał, że inwestor, mógł zgodnie z przepisami zrealizować budynek gospodarczy w granicy działki jednak długość tego budynku wynosząca 11,75 m oraz jego wysokość wynosząca 5,51 jest niezgodna z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, dopuszczającego sytuowanie w granicy działki budynku gospodarczego o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m. Zasadnie zatem Wojewoda uznał, że decyzja Starosty z dnia 17 stycznia 2018 r., w części dotyczącej budynku gospodarczego, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wbrew wyraźnemu nakazowi przewidzianemu w § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Jednocześnie decyzja ta w sposób rażący narusza zapis § 5 pkt 4 m.p.z.p., który zawiera odesłanie do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Decyzja o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do budynku gospodarczego, podjęta została wbrew wyraźnemu zapisowi § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, bowiem pozwoliła na budowę budynku gospodarczego, w sposób rażący przekraczającego dopuszczone tym przepisem wymiary, w tym w odniesieniu do długości budynku, przekroczone dwukrotnie. Negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, skutki analizowanych uchybień są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Sąd uznał, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie przedstawia argumentów przemawiających za uchyleniem decyzji Wojewody. Wskazał, że z uwagi na brzmienie § 5 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., w odniesieniu do przedmiotowego budynku, będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia. Dlatego wysokość budynku, nie może być tak jak to uczynił GINB, przyrównywana do wskazanej w § 5 pkt 5 m.p.z.p. wysokości 6 metrów. GINB, szczegółowo omawiając zgodność inwestycji z warunkami technicznymi, nie odnosi się do kwestionowanej przez skarżącą długości budynku. Sąd zauważył, że powołany wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2134/16, nie stoi w żadnej sprzeczności z ustaleniami i argumentacją Wojewody, który przepis § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia wskazał jako jedną z podstaw swojego rozstrzygnięcia. NSA wyraźnie zaznaczył w uzasadnieniu przytoczonego przez GINB wyroku, że dopuszczenie sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej. Argumentacja Wojewody, nie jest również sprzeczna, ze stanowiskiem wyrażonym w kolejnych przytoczonych przez GINB wyrokach (WSA w Rzeszowie z dnia 4 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 439/18; WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 908/11), ponieważ nie można go zastosować do realiów rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z tym stanowiskiem, odstępstwo jakie wynika z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dla sytuowania obiektu ma charakter samodzielny w tym sensie, że jeżeli akty planowania przestrzennego zezwalają na sytuowanie obiektu w granicy, to nie można dodatkowo wymagać zaistnienia tych okoliczności na jakie wskazuje prawodawca w powołanym przez organ § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., dopuszcza się usytuowanie budynków, ścianą zewnętrzną bez otworów, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej pod warunkiem spełnienia dodatkowych wymogów określonych w przepisach szczególnych i odrębnych, a także po wykazaniu w trybie administracyjnym, że takie usytuowanie nie naruszy interesu osób trzecich. W przypadku planu miejscowego obowiązującego na terenie usytuowania spornej inwestycji, już same przepisy planu narzucają w odniesieniu do budynków usytuowanych w granicy działki, ograniczenia przewidziane w przepisach szczególnych (rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) i wymagają spełnienia dodatkowych warunków określonych w tych przepisach. Nie ma tu więc tak jak w sytuacji opisanej w wyrokach, sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego, a przepisami rozporządzenia. Zdaniem Sądu I instancji, słuszność oceny dokonanej przez Wojewodę, wbrew argumentacji GINB, potwierdza także uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16. W uchwale tej wyrażono pogląd, że gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem Sądu uchwała ta zawiera jasną i nie budzącą wątpliwości wykładnię § 12 rozporządzenia. Kierunku tej wykładni, nie zmienia to, że dotyczy ona decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś planu miejscowego. W jej uzasadnieniu NSA stwierdził, że na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy, można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. W tym znaczeniu decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Treść uzasadnienia tej uchwały, wyraźnie zatem wskazuje, że wskazana w niej argumentacja, ma także zastosowanie nie tylko do decyzji o warunkach zabudowy, ale także do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w ocenie Sądu, kolejnym argumentem przemawiającym za uwzględnieniem skargi jest stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że właściciel nieruchomości będący inwestorem może być ograniczony w pełnym i nieskrępowanym wykorzystaniu jej dla celu realizowania inwestycji budowlanej, niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz różnych ustawowych ograniczeń, także ze względu na to, że obiekt budowlany ponad dopuszczalną miarę utrudnia korzystanie z prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Podobnie prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, w zakresie korzystania z niej, podlegać może ograniczeniom ze względu na takie lub inne korzystanie z nieruchomości przez dysponującego prawem własności inwestora. Takie ograniczenia są efektem wzajemnego oddziaływania praw własności (innych praw majątkowych) różnych osób, a przez to konieczności znoszenia tychże oddziaływań w granicach dopuszczalnych prawem.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli GINB oraz A. M. i J. M.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku braku uwzględnienia zasady trwałości decyzji administracyjnych podczas sądowej kontroli decyzji GINB wydanej w postępowaniu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, które skutkowało uchyleniem decyzji GINB;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 m.p.z.p. w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brzmienie wyżej wskazanych przepisów rozporządzenia oraz m.p.z.p. "jest jasne i nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości wymagających interpretacji.

Wskazując na powyższe zarzuty GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

A. M. i J. M. zarzucili natomiast zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że GINB błędnie ocenił materiał dowodowy i przyjął, że w omawianej sprawie nie wystąpiło rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 17 stycznia 2018 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, mimo że materiał dowodowy jednoznacznie stwierdza, że stanowisko GINB jest prawidłowe i ww. decyzja Starosty (w części dotyczącej budynku gospodarczego) nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b) art.151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo że materiał dowodowy zebrany w sprawie uzasadniał oddalenie skargi;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i tym samym błędne przyjęcie, że w omawianej sprawie decyzja Starosty z dnia 17 stycznia 2018 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy materiał dowodowy przeczy takiemu stanowisku;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 12 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego błędną interpretację, a tym samym błędne przyjęcie, że ww. przepis nie ma charakteru samodzielnego w tym sensie, że jeżeli akty planowania przestrzennego zezwalają na sytuowanie obiektu w granicy działki, to dodatkowo należy wymagać zaistnienia przesłanek, o których mowa w § 12 ust. 3 rozporządzenia;

b) § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, poprzez jego zastosowanie;

c) § 5 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię tj. że odsyła on wprost do warunków technicznych, o których mowa w § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia;

d) art. 35 ust. 1 Pr.bud. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany w części budynku gospodarczego jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z § 5 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. wynika, że dopuszcza się budowę budynków, ścianą zewnętrzną bez otworów, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej pod warunkiem spełnienia dodatkowych wymogów określonych w przepisach szczególnych i odrębnych, a także po wykazaniu w trybie administracyjnym, że takie usytuowanie nie naruszy interesu osób trzecich.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie A. M. i J. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu S. O. wniosła o jej oddalenie, z ostrożności procesowej, w sytuacji uwzględnienia skargi kasacyjnej, o nieobciążanie jej kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz GINB, jak również o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Przedmiotowa sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to o tyle znaczenie, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. W niniejszym postępowaniu administracyjnym nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca. Także rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi, jeżeli treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową, gdy wadę oparto nie na oczywistym naruszeniu przepisu, lecz na jego wykładni kształtowanej przez orzecznictwo. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1083/21; z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1256/19; z dnia 10 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1745/19; z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1114/21).

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe rozważania, podziela zarzuty skarg kasacyjnych, naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, zmierzające do podważenia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd Wojewódzki. W tym miejscu należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna inwestorów zawiera błędny konstrukcyjne (art. 151 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogą stanowić samodzielnych podstaw kasacyjnych), które nie wpływają jednak na jej zasadność. Tym samym za prawidłowe uznaje stanowisko GINB wyrażone w zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji podzielił zapatrywanie Wojewody, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościom decyzja Starosty rażąco narusza § 5 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., gdyż została wydana wbrew wyraźnemu nakazowi przewidzianemu w § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Jak zauważył Sąd, zasadnicza różnica w ocenie obu organów (Wojewody i GINB) dotyczy zgodności budynku gospodarczego z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu obecnie orzekającego, niewadliwie stwierdził GINB, że z uwagi na rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącą stosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia brak jest możliwości stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Starosty, w części dotyczącej budynku gospodarczego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma przy tym potrzeby ponownego odwoływania się do tych orzeczeń sądowoadministracyjnych, skoro zostały przywołane w opisie stanu faktycznego sprawy. Jakkolwiek przepis § 5 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. można uznać za jasny w swej treści, bowiem odsyła do przepisów odrębnych, a tymi są niewątpliwie przepisy zawarte w rozporządzeniu, o tyle na tle stosowania określonych przepisów rozporządzenia występował już spór. Na powyższe zwrócił uwagę także NSA w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16. Wskazana uchwała nie ma jednak bezpośredniego przełożenia na grunt niniejszej sprawy bowiem, jak wynika z jej sentencji, dotyczyła decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdyby niniejsza sprawa dotyczyła kontroli decyzji Starosty w trybie zwykłym mogłyby być wzięte pod uwagę rozważania w niej poczynione. Ze względu na charakter niniejszego postępowania nie może ona przemawiać, jak przyjął Sąd I instancji, za słusznością oceny dokonanej przez Wojewodę. Jeszcze raz należy zaakcentować, że niniejsza sprawa była rozpoznawana w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności decyzji), który rządzi się własnymi prawami. Z uwagi na rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącą stosowania § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia brak jest możliwości stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy istniały wątpliwości prawne w rozumieniu przepisu i możliwe były różne jego interpretacje to nie można uznać, że doszło do "rażącego" naruszenia prawa.

Ponadto, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W orzecznictwie prezentowany jest podgląd, że interes właściciela sąsiedniej nieruchomości w przypadku budowy obiektu przy granicy, przy spełnieniu warunku jego dopuszczalności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, chroniony jest w zakresie spełnienia wymogów nasłonecznienia i bezpieczeństwa pożarowego wskazanych w § 13, 60 oraz 271-273 rozporządzenia, co wprost wynika z treści § 12 ust. 1 tego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 79/12). GINB w uzasadnieniu swojej decyzji, o czym powyżej, przeprowadził analizę w tym zakresie, nie stwierdzając "rażącego" naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z art. 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. Wniesiona przez S. O. skarga i jej uzupełnienie, a także odpowiedź na skargę kasacyjną nie podważa ustaleń organu odwoławczego w odniesieniu do tych zagadnień. W środku zaskarżenia do Sądu Wojewódzkiego skarżąca podnosiła m.in. kwestię prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. W tym kontekście wyjaśnić należy, że uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w powołanym przepisie to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego, w szczególności dotyczące "przesłaniania i zacieniania" oraz ochrony przeciwpożarowej. W rozpoznawanym przypadku nie doszło zaś do "rażącego" naruszenia przepisów w tej materii.

Dodatkowo można wskazać na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 5/10, zgodnie z którym, kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego.

Reasumując, GINB dokonał właściwej analizy okoliczności sprawy, mając na uwadze specyfikę postępowania i wymóg kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek, aby mówić o "rażącym" naruszeniu prawa, nie doszukując się istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, w części dotyczącej budynku gospodarczego.

Mając powyższe na względzie oraz fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Sąd nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną (art. 250 p.p.s.a.), gdyż przyznawane jest ono przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.