Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 289/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 14 ust. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt SKO Gd/3505/23 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 24 kwietnia 2023 r., nr UA.6730.3.2023.AMS.AMS, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 17 kwietnia 2023 r. Spółka A, na podstawie art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", wystąpiła do Prezydenta Miasta S. (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali sportowo-rekreacyjnej toru gokartowego na działce nr [...] w S. przy ul. M.

Postanowieniem z 24 kwietnia 2023 r. Prezydent, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali sportowo-rekreacyjnej toru gokartowego przy ul. M., na działce nr [...], arkusz mapy [...], z uwagi na to, że planowane przez Inwestora przedsięwzięcie znajduje się na terenie działek, które są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") południowej części pasa przykolejowego w mieście S. (symbol planu

[...]) uchwalonym uchwałą Rady Miasta Sopotu Nr XXXIV/573/2006 z dnia 27 stycznia 2006 r. (dalej: "Uchwała XXXIV/573/2006").

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że działka nr [...] znajduje się

w obszarze oznaczonym na rysunku planu jako teren zamknięty, bez ustaleń planistycznych. Prezydent zaznaczył, że u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia ww. planu miejscowego nie zawierała przepisu wyłączającego ze stosowania art. 4 ust. 3 u.p.z.p. terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu. Pojęcie terenu zamkniętego definiuje z kolei art. 2 ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: "Prawo geodezyjne i kartograficzne", jako tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określane przez właściwych ministrów

i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji.

Organ pierwszej instancji podał, że działka nr [...], która powstała poprzez przekształcenia i wydzielenie z działki nr [...], została uznana za teren zamknięty decyzją nr [...] Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 29 grudnia 2000 r., lecz na mocy decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (dalej: "Decyzja nr [...]") oraz załącznika nr 11 do tej decyzji, utraciła status terenu zamkniętego, jednak teren tej działki w dalszym ciągu w całości objęty jest obowiązującą Uchwałą XXXIV/573/2006, stanowiącą akt prawa miejscowego.

Prezydent podkreślił, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla jakiejkolwiek inwestycji możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy dla terenu przewidzianego pod inwestycję brak jest planu miejscowego. Gdy zatem istnieje plan nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że jedynie brak obowiązującego m.p.z.p. uzasadnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu określenia sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu, a decyzja o warunkach zabudowy, wydana pomimo istnienia na danym terenie m.p.z.p., jest decyzją rażąco naruszającą prawo.

Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, ze obowiązujący dla działki

nr [...] plan miejscowy definiuje ten teren jako teren zamknięty. Nawet, jeśli w chwili obecnej teren ten formalnie utracił status terenu zamkniętego, to do czasu zmiany planu miejscowego, który jest aktem prawa miejscowego i który na danym terenie ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wszyscy, a przede wszystkim organy administracji publicznej muszą się do niego stosować, stąd nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W wyniku zażalenia wniesionego przez Spółkę na ww. rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 18 stycznia 2024 r. utrzymało je w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 u.p.z.p. wskazując następnie, że w myśl art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Zdaniem Kolegium z przepisów tych nie wynika, że w odniesieniu do terenów kolejowych, czyli terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy ma obowiązek wprowadzenia szczegółowych zasad ich zagospodarowania.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że w m.p.z.p. przyjętym Uchwałą XXXIV/573/2006 działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym na rysunku planu jako teren zamknięty, bez ustaleń planistycznych (symbol planu [...]). Kolegium przyznało, że teren ten utracił status terenu zamkniętego, jednak w zapisach planu pozostaje terenem zamkniętym.

Po przytoczeniu treści art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. organ odwoławczy ocenił, że z przepisów tych wynika, iż zasady zagospodarowania mogą być określane w m.p.z.p., a w razie jego braku w drodze decyzji. Tym samym mamy do czynienia z dwoma trybami lokalizowania inwestycji budowlanych, tj. w m.p.z.p., a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenia planu mają zatem pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Kolegium zaznaczyło, że ww. regulacja zapobiega występowaniu

w obrocie prawnym dwóch różnych podstaw prawnych do realizacji danej inwestycji

i wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a m.p.z.p.

Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że skoro przepisy u.p.z.p. wyraźnie określają, iż plan miejscowy ma "pierwszeństwo" przed decyzją o warunkach zabudowy

i nie dopuszczają one mimo obowiązywania planu miejscowego wydania decyzji

o warunkach zabudowy, to brak jest podstaw prawnych do wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Za zasadne Kolegium uznało tym samym, z uwagi na bezprzedmiotowość wszczynającego je wniosku, orzeczenie

o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła mu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a.

w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 4 ust. 3 i 4 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 3 u.p.z.p., a także art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji

o warunkach zabudowy dla inwestycji, gdyż teren działki nr [...], na której planowana jest realizacja inwestycji został objęty m.p.z.p. przyjętym Uchwałą XXXIV/573/2006, w sytuacji, gdy w dacie uchwalenia planu działka nr [...] co prawda stanowiła kolejowy teren zamknięty, jednakże w m.p.z.p. brak jest jakichkolwiek ustaleń planistycznych odnośnie do tego terenu (teren zamknięty, bez ustaleń planistycznych – [...]), a ponadto kolejowy teren zamknięty obejmujący działkę nr [...] został następnie zniesiony Decyzją nr [...], co jest równoważne z brakiem planu miejscowego w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że słuszna skądinąd konstatacja,

iż zagospodarowanie przestrzenne terenu opiera się na dwóch alternatywnych podstawach normatywnych doprowadziła Kolegium w tej sprawie do skrajnego wniosku, że formalne ujęcie (bez ustaleń planistycznych) terenu działki nr [...] w treści m.p.z.p. jako części terenu zamkniętego wyłącza możliwość ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania tej działki poza planem. W przypadku bowiem terenu zamkniętego zakazane jest sporządzenie dla tego terenu planu miejscowego, chyba że jest to teren zamknięty ustalony przez ministra właściwego do spraw transportu. Takim terenem zamkniętym,

w dacie uchwalenia m.p.z.p., był zaś teren kolejowy na działce nr [...], który następnie utracił ten status mocą Decyzji nr [...].

Zdaniem strony skarżącej powyższe wnioskowanie prowadzi do nieakceptowalnej

z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności i równości wobec prawa sytuacja prawnej, w której teren zamknięty (obecnie wygaszony teren zamknięty) ustalony przez ministra do spraw transportu i formalnie ujęty w postanowieniach m.p.z.p., ale bez jakichkolwiek ustaleń planistycznych (innymi słowy plan określa wyłącznie granice terenu zamkniętego bez ustaleń wymaganych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.) pozbawiony jest możliwości ustalenia jego przeznaczenia do czasu zmiany m.p.z.p., ma więc - do czasu zmiany m.p.z.p. - charakter terenu zamkniętego, bez ustaleń planistycznych. Skutkuje to uznaniem, że działka nr [...] nie ma swojego przeznaczenia w planie miejscowym,

a przez wyłącznie formalny fakt ujęcia jej terenu (jako terenu zamkniętego) w m.p.z.p. nie ma prawnej możliwości ustalenia tego przeznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż do takiego kolejowego (obecnie zniesionego) terenu zamkniętego nie ma zastosowania art. 14 ust. 6 i art 60 ust. 3 u.p.z.p. (jako dotyczących innych terenów zamkniętych nieobjętych decyzją ministra do spraw transportu). Powstaje więc pytanie, czy taki teren zamknięty (bez ustaleń planistycznych) jest terenem, który w sposób zgodny z u.p.z.p. (w sposób ważny prawnie) został objęty postanowieniami planu miejscowego, ze skutkiem w postaci wyłączenia możliwości ustalenia jego zagospodarowania w decyzji o warunkach zabudowy (o lokalizacji inwestycji celu publicznego). W ocenie strony skarżącej na to pytanie należy odpowiedzieć negatywnie, mając na uwadze brak podległości sądów administracyjnych w orzekaniu aktom podustawowym.

Zdaniem Skarżącej nie można uznać, że działka nr [...] jest objęta m.p.z.p.

w sposób ważny, skuteczny, gdyż brak jest ustalenia przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu zamkniętego; w odniesieniu do terenu zamkniętego [...] m.p.z.p. nie zawiera w ogóle obligatoryjnych postanowień z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Przeciwne stanowisko prowadziłoby bowiem do wniosku, że dla terenu tej działki niemożliwe będzie ustalenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania do czasu zmiany m.p.z.p., który nie określa tego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania, wyłączając jednocześnie możliwość uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Teren działki nr [...] (a ściślej rzecz biorąc Inwestor) został w ten sposób pozbawiony prawa do ustalenia sposobu jego przeznaczenia i zagospodarowania.

W opinii strony skarżącej ustalenia m.p.z.p. dla terenu działki nr [...], jako objętej terenem zamkniętym bez ustaleń planistycznych ([...]) są nieważne, co sąd administracyjny - będąc podległym przepisom ustaw i Konstytucji (a nie przepisom podustawowym) - może stwierdzić w tym postępowaniu, zwłaszcza w sytuacji zniesionego terenu zamkniętego. Skutkuje to w następstwie uznaniem, że działka nr [...] jest obszarem bezplanowym, którego przeznaczenie i sposób zagospodarowania może być objęty ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Można uznać więc, że brak jest planu (ustaleń planu) dla terenu działki nr [...], co zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Podsumowując podniesiono, że postępowanie w sprawie wydania decyzji

o warunkach zabudowy może być wszczęte, gdyż formalne wyznaczenie w m.p.z.p. granicy kolejowego terenu zamkniętego bez wymaganych przez art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustaleń planistycznych stanowi o braku planu dla terenu działki nr [...] w rozumieniu

art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Nie zaistniała więc inna uzasadniona przyczyna (istniejący m.p.z.p. dla działki nr [...]) uprawniająca Prezydenta do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., co błędnie zaakceptowało Kolegium.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 18 stycznia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z 24 kwietnia 2023 r., którym organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Spółki A w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Podstawą prawną postanowienia organu pierwszej instancji jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania - przyp. Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub

z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

W przytoczonej wyżej regulacji zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Pierwszą jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Zatem odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1060/15, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Drugą przesłanką jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia i nie zawarł nawet przykładowego katalogu tego rodzaju przyczyn. Na tym tle w orzecznictwie i w doktrynie wypracowany został pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa

w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Podkreśla się, że zastosowanie komentowanego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba prowadzić postępowania wyjaśniającego po to, aby stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania

z przyczyn formalnych. Jako "inną uzasadnioną przyczynę" nakazującą odmowę wszczęcia postępowania wskazuje się ponadto brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel,

M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 394).

Należy również zwrócić uwagę na akcentowaną w piśmiennictwie kwestię,

że przepisy k.p.a. dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 i nast.) muszą być interpretowane w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 344).

Z zastosowanych w niniejszej sprawie przez organy przepisów prawa materialnego, tj. z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) jednoznacznie wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji

o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu

i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).

Powołany wyżej przepis wskazuje na dwie instytucje stanowiące podstawę zagospodarowania przestrzennego, jakimi są m.p.z.p. oraz decyzja o warunkach zabudowy, przy czym ustawodawca jednoznacznie rozdzielił ich zastosowanie i podkreślił, że nie występuje pomiędzy nimi równorzędność. Pierwszeństwo i podstawowe znaczenie posiada m.p.z.p., będący uchwałą organu rady gminy o randze aktu prawa miejscowego służącego m.in. ustaleniu przeznaczenia terenu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zastępuje plan i jej istotą jest zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie, wobec czego wydawana jest tylko wówczas, gdy dla danego terenu brak jest m.p.z.p. Jeżeli natomiast m.p.z.p. został przez radę gminy uchwalony, wówczas to w tym dokumencie następuje określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, na skutek czego wydanie decyzji o warunkach zabudowy staje się niedopuszczalne

(zob. wyrok WSA w Opolu z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 300/16).

W rozpoznawanej sprawie organy jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania wskazały na "inną uzasadnioną przyczynę", jaką jest obowiązywanie dla terenu działki

nr [...], na której planowana jest inwestycja uchwały nr XXXIV/573/2006 Rady Miasta Sopotu z dnia 27 stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części pasa przykolejowego w mieście S. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2006 r. Nr 59, poz. 1203).

Odwołując się do treści przepisów art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. organy argumentowały, że lokalizowanie inwestycji budowlanych w pierwszej kolejności następuje na podstawie ustaleń m.p.z.p., a dopiero w przypadku jego braku - w drodze decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy. Skoro zatem dla terenu planowanej przez Skarżącą inwestycji obowiązują ustalenia planu miejscowego za niedopuszczalne organy uznały wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przez co wniosek o wszczęcie postępowania

w tym zakresie jest bezprzedmiotowy.

Podzielając co do zasady powyższe stanowisko co do relacji planu miejscowego

i decyzji o warunkach zabudowy Sąd jako niezgodne z prawem ocenił wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Organy nie uwzględniły bowiem specyficznej w niniejszej sprawie sytuacji, a także unormowań dotyczących "terenów zamkniętych".

Zgodnie z art. 2 pkt 11 u.p.z.p. ilekroć w tej ustawie jest mowa o terenie zamkniętym należy przez to rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia

17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1753 ze zm.).

Z kolei art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego definiuje tereny zamknięte jako tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność

i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.

W § 2 Uchwały XXXIV/573/2006 ustalono podział obszaru objętego planem na czternaście terenów o łącznej powierzchni 10,64 ha, oznaczonych symbolem dwucyfrowym od 01 do 14 i ich przeznaczenie - główną funkcję - oznaczone symbolem literowym: MU - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (wszelkie formy zabudowy mieszkaniowej), US - tereny sportu i rekreacji, KS - tereny obsługi transportu drogowego, KDGp - tereny dróg publicznych - ulice główne ruchu przyspieszonego, KDG - tereny dróg publicznych - ulice główne, KDZ - tereny dróg publicznych - ulice zbiorcze, KDD - tereny dróg publicznych - ulice dojazdowe, a także jeden teren zamknięty o powierzchni 10,69 ha, oznaczony graficznie na rysunku planu stanowiącym załącznik do tej uchwały.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia

w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.

Powyższy przepis nie ma jednak zastosowania do terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu (art. 4 ust. 4 u.p.z.p.).

Stosownie natomiast do art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że tereny zamknięte - stanowiące tereny

o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych - pozostają poza regulacją m.p.z.p., z wyjątkiem tych, które zostały ustalone przez ministra właściwego do spraw transportu. Nadanie obszarom statusu terenów zamkniętych wpływa na pewne działania organów gminy sporządzających i uchwalających plan miejscowy, gdyż zostały one zobligowane do ustalenia granic tych terenów oraz granic ich stref ochronnych. Polega to na naniesieniu stosownych danych na część graficzną planu oraz na odpowiednim odniesieniu się do terenów zamkniętych w tekście uchwały. Ponadto objęcie zamierzeniami planistycznymi obszarów, na których znajdują się tereny zamknięte wpływa na treść postanowień planu w części graniczącej z tymi terenami - zwanej strefą ochronną, gdzie należy ustalić ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2004).

Powyższe uwagi nie mają jednak zastosowania do terenów zamkniętych, które zostały ustalone przez ministra właściwego do spraw transportu. Wobec tych terenów należy przestrzegać zasad i reguł sporządzania planów określonych w ustawie planistycznej. Znajduje przy tym oczywiście również zastosowanie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określający obligatoryjne elementy planu miejscowego, w tym przeznaczenia terenu, które wraz z rozmieszczeniem inwestycji celu publicznego oraz sposobem zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu stanowi istotę planów miejscowych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 604/12).

Jak wskazał organ pierwszej instancji - działka nr [...], która powstała poprzez przekształcenia i wydzielenie z działki nr [...], została uznana za teren zamknięty decyzją nr [...] Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Prezydent podał również, że na mocy decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia

18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe oraz załącznika nr [...] do tej decyzji, utraciła ona status terenu zamkniętego.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mieliśmy do czynienia

z terenem zamkniętym, który został ustalony przez ministra właściwego do spraw transportu, przez co nie miały do niego zastosowania regulacje zawarte w art. 4 ust. 3 u.p.z.p., co już w momencie podjęcia Uchwały XXXIV/573/2006 naruszało art. 15 ust. 2 tej ustawy poprzez brak wszystkich elementów obligatoryjnych planu miejscowego.

Należy również zwrócić uwagę na wynikające z art. 32 i art. 33 u.p.z.p. obowiązki organów gminy w zakresie aktualizacji dokumentów planistycznych.

Zgodnie z art. 32 u.p.z.p. w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium,

z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3

i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego (ust. 1). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa

w art. 27 (ust. 2).

W myśl art. 33 u.p.z.p. jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

W sprawie nie jest kwestionowane, że na mocy decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. działka nr [...] utraciła status terenu zamkniętego. Nie jest również sporne, że organy gminy nie "zareagowały planistycznie" na tę zmianę

(w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień brak jest rozważań w tym zakresie).

Opisana powyżej sytuacja skutkuje uznaniem, że działka nr [...] położona jest

w obszarze, dla którego jedynie formalnie obowiązuje m.p.z.p., przez co zmiana zagospodarowania tego terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Brak ustaleń m.p.z.p. dla terenu przedmiotowej działki uprawniało Skarżącą do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 w. zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W związku z tym wydane w sprawie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. działki naruszają przepisy art. 61a k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135

w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]