Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 20/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1, art. 24f ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 383 § 1 pkt 5 , art. 383 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 684
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zwraca skarżącemu z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nienależnie uiszczony wpis w kwocie [...]zł ([...] złotych).


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], którą wygaszono mandat radnego K. G..

Powyższą uchwałę podjęto w kontekście następujących okoliczności udokumentowanych w aktach sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., [...], [...] Starosta [...], działając między innymi na podstawie art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (na datę wymienionej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., obecnie akt ten opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), zezwolił Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] (zwanemu dalej "Burmistrzem") na budowę ulicy [...] w [...], która przebiegać miała między innymi przez dawne działki [...] i [...]. Rozstrzygnięcie realizacyjne zatwierdzało także projekt podziału nieruchomości wykonany przez uprawnionego geodetę M. S. przyjęty przez Starostę [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ramach stwierdzonego projektu podziału dokonano między innymi podziału wymienionych działek: [...] (na działki [...] i [...]) oraz [...] (na działki [...] i [...]). Spośród wydzielonych działek, działki [...] i [...] stały się z mocy prawa własnością Gminy [...]

Na mapie z projektem podziału (załącznik 2.6 do decyzji [...]), w obszarze działek [...] i [...] nie wyrysowano żadnych zaewidencjonowanych budynków, zwłaszcza budynek "h" (handlowy) zaewidencjonowany dla nowopowstałej działki [...] oznaczony był jako mieszczący się w jej granicach. To samo wynika z wydruku z mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik 1 do decyzji [...], na którym zobrazowano przebieg całej realizowanej inwestycji.

Identyczny stan potwierdzony został także dołączonym wydrukiem z systemu iGeoMap znajdującym się w aktach, a pochodzącym z [...] lipca 2011 r.

Dnia [...] maja 2017 r. K. G. nabył na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego rep. [...] nieruchomość stanowiącą działkę [...]. W § 2 aktu wskazano, że nabywca zna położenie, granice oraz stan prawny i przeznaczenie nabywanej działki oraz jej stan faktyczny, w szczególności stan techniczny posadowionego na niej sklepu. Również w § 4 aktu zaznaczono, że wydanie działki nastąpi razem ze znajdującym się na niej sklepem.

W tym miejscu można dodać, że w toku czynności wyjaśniających dokonanych w Urzędzie Gminy [...] (przed podjęciem zaskarżonej uchwały [...]) ustalono, że współcześnie na działce [...] znajduje się budynek usługowy, który został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę uzyskanego przez niegdysiejszą właścicielkę działki [...] I. Ż.. Pozwolenie to ([...]) dotyczyło budowy tymczasowego pawilonu handlowego z artykułami spożywczymi.

Ustalone położenie pawilonu, powiększonego w stosunku do jego zaprojektowanej pierwotnie wersji, wykracza poza granicę działki [...]. Część ściany zajmuje działkę [...], która decyzją z dnia [...] października 2010 r., [...], [...] została nabyta z mocy prawa na rzecz Gminy [...] na cele drogowe. To ostatnie ujawniono na podstawie mapy przygotowanej dla celów projektowych z dnia [...] listopada 2019 r.

Ustalono także, że od dnia [...] maja 2017 r. K. G. (radny Rady) zarejestrował pod adresem [...] działalność gospodarczą "[...]".

W trakcie sesji Rady [...] w dniu [...] grudnia 2019 r. zaproponowano podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego K. G.. Była ona przedmiotem wyjaśnień ze strony Burmistrza, który zaznaczył, że w 2019 r. przygotowano mapę dla celów projektowych związaną "porządkowaniem sprawy garaży" (takowe znajdują się na działce [...] – uw. Sądu). Z mapy z [...] listopada 2019 r. wynika, że 2 m2 budynku posadowiono na mieniu komunalnym, bez żadnej zgody. W ocenie Burmistrza radny K. G. nabywając działkę mógł się zorientować, że pawilon na nabywanej działce nie ma 26 m2, a 40 m2. Tymczasem w akcie notarialnym zapewnił, że jest mu znane położenie, granice, obszar oraz stan prawny i faktyczny działki, a w szczególności stan techniczny posadowionego na niej sklepu. Radny nie wystąpił o dzierżawę 2 m2 i nie płaci za nie.

K. G. na swoją obronę przedstawił prezentację, podczas której akcentował, że działkę przy ul. [...] nabył w 2017 r., a budynek jedynie ocieplił. Nie był wtedy ani pracownikiem, ani radnym Miasta i Gminy [...]. Wyjaśnił, że z ustaleniem granic działki wiązały się pewne wątpliwości, jednak należy podkreślić, iż sam budynek powstał w całości na mieniu prywatnym, gdyż nastąpiło to jeszcze przed wywłaszczeniem gruntów (działka [...] – uw. Sądu) pod drogę. Radny przedstawił zdjęcia satelitarne z lat 2001, 2012, 2016 oraz 2017, a na nich widnieje budynek niezmiennie w takim samym stanie.

Niezależnie K. G. wyjaśniał, że droga, która miała przebiegać przy jego działce nigdy nie powstała, a w stosunku do niego wszczęto postępowanie o zajęcie pasa drogowego. On z kolei wystąpił o rozgraniczenie nieruchomości.

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia uchwałą z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Rada, działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 684 ze zm., dalej "K.w."), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady K. G. w okręgu wyborczym 8 w związku z naruszeniem art. 24f ustawy z dnia [...] maja 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g.").

W uzasadnieniu uchwały akcentowano, że art. 383 K.w. określa przypadki, w których dochodzi do wygaśnięcia mandatu radnego. Jednym z nich jest naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Z kolei art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

W ocenie Rady nie ma znaczenia, czy radny z tytułu prowadzonej działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści.

W dalszej części uzasadnienia uchwały [...] opisano zidentyfikowany stan faktyczny i uwypuklono, że jak wynika ze zaktualizowanej mapy dla celów projektowych z 2019 r., budynek K. G. znajduje się częściowo na działce miejskiej [...], a sam radny prowadzi w nim działalność gospodarczą. Ponadto kupując nieruchomość stanowiącą działkę [...] radny oświadczył, że znany mu jest jej stan faktyczny i prawny.

W konkluzji Rada stwierdziła, że K. G. prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Na uchwałę [...] K. G. wniósł skargę. Zarzucił przy tym Radzie naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez niezasadne zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy można mówić o prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy.

W skardze wskazano także na naruszenie art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") poprzez odpowiednie stosowanie tych przepisów do postępowania dowodowego poprzedzającego uchwałę z art. 383 § 2 K.w. Zaznaczono, że: nie zbadano, kiedy budynek na działce [...] został rozbudowany (i że nastąpiło to przed [...] maja 2017 r.), pominięto fakt, że budynek miał obecną wielkość także przed wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] października 2010 r., [...], [...], mocą której Gmina nabyła działkę [...], przedstawiono nieprawdziwe rozumowanie, iżby to K. G. miał rozbudować sporny budynek, i wreszcie odstąpiono od zbadania, czy obszar działki [...] nie jest nieruchomością powszechnie dostępną.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Gminę [...] Burmistrz wniósł o oddalenie skargi. Akcentował, że radny K. G. prowadzi działalność gospodarczą wykorzystaniem mienia komunalnego, a korzystanie to nie dotyczy przedmiotu o powszechnej dostępności.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik K. G. dodatkowo poszerzył argumentację. Przyznał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że przy stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g. przyjmuje się pewien automatyzm, a zarazem wyjaśnił, iż nie może to prowadzić do wypaczenia instytucji uregulowanej w tym przepisie. Każdą sprawę należy badać indywidualnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. G.. Akt ten podjęto na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 K.w. w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami wygaśnięcie mandatu radnego następuje między innymi w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej działalności (art. 383 § 1 pkt 5 P.w.). Wygaśnięcie stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 K.w.). Jednym z ograniczeń dotyczących prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej jest ograniczenie prowadzenia takiej działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat (art. 24f ust. 1 u.s.g.).

W niniejszej sprawie zasadnicze elementy stanu faktycznego, a także stanowiska stron są jednoznaczne. Otóż [...] listopada 2019 r., gdy przygotowana została mapa do celów projektowych dotycząca zwłaszcza działki [...] (przygotowano ją w związku z potrzebą uporządkowania kwestii garaży zlokalizowanych na tej działce – zob. protokół z sesji Rady [...]), ujawnione zostało, że budynek pod adresem [...] w [...] jest zlokalizowany w sposób naruszający granicę pomiędzy działką miejską ([...]) a działką prywatną [...] (na której się znajduje).

Burmistrz, a za nim Rada ustalili, że działkę [...] w dniu [...] maja 2017 r. nabył radny K. G., który wedle treści aktu notarialnego oświadczył, iż zna stan prawny i faktyczny nieruchomości, w tym także stan znajdującego się na niej budynku. Z ewidencji CEIDG wynika, że w spornym budynku prowadzi on działalność gospodarczą – a to prowadzi do konkluzji, że skoro budynek zlokalizowany jest z naruszeniem granicy z działką miejską [...], to oznacza radny prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego.

K. G. – nie kwestionując podstawowych elementów stanu faktycznego – zwraca z kolei uwagę, że budynek przy [...], w kształcie i lokalizacji w jakich pozostają one do dziś, wybudowano co najmniej na początku lat dwutysięcznych – w każdym razie radny do takiego okresu (w przeszłości) stan obiektu udokumentował zdjęciami lotniczymi. W dacie budowy budynku znajdował się on na gruncie wyłącznie prywatnym (działce [...] i względnie na działce [...], wówczas także prywatnej). Dopiero decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., [...], [...] zezwolono Burmistrzowi na budowę ulicy [...], co wiązało się także z wydzieleniem z działki [...] nowej działki drogowej [...], która przeszła na własność Gminy [...].

W ocenie skarżącego powyższe implikuje następujące wnioski: nabywając działkę nie miał on w ogóle wiedzy o lokalizacji budynku z naruszeniem granicy działki [...], nie odnosił z tego tytułu żadnych korzyści, działka [...] została wywłaszczona na rzecz Gminy w 2010 r., gdy budynek miał powierzchnię i gabaryty takiej jak obecnie, wreszcie – nawet Gmina nie miała wiedzy o tym, w jakiej relacji do granicy budynek jest zlokalizowany. K. G. na tej podstawie stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie może być mowy o wykorzystywaniu przez niego działki [...] w warunkach korzystniejszych, aniżeli osoba nie posiadająca statusu radnego. Takim tymczasem stanom ma przeciwdziałać art. 24f u.s.g.

Przystępując do analizy okoliczności niniejszej sprawy Sąd na wstępie wyjaśnia – co wynika z akt nadesłanych przez Radę – że budynek nabyty przez K. G. w 2017 r. został wybudowany w sposób rodzący poważne wątpliwości co do zgodności z prawem budowlanym. W aktach utrwalono pozwolenie na budowę [...], które dopuszczało na działce [...] budowę tymczasowego pawilonu handlowego z artykułami spożywczymi. Do decyzji nie dołączono projektu, jednak sądząc po stanie obiektu zaewidencjonowanym i ujawnionym na mapach stanowiących załączniki do decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., [...], [...], można mniemać, że budynek miał być mniejszy i bardziej oddalony od granicy, aniżeli go faktycznie wybudowano.

Sąd w tym miejscu podkreśla, że o ile odnotowuje powyższe, to jednak w niniejszej sprawie kwestia zgodności obiektu z przepisami prawa budowlanego nie jest okolicznością istotną. Obiekt zapewne wymaga działań organów nadzoru budowlanego, natomiast nie jest rolą obecnie orzekającego Sądu przesądzanie o wynikach ich ustaleń i przyjętych rozstrzygnięciach.

Niniejsza sprawa ma za przedmiot przesłankę z art. 24f ust. 1 u.s.g., co oznacza, że należy odpowiedzieć tylko na pytanie, czy K. G. faktycznie prowadząc działalność w budynku przy [...] wybudowanym z nieznacznym naruszeniem granicy, prowadził tą działalność zarazem "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy".

Sąd orzekając miał świadomość, że art. 24f ust. 1 u.s.g. jest interpretowany i stosowany w sposób dalece restrykcyjny. Sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1714/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wedle ugruntowanych poglądów wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 921/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest tak dlatego, że zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w u.s.g., a także innych ustawach samorządowych, jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 530/15 i z dnia 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Akceptując wszystkie opisane wyżej stanowiska Sąd w niniejszym składzie podkreśla zarazem, że ugruntowanie się nawet najbardziej restrykcyjnych poglądów dotyczących stosowania prawa nie może nigdy prowadzić do bezrefleksyjnego automatyzmu. W prawie administracyjnym, zwłaszcza gdy chodzi o formy władcze, nigdy ogólny pogląd co do celów danej instytucji prawnej nie może przysłonić indywidualnej specyfiki sprawy. W szczególności należy zważać, czy stosując prawo nie dochodzi do wypaczenia ratio legis regulacji, a już zwłaszcza, czy inne skorelowane prawa nie doznają nieproporcjonalnego uszczerbku.

W świetle przytoczonych argumentów w przekonaniu Sądu stosowanie normy zawartej w art. 383 § 1 pkt 5 K.w. w zw. z art. 24f § 1 u.s.g. także nie może mieć miejsca bez uwzględnienia jej celu, zaś ocena konkretnych okoliczności zastosowania tych przepisów musi brać pod uwagę proporcjonalność przyczyn do zastosowanej sankcji, która bezpośrednio ingeruje – co ważne – w wyniki wyborów samorządowych i bierne prawo wyborcze, podlegające konstytucyjnej ochronie. W orzecznictwie wielokrotnie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 834/13) w tym kontekście powoływano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07 (OTK-A 2007/3/26). Sąd konstytucyjny w jego uzasadnieniu stwierdził, że wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Podkreślenia wymaga także myśl Trybunału, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby, które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że brak proporcjonalności, wyrażający się w zrównaniu sankcji wobec osoby, która świadomie, w sposób trwały uchyla się od realizacji obowiązku nałożonego przez ustawę, a tym samym uniemożliwia osiągnięcie jej celu, i wobec osoby dopuszczającej się nieznacznego uchybienia w zakresie formalnych przesłanek realizacji tego obowiązku – stanowi europejski standard krytycznej oceny takiego rozwiązania legislacyjnego (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 29 lutego 1996 r., C-193/94, [...], pkt 37-38).

Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy Sąd zauważa, że nie ma dowodów na to, iż K. G. jako radny był w ogóle świadomy w jakiej lokalizacji względem granicy działki [...] pozostaje nabyty przez niego budynek. Działania skarżącego nie można oceniać tak jednoznacznie – jak to czyni Rada w zaskarżonej uchwale – to jest, że nabywał on działkę [...] ze świadomością, iż znajdujący się na niej obiekt zlokalizowany jest z naruszeniem granicy.

Po pierwsze, z aktu notarialnego Rep. [...] wynika tylko tyle, że K. G. nabył działkę [...] i złożył standardowe umowne oświadczenie, że zna jej położenie, obszar, stan prawny, faktyczny i przeznaczenie, a co do znajdującego się na działce sklepu – jego stan techniczny. Oświadczenie to zapewne zostało złożone w kontekście uprawnień z tytułu rękojmi.

Po drugie, z treści aktu notarialnego wynika, że w mniemaniu obu stron umowy sklep "posadowiony" jest na sprzedawanej działce (zob. § 2 i wprost § 4 aktu).

Po trzecie, z zebranej w aktach dokumentacji zdjęciowej wynika, że działka [...] nie jest ogrodzona i trudno zorientować się, co do położenia na niej obiektów budowlanych względem granic ewidencyjnych.

Po czwarte, we wszelkich dostępnych danych mapowych, zwłaszcza aktualizowanych w związku z wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., [...], [...], nie ujawniono położenia budynku na działce [...] z naruszeniem granicy z działką [...]. Ujawniono to dopiero prac geodezyjnych na potrzeby projektowe w listopadzie 2019 r.

Wszystko to prowadzi do konkluzji, że K. G. nie nabył działki [...] ze świadomością, iż znajdujący się na niej budynek posadowiony jest na działce miejskiej [...]. Należałoby raczej zaistniałe okoliczności postrzegać w ten sposób, że nabył on działkę z budynkiem, co do którego dopiero w listopadzie 2019 r. zostało ujawnione, iż jest on wybudowany z naruszeniem granicy. O tym ostatnim – do momentu wykonania ostatnich prac geodezyjnych – nie wiedział zapewne ani radny ani przedstawiciele Gminy.

Z wypowiedzi skarżącego wynika co prawda, iż po zakupie działki [...] ujawnił się spor graniczny, jednakże opisywał on go w kontekście zajęcia działki od zachodu przez infrastrukturę drogową.

W ocenie Sądu specyfika opisanych okoliczności nakazuje podać w wątpliwość twierdzenie, że K. G. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Można przyznać, że obecnie rzeczywiście ujawnione zostało na skutek pomiarów geodezyjnych, iż budynek radnego narusza granicę działki. Zdaniem Sądu, o ile jest to niewątpliwie stan rzeczy mogący generować określone roszczenia w sferze prawa rzeczowego i mający skutki w sferze prawa budowlanego, to byłoby zdecydowanie zbyt daleko idącym wnioskiem utożsamianie go z "prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego". Rozsądnie oceniając bowiem K. G. nie wykorzystuje działki drogowej [...] na potrzeby studia fotograficznego, które to studio prowadzi przecież w budynku będącym jego własnością.

Ostatnie powyższe stwierdzenie wiedzie do kolejnego argumentu, który przemawia na korzyść K. G.. Otóż okoliczności sprawy wskazują, że niegdysiejszy inwestor realizując obiekt na działce [...] nie miał zamiaru naruszyć granicy z ówczesną działką [...]. Świadczy o tym to, że budynek w bliskości granicy jest "ścięty", tak jakby właśnie miał znajdować się wzdłuż granicy, ale za nią. Poza tym przekroczenie granicy jest nieznaczne i ma marginalne znaczenie z punktu widzenia funkcji samego budynku jak i działki [...] (niegdyś [...]).

Opisany kontekst przywodzi na myśl reguły z art. 151 ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej "K.c."), które dotyczą roszczeń w przypadku przekroczenia – bez winy umyślnej – granic sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku. Choć z przywołanego przepisu nie wynika to wprost, jednak wedle dominujących poglądów doktryny prawa cywilnego, przyjmuje się, że art. 151 K.c. wprowadził wyjątek od zasady superficies solo cedit ze względu na zachowanie jedności budynku lub urządzenia, co sprawia, że właścicielem budynku jest inwestor, a właściciel nieruchomości sąsiedniej może korzystać z praw w tym przepisem ustanowionych. Stanowisko takie przyjęte jest także w judykaturze (zob. za J. Gudowskim, J. Rudnicką, R. Rudnickim i S. Rudnickim [w:] J. Gudowski, red., Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2016, wyd. el., komentarz do art. 151, pkt 2: uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., III CZP 27/07, OSNC 2008, nr 6, poz. 62, z glosą S. Chmiel-Żyłki, Rejent 2009, nr 10, s. 178, i poprzedzające ją wyroki z dnia 5 stycznia 1970 r., I CR 5/71, Lex 6643 oraz uchwały z dnia 21 kwietnia 2005 r., III CZP 9/05, OSNC 2006, nr 3, poz. 44, z omówieniem Z. Strusa, Palestra 2005, nr 5-6, s. 263, i z dnia 13 października 2006 r., III CZP 72/06, OSNC 2007, nr 6, poz. 85, oraz postanowienie z dnia 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06, Lex nr 272465).

W realiach niniejszej sprawy należałoby więc przyjąć za punkt wyjścia, że K. G. jest właścicielem całości budynku przy [...] (zasada jedności budynku lub urządzenia) i to mimo, że ten budynek narusza granicę ewidencyjną z działką [...]. Konkluzja ta jest nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy, tym bardziej, że – jak wspomniano – skarżący działalność gospodarczą "[...]" prowadzi tylko w środku budynku, niejako przestrzennie zamykając ją wyłącznie w obrębie przedmiotu swojej własności. Także takie ujęcie pozwala przyjąć, że K. G. nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Prowadzi on studio fotograficzne wyłącznie wewnątrz swojego budynku, w jego wewnętrznej przestrzeni i nie wykorzystuje w żaden sposób w celach tej aktywności zarobkowej działki [...] jako nieruchomości gruntowej.

Zdaniem Sądu wszystkie wymienione argumenty wskazują, że skarżący nie naruszył zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego na podstawie art. 383 § 2 K.w.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Sąd stoi na stanowisku, że zarzuty te nie są zasadne. Procedowanie na potrzeby stosowania art. 383 § 2 K.w. nie stanowi postępowania administracyjnego, do której stosowałoby się reguły postępowania dowodowego w administracji. Ubocznie można przy tym zasygnalizować, że nie oznacza to, iż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego nie wymaga przejrzystości i wnikliwości działania rady. To należy jednak wywodzić wprost z istoty samej instytucji uregulowanej w art. 383 K.w.

Sąd nadmienia, że w zupełności nie podzielił argumentacji K. G. lansującej tezę o powszechnej dostępności działki [...], a w konsekwencji o możliwości jej wykorzystywania na warunkach powszechnie ustalonych dla członków danej wspólnoty samorządowej. Pomijając specyfikę niniejszej sprawy, którą szeroko omówiono powyżej i która zadecydowała o treści wyroku, nie sposób zaprzeczyć, że działka [...] jest działką miejską, a radny [...] co do zasady w normalnych warunkach nie powinien wykorzystywać jej na potrzeby działalności gospodarczej.

Końcowo i na marginesie Sąd – odnosząc się do wypowiedzi K. G. sugerujące, że upatruje on politycznego źródła podjętych wobec niego działań – wskazuje że Radzie nie można odmówić, iż stosownie do art. 24f u.s.g. i art. 383 K.w. ma co do zasady ustawowe uprawnienie, a także obowiązek badania przesłanek określonych w tych przepisach.

W niniejszej sprawie, z uwagi na specyficzne okoliczności stanu faktycznego, Sąd uznał, że w jednostkowym przypadku radnego K. G. nieprawidłowo zastosowano art. 24f u.s.g. Trzeba jednak podkreślić, iż nie można zarazem Radzie czynić zarzutu działania z gruntu całkowicie wbrew prawu i w oparciu o motywy polityczne. Przypadki, gdzie występuje przypuszczenie naruszenia art. 24f u.s.g. przez radnych, mogą i powinny być przedstawiane pod rozwagę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Z opisanych w niniejszym uzasadnieniu względów skargę jako zasadną należało uwzględnić i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały podjętej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (punkt I. wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego wnioskowanej przez jego pełnomocnika podwyższonej kwoty [...]zł tytułem zastępstwa procesowego (zob. k. 53 akt sądowych). Niniejsza sprawa nie należy do tak dalece skomplikowanych faktycznie i prawnie, aby zachodziły podstawy do przyznania wielokrotności stawki z tytułu zastępstwa procesowego. Aby to unaocznić warto wskazać choćby, że materiały pochodzące z organu składają się zaledwie z jednej teczki, natomiast spór w sprawie oscyluje wokół dwóch jednostek redakcyjnych tekstu prawnego (art. 24f u.s.g. i art. 383 K.w.). Pełnomocnik skarżącego w toku postępowania przedłożył dwa pisma i stawił się na rozprawie. Jego aktywność nie przekroczyła zatem wymiaru z reguły wymaganego w sprawach sądowoadministracyjnych (Sąd zaznacza przy tym, że oczywiście wypowiadając powyższe nie ma intencji deprecjonować zaangażowania pełnomocnika, które było odpowiednie, a świadczona pomoc staranna i na wysokim poziomie merytorycznym).

W punkcie III. wyroku zwrócono skarżącemu uiszczony wpis od skargi. Uczyniono to (na podstawie art. 225 P.p.s.a.), ponieważ stosownie do art. 6 K.w. postępowanie sądowe w sprawach wyborczych jest wolne od opłat sądowych.