Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 653/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Teza: Przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawi umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku.

TEZY

Przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawi umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 636/11 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 636/11, po rozpatrzeniu skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Z. G. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. została skierowana na czas nieokreślony do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Decyzją z tego samego dnia ustalono opłatę za jej pobyt w tym domu w wysokości 70% jej emerytury od dnia przyjęcia i do jej wnoszenia zobowiązano Z. G. (kolejnymi decyzjami wysokość opłaty była zmieniana). O umieszczeniu zainteresowanej w Domu Pomocy Społecznej rozstrzygnięto decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Pomiędzy Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej a I.K. wnuczką Z. G. została zawarta umowa dotyczącą ustalenia wysokości oraz sposobu wnoszenia przez nią opłaty za pobyt Z. G. w Domu Pomocy Społecznej. Wnuk D. G. odmówił ustalenia w drodze umowy wysokości odpłatności za pobyt babki w Domu Pomocy Społecznej. W związku z tym Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. złożył pozew o zasądzenie od niego na rzecz babki alimentów. Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. akt [...] zasądził alimenty w kwocie 80,00 zł miesięcznie. Koszty utrzymania Z. G. w Domu Pomocy Społecznej ponosiła zatem częściowo sama Z. G. oraz jej wnuczka I.K., a pozostałą część zastępczo gmina. W związku z powyższym zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę B. za pobyt Z. G. w Domu Pomocy Społecznej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta B., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) zobowiązał D. G. do zapłaty określonych w decyzji kwot za okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 kwietnia 2011 r. tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet opłaty za pobyt Z. G. w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w porównaniu do dochodu, na podstawie którego zasądzono alimenty dochód rodziny D. G. zwiększył się. W związku z powyższym Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie wystąpił do D. G. z propozycją zawarcia umowy w sprawie ponoszenia częściowej opłaty za pobyt babci [...] w Domu Pomocy Społecznej. D. G. odmówił podpisania umowy. Zdaniem organu I instancji sytuacja socjalno-bytowa, w tym wysokość przekroczenia kryterium dochodowego rodziny D. G., pozwala na partycypowanie w kosztach pobytu babci w Domu Pomocy Społecznej. Organ podkreślił, że z powodu nieponoszenia opłat przez D. G., który odmówił podpisania umowy, Miasto B. wniosło w okresie od 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r. zastępczo opłaty za pobyt Z. G. w Domu Pomocy Społecznej na kwotę 2.873,14 zł, tj. w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania, a wpłatami wnoszonymi przez Z. G. i jej wnuczkę.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem D. G. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podał, że nie godzi się na zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet opłat za pobyt Z. G. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Wskazał, że Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. wystąpił z powództwem o alimenty na rzecz babci i wyrokiem sądowym został on zobowiązany do wpłacania kwoty 80,00 zł. Z obowiązku tego wywiązuje się i nie wystąpiono wobec niego z powództwem o podwyższenie alimentów. Podał, że jego sytuacja socjalno-bytowa nie pozwala na partycypowanie w kosztach utrzymania babci w większym zakresie niż zasądzone alimenty.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, przywołując odpowiednie przepisy ustawy o pomocy społecznej, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, który jest ustalany przez właściwy organ i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Ustawa określa osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, a w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Z. G. jest wdową, syn nie żyje, dlatego obowiązek ponoszenia opłaty za jej pobyt w Domu Pomocy Społecznej odpowiednio ciąży na wnuczce i wnuku D.G. Wnuczka ponosi miesięczną opłatę. Z akt sprawy wynika, że D. G. zwrócił Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w B. projekt umowy w sprawie ponoszenia opłaty za pobyt Z. G. w Domu Pomocy Społecznej bez jej podpisania. W związku z powyższym organ I instancji skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 104 ust. 3 ustawy, dającego możliwość dochodzenia w drodze decyzji należności poniesionej zastępczo przez Miasto B. na wydatki wiążące się z utrzymaniem Z. G. w Domu Pomocy Społecznej i wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę B. za jej pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Kolegium w pełni podzieliło zatem argumentację organu l instancji, że w zaistniałym stanie faktycznym art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej daje podstawę do nałożenia na D. G. decyzją administracyjną obowiązku zwrotu poniesionych przez Miasto B. opłat określonych przepisami art. 61 ust. 2 ustawy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył D. G. Skarżący wniósł o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podał, że wpłacając co miesiąc kwotę zasądzonych alimentów wywiązuje się z obowiązku opłaty za pobyt babki w Domu Pomocy Społecznej stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego w sytuacji, gdy organ stwierdził, że może on ponosić tę opłatę w wyższej wysokości, należało ubiegać się o jej podwyższenie na drodze sądowej w sprawie dotyczącej podwyższenia alimentów.

W odpowiedzi na skargę w organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 636/11 uznał, że skarga jest zasadna. Sąd I instancji odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego (sygn. akt III CZP 77/09) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 1171/09) wyjaśnił, że niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu orzekającego z regulacji art. 61 ust. 3 powołanej ustawy wynika logiczna konstatacja, że aby mówić o opłatach zastępczych, ponoszonych w przypadku niewywiązywania się innych osób z obowiązku opłaty, musi być prawnie określony obowiązek opłaty obciążający inne osoby. Sąd przedstawił wynikający z przepisów ustawy o pomocy społecznej tryb wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 powołanej ustawy przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się zobowiązane osoby. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Sąd powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1086/10 i uznał, że to decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być osoba skierowana, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 powołanej ustawy. Zdaniem Sądu z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zatem zostać określony już w decyzji o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Sąd podkreślił, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w Domu Pomocy Społecznej, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty.

Zdaniem składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, określającej osoby zobowiązane do przenoszenia opłaty i ustalającej wysokość opłaty przypadającej dla poszczególnych osób jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Wniosek taki wynika z treści przepisu art. 61 ust. 3 ustawy. Gmina wnosi opłaty zastępczo, w przypadku niewywiązania się osób (o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a art. 61 ustawy) z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. A zatem gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych ("wnosi"), ale jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty o oznaczonej wysokości. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, że gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty. Aby mówić o opłacie zastępczej musi być uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna). Ustalenie obowiązku opłaty i jej wysokości decyzją, wydana na podstawie art. 59 ust. 1 omawianej ustawy, ma znaczenie nie tylko dla gminy, ale i dla zainteresowanego zobowiązanego. Zobowiązany winien znać warunki odpłatności za pobyt osoby sobie bliskiej w domu pomocy społecznej, aby nie być zaskakiwanym wysokością tej opłaty, ustalonej dopiero decyzją nakazującą zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że z materiałów sprawy wynika, iż wydawane na podstawie art. 59 ust. 1 powołanej ustawy decyzje ustalające opłaty za pobyt Z. G. w domu pomocy społecznej zobowiązały do wnoszenia opłat jedynie samą zainteresowaną. W stosunku do wnuczki I.K. oraz wnuka D.G.(skarżącego) nie wydano decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty, do której byliby zobowiązani z tytułu pobytu swojej babci w domu pomocy. I. K. uiszczała opłaty w wysokości określonej kolejnym umowami. W stosunku do D. G. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. występował z propozycjami zawarcia umowy. Wobec nieprzyjęcia propozycji przez skarżącego zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę B. za pobyt Z. G. w Domu Pomocy Społecznej zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu orzekającego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 oraz art. 61 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, albowiem nakłada na skarżącego obowiązek zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę B. bez koniecznego uprzedniego określenia decyzją administracyjną obowiązku uiszczenia opłaty przez skarżącego i jej wysokości. Skarżący słusznie w ocenie Sądu podnosi zarzut, że wobec braku decyzji wymierzającej opłatę wysokość jego zobowiązań była mu nieznana; mógł być rzeczywiście przekonany, że jest zobowiązany do zapłaty jedynie zasądzonych przez Sąd alimentów.

Zdaniem Sądu orzekającego zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy nie ma bowiem dowodu, że organ I instancji uczynił zadość obowiązkom wynikającym z art. 10 § 1 kpa, a w tej sprawie niewątpliwie nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady. Wydana z urzędu decyzja nakazuje zwrot poniesionych zastępczo wydatków, z tym, że w materiałach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów (stosownych faktur, rachunków, czy przelewów) potwierdzających okoliczność, iż gmina takie wydatki poniosła. Mamy więc do czynienia z naruszeniem przepisów dowodowych (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa). Mając na uwadze przedstawione wyżej uchybienie Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nakazał aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy rozważyły kwestię zwrotu na rzecz Gminy poniesionych przez nią nakładów po uprzednim rozstrzygnięciu w trybie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 59 ustawy o pomocy społecznej o obowiązku ponoszenia opłaty przez skarżącego D. G. i jej wysokości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. W złożonej skardze skarżący kasacyjnie zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli:

1 - błędną wykładnię art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) poprzez przyjęcie, że warunkiem do zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy określającej osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty i ustalającej wysokość opłaty przypadającej na poszczególne osoby. Zdaniem Kolegium, omawiane przepisy wprost z mocy ustawy nakładają obowiązek uiszczania opłat przez osoby w nich wymienione, kolejność zobowiązanych osób oraz wysokość poniesionych opłat, a dopiero sytuacja uchylania się tych osób od tego obowiązku powoduje konieczność wydania decyzji administracyjnej o zwrocie poniesionych wydatków. Z treści art. 59 ust. 1 nie wynika obowiązek ustalenia opłaty dla osób o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

2 - błędną wykładnię art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty ponoszonej przez taką osobę. Kolegium stoi na stanowisku, że wcześniejsze ustalenie w drodze decyzji opłat dla osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wynika z treści omawianych przepisów, a ustawa nakłada na gminę obowiązek wydania decyzji dopiero w sytuacji, gdy zachodzi konieczność egzekwowania kwot wydatkowanych przez gminę w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych (art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy). Ustawa w art. 61 ustęp 2 pkt 2 nakłada jedynie obowiązek zawarcia umowy o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, a w przypadku uznania argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że konieczna jest decyzja ustalająca wysokość opłat, omawiany przepis art. 103 ust. 2 byłby w ustawie całkowicie zbędny.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) w związku z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji ze względu na naruszenie przez organy tego przepisu w sytuacji, gdy z treści zawiadomienia organu I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie wynika, że jednocześnie poinformowano stronę o tym, że uwagi i wnioski można zgłaszać w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia, oraz że z aktami sprawy można się zapoznać w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, podając przy tym godziny pracy urzędu i numer telefonu. Po tej dacie organ I instancji nie zgromadził już żadnego nowego dowodu, zatem nie można w tej sprawie uznać, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania lub że nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

2 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji ze względu na brak w aktach sprawy dowodów (stosownych faktur, rachunków, czy przelewów) potwierdzających okoliczność, że gmina takie wydatki poniosła. Kolegium podkreśliło, że gmina ma ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz 61 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej do ponoszenia takich opłat, informacja o wpłatach była znana organowi z urzędu, a w aktach sprawy znajdują się pisma skierowane do strony, w której informację tę zakomunikowano stronie. Organ działał w myśl art. 77 § 4 kpa i skoro są to fakty znane z urzędu, nie wymagają dowodu, to zostały one stronie zakomunikowane. Powyższe oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 7, 77, 107 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

3 - art. 106 § 3 w związku z art. 113 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie przeprowadzenia ewentualnego uzupełniającego postępowania możliwego do przeprowadzenia w sposób nie powodujący nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie z dokumentów (stosownych faktur, rachunków, czy przelewów). Dokumenty takie stanowią dowód znany organowi z urzędu, były zakomunikowane stronie, zatem w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał jednak konieczność ich analizy, najprostszym sposobem weryfikacji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, było skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 106 § 1 lub też uzyskanie tych dokumentów nawet po zamknięciu rozprawy na podstawie art. 113 § 2 powołanej ustawy.

4 - art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zebranych w sprawie dowodów i pominięcie treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. zawiadomienia organu I instancji z dnia 28 kwietnia 2011 r. o wszczęciu postępowania w sprawie, a także pominięcie treści pism organu kierowanych do strony, w których organ informował stronę o jej obowiązkach i o fakcie, że aktualnie opłaty ponoszone są przez Miasto B.

5 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez wskazanie, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, w sytuacji gdy nie doszło do takiego naruszenia prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest całkowicie niezasadny. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że organ ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a nie w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego, czyli w momencie, kiedy co do zasady nie ma jeszcze żadnych dowodów i materiałów zebranych w sprawie, a organ nie wie, ile czasu zabierze mu ich skompletowanie i zakończenie prowadzenia postępowania dowodowego. Istota i logika uprawnienia strony, przewidzianego w art. 10 § 1 kpa i wynikającego także z art. 81 kpa, polegającego na końcowym zapoznaniu się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego, polega bowiem na tym, że przed wydaniem decyzji strona ma możliwość dowiedzieć się, jakie wszelkie okoliczności faktyczne wynikające z zebranych dowodów organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia i zająć stanowisko wobec całości dowodów zawartych w aktach. Kategoryczne sformułowanie użyte przez ustawodawcę w art. 10 § 1 kpa "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie zatem wskazuje, że chodzi tu o moment postępowania, w którym po zakończeniu postępowania dowodowego organ przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Wymogu art. 10 § 1 kpa nie spełnia zatem umieszenie przez organ, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, informacji o możliwości wglądu w akta sprawy w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem Sąd I instancji wytknął tę nieprawidłowość organowi. Niezależnie zatem, jaki wpływ mogło mieć takie działanie organu na sposób rozpatrzenia sprawy, niewątpliwie było ono niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 10). Przy czym nie można zapominać, że naruszenie przez organ przepisu art. 10 kpa jest kwalifikowaną wadą postępowania dającą podstawę do wznowienia postępowania, na wniosek strony, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Za całkowicie niezasadny uznać należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez uchylenie decyzji ze względu na brak w aktach sprawy dowodów (stosownych faktur, rachunków, czy przelewów) potwierdzających okoliczność, że gmina takie wydatki poniosła. Jak podnosi to skarżący kasacyjnie art. 77 § 4 kpa rzeczywiście stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, a fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Nie można jednak zapominać, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Szczególnie w sytuacji, kiedy organy administracji publicznej jednostronnie rozstrzygają o prawach lub obowiązkach strony postępowania, w procesie dowodzenia powinny w sposób szczególny zwracać uwagę na te okoliczności sprawy, które pozostają sporne. Z treści tego przepisu wynika, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, nie oznacza to jednak, że nie mają one być udokumentowane. Postępowanie dowodowe prowadzone jest bowiem w oparciu o zasadę pisemności postępowania. Organ winien zatem gromadzić i odpowiednio systematyzować materiał dowodowy zebrany w formie pisemnej (dokumenty, oświadczenia strony itp.), z innych natomiast czynności dowodowych winien być sporządzony stosowny protokół, według zasad określonych w art. 67-71 kpa. Takich pisemnych dokumentów brak jest w aktach rozpatrywanej sprawy. Nie można również podzielić zawartego w skardze kasacyjnej poglądu, że organ prawidłowo zakomunikował stronie znany mu urzędu fakt wnoszenia przez Miasto B. opłat za pobyt babci skarżącego w Domu Pomocy Społecznej. Pisma, na które powołuje się w tym zakresie skarżący kasacyjnie, nie odwołują się do art. 77 § 4 kpa i dotyczą wezwania do zawarcia umowy cywilnoprawnej (pisma z dnia 4 października 2010 r. i 17 marca 2011 r.). Brak w nich informacji: kiedy, w jakich terminach i w jakiej wysokości Miasto poniosło zastępczo opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej Z. G. Pisma te zawierają jedynie jednozdaniowe informacje o kwocie "różnicy miedzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania a opłatą mieszkańca domu pomocy społecznej...". Natomiast pismo z dnia 28 kwietnia 2011 r. jest zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego, w jego treści brak jest jakichkolwiek informacji o wysokości i terminach opłat ponoszonych zastępczo przez Miasto B. Nie można tych pism uznać za prawidłowe, jasne i niebudzące wątpliwości zakomunikowanie stronie przez organ, w trybie art. 77 § 4 kpa, faktów znanych organowi z urzędu. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że takie postępowanie organu narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Za całkowicie pozbawiony podstaw uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 w związku z art. 113 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie przeprowadzenia ewentualnego uzupełniającego postępowania możliwego do przeprowadzenia w sposób niepowodujący nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie z dokumentów (stosownych faktur, rachunków, czy przelewów). Zgodnie z treścią art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie może zatem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem obowiązkiem organu administracyjnego a nie Sądu. To organ administracji publicznej działając zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa ma obowiązek w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd administracyjny jedynie analizuje oraz dokonuje oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją zaskarżoną do sądu. Dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest natomiast uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu administracyjnego.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 133 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przepis ten sprowadza się do zobligowania Sądu do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przyjęcie w art. 133 § 1 zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidło prowadził postępowanie sądowe w zgodzie z brzmieniem powołanego przepisu. Powołany zaś art. 133 § 1 nie może służyć jedynie kwestionowaniu oceny prawidłowości poddanej kontroli decyzji administracyjnej dokonanej przez Sąd, z którą nie godzi się skarżący kasacyjnie.

Z kolei przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenie również zarzucono w skardze kasacyjnej, jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zaskarżony wyrok wszystkie te elementy zawiera, uwzględniając zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie stanowi natomiast naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 powołanej ustawy zawarcie innej oceny legalności decyzji i przyjęcie innej podstawy orzeczenia niż domaga się skarżący kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej, bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, a ponadto mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) poprzez przyjęcie, że warunkiem do zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określającej osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty i ustalającej wysokość opłaty przypadającej na poszczególne osoby. Sformułowano także zarzut błędnej wykładni art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty, która powinna być ponoszona przez osobę odmawiającą zawarcia umowy. Oba te zarzuty uznać należy za nieuzasadnione. Przede wszystkim podkreślić należy, że materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Istotą niniejszej sprawy jest kwestia prawidłowości nałożenia na D. G. obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią poniesionej za pobyt w domu pomocy społecznej jego babci. Dokonując tej oceny Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot.

Na tle przytoczonych uregulowań materialnych ustawy o pomocy społecznej należy, uwzględniając treść zawartych w tej ustawie przepisów odnoszących się do postępowania w sprawach udzielania świadczeń z pomocy społecznej, rozpatrywać kwestię formy, w jakiej następuje określenie osoby (osób) zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zakresu tego zobowiązania (wysokości należnych od nich kwot). W szczególności wyjaśnienia wymaga, czy następuje to w drodze decyzji administracyjnej, czy też wyłącznie w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy (art. 100-109), spośród których dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają art. 103 ust. 2 i art. 104. Nie ma sporu co do tego, że decyzję administracyjną właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie ustawy dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Trzeba jednak mieć na względzie, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3, jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Istota zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie polega zaś na tym, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej: sama ustawa, decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W tej kwestii należy wziąć pod uwagę, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustawowo ustalony. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy, powinien zatem zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Oznacza to, że nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej), przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę.

Oznacza to, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Prawidłowe jest także stanowisko tego Sądu, zgodnie z którym wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, określającej osoby zobowiązane do przenoszenia opłaty i ustalającej wysokość opłaty przypadającej dla poszczególnych osób jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty. Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zatem uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna).

Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do prawa materialnego okazały się nieuzasadnione. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.