Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1397/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 3, art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151 a § 2, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

4 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2024 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 20 września 2024 r. nr SKO.415.92.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 20 września 2024 r. nr SKO.415.92.2024 II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz A. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: SKO, Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 20 września 2024 r. nr SKO.415.92.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie [...], na terenie części działki nr [...] położnej w [...].

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Po rozpatrzeniu wniosku B. sp. z o.o. (dalej: Inwestor), Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt lub organ I instancji) decyzją z 2 września 2022 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: [...].

Wójt uznał, że projektowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022r., poz. 503 ze zm., - dalej: u.p.z.p.).

W wyniku wniesionego odwołania, SKO w Przemyślu decyzją z 3 listopada 2022 r., nr SKO.415.105.2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W wyniku skargi wniesionej przez Inwestora, WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 59/23 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji z dnia 2 września 2022 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r. nr [...] ponownie omówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] na działce nr [...] w [...]. W ocenie organu I instancji przedmiotowa inwestycja – z uwagi na konieczność oceny jej oddziaływania na środowisko, łącznie z budowaną aktualnie na tej samej działce farmą fotowoltaiczną - należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego koniecznym jest aby inwestor legitymował się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia.

Po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, decyzją z 26 lutego 2024 r. nr SKO.415.9.2024 SKO uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. S. (dalej: Skarżąca). We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z 10 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 500/24 uchylił w całości decyzję SKO z dnia 26 lutego 2024 r.

Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd wskazał, że uszło uwadze Kolegium, że pismem z 26 września 2023 r. Inwestor wycofał wcześniejsze wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla budowy trzech elektrociepłowni, rezygnując ostatecznie z ich realizacji. Aktualnie przedmiotem postępowania jest jedynie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...]. Sąd wskazał, aby organ odwoławczy oceniając prawidłowość dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji przedsięwzięcia jako wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wziął pod uwagę treść § 3 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. 2029r. poz. 1839 – zwanego dalej rozporządzeniem środowiskowym) i w konsekwencji ocenił zasadność wezwania inwestora przez Wójta do udokumentowania maksymalnej ilości produkowanego biogazu.

Wobec tego, SKO wezwało Inwestora do złożenia oświadczenia w przedmiocie celu, na który przeznaczany ma być uzyskany biogaz rolniczy, w odpowiedzi na co Inwestor zapewnił, że uzyskany biogaz będzie wykorzystywany wyłącznie do produkcji energii elektrycznej.

Po rozpatrzeniu odwołania, opisaną na wstępie decyzją z 20 września 2024 r. nr SKO 415.92.2024, SKO uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia 22 grudnia 2023 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, argumentując, że dokonana kontrola instancyjna decyzji organu I instancji wykazała naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Konieczne było zatem uchylenie decyzji.

Odnosząc się do konieczności uprzedniego uzyskania przez Inwestora decyzji środowiskowej – w ocenie organu I instancji zamierzenie inwestycyjne przekracza określone w przepisach środowiskowych parametry, gdyż na tej samej działce planowana jest zabudowa w postaci farmy fotowoltaicznej oraz biogazowni, które to oba przedsięwzięcia zajmą łącznie powierzchnię 1,94 ha, co powoduje przekroczenie normy powierzchniowej (1 ha) i obliguje do żądania stosownej decyzji środowiskowej – SKO podzieliło argumenty odwołania. Odwołując się do art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022r. poz. 1029 – dalej: ustawa środowiskowa) wyjaśniło, że wydanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Na organie planistycznym ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej, w tym rozważenia, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba jej wydania. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na lokalizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Katalog przedsięwzięć tak oddziałujących na środowisko zawierają przepisy obowiązującego w sprawie rozporządzenia środowiskowego.

Dla działki o nr ewid. [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 10 czerwca 2021 r. [...], dotycząca budowy farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW, na powierzchni nie przekraczającej 0,99 ha - inwestycja ta jest obecnie w trakcie realizacji. W piśmie z dnia 22 września 2023 r., inwestor zapewnił, że planuje realizację na tym terenie biogazowi rolniczej oraz elektrociepłowni na biogaz. Łączna powierzchnia ulegająca przekształceniu obu instalacji ma wynosić 9550 m2. Oba przedsięwzięcia zlokalizowane są na terenie tej samej działki nr ewid. [...], połączone są m.in. wspólnym dojazdem. Razem zajmują powierzchnię 1,94 ha.

Kolegium, odwołując się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z 10 czerwca 2024 r., nakazujących organowi odwoławczemu dokonania oceny zasadności wezwania Inwestora do udokumentowania maksymalnej ilości produkowanego biogazu, podkreśliło, że wobec zapewnienia Inwestora, że uzyskany biogaz będzie wykorzystywany wyłącznie do produkcji energii elektrycznej - bezprzedmiotowym stało się wzywanie strony do określenia maksymalnej ilości produkowanego biogazu.

SKO wskazało, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zabudową przemysłową. Celem planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest produkcja rolna, lecz podjęcie działalności przemysłowej w postaci przedsiębiorstwa energetycznego. W sprawie nie jest kwestionowane, że nieruchomość gdzie planowana jest realizacja przedsięwzięcia nie jest zlokalizowana na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Z tych też względów aby przedmiotową inwestycję zakwalifikować, na mocy § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia środowiskowego w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia wniosku, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, powierzchnia zabudowy powinna przekraczać 1 ha.

Kolejno organ podniósł, że stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego w celu realizacji przedsięwzięcia. W związku z tym - do powierzchni zabudowy należy wliczyć nie tylko powierzchnię zabudowy budynków oraz powierzchnię dojść i dojazdów do budynków, ale także pozostałą powierzchnię, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie przekształcona.

Organ wskazał, że ustawodawca nie stworzył legalnej definicji pojęcia "powiązanie technologiczne". Za kryterium kwalifikacji jako jedno przedsięwzięcie, uznaje się istnienie pomiędzy co najmniej dwoma przedsięwzięciami, powiązań technologicznych, rozumianych jako związek, który powoduje że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość, w postaci jednej spójnej infrastruktury, ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy, nadto wtedy, gdy istnieją inne wspólne cechy, takie jak know how, strategia, kierunek rozwoju, zarządzanie etc.

Oceniając zgromadzony w sprawie materiał Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie projektowana biogazownia oraz planowana do realizacji farma fotowoltaiczna nie mogą być traktowane jako jedno przedsięwzięcie z powodu bliskiego położenia w stosunku do siebie, gdyż brak jest podobieństwa technologicznego, jak i oddziaływań między tymi systemami. Faktem jest, iż oba przedsięwzięcia maja charakter zabudowy przemysłowej i ukierunkowane są na ten sam cel gospodarczy - wytwarzanie energii elektrycznej, ale w procesie uzyskania energii elektrycznej znajduje zastosowanie różna technologia. Farma fotowoltaiczna wytwarza energię elektryczną z promieniowania słonecznego, tymczasem biogazownia wykorzystuje do tego celu proces fermentacji.

W ocenie Kolegium brak powiązania technologicznego pomiędzy oboma inwestycjami powoduje, że nie można ich traktować jako jedno przedsięwzięcie, podlegające łącznej ocenie, w zakresie oddziaływania na środowisko. Wobec tego stanowisko Wójta, odmawiające ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na brak wymaganej decyzji środowiskowej, jest nieprawidłowe z punktu widzenia legalności, a wydana decyzja wymaga uchylenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła A. S. zaskarżając opisaną wyżej decyzję w całości i zarzucając jej :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

a) art. 56 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez pominięcie normy z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, która określa, że zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, lub przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, nawet jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W ocenie Skarżącej planowaną inwestycję należy zakwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do których została zaliczona zabudowa przemysłowa lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha (§ 3 ust. 1 pkt 54 i 54b rozporządzenia środowiskowego)

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, podczas gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania ani nie występuje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a ponadto poprzez nie wskazanie przez organ odwoławczy, jakie okoliczności organ I instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także naruszenie art. 107 § 1 pkt 6) w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak przytoczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego dla wyjaśnienia okoliczności, na jakiej podstawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy SKO do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniosła także o zobowiązanie inwestora do przedstawienia umowy o przyłączenie do sieci i zapewnienie odbioru wyprodukowanej energii elektrycznej pomiędzy inwestorem a operatorem sieci dla wykazania jaką rzeczywiście moc przyłączeniową będzie miała inwestycja.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem wskazać, jakie niewyjaśnione przez organ I instancji okoliczności, mają istotne znaczenie w sprawie i z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 K.p.a. (tj. w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji).

Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. I OSK 740/19 i przywołane tam orzecznictwo, jak też wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 392/19 - dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej przez Sąd decyzji kasatoryjnej SKO stwierdziło, że organ I instancji naruszył przepis art. 61 ust. 1 oraz ust. 3 u.p.z.p. odmawiając ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na brak decyzji środowiskowej, którą uznał za wymagana w przedmiotowej sprawie. W ocenie SKO, na skutek uznania decyzji środowiskowej za konieczną w przedmiotowej sprawie, organ I instancji dopuścił się takiego naruszenia przepisów postępowania, które dla usunięcia zaistniałej wadliwości wymaga ponownego przeprowadzenia całego postępowania. Wniosek Kolegium o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania, był wynikiem dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego tj. art.3 ust.1 pkt. 13 ustawy środowiskowej oraz subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy do normy prawnej wynikającej z przedmiotowego przepisu.

W takim stanie sprawy, rozpoznanie wniesionego sprzeciwu, bez odniesienia się do kwestii prawa materialnego nie jest możliwe, gdyż zarówno prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego jak i prawidłowa subsumpcja stanu faktycznego rzutują bezpośrednio na zakres postępowania koniecznego do przeprowadzenia w sprawie i determinują rozstrzygnięcie w sprawie.

Sąd stwierdza, że stanowisko Kolegium, wyrażone w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe. Mimo bowiem tego, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy wskazał przepisy mające zastosowanie w sprawie, a także odwołał się do prawidłowej wykładni tychże przepisów, wynikającej zarówno z orzeczeń TSUE jak i krajowych sądów administracyjnych, to zastosowanie norm prawa materialnego w przedmiotowej sprawie jest wadliwe. Rzutuje to bezpośrednio na wniosek organu odwoławczego o naruszeniu przepisów postępowania przez organ I instancji.

Osią sporu w przedmiotowej sprawie jest kwestia sumowania przedsięwzięć w celu oceny ich łącznego rzeczywistego oddziaływania na środowisko.

W ocenie organu I instancji, planowane przez inwestora przedsięwzięcie będące przedmiotem niniejszego postępowania oraz przedsięwzięcie realizowane obecnie na tej samej działce (farma fotowoltaiczna) powinny być z mocy art. 3 ust.1 pkt. 13 ustawy środowiskowej w zw. z §3 ust 1 pkt 53 rozporządzenia środowiskowego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postepowania w sprawie, traktowane jako jedno przedsięwzięcie powiązane technologicznie, a w związku z tym konieczne jest dokonanie analizy oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Stanowisko to popiera Skarżąca, uwypuklając w treści wniesionego sprzeciwu argumenty prezentowane przez organ I instancji. W ocenie Kolegium, zastosowanie tych samych norm prawnych w tym samym stanie faktycznym prowadzi do przeciwnego wniosku.

Zgodnie z prawidłowym wywodem Kolegium zawartym w treści zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 3 ust.1 pkt. 13 ustawy środowiskowej przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Powołując się na orzecznictwo NSA, Kolegium podkreśliło, że z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że z punktu widzenia obowiązku przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko pojęcie przedsięwzięcia ma szeroki zakres znaczeniowy, obejmując wszelkie "zamierzenia budowlane lub inne ingerencje w środowisko", polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 713/16). W ocenie Kolegium powyższy przepis ustanawia zasadę jedności przedsięwzięcia z punktu widzenia jego jednostkowych lub skumulowanych skutków środowiskowych, które to rozumienie komentowanej regulacji znajduje potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Trybunał wielokrotnie bowiem wskazywał, że celu dyrektywy w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko "nie wolno omijać poprzez dzielenie przedsięwzięć, a nieuwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, podczas gdy rozpatrywane łącznie mogą wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne" (zob. np. wyrok TS z dnia 10 grudnia 2009 r., C-205/08, Umweltanwalt von Karnten v. Karntner Landesregierung, ECLI:EU:C:2009:767, pkt 53- 54, 58; wyrok TS z dnia 21 marca 2013 r., C-244/12, Salzburger Flughafen GmbH v. Umweltsenat, ECLI:EU:C:2013:203, pkt 37).

SKO podkreśliło, że ustawodawca krajowy za kryterium kwalifikacji jako jedno przedsięwzięcie uznaje istnienie pomiędzy co najmniej dwoma przedsięwzięciami powiązań technologicznych. Z braku definicji ustawowych "powiązań technologicznych" zwykło się przyjmować, że o powiązaniu technologicznym pomiędzy inwestycjami świadczy związek pomiędzy nimi, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy.

W orzecznictwie zgodnie podkreśla się że art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. Jeżeli więc na obszarach ze sobą sąsiadujących mają być realizowane tożsame pod względem rodzaju, a tym samym stosowanej technologii, inwestycje, to obowiązkiem organu jest potraktowanie tych inwestycji jako jedno przedsięwzięcie. W tych okolicznościach skumulowane oddziaływanie na środowisko planowanych w tym samym czasie inwestycji nie może być takie samo jak w przypadku każdego z przedsięwzięć z osobna (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2016 r., II SA/Sz 530/15).

Również tutejszy sąd w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 185/14 opisując powiązanie technologiczne wskazał, że jest to taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą zorganizowaną całość, w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie, o jakim mowa w tym przepisie, dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tę samą technologię, choćby planowanych przez różne podmioty prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się że polski ustawodawca nie określił, że kumulacji podlegają wyłącznie przedsięwzięcia powiązane technologicznie lub nie, skumulowanie dotyczy bowiem oddziaływań na środowisko, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem (zob. wyroki NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1165/17 oraz z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1847/17).

W doktrynie przedmiotu wskazuje się, że należy brać pod uwagę kumulowanie się oddziaływań wydzielonych przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać podzielone w sposób sztuczny przedsięwzięcie, należy przede wszystkim kierować się treścią normatywną definicji ustawowej przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy). Wykładnia pojęcia "przedsięwzięcia" w ramach indywidualnej oceny oddziaływania na środowisko powinna uwzględniać zakres procesu budowanego lub innej ingerencji w środowisko, w skład którego wchodzi konkretne przedsięwzięcie. W sytuacji zatem gdy przedsięwzięcie jako takie, obejmuje różne rodzaje ingerencji w środowisko (w tym takie, które podlegają procedurze oddziaływania na środowisko prowadzonej przez inny rzeczowo organ) koniecznym jest traktowanie całości planowanych prac jako jednego przedsięwzięcia, które powinno zostać poddane procedurze (K. Gruszecki, Ograniczenia prawne w realizacji inwestycji w związku z wyznaczeniem obszarów Natura 2000, ZNSA 2011, nr 2, s. 34-46). Należy bowiem uwzględnić powiązania technologiczne z uwzględnieniem zasady prewencji tj. z uwzględnieniem jego celów, funkcji i zadań. Wąskie bowiem rozumienie, powiązania technologicznego może naruszać zasadę prewencji, gdyż przedsięwzięcia powiązane technologicznie z uwagi na swój cel mogą powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z zasadą prewencji istotne znaczenie ma bowiem zbadanie oddziaływań na środowisko przedsięwzięć planowanych, czyli takich, które dopiero będą realizowane. Badanie oddziaływań skumulowanych dotyczy także oddziaływań potencjalnych i z tego powodu powinno być prowadzone przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zwłaszcza na etapie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. W sprawie CODA, sygn. C-142/07 rozstrzygniętej wyrokiem ETS z 25 lipca 2008 r. w sprawie C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, (LEX nr421757) wydanym w wyniku pytania prejudycjalnego sądu administracyjnego w Madrycie ETS wyraził pogląd, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że cel dyrektywy EIA nie zostanie zrealizowany, a przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdyby - wzięte pod uwagę łącznie - stanowiły przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem ETS, z uwagi na to, że przedsięwzięcia będące przedmiotem kontroli stanowią część większego zamierzenia, to do sądu krajowego należy zbadanie, czy przedsięwzięcia te powinny być traktowane łącznie, biorąc pod uwagę ich bliskie położenie w stosunku do siebie, podobieństwa oraz oddziaływania między nimi. Zakaz "dzielenia przedsięwzięć" oznacza według ETS, że niedopuszczalne jest, aby podział przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadził do tego, że choćby jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknie przeprowadzenia oceny - np. przez to, że znajdzie się poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach. Wykładnia ETS pozwala na stwierdzenie, że niedopuszczalny jest nie tyle sam fakt realizowania przedsięwzięcia odrębnymi etapami, co sytuacja, gdy spowoduje to, że przy rozstrzyganiu, czy poszczególne fragmenty przedsięwzięcia powinny zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, właściwe organy nie wezmą pod uwagę ich skumulowanego oddziaływania (zob. M. Bar. J. Jendrośka, Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie CODA a praktyka ocen oddziaływania na środowisko w Polsce, (w:) B. Rakoczy, M. Pchałek (red.), Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 84). W sprawie C-87/02 (Komisja przeciwko Włochom) wyrażono pogląd, według którego bez względu na metodę obraną przez państwo członkowskie dla ustalenia, czy dane przedsięwzięcie wymaga oceny, czy też nie, tj. wskazania danego przedsięwzięcia w drodze aktu prawnego czy też w wyniku indywidualnego badania przedsięwzięcia, metoda ta nie może zagrażać realizacji celów dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe w rozumieniu dyrektywy, nie zostało wyłączone spod oceny (zob. M. Bar, Aspekty prawne selekcji przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko, (w:) H. Lisicka (red ), Prawo ochrony środowiska. Książka jubileuszowa z okazji 40- lecia pracy naukowej, Wrocław 2008, s. 26-27). Taka wykładnia odpowiada celom dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. 2012. 26. 1- dalej: Dyrektywa środowiskowa).

Przenosząc powyższe rozważania - które Sąd w całości aprobuje i uznaje za własne, a które przedstawione zostały wyraźnie w treści zaskarżonej decyzji - na grunt przedmiotowej sprawy, należy podkreślić, że niezrozumiałym jest wniosek SKO, wywiedziony w przedmiotowej sprawie na gruncie wyżej wskazanych tez doktryny i orzecznictwa TSUE oraz krajowych sądów administracyjnych, że projektowana biogazownia oraz realizowana na tej samej nieruchomości farma fotowoltaiczna – mimo, że obie inwestycje należą do inwestycji przemysłowych, realizowane są w bliskiej odległości, na tej samej nieruchomości, z wykorzystaniem tego samego dojazdu, stanowiące inwestycje podobnego rodzaju tj. wykorzystujące odnawialne źródła energii do produkcji energii elektrycznej, a przede wszystkim zorientowane na osiągnięcie wspólnego celu gospodarczego, jakim niewątpliwie w obu przypadkach jest produkcja energii elektrycznej, nie podlegają łącznej ocenie, co do ich potencjalnego skumulowanego oddziaływania na środowisko, z tego tylko względu, że inwestycje te do osiągnięcia tego samego celu gospodarczego wykorzystują inne procesy technologiczne tj. fermentację oraz promieniowanie słoneczne, pomiędzy którymi to procesami nie ma podobieństwa.

Wniosek ten jest wadliwy, gdyż wynika z zawężenia pojęcia "powiązania technologicznego" do zaledwie jednej z wielu przesłanek, w oparciu o które identyfikuje się powiązanie technologiczne pomiędzy przedsięwzięciami, gdy tymczasem z zaprezentowanych wyżej tez doktryny i judykatury wynika nakaz traktowania tego pojęcia szeroko, nie jedynie w sensie samej tożsamości wykorzystywanych procesów technologicznych, czy też samego powiązania pomiędzy poszczególnymi zakładami, ale przez pryzmat powiązanego, łącznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w nawiązaniu do szerokiego znaczenia "przedsięwzięcia".

Nawiązując do wyżej wskazanych orzeczeń opisujących sposoby definiowania "powiązań technologicznych" zauważyć, że o ile wykorzystywanie tej samej technologii uznane zostało powszechnie za przesłankę przesądzającą o istnieniu powiązania technologicznego pomiędzy przedsięwzięciami, to nie sposób uznać, że tożsamość technologii jest warunkiem, w braku spełnienia którego przedsięwzięcia prowadzone do wspólnego celu gospodarczego, realizowane przez ten sam podmiot, w tym sam obszarze środowiska – nie spełniają warunków dla łącznej oceny ich oddziaływania na środowisko. Definicja ustawowa mówi bowiem o powiązaniu technologicznym tj. pojęciu znacznie szerszym aniżeli tożsamość stosowanej technologii.

Kolegium, formułując wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji straciło również z pola widzenia fakt, że wspólny cel gospodarczy, jaki niewątpliwie występuje w przedmiotowej sprawie, jest jednym z identyfikatorów powiązania technologicznego różnych inwestycji, przy czym nie muszą to być nawet inwestycje prowadzone przez tego samego inwestora. Tym bardziej zatem tożsamy cel gospodarczy przedsięwzięcia tego samego inwestora świadczył będzie o istnieniu powiązania technologicznego pomiędzy poszczególnymi etapami inwestycji prowadzącej do wspólnego celu – w tym przypadku do zwiększenia mocy wytwórczej w zakresie produkcji energii elektrycznej.

W ocenie Sądu, niedocenie przez organ odwoławczy faktu, że budowana aktualnie farma fotowoltaiczna oraz mająca ewentualnie powstać biogazownia rolnicza będą realizowały ten sam cel gospodarczy, prowadzi do zaakceptowania sposobu działania opisywanego w doktrynie i orzecznictwie jako salami – sliding czyli rozczłonkowanie większej inwestycji na etapy i części, w efekcie czego łączne przedsięwzięcie uniknie oceny oddziaływania na środowisko, której musiałoby zostać poddane, gdyby było realizowane jako jedna całość.

Dla zidentyfikowania opisanej procedury, co należy wyraźnie podkreślić, nie ma znaczenia w ocenie Sądu subiektywny stosunek Inwestora do planowanych etapów inwestycji tj. nie podlega badaniu czy Inwestor działa w celu uniknięcia nakazów prawa czy też ma ważne uzasadnienie dla etapowej realizacji swojego zamierzania inwestycyjnego. Istotą jest bowiem obiektywne łączne oddziaływanie całej inwestycji na środowisko. To z perspektywy tego dobra chronionego, z uwzględnieniem zasady prewencji, winno być oceniane przedmiotowe przedsięwzięcie.

Szeroki zakres badania oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, z zachowaniem zasady prewencji wynika nie tylko z wymienionych wyżej przepisów prawa krajowego ale z samej Dyrektywy środowiskowej, będącej pierwowzorem ustawodawstwa państw członkowskich, a także z licznych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości, w których podkreśla się, że bez względu na metodę obraną przez państwa członkowskie dla ustalenia czy dane przedsięwzięcie wymaga oceny czy też nie, obrana metoda nie może zagrażać realizacji celów Dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe nie zostało wyłączone spod oceny (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 10 czerwca 2004 roku C- 87/02, w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich vs. Republika Włoska).

Odpowiedzialność za poprawne wdrożenie Dyrektywy środowiskowej do prawa krajowego spoczywa na państwie członkowskim – w wyroku z 21 marca 2013r. C-244/12 w sprawie Salzburger Flughafen GmbH v. Umweltsenat, pkt 2 sentencji Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że w sytuacji gdy państwo członkowskie ustali progi niezgodne ze zobowiązaniami określonymi w przepisach dyrektywy, przepisy dyrektywy wywierają skutek bezpośredni, który oznacza że właściwe władze krajowe muszą zapewnić aby zbadano czy należy obawiać się że dane przedsięwzięcia wywrą istotne skutki dla środowiska, a jeśli tak, to owe władze muszą zapewnić aby skutki te zostały następnie poddane ocenie. Tym samym niewątpliwym jest, że przepisy ustawy krajowej, w tym również sporne w sprawie zapisy o przedsięwzięciach powiązanych technologicznie, każdy organ administracji krajowej oraz każdy sąd krajowy ma obowiązek interpretować zgodnie z celami Dyrektywy środowiskowej, będącej pierwowzorem regulacji krajowych.

Dlatego, w cenie Sądu, jako nieprawidłowe należy ocenić stanowisko SKO zajęte w przedmiotowej sprawie, zgodnie z którym z uwagi na wąskie rozumienie wynikającej z prawa krajowego, przesłanki powiązania technologicznego, warunkującej ocenę skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, inwestycje zlokalizowane na tym samym obszarze i realizujące ten sam cel gospodarczy unikają oceny w zakresie skumulowanego oddziaływania na środowisko, tylko z tego względu, że do realizacji wspólnego celu gospodarczego wykorzystują inne metody. Po pierwsze nie tak jest wykładana przesłanka powiązania technologicznego w orzecznictwie krajowym - tj. nie wyłącznie poprzez tożsamość stosowanej technologii, a poprzez związek istniejący pomiędzy różnymi inwestycjami w połączeniu z szerokim znaczeniem terminu "przedsięwzięcie" - które intensywnie nawiązuje do celów Dyrektywy środowiskowej. Po drugie celem Dyrektywy jest jak najszersze i prewencyjne badanie potencjalnego oddziaływania inwestycji na środowisko, ze szczególnym uwzględnieniem skumulowanego oddziaływania na środowisko przedsięwzięć realizowanych etapami.

Tym samym, w ocenie Sądu, przedstawione przez organ odwoławczy wnioskowanie jest sprzeczne z przedstawioną przez ten organ prawidłową wykładnią powołanych przepisów prawa materialnego. W efekcie przepisy te zastosowanie zostały nieprawidłowo, co miało bezpośredni wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z tym, w ocenie Sądu, wniesiony sprzeciw jest zasadny, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpatrzy ponownie sprawę z uwzględnieniem naprowadzonych wyżej okoliczności tj. tego że tożsamość technologii stosowanej w dwóch przedsięwzięciach świadczy o powiązaniu technologicznym tychże przedsięwzięć, nie jest jednak warunkiem sine qua non powiązania technologicznego. O powiazaniu technologicznym świadczy bowiem wspólny cel gospodarczy dwóch przedsięwzięć, niezależnie od tego, czy do realizacji owego wspólnego celu wykosztują one tożsame technologie i źródła surowców.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 a § 2 P.p.s.a., Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 20 września 2024 r. nr SKO.415.92.2024

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł.