Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 460/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., znak: [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie .... z dnia ...i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wskazaną decyzją organ I instancji przyznał K. D. usługi opiekuńcze przez 5 dni roboczych w wymiarze po 3 godziny dziennie łącznie z sobotami, niedzielami i świętami na okres od 26 stycznia do 31 marca 2015r. Organ stwierdził jednocześnie, że usługi są częściowo odpłatne i wynoszą 30 % pełnego kosztu usługi (10 zł) tj. 3 zł.

Organ ustalił, że K. D. jest osobą samotnie gospodarującą, a jej dochód wynosi ... zł. Wprawdzie wnosiła ona o przyznanie jej usług w wymiarze 5 godzin dziennie, ale organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie wykorzystuje w pełni przyznanych usług, swoją postawą uniemożliwia świadczenie usług i utrudnia współpracę opiekunom.

Zdaniem organu I instancji usługi w wymiarze 3 godzin dziennie pozwolą zaspokoić niezbędne potrzeby życiowe strony, gdyż jej stan zdrowia pozwala na częściowe zaspokojenie ich we własnym zakresie, poza tym strona posiada rodzinę, która również może świadczyć pomoc.

W odwołaniu od tej decyzji K. D. wskazała, że z przedłożonego przez nią zaświadczenia lekarskiego wynikało zalecenie 5 godzin opieki dziennie wraz z sobotami i niedzielami. Wyjaśniła, że ma 76 lat i jest osobą schorowaną: leczy się u kardiologa (jest po 2 zawałach), neurologa (udar niedokrwienny), endokrynologa (niedoczynność tarczycy), cierpi na osteoporozę, przebyła 2 operacje gastrologiczne, 5 operacji kolan, leczy się także u diabetologa, nefrologa i urologa. Z tego względu jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji, dlatego powinna mieć przyznane usługi w większym wymiarze. Podniosła, że nie utrudnia współpracy z opiekunami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... uwzględniło zarzuty odwołania i wskazaną na wstępie decyzją uchyliło – na podstawie art. 138 § 2 kpa - decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium stwierdziło naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1, 80, 68 § 1 kpa, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Kolegium wskazało, że z zaświadczenia lekarskiego z dnia 19 stycznia 2015r. wynika, że K. D. jest przewlekle chora, niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga codziennej pomocy w wymiarze 5 godzin. W wywiadzie środowiskowym z dnia 23 stycznia 2015r. wskazano, że jest poważnie chora, a jej schorzenia mają charakter przewlekły i postępujący, choroby utrudniają jej poruszanie się i codzienne funkcjonowanie. Po domu przemieszcza się za pomocą chodzika, a na dworze korzysta z wózka inwalidzkiego i dlatego potrzebuje pomocy. Wymaga wsparcia w prowadzeniu gospodarstwa domowego, załatwianiu spraw urzędowych i w procesie leczenia.

Organ I instancji nie odniósł się do tych okoliczności, a w uzasadnieniu nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności świadczących o tym, że wnioskodawczyni nie wykorzystywała przyznanych jej wcześniej w wymiarze 5 godzin dziennie usług ani że utrudniała współpracę z opiekunami. Organ nie ustalił również, którzy członkowie jej rodziny mogliby ewentualnie świadczyć dla niej pomoc.

Wprawdzie w wywiadzie środowiskowym wskazano, że wnioskodawczyni ma pretensje do fundacji "E." i jej pracowników, z którymi wchodzi ona w konflikty, co wymaga częstej zmiany opiekunek, jednak brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących, że za tę sytuację ponosi winę wyłącznie wnioskodawczyni, co usprawiedliwiałoby ewentualnie ograniczenie przyznanych jej usług. Organ powinien więc przeanalizować przedstawione przez nią dokumenty i oświadczenia w tym zakresie, a w miarę potrzeby przesłuchać świadków.

W dniu 24 czerwca 2015r. (data wpływu) K. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie obszerną skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego ....

Skarżąca podzieliła w pełni stanowisko Kolegium o wadliwości decyzji organu I instancji, przytaczając szereg okoliczności wskazujących na to, że wymaga ona opieki w większym, niż przyznany, wymiarze oraz świadczone przez profesjonalne i życzliwe jej osoby. Zarzuciła organowi I instancji dowolność rozstrzygnięcia i bezpodstawne przyjęcie, że to skarżąca swoim zachowaniem utrudnia prawidłowe wykonywanie usług. Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ... zarzuciła natomiast wyłącznie "brak zdecydowanego cięcia słownego".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ... był art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis ten ma zastosowanie również w sytuacji naruszenia przepisów postępowania, których na etapie postępowania odwoławczego nie da się usunąć.

Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ....nie stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nie uzasadnił przekonywująco swojego rozstrzygnięcia, z czym skarżąca się zgadza, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa.

Kolegium słusznie przy tym uznało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – dotyczy bowiem istoty żądania tj. przyznania skarżącej usług w większym wymiarze.

Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... stwierdziło, że skoro przyczyną ograniczenia wymiaru świadczeń do 3 godzin dziennie (skarżąca dotychczas korzystała z usług opiekuńczych w wymiarze 5 godzin dziennie na podstawie decyzji z dnia .....), pomimo wyraźnego lekarskiego zalecenia 5 godzin dziennie (co jest bezsporne, załącznik do k. 37 akt admin.) - była negatywna postawa skarżącej względem opiekunów, co w konsekwencji utrudniało wykonywanie tych usług w przyznanym 5 godzinnym zakresie, to okoliczność ta powinna być jednoznacznie udowodniona. Słusznie Kolegium uznało, że wymaga to przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i odniesienia się nie tylko do dokumentów i oświadczeń skarżącej, ale również przesłuchania świadków z jej udziałem (art. 79 § 1 i 2 kpa), a czynności tych – wbrew zarzutom skargi – nie mógł dokonać samodzielnie organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji jest uprawniony natomiast wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 82).

Ma to szczególne znaczenie w sprawach dotyczących tzw. decyzji uznaniowych (a taką jest decyzja w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm.) kiedy ustawodawca pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uzna on za najbardziej właściwe w zależności od okoliczności sprawy. W takich sprawach szczególnie ważne jest więc uzasadnienie rozstrzygnięcia, z którego – zgodnie z art. 107 § 3 kpa – powinno wynikać, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz którym dowodom i z jakich przyczyn odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W sprawach dotyczących decyzji uznaniowych jest więc bardzo istotne, by postępowanie wyjaśniające było przeprowadzone szczegółowo i wszechstronnie już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, skoro zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest samodzielny w rozstrzyganiu sprawy - może więc również w pełni kontrolować decyzję organu I instancji co do sposobu korzystania z uznania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 1994r., III SA 1496/93; NSA z dnia 16 listopada 1995r. SA/Po 1090/95).

W świetle powyższego zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego ..., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa należy uznać za prawidłową, gdyż decyzja organu I instancji nie została należycie uzasadniona ani poparta zgromadzonym materiałem dowodowym, co stanowi naruszenie art. 7, 77 §1 i 107 § 3 kpa., a jednocześnie do wyjaśnienia zostały okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. na wymiar usług opiekuńczych dla skarżącej.

Ubocznie należy wskazać, że organ I instancji – na skutek zaskarżonej decyzji - wydał w dniu 1 czerwca 2015r. kolejną decyzję, którą skarżąca ma prawo kwestionować w odrębnym postępowaniu.

Z tych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a..