Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 114/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 190 poz 1 art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania  odpadów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w G. na zarządzenie pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia 27 grudnia 2023 r. nr WI.7023.1.271.2023.KKa w przedmiocie zaprzestania przyjmowania odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W okresie 12 października 2023 r. – 12 grudnia 2023 r. inspektorzy Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku, (dalej jako: PWIOŚ, Inspekcja, organ), przeprowadzili kontrolę planowaną w zakładzie P. Sp. z o.o., działającego pod adresem ul. [...] (dalej jako: P. r, Spółka).

Rozpoczęcie kontroli nastąpiło w dniu 12 października 2023 r., a zakończenie i podpisanie protokołu kontroli o nr WIOŚ-BL nr 366/2023 w dniu 12 grudnia 2023 r. Inspektorzy PWIOŚ zajmowali się sprawdzeniem przestrzegania przepisów w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów z uwzględnieniem "Planu Inspekcji Transgranicznego Przemieszczania Odpadów", kontrolą prawidłowości realizacji międzynarodowego przemieszczania odpadów, w tym niebezpiecznych, w szczególności poprzez kontrolę instalacji wytwarzających lub przetwarzających te odpady, a także kontrolą zawartości siarki w ciężkim oleju opałowym stosowanym w instalacjach energetycznego spalania paliw. Podczas kontroli organ stwierdził nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska tj. przestrzegania przepisów art. 18 ust. 1 rozporządzenia (WE) 1013/2006 poprzez błędne wskazanie odbiorcy w polu 7 załącznika VII (informacja dołączona do przemieszczania odpadów).

W dniu 27 grudnia 2023 r. PWIOŚ, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 824, dalej jako: u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli udokumentowanych protokołem, wydał zarządzenie pokontrolne nr WI.7023.1.271.2023.KKa.

W pkt 1 zarządzenia pokontrolnego PWIOŚ zobowiązał spółkę do zaprzestania przyjmowania odpadów wbrew przepisom Rozporządzenia WE 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE. Z 2006 r. Nr 190, str. 1 z późn. zm.) (dalej: Rozporządzenie 1013/2006). Termin realizacji określono jako: "działalność ciągła". Organ wyznaczył również termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 29 stycznia 2023 r.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wskazano, że w trakcie kontroli ustalono, iż P. Sp. z o.o. w G. przyjęła odpady wbrew przepisom rozporządzenia WE 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Podmiot w 2023 r. przyjął odpady z listy zielonej konwencji bazylejskiej (ujętych w załączniku III do rozporządzenia WE 1013/2006). W trakcie kontroli analizie poddano dokumentację dot. międzynarodowego przemieszczania odpadów, w wyniku czego stwierdzono naruszenie art. 18 ust. 1 rozporządzenia WE 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, zgodnie z którym dla ułatwienia śledzenia przemieszczania takich odpadów osoba podlegająca jurysdykcji państwa wysyłki, która organizuje przemieszczanie, zobowiązana jest zapewnić, by do przemieszczenia dołączony był dokument określony w załączniku VII. Zgodnie z załącznikami VII z dnia 07.04.2023 r., 29.05.2023 r., 05.07.2023 r., 12.07.2023 r., 19.07.2023 r., 24.07.2023 r., 17.07.2023 r., w polu nr 7 jako odbiorcę wskazano P. Sp. z o.o., ul. [...], podczas gdy przyjęcie odpadów w polu nr 14 zostało potwierdzone przez P. Sp. z o.o., ul. [...]

W związku z powyższym organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 14 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 190, str. 1 z późn. zm.) przez odbiorcę odpadów rozumie się każdą osobę lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia.

Nie zgadzając się z zarządzeniem pokontrolnym Spółka, reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie:

1. Art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez:

a) jego błędne zastosowanie i wydanie Zarządzenia w sytuacji, gdy brak było po stronie spółki jakichkolwiek naruszeń, a w szczególności naruszeń, o których mowa w Rozporządzeniu 1013/2006;

b) jego błędną wykładnię i uznanie, że zasadnym jest w sprawie wydawanie Zarządzenia w sytuacji, gdy obowiązek, który jest sygnalizowany przez Organ stanowi jedynie przypomnieniem obowiązków wynikających z treści powszechnie obowiązujących przepisów prawa;

c) jego błędne zastosowanie i wydanie Zarządzenia, podczas gdy prawidłowo zinterpretowane ustalenia kontroli prowadzą do wniosku, że do przyjmowania przez Spółkę odpadów wbrew przepisom Rozporządzenia 1013/2006 w rzeczywistości nie doszło.

2. Art. 18 ust. 1 lit. a i b Rozporządzenia 1013/2006 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie w ramach kontroli, że doszło do naruszenia przedmiotowej normy w sytuacji, gdy Spółka nie jest podmiotem organizującym przemieszczenie odpadów, przez co nie jest objęta dyspozycją tego przepisu;

3. Art. 9 kpa w zw. z art. 18 ust. 1 lit. a i b Rozporządzenia 1013/2006 poprzez niewskazanie jednostki redakcyjnej przepisu, który według Organu został przez Spółkę naruszony, co stanowi naruszenie zasady, zgodnie z którą Organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych towarzyszących sprawie.

Na tej podstawie skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zarządzenia pokontrolnego z dnia 27 grudnia 2023 r. wobec naruszenia prawa materialnego oraz braku potwierdzenia w ustaleniach kontrolnych.

W uzasadnieniu naruszenia przepisów art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. skarżąca spółka podniosła, że przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. Celem bowiem zarządzenia, jest usunięcie zaistniałych konkretnych naruszeń. Pomijając fakt, że Spółka kwestionuje prawidłowość ustaleń organu w zakresie wystąpienia naruszeń, to organ powinien odnosić się do konkretnych naruszeń, które w ramach kontroli stwierdził oraz wskazać, na czym takowe naruszenie polegało. W przedmiotowym stanie faktycznym PWIOŚ posłużył się jednak tylko ogólnym sformułowaniem, któremu w żaden sposób nie można nadać waloru konkretności. Brak tej konkretyzacji świadczy o wydaniu zarządzenia pokontrolnego z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.

Ponadto wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ nie odniósł się do usunięcia naruszeń, a wbrew treści przepisów sformułował bliżej nieskonkretyzowany nakaz przestrzegania przepisów, nie wskazując nawet, które konkretnie przepisy ma na myśli. Wskazano także, że intencja (jak można przypuszczać, biorąc pod uwagę lakoniczną treść aktu) Organu jest taka, aby przypomnieć Spółce o obowiązku przestrzegania przepisów, które mają charakter powszechnie obowiązujący i do przestrzegania których Spółka tak, czy inaczej jest zobowiązana.

Co do naruszenia pozostałych przepisów spółka podniosła, że podstawą dla wydania Zarządzenia były poczynione przez Organ w trakcie kontroli ustalenia, w których Organ stwierdził, że doszło po stronie spółki do naruszenia art. 18 ust. 1 Rozporządzenia 1013/2006 (co istotne przepis ten posiada dwie jednostki redakcyjne, tj. lit. a i b, a Organ nie wskazał, której części zidentyfikowane naruszenie dotyczy co stanowi, w ocenie Spółki, naruszenie zasady informowania stron, o której mowa w art. 9 kpa).

Podkreślono, że powyższy przepis w żaden sposób nie odnosi się do powinności Spółki w ramach procedury nabycia odpadów z zagranicy. Ust. 1 lit. a skierowany jest do podmiotu podlegającego jurysdykcji państwa wysyłki, który organizuje przemieszczenie, którym w żadnym wypadku strona skarżąca w niniejszej sprawie nie była. Spółka w ramach procedury nabycia pełniła jedynie rolę odbiorcy odpadów, a podmiotem organizującym przemieszczenie jest podmiot zagraniczny, dokonujący sprzedaży. Ust. 1 lit. b cytowanego przepisu odnosił się natomiast do obowiązku wyposażenia każdego zagranicznego transportu w dodatkowy dokument "załącznik VII", który ma być podpisany przez osobę organizującą przemieszczenie, prowadzącego instalację odzysku oraz przez odbiorcę po otrzymaniu odpadów. Istotnym jest zatem zaakcentowanie dwóch wniosków, które klarują się podczas analizy tego przepisu. Po pierwsze nie zawiera on dyrektyw co do sposobu wypełniania Załącznika VII. Co więcej, sposób sformułowania przepisu implikuje, że podmiotem, który dokonuje uzupełnienia danych dokumentu jest osoba organizująca przemieszczenie, którą (jak już podkreślono powyżej) nie była w ramach niniejszego stanu faktycznego Spółka. Po drugie natomiast cytowana norma nakazuje, aby Załącznik VII został podpisany przez osobę prowadzącą instalację odzysku i przez odbiorcę, którym w tym przypadku był ten sam podmiot - spółka P. sp. z o.o. Powyższa okoliczność została spełniona, albowiem na Załączniku VII podpisał się upoważniony pracownik odpowiedzialny za przyjęcie surowca, działający w imieniu odbiorcy, tj. skarżącego.

W świetle zaprezentowanej powyżej argumentacji – zdaniem spółki – nie doszło do naruszeń wskazanych w treści zarządzenia pokontrolnego, zaś procedura przyjmowania odpadów wdrożona w Spółce funkcjonuje prawidłowo, w zgodzie z obowiązującym prawodawstwem. Sam fakt, że w polu nr 7 dokumentu została omyłkowo wskazana przez podmiot dokonujący jego wypełnienia inna spółka, tj. spółka będąca faktycznie nabywcą odpadu, nie stanowi naruszenia prawa w żadnej formie, a już na pewno nie stanowi naruszenia art. 18 ust. 1 Rozporządzenia 1013/2006, które stara się przypisać skarżącej Organ. Zdaniem spółki PWIOŚ całkowicie pominął istniejące w Spółce procedury, a także zawarte umowy, jak również nie dokonał przesłuchania świadków w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę PWIOŚ stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wskazał, że podczas kontroli przedsiębiorstwa w prawidłowy sposób zebrano materiał dowodowy i dokonano jego analizy, co skutkowało stwierdzeniem nieprawidłowości w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. W ramach działań pokontrolnych wydano zarządzenia, których forma, zakres i treść odpowiadają wymaganiom prawa.

Podkreślono, że jak wynika z art. 18 ust. 1 Rozporządzenia 1013/2006 w przypadku odpadów określonych w art. 3 ust. 2 i 4, które mają zostać przesłane, należy dopełnić odpowiednich wymogów proceduralnych Zgodnie z informacją dołączoną do ww. transportów odpadów tj. załącznikiem VII, instalacją odzysku odbierającą odpady wskazaną w dokumentach jest spółka P. Sp. z o.o., we W., a zatem odpady z tych transportów nie powinny trafić do instalacji odzysku prowadzonej przez podmiot kontrolowany w m. G. Powyższe oznacza, iż dokumentacja w postaci rzeczonych załączników jest niezgodna z przepisami Rozporządzenia 1013/2006, ponieważ dokumenty dołączone do przemieszczanych odpadów pozostawały w sprzeczności z rzeczywistym stanem faktycznym. W toku kontroli ustalono, iż do siedziby spółki P. Sp. z o.o., w okresie od października 2022 r. do września 2023 r. dotarły 234 transporty odpadów z części I załącznika III do Rozporządzenia 1013/2006. Zgodnie z ww. przepisami do każdego transportu Strona zobowiązana była dołączyć informacje do przemieszczanych odpadów zgodnie z art. 3 ust. 2 i 4 Rozporządzenia 1013/2006. W związku z faktem, że wyniki kontroli wykazały powyżej opisane nieprawidłowości, to w ocenie Organu, kontrolowany P. Sp. z o.o. naruszył przepisy Rozporządzenia, bowiem z powodu nieprawidłowej dokumentacji nie powinien był przyjąć odpadów na swoją instalację. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. d Rozporządzenia 1013/2006 ustawodawca ustalił definicję nielegalnego przemieszczania odpadów, za które uważa się przemieszczanie odpadów, które jest niezgodne z dokumentem zgłoszeniowym lub dokumentem przesyłania. Jako, że informacja dołączona do transportów odpadów w 8 zakwestionowanych przypadkach nie była zgodna ze stanem faktycznym, należało uznać, że transporty odbyły w sposób niezgodny z przepisami określonymi w Rozporządzeniu 1013/2006.

Organ podkreślił także, że niecelowo mogło dojść do tego typu naruszeń, jednakże nie można ich traktować, jako omyłek pisarskich niestanowiącej naruszenia przepisów. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Strony, która bagatelizuje obowiązujące przepisy, w szczególności, że ustawodawca jednoznacznie wskazał jakie informacje powinien zawierać Załącznik VII do Rozporządzenia 1013/2006. Ponadto ustawodawca zaznaczył, iż są one istotne, bowiem ułatwiają śledzenie przemieszczania odpadów. W ocenie Organu, Strona wiedziała o błędach w niezbędnej i istotnej do przemieszczania odpadów dokumentacji i przed przyjęciem kolejnego transportu odpadów do instalacji odzysku w miejscowości G. nie powzięła żadnych środków naprawczych w celu wyeliminowania ich w przyszłości. Odpady na podstawie nieprawidłowych dokumentów docierały do siedziby spółki w G. przez okres od kwietnia do lipca 2023 r. Z dokumentów przesyłania jasno wynikało, iż odpady miała przyjąć instalacja odzysku we W., podczas gdy faktycznie trafiły one do instalacji odzysku w m. G. Zatem w tych okolicznościach spółka mająca siedzibę w G. powinna odmówić przyjęcia takiej przesyłki lub podjąć działania w celu wyeliminowania naruszenia. Stanowisko prezentowane przez Stronę, iż naruszenia nie miały wpływu na zgodną z umową realizację transportu odpadów wskazuje, iż w ocenie Skarżącego znaczenie mają wyłącznie jego umowy cywilnoprawne a konieczność realizacji obowiązków wynikających z przepisów jest okolicznością drugorzędną.

Końcowo organ wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. i zasadnym było wydanie w sprawie Zarządzenia w sytuacji, gdy obowiązkiem który jest sygnalizowany przez Organ stanowi jedynie przypomnienie obowiązków wynikających z treści powszechnie obowiązujących przepisów prawa tj. ma charakter sygnalizacyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie zaś do art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty z zakresu administracji publicznej.

Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 824, dalej: u.i.o.ś.), wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 u.i.o.ś.). Skoro przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie zaś do art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W kontekście zatem powołanego art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd kontrolując zgodność z prawem rozważanego zarządzenia powinien ocenić, czy ustalenia zawarte w jego uzasadnieniu oraz w protokole kontroli wskazują na zaistnienie naruszeń prawa wymienionych w zarządzeniu pokontrolnym, a kwestionowanych przez skarżącego.

Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., skarżący może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Konsekwencją niestosowania przepisów k.p.a. jest to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 914/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie z tego typu naruszeniami nie mamy do czynienia. Ponadto z uwagi na niestosowanie przepisów k.p.a. nie mogło dojść również do ich naruszenia, a zatem podniesione zarzuty w tym zakresie są niezasadne.

W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.i.ś. jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, iż nałożony na skarżącą spółkę kwestionowanym skargą pkt 1 zarządzenia pokontrolnego z dnia 27 grudnia 2023 r. obowiązek zaprzestania przyjmowania odpadów wbrew przepisom Rozporządzenia WE 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U.UE. z 2006 r. nr 190, str. 1 z późn. zm.), odpowiada prawu.

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, a w zasadzie niezakwestionowanych przez spółkę i udokumentowanych protokołem kontroli z dnia 12 grudnia 2023 r., nr WIOŚ-BL nr 366/2023 wynika bezspornie, że skarżąca spółka od października 2022 r. do września 2023 r. przyjęła następujące rodzaje i ilości odpadów pochodzące zza granicy:

- kod odpadu 15 01 03 - Opakowania z drewna (wg. katalogu odpadów)/B3050 - odpady nieprzerobionego korka i drewna: - kawałki i odpady drewna, luzem i w klockach, brykiety, granulki lub podobne formy - odpady korka, korek kruszony, granulowany lub mielony (wg. Konwencji Bazylejskiej) - w ilości 3448,148 Mg, tj. 232 transporty odpadów;

- kod odpadu 19 12 07 - Drewno inne niż wymienione w 19 12 06 (wg. katalogu odpadów)/ B3050 - odpady nieprzerobionego korka i drewna: - kawałki i odpady drewna, luzem i w klockach, brykiety, granulki lub podobne formy - odpady korka, korek kruszony, granulowany lub mielony (wg. Konwencji Bazylejskiej) - w ilości 38,32 Mg, tj. 2 transporty odpadów.

W toku kontroli stwierdzono, iż do każdego z powyższych transportów sporządzono załączniki VII -"informacja dołączona do przemieszczanych odpadów zgodnie z art. 3 ust. 2 i 4", o których mowa w art. 18 Rozporządzenia 1013/2006. W ramach analizy przedstawionych dokumentów stwierdzono, że w przypadku 8 poniżej wskazanych transportów, wykonanych w okresie od kwietnia do lipca 2023r. przyjęto następujące rodzaje i ilości odpadów: 07.04.2023 r. - 17,42 Mg, 15 01 03 / B3050; 07.04.2023 r. - 17,78 Mg, 15 01 03 / B3050; 29.05.2023 r. - 16,94 Mg, 15 01 03 / B3050; 05.07.2023 r.-18,26 Mg, 15 01 03 / B3050; 12.07.2023 r. - 14,64 Mg, 15 01 03 / B3050; 19.07.2023 r.-17,54 Mg, 15 01 03 / B3050; 24.07.2023 r. - 16,44 Mg, 15 01 03 / B3050; 27.07.2023 r. - 16,07 Mg, 15 01 03 / B3050.

Analiza powyższej dokumentacji wskazywała, iż informacje, których zadaniem było ułatwianie śledzenia przemieszczania odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 2 i 4 Rozporządzenia 1013/2006, zawarte w przedmiotowych załącznikach nie odpowiadały faktom stwierdzonym podczas kontroli. W powyższych dokumentach, w polu nr 7 jako "Instalację Odzysku", do której kierowany był transport została wskazana firma P. Sp. z o.o., ul. [...]. Natomiast z zapisu w polu 14, w którym podmiotem odbierającym powinna być Instalacja Odzysku lub Laboratorium, potwierdzające otrzymanie przesyłki (odpadów), był kontrolowany tj. P. Sp. z o.o., ul. [...]. To zdaniem organu prowadziło do naruszenia art. 18 ust. 1 Rozporządzenia 1013/2006 r.

Bezsporne przy tym jest w sprawie to, że P. Sp. z o.o. we W. ma podpisane umowy z zagranicznymi dostawcami o współpracy w zakresie sprzedaży odpadów drzewnych objętych przepisami Rozporządzenia 1013/2006, gdzie jest kupującym, zaś spółka P. Sp. z o.o. w G. jest nabywcą końcowym oraz prowadzącym instalację odzysku odpadów drzewnych (k. 34-38 akt admin.). Ponadto z umów sprzedaży (przykładowa z 2 stycznia 2023 r. k. 40-42 akt admin.) wynika, że P. Sp. z o.o. we W. jest kupującym od spółki litewskiej, zaś P. Sp. z o.o. w G. jest odbiorcą. Zgodnie z art. 6 ust. 4 tej umowy kupujący w relacji do Sprzedającego występuje jako pośrednik w obrocie odpadami nieobejmujący odpadów w fizyczne posiadanie. Okoliczności te nie są kwestionowane przez skarżącą spółkę, która na str. 5 skargi (ostatni akapit) wprost wskazała, że załącznik VII został podpisany przez osobę prowadzącą instalację odzysku i przez odbiorę, którym w tym przypadku był ten sam podmiot – spółka P. sp. z o.o.

Ponadto spółka złożyła wyjaśnienia do protokołu kontroli (k.12 v akt admin.), iż wskazane w pkt 2 protokołu kontroli naruszenia w postaci błędnego wskazania odbiorcy w polu 7 załącznika VII wynikały z błędu nadawcy, który zamiast wskazania prowadzącego instalację do przetwarzania odpadów tj. P. Sp. z o.o. z siedzibą w G., wpisywał w pole nr 7 załącznika VII P. Sp. z o.o. z siedzibą we W., z którym miał podpisaną umowę. Wszystkie umowy z dostawcami odpadów wskazują P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. jako organizatora przemieszczania, a P. Sp. z o.o z siedzibą w G. jako odbiorcę odpadów prowadzącego instalację odzysku. Zdaniem Strony powyższe naruszenia nie miały wpływu (na zgodną z umową i obowiązującymi przepisami) na realizację przez uczestników procesu obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami, a błąd co do oznaczenia stron należy traktować jako omyłkę pisarską niestanowiącą naruszenia przepisów.

Mając na uwadze powyższe, wskazać na wstępie należy, że powołane wyżej Rozporządzenie nr 1013/2006, co wynika z treści art. 1 ust. 1, określa procedury i systemy kontroli w zakresie przemieszczania odpadów, w zależności od pochodzenia, przeznaczenia i trasy przemieszczania odpadów, rodzaju przesyłanych odpadów oraz przewidzianego trybu postępowania z odpadami w miejscu przeznaczenia. Zgodnie z art. 2 i 3 rozporządzenia nr 1013/2006 przemieszczanie odpadów pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, na terytorium Wspólnoty lub przez państwa trzecie, przywożonych na terytorium Wspólnoty z państw trzecich, wywożonych ze Wspólnoty do państw trzecich i przewożonych w ramach tranzytu przez terytorium Wspólnoty, na trasie z oraz do państw trzecich może odbywać się tylko na warunkach określonych w tym rozporządzeniu. W zależności od rodzaju przemieszczanych odpadów ich przewóz może być wykonywany na podstawie załącznika VII do rozporządzenia nr 1013/2006, jeżeli znajdują się one na tzw. zielonej liście (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), albo dopiero po uzyskaniu odpowiednich dokumentów niezbędnych do dokonania przewozu danych odpadów.

Wykonaniem powyższego rozporządzenia na gruncie prawa krajowego jest ustawa z dnia 27 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1792). Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawa określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1) oraz kary pieniężne za naruszanie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Ustawa ta jest w istocie aktem prawnym o charakterze wykonawczym w stosunku do bezpośrednio stosowanych przepisów europejskich - rozporządzenia nr 1013/2006 oraz przepisów, do których się ono odwołuje. Skutkiem powyższego jest obowiązek każdorazowej interpretacji przepisów krajowych z uwzględnieniem treści normatywnej przepisów wspólnotowych, w tym również z uwzględnieniem celów regulacji zawartych w rozporządzeniu, odnoszących się do ustanowienie kompleksowego systemu kontrolowania przesyłania odpadów, zarówno w celu ich odzysku, jak i unieszkodliwiania. System ten obejmuje zarówno przesyłanie w obrębie UE, jak i pomiędzy państwami UE a państwami do niej nienależącymi. Przy wydawaniu zgody na przemieszczanie wykorzystuje się rozbudowany system wcześniejszych powiadomień i pozwoleń, którym towarzyszy dokumentacja umożliwiająca organom administracji kontrolowanie całego procesu przemieszczania - od przesyłania do ostatecznego odzysku lub unieszkodliwienia. (por. Jerzmański J., Radecki W., Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Komentarz; Lex 2014 r.).

Treść wyżej wymienionych aktów prawnych jednoznacznie potwierdza, że zarówno rozporządzenie nr 1013/2006, jak i wydana w wykonaniu tego rozporządzenia ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, dotyczą dokonywania transgranicznego przemieszczania odpadów dokonywanego wyłącznie w celu odzysku lub unieszkodliwiania odpadów będących przedmiotem przemieszczenia.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 Rozporządzenia 1013/2006, odbiorcą jest każda osoba lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia.

W świetle tej definicji, ale także zawartych umów wynika, że "odbiorcą odpadów" w rozumieniu art. 2 pkt 14 rozporządzenia 1013/2006 tj. odbiorcą końcowym i podmiotem prowadzącym instalację odzysku, w tym przypadku był ten sam podmiot – spółka P. sp. z o.o., co też w sposób jednoznaczny potwierdza skarżąca spółka w skardze. W przypadku bowiem działań legalnych jest nim zawsze każda osoba lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Tym samym, co do zasady odbiorcą odpadów będzie podmiot prowadzący ich odzysk lub unieszkodliwienie, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Przechodząc zatem do meritum treści zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w odniesieniu zarówno do jego treści oraz wskazanej podstawy prawnej należy stwierdzić, że wprawdzie organ powołał się jedynie na przepis kompetencyjny, ale jednocześnie w jego uzasadnieniu przytoczono przepisy materialne stanowiące podstawę do wydania zarządzenia tj. art. 18 ust. 1 Rozporządzenia 1013/2006, co czyni zarządzenie pokontrolne zrozumiałym dla adresata. Uchybienie to zatem nie ma żadnego wpływu na niniejsze postępowanie.

W świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. do zadań tej służby należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (lit. a), przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska (lit. b) oraz przestrzegania przepisów ustawy o odpadach (lit. l), a także wykonywanie zadań określonych w przepisach o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (art. 2 ust. 1 pkt 9 u.i.o.ś).

Podkreślić również należy, iż kwestionowanym przez skarżącą pkt 1 zarządzenia pokontrolnego nie zakazano skarżącej prowadzenia instalacji odzysku tj. w oparciu o aktualne pozwolenia zintegrowane udzielone decyzją Starosty G. z dnia 10 lipca 2015 r. ze zmianami, a jedynie zaprzestania przyjmowania odpadów wbrew przepisom Rozporządzenia 1013/2006

Zgodnie z art. 3 ust. 2 i 4 Rozporządzenia 1013/2006 do każdego transportu Strona zobowiązana była dołączyć informacje do przemieszczanych odpadów tj. załącznik VII. W powyższych dokumentach, w polu nr 2 "Odbiorca" oraz polu nr 7 "Instalacja Odzysku", wskazano P. Sp. z o.o. we W. Natomiast z zapisu w polu nr 13 "Podpis po otrzymaniu przesyłki z odpadami przez odbiorę" oraz w polu nr 14 które wypełnia Instalacja Odzysku lub Laboratorium, potwierdzającym otrzymanie przesyłki (odpadów), był kontrolowany tj. P. Sp. z o.o. w G.

Powyższe bezspornie stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 Rozporządzenia 1013/2006 zgodnie, z którym przypadku odpadów określonych w art. 3 ust. 2 i 4, które mają zostać przesłane, należy dopełnić następujących wymogów proceduralnych:

a. dla ułatwienia śledzenia przemieszczania takich odpadów osoba podlegająca jurysdykcji państwa wysyłki, która organizuje przemieszczanie, zobowiązana jest zapewnić, by do przemieszczenia dołączony był dokument określony w załączniku VII,

b. dokument określony w załączniku VII jest podpisywany przed dokonaniem przemieszczenia przez osobę, która je organizuje, oraz przez prowadzącego instalację odzysku lub laboratorium i przez odbiorcę po otrzymaniu danych odpadów.

Regulacja ta w sposób jednoznaczny potwierdza, że o ile obowiązki nałożone art. 18 ust. 1 a Rozporządzenia 1013/2006 obciążają wyłącznie podmiot organizujący przemieszczania, w tym przypadku spółkę litewską, to o tyle art. 18 ust. 1 b Rozporządzenia 1013/2006 wprost wskazuje, że zarówno prowadzący instalację odzysku jak i odbiorca powinien podpisać się na załączniku, po otrzymaniu odpadów. W związku z faktem, że wyniki kontroli wykazały powyżej opisane nieprawidłowości, tj. wskazanie P. Sp. z o.o. we W. zarówno jako odbiorcy, jak i prowadzącego instalację odzysku, to zasadnie w ocenie Organu, kontrolowany P. Sp. z o.o. naruszył przepisy Rozporządzenia, bowiem z powodu nieprawidłowej dokumentacji nie powinien był przyjąć odpadów na swoją instalację, gdyż nie był wskazany ani jako odbiorca ani jako instalacja odzysku. W związku z powyższym wydane zarządzenie pokontrolne jest prawidłowe.

Słusznie również organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. d Rozporządzenia 1013/2006 ustawodawca ustalił definicję nielegalnego przemieszczania odpadów, za które uważa się przemieszczanie odpadów, które jest niezgodne z dokumentem zgłoszeniowym lub dokumentem przesyłania. Jako, że informacja dołączona do transportów odpadów w 8 zakwestionowanych przypadkach nie była zgodna ze stanem faktycznym, należało bezspornie uznać, że transporty odbyły w sposób niezgodny z przepisami określonymi w Rozporządzeniu 1013/2006. Transport taki mógłby zostać zawrócony do miejsca wysyłki z uwagi na to, że dokument zawierający informację o przemieszczanych odpadach wskazywał, że odpady powinny trafić do instalacji odzysku mającą siedzibę we W. Strona złożyła wyjaśnienia, iż wskazane w pkt 2 protokołu kontroli naruszenia w postaci błędnego wskazania odbiorcy w polu 7 załącznika VII wynikały z błędu nadawcy, który zamiast wskazania prowadzącego instalację do przetwarzania odpadów tj. P. Sp. z o.o. z siedzibą w G., wpisywał w pole nr 7 załącznika VII P. Sp. z o.o. z siedzibą we W., z którym miał podpisaną umowę. Nie można wykluczyć, że taka sytuacja zaistniała, co nie oznacza, że spółka jako podmiot nieuprawniony, czy też niewykazany w załączniku VII, takie odpady mogła w tych 8 przypadkach przyjąć. Słusznie zatem organ uznał, że w przedmiotowej sprawie, przy błędach zawartych w informacji dołączonej do przemieszczanych odpadów nie można było mówić o omyłce pisarskiej niestanowiącej naruszenia przepisów. Omyłka nie polegała bowiem na wpisaniu niekompletnego adresu bądź pomyłki w nazwie firmy, a dotyczyła ona wskazania zupełnie innego odbiorcy, a zatem nie może być tu mowy o oczywistej omyłce pisarskiej. Spółka ponadto wiedziała o błędach, co wynika wprost z wyjaśnień złożonych do protokołu kontroli i istotnej do przemieszczania odpadów dokumentacji, w związku z tym powinna była podjąć środki naprawcze w celu wyeliminowania ich w przyszłości. Zaakcentować przy tym należy, że nieprawidłowości zostały wykazanie jedynie w 8 transportach odpadów, na 234 transporty, co wprost wskazuje, że spółka jest w stanie wyeliminować wykazane uchybienia w dokumentacji.

Słusznie też wskazał Organ, iż w orzecznictwie zgodny jest pogląd, iż zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy o czym wypowiedział się w wyroku z dnia 19.09.2023 r. Naczelny Sad Administracyjny w sprawie o sygn. akt. III OSK 2706/21 (LEX nr 3615838), tj. ma charakter sygnalizacyjny.

Końcowo zatem wskazać należy, że pomimo, że zarządzenie pokontrolne ma charakter sygnalizacyjny, w ocenie Sądu, PWIOŚ skonkretyzował w zarządzeniu, jakich działań kontrolowanego podmiotu oczekuje w związku ze stwierdzonymi w trakcie kontroli uchybieniami. W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym skarżącej wyznaczono dwa terminy, zdaniem sądu jedynie o charakterze instrukcyjnym (działalność ciągła oraz termin przesłania pisemnej informacji o podjętych działaniach), ale mieszczące się w terminie realizacji ustawowego obowiązku powiadomienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjętych działaniach, zgodnie z powołanym już wyżej art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. Wyznaczone przez PWIOŚ terminy odpowiadały naturze sformułowanych przez niego oczekiwań i dawały skarżącej spółce czas na eliminację uchybień w ramach prowadzonej działalności.

Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne z dnia 27 grudnia 2023 r. wydane zostało w wyniku ustaleń przeprowadzonej kontroli, oparte zostało na jej wynikach i właściwej podstawie prawnej, wskazanej także w uzasadnieniu oraz nadano mu treść, która pozwoliła stronie skarżącej jasno odczytać, jakie naruszenia są jej zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Uwzględniając powyższe należało przyjąć, że zaskarżone zarządzenie odpowiada kryterium legalności, a zarzuty skargi nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.