Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1472/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: odrzucono skargę , zwrócono wpis
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Nr XVI/181/2019 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 2019 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu K. S. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych).


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Tarnowie w dniu 12 września 2019 r. podjęła uchwałę Nr XVI/181/2019 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 i z 2019 r. poz. 60, 235, 730, 1009, 1524 i 1696). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2019 r. poz. 6762.

Pismem z dnia 8 października 2019 r. K.S. wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zaskarżył tę uchwałę w całości i zarzucił jej: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art 37a ust 9 ustawy o planowaniu o gospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wskazań co do warunków dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, a przez to wprowadzenie regulacji sprzeciwiających się upoważnieniu zawartemu w tym przepisie; 2) nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu Rady Miejskiej w Tarnowie uwag skarżącego z dnia 9 czerwca 2019 r, zgłaszanych do projektu uchwały między innymi w zakresie czasu dostosowania tablic reklamowych (billboardów) dla reklam, które mają wszystkie wymagane pozwolenia; 3) brak w uchwale systemu ochrony praw podmiotów (właścicieli urządzeń reklamowych), które przed wejściem w życie uchwały posiadały na terenie Miasta i Gminy Tarnów urządzenia reklamowe na podstawie aktualnych pozwoleń; 3) wprowadzenie nakazu dostosowania urządzeń reklamowych do podjętej uchwały terminie 12 miesięcy, w stosunku do urządzeń, co do których nie istnieje obowiązek rozbiórki określony w trybie art. 48, art. 50 i art. 51 prawa budowlanego; 4) nieustanowienie w uchwale rekompensaty za dostosowanie urządzeń reklamowych dla podmiotów, które urządzenia te wzniosły na podstawie ważnych pozwoleń i zgłoszeń; 5) ujednolicenie sytuacji prawnej legalnych urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w mieście Tarnów i na drogach dojazdowych do Tarnowa, na podstawie ważnych zgłoszeń i urządzeń reklamowych, które zostały wzniesione bez wymaganych pozwoleń oraz mogą stanowić samowolę budowlaną; 6) brak w uchwale zapisu stanowiącego, że pierwszeństwo ustawiania i zachowania dotychczasowych urządzeń reklamowych (billboardów) mają przedsiębiorcy, którzy billboardy posiadają w oparciu o stosowane pozwolenia. Skarżący, powołując się na art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu podjęcia uchwały był właścicielem ok. 70 billboardów. Na usytuowanie każdego z nich miał stosowane pozwolenia bądź zgłoszenia. Skarżący w dniu 9 czerwca 2019 r. wniósł uwagi i wnioski do projektu uchwały. W uwagach tych wnosił między innymi o to, aby okres dostosowania billboardów do nowej uchwały wynosił 4 lata dla podmiotów, które z posiadania billboardów otrzymują stały dochód. Uzasadnienie organu w zakresie odmowy uwzględnienia tej uwagi jest – zdaniem skarżącego – całkowicie nieostre, brzmi bowiem "Wprowadzony w projekcie uchwały okres wynoszący 18 miesięcy jest wystarczający do dostosowania istniejących urządzeń reklamowych do proponowanych zasad". Samo uznanie okresu dostosowania za "wystarczający" nie może ostać się jako prawidłowe dla podmiotów uzyskujących stały dochód z posiadania billboardów; okres 18 miesięcy jest z oczywistych względów zbyt krótki. Jest to okres, w którym przedsiębiorca na nowo musi rozpoznać rynek, podjąć inną działalność. Uchwała w ogóle nie bierze tych okoliczności pod uwagę dając przedsiębiorcom 18 miesięcy na "zorganizowanie swojej przyszłości". Nadto we wnioskach do projektu uchwały skarżący wnosił o zapis stanowiący o możliwości przeniesienia tablic reklamowych w inne miejsca, bez uszczerbku dla zysku firm posiadających ich znaczną ilość. Zmiana przepisów odnośnie odległości między billboardami, de facto zabrania przenoszenia ich w inne miejsce, bowiem po wejściu w życie uchwały i tym samym zdemontowaniu billboardu, miejsce, w które mógłby być przeniesiony, będzie już niedostępne. Uzasadnienie tej uwagi całkowicie odbiega o realiów sprawy, biorąc pod uwagę np. sytuację, w której skarżący zdemontuje część swoich billboardów ze strefy D i będzie chciał je przenieść w strefę, w której będą mogły być usytuowane, jednakże wymagane odległości będą przesądzały o odmowie zezwolenia na umiejscowienie billboardu. W ramach prowadzonej działalności gospodarczej skarżący, na podstawie ostatecznych zezwoleń zainstalował ok. 70 billboardów w formacie EURO tj. 5,04 m x 2,38 m (w przybliżeniu +/-5 cm). Billboardy skarżącego znajdują się w strefie D, E i F. Skarżący z reklam otrzymuje stałe źródło dochodu. Zdaniem skarżącego, cel ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu został błędnie zinterpretowany przez Radę Miasta Tarnowa, poprzez wprowadzenie na terenie Miasta i Gminy Tarnów zbyt wielu ograniczeń w zakresie utrzymywania istniejących urządzeń reklamowych (billboardów) oraz w zakresie zbyt krótkiego okresu dostosowania urządzeń. Zdaniem skarżącego, uchwała godzi w interesy przedsiębiorców działających legalnie w zakresie reklamy. Zgodnie z art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy (18 miesięcy dla właścicieli billboardów) od dnia wejścia w życie uchwały. Zdaniem skarżącego, Rada Miasta Tarnowa wprowadziła zbyt krótki okres dostosowania, pomimo licznych sprzeciwów i uwag przedsiębiorców. Oznacza to, że Rada Miasta nie uwzględniła słusznego interesu przedsiębiorców, stawiając niewspółmiernie wyżej interes publiczny i ochronę ładu przestrzennego. Z powyższego wynika – zdaniem skarżącego – że zaskarżona uchwała godzi w jego interes prawny. Zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, bowiem art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzyjnie wskazuje zakres podmiotowy uchwały. Naruszony został art. 37a ust. 9 powyższej ustawy, z którego wnika, że uchwała, o której mowa w ust. 1, powinna określać warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Uchwała nie spełnia wymogu zawartego w tej normie, bowiem brak w niej regulacji w przedmiocie określenia warunków dostosowania. Zaskarżona uchwała wskazuje jedynie 12 miesięczny (18 miesięczny dla billboardów) termin dostosowania urządzeń, nie określa zaś żadnych warunków dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. Z uchwały nie wynika, na czym konkretnie miałoby polegać owe dostosowanie istniejących urządzeń reklamowych do zasad i warunków opisanych w tej uchwale, a zatem brak pełnego zakresu norm, jakie winna spełniać uchwała krajobrazowa; może to stanowić o istotnym naruszeniu prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tarnowie wniosła o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do skargi organ wskazał w szczególności, że skarga nie czyni zadość wymogowi określonemu przepisem art. 57 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem skarżący nie wykazuje swojego interesu prawnego do skarżenia uchwały, nie wskazując przysługujących mu praw, jakie zostały naruszone uchwałą. Poprzestaje na wskazaniu, że jest właścicielem 70 billboardów i że stanowią one źródło jego dochodów; skarży całą uchwałę, lecz nie wykazuje jakiegokolwiek interesu prawnego w skarżeniu części odnoszącej się do określenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń. Zarzuty skargi organ uznał za niezasadne i odnosząc się do nich wskazał, co następuje: "Ad. 1: Uchwała nie ingeruje w istniejące obiekty małej architektury oraz ogrodzenia, stąd doprecyzowanie warunków w odniesieniu do nich jest zbędne. Jeśli zaś chodzi o reklamy, to pozostawiony czas 12 miesięcy na ich dostosowanie lub usunięcie jest prawnie dopuszczalny wystarczający do dostosowania się do wymogów uchwały. Ad. 2: Uwagi skarżącego zostały rozpatrzone w załączniku nr 2 do uchwały w pkt 41 - 46. W punktach tych wskazano sposób ich rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienie. Sam fakt nie uwzględnienia uwag skarżącego nie stanowi o naruszeniu prawa. Ad. 3: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąca podstawę do podjęcia skarżonej uchwały nie wymaga określenia w uchwale krajobrazowej "systemu ochrony praw właścicieli urządzeń reklamowych, którzy posiadali je przed wejściem w życie uchwały na podstawie aktualnych pozwoleń" stąd ich brak nie stanowi naruszenia prawa. Ad. 4, 6 i 7: Obowiązek dostosowania reklam i urządzeń reklamowych do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej dotyczy wszystkich reklam i urządzeń reklamowych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ograniczają obowiązku dostosowania reklam i urządzeń reklamowych do wyłącznie tych reklam i urządzeń reklamowych, które zostały posadowione niezgodnie z przepisami ustawy. Ustawa nie różnicuje też sytuacji prawnej właścicieli reklam i urządzeń reklamowych, którzy je wznieśli na podstawie ważnych pozwoleń, od sytuacji prawnej właścicieli, którzy wznieśli reklamy i urządzenia reklamowe bez wymaganych prawem pozwoleń czy zgłoszeń. Brak ustawowego zróżnicowania sytuacji prawnej oznacza również brak preferencji w traktowaniu właścicieli reklam, którzy je wznieśli na podstawie ważnych pozwoleń. Ad. 5: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga by uchwały krajobrazowe miały przewidywać jakiekolwiek rekompensaty dla właścicieli obiektów i urządzeń, które podlegać będą usunięciu wskutek nieodpowiadania wymogom podejmowanych uchwał".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą".

Zaskarżona uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – potencjalnie może być przedmiotem skargi. Wobec tej konstatacji, zważywszy na powyższe uregulowania, należało w dalszej kolejności zweryfikować legitymację skargową skarżącego, uzależnioną od tego, czy jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Wynik tej weryfikacji okazał się negatywny.

Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 31 maja 2017 roku, sygn. II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Z kolei w doktrynie wyjaśniono, że: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 808; por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1428/17, CBOSA).

Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego czy też aktem normatywnym. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293. dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z tym przepisem: "1. Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. 2. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. 3. W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. 4. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego. 5. Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu. 6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów. 7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice. 8. Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych. 9. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. 10. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może: 1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; 2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale". W nawiązaniu do tej regulacji w § 1 zaskarżonej uchwały określony został jej przedmiot. Przedmiotem uchwały jest: 1) ustalenie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; 2) określenie zasad i warunków sytuowania szyldów, ich gabarytów oraz liczby, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność; 3) ustalenie zakazów sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów, 4) określenie warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych.

Zważywszy na przedmiot, charakter i treść norm prawa miejscowego statuowanych zaskarżoną uchwałą, stwierdzić należy, że na naruszenie interesu prawnego tą uchwałą mogą skutecznie powoływać się tylko osoby, którym do nieruchomości położonych na obszarze jej obowiązywania przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, skutecznych względem wszystkich innych podmiotów. Zaskarżona uchwała kreuje normy determinujące sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W tym kontekście warto zauważyć, że przed wejściem w życie powołanego art. 37a u.p.z.p. w systemie prawnym istniały w dużej mierze analogiczne regulacje. W szczególności art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej u.o.z.) stanowi, że rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1. Stosownie do tego ostatniego przepisu na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione m.in. zakazy i ograniczenia dotyczące: umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 (pkt 3); zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury (pkt 3a). Na gruncie tej regulacji również przyjmowano, iż na naruszenie interesu prawnego odnośną uchwałą – mimo że pośrednio może ona wpływać na prowadzenie działalności gospodarczej – mogą powoływać się tylko osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA; wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., II OSK 424/14, CBOSA).

Skarżący nie powołał się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, wobec czego – stosując wskazane wyżej kryterium – nie można uznać, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

W związku z twierdzeniami skarżącego zawartymi w uzasadnieniu skargi warto podkreślić, że konstytucyjna zasada wolności gospodarczej ani żadna inna norma-zasada nie może być źródłem interesu prawnego. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Ponadto wywodzona z takiej normy-zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności (możliwości) prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes, nieoparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości – nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Wprowadzone w zaskarżonej uchwale zakazy i ograniczenia jedynie pośrednio wpływają na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Regulacje tej uchwały dotyczą bowiem w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości, tj. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia jedynie co do miejsca i sposobu korzystania z przestrzeni publicznej, a nie co do prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA.). Dodać należy, że również samo zgłoszenie uwag do projektu uchwały czy też ich nieuwzględnienie nie tworzy interesu prawnego i nie uzasadnia legitymacji skargowej.

Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia – nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z powodu braku legitymacji skargowej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. implikuje to konieczność odrzucenia skargi. Sąd nie miał tedy obowiązku badania merytorycznych zarzutów skargi.

W związku z powyższym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt II sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.