Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 9/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 14 ust. 1 i 2, 17a ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 14 listopada 2023 r., nr 9010-2023-005291 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

E.B. (dalej jako: "skarżąca") złożyła 13 maja 2022 r. wniosek o przyznanie płatności na 2022 r., w którym ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, uzupełniającej płatności podstawowej oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej).

W dniu 18 maja 2022 r. skarżąca złożyła zmianę do wniosku.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim wydał decyzję z 14 lutego 2023 r., na mocy której umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności podstawowej w części dotyczącej powierzchni wycofanej 18 maja 2022 r. oraz przyznał skarżącej jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, uzupełniającą płatność podstawową w pomniejszonej wysokości oraz płatność redystrybucyjną.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży rozstrzygnięciem z 24 kwietnia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim wydał decyzję z 4 maja 2023 r., którą umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności podstawowej w części dotyczącej powierzchni wycofanej 18 maja 2022 r. oraz przyznał skarżącej jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, uzupełniającą płatność podstawową w pomniejszonej wysokości oraz płatność redystrybucyjną.

Organ odwoławczy decyzją z 5 lipca 2023 r. uchylił zaskarżoną przez stronę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim wydał decyzję z 5 września 2023 r., nr 0190-2023-008414, na mocy której umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności podstawowej w części dotyczącej powierzchni wycofanej 18 maja 2022 r. oraz przyznał skarżącej jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, uzupełniającą płatność podstawową w pomniejszonej wysokości oraz płatność redystrybucyjną.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z 14 listopada 2023 r., nr 9010-2023-005291, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że warunki i tryb udzielania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego regulują m.in. przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm., dalej jako: "ustawa o płatnościach"). Organ zaznaczył, że ustalając uprawnienie skarżącej do otrzymania żądanych płatności za 2022 r., oparł się na wynikach kontroli administracyjnej oraz pomiarach maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Następnie omówił każdą z wnioskowanych przez skarżącą płatności.

W kontekście jednolitej płatności obszarowej Dyrektor zwrócił uwagę na różnicę powierzchniową między powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną, wynoszącą 0,25 ha (różnica procentowa 0,67%) oraz zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji co do przyjęcia powierzchni zatwierdzonej do jednolitej płatności obszarowej w wysokości 37,22 ha.

Z kolei odnosząc się do płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie), organ odwoławczy zauważył, powołując się na przepisy: rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/20 (Dz.U.UE.L. z dnia 20 grudnia 2013 r.); rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L. 181/48 z dnia 20 czerwca 2014 r.); rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.U.UE.L. z dnia 20 czerwca 2014 r.), że działka nr [...] (dalej także jako: "działka nr [...]"), na której zadeklarowano ugór z uprawą, nie spełnia warunku istnienia obszaru proekologicznego, bowiem (od 1 stycznia 2017 r.) do marca 2022 roku nie była gruntem ornym, co oznacza, że 5 lat wstecz nie była gruntem ornym.

Co do płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), zauważono, że skoro powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi 37,22 ha, to przedmiotowa płatność została przyznana do maksymalnej powierzchni, tj. do 27 ha, zgodnie z art. 7, 8 oraz 14 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach.

W odniesieniu do płatności dla młodych rolników Dyrektor, powołując się na art. 13 ww. ustawy w zw. z art. 50 ust. 9 rozporządzenia nr 1307/2013, wskazał, że biorąc pod uwagę różnicę powierzchniową i procentową, organ pierwszej instancji prawidłowo wziął pod uwagę powierzchnię zatwierdzoną do płatności dla młodych rolników (37,22 ha).

Również na gruncie uzupełniającej płatności podstawowej (art. 37 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz art. 17a ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach), zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo wzięto pod uwagę różnicę powierzchniową (0,02 ha) i procentową (0,07%) i zastosowano art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014, przyjmując powierzchnię zatwierdzoną w wysokości 28,12 ha.

Odnosząc się do złożonego przez stronę odwołania, Dyrektor stwierdził, że nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Zebrany materiał dowodowy został oceniony prawidłowo, uwzględniając znaczenie i wartość poszczególnych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Wydając decyzję, organ pierwszej instancji oparł się na obowiązujących przepisach prawnych, czemu dał wyraz w podstawie prawnej decyzji, a uzasadnienie faktyczne potwierdził uzasadnieniem prawnym.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że niezasadny jest zarzut dotyczący przyznania w pomniejszonej wysokości płatności za zazielenienie z uwagi na niezaliczenie do obszarów proekologicznych jako grunty ugorowane powierzchni stwierdzonej na działce nr [...] podczas wizytacji terenowej przeprowadzonej 25 lipca 2023 r., ponieważ stosownie do art. 45 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 639/2014 w celu spełnienia warunku istnienia obszaru proekologicznego grunty ugorowane od ponad pięciu lat pozostają gruntami ornymi. Dyrektor zauważył, że na podstawie oświadczenia M.S. z 10 maja 2023 r., potwierdzonego wyjaśnieniami skarżącej, ustalono, że w marcu i kwietniu 2022 r. na spornej działce została wykonana wycinka drzew na powierzchni 1,30 ha, a następnie wykonano zabieg mulczowania w celu przywrócenia gruntu do użytku rolnego. W wyniku tych zabiegów grunt został przywrócony do gotowości do uprawy (odłóg stał się gruntem ornym). Zatem do czasu wykonania ww. zabiegów sporny grunt do marca 2022 r. nie był gruntem ornym i dlatego nie spełnił obowiązujących wymogów uznania go jako element proekologiczny i w związku z tym należało pomniejszyć płatność za zazielenienie. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz. U. z 2015 r. poz. 354, dalej jako: "rozporządzenie MRiRW"), w okresie od 1 stycznia do 31 lipca grunt powinien być ugorowany (po upływie tego terminu będzie możliwe rozpoczęcie produkcji rolnej), co oznacza, że grunt ugorowany powinien być od 1 stycznia w gotowości do uprawy. Przy tym, mimo że przedmiotowa działka nie spełniła warunku uznania jej jako obszar proekologiczny, nie oznacza, że nie spełnia warunków kwalifikującego się hektara - do celów systemu jednolitej płatności obszarowej.

Dalej Dyrektor wskazał, że kontrole administracyjne prowadzone są wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Organ w prowadzonym postępowaniu oparł się na ustaleniu powierzchni działki w oparciu o system informacji geograficznej (GIS); ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności.

Zdaniem organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo, uwzględniając znaczenie i wartość poszczególnych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, a także wskazał na przepisy prawa, które miały zastosowanie i które były podstawą wydania rozstrzygnięcia. Złożony wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym, a skarżąca nie wykazała skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej, niezgodność deklaracji powierzchni przez rolnika nie była wynikiem błędu oczywistego, ani wynikiem błędu organu.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, faktycznego sposobu użytkowania działki ewidencyjnej nr [...] oraz powierzchni, do której przysługują płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r.;

2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

3) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie prawa wglądu w akta sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych przed wydaniem wszystkich decyzji wystawionych w trakcie postępowania administracyjnego;

4) art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a., polegające na prowadzeniu sprawy w sposób przewlekły i niedbały, w tym naruszenie przepisów szczegółowych przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. - wypłaty płatności do końca czerwca 2023 r.;

5) art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie zmianie stwierdzanej powierzchni użytków rolnych na działce ewidencyjnej nr [...] i formy jej użytkowania, a tym samym różnych kwot przyznanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r.;

6) art. 107 § 2 i 3 k.p.a., poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o: uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji; uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji w całości, a na wypadek uznania przez sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jej uchylenie; uwzględnienie skargi i stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji z naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącej przysługiwało prawo do otrzymania na 2022 r. wnioskowanych: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, uzupełniającej płatności podstawowej oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej). W opinii składu orzekającego zaskarżona decyzja odpowiada prawu zarówno w zakresie przyznania poszczególnych płatności, jak i sposobu ich wyliczenia.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 [odnoszącym się do aktów prawnych regulujących przedmiotowe płatności], do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w ust. 2 tego przepisu wskazano, że organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Według zaś ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w postępowaniach dotyczących przyznania płatności sam obowiązek udowodnienia spełnienia warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Stanowi to istotną modyfikację ogólnych zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Opolu z 27 lipca 2022 r., sygn. I SA/Op 147/22; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przyjmując zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także brak obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ciężar wykazania, że zostały spełnione przesłanki, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o ich przyznanie.

Wypada podkreślić, że jednym z warunków uzyskania płatności jest oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności (zob. wyrok WSA w Krakowie z 20 grudnia 2017 r., sygn. I SA/Kr 982/17; wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Po 757/17).

Zaznaczyć trzeba – także w kontekście zarzutów skargi - że art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego, nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie użytkowania przez beneficjenta działki rolniczej (por. wyrok NSA z 22 września 2021 r., sygn. I GSK 182/21). W postępowaniu w sprawie przedmiotowych płatności to zatem wnioskodawczyni (skarżąca) została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego, pod rygorem wywiedzenia dla niego negatywnych skutków. Organ ocenia zebrany materiał dowodowy, a w istocie to na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do uzyskania takiej płatności. To wnioskodawca powinien wykazać np., że faktycznie użytkował grunty wskazane do przyznania płatności, tj. faktycznie nimi władał i rolniczo gospodarował na tych gruntach (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. I GSK 614/18; wyrok WSA w Krakowie z 20 grudnia 2017 r., sygn. I SA/Kr 982/17; wyrok WSA w Szczecinie z 22 kwietnia 2021 r., sygn. I SA/Sz 217/21).

Podstawę materialnoprawną rozważań stanowią przy tym następujące przepisy:

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa zwane dalej "płatnościami obszarowymi" są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 i 2 ww. ustawy, płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha, tym samym płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha.

Z kolei po myśli art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, wysokość płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.

Z art. 5 rozporządzenia nr 640/2014 wynika, że system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia nr 1307/2013. W stosownych przypadkach działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013.

Maksymalny obszar kwalifikowany, to stosownie do treści art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 obszar wymieniony w załączniku nr I do rozporządzenia nr 1307/2013. Przez maksymalny kwalifikowany obszar rozumie się wyznaczony dla każdej działki ewidencyjnej obszar gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności, swoim zakresem obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe, elementy obrazu podlegające zachowaniu oraz strefy buforowe, a także obszary, na których realizowane są wymogi związane z wdrożeniem dyrektywy "wodnej", "ptasiej" i "siedliskowej" oraz obszar gruntów rolnych i zalesionych w ramach PROW 2007-2013 oraz PROW 2014-2020.

Zaznaczyć należy, że w Unii Europejskiej obowiązuje Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), tworzony przez wszystkie państwa członkowskie. Na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L. z 2011 r. z późn. zm.) państwa członkowskie Unii Europejskiej tworzą zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK), służący identyfikacji działek rolnych LPIS na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. Korzystając z systemu, można ustalić czy zadeklarowana do płatności działka ewidencyjna jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 lipca 2022 r., sygn. I SA/Ol 280/22). Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat.

Zgodnie z art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system kontroli obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatności, w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu.

Stosując się do powyższych, organ w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej oraz MKO, ustalił powierzchnię kwalifikującą do przyznania wnioskowanych płatności, zaś stwierdzone różnice przedstawił w tabeli na str. 5 zaskarżonej decyzji. Ustalenia te, biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, skład orzekający w pełni akceptuje.

Za prawidłowe należy uznać wyliczenia procentowych różnicy między powierzchnią działek deklarowanych (37,47 ha) we wniosku o płatność a powierzchnią stwierdzoną (37,22 ha), wynoszących 0,67%, które miały wpływ na prawidłowe wyliczenie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności dla młodych rolników. W obu sytuacjach organy zastosowały art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014, zgodnie z którym bez uszczerbku dla kar administracyjnych, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw.

Sąd uznał zgodność z prawem także rozstrzygnięć organów dotyczących płatności redystrybucyjnej oraz uzupełniającej płatności podstawowej.

W pierwszym przypadku konieczne było odwołanie się do art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, po myśli którego płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Skoro zatem powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosiła w niniejszym przypadku 37,22 ha, to tym samym płatność dodatkowa została przyznana do maksymalnej powierzchni, tj. do 27 ha.

Odnosząc się do drugiej ze wspomnianych płatności, należy zauważyć, że zgodnie z art. 17a ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, płatność podstawowa przysługuje rolnikowi do powierzchni upraw niektórych rodzajów roślin, gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin - do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. Z § 14a ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 351) wynika, powierzchnię upraw jakich rodzajów roślin uprawianych w plonie głównym, obejmuje się uzupełniającą płatnością podstawową. W tym wypadku różnica procentowa między powierzchnią deklarowaną (28,14 ha) a stwierdzoną (28,12 ha) ustalono na 0,07%, zaś zgodnie z powoływanym już wcześniej art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014 pomoc obliczono na podstawie obszaru zatwierdzonego dla konkretnej grupy upraw.

Ustalenia w zakresie powyższych płatności są w opinii sądu prawidłowe i w zasadzie nie stanowią przedmiotu sporu na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Najwięcej kontrowersji, czego wyrazem jest treść wskazanego wyżej środka zaskarżenia złożonego przez skarżącą, budziły ustalenia dokonane na kanwie płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, czyli tzw. płatności za zazielenienie.

Płatność ta, zgodnie z art. 43 rozporządzenia nr 1307/2013, jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. W świetle art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, bez uszczerbku dla kar administracyjnych stosowanych zgodnie z art. 28, jeżeli obszar zgłoszony w pojedynczym wniosku o płatność podstawową lub jednolitą płatność obszarową przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania przedmiotowej płatności stosuje się obszar zatwierdzony – w niniejszej sprawie wynosi on 37,22 ha, o czym była już mowa. W myśl art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 44 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013, na wszystkich kwalifikujących się hektarach rolnicy uprawnieni do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej muszą przestrzegać praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska lub praktyk równoważnych. Praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska obejmują: a) dywersyfikację upraw; b) utrzymywanie istniejących trwałych użytków zielonych; oraz c) utrzymywanie na użytkach rolnych obszaru proekologicznego. Zgodnie z art. 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1307/2013, w przypadku gdy grunty orne gospodarstwa rolnego obejmują więcej niż 15 ha, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5% gruntów ornych gospodarstwa rolnego, które rolnik zadeklarował zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013 oraz, jeżeli są one uznawane za obszary proekologiczne przez państwo członkowskie zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu, z uwzględnieniem obszarów wymienionych lit. c), d), g), h), k) i l) tego ustępu, był obszarem proekologicznym.

W rozporządzeniu nr 639/2014 zostały określone szczegółowe kryteria dla rodzajów obszarów proekologicznych. Zgodnie z art 45 ust. 1 rozporządzenia nr 639/2014, w odniesieniu do kwalifikacji rodzajów obszarów wymienionych w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1307/2013 jako obszary proekologiczne zastosowanie mają ust. 2-11 niniejszego artykułu. Stosownie do art. 45 ust. 2 rozporządzenia nr 639/2014 na gruntach ugorowanych i gruntach ugorowanych z roślinami miododajnymi (gatunkami bogatymi w pyłek i nektar) nie prowadzi się produkcji rolnej. Państwa członkowskie ustalają okres, podczas którego grunty mają być ugorowane w danym roku kalendarzowym. Okres ten nie może być krótszy niż sześć miesięcy. (...) Na zasadzie odstępstwa od przepisów art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013 grunty ugorowane i grunty ugorowane z roślinami miododajnymi (gatunkami bogatymi w pyłek i nektar) w celu spełnienia warunku istnienia obszaru proekologicznego od ponad pięciu lat pozostają gruntami ornymi.

W myśl art. 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia 640/14, obszar proekologiczny wymagany zgodnie z art. 46 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013, zwany dalej "wymaganym obszarem proekologicznym", oblicza się na podstawie całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych i włączając, w stosownych przypadkach zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, obszary zatwierdzone, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c), d), g) i h) tego rozporządzenia. Jeżeli wymagany obszar proekologiczny przekracza zatwierdzony obszar proekologiczny z uwzględnieniem współczynnika ważenia dla obszarów proekologicznych, przewidzianego w art. 46 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia zmniejsza się o dziesięciokrotność obszaru proekologicznego, którego istnienia nie stwierdzono.

W wyniku kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono 9078 m2 powierzchni obszaru proekologicznego EFA1.1. Jednocześnie ustalono, że działka nr [...] ([...]), na której zadeklarowano ugór z uprawą, nie spełnia warunku istnienia obszaru proekologicznego. Wbrew twierdzeniom strony, stanowisko organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowe.

Przypomnieć należy, że zgodnie z oświadczeniem M.S. z 10 maja 2023 r., potwierdzonym wyjaśnieniami skarżącej, ustalono, że w marcu i kwietniu 2022 r. na ww. działce nr [...] dokonano wycinki drzew na powierzchni 1,3 ha, a następnie wykonano zabieg mulczowania w celu przywrócenia gruntu do użytku rolnego, wynikiem czego odłóg stał się gruntem ornym. Z tego też względu należało uznać, że do marca 2022 r. grunt ten nie był gruntem ornym, a zatem nie spełniał obowiązujących wymogów uznania go za element proekologiczny.

W tym miejscu należy wskazać na odmienne znaczenia pojęć "ugór" i "odłóg". "Odłogiem" jest bowiem grunt pozostawiony bez jakiejkolwiek ingerencji na okres dłuższy niż rok; z kolei "ugór" jest polem wyłączonym z rolniczego użytkowania, najczęściej na okres od roku do dwóch lat, na którym wykonywana jest odpowiednia pielęgnacja. Jak natomiast wynika z art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1307/2013, "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Z kolei "grunty orne" (lit. f) oznaczają grunty uprawiane w celu produkcji roślinnej lub obszary dostępne dla produkcji roślinnej, ale ugorowane, w tym obszary odłogowane zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 oraz art. 28 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, bez względu na to, czy grunty te znajdują się pod uprawą szklarniową lub pod stałym bądź ruchomym przykryciem. Przy tym z § 3 rozporządzenia MRiRW wynika pośrednio, że grunt ugorowany powinien być od 1 stycznia w gotowości do uprawy.

Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że sporna działka będąca do marca 2022 r. odłogiem – a zatem nie gruntem ornym, czy też gruntem ugorowanym, który w tym wypadku winien być traktowany jako grunt orny - nie spełniała warunków do przyznania płatności za zazielenienie.

Stanowisko te znajduje swoje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Po analizie i porównaniu zdjęć – ortofotomap wykonanych w dniach 7 września 2022 r., 13 sierpnia 2020 r. i 25 grudnia 2021 r., jak też protokołu oględzin z 25 lipca 2023 r., można zaobserwować widoczne zmiany i wyprowadzić wniosek, że rzeczywiście sporny obszar działki nr [...] został przywrócony od użytkowania w marcu-kwietniu 2022 r., zaś wcześniej stanowił odłóg.

Jak słusznie zauważył organ, to, że działka ewidencyjna nr [...] nie spełniła warunku uznania jej jako obszar proekologiczny, nie oznacza, że nie spełniła warunków kwalifikującego się hektara - do celów systemu jednolitej płatności obszarowej. W przedmiotowej sprawie MKO dla spornej działki zostało wyznaczone zgodnie z protokołem z oględzin. Obszar zatwierdzony w przypadku systemów pomocy obszarowej oznacza obszar, w odniesieniu, do którego spełniono wszystkie kryteria kwalifikowalności lub inne obowiązki związane z warunkami przyznania pomocy art. 8 ustawy o płatnościach. Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 640/14, obszar proekologiczny wymagany zgodnie z art. 46 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013, oblicza się na podstawie całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych i włączając, w stosownych przypadkach zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, obszary zatwierdzone, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c), d), g) i h) tego rozporządzenia - dlatego też do powierzchni gruntów ornych zaliczono powierzchnię ,,ugoru (traw na ugorze) na działce [...]" -zatwierdzoną do MKO i nieuznaną do obszarów proekologicznych. Jeżeli wymagany obszar proekologiczny przekracza zatwierdzony obszar proekologiczny z uwzględnieniem współczynnika ważenia dla obszarów proekologicznych, przewidzianego w art. 46 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia zmniejsza się o dziesięciokrotność obszaru proekologicznego, którego istnienia nie stwierdzono, co czynnika nałożoną sankcję – wbrew twierdzeniom strony – za uzasadnioną i mającą podstawę prawną. Organ jest w tym wypadku związany przepisami prawa, a decyzja o nałożeniu sankcji nie podlega uznaniu.

Podsumowując powyższe, skład orzekający za niezasadne uznał zarzuty natury procesowej podniesione w skardze.

Przede wszystkim na uwzględnienie nie mogły zasługiwać zarzuty formułowane w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wiązane z rzekomymi naruszeniami art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. Jak już zostało to wyżej wskazane, w postępowaniach wnioskowych dotyczących przyznania płatności stan faktyczny ustalany jest na podstawie dowodów, oświadczeń składanych przez wnioskodawcę, do czego odnosi się także art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. Naturalnie, deklarowane przez wnioskodawcę obszary mające zostać objęte płatnościami są następczo kontrolowane przez organ, co miało miejsce także w sprawie niniejszej, jednakże działalność organu w tym zakresie ma charakter weryfikacyjny, różniący się znacznie od typowego postępowania dowodowego uregulowanego przepisami k.p.a. W konsekwencji zatem za oczywiście bezzasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., którego słuszności strona dopatruje się w zmianie stanowiska organu co do ustaleń dot. działki nr [...] dopiero po kontroli na miejscu.

Niejako w związku z powyższym sąd zauważa, że niezrozumiały w okolicznościach niniejszej sprawy był zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu bowiem, stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach, ograniczeniu uległa realizacja zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 czerwca 2022 r., sygn. I SA/Go 170/22). Ponadto dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 13 lipca 2023 r., sygn.. II SA/Gl 691/23). Z akt nie wynika, by strona wykazywała inicjatywę czynnego udziału w postępowaniu. Nie wykazała też, w jaki sposób nieumożliwienie jej udziału w toczącym się postępowaniu zniweczyło dokonanie przez nią pewnych czynności procesowych.

Trudno przy tym zaakceptować stanowisko strony, jakoby organ dokonał błędnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji było niezgodne z wymogami uregulowanymi w k.p.a. Zdaniem sądu uzasadnienie jest jasne, kompletne i logiczne, przedstawiono w nim w jasny sposób stanowisko organu oraz to, jakie dowody i okoliczności przeanalizował i do jakich konkluzji, w świetle przepisów prawa materialnego, go doprowadziły. Nie znalazł zatem usprawiedliwienia zarzut naruszenia art. 107 § 2 i 3 k.p.a.

Mimo częściowej słuszności zarzutu naruszenia art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a., nie mógł stanowić on samodzielnej podstawy wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Strona zarzuca m.in., że organ odwoławczy "wielokrotnie przekroczył czas na rozpatrzenie odwołania". Jak wynika z akt administracyjnych odwołanie skarżącej wpłynęło do organu pierwszej instancji 12 września 2023 r., zaś do organu odwoławczego 18 września 2023 r. Skarżona decyzja została wydana 14 listopada 2023 r., a zatem po upływie miesięcznego terminu przewidzianego do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. i to niezależnie od tego czy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego i czy jest szczególnie skomplikowana (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 35). Organ nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Niemniej jednak sąd uznał, że powyższe naruszenie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skądinąd zauważyć wypada, że strona nie wnosiła do organu ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 k.p.a.). Co do rzekomej przewlekłości w wypłacie płatności za 2022 r., to należy wskazać, że kwestia ta nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli sądu, ze względu choćby na to, że zarzut sprowadza się do gołosłownego stwierdzenia strony w tej kwestii.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).