Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 1005/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 139 par 3, art. 140 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2651
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 151, art. 149 § 1 pkt 3, art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Anna Sokołowska, Protokolant Agnieszka Krysińska-Kłos, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt I SAB/Gl 20/23 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2018 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 7 marca 2024 r., I SAB/Gl 20/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "Spółka") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2018 r., stwierdził, że: (1) organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 1.500 złotych tytułem sumy pieniężnej, (3) w pozostałym zakresie skargę oddalił, (4) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Spółka wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zarzucając temu organowi naruszenie art. 139 oraz art. 140 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm., dalej: "o.p."). Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że decyzją z 3 października 2023 r. SKO w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jednakże w dacie wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania decyzja ta nie została jeszcze doręczona, a zatem nie weszła do obiegu prawnego, a więc dopuszczalne było orzekanie w niniejszej sprawie. Zdaniem sądu, wydanie przez organ odwoławczy wskazanej decyzji spowodowało, że organ odwoławczy nie pozostaje w bezczynności, bowiem postępowanie odwoławcze zostało zakończone. Z tego względu, w ocenie sądu, skarga w tym względzie podlegała oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Odnosząc się natomiast do zgłoszonego przez Spółkę żądania stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, sąd wskazał, że odwołanie Spółki od decyzji organu pierwszej instancji wpłynęło do SKO w Katowicach 22 maja 2023 r. Organ odwoławczy wydał swoją decyzję 3 października 2023 r., a zatem po upływie okresu wskazanego w art. 139 § 3 o.p. Pomiędzy wpływem odwołania a wydaniem decyzji upłynęło ponad 4 miesiące. Zdaniem sądu, przekroczenie terminu w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Postępowanie prowadzone było przez ponad cztery miesiące, w trakcie których organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności. Czynności te nie zostały także podjęte na skutek wniesionego ponaglenia. Oznacza to, że w jego toku organ odwoławczy ignorował przepisy regulujące kwestie terminów rozpoznania spraw i dlatego też sąd stwierdził, że w sprawie doszło do przewlekłego rozpoznania sprawy, a także, że przewlekłość w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznając Spółce od organu sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł, sąd wskazał, że uwzględnił czas trwania postępowania, jego charakter i skutki jakie wywołuje w sferze praw.

Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skarga kasacyjna.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji wniósł pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

- art. 149 § 1 pkt 3 w związku art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez merytoryczne rozpatrzenie skargi w sytuacji, gdy została ona wniesiona po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie przez Kolegium decyzji kończącej postępowanie, a więc w sytuacji, gdy wniesienie skargi było niedopuszczalne;

- art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania po zakończeniu postępowania odwoławczego możliwe jest jednoczesne rozpatrzenie skargi na przewlekłość i oddalenie skargi na bezczynność;

- art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez uznanie, że przewlekłość w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy postępowanie prowadzone było przez Kolegium przez niewiele ponad 4 miesiące, stopień komplikacji sprawy był znaczny, ilość spraw prowadzonych równolegle przez Kolegium była duża, stronę poinformowano o wyznaczeniu nowego terminu sprawy, a ponadto decyzja Kolegium wydana została 8 dni po upływie terminu ustalonego na podstawie art. 140 § 1 o.p.;

- art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez uznanie, że przewlekłość w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy sąd nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, ograniczając się do prostego zestawienia daty rozpoczęcia i zakończenia postępowania przez Kolegium;

- art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez zasądzenie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do takiego rozstrzygnięcia, jako że przekroczenie terminu załatwienia sprawy było nieznaczne, ewentualna przewlekłość Kolegium nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a strona nie doznała krzywdy lub straty;

- art. 149 § 1 pkt 3 w związku art. 52 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość Kolegium wymaga uprzedniego wniesienia ponaglenia, co jest jednak sprzeczne z art. 141 § 1 o.p.

W oparciu o te zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy. Na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie dowodów:

- z wydruku z systemu śledzenia przesyłek P. S.A., na okoliczność daty i godziny nadania przesyłki zawierającej skargę z 2 października 2023 r. na bezczynność i przewlekłość Kolegium wskazując, że przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu może być niezbędne do wyjaśnienia niezbędnych okoliczności oraz nie spowoduje przedłużenia postępowania;

- z wydruku z systemu ePuap, na okoliczność daty i godziny nadania decyzji Kolegium z 3 października 2023 r. wskazując, że przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu może być niezbędne do wyjaśnienia niezbędnych okoliczności oraz nie spowoduje przedłużenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Na wstępie należy podkreślić, że w tej sprawie nie budzi wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach nie rozpoznało sprawy w terminie 2 miesięcy, o którym mowa w art. 139 § 3 o.p., jak też w terminie wyznaczonym na podstawie art. 140 § 1 o.p. Odwołanie Spółki od decyzji organu pierwszej instancji z 31 marca 2023 r., wpłynęło do SKO w Katowicach 22 maja 2023 r. Postanowieniem z 24 lipca 2023 r. organ odwoławczy wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 24 września 2023 r. Decyzja kończąca to postępowanie została wydana 3 października 2023 r. i jak wynika z akt sprawy oraz dołączonych do skargi kasacyjnej dokumentów, tego samego dnia została wprowadzona do systemu teleinformatycznego (ePuap) w celu jej doręczenia pełnomocnikowi Spółki. W tym samym dniu, tj. 3 października 2023 r., choć w godzinach późniejszych, Spółka nadała w placówce pocztowej skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach.

Na tle tych okoliczności faktycznych autor skargi kasacyjnej wyciągnął wniosek, że skoro skarga Spółki została nadana po nadaniu decyzji kończącej postępowanie, to sąd pierwszej instancji powinien ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na poparcie swego stanowiska pełnomocnik organu przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2022 r., II OPS 5/19, w której stwierdzono, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Zdaniem autora skargi kasacyjnej, "wprawdzie powyższa uchwała dotyczy formy pasywności organu administracji publicznej polegającej na bezczynności, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę także w zakresie oceny dopuszczalności skarg na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność), którym jest doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia".

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że w kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wypowiedział się NSA w odrębnej uchwale z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21. W sentencji tej uchwały skład poszerzony stwierdził, że "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." Uchwała ta, jakkolwiek w dużej części zbieżna z tezami uchwały z 22 czerwca 2022 r., II OPS 5/19, dotyczącej skargi na bezczynność organu, to jednak zawiera istotne doprecyzowanie kwestii, co należy rozumieć pod pojęciem "ostateczne zakończenie postępowania". W uzasadnieniu tej uchwały skład poszerzony wyjaśnił bowiem, że: "Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania."

Odnosząc tę uwagę do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że choć decyzja SKO w Katowicach z 3 października 2023 r. została tego samego dnia nadana w systemie elektronicznym (ePuap) do pełnomocnika Spółki, to jednak jej doręczenie nastąpiło dopiero 13 października 2023 r., a więc już po wniesieniu przez Spółkę skargi do WSA w Gliwicach na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w Katowicach. W świetle powyższego nie zachodziła w tej sprawie przesłanka do odrzucenia skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W momencie wniesienia tej skargi istniał jej przedmiot, a zatem była ona dopuszczalna.

Z tego względu niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Odrębnego omówienia wymaga natomiast to, jakie skutki w sprawie ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wywołuje fakt zakończenia postępowania administracyjnego po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego. W uchwale 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, stwierdzono, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Należy jednak zauważyć, że przywołana uchwała wydana została w stanie prawnym, w którym ustawodawca nie rozróżniał jeszcze skargi na bezczynność postępowania i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (stan prawny obowiązujący przed 11 kwietnia 2011 r.). Niemniej w literaturze prezentowany jest pogląd, że "wojewódzkie sądy administracyjne nie mogą merytorycznie badać, czy wniesiona do nich skarga na bezczynność organu (podobnie jak skarga na przewlekłość postępowania) zasługuje na uwzględnienie, jeżeli przed jej rozpatrzeniem bezczynność organu przestała mieć miejsce, została bowiem wydana w sprawie decyzja administracyjna. Dotyczy to zarówno skargi wniesionej już po wydaniu i doręczeniu decyzji (skarga podlega odrzuceniu), jak i skargi wniesionej na istniejącą w dacie jej składania bezczynność, jeżeli przed rozpoznaniem skargi decyzja została wydana (postępowanie sądowe podlega umorzeniu)." [zob. W. Chróścielewski, W kwestii dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu administracji już po wydaniu w sprawie decyzji administracyjnej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2022 r., nr 3, s. 22].

Pogląd ten nie znajduje jednak odzwierciedlenia w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zwraca się uwagę na zmianę art. 149 p.p.s.a., wprowadzoną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Zgodnie z obecnym brzemieniem tego artykułu, w zależności od stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania orzeczenia (czy po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę, czy też nadal nie wydał decyzji lub innego aktu) sąd administracyjny decyduje albo o zobowiązaniu do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), albo o zaistnieniu stanu przewlekłości lub bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) Ten pierwszy przypadek sam w sobie przesądza także o zaistnieniu okoliczności z punktu 3, tj. że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Z kolei rozstrzygnięcie przewidziane w punkcie 3 w istocie, po wyjaśnieniu zagadnienia prawnego będącego przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, zagwarantowane jest obecnie wyłącznie dla przypadku, gdy organ załatwił sprawę w toku postępowania sądowoadministracyjnego, czyli po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku. W obecnym stanie prawnym, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje już umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz co najwyżej umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność (przewlekłość) w przypadku zakończenia postępowania w toku sprawy sądowoadministracyjnej i z tego powodu braku potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności. (zob. wyroki NSA: z 7 września 2021 r., II OSK 977/21; z 14 września 2023 r., I OSK 1450/22; z 18 października 2023 r., III OSK 5432/21; z 2 lutego 2024 r., II GSK 1779/23; z 28 czerwca 2024 r., III OSK 2365/22). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. i uwagach do proponowanej zmiany art. 149 p.p.s.a. Stwierdzono w nich, że często spotykaną praktyką organów jest wydawanie decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność. Taki stan rzeczy uniemożliwia sądowi uwzględnienie takiej skargi, ponieważ w dniu orzekania sprawa została już załatwiona. W konsekwencji strona nie może uzyskać orzeczenia sądu potwierdzającego, że doszło do rażącej bezczynności czy przewlekłości postępowania. W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności (zob. druk sejmowy nr 1633, Sejm VII kadencji).

W świetle powyższego, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne tej sprawy, sąd pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. W tym kontekście częściowo zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez jednoczesne stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania i oddalenie skargi na bezczynność.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, podważającym stanowisko sądu pierwszej instancji, że w sprawie miało miejsce "przewlekłe prowadzenie postępowania". Przede wszystkim sąd pierwszej instancji prawidłowo zdefiniował to pojęcie na tle art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. wskazując, że obejmuje ono zarówno opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Taki pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki NSA: z 7 marca 2013 r., II OSK 34/13; z 21 listopada 2023 r., I OSK 2424/22). Jak już wyżej wspomniano, w tej sprawie nie budzi wątpliwości fakt przekroczenia przez organ odwoławczy 2-miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (art. 139 § 3 o.p.). Nie budzi też wątpliwości, że organ odwoławczy nie dotrzymał też kolejnego terminu, który wyznaczył w trybie art. 140 § 1 o.p. Co przy tym istotne, poza wyznaczeniem nowego terminu do załatwienia sprawy, organ odwoławczy nie podejmował w tym czasie żadnych czynności. Powyższe w pełni uzasadnia ocenę sądu pierwszej instancji co do przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie.

Nieuzasadniona jest jednak ocena sądu pierwszej instancji, że stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i drastycznej sprzeczności z obowiązującym prawem, wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, które są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2024 r., I OSK 521/24; z 12 września 2024 r., I OSK 661/24). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 26 marca 2024 r.; III OSK 659/23). Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (wyrok NSA z 7 września 2021 r., III OSK 977/21).

W tej sprawie WSA w Gliwicach nie przedstawił przekonujących argumentów, które przemawiałyby za stwierdzeniem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z "rażącym naruszeniem prawa". Poza przywołaniem poglądów z orzecznictwa na temat rozumienia tego pojęcia, sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że przekroczenie terminu w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia, postępowanie prowadzone było przez ponad cztery miesiące, w trakcie których organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności. Czynności te nie zostały także podjęte na skutek wniesionego ponaglenia. Na tej podstawie sąd wyciągnął wniosek, że organ odwoławczy ignorował przepisy regulujące kwestie terminów rozpoznania spraw, dlatego przewlekłość w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane przez WSA w Gliwicach okoliczności są niewystarczające do stwierdzenia, że stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji nie wykazał, że przewlekłość ta nosi cechy oczywistej i drastycznej sprzeczności z obowiązującym prawem, która wywołała dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, niedające się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Nie stwierdził również, że zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki w tej sprawie była swoista "zła wola" organu podatkowego, a więc celowe i intencjonalne działania ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy podatkowej, mimo braku ku temu obiektywnych przeszkód.

Z tego względu w pełni zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.

W konsekwencji za zasadny należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez przyznanie Spółce sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł. Jakkolwiek dla przyznania sumy pieniężnej wystarczający jest fakt uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to jednak przy miarkowaniu jej wysokości należy uwzględnić, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem zauważył sąd pierwszej instancji suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę, przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (tak NSA w wyroku z 11 lipca 2019 r., I OSK 442/18). Należy przy tym zauważyć, że orzeczenie o przyznaniu sumy pieniężnej nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz jest oparte na instytucji "uznania sędziowskiego", na co wskazuje użyty w art. 149 § 2 p.p.s.a. zwrot sąd "może" przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Wydając takie rozstrzygnięcie sąd powinien zatem należycie uargumentować zarówno sam fakt przyznania skarżącemu sumy pieniężnej jak i jej wysokość, w kontekście okoliczności faktycznych danej sprawy. Inaczej naraża się na zarzut dowolności i nadużycia dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej.

Zasadny, choć nie mający wpływu na wynik tej sprawy, jest też zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach było uprzednie wniesienia ponaglenia. Sąd pierwszej instancji uznał, że warunek ten został spełniony, a zatem skarga jest dopuszczalna (s. 8 uzasadnienia wyroku). Sąd nie zauważył jednak, że w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego nie istnieje organ "wyższego stopnia", do którego zgodnie z art. 141 § 1 o.p. należałoby wnieść takie ponaglenie. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepisy prawa nie wskazują organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym i nie wskazują żadnego innego organu, do którego można wnieść ponaglenie na bezczynność kolegium, to tym samym należy uznać, że w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (zob. wyroki NSA: z 27 września 2005 r., FSK 2142/04; z 19 grudnia 2017 r., II FSK 3297/15). W konsekwencji należy przyjąć, że w tej sprawie wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w Katowicach nie wymagało uprzedniego złożenia przez Spółkę ponaglenia. Błędna w tym zakresie ocena sądu pierwszej instancji pozostaje jednak bez wpływu na jej wynik, bowiem skarga Spółki została dopuszczona do rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Gliwicach. O kosztach postępowania kasacyjnego, na które składają się wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (360 zł), orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

SWSA (del.) Anna Sokołowska SNSA Paweł Borszowski SNSA Wojciech Stachurski