Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 503/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 125 par. 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Ś. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2022 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 26 lipca 2022 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Świętokrzyskich Kopalni Surowców Mineralnych Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwanej dalej "Spółką"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] [...] z 3 listopada 2021 r. znak: [...] o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji Nr [...] z 27 listopada 2020 r., którą to Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Zielonej Energii Sp. z o.o. w Strawczynie pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działki o nr ewid.: [...] obręb R., gm. C. - po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 13 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ke [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] działając na wniosek skarżącej Spółki decyzją z 3 listopada 2021 r. wydaną w postępowaniu wznowieniowym, odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 27 listopada 2020 r., gdyż ocenił, że nie zaistniały przesłanki wskazane przez wnioskodawcę, określone w art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę w trybie odwoławczym i uwzględniając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 13 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ke [...] Wojewoda wskazał, że przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji jest ocena postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ww. farmy fotowoltaicznej, która zaprojektowano jako szereg modułów umieszczonych na stołach konstrukcyjnych systemowych, pionowo po dwa, pod katem 15° do poziomu gruntu na długości 391,18 m, w odległości od 3,20 m do 8,26 m od działki nr [...] od strony zachodniej oraz w odległości od 2,89 m do 4,72 od działki nr [...] od strony wschodniej.

Organ odwoławczy powołał się na art. 150 § 1, art. 145 § 1, art. 148 § 1 i § 2 oraz art. 149 § 2 k.p.a. i wyjaśnił, że wobec treści wniosku Starosta obowiązany był ustalić, czy Spółce przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 27 listopada 2020 r. Oceniając powyższe Wojewoda wskazał, że na podstawie projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, opisanej jako mapa do celów projektowych, wykonanej przez geodetę uprawnionego - stanowiącej dokument opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany 6 listopada 2020 r. pod numerem [...]_12020.2343 w Starostwie Powiatowym w K., organ pierwszej instancji przyjął, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach własnej działki. Stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 27 listopada 2020 r. był zatem jedynie inwestor i właściciele działki [...].

Wojewoda zaznaczył, że Spółka do pisma z 19 października 2021 r. (w toku postępowania przed Starostą) dołączyła wykaz działek, do których posiada tytuł prawny, a znajdujących się w pobliżu inwestycji na części działki nr [...], które to działki oraz działka nr [...] znajdują się w zasięgu strefy powietrznej fali uderzeniowej i drgań para sejsmicznych wywołanych robotami strzałkowymi. Zdaniem Spółki, znacząco ogranicza to możliwość realizacji planowanej inwestycji. Strefa ta została zakreślona w dokumencie Plan Ruchu Zakładu Górniczego. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że dla ustalenia zakresu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę kluczowe jest w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej "P.b."), ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, jaki ma być wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 20 tej ustawy, w obszarze oddziaływania obiektu znajdują się jedynie te tereny, na których obowiązują ograniczenia zabudowy - brzmienie nadane art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020r., zmieniającej Prawo budowlane z 19 września 2020 r.

Jak wyjaśnił Wojewoda, na podstawie art. 3 pkt 20 P.b. (w obecnym brzmieniu) definicja obszaru zabudowy została zawężona do ograniczeń zabudowy, przesądzając tym samym, że wszelkie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, jakie mogą powstać w związku z budową obiektu, są bez znaczenia dla ustalenia obszaru oddziaływania i przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu. Podkreślił, że w wyniku tej nowelizacji przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej obszar ten należało natomiast rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, skreślenie wyrażenia "w zagospodarowaniu" ma służyć doprecyzowaniu definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. Zatem Wojewoda stwierdził, że powstanie kwestionowanej inwestycji - farmy fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr ewid.: [...] obręb R., gm. C. - nie wprowadza żadnych ograniczeń zabudowy działek sąsiednich.

Nadto Wojewoda wskazał, że miejsce powstania inwestycji znajduje się na terenie górniczym i kwestia ta była znana Staroście Kieleckiemu już na etapie rozstrzygania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę - nie zaszła zatem przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję". Organ odwoławczy dodał, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, projekt decyzji podlegał uzgodnieniu z tego powodu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K., a w samej decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono ustalenia w tej kwestii (pkt 2.4 decyzji Burmistrza [...] i Gminy C. z 8 lipca 2020 r.) - "teren lokalizacji inwestycji znajduje się poza strefą zagrożeń rozrzutu odłamków skalnych wywołanych robotami strzałowym". Ponadto z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika obowiązek uzgadniania obiektu ze względu na lokalizację na obszarze górniczym - zdaniem Wojewody, nie zaszła także przesłanka wynikająca z art. 145

§ 1 pkt 6 k.p.a. - "decyzja została wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu", na którą Spółka powołała się w piśmie z 19 października 2021 r.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda ocenił, że właściciel terenu górniczego nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, gdyż sposób zagospodarowania terenu górniczego nie ogranicza zabudowy działek, których właścicielem (użytkownikiem wieczysty lub zarządcą nieruchomości) jest kopalnia.

Wojewoda podzielił pogląd Starosty wyrażony w decyzji z 3 listopada 2021 r., że brak jest podstaw do uznania, iż skarżącej Spółce przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 27 listopada 2020 r. oraz do uchylenia tej decyzji w trybie wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

Końcowo, za ww. wyrokiem WSA, Wojewoda wskazał, że nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej brak rozpoznania przez organ pierwszej instancji wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Jakkolwiek niewątpliwie stanowi to uchybienie przepisom postępowania, to jednak trudno uznać, by doszło tu do spełnienia przesłanki uprawniającej do wydania decyzji kasacyjnej, zgodnie z którą konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie ponieważ brak rozpoznania powyższego wniosku nie ma znaczenia z punktu widzenia rozpoznania sprawy co do istoty i w konsekwencji nie uzasadnia wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty Spółki organ odwoławczy uznał, że z akt sprawy nie wynika naruszenie przepisów postępowania, które uprawniałyby do wydania decyzji kasacyjnej. Dodał, że ewentualne roszczenia Spółki wynikające z hipotetycznej konieczności zmniejszenia zakresu robót strzałowych albo zmiany metody urabiania ze strzałowej na mechaniczną i wzrost kosztów eksploatacji, wykraczają poza przepisy Prawa budowlanego i stanowią rodzaj roszczeń z zakresu powództwa cywilnego.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosły Ś. Kopalnie Surowców Mineralnych Sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, pkt 5 i pkt 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z 27 listopada 2020 r., w sytuacji gdy w niniejszym postępowaniu spełnione zostały przesłanki do jej uchylenia z uwagi na to, że Spółka został pominięta jako strona w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oraz błędnie ustalono obszar oddziaływania obiektu;

2) art. 3 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. poprzez uznanie, że obszar oddziaływania obiektu został ustalony prawidłowo, a w konsekwencji uznanie, że Spółce nie przysługiwał status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji w trybie wznowienia postępowania;

3) art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nieruchomości Spółki nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, w sytuacji gdy istnieją przepisy wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w tym korzystaniu z tego terenu;

4) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.) poprzez pominięcie przez organ, że uzgodnienie dokonane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy stanowiło w rzeczywistości uzgodnienie negatywne i powinno doprowadzić do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy;

5) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie Spółce czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i niezawiadomienie jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia;

6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego niezgodnie z przepisami oraz niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

7) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zgodnie z wnioskami Spółki, z uwzględnieniem całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, przyjmując arbitralnie na podstawie wyroku II SA/Ke [...], że Spółce nie przysługuje przymiot strony z uwagi na zmianę definicji obszaru oddziaływania obiektu;

8) art. 152 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę do czasu prawomocnego rozpoznania wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania, pomimo że wniosek taki został przez Spółkę złożony w piśmie z 12 sierpnia 2021 r., a zatem organ miał obowiązek go rozpoznać.

W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, w oparciu o które wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie wykonania tej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo Spółka wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego i ostatecznego rozpoznania wniosku Spółki o uchylenie ostatecznej decyzji nr [...] Burmistrza [...] i Miasta C. z 8 lipca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 30 listopada 2022 r. uczestnik postępowania - [...] Z. K. (dalej "Inwestor") wniósł o oddalenie skargi. Inwestor podniósł, że zarzut nieprawidłowego wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., a w konsekwencji błędnego wyznaczenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę jest niezasadny, bowiem:

- po pierwsze, wywód Spółki dotyczący wzajemnej relacji art. 28 ust. 2 P.b. i art. 28 k.p.a. pozbawiony jest znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego krąg stron postępowania kształtowany był wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a nie art. 28 k.p.a.;

- po drugie, argumentacja skarżącej dotycząca interpretacji art. 3 pkt 20 P.b., zawierającego definicję obszaru oddziaływania obiektu, jest wewnętrznie niespójna. Z jednej strony Spóła przyznaje rację organowi, że w świetle aktualnego brzmienia art. 3 pkt 20 P.b. miarodajne dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu jest powstanie ograniczeń w zabudowie (a nie, jak w poprzednim brzmieniu tego przepisu - w zagospodarowaniu) terenów wyznaczonych w otoczeniu obiektu budowlanego. Mimo to skarżąca twierdzi, że wcześniejsze orzecznictwo sądowe (dotyczące stanów faktycznych, w których wyznaczanie obszaru oddziaływania obiektu następowało w oparciu o ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości) zachowuje aktualność. Nie zostały przedstawione jakiekolwiek argumenty potwierdzające tę tezę. Kwestia dezaktualizacji orzecznictwa sądowego dotyczącego wykładni art. 3 pkt 20 P.b. na skutek zmiany definicji obszaru oddziaływania obiektu była już przedmiotem ustaleń na wszystkich etapach postępowania w tej sprawie, a także w wyroku WSA;

- niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącej, jakoby "sam fakt powoływania się przez organ na zmianę definicji i uzasadnienie projektu ustawy należało uznać za niewystarczające". Zgodnie z zasadą aktualności postępowania administracyjnego, organy obowiązane są do brania pod uwagę przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji. Wszystkie decyzje administracyjne w niniejszej sprawie, począwszy od pozwolenia na budowę, zostały wydane w oparciu o aktualne brzmienie art. 3 pkt 20 P.b. (zmiana przepisu weszła w życie 19 września 2020 r.). Organ miał zatem obowiązek uwzględnienia aktualnej definicji obszaru oddziaływania obiektu zawartej w art. 3 pkt 20 P.b. i w oparciu o ten przepis ocenił, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę;

- powoływane w uzasadnieniu skargi uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy wydane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powyższe uzgodnienie zostało wydane w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i nie miało żadnego znaczenia z punktu widzenia ustalenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, zaś ocena dotycząca powyższego uzgodnienia nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania;

- odnośnie do wniosku skargi w zakresie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę na zasadzie art. 61 § 2 p.p.s.a., to wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie i również w tym zakresie skarga powinna zostać oddalona. Mając na względzie przedmiot niniejszej sprawy, uwzględnienie powyższego wniosku poprzez wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę w istocie byłoby równoznaczne z realizacją celu skarżącej w niniejszym postępowaniu, tj. uniemożliwieniem realizacji inwestycji;

- mając na uwadze fakt, że Spółka nie uzasadniła naruszenia przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest zasadne wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę (którego skutek, w świetle okoliczności faktycznych sprawy, z perspektywy Inwestora, byłby analogiczny jak w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji w rezultacie uwzględnienia skargi);

- odnośnie do wniosku skargi dotyczącego wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę przez Sąd na zasadzie art. 61 § 3 p.p.s.a. - zastosowanie tego przepisu wymaga spełnienia przesłanek w postaci wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Spółka w żaden sposób nie uzasadniła spełnienia tych przesłanek w niniejszej sprawie, a zatem również w tym zakresie skarga winna podlegać oddaleniu.

Na rozprawie 6 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej Spółki poparł skargę i podtrzymał wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego oraz wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują powyższą kontrolę działalności organów pod względem zgodności z prawem. Zatem w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych, sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć.

W kontrolowanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe. Ustalenia organów obu instancji, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych, który był wystarczający do wydania decyzji. Lektura akt sprawy pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy w sposób wszechstronny i staranny przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne.

Z uwagi na powyższe, zarzuty zawarte w pkt 7 petitum skargi są nieuzasadnione.

Podobnie należy ocenić zarzuty zawarte w pkt. 5 i 6 petitum skargi.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. polegającego na braku zapewnienia stronie aktywnego udziału w postępowaniu, wskazać przyjdzie, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. m.in. wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. II OSK [...]). W tym przypadku takie okoliczności nie zostały wykazane.

Sumując powyższe, Sąd uznał, że rozpoznając sprawę organy ustrzegły się naruszeń procedury – w niezbędnym zakresie gromadząc materiał dowodowy oraz dokonując jego wnikliwej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do wydania decyzji.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji - jedynie dla porządku - przypomnieć należy, że kwestionowane rozstrzygnięcie dotyczy decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji Nr [...] z 27 listopada 2020 r., którą Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Zielonej Energii Sp. z o.o. w Strawczynie pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działki o nr ewid.: [...] obręb R., gm. C. - po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 13 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ke [...].

Decyzje te zostały wydane po wznowieniu postępowania w sprawie. Organy obu instancji oceniły, że nie zaistniały przesłanki wskazane przez wnioskodawcę, określone w art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a.

W tym miejscu przypomnieć należy, że WSA w Kielcach wyrokiem z 13 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ke [...] uchylając uprzednio wydaną decyzję kasacyjną Wojewody wskazał m.in., że cyt.: " (...)Wojewoda nie uwzględnił w swoich rozważaniach zmiany przepisu art. 3 pkt 20 u.P.b. dotyczącego definicji obszaru oddziaływania obiektu, tj. nie rozważył czy nowe brzmienie przepisu ma w ogóle w sprawie zastosowanie, a jeśli tak to jakie ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Powyższa zmiana przepisu została dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 roku (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", a zaczęła obowiązywać w dniu 19 września 2020 roku. W wyniku tej nowelizacji przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej obszar ten należało natomiast rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, skreślenie wyrażenia "w zagospodarowaniu" ma służyć doprecyzowaniu definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają bowiem poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego.

(...) Postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 27 listopada 2020 r. zostało wszczęte wnioskiem złożonym w dniu 4 listopada 2020 r., a zatem po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Jak wynika z art. 25 ustawy zmieniającej, przepisy u.P.b. w brzmieniu dotychczasowym stosuje się (po wejściu w życie ustawy) jedynie do spraw uregulowanych u.P.b., ale wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę tych okoliczności, brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji odwołano się do orzeczeń sądów administracyjnych interpretujących pojęcie obszaru oddziaływania obiektu pochodzących sprzed wspomnianej nowelizacji, a przytoczone przez organ ich fragmenty odwołują się do ograniczeń "w zagospodarowaniu" sąsiednich nieruchomości. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy należy podnieść, że niewątpliwie zastosowanie przez organ przepisów prawa materialnego – istotnych w danej sprawie – w określonym brzmieniu może determinować treść rozstrzygnięcia. W niniejszym przypadku, zważywszy na charakter ewentualnych ograniczeń, jakie miała powodować planowana inwestycja dla działania kopalni, kwestia zastosowania prawidłowej wersji definicji obszaru oddziaływania obiektu mogła mieć istotne znaczenie dla wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia (por. też m.in. wyrok WSA w Krakowie z 8 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Kr [...]). Już z tych powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu".

Z mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Nie może budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z 27 listopada 2020 r. zostało wszczęte wnioskiem z 4 listopada 2020 r., a zatem po wejściu w życie ustawy zmieniającej.

Kontrolowane decyzje zapadły po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Zielonej Energii Sp. z o.o. w Strawczynie pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działki o nr ewid.: [...] obręb R., gm. C., na skutek wniosku skarżącej, która jako przyczynę wnioskowanego wznowienia wskazała przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a.

Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że warunki wstępne do wznowienia postępowania są spełnione i postanowieniem z dnia 7 października 2021 r. zasadnie wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją.

Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uruchamia "właściwe" postępowanie wznowieniowe, które dzieli się na dwa etapy, wskazane łącznie w art. 149 § 2 k.p.a. zgodnie z którym postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ramach pierwszego etapu - "postępowania co do przyczyny wznowienia" - organ administracji winien ustalić, czy zarzucana wada stanowiąca przesłankę wznowienia rzeczywiście wystąpiła. W przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie to wymagało łącznego stwierdzenia, że podmiot żądający wznowienia postępowania spełniał warunki do bycia stroną tego postępowania, a mimo to nie brał w nim udziału, i to bez własnej winy.

W przypadku gdy organ stwierdzi wystąpienie zarzucanej przyczyny wznowienia, wówczas przechodzi do ostatniego etapu postępowania wznowieniowego, określonego przez ustawodawcę mianem "postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy", kończącego się wydaniem decyzji, w której organ:

- na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla decyzję dotychczasową - gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. - i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, albo

- na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji – w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. ( tj. w szczególności w przewidzianym w art. 146 § 2 k.p.a. przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej).

Natomiast, jeżeli organ uzna, że podstawa wznowieniowa jednak nie wystąpiła - co w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie wiązało się z ustaleniem, że podmiot żądający wznowienia nie miał przymiotu strony postępowania, bądź że przymiot taki wprawdzie posiadał, ale nie został pozbawiony udziału w postępowaniu, a w każdym razie nie bez własnej winy - to nie przechodzi już do etapu badania sprawy co do istoty, lecz zobligowany jest wydać decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Tak więc stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. II SA [...]; z dnia 11 maja 2010 r., sygn. II OSK [...] oraz wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 24 września 2021 r., sygn. IV SA/Po [...] oraz z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Po [...], dostępne:orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Zdaniem Sądu w obu kontrolowanych decyzjach wydanych w sprawie odnośnie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej należycie wykazano, że nie wystąpiła podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę kluczowe jest - w świetle art. 28 ust. 2 P.b. - ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, jaki ma być zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę. Co istotne, art. 28 ust. 2 P.b. stanowi przepis szczególny względem art. 28 k.p.a.

W związku z powyższym, argumentacja autora skargi w zakresie wzajemnej relacji art. 28 ust. 2 P.b. oraz art. 28 k.p.a. w realiach niniejszej sprawy jest nieuzasadniona. W toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę krąg stron postępowania organ ustala wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a nie na podstawie art. 28 k.p.a.

Stosownie do treści art. 3 pkt 20 P.b., w obszarze oddziaływania obiektu znajdują się jedynie te tereny, na których obowiązują ograniczenia zabudowy - brzmienie nadane art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., zmieniającej P.b. z 19 września 2020 r.

Rację ma Wojewoda, że na podstawie art. 3 pkt 20 P.b. (w aktualnym brzmieniu) definicja obszaru zabudowy została zawężona do ograniczeń zabudowy, co oznacza, że wszelkie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, jakie mogą powstać w związku z budową obiektu, są bez znaczenia dla ustalenia obszaru oddziaływania i przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu. W wyniku nowelizacji P.b. przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Natomiast do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej, obszar ten należało rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa wykraczają poza zakres przedmiotowy P.b.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej Wojewoda prawidłowo stwierdził, że powstanie spornej inwestycji na części działki nr ewid.: [...] obręb R., gm. C., nie wprowadza żadnych ograniczeń zabudowy działek sąsiednich.

W tym miejscu podkreślić należy, co słusznie zauważył inwestor w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2022 r., że wszystkie decyzje w niniejsze sprawie zostały wydane w oparciu o aktualne brzmienie art. 3 pkt 20 P.b. i w oparciu o ten przepis prawidłowo ustalił krąg stron postępowania i uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Z akt sprawy wynika również, że miejsce powstania inwestycji znajduje się na terenie górniczym i kwestia ta była znana Staroście Kieleckiemu już na etapie prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie zaistniała zatem przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W realiach sprawy niniejszej nie zaistniała również przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., na którą skarżąca Spółka powołała się w piśmie z 19 października 2021 r. Jak dowodzą akta sprawy, w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, projekt decyzji podlegał uzgodnieniu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K., a w decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono ustalenia w tym zakresie - pkt 2.4 decyzji Burmistrza [...] i Gminy C. z 8 lipca 2020 r. - "teren lokalizacji inwestycji znajduje się poza strefą zagrożeń rozrzutu odłamków skalnych wywołanych robotami strzałowym". Nadto, z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika obowiązek uzgadniania ze względu na lokalizację na obszarze górniczym.

Sumując, Wojewoda prawidłowo ocenił, że właściciel terenu górniczego nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, gdyż sposób zagospodarowania terenu górniczego nie ogranicza zabudowy działek, których właścicielem (użytkownikiem wieczysty lub zarządcą nieruchomości) jest skarżąca.

Chybiony jest zarzut zawarty w pkt 8 petitum skargi. Brak rozpoznania przez organ wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę do czasu prawomocnego rozpoznania wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania nie ma znaczenia z punktu widzenia rozpoznania sprawy niniejszej. Zauważyć również trzeba, że Starosta [...] odmówił uchylenia decyzji zaskarżonej w postępowaniu wznowieniowym, co uzasadniało brak rozpoznania tego wniosku.

Wniosek skarżącej o zawieszenie niniejszego postępowania na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na toczące się postępowanie wznowieniowe w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy został oddalony na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. jako niezasadny. Należy wskazać, że zawieszenie postępowania sądowego na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny, a merytoryczne powiązanie spraw nie oznacza automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.