Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1146/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Średzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Po 94/19 w sprawie ze skargi Powiatu Średzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 21 listopada 2018 r. nr 25/1355/2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu Średzkiego na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu), wyrokiem z 29 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Po 94/19, oddalił skargę Powiatu Średzkiego (dalej zwanego powiatem) na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej Kolegium RIO) w Poznaniu z dnia 21 listopada 2018 r., nr 25/1355/2018, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu Średzkiego na lata 2018-2033.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu wniósł powiat, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 148 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) w zw. z art. 243 ust. 1 - 4 u.f.p. (ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) wg. stanu z dnia z dnia 21 listopada 2018 r., poprzez pominięcie przez WSA w Poznaniu tego przepisu i bezpodstawne zastosowaniu tego przepisu w jego brzmieniu, wg. stanu prawnego z dnia wydania wyroku w I instancji, tj. wg. stanu z dnia 29 kwietnia 2019 r.,

b) naruszenie art. 148 P.p.s.a. w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 236 ust, 3 pkt 5 u.f.p. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, wynikające z przyjęcia, iż rekompensata zaplanowana przez Radę Powiatu Średzkiego do przekazania wykonawcy zadania powierzonego na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE jest potencjalną spłatą kwoty, wynikającą z udzielnej gwarancji, albowiem przyjmuje ona cechy gwarancji udzielonej przez Powiat Średzki spółce Powiatowe Centrum Inwestycji Sp. z o.o. z siedzibą w Środzie Wielkopolskiej,

2. naruszenia przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik postępowania

1) art. 148 P.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. (ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 995), poprzez pominięcie przez sąd I instancji skutków prawnych okoliczności bezspornej między stronami, iż Kolegium RIO w Poznaniu kwalifikowało wcześniej w utrwalonej wieloletniej praktyce nadzorczej rekompensaty przekazywane wykonawcom usług komunalnych zleconych w trybie wynikającym z art. 106 ust, 2 TFUE jako wydatek majątkowy,

2) art. 148 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p., poprzez przyjęcia przez Sąd I instancji możliwości ponownego głosowania w niniejszej sprawie przez organ nadzoru w sprawie podjętej już uchwały, pomimo braku określenia przesłanki uzasadniającej poddanie jej pod ponowne głosowanie,

3) art. 148 P.p.s.a. w zw. z art. 106 §3 P.p.s.a. - poprzez pominięcie przez sąd I instancji złożonych wniosków dowodowych bez wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyny tej czynności,

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku motywów, dla których sąd uznał za dopuszczalne przeprowadzenie reasumpcji głosowania przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej uchwały RIO i umorzenie postępowania nadzorczego, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w treści § 2 ust. 1 uchwały nr LXVI/557/2018 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 17 października 2018 roku zobowiązał się do zwrotu tylko tych kosztów realizacji zadania powierzonego, które wynikać będą z rozliczenia wynikającego z art. 5 decyzji Komisji Europejskiej z dnia 20 grudnia 2011r. Nie oznacza to tym samym, iż powiat udzielił gwarancji finansowej działalności spółki w kwotach ujętych w WPF. Jego odpowiedzialność finansowa względem PCI określona jest tylko do zwrotu niezbędnych kosztów zadania w rozumieniu art. 5 ust. 1 w/w decyzji Komisji, a więc po odliczeniu przychodów uzyskanych w związku z realizacją zadania powierzonego oraz przepływów finansowych osiąganych przez PCI z innych powierzonych zadań z uwzględnieniem rozsądnego zysku. Tylko takie przyszłe prawo spółki (ekspektatywa) mogło być przekazane przez zarząd PCI obligatariuszom akcji wyemitowanych przez tą spółkę, jako zabezpieczenie wykupu obligacji. Przy czym prawo to nie oznacza prawa do dokonania przysporzenia pieniężnego na rzecz PCI, albowiem może przyjąć każdą dopuszczalną prawem krajowym formę (nie jest wykluczone świadczenie rzeczowe).

Błędne jest więc stanowisko WSA w Poznaniu, iż rekompensata zaplanowana do przekazania PCI jest potencjalną spłatą kwoty wynikającą z udzielnej gwarancji, albowiem ma ona przyjmować cechy gwarancji udzielonej przez powiat spółce PCI w celu zagwarantowania wykupu obligacji przez tą spółkę.

Stanowisko to pomija prawny reżim rozliczenia rekompensaty wynikający z art. 5 decyzji Komisji Europejskiej z 20 grudnia 2011 r. oraz okoliczność, iż w wieloletnim okresie powierzenia zadania występować będą inne przepływy pieniężne, aniżeli tylko wykup obligacji, np. dochody uzyskiwane przez spółkę, koszty remontów i modernizacji nabytego mienia przeznaczonego do działalności szpitala.

W ocenie strony skarżącej praktyka orzecznicza Kolegium RIO w Poznaniu mogła uzasadniać przekonanie rady powiatu, iż środki określone w art. 5 ust. 1 decyzji Komisji powinny być przekazane do PCI jako wydatki majątkowe. Świadczą o tym kwalifikacje środków wcześniej zaplanowanych do PCI, czy też do innych wielkopolskich przedsiębiorstw komunalnych.

Organ nadzoru nie wyjaśnił w toku postępowania przed sądem I instancji, dlaczego odstąpił od praktyki orzeczniczej wcześniej zaaprobowanej w kształtowaniu relacji finansowych powiatu i spółki PCI przy budowie wschodniej obwodnicy Środy Wielkopolskiej.

Skarżący kasacyjnie powiat podkreślił, że z wypisu z protokołu nr 25/2018 z dnia 21 listopada 2019 r. wynika jednoznacznie, iż w części tajnej posiedzenia bez udziału strony podjęta została uchwała o uznaniu rekompensaty, której dotyczy niniejsza sprawa, jako wydatku majątkowego. Powyższe implikuje prawny wniosek o zbędności kolejnego głosowania i potrzebie umorzenia postępowania nadzorczego, co czyni zasadną niniejszą skargę.

Z uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu wynika zaś, iż ponowne przegłosowanie uchwały uzasadnia wniosek o wątpliwościach dot. poprzednio podjętej uchwały. Tym samym Sąd błędnie utożsamił przesłankę głosowania ze skutkiem głosowania. Wskazania przyczyny reasumpcji głosowania wymagał również § 26 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu". Tymczasem Sąd I instancji nie wyjaśnił powodów dla których w tej sprawie reasumpcję należy uznać za prawnie dopuszczalną. Powyższe okoliczności uzasadniają zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku motywów, dla których sąd uznał za dopuszczalne przeprowadzenie reasumpcji głosowania przez Kolegium RIO.

Jedynym dowodem wskazującym na przebieg głosowania organu nadzoru w niniejszej sprawie jest protokół jego posiedzenia nr 25/2018 z dnia 21 listopada 2018 r. Brakuje w nim jakiejkolwiek informacji o wątpliwościach członków Kolegium do pierwszego głosowania. Dołączane oświadczenie pracowników organu nie mogą zmieniać jego treści.

Kolegium RIO w Poznaniu, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Zdaniem Kolegium RIO art. 243 ust. 1 - 4 u.f.p. w brzmieniu według stanu z dnia 21 listopada 2018 r. nie dotyczy oceny rodzaju wydatku (bieżący czy majątkowy), o co toczy się spór.

Organ nadzoru dodał, że rekompensata, o której mowa w okolicznościach przedmiotowej sprawy, została "dopasowana" do zobowiązań spółki oraz powiatu wobec banku finansującego emisję obligacji. Oczywiście, będzie to miało wpływ na rozliczenie wyników zadania. Takie warunki wypłacania przez powiat rekompensaty Spółce stanowią jednak o jej gwarancyjnym charakterze.

Według Kolegium RIO objęcie udziałów w spółce jest co do zasady wydatkiem majątkowym z budżetu JST. Przy braku wiedzy organu nadzoru o sposobie realizacji tego przedsięwzięcia i powiązania go z mechanizmem finansowania, oraz wobec ujęcia rekompensaty finansowej związanej z budową obwodnicy również w wydatkach bieżących (uchwała Nr LIII/385/2017 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 25 października 2017 roku zmieniająca uchwałę w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu Średzkiego na lata 2013 - 2033), Kolegium Izby przyjęło, że jest to "proste" objęcie udziałów w spółce komunalnej nie powiązane z innymi konstrukcjami prawnymi. Podobna sytuacja zaistniała w przypadku uchwały nr LIX/1111/VII/2017 Rady Miasta Poznania z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie budżetu na rok 2018. | Natomiast powołana na okoliczność utrwalonej praktyki rozstrzygania przez Izbę uchwała Nr LIII/3 84/2017 Rady Powiatu Średzkiego w sprawie powierzenia zadania własnego Powiatu Średzkiego spółce komunalnej nie podlegała nadzorowi Izby, podobnie jak i uchwały innych JST w tych kwestiach. Nie ma więc podstawy do twierdzenia o jednolitej linii orzeczniczej organu nadzoru.

W kwestii prawidłowości głosowania nad uchwałą nadzorczą organ stwierdził, że zgłaszano wówczas kilka wniosków o różnej treści w odniesieniu do przedmiotowej uchwały Rady Powiatu Średzkiego (wszystkie wnioski wskazywały naruszenie prawa w uchwale), tj. o stwierdzenie nieważności uchwały, o nieistotnym naruszenia prawa, o instruktażu, a członkowie Kolegium powzięli wątpliwości co do wyniku głosowania, stąd zaproponowany został wniosek o reasumpcję głosowania przyjęty zdecydowaną większością głosów (pismo organu nadzoru z dnia 19.04.2019 r. wraz z załączonymi dowodami). WSA uznał te argumenty, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. art. 193 zdanie drugie P.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się w rozważaniach uzasadnienia wydanego przez siebie wyroku do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez bezpodstawne zastosowanie.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08;orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże).

Odnosząc się więc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania na wstępie wskazać należy, że skarżący kasacyjnie poruszył w nich cztery zagadnienia, a mianowicie: spełnienie przez uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogów, jakie w tym zakresie określa art. 141 § 4 K.p.a., zasadność pominięcia przez WSA w Poznaniu złożonych przez niego wniosków dowodowych, a także kwestie związane z reasumpcją głosowania przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz zagadnienie odstąpienia przez organ nadzoru od wieloletniej utrwalonej praktyki nadzorczej.

Ustosunkowując się po kolei do tego rodzaju zarzutów stwierdzić należy, że nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że WSA w Poznaniu dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie odnosząc się w sposób wszechstronny do kwestii reasumpcji głosowania. Sąd bowiem wyraźnie wskazał, że powtórne głosowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z § 26 ust. 1 Regulaminu organizacyjnego RIO w Poznaniu, stanowiącego załącznik do uchwały nr 836/2004 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 22 września 2004 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu. Wskazany przepis regulaminu stanowi o możliwości, na wniosek przewodniczącego obrad lub członka Kolegium – reasumpcji głosowania, gdy jego wynik budzi wątpliwości.

W tej sytuacji brak jest wiec podstaw do uznania zasadności przedmiotowego zarzutu. W tej kwestii zaznaczyć jeszcze należy, że oparcie zarzutu na twierdzeniach odnośnie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może polegać na polemice ze stanowiskiem sądu, w kwestii zasadności jego stanowiska. Poprzez niego można jedynie podważać dochowanie przez sąd spełnienia wymogów uzasadnienia. W niniejszym przypadku uzasadnienie odpowiada tym wymogom.

Co zaś się tyczy kolejnego zagadnienia, związanego z kwestią podnoszonego przez stronę pominięcia jej wniosku dowodowego, to w tym aspekcie stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że WSA w Poznaniu uchybił art. 148 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., pomijając wnioski dowodowe powiatu. W tym zakresie wskazać bowiem należy, że wojewódzki sąd administracyjny, z woli ustawodawcy, co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Jego kompetencje w tym zakresie mają bardzo ograniczony charakter i obejmują możliwość uzupełniającego przeprowadzenia dowodu z dokumentów, pod warunkiem że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W związku z powyższym zasadnym jest stwierdzenie, że zarzut naruszenia prawa procesowego, oparty między innymi na art. 106 § 3 P.p.s.a., może zostać uznany za uzasadniony jedynie wówczas, gdy wnoszący skargę kasacyjną wykaże, że pominięte przez sąd I instancji wnioski dowodowe dotyczyły istotnych dla sprawy okoliczności, a więc mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przy tym ich przeprowadzenie było dopuszczalne, z punktu widzenia art. 106 § 3 P.p.s.a.

Omawiany zarzut nie spełnia tych wymogów. Powiat ograniczył się bowiem w nim jedynie do krótkiego i w istocie gołosłownego stwierdzenia, że wskazywane przez niego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w świetle czego brak jest podstaw do przyjęcia zasadności tego zarzutu.

Jeżeli chodzi natomiast o zarzut dotyczący naruszenia art. 148 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji możliwości ponownego głosowania w niniejszej sprawie przez organ nadzoru w przedmiocie podjętej już uchwały, pomimo braku określenia przesłanki uzasadniającej poddanie jej pod ponowne głosowanie, to w tym wypadku stwierdzić należy, że z uwagi na wadliwe sformułowanie przedmiotowego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść do podnoszonych w jego ramach okoliczności.

I tak zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie, w ramach tego zarzutu, jako naruszone wskazał przepisy: art. 148 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p., spośród których żaden nie odnosi się do materii jaką stanowi sposób organizacji i funkcjonowania kolegiów regionalnych izb obrachunkowych. To zaś w tych regulacjach, tj. ustawie z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1668 z późn. zm.) oraz wydanych na ich podstawie aktach o charakterze wewnętrznym, uregulowana zostało problematyka, do której skarżący kasacyjnie się odwołuje w swoich stwierdzeniach. Zasad przeprowadzenia głosowania przez organy regionalnej izby obrachunkowej nie regulują przepisy K.p.a. czy też u.s.p., Reguł przeprowadzenia oceny prawidłowości dochowania wymogów procedury obowiązującej w tym zakresie nie określa art. 6 K.p.a., statuujący zasadę praworządności czy też art. 79 ust. 5 u.s.p., nakazujący odpowiednie stosowanie w postępowaniu nadzorczym przepisów K.p.a. Jest to bowiem specjalistyczna materia, naruszeń procedur w zakresie której nie sposób jest wywodzić z regulacji o charakterze ogólnym, dotyczących procedury administracyjnej.

W kwestii ostatniego z procesowych zarzutów, dotyczącego naruszenia art. 148 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. (w skardze błędnie wskazano art. 8 ust. 1 i ust. 2 K.p.a.) w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p., poprzez odstąpienie od wcześniej utrwalonej wieloletniej praktyce nadzorczej również stwierdzić należy, iż nie sposób jest uznać jego zasadności. W tym zakresie bowiem zwrócić należy uwagę, że powiat odwołuje się do regulacji art. 8 § 1 i § 2 K.p.a., statuujących zasadę kontynuacji, jako służącą realizacji zasady jednej z głównych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, nakazującej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Nakaz płynący z przepisu art. 8 § 2 K.p.a. odnosi się do postępowań prowadzonych w indywidualnych sprawach konkretnych podmiotów i służy zabezpieczeniu pewności obrotu prawnego w zakresie mającym wpływ na ich prawa oraz obowiązki. Jego zastosowanie w postępowaniu nadzorczym nie wynika wprost z treści regulujących tę szczególną procedurę przepisów. Co więcej, obowiązku bezpośredniego stosowania art. 8 § 2 K.p.a. w postępowaniu nadzorczym nie sposób jest wywieść z art. 79 ust. 5 u.s.p. nakazującego odpowiednie stosowanie regulacji K.p.a. Po pierwsze bowiem odpowiednie stosowanie innych regulacji może oznaczać stosowanie ich wprost, z pewnymi modyfikacjami, wynikającymi ze specyfiki danej materii bądź też pominięcie ich stosowania, gdyby było to nie do pogodzenia z istotą danego rodzaju postępowania. W nieniniejszym przypadku odmienności wynikające ze specyfiki postępowania nadzorczego, wykluczają bezpośrednie przenoszenie na jego grunt rozwiązań funkcjonujących na gruncie zwykłego postępowania administracyjnego.

W tej materii nie można pominąć również tego, że postępowanie nadzorcze, ze swej istoty, ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwał sprzecznych z prawem. Prowadzone jest ono bowiem wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, wobec czego wykluczone jest odwoływanie się w tym zakresie do innych względów. Tym samym nie można przyjąć, że odstąpienie od oceny realizowanej z punktu widzenia legalności, może mieć miejsce między innymi z uwagi na tego typu okoliczność, jaką stanowi dotychczasowa praktyka nadzorcza.

Ocena konkretnej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ma charakter zindywidualizowany, nie można więc prowadzić jej z punktu widzenia okoliczności dotyczącej innych aktów. To więc potwierdza tylko niemożność zastosowania w tym postępowaniu art. 8 § 2 K.p.a.

Na marginesie niniejszych rozważań zauważyć jedynie należy, że powiat powołując się na utrwaloną i wieloletnią praktykę nadzorczą, w istocie nie wykazał istnienia określonej praktyki w tym zakresie. Jego twierdzenia w tym względzie są nazbyt ogólnikowe, wobec czego brak jest podstaw do formułowania na ich podstawie jasno określonych wniosków.

Przechodząc do zarzutów opartych na stwierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, lub niezastosowanie stwierdzić należy, że również one nie znajdują one uzasadnionych podstaw.

W zakresie pierwszego z nich powiat zarzucił naruszenie art. 148 P.p.s.a. w zw. z art. 243 ust. 1 - 4 u.f.p. poprzez niezastosowanie tej ostatniej regulacji we właściwym brzmieniu, tj. w wersji z dnia 21 listopada 2018 r., lecz z daty wyrokowania przez Sąd I instancji, tj. 29 kwietnia 2019 r.

Przedmiotowy przepis stanowi rozbudowaną regulację, natomiast skarżący kasacyjnie, jako naruszone, wskazał wszystkie jego jednostki redakcyjne, tj. od ust. 1 do ust. 4, nie wyjaśniając precyzyjnie, do którego z tych ust. się odnosi. Nie wyjaśnił także, na czym konkretnie uchybienie to polegało. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać tego, co autor skargi kasacyjnej miał na myśli. To on zaś, poprzez sformułowane zarzuty wyznacza zakres postępowania kasacyjnego, którego zarzutami Naczelny Sąd Administracyjny jest związany.

Poza tym, ze swej istoty zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich wadliwe zastosowanie, nie może odnieść zamierzonego skutku w sytuacji niepodważenia prawidłowości ustaleń faktycznych, z czym nie mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy.

Na marginesie zaznaczyć także należy, że nawet samo odwołanie się przez organ, w treści wydanego przez niego rozstrzygnięcia, do określonej normy prawnej, ujętej w innej niż właściwa jednostce redakcyjnej przepisu (co może być następstwem zmiany stanu prawnego), a co zostało zaakceptowane przez Sąd, nie stanowi automatycznie podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. W takiej bowiem sytuacji możemy mówić jedynie o wadliwości uzasadnienia w tym zakresie, niemającej wpływu na to, że zaskarżony wyrok będzie odpowiadał prawu.

W tej więc sytuacji brak jest podstaw do uznania zasadności tego zarzutu.

Co zaś się tyczy drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, to również w tym zakresie brak jest podstaw do uznania jego zasadności. W tym bowiem wypadku powiat zarzuca bezpodstawne zastosowanie z art. 226 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 236 ust. 3 pkt 5 u.f.p., w związku z zakwalifikowaniem rekompensaty o jakiej mowa w jego uchwale, jako gwarancji. W tym więc wypadku zarzuca przede wszystkim więc wadliwy sposób zakwalifikowania konkretnego wydatku, będący konsekwencją poczynionych ustaleń faktycznych, kwestionowanie których nie jest dopuszczalne w ramach zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.

Poza tym, jak to wyżej zauważono, zarzut nieprawidłowego zastosowania przepisów materialnoprawnych nie może odnieść zamierzonego skutku bez podważenia ustaleń faktycznych, co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca.

Art. 236 ust. 3 pkt 5 u.f.p. dotyczy treści wieloletniej prognozy budżetowej w zakresie obowiązku ujęcia w niej wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, przypadających do spłaty w danym roku budżetowym. Z kolei art. 226 ust. 1 pkt 1 u.f.p. odnosi się do samych cech wieloletniej prognozy finansowej. W związku z tym, w oparciu o te przepisy, z uwagi na ich materię, nie można podważać kwalifikacji konkretnego wydatku.

Reasumując stwierdzić więc należy, że analizowany zarzut również został niewłaściwie sformułowany. Nie odnosi się on bowiem w rzeczywistości do istoty problemu, poruszonego w jego twierdzeniach. To zaś wyklucza uznanie go za zasadny.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako niezasadną.

Kierując się art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie powiatu na rzecz Kolegium RIO w Poznaniu kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który w imieniu organu sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.