Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 376/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 80, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 19 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 4 czerwca 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. W. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 19 października 2020 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 4 czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja wydana została w przedstawionym poniżej stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 25 marca 2020 r. M. S. i G. S. (zwani dalej inwestorami lub wnioskodawcami) wystąpili do Starosty Krapkowickiego o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę G. S. i M. S., działającym jako A Spółka cywilna M. S., G. S. w [...], obejmującego rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalno-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania wydzielonych pomieszczeń gospodarczych piętra na mieszkalne w miejscowości [...] przy ul. [...]. Do wniosku załączono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także 4 egzemplarze projektu budowlanego.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2020 r. Starosta powiadomił strony postępowania, w tym skarżącego oraz T. i U. W., współwłaścicieli sąsiadującej bezpośrednio z projektowaną inwestycją nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a, o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji.

Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, Starosta nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, projektu budowlanego w zakresie:

1) wskazania w projekcie zagospodarowania działki odległości przedmiotowego obiektu od drogi, a w przypadku, kiedy obiekt zlokalizowany będzie w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi drogi gminnej, doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych;

2) oświadczenia projektanta dotyczącego możliwości podłączenia projektowanego obiektu do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi w art. 7b ustawy Prawo energetyczne, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia;

3) wykazania spełnienia wymagań dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń na pobyt stały ludzi z uwagi na zaprojektowanie okien z szybami mlecznymi, zgodnie z § 13 w powiązaniu z § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

4) jednoznacznego określenia przegród budowlanych, podania czy projektuje się otwory okienne, czy przegrody budowlane - z uwagi na fakt spełnienia wymagań określonych w § 12 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W nawiązaniu do powyższego skarżący poinformował, że w tożsamej sprawie administracyjnej prowadzona jest w Naczelnym Sądzie Administracyjnym sprawa na skutek wniesionej przez niego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaznaczył jednocześnie, że podejmowanie decyzji w sprawie wydania pozwolenia na budowę przed zakończeniem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłoby działaniem przedwczesnym i pochopnym. W przypadku bowiem uwzględnienia jego skargi kasacyjnej dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których aktualnie organ opiera się rozpatrując wniosek inwestora. Skarżący nadmienił, że tzw. "spec ustawa COVID-19" wprowadziła przepisem art. 15zzs ust. 1 zawieszenie biegu terminów w postępowaniach administracyjnych, a także wskazał, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego wyznaczanie czynności udostępnienia akt sprawy w siedzibie organu - z uwagi na wprowadzone obostrzenia w przemieszczaniu się - naraża jego osobę na zakażenie.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2020 r. Starosta Krapkowicki poinformował skarżącego, że przywołany przez niego przepis art. 15zzs ust. 1, ust. 7 i ust. 10 "ustawy COVID-19" wprowadza zawieszenie biegu terminu, jednak umożliwia korzystanie przez stronę z uprawnień również przed odwołaniem stanu zagrożenia epidemicznego, a ponadto wyłącza ze stosowania przepisy o bezczynności organów i obowiązku informowania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie.

Pismem z dnia 8 maja 2020 r. inwestorzy ustosunkowali się do treści postanowienia z dnia 7 kwietnia 2020 r. i dokonali uzupełnienia projektu budowlanego.

W toku dalszego postępowania organ pismem z dnia 12 maja 2020 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i poinformował o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami oraz dowodami w sprawie przed wydaniem decyzji.

Z powyższego uprawnienia skorzystał jedynie wnioskodawca G. S. Żadna z pozostałych stron w wyznaczonym terminie nie zapoznawała się z aktami postępowania i nie składała wniosków dowodowych.

Następnie decyzją z dnia 4 czerwca 2020 r., nr [...], Starosta Krapkowicki, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. S. i M. S. - działającym jako A Spółka cywilna M. S., G. S. z siedzibą w [...] przy ul. [...] - pozwolenia na budowę dla objętej wnioskiem inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przedłożony projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dowodził, że doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, tj. zasady poszanowania uzasadnionych interesów stron postępowania, oraz do naruszenia art. 7, art. 78 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., przez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stopnia naruszenia interesów "osób zajmujących nieruchomości sąsiadujące z budynkiem położonym w [...] przy ul. [...]". Dodatkowo, zdaniem skarżącego, naruszony został art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na niezawieszenie niniejszego postępowania w sytuacji, gdy jego wynik zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez NSA prawidłowości wyroku, jaki zapadł przed WSA w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 147/19. Wyrok ten został wydany w "tożsamej sprawie", związanej z nałożeniem na inwestorów obowiązku wykonania określonych prac i czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając stawiane zarzuty, akcentował skarżący m.in., że przebudowa dotychczasowego budynku usługowego na budynek mieszkalny o przeznaczeniu "robotniczo-socjalnym" negatywnie wpłynie na komfort życia całej jego rodziny, zaburzy spokój i poczucie prywatności. Podniósł również, że inwestorzy jeszcze przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę prowadzili prace wyburzeniowe i budowlane, zmierzając obecnie do zalegalizowania samowoli budowlanej.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Opolski uzyskał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim (PINB) wyjaśnienie, zawarte w piśmie z dnia 14 września 2020 r., że organ ten prowadził w 2018 r. postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych wykonywanych na pierwszym piętrze budynku położonego przy ul. [...] w [...]. Roboty polegały na ustawieniu ścianek działowych, zaś ich rozmieszczenie i układ pomieszczeń był tożsamy z dokumentacją projektową złożoną obecnie organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wówczas została wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto PINB poinformował, że przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu i stwierdził, że prowadzone są w nim roboty budowlane związane z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 4 października 2019 r. Widok elewacji budynku od strony działek nr b i a oraz samej działki nr b jest zgodny z przesłaną przy piśmie dokumentacją zdjęciową.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 19 października 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że jego zadaniem jest ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie. Następnie wskazał na wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, obowiązki organu w zakresie sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji, projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki z przepisami prawa. Wyjaśnił, że obszar inwestycji obejmuje działki o numerach: c, d, e, f z k. m. [...], i jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 10 października 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2002 r. Nr [...], poz. [...]). Przedmiotowy obszar znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Mw/Uo, a z ustaleń szczegółowych zawartych w § 8 ust. 2 ww. uchwały wynika, że na tym terenie ustala się podstawowe przeznaczenie terenu jako tereny dla istniejącej i projektowanej zabudowy wielorodzinnej. W planie określono, że należy dążyć do przekształcenia i modernizacji istniejącej zabudowy z dostosowaniem do współczesnych standardów, zaś wysokość i gabaryty projektowanej zabudowy trzeba ograniczyć max. do 3 kondygnacji + poddasze użytkowe, z pokryciem dachem stromym o symetrycznych spadkach połaci w zakresie 30-45°. Na terenach oznaczonych Mw/Uo projektuje się wbudowane w dolnych kondygnacjach usługi centrotwórcze (handel, gastronomia, administracja itp.). Należy też zapewnić w ramach projektowanej zabudowy ilość miejsc parkingowych wystarczających do jej obsłużenia. Przechodząc do okoliczności rozpatrywanej sprawy, podał organ, że budynek projektowany do przebudowy jest budynkiem piętrowym, murowanym, bez podpiwniczenia z dachem jednospadowym krytym papą asfaltową. Znajduje się on w zwartej zabudowie z innym budynkiem, w którym jest bank. Zgodnie z opracowaniem wewnątrz budynku (na obu kondygnacjach) przebywać będzie jednocześnie nie więcej niż 30 osób. W ocenie projektanta zakres robót przewidzianych do wykonania nie wpłynie w sposób znaczący na dotychczasowy bilans powierzchni działek objętych opracowaniem. Teren działki, jak i sam budynek objęty wnioskiem, nie jest wpisany do rejestrów zabytków oraz nie podlega ochronie konserwatorskiej. Kondygnacja parterowa przeznaczona jest na działalność handlową z wydzielonymi 5 lokalami sprzedaży oraz innymi pomieszczeniami technicznymi służącymi do ich obsługi. Górna kondygnacja planowana jest do zabudowy mieszkalnej z przeznaczeniem na 13 pokoi jednoosobowych wraz z 2 sanitariatami, 1 łazienką oraz 1 kuchnią/jadalnią. Projektowana przebudowa obejmuje wybudowanie na działce b ganku wraz z wybiciem dodatkowego otworu na drzwi i montażem zadaszenia w postaci gontów bitumicznych na drewnianej podbitce. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda zaznaczył, że obowiązujące na danym terenie przepisy szczegółowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami tego planu. Analiza projektu budowlanego przeprowadzona przez organ odwoławczy pod tym kątem prowadzi do wniosku, że projektowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 10 października 2002 r. Ponadto spełnione zostały warunki określone w Prawie budowlanym zarówno o charakterze formalnym, tj. określone w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, jak i w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), a także warunki w zakresie wymogów technicznych określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).

Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśnił organ odwoławczy z powołaniem się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, że prawidłowa wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego powinna prowadzić do wyważenia konkretnych interesów, tj. inwestora oraz właścicieli sąsiednich działek budowlanych. Stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, co oznacza, że w procesie inwestycyjnym trzeba zbadać, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, w szczególności w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i rozporządzenia, tj. np. w taki sposób, który całkowicie uniemożliwi zabudowę sąsiedniej nieruchomości w sposób zgodny z przepisami prawa. Jednocześnie nie można pomijać, że uwzględnienia wymagają też interesy inwestora, który korzysta ze wszystkich przysługujących mu praw wynikających z ustawy Prawo budowlane, a w szczególności z zasady wolności budowlanej wyprowadzonej z treści art. 4 tej ustawy. Związanie inwestora wymogiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może powodować, że w efekcie ma on ograniczone prawo zabudowy swojej działki, np. ze względu na ekspozycję nieruchomości sąsiedniej, poczucie estetyki czy obniżenie komfortu życia właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Inwestor, który pierwszy zabuduje swoją działkę, nie ma z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień. Podobnie, takie okoliczności jak nasilenie hałasu, zanieczyszczeń, obniżenia komfortu życia itp. nie mogą być uznane za naruszenie interesu prawnego skarżącego, a co najwyżej interesu faktycznego, co nie podlega ochronie prawnej. Ochronie w procesie budowlanym podlegają bowiem nie jakiekolwiek interesy osób trzecich, ale interesy uzasadnione, tj. oparte o konkretne przepisy prawa, z których strony postępowania mogą wywieść przysługujące im uprawnienia lub ograniczające inwestora obowiązki. W orzecznictwie podnosi się również, że nie ma podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, jeśli inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 i innych przepisów ustawy Prawo budowlane. Ponadto, według Wojewody, w niniejszym postępowaniu - wszczętym wnioskiem z 25 marca 2020 r. - nie podlega kontroli kolejny zarzut odwołania dotyczący braku zweryfikowania informacji o złożeniu przez inwestorów nieprawdziwego oświadczenia co do rozpoczęcia prac w marcu 2018 r. Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 K.p.a., Wojewoda stwierdził, że jest on niezasadny. Wskazał na brak związku między niniejszym rozstrzygnięciem a okolicznością uznaną przez skarżącego za zagadnienie wstępne. Wywodził też, że kwestia prawna podniesiona w odwołaniu nie ma charakteru otwartego, gdyż została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nr [...] z dnia 5 lutego 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 20 listopada 2019 r. o odmowie nałożenia na G. S. i M. S. oraz J. S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W skardze na powyższą decyzję J. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i domagał się zwrotu kosztów postępowania. Powielił zarzuty odwołania oraz podniesioną w nim argumentację. Dodał, że zakres zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie jest ograniczony tylko do przypadków całkowitego uniemożliwienia zabudowy sąsiedniej w sposób zgodny z przepisami prawa, jak błędnie twierdzi Wojewoda. Poza tym, wbrew stanowisku organu odwoławczego, w toku niniejszego postępowania należało zbadać, czy w sprawie nie doszło do dokonania tzw. samowoli budowlanej. Końcowo, nie zgodził się skarżący z Wojewodą, że sprawa administracyjna dotycząca odmowy nałożenia na G. S., M. S. oraz J. S. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych nie ma bezpośredniego związku ze sprawą związaną z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek przede wszystkim z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są zatem wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, które są niezgodne z prawem.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz objętej kontrolą Sądu decyzji organu pierwszej instancji, należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie odpowiadają wymogom prawa.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej Prawem budowlanym, w jej brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Nowelizacja ustawy Prawo budowlane weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., jednak wedle art. 25 tej noweli do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym w rozpatrywanym przypadku mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym sprzed ich nowelizacji.

Według art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Między innymi na tej podstawie, po wcześniejszym usunięciu przez wnioskodawców braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym, organy administracji obu instancji orzekające w niniejszej sprawie wydały decyzje, w których uznały za zgodną z prawem inwestycję polegającą na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalno-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania wydzielonych pomieszczeń gospodarczych piętra na mieszkalne w miejscowości [...] przy ul. [...]. W ocenie Sądu stanowisko to jest jednak przedwczesne i dowolne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej.

Wobec charakteru popełnionych naruszeń w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając wskazane wyżej przepisy. Przede wszystkim nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanych decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Przepis § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Tymczasem decyzja Starosty Krapkowickiego pozbawiona jest uzasadnienia prawnego. Nie przedstawiono oraz nie omówiono w niej bowiem zastosowanych przepisów, ograniczając się tylko do ogólnego podsumowania, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na terenie zainwestowania przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi. Niewątpliwie tak lakoniczna ocena zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie planem, pozbawiona bliższego wyjaśnienia zajętego stanowiska oraz nieznajdująca oparcia w materiale dowodowym sprawy z uwagi na brak w aktach dokumentu zawierającego informacje na temat ustaleń planu obowiązujących na przedmiotowym terenie, nie może zostać uznana za wystarczającą. Ponadto z kontrolowanej decyzji Starosty nie wynika, by organ ten analizował przedłożone rozwiązania projektowe pod jakimkolwiek jeszcze innym kątem, stosownie do wymogów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, choć w prowadzonym postępowaniu dostrzegł szereg nieprawidłowości w projekcie budowlanym, nakazując inwestorom ich usunięcie w postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2020 r. W tym zakresie nie przedstawiono jednak w decyzji ustaleń i oceny zarówno w odniesieniu do złożonego w dniu 25 marca 2020 r. projektu budowlanego, jak i w odniesieniu do nadesłanego przez inwestorów uzupełnienia tegoż projektu, w tym przede wszystkim w aspekcie jego zupełności oraz spełnienia wymogów techniczno-budowlanych.

Podobne błędy do opisanych powyżej popełnił organ odwoławczy, który pomimo wyraźnego stwierdzenia, że jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a także pomimo wskazania na powinność kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, skupił się w rzeczywistości głównie na kwestii zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]. Jednak i w tym zakresie argumentacja Wojewody jest niedostateczna, ponieważ nie wyjaśnia, dlaczego uznano, że projektowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu. Nie wiadomo również, czy przy tej ocenie organ wziął pod uwagę planowaną funkcję obiektu. Nie można bowiem pominąć, że na pierwszym piętrze budynku inwestorzy planują wykonać 13 pokoi mieszkalnych wraz z 2 sanitariatami, 1 łazienką oraz 1 kuchnią/jadalnią. Na tę okoliczność zwracał uwagę skarżący, podkreślając w toku całego postępowania administracyjnego, że w budynku ma powstać "hotel robotniczo-socjalny", który będzie stanowił znaczną dolegliwość dla normalnego funkcjonowania jego rodziny. W przekonaniu Sądu stanowisko organu co do zgodności inwestycji z planem miejscowym należało poprzedzić dokładną analizą postanowień tego planu, w tym pod kątem charakteru inwestycji będącej przedmiotem pozwolenia na budowę, zaś analiza ta powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Natomiast nie jest wystarczające, tak jak uczynił to Wojewoda, samo przytoczenie przepisów prawa miejscowego obowiązujących na przedmiotowym terenie, bez jednoczesnego ich omówienia czy choćby wskazania, które z nich miały znaczenie w realiach konkretnej sprawy. W tym miejscu jeszcze raz zastrzec trzeba, że w nadesłanych Sądowi aktach brakuje informacji właściwego organu dotyczących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, zatem nie sposób skontrolować, czy w rozważanym przypadku organ odwoławczy analizował wszystkie konieczne przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...].

Z kolei w pozostałych kwestiach wymagających zbadania, w tym m.in. zgodności inwestycji z przepisami zawartymi w rozporządzeniach wykonawczych do Prawa budowlanego, organ odwoławczy arbitralnie stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wymogi rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także warunki w zakresie wymogów technicznych określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poprzestanie tylko na wnioskach końcowych w ogóle nie wyjaśnia przyjętego przez organ toku rozumowania, a to w konsekwencji czyni zajęte przez ten organ stanowisko zupełnie dowolnym. Podkreślić dodatkowo trzeba, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji poglądy co do prawidłowości projektu budowlanego - również w obecnie omawianym zakresie - wymagały przedstawienia szczegółowego ich uzasadnienia już choćby z uwagi na bliskie usytuowanie budynku objętego wnioskiem inwestorów w stosunku do sąsiedniej zabudowy. W takim bowiem przypadku niezmierne istotne jest zachowanie przy poszczególnych rozwiązaniach projektowych odpowiednich wymogów techniczno-budowlanych. Dlatego w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu powinna znaleźć się pełna informacja co do tego, jakie kwestie badał organ i jakie przepisy zastosował w sprawie. Takiego uzasadnienia, zawierającego niezbędne rozważania, zabrakło jednak w wydanych decyzjach, pomimo że skarżący właśnie z uwagi na bardzo bliskie sąsiedztwo z planowaną inwestycją wielokrotnie zwracał uwagę na konieczność zbadania sprawy w aspekcie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, stosownie do brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W tym kontekście słusznie zarzucał, że ze względu na wskazane szczególne uwarunkowania, należało przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające, a następnie dokonać dokładnej oceny, czy zapewniona jest ochrona interesów skarżącego. Takich działań i czynności organy obu instancji nie podjęły, co świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 80 K.p.a. Nie mylił się też skarżący, gdy podnosił, że rzetelnego zbadania wymagała również kwestia ewentualnego wykonania robót (lub ich części) w warunkach samowoli budowlanej. W tym zakresie Wojewoda uzyskał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim materiał dowodowy, w tym dokumentację zdjęciową przedstawiającą elewację budynku z wykutymi już otworami okiennymi i otworem drzwiowymi. Tymczasem na załączonym do projektu budowlanego rysunku tej samej elewacji, obrazującym stan istniejący, nie naniesiono wskazanych otworów. W tej sytuacji organ winien wyjaśnić powstałą rozbieżność, dokładnie ustalić stan faktyczny zaistniały w sprawie oraz zająć wyraźne stanowisko co do zarzucanego przez skarżącego wcześniejszego zrealizowania robót budowlanych ujętych we wniosku inwestorów.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wedle tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przypomnieć trzeba, że wskazany zarzut opiera się na przyjętym przez skarżącego założeniu, iż za zawieszeniem niniejszego postępowania przemawia okoliczność zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku tut. Sądu z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 147/19, na mocy którego oddalono skargę skarżącego na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu wydaną w przedmiocie odmowy nałożenia na G. S., M. S. i J. S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skarżący stwierdził, że w obu sprawach chodzi "dokładnie o tę samą inwestycję budowlaną", a więc mamy do czynienia z "tożsamą sprawą administracyjną". Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, o wskazywanej tożsamości spraw nie może być mowy. Z treści ww. wyroku WSA w Opolu wynika mianowicie, że objęte kontrolą rozstrzygnięcie dotyczyło innego niż w niniejszej sprawie organu, bo organu nadzoru budowlanego, a także innego rodzaju postępowania, bo postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którego przedmiot stanowiły roboty budowlane na piętrze budynku polegające na wykonaniu ścian działowych z otynkowaniem oraz zamontowaniu instalacji elektrycznej. Natomiast w obecnie rozpatrywanej sprawie przewidywany zakres robót to wykucie czterech otworów okiennych na piętrze wraz z montażem odpowiednich okien, prace związane z wykonaniem ganku i wykucie otworu drzwiowego na przejściu z ganku do budynku. Oczywiste jest zatem, że Starosta Krapkowicki nie podejmuje czynności na podstawie "kolejnego - tożsamego wniosku" inwestorów, co bezpodstawnie zarzucał skarżący. W konsekwencji, z uwagi na brak związku obu wymienionych spraw, trafnie uznał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że nie zaktualizowały się przesłanki do zawieszenia postępowania.

Podsumowując powiedziane wyżej, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanych decyzji z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o wystąpieniu przesłanek do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie pozwala przy tym na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organów, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowych ustaleń faktycznych w przedstawionym powyżej zakresie stanowi z kolei podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a. Ujawnione naruszenia - w opinii Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.