Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 527/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 229/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej we [...]delegowanego do Prokuratury Regionalnej we [...] na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2022 r., I SAB/Wa 229/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej we W. delegowanego do Prokuratury Regionalnej we W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji: zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...]z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...] w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1.), stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

W piśmie z dnia [...] maja 2022 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej we W. delegowany do Prokuratury Regionalnej we W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii polegającą na zaniechaniu podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...]z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...] i niewydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Prokurator wniósł o zobowiązanie Ministra do podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego i wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wymiarze określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że B. S., A.S., M. S., W. K. i M. R. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...]z dnia [...] stycznia 1952 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej gruntu położonego przy ul. O. [...] w W.o nr hip. [...]. Prokurator zgłosił udział w postępowaniu administracyjnym wszczętym tym wnioskiem.

Dalej wskazano, iż postępowanie administracyjne zostało zawieszone postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 19 grudnia 2012 r. Pismem z dnia 8 listopada 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii poinformował, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Dodatkowo, Minister pismem z dnia 29 listopada 2021 r. poinformował, że nie wydano postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania i nie wydano decyzji o umorzeniu postępowania, bowiem decyzji takiej nie przewidują przepisy przejściowe. Pismem z dnia 8 lutego 2022 r. prokurator ponaglił organ, żądając podjęcia zawieszonego postępowania i wydania stosownej decyzji w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa nowelizująca", nie przewidują wydawania decyzji umarzającej postępowanie w związku ze spełnieniem przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Tym samym postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone z mocy prawa i nie można zarzucić organowi bezczynności. Natomiast art. 105 k.p.a. nie jest stosowany w celu potwierdzenia stanu prawnego wynikającego z mocy prawa, a umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość ma charakter konstytutywny odnoszący się do postępowań w toku, a nie zakończonych w dniu 16 września 2021 r. Organ zauważył ponadto, że wydanie decyzji na podstawie k.p.a. jest objęte reżimem tego kodeksu. Oznacza to konieczność ustalania wszystkich stron postępowania, a ich brak powoduje stosowne konsekwencje prawne. W niniejszej sprawie, wobec niemożności ustalenia stron, nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie przepisów k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a spór pomiędzy wnoszącym skargę prokuratorem a organem administracji sprowadza się do oceny skutku wejścia w życie ustawy nowelizującej Zgodnie z art. 2 ust. 2 tejże ustawy, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. do dnia 16 września 2021 r.) decyzją ostateczną umarza się z mocy prawa. Sąd I instancji wskazał, że stanowisko organu, który twierdzi, że z uwagi na wejście w życie ustawy nowelizującej brak jest podstawy prawnej do zakończenia postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, jest nieprawidłowe. W polskiej procedurze administracyjnej obowiązuje zasada, zgodnie z którą każde postępowanie wszczęte wnioskiem strony powinno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd podkreślił również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że wprawdzie umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej następuje z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, to przepis ten przewiduje jednak określone przesłanki dla zaistnienia takiego skutku. Okoliczności warunkujące umorzenie postępowania mogą być przedmiotem sporu lub wymagać przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ jest zatem zobowiązany zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w danym postępowaniu, a wyrazem dokonanych przez organ w tym zakresie ustaleń – w przypadku uznania, że wystąpił skutek w postaci umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa – będzie decyzja o umorzeniu postępowania, jako skonkretyzowany akt stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W ocenie Sądu I instancji "umorzenie z mocy prawa", o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, wymaga zatem potwierdzenia odpowiednim aktem, ze względu na konieczność zagwarantowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego.

Odnosząc się do twierdzeń organu dotyczących konieczności uprzedniego ustalenia stron postępowania i związanego z tym zawieszenia postępowania Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 19 grudnia 2012 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w przypadku gdy organ stwierdzi, że w sprawie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, konsekwentnie powinien również rozważyć, czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy w dalszym ciągu od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a więc czy nie ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżając pkt 1. i 2. wyroku, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez nieuwzględnienie tego, iż zgodnie z ww. przepisem, postępowania spełniające określone w nim warunki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności wydania decyzji, a ponadto, w związku z ww. umorzeniem z mocy prawa postępowań, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty stało się niedopuszczalne,

b) błędne zastosowanie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej polegające na przyjęciu, że nadal możliwe jest rozstrzygnięcie w drodze decyzji wniosku z dnia "12 października 2021 r." (winno być: "12 października 2011 r.") o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej Nr [...] z dnia [...] maja 1952 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...]Nr [...] z dnia [...] stycznia 1952 r., a także podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia 19 grudnia 2012 r., podczas gdy postępowanie prowadzone z ww. wniosku zostało już umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. w związku z wejściem w życie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej,

c) błędne zastosowanie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez uznanie, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowią względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez składanie skarg na bezczynność organu,

d) z ostrożności procesowej, mając na uwadze lakoniczne i niejasne sformułowanie uzasadnienia wyroku, zarzucono także błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez uznanie, że organ może umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej umorzyło się z mocy prawa;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 2 ust. 2

ustawy nowelizującej przez

- wadliwą kontrolę działania Ministra i niedostrzeżenie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, o czym poinformowano w piśmie z dnia 8 listopada 2021 r.,

- uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa,

b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność organu w sytuacji zakończenia postępowania w związku z jego umorzeniem z mocy prawa, o czym poinformowano w piśmie z dnia 8 listopada 2021 r. i braku podstaw prawnych do jego zakończenia w formie decyzji administracyjnej,

c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez bezzasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...]października 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej Nr [...]z dnia [...] maja 1952 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...]Nr [...] z dnia [...] stycznia 1952 r. – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym obecnie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu,

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez

- brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz wskazania przepisów, na których się oparł,

- sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i nie odniesienie się do obszernego uzasadnienia stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę,

- powołanie się na nierelewantne (tj. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., I OSK 1407/20) oraz na nieprawomocne wyroki sądów administracyjnych w celu wykazania trafności stanowiska Sądu o konieczności wydania decyzji potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, podczas gdy wyroki te nie tworzą linii orzeczniczej i nie zwalniają Sądu I instancji z obowiązku dokonania własnej wykładni przepisów ustawy nowelizującej,

e) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ nieważnej decyzji administracyjnej.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1. i 2. przez ich uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Regionalny we W. wniósł o jej oddalenie argumentując jak dotychczas.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Kontrowersja powstała w badanej sprawie dotyczy tego, czy w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia uległo umorzeniu z mocy samego prawa, stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, administracyjny organ nadzoru winien postępowanie to zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania, czy też pismem informującym stronę o umorzeniu postępowania z mocy samego prawa. Rozstrzygnięcie powyższej kontrowersji jest kluczowe dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o zasadność badanej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność organu w prowadzeniu postępowania nadzorczego. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, iż Minister Rozwoju i Technologii pismem z 16 września 2021 r. poinformował uczestników postępowania, że postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy samego prawa z dniem 16 września 2021 r. na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Tym samym rozstrzygnięcie powyższej kontrowersji implikować będzie ocenę skuteczności zakończenia postępowania nadzorczego w sposób dokonany przez Ministra, a także da asumpt do odpowiedzi na pytanie o istnienie zwłoki Ministra w załatwieniu ww. sprawy nadzorczej.

Udzielenie odpowiedzi w powyższej kwestii należy rozpocząć od wskazania, iż wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który konsekwentnie wskazuje, iż postępowanie administracyjne, w tym także postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonego aktu, wymaga formalnego zamknięcia przez organ administracji. Następuje to przez wydanie stosownego orzeczenia, a przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie zwalnia organu administracji z obowiązku wydania decyzji deklaratoryjnej w razie ziszczenia się przesłanek umorzenia postępowania z mocy ustawy (vide: postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., I OSK 716/22; postanowienie NSA z dnia 4 października 2022 r., I OSK1250/22; postanowienie NSA z 11 października 2022 r., I OSK 1602/2021; postanowienie NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1546/22; postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2022 r., I OSK 1548/22; postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2022 r., I OSK 1284/22; wyrok NSA z dnia 14 września 2023 r., I OSK 971/22; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2023 r., I OSK 1847/22; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2023 r., I OSK 1492/23; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2023 r., I OSK 2285/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to w pełni podziela.

Odnosząc się do motywów, które legły u podstaw powyższego stanowiska wypada wskazać, iż mocą ustawy nowelizującej przepis art. 156 § 2 k.p.a. uzyskał następujące brzmienie: nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei dodany art. 158 § 3 k.p.a. uzyskał brzmienie: jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, mającymi charakter przepisów intertemporalnych, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją, natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie noweli ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Regulacja ta wskazuje, że dla przyjęcia, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonego aktu uległo umorzeniu z mocy prawa, wymagane jest dokonanie przez organ nadzoru ustaleń faktycznych dla wykazania materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej konieczne jest ustalenie daty doręczenia lub ogłoszenia aktu poddanego ocenie w procedurze nadzorczej. Powyższe okoliczności faktyczne, istotne dla możliwości prawidłowego umorzenia postępowania administracyjnego, winny zostać ustalone w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej i kontroli sądów administracyjnych. Strony postępowania administracyjnego powinny mieć bowiem zagwarantowane prawo do oceny prawidłowości ustalenia przez organ administracji zaistnienia wskazanych przesłanek, zwłaszcza ze względu na skutek prawny w postaci umorzenia postępowania nadzorczego i pozbawienia w ten sposób prawa do uzyskania oceny legalności aktu administracyjnego, wobec którego toczyło się dotychczas postępowanie nadzorcze na podstawie art. 156 k.p.a. Względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego wymagają zatem, by stwierdzenie umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa zostało potwierdzone odpowiednim aktem administracyjnym. Tak więc, w sytuacji gdy organ administracji uzna, że w danej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, powinien wydać decyzję potwierdzającą umorzenie postępowania nadzorczego, odwołując się do konkretnych ustaleń faktycznych będących wyrazem dokonania analizy przesłanek dopuszczalności zaistnienia takiego umorzenia. Tylko w takim przypadku strony postępowania będą miały zapewnione prawo poddania stanowiska organu ocenie w drodze środka odwoławczego oraz kontroli sądowoadministracyjnej. Ograniczenie się przez organ tylko do pisemnego poinformowania stron o tym, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa pozbawia strony tego prawa (vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2023 r., I OSK 2285/22; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2023 r., I OSK 1492/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie wskazuje expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być w tym wypadku potwierdzone decyzją administracyjną, to jednak przepis ten nie zwalnia również organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Natomiast umorzenie postępowania w oparciu o ogólną normę postępowania wyrażoną w art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten ma zatem charakter blankietowy – określa skutek pewnej sytuacji, natomiast przesłankę do zastosowania tego skutku określa przez odwołanie się do sytuacji bezprzedmiotowości postępowania z jakiejkolwiek przyczyny. Katalog przyczyn bezprzedmiotowości postępowania jest zatem otwarty, natomiast przesłanka bezprzedmiotowości jest typizowana w oparciu o dorobek orzecznictwa. W konsekwencji przyczyny bezprzedmiotowości mają charakter podmiotowy i przedmiotowy, mogą być spowodowane faktami lub zdarzeniami prawnymi. Przy czym także zmiana stanu prawnego następująca w toku postępowania administracyjnego może prowadzić do umorzenia postępowania, gdy wymaga tego wyraźny przepis ustawowy (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, uwagi do art. 105). W tej sytuacji regulacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej może być identyfikowana jako przypadek ustawowego zdefiniowania przez ustawodawcę sytuacji bezprzedmiotowości postępowania, która wymaga stwierdzenia decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2023 r., I OSK 1847/22; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2023 r., I OSK 2285/22; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2023 r., I OSK 1492/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym postępowanie nadzorcze w sytuacji ziszczenia się przesłanek umorzenia postępowania, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, wymaga formalnego zamknięcia przez organ administracji przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy samego prawa wskutek ziszczenia się przesłanek określonych w ww. przepisie.

Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutów kasacyjnych postawionych w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczność, iż przewidziany w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej skutek umorzenia postępowania następuje z mocy samego prawa, po zaistnieniu wskazanych w przepisie przesłanek, nie oznacza zarazem, iż w systemie prawa brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania. Taką podstawę stanowią bowiem przepisy art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Za takim rozumieniem powyższej regulacji prawnej przemawiają także względy bezpieczeństwa prawnego stron postępowania administracyjnego oraz konieczność zapewnienia stronie kontroli instancyjnej działań administracji oraz efektywnej kontroli sądowej.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej. Skoro w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji organ nie rozpoznał sprawy o stwierdzenie nieważności zainicjowanej wnioskiem z dnia 12 października 2011 r., pomimo upływu terminów określonych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a., to uzasadnione było zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten nie został zatem naruszony. Z kolei przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w ogóle w badanej sprawie nie był stosowany przez Sąd I instancji bowiem stanowi podstawę wyrokowania w sytuacji gdy doszło do załatwienia sprawy administracyjnej po wniesieniu skargi ale przed wyrokowaniem. Przepis ten ma na celu umożliwienie sądowi rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność (przewlekłość) w przypadku zakończenia postępowania w toku sprawy sądowoadministracyjnej i z tego powodu braku potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności (vide: wyrok NSA z dnia 14 września 2023 r., I OSK 1450/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tego rodzaju sytuacja nie miała natomiast miejsca w badanej sprawie. Nie doszło bowiem do zakończenia sprawy wywołanej wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej gruntu w.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pky 2 p.p.s.a. należy dostrzec, iż zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. został powiązany z art. 141 § 4 p.p.s.a., a dodatkowo także z art. 3 § 1 p.p.s.a., natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązano z art. 153 p.p.s.a. Obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, ale takie wyliczenie musi być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. W badanej skardze kasacyjnej brak jest wykazania takiego związku, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez ten Sąd we własnym zakresie treści normy prawnej objętej poszczególnymi zarzutami obejmującymi kilka przepisów. Z tej też przyczyny do postawionych zarzutów odnieść się należy z uwzględnieniem treści poszczególnych przepisów uznawanych za naruszone.

Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie przyjmuje się, iż powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określając zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Sąd administracyjny może naruszyć powyższy przepis gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na możliwość naruszenia ww. przepisu w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Natomiast to, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności działań organu administracji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższego przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, iż na gruncie powyższego przepisu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego w danej sprawie związany jest zarówno organ, jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę. Powyższe związanie oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i konieczność podporządkowania się temuż poglądowi (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2). W okolicznościach badanej sprawy należy jednak uwzględnić, iż zaskarżony wyrok jest pierwszym orzeczeniem sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, a zatem nie można odnaleźć źródła oceny prawnej, której Sąd I instancji winien się podporządkować. Z kolei sama ocena prawna o wartości poszczególnych okoliczności sprawy, wyrażona w wyroku sądu administracyjnego, o ile nie jest sprzeczna z oceną prawną już wcześniej wyrażoną, nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Jest ona bowiem formułowana w toku sądowego stosowania prawa, na podstawie ocen wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa. Ewentualna wadliwość oceny prawnej zaprezentowanej w motywach zaskarżonego wyroku, nie stanowi zatem naruszenia art. 153 p.p.s.a., lecz winna być podważana w drodze stosownych zarzutów, w ramach podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty takie zostały postawione w badanej skardze kasacyjnej i były przedmiotem wyrażonej powyżej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej wskazano co prawda na tego rodzaju wadliwość, jednak zarzucane uchylenie się przez Sąd I instancji od rozpoznania istoty sprawy wyprowadzone zostało wyłącznie ze stwierdzenia, że Sąd uchylił się od oceny, czy zaistniały, wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, przesłanki do umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy samego prawa. Stwierdzenie to nie jest natomiast oparte na prawdzie, bowiem Sąd I instancji kwestię wypełnienia powyższych przesłanek w okolicznościach badanej sprawy poddał analizie. To, że wnioski wyprowadzone z owej analizy są sprzeczne ze stanowiskiem organu nie prowadzi do wniosku, iż doszło w ten sposób do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nawet ewentualne wady argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku nie stanowią naruszenia owego przepisu. Jeżeli wady te były skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, to autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć je w podstawach kasacyjnych. Zarzuty takie zostały przytoczone w badanej skardze kasacyjnej i były przedmiotem oceny Naczelnego Sadu Administracyjnego.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.