Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 511/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2 i par. 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 64e, art. 134 par. 1, art. 151a par. 1 i par. 2, art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2023 roku sprawy ze sprzeciwu A. G., K. S., B. S. i M. S. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 17 kwietnia 2023 r. znak GN-III.7581.379.2022.AG w przedmiocie odszkodowania za utratę wartości nieruchomości oddala sprzeciw. ał


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 kwietnia 2023 r., nr GN-III.7581.379.2022.AG, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez P. S.A. z siedzibą w L. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 22 września 2022 r., nr DM-DM-XVII.6853.26.2018, w przedmiocie:

1. ustalenia odszkodowania w wysokości 150.865,00 zł (słownie: sto pięćdziesiąt tysięcy osiemset sześćdziesiąt pięć złotych) za szkodę w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...];

2. przyznania kwoty odszkodowania na rzecz A. G., K.S., M.S., B.S.;

3. zobowiązania P. S.A. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna

- uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z 7 stycznia 2016 r. W.S. wystąpił na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami o odszkodowanie za wywłaszczenie decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł. [...] w Ł. z 30 sierpnia 1976 r. pod budowę linii 110 kV relacji R. – R., nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą KW Nr [...].

Decyzją z 10 października 2016 r., nr DGM-DM-VIII.6853.8.2016, Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu na rzecz W.S. odszkodowania w wysokości 152500,00 zł za szkodę w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], a do wypłaty odszkodowania zobowiązał P. S.A. Oddział Ł. Miasto.

Rozpatrując odwołanie P. S.A., Wojewoda Łódzki decyzją z 21 czerwca 2017 r., nr GN-III.7581.325.2016.AG, uchylił decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 10 października 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych określonych w art. 75 § 1 i 86 k.p.a. celem potwierdzenia, czy faktycznie nie dokonano wypłaty odszkodowania, a także przedstawił zastrzeżenia wobec operatu szacunkowego z 14 lipca 2016 r., w tym w zakresie ustalenia przeznaczenia, wykluczające możliwość posłużenia się opinią jako dowodem w sprawie.

Wyrokiem z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 629/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W.S. na ww. decyzję organu II instancji. Skład orzekający Sądu stwierdził, że skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw, skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W kontekście wskazanych przez stronę skarżącą nowych dowodów po wydaniu skarżonej decyzji Sąd podniósł, że istnieje w sprawie konieczność szerokiego uzupełnienia materiału dowodowego, co powinno nastąpić przed organem I instancji, przy czym pamiętając, że w sytuacji, gdy wniosek o wypłatę odszkodowania kierowany jest po wielu latach od zdarzenia wywołującego szkodę, organy powinny szczególnie wnikliwie i dociekliwie podejmować próby wyjaśnienia, czy odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone. Z tego względu uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Łodzi było uzasadnione, a stwierdzone uchybienie organu I instancji w sposób istotny naruszało normę art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd podzielił również zastrzeżenia Wojewody Łódzkiego co do opinii rzeczoznawcy majątkowego, który ustał wysokość odszkodowania w trybie art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z 27 marca 2019 r., nr DM-DM-XVIII.6853.26.2018.PW, Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu na rzecz W.S. odszkodowania w wysokości 144.400,00 zł.

Po otrzymaniu odwołania P. S.A., Wojewoda Łódzki, decyzją z 26 stycznia 2021 r., nr GN-III.7581.171.2019.AG, uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia, zajmując stanowisko względem przyjętego za dowód w sprawie operatu szacunkowego, organ odwoławczy ponownie zwrócił uwagę między innymi na konieczność prawidłowego ustalenia i uwzględnienia w procesie szacowania przeznaczenia spornej nieruchomości, której dotyczyła decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej Urzędu Dzielnicowego Ł.- [...] z 19 maja 1975 r. nr [...] gm. [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy linii 110 kV R. – R.

Po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu następczyń prawnych wnioskodawcy, tj. A. G., K.S., M.S. i B.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 147/21, oddalił sprzeciw. Sąd zbudował uzasadnienie wyroku bazując na fakcie, że operat szacunkowy utracił aktualność z uwagi na upływ czasu.

Decyzją z 22 września 2022 r., nr DM-DM-XVIII.6853.26.2018, Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 150865,00 zł. Odszkodowanie zostało przyznane na rzecz następczyń prawnych wnioskodawcy.

Od ww. decyzji organu I instancji odwołanie złożyła P. S.A. Wnosząc o uchylenie decyzji w całości strona skarżąca zarzuciła:

1. mające wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie uczestników postępowania, na rzecz których błędnie orzeczono odszkodowanie za osoby, którym należy się odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji, gdy ww. osoby nie mają ku temu legitymacji, bowiem ww. odszkodowanie należne jest tylko osobie wywłaszczonej oraz posiadającej legitymację do dochodzenia przedmiotowego odszkodowania;

- art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi że odszkodowanie z tytułu szkody spowodowanej ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości na skutek posadowienia urządzeń przesyłowych, ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, zaś organ oparł decyzję na opinii biegłego, która była sprzeczna z ww. przepisem bowiem nie uwzględniała w żaden sposób cen z daty wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości;

2. mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przekonaniu organu, a nie na dowodach, nieodniesienie się do całokształtu materiału dowodowego zalegającego w sprawie tj. nieuwzględnienie okoliczności, iż osoba wywłaszczona, która de facto poniosła szkodę zmarła wiele lat temu;

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego J.G. z [...] maja 2022 r. w sytuacji, gdy biegły przy sporządzaniu opinii bez wiedzy specjalnej w tym zakresie określił błędny zakres powierzchni ograniczonego korzystania z nieruchomości, nie odniósł się do cen z daty wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a jedynie błędnie przyjął stabilizację cen, co doprowadziło do nieprawidłowego sposobu wyceny odszkodowania; dokonał wyceny nieruchomości w oparciu o nadmiernie zawyżony współczynnik k i nadmiernie zawyżony współczynnik SB; - co w konsekwencji doprowadziło do zasądzenia odszkodowania przewyższającego wartość rynkową części nieruchomości zajętej przez urządzenia elektroenergetyczne,

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 71 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego J.G. z 30 maja 2022 r., podczas gdy przedstawiona w tym operacie wysokość zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości znacznie różni się od rzeczywistej i realnej wysokości zmniejszenia wartości nieruchomości, a głównym źródłem powyższego jest wadliwie przyjęta powierzchnia zajętości gruntu pod urządzenia przesyłowe, który to obszar powinien być ustalony przy pomocy dowodu z opinii biegłego z zakresu elektroenergetyki. Brak wywołania ww. opinii rzutował na wadliwe całe postępowanie i doprowadził do naruszenia art. 7 k.p.a. i zasady prawdy obiektywnej, bowiem organ I instancji nie dokonał właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego wymaganego do załatwienia sprawy, jak również doprowadził do naruszenia zasady, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy W.S. domagał się odszkodowania wskutek przeprowadzenia linii elektroenergetycznej przez działkę nr [...] położoną w Ł. przy ul. [...] zgodnie z decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł. [...] nr [...] z dnia 30 sierpnia 1976 r.

Decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł. [...] nr [...] z 30 sierpnia 1976 r. orzeczono o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu Ł. Miasto na przeprowadzenie linii 110 kV R. R. przez szereg nieruchomości w pasie operacyjnym o szerokości 16 m. Według podanego w sentencji decyzji zestawienia, linię poprowadzono przez działkę nr [...] położoną w obrębie [...], stanowiącą własność M.S.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] sierpnia 1993 r. sygn. akt [...] spadek po M.S. nabył na podstawie testamentu z [...] 1981 r., otwartego i ogłoszonego w sprawie sygn. akt [...], W. S. w całości. Stosownie do treści postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. - [...] w Ł. z [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt [...], spadek po W.S. nabyły: A.G., K. S., M. S. i B.S.. Spadkobierczynie podtrzymały dotychczasowy wniosek o odszkodowanie (pismo z 19 listopada 2020 r.).

Organ odwoławczy wskazał następnie, że decyzja z 30 sierpnia 1976 r. wydana została na podstawie art. 35 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.). Aktualnie zagadnienie ustalenia odszkodowania reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) – powoływana dalej jako: "u.g.n.". Istotną kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy odszkodowanie z tytułu wykonania decyzji z 1976 r. nie zostało jak dotąd ustalone i wypłacone na rzecz uprawnionego podmiotu. Do protokołu z przesłuchania świadka W.S. złożył oświadczenie, że nigdy nie zostało ustalone oraz wypłacone odszkodowanie na jego rzecz ani na rzecz jego ojca M. S. Pomimo zastrzeżeń Wojewody Łódzkiego zawartych w decyzji z 26 stycznia 2021 r., znajdujących też potwierdzenie w wyroku z 15 listopada 2017 r., jaki zapadł w przedmiotowej sprawie, omawianą okoliczność należy uznać na podstawie przesłuchania za udowodnioną. Ponadto, jak podkreślił Sąd w uzasadnieniu wyroku z 17 czerwca 2021 r. wobec zgonu W.S. zdezaktualizowały się wytyczne wyroku z 15 listopada 2017 r. w tym zakresie, a okoliczność wypłaty odszkodowania poprzedniemu właścicielowi organy obowiązane były ocenić na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego.

Wojewoda wyjaśnił, że podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości jest jego spadkobierca, a zatem gdy następstwo ma charakter następstwa pod tytułem ogólnym (sukcesji uniwersalnej), nie jest zaś nim następca prawny w oparciu o umowę. Jedynie nabywca nieruchomości, co do której prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie nabywa jednocześnie uprawnienia do ustalenia wysokości odszkodowania za straty wynikłe z takich działań, spadkobierców poprzedniego właściciela (por. wyrok NSA z 31.01.2023 r., sygn. akt I OSK 3352/19, uchwała siedmiu sędziów NSA z 22.02.2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, Legalis). Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, a następczynie prawne W.S. są jego spadkobierczyniami na zasadzie sukcesji uniwersalnej.

Organ II instancji przytoczył treść przepisu art. 4 pkt 16, art. 130 ust. 1 i ust. 2, art. 134 ust. 1 i ust. 2, art. 152 ust. 2 i art. 153 ust. 1 u.g.n. i stwierdził, że z przytoczonych regulacji wynika, że stan nieruchomości przyjmuje się z dnia ograniczenia prawa, a ceny wg aktualnie kształtujących się w obrocie. W błędnym przekonaniu pozostaje zatem strona skarżąca twierdząc, jakoby ceny nieruchomości miały być przyjęte z dnia ograniczenia prawa.

Organ odwoławczy zaznaczył dalej, że wydając decyzję kończącą postępowanie w pierwszej instancji organ ustalił wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego 30 maja 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.G., nr uprawnień [...]. Do wyceny biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a organ administracji rozpatrując taki dowód powinien stosować ogólne reguły postępowania dowodowego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Opinia o wartości nieruchomości powinna być poddana przez organ analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Nie budzi wątpliwości, iż kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. Z kolei kontrola opinii biegłego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te, które w sferę wiadomości specjalnych nie wkraczają, znajdując oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony, jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Merytoryczna ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ administracji publicznej nie tylko możliwa jest, ale i wskazana, na gruncie przepisów prawa, o ile nie wkracza w sferę wiadomości specjalnych. Ocena operatu w tym zakresie winna zostać dokonana w toku postępowania administracyjnego w trybie art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20.10.2022 r., sygn. akt I OSK 2048/19, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny operatu szacunkowego należało zatem zbadać, czy prawidłowe są zapisy i założenia opinii będące skutkiem wytycznych zawartych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 130 ust. 1 i 134 ust. 2 u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555), w tym § 43.

Wojewoda podkreślił, że jedną z cech nieruchomości przyjętych do porównań jako podobne do nieruchomości wycenianej jest przeznaczenie. W pierwszej kolejności należy zatem prawidłowo określić przeznaczenie wycenianej nieruchomości, by móc następnie wytypować nieruchomości podobne. Przeznaczenie ustala się na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Jak zostało ustalone, według stanu z dnia wydania decyzji o ograniczeniu, obowiązywał Ogólny Plan Perspektywiczny Zagospodarowania Przestrzennego Łodzi na okres do 1990 r. zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z 27 czerwca 1972 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej m. Łodzi z 20 września 1972 r. Nr 10, poz. 134). Na podstawie rysunku planu dołączonego do pisma Urzędu Miasta Ł. z 15 marca 2016 r., [...], można potwierdzić, że tereny, na których usytuowana była przedmiotowa działka była oznaczone symbolem MN - tereny mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy. Miejska Pracownia Urbanistyczna w Ł. nie dysponuje jednak tekstem planu, a jedynie kopią rysunku świadczącą o treści planu. Jak wynika z załącznika graficznego, plan ogólny nie ustalał trasy przebiegu linii elektroenergetycznej, co też odnotowała biegła w opinii z 30 maja 2022 r. (str. 9). Z uwagi na brak planu nie można tylko na tej podstawie potwierdzić, czy kwestia infrastruktury technicznej, w tym elektroenergetycznej, była w planie ujęta.

W opinii z 30 maja 2022 r. biegła podniosła, że zgodnie z ustawą z 1961 r. o planowaniu przestrzennym, ww. plan nie mógł określać przeznaczenia terenów. W istocie, zgodnie z art. 14 obowiązującej na dzień zatwierdzenia ww. planu ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), plan ogólny, stanowiący podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej, obejmował podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze. To plan szczegółowy określał szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele i wyznaczał linie rozgraniczające te tereny (art. 17 ust. 3). Nie zostało potwierdzone w sprawie, był istniał plan szczegółowy dla spornego terenu. Z powyższego względu, biegła oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości, zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w oparciu o faktyczny sposób korzystania, co też odpowiada przeznaczeniu w planie. Kwestię tę, polegającą na określeniu przeznaczenia jako budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, należy ocenić zatem jako bezsporną.

Zdaniem organu II instancji inaczej przedstawia się kwestia planowania infrastruktury technicznej. Brak planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego nie mógł stanowić podstawy decyzji odmownej co do realizowania określonego celu (wyrok NSA z 18.06.1991 r., sygn. akt IV SA/514/91, Legalis), w tym przypadku wytyczne można było zaczerpnąć z planu ogólnego. Dla przedmiotowego terenu wydana została funkcjonująca w obrocie prawnym ważna decyzja 600/27/75 Wydziału Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej Urzędu Dzielnicowego Ł.-[...] z dnia 19 maja 1975 r. nr [...]. [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy linii 110 kV R. - R. Na powyższą okoliczność powołała się biegła w operacie szacunkowym w części dotyczącej ustalenia przeznaczenia w planie miejscowym (punkt 7 operatu, str. 9). Pomimo przywołania decyzji w operacie, biegła nie uwzględniła jej ustaleń w procesie szacowania, tj. pominęła przeznaczenie nieruchomości pod przedmiotową infrastrukturę techniczną, co też zostało potwierdzone w piśmie z 9 lutego 2023 r.

Decyzję 600/27/75 podjęto na podstawie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 38, poz. 229) po rozpatrzeniu wniosku budowy linii w sprawie decyzji o przebiegu trasy linii 110 kV. Zgodnie z art. 30 ówczesnej ustawy o planowaniu (art. 29 teksu jedn. z 26.03.1975 r. Dz. U. Nr 11, poz. 67), sprawy wykorzystania terenów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, właściwość organów w tych sprawach oraz sprawy planów realizacyjnych obejmujących zagospodarowanie terenów działek budowlanych lub terenów inwestycji normuje ustawa - Prawo budowlane. W świetle art. 20 ust. 2 pkt 2 obowiązującej wg stanu z dnia wydania decyzji 600/27/75 ustawy Prawo budowlane, plan realizacyjny określał urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji, przy czym, zgodnie z art. 21 ust. 1, podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czyli stosownie do art. 12 ustawy o planowaniu - z planem ogólnym (pkt 1), z planem szczegółowym (pkt 2), lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Plan realizacyjny zawierał ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej.

W ocenie Wojewody w realiach sprawy, przeznaczenie spornej działki należy odczytać zatem na podstawie przeznaczenia określonego na rysunku planu ogólnego, z którym pozostaje spójny faktyczny sposób korzystania i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Sposób zagospodarowania działki określony w decyzji administracyjnej z 19 maja 1975 r., stanowiącej jedną z podstaw realizacji inwestycji, jest bowiem konsekwencją przeznaczenia terenu ocenianego z perspektywy przepisów planowania przestrzennego. Plan realizacyjny inwestycji, o jakim mowa w art. 20 i następnych ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nie mógł być zatwierdzony przez organ administracji wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko zatem obowiązujący dokument planistyczny, przewidujący infrastrukturę techniczną, mógł być podstawą rozstrzygnięć w rozpatrywanej decyzją z 19 maja 1975 r. sprawie. Istotą zatwierdzenia planu realizacyjnego było wyrażone w formie decyzji administracyjnej uzgodnienie planowanej inwestycji budowlanej z planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 27 maja 1994 r., sygn. akta III ARN 97/92, Legalis).

Według organu odwoławczego pominiecie przez biegłą ustaleń wynikających z decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oznacza niewłaściwe określenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości, a zatem i pominięcie omawianej kwestii przy doborze nieruchomości podobnych pod względem przeznaczenia, co niewątpliwie miało wpływ na wartość końcową. Wybiórcze podejście przy określaniu przeznaczenia stoi na równi z pominięciem tej cechy przy doborze nieruchomości podobnych do wycenianej przy zastosowanym podejściu porównawczym, a to uznać należy za naruszenie prawa podważające prawidłowość dokonanego oszacowania.

Wobec powyższego organ II instancji uznał, że odszkodowanie zostało ustalone przez Prezydenta Miasta Łodzi w sposób naruszający art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 2 u.g.n., co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji. W sprawie zachodzi konieczność sporządzenia przez biegłą opinii na nowo z prawidłowym uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości. Sporządzenie na nowo tej opinii wiąże się z innym wynikiem końcowym, co powoduje, że sprawa musi podlegać przekazaniu na powrót do organu I instancji. Nie jest możliwe bowiem sporządzenie na nowo opinii na etapie postępowania odwoławczego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Strony byłyby wówczas pozbawione prawa do dwukrotnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego przez ograny obu instancji i prawa odwołania od rozstrzygnięcia.

Organ II instancji zaznaczył, że na konieczność uwzględnienia, przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości, treści decyzji z 19 maja 1975 r., jak też konieczność dokonania oceny operatu szacunkowego przez organ I instancji, Wojewoda Łódzki wskazywał już w poprzednich rozstrzygnięciach, w tym w decyzji z 21 czerwca 2017 r. nr GN-III.7581.325.2016.AG, po której zapadł w sprawie wyrok WSA w Łodzi z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 629/17. Natomiast Prezydent Miasta Łodzi, pomimo dodatkowych wskazań organu odwoławczego, nie wykonuje swoich obowiązków wynikających z art. 77 i 80 k.p.a. Przed wydaniem decyzji z 10 października 2016 r. organ ograniczył się jedynie do przekazania do biegłej zarzutów strony, samodzielnie nie wykazał żadnej aktywności w tym zakresie. W zaistniałych okolicznościach aktualne pozostaje stanowisko Wojewody Łódzkiego wyrażone w decyzjach nr GN-III.7581.325.2016.AG i nr GN-III.7581.171.2019.AG dotyczące obowiązku dokonania przez organ I instancji oceny merytorycznej operatu szacunkowego.

W ocenie organu odwoławczego szczególnie istotnym w okolicznościach sprawy jest fakt, że organ I instancji był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 629/17, jaki zapadł w przedmiotowej sprawie. Stanowiska Wojewody Łódzkiego w zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości w powyższym wyroku Sąd nie zakwestionował. Co więcej, Sąd wypowiedział się też względem treści operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania sprowadzającego się do błędnie określonych w operacie stref zajmowanych pod urządzenie, Wojewoda stwierdził, że w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z 30 sierpnia 1976 r. został wskazany pas operacyjny o szerokości 16 m, czego skutkiem jest konieczność uwzględnienia powyższego na etapie szacowania nieruchomości. Sąd przyznał słuszność powyższemu poglądowi. Biegła oszacowała zmniejszenie wartości nieruchomości wyłącznie na obszarze pasa 16 m, podnosząc słusznie, że jest to pas, w którym inwestor powinien prowadzić roboty budowlane, jak można wywieść z treści decyzji o ograniczeniu. Jednakże, w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. Sąd uznał za racjonalne obliczenie szkody - obniżenia wartości nieruchomości w odniesieniu do całej nieruchomości, ale z uwzględnieniem poszczególnych stref, skutkujących różnym wpływem urządzenia na nieruchomość i sposób korzystania z niej. Organ I instancji nie uwzględnił wskazań Sądu. W sprawie zachodzi zatem konieczność nie tylko oceny zmniejszenia wartości nieruchomości jako całości, przyjęcia powyższego pasa operacyjnego, ale też ustalenia węższego pasa eksploatacyjnego urządzenia, czyli pasa ograniczonego sposobu korzystania, do którego w operacie szacunkowym odnoszą się współczynniki k i SB, i oceny zmniejszenia wartości nieruchomości na tym obszarze przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny. Wydaje się być uzasadnionym, co też zarzuciła strona skarżąca, że pas eksploatacyjny, a nie operacyjny na czas robót, powinien posłużyć przy ustalaniu współczynnika określającego stopień ingerencji przedsiębiorstwa w pasie trwałego ograniczonego korzystania.

Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 77, art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie zachodzi konieczność ustalenia wartości nieruchomości. Dokonanie wskazanych w niniejszej decyzji ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Od ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyły A. G., K. S., 3) B. S. i M. S. wnoszoc o uchylenie tej decyzji oraz zobowiązanie organu II instancji do merytorycznego rozpoznania sprawy, w którym to zakresie w ocenie skarżących należy utrzymać w mocy wydaną w sprawie decyzję organu I instancji.

Skarżące wniosły o przeprowadzenie dowodu z pisma biegłej rzeczoznawcy Z. L. z 17 marca 2017r. sporządzonej w tej samej sprawie na dowód tego, że biegła J.G. do wyliczeń prawidłowo przyjęła wartość gruntu nieobciążonego linią przesyłową oraz prawidłowo przyjęła do wyliczeń pas o szer. łącznej 16 m, a co za tym idzie na dowód tego, że Wojewoda Łódzki bezpodstawnie decyzją z 17 kwietnia 2023 r. uchylił wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 22 września 2022 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 150865 zł.

Zdaniem skarżących zebrany w sprawie materiał dowodowy jest w pełni wystarczający do wydania, po wielu latach postępowania, merytorycznej decyzji w sprawie. W przypadku konieczności aktualizacji operatu w związku z upływem czasu to wobec zakresu zebranego materiału dowodowego i 3 operatów różnych biegłych w sprawie wydaje się, że aktualizacja ta może być dokonana przez organem II instancji.

W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżących wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie toczy się od stycznia 2016 r. (ponad 7 lat). Wydano w jego toku już trzy decyzje organu I instancji oraz sporządzono kilka - niewiele różniących się w wycenie - operatów i sprawa jest po raz drugi na obecnym etapie. Dodać też należy, że wnioskodawca W.S. rozpoczął dochodzenie swoich prawa jeszcze wcześniej, bowiem w styczniu 2013 r. Skierował wówczas wniosek do sądu o ustanowienie służebności dla linii której dotyczyła sporna decyzja wywłaszczeniowa. Sprawę przegrał, bowiem w jej toku dopiero dowiedział się, że dla tej linii i jego działki wydano kiedyś decyzję wywłaszczeniową. Zgodnie z orzecznictwem SN decyzja wywłaszczeniowa ograniczająca własność pod budowę linii wyklucza ustanowienie służebności zgodnie z kodeksem cywilnym. Wnioskodawca (obecnie jego spadkobiercy) przez 10 lat walczył więc o uzyskanie rekompensaty za obciążenie linią działki i korzystanie z niej przez uczestnika. Dotychczas ani wnioskodawca, ani jego spadkobiercy nie zobaczyli z tego tytułu ani grosza. Nie trzeba tłumaczyć, że wobec ograniczenia prawa własności aktem administracyjnym odszkodowanie za to ograniczenie należałoby się w prawidłowo funkcjonującym państwie prawa. Obowiązek jego ustalenia i wypłaty wynika przecież z Konstytucji RP. Mimo to do dnia dzisiejszego, po trzech latach postępowania przed sądem powszechnym oraz siedmiu latach niniejszego postępowania administracyjnego, sprawa nadal nie jest wyjaśniona, odszkodowanie nie jest ostatecznie ustalone, wnioskodawca poniósł znaczne koszty i w toku postępowania administracyjnego zmarł. Trudno to nazwać inaczej niż porażką systemu. W sprawie sporządzono już operaty przez 3 biegłych rzeczoznawców, na podobne kwoty, a mimo to organ II instancji wciąż znajduje powody, by uniemożliwić uzyskanie ustalonego odszkodowania w sprawie.

W ocenie skarżących kilka operatów i wnikliwie zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozpoznania merytorycznie sprawy. Trudno naprawdę twierdzić, aby po 3 operatach różnych biegłych, którzy wyliczyli podobne kwoty, były jeszcze w sprawie wątpliwości tego rodzaju, że sprawę należało ponownie uchylić do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do uwag organu II instancji pełnomocnik skarżących wskazał, że wszyscy biegli których operaty zostały sporządzone w niniejszej sprawie, czyli biegły J.D., biegły J.W. oraz biegła J.G. do wyliczeń jako podstawę przyjęli poprawnie wartość gruntu pod zabudowę i nieobciążonego linią przesyłową. Jest to działanie oczywiście prawidłowe, bowiem tylko tak można określić spadek wartości nieruchomości przed i po wywłaszczeniu. I tak biegły J. D. w operacie z 2016 r. określił wartość 1mkw na kwotę 421 zł, biegły J.W. w operacie z 2018 r. na kwotę 425 zł, a biegła J.G. w operacie z maja 2022 r., gdzie miedzy 2018 r. a 2022 r. wzrosły ceny gruntów ze względu na inflację, co jest znane Sądowi z urzędu, na kwotę 573,31 zł. Uczestnik nie wnosił zastrzeżeń do wartości 1 mkw przyjętego przez tych biegłych.

Dalej pełnomocnik skarżących wskazał również na liczne sprzeczności zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz na dowolne i nie poparte żadnymi ustaleniami faktycznymi wywody organu II instancji.

Zdaniem pełnomocnika skarżących nie mające sensu są wywody Wojewody co do tego, że w sprawie należałoby oprócz pasa o szer. 16 m ustalić (oczywiście węższy) pas eksploatacyjny. Zakres wywłaszczenie wynika z decyzji i taki powinien zostać przyjęty w sprawie. Podkreślić należy absurdalność sytuacji, w której Wojewoda po raz kolejny uchyla decyzję organu I instancji, wcześniej zarzucając, że powierzchnia wywłaszczenia powinna być równa tej wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej (16 m wzdłuż przeprowadzonej linii) co w toku sprawy popierał sam uczestnik, a obecnie, gdy organ I instancji zastosował się do tych poleceń Wojewoda nagle wymyśla jakiś inny pas, który chce w nieznany sposób ustalać na życzenie uczestnika i który jest nie zgodny z zakresem wywłaszczenia uniemożliwiając spadkobiercom wywłaszczonego właściciela uzyskać sprawiedliwego odszkodowania po 7 latach postępowania.

Jednocześnie pełnomocnik zwrócił uwagę należy na to, że uczestnik dopiero przy trzecim postępowaniu w I instancji (po dwóch uchyleniach) gdy dostosowano pas wywłaszczenia do jego wskazań wynikających z decyzji wywłaszczeniowej w niniejszej sprawie nagle wskazał na potrzebę powołania biegłego energetyka, co służy wyłącznie przedłużaniu postępowania.

Na koniec pełnomocnik skarżących wskazał, że w sprawie decyzji wywłaszczeniowej i tej linii zapadł już wyrok przed tutejszym Sądem potwierdzający odszkodowanie w pasie 16 m.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Organ II instancji podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 22 września 2022 r. poprzedzona była wcześniejszymi orzeczeniami organów obu instancji. W sprawie stanowisko zajmował też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Powodem skutkującym za każdym razem koniecznością przeprowadzenia na nowo postępowania była istotna wadliwość przyjmowanych przez organ I instancji opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości, sporządzanych w formie operatów szacunkowych, które, z racji jawnej niezgodności z mającymi zastosowanie przepisami prawa, nie mogły stanowić dowodów w sprawie. Nie można zatem skutecznie powołać się, jak czyni to strona skarżąca, że istnieją opinie o wartości nieruchomości mogące być dowodem w postępowaniu administracyjnym, skoro opinie te były niezdatne, by świadczyć na okoliczność wysokości należnego odszkodowania, co też potwierdził Sąd. Stwierdza się, że jak dotąd nie istnieje opinia przedstawiająca realną wartość zmniejszenia uwzględniają adekwatny stan i wszystkie cechy nieruchomości mające wpływ na tę wartość.

Przy wydawaniu decyzji z dnia 22 września 2022 r. organ I instancji przyjął za dowód w sprawie opinię z 30 maja 2022 r. sporządzoną z pominięciem wytycznych, jakie zostały wskazane w toku postępowania. Wadliwość opinii polega na niedokładnym ustaleniu przeznaczenia nieruchomości, z pominięciem dokumentu planistycznego przewidującego sporną linię elektroenergetyczna na gruncie, jak też na pominięciu wskazań co do zakresu stref uwzględnianych przy obliczeniu stopnia zużycia (w tym przypadku ich pomniejszenia na szkodę wnioskodawczyń). Konieczność zawarcia powyższych kwestii w operacie szacunkowym, która była podnoszona przez organ odwoławczy na wcześniejszych etapach postępowania, ma niewątpliwie wpływ na wartość końcową, a to wiąże się z uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W rozstrzygnięciu z dnia 17 kwietnia 2023 r. Wojewoda Łódzki po raz wtóry podniósł, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny stanowi dokument o charakterze planistycznym, przewidujący linię elektroenergetyczną na spornym terenie. Fakt ten powinien skutkować uwzględnieniem wskazanego dokumentu na etapie ustalania przeznaczenia wycenianej nieruchomości i doboru nieruchomości podobnych.

Na powyższą okoliczność, pomijaną jak dotąd przez powoływanych w sprawie biegłych z zakresu szacowania nieruchomości i organ I instancji, Wojewoda Łódzki wskazywał już w poprzednich rozstrzygnięciach, w tym w decyzji z 21 czerwca 2017 r. nr GN[?]III.7581.325.2016.AG, po której zapadł wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 629/17.

Organ odwoławczy nie kwestionuje z kolei szerokości pasa operacyjnego 16 m,

wynikającego z decyzji o ograniczeniu prawa własności, zwraca jednak uwagę, że w ww. wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. Sąd wskazał, że prócz uwzględnienia pasa operacyjnego należy ustalić stopień zmniejszenia wartości nieruchomości względem całej jej powierzchni. Ten element został pominięty. Biegła ograniczyła się wyłącznie do pasa 16 m, co w oczywisty sposób skutkuje zaniżeniem odszkodowania, a decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny potraktowała jedynie jako dokument mający świadczyć o obszarze, na którym nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości, nie zaś jako dokument określający przeznaczenie nieruchomości pod linię elektroenergetyczną (str. 9 – 10 operatu, przedostatni ostatni akapit punktu 7. "Przeznaczenie w planie miejscowym").

Wydając zaskarżone orzeczenie organ odwoławczy kierował się wyłącznie zapewnieniem rozstrzygnięciu zgodności z przepisami prawa i dochowaniem wymogów związania wyrokiem, jaki zapadł w sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Związaniu podlegała również biegła na mocy art. 170 p.p.s.a. W świetle przedstawionego w decyzji stanowiska dotyczącego pomniejszenia przez biegłą obszaru nieruchomości, na którym nastąpiło zmniejszenie wartości, ograniczonego wyłącznie do pasa o szerokości 16 m, bezpodstawny jest zarzut strony skarżącej, jakoby postawa organu odwoławczego była nacechowana negatywnym podejściem do ochrony prawa własności i sprzyjaniem uczestnikowi.

W przedmiotowej sprawie konieczne jest przyjęcie sporządzonego na nowo, pozbawionego wad dowodu świadczącego o stopniu zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości celem ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Sporządzenie na etapie postępowania drugoinstancyjnego opinii określającej wartość nieruchomości, będącej zasadniczym dowodem w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, i dokonanie oceny tego dowodu wyłącznie przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Strony byłyby wówczas pozbawione prawa do dwukrotnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego przez ograny obu instancji i prawa odwołania od rozstrzygnięcia, co stałoby w sprzeczności z regułą określoną w art. 15 k.p.a. Skompletowanie na nowo i dokonanie oceny nowego materiału dowodowego w omówionym zakresie wykraczałoby poza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem odwoławczym zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a.

Z przedstawionych względów uzasadnione było w ocenie Wojewody Łódzkiego zastosowanie w omawianej sprawie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego celem pozyskania prawidłowo sporządzonej opinii przedstawiającej faktyczny stopień zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw jest bezzasadny.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18 – dostępny w CBOSA) przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do powołanego wyżej przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Analiza treści art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przekazując sprawę, organ II instancji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18, dostępne w CBOSA).

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 czy z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.

W judykaturze zwraca się również uwagę, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20 – dostępne w CBOSA).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Podstawowym powodem, dla którego organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia było uznanie, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wadliwy w stopniu, który uniemożliwiaj jego ocenę.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zatem Wojewoda – rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej – powinien działać tak jakby sprawa ta nie była jeszcze rozpoznana. Z tym wiąże się natomiast – wynikający z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. – wymóg przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego we własnym zakresie, w tym na okoliczność prawidłowości sporządzonego operatu. Zasada dwuinstancyjności wymaga bowiem, aby przedłożony w sprawie operat szacunkowy był przedmiotem oceny przez dwa organy, usytuowane na różnych szczeblach struktury organów administracji publicznej. Zlecenie zatem w toku postępowania odwoławczego sporządzenia nowego operatu skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Postępowanie to przeprowadziłby bowiem organ odwoławczy, a strony pozbawione zostałyby dwukrotnego rozpoznania sprawy przez dwa różne i samodzielne organy – podobnie w wyroku WSA w Łodzi z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 147/21.

Z powyższego wynika wniosek, że wadliwość operatu szacunkowego skutkująca brakiem możliwości jego oceny przez organ odwoławczy musi prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wyjaśnił Wojewoda organ I instancji ustalił wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego 30 maja 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.G., nr uprawnień [...], jednakże zdaniem organu II instancji nie mógł on stanowić podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia odwoławczego.

Wojewoda uznał, że operat ten został sporządzony z pominięciem dwóch zasadniczych kwestii.

Po pierwsze i najważniejsze, biegła sporządziła operat w sposób nieodpowiadającym wskazaniom zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 629/17, w którym Sąd uznał za zasadne obliczenie szkody – obniżenia wartości nieruchomości w odniesieniu do całej nieruchomości, ale z uwzględnieniem poszczególnych stref, skutkujących różnym wpływem urządzenia na nieruchomość i sposób korzystania z niej. Przypomnieć należy, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Tymczasem w niniejszej sprawie biegła oszacowała zmniejszenie wartości nieruchomości wyłącznie na obszarze pasa 16 metrów. Zgodzić się zatem należy z organem II instancji, że w sprawie zachodzi konieczność nie tylko oceny zmniejszenia wartości nieruchomości jako całości, przyjęcia powyższego pasa operacyjnego, ale też ustalenia węższego pasa eksploatacyjnego urządzenia, czyli pasa ograniczonego sposobu korzystania, do którego w operacie szacunkowym odnoszą się współczynniki k i SB, i oceny zmniejszenia wartości nieruchomości na tym obszarze przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustalaniu współczynnika określającego stopień ingerencji przedsiębiorstwa w pasie trwałego ograniczonego korzystania powinien bowiem posłużyć pas eksploatacyjny, a nie operacyjny zajęty na czas wykonywania robót budowlanych przy realizacji spornej infrastruktury.

Podkreślenia wymaga, że nie sposób przyjąć, że za każdym kolejnym razem, gdy sporządzany zostaje operat szacunkowy przez innego autora może on abstrahować od oceny prawnej zawartej w zapadłych w toku postępowań sądowych orzeczeń sądowych, które co prawda odnosiły się do operatu innego autora, ale jednak zawierają wypowiedzi wiążące co do zasad wyceny w tych określonych okolicznościach sprawy. Jeżeli Sąd zaprezentował stanowisko, że utrata wartości dotyczy całej nieruchomości według oznaczonych stref, nie jest dopuszczalne, aby w ponownym postępowaniu wyprowadzać twierdzenia odmienne.

Po drugie, biegła nie uwzględniła w procesie szacowania ustaleń decyzji 600/27/75 Wydziału Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej Urzędu Dzielnicowego Ł.-[...] z 19 maja 1975 r., nr [...] [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy linii 110 kV R. – R. i tym samym pominęła przeznaczenie nieruchomości pod przedmiotową infrastrukturę techniczną.

Zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko organu II instancji, że przeznaczenie spornej działki należy odczytać na podstawie przeznaczenia określonego na rysunku planu ogólnego, z którym pozostaje spójny faktyczny sposób korzystania, jak i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Jak słusznie wskazał Wojewoda Łódzki sposób zagospodarowania działki określony w decyzji z 19 maja 1975 r., stanowiącej jedną z podstaw realizacji inwestycji, jest bowiem konsekwencją przeznaczenia terenu ocenianego z perspektywy przepisów planowania przestrzennego. Plan realizacyjny inwestycji, o jakim mowa w art. 20 i następnych ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nie mógł być bowiem zatwierdzony przez organ administracji wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko zatem obowiązujący dokument planistyczny, przewidujący infrastrukturę techniczną, mógł być podstawą rozstrzygnięć w rozpatrywanej decyzją z dnia 19 maja 1975 r. sprawie. Istotą zatwierdzenia planu realizacyjnego było wyrażone w formie decyzji administracyjnej uzgodnienie planowanej inwestycji budowlanej z planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast pominiecie przez biegłą ustaleń wynikających z decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oznacza niewłaściwe określenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości i tym samym pominięcie omawianej kwestii przy doborze nieruchomości podobnych pod względem przeznaczenia, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wartość końcową.

Reasumując, konieczność ponownego sporządzenia opinii biegłego z uwzględnieniem wskazań zawartych powołanym wyżej wyroku oraz wytycznych znajdujących się w poprzednich decyzjach Wojewody oznacza, że decyzja kasatoryjna organu odwoławczego okazała się trafna i nie narusza dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd zwrócił uwagę na fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już wiele lat, a strona jest zainteresowana uzyskaniem odszkodowania i akceptuje jego wysokość, jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że musi ono zostać ustalone z poszanowaniem przepisów prawa. Kwestie związane z upływem czasu mogą być podnoszone jedynie w ewentualnym postępowaniu zwalczającym bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.