Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1277/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 marca 2023 r. znak: DOZ-OAiK. 650.939.2021.KS w przedmiocie wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z 15 marca 2023 r., znak DOZ-OAiK.650.939.2021.KS, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a. ") oraz w zw. z art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.; dalej: "u.o.z."), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] (dalej: "skarżąca", "Stowarzyszenie") na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ I instancji", "DWKZ") z 7 czerwca 2021 r., nr 380/2021, odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku przy ul. [...] znajdującego się w miejscowości [...] położonej w gm. [...] , pow. [...] oraz odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 25 lutego 2021 r. Stowarzyszenie skierowało do DWKZ wniosek, miedzy innymi, o wszczęcie postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków budynku położonego przy ul. [...] w miejscowości [...] oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu Stowarzyszenia na prawach strony. Do wniosku załączono kopię dokumentu zawierającego informacje zawarte w Krajowym Rejestrze Sądowymi, uwierzytelnioną kopię statutu Stowarzyszenia, pełnomocnictwo r. pr. B.R. do występowania w imieniu Stowarzyszenia oraz szczegółową dokumentację zawierającą m. in. opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 29 września 2020 r. dotyczącą [...] , opinię ekspercką dotyczącą określenia wartości historycznego układu ruralistycznego oraz poszczególnych zabytków architektury i budownictwa w miejscowości [...] autorstwa B.I.

DWKZ pismem z 7 kwietnia 2021 r. wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia wniosku z 25 lutego 2021 r. poprzez wykazanie interesu społecznego w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomości przy ul. [...] . W odpowiedzi na wezwanie, Stowarzyszenie, pismem z 14 kwietnia 2021 r., uzupełnionym kolejnym pismem 7 maja 2021 r. wskazało, że dawny zakład kąpielowy i pensjonat [...] , obecnie budynek mieszkalny przy ul. [...] , zlokalizowany jest w południowej części wsi, w rozluźnionej zabudowie, ustawiony fasadą w kierunku ulicy. Obiekt wybudowano w latach 1884-85 jako największy i najnowocześniejszy w miejscowości zakład kąpielowy, za którym założono park z kortem tenisowym. Budynek założony jest na rzucie zbliżonym do litery "U". Składa się z bryły głównej, nakrytej dachem mansardowym oraz skrzydeł bocznych nakrytych dachami dwuspadowymi. Elewacja frontowa posiada dwa skrajne, symetryczne ryzality, nakryte osobnymi dachami. Otwory okienne kondygnacji zostały zamknięte lukiem pełnym i podkreślone opaskami spiętymi kluczem. Nad wejściem do budynku, pomiędzy skrzydłami ryzalitów, umieszczono balkon zaakcentowany kutą balustradą. Przedmiotowy budynek zachował historyczną formę architektoniczną i posiada znaczącą wartość historyczną i artystyczną, a także naukową, wyrażane przez utrzymaną bryłę, kompozycję, jak również dawną funkcję. Jego zachowanie i ochrona leżą w interesie społecznym, zatem istnieją przesłanki merytoryczne do objęcia obiektu ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków.

Stowarzyszenie podniosło również, że na wartość budynku położonego przy ul. [...] zwrócił uwagę Narodowy Instytut Dziedzictwa w opinii z 29 września 2020 r., wskazując na zasadność wpisu obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Stowarzyszenie przekazało również analizę dotyczącą zabytków [...] autorstwa dra hab. R.Ł oraz wyraziło pogląd, że w interesie społecznym należy "niewątpliwe skonfrontowanie dalszej nieskrępowanej ekspansji odkrywki [...]połączonej ze zniszczeniem około połowy zabytków [...] z nieznacznym ograniczeniem tejże ekspansji i stworzeniem możliwości rozwoju regionu po zakończeniu ery węgla w oparciu o ochronę zabytków i turystykę."

DWKZ postanowieniem z 7 czerwca 2021 r. nr 380/2021 odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku położonego przy ul. [...] oraz odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu.

Zażalenie na postanowienie DWKZ z 7 czerwca 2021 r. nr 380/2021 wniosło Stowarzyszenie [...].

Pismem z 12 lipca 2021 r. Stowarzyszenie przekazało dokumenty z akt sprawy prowadzonej przez DWKZ na wniosek Fundacji [...] dotyczące wpisu do rejestru zabytków przy ul. [...]-. Pismem z 18 sierpnia 2021 r. Stowarzyszenie przekazało m.in. dokumenty z akt postępowania dotyczącego budynku przy ul. [...].

W dniu 26 października 2021 r. Stowarzyszenie przekazało opinię autorstwa dr hab. R.L dotyczącą oceny wartości zabytkowych budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...]. W ocenie autora opinii, budynek ten spełnia wymogi definicji legalnej zabytku, ponieważ posiada wszystkie wartości historyczne, artystyczne i naukowe, predystynujące go do objęcia ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Obiekt zachował swoją historyczną formę architektoniczną, dzięki czemu posiada znaczącą wartość historyczną, artystyczną i naukową. Należy do najbardziej rozpoznawalnych obiektów o charakterze uzdrowiskowym. Na wartości architektoniczne obiektu składa się środkowa część frontowego skrzydła z balkonem ozdobionym żeliwną balustradą, elementy dekoracyjne wewnątrz obiektu, takie jak: żeliwne balustrady schodów, oprawa snycerska drzwi wewnętrznych i zewnętrznych.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę wyjaśnił, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ramach rozpatrywania ww. wniosków organ administracji publicznej bierze pod rozwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, w razie uznania za zasadne żądania organizacji społecznej, organ administracji publicznej, wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu.

W ocenie Ministra, organ I instancji prawidłowo ocenił, że Stowarzyszenie [...]jest organizacją społeczną, a ochrona zabytków należy do jego zadań statutowych, jak również to, że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, że za wszczęciem postępowania w sprawie wpisu budynku położonego przy ul. [...]oraz za udziałem Stowarzyszenia w tym postępowaniu przemawia interes społeczny.

Stowarzyszenie jako przesłankę przemawiającą za wszczęciem postępowania wskazało, iż budynek położony przy ul. [...] zachował historyczną formę architektoniczną i przedstawia istotne wartości zabytkowe, których zachowanie i ochrona leżą w interesie społecznym. Stowarzyszenie podniosło również, że w niniejszej sprawie w interesie społecznym należy "niewątpliwe skonfrontowanie dalszej nieskrępowanej ekspansji odkrywki [...]połączonej ze zniszczeniem około połowy zabytków [...]z nieznacznym ograniczeniem tejże ekspansji i stworzeniem możliwości rozwoju regionu po zakończeniu ery węgla w oparciu o ochronę zabytków i turystykę."

Analizując przesłanki przemawiające za wszczęciem postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego budynku i dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony, organ II instancji wskazał, że wpis do rejestru zabytków jest formą ochrony zabytków pociągającą za sobą najdonioślejsze skutki prawne wśród form przewidzianych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powoduje ona konieczność uzyskiwania na wszelkie prace dokonywane przy zabytku pozwoleń organu konserwatorskiego, jak również możliwość władczego wkroczenia w prawa i obowiązki właściciela poprzez środki nadzoru konserwatorskiego. W przypadku indywidualnego wpisu budynku do rejestru zabytków, ochroną konserwatorską obejmowane są nie tytko jego elementy zewnętrzne, ale także wnętrze. Zdaniem MKiDN, z tych względów do rejestru zabytków winno wpisywać się tylko zabytki o największym znaczeniu historycznym, artystycznym bądź naukowym, natomiast dla innych zabytków, o mniejszej wartości, winno się stosować inne formy ochrony wskazane w art. 7 u.o.z. oraz formy nienazwane, do których zaliczone mogą być gminna i wojewódzka ewidencja zabytków.

Organ II instancji podkreślił, że w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] ujęty jest układ ruralistyczny [...], a więc przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Uznano, więc, że wieś [...]charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie jej szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez nią wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

MKiDN wyjaśnił, że Stowarzyszenie we wniosku z 25 lutego 2021 r. nie wykazało, dlaczego ujęcie układu ruralistycznego [...] w gminnej ewidencji zabytków nie jest wystarczające dla zapewnienia ochrony budynkowi położonemu przy ul. [...] i powinien on zostać wpisany do rejestru zabytków. Należy wręcz stwierdzić, że podniesiona przez Stowarzyszenie argumentacja oraz załączone do wniosku dokumenty potwierdzają prawidłowość ujęcia układu ruralistycznego [...] w gminnej ewidencji zabytków i postulowanego przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowego (eksperckie i opiniodawcze wsparcie dla Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) ujęcia budynku położonego przy ul. [...] w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Minister ponadto wskazał, że celem postępowania administracyjnego dotyczącego wpisu danego obiektu do rejestru zabytków jest zbadanie, czy obiekt ten posiada wszystkie cechy, o których mowa w definicji zabytku (art. 3 u.o.z.) a także dokonać oceny, czy ze względu na te wartości zabytek powinien być objęty formą ochrony konserwatorskiej o najdonioślejszych skutkach w sferze dopuszczalnego przepisami prawa ograniczenia praw jego właścicieli i posiadaczy. Organ ochrony konserwatorskiej nie bada więc czy inne, poza ww. przesłankami zostały spełnione. Oznacza to, że "skonfrontowanie dalszej nieskrępowanej ekspansji odkrywki [...]połączonej ze zniszczeniem około połowy zabytków [...] z nieznacznym ograniczeniem tejże ekspansji i stworzeniem możliwości rozwoju regionu po zakończeniu ery węgla w oparciu o ochronę zabytków i turystykę" nie należy do zadań organów ochrony konserwatorskiej.

2. Skargę na postanowienie Ministra z 15 marca 2023 r. wniosło Stowarzyszenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 5 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju, podczas gdy jego zastosowanie winno prowadzić do wpisania obiektu do rejestru zabytków nieruchomych z uwagi na konieczność zastosowanie w niniejszej sprawie zasady zrównoważonego rozwoju;

- art. 12 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie działania organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności;

b) naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, przede wszystkim w postaci uznania, że należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku położonego przy ul. [...]w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], oraz uznania, iż należy odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.

- art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i uznanie, że należy odmówić Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu na prawach strony, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisu winno prowadzić do wniosku, że Stowarzyszenie ma prawo brać udział w postępowaniu na prawach strony.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczyła krótki stan faktyczny sprawy.

3. W odpowiedzi na skargę Minister, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie.

4. Dodatkowymi pismami z 21 lipca 2023 r., 1 sierpnia 2023 r. i 3 stycznia 2024 r Stowarzyszenie podtrzymało i uzupełniło stanowisko na poparcie zarzutów podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów, w których odmówiono wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku przy ul. [...], znajdującego się w miejscowości [...]położonej w gm. [...], pow. [...]oraz odmówiono dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie zwróciło się o wszczęcie z urzędu postępowania we wskazanym przedmiocie oraz o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu, powołując się przy tym na art. 31 k.p.a. Zgodnie ze wskazaną regulacją, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: a) wszczęcia postępowania, b) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak natomiast stanowi art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot "społeczny", niebędący stroną w sprawie (por. wyrok NSA z 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1505/19).

Jak wynika z powyższego, art. 31 § 1 k.p.a. uzależnia możliwość wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić wszczęcia postępowania na wniosek organizacji albo udziału tej organizacji w postępowaniu. O ile przesłanka związana z celem statutowym organizacji społecznej nie budzi wątpliwości i nie powoduje trudności w ustaleniu, o tyle pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kryterium "interesu społecznego" stanowi bowiem kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym natomiast pozostaje, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 214). Interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1354/19). Dodatkowo należy wskazać, że wykazanie "interesu społecznego" przemawiającego za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, nie wymaga udowodnienia lecz uprawdopodobnienia. Przesłankę interesu społecznego należy badać każdorazowo w odniesieniu do okoliczności konkretnego postępowania. Kryterium interesu społecznego jest bowiem niedookreślone, zaś jego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2207/22).

2. Stosując przywołaną regulację Minister uznał, że spełniona została pierwsza przesłanka z art. 31 § 1 k.p.a., tj. żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia. Zgodnie bowiem z § 4 (pkt 2,3,9) statutu Stowarzyszenie działa na rzecz kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury, rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej. Stanowisko to jest w ocenie Sądu prawidłowe, bezsporne i nie budzi wątpliwości.

Jednocześnie, w wydanym orzeczeniu Minister uznał, że w niniejszej sprawie brak jest "interesu społecznego" przemawiającego za wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku położonego przy ul. [...]w [...]. Tym też organ II instancji uzasadnił konieczność utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, rozstrzygającego w sposób negatywny dla organizacji społecznej. Co ważne, podstawą oceny przez Ministra spełnienia ww. warunku odnoszącego się do interesu społecznego było stwierdzenie, iż interes społeczny w sprawie wpisu do rejestru zabytków przejawia się w braku posiadanych przez obiekt wartościach zabytkowych. Zdaniem Ministra, należało zatem ustalić, czy wnioskowana do objęcia ochroną konserwatorską nieruchomość spełnia przesłanki zawarte w definicji legalnej zabytku (art. 3 pkt 1 u.o.z.). Analizując sprawę w takim zakresie organ ten podzielił stanowisko wynikające z postanowienia organu I instancji, wskazujące na to, iż przedmiot wniosku o wpis do rejestru zabytków nie spełnia definicji uregulowanej w ww. art. 3 pkt 1 u.o.z.

Oceny tej, Sąd nie podziela, a to w szczególności z uwagi na błędne przyjęcie, iż "interes społeczny", o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., należy utożsamiać z posiadaniem (bądź też nie) przez obiekt wskazany we wniosku wartości zabytkowych. Zdaniem Sądu, taka ocena sprawy wykracza poza zakres postępowania przewidzianego w art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Postępowanie, o którym mowa w art. 31 k.p.a. ma za zadanie jedynie ustalić, czy organizacja społeczna wnioskująca o wszczęcie postępowania z urzędu lub o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, spełniła kumulatywnie przesłanki wymienione w tym przepisie. Postępowanie przewidziane w art. 31 k.p.a. dotyczy więc w istocie kwestii formalnej, a wobec tego nie może sprowadzać się do merytorycznej oceny zasadności żądania organizacji społecznej. Na etapie postępowania mającego charakter formalny nie mogą bowiem podlegać badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można zatem, w ocenie Sądu, łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Oceniając wartości zabytkowe budynku przy ul. [...] w [...], organy konserwatorskie dokonały zaś oceny sprawy objętej wnioskiem organizacji społecznej w kontekście art. 3 ust. 1 u.o.z., co na tym etapie postępowania administracyjnego należy uznać za niedopuszczalne. Analiza obiektu objętego wnioskiem organizacji o wpis do rejestru zabytków pod kątem wartości zabytkowych, winna mieć bowiem miejsce dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy, nie zaś na etapie wstępnym sprowadzającym się jedynie do oceny, czy możliwe jest w ogóle wszczęcie postępowania z urzędu, z wniosku organizacji, tj. w trybie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., w ww. przedmiocie.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające oparte na błędnej wykładni pojęcia "interesu społecznego" i tym samym nie może pozostać w obrocie prawnym. Przyjęty przez organy konserwatorskie sposób interpretacji wymienionego pojęcia spowodował, iż na etapie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, spór w sprawie przeniesiony został na ocenę wartości historycznych budynku przy ul. [...]. Tymczasem powinien dotyczyć jedynie oceny, czy interes społeczny przemawia za prowadzeniem postępowania w takim przedmiocie. W efekcie, postanowienia wydane w trybie art. 31 § 2 k.p.a., w sposób nieuprawniony (bo bez dokładnej analizy sprawy, opartej na wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym wynikającym ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego) przesądzają o braku podstaw do dokonania wpisu konkretnej nieruchomości do rejestru zabytków. Skutkiem tego, zarzuty skargi i argumenty w niej zawarte odnoszą się nie tyle do przesłanek uregulowanych w art. 31 § 2 k.p.a., co do oceny przedmiotu wniosku w kontekście postanowień u.o.z. i braku koniecznego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Wadliwe działanie organów spowodowało więc przeniesienie sprawy na inny jej etap, tj. z etapu formalnego na etap merytoryczny, pomimo zapadłego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Dodatkowo wskazać raz jeszcze należy, że pojęcie "interesu społecznego" (użyte w art. 31 k.p.a.), nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Zdefiniowanie tego pojęcia wymaga więc nawiązania do przepisów konkretnej ustawy materialnej, w oparciu o którą sprawa miałaby być rozpatrywana. W każdym postępowaniu organ na nowo "rozkodowuje" pojęcie interesu społecznego, uwzględniając okoliczności faktyczne tej, konkretnej sprawy. To sprawia, że interes społeczny w każdej sprawie przejawia się w inny sposób (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2220/20). Niemniej, w ocenie Sądu, nie może prowadzić to do analizy zasadności samego merytorycznego żądania organizacji społecznej.

3. Wskazać także należy, że organizacja społeczna występująca z żądaniem w trybie art. 31 k.p.a. powinna starać się wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. To organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Organizacja społeczna winna zatem wykazać potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. Organizacja społeczna powinna również w tym zakresie wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi bowiem istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami tej organizacji. Organ administracji ma zaś obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez organizację społeczną argumentacja uzasadnia uwzględnienie jej żądania sformułowanego w oparciu o przepisy art. 31 k.p.a. Trzeba przy tym mieć na względzie, że ogólnikowość argumentacji nie stanowi braku wniosku, a rzeczą organu administracji publicznej jest zweryfikowanie, czy argumentacja przedstawiona przez organizację społeczną wskazuje na istnienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 k.p.a.

4. W konsekwencji Sąd uznał skargę za zasadną, choć z innych powodów niż zostały w niej podniesione.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że z uwagi na stwierdzone w sprawie naruszenie art. 31 § 1 i 2 k.p.a., a to poprzez niewłaściwą ocenę przesłanki "interesu społecznego", odstąpił od szczegółowego odniesienia się do postawionych w skardze zarzutów, sprowadzających się do polemiki ze stanowiskiem organu odnośnie do posiadania przez obiekt wartości zabytkowych. Zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego skutku i nie miały wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia, gdyż, jak zostało wyjaśnione wcześniej, już samo założenie, iż "interes społeczny" przemawiający za uwzględnieniem wniosku Stowarzyszenia należy rozumieć jako wykazanie posiadanych przez obiekt ww. wartości, jest nieuprawnione.

5. Orzekając ponownie w sprawie organ winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Organy powinny więc ponownie określić, na czym w tym konkretnym przypadku polega "interes społeczny" wymieniony w art. 31 k.p.a., a następnie dokonać oceny, czy ów "interes społeczny" wskazany przez Stowarzyszenie przemawia za wszczęciem z postępowania w sprawie wpisu obiektu do rejestru zabytków. Nadto, orzekając w sprawie organ obowiązany jest wziąć pod uwagę, iż przy ocenie, czy za wszczęciem wnioskowanego postępowania administracyjnego przemawia interes społeczny, kluczową rolę powinna mieć argumentacja organizacji społecznej składającej wniosek w oparciu właśnie o art. 31 § 1 k.p.a. Rzeczą organu administracji publicznej jest zaś zweryfikowanie, czy argumentacja przedstawiona przez Stowarzyszenie wskazuje na istnienie "interesu społecznego" przemawiającego za wszczęciem z urzędu postępowania objętego jej wnioskiem. Decydująca w tym przypadku może okazać się zwłaszcza ta argumentacja, która wskazuje na brak wystarczającej skuteczności objęcia przedmiotowego obiektu alternatywnymi formami ochrony.

6. Oddzielnym od przesłanki interesu społecznego zagadnieniem, wykraczającym poza zakres rozstrzygania w trybie art. 31 § 2 k.p.a., jest natomiast kwestia wykazania posiadania przez obiekt wartości zabytkowych, co warto w tym miejscu raz jeszcze podkreślić.

7. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym tryb ten jest dopuszczalny, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie.

8. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.