Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 211/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania majątku "A" im. Noblistów Polskich w R. "A" im. Janusza Korczaka w R. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej usg) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie przekazania majątku Gimnazjum nr [...] im. [...] w R. , w całości, jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm., dalej: ufp przy czym organ nadzoru wskazał tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870).

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przedmiotową uchwałą, Rada Miasta R. (dalej także Rada Miasta) postanowiła o przekazaniu mienia dotychczasowego Gimnazjum Nr [...] im. [...] w R. Szkole Podstawowej Nr [...] im. J. K w R. (§ 1 uchwały). Unormowaniami § 2 uchwały Rada - jak uznał - przesądziła, że również wszystkie zobowiązania i należności tego Gimnazjum stają się zobowiązaniami i należnościami Szkoły Podstawowej. Zdaniem organu nadzoru uchwała ta nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Podniósł, że jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano art. 12 ust. 2, 3 i 5 ustawy o finansach publicznych oraz art. 129 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 60 z późn. zm.), który stanowi, że jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Zaakcentował, że przepis art. 12 ust. 3 zdanie pierwsze tej ustawy określa, iż likwidując jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 7. Z kolei stosownie do treści art. 12 ust. 5 ww. ustawy przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do łączenia jednostek budżetowych. W ocenie organu nadzoru, w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja określona w tych unormowaniach prawnych. Stosownie do treści przepisu art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe dotychczasowe gimnazjum można włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. Tak więc, jak stwierdził, jednostka oświatowa wskazana w uchwale (dotychczasowe Gimnazjum) nie ulega likwidacji, ani też łączeniu w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych. W związku ze zmianami ustroju szkolnego następuje jedynie reorganizacja tej placówki - która nie skutkuje formalną zmianą jej bytu finansowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Powyższy przepis zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Nie ulega wątpliwości, że organem takim jest rada gminy, a zatem wszelkie jej działania muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna ściśle się trzymać. Oznacza to, że każde działanie rady gminy musi mieć konkretną podstawę prawną upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie może przekraczać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności, nie może zostać uznane za legalne.

Wojewoda Śląski stwierdził, że Rada Miasta wypowiadając się w sprawie określenia przeznaczenia mienia placówki oświatowej - dotychczasowego Gimnazjum, jego zobowiązań i należności, wykroczyła poza ramy swoich kompetencji określonych w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o finansach publicznych i podjęła uchwalę bez podstawy prawnej, co stoi w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP.

Mając to na uwadze uznał, że naruszenie art. 12 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i art. 7 Konstytucji RP jest naruszeniem istotnym, co nakazuje stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały. Na zakończenie dodał, że stwierdzenie nieważności uchwały, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych – strona skarżąca - Miasto R. zarzuciła naruszenie przez organ nadzoru prawa i interesu strony poprzez:

1) naruszenie art. 7, art. 7b i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 91 ust. 3 usg poprzez brak wszechstronnego zbadania stanu faktycznego i prawnego szkół oraz brak w rozstrzygnięciu nadzorczym wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zajętego przez organ nadzoru stanowiska co uniemożliwiło skarżącemu polemikę z ustaleniami i argumentacją prawną organu nadzoru;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11, art. 12 ust. 2, 3 i 5 oraz art. 40 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1047 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe przez błędną wykładnię i ich niezastosowanie, a w szczególności przyjęcie, że art. 129 ust. 1 pkt 2 i ust 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe stanowi wystarczającą podstawę do dokonywania "reorganizacji" dwóch odrębnych jednostek budżetowych bez zastosowania wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych, co skutkowało przyjęciem, że nie doszło do zmiany bytu finansowego jednostki.

Uzasadniając przedstawione zarzuty Miasto podniosło, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 91 ust. 3 usg, gdyż nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ nadzoru nie wskazał bowiem z czego wywodzi i na czym oparł swoje twierdzenie odnoszące się do braku zmiany bytu finansowego gimnazjum i z jakiej podstawy prawnej to wywodzi, albowiem z art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe oprzeć takiego twierdzenia się nie da bez odniesienia do ustawy o finansach publicznych, a także ustawy o rachunkowości. Skarżące Miasto wskazało, że mając do czynienia z dwoma niezależnymi jednostkami budżetowymi nie da się zrobić ich faktycznej "reorganizacji" wyłącznie na bazie art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

Następnie strona skarżąca przedstawiła podstawy funkcjonowania obu placówek; - szkoły podstawowej i gimnazjum, tj. uchwały Rady Miejskiej w R. . Podkreśliła, że w uchwale Rady Miejskiej w R. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nadania statutu Gimnazjum nr 7 w R. oraz określenia jego formy organizacyjno-prawnej jako jednostki sektora finansów publicznych w § 2 ustanowiono, że "gimnazjum prowadzi gospodarkę finansową w formie jednostki budżetowej". Podkreśliła, że każda z tych placówek posiada odrębny NIP i REGON. Wobec tego, ponad wszelką wątpliwość zarówno Szkoła Podstawowa nr [...] , jak i Gimnazjum nr [...] zostały utworzone jako jednostki budżetowe gminy. Zgodnie z art. 11 ustawy o finansach publicznych - jednostką budżetową jest jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych nieposiadająca osobowości prawnej, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, a podstawą jej gospodarki finansowej jest plan dochodów i wydatków.

W ocenie strony skarżącej, to właśnie przywołany w kwestionowanej uchwale Rady Miasta art. 12 upf nadaje organowi stanowiącemu gminy kompetencje do tworzenia, łączenia i likwidacji gminnych jednostek budżetowych. Tworząc taką jednostkę budżetową, organ stanowiący nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Z kolei likwidując samorządową jednostkę budżetową, albo podejmując decyzję o połączeniu samorządowych jednostek budżetowych, organ stanowiący określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie jednostki likwidowanej, bądź jednostek łączonych (art. 12 ust. 3 i 5 ufp). Natomiast należności i zobowiązania likwidowanej gminnej jednostki budżetowej przejmuje co do zasady urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 pkt 2) ufp). Likwidując jednostkę budżetową, organ stanowiący może postanowić o utworzeniu jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej. W takim przypadku organ ten może również zdecydować o przejęciu należności i zobowiązań likwidowanej jednostki budżetowej przez nowo utworzoną jednostkę (art. 12 ust. 6 i 7 ufp). Wskazała także, że gminna jednostka budżetowa nie posiadając osobowości prawnej (osobowość prawną posiada gmina, która w trybie art. 12 ufp jednostkę budżetową utworzyła), posiada ograniczoną zdolność do wykonywania czynności prawnych, w granicach wynikających z udzielonego przez organ wykonawczy gminy pełnomocnictwa dla kierownika tej jednostki budżetowej. Każda z objętych kwestionowaną uchwałą szkół miała swojego dyrektora - kierownika jednostki, działającego w granicach posiadanych pełnomocnictw Prezydenta. Ponadto obie szkoły, na podstawie art. 40 ust. 1 ufp, jako jednostki sektora finansów publicznych prowadziły rachunkowość zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości, gdzie w art. 3 ust. 1 pkt 1) unormowano, iż ilekroć w tej ustawie jest mowa o jednostce - rozumie się przez to podmioty i osoby określone w art. 2 ust. 1, w szczególności - jak wskazano wyżej - gminy i samorządowe (gminne, powiatowe) jednostki budżetowe.

Skarżąca wskazała, że w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 760 ze zm.), wydanego na podstawie art. 40 ufp, ustanowiono, że gmina i każda gminna jednostka budżetowa prowadzi odrębną rachunkowość. W tych okolicznościach stwierdziła, że skoro dochodzi do "reorganizacji" dwóch jednostek budżetowych, jak twierdzi organ nadzoru, a ustawy oświatowe tej kwestii nie regulują w odniesieniu do ich majątków, należności i zobowiązań, nasuwa się oczywiste rozwiązanie jakim jest zastosowanie art. 12 ufp do uregulowania zagadnień stricte rachunkowych w jednostce, co przez lata było dopuszczalną praktyką w podejmowanych przez gminy uchwałach.

Podsumowując skarżąca stwierdziła, że Szkoła Podstawowa nr [...] oraz Gimnazjum nr [...] , co wynika zarówno z aktów je tworzących jak też z brzmienia obowiązujących przepisów, w tym art. 11 ustawy o finansach publicznych były dwoma różnymi jednostkami budżetowymi i ma do nich zastosowanie, na mocy art. 2 ust 1 pkt 4 lit a, ustawa o rachunkowości. Dodała, że z chwilą włączenia Gimnazjum Nr [...] do Szkoły Podstawowej Nr [...] nastąpiło połączenie dwóch odrębnych jednostek budżetowych, przy czym jedna (Szkoła Podstawowa Nr [...] ) stanowi jednostkę przejmującą, natomiast druga (Gimnazjum Nr [...] ) została przejęta. Od 1 września 2017 r. istnieje jedna gminna jednostka budżetowa - Szkoła Podstawowa Nr [...] , w której prowadzone są oddziały gimnazjalne "przejęte" po Gimnazjum Nr [...] .

Ponadto wyjaśniła, że w zakresie czynności faktycznych podjętych w związku z włączeniem Gimnazjum nr [...] do Szkoły Podstawowej nr [...] - Plan finansowy Gimnazjum Nr [...] został w części pozostającej do wykorzystania do końca bieżącego roku budżetowego przydzielony z dniem 1 września 2017 r. Szkole Podstawowej Nr [...] . Jednostka budżetowa - Gimnazjum Nr [...] nie posiada obecnie odrębnego statutu, wygasło także pełnomocnictwo Prezydenta Miasta dla kierownika tej jednostki organizacyjnej do prowadzenia jej bieżących spraw. Obowiązuje natomiast statut jednostki budżetowej - Szkoły Podstawowej Nr [...] , prowadzącej "przejęte" oddziały gimnazjalne oraz pełnomocnictwo Prezydenta Miasta dla kierownika tej jednostki budżetowej. Wobec tego organizacyjnie i finansowo jednostka budżetowa - Gimnazjum Nr [...] została połączona z jednostką budżetową - Szkołą Podstawową Nr [...]. W końcowej części skargi skarżąca stwierdziła także, że uchylenie uchwały Rady Miasta R. z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie przekazania majątku Gimnazjum nr [...] w R. spowoduje usunięcie podstaw prawnych do przekazania jednostce budżetowej - Szkole Podstawowej Nr [..] majątku powierzonego jednostce budżetowej - Gimnazjum Nr [...] z chwilą jej utworzenia, oraz skutkuje także brakiem możliwości pokrycia z planu finansowego, przekazanego Szkole Podstawowej Nr [...] z dniem 1 września 2017 r., zobowiązań zaciągniętych i nie spłaconych do 31 sierpnia 2017 r. przez Gimnazjum Nr [...]. Zarzuciła, że organ nadzoru w swym rozstrzygnięciu kwestie te pominął, a zatem nie podjął czynności w celu wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej i prawnej Szkół wskazanych w uchwale, co stanowi także naruszenie art. 7, art. 7b i art. 8 Kpa. Poza tym strona skarżąca dodała, że dokonując zgłoszenia danych "reorganizowanych" szkół w Systemie Informacji Oświatowej była zmuszona w odpowiedniej rubryce zatytułowanej "informacja o likwidacji placówki" wpisać potwierdzenie "tak" i wskazać placówkę, która powstała na bazie likwidowanej szkoły. Ponadto wskazała, że ustawy kształtujące nowy ustrój szkolny nie definiują pojęcia włączenia, ani tym bardziej reorganizacji. Tym samym definicji tych należy szukać właśnie w przepisach ustawy o finansach publicznych, gdzie w art. 12 ustawy jest mowa o kompetencjach do tworzenia, łączenia i likwidacji jednostek budżetowych.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ podtrzymał swoje stanowisko i argumentację.

Odnosząc się do zarzutów skargi zaprzeczył, by w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Śląski nie wskazał, które przepisy prawa i z jakiego powodu, zostały naruszone. Zarzut zatem braku zbadania stanu faktycznego i prawnego, jak również braku uzasadnienia faktycznego i prawnego, uznał za chybiony. Jako nieuprawniony uznano także twierdzenie skarżącego, że uzasadnienie było na tyle niewyczerpujące, że uniemożliwiało polemikę. Dowodem tego zaś jest sama skarga Miasta, w której w sposób merytoryczny, (aż na czterech stronach uzasadnienia) odnosi się ono do argumentacji rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ustosunkowując się do zarzutów merytorycznych skargi zauważono przede wszystkim, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, kształtująca reformę ustrojową jest szczególnym aktem prawnym. Wprowadza ona bowiem specyficzne rozwiązania prawne, często odbiegające od rozwiązań standardowych, przewidzianych w dotychczasowych przepisach oświatowych. Przykładem tego są regulacje upoważniające do podejmowania uchwał w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, które jednocześnie stanowią akty założycielskie szkół. Przepisy tej ustawy również w sposób szczegółowy w stosunku do ogólnych regulacji prawnych, normują kwestie reorganizacji istniejących szkół - funkcjonujących jako jednostki budżetowe. To pozwala jednoznacznie stwierdzić, że ustawę Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, należy traktować jako lex specialis wobec innych ustaw. Ustawa ta będzie zatem korzystała z przymiotu pierwszeństwa przed regulacjami przepisów ogólnych.

Organ nadzoru wskazał, że założeniem reformy oświatowej było doprowadzenie do zakończenia działalności gimnazjów to znaczy, zakończenia ich bytów organizacyjnych. Stosownie do treści przepisów ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe można było tego dokonać w różny sposób. I tak zgodnie z art. 129 ustawy dotychczasowe gimnazjum można:

1) przekształcić w ośmioletnią szkołę podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe lub włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe;

2) przekształcić w trzyletnie liceum ogólnokształcące, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym lub włączyć do trzyletniego liceum ogólnokształcącego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym;

3) przekształcić w czteroletnie technikum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym lub włączyć do czteroletniego technikum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym;

4) przekształcić w czteroletnie liceum ogólnokształcące, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo oświatowe lub włączyć do czteroletniego liceum ogólnokształcącego, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo oświatowe;

5) przekształcić w pięcioletnie technikum, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy - Prawo oświatowe lub włączyć do pięcioletniego technikum, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe;

6) przekształcić w branżową szkołę I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy - Prawo oświatowe lub włączyć do branżowej szkoły I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy - Prawo oświatowe.

Zgodnie z brzmieniem art. 127 tej ustawy "z dniem 1 września 2017 r. likwiduje się klasę I, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego gimnazjum (...). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowe gimnazjum, w terminie do dnia 30 listopada 2019 r., w drodze uchwały, stwierdza zakończenie jego działalności".

W ocenie organu nadzoru, z przedstawionych regulacji wyłaniają się takie pojęcia jak: "przekształcenie", "włączenie" i "zakończenie działalności". Niewątpliwie wszystkie te pojęcia wiążą się lub prowadzą do faktycznego zakończenia bytu prawnego i organizacyjnego szkoły - gimnazjum. Pojęcia te jednak w żaden sposób nie są prawnie tożsame z pojęciami funkcjonującymi na gruncie art. 12 ustawy o finansach publicznych - mimo, że w skutkach są one ze sobą na swój sposób zbieżne.

Wojewoda Śląski wskazał, że przepis art. 12 ustawy o finansach publicznych wyróżnia następujące instytucje prawne: "łączenie", "likwidacja" jednostki budżetowej, czy też "likwidacja" jednostki budżetowej w celu "utworzenia jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej". Pojęcia te różnią się nie tylko nazwą ale i ich konstrukcją prawną. Nie można stosować wykładni rozszerzającej i domniemywać, że określone przepisami ustawy oświatowej włączenie jednej szkoły do drugiej to ich łączenie w rozumieniu art. 12 ustawy o finansach publicznych, natomiast przekształcenie szkoły - to jej finansowa likwidacja w celu utworzenia jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej w rozumieniu art. 12 ustawy finansowej, a zakończenie działalności gimnazjum - to jego likwidacja w rozumieniu art. 12 ustawy finansowej. Wojewoda podniósł, że tego typu upraszczanie konstrukcji prawnych, ujednolicanie pojęć języka prawnego, próba sprowadzenia ich jednakowych znaczeniowo sformułowań, a w konsekwencji potem zamiennego ich stosowania, w ocenie organu nadzoru jest niedopuszczalna. Instytucje prawne należy rozpatrywać w pierwszej kolejności w kontekście ustaw i regulacji, w ramach których są one utworzone, a dopiero potem ewentualnie w kontekście pozostałych przepisów prawnych.

Odwołując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego organ nadzoru podniósł, że w jego orzecznictwie stwierdzano wielokrotnie, iż przepis kompetencyjny podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę (orzeczenie K.5/86, zob. też P. 2/86, U. 6/87, K. 1/87, K. 1/89, U. 3/92, K. 11/93). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z konstytucyjnej zasady legalności jak również z zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził.

Wojewoda stwierdził, że przepis art. 12 ustawy o finansach publicznych jest wyrazem swobodnego decydowania organu o losie danej jednostki budżetowej. To od woli organu jednostki samorządu terytorialnego zależy, czy dana jednostka zostanie utworzona, połączona z inną czy zlikwidowana. Wskazuje na to już sama konstrukcja przepisu art. 12 ust. 1 ustawy, w którym mowa o tym, że jednostki budżetowe tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Tylko w takim wypadku (w wypadku samodzielnego decydowania organu) organ może działać w trybie art. 12 ustawy o finansach publicznych. W przypadku zatem zakończenia bytu prawnego jednostki budżetowej z mocy prawa - przepis art. 12 ustawy nie będzie miał zastosowania. Brak bowiem ku temu podstaw i przesłanek prawnych. Natomiast w rozpatrywanej sprawie byt jednostki budżetowej został przesądzony przez ustawodawcę, a nie przez organ jednostki samorządowej. Z mocy prawa byt ten miał zostać zakończony. Swoboda decyzji organu samorządowego sprowadzała się jedynie do wyboru metody zakończenia tego bytu. Tym samym procedowanie w tym zakresie w trybie art. 12 ustawy o finansach publicznych jest niedopuszczalne.

Organ nadzoru podniósł, że stosownie do treści art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe dotychczasowe gimnazjum można włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. Ustawodawca formułując procedury włączania gimnazjów do szkół podstawowych, przesądził automatycznie o mieniu gimnazjum, nie pozostawiając pola manewru żadnemu organowi, aby ten rozstrzygał (dowolnie) o przekazaniu bądź nie przekazaniu mienia tego gimnazjum lub o jego należnościach i zobowiązaniach. Żaden organ w trybie przepisów o reformie oświaty nie może rozstrzygać, które mienie gimnazjum trafi do szkoły podstawowej, do której jest włączane, a które nie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowe gimnazjum, w terminie do dnia 30 listopada 2019 r., w drodze uchwały, stwierdza zakończenie jego działalności.

Organ nadzoru wskazał, że z chwilą podjęcia decyzji o włączeniu gimnazjum do szkoły podstawowej – czy to na mocy uchwały rady gminy tzw. "w sprawie sieci szkół", czy to na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, w przypadku zespołów szkół np. szkoły podstawowej i gimnazjum, gdy rada gminy nie podjęła uchwały - od 1 września 2017 r. (lub 2018 r.) dochodzi do "inkorporacji" gimnazjum jako jednostki organizacyjnej, w tym jego mienia z dobrodziejstwem inwentarza, do nowo powstałej np. ośmioletniej szkoły podstawowej. W innym przypadku następowałoby przekazanie zadań, tj. prowadzenia edukacji na poziomie gimnazjalnym.

Wojewoda podniósł, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych przewiduje, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego tworzą, łączą i likwidują - z zastrzeżeniem odrębnych ustaw - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. To oznacza, że nie zawsze proces tworzenia, łączenia i likwidacji jednostek budżetowych, będzie odbywał się w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawodawca uznał pierwszeństwo stosowania ustaw odrębnych - a taką niewątpliwie w rozstrzyganym przypadku jest ustawa Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Na podstawie jej przepisów, a nie przepisów ogólnych, należy doprowadzić do zakończenia organizacyjnego gimnazjów. Wymaga to podjęcia odpowiednich czynności przez dyrektorów szkół oraz służby finansowe zmierzających do doprowadzenia organizacyjno – finansowo - materialno - kadrowego zespolenia struktury gimnazjum ze szkołą podstawową. Nie jest jednak do tego potrzebne dodatkowe oświadczenie woli jakiegokolwiek organu.

Organ nadzoru przywołał art. 12 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym, księgi rachunkowe zamyka się:

1) na dzień kończący rok obrotowy,

2) na dzień zakończenia działalności jednostki, w tym również jej sprzedaży, zakończenia likwidacji lub postępowania upadłościowego, o ile nie nastąpiło jego umorzenie,

3) na dzień poprzedzający zmianę formy prawnej,

4) w jednostce przejmowanej na dzień połączenia związanego z przejęciem jednostki przez inną jednostkę to jest na dzień wpisu do rejestru tego połączenia,

5) na dzień poprzedzający dzień podziału lub połączenia jednostek, jeżeli w wyniku podziału lub połączenia powstaje nowa jednostka, to jest na dzień poprzedzający dzień wpisu do rejestru połączenia lub podziału,

6) na dzień poprzedzający dzień postawienia jednostki w stan likwidacji lub ogłoszenia upadłości,

7) na inny dzień bilansowy określony odrębnymi przepisami

- nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia zaistnienia tych zdarzeń.

W konsekwencji powyższych rozważań Wojewoda Śląski stwierdził, że uchwała rady gminy rozstrzygająca o przeznaczeniu mienia kończącej swój byt prawny szkoły, jest nie tylko zbędna, ale przede wszystkim brak jest podstawy prawnej do jej podjęcia. Tym samym stwierdził, że Rada Miasta R. wypowiadając się w sprawie określenia przeznaczenia mienia placówki oświatowej - dotychczasowego Gimnazjum, jego zobowiązań i należności, wykroczyła poza ramy swoich kompetencji określonych w ustawie o samorządzie gminnym oraz ustawie o finansach publicznych i podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, co stoi w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP.

Organ nadzoru dodał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o finansach publicznych należności i zobowiązania dotychczasowej jednostki budżetowej i tak przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, a nie inna jednostka budżetowa.

W piśmie z [...] r. strona skarżąca wskazała, że Ministerstwo Edukacji Narodowej także dostrzegło konieczność formalnego zakończenia bytu gimnazjów, dołączając pismo z Departamentu Współpracy z Samorządem Terytorialnym MEN z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakresem właściwości sądów administracyjnych objęta jest kontrola zgodności z prawem aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Na podstawie art. 98 ust. 3 usg do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli organ nadzoru była uchwała, mocą której Rada Miasta R. postanowiła o przekazaniu szkole podstawowej mienia dotychczasowego gimnazjum działającego na jej terenie, ze względu na wykonanie obowiązku wynikającego z art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe.

Z kolei przedmiotem – wykonywanej przez Sąd kontroli legalności działania organów administracji publicznej, jest rozstrzygnięcie nadzorcze, na mocy którego organ nadzoru wkroczył w samodzielność gminy uznając, że jej działania są sprzeczne z obowiązującym prawem.

W tym miejscu wskazania wymaga, że stanowisko zbieżne z prezentowanym w niniejszej sprawie, wyraził tut. Sąd w wyroku z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 214/18, wydanym w analogicznej sprawie i zawarte w nim motywy skład orzekający w pełni podziela i akceptuje.

Tym samym w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że sądowa kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego uwzględniać musi okoliczność, że Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w ustawach ustrojowych (art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 2234 ze zm.).

W drugiej kolejności zauważenia wymaga, że stosownie do tych zasad, możliwość interwencji organów nadzoru jest ograniczona. Granice, ramy kontroli, a zatem zakres tej interwencji, co jest poza sporem, wyznacza kryterium legalności, o czym mowa w art. 85 usg. Inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności, pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z art. 85 usg, ale także z normą rangi konstytucyjnej (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Nie może on jednak wkraczać w gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność samorządu terytorialnego, na straży czego stoją sądy administracyjne.

Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane przez nie środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru, w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego – usuwa kwestionowany akt z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 3 usg, każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega.

Ponadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Przede wszystkim zatem, rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 usg, a to wynikać musi w sposób niebudzący wątpliwości z jego uzasadnienia. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska, nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały rady gminy, stwierdził jej nieważność w całości.

W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że Rada Miasta R. wykroczyła poza ramy swoich kompetencji określonych w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o finansach publicznych i podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, co stoi w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP.

W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, co wymaga przypomnienia, organ stanowiący podał art. 12 ust. 2, 3 i 5 ustawy o finansach publicznych oraz art. 129 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

Jak stanowi art. 11 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego są finansowane na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Sąd reprezentuje stanowisko, zgodnie z którym podstawowymi ustawami odrębnymi, o których mowa w tym przepisie, regulującymi kwestię finansowania zadań oświatowych są ustawa o finansach publicznych i ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm.).

Zgodnie z art. 9 ustawy o finansach publicznych sektor finansów publicznych tworzą min. jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, jednostki budżetowe i zakłady budżetowe. W rozdziale 3 tej ustawy uregulowano formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych w tym zasady tworzenia, likwidowania, przekształcania a także działania jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, a więc tych form, w jakich mogą działać szkoły, przedszkola, placówki oświatowe tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego.

Powołana ostatnio ustawa przyznała radzie gminy prawo tworzenia, łączenia, przekształcania i likwidowania jednostek i zakładów budżetowych (art. 12 ust. 1 ). Wojewoda Śląski wskazuje, że wobec obowiązującego uregulowania prawnego o charakterze lex specialis, zawartego w art. 129 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, sięganie przez Miasto R. do ustawy o finansach publicznych stanowiło istotne naruszenie prawa.

Ustawą odrębną, o której mowa w przywołanym wcześniej art. 11 ustawy Prawo oświatowe, nie jest jednak, wbrew twierdzeniu organu nadzoru, ustawa Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, gdyż reguluje inną materię i nakłada na adresatów norm w niej zawartych inne zadania, a tym samym inne przynależne im prawa i obowiązki.

Zauważyć trzeba, że poza regulacjami decydującymi o formie likwidacji dotychczasowych gimnazjum, w przepisach wprowadzających ustawę Prawo oświatowe, brak jest jakichkolwiek zakazów czy nakazów odnośnie spraw z zakresu finansów publicznych. Wydanie uchwały określającej kwestie rozdysponowania mienia, rozdzielenia istniejących zobowiązań majątkowych czy wierzytelności jednostki budżetowej bezsprzecznie wymaga wyraźnej normy kompetencyjnej dla organu gminy. Przy czym w rozstrzygnięciu nadzorczym, poza zakwestionowaniem doboru podstawy prawnej przez Radę Miasta Ruda Śląska, brak jest innych wskazań czy rozważań na ten temat.

W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru dokonał w istocie uzupełnienia uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zaznaczyć trzeba jednak, że odpowiedź na skargę nie jest pismem sporządzanym w toku postępowania i jej zawartość nie może stanowić uzupełnienia braków rozstrzygnięcia. Wskazano tam, że "ustawodawca uznał pierwszeństwo stosowania ustaw odrębnych - a taką niewątpliwie w rozstrzyganym przypadku jest ustawa Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe. Na podstawie jej przepisów, a nie przepisów ogólnych, należy doprowadzić do zakończenia organizacyjnego gimnazjów. Wymaga to podjęcia odpowiednich czynności przez dyrektorów szkół oraz służby finansowe zmierzających do doprowadzenia do finansowo-materialno-kadrowego zespolenia struktury gimnazjum ze szkołą podstawową, jednak nie jest potrzebne do tego dodatkowe oświadczenie woli jakiegokolwiek organu".

Sąd zgadza się z wyrażonym przez organ nadzoru poglądem co do tego, że art. 129 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe stanowić może lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Jednakże inna forma organizacyjna zakończenia działalności gimnazjum nie przesądza jeszcze o wyłączeniu zastosowania pozostałych regulacji zawartych w przepisie art. 12 ustawy o finansach publicznych. Rozumowanie przeciwne pozbawiałoby jednostkę samorządu terytorialnego podstaw prawnych do działania, którego podjęcie jest również dla organu nadzoru oczywiste.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymagań określonych prawem – nie zawiera takiego uzasadnienia prawnego, które pozwalałoby potraktować zakwestionowane działanie jednostki samorządu terytorialnego jako naruszające prawo w sposób istotny. W ocenie Sądu organ nadzoru nie wykazał, by zakwestionowany przez niego akt wydany został bez podstawy prawnej.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na mocy art. 148 Ppsa, a o kosztach orzeczono po myśli art. 200 tej ustawy.