Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 87/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36 par. 1 i par. 2, art. 37 par1. pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi K. F. na bezczynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rozpoznaniu wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 21 czerwca 2021 r. - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); IV. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. F. (dalej skarżąca, wnioskodawczyni) 21 czerwca 2021 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] ob. D., pow. O. Wniosek wpłynął do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie (dalej organ konserwatorski, WKZ) w dniu 24 czerwca 2021 r. W odpowiedzi na ww. wniosek, organ konserwatorski wezwał w dniu 25 czerwca 2021 r. wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych wniosku. WKZ zwrócił uwagę, że załączona dokumentacja nie zawiera :

1) części graficznej (rysunków elewacji z opisem kolorystyki oraz podaniem wymiarów projektowanego obiektu);

2) podpisu projektanta;

3) "czytelnego projektu zagospodarowania działki (Czym będą utwardzone powierzchnie? Jak ma wyglądać taras? Rozwiązania materiałowe? Przebieg instalacji?)".

Ponadto organ negatywnie zaopiniował projektowaną inwestycję. Wskazał, że nie określa ona cech, które nawiązywałyby do architektury regionalnej. Wyznaczył termin 14- dniowy na uzupełnienie braków formalnych.

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca 9 lipca 2021 r. przekazała podpisany projekt zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany ww. domu jednorodzinnego. Ponadto wnioskodawczyni wyraziła pogląd, że część projektu zawiera rysunki elewacji, przekrojów budynku, rzutów parteru i poddasza oraz rozwiązania materiałowe. Ponadto wnioskodawczyni dodała, że projekt budowlany został uzupełniony o sposób dostosowania obiektu do krajobrazu (pkt 3.3 projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną). Zdaniem wnioskodawczyni w dokumentacji projektowej zostały uwzględnione kwestie historycznej zabudowy znajdującej się w okolicy oraz informacja że inwestor planuje zachować przedwojenny charakter tego miejsca.

W odpowiedzi na powyższe, organ konserwatorski 27 lipca 2021 r. ponownie wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków. Wskazał, że projekt nadal nie uwzględnia "ani badań archeologicznych (jeszcze nieprzeprowadzonych) ani historycznej zabudowy". Zdaniem organu, zakres ochrony i ewentualne rozwiązania projektowe powinny tę kwestię uwzględniać. Ponadto organ pierwszej instancji poinformował, że nie zmienił stanowiska odnośnie formy obiektu, która - jego zdaniem - nie posiada żadnych elementów nawiązujących do cech regionalnego krajobrazu, lecz powiela rozwiązania współczesne, które nie powinny mieć miejsca w D. WKZ wyznaczył stronie kolejne 14 dni na uzupełnienie braków formalnych.

W odpowiedzi na powyższe wnioskodawczyni 4 sierpnia 2021 r. wskazała, że powyższe żądanie uzupełnienia dokumentacji projektowej nie stanowi braków formalnych wniosku, zatem organ bezpodstawnie wezwał ją do uzupełnienia ww. projektu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jej zdaniem wniosek został uzupełniony o rozwiązania dotyczące formy projektowanego budynku.

Wnioskodawczyni, 10 listopada 2021 r. wniosła ponaglenie dotyczące braku działań organu pierwszej instancji wraz z żądaniem zobowiązania organu konserwatorskiego do załatwienia sprawy w terminie 7 dni.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 19 maja 2022 r. stwierdził, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków pozostawał w bezczynności i w sposób przewlekły prowadził postępowanie. Minister stwierdził ponadto, że bezczynność i przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także wyznaczył organowi 30 — dniowy termin do załatwienia sprawy.

W motywach rozstrzygnięcia Minister wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Treść wniosku o wydanie pozwolenia określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na listę skarbów dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r. poz. 81, dalej rozporządzenie z 2 sierpnia 2018 r.). Minister wskazał, że zgodnie z § 4 w ww. aktu, wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych zawiera:

1) imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy;

2) wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia;

3)wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem, o ile jest założona.

Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się:

1) projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych;

2) dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem.

Minister podkreślił, że braki formalne w powyższym zakresie podlegają uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty i uwagi formułowane przez WKZ – w zakresie braku uwzględnienia w dokumentacji badań archeologicznych – stanowią zaś kwestie merytoryczne kwestie, które organ konserwatorski powinien ocenić w toku postępowania oraz w treści rozstrzygnięcia kończącego sprawę.

Minister w rozstrzygnięciu, dotyczącym ponaglenia, wyraźnie wskazał, że organ pierwszej instancji powinien rozpatrzyć sprawę merytorycznie i wydać decyzję udzielającą pozwolenia na roboty budowlane bądź odmawiającą jego udzielenia - jeśli uzna i należycie uzasadni, że na podstawie załączonej dokumentacji nie może pozytywnie ocenić projektowanej inwestycji i udzielić na nią zgody, choćby z uwagi na konieczność przeprowadzenia badań archeologicznych. Minister dodał, również jednoznacznie, że już na dzień wydania postanowienia (19 maja 2022 r.) WKZ prowadził sprawę przewlekle, bowiem bezpodstawnie wezwał stronę o uzupełnienie załączonej do wniosku dokumentacji, uzasadniając wezwanie brakami formalnymi, pomimo, że powinien był rozpatrzyć sprawę merytorycznie. Nadmienił wskazał, że organ pierwszej instancji, na dzień wydania postanowienia pozostawał również w bezczynności, gdyż nie zakończył prowadzonego postępowania administracyjnego z wniosku Strony.

Organ konserwatorski w wyznaczonym przez ministra terminie nie rozstrzygnął sprawy.

K. F. pismem z 25 kwietnia 2023 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 21 czerwca 2021 r. o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną architekturą techniczną, na terenie działki nr [...] ob. D., pow. O.. Skarżąca zarzuciła organowi :

- naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Podnosząc powyższy zarzut, wniosła o:

- zobowiązanie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydania odpowiedniej decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia Organowi prawomocnego wyroku;

- orzeczenie, że bezczynność Organu I instancji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- wymierzenie Warmińsko-Mazurskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywny;

- zobowiązanie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

- zasądzenie od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach skargi, skarżąca wskazała, że pomimo oczywistej i kategorycznej treści postanowienia organu wyższego stopnia oraz jasno sformułowanych zobowiązań organ I instancji do dnia złożenia skargi nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Podkreśliła, że w niniejszej sprawie zachodzi stan bezczynności, bowiem organ nie podjął działań, o których mowa w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo upływu terminów do załatwienia sprawy, postanowienia organu wyższego stopnia zobowiązującego organ I instancji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, organ konserwatorski uporczywie zwleka z wydaniem decyzji. Organ od prawie 2 lat nie podjął przy tym żadnych czynności w celu nadania biegu wnioskowi skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W motywach swojego stanowiska organ konserwatorski przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie przywołał treść rozporządzenia z 2 sierpnia 2018 r. Organ wskazał, że bezsporna jest okoliczność, że planowana przez skarżącą inwestycja znajduję się w granicach zabytku archeologicznego wpisanego do rejestru zabytków — Nawarstwienia Kulturowego Starego Miasta D. wpisanego do rejestru decyzją Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 maja 1993 r. pod nr rejestru [...]. Informacje na temat form ochrony konserwatorskiej i archeologicznej tego stanowiska zawarte są w dokumencie planistycznym, tj. wydanej przez Wójta Gminy D. decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. znak [...].

Organ odnosząc się do badań archeologicznych, których brak nie został uzupełniony w postępowaniu, wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 1a u.o.z., osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować:

1)roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo

2)roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego

- jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1 ww. ustawy, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny (art. 31 ust. 2 u.o.z.)

Organ konserwatorski wywiódł następnie, że mając na uwadze wskazane wyżej przepisy oraz informacje zawarte w przywołanej decyzji o warunkach zabudowy, które stanowią, że "w celu ochrony zabytku, działaniom inwestycyjnym muszą towarzyszyć przed inwestycyjne ratownicze badania na tym terenie zgodnie z zakresem i rodzajem niezbędnych badań archeologicznych, ustalonych w decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków stosownie do art. 31 ust. 2 u.o.z.", już na etapie planowania inwestycji zlokalizowanej na terenie wpisanym do rejestru zabytków i na terenie stanowiska archeologicznego objętego ochroną, Skarżąca powinna była zaplanować w harmonogramie inwestycji badania archeologiczne, które są niezbędne dla zabezpieczenia zabytków znajdujących się pod powierzchnią gruntu. Późniejsze wyniki badań archeologicznych służą do przygotowania szczegółowego projektu budowlanego planowanej inwestycji. Działanie ma to na celu ochronę ewentualnie odkrytych zabytków archeologicznych, gdyż może zajść konieczność ich zachowania lub wyeksponowania, co będzie wymagało uwzględnienia w projekcie.

Organ konserwatorski wyraził przy tym, że skarżąca słusznie pismem z 21 czerwca 2021 r. oprócz wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, wystąpiła do W-M WKZ o wydanie decyzji określającej zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych dla obszaru planowanej inwestycji (badań jednak nie przeprowadziła), gdyż brak tych informacji nie pozwala w istocie ocenić W-M WKZ potencjalnych zagrożeń dla zabytku archeologicznego. Na podstawie wydanej decyzji archeolog wybrany do kierowania pracami archeologicznymi może sporządzić program badań zgodny z wytycznymi WKZ. Następnie wydaje się pozwolenia na badania archeologiczne na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z., których wyniki należy uwzględnić w projektowaniu inwestycji. Ewentualne odkrycie reliktów dawnej zabudowy miasta lub fortyfikacji wiąże się z podjęciem decyzji o dalszym z nimi postępowaniu: zabezpieczenie i zachowanie w niezmienionej formie lub zabezpieczenie i wykorzystanie reliktów przy zagospodarowywaniu działki. Organ konserwatorski podkreślił, że powyższe działania mają decydujący wpływ na projektowanie i kształt inwestycji, jej lokalizację lub jej całkowite wykluczenie z uwagi na wartość odkrytych obiektów, a przede wszystkim są niezbędne do oceny wartości zabytkowej terenu, a co skutkuje podjęciem odpowiednich środków nadzoru mających na celu ochronę tych zabytków.

Skarżąca w replice na pismo organu konserwatorskiego wskazała, że istotą sprawy jest ustalenie, czy nieprzedstawienie wyników badań archeologicznych, a także brak odniesienia się w projekcie do historycznej linii zabudowy może stanowić brak formalny wniosku i nie pozwala nadać sprawie biegu, a w konsekwencji czy Organ był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, czy jednak winien on merytorycznie rozpatrzyć sprawę i wydać decyzję udzielającą pozwolenia na roboty budowalne bądź odmawiającą jego udzielenia. Skarżąca podkreśliła, że ewentualna konieczność przeprowadzenia w/w badań pozostaje wyłącznie kwestię merytoryczną i nie stanowi przedmiotu tego postępowania. Argumentacja Organu stoi natomiast w sprzeczności ze stanowiskiem organu wyższego stopnia - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego który w postanowieniu z dnia 19 maja 2022 r., stwierdził pozostawanie Organu w bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Organ pismem z 17 lipca 2023 r. ustosunkował się do stanowiska skarżącej. Organ konserwatorski zaznaczył, że podziela stanowisko, zgodnie z którym istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy nieprzedstawienie wyników badań archeologicznych, a także brak odniesienia się w projekcie do historycznej linii zabudowy może stanowić brak formalny wniosku, a tym samym czy organ konserwatorski, mógł pozostawić wniosek skarżącej bez rozpoznania. Organ konserwatorski wskazał, że od momentu wszczęcia postępowania stoi na stanowisku, że powyższe uchybienie stanowi brak formalny przedmiotowego wniosku.

Organ zwrócił również uwagę, że równolegle do przedmiotowego postępowania, prowadzone było postępowanie dotyczące wydania decyzji określającej zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych dla obszaru planowanej inwestycji. Prawomocna decyzja została wydana w dniu 11 sierpnia 2022r. Pomimo tego Skarżąca w dalszym ciągu nie przeprowadziła niezbędnych badań archeologicznych, stanowiących niezbędny element prawidłowego wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, co w ocenie organu konserwatorskiego może budzić uzasadnione wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona bowiem Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Olsztynie dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony i to w sposób rażący.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej k.p.a). Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem, niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA). Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a.

Omówione wyżej regulacje stanowią zasadniczy wyraz dążenia ustawodawcy do ochrony praw jednostki oczekującej od organu administracji publicznej konkretyzacji swoich praw lub obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego. Każda bezczynność czy przewlekłość właściwego organu administracji w sprawie dotyczącej jednostki uniemożliwia konkretyzację tych praw lub obowiązków, godząc tym samym w usprawiedliwioną normatywnie ekspektatywę obywatela szybkiego działania organów administracji w jego sprawie.

Wobec powyższego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność wojewódzkiego konserwatora zabytków istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Kwestią która nie budzi wątpliwości jest okoliczność, że 21 czerwca 2021 r. skarżącą wystąpiła z wnioskiem do WKZ w Olsztynie o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, a pismo doręczone zostało organowi 24 czerwca 2021 r. Do dnia rozpoznania skargi organ nie rozstrzygnął merytorycznie wniosku skarżącej z 21 czerwca 2021 r. Czas trwania postępowania na obecnym etapie przekracza okres dwóch lat. Zaznaczenia wymaga, że skarżąca wywiodła ponaglenie dotyczące bezczynności organu, a Minister postanowieniem z 19 maja 2022 r. potwierdził, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków pozostawał w bezczynności i w sposób przewlekły prowadził postępowanie. Minister stwierdził ponadto, że bezczynność i przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także wyznaczył organowi 30 — dniowy termin do załatwienia sprawy. Od rozstrzygnięcia ministra zobowiązującego organ do załatwienia sprawy upłynął zatem okres kilkunastu miesięcy. W sposób znaczący przekroczono zatem nie tylko ogólne terminy instrukcyjne sformułowanie w art. 35 k.p.a., ale również termin wyznaczony przez organ wyższej instancji. Stan faktyczny sprawy nie uległ przy tym znaczącej modyfikacji od dnia rozstrzygnięcia przez ministra o bezczynności wojewódzkiego konserwatora zabytków

Organ – Wojewódzki Konserwator Zabytków – neguje stan swojej bezczynności wskazując, że, istotą sporu jest kwestia, czy nieprzedstawienie wyników badań archeologicznych, a także brak odniesienia się w projekcie do historycznej linii zabudowy może stanowić brak formalny wniosku, a tym samym czy kwestie te mogły być przedmiotem wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a w dalszej kolejności, w braku realizacji wezwania stanowić uzasadnienie dla pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Sąd zastrzega, że granice niemniejszego postepowania nie obejmują oceny merytorycznej wniosku skarżącej z 21 czerwca 2021 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, a tylko formalna kwestie oceny czy organ pozostaje w bezczynności. Równocześnie kwestia oceny czy organ pozostaje w bezczynności wymaga analizy, co w ramach postępowania prowadzonego przez organ konserwatorski stanowiło warunek formalny prawidłowego wniosku, a co zaliczyć należało do kwestii merytorycznych wpływających na treść rozstrzygnięcia sprawy. Nie każda bowiem kwestia warunkująca pozytywne załatwienie sprawy – lub nawet podlegająca ocenie w toku postępowania wyjaśniającego – zaliczana może być do formalnych składników wniosku/podania. Potwierdza to wyodrębnienie dwóch przepisów dotyczących uzupełniania materiału aktowego sprawy. Art. 64 § 2 k.p.a. daje podstawę do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych podania. Zgodnie zaś z brzmieniem Art. 79a § 1 k.p.a. organ w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jest obowiązany do wskazania stronie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Uregulowanie obu stanów w odrębnych przepisach i określenie odrębnego trybu działania organu, wskazuje, że nie mogą one dotyczyć zdarzeń (braków) tożsamych. Istnieją zatem dwa rodzaje braków wniosku, te o charakterze czysto formalnym i te mające charakter merytoryczny, stojące na przeszkodzie w pozytywnym załatwieniu wniosku. Odmienna interpretacja obu przywołanych przepisów procedury administracyjnej prowadziła by do stosowania tzw. wykładni synonimicznej i przyjęcia, że dwa odrębne przepisy odnoszą się do w istocie tożsamego zestawu okoliczności i w sposób odrębny regulują tryb działania organu, dotyczący w istocie tej samej kategorii wad wniosku. Organ mógłby zatem zależnie od stadium postępowania wzywać do uzupełnienia wniosku i w razie braku reakcji strony pozostawić podanie bez rozpoznania, lub informować o brakach wniosku, a w razie braku ich uzupełnienia wydać rozstrzygniecie merytoryczne nie spełniające żądania strony.

W pierwszej kolejności wskazać należy zatem, że WKZ w sposób znaczący uchybił zarówno terminom załatwienia sprawy wynikającym z art. 35 k.p.a., jak również – co szczególnie istotne – terminowi wyznaczonemu przez organ wyższej instancji w trybie art. 37 § 6 pkt. 2 lit. a Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jedną z przyczyn braku załatwieni sprawy w terminie– czego organ w istocie nie kwestionuje – jest stanowisko WKZ dotyczące braku formalnej prawidłowości wniosku skarżącej oraz braku uzupełnienia przez nią uchybień formalnych, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Organ zatem świadomie powstrzymał się od merytorycznego załatwienia sprawy, uprzednio wzywając stronę do uzupełnienia wniosku w sposób przez siebie wskazany. W tym kontekście istotna jest dokonanie oceny czy organ miał podstawy do nakładania na stronę obowiązku uzupełninia wniosku, lub czy brak uzupełnieni przez stronę wniosku w sposób określony przez organ istotnie tamował możliwość procedowania sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

W kontekście powyższego zasadne jest zasygnalizowanie, ze nie każde zaniechanie podmiotu inicjującego wszczęcie postępowania może być zakwalifikowana jako jego brak formalny wniosku. W istocie bowiem nie należy rozszerzać znaczenia wad formalnych wniosku o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a Zaniechania podmiotu inicjującego postepowanie do których odnosi się art. 64 § 2 k.p.a. maja w istocie charakter techniczny. W art. 64 § 2 mowa jest o innych wymaganiach formalnych ustalonych w przepisach szczególnych (wyrok NSA z 30 stycznia 1996 r., SA/Kr 1388/95,; wyrok NSA w Warszawie z 12 maja 2006 r., I OSK 869/05). Organ nie może na tym etapie postępowania żądać od strony spełnienia innych wymagań, nawet jeżeli ich spełnienie byłoby pożądane dla rozstrzygnięcia sprawy. Funkcją komentowanego przepisu jest bowiem stworzenie organowi możliwości przymuszenia autora podania do wskazania w piśmie tylko takich elementów, które są niezbędne do nadania podaniu biegu prawnego (wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2007 r., VII SAB/Wa 42/07, LEX nr 441237). W orzecznictwie podkreśla się, że powołanie się przez organ na art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wniosku wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny tego wniosku i jego załączników (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 1996 r., sygn. II SA 1473/94, ONSA 1997/3/114). W trybie wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. mogą być usuwane braki formalne wynikające z przepisów k.p.a. bądź ustaw szczególnych, jeśli te ustawy przewidują inne wymagania w stosunku do podań oraz nie regulują samodzielnie trybu uzupełnienia ewentualnych braków i skutków ich nieuzupełnienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 24 stycznia 2018 r. sygn. II SAB/Go 125/17). Uzupełnienia braków można jednak żądać tylko w sytuacji, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymagania dotyczące składanego podania. Wezwanie do uzupełnienia braków nie może natomiast dotyczyć okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. WKZ w istocie zrównał wady formalne wniosku z warunkami jego pozytywnego rozpoznania. Organ nie dokonał rozróżnienia na kwestie formalne które pozwalają na procedowanie sprawy i oraz przesłanki merytoryczne uwzględnienia wniosku strony podlegające właśnie analizie i ocenia w toku postępowania. Organ dokonał w istocie merytorycznej oceny sytuacji skarżącej, lecz zamiast weryfikowalnego w toku instancji rozstrzygnięcia (decyzji) uchylił się od załatwienia sprawy pozostawiając wniosek bez rozpoznają.

WKZ dokonując kolejnych wezwań do uzupełnieni baraków formalnych podania skarżącej, działał w sposób niezgodny z prawem. W wezwaniach z dnia 25 czerwca 2021 r. i 27 lipca 2021 r. dokonał opisowej merytorycznej oceny (polemiki z wnioskodawcą) treści wniosku. Organ nie wskazał w sposób wyraźny i precyzyjny braków podania, ani nie wskazał podstawy prawnej która pozwalała na ustalenie sformułowanych w pismach wymagań dotyczących wniosku. Sama redakcja wezwań bliższa była przy tym polemice ze stanowiskiem wnioskodawcy, a nie wezwaniu do usunięcia konkretnych wymaganych prawem warunków formalnych wniosku. Organ w wezwaniu z 27 lipca 2021 r. wskazał m.in. "Sam projekt budynku o nowoczesnej, purystycznej formie, typowy produkt katalogowy, nie ma żadnych elementów, które można by wiązać z miejscowymi formami regionalnymi. Oszalowanie ściany nie jest nawiązaniem do tradycyjnej zabudowy staromiejskiej a D. na obszarze objętym ochroną konserwatorską ma charakter rozplanowania i zabudowy jednoznacznie miejski. O formie architektonicznej tut. urząd informował w piśmie z dn. 25.06.2021 r. i stanowisko tam zawarte nic uległo zmianie." Tak sformułowane stanowisko organu jest de facto merytoryczna polemiką ze stron. Nie formułuje ono żadnych warunków o charakterze formalnym, lecz ocenę merytoryczną.

Sąd podziela przy tym stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawarte w postanowieni z 19 maja 2022 r. że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Treść wniosku o wydanie pozwolenia określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na listę skarbów dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków. Zgodnie zaś z § 4 w ww. aktu, wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych zawiera:

1)imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy;

2)wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia;

3)wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem, o ile jest założona.

2. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, wnioskodawca powinien załączyć:

1) projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych;

2) dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem

Tak sformułowane stanowisko uzupełnić należy o argument, że organ nie powinien interpretować przepisów w sposób prowadzący do rozszerzenia wymagań formalnych stawianych stronie. Każde dodatkowe obostrzenie w tym zakresie stanowi de facto obowiązek który spełnić musi strona. Zakazana jest natomiast wykładnia rozszerzająca (a tym bardziej prawotwórcza) przepisów nakładających na obywatela nowe obowiązki. Ograniczenia prawa lub obowiązki nakładane na jednostkę winny mieć zaś oparcie w literalnym brzemieniu przepisów prawa. Organ nie może zrównywać – podlegających ocenie w toku postępowania – warunków pozytywnego załatwienia wniosku strony z formalnymi wymogami jakie stawia się podaniu strony. Stwierdzenie, że nie usunięto baku formalnego wniosku prowadzi bowiem do pozostawienia podania bez rozpoznania, a wic uchylenia się organu od zajęcia (weryfikowalnego w toku instancji) merytorycznego stanowiska organu. Rozstrzygniecie sprawy administracyjnej jest zaś głównym i podstawowym zadaniem organu w toku postępowania. Organ powinien zatem dążyć do takiej formy załatwienia sprawy. Nie jest właściwe by organ interpretował przepisy w sposób prowadzący do uchylenia się od zajęcia merytorycznego załatwienia sprawy. Ogranicza to bowiem stronie m.in. prawo do instancyjnej kontroli działań organu. Ponadto organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania , nie formułuje uzasadnienia takiego działania. W świetle zasady budowania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a) jak i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) jest to działanie stanowiące wyjątek.

W realiach niniejszej sprawy od dnia wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia z 19 maja 2022 r. w którym ten stwierdził, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków pozostawał w bezczynności i w sposób przewlekły prowadził postępowanie, zniesione zostały po stronie WKZ ewentualne wątpliwości co do stanu jego bezczynności, jego przyczyn jak również terminu załatwienia sprawy. Utrzymywanie przez WKZ stanowiska dotyczącego prawidłowości skierowanych do strony wezwań do uzupełninia braków formalnych wniosku, a w konsekwencji pozostawienia podania bez rozpoznania stało w sprzeczności z jasnym stanowiskiem organu wyższej instancji, wydanym w przewidzianym prawem trybie. Organ został przy tym zobowiązany do załatwienia sprawy, a wobec braku zmiany tak stanu faktycznego jak i prawnego sprawy, aktualność tego zobowiązania nie mogła być podważana.

Przyjąć należy zatem, że WKZ nie tylko w sposób wadliwy formułował wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i nie wykazał podstawy prawnej zanegowania formalnej prawidłowości wniosku skarżącej. Organ z chwilą wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia z 19 maja 2022 r. zobowiązany został do załatwienia sprawy w 30 dniowym terminie, a minister w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawił wytyczne w zakresie interpretacji przepisów (co do warunków formalnych jakie spełniać musiał wniosek skarżącej). WKZ naruszył zatem nie tylko przepis art. 12 w zw. z art. 35 i 36 k.p.a, ale również nie zastosował się do wiążących go wytycznych organu wyższej instancji w zakresie wyznaczonego w trybie art. 37 § 6 pkt. 2 lit. a k.p.a. terminu załatwienia sprawy. Organ konserwatorski nie załatwił sprawy administracyjnej w terminach określonych przez Kodeks postępowania administracyjnego jak również zignorował stanowisko organu wyższej instancji, który w ramach przyznanej mu kompetencji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Co więcej WKZ w sposób jawny nie tylko ignorował nałożony przez ministra obowiązek załatwienia sprawy, ale również negował ocenę pawaną organu wyższej instancji. W odpowiedzi na skargę jak i kolejnych pismach procesowych WKZ polemizował w istocie nie tylko ze stanowiskiem strony, ale również treścią postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 19 maja 2022 r.

Nie ulega zatem wątpliwości że WKZ pozostawał w chwili wyrokowania przez Sad w bezczynności, a ta miała charakter rażącego nauszna prawa (pkt II sentencji wyroku). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażącym naruszeniem prawa jest przy tym naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na jego zaakceptowanie. Sytuacja taka zaistniał w niniejszej sprawie, bowiem organ zdawał sobie sprawę ze stanu bezczynności i jego przyczyn. Zignorował w sposób świadomy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 19 maja 2022 r. zobowiązującego go do załatwienia sprawy w zaznaczonym terminie i wskazujące na przyczyny stwierdzonej w postanowieniu bezczynności. Organ konsekwentnie bronił modelu procedowania w którym jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy formułował merytoryczne oceny wniosku skarżącej, powstrzymując się jednocześnie od poddania swojej oceny ewentualnej kontroli instancyjnej jakiej podlega decyzja administracyjna.

Wobec zaistnienia stanu bezczynności konieczne było zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w wyznaczonym w pkt. I sentencji wyroku terminie.

Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W tym kontekście zaznaczenia wymaga, że zarówno instytucja sumy pieniężnej, jak też instytucja grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia przez sąd administracyjny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność (przewlekłość), lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Stanowi bowiem istotną dolegliwość. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub nawet - tak jak w przedmiotowej sprawie - uniemożliwienie stronie otrzymania w stosownym czasie istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. Zastosowanie przez sąd administracyjny środka w postaci wymierzenia grzywny muszą uzasadniać realia konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie konsekwentne uchylanie się przez organ od załatwienia sprawy administracyjnej, jak również świadome ignorowanie nałożonego w trybie art. 37 § 6 pkt. 2 lit. a k.p.a. terminu załatwienia sprawy taką okoliczność stanowi.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął, jak w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi.