Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2247/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1445
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 232/17 w sprawie ze skargi A. W. na niewykonanie czynności nakazanych prawem przez Radę Powiatu w [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. W. na rzecz Powiatu [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 maja 2017 r., sygn. II SA/Ol 232/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. W. (dalej: skarżący kasacyjnie) na niewykonanie czynności nakazanych prawem przez Radę Powiatu w [...] oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie reprezentowany przez adw. M. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 i pkt 2, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 12 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 37 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegające:

a) na mylnym przyjęciu, że przepisy powyższe nie mają charakteru norm prawnych bezwzględnie obowiązujących, z których wynika obowiązek rady powiatu do podejmowania uchwał o odwołaniu osoby z funkcji skarbnika powiatu;

b) na mylnym przyjęciu, że charakter ww. przepisów wskazuje, iż rada powiatu fakultatywnie a nie obligatoryjnie "odwołuje" skarbnika, podczas gdy literalne brzmienie powyższych norm - "odwołuje", a nie "może dowołać"- wskazuje na obligatoryjność podjęcia czynności przez radę;

c) na mylnym przyjęciu, że rozwiązanie z skarbnikiem, jako pracownikiem urzędu - starostwa powiatowego stosunku pracy (w ramach procedury cywilnej zwolnienia pracownika) wyłącza stosowanie administracyjnej procedury odwołania skarbnika określonej w art. 12 ust. 3 i art. 37 ustawy o samorządzie powiatowym i wynikającej z tych przepisów bezwzględne obowiązującej zasady, że skarbnik powiatu jest odwoływany wyłącznie uchwałą rady powiatu.

2. Naruszenie art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym mające istotny wpływ na treść orzeczenia poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że kwestia zajmowania stanowiska skarbnika powiatu (powoływanego i odwoływanego uchwałą rady powiatu) nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej;

3. Naruszenie przepisów art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące oddaleniem skargi tj.: dokonanie błędnej wykładni przesłanki "niewykonania czynności nakazanych prawem" polegające na mylnym przyjęciu, że czynność traci charakter czynności nakazanej prawem, jeżeli ustawa nakazująca jej dokonanie przewiduje, iż jest ona dokonywana przez organ na wniosek innego organu.

4. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 365 § 1 kpc polegające na zastosowaniu do niniejszego postępowania art. 365 § 1 kpc, w zw. a z art. 11 ppsa a contrario i uznanie, że moc wiążąca wyroku Sądu Pracy zapadłego między stronami w sprawie o rozwiązanie ze skarżącym stosunku pracy, wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyłącza możliwość uznania, że Rada Powiatu dopuściła się zaniechania uchwałodawczego i wymusza oddalenie skargi, podczas gdy brak było podstaw do uznania mocy wiążącej wyroku sądu pracy albowiem postępowanie przed wojewódzki sądem administracyjnym dotyczy innej sprawy, niż ta rozpatrywana przed sądem pracy i innych stron (pracownik-osoba fizyczna i pracodawca - urząd). Tylko w wypadkach tożsamości sprawy i tożsamości stron możliwe jest uznanie mocy wiążącej wyroku sądu pracy w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje uznanie mocy wiążącej wyłącznie wyroków karnych skazujących.

5. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 190 p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wykładni prawa odmiennej od wiążącej ten Sąd wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 grudnia 2016 r. poprzez uznanie, że "żądania" skarżącego zawarte w rozpoznawanej skardze dotyczą stosunku pracy, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż "żądania" skarżącego zawarte w skardze mają charakter sprawy administracyjnej;

6. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kpc oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na:

a) oparciu orzeczenia jedynie na części, a nie na całości materiału dowodowego sprawy, poprzez pominięcie załączonych do skargi dowodów z dokumentów w postaci: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1946/15 utrzymującego w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2013 r. "syg. akt: II Sa/Ol 263/13" stwierdzających nieważność uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 2012 nr [...], Statutu Powiatu [...] (w szczególności z § 15 pkt 3 oraz § 71),

b) pominięciu i nierozpatrzeniu części zarzutów skargi tj. zarzutów wskazujących na naruszenie przez Radę Powiatu w [...] poprzez zaniechanie podjęcia uchwały o odwołaniu skarżącego z funkcji skarbnika art. § 15 pkt 3 oraz § 71 Statutu Powiatu [...],

c) błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegające na utożsamieniu przedmiotu rozpoznawanej sprawy z zakończoną między stronami sprawą z zakresu prawa pracy i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż sprawa objęta jest powagą rzeczy osądzonej, co powoduje, że wygasa obowiązek rady powiatu odwołania z funkcji skarbnika osoby, z którą uprzednio rozwiązano stosunek pracy.

d) niepełnej, wybiórczej i dowolnej analizy stanu faktycznego, poprzez przyjęcie przez Sąd za podstawę orzeczenia, ustaleń faktycznych innych niż wynikające z akt sprawy tj. przyjęcie, iż skarżący domaga się działań organu polegających na przywróceniu do pracy, umożliwienia wykonywania obowiązków pracowniczych, sprostowania świadectwa pracy; podczas gdy skarżący domagał się nakazania organowi poprzez czynności nakazane prawem uregulowania jego statusu, jako skarbnika powiatu tj. elementu struktury samorządowej.

7. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku istotnych elementów uzasadnienia wyroku w postaci niewyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, nie odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej oraz do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie oraz wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia polegająca na przyjęciu sprawy do rozpoznania, jako sprawy z zakresu administracji publicznej i jednocześnie uznania, iż skarga skarżącego obejmuje roszczenia z zakresu prawa pracy.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego, wyroku, uwzględnienie skargi i nakazanie organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu, względnie o zobowiązanie Rady Powiatu w [...] do podjęcia uchwały odwołującej skarżącego z funkcji Skarbnika Powiatu [...]. Nadto wniesiono o: rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wielokrotnie tj. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie podczas pierwotnego rozpoznawania sprawy, w pierwszej skardze kasacyjnej i na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie podczas ponownego rozpoznawania sprawy skarżący cały czas podkreśla, że żąda czynności w sferze administracyjnej - uregulowania jego statusu, jako skarbnika powiatu, a nie, jako pracownika urzędu - Starostwa Powiatowego w [...]. Według skarżącego kasacyjnie, podstawową przyczyną wadliwości zaskarżonego wyroku z 18 maja 2017 r. jest niezastosowanie się przez Sąd orzekający do wiążącej go na podstawie art. 190 p.p.s.a. wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny. Dokonując ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ponownie (tak jak przy pierwszym rozpoznawaniu sprawy) zastosował wykładnię prawa polegająca na przyjęciu, że żądania skarżącego są żądaniami z zakresu prawa pracy. Tym samym WSA w Olsztynie zlekceważył wiążącą go wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, w postanowieniu z dnia 30 grudnia 2017 r. Dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia art. 88 ust. 1 usp, polegająca na przyjęciu, że kwestia zajmowania stanowiska skarbnika powiatu nie należy do sprawy z zakresu administracji publicznej, a jest sprawą z zakresu prawa pracy skutkowała oddaleniem skargi. Bezpośrednią konsekwencją takiej błędnej interpretacji jest błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że w niniejszej sprawie zachodzi res iudicata, albowiem sprawa o roszczenia z stosunku pracy została już prawomocnie zakończona na niekorzyść skarżącego. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie nieważności, zapadły już po prawomocnym zakończeniu sprawy z zakresu prawa pracy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ustawodawca, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie przewidział żadnych odstępstw, żadnego alternatywnego trybu odwołania skarbnika. Zawsze musi się to odbyć mocą uchwały rady. Oznacza to, że dopóki uchwała o odwołaniu nie zostanie podjęta, osoba nadal jest skarbnikiem, chociaż nie zawsze wykonuje swoje czynności (urlop, długotrwała choroba itp.).

Uchwała o powołaniu kolejnej osoby na stanowisko skarbnika, ani wyrok sądu pracy, co do roszczeń pracowniczych, nie powoduje automatycznego "odwołania" osoby z funkcji samorządowej jaką jest funkcja skarbnika powiatu. Według skarżącego kasacyjnie, w sposób jednoznaczny zostało przesądzone, że w sferze administracyjnej skarżący jest nadal skarbnikiem (istnieje pisemne, wiążące go ślubowanie, które straci moc wraz z jego odwołaniem) i jego odwołanie winno odbyć się zgodnie z art. 12 ust. 3 usp.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat [...] reprezentowany przez r.pr. M. J. wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz "strony przeciwnej kosztów postępowania" według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 24 kwietnia 2018 r. adw. M. K. jako pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczyła, że "Prostuje oczywistą omyłkę pisarską zawartą w podstawie kasacyjnej wskazanej w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Oświadcza, że zamiast zarzutu naruszenia «art. 37 ust. 3» powinno być «art. 37 ust. 1» ustawy o samorządzie powiatowym".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 p.p.s.a., oznaczając je błędnie jako "art. 174 § 1 pkt 1 i 2". W art. 174 p.p.s.a. ustawodawca nie wyodrębnił bowiem jednostki redakcyjnej w postaci paragrafu.

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 4 oraz w pkt 6 lit. d skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo odczytał treść skargi i zasadnie wskazał, że oczekiwane przez skarżącego działania dotyczą także przywrócenia go do pracy i umożliwienia mu wykonywania obowiązków i korzystania z uprawnień, z tym związanych. Potwierdza to treść zarzutu przedstawionego w pkt 2 skargi z 23 maja 2016 r. na str. 6, w którym skarżący zarzuca "naruszenia prawa skarżącego do uregulowania jego sytuacji prawnej w zakresie pełnienia/niepełnienia funkcji publicznej – Skarbnika Powiatu w [...] a w konsekwencji sytuacji skarżącego jako pracownika Starostwa Powiatu w [...] – który to urząd uzależnia swoje stanowisko względem skarżącego (tj. przywrócenia do pracy, umożliwienie wykonywania obowiązków pracowniczych, wypłatę pensji, sprostowanie świadectwa pracy) od decyzji Rady Powiatu w [...] w zakresie respektowania wyroków WSA w Olsztynie i NSA wydanych w sprawie". Na str. 9 uzasadnienia skargi skarżący podniósł ponadto, że "W przedmiotowej sprawie podjęta nieważna uchwała z dnia [...] listopada 2012 r. wywołała bezprawne skutki w postaci odwołania Pana A. W. z funkcji Skarbnika Powiatu [...], doprowadziła do rozwiązania z Panem A. W. stosunku pracy w trybie dyscyplinarnym, w konsekwencji spowodowała, iż został on pozbawiony możliwości funkcji Skarbnika Powiatu [...], utracił pracę, wynagrodzenie (...)". Na str. 11 uzasadnienia skargi skarżący wskazuje, że "Nadto brak działań ze strony Rady Powiatu uniemożliwia uregulowanie statusu prawnego skarżącego jako pracownika Starostwa Powiatowego w [...]". Na str. 12 uzasadnienia skargi skarżący wyjaśnił również, że bezpośrednio po uprawomocnieniu się wyroku stwierdzającego nieważność uchwały odwołującej stawił się do pracy.

Starostwo Powiatowe, do czasu podjęcia stosownych działań dotyczących osoby Skarbnika przez Radę Powiatu zwolniło skarżącego z obowiązku świadczenia pracy, jednocześnie jednak skarżący nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia, nie odprowadza należnych składek ZUS, de facto nie uznaje skarżącego za pracownika. Jednocześnie skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej podnosi, że jego żądania nie mają nic wspólnego ze sferą pracowniczą i dotyczą wyłącznie sfery administracyjnej. Tym samym skarżący kasacyjnie uzasadniając swoje żądania traktuje dwie sfery praw i obowiązków skarbnika powiatu w sposób rozłączny autonomiczny i niezależny od siebie.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy statusu prawnego skarżącego kasacyjnie i konsekwencji prawnych z nim związanych. Skarżący kasacyjnie uważa bowiem, że jest skarbnikiem powiatu w rozumieniu norm prawa administracyjnego i w tym zakresie oczekuje podjęcia przez organ stanowiący powiatu czynności nakazanych prawem.

Odnosząc się do poglądu skarżącego przedstawionego w skardze kasacyjnej wskazać należy, że w piśmiennictwie wskazuje się, że powołanie skarbnika powiatu ma charakter dwuczłonowy. Dochodzi tu do połączenia, zarówno elementów stosunku pracy między osobą powołaną, a pracodawcą oraz czynności administracyjnoprawnej, jaką jest podjęcie uchwały przez organ stanowiący powiatu. Stosunek pracy z osobą zatrudnioną na stanowisku skarbnika zostaje nawiązany na podstawie powołania. Odwołanie jest aktem wywołującym podwójny skutek: pozbawia skarbnika stanowiska oraz rozwiązuje stosunek pracy pomiędzy osobą pełniącą tę funkcję a pracodawcą samorządowym (tj. starostwem powiatowym). Skutek ten może nastąpić po upływie okresu wypowiedzenia lub jeżeli wystąpiły przesłanki określone w kodeksie pracy – bez zachowania okresu wypowiedzenia, czyli niezwłocznie (zob. A. Wierzbicka, Pozycja prawna skarbnika jednostki samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne nr 4, 2008 r., ss. 6, 12; A. Rzetecka-Gil, Glosa do wyroku SN z dnia 11 maja 2006 r., II PK 273/05, System Informacji Prawnej LEX, 2007).

Skarżący kasacyjnie uzasadniając swoje żądania w sferze prawa administracyjnego rozdziela dwie sfery swojego statusu prawnego i na str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej, (pozbawionej numeracji) stwierdza, że "Żądania skarżącego dotyczą tylko i wyłącznie uregulowania statusu prawnego jego osoby, jako skarbnika powiatu tj. elementu struktury samorządowej, poprzez zobowiązanie organu do podjęcia uchwały o odwołaniu skarżącego z funkcji skarbnika lub zobowiązaniu organu nadzoru do podjęcia odpowiednich czynności w tym zakresie na koszt i ryzyko powiatu". Jednocześnie skarżący kasacyjnie w tym samym miejscu stwierdza, że jego żądania nie mają nic wspólnego ze sferą pracowniczą, dotyczącą sfery administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni prawa dotyczącej statusu prawnego skarżącego kasacyjnie przedstawionej w skardze kasacyjnej. Jak wynika ze zgodnego oświadczenia pełnomocników złożonego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 24 kwietnia 2018 r. w niniejszej sprawie, sąd powszechny zasądził na rzecz skarżącego od Powiatu [...] kwotę 153 000 złotych z tytułu naprawienia szkody wywołanej podjęciem uchwały o odwołaniu skarżącego z funkcji skarbnika. Zasądzenie kwoty pieniężnej na rzecz skarżącego z tytułu naprawienia szkody wywołanej podjęciem uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. o odwołaniu skarżącego ze stanowiska skarbnika powiatu było możliwe z powodu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 21 maja 2013 r., sygn. II SA/Ol 263/13 stwierdzającego nieważność ww. uchwały. Orzeczenie, w którym zasądzono na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę pieniężną z tytułu naprawienia szkody jest potwierdzeniem występującego w niniejszej sprawie dualizmu prawnego, który nie ma charakteru rozłącznego tak jak to przedstawia skarżący kasacyjnie.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie domaga się nadal uregulowania statusu prawnego jego osoby, jako skarbnika powiatu tj. elementu struktury samorządowej. Z tak wyrażonego stanowiska skarżącego kasacyjnie wynika wyraźnie, że w swoim subiektywnym przekonaniu uważa, że jest nadal skarbnikiem powiatu i oczekuje podjęcia czynności związanych z uregulowaniem jego statusu prawnego jako skarbnika powiatu w sferze regulowanej prawem administracyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądania skarżącego kasacyjnie nie mogą być zaspokojone w okolicznościach niniejszej sprawy w odniesieniu do sfery administracyjnoprawnej. Pozbawione podstaw jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że jest on nadal skarbnikiem powiatu wyłącznie w rozumieniu prawa administracyjnego z pominięciem dualistycznego modelu prawnego statusu skarbnika powiatu. Żądanie podjęcia przez radę powiatu uchwały o odwołaniu skarbnika jest pozbawione podstaw prawnych.

Oczekiwania skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w zasadniczej mierze do zobowiązania organu stanowiącego do podjęcia uchwały o odwołaniu jego osoby z funkcji skarbnika. Potwierdza to m. in. treść zarzutu przedstawionego w pkt 6 lit. b skargi kasacyjnej, w którym skarżący kasacyjnie wskazuje na zaniechanie podjęcia przez Radę Powiatu w [...] uchwały o odwołaniu skarżącego z funkcji skarbnika "art. § 15 pkt 3 oraz § 71 Statutu Powiatu [...]". Odnosząc wstępnie w tym miejscu do tego zarzutu, wskazać należy, że nie istnieje jednak norma prawna, która wprost nakazywałaby radzie powiatu wydanie uchwały o treści żądanej przez skarżącego kasacyjnie. W dalszej części uzasadnienia dotyczącej zarzutów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny przedstawi argumentację w tym zakresie.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm., dalej: u.s.p.). Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie zatem art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie dopatrzył się żadnego przepisu, który obligowałby Radę Powiatu w [...] do podjęcia uchwały w kierunku żądanych przez stronę skarżącą działań. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jednocześnie na czym polega błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 5 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie dokonał wykładni prawa odmiennej od wiążącej Sąd I instancji wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 30 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 2586/16. Związanie sądu administracyjnego I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa dokonaną w postanowieniu z 30 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 2586/16 w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego sprawę zarzuty skarżącego kasacyjnie dotyczące naruszenia art. 190 p.p.s.a. są chybione. Sąd I instancji na str. 5 uzasadnienia wyroku wyjaśnił powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Sądu I instancji, że art. 88 ust. 1 u.s.p. poszerza w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. zakres sądowej kontroli działań organów powiatu o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bierność tych organów polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem.

Nie są trafne zarzuty przedstawione w pkt 6 skargi kasacyjnej. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten uwzględnił treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. II OSK 1946/13, a nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej na sygn. "II OSK 1946/15".

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 7 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd I instancji w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w pojęciu prawnym "czynności nakazanych prawem", w rozumieniu art. 88 ust. 1 u.s.p., może mieścić się wyłącznie działalność uchwałodawcza organów samorządu terytorialnego. Unormowanie to przede wszystkim wymaga istnienia wyraźnej normy prawnej, która wprost nakazywałaby radzie powiatu podjęcia uchwały określonej treści. Skarżący kasacyjnie podnosi, że w okolicznościach niniejszej sprawy na Radzie Powiatu w [...] ciążył obowiązek podjęcia uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska skarbnika powiatu.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie w kwestii naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że norma prawna może ustanawiać dla danego adresata obowiązek zwłaszcza wtedy, kiedy przewiduje dla niego jeden tylko sposób nakazywanego zachowania w danych okolicznościach. Obowiązek prawny sprowadza się zatem najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wyraźnie wskazanego w przepisie wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Obowiązek prawny w prawie administracyjnym wyraża norma administracyjnego prawa materialnego. Nakaz w prawie administracyjnym dotyczy zobowiązania organu do podejmowania określonych działań materialnych związanych z osiąganiem pewnego celu wynikającego z tego prawa. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Należy podkreślić, że obowiązek prawny zakłada brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku oraz przewiduje nakaz lub zakaz określonego postępowania. Nie można w konsekwencji żądać wykonania obowiązku prawnego bez wskazania normy prawnej określającej ten obowiązek. Obowiązek prawny jest sposobem powinnego zachowania się. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku.

W pojęciu czynności nakazanych prawem mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu terytorialnego nakazana prawem (tak: NSA w postanowieniu z 30 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 2586/16). NSA w uzasadnieniu tego postanowienia wyraźnie stwierdził, że skargę w powyższym trybie może wnieść osoba, która wywodzi, że z mocy prawa przysługuje jej uprawnienie do żądania określonego działania organu powiatu, odpowiadającego obowiązkowi tego organu, a zaskarżone zaniechanie organu dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej, narusza interes prawny lub uprawnienie danej osoby. Osobie przysługuje zatem uprawnienie do żądania określonego działania organu powiatu pod warunkiem, że istnieje norma nakazująca temu organowi podjęcie określonego działania.

Prawidłowo argumentuje Sąd I instancji, że przepis art. 88 ust. 1 u.s.p. wymaga więc ustalenia normy prawnej, która wprost nakazywałaby organowi powiatu podjęcie uchwały określonej treści. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ustawodawca, poprzez redakcję przepisu art. 88 u.s.p. dał wyraz temu, że nie chodzi tu o czynności możliwe do podjęcia lecz o czynności zawierające element obligatoryjności. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że obowiązek ogranicza swobodę wyboru adresata normy prawnej, zawężając zakres alternatywnych sposobów postępowania będących do jego dyspozycji, spośród których może wybierać sposób postępowania (zob. W. Lang, [w: ] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, s. 328). Obowiązek prawny może mieć charakter pozytywny bądź negatywny. Obowiązek pozytywny (nakaz) to zobowiązanie do działania, obowiązek negatywny (zakaz) to zobowiązanie do zaniechania.

Wyjaśnić należy, że obowiązek wykonania czynności nakazanych prawem (art. 88 ust. 1 u.s.p.) powinien być rozumiany jako powinność organu powiatu określonego zachowania się regulowanego prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma żadnego przepisu, który obligowałby Radę Powiatu w [...] do podjęcia uchwały w kierunku żądanych przez skarżącego kasacyjnie działań. Podstawy takiej nie można wywieść również z art. 12 ust. 3 u.s.p. i art. 37 ust. 1 u.s.p.

W okolicznościach niniejszej sprawy Rada Powiatu w [...] nie miała zatem prawnego obowiązku podjęcia uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska skarbnika.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.