Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 281/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Judecki Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 czerwca 2023 r., nr SKO.40.1017.2023.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 stycznia 2023 r., nr UAB.6730.32.2020.AW, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz J. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez J. S. (dalej też jako: skarżący lub strona), decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej też jako: Kolegium lub w skrócie: SKO) nr SKO.40.1017.2023.li z dnia 21 czerwca 2023 r., działając na podstawie art. 1 i art.18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej w skrócie: K.p.a., po rozpatrzeniu odwołań skarżącego i A. W. od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Opola (dalej również jako: Prezydent lub organ I instancji) z 19 stycznia 2023 r. nr UAB.6730.32.2020.AW w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na rzecz H. J. (dalej też jako: inwestorka) dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr a (przed aktualizacją dz. Nr b k. m. [...], obręb Ż., ul. [...] w O. (dalej też jako: działka inwestycyjna)- decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

Wyżej wymienione rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 30 stycznia 2020 r. inwestorka wystąpiła do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch, wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie działki nr b, k. m. [...], obręb Ż., przy ul. [...] w O. wraz z przyłączami: wodociągowym i kanalizacji sanitarnej, energetycznym i gazowym, przebiegającymi przez działki nr c i nr b. We wniosku wskazała, że przewiduje rozbiórkę, istniejących na działce budynków (mieszkalnego i gospodarczego), a przyjęte parametry nowych budynków ze skośnymi dachami i lukarnami określiła jako: długość 9 m, szerokość 12 m i wysokość 7,75 m. Następnie wyszczególniła zapotrzebowanie na energię elektryczną, odbiór ścieków, oraz przedłożyła wymagane załączniki.

Po rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się m.in. skarżący i w wyniku rozpatrzenia również jego odwołania SKO decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r. nr [...] uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 stycznia 2020 r., Prezydent decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., nr [...], ustalił na rzecz H. J. warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki nr b, k.m. [...], obręb Ż, ul. [...] w O. Również od tego rozstrzygnięcia odwołanie do Kolegium wywiódł skarżący. W wyniku jego rozpatrzenia ponownie organ II instancji decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...], wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu SKO przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczyło oraz omówiło mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej też w skrócie: u.p.z.p lub ustawa i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie. Kolegium wskazało, że w części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako szerokość frontu działki przyjęto szerokość wnioskowanego terenu od strony ul. [...] (drogi wojewódzkiej), tj. 35 m, przyjmując do analizy obszar obejmujący teren w odległości min. 105 m od granic terenu objętego wnioskiem. Akcentując, że przyjęty wskaźnik zabudowy nie wpłynie negatywnie na zastany ład przestrzenny, pomimo iż w obszarze analizy średni wskaźnik wynosi 17,47%, a nie jak podany w wynikach sporządzonej analizy 19%, odwołując się w tym zakresie do § 5 ust. 2 rozporządzenia. Analizując wielkość parametru elewacji frontowej, Kolegium wskazało, że w sytuacji, gdy front działki inwestycyjnej wynosi 35 m (taką szerokość ma działka w najszerszym miejscu) ustalenie jako dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej budynku 17 m -przy planowaniu lokalizacji dwóch budynków mieszkalnych - staje się niemożliwe do zrealizowania, biorąc pod uwagę odstępy między projektowanymi budynkami i ich odległość od granic działki. Z tych względów uznało SKO, że w sytuacji, w której inwestor zna konkretną wartość powyższego parametru - 12,02 m i znajduje się on w zakresie wyznaczonym § 6 ust. 1 rozporządzenia zasadne jest ustalenie innego (węższego) zakresu tego parametru. Dalej organ podał, że parametr górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto do 4,5 m. Kolegium po przytoczeniu § 7 ust. 3 rozporządzenia wskazało, że inwestorka nie określiła tego parametru, a jedynie podała "wysokość do kalenicy" 7,75 m. Z tych względów uznało SKO, że organ I instancji w tym zakresie wydał rozstrzygnięcie z urzędu, zaznaczając jednak, że istnieje możliwość – zdaniem organu II instancji - ustalenia tego parametru, lecz winien on zostać ustalony z wnioskodawczynią. Podkreślono przy tym, że wskaźnik ten został pominięty w odniesieniu do konkretnych działek, znajdujących się w obszarze analizy. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że w zaskarżonej decyzji dopuszczono przy dachu stromym miejscowe zwiększenie przytoczonej powyżej wysokości pod warunkiem, że szerokość podwyższenia nie przekroczy 1/2 szerokości tej połaci dachowej. W ocenie Kolegium zapis ten jest wyjątkowo niejasny, ponieważ nie wiadomo, jaką wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dopuszczono tym zapisem i dlaczego, przy wcześniejszym wskazaniu, że nie może ona przekraczać 4,5 m. SKO stanęło na stanowisku, że niejasny jest również zapis dopuszczający wykonanie lukarn na wielospadowym dachu z warunkiem, że ich łączna szerokość nie przekroczy 1/2 szerokości połaci dachu, na której będą zlokalizowane. Akcentując przy tym, że zawarte "dopuszczenia" nie znajdują odzwierciedlenia w sporządzonej analizie urbanistycznej. Wskazując przy tym, że kwestia ta była podnoszona w poprzednim rozstrzygnięciu SKO wydanym w trybie art. 138 § 2 Kpa, niemniej organ I instancji ponownie orzekł w podobny sposób. Wyeksponował również organ, że w zakresie geometrii dachu inwestor podała jedynie, że chodzi o dach dwuspadowy z lukarnami z płaskim dachem, a z analizy wynika wprost, że większość budynków mieszkalnych pokryta jest tylko stromymi dachami dwuspadowymi lub wielospadowymi, czasami z naczółkami, o kącie nachylenia połaci min. 30°, podczas gdy organ orzekł o dachu wielospadowym o kącie nachylenia płaci dachowych od 30° do 45°, mimo że wnioskodawczyni nie wypowiedziała się w zakresie kąta nachylenia połaci. Kolegium zauważyło również, że w części graficznej analizy brak jest danych dotyczących kąta nachylenia połaci dachowych, co uniemożliwia weryfikację ustaleń organu i podjętych rozstrzygnięć w tym zakresie. W opinii SKO nieuprawnione było również określenie poszczególnych parametrów zabudowy poprzez ustalenie wyłącznie ich wartości maksymalnych. Podobnie ocenił organ II instancji określanie parametrów przez Prezydenta przy użyciu sformułowań takich jak: "około", "do", "nie przekroczy, "maksymalnie" czy "minimalnie", co stwarza inwestorowi znaczny margines swobody, i może prowadzić do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Akcentowano, że zawarcie takich zapisów skutkuje dopuszczeniem odstępstw od wartości średnich, przy jednoczesnym braku ich uzasadnienia w analizie urbanistycznej. W ocenie SKO tak ustalone parametry zabudowy nie pozwalają przewidzieć ostatecznego kształtu planowanej inwestycji, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się inwestorska, w wyniku rozpatrzenia jej sprzeciwu od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 379/22, oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu WSA w Opolu podzielił argumentację organu odwoławczego, która legła u podstaw rozstrzygnięcia wydanego w sprawie.

Podobnej oceny dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 2610/21 oddalając skargę kasacyjną inwestorki od wyroku WSA w Opolu. W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono dodatkowo, że wszystkie opisane przez SKO braki analizy, dotyczące ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia), w zestawieniu z brakami dotyczącymi geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia), czynią ten dokument dowodem pozbawionym wiarygodności. Uzupełnienie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w zakresie, w jakim analiza urbanistyczna nie odpowiada wymogom stawianym jej przez wskazane przepisy rozporządzenia, musiałoby polegać na ponownym jej przeprowadzeniu w tej części. Taki zakres postępowania dowodowego przekroczyłby natomiast możliwości, jakie daje art. 136 K.p.a. W konkluzjach podniosło NSA, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy rozporządzenia, nie rozstrzygają o tym, w jaki sposób w decyzji o warunkach zabudowy należy określać parametry planowanej inwestycji. Jakkolwiek więc należy założyć, że w pewnych sytuacjach podanie konkretnych wielkości parametrów lub wskaźników zabudowy, bądź ich przedziału (tzw. widełek) będzie konieczne, to określenie jedynie maksymalnych wielkości nie może stanowić samoistnej podstawy do uznania wadliwości decyzji. Skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji następuje na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Przy tym NSA nie zgodził się z Sądem I instancji, że wniosek skarżącej nie zawierał wszystkich elementów wymaganych przez art. 52 ust. 2 ustawy.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr b km. [...], obręb Ż. przy ul. [...] w O.

Po rozpoznaniu odwołań J. S. i A. W., SKO ponownie decyzją z dnia 31 października 2022 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z 2 czerwca 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Podstawą wydanego rozstrzygnięcia SKO był brak "uzasadnienia co do ustalonych warunków zabudowy".

Uwzględniając wskazane w treści decyzji SKO z dnia 31 października 2022 r. zalecenia co do dalszego procedowania, organ I instancji kolejną a przywołaną na wstępie decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. ustalił następujące warunki zabudowy:

- "rodzaj zabudowy - budowa maksymalnie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej";

- "wyznaczono obowiązującą linię zabudowy na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, tj. w odległości ok. 10 m od granicy działki nr d (przed aktualizacją dz. nr e) stanowiącej pas drogowy ulicy [...]";

- "wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (tj. terenu działki nr a) -do 19%";

- "szerokość elewacji frontowej jednego budynku od ulicy [...] w zakresie 11-17 m";

- "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (tj. wysokość mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do okapu głównych połaci dachowych) do 3,5 m";

- "dla dachu stromego dopuszcza się miejscowe zwiększenie ww. wysokości (tj. wysokości do okapu głównej połaci dachowej) pod warunkiem, że szerokość podwyższenia nie przekroczy 1/2 szerokości tej połaci dachowej";

- "geometria dachu: ustalono dach dwuspadowy; dopuszczono dach wielospadowy; kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 30° do 40°; symetryczny układ głównych połaci dachowych; równoległy lub prostopadły kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki; kalenica na wysokości do 8 m; dopuszczono lukarny dachowe pod warunkiem, że ich łączna szerokość nie przekroczy 1/2 szerokości połaci dachu, na której będą zlokalizowane; dopuszczono dach płaski nad częścią budynku, po spełnieniu następujących warunków: łączna powierzchnia dachów płaskich nie może przekroczyć 40% powierzchni zabudowy projektowanego budynku; dach płaski na wysokości do 1/2 wysokości połaci dachu (tj. wysokości od okapu do kalenicy głównych połaci dachowych)".

Jednocześnie Prezydent wskazał, że: "obowiązująca linia zabudowy oznacza linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie zewnętrznych ścian budynków, przy czym co najmniej jedna krawędź zewnętrznej ściany budynku musi być zlokalizowana na tej linii; jednocześnie dopuszcza się przekroczenie linii zabudowy maksymalnie o 1,5 m dla następujących elementów budynku: okap, wykusz, balkon, daszek nad wejściem, ganek, schody zewnętrzne". Rozstrzygnięcie z dnia 19 stycznia 2023 r. zawierało również warunki ochrony środowiska zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego zabytków, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wymagania dotyczące ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz inne warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Zdaniem organu II instancji, uzasadnienie faktyczne i prawne dla dokonanych w niej ustaleń, spełniało wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Z rozstrzygnięciu tym nie zgodził się skarżący oraz A. W., w odwołaniach o tożsamej treści podnieśli, że planowana zabudowa spowoduje znaczne zwiększenie intensywności wykorzystania terenu zarówno w odniesieniu do stanu istniejącego na przedmiotowej działce, jak i w stosunku do działek sąsiednich. Podkreślili, że w analizowanym obszarze w ciągu ulicy [...] występuje głównie jednokondygnacyjna zabudowa parterowa wraz z zabudową gospodarczą o niskiej intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem stron, zabudowanie przedmiotowej działki dwoma budynkami jednorodzinnymi, nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczących kontynuacji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Wątpliwości odwołujących budzi wyliczenie przez organ maksymalnego stopnia powierzchni zabudowy do 19%.

Decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta z dnia 19 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść regulacji mających zastosowanie w sprawie. Dalej SKO odniosło się szczegółowo do przyjętej przez organ I instancji linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Uzasadniając brak odniesienia się do liczby kondygnacji naziemnych, zauważył organ, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga ustalenia kondygnacji dla planowanej zabudowy, bowiem jest to określana na dalszym etapie inwestycyjnym tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Następnie szczegółowo SKO odniosło się do ustaleń w zakresie przyjętej przez organ I instancji geometrii dachu akcentując, że ustalone parametry wpisują się w zastane na terenie analizy charaktery dachów, które są zróżnicowane. W analizie urbanistycznej wskazano na sposób wyliczenia średniej wysokości kalenic, która wyniosła 8 m, budynki pokryte dachami są w przedziale 25° do 40°, a budynki dostępne z tej samej drogi publicznej co projektowana zabudowa, czyli ul. [...] mieszczą się w przedziale 30° do 40°. Kolegium uznało, że przyjęte przez organ I instancji wskaźniki zostały określone prawidłowo i w sposób jednoznaczny, powołując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach o tożsamej treści, SKO wskazało, że w zakresie wyliczenia stopnia powierzchni zabudowy nie dopatrzyło się braków, które mogłyby stanowić dostateczną podstawę do jej uchylenia. Niezasadne są również zarzuty odwołujących, jakoby zaskarżona decyzja stwarzała możliwość zwiększenia intensywności wykorzystania terenu w stosunku do występującej w tym terenie jednokondygnacyjnej zabudowy parterowej wraz z zabudową gospodarczą o niskiej intensywności wykorzystania terenu. Wskazał przy tym organ II instancji, że stosownie do art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) - budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek, w którym dopuszcza się wydzielenie dwóch lokali.

W ocenie SKO argument odwołania dotyczący zwiększenia intensywności wykorzystania terenu, nie został skonkretyzowany "w związku z czym nie sposób głębiej się do niego odnieść, poza stwierdzeniem, że z akt sprawy i przepisów prawa w żaden sposób nie wynika, aby budowa wnioskowanej inwestycji w jakikolwiek sposób naruszała prawa osób trzecich".

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że mgr inż. arch. M. P. jest Kierownikiem Referatu Architektury w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola. Jako urzędnik Wydziału podejmował czynności procesowe w imieniu organu - Prezydenta Miasta Opola np. zawiadomienie z dnia 15 lutego 2022 r. o przebiegu postępowania, braku zachowania terminu załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a., wyznaczenie terminu załatwienia sprawy oraz zastosowaniu art. 10 K.p.a. - karta 232 akt, wezwanie z dnia 18 lutego 2022 r. w trybie art. 50 K.p.a. do uzupełnienia wniosku – karta 234 akt, wezwanie z dnia 13 kwietnia 2022 r. w trybie art. 50 K.p.a. do uzupełnienia wniosku – karta 236 akt, wezwanie z dnia 25 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 10 K.p.a. do wypowiedzenia się w sprawie i zgłoszenia żądań przez strony postępowania - karta 242 akt, przekazanie odwołania pismem z dnia 4 lipca 2022 r. wraz z oświadczeniem organu I instancji o braku podstaw do zastosowania art. 132 K.p.a. - karta 269 akt, przekazanie materiału dowodowego przy piśmie z 10 października 2022 r. - karta 271 akt. Ponadto na zlecenie organu I instancji architekt M. P. sporządzał w toku ponownego rozpoznawania sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i sporządzał projekty kolejnych decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności analizę funkcji oraz cech zabudowy i projekt decyzji, nie opatrzone datą, karta 49-52 akt, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i projekt decyzji, nie opatrzone datą, karta 135-146 akt, oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i projekt decyzji, nie opatrzone datą - karta 253-264 akt.

Z rozstrzygnięciem SKO nie zgodził się skarżący i działając przez pełnomocnika w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zaskarżył decyzję I instancji w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- § 9 ust. 2 rozporządzenia "poprzez niedołączenie skarżącemu poprzez niedołączenie do decyzji o warunkach zabudowy - wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającej część tekstową i graficzną";

- art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia "poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej w zakresie 11-17 metrów podczas gdy jak wynika z uzasadnienia decyzji wynika jasno że szerokość ta powinna wynosić od 11,2 m 16,8 m";

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez stwierdzenie przez organ, iż przedmiotowa decyzja spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust 1 u.p.z.p., w związku z czym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy - podczas gdy w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującej się w aktach sprawy wskazano, iż teren wnioskowanej inwestycji nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.";

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez stwierdzenie przez organ, iż przedmiotowa decyzja spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w związku z czym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy - podczas gdy brak jest łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. intensywności wykorzystania terenu";

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia "poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ od zachowania średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki";

- art 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. "poprzez brak wykazania zarówno w decyzji o warunkach zabudowy jak i w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełnienia przesłanki istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu".

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. "poprzez brak wykazania zarówno w decyzji o warunkach zabudowy jak i w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, iż decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi";

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia "poprzez naruszenie prawa polegające na wydaniu i doręczeniu stronie postępowania niekompletnej decyzji, tj. niezawierającej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającej część tekstową i graficzną";

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a w zw. z art. 11 k.p.a. "poprzez niedołączenie do decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającej część tekstową i graficzną oraz brak odpowiedniego uzasadnienia spełnienia niektórych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy";

- art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. "poprzez niewyjaśnienie czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego";

art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. "poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej natomiast w przypadku uzasadnienia prawnego brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych decyzji";

- art. 107 §1 i §3 k.p.a "poprzez oparcie się na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została sporządzona w sposób nierzetelny i w sprzeczności obowiązującymi przepisami".

Podnosząc te zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi przez uchylenie decyzji organu I i II instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi jej autor opisał w pierwszej kolejności stan faktyczny i interes prawny skarżącego, uzasadniający wywiedzenie skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie odniósł się do terminu do wniesienia skargi. Następnie wyjaśnił podstawy przyjęcia przez stronę skarżącą, że organ był zobowiązany doręczyć jej wyniki sporządzonej analizy, jako załącznik do decyzji stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia. Kontynuując uzasadniał zarzut błędnego ustalenia szerokości elewacji frontowej, podkreślając, że przyjęte w decyzji parametry różnią się o 21,43 % od ustalonej średniej szerokości elewacji tj. 14 m, co oczywiście narusza § 6 ust. 1 rozporządzenia i akcentując, że sporządzona w sprawie analiza cech zabudowy i zagospodarowania, nie zawierała uzasadnienia dla zwiększenia tego parametru.

Odnosząc sie do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreśliła strona skarżąca, że nie ziściła się zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, jak również, iż na działce inwestycyjnej planowana jest budowa aż dwóch budynków jednorodzinnych, co zaburza dotychczasowy ład architektoniczny. Wskazał dodatkowo autor skargi, że wskaźnik intensywności zabudowy jest nieprawidłowy, akcentując, że żadna z sąsiednich działek nie posiada takiej zabudowy. Podniósł jednocześnie, że w otoczeniu działki inwestycyjnej znajduje się zabudowa parterowa. Zaznaczając przy tym, że w samej analizie zawarto informację, że w obszarze dominuje zabudowa jednokondygnacyjna z poddaszem użytkowym.

W dalszych motywach uzasadnienia skargi strona skarżącą podkreśliła, że w kwestionowanej analizie nie zawarto wyjaśnienia do zwiększenia wskaźnika zabudowy z 17,5 % do 19%. Wskazała również, że organy obu instancji nie zbadały, czy istniejące uzbrojenie terenu będzie wystarczające do budowy dwóch budynków jednorodzinnych na jednej działce. Jak również podkreślił, że działka inwestycyjna znajduje się w pobliżu cieku wodnego o nazwie [...] oraz kilku kilometrów od O. Zdaniem strony skarżącej teren ten znajduje się w obszarze objętym zagrożeniem powodziowym, a tym samym decyzja o warunkach zabudowy winna być uzgodniona z Wodami Polskimi, stosownie do art. 166 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. u. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę SKO w Opolu wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przeprowadzona przez Sąd w tych granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy czyli uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) P.p.s.a.

W zakreślonych wyżej granicach kognicji sądu administracyjnego rozpocząć należy od stwierdzenia, że z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i uwzględnia z urzędu wszelkie uchybienia.

Przepisy prawa materialnego, a to ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( w dacie orzekania przez SKO - Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.),), dalej nadal też: "ustawy" oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.), dalej nadal też: "rozporządzenie", zostały przez organ odwoławczy prawidłowo powołane w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i nie ma potrzeby ich ponownego przytaczania.

Kolejne zastrzeżenie wynika z zasady, że bez prawidłowo przeprowadzonej procedury administracyjnej, nie ma prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Tymczasem organ I instancji naruszył przepisy dające podstawę do wznowienia postępowania i przepisy o postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a organ odwoławczy ten stan rzeczy w sposób nieuzasadniony zaakceptował. W szczególności zdaniem Sądu zachodziła podstawa do zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 24 § 3 K.p.a. i wyłączenia urzędnika organu I instancji a zarazem autora analizy funkcji i cech zabudowy oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy arch. M. P., Kierownika Referatu Architektury w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: (...) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (pkt 5). W myśl art. 24 § 3 K.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 i § 3 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy. Obejmuje on także osoby upoważnione do działania w imieniu piastuna funkcji organu (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 30/15, WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21, wszystkie poniżej powołane orzeczenia dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl,CBOSA). Piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W tej sprawie pracownik organu jakim jest Kierownik Referatu Architektury, upoważniony przez Prezydenta Miasta Opola do działania w jego imieniu, nie może być jednak uznany za osobę piastującą funkcję organu I instancji.

Osoba opracowująca analizę oraz projekt decyzji na podstawie art. 61 ust. 5a i art. 60 ust. 4 ustawy ma szczególną rolę procesową. Z jednej strony nie jest wprost biegłym, do którego miałyby zastosowanie zasady wyłączenia wymienione w art. 24 § 1 pkt 4 w zw. z art. 84 § 1 i 2 K.p.a., a z drugiej strony przedstawia w postępowaniu administracyjnym analizę i oparty na niej projekt decyzji, które w swej treści są zbliżone do opinii biegłego. O ile analizę może sporządzić sam wójt (burmistrz, prezydent) jako piastun funkcji organu i nie będzie podlegał wyłączeniu w razie uchylenia poprzedniej decyzji I instancji w trybie zwykłym lub trybie nadzwyczajnym, o tyle ta zasada nie dotyczy pracownika organu (por. też wyroki: NSA z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1218/13, WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 544/19, WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 287/10).

Osoba sporządzająca analizę (projekt decyzji) musi być niezależna nie tylko od stron postępowania administracyjnego, ale też organu w tym sensie, że nie powinna jednocześnie podejmować czynności procesowych w postępowaniu, w tym takich jakie podjął inż. arch. M. P., a które zostały opisane wyżej.

Prawo strony postępowania do wyłączenia pracownika na wniosek lub z urzędu jest instytucją procesową nie wynikającą wprost z Konstytucji, ale służącą realizacji uprawnienia stron do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok TK z dnia 7 marca 2005 r., sygn. P 8/03). Przesłanką wyłączenia pracownika jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.). Ograniczenie pojęcia "brania udziału" tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym jest nieuzasadnione, ze względu na właściwość postępowania administracyjnego, w którym poszczególne czynności o różnym znaczeniu i wadze procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby. Można przyjąć, że celem wyłączenia pracownika jest zapewnienie obiektywizmu i bezstronności. Trudno mówić o zapewnieniu bezstronności (niezależnie i nawet abstrahując od cech i osobowości danej konkretnej osoby) w sytuacji, gdy pracownik już raz uczestniczył w czynnościach postępowania a przez to ma już określony pogląd na stan faktyczny sprawy przez np. czynności postępowania dowodowego, przygotowanie materiałów i danych do analizy lub też pogląd na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy przygotowywał poprzedni projekt decyzji I instancji) a teraz przy kolejnym rozpoznaniu sprawy jest siłą rzeczy i faktu determinowany przez wcześniejsze czynności i doświadczenia związane z uprzednim udziałem w postępowaniu. Taka osoba może być po prostu "przywiązana" do swojego stanowiska, a przez to – nawet bez złych zamiarów – nieobiektywna (por. też wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1567/19).

Rozstrzyganie przez kolejnego pracownika organu i podejmowanie ważkich dla sprawy czynności procesowych prowadzących do wydania decyzji służy w założeniu poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego i jest wartością samą w sobie. Po uchyleniu poprzedniej decyzji I instancji opartej na projekcie decyzji o warunkach zabudowy sporządzonych przez pracownika organu, kolejną decyzję organu winno poprzedzać opracowanie projektu decyzji (wcześniej analizy funkcji i cech zabudowy) przez innego pracownika, w myśl zasady, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie (por. też wyroki: NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1737/21, WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 84/21, WSA w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 901/22, WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 398/22). Reasumując określenie, że "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" powinno być rozumiane tak szeroko jak tego wymaga zachowanie zasady bezstronności.

W podobny sposób wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do zachowania bezstronności w kontekście prawa do sądu (w tym uczciwego postępowania sądowego) w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. SK 6/07 oraz NSA w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 i wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1491/04 na tle art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (wyłączenie sędziego, który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia).

Przez zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy i sposób jego rozstrzygnięcia.

Brać udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w sprawie jaką jest postępowanie o warunki zabudowy, to znaczy podejmować czynności procesowe takie jakie podjął arch. M. P., w tym opracować projekt decyzji a wcześniej analizę. Ograniczenie rozumienia tego pojęcia do fazy wydania i podpisania decyzji w sprawie o warunkach zabudowy jest nieuzasadnione.

Poza wyżej podniesionymi uwagami trzeba też wskazać na podstawę wyłączenia z art. 24 § 3 K.p.a. (istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika). Podstawą do przyjęcia także tej przesłanki jest sama w sobie okoliczność, że przygotowanie kolejnego projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, po uchyleniu decyzji opartej na poprzednich opracowaniach tego samego urzędnika, stanowi w realiach sprawy o naruszeniu gwarancji zapewnienia pełnego obiektywizmu w orzekaniu. Ocena podstaw wyłączenia pracownika w danych okolicznościach faktycznych wymaga starannej analizy, a już zawsze, gdy projekt decyzji o warunkach zabudowy opartej na analizie, opracowuje ten sam uprawiony architekt - urzędnik I instancji - i w sytuacji, gdy wcześniejszą decyzję tego organu uchylono do ponownego rozpatrzenia oraz gdy kolejna decyzja organu I instancji jest de facto przepisanym in extenso projektem decyzji architekta.

Analiza akt sprawy administracyjnej i czynności podjętych z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola przez architekta M. P., pełniącego funkcję Kierownika Referatu Architektury w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola, w tym przygotowanie projektów decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 60 ust. 4 ustawy i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 61 ust. 5a ustawy, uzasadnia w pełni stwierdzenie, że zastosowanie winno mieć wyłączenie pracownika, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 24 § 3 K.p.a.

Trzeba teraz zwrócić uwagę na aspekty i przesłanki tego wyłączenia. Architekt M. P. uczestniczył w postępowaniu I instancji we wszystkich fazach i podwójnej roli. Po pierwsze jako urzędnik działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola w różnych czynnościach sprawy administracyjnej, po drugie jako osoba o wiadomościach specjalnych sporządzająca analizę funkcji i cech zabudowy z art. 61 ust. 5a ustawy oraz projekt decyzji według art. 60 ust. 4 ustawy.

O ile piastun funkcji organu (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie podlega wyłączeniu w wypadku nawet wielokrotnego uchylania decyzji I instancji przez organ odwoławczy, o tyle urzędnik organu takiemu wyłączeniu podlega co do zasady. Przepisy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stosuje się do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu zaskarżonego aktu w trybie zwykłym, ale też przy zaskarżaniu decyzji w trybach nadzwyczajnych.

Należy podkreślić, że analiza funkcji i cech zabudowy ma cechy zbliżone do opinii biegłego i choć osoba opracowująca analizę może być pracownikiem organu (o ile posiada stosowne wykształcenie i przygotowanie zawodowe i była wpisana na listę urbanistów i architektów), to jednak nie powinna być jednocześnie urzędnikiem prowadzącym postępowanie administracyjne. Analiza jest jednak dokumentem bardzo zbliżonym do opinii biegłego, a jeżeli do tego dodać, że urbanista (architekt) opracowuje także projekt decyzji wydawanej następnie przez organ, to role pracownika organu podejmującego czynności za piastuna funkcji i architekta przygotowującego analizę winny się wzajemnie wykluczać a nie przenikać.

Poza tym o ile w orzecznictwie przyjęto, że analizę i projekt decyzji o warunkach zabudowy może sporządzić w sprawie osobiście wójt jako piastun funkcji organu i nie podlega przez to wyłączeniu przy wydaniu kolejnej decyzji po uchyleniu poprzedniej, o tyle takie wyłączenie dotyczy architekta opracowującego analizę i projekt decyzji, po uchyleniu poprzedniej decyzji, opartej na tejże analizie i projekcie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1218/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 544/19).

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań. Organ I instancji winien przeprowadzić prawidłowo procedurę administracyjną opartą na ustawie i rozporządzeniu, w tym uzyskać analizę funkcji i cech zabudowy oraz projekt decyzji od osoby, która nie brała wcześniej udziału w postępowaniu I instancji. Taka sytuacja oznacza, że w granicach opisanej na wstępie kognicji Sądu administracyjnego brak było potrzeby odnoszenia się do dalszych zarzutów skargi.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku, a o kosztach sądowych na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a i art. 200 P.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji wyroku ( na koszty te składa się uiszczony wpis w kwocie 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł i oplata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł).