Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 157/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 3, 4, 6 i 9
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 15 listopada 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zmiany w organizacji ruchu w pasie drogowym postanawia: wskazać Marszałka Województwa Łódzkiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 15 listopada 2023 r. Marszałek Województwa Łódzkiego (dalej zwany: MWŁ), na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej: p.p.s.a.) w zw. art. 10 ust. 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.; dalej zwanej: p.r.d.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy MWŁ a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym: GDDKiA), w sprawie rozpoznania wniosku E. S.A. w zakresie uzgodnienia projektu czasowej organizacji ruchu w związku z realizacją inwestycji "Organizacja ruchu na czas robót w pasie drogowym drogi krajowej Nr 91 ul. Ł. (dz. [...], obręb [...]) w Z. związanych z budową telekomunikacyjnej kablowej doziemnej, przyłączy doziemnych, oraz telekomunikacyjnej linii kablowej napowietrznej na podbudowie słupowej niskiego napięcia.

W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 1 września 2023 r. podpisanym przez Zastępcę dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi (działający w imieniu GDDKiA) został przekazany do MWŁ, jako do organu właściwego, do rozpatrzenia wniosek w zakresie uzgodnienia projektu czasowej organizacji ruchu dotyczący budowy telekomunikacyjnej linii kablowej w pasie drogowym drogi krajowej Nr 91.

W uzasadnieniu zaznaczono ponadto, że ze stanowiska GDDKiA, wyrażonego w piśmie przekazującym sprawę do załatwienia przez MWŁ wynika, iż z dniem 14 lipca 2023 r., tj. z dniem dopuszczenia do ruchu odcinka B drogi ekspresowej S 14, zrealizowanego w ramach zadania pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B — Odcinek Il węzeł "Łódź Teofilów" (bez węzła) - DK 91 w m. Słowik, odcinek drogi publicznej którego dotyczy wniosek stał się z mocy samego prawa odcinkiem drogi wojewódzkiej, stosownie do regulacji art. 10 ust. 5 u.d.p.

W ocenie Marszałka Województwa Łódzkiego skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 jest zastąpienie odcinka drogi krajowej Nr 91, na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu, a węzłem Emilia na autostradzie A2, i utrata kategorii drogi krajowej przez ten odcinek drogi. Skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 nie jest natomiast zastąpienie drogi krajowej Nr 91 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą S8 (węzeł Rzgów), a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu, którego to odcinka dotyczy projekt organizacji ruchu. Skoro zatem przedmiotowy odcinek drogi nie został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej, nie utracił on kategorii drogi krajowej i nie zyskał kategorii drogi wojewódzkiej. Tym samym, organem właściwym do rozpatrzenia projektu organizacji ruchu na czas prowadzenia robót związanych z budową telekomunikacyjnej linii kablowej w pasie drogowym drogi krajowej Nr 91, Ł. (dz. [...], obręb [...]) w Zgierzu jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako organ zarządzający ruchem na drogach krajowych. Stanowisko to oparte jest na następującym stanie prawnym i faktycznym.

Art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Art. 10 ust. 5 powiązany jest z art. 10 ust. 4 u.d.p. określającym, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w ciągu której leży.

W ocenie MWŁ skutkiem oddania do użytkownika drogi S 14 jest utrata kategorii drogi krajowej przez odcinek DK 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z DK 91 w Zgierzu oraz utrata kategorii drogi krajowej przez odcinek DK 91 pomiędzy skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu a węzłem Emilia na autostradzie A2, w stosunku do których to odcinków dróg wybudowana droga S14 ma przebieg bliski i równoległy.

W odniesieniu do odcinka DK 71 pomiędzy skrzyżowaniem z DK 91 w Rzgowie a węzłem Pabianice Północ, oraz odcinka DK 71 pomiędzy skrzyżowaniem z DK 91 w Zgierzu a skrzyżowaniem z DK 14 w Strykowie, jak też w odniesieniu do odcinka DK 91 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą S8 (węzłem Rzgów) a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu, w ocenie Marszałka Województwa Łódzkiego nie nastąpiło zastąpienie, o którym mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p., a co za tym idzie te odcinki dróg nie utraciły kategorii drogi krajowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu o sygn. akt Il GW 1/23 z dnia 11 maja 2023 r. wskazał, że odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w Rzgowie a węzłem Pabianice Północ nie utracił kategorii drogi krajowej, skutkiem czego właściwym zarządcą drogi jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, będąc jednocześnie organem właściwym do rozpatrzenia wniosków, których dotyczył spór.

W ocenie MWŁ, spór, którego istota sprowadza się do oceny czy odcinek drogi krajowej Nr 91 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą ekspresową S8 (węzeł Rzgów), a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu utracił kategorie drogi krajowej, stanowi ciąg sporu wynikającego z odmiennej oceny organów zarządzających ruchem co do skutków prawnych oddania do użytkowania drogi ekspresowej S14.

Dla uzasadnienia stanowiska MWŁ o braku utraty kategorii drogi krajowej przez odcinek objęty sporem kompetencyjnym, organ odwołał się do uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (sejm IV kadencji, druk sejmowy Nr 1993). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, celem jej wprowadzenia było dążenie, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg. Ustawodawca nie przewidywał natomiast aby skutkiem wybudowania nowego odcinka drogi miała być utrata kategorii przez kilka odcinków przebiegających względem siebie równolegle.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, GDDKiA wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego i wskazanie Marszałka Województwa Łódzkiego, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku.

W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowisko Marszałka Województwa Łódzkiego nie jest zasadne, z uwagi na treść art. 10 ust. 5 u.d.p. oraz w związku z tym, że droga S14 została oddana do użytkowania, co wynika z zaświadczeń Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej: WINB, z dnia 6 lipca 2023 r., znak: WIK.7710.125.2023.PG oraz znak: WIK.7710.126.2023.PG, potwierdzających brak sprzeciwu organu nadzoru budowalnego co do zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. odcinka drogi oraz dopuszczeniem do ruchu ww. drogi, na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Emilia, w dniu 14 lipca 2023 r.

Ponadto Generalny Dyrektor wskazał, że zaświadczeniem z dnia 23 czerwca 2022 r., znak: WIK.7710.509.2022.PG, Łódzki WINB potwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu do użytkowania odcinka drogi od węzła Aleksandrów Łódzki (poprzednio Łódź Teofilów) do węzła Łódź Lublinek, a ten odcinek drogi został dopuszczony do ruchu w dniu 25 czerwca 2022 r.

W związku z powołanymi dokumentami i dopuszczeniem do ruchu ww. odcinków drogi ekspresowej, odcinek drogi publicznej, którego dotyczy wniosek stał się z mocy samego prawa, z dniem 14 lipca 2023 r. odcinkiem drogi wojewódzkiej, na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p., a zatem na tle sprawy o zatwierdzenie czasowej organizacji ruchu organem właściwym jest Marszałek Województwa Łódzkiego.

Generalny Dyrektor podkreślił, że w obecnym stanie prawnym (i faktycznym), tj. od dnia 14 lipca 2023 r., droga ekspresowa S14, począwszy od jej włączenia do drogi ekspresowej S8 (w obszarze węzła Róża, na terenie gminy Dobroń) do jej włączenia do autostrady A2 (w rejonie węzła Emilia, na terenie gminy Zgierz), zastąpiła dotychczasową drogę krajową Nr 91, na odcinku od skrzyżowania z nowym odcinkiem drogi krajowej Nr 91 w rejonie węzła Emilia do węzła Rzgów na drodze ekspresowej S8 i pełni w obecnym stanie funkcję obwodnicy aglomeracji łódzkiej. Oddanie do użytkowania, w dniu 14 lipca 2023 r., ostatniego odcinka drogi ekspresowej S14, (tj. odcinka stanowiącego inwestycję pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B – Odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) – DK91 w m Słowik", obejmującą odcinek B drogi ekspresowej S14, od km 2+466 do km 16+343) pozwoliło na domknięcie ringu składającego się z autostrad i dróg ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej, a jednocześnie zakończenie realizacji Zachodniej Obwodnicy miasta Łodzi.

W załączeniu do wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dołączył m.in. kopie ww. zaświadczeń potwierdzających oddanie do użytkowania stosownych odcinków drogi S14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku organu wykonawczego wojewódzkiej jednostki samorządu terytorialnego – Marszałka Województwa Łódzkiego, o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad – centralnym organem administracji rządowej zarządzającym ruchem na drogach krajowych, w sprawie z wniosku E. S.A. w zakresie uzgodnienia projektu czasowej organizacji ruchu w związku z realizacją inwestycji "Organizacja ruchu na czas robót w pasie drogowym drogi krajowej Nr 91 ul. Ł. (dz. [...], obręb [...]) w Zgierzu związanych z budową telekomunikacyjnej kablowej doziemnej, przyłączy doziemnych, oraz telekomunikacyjnej linii kablowej napowietrznej na podbudowie słupowej niskiego napięcia.

Zgodnie z art. 10 ust. 3 i 4 z zastrzeżeniem art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 988, powoływanej dalej jako: p.r.d.), GDDKiA jest organem zarządzającym ruchem na drogach krajowych, natomiast marszałek województwa jest organem zarządzającym ruchem na drogach wojewódzkich. Z przepisów tych wynika, że przesłanką przesądzającą o właściwości rzeczowej i miejscowej organu zarządzającego ruchem na drodze publicznej jest funkcjonalny status tej drogi, wynikający z art. 2 ust. 1 u.d.p. Zasadę tę potwierdza przepis art. 10 ust. 9 p.r.d., który stanowi, że drogami krajowymi, wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi są drogi publiczne określone zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Wyznaczenie właściwego organu zarządzającego ruchem na konkretnej drodze publicznej wymaga zatem jednoznacznego ustalenia statusu funkcjonalnego tej drogi.

Organy będące stronami sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej prezentują rozbieżne stanowiska w przedmiocie wykładni i zastosowania art. 10 ust. 3 i 4 w zw. z art. 10 ust. 9 p.r.d. w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p. na tle sprawy o zatwierdzenie czasowej organizacji ruchu. W ocenie GDDKiA, w związku z oddaniem do użytkowania drogi ekspresowej S14 na odcinku od węzła Emilia do węzła Aleksandrów Łódzki, zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p., dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 91 od ronda z łącznicą węzła Emila na autostradzie A2 do granic administracyjnych miasta Łodzi został pozbawiony kategorii krajowej i zaliczony do kategorii wojewódzkiej. Stanowisko to jest konsekwentnie negowane przez Marszałka Województwa Łódzkiego, będącego wnioskodawcą w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż w postanowieniu z dnia 13 lutego 2023 r., sygn. akt II OW 28/23 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w podobnym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego postanowienia NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i z tego względu uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanego powyżej rozstrzygnięcia.

Przedstawione przez Generalnego Dyrektora ww. zaświadczenia Łódzkiego WINB potwierdzają, że zostały oddane do użytkowania dwa brakujące odcinki drogi S14, co spowodowało nie tylko możliwość funkcjonowania S14 na całej długości odcinka od węzła Emilia (na A2) do węzła Róża (na S8), ale co ważniejsze domknięcie ringu nowych dróg autostradowych i ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej. Oznacza to, że odcinek drogi DK91 na odcinku od węzła Emilia do węzła Rzgów został zastąpiony układem dróg ekspresowych S14 i S8 jako elementu składającego się na układ autostrad i dróg ekspresowych (A1/A2/S8/S14) wokół aglomeracji łódzkiej. W świetle tych ustaleń jako niezasadne należało uznać argumenty podniesione przez Marszałka Województwa Łódzkiego. W świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, a więc treści art. 10 ust. 5 u.d.p. Marszałek Województwa Łódzkiego nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że aktualnie dotychczasowa DK91 w zakresie ul. Ł. (dz. [...], obręb [...]) w Zgierzu, stanowi odcinek drogi krajowej. Ponadto w świetle ww. zaświadczeń Łódzkiego WINB nie znajduje potwierdzenia stanowisko Marszałka Województwa Łódzkiego jakoby odciek drogi krajowej Nr 91 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 71 w Zgierzu, a węzłem Rzgów na drodze ekspresowej S8, nie został zastąpiony nowym oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej. Wręcz przeciwnie istnieją przesłanki, na które skutecznie powołuje się Generalny Dyrektor, że stosownie do art. 10 ust. 5 u.d.p. dotychczasowa DK91 w zakresie dz. [...], obręb [...] w Zgierzu została pozbawiona dotychczasowej kategorii i zaliczona została z mocy prawa do kategorii dróg wojewódzkich.

Mając na uwadze powyższe argumenty, wobec uznania, że sporne odcinki drogi krajowej Nr 91 zostały w świetle art. 10 ust. 5 u.d.p. zastąpione przez nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S14, należało przyjąć, że stosownie do art. 10 ust. 3 i 4 w zw. z art. 10 ust. 9 p.r.d. w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p. na tle sprawy o zatwierdzenie czasowej organizacji ruchu w granicach pasa drogowego drogi wojewódzkiej, organem właściwym jest Marszałek Województwa Łódzkiego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.