Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 157/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 252
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski, sędzia WSA Anna Janowska, Protokolant specjalista Monika Rząp, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 22 stycznia 2024 r., nr Rep. 2596/IN/23 w przedmiocie określenia do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z należnymi odsetkami za 2018 r. uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. z siedzibą w C. (dalej: "strona", "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: "Kolegium", "SKO") utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Elbląga (dalej: "Prezydent Miasta", "organ I instancji") z 17 października 2022 r. nr DSM-RB.3032.159.2022.DB określającą wysokość dotacji pobranej nienależnie w 2018 r w kwocie 64.445,87 zł, podlegającą zwrotowi do budżetu gminy wraz z należnymi odsetkami.

Z akt sprawy wynika, że w 2018 r. strona była organem prowadzącym [...] Szkołę Podstawową [...] (dalej: "szkoła") i otrzymało na ten cel dotację oświatową z budżetu gminy.

W decyzji z 17 października 2022 r. organ I instancji podał, że na 30 września 2017 r. w systemie informacji oświatowej (SIO) szkoła wykazała 21 uczniów z nauczaniem mniejszości narodowej (język niemiecki), tj. w klasie V - 3 uczniów, w klasie VI - 6 uczniów oraz w klasie VII - 12 uczniów. Wskazał, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowej i etnicznej oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (Dz. U. poz. 1627 ze zm.; dalej: "rozp.MEN"), szkoła powinna zorganizować dodatkową naukę języka mniejszości narodowej w ilości 3 godzin tygodniowo dla każdej z klas i naukę własnej historii i kultury w klasach V i VI w ilości 25 godzin w ciągu roku. Ocenił, że szkoła nie realizowała w klasach V i VI nauki własnej historii i kultury, a zatem nie miała podstaw do wykazania 9 uczniów w systemie SIO na dzień 30 września 2017 r. jako objętych nauczaniem mniejszości narodowej. Wykazanie ich w systemie SIO spowodowało pobranie dotacji oświatowej w niewłaściwej wysokości i skutkuje obowiązkiem zwrotu w tej części do budżetu gminy. Organ nie uwzględnił przy tym twierdzeń strony, że realizacja projektu poznawczego pt.: "[...]" przy współpracy [...] powinna być uznana za realizację zajęć wynikających z załącznika do rozp.MEN. Wskazano bowiem m.in., że realizacji ww. projektu nie udokumentowano wpisami w dziennikach lekcyjnych, co jest konieczne przy realizacji zajęć wynikających z podstawy programowej.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie: art. 7, art. 7a, art. 8 , art. 10, art. 11, art. 61 § 1, 3, art. 67 § 1, art. 68 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z zm.; dalej: "Kpa"), art. 252 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077; dalej: "u.f.p.") oraz art. 25 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203; dalej: "u.f.z.o.").

Decyzją z 16 stycznia 2023 r. Rep. 2330/IN/22 Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w części i określiło wysokość dotacji pobranej nienależnie za 2018 r. w wysokości 86.654,88 zł, zaś w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. Decyzja Kolegium została jednak uchylona wyrokiem tut. Sądu z 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 201/23, a orzeczenie to jest prawomocne.

Z uzasadnienia ww. wyroku wynika, że Sąd podzielił stanowisko organów warunkujące przyznanie dotacji w związku z nauczaniem mniejszości narodowej od realizacji w klasach V i VI nie tylko zajęć nauki języka mniejszości narodowej, ale również nauki własnej historii i kultury. Oceniło, że skoro szkoła w roku szkolnym 2017/2018 nie realizowała w klasach V i VI nauki własnej historii i kultury, to nie miała też podstaw do wykazania 9 uczniów tych klas w systemie SIO na dzień 30 września 2017 r. jako objętych nauczaniem mniejszości narodowej. Sąd przychylił się także do poglądu organów, że za prowadzenie nauki własnej historii i kultury nie można uznać realizacji przez szkołę projektu poznawczego pt.: "[...]". Zaskarżona decyzja została jednak uchylona, gdyż zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył w niniejszej sprawie zakaz reformationis in peius (zakaz rozstrzygania sprawy na niekorzyść strony odwołującej się), a także nie dokonał ustaleń w kwestii wysokości kwoty dotacji przypadającej do zwrotu jako pobranej w nadmiernej wysokości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd polecił Kolegium w szczególności zbadanie sposobu wyliczenia przez Prezydenta Miasta wysokości dotacji pobranej przez skarżącą w nadmiernej wysokości w 2018 r. mając na uwadze, że zarzucane skarżącej nieprawidłowości dotyczyły wyłącznie dotacji w części odnoszącej się do wagi dodatkowej P21 związanej z nauczaniem mniejszości narodowej, nie zaś całej kwoty dotacji przypadającej na ucznia. Ponadto organ odwoławczy zobowiązany został do analizy całej sprawy, również pod kątem istnienia w tej sprawie wyjątku umożliwiającego odstępstwo od zakazu reformationis in peius.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 17 października 2022 r. W uzasadnieniu podało, że wyliczenie kwoty dotacji w 2018 r. dokonane zostało na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 25 ust. 1 u.f.z.o., a także zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 (Dz.U. poz. 2395). Wyjaśniło, że gmina otrzymała od Ministra Edukacji Narodowej "Metryczkę subwencji oświatowej 2018" na podstawie której dokonała kalkulacji kwoty dotacji dla uczniów z danymi wagami. Punktem wyjścia w algorytmie jest tzw. standard A, czyli kwota, jaką samorząd otrzymuje na każdego ucznia. Jest on obłożony systemem wag, czyli mnożników, dzięki którym kwota na jednego ucznia wzrasta zależnie od typu i specyfiki szkoły, placówki lub potrzeb ucznia, np. związanych z jego niepełnosprawnością. Kwota jaką otrzyma na ucznia jednostka samorządu terytorialnego jest wyliczana w oparciu o przeliczeniową liczbę uczniów z roku bazowego, według wzoru i sposobu wskazanego w rozporządzeniu obowiązującym w danym roku. Na ucznia szkoły z wagą P21, czyli wg metryczki "ucz. mniejszości narodowych i grup etnicznych" została wyliczona kwota dotacji w 2018 r. w następujący sposób: Standard A 5409,1141 x Wskaźnik korygujący Di 1,0183172813 x Sa (uczeń Statystycznej szkoły publicznej/niepublicznej - młodzież) 1 x DANA WAGA DLA UCZNIA podzielić na 12 miesięcy. Zatem waga na ucznia z mniejszości narodowej wyliczona została w następujący sposób:

5409,1141 x 1,0183172813 x 1 = 5 508,19436455 podzielić na 12 miesięcy = 459,02 x wskaźnik zwiększający 1,52 = 697,71

5409,1141 x 1,0183172813 x 1,3 = 7160,65267391 podzielić na 12 miesięcy = 596.72 x wskaźnik zwiększający 1,52 = 907,01

i wynosi 697,71 + 907,01 = 1604,72 zł miesięcznie na 1 ucznia z mniejszości narodowej. Zaznaczono przy tym, że dotacja była rozliczona za okres od 1 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. (6 miesięcy).

Zdaniem Kolegium szkoła nie realizowała w klasach V i VI nauki własnej historii i kultury w roku szkolnym 2017/2018, a zatem nie miała podstaw do wykazania 9 uczniów tych klas w systemie SIO, a wykazując tych uczniów pobrała dotację w niewłaściwej wysokości. Kolegium podniosło przy tym, że dotacja była udzielona w ramach jednej kwoty, zaś szkoła musi spełniać obie przesłanki określone w § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozp.MEN aby można mówić, że dotacja nie została pobrana w nadmiernej wysokości. Wskazało, że wysokość dotacji na 2018 r. (dotyczy roku szkolnego 2017/2018) wyniosła 86.654,88 zł za naukę języka mniejszości i naukę własnej historii i kultury tj. 1604,72 zł (dotacja na 1 ucznia) x 6 m-cy x 9 uczniów. Jednak z uwagi na obowiązujący w postępowaniu odwoławczym zakaz reformationis in peius Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w której określono wysokość podlegającej zwrotowi części dotacji w niższej wysokości (64.445,87 zł).

W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie w tej sprawie:

1. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 Kpa przez zaniechanie wnikliwej analizy materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności oceny sposobu wyliczenia kwoty do zwrotu tj. wg dotacji naliczonej przez organ I instancji zamiast faktycznie przekazanej na uczniów szkoły;

2. art. 15 Kpa przez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji w zakresie sposobu wyliczenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości;

3. art. 252 ust. 3 u.f.p. przez nałożenie obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podczas gdy dotacje z budżetu gminy zostały przekazane w kwocie mniejszej niż określona przez organy obu instancji.

W uzasadnieniu tych zarzutów skarżąca podała, że pomimo zweryfikowania przez organ odwoławczy na jej korzyść ostatecznej kwoty do zwrotu, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta - sporna pozostaje nadal kwestia sposobu wyliczenia żądanej kwoty do zwrotu. W tym zakresie wskazała na rozbieżność pomiędzy organem I instancji, który ocenił, że dotacja została nienależnie pobrana a Kolegium, które stwierdziło, że dotacja ta pobrana została w nadmiernej wysokości. Zauważyła, że organy podają dwie odrębne podstawy zwrotu dotacji opisane odpowiednio w art. 252 ust. 3 i ust. 4 u.f.p., co powoduje, że strona ma wątpliwości, która z ww. podstaw wskazana w zaskarżonej decyzji jest właściwa. Przede wszystkim jednak w opinii skarżącej żądana do zwrotu kwota 64.445,87 zł jest niezgodna z kwotą faktycznie przekazanej dotacji na uczniów szkoły. Skarżąca stwierdziła bowiem na podstawie miesięcznych informacji o liczbie uczniów przekazanych do gminy, kwot dotacji wypłaconych (wg wyciągów bankowych) oraz złożonego do Urzędu Miasta rozliczenia dotacji za 2018 r., że na uczniów mniejszości narodowej w klasach V-VI od marca do sierpnia 2018 r. (brak zajęć z nauki własnej historii i kultury) została przekazana dotacja - waga P21 w łącznej kwocie 32.222,88 zł. W tych okolicznościach skarżąca uznała, że żądana do zwrotu kwota jest dwukrotnie zawyżona w stosunku do faktycznie pobranej przez szkołę. Oceniła także, że Kolegium nie rozpoznało przedmiotu sprawy w sposób zgodny ze stanem faktycznym oraz oceną prawną co do dalszego postępowania zawartą w wyroku tutejszego Sądu. Zaznaczyła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nadal nie wynika dlaczego szkoła ma zwracać kwotę dotacji wyższą niż pobrana.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jako niezasadny oceniło przy tym zarzut skargi dotyczący otrzymania przez szkołę w zaniżonej wysokości dotacji związanej z nauczaniem mniejszości narodowej. Podało bowiem, że z zestawienia obrotów wg klasyfikacji budżetowej – dotacja podmiotowa za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. dla Oddziału Przedszkolnego i szkoły wyniosła 1.685.319,89 zł (367.297,05+1.318.022,84). Dodało, że taka sama kwota wynika z rocznego rozliczenia wykorzystania dotacji w 2018 r. (data wpływu do organu 2 maja 2019 r.), a kwoty te nie były kwestionowane przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dlatego podstawową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, czy organ odwoławczy dostosował się do oceny prawnej oraz zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku I SA/Ol 201/23.

O ile temat odstępstwa od zasady zakazu reformationis in peius utracił obecnie na znaczeniu z uwagi na odstąpienie przez SKO od określenia zwrotu dotacji w kwocie wyższej niż wynikająca z decyzji Prezydenta Miasta, to aktualne pozostało zobowiązanie organu odwoławczego do: 1) weryfikacji sposobu wyliczenia przez organ I instancji wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z uwzględnieniem, że nieprawidłowości dotyczą dotacji tylko w części obejmującej wagę dodatkową P21 (dot. nauczania mniejszości narodowej), nie zaś całej kwoty dotacji przypadającej na ucznia; 2) wyjaśnienia znaczenia dla rozpoznawanej sprawy - braku w decyzji organu I informacji o sposobie ustalenia w decyzji łącznej wysokości dotacji do zwrotu; 3) dokonania analizy całej sprawy.

W ocenie Sądu nie w pełni zrealizowało Kolegium wytyczne zawarte w wyroku I SA/Ol 201/23. Z uzasadnienia decyzji SKO nie wynika bowiem, przedstawiono w niej w sposób poddający się weryfikacji Sądu, że wyliczenie łącznej wysokości dotacji do zwrotu uwzględnia to, że nieprawidłowości dotyczą tylko części dotacji w zakresie nauczania mniejszości narodowej, a nie całej kwoty dotacji przypadającej na ucznia.

Na obecnym etapie nie ma już sporu co do tego, że 9 uczniów z klas V i VI nie uczestniczyło w lekcjach nauki własnej historii i kultury, przez co nie został spełniony jeden z dwóch warunków przyznania dotacji w związku z nauczaniem mniejszości narodowej, wynikających z rozp.MEN. Zatem na uczniów tych nie przysługiwała dotacja oświatowa przewidziana dla uczniów należących do mniejszości narodowych. Nie wynika jednak ani z zaskarżonej decyzji, ani z decyzji organu I instancji, czy rozliczając dotację organ uwzględnił to, że chociaż zakwestionowano dotację w części dotyczącej uczniów mniejszości narodowej, to jednak należało rozważyć zasadność przysługiwania na tych uczniów dotacji podstawowej. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika w jasny sposób, czy nakazany w niej zwrot obejmuje tylko tę część dotacji na ucznia, która związana jest z jego statusem (mniejszość narodowa), czy też zwrot dotacji dotyczy całej kwoty wypłaconej na ucznia o tym statusie, obejmującej, jak wydaje się wynikać z wyliczeń przedstawionych w decyzji SKO, także kwotę podstawową. Sąd ma przy tym na względzie oczywisty fakt, że omawiani uczniowie z klas V i VI, niezależnie od tego, że należą do mniejszości narodowej, są uczniami szkoły. Zatem nawet jeżeli z wyżej podanych przyczyn nie przysługiwała skarżącej dotacja w wadze przewidzianej dla mniejszości narodowych (która, jak wynika z zaskarżonej decyzji, jest wyższa niż dotacja podstawowa), to nie ma podstaw do stwierdzenia, że nie przysługuje jej również dotacja oświatowa w części podstawowej, przewidzianej na każdego ucznia.

Dlatego, pomimo, że na spornych uczniów wykazanych w systemie SIO jako należący do mniejszości narodowej nie przysługiwała dotacja oświatowa w wadze P21, to jednak z wyżej podanych przyczyn, w ramach rozliczania dotacji wykorzystanej przez skarżącą, mogli zostać uznani za "zwykłych" uczniów, na których przysługiwało finansowanie w ramach dotacji podstawowej.

Rozpoznawana sprawa nie dotyczy przyznania gminie subwencji oświatowej, lecz dotyczy weryfikacji prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej wypłaconej z budżetu gminy, na co zwrócił uwagę Sąd w wiążącym wyroku I SA/Ol 201/23. Dlatego argumentacja organów, oparta na treści Sprawozdania z audytu oraz zasadach wyliczenia subwencji okazała się niewystarczająca. Zastąpiła bowiem stanowisko, które powinien przedstawić organ odwoławczy co do przyczyn, dla których skarżąca powinna zwrócić całą kwotę pobraną jako dotację na 9 uczniów mniejszościowych, a nie tylko jej część, na co także zwracał uwagę Sąd w wyroku I SA/Ol 201/23.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika niewprost, że nie było możliwości wyodrębnienia samej wagi P21, przewidzianej dla uczniów z mniejszości narodowej. Zdaniem Sądu, nawet gdyby przyjąć, że udzielona dotacja cechuje się niepodzielnością (co ma znaczenie w chwili jej udzielania), to nie ma przeszkód, aby jej rozliczenie (dokonywane już po ustaleniu wszystkich okoliczności związanych z wykorzystaniem) uwzględniało nie tylko, jak uznał organ, brak podstaw do przyjęcia dodatkowej wagi P21 (przewidzianych dla uczniów należących do mniejszości narodowych), ale także uwzględniało podstawową i niekwestionowaną okoliczność posiadania przez spornych 9 uczniów – statusu uczniów szkoły, uprawniającego skarżącą do otrzymania dotacji w podstawowej kwocie. W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało stwierdzoną kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (obliczoną według wzoru przewidzianego dla uczniów mniejszości narodowych) obniżyć o kwotę należnej skarżącej dotacji w podstawowej wysokości.

Na podstawie niejasnej treści decyzji organów obu instancji trudno zweryfikować, czy takie wyliczenie nastąpiło. Przedstawione w decyzji argumenty, oparte na braku podstaw do ujęcia 9 spornych uczniów w systemie SIO, przy braku wyjaśnienia, czy na tych uczniów skarżącej przysługiwała dotacja w podstawowej wysokości – wskazują, że organy nie wzięły pod uwagę takiej możliwości.

Warto też zwrócić uwagę na to, że kwota wskazana w decyzji SKO jako podlegająca zwrotowi, tj. 64.445,87 zł jest kwotą podaną w Sprawozdaniu z audytu przeprowadzonego w gminie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie w zakresie oceny rzetelności wykazywanych w systemie informacji oświatowej danych o liczbie uczniów, mających wpływ na wysokość kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przyznanej gminie. Na str.3 oraz 37-38 tego sprawozdania podano, że brak realizacji nauki własnej historii i kultury w klasach V i VI (9 uczniów) skutkował uznaniem, że uczniów tych nie należało wykazywać w systemie SIO, zaś ich zgłoszenie skutkowało zawyżeniem o 64.445,87 zł części oświatowej subwencji ogólnej. Omawiany audyt DIAS dotyczył jednak subwencji udzielonej Gminie Miasto Elbląg, a nie dotacji oświatowej, której udzieliła ta gmina. Różnicy tej nie wzięły pod uwagę organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, przenosząc automatycznie ustalenia i kwotę wskazaną w Sprawozdaniu z audytu (zaskarżona decyzja str.13), bez całościowej analizy istotnych okoliczności, do których należy ustalenie i wyartykułowanie w klarowny sposób w decyzji, co dokładnie obejmuje kwota podana w sentencji decyzji, tj. czy jest to całość dotacji wypłaconej na 9 należących do mniejszości narodowej uczniów z klas V i VI (obejmująca także kwotę, która zostałaby wypłacona na uczniów nienależących do mniejszości narodowej), czy też zakwestionowano jedynie tę część dotacji, która wiąże się z ww. statusem tych uczniów, zaś w pozostałej (podstawowej) części nie zażądano zwrotu dotacji. Organy obu instancji oparły się głównie na treści audytu DIAS, który, jak wyżej wyjaśniono, miał inny zakres niż sprawa rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym, tj. w ramach audytu badano prawidłowość zgłoszenia uczniów do systemu SIO, a nie to, czy i w jakim zakresie skarżącej przysługiwała dotacja oświatowa, jak też nie rozstrzygano, czy w razie błędnego zgłoszenia spornych uczniów do systemu SIO jako należących do mniejszości narodowej, na uczniów tych przysługuje dotacja w wadze podstawowej.

W ocenie Sądu Sprawozdanie z audytu powinno stanowić dla organu jedynie punkt wyjścia, w oparciu o który należało dokonać własnych ustaleń w granicach wyznaczonych przepisami prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z ust. 3 i 4 tego artykułu wynika, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. W ust. 5 art. 252 u.f.p. przyjęto, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Treść zaskarżonej decyzji, chociaż zawiera pewne wyliczenia, to jednak nie pozwala na weryfikację zgodności finalnego stanowiska Kolegium z powyższymi przepisami. Z zaskarżonej decyzji wydaje się wynikać, że SKO przyjęło niepodzielność kwoty wypłaconej dotacji, co skutkowałoby brakiem możliwości uznania, że w stanie faktycznym sprawy dopuszczalne jest uznanie prawa skarżącej do podstawowej kwoty dotacji na spornych uczniów. Niemniej jednak, przyjmując niepodzielność dotacji, to jednak, w ocenie Sądu, wysokość dotacji jest kwotą weryfikowalną, tj. można ustalić jej składniki. Zatem możliwe byłoby nakazanie skarżącej zwrotu dotacji oświatowej jedynie w części stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą dotacji przysługującą na ucznia "mniejszościowego" a podstawową kwotą dotacji przysługującą na ucznia.

Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak jednoznacznie, aby Kolegium rozstrzygnęło sprawę w ten sposób, pomimo, że wskazania zawarte w wyroku I SA/Ol 201/23 nakazywały Kolegium skoncentrowanie się w decyzji na nieprawidłowościach związanych jedynie ze statusem uczniów (waga P21), zaś jedną z przyczyn uchylenia poprzedniej decyzji SKO (poza naruszeniem zakazu reformationis in peius), było stwierdzone przez Sąd niedokonanie wyczerpujących ustaleń w kwestii wysokości dotacji przypadającej do zwrotu jako pobranej w nadmiernej wysokości.

Zaskarżona decyzja wydana została w warunkach związania organu odwoławczego oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku I SA/Ol 201/23, zgodnie z wyżej przytoczonym art. 153 ppsa. W wyroku z 4 czerwca 2009 r., I OSK 426/08 NSA stwierdził, że związanie sądu i organu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Z kolei w wyroku z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10 NSA uznał, że kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło ani do zmiany przepisów prawa, ani nie nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy, która mogłaby uzasadniać odstąpienie od wytycznych zawartych w ww. wyroku tut. Sądu. Dlatego w zaskarżonej decyzji należało zrealizować wskazania Sądu. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że SKO nie zrealizowało tych wskazań. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 153 ppsa.

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na tej podstawie Sąd poddał ocenie sposób procedowania organu odwoławczego po uchyleniu, wyrokiem I SA/Ol 201/23 poprzedniej decyzji tego organu. W wyroku tym Sąd nie kwestionował materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym i nie nakazał jego uzupełnienia, zobowiązał natomiast Kolegium m.in. do zbadania (weryfikacji) sposobu, w jaki organ I instancji wyliczył wysokość spornej dotacji, z uwzględnieniem, że nieprawidłowości dotyczyły jedynie części dotacji obejmującej wagę P21, a nie całej kwoty dotacji przypadającej na ucznia. Ponadto Sąd zobowiązał SKO do dokonania całościowej analizy sprawy.

W art. 136 § 1 Kpa dopuszczono możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. W rozpoznawanej sprawie SKO na podstawie tego przepisu postanowieniem z 6 listopada 2023 r. (akta odwoławcze K-2) zobowiązał organ I instancji do przedłożenia w wyznaczonym terminie informacji o sposobie wyliczenia wysokości dotacji pobranej przez skarżącą w 2018 r. w nadmiernej wysokości. Treść odpowiedzi udzielonej przez organ I instancji w piśmie z 28 listopada 2023 r. (akta odwoławcze K-6-7) organ odwoławczy przekopiował do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu opisane działanie Kolegium nie mieściło się w granicach wyznaczonych przez ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku I SA/Ol 201/23. Nie zawarto w nich nakazu uzupełnienia zebranego materiału dowodowego, lecz jego ponowną, wnikliwą ocenę w zakresie podanym w wyroku, dokonaną przez organ odwoławczy. Nie było podstaw do występowania na podstawie art. 136 § 1 Kpa (przepisu dotyczącego uzupełnienia postępowania dowodowego) do organu I instancji po to, aby przenieść na ten organ obowiązek realizacji zaleceń Sądu. Pismo organu I instancji z 28 listopada 2023 r. nie jest ani nowym dowodem zebranym w sprawie przez organ odwoławczy, ani efektem uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji na zlecenie organu odwoławczego. Stanowi bowiem merytoryczne stanowisko organu I instancji, zajęte po zakończeniu postępowania przed tym organem.

Podsumowując, zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w podstawach skargi. Organ ten, oprócz niewykonania wskazań zawartych w prawomocnym wiążącym wyroku, zaniechał dokonania własnej wnikliwej analizy materiału dowodowego, co w szczególności należy odnieść do braku własnej, jednoznacznej i precyzyjnej oceny sposobu wyliczenia przez organ I instancji kwoty dotacji do zwrotu i zastąpienia własnej oceny bezkrytycznym przyjęciem stanowiska organu I instancji, co skutkowało niemożliwością dokonania oceny przez Sąd zgodności finalnego stanowiska Kolegium z przepisami prawa materialnego (tj. wyżej przytoczonymi przepisami u.f.p.).

Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium weźmie zatem pod uwagę rozważania zawarte w obecnie wydanym wyroku oraz podporządkuje się ocenie prawnej zawartej w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 201/23.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ppsa orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania sądowego, gdyż skarżąca jest od nich ustawowo zwolniona na podstawie art. 239 § 2 ppsa oraz nie korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, zatem nie poniosła kosztów zastępstwa procesowego.

Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.