Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3744/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. Sp. z o.o. w Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 162/20 w sprawie ze skargi X. Sp. z o.o. w Y. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy I. uchyla zaskarżony wyrok w całości; II. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 pkt 5 oraz § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; III. zasądza od Rady Miasta S. na rzecz X. Sp. z o.o. w Y. kwotę 1527 zł (tysiąc pięćset dwadzieścia siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Ke 162/20) Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi X. Sp. z o.o. z siedzibą w Y. na uchwałę Rady Miasta S. z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę

W uzasadnieniu wyroku podano, że [...] czerwca 2015 r. Rada Miasta S., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej jako: u.c.p.g.) podjęła uchwałę w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy S. W załączniku do tej uchwały zawarto m.in. następujące regulacje: § 1 ust. 2 pkt 5 "Pojazdy asenizacyjne stosowane do opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych powinny być wyposażone w urządzenia monitorujące umożliwiające automatyczne zapisywanie w nieulotnej pamięci: aktualnej lokalizacji i przebytej drogi pojazdów co do 6 sekund lub częściej, rzeczywistego czasu pracy wraz z jednoznacznie wykazanym wykonywaniem czynności (załadowanie i wyładowanie nieczystości ciekłych)"; § 1 ust. 3 "Przedsiębiorca winien posiadać system umożliwiający Gminie S. monitorowanie pracy sprzętu w całym okresie wykonywania działalności objętej zezwoleniem polegającym na: a) bieżącym śledzeniu pozycji pojazdów w oparciu o wykorzystanie systemu GPS i komunikowanie się z nimi w dowolnym momencie w celu odczytu ww. danych; b) przechowywaniu i odczytywaniu pamięci danych minimum przez okres 60 dni, przy czym odczytanie danych nie może powodować kasowania zawartości pamięci urządzenia monitorującego; c) odtwarzaniu aktualnej pozycji i przebytej trasy pojazdu na cyfrowej mapie S., z dokładnością umożliwiającą jednoznaczne określenie miejsca (adresu) wykonywania prac; d) odtwarzaniu i analizie "historii" pracy sprzętu z okresu realizacji umowy w celu weryfikacji wykonania przedmiotu umowy; e) eksportu danych z monitoringu w formacie uzgodnionym z Gminą S. oraz przekazanie na żądanie, wyeksportowanych danych Gminie S. w ciągu 24 godzin".

W skardze na powyższą uchwałę Spółka zakwestionowała regulacje zawarte w § 1 ust. 2 pkt 5 oraz § 1 ust. 3 załącznika do uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że przedmiotowe zapisy naruszają art. 7 ust. 3a u.c.p.g., gdyż określają wymagania prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podczas gdy przepis ten upoważnia jedynie do określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie takiej działalności; § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2012 r. poz. 299, dalej jako: rozporządzenie z 2012 r.) w zw. z art. 7 ust. 3a i art. 7 ust. 7 u.c.p.g. poprzez wykroczenie poza zakres umocowania wynikający z powołanych przepisów odnośnie do określenia w zaskarżonej uchwale wymagań dotyczących pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług, w szczególności z pominięciem wymogu niezbędności i celowości; art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale wymagań ograniczających konstytucyjną wolność działalności gospodarczej; § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 7 Konstytucji poprzez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej i zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisu regulującego sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym; § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych (Dz.U. Nr 193 poz. 1617, dalej jako: rozporządzenie z 2002 r.) poprzez nałożenie obowiązku w zakresie wyposażenia dodatkowego pojazdów asenizacyjnych, wykraczającego poza katalog wyposażenia dodatkowego dla pojazdów asenizacyjnych zawartego w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stosunku do Rady Miasta oraz o jej odrzucenie jako bezpodstawnej w stosunku do Prezydenta Miasta podnosząc, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli organu nadzoru, który nie dopatrzył się naruszenia prawa. Wskazano, że prawodawca lokalny posiada uprawnienie do wprowadzenia do porządku prawnego nowych przepisów wyłącznie wówczas, jeżeli albo w ogóle nie mają one odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo uszczegółowiają już istniejące regulacje w ramach ustawowych upoważnień, zaś Rada Miasta nie wykroczyła poza delegację ustawową zawartą w art. 7 ust, 3a u.c.p.g. ani § 1 rozporządzenia z 2012 r.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż decyzją z 24 września 2019 r. Prezydent Miasta S. odmówił jej udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z powołaniem się na niespełnienie wymogów określonych w zaskarżonych przepisach uchwały. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi wobec Prezydenta Miasta WSA wskazał, że została wniesiona jedna skarga, a skarżonym organem była niewątpliwie Rada Miasta i jako taki został oznaczony ten organ, a w związku z tym nie było potrzeby odrębnego rozstrzygania o skardze skierowanej przeciwko Prezydentowi Miasta.

Odnosząc się do meritum skargi podniesiono, że zaskarżone zapisy uchwały nie dotyczą wymagań odnoszących się do etapu realizacji zezwolenia. Podniesiono, że pojazd asenizacyjny musi spełniać kryteria techniczne wskazane w powołanych przepisach zarówno na etapie ubiegania się o zezwolenie, jak i w czasie realizacji umowy. Wskazano, że przepis delegacyjny u.c.p.g. przewiduje, że określenie w uchwale wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia winno uwzględniać opis wyposażenia niezbędnego do realizacji zadań i w tym zakresie ustawodawca nie pozostawił radzie swobodnej możliwości ukształtowania treści takich wymagań. W art. 7 ust. 7 u.c.p.g. przewidziano szczegółowy sposób określenia wymagań, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń, zaś w § 1 rozporządzenia z 2012 r. wskazano zakres przedmiotowy tych wymagań, wymieniając m.in. opis wyposażenia technicznego zawierający wymagania odnośnie do pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług. W ocenie WSA wymogi wprowadzone w zaskarżonych przepisach wypełniają tak określony sposób regulacji. Podniesiono, że z uzasadnienia kwestionowanej uchwały wynika, że wymóg wyposażenia pojazdów w czujniki stanowi opis wyposażenia technicznego pojazdów asenizacyjnych i zapewnia ochronę życia i zdrowia ludzi, a także środowiska, zaś wprowadzony system, opisany w sposób precyzyjny i zrozumiały, ma zapewnić monitorowanie przewozu nieczystości i zapobieganie ich pozbywaniu się w miejscach do tego nieprzeznaczonych, co mogłoby zagrażać zarówno środowisku, jak i życiu oraz zdrowiu ludzi. WSA wskazał ponadto, że rozporządzenie w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych pochodzi z 2002 r., a mimo to ustawodawca wprowadził w 2005 r. (na mocy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz.U. Nr 175 poz. 1458) delegację ustawową wynikającą zarówno z art. 7 ust. 3a u.c.p.g., jak i art. 7 ust. 7 u.c.p.g., przewidującą możliwość określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia z uwzględnieniem opisu wyposażenia technicznego pojazdów asenizacyjnych oraz określenia w rozporządzeniu szczegółowego sposobu określania tych wymagań z położeniem nacisku m.in. na zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy WSA uznał, że wymogi ustalane na podstawie delegacji wynikającej z art. 7 ust. 3a u.c.p.g. nie mogą wyłącznie dublować i powielać tych wynikających z rozporządzenia z 2002 r. oraz, że ustawodawca, za pomocą tego rodzaju regulacji, dąży do uzupełnienia wymogów technicznych dla pojazdów asenizacyjnych, przewidzianych w tym rozporządzeniu. Zatem wyposażenie niezbędne do realizacji zadań musi uwzględniać cele przewidziane w art. 7 ust. 7 u.c.p.g., jak i w § 1 rozporządzenia z 2012 r., w tym zapewnienie należytej ochrony zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. WSA uznał, że kwestionowane regulacje nie naruszają art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż uchwałodawca lokalny działał na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, którego granic nie przekroczył. Wskazano, że wymogi przewidziane w uchwale dotyczą w równym stopniu wszystkich podmiotów ubiegających się o zezwolenie, zaś trudno uznać je za dyskryminujące z tego powodu, że podmiot prowadzący w innych regionach podobną działalność nie korzysta z tego rodzaju rozwiązań technicznych wobec braku podobnych regulacji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego w postaci:

- błędnej wykładni § 1 ust. 2 pkt 5 oraz § 1 ust. 3 lit. a, b, c oraz d Załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z [...] czerwca 2015 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy S. w związku z art. 7 ust. 3a u.c.p.g., polegającej na przyjęciu, że te przepisy zaskarżonej uchwały określają wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powołanej działalności, podczas gdy określone w tych przepisach wymagania dotyczą prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, nie zaś, do czego upoważnia powołany przepis u.c.p.g., etapu ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie tej działalności;

- niewłaściwego zastosowania art. 7 Konstytucji oraz art. 45 ust. 1, art. 48 ust. 1, ust. 2 zdanie pierwsze i ust. 2 zdanie 2, art. 51 ust. 3a, art. 54 ust. 1 część wstępna oraz art. 55 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców w związku z art. 9u ust. 1 u.c.p.g. poprzez niezastosowanie tych przepisów i pominięcie faktu, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie, bez podstawy prawnej, wprowadza permanentną (ciągłą i prowadzoną na bieżąco) kontrolę działalności przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta S., kształtując jej zasady w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa rangi ustawowej poprzez: a) wykluczenie możliwości zawiadomienia przedsiębiorcy o kontroli z wymaganym wyprzedzeniem skoro będzie ona odbywać się permanentnie; b) przyjęcie z góry, że kontrola będzie przeprowadzona w sposób zdalny za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej bez uzyskiwania zgody przedsiębiorcy; c) sprowadzenie istotnego ryzyka, że równocześnie podjęta i prowadzona będzie więcej niż jedna kontrola działalności przedsiębiorcy, bowiem kontrola podejmowana na podstawie zaskarżonej uchwały będzie miała charakter ciągły; d) przewidzenie kontroli o charakterze permanentnym, a więc trwającej w roku kalendarzowym dłużej niż maksymalnie dozwolona w przepisach Prawa przedsiębiorców długość wszystkich kontroli danego przedsiębiorcy w roku kalendarzowym;

- niewłaściwego zastosowania § 1 pkt 1 lit. a oraz części końcowej rozporządzenia z 2012 r. w związku z art. 7 ust. 3a oraz art. 7 ust. 7 u.c.p.g., polegające na błędnym przyjęciu, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie nie została wydana z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z powołanego rozporządzenia i powołanej ustawy odnośnie do określenia w zaskarżonej uchwale wymagań dotyczących pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług, podczas gdy zostały one określone w zaskarżonej uchwale z pominięciem wymogu niezbędności i celowości;

- niewłaściwego zastosowania art. 22 i art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że wprowadzenie w zaskarżonej uchwale, mającej charakter uzupełniający wobec u.c.p.g. i rozporządzeń wykonawczych, wymagań ujętych w zaskarżonych przepisach zaskarżonej uchwały nie ogranicza konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej bez podstawy prawnej;

- niewłaściwego zastosowania § 115 i § 135 w związku z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 7 Konstytucji poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie została wydana zgodnie z regułami techniki prawodawczej podczas, gdy w zaskarżonej uchwale zamieszczono przepisy regulujące sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie, pomimo jej sprzeczności z prawem w tym zakresie.

Z uwagi na powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 pkt 5 oraz § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że pod pozorem stanowienia wymagań, które przedsiębiorca ma spełniać na etapie ubiegania się o zezwolenie doszło do ustanowienia wymagań, jakim ma podlegać prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Zaskarżona uchwała określa bowiem rodzaj wyposażenia pojazdów asenizacyjnych oraz nakłada na skarżącego kasacyjnie obowiązek posiadania określonego oprogramowania, a w rzeczywistości nakłada obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej w określony sposób, stale monitorując pojazdy asenizacyjne w czasie rzeczywistym, oraz ustanawia kompetencje do permanentnej kontroli działalności przedsiębiorcy przez Gminę. Tymczasem określając zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zezwoleniu organ związany jest treścią art. 9 ust. 1 oraz ust. 1aa u.c.p.g., zaś Rada nie posiada w przedmiotowym zakresie kompetencji uchwałodawczych. Podniesiono, że zasadą, wynikającą z części wstępnej art. 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców jest brak możliwości równoczesnego podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, zaś art. 55 ust. 1 Prawa przedsiębiorców przewiduje określony czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym. Zatem, wobec stałego i nieprzerwanego systemu kontroli działalności objętej zezwoleniem przewidzianego w zaskarżonej uchwale, naruszone zostaną powołane przepisy Prawa przedsiębiorców. Ponadto podniesiono, że zaskarżone przepisy wyłączają możliwość prowadzenia kontroli przez inne organy publiczne, poza wyjątkowymi przypadkami kiedy to może trwać jednocześnie więcej niż jedna kontrola danego przedsiębiorcy. Wskazano, że z art. 7 ust. 3a u.c.p.g., jak i § 1 rozporządzenia z 2012 r. wynika, że zaskarżona uchwała mogła odnosić się jedynie do niezbędnych wymagań technicznych, jakie powinno spełniać wyposażenie pojazdów asenizacyjnych, a wymagania te w szczególności winny mieć na celu należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, jak też nieograniczanie konkurencji i nieutrudnianie dostępu do rynku przedmiotowych usług. Podniesiono, że § 1 ust. 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały w ogóle nie odnosi się do wyposażenia pojazdów asenizacyjnych, a ponadto określone w § 1 ust. 2 pkt 5 oraz ust. 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązki wyposażenia samochodów asenizacyjnych w urządzenia monitorujące, jak też posiadania odpowiedniemu systemu, nie dotyczą standardowych wymagań, których spełnienie jest niezbędne do prowadzenia przedmiotowej działalności. Wymogi te zostały określone nie tylko z przekroczeniem delegacji ustawowej, co narusza art. 22 oraz art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji, ale ponadto faworyzują one przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność tylko na terenie miasta S., gdyż mogą oni podporządkować się bardzo szczegółowym wytycznym zaskarżonej uchwały w zakresie monitoringu pojazdów asenizacyjnych i dostępu do danych zebranych przy użyciu tego systemu. W przypadku przedsiębiorców mających szerszy zakres działania i dysponujących alternatywnym systemem monitoringu pracy pojazdów asenizacyjnych opartym o GPS, ich dostęp do rynku jest ograniczany, gdyż muszą ponieść dodatkowe koszty w celu zapewnienia dodatkowego wyposażenia oraz dodatkowe wysiłki organizacyjne, aby taki system obsłużyć, co nie jest uzasadnione z punktu widzenia oczekiwanych korzyści dla ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.

Słuszny jest zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 3a u.c.p.g. oraz niewłaściwego zastosowania § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z 2012 r. w związku z art. 7 ust. 3a oraz art. 7 ust. 7 u.c.p.g. Przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie tych przepisów wynika nie tylko z faktu, że kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały dotyczą wymogów prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a nie wymogów dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie takiego zezwolenia, lecz także z tego, że w ogóle wykraczają poza upoważnienie ustawowe.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wykorzystywanie kompetencji przez organ uchwałodawczy nie może być zatem wyrazem arbitralności jego działania, lecz wyłącznie wynikiem realizacji przekazanych mu uprawnień. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W związku z tym każda norma kompetencyjna musi być interpretowana ściśle i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Także art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zatem rada gminy jest upoważniona do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy u.c.p.g. Stosownie do art. 7 ust. 3a u.c.p.g. rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, czyli na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. W myśl art. 7 ust. 7 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że minister właściwy do spraw środowiska (obecnie: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej), kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 2, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób określania wymagań, o których mowa w ust. 3a. W związku z tym szczegółowy zakres powyższych wymagań został dookreślony w rozporządzeniu z 2012 r., obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, którego § 1 stanowił, że wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące: 1) opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do: a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług, b) bazy transportowej, 2) zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, 3) miejsc przekazywania nieczystości ciekłych - określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Taka konstrukcja przepisów ustawowych wskazuje, że ustawodawca jednoznacznie określił sposób i zakres wymagań, jakie rada gminy może zawrzeć w uchwale dotyczącej wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych.

Powołane przepisy nie upoważniały zatem rady do określenia wymagań wskazanych w § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, tj. nałożenia wymogu posiadania przez przedsiębiorcę systemu umożliwiającego gminie monitorowanie pracy należącego do niego sprzętu w całym okresie wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że system ten ma zapewnić monitorowanie przewozu nieczystości i zapobieganie ich pozbywaniu się w miejscach do tego nieprzeznaczonych, co mogłoby zagrażać zarówno środowisku, jak i życiu oraz zdrowiu ludzi. Wprawdzie w powołanym przepisie rozporządzenia z 2012 r. wskazano, że wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych określa się w sposób m.in. zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, ale należy podkreślić, że wynikający z rozporządzenia zakres upoważnienia dotyczy jedynie wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do: pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług, bazy transportowej, zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami oraz miejsc przekazywania nieczystości ciekłych. System monitorowania nie mieści się w żadnym z tych zakresów. Poza tym nie ulega wątpliwości, że celem wprowadzenia systemu monitoringu jest kontrola wykonywania zezwolenia, a ta kwestia regulowana jest przepisem art. 9u u.c.p.g., który w ustępie 1 stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy. Wprawdzie w myśl art. 9u ust. 2 do kontroli tej stosuje się przepisy art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ale żaden z tych przepisów nie upoważnia do wprowadzenia systemu ciągłego monitoringu.

Z podobnych względów wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego także zakwestionowany przez skarżącą kasacyjnie zapis § 1 ust. 2 pkt 5 załącznika do uchwały, nakazujący posiadanie pojazdów asenizacyjnych wyposażonych w urządzenia monitorujące umożliwiające automatyczne zapisywanie w nieulotnej pamięci: aktualnej lokalizacji i przebytej drogi pojazdów co do 6 sekund lub częściej, rzeczywistego czasu pracy wraz z jednoznacznie wykazanym wykonywaniem czynności (załadowanie i wyładowanie nieczystości ciekłych). Nie ulega wątpliwości, że także w tym zakresie wymóg te nie jest związany z wykonywaną działalnością, lecz z kontrolą jej wykonywania, co jest dopuszczalne jedynie w wyżej określonych ramach. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zapisy uchwały nie powinny powielać regulacji rozporządzenie z 2002 r. dotyczącego wymagań dla pojazdów asenizacyjnych, ale nie mogą też wykraczać poza zakres kompetencji przyznanej radzie przez ustawodawcę w powołanych wyżej przepisach. Należy zaś zauważyć, że w § 1 rozporządzenia z 2012 r. rada gminy została upoważniona do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych co do wyposażenia technicznego m.in. pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług i w to w tym zakresie rada winna wymogi te określić m.in. w sposób zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Rada gminy nie została zatem upoważniona do określenia wymogów pozwalających na kontrolowanie sposobu wykonywania działalności przez przedsiębiorcę.

Z powyższych powodów za zasadne należało uznać za zasadne także uznać zarzuty niewłaściwego zastosowania § 115 i § 135 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, a także art. 7 Konstytucji. Zaskarżone regulacje uchwały zostały bowiem wprowadzone niezgodnie z regułami techniki prawodawczej, a także z przekroczeniem granicy upoważnienia ustawowego, skoro zamieszczono w nich przepisy wykraczające poza zakres delegacji ustawowej.

Natomiast za nieskuteczne należało uznać zarzuty naruszenie przez Sąd I instancji art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 45 ust. 1, art. 48 ust. 1, ust. 2 zdanie pierwsze i ust. 2 zdanie 2, art. 51 ust. 3a, art. 54 ust. 1 część wstępna oraz art. 55 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie. Przede wszystkim należy zauważyć, że wprawdzie w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. brak jest podstawy kasacyjnej określonej jako naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, ale w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza oparcie skargi kasacyjnej na tak sformułowanym zarzucie (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 299/05). W takim wypadku należy jednak wykazać, że w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do zastosowania powoływanego przepisu. Zarzuty te w przedmiotowej sprawie są o tyle nieuzasadnione, że z wyżej podanych względów już przepisy u.c.p.g. nie dawały podstawy do wprowadzenia kwestionowanych zapisów, a w związku z tym nie było potrzeby sięgania do uregulowań zawartych w Prawie przedsiębiorcy, czy Konstytucji RP.

Stwierdzić należy, że wskazane wyżej naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W praktyce orzeczniczej przyjmuje się bowiem, że przez istotne naruszenie prawa należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14,; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 246).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność § 1 ust. 2 pkt 5 oraz § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.