Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 298/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 2, art. 135, art. 141 par. 4, art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 170
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 19, art. 65 par. 1, art. 66 par. 3, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 3, art. 3, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1947
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
article: art. 27, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.B., H.B., S.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 105/22 w sprawie ze skargi E.B., H.B., S.M. i M.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji zakazującej pochówków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 października 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt III SAB/Łd 105/22) po rozpoznaniu skargi E.B., H.B., S.M. i M.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji zakazującej pochówków:

1. stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

2. zobowiązał Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie do wydania decyzji w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

3. zasądził od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie solidarnie na rzecz skarżących E.B., H.B., S.M. i M.M. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

4. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że E.B., H.B., S.M. i M.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność oraz przewlekle prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie w sprawie wniosku skarżących z 9 sierpnia 2021 r. o wydanie decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie nie będącym cmentarzem tj. na działkach ewidencyjnych nr [...] w [...].

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 1 miesiąca; 3. nałożenie na organ grzywny w wysokości określonej przez sąd; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej wysokości jednokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że decyzją z 12 stycznia 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie został zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy zakazu pochówków na działkach ewidencyjnych [...].

Tymczasem 31 stycznia 2022 r. organ I instancji sporządził zawiadomienie w trybie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2021 r., poz. 735; dalej: ".k.p.a.") o "uznaniu się niewłaściwym w sprawie i przekazaniu sprawy do rozpoznania organowi właściwemu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Kutnie".

Zdaniem skarżących zarówno przepis art. 65 § 1 k.p.a. jak i przepis art. 66 § 3 k.p.a. regulują wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Świadczy o tym treść tych przepisów jak i zamieszczenie ich w Rozdziale 1. Działu II k.p.a. - "Wszczęcie postępowania". Natomiast, jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. Wówczas strona postępowania może zakwestionować stanowisko organu w odwołaniu od decyzji. Niedopuszczalne jest natomiast stosowanie art. 65 k.p.a. po wszczęciu postępowania, a w szczególności po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy (który przecież oceniał właściwość organu I instancji w ramach postępowania odwoławczego).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Sądu I instancji skarga jest zasadna, jeśli chodzi o zarzucaną bezczynność, bowiem kwestię bezczynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie należy rozważyć w kontekście art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W myśl zaś art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. WSA uznał skargę na bezczynność organu za uzasadnioną i w konsekwencji zobowiązał go do wydania stosownej decyzji w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych, bowiem w rozpatrywanej sprawie organ powinien na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wydać w sprawie decyzję o umorzeniu postępowania, gdyż organ uznał się za właściwy, wszczął postępowanie, a dopiero w jego toku, po uchyleniu wydanej przez niego decyzji, uznał się za organ niewłaściwy. Tym samym niezbędnym jest wydanie rozstrzygnięcia kończącego prowadzone przez niego postępowanie.

Zdaniem WSA, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na konieczność wykonania zaleceń zawartych w decyzji organu II instancji uchylającej rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie. Realizując te wytyczne organ doszedł do przekonania, że jest organem niewłaściwym do załatwienia wniosku skarżących i na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał ich wniosek do załatwienia organom architektoniczno-budowlanym.

W konsekwencji stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności w stopniu, który nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa Sąd I instancji za niezasadne uznał nałożenie na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: E.B., H.B., S.M. i M.M. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku:

- w pkt 1 w zakresie stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 188 p.p.s.a. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- w pkt 4 i na podstawie art. 188 p.p.s.a. nałożenie grzywny na organ w wysokości określonej przez Sąd oraz przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości jednokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w

gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Ponadto, skarżący kasacyjnie wnieśli o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarzucili wydanie ww. wyroku z naruszeniem:

1) prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 1 ust. 3, art. 3 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż zachodzi podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo że organ t instancji jest właściwy do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. rozpatrzenia żądania orzeczenia zakazu pochówków na terenie nie będącym cmentarzem;

2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na niekorzyść skarżących, tj. sformułowanie wskazania, iż "organ powinien na podstawie art 105 § 1 k.p.a. wydać w sprawie decyzję o umorzeniu postępowania", podczas gdy skarżący wywodzili, iż postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, gdyż organ jest właściwy do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. rozpatrzenia żądania orzeczenia zakazu pochówków na terenie nie będącym cmentarzem;

b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 19 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a. przez zobowiązanie organu I Instancji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania oraz przekazania podania do organów nadzoru budowlanego, podczas gdy organ I instancji jest właściwy do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. rozpatrzenia żądania orzeczenia zakazu pochówków na terenie nie będącym cmentarzem;

c) art. 170 p.p.s.a. poprzez odmowę przyznania w niniejszej sprawie mocy wiążącej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II GW 92/21, zgodnie z którym orzeczenie zakazu pochówków "pozostaje w związku z właściwością Państwowej Inspekcji Sanitarnej" i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących z 9 sierpnia 2021 r. o orzeczenie zakazu pochówków na terenie nie będącym cmentarzem -tj. tego samego wniosku, w zakresie którego Sąd I instancji stwierdził bezczynność organu;

d) art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz odmowę nałożenia grzywny na organ w sytuacji, gdy kwestia właściwości organu została przesądzona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 roku. sygn. akt II GW 92/21, a mimo to organ nadal uchyla się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co wywołuje dotkliwe skutki społeczne związane z kontynuacją grzebania zwłok na terenie, który nie jest cmentarzem;

e) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez odmowę przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej, pomimo że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś w wyniku wieloletnich zaniedbań organu i konsekwentnego uchylania się od merytorycznego załatwienia sprawy, skarżący zmuszeni są do wyręczania organu w działaniach zmierzających do doprowadzenia przedmiotowego cmentarza do stanu zgodnego z prawem i narażeni są na szczególnie uporczywe naruszanie prawa przez organ (w tym długoletnie odmawianie skarżącym przymiotu strony w postępowaniach dotyczących nielegalnej rozbudowy cmentarza sąsiadującego z nieruchomościami skarżących, a także ponawiane próby przekazania sprawy innym organom).

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał skutecznie przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wynikające z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. rozpoznanie przez Naczelny Sądu Administracyjnego sprawy "w granicach skargi kasacyjnej" oznacza, że zakres kontroli dokonywanej przez ten Sąd określa autor skargi kasacyjnej, wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania, wykazujące szczegółowo takie naruszenie prawa, które realizuje podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do najdalszego w skutkach zarzutu naruszenia art. 134 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. ujętego w pkt. 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej poprzez wydanie wyroku na niekorzyść skarżących, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie WSA spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji bowiem w uzasadnieniu swego orzeczenia przedstawił stan sprawy, przytoczył zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i z jakich przyczyn stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, nie zaś prawidłowość merytoryczną, czyli twierdzenia i wnioski sądu I instancji w zakresie poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych. Wszelkie naruszenia w tym obszarze, jakich mógł się dopuścić WSA, mogą być zwalczane zarzutami opartymi na właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie jako naruszenia formalnych warunków uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1399/21 i II GSK 958/19; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I FSK 658/20; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3458/17; 28 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 2280/22).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 2 p.p.s.a. Przepis ten ustanawia zasadę zakazu pogarszania sytuacji procesowej strony skarżącej, chyba że w sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie dokonywał kontroli zaskarżonego aktu lub czynności, bowiem skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. poprzez odmowę przyznania w niniejszej sprawie mocy wiążącej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II GW 92/21. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, nie można uznać, że WSA w Łodzi był związany ww. postanowieniem oddalającym wniosek prezydenta Miasta Kutno o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Kutno a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Kutnie w przedmiocie wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie powiększonego cmentarza.

Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu tego postanowienia wyraźnie wskazano, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ rozstrzygająca merytorycznie wniosek skarżących z dnia 9 sierpnia 2021 r. (tj. decyzja z dnia 18 października 2021 r. o odmowie wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków na działkach ewidencyjnych nr [...] zlokalizowanych na terenie Cmentarza Parafialnego w [...]), to tym samym nie jest możliwe rozstrzygnięcie wniosku poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy.

Natomiast w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy powyższa decyzja organu I instancji z dnia 18 października 2021 r. została uchylona w dniu 12 stycznia 2022 r. przez Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Tym samym na dzień orzekania przez Sąd I instancji nie znajdowała się ona w obrocie prawnym. Tę okoliczność faktyczną i prawną musiał wziąć pod uwagę Sąd I instancji rozpatrując skargę skarżących w przedmiocie bezczynność i przewlekłości prowadzonego postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję z dnia 18 października 2021 r., to decyzją tą związane są strony postępowania i Sąd orzekający w sprawie na bezczynność i przewlekłość organu.

Podkreślenia również wymaga, że z akt sprawy nie wynika aby skarżący złożyli skargę na ww. decyzję z dnia 12 stycznia 2022 r. do sądu administracyjnego, bądź podjęli inne przewidziane prawem działania by wyeliminować decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z obrotu prawnego. Można więc uznać, że zgodzili się oni z jej rozstrzygnięciem.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 19 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a. poprzez zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania oraz przekazania podania do organów nadzoru budowlanego, podczas gdy organ I instancji jest właściwy do merytorycznego załatwienia sprawy. Nie mieści się bowiem w granicach niniejszej sprawy orzekanie, w jaki sposób należy wniosek skarżących rozstrzygnąć, a w szczególności dokonanie oceny, czy wniosek z dnia 9 sierpnia 2021 r. o wydanie decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie nie będącym cmentarzem tj. na działkach ewidencyjnych [...] powinien zostać merytorycznie rozpatrzony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie.

Przypomnieć należy, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie w dniu 31 stycznia 2022 r. sporządził zawiadomienie w trybie art. 65 k.p.a. o "uznaniu się niewłaściwym w sprawie i przekazaniu sprawy do rozpoznania organowi właściwemu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Kutnie".

Zdaniem skarżących zarówno przepis art. 65 § 1 k.p.a. jak i przepis art. 66 § 3 k.p.a. regulują wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Świadczy o tym treść tych przepisów jak i zamieszczenie ich w Rozdziale 1. Działu II k.p.a. - "Wszczęcie postępowania". Natomiast, jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. Wówczas strona postępowania może zakwestionować stanowisko organu w odwołaniu od decyzji. Niedopuszczalne jest natomiast stosowanie art. 65 k.p.a. po wszczęciu postępowania, a w szczególności po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy.

W istocie, powyższe stanowisko skarżących podzielił Sąd I instancji wskazując, iż w niniejszej sprawie organ I instancji w oparciu o podanie skarżących z 8 sierpnia 2021 r. wszczął postępowanie, a następnie wydał decyzję, w której orzekł o żądaniu strony jednak decyzja ta została uchylona w następstwie kontroli instancyjnej, a następnie realizując wytyczne organu II instancji uznał się za niewłaściwy do rozstrzygnięciu o żądaniu skarżących winien zakończyć to postępowanie decyzją o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. akt II OSK 3542/18). Wszczęcie postępowania administracyjnego spowodowało, iż organ powinien zakończyć to postępowanie w jeden ze sposobów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (np. art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 i 2 k.p.a. ) i dopiero następnie przekazać podanie strony organowi w jego ocenie właściwemu do jego rozpoznania zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Jeżeli jednak, tak jak w sprawie niniejszej, organ uznał się za właściwy, wszczął postępowanie, a dopiero w jego toku, po uchyleniu wydanej przez niego decyzji, uznaje się za organ niewłaściwy niezbędnym jest wydanie rozstrzygnięcia kończącego prowadzone przez niego postępowanie.

Z tych powodów WSA uznał, że organ powinien na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wydać w sprawie decyzję o umorzeniu postępowania i w konsekwencji zobowiązał organ do wydania stosownej decyzji w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych.

Nie znaczy to jednak, że Sąd I instancji kontrolował merytorycznie postępowanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie i oceniał jego prawidłowość. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania WSA nie mógł odnieść się do powoływanych przez skarżących w toku postępowania przepisów art. 27 i 28 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 1 ust. 3, art. 3 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie stosował art. 27 i 28 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 1 ust. 3, art. 3 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a skoro ich nie stosował, to nie mógł ich naruszyć.

Z kolei co do zarzutu zgłoszonego w pkt 2 lit. d) petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz odmowę nałożenia grzywny na organ w sytuacji, gdy kwestia właściwości organu została przesądzona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GW 92/21, należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że brak jest podstaw do przyjęcia, że bezczynność organu może być kwalifikowana jako rażąco naruszająca prawo.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na konieczność wykonania zaleceń zawartych w decyzji organu II instancji uchylającej rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie. Realizując te wytyczne organ doszedł do przekonania, że jest organem niewłaściwym do załatwienia wniosku skarżących i na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał ich wniosek do załatwienia organom architektoniczno-budowlanym.

W ocenie NSA stanowisko prezentowane w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki ma prawne podstawy. Sąd II instancji zwraca uwagę, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Judykatura przede wszystkim akcentuje, że pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla nich obu (wyrok NSA z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, CBOSA). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle bardzo długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (wyroki NSA z: 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12; CBOSA). Należy jednak podkreślić, że te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa NSA, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15, CBOSA). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność (patrz wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13, CBOSA). Również w doktrynie akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, art. 149, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, CBOSA). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności oraz znacznie dłużej niż jest to niezbędne, a zarazem nie zachodzą okoliczności wyłączające tę bezczynność lub przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14; a przede wszystkim wyrok NSA z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2528/21, CBOSA, w którym sąd wprost prezentuje stanowisko reprezentatywne dla judykatury).

Zatem, przypisanie bezczynności organu cech rażącego naruszenia prawa musi być powiązane z konkretną sprawą oraz z jej specyfiką zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak i regulacji prawnych. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że uchybienie organu nie miało charakteru rażącego naruszenia, wynikało z błędnego przekonania organu, że wystarczającym jest zawiadomienie strony o dokonanym przekazaniu sprawy w celu właściwego jej załatwienia.

Argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na okolicznościami związane z nielegalną - w ocenie skarżących - rozbudową cmentarza, jak również podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi dotyczące "biernej, a wręcz wrogiej, postawie organów inspekcji sanitarnej" nie podważyły stanowiska Sądu I instancji, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. podniesiony w zarzucie pkt 2 lit. d) i e) petitum skargi kasacyjnej. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna przyznawana od organu na rzecz skarżącego stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony skarżącej oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzonej bezczynności, i to nawet w przypadku, gdy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyroki NSA z 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3661/19; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 304/2; z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16). Ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2591/20), zaś ustawodawca ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy pozostawił sądowi. Zwraca się również uwagę, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2024/21, z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4797/21).

Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć trzeba, że okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej dotyczące - w ocenie skarżących - wieloletnich zaniedbań organu i konsekwentnego uchylania się od merytorycznego załatwienia sprawy w istocie nie dotyczą przedmiotowego postępowania, a innych postępowań przed organem w okresie kilku lat, których uczestnikami byli skarżący. W rozpoznawanej sprawie czasu prowadzenia kontrolowanego postępowania nie można uznać za drastyczny, czy też wynikający z lekceważenia prawa strony do terminowego załatwiania wniosku strony.

Odmowa przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej podjęta w ramach uznania sądowego, uwzględniająca ramy prawne tej instytucji i wartościująca okoliczności sprawy, tak z uwagi na represyjną jak i kompensacyjną funkcję przyznawanej od organu sumy pieniędzy, nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Nie jest także przeszkodą dla wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publiczne. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.