Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1604/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66a , art. 207 ust. 8 , art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 11, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 70 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 492 § 1 pkt 1 , art. 515 § 1 zdanie 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1526
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha- Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2801/22 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w T. obecnie M. [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 30 września 2022 r. nr DIR-IX.7343.56.2019.SS.8 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. [...] Sp. z o.o. w G. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 9651 (dziewięć tysięcy sześćset pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2801/22, po rozpoznaniu skargi S. sp. z o. o. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 30 września 2022 r. nr DIR-IX.7343.56.2019.SS.8 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję C. [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr CPPC-Wp.411.1.10.3.2019, umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 19 lutego 2013 r. spółka akcyjna S. [...] z siedzibą w T. (obecnie – S. spółka z o.o.; zwana dalej "spółką" bądź "skarżącą") zawarła z Władzą Wdrażającą Programy Europejskie (aktualnie – C. [...]; zwanym dalej: "CPPC") umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, osi priorytetowej 8. "Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki", działania 8.4. "[...]".

W trakcie realizacji projektu, spółka zawarła w dniu 25 marca 2013 r. umowę na roboty budowlane o wartości 4.650.000 zł z wybranym wykonawcą, tj. spółką z o.o. B. [...] z siedzibą w T. (dalej: "spółką B."). Na skutek kontroli projektu ujawniono, że pomiędzy osobami reprezentującymi obie spółki, tj. skarżącą i spółkę B. – zachodzą powiązania natury rodzinnej, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tych osób. Ustalono, że prezes zarządu i wspólnik skarżącej spółki – J. Z. jest mężem D. D.-Z. (będącej członkiem rady nadzorczej skarżącej), której synem jest prezes zarządu spółki B. – M. D.. Jednocześnie, M. D. jest bratem M. D. – również będącego członkiem rady nadzorczej skarżącej. W związku z tym, do skarżącej skierowano pismo z dnia 12 grudnia 2014 r., informujące o nałożeniu korekty finansowej w wysokości 10% udzielonego dofinansowania za naruszenie § 11 ust. 2 pkt 4 umowy o dofinansowanie.

Pismami z: 3 lipca, 22 sierpnia i 13 listopada 2017 r. CPPC wezwało spółkę – na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p.") – do zwrotu środków dofinansowania w wysokości 310.128,59 zł – w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Wobec bezskutecznego upływu terminów zakreślonych w wezwaniach, zawiadomieniem z dnia 6 marca 2019 r. CPPC wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu, po którego przeprowadzeniu, decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r. – działając na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 11 u.f.p. – orzekło obowiązek zwrotu kwoty 310.128,59 zł wraz z odsetkami.

W ocenie organu, skarżąca wykorzystała środki z dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. z naruszeniem zapisu § 11 ust. 2 pkt 4 umowy. Organ zauważył, że zgodnie z treścią tego postanowienia umownego, beneficjent nie mógł dokonać zakupu towarów lub usług od podmiotów powiązanych z nim osobowo lub kapitałowo. Przez powiązania kapitałowe lub osobowe rozumiano wzajemne powiązania między beneficjentem a wykonawcą, polegające między innymi na pozostawaniu w takim stosunku prawnym lub faktycznym, który może budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności w wyborze wykonawcy. Zdaniem organu, nie można mieć wątpliwości, że powiązania natury rodzinnej, istniejące między członkami organów skarżącej i wykonawcy (spółki B.), były na tyle bliskie, że budziły uzasadnione wątpliwości co do bezstronności w wyborze wykonawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, jak również na podstawie art. 145 § 3 tej ustawy umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu – jako bezprzedmiotowego, uznając że skarga spółki jest zasadna, choć z innych względów aniżeli w niej wskazano.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy ziściła się przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., bowiem skarżąca naruszyła ustalone w umowie o dofinansowanie zasady konkurencji, w szczególności wynikający z § 11 ust. 2 umowy zakaz dokonania zakupu towarów lub usług od podmiotów powiązanych z nią osobowo lub kapitałowo.

W opinii sądu pierwszej instancji skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem w sprawie doszło do upływu terminu przedawnienia do wydania ostatecznej decyzji o zwrocie dofinansowania. Jakkolwiek autor skargi błędnie odwołał się w tym zakresie do regulacji z art. 70 § 1 o.p., która nie znajduje zastosowania do zwrotu środków unijnych, niemniej jednak sąd nie będąc skrępowany tym wskazaniem, obowiązany był kwestię przedawnienia zbadać z urzędu. Przedawnienie zwrotu środków nieprawidłowo wydatkowanych z budżetu Unii Europejskiej zostało uregulowane w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Sąd podzielił stanowisko Ministra wyrażone w odpowiedzi na skargę, że w sprawie wystąpiła nieprawidłowość ciągła, gdyż niewątpliwie w razie realizacji projektu z naruszeniem zasady konkurencji, nie można przyjąć, że doszło do nieprawidłowości jednorazowej jedynie w chwili zawarcia umowy z wadliwie wyłonionym wykonawcą, skoro jej skutek trwał przez cały okres realizowania takiej umowy (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r. o sygn. akt I GSK 1706/20). Z kolei określając moment, w którym tego rodzaju nieprawidłowość ciągła ustała, a tym samym moment, od którego należy rozpocząć liczenie terminu przedawnienia, trzeba uwzględnić zarówno okres realizacji samej umowy z wykonawcą, jak również daty przekazania środków dofinansowania na rachunek beneficjenta, gdyż to z nich opłacane są wydatki związane z realizacją robót budowlanych. W sytuacji, gdy w sprawie występuje nieprawidłowość skutkująca zarówno potencjalną (realizacja umowy z naruszeniem zasady konkurencji), jaki i rzeczywistą (przekazanie środków dofinansowania na rachunek beneficjenta) szkodą w budżecie UE, to dla obliczania biegu terminu przedawnienia należy przyjąć późniejszą z tych dat (por. wyrok TSUE z dnia 15 października 2015 r. w sprawie C-59/14).

Za datę, w której ustała nieprawidłowość ciągła skutkująca rzeczywistą szkodę w budżecie UE, sąd pierwszej instancji przyjął dzień 26 maja 2014 r., w którym dokonano wypłata na rachunek skarżącej zaliczki nr 2 w wysokości 1.072.964,95 zł. Liczony od tego dnia 4-letni okres przedawnienia biegł do dnia 26 maja 2018 r. Z kolei za datę ustania nieprawidłowości ciągłej mogącej wywołać potencjalną szkodę w budżecie UE przyjął datę wskazaną przez Ministra w odpowiedzi na skargę, tj. dzień 30 czerwca 2014 r. – jako ostateczny termin realizacji umowy z dnia 25 marca 2013 r. na roboty budowlane. W takim przypadku upływ 4-letniego okresu przedawnienia nastąpiłby z dniem 30 czerwca 2018 r.

Niezależnie jednak od tego, którą ze wskazanych wyżej dat przyjąć za początek biegu terminu przedawnienia, w sprawie doszło do jego kilkukrotnego przerwania poprzez "każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości". Jeżeli chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, to sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 28 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1909/19, zgodnie z którym, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Również w orzecznictwie TSUE można zaleźć wskazówki zarówno co do tego, który organ należy uznać za "właściwy" w rozumieniu omawianego przepisu, jak też warunków, które musi spełniać czynność tego organu, by wywierała skutek postaci przerwania biegu terminu przedawnienia. Chodzi zatem o akt określający "w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości", podjęty przez organ "mający zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wydawania aktów stanowiącego czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" (por. wyrok w sprawie C-52/14 P.& L. GmbH & Co. KG ECLI:EU:C:2015:381, pkt 33 i pkt 47).

W realiach kontrolowanej sprawy za akty wypełniające powyższe kryteria sąd pierwszej instancji uznał: (-) pismo Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z dnia 12 grudnia 2014 r. informujące o stwierdzonych nieprawidłowościach i nałożonej korekcie finansowej; (-) pismo Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z dnia 2 marca 2015 r. podtrzymujące nałożenie korekty finansowej; (-) pismo CPPC z dnia 20 maja 2015 r. informujące o pomniejszeniu kwoty łącznej zatwierdzonych wydatków kwalifikowalnych na skutek korekty finansowej; (-) pisma CPPC z dnia 7 sierpnia 2015 r. i z dnia 26 października 2015 r. informujące o naliczeniu korekty finansowej; (-) wezwania z dnia 3 lipca 2017 r., z dnia 22 sierpnia 2017 r. i z dnia 13 listopada 2017 r. do zwrotu środków dofinansowania w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. Wszystkie te pisma zostały doręczone spółce, co powodowało nie tylko przerwanie okresu przedawnienia, ale również to, że termin ten, po każdym przerwaniu, biegł na nowo, przy czym łączny okres przedawnienia nie mógł być dłuższy od podwójnego okresu przedawnienia, czyli okresu 8-letniego, liczonego od dnia, w którym doszło do ustania nieprawidłowości ciągłej.

W konsekwencji sąd uznał, że łączny 8-letni okres przedawnienia upływał z dniem 26 maja 2022 r. (w razie przyjęcia daty ustania nieprawidłowości skutkującej rzeczywistą szkodą), ewentualnie z dniem 30 czerwca 2022 r. (w razie szkody potencjalnej). W obu przypadkach ostateczna decyzja o zwrocie, zatem decyzja z dnia 30 września 2022 r. zapadła i została doręczona skarżącej już po jego wyekspirowaniu. Ponieważ nie można mieć wątpliwości, że decyzja zwrotowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej, to wskazać należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym, niedoręczenie decyzji organu odwoławczego, odnoszącej się do decyzji deklaratoryjnej (utrzymującej ją w mocy lub orzekającej co do istoty) do momentu upływu terminu przedawnienia oznacza, że decyzja ta nie wywołuje wyrażonego w niej skutku jako odnosząca się do zobowiązania już przedawnionego (por. uchwały NSA o sygn. akt: I FPS 1/12, II FPS 4/13, wyrok NSA o sygn. akt II FSK 2323/16). O tym, że bieg terminu przedawnienia obejmuje "ostateczną" decyzję zwrotową, świadczy również wprost regulacja art. 207 ust. 1 u.f.p., w którym ustawodawca postanowił, że środki dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi "w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji".

Sąd nie podzielił przy tym wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu, że do wyekspirowania terminu przedawnienia doszłoby z końcem roku 2022 r. Przepisy unijne dotyczące przedawnienia nie przewidują bowiem konstrukcji analogicznej, jak przyjęta w art. 70 § 1 o.p., tj. liczenia biegu przedawnienia z końcem roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku – czyli w realiach sprawy – z końcem roku kalendarzowego, w którym doszło do nieprawidłowości bądź ustała nieprawidłowość ciągła.

Jeżeli chodzi o powołany w odpowiedzi na skargę przepis art. 66a u.f.p. to sąd pierwszej instancji przyjął, że przepis ten nie ma zastosowania do wydania, lecz jedynie do wykonania decyzji zwrotowej. Skoro przepis ten wprost wskazuje, że początek biegu 5-letniego okresu przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna, to tym samym zasady logiki nie pozwalają na przyjęcie, że chodzi w nim o termin przedawnienia do wydania takiej decyzji. Prowadziłoby to do nieakceptowalnego stanowiska, że wydanie decyzji zwrotowej nie jest w istocie ograniczone żadnym terminem, skoro jego bieg rozpoczyna się dopiero od dnia, w którym decyzja taka stała się ostateczna. Wprawdzie dostrzec trzeba, że z uzasadnienia do projektu ustawy wprowadzającej ten przepis (Dz. U. z 2017 r., poz. 1475; druk nr VIII.1636) wynika, że projektodawcy mogło chodzić o termin do wydania decyzji zwrotowej, uregulowany dotychczas w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, niemniej jednak poprzez ostateczną jego redakcję odnoszącą się do "dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna" ten zamiar nie mógł zostać osiągnięty i zdaniem sądu ostateczne brzmienie art. 66a ust. 1 u.f.p. odnieść można co najwyżej do regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, czyli do określenia okresu wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 4324/21).

Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do nieakceptowalnego stanu, w którym postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych można by prowadzić latami i w zasadzie bez żadnego terminu granicznego, a dopiero ostateczność decyzji zwrotowej (zatem decyzji wydawanej w tym właśnie postępowaniu) uruchamiałaby 5-letni okres przedawnienia z art. 66a ust. 1 u.f.p. Tymczasem instytucja przedawnienia zobowiązań pełni istotną rolę zarówno w krajowym, jak i unijnym porządku prawnym, tj. z jednej strony daje stronie poczucie pewności co do braku ciążących na niej zobowiązań, a z drugiej działa w sposób dyscyplinujący na organ administracji, który nie może egzekwować ich przez dziesięciolecia (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 21 czerwca 2011 r. o sygn. P 26/10 i z dnia 17 lipca 2012 r. o sygn. akt P 30/11). Również Trybunał Sprawiedliwości UE podkreślał w uzasadnieniu do wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-52/14, że celem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo). Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie C-201/10 podniósł, że z punktu widzenia celu ochrony interesów finansowych Unii, [...] prawodawca unijny uznał, że czteroletni, a nawet trzyletni okres przedawnienia był już sam w sobie wystarczający, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania dotyczącego nieprawidłowości zagrażających jego interesom finansowym, które mogłoby zakończyć się wydaniem takiego środka jak odzyskanie nienależnie otrzymanej korzyści (pkt 43). W rzeczywistości bowiem należy podnieść, że do takiego organu administracji należy ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości w dokonywanych przez niego płatnościach, które ciążą na budżecie Unii, ponieważ państwa członkowskie powinny przestrzegać ogólnego obowiązku staranności przewidziany w art. 4 ust. 3 TFUE, który oznacza, że powinny one podejmować niezwłocznie środki w celu usunięcia skutków naruszeń (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2001 r. w sprawie C-277/98 F. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-8453, pkt 40) (pkt 44).

Podzielając powyższe tezy co do wystarczająco długiego okresu dochodzenia zwrotu nieprawidłowości przez organy Państw Członkowskich, można tylko wskazać, że stwierdzona w kontrolowanej sprawie nieprawidłowość polegająca na zawarciu umowy z naruszeniem zasady konkurencji była znana organowi co najmniej w dniu 25 lipca 2014 r., co wynika z pisma Władzy Wdrażającej Programy Europejskie, skierowanego do skarżącej, w którym powołano się na stwierdzoną w toku kontroli możliwość wystąpienia konfliktu interesów (vide: k. 311-312 akt adm.). Z pewnością zaś organ zmierzał do nałożenia korekty finansowej od dnia 12 grudnia 2014 r., w którym sporządzono informację dla skarżącej o naliczeniu korekty finansowej (vide: 396-398 akt adm.). Jakkolwiek w granicach kontrolowanej sprawy nie mieści się ocena czy postępowanie było prowadzone przewlekle, to jednak wypada zauważyć, że pomiędzy wskazanymi wyżej datami a wydaniem decyzji w I instancji upłynął okres ponad pięcioletni, zaś po wniesieniu odwołania (28 maja 2019 r.) Minister procedował przeszło trzy lata, pięciokrotnie zawiadamiając stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przy czym pomiędzy ostatnim postanowieniem o przedłużeniu terminu (z dnia 13 marca 2020 r.), a zawiadomieniem o zakończeniu postępowania dowodowego (z dnia 9 września 2022 r.) próżno doszukać się w przekazanych sądowi aktach administracyjnych sprawy dokumentów świadczących o podejmowaniu przez Ministra czynności uzasadniających odstąpienie od ustawowych terminów rozpatrzenia odwołania, rzeczywiście uzasadniających przeszło trzyletni okres postępowania odwoławczego.

Niezależnie od dokonanej wyżej wykładni art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p., sąd przyłączył się również do wyrażonego w orzecznictwie stanowiska, że regulacje dotyczące przedawnienia mają charakter materialnoprawny, co sprawia, że nie mogą odnosić się do stanów zaistniałych przed ich wejściem w życie (zob. np. wyroki NSA: z dnia 27 maja 2021 r. o sygn. akt I GSK 1764/18; z dnia 4 marca 2022 r. o sygn. akt I GSK 1167/21).

Z tych wszystkich względów sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja (decyzja ostateczna) zapadła już po upłynięciu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, co sprawia, że w sposób istotny narusza ona prawo materialne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ terminu przedawania uniemożliwia dochodzenie zwrotu i czyni postępowanie w sprawie zwrotu bezprzedmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2013/11 i powołane tam orzecznictwo).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Funduszy i Polityki Regionalnej wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 66a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany w tym przepisie pięcioletni termin przedawnienia dotyczy wykonania decyzji w przedmiocie zwrotu środków, a nie przedawnienia prawa do wydania decyzji zwrotowej, gdy tymczasem przepis ten, zgodnie z jego brzmieniem oraz intencją prawodawcy, dotyczy terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p., a nie terminu przedawnienia wykonania decyzji w przedmiocie zwrotu środków, i w konsekwencji, z uwagi na wyżej wskazaną błędną wykładnię - jego niezastosowanie, z uwagi na uznanie, że nie dotyczy on stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, gdzie strona podnosi zarzut przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, podczas, gdy przepis ten miał zastosowanie w sprawie;

2) art. 3 ust. 1 Rozporządzenie Rady (WE.EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. 1995.312.1) (dalej: "rozporządzenie nr 2988/95") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, że organ powinien w oparciu o ten przepis ustalić kwestię przedawnienia, co doprowadziło sąd do nieprawidłowego uznania konieczności uchylenia decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. jako wydanych z naruszeniem przepisu prawa materialnego oraz umorzenia postępowania administracyjnego, podczas, gdy przepis ten nie miał zastosowania w sprawie do ustalenia okresu przedawnienia, gdyż zastosowanie miał wprowadzony na gruncie przepisów krajowych art. 66a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) u.f.p.;

3) art. 3 ust. 1 rozporządzenie rady nr 2988/95 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bieg terminu przedawnienia należy liczyć o dnia wypłaty zaliczki na rachunek skarżącego, jako dnia w którym nieprawidłowość ustała, podczas, gdy przekazanie zaliczki beneficjentowi nie skutkuje szkodą, a dopiero zapłata za usługi z naruszeniem postanowień umowy ją powoduje.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 66a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) u.f.p. poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że ocena prawna dokonana przez organ jest wadliwa i w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego z uwagi na przedawnienie prawa do wydania decyzji, podczas, gdy w sprawie nie doszło do przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. M. [...] sp. z o.o. w G. poinformowała, że skarżąca spółka została przejęta przez stronę w drodze przeniesienia całego majątku na podstawie uchwał z dnia 19 stycznia 2024 r. stosownie do art. 492 § 1 pkt 1 w zw. z art. 515 § 1 zdanie 2 k.s.h. w związku z czym strona wstąpiła z mocy prawa do niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08). Jednakże z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy, w której nie tyle mamy do czynienia z wątpliwościami związanymi z przyjętym stanem faktycznym ale z oceną czy względem dochodzonych przez Ministra należności upłynął termin przedawnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasadnym będzie w pierwszej kolejności ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczących przedawnienia dochodzonych należności.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego sprowadza się do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, który uchylając decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję C. [...] i umarzając postępowanie administracyjne przyjął, że w świetle art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie nastąpił upływ terminu przedawnienia dochodzonych należności przed wydaniem i doręczeniem zaskarżonej decyzji, co skutkuje tym, że niedopuszczalnym było dochodzenie zwrotu a prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 66a u.f.p. bowiem przepis ten nie ma zastosowania do wydania, lecz jedynie do wykonania decyzji zwrotowej. Z kolei zdaniem Ministra, z uwagi na treść art. 66a ust. 1 u.f.p. w sprawie nie upłynął termin przedawnienia dochodzonych należności i w tym zakresie Minister zarzucił skarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 66a ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygając powyższy spór racje należy przyznać skarżącemu kasacyjnie Ministrowi. Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładnia art. 66a u.f.p. uznając, że przepis ten dotyczy jedynie przedawnienia prawa do wykonania decyzji zwrotowej a nie przedawnienia prawa do dochodzenia zwrotu nienależenie pobranych środków.

Poza sporem jest, że projekt skarżącej spółki był realizowany w ramach programu wieloletniego (Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013), zaś podstawę prawną zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowił m.in. przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. W kwestii przedawnienia kluczowym jest, że ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475, dalej powoływana także jako ustawa zmieniająca), która weszła w życie 2 września 2017 r., do ustawy o finansach publicznych dodano przepis art. 66a. Stosownie zaś do art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p., zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna - w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później. W art. 60 pkt 6 u.f.p. do środków publicznych ustawodawca zaliczył należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Z kolei decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., to decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu powyższych środków, czyli taka jak w niniejszej sprawie. W myśl zaś art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawodawca użył precyzyjnego określenia "do postępowań", a nie na przykład "w sprawach zwrotu", zatem powyższy przepis intertemporalny dotyczy stosowania zmienionych przepisów wprowadzonych ustawą zmieniająca względem postępowań wszczętych po 2 września 2017 r. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zwrotu środków zostało wszczęte względem spółki w dniu 6 marca 2019 r., a zatem w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 66a u.f.p.

Z powyższego wynika, że na podstawie art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p. bieg 5-letniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego w decyzji o zwrocie środków, rozpoczął się dopiero w dniu kiedy zaskarżona decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, tj. 30 września 2022 r. Nie można się zatem zgodzić z sądem pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie zobowiązania oraz, że w tym zakresie zastosowanie będzie miał art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Rację ma organ odwoławczy, że w sprawie należało uwzględnić art. 66a u.f.p., który obowiązywał w dacie wszczęcia postępowania zwrotowego oraz wydania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, należy podzielić te poglądy prezentowane w orzecznictwie, z których wynika, że przepis art. 66a u.f.p. stanowi doprecyzowanie na gruncie prawa krajowego przedawnienia materialnoprawnego możliwości dochodzenia zwrotu środków europejskich, zarówno w zakresie długości terminu przedawnienia jak i terminu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia, które dotychczas były regulowane art. 3 rozporządzenia 2988/95 r. (zob. m.in. wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 408/19, z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 555/19). Powyższe znajduje potwierdzenie nie tylko w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej u.f.p., ale wynika przede wszystkim z deklaratoryjnego charakteru decyzji zwrotowej, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Obowiązek zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa na skutek zdarzeń opisanych w art. 207 ust. 1 u.f.p., zaś decyzja zwrotowa jedynie określa a nie ustala wysokość zobowiązania przypadającego do zwrotu. Nie ma zatem charakteru konstytutywnego, a skoro tak to względem takiej decyzji, w zakresie przedawnienia, może być mowa wyłącznie o początku i liczeniu okresu biegu terminu do dochodzenia należności przypadającej do zwrotu a nie przedawnienia wyegzekwowania należności wynikającej z decyzji zwrotowej. Także dalsza część art. 66a u.f.p., w szczególności ust. 1 pkt 2 wskazująca na liczenie terminu przedawnienia od daty wypłaty salda końcowego określonych funduszy europejskich wskazuje, że mamy do czynienia z przedawnieniem materialnoprawnym, zobowiązań przypadających do zwrotu (czyli odpowiednikiem art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 czy też art. 70 § 1 o.p.) a nie przedawnieniem prawa do wyegzekwowania należności wynikającej z decyzji zwrotowej. Niewątpliwie można mieć zastrzeżenia natury redakcyjnej do treści wprowadzonej przez ustawodawcę regulacji, co sygnalizował sąd pierwszej instancji, nie zwalania to jednak organów jak i sądu stosującego powyższy przepis od dokonania jego prawidłowej wykładni, zgodnie z istotą przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków europejskich. Zgodzić się należy ze skarżącą spółką, że wprowadzona przez ustawodawcę regulacja jest mniej korzystna wobec poszczególnych beneficjentów niż zapisy art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95, jednakże jest ona dozwolona w świetle jednoznacznego brzmienia art. 3 ust. 3 tegoż rozporządzenia, które dopuszcza wprowadzenie przez państwa członkowskie stosowania dłuższych okresów przedawnienia niż wynikają z ust. 1 i 2 .

Podkreślić także należy, że Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym także wydłużać terminy przedawnienia. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość zobowiązania, gdyż nadal zobowiązanie dłużnika jest w stałej wysokości. W wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., o sygn. akt P 30/11, TK podkreślił, że z treści przepisów dotyczących przedawnienia nie można wyprowadzać konstytucyjnego prawa do przedawnienia, czy choćby ekspektatywy takiego prawa, gdyż przedawnienie nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Dlatego też wydłużenie terminu przedawnienia na zasadach określonych w art. 66a u.f.p. nie może być postrzegane jako naruszenie zasad konstytucyjnych.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że z akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie zwrotu środków zostało wszczęte po 2 września 2017 r., a dokładnie w dniu 6 marca 2019 r., a zatem art. 66a u.f.p. powinien mieć zastosowanie przy obliczaniu terminu przedawnienia należności dochodzonej od spółki.

Zaznaczyć należy, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie analizował kwestii przedawnienia dochodzonych zobowiązań, zaś w odpowiedzi na skargę ustosunkowując się do stanowiska spółki, uczynił to błędnie wskazując na treść art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Dopiero w petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu dostrzegł, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 66a ust. 1 u.f.p. Modyfikacja stanowiska organu w kwestii podstawy prawnej przedawnienia dochodzonych należności od skarżącej spółki, nie zwalniała jednak sądu pierwszej instancji od całościowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o wszystkie obowiązujące przepisy prawa, nawet te nie wskazane przez organ. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji, uznając że w sprawie nastąpiło przedawnienie dochodzonej przez organ należności tytułem zwrotu. Tym samym za zasadne należało uznać zarzuty opisane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Odmiennie natomiast należało ocenić zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/98 poprzez błędne przyjęcie, że bieg terminu przedawnienia należało liczyć od daty wypłaty zaliczki na rachunek skarżącego a nie od daty zapłaty za usługi z naruszeniem postanowień umowy. Powyższy zarzut należało uznać za nieskuteczny, bowiem skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, aby błędna wykładnia tegoż przepisu miała istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie, mimo nieprawidłowego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, sąd ten prawidłowo uznał, zresztą zgodnie ze stanowiskiem Ministra, że w sytuacji wystąpienia nieprawidłowości ciągłej, za datę ustania tej nieprawidłowości należy przyjąć datę ostatecznego terminu rozliczenia umowy na realizację robót budowlanych, czyli dzień 30 czerwca 2014 r. Rozważania sądu pierwszej instancji w zakresie różnych dat rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia (powstanie potencjalnej i rzeczywistej szkody w budżecie UE) były uzasadnione w świetle wyroku TSUE z dnia 15 października 2015 r. C - 59/14.

Konsekwencją powyższych rozważań była konieczność uznania za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem zgodzić się należało ze skarżącym kasacyjnie organem, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w sprawie z uwagi na upływ terminu przedawnienia, zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan faktyczny i prawny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. W tym zakresie w pełni należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji dotyczące zasadności wydania decyzji, tak w zakresie naruszenia procedur określonych w umowie, zasady bezstronności przy wyborze oferty, zdefiniowania szkody w budżecie UE czy wysokości zastosowanej korekty finansowej z taryfikatora. Znamiennym jest że powyższego stanowiska nie zakwestionowała skarżąca spółka, bowiem nie złożyła, mimo takiego prawa, skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji. Dlatego też uznając, że skarga skarżącej spółki nie zasługiwała na uwzględnienie, NSA oddalił skargę o czym orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, wobec czego, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę skarżącej spółki.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które złożył się wpis od skargi kasacyjnej (1551 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz reprezentowanie organu na rozprawie (8100 zł).