Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 245/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 189a § 2; art. 189f § 1  3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 1 ust. 2 pkt 2; art. 3 ust. 1 pkt 2 i 2a; art. 4 pkt 3, 4, 22; art. 5 ust. 1; art. 5a ust. 1 pkt 1; art. 92a ust. 1, 3; art. 92b; art. 92c
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Protokolant: Starszy asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej jako "organ

II instancji") z dnia 23 marca 2023 r. w sprawie nałożenia na Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. (dalej jako "spółka" lub "skarżąca") kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej licencji wspólnotowej oraz niewyposażenie kierowcy

w wypis z licencji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 26 czerwca 2022 r. funkcjonariusze Oddziału Celnego w Z. przeprowadzili kontrolę dokumentów okazanych przez P. M. do odprawy na kierunku wyjazdowym z Polski. P. M. kierował pojazdem silnikowym marki Fiat [...] o numerze rej. [...], którym przewożony był towar objęty procedurą wywozu. Do kontroli kierowca okazał wywozowy dokument towarzyszący, świadectwo przewozowe, dowód rejestracyjny pojazdu oraz swój paszport.

Nadawcą towarów w postaci odzieży i hełmów strażackich była skarżąca,

a odbiorcą T. H. R. Sp. z o.o. z K. w [...].

Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że chciał przewieźć sprzęt strażacki w celach pomocowych i wykonywał taki przewóz już niejednokrotnie. Zeznał, że nie jest zatrudniony przez spółkę oraz nie pobiera żadnych korzyści wynikających z przewozu towaru.

W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że kierujący pojazdem silnikowym nie okazał w dniu kontroli wypisu z licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej przewoźnikowi wykonującemu transport drogowy, oraz że w sprawie nie występują przesłanki zwalniające przewoźnika z obowiązku posiadania licencji wspólnotowej.

Na okoliczność przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół kontroli drogowej z dnia 28 czerwca 2022 r., w którym stwierdzono wykonywanie przez skarżącą przewozu drogowego bez licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i wskazano naruszenia określone Lp. 1.1a oraz Lp. 1.12 w załączniku nr 3 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2201, ze zm.),

tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (12 000 zł) oraz niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy

o transporcie (500 zł za każdy dokument). Kierowca podpisał protokół nie zgłaszając uwag.

Wobec powyższego Naczelnik L. Urzędu Celno-Skarbowego

w B. P. (dalej jako "organ I instancji") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzonymi naruszeniami.

W toku postępowania pełnomocnik skarżącej wniósł o umorzenie postępowania w całości ewentualnie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.

Podniósł, że przewozy między [...] a [...] reguluje umowa bilateralna

z 18 maja 1992 r. oraz Protokół Komisji Mieszanej z 2013 r., zgodnie z którym zwolnione z wymogu zezwoleń są przewozy wykonywane pojazdami o ładowności nieprzekraczającej 3,5 ton lub dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej

6 ton we wszystkich relacjach przewozowych.

Zdaniem skarżącej wykonywanie po 20 maja 2022 r. przewozów pojazdami

o dopuszczalnej masie całkowitej od 2,5 do 3,5 tony wymaga licencji wspólnotowej jeżeli przewozy te wykonywane są pomiędzy państwami członkami Wspólnoty. Jeżeli jednak przewóz był wykonywany pomiędzy [...] a [...] to nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące licencji, z uwagi na fakt, że zgodnie z protokołem Komisji Mieszanej przewozy takie zwolnione są z wymogu zezwoleń.

Naczelnik L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. decyzją z dnia 24 listopada 2022 r., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości

12 000 zł za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej licencji wspólnotowej oraz niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji.

Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 92a ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym w zw. Lp. 1.1a i 1.12 załącznika nr 3 w zw. z art. 5a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w zw.

z art. 1 ust. 1-3, art. 3 i art. 4 rozporządzenia nr 1072/2009 oraz w zw. z art. 7 umowy dwustronnej z 1992 r. w zw. z protokołem Komisji Mieszanej z 2013 r. poprzez - nałożenie na stronę kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy bez licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oraz za niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji w sytuacji, w której wykonywany był przewóz drogowy rzeczy pojazdem

o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony z Polski do Ukrainy bez przejazdu przez jakiekolwiek inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, a więc na stronie nie spoczywał obowiązek posiadania licencji wspólnotowej, gdyż przejazd ten pozostawał poza zakresem zastosowania rozporządzenia nr 1072/2009,

b) art. 92a ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym w zw. Lp. 1.12 załącznika

nr 3 w zw. z Lp. 1.1a załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez - nałożenie na stronę kary pieniężnej za niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji

w sytuacji, w której strona nie posiadała licencji, wobec czego naruszenie z Lp. 1.12 zawiera się w Lp. 1.1a i stanowi czyn współukarany, za który nie powinna zostać nałożona osobna kara, gdyż czyn ten został już ukarany w ramach kary nałożonej za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej prawem licencji,

2) przepisów postępowania mogących mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

a) art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, ze zm., dalej jako "k.p.a.") a contrario oraz art. 189f k.p.a. poprzez - niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, które regulują zasady nakładania kar i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie

o transporcie drogowym zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów o transporcie drogowym odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.,

b) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary

i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, w której waga zarzucanych naruszeń była znikoma, a kara w wysokości 12 000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna.

W uzasadnieniu wskazała, że wykonywała w ramach swojego przedsiębiorstwa międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Polski do Ukrainy pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 3,5 tony (bus), a realizując ten przejazd nie miała obowiązku posiadania licencji wspólnotowej na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy. W ocenie skarżącej kluczowe znaczenie ma rozporządzenie nr 1072/2009, stanowiące podstawę normatywną obowiązku posiadania licencji wspólnotowej. Bowiem w przypadku przewozu z państwa członkowskiego do państwa trzeciego i w odwrotnym kierunku rozporządzenie 1072/2009 ma zastosowanie do części przejazdu na terytorium dowolnego państwa członkowskiego, przez które odbywa się tranzyt. Rozporządzenie nie ma zastosowania do tej części przejazdu na terytorium państwa członkowskiego załadunku lub rozładunku, jeśli nie została zawarta niezbędna umowa między Wspólnotą a danym państwem trzecim. Natomiast między Unią Europejską

a Ukrainą nie została zawarta żadna umowa, która przewidywałaby zastosowanie przepisów tego rozporządzenia do przejazdu na terytorium państwa załadunku lub rozładunku. Natomiast pomiędzy Polską a Ukrainą obowiązuje umowa

o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzona w Warszawie 18 maja 1992 r. oraz protokół Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych, które nie przewidują zastosowania przepisów prawa unijnego, w tym przepisów o licencji wspólnotowej, do przewozów wykonywanych między tymi dwoma państwami. Przewóz realizowany był bezpośrednio z Polski do Ukrainy, nie stanowił on tranzytu, ani nie następował pomiędzy co najmniej dwoma państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Skoro w sprawie nie występował tranzyt, to do przewozu wykonywanego na terytorium Polski nie stosuje się przepisów rozporządzenia 1072/2009, w tym przepisów dotyczących licencji wspólnotowej, gdyż przewóz ten pozostaje poza zakresem zastosowania tego rozporządzenia. Tym samym przepisy te nie znajdują zastosowania do sytuacji zaistniałej w sprawie i brak jest podstaw do twierdzenia, że w przewoźnik miał obowiązek realizować przedmiotowy przewóz będąc wyposażonym w licencję wspólnotową.

Spółka podniosła również, że nawet gdyby uznać, że nałożenie na stronę kary z Lp. 1.1a było uzasadnione, to za zupełnie nieuzasadnione należy uznać ukaranie jej, również za naruszenie stypizowane pod Lp. 1.12 załącznika nr 3 do ustawy

o transporcie drogowym. Naruszenie to bowiem zawiera się w naruszeniu polegającym na nieposiadaniu licencji wspólnotowej. Skoro bowiem podmiot nie posiada licencji, to oczywistym jest, że nie może on wyposażyć kierowcy w wypis z tej nieistniejącej licencji.

W opinii skarżącej okoliczności sprawy przemawiają za odstąpieniem od nałożenia na nią kary pieniężnej, bowiem waga naruszenia była znikoma, a strona nie dopuszczała się więcej naruszania prawa, wobec czego spełnione są przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Podkreśliła, że transportowane na ogarniętą wojną Ukrainę hełmy strażackie oraz odzież strażacka są towarami deficytowymi w państwie zmagającym się z agresją ze strony Federacji Rosyjskiej. Przewóz ten miał więc szczególne znaczenie dla bezpieczeństwa mieszkańców Ukrainy. Ponadto o znikomej wadze ewentualnego naruszenia świadczy umowa miedzy Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów (Dz.U.UE.L.2022.179.4), zawarta w Lyonie

29 czerwca 2022 r. (a więc jeden dzień po przeprowadzeniu przedmiotowej kontroli).

Skarżąca w toku postępowania odwoławczego przedłożyła także odpowiedź uzyskaną od Generalnego Inspektora Transportu Drogowego, zgodnie z którą "przedsiębiorca nie musi posiadać licencji wspólnotowej w zakresie przewozu rzeczy dla pojazdów o DMC do 3,5 t, jeśli nie prowadzi transportu międzynarodowego

w obrębie krajów należących do Unii Europejskiej. Ponadto zezwolenia na przejazdy do krajów, niebędących członkami Unii Europejskiej są wydawane dla pojazdów

o DMC ponad 6t".

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzją z dnia 23 marca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu przytoczono treść art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy

o transporcie drogowym i wskazano, że każdy przypadek międzynarodowego transportu drogowego rzeczy wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 2,5 tony podlega regulacjom ustawy o transporcie drogowym. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że przewóz drogowy oznacza transport drogowy, w tym międzynarodowy transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy

w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006,

str. 1, dalej jako "rozporządzenie (WE) 561/2006"). Zgodnie natomiast z art. 4 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, przewóz drogowy oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy, przy czym "pojazd" oznacza pojazd silnikowy, ciągnik, przyczepę lub naczepę albo zespół tych pojazdów (lit. b). W myśl natomiast art. 4 lit. p) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub związek lub grupę osób nieposiadającą osobowości prawnej, niezależnie od tego, czy działa zarobkowo, lub jednostkę państwową, niezależnie od tego, czy posiada ona osobowość prawną, czy też podlega organowi posiadającemu osobowość prawną, która zarobkowo lub na potrzeby własne wykonuje przewozy drogowe.

Organ przytoczył także definicje transportu drogowego, krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego zwarte w ustawie

o transporcie drogowym i wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w dniu kontroli na przejściu granicznym, wykonywany był przez skarżącą przewóz drogowy, oraz że do tego przewozu mają zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym, gdyż dopuszczalna masa całkowita pojazdu przekraczała 2,5 tony. Niesporne w sprawie jest, że przewóz miał charakter międzynarodowy, gdyż odbywał się z przekroczeniem granicy. Kwestią sporną

w niniejszej sprawie jest charakter przewozu, tj. czy był to międzynarodowy transport drogowy, wymagający posiadania licencji wspólnotowej, czy też, jak twierdzi skarżąca, wykonywany przejazd nie był objęty obowiązkiem posiadania licencji.

Organ II instancji wskazał, że kontrolowany przejazd nie spełniał łącznie wszystkich warunków, które umożliwiają zaliczenie go do niezarobkowego przewozu drogowego w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, gdyż kierowca pojazdu nie był zatrudniony przez spółkę. Z uwagi na fakt, że kontrolowany pojazd nie był prowadzony przez przedsiębiorcę, ani przez jego pracownika należy stwierdzić, że przejazd drogowy wykonywany w dniu kontroli nie miał charakteru przewozu na potrzeby własne.

W ocenie organu II instancji - skoro z definicji ustawowej transportu drogowego wynika, że określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, uznania go za niezarobkowy przewóz drogowy - to przypadek wykonywania przewozu drogowego, który nie spełnia warunków umożliwiających uznanie go za przewóz na potrzeby własne, jest transportem drogowym, a z racji wywozu towarów z Polski do Ukrainy - międzynarodowym transportem drogowym.

Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 5a ust. 1 pkt 1 ustawy

o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji wspólnotowej, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącym wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych. W przedmiotowej sprawie kontrolę drogową przeprowadzono w trakcie przejazdu pojazdu z ładunkiem z Polski do Ukrainy, który wyczerpuje definicję przewozu międzynarodowego zawartą w art. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia (WE) 1072/2009. Przewóz miał charakter międzynarodowy

i wymagał posiadania licencji wspólnotowej zgodnie z art. 3 tego rozporządzenia.

Organ II instancji wyjaśnił, że obowiązek posiadania wypisu z licencji

i okazywania go w trakcie kontroli wynika z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy podczas wykonywania przewozu drogowego, kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879, ze zm.), a ponadto: wykonując transport drogowy - wypis z licencji.

Z przytoczonych przepisów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że

w pojeździe, którym wykonywany jest międzynarodowy transport drogowy, musi znajdować się wypis z licencji. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że kierowca w dniu kontroli nie okazał i nie posiadał właściwego wypisu z licencji.

Końcowo organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy

o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. W myśl natomiast art. 92a ust. 7 ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:

1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa Lp. 1-9,

2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku

z wykonywaniem transportu drogowego określa Lp. 10 załącznika nr 3 do ustawy.

Sankcje związane z naruszeniem ogólnych zasad i warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i przewozów na potrzeby własne określone zostały w pierwszym punkcie załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie

z Lp. 1.1a przedmiotowego załącznika kara za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji wspólnotowej wynosi 12 000 zł. Ponadto, zgodnie z Lp. 1.12 tego załącznika wysokość kary za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym wynosi 500 złotych - za każdy dokument. Jednocześnie przepis art. 92a ust. 3 ustawy stanowi, że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych.

Zaakceptowane zostały także ustalenia organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania. Organ II instancji uznał również, że do kar nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w dziale IVa. Organ wskazał, że stanowisko takie zastało podzielone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także przez Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo

w wyrokach o sygn. akt II GSK 248/21 i II GSK 375/21 z dnia 28 września 2021 r.

Z tych wszystkich powodów Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznał, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w L. zarzucając decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 92a ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym w zw. Lp. 1.1a i 1.12 załącznika nr 3 do ustawy w zw. z art. 5a ust. 1 pkt 1 ustawy w zw.

z art. 1 ust. 1-3, art. 3 i art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych oraz w zw. z art. 7 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. i w zw.

z protokołem posiedzenia polsko-ukraińskiej Komisji Mieszanej

ds. międzynarodowych przewozów drogowych (Warszawa, 17-18 października 2013 r.) poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy bez licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oraz za niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji w sytuacji, w której wykonywany był przewóz drogowy rzeczy pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony z Polski do Ukrainy bez przejazdu przez jakiekolwiek inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, a więc na stronie nie spoczywał obowiązek posiadania licencji wspólnotowej, gdyż przejazd ten pozostawał poza zakresem zastosowania rozporządzenia

nr 1072/2009,

b. art. 92a ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 1.12 załącznika nr 3 do ustawy w zw. z Lp. 1.1a załącznika nr 3 do ustawy poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej za niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji w sytuacji, w której strona nie posiadała licencji, wobec czego naruszenie stypizowane w Lp. 1.12 zał. nr 3 zawiera się w Lp. 1.1a zał. nr 3 i stanowi czyn współukarany, za który nie powinna zostać nałożona osobna kara, gdyż czyn ten został już ukarany w ramach kary pieniężnej nałożonej za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej prawem licencji,

c. art. 92a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 1.1a

i 1.12 załącznika nr 3 do ustawy poprzez nałożenie na stronę jednej kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za dwa różne naruszenia, a nie dwóch odrębnych kar za te naruszenia, czyli wymierzenie kary nieprzewidzianej przez ustawę o transporcie drogowym, która wymaga dokonania odrębnych w sensie materialnoprawnym rozstrzygnięć odnoszących się do każdego ze stwierdzonych naruszeń z osobna.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.

a. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario oraz art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej

w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne przewidziane w ustawie o transporcie drogowym zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez to koniecznym jest w przypadku przepisów ustawy o transporcie drogowym odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a,

b. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary

i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, w której waga zarzucanych naruszeń była znikoma, a kara w wysokości 12.000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że nie dopuściła się naruszenia prawa, w związku z czym nie powinna zostać ukarana, bowiem wykonywała w ramach swojego przedsiębiorstwa międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Polski do Ukrainy pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 3,5 tony (bus). Realizując ten przejazd nie miała obowiązku posiadania licencji wspólnotowej na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy.

Wyjaśniła, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych. Bowiem jeśli na podstawie tego rozporządzenia podmiot nie jest obowiązany do posiadania licencji, to samodzielnym źródłem tego obowiązku nie jest również ustawa o transporcie drogowym, gdyż akt ten jedynie odsyła do przepisów unijnych, nie ustanawiając obowiązku o odrębnym zakresie zastosowania.

Skarżąca zwróciła uwagę, że art. 1 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, że

w przypadku przewozu z państwa członkowskiego do państwa trzeciego

i w odwrotnym kierunku niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do części przejazdu na terytorium dowolnego państwa członkowskiego, przez które odbywa się tranzyt. Rozporządzenie nie ma zastosowania do tej części przejazdu na terytorium państwa członkowskiego załadunku lub rozładunku, jeśli nie została zawarta niezbędna umowa między Wspólnotą a danym państwem trzecim. Podkreśliła, że między Unią Europejską a Ukrainą nie została zawarta żadna umowa, która - zgodnie z art. 1 ust. 2 zdanie 2 rozporządzenia (WE) 1072/2009 - przewidywałaby zastosowanie przepisów tego rozporządzenia do przejazdu na terytorium państwa załadunku lub rozładunku. Natomiast między Rzeczpospolitą Polską a Ukrainą obowiązuje umowa o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzona

w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. oraz Protokół posiedzenia polsko-ukraińskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych.

Skarżąca wyjaśniła, że przewóz busem realizowany był bezpośrednio z Polski do Ukrainy, nie stanowił on tranzytu, ani nie następował pomiędzy co najmniej dwoma państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Prowadzi to do wniosku, że skoro w niniejszej sprawie nie występował tranzyt, to do przewozu wykonywanego na terytorium Polski (tzn. kraju załadunku) nie stosuje się przepisów rozporządzenia (WE) 1072/2009, w tym przepisów dotyczących licencji wspólnotowej, gdyż przewóz ten pozostaje poza zakresem zastosowania tego rozporządzenia. A skoro przepisy te nie znajdują zastosowania do sytuacji zaistniałej w sprawie, to zgodnie z art. 5a ustawy o transporcie drogowym brak jest podstaw do twierdzenia, że przewoźnik miał obowiązek realizować przewóz będąc wyposażonym w licencję wspólnotową.

Zdaniem skarżącej przepisy krajowe nie tworzą odrębnej podstawy prawnej dla obowiązku posiadania licencji wspólnotowej, a jedynie odsyłają do przepisów unijnych.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że przewozy pomiędzy Polską a Ukrainą reguluje umowa bilateralna między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzona w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. oraz Protokół posiedzenia polsko - ukraińskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych (Warszawa, 17-18 października 2013 r.). W przewozach drogowych między Polską a Ukrainą nie obowiązują licencje wspólnotowe - nie odgrywają one w tym zakresie żadnego znaczenia. Zasadą jest, że przewóz drogowy możliwy jest jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu

w imieniu właściwej władzy drugiej strony tej umowy międzynarodowej. Stosownie do treści zmieniającego wskazaną umowę Protokołu posiedzenia polsko - ukraińskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych (Warszawa, 17-18 października 2013 r.). zwolnione z wymogu posiadania zezwoleń są przewozy wykonywane pojazdami o ładowności nieprzekraczającej 3,5 ton lub dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 6 ton we wszystkich relacjach przewozowych (dwustronnych, tranzytowych oraz do/z krajów trzecich przy tranzytowaniu kraju rejestracji pojazdu).

Skarżąca podkreśliła, że wyłączone z posiadania zezwolenia są pojazdy, których ładowność nie przekracza 3,5 tony, a dopuszczalna masa całkowita nie przekracza 6 ton. Zgodnie z dokumentami, w tym ustaleniami protokołu kontroli, skontrolowany zespół pojazdów miał dopuszczalną masę całkowitą nieprzekraczającą 3,5 tony, a zatem mieścił się w przedmiotowym wyłączeniu.

Przy wykonywaniu przedmiotowego przewozu strona nie miała więc obowiązku dysponowania jakimkolwiek zezwoleniem, licencją lub innego rodzaju administracyjnoprawnym pozwoleniem na wykonanie transportu. Po pierwsze, po 20 maja 2022 r. wykonywanie przewozów pojazdami o DMC od 2,5 do 3,5 tony wymaga licencji wspólnotowej, jednakże wyłącznie jeżeli przewozy te wykonywane są pomiędzy Państwami będącymi członkami Wspólnoty. Jeżeli jednak przewóz był wykonywany pomiędzy Polską a Ukrainą (państwem nie będącym członkiem Wspólnoty) nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące licencji. Ponadto strona nie była obowiązana do posiadania zezwolenia, o którym mowa w łączącej Polskę i Ukrainę umowie o międzynarodowych przewozach drogowych z tego względu, że zgodnie z protokołem Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych (Warszawa, 17-18 października 2013 r.) przewozy takie jak ten realizowany w niniejszej sprawie, zwolnione są z wymogu posiadania zezwoleń.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że nawet gdyby hipotetycznie uznać

(z czym się oczywiście nie zgadza) że uzasadnione było nałożenie na nią kary pieniężnej na podstawie Lp. 1.1a załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji wspólnotowej), to nadal za zupełnie nieuzasadnione należy uznać ukaranie strony również za naruszenie stypizowane pod Lp. 1.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji). Naruszenie to bowiem zawiera się

w naruszeniu polegającym na nieposiadaniu licencji wspólnotowej. Skoro bowiem podmiot nie posiada licencji, to oczywistym jest, że nie może on wyposażyć kierowcy w wypis z tej nieistniejącej licencji. Oznacza to, że czyn ten (niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji) stanowi czyn współukarany, zawierający się

w naruszeniu z Lp. 1.1a załącznika nr 3 do ustawy. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca przywołała tezy uchwał połączonych Izb Karnej i Wojskowej SN z dnia 26 czerwca 1964 r. (VI KO 57/63), a także wyrok NSA z dnia 21 lutego 2013 r., II GSK 2080/11.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Kara pieniężna określona kontrolowaną decyzją została nałożona na podstawie ustawy o transporcie drogowym, za brak odpowiedniej licencji wspólnotowej. Nie było sporne między skarżącą i organem, że przewóz był wykonywany, jakim środkiem transportu i z jakimi towarami. Parametry techniczne zespołu pojazdów także nie były kwestionowane; określono je na podstawie okazanych dokumentów. Strony postępowania różni ocena, czy rzeczony przewóz, aby mógł być uznany za zgodny z prawem polskim, powinien być realizowany na podstawie licencji wspólnotowej, czy nie była ona wymagana. Organy uznały, że

z uwagi na przekroczenie łącznej dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu kierujący samochodem powinien dysponować wypisem z tej licencji. Skarżący uważał natomiast, że wykonywany przez niego przewóz nie wymagał posiadania licencji wspólnotowej.

Należy przypomnieć, że kierujący samochodem ciężarowym marki Fiat [...], o dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 2 934 kg - P. M. przewoził towar w postaci sprzętów strażackich z Polski do [...]. Właścicielem samochodu ciężarowego i nadawcą towaru była skarżąca, przy czym kierujący – nie był jej pracownikiem. Odbiorcą towarów była natomiast T. H. [...] Sp. z o.o.

z siedzibą w [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Ustawa określa między innymi zasady odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy). Obowiązki lub warunki przewozu drogowego to - zgodnie z art. 4 pkt 22 tej ustawy - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz przepisów innych ustaw, przepisów Unii Europejskiej

i wiążących Polskę umów międzynarodowych, wymienionych w art. 4 pkt 22 litera a-y ustawy o transporcie drogowym.

Z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem

z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej

w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Stosownie zaś do art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa Lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy.

Kary pieniężne określone w załączniku nr 3 do ustawy zostały ustalone

w sposób sztywny. Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia w czasie kontroli drogowej naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ – co do zasady – zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku

i nałożenia jej w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 3 ustawy

o transporcie drogowym. Natomiast odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz przewoźnika z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c ustawy

o transporcie drogowym.

Stwierdzone w toku kontroli naruszenie to wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej licencji wspólnotowej oraz niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 5a ust. 1 pkt 1 ustawy

o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wymaga uzyskania licencji wspólnotowej, na zasadach określonych

w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia

21 października 2009 r. dotyczącym wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UE L z dnia 14 listopada

2009 r., Nr 300, str. 72 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie nr 1072/2009". Uzyskanie licencji wspólnotowej, uzależnione jest od posiadania przez przedsiębiorcę zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (ust. 2).

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie

i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE)

nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE, zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 1071/2009".

Definicję drogowego transportu międzynarodowego określa art. 4 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, według którego jest to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się

z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym przez pojęcie "transportu drogowego" rozumie się krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również m.in. każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4.

W myśl art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, przez "niezarobkowy przewóz drogowy" (przewóz na potrzeby własne) rozumie się każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników;

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi;

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin;

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej

w zakresie usług turystycznych.

W świetle powyższych przepisów należy przyjąć, że każdorazowy przejazd po drogach publicznych pojazdu samochodowego (o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 2,5 tony), należy traktować jako "transport drogowy".

Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy o transporcie drogowym przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów:

2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony:

a) w krajowym transporcie drogowym rzeczy, w przypadku gdy przedsiębiorca wykonuje wyłącznie krajowy transport drogowy rzeczy,

b) w niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy;

2a) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 2,5 tony

w transporcie drogowym rzeczy.

Należy zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 26 stycznia 2022 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, ustawy o czasie pracy kierowców oraz niektórych innych ustaw (Dz.U., poz. 209) zmianie uległa treść art. 3 ustawy o transporcie drogowym. Zmiana weszła w życie z dniem 2 lutego 2022 r. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji wskazano, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1055 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, (WE) nr 1072/2009 i (UE) nr 1024/2012 w celu dostosowania ich do zmian w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L 249 z 31 lipca 2020, str. 17), przewoźnicy wykorzystujący w transporcie międzynarodowym rzeczy pojazdy silnikowe lub zespoły pojazdów, które są przeznaczone wyłącznie do przewozu rzeczy i których dopuszczalna masa całkowita przekracza 2,5 tony, ale nie przekracza 3,5 tony, zostali objęci przepisami dotyczącymi dostępu do zawodu przewoźnika drogowego. Wymogom dotyczącym dostępu do zawodu został nadany obowiązkowy charakter w odniesieniu do przewoźników wykorzystujących

w transporcie międzynarodowym rzeczy pojazdy silnikowe lub zespoły pojazdów, które są przeznaczone wyłącznie do przewozu rzeczy i których dopuszczalna masa całkowita przekracza 2,5 tony, ale nie przekracza 3,5 tony.

W związku z tym do 1 lutego 2022 r. przewóz drogowy wykonywany pojazdami samochodowymi o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej

3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy nie podlegał przepisom ustawy o transporcie drogowym. W związku z tym taki przejazd jak w przedmiotowej sprawie nie wymagałby spełnienia warunków określonych tą ustawą. Jednak od 2 lutego 2022 r. sytuacja prawna uległa zmianie. Obecnie zwolnione z obowiązków określonych ustawą o transporcie drogowym są jedynie przewozy drogowe wykonywane pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony jedynie

w krajowym transporcie drogowym rzeczy, w przypadku gdy przedsiębiorca wykonuje wyłącznie krajowy transport drogowy rzeczy, oraz w niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy.

Innymi słowy jeżeli przedsiębiorca wykonuje międzynarodowy transport drogowy rzeczy – wówczas zobowiązany jest spełnić wymagania przewidziane ustawą o transporcie drogowym jeżeli używane przez niego pojazdy posiadają dopuszczalną masę całkowitą przekraczają 2,5 tony, a nie jest wykonywany przewóz na potrzeby własne.

Bezspornie dopuszczalna masa całkowita samochodu Fiat [...] przekraczała 2,5 tony.

Ponadto wymaga podkreślenia, że uregulowanie z art. 4 pkt 4 ustawy

o transporcie drogowym dotyczące przewozu na potrzeby własne (niezarobkowego przewozu drogowego), w konsekwencji pozwalające na przewóz drogowy bez licencji, jest wyjątkiem od traktowania przejazdu dokonywanego przez przedsiębiorcę po drogach, jako transportu drogowego wymagającego posiadania licencji. Interpretacja tego przepisu musi być ponadto zgodna z regułami dokonywania wykładni, zgodnie z którą przepisów o charakterze wyjątkowym nie należy interpretować rozszerzająco (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Toruń 2002, s. 255; a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 1999 r., sygn. akt SK 20/98, OTK 1999/5/93).

O ile przepisy przewidują, że ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony (Fiat [...] nie przekraczał tej wartości) w niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy, to jednak sporny przewóz nie spełniał wszystkich warunków do uznania go za taki właśnie przejazd. Jednym

z wymogów zakwalifikowania przejazdu do niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy jest warunek, aby pojazdy samochodowe używane do przewozu były prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Ponieważ kierowcą była osoba niezwiązana stosunkiem prawnym ze skarżącą nie można uznać, że przewóz był wykonywany na potrzeby własne.

Jak wynika zaś z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, co do zasady podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Natomiast zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy podjęcie i wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji wspólnotowej, na zasadach określonych w m.in.

w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia

21 października 2009 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że na stronie nie spoczywał obowiązek posiadania licencji wspólnotowej, gdyż przejazd z Polski do Ukrainy pozostawał poza zakresem zastosowania rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, należy wskazać, że istotnie z art. 1 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia można wyprowadzić wnioski, jakie przedstawia skarżąca w swoich rozważaniach. W przepisie tym określono zakres czasowy i terytorialny stosowania regulacji zawartych w rozporządzeniu,

z uwzględnieniem rodzajów wykonywanego przewozu z rozróżnieniem tranzytu

i przewozu w kraju rozładowania i załadowania. Trzeba jednak wskazać na treść przepisu art. 5a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który to przepis organ

I instancji poczynił podstawą swojego rozstrzygnięcia sprowadzającego się do uznania, że skarżąca wykonywała międzynarodowy transport drogowego bez wymaganej licencji wspólnotowej. Przepis ten stanowi mianowicie, że podjęcie

i wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji wspólnotowej, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. Odesłanie więc dotyczy nie całego rozporządzenia, ale zasad uzyskania odpowiedniej licencji wspólnotowej.

Przepis ten stanowi zatem samoistną podstawę stosowania w Polsce unormowań zawartych w rozporządzeniu, a dotyczących uzyskania odpowiedniej licencji wspólnotowej. Do takiego międzynarodowego transportu drogowego będą miały zastosowanie więc przepisy rozporządzenia dotyczące przewozu międzynarodowego unormowane w rozdziale II. W rozporządzeniu bowiem wyraźnie przewidziano, że wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej, a przez przewóz międzynarodowy rozumie się m.in. przejazd pojazdu z ładunkiem z państwa członkowskiego do państwa trzeciego lub

w odwrotnym kierunku, z tranzytem przez jedno lub więcej państw członkowskich lub państw trzecich, albo bez takiego tranzytu (art. 3 oraz art. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia).

Podsumowując należy zatem stwierdzić, że niezależnie od reguł zawartych

w przepisie art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) 1072/2009 przedsiębiorca wykonujący międzynarodowy przewóz towarów (międzynarodowy transport towarów) pomiędzy Rzecząpospolitą Polską i Ukrainą jest zobowiązany posiadać licencję wspólnotową.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi, że w przedmiotowej sprawie umowa zawarta pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy

o międzynarodowych przewozach drogowych przewiduje zwolnienie z obowiązku posiadania zezwoleń w przypadku samochodów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony – należy wskazać, że do 1 lutego 2022 r. w istocie przewóz drogowy wykonywany pojazdami o takiej dopuszczalnej masie całkowitej nie wymagał spełnienia warunków określonych w ustawie o transporcie drogowym. Jednak, co ważne, polskie przepisy w tym zakresie uległy zmianie na skutek dostosowania uregulowań prawnych polskich do uregulowań wspólnotowych, o czym wspomniano wyżej. Natomiast do tej części transportu, który odbywał się na terenie Polski i przez polski podmiot gospodarczy był wykonywany – umowa

o międzynarodowych przewozach drogowych nie ma zastosowania. Zastosowanie znajdą natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym, w tym art. 5a ust. 1.

Brak było także podstaw do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis usytuowany został w jej Dziale IVa – "Administracyjne kary pieniężne". Zakres stosowania przepisów tego działu wyznacza art. 189a, stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. W § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane

w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2

w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub przepisy odrębne regulują je

w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a K.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Takim przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, jest

art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Z tego przepisu wynika, że w warunkach

w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Stosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2

w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane

w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyrok NSA z 28 września 2021 r., II GSK 717/21 i II GSK 248/21, publ. CBOSA). Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się zaś do powołanej przez skarżącego uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21 sąd zwraca uwagę, że została ona podjęta na gruncie relacji pomiędzy przepisami ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminie regulującymi wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy a przepisem art. 189f k.p.a., a więc w istocie jej zasadnicze tezy nie mogły stanowić wzorca normatywnego w niniejszej sprawie.

Marginalnie podnieść należy, że w orzecznictwie kształtują się dwie linie orzecznicze dotyczące możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary na gruncie ustawy o transporcie drogowym. We wskazanym

w skardze wyroku WSA w Poznaniu III SA/Po 145/22, z powołaniem się na ww. uchwałę, dopuszczono możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. na gruncie ustawy

o transporcie drogowym. Podobnie w wyroku WSA w Warszawie VI SA/Wa 1857/20 przyjęto, że "nie można zgodzić się z organem, iż przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. stanowi przepis odrębny, o którym stanowi art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., a więc wyłączający dopuszczalność zastosowania art. 189f § 1 – 3 k.p.a. Norma odsyłająca odwołuje się bowiem do instytucji odstąpienia od nałożenia kary, nie zaś do umorzenia postępowania. Nie można zapominać, że w świetle art. 92c ust. 1 u.t.d. nie dochodzi do wydania decyzji nakładającej jakąkolwiek karę, natomiast zastosowanie art. 189f § 1 lub 2 k.p.a. powoduje, że strona nie pozostaje wolna od ukarania, lecz zostaje jej udzielone pouczenie, a więc sankcja innego rodzaju. Wskazana wada wykładni wspomnianych przepisów i w konsekwencji – uzasadnienia zaskarżonej decyzji, choć istotna, nie wywarła wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie". Taka sama argumentacja została zaprezentowana w wyroku WSA w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 2230/22. Wyroki te jednak są nieprawomocne.

Natomiast w innym wyroku WSA w Poznaniu III SA/Po 468/22 wykluczono taką możliwość. Podobne stanowisko zajęły WSA w Krakowie (III SA/Kr 595/22) czy też WSA w Łodzi (III SA/Łd 88/22). W orzeczeniach tych przyjmuje się, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym nie ma zastosowania art. 189f k.p.a. Także

w zaskarżonej decyzji organ II instancji podkreślił, że stanowisko takie zaakceptowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt II GSK 248/21 i II GSK 375/21. W pierwszym z wyroków NSA wyraźnie stwierdził, że stosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2

w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia

w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny.

Do decyzji wydawanych na podstawie art. 92a ustawy o transporcie drogowym mają bowiem zastosowanie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, a w odniesieniu do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach

i okresach odpoczynku także art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W tym względzie znajduje zastosowanie norma kolizyjna określona w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., która stanowi, że w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych: odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Jest to linia orzecznicza, którą jak już wywiedziono powyżej, Sąd w sprawie niniejszej podziela.

Odrębnie wskazać należy na szersze zagadnienie, dotyczące stosowania przepisów Działu IVa k.p.a. na kanwie różnych ustaw prawa materialnego. Dwa ze wskazanych wyroków w skardze dotyczyły bowiem innych ustaw prawa materialnego. I tak powołany wyrok II SA/Go 171/21 dotyczy kary nakładanej na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a wyrok III SA/Łd 115/19 kary za zajęcie pasa drogowego nakładanej na podstawie ustawy o drogach publicznych. Jest to jednak zagadnienie nie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, wskazane jedynie marginalnie z uwagi na powołane w skardze wyroki.

Na koniec należy stwierdzić, że rację ma skarżąca, że nałożenie na nią kary pieniężnej za niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji w sytuacji, w której strona nie posiadała wcale licencji jest nieprawidłowe. Jednak podkreślić wypada, że zgodnie z art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych,

o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych. Organ I instancji wyraźnie nałożył na skarżącą karę w wysokości maksymalnej przewidzianej przez prawo.

W ocenie Sądu, skoro jak ustalono, skarżąca na dzień kontroli w ogóle nie dysponowała licencją wspólnotową, to oczywistym jest, że nie mogła wyposażyć kierowcy w ten dokument. Nie mogło więc dojść do naruszenia, o którym mowa w Lp. 1.1.12., załącznika nr 3 do ustawy, które to naruszanie, zdaniem Sądu, dotyczy innych okoliczności faktycznych, niż te jakie ustalono w rozpatrywanej sprawie.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie z opisu naruszenia z Lp. 1.1.12 załącznika nr 3 do ustawy wynika, że dotyczy ono sytuacji, gdy wymagany dokument w sensie formalnym istnieje (występuje w obrocie prawnym), jednak przewoźnik drogowy nie wyposażył kierowcy w ten dokument (kierowca nie posiada go podczas wykonywania przewozu).

Natomiast zgodnie z treścią Lp. 1.1.1a załącznika nr 3 do ustawy, sankcją (karą pieniężną w wysokości 12 000 zł) objęte jest wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji wspólnotowej. Chodzi zatem o brak w ogóle

w obrocie prawnym ważnej licencji wspólnotowej, a nie o kwestie związane z aspektem faktycznym, jakim jest nieokazanie przez kierowcę w toku kontroli wypisu z tego dokumentu.

Wskazane pozycje załącznika nr 3, zdaniem składu orzekającego, dotyczą dwóch odrębnych naruszeń, mających zastosowanie w dwóch odrębnych stanach faktycznych, co znajduje potwierdzenie w przepisach prawa unijnego (por. też wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 336/20, Lex nr 3570380).

Dokonując bowiem wykładni przepisów załącznika nr 3 do ustawy należy to czynić zgodnie z Rozporządzeniem Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U.UE.L.2016.74.8). Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 1 - Kategoryzacja poważnych naruszeń – w grupie naruszeń przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 (dostęp do rynku międzynarodowych przewozów drogowych) rozróżnia się naruszenie polegające na przewozie towarów bez posiadania ważnej licencji wspólnotowej (np.: brak licencji, licencja została sfałszowana, wycofana, wygasła itp.) i naruszenie polegające na braku możliwości przedstawienia ważnej licencji wspólnotowej lub ważnego uwierzytelnionego wypisu z licencji wspólnotowej funkcjonariuszowi służb kontrolnych (tj. licencja wspólnotowa lub uwierzytelniony wypis z licencji zostały zgubione, uszkodzone, zapomniano je zabrać itp.).

Tym samym, zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, naruszenia z Lp. 1.1.12 i lp. 1.1.1a. załącznika nr 3 do ustawy są odrębne i niezależne od siebie.

W sytuacji, tak jak w rozpatrywanej sprawie, gdy ustalono, że skarżąca w ogóle nie posiadała licencji wspólnotowej, to nie można również przyjąć, że mamy do czynienia także z kolejnym deliktem administracyjnym w postaci niewyposażenia kierowcy w ten dokument.

O ile zgodzić się należy z organem odwoławczym, że wysokość kary za poszczególne naruszenia przepisów nie podlega uznaniowości organu, który ją nakłada, i że organy administracji nie mają możliwości odstępowania od wymiaru kary jeżeli obowiązujące przepisy tego nie przewidują, to jednak nie można zaakceptować, sytuacji, w której organ dopatruje się naruszenia przepisów ustawy

o transporcie drogowym w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy. Racjonalny ustawodawca przewidział sankcjonowanie nielegalnych zachowań

w różnych stanach faktycznych, a nie kumulowanie wszystkich naruszeń jakich można dopatrzeć się w regulacji załącznika nr 3 do ustawy bez ich skonkretyzowanego odniesienia do stanu faktycznego sprawy.

Tym samym nie można podzielić argumentacji skargi, że naruszenie dotyczące niewyposażenia kierowcy w wypis z licencji wspólnotowej zostało "skonsumowane" przez dalej idące naruszenie z większą sankcją w postaci braku posiadania w ogóle takiej licencji przez spółkę, oraz że doszło do naruszenia zakazu podwójnego karania. Także powołane przez stronę wyroki na zasadność jej argumentacji nie mogą znaleźć odniesienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Zauważyć trzeba, że celem sankcji określonej w Lp. 1.1.12 załącznika nr 3 do ustawy jest, w ocenie Sądu, wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań organizacyjnych, by kierowca każdorazowo posiadał

w pojeździe kompletną wymaganą dokumentację związaną z wykonywanym przejazdem. Z kolei w Lp. 1.1.1a załącznika nr 3, chodzi o wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań organizacyjnych, które zagwarantują bezpieczeństwo innych użytkowników dróg. Dopuszczenie się naruszenia opisanego pod Lp. 1.1.1a załącznika nr 3 do stanowi najpoważniejsze naruszenie – NN.

W związku z tym prawidłowe odkodowanie obu powyższych norm pozwala na stwierdzenie, że skoro ich hipotezy dotyczą odmiennych okoliczności, to tym samym ich jednoczesne zastosowanie jest niemożliwe. Bo jeśli w toku kontroli drogowej zostanie ustalone, że w obrocie prawnym nie istniała ważna licencja wspólnotowa, to jest to naruszenie z Lp. 1.1.1a załącznika nr 3 do ustawy, zagrożone karą pieniężną w wysokości 12 000 zł. Zaś gdy kierowca faktycznie nie zabrał ze sobą wymaganego wypisu z licencji wspólnotowej, nie został w ten dokument przez przewoźnika wyposażony, pomimo jego uzyskania (istnienia w obrocie prawnym), to na podstawie Lp. 1.1.12 załącznika nr 3 do ustawy, przewoźnik drogowy powinien być ukarany karą pieniężną w wysokości 500 zł.

A skoro, jak zostało to podniesione wyżej, maksymalna wysokość kary jest równa karze za naruszenie Lp. 1.1.1a załącznika nr 3 - tym samym ukaranie skarżącej także za naruszenie Lp.1.1.12 załącznika nr 3 nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji.

Stąd też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) skargę należało oddalić.