Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 364/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 22 marca 2023 r. nr AB-III.7842.1.2023.RC w przedmiocie zgody na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego A.K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z 22 marca 2023 r. znak AB-III.7842.1.2023.RC Wojewoda Podlaski uchylił w całości decyzję Starosty Bielskiego z 21 grudnia 2022 r. znak: AŚ.6742.2.2022 w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia A.K. (dalej: skarżący, inwestor) na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oraz odmówił niezbędności wejścia.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. 1. Wnioskiem z 25 listopada 2022 r. A.K. wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (Starosty Bielskiego) o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (tj. należącej do G.G działki nr [...]) w związku z zamiarem zabezpieczenia ściany budynku znajdującego się na jego działce nr [...] przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi przez docieplenie wełną mineralną. Konieczność ocieplenia ujawniła się po rozbiórce części budynku na działce nr [...] przeprowadzonej na podstawie decyzji Starosty Bielskiego z 18 listopada 2021 r. znak AŚ.6741.12.2021. Do wniosku załączono opis planowanej inwestycji oraz mapę zasadniczą określającą teren, który ma być zajęty w związku z inwestycją.

Po wszczęciu postępowania stanowisko w sprawie zajęła G.G., która w piśmie z 12 grudnia 2022 r. wniosła o wydanie decyzji odmownej. W jej ocenie zamierzone prace naruszą jej prawo własności do działki nr [...], gdyż warstwa ocieplenia zostanie wykonana na działce, która nie stanowi własności inwestora. Podkreśliła, że prawo wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu i na teren sąsiedniej nieruchomości nie uprawnia inwestora do wykonywania jakichkolwiek obiektów budowlanych lub ich części na sąsiedniej nieruchomości.

2. Decyzją z 21 grudnia 2022 r. Starosta uznał wniosek inwestora za zasadny i rozstrzygnął o niezbędności wejścia na część terenu sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej przy ul. [...] w B., w celu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu izolacji cieplnej z wełny mineralnej na części zewnętrznej istniejącego budynku mieszkalnego, od strony sąsiedniej nieruchomości. W kolejnych punktach decyzji organ określił granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z części terenu sąsiedniej nieruchomości, tj. zajęcie pasa terenu o wymiarach 2 m x 5,50 m położonego bezpośrednio przy granicy z działką inwestora i przy ścianie szczytowej budynku planowanej do zaizolowania wełną mineralną, przeznaczonego do ustawienia rusztowania – w sposób oznaczony kolorem czerwonym na załączonym szkicu (załącznik nr 1); wskazał termin korzystania z części terenu sąsiedniej nieruchomości jako 14 dni licząc od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności; określił warunki wykonywania robót budowlanych, w tym zabezpieczenia terenu i zagospodarowania odpadów. W rozstrzygnięciu Starosta poinformował również inwestora o treści art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.), tj. obowiązku naprawienia szkody powstałej w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w prawie cywilnym.

Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek jest zasadny, bowiem z powodu rozbiórki budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...], który przylegał do budynku skarżącego, ściana która oddzielała oba budynki i była ścianą wewnętrzną o konstrukcji drewnianej - stała się ścianą zewnętrzną o konstrukcji z bala drewnianego (w części parteru) oraz deskowania (w części poddasza), która nie posiada odpowiedniej warstwy docieplenia lub innego zabezpieczenia przez warunkami atmosferycznymi. Inwestor mimo podjętych starań nie uzyskał zgody sąsiadki na wejście na jej nieruchomość celem wykonania prac.

Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 p.b. właściciel obiektu budowlanego ma obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz ma obowiązek dbać o jego prawidłową eksploatację, aby nie dopuszczać do nadmiernego pogorszenia się właściwości użytkowych i sprawności technicznej budynku. Nie ma natomiast znaczenia, zdaniem tego organu, czy prace, których dotyczy wniosek, powinny być prowadzone w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę czy też zgłoszenie. W konsekwencji wnioskodawca wejścia nie musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością, na którą zamierza wejść, na cele budowlane. Zdaniem Starosty, zamierzone prace nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, bowiem takich zgód nie wymaga docieplenie budynków o wysokości do 12 m (art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. "c" p.b.), zwłaszcza że docieplenie wełną mineralną o grubości 10 cm stanowi przebudowę niezmieniającą charakterystycznych parametrów budynku takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Także usytuowanie mającego być docieplonym budynku mieszkalnego, które zaistniało

w związku z rozbiórką budynku na działce nr [...] (ścianą zewnętrzną bezpośrednio przy granicy z tą działką) nie jest i nie może być uznane za wyznacznik prawnego przebiegu granicy między działkami sąsiednimi (inwestora

i właściciela działki sąsiadującej) oraz prawidłowości usytuowania ściany zewnętrznej względem granicy, w sytuacji gdy granica ta nie została zakwestionowana w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zdaniem organu, zamierzone roboty budowlane nie są robotami naruszającymi granice nieruchomości, a ewentualne szkody mogące powstać z tego tytułu można rekompensować w postępowaniu cywilnym.

3. Odwołanie złożyła G.G. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 47 ust. 2 p.b., bowiem uwzględnienie wniosku spowodowało usankcjonowanie samowoli budowlanej polegającej na trwałym zajęciu części nieruchomości sąsiedniej w postaci dokonania jej trwałej zabudowy, tj. wykonania docieplenia zewnętrznego 10 cm warstwą wełny mineralnej - które to docieplenie po wykonanych robotach budowlanych będzie znajdowało się bezspornie na nieruchomości odwołującej;

2) art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 3 pkt 7a p.b. przez ich błędną interpretację i wskazanie, że roboty budowlane inwestora należy zakwalifikować jako przebudowę niewymagającą pozwolenia na budowę ani zgłoszenia - podczas gdy 10-cm warstwa wełny mineralnej de facto spowoduje zwiększenie kubatury obiektu budowlanego inwestora powodując jego rozbudowę - co winno skutkować zakwalifikowaniem robót jako wymagających pozwolenia na budowę i tym samym odmową wydania zgody w oparciu o art. 47 ust. 2 p.b.;

3) art. 6 k.p.a. w związku z art. 140 kodeks cywilny oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez usankcjonowanie skarżoną decyzją próby bezprawnego naruszenia przez inwestora własności odwołującej w postaci trwałej zabudowy jej nieruchomości w związku z wykonaniem na jej nieruchomości spornego docieplenia;

4) art. 47 ust. 2b p.b. w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 lutego 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości (Dz. U. z 2021 r., poz. 296) przez przyjęcie i rozpatrzenie wniosku inwestora z pominięciem przepisów powszechnie obowiązującego prawa nakazujących złożenie kompletnego wniosku na urzędowym formularzu zgłoszenia.

Zdaniem odwołującej się roboty budowlane, które chce przeprowadzić skarżący, wymagają pozwolenia na budowę (nie stanowią przebudowy a rozbudowę, która nastąpi na skutek dodania do powierzchni ściany warstwy wełny mineralnej

o grubości 10 cm, co zwiększy kubaturę i powierzchnię zabudowy budynku). Strona wskazała, że nawet w przypadku przyznania organowi racji i uznania, że wykonywanie bez pozwolenia lub zgłoszenia prac jest prawidłowe, to nic nie uprawnia organu do sankcjonowania sytuacji, gdy inwestor zgłasza roboty, które finalnie wyłączą możliwość korzystania z części nieruchomości sąsiedniej należącej do odwołującej się. Działania skarżącego doprowadzą do wykonania prac bezpośrednio na jej nieruchomości, co narusza przepisy prawa.

4. Zaskarżoną decyzją z 22 marca 2023 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty oraz orzekł o odmowie niezbędności wejścia przez A.K. na teren sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]) celem wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących kwalifikacji zamierzonych przez inwestora robót budowlanych jako rozbudowy, a zaakceptował jako zgodne z prawem stanowisko Starosty o kwalifikacji robót na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 3 pkt 7a p.b., tj. jako przebudowy niewymagającej pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Ustalił, że wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 47 p.b. został złożony na właściwym urzędowym formularzu, jak również że inwestor podejmował próbę uzyskania zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości na wejście na jej działkę celem wykonania robót budowlanych, ale takiej zgody nie uzyskał. Natomiast Wojewoda ocenił jako nieuzasadnione decyzyjne udzielenie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania planowanych robót budowlanych. Wyjaśnił, że z mapy oraz szkicu przedstawionych przez skarżącego wynika, iż część nieruchomości skarżącego (ściana, która ma być ocieplona wełną mineralną) znajduje się częściowo na nieruchomości odwołującej się. Inwestor zamierza więc przeprowadzić roboty budowlane na części nieruchomości, co do której nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane. Jest to sprzeczne z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które stoi na stanowisku, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości wydawana jest wówczas, gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na sąsiedni teren w celu wykonania robót na własnej nieruchomości, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

5. Skargę do sądu administracyjnego wywiódł A.K. Zarzucił:

1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący planuje wykonanie izolacji cieplnej budynku na części nieruchomości, co do której nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane, z uwagi na fakt, iż ściana podlegająca ociepleniu znajduje się częściowo na nieruchomości sąsiedniej, w sytuacji gdy nieruchomość, na której skarżący planuje wykonanie izolacji cieplnej budynku znajduje się na działce będącej jego własnością;

2) naruszenie art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie i niedostateczne rozważenie oraz brak oparcia się przez organ na istotnych dla sprawy okolicznościach, zaś z przeprowadzonych dowodów wyciągnięcie wniosków sprzecznych z zasadami logiki, w wyniku czego organ pierwszej instancji w sposób wadliwy ustalił stan faktyczny sprawy co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania;

3) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażającą się w błędnym ustaleniu, że inwestor planuje wykonanie izolacji cieplnej w budynku znajdującym się na sąsiedniej nieruchomości;

4) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8 i 9 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych oraz z pominięciem słusznego interesu obywatela i wyjaśnienia pełnego stanu faktycznego sprawy;

5) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób dokładny i zupełny okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności nieustalenie rzeczywistej granicy działek objętych wnioskiem;

6) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji

i orzeczenie o odmowie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości przez inwestora, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji oparta została na wyjaśnionym stanie faktycznym i jako taka pozostawała prawidłowa w stopniu przesądzającym utrzymanie jej w mocy;

7) naruszenie prawa materialnego, tj. art 47 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. przez przyjęcie, że brak jest podstaw do wydania decyzji orzekającej

o niezbędności wejścia przez skarżącego na teren sąsiedniej nieruchomości z uwagi na fakt, że inwestor planuje wykonanie izolacji cieplnej budynku na części nieruchomości, co do której nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane;

8) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47 ust 2 w zw. z art. 91a w zw. z art. 61 p.b. przez przyjęcie, że brak jest podstaw do wydania decyzji orzekającej

o niezbędności wejścia przez inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania izolacji cieplnej budynku mieszkalnego, a przez to narażenie właściciela budynku na zarzut popełnienia przestępstwa z art. 91a p.b.

Skarżący zaakcentował, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym z mapy zasadniczej, szkicu i dokumentacji zdjęciowej wynika, iż budynek którego ściana podlega dociepleniu znajduje się w całości na jego działce nr [...]. Wojewoda tymczasem wewnętrznie sprzecznie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że "omawiany budynek posadowiony jest na działce nr [...] po granicy z działką nr [...]" oraz że "ściana podlegające dociepleniu znajduje się częściowo na nieruchomości sąsiedniej". Te ustalenia, zdaniem skarżącego, są sprzeczne z wcześniej dokonanymi przez ten organ ustaleniami w sprawie o rozbiórkę budynku na działce sąsiedniej nr [...]. W tamtej sprawie Wojewoda wyjaśniał, że projekt dotyczy rozbiórki budynku zlokalizowanego bezpośrednio po granicy działek nr [...] i [...] oraz że "granica działek przebiega przez jedną ze ścian obiektu przeznaczonego do rozbiórki". Mimo powyższego Wojewoda nie wyjaśnił w jakiej części sporna ściana przekracza granicę działki oraz w którym miejscu. Stąd powyższe ustalenia organu odwoławczego należy uznać za dowolne i nieznajdujące pokrycia w materiale dowodowym. Skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej od 11 lipca 2003 r. nie ma uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego, a rozbiórkę wykonano na podstawie projektu budowlanego, w którym przewidziano rozbiórkę budynku w linii przebiegającej po granicy działki – to w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 47 p.b. tenże organ nie może podważać prawidłowości projektu. W sprawie z art. 47 p. b. organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia tylko, czy do określonego przez wnioskodawcę zakresu robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Nie może natomiast ingerować w wydane wcześniej rozstrzygnięcie w zakresie zezwolenia na wykonywanie określonych robót budowlanych. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że część budynku skarżącego znajduje się na terenie działki sąsiedniej, to nie ma to znaczenia dla prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący jako właściciel docieplanego budynku ma prawo do dysponowania ścianą tego budynku na cele budowlane. Tymczasem działanie organu drugiej instancji naraża skarżącego na odpowiedzialność karną z art. 91a p.b.

6. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, zgodnie z którym prace/roboty, które chce wykonać skarżący będą przeprowadzone na nieruchomości sąsiedniej, a nie jego własnej, co doprowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności właścicielki sąsiedniej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

III. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądowoadministracyjna kontrola działalności organów administracji publicznej odbywa się według kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. w warunkach art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., co skutkuje koniecznością jej uchylenia.

IV. Podstawę materialnoprawną wydanych w obu instancjach decyzji (pozytywnej w pierwszej instancji oraz negatywnej w drugiej instancji) stanowi przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), dalej: p.b., zgodnie z którym: jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1); w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości.

W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2); inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie Cywilnym (ust. 3).

Przesłankami wydania pozytywnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. są więc: 1. potrzeba wykonania robót budowlanych, 2. niezbędność wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, 3. brak zgody na takie wejście właściciela tej nieruchomości (zob. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1109/17; orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanki te wyznaczają dopuszczalne granice postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie w oparciu o wymieniony przepis.

V. Zdaniem sądu, prawidłowo organy obydwu instancji ustaliły, że zamierzone roboty budowlane polegające na wykonaniu docieplenia budynku o wysokości do 12m stanowią przebudowę niewymagającą pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co wprost wynika z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. "c" p.b. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że regulacja art. 47 p.b. nie zawęża robót budowlanych, z powodu których niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, tylko do robót wymagających pozwolenia na budowę lub objętych obowiązkiem zgłoszenia. Przepis art. 47 p.b. dotyczy więc również robót, na których wykonanie nie są wymagane formalnoprawne zgody (vide wyroki NSA z 30 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 791/21; z 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2493/18). Ma więc ww. przepis zastosowanie w sprawie niniejszej.

Prawidłowo również organ pierwszej instancji ustalił i ocenił kwestię potrzeby wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany zewnętrznej budynku skarżącego.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że skoro ustawodawca zwolnił roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku o wysokości do 12 m z obowiązku uzyskania formalnoprawnych zgód, to przyznał inwestorowi pewien zakres swobody co do decyzji o konieczności ich wykonania bez obowiązku uzyskiwania akceptacji właściwych organów. Jest to zrozumiałe zwłaszcza w przypadku docieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego, który jest np. użytkowany. Po wtóre, uzasadnione jest twierdzenie organu pierwszej instancji, że obowiązujące przepisy prawa wręcz zobowiązują skarżącego do przeprowadzenia prac dociepleniowych. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 p.b. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Po trzecie, wypada wręcz stwierdzić, że docieplenie jako inwestycja poprawiająca efektywność energetyczną budynku jest wręcz nakazem i obowiązkiem inwestorów wynikającym z przepisów unijnych oraz przepisów prawa wewnętrznego (zob. W. Piątek, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 121-122 i powołane tam orzeczenia). Po czwarte, jak wyjaśnił skarżący na rozprawie w dniu 5 września 2023 r., część budynku należąca do sąsiadki została już zabezpieczona płytą OSB (co potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zdjęcia), a część należąca do niego nie jest zabezpieczona przed warunkami atmosferycznymi, w części tej znajduje się pomieszczenie mieszkalne (skarżący tam mieszka) i ściany tej części pozostają zawilgocone.

W świetle powyższego nie sposób zakwestionować konieczności wykonania legalnych robót budowlanych, do których właściciel budynku znajdujący się w takiej sytuacji jak skarżący przez prawo jest wręcz zobowiązany.

VI. Bezspornie też ziściła się przesłanka "nieuzgodnienia warunków wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości". Skarżący podjął kroki zmierzające do uzyskania zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości, co wynika z akt postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na prośbę skarżącego G.G. w piśmie z 20 listopada 2022 r. nie wyraziła zgody. W orzecznictwie wskazuje się, że wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej jest wystarczającą czynnością do stwierdzenia, że inwestor podjął próbę zawarcia porozumienia warunkującą wydanie przez organ pozytywnej decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. (zob. wyroki z 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 384/17; z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1037/20).

VII. Z akt sprawy również wynika, że spornych prac nie można wykonać bez wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (docieplenie będzie wykonane w ścianie zewnętrznej budynku na działce nr [...] od strony działki nr [...]). Niezależnie od tego, czy posadowienie budynku skarżącego jest "po granicy" z działką nr [...] czy "na tej granicy z jej przekroczeniem" – roboty bez wejścia na teren działki nr [...] nie mogą zostać wykonane chociażby z uwagi na konieczność postawienia rusztowania (vide szkic do wniosku inwestora wykonany na kopii mapy zasadniczej). W orzecznictwie sądów administracyjnych niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, o której mowa w art. 47 p.b., rozumiana jest jako sytuacja, gdy obiekty, które mają być objęte robotami, znajdują się na granicy działki sąsiedniej w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora jest niewystarczający do ich przeprowadzenia (zob. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1870/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 46/17). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Spór dotyczy zaś tego, że zdaniem organu pierwszej instancji sposób posadowienia budynku względem granicy w sprawie prowadzonej na podstawie art. 47 p.b. nie ma znaczenia i wymyka się ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaś zdaniem Wojewody wykonane ocieplenie zaingeruje w prawo własności działki nr [...] w ten sposób, że w sposób trwały je ograniczy co wyklucza uznanie, że warunki do pozytywnego orzeczenia na podstawie art. 47 p.b. ziściły się w całości.

Zdaniem sądu, trafnie powyższą kwestię ocenił organ pierwszej instancji. Wojewoda w swoich rozważaniach wyszedł poza zakres dyspozycji art. 47 p.b. koncentrując się na analizie przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...]. Takie postępowanie jest jednak zbyt daleko idące, bowiem uzależnia rozstrzygnięcie na ww. podstawie od przesłanek w przepisie tym niewymienionych.

Regulacja z art. 47 ust. 2 p. b. ma charakter szczególny. Ustawodawca zdając sobie sprawę z możliwości zaistnienia sporów sąsiedzkich wprowadził do porządku prawnego normę prawną, która stanowi wyjątek od reguły w zakresie cywilnoprawnego załatwiania tego typu spraw oraz sprawowania prawa własności nad nieruchomością przez właściciela, co ma na celu zapewnienie utrzymania budynków w należytym stanie technicznym niestanowiącym zagrożenia zdrowia i życia. Udzielenie zgody na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej w sposób szczególny i wyjątkowy ogranicza prawo właściciela do korzystania z należącej do niego nieruchomości przez upoważnienie innej niż właściciel osoby do czasowego wejścia na jej teren. Dopuszczając administracyjnoprawną ingerencję w wykonywanie prawa własności ustawodawca przewidział konkretne przesłanki orzeczenia na tej podstawie (wyżej już wskazywane), które wyznaczają dopuszczalne granice prowadzonego postępowania wyjaśniającego (vide wyrok w sprawie II SA/Bk 475/13). Nie należy do tych przesłanek (nie jest przesłanką orzeczenia na podstawie art. 47 ust. 2 p.b.) ustalanie jak konkretnie przebiega granica między działkami oraz czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane. Kwestia położenia budynku względem granic nieruchomości (po granicy czy nawet z częściowym jej przekroczeniem) może być zagadnieniem podlegającym uregulowaniu w sporze cywilnym. Jeśli wykonane roboty budowlane doprowadziły do naruszenia dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to żądanie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w toku postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów np. art. 144, art. 145, art. 151, art. 153, art. 222 k.c. (vide np. wyrok z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie II SA/Po 1234/17).

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej wskazać trzeba, że istotnie ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (mapa zasadnicza, szkic sytuacyjny) i używanych przez organy sformułowań (w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji "rozbiórkowej" Wojewody z 26 stycznia 2022 r., k. 12; decyzji Starosty Bielskiego z 18 listopada 2021 r. nr [...]/2021 załączonej do wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie) wynikają różne określenia położenia budynku skarżącego, tj. jako "po granicy", "ściana położona na granicy", "fundament pod ścianą wspólną usytuowaną na granicy działek". Jednak ustalenie konkretnie tego położenia (czy faktycznie wzdłuż granicy czy z jej przekroczeniem) nie ma dla zastosowania art. 47 p.b. znaczenia. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2183/20 (wyrok z 20 czerwca 2023 r.), "przestrzenna relacja obiektu budowlanego wobec granicy nie powoduje, że prawo budowlane jest w takim przypadku wyłączone, zwłaszcza gdy wymusza ono na właścicielu obiektu budowlanego utrzymanie go w odpowiednim stanie technicznym" (por. też wyrok WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 1234/17).

Uprawnione wydaje się także stwierdzenie, że nawet gdyby przyjąć, iż granica przebiega wewnątrz ściany, która ma być przedmiotem inwestycji – nie eliminuje to ani potrzeby, ani niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, bowiem właściciel nie zabezpieczonego budynku powinien wykonać dociepleniowe roboty budowlane, co wynika z art. 5 ust. 2 p.b. Jak wskazał wręcz WSA we Wrocławiu, "wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest tym bardziej niezbędne, gdy część budynku objęta zamierzonymi robotami budowlanymi już znajduje się na tej nieruchomości. Przy wykładni art. 47 p.b. powszechnie podkreśla się, co trafnie zauważył organ, potrzebę ograniczenia ustaleń i ocen ściśle do przesłanek stosowania w nim wyrażonych, które nie obejmują spornych kwestii cywilnoprawnych (patrz wyroki II SA/Wr 866/13, II OSK 1870/13, 585/06 i 15/05 oraz komentarze do art. 47 T. Filipowicza lub Z. Kostki, odnośnie decyzji nadzoru budowlanego, wyroki II SA/Gl 271/15 i II SA/Lu 88/13). Inaczej mówiąc decyzja wydana na podstawie art. 47 p.b. w żaden sposób nie dotyka, a tym bardziej nie rozstrzyga kwestii legalności posadowienia budynku i skutków cywilnoprawnych naruszenia granicy, jak to błędnie przyjął organ". Nie ma zaś sporu w sprawie niniejszej co do tego, że część budynku wymaga zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi.

VIII. Reasumując dotychczasowe rozważania sąd stwierdza, że z akt sprawy wynika, iż w zamyśle inwestora nie ma planów co do dokonania trwałych prac na nieruchomości sąsiedniej, a jedynie na ścianie domu stanowiącego jego własność, usytuowanego na działce nr [...] po granicy z działką [...]. Oczywiste też jest, że wykonanie tych prac nie jest możliwe w inny sposób niż z terenu nieruchomości sąsiedniej, zaś prace jako nieobjęte ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani obowiązkiem zgłoszenia są dozwolone i organ nie ma podstaw, aby ocenić potrzebę ich wykonania i ewentualnie uznać, że nie są potrzebne. Ponadto podjęto także bezskuteczną próbę uzyskania zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości. Z kolei naruszenie prawa własności nie przynależy przesłankom rozstrzygnięcia z art. 47 ust. 2 p.b. Wszystko to powoduje, że błędna jest ocena Wojewody odnośnie wystąpienia przeszkód do wydania zgody na podstawie ww. przepisu. Błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 2 p.b., co ma wpływ na wynik sprawy. Odmawiając decyzyjnej zgody z powodu okoliczności niebędącej przesłanką rozstrzygnięcia (ustalenia, że dojdzie do wykonania robót w sposób trwale ograniczający prawo własności skarżącej a więc de facto na jej nieruchomości) organ odwoławczy nieprawidłowo zrealizował normę z art. 47 ust. 2 p.b., a w dalszej kolejności zasadę dwuinstancyjności postępowania, co skutkuje uchyleniem decyzji odwoławczej. Inaczej rzecz ujmując, błędne przeprowadzenie postępowania w drugiej instancji doprowadziło finalnie do przekroczenia zakresu uregulowania zawartego w art. 47 ust. 2 p. b. Skupienie się na elementach stanu faktycznego, które nie powinny być brane pod uwagę w postępowaniu wyjaśniającym, skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego.

Jeszcze raz należy podkreślić, że na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. organ może tylko zezwolić na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z nieruchomości. Na podstawie tej decyzji inwestor uzyskuje ograniczone w czasie prawo przebywania na sąsiedniej nieruchomości i wykonywania tam robót budowlanych związanych z inwestycją na nieruchomości, co do której posiada prawo do dysponowania na cele budowlane. Zaś efekt tych prac i ich finalny kształt, w przypadku naruszenia praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, może być przedmiotem postępowania w oparciu o inną podstawę prawną w zakresie ochrony dóbr ze sfery prawa cywilnego.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. istotne jest przede wszystkim to, że wykonanie prac, z uwagi na usytuowanie budynku, nie jest możliwe z działki inwestora oraz to, w jakim zakresie konieczne jest skorzystanie z terenu działki sąsiedniej (vide wyrok w sprawie II SA/Bk 212/11).

IX. Ponownie rozpoznając sprawę w drugiej instancji Wojewoda uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i po raz kolejny orzekając na skutek odwołania – zastosuje art. 47 ust. 2 p.b. z pominięciem elementów zakwestionowanych przez sąd.

Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W zakresie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 997 zł, w skład której wchodzą wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.