Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1749/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 255/21 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 15 lutego 2021 r. nr SKO.4111.113.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 15 lutego 2021 r. nr SKO.4111.113.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia 14 grudnia 2020 r., znak MOPŚ.5121.493.2020, II. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 17 listopada 2020 r. E. P. (dalej: "strona" lub "skarżąca") wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. F.

Decyzją z 14 grudnia 2020 r. Burmistrz Miasta S. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazał, że skarżąca pobiera rentę socjalną, stąd zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz.111- dalej "u.ś.r.), wykluczająca możliwość przyznania świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z 15 lutego 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.- dalej "K.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ podzielił stanowisko Burmistrza, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty socjalnej. Kolegium ustaliło, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec swojej matki A. F. Osoba wymagająca opieki jest rozwiedziona (były małżonek zmarł w 2000 r.) i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Opiekę nad matką sprawuje skarżąca, która posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, od 2003 r. ma ustalone prawo do renty socjalnej i pobiera ją w wysokości 878,81 zł. Mając na uwadze okoliczność, że stronie przysługuje prawo do renty socjalnej organ II instancji stwierdził brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie zgodził się ze stanowiskiem jakoby strona posiadała prawo do wyboru "korzystniejszego świadczenia", podnosząc, że taki wybór może odbywać się wyłącznie na gruncie świadczeń określonych w u.ś.r. tj. świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy jest jasny i nie budzi wątpliwości nawet w przypadku kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Według organu, w przedmiotowej sprawie rezygnacja z aktywności zawodowej ma podłoże zdrowotne, ponieważ beneficjentem renty socjalnej są osoby całkowicie niezdolne do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu. Dochód wynikający z niemożności świadczenia pracy przez stronę został jej zastąpiony prawem do renty socjalnej, a zatem osobie takiej zrekompensowano częściowo stratę finansową z uwagi na rezygnację z aktywności zawodowej, wymuszoną sytuacją zdrowotną. Powołując się na zaświadczenie wystawione przez ZUS Kolegium stwierdziło, że strona pozostaje bierna zawodowo od 2003 r., tj. od chwili przyznania jej renty socjalnej. Ponadto, sama jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i chorą, co wynika z załączonej do akt sprawy dokumentacji medycznej. Świadczy to o braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, bądź brakiem możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją E. P. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że spór dotyczy tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wykluczająca przyznanie świadczenia. Sąd I instancji zgodził się z Kolegium, że literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże, wbrew twierdzeniu organu, rezultat tej wykładni nie daje pogodzić się z wykładnią systemową, celowościową i funkcjonalną, co oznacza, że tym samym zaistniały podstawy do odejścia od językowego brzmienia tego przepisu. WSA wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium pominęło, że możliwość zatrudnienia mają także beneficjenci świadczenia z tytułu całkowitej niezdolności do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu, tj. renty socjalnej. Osoba uznana za niezdolną do pracy może być bowiem zatrudniona w warunkach pracy chronionej bez utraty statusu osoby niezdolnej do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Z art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych wynika wprost, że do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się nie tylko osoby z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy ale także zdolną do pracy w warunkach pracy chronionej. Nadto zaliczenie do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności osoby, nie wyklucza możliwości zatrudnienia tej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach: 1) przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej; 2) zatrudnienia w formie telepracy. Oznacza to zatem, że pobieranie renty socjalnej – co do zasady- nie musi eliminować opiekuna z rynku pracy, a zatem osobie takiej może przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji niepodejmowania czy rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Powyższego organy nie dostrzegły i nie wykazały, aby uzyskane przez skarżącą prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy było równoznaczne z brakiem możliwości wykonywania jakikolwiek pracy. Zamiast tego poprzestały na przyjęciu, że sam fakt przyznania renty świadczy o braku zdolności do podjęcia pracy, co jest założeniem w samym w sobie błędnym.

Sąd I instancji wskazał, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń obowiązuje zasada wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Sąd I instancji nie znalazł żadnego uzasadnienia dla różnicowania sytuacji opiekunów w ten sposób, że ci którzy mają prawo do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy nie mają prawa wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawa do świadczeń wymienionych w art. 27 ust 5 ustawy - pozwolił wybrać świadczenia pielęgnacyjne. Właściwym zatem rozwiązaniem - pozostającym w pełnej zgodności z zasadami Konstytucji - jest umożliwienie osobie uprawionej wyboru jednego ze świadczeń także w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i renty socjalnej. Przy czym chybiona jest argumentacja organu jakoby prawo wyboru przysługiwało tylko w stosunku do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zauważyć bowiem trzeba, że zbieg uprawień jest nie tylko unormowany w art. 27 ust. 5 ustawy ale także w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Stąd też sprawiedliwym i uzasadnionym wartościami konstytucyjnymi jest przyjęcie analogicznego rozwiązania w zakresie prawa do wyboru świadczenia, w sytuacji gdy osoba spełniająca warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobiera inne świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości niż wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne.

Zdaniem Sądu I instancji istotę ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., należy wiązać nie z prawem do renty socjalnej, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Z tych też powodów zawieszenie prawa do renty skutkujące wstrzymaniem jej wypłaty, powoduje eliminację negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w ww. przepisie. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnianiu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ - zgodnie z art. 9 K.p.a. - powinien poinformować wnioskodawcę.

W konkluzji Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że prawidłowa interpretacja 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty socjalnej, gdy uprawiony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży wniosku o zawieszenie prawa do renty socjalnej i nie uzyska decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Oznacza to zatem, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z uchybieniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "P.p.s.a").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) wspomnianej ustawy znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy pobieranie renty socjalnej jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 P.p.s.a.;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, iż prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, w tym dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty socjalnej, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, iż ustalone prawo do renty socjalnej jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu ewentualnego zawieszenia prawa do renty socjalnej i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. pod zarzutem naruszenia przez Kolegium art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., w sytuacji kiedy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.,

2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1300 z późn. zm.), a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że wstrzymanie wypłaty renty socjalnej na skutek jej zawieszenia jest tożsame z brakiem ustalenia prawa do renty socjalnej, podczas gdy zawieszenie prawa do renty socjalnej i wstrzymanie jej wypłaty nie oznacza, że prawo do renty socjalnej nie zostało ustalone wobec skarżącej, w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., oraz że nie zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca ustalenie wobec tej samej strony, mającej ustalone prawo do emerytury, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

3) art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz 188 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., oraz w związku z art. 6, art. 19, art. 20 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej, wbrew zasadom dotyczącym właściwości rzeczowej oraz zasadzie praworządności zasadzającej się na podziale władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej są uprawnione i zobowiązane do dokonywania wykładni tzw. prokonstytucyjnej prawa, podczas, gdy w konsekwencji działanie takie sprowadza się do negowania i wyłączenia stosowania obowiązujących przepisów wbrew zasadzie clara non sunt interpretanda, podczas, gdy normy wysłowione w przywołanym powyżej przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych - jako normy bezwzględnie obowiązujące, nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego, zaś zastosowana wykładnia tzw. prokonstytucyjna nie leży w kompetencji organów i sądów administracyjnych stając się de facto wykładnią contra legem,

4) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, iż w realiach rozpoznawanej sprawy spełniła się przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, podczas gdy skarżąca ma ustalone prawo do renty socjalnej, którą pobiera, zaś świadczenie rentowe jest ustalane i wypłacane w związku z całkowitą niezdolnością do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu, zatem nie można uznać, iż w realiach niniejszej sprawy nastąpił związek pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem w celu opieki nad osobą najbliższą,

5) art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 z późn. zm.), a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzi zbieg, w rozumieniu tych przepisów, ustalonego prawa do renty socjalnej oraz jednego ze świadczeń rodzinnych, w którego konsekwencji osoba uprawniona może wybrać jedno z nich, podczas gdy wskazane regulacje nie przewidują ani zbiegu wskazanych świadczeń, ani też możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania prawa do renty socjalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W orzecznictwie wielokrotnie analizowano kwestię, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może być uwzględniony, gdy strona posiada prawo do świadczenia emerytalnego, o którym (podobnie jak w przypadku renty socjalnej) jest mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny, pierwotnie opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury czy renty, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Stanowisko to uległo jednak zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20. W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Mimo, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W 2020 r. świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1.830 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M. P. z 2019 r., poz. 1067). Wysokość renty socjalnej także jest znacznie niższa od świadczenia pielęgnacyjnego.

Intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie możliwości pobierania świadczenia w przypadku innych uprawnień było, aby opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Sąd I instancji słusznie również zwrócił uwagę na stanowisko przedstawione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17. Trybunał we wskazanym orzeczeniu uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak podnosił Trybunał, wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna – rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie TK dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

W takim aspekcie prawo do renty socjalnej nie może zatem automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie utraciła całkowicie możliwości podjęcia zatrudnienia. Okoliczność ta jednoznacznie wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. z dnia 24 sierpnia 2001 r. Wspomnianym orzeczeniem zmieniono datę powstania niepełnosprawności określoną w orzeczeniu z 1 czerwca 2001 r., pozostawiając bez zmian ustalenia o zaliczeniu skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. W punkcie 2 wskazań dotyczących odpowiedniego zatrudnienia dokonano zapisu "wskazana praca lekka".

Należy również zwrócić uwagę, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (aktualnie - Dz. U. z 2022 r., poz. 240), renta socjalna przysługuje osobie pełnoletniej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu (...). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, ustalenia całkowitej niezdolności do pracy dokonuje lekarz orzecznik Zakładu, zwany dalej "lekarzem orzecznikiem", na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.. Mając na uwadze, że podstawą przyznania skarżącej renty socjalnej było orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane w 2001 r., wyjaśnić należy, że przed wejściem w życie ustawy o rencie socjalnej problematykę przedmiotowego świadczenia regulowała ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jednolity tekst: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Z dniem wejścia w życie ustawy o rencie socjalnej, tj. 1 października 2003 r., uchylony został art. 27a ustawy o pomocy społecznej, stanowiący - w powiązaniu z art. 2a ust. 1 pkt 4 tej ustawy - o prawie do renty socjalnej zarówno osób całkowicie niezdolnych do pracy w rozumieniu przepisów ustawy emerytalnej, jak też osób, u których stwierdzono znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Z mocy art. 26 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej, orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz orzeczenia komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uprawniające do renty socjalnej na podstawie ustawy o pomocy społecznej są traktowane na równi z orzeczeniami lekarza orzecznika. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w stosunku do skarżącej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę o naruszonej sprawności organizmu zdolną do wykonywania zatrudnienia na stanowisku pracy przystosowanym odpowiednio do potrzeb i możliwości wynikających z niepełnosprawności, wymagającą w celu pełnienia ról społecznych częściowej lub okresowej pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Aktualnie, art. 4 ust. 2 ustawy o rehabilitacji (...), przewiduje, że do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagająca czasowej lub częściowej pomocy innych osób w celu pełnieniu ról społecznych. Jednocześnie ustawodawca w art. 4 ust. 5 powołanej wyżej ustawy przewidział, że zaliczenie do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności osoby , o której mowa w ust. 1 lub 2 , nie wyklucza możliwości zatrudnienie tej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej w przypadkach : 1/ przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej , 2/ zatrudnienia w formie telepracy .

W świetle powyższego osoba pobierająca rentę socjalną mająca zachowaną zdolność do pracy w odpowiednich warunkach zatrudnienia - co do zasady - może podjąć pracę zarobkową. Skarżąca winna być zatem traktowana jako osoba potencjalnie zdolna do świadczenia pracy (tj. podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej), a tym samym posiadająca możliwość wyboru, tj. rezygnacji z wykonywania pracy czy też jej niepodejmowania. W takim kontekście normatywnym należało ocenić zachowaną przez skarżącą zdolność do pracy w ramach odpowiedniego zatrudnienia i związaną z nią przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym matką.

Z przedstawionych względów należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że całkowite - i to w każdym przypadku - wyłączenie opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy legitymują się prawem do renty socjalnej, z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu renty socjalnej), jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty socjalnej, należy zatem zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do renty socjalnej (a jednocześnie jest zdolna do wykonywania odpowiedniego zatrudnienia), pobiera rentę i z tego świadczenia nie chce zrezygnować.

Z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Mając na uwadze, że przepisy ustaw: o świadczeniach rodzinnych i o rencie socjalnej, nie regulują kwestii możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę przedstawione powyżej rozważania na gruncie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę socjalną, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Organy administracji obu instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia skupiły swoja uwagę wyłącznie na literalnej wykładni przepisów mających w niej zastosowanie i całkowicie pominęły preferowaną linię orzeczniczą w orzeczeniach sądów administracyjnych, jak również pominęły treść innych aktów, które w tym zakresie mogą być wykorzystane. Warto w tym względzie wskazać, że w przypadku otrzymywania renty socjalnej, prawo do tej renty zawiesza się w razie osiągania przychodu z tytułu działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, na zasadach określonych w art. 104 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 10 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej). Za działalność podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, o której mowa w ust. 1, uważa się zatrudnienie, służbę lub inną pracę zarobkową albo prowadzenie pozarolniczej działalności, z uwzględnieniem ust. 3 (art. 104 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Z kolei organ emerytalno-rentowy wypłacający rentę socjalną wydaje decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty socjalnej w razie wystąpienia okoliczności powodujących zawieszenie prawa lub wstrzymanie wypłaty renty socjalnej (art. 12 ust.4 ustawy o rencie socjalnej). Również art. 15 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej w sprawach nieuregulowanych w odniesieniu do wstrzymania wypłaty świadczenia odsyła do odpowiedniego stosowania art. 134 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W świetle powyższego należy uznać, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest w pełni prawidłowa. Sąd I instancji nie naruszył także art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 27 ust. 5 u.ś.r., jak również art. 10 ustawy o rencie socjalnej i art. 95 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ujawniona przez Sąd I instancji błędna wykładnia, a nadto nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego, zasadnie doprowadziło do oparcia zaskarżonego wyroku na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.