Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 327/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1,  art. 203, art. 204, art. 200, art. 205 par. 2, art. 53 par. 2, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 33 ust. 1, ust. 3a pkt 3, art. 34   ust. 1-5, art. 46a, art. 46b pkt 1-6, pkt 8-13, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1657
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
article: par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 2112
law: Ustawa z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z  wystąpieniem COVID-19.
article: art. 14 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich sprawy ze skargi H. G. na czynność Inspektor Sanitarny w przedmiocie objęcia kwarantanną I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącej H. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. .


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 listopada 2021 r., działając przez radcę prawnego, H. G., dalej: "skarżąca", "strona", złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o objęciu jej kwarantanną, o którym to obowiązku dowiedziała się w dniu 3 listopada 2021 r. z informacji przekazanej jej telefonicznie

i krótką wiadomością tekstową (sms).

Zaskarżonej czynności zarzuciła:

- sprzeczność czynności z prawem, tj. przepisami art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej - poprzez brak wydania decyzji administracyjnej, w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosowanej do tego podstawy ustawowej;

- naruszenie art. 32 powołanej ustawy poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" skarżącej z osobą podejrzaną o zakażenie;

- naruszenie art. 34 ust. 2 powołanej ustawy przez zastosowanie najbardziej

dla skarżącej dolegliwego środka, tj. kwarantanny, w sposób arbitralny i automatyczny.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła m.in. o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w dniu 3 listopada 2021 r. została telefonicznie powiadomiona o objęciu jej kwarantanną, jednakże do dnia wniesienia skargi, nie wydano w sprawie decyzji, choć przepis art. 34 ust 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dalej: "ustawa zakaźna", wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej. Nadto podkreśliła, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii przewidujący, że w przypadku objęcia kwarantanną decyzji nie wydaje się, jest wprost sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej dla Rady Ministrów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1305/21, odrzucił skargę na czynność

w przedmiocie nałożenia kwarantanny działając na podstawie 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącej nałożenie na nią kwarantanny nie nastąpiło w formie czynności, lecz decyzji wydanej przez organ I instancji w trybie art. 33 ust. 1 w związku z ust. 3a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Dlatego też dopiero rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji otworzyłoby skarżącej drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

H. G. od powyżej opisanego postanowienia złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną, w której sformułowała, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a., art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a., art. 106 § 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. i wniosła o jego uchylenie w całości, jak i zwrot od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną złożył również Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżając rzeczone postanowienie Sądu I instancji w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.

w związku z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 14 k.p.a. i art. 33 ust. 3a ustawy zakaźnej, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 14 k.p.a. i art. 33 ust. 3a ustawy zakaźnej, w związku z art. 104 § 2 k.p.a.

Natomiast w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił naruszenie art. 33 ust. 3a ustawy zakaźnej.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne organ administracji wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego ustanowionego pełnomocnika w przypadku jego ustanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1302/22 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu Sąd kasacyjny m.in. uznał, że nie można potwierdzić prawidłowości stanowiska, że nałożenie na stronę kwarantanny nastąpiło w drodze decyzji. Argument z art. 33 ust. 3a ustawy zakaźnej – zważywszy na treść oraz funkcje tego przepisu prawa w relacji do treści obowiązku, o którym mowa w art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. i) tej ustawy oraz przesłanek nałożenia tego obowiązku, a mianowicie obowiązku izolacji – nie mógł więc stanowić podstawy wnioskowania, że w sprawie została wydana decyzja o nałożeniu na stronę obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji podstawy tworzenia założenia o zaktualizowaniu się w sprawie przesłanek stosowania art. 58 § 1 pkt 6 (w związku z art. 52 § 1 i § 2) p.p.s.a.

Tym bardziej, że, według Sądu II instancji, fakt wydania takiej decyzji – w tym

w zakresie, w jakim miałby on zostać utrwalony w sposób, o którym stanowi art. 14 § 2 k.p.a. – nie wynika również z akt sprawy, które zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a. wyznaczają granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny i której naruszeniem jest wyprowadzanie oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym wykraczanie poza materiał zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu lub podjęciem kontrolowanej czynności.

Ponadto w ocenie NSA, podkreślając, że strona nie wystąpiła ze skargą

na decyzję, lecz ze skargą na czynności organu administracji z dnia 3 listopada 2021 r. o objęciu kwarantanną, dostosowując tym samym przysługujący jej środek prawny do prawnej formy działania organu administracji publicznej oraz wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności wskazał, że jeżeli do nałożenia na stronę obowiązku kwarantanny – wbrew regulacji zawartej w art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej – doszło na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, to nawet mimo kwestionowania przez stronę legalności tego rozporządzenia nie można było tracić z pola widzenia tego, że nałożenie wymienionego obowiązku nastąpiło w tej prawnej formie działania administracji publicznej, którą jest czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z powołanego przepisu prawa konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika, że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności.

Wobec tego również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia i odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny stosunek administracyjny

i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek, to zestawiając powyższe z § 5 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów

w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tym bardziej za uzasadniony należało uznać wniosek, że działanie organu administracji publicznej polegające na nałożeniu na stronę kwarantanny nastąpiło w formie czynności, o której mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi natomiast na zawarty w skardze kasacyjnej strony wniosek

o zasądzenie kosztów postępowania NSA stwierdził, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.

Zarządzeniem z dnia 31 marca 2023 r. Przewodniczącego II Wydziału Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie sprawie nadano sygnaturę II SA/Sz 327/23 oraz przedmiot: czynność objęcia kwarantanną.

W związku z wyrażeniem przez pełnomocnika strony skarżącej zamiaru udziału w rozprawie zdalnej sprawę zarządzeniem z dnia 25 kwietnia 2023 r. skierowano do rozpoznania w tym trybie.

Na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. do połączenia drogą łączy internetowych przystąpił pełnomocnik skarżącej i pełnomocnik uczestnika postępowania.

Pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i wniósł

o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.

Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności przychylając się do stanowiska wyrażonego przez pełnomocnika skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Niniejsza sprawa stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się ww. kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i faktycznego istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 146 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Jednakże, zgodnie z brzmieniem art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest nałożenie na H. G. kwarantanny przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, stanowiące – zgodnie ze stanowiskiem Sądu II instancji wyrażonym w ww. wyroku - czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które to nałożenie, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 861) w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nastąpiło z pominięciem formy decyzji administracyjnej.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W kontrolowanej sprawie jest bezsporne, że skarżąca dowiedziała się o objęciu jej kwarantanną w dniu 3 listopada 2021 r. z informacji przekazanej jej drogą telefoniczną, zaś skarga wpłynęła do organu w dniu 1 grudnia 2021 r. Oznacza to, że skarga została wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu zakreślonego przez ustawodawcę w cytowanym art. 53 § 2 p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej czynności, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Przy czym podkreślić należy, że Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie w postanowieniu z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1302/22.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nałożenie obowiązku odbycia przez skarżącą kwarantanny nastąpiło w sposób zgodny z prawem, a w szczególności, czy organ zastosował poprawną formę rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Regulacje prawne dotyczące instytucji kwarantanny zawarte zostały w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecny publikator: Dz. U. z 2022 r., poz. 1657; dalej powoływanej jako "ustawa"). Przedmiotowy akt prawny zawiera wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny, począwszy od definicji legalnej "kwarantanny", pod którym to określeniem ustawodawca rozumie odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12 ustawy).

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Z tak ogólnie sformułowanym obowiązkiem koresponduje bardziej szczegółowa regulacja art. 33 ust. 1 ustawy, w myśl której państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy).

Powyższe oznacza, że przepis art. 33 ust. 1 ustawy określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia ust. 3a, dodany do art. 33 ustawy z dniem 1 kwietnia 2020 r., stanowiący, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Wskazany przepis nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od jej uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania adresatowi (doręczenie/ogłoszenie) .

Należy również podkreślić, że swoiste uproszczenie wprowadzone w art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w sytuacji objęcia kwarantanną. Przepis ten stanowi, że do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 (tj. ustawy) nie stosuje się. Oznaczało to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być w ogóle doręczane na piśmie. Nie zwalniało to jednak organu administracji publicznej z utrwalenia w aktach sprawy faktu: wydania decyzji, powiadomienia o tym strony i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie bowiem do art. 14 § 2 k.p.a., sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach. Zdaniem Sądu, przepis ten powinien mieć w sprawie odpowiednie zastosowanie. Umożliwia to bowiem weryfikację, czy decyzja pochodzi od uprawnionego podmiotu i czy zagwarantowano stronie skorzystanie z uprawnień procesowych.

W rozpatrywanej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie dochował tych obowiązków, ponieważ przedłożone Sądowi akta administracyjne nie zawierają dokumentacji odnoszącej się do przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego. Akta ograniczają się bowiem jedynie do pism procesowych stron. Należy w tym miejscu wskazać, że samo zamieszczenie na stronie systemu informatycznego przeznaczonego do wsparcia działań podmiotów powołanych do walki z pandemią informacji o objęciu kwarantanną i poinformowanie o tym telefonicznie osoby podlegającej takiej kwarantannie nie może być uznane samo w sobie za wydanie decyzji administracyjnej.

Kwarantanny stosowanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczy wprost art. 34 ust. 2-4 ustawy, określający podstawowe elementy normatywne konstrukcji kwarantanny. Zgodnie z art. 34 ust. 1 wskazanej ustawy w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności (art. 34 ust. 2). Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego (art. 34 ust. 3). Zakazuje się opuszczania miejsca izolacji lub izolacji w warunkach domowych, kwarantanny, chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej (art. 34 ust. 4). Z art. 34 ust. 5 ustawy wynika natomiast, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby,

4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji,

5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny

- mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego.

Na podstawie przywołanego wyżej art. 34 ust. 5 ustawy zostało wydane m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. z 2021 r., poz. 351 ze zm.), które obowiązywało w okresie objęcia skarżącej obowiązkiem kwarantanny (uchylone z dniem 28 marca 2022 r.).

W myśl regulacji zawartych w tym. rozporządzeniu - w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie - obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących: [...] 4) chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19); [...]" (§ 7 ust. 1). Do dnia 11 lutego 2022 r. przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia stanowił, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym - co należy podkreślić - obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy - Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że decyzja ta mam charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osób, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu.

Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 ustawy, który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 ustawy. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 ustawy ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 ustawy, to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

W związku z powyższym § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego. Należy przede wszystkim zauważyć, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, rodzaju stosowanych rozwiązań, w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a ustawy).

W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 ustawy).

Zdaniem Sądu, za trafne należy zatem uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21, że wprowadzone rozporządzeniem odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również stanowisko przedstawicieli doktryny prawa, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne, w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawy, instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Niezależnie od powyższego należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy, naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd - podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) - był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, oraz przywołane w tej publikacji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego; zob. ponadto: L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 316 i n.).

Niezależnie od niedochowania przez organ przy obejmowaniu skarżącej kwarantanną formy decyzji administracyjnej (z zastrzeżeniem art. 33 ust. 3a pkt 2 ustawy) wskazać należy, że w ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Co istotne, działania organów sanitarnych przy nałożeniu obowiązku kwarantanny muszą być skorelowane z ustawowymi podstawami uzasadniającymi nałożenie takiego obowiązku. Dla przyjęcia legalności takiego działania należy ustalić, czy organ działał na podstawie danych i innych informacji o podejrzeniach zakażeń i zachorowań, czy działał na podstawie wiedzy medycznej, czy w oparciu o uzyskane informacje przeprowadził dochodzenie i w końcu, czy podjął prawem określone czynności. W świetle powyższych zapatrywań nie ulega wątpliwości, że podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w k.p.a. Wymagana w danym przypadku szybkość działania nie zwalnia jednakże organu z obowiązku utrwalenia wszelkich pozyskanych informacji w aktach sprawy, tak aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy zaistniały podstawy do nałożenia kwarantanny i czy okres, na jaki została ona nałożona, został ustalony stosownie do obowiązujących w tej materii regulacji. W przeciwnym razie kontrola legalności skierowania na kwarantannę byłaby kontrolą wyłącznie pozorną.

Mając na uwadze realia rozpatrywanej sprawy, uznając decyzję administracyjną za formę obligatoryjną dla objęcia strony kwarantanną, należało stwierdzić, że dokonana w tym przedmiocie zaskarżona czynność materialno-techniczna naruszała prawo, a zatem była bezskuteczna, o czym orzeczono na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnosząc się jednocześnie do wniosku strony o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd wyjaśnia, że skoro przedmiotem skargi kasacyjnej było postanowienie kończące postępowanie w sprawie (postanowienie o odrzuceniu skargi), to brak jest podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, na co zwracał już uwagę NSA w postanowieniu z 30 listopada 2022 r. Zgodnie bowiem z treścią uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dna 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie [...]zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł oraz koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu przed sądem I instancji w kwocie [...]zł rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.