Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 29/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1-5
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek - Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Ładzice z dnia 29 marca 2022 r. nr LVI/292/22 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ładzice w 2022 roku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały NR LVI/292/22 Rady Gminy Ładzice z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ładzice w 2022 roku"; 2. zasądza od Gminy Ładzice na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. ał


UZASADNIENIE

W dniu 29 marca 2022 r. Rada Gminy Ładzice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572) - zwanej u.o.z., a także art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymani czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 888, z 2020 r., poz. 2320 oraz z 2021 r. poz. 1648 i poz. 2152) podjęła uchwałę nr LVI/292/22 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ładzice w 2022 roku".

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie:

art. 11a ust. 5 u.o.z. przez brak określenia w uchwale jaka kwota została przyporządkowana do poszczególnych zadań wskazanych w programie, przez podanie jednej łącznej kwoty w odniesieniu do zadania odławiania zwierząt, zapewnienia miejsca w schronisku oraz zadania poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt bez wskazania jaka kwota zostanie przyporządkowana do każdego z ww. zadań;

art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. przez niewyczerpanie w § 2 pkt 5 Programu zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez:

- niewskazanie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące,

ograniczenie się do dokarmiania kotów wolno żyjących jedynie w okresie jesienno-zimowym,

- zaniechanie określenia szczegółów opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób kompleksowy, a to poprzez niezapewnienie im odpowiednich warunków bytowania na terenie gminy - ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi;

3) art. 11a ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w § 4 pkt 5 Programu oraz w § 7 pkt 7 Programu w zakresie wyrazów: "oraz zostały czasowo odebrane na podstawie decyzji Wójta Gminy" przez wskazanie przez Radę Gminy gospodarstwa rolnego, do którego będą przekazywane czasowo odebrane zwierzęta gospodarskie, w sytuacji gdy organem właściwym w tym zakresie jest Wójt Gminy.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że zaskarżona uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 6 kwietnia 2022 r.

Następnie pełnomocnik strony skarżącej dodał, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi zawierać ma również wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych kosztów, o czym stanowi art. 11a ust. 5 u.o.z. Obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywne określone zostały w ust. 3 i 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Odwołując się przy tym do orzecznictwa pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej dodał, że uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały - co ma miejsce w niniejszej sprawie.

W dalszej kolejności pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że w § 10 pkt 2 załącznika do uchwały zapisano, że Gmina Ładzice w budżecie 2022 r. przewidziała na realizację zadań ujętych w "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ładzice w 2022 roku" kwotę w wysokości - 25.000,00 zł i obejmuje następujący sposób ich wydatkowania: a) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - 2730,00 zł, b) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym leczenie, sterylizacja lub kastracja, dokarmianie - 600,00 zł, c) plan sterylizacji lub kastracji zwierząt właścicielskich - 900,00 zł, d) usypianie ślepych miotów - 500,00 zł, e) obligatoryjną sterylizację lub kastrację oraz znakowanie zwierząt w Schronisku - 1500,00 zł, f) interwencyjne odławianie, zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla bezdomnych zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt - 18270,00 zł, g) zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich we wskazanym gospodarstwie rolnym - 500,00 zł.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że w przedmiotowym programie wskazano konkretne kwoty w odniesieniu do części zadań. Wskazania takiego dokonano w § 10 pkt 2 lit. a, b, c, d, e oraz g. W § 10 pkt 2 lit. f załącznika do uchwały zawarto natomiast jedną łączną kwotę do trzech zadań, a mianowicie w odniesieniu do zadania odławiania zwierząt bezdomnych, zadania zapewniania miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku oraz zadania poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, nie można zatem mówić by Rada Gminy Ładzice wypełniła wynikający z art 11a ust. 5 u.o.z. obowiązek wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań wynikających z Programu.

Argumentując skargę pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że w § 2 pkt 5 załącznika do uchwały zapisano, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, które przebywają na terenie Gminy Ładzice, w tym na osiedlu domków jednorodzinnych w [...], będzie realizowane poprzez: a) zorganizowanie przez Gminę zakupu karmy i dostarczenie jej deklarującym sprawowanie opieki opiekunom społecznym - Pani M. R. i Pani P. A. zamieszkałym w [...], b) bieżący monitoring przez opiekunów społecznych miejsc przebywania kotów wolno żyjących, c) codzienne dokarmianie kotów przez opiekunów społecznych w okresie jesienno-zimowym (od 1 listopada do 31 marca), d) ponoszenie przez Gminę kosztów ewentualnych zabiegów i leczenia przy współpracy z opiekunami społecznymi, e) zapewnienie przez Gminę koordynacji pracy opiekunów społecznych przez pracownika Referatu Zamówień Publicznych i Planowania.

W odniesieniu do powyższego pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada na organ stanowiący gminy obowiązek objęcia uchwalanym programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Zadanie to zostało uregulowane w kwestionowanym Programie w sposób niepełny, co potwierdza treść kwestionowanego § 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej dodał, że co prawda poza określonym w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego celem zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ustawa nie wskazuje na konkretny stopień szczegółowości uregulowań uchwalanych programów. Niemniej jednak dla skutecznej realizacji zadań gminy wynikających z art. 11 i art. 11a u.o.z., uwzględniając krótkoterminowy charakter podejmowanych w tym przedmiocie uchwał, niezbędne jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Owe dookreślenie podejmowanych działań, czynności w zestawieniu z środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację zadań pozwala bowiem na ocenę, czy uchwalony program opieki nie ma jedynie charakteru postulatu i czy umożliwia rzeczywiste, faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, samo ustalenie miejsc dokarmiania wolno żyjących kotów nie stanowi jedynego sposobu realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Do pozostałych elementów służących realizacji należą między innymi kwestie dotyczące zasad współpracy ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących, kwestie karmy, w tym jej szacunkowa ilość, zarówno miesięczna jak i roczna, niezbędna do realizacji zadania, ilość wydawanej karmy poszczególnym wolontariuszom, czy też częstotliwość jej wydawania. Kwestionowany Program w § 2 pkt 5 lit. c ogranicza się do dokarmiania kotów wolno żyjących jedynie w okresie jesienno-zimowym. Tymczasem ustawa przewiduje obowiązek dokarmiania kotów wolno żyjących bez ograniczenia do okresu jesienno - zimowego. Zawarty w uchwale przepis – w ocenie pełnomocnika strony skarżącej - narusza zatem art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Odwołując się do orzecznictwa pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że program nie zawiera również żadnych rozwiązań odnośnie zapewnienia kotom wolno żyjącym ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, szczególnie w okresie jesienno-zimowym. Podejmując działania mające na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 11 ust 1 u.o.z. gmina jest zobowiązana do przestrzegania obowiązujących przepisów prawnych, w tym miedzy innymi nakładających na podmioty wykorzystujące środki publiczne obowiązek wyłonienia dostawców towarów i usług w drodze postępowania ofertowego, czy też przetargowego. Niemniej jednak prawidłowe wykonanie ciążącego na radzie gminy obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 u.o.z. wymaga choćby ramowego skonkretyzowania zasadniczych, poszczególnych działań służących realizacji konkretnych zadań wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, zaskarżony Program, w zakresie zadania gminy związanego z opieką i dokarmianiem wolno żyjących kotów, wymogów tych nie spełnia.

Analizując § 4 pkt 5 załącznika do uchwały pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że zapisano w nim, iż odłowione lub odebrane decyzją Wójta zwierzęta gospodarskie podlegają przewiezieniu do gospodarstwa rolnego wskazanego w § 1 pkt 7, to jest gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości R. ul. [...], prowadzonego przez Pana W. T. . W § 7 pkt 7 załącznika do uchwały zapisano, że Gmina Ładzice na podstawie zawartej umowy wskazuje gospodarstwo rolne jako miejsce tymczasowego umieszczenia zwierząt gospodarskich, co do których nie można ustalić właściciela, straciły właściciela oraz zostały czasowo odebrane na podstawie decyzji Wójta Gminy. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, § 4 pkt 5 załącznika do uchwały oraz § 7 pkt 7 załącznika do uchwały w zakresie wyrazów: "oraz zostały czasowo odebrane na podstawie decyzji Wójta Gminy" narusza art. 11a ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z.

W odniesieniu do powyższego pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z. zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. program obejmuje m. in. wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. zwierzęciem bezdomnym jest zwierzę domowe lub gospodarskie, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.

Zdaniem zatem pełnomocnika strony skarżącej, z powyższych przepisów wynika, że zwierzę czasowo odebrane właścicielowi nie jest zwierzęciem bezdomnym. Tym samym, co do zasady, program nie powinien zawierać postanowień dotyczących zwierząt czasowo odebranych właścicielowi. Ponadto wskazanie przez Radę Gminy gospodarstwa rolnego, do którego będą kierowane zwierzęta czasowo odebrane właścicielowi, stanowi naruszenie kompetencji Wójta Gminy w tym zakresie, która wynika wprost z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik organu podniosła, że organ nadzoru - w przysługującym mu zgodnie z art. 91 ust 1 ww. ustawy terminie - tj. w ciągu 30 dni od dnia przekazania mu wskazanej uchwały - nie dopatrzył się jakichkolwiek naruszeń prawa - i nie wszczął w odniesieniu do tej uchwały postępowania nadzorczego.

Następnie pełnomocnik organu odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziła, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wskazuje, iż program winien przyporządkowywać poszczególne kwoty każdorazowo do konkretnych - realizowanych w jego ramach - zadań. Nadto pełnomocnik organu zauważyła, że nawet jeśli takowy pogląd zarysował się następczo w orzecznictwie czy piśmiennictwie przedmiotu - to nie wynika on bezpośrednio z treści zarzucanego przepisu - zatem nie można mówić o skutku nieważności uchwały wobec rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem pełnomocnik organu, podobnie rzecz ma się z zarzuconymi przez stronę skarżącą przepisami art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. - bowiem sama ustawa o ochronie zwierząt nie definiuje w jaki konkretny sposób ta opieka ma być sprawowana.

W ocenie pełnomocnik organu, sam Program - nie dotyczy przecież wyłącznie "zwierząt bezdomnych" - lecz również dotyczy (i jest to jego równoległe drugie zadanie) zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Ładzice. Wszak odebranie zwierzęcia (gospodarskiego) właścicielowi w sytuacji, o której mowa w art. 6 ust. 2 (znęcanie się nad zwierzęciem) - może w prosty sposób prowadzić do jego bezdomności. Zwierzęcia takiego nie można zwrócić oprawcy, przeciwnie - konieczne jest zapewnienie mu, przynajmniej przez konieczny czas opieki, a nierzadko pomocy).

Ponadto pełnomocnik organu podniosła, że już z samego art. 11a ust 2 u.o.z. - wynika, że ustawodawca zawarł w nim katalog otwarty kwestii, które winny znaleźć się w Programie - o czym świadczy użyte słowo "w szczególności". Nadawanie zatem przez skarżącego charakteru zamkniętego temu katalogowi jest niezrozumiałe i niepokojące.

Końcowo pełnomocnik organu dodała, że skutkami zaniechania wyjawienia swoich poglądów w zakresie interpretacji obowiązujących przepisów prawa w terminie o którym mowa w ww. art 91 ustawy o samorządzie gminnym - organ nadzoru zmierza do obciążenia wyłącznie i jednostronnie organu gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiła strona skarżąca, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.

Wskazać następnie należy, że zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA" oraz Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2 - Z. Kmieciak, M. Stahl, s. 102).

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr LVI/292/22 z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ładzice w 2022 roku", podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", a także art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 888, z 2020 r., poz. 2320 oraz z 2021 r. poz. 1648 i poz. 2152) jest aktem prawa miejscowego. Pogląd ten jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie w swoich wyrokach podkreślał, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy – prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por.: wyroki NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17, z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 971/19, z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3136/17, z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, CBOSA).

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że akty prawa miejscowego zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), powoływanej dalej jako: "Konstytucja RP", są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Po myśli art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, konieczne staje się przybliżenie, że zgodnie z brzmieniem art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Pod pojęciem "zwierząt bezdomnych" ustawodawca rozumie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że art. 11a ust. 2 w punktach 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. określa elementy obligatoryjne programu, a więc takie które powinny zostać uwzględnione przy jego opracowaniu i nie mogą w nim zostać pominięte bądź zmodyfikowane, bowiem takie działanie należałoby ocenić w kategoriach niewypełnienia delegacji ustawowej bądź przekroczenia zakresu tej delegacji. Natomiast elementy fakultatywne programu z uwagi na użyty zwrot "może obejmować" zostały zdefiniowane w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z.

W ocenie Sądu, zasadnie pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że wskazano łącznie kwoty przeznaczone na realizację kilku zadań, dotyczy to § 10 pkt 2 lit. f Programu. W orzecznictwie wskazuje się m.in., że rada winna wskazać jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją, a więc jakie środki powinny zostać przeznaczone przykładowo na odławianie bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów czy poszukiwanie miejsca dla bezdomnych zwierząt (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2022r., sygn. akt IV SA/Po 650/22, LEX nr 3436170). Zaskarżona uchwała nie wypełniła zatem delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem nie reguluje całościowo kwestii finansowania realizacji poszczególnych zadań przewidzianych w Programie, tj. nie określono konkretnego sposobu wydatkowania środków z wydzieleniem na poszczególne określone zadania. Na wykonanie trzech zadań została wskazana jedna kwota bez wyszczególnienia jakie środki z tej puli (18270 zł) zostaną przeznaczone na poszczególne zadanie, tj. jaka kwota zostanie przeznaczona na: interwencyjne odławianie, a jaka na zapewnienie bezdomnym zwierząt miejsca w schronisku dla bezdomnych zwierząt, czy też na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, CBOSA). Wobec tego, działając w zakresie delegacji ustawowej, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, w to winno mieć odzwierciedlenie w uregulowaniu wszystkich kwestii w sposób całościowy i precyzyjny, tak aby zapewnić adresatom programu pewne warunki jego realizacji bez możliwości pominięcia poszczególnych składowych.

Analizując § 2 pkt 5 przedmiotowego Programu należy zgodzić się z zarzutem skargi, iż nie wskazano konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ograniczono się do dokarmiania kotów wolno żyjących jedynie w okresie jesienno-zimowym, zaniechano określenia szczegółów opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób kompleksowy, a to poprzez niezapewnienie im odpowiednich warunków bytowania na terenie gminy - ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. W zaskarżonej uchwale jedynie wybiórczo uregulowano zadanie określono w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., a to w zasadzie sprowadza się do nieuregulowania tego zadania i naruszenia w konsekwencji ww. wskazanego przepisu.

W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z poglądem przedstawionym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 182/22, zgodnie z którym, dla skutecznej realizacji zadań gminy wynikających z art. 11 i art. 11a u.o.z., uwzględniając krótkoterminowy charakter podejmowanych w tym przedmiocie uchwał, niezbędne jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Owe dookreślenie podejmowanych działań, czynności w zestawieniu z środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację zadań pozwala bowiem na ocenę, czy uchwalony program opieki nie ma jedynie charakteru postulatu i czy umożliwia rzeczywiste, faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Jednocześnie ww. wyroku Sąd zwrócił uwagę, że samo ustalenie miejsc dokarmiania wolno żyjących kotów nie stanowi jedynego sposobu realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. i dodał, że do pozostałych elementów służących realizacji należą między innymi kwestie dotyczące zasad współpracy ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących, (...), kwestie karmy, w tym jej szacunkowa ilość, zarówno miesięczna jak i roczna, niezbędna do realizacji zadania, ilość wydawanej karmy poszczególnym wolontariuszom, czy też częstotliwość jej wydawania. Przedstawiony powyższej pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze zarzut skargi dotyczący zawarcia w § 4 pkt 5 i § 7 pkt 7 przedmiotowego Programu regulacji dotyczących zwierząt czasowo odebranych właścicielowi, należy stwierdzić jego zasadność. Podzielając pogląd orzecznictwa należy wskazać, że prawodawca lokalny przekroczył delegację ustawową wskazaną w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy i wkroczył w materię uregulowaną w art. 7 ustawy, który dotyczy czasowego odebrania właścicielowi zwierzęcia będącego ofiarą znęcania (wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 53/22, LEX nr 3337026).

Przepis art. 11a ust. 1 pkt 7 u.o.z. nakłada obowiązek w zakresie wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w ramach Programu dla zwierząt bezdomnych. Niewątpliwie Program ma bowiem kompleksowo regulować kwestie opieki na zwierzętami bezdomnymi, w tym gospodarskimi. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt za bezdomne uważa się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2550/19, LEX nr 3010787). Zawarcie ww. § 4 pkt 5 i § 7 pkt 7 przedmiotowego Programu zapisu, iż dotyczy zwierząt gospodarskich odebranych decyzją Wójta jasno wskazuje, iż dotyczy zwierząt, których właściciel jest znany, a zatem nie wypełniają one definicji zwierząt bezdomnych. Taka regulacja zatem wykracza poza przedmiot objęty zaskarżoną uchwałą.

Przedstawione ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je wykonywał, co w rozpoznawanej sprawie, jak wykazano powyżej, nie zostało zrealizowane.

Podsumowując, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych, nadto zawiera regulacje wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę zarówno wśród elementów obligatoryjnych jak i fakultatywnych. Stwierdzone uchybienia świadczą dobitnie o istotnym naruszeniu art. 11a u.o.z., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności mając na uwadze niedostateczne określenie w § 10 pkt 2 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Niemożliwym byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, co do której odnoszą się zarzuty i które Sąd w znacznej większości podziela, albowiem skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczego elementu umożliwiającego jego wykonanie, tj. postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego Programu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

dj