Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 455/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 92a
journal: Dz.U. 2022 poz 180
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 listopada 2022 r. nr BP.501.1411.2021.2152.GD11.294311 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 17 listopada 2022 r., nr BP.501.1411.2021.2152.GD11.294311, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), art. 4 pkt 1, pkt 11 i pkt 22, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 6, ust. 7 pkt 1 oraz ust. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180) oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., po rozpatrzeniu odwołania z dnia 27 lipca 2021 r. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 lipca 2021 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł (osiem tysięcy złotych) – utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 21 listopada 2020 r. o godzinie 21:00 w S. przy ul. C. [...] funkcjonariusz Komendy Miejskiej Policji w S. przeprowadził kontrolę drogową pojazdu SKODA ([...]), którym kierował K. D. Przewożony pasażer oświadczył, iż skorzystał z aplikacji do przewozu osób U. i nie otrzymał od kierowcy paragonu za wykonaną usługę. Kierujący okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielonej J. B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "J.", która uprawniała do wykonywania działalności jedynie na obszarze miasta G., a także umowę zlecenia zawartą między przedsiębiorcą a kierującym. Pojazd był oznakowany lampą z napisem TAXI oraz posiadał nr boczny ([...] G.), natomiast nie miał taksometru ani kasy fiskalnej (protokół kontroli drogowej nr [...] z dnia 21 listopada 2020 r.). Na podstawie art. 93 ust. 4 u.t.d. dokumenty z przeprowadzonej kontroli przekazano Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego.

Zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zmienił zakres prowadzonego postępowania administracyjnego z naruszenia lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji) na naruszenie z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b).

Decyzją z dnia 8 lipca 2021 r., nr [...], Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. B. karę pieniężną w wysokości 8.000,00 zł za naruszenie określone pod lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b ustawy.

Na skutek odwołania J. B. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 17 listopada 2022 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zastosowania nie znajdą art. 189a § 2 pkt 1-3, art. 189e i art. 189f k.p.a., a następnie przytoczył art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a, art. 18 ust. 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 6, ust. 7 pkt 1 i ust. 10 u.t.d. W toku postępowania ustalono, że przedsiębiorca na dzień kontroli posiadał ważne: (i) licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, która w dniu 25 lutego 2021 została zmieniona na licencję nr [...], a w dniu 15 marca 2019 r. zgłoszono do niej pojazd marki SKODA o nr rej. [...]; (ii) licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na obszar miasta G. Następnie podkreślono, że podpisany przez kierowcę protokół kontroli stanowi istotny dowód w sprawie. Jak wynika z zeznań pasażera, za zamówiony przewóz kierowca nie określił kwoty za usługę, lecz została ona określona przez aplikację U. (9,32 zł), a kwotę pobrano z karty płatniczej pasażera, co wskazuje na zarobkowy charakter przewozu. Przewóz nie spełniał wymogów przewozu okazjonalnego, albowiem pojazd był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą (art. 18 ust. 4a u.t.d.), a umowy z pasażerem nie zawarto w formie pisemnej lub elektronicznej w lokalu przedsiębiorstwa (art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d.). Odnosząc się do zarzutów odwołania podniesiono, że przewóz, który nie jest realizowany na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką i samochodem niespełniającym wymagań określonych dla taksówki (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia), nie może zostać uznany za przewóz taksówką. Pojazd nie był wyposażony taksometr (notatka urzędowa z dnia 22 listopada 2020 r., dokumentacja fotograficzna), więc przewóz wykonany w dniu 21 listopada 2020 r. był przewozem okazjonalnym. Pojazd nie był pojazdem zabytkowym. Licencja nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym jest jedną z licencji uprawniających przewoźników do wykonywania przewozów okazjonalnych. Jednakże, aby przewóz okazjonalny był wykonywany zgodnie z obowiązującymi przepisami, pojazd musi spełniać kryterium konstrukcyjne (art. 18 ust 4a u.t.d.) albo spełnić przesłanki wyłączenia kryterium konstrukcyjnego (art. 18 ust. 4b u.t.d.). Kary pieniężne za naruszenia powstałe na gruncie ustawy o transporcie drogowym są określone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. Ustalone kary nie podlegają obniżeniu nawet w przypadku incydentalnego charakteru wykonywanego przewozu. Nakładane są w przypadku stwierdzenia naruszenia w wysokości ściśle określonej w załączniku nr 3 do u.t.d. Ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej od możliwości finansowych, zdarzeń losowych czy rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez stronę. Organ odwoławczy nie dostrzegł żadnych przesłanek przemawiających za możliwością zastosowania art. 92c u.t.d.

Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. J. B. (dalej: skarżący) wniósł skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Skarżący zarzucił skarżonej decyzji naruszenie: (i) art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rodzaj usług transportowych świadczonych przez skarżącego wyczerpuje cechy transportu okazjonalnego, a co za tym idzie winien być oceniany przez pryzmat warunków określonych w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak, osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d.; (ii) art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym; (iii) na wypadek nieuwzględnienia zarzutu drugiego – art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji RP przez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. przez ich bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji w której organy powinny były odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami; (iv) na wypadek uznania, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącego – art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji RP przez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. przez ich bezpodstawne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów jako niezgodnych z Konstytucją RP; (v) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy z uwagi na okoliczności sprawy, ich niedostateczne rozpatrzenie, organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie zgodnie z treścią wniosków odwołania. Skarżący wniósł o uchylenie obydwu decyzji oraz zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym koszt zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że przepisy o przewozie okazjonalnym nie powinny być stosowane wobec skarżącego. U.t.d. wyróżnia trzy rodzaje licencji na krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób (art. 5b ust. 1 u.t.d.), przy czym wymogi są w zasadzie identyczne (art. 5c i art. 6 u.t.d.), a także cztery rodzaje przewozów w przypadku transportu drogowego osób (regularny, regularny specjalny, wahadłowy, okazjonalny), przy czym przewóz okazjonalny został zdefiniowany negatywnie, więc zaliczenie danego przewozu do przewozu okazjonalnego wymaga analizy art. 18 ust. 3, ust. 4a, ust. 4b i ust. 5 u.t.d. W ocenie skarżącego organy błędnie utożsamiają "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" z "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym". Po pierwsze, krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym może być wykonywany wyłącznie autem zarejestrowanym w Polsce (art. 4 pkt 1 u.t.d.), podczas gdy brak jest takiego wymogu w odniesieniu do przewozu okazjonalnego. Po drugie, krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym może być wykonywany jedynie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przewóz okazjonalny samochodem osobowym może być wykonywany również poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Po trzecie, podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi wymaga licencji (art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.), natomiast przewóz okazjonalny wymaga uzyskania zezwolenia na jego wykonywanie, a jeżeli spełnione są warunki określone w art. 18 ust. 3 oraz ust. 4b pkt 2 zezwolenie w ogóle nie jest wymagane. Po czwarte, podejmowanie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób to działalność gospodarcza, natomiast przewóz okazjonalny nie musi posiadać tej cechy. Gdyby ustawodawca uznawał krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (art. 5b ust. 1 pkt 2 u.t.d.) za równoważny przewozowi okazjonalnemu pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (art. 18 ust. 4a u.t.d.), to nie wprowadziłby dwóch odrębnych terminów definiujących to samo pojęcie i nie wskazywałby w jednym przepisie, iż na wykonywanie takiej działalności potrzebna jest licencja, by w kolejnym zastąpić je zezwoleniem, a nawet z takowego wymogu w ogóle zrezygnować. Dokonana przez organy obu instancji wykładnia art. 5b ust. 1 oraz art. 18 ust. 4a, ust. 4b i ust. 5 u.t.d. prowadzi do różnicowania wymogów, jakie muszą spełnić przedsiębiorcy posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym (który konstrukcyjnie przeznaczony jest dla maksymalnie 7 osób łącznie z kierowcą) a przedsiębiorcami posiadającymi podobną licencję w zakresie przewozu osób taksówką lub też pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Gdyby przyjąć, że przedsiębiorcy posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym (art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.) muszą spełniać dodatkowe wymogi wynikające z przepisów dotyczących przewozu okazjonalnego, to oznaczałoby to, że do wykonywania działalności objętej licencją muszą spełniać jednocześnie warunki uzyskania licencji (art. 5c u.t.d.) i wymogi dodatkowe (art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d.), a zatem ich sytuacja byłaby gorsza od sytuacji przedsiębiorców posiadających pozostałe licencje (art. 5b ust. 1 pkt 2 i 3 u.t.d.). Wykładnia dokonana przez organy jest zatem dyskryminacyjna i skutkuje wprowadzeniem nowego, dodatkowego i niekonstytucyjnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Skarżący spełnił wymogi art. 5c u.t.d. i uzyskał licencję, a z żadnego innego przepisu ustawy nie wynika konieczność spełnienia dodatkowych wymogów. W ocenie skarżącego brak jest wartości konstytucyjnych, które miałoby chronić wymaganie od licencjonowanego przedsiębiorcy spełniania dodatkowych wymogów określonych dla przewozu okazjonalnego. Wartości takich nie wskazały organy obydwu instancji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył fragmenty wyroków: WSA w Gliwicach z dnia 10 listopada 2022 r. (sygn. akt III SA/Gl 567/22) oraz WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2021 r. (sygn. akt III SA/Łd 827/20) i z dnia 19 stycznia 2021 r. (sygn. akt III SA/Łd 872/20), a także wskazał, że skarżący pomija zależności między definicjami ustawowymi. "Transport drogowy" (art. 4 pkt 3 u.t.d.) jest najobszerniejszym zbiorem, który zawiera w sobie dwa podzbiory: krajowy transport drogowy (art. 4 pkt 1 u.t.d.) i międzynarodowy transport drogowy (art. 4 pkt 2 u.t.d.), do których to podzbiorów należą kolejne mniejsze podzbiory, tj. rodzaje przewozów, w tym przewóz okazjonalny (art. 4 pkt 11 u.t.d.). Skarżącemu nie zarzucono nieposiadania odpowiedniej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, o czym świadczy fakt nienałożenia kary pieniężnej określonej w lp. 1.1. Skarżący ma licencję, która pozwala mu na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, jednakże fakt posiadania licencji nie oznacza, że jest on zwolniony z przestrzegania szczegółowych przepisów regulujących poszczególne rodzaje krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, takich jak – w przypadku przewozu okazjonalnego – art. 18 ust. 4a u.t.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm., dalej u.t.d.), podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Art. 92a ust. 3 u.t.d., zastrzega przy tym, że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 7 u.t.d.). Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 u.t.d. karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z uwzględnieniem ust. 4-6.

Zgodnie z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8.000,00 zł. Zgodnie z art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. Według art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z kolei przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób (art. 4 pkt 9 u.t.d.), a przewóz wahadłowy wielokrotny to przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków: a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km (art. 4 pkt 10 u.t.d.).

Zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. W myśl art. 18 ust. 4b u.t.d. dopuszcza się przewóz okazjonalny: 1) pojazdami zabytkowymi, 2) samochodami osobowymi: a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b) na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 781 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360), w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości, c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa – niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.

Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości i jawi się jako bezsporny. Dotyczy to przede wszystkim przebiegu i ustaleń poczynionych podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2020 r. o godzinie 21:00 w S., na ul. C. [...]. Poddano kontroli drogowej pojazd marki SKODA o nr rej. [...], którym kierował K. D.; pojazd jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu pięciu osób wraz z kierowcą Przewożony pasażer oświadczył, iż skorzystał z aplikacji do przewozu osób U. i nie otrzymał od kierowcy paragonu za wykonaną usługę. Kierujący okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, udzieloną przedsiębiorcy J. B. prowadzącemu działalność gospodarcza pod firmą: J. , ul. R. [...], [...] K. Ponadto, kierowca okazał także umowę zlecenia zawartą między nim a ww. przedsiębiorcą. Skontrolowany pojazd marki SKODA o nr rej. [...] był oznakowany lampą z napisem TAXI oraz posiadał nr boczny – [...] G., natomiast nie posiadał zamontowanego taksometru ani kasy fiskalnej. Kierowca nie określił kwoty za usługę, została ona określona przez aplikację U., z której wynikało, że jej wysokość to 9,32 zł. Kwotę tę pobrano z karty płatniczej pasażera. W toku postępowania bezspornie ustalono również, że strona na dzień kontroli posiadała ważną licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, która w dniu 25 lutego 2021 r. została zmieniona na licencję nr [...]. Do ww. licencji zgłoszono pojazd marki SKODA o nr rej. [...] w dniu 15 marca 2019 r. Strona posiadała także ważną na dzień 21 listopada 2020 r. licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzieloną przez Prezydenta Miasta G. na obszar miasta G.

Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności prawidłowo zakwalifikował wykonywany przez skarżącego przewóz jako przewóz okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Nie zachodziły też – opisane w art. 18 ust. 4 b. u.t.d. – przesłanki dopuszczalności wykonywania przejazdu okazjonalnego pojazdem, który odnośnego kryterium nie spełnia. Wyczerpana została zatem hipoteza statuowanej powołanymi wyżej przepisami normy sankcjonującej. Norma ta została w zaskarżonej decyzji prawidłowo skonkretyzowana przez nałożenie kary w kwocie 8.000,00 zł.

Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. W ramach dwóch pierwszych zarzutów skarżący prezentuje wykładnię powołanych tam przepisów (art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. oraz art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), wedle której: 1) przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać warunków określonych w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podobnie jak osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.); 2) wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym.

Wykładnia prezentowana przez skarżącego, zdaniem Sądu, jest błędna, co zostało już wykazane w orzecznictwie sądów administracyjnych. "Obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym nie stawiają pojęcia »przewozów okazjonalnych« poza pojęciem »wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób«. Posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, skarżący mógł bowiem wykonywać przewozy o różnym charakterze, to jest przewozy regularne, specjalne, wahadłowe i okazjonalne, o ile poza posiadaniem licencji na przewóz osób spełniłby dodatkowe warunki dopuszczalności każdego z ww. rodzajów przewozów wynikające z przepisów prawa". (...) "Zgodnie z tytułem ustawy wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 20 lutego 2020 r., III SA/Gd 815/19, oraz wyrok NSA z 25 sierpnia 2023 r., II GSK 606/20, CBOSA).

"Z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wynika, aby przewoźnik posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym był zwolniony ze spełnienia warunku wykonywania przewozu okazjonalnego określonego w art.18 ust. 4a cyt. ustawy. Żaden przepis ustawy nie przewiduje, iż osoba posiadająca licencję, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 1, może wykonywać przewóz okazjonalny bez konieczności spełnienia wymogu określonego w art. 18 ust. 4a cyt. ustawy. Analiza ustawy o transporcie drogowym wskazuje natomiast na zupełnie odmienny wniosek, a mianowicie taki, że wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób wymaga nie tylko posiadania licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, ale także spełnienia pozostałych warunków wyznaczonych do wykonywania oznaczonego rodzaju przewozu drogowego tzn. w przypadku przewozu okazjonalnego wymogu z art.18 ust. 4a u.t.d." (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Gdańsku z 20 lutego 2020 r.). Skarżący, wykonując przewóz okazjonalny, nie był zatem zwolniony z wymogu określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. W tym kontekście należy też dodać, że – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – przewóz samochodem niespełniającym wymagań określonych dla taksówki w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie może zostać uznany za przewóz taksówką. Pojazd marki SKODA o nr rej. [...] w dniu kontroli nie był wyposażony taksometr.

Dwa kolejne zarzuty skargi zmierzają w istocie do zakwestionowania zgodności relewantnych przepisów prawa materialnego z Konstytucją RP. Zdaniem skarżącego, sprzeczność z Konstytucją RP polega tu na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami. Ponadto, zdaniem skarżącego, określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. – stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych, oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego w tej mierze. W ocenie Sądu przekonujące jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego: "Podnoszone przez skarżącego zarzuty sprzeczności przepisów ustawy o transporcie drogowym z wartościami konstytucyjnymi – zasadą wolności gospodarczej i zasadami jej ograniczania, zasadami wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw oraz zasadami równości i zakazu dyskryminacji, nie są uzasadnione. Skarżący jest bowiem podmiotem, który na podstawie odrębnie uzyskanych dwóch różnych licencji prowadzi działalność gospodarczą w dwóch różnych zakresach, dla których ustawa o transporcie drogowym przewiduje odrębne wymogi, warunki i inny tryb uzyskania tych uprawnień (inne dla uzyskania licencji na przewóz osób samochodem osobowym i inne dla uzyskania licencji na przewóz osób taksówką). (...) Przepis art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym został wprowadzony z dniem 7 kwietnia 2011 r. na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 4 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 48, poz.247). Celem tej zmiany było wyłączenie z zakresu przewozów okazjonalnych przewozów taksówkowych, za które uznawane mają być wszystkie przewozy na podstawie taksometru. Założeniem ustawodawcy było zatem właśnie to, aby masowe usługi dla ludności odbywały się w ramach licencji taksówkowej ze względów bezpieczeństwa. Stąd też wprowadzono nową definicję przewozu okazjonalnego, z której wyłączone są przewozy taksówkowe. (...) Ustawodawca miał prawo dokonania takich zmian w definicji przewozu okazjonalnego (art. 18 ust. 4a) oraz ustalenia wyjątków określonych w art. 18 ust. 4b u.t.d i nie stanowi to naruszenia przepisu art. 32 Konstytucji RP" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Gdańsku z 20 lutego 2020 r.; por. też wyrok WSA w Gdańsku z 28 listopada 2019 r., III SA/Gd 668/19, i wyrok NSA z 6 lipca 2023 r., II GSK 243/20, CBOSA).

Nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska organu o braku przesłanek do zastosowania regulacji z art. 92c u.t.d. W szczególności w niniejszej sprawie nie ma okoliczności ani dowodów wskazujących na to, by skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Dotyczy to także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.