Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3291/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 148/20 w sprawie ze skargi W. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz W. P. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 148/20 oddalił skargę W. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 8 grudnia 2019 r. (który wpłynął do organu 10 grudnia 2019 r.) W. P. (dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Naczelnej Rady Lekarskiej (zwany dalej: NRL, organ) w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej: u.d.i.p.) o udostępnienie protokołów ze spotkania Wiceprezesa NRL A. C. i Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej G. W. z przedstawicielami [...] Sp. z o.o. we wrześniu 2019 r. oraz wszelkiej innej dokumentacji wytworzonej w sprawie wraz z kopiami korespondencji między podmiotami.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem znak NRL7ZRP/ES/1006/006/2019 z 31 grudnia 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że do rozpatrzenia jego wniosku nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ członkowie samorządu lekarskiego mogą uzyskiwać informacje, dotyczące funkcjonowania samorządu zawodowego i jego organów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 965, zwana dalej: u.i.l.). Ponadto udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta konkretnej sprawy, czy też znajdujące się w nich dokumenty. Na podstawie art. 9 pkt 2 u.i.l. wskazał skarżącemu, że spotkanie z dnia 26 września 2019 r. z przedstawicielami spółki [...], w którym ze strony władz samorządu lekarskiego brał udział A. C. - Wiceprezes Naczelnej Rady Lekarskiej i G. W. - Naczelny Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej, nie było protokołowane. Po zakończeniu spotkania została sporządzona informacja dla członków samorządu zawodowego lekarzy i innych zainteresowanych osób o poruszanych w czasie tego spotkania zagadnieniach, która została opublikowania i można się z nią zapoznać na stronie internetowej organu.

Jednocześnie organ wezwał skarżącego do sprecyzowania i jednoznacznego wskazanie jakie dodatkowe informacje dotyczące tego spotkania chciałby uzyskać.

Pismem z 12 stycznia 2020 r. (data wpływu do organu – 15 stycznia 2020 r.) skarżący w związku z udzieloną odpowiedzią (pismo z 31 grudnia 2019 r.) wezwał organ do zaprzestania obstrukcji w dostępie do informacji publicznej i udzielenia informacji w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Odpowiadając na przedmiotowe pismo pismem znak NRl_/ZRP/ES/1006/115/ 2019 z 23 stycznia 2020 r. Naczelna Rada Lekarska wskazała, że podtrzymuje swoje stanowisko uprzednio przedstawione w piśmie z dnia 31 grudnia 2019 r., że do rozpatrzenia wniosku z 8 grudnia 2019 r. nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ członkowie samorządu lekarskiego mogą uzyskiwać informacje dotyczące funkcjonowania samorządu zawodowego i jego organów na podstawie art. 9 pkt 2 u.i.l.

Pismem z 3 marca 2020 r. W. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę W. P. uznając, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej, dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić – pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji w stanie faktycznym i prawnym sprawy przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania, gdyż żądane informacje w całości podlegają reżimowi u.i.l. Żądaną informację (przynajmniej w części) wnioskodawca uzyskał na innej podstawie prawnej, w tym wypadku w trybie i na podstawie art. 9 ust. 2 u.i.l., tj. związanej z przynależnością do grupy zawodowej lekarzy. Bez znaczenia jest przy tym, na jaką podstawę prawną powołuje się wnioskodawca, albo na jakiej podstawie prawnej żąda udzielenia mu informacji, jeżeli z żądania lub wniosku jasno wynika jego przynależność do grupy zawodowej lekarzy. W takiej sytuacji Naczelna Rada Lekarska ma obowiązek rozpoznać jego wniosek i udzielić mu informacji w trybie u.i.l., a nie w trybie żądanym przez skarżącego, o ile oczywiście żądane informacje podlegają udostępnieniu.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący nie może dowolnie wybierać sobie podstawy prawnej, stanowiącej podstawę rozpoznania jego wniosku, jeżeli w jego sytuacji zastosowanie ma ustawa szczególna, w tym wypadku u.i.l. Jednocześnie organ udzielił skarżącemu informacji, mających walor informacji publicznej, na podstawie u.i.l.; co do informacji nieposiadającej tego waloru - dokonał odmowy ich udzielenia. W ocenie Sądu nie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności w rozpoznaniu wniosku na podstawie art. 4 ust.1 pkt 2 u.d.i.p., gdyż przepisy tej ustawy w ogóle nie miały w sprawie zastosowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 9 pkt 2 u.i.l. i błędne przyjęcie, że wobec członków izb lekarskich żądających informacji o działalności organów samorządu zawodowego lekarzy wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo że ustawa o izbach lekarskich ustalając jedynie ogólnie prawo członków izb lekarskich do bycia informowanymi o działalności izb lekarskich, nie określa zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, i przez to nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie dopuścił się bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2. błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że dostęp do informacji publicznej obejmuje tylko dokumenty urzędowe, mimo że przepis ten określa jedynie zakres uprawnień w ramach prawa do informacji publicznej w odniesieniu do dokumentów urzędowych i nie może być rozumiany jako wyłączający prawo dostępu do każdego dokumentu, który zawiera informację publiczną, wynikające z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ustalających prawo każdego obywatela do dostępu do każdej informacji o sprawach publicznych;

3. niezastosowanie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. a to w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i błędne przyjęcie, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, ponieważ nie są dokumentami urzędowymi, mimo że przepisy te gwarantują prawo każdego obywatela do dostępu do każdej informacji o sprawach publicznych, w tym każdego dokumentu zawierającego informację publiczną.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 a to w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2019 r. w części zawierającej żądanie udostępnienia wszelkiej innej (niż protokoły ze spotkania Wiceprezesa NRL A. C. i Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej G. W. z przedstawicielami [...] sp. z o.o. we wrześniu 2019 r.) dokumentacji wytworzonej w sprawie wraz z kopiami korespondencji między podmiotami oraz w wyniku rozpoznania tej skargi: a) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, b) i zobowiązanie organu do rozpoznania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2019 r. w części, w której żąda udostępnienia wszelkiej innej (niż protokoły ze spotkania Wiceprezesa NRL A. C. i Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej G. W. z przedstawicielami [...] sp. z o.o. we wrześniu 2019 r.) dokumentacji wytworzonej w sprawie wraz z kopiami korespondencji między podmiotami, w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelna Rada Lekarska wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 17 stycznia 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 6 kwietnia 2023 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Na wstępie stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest nieuzasadniony, gdyż Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, ani też nie dokonywał ich wykładni.

Natomiast zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 9 pkt 2 u.i.l. ocenić należy jako uzasadniony.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Powoływany w skardze kasacyjnej art. 9 pkt. 2 ustawy o izbach lekarskich, według którego członkowie izb lekarskich mają prawo do informacji o działalności izb lekarskich w ogóle nie określa zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. W przepisie nie uregulowano trybu dostępu ani też sposobu udzielania informacji. Nie przewidziano również prawa członka izby lekarskiej do skutecznego domagania się określonej informacji w przypadku nie udzielenia jej przez izbę lekarską. W tej sytuacji nie można uznać, że ustawa o izbach lekarskich zawiera odmienną od u.d.i.p. regulację prawną w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Nadto zawarte w art. 9 pkt.2 ustawy sformułowanie "być informowanymi o działalności izb lekarskich", należy wykładać z uwzględnieniem treści art. 5 ustawy o izbach lekarskich, który określa zadania realizowane przez izby lekarskie.

Tak więc w ustawie o izbach lekarskich brak jest szczegółowego uregulowania, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa o izbach lekarskich nie określa odmiennych zasad i nie przewiduje innego trybu dostępu do informacji publicznej. W takim wypadku należy zatem stosować zasady i tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 264/19, LEX nr 2785937).

Przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Inaczej mówiąc, stosowanie przepisów ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informację mające charakter informacji publicznych mogą być udostępnione w innym trybie.

Treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. może skutkować niestosowaniem przepisów u.d.i.p. tylko w takim zakresie, w jakim ze względu na zbieg przepisów u.d.i.p. oraz innego aktu prawnego występuje konkurencja norm regulujących dostęp do tej samej informacji publicznej. W przeciwnym wypadku przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. byłby zupełnie zbędny, ponieważ w przypadku równoległego obowiązywania u.d.i.p. i innego reżimu dostępu do informacji publicznej, które nie wywołują konkurencji norm (bowiem z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych nie jest możliwe ich jednoczesne zastosowanie do tej samej informacji publicznej) nie ma żadnej potrzeby niestosowania przepisów u.d.i.p. Jeżeli jednak przepis taki został zamieszczony w u.d.i.p. przez ustawodawcę, którego racjonalność należy założyć, to jego celem i skutkiem może być wyłącznie rozstrzygnięcie konfliktu regulacji zawartej w u.d.i.p. z inną regulacją ustawową o krzyżującym się z u.d.i.p. zakresie zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r. I OSK 1973/16, LEX nr 2564656 ).

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wskazać należy, że to wyłącznie wnioskodawca określa, czego dotyczy jego żądanie. Adresat wniosku nie został upoważniony do dokonywania interpretacji treści, modyfikowania lub zmiany żądania. Wskazanie wnioskowanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot i zakres wniosku nie budził wątpliwości. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę w sposób pozwalający odczytać jego wolę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Odróżnia się pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1939/19, LEX 3091752). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy. Takich cech nie mają w zasadzie dokumenty prywatne nawet, jeżeli zostały one skierowane do organu i są w jego posiadaniu.

Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. 2018 r., poz. 265). Na koszty postępowania kasacyjnego składają się: opłata za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku – 100 zł., wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł, koszty zastępstwa procesowego za II instancję – 360 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa - 17 zł. Łącznie stanowi to kwotę 577 zł.