Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 978/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50  ust. 1  pkt 4 i  ust. 3,  art. 51  ust. 1  pkt 1 i  ust. 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (del.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008r. sprawy ze skargi N.Z. i B.K. na decyzję (..) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki części obiektu budowlanego i wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia (...). nr (...) i postanowienie organu I instancji z dnia (...). nr (...), 2. orzeka, że zaskarżoną decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] r. nr [...] udzielono J. J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o pow. zabudowy [...] m2, zlokalizowanego na parceli nr [...] w C. przy ul. [...] – w odległości

3 m od granic nieruchomości sąsiednich.

Z kolei pismem z dnia [...] r. N. Z. i B. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazanie rozbiórki dwukondygnacyjnego budynku gospodarczo – mieszkalnego wznoszonego przez J. J. na działce nr [...] – w odległości ok. 1 m od granicy ich działki nr [...].

Po wszczęciu postępowania w dniu [...] r, przedstawiciele PINB dla Powiatu B. dokonali oględzin nieruchomości z udziałem inwestora, w toku których ustalono, że w latach [...] – [...] wykonał on parterowy budynek gospodarczy o pow. ok. [...] m2, usytuowany w odległości 1,50 m od granicy działki od strony północnej, zaś w [...] r. dokonał nadbudowy kondygnacji piętra na cele mieszkalne.

Na tej podstawie postanowieniem z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji działając w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót związanych z rozbudową budynku i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia dokumentów w postaci inwentaryzacji wykonanych robót, ich oceny stanu technicznego i potwierdzenia zgodności z warunkami technicznymi i przepisami prawa, uzgodnienia z dysponentami sieci uzbrojenia podziemnego terenu i prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu organ powołał się na fakt prowadzenia robót niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] r.

W dniu [...] r. J. J. zwrócił się o przedłużenie terminu dostarczenia powyższych dokumentów które złożył w dniu [...] r.

Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], nakazał J. J. :

1) rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku gospodarczego,

2) doprowadzenie budynku do stanu zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi przez wykonanie od strony działek sąsiednich ścian oddzielenia pożarowego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 51 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego z 1994 r. W uzasadnieniu stwierdzono zaś fakt niewywiązania się przez inwestora w wyznaczonym terminie z obowiązku dostarczenia dokumentów, związanych z nadbudową obiektu oraz istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, polegającego na lokalizacji obiektu niezgodnie z planem realizacyjnym oraz przepisami rozp. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odwołaniu od decyzji J. J. wniósł o jej uchylenie w całości, bowiem żądane dokumenty dostarczył w dniu [...] r., przy czym nie uzyskał odpowiedzi na prośbę z dnia [...] r. o przedłużenie terminu wykonania obowiązku. Nadto, odwołujący się zadeklarował gotowość zamurowania otworów w ścianach od strony północnej i wschodniej, przez co ściany będą miały charakter oddzielenia pożarowego. Powołując się nadto na złożoną ocenę stanu technicznego wykonanych robót, odwołujący się podniósł, że istnieją przesłanki do legalizacji budynku, o co wystąpił odrębnym wnioskiem.

Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w tym zakresie ( art. 138 § 1 pkt 2 kpa ). Zdaniem organu odwoławczego, decyzja zapadła bowiem z naruszeniem terminu 2 miesięcy, po upływie którego postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność, co uniemożliwia działanie na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże organ II instancji wskazał, iż nie oznacza to, że istnieją podstawy do umorzenia sprawy samowolnie wykonanej nadbudowy, wobec której organ I instancji winien wdrożyć odrębne postępowanie, gdyż tryb likwidacji samowoli uzależniony jest od daty powstania obiektu.

Skargę na decyzję organu II instancji wnieśli N. Z. i B. K., którzy zarzucili, iż brak podstaw do umorzenia postępowania w całości jedynie z powodu przekroczenia ustawowego terminu do wydania decyzji. Ich zdaniem, takie działanie narusza art. 7 i 8 kpa i sankcjonuje łamanie prawa, a przy tym organ odwoławczy nie odniósł się do merytorycznego aspektu sprawy, zaś uzasadnienie decyzji jest wzajemnie sprzeczne.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji, podkreślając że nie zamyka to sprawy budowy z naruszeniem udzielonego pozwolenia, jak i samowolnej nadbudowy budynku.

W toku rozprawy sądowej skarżący powołali się na tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej, wynikający ze spadkobrania po ujawnionej w księdze wieczystej właścicielce działki nr [...] – A. B.

Uczestnik postępowania J. J. wyjaśnił, że jego wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu nie został jeszcze rozpoznany, zaś w celu przystosowania do wymogów prawa, zamierza zlikwidować istniejące otwory. W tej sytuacji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga jest uzasadniona.

Wadliwy tok postępowania przed organami nadzoru budowlanego był wynikiem częściowo błędnego zakwalifikowania robót budowlanych i niewłaściwego określenia zakresu obowiązków inwestora nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. w kwestii wstrzymania robót budowlanych.

W świetle ustaleń faktycznych organu I instancji, poczynionych w oparciu o oględziny z dnia [...] r. z udziałem inwestora przerwa w robotach budowlanych, prowadzonych z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję z dnia [...] r., wynosiła [...] lat ( vide : k.5 akt adm.). Protokół kontroli został podpisany przez inwestora bez zastrzeżeń. Tymczasem zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), pod rządami której udzielono pozwolenia na budowę, pozwolenie takie traciło ważność, jeżeli budowa m.in. została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Utrata ważności pozwolenia następowała w tej sytuacji z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji, stwierdzająca taki skutek prawny. Z kolei w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła ważność, wykonane po tej dacie roboty budowlane nie stanowią przypadku istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).Nie jest to bowiem przypadek inny, niż określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zatem wobec poczynionych z udziałem inwestora ustaleń co do daty realizacji robót, polegających na nadbudowie piętra na cele mieszkalne, zrealizowanej w [...] r., czyli budowie części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, po utracie ważności udzielonego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, wadliwe było zastosowanie do wykonanych w tym zakresie robót budowlanych trybu z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51.

Gdy zaś idzie o fakt wykonania obiektu z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, polegającym na zmianie lokalizacji i powierzchni zabudowy oraz wykonaniu otworów w ścianach, zrealizowanych w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a mianowicie w latach [...] – [...], likwidacja skutków istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia, winna nastąpić na gruncie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., a to z braku podstaw do zastosowania normy intertemporalnej, zawartej w art. 103 ust. 2 tej ustawy.

Z mocy art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od daty doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 ( art. 50 ust. 4 ustawy ).

Tymczasem wydane w niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. zapadło z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy, jako że część objętych tym rozstrzygnięciem robót budowlanych ( nadbudowa piętra na cele mieszkalne ), stanowiła przypadek z art. 48 ust. 1 ustawy, zaś nałożone obowiązki w postaci wymogu przedłożenia uzgodnień z dysponentami sieci uzbrojenia podziemnego terenu i wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykraczają poza normy określone w art. 50 ust. 3. Konsekwencją niewykonania tych obowiązków w ocenie organu I instancji winno być wydanie decyzji o nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, podczas gdy ustawodawca skutek taki przewidział na wypadek niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 ustawy, polegającego na przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego na mocy decyzji administracyjnej, a nie – postanowienia. Regulacja ta przesądza też, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przez taki stan zgodności z prawem należy zaś rozumieć zgodność z wymogami prawa budowlanego i przepisami techniczno – budowlanymi, obowiązującymi w dacie prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a nie – w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, czy wykonywania robót budowlanych.

W tym zaś względzie istotne jest zbadanie, czy obiekt budowlany spełnia wymogi sytuowania w odległościach od sąsiednich działek budowlanych, określone w § 12 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). I tak, sytuowanie ściany budynku bez otworów dopuszczalne jest w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli:

1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo

2) nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m ze względu na wymiary działki ( § 12 ust. 3 cyt. rozp.).

Jeżeli zaś na sąsiedniej działce:

1) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,

2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej ( § 12 ust. 4 cyt. rozp.).

Regulacja ta oznacza, że dopuszczalność sytuowania obiektu przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości 1,50 cm od granicy, uzależniona jest nie tylko od istnienia otworów w ścianie tak zrealizowanego obiektu, lecz od spełnienia wyżej podanych przesłanek, których jednak w niniejszej sprawie nie zbadano.

Tymczasem wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uzależnione jest od stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, czy w ogóle jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, co wszak jest wykluczone przy naruszeniu wymogów sytuowania budynków względem granicy sąsiedniej działki budowlanej.

Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż w świetle prawidłowych ustaleń organ I instancji co do okresu wykonania robót budowlanych i etapów prowadzenia procesu inwestycyjnego, brak podstaw prawnych do wdrożenia na wniosek inwestora odrębnego postępowania legalizacyjnego, zaś o dalszym bycie obiektu należało orzec w niniejszym postępowaniu. Z mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się zaś odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Wówczas też upływ 2 – miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 7

( vide : wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1538/99, LEX nr 75539).

Jednakże w niniejszej sprawie z uwagi na wyżej wskazaną wadliwość postanowienia organu I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, co skutkowało wydaniem przez ten organ decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa budowlanego, brak było podstaw do stwierdzenia przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na upływ terminu, wskazanego w art. 51 ust. 1 ustawy.

Stąd też decyzje organów obydwu instancji, jak i postanowienie organu

I instancji z dnia [...]r. jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało po myśli art. 152 cyt. ustawy, orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z uwagi na brak wniosku skarżących w tym względzie ( art. 210 § 1 tej ustawy ).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zgodnie z powyższymi wskazaniami wdrożyć odrębne tryby co do robót wykonanych w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz z istotnymi odstępstwami od jego warunków oraz w zakresie samowolnie wykonanej następnie po utracie ważności tegoż pozwolenia nadbudowy obiektu na cele mieszkalne. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga też w pierwszym rzędzie zbadania, czy usytuowanie budynku spełnia wymogi z § 12 ust. 3 i 4 cyt. rozp. w sprawie warunków technicznych...

Dopiero stwierdzenie, że warunki te zostały spełnione, umożliwi wydanie nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 48 ust. 2 tej ustawy – w celu doprowadzenia robót do stanu zgodności z prawem.

su.