Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 443/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 145 par. 1 i par. 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2008 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 10 stycznia 2008 r. (data nadania), wniesionej przez E. P., jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, wraz z odsetkami za zwłokę, w łącznej kwocie [...] zł, wydana w następującym stanie faktycznym:

W piśmie z 18 kwietnia 2007 r. E. P. oraz K. P. (małżeństwo prowadzące [...] s.c. we W.), wnieśli w imieniu własnym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie swojego zadłużenie wobec ZUS z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, w części finansowanej przez osobę prowadzącą działalność, oraz rozłożenie zadłużenia na raty w części finansowanej przez płatnika składek. W uzasadnieniu wniosku wskazali, iż od 1994 r. prowadzą wspólnie działalność gospodarczą, zatrudniając od 12 do 14 osób. Następnie wskazali na przyczyny powstania zadłużenia wobec ZUS. Wyjaśnili, iż trudna sytuacja finansowa firmy, którą prowadzą, ustabilizowała się ponad dwa lata temu, a to pozwala im na regularne opłacanie bieżących składek do ZUS. Jednakże z uwagi na problemy, z którymi się borykali, nadal nie są w stanie spłacić jednorazowo powstałego zadłużenia. Zauważyli przy tym, iż od 1994 r. nie zwiększyli swojego prywatnego majątku. Nie posiadają nieruchomości, samochodów, luksusowych mebli, akcji, udziałów ani też żadnych innych papierów wartościowych, wyszukanych sprzętów audio czy też AGD. Reasumując, powołali się na art. 28 i art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Pismem z 19 kwietnia 2007 r. Zakład zwrócił się do E. i K. P. o sprecyzowanie złożonego wniosku, tj. o dokładne wskazanie rodzaju zaległych składek, które mają być umorzone i które mają być rozłożone na raty.

W dniu 7 maja 2007 r., odpowiadając na wezwanie organu administracyjnego, K. P. wyjaśnił, iż w piśmie z 18 kwietnia 2007 roku wniósł wraz z żoną o umorzenie w całości wraz z odsetkami tych elementów składki, które winni odprowadzać w całości jako płatnicy pracodawcy z własnych środków, oraz o umorzenie w całości wraz z odsetkami tych elementów składki, które winni odprowadzać w części - 50%, jako płatnicy pracodawcy z własnych środków. W piśmie tym K. P. podniósł także, iż w roku 2006 z tytułu działalności gospodarczej uzyskali dochód w wysokości po 900 zł miesięcznie, natomiast ich dochody z tytułu umowy o pracę wynoszą 730 zł (netto) w stosunku miesięcznym. Ponownie podkreślił, iż nie posiadają żadnego majątku i nie osiągają dochodów pozwalających im na jednorazową spłatę zaległości względem ZUS.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, decyzją z [...] września 2007 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił E. P. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, wraz z odsetkami za zwłokę, w łącznej kwocie [...] zł. W sentencji decyzji organ powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 - 4 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) - zwanej dalej: "u.s.u.s.".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił ustalenia faktyczne, wskazując m.in., iż w stosunku do wnioskodawczyni - E. P. wdrożono w dniu [...] grudnia 2000 r. egzekucję z zajęcia środków na rachunku bankowym. Prowadzona egzekucja okazała się nieskuteczna, dlatego też w dniach 17 kwietnia 2001 r. oraz 7 i 8 stycznia 2002 r. skierowano tytuły egzekucyjne do Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., co do których egzekucja była częściowo skuteczna. W dniu 24 lutego 2006 r., 13 lipca 2007 r. oraz w dniu 17 lipca 2007 r. ponownie skierowano do Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. tytuły egzekucyjne, w stosunku do których prowadzone czynności egzekucyjne nadal trwają. Następnie organ wskazał, iż z ustaleń majątkowych i przeprowadzonego wywiadu majątkowego wynika, że E. P. jako wspólnik "[...]" spółki cywilnej osiąga dochód w wysokości około 1.100 zł miesięcznie. Dodatkowo z tytułu zatrudnienia otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1000 zł brutto. Identyczne dochody uzyskuje także mąż zainteresowanej - K. P., a na utrzymaniu wnioskodawców pozostaje studiujący syn. Ustalono również, iż wnioskodawczyni posiada zadłużenie z tytułu kredytu zaciągniętego w banku w kwocie 90.000 zł, który jest spłacany przez stronę regularnie w ratach po 2.500 zł, oraz w spółdzielni z tytułu czynszu w kwocie 1.950 zł. Nadto, wnioskodawczyni wraz z mężem jest właścicielem samochodu [...] z 1996 r. Roczne jej dochody wynoszą 48.000 zł, zaś wydatki 7.800 zł z tytułu opłat czynszowych. Po przedstawieniu powyższych ustaleń faktycznych, organ wyjaśnił, iż należności ZUS z tytułu nieopłaconych składek jako obowiązkowe świadczenia publicznoprawne -stosownie do dyspozycji art. 28 (ust. 2 i ust. 3a) u.s.u.s.- mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub kiedy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej. Zacytował przy tym przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s., w którym uregulowano przypadki całkowitej nieściągalności oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - zwanego dalej: "rozporządzeniem", w którym określono sytuacje umożliwiające umorzenie należności ze względu na interes zobowiązanego. Następnie, w oparciu o zgromadzone w toku postępowania dokumenty organ uznał, iż nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do umorzenia zadłużenia wyrażone w art. 28 ust. 3 ww. ustaw, albowiem wnioskodawczyni posiada dochody. Analizują zaś sytuację materialną i rodzinną wnioskodawczyni, w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej organ uznał, iż zaistniała w sprawie sytuacja nie wypełnia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślono, iż zainteresowana posiada dwa źródła dochodów, które co prawda nie pozwalają na jednorazową spłatę długu, ale brak jest w sprawie podstaw do umorzenia zaległych składek.

Pismem z 21 września 2007 r. (data nadania), E. P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania właściwym organom ZUS. Decyzji I instancji zarzuciła rażące naruszenie zasad postępowania, tj. w szczególności:

-art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej - poprzez wydanie decyzji w sytuacji gdy przed Sądem Okręgowym w W. - Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych toczy się postępowanie w sprawie ustalenia rzeczywistego poziomu zadłużenia wnioskodawców (jej oraz jej męża), wobec ZUS co do okresów uiszczania składek, oraz

-art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej - poprzez brak jakiejkolwiek analizy ustaleń postępowania pod kątem zasadności umorzenia zaległych składek z uwagi na spełnienie ustawowych ku temu przesłanek.

Strona wskazała także, że decyzja wydana została bez uwzględnienia przy ocenie jej stanu majątkowego faktu toczącego się równolegle postępowania sądowego określonego powyżej, co ma istotny wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia.

Dalej, wnioskodawczyni zarzuciła organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego - tj. art. 28 ust. 2 pkt 6 u.s.u.s. - poprzez niezasadne ustalenie, że strona nie spełnia ustawowych warunków uzasadniających umorzenie zaległych składek, wynikające z nieprzeprowadzenia analizy zgromadzonych w sprawie dowodów co skutkowało nieuwzględnieniem faktu, że ustalony w toku postępowania stan majątkowy strony w pełni wyczerpuje znamiona ww. przepisu z uwagi na to, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucyjne.

Jednocześnie zainteresowana wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Okręgowego o sygn. akt [...] na okoliczność powołania biegłego w zakresie ustalenia prawidłowości rozliczania przez ZUS wpłacanych składek, a także o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Inspektoratu ZUS w W. na okoliczność dalszego prowadzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty części składek od wynagrodzeń pracowników nie podlegających umorzeniu.

W uzasadnieniu wniosku strona podniosła m.in., iż kwestią sporną toczącego się przed Sądem Okręgowym w W. postępowania o ww. sygn. akt, jest sposób rozliczenia przez ZUS wpłat dokonywanych na poczet należności głównej wraz z odsetkami, a także kwestia zaliczania tych wpłat na poczet poszczególnych tytułów. Pomimo, że ww. sprawa sądowa dotyczy składek od wynagrodzeń pracowników, to zaistniała wątpliwość dotyczy także sposobu rozliczania składek objętych i tym postępowaniem. W ocenie zainteresowanej, rozstrzygnięcie sporu sądowego w opisanym wyżej zakresie będzie miało także zasadniczy wpływ i na przedmiotowe postępowanie. Oczywistym więc jest, jak zaznaczyła strona, że rozpatrywanie sprawy o umorzenie zaległych składek nie może zakończyć się przed wydaniem wyroku sądowego w sprawie, w której przedmiotem sporu jest ustalenie ich wysokości. Ustalona w sposób bezdyskusyjny wysokość zaległych składek jest bez wątpienia zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. W konsekwencji więc postępowanie w tej sprawie winno zostać zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej sprawy przez Sąd. Wydanie decyzji w opisanej powyżej sytuacji prawnej i faktycznej rażąco narusza ww. przepis i choćby już tylko z tego tytułu decyzja winna zostać uchylona, celem rozpatrzenia celowości zawieszenia postępowania. Nadto, strona zarzuciła, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że ZUS nie dokonał żadnej analizy sprawy pod kątem merytorycznym. Zakład ograniczył się jedynie do przedstawienia treści przepisów prawa dotyczących umorzenia zaległości wobec ZUS i ich krótkiego omówienia, bez odniesienia się w realny sposób do konkretnej sytuacji wnioskodawczyni. Za taką analizę trudno uznać dosłownie jedno zdanie: strona nie spełnia warunków umorzenia, bez powiązania tej konstatacji z konkretnymi stwierdzeniami z jakich powodów. Następnie strona zaznaczyła, iż okoliczności sprawy bezspornie wskazują na to, że jej majątek jaki nie wystarczy na pokrycie nawet kosztów egzekucyjnych. Koszty te przy dochodzonej kwocie wynieść mogą nie mniej niż 8.000-10.000 zł.

Pismem z 27 września 2007 r. Zakład poinformował E. P., iż postępowanie w sprawie odwołania od decyzji określającej zaległości [...] z [...] marca 2007 r. dotyczy zaległości spółki cywilnej "[...]" a nie jej wspólników, dlatego też wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy toczącej się z odwołania od ww. decyzji jest bezzasadny.

Ustosunkowując się do treści ww. pisma organu I instancji, strona w piśmie z 29 września 2007 r. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wniosku dowodowego zgłoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaznaczyła przy tym m.in., iż do oceny złożonych przez nią wniosków dowodowych właściwy jest organ odwoławczy, nie zaś organ I instancji.

Decyzją z [...] listopada 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego wskazując stanowiska strony zainteresowanej i organu I instancji. Przedstawił także w sposób dość szczegółowy zarzuty i wnioski strony zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie przytoczył treść przepisów dotyczących umarzania zaległych składek i wskazał, iż nie zachodzi w przedmiotowej sprawie stan całkowitej nieściągalności, bowiem wnioskodawczyni posiada majątek i osiąga dochody. Stwierdził także, że strona nie wykazała również, iż zachodzą w sprawie szczególne przypadki uzasadniające umorzenie zaległych składek pomimo braku całkowitej nieściągalności. Zaznaczył przy tym, iż strona nie przedstawiła żadnych nowych dowodów ani dokumentów a podnoszone argumenty nie wnoszą niczego do sprawy. Wskazał też, iż kwota miesięcznych dochodów strony (2.100 zł) w żaden sposób nie przekłada się na faktyczną nieskuteczność egzekucji z uwagi na brak pokrycia kosztów egzekucyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca - E. P. wniosła o uchylenie ww. decyzji z [...] listopada 2007 r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

-naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej - poprzez wydanie decyzji w sytuacji gdy przed Sądem Okręgowym w W. - Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych toczy się postępowanie w sprawie ustalenia rzeczywistego poziomu zadłużenia wnioskodawców wobec ZUS co do okresów uiszczania składek,

-wydanie decyzji bez uwzględnienia przy ocenie stanu majątkowego strony faktu toczącego się równolegle postępowania określonego ww. punkcie, co ma istotny wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia,

-naruszenie art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez wnikający z uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jakiejkolwiek rzeczowej analizy ustaleń postępowania pod kątem zasadności umorzenia zaległych składek z uwagi na spełnienie ustawowych ku temu przesłanek,

-naruszenie art. 28 ust. 2 pkt 6 u.s.u.s. - poprzez niezasadne ustalenie, iż strona nie spełnia ustawowych warunków uzasadniających umorzenie zaległych składek, wynikające z nieprzeprowadzenia analizy zgromadzonych w sprawie dowodów co skutkowało nieuwzględnieniem faktu, że ustalony w toku postępowania stan majątkowy strony w pełni wyczerpuje znamiona ww. przepisu z uwagi na fakt, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucyjne.

W uzasadnieniu skargi skarżąca na wstępie zaznaczyła, iż każdy wniosek o umorzenie należności winien być przez organ szczególnie wnikliwie rozpatrzony. Natomiast Prezes ZUS utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w pełni powielił uchybienia tego organu, w żaden sposób nie przeprowadzając rzeczowej analizy stanu faktycznego sprawy, nie mówić już o szczególnie wnikliwym jej wyjaśnieniu. Wskazała, iż z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że w toku postępowania i przy wydawaniu wymienionej decyzji nie uwzględniono faktu prowadzenia wobec strony, postępowania w przedmiocie składek ZUS za pracowników, pomimo że strona fakt ten wielokrotnie w toku postępowania podnosiła. Za logiczne i prawnie uzasadnione skarżąca uznała rozpatrzenie kwestii braku pokrycia kosztów egzekucyjnych w obu tych sprawach łącznie. Następnie, podtrzymała swoje stanowisko podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w zakresie znaczenia sprawy sądowej toczącej się w Sądzie Okręgowym w W. (pod ww. sygn. akt), w niniejszej sprawie o umorzenie zadłużenia. Wskazała, iż w jej ocenie niniejsze postępowanie administracyjne (z uwagi na ww. sprawę sądową) winno zostać zawieszone, tak jak postępowanie administracyjne dotyczące umorzenia składek ZUS za pracowników spółki "[...]". Dalej, skarżąca ponownie wskazała, iż motywowała swój wniosek o umorzenie, okolicznością braku możliwości pokrycia kosztów egzekucyjnych. Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji powoływał się na skuteczną egzekucję jaka miała miejsce w roku 2000 i 2001. W ocenie skarżącej stanowisko organu w tym zakresie jest całkowicie bezpodstawne. Wniosek został złożony w roku 2007, a więc organ winien wziąć pod uwagę stan majątkowy skarżącej z roku 2007. Skarżąca podniosła też, że organ II instancji dokonał całkowicie pobieżnej analizy jej sytuacji majątkowej, w pełni powielając uchybienia organu I instancji. W tym zakresie zainteresowana wskazała m.in., iż organ rozpatrując wniosek zestawił jej dochód roczny z rocznymi wydatkami czynszowymi, pomijając zupełnie oczywistą okoliczność, iż skarżąca i jej wspólnik (mąż) poza czynszem ponoszą także inne koszty związane z zaspokojeniem elementarnych potrzeb życiowych swoich i studiującego syna. Na koniec jeszcze raz wskazała na przesłankę wynikającą z art. 28 ust. 2 pkt 6 u.s.u.s., podnosząc, iż zachodzi ona w sprawie i stanowi wystarczającą podstawę do umorzenia zadłużenia.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Pismem z 12 marca 2008 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie na rozprawie dowodu z dokumentu, tj. postanowienia Sądu Rejonowego w T. Wydziału Gospodarczego KRS z 5 lutego 2008 r., w przedmiocie wpisania małżonka strony do rejestru dłużników niewypłacalnych oraz formularza o wyjawieniu majątku z akt sprawy Sądu Rejonowego w W. Wydziału I Cywilnego, sygn. akt [...].

Odrębnym pismem z 12 marca 2008 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego w sprawie.

W piśmie z 4 kwietnia 2008 r. Zakład poinformował, iż nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w skarżonej decyzji i w jego ocenie podjęcie postępowania mediacyjnego spowodowałoby jedynie przedłużenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Przy piśmie z 2 maja 2008 r. skarżąca złożyła do akt sprawy powołany w poprzednim piśmie a nie doręczony dokument stanowiący oświadczenie o stanie majątkowym małżonka strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione.

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej: u.s.u.s., uznał, iż skarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, a to czyniło zasadnym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 18 kwietnia 2007 r. E. P. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o umorzenie zaległych składek.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast w myśl ust. 3a art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być umarzane", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Dalej podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno więc zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana przez Prezesa Zakładu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 107 § 3, art. 11, art. 8 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy strona przedstawiła określone zarzuty dotyczące wydanej w I instancji decyzji. Wskazała na naruszenie konkretnych przepisów procesowych i prawa materialnego. Zawarła w tym piśmie swoje stanowisko w sprawie, a także wnioski dowodowe oraz wniosek o zawieszenie postępowania, wskazując przy tym na argumenty mające przemawiać za ich uwzględnieniem. Podniosła m.in., iż organ I instancji nie przeprowadził żadnej analizy pod kątem merytorycznym, ograniczając się do przedstawienia przepisów prawa.

Prezes ZUS w uzasadnieniu skarżonej decyzji przytacza wprawdzie treść wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże zupełnie się do niego nie odnosi. Nie podaje żadnych powodów, które zadecydowały za uznaniem stanowiska strony za niezasadne. Pomija tak zarzuty przez nią podniesione jak i zgłoszone wnioski. Wskazuje jedynie, że argumenty strony nie zasługują na uwzględnienie, natomiast stwierdzenia tego nie rozwija i nie uzasadnia z odniesieniem się do konkretnych okoliczności sprawy i przepisów prawa materialnego.

W konsekwencji Sąd uznał, iż uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS choć obszerne (z uwagi na opis stanu faktycznego i przytoczenie przepisów prawa materialnego) nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to nie zawiera bowiem w ogóle odniesienia się do okoliczności istotnych dla strony tego postępowania, która to -zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego i co należy tu podkreślić- może wpływać na jego kształt. Takie działanie organu nie może zasługiwać na akceptację. Stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązkami, jakie ciążą na organie załatwiającym sprawę w ramach dyspozycji art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.

Strona postępowania ma prawo do pełnego wyjaśnienia, dlaczego, jej zdaniem, ważne dla wyniku sprawy argumenty nie mogą mieć decydującego znaczenia. Na organie prowadzącym postępowanie w II Instancji ciąży więc obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych przez nią w odwołaniu (czy jak tu: we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Wskazane powyżej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji stanowiły okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do argumentacji skargi, która w istocie sprowadza się do powtórzenia zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, których to organ nie uznał za stosowne uwzględnić w swoim postępowaniu.

Ponownie orzekając w sprawie Prezes ZUS obowiązany jest uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.