Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2274/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1, 2 i 3, art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 2 i 17
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania [...] Spółka z o.o. od decyzji nr [...] z [...] maja 2019 r. Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2019 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...]zł za nieruchomość położoną w W., w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 oraz zobowiązał Burmistrza Dzielnicy [...] m. W. do wypłaty ww. odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Miasta W., na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na: budowie ul. [...] i ul. [...] wraz z towarzyszącymi przebudowami sieci uzbrojenia oraz przebudowami innych dróg publicznych w dzielnicy [...] m. W., wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2005 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Dalej Wojewoda [...] podał, że według stanu na dzień [...] marca 2017 r. dla nieruchomości stanowiącej działki: nr ew. [...] (obecnie nr: [...] i [...]), nr [...] (obecnie: nr [...] i [...]) z obrębu [...] prowadzona była księga wieczysta Kw nr [...], w której ujawnieni byli: 1) jako właściciel - Prezydent [...] reprezentujący Skarb Państwa, 2) jako użytkownik wieczysty – P. S.A., 3) ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, czyli nieodpłatna służebność przesyłu na rzecz trzech podmiotów: - R. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., - [...] Spółki G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., - [...] Przedsiębiorstwa E. [...] S.A z siedzibą w W., 4) jako dzierżawca – T. Spółka z o.o.

Zgodnie z art. 18 ust. 1b ustawy z dnia 10 kwietnia 2005 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363) – dalej zwanej "specustawą" odszkodowania przysługuje dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, albo podmiotowi uprawnionemu z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na własności tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego.

Z ustaleń organu I instancji wynika, że w dacie wydania decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Spółka [...] nie miała żadnego prawa, z wymienionych w art. 18 specustawy, do przedmiotowej nieruchomości.

Organ I instancji w decyzji z [...] maja 2019 roku orzekł co do meritum sprawy ustalając odszkodowanie na rzecz podmiotów ujawnionych w ww. księdze wieczystej.

Dalej Wojewoda [...] podał, że od ww. decyzji [...] Sp. z o.o. złożyła cztery odwołania: 1) z [...] sierpnia 2019 r., które wpłynęło [...] sierpnia 2019 r., 2) z [...] lipca 2019 r., doręczone [...] sierpnia 2019 r., 3) z [...] lipca 2019 r., które doręczono [...] lipca 2019 r., 4) z [...] czerwca 2019 r., doręczone [...] czerwca 2019 r.

Zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji wydanej w I instancji służy tylko stronie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 203/18 wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemająca zdolności do czynności prawnych.

Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Organ obowiązany jest dokonać oceny, czy jednostka żądająca udzielenia jej obrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie ma status strony. Jedynie, gdy jednostka jest adresatem uprawnienia lub obowiązku określonego w rozstrzygnięciu przysługuje jej legitymacja procesowa.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji Spółka nie posiadała statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] nr [...].

W tej sytuacji Wojewoda [...] stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa.

Od postanowienia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. [...] Sp. z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 w zw. z art. 144 kpa poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2019 r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na podstawie specustawy, podczas gdy, wobec braku spełnienia przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 134 kpa, nie było podstaw do odmowy rozpatrzenia przedmiotowego odwołania i stwierdzenia niedopuszczalności jego złożenia; II. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 28 kpa w zw. z art. § 10 ust. 1 kpa poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania prowadzonego na podstawie specustawy, wobec czego nie była uprawniona do złożenia odwołania w sprawie, podczas gdy ma interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu i legitymuje się przymiotem strony przedmiotowego postępowania; 2) art. 12 ust. 4f specustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyznacza katalog stron postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania prowadzonego na podstawie przepisów specustawy, podczas gdy przepis ten wyznacza jedynie katalog podmiotów formalnie uprawnionych do otrzymania odszkodowania, a przymiot strony ww. postępowania ustala się na podstawie kryterium interesu prawnego określonego w art. 28 kpa. W związku z powyższym [...] Sp. z o.o. wniosła o: I. uchylenie zaskarżonego postanowienia; II. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; III. przeprowadzenie rozprawy, IV. wstrzymanie przez organ wykonania decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2019 r., a w przypadku nieuwzględnienia przez tego wniosku, o wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonania tejże decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest to, czy [...] Sp. z o.o. w W. ma przymiot strony postępowania i czy w związku z tym mogła zainicjować postępowanie odwoławcze w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] majka 2019 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość obejmującą działki nr [...] i [...] nabytą przez Miasto W. z dniem uostatecznienia się decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] o zrid polegającej na budowie ul. [...] i ul. [...] w dzielnicy [...].

Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie.

Trafnie podał Wojewoda [...], że [...] Sp. z o.o. nie posiadała praw rzeczowych do spornych nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji o zrid zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności ([...] marca 2017 r.) i według stanu na dzień jej uostatecznienia się ([...] maja 2019 r.). Z treści działów II, III i IV Kw nr [...] nie wynikały wówczas dla [...] Sp. z o.o. jakiekolwiek prawo rzeczowe do przedmiotowego gruntu (działki nr [...], z której wydzielono pod inwestycję drogową działkę nr [...] oraz działki nr [...], z której wydzielono pod inwestycję drogową działkę nr [...]).

Art. 12 ust. 4f specustawy określa katalog osób uprawnionych do odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. za nieruchomości lub ich części, które stały się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg gminnych, z dniem, w którym decyzja o zrid stała się ostateczna). Odszkodowanie przysługuje w takiej sytuacji dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe.

Na takie prawo nie powołuje się skarżąca Spółka. [...] Sp. z o.o. powołuje się na prawo użytkowania wieczystego przysługujące do odrębnej nieruchomości zapisanej w Kw nr [...].

Wobec tego, że zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy w decyzji starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (prezydent miasta na prawach powiatu) ustala odszkodowanie na rzecz osób uprawnionych wymienionych w art. 12 ust. 4f specustawy, to [...] Sp. z o. o. nie mogła mieć przymiotu strony w postępowaniu odszkodowawczym zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. [...] Sp. z o.o. nie należała do żadnej kategorii podmiotów uprawnionych do odszkodowania, wymienionych w art. 12 ust. 4f specustawy, których prawa, na skutek uostatecznienia się decyzji o zrid, wygasły.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że [...] upatruje swego interesu prawnego do bycia stroną postępowania odszkodowawczego w cywilnoprawnym zobowiązaniu do poniesienia kosztów odszkodowania za nabycie przez Miasto W. działek nr [...] i [...], skoro taki obowiązek wynika z realizacji decyzji o zrid. [...] Sp. z o.o. powołuje się na umowę nr [...] z [...] czerwca 2016 r. zawartą z Miastem W., a normującą szczegółowe warunki budowy ul. [...] i [...], w tym zobowiązanie Spółki do poniesienia m.in. kosztów odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości, wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego i ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na prawie użytkowania wieczystego i nieruchomościach przeznaczonych pod drogę (ul. [...] i ul. [...]), co wynika w szczególności z § 2 ust. 1 i § 4 ust. 2 umowy. Umowa została zawarta w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych.

Tymczasem kwestie dotyczące wypłaty odszkodowania za nieruchomości nabyte przez podmiot publicznoprawny w trybie specustawy normują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Umowy cywilnoprawne zawarte z podmiotem prawa prywatnego (spółką prawa handlowego) nie mogą modyfikować tych zasad.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy do wypłacenia odszkodowania za nieruchomości nabyte przez podmiot publicznoprawny w trybie specustawy stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Jeżeli chodzi kwestię ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości nabywane w trybie specustawy w stanie faktycznym niniejszej sprawy odpowiednie zastosowanie ma art. 132 ust. 5 ugn. Zgodnie z tym przepisem do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.

W niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 132 ust. 8 ugn. Przepis ten przewiduje, że podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 oraz koszty ustalenia tych należności. Art. 129 ust. 5 pkt 2 ugn przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

Trzeba wskazać, że podmiotem wnioskującym o realizację przedmiotowego celu publicznego i w związku z tym podmiotem zobowiązanym do pokrycia kosztów odszkodowania za przejęcie przedmiotowych nieruchomości jest Prezydent [...]. Jak wynika z treści decyzji o zrid tenże podmiot (zarządca drogi) złożył [...] stycznia 2017 r. wniosek o wydanie decyzji o zrid dla realizacji budowy ulic [...] i [...].

Skarżąca pomija to, że w procesie nabywania nieruchomości w trybie specustawy pod drogę gminną wnioskodawcą wywłaszczenia jest podmiot publicznoprawny – zarządca drogi (art. 1 ust. 2, art. 11a, art. 11b ust. 1, art. 17 ust. 1 specustawy). Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza przepisów specustawy (art. 2 pkt 11 ugn). Zarządcą drogi gminnej jest zaś Prezydent [...] jako prezydent miasta na prawach powiatu, co wynika z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) – dalej zwanej "udp". Zgodnie z art. 20 pkt 2 i 17 udp to do zarządcy drogi należy opracowywanie projektów planów finansowania budowy dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich, czy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych.

Według art. 22 ust. 1 specustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego (Dz.U. z 2018 r. poz. 203) – dalej zwanej "ufitl" w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 5 ufitl budowa dróg publicznych może być realizowana przy udziale środków pieniężnych świadczonych przez osoby prawne, w tym w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Przepis ten nawiązuje do art. 16 udp, który przewiduje, że budowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia oraz że szczegółowe warunki budowy tych dróg określa umowa między zarządcą drogi, a inwestorem inwestycji niedrogowej.

Zdaniem Sądu zawarcie umowy o budowę drogi publicznej pomiędzy zarządcą drogi publicznej, a podmiotem prywatnym zakłada finansowanie inwestycji drogowej jedynie "przy udziale" prywatnych środków pieniężnych. Umowa cywilnoprawna nie może modyfikować przepisów powszechnie obowiązujących w zakresie dotyczącym podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania. Taka możliwość nie wynika z przepisów prawa. Podnoszona w skardze kwestia możliwości dokonania cesji wierzytelności o odszkodowanie dotyczy podmiotu uprawnionego do odszkodowania, a zatem innego zagadnienia.

To zaś oznacza, że podmiot publicznoprawny (zarządca drogi gminnej w granicach miasta na prawach powiatu) jest zobligowany przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego do wypłaty odszkodowania w trybie specustawy z budżetu tego miasta na rzecz uprawnionych, natomiast wzajemne rozliczenia finansowe pomiędzy stronami umowy o budowę drogi realizowane są na gruncie prawa prywatnego, a w przypadku sporów wynikłych na tle wykonania takiej umowy właściwy jest sąd powszechny. Tak też uregulowano tryb rozstrzygania tych sporów w § 18 ust. 5 umowy z [...] czerwca 2016 r. nr [...].

[...] Sp. z o.o. zarzuca organowi, że nie uczynił skarżącej stroną postępowania odszkodowawczego, jednakże z § 4 ust. 7 umowy nr [...] wynika, że Miasto W. poinformuje Spółkę o ostatecznej wysokości odszkodowań wynikającej z ostatecznej decyzji odszkodowawczej oraz po rozpatrzeniu wniosku Miasta o zrzeczenie się przez Skarb Państwa odszkodowania za nieruchomości skarbowe wywłaszczone pod przedmiotowe drogi publiczne. Podnoszona przez Spółkę kwestia niewykonania przez Miasto W. § 3 pkt 5 umowy jest zagadnieniem z zakresu prawa cywilnego i wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy.

Trafnie zwróciła uwagę [...] Sp. z o.o., że w przypadku powoływania się na swój interes prawny ocena legitymacji wnioskodawcy do bycia stroną postępowania wymaga analizy, a zatem organ odwoławczy – co do zasady - winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa), a nie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania (art. 134 kpa).

Tymczasem Wojewoda [...] ocenił legitymację wnioskodawcy do bycia stroną postępowania tylko w aspekcie osoby uprawnionej do odszkodowania, pomijając aspekt dotyczący osoby zobowiązanej do wypłaty odszkodowania.

Jednakże Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy nie naruszył art. 134 kpa. Jak wyżej wskazał Sąd w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy [...] Sp. z o.o. nie mogła wywodzić istnienia po jej stronie interesu prawnego (art. 28 kpa) wskazując na umownie określony obowiązek pokrycia kosztów zapłaty odszkodowania za nabycie nieruchomości w trybie specustawy. To bowiem jaki podmiot jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji odszkodowawczej regulują ustawy, które nie podlegają w tej kwestii modyfikacji.

Uszło uwadze skarżącej, że wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 kpa było zasadne z tego powodu, że odwołanie wniosła nie-strona i dodatkowo od decyzji już ostatecznej w momencie wniesienia środka odwoławczego. Jak wynika z akt sprawy decyzja Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. stała się ostateczna [...] maja 2019 r., natomiast odwołanie [...] Sp. z o.o. z [...] czerwca 2019 r. (to podanie zainicjowało postępowanie odwoławcze) zostało wniesione w czerwcu 2019 r. (data prezentaty poczty nieczytelna), co należy wnioskować z daty sporządzenia odwołania ([...] czerwca 2019 r.) i daty wpływu odwołania do Prezydenta [...] ([...] czerwca 2019 r.).

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.