Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1441/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 106 § 3, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 504
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)

SENTENCJA

pSygn. akt III OSK 1441/23 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1440/22 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1440/22 oddalił skargę R. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 8 października 2021 r. R. K.. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") złożył wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 15 listopada 2021 r., znak: [...] odmówił przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 5 lipca 2022 r., znak: [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy swoją decyzję z 15 listopada 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w sprawie orzekano w myśl art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, zwana dalej: "ustawa emerytalna", "u.o.e.i.r."). Przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust 1 ustawy emerytalnej jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki:

- jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

- nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności,

- nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

- nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Brak wystąpienia nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie czy brak tych uprawnień spowodowały szczególne okoliczności - w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu.

Organ po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazał on, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności, na które nie miał wpływu.

Z akt sprawy wynika, że do powstania całkowitej niezdolności do pracy – w wieku 36 lat - wnioskodawca udowodnił 7 lat i 5 dni okresów składkowych i nieskładkowych, w tym 6 lat, 3 miesiące i 28 dni okresów składkowych, 8 miesięcy i 7 dni okresów nieskładkowych. Z dokumentacji wynika ponadto, że - od 15 października 2000 r. do 13 kwietnia 2012 r. (powstania całkowitej niezdolności do pracy) - wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. W okresie tym nie orzeczono wobec niego o całkowitej niezdolności do pracy, przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był zatem stan zdrowia. W okresie 15 października 2000 r. - 29 listopada 2004 r. wnioskodawca nie miał orzeczonej jakiejkolwiek niezdolności do pracy. Częściowa niezdolność do pracy - orzeczona od 29 listopada 2004 r. do 12 kwietnia 2012 r. - ograniczała jedynie, nie zaś całkowicie uniemożliwiała wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi.

Wnioskodawca powołuje się na chorobę, która rozwijała się wcześniej. Po ponownej analizie jego dokumentacji lekarz orzecznik - w opinii z 4 marca 2022 r. - stwierdził, że nadesłane przez wnioskodawcę dokumenty nie wnoszą nic nowego w sprawie.

Ponad 11-letnią przerwę w ubezpieczeniu - od 15 października 2000 r. do 13 kwietnia 2012 r. – wnioskodawca usprawiedliwia pogarszającym się stanem zdrowia który utrudniał podjęcie zatrudnienia. Z jego oświadczenia wynika, że z zawodu jest mechanikiem maszyn i urządzeń przemysłowych. Podejmował próby zatrudnienia w budownictwie oraz jako młynarz. Stan zdrowia nie pozwalał jednakże na wykonywanie pracy w tych zawodach. Udzielone 24 stycznia 2020 r. wyjaśnienia są zbyt ogólne - nie pozwalają na uznanie wystąpienia szczególnych okoliczności, umożliwiających przyznanie świadczenia.

Organ podniósł, że wprawdzie sytuacja materialna wnioskodawcy jest trudna, ale nie stanowi ona jednak wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia. Świadczenia na podstawie art. 83 ustawy emerytalnej nie są bowiem socjalnymi przyznawanymi jedynie według potrzeb.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Następnie – wobec wywodów pełnomocnika wnioskodawcy – potrzymał stanowisko (k. 55 i 56).

Pismami (k. 59 oraz 102-107) pełnomocnik wnioskodawcy ripostował i przedłożył wniosek dowodowy z dokumentów – dokumentacji leczniczej.

W trakcie rozprawy (k. 112) pełnomocnik organu wniósł o oddalenie wniosku dowodowego. Wskazywał też, że w aktach administracyjnych (k. 212) znajduje się analiza okresów rejestracji w urzędzie pracy, z której wynika, że wnioskodawca - od 1999 do 2013 roku - tylko w części okresów był zarejestrowany jako poszukujący pracy.

Sąd odmówił dopuszczenia wnioskowanych dowodów, zaś pełnomocnik wnioskodawcy zgłosił zastrzeżenie do protokołu zarzucając bezpodstawną odmowę przeprowadzenia wnioskowanych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę R. K. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że trafnie organ odwoławczy skonstatował brak wystąpienia w sprawie przesłanek dla przyznania świadczenia. W uzasadnieniu skarżonego aktu wskazano wszystkie istotne uwarunkowania formalne (w tym stanowisko judykatury) i okoliczności faktyczne sprawy. Z uwagi na uprzednie, szczegółowe zreferowanie stanowiska organu, ponowne przytaczanie jego argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd I instancji przyjął ją za własną.

W ocenie Sądu nie sposób uznać sprawy za niedostateczne wyjaśnioną w jej istotnych aspektach. W istocie zarzuty wnioskodawcy i jego pełnomocnika koncentrują się wokół kwestii prawidłowej oceny, czy i kiedy wnioskodawca stał się częściowo a następnie całkowicie niezdolny do pracy. W tym kierunku zmierzają m.in. wnioski dowodowe – np. co do uznania go niezdolnym do służby wojskowej w 1996 roku. Trzeba mieć jednak na względzie uwarunkowania prawne sprawy - m.in. treść art. 14 ust. 1 ustawy emerytalnej. Wskazano tam, że oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS, zwany dalej: "lekarzem orzecznikiem".

Sąd I instancji wskazał, że w tak zakreślonych ramach prawnych organ, którego zadaniem jest - jak w danym przypadku – ustalenie, czy zachodzą szczególne okoliczności niespełnienia warunków wymaganych ustawą do uzyskania prawa do emerytury lub renty przez wnioskodawcę (w rozumieniu art. 83 ust. 1 danego aktu), nie może czynić wprost przedmiotem swoich rozważań kwestii prawidłowej oceny terminów, gdy wnioskodawca stał się częściowo, a następnie całkowicie niezdolny do pracy. Tym niemniej – w rozpatrywanym przypadku – organ, uwzględniając z urzędu interes strony, zwrócił się do lekarza orzecznika z prośbą o stanowisko, czy - w świetle dodatkowych dokumentów - nie istnieją przesłanki procedowania – w odrębnym trybie - w przedmiocie zmiany orzeczeń, dotyczących niezdolności do pracy wnioskodawcy oraz terminu jej powstania. Gdyby potwierdzono istnienie przesłanek wszczęcia takiego postępowania z urzędu, mogłoby to stanowić zagadnienie wstępne i przemawiać za powstrzymaniem się od wydania orzeczenia w przedmiocie konkretnego wniosku - do czasu zakończenia odrębnego postępowania. Organ pozyskał jednak informacje od lekarza orzecznika, że nie dopatruje się on przesłanek zmiany ostatecznych orzeczeń. Wbrew wywodom skargi stanowisko to - jako merytorycznie wykraczające poza przedmiot danego postępowania - nie wymagało szczegółowego uzasadnienia ani w kwestii oceny niezdolności wnioskodawcy do pracy, ani co do określonych uprzednio terminów wystąpienia tego stanu. Nie stanowiło bowiem rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie, ani też kwestii tej nie dotyczy zaskarżony akt. Wobec treści postawionego pytania i udzielonej odpowiedzi nie może budzić wątpliwości, że - w ocenie analizującego dokumentację lekarza orzecznika - nie ma przesłanek dla zmiany dotychczasowego stanowiska - także w kwestii terminów powstania częściowej i całkowitej niezdolności wnioskodawcy do pracy. Szersze uzasadnienie takiej konstatacji musiałoby się znaleźć w stosownym orzeczeniu - w razie zainicjowania przez stronę stosownego postępowania w przedmiocie zmiany uprzednich rozstrzygnięć, dotyczących niezdolności wnioskodawcy do pracy. Stanowisko takie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np. wyroki NSA o sygn. akt II SA 646/01 opubl. w LEX nr 121924) oraz o sygn. akt III OSK 4314/21 a także WSA o sygn. akt II SA/Wa 1079/09 - dostępne w CBOSA).

Z tych samych przyczyn Sąd nie dopuścił dowodów z przedłożonej dokumentacji medycznej. Kwestie te nie mogą mieć istotnego znaczenia w danym postępowaniu. Przeprowadzenie dowodu nie realizowałoby więc przesłanki "niezbędności", w myśl art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postępowanie, w którym wydano zaskarżony akt oraz go poprzedzający, zainicjowano kolejnym podaniem wnioskodawcy - datowanym 8 października 2021 r. (k. 162 akt adm.) i jest to odrębne postępowanie wobec tego, w którym wydano powoływany wyrok. Uprzednie – gdzie wyrokowano - zakończono ostateczną decyzją z 9 marca 2020 r. (k. 142 i 143 akt adm.). Z akt nie wynika, ani wnioskodawca nie podnosił, aby skutecznie ją zakwestionował (wniósł środki odwoławcze lub zaskarżenia), mimo właściwego pouczenia. W tej sytuacji wyrażonych w orzeczeniu Sądu o sygn. akt II SA/Wa 206/19 ocen nie można było uznać za bezpośrednio wiążące dla organu w przedmiotowej sprawie. Należy też odnotować, że prawomocnym wyrokiem z 22 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1130/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wnioskodawcy wobec jednego z poprzednich podań.

Sąd I instancji stwierdził, że nie sposób było uznać, aby organ - orzekając w przedmiotowej sprawie - nie miał także na względzie ocen i wskazań sformułowanych w uprzednim wyroku w analogicznej sprawie wnioskodawcy. Zasięgnięto bowiem opinii lekarza orzecznika w kwestii występowania ewentualnych przesłanek podważenia orzeczeń dotyczących niezdolności do pracy wnioskodawcy oraz terminów ich powstania w kontekście faktycznych dolegliwości, jakie przywołuje wnioskodawca (zapalenie błony naczyniowej oczu, drętwienie kończyn, zaburzenia równowagi w następstwie postępu choroby stwardnienie rozsiane) oraz rodzaju pracy, którą mógł wykonywać wobec swoich kwalifikacji (prace fizyczne). Odniesiono się też do okoliczności powoływanych przez wnioskodawcę jako uzasadniających - w jego ocenie - nie uzyskanie uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym - bez winy wnioskodawcy. Trafnie wywiódł organ, że same generalne utrudnienia w znalezieniu pracy, związane z występującymi schorzeniami, gdy wnioskodawca był częściowo niezdolny do pracy, jak i znaczny poziom bezrobocia w okresie, gdy oceniono go jako zdatnego do pracy bez ograniczeń, nie może usprawiedliwiać niepodejmowania żadnego zatrudnienia, od którego odprowadzano by składki na ubezpieczenie społeczne przez tak znaczny okres jak 12 lat. Wnioskodawca wskazywał, że próbował podjąć zatrudnienie lecz nie mógł utrzymać się w pracy wobec dolegliwości. Nie były to jednak epizody zatrudnienia, gdzie byłyby odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Taka sytuacja nie pozwalała ocenić, że wnioskodawca podejmował wszelkie możliwe próby uzyskania zatrudnienia - choćby na nieznaczny okres. Zwłaszcza gdy, na co zwracał uwagę pełnomocnik organu na rozprawie, nie był on nawet przez cały ten czas zarejestrowany jako bezrobotny – a więc osoba poszukująca wciąż pracy, gotowa ją podjąć (tak k. 212v akt adm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że organ ustalił prawidłowo w kontekście uwarunkowań danej sprawy, że wnioskodawca nie wykazał wystąpienia szczególnych okoliczności - przede wszystkim w kontekście znacznego trwania okresu pozostawania bez zatrudnienia. Poza oceną organu jak i orzekającego w tej sprawie Sądu, muszą pozostawać kwestie wpływu schorzeń, na które cierpiał wnioskodawca, na realną możliwość wykonywania przezeń pracy. Wymieniane schorzenia (choroba oczu, stwardnienie rozsiane) z uwagi na okresowy stopień nasilenia objawów mogą powodować niewielkie bądź bardzo znaczne utrudnienie w wykonywaniu pracy fizycznej, do której kwalifikacje ma wnioskodawca. Niezdolność do odbycia służby wojskowej nie przesądza też o braku możliwości wykonywania prac fizycznych. W istocie jednak ocena stanu faktycznego w danym zakresie - w tym terminu, kiedy nasilenie schorzeń faktycznie uniemożliwiało wnioskodawcy wykonywanie pracy wedle jego kwalifikacji - należy do innych organów. W danym postępowaniu wiążące jest zaś ich stanowisko.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie – wbrew wywodom skargi - nie naruszono zamieszczonych w k.p.a. przepisów procesowych w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia istotnych jej uwarunkowań faktycznych (art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11), ani też uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11) oraz przepisu prawa materialnego zakreślającego kiedy dane świadczenie może być w ogóle przyznane (art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej). Organ nie był też obowiązany przeprowadzać dowodu z dokumentów wskazywanych przez wnioskodawcę - dokumentacji medycznej, organu dokonującego kwalifikacji wojskowej (WKU). Realizując jednak zasadę uwzględnienia słusznego interesu strony, jak i stanowisko wyrażone w analogicznej sprawie przez Sąd, zwrócił się o stanowisko do lekarza orzecznika.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie spostrzegł więc wobec argumentacji skargi ani też z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego, co spowodowało oddalenie skargi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, tj. zignorował wniosek dowodowy skarżącego zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 29 listopada 2021 roku w postaci zwrócenia się do Wojskowej Komendy Uzupełnień w Legnicy celem pozyskania dokumentacji stanowiącej podstawę uznania skarżącego za niezdolnego do służby wojskowej, a także uznał za podstawę do ustalenia stanu faktycznego opinię lekarską z dnia 4 marca 2022 roku sporządzoną przez lekarza orzecznika ZUS, pomimo iż opinia ta jest lakoniczna, ogólnikowa i nie zawiera jakichkolwiek odniesień do stanu zdrowia skarżącego, jak również nie dokonał ustaleń co do faktycznego występowania niezdolności do pracy u skarżącego przed rokiem 2012 wskutek szczególnych okoliczności;

Powyższe naruszenie ma charakter istotny, albowiem doprowadziło Sąd do błędnego przekonania, iż skarżący nie wykazał wystąpienia szczególnych okoliczności uniemożliwiających mu osiągnięcie wymaganego stażu ubezpieczeniowego oraz do bezpodstawnego oddalenia skargi.

2. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez bezpodstawną odmowę przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentacji medycznej skarżącego przedłożonej przy piśmie z dnia 7 marca 2023 roku, pomimo że dowód ten miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem dowodził, iż faktyczna niezdolność do pracy zaistniała u skarżącego już w roku 1996, co z kolei usprawiedliwia podnoszone przez Sąd pozostawanie bez pracy przez znaczny okres;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

3. art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej - poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. bezpodstawne uznanie, że w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu spełnienie warunków do uzyskania świadczenia, podczas gdy brak zatrudnienia wynikał z okoliczności obiektywnych, na które skarżący nie miał żadnego wpływu, co należycie wyjaśnił i wykazał w postępowaniu przed organem.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, tj. uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu z dnia 15 listopada 2021 roku, znak: [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.

Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Co do zasady rozpoznaniu w pierwszej kolejności powinny podlegać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podlegać winny rozpoznaniu w niewątpliwym stanie faktycznym sprawy. Jednakże w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie zakresu ustaleń stanu faktycznego z podstawą materialnoprawną decyzji, wyjaśnić należy w pierwszej kolejności kwestie materialnoprawne.

Podnieść należy, że art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. formułuje trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są:

1) brak spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami,

2) niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem,

3) brak niezbędnych środków utrzymania.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.o.e.i.r. oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika przysługuje osobie zainteresowanej prawo wniesienia sprzeciwu, które rozpatruje komisja lekarska ZUS, dokonując oceny niezdolności do pracy oraz jej stopnia (ust. 2a-2f). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (ust. 3).

Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie wywołuje skutków prawnych na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stwierdzenie niezdolności do pracy przez innego lekarza, jak też twierdzenie samej strony, że jest niezdolna do pracy, wynikające z jej subiektywnego przekonania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2002 r. II SA 2243/02, LEX nr 14231). Prezes ZUS rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i oceniając, czy wnioskodawca spełnia przesłankę braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, zobowiązany jest oprzeć się na ostatecznym orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r. I OSK 1397/14).

Należy podnieść, że okolicznością bezsporną jest, że w stosunku do skarżącego wydano orzeczenie, z którego wynika, że jest on całkowicie niezdolny do pracy dopiero od 13 kwietnia 2012 r. Oznacza to, że wcześniej nie istniały przeszkody o charakterze zdrowotnym uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia i objęcie ubezpieczeniem społecznym, bowiem jak wyżej wykazano Prezes ZUS mógł wydać określoną decyzję dopiero po otrzymaniu stosownego zaświadczenia lekarskiego, którym wcześniej skarżący się nie legitymował.

Skoro zatem skarżący nie posiadał wcześniej stosownego orzeczenia, a "szczególną okoliczność" wiąże ze swoim stanem zdrowia w okresie, kiedy nie orzeczono jeszcze wobec niego całkowitej niezdolności do pracy, to należy przyjąć, że nie została spełniona jedna z trzech przesłanek, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r.a. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii jest zatem prawidłowe. Nie stanowi przeszkody do podjęcia pracy orzeczenie częściowej niezdolności do pracy. Częściowa niezdolność do pracy może co najwyżej ograniczać, lecz nie wyłączać możliwości podjęcia pracy.

W kontekście powyższych wyjaśnień, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że są one bezzasadne. Jako bezskuteczny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organ orzekający w sprawie podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r., a także dokonał prawidłowej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wskazał, z jakich powodów odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. Biorąc zaś pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię powołanego przepisu, organ nie był zobowiązany do dokonywania dalszych ustaleń w zakresie sytuacji zdrowotnej skarżącego w okresie przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności co pracy. Należy też podkreślić, że organ zwrócił się do lekarza orzecznika o wskazanie, czy istnieją podstawy do zmiany ostatecznych orzeczeń w przedmiocie niezdolności skarżącego do pracy. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku na str. 10 szczegółowo odniósł się do powyższej kwestii, a Naczelny Sąd Administracyjny wywody w tym zakresie uznaje za trafne.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przyczyny oddalenia wniosków dowodowych na str. 9 uzasadnienia wyroku. W kontekście przytoczonej wyżej wykładni art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za trafne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji publicznej właściwie, tj. zgodnie z obowiązującym prawem i we właściwie przeprowadzonym postępowaniu prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego oraz nie przekroczył przy tym przysługujących mu granic uznania administracyjnego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych szczegółowo wskazał istotne okoliczności sprawy oraz okres podlegania ubezpieczeniu.

Z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący w ciągu 36 lat życia, do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentował 7 lat i 5 dni okresów składkowych i nieskładkowych, w tym 6 lat, 3 miesiące i 28 dni okresów składkowych oraz 8 miesięcy i 7 dni okresów nieskładkowych. W okresie od 15 października 2000 r. do 13 kwietnia 2012 r. (to jest do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy) skarżący nie wykonywał zatrudnienia ani nie podejmował innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia ogólnej zasady kształtującej postępowanie dowodowe wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, z którą jest ściśle powiązana zasada oficjalności postępowania dowodowego, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Generalnie obie zasady przenoszą ciężar dowodu na organ, jednakże strona postępowania nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. W przedmiotowej sprawie organ wywiązał się prawidłowo ze swoich obowiązków, gdyż prowadził postępowanie dowodowe uwzględniając całokształt przepisów k.p.a.

Podkreślić należy, że ani obecnie ciężki stan zdrowia (całkowita niezdolność do pracy od 13 kwietnia 2012 r.), ani trudna sytuacja życiowa nie stanowią przesłanek do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie spełnia on wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Wskazywane zaś przez skarżącego problemy zdrowotne mogły jedynie ograniczać, ale nie wyłączać możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co wynika z orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS wystawianych przed uznaniem skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy. Nie doszło zatem również do naruszenia art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r., co powoduje bezzasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zatem uzasadnione, co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.