Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 378/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 8, art. 16 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 12 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 129 ust. 5, art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2024 r. spraw ze skarg H.K., S.Z., A.W., J.C. i K.C. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 14 marca 2024 r. znak: GN-III.7581.463.2022.AG w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 10 listopada 2022 r. znak: DM-DM-XVII.6833.30.2019 w części dotyczącej pkt 3; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz skarżących H.K. i S.Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz skarżących A.W., J.C. i K. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 marca 2024 r. znak: GN-III.7581.463.2022.AG Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania J. C., A. W. i K. C., uchylił zaskarżoną decyzję z 10 listopada 2022 r. nr DM-DM-XVII.6833.30.2019 Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w całości zaskarżonego punktu 3 i umorzył postępowanie pierwszej instancji dotyczące ustalenia odszkodowania za działki nr [...] położone w Ł., w obrębie [...].

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 17 czerwca 2013 r. K. C., J. C. i A. W. wystąpili do Prezydenta Miasta Łodzi wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o wypłatę odszkodowania za przejęty na rzecz Skarbu Państwa grunt wydzielony pod budowę ulic, oznaczony jako działki nr: [...], pochodzący z nieruchomości położnej w Ł. przy ul. [...], w związku z decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. z 5 października 1989 r. nr IV-GGG-II-84141/64/89. W dniu 28 listopada 2013 r. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za powyższe działki wystąpiła H. K., natomiast 18 lutego 2021 r. z wnioskiem o odszkodowanie za działki nr [...] zwrócili się M. Z. i S. Z. .

Decyzją z 10 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 5, art. 134, art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 - dalej w skrócie "k.p.a."), orzekł o:

1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 791.414,40 zł za udział wynoszący 14/20 w części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa pod drogę publiczną, stanowiącej część dawnej działki nr [...] będącej przedmiotem decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. z 5 października 1989 r. nr IV-GGG-II-8414/64/89,

2. przyznaniu kwoty wyżej wymienionego odszkodowania, określonego w punkcie 1 na rzecz M. Z. w wysokości 452.236,80 zł, S. Z. w wysokości 169.588,80 zł, H. K. w wysokości 169.588,80 zł,

3. odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz M. Z., S. Z., H. K., J. C., K. C., A. W. za udział wynoszący 17/20 w części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr [...] (część dawnej działki nr [...]), [...],

4. odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz H. K., J. C., K. C., A. W. za udział wynoszący 6/20 w części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] (część dawnej działki nr [...]).

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji stwierdził, że ustalenie odszkodowania jest możliwe wyłącznie za te części nieruchomości, które były przeznaczone w planie miejscowym pod budowę ulicy, gdyż jedynie one były przedmiotem przejęcia z mocy prawa. W rozpatrywanej sprawie dotyczy to wyłącznie działek nr ew. [...], stanowiących część dawnej działki nr [...].

Od rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 decyzji organu pierwszej instancji odwołali się J. C., K. C., A. W. reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów: art. 7 i 8 k.p.a., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 7 i 77 k.p.a.; art. 11 k.p.a., art. 12 ust. 5 i ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 98 in extenso w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wobec sformułowanych wyżej zarzutów odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji w zakresie punktu 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powołaną na wstępie decyzją z 14 marca 2024 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości zaskarżonego punktu 3 i umorzył postępowanie pierwszej instancji dotyczące ustalenia odszkodowania za działki nr [...] położone w Ł., w obrębie [...].

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z 5 października 2022 r. nr IV-GGG-II-84141/64/89, wydaną na wniosek S1. Z. i M. Z., zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] na działki od nr [...], zgodnie z mapą z 20 września 1989 r. L.ks.rob. [...], L.ks.rob. [...]. Decyzja jest ostateczna i podlega wykonaniu od 20 października 1989 r.

Podstawę prawną decyzji podziałowej stanowił art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz.U. Nr 14, poz. 74 z 1989 r. - dalej w skrócie "ustawa z 1985 r."). Zgodnie z normą zawartą w ust. 5 przepisu, obowiązującą w dniu 5 października 1989 r., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W aktualnie obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, analogicznie jak w art. 12 ust. 5 ustawy z 1985 r., ustawodawca w art. 98 ust. 3 przewidział ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi.

Organ odwoławczy przytaczając w następnej kolejności brzmienie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz art. 129 ust. 1 pkt 1 i 3 u.g.n. stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym przepisem przewidującym ustalenie odszkodowania za działki przejęte pod drogi wskutek zatwierdzonego podziału jest art. 98 ust. 3 u.g.n.

W dalszej kolejności Wojewoda Łódzki stwierdził, że wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] pochodził od S1. Z. i M. Z. . Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II Ns 1015/18, spadek po S1. Z. nabyli: J1. C., H. K., M. J., M. Z. i S. Z. . Spadkobiercami po J1. C. są: J. C., A. W. i K. C., co zostało potwierdzone w postanowieniu Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi z 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II Ns 3033/12. M. Z., H. K., M. J., S. Z., J. C., M. W. i K. C. przysługuje zatem roszczenie odszkodowawcze.

W decyzji podziałowej z 5 października 1989 r. zapisano, że grunt wydzielony pod budowę ulic, oznaczony jako działki: nr [...] o pow. 4137 m2, nr [...] o pow. 264 m2, nr [...] o pow. 264 m2, przechodzi na rzecz Skarbu Państwa w momencie, gdy decyzja podziałowa stanie się prawomocna. Odszkodowanie miało być wypłacone w późniejszym terminie.

Działki nr [...], po odłączeniu ich z dotychczasowej księgi wieczystej [...] na wniosek z 13 stycznia 2011 r. wskutek zatwierdzonego podziału nieruchomości decyzją z 5 października 1989 r., zostały uregulowane w księdze wieczystej nr [...], w której jako właściciel figurował Skarb Państwa. Księga wieczysta została założona 10 października 2011 r. Po odłączeniu działek z dotychczasowej księgi wieczystej wcześniejsi właściciele (ich spadkobiercy) złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania.

Decyzją z 15 października 2014 r. nr SKO.4160.113.2013 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło nieważność decyzji podziałowej z 5 października 1989 r. w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Skarbu Państwa części działki nr [...], odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0128 ha. Teren stanowiący działkę nr [...] ujęty był w księdze wieczystej [...] jako część działki nr [...], do której tytuł prawny przysługiwał osobie trzeciej, oraz w księdze wieczystej [...] jako część działki nr [...].

W ewidencji gruntów i budynków wprowadzono podział działki nr [...] na działki: [...]. Działka nr [...] została odpisana z księgi wieczystej [...]. J. C., M. W. i K. C., którzy we wniosku z 17 czerwca 2013 r. zawarli żądanie odszkodowania za działkę nr [...] w całości, nie kwestionowali orzeczenia odszkodowawczego mającego za przedmiot działki [...] (bez działki [...]), uzasadnionego opisanym stanem prawnym.

Przechodząc do zagadnienia odmowy ustalenia odszkodowania za działki nr [...] (część działki [...]), nr [...], zawartego w punkcie 3 decyzji z 10 listopada 2022 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu wszczętym na wniosek o ustalenie odszkodowania po zatwierdzeniu podziału nieruchomości organ administracji publicznej powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy faktycznie na skutek decyzji podziałowej nastąpiło przejęcie tytułu do gruntu przez podmiot publicznoprawny. Ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wydanej na wniosek właściciela (pierwsza przesłanka) dojdzie do wydzielenia określonych działek gruntu pod drogi (druga przesłanka) oraz nastąpi skutek w postaci przejścia wydzielonych działek drogowych na własność podmiotu publicznoprawnego (trzecia przesłanka).

Ustawowym skutkiem orzeczenia o podziale jest przejście z mocy samego prawa własności gruntów wydzielonych pod drogi na rzecz podmiotu publicznoprawnego z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Powyższe oznacza, że skutki określone w art. 98 ust. 1 u.g.n., nie są przedmiotem rozstrzygnięcia w sentencji decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, lecz skutkiem prawnym tej decyzji, przypisanym jej przez ustawodawcę. Na zaistnienie tego skutku w chwili zatwierdzenia podziału nie ma wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani podmiot publicznoprawny przejmujący nieruchomość, ani też organ orzekający o zatwierdzeniu podziału, czy treść decyzji podziałowej sprowadzająca się do podania, że dane działki gruntu przechodzą na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skutki te powstają z mocy samego prawa i są wyłącznie konsekwencją wydzielenia w decyzji podziałowej działki pod drogę. W decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości należy jedynie określić działki gruntu wydzielone pod drogi i wskazać skąd wynika ich przeznaczenie drogowe.

Dla zastosowania instytucji wywłaszczenia nieruchomości, rozumianego m.in. jako odjęcie praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości, w tym odjęcie prawa własności w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., wymagane jest przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny w planie miejscowym. Obowiązujący art. 98 ust. 1 u.g.n. pozwalający na zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wywołuje skutki prawne tylko wobec nieruchomości o przeznaczeniu pod drogę publiczną określonym w planie miejscowym.

Analogicznie, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z 1985 r., podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustęp 5 artykułu stanowił, że na własność gminy przechodziły grunty wydzielone pod budowę ulic. Co do zasady, jak też uwzględniając okoliczności sprawy, zapis ten należy odczytać łącznie z ust. 1 w ten sposób, że na własność gminy przechodziły grunty przewidziane w planie pod budowę ulic. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60), w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji podziałowej, pod pojęciem ulicy należało rozumieć drogę na terenach zabudowy miast i wsi, wydzieloną liniami rozgraniczającymi.

Podlegająca podziałowi nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...], uregulowana w księdze wieczystej [...], według stanu z dnia wydania decyzji podziałowej, tj. w dniu 5 października 1989 r., objęta była miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...], zatwierdzonym uchwałą nr XXII/111/88 Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. z dnia 25 maja 1988 r. (Dz. Urzędowy Woj. Łódzkiego z 17 czerwca 1988 r. Nr 12, poz. 101). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Woj. Łódzkiego, a zatem obowiązywała w dniu wydania decyzji podziałowej. Uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 35, poz. 185). Zgodnie z art. 26 ust. 2 ww. ustawy o planowaniu przestrzennym, miejscowy plan szczegółowy sporządzany był dla obszarów określonych w miejscowym planie ogólnym. Jak wynika z art. 26 ust. 1 ustawy, miejscowy plan szczegółowy określał przeznaczenie gruntu, wyznaczał linie rozgraniczające te grunty, ustalał zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne.

Według Wojewody Łódzkiego skoro dla przedmiotowego terenu uchwalony został miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego, podział nieruchomości musiał być zgodny z obowiązującym planem. W decyzji podziałowej nie mogły więc być sformułowane treści sprzeczne z planem. Organ wydający decyzję podziałową z 5 października 1989 r. nie miał swobody w dowolnym kształtowaniu układu dróg publicznych na dzielonym terenie i wpływać tym samym na stosunki własnościowe. Przynależność terenu do drogi musiała wynikać z uchwalonego i obowiązującego planu szczegółowego z 1988 r.

Jak stwierdził następnie Wojewoda Łódzki w planie z 1988 r. wskazane zostały linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania. Działki nr [...] leżały na obszarze oznaczonym symbolem MN - budownictwo jednorodzinne, wewnątrz linii rozgraniczającej ten teren od terenów przeznaczonych pod drogi ([...] - ulice dojazdowe do obsługi przyległej zabudowy, szerokość w liniach rozgraniczających 15 m, z widocznymi projektowanymi jezdniami - działka nr [...]). Na podstawie tekstu planu wiadomo, że teren B3 MN obejmował część działki [...] i miała na nim nastąpić wtórna parcelacja, projektowane były trzy zespoły zabudowy szeregowej (1 przedsięwzięcie). Wewnątrz obszaru B3 MN widniały podziały wewnętrzne (adaptowane granice własności), ale nie zostały na tym obszarze oznaczone w planie działki o przeznaczeniu drogowym. Co ważne, na rysunku planu odczytywanym zgodnie z legendą, należy odróżnić podziały wewnętrzne określające granice własności od linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie użytkowania. Cały obszar B3 MN objęty liniami rozgraniczającymi miał jednolite przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne (MN - oznaczony na rysunku planu innym kolorem, aniżeli drogi).

Działki nr [...] nie posiadały w planie przeznaczenia drogowego, ale leżały na obszarze przewidzianym pod budownictwo mieszkaniowe, a zatem nie mógł ziścić się skutek w postaci przejścia prawa własności gruntu na Skarb Państwa w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości. W przeciwnym razie zostałby naruszony przepis art. 12 ust. 1 w związku z ust. 5 ustawy z 1985 r., a zmiana tytułu właścicielskiego nie miałaby oparcia w przepisach prawa. Skoro nie nastąpił skutek w postaci zmiany tytułu własności działek nie mogą mieć względem nich zastosowania przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n., co czyni postępowanie odszkodowawcze bezprzedmiotowym. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, ocenić można, że w sposób nieuprawniony działki zostały przeniesione z księgi wieczystej [...] i wpisane do księgi nr [...], w której jako właściciela wpisano Skarb Państwa. Działki nr [...] stanowią bowiem nadal współwłasność M. Z. i spadkobierców S1. Z., a zatem powinny być odłączone z księgi nr [...].

Z ujętej w decyzji podziałowej z 5 października 1989 r. działki nr [...] wyodrębniona została działka nr [...], a także działka nr [...], która następnie uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0969 ha i [...] o pow. 0,2882 ha. Podział działki nr [...] na działki nr [...] został wpisany do księgi wieczystej [...].

Działka nr [...] przeznaczona była w planie z 1988 r. pod drogi: [...] Dm - ulice dojazdowe; a działka nr [...] pod drogę dojazdową 07K Dm. Na etapie negocjacji J. C., A. W. i K. C. przyjęli propozycję odszkodowania za działki [...]. Administracyjny tryb odszkodowawczy dotyczy zatem obszaru działki [...].

Działka nr [...] posiadała przeznaczenie oznaczone symbolem A2 ZI + MN - tj. pod zieleń izolacyjną i budownictwo jednorodzinne, co wynika z rysunku planu z 1988 r., ale też zostało potwierdzone w uwagach na mapie do celów prawnych z 2 grudnia 2021 r. nr 1534. Zgodnie z tekstem planu, na terenie A2 ZI + MN miała nastąpić adaptacja istniejącej grupy brzóz, projektowano zieleń izolacyjną, a jedna działka planowana była pod budownictwo mieszkaniowe, na której miała nastąpić adaptacja budynku mieszkalnego. Obszar działki nr [...] oddzielony jest liniami rozgraniczającymi od terenu o przeznaczeniu pod drogę (działka nr [...]). Z przyczyn tożsamych jak w przypadku działek nr [...], względem obszaru oznaczonego numerem działki [...] nie mogła nastąpić zmiana właściciela gruntu. Pozwala to na wyciągnięcie wniosku, że teren działki nr [...] powinien nadal stanowić współwłasność M. Z. i spadkobierców S1. Z., a zatem powinien być odłączony z księgi wieczystej [...], co oznacza, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. i czyni postępowanie odszkodowawcze bezprzedmiotowym.

Zgodnie z art. 98 ust. 2 u.g.n., właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

Działki nr [...] wpisane zostały do księgi wieczystej, w której jako właściciel figuruje obecnie Gmina Miast Ł., a wcześniej Skarb Państwa. Jednakże, wpis w księdze wieczystej ma charakter jedynie deklaratoryjny. Wpis w księdze wieczystej prawa własności działki na rzecz Skarbu Państwa (Gminy) nie warunkuje więc prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość. Realizacja wynikającego z art. 98 ust. 2 u.g.n. obowiązku nie warunkuje ustalenia odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę publiczną. Działki, które nie stały się własnością Skarbu Państwa powinny być zatem odłączone z księgi wieczystej i być przypisane na powrót M. Z. i spadkobiercom S1. Z. .

W opisanych okolicznościach kwestią istotną dla wnioskodawców pozostaje nie uzyskanie odszkodowania w trybie administracyjnym, ale odłączenie działek [...] z księgi wieczystej [...] i doprowadzenie do ich uregulowania zgodnie z istniejącym stanem prawnym.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że skoro aktualnie brak uzasadnienia, by zastosować w sprawie przepisy dotyczące ustalenia i przyznania odszkodowania (art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n.), to postępowanie odszkodowawcze jest bezprzedmiotowe. Wskazując na brzmienie art. 105 § 1 k.p.a., organ stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania sprowadza się w przedstawionym stanie sprawy do braku materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego zgodnie z żądaniem wnioskodawców. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wobec poczynionych ustaleń organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak wskazano na wstępie.

Z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody Łódzkiego nie zgodzili się H. K., M. Z., S. Z., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, którzy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktu 3 i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze jej autor sformułował zarzuty naruszenia:

I. prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy i stanowią podstawę do uchylenia decyzji w całości:

1) art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy przepis ten przewiduje w niniejszej sprawie ustalenie odszkodowania;

2) art. 12 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu z 5 października 1989 r., poprzez przyjęcie, że część działki [...] (stanowiąca obecnie działkę [...]) oraz działki [...] nie przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna lub prawomocna, podczas gdy z przepisu tego wynika wprost, że przejście własności następuje z tym dniem;

3) art. 12 ust. 5 ustawy z 1985 r. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z 1985 r. poprzez przyjęcie, że niespełnienie wymogu określenia przebiegu ulic w planie zagospodarowania skutkuje nieprzejściem własności na rzecz Skarbu Państwa w momencie uprawomocnienia się decyzji podziałowej;

4) art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC) poprzez jego niezastosowanie i odmowę zastosowania warunków przewidzianych przez ustawę, tj. ustalenia i wypłaty należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a w konsekwencji poprzez zaakceptowanie faktu pozbawienia skarżących własności bez przyznania stosownego odszkodowania;

5) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i odmowę ustalenia słusznego odszkodowania, podczas gdy prawomocną i ostateczną decyzją właścicieli nieruchomości pozbawiono własności;

6) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że ostateczna i niewzruszalna decyzja nie rodzi skutków prawnych opisanych w treści decyzji i ustawie;

II. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i stanowią podstawę do uchylenia decyzji w całości:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieustalenie, że sporne działki zostały wywłaszczone w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n., za co należy się odszkodowanie na podstawie art. 98 u.g.n.

2) art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy przepis ten przewiduje w niniejszej sprawie wydanie decyzji o odszkodowaniu;

3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, podczas gdy organ II instancji zobowiązany był orzec co do istoty sprawy;

Skarga została zarejestrowana przez Sąd pod sygn. akt II SA/Łd 378/24.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, tytuł prawny do spornych działek po wejściu do obrotu prawnego decyzji podziałowej przysługuje M. Z. i S1. Z. . Faktu tego nie może zmienić wpis prawa własności do księgi wieczystej. Wpis nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny i nie warunkuje prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Z przedstawionych względów wpis prawa do spornych działek powinien zostać wykreślony z księgi wieczystej, w której obecnie są wpisane. Tytułem do gruntu nadal legitymują się bowiem osoby, na których wniosek została wydana decyzja podziałowa, czyli M. Z. i następcy prawni S1. Z., a tym samym brak jest podstaw prawnych by ustalić odszkodowanie za sporne działki.

Postanowieniem z 18 czerwca 2024 r. Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę M. Z. .

Skargę na powyższe rozstrzygniecie Wojewody Łódzkiego wywiedli również J. C., A. W. i K. C. reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem wnosząc o jej uchylenie. Autor skargi sformułował pod adresem zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 i 8 k.p.a. polegające na kwestionowaniu przez organ prawidłowości i skuteczności ostatecznej i prawomocnej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. z 5 października 1989 r. w zakresie, w jakim działki nr [...] zostały wydzielone pod budowę ulic i twierdzeniu, iż działki te nie przeszły na własność Państwa z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna lub prawomocna, gdyż nie wszystkie części ww. działek były przeznaczone w szczegółowym planie miejscowym pod budowę ulicy, podczas gdy decyzja nie była w żaden sposób kwestionowana, jest ostateczna i prawomocna, nigdy nie została uchylona, nie zachodzą przesłanki stwierdzenia jej nieważności a ewentualny termin na jej stwierdzenie bezskutecznie upłynął, wobec czego wywołuje w pełni wynikające z niej skutki prawne, przez co organ - kwestionując treść tych decyzji - w sposób oczywisty godzi w zasadę praworządności oraz pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, skoro kwestionuje w istocie zgodność z prawem decyzji sprzed blisko 35 lat, co skutkowałem błędnym uznaniem postępowania za bezprzedmiotowe, uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji błędnym umorzeniem postępowania,

b) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jako bezprzedmiotowego, podczas gdy Prezydent Miasta Łodzi, wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, powinien wydać decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalania odszkodowania a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 12 ust. 5 ustawy z 1985 r. poprzez przyjęcie, iż część działki [...] oraz działki nr [...] nie przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. nr IV-GGG-ll-84141/64/89 z 5 października 1989 r. stała się ostateczna lub prawomocna, gdyż działki te nie były przeznaczone w szczegółowym planie miejscowym pod budowę ulicy, co - w ocenie organu - wyłącza możliwość przejścia ich własności na Skarb Państwa, podczas gdy z treści tego przepisu wprost wynika, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oraz brak jest dalej idących ograniczeń, na które wskazywałby przepis (w tym w szczególności, iż ustalenie odszkodowania jest możliwe jedynie za te części nieruchomości, które były przeznaczone w planie miejscowym pod drogi) a decyzja wprost wskazywała, iż ww. działki są wydzielone pod budowę ulic,

b) art. 12 ust. 1 ustawy z 1985 r. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i wyłącza przejście na własność Skarbu Państwa gruntów wydzielonych pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem w sytuacji, gdy z planu miejscowego wynika jego inne przeznaczenie, niż pod budowę ulic, co skutkowało odmową ustalenia odszkodowania za część działki [...] oraz działki nr [...], podczas gdy przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania i w żaden sposób nie wpływa na zakres normy art. 12 ust. 5 ustawy z 1985 r. oraz winien być interpretowany wyłącznie w ten sposób, iż w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rejonowy organ miał obowiązek zatwierdzić powyższy projekt,

c) art. 98 in extenso w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegające na umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących za udział wynoszący [...] w części nieruchomości nr [...] (część dawnej działki nr [...]), [...], podczas gdy wskutek wydania przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. decyzji z 5 października 1989 r. doszło do ich wywłaszczenia oraz zajścia trwającego do dzisiaj skutku rzeczowego w postaci przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, zaś skarżący, ani ich poprzednicy prawni do dnia dzisiejszego nie otrzymali stosownego odszkodowania, które nie zostało nawet ustalone, co podkreśla sam organ w treści uzasadnienia decyzji, zaś wszystko powyższe winno skutkować uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, a w konsekwencji przyznaniem należnego odszkodowania

co skutkowało bezzasadnym uznaniem, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe i zastosowaniem art. 105 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wspomniana wyżej skarga została zarejestrowana przez Sąd pod sygn. akt II SA/Łd 415/24.

W odpowiedzi na wspomnianą wyżej skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewoda, analogicznie jak w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 378/24 stwierdził, że tytuł prawny do spornych działek po wejściu do obrotu prawnego decyzji podziałowej przysługuje nadal M. Z. i następcom prawnym S1. Z., a tym samym brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za sporne działki. Sprawę - zdaniem Wojewody - należy rozpatrywać w kategorii prawidłowości dokonanych zmian w księdze wieczystej. Jedynie zaś stanowisko wyrażone w postępowaniu odszkodowawczym, podważa prawidłowość dokonanych w 2011 r. zmian wieczystoksięgowych i może mieć wpływ na doprowadzenie zapisów do zgodności ze stanem prawnym, a wyłącznym uzasadnieniem dla przyznania odszkodowania w realiach sprawy byłaby niemożliwa do usunięcia przeszkoda w doprowadzeniu zapisów ksiąg wieczystych do stanu zgodnego z rzeczywistym. Na zaistnienie wskazanej okoliczności jednak nie można skutecznie się powoływać.

Na rozprawie 13 września 2024 r. Sąd postanowił połączyć, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niniejszą sprawę ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 415/24 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia; prowadzić dalej sprawę pod sygn. akt II SA/Łd 378/24; zakreślić w repertorium numer sprawy II SA/Łd 415/24; załączyć odpis niniejszego protokołu do sprawy o sygn. akt II SA/Łd 415/24.

Pełnomocnik skarżących H. K. i S. Z. poparł skargę i podtrzymał argumentację zawartą w jej treści oraz poparł zarzuty podniesione w sprawie II SA/Łd 415/24.

Pełnomocnik skarżących A. W., J. C. i K. C. poparł skargę i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w jej treści oraz poparł zarzuty skargi podniesione w sprawie II SA/Łd 378/24.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procesowymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Łodzi w całości zaskarżonego punktu 3 i umarzającej postępowanie pierwszej instancji dotyczące ustalenia odszkodowania za działki nr [...] położone w Ł., w obrębie [...] stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

W kontrolowanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy - jak twierdzą skarżący - za udział wynoszący 17/20 w części nieruchomości nr [...] (część dawnej działki nr [...]), [...], położonej w Ł. przy ul. [...], organy orzekające w sprawie winny ustalić i wypłacić na rzecz M. Z., S. Z., H. K., J. C., K. C. i A. W. należne odszkodowanie, czy też - jak uważa Wojewoda Łódzki - za wspomniane wyżej działki odszkodowanie się nie należy, ponieważ w dalszym ciągu stanowią one własność M. Z. i następców pranych S1. Z., tym samym postępowanie odszkodowawcze jest bezprzedmiotowe, skoro aktualnie brak uzasadnienia by zastosować w sprawie przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n.

Zdaniem Sądu, stanowisko wyrażone na gruncie rozpatrywanej sprawy przez Wojewodę Łódzkiego jak i Prezydenta Miasta Łodzi w części dotyczącej pkt 3 nie zasługuje na uwzględnienie, co czyni wydane na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzje administracyjne wadliwymi.

W pierwszym rzędzie godzi się zauważyć, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 3 kluczowe znaczenie ma fakt, że decyzją z 5 października 1989 r. nr IV-GGG-II-8414/64/89 Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólny dla wszystkich dzielnic m. Ł., po rozpatrzeniu wniosku S1. i M. Z., zatwierdził podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] na działki o nr od [...] zgodnie z mapą z 20 września 1989 r. stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji wykonaną przez geodetę uprawnionego W. P. i Z. S. [...]. Zgodnie z treścią rozważanej decyzji grunt wydzielony pod budowę ulic oznaczony jako: działka nr [...] o pow. 4137m2, nr [...] o pow. 264m4, nr [...] o pow. 264m2 przechodzi na rzecz Skarbu Państwa w momencie gdy powyższa decyzja stanie się prawomocna. Odszkodowanie za powyższy grunt zostanie wypłacone przez tutejszy Wydział w późniejszym terminie. Zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do decyzji podziałowej działki nr [...] wydzielono pod ulicę. Decyzja jest ostateczna i podlega wykonaniu od 20 października 1989 r.

Decyzją z 15 października 2014 r. znak: SKO.4160.113.2013 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. w Urzędzie Dzielnicowym Ł. z dnia 5 października 1989 r. znak: IV-GGG-II-84141/64/89 w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Skarbu Państwa części działki nr [...], odpowiadającej obecnie działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0128ha w obrębie [...].

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że w pozostałym zakresie ostateczna, a zarazem prawomocna decyzja z 5 października 1989 r. nr IV-GGG-II-8414/64/89 Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym i dotychczas nie została z niego wyeliminowana w prawem przewidzianym trybie.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., w którym ustawodawca wprowadził zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne.

W judykaturze sądów administracyjnych oraz w doktrynie podkreśla się, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności (prawidłowości), które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania, nawet wówczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, co oznacza, że dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym wiąże ona organy administracyjne jak i sądy. Zasada trwałości decyzji ostatecznych służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawnego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjno-prawnych w przestrzeni czasu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15; 10 września 2014 r., I OSK 229/13; 24 lutego 2022 r., I OSK 814/21; 14 października 2021 r., I OSK 504/21; 21 lutego 2017 r., I OSK 2694/15, 24 maja 2016 r., I OSK 1790/14 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydawnictwo C.H.Beck warszawa 2017, str. 118 i następne, A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt -Gotowicz, A. Wróbel - Lex).

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (publ. OTK-A 2015/5/62), w którym Trybunał podkreślił, że "Reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim - ochrona praw nabytych (...). Ma duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli. (...) Regułę trwałości decyzji uzasadniają [...] konstytucyjne zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa. Reguła trwałości decyzji nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w szczególności w sytuacjach określonych nie tylko w art. 156 k.p.a., ale też w art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, art. 155, art. 161 i art. 162 § 1 i 2 k.p.a. Uzasadnieniem konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest (...) konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem. Bezpośrednim rezultatem stwierdzenia nieważności decyzji jest zniesienie wynikającego z niej stanu niezgodności z prawem, który ma charakter kwalifikowany, tj. opisany w art. 156 § 1 k.p.a.".

W rozpatrywanej sprawie niespornym jest również, że ostateczna i prawomocna decyzja z 5 października 1989 r. stanowiła podstawę ujawnienia w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości nr [...] powstałej z podziału dawnej działki nr [...] najpierw Skarbu Państwa, a obecnie Gminy Ł. . Okolicznością niekwestionowaną przez strony postępowania, w tym przede wszystkim przez organy obu instancji pozostaje wreszcie fakt, że od momentu, gdy decyzja z 5 października 1989 r. stała się ostateczna i prawomocna, skarżący nie władają nieruchomościami objętymi roszczeniem odszkodowawczym i dotychczas za nieruchomości nr [...], która stanowi część pierwotnie wydzielonej działki nr [...] nie zostało ustalone i wypłacone na rzecz właścicieli jak i ich następców prawnych odszkodowanie. Zatem, niemalże od 35 lat, pomimo utraty własności nieruchomości i wszelkich związanych z prawem własności atrybutów, roszczenie odszkodowawcze skarżących nie zostało zaspokojone. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest niczym nieusprawiedliwiona opieszałość organów, a nawet ich zupełna bierność w sprawie ustalenia odszkodowania. Kuriozalna sytuacja, jaka wystąpiła na gruncie rozpatrywanej sprawy świadczy ponad wszelką wątpliwość o naruszeniu przez organy administracji publicznej fundamentalnych zasad, unormowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483). W rozumieniu art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP - zasada praworządności). Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - dopuszczalność wywłaszczenia). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Wskazać następnie trzeba, że podstawę prawną ostatecznej i prawomocnej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. z 5 października 1989 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] stanowił art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst. jedn.: Dz.U. nr 14, poz. 74 z 1989 r.), w myśl którego podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania (ust. 5).

Ustawa z 1985 r. w art. 12 ust. 5 przewidywała odszkodowanie ustalane wedle zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, zasady te stanowiły o ustaleniu odszkodowania w trybie administracyjnym, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W kontrolowanej sprawie pod rządami poprzedniego stanu prawnego nie doszło do załatwienia sprawy odszkodowania w trybie administracyjnoprawnym. Natomiast przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., stanowiące podstawę prawną decyzji podziałowej, nie dawały podstaw do odstąpienia od obowiązku ustalenia odszkodowania za przejmowane z mocy prawa nieruchomości.

Wobec zgłoszonego wniosku o ustalenie odszkodowania za działki wydzielone pod budowę ulic, obowiązkiem organów było zatem ustalenie, czy aktualnie istnieje podstawa prawna do orzeczenia o takim odszkodowaniu i czy w sprawie spełnione zostały określone nią przesłanki.

Obecnie podstawa prawna do uzyskania odszkodowania za działki wydzielone pod budowę ulic po podziałach nieruchomości dokonywanych w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., za które dotychczas nie ustalono odszkodowania wynika z art. 129 ust. 5 u.g.n. Przepis ten statuuje zasadę decyzyjnego ustalenia odszkodowania we wszystkich przypadkach, w których w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. daje wobec tego podstawę do uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do przejęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania, jeżeli wedle aktualnego stanu prawnego, odszkodowanie takie jest należne.

Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, której podział został dokonany na wniosek właściciela), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje wobec tego odszkodowanie za działki, których własność przeszła na podmiot publicznoprawny w związku z wydzieleniem ich pod drogi publiczne na wniosek właściciela. Wobec zgłoszonego wniosku organy zobowiązane były ustalić, czy na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z 1985 r. doszło do skutku prawnorzeczowego. Dla oceny tego skutku decydujące znacznie ma stan prawny z chwili dokonania podziału. Przepis art. 98 ust. 3 utrzymuje obowiązek odszkodowawczy, wprowadzając wymóg negocjacji kwoty odszkodowania należnej za przejęte grunty. Kiedy do uzgodnienia kwoty odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych ustala się i wypłaca odszkodowanie według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jeżeli zatem, skutek prawnorzeczowy zaistniał, to prowadzenie postępowania w przedmiocie odszkodowania nie może zostać uznane za bezprzedmiotowe, jeżeli nie została w przeszłości wydana decyzja administracyjna o odszkodowaniu, a po złożeniu wniosku o odszkodowanie nie doszło do ustalenia jego wysokości w drodze uzgodnień.

W kontrolowanej sprawie ostateczna i prawomocna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wydana pod rządami ówcześnie obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. pozostaje w obrocie prawnym i co najistotniejsze wywołuje określone w nim skutki, w szczególności potwierdza wydzielenie działek pod budowę ulic zgodnie z planem miejscowym. Jak stwierdził Wojewoda Łódzki w motywach zaskarżonej decyzji skoro dla przedmiotowego terenu uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podział nieruchomości musiał być zgodny z obowiązującym planem. W decyzji podziałowej nie mogły więc być sformułowane treści sprzeczne w planem. Organ wydający decyzję podziałową z 5 października 1989 r. nie miał swobody w dowolnym kształtowaniu układu dróg publicznych na dzielonym terenie i wpływać tym samym na stosunki własnościowe. Przynależność terenu do drogi musiała wynikać z uchwalonego i obowiązującego planu szczegółowego z 1988 r.

W tym stanie rzeczy jako nieuprawnione, a zarazem sprzeczne z powyższymi wywodami jawi się stanowisko Wojewody Łódzkiego, wywiedzione zresztą w ślad za Prezydentem Miasta Łodzi, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, że działki nr [...] (stanowiąca część dawnej działki nr [...]), [...] nie były przewidziane w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego rejon ulic [...], zatwierdzonym uchwałą nr XXII/111/88 Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. z dnia 25 maja 1988 r. (Dz. Urzędowy Woj. Łódzkiego) pod budowę ulic, a skoro tak to - zadaniem Wojewody - nadal ich współwłaścicielami są M. Z. i następcy prawni S1. Z.

Ostateczna i prawomocna decyzja podziałowa z 1989 r. przesądza o zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym. Nie ma podstaw do dokonywania w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość ponownych ustaleń dotyczących zgodności podziału z planem miejscowym, w szczególności jeżeli takie ustalenia miałyby na celu ustalenie na nowo treści rozstrzygnięcia w przedmiocie podziału nieruchomości. Zasadniczym elementem ustaleń w sprawie o odszkodowanie jest zweryfikowanie przez organ czy nieruchomość powstała w wyniku podziału przeszła na własność samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej pod drogę (w tym wypadku pod budowę ulic). O tym zaś, czy doszło do takiego wydzielenia rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. W toku postępowania odszkodowawczego organ nie może skutecznie podnosić zarzutu, iż dana działka nie została wydzielona pod drogę publiczną (pod budowę ulic), której jest (lub ma być właścicielem), ani też właściciel nieruchomości nie może skutecznie wywodzić, że inny jest charakter dróg wydzielonych w toku postępowania podziałowego, niż to wynika z samej decyzji zatwierdzającej podział. Gdyby bowiem przyjąć, jak uczynił to gruncie kontrolowanej sprawy Prezydent Miasta Łodzi wykonujący zasadnie z zakresu administracji rządowej, a następnie Wojewoda Łódzki, że na etapie postępowania o odszkodowanie możliwa jest analiza postanowień planu przestrzennego pod kątem przeznaczenia wydzielanych działek, czy też, że postanowienia planu przestrzennego mają w tym zakresie decydujące znaczenie, wówczas oznaczałoby to podważenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzja podziałowa rozstrzyga bowiem o zgodności podziału z planem przestrzennym.

Decyzja podziałowa z 1989 r. stanowiła podstawę ujawnienia zmian w zakresie prawa własności w księgach wieczystych. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że sąd wieczystoksięgowy, co wyraźnie umknęło uwadze organu odwoławczego, w toku postępowania o wpis bada jedynie treść i formę wniosku, a także treść i formę dołączonych do niego dokumentów. W postępowaniu wieczystoksięgowym prowadzonym w trybie art. 6268 § 2 k.p.c. sąd nie rozstrzyga sporów o istnienie lub nieistnienie prawa, które podlega wpisowi. Oznacza to, że z decyzji podziałowej musi wynikać, jaka nieruchomość przeszła z mocy prawa na określony podmiot publicznoprawny. Jeżeli decyzja jest nieprawidłowa nie jest możliwe prowadzenie w ramach innego postępowania czynności mających na celu ustalenie zaistnienia zmian w prawie własności określonej działki. Możliwe jest jedynie skorzystanie z przewidzianych w k.p.a. trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Wpis do księgi wieczystej, po myśli art. 6268 § 6 k.p.c. jest orzeczeniem, którego organ nie może podważać ani modyfikować. Dopuszczenie badania w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji możliwość odmiennej oceny przesłanki przysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności - oznaczałoby wkraczanie władzy administracyjnej w sferę poddaną władzy sądowniczej. Oznaczałoby też akceptację dla równoległego funkcjonowania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Zmiana wpisu w księdze wieczystej, którego dokonano na podstawie decyzji administracyjnej jest możliwa wówczas, gdy dojdzie do uchylenia tej decyzji lub jej zmiany w procedurze administracyjnej (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 30 stycznia 2007 r., IV CSK 350/06 (Lex nr 3560044).

Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu na gruncie rozpatrywanej sprawy przez Wojewodę Łódzkiego jak i Prezydenta Miasta Łodzi wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, organy administracji w toku postępowania o ustalenie odszkodowania, nie posiadają prawa do kwestionowania postanowień decyzji podziałowej, z której jasno wynika, że działki zostały wydzielone pod ulice (w aktualnym art. 98 ust. 1 u.g.n. wydzielone pod drogi publiczne), a jedynie posiadają kompetencję do zbadania, czy w ramach ostatecznej decyzji podziałowej wystąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n, tj. czy doszło z mocy prawa do przejścia nieruchomości na podmiot publicznoprawny w wyniku zatwierdzonego podziału.

W sprawie niniejszej mając na względzie fakt, że podział nieruchomości odbył się pod rządem poprzedniej regulacji prawnej, a ostateczna i prawomocna decyzja podziałowa korzysta z domniemania legalności, organ nie powinien posługiwać się ścisłą, gramatyczną wykładnią art. 98 ust. 1 i 3 .u.g.n., lecz winien w tym wypadku dokonać wykładni z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP przywołanych na wcześniejszym etapie rozważań. Ścisła wykładnia art. 98 u.g.n., jaką zaprezentowały na gruncie rozpatrywanej sprawy organy orzekające narusza art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Zgodnie z treścią Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) ratyfikowanych przez Polskę, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Zatem także przepisy prawa międzynarodowego przewidują najdalej idącą ochronę prawa własności, w związku z czym uznać należy, że w przypadku ograniczenia tego prawa należy się odszkodowanie.

W konsekwencji poczynionych dotychczas rozważań Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą podstawy do przyjęcia, że działki gruntu nr [...] (stanowiąca część dawnej działki nr [...]), [...] zostały wydzielone pod budowę ulic (według art. 98 ust. 1 u.g.n. pod drogi publiczne), a w wyniku decyzji podziałowej, która uzyskała walor ostateczności skarżący utracili prawo własności w/w działek, które z mocy prawa przeszło na Skarb Państwa (obecnie Gmina Ł.). Skoro zaś dotychczas za w/w działki nie zostało ustalone i wypłacone na rzecz wnioskodawców odszkodowanie organy powinny w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego uczynić zadość roszczeniu odszkodowawczemu skarżących.

Prezydent Miasta Łodzi wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej orzekając w realiach sprawy niniejszej o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących, a następnie Wojewoda Łódzki orzekając o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w zakresie punktu 3 decyzji i o umorzeniu postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość naruszyli przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., art. 12 ust. 1 i 5 ustawy z 1985 r., art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.). Stwierdzone uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy i obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktu 3.

Wobec powyższych okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącym od organu orzeczono w punktach 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Prowadząc ponownie sprawę o ustalenie i wypłatę odszkodowania organy uwzględnią oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

dj