Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1126/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 578/23 w sprawie ze skargi B.H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lutego 2023 r. nr 010000/623/42100/2023 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 578/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi B.H. (dalej: "skarżąca") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lutego 2023 r. nr 010000/623/42100/2023 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 6 lutego 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, wskazując, że wszystkie wymienione w art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2019 r., poz. 303) przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Wyjaśnił, że ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w art. 3 ust. 3 wprost uzależnia przyznanie świadczenia od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania oraz że przesłanka "nieposiadania dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania" podlega uznaniu administracyjnemu. Zdaniem organu ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się - jako głównym - kryterium wysokości wydatków. Organ wskazał, iż w celu ustalenia kryterium, posiadanie niezbędnych środków utrzymania oceniane jest na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2022 r. wynosi 1338,44 zł brutto, tj. 1217,98 zł netto.

Organ ustalił, że strona uzyskuje dochód z tytułu pobierania emerytury w wysokości 1123,09 zł netto oraz że wraz z mężem jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, z którego otrzymuje dochód w wysokości 129,84 zł (0,37635 ha przeliczeniowego x 345,00). Z powyższego organ wywiódł, że dochód uzyskiwany przez wnioskodawczynię wynosi 1252,93 zł netto i przekracza kwotę najniższej emerytury, w związku z powyższym nie można stronie przyznać rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Z opisanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazała, że nie otrzymuje żadnego dochodu z gospodarstwa rolnego, a jedynie odprowadza podatek od gospodarstwa.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że art. 3 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym zawiera dwa niedookreślone sformułowania: dochód zapewniający środki utrzymania i niezbędne środku utrzymania. W ocenie Sądu dokonując wykładni pierwszego z tych zwrotów, należy odnieść się do celu omawianej ustawy. Sąd wskazał, iż cel ten ustawodawca zaprezentował w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy, wskazując, iż jest nim zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Zdaniem Sądu z treści przywołanej normy prawnej w sposób niebudzący wątpliwości wynika to, że omawiane świadczenie uzupełniające ma stanowić rodzaj rekompensaty dla rodzica, który musząc zajmować się wychowaniem co najmniej czwórki dzieci, zrezygnował z aktywności zawodowej i nie wypracował sobie stosownego świadczenia emerytalnego (rzeczywistego a nie hipotetycznego). Sąd wyjaśnił również, że okres życia poświęcony na wychowanie określonej w ustawie liczny dzieci musi więc być na tyle długi, że istotnie wykluczył rodzica z grona osób zdolnych nie tylko do podjęcia zatrudnienia, czy innej działalności zarobkowej, ale też uniemożliwił spełnienie minimalnych kryteriów, od których ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależniła możliwość przyznania choćby minimalnej emerytury. Dalej Sąd wskazał, że przesłanka sformułowana w art. 3 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowi rodzaj szczególnych okoliczności, uzasadniających przyznanie omawianego, wyjątkowego świadczenia, mimo braku odprowadzania przez odpowiednio długi czas składek na ubezpieczenie społeczne.

W ocenie Sądu nie budzi najmniejszych wątpliwości to, że intencją racjonalnego ustawodawcy (przy tak oznaczonym celu ustawy) jest faktyczna rekompensata dla rodzica, który poświęcił się wychowaniu co najmniej czwórki dzieci. Konsekwentnie więc, przy ustalaniu istnienia przesłanek uprawniających do omawianego świadczenia, należy odnosić się do rzeczywistego stanu faktycznego, a nie do założeń o charakterze hipotetycznym. Tym samym badając okoliczność posiadania dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, koniecznym jest odnoszenie się do kwot dochodu, jakie realnie zasilają co miesiąc budżet domowy wnioskodawcy.

Dalej Sąd wskazał, że za trafnością i racjonalnością powyższej wykładni celowościowej przemawia także wykładnia literalna, bowiem ustawodawca w omawianym przepisie posłużył się czasem dokonanym "dochód zapewniający", co świadczy o konieczności badania w omawianym przypadku dochodu o charakterze faktycznym (rzeczywiście uzyskiwanego), a nie hipotetycznym.

Sąd I instancji wytknął również organowi, iż w sposób nieuprawniony odniósł się do regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1358), przy ustalaniu fikcji prawnej dochodu z 1 ha przeliczeniowego. Wyjaśnił, że powołany akt prawny został wydany na podstawie umocowania sformułowanego w art. 9 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, a nie na podstawie ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Ponadto wskazał, że ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w zakresie nieuregulowanym, odsyła wyłącznie do przepisów k.p.a. a nie do ustawy o pomocy społecznej, co jest o tyle zrozumiałe, ze świadczenie uzupełniające dla rodziców nie posiada charakteru socjalnego.

Sąd podzielił natomiast twierdzenia organu, iż określenie "środki niezbędne", nie jest równoznaczne z określeniem "środki wystarczające". Zdaniem Sądu uzasadnionym będzie powiązanie określenia "niezbędnych środków utrzymania", z kwotą najniższej emerytury, bowiem skoro Państwo Polskie, ustalając najniższą emeryturę, uznało, że wystarczy ona dla zaspokojenia człowiekowi egzystencji, uprawnionym będzie badanie omawianej materii właśnie przez pryzmat tej kwoty.

Dalej Sąd wskazał, że decyzja nie odpowiada prawu, gdyż organ w sposób nieuprawniony odniósł się do treści ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej i w konsekwencji błędnie ustalił rzeczywistą kwotę dochodu skarżącej i w rezultacie powyższego błędnie odmówił przyznania dochodzonego świadczenia z powołaniem się na normę art. 3 ust. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Prezes ZUS i zaskarżając je w całości w skardze kasacyjnej, zarzucił mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przepisu art. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 4 ust. 5 pkt 9 i pkt 10 i ust. 6 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1051), dalej: "u.ś.r.u", art. 8 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1981), rozporządzenia Rady Ministrów z 15 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1296 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż stosowanie w niniejszej sprawie w drodze analogii przepisów ww. rozporządzenia dla wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego nie znajduje umocowania prawnego oraz poprzez pominięcie przez Sąd I Instancji, że w art. 5 stwierdzono, że w oświadczeniu wnioskodawca potwierdza uzyskiwanie lub nieuzyskiwanie dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej, a nie z gospodarstwa rolnego nieprowadzącego działów specjalnych produkcji rolnej, a także poprzez pominięcie przez Sąd I Instancji art. 4 ust. 6 pkt 4, iż okoliczności brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku mogą być potwierdzane zaświadczeniami z urzędu gminy, które potwierdzają rodzaj oraz wielkość posiadanego gospodarstwa rolnego, tj. to wymóg nawet bardziej rygorystycznie uchwalony niż w art. 107 ust. 5b pkt 11 ustawy o pomocy społecznej, który dopuszcza możliwość złożenia również oświadczenia w tym zakresie;

2) naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: art. 52, art. 133, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107§ 1 k.p.a. przez:

- nierozpoznanie istoty sporu poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu, że skarżąca nie prowadzi działów specjalnych produkcji rolnej, a zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 5 pkt 9 i pkt 10 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, który w zakresie uzyskiwania lub nieuzyskiwania dochodów odnosi się wyłącznie do działów specjalnych produkcji rolnej, a w zakresie gospodarstwa rolnego nieprowadzącego działów specjalnych należy wyłącznie ograniczyć się do oświadczenia w zakresie posiadania lub nieposiadania gospodarstwa rolnego, a w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego należy zgodnie z art. 4 ust. 6 pkt 4 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, przedłożyć z urzędu gminy zaświadczenia, które potwierdzają rodzaj oraz wielkość posiadanego gospodarstwa rolnego;

- stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej obowiązującej Zakład Ubezpieczeń Społecznych, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ prawidłowo zgromadził cały materiał dowodowy i do jego oceny prawidłowo zastosował przepisy ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w tym w szczególności art. 4 ust. 5 pkt 9 i pkt 10 w zw. z art. 4 ust. 6 pkt 4;

- uznanie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ i zachodzi konieczność zbadania wysokości "rzeczywistego" dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego, podczas gdy w żadnym zakresie nie wynika to z treści art. 4 ust. 5 pkt 9 i pkt 10 w zw. z art. 4 ust. 6 pkt 4 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a przez to organ prawidłowo ustalił w zaskarżonej decyzji wysokość dochodu z gospodarstwa rolnego;

- nieuwzględnienie całości materiału dowodowego poprzez pominięcie, że skarżąca przedłożyła zaświadczenie z Urzędu Gminy w J. z 3 października 2022 r. o figurowaniu w ewidencji podatkowej jako podatnik podatku z gospodarstwa rolnego (k. 14 akt ZUS) oraz skarżąca oświadczyła w "Oświadczeniu o sytuacji osobistej, rodzinnej, majątkowej i materialnej" (druk ZUS ERU), że posiada gospodarstwo rolne i nie uzyskuje dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej (k. 6-13 akt ZUS);

- niewskazanie innego sposobu wyliczenia dochodu strony z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego.

W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi strony przeciwnej ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszaw. Ponadto na postawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną organu o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji - por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienienie w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji - por. wyroki NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1070/19. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie w znacznej mierze nie spełnia tak określonych wymogów. Sformułowane w niej zarzuty pogrupowano w tzw. "zbitki" wielu przepisów o różnym charakterze (procesowym, materialnoprawnym, kompetencyjnym) bez jednoczesnego sprecyzowania, w jaki sposób konkretny przepis został naruszony. Skład orzekający nie kwestionuje możliwości wiązania w skardze kasacyjnej poszczególnych przepisów ze sobą, ale zauważa, że zabieg taki nie może jednak obejmować tak znacznej liczby przepisów - jak w niniejszym przypadku - bez jednoczesnego, dokładnego wskazania na czym miało polegać naruszenie wszystkich owych przepisów. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na wyliczeniu wielu przepisów, zostały rozpoznane w granicach sprecyzowanych w skardze kasacyjnej.

Podnosząc w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 52 p.p.s.a. oraz art. 133 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakie konkretnie jednostki redakcyjne tych artykułów - w jego opinii - zostały naruszone. Zarówno art. 52 p.p.s.a. jak i art. 133 p.p.s.a. dzielą się na 3 paragrafy. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należy wskazać, iż przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12 i wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła.

Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje jednakże, na czym polegać miałoby naruszenie przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu.

Zauważyć jednocześnie należy, iż powiązany z tymi przepisami zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. pozostaje w ścisłym związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego, co powoduje, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała sformułowana przez WSA w Warszawie ocena materialnoprawna, dotycząca sposobu ustalania dochodu skarżącej, a konkretnie dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego.

Systemowym celem rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci – art. 1 ust. 2 u.r.ś.u. Okolicznością istotną, determinującą skuteczność wniosku o przyznanie rodzinnego świadczenia uzupełniającego jest więc niedostatek będący następstwem wychowywania dzieci. Prawodawca spozytywizował ten wymóg w art. 3 ust. 3 u.r.ś.u., zastrzegając, że jednym z warunków uzyskania rodzinnego świadczenia uzupełniającego jest brak posiadania dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania.

Przyjętą na gruncie przepisów u.r.ś.u. regułą jest, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie świadczenia – art. 6 ust. 1 u.r.ś.u. W celu ustalenia sytuacji majątkowej i materialnej wnioskodawcy załącza on do wniosku oświadczenie – między innymi - o: posiadaniu lub nieposiadaniu ustalonego prawa do emerytury lub renty oraz o pobieraniu lub o niepobieraniu emerytury lub renty; uzyskiwaniu lub nieuzyskiwaniu dochodu z tytułu zatrudnienia lub prowadzenia innej działalności zarobkowej; posiadaniu lub nieposiadaniu gospodarstwa rolnego, a w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni tego gospodarstwa; uzyskiwaniu lub nieuzyskiwaniu dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej; uzyskiwaniu lub nieuzyskiwaniu innych dochodów – art. 4 ust. 4 pkt 4 w zw. z ust. 5 pkt 7 do pkt 11 u.r.ś.u.

Odnotować przy tym należy, że przy obliczaniu dochodu wnioskodawcy na potrzeby postępowania o przyznanie rodzinnego świadczenia uzupełniającego uwzględnia się dochody z gospodarstwa rolnego – art. 2 pkt 2 tiret dwudzieste czwarte u.r.ś.u. Zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 6 pkt 5 i ust. 8 u.r.ś.u. dochód z gospodarstwa rolnego wnioskodawcy może zostać ustalony na podstawie oświadczenia złożonego przez niego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie, że ustawodawca nie uregulował trybu ustalania osiąganego przez wnioskodawcę dochodu z gospodarstwa rolnego. Tryb ten został jednoznacznie określony w powołanych przepisach u.r.ś.u.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku możliwości ustalania dochodu osiąganego przez wnioskodawczynię z gospodarstwa rolnego poprzez zastosowanie w drodze analogii przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest prawidłowe. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, iż nauka prawa opowiada się za możliwością stosowania analogii legis i analogii iuris z licznymi zastrzeżeniami, uwzględniającymi przedmiot analogii (prawo cywilne a prawo administracyjne czy podatkowe, prawo materialne czy procesowe), jak również efektów tego procesu (poszerzenia czy ograniczenia zakresu praw i obowiązków adresata). Generalizując, można powiedzieć, że obecnie obszarem, w którym stosowanie analogii jest dopuszczalne, jest prawo cywilne – z uwagi na równorzędność podmiotów stosunku prawnego. Nieco inaczej rzecz ma się, gdy chodzi o prawo administracyjne, także w zależności od tego, czy mówimy o zastosowaniu analogii w prawie procesowym, ustrojowym czy materialnym. Granicę stosowania analogii legis wobec norm materialnoprawnych stanowią sytuacje, w których w wyniku jej zastosowania jednostka zostałby obarczona obowiązkiem lub doznała ograniczenia swych praw (zob. J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 53; Z. Duniewska, Luka i analogia w prawie administracyjnym..., s. 245 i powołany tam wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., I OSK 540/06, LEX 288999 oraz uchwała NSA z dnia 2 października 1995 r., VI SA 14/95, ONSA 1995, nr 156).

Przede wszystkim jednak stosowanie analogii legis dopuszczalne jest jedynie w razie wystąpienia w systemie prawnym luki normatywnej. Chodzi więc wyłącznie o takie skonfigurowania, w których ustawodawca dla pewnych normatywnie wskazanych układów faktycznych nie przewidział prawnie określonych skutków. Na gruncie niniejszej sprawy taka luka nie zachodzi, albowiem ustawodawca w przepisach u.r.ś.u. jednoznacznie wskazał, w jaki sposób ustaleniu podlega dochód osiągany przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego. Odbywa się to na podstawie złożonego przez niego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia. Jeżeli organ będzie miał wątpliwości co do wiarygodności przedmiotowego oświadczenia, może zażądać od wnioskodawcy przedłożenia innych, jednoznacznie przez organ wskazanych, środków dowodowych – art. 6 ust. 1 u.r.ś.u. Organ może również samodzielnie ustalić dochód osiągany przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego, jeżeli posiada takie możliwości – art. 6 ust. 4 u.r.ś.u. Zastrzec jednak należy, iż ustaleń takich organ nie może czynić poprzez stosowanie w drodze analogii przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz wydanego na jej podstawie ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lipca 2021 r. Samodzielne ustalenie dochodu osiąganego przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego polega na wykorzystaniu środków dowodowych pozostających w dyspozycji organu, a nie na poszukiwaniu alternatywnych podstaw prawnych swojego działania. Podkreślić wreszcie należy, iż ustawodawca w art. 3 ust. 3 u.r.ś.u. posłużył się sformułowaniem "nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania", co świadczy o konieczności badania w omawianym przypadku dochodu o charakterze faktycznym (rzeczywiście uzyskiwanego), a nie hipotetycznym (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt III OSK 2824/21, dostępny w CBOSA).

Mając na uwadze podane argumenty, stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.