Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2248/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 855/19 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2019 r. znak DON.7100.360.2018.ABA w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 855/19, oddalił skargę A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2019 r., znak: DON.7100.360.2018.ABA, w przedmiocie wznowienia postępowania.

Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 30 października 2018 r., nr 1522/2018, znak: WOP.771.6.6.2018.MAN, wydaną w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., odmawiającą uchylenia decyzji WINB z dnia 10 października 2016 r., nr 1729/2016, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) z dnia 8 sierpnia 2016 r., nr - IIIOT/450/2016, stwierdzającą, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwana dalej: "Pr. bud."), wykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia 17 stycznia 2014 r., nr - IIIOT/46/2014, nakazującą K. W., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., jako inwestorowi budynku przy ul. [...] [...] w [...], wykonanie w tym budynku robót budowlanych, zgodnie z ekspertyzą stanu technicznego z maja 2012 r., poprzez wzmocnienie podłoża pod posadzkami metodą iniekcji.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył A. C., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacana ani w całości, ani w części.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że twierdzenia oraz wnioski wynikające z Ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości przy ul. [...] w [...] z dnia 15 stycznia 2018 r. autorstwa inż. S. K. (ekspertyza) są oceną sporządzającego ekspertyzę dotyczącą zakresu robót, które jego zdaniem należy jeszcze wykonać, a nie oceną tego, czy obowiązek wykonania iniekcji pod posadzkami został wykonany czy nie, a zatem nie można ich uznać za nowe okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że twierdzenia i wnioski podniesione w ekspertyzie potwierdzają istnienie nowych okoliczności faktycznych, które mają wpływ na ocenę wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. na K. W. jako inwestora budynku przy ul. [...] w [...], gdyż ekspertyza wykazuje fakt niedokonania w sposób należyty iniekcji pod posadzkami w budynku (naprawy budynku) i przywrócenia stanu technicznego budynku do stanu, który miał miejsce przed powstaniem awarii wodnych spowodowanych nieprawidłowym zagęszczeniem terenu, a zatem zakres obowiązków nałożonych na inwestora nie został należycie wykonany;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji gdy zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja WINB, powinny być uchylone, gdyż organy przy wydawaniu decyzji naruszyły przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokonanie rzetelnego zbadania sprawy i dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, polegającą na: (i) dokonaniu oceny twierdzeń i wniosków wynikających z ekspertyzy z pominięciem zasad doświadczenia życiowego, (ii) pominięciu istotnych wniosków wynikających z ekspertyzy, które potwierdzają stanowisko skarżącego, (iii) nie odniesieniu się do twierdzeń skarżącego podniesionych w toku postępowania, w tym w skardze do WSA, a także w toku kontroli przeprowadzanej przez organ nadzoru budowlanego sprawdzający wykonanie obowiązku nałożonego decyzją nakazującą wykonanie obowiązku, które to twierdzenia potwierdzają brak rzetelnego dokonania naprawy budynku i przywrócenia go do stanu pierwotnego,

- co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń przez WSA i niezasadnym przyjęciem, że ekspertyza nie jest oceną tego czy obowiązek wykonania iniekcji pod posadzkami został wykonany czy nie, a w konsekwencji, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m.in., że w ekspertyzie wskazano, iż: "Część wymienionych usterek Wykonawca naprawił, lecz w sposób niesatysfakcjonujący użytkowników budynku. Jaskrawymi przykładami popełnienia kolejnych błędów jest pozostawienie nowych uszkodzeń posadzki parteru po pracach naprawczych bez odtworzenia posadzki do stanu pierwotnego. Uwaga ta dotyczy zarówno siatki otworów wykutych w płytach terakotowych posadzki do napraw iniekcyjnych podłoża, zapełnionych po skończeniu pracy zaprawą cementową jak również wypełnienie lub pozostawienie odsłoniętych odkrywek w posadce służących do napraw awarii instalacyjnych."; "Na ścianach klatki schodowej pojawiły się spękania i zarysowania. Są to nowe uszkodzenia, nieodnotowane w poprzedniej ekspertyzie. Uszkodzenia te wynikają z nadmiernych osiadań posadzki."; W ocenie strony, z ekspertyzy wynika: po pierwsze, iż powstałe na klatkach schodowych uszkodzenia są wynikiem nadmiernego osiadania posadzki, co z kolei spowodowane jest nienależytym wykonaniem iniekcji pod posadzkami; po drugie, nieprawidłowości te nie były odnotowane w poprzedniej ekspertyzie z 2012 r., a więc nie mogły być znane organowi wydającemu decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku; po trzecie, okoliczności te (jako nowe okoliczności w zakresie stanu faktycznego) są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wykazują, że obowiązki nałożone na inwestora decyzją nakazującą wykonanie obowiązku, nie zostały należycie wykonane, a więc decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, już chociażby z uwagi na powyższe, spełnione zostały przesłanki warunkujące wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał na treść art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 Pr.bud. oraz stwierdził, że PINB mógłby wydać decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku wyłącznie wtedy, gdyby prace wykonane przez inwestora przywróciły budynek do stanu poprzedniego tj. do stanu przed powstaniem awarii wodnych spowodowanych nieprawidłowym zagęszczeniem terenu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. W. wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. skarżący kasacyjnie przedłożył "Opinię uzupełniającą w sprawie warunków geologicznych pod budynkiem na ul. [...] oraz wpływu wód podziemnych na jego posadowienie" sporządzoną w styczniu 2023 r. przez R. J

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć w pierwszej kolejności należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Skarżący kasacyjnie wystąpił w dniu 20 lutego 2018 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją WINB z dnia 10 października 2016 r., nr 1729/2016, utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 8 sierpnia 2016 r., nr - IIIOT/450/2016, stwierdzającą, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr.bud., wykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia 17 stycznia 2014 r., nr - IIIOT/46/2014, nakazującą K. W., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., jako inwestorowi budynku przy ul. [...] w [...], wykonanie w tym budynku robót budowlanych, zgodnie z ekspertyzą stanu technicznego z maja 2012 r., poprzez wzmocnienie podłoża pod posadzkami metodą iniekcji. Wskazując na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący kasacyjnie powołał się na treść ekspertyzy dotyczącej jego budynku, sporządzonej w dniu 15 stycznia 2018 r. przez inż. S. K. Z ekspertyzy tej wynika, w zakresie wykonania powołanej wyżej decyzji PINB z dnia 17 stycznia 2014 r., nr - IIIOT/46/2014, że wskazana w ekspertyzie z 2012 r. metoda wzmocnienia gruntu pod posadzkami metodą iniekcji, została przeprowadzona w 2015 r. Ekspertyza z 2018 r. wskazuje również na zaistnienie spękań posadzki oraz zarysowań ścian wynikających z osiadania posadzki. Podkreślić jednak należy, że w ekspertyzie z 2018 r. wskazano także w opisie zdjęć dołączonych do ekspertyzy (str. 12), że po wzmocnieniu podłoża w roku 2015, metodą iniekcji, stan osiadań posadzki można uznać za stabilny. Niewątpliwie z powołanej ekspertyzy wynika także, że w budynku skarżącego kasacyjnie ujawniło się szereg wad, będących następstwem wadliwie przeprowadzonych prac budowlanych poprzez posadowienie obiektu na nienośnym gruncie, który nie został prawidłowo zagęszczony. Przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania nie jest jednak decyzja nakazująca wykonanie określonych robót budowlanych lecz decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku wzmocnienia podłoża pod posadzkami metodą iniekcji. Należy w tym miejscu zauważyć, że decyzja nakładająca obowiązek wykonania wzmocnienia podłoża pod posadzkami była przedmiotem postępowania odwoławczego i została utrzymana w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie stało się następnie przedmiotem skargi A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten prawomocnym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 912/14, oddalił skargę. Sąd nie zakwestionował zakresu robót nałożonych na inwestora, a zakres ten ograniczony był jedynie do wzmocnienia podłoża pod posadzką metodą iniekcji. Ponadto, jak trafnie zauważył organ II instancji, decyzja WINB z dnia 10 października 2016 r. dotycząca wykonania obowiązku wzmocnienia posadzki podlegała także ocenie sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2604/16, oddalił skargę wnioskodawcy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uprawniony organ, dysponujący wykwalifikowanymi w zakresie budownictwa pracownikami, dokonał pozytywnej oceny wykonania obowiązku nałożonego na inwestora. Ustalenie to stanowiło wiążącą okoliczność jak chodzi o wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego wykonanie obowiązku. Wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., nakładającej określony obowiązek, obligowało organ nadzoru budowlanego do zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy, był wystarczający do podjęcia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, odmawiającej uchylenia decyzji WINB z dnia 10 października 2016 r., nr 1729/2016, utrzymującej w mocy decyzję PINB stwierdzającą wykonanie określonych prac budowlanych. Organy zebrany materiał dowodowy należycie rozważyły przedstawiając swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co trafnie zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Prawidłowo również organy przyjęły, że wnioski zawarte w ekspertyzie ze stycznia 2018 r. nie stanowią nowych okoliczności faktycznych w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przez nowe okoliczności faktyczne należy bowiem rozumieć takie okoliczności, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego.

Przenosząc powyższe stanowisko na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że oprócz przytoczonego wyżej stwierdzenia zawartego w ekspertyzie, że po wzmacnianiu podłoża metodą iniekcji, stan osiadań posadzki można uznać za stabilny, autor ekspertyzy podał, że jest to warunkiem przystąpienia do napraw uszkodzeń wywołanych aktywnością osiadania podłoża. Ponadto, stwierdził, że niestety zakresem napraw iniekcyjnych stabilizujących podłoże gruntowe nie objęto uszkodzeń wywołanych osiadaniem zewnętrznych tarasów. Podkreślić jeszcze raz należy, że stabilizacja gruntów pod tarasami, jak i usterki będące następstwem osiadania posadzek, wadliwie wykonane instalacje pod posadzkami, zarysowanie stropów, zarysowanie ściany poddasza wynikające z niewłaściwej pracy więźby dachowej, nie były przedmiotem obowiązków nałożonych decyzją z 2014 r. Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji, przyjęli, że okoliczności te nie mogą stanowić podstawy do wzruszenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązków nałożonych tą decyzją. Tym samym nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżący kasacyjnie nie może w drodze wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego w trybie art. 51 Pr.bud., oczekiwać zmiany zakresu nałożonych obowiązków.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie bowiem dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.