Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2700/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z 14 września 2022 r. nr KOC/8186/Go/21 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 25 listopada 2021 r. nr 346/SD/2021, którą odmówiono zmiany decyzji Prezydenta z 26 sierpnia 2003 r. nr 877/2003 w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent decyzją z 26 sierpnia 2003 r., po rozpatrzeniu wniosku R. [...] z 23 marca 1948 r.:

I. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,29 części gruntu o pow. 377 m2 oznaczonego jako dz. nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...], położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz [...] w całości;

II. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. 321 m2 oznaczonego jako dz. nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] hip. [...], położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz [...] w całości;

III. ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,29 części gruntu opisanego w pkt I decyzji w wysokości 213 zł, stanowiącego 0,3% wartości gruntu oraz do gruntu opisanego w pkt II decyzji w wysokości 626 zł stanowiący 0,3 % wartości gruntu (...), jak też zasady jego uiszczenia;

IV. odmówił ustanowienia na rzecz [...] prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,71 części gruntu o pow. 377 m2, stanowiącego dz. nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...], położonego w Warszawie przy ul. [...].

[...] w Warszawie (dalej jako "skarżąca" lub "[...]") w dniu 25 kwietnia 2019 r. (data wpływu do urzędu) wystąpiła do Prezydenta m.in. o zmianę decyzji z 26 sierpnia 2003 r. poprzez orzeczenie w pkt I decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,29 części gruntu o pow. 389 m2 uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], zaś w pkt II o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego wobec gruntu o pow. 323 m2, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że w toku przygotowywania aktu notarialnego dotyczącego ustanowienia na rzecz [...] prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowych działek ujawniły się nieścisłości co do powierzchni tych gruntów oraz przedłożyła opracowanie geodezyjne z [...] grudnia 2016 r., sporządzone przez uprawnionego geodetę mgr inż. S. S.

Prezydent decyzją z 25 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił zmiany własnej decyzji z 26 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wydając kontrolowaną decyzję oparł się na: odpisie zaświadczenia Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział Hipoteczny z [...] sierpnia 1946 r. nr [...], z którego wynika, że nieruchomość Nr [...] zawiera pow. 704,50 m2; informacji dotyczącej nieruchomości hip. [...], badaniach hipotecznych nieruchomości warszawskiej Nr [...], sporządzonych przez mgr inż. J. B. w dniu [...] maja 1999 r. oraz mapie (odrys-wyrys z mapy ewidencyjnej), wykonanej na podstawie operatu ewidencji gruntów [...], służącej za podstawę wpisu do księgi wieczystej. Z przedmiotowych dokumentów jednoznacznie wynikało, że całkowita powierzchnia nieruchomości hipotecznej [...] wynosiła 704,50 m2, zaś powierzchnia dz. nr [...] z obrębu [...] wynosi 377 m2, a dz. nr [...] z obrębu [...] wynosi 321 m2. Biuro Geodezji i Katastru pismem z 8 kwietnia 2011 r. poinformowało, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. wprowadzono w bazie ewidencji gruntów i budynków zmianę granic i powierzchni dz. nr [...] i nr [...] na podstawie opracowania geodezyjnego i kartograficznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego [...] zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych. Następnie przy piśmie z 16 maja 2011 r. Biuro Geodezji i Katastru przekazało kopię mapy ewidencyjnej z przybliżonymi granicami nieruchomości hipotecznych wchodzących w dz. nr [...] i nr [...] wraz z informacjami z ewidencji gruntów dla tych działek. W piśmie tym wskazano także, że granice dawnych działek zostały wkreślone orientacyjnie i nie mogą stanowić podstawy prowadzenia postępowania administracyjnego, a rozliczanie dawnych nieruchomości hipotecznych w granicach obecnych działek ewidencyjnych stanowi techniczną czynność geodezyjno-kartograficzną, natomiast dokładne naniesienie granic dawnych działek hipotecznych na aktualną kopię mapy ewidencyjnej oraz ich rozliczenie winno być wykonane przez prowadzącego działalność gospodarczą geodetę uprawnionego. Kolejno w piśmie Biura Geodezji i Katastru z 15 marca 2012 r. wyjaśniono, że zgodnie z opracowaniem geodezyjnym KEM [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2009 r., granice dz. nr [...] i nr [...] uległy zmianie. Prezydent zauważył, że w aktach znajduje się także mapa sytuacyjna z rozliczeniem nieruchomości hipotecznej [...] w działkach ewidencyjnych, sporządzona w sierpniu 2012 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. R. K., z której wynika, że w skład dawnej nieruchomości hipotecznej [...] o pow. 704 m2 wchodzi dz. nr [...] o pow. 389 m2 oraz część dz. nr [...] o pow. 315 m2. Z kolei skarżąca przy piśmie z 18 stycznia 2017 r. (data wpływu do urzędu 30 stycznia 2017 r.) złożyła opracowanie geodezyjne wykonane przez geodetę uprawnionego mgr inż. S. S., z którego wynika, że powierzchnia nieruchomości nr [...] wynosi 712 m2, zaś powierzchnia dz. nr [...] i nr [...], wchodzących aktualnie w skład dawnej nieruchomości hipotecznej wynosi odpowiednio 389 m2 i 323 m2. W ocenie Prezydenta, wszystkie ww. dokumenty, złożone po wydaniu decyzji z 26 sierpnia 2003 r. wskazują na konieczność ponownego merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 K.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Nie może więc czynić ustaleń faktycznych dotyczących decyzji, może jedynie stwierdzić, czy można uchylić lub zmienić tę decyzję w oparciu o przesłanki z art. 155 K.p.a. W konsekwencji w niniejszej sprawie zmiana ostatecznej decyzji Prezydenta na podstawie art. 155 K.p.a. nie może mieć miejsca.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i zarzuciła Prezydentowi naruszenie art. 155 K.p.a. Wskazała, że za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, zaś żądana zmiana ma w istocie wyłącznie techniczny charakter i nie wiąże się z orzekaniem na nowo o meritum wniosku.

Kolegium decyzją z 14 września 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta o odmowie zmiany decyzji i wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. i art. 154 K.p.a. może mieć miejsce tylko wtedy, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje tzw. "luz decyzyjny", czyli mówiąc inaczej, zapewnia organowi administracyjnemu istotny zakres swobodnego uznania (władzy dyskrecjonalnej) przy podejmowaniu określonej decyzji. Gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu uchylenie lub zmiana zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie są możliwe. Nie ma on więc zastosowania do decyzji związanych, a więc takich, w których w określonym stanie faktycznym i prawnym, w zgodzie z prawem może być podjęte rozstrzygnięcie o ściśle określonej treści. Niewątpliwie decyzja wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) ma charakter decyzji związanej. Przepis ten zawiera bowiem precyzyjne przesłanki, których spełnienie pozwala na ustanowienie prawa własności czasowej - obecnie prawa użytkowania wieczystego. Nie przewiduje natomiast żadnego luzu decyzyjnego w zakresie ustanowienia takiego prawa. Zatem zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a. w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 7 ww. dekretu nie może mieć miejsca. Kolegium zauważyło dalej, że prawna możliwość zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Przedmiotem tego postępowania nie może być ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub kontrola legalności decyzji dotychczasowej, której zmiany domaga się strona. Postępowanie to jest postępowaniem nadzwyczajnym. którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy za zmianą w określonym przez stronę zakresie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy. W konsekwencji nie jest możliwe uzupełnienie decyzji, objętej wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 K.p.a., o elementy, których nie wskazano w pierwotnej decyzji. Tymczasem występując z wnioskiem o zmianę decyzji skarżąca wskazała na przedstawione przy piśmie z 18 stycznia 2017 r. rozliczenie geodezyjne dotyczące powierzchni gruntów objętych decyzją z 26 sierpnia 2003 r., a także na wyjaśnienia zawarte w piśmie z 8 czerwca 2017 r., w którym wskazano na odmienne niż w decyzji z 26 sierpnia 2003 r. powierzchnie gruntów, co do których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Postępowanie w zakresie zmiany decyzji Prezydenta miałoby więc miejsce w istocie na podstawie stanu faktycznego odmiennego od sprawy "pierwotnej’', a więc o poszerzony o opracowanie geodezyjne z 2017 r. materiał dowodowy. Takie działanie w trybie art. 155 K.p.a. nie może mieć miejsca. Co więcej, uwzględnienie żądania skarżącej spowodowałoby w istocie przyznanie jej nowego uprawnienia, a mianowicie prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym 0,29 części gruntu o pow. 389 m2 oznaczonego jako dz. nr [...] (w decyzji z 26 sierpnia 2003 r. mowa jest o pow. 377 m2), a także prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 323 m2 oznaczonego jako dz. nr [...] (w decyzji z 26 sierpnia 2003 r. mowa jest o pow. 321 m2). Dlatego Kolegium nie podzieliło stanowiska wyrażonego w odwołaniu, jakoby zmiana decyzji miała wyłącznie charakter "techniczny". Przeciwnie, uwzględnienie żądania skarżącej doprowadziłoby do przyznania jej szerszego uprawnienia niż w decyzji "pierwotnej". Takie działanie nie jest dopuszczalne.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta z 25 listopada 2021 r., którą odmówiono zmiany decyzji z 26 sierpnia 2003 r.,

b) art. 155 K.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię (w szczególności przyjęcie, że art. 155 K.p.a. ma zastosowanie jedynie do decyzji związanych) co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że brak jest podstaw do zmiany decyzji Prezydenta z 26 sierpnia 2003 r. poprzez zmianę w pkt I i II powierzchni działek przekazanych w użytkowanie wieczyste;

c) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 155 K.p.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizy przesłanek umożliwiających zmianę decyzji, tj. brak wskazania przez organ przepisu szczególnego sprzeciwiającego się jej zmianie oraz braku uzasadnienia, dlaczego za zmianą decyzji nie przemawia słuszny interes strony;

d) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji elementów procesów wyważania słusznego interesu strony, co miało znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia;

e) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przekroczeniu zasady swobodnej oceny wyrażonej w przepisie art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek skarżącej o zmianę decyzji prowadzi do uzyskania nowego uprawnienia, jak również, że zmiana decyzji nastąpiłaby w sytuacji zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 155 K.p.a. nie wprowadza żadnego rozróżnienia co do charakteru decyzji objętej procedurą zmiany w trybie rzeczonej podstawy prawnej, uzależniając jedynie możliwość zmiany decyzji od oceny, czy w danej sprawie za zmianą lub (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazana przez organ przesłanka, że pod zakres zastosowania art. 155 K.p.a. podlegają jedynie decyzje uznaniowe, a nie podlegają rzekomo decyzje związane jest przesłanką pozaprawną i w żadnym razie nie wynikającą z art. 155 K.p.a. Przepis ten wprowadza pojęcie "decyzji" nie rozróżniając jej charakteru. Co więcej, niniejsza sprawa w trybie zmiany decyzji będzie rozpoznawana w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego gdzie zmiana dotyczyć będzie jedynie dookreślenia powierzchni działek objętych decyzją z 2003 r. Wskazany zakres zmiany nie dotyczył więc kwestii merytorycznych, tj. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, ale jedynie kwestii technicznych co do opisu nieruchomości objętej prawem użytkowania wieczystego. Nieporozumieniem jest natomiast twierdzenie organów, że dokumenty zgromadzone w sprawie dają podstawę do ponownej oceny zasadności wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego, gdzie w sytuacji zmiany decyzji skarżąca otrzymałaby więcej niż w pierwotnej decyzji (podczas gdy korekta decyzji dotyczy jedynie 2m2). Zmiana ma zatem dotyczyć jedynie oznaczenia nieruchomości objętej decyzją a nie orzekaniem na nowo co do meritum wniosku. Ponadto w niniejszym stanie faktycznym zachodzi stan "praw nabytych" przez skarżącą, a zatem ponowna ocena wniosku nie jest dopuszczalna, a możliwa jest jedynie zmiana parametrów technicznych oznaczenia nieruchomości, o którą to zmianę skarżąca wniosła. Celem wniosku o zmianę decyzji nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznania sprawy, ale dostosowanie treści decyzji do dokumentów geodezyjnych zalegających w sprawie tak, aby było następnie możliwe wykonanie decyzji i zawarcie aktu notarialnego, a następnie dokonanie wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. W istocie zmiana decyzji umożliwi jej wykonanie z technicznego punktu widzenia, a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie spawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Podstawę prawną decyzji Kolegium stanowił art. 155 K.p.a. Wykładnia tego przepisu, a w konsekwencji jego stosowanie, wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. W myśl tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem zastosowanie powołanej normy jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) decyzja ostateczna musi przyznawać stronie prawo,

2) strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

3) przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej zmianie lub uchyleniu,

4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przy tym art. 155 K.p.a. nie wskazuje wprost jakiego rodzaju decyzje (związane, czy uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie. Z tego powodu sama tylko okoliczność, że wydana na gruncie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy decyzja Prezydenta z 26 sierpnia 2003 r. miała charakter związany nie może mieć znaczenia dla oceny możliwości weryfikacji tej decyzji w trybie art. 154 i art. 155 K.p.a., która to kwestia nie jest również postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono bowiem pogląd o dopuszczalności stosowania do tych decyzji ww. trybów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11, LEX nr 1291316 i z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/10, LEX nr 744927). Inne orzeczenia wyrażają pogląd przeciwny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1667/13, LEX nr 1956423).

Niemniej jednak rację należy przyznać organom, że prawna możliwość zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron i tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Jednocześnie uwzględniając, że art. 155 K.p.a. reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, przyjąć należy, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w przepisie tym określonych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1138/18, LEX nr 3020103, z 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1651/17, LEX nr 2688682, z 26 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2176/20, LEX nr 3326846). Tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. nie może prowadzić ani do zmiany zakresu podmiotowego weryfikowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 1991 r. sygn. akt IV SA 1377/90, ONSA 1991/2/37), ani do zmiany zakresu przedmiotowego decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych. W trybie tym nie można także dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1892/92, ONSA 1994/3/116).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że skarżąca wystąpiła z żądaniem zmiany decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego poprzez zmianę (na większą) powierzchni działek, do których użytkowanie to na jej rzecz ustanowiono. Jak przy tym wynika z akt sprawy, decyzja z 26 sierpnia 2003 r. oparta została na odpisie zaświadczenia Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział Hipoteczny z 29 sierpnia 1946 r. Nr [...], z którego wynika, że nieruchomość Nr [...] zawiera pow. 704,50 m2, informacji dotyczącej nieruchomości hip. [...], badaniach hipotecznych nieruchomości warszawskiej Nr [...], sporządzonych przez mgr inż. J. B. w dniu [...] maja 1999 r. oraz mapie wykonanej na podstawie operatu ewidencji gruntów KEM [...], służącej za podstawę wpisu do księgi wieczystej. Z przedmiotowych dokumentów jednoznacznie wynikało, że całkowita powierzchnia nieruchomości hipotecznej [...] wynosiła 704,50 m2, zaś powierzchnia dz. nr [...] wynosi 377 m2, a dz. nr [...] wynosi 321 m2. Zmiana powierzchni przedmiotowych działek nastąpiła z kolei sześć lat po wydaniu decyzji, kiedy to w dniu 18 sierpnia 2010 r. wprowadzono w bazie ewidencji gruntów i budynków zmianę granic i powierzchni dz. nr [...] i nr [...] na podstawie opracowania geodezyjnego i kartograficznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego KEM [...] zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych wskazując, że powierzchnia ich wynosi odpowiednio 389 m2 i 323 m2. W kolejnym uzyskanym przez Prezydenta dokumencie, tj. na mapie sytuacyjnej z rozliczeniem nieruchomości hipotecznej [...] w działkach ewidencyjnych, sporządzonej w sierpniu 2012 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. R. K., wskazano z kolei, że w skład dawnej nieruchomości hipotecznej [...] o pow. 704 m2 wchodzi dz. nr [...] o pow. 389 m2 oraz część dz. nr [...] o pow. 315 m2. Następnie skarżąca przy piśmie z 18 stycznia 2017 r. złożyła do akt opracowanie geodezyjne wykonane przez geodetę uprawnionego mgr inż. S. S., z którego wynika, że powierzchnia nieruchomości nr [...] wynosi jednak 712 m2, zaś powierzchnia dz. nr [...] i nr [...], wchodzących aktualnie w skład dawnej nieruchomości hipotecznej wynosi odpowiednio 389 m2 i 323 m2.

Powyższe dokumenty nie dość zatem, że podają odmienne niż w decyzji dekretowej powierzchnie działek przekazanych w użytkowanie wieczyste skarżącej, to jeszcze podają różniące się od siebie powierzchnie obecnych działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości hipotecznej. Jak natomiast wynika z materiału zgromadzonego w toku postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, powierzchnia danej nieruchomości hipotecznej Nr [...] miała 704,50 m2, podczas gdy skarżąca w ramach wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. domaga się w rzeczywistości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o łącznej pow. 712 m2, a zatem o 7,5 m2 większej niż dawna nieruchomość dekretowa oraz o 14 m2 większej niż ta, co do której ustanowiono to prawo w kwestionowanej decyzji z 2003 r. (nie sposób zatem uznać za zasadne twierdzeń skargi, że korekta decyzji dotyczy jedynie 2m2). Co więcej, a co umknęło uwadze skarżącej, zmiana decyzji zgodna z jej żądaniem (dotycząca pkt I i II decyzji z 26 sierpnia 2003 r.) spowodowałaby również konieczność zmiany pkt III tej decyzji, w którym ustalono czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a którego wysokość zależy od wartości gruntu, a zatem i od jego powierzchni, jak i pkt IV wskazującego na udział w dz. nr [...] o pow. 377m2, co do którego prawa użytkowania wieczystego nie ustanowiono na rzecz [...]. O zmianę tych dwóch ostatnich punktów skarżąca już jednak nie wystąpiła. Nie może umknąć również uwadze, że [...] lokali mieszkalnych i [...] lokal użytkowy w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości stało się na mocy decyzji wydawanych w latach 70, 80 i 90-tych własnością odrębnych podmiotów, na rzecz których ustanowiono również prawo użytkowania wieczystego do odpowiedniego udziału w gruncie, a w konsekwencji również tych osób może dotyczyć wnioskowana zmiana.

Rację mają zatem organy, że po wydaniu decyzji Prezydenta z 26 sierpnia 2003 r. zmianie uległ stan faktyczny oraz zakres sprawy administracyjnej, a kwestie objęte zmianą w zakresie powierzchni nieruchomości, czynszu symbolicznego, ale też mające wpływ na właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku posadowionym na nieruchomości nie być rozstrzygnięte w decyzji zmienianej. Dla ich prawidłowej oceny niezbędne było odniesienie tych ustaleń do całości materiału dowodowego i ponowna jego ocena, czego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. robić nie wolno.

Podkreślić należy, że zmiana decyzji nie może dotyczyć zmiany powierzchni nieruchomości, która wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego, po przeprowadzeniu postępowania w celu ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy (wyjaśnienia faktycznej powierzchni gruntu) z udziałem wszystkich stron - współwłaścicieli czy współużytkowników danej nieruchomości, gdyż w sposób istotny wpływa na zakres przysługujących im praw i obowiązków. Decyzje wadliwe nie mogą być konwalidowane w trybie art. 155 K.p.a. Tryb ten był zatem niedopuszczalny dla kontroli legalności decyzji z 26 sierpnia 2003 r.

Inaczej mówiąc, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany np. w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III RN 101/98, OSNP 1999/20/637; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 714/13, LEX nr 1644480). W konsekwencji, w postępowaniu nadzwyczajnym mającym na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, tj. postępowaniu wznowieniowemu oraz postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości, w tym do trybu z art. 155 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 811/09, LEX nr 597877). Wymienione tryby składają się na system kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. System ten - co podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 480/14, LEX nr 1605575) i doktrynie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014) - oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie.

Podsumowując zauważyć trzeba, że Sąd nie dostrzegł w niniejszej sprawie naruszenia art. 155 K.p.a., jak też wskazanych w skardze przepisów postępowania, które skutkować mogłoby uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji.