Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2918/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Spółka Komandytowo-Akcyjna z/s w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1652/19 w sprawie ze skargi B. Spółka Komandytowo-Akcyjna z/s w G. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez B. S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w G. (powoływanej dalej również jako "skarżąca", "Spółka") był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1652/19, którym oddalono skargę ww. Spółki na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] lutego 2012 r. Spółka złożył do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla ww. przedsięwzięcia. Decyzja ta została podpisana z upoważnienia Ministra przez Podsekretarza Stanu A.W.-N.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Również ta decyzja została podpisana z upoważnienia Ministra przez Podsekretarza Stanu A.W.-N.

W związku z faktem, iż decyzja nr [...], wydana w I instancji oraz decyzja nr [...], wydana w II instancji, zostały podpisane przez tę samą osobę - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej: "k.p.a."), wznowił postępowanie z urzędu w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. [...].

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił ww. postępowanie, na wniosek Spółki. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. ww. organ podjął zawieszone postępowanie na wniosek skarżącej. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. ponownie zawiesił postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania z uwagi na przystąpienie do opracowywania projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich.

W piśmie z dnia [...] września 2018 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu swojego wniosku podkreśliła, iż zarówno decyzja nr [...], jak również decyzja [...] zostały podpisane przez tę samą osobę, tj. A.W.-N. Spółka stwierdziła, iż bezsporne jest, że zgodnie z obowiązującymi regulacjami ww. osoba winna być wyłączona od udziału w sprawie, a zatem nie powinna rozpoznać wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co zaowocowało wydaniem wadliwej decyzji o nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Spółka wskazała, że w związku z powyższym zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 7 k.p.a., tj. doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Spółka podniosła, iż pomimo wznowienia postępowania, które miało na celu wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, na dzień sporządzenia wniosku, tj. [...] września 2018 r. nie doszło do wydania decyzji, która konwalidowała by decyzję nr [...]. Spółka stwierdziła, że tak długie procedowanie w sprawie po wznowieniu postępowania, w sytuacji bezsporności naruszenia prawa (co przyznaje także sam zainteresowany organ), nie może powodować radykalnie szkodliwych skutków ekonomiczno-gospodarczych dla strony, zatem uzasadnionym jest uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W piśmie z dnia [...] października 2018 r. skarżąca doprecyzowała ww. wniosek i wskazała, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. w związku z upływem pięcioletniego terminu, uchylenie decyzji nr [...] z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może nastąpić w trybie wznowienia postępowania, a jedynie na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., gdzie organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania wadliwej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Podniosła także, że w związku ze znowelizowaniem art. 27b ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej zlikwidowano sytuację, w której to organ wzywa do wniesienia opłaty z tytułu poczynionych uzgodnień lub wydanego pozwolenia. W ocenie Spółki dokonana zmiana ustawodawcza pozwala ustalić, że według obecnego brzmienia ustawy opłaty są uiszczane bez wezwania, chyba że ustawodawca wskaże na obowiązek organu administracji publicznej wezwania do uiszczenia opłaty. Skarżąca stwierdziła, że w tym stanie rzeczy, przyjmując na dzień dzisiejszy, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. występuje w obrocie prawnym a organ administracji publicznej nie wszczął działań określonych w ustawie jako "pobranie" opłaty, tj. nie wezwał zobowiązanego do uregulowania płatności, spowodowane było stwierdzeniem wadliwości przez sam organ. Zaznaczyła, iż mogłoby to doprowadzić do nielogicznej sytuacji, w której organ, który samodzielnie wskazał na wadliwość swojej decyzji, jednocześnie wezwałby zobowiązanego do uiszczenia należnej opłaty na jej podstawie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr: [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o tę samą przesłankę, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania. Dodał, iż okoliczność podpisania decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez osobę podlegającą wyłączeniu, jako okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, nawet w przypadku gdy do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie może dojść z uwagi na upływ pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] mogłoby nastąpić wyłącznie z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczył, że z urzędu dokonał analizy przedmiotowej decyzji pod kątem wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że takie przesłanki wobec przedmiotowej decyzji nie zachodzą. Jednocześnie stwierdził, iż brak wezwania przez organ Spółki do dokonania pierwszej raty dodatkowej opłaty za wydanie pozwolenia nie ma znaczenia dla rozpatrzenia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...].

W piśmie z dnia [...] marca 2019 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Spółka wskazała, że skoro decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. została podpisana przez osobę podlegającą wyłączeniu z mocy prawa, to de facto mamy do czynienia z brakiem podpisu upoważnionej osoby na decyzji. Podniosła, że nawet jeżeli decyzja nie może zostać uchylona w postępowaniu wznowieniowym, nie ma przeszkód, aby stwierdzić jej nieważność, ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Dodała także, iż sprawa po okresie o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie może być już rozpoznana, co wskazuje jednocześnie na wadliwość postępowania w trybie wznowieniowym, co przynajmniej pośrednio winno mieć wpływ na rozstrzyganie w analizowanej sprawie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2019 r.

W motywach uzasadnienia wskazał, że brak upoważnienia do wydania decyzji nie jest tym samym co wydanie decyzji przez podlegającego wyłączeniu pracownika organu. Organ odwoławczy przyznał rację Spółce, że co do zasady decyzja, która nie może być uchylona w postępowaniu wznowieniowym, może być wyeliminowania z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Jednak stwierdził, że nie może się to odbyć w oparciu o tę samą przesłankę, która stanowi podstawę wznowienia postępowania. Organ odnosząc się do podniesionej przez skarżącą kwestii wadliwości postępowania w trybie wznowieniowym, wskazał, że kwestia ta nie podlega rozpatrzeniu w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Zaznaczył, że w decyzji odnosi się do wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, co nie obliguje go do badania sposobu prowadzenia postępowania wznowieniowego, ponieważ ani w sferze faktów, ani w sferze prawa, nie ma na to miejsca. Organ wskazał, że z urzędu dokonał analizy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. pod kątem pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że takie przesłanki nie zachodzą.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. na wniosek skarżącej w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została przez osobę nieposiadającą stosownego uprawnienia/upoważnienia do wydania aktu administracyjnego,

- przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołaniu od decyzji organu I instancji, co doprowadziło do odmownego załatwienia sprawy, pomimo, że decyzja o stwierdzenie nieważności, której wnosiła skarżąca, obarczona jest wadami powodującymi konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. i poprzedzającej jej decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2019 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. Spółka uzupełniła uzasadnienie skargi. Wskazała na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, po czym stwierdziła, że decyzja wydana przez pracownika, który nie posiadał uprawnienia, mimo posiadanego upoważnienia do jej wydania, dotknięta jest kwalifikowaną wadą powodującą konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ wskazał, że przyjęcie argumentacji podnoszonej przez skarżącą powodowałoby konieczność działań pozostających w sprzeczności z przepisami prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2019 r. pełnomocnicy strony skarżącej podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik skarżącej przyznał, że obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 27b ustawy z dnia [...] marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169) wynika z ustawy, a nie z pouczenia. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie Sąd postanowił dopuścić dowód z upoważnienia udzielonego [...] listopada 2011 r. przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej A.W.-N. pełniącej funkcję Podsekretarza Stanu.

Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki.

Sąd I instancji twierdził, że skarga jest bezzasadna a zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z prawem. Wyjaśnił, że istota zarzutów skargi, podobnie jak wcześniej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, koncentruje się wokół jednego zagadnienia. Mianowicie Spółka twierdzi, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana w warunkach nieważności, albowiem została podpisana przez tego samego podsekretarza stanu, który podpisał utrzymaną w mocy tą decyzją decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2012 r. Zdaniem Spółki, doszło tu do rażącego naruszenia prawa procesowego, albowiem decyzja ta została wydana przez pracownika organu, który podlegał wyłączeniu (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Spółka kilkukrotnie powoływała się również na wydanie decyzji niewykonalnej (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz wypadek wydania decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Spółka nie wskazała jednak jakiekolwiek odrębnego - od kwestii podpisania obu decyzji przez tego samego podsekretarza stanu - zagadnienia, które mogłaby być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji. W szczególności, zdaniem WSA, przesłanką taką nie może być zagadnienie dotyczące istnienia po stronie Spółki obowiązku uiszczenia opłat, o której mowa w art. 27b ustawy o obszarach morskich. Obowiązek uiszczenia tej opłaty wynikał z mocy samego prawa i powstawał w związku z wydaniem pozwolenia na wnoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Tym bardziej dla oceny ważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie mogły mieć w ogóle znaczenia późniejsze zmiany art. 27b ustawy o obszarach morskich (dotyczące m. in. obowiązku wzywania strony do uiszczenia opłaty). Sąd I instancji stwierdził, że o tym, czy decyzja została wydana w warunkach nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), rozstrzyga stan prawny istniejący w dacie jej wydania. Brak jest również przepisu, który podpisanie decyzji, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez tego samego podsekretarza stanu, uznawałaby za wadę powodującą nieważność takiej decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Reasumując ten wątek Sąd I instancji stwierdził, że Spółka w istocie podpisanie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. przez Podsekretarza Stanu A.W.-N. kwalifikuje jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

WSA przypomniał, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zaznaczył, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Sąd I instancji wskazał, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym.

WSA zaznaczył, że o przyjęciu, iż dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

W aspekcie charakteru naruszonego przepisu Sąd I instancji wskazał, podkreślając, że ta kwestia ma znaczenie kluczowe w realiach niniejszej sprawy, iż podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. WSA dodał przy tym, że również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że na powyższą ocenę nie wpływa okoliczność, czy w realiach danej sprawy upłynął już termin na złożenie podania o wznowienie postępowania lub terminy na uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania (art. 146 i art. 148 k.p.a.). W takim stanie prawnym oczywiste jest, że ewentualna wada polegającą na wydaniu, w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzji przez tego samego podsekretarza stanu, który wydawał decyzję zaskarżoną wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako wada związana z braniem udziału w wydaniu decyzji pracownika organu podlegającego wyłączeniu (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), nie mogła być w ogóle rozważana jako wada mogąca skutkować stwierdzeniem nieważności.

W ocenie WSA skarżąca nie może przy tym utożsamiać sytuacji podpisania decyzji przez pracownika podlegającemu wyłączeniu z przypadkiem podpisania decyzji przez osobę nie mającą stosownego upoważnienia (art. 268a k.p.a.) udzielonego przez piastuna organu. Sąd I instancji zaznaczył, że dla usunięcia jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie dopuścił z urzędu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) dowód w postaci odpisu upoważnienia udzielonego [...] listopada 2011 r. przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Sławomira Nowaka A.W.-N. pełniącej funkcję Podsekretarza Stanu w tym Ministerstwie. Upoważnienie do obejmuje podpisywanie wszelkich decyzji administracyjnych w imieniu Ministra, a w szczególności nie wyłączono w nim decyzji wydawanych w imieniu Ministra na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. pomimo, iż występuje nieważność decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], w przedmiocie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. [...];

b) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie oceny, czy właściwe w sprawie organy dokonały należytej wykładni przepisów, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

c) naruszenie art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa w szczególności naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), poprzez rozpatrzenie sprawy (podpisanie obu decyzji) w I i II instancji przez tą samą osobę tj. podpisaniu obu decyzji przez pracownika upoważnionego lecz nieuprawnionego albowiem pracownik upoważniony jednocześnie jest uprawniony do wykonywania kompetencji organu (co może być nazywane pełnomocnictwem administracyjnym), lecz nie zawsze pracownik upoważniony będzie jednocześnie pracownikiem uprawnionym do podpisania konkretnej decyzji administracyjnej (o charakterze konstytutywnym, in concreto) pomimo, iż faktycznie posiada stosowne upoważnienie do jej wydawania (o charakterze deklaratoryjnym, in abstracto) oraz art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania interesu społecznego i interesu obywateli, poprzez nie uwzględnienie przy wydawaniu decyzji, iż nie został zgromadzony w całości materiał dowodowy umożliwiający wydanie decyzji, (brak planu zagospodarowania akwenu Morza Bałtyckiego), jak również nie zważenie na charakter prowadzonej działalności przez skarżącą, a tym samym dopuszczenie do ingerencji w słuszny interes obywateli, poprzez nie uwzględnienie przy wydawaniu decyzji, iż nie został zgromadzony w całości materiał dowodowy umożliwiający wydanie decyzji, jak również nie zważenie na charakter prowadzonej działalności przez skarżącej, a tym samym dopuszczenie do ingerencji w słuszny interes obywateli, a także na skutek błędnego przyjęcia, iż przesłanki wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji;

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zajścia przesłanek w postaci wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. [...], z rażącym naruszeniem prawa w szczególności naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), poprzez rozpatrzenie sprawy (podpisanie obu decyzji) w I i II instancji przez tą samą osobę tj. podpisaniu obu decyzji przez pracownika upoważnionego lecz nieuprawnionego albowiem pracownik upoważniony jednocześnie jest uprawniony do wykonywania kompetencji organu (co może być nazywane pełnomocnictwem administracyjnym), lecz nie zawsze pracownik upoważniony będzie jednocześnie pracownikiem uprawnionym do podpisania konkretnej decyzji administracyjnej (o charakterze konstytutywnym, in concreto) pomimo, iż faktycznie posiada stosowne upoważnienie do jej wydawania (o charakterze deklaratoryjnym, in abstracto) oraz art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania interesu społecznego i interesu obywateli, poprzez nie uwzględnienie przy wydawaniu decyzji, iż nie został zgromadzony w całości materiał dowodowy umożliwiający wydanie decyzji, (brak planu zagospodarowania akwenu Morza Bałtyckiego), jak również nie zważenie na charakter prowadzonej działalności przez skarżącego, a tym samym dopuszczenie do ingerencji w słuszny interes obywateli; a także na skutek błędnego przyjęcia, iż przesłanki wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji;

e) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez jego naruszenie polegające na nie odniesieniu się przez Sąd administracyjny w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia szczegółowo do przepisów prawnych, na których się oparł, dokładnego ich zinterpretowania oraz na nie odniesieniu i nie poparciu swojego stanowiska orzecznictwem albowiem powinność Sądu obejmuje pełne i dostatecznie wnikliwe odniesienie się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem racji podniesionych przez stronę skarżącą.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty rozwinięto. Spółka powołując się m.in. na wyrok NSA z dni a19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 845/16 podniosła, że tryb wznowienia postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji nie są konkurencyjne i strona skarżąca może skorzystać zarówno z jednego trybu jak i drugiego.

W piśmie z dnia [...] września 2022 r. Spółka uzupełniła argumentację do uzasadnienia zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Wskazała m.in., że w treść zarzutu zawartego w pkt 1 lit. a) skargi kasacyjnej wkradła się oczywista omyłka pisarska. Jako podstawę prawną zarzutu wskazano art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., chociaż z treści zarzutu wynika, że faktycznie obejmuje on naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Nadto, skarżąca podniosła, że nie ma przepisów, które regulowałyby wzajemny wpływ na siebie trybów wznowienia postępowania i trybu stwierdzenia nieważności decyzji, a w szczególności żaden przepis prawa nie wyklucza kwalifikacji przesłanki do wznowienia postępowania, jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca zaznaczyła jednocześnie, że chociaż w jej opinii istnieje możliwość zastosowania każdego z trybów nadzwyczajnych do tego samego uchybienia - innymi słowy, że oba tryby nadzwyczajne są względem siebie konkurencyjne, to nawet na gruncie zaprezentowanego przez WSA stanowiska przeciwnego, zgodnie z którym oba tryby są co do zasady niekonkurencyjne względem siebie, to z uwagi na zaistniały w przedmiotowej sprawie wyjątkowy stan faktyczny i prawny oraz szczególny charakter sprawy celowe i uzasadnione jest odstąpienie od zasady niekonkurencyjności, o której mowa w uzasadnieniu wyroku WSA i zakwalifikowanie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego jako przejawu rażącego naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Niestety, skorzystanie z trybu wznowieniowego w celu weryfikacji decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] nie zostało skutecznie przeprowadzone z uwagi na upływ 5-letniego terminu przedawnienia uchylenia decyzji dotkniętej wadą z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ, z uwagi na upływ przedmiotowego terminu stwierdził jedynie wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Sama decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] pozostała zatem w porządku prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej I nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt III FSK 2102/21). Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt I GSK 1174/19). Nadto jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21). Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4786/21).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca podniosła zarzuty oparte o drugą z ww. podstaw kasacyjnych. Konstrukcja części z podniesionych zarzutów nie spełnia wymogów przewidzianych dla tego środka odwoławczego. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, w której sąd ten stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wskazującego na naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Wskazano w nim, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Tym samym zarzut skarżącej wskazujący na naruszenie przez WSA tego przepisu jest bezpodstawny. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. WSA dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 338/22).

Chybiony jest także zarzut sugerujący niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Po pierwsze podkreślić należy, że WSA oddalił skargę Spółki tym samym w ogóle nie stosował art. 145 § 1 p.p.s.a. Po drugie przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 p.p.s.a., czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej bo określają jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę. Ta pozostaje zawarta w przepisach regulujących postępowanie przed organami administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt I GSK 359/19). Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu z omawianym zarzutem nie powołano.

Przed odniesieniem się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć, należy że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w jednym ze szczególnych trybów postępowania tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy lecz przeprowadzeniem weryfikacji czy dana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Spółka zarzuca Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisu twierdząc, że WSA nie dostrzegł, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i interesu obywateli, a owe rażące naruszenie przepisów postępowania, w tym wskazanych zasad, wynika - w opinii Spółki - z tego względu, że powyższa decyzja ostała podpisana przez tego samego podsekretarza stanu, który podpisał utrzymaną w mocy tą decyzją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji Spółka nie wskazała jakiekolwiek odrębnego - od kwestii podpisania obu decyzji przez tego samego podsekretarza stanu - zagadnienia, które mogłaby być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego zaznaczyć trzeba, że w istocie wskazana przez Spółkę wada decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Wskazane przez skarżącą uchybienie stanowi jednak podstawę do zainicjowania - co też jak wynika z akt niniejszej sprawy organ uczynił z urzędu - kolejnego ze szczególnych trybów postępowania jakim jest wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27.

Sąd I instancji trafnie spostrzegł, że ww. tryby nadzwyczajne nie są konkurencyjne. Poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. To zaś oznacza, iż kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego. Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą zatem jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2341/19). Innymi słowy jakkolwiek kategoria "rażącego naruszenia" prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. obejmuje również naruszenie przepisów prawa procesowego, to jednak istotne naruszenie przepisów postępowania, wyliczone w art. 145 – 145b k.p.a., stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, nie może być jednocześnie kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Odrębności konstrukcji prawnych składających się na elementy instytucji procesowych tworzących nadzwyczajne postępowania administracyjne wypływają zarówno z odmienności celów, jak i różnic w ukształtowaniu właściwości organów, co powoduje, że między oboma omawianymi trybami nadzwyczajnymi postępowania administracyjnego nie występuje konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez organ administracji publicznej działający z urzędu. Każdy z tych trybów ma wprawdzie na celu weryfikację decyzji ostatecznej, ale zupełnie z innych przyczyn, które nie zachodzą wzajemnie na siebie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt II SA/Op 93/20).

Chybiony jest zatem zarzut Spółki jakoby Sąd I instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek błędnego przyjęcia, iż przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie są także trafne zarzuty wskazujące na naruszenie przez WSA art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny, czy właściwie w sprawie organy dokonały należytej wykładni przepisów, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz nieuwzględnienie, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa (zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku zarzutu określonego w pkt 1c skargi kasacyjnej nie wskazano jednostki redakcyjnej art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia z dnia 6 lipca 2023r., sygn. akt I OSK 1044/21 oraz powołane tam orzecznictwo). Analiza akt niniejszej sprawy, w tym lektura uzasadnienia WSA pozwala stwierdzić, że żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wbrew podniesionym zarzutom Sąd I instancji dokonał oceny działania organów w sprawie i już na wstępie uzasadnienia jednoznacznie stwierdził, że skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu oraz, że zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z prawem. Zaznaczyć należy, że Sąd I instancji nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu wyroku do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1588/16). Takiej oceny w całokształcie rozpoznawanej sprawy dokonano w zaskarżonym wyroku. Jak już wyżej wyjaśniono WSA prawidłowo też ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdzie zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji jednocześnie trafnie stwierdził, że na ocenę tę nie wpływa okoliczność, czy w realiach danej sprawy upłynął już termin na złożenie podania o wznowienie postępowania lub terminy na uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania (art. 146 i art. 148 k.p.a.). W takim stanie prawnym oczywiste jest bowiem, że ewentualna wada polegająca na wydaniu, w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzji przez tego samego podsekretarza stanu, który wydawał decyzję zaskarżoną wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako wada związana z braniem udziału w wydaniu decyzji pracownika organu podlegającego wyłączeniu (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), nie mogła być w ogóle rozważana jako wada mogąca skutkować stwierdzeniem nieważności.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.