Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 208/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 16 ust 2 w zw z art 17 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Magda Froncisz sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi L. spółka komandytowa na uchwałę nr XXIX/757/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Nowa Huta oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. spółka komandytowa (dalej: skarżąca/Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2019 r. nr XXIX/757/19 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Nowa Huta (Dz.Urz.Woj. Małopolskiego z 2019 roku, poz. 8347) w części dotyczącej § 10 pkt 1 i 2. Zaskarżonej uchwale zarzucono:

– naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840; dalej: ustawa o ochronie zabytków) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

– naruszenie art. 21 i 22 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności przepisów uchwały opisanych na wstępie,

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na terenie Miasta Krakowa, na terenie ujętym w Uchwale funkcjonuje w pełni legalnie i zgodnie z przepisami, po pozyskaniu wszelkich niezbędnych decyzji administracyjnych i zezwoleń, obiekt L. . Obiekt ten funkcjonuje od dłuższego czasu, a rozpoczął funkcjonowanie przed dniem wejścia w życie Uchwały. Każdy z obiektów L. posiada szyldy i elementy reklamowe charakterystyczne dla tej marki, obecne nie tylko w Polsce ale we wszystkich krajach, w których obecne są pawilony handlowe Spółki. Aktualnie, elementy te są niezgodne z zapisami Uchwały i zdaniem Urzędu Miasta Krakowa, jednostki odpowiedzialnej za wdrożenie Uchwały, jak również Straży Miejskiej, powinny zostać usunięte, bądź wymienione, co rodzi dla skarżącej bardzo negatywne i dotkliwe skutki. Pismami z dnia 28 stycznia 2022 roku oraz 23 marca 2022 r. Urząd Miasta Krakowa Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego wezwał skarżącą do usunięcia szeregu elementów reklamowych funkcjonujących na terenie obiektu handlowego Spółki, pouczając, że obecne działania skarżącej stanowią wykroczenie i będą karane mandatami karnymi na podstawie art. 112 ustawy o ochronie zabytków. Zaskarżona uchwała reguluje między innymi kwestie dotyczące elementów zagospodarowania przestrzeni, między innymi reklam, tablic i urządzeń i ogłoszeń reklamowych, które są stosowane na terenie obiektów handlowych skarżącej.

Uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawy z dnia 17 września 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślono, że sporne zapisy Uchwały, tj. cytowany § 10 niewątpliwie nakładają na Spółkę (oraz innych właścicieli nieruchomości w obszarze obowiązywania Uchwały) obowiązki, które polegają na aktywnym działaniu, zresztą dosyć kosztownym. Jak już wskazano wyżej, obowiązków tego rodzaju akty prawa miejscowego nakładać nie mogą, tak więc kwestionowane przepisy Uchwały należy uznać za niezgodne z art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

Niezależnie od powyższego kwestionowane przez skarżącą rozwiązania przyjęte w Uchwale drastycznie ograniczają możliwość wykonywania przysługującego jej prawa własności, jak również utrudniają mu prowadzoną legalnie działalność gospodarczą. Ustalenia Uchwały są dla skarżącej wyjątkowo krzywdzące i pozostają nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, w szczególności dotyczącymi ochrony prawa własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP) oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Adaptacja pawilonu skarżącej do warunków określonych w Uchwale będzie wiązała się ze sporymi nakładami finansowymi, jak również (co szczególnie istotne) utratą możliwości posługiwania się własnym charakterystycznym szyldem co wiąże się z możliwością wprowadzenia w błąd klientów przyzwyczajonych do charakterystycznego oznakowania pawilonów Spółki.

Podkreślono, że obiekt skarżącej jest zlokalizowany na obrzeżach Parku Kulturowego, w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla bloków wielorodzinnych z lat osiemdziesiątych, a w jego pobliżu nie ma żadnych istotnych zabytków nieruchomych ani innych elementów charakterystycznych historycznie czy kulturowo (jedynym starszym obiektem w okolicy jest zaniedbany budynek Muzeum [...], który nie upiększa otoczenia). Nadto jest to obiekt handlowy już zrealizowany, stanowiący niejako naturalny element krajobrazu dzielnicy, a elementy będące przedmiotem sporu są umiejscowione tylko na samym obiekcie lub na jego terenie, bezpośrednio przy obiekcie i w żaden sposób charakteru miejsca i lokalnej przestrzeni wokół obiektu nie zaburzają, są z nim całkowicie zharmonizowane i wkomponowane przestrzeń miejską dzielnicy.

Zdaniem strony skarżącej rozwiązania przyjęte w Uchwale, dotyczące omawianej materii, opisanych zasad nie respektują, a zatem niewątpliwie naruszają interes prawny i uprawnienia Spółki wynikające z cytowanych przepisów Konstytucji RP i ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 roku, poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Skarżącej posiada ona legitymację do zaskarżenia Uchwały. Interes prawny Spółki wynika z zasady swobody działalności gospodarczej, uregulowanej w art. 22 Konstytucji RP, jak również z przysługującego jej prawa własności (podlegającego szczególnej konstytucyjnej ochronie prawnej) obiektu handlowego na terenie Krakowa, na którym umiejscowione są reklamy, tablice i urządzenia reklamowe będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Ustalenia Uchwały w części dotyczącej omawianych elementów na obiektach handlowych będących własnością Spółki są nie do zaakceptowania i naruszają interes prawny i uprawnienia Spółki wynikające z cytowanych przepisów prawa. Naruszenie to ma charakter aktualny, indywidualny, realny i godzi w konkretne dobra prawne skarżącej, wskazane w treści skargi, ograniczając skarżącą w sposobie czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia, oraz nakładając na nią nowe obowiązki w postaci usunięcia elementów informacyjnych i reklamowych i dostosowania ich do norm narzuconych Uchwalą. Opisane wcześniej działania organów administracji, polegające na nakładaniu w drodze mandatów i kar na Spółkę oraz jej pracowników, a także nakaz usunięcia opisanych elementów są tego wyraźnym dowodem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano, że skarżąca nie wykazała prawa do skorzystania ze środka prawnego przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem organu skarżąca nie udowodniła, że przysługuje jej tytuł własności do nieruchomości, na której ww. obiekt jest zlokalizowany. Z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obr. [...] na os. [...] nr [...] wynika, iż nieruchomość ta stanowi własność Gminy [...], w użytkowaniu wieczystym [...]. Zatem w ocenie organu skarżąca nie udowodniła, że jest właścicielem tej nieruchomości, lecz z powyższego wynika, iż w budynku wykonuje działalność handlową, o której chce informować klientów w sposób i w formie godzącej w cele ochrony ww. Parku. W ocenie organu skoro zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej do określonej nieruchomości, to po stronie skarżącej zachodzi jedynie interes faktyczny i ekonomiczny, a co za tym idzie nie posiada ona legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały.

Wnioskując z kolei o oddalenie skargi organ podkreślił, że Nowa Huta stanowi unikatowe dziedzictwo kultury polskiej, europejskiej i światowej. Park Kulturowy Nowa Huta posiada unikatowy i zróżnicowany krajobraz kulturowy złożony z wielowiekowych czytelnych i zharmonizowanych nawarstwień od prehistorii do współczesności, na które składają się przede wszystkim: stanowiska archeologiczne, części dawnych wsi Mogiła i Krzesławice (m.in. z 800-letnim opactwem cystersów, kościołem św. Bartłomieja z XV w. i posiadłością dworską w Krzesławicach związaną z H. Kołłątajem i J. Matejką) oraz założenie architektoniczno-urbanistyczne Nowej Huty. Park kulturowy służy ochronie krajobrazu kulturowego oraz zachowaniu wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Od oceny prawodawcy lokalnego zależy, jakie kategorie usług, handlu, czy produkcji uzna za kolidujące z wymaganiami ochrony konkretnego krajobrazu kulturowego. Jak podał organ, jednym z aspektów wpływających na sferę postrzegania krajobrazu kulturowego jest chaos reklamowy, nadmiar reklam w przestrzeni publicznej, dominujący w niej i deprecjonujący ją.

Organ wskazał, że zabieg wprowadzenia okresu dostosowawczego może być uznany za retrospektywne obowiązywanie uchwały. Odnosząc się do uwagi skarżącej, że obiekt jest zlokalizowany na obrzeżach parku, organ podniósł, że autorzy Planu ochrony Parku Kulturowego Nowa Huta (zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/901/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 lutego 2020 r. ) w części tego opracowania dotyczącej przebiegu granic parku kulturowego stwierdzili, że "pozostawienie poza planem budynków Centrum E byłoby błędem, gdyż obszar ten bezpośrednio oddziałuje na odbiór zasadniczej części kompozycji urbanistycznej, jaką jest Plac Centralny. Stąd obawy, że niekorzystne zjawiska eliminowane z obszaru Parku Kulturowego (np. reklama wielkopowierzchniowa) mogłyby bez trudu pojawić się w bezpośrednim sąsiedztwie, ale w strefie o nieuregulowanych wymaganiach. Centrum E nie jest wprawdzie częścią wpisu obszarowego Nowej Huty, ale nie oznacza to by nie mogło - dla wspólnego dobra, zostać poddane pewnym rygorom estetycznym". W ocenie organu jako zupełnie niezrozumiały jawi się zarzut o ingerencji w istotę prawa własności, wszak właściciel budynku nie zostaje pozbawiony możliwości korzystania z przedmiotu własności i pobierania pożytków tylko z tego względu, że podmioty prowadzące działalność w należącym do niego budynku mogą informować o swojej działalności tylko na elewacji tego budynku.

Odnosząc się do kwestii wolności działalności gospodarczej, organ wskazał, że ustanowienie w Uchwale określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności handlowej czy usługowej może wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, jednak sam wpływ nie przemawia za negatywną oceną prawidłowości podjęcia takiej regulacji.

Organ skonstatował, że postanowienia Uchwały nie nakładają zakazów i ograniczeń w sposób bezzasadny lub nadmierny. Prace i dyskusje nad przygotowaniem wspomnianej uchwały trwały kilka lat i obejmowały m.in. proces szeroko zakrojonych konsultacji społecznych, postanowienia stanowią kompromis między konkurującymi ze sobą wartościami, a w szczególności są próbą pogodzenia interesu publicznego i prywatnego.

Za pismem z 2 sierpnia 2022 r. organ nadesłał na wezwanie Sądu m.in. odpis pisma Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 listopada 2019 r. dotyczącej projektu uchwały w sprawie utworzenia parku.

Postanowieniem z 9 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę. Sąd wskazał, że skoro skarżąca legitymuje się wyłącznie prawem obligacyjnym do nieruchomości, to nie może zostać naruszone jej prawo własności (prawo rzeczowe). Ponadto wprowadzenie w uchwale określonych zakazów i ograniczeń dotyczących umieszczania urządzeń reklamowych, tablic reklamowych oraz reklam może wyłącznie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. W świetle zapisów zaskarżonej uchwały strona skarżąca nadal ma nieograniczoną możliwość (uprawnienie) prowadzenia działalności gospodarczej (handlowej) w wynajmowanym obiekcie. Sąd podkreślił, że wobec braku w niniejszej sprawie legitymacji procesowej strony skarżącej nie było możliwe rozpoznanie jej zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Postanowieniem z 8 lutego 2023 r. sygn. II OSK 2843/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. NSA zwrócił uwagę, że skarżąca odwołała się do swojego uprawnienia związanego z elementami reklamowymi, których źródłem były wszystkie niezbędne decyzje administracyjne i zezwolenia, zgodnie z którymi obiekt (sklep) rozpoczął funkcjonowanie przed dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Dla przykładu, w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jest to więc źródło uprawnienia do realizacji inwestycji w określonym kształcie, na podstawie którego możliwe jest zagospodarowanie terenu w określony sposób. Skarżąca wykazała więc jakie przysługujące jej uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą, a zgodnie z zakresem zaskarżonej uchwały, stosowne obowiązki dostosowawcze skierowano nie tylko do "właścicieli". W ocenie NSA nie można pominąć, że zaskarżona uchwała nie została skierowana tylko do podmiotów będących właścicielami. Uchwała została także skierowana do innych podmiotów, tj. zarządców nieruchomości, użytkowników obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni, a więc jej treść dotyczy m.in. podmiotu prowadzącego działalność handlową pod własną firmą i na własny rachunek w określonym miejscu. To zaś z reguły wiąże się z umieszczeniem na obiekcie, czy nieruchomości własnych elementów reklamowych. Użyte w zaskarżonej uchwale pojęcia "zarządca nieruchomości", czy "użytkownik obiektu i elementów zagospodarowania przestrzeni" mogą bowiem być szeroko rozumiane, ponieważ zaskarżona uchwała nie definiuje tych pojęć, jak i nie zawiera żadnego odniesienia w tym zakresie do innych przepisów prawa. Taką też ocenę może potwierdzać wskazywana w sprawie okoliczność kierowania do skarżącej przez Straż Miejską stosownych wezwań związanych z obowiązkami wynikającymi z zaskarżonej uchwały, pod rygorem zastosowania art. 112 ustawy o ochronie zabytków, czyli przepisu dotyczącego wykroczeń.

Ponadto, jak wyszczególnił NSA, powoływanie się na ochronę prawa własności, czy też przysługiwanie prawa własności nie jest wyłącznie tożsame z prawem do nieruchomości (prawem do gruntu), ponieważ "własność" w ujęciu konstytucyjnym jest pojęciem szerszym – to ogół praw majątkowych, a w tym pojęciu mieszczą się składniki majątkowe właściciela firmy, np. prowadzącego działalność handlową, z którą to działalnością związany jest znak firmowy i możliwość jego ekspozycji za pomocą szyldów, banerów reklamowych etc. W tym zakresie zaskarżona uchwała posługuje się ogólnym pojęciem "właściciela", nie wskazując jakiego konkretnie. Zdaniem NSA zasadniczo dla wyniku sprawy ma znaczenie uprawnienie skarżącej do umieszczania na terenie nieruchomości elementów reklamowych i możliwość kierowania do skarżącej stosownych obowiązków na podstawie § 10 pkt 1 i 2 Uchwały, nawet jeżeli kto inny jest właścicielem nieruchomości. W ogólności działalność reklamowa nie jest ograniczona tylko do prawa własności nieruchomości. Dla oceny legalności danego urządzenia reklamowego ma znaczenie kto jest właścicielem danego rodzaju urządzenia (obiektu) reklamowego i to do tego rodzaju podmiotów w pierwszej kolejności powinny być kierowane stosowne obowiązki (nakazy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić istotę parku kulturowego. W dalszej kolejności zaś Sąd odpowie na pytanie, czy inkryminowane, wskazane w skardze zapisy uchwały nr XXIX/757/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2019r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Nowa Huta (dalej: "Uchwała") – zostały wydane w oparciu o delegację ustawową, a jeżeli tak, to czy zostały w uchwale podjęte właściwe środki z punktu widzenia zasady proporcjonalności i zasady równości.

Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j.) rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej (ust. 1). Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 (ust. 2). Park kulturowy służy przede wszystkim ochronie wyodrębnionej jego granicami określonej przestrzeni o wartości kulturowej jako całości. Jeżeli w tej przestrzeni znajdują się wytwory cywilizacji historycznie ukształtowane w wyniku działania człowieka, to park kulturowy chroni przestrzeń wokół tych wytworów tak, aby ich postrzeganie było zgodne z charakterem miejsca lub przestrzeni (wyrok NSA z z dnia 19 lutego 2020 r. II OSK 932/18, LEX nr 3022271 ). Jak z powyższego wynika, celem uchwały w sprawie parku kulturowego jest ochrona wartości kulturowych określonej historycznie ukształtowanej przestrzeni, jako całości. Te ważne wartości chronione dopuszczają wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego, jakim jest ochrona konkretnego krajobrazu kulturowego zaliczanego do dziedzictwa narodowego. Od dyskrecjonalnej oceny prawodawcy lokalnego zależy jakie kategorie usług, handlu czy produkcji uzna za kolidujące z wymaganiami ochrony konkretnego krajobrazu kulturowego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2018 r. II SA/Kr 480/18, LEX nr 2534647). Celem ochrony parku kulturowego jest przestrzeń otaczająca teren, na którym znajduje się obiekt podlegający ochronie konserwatorskiej. Stąd też dla ochrony tejże przestrzeni krajobrazu, nie jest konieczne, aby na objętych nią nieruchomościach również znajdowały się obiekty zabytkowe. Park kulturowy przedstawia wartość kulturową, jako określona całość (tak wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2007 r. II OSK 7/07 LEX nr 334159). Gdyby chcieć krótko zreasumować powyższe judykaty, należałoby powiedzieć, że celem ochrony parku kulturowego jest historycznie ( a więc nie współcześnie) ukształtowana przestrzeń (krajobraz) i wrażenie, jakie ona wywierać powinna na odbiorcy.

Przechodząc do treści Uchwały, ogólnie można powiedzieć, że w § 3 pkt 5 Uchwała wskazuje na ochronę krajobrazu kulturowego w formie przeciwdziałania nadmiernej rozbudowie działalności handlowej i usługowej, ingerującej w formę architektoniczną obiektów zabytkowych bądź zakłócającej ich ekspozycję, jak również ingerującej lub zakłócającej możliwość ekspozycji przestrzeni publicznej lub sprzecznej z tradycją kulturową Nowej Huty i związaną z nią estetyką – wprowadzając na mocy Uchwały zakazy i ograniczenia w zakresie prowadzenia robót budowlanych, działalności handlowej i usługowej, umieszczania tablic reklamowych oraz reklam, a także składowania lub magazynowania odpadów. Rozwinięciu tych wątków jest poświęcona całość Uchwały, a w szczególności w § 8 wskazuje się obszerne zakazy i ograniczenia dotyczące umieszczania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych oraz reklam.

Kwestionowany w skardze § 10 stanowi, że właściciele, zarządcy nieruchomości, użytkownicy obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni, położonych na terenie Parku, zobowiązani są do dostosowania się do przepisów niniejszej uchwały w terminie 6 miesięcy od daty jej wejścia w życie, poprzez:

1/ demontaż obiektów, o których mowa w niniejszej uchwale, zlokalizowanych niezgodnie z jej postanowieniami;

2/ dokonanie zmiany formy tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i innych elementów zagospodarowania przestrzeni, o której mowa w Uchwale.

Z kolei art. 17 ustawy o ochronie zabytków stanowi:

1. Na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące:

1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej;

2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych;

3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;

3a) zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury;

4) składowania lub magazynowania odpadów.

2. W razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, 2127 i 2269).

W ocenie skarżącej spółki, z cytowanego przepisu art. 17 ust. 1 może tylko wynikać dla uchwałodawcy lokalnego możliwość nałożenia w akcie prawa miejscowego zakazów i ograniczeń, natomiast wykluczone jest nałożenie obowiązków. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok NSA II OSK 1357/17.

W ocenie Sądu stanowisko to, jakoby w uchwale o utworzeniu parku kulturowego nie można było w ogóle nakładać obowiązków, jest zbyt daleko idące i nie dotyczy sytuacji, o jakiej mowa w niniejszej sprawie. Kwestię tę wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 5 września 2019 r. II OSK 1803/19 w sposób następujący:

"W wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1357/17 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział również jednoznaczny pogląd, kwestionujący zgodność z prawem § 8 ust. 1 uchwały, w myśl którego właściciele, zarządcy nieruchomości i użytkownicy obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni położonych na terenie Parku Kulturowego zobowiązani są do dostosowania się do przepisów uchwały w terminie do 1 lipca 2016 r. Zauważył najpierw, że uchwała o utworzeniu parku kulturowego nie może nakładać obowiązków. Tezę tę wypada postrzegać w kontekście tego, że park kulturowy jest formą ochrony zabytków o charakterze nie restytucyjnym, lecz konserwatorskim, czyli nastawioną na zachowanie pewnych wartości kulturowych, nie na ich odtworzenie czy przywrócenie, w szczególności w wyniku zobowiązania adresatów uchwały o jego utworzeniu do określonych działań. Z uchwały takiej bezspornie mogą wszak wynikać dla tych adresatów obowiązki innego rodzaju, polegające na konieczności przestrzegania ustanowionych zakazów i ograniczeń".

Tak więc jeśli w Uchwale ustanowiono obowiązki polegające na przestrzeganiu określonych zakazów i nakazów, to mieszczą się one w zakresie wynikającym z cytowanych przepisów. Jeśli zatem, przykładowo, dany podmiot nie stosuje się do przepisów Uchwały i umieszcza większą niż dopuszczona liczbę reklam w niedozwolonych miejscach, to obowiązek wynikający z jej przepisów będzie polegał na zdjęciu tych umieszczonych sprzecznie z tymi przepisami. Jak się wydaje, tego rodzaju obowiązek nie budzi żadnych wątpliwości.

Jeśli teraz Uchwała wchodzi w życie w określonej sytuacji faktycznej, gdy część podmiotów ma np. większą niż dozwolona liczbę reklam, to obowiązek, jaki z niej wynika, jest w swej istocie taki sam, jak wyżej wspomniany. W ocenie Sądu zatem mieści się on w ramach przepisów stanowiących podstawę dla przyjęcia uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Jest on również adekwatny z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Albowiem gmina, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Zasada proporcjonalności nakazuje organom tworzącym prawo miejscowe użycie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego społecznie użytecznego celu, z jak najmniejszym uszczerbkiem (kosztem) dla jednostki, której prawa dla osiągnięcia tego celu muszą być naruszone. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych ( tak wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r. II OSK 1800/19, LEX nr 3012387). Jeśli zatem w § 8 Uchwały znajdują się określone zakazy i ograniczenia w zakresie sytuowania reklam w Parku kulturowym, to zobowiązanie podmiotów, w tym skarżącej spółki do dostosowania się do tych ograniczeń jest całkowicie proporcjonalne do celów ochrony, a więc przestrzeni ukształtowanej historycznie, w której wspomniane reklamy w ogóle nie funkcjonowały, a na które teraz jest dozwolenie, ale w określonych w Uchwale granicach. Warto zauważyć, że bez nałożenia wskazanych w Uchwale zakazów i ograniczeń, generujących wspomniane już obowiązki, utworzenie parku kulturowego polegającego na ochronie historycznej przestrzeni traci sens.

Skarżąca podnosi w skardze w formie zarzutu okoliczność, że na terenie jej obiektu nie dopuszczono się (uprzednio) żadnych naruszeń prawa, ponieważ obiekt został zrealizowany przed wejściem w życie Uchwały. Należy się z tym w pełni zgodzić, ale jednocześnie wskazać, że mamy tutaj do czynienia, jak słusznie wskazuje Gmina w odpowiedzi na skargę, z tzw. retrospektywnym działaniem przepisu Uchwały. Istnienie budynku z reklamami i reklam w innych miejscach, które wprawdzie zostały sytuowane pod rządami "starego" prawa, ale istnieją i są użytkowane pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów związanych z reklamami dla takich obiektów jest działaniem retrospektywnym prawa (bezpośrednim działaniem nowego prawa), a nie działaniem retroaktywnym . Taka regulacja nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz, a więc jest dozwolona. Naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów.

Należy ponadto zająć się jeszcze oceną całej sytuacji z punktu widzenia zasady równości. Konstytucyjna zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości jest zachowana, jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji - odmiennie. Zasada równości oznacza nakaz nadawania takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych); równość w prawie wymaga, by przepisy prawne ujmowały prawa i obowiązki jednostki w sposób wolny od dyskryminacji oraz bez wprowadzania nieuzasadnionych przywilejów ( wyrok WSA w Krakowie, z dnia 23 czerwca 2017 r. III SA/Kr 540/17, LEX nr 2313683). Zasada równości wymaga równego traktowania podmiotów charakteryzujących się w takim stopniu cechą relewantną (istotną), innymi słowy, równego traktowania podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej. Nie jest naruszeniem zasady równości odmienne traktowanie podmiotów, które znajdują się w odmiennej sytuacji prawnej, które nie charakteryzują się tą samą cechą istotną z punktu widzenia analizowanej regulacji prawnej (wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 listopada 2019 r. II SA/Lu 399/19, LEX nr 3014410). Honorując zasadę równości obywateli wobec prawa za niedopuszczalne należy uznać wybiórcze stosowanie rygorów prawa w stosunku do niektórych tylko podmiotów, bez jednoczesnego ich zastosowania w stosunku do innych podmiotów, mimo ciążącego na nich takiego samego obowiązku (tak wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. II GSK 2993/14 LEX nr 2083261).

Z przytoczonych judykatów jasno wynika, że analogiczna sytuacja wymusza identyczne rozwiązania prawne. Skoro zatem Uchwała wprowadza pewne ograniczenia i zakazy dotyczące między innymi reklam, to oznacza, że wszystkie podmioty muszą się do tego dostosować. Po to wprowadzono przepis "przejściowy", żeby tym, którzy prowadzili działalność przed wejściem wżycie Uchwały bez żadnych ograniczeń, umożliwić dostosowanie się do jej zapisów. A przyczyną tego "umożliwienia" jest właśnie zasada równości. Nie do przyjęcia bowiem byłaby sytuacja, żeby te podmioty, które prowadziły działalność gospodarczą wcześniej, mogłyby mieć lepszą sytuację od wszystkich innych. Nie do przyjęcia jest, z punktu widzenia omawianej zasady, aby Uchwała była jedynie adresowana do podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą pod jej rządami.

Co się tyczy argumentów, iż sklep skarżącej jest usytuowany na obrzeżach parku kulturowego, to trzeba wskazać, że nie ma to żadnego znaczenia, skoro znalazł się w bezpośrednim działaniu przepisów Uchwały. Niezależnie od tego, w odpowiedzi na skargę Gmina wskazuje, że autorzy planu ochrony parku kulturowego Nowa Huta w części tego opracowania dotyczącej przebiegu granic parku stwierdzili, że "pozostawienie poza planem budynków Centrum E byłoby błędem, gdyż obszar ten bezpośrednio oddziałuje na odbiór zasadniczej części kompozycji urbanistycznej, jaką jest Plac Centralny(...)".

Jak chodzi o argumentację, iż dostosowanie się do wymogów Uchwały byłoby dla skarżącej niezmiernie uciążliwe, dotkliwe i kosztowne, jest ona pozbawiona rzeczowych podstaw. Skarżąca w tej kwestii nie przedstawiła żadnych wyliczeń, czy prognoz, zatem ten argument trzeba uznać za gołosłowny. Ponadto w aktach znajdują się zdjęcia szyldów i reklam skarżącej /k.51 verte – 52 verte/ i trudno doprawdy nawet nie znając wyliczeń przypuścić, że usunięcie niektórych z nich jest kosztowne. Twierdzenie natomiast, że adaptacja pawilonu L. do wymagań Uchwały będzie się wiązała z utratą szyldu skarżącej nie polega na prawdzie. Albowiem § 8 ust. 1 pkt 2 i 6 Uchwały dopuszcza szyld na elewacji budynku. Wymaga też podkreślenia, że poza omawianym ograniczeniem do 1 szyldu na elewacji, działalność gospodarcza skarżącej spółki nie doznaje poprzez Uchwałę jakichkolwiek innych wskazywanych przez nią ograniczeń.

Z wymienionych przyczyn, skoro nie ma miejsca naruszenie przepisów wskazanych w skardze, na zas. art. 151 p.p.s.a. podlegała ona oddaleniu.