Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 240/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. a, pkt 9, pkt 12, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr LXIII/1919/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej na osi ulicy Strykowskiej w rejonie ulic: Aksamitnej i Jana i Cecylii oraz północno-wschodniej granicy Miasta oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Pismem z 16 listopada 2024 r. K. P., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr LXIII/1919/22 Rady Miejskiej w Łodzi z 31 sierpnia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w na osi ulicy [...] w rejonie ulic: [...] oraz północno-wschodniej granicy Miasta, powoływaną dalej, jako: "m.p.z.p." zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 17 pkt 6 lit. a tiret drugie w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez uchwalenie m.p.z.p. w sytuacji, gdy Urząd Gminy Nowosolna dwukrotnie (w dniach 12 marca 2021 r. oraz 22 marca 2022 r.) zaopiniował go negatywnie;

2. art. 17 pkt 12 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia wprowadzenia ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw) poprzez dwukrotne przekroczenie przez Prezydenta Miasta Łodzi terminu 21 dni na rozpatrzenie uwag dotyczących projektu planu zagospodarowania przestrzennego, które osoby fizyczne, prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły zgłaszać po zakończeniu okresu wyłożenia projektu planu;

3. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem zasady władztwa planistycznego gminy i naruszenie zasady proporcjonalności, polegające na niedozwolonym i nieproporcjonalnym ograniczeniu właścicielskich uprawnień skarżącej poprzez przeznaczenie nieruchomości należącej do niego jako tereny rolnicze w sytuacji, gdy wszelkie sąsiadujące nieruchomości przeznaczone są pod zabudowę, gdy nie było żadnego uzasadnienia dla wprowadzania takiego przeznaczenia, w szczególności związanego z potrzebami interesu publicznego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej Uchwały oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], tj. dz. o nr ewid. [...] objętej m.p.z.p.

Następnie przywołując treść art. 17 pkt 5 lit. a tiret drugi i pkt 9 u.p.z.p. stwierdził, że Prezydent Miasta Łodzi nie wprowadził wszystkich zmian wskazanych przez organy opiniodawcze i dokonanych uzgodnień. 12 marca 2021 r. Wójt Gminy Nowosolna zaopiniował negatywnie projekt planu wskazując, że wprowadzono postanowienia dotyczące ochrony środowiska naturalnego i otwartego krajobrazu miasta, a także wyznaczono zakres granic urbanizacji oraz porządkowania istniejących struktur zabudowy. Wprowadzono również zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, melioracji i zalesień z tego względu, że część terenów objętych planem znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich. W ocenie Wójta Gminy Nowosolna projekt planu w niewystarczający sposób uwzględnia potrzeby interesu publicznego wskazując granice rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W związku z postępującą urbanizacją oraz potrzebą skomunikowania zachodniej części gminy Nowosolna, w szczególności miejscowości [...], z północno-wschodnim obszarem Ł. i wniósł o podwyższenie klasy drogi gminnej [...] do klasy [...] - lokalnej oraz o wyznaczenie na terenie działek nr [...] poszerzenia ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], gdzie szerokość pasa winna wynosić 12 metrów. Jednocześnie wskazał, że w projekcie planu nie został umieszczony tzw. trójkąt widoczności w strefie skrzyżowania ul. [...]. Według Wójta trójkąty, które stanowią ingerencję w nieruchomości przyległe do skrzyżowań winny być wyznaczane zgodnie z odrębnymi przepisami. Ponadto Wójt Gminy Nowosolna wniósł o zaprojektowanie m.in. na terenie działki [...] na odcinku ul. [...] do skraju lasu oznaczonego symbolem [...] drogi gminnej klasy [...] - dojazdowej o szerokości w liniach rozgraniczających wynoszącej 10 metrów.

Ponadto 22 marca 2022 r. Wójt Gminy Nowosolna ponownie zaopiniował negatywnie m.p.z.p. stwierdzając, że Prezydent Miasta Łodzi w sposób niewystarczający uwzględnił potrzeby interesu publicznego wskazując granice rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Wskazał, że zgodnie z przedłożonymi projektami ul. [...] stanowi drogę wewnętrzną uzupełniającą istniejący i projektowany układ komunikacyjny. Ze względu na fakt, że ul. [...] stanowi ważny trakt łączący północno-wschodnią część miasta Łodzi z silnie zurbanizowaną częścią gminy Nowosolna, wójt ponownie wniósł o wyznaczenie drogi gminnej - co najmniej klasy [...] - dojazdowej z obustronnymi przestrzeniami w dotychczasowym przebiegu drogi wewnętrznej ul [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...].

Skarżący stwierdził zatem, że Prezydent Miasta Łodzi dwukrotnie nie uwzględnił uwag naniesionych przez Wójta Gminy Nowosolna oraz dwukrotnie otrzymał negatywną opinię dotyczącą projektu m.p.z.p. Każde odstępstwo od wskazanej w tym przepisie procedury stanowi o unieważnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego organ wykonawcy zobowiązany jest do wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii. Tym samym w sytuacji, gdy Wójt Gminy Nowosolna wniósł o wyznaczenie drogi gminnej dojazdowej z obustronnymi przestrzeniami w dotychczasowym przebiegu drogi wewnętrznej ul [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], Prezydent Miasta Łodzi zobowiązany był do zapewnienia ich sąsiedniej gminie. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której organy jednej jednostki samorządu terytorialnego uchwalają miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w kompletnym oderwaniu od sąsiadującej gminy nie uwzględniając jej potrzeb oraz ograniczając jej możliwości rozwoju.

Następnie skarżący stwierdził, że podczas wdrażania procedury planistycznej Prezydent Miasta Łodzi naruszył art. 17 pkt 12 u.p.z.p. W trakcie procesu planistycznego Prezydent Miasta Łodzi dwukrotnie przekroczył 21-dniowy termin na rozpatrywanie uwag. 15 listopada 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi ogłosił wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zarządzeniu wskazał, że wszelkie uwagi do niego mogą być wnoszone do 3 stycznia 2022 r., zatem powinien był rozpatrzeć wszelkie uwagi maksymalnie do 24 stycznia 2022 r. Tymczasem Prezydent Miasta Łodzi wydał zarządzenie o rozpatrzeniu tych uwag 4 marca 2022 r. przekraczając ustawowy, maksymalny termin niemal trzykrotnie. Następnie po wprowadzeniu zmian do projektu 26 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi ogłosił ponowne wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako termin do składania uwag a wskazał 13 czerwca 2022 r. Tym samym termin na rozpatrzenie uwag przypadł na 4 lipca 2022 r., a Prezydent Miasta Łodzi wydał zarządzenie o ich rozpatrzeniu 9 sierpnia 2022 r., czyli po 57 dniach.

Przekraczając dwukrotnie ustawowy termin w ocenie skarżącego gmina naruszyła obiektywny porządek prawny oraz przekroczyła przysługujące jej ramy władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwał szczegółowo opisany w u.p.z.p. są dla organów samorządu terytorialnego wiążące, a nieprzestrzeganie tych przepisów zostało przez ustawodawcę obarczone nieważnością całej uchwały. Maksymalny 21-dniowy termin na rozpatrzenie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za termin zawity w rozumieniu k.p.c. Naruszenie procedury planistycznej, a za takie należy rozumieć przekroczenie ustawowego terminu na rozpatrywanie uwag do niego wniesionych, wiąże się z nieważnością całej uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie jego części.

Jednocześnie skarżący nie zgodził się z uznaniem w m.p.z.p. nieruchomości położonej przy ul. [...] tj. dz. nr ew. [...] za teren rolniczy w sytuacji, gdy wszystkie sąsiadujące nieruchomości są działkami budowlanymi, uznanie jednej z nich za nieruchomość rolną i tym samym uniemożliwienie dokonania jej właścicielowi korzystania jej zgodnie ze swoimi zamiarami stanowi istotne naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie sposób zgodzić się z tym, aby samowolne ograniczenie przez Radę Gminy prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego było zgodne z Konstytucją RP. Przypisanie nieruchomości do kategorii terenów rolniczych odbyło się bez jakiejkolwiek konsultacji ze skarżącym oraz bez jego wiedzy. Nie uwzględniono również interesu społecznego jednostki narzucając jedyny możliwy sposób na korzystanie z nieruchomości. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi, zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości skarżącego [...] wynika, że skarżący jest jej właścicielem, zaś jako sposób korzystania z nieruchomości w księdze ujawniono "grunty orne". Nieruchomość ma powierzchnię 1,9776 ha. Działka nr [...], czego nie ujawnił skarżący, została podzielona w czerwcu 2023 r. na działki o nr od [...] do [...]. Działki powstałe w wyniku podziału w kolumnie "opis użytku" mają ujawnione: "grunty zadrzewione, zakrzewione na użytkach rolnych" oraz "grunty orne".

Następnie organ wyjaśnił, że skarżący nie brał udziału w procedurze planistycznej sporządzania m.p.z.p., nie składał wniosków ani uwag do planu, nie uczestniczył w żadnej z zorganizowanych w trakcie trwania obu wyłożeń dyskusji publicznych. Nikt inny nie złożył uwagi dotyczącej sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Podział działki nr [...] został dokonany po uchwaleniu m.p.z.p. Obecnie nieruchomość składa się z działek: [...]. Organ wskazał, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...] - przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze; przeznaczenie uzupełniające: usługi agroturystyczne, zalesienia, wody powierzchniowe, drogi wewnętrzne, drogi rowerowe, infrastruktura techniczna. Określone w m.p.z.p. przeznaczenie terenu jest odzwierciedleniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, uchwalonego uchwałą nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r., zmienioną uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi nr VI/215/19 z 6 marca 2019 r. i nr LII/1605/21 z 22 grudnia 2021 r. według, którego działka nr [...] znajduje się w strefie terenów oznaczonych symbolem O zdefiniowanych jako "Tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo" - wyłączone spod zabudowy.

Celem sporządzenia m.p.z.p. było przede wszystkim zachowanie i ochrona otwartego krajobrazu miasta oraz istniejących elementów systemu przyrodniczego, przy jednoczesnym wyznaczeniu granic urbanizacji oraz uporządkowaniu istniejących struktur zabudowy, w celu powstrzymania postępujących procesów suburbanizacji miasta. W granicach planu znalazły się tereny w większości rolnicze i porolnicze, dawnych wsi, tj. częściowo użytkowane rolniczo, częściowo nieużytki, poprzecinane niewielkimi zadrzewieniami i lasami, zagospodarowane wzdłuż dróg, w przeważającej mierze wzdłuż ulicy [...] z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zabudową zagrodową oraz usługową. Są to jednocześnie najcenniejsze przyrodniczo tereny w granicach miasta. Obszar objęty planem w części północno-wschodniej znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, a w południowo-zachodniej w jego otulinie. Znaczną (północną) część obszaru objętego planem zajmuje zespół przyrodniczo- [...], która stanowi ważny element systemu przyrodniczego Lasu Łagiewnickiego, a dla miasta stanowi rezerwuar i korytarz wymiany natlenionych mas powietrza napływających do obszarów centralnych. Ustalając w planie przeznaczenie terenów i sposób ich zagospodarowania kierowano się ustaleniami ww. Studium, ale także zasadami zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego oraz ustaleniami planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich. W Studium większość obszaru objętego projektem planu miejscowego, w tym działka nr [...], wskazana została właśnie, jako oznaczone symbolem [...].

Zgodnie z ustaleniami Studium wskazującymi na potrzebę zatrzymania rozpoczętych procesów urbanizacji obszaru, działka skarżącego została przeznaczona w planie miejscowym pod teren rolniczy, oznaczony symbolem [...]. Tereny rolnicze [...] nie zostały przewidziane dla rozwoju zabudowy. Działania w obrębie terenów rolniczych [...] zostały ograniczone wyłącznie do możliwości funkcjonowania obiektów istniejących. Zasięg terenów inwestycyjnych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) oraz zabudowę usługową [...], wyznaczono w zgodzie z zasięgiem terenów wskazanych do zabudowy, określonych w Studium, tj. ograniczając je do miejsc największej kumulacji zabudowy, posiadających dostęp do infrastruktury technicznej i dróg. Przeznaczenie nieruchomości skarżącego zostało określone również w sposób zgodny z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest opis czy też utrwalanie stanu faktycznego. Plan jest aktem prawa kształtującym sposób inwestowania poprzez ustalenie przeznaczenia terenu - w szczególności odmiennego od istniejącego stanu faktycznego, tj. mającego być zrealizowanym w przyszłości oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

W ocenie organu podjęcie kwestionowanej uchwały umocowane jest w przepisach obowiązującego prawa, jej treść odpowiada wymogom stawianym przez u.p.z.p. i zgodna jest z ustaleniami obowiązującego w Studium. Przed podjęciem uchwały w trakcie procedury planistycznej przeprowadzono niezbędne analizy, inwentaryzację stanu faktycznego, wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym, gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi. W trakcie sporządzania projektu zakwestionowanej uchwały przeprowadzono wszystkie wymagane przepisami prawa czynności proceduralne. Projekt uchwały poddany był procesowi uzgadniania z innymi organami administracji publicznej, a także szerokiemu uspołecznieniu konstruowanych rozwiązań i zapisów. Organy planistyczne odniosły się z należytą starannością do wniosków i uwag wnoszonych w trakcie sporządzania projektu planu przez wszystkich zainteresowanych jego ustaleniami.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ wskazał, że postanowienie uzgadniające wiąże organ wnioskujący o uzgodnienie, a odmowa uzgodnienia powoduje niemożność dalszego prowadzenia procedury w zakresie uchwalenia studium lub planu miejscowego. Natomiast w sytuacji wydania opinii "negatywnej" co do projektu aktu planistycznego stanowisko organu opiniującego nie stoi na przeszkodzie uchwaleniu aktu planistycznego w kształcie przygotowanym przez organ przygotowujący ten akt. Organ sporządzający projekt planu dokonuje oceny tych opinii, ale nie jest tymi opiniami związany. "Opiniowanie" projektu, w przeciwieństwie do "uzgadniania", stanowi tzw. łagodną formę współdziałania organów administracji publicznej, co miało miejsce podczas sporządzania m.p.z.p.

Prezydent Miasta Łodzi nie pominął ani nie zlekceważył opinii wyrażonych przez Wójta Gminy Nowosolna, ale po dokonaniu ich oceny, nie uwzględnił ich ze względu na sprzeczność z interesami Miasta Łódź. Wójt Gminy Nowosolna zaopiniował negatywnie projekt planu, gdyż jak uznał organ sporządzający projekt w sposób niewystarczający uwzględnił potrzeby interesu publicznego wskazując granice rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Wójt Gminy Nowosolna wniósł w pierwszej opinii o poszerzenie ul. [...] do 12 m i nadanie jej klasy [...] - lokalnej, a także o zaprojektowanie na działce nr [...], o nieustalonym stanie własności, drogi klasy dojazdowej [...] o szerokości 10 m, która w przyszłości miałaby zapewnić obsługę komunikacyjną terenów przeznaczonych pod zabudowę w granicach gminy Nowosolna, a w drugiej opinii - o wyznaczenie drogi klasy D - dojazdowej poprzez obustronne poszerzenie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Tymczasem ul. [...] jest drogą wewnętrzną i nie ma istotnego charakteru w układzie drogowym osiedla Wzniesień Łódzkich, nie jest więc zasadne ponoszenie kosztów przez miasto Łódź na rozbudowę i urządzenie drogi publicznej w miejscu, w którym nie służy ona mieszkańcom miasta, a jedynie dojazdom do pól i pojedynczym gospodarstwom rolnym. Natomiast działka drogowa nr [...] nie tylko nie jest wymieniona w wykazie dróg wewnętrznych będących we władaniu miasta, ale biegnie na granicy między Łodzią a gminą Nowosolna stanowiąc dojazd do pól i lasu - przy tej drodze nie ma żadnych zabudowań, ani po stronie Łodzi, a nie po stronie gm. Nowosolna. Połączenie komunikacyjne pomiędzy Gminą Nowosolna i Łodzią stanowi ciąg dróg powiatowych tj. ul. [...] oraz ul. [...], które wyznaczone zostały w obowiązujących planach miejscowych jako drogi publiczne - ul. [...] i ul. [...]. Zapewnione więc zostało odpowiednie połączenie komunikacyjne z sąsiednimi miejscowościami. Na uwagę zasługuje również fakt, że wobec planów poszerzenia i przekształcenia ul. [...] sprzeciwili się sami mieszkańcy podczas wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Ponieważ w projekcie planu wyznaczono kwartały zabudowy u zbiegu ulic [...], zaplanowane zostało również poszerzenie ul. [...] na odcinku przylegającym do wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej MN. Mieszkańcy po wyłożeniu tego projektu do publicznego wglądu złożyli 171 uwag, z czego 16 uwag dotyczyło postulatu likwidacji drogi [...] (ul. [...]), a 96 uwag - likwidacji drogi [...] (projektowanej drogi stanowiącej rozbudowę drogi [...]). Wszystkie uwagi, w których mieszkańcy postulowali likwidację dróg [...] zostały uwzględnione (112 uwag), efektem czego było ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu.

W ocenie organu również zarzut dotyczący naruszenia art. 17 pkt 12 u.p.z.p. jest chybiony. Wbrew tezie skarżącego termin rozpatrzenia przez organ wykonawczy gminy uwag do planu nie ma charakteru zawitego, w szczególności w rozumieniu przepisów k.p.a. Termin ten ma, podobnie jak zdecydowana większość terminów określanych przez ustawodawcę dla organów władzy publicznej, charakter wyłącznie instrukcyjny, na co wskazuje chociażby okoliczność, że ustawodawca z jego naruszeniem nie wiąże jakichkolwiek skutków. Procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opiera się na pewnej chronologicznej sekwencji czynności, które następują po sobie w taki sposób, że przeprowadzenie i ewentualnie wyniki czynności zakończonej umożliwiają realizację kolejnej. Przejście do kolejnej fazy procedury sporządzania planu uzależnione jest zatem nie od długotrwałości, czy też terminowości przeprowadzenia faz poprzedzających, lecz jedynie od ich zrealizowania. Nie jest w ocenie organu istotnym naruszeniem trybu sporządzenia planu samo uchybienie terminom instrukcyjnym niewiążące się z jakimkolwiek naruszeniem chronologicznego następstwa kolejnych faz procedury planistycznej.

Mając na względzie powyższe okoliczności organ wyjaśnił, że o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko ogłoszono 16 listopada 2021 r. Wyłożenie odbyło się od 24 listopada 2021 r. do 20 grudnia 2021 r., dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego odbyła się 30 listopada 2021 r., a możliwość wnoszenia uwag dotyczących projektu planu do 3 stycznia 2022 r. Uwagi rozpatrzono zarządzeniem nr 462/2022 Prezydenta Miasta Łodzi z 4 marca 2022 r. Błędnie podano więc w uzasadnieniu skargi, że termin na rozpatrzenie uwag został przekroczony "niemal trzykrotnie", gdyż został przekroczony o 39 dni. 2 maja 2022 r. ponownie ogłoszono o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu miało miejsce od 9 maja 2022 r. do 30 maja 2022 r., dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego miała miejsce 17 maja 2022 r., a możliwości wnoszenia uwag dotyczących projektu planu do 13 czerwca 2022 r. Również w tym przypadku błędnie podano w uzasadnieniu skargi, że termin na rozpatrzenie uwag został przekroczony "niemal trzykrotnie", gdyż został przekroczony o 36 dni. Na marginesie organ wskazał, że przekroczenie ww. terminu instrukcyjnego było wynikiem skrupulatnej analizy treści zgłoszonych uwag, których zgłoszono bardzo wiele, oraz konieczności zbadania czy jest możliwe, a jeśli tak to w jaki sposób należy je uwzględnić.

Zdaniem organu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw, w tym art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Miejscowy plan stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Tak więc w istotę władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

Określając przeznaczenie nieruchomości skarżącego organy planistyczne skorzystały z przysługującego im władztwa planistycznego w sposób należyty i wyważony. Plan został sporządzony i uchwalony w sposób nienaruszający ustaleń Studium oraz także przepisów odrębnych. Organ podkreślił, że nie jest prawdą, że wszystkie nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości skarżącego są zabudowane. Nie jest możliwe, aby organy planistyczne sporządzały oraz uchwalały plany miejscowe w sposób sprzeczny z ustaleniami obowiązującego Studium i przepisów odrębnych, antycypując "plany" właścicieli nieruchomości niewyrażone przez nich w procedurze planistycznej lub uwzględniając ich wolę wyrażoną w formie wniosków lub uwag, która pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Sytuacja prawna skarżącego została należycie oceniona w toku procedury planistycznej i nieruchomość skarżącego została przeznaczona na tereny rolnicze w sposób nienaruszający ustalań Studium oraz innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także stanu faktycznego korzystania z tej nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów.

Konkludując organ stwierdził, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia zaskarżonego planu miejscowego są zgodne z prawem, ponieważ mieszczą się w granicach uprawnień Gminy Miasta Łódź do kształtowania i realizacji polityki przestrzennej określonej w Studium z należytym uwzględnieniem obowiązku wyważenia interesu publicznego oraz interesów prywatnych. Organy planistyczne nie przekroczyły przysługującego im władztwa planistycznego, a plan został sporządzony i uchwalony z zachowaniem trybu określonego przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast z uwagi na treść z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr LXIII/1919/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej na osi ulicy [...] w rejonie ulic: [...] oraz północno-wschodniej granicy Miasta.

Uchwała ta, zgodnie z zapisem art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", jest aktem prawa miejscowego objętym zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W związku z powyższym kontrola sądowoadministracyjna jest zatem dopuszczalna, koniecznym jest tym samym jej scharakteryzowanie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że niniejsza kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003/8/4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. wyroki: NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09 oraz WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1288/19, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

W świetle powyższych uwag, wątpliwości Sądu nie budzi legitymacja K. P. do wniesienia skargi przez kwestionującego treść planu miejscowego właściciela nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] tj. do działki o nr ewid. [...], która została objęta treścią zaskarżonej uchwały. Jeżeli zatem skarżący posiada w sprawie interes prawny wynikający z przysługującego prawa własności do działki nr [...] granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres jego uprawnień właścicielskich.

Mając na uwadze zarzuty skargi należy wskazać, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna, należy wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego.

Poprzez "tryb sporządzania planu miejscowego", którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 i z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określonych ramach Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu i zasad sporządzania planu skutkujących obowiązkiem stwierdzeniem nieważności uchwały.

Z przekazanej dokumentacji planistycznej sporządzanej w toku procedury planistycznej wynika, że uchwała została podjęta zgodnie z przepisami u.p.z.p. Czynności wymagane prawem w toku procedury planistycznej zostały dokonane w należyty sposób, co potwierdza cała dokumentacja planistyczna. Projekt przyszłego planu został zaopiniowany i skonsultowany ze wszystkimi wymaganymi do tego organami. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpoznane, o czym stanowi załącznik do Uchwały. Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o wyłożeniach, o przekazaniu projektu do konsultacji zostały prawidłowo dokonane. Całościowa analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zasady i tryb sporządzania planu miejscowego zostały zachowane. Zaskarżoną uchwałę podjęła właściwa miejscowo rada gminy, a jej projekt został sporządzony przez właściwego miejscowo prezydenta miasta. Tym samym, w opinii Sądu nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podczas procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej Uchwały.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi tj. naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a tiret drugie w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez uchwalenie m.p.z.p. w sytuacji, gdy Urząd Gminy Nowosolna dwukrotnie (w dniach 12 marca 2021 r. oraz 22 marca 2022 r.) zaopiniował go negatywnie Sąd go nie podziela. Stanowisko Gminy Nowosolna wyrażane jest, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w formie opinii. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opinie nie mają charakteru wiążącego, choć ich uzyskanie jest obowiązkową częścią procedury planistycznej. Negatywna opinia nie wstrzymuje dalszej pracy nad projektem planu, kwestia czy rada Gminy uwzględni treść opinii czy też nie w postanowieniach opracowywanego planu pozostaje w jej wyłącznej gestii. Trudno też sobie wyobrazić sytuację, w której Gmina Nowosolna decydowała o tym, co dzieje się w granicach administracyjnych innej gminy w tym wypadku miasta Łodzi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 12 u.p.z.p. dotyczącego przekroczenia terminu 21 dni na rozpatrzenie uwag dotyczących projektu planu zagospodarowania przestrzennego, które osoby fizyczne, prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające zdolności prawnej mogły zgłaszać po zakończeniu wyłożenia projektu planu, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż naruszenie to, choć niewątpliwie miało miejsce, nie charakteryzuje się cechą istotności w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. "Istotność" naruszenia prawa jest pojęciem niedookreślonym, jednakże powszechnie przyjmuje się, że za takie naruszenie prawa należy uznawać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. W przypadku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego istotnym jest takie naruszenie procedury, które miałoby wpływ na treść planu, a więc, jak już wyżej wskazano, spowodowałoby podjęcie w nim innego rozstrzygnięcia niż w sytuacji, gdyby takiego naruszenia nie było.

Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z treścią art. 17 pkt 12 u.p.z.p. organ wykonawczy rozpatruje uwagi w terminie nie dłuższym niż 21 dni licząc od dnia upływu terminu ich składania. Analiza procedury planistycznej niewątpliwie prowadzi do stwierdzenia, że doszło do przekroczenia tego terminu, dwukrotnie jednakże nie skutkowało ono przyjęciem w planie ustaleń odmiennych od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie przekroczono tego terminu, szczególnie, że przekroczenia terminów związane były z czasem związanym z analizą uwag składach przez obywateli do planu. Organ wykonawczy zobowiązany jest zapoznać się ze wszystkimi uwagami i się do nich odnieść, czynność ta powinna być wykonana skrupulatnie i może wiązać się z przekroczeniem terminu ustawowego. Ponownie należy podkreślić, że dla ustalenia istotności naruszenia trybu sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. decydujące znaczenie ma wpływ naruszenia na treść planu, a w przypadku wskazanego naruszenia, nie sposób stwierdzić, że jego brak, tj. rozpatrzenie uwag w ustawowym terminie skutkowałby innymi ustaleniami planu miejscowego, w szczególności w odniesieniu do działki należącej do skarżącego. Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotem rozpatrzenia uwag nie były te wniesione przez skarżącego, albowiem on takowych w toku procedury planistycznej nie składał. Wobec tego nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do trzeciego z zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu i które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, CBOSA).

W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego brak naruszenia interesu prawnego strony ma miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie, z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H. Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198 oraz wyroki: NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; WSA w Lublinie z 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 342/08 lub WSA w Białymstoku z 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 418/18, CBOSA).

Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 487/16, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie uwzględnia się skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy naruszony został wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, CBOSA).

Mając na względzie powyższe uwagi natury ogólnej wyjaśnić należy, że skarżący zarzucił w skardze podjęcie uchwały z przekroczeniem zasady władztwa planistycznego gminy i naruszenie zasady proporcjonalności, polegające na niedozwolonym i nieproporcjonalnym ograniczeniu właścicielskich uprawnień skarżącego poprzez przeznaczenie nieruchomości należącej do niego jako tereny rolnicze w sytuacji, gdy wszelkie sąsiadujące nieruchomości przeznaczone są pod zabudowę, gdy nie było żadnego uzasadnienia dla wprowadzania takiego przeznaczenia, w szczególności związanego z potrzebami interesu publicznego.

Odnosząc się do pierwszego z twierdzeń należy wskazać, że m.p.z.p. został sporządzony w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi uchwalonego uchwałą nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r. zmienionego uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi nr VI/215/19 z 6 marca 2019 r. i nr LII/1605/21 z 22 grudnia 2021 r., powoływanej dalej jako "Studium". Działka skarżącego została określona w Studium jako teren aktywny przyrodniczo, w tym użytkowany rolniczo oznaczony symbolem "O". Obszary te określono w Studium jako kluczowe dla systemu przyrodniczego pełniące funkcje klimatyczne, biologiczne i krajobrazowe, położone na obrzeżach miasta, w tym doliny rzeczne oraz korytarze napowietrzające. Teren ten został opisany w Studium jako teren pozbawiony możliwości realizacji nowej zabudowy w konsekwencji czego w m.p.z.p. nie wprowadzono terenów zabudowy mieszkaniowej.

Organ pozostając związany zapisami Studium obowiązany był je, zatem uwzględnić konstruując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 20 u.p.z.p.). W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego postrzegana jest bowiem jako kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyroki NSA: z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/14; z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13 oraz z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2732/12, CBOSA).

Zestawienie zapisów Studium oraz m.p.z.p. zdaniem Sądu niewątpliwie prowadzi do konstatacji o zgodności przeznaczenia terenu rozumianej, jako kontynuacji identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium. Działka skarżącego w Studium znajdowała się na terenach aktywnych przyrodniczo, w tym użytkowanych rolniczo bez możliwości realizacji nowej zabudowy, zatem organ uprawniony był do oznaczenia jej w m.p.z.p. jako [...], czyli teren o przeznaczeniu podstawowym – tereny rolnicze, a uzupełniająco jako tereny pod usługi agroturystyczne, zalesienia, wody powierzchniowe, drogi wewnętrzne, drogi rowerowe, infrastruktura techniczna.

Wskazać w tym miejscu należy, że planowanie przestrzenne w gminie następuje w oparciu o przyznane gminie, w sferze jej zadań własnych, władztwo planistyczne (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), które realizowane jest w formie ustanawiania prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zwrócenie uwagi na to zagadnienie jest istotne, albowiem należy mieć świadomość, że planowanie przestrzenne to nie tyle proces stosowania prawa w określonych przez nie granicach, ale też proces jego stanowienia na szczeblu gminnym. W ramach przyznanych gminie uprawnień może ona według własnego uznania kształtować i prowadzić politykę przestrzenną, której instrumentem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednakże prawo to nie jest nieograniczone. Gmina jest w planowaniu przestrzennym związana normami wyższego rządu – ustawami i Konstytucją RP. Dotyczy zarówno zagadnień uregulowanych przepisami szczególnymi jak i też ogólnych zasad planowania przestrzennego i stanowienia prawa jako takiego. W myśl art. 6 ust 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji RP). Nie jest ono wszakże jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu art. 1 ust 2 u.p.z.p. wynika bowiem nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym, innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia (por. wyrok WSA w Łodzi z 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 980/22, CBOSA).

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Co również istotne lokalny prawodawca uchwalając m.p.z.p. nie ograniczył prawa własności skarżącego w sposób nadmierny albowiem po wejściu w życie planu jego działka może być użytkowana zgodnie z dotychczasowym sposobem.

Warto w tym miejscu podkreślić fakt, że nieruchomość skarżącego jest zlokalizowana na gruntach ornych oraz zadrzewionych i nie jest zabudowana. W ocenie Sądu takie przeznaczenie nieruchomości skarżącego w m.p.z.p. stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz odpowiada społeczno-gospodarczemu przeznaczeniu tych terenów. Nie można poza tym zgodzić się ze skarżącym, że "wszelkie sąsiadujące nieruchomości przeznaczone są pod zabudowę" – tereny mieszkaniowe jednorodzinne oddalone są od działki skarżącego – na wschód przy ulicy 2 działki również są rolnicze, a patrząc dalej od ulicy, w głąb co najmniej 4, natomiast na zachód wszystkie działki są rolnicze. Działki mieszkaniowe znajdują się na północnym-zachodzie po drugiej stronie ulicy. Należy zauważyć, że uznanie działki skarżącego jako teren zabudowy mieszkaniowej byłby wyłomem w tej części planu.

Mając na względzie poczynione powyżej uwagi Sąd stoi na stanowisku, że w przypadku zaskarżonego m.p.z.p. nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego w zakresie przeznaczenia i warunków zabudowy działki skarżącego. O ile nie ulega wątpliwości, że przepisy planu nie spełniają jego oczekiwań, to nie ma też podstaw do oceny, że gmina wprowadzając je nie wyważyła należycie ogólnych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym.

Konkludując Sąd stwierdził, że wprawdzie zapisy zaskarżonej uchwały ingerują w uprawnienia skarżącego jako właściciela działki o nr ewid. [...], to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego i mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego. Przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały organ wyważył należycie interes społeczny i indywidualny skarżącego, a ingerencja w prawo własności nie narusza w tym wypadku zasady proporcjonalności. W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, a jego ochrona, choć gwarantowana zapisami Konstytucji RP (w szczególności art. 21 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3), nie ma charakteru absolutnego, dopuszcza określone ograniczenia, na co wskazuje sam art. 140 k.c., z którego wynika, że granice prawa własności wyznaczają: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego jasno wynika możliwość wprowadzania do planu miejscowego szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym tym planem (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 48/17, CBOSA).

Brak przekroczenia granic władztwa planistycznego wynika z możliwości odkodowania z procesu planistycznego motywów wprowadzonych ograniczeń. Skoro zatem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, a u.p.z.p. upoważnia do wprowadzenia ograniczeń w planie miejscowym, co nastąpiło w sprawie niniejszej w sposób wyżej wskazany bez naruszenia prawa, to skargę należało uznać za bezzasadną. Jednocześnie nie można stwierdzić w tej sytuacji nadużycia władztwa planistycznego gminy, a w szczególności naruszenia zasady proporcjonalności. Podjęte przez organ rozstrzygnięcia w ramach planowania przestrzennego okazały się uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska oraz potrzebami interesu publicznego, a także uwarunkowaniami należącej do skarżącego nieruchomości. Ustalenia planu pozostają zatem w zgodzie z obowiązującym prawem, zostały podjęte w granicach przysługującego organowi władztwa planistycznego, w którego ramach prawidłowo określono przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu należącego do skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

abo