Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 478/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: ART 10 UST 1 I 2
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 3 czerwca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r. [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie uznania przedmiotu za produkt uboczny 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także: "GIOŚ", "organ II instancji") po rozpoznaniu zażalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", " Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "organ I instancji") z [...] czerwca 2019 r. nr [...], negatywnie opiniującego uznanie destruktu asfaltowego za produkt uboczny.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 14 maja 2019 r. Marszałek Województwa [...], w związku z prowadzonym z wniosku GDDKiA postępowaniem administracyjnym w sprawie uznania przedmiotu lub substancji - konkretnie destruktu asfaltowego, wytwarzanego na placu budowy inwestycji pn. Projekt i budowa drogi ekspresowej S-5 na odcinku od węzła "[...]" (bez węzła) do granicy województwa o długości około 25,1 km. - za produkt uboczny, zwrócił się do WIOŚ o wydanie opinii w tym przedmiocie.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. WIOŚ negatywnie zaopiniował uznanie destruktu asfaltowego za produkt uboczny. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 z późn. zm.) za produkt uboczny mogą być uznane, niebędące odpadem przedmioty lub substancje, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, jeśli łącznie spełniają określone w tym przepisie przesłanki. Natomiast substancja powstająca w wyniku obróbki mechanicznej nawierzchni z mas bitumicznych, tj. frezowania nawierzchni na określonej głębokości nie może zostać uznana za produkt uboczny, ponieważ frezowanie asfaltu, jako rodzaj obróbki - skrawanie, nie jest jakimkolwiek procesem produkcyjnym. Z tego powodu wydano negatywną opinię.

GDDKiA pismem z 2 lipca 2019 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego zmianę lub uchylenie. Podniesiono zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 2 oraz art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096; dalej: "k.p.a."), argumentując, że frezowanie jest integralnym zadaniem wykonywanym w ramach głównego procesu produkcyjnego jakim jest budowa drogi i jest niezbędną i nieodłączną czynnością, która musi zostać wykonana w celu przygotowania terenu pod nową nawierzchnię. Natomiast w ocenie Strony, w niniejszej sprawie WIOŚ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, postąpił wbrew innym rozstrzygnięciom wydanym w sprawach o podobnym stanie faktycznym - powołano się na pozytywne opinie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a także całkowicie dowolnie, bez wskazania w uzasadnieniu powodów swojego rozstrzygnięcia.

GIOŚ wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. utrzymał zaskarżone postanowienie WIOŚ. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 10 ustawy o odpadach przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki:

dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne;

przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa;

dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego;

dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz Życia i złowią ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań a środowisko, życie lub zdrowie ludzi.

Zaznaczył, że wyeliminowanie którejkolwiek z tych przesłanek powoduje, że nie można danej substancji lub przedmiotu uznać za produkt uboczny.

GIOŚ podzielił zdanie organu I instancji, uznając, że w przypadku procesu budowy, przebudowy, rozbudowy oraz remontu dróg, nie można mówić o "procesie produkcyjnym". Frezowanie, na które powołuje się Wnioskodawca, jest procesem polegającym na wytworzeniu destruktu asfaltowego, tj. pokruszonych kawałków nawierzchni, która na skutek użytkowania drogi uległa zniszczeniu wymaga usunięcia. Nie jest ukierunkowane na wytwarzanie mieszanki mineralno-asfaltowej, a więc nie jest procesem produkcyjnym ani jego elementem. Stanowi działanie podejmowane w ramach rozbudowy, przebudowy, remontu drogi i skutkuje wytworzeniem odpadu (kod 17 03 02). Dopiero jego wykorzystanie następuje w procesie produkcyjnym. Frezowanie umożliwia dopiero położenie nowej nawierzchni. Zatem stwierdzić należy, że destrukt asfaltowy powstaje w wyniku procesu frezowania dróg, tj. podczas remontu dróg i nie jest procesem produkcyjnym budowy drogi.

Natomiast wykorzystanie destruktu asfaltowego do utwardzania dróg, poboczy i placów jest możliwe zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796). Nie zmienia to jednak tego, że gdyby nie taka możliwość ponownego wykorzystania, destrukt asfaltowy byłby odpadem i należałoby go w jakiś sposób zutylizować. Przedstawiony przez GDDKiA proces ponownego wykorzystaniu destruktu przy budowie dróg spełnia przesłanki odzysku, ale nie jest on "produkowany".

W dalszej części uzasadnienia GIOŚ wskazał, ze wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy, wcale nie jest pewne ponowne wykorzystanie pokruszonego destruktu asfaltowego do np. utwardzania poboczy, drobnych napraw itp., a ponadto z czasem starzeje się on i traci swoje właściwości. Nie nadają się one do bezpośredniego ponownego wykorzystania. Za nietrafny uznano argument dotyczący "eliminowania odpadów" jako realizacji celów ustawy o odpadach, albowiem uznanie destruktu asfaltowego za produkt uboczny zapobiegałoby się powstawaniu odpadów jedynie pozornie. Destrukt powstaje i formalna zmiana jego charakteru nie ma na ten fakt wpływu. Faktyczną eliminacją wytwarzania odpadów byłaby zmiana technologii budowy dróg poprzez zaprzestanie lub znaczne ograniczenie procesu frezowania.

Odnosząc się do powoływanych rozstrzygnięć [...] WIOŚ i zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., organ II instancji nie uznał ich za zasadne w niniejszej sprawie. GIOŚ nie mógł bowiem wypowiedzieć się co do przyjętego przez ten organ stanowiska w toku właściwego postępowania administracyjnego. Natomiast poprzez własne rozstrzygnięcie GIOŚ zachowuje własną utrwaloną praktykę rozstrzygania spraw.

W podsumowaniu wskazano, że nie jest kwestionowane dalsze używanie destruktu asfaltowego w procesie utwardzania dróg w dotychczasowy sposób, jednakże brak jest podstaw do zmiany kwalifikacji tego przedmiotu z odpadu na produkt uboczny.

GDDKiA złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze zarzucono naruszenie:

art. 10 ust. 1 ustawy o odpadach, w wyniku którego GIOŚ błędnie przyjął, że destrukt asfaltowy jaki powstaje w wyniku frezowania powierzchni drogowych przez Skarżącego, spełnia definicję odpadów i w związku z tym nie stanowi produktu ubocznego;

art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia Skarżącemu przesłanek jakimi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, a w szczególności nie ustosunkowanie się do twierdzenia, które Skarżący uważał za istotne dla sposobu załatwienia sprawy i rozstrzygnięcia;

art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie oceny w sposób naruszający zasady logicznego myślenia;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, w tym dokumentom przedstawionym przez Skarżącego, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności GDDKiA podniósł, że na żadnym etapie nie ma zamiaru pozbyć się powstałego w wyniku robót drogowych destruktu asfaltowego - wykorzystuje go albo w toku innych prowadzonych prac drogowych, albo przekazuje samorządom do podobnego wykorzystania. Zatem nie zostaje spełniona podstawowa przesłanka uznania przedmiotu za odpad, określona w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przez odpad rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. GDDKiA zaznaczyła, że traktuje wytwarzany w wyniku frezowania dróg destrukt asfaltowy jako majątek Skarbu Państwa, nie pozbywa się (i nie ma zamiaru się pozbyć), a wręcz przeciwnie wykorzystuje destrukt w swojej działalności, a jego przeznaczenie nie zmienia się. Należy również podkreślić, że nie ma obowiązku ustawowego do pozbycia się destruktu asfaltowego. W konsekwencji GDDKiA nie musi postępować z nim jak z odpadem, a zatem nadanie mu statusu produktu ubocznego jest zgodne z prawem.

Ponadto - w związku z zobowiązaniami wynikającymi z zasad określonych w ustawie o finansach publicznych - jako podmiot gospodarujący mieniem publicznym, Skarżący musi zachowywać szczególną staranność w jego wykorzystywaniu. Destrukt asfaltowy mógłby zostać - po uznaniu za produkt uboczny - dopuszczony do obrotu jako przedmiot np. umowy sprzedaży.

Za wewnętrznie sprzeczny i całkowicie dowolny uznano fragment uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, dotyczący odmowy stwierdzenia, że destrukt asfaltowy powstaje w wyniku procesu produkcyjnego. Wywód GIOŚ nie znajduje, zdaniem Skarżącego, oparcia w ustawowych definicjach budowy, przebudowy i remontu. Podobnie dowolnie organ II instancji zinterpretował pojęcie "procesu produkcyjnego" arbitralnie uznając - bez próby analizy i zdefiniowania tego pojęcia - że działania budowlane się w nim nie mieszczą. Pominięto okoliczność, że frezowanie służy pozyskaniu nawierzchni zdatnej do dalszej budowy.

Zarzucono także bezkrytyczne przyjęcie interpretacji wydanej przez Departament Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska 28 maja 2019 r., znak: [...], która dotyczy przesłanek uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, za obowiązującą wykładnię prawa, pomimo, że brak jest przesłanek do takiego założenia.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zdaniem Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna. Uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 11 kpa i art. 107 § 3 k.p.a. Braki w tym zakresie czynią przedwczesną możliwość oceny zasadności dalszych zarzutów, w szczególności naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o odpadach. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskzauje się, że uzasadnienie decyzji czy postanowienia wydanego przez organ administracyjny powinno być przekonujące, dostępne i zrozumiałe dla stron i innych organów czy sądów zgodnie z naczelną zasadą procesową zaufania do organów z art. 8 k.p.a, jak również zasadą przekonywania wyrażonego w art. 11 k.p.a., a realizowaną na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lutego 2020 r. III SA/Gl 755/19, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2020 r. III SA/Lu 366/19, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2020 r. I SA/Gd 1563/19). Uzasadnienie postanowienia GIOŚ w przedmiotowej sprawie tych wymagań nie spełnia. Należy bowiem zauważyć, że uzasadnienie postanowienia w niewystarczającym stopniu odnosi się do skomplikowanego otoczenia normatywnego i dorobku orzeczniczego, które dotyczą problematyki uznania danej substancji za odpad albo też za produkt uboczny. Jest to tym bardziej istotne, gdyż zaskarżone postanowienie ma uznaniowy charakter. W świetle dorobku judykatury kontrola zgodności z prawem decyzji (postanowienia) uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny ogranicza się do zbadania, czy organ administracji orzekający w sprawie nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie, ale z tego względu. Sąd administracyjny kontroluje zatem prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.(zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 września 2019 r. II SA/Łd 453/19). Uzasadnienie postanowienia albo decyzji uznaniowej winno być sporządzone z szczególną starannością i w sposób możliwie szeroki odnosić się do dotychczasowej praktyki stosowania prawa, poglądów doktryny oraz judykatury, aby nie narazić się na zarzut arbitralności.

W przedmiotowej sprawie kwestią sporną było uznanie, czy destrukt bitumiczny jest produktem ubocznym czy też odpadem. Przesłanki uznania za produkt uboczny wskazane są w art. 10 ustawy o odpadach, który był przedmiotem intepretacji organów administracji. Organ przedstawił swój wywod dotyczący intepretacji tego przepisu opierajac się przede wszystkim na wykładni językowej tego przepisu. Dyrektywy wykładni językowej rozpoczynają każdy proces intepretacji, ale jej nie wyczerpują. Konieczne jest posłużenie się dyrektywam pozajęzykowami – systemowymi czy też funkcjonalnymi. W przedmiotej sprawie konieczne jest w pierwszym rzędzie odniesienie się do dorobku orzeczniczego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu (dalej "TSUE"), gdyż przedmiotowy art. 10 ustawy o odpadach stanowi implementację do polskiego porzadku prawnego art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L.2008.312.3 , dalej "dyrektywa"). Brzmienie art. 10 ustawy o odpadach odpowiada art. 5 dyrektywy. Konieczne jest zatem wykładnia prounijna art. 10 ustawy o odpadach, co oznacza sięgnięcie po dorobek orzecznicczy TSUE. Należy przy tym zauważyć, że art. 5 dyrektywy jest sam w sobie wynikiem stanowiska, jakie wypracował TSUE na przestrzeni wielu lat oraz prac Komisji Rady i Parlamentu Europejskiego (zob. Komunikat Komisji Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie Komunikat wyjaśniający dotyczący odpadów i produktów ubocznych z 21 lutego 2007opublik.https://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0059:FIN:PL:PDF). Komunikat oparty został na orzecznictwie aktów poprzedzających obecnie obowiązującą dyrektywę, ale większość uwag i wskazówek zachowała swoją aktualność. Wskazuje się w nim przede wszystkim trafnie, że "nadmiernie szeroka interpretacja definicji odpadów narzuca przedsiębiorstwom, których ta kwestia dotyczy, niepotrzebne koszty i może ograniczyć atrakcyjność materiałów, które w innym przypadku zostałyby przywrócone do dalszego obrotu. Natomiast nadmiernie zawężona interpretacja definicji odpadów może prowadzić do zniszczenia środowiska naturalnego i osłabienia wspólnych norm unijnych wprowadzonych przez wspólnotowe prawo w sprawie odpadów"(s. 6 Komunikatu). Z tego względu organ administracji winien starannie przesledzic orzecznictwo TSUE pod kątem analizy przedmiotowej kwestii, w szczególności tego, co jest uważane za proces produkcji w świetle art. 5 dyrektywy, jej celów i treści. Prawo unijne posługuje się bowiem pojęciami, którym nadaje odmienny niż krajowy znaczenie, a zwłaszcza odmienny niż wskazywałyby na to intuicje języka powszechnego (zob. wyrok TSUE z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64 Flaminio Costa v. ENEL, ECR 1964, s. 1141, szerzej na temat autonomii prawa unijnego W. Jedlecka, Pojmowanie autonomii prawa europejskiego, [w:] Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, red. S. Wronkowska, Kraków 2005, s. 235– 248, J. Niesiołowski, A Mikołajczyk, Z zagadnień wykładni prawa europejskiego, [w:] Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, red. S. Wronkowska, Kraków 2005, s. 209). Warto zwrócić uwagę, że definicji słownikowej przytoczonej przez GIOŚ nie spełnia wydobycie kopalin (por. orzeczenie TSUE w sprawie C-114/01 AvestaPolarit Chrome Oy z 11 września 2003 r.) ani hodowla zwierząt (por. wyroki TSUE w sprawach Komisja przeciwko Hiszpanii C-416/02 i C-121/03 – tzw. sprawa hiszpanskiego obornika), a mimo to w ocenie TSUE zostały zaklasyfikowane jako proces produkcji.

Po drugie, staranne uzasadnienie winno odnosić się również do krajowego dorobku orzeczniczego. Z oczywistych względów organ administracyjny nie jest związany orzeczeniami wojewódzkich sądów administracyjnych, które rozpatrywały zbliżoną kwestię (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2015 r. IV SA/Wa 1587/15, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 885/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r., IV SA/Wa 1550/11). Orzeczenia te zapadły w określonym stanie faktycznym i nie zawsze ich proste przełożenie na realia niniejszej sprawy jest możliwe. Zawierają one jednak określoną argumentację wskazującą na to, że destrukt bitumiczny jest produktem ubocznym. Rzetelne uzasadnienie organu administracji musi odnosić się również do argumentów zawartych w tych orzeczeniach, a w przypadku gdy organ nie popiera danego sposobu argumentacji albo uważa, że w rozpatrywanej sprawie sytuacja faktyczna jest odmienna, winien precyjnie to uzasadnić. Podobnie rzecz się ma z dotychczasową praktyką organów administracyjnych podległych GIOŚ z innych terenów kraju. Chociaż rację ma organ II instancji wskazując, że tamte decyzje czy postanowienia nie były przedmiotem jego kontroli, to jednak nie jest to fakt bez znaczenia. Zasadniczo sposób intepretacji tego, czym jest destrukt bitumiczny w tym samych okolicznościach faktycznych (ustalonych na potrzeby zastosowania normy zawartej w art. 10 ustawy o odpadach) winien być jednolity w skali calego kraju. Z tego względu w uzasadnieniu swojego postanowienia GIOŚ winien odnieść się do sposobu intepretacji art. 10 ustawy o odpadach dokonanego przez WIOŚ w [...]. Nie sposób zaakceptować sytuacji, gdy bez szczegółowej analizy organ uchyla się od obowiązku prześledzenia aletrnatywnego sposobu intepretacji określonego przepisu – mimo istniejącego w tym zakresie orzecznictwa sądowadministracynego i administracyjnego (na temat uzasadniania decyzji intepretacyjnych i postulowanego tzw. uzasadnienia heurystycznego, które ma charakter dyskursywny, rozważajacy różne możliwe rozstrzygnięcia poszczególnych kwestii cząstkowych - por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 260- 266). Godzi to bowiem w zasady zaufania do organów (art. 8Kpa) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.).

Warto wskazać, że w uzasadnieniu swojej decyzji GIOŚ nie rozważył w pełni wszystkich warunków wymienionych w art. 10 ustawy o odpadach. W szczególności nie odniósł się do tego, czy kruszenie destruktu asfaltowego jest normalną praktyką przemysłową, o której mowa w art. 10 pkt 2 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu GIOŚ nie wskazał również, na czym oparł swoje twierdzenie, że destrukt bitumiczny z czasem traci swoje właściwości, a jego dalsze wykorzystanie jest wątpliwe. Nie wskazał też, jakie ma to znaczenie dla kwestii uznania destruktu za produkt uboczny. Bez wątpienia wiele produktów (nie tylko ubocznych) ma określony termin przydatności do użytku. Z ustawy nie wynika, czy to ma znaczenie, przy kwalifikacji danej substancji do kategorii odpadów czy tez produktów ubocznych. Z kontekstu uzasadnienia wnioskować można, że w ocenie GIOŚ ma to znaczenie przy ustaleniu, że wykorzystanie danego produktu nie jest pewne, ale nie rozwija tej kwestii w uzasadnieniu. Brak spełnienia przesłanki pewności wykorzystania destruktu bitumicznego (art. 10 pkt 1 ustawy o odpadach) został oparty na tym, że w aktach znajduje się wyłącznie deklaracja wykorzystania go na potrzeby własne Skarżącego oraz przekazania nadmiaru gminom, jednak organ administracji nie wskazał, dlaczego uważa taką deklaracje w realiach niniejszej sprawy za niewystarczającą. Nie rozwija też argumentacji związanej z niespełnieniem przesłanki z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, a cytowany wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2274/15, dotyczy pojazdów i ich części, a nie destruktu bitumicznego. Szerzej kwestia spełnienia przesłanki z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach została omówiona w uzasadnieniu postanowienia [...] Inspektora Ochrony Środowiska, dołączonych do odwołania. Jeżeli GIOŚ nie zgadza się z tą argumentacją, winien swoje stanowisko wyczerpująco uzasadnić.

Z uwagi na powyższe zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. należało uchylić. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien sporządzić uzasadnienie zgodnie z powyższymi wskazówkami, odnosząc się szczegółowo i w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ppsa.