Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2217/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. i E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 235/17 w sprawie ze skargi K. P. i E. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r., IV SA/Wa 235/17 oddalił skargę K. P. i E. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiotem przeprowadzonego postępowania nieważnościowego była decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] maja 1973 r., którą ustalono odszkodowanie za przejęte na własność Państwa nieruchomości stanowiące własność M. F. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Organ nadzoru prawidłowo uznał brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1973 r. i Sąd podziela argumentację przytoczoną na uzasadnienie stwierdzonego braku. Organy dokonały oceny decyzji z 1973 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., a zwłaszcza "rażącego naruszenia prawa" i Sąd uznał tę ocenę za prawidłową. Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00). Dlatego też, w wyroku NSA z 12 grudnia 1988 r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Inaczej ujmując, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 art. 156 K.p.a., nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności. W przedmiotowej sprawie – wbrew zarzutom skargi – nie można było, kierując się powyższymi kryteriami, uznać że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności.

Przede wszystkim niesłusznie zarzucają skarżące, iż organ nadzoru naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak uznania, iż w postępowaniu, w którym wydano decyzję z 1973 r. nie doszło do rażącego naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 2016 r.). Zgromadzona przez organ pierwszej instancji dokumentacja archiwalna sprawy pozwoliła na wnioskowanie co do prawidłowo przyznanego odszkodowania za grunty, ustalonego na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Tak przepisy ustawy z 1961 r., jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Powołane w podstawie prawnej decyzji z 1973 r. rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 22, poz. 183) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane było i wypłacane według zasad określonych w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Z kolei według art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r. po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać: ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Niewątpliwe więc art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. odsyłał w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., jednak co istotne nakazywał też uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznaczało to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzowały obie ustawy. Podstawową odmiennością, była ta, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczyła nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odmiennością była też możliwość ustalenia wyższej niż obowiązująca na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. stawki odszkodowania za przejęty grunt (art. 9 ust. 2 ustawy). Nadto inne elementy konieczne decyzji odszkodowawczej (art. 10 ust. 2 ustawy). Odesłanie z kolei zawarte w art. 9 ustawy z 1961 r. nie wskazywało jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z 1961 r. Ustawa z 1958 r. zawierała dwa odrębne rozdziały dotyczące problematyki odszkodowań, mianowicie rozdział 2 zatytułowany "Odszkodowanie" (art. 7 – art. 13) i rozdział 3 zatytułowany "Postępowanie wywłaszczeniowe" (art. 14 – art. 29). Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. I tak z uzasadnienia decyzji z 1973 r. wynika, że odszkodowanie za grunty zostało obliczone na podstawie ww zarządzenia i podwyższone o 300 % stosownie do uchwały nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] lutego 1973 r.

Sąd uznał bezzasadność zarzutu, że właścicielce uniemożliwiono zakwestionowanie przyznanego odszkodowania przez brak informacji o prowadzonym postępowaniu, sposobie wyliczenia odszkodowania, wskazania w jaki sposób została ustalona klasyfikacja gruntów. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że decyzja z 1973 r. zawiera po pierwsze wszystkie informacje o zastosowanych stawkach, przelicznikach ujętych w aktach prawnych; po drugie pouczenie o prawie wniesienia odwołania (z którego była właścicielka nie skorzystała); po trzecie nastąpiło jej doręczenie właścicielce. Nie można także podzielić twierdzenia skarżących, jakoby właścicielka nie wiedziała, że zostanie przyznane jej odszkodowanie w sytuacji, gdy uchwałą nr [...] z [...] marca 1973 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. ustaliło granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi C. na obszarze gminy K. w powiecie s. (Dz. Urz. WRN w Gdańsku z 31.12.1973 r., Nr 5, poz. 43). W załączniku do ww uchwały w wykazie gruntów we wsi C. przejmowanych na własność Państwa przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa mieszkaniowego pod pozycją [...] zostały wymienione nieruchomości stanowiące własność M. F.

Obowiązek przeprowadzenia rozprawy nie wynikał wprost z ustawy z 1961 r. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Nadto ustawa z 1961 r. odsyłała do ustawy z 1958 r. i jak już wspomniano zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2, natomiast przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z regulacjami rozdziału 3, czyli postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym. Odesłanie zawarte w art. 9 ustawy z 1961 r. nie wskazuje jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z 1961 r. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. budzi więc wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie w sprawie o przyznanie odszkodowania, co było konsekwencją przejęcia nieruchomości z mocy prawa. Zatem skoro kwestia zastosowania art. 21 (następczo art. 22) ustawy z 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1961 r. (w tym art. 9), powoływanie się na jego rażące naruszenie jako przepisu bezwzględnie obowiązującego do ówczesnego zastosowania w sprawie nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy.

Błędne jest stanowisko skarżących, jakoby organ nadzoru przez zaniechanie dokonania interpretacji przepisów ustawy z 1961 r. i ustawy z 1958 r. w postępowaniu nieważnościowym dopuścił się naruszenia art. 6 K.p.a., a nadto że wątpliwości interpretacyjne związane z brzmieniem przepisu mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozbieżności interpretacyjne wskazujące na istnienie wątpliwości co do wykładni danego przepisu stosowanego przez organ w postępowaniu zwyczajnym będącym przedmiotem postępowania nieważnościowego nie mogą być rozstrzygane przez organ na gruncie postępowania nadzwyczajnego. Skarżące nie mają więc racji, że w postępowaniu nieważnościowym, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, organ powinien dokonać wykładni przepisów stosowanych w postępowaniu, w którym doszło do wydania decyzji z 1973 r. zgodnie z ustalonymi w nauce prawa dyrektywami i rodzajami wykładni w celu ustalenia treści normy prawnej. W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie stosuje przepisów na gruncie, których wydano akt w postępowaniu zwyczajnym, ale kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organ ówcześnie wydający akt administracyjny, przy czym nie w kategorii każdego ich naruszenia, a tylko wyłącznie naruszenia rażącego, a taką cechę ma jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Sądu postępowanie kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym było prowadzone na podstawie ustawy z 1961 r. i ustawy z 1958 r., świadczy chociażby o tym zastosowane rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, jako wydane na podstawie delegacji ustawowej art. 12 ust. 4 i art. 16 ustawy z 1961 r. i treść art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. odsyłającego do ustawy z 1958 r.

Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaś zarzut skarżących dotyczący niezebrania w postępowaniu nieważnościowym materiału dowodowego dającego podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia postępowania odszkodowawczego, a w konsekwencji powtórzenia wszystkich błędów, które zostały dokonane w postępowaniu prowadzonym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., poprzedzającym wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania z [...] maja 1973 r., jest nietrafny na gruncie postępowania nieważnościowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodły K. P. i E. P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi przez zaniechanie dokonania wykładni tego przepisu,

2. art. 21 i n. ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez jego niezastosowanie, gdyż jego stosowanie mogło powodować rozbieżności na gruncie ustawy z 31 stycznia 1961 r., co stanowi rażące naruszenie prawa,

3. art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że działanie organów władzy państwowej z pominięciem obowiązujących przepisów prawa (ustawy z 31 stycznia 1961 r., ustawy z 12 marca 1958 r. i kodeksu postępowania administracyjnego) nie narusza rażąco prawa, a także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

4. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy uwzględnionych w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, a w szczególności błędnie ustalonego odszkodowania,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego w niezbędnym zakresie do ustalenia odszkodowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wątpliwości interpretacyjne co do normy zawartej w art. 9 ustawy z 1961 r. pojawiły się dopiero na etapie postępowania nadzorczego w II instancji. Wątpliwości takich nie miał organ I instancji wskazując, że wymóg przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie ustawy z 1961 r. wynika z art. 9 ust. 1 tej ustawy, w którym zawarto odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. Odesłanie to obejmuje zatem między innymi art. 21 ustawy z 1958 r., z którego wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych.

Na gruncie ustawy z 1972 r. powstały wątpliwości interpretacyjne, co przełożyło się na rozbieżną praktykę w tym zakresie – część organów załatwiała sprawę przez wydanie decyzji, inne określały i wypłacały odszkodowanie na podstawie wykazów, które nie miały charakteru decyzji. W tym miejscu należy się odwołać do definicji decyzji, która jest aktem administracyjnym o charakterze władczym, jest to jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, złożone w konkretnej sytuacji faktycznej, wobec zindywidualizowanego adresata, niepodporządkowanego służbowo ani organizacyjnie składającemu oświadczenie organowi, po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach o postępowaniach jurysdykcyjnych wyłączonych, zmierzającego do wyjaśnienia przesłanek doniosłych dla jego treści. Jej zadaniem jest kształtowanie stosunków społecznych przez wywoływanie skutków prawnych i pozaprawnych. W ujęciu procesowym decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną i kończy dane postępowanie. Wydanie decyzji powinno więc być w każdym przypadku poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym uregulowanym w kpa oraz ustawach szczególnych.

Brak jest podstaw do uznania, że takie wątpliwości interpretacyjne miało również Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., wydając decyzji o ustaleniu odszkodowania w dniu [...] maja 1973 r. na rzecz M. F. Jednak sposób załatwienia sprawy przez ten organ wskazuje, że nie zastosował on art. 9 ustawy z 1961 r. w zakresie odesłania do przepisów ustawy z 1958 r., a w konsekwencji nie tylko nie zlecił biegłemu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, nie przeprowadził rozprawy, ale również nie zastosował przepisów kpa dotyczących przeprowadzenia postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skarżących, że stanowisko organ II instancji o istnieniu podstaw do wątpliwości interpretacyjnych, które zostało podzielone przez sąd administracyjny sprawia, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy z 1958 r. w ogóle nie miały zastosowania, gdyż rozdział 2 ustawy z 1958 r. zawiera zasady obliczania wysokości odszkodowania, a podstawą jego ustalenia w niniejszej sprawie była uchwała nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] lutego 1973 r. o zmianie uchwały nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] sierpnia 1972 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane na obszarze wsi powiatu s.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Odpowiednikiem tego przepisu w Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. był art. 8 ust. 3 wskazujący, że wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Na gruncie postępowania administracyjnego wyrażona została ona w art. 6 kpa. Zgodnie z tymi przepisami organy zobowiązane są podejmować działania i wydawać rozstrzygnięcia na podstawie obowiązujących w chwili orzekania przepisach. Wątpliwości interpretacyjne powstające w procesie stosowania prawa, powinny zostać usunięte w drodze wykładni. Niedopuszczalne jest unikanie przez organy administracji oraz sądy dokonywania wykładni przepisów – w tej sprawie interpretacja przepisów powinna skutkować stwierdzeniem, że Prezydium PRN w S. prawidłowo zinterpretowało art. 9 ustawy z 1961 r., czy też nie.

Organ I instancji dokonując ponownego przeliczenia wysokości odszkodowania wskazał, że kwota określona w decyzji jest wyższa niż wynika to z przemnożenia stawek za określoną klasę gruntu przez powierzchnię. Niezastosowanie przepisów ustawy z 1958 r. dotyczących ustalenia wartości nieruchomości przez biegłego powoduje, iż obecnie nie ma możliwości ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości, w związku z tym nie ma możliwości ustalenia czy odszkodowanie to zostało ustalone prawidłowo. W okresie kiedy wydawano decyzję o odszkodowaniu, dużo większą wartość przedstawiały nasadzenia, zabudowania, ogrodzenia, itp. niż sam grunt. W przypadku niebrania udziału przez stronę w postępowaniu nie miała ona wpływu na to, kto i w jaki sposób dokonuje oględzin nieruchomości, czy wyceniono wszystkie składniki nieruchomości i do jakiego stanu odnosi ich wartość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86.

Po drugie, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł postać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W tym stanie rzeczy wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ po pierwsze, dotyczą one naruszeń przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 9 ust. 1) i ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (art. 21 i n.), których stosowanie wywołało rozbieżności zarówno w orzecznictwie administracyjnym, jak i sądowym. W konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów nie może mieć charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ nie może być ono uznane za oczywiste. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mogły być zatem stosowane w bezpośrednim rozumieniu, ponieważ ich zastosowanie w każdym przypadku ustalania odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa w trybie ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, wymagało uprzedniego przeprowadzenia ich wykładni.

Po drugie, za rażące nie można też uznać naruszeń przepisów postępowania zakończonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] maja 1973 r. ustalającej odszkodowanie za przejęte na własność Państwa nieruchomości stanowiące własność M. F. Mogą być one zatem oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny (wywłaszczenie nieruchomości), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, określające wówczas obowiązujące przesłanki ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w trybie ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Po trzecie wreszcie, bezzasadny jest zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności (zarówno w znaczeniu art. 7 Konstytucji RP, jak i art. 8 ust. 3 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r.), ponieważ na gruncie obu tych zasad ochrona interesu prawnego jednostki, naruszonego ostateczną decyzją administracyjną ogranicza się do przypadków rażącego naruszenia prawa, co wynika z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.).

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.