Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1387/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2; art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 562
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Go 46/20 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 27 listopada 2019 r. nr 9004-2019-00199 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 46/20, oddalił skargę J.G. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: "organ") z dnia 27 listopada 2019 r., nr 9004-2019-00199 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr 0076-2019-001485 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żaganiu z siedzibą w Szprotawie (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił skarżącej przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2017 r. do działek o łącznej powierzchni 53,80 ha.

Organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca funkcjonowała w ramach struktury licznych podmiotów, współtworzących jeden spójnie kierowany organizm gospodarczy, a występujących o dopłaty odrębnie. Występowanie o dopłaty przez różne osoby fizyczne i prawne, które zgłaszały grunty wydzielone z większego gospodarstwa rolnego spowodowało stworzenie sztucznych warunków pozwalających uzyskanie płatności z pominięciem mechanizmów zmniejszenia kwot wsparcia.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, organ decyzją z 27 listopada 2019 r., nr 9004-2019-00199 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ podzielił ustalenie organu pierwszej instancji o istnieniu jednego spójnego gospodarstwa zawiadywanego przez S.T. i J.G., w skład którego wchodziły również grunty, do których tytuły prawne posiadała skarżąca.

W ocenie organu, skarżącej i innym podmiotom związanym bezpośrednio lub pośrednio (przez szereg kolejnych spółek kapitałowych) z J.G. oraz S.T. (T.1 sp. z o. o., R. sp. z o. o., P.1 sp. z o. o., J. sp. z o. o., T.2 sp. z o. o., P.2 sp. z o. o., L. sp. z o. o., T.3 sp. z o. o., D. sp. z o. o. oraz N. sp. z o. o. (aktualnie Z. sp. z o. o.), Ł.G.) nie można przypisać statusu rolników prowadzących własne gospodarstwa rolne stanowiące zorganizowane i wyodrębnione całości gospodarcze. W przypadku podmiotów występujących o dopłaty jako osoby fizyczne, stwierdzono brak podstawowych atrybutów odrębności pod względem technicznym, jak również kierowniczym. Natomiast w zarządach wszystkich wskazanych spółek kapitałowych zasiadały te same osoby tj. tylko i wyłącznie S.T. i J.G. Nie stwierdzono ponadto posiadania udziałów w tych spółkach przez inne osoby. Wszystkie spółki zarządzane były w niemal identyczny sposób, posiadały te same adresy siedzib i do korespondencji. Poza R. sp. z o.o., pozostałe spółki legitymowały się wyłącznie tytułami do gruntów rolnych, nie posiadając jednocześnie żadnego zaplecza technicznego służącego do prowadzenia działalności rolniczej, a ich działalność opierała się na zlecaniach wszystkich wymaganych usług podmiotom zewnętrznym, którymi w znacznej mierze były spółki powiązane kapitałowo i osobowo z J.G. i S.T. Księgowość spółek zlecana była R. sp. z o.o. Organ wskazał również na gospodarczo nieracjonalną umowę dzierżawy gruntów rolnych zawartą z R. sp. z o.o., a także na niezgodności dotyczące umów przechowania płodów rolnych.

W ocenie organu korzyści płynące z podziału gospodarstwa i składania wniosków o przyznanie płatności przez liczne podmioty, stoją w sprzeczności z celami wspólnej polityki rolnej wskazanymi w art. 33 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.847, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 1305/2013").

WSA oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję.

W ocenie WSA, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz lektura zaskarżonej decyzji pozwalała przyjąć, że organ wykazał, że przy wykorzystaniu mienia skarżącej stworzono sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co uprawniało odmowę przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 1306/2013").

WSA powołał się na wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, w którym stwierdzono, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

Zdaniem WSA, organ wykazał istnienie wszystkich elementów wskazanych w powyższym wyroku. Organ prawidłowo bowiem ustalił relacje pomiędzy spółkami i podmiotami powiązanymi ze S.T. i J.G. Wskazał na powiązania kapitałowe, trafnie badając sposób powstania określonych zależnych osobowo i kapitałowo spółek, jak również okoliczności podjęcia działalności rolniczej m. in. przez skarżącą. Prawidłowo oznaczył więzy rodzinne w przypadku osób fizycznych zgłaszających grunty, trafnie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym spójnie kierowanym przez S.T. i J.G. Prawidłowo ocenił, że wszystkie podmioty, a ściśle ich majątek, współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, a tym samym, że poprzez wykreowanie części podmiotów oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie: pułapów powierzchniowych, współczynnika redukcji, współczynnika korygującego oraz - w przypadku innych płatności - szczeblowo degresywnych stawek płatności. Organ trafnie ustalił, że poprzez rozdrobnienie areału i wnioskowanie o płatności przez podmioty nieposiadające atrybutów rolników prowadzących gospodarstwa rolne, niemożliwe było osiągnięcie celów wsparcia rolnictwa wynikających z art. 33 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo określił hipotetyczną wartość korzyści osiągniętych poprzez obejście przepisów dotyczących wsparcia.

WSA podzielił więc stanowisko organu odnośnie do faktycznej gospodarczej niesamodzielności skarżącej w zakresie prowadzenia działalności rolniczej i jej zależności od decyzji J.G. i S.T. podporządkowanych interesom całej grupy podmiotów powiązanych, stanowiącej de facto jedno gospodarstwo rolne, jak również o braku prawnych cech pozwalających na przypisanie jej statusu "rolnika". Wszelkie zmiany w schemacie zależnych podmiotów w ramach jednego wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego kierowanego przez J.G. i S.T. sprowadzały się głównie do przenoszenia własności oraz umownych praw do gruntów i de facto nie doprowadziły do powstania podmiotów prowadzących samodzielnie działalność rolniczą. Działalność spółek i podmiotów zależnych w ramach szerszego organizmu gospodarczego centralnie i spójnie kierowanego przez S.T. i J.G., nie miała więc charakteru rzeczywistego i autonomicznego, a działalność rolnicza deklarowana przez zależne podmioty miała charakter wyłącznie formalny, zaś ich byt był ekonomicznie nieuzasadniony, co świadczyło o cechującej ich funkcjonowanie "sztuczności" w rozumieniu art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013

W ocenie WSA, skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu, że jej gospodarstwo zostało utworzone w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Nie przedstawiła bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i merytoryczne rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

1. niezastosowanie normy art. 20 i art. 23 Konstytucji RP poprzez odebranie skarżącej prawa do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego w warunkach wolności praw do podejmowania działalności gospodarczej, rolnej;

2. niewłaściwe zastosowanie normy art. 19 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 64 poz. 427 ze zm., dalej: "ustawa PROW 2007-2013") i w konsekwencji nieuwzględnienie przez WSA zasadności zarzutu postawionego wobec organów obu instancji w zakresie nierozstrzygnięcia sprawy w terminie, co doprowadziło do przewlekłości postępowania w sprawie;

3. niewłaściwe zastosowanie norm art. 2 lit. a), lit. h) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16, dalej: "rozporządzenie (WE) nr 73/2009") oraz niezastosowanie normy art. 3 lit. h) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – (Dz.U.UE.L.2005.277.1 – dalej: "rozporządzenie (WE) nr 1698/2005"), niewłaściwe zastosowanie normy art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.U.UE.L.2008.321.14, dalej: "rozporządzenie (WE) nr 1166/2008") oraz art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 1307/2013"), art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1853 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca nie jest rolnikiem, beneficjentem ani producentem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego;

4. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm. – dalej: "ustawa o płatnościach") i przyjęcie, że skarżąca nie ma prawa do przyznania płatności;

5. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 i przyjęcie, że skarżąca podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;

6. niezastosowanie normy art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, art. 2 ust. 1a oraz art. 2 ust. 1d rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz rozporządzenia (WE) nr 1166/2008 i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym i nie posiada gospodarstwa rolnego;

7. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej;

8. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego;

9. niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącej, tak w chwili założenia przez niego gospodarstwa rolnego, jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności;

10. niezastosowanie normy art. 18 ust. 1 ustawy PROW 2007-2013 w związku z błędną jego subsumpcją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęciem, że skarżąca nie była posiadaczem gruntów i nie przysługują jej płatności;

11. naruszenie normy art. 24 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 562 ze zm. – dalej: "ustawa PROW 2014-2020");

12. niewłaściwe zastosowanie norm:

a) § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2015 r. poz. 364 ze zm., dalej: "rozporządzenie ONW 2014-2020");

b) § 20 ust. 1 i 2 oraz § 13, § 13a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie PRŚ 2007-2013");

c) § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 655 ze zm.);

d) art. 13, art. 15 ust. 2 ustawy o płatnościach;

i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca nie jest odrębnym podmiotem, rolnikiem indywidualnym a współtworzy jedno gospodarstwo rolne wraz z podmiotami powiązanymi osobowo ze S.T. i J.G. a nadto błędne przyjęcie, że wszystkie podmioty uznane przez organy ARiMR i przez WSA powinny otrzymać jedną płatność rolnośrodowiskową, ONW, jak i jedne płatności bezpośrednie w wysokościach uwzględniających limity powierzchniowe i liczbowe do przyznania płatności.

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisów ustawy PROW 2007-2013 poprzez niewłaściwe i nieterminowe prowadzenie postępowania, tj. naruszenie:

a) art. 19 ustawy poprzez zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organami obu instancji;

b) norm art. 10, art. 18 i art. 20 ustawy poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, pominięcie dowodów, twierdzeń i wyjaśnień skarżącej, niedanie wiary wyjaśnieniom i samodzielne przypisanie motywów i intencji, uniemożliwienie udziału skarżącej w postępowaniu, nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącą dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych;

2. przepisu art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c "ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych" poprzez:

a) niewłaściwe sprawowanie przez WSA kontroli działalności administracji publicznej organów wydających decyzję w I i II instancji;

b) nienależyte rozważenie przez WSA zgłoszonych zarzutów wniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu pierwszej instancji, jak i wniesionych w skardze na decyzję organu, przez co WSA nienależycie zastosował przepisy prawa materialnego będące przedmiotem zarzutów, powyżej również wymienione, jak i ustalił niewłaściwy stan faktyczny sprawy;

3. przepisu art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: "k.p.a."), art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 27 "ustawy PROW" przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły mieć wpływ na wydanie innego rozstrzygnięcia w sprawie, na korzyść skarżącej, o czym świadczą również inne złożone zarzuty w niniejszej sprawie, tak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, w skardze na decyzję organu, jak również podniesione w niniejszej skardze, w tym zarzuty poniższe;

4. przepisu art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie;

5. przepisu art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW 2007-2013 poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego;

6. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW 2007-2013 poprzez odwrócenie ciężaru dowodzenia i obciążenie obowiązkiem udowodnienia, że nie zostały utworzone sztuczne warunki, w sytuacji gdy to organ winien wykazać, że takie warunki zostały utworzone i to w wyłącznym celu uzyskania nienależnych płatności;

7. przepisu art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy PROW 2007-2013 i art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami i wypowiedzenia w sprawie oraz niewłaściwe rozłożenie ciężaru dowodzenia z pominięciem obowiązków organów i sądu wykazania okoliczności przedmiotowo istotnych dla rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności;

8. przepisu art. 21 ust. 3 ustawy PROW 2014-2020 poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania:

a) naruszenie art. 24 ustawy PROW 2014-2020 i przedłużające się prowadzenie postępowania;

b) naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy PROW 2014-2020 poprzez nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych;

c) art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącą dowodów i realizacji przez skarżącą obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych;

9. rażące naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego, przy ocenie działań organów ARiMR obu instancji, takich jak:

a) zasady praworządności (art. 6 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 ustawy PROW 2007-2013);

b) zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli (art. 7 k.p.a.);

c) zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.);

d) art. 9 k.p.a. albowiem organ nie poinformował na żadnym etapie postępowania, czego naprawdę dotyczy postępowanie, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organ wskazywał na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez co wprowadzał stronę w błąd, co do zakresu prowadzonego postępowania;

e) zasady zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.);

f) zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) - organ zastosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nie udowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki;

g) zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) albowiem postępowanie przed organem, a także przed organem pierwszej instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności;

h) naruszenie normy art. 15 w zw. z art 136 § 1, § 2, § 3 i § 4 oraz art. 127 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP,

poprzez które to wyżej wymienione naruszenia, WSA wadliwie dokonał kontroli przejawów działalności i wydanych decyzji organów ARiMR.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, a WSA w ramach zaskarżonego wyroku zaakceptował, że wnosząca skargę kasacyjną (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności ONW na rok 2017.

Rozważając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym należy wskazać, że zgodnie z art. 1 p.p.s.a., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy rozumiany, jako rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie został naruszony przez WSA, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na gruncie rozpoznawanej sprawy takiego błędu nie popełniono, a zatem przepis nie został naruszony.

W zakresie naruszenia art. 135 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tego rodzaju uchybień w ramach zaskarżonego wyroku nie stwierdzono.

Bezzasadne są również zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy obu instancji. Procedura sądowoadministracyjna zna bowiem odrębne środki prawne, służące stronie w razie przewlekania postępowania przez organ (art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a.). Przewlekłość postępowania nie może być więc samodzielną podstawą kwestionowania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne.

Zauważyć także należy, że w świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW 2014-2020 organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten (wcześniej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2023 r. poz. 1105)) w istotny sposób modyfikuje zatem obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności na podstawie przepisów ustawy PROW 2014-2020 zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej skarżącej odnośnie do sposobu naruszenia powołanych przepisów, strona głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie w zakresie twierdzeń i wyjaśnień skarżącej. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy.

Przy czym podkreślić należy, że w świetle art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 – aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się tylko do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Wbrew bowiem zarzutom skarżąca, nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania.

W tej sytuacji za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 21 ust. 3, art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 77 k.p.a., jak też zarzuty dotyczące naruszenia art. 80 k.p.a. regulującego kwestie dowodowe. Przede wszystkim dlatego, że w zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Skarżąca nie podważyła bowiem skutecznie ustaleń faktycznych sprawy. Bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy PROW 2007-2013, ponieważ nie znajdowały one zastosowania w sprawie. Prawidłowa jest również zaprezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia przesłanek określonych w art. 136 § 1 k.p.a., które określają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Prawidłowo wskazano, że organ musi wyważyć czy ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. nie będzie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Nie stwierdzono przy tym naruszenia art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Skarżącej zapewniono bowiem na gruncie rozpoznawanej sprawy odpowiednie standardy w tym zakresie.

Przechodząc kolejno do merytorycznej oceny zarzutów o charakterze materialnym należy wskazać, że analiza zaskarżonego wyroku pozwalała przyjąć, że skarżąca, wraz z powiązanymi podmiotami, współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało usprawiedliwioną odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do nieostrych. Jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku (ad casum). Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) niedopuszczalne. Przepis ten stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Z przepisem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, w myśl którego, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczone przepisy mają chronić wydatkowanie środków unijnych na rzecz podmiotów dopuszczających się obejścia prawa w ramach procedur przyznawania płatności (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18).

Ze wspomnianych regulacji wynika, że celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., I GSK 563/19 i z 18 listopada 2022 r., I GSK 2148/18).

Trafnie zatem WSA wskazał, że dzięki zgłoszeniu do płatności kilkunastu podmiotów ominięto szereg limitów kwotowych i powierzchniowych obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. W rezultacie stworzenie przez podmioty prywatne i powiązane z nim osoby wielu spółek zgłaszających grunty jako odrębne podmioty (również osoby fizyczne) ma charakter działania ukierunkowanego na obejście przepisów w rozumieniu § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW, § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia PRŚ oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia PRSK oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia RE oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach.

Obszerne ustalenia i wyjaśnienia organu, zaakceptowane w ramach zaskarżonego wyroku pozwalają przyjąć, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu, zgodnie z którymi jej gospodarstwo zostało utworzone w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów. Ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku (wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1772/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą.

Podsumowując uznać należało, że skarżąca w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. osoby i spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane z tymi samymi osobami. Zasadnie zatem uznano, że takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby we władzach spółek) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, zaakceptowana w ramach zaskarżonego wyroku, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane z tymi samymi osobami kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem zapatrywania wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku, co do stworzenia przez skarżącą w zaistniałych okolicznościach sprawy sztucznych warunków i braku realizacji stosownych celów wsparcia rolników.

Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreśla, że niniejszy wyrok jest kontynuacją poglądów jurysdykcyjnych tego Sądu prezentowanych w zakresie zagadnienia sztucznych warunków m. in. w wyrokach NSA: z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1912/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 2129/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1913/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2009/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2182/18; publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).