Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 285/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 8, 9 oraz 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 28 października 2013 r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 1532 (tysiąc pięćset trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...]r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu (dalej MZDiT) zawiadomił J. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia części działki nr 1 obręb [...] w pasie drogowym alei [...] w C. poprzez umieszczenie reklamy o łącznej powierzchni 8,75 m2 bez zgody zarządcy drogi.

W dniu [...] r. J. W., w trakcie zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie MZDiT oświadczył, że nie posiada zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celach reklamowych oraz nie wiedział, że reklama stała w pasie drogowym. Nadto poinformował on, że w dniu 18 października reklama została usunięta, oraz iż od dnia 28 marca 2012 r. prowadzona przez niego działalność gospodarcza jest w zawieszona.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. nałożył na J. W. "A" karę pieniężną w wysokości 7875,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej DK-1 alei [...] w C. na działce drogowej nr 1 obręb [...] celem umieszczenia reklamy o powierzchni 8,75 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi za okres od [...] do [...]r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż podstawą wszczęcia postępowania było ujawnienie w dniu [...]r. przez jego pracowników istnienia reklamy o wymiarach 2,5 m x 3,5 m w w/w lokalizacji, co potwierdza dołączony do akt protokół i załączone zdjęcie ukazujące reklamę. Następnie w dniach 9 września, 1 października oraz 17 października 2013 r. potwierdzono fakt umieszczenia tej reklamy w opisanej lokalizacji bez zgody zarządcy – co również udokumentowano protokołami z oględzin i wykonanymi zdjęciami fotograficznymi, wraz z datą ich wykonania. Powyższe ustalenia skutkowały wymierzeniem kary w wysokości 10-krotności opłaty, za okres 50 dni umieszczenia reklamy bez zgody zarządcy drogi.

W odwołaniu od w/w decyzji J. W. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania wskazując na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 kpa poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a ponadto naruszenie art. 6 i 8 kpa przejawiające się w prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z przepisami prawa oraz w sposób nie budzący zaufania do organów administracji. W tym względzie zarzucił nieuwzględnienie faktu posiadania zgody na umieszczenie reklamy uzyskane od poprzednich właścicieli nieruchomości, nie poinformowanie go o zmianie właściciela gruntu, na którym reklama była umieszczona, brak wezwania do usunięcia reklamy, brak informacji o wszczęciu postępowania z dniem podjęcia tego postępowania oraz nieuwzględnienia faktu, iż bezpośrednio po uzyskaniu wiedzy o umiejscowieniu reklamy w pasie drogowym, tablicę z reklamą usunął. Odwołujący wskazał ponadto na naruszenie art. 79 kpa, ponieważ nie został powiadomiony o terminie przeprowadzonych oględzin.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, zwanej dalej ustawą lub ustawą o drogach publicznych) oraz § 4 uchwały Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie jest wymagane m. in. na umieszczenie w pasie drogowym reklamy (art. 40 ust. 1 pkt 3).

Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych (art. 40 ust. 12 ustawy). Wysokość kary ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W tym zakresie decyzja organu jest tzw. decyzją związaną. Oznacza to, że po stwierdzeniu określonego w ustawie stanu faktycznego organ administracji publicznej nie ma możliwości swobodnego wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, tylko musi zachować się w sposób wskazany w przepisach prawa, wymierzając w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. Nie ma też możliwości miarkowania kary lub jej różnicowania. Obowiązek organu powstaje przy tym bez względu na okoliczności i przyczyny, które spowodowały wystąpienie stanu faktycznego ujętego w hipotezie normy prawnej. W przedmiotowej sprawie zdarzeniem uzasadniającym wymierzenie kary było zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dowodów oraz ze złożonych przez odwołującego wyjaśnień wynika bezsprzecznie, że doszło do naruszenia przepisów ustawy w tym zakresie.

Odnosząc się do wskazanych przez odwołującego naruszeń zasad postępowania SKO wyjaśniło, że nieznajomość faktu, czyją własnością jest grunt, na którym ma się zamiar wykonywać czynności związane z prowadzoną działalnością gospodarczą obciąża wyłącznie stronę. Dlatego też, nie może odnieść skutku argument o uzyskaniu zgody poprzedniej właścicielki działki, skoro przedmiotowa działka w chwili ustalenia faktu naruszenia ustawy stanowiła własność Skarbu Państwa. Stwierdziło też, że nieobecność strony podczas oględzin pasa drogowego nie oznacza automatyczne wykluczenie tej czynności z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "Pracownicy organu zarządzającego drogą są uprawnieni do monitorowania jej stanu i czynności te dla ich skuteczności nie wymagają udziału potencjalnego adresata decyzji" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/GI 57/10). Działania kontrolne organu podejmowane na tym etapie mają specyficzny charakter, ponieważ organ podejmując działania w zakresie objętym kontrolą, dąży wyłącznie do wykrycia stanu faktycznego określonego w ustawie. Zadaniem organu jest ustalenie abstrakcyjnego faktu naruszenia przepisów ustawy, a dopiero w momencie uzyskania potwierdzenia hipotezy o naruszeniu prawa, organ jest zobligowany do wszczęcia postępowania w stosunku do konkretnego podmiotu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia

2013 r. sygn. akt II GSK 1977/11 SKO stwierdziło też, że "Rutynowej kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie kary pieniężnej nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 kpa. Nie oznacza to jednak, że materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności nie mogą być przedmiotem dowodu".

Zgodnie bowiem z art. 75 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W myśl stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, katalog dowodów nie ma charakteru zamkniętego, a dowód w rozumieniu art. 75 § 1 kpa mogą stanowić również fotografie wykonane przez pracowników organu ukazujące fakt zajęcia pasa drogowego, które wraz z protokołami utrwalającymi czynności kontrolne organu oraz pozostałymi dowodami zgromadzonymi przez organ nie pozostawiają wątpliwości, co do naruszenia przepisów ustawy przez stronę.

Odnosząc się zaś do argumentu strony o nieudzieleniu niezwłocznie informacji o wszczęciu postępowania SKO co do zasady zgodziło się, że organ winien bez zbędnej zwłoki powiadomić stronę o stwierdzonym naruszeniu prawa. Wady postępowania w tym zakresie nie mogą jednak przesądzać o nieprawidłowości wydanej decyzji. Charakter kary z tytułu zajęcia pasa drogowego jest oparty o konstrukcję prawną odpowiedzialności obiektywnej, realizującej się poprzez samo zaistnienie sytuacji naruszenia prawa, niezależnie od winy sprawcy. Podstawę nałożenia kary stanowi wyłącznie stwierdzony na podstawie zebranych dowodów fakt naruszenia przepisów ustawy. Prawo zaś nie może ochraniać sytuacji wytworzonych z działań bezprawnych.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO J. W. wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jak w odwołaniu w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta C. zarzucił, że również decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 8 i 79 kpa, a nadto z naruszeniem art. 12 w zw. z art. 35 kpa. Naruszenie tych ostatnich przepisów wynika z faktu, że z przyczyn fiskalnych mających na celu "hodowanie kary" organ pierwszej instancji wszczął z opóźnieniem postępowanie w sprawie chociaż oczywisty fakt naruszenia prawa został stwierdzony już podczas pierwszych oględzin w dniu [...] r. Wtedy też znane już były dane uwidocznione na tablicy reklamowej podmiotu naruszającego prawo. W uzasadnieniu skargi podtrzymano w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo powołano się na wynikający z art. 35 i art. 36 kpa obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, który w niniejszej sprawie został zdaniem skarżącego, naruszony. Przy zachowaniu tych przepisów kara nie powinna być wyliczona zdaniem skarżącego za okres dłuższy niż 7-14 dni.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy do końcowego jej załatwienia, a nadto za zasadne należy uznać sformułowane w skardze zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 8, 9, 12 i art. 35 kpa w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Objęta zaskarżoną decyzją kara została nałożona za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Ponieważ fakt ustawienia przez skarżącego reklamy nie budzi wątpliwości i nie był przez skarżącego kwestionowany to jedną z koniecznych przesłanek wymierzenia spornej kary było wcześniejsze ustalenie, iż reklama była umieszczona w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W tym zaś zakresie sprawa nie została wyjaśniona należycie do jej załatwienia, co Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi wziął pod rozwagę z urzędu – w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za pas drogowy uważa się wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby na tej części działki nr 1, na której była umieszczona objęta postępowaniem reklama były zlokalizowane powołane w tym przepisie obiekty budowlane i urządzenia. Wątpliwości w tym względzie wynikają też z faktu specyficznego kształtu tej działki na tym odcinku oraz sposobu jej zagospodarowania (zobacz w tym względzie dołączoną do akt administracyjnych mapę z zaznaczeniem granic działek oraz materiał fotograficzny). Nadto z dołączonego do tych akt wypisu z rejestru gruntów wynika, że częściowo teren działki nr 1 (w odniesieniu do obszaru 351 m2) oznaczony jest w tym rejestrze symbolem "B", a więc nie jako droga a teren budowlany. Co więcej wynika z tego rejestru, że na działce tej znajduje się również budynek o funkcji mieszkalnej. Z akt nie wynika przy tym, która część tej działki przeznaczona jest pod budownictwo, a w szczególności, że nie dotyczy to terenu na którym była umieszczona objęta postępowaniem reklama. Gdyby tak było w istocie to należałoby przyjąć, że reklama nie znajdowała się w pasie drogowym w rozumieniu w/w przepisów ustawy o drogach publicznych (zobacz w tym względzie treść pkt 18 i pkt 12 załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 czerwca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.). Istotne dla ustalenia, czy rzeczywiście ta część działki nr 1 na której była ustawiona przedmiotowa reklama była położona w pasie drogowym drogi krajowej DK-1 alei [...] może okazać się też dopuszczenie dowodu z książki drogi prowadzonej w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. nr 67, poz. 582). Zgodnie z załącznikiem Nr 1 do tego zarządzenia w książce drogi w kolumnie 35 powinny być zawarte dane dotyczące szerokości i powierzchnia pasa drogowego, zaś w kolumnie 3 powinna być podana lokalizacja zmiany szerokości pasa drogowego (co jak się wydaje może mieć znaczenie w niniejszej sprawie w związku z nieregularnym kształtem działki nr 1 w miejscu w którym znajdowała się reklama).

Gdyby w toku ponownego rozpoznania sprawy doszło do prawidłowego ustalenia, że przedmiotowa reklama istotnie znajdowała się w pasie drogowym, to za niezasadny należałoby uznać zarzut skarżącego, że powinien on być powiadomiony o zmianie właściciela terenu na którym reklama była ustawiona. Obowiązek taki nie wynika z obowiązujących przepisów. Należy zatem przyjąć, że to skarżący powinien dbać o to aby mieć prawo do korzystania z terenu na którym reklamę ustawił. Nadto skarżący w żaden sposób nawet nie uprawdopodobnił, że istotnie teren na którym usytuował reklamę stanowił wówczas własność prywatną i na jego zajęcie miał zgodę ówczesnego właściciela.

Za nieuzasadniony należy też uznać zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77, 8 i 79 kpa w związku z przeprowadzeniem niektórych czynności dowodowych bez udziału skarżącego. W tym względzie Sąd podziela stanowisko SKO sformułowane z powołaniem się na orzecznictwo sądowe. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Za dowód taki mogą być zatem uznane dokumenty sporządzone w następstwie czynności monitorujących, dokonane czy to przez pracowników organu czy też przez inne podmioty działające na zlecenie zarządcy drogi, również dla potrzeb innej sprawy. Z natury rzeczy dokumenty takie są sporządzane bez udziału przyszłych stron postępowania, co nie oznacza, że nie mogą być włączone w poczet materiału dowodowego, w sytuacji gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do ich treści a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący nie podważył przy tym treści tych dowodów.

Jak to zasadnie podniosły organy obu instancji decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, iż na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie i w ogóle, że zajmuje pas drogowy. Nie oznacza to jednak wcale zdaniem Sądu, że zarządcę drogi nie obowiązują w postępowaniu o wymierzenie kary ogólne przepisy postępowania statuowane przez prawodawcę dla zapewnienia stronom postępowania realizacji przysługujących im praw, wynikających m. in. z realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawa oraz równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji prowadząc postępowanie w danej sprawie organy administracji publicznej mają obowiązek wydawać rozstrzygnięcia zgodne nie tylko z przepisami prawa materialnego ale stosować się również do obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, w szczególności jeżeli ich naruszenie może mieć wpływ na wynik zastosowania prawa materialnego w zakresie nałożonych na strony postępowania obciążeń lub obowiązków, np. na wysokość wymierzonych kar. W takiej bowiem sytuacji naruszenie prawa procesowego może mieć bezpośredni wpływ na podstawę zastosowania przesłanek odpowiedzialności. Zwłaszcza w takich sytuacjach organy orzekające powinny prowadzić postępowania mając na względzie również słuszny interes stron (obywateli), pogłębiać ich zaufanie, czuwać aby w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz działać w sprawie w interesie strony wnikliwie i szybko (art. 7, 8, 9 i 12 kpa).

Te podstawowe zasady zostały zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie naruszone co w efekcie doprowadziło do wymierzenia skarżącemu wyższej kary niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania z zachowaniem tych zasad. Konstatacja ta jest uzasadniona gdy zważy się, że skarżący niezwłocznie po powzięciu wiadomości o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu usunął objętą postępowaniem reklamę. Z treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W świetle w/w ogólnych zasad postępowania oznacza to, że postępowanie takie powinno być wszczęte bez zbędnej zwłoki a o jego wszczęciu powinny zostać zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 1 i § 4 kpa). Do naruszenia tych zasad oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP dochodzi zatem w sytuacji w której organ wiedząc o podstawie wszczęcia postępowania oraz będąc do tego wszczęcia zobowiązany zwleka z wszczęciem lub z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu, w konsekwencji czego pogarsza się sytuacja procesowa stron i dochodzi do naruszenia ich interesu prawnego, np. przez zwiększenie nałożonych na strony obowiązków. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy bowiem zważyć, że fakt zajęcia pod sporną reklamę pasa drogowego – alei [...] w C. został stwierdzony w dniu [...] r. podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C., a więc podmiotu wykonującego z upoważnienia Prezydenta Miasta C. funkcję zarządcy drogi w rozumieniu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z chwilą uzyskania takiej informacji zarządca drogi niezwłocznie powinien ustalić czy na zajęcie pasa drogowego wydał pozwolenie, a jeżeli nie to po potwierdzeniu bez zbędnej zwłoki faktu nielegalnego umieszczenia reklamy powinien wszcząć niezwłocznie postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, informując jednocześnie o tym strony zgodnie z treścią art. 61 § 4 kpa. Wtedy też co do zasady sprawa powinna być załatwiona w terminie wynikającym z treści art. 35 § 3 kpa. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest przy tym zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia aby istniały usprawiedliwione powody do przedłużania tego terminu. Skarżący nie może ponosić konsekwencji zwłoki we wszczęciu postępowania do którego doszło dopiero zawiadomieniem z dnia 15 października 2013 r. a zwłaszcza w sytuacji, gdy z treści przedmiotowej reklamy wynikało w jednoznaczny sposób w stosunku do kogo postępowanie powinno być wszczęte. W efekcie działania organu pierwszej instancji z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego doszło do wymierzenia skarżącemu kary za znacznie dłuższy okres niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania zgodnie z tymi zasadami, a to mając na uwadze, że skarżący nie kwestionował faktu umieszczenia dotyczącej jego firmy reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi i usunął reklamę w dniu powzięcia wiadomości o wszczęciu w tej sprawie postępowania. Należy podkreślić, że kary wymierzane na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy o drogach publicznych powinny spełniać przede wszystkim funkcje represyjne a nie fiskalne, którą to funkcję kara taka może przybrać np. w przypadku celowego przedłużenia postępowania aby była ona naliczona za dłuższy okres.

Z tych wszystkich względów oraz mając na uwadze treść art. 15 kpa decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i 211 ustawy p.p.s.a. oraz

§ 2 i § 14 ust. 2 pkt 1a w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz.... (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w przypadku ustalenia, że reklama znajdowała się w pasie drogowym, wymierzona skarżącemu kara powinna uwzględniać wynikający z art. 35 § 3 kpa termin do wydania decyzji oraz założenie, iż w tym terminie skarżący usunąłby nielegalnie umieszczoną w pasie drogowym reklamę.