Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 214/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c,  art. 200,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. S. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 19 stycznia 2023 r., nr SKO/RL-429/6/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty za faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz skarżących kwotę 12.919 (słownie: dwanaście tysięcy dziewięćset dziewiętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. (nr SKO/RL-429/6/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Starosty Jaworskiego z dnia 14 października 2022 r. (nr GNiŚ.6124.23.2021.22) ustalającą L. S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 208.454,37 zł za faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,2884 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako Br-PsII, położonych na terenie gminy M., obręb N., na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], zajętego jako teren przemysłowy o profilu produkcji kostki granitowej (pkt 1). W decyzji tej Starosta Jaworski wskazał też, iż opłatę należy uiścić na wskazany rachunek bankowy w terminie 60 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

A. P. w przedłożonym do organu piśmie poinformowała, że w/w grunty, sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako rolne i stanowiące m.in. jej własność zostały wyłączone niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a powierzchnia wyłączonych gruntów wynosi ok. 0,20 ha. Poinformowała również, że zarówno ona, jak i pozostali współwłaściciele nie wyrażali zgody na wyłączenie gruntów pod prowadzenie działalności przemysłowej, jakim jest zakład kamieniarski. Do wniosku została załączona mapa poglądowa oraz zdjęcia na płycie CD.

Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. (nr GNiŚ.6124.23.2021.8) Starosta Jaworski, na podstawie art. 4 pkt. 12, art. 5, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7, art. 28 ust. 1 oraz art. 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn.zm., dalej zw. ustawą) oraz art. 104 i 107 k.p.a. ustalił skarżącemu opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 208.454,37 zł za faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,2884 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako Br-PsII i zajętych jako teren przemysłowy o profilu produkcji kostki granitowej.

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r. SKO w Legnicy (nr SKO/RL-429/9/2021) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 14 października 2022 r. (nr GNiS.6124.23.2021.22) Starosta Jaworski ustalił L. S. opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 208.454,37 zł za faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,2884 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako Br-PsII, położonych na części działki nr [...], zajętego jako teren przemysłowy o profilu produkcji kostki granitowej i wskazał, że niniejszą opłatę należy uiścić na wskazany rachunek bankowy w terminie 60 dni od daty uprawomocnienia się decyzji (pkt 2).

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, ustalono na podstawie zapisów w ewidencji gruntów i budynków, że działka nr [...] sklasyfikowana została jako Br-PsII o łącznej powierzchni [...] ha, zatem stanowiła grunty rolne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dla przedmiotowej działki nie wydano decyzji zezwalającej na jej wyłączenie z produkcji rolnej. W tych okolicznościach wezwano skarżącego do przedłożenia decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy II, sklasyfikowanych jako PsII, przeznaczonych na cele nierolnicze pod zakład kamieniarski, a w przypadku braku przedmiotowej decyzji do wskazania faktycznej daty, w której nastąpiło sporne wyłączenie oraz podania wyłączonej powierzchni wraz z zaznaczeniem jej na mapie.

Pismem z dnia 28 marca 2021 r. skarżący potwierdził, iż istotnie utwardził grunt przy budynkach, do których miał utrudniony dostęp sprzętem rolniczym i innym do miejsca garażowania, nadmieniając, że jest również rolnikiem. Poinformował, że utwardził grunt o powierzchni 575 m2 oraz, że aktualnie trwa sądowy podział działki nr [...]. Ponadto w piśmie tym zobowiązał się do zalegalizowania i uzyskania odpowiednich zezwoleń po zakończeniu procesu sądowego.

W toku postępowania ustalono także, że decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r. Wójt Gminy M. nakazał skarżącemu, na podstawie u.p.z.p., przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania części terenu działki wykorzystywanej na prowadzenie działalności gospodarczej, jako nieruchomości o charakterze rolniczym, w tym demontażu i usunięcia maszyn i narzędzi służących do produkcji kostki granitowej oraz usunięcie kamienia granitowego do produkcji kostki oraz składowanej kostki w zakresie w jakim służą one jako surowiec na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżący decyzji tej nie wykonał, prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a w międzyczasie dokonał darowizny udziału w nieruchomości w obrębie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza na swoją małżonkę. Działalność prowadzona jest w dalszym ciągu, jednak na przedmiotowej działce przez poprzednika prawnego.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że na jego zlecenie klasyfikator gruntów A. B. sporządził operat pomiarowo-klasyfikacyjny, dotyczący zmiany sposobu użytkowania części w/w działki. W dniu 14 maja 2021 r., w obecności uprawnionego geodety, przedstawiciela Starostwa Powiatowego w Jaworze oraz trzech współwłaścicieli działki [...], przeprowadził klasyfikację gruntów tej działki. W wyniku przeprowadzonej kontroli klasy gruntu stwierdzono, że:

- klasyfikacja w obrębie ww. działki dotyczyła kontroli klasy gruntu w użytku rolnym Br-PsII, badany grunt jest pochodzenia mineralnego w typie czarnych ziem właściwych powstałych z lessów ilastych w kompleksie przydatności rolniczej [...]zD (użytki zielone średnie);

trwałe zmiany struktury użytku Br-PsII w obrębie części działki [...] o powierzchni 0,2424 ha jak i jego wartości bonitacyjnej. Grunt zajęty został jako teren przemysłowy o profilu produkcji kostki granitowej. Wierzchnia warstwa gruntu przykryta jest materiałem produkcyjnym oraz odpadem produkcyjnym. Nawieziony materiał swym oddziaływaniem przyczynił się do trwałej zmiany struktury użytku powodując jego trwałe odrolnienie;

część gruntu na ww. działce, o powierzchni 0,0460 ha, użytkowana jest jako miejsce składowania materiałów przed i po produkcyjnych. W obrębie tego terenu grunt w pełni nie utracił wartości rolniczej, niemniej wierzchnia warstwa wymaga rekultywacji.

W toku postępowania w dniu 15 listopada 2021 r. oraz w dniu 11 lutego 2022 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej działki, w trakcie których ustalono, że na części działki nr [...] prowadzona jest działalność produkcyjna.

Organ wskazał również, że wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi N., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] stycznia 2007 r. teren położony w granicach działki nr [...] obręb N. oznaczony jest symbolem:

- [...] RM - teren zabudowy zagrodowej (92%), dla którego dopuszcza się następujące funkcje: przebudowę lub rozbudowę istniejących obiektów, lokalizowanie nowej zabudowy na istniejących działkach siedliskowych - obiektów mieszkalnych i gospodarczych;

- [...] KDG 1/2 (6%) - teren dróg publicznych głównych;

- [...]U - teren usług (2%).

W tych okolicznościach organ I instancji stwierdził, że grunt w granicach działki nr [...] został wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami prawa. Powołał się na art. 28 ust. 1 ustawy, wg którego, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Należność ustalono przemnażając powierzchnię wyłączoną bez wymaganej zgody przez należność za 1 ha gruntów rolnych klasy PsII oraz x 2 (0,2884 ha x 361 398 zł/ha x 2), tj. w kwocie równej 208.454,3 7 zł.

W ocenie organu bezsprzecznym jest fakt, że sprawcą wyłączenia części działki nr [...] jest L. S., który prowadzi działalność przemysłową o profilu produkcji kostki granitowej na przedmiotowym terenie. Potwierdzone to zostało wielokrotnymi oględzinami, ponadto, został on wskazany we wniosku złożonym przez A. P., jedną ze współwłaścicieli działki nr [...].

Odwołanie od tej decyzji złożył L. S. oraz K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Kwestionowanej decyzji zarzucili:

naruszenie art. 1 oraz 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich błędne zastosowanie;

błędne ustalenie zakresu gruntów wyłączonych z produkcji rolnej oraz z pominięciem mieszanego charakteru gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz charakteru współwłasności;

ponowne pominięcie faktu, że L. S. jestem rolnikiem i niezależnie od produkcji kostki wykorzystuje część terenu nieruchomości dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa oraz pominięcie sposobu wykorzystywania nieruchomości przez poszczególnych współwłaścicieli;

naruszenie art. 12b ust. pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji SKO w Legnicy wskazało, że konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, określone zostały w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 Zgodnie z ust. 1 w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przez pojęcie wyłączenia z produkcji należy zaś rozumieć – zgodnie z art. 4 pkt 11 - rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Podmiotem zaś zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest sprawca wyłączenia gruntów z rolniczego użytkowania, tj. osoba, która przez dokonane czynności faktyczne pozbawiła grunty ich zasadniczej funkcji polegającej na służeniu produkcji rolnej.

Zdaniem Kolegium w świetle zgromadzonego w sprawie materiału słuszne i prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu I instancji. Niewątpliwie bowiem grunty działki nr [...] w obszarze 0,2884 ha podlegały działaniom, które w opinii klasyfikatora gruntów utraciły charakter gruntów rolnych. Zdaniem Kolegium poza sporem pozostaje faktyczne wyłączenie z produkcji użytków rolnych o pow. 0,2884 ha sklasyfikowanych jako Br-PsII, w granicach działki nr [...], obręb N.

Również bezsporne jest, w ocenie Kolegium, sprawstwo przedmiotowego wyłączenia, albowiem L. S. w toku prowadzonego postępowania, jak również na etapie odwoławczym go nie kwestionował. Nie przedstawił również żadnego dowodu przeciwnego, mogącego skutecznie podważyć dokonane w tym względzie ustalenia organu.

W ocenie Kolegium w sprawie prawidłowo został zastosowany przepis art. 28 ust. 1 ustawy, który wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy, tj. bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Dla wydania tej decyzji istotny jest fakt dokonania takiego wyłączenia oraz podmiot dokonujący tego wyłączenia, jak również powierzchnia która podlegała wyłączeniu. Wszystkie te trzy przesłanki zostały w postępowaniu przed organem I instancji ustalone oraz właściwie udokumentowane.

Odnosząc się natomiast do argumentacji odwołania Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja nie narusza żadnego z przepisów ustawy, wskazanego przez skarżącego w odwołaniu oraz nie wydano jej w oparciu o błędne ustalenia faktyczne.

Zarzut naruszenia art. 28 ust. 5 ustawy z uwagi na brak drugiej opinii o ograniczeniu wartości użytkowej gruntu jest nietrafny. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu, rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Opinie, o których mowa w art. 28 ust. 5 ustawy, sporządza się w sprawach z zakresu rekultywacji gruntów, a taka sprawa nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Ponadto, zarzut błędnego ustalenia zakresu gruntów wyłączonych z produkcji rolnej oraz pominięcie mieszanego przeznaczenia gruntu w miejscowym planie, w konfrontacji z zebranym materiałem dowodowym, należy również uznać za całkowicie niezasadny. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi najmniejszych wątpliwości fakt wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,2884 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako Br-PsII, objętej przeznaczeniem planistycznym - [...] RM - tereny zabudowy zagrodowej. Analiza znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z m.p.z.p. dla ww. obszaru, jak również dokumentacji sporządzonej przez klasyfikatora gruntów i dołączonej do protokołu z przeprowadzonej kwalifikacji, w tym w szczególności mapy porównania z terenem oraz mapy zmian danych ewidencyjnych potwierdza wyłączenie z produkcji rolniczej tego obszaru działki nr [...], który jest przeznaczony pod zabudowę zagrodową.

Dla powyższych ustaleń nie mają prawnego znaczenia podnoszone przez odwołującego argumenty, wskazujące na wyrażone w 2006 r. i 2014 r. przez współwłaścicieli działki nr [...] (obecnie nr [...] - przyp. Kolegium) zgody, co do zamierzeń skarżącego w przedmiocie jej zagospodarowania.

Wreszcie Kolegium wskazało, że przywoływany w odwołaniu przepis art. 12b ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy nie ma w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy legalnych wyłączeń gruntów z produkcji rolnej.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła K. S. i L. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 1 oraz 28 ust. 5 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie;

- błędne ustalenie zakresu gruntów wyłączonych z produkcji rolnej oraz z pominięciem mieszanego charakteru gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz charakteru współwłasności;

- pominięcie faktu, że L. S. jestem rolnikiem i niezależnie od produkcji kostki wykorzystuje część terenu nieruchomości dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa oraz pominięcie sposobu wykorzystywania nieruchomości przez poszczególnych współwłaścicieli;

- naruszenie art. 12b ust. pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- naruszenie art. 12 ust. 6 poprzez jego niezastosowanie.

Rozwijając sformułowane zarzuty, skarżący podnieśli, że zgodnie art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców, przy czym brak jest uzasadnienia dla takiej wykładni art. 28 ust. 5 ustawy, która sprowadza się do zastosowania tego przepisu wyłącznie w sprawach rekultywacji gruntów. Organ dokonywał ustaleń w zakresie rozmiaru wyłączenia gruntów w oparciu o jedną opinię, nie wyjaśniając, czy powołany klasyfikator jest podmiotem legitymującym się stosownymi uprawnieniami w zakresie ustalania zakresu i rozmiaru wyłączenia gruntów z produkcji.

W ocenie skarżących, rozpoznając odwołanie Kolegium nie odniosło się do zarzutów dotyczących korekty ustaleń związanych z faktyczną powierzchnią gruntów zajętych pod produkcję kostki i pominięcia istotnych okoliczności, związanych z zabudową nieruchomości. Skarżący wskazywali, że przy obliczeniu powierzchni gruntów, którą przyjął organ do obliczenia opłaty, nie uwzględniono tego, że znacząca część nieruchomości stanowiła lub stanowi grunt pod budynkami, zatem nie jest glebą pochodzenia mineralnego wyłączoną z produkcji rolnej. Według skarżących, ustalenie powierzchni odrolnionej nastąpiło wadliwie, ponieważ powierzchnia powinna zostać ograniczona o te części, które nie były nigdy gruntem rolnym, a stanowiły grunt pod budynkami, utwardzenia lub gruzowiska po wcześniej istniejących budynkach. Skarżący po raz kolejny wskazują, że w opinii rzeczoznawcy nie zaznaczono, w jaki sposób nastąpił pomiar i czy tereny, które wskazuje biegły jako wyłączone z produkcji rolnej są terenami z przeznaczeniem na zabudowę zagrodową, drogi czy też teren usług. Z opinii nie można wywieść, czy trwałe zmiany struktury gruntu lub część działki objęta składowaniem kostki granitowej dotyczy wyłącznie gruntów, na których prowadzona była produkcja rolna, czy też w części gruntów, na których może być świadczona działalność usługowa. Organ nie powołał innego rzeczoznawcy pomimo formułowanych przez skarżących zarzutów nieprawidłowości w opinii A. B., m.in. polegających na tym, że w obrębie siedliska błędnie przyjęto, że pierwotny grunt to grunt w typie czarnych ziem - użytki zielone średnie. Tym samym organ naruszył art. 7 kpa.

Ponadto, zdaniem skarżących, organ również błędnie założył, że sprawcą wyłączenia części działki [...] jest wyłącznie skarżący, podczas gdy przedłożono w postępowaniu dowód na to, że współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na zabudowę działki.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że organ również błędnie zastosował przepisy ustawy, albowiem pominął analizę przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych co do zakresu jej zastosowania. Organ nie dokonał ustalenia stanu faktycznego co do zastosowania art. 12 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych nie powstaje jeżeli wyłączenie gruntów z produkcji dotyczy części gruntu rolnego pod zabudową zagrodową, którego powierzchnia nie przekracza 30% całkowitej powierzchni gruntu rolnego pod zabudową zagrodową w danym gospodarstwie rolnym, nie więcej niż 0,05 ha.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 6 lipca 2023 r. uczestnicy postępowania przedstawili swoje stanowisko w sprawie kwestionujące sformułowane w skardze zarzuty.

W toku postępowania skarżący przedłożyli postanowienie Sądu Rejonowego w J., zmienione postanowieniem Sądu Okręgowego w L. z 17 sierpnia 2023 r. z załącznikami wskazujące na zniesienie współwłasności działki nr [...] (dawnej [...]); wyciąg z operatu szacunkowego zawierający dokumentację fotograficzną nieruchomość, wskazując, że aktualne są zarzuty skarżących odnośnie błędnej kwalifikacji gruntów w obrębie siedliska oraz zakresu gruntów odrolnionych.

Pismem z dnia 22 marca 2024 r. uczestnik postępowania – A. P. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Wskazała na bezzasadność skargi podnosząc, iż niezmiennym pozostaje ustalony w ewidencji gruntów i budynków dla niniejszej działki rodzaj użytku jakim jest grunt rolny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.).

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Jaworskiego z dnia 14 października 2022 r. ustalającą skarżącemu opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 208.454,37 zł za faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,2884 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako Br-PsII, położonych na terenie gminy M., obręb N., na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], zajętego jako teren przemysłowy o profilu produkcji kostki granitowej.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 28 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Przywołana regulacja wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy. Sprawcą wyłączenia jest osoba (tj. osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej) która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy). Z art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że ustalenie niniejszej opłaty wymaga stwierdzenia: po pierwsze, że doszło do wyłączenia z produkcji rolnej, po drugie kto jest sprawcą tego wyłączenia i wreszcie po trzecie jak powierzchnia podlegała wyłączeniu.

W realiach badanej sprawy, na podstawie zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dowodów, ustalono, że istotnie doszło do wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, położonych na terenie gminy M., obręb N., na części działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Gruntami rolnymi zaś w rozumieniu ustawy są nie tylko grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, ale również grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3).Tym samym sformułowany w skardze zarzut dotyczący zaniechania uwzględnienia, że znacząca część nieruchomości stanowiła lub stanowi grunt pod budynkami i nie jest gleba pochodzenia mineralnego wyłączoną z produkcji rolnej nie może znaleźć uzasadnienia.

Wyłączenie z produkcji rolnej, w realiach badanej sprawy zostało potwierdzone, na podstawie ustalonych okoliczności faktycznych. Wynika to przede wszystkim z przeprowadzonych w sprawie czynności klasyfikacyjnych, w trakcie których stwierdzono:

- trwałe zmiany struktury użytku Br-PsII w obrębie części działki [...] o powierzchni 0,2424 ha jak i jego wartości bonitacyjnej. Grunt zajęty został jako teren przemysłowy o profilu produkcji kostki granitowej. Wierzchnia warstwa gruntu przykryta jest materiałem produkcyjnym oraz odpadem produkcyjnym. Nawieziony materiał swym oddziaływaniem przyczynił się do trwałej zmiany struktury użytku powodując jego trwałe odrolnienie;

- część gruntu, o powierzchni 0,0460 ha, użytkowana jest jako miejsce składowania materiałów przed i po produkcyjnych. W obrębie tego terenu grunt w pełni nie utracił wartości rolniczej, niemniej wierzchnia warstwa wymaga rekultywacji.

Okoliczność rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie części działki nr [...] wynika również z przeprowadzonych dwukrotnie oględzin, tj. z dnia 15 listopada 2021 r. i 11 lutego 2022 r. oraz wydanej przez Wójta Gminy M. decyzji z dnia 23 stycznia 2014 r. nakazującej skarżącemu przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania części terenu działki wykorzystywanej na prowadzenie działalności gospodarczej, jako nieruchomości o charakterze rolniczym, w tym demontażu i usunięcia maszyn i narzędzi służących do produkcji kostki granitowej oraz usunięcie kamienia granitowego do produkcji kostki oraz składowanej kostki w zakresie w jakim służą one jako surowiec na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej.

Wobec zatem tak zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób przyjąć, iż w sprawie nie doszło do wyłączenia z produkcji rolnej, które – co istotne – nie wymaga jednocześnie zaniechania prowadzenia działalności rolniczej zupełnie, ale dotyczy rozpoczęcia użytkowania gruntu w sposób inny niż rolniczy. Tym samym podniesiona przez skarżących okoliczność, że skarżący jest jednocześnie rolnikiem nie wyłącza stosowania spornej regulacji, gdyż kwestionowaną opłatę ustala się za faktyczne wyłączenie gruntu, który nie jest użytkowany rolniczo, niezależnie od prowadzonej działalności rolniczej sprawcy. Z punktu widzenia spornej normy nie ma też znaczenia czy owo wyłączenie ma charakter trwały czy też nie, gdyż ustawodawca nie ograniczył stosowania sankcji, przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy, wyłącznie do przypadków trwałego wyłączania gruntu z produkcji rolnej Pojęcie wyłączenia gruntu z produkcji używane jest w ustawie w określonym znaczeniu, tj. zdefiniowanym w art. 4 pkt 11. To zaś nie pozwala uznać, jakoby wolą prawodawcy było stosownie sankcji, w postaci podwyższonej należności jedynie, gdy dojdzie do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1812/13, CBOSA).

Nadto, względem gruntów wyłączonych niezgodnie z przepisami ustawy nie znajduje zastosowania przepis art. 12b ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 ust. 6 ustawy, gdyż dotyczy legalnych wyłączeń gruntów z produkcji rolnej (por. np.: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 985/15, CBOSA).

Dalej należy zauważyć, że adresatem normy z art. 28 ust. 1 ustawy jest faktyczny sprawca wyłączenia. W orzecznictwie wskazuje się, że podmiotem podlegającym sankcji nie może być osoba, która nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Za taką wykładnią ww. przepisu przemawia fakt, iż zgodnie z ustawą, wyłączenie z produkcji rolnej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, a obowiązek ponoszenia opłat i należności powstaje z chwilą faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Ustawodawca obowiązek ponoszenia ciężarów związanych z wyłączeniem z produkcji rolnej, w tym także tych mających wymiar sankcji, nałożył na podmiot, który wyłączenia takiego dokonał tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1588/11; wyrok NSA z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 767/98; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po 815/22). Z tego względu Sąd, podziela wyrażony w judykaturze pogląd, że intencjonalne było posłużenie się przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 ustawy pojęciem sprawcy, bowiem odnosi się ono do podmiotu, który swoim działaniem doprowadził do wyłączenia z produkcji rolnej i uczynił to wbrew regułom określonym przez tę ustawę. Sankcją za takie zachowanie jest zaś naliczenie opłaty w podwyższonej wysokości, czyli de facto wymierzenie sprawcy kary administracyjnej (pieniężnej). Tym samym na gruncie obowiązującej ustawy ustawodawca przyjął rozwiązanie odmienne od obowiązującego na podstawie przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w której odpowiedzialny za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej niezgodnie z przepisami ustawy był właściciel (por. wyr. NSA z 11 września 1998 r., II SA 767/98; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po 815/22, LEX.).

W realiach zaś badanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż sprawcą wyłączenia jest L. S., który w toku prowadzonego postępowania nie kwestionował tej okoliczności, a nadto w piśmie z dnia 28 marca 2021 r. potwierdził, że istotnie utwierdził grunt przy budynkach, do których miał utrudniony dostęp, ale jednocześnie nie przedstawił stosownej decyzji uprawniającej do tego. Z kolei kwestia współwłasności spornej nieruchomości czy też ewentualnej zgody na niniejsze wyłączenie, udzielonej przez współwłaścicieli, nie ma znaczenia z punktu widzenia spornej regulacji, skoro – jak to już wskazano – jej adresatem jest wyłącznie sprawca.

W ocenie Sądu, organy w toku prowadzonego postępowania nie wyjaśniły już jednak w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności powierzchni, jaka podlegała wyłączeniu i mieszanego przeznaczenia, jakie wynika dla spornej nieruchomości z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] stycznia 2007 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi N. Zgodnie z załączonym do akt wypisem i wyrysem dla działki nr [...] przyjęto przeznaczenie [...]RM – tereny zabudowy zagrodowej (92%), [...] KDG 1/2 - tereny dróg publicznych głównych (6%), [...]U - tereny usług (2%). Z załączonego wyrysu wynika, że ta część nieruchomości, względem której organ przyjął, że doszło do wyłączenia z produkcji rolnej objęta jest nie tylko symbolem [...] RM , ale również [...] KDG 1/2. W ocenie Sądu porównanie załączonego do akt sprawy wyrysu z miejscowego planu z dokumentacją sporządzoną przez klasyfikatora gruntów – wbrew twierdzeniom Kolegium – nie potwierdza w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że wyłączenie produkcji rolniczej tego obszaru działki dotyczy wyłącznie terenu przeznaczonego pod zabudowę zagrodową. Co więcej – Kolegium poza niniejszym twierdzeniem nie wskazało w jaki sposób przyjęło niniejszy pogląd, chociaż zarzut w tym względzie został sformułowany w odwołaniu. Niniejszej kwestii nie wyjaśniło również w odpowiedzi na skargę. Z akt sprawy nie wynika też, aby doszło do porównania map z klasyfikacji z planem miejscowym, poprzez ich nałożenie. Z kolei z treści decyzji wydanej w I instancji wynika, że okoliczności tej w żaden sposób nie wyjaśnił również organ I instancji, który ograniczył się wyłącznie do przywołania postanowień z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienie to ze strony organów jest tym bardzie istotne, że w obrocie prawnym istnieje również przepis z art. 28 ust. 2, który – jakkolwiek nie stanowi samodzielnej regulacji, ale należy go odczytywać łącznie z przepisem zamieszczonym w ust. 1. Prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (przedmiot objęty hipotezą art. 28 ust. 1) ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca nie zmieniając adresata, wobec którego kieruje sankcję - a którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzje zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10% (por. np.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 642/21, CBOSA).

W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie trzeba przede wszystkim zauważyć, że rzeczą organów przy określeniu niniejszej i dolegliwej sankcji za popełniony delikt administracyjny było przeprowadzenie postępowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie normami procesowymi, kształtowanymi przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazującymi w sposób jednoznaczny i bezsporny, że istotnie względem określonego w decyzji obszaru o powierzchni 0,2884 ha znajduje zastosowanie przepis z art. 28 ust. 1 ustawy. W pierwszym bowiem z przywołanych przepisów procesowych została skonstruowana zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany nie tylko do wyczerpującego zebrania ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przeprowadzona przez niego ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Oznacza to obowiązek poddania ocenie wszystkich prawidłowo zebranych dowodów, każdego z nich z osobna, a także we wzajemnym ich związku, kierując się doświadczeniem życiowym, zasadami wiedzy i własnym przekonaniem. Organ nie może pominąć żadnego z dowodów, jeżeli oceni go jako wiarygodny, nie może nie doceniać jego znaczenia, jeżeli ma on wartość dla rozpoznawanej sprawy. Ocena ta powinna być przy tym logiczna i spójna. Przywołana zasada ogólna odnosi się przy tym nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy". Tymczasem w realiach badanej sprawy niniejszego zabrakło - względem wyłączonej powierzchni i w kontekście mieszanego przeznaczenia przyjętego w planie miejscowym.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, a o kosztach orzekł na zasadzie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika oraz uiszczona opłata kancelaryjna.

Rozpoznając ponownie sprawę organ wyda decyzję z uwzględnieniem wskazań i ocen prawnych wyrażonych przez Sąd w niniejszym wyroku.