Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 145/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 234
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 listopada 2023 r. nr SKO.OS/41.9/672/2023/14055/KC w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia 16 maja 2023 r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 27 listopada 2023 r. nr SKO.OS/41.9/672/2023/14055/KC Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") uchyliło w całości decyzję z 16 maja 2023 r. nr [...] wydaną przez Burmistrza Miasta L. (dalej "Burmistrz" lub "Organ pierwszej instancji") i orzekło co do istoty sprawy poprzez odmowę nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku z 29 stycznia 2022 r. złożonego przez K. A. (dalej "Skarżący"), odmówił nakazania M. O. (dalej "Uczestnik postępowania") jako właścicielowi działki nr 1, położonej przy ul. [...] w L., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (punkt I sentencji decyzji). Ponadto odmówił wyłączenia powołanego w sprawie biegłego hydrogeologa od udziału w postępowaniu w związku z wnioskiem Skarżącego z 4 maja 2023 r. (punkt II sentencji decyzji).

Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły przepisy art. 84 § 2, art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.; dalej "p.w.").

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że przedmiotem sprawy jest zmiana stosunków wodnych w obrębie nieruchomości składającej się z działek o numerach ewidencyjnych 2, 3 i 4, położonej przy ul. [...] w L. (stanowiącej własność Skarżącego) oraz działki o numerze ewidencyjnym 1, położonej przy ul. [...] w L. (stanowiącej własność Uczestnika postępowania). Skarżący domaga się natychmiastowego zaprzestania czynności skutkujących zmianą stanu wód na działce nr 1 i stosunków wodnych w jej sąsiedztwie, które to czynności polegają w szczególności na zebraniu części ziemi znajdującej się dotychczas na działce i utwardzeniu terenu działki.

Następnie Organ pierwszej instancji opisał przebieg czynności postępowania administracyjnego, w tym czynności postępowania dowodowego. Burmistrz przedstawił zgromadzony materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności zrelacjonował wyjaśnienia stron postępowania, wyniki oględzin przeprowadzonych 30 maja i 30 września 2022 r. oraz wnioski wynikające z opinii biegłego z listopada 2022 r. Burmistrz dokonał oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Analizując opinię biegłego wraz z jej uzupełnieniem Burmistrz uznał, że jest ona wiarygodna, rzetelna, spójna, logiczna i kompletna. Opinia w sposób wyczerpujący tłumaczy wszystkie aspekty sprawy z punktu widzenia art. 234 p.w. w odniesieniu do działek objętych postępowaniem. Burmistrz podzielił wnioski zawarte w tej opinii. Ponadto Organ pierwszej instancji wskazał na ustalenia wynikające z oględzin działek. Wynika z nich, że brak jest widocznych śladów szkody, w tym szkody materialnej na terenie całej powierzchni działek Skarżącego spowodowanej zmianą stosunków wodnych będącej przedmiotem postępowania. Na terenie działki nr 1 nie są wytwarzanie ścieki i nie występują źródła wody. Na terenie działki nr 1 od strony zachodniej brak jest widocznego spływu wody opadowej, na teren poza tą działką.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Burmistrz uznał, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na działce nr 1 ze szkodą na grunty sąsiednie tj. na działki nr 2, 3 i 4. Uczestnik postępowania nie zmienił kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. gruntów Skarżącego. Uczestnik postępowania nie odprowadza wód oraz nie wprowadza ścieków na grunty sąsiednie, nie ciąży na nim obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla działek Skarżącego. Organ pierwszej instancji stwierdził także brak przesłanki wystąpienia szkody, w tym szkody hipotetycznej w postaci zagrożenia zalania lub zatopienia na działkach Skarżącego, spowodowanej zmianą stosunków wodnych na działce Uczestnika postępowania.

Burmistrz podkreślił, że w ramach prowadzonego postępowania nie był zobowiązany do ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie Skarżącego. Ponadto rozstrzygnięcie sprawy nie może opierać się o zdarzenia przyszłe (potencjalny finalny stan inwestycji), nie istniejące w dacie wydania decyzji. Burmistrz wyjaśnił, że zdarzenia mające miejsce przed 2022 r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro Skarżący wskazywał na działania Uczestnika postępowania z 2022 r. jako na te, które doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów Skarżącego.

Odnosząc się do wniosku Skarżącego o wyłączenie biegłego Burmistrz wskazał, że postanowieniem z 21 lutego 2023 r. odmówił wyłączenia biegłego powołanego w sprawie od udziału w postępowaniu. Odmowa wyłączenia biegłego nastąpiła z uwagi na fakt, że wskazane przez Skarżącego okoliczności nie stanowią takich powodów, na podstawie których można podważyć niezależność i bezstronność biegłego. Ponowny wniosek Skarżącego o wyłączenie biegłego jako niezawierający nowych okoliczności Organ pierwszej instancji rozpatrzył odmownie umieszczając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w punkcie II sentencji decyzji.

W odwołaniu od decyzji Skarżący zarzucił przede wszystkim, że Burmistrz wydał decyzję w oparciu o treść opinii biegłego w sytuacji w której, z przyczyn podnoszonych wielokrotnie przez Skarżącego w toku postępowania, biegły powinien podlegać wyłączeniu, a sporządzona przez niego opinia winna zostać pominięta w całości.

W odwołaniu Skarżący opisał okoliczności z powodu których biegły winien być wyłączony od udziału w sprawie. W szczególności Skarżący wskazał na niewłaściwe zachowanie biegłego i lekceważenie jego osoby, na brak wiedzy w zakresie przebiegu granic nieruchomości. Miejsca odwiertów hydrogeologicznych biegły winien ustalać samodzielnie w oparciu o przedłożoną przez Skarżącego dokumentację. Opinia biegłego zawierała wiele prostych pomyłek, jak błąd w określeniu kierunków przepływu wody, błędne informacje dotyczące miejsca odprowadzania wody z rynien, podsumowanie ilości wywiezionego z działki nr 1 gruzu.

Zdaniem Skarżącego istotne znaczenie dla sprawy mają zdarzenia z 2010 r. i 2021 r. (tj. masywne zalania powodujące wystąpienie wody z rowów oraz zalanie budynku mieszkalnego i gospodarczego grożące jego całkowitym zniszczeniem). W wyniku utwardzenia działki Uczestnika postępowania nastąpi znacznie szybszy i większy przybór wody, a istniejący na działce 5 wlot korektora nie jest w stanie odebrać wody. Kolektor nie został przez biegłego zbadany. Twierdzenia biegłego nie zostały poparte żadnymi wyliczeniami i badaniami. W szczególności nie wyliczono szybkości ewapotranspiracji i infiltracji wód w głąb górotworu. Nawożony przez Uczestnika postępowania gruz był zanieczyszczony odpadami plastikowymi, gumą, folią i zdolność tych materiałów do absorpcji wody nie została przez biegłego zbadana. Zdaniem Skarżącego zabudowa wjazdu kostką brukową powoduje, że masy wody deszczowej spływające asfaltem z ulicy [...], które dotychczas mogły częściowo przepływać na działkę Uczestnika postępowania, zaczęły przepływać na teren nieruchomości Skarżącego, która jest położona w najniższym punkcie przy ul. [...] i [...]. W swojej opinii biegły ocenił wyłącznie nawiezione na teren Uczestnika postępowania niepowiązane pryzmy gruzu. Nie uwzględnił natomiast gruzu, odpadów (w tym plastikowych) i tłucznia, który został rozplantowany na działce oraz sprasowany za pomocą spychaczy i zagęszczarki. Biegły w opinii pominął także wpływ prac inwestycyjnych na działce Uczestnika postępowania na poziom wód gruntowych. Skarżący wyjaśnił także, że działka Uczestnika postępowania leży na terenie bezodpływowym, odwadnianym jedynie przy pomocy kolektora o znikomym przekroju (średnica około 0,5 m).

Decyzją z 27 listopada 2023 r. Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza w całości i orzekło co do istoty sprawy, tj. odmówiło nakazania Uczestnikowi postępowania jako właścicielowi działki nr 1 przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania i ustaliło stan prawny odnoszący się do sprawy. W ocenie Kolegium postępowanie pierwszoinstancyjne nie zostało dotknięte uchybieniami wpływającymi na wynik postępowania, a zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Kolegium dokonało takich samych ustaleń jak Organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia sporządzonej w sprawie ekspertyzy biegłego z listopada 2022 r. Zdaniem Kolegium zmiany dokonane na działce Uczestnika postępowania, tj. pozbawienie części działki warstwy humusu, nawiezienie materiału ziemnego i gruzu budowlanego, wywiezienie części nasypów oraz rozplantowanie materiału nasypowego na części działki nie spowodowały zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów Skarżącego. Ponadto Skarżący w żaden sposób nie udowodnił wystąpienia szkody na jego działkach.

Kolegium wskazało, że właściwą formą załatwienia wniosku strony o wyłączenie biegłego na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. jest niezaskarżalne postanowienie, a nie decyzja. W tym zatem zakresie zaskarżona decyzja była nieprawidłowa i z tego powodu należało wyeliminować ją z obrotu prawnego. Jednakże skoro postępowanie dowodowe nie wymagało uzupełnienia to Kolegium orzekło co do istoty sprawy korzystając z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W zakresie wniosków Skarżącego o wyłączenie biegłego Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza, że w sprawie nie uprawdopodobniono istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności biegłego.

Skarżący zaskarżył decyzję Kolegium w całości, wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto Skarżący wniósł o nakazanie wyłączenia biegłego od udziału w postępowaniu oraz całkowitego pominięcia opinii wydanych przez tego biegłego oraz o zobowiązanie właściwego organu administracji do przeprowadzenia dowodów w sprawie w zakresie i w sposób wnioskowany przez Skarżącego w toku postępowania.

Skarżący decyzji Kolegium zarzucił naruszenie:

1) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym w szczególności niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez Organ odwoławczy;

2) art. 79a k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niewskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony;

3) art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia Skarżącego o zakończeniu procesu zbierania materiału dowodowego, a tym samym uniemożliwienie Skarżącemu skorzystania z przysługujących mu praw, w tym z art. 10 i art. 79a k.p.a.;

4) art. 9 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;

5) art. 35 k.p.a. w związku z art. 36 i art. 140 k.p.a. poprzez niezachowanie terminu rozpoznania sprawy oraz zaniechanie poinformowania Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie;

6) art. 84 § 2 k.p.a. w związku z art. 24 oraz art. 140 k.p.a. poprzez niewydanie odrębnego postanowienia w przedmiocie wyłączenia biegłego w następstwie zarzutów ponoszonych przez Skarżącego w toku postępowania, jak i w samym odwołaniu, odmowę wyłączenia biegłego z przyczyn wskazywanych wielokrotnie przez Skarżącego oraz oparcie rozstrzygnięcia w sprawie o opinię biegłego, który powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu;

7) art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji odmowę nakazania Uczestnikowi postępowania przywrócenia stanu poprzedniego w sytuacji, w której spełnione zostały przesłanki z art. 234 p.w.;

8) art. 107 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny argumentów przedstawianych przez Skarżącego;

9) art. 234 p.w. poprzez jego niewłaściwą interpretację i odmowę jego zastosowania w sprawie w sytuacji, w której działania podjęte przez Uczestnika postępowania wypełniają przesłanki wskazane w tym przepisie i wymagane jest podjęcie przez organy administracji publicznej decyzji mającej na celu ochronę praw strony poszkodowanej.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że Kolegium zaniechało pogłębionej, merytorycznej analizy sprawy, a w decyzji nie przedstawiło żadnej argumentacji dotyczącej poruszanych przez Skarżącego w odwołaniu zagadnień merytorycznych.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, według wskazanych wyżej kryteriów, wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.

Przechodząc do oceny merytorycznej decyzji wskazać należy, że stosownie do art. 234 ust. 1 p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Z mocy art. 234 ust. 2 p.w. na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 p.w.). Przy czym nakaz zawarty w decyzji nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane (art. 234 ust. 4 p.w.). Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (art. 234 ust. 5 p.w.).

Wobec powyższego przesłankami warunkującymi wydanie decyzji z art. 234 ust. 3 p.w. są: zmiana stanu wody na gruncie, szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a jej szkodliwym oddziaływaniem. Zastosowanie art. 234 ust. 3 p.w. możliwe jest dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., III OSK 390/22, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 234 ust. 3 p.w., tj. wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Nie jest zatem możliwe stwierdzenie szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie bez uprzedniego, wyraźnego ustalenia, że przed zmianą stan na gruntach sąsiednich był korzystniejszy (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 1361/20, opubl. w CBOSA). W tym miejscu należy podkreślić, że w art. 234 ust. 3 p.w. mowa jest o "spowodowanych" przez właściciela gruntu zmianach stanu wody na gruncie, a zatem chodzi o działania lub zaniechania, które już miały miejsce, a nie o zdarzenia planowane, zamierzone. Właściciel sąsiedniego gruntu ma zawsze możliwość ponownego żądania wszczęcia postępowania w nowej sprawie administracyjnej w razie powstania w przyszłości realnych lub potencjalnych szkodliwych skutków negatywnego odziaływania zmiany stosunków wodnych na gruncie.

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że badane rozstrzygnięcia zostały wydane bez wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., co skutkowało przedwczesnym przyjęciem, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 234 ust. 3 p.w. Dopiero precyzyjnie ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań, dokonania subsumcji, i w konsekwencji – do podjęcia rozstrzygnięcia. Wobec tego za zasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania z zakresu postępowania dowodowego.

W celu ustalenia czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie szkodliwe oddziałującej na grunty Skarżącego należało w pierwszej kolejności ustalić, czy Uczestnik postępowania na działce nr 1 wykonał prace, które taką zmianę mogły spowodować. Skarżący wskazywał, że doszło do zmiany stanu wody wskutek prac podjętych przez Uczestnika postępowania od grudnia 2021 r., a polegających na: wykarczowaniu działki i usunięciu humusu, nawiezieniu i rozparcelowaniu na działce materiałów utwardzających (w tym gruzu, kamieni, tłucznia), podwyższeniu gruntu oraz nawiezieniu odpadów (m. in. pisma Skarżącego z 29 stycznia 2022 r., 21 lipca 2022 r., pisemne wyjaśnienia z 28 marca 2022 r.). Skarżący wskazywał przy tym, że utwardzenie gruntu, tj. pokrycie twardym materiałem miało miejsce na całej powierzchni działki nr 1. Uczestnik postępowania twierdzi natomiast, że tylko na około 5% powierzchni działki przywieziony został gruz celem utwardzenia wjazdu (około 500 m2). Z kolei protokoły z przeprowadzonych oględzin m. in. działki Uczestnika postępowania nie zawierają szczegółowego opisu nieruchomości ani zmian ukształtowania terenu dokonanych na działce nr 1 ani ich zakresu. W toku oględzin nie dokonano ustaleń odnośnie prac obejmujących wykarczowanie roślinności, powierzchni działki z której usunięto humus i grubości warstwy usuniętego humusu, rodzaju nawiezionych materiałów utwardzających, grubości i powierzchni utwardzenia działki ww. materiałami oraz powierzchni działki, na której nawieziono odpady. Załączona do protokołów dokumentacja fotograficzna nie zawiera opisów pozwalających na ustalenie ww. okoliczności faktycznych. Z protokołu oględzin z 30 września 2022 r. wynika, że część zachodnia działki nr 1 miejscami utwardzona jest gruzem, a powierzchnie te (trzy obszary) zaznaczono na załączniku nr 1 do protokołu. W aktach postępowania znajduje się ponadto pismo Uczestnika postępowania z 20 października 2022 r. (wraz z załączoną do niego dokumentacją fotograficzną) z którego wynika, że z terenu działki nr 1 wywiezione zostały odpady. Okoliczność ta nie została w żaden sposób zweryfikowana przez Organ pierwszej instancji, tj. nie przeprowadzono w tym zakresie żadnych dowodów celem ustalenia stanu nieruchomości nr 1 po usunięciu odpadów, w szczególności czy nawiezione przez Uczestnika postępowania materiały utwardzające i odpady zostały w całości usunięte (do poziomu gruntu rodzimego).

Z kolei biegły w opinii z 30 listopada 2022 r. ustalając zagospodarowanie działki Uczestnika postępowania wskazał na pryzmowanie materiału ziemnego i gruzu budowlanego zastrzegając, że ilość i sposób pryzmowania jest procesem zmiennym. Jednakże podkreślił, że w przedmiotowych pryzmach materiał został ułożony luźno, nie został w żaden sposób sprasowany. Tylko na części działki materiał nasypowy został rozplantowany. Działka pozbawiona jest powierzchni szczelnych. Jedynym miejscem utwardzonym jest zjazd z drogi asfaltowej na działkę nr 1. Z opinii nie wynika, czy Uczestnik postępowania wykonał prace polegające na wykarczowaniu roślinności, z jakiej powierzchni działki usunięto humus i jaka była grubość tej usuniętej warstwy. Biegły nie dokonał szczegółowych ustaleń odnośnie rodzaju nawiezionych materiałów utwardzających, powierzchni działki na jakiej materiały te zostały rozplantowane oraz odnośnie tego czy wskutek nawiezienia i rozplantowania tych materiałów doszło do podwyższenia działki nr 1. Co do utwardzenia działki gruzem istnieją przy tym rozbieżności pomiędzy ustaleniami dokonanymi podczas oględzin 30 września 2022 r. (trzy miejsca) a ustaleniami biegłego (jedno miejsce – zjazd z drogi asfaltowej). Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie biegły doszedł do wniosku, że cała powierzchnia działki nr 1 jest powierzchnią chłonną dla wody lub nadal biologicznie czynną.

Wobec tego kwestia czy, jakie prace i o jakim zasięgu w odniesieniu do działki nr 1 zostały zrealizowane przez Uczestnika postępowania, a co do których to prac Skarżący twierdzi, że spowodowały zmianę stanu wody na gruncie – wbrew stanowisku Kolegium wyrażonym w zaskarżonej decyzji – jest sporna i nie została wyjaśniona w toku postępowania. Biegły we wnioskach opinii stwierdził, że Uczestnik postępowania nie zmienił kierunku i natężenia odpływu wód opadowych i roztopowych ani nie odprowadza wód bądź ścieków na grunt sąsiednich działek. Nie wiadomo jednak jakich prac dotyczy to stwierdzenie.

W konsekwencji w sprawie nie została wyjaśniona kwestia czy zmiana zagospodarowania terenu dokonana przez Uczestnika postępowania spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 lipca 2013 r., II SA/Łd 336/13; wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 410/16 – opubl. w CBOSA). Do takich działań należy zaliczyć zmianę kierunku powierzchniowego spływu wód opadowych lub roztopowych (spowodowaną działaniami niezwiązanymi z urządzeniami wodnymi) lub spowodowanie zmiany natężenia spływu tych wód (np. wskutek uszczelnienia nawierzchni terenu), a także odprowadzanie wód lub wprowadzania ścieków na grunty sąsiednie.

W opinii biegły stwierdził, że nasypy na działce nr 1 nie tylko nie wpłynęły niekorzystnie na stan wód na tej działce i działkach otaczających, ale wręcz mają korzystny wpływ, bowiem wody opadowe wsiąkają w nasypy w tempie znacznie szybszym niż w grunty rodzime zalegające poniżej nich. Z opinii nie wynika jednak jaki był stopień infiltracji wód opadowych i roztopowych oraz natężenie spływu tych wód przed zmianą i po zmianie zagospodarowania działki dokonaną przez Uczestnika postępowania. Inna jest bowiem chłonność działki w sytuacji naturalnego składu gleby i porośnięcia jej roślinnością, a inna w sytuacji zmiany zagospodarowania działki poprzez wykarczowanie, usunięcie humusu, podwyższenie terenu, nawiezienia materiałów utwardzających i odpadów.

Biegły w opinii porównał parametry przepuszczalności niekontrolowanych nasypów oraz piasków drobnych i glin. Biegły zatem ograniczył się do zbadania przepuszczalności złożonego w pryzmach materiału, co do którego następnie stwierdził, że został on wywieziony po oględzinach z 30 września 2022 r. Pominął kwestie struktury gruntu znajdującego się na działce nr 1 przed i po wykonaniu prac przez Uczestnika postępowania oraz chłonności poszczególnych warstw gruntów tej działki. Biegły nie ustalił czy wskutek zmiany zagospodarowania działki doszło do zmiany poziomu wód gruntowych, a jeśli tak jaki to ma wpływ na stopień infiltracji wód opadowych i roztopowych w głąb działki nr 1. Biegły nie dokonał żadnych badań wodochłonności gruntu i pomiaru wsiąkania wody w grunt. Na wielkość odpływu powierzchniowego wpływ ma także proces oddawania wody do atmosfery z powierzchni gruntu. Biegły nie odniósł się czy zmiana sposobu zagospodarowania działki spowodowała zmiany w zakresie szybkości parowania wody. Zatem w sposób wyrywkowy zbadał kwestię infiltracji wód opadowych i roztopowych na działce nr 1. Biegły nie uzasadnił także wniosku opinii co do zmiany na części działki nr 1 (po jej zachodniej stronie) kierunku spływu wód powierzchniowych z korzyścią dla Skarżącego. Opinia w tym zakresie nie jest bowiem poparta żadnymi wyliczeniami ani dowodami.

W rozpoznawanej sprawie organy jednoznacznie stwierdziły, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów Skarżącego, tj. ustalono brak zaistnienia przesłanki szkody. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w art. 234 ust. 3 p.w. mowa jest o zmianie stanu wody na gruncie, która "szkodliwe wpływa" na grunty sąsiednie. "Szkodliwy wpływ" to stan, gdy wystąpiły czynniki pogarszające warunki korzystania z nieruchomości. Tak rozumiane zmiany mogą, ale nie muszą ostatecznie prowadzić do wystąpienia szkody (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 września 2023 r., II SA/Gl 635/23, opubl. w CBOSA). Szkodliwe oddziaływanie zmiany stanu wody na grunty sąsiednie może mieć charakter zarówno aktualny, jak i potencjalny. Potencjalność wystąpienia szkody (np. podtopienia, zalania) musi być uprawdopodobniona w stopniu, który graniczy z pewnością, że szkoda wystąpi w przewidywanej przyszłości. Realna możliwość powstania szkody musi bazować na odpowiednio wysokim stopniu prawdopodobieństwa wystąpienia konkretnych zdarzeń szkodliwe oddziałujących na grunty sąsiednie (np. podtopień, cyklicznego zalewania, stałego podmakania), które są normalnym następstwem działań lub zaniechań właściciela gruntu, który doprowadził do zmiany stosunków wodnych (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., II OSK 529/18, opubl. w CBOSA).

Organy obu instancji uznały, że Skarżący nie wykazał żadnej realnej szkody, która powstałaby w związku ze zmianą zagospodarowania działki przez Uczestnika postępowania. Jeśli zaś chodzi o szkodę hipotetyczną w postaci zalania bądź zatopienia działek Skarżącego to Burmistrz uznał, że brak jest realnej możliwości powstania takiej szkody. Burmistrz dokonał tej oceny w oparciu o protokoły oględzin działek Skarżącego i opinię biegłego. Wskazał, że na działkach Skarżącego brak jest widocznych śladów szkody, w tym szkody materialnej. Na terenie działki nr 1 od strony zachodniej brak jest widocznego spływu wody opadowej na teren poza tę działkę. Takie zaś zdarzenia jak zalanie działek Skarżącego mające miejsce przed 2022 r., w szczególności w 2010 r. i w 2021 r., nie mają znaczenia dla potencjalnej szkody. Organ pierwszej instancji uznał za bezpodstawne badanie wpływu zdolności kolektora do odbioru wód opadowych na istniejący stan wody na gruntach będących przedmiotem postępowania.

Zauważyć jednak należy, że działki Skarżącego położone są na terenie zagrożonym podtopieniem lub zalaniem w razie intensywnych opadów atmosferycznych. Szkodliwym wpływem może być zaś potencjalne ryzyko zalania lub zatopienia gruntów sąsiednich, także w wyniku katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego, przy czym tylko będące wynikiem dokonanej zmiany stosunków wodnych (por. wyrok NSA z 12 września 2008 r., II OSK 1026/07; wyrok WSA w Lublinie z 29 maja 2014 r., II SA/Lu 250/14; wyrok WSA w Gliwicach z 21 października 2015 r., II SA/Gl 412/15 - opubl. w CBOSA). Skarżący zwracał uwagę na zdolność kolektora do odbioru wód celem uprawdopodobnienia wystąpienia szkody hipotetycznej, tj. zalania jego działek. Według Skarżącego zmiana intensywności spływu wód spowodowana zmianą sposobu zagospodarowania działki nr 1 skutkuje obciążeniem zlewni kolektora, a to w konsekwencji może doprowadzić do zalania działek Skarżącego (zwłaszcza, że takie zdarzenia miały miejsce przed zgłaszaną przez Skarżącego zmianą zagospodarowania działki nr 1). Zdaniem Sądu podnoszona przez Skarżącego kwestia wydajności kolektora ma znaczenie dla oceny przesłanki szkodliwości, w razie ustalenia, że zmiana zagospodarowania działki nr 1 doprowadziła do zmiany stosunków wodnych kształtujących się pierwotnie (przed dokonaną zmianą) na gruntach będących przedmiotem postępowania i że obciążenie zlewni kolektora jest następstwem zmiany stosunków wodnych przez Uczestnika postępowania. Należy też mieć na uwadze, że szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie, to nie proces chwilowy, lecz długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie niedający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin. Wobec tego podstawowy dowód jakim są oględziny może być powtarzany.

W tym miejscu należy zauważyć, że w postanowieniu dowodowym o powołaniu biegłego organ powinien oznaczyć m. in. fakty podlegające stwierdzeniu, tj. przedmiot i zakres ekspertyzy. Treść postanowienia dowodowego istotna jest bowiem nie tylko dla biegłego, ale także dla strony postępowania, dla której stanowi ono źródło informacji na temat okoliczności związanych z uczestniczeniem biegłego w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie w postanowieniu o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego z 4 maja 2022 r. nie określono żadnych tez dowodowych. W opinii biegłego odwołano się do umowy zlecenia zawartej z Burmistrzem, w której określone zostały szczegółowe pytania do biegłego. Zakres i przedmiot opinii został zatem precyzyjnie określony umową. Wydana w sprawie opinie nie udziela jednak odpowiedzi na wszystkie pytania określone w umowie, w szczególności co do rodzaju i rozmiaru prac na terenie działki nr 1 oraz prawdopodobieństwa szkody hipotetycznej w wyniku zmiany stanu wody na działce nr 1 wskutek działań Uczestnika postępowania, a zatem co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy wydając rozstrzygnięcie oparły się zatem na niekompletnej opinii biegłego.

Rację ma Skarżący, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i nie odniosło się do zarzutów odwołania. Organ odwoławczy był zobligowany szczegółowo wyjaśnić dlaczego zarzuty Skarżącego uznaje za bezzasadne. Natomiast stanowisko Kolegium sprowadza się w zasadzie do powielenia stanowiska biegłego, które nie zostało przez ten organ ocenione, ani pod kątem jego przydatności i wartości dowodowej, ani też w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym. Podkreślić w tym miejscu należy, że treści zawarte w opinii biegłego nie zastępują ustaleń faktycznych, do których samodzielnego poczynienia, obowiązane są organy administracji publicznej związane zasadą prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) oraz nakazem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), którego swobodnej oceny muszą dokonać (art. 80 k.p.a.). Zaś rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19, opubl. w CBOSA).

Natomiast w ocenie Sądu niezasadne są formalne zarzuty Skarżącego dotyczące opinii biegłego. Zgodzić się należy z organami, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziła przesłanka do wyłączenia biegłego z art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 84 § 2 k.p.a. Wyłączenie biegłego na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Wystarczy zatem, że z uwagi na konkretną okoliczność nie jest pewne i jasne, czy opinia zostanie sporządzona w sposób bezstronny. Podnoszone przez Skarżącego kwestie nie uprawdopodobniały istnienia okoliczności (niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a.), które mogły wywołać wątpliwość co do bezstronności biegłego. Wyłączenia biegłego nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie Skarżącego o negatywnym nastawieniu biegłego w stosunku do jego osoby. Subiektywna ocena co do zachowania biegłego i podejmowanych przez niego czynności, nie stanowi przesłanki wyłączenia z art. 24 § 3 k.p.a. Także zawarcie w opinii ocen i stwierdzeń niekorzystnych dla Skarżącego nie stanowi podstawy wyłączenia biegłego z art. 24 § 3 w związku z art. 84 § 2 K.p.a.. Nie należy bowiem utożsamiać wydania przez biegłego niekorzystnej dla Skarżącego opinii, a nawet jej merytorycznej wadliwości, z brakiem bezstronności osoby ją sporządzającej.

Brak wydania przez Kolegium postanowienia w kwestii żądania wyłączenia biegłego nie przesądza o wadliwości decyzji, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki z art. 24 § 3 k.p.a., a ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało na przyczyny nieuwzględnienia wniosku. W tym zakresie Kolegium podzieliło bowiem stanowisko Organu pierwszej instancji, że Skarżący nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności biegłego.

Skarżący kwestionował także kompetencje biegłego do wydania opinii. Wskazać zatem należy, że decyzja co do powołania dowodu z opinii biegłego, jak i wskazania osoby biegłego pozostawiona jest uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Przepis art. 84 § 1 k.p.a. nie wymaga, aby biegły legitymował się urzędowym poświadczeniem posiadanych kwalifikacji, by był wpisany na listę rzeczoznawców określonej dyscypliny wiedzy czy na listę biegłych sądowych. Koniecznym warunkiem jest natomiast, aby osoba sporządzająca opinię posiadała wiadomości specjalne. W przypadku postępowania z art. 234 p.w. ustawodawca także nie wskazuje specjalizacji, jaką powinien posiadać biegły, który wydaje opinię w sprawie zmiany stanu wód na gruncie. W ocenie Sądu posiadane przez biegłego wykształcenie i uprawnienia hydrogeologiczne (do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi kategorii V), pozwalają uznać, że biegły ten daje rękojmię posiadania wiadomości specjalnych dotyczących badania zmiany stanu wód na gruncie.

W ocenie Sądu nieuzasadniony jest również zarzut Skarżącego, że opinia biegłego była opinią wydaną przez osobę, która nie została powołana w charakterze biegłego. Opinia została podpisana przez osobę wskazaną w postanowieniu o powołaniu biegłego z 4 maja 2022 r. Z tego względu bez znaczenia było podpisanie opinii także przez osoby, którymi biegły posłużył się przy jej sporządzaniu i których pomiary i ustalenia przyjął za swoje własne.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 79a k.p.a. należy wskazać, że może on odnieść skutek tylko, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, opubl. w CBOSA). W ocenie Sądu, Skarżący nie wykazał, aby naruszenie przez Kolegium zasady czynnego udziału strony w postępowaniu odwoławczym (tj. brak zawiadomienia Skarżącego z art. 10 k.p.a.) mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący formułując zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie wskazał bowiem jakie czynności dowodowe zamierzał dokonać przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wykazał także, że w przypadku zapoznania się z przedłożonymi dowodami przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Organ odwoławczy mógłby wydać odmienne rozstrzygnięcie.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 35 k.p.a w związku z art. 36 k.p.a. to należy wyjaśnić, że dotyczą one przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza, która to kwestia nie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Skarżący mógł kwestionować przewlekłość w odrębnym postępowaniu.

Odnosząc się do oddalonego wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie kontroluje prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeprowadzanie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć uzupełnieniu przez sąd administracyjny materiału dowodowego, ani akt sprawy administracyjnej. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2100/16, opubl. w CBOSA). Z tych przyczyn wniosek dowodowy złożony przez pełnomocnika Skarżącego został oddalony.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko oraz ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Organ pierwszej instancji zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające pod kątem spełnienia przesłanek z art. 234 ust. 3 p.w., w zakresie wskazanym przez Sąd i z zachowaniem wymogów wynikających z k.p.a. W przypadku gdy nie będzie możliwe samodzielne ustalenie przez organ - jedynie na podstawie uzupełnionych dokumentów, oględzin, wyjaśnień stron oraz zeznań świadków - okoliczności związanych ze zmianą stanu wody na gruncie i jej szkodliwością dla gruntów Skarżącego organ zasięgnie także uzupełniającej opinii tego samego lub innego biegłego. Następnie w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego organ podejmie stosowną decyzję, którą należycie, z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a., uzasadni.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).