Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 841/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w całości.
Powołane przepisy: article: art. 92a, 92c
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 24
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
article: art. 15 zzr
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 151, 179a, art. 203, 207 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 841/21 w sprawie ze skargi P.N. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt IISA/Go 841/21, II. oddala skargę, III. zasądza od skarżącego P.N. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego (dalej jako NUCS) nałożył na P.N., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą ,,G.", karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wykonywanie w dniu [...] lipca 2020 r. (powinno być prawidłowo 2019 r.) przewozu drogowego zestawem ciężarowym o nr rej. [...] bez wymaganego oznaczenia pojazdu w przypadku transportu odpadów. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako k.p.a.),art. 4 pkt 22 lit. V, art. 92a ust. 1 i 7, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., obecnie tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 919, dalej jako u.t.d.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 7 października 2016r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U.2016.1742, dalej jako rozporządzenie z 7 października 2016 r.) w związku z art. 24 ust. 6-7 w związku z art. 71 pkt 2) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2018r. Poz. 21, dalej jako u.o.o.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż dniu [...] lipca 2019r., na terenie byłego Drogowego Przejścia Granicznego w [...], funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] w zakresie wykonywanego transportu drogowego. W toku kontroli ustalono, że zestawem ciężarowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony realizowano przewóz drogowy z Wielkiej Brytanii do Polski. Kierowca okazał do kontroli dowód rejestracyjny pojazdu i naczepy ciężarowej, wypis z licencji nr [...], wydanej dla przewoźnika P.N. "G., dokument przewozowy CMR bez numeru i bez daty, załącznik VII oraz dowód osobisty. Organ wskazał, iż podczas kontroli stwierdzono przewóz drogowy odpadów o masie ok. 14.500 kg w postaci odpadów z tworzyw sztucznych. W dokumencie towarzyszącym przemieszczanym odpadom (załącznik VII) wskazano kod 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych. Przeprowadzona kontrola wykazała brak wymaganego zgodnie z art. 24 u.o.o. oznakowania środka transportu tj. literą "A" z przodu pojazdu, zgodnie z treścią przepisów rozporządzenia z dnia 7 października 2016r.

W związku ze stwierdzonym naruszeniem sporządzono protokół kontroli nr [...], z którym kontrolowany kierowca zapoznał się i podpisał nie wnosząc uwag.

Organ podał, iż w związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] marca 2020r. wszczęte zostało postępowanie, o czy zawiadomiono P.N. Jednocześnie w celu ewentualnego uwolnienia się od odpowiedzialności w trybie art. 92c u.t.d., wezwano stronę do dostarczenia stosownych dokumentów, mogących uzasadnić zwolnienie przewoźnika z ciążącej na nim odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisów. W odpowiedzi strona w piśmie z dnia [...] marca 2020r. wskazała, że kierowca wykonujący zlecenie na przewóz odpadów z Wielkiej Brytanii do Polski otrzymał wytyczne i zastosował się do nich poprzez odpowiednie oznakowanie pojazdu polegające na otwarciu tabliczki na przodzie zestawu oraz umieszczenie magnetycznej tabliczki z literą "A" na naczepie. W trakcie przewozu z przyczyn niezależnych od kierowcy tabliczka magnetyczna umieszczona na naczepie odpadła lub została skradziona. Podczas kontroli okazało się także, że tabliczka umieszczona z przodu pojazdu podczas wykonywania przewozu zamknęła się. Brak oznakowania w trakcie przewozu i kontroli drogowej nie był celowym działaniem, a jedynie przypadkowym zbiegiem okoliczności, których kierowca nie mógł przewidzieć. Ponadto strona wskazała, że kierowca nie brał czynnego udziału w kontroli, kazano mu siedzieć kilka godzin w pojeździe, a następnie wezwano go do podpisania protokołu. Kontrolowany nie został poinformowany o możliwości wniesienia uwag do protokołu kontroli. Nadto nie przesłuchano go jako świadka i nie miał możliwości do wypowiedzenia się w kwestii zaistniałego naruszenia.

W kolejnym piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. P.N. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie, jednocześnie wnosząc o nienakładanie kary finansowej, w związku z obecną ciężką sytuacją spowodowaną Covid-19 i ograniczeniami z tym związanymi oraz poczuciem obowiązku utrzymania stanowisk pracy.

Zdaniem organu I instancji stwierdzony podczas kontroli w dniu [...] lipca 2019r. brak wymaganego oznakowania samochodu ciężarowego stanowił naruszenie przepisów u.o.o. (art. 24) oraz obowiązków i warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 u.t.d. i na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d., uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei w myśl art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikające z przepisów ustawy określonych w art. 4 ust. 22, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł.

Odnosząc się do ustalonych okoliczności faktycznych wykonywanego przewozu drogowego oraz zarzutów i wniosków strony wskazujących na możliwości zwolnienia przewoźnika z ciążącej na nim odpowiedzialności administracyjnej, organ wyjaśnił, że u.t.d. w art. 92c przewiduje w drodze wyjątku możliwość uwolnienia się przewoźnika z ciążącej na nim odpowiedzialności administracyjnej za stwierdzone w trakcie kontroli drogowej naruszenia zasad transportu drogowego przez zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców. Wedle tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust.1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1), za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2) lub od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat (pkt 3). Zdaniem organu I instancji stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie wskazuje, aby mogły zaistnieć okoliczności określone w art. 92c ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.t.d. Natomiast dla zwolnienia przewoźnika z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest ustalenie braku wpływu podmiotu wykonującego przewozy lub inne czynności na powstanie naruszenia i jednocześnie stwierdzenie, że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W ocenie organu I instancji niezależnie od wskazywanych przez przewoźnika w swoich wyjaśnieniach powodów "zamknięcia się" oznakowania pojazdu, kwestii świadomości kierowcy lub stopnia jego zawinienia, dla zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. koniecznym jest, aby naruszenie miało charakter zdarzenia nieoczekiwanego i nadzwyczajnego, spowodowanego siłą wyższą lub działaniem osób trzecich, za których winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Organ podkreślił, że samoczynne zamknięcie się tablicy ze znakiem "A" nie spełnia powyższych wymogów, gdyż nie jest w ocenie organu efektem działania siły wyższej, lecz nienależytej staranności kierowcy przy montażu tego oznakowania. Kierowca zaś nie jest osobą trzecią, za którą przewoźnik nie może odpowiadać. Podsumowując organ I instancji wskazał, że strona nie wykazała wystąpienia okoliczności objętych tym przepisem - nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonego naruszenia, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć.

Na skutek złożonego przez stronę odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: DIAS) decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 3, art. 92a) ust.1, ust. 7 w związku z art. 4 pkt 22 lit. v, art. 93 ust.1 u.t.d. i Lp. 4.8 załącznika nr 3 do niniejszej ustawy, art. 24 ust.1, ust. 6, ust.7 u.o.o., § 10 rozporządzenia z dnia 7 października 2016r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ II instancji w całości podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji, jednocześnie podtrzymując stanowisko i argumentację NUCS wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że przepisy o przewozie odpadów stanowią szczególne wymagania dla transportu odpadów, w tym dla środków transportu i sposobu transportowania oraz oznakowania środków transportu, a naruszenie tych przepisów sankcjonowane jest karami pieniężnymi. DIAS przytoczył treść przepisów prawa przywołanych w podstawie prawnej.

Następnie wobec stwierdzenia naruszenia wskazanych przepisów uzasadniającego nałożenie na odwołującego kary pieniężnej, jak w zaskarżonej decyzji, DIAS dokonał analizy z punktu widzenia przesłanek egzoneracyjnych określonych w art. 92 c u.t.d. Organ wyjaśnił, iż wskazane w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanki egzoneracyjne odnoszą się jedynie do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Dla uwolnienia się od odpowiedzialności przedsiębiorca musi zatem wykazać, że dołożył należytej staranności, czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa. DIAS podkreślił, że podmiot wykonujący transport drogowy jako pracodawca ponosi ryzyko osobowe, to znaczy obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników do danego zadania i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek niezaradności lub braku należytego przygotowania do pracy. To on zobowiązany jest do przeprowadzania bieżących kontroli, czy kierowcy przestrzegają przepisów i powinien w taki sposób organizować ich pracę, aby jednocześnie umożliwić sobie wypełnianie ciążących na nim obowiązków. Dokonując powyższej analizy organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 92c ust.1 pkt.1 u.t.d.

W dalszej kolejności organ II instancji, rozpatrując przesłankę określoną w art. 92c ust.1 pkt 2 i pkt 3 u.t.d. wskazał, że zgodnie z art. 92c ust.1 pkt 2 i ust. 2 ww. ustawy, postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej umarza się w sytuacji, gdy na podmiot wykonujący przewozy za stwierdzone naruszenie została nałożona kara pieniężna przez inny uprawniony organ lub uprawniony zagraniczny organ, DIAS uznał, że z akt sprawy nie wynika, aby w niniejszym przypadku wystąpiła ww. przesłanka. Podobnie w odniesieniu do przesłanki określonej w art.92c ust.1 pkt.3 u.t.d., wskazując, iż naruszenie zostało ujawnione dnia [...] lipca 2019 r., wobec czego brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Ponadto organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów i wniosków skarżącego jakoby niespełnienie wymogów dotyczących przewozu odpadów wynikało z niefortunnego zbiegu okoliczności, gdyż jedna z tablic odpadła, a druga z niewiadomych przyczyn zamknęła się, zaś powstałe naruszenie nie było świadomym działaniem, bowiem nie było powodów, dla których kierowca musiałby "maskować", iż przewozi odpady, organ II instancji wskazał, iż zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 października 2016r. przewoźnik powinien zadbać o to, aby oznakowanie środka transportu było czytelne, trwałe a także odporne na warunki atmosferyczne. Samoczynne zamknięcie tablicy ze znakiem "A" czy odpadnięcie tabliczki magnetycznej umieszczonej na naczepie nie było spowodowane efektem działania siły wyższej, lecz brakiem należytej staranności kierowcy przy montażu tego oznakowania. Organ uznał, że nawet w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym posługuje się przedsiębiorca przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie jest wynikiem nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności, na które przedsiębiorca nie ma wpływu, wyłącznie odpowiedzialności nie może mieć miejsca, albowiem prowadziłoby to w istocie do możliwości każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników.

DIAS odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę w piśmie z dnia [...] marca 2020 r., wskazał, iż z dowodów zgromadzonych w sprawie tj. z opisu czynności kontrolnych z dnia [...] lipca 2019 r. o godz. 23.20, jednoznacznie wynika, że w chwili zatrzymania środka przewozowego do kontroli, kierowca czynnie uczestniczył w kontroli m.in. uczestnicząc w rewizji przewożonego towaru i zapoznał się z treścią protokołu oraz podpisał protokół nie wnosząc uwag. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wydając decyzję w przedmiotowej sprawie działał zatem zgodnie z zasadami określonymi w art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a. podejmując wszelkie czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i na podstawie jego całokształtu ocenił, czy dane okoliczności zostały udowodnione, a fakt, że analiza zebranego materiału dowodowego nie przyniosła oczekiwanych przez stronę rezultatów nie może być powodem do kwestionowania rzetelności poczynań organów orzekających w sprawie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P.N., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów prawa, tj.: art. 93 ust. 3 u.t.d. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji wymierzającej karę administracyjną w sytuacji, gdy od dnia ujawnienia naruszenia kontrolowanego podmiotu tj. od dnia [...] lipca 2019 r. do dnia wejścia decyzji organu II instancji z dnia [...] lipca 2021 r. do obrotu prawnego upłynęły ponad dwa lata.

Wskazując na powyższe naruszenie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o umorzenie postępowania administracyjnego i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie naruszenie zostało ujawnione dnia [...] lipca 2019 r., zaś decyzja organu I instancji nakładająca karę pieniężną została doręczona stronie w dniu 23 października 2020r., a zatem brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrokiem z dnia listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 841/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uchylił decyzje organów obu instancji i jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, iż zasadnicze znaczenie z punktu widzenia rozpoznania przedmiotowej sprawy ma art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeliod dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.Cyt. przepis art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., w brzmieniu jak powyżej obowiązuje od 15 sierpnia 2013 r. Wprowadzony został w nim materialnoprawny termin przedawnienia uprawnienia organu do nałożenia kary, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., który niewątpliwie organ zobowiązany jest uwzględnić z urzędu. Do zrealizowania przesłanki określonej w w/w przepisie konieczne jest po pierwsze ustalenie daty ujawnienia naruszenia i po drugie stwierdzenie upływu od tego dnia ponad 2 lat.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wpierw wskazał kiedy nastąpiło ujawnienie naruszenia w przedmiotowej sprawie, od którego liczyć należy upływ terminu przedawnienia, za datę tą uznając [...] lipca 2019 r., będący datą zakończenia kontroli przeprowadzonej względem skarżącego i sporządzenia z niej protokołu. W tym dniu bowiem przedstawiono kontrolowanemu przedsiębiorcy informację o stwierdzonym naruszeniu, w odpowiedniej formie, za pomocą dokumentu, który określa wyniki kontroli i zarazem daje podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary za to naruszenie, a takim sposobem przewidzianym w procedurze w sprawach dotyczących przewozów drogowych jest protokół kontroli. Sąd uznał, iż skoro ujawnienie naruszenia w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu [...] lipca 2019r., co potwierdził także organ w odpowiedzi na skargę, przyjąć należy w świetle cyt. art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., iż upływ ponad dwuletniego okresu przedawnienia naruszenia objętego zaskarżoną decyzją, skutkujący w przypadku uprzedniego wszczęcia postępowania administracyjnego, koniecznością umorzenia postępowania, nastąpił w dniu 19 lipca 2021 r.W tym okolicznościach zdaniem Sądu nie budziło wątpliwości, iż decyzja wydana przez DIAS w dniu [...] lipca 2021 r., stanowi orzeczenie wydane po upływie okresu przedawnienia. W ocenie Sądu istotna jest data wydania decyzji ostatecznej w rozpoznawanej sprawie, a tą jest w związku ze złożonym odwołaniem strony skarżącej, decyzja organu II instancji. To ta decyzja kończy bowiem postępowanie administracyjne w sprawie. Datę wydania decyzji organu I instancji można byłoby wziąć jedynie pod uwagę w sytuacji, gdy od decyzji tej nie zostałoby wniesione odwołanie i wówczas decyzja organu I instancji stałaby się ostateczna po upływie terminu do wniesienia odwołania.

Sąd dokonując interpretacji cyt. przepisu art. 92c ust.1 pkt 3 u.t.d. zwrócił uwagę na użyte przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowanie, iż ,,postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się". Podkreślił, iż ustawodawca nie ograniczył postępowania, o którym mowa w cyt. przepisie, do ram postępowania przed organem pierwszej instancji, jak sugeruje organ w odpowiedzi na skargę. Wręcz przeciwnie mowa jest o postępowaniu (administracyjnym), a to kończy się wraz z uostatecznieniem decyzji administracyjnej wydanej w danej sprawie. Zatem podstawa do umorzenia, określona w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. może zaistnieć nie tylko na etapie postępowania przed organem I instancji, ale jeżeli wniesione zostało odwołanie od decyzji organu I instancji, także na etapie postępowania przed organem odwoławczym, do chwili kiedy wydana zostanie (bądź ewentualnie w niektórych przypadkach – doręczona) decyzja ostateczna. Taka sytuacja zaistniała właśnie w przedmiotowej sprawie.

Powyższą interpretację, jak podał Sąd, potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 października 2019 r., III SA/Lu 168/19 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2020 r., III SA/Po 95/20, a pośrednio także wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., II GSK 2348/16, z dnia 26 listopada 2019 r., II GSK 3011/17, z dnia 19 czerwca 2018 r., II GSK 3587/17.

Sąd wskazał dodatkowo, iż także przepisy o wykonalności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej - dotyczą decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 93 ust. 2 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dniu ujawnienia naruszenia) decyzja ostateczna podlega wykonaniu po upływie 30 dni od dnia jej doręczenia, chyba że wstrzymano jej wykonanie. Organ kontroli, który wydał decyzję ostateczną, z urzędu wstrzymuje jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym dopiero uzyskanie przymiotu wykonalności przez decyzję ostateczną, konkretyzuje obowiązek strony do uiszczenia kary pieniężnej na właściwy rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o jej nałożeniu stała się wykonalna, zgodnie z art. 94 ust. 2 u.t.d.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, z naruszeniem art. 92 ust. 1 pkt 3 u.t.d., tj. mimo wystąpienia przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego, które organ obowiązany był uwzględnić z urzędu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., aktualnie tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku). Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne, które stało się bezprzedmiotowe (pkt II wyroku).

Od powyższego wyroku organ – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną, skarżąc wyrok w całości iwnosząc o:uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona,ewentualnie:uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2p.p.s.a. organ zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w konsekwencji jej uchylenie, pomimo że istniały podstawy do oddalenia skargi;

2. art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niesłuszne przyjęcie przez Sąd, iż w sprawie organy naruszyły przepis prawa materialnego, a naruszenie to stanowiło podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego i w konsekwencji umorzenie tego postępowania przez Sąd, podczas gdy nawet przy poczynieniu założeń jak Sąd w wyroku nie wystąpiły podstawy do uchylenia decyzji organów, ani również do umorzenia postępowania;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w wyroku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegający na tym, iż nie sposób wyczytać z uzasadnienia wyroku czy Sąd wiąże koniec terminu 2 lat, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., z datą wydania decyzji czy też datą doręczenia decyzji organu II instancji, a mając na uwadze, że co do zasady (tak też w przedmiotowej sprawie) są to inne daty, w wyroku nie znalazło się jednoznaczne odniesienie do stanu faktycznego, w szczególności do daty i co za tym idzie okoliczności, której niedokonanie przed upływem terminu Sąd uznał za rozstrzygające dla swego wniosku o przedawnieniu uprawnienia organu do nałożenia kary;

II. oraz naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez niesłuszne przyjęcie przez Sąd, iż organy administracji działały z uchybieniem terminu 2 lat określonego w tym przepisie, gdyż termin ten kończy się wraz z uostatecznieniem decyzji administracyjnej wydanej w danej sprawie, i związany z tym wniosek Sądu, że nastąpiło przedawnienia uprawnienia organu do nałożenia kary, podczas gdy termin ten został zachowany i uprawnienie to nie przedawniło się, niezależnie od przyjętego założenia, tj.: a) termin jest zachowany, jeżeli do momentu jego upływu zostało wszczęte postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej (stanowisko organu), b) termin jest zachowany, jeżeli do momentu jego upływu zostanie wydana (doręczona) decyzja ustalająca w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którą jest decyzja organu I instancji (jest to stanowisko, którego Strona przeciwna nie podziela, jednakże rozpatruje na użytek niniejszej skargi kasacyjnej celem wykazania, iż nawet przy takim założeniu nie doszło do uchybienia terminowi), c) termin jest zachowany, jeżeli do momentu jego upływu zostanie wydana (doręczona) decyzja ostateczna, którą może być decyzja organu I albo ii instancji (jest to stanowisko, którego Strona przeciwna nie podziela, jednakże rozpatruje na użytek niniejszej skargi kasacyjnej celem wykazania, iż nawet przy takim założeniu nie doszło do uchybienia terminowi);

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 568 z późn. zm., dalej jako ustawa o COVID-19) poprzez niezastosowanie tego przepisu, który zawiesił terminy przedawnień w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, skutkujące uznaniem przez Sąd, że decyzja ostateczna organu II instancji została wydana po upływie terminu 2 lat, podczas gdy decyzja została wydana bez uchybienia terminowi, w związku z zawieszeniem terminu na mocy ww. przepisu.

Zdaniem organu analiza przepisu art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. prowadzi do wniosku, iż 2-letni termin został zachowany, jeżeli do momentu jego upływu zostało wszczęte postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia literalne brzmienie przepisu. W hipotezie i dyspozycji normy prawnej, której adresatem jest organ, mowa jest bowiem o dwóch sytuacjach, tj.: 1) gdy upłynął termin 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia-w takim przypadku norma zakazuje organowi wszczynanie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, 2) gdy zakaz ten zostanie naruszony przez organ - wtedy jest on obowiązany do umorzenia postępowania. Stanowisko, o konieczności wydania czy to decyzji organu I instancji czy też decyzji organu II instancji, przed upływem 2-letniego terminu, wymaga poczynienia dodatkowych założeń i co za tym idzie interpretacji, i jako takie nie jest uzasadnione treścią przepisu. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było zakreślenie terminu 2 lat, nie tylko na wszczęcie, ale i na wydanie decyzji, przepis ten brzmiałby inaczej, tzn. znalazłby się w nim zakaz "prowadzenia" postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. "Prowadzenie" postępowania obejmuje bowiem zarówno, jego wszczęcie, jak również tok postępowania. Jednakże ustawodawca zdecydował się na odniesienie w obu członach przepisu, w obu opisanych sytuacjach, do nieterminowego wszczęcia postępowania i skutków prawnych naruszenia zakazu takiego wszczęcia. Niezasadnie zatem Sąd w skarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku odczytuje treść przepisu, tak jakby obejmował on nie tylko wszczęcie, ale i wydanie decyzji w sprawie.

Zdaniem organu Sąd w zaskarżonym wyroku nie dostrzegł regulacji z art. 95c ust. 1 u.t.d. zgodnie z którą "kary pieniężnej, o której mowa w art. 95b, nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 2 lata" oraz art. 95e ust. 1 u.t.d. zgodnie z którą "kary pieniężnej, o której mowa w art. 95d, nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 5 lat." Terminy w nich zawarte odnoszą się do "nałożenia kary pieniężnej", a zatem to w tych przepisach, a nie w analizowanym art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., występuje zakaz wydania po terminie decyzji nakładającej karę, czyli decyzji organu I instancji. Nie sposób pominąć tych różniących się technik prawodawczych i nie można wykładać odmiennych przepisów, tak jakby znaczyłyby one to samo. Jest to kolejny argument, na to że w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. chodzi o wszczęcie postępowania i to do niego referuje się termin 2 lat, natomiast nie ma w nim mowy o wydaniu decyzji.Wobec powyższego w ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do uchybienia przepisowi art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., bowiem naruszenie przepisów dotyczących transportu odpadów ujawniono w dniu [...] lipca 2019 r., natomiast wszczęcie postępowania, do którego odnosi się przepis art. 92c ust, 1 pkt 3, nastąpiło postanowieniem NUCS z dnia [...] marca 2020 r., a więc przed upływem wymienionego w przepisie okresu dwuletniego, który mijał w dniu [...] lipca 2021 r.

Odnosząc się do stanowiska Sądu w zaskarżonym wyroku organ zauważył sprzeczność w ocenie prawnej, która uniemożliwia odtworzenie jaki jest ostateczny wniosek Sądu. Sąd bowiem z jednej strony stwierdza, iż "istotna jest bowiem data wydania decyzji ostatecznej w rozpoznawanej sprawie, a tą jest w związku ze złożonym odwołaniem strony skarżącej, decyzja organu II instancji, natomiast z drugiej strony stwierdza, że "podstawa do umorzenia, określona w art, 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. może zaistnieć nie tylko na etapie postępowania przed organem I instancji, ale jeżeli wniesione zostało odwołanie od decyzji organu I instancji, także na etapie postępowania przed organem odwoławczym, do chwili kiedy wydana zostanie (bądź ewentualnie w niektórych przypadkach - doręczona) decyzja ostateczna", a ponadto wspiera swoją argumentację powołując się na regulacje dotyczące wykonalności decyzji, stwierdzając iż "decyzja ostateczna podlega wykonaniu po upływie 30 dni od dnia jej doręczenia, chyba że wstrzymano jej wykonanie. Organ kontroli, który wydał decyzję ostateczną, z urzędu wstrzymuje jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym dopiero uzyskanie przymiotu wykonalności przez decyzję ostateczną, konkretyzuje obowiązek strony do uiszczenia kary pieniężnej na właściwy rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o jej nałożeniu stała się wykonalna".

Ponadto organ poddał wątpliwości czy Sąd wiąże koniec terminu 2 lat, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., z datą wydania decyzji czy też datą doręczenia decyzji organu II instancji. Mając na uwadze, że co do zasady (tak też w przedmiotowej sprawie) są to inne daty, w wyroku powinno się znaleźć jednoznaczne odniesienie do stanu faktycznego, w szczególności do daty i co za tym idzie okoliczności, której niedokonanie przed upływem terminu Sąd uznał za rozstrzygające dla wniosku o przedawnieniu uprawnienia organu do nałożenia kary.

Według organy nawet gdyby przyjąć (choć organ nie podziela tego stanowiska, ale rozpatruje na użytek niniejszej skargi kasacyjnej), że w terminie 2 lat powinna zostać wydana decyzja organu, to może chodzić jedynie o decyzję organu I instancji. Wskazuje na to całościowa analiza przepisów zebranych w Rozdziale 11 ustawy pt. "Przepisy karne i przepisy o administracyjnych karach pieniężnych". Adresatem wszystkich przepisów tego Rozdziału jest wszakże organ nakładający karę pieniężną, czyli organ I instancji. Wyraźnie wskazuje na to chociażby przepis art. 93 ust. 1u.t.d., w myśl którego "karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2, art. 92d oraz art. 92e, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z uwzględnieniem ust. 4-6." Nie sposób więc uznać, że w Rozdziale 11 przepis art. 92c ust. 1 pkt 3 dotyczy zarówno organu I jak i II instancji (po uprzednim dodatkowym, nieuzasadnionym przyjęciu, że jego zakres rozciąga się na postępowanie odwoławcze), podczas gdy pozostałe przepisy tego Rozdziału stanowią o obowiązkach i uprawnieniach jedynie organu I instancji. Tym bardziej, że pozostałe punkty art. 92c ust. 1 nakazują sprawdzić określone okoliczności właśnie organowi I instancji.

Organ zwrócił także uwagę, że decyzja nakładająca karę pieniężną jest decyzją administracyjną ustalającą (vide np. art. 95b ust. 3, art. 95d ust. 3 u.t.d.). W orzecznictwie NSA, w odniesieniu do decyzji ustalających zobowiązanie podatkowe, prezentowany jest jednolity, utrwalony od lat pogląd na gruncie art. 68 § 4 Ordynacji podatkowej (obecnie art. 68 § 4a O.p., zmiana ta nie jest istotna dla poniższych wniosków), iż do powstania zobowiązania podatkowego w przypadku decyzji tworzącej zobowiązanie podatkowe wystarczające jest zachowanie terminu do orzekania w sprawie ustalenia podatku przez organ podatkowy pierwszej instancji. Już bowiem z chwilą doręczenia decyzji tego organu zobowiązanie powstało, powołując w tym zakresie liczne orzeczenia. Ma to takie znaczenie dla przedmiotowej sprawy, iż oba rodzaje decyzji ustalających, nakładająca karę pieniężną i ustalająca zobowiązanie podatkowe, to decyzje organów I instancji, (gdyby było inaczej, to NSA w powyższym orzecznictwie stwierdziłby, że decyzja odwoławcza ustala zobowiązanie podatkowe). Z kolei w przepisie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. mowa jest o "wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej", co w świetle powyższego wskazuje na postępowanie kończące się wydaniem decyzji ustalającej (organu I instancji). Istotnym jest fakt, że zdaniem NSA to właśnie wydanie decyzji ustalającej organu I instancji niweczy przedawnienie. To decyzja organu I instancji ma charakter ustalający (nakłada karę pieniężną/ustala zobowiązanie podatkowe), decyzja organu II instancji może jedynie skorygować ustaloną uprzednio w decyzji pierwszoinstancyjnej należność. Zatem z uwagi na użyte w analizowanym przepisie ww. sformułowanie, wskazujące wprost o jakie postępowanie chodzi, przepis ten nie obejmuje postępowania odwoławczego. Z tego też względu organ nie zgodził się z wnioskiem Sądu w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku, iż zakres przepisu dotyczy również tego postępowania.

W ocenie organu pogląd Sądu z wyroku z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Go 841/21, iż postępowanie nakładające karę pieniężną z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. obejmuje także postępowanie odwoławcze, nie uwzględnia faktu, iż adresatem normy prawnej zawartej w tym przepisie jest organ. Natomiast wykładnia przepisu jak w ww. orzeczeniu prowadzi faktycznie do wniosku, iż "nie wszczyna się postępowania" odwoławczego, co jest ingerencją w prawa procesowe Strony.Wobec powyższego, przy założeniu iż koniec terminu 2 lat z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. wyznacza dzień wydania decyzji organu I instancji, to w przedmiotowej sprawie został on dochowany. Strona przeciwna zauważa, iż podobnie ocenił WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz1199/20,który stwierdził, że w sytuacji wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji utrzymującej w całości w mocy decyzję organu I instancji, istotne jest dotrzymanie terminu przez organ i instancji.

Ponadto organ zauważył, iż mimo powyższych uwag Sąd nie uwzględnił zawieszenia terminu przedawnienia wynikającego z przepisu tzw. specustawy koronawirusowej.W myśl art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy oCOVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten wszedł w życie z dniem 31.03.2020 r., natomiast uchylony został z dniem 16.05.2020 r., zastrzeżeniem art. 68 ust. 2 ustawy uchylającej (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), iż terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem ostatnim dniem zawieszenia biegu terminu przedawnienia był dzień 23.05.2021 r., a z dniem [...].05.2020r. bieg terminu zaczął biec dalej.Powyższe oznacza, że biegi terminów przedawnień uległy zawieszeniu na okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2021 r. - w sumie 70 dni. Termin dwuletni z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. kończący się w niniejszej sprawie w dniu [...] lipca 2021 r. został więc przedłużony do dnia [...] września 2021 r., przy założeniu stanowiska o konieczności uzyskania waloru ostateczności decyzji dla dochowania terminu 2 lat. Tym samym termin został dochowany, gdyż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2021r. (doręczoną w dniu 2 sierpnia 2021 r.) organ utrzymał decyzję NUCS w mocy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W ocenie pełnomocnika skarżącego przedstawiona przez organ wykładnia przepisu art. 92 c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zakresie zakazu wszczęcia postępowania po upływie 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia oraz nakazu umorzenia postępowania w przypadku upływu tego terminu jest zupełnie dowolna i prowadzi do nielogicznych wniosków. Interpretacja ta zakłada bowiem, iż ustawodawca w treści przepisu ustanawiającego przesłanki przedawnienia karalności naruszeń przewidział jednocześnie tryb postępowania organu, który błędnie, wbrew temu samemu przepisowi prawa wszczyna postępowanie administracyjne. Tymczasem regulacja taka jest zbędna z uwagi na treść art. 105 § 1 k.p.a.Celem ustawodawcy w art. 92 c ust. 1 pkt 3 u.t.d nie było umożliwienie organowi sprostowanie w toku sprawy błędnej decyzji, a całościowe uregulowanie zagadnienia przedawnienia karalności naruszenia, zarówno wtedy gdy okoliczności wskazujące na to przedawnienie ujawnią się przed wszczęciem postępowania administracyjnego, jak i po jego wszczęciu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku upływu terminu 2-letniego z uwagi na treść art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż w/w przepis nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż pozostaje w sprzeczności z założeniem ustawodawcy, który stanowiąc w zakresie zawieszenia biegu terminów miał na uwadze interes strony w postępowaniu, a nie interes organu administracji. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów prawa materialnego/zawitych przewidzianych przepisami prawa administracyjnego na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu. Ponadto wykładnia przeciwna prowadziłaby do naruszenia zasady pewności prawa i równości wobec prawa podmiotów obrotu gospodarczego.

Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko i zarzuty podniesione w treści skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Wskazany przepis umożliwia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu dokonanie autokontroli zaskarżonego wyroku lub postanowienia, od którego przysługuje skarga kasacyjna. Przy czym jak wskazuje treść cytowanego przepisu, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ponowne rozpoznanie sprawy może nastąpić wówczas, gdy sąd ten uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione lub w razie stwierdzenia przesłanek nieważności postępowania. Pod pojęciem oczywiście usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej należy rozumieć sytuację, w której brak jest jakichkolwiek wątpliwości przy ocenie szans uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zaznaczyć należy, że zastosowanie autokontroli w istocie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd I instancji w jej całokształcie. Podkreślić należy, iż Sąd ten nie rozpoznaje skargi kasacyjnej działając jako sąd drugiej instancji. Sąd z mocy art. 179a p.p.s.a. ma kompetencje do uchylenia wydanego przez siebie orzeczenia w całości i obowiązek, na tym samym posiedzeniu, rozpoznania sprawy. Przy czym użyty w cyt. przepisie zwrot "ponownie rozpoznaje sprawę", oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. (tj. w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną),a nie rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a., tzn. w granicach skargi kasacyjnej. (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1291/16, LEX nr 2089651). Powyższe wskazuje, iż istotą autokontroli nie jest uwzględnienie skargi kasacyjnej w kierunku postulowanym przez stronę, która wniosła skargę kasacyjną.

Dokonując autokontroli zaskarżonego w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 17 listopada 2021 r., Sąd uznał, że skarga kasacyjna wniesiona przez organ zasługuje na uwzględnienie, jako oczywiście uzasadniona. Zasadny w ocenie Sądu okazał się bowiem zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 poprzez pominięcie przez Sąd regulacji wprowadzającej zawieszenie terminów przedawnień w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, skutkujące uznaniem przez Sąd, że decyzja ostateczna organu II instancji została wydana po upływie terminu 2 lat, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., podczas gdy decyzja została wydana bez uchybienia terminowi, w związku z zawieszeniem terminu na mocy ww. przepisu.

Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został wprowadzony do ustawy w dniu 31 marca 2020 r., niemniej skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, uznać należy, że jego skutki obejmują również terminy, których bieg obejmuje okres od [...] marca 2020 r. (wprowadzenie stanu zagrożenia epidemicznego) do [...] marca 2020 r.Następnie przepisart. 15zzr ustawy o COVID-19 został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875). Ponadto stosownie do art. 68 ust. 2 ww. ustawy, terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa z dnia 16 maja 2020 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r. Oznacza to, że biegi terminów przedawnień uległy zawieszeniu na okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2021 r. - łącznie 70 dni. Mając powyższe na względzie zgodzić należy się zatem, iż w przedmiotowej sprawie termin dwuletni przedawnienia z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. kończący się w dniu [...] lipca 2021 r., na skutek zawieszenia w okresie [...] marca do [...] maja 2021 r., został w istocie przedłużony do dnia [...] września 2021 r. Zatem uznać należało, iż w opisywanej sprawie dwuletni termin przewidziany na wydanie decyzji upłynął z dniem [...] września 2021 r., a tym samym zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2021 r. wydana została przed jego upływem. Powyższe jednoznacznie wskazuje na brak naruszenia przez organ w niniejszej sprawie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. i wobec uznania w opisanym powyżej zakresie skargi kasacyjnej za oczywiście uzasadnioną skutkowało uchyleniem wyroku Sądu z dnia 17 listopada 2021 r. w trybie autokontroli.

Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżącego wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną w zakresie braku zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 z uwagi na to, że odnosi się do działania strony postępowania i jej ochrony przed negatywnymi skutkami w związku ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego albo stanem epidemii ogłoszonym z powodu COVID-19, Sąd uznał je za nieuzasadnione. Co prawda treść uzasadnienia do projektu ustawy o COVID-19 może sugerować, że art. 15zzr ust. 1 miał na celu wyłącznie ochronę obywateli przed negatywnymi skutkami stanu zagrożenia epidemicznego albo stan epidemii ogłoszonej z powodu COVID-19, jednak analiza treści tego przepisu, gdzie mowa ogólnie o przedawnieniu bez zaznaczenia, że wiążącego się np. z ujemnymi skutkami dla strony, w żaden sposób nie potwierdza dopuszczalności takiej interpretacji (por. wyrok WSA w Łodzi z 30 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 597/21). Ponadto należy wziąć pod uwagę, iż skutki COVID-19 dotyczyły i dotyczą nie tylko obywateli, ale także funkcjonowania całego aparatu państwa, w tym organów administracji publicznej. Wobec tego niezrozumiałe i pozbawione racjonalnego uzasadnienia byłoby stanowisko, że wskazany przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 miałby się nie odnosić do przedawnienia zastrzeżonego dla organów.

Wobec uwzględnienia wniesionej przez organ skargi kasacyjnej w trybie autokontroli, z uwagi na znajdujący zastosowanie w sprawie art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID przewidujący zawieszenie biegu przedawnienia na okres [...] marca-[...] maja 2020 r., przy ponownym rozpoznaniu sprawy wcześniejsze rozważania Sądu odnoszące się do art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie znajdują już zastosowania. Jednak odnosząc się do wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska organu dotyczącego interpretacji art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., wskazać należy, iż stanowisko Sądu w zakresie interpretacji tego przepisu nie uległo zmianie.

Odnosząc się jednak do stanowiska organu wyrażonego w skardze kasacyjnej, zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że zachowanie 2-letniego terminu, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. odnosi się w istocie do wszczęcia postępowania i że samo wszczęcie postępowania przed upływem tego terminu skutkuje jego zachowaniem. Analiza treści cyt. przepisu nie wskazuje na dopuszczalność takiej interpretacji. Art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. przewiduje, iż w sytuacji gdy postępowanie nie zostało wszczęte, a od ujawnienia naruszenia upłynęły 2 lata – organ odstępuje od jego wszczęcia, a jeżeli postępowanie zostało wszczęte (tym samym postępowanie będące w toku) i od ujawnienia naruszenia upłynęły 2 lata postępowanie podlega umorzeniu. Dodać należy, iż wskazanej przez organ interpretacji w w/w zakresie nie potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych.

Zdaniem Sądu nieuzasadnione jest także stanowisko organu wskazujące na pominięcie przez Sąd regulacji art. 95c u.t.d., który odnosi się do przedawnienia nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 181/2011 z 16.02.2011 r. dotyczącego praw pasażerów w transporcie autobusowym i autokarowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2006/2004, oraz art. 95e u.t.d., odnoszącego się do przedawnienia nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przez właścicieli dworców obowiązków określonych w art. 47b u.t.d. Przepisy te odnoszą się do kar pieniężnych innych niż te, o których mowa w art. 92a u.t.d. (do których odnosi się art. 92c u.t.d.) i nakładanych w odmiennym trybie niż kary z art. 92a u.t.d., gdyż wysokość kary jest ustalana przez organ nakładający karę. Zdaniem Sądu brak podstaw do wywiedzenia na podstawie tego, że w art. 95c i art. 95e u.t.d. ustawodawca przewidział przedawnienie nałożenia kary pieniężnej używając sformułowania ,,kary pieniężnej nie nakłada się", że art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. odnosi się wyłącznie do kwestii wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu nieuzasadnione jest wyinterpretowanie przez organ, iż art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. odnosi się wyłącznie do organu I instancji na podstawie tego, że organ ten - jako nakładający karę - jest adresatem przepisów objętych rozdziałem 11 u.t.d. Zauważyć należy, iż do postępowania w przedmiocie nałożenia kary na naruszenia na podstawie przepisów u.t.d., stosuje się przepisy k.p.a. (zob. art. 93 ust. 7 u.t.d.). Wobec tego zastosowanie znajduje także zasada dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Do istoty tej zasady postępowania należy dwukrotne merytoryczne rozpatrywanie sprawy, gdzie organ II instancji nie ogranicza się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, a ponownie w pełni rozpoznaje sprawę. Według zaś art. 138 k.p.a. organ II instancji może nie tylko utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, ale też może uchylić ją i orzec co do istoty sprawy (czyli orzec reformatoryjnie), bądź umorzyć postępowanie. Zatem brak jest podstaw do uznania, iż organ II instancji, jako ponownie rozpoznający sprawę, nie jest uprawniony do stosowania przepisów rozdział 11 u.t.d.

Nie znajduje uzasadnienia także stanowisko organu powołującego się w skardze kasacyjnej na analogię do decyzji, o których mowa w art. 68 § 4a Ordynacji podatkowej, tj. ustalających zobowiązanie podatkowe z tytułu opodatkowania przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych, w przypadku których zobowiązanie podatkowe nie powstaje jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 5 lat. Organ zwrócił uwagę, iż według utrwalonego orzecznictwa w/w przepis odnosi się do decyzji I instancji i dla zachowania terminu 5 lat wystarczające jest zatem doręczenie decyzji organu I instancji. Po pierwsze wskazany przepis pochodzi z prawa podatkowego, które nie znajduje zastosowania na gruncie u.t.d. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 93 ust. 7 u.t.d. do kar pieniężnych przewidzianych u.t.d. nie stosuje się Ordynacji podatkowej. Po drugie jego brzmienie i sposób sformułowania jest odmienny niż w art. 92c u.t.d. i z tych względów nie można odnosić go do cyt. art. 92c u.t.d. Po trzecie organ powołując się na regulację Ordynacji podatkowej odniósł ją do kar, o których mowa w art. 95b i art. 95d u.t.d., gdzie wysokość kary jest ustalana przez organ, co nie znajduje zastosowania w odniesieniu do kar, o których mowa w art. 92a u.t.d. Jeżeli organ miał na celu wskazanie na analogię to wyjaśnić należy, że wprawdzie w doktrynie problem dopuszczalności analogii w prawie administracyjnym jest dyskusyjny, ale zdecydowana większość autorów opowiada się przeciwko takiej możliwości. Przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia, jako metoda wykładni mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, mających wpływ na prawa jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r. II OSK 2451/12 oraz powołane tam piśmiennictwo - E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970). Zdaniem Sądu wywodzenie w takiej sytuacji przez organ negatywnych skutków dla strony w zakresie nakładanego na niego obowiązku tym bardziej nie znajduje uzasadnienia.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na zasadność uwzględnienia w omawianym zakresie art. 7a k.p.a. Zgodnie z treścią § 1 cyt. artykułu jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego, 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (§ 2). Zasada ta (in dubio pro libértate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

Odnosząc się natomiast do podniesionej przez skarżącego kasacyjnie kwestii braku dostatecznego wyjaśnienia przez Sąd czy koniec terminu 2 lat, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. wiąże się z datą wydania czy też doręczenia decyzji organu II instancji, Sąd zwraca uwagę, iż w uzasadnieniu wyroku podano, iż istotna w odniesieniu do przedmiotowej sprawy była data wydania decyzji przez organ II instancji, przyjmując na gruncie uzasadnienia do wyroku z 17 listopada 2021 r., iż termin 2 lat upłynął już przed wydaniem decyzji przez organ II instancji.

Mając na uwadze powyższe rozważania uzasadnione było zdaniem Sądu uwzględnienie skargi kasacyjnej i w konsekwencji ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiła decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z dnia [...] października 2020 r., nakładającą na skarżącego - jako przewoźnika - karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za naruszenie przepisów w transporcie drogowym.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym w powiązaniu z przepisami ustawy o odpadach i uzupełniającymi je przepisami rozporządzenia z 7 października 2016 r.

W myśl art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł, przy czym wykaz naruszeń, o których mowa w tym przepisie wskazany jest w załączniku nr 3 do u.t.d. Zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. v u.t.d. obowiązki lub warunki przewozu drogowego to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz ustawy o odpadach. Stosownie zaś do art. 24 ust. 1 u.o.o. transport odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia oraz zagrożenia, które mogą powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Z kolei zgodnie z § 10 rozporządzenia z dnia 7 października 2016 r., wydanym na podstawie art. 24 ust. 7 u.o.o., w przypadku środków transportu odpadów przeznaczonych do transgranicznego transportu odpadów, zamiast oznakowania wskazanego w § 9 (tablica koloru białego z napisem ODPADY), dopuszcza się oznakowanie środków transportu tablicą koloru białego o wymiarach 400 mm szerokości i 300 mm wysokości, na której umieszcza się wielką literę "A " koloru czarnego o wysokości minimum 200 mm i szerokości linii minimum 20 mm. Oznakowanie umieszcza się w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni (ust. 2). Naruszenie powyższego obowiązku ujęte zostało w załączniku nr 3 do u.t.d. pod lp. 4.8 z wysokością kary 10.000 zł.

W sprawie nie było kwestionowane, iż skarżący jako przewoźnik, posiadający m.in. zezwolenie na transport odpadów (k.53 akt administracyjnych), dokonywał w dniu [...] lipca 2019 r. zespołem pojazdów o numerach rejestracyjnych [...] (ciągnik) i [...] (naczepa) przewozu drogowego transgranicznego odpadów w postaci ścinek i wytłoczek z tworzyw sztucznych (plastik) o wadze 14500 kg, z Wielkiej Brytanii (nadawca C. Ltd. [...]) do Polski (odbiorca T., [...]) – k. 4 akt administracyjnych (dokument CMR). W świetle aneksu VII do rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006, przewożony towar stanowiący odpady z tworzyw sztucznych, oznaczony był kodem 150102, których wytwórcą był T. LTD (k. 4 akt administracyjnych). Przeprowadzona w dniu [...] lipca 2019r., w toku powyższego przewozu, kontrola organu tj. Urzędu Celno-Skarbowego Oddział Celny, wykazała, że przewoźnik nie dochował obowiązku należytego oznakowania środka transportu przewożącego odpady poprzez umieszczenie w widocznym miejscu na przodzie środka transportu litery A. Przy czym na ciągniku litera A została otwarta w toku kontroli, a na naczepie brak było tego oznaczenia (k. 9 akt administracyjnych – protokół kontroli). Protokół z w/w kontroli sporządzony w dniu [...] lipca 2019 r., którego załącznik zawierał opis stwierdzonych naruszeń, został bez uwag podpisany przez kierowcę. W tak ustalonym stanie faktycznym organy nałożyły na skarżącego, będącego przewoźnikiem, karę pieniężną w kwocie 10.000zł decyzją z [...] października 2020 r., a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy decyzją z [...] lipca 2021 r.

Zdaniem Sądu, w tym prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, który nie był kwestionowany przez skarżącego, organy prawidłowo dokonały subsumpcji przepisów prawa, orzekając o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł. Taką wysokość kary przewiduje załącznik nr 3 utd. Lp. 4.8. za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 u.o.o. (tj. rozporządzenia).

Wyjaśnić należy, iż wynikająca z art. 92a u.t.d. odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy ma charakterodpowiedzialności administracyjnej, a więc nie jest ona oparta na zasadzie winy, a do uznania jej zaistnienia wystarczające jest stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Podkreślić należy także, iż decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia w czasie kontroli drogowej naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ – co do zasady – zobowiązany jest do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości nie wyższej niż wynikająca z art. 92a ust. 5 u.t.d. Przy czym wysokość kary administracyjnej, o której mowaw niniejszej sprawie ma charakter sztywny i nie podlega miarkowaniu zarówno przez organy, jak i przez Sąd.

W przedmiotowej sprawie skarżący w postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego pouczony został przez organ o treści

art. 92c u.t.d. (określającego przesłanki egzoneracyjne) i jednocześnie wezwany do przedstawienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia wszelkich dowodów i wyjaśnień mających znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. (następnie stanowisko podtrzymane zostało w piśmie z [...] sierpnia 2020 r.) jako okoliczności, których nie mógł przewidzieć, a które doprowadziły do naruszenia, wskazał fakt samoczynnego zamknięcia się litery ,,A" na pojeździe i odczepienie lub kradzież tego oznaczenia na naczepie. Skarżący dodatkowo podniósł, iż kierowca w trakcie kontroli nie brał czynnego udziału w kontroli i nie został poinformowany o możliwości wniesienia uwag. Przy czym skarżący na poparcie swojego stanowiska nie powołał żadnych dowodów uprawdopodabniających opisane przez niego okoliczności.

Biorąc powyższe pod uwagę organy w postępowaniu administracyjnym rozważyły wystąpienie przesłanek egzoneracyjnych, o których mowa w art. 92c u.t.d., w tym tę na którą wskazała strona, a októrej mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Stwierdzając jednak brak potwierdzenia ich zaistnienia w sprawie, organ nie znalazły podstaw do umorzenia postępowania, wyjaśniając w tym zakresie swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W myśl art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:1)okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub2)za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub3)od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budziło wątpliwości, iż zastosowania nie znajduje przesłanka z pkt 2 cyt. przepisu, gdyż na skarżącego nie została nałożona kara przez inny organ. Odnośnie przesłanki z pkt 3, której wystąpienia organ także nie stwierdził, Sąd wypowiedział się obszernie powyżej. Zatem zasadnicze rozważania organu odnosiły się do przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak doszłoby do powstania naruszenia. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń z uwagi na ich nadzwyczajny charakter. Wskazany wyżej przepis odnosi się więc do wyjątkowych sytuacji, których podmiot wykonujący przewozy drogowe, przy zachowaniu staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć.

Na zakres obowiązków przewoźnika zwrócił uwagę również Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt SK 75/06 (30/2/A/2008). Podkreślił w nim, że regulacje zawarte w u.t.d. (art. 5) zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, aby odbywała się ona bezpiecznie, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy jest zawarcie umów i przyjęcie organizacyjnych rozwiązań dyscyplinujących osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. W art. 92b i art. 92c u.t.d. chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów i dyscyplinowania do ich przestrzegania. Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki właściwego doboru osób z nim współpracujących, zachowania należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów u.t.d.

Stwierdzić należy, iż do uwolnienia się od odpowiedzialności, o której mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie podkreśla się, że to na przewoźniku spoczywa ciężar wykazania, iż przy prowadzeniu swojej działalności dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę – przy czym brak takiego wpływu musiałby istnieć realnie. Na skarżącym ciąży obowiązek ustalenia, czy zatrudniony przez niego kierowca dopuszcza się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych, czego skutkiem jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło, a także odpowiedniego i skutecznego przeszkolenia tej kadry z zakresu obowiązków ciążących na kierowcach wykonujących transport drogowy w imieniu przedsiębiorcy.

Wskazane w art. 92c ust. 1 u.t.d. przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tych przepisów w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary (vide: wyroki NSA w Warszawie: z dnia 15 marca 2018r., sygn. II GSK 3732/17 i z 21 listopada 2017r., sygn. II GSK 280/16 – dostępne jw.). Skarżący – jako podmiot prowadzący przedsiębiorstwo przewozowe – nie udowodnił, by stwierdzone podczas kontroli naruszenia były wynikiem nadzwyczajnych okoliczności, na które nie mógł mieć on wpływu.

Okolicznością mającą znaczenie w tym przypadku jest tylko to, czy pojazd, w momencie kontroli, był oznaczony w sposób przewidziany przepisami dotyczącymi transportu odpadów, tj. czy oznaczenie to było widoczne. Nie ma znaczenia, czy tabliczka była w danym momencie zamontowana, ale zakryta, czy też w ogóle pojazd nie był w nią wyposażony. Okoliczność opisana w lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d. jest okolicznością obiektywną, w niniejszej sprawie dokumentacja fotograficzna potwierdza zaś, że ciągnik ciężarowy nie miał na sobie oznaczeń wymaganych przepisami §9 i §10 rozporządzenia z 7 października 2016r., wydanego na mocy art. 24 ust. 7 u.o.o.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo nie uwzględniły wskazanych przez skarżącego przesłanki egzoneracyjnej tj. okoliczności mających stanowić podstawę do uwolnienia od odpowiedzialności jako uzasadniających umorzenie postępowania. Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie doprowadziło do ustalenia ani nawet uprawdopodobnienia, że skarżący nie miał wpływu na brak oznaczenia pojazdu. Skarżący nie wskazał, co było przyczyną braku tablic, a jedynie spekulował na temat możliwych przyczyn. Bliżej nieokreślone zniknięcie oznaczenia pojazdu oraz zamknięcie oznaczenia (na przodzie), na które powołuje się skarżący próbując uzasadnić przesłanki mające uwolnić go od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, nie może wyłączać odpowiedzialności z tytułu stwierdzonego podczas kontroli jego braku, gdyż nie stanowi okoliczności nadzwyczajnej, na którą przewoźnik nie miał wpływu a zarazem której nie mógł przewidzieć. Z pewnością przed wyruszeniem w drogę kierowca powinien upewnić się, czy ma właściwe oznaczenia. Dodać należy, iż w toku postępowania kierowca nie zgłosił takich okoliczności. Podpisał protokół kontroli bez uwag i jak słusznie zauważył skarżony organ uczestniczył w rewizji.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2021 r., II GSK 1189/18, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Na gruncie tej sprawy nic nie wskazuje na to, aby takie okoliczności wystąpiły, a organowi nie można przypisać zaniedbań dowodowych w tym zakresie.

Należy podkreślić, iż skarżący - będący podmiotem profesjonalnym w zakresie wykonywanych usług transportu - w żaden sposób wystąpienia okoliczności tych nie uprawdopodobnił, choć w tym zakresie to na nim ciąży obowiązek wykazania powyższych okoliczności, nie wykazał też, aby dochował należytej staranności, pozwalającej na uwolnienie go od odpowiedzialności. Prawidłowo organy zwróciły uwagęna ciążący na skarżącym w tym zakresie obowiązek. Słusznie organy wskazały także, iż skarżący jako pracodawca ponosi ryzyko osobowe, z którym związany jest skutek ewentualnego niewłaściwego doboru pracowników.

Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień w postępowaniu dowodowym. W ocenie Sądu organy wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, uwzględniając założenia zasady prawdy obiektywnej (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dowody te zostały ocenione zgodnie z art. 80 k.p.a., natomiast stan faktyczny i prawny został obszernie przedstawiony w uzasadnieniach wydanych decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 w zw. z art. 179a i z art. 145§ 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19, Sąd uchylił własny wyrok z 17 listopada 2021 r. i jednocześnie wniesioną w sprawie skargę oddalił (pkt I i II sentencji wyroku).Odnośnie kosztów postępowania, w myśl art. 179a p.p.s.a., mając na uwadze zawarty w uwzględnionej skardze kasacyjnej wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zwrot kosztów postępowania, Sąd orzekł od skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 2000 złotych. Zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 207 ust. 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 265) na powyższą kwotę złożyły się: wpis od skargi kasacyjnej w wysokości – 200 złotych, a także wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 1800 złotych.