Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 546/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach...
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7 i 11, ust. 3. ust. 4, art. 5 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 13, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: par. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. w Radomiu spraw ze skarg M. Ł., W. P. i M. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 23 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany numer 2 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zakrzew 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącej M. Ł. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżących W. P. i M. S. kwoty po 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 546/23

Uzasadnienie

Pismem procesowym z dnia 19 lipca 2023 roku M. Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady gminy w Z. nr [...] z dnia 23 maja 2023 roku w sprawie zmiany nr 2 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z..

Skarżąca powyższej uchwale zarzucała:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 2a, 3, 5, 7a-d, 8 i 9 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 80, z póżn. zm. według stanu prawnego na datę podejmowania zaskarżonej uchwały - dalej jako u.p.z.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zgodne z prawem utworzenie strefy przemysłowo- usługowej na gruntach dotychczas rolnych:

a. z dopuszczalną zabudową do 30 m wysokości, co spowoduje zacienienie nieruchomości wykorzystywanych do celów mieszkaniowych, w tym należącej do skarżącej,

b. z wykorzystaniem do 80% powierzchni pod zabudowę z pozostawieniem jedynie 10% powierzchni biologicznie czynnej, co negatywnie wpłynie na środowisko naturalne i krajobraz dotychczas wiejski,

c. z powołaniem się na mającą powstać nową drogę nr [...] w sytuacji, gdy obecnie nie jest sprecyzowany przebieg planowanej drogi, co wskazuje na niepewność tego zdarzenia i stawia pod znakiem zapytania potrzebę utworzenia w gminie Z. omawianej strefy przemysłowo-usługowej,

d. z pominięciem okoliczności, że jej powstanie niekorzystnie wpłynie na środowisko przez takie zjawiska jak zwiększenie poziomu wibracji, hałasu, zanieczyszczenia powietrza, zanieczyszczenia wód gruntownych, zwiększenie ruchu pojazdów, co w konsekwencji negatywnie wpłynie na prawa właścicielskie skarżącej, jak również stanowi naruszenie wymogów, jakie stawia się zakresowi studium,

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie i przeznaczenie na cele utworzenia strefy przemysłowo - usługowej gruntów o wysokiej III klasie bonitacyjnej,

3, naruszenie prawa materialnego tj. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i podjęcie uchwały o zmianie studium w sposób nieuwzględniający ustaleń strategii rozwoju województwa i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a także strategii rozwoju ponadlokalnego oraz strategii rozwoju gminy,

4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 11 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . poprzez jego niezastosowanie i brak obowiązkowego opiniowania projektu zmiany studium przez Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną przy Urzędzie Gminy w Z. po jego modyfikacji zamieszczonej w Uchwale Rady Gminy w Z. z dnia 24 października 2022 roku nr [...].

II. W oparciu o powyższe wnosiła o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały Rady Gminy w Z. w całości,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnosiła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu tego aktu ponieważ jej nieruchomość bezpośrednio graniczy z gruntami objętymi przedmiotową zmianą nr 2 studium. Wskazywała, że przedmiotowa uchwała wpływa na jej sytuację prawną jako właściciela działki sąsiedniej. Związek ten polega na tym, że ustalenia studium stanowią podstawę dla określenia przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 k.c dla nieruchomości wyjściowej, oddziaływują na zakres praw właścicielskich nieruchomości sąsiednich. Ustalenia studium w postaci maksymalnej wysokości zabudowy do 30 m, co spowoduje zacienianie jej nieruchomości, a nadto dopuszczenie powierzchni zabudowy terenu do 80 % przy określeniu powierzchni biologicznej czynnej jedynie na 10% spowoduje, że dotychczas pola uprawne zamienią się w betonową pustynię. Nadto zmiana studium spowoduje znaczne obniżenie wartości nieruchomości, która będzie położona w bezpośrednim sąsiedztwie gigantycznej strefy przemysłowo – usługowej.

Podnosiła, że w zaskarżonej uchwale w sposób drastyczny i całkowicie odmienny od istniejącego od zawsze stanu określonego - przeznaczenie gruntów rolnych o obszarze 137,7 ha na terenie gminy Z., w tym gruntów klasy III – około 85 ha, zostało zmienione i wskazano ich nowe przeznaczenie jako tereny przemysłowo – usługowe. Argumentowała, że zgodnie z art. 7 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych wymaga zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi. Wskazywała na negatywne stanowisko w tym zakresie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Marszałka Województwa Mazowieckiego, Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa – Państwowego Instytutu Badawczego w P., Mazowieckiej Izby Rolniczej.

Kwestionowała dopuszczoną wysokość 30 m dla budynków w przedmiotowej strefie. Podnosiła, że dotychczas w całej gminie Z. nie ma tak wysokich budynków i wprowadzi zaburzenia dla krajobrazu wiejskiego tej gminy. Nadto strefa przemysłowo – usługowa jest planowana na naturalnym wzniesieniu terenu ok. 5 - 6 metrów, co będzie skutkowało, że iż wysokość rzeczywista budynków będzie wynosić 35 - 36 m. Uchwalona zmiana studium doprowadzi do degradacji krajobrazu wiejskiego poprzez wprowadzenie tam obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub usług w przestrzeń rolniczą, w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów rolnych, zabudowanych przy ul. S. i S. w M..

Kwestionowała także dopuszczenie powierzchni zabudowy do 80 % oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 10 %. Zapis ten sprzeczny z racjonalną, globalną polityką przestrzenną, bowiem procedowany w miejscowości Zdziechów dopuszcza wskaźnik zabudowy na poziomie 40%. Niezrozumiałe są tak drastyczne różnice w sąsiadujących wsiach. Wskazywała, że założenia zmiany studium są sprzeczne ze strategią gminy Z. na lata 2017 -2027 jako gminy wiejskiej oraz założeniami polityki przestrzennej wyrażonymi w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego – uchwała nr [...] z 28 grudnia 2018 roku. W sytuacji takiej niezgodności, w świetle art. 9 ust.2 u.p.z.p. nie można uchwalić studium w takim kształcie. Podnosiła, że nie odbyło się ustawowo wymagane opiniowanie projektu zmiany studium przez Gminną Komisję Urbanistyczno – Architektoniczną przy Urzędzie Gminy w Z. co stanowi naruszenie art. 11 pkt 4 w związku z art. 28 ust.1 u.p.z.p. wskazywała na sprzeczność przedmiotowej zmiany studium z założeniami Radomskiego Obszaru Funkcjonalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i zwrot kosztów postepowania.

Organ podnosił brak legitymacji po stronie skarżącej wskazując, że samo powoływanie się na uprawnienia właścicielskie nie jest wystarczające, by uznać, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Powoływanie się skarżącej na możliwość zacienienia jej nieruchomości, spadek wartości nieruchomości nie jest wystarczające. Takie argumenty mogą być rozpatrywane na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie uchwalania studium. Ochronie mogą podlegać na podstawie art. 140, art.144 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2022, poz. 2700 dalej jako k.p.a.) w ocenie organu brak jest bezpośrednich i obiektywnych okoliczności, które uzasadniałyby wpływ uchwały na prawo własności skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust.1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych( DZ.U z 2022 roku, poz. 2409 dalej jako u.o.g.r.) organ wskazywał, że z wnioskiem o zgodę na zmianę przeznaczenia występuje się na etapie planu miejscowego. Wskazywał, że powoływanie się przez skarżącą na stanowiska różnych podmiotów, iż nie będzie możliwości zmiany przeznaczenia z gruntu rolnego na przemysłowo – usługowy jest nieuprawnione.

Zdaniem organu zarzut naruszenia art. 9 ust.2 u.p.z.p. jest nieusprawiedliwiony ponieważ założenia studium nie pozostają w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego, ani planem rozwoju Gminy Z. na lata 2017 -2027. Organ podnosił, że Zarząd Województwa Mazowieckiego zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt studium, a nadto należy zauważyć, że z planu zagospodarowania województwa wynika, że obszar radomski został zaklasyfikowany do ,, obszaru o najniższym dostępie do dóbr i usług ‘’ i studium ma iść w kierunku poprawy sytuacji w tym zakresie. Odnośnie strategii rozwoju gminy Z. to zmiana przeznaczenia gruntów zgodna jest ze strategią rozwoju gminy w części ,,przedsiębiorczość ‘’. Gmina powinna sprzyjać rozwojowi przedsiębiorczości oferując tereny inwestycyjne przeznaczone do prowadzenia działalności produkcyjnej, składowej i magazynowej.

Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące oddziaływania na środowisko to organ wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. oraz Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. pozytywnie zaopiniowali projekt zmiany studium. Również za nieuzasadniony jest zarzut braku opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej. W dniu 21 września 2022 roku odbyło się posiedzenie tej komisji na którym zostały rozpatrzone wnioski mieszkańców dotyczące zmiany studium oraz projekt zmiany nr 2 po przeprowadzonych uzgodnieniach i opiniach. Komisja w części uwzględniła stanowisko mieszkańców, a przede wszystkim zmniejszenia zakresu studium.

Pismem procesowym z dnia 22 września 2023 roku W. P. i M. S. wnieśli skargę na wyżej powołaną uchwałę.

Skarżący przedmiotowej uchwale zarzucali naruszenie:

- 1. przepisu art. 10 ust.1 pkt 7 w związku z ust.5 pkt 1 i 4 u.p.z.p. poprzez błędne sformułowanie maksymalnego w skali gminy Z. zapotrzebowania na nową zabudowę produkcyjną, a to na skutek dokonania metodycznych uproszczeń, tendencyjnych wyborów węzłów referencyjnych i niekonsekwencji w stosowaniu założeń metodycznych, co w efekcie doprowadziło do znacznego przeszacowania maksymalnego w skali gminy Z. zapotrzebowania na nową zabudowę produkcyjną i zafałszowania wyników bilansu terenów przeznaczonych pod tę zabudowę,

- 2. przepisu art. 10 ust.1 pkt 7 w związku z ust.5 pkt 1 i 4 u.p.z.p. poprzez błędne sformułowanie maksymalnego w skali gminy Z. zapotrzebowania na nową zabudowę usług komercyjnych, a to na skutek niezasadnego założenia identycznego zapotrzebowania gminy na powierzchnię zabudowy produkcyjnej oraz nieuwzględnienia prognoz demograficznych, co w efekcie doprowadziło do znacznego przeszacowania maksymalnego w skali gminy Z. zapotrzebowania na nową zabudowę usług komercyjnych i zafałszowania wyników bilansu terenów pod tę zabudowę,

-3. przepisu art. 10 ust.5 pkt 4 lit.b) u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę obszarów nowej zabudowy znajdujących się poza obszarem objętym studium, a w efekcie zafałszowanie wyników bilansu terenów,

-4. przepisu art. 10 ust.5 pkt 4 lit.a) u.p.z.p. poprzez wyznaczenie terenu zabudowy usługowo – mieszkaniowej w obszarze objętym studium, tj. poza w pełni wykształconą zwartą strukturą funkcjonalno - przestrzenną, w sytuacji gdy z bilansu sporządzonego na potrzeby studium wynikało, że nie ma możliwości wyznaczania nowych terenów budowalnych o ww. funkcjach poza obszarami o pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej,

- 5. art. 1 ust.2 pkt 7 i 11 oraz 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegające na odrzuceniu uwag skarżących do projektu studium bez należytego ich rozpoznania i uzasadnienia oraz z pominięciem zasad wyrażonych w tych przepisach,

- 6. przepisu art. 1 ust.3 w związku z art. 10 ust.1 pkt 8 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego gruntów w kontekście efektywności planowanych działań oraz ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, a w efekcie nadużycie władztwa planistycznego oraz błędne wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych.

W związku z powyższym skarżący wnosili o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości

- o zasądzenie od Rady Gminy Z. na rzecz skarżących kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnosili w zakresie swojego interesu prawnego, iż są właścicielami nieruchomości gruntowych, które są użytkowane rolniczo i są zlokalizowane w rejonie wschodniego i zachodniego krańca wyznaczonych w studium terenów produkcyjno – usługowych(PU), w znacznej odległości od węzła R. Zachód. Granice dopuszczalności skargi określa art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ.U z 2023 roku, poz. 40 dalej u.s.g.) stanowiąc, ze każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Bez wątpienia zaskarżona uchwała, wydana w procesie tworzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, co przesądza o zaliczeniu jej do grupy uchwał podlegających zaskarżeniu w trybie art. 101 u.s.g. Studium jest aktem prawa wewnętrznego, jednak jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Studium może więc w bezpośredni sposób i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy( tak wyrok NSA z 3 sierpnia 2007 roku, syg. akt II OSK 614/07, wyrok NSA z 11 września 2012 roku, syg. akt II OSK 1773/12). Niewątpliwie skarżący jako osoby fizyczne będące właścicielami gruntów znajdujących się w granicach objętych studium mają interes prawny w ukształtowaniu treści tego studium. Naruszenie interesu prawnego przejawia się tym, że objęto grunty rolne należące do skarżących – skalsyfikowane symbolem R, całkowitą i rażącą zmianą ich przeznaczenia, co wpływa na uprawnienia właścicielskie. Utrzymanie studium w obecnym brzmieniu uniemożliwi realizacje przyszłych przedsięwzięć o charakterze rolnym, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że Rada Gminy rozpoczęła już procedurę planistyczną z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu węzła drogowego R. Zachód w obrębie geodezyjnym M. [...] w gminie Z.– etap I, co oznacza, że studium już w chwili obecnej wpływa na kolejne, wiążące dla skarżących działania planistyczne gminy.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 ust.5 pkt 1 i 4 u.p.z.p. tj. zafałszowania wyników bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wskazywali, że prawidłowe sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę ma decydujące znaczenie dla prawidłowego określenia w studium kierunku zmian struktury przestrzennej gminy oraz kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów. Procedurę dokonywania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę formułuje się na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

- szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

- szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2 rozumiana jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy,

- porównuje się maksymalne w sakli gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o których mowa w pkt 1 oraz summę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o których mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w sakli gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1 :

- nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

- przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu.

W ocenie skarżących organ bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został wykonany w sposób nieprawidłowy z uwagi na:

- dokonanie metodycznych uproszczeń,

- tendencyjny wybór węzłów referencyjnych,

- niekonsekwencje w stosowaniu założeń metodycznych.

W konsekwencji doprowadziło to do znacznego przeszacowania maksymalnego w skali gminy Zakrzew zapotrzebowania na nową zabudowę produkcyjną oraz usług komercyjnych i zafałszowanie wyników bilansu terenów przeznaczonych pod wskazaną zabudowę.

Organ szacując zapotrzebowanie na nową zabudowę produkcyjną oraz usług komercyjnych nie uwzględnił skonkretyzowanej prognozy demograficznej samej gminy Z., ani ośrodka radomskiego( opiera się na twierdzeniu o odpływie ludności z R. do gminy Z.).

Kolejnym uproszczeniem było nieuzasadnione założenie, że funkcje produkcyjne i komercyjne będą rozwijać się w sposób analogiczny w rejonie dowolnego węzła autostradowego lub drogi ekspresowej, niezależnie od jego położenia względem istniejących ośrodków osadniczych, węzłów multimodalnych lub połączeń transgranicznych. Na potrzeby wyliczenia zapotrzebowania na nową zabudowę przyjęto wskaźnik średniorocznego przyrostu powierzchni terenów przemysłowych na 1 km odcinka trasy, przy którym tereny te zostały zlokalizowane. W przedmiotowym studium wyliczenia zapotrzebowania dokonano w oparciu o długość całego przebiegu tej drogi na terenie gminy Z. ( ok. 16,5 km), a nie tylko odcinka, który jest zlokalizowany przy węźle i został objęty przedmiotową zmiana studium( ok. 1.25 km).

Zdaniem skarżących organ nie wykazał zasadności do przyjęcia, że zabudowa usług komercyjnych rozwija się i będzie się rozwijać w tym samym tempie, co zabudowa usług produkcyjnych. Organy nie wykazały takiej współzależności, nie podały przykładów w innych ośrodkach, w tym przy węzłach referencyjnych wziętych pod uwagę przy oszacowaniu zapotrzebowania. Również w zakresie skali suburbanizacji organ poprzestał na stwierdzeniu że będzie miała miejsce, będzie miała wpływ na zapotrzebowanie na powierzchnię produkcyjna i usług komercyjnych, bez wyrażenia tego w sposób dookreślony, policzalny. W związku z tym twierdzenia dotyczące współdziałania zabudowy produkcyjnej, usług komercyjnych, jak również suburbanizacji należy uznać za gołosłowne.

W ocenie skarżących wybór węzłów referencyjnych był tendencyjny. Nie wybrano węzłów położonych obok ośrodków porównywalnych z R.. Wybrano węzły leżące blisko ośrodków wojewódzkich( P., G., Ł.). Wskazywali, że węzły istniejące przy trasie [...] – G., M., M., S. w rejonie G., J. B., F., T., K., G.– na trasie G.– R. funkcje zabudowy produkcyjnej i komercyjnej nie powstały lub w niewielkim stopniu. Skarżący wyliczyli, że w oparciu o uśrednioną, prognozowaną liczbę ludności ośrodków referencyjnych i badanego wyliczono, że średnia prognozowana liczba ludności ośrodków referencyjnych w porównaniu do prognozowanej liczby ludności R. wyraża się ułamkiem 2,7. Biorąc pod uwagę także inne czynniki różnicujące potencjał analizowanych węzłów

( ranga drogi, powiązania transgraniczne, sąsiedztwo portów ( [...]) i od dawna funkcjonujących lotnisk można oszacować, że dokonany wybór węzłów referencyjnych doprowadził do trzykrotnego zawyżenia wyniku zapotrzebowania na nową zabudowę produkcyjną w sąsiedztwie węzła R.– Zachód. Organ nie wziął pod uwagę również istnienia węzłów drogowych powiązanych z R. ( węzeł R. Północ w J., węzeł R. W. w W. oraz przy granicy gmin O. i K. węzeł R. Południe). W opracowaniu studium nie wyjaśniono dlaczego istnienia tych węzłów nie wzięto pod uwagę, a zdaniem skarżących był zerowy przyrost powierzchni budynków produkcyjnych w rejonie tych węzłów w całym okresie od oddania do użytkowania nowego przebiegu trasy [...] po zachodniej części miasta R.. Nadto skarżący wskazali, że przedmiotowy węzeł de facto w chwili obecnej nie istnieje, a co więcej jeszcze nie została wydana decyzja lokalizacyjna dla drogi wojewódzkiej [...].

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 ust.5 pkt 4 lit.b) u.p.z.p. wskazano, że uzupełnienie bilansu w odniesieniu do zabudowy produkcyjnej oraz usług komercyjnych zostało dokonane tylko przez podanie wielkości różnicy pomiędzy maksymalnym w skali gminy zapotrzebowaniem na nową zabudową o tych funkcjach i sumą powierzchni użytkowej możliwej do zlokalizowania na obszarach o których mowa w art. 10 ust.5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Natomiast nie podano:

- jaka powierzchnia nowej zabudowy przewidywana jest w dokumencie studium obowiązującym do czasu dokonania przedmiotowej zmiany poza obszarami o których mowa w art. 10 ust.5 pkt 2 i 3 u.p.z.p.( obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej i obszary objęte mpzp), ani jaka powierzchnia nowej zabudowy jest przewidywana poza ww. obszarami w wyniku samej zmiany tego dokumentu. Poza obszarem objętym studium przewidziano liczne lokalizacje zabudowy produkcyjnej i usług komercyjnych, przy czym większość tych lokalizacji to obszary inne niż wymienione w art. 10 ust.5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Możliwość lokalizowania nowej zabudowy o funkcjach produkcyjnej i usług komercyjnych w ww. obszarach w ogóle nie była wzięta pod uwagę w ramach bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wykonanego studium, co stanowi naruszenie zasad określonych w art. 10 ust.5 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 10 ust.5 pkt 4 lit.a) u.p.z.p. w studium wskazano, że w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usług publicznych zapotrzebowanie na nową zabudowę w perspektywie roku 2052 jest mniejsze niż szacowana chłonność terenów. W związku z tym, nie ma możliwości wyznaczania nowych terenów budowlanych o tych funkcjach poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej. Tymczasem w ustaleniach kierunkowych studium uwzględniono teren nowej zabudowy mieszkaniowo – usługowej, a więc przewidujący nową zabudowę mieszkaniową, której w zgodzie z bilansem nie powinno się wyznaczać. Teren MU został wyznaczony w studium w ewidentnej sprzeczności ze sporządzonym na potrzeby tej zmiany bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Odnośnie naruszenia przepisów art. 1 ust.2 pkt 7 i 11 oraz ust.3 u.p.z.p. to zdaniem skarżących doszło do przekroczenia władztwa planistycznego w sytuacji odrzucenia uwag odnośnie powoływanych naruszeń i nie zostały one uwzględnione. Ich zdaniem odrzucenie miało miejsce bez należytego ich rozpoznania i uzasadnienia oraz z pominięciem zasad wyrażonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zostały uwzględnione postulaty ograniczenia gabarytów i intensywności zabudowy, jej uciążliwości oraz zagwarantowanie odpowiedniej szerokości pasa zieleni ochronnej na działkach sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżących. Wskazywali aby ograniczono wysokość zabudowy do 12 metrów co uzasadniała potrzeba odpowiedniego nasłonecznienia upraw na ternach użytkowanych rolniczo, natomiast powiększenie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na terenach PU miałoby na celu ograniczenie niekorzystnych zmian stosunków wodnych na obszarze objętym zmianą( spławy powierzchniowe z powierzchni zabudowanych i utwardzonych oraz obniżenie poziomu wód gruntowych spowodowane zmniejszeniem infiltracji. Co prawda w przyjętej uchwale wprowadzono zasady dostosowywania terenów PU przyległych do terenów przyległych pozostawionych w użytkowaniu rolniczym poprzez wprowadzenia pasa izolacyjnego o minimalnej szerokości 10 m lub innych zabezpieczeń, tworzących barierę wizualną i akustyczną. To wskazuje, że organ pominął interes prywatny właścicieli nieruchomości, zainteresowanych działalnością rolniczą, a dał priorytet interesowi właścicieli zainteresowanych inną niż rolnicza działalność lub samą sprzedażą swoich nieruchomości po wyższych cenach. Uprawnienia wskazanego w art. 3 ust.1 u.p.z.p. uprawnienia do ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych nie można wykonywać dowolnie.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 1 ust. 3 w związku z art. 10 ust.1 pkt 8 u.p.z.p. skarżący wskazali, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego gruntów w kontekście efektywności planowanych działań oraz ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, co doprowadziło do nadużycia władztwa plastycznego oraz błędnego wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych. W sytuacji gdy nieruchomości skarżących będą wykorzystywane na cele rolnicze, to zrealizowanie zabudowy produkcyjnej zgodnie z ustaleniami będzie stanowiło wysoce niekorzystną ingerencję w możliwości dalszej efektywnej działalności rolniczej. Przesądza to, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu organ podnosił, że przedłożona w skardze ekspertyza stanowi tylko dokument prywatny, który nie może mieć większego znaczenia niż twierdzenia skarżących.

W zakresie interesu prawnego skarżących – P. i S. organ wskazywał, że samo studium nie wpływa na ich uprawnienia właścicielskie, a naruszenie ich praw ma charakter jedynie teoretyczny. W tym stanie rzeczy skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 ust.5 pkt 1 w związku z art. 5 pkt 1 i 4 u.p.z.p. organ wskazywał, że przyjęte w bilansie wartości parametrów przeznaczonych do dokonania analiz – demograficznej oraz doboru węzłów referencyjnych zostały dokonane prawidłowo. W zakresie danych demograficznych były dane GUS na koniec 2020 roku, które wskazują na dynamikę wzrostu ludności gminy Z..

Odnośnie wyboru węzłów referencyjnych, to zdaniem organu ograniczenie rozwoju w obrębie węzła komunikacyjnego w gminie Z., do danych dotyczycących liczby ludności aglomeracji radomskiej jest całkowicie nieuzasadnione. Skarżący wybiórczo wybierają dane aby uzasadnić swoją tezę. Lokalizacje przyjęte do analizy zostały dobrane przede wszystkim ze względu na oddziaływanie podobnych inwestycji, w których inwestycja została zrealizowana wystarczająco dawno, aby móc określić jej długotrwały wpływ. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że gmina Z. położona jest obok R. i pozostaje w centralnym punkcie pomiędzy W., K., Ł., L., co niewątpliwie może wpłynąć na dynamikę rozwoju terenów przemysłowych. Takie położenie będzie sprzyjać rozwojowi usług transportowych z uwagi na łatwy dostęp do tych miast. Niewątpliwie na rozwój zapotrzebowania na tereny produkcyjne będzie wynikać z faktu powstania portu lotniczego w R.. Nietrafne są zdaniem organu przywoływanie, że węzły G., M. nie generują zapotrzebowania na tereny przemysłowe bo utworzenie tam ośrodków przemysłowych powodowałoby brak rąk do pracy. Organ podnosił, że standardy projektowe nie określają maksymalnego zapotrzebowania na nowa zabudowę produkcyjną oraz usługową( komercyjną), zaś wskaźniki urbanistyczne nie pozwalają określić maksymalnego zapotrzebowania na tego rodzaju zabudowę.

W ramach dokonanej analizy wprost wskazano, że przyczyną wzrostu zabudowy usługowej będzie konieczność zapewnienia zaplecza administracyjnego (obiektów biurowych) dla obiektów przemysłowych. To zjawisko zachodzi także w druga stronę np. rozwój licznych obiektów handlowych( usługi) wymusza zapotrzebowanie na nową zabudowę magazynową. Nie sposób się zgodzić ze skarżącymi, że nie wykazano, iż usługi będą się rozwijać w podobnym tempie co przemysł, produkcja. Nie jest trafny zarzut braku oszacowania skali suburbanizacji bo wynika to z analizy demograficznej, w tym analizy migracji ludności. Nadto organ odwołał się w tym zakresie do uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr [...] z 19 grudnia 2018 roku gdzie obszar radomski został zakwalifikowany do ,, obszaru o najniższym dostępie do dóbr i usług ‘’ gdzie postuluje się wprowadzenie zasady zagospodarowania ,,działania ukierunkowane na ożywienie gospodarcze obszaru, poprawę warunków życia mieszkańców, zahamowanie migracji ludzi wykształconych i przedsiębiorczych, podniesienie mobilności ludności oraz zmniejszenie poziomu bezrobocia ‘’.

Organ wskazywał, że zgodnie z art. 11 pkt 5 u.p.z.p. podczas procedury sporządzania studium wójt wystąpił o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa i takie uzgodnienie uzyskał.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 10 ust.5 pkt 4 lit.b) i art. 10 ust.5 pkt 4 lit.a) organ wskazał, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ramach sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę terenów pod zabudowę szacuje się chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej oraz obszarów objętych obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Przepisy nie pozwalają wyliczenia chłonności terenów wyznaczonych w studium, ale nie wchodzących w skład obszarów wyżej powołanych.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 1 ust.2 pkt 7 i 11 oraz ust.3 u.p.z.p. organ wskazywał, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności oraz zapewnia się udział społeczeństwa w pracach nad studium oraz planem miejscowym. Zgodnie z art. 1 ust.3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenów lub określając potencjalny sposób zagospodarowania oraz korzystania z terenu waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłoszone w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W załączniku nr 4 do uchwały stanowiącym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do zmiany nr 2 wskazano, że uwagi nie zostały uwzględnione wraz z krótkim uzasadnieniem. Organ odniósł się do każdej z uwag indywidualnie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust.3 w związku z art. 10 ust.1 pkt 8 u.p.z.p. organ podniósł, że nieuprawniony jest zarzut, że nie uwzględniał stanu prawnego gruntów objętych zmianą studium. Organ uwzględniał rolniczy charakter gminy Z.. W studium wskazano, że celem gmin położonych w bezpośrednim sąsiedztwie miasta R. jest tworzenie warunków do inwestowania dla działalności gospodarczej. Założenia studium obwarowane były postulatami i rekomendacjami dotyczącymi kierunków zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego, w tym ochroną gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie organ brał pod uwagę, że w wyżej powołanym planie obszar [...] został zakwalifikowany do ,, obszaru o najniższym dostępie do dóbr i usług ‘’ przez co wprowadzono zasadę zagospodarowania ,, działania ukierunkowane na ożywienie gospodarcze obszaru, poprawę warunków życia mieszkańców, zahamowanie nadmiernej migracji ludzi wykształconych i przedsiębiorczych, podniesienie mobilności oraz zmniejszenie poziomu bezrobocia ‘’. W części tekstowej studium wskazano jako zasadę zagospodarowania ,, ochronę gruntów rolnych klas I -III oraz gruntów leśnych przed nieuzasadnionym przeznaczeniem na cele nierolnicze i nieleśne. W tym przypadku nie można mówić aby miało dojść do nieuzasadnionego przeznaczenia gruntów rolnych na cel nierolniczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Oceny, czy zaskarżona uchwała jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części - według art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - powodują istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Regulacja ta wyznacza sposób kontroli sądowej. Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie studium (zmiany studium) uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie. Jak w wyroku z 3 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Op 553/17, publ. Lex nr 2435522) zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - "Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna, które nie mają wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA)".

Zasady sporządzania studium, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem jego zawartości (część tekstowa, część graficzna i inne załączniki), wynikających z niego ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Planowanie przestrzenne w gminie w formie studium zostało uregulowane w art. 9-13 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ((Dz. U. Nr 118, poz. 1233) - zwanym dalej: "rozporządzeniem") wydanym na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 1- ust. 4 u.p.z.p. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p., jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) w postaci uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy art. 10 ust. 1, a w postaci kierunków zagospodarowania przestrzennego art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast rozporządzenie określa wymagany zakres projektu studium w części tekstowej i graficznej uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Tryb sporządzania studium odnosi się natomiast do sekwencji czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Etapy te określone zostały w art. 9 ust. 1, art. 11 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Zmiana studium - w myśl art. 27 u.p.z.p. - następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane. Przepisy ww. rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Wójt sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, (...) (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 (art. 9 ust. 3a u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.).

Zarzuty skargi wniesionej przez W. P. i M. S. koncentrowały się zasadniczo zdaniem Sądu wobec błędnego sformułowania i wyliczenia maksymalnego w skali gminy Z. zapotrzebowania na nową zabudowę produkcyjną oraz usług komercyjnych oraz braku uwzględnienia w bilansie terenów przeznaczonych pod nową zabudowę obszarów znajdujących się poza obszarem objętym studium.

Należy zauważyć, że przepis (art. 10 ust. 1 u.p.z.p.) wyszczególnia w sposób niewyczerpujący uwarunkowania, jakie należy uwzględnić przy sporządzaniu studium. W szczególności - zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. - w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W konsekwencji - w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - w studium określa się m.in., uwzględniające ww. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: (1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, (2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Działania, o których mowa w cytowanym art. 10 ust. 5 u.p.z.p. mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.). Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.).

Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że ewentualne sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. - a zwłaszcza sformułowanie wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. "maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę" w sposób wadliwy, bo np. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p., albo na skutek błędnego operowania danymi wynikającymi z tych analiz - będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy.

W judykaturze trafnie podkreśla się, że dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (zob. wyrok NSA z (...).01.2018 r., II OSK 1608/17, CBOSA). W konsekwencji wskazuje się, że brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., II OSK 2916/16, CBOSA). Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, analogiczny skutek będzie miało zwykle także oparcie treści studium na wadliwie sporządzonym bilansie.

W przedmiotowej sprawie organ dokonał wyliczenia maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę produkcyjną, wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej zakładając, że funkcje produkcyjne i komercyjne będą się rozwijać w sposób analogiczny w rejonie dowolnego węzła komunikacyjnego( autostrady, drogi ekspresowej). Jako węzły referencyjne przyjęto K., K., S., S., R. położone w niewielkiej odległości od aglomeracji miejskich P., G., Ł.. Następnie przygotowano wyliczenia, które przedstawiają sumę powierzchni terenów przemysłowych i budynków przemysłowych przed powstaniem drogi oraz stan obecny. Obliczono różnicę tych powierzchni, przedstawiono średni roczny przyrost tych terenów w analizowanych latach w przeliczeniu na 1 km odcinka trasy, przy którym dane tereny zostały zlokalizowane.

Sąd, nie kwestionuje pewnej swobody organu planistycznego co do sposobu obliczania zapotrzebowania na potrzeby wykonania bilansu terenów w studium. Nie ulega jednak wątpliwości, że obliczenia takie winny być dokonane w sposób wiarygodny, poprawny, a także dający się w logiczny sposób uzasadnić, w oparciu o jasne kryteria oraz powszechnie dostępne dane. Analiza taka musi dotyczyć gmin o podobnym położeniu, w tym także względem obszaru aglomeracji, analogicznej, bądź przynajmniej zbliżonej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, liczebności, a także poziomie (etapie) rozwoju takich funkcji.

W ocenie Sądu nieuprawnionym jest dokonywanie wyliczenia maksymalnego zapotrzebowania na tereny przemysłowe dla węzła R. Zachód biorąc pod uwagę średni przyrost terenów przemysłowych w węzłach komunikacyjnych znajdujących się w pobliżu dużo większych aglomeracji miejskich, jak R.. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że samo powstanie węzła komunikacyjnego z automatu nie będzie generować zapotrzebowania na tereny pod zabudowę przemysłową. Wskazano w skardze i załączonej ekspertyzie, że funkcjonujące już na trasie [...] węzły komunikacyjne, zapotrzebowania na tereny przemysłowe nie wygenerowały albo w niewielkiej skali. Tak więc należy uznać, że takie zapotrzebowanie może powstać z uwagi na bliskość ośrodka miejskiego z jego infrastrukturą, liczbą mieszkańców. Trafnie skarżący zwrócili uwagę, że porównanie prognoz demograficznych G., P., Ł. z R. wskazuje na niemal trzykrotnie większą liczbę mieszkańców w tych ośrodkach. Nadto zasadnie skarżący wskazali, że trudno uznać za trafne wyliczenie zapotrzebowania na powierzchnię produkcyjną poprzez pomnożenie przyrostu tego rodzaju terenów w węzłach referencyjnych przez cały odcinek drogi ekspresowej [...], biegnący przez całą gminę Z. ( ok. 16,5 km), w sytuacji gdy tereny przyległe do węzła, gdzie mogą powstawać obiekty produkcyjno - usługowe mają długość ok.1,5 km. Tak wyliczone zapotrzebowanie na nowe tereny produkcyjne dla węzła R. Zachód, w gminie Z. jest wyliczeniem, które nie znajduje swojego uzasadnienia w rzetelnej analizie ekonomicznej, a porównywanie istniejących węzłów komunikacyjnych dużych ośrodków wojewódzkich, o dużo większej liczbie ludności z zakładanym potencjałem węzła który ma powstać w gminie Z jest założeniem czysto teoretycznym, który nie da się obronić na gruncie ekonomicznych wyliczeń. W powiązaniu z ośrodkiem miejskim R. funkcjonują już węzły R. Północ, R. W., R. Południe i nie spowodowało to przyrostu zapotrzebowania na tereny produkcyjne w tych ośrodkach.

W ocenie Sądu przyjęcie, że w związku z powstaniem węzła komunikacyjnego R.– Zachód wraz z zapotrzebowanie na tereny produkcyjne w takim samym stopniu powstanie zapotrzebowanie na tereny usług, w tym usług komercyjnych jest ustaleniem dowolnym. Faktem jest że powstanie zapotrzebowania na tereny produkcyjne będzie generować zapotrzebowanie na tereny usług do obsługi strefy produkcyjnej, w postaci powierzchni pod biura, obsługę. Organ wskazuje w opracowaniu, że usługi nie będą ograniczać się tylko do obiektów usługowych terenów przemysłowych, ale powstanie zapotrzebowanie innych usług komercyjnych dla mieszkańców. Należy się zgodzić ze skarżącymi, że przyjęcie, iż zapotrzebowanie w perspektywie 30 lat na usługi komercyjne w gminie Z. ( perspektywa ok. 18 000 mieszkańców) będzie większe niż w mieście R. ( perspektywa ok. 200 000 mieszkańców) nie znajduje racjonalnych podstaw. Podnoszony przez organ fakt suburbanizacji – przenoszenia się mieszkańców R. na obrzeża, do gminy Z. i tym samym przyrost populacji mieszkańców tej gminy nie został powiązany z dokonaniem wyliczeń to uzasadniających. Do końca nie wiemy czy w węzłach referencyjnych przyjętych do wyliczeń, takie zjawisko jak zwiększenie się powierzchni przemysłowej miało miejsce w takim samym stopniu jak powierzchni usług, w tym komercyjnych, co zakłada przedmiotowa uchwała.

Odnosząc się do zarzutów skarżących należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust.5 pkt 4 lit.b) u.p.z.p. powinno nastąpić uzupełnienie terenów przeznaczonych pod zabudowę poprzez porównanie maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę – b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu. Jednocześnie należy wskazać, że w świetle art. 10 ust.3 pkt 2 - 3 – szacuje się chłonność na nową zabudowę poprzez wzięcie pod uwagę obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2. W ocenie skarżących organ w ramach bilansu terenu nie wziął pod uwagę, że poza obszarem studium przewidziano liczne lokalizacje zabudowy produkcyjnej i usług komercyjnych, przy czym większość lokalizacji, to obszary inne niż wymienione w art. 10 ust.5 pkt 2 i 3 u.p.z.p.

Należy zauważyć, iż zgodnie wyżej powołanymi przepisami organ po oszacowaniu zapotrzebowania na nową zabudowę przeprowadza ocenę chłonności terenów określonych w pkt 2 i 3. Tak więc należy podzielić stanowisko organu, iż przeprowadzenie bilansu nie może się odnosić do innej kategorii obszarów niż wymienione w pkt 2 i 3 art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Tak więc w tym zakresie zarzuty skargi nie znajdują usprawiedliwianych podstaw.

Należy zgodzić się z zarzutem skarżących, że w sytuacji gdy z przeprowadzonego bilansu zapotrzebowania przez organ wynika, że nie istnieje zapotrzebowanie dla wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, to nie było podstaw do wyznaczania tego rodzaju terenu w zaskarżonej uchwale, co narusza art. 10 ust.5 pkt 4 lit.a) u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 1 ust.2 pkt 7 i 11 oraz ust.3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwag wniesionych przez skarżących do przedmiotowej uchwały, co miałoby stanowić podstawę do uznania, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy go uznać za nieusprawiedliwiony.

Należy wskazać, że organ ma obowiązek rozpatrzenia wniesionych uwag, a kwestia czy uwagi zostały uwzględnione, czy też nie zostały uwzględnione nie może być rozpatrywana w kontekście przekroczenia władztwa planistycznego. Organ ma prawo do ich odrzucenia, uznając ich niezasadność. Badanie przekroczenia władztwa planistycznego odnosi się do naruszenia już przyjętych rozwiązań w uchwale planistycznej.

Sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. - a zwłaszcza sformułowanie wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. "maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę" w sposób wadliwy, bo np. oparcia na błędnych założeniach przyjętych do analizy, bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p., albo na skutek błędnego operowania danymi wynikającymi z tych analiz - będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy.

Oparcie treści studium na wadliwie sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów skargi podniesionych przez skarżącą M. Ł. należy wskazać, że jej zarzuty koncentrowały się wokół naruszeń proceduralnych w zakresie podjęcia przedmiotowej uchwały, naruszeń prawa materialnego – ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez lokalizację strefy przemysłowo – usługowej na gruntach rolnych, brak prawidłowej oceny powstania tego rodzaju zabudowy na środowisko naturalne oraz naruszenie jej praw właścicielskich poprzez ograniczenie możliwości korzystania z jej zabudowanej nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy przyznać skarżącej legitymacje do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W związku z tym, że ustalenia studium wiążą przy ustaleniach planu miejscowego, to należy zauważyć, że studium może naruszać interesy właścicieli nawet wtedy gdy nieruchomości te nie są objęte studium. Naruszenie przez studium interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się poza studium wynika, ze znaczenia jakie ma studium dla prawa sąsiedzkiego. Bliskie sąsiedztwo terenów przemysłowo – usługowych, które może nieść ryzyko zacieniania budynku mieszkalnego skarżącej, ryzyko wystąpienia immisji( hałas) rodziłoby realny interes prawny oparty o przepis art. 144 kodeksu cywilnego.

Należy jednak zauważyć, że ustalenia studium mogą generować interes prawny oparty o przepisy art. 144 kodeksu cywilnego, a z drugiej strony trafnie wskazał organ, że kwestie lokalizacji konkretnych obiektów, w tym problem zacieniania budynku, immisje będą rozstrzygane na etapie procesu budowlanego i wtedy mogą podlegać ochronie, a nie mogą być podstawą skutecznego zarzutu w przedmiocie nieważności uchwały studium.

Należy zgodzić się z organem, że kwestie związane ze zgodą na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych klasy bonitacyjnej III są rozstrzygane na etapie planu miejscowego i na etapie studium nie można przesądzać ich zasadności, choć należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust.1 u.p.z.p. na cele nierolnicze można przeznaczyć grunty przeznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W przedmiotowej sprawie na cele nierolnicze ma być przeznaczony obszar ok. 85 ha ziemi o wysokiej klasie bonitacyjnej – III klasa, co stanowi niewątpliwie znaczny ubytek dla terenów rolniczych gminy Z..

Odnośnie zarzutów skarżącej w zakresie wpływu planowanego obszaru zabudowy przemysłowo – usługowej na środowisko, to faktycznie organy specjalistyczne – Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w tym zakresie wydały pozytywne opinie, co pozwala uznać, że zmiana przeznaczenia gruntów nie wpłynie negatywnie na środowisko.

Należy podzielić zarzut skarżącej, iż przedmiotowy węzeł faktycznie nie istnieje, jest przewidziany w planach choć żadna decyzja lokalizacyjna nie została wydana. Tak więc planowana jest zmiana przeznaczenia terenu w sytuacji gdy jeszcze nie widomo, czy przedmiotowa inwestycja dojdzie do realizacji.

W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wskazane w uzasadnieniu naruszenia, szczególnie dotyczące analizy zapotrzebowania na nowe tereny przemysłowo – usługowe, biorąc pod uwagę art. 28 ust.1 w związku z art. 10 ust.5 pkt 1 i ust.1 pkt 7 lit. a – d u.p.z.p. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając zwrot uiszczonego wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego dla strony reprezentowanej przez adwokata.