Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 390/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 64b par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 17 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. O. prowadzącej działalność gospodarcza pod firmą F[...] od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr IF-O.7840.1.122.2023.MS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych oddala sprzeciw w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 kwietnia 2024 r., rozpoznaniu odwołań P. B., E. A., K. A., M. B., Z. B., D. S., O. S. od decyzji Starosty Wołowskiego nr 81/23 z dnia 22 marca 2023 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej - na rzecz M. O., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą F. - pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, na działkach nr [...], [...], [...], AM-[...], obręb B., Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Dolnośląski przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że w ocenie organu odwoławczego, wydana w sprawie, pozytywna dla inwestora decyzja, nie mogła ostać się w obrocie prawnym z uwagi na kwalifikowane naruszenie prawa do jakiego doszło przy jej wydaniu, tj. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., 7 k.p.a., 77 k.p.a., art. 15 k.p.a oraz art. 35 ust. 1 pkt 1a, ust. 2 i ust. 3a Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na nieprawidłowe określenie inwestora w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, tj. F., podczas gdy jest to w istocie jedynie nazwa prowadzonej przez M. O. jednoosobowej działalności gospodarczej. Nazwa takiej działalności nie jest podmiotem praw i obowiązków, jest nim osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą pod określoną nazwą, zatem nie tylko inwestorka, jako określona osoba fizyczna powinna być adresatką wydanej decyzji, ale również sam wniosek o zatwierdzenie projektu budowalnego i wydanie pozwolenia na budowę, jak również dołączone do niego oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, powinno zostać podpisane przez inwestorkę, czyli M. O.

Dalej Wojewoda Dolnośląski wskazał na niezgodność przedstawionego projektu budowlanego z zapisami obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście wyjaśnił, że inwestycja położona jest na obszarze, na którym obowiązują ustalenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2002 r. nr 11 poz. [...]), dalej jako Mpzp. Teren zainwestowania został oznaczony na rysunku planu symbolem A[...]MN. Jak wynika z § 13 ust. 26 Mpzp, podstawowym przeznaczeniem opisywanego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nadto w myśl § 11 ust. 1 pkt 1 Mpzp, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN ustala się przeznaczenie terenu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym, bliźniaczym i szeregowym.

Wojewoda wyjaśnił, przytaczając właściwe przepisy oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne pojęcia zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej oraz zabudowy bliźniaczej, szeregowej i grupowej i podniósł, że z uwagi na cechy konstrukcyjne planowanych budynków, stanowią one budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie szeregowej. Stosownie do treści przepisów § 11 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN ustala się:

1) przeznaczenie terenu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie;

a) wolno stojącym

b) bliźniaczym,

c) szeregowym,

2) wielkość działek:

a) w układzie wolno stojącym co najmniej 700 m2,

b) w układzie bliźniaczym co najmniej 400 m2,

c) w układzie szeregowym co najmniej 250 m2,

3) szerokość frontu działek:

a) w układzie wolno stojącym co najmniej 20 m,

b) w układzie bliźniaczym co najmniej 14 m,

c) w układzie szeregowym co najmniej 9 m,

Jak podkreślił organ odwoławczy, pkt 1 opisywanego przepisu prowadzi do konieczności uznania, iż pkt 2 i 3 odnosi się do wymogu, jaki musi spełnić inwestycja, w zakresie minimalnej powierzchni oraz minimalnej szerokości frontu działki budowlanej, przypadającej na jeden budynek w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej.

Powołując się na wyrok tutejszego sądu organ podkreślił, że nielogicznym byłoby uznanie, że na działce o powierzchni 700 m2 w przypadku budynków wolnostojących, 400 m2 w przypadku budynków w zabudowie bliźniaczej lub 250 m2 w przypadku budynków w zabudowie szeregowej, można zaprojektować dowolną liczbę budynków w poszczególnych układach zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że kierując się treścią przytoczonego przepisu, dla projektowanej inwestycji, na każdy budynek szeregowy powinno przypadać co najmniej 250 m2 powierzchni działki budowalnej oraz co najmniej 9 m szerokości frontu tejże działki. Tymczasem z przedłożonego projektu budowalnego wynika, że pod realizację zaprojektowanej inwestycji przewidziano działkę budowlaną, o łącznej powierzchni 2424 m2,, której szerokość frontu wynosi około 94 m. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego stoi to w sprzeczności z przytoczonymi zapisami planu miejscowego, bowiem inwestycja o określonych w projekcie budowlanym parametrach mogłaby zostać usytuowana na działce o powierzchni co najmniej 3000 m2 i długości frontu 108 m. Wskazano, że w takiej sytuacji, organ pierwszej instancji zobligowany jest wezwać inwestora do doprowadzenia projektu do stanu zgodnego zobowiązującym planem miejscowym.

Dalsze zastrzeżenia organu odwoławczego zrodziły rozwiązania projektowe w zakresie wewnętrznego układu komunikacyjnego dla projektowanych budynków, w szczególności w zakresie dojazdu do nieruchomości. Inwestor przyjął bowiem, iż miejsca parkingowe zostaną usytuowane przed wnioskowanymi obiektami budowlanymi. W ocenie organu nie jest rozwiązaniem prawnie dopuszczalnym wykorzystanie miejsc parkingowych jako ewentualnego dojazdu do nieruchomości. Utwardzony teren przed poszczególnymi budynkami powinien pełnić albo funkcję miejsc postojowych albo funkcję dojazdu do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedstawione rozwiązanie projektowe jest niezgodne z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej jako "rozporządzenie"),.

Za kwestię wymagającą wyjaśnienia należy organ uznał również sam sposób zapewnienia dostępu terenu zainwestowania do drogi publicznej. Jak wyjaśnił, inwestycja winna mieć zapewniony dojazd z realną, a nie wyłącznie warunkową możliwością wykorzystania go do celów obsługi komunikacyjnej zamierzenia budowlanego. Nadto, dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. W ocenie Wojewody, z akt sprawy nie wynika, czy droga usytuowana na działce drogowej nr [...] stanowi drogę publiczną, czy też drogę wewnętrzną, która następnie łączy się z droga publiczną, co wymaga wyjaśnienia na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. W przypadku gdyby przedmiotowa droga stanowiła drogę publiczną, inwestor, w celu wykazania dostępu do drogi publicznej winien legitymować się decyzją o lokalizacji projektowanych zjazdów na działki nr [...], [...], [...] - art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320). Zaznaczono przy tym, że z przedłożonego uzgodnienia Burmistrza B. z dnia 3 listopada 2022 r., pozytywnie opiniującego lokalizację zjazdów z działek budowlanych o nr [...], [...], [...], AM-[...], do drogi gminnej nr [...], AM-[...],, obręb B., ul. [...], nie wynika, z jakiej drogi projektuje się zjazdy na teren zainwestowania.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zarzucił inwestorowi brak przeprowadzenia analizy wykazującej konieczną dla inwestycji liczby miejsc postojowych. Wskazał, że obowiązujący plan miejscowy nie zwiera w tym zakresie wiążących ustaleń, wobec tego, przed zaprojektowaniem – jak uczyniono – jednego miejsca postojowego dla każdego lokalu mieszkalnego – inwestor powinien był przeprowadzić stosowną analizę, w tym również odnośnie do miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, czy taka liczba będzie wystarczająca.

W końcowej części uzasadnienia decyzji podniesiono, że postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzono bez zapewnienia czynnego udziału jednej ze stron postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że jak wynika z projektu budowlanego, rys. [...], inwestycja została usytuowana w odległości ok. 6 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...]. Nadto, realizowane budynki zostały zaliczone do kategorii ZL IV, a ich ściany będące najbliższej wskazanej działki nie stanowią ścian oddzielenia przeciwpożarowego.

Takie usytuowanie obiektu budowlanego wprowadza nowe oddziaływanie na teren działki nr [...], z uwagi na, m. in. § 271 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków, niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 rozporządzenia w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, w przypadku budynków kategorii ZL, być mniejsza niż 8 m. Tym bardziej, że – jak podniósł Wojewoda - w zależności od przeznaczenia obiektu oraz jego rozwiązań projektowych, przepisy rozporządzenia przewidują konieczność zwiększenia podanej powyżej odległości, w myśl § 271 ust. 2-5 rozporządzenia.

Z rys. [...], jednoznacznie wynika, iż projektowane zamierzenie budowlane, z uwagi na swoje usytuowanie w stosunku do wyżej wymienionej działki (ok. 6 m odległości), doprowadzi do konieczności uwzględnienia powyżej opisanego oddziaływania w trakcie potencjalnego projektowania nowej zabudowy, na wyszczególnionej działce. Z uwagi na wprowadzenie nowego oddziaływania (w tym przypadku dotyczącego ochrony przeciwpożarowej) na działki sąsiednie, co jest równoznaczne z potencjalnym utrudnieniem przyszłej zabudowy tejże nieruchomości, A. D. (właścicielka działki nr [...]), winna zostać uwzględniona jako strona postępowania w niniejszej sprawie o pozwolenie na budowę. Tymczasem właścicielka działki nr [...], w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji nie została uznana za stronę po wstępowania oraz nie otrzymywała korespondencji, dotyczącej niniejszej inwestycji. Nie został zapewniony jej czynny udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co spowodowało istotną obrazę art. 10 § 1 Kpa.

Wszystkie opisane uchybienia spowodowały, w ocenie organu odwoławczego, konieczność zastosowania art. 1378 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania.

Nie godząc się z kasatoryjnym rozstrzygnięciem Wojewody, inwestorka wywiodła sprzeciw do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "p.b.") poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego: analizy zacieniania i przesłaniania przedłożonej przez inwestora oraz analizy oddziaływania, w sytuacji, gdy organ nie dysponował odpowiednią wiedzą specjalną umożliwiającą ustalenie, czy analiza zacieniania i przesłaniania oraz oddziaływania przedłożona przez inwestora jest prawidłowa i zgodna z przepisami techniczno - budowlanymi, konsekwencją czego było niewłaściwe zastosowanie przez Wojewodę Dolnośląskiego art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego i uznanie na ich podstawie, że odwołania wniesione przez P. B., K. A. i E. A., M. B. i Z. B., D. S. i O. S. oraz A. D. zostały złożone przez osoby posiadające status strony postępowania,

2. art. 6 k.p.a. w żw. z § 12 ust. 1 - 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie") poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez uznanie A. D. za stronę postępowania i uwzględnienia wniesionego przez nią odwołania,

3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie skarżącej jako strony postępowania o jego zakończeniu i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów 1 materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym uniemożliwił skarżącej zgłoszenie dalszych wniosków dowodowych, w tym wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dla oceny prawidłowości wykonania załączonej do dokumentacji projektowej analizy zacienienia i przesłaniania oraz oddziaływania, a w konsekwencji nierozpoznania istoty sprawy przez organ,

4. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ odwoławczy nie znanej k.p.a.,

5. art. 61 § 2 k.p.a. poprzez brak uzyskania zgody skarżącej na wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie podlegającej z uwagi na charakter sprawy inicjowany jej wnioskiem.

W uzasadnieniu sprzeciwu, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 84 k.p.a., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. i art. 6 k.p.a. oraz § 12 ust. 1-4 rozporządzenia wskazano, że organ II instancji, ustalając na podstawie art. 3 pkt 20 prawa budowlanego konieczność w zw. z § 60 rozporządzenia konieczność przeprowadzenia analizy nasłonecznienia projektowanych oraz budynków położonych na działkach nr [...] - [...] nie powinien poprzestać na zobowiązaniu skarżącej do przedłożenia przedmiotowej analizy, ale powinien dokonać w tym zakresie własnych ustaleń i zweryfikować przedstawioną przed skarżącą analizę, która jako dowód podlega ocenie na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W tym kontekście, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że organ odwoławczy w celu dokonania prawidłowej oceny przedstawionej analizy nasłonecznienia i zacienienia, winien był przeprowadzić dowód z opinii biegłego, albowiem sam organ nie posiada wiadomości specjalnych, niezbędnych dla właściwej oceny takiego dokumentu. Dalej wyjaśnił, że brak odpowiednej oceny przedmiotowego dowodu, doprowadził w konsekwencji do błędnego uznania za stronę postępowania właścicieli nieruchomości sąsiednich, które w ocenie skarżącego, nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

W odniesieniu do uznania przez organ odwoławczy za stronę postępowania A. D. podniesiono, że Wojewoda pominął w swych rozważaniach treść § 12 ust. 1-4 rozporządzenia. Wskazano, że skoro A. D. również nie może usytuować budynku mieszkalnego w odległości 2 metrów od granicy działki, to planowana inwestycja w żaden sposób nie wpływa na możliwość zabudowy jej nieruchomości.

Zarzucono również, że Wojewoda Dolnośląski nie poinformował strony o zakończeniu postępowania odwoławczego, co stanowi naruszenie jej praw i skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy.

Ostatecznie w sprzeciwie podniesiono, że Wojewoda Dolnośląski wydał kilka decyzji w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym, tj. decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w rozstrzygnięciu odwołania wniesionego przez podmiot nie mający przymiotu strony w postępowaniu oraz decyzję merytoryczną, zaskarżoną w niniejszej sprawie. W ocenie autora sprzeciwu nie jest możliwe wydanie dwóch odmiennych rozstrzygnięć w jednym postępowaniu odwoławczym, co również świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Dolnośląski we Wrocławiu wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym, poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie budzą wątpliwości, a organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że organ pierwszej instancji przeoczył istotne elementy przedłożonego projektu budowlanego, a zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia jest na tyle szeroki, że ich wyjaśnienie w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasady dwuinstancyjności, tj. zapewnienia stronie możliwości dwukrotnego zbadania sprawy przez organy administracyjne.

Organ pierwszej instancji udzielił bowiem pozwolenia na budowę inwestycji opisanej w części wstępnej uzasadnienia, tymczasem organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania, stwierdził liczne uchybienia w prowadzonym postępowaniu oraz istotne nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej związane z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Wojewody wyjaśnienia wymagają przede wszystkim kwestie: zgodności projektu z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wielkość działki, szerokość frontowa budynku), liczby zaprojektowanych miejsc parkingowych, zapewnienia prawidłowego dojazdu do zaprojektowanych lokali mieszkalnych, zapewnienia dostępu do drogi publicznej, wątpliwości w zakresie przedłożonego uzgodnienia w zakresie zjazdów z działek budowlanych do drogi gminnej. Nadto Wojewoda wyraził przekonane, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brała udziału jedna ze stron, tj. właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że taka przesłanka, jak uznanie przez organ II instancji, że nie wszystkie strony postępowania zostały o jego wszczęciu powiadomione, uzasadnia uchylenie tej decyzji organu I instancji. Sąd podziela bowiem pogląd Wojewody Dolnośląskiego odnośnie do konieczności uwzględnienia właściciela działki [...] jako strony postępowania. Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja została usytuowana w odległości ok. 6 m od granicy z działką nr [...].Realizowane budynki zostały zaliczone do kategorii ZL IV, a ich ściany, będące najbliższej wskazanej działki, nie stanowią ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 rozporządzenia w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, w przypadku budynków kategorii ZL, być mniejsza niż 8 m, przy czym, w zależności od przeznaczenia obiektu oraz jego rozwiązań projektowych, przepisy rozporządzenia przewidują konieczność zwiększenia podanej powyżej odległości, w myśl § 271 ust. 2-5 rozporządzenia. W sprzeciwie zarzucono organowi odwoławczemu pominięcie okoliczności, że ewentualna inwestycja realizowana na działce [...], musiałaby zostać zlokalizowana co najmniej w odległości 3 m od granicy działki, co z kolei powoduje, - wobec położenia planowanego budynku 6 m od granicy działki - że planowana inwestycja nie wpływa na możliwość zagospodarowania działki [...], skoro w każdym przypadku, odległość co najmniej 8 metrów pomiędzy budynkami będzie zachowana.

Należy zatem zwrócić uwagę, że – jak trafnie wskazał Wojewoda, wymagana odległość 8 metrów może być jednak zwiększana, w zależności od rodzaju obiektu budowalnego, nawet o 100%. Wówczas, wymagana odległość pomiędzy budynkami musiałaby wynieść co najmniej 16 metrów. I tę okoliczność organy administracji architektoniczno – budowlanej muszą brać pod uwagę ustalając krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, albowiem bezsprzecznie wpływa na możliwość zabudowy działki nr [...], co oznacza, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W aktualnym stanie prawnym, stronami w powyższym postępowaniu są – obok inwestora – właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) tych nieruchomości znajdujących się w otoczeniu planowanego obiektu budowlanego, które są objęte ograniczeniami w zabudowie na podstawie przepisów odrębnych w związku z realizacją obiektu. Wskazana okoliczność bezspornie zatem wpływa na ograniczenia w zabudowie działki nr [...], zatem właściciel tej nieruchomości jest stroną toczącego się postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Jak zasygnalizowano wcześniej, już tylko okoliczność stwierdzenia, że krąg stron postępowania nie został ustalony w sposób prawidłowy, przesądzała o zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej.

Odnosząc się jednak do pozostałych zarzutów, wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do nie niewystraczającego wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności faktycznych sprawy, wymagających przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Sąd podziela pogląd niewykazania przez inwestora zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zachowania minimalnej powierzchni działki dla realizacji inwestycji i konieczności wyjaśnienia tej okoliczności, bądź doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przedstawiony bowiem przez inwestora Projekt Zagospodarowania Terenu nie wskazuje, aby parametry wynikające z MPZP zostały zachowane.

Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut Wojewody Dolnośląskiego, że projekt przewiduje po jednym miejscu parkingowym na jeden lokal mieszkalny, przy czym brak analizy zapotrzebowania w tym zakresie, co więcej, brak jest wskazania stanowisk postojowych dla samochodów z których korzystają osoby z niepełnosprawnościami. Jest to okoliczność, która musi zostać uzupełniona przed wydaniem rozstrzygnięcia w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Sąd natomiast nie podziela stanowiska Wojewody Dolnośląski co do wadliwości złożonego przez inwestorkę oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, co w ocenie organu odwoławczego stanowi przeszkodę do udzielenia pozwolenia na budowę. Nie kwestionując wyjaśnień organu, że inwestorką jest M. O., i to ona, jako osoba fizyczna powinna złożyć takie oświadczenie, ani prawidłowości wywodu w przedmiocie zdolności do czynności prawnych osoby fizycznej, nie zaś nazwy prowadzonej działalności gospodarczej, Sąd podnosi, że oświadczenie to złożone zostało i podpisane przez M. O. Fakt nieprawidłowego oznaczenia wnioskodawcy w części 1. Oświadczenia, nie spowodował w tym przypadku żadnych wątpliwości co do tego kto jest inwestorem i kto składa oświadczenie. W ocenie Sądu nie jest to uchybienie, które samodzielnie mogłoby stanowić podstawę do wydania decyzji odmawiającej udzielenie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu niepowołania przez organ odwoławczy biegłego na okoliczność odczytania informacji z przedłożonej analizy zacienienie i nasłonecznienia, Sąd wskazuje, że organy administracji budowlanej, są organami kompetentnymi do orzekania w sprawach dotyczących udzielania pozwoleń na budowę, zatem także do sprawdzania ich zgodności z wymaganiami stawianymi przez art. 35 Prawa Budowalnego. W tym kontekście uprawnione są do sprawdzania kompletności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, jak i ustalenia kręgu stron postępowania. Nakaz przeprowadzania dowodu z opinii biegłego na tę okoliczność w każdej sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, nie wynika z żadnej normy prawnej. Z pewnością powodowałby także przedłużanie postępowań i wzrost kosztów przedsięwzięcia, co przemawia za uznaniem, że po takiego rodzaju środek dowodowy organy powinny sięgać tylko w okolicznościach szczególnych, nietypowych. Wyrok NSA o sygnaturze akt II OSK 841/21, przywołany przez skarżącego w sprzeciwie, dotyczył takiej właśnie sytuacji – złożenia przez dwie strony procesu inwestycyjnego dwóch analiz nasłonecznienia, z których wynikały całkowicie odmienne wnioski. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, dodatkowo – co przedstawiono we wcześniejszej części uzasadnienia – konstatacja organu odwoławczego o konieczności uwzględnienia właściciela działki [...] jako strony postępowania, wynikała z konieczności uwzględnienia przepisów odrębnych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, nie zaś z analizy nasłonecznienia.

Nie zasługuje na akceptację również ostatni z zarzutów sformułowanych w sprzeciwie, tj. niedopuszczalnego w ocenie skarżącej, wydania dwóch odmiennych decyzji w jednym postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnić trzeba, że w przypadku, gdy od decyzji organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 §1 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., II OSK 514/05, Lex 297953, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 grudnia 2007 r., II SA/Op 445/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ II instancji jedną z decyzji umorzy postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących się, którzy nie posiadają interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz w wyniku rozpoznaniu odwołań pozostałych osób, utrzyma decyzję organu I instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawe 9por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r., sygnatura akt II OSK 1109/07, internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA). Pogląd ten nie jest kwestionowany w rzecznictwie.

Podsumowując wskazać należy, że zbadanie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, a także sprawdzenie przedłożonego projektu budowlanego pod kątem kompletności wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznym stopniu i nie mieści się to w granicach przewidzianego przez art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2844/22, CBOSA).

Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ II instancji zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Trzeba przy tym powtórzyć, mając na uwadze rodzaj zaskarżonego orzeczenia, że Sąd nie ocenia w niniejszym postępowaniu prawidłowości rozwiązań projektowych, a jedynie kwestie związane z możliwością wydania decyzji o kasacyjnym charakterze.

Bez wątpienia również, pominięcie strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie jest naruszeniem, które może zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest bowiem uprawnieniem konstytucyjnym stron. Z tego powodu wydana przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzja jest prawidłowa, a sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd stwierdza, że co do zasady, w tym zakresie organ odwoławczy miał możliwość skorzystania z możliwości jakie daje mu przepis art. 136 § 1 k.p.a. i usunąć zauważone wątpliwości w postępowaniu odwoławczym, a następnie podjąć decyzję co do meritum sprawy, jednakże w okolicznościach sprawy byłoby to niecelowe. Jak wskazano, wobec kwalifikowanego uchybienia jakim jest pominięcie w postepowaniu jednej ze stron, prawidłowo organ odwoławczy zasygnalizował zauważone braki w projekcie wymagające wyjaśnienia i przedstawienia dodatkowych dokumentów przez inwestora i w całości przekazał sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, uchybienie procesowe jakim jest pominięcie strony postępowania jest uchybieniem takiej wagi, że organ – bez naruszenia art. 15 k.p.a. – nie mógł go sanować we własnym zakresie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie (albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję), ale wyłącznie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W sytuacji jednak, gdy organ II instancji w sposób jednoznaczny wykazuje w postępowaniu odwoławczym nie uwzględnienie wszystkich stron w postępowaniu, to nie można było uznać, że takie wady mogą być usunięte w drodze dodatkowego postępowania "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Takie bowiem wadliwe postępowanie organu I instancji wymaga ponownego – ab initio – przeprowadzenia całego postępowania z udziałem pominiętej strony.

Wojewoda Dolnośląski w sposób poprawny uzasadnił treść rozstrzygnięcia, wykazując naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zawarł ponadto prawidłowe – i odnoszące się do wskazanych przezeń uchybień procesowych - wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a.

Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. i p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.