Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 811/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 84
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 24 marca 2023 r. nr WINB-WOA.7722.288.2022.TA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 24 marca 2023 r. znak: WINB.WOA.7722.288.2022.TA Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej "PINB" lub "Organ pierwszej instancji") z 18 listopada 2022 r. znak: [...] w zakresie punktu drugiego, a w pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie Organu pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

PINB postanowieniem z 18 listopada 2022 r. nakazał D. L. (dalej "Skarżący") wstrzymać budowę – realizowaną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę – w zakresie wykonywanych prac związanych z budową trzech budynków zakwaterowania turystycznego, zlokalizowanych na działce numer [...] w S. przy ul. [...] (punkt pierwszy sentencji postanowienia). W tym samym postanowieniu nakazano Skarżącemu bezzwłocznie zabezpieczyć obiekty budowlane i teren przy obiektach przed dostępem osób niepowołanych i usunąć ewentualne zagrożenia z zastrzeżeniem, że związane z tym prace należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane (punkt drugi sentencji postanowienia).

Podstawę prawną postanowienia Organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 81c, art. 83, art. 84, art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podczas kontroli 3 czerwca 2022 r. PINB stwierdził, że na działce numer [...] w S. zlokalizowane są m. in. trzy budynki zakwaterowania turystycznego. Zlokalizowane w północno-zachodniej części działki obiekty budowlane są dwukondygnacyjne, o konstrukcji szkieletowo-drewnianej o wymiarach 7,00 m x 5, 00 m i powierzchni zabudowy 35m2 każdy. Na budowę ww. obiektów Skarżący nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę.

Skarżący w zażaleniu na postanowienie PINB zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny okoliczności sprawy, w szczególności przez dowolne przyjęcie, że w wyniku "budowy" występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 29 ust. 4 p.b. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego zastosowanie w sprawie mimo braku ku temu przesłanek faktycznych.

Skarżący wyjaśnił, że nabył nieruchomość zabudowaną dwoma budynkami mieszkalnymi i dwoma gospodarczo-inwentarskimi. Podjął się ich modernizacji do czego upoważniała go treść art. 29 ust. 4 p.b. Skarżący podkreślił, że nie wybudował budynku bez uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie wykonał roboty budowlane na istniejących obiektach. W uzupełnieniu zażalenia pełnomocnik Skarżącego zwrócił uwagę, że postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Wyjaśnił także, że sporne obiekty budowlane to jednokondygnacyjne budynki rekreacji indywidualnej. Zdaniem pełnomocnika Skarżącego mocno wątpliwym jest również prowadzenie jednego postępowania i wydanie jednego postanowienia o wstrzymaniu budowy łącznie dla trzech budynków w sytuacji, w której mamy do czynienia z trzema wolnostojącymi oddzielnie funkcjonującymi obiektami.

Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB uchylił postanowienie pierwszoinstancyjne w zakresie punktu drugiego, tj. nakazu bezzwłocznego zabezpieczenia obiektu budowlanego i terenu, na którym prowadzona jest budowa. W pozostałym zaś zakresie utrzymał je w mocy uznając, że zażalenie Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu postanowienia ŚWINB wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest na tyle wyczerpujący, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. w zakresie postępowania wyjaśniającego. PINB na podstawie zebranego materiału dowodowego dokonał jednoznacznych ustaleń faktycznych, które dały podstawę do wydania postanowienia z art. 48 p.b. Zgodnie z poczynionymi przez PINB ustaleniami właścicielem działki o numerze [...] w S. jest Skarżący. W Starostwie Powiatowym w B. nie odnaleziono żadnego wniosku złożonego w sprawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych w okresie od 2004 r. do 7 października 2021 r. dotyczących obiektów zlokalizowanych na działce o numerze [...]. Skarżący zgłosił w 2021 r. w Urzędzie Miasta S. do opodatkowania trzy obiekty na wynajem oraz jeden budynek mieszkalny. Z ustaleń kontroli przeprowadzonej 3 czerwca 2022 r. wynika zaś, że na działce Skarżącego zlokalizowane są budynek mieszkalny, trzy budynki zakwaterowania turystycznego oraz wiata rekreacyjna. Skarżący w toku kontroli oświadczył, że budynki zakwaterowania turystycznego powstały w miejscu istniejących wcześniej budynków pełniących funkcje gospodarcze. Wcześniej istniejące obiekty zostały rozebrane, a w ich miejscu powstały nowe budynki funkcji zakwaterowania turystycznego. Budynki o konstrukcji szkieletowo-drewnianej powstały w 2020 r. Zgłoszenia do opodatkowania dokonano w 2021 r. W toku kontroli Skarżący oświadczył, że nie zgłaszał ani nie uzyskał pozwolenia na budowę dla powstałych obiektów budowlanych, tj. budynków zakwaterowania turystycznego, przebudowy budynku mieszkalnego, wiaty, pomieszczeń gospodarczych (pomieszczenia na śmietnik i na opał) oraz na oczyszczalnię ścieków.

ŚWINB uznał, że objęcie przez Organ pierwszej instancji w jednym postanowieniu trzech obiektów budowlanych nie stanowi uchybienia przepisom procedury administracyjnej, w szczególności art. 62 k.p.a. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sporne obiekty budowlane nie służą do wypoczynku jego właściciela wobec czego kwalifikacja obiektów dokonana przez PINB jest prawidłowa. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego (archiwalne mapy geoportal) nie sposób też przyjąć, by Skarżący dokonał przebudowy już wcześniej istniejących w tym miejscu obiektów budowlanych. Zwięzłe uzasadnienie postanowienia PINB nie stanowiło przeszkody dokonania jego weryfikacji pod kątem jego zgodności z prawem ani takiego uchybienia, które by powodowało jego wadliwość w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W zakresie punktu drugiego postanowienia PINB w żaden sposób nie wykazał jakoby w sprawie zaistniał stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, który by obligował organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu z art. 48 ust. 2 p.b. Z tego też względu ŚWINB uchylił postanowienie PINB w tym zakresie.

Pismem z 17 kwietnia 2023 r. Skarżący zaskarżył postanowienie ŚWINB w całości. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto o zasądzenie od ŚWINB kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 48 p.b. poprzez jego zastosowanie pomimo, że organy nie dokonały prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez Skarżącego, w tym nie wskazały konkretnie jakie przepisy art. 28-30 p.b. zostały naruszone w dacie budowy obiektów;

2) art. 48 ust. 3 p.b. ze względu na brak wskazania przez ŚWINB konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych oraz brak informacji o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej w stosunku do trzech obiektów budowlanych objętych postępowaniem;

3) art. 51 p.b. poprzez niewykazanie, że brak jest zasadności jego zastosowania w sprawie;

4) art. 6 k.p.a. poprzez działanie przez organ administracyjny z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa;

5) art. 15 k.p.a. poprzez brak dokonania samodzielnych ustaleń faktycznych sprawy przez ŚWINB, a tym samym nierozpoznanie ponownie sprawy wraz z oceną całości zebranego materiału dowodowego;

6) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzestaniu na dowodach zebranych przez PINB, w sytuacji gdy postępowanie dowodowe przed tym organem było prowadzone w sposób wadliwy oraz niekompletny;

7) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, bez podjęcia czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny;

8) art. 10 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania przez ŚWINB, które to wpływa na wynik sprawy w takim zakresie, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny;

9) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, dla których organ oparł swoje rozstrzygnięcie o rygorystyczną normę prawną zawartą w art. 48 p.b. bez wskazania konkretnego przepisu świadczącego o samowolnych robotach;

10) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ administracji w sposób wnikliwy i jedynie dokonanie pobieżnych ustaleń, w oparciu jedynie o przeprowadzenie kontroli, a tym samym odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z oględzin;

11) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia bez wskazania faktów, które Organ odwoławczy uznał za udowodnione oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

12) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

13) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, podczas gdy waga naruszeń przepisów postępowania przed Organem pierwszej instancji wymagała jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że istniejące na działce [...] budynki to jednokondygnacyjne budynki rekreacji indywidualnej. Istniejące w nich poddasza mają średnią wysokość w świetle mniejszą niż 2 metry, tym samym zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) istniejące poddasza nie mogą być uznane za kondygnację. Skoro postępowanie jest prowadzone łącznie w stosunku do wszystkich obiektów, Skarżący jest zmuszony do wystąpienia o legalizację wszystkich trzech obiektów, bez możliwości wystąpienia o legalizację jednego z nich. Przekazane przez Skarżącego w trakcie kontroli wyjaśnienia powinny być zweryfikowane przez organy nadzoru budowlanego bowiem Skarżący nie ma wiedzy w zakresie przepisów p.b. i kwalifikacji wykonanych przez niego robót budowlanych. Oba organy przyjęły datę budowy obiektów jedynie w oparciu o nieprecyzyjne i składane w stresie w trakcie kontroli wyjaśnienia Skarżącego, nie rozważyły przy tym kwestii istnienia uprzednio w tym miejscu innych obiektów i ich przebudowy, o czym skarżący informował. Mapy archiwalne geoportal nie mogą stanowić dowodu w sprawie.

ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonego postanowienia zostały wyczerpująco wyjaśnione w jego uzasadnieniu.

W piśmie procesowym z 24 sierpnia 2023 r. pełnomocnik Skarżącego, który zgłosił swój udział w sprawie, podtrzymał wszelkie dotychczasowe zarzuty, twierdzenia i wnioski Skarżącego oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie procesowym z 14 listopada 2023 r. pełnomocnik Skarżącego uzupełnił zarzuty skargi wskazując na naruszenie:

1) art. 124 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że postanowienie PINB zawiera wadliwie sformułowane rozstrzygnięcie, tj. nienależyte oznaczenie przedmiotu postępowania, do którego się ono odnosi;

2) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 k.p.a., jak również art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 84 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania w charakterze świadków osób wskazanych przez Skarżącego, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów oznaczonych jako mapy geoportal;

3) art. 48 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 4 pkt 1 p.b. przez pominięcie, że budynki których dotyczy postępowanie stanowią wynik prac polegających na przebudowie istniejących obiektów, które to roboty z mocy art. 29 ust. 4 pkt 1 p.b. nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia.

Pełnomocnik Skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz podtrzymał wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym w okolicznościach wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. nie jest uzależnione od woli stron postępowania.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie. Z tego też względu Sąd był uprawniony do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Złożenie przez Skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawiło Sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. wyroki NSA: z 7 września 2023 r., III FSK 2769/21; z 11 marca 2021 r., I OSK 4109/18; z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Przechodząc do meritum sprawy na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia (art. 48 ust. 2 p.b.). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.) Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.).

Przez budowę należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 p.b.). Budową natomiast nie jest przebudowa zdefiniowana w art. 3 pkt 7a p.b. Do przebudowy art. 48 p.b. nie ma więc zastosowania.

Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie naruszenie przepisów prawa budowlanego powinno być ocenianie według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 – opubl. w CBOSA). Oznacza to zatem, że ustalenia czy dla przeprowadzenia danych robót budowlanych konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.

Wobec tego dla zastosowania art. 48 p.b. kluczowe znaczenie ma określenie daty powstania obiektu budowlanego oraz jego funkcji i przeznaczenia. Ustalenie tych okoliczności pozwala na zakwalifikowanie danego obiektu do jednej z kategorii obiektów określonej prawem budowlanym oraz poddanie go odpowiedniemu reżimowi prawnemu.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że trzy budynki konstrukcji szkieletowo-drewnianej, zlokalizowane w północno-zachodniej części działki nr [...] w S. przy ul. [...], powstały w 2020 r. (zakończenie budowy). Okoliczność ta została stwierdzona m. in. na podstawie protokołu z kontroli ww. obiektów z 3 czerwca 2022 r., pisma Zastępcy Burmistrza Miasta S. z 10 stycznia 2022 r. oraz pisma Starostwa Powiatowego z 1 grudnia 2022 r. dotyczącego daty ujawnienia w zasobach geodezyjnych ww. obiektów budowlanych.

W zakresie charakteru i parametrów spornych obiektów budowlanych organy nadzoru budowlanego ustaliły, że stanowią one dwukondygnacyjne budynki zakwaterowania turystycznego o wymiarach 7 m x 5 m, wysokości 5,3 m do kalenicy oraz o kącie nachylenia dachu około 35° - 30°. Przeznaczenie, funkcja i parametry obiektów zostały określone m. in. na podstawie ustaleń kontroli z 3 czerwca 2022 r., decyzji Burmistrza Miasta S. z 5 maja 2021 r., informacji z rejestru gruntów, materiału zdjęciowego (załącznik do protokołu kontroli), pisma Zastępcy Burmistrza Miasta S. oraz wydruków ze stron internetowych.

Jeśli zaś chodzi o rodzaj zrealizowanych przez Skarżącego robót budowlanych to sam Skarżący podczas kontroli oświadczył, że sporne budynki w ilości 3 sztuk powstały w miejscu istniejących wcześniej budynków pełniących funkcje gospodarcze. Wcześniej istniejące obiekty zostały rozebrane, a w ich miejscu powstały nowe budynki o funkcji zakwaterowania turystycznego. Organy nadzoru budowlanego pobrały zdjęcia z witryny geoportal przedstawiające nieruchomość Skarżącego celem wykazania, że doszło do wybudowania nowych obiektów budowlanych.

Podkreślić trzeba, że ustalenia zawarte w protokole kontroli spornych obiektów budowalnych, przeprowadzonej 3 czerwca 2022 r. z udziałem Skarżącego, zostały potwierdzone przez Skarżącego poprzez podpisanie protokołu bez zastrzeżeń.

Przepisy art. 29 – 31 p.b. zawierają enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych, dla których rozpoczęcia i prowadzenia ustawodawca nie wprowadził obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy te w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania obiektów budowlanych, jak i w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego nie obejmowały budynków zakwaterowania turystycznego.

W toku kontroli Skarżący oświadczył, że nie zgłaszał robót budowlanych oraz, że nie uzyskał pozwolenia na budowę dla powstałych obiektów budowlanych. Ustalono, że w okresie od 2004 r. do 7 października 2021 r. nie doszło do zgłoszenia budowy, robót budowlanych ani wydania pozwolenia na budowę dotyczącego spornych obiektów budowlanych.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie, w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., doprowadziły do zgromadzenia materiału dowodowego, wystarczającego do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i trafnie zastosowały art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.

Kwestionując prawidłowość zapadłych w sprawie rozstrzygnięć Skarżący w skardze sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że dopiero na etapie postępowania zażaleniowego Skarżący zmienił swoje wyjaśnienia odnośnie rodzaju wykonanych robót budowlanych oraz funkcji obiektów budowlanych, a tym samym zakwestionował ustalenia Organu pierwszej instancji. Skarżący wskazał, że wykonał roboty budowlane na istniejących obiektach gospodarczych, a jego zdaniem sporne obiekty to jednokondygnacyjne budynki rekreacji indywidualnej. Jako przyczynę wycofania się ze swoich twierdzeń Skarżący wskazał, że nie jest zawodowo związany z budownictwem ani nie ma wiedzy w zakresie przepisów p.b. Na poparcie swojego stanowiska Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów. Skarżący odwołał się jedynie do oświadczeń trzech świadków, przedłożonych przez niego w toku postępowania przed Organem pierwszej instancji. Z oświadczeń tych nie wynika jednak, że doszło do przebudowy bądź remontu istniejących obiektów gospodarczych (szop). Mowa w nich jest jedynie o tym, że w miejscu szop stoją trzy domki ("Teraz dom stoi wyremontowany, a na miejscu szop stoją 3 domki", "Pod tym budynkiem znajdowały się trzy chaty (szopy) [...] Dzisiaj w tym miejscu znajdują się 3 domki wykonane z drewna"). W toku postępowania administracyjnego Skarżący nie korzystał z prawa do składania wniosków dowodowych.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 81 ust. 4 p.b. organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Dokumenty w postaci protokołów z kontroli są dokumentami urzędowymi i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Dopuszczalne jest prowadzenie dowodów przeciw treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 k.p.a.). Jednakże skuteczność takiego działania wymaga przedłożenia konkretnych dowodów.

Protokół z kontroli z 3 czerwca 2022 r. stanowił zatem dowód w postępowaniu administracyjnym, który z mocy art. 81 ust. 4 p.b. mógł być podstawą do wydania rozstrzygnięcia. Organy nadzoru budowlanego oparły się nie tyko na protokole kontrolnym i załącznikach do protokołu, ale także na innych dowodach m. in. dokumentach uzyskanych od organów administracji publicznej, wydrukach ze stron internetowych, zdjęciach z witryny geoportal. Okoliczności faktyczne ustalone podczas kontroli znajdują zatem potwierdzenie w pozostałych dowodach znajdujących się w aktach sprawy.

Wskazać należy, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty katalog dowodów. W świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z 9 marca 1989 r., II SA 961/88 , opubl. w CBOSA). Wobec tego okoliczność, że informacje prezentowane w serwisie geoportal mają charakter wyłącznie poglądowy i nie mogą być traktowane jako dokument o charakterze oficjalnym nie stanowi przeszkody do ich wykorzystania jako dowodu w postępowaniu administracyjnym.

Stosownie do art. 84 § 1 k.p.a. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest obowiązkiem organu. Przepis ten dopuszcza jedynie taką możliwość w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Jak natomiast wynika z art. 81 ust. 1 pkt 1 p.b. organy nadzoru budowlanego są organami wyspecjalizowanymi, dysponującymi wykwalifikowaną kadrą o odpowiednim doświadczeniu i wykształceniu z zakresu budownictwa. Organy nadzoru budowlanego, wbrew twierdzeniu Skarżącego, są w stanie prawidłowo ustalić i ocenić charakter danego obiektu budowlanego oraz dokonać kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W tych okolicznościach nie można czynić organom nadzoru budowlanego zarzutu, że nie skorzystały z uprawnienia do powołania biegłego zwłaszcza, że sam Skarżący nie występował z takim wnioskiem.

Odnośnie zaniechania przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości i zeznań świadków Sąd zwraca uwagę, że Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie sformułował w tym zakresie żadnych wniosków dowodowych ani nie wskazał konkretnych okoliczności (na które obecnie powołuje się w skardze) co do których świadkowie mieliby być przesłuchani, a oględziny przeprowadzone.

Stosownie do przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo zbiera materiał dowodowy z własnej inicjatywy, jeżeli uważa to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Obowiązek dowodzenia wynikający z przywołanych przepisów nie ma nieograniczonego charakteru. Trudno jest przyjąć, aby organy były zobowiązane do poszukiwania dowodów korzystnych dla strony w sytuacji, gdy tylko strona posiada pełną wiedzę na temat zdarzenia, które rodzić może pozytywne dla niej skutki. Organ nie ma też obowiązku prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, jeżeli dana okoliczność zostanie stwierdzona wystarczająco innym dowodem. Poza tym realizacja przez organ administracji obowiązków z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy.

Skoro Skarżący miał wiedzę, że świadkowie dysponują stosownymi dokumentami lub wiadomościami istotnymi do rozstrzygnięcia sprawy to miał możliwość inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych. Brak inicjatywy Skarżącego w tym zakresie nie może zatem obciążać organów prowadzących postępowanie.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. to może on odnieść skutek jedynie wówczas, jeżeli zostanie wykazane, że uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przy czym, to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Skarżący formułując zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez Organ odwoławczy, nie wskazał jakie czynności dowodowe zamierzał dokonać przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Skarżący nie wykazał także, że w przypadku zapoznania się z przedłożonymi dowodami przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, Organ odwoławczy mógłby wydać odmienne rozstrzygnięcie.

Co do zarzutu sprzeczności ustaleń organów nadzoru budowlanego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym należy wskazać, że oferta obiektu umieszczana w portalu booking sporządzana jest przez dysponującego obiektem. Zatem informacje zawarte w serwisie dotyczące m. in. daty rozpoczęcia działalności stanowią wyłącznie twierdzenia tej osoby. Znajdujące się w aktach sprawy wydruki z portalu booking potwierdzają natomiast, że Skarżący wynajmował sporne obiekty za pośrednictwem portalu co oznacza, że nie stanowiły one budynków rekreacji indywidualnej przeznaczonych wyłącznie dla odpoczynku Skarżącego. Ortofotomapy (tzw. zdjęcia satelitarne) stanowiły materiał pozwalający na określenie archiwalnego i aktualnego sposobu zagospodarowania działki Skarżącego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia na podstawie pobranych z serwisu geoportal danych Organ odwoławczy ustalił, że nie doszło do przebudowy przez Skarżącego już wcześniej istniejących w tym miejscu obiektów budowlanych. Nieaktualność ortofotomapy na czerwiec 2021 r. nie dyskwalifikuje wartości dowodowej pozostałych ortofotomap, jeśli ocenić je w całokształcie i w kontekście twierdzeń Skarżącego o istnieniu obiektów budowlanych, które zostały następnie przebudowane bądź wyremontowane.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać, że organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji zrealizowanych przez Skarżącego robót budowlanych i charakteru spornych obiektów budowlanych. Kwalifikacja obiektu budowlanego przez organy nadzoru budowlanego dokonywana jest na podstawie cech, funkcji i przeznaczenia tego obiektu. Kwestia legalności świadczenia usług hotelarskich (uzyskania decyzji o zaszeregowaniu obiektu hotelarskiego) nie determinuje zatem uznania obiektu za budynek zakwaterowania turystycznego.

W ocenie Sądu, zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne, a przedstawiona w skardze argumentacja stanowi jedynie polemikę z prawidłowym stanowiskiem organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji powyższego nie wykazano w skardze, aby materiał dowodowy był na tyle niepełny, że w sprawie zaistniały wady postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi określone w art. 124 k.p.a. i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Jeśli chodzi o uzasadnienie postanowienia Organu pierwszej instancji to choć jest ono lakoniczne, to zawarte w nim stwierdzenia oddają istotę sprawy. Uzasadnienie postanowienia jest przy tym spójne z treścią rozstrzygnięcia zawartego w sentencji postanowienia.

Z uwagi na fakt, że kontrola dokonana przez PINB odnosiła się m. in. do trzech obiektów budowlanych objętych jednym zamierzeniem inwestycyjnym, wzniesionych w tym samym czasie, podlegających identycznemu reżimowi prawemu to dopuszczalne było objęcie ich jednym postępowaniem administracyjnym. Stosownie do art. 48 ust. 3 p.b. dopuszczalna jest częściowa legalizacja obiektów budowlanych.

Analizując treść nałożonych na Skarżącego obowiązków, Sąd stwierdza, że postanowienie PINB w zakresie utrzymanego w mocy punktu I zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 48 p.b. W postanowieniu tym Organ pierwszej instancji poinformował Skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o sposobie naliczenia i wysokości opłaty legalizacyjnej. Ponadto postanowienie wskazuje podmiot, na który nałożono ww. obowiązki, co wynika z art. 52 ust. 1 p.b. Wyjaśnić przy tym należy, że ustalenie konkretnej wysokości opłaty legalizacyjnej następuje na dalszym etapie procedury legalizacyjnej, w przypadku stwierdzenia poprawności dokumentacji legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a p.b.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.