Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1847/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.44 ust.2 i ust.3a,art.45 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 888/21 w sprawie ze skarg W.B. i J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr XXIII/171/2021 w przedmiocie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina strumienia S." I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Gminy K. na rzecz J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt VIII SA/Wa 888/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skarg W.B. i J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy K. z 31 sierpnia 2021 r. nr XXIII/171/2021 w przedmiocie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina strumienia S.", w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; w pkt 2. zasądził od Rady Gminy K. na rzecz skarżących: W.J. kwotę 780 złotych oraz J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2021 r., nr XXIII/171/2021 Rada Gminy K. podjęła uchwałę w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo–krajobrazowego "Dolina strumienia S.". Podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały były przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 6 ust. 1 pkt 9, art. 43, art. 44 ust. 1, 2, 3, 3a, 3b, art. 45 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U z 2021 r., poz. 1098 ze zm.; dalej: u.o.p.).

Pismem z dnia 18 listopada 2021 roku W.J. wniósł skargę na wyżej powołaną uchwałę. Skargę na wyżej powołaną uchwałę wniosła również J. sp. z o.o. z siedzibą w K.

Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości w uzasadnieniu wyroku wskazał, że legitymacja skargowa w przedmiotowej sprawie przysługuje zarówno właścicielowi działki nr [...], wchodzącej w skład utworzonego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego – W.J., jak i J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. posiadającej prawa obligacyjne do przedmiotowej działki na której zamierza przeprowadzić inwestycję budowlaną.

Według Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie wbrew dyspozycji art. 44 ust. 3a u.o.p. nie dopełniono obowiązku uzgodnienia projektu uchwały o utworzeniu zespołu przyrodniczo–krajobrazowego z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Rada Gminy w K. została zobowiązana do przedłożenia całości dokumentacji związanej z procesem podejmowania i zastosowanej procedury w sprawie. Organ dołączył jedynie przedmiotową uchwałę wraz z uzasadnieniem i mapy usytuowania zespołu, nie załączając dokumentacji związanej z procedurą wymienioną w art. 44 ust. 3a, u.o.p. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej uchwale zamieszczono wszystkie zakazy wymienione w art. 45 ust. 1 u.o.p., a nie zakazy właściwe dla danego obszaru, o czym stanowi art. 44 ust. 2 u.o.p. Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały absolutnie nie wynika aby zaistniały podstawy do zastosowania wszystkich zakazów jakie przewiduje ustawa. W ocenie Sądu organ nie dokonywał analizy jakie faktycznie w przedmiotowym terenie występują fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego i z jakiej formy ochrony w danym terenie należałoby skorzystać. Zarzuty podnoszone w skargach odnoszą się do faktu, iż przedmiotowa uchwała została podjęta w momencie gdy na działce o nr [...] leżącej przy głównej drodze miejscowości K. – ul. O., która stanowi własność skarżącego B. rozpoczęła się procedura uzyskania pozwolenia na budowę obiektu handlowo – usługowego.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącymi, iż organ ustanawiając zespół przyrodniczo–krajobrazowy "Dolina strumienia S." o powierzchni 20,57 ha i włączając do jego terenu działkę leżąca w pasie zabudowy, przy głównej drodze miejscowości potraktował ją ,,inaczej’’ niż inne działki leżące w tej strefie, winien w tym zakresie wskazać zasadność takiego rozwiązania z odwołaniem się do opracowania specjalistycznego. Brak takiego uzasadnienia wskazuje na dowolność w ustalaniu obszaru zespołu przyrodniczo–krajobrazowego.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy w K. (dalej: skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 i nast. ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Wskazanemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia skarżonego wyroku w swej treści zawierającego sprzeczności, a także w sposób niespójny wewnętrznie oraz niewskazujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. przez nieuprawnione przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy została podjęta z istotnym naruszeniem prawa;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 2 i ust. 3a przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 przez jego błędną wykładnię.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; 2. zasądzenie kosztów postępowania wedug norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Według skarżącej kasacyjnie, Sąd skupia się na analizie regulacji przedmiotowej uchwały w części dotyczącej zakazów przez nią wprowadzonych, a konkretnie zakazu "zmiany sposobu użytkowania ziemi". Zarzut naruszenia przepisu art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p., dotyczący jego błędnej wykładni, związany jest z zarzutem naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd w sposób nieuprawniony dokonuje własnej wykładni znaczenia tego sformułowania, określając zakaz jako "budzący uzasadniony sprzeciw" oraz uzasadniający wątpliwości, czy nie narusza on istoty prawa własności. Sąd określa nawet zakaz wprowadzony w przedmiotowej uchwale jako ukrytą formę wywłaszczenia. Jednocześnie jednak przyznaje, że "zapisy przedmiotowej uchwały wprost nie zakazują zabudowy terenu". Zauważa także niekompatybilność przedmiotowej uchwały ze Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zgodnie z którym działka [...] leży w strefie usług. Powyższe nie znajduje żadnego odniesienia w obowiązującym prawie.

Zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie oznacza zakazu zabudowy terenu, co, jak wynika z uzasadnienia, jest obawą Sądu, w czym notabene podziela w pełni obawy skarżących uchwałę. Stanowisko zakazujące interpretowania ograniczeń wynikających z art. 45 ust. 1 u.o.p. jako zakazu zabudowy prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym. Nie jest zasadnym pogląd Sądu I instancji, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi oznacza zakaz zabudowy. Pod tym pojęciem należy rozumieć faktyczną zmianę sposobu użytkowania gruntu w stosunku do dotychczasowego sposobu jego użytkowania. Naruszenie zakazu zmiany sposobu użytkowania powinno być w każdym przypadku oceniane z uwzględnieniem celów ochrony danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ta forma ochrony przyrody ma chronić bowiem walory widokowe lub estetyczne, a zatem tylko taka zmiana sposobu użytkowania ziemi będzie nie do pogodzenia z celami rozporządzenia, która spowoduje negatywną zmianę walorów widokowych lub estetycznych danego terenu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe wskazuje na zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego - art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. przez jego błędną wykładnię. Jednocześnie według skarżącej kasacyjnie, uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd może orzec nieważność skarżonego aktu administracyjnego, jeśli stwierdzi istotne naruszenie prawa. Wskazując - za uzasadnieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - jako istotne naruszenie prawa można określić naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego w sposób prowadzący do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, a akt administracyjny w sposób oczywisty musi być sprzeczny z określonym przepisem.

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca: zastosowanie przez Radę przepisu ustawy nie jest niczym ograniczone, a co istotne, zarzut literalnego "przepisania" do uchwały wszystkich zakazów ustawowych jest niezasadny. Jak wykazano wyżej, Sąd, w ślad za treścią skargi, dokonał nieuprawnionej, rozszerzającej interpretacji przepisu art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. uznając zapisy przedmiotowej uchwały za nieakceptowalne i istotnie naruszające prawo.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie tego stanowiska jest niespójne, Sąd przyznaje, że zapisy uchwały nie zakazują zabudowy terenu, jednak zgodny z ustawą zapis uchwały traktuje jako "ukrytą formę wywłaszczenia", z której będzie taki zakaz zabudowy wynikać. De facto treść uzasadnienia orzeczenia jest polemiką z ustawodawcą - autorem "budzącego sprzeciw" przepisu u.o.p. Jednakże zdaniem skarżącego kasacyjnie nie oznacza to stwierdzenia istotnego naruszenia prawa w treści uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka, reprezentowana przez adw., wniosła o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej, 2. zasądzenie na rzecz Spółki kosztów według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. w imieniu Spółki złożono oświadczenie iż nie żąda ona przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że wywiedziona skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna, a poniesione w niej zarzuty stanowią jedynie nieuzasadnioną polemikę ze słusznym wyrokiem Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 20.12.2023 r., I GSK 292/20, LEX nr 3646058), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Zarzut naruszenia przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny. Wskazany przepis należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia tegoż przepisu prawa, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Pamiętać przy tym należy, że skoro art. 147 § 1 umocowuje Sąd administracyjny do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej "w całości lub w części", to należy uznać, że zakres zastosowania tej regulacji uzależniony jest także od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego. W tym miejscu należy także zauważyć, że przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. regulując stosowanie sankcji nieważności uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie wskazuje na rodzaj naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania (zob. wyrok NSA z 27.09.2016 r., II GSK 637/15, LEX nr 2207066).

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 44 ust. 2 i ust. 3a przez ich niewłaściwe zastosowanie. Przez pojęcie "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego należy rozumieć błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Dopuszczalne jest zarzucenie w treści skargi kasacyjnej obu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją błędnej wykładni.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, dalej: u.o.p.) przez jego błędną wykładnię.

W rozpoznawanej sprawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 2 i ust. 3a, u.o.p., autor skargi kasacyjnej zarzutów tych nie uzasadnił. Uzasadnienie skargi kasacyjnej poza polemiką ze stanowiskiem Sądu I instancji nie zawiera żadnej argumentacji, którą można byłoby odnieść do postawionych zarzutu naruszenia prawa materialnego. Uzasadnienie zawiera cytaty z orzecznictwa NSA, które jednak nie mogą stanowić właściwych motywów do usprawiedliwienia zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, zarzuty oraz ich uzasadnienie oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie wykazały, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał i nie uzasadnił, że Sąd I instancji nieprawidłowo odczytał normy prawne wynikające z treści powołanych wyżej przepisów prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisów prawa materialnego powołanych w petitum skargi kasacyjnej. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego w skardze kasacyjnej nie wykazano, że Sąd I instancji stosując przepis art. 44 ust. 2 i ust. 3a, u.o.p. popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej nie wykazał również, jak w jego ocenie powinien być rozumiany przepis art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p., czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w przedmiotowej sprawie wbrew dyspozycji art. 44 ust. 3a, u.o.p. nie dopełniono obowiązku uzgodnienia projektu uchwały o utworzeniu zespołu przyrodniczo – krajobrazowego z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Rada Gminy w K. została zobowiązana do przedłożenia całości dokumentacji związanej z procesem podejmowania i zastosowanej procedury w sprawie. Organ dołączył jedynie przedmiotową uchwałę wraz z uzasadnieniem i mapy usytuowania zespołu, nie załączając dokumentacji związanej z procedurą wymienioną w art. 44 ust. 3a, u.o.p. Zgodnie z art. 44 ust. 3a, u.o.p., projekty uchwał, o których mowa w ust. 1 i 3, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W myśl art. 44 ust. 1 u.o.p., ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Zniesienia formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, dokonuje rada gminy w drodze uchwały (art. 44 ust. 3 u.o.p.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że "Sąd określa nawet zakaz wprowadzony w przedmiotowej uchwale jako ukrytą formę wywłaszczenia". Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że pogląd Sądu I instancji w tym zakresie ma swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA, gdzie stwierdzono, że "Przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, należy też pamiętać o zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeciwnym bowiem razie przepisy prawa miejscowego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego stają się ukrytą formą wywłaszczenia, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tyle że jest to wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania (tak też wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 785/15)" (zob. wyrok NSA z 24.11.2017 r., II OSK 545/16, LEX nr 2409494).

W trafnej ocenie Sądu I instancji, organ nie dokonywał analizy jakie faktycznie w przedmiotowym terenie występują fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego i z jakiej formy ochrony w danym terenie należałoby skorzystać.

Ma rację Sąd I instancji, że istota problemu w tej i podobnych sprawach sprowadza się do rozumienia art. 45 ust. 1 pkt 1 – 2, a szczególnie pkt 7 u.o.p., który to przepis stanowi zakaz "zmiany sposobu użytkowania ziemi" i który został przeniesiony automatycznie do aktów prawa miejscowego, ustanawiających zespoły przyrodniczo-krajobrazowe.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Należy zgodzić się z poglądem, że przy dokonywaniu wykładni art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody powinna znaleźć zastosowanie dyrektywa języka specjalistycznego, jednak też nie można zapominać o przepisach Konstytucji RP, które gwarantują ochronę określonych praw i wolności, a w tym ochronę własności (art. 21 ust. 1, art. 64), która może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (zob. wyrok NSA z 16.12.2016 r., II OSK 785/15, LEX nr 2227595). Sąd I instancji dokonując wykładni art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p., przyjętej przez organ, powziął uzasadnione wątpliwości, czy zaskarżona uchwała nie wprowadza takich ograniczeń, które naruszają już istotę prawa własności skarżących.

Sąd I instancji zasadnie zgodził się ze skarżącymi, że organ ustanawiając zespół przyrodniczo – krajobrazowy "Dolina strumienia S." o powierzchni 20,57 ha i włączając do jego terenu działkę leżąca w pasie zabudowy, przy głównej drodze miejscowości potraktował ją "inaczej’" niż inne działki leżące w tej strefie, winien w tym zakresie wskazać zasadność takiego rozwiązania z odwołaniem się do opracowania specjalistycznego. Brak takiego uzasadnienia wskazuje na dowolność w ustalaniu obszaru zespołu przyrodniczo – krajobrazowego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 44 ust. 2 u.o.p. należy stwierdzić, że ma rację Sąd I instancji, który wyjaśnił, że przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p., wprowadzających zakazy z art. 45 ust. 1 tej ustawy, należy pamiętać o zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarga kasacyjna nie przedstawia zasadnej argumentacji świadczącej o naruszeniu art. 44 ust. 2 u.o.p. w opisany w sposób przedstawiony w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.