Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1631/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 1, art. 126
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1352/20 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2020 r. nr 801/2020 w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną organu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1352/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 21 maja 2020 r., nr 801/2020, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla m.st. Warszawy z dnia 5 marca 2020 r., Nr EN/99/20, znak: PINB.IOT.5160.67.2016, PINB.OE.52.177.2017, oddalające skargę na czynność egzekucyjną, polegającą na wydaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. postanowienia Nr EN/42/20 w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75% ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego obowiązku pieniężnego wszczętego tytułem wykonawczym TW-1 S-112/18 i S-115/18 z dnia 29 maja 2019 r.

Sąd wskazał, że na treść art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", oraz jakie przesłanki wynikają z tego przepisu oraz że rozstrzygnięcie wydawane na podstawie tego przepisu na charakter uznaniowy. Mając to na względzie Sąd zgodził się ze skarżącym, że z treści art. 126 u.p.e.a. wynika, iż przesłanką zwrotu grzywny jest wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, jednakże kolejnymi przesłankami, które muszą wystąpić łącznie z pierwszą, są: złożenie wniosku o zwrot grzywny oraz wystąpienie uzasadnionych przypadków.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący ostatecznie wykonał obowiązek polegający na dokonaniu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Złożył także wniosek o zwrot grzywny. Kwestią sporną pozostaje ocena, czy w niniejszej sprawie wystąpił uzasadniony przypadek.

W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic swobodnego uznania, wskazując, że brak jest podstaw do uznania, iż taki uzasadniony przypadek nastąpił. Z chronologii postępowania egzekucyjnego wynika, że postanowienie o wymierzeniu grzywny zostało wydane w dniu 13 marca 2018 r., następnie w dniu 23 kwietnia 2018 r. przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono, że obowiązek nie został wykonany, w związku z czym w dniu 10 maja 2018 r. wydano postanowienie o skierowaniu obowiązku do wykonania zastępczego, zaś w dniu 29 maja 2018 r. wystawiony został tytuł wykonawczy co do grzywny, (skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego o wszczęcie egzekucji). Również w dniu 22 sierpnia 2018 r. przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono, że obowiązek nie został wykonany.

Z akt sprawy wynika zatem, że zobowiązany w sposób uporczywy uchylał się od wykonania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki, który przecież wynikał z ostatecznej i wykonalnej decyzji PINB z dnia 27 czerwca 2017 r., nr R/186/2017 PINB. Dopiero niewykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Egzekucja w administracji wynika wprost z uchylania się od obowiązku wynikającego z ostatecznego rozstrzygnięcia.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że brak wykonania obowiązku wynikał w istocie z opieszałości organów egzekucyjnych, skoro to skarżący pozostawał w wielomiesięcznej zwłoce. Kierowanie kolejnych środków zaskarżenia na właściwie każdym etapie postępowania egzekucyjnego świadczy zarówno o braku zamiaru wykonania obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej, jak też o braku woli poddania się samej egzekucji. Wskazuje na to również fakt, że skarżący nie uiścił dobrowolnie nałożonej grzywny w celu przymuszenia, a wykonanie obowiązku rozbiórki nastąpiło dopiero po wydaniu postanowienia o wykonaniu zastępczym na koszt i ryzyko zobowiązanego.

Trudno, aby w takim przypadku twierdzić, że doszło do uzasadnionego przypadku zwrotu grzywny. Grzywna w celu przymuszenia – jak sama nazwa wskazuje – nie jest karą lub dodatkową daniną publiczną na rzecz Państwa, jednakże należy podkreślić, że sam fakt jej częściowego uiszczenia lub ściągnięcia oraz ostatecznie wykonania obowiązku (przed realizacją kolejnego środka egzekucyjnego), nie stanowi wyłącznej i dostatecznej podstawy do jej zwrotu. Wbrew twierdzeniom skarżącego brak jest w tym zakresie automatyzmu. Wręcz przeciwnie, to rzeczą organu jest ocenić, czy w danym przypadku wystąpiły takie okoliczności, które uzasadniałyby zwrot grzywny. Skoro skarżący wiele miesięcy uchylał się od nałożonego obowiązku i użytkował samowolnie wykonany obiekt, jednocześnie składając kolejne środki zaskarżenia w ramach postępowania egzekucyjnego i opóźniając jego prowadzenie, uprawnionym jest twierdzenie organu, że w sprawie nie doszło do uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 126 u.p.e.a.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 § 1 oraz art. 54 § 5 w zw. z art. 126 u.p.e.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącego na czynność egzekucyjną polegającą na odmowie zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości lub w 75% ściągniętej w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego obowiązku pieniężnego wszczętego na podstawie Tytułu Wykonawczego TW-1 Nr S-112/18 i S-115/18 z dnia 29 maja 2019 r. pomimo wykonania obowiązku przez [zobowiązanego].

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 54 § 1 oraz art. 54 § 5 w zw. z art. 126 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., a więc w ramach skargi na czynności egzekucyjne mogą być czynności egzekucyjne, na które nie przysługuje inny środek prawny, taki jak zarzuty, czy zażalenie. W realiach przedmiotowej sprawy istniały podstawy do wniesienia przez stronę skarżącą skargi na czynność egzekucyjną w postaci wydania na podstawie art. 126 u.p.e.a. postanowienia o odmowie zwrotu grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie wydane na podstawie art. 126 u.p.e.a. nie jest bowiem zaskarżalne.

Niemniej, tak zakreślony zakres skargi na czynność egzekucyjną wyznacza ramy kontroli legalności czynności egzekucyjnej, która w okolicznościach niniejszej sprawy ogranicza się wyłącznie do treści art. 126 u.p.e.a. A zgodnie z tym przepisem możliwość zwrotu grzywny wyegzekwowanej lub uiszczonej przez zobowiązanego jest uzależniona od istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających zwrot, stanowiących przedmiot oceny organu egzekucyjnego rozpatrującego wniosek zobowiązanego o zwrot grzywny. Rozstrzygnięcie o zwrocie grzywny ma zaś charakter uznaniowy, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji.

Co do "uzasadnionych przypadków" trzeba zwrócić uwagę na to, że ich ocena należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny. W okolicznościach niniejszej sprawy organy egzekucyjne niewadliwie powołały się na zaistniałe okoliczności związane z długotrwałym uchylaniem się przez skarżącego od obowiązku wykonania decyzji o nakazie rozbiórki, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a następnie podjęciem określonych czynności egzekucyjnych i zastosowaniem określonych środków egzekucyjnych. Ma rację Sąd I instancji, że tego rodzaju okoliczności wskazują na to, że skarżący w sposób uporczywy uchylał się od wykonania nałożonego na niego obowiązku, a z akt sprawy nie wynika aby zgłaszał on organom nadzoru budowlanego jakiekolwiek przeszkody, które obiektywnie utrudniałyby lub uniemożliwiały wykonanie przez niego nakazu rozbiórki. Co więcej, samo nałożenie grzywny w celu przymuszenia okazało się nieskuteczne, ponieważ nie zmotywowało skarżącego do wykonania obowiązku, w związku z czym organ egzekucyjny zarządził wykonanie zastępcze, a następnie wystawił tytuł wykonawczy co do grzywny. Jednak przesądzająca o wyniku sprawy jest ocena wskazująca, że skarżący nie wykazał uzasadnionych okoliczności, dla których zwrot grzywny w celu przymuszenia powinien nastąpić. Skarżący nie wykazał zatem istnienia przesłanek, które w oparciu o art. 126 u.p.e.a. mogłyby w ogóle prowadzić do zwrotu ściągniętej grzywny. Za takową nie można uznać argumentacji skargi kasacyjnej, że skarżący wykonał obowiązek rozbiórki. Sama w sobie okoliczność wykonania rozbiórki, ale już po ściągnięciu grzywny w celu przymuszenia nie uprawnia do twierdzenia, że w sprawie zaistniał "uzasadniony przypadek", ponieważ to w wyniku podjętych przez organ czynność egzekucyjnych skarżący wykonał samodzielnie nakaz rozbiórki, co było jego obowiązkiem, a więc nie stanowi samo w sobie "uzasadnionego przypadku" przemawiającego za zwrotem grzywny. Ponadto dla tej oceny nie ma znaczenia wskazywana w skardze kasacyjnej argumentacja, że zwrot grzywny to czynność materialno-techniczna, a więc niewymagająca podjęcia przez organ egzekucyjny dodatkowego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest sprawa związana z wniesieniem przez skarżącego skargi do organu egzekucyjnego na czynność egzekucyjną polegającą na wydaniu postanowienia o "odmowie zwrotu grzywny", a nie samego zwrotu grzywny jako czynności materialno-technicznej.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 54 § 1 oraz art. 54 § 5 w związku z art. 126 u.p.e.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się zasadniczo, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w niezbędnym zakresie, wszystkie elementy przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wyjaśnił, powołując się na stosowne przepisy, dlaczego uznał zaskarżone postanowienie za prawidłowe. Natomiast to, że nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skargi, w tej sprawie nie stanowi okoliczności mającej wpływ na wynik sprawy. Także skarga kasacyjna, przywołując uchybienia Sądu I instancji w tym zakresie, nie wykazała, że gdyby Sąd przeanalizował szczegółowo wszystkie podniesione w skardze zarzuty, to wynik sprawy mógłby być inny. W istocie najpóźniej w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zaistniał "uzasadniony przypadek" stanowiący przesłankę do orzeczenia przez organ zwrotu grzywny w trybie art. 126 u.p.e.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.