Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 563/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski, Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr SKO Gd/3896/22 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 30 maja 2022 r., nr RAA.6730.7.3.2022.ES-880/dz.2563, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), po rozpoznaniu wniosku P. P. (dalej: "Inwestor"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] M. przy ul. [...] w G. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 31 lipca 2019 r.

Pismem z 21 lutego 2022 r. A. Ł. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Skarżąca"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wystąpiła do Prezydenta o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 26 czerwca 2019 r. wskazując, że jest właścicielką działki nr [...] (sąsiadującej z działką nr [...]), zaś o decyzji z 26 czerwca 2019 r. dowiedziała się z treści decyzji Prezydenta z 20 stycznia 2022 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną" na działce

nr [...], obręb [...] M., przy ul. [...] w G.

Postanowieniem z 3 marca 2022 r. Prezydent wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 26 czerwca 2019 r., po czym wezwał Wnioskodawczynię do dostarczenia dokumentu potwierdzającego prawo do uczestniczenia w postępowaniu, gdyż z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] wynikało, że jej właścicielami są F. Ł. i U. Ł.

Po przedłożeniu przez Wnioskodawczynię postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z 1 sierpnia 2008 r. organ pierwszej instancji postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r. ponownie wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 26 czerwca 2019 r., po czym decyzją z 30 maja 2022 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 150 § 1 k.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Prezydenta z 26 czerwca 2019 r. oraz odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca

w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zdaniem organu pierwszej instancji wymienione we wniosku z 21 lutego 2022 r. przyczyny (przewidywane ograniczenie nasłonecznienia, zwiększenie hałasu, konieczność wybudowania drogi wewnętrznej i możliwość zalewania działki nr [...]) nie należą do zakresu zagadnień rozpatrywanych na etapie ustalania warunków zabudowy, natomiast, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", są przedmiotem badania na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, prowadzonego w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego ustalane są również strony postępowania.

W ocenie Prezydenta przewidywane przez Wnioskodawczynię uciążliwości nie podlegają żadnym przepisom prawnym odnoszącym się do warunków zabudowy. Wskazano, że w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - dalej: "u.p.z.p.", nie ma przepisu, który uzależniałby możliwość wydania decyzji od przypuszczalnych utrudnień związanych ze zwiększeniem intensywności hałasu, emisji spalin, zacienianiem, czy zalewaniem działek sąsiednich przez wody opadowe.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że funkcja mieszkalna, niezależnie od jej rodzaju, należy do inwestycji, których nadmierna uciążliwość nie wykracza poza granice własnej działki, przy spełnieniu przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r.,

poz. 1225), co jest przedmiotem badania na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym zabudowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, nawet w przypadku, gdy na działkach sąsiednich znajdują się wyłącznie budynki jednorodzinne. Możliwe jest zatem ustalenie warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego nawet w sytuacji, gdy zabudowa sąsiednia składa się wyłącznie z budynków jednorodzinnych. Rozróżnienie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej wynika zaś jedynie z innych wymogów techniczno-budowlanych stawianych obu kategoriom budynków na gruncie Prawa budowlanego, stawiając wyższe, szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Natomiast dla zachowania ładu przestrzennego najistotniejsza jest wielkość nowych budynków, których gabaryty ustala się na podstawie parametrów zabudowy sąsiedniej.

Prezydent wskazał, że powyższe gabaryty ustalono w oparciu o wytyczne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - dalej: "Rozporządzenie", w następujący sposób:

a) linia zabudowy: zgodnie z § 4 Rozporządzenia:

1. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,

2. w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami,

3. jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego,

4. dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to

z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Linię nowej zabudowy ustalono jako kontynuację linii zabudowy budynków położonych po tej samej stronie ul. [...] (§ 4 ust. 1 Rozporządzenia).

b) wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki: zgodnie

z § 5 Rozporządzenia:

1. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego,

2. dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1,

3. wskaźnik nowej zabudowy ustalono na podstawie powierzchni zabudowy budynku sąsiedniego, położonego w obszarze analizowanym, przy ul. [...] (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia).

c) szerokość elewacji frontowej: zgodnie z § 6 Rozporządzenia:

1. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%,

2. dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to

z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy ustalono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym (§ 6 ust. 1 Rozporządzenia).

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: zgodnie z § 7 Rozporządzenia:

1. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,

2. wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku,

3. jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym,

4. dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to

z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy ustalono na przedłużeniu wysokości krawędzi dachu budynku bezpośrednio sąsiadującego, przy ul. [...] (§ 7 ust. 1 Rozporządzenia).

f) geometria dachu - zgodnie z § 8 rozporządzenia - przyjęto dach stromy, jako charakterystyczny dla budynków w obszarze analizowanym.

Organ pierwszej instancji dodał, że pkt 6 wydanej decyzji zawiera wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, m.in. dotyczące dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. Są to także kwestie rozpatrywane na etapie wniosku o pozwolenie na budowę, po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego, który musi spełniać zarówno wymagania decyzji o warunkach zabudowy, jak i przepisy Prawa budowlanego.

Podsumowując Prezydent podał, że zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić, jeżeli

w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca

w swej istocie decyzji dotychczasowej. W świetle powyższego nie uchylono decyzji nie znajdując do tego podstaw wynikających z u.p.z.p.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawczynię Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 21 kwietnia 2023 r., utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przeprowadził wywód prawny dotyczący instytucji wznowienia postępowania koncentrując się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podzielając następnie stanowisko organu pierwszej instancji, że uzasadnienie wniosku z 21 lutego 2022 r. i wskazane w nim przyczyny nie należą do zagadnień rozpatrywanych na etapie ustalania warunków zabudowy. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego są przedmiotem badania na etapie o uzyskanie pozwolenia na budowę, które objęte jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, w ramach którego ustalane są również strony postępowania.

Podsumowując Kolegium uznało, że zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, jakie zapadło w niniejszej sprawie rozpatrywanej w trybie wznowieniowym i zakończonej decyzją przewidzianą przepisem art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym

w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji zapewnił stronom możliwość czynnego udziału w postępowaniu, co potwierdzają akta sprawy - postanowienia z 3 marca 2022 r. i z 1 kwietnia 2022 r. informujące m.in.

o możliwości wglądu do akt sprawy, zgłoszenia uwag i zastrzeżeń w sprawie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nie znajdując podstaw do wydania w sprawie decyzji

w przedmiocie warunków zabudowy innej niż dotychczasowa organ pierwszej instancji

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, jakie przesłanki u.p.z.p. warunkowały wydanie decyzji z 26 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] oraz wskazał, w jaki sposób wyznaczone zostały poszczególne parametry, wskaźniki i współczynniki planowanej na tym terenie inwestycji w oparciu o przywołane

i zastosowane przepisy § 1-8 Rozporządzenia, w tym wskaźnik powierzchni zabudowy, linię nowej zabudowy, czy geometrię dachów.

W związku z powyższym Kolegium podniosło, że wydanie przez Prezydenta decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. zostało poprzedzone najpierw postępowaniem co do podstaw wznowienia, a następnie organ ten odniósł się do merytorycznych podstaw istniejącej decyzji ostatecznej w przedmiocie warunków zabudowy, zakwestionowanej przez Wnioskodawczynię, uznając brak podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa, w związku z czym w sprawie zapadła decyzja przewidziana art. 151 § 2

w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

W skardze na decyzję organu odwoławczego A. Ł., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła wydanym w sprawie decyzjom naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy ostatecznej decyzji Prezydenta z 26 czerwca 2019 r. nieprawidłowo określającej wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki;

2. § 1 pkt 5 oraz § 8 Rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy ostatecznej decyzji Prezydenta z 26 czerwca 2019 r., nie określającej wysokości głównej kalenicy, co skutkuje brakiem określenia w decyzji ostatecznej maksymalnej wysokości zabudowy;

3. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645) - dalej: "u.d.p.", w zw. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy ostatecznej decyzji Prezydenta z 26 czerwca 2019 r., mimo braku ustalenia obowiązującej linii zabudowy od strony zachodniej ulicy [...] w G., stanowiącej publiczną drogę gminną.

Wydanym w sprawie decyzjom zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 2 i art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania prowadzonego w wyniku wznowienia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy co do istoty i brak zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w tym postępowaniu, w tym poprzez pozbawienie Skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z 26 czerwca 2019 r. w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezgodna z prawem;

3. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie,

że decyzja Prezydenta z 26 czerwca 2019 r. nie podlega uchyleniu, mimo że narusza ona przepisy u.p.z.p. oraz przepisy Rozporządzenia, w tym § 1 pkt 5, § 8, § 5 oraz § 4 ust. 1, a także narusza art. 43 ust. 1 u.d.p.;

4. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że twierdzenia zawarte

w podaniu o wznowienie postępowania stanowią powód do uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z 26 czerwca 2019 r., podczas gdy twierdzenia te miały na celu wykazanie interesu prawnego w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną;

5. art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącej, co spowodowało naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

6. art. 151 § 2 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiającego się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia, sprowadzającego się w istocie do powielenia uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji uchylającej decyzję ostateczną Prezydenta z 26 czerwca 2019 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia przez nią przysługujących jej praw.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że konsekwencją wznowienia postępowania jest obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organ, a w przypadku istnienia podstaw do wznowienia uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie w tym samym postępowaniu nowej decyzji merytorycznej. Na powyższy obowiązek organu w zakresie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy wskazują chociażby przepisy art. 149 § 2 i art. 151 § 1 k.p.a.

Odwołując się do judykatury wskazano, że w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa organ musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 k.p.a. organ musi wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie

w sprawie. Jeśli postępowanie administracyjne zostanie wznowione na skutek uznania,

że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a strona ta kwestionuje ustalenia faktyczne, wówczas organ nie może ograniczyć się jedynie do oceny poprzednio zebranych dowodów; wydanie decyzji po wznowieniu postępowania musi zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego z zagwarantowaniem prawa do udziału w nim wszystkim stronom.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w niniejszej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło z tego powodu, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 26 czerwca 2019 r. Jednakże w postępowaniu tym nie zapewniono jej zagwarantowanego ustawowo czynnego udziału w postępowaniu, jak również nie zapewniono możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów, w tym możliwości wypowiedzenia co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy, nie mogła złożyć własnych wniosków dowodowych, czy przedstawić twierdzeń, które organ byłby zobligowany rozpatrzyć. Nie mogła również wypowiedzieć się co do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - podstawowego dowodu

w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżącej nie zapewniono możliwości zgłoszenia dowodu z oględzin działki nr [...], na podstawie której organ ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy. Skarżąca została pozbawiona możliwości zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z ewidencji gruntów, w tym kartoteki budynków dla działki nr [...] i działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której planowana jest inwestycja, a także dowodów z dokumentów, w tym późniejszych decyzji wydanych przez Prezydenta dotyczących działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], tj. działek nr [...] i nr [....], dla których ten sam organ pierwszej instancji odmówił wydania decyzji

o warunkach zabudowy dla budynku wielorodzinnego, ustalając współczynnik zabudowy

w stosunku do powierzchni tych działek na poziomie 0,21.

Skarżąca wskazała, że na etapie postępowania odwoławczego przedstawiła wiadome jej zarzuty dotyczące niezgodności decyzji ostatecznej z obowiązującym prawem, w tym przepisami u.p.z.p. czy Rozporządzenia. Zatem organ drugiej instancji, jako organ merytoryczny, powinien był te zarzuty rozpoznać i wskazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywy, którymi kierował się przy ich rozstrzygnięciu. Tymczasem lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do przedstawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego w istocie wskazuje, że zarzuty te nie zostały rozpoznane. Nie stanowi bowiem rozpoznania zarzutu powielenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucono, że organ odwoławczy zaniechał ustalenia i oceny takich kwestii jak to, czy działka nr [...], na podstawie której ustalono współczynnik zabudowy w decyzji ostatecznej, jest działką bezpośrednio sąsiadującą z działką, dla której wydano decyzję ostateczną, zaniechał weryfikacji, czy wskazany w decyzji ostatecznej współczynnik zabudowy jest określony prawidłowo, zaniechał ustalenia, czy w decyzji ostatecznej prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami określono geometrię dachu, czy decyzja ostateczna prawidłowo ustala linię nowej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 21 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 30 maja 2022 r. stwierdzającą wydanie

z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 26 czerwca 2019 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] M. przy ul. [...] w G. oraz odmawiającą jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z powyższego wynika, że kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje podjęte zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania, w wyniku którego dochodzi do legalnego podważenia sformułowanej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. Wymaga to przeprowadzenia takiego postępowania z zachowaniem wszystkich reguł wznowienia określonych w przepisach art. 145-153 k.p.a.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania

w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym

z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia

i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić,

że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie Prezydent w postanowieniach z 3 marca 2022 r.

i 1 kwietnia 2022 r. jako podstawę wznowienia postępowania przyjął, zgodnie z żądaniem Wnioskodawczyni, okoliczność, że nie brała on udziału w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z 26 czerwca 2019 r., tj. przesłankę wznowieniową wskazaną

w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ pierwszej instancji stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Prezydenta z 26 czerwca 2019 r. oraz odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym,

że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (zob. wyroki: WSA

w Warszawie z 21 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2170/07, WSA we Wrocławiu

z 29 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 306/18, WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 400/18, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 P.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania

w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia

2019 r. sygn. akt IV SA/Po 979/18).

Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego może on dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, bowiem sąd administracyjny nie może w tym zakresie wyręczać organu administracji. W związku z tym sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym przez organy materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika zatem zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1469/16).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przekazane wraz ze skargą akta administracyjne sprawy zaczynają się od wniosku Skarżącej z 21 lutego 2022 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z 26 czerwca 2019 r.

W aktach sprawy nie ma jednak ani tej decyzji (nawet jej kserokopii), ani materiału dowodowego poprzedzającego jej wydanie. Zdaniem Sądu jest to naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), albowiem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odnosił się do wskaźników mających wynikać z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta z 26 czerwca 2019 r. Jednakże ani tej decyzji, ani analizy urbanistycznej, ani innych dokumentów poprzedzających wydanie tej decyzji, nie ma w aktach sprawy, co już z tego powodu pozbawia sąd administracyjny możliwości właściwego skontrolowania wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Po drugie, w ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje nie spełniają wymogów stawianych przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Dla porządku należy wskazać, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika m.in. rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Konsekwencją zasady praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn

z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie powołanej normy, uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji.

Zarówno w judykaturze (zob. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1417/19, z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1035/17, czy z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt

II OSK 2457/14), jak i w piśmiennictwie (zob. C. Martysz, komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Wydawnictwo Zakamycze, 2005) podkreśla się, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić,

że decyzja organu pierwszej instancji jest bardzo lakoniczna, w jej uzasadnieniu Prezydent odwołuje się do dokumentów, których nie ma w aktach sprawy. Natomiast uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, pomimo że obszerniejsze (8 stron), stanowi w istocie zrelacjonowanie dotychczasowego przebiegu postępowania, przedstawienie stanowisk stron i podtrzymanie stanowiska organu pierwszej instancji. Trudno tym samym uznać,

że Kolegium wyjaśniło podstawę prawną decyzji, jak wymaga tego art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie odniósł się również do wszystkich zarzutów odwołania, co jest kolejnym uchybieniem procesowym.

Po trzecie, lektura uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie daje jednoznacznej odpowiedzi, dlaczego orzekające w sprawie organy zastosowały instytucję przewidzianą

w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., tj. dlaczego ograniczyły się do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta z 26 czerwca 2019 r. z naruszeniem prawa. Na s. 5 decyzji

z 21 kwietnia 2023 r. Kolegium wskazuje co prawda, że Skarżąca, zgodnie z art. 28 k.p.a., powinna zostać uznana za stronę postępowania - jako współwłaściciel działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, posiada bowiem swój indywidualny i konkretny interes prawny; działki nr [...] i [...] posiadają wspólną granicę, jest to jednak zrelacjonowanie stanowiska strony skarżącej, do którego organ odwoławczy następnie się nie odnosi. Nie wiadomo zatem, czy Skarżąca powinna, czy nie powinna być uznana za stronę postępowania, a jeśli powinna - czy to właśnie to uchybienie spowodowało, że decyzja Prezydenta z 26 czerwca 2019 r. została wydana z naruszeniem prawa. Strona, a następnie sąd administracyjny nie mogą się domyślać, jakie jest stanowisko organu administracji publicznej. Rozstrzygnięcie powinno być jednoznaczne, zgodnie ze sformułowaną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania.

Po czwarte, rację ma strona skarżąca, że zakończenie postępowania wznowieniowego decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia

i rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Obowiązkiem organu, po ustaleniu,

że decyzja ostateczna była dotknięta jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej. Dopiero przeprowadzenie postępowania co do istoty może doprowadzić do wyprowadzenia tezy, że co prawda doszło do naruszeń procesowych przy rozpoznawaniu sprawy, ale nie miały one żadnego znaczenia, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści. Aby jednak było uprawnione takie twierdzenie konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie

i wypowiedzenie się we wszystkich wymaganych przez u.p.z.p. elementach decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem orzekające w sprawie organy w istocie nie przeprowadziły postępowania co do istoty. Nie zapewniły również Skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Trudno bowiem uznać, że zawarta w postanowieniach Prezydenta z 3 marca 2022 r. i 1 kwietnia 2022 r. (w części "Pouczenie") informacja,

że "strony mogą wnosić uwagi oraz otrzymywać informacje za pośrednictwem operatora pocztowego" wypełnia dyspozycję art. 10 i art. 79a k.p.a.

W piśmiennictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji, niż dotychczasowa. W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa organ musi więc wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego

(tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 793). W sytuacji natomiast, gdy wnioski dowodowe

i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania (zob. wyrok SN z 7 lipca 1994 r. sygn. akt III ARN 26/94, OSNP 1995/11/127).

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent zgromadzi kompletny materiał dowodowy odpowiadający wskazanym wyżej wymogom, mając na uwadze konieczność zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie zgodzi się ze stanowiskiem strony i argumentacją na jej poparcie, powinien odnieść się szczegółowo się do tej argumentacji w uzasadnieniu decyzji spełniającej wszystkie wymogi stawiane przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Chodzi tu przede wszystkim o rzetelne i wnikliwe przeanalizowanie kwestionowanych przez Skarżącą zagadnień, a tym samym realizację sformułowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W przypadku wniesienia odwołania obowiązkiem organu odwoławczego będzie rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy. W judykaturze akcentuje się, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych

w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1264, WSA w Krakowie z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 991/16, WSA we Wrocławiu

z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 29/17). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie,

że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy

z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. sygn. akt

II OSK 2785/20). W doktrynie wskazuje się, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy

(A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]