Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2384/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Tomiło-Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 775/19 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2019 r., nr 236/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R.K. kwotę 874 (osiemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 775/19, oddalił skargę R.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2019 r., nr 236/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 15 lutego 2019 r., nr 236/kadr/19, wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm., dalej "ustawa"), po rozpatrzeniu wniosku R.K. z dnia 16 sierpnia 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w BOR w dniu 21 czerwca 2016 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 20 kwietnia 2017 r. wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy od dnia 4 października 1985 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez 4 lata, 9 miesięcy i 28 dni. Całkowity okres służby wynosi natomiast 30 lat, 1 miesiąc i 16 dni. Z kopii akt osobowych nie wynika, aby wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z pisma Komendanta Służby Ochrony Państwa wynika, że wnioskodawczyni rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Następnie Minister przywołał treść art. 8a ust. 1 ustawy wskazując, iż przepis ten zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z przesłanek organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa tego pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Druga przesłanka, tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. również stanowi pojęcie o charakterze nieostrym, które powinno być oceniane indywidualnie. Pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza zatem ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Następnie organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Zdaniem Ministra, w sytuacji, w której służba wnioskodawczyni na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy pełniona była przez 4 lata, 9 miesięcy i 28 dni, a całkowity okres służby wynosi 30 lat, 1 miesiąc i 16 dni, to zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, okres ten nie może być oceniony jako krótkotrwały. W zakresie analizy spełniana przesłanki rzetelności pełnionej służby organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się wnioskodawczyni, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, a także informacji o narażeniu zdrowia i życia (rozumianego jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia). Służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy pełniona była przez okres 4 lat, 9 miesięcy i 28 dni. Całkowity okres służby skarżącej wynosi 30 lat, 1 miesiąc i 16 dni. Dokonując oceny, czy okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona. Ocenę tę Sąd podzielił. Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby skarżącej nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko, był nietrwały, przemijający. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Okres aż 4 lat, 9 miesięcy i 28 dni, nie może być uznany za przelotny, czy chwilowy. Okres 16% całego okresu służby nie jest okresem krótkotrwałym. Taki czas trwania służby, o której mowa w art. 13b ustawy nie wskazuje na jej tymczasowość.

Sąd za nietrafne uznał argumenty dotyczące konieczności odnoszenia przez organ – na gruncie art. 8a ustawy – pojęcia "krótkotrwałości" do okresu uznanego przez ustawodawcę za okres państwa totalitarnego. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy wskazuje jednoznacznie, że chodzi o ocenę czasu trwania służby wnioskodawcy. Nie ma podstaw, aby ocenę tę odnosić w przypadku skarżącej do okresu od roku 1944. Dla oceny przesłanki krótkotrwałości służby nie ma przy tym znaczenia, jakiego rodzaju czynności w trakcie służby wykonywał wnioskodawca.

Wobec niespełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zasadnie organ stwierdził, że powyższe wykluczało uwzględnienie wniosku. Organ prawidłowo stwierdził, że obie przesłanki wymienione w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 muszą być spełnione łącznie.

Kwestia oceny spełnienia drugiej przesłanki, tj. przesłanki dotyczącej rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, jak i badania, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozostaje zatem bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Niezależnie jednak od powyższego Sąd wskazał, że Minister nie kwestionował, że wnioskodawczyni rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Sąd podkreślił, że art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe jednakże, w sytuacji, gdy organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą, nie ma wpływu na wynik sprawy.

W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ podał, że uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. W ocenie Sądu, takie rozumienie pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku jest na gruncie powołanego przepisu uprawnione. Organ stwierdził, że zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek. Wprawdzie organ nie dokonał szerszych rozważań w tym zakresie, jednakże samo twierdzenie skargi o rzetelnym pełnieniu służby przez skarżącą, tj. o spełnieniu przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, nie podważa dokonanej przez organ oceny. Nadto, jak wskazano już wyżej, wobec niespełnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r., kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art 107 § 3 k.p.a. - polegającego na przeprowadzeniu przez WSA w Warszawie kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sposób nieprawidłowy przez zaakceptowanie w swoim rozstrzygnięciu przeprowadzenia przez organ błędnej oraz sprzecznej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że okres pełnionej służby przez R.K. na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. 4 lata 9 miesięcy i 28 dni nie jest okresem krótkotrwałym, podczas gdy w ujęciu bezwzględnym, jak również w ujęciu proporcjonalnym, służba ta stanowi zaledwie 16%, całego okresu służby pełnionego przez R.K.;

2. art 141 § 4 w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. przez niedopełnienie przez WSA w Warszawie obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze - i przyjęcie wyłącznie wykładni językowej pojęcia "krótkotrwałość", a tym samym niewyjaśnienie dlaczego WSA w Warszawie pominął również wykładnię celowościową (teleologicznej), systemową oraz funkcjonalną;

3. art 141 § 4 w zw. z art 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art 107 § 3 k.p.a. polegającego na tym, że WSA w Warszawie, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł, że "słuszny interes obywatela" powinien zawsze mieć pierwszeństwo przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji - aż do granic wyraźnej kolizji z "interesem społecznym", co powoduje, że w przypadku tzw. "uznania administracyjnego" organ - pomimo takiego obowiązku - nie wykazał dlaczego w danej sytuacji nastąpiła odmowa uznaniowa, tzn. że organ postanowił nie uwzględnić słusznych "interesów obywatela", które powinny mieć pierwszeństwo, w kontekście istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" - a w konsekwencji przez niezastosowanie art 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., polegającego na oddaleniu przez WSA w Warszawie skargi, pomimo tego, że postępowanie przeprowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art 77 § 1 i art 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - gdyby bowiem ocena materiału dowodowego nastąpiła zgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, to tak organ, jak również WSA w Warszawie powinien dojść do przekonania, że służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (4 lata 9 miesięcy i 28 dni) była okresem krótkotrwałym;

4. art. 8a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy, polegającego na błędnej wykładni pojęcia "krótkotrwałości" (krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 roku), przez przyjęcie wyłącznie wykładni językowej oraz uznanie, że z dyspozycji tego pojęcia wynika, iż "krótkotrwałość" oznacza "krótkość, nietrwałość, przemijalność", a w konsekwencji pominięcie również wykładni celowościowej (teleologicznej), systemowej oraz funkcjonalnej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pojęcie "krótkotrwałości" - "nie należy odnosić do okresu uznanego przez ustawodawcę za okres państwa totalitarnego", podczas gdy z treści tego pojęcia - biorąc pod uwagę również okres "służby na rzecz totalitarnego państwa" (o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy), który to okres wynosi ok. 46 lat (od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r.) wynika, iż pojęcie "krótkotrwałości" należy odnosić także do czasookresu służby, która została uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa - biorąc pod uwagę równocześnie pryzmat konkretnego przypadku, co w konsekwencji spowodowało również, iż dokonana przez organ, a podzielona przez WSA w Warszawie wykładnia powoduje niczym nieuzasadnione faworyzowanie osób, które rozpoczęły służbę bliżej "granicy" 31 lipca 1990 r., pomimo tego, że faktycznie ich służba niczym nie różni się od służby (czasookresu tej służby), którą pełniły osoby, które rozpoczęły służbę dalej daty 31 lipca 1990 r., co równocześnie powoduje także naruszenie zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji;

5. art. 6 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 31 lipca 1985 roku o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy - polegającego na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że definicja pojęcia "krótkotrwałej służby" (przed dniem 31 lipca 1990 r.) następuje w oderwaniu od konieczności odbycia przez funkcjonariusza służby przygotowawczej, która trwa przez okres 3 lat, zaś dopiero po upływie 3 letniej służby przygotowawczej funkcjonariusz zostaje mianowany na stałe, co prowadzi również do wadliwej wykładni pojęcia "krótkotrwałej służby" i uznaniu przez organ, co zostało zaaprobowane przez WSA w Warszawie, że pojęcie to oznacza "nietrwałość, przelotność, chwilowość", podczas gdy skoro do pełnienia służby zasadniczej niezbędne jest odbycie przez funkcjonariusza w pierwszej kolejności służby przygotowawczej, która ma (miała) trwać przez okres 3 lat - to jednocześnie wykładnia pojęcia "krótkotrwałości służby" nie może pozostać w oderwaniu od czasokresu, który jest niezbędny do "przygotowania" funkcjonariusz do pełnienia tej służby;

6. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż służba pełniona przez R.K., na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy, przez łączny okres 4 lata 9 miesięcy i 28 dni nie jest służbą krótkotrwałą, podczas gdy faktycznie porównanie okresu służby R. K., na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy do okresu całej służby (4 lata 9 miesięcy i 28 dni, do 30 lat 1 miesiąca i 16 dni), powinno doprowadzić organ do przekonania, że służba jaką pełniła R. K. miała charakter krótkotrwały;

7. art. 8a ust. 1 w zw. z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania (i nie wystąpiły łącznie przedmiotowe przesłanki do ubiegania się przez R. K. o wyłączenie stosowania wobec niej przesłanek z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy), mimo tego, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno doprowadzić, do konkluzji, że wobec R. K. zaistniały przesłanki oraz okoliczności, które uzasadniały zastosowanie wyłączeń, a w konsekwencji zastosowanie art. 8a ustawy.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2019 r., nr 236/kadr/19; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje on na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.

Wskazać zatem należy, że art. 8a ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym mimo, że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem fundamentalnym jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może być zastosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy).

Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym m.in. z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.

Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Przyjęcie, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa.

Regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy należy zatem wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Aby zatem ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Dlatego dokonując interpretacji tego pojęcia nie można poprzestać, jak tego chce organ, wyłącznie na wykładni językowej. Pojęcie to przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń, w zależności od kontekstu, może charakteryzować diametralnie różne okresy, od kilku dni, poprzez miesiące, a nawet lata. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta jest wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243). Zasada sprawiedliwości społecznej oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przypadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość. Przypomnieć nadto należy, że ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły już weryfikację funkcjonariuszy na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, że ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych.

W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art.8a ustawy normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podniesiono to wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadniony.

Jak wyżej podano, ustawodawca w powołanym przepisie wskazał jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Oznacza to, że Minister, rozważając, czy w przypadku skarżącej norma materialnoprawna określona w art. 8a ust. 1 ustawy została przez nią spełniona, powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. O ile ustawodawca stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni tego przepisu, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", podzielił twierdzenie Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie może być uznany za krótkotrwały, gdyż 16% okresu służby na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za okres chwilowy, przejściowy, tymczasowy, dlatego też przyznał rację organowi, że skarżąca nie spełniła przesłanki krótkotrwałości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy – jest błędna. Nie odpowiada ona bowiem wykładni tego ustawowego kryterium przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podkreślić należy, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest natomiast sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, tj. czy była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Organ, oceniając spełnianie przez skarżącą warunków do wydania wobec niej decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister, a za nim Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do charakteru służby skarżącej.

Brak ustaleń koniecznych dla dokonania prawidłowej wykładni art. 8a ustawy, czyni uzasadnionym także zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 P.p.s.a. - zobowiązany jest jeszcze raz ustalić okoliczności dotyczące kryterium krótkotrwałości służby oraz rzetelności służby. Niezależnie od wyników tych ustaleń, organ zobowiązany będzie do zbadania, czy służba skarżącej kasacyjnie była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że skarżąca kasacyjnie pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Podkreślić należy, że informacja IPN ma jedynie charakter dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt oraz okres służby w wymienionych w art. 13b ustawy instytucjach i formacjach. Powyższa informacja natomiast nie przesądza o tym, czy służba w tym okresie miała charakter realizacji zadań polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącej w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy.

W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącej w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do skarżącej powinno być wykluczone.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Koszty te wynoszą 874 złote. Na koszty te składają się koszty wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącej kasacyjnie za zastępstwo procesowe przed Sądem pierwszej instancji (480 zł), za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł) oraz zwrot kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictw (34 zł). Skarżącej kasacyjnie nie przysługuje zwrot kosztów sądowych, gdyż na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a., zwolniona jest od ich ponoszenia.