Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 279/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt SKO Gd/3881/23 w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 15 maja 2023 r., nr UA.6727.60.2023.AMS, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego J. D. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pan J. M. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium) z 17 stycznia 2024 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Sopotu postanowieniem z 15 maja 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku J. M., odmówił wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni do 70 m2 towarzyszącego działalności ogrodniczej, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nieruchomość znajdująca się przy ul. [...] w S. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Doliny Świemirowskiej, Reja w Sopocie - ETAP I (symbol planu R-5/03), przyjętego uchwałą Rady Miasta Sopotu Nr XXVII/3 80/2017 z dnia 27 marca 2017 r. (publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego poz. 1747 z dnia 16 marca 2017 r.). Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze, oznaczonym na rysunku planu symbolem 13.ZD/ZO, co oznacza, że jest ona przeznaczona pod tereny ogrodów działkowych, do aktywnego wypoczynku rodzinnego i prowadzenia upraw ogrodniczych zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi rodzinnych ogrodów działkowych, lub pod ogrodnictwo z dopuszczeniem funkcji towarzyszących. Jako funkcje towarzyszące dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe. W związku z tym dopuszczalne jest w ocenie Prezydenta, wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak warunkiem niezbędnym możliwości budowy takiego obiektu jest istnienie ogrodnictwa, jako funkcji podstawowej.

Zdaniem Prezydenta, z przedłożonego przez skarżącego dokumentów i dołączonych do nich załączników w postaci projektu zagospodarowania terenu (dalej: PZT) oraz projektu architektoniczno-budowlanego nie wynika, że na przedmiotowej działce prowadzone są uprawy ogrodnicze czy działalność ogrodnicza. Z rysunku PZT wynika zamiar prowadzenia działalności ogrodniczej na fragmencie gruntu o nieokreślonej powierzchni przeznaczonym pod ogrodnictwo (uprawa malin, jeżyn, borówki amerykańskiej). Także dokumentacja fotograficzna wykonana pomiędzy 17 a 21 kwietnia 2023 r. nie potwierdza istnienia jakiejkolwiek działalności ogrodniczej na tym terenie. Zdjęcia przedstawiają nieurządzoną działkę, częściowo zarośniętą dziką, nieurządzoną zielenią i zabudowaną nie jednym, ale wieloma obiektami o nieznanym przeznaczeniu, wybudowanymi w nieznanym czasie. Brak jest jakichkolwiek śladów prowadzenia działalności ogrodniczej w postaci upraw pod gołym niebem, pod szkłem czy folią. W związku z tymi ustaleniami organ uznał, że inwestycja nie wypełnia podstawowego warunku, jaki wynika z planu miejscowego, tj. wymogu istnienia funkcjonującej działalności ogrodniczej i dlatego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m2 należy uznać za niezgodną z zapisami planu miejscowego.

SKO po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 17 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta.

Kolegium w całości podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, wskazując że z dołączonych do zażalenia zdjęć nie wynika, aby na przedmiotowej działce istniały uprawy ogrodnicze lub prowadzone jest ogrodnictwo. Przedstawiona na fotografiach roślinność - świeże nasadzenia kilku drzewek czy krzaków owocowych - nie dowodzi, że na wskazanym terenie prowadzona jest działalność ogrodnicza, jest ona bowiem charakterystyczna dla przydomowych ogródków, natomiast nie można jej uznać za prowadzenie upraw ogrodniczych czy działalności ogrodniczej.

W skardze do Sądu na powyższe postanowienie, SKO zarzucono organowi:

Naruszenie prawa materialnego, to jest:

§ 217 K.p.a. poprzez brak wydania zaświadczenia w sprawie zgodności budowy z planem miejscowym pomimo tego, że zrealizowany budynek jest zgodny z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

Art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wydania zaświadczenia w sprawie zgodności budowy z planem miejscowym pomimo tego, że zrealizowany budynek jest zgodny z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

Naruszenie przepisów postępowania, to jest:

Art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, naruszenie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady zaufania do organów administracyjnych, wyrażające się w naruszeniach przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej;

Art. 7a K.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony;

Art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia oględzin działki oraz brak wysłuchania strony;

Art. 75 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin działki oraz brak wysłuchania strony;

Art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie,

Art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W skardze domagano się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Z art. 218 § 1 K.p.a. wynika, że w przypadku wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby żądającej wydania zaświadczenia organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Wedle zaś art. 218 § 2 K.p.a., w każdym przypadku wydawania zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W powołanym przepisie stanowi się, że organ administracji może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w niektórych przypadkach organ administracji jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia może bowiem wynikać z charakteru zaświadczenia wydawanego, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, czyli zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. (por. wskazany w pkt 7.6 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W niniejszej sprawie chodziło o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z art. 48b ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. - dalej jako p.b.), w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Do dokumentów tych należy m.in. obowiązek przedłożenia zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Powołany przepis prawa wymaga zatem urzędowego potwierdzenia określonego stanu prawnego, mianowicie potwierdzenia, że określony obiekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu potwierdzenia takiego stanu prawnego konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie okoliczności faktycznych, które będą podlegały ocenie pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymi okolicznościami faktycznymi powinny być przede wszystkim istotne z uwagi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametry i funkcja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Ustalenie funkcji i parametrów samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z reguły nie jest możliwe na podstawie prowadzonych przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ewidencji i rejestrów.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1358/19, w którym wskazano, że organ właściwy do wydania zaświadczenia na podstawie K.p.a. w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem zaświadczenia albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., w celu ustalenia - istotnych z uwagi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - parametrów i funkcji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Trafnie Sąd Naczelny zauważył, że skoro ustawodawca zdecydował, że odpowiednią formą oceny zgodności samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...) ma być zaświadczenie, to przepisy prawa dotyczące wydawania zaświadczeń zamieszczone w Kodeksie postępowania administracyjnego powinny być wykładane w taki sposób, aby wydanie takiego zaświadczenia było możliwe. Nie jest zaś możliwa ocena czy obiekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez ustalenia istotnych parametrów tego obiektu budowlanego i jego funkcji. Skoro zaś z reguły takich okoliczności nie można ustalić na podstawie danych posiadanych przez organ administracji właściwy do wydania zaświadczenia, to organ administracji powinien innymi dopuszczalnymi środkami ustalić istotne okoliczności faktyczne. Podstawę prawną do przeprowadzenia takiego postępowania należy przy tym wyprowadzić z art. 218 § 2 K.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, przy czym konieczny zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przed wydaniem zaświadczenia na podstawie K.p.a. w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego determinuje specyfika tego zaświadczenia, w szczególności to, że konieczne jest ustalenie - istotnych z uwagi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - parametrów i funkcji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

W realiach niniejszej sprawy, ze względu treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało zweryfikować stan faktycznego zagospodarowania działki w świetle ustaleń planu miejscowego. Zgodnie bowiem z uchwałą Rady Miasta Sopotu z dnia 27 marca 2017 r., nr XXVII/380/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Doliny Świemirowskiej, ul. Reja w mieście Sopocie – ETAP I (Dz. Urz. Woj. Pom., poz. 1747), działka skarżącego położona jest w obszarze oznaczonym jako 13.ZD/ZO. Oznacza to tereny ogrodów działkowych i ogrodnictw. W myśl § 4 ust. 8 pkt 2 planu miejscowego, jest to teren ogrodów działkowych - przeznaczony do aktywnego wypoczynku rodzinnego i prowadzenia upraw ogrodniczych (zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi rodzinnych ogrodów działkowych) lub ogrodnictw z dopuszczeniem funkcji towarzyszących; jako funkcje towarzyszące dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe. Maksymalna wielkość terenu przeznaczonego pod zabudowę dla ogrodnictw i funkcji towarzyszących wynosi 10% powierzchni terenu.

Prezydent Miasta w ramach postępowania wyjaśniającego, podjął próbę ustaleń w powyższym zakresie, przeprowadzając oględziny za pomocą drona, następnie na podstawie tak przeprowadzonych ustaleń odmówił wydania zaświadczenia. Przyznać jednakże należy rację skarżącemu, że znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia nieruchomości wykonane przy pomocy drona, nie pozwalają na rozstrzygnięcie czy przedmiotowa działka zagospodarowana jest w sposób pozwalający na uznanie, że budynek mieszkalny, którego zaświadczenie ma dotyczyć, jest funkcjonalnie powiązany z przeznaczeniem podstawowym, to jest z ogrodnictwem (w tym miejscu wskazać, należy że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do prowadzenia ogrodów działkowych, uregulowanych w przepisach odrębnych). Rację ma skarżący, że zadrzewienie działki uniemożliwia uzyskania pełnego obrazu stanu jej zagospodarowania. Ponadto zdjęcia te są niewyraźne. Podobnie całościowego stanu zagospodarowania gruntu nie oddają zdjęcia zaoferowane przez skarżącego przy wniesionym zażaleniu. W tej sprawie, zasadnym jest przeprowadzenie oględzin bezpośrednio na nieruchomości. Bezpośrednia weryfikacja stanu zagospodarowania działki pozwoli organowi na ocenę zgodności dokonanej zabudowy z postanowieniami planu miejscowego. Jednocześnie pamiętać należy, że ewentualne uniemożliwienie przeprowadzenia oględzin przez skarżącego, powinno być odpowiednio ocenione pod kątem stanu faktycznego sprawy.

Jednocześnie zauważyć należy, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest jednak administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (B. Adamiak, J. Borkowski [w:] Komentarz, 2022, komentarz do działu VII, Wprowadzenie, pkt 3 Akt administracyjny deklaratoryjny a zaświadczenie). Por. wyrok WSA w Krakowie z 16.07.2012 r., III SA/Kr 1485/11, LEX nr 1214528, w którym podniesiono, że zgodnie z jednolitym poglądem doktryny i orzecznictwa postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1, a jedynie ma charakter administracyjny, a to z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Por. też K. Zdun-Załęska, Glosa do wyroku NSA z 3.03.2015 r., II GSK 112/14, LEX 2016: "W literaturze przedmiotu podkreśla się, że [postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń – M.J.] to uproszczone postępowanie, o którego administracyjnym charakterze świadczą: rodzaj organów je prowadzących oraz sposób jego zakończenia będący jedną z form działania administracji publicznej (niezależnie od przyjmowanego zapatrywania na charakter prawny czynności wydania zaświadczenia)". Jednocześnie wskazuje ona, że: "W doktrynie i orzecznictwie zwraca się jednak uwagę na zasadność odpowiedniego stosowania części przepisów regulujących ogólne postępowanie administracyjne do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń" (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 217).

W powyższym świetle nie można uznać wprost zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów ar. 7, 8, 7a. 10, 75, 77, 80 K.p.a., ponieważ przepisy te stanowią normy postępowania mogące mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym jedynie pomocniczo. Uznać zatem należy, że niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy w postępowaniu zaświadczeniowym, stanowi naruszenie art. 218 § 2 w art. K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 p.b.

Jednocześnie wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego, przedwczesne byłoby odnoszenie się do interpretacji zapisów planu miejscowego w zakresie definicji ogrodnictwa. Niezbędnym do tego jest bowiem prawidłowe ustalenie stanu zagospodarowania nieruchomości, a następnie rozpoznanie wniosku skarżącego z uwzględnieniem całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako "P.p.s.a.") orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Sąd uznał, że zasadnym, ze względu na konieczny do powtórzenia zakres postępowania wyjaśniającego, jest uchylenie postanowień organów obu instancji, tak aby zabezpieczyć prawo skarżącego do dwukrotnego rozpoznania sprawy w postępowaniu przed organami administracji.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy administracji zobowiązane są uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone powyżej. W pierwszej kolejności należy przeprowadzić bezpośrednie oględziny nieruchomości, a następnie rozstrzygnąć wniosek skarżącego z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a., w związku z § 14 ust. pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zaliczając do nich wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.

Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.