Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 100/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 1,  art. 12,  art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 par. 1 pkt 1,3,  art. 149 par. 1a,  art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 210 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędziowie: Asesor WSA Łukasz Cieślak (sprawozdawca) Sędzia WSA Tadeusz Haberka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. E. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie strony skarżącej w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, którą pismem z dnia 21 lutego 2023 r. wniosła T. E., zastępowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w ramach postępowania w przedmiocie wydania skarżącej zezwolenia na pobyt stały (znak sprawy: SOC-PCIII.6152.1.934.2022.AS).

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 210 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt stały; 2) stwierdzenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 5 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy; 6) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 10 czerwca 2022 r. strona złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt stały do Wojewody Dolnośląskiego. Pełnomocnik strony po upływie 8 miesięcy od daty złożenia wniosku, w dniu 20 lutego 2023 r. złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. Od daty złożenia wniosku upłynęło już 8 miesięcy. Zawiniona przez organ bezczynność w sprawie wyraża się w tym, że organ dotychczas: nie rozpoczął opiniowania wniosku, nie poinformował o wszczęciu postępowania, nie umożliwił stronie uzyskania pieczątki do paszportu w trybie art. 108 u.o.c., nie przekazał organowi II instancji złożonego ponaglenia, nie umożliwił pełnomocnikowi wglądu w akta sprawy niezwłocznie po otrzymaniu wniosku w tym przedmiocie, nie wydał stronie zaświadczenia, na podstawie którego możliwym byłoby spełnienie przesłanek z art. 210 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, nie wezwał strony do uzupełnienia jakichkolwiek braków formalnych lub merytorycznych wniosku, nie poinformował pełnomocnika, jakie przesłanki do wydania decyzji nie zostały przez stronę spełnione, o co pełnomocnik wnioskował, nie poinformował strony o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie oraz o przedłużeniu terminu do jej rozpoznania, nie wskazał na obiektywne okoliczności usprawiedliwiające przedłużenie tego terminu, nie poinformował pełnomocnika o przekazaniu ponaglenia do organu II instancji.

Strona skarżąca podniosła, że na skutek wielomiesięcznego ignorowania przez organ strona odczuwa obecnie strach o swoją przyszłość w Polsce oraz o swój legalny pobyt. Dla cudzoziemca – strony postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt w Polsce – wydanie karty pobytu, a wcześniej uzyskanie pieczątki do paszportu ma bardzo istotne znaczenie ze względu na daleko idące skutki prawne, jakie rodziłaby m.in. odmowa udzielenia takiego zezwolenia lub pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Strona od daty otrzymania karty pobytu może m.in. przekraczać granicę bez okazywania paszportu, z łatwością planować wakacje zagraniczne lub uzyskać świadczenie z pomocy społecznej, uzyskać kredyt hipoteczny, zakupić lokal mieszkalny, a przede wszystkim dla pewności, że przebywać będzie na terytorium Polski legalnie. Potwierdzenie, że wniosek strony jest prawidłowy pod względem formalnym jest dla cudzoziemca dodatkowo bardzo istotne, albowiem oznacza to że wniosek nie może już zostać pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na braki formalne - a tym samym że legalny pobyt strony na terytorium Polski jest co do zasady niezagrożony. Wojewoda ignorując stronę przez tak długi czas doprowadza do sytuacji, w której strona czuje się niepewnie, stan psychiczny strony ulega pogorszeniu i nie może ona realizować w pełni swojego życia rodzinnego (m.in. poprzez odwiedziny rodziny w kraju pochodzenia).

Autor skargi podniósł, że strony nie dotyczy w żadnej części ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zakres podmiotowy tej ustawy wskazuje jednoznacznie, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Strona nie przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Dalej wskazano, że na dzień składania skargi art. 100c tej ustawy, który ograniczał możliwość składania skarg na przewlekłość i bezczynność cudzoziemcom, do których odnosiła się ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, już nie obowiązuje.

Zdaniem skarżącego wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą do jednoznacznego wniosku, że art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojni terytorium tego państwa, wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie znajduje zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy i przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem na terytorium Ukrainy. Dotyczy określonego w niej kręgu osób. Przedmiotem regulacji tej ustawy są kwestie wyszczególnione w jej art. 1. Ustawa ta ma zatem określony krąg podmiotowy i przedmiotowy. Nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. To jest bowiem unormowane w innej ustawie, bo o cudzoziemcach. Brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej przepisu art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, bo strona skarżąca nie spełnia przesłanek podmiotowo-przedmiotowych, albowiem przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Dalej podano, że od 29 stycznia 2022 r. do ustawy o cudzoziemcach dodano art. 210 ust 1, zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło jedno ze zdarzeń określonych w art. 210 ust. 2 ustawy.

Autor skargi nadmienił, że sąd w niniejszej sprawie nie jest właściwy do merytorycznego badania, czy strona uzupełniła wniosek w sposób kompletny, stosownie do treści art. 210 ust. 2 u.o.c. w sytuacji, jeśli przed złożeniem skargi organ o takie braki nie wzywał – sąd może jedynie dokonywać badania przebiegu postępowania, oceniając tylko i wyłącznie podjęte przez organ działania do dnia wystosowania skargi. Jeżeli z tych działań i czynności podejmowanych przez organ nie wynikałoby niezbicie, że strona faktycznie nie uzupełniła pewnych braków we wniosku pomimo wezwania organu - to sąd nie ma możliwości oceny merytorycznych braków wniosku tylko i wyłącznie na podstawie wezwań kierowanych do strony już po dacie złożenia skargi oraz na podstawie odpowiedzi organu na skargę.

Mając na uwadze przekroczenie terminów rozpoznania sprawy należy uznać za zasadne żądanie strony przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Strona od dnia złożenia wniosku była całkowicie ignorowana przez Wojewodę Dolnośląskiego i nie otrzymywała żadnej korespondencji w sprawie. Naruszanie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. Kwota otrzymywana na podstawie na podstawie art. 154 § 6 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania i rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi. Na uzasadnienie tego wniosku podano, że opis stanu sprawy przedstawiony przez pełnomocnika skarżącej jest niezgodny z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy. Wojewoda wskazał, że w dniu 14 czerwca 2022 r. skarżąca złożyła za pośrednictwem operatora pocztowego do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. W dniu 14 grudnia 2022 strona za pośrednictwem pełnomocnika złożyła wniosek o udzielenie dostępu do akt sprawy. W dniu 11 stycznia 2023 r. akta postępowania zostały udostępnione do wglądu. W dniu 22 grudnia 2022 r. Wojewoda wydał na wniosek pełnomocnika strony zaświadczenie potwierdzające, że w dniu 14 czerwca 2022 r. do organu wpłynął wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyty stały. Tego samego dnia tj. 22 grudnia 2022 r. strona za pośrednictwem pełnomocnika została wezwana do dostarczenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej tytułem wydania zaświadczenia. Pismem z dnia 20 lutego 2022 r. strona za pośrednictwem pełnomocnika wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. W dniu 1 marca 2023 r. Wojewoda wydał postanowienie o zwrocie wniosku o wydanie zaświadczenia w punkcie 2 i 3 oraz zawiadomienie o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Pismem z dnia 3 marca 2023 r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w prowadzonym postępowaniu w dniu 3 kwietnia 2023 r. Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. (data wpływu: 27 lutego 2023 r.) strona wniosła za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody w prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że wniosek o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został złożony w okresie zawieszenia biegu terminu do jego rozpatrzenia. W dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), zgodnie z którą od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, w tym również w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy. W okresie zawieszenia biegu terminów nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP został złożony w okresie zawieszenia biegu terminu do jego rozpatrzenia. Na poparcie tej tezy przywołano stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrażone w wyroku z dnia 1 grudnia 2022 r. (II SAB/Po 181/22).

Dodano, że dnia 28 stycznia 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185). Ustawa ta, dodała art. 100d do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103). Zgodnie z powołanym wyżej artykułem w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminu na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na wskazany okres. Jednocześnie na mocy wyżej wskazanej regulacji organ jest zwolniony z obowiązku powiadomienia strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto w okresie tym, organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zawieszenie biegu terminów wprowadzono w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich, wynikającym z masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących spowodowanych konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej, która pośrednio wpływa na przebieg postępowań z zakresu legalizacji pobytu wszczętych również przed dniem 24 lutego 2022 r. W świetle powyższego, zdaniem organu, skarga na bezczynność w postępowaniu o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest zasadna. Termin rozpatrzenia sprawy nie rozpoczął biegu.

W konsekwencji powyższego, nie można zgodzić się z zarzutem podniesionym w skardze, iż ewentualna bezczynność, która w ogóle nie zaistniała miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przywołano fragmenty wyroków NSA odnoszących się do problematyki rażącego naruszenia prawa w przypadku bezczynności organu. Odniesiono się również do poglądów NSA wskazujących, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Podniesiono przy tym, że w skardze brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem skarżącej rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Nie wskazano jednoznacznie jakoby skarżąca doznała krzywdy w związku z prowadzeniem przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w sprawie, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie sądu.

W ocenie organu w postępowaniu o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt stały bezczynność nie występuje. Do dnia złożenia skargi, tj. 23 lutego 2023 r., nie rozpoczął się bieg terminu na załatwienie sprawy. Od dnia 15 kwietnia 2022 r. – zgodnie z przywołaną ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw – termin postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP nie rozpoczął biegu. Zgodnie z przywołaną ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw bieg terminu postępowania rozpocznie się dnia 25 sierpnia 2023 r. W świetle powyższego wszystkie wnioski skarżącego organ uznał za bezpodstawne i wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga w zasadniczej części zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Przechodząc do omówienia motywów wydanego rozstrzygnięcia należy wskazać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.

Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a u.o.c.

Istotne jest przy tym, że termin, o którym mowa w art. 210 ust. 1 i 2 u.o.c. odnosi się do terminu wydania decyzji, a nie odnosi się do terminu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie wskazać należy, że zastosowanie mają reguły ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści tych przepisów postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem wspomniany art. 210 u.o.c. nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia.

Zdaniem Sądu strona skarżąca składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt stały uruchomiła stosowne postępowanie administracyjne i od daty złożenia wniosku, tj. od 17 czerwca 2022 r. (data wpływu wniosku nadanego przesyłką pocztową), w tej konkretnej sprawie organ obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Tym samym organ winien był po wpływie wniosku przystąpić bez zbędnej zwłoki do weryfikacji, czy spełnione zostały wymagania zawarte w art. 210 ust. 2 u.o.c. lub czy nie wystąpiły inne braki i mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej i praworządności (art. 7 k.p.a.) podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że po tym jak skarżąca dokonała złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w dniu 17 czerwca 2022 r., pierwsze czynności w sprawie organ podjął w dniu 30 sierpnia 2022 r. poprzez wezwanie strony do uzupełnienia wniosku. Kolejne czynności organ podjął w dniu 6 października 2022 r., kiedy w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu stawiła się strona. Po tym dniu kolejną czynnością organu było wystąpienie do organów, o których mowa w art. 207 ust. 2 u.o.c., którego organ dokonał pismem z dnia 17 listopada 2022 r. Kolejną czynność istotną z punktu widzenia istoty sprawy organ podjął w dniu 3 marca 2023 r., wzywając stronę do osobistego stawiennictwa na dzień 3 kwietnia 2023 r. Czynność tę organ podjął już po tym gdy strona skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie jej sprawy w terminie (wpłynęło 23 lutego 2023 r.) i skargę do sądu administracyjnego (nadaną przez pocztę w dniu 23 lutego 2023 r.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ podejmował czynności właściwe i zmierzające do załatwienia sprawy, niemniej nie zostały one przeprowadzone w sposób wnikliwy i szybki, co skutkowało naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a., a także nie budziło zaufania strony do władzy publicznej, co było naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. W konsekwencji też organ naruszył terminy, o których mowa w art. 35 § 1 i § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu wspomniany przepis art. 210 u.o.c. nie może chronić organu przed zarzutem przewlekłości lub bezczynności, jeśli organ nie przejawia aktywności w sprawie wychodząc z założenia, że termin do wydania rozstrzygnięcia nie biegnie. Takie założenie jest błędne, chociażby z tego względu, że w przepisie art. 210 u.o.c. mowa jest o terminie na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – decyzji administracyjnej. Natomiast w postępowaniu administracyjnym w wyniku złożenia wniosku (żądania wszczęcia postępowania) może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), organ może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 3 września 2013 r. (I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2 – przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, a skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania lub pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Zdaniem Sądu, choć zastosowanie określonego w art. 210 ust. 1 u.o.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak, nawet w świetle tej regulacji, organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin na wydanie decyzji administracyjnej wskazany w art. 210 ust. 1 u.o.c.

Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, że złożenie przez stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a organ bez zbędnej zwłoki winien był podjąć czynności w sprawie. Organ czynności tego rodzaju podjął, jednak po ponad dwóch miesiącach od złożenia wniosku. Kolejne czynności również organ podejmował w zdecydowanie nieuzasadnionych odstępach czasu, bowiem po wystąpieniu do właściwych służb w dniu 23 listopada 2022 r. kolejne istotne dla sprawy czynności organ wykonał dopiero w dniu 3 marca 2023 r. (ponad trzy miesiące zwłoki). Tym samym organ dopuścił się bezczynności w toku postępowania wszczętego na wniosek strony skarżącej. Z akt sprawy nie wynika także, by organ po wniesieniu skargi wydał decyzję w przedmiocie wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały.

W niniejszej sprawie doszło zatem do bezczynności organu przejawiającej się ponad dwumiesięcznym brakiem skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku i kolejnych kilkumiesięcznych okresów bezczynności organu. Stwierdzić należy, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi organ pozostawał zatem bezczynny i początek tej bezczynności należy datować od dnia wniesienia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia. Zdaniem Sądu niewłaściwa jest bowiem sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do strony skarżącej ponad dwa miesiące po wniesieniu podania bez jasnej perspektywy jego załatwienia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Przypomnieć należy, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (zob. np. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

W kontekście powyższego dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść art. 100c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103) dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz. U. poz. 830) zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie ww. sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez Sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem, bowiem z treści wniosku o wydanie zezwolenia nie wynika, aby strona skarżąca przybyła na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy (okoliczność tę podniesiono również w skardze i nie została ona zakwestionowana przez organ). Organ nie miał zatem podstaw, by w sposób dowolny rozciągać stosowanie przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. Z analogicznych względów nietrafne było powoływanie się przez organ na ustawę z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185).

Reasumując tę część rozważań, w ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Organ pozostawał bierny po wpływie wniosku, a kolejne czynności podejmowane były w nieuzasadnionych i zbyt długich odstępach czasu. Powyższe determinuje uznanie, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – nagminnych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy zastosowanie miał art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie działanie organu naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, jednak bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, które przenikały się z okresami jego bezczynności. Podejmowane czynności miały swoje uzasadnienie, jednak nie podejmowano ich we właściwych terminach. Istotne jest przy tym, że w postępowaniu strona podniosła okoliczność polskiego pochodzenia, co również wymagało od organu podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających, jak choćby wezwanie strony datowane na 3 marca 2023 r. Biorąc zatem pod uwagę łącznie wszystkie powyższe ustalenia, w kontrolowanej przez Sąd sprawie opóźnienie organu nie stanowiło kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa. Z tej racji Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.

W konsekwencji powyższego zastosowanie znalazł również art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Sąd administracyjny orzeka więc o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, lecz nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Tym samym sąd nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., I OSK 211/11). Sąd stwierdził, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dowodu na to, że organ sprawę skarżącej zakończył w prawem przewidziany sposób, a zatem należało zobowiązać organ do jej załatwienia we właściwym terminie. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Nie znajdował przy tym umocowania w przepisach k.p.a. oraz u.o.c. wnioskowany przez stronę skarżącą termin 14-dniowy na załatwienie sprawy i w tym zakresie skarga podlegała częściowemu oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).

Przechodząc dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, przy czym decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Sąd podzielił również pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie przyjęta przez Sąd kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, które nie miało charakteru rażącego, a także analiza podejmowanych przez organ czynności i etap postępowania, na którym wniesiono skargę, w kontekście z zasadniczych celów skargi na bezczynność wynikających z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., uzasadniają oddalenie wniosku strony skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej, o czym Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).