Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 787/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1347/22 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia 23 czerwca 2022 r., nr XL/765/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1347/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi M. S. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miasta Tychy z 23 czerwca 2022 r., nr XL/765/22 (dalej: "Uchwała", "Plan Miejscowy", "Plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Tychy (dalej: "Rada", "organ") podjęła 23 czerwca 2022 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie osiedli Żwaków i Suble pomiędzy ulicami: Nizinną, Chałupniczą, Lucjana Rydla, ks. Stanisława Radziejewskiego, Stoczniowców’70, Jaśkowicką i linią kolejową nr 139 w Tychach – etap II.

W skardze do WSA w Gliwicach, zarzucono uchwale naruszenie: art. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.), dalej: "p.p." w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej: "u.p.z.p.", poprzez ich niezastosowanie, w konsekwencji czego w sposób bezzasadny ograniczona została przysługująca skarżącemu swoboda wyboru i prowadzenia działalności gospodarczej, poprzez nieuzasadnione wyłączenie z katalogu działalności związanej ze sprzedażą pojazdów mechanicznych; art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., polegające na niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów, poprzez nadużycie uprawnień z nich wynikających, czyli dokonanie tzw. "nadużycia władztwa planistycznego", przejawiającego się w dowolnym ukształtowaniu Planu Miejscowego w sposób naruszający prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie niewspółmiernym do uzyskanych z tego tytułu korzyści w zakresie ładu przestrzennego; art. 22, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez ich niezastosowanie skutkujące sporządzeniem Planu Miejscowego z naruszeniem zasad: poszanowania ładu przestrzennego, poszanowania prawa własności, równości oraz proporcjonalności. Skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr ew. [...], przy ul. [...] w T., na której od 2015 r. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...]. Zdaniem skarżącego § 10 pkt 1 lit. a tiret pierwszy zaskarżonej Uchwały ustalający przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem UM1 na rzecz zabudowy usługowo-mieszkaniowej, z wykluczeniem sprzedaży i wynajmu pojazdów wolnobieżnych i pojazdów samochodowych – uniemożliwia prowadzenie w sposób dotychczasowy działalności gospodarczej, tj. sprzedaży pojazdów mechanicznych. Podkreślono, że przedsiębiorstwo skarżącego nie generuje jakiegokolwiek uciążliwego oddziaływania, czy to na grunty sąsiednie, czy to na ład ogólny, a z pewnością nie jest to oddziaływanie bardziej uciążliwe, niż działalność prowadzona w sąsiedztwie (w szczególności polegająca na prowadzeniu składu budowlanego).

W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano m. in., że na wniosek właścicieli pobliskich nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia na działce nr [...] sprzedaży samochodów używanych i uszkodzonych, zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 28 grudnia 2020 r., nr SKO.Ul/41.7/425/2020/12646/RS nakazującą skarżącemu na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. przywrócenie poprzedniego zagospodarowania nieruchomości. WSA w Gliwicach wyrokiem z 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 333/21 oddalił skargę na ww. decyzję.

WSA w Gliwicach, we wskazanym na wstępnie wyroku nie uwzględnił skargi. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, skarżący wykazał swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie odnoszącym się do jego nieruchomości. W pozostałej części nie posiada interesu prawnego, aby kwestionować zaskarżoną Uchwałę. W kontekście naruszenia przepisów dotyczących wolności działalności gospodarczej podniesiono, że celem planu miejscowego jest zapewnienie ładu przestrzennego, a nie ograniczanie praw podmiotowych konkretnych przedsiębiorców. Jest to regulacja o charakterze uniwersalnym, odnosząca się także do innych podmiotów, w tym osób fizycznych. Wyjaśniono, że nie zakazano skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie, w którym ją prowadzi - może to czynić w miejscu do tego przeznaczonym. Wprowadzanie do planów miejscowych ograniczeń co do działalności usługowej, produkcyjnej, itp., jest standardową procedurą mającą umocowanie ustawowe - podstawą jest tu konieczność ochrony innych wartości. Następnie wskazano, że Plan Miejscowy w zakresie odnoszącym się do własności skarżącego nie narusza również ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Tychy, przyjętego uchwałą Rady Miasta Tychy z 17 grudnia 2020 r., Nr XXIII/465/20. Nie stwierdzono również naruszenia trybu sporządzenia Planu Miejscowego. W odniesieniu do argumentacji prawnej dotyczącej terenu sąsiedniego (wskazując na mniejszą ingerencję prawodawcy miejscowego na terenach sąsiednich) Sąd wojewódzki zaznaczył, że nie dokonuje kontroli Uchwały w zakresie wykraczającym poza własność skarżącego, skoro jego interes prawny dotyczy tylko i wyłącznie jego nieruchomości. Zatem wnioskowane dowody nie mogły spowodować uwzględnienia skargi. Na zakończenie podniesiono, że skarżący może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 36 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. S., zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 p.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wolność prowadzenia działalności gospodarczej nie może być ograniczona przez postanowienia przyjęte w Planie Miejscowym, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że skarżony akt prawa miejscowego nie tylko ogranicza, ale również wyłącza wobec skarżącego prawo wykonywania działalności gospodarczej w wybranym przez niego miejscu;

2) art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości, a tym samym prawa prowadzenia działalności gospodarczej jest uzasadnione koniecznością ochrony innych wartości, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że sposób w jaki ograniczone zostało prawo własności nie zapewnia ochrony jakichkolwiek wartości w kontekście działalności innych podmiotów na gruntach sąsiednich;

3) poprzez tzw. "nadużycie władztwa planistycznego" przejawiające się w dowolnym ukształtowaniu Planu Miejscowego w sposób naruszający prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie niewspółmiernym do uzyskanych z tego tytułu korzyści w zakresie ładu przestrzennego;

4) art. 22, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przejęciu, że skarżony Plan Miejscowy został sporządzony w zgodzie z zasadami: poszanowania ładu przestrzennego, poszanowania prawa własności, równości oraz proporcjonalności, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że w zaskarżonym Planie Miejscowym nastąpiło tzw. "nadużycie władztwa planistycznego" przejawiające się w bezzasadnym ograniczeniu prawa własności i prawa prowadzenia działalności gospodarczej skarżącego, gdy ograniczenie to nie było relewantne dla ochrony jakichkolwiek innych wartości i interesów oraz przeciwstawiało się zasadzie równości i proporcjonalności w porównaniu do innych właścicieli sąsiadujących działek;

II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne oddalenie skargi, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania w zakresie sporządzenia Planu Miejscowego z naruszeniem zasad: poszanowania ładu przestrzennego, poszanowania prawa prowadzenia działalności gospodarczej oraz proporcjonalności, polegających na przyjęciu przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że:

a) sposób określenia dopuszczalnego przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego czyni zadość zasadzie proporcjonalności i konieczności oraz zapewnieniu minimalnego ładu przestrzennego, podczas gdy dopuszczalne przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem "UM1" na rzecz zabudowy usługowo-mieszkaniowej, z wykluczeniem sprzedaży i wynajmu pojazdów wolnobieżnych i pojazdów samochodowych nie zostało w żaden sposób racjonalnie uzasadnione w kontekście ochrony jakichkolwiek wartości, a co za tym idzie sprzeciwia się zasadzie proporcjonalności i konieczności, bowiem uznać należy, że nie istnieją żadne przesłanki dla których zostało ono poczynione,

b) sposób określenia dopuszczalnego przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego nie powoduje ograniczenia prawa do wykonywania działalności gospodarczej z uwagi na fakt, że nie został wydany w tym zakresie żaden zakaz wobec skarżącego, podczas gdy wskutek ustaleń Planu Miejscowego możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego została skutecznie uniemożliwiona,

c) kontrola legalności przyjętych rozwiązań na nieruchomościach pobliskich nie jest przedmiotem postępowania w zakresie badania prawidłowości sporządzenia Planu Miejscowego z uwagi na brak interesu skarżącego w tym zakresie spowodowany faktem, że nie jest on właścicielem owych nieruchomości, podczas gdy badanie prawidłowości sporządzenia Planu Miejscowego w zakresie objętym skargą nie jest możliwe bez analizy porównawczej sytuacji prawnej terenów sąsiednich dzielących sytuację faktyczną skarżącego, zwłaszcza w kontekście realizacji zasady proporcjonalności i równości wobec prawa.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności Uchwały w części tekstowej i graficznej (§ 10 pkt 1 lit. a tiret pierwszy) oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.

Na wstępie należy podkreślić, że zarzut naruszenia przepisów procesowych przez Sąd wojewódzki poprzez wskazanie w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. jest błędnie postawioną normą w sprawie ze skargi na plan miejscowy. Właściwym przepisem mógłby być wyłącznie art. 147 § 1 p.p.s.a., który kreuje podstawę prawną do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego. Niemniej wadliwe wskazanie przepisu procesowego nie uniemożliwiło kontroli zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy adekwatny przepis nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Skarżący kasacyjnie wiąże go z naruszeniem zasad sporządzenia planu i wywodzi z normy art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. odnoszącej się m. in. do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu poprzez nieuwzględnienie ładu przestrzennego. Kluczowym w tym zakresie jest zapis planu zakazujący w jednostce planistycznej UM1 (teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej) prowadzenia w dopuszczonej przez Uchwałę zabudowie usługowo-mieszkaniowej oraz usługowej sprzedaży i wynajmu pojazdów wolnobieżnych i pojazdów samochodowych (§ 10 pkt 1 lit. a tiret pierwszy). W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że Plan kompleksowo dla małej stosunkowo jednostki planistycznej UM1 wyklucza prowadzenie szeregu rodzajów działalności gospodarczych, takich jak: gospodarka odpadami, lokalizowanie baz transportowych, centrów logistycznych i magazynowych oraz hurtowni, stacji paliw oraz stacji naprawy lub diagnostyki pojazdów lub ich części i innych urządzeń transportowych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Takim ograniczeniem usprawiedliwionym w/w przepisem jest możliwość wprowadzenia zakazu lub ograniczenia skali prowadzenia określonego rodzaju działalności na danym obszarze (vide np. wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1058/21, z 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1858/21, z 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2783/18, z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16, z 25 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3192/17). Taka sytuacja może być podyktowana jedną z wielu wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wartości, które są uwzględnianie w procesie tworzenia prawa lokalnego - zarówno zachowaniem ładu przestrzennego i wartości urbanistycznych, ochroną środowiska, zdrowia, czy innymi, które w konkretnych uwarunkowaniach będą miały priorytet nad prawem własności i indywidualnymi oczekiwaniami mieszkańców.

Z akt planistycznych wynika, że działka skarżącego położona jest w obszarze UM1 przeznaczonym pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Teren ten składa się z trzech działek położonych na peryferiach planu, który poza tą jednostką przewiduje jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz jednorodzinną w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej. Tereny te są właściwie w całości zainwestowane i Plan w istocie stwierdza dotychczasowy ich sposób zagospodarowania. Również po przeciwnej stronie ul. [...] (nieobjętej planem) znajduje się zabudowa jednorodzinna, co wynika z naniesionych na załącznik mapowy konturów budynków i ich oznaczeń. Jednostka planistyczna UM1 zatem stanowi enklawę w tym terenie, gdzie występuje jednorodnie zabudowa jednorodzinna. Preferowany charakter tego obszaru potwierdzają także regulacje planu zawarte w § 10 pkt 10, w którym wprowadzono zakaz lokalizacji miejsc magazynowania lub gromadzenia towarów, materiałów lub surowców poza budynkami, zakaz tymczasowych obiektów wykonanych z blachy oraz garaży wolnostojących. Oznacza to, że celem polityki przestrzennej Gminy było stopniowe przekształcanie tego terenu w dzielnicę zabudowy jednorodzinnej wraz z cechami właściwymi dla tego rodzaju zagospodarowania przestrzennego. Choćby poprzez wyeliminowanie zaburzających krajobraz takiej zabudowy hałd, czy pryzm materiałów budowlanych. Jednocześnie nie nastąpiło zróżnicowanie sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego w porównaniu z pozostałymi właścicielami działek położonych w jednostce MU1. Otóż wobec wszystkich podmiotów w tej jednostce dopuszczającej usługi jednolicie przyjęto wykluczenie określonego rodzaju działalności gospodarczej, która została uznana za uciążliwą w stosunku do położonej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej (vide wyrok NSA z 26 września 2023 r. sygn. akt II OSK 969/22). Dotyczy to szeregu rodzaju działalności, nie tylko tej będącej przedmiotem zainteresowania skarżącego (czyli sprzedaży i wynajmu pojazdów wolnobieżnych i pojazdów samochodowych). Oznacza to, że nie tylko prawa skarżącego zostały ograniczone, lecz także pozostałych podmiotów, które mają działki w tej jednostce planistycznej.

Regulacje planu miejscowego odnoszą się do tego, co może powstać w przyszłości na danym terenie (vide np. wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1964/16, z 13 września 2023 r. sygn. akt II OSK 2998/20), muszą przy tym uwzględniać istniejący stan na gruncie (na datę uchwalania planu). Z tego względu prawodawca zadecydował, że zostanie utrzymana na niewielkim obszarze możliwość prowadzenia działalności usługowej, jednak ze względu na charakter zabudowy wokół, celowa jest jej ochrona poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej uciążliwej dla otoczenia. Kierując się interesem publicznym, organ uwzględnił warunki życia mieszkańców obszaru objętego planem i charakter tego obszaru zabudowanego domami mieszkalnymi.

Skarżący uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Tychy z 1 lipca 2010 r. nr 267/2010 ustalającą warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania warsztatu stolarskiego na myjnię samochodową. Taka działalność zatem na przedmiotowej działce może być przez skarżącego nadal prowadzona, gdyż jak już wskazano regulacje planu miejscowego działają na przyszłość. Poza wszystkim Plan nie wykluczył takiej działalności, co oznacza, że skarżący może dokonywać nakładów inwestycyjnych, aby tego rodzaju działalność rozwijać. Generalnie zachowuje prawo do każdej dotychczasowej działalności gospodarczej wykonywanej na działce zgodnie z prawem. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że (co w niniejszym przypadku nie miało miejsca) w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Ponadto może on w przyszłości realizować działalność usługową, poza tymi aktywnościami gospodarczymi, które zostały wykluczone przez Plan. Oznacza to, że istota prawa do korzystania z działki nie została naruszona w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 78 oraz z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2). Tym samym nie każde, nawet znaczne pozbawienie właściciela atrybutów korzystania z nieruchomości, oznacza ingerencję w istotę prawa własności. W niniejszej sprawie skarżący może korzystać z przedmiotu własności i na dotychczasowych warunkach prowadzić i rozwijać działalność gospodarczą (art. 35 u.p.z.p.). Wyłączenie jednego rodzaju działalności gospodarczej, której skarżący nie może realizować, w żadnej mierze nie może zostać odczytane jako taka ingerencja, która tamuje korzystanie z działki.

Rację ma jednocześnie WSA w Gliwicach, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372) orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (por. m.in. wyroki NSA z: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 334/20; 21 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 832/20; 5 października 2021 r., sygn. akt II OSK 220/21). Zatem nie było możliwe dokonanie kontroli legalności planu w zakresie dotyczącym pozostałych działek znajdujących się w jednostce MU1. Natomiast przeprowadzony test równości w stosunku do owych działek (objętych jednostką MU1) nie pozwolił na zakwalifikowanie przeznaczenia działki skarżącego wraz z zakazami, jako naruszających normę art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89). W ocenie NSA nie ma racji skarżący kasacyjnie, że nastąpiło zróżnicowanie jego sytuacji oraz sytuacji pozostałych właścicieli nieruchomości w tej jednostce planistycznej. Mianowicie wprowadzone zakazy są różnorodne, dotyczą kilku rodzajów działalności gospodarczej (nie tylko będącej przedmiotem zainteresowania skarżącego) i adresowane bez wyjątku do wszystkich właścicieli nieruchomości, w tym do podmiotu, który prowadzi na tym terenie przedsiębiorstwo budowalne. Otóż Plan wyraźnie zakazuje magazynów oraz hurtowni, a nadto zakazuje lokalizacji miejsc magazynowania lub gromadzenia towarów, materiałów lub surowców poza budynkami. Oznacza to, że przedsiębiorca budowlany (co istotne w ramach twierdzeń skargi kasacyjnej) nie będzie mógł ubiegać się o zgodę na wybudowanie budynku o funkcji magazynu lub rozwijać swojej działalności poprzez składowanie materiałów budowlanych na powietrzu. Jego sytuacja doznaje tak samo ograniczeń, adekwatnych do profilu jego działalności, jak ma to miejsce w wypadku skarżącego.

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W niniejszej sprawie ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej ustanowione Uchwałą znajduje umocowanie w ustawie, tj. u.p.z.p. (vide wyroki NSA z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1058/21, z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 704/21). Zostało ono podyktowane ważnym interesem publicznym w postaci zachowania walorów przestrzennych obszaru objętego planem i wykluczenia usług uznanych za kolidujące z przeznaczeniem mieszkaniowym jednorodzinnym.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Zdaniem NSA kwestionowane ustalenia Uchwały wprowadzono z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważeniem interesu prywatnego oraz publicznego (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Skarżący nie został pozbawiony możliwości prowadzenia w ogóle działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 2 p.p. podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalność gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Eksponowana przez skarżącego zasada wolności działalności gospodarczej nie jest wartością absolutną, gdyż z mocy art. 22 Konstytucji RP doznaje ograniczeń w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny (vide wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1015/21). Wolność prowadzenia działalności nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że ma być ona prowadzona w określonym miejscu. Ustawa p.p. ustanawia jedynie zasadę wolności gospodarczej, nie łącząc jej w żadnym razie z konkretnym miejscem jej wykonywania. Co prawda może być ona realizowana w dowolnie wybranym miejscu, ale pod warunkiem, że przepisy odrębne nie wprowadzają ograniczeń. Ograniczeniem takim jest natomiast u.p.z.p. i uchwalony na jej podstawie plan miejscowy.

Zdaniem NSA przyjęte w Planie wyłączenia działalności gospodarczej stanowią ingerencję w prawa podmiotowe skarżącego, ale w granicach prawa. Wszelkie ustalenia planu miejscowego, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Regulacje planu miejscowego są ze swej istoty wyrazem tzw. władztwa planistycznego gminy, które nie ma charakteru absolutnego. Własność i wynikające z niego prawa podmiotowe mogą w wyniku realizacji władztwa planistycznego doznawać szeregu ograniczeń, przy czym ingerencja we własność musi być uzasadniona i może nastąpić wyłącznie pod ściśle określonymi prawem warunkami (por. m. in. wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1518/21). W tym wypadku organ wyważył interesy prywatne i publiczne, a wprowadzając ograniczenia w profilu działalności gospodarczej - nie naruszył władztwa planistycznego. Otóż Gmina wyłączyła kilka rodzajów działalności gospodarczej, mając na uwadze wartości o randze publicznej. Skarżący może natomiast działalność prowadzić na dotychczasowych warunkach oraz rozwijać o usługi, które nie zostały wyłączone.

Z tych wszystkich względów wszystkie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.