Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2696/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 494/13 w sprawie ze skargi Instytutu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 494/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Instytutu [...] (dalej: Instytut) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Wójt Gminy K. na podstawie art. 72 ust. 1 i 3 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej: u.g.n.), ustalił Instytutowi opłatę roczną w wysokości 1% ceny nieruchomości podanej w operacie szacunkowym.

Instytut wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. SKO zwróciło wniosek, wskazując jako właściwy do jego rozpatrzenia sąd powszechny. Zdaniem Kolegium, oświadczenie Wójta stanowiło czynność zmierzającą do ustalenia opłaty rocznej na podstawie u.g.n., nie zaś wypowiedzenie przewidziane w art. 78 tej ustawy. Nie zachodziła więc czasowa niedopuszczalność drogi sądowej do rozpoznania tej sprawy cywilnej, jak w przypadku aktualizacji opłaty.

Na skutek wniosku Instytutu o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zwrocie wniosku. Wskazało, że w sprawie nie została wcześniej określona w umowie lub decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego opłata z tego tytułu. Instytut stał się użytkownikiem wieczystym działek z mocy prawa na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 159, poz. 993 ze zm.). Nie zostały wówczas określone ani cel, na który nieruchomość była oddana, ani wysokość stawki procentowej opłaty, ani też wysokość opłaty w rozumieniu u.g.n., gdyż opłata z tytułu wieczystego użytkowania była poddana reżimowi ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i zgodnie z jej art. 17b ust. 2 była równa cenie 20 kg żyta z hektara przeliczeniowego. Nabycie prawa własności nieruchomości przez Gminę zostało potwierdzone decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2007 r. i z tą chwilą odpadła podstawa prawna dotychczasowej opłaty, a jednocześnie powstała konieczność ustalenia wysokości opłaty w oparciu o u.g.n. w związku z art. 18a ust. 1 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. Do tej pory nie nastąpiło ustalenie opłaty rocznej. Nie można więc mówić o aktualizacji tej opłaty, skoro jej rozmiar nie został jeszcze ustalony. W ocenie organu, w sprawie ustalenia po raz pierwszy opłaty rocznej organ nie ma kompetencji do rozstrzygania sporu stron i dlatego zastosował art. 66 § 3 K.p.a.

W skardze Instytut wniósł o uchylenie postanowienia SKO z dnia [...] grudnia 2010 r. i postanowienia z dnia 20 sierpnia 2010 r., zarzucając naruszenie art. 72 ust. 1 i 3, art. 78 i 79 ust. 3 i 7 w zw. z art. 221 u.g.n. w zw. z art. 2 § 1 i 3 K.p.c. Wskazał, że uprzednio organ rozpoznał merytorycznie jego wnioski dotyczące dokonanego przez Wójta w 2007 r. wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej i stawki procentowej opłaty, orzekając, że aktualizacja opłaty była nieuzasadniona, zaś stawka procentowa powinna wynosić 1%. Obecnie nie powinno mieć znaczenia, że Wójt powołał nieprawidłową podstawę prawną (art. 72 ust. 1 i 3 zamiast art. 78 u.g.n.). Zgodnie z art. 79 ust. 3 u.g.n., organ miał ustalić nową wysokość opłaty lub oddalić wniosek, co umożliwiało złożenie sprzeciwu. Zgodnie z ust. 7 tego artykułu, błędne było pouczenie przez organ o dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według art. 78 ust. 4 tej ustawy, nowa opłata obowiązuje jedynie w przypadku niezłożenia wniosku do organu. Zwrócenie wniosku uniemożliwia zawarcie przez strony ugody lub poddanie sporu pod rozstrzygnięcie sądu powszechnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 351/11 WSA uchylił postanowienia SKO w przedmiocie zwrotu wniosku. Podkreślił, że w każdym przypadku ustalania opłaty rocznej, nawet od początku, czy jedynie jej zmiany, stosuje się do załatwienia tej sprawy cywilnej procedurę zakładającą wyczerpanie instytucji prawnej przedsądu, co dopiero otwiera drogę postępowania sądowego. Zasadnym przy tym jest, aby Kolegium przy załatwianiu takiej sprawy, wydawało w pierwszej fazie rozstrzygnięcia merytoryczne, co umożliwia stronom przeniesienie ewentualnego sporu do sądu powszechnego.

Na skutek skargi kasacyjnej Kolegium, NSA wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. sygn. I OSK 2406/11, uchylił wyrok WSA, przekazując temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał na nie budzącą wątpliwości okoliczność, iż spory na tle opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnymi dotyczącymi należności pieniężnych. Gmina K. działa jako właściciel nieruchomości obciążonej prawem wieczystego użytkowania. Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest niezbędnym etapem otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, gdzie będzie się on toczył pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym danej nieruchomości. Oba te podmioty są więc stronami postępowania przed kolegium. Wniesienie skargi, które WSA uznał za skuteczne, uruchomiło postępowanie przed tym sądem. Zgodnie zaś z art. 32 i 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), podmiot, który brał udział w postępowaniu przed organem administracji publicznej, chociaż nie wniósł skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony. Nie budzi bowiem wątpliwości, że właściciel nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu toczącym się na kanwie realizacji jego uprawnień właścicielskich. W postępowaniu przed sądem I instancji nie brała udziału Gmina K. Sytuacja taka została spowodowana naruszeniem przez Sąd I instancji stosownych przepisów postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia uczestnika postępowania na prawach strony, możliwości obrony swoich praw. Stanowi to przesłankę nieważności postępowania sądowego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W tej sytuacji NSA uznał, że nie można merytorycznie oceniać wyroku sądu I instancji wydanego w nieważnym postępowaniu, a co za tym idzie, odnieść się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, WSA stwierdzając istotne naruszenie art. 66 § 3 K.p.a., wskazanym na wstępie wyrokiem, uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 20 sierpnia 2010 r. Podkreślając związanie na mocy art. 190 P.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną przez NSA wskazał, że jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, w kwestii sporów dotyczących opłat za użytkowanie wieczyste tych samych nieruchomości gruntowych, między tymi samymi podmiotami, toczyło się już co najmniej dwukrotnie postępowanie przed SKO i w toku wcześniejszych postępowań organ wydawał merytoryczne orzeczenia. Jak wskazują akta administracyjne, składy orzekające w tamtych sprawach były zbieżne, zaś w orzeczeniach przy określaniu rozmiaru opłaty rocznej Kolegium przywoływało art. 83 w zw. z art. 221 u.g.n. Prawo użytkowania wieczystego powstało pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, a ustalona wtedy odpłatność wymagała zmiany przez dostosowanie jej wysokości do unormowań u.g.n. W kontekście powyższego WSA wyjaśnił, że spory w zakresie opłat toczyły się pomiędzy właścicielem (Gminą K.) i użytkownikiem wieczystym działek (Instytutem). Na skutek pisma Wójta Gminy z dnia 20 grudnia 2007 r. wypowiadającego użytkownikowi wieczystemu wysokość dotychczasowej opłaty rocznej (powołującego w podstawie prawnej art. 78 ust. 1 w zw. z art. 11 u.g.n.) oraz zawiadomienia z tej samej daty, w którym jako podstawę prawną organ ten przywołał art. 67 ust. 1, art. 71 ust. 1 i 4, art. 72 ust. 1 i 3 tej ustawy, SKO przeprowadziło postępowanie merytoryczne i orzeczeniem z dnia 27 sierpnia 2008 r. Nr [...] – na podstawie art. 81 w zw. z art. 221 ust. 1 i 3 u.g.n. - wniosek oddaliło. Kolejnym orzeczeniem z tej samej daty Nr [...], SKO powołując art. 78 ust. 1 i 3 oraz art. 79 ust. 6 u.g.n. orzekło, że aktualizacja jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu jest zatem niezrozumiałe, z jakiego względu organ obecnie postąpił inaczej. Jeśli nawet SKO uznało, że w piśmie z 18 grudnia 2009 r. organ wykonawczy gminy przywołał błędną podstawę prawną, to nie zwalniało go to od działania we właściwy sposób. Uchylenie się przez Kolegium od merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu prowadzonym na wniosek było niewłaściwe. Organ ten obowiązany był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne dotyczące zasadności wniosku w zakresie wszystkich jego żądań oraz w nawiązaniu do pełnej podstawy faktycznej przytoczonej przez skarżącego. Po wyznaczeniu rozprawy "w sprawie aktualizacji opłaty rocznej" skarżący konsekwentnie twierdził, że powinien zostać zwolniony z opłaty w całości. Dokonując zatem zwrotu wniosku, SKO uchyliło się od rozpatrzenia sporu pomiędzy stronami również w zakresie ustalenia wysokości opłaty.

W skardze kasacyjnej SKO, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło wyrok WSA w całości, zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 190 P.p.s.a., poprzez błędne odniesienie wywodów zawartych w wyroku NSA z dnia 9 maja 2013 r. (sygn. I OSK 2406/11) do istoty sprawy, podczas gdy z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że NSA formułowaną argumentację odnosił do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw;

b) art. 141 § 1 P.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia, w wyniku braku sformułowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wyjaśnienia, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa, dlaczego Kolegium jest właściwe w sprawie ustalenia pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego;

c) art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku bez wystarczającej analizy akt sprawy i wyjście poza granice rozpatrywanej sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonych postanowień na podstawie analizy porównawczej orzeczeń, które nie były przedmiotem skargi i wywiedzenie z uzasadnień tych rozstrzygnięć oraz powołanych w nich przepisów prawa, właściwości Kolegium w sprawie ustalenia pierwszej opłaty rocznej;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., z ostrożności procesowej, naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji ich zastosowanie - art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i 2 oraz art. 221 u.g.n., w wyniku przyjęcia, że samorządowe kolegium odwoławcze jest właściwe do rozpatrzenia w charakterze przedsądu wniosku użytkownika wieczystego kwestionującego oświadczenie właściciela nieruchomości o ustaleniu wysokości opłaty rocznej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie – na podstawie art. 188 P.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie wraz z analogicznym zasądzeniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że powołanie się na uzasadnienie Sądu drugiej instancji dla rozstrzygnięcia istoty sprawy jest naruszeniem art. 190 i art. 153 P.p.s.a. Podkreślono, że wszelkie poglądy formułowane przez NSA odnoszone były do wady nieważności postępowania przed WSA z powodu pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw. W konsekwencji wykładnia dokonana przez NSA nie przesądza właściwości Kolegium w sprawach ustalenia pierwszej opłaty, mimo że Sąd ten w motywach swego uzasadnienia wywiódł w sposób nie budzący wątpliwości, że spory na tle opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnymi dotyczącymi należności pieniężnych, a postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest niezbędnym etapem otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny. WSA dopuścił się również uchybień procesowych, gdyż w uzasadnieniu wyroku zabrakło najistotniejszego elementu, tj. wyjaśnienia z powołaniem się na przepisy prawa, dlaczego postanowienia Kolegium są wadliwe. Wywód Sądu nie skupia się bowiem na wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale analizie innych postanowień Kolegium, niebędących przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Lektura uzasadnienia wyroku nie pozwala w rzeczywistości stwierdzić, jakie przepisy prawa zostały przez organ naruszone. Nawet, jeżeli w podobnych stanach faktycznych zapadły odmienne rozstrzygnięcia, to samo w sobie nie oznacza jeszcze ich wadliwości. Stwierdzenie właściwości Kolegium nie odbyło się zatem na podstawie wykładni przepisów prawa, ale na błędnym odczytaniu zakresu związania wyrokiem NSA i analizie porównawczej innych orzeczeń tego organu, które ponadto – mimo że dotyczyły tych samych stron postępowania - nie były przekazane do Sądu i dotyczą zupełnie innych stanów faktycznych (orzeczenie z dnia 27 sierpnia 2008 r. Nr [...] dotyczyło wypowiedzenia opłaty rocznej i ustalenia stawki procentowej tej opłaty, zaś orzeczenie z dnia 27 sierpnia 2008 r. Nr [...] kwestii wypowiedzenia przedmiotowej opłaty). Bez obowiązującej stawki procentowej opłaty dokonanie aktualizacji jest prawnie niedopuszczalne. Dlatego też brak było formalnoprawnych podstaw do zaktualizowania wobec Instytutu opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, skoro w dacie dokonania wypowiedzenia, tj. 20 grudnia 2007 r. nie była dla niej ustalona żadna stawka procentowa tej opłaty. Dokonane wypowiedzenie - wobec braku obowiązującej stawki procentowej opłaty - było zatem przedwczesne. Rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia i [...] grudnia 2010 r., choć sprawa dotyczyła tej samej nieruchomości gruntowej pozostającej w użytkowaniu wieczystym tego samego podmiotu, dotyczyły innego oświadczenia właściciela gruntu i podjęte zostały w innym stanie faktycznym. Oświadczenie z dnia 18 grudnia 2009 r. informujące o ustaleniu opłaty rocznej, należało traktować w kategorii czynności zmierzającej do ustalenia opłaty na podstawie art. 72 ust. 1 i 3 u.g.n., a nie w kategoriach wypowiedzenia tej opłaty w rozumieniu art. 78 u.g.n. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zaznaczono, że organ analizując wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych jedynie przepyszcza, że podstawą wyroku WSA były przepisy art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i 2 oraz art. 221 u.g.n. Podkreślono, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego jest świadczeniem cywilnoprawnym i wszelkie spory związane z tym świadczeniem należy kwalifikować w kategoriach sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 K.p.c., do rozpatrzenia której powołane są zasadniczo sądy powszechne (art. 2 Kp.c.). Już z tego względu wszelkie prawne ograniczenia (zarówno bezwzględne, jak i czasowe) dopuszczalności tak lokowanej drogi sądowej muszą być interpretowane restrykcyjnie, na korzyść kognicji sądów powszechnych. W tej materii przepisy u.g.n. precyzyjnie wskazują katalog spraw związanych z opłatą z tytułu użytkowania wieczystego, których dochodzenie na drodze sądowej doznaje ograniczeń (czasowych lub bezwzględnych). Także z dotychczasowego orzecznictwa w materii aktualizacji wynika jednoznacznie, że poddanie rozpatrzenia sporu związanego z aktualizacją rocznej opłaty - a zatem określenia rozmiaru świadczenia o charakterze w istocie cywilnoprawnym - postępowaniu quasi-administracyjnemu, jednoinstancyjnemu, którego nadrzędnym celem jest doprowadzenie do ugody, traktować należy jako swoiście dotyczące tylko tego przedmiotu, które nie może być rozszerzane na przykład na brak porozumienia w zakresie ustalenia opłaty rocznej po raz pierwszy. Podkreślono, że Gmina K., jako właściciel nieruchomości, nie tytułowała swojego oświadczenia z dnia 18 grudnia 2009 r. Nr [...] o wysokości należnej opłaty jako "wypowiedzenie", nie powoływała się w oświadczeniu na przepis art. 78 ust. 1 u.g.n. i nie pouczała o prawie złożenia wniosku do Kolegium. Wobec braku podstaw do zastosowania trybu aktualizacyjnego, pismo właściciela o wysokości opłaty mogło mieć jedynie charakter oferty (a nie wypowiedzenia w rozumieniu art. 78 ust. 1 u.g.n., a więc czynności prawnokształtującej), zaś w przypadku braku porozumienia stron co do wysokości opłaty rocznej, właściwa jest wyłącznie droga sądowa (bez postępowania wstępnego przed kolegium). Co istotne, dla oceny charakteru pisma z dnia 18 grudnia 2009 r., opłaty rocznej dla nieruchomości gruntowej pozostającej w użytkowaniu wieczystym Instytutu nie ustalono, a zatem sprawa zainicjowana tym pismem jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 Kp.c., dla której przepisy art. 77-81 u.g.n. nie znajdują zastosowania. W konsekwencji ustalenie pierwszej opłaty nie podlega kognicji samorządowych kolegiów odwoławczych i spór pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym może być przeniesiony tylko bezpośrednio do sądu cywilnego. W takim układzie zwrot podania w trybie art. 66 § 3 K.p.a. jest uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Stan faktyczny nie jest kwestionowany, a zatem przypomnieć należy, że Instytut jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], obręb [...], przy czym użytkowanie to powstało na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych (ostatni tekst jedn. Dz. U z 2008 roku, nr 159, poz. 993 ze zm.). Konsekwencją takiego źródła nabycia użytkowania wieczystego przez Instytut było to, że opłaty za użytkowanie wieczyste regulował przepis art. 18a tej ustawy który w ustępie 1. stanowił, że jednostki badawczo-rozwojowe są zwolnione z opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, z wyjątkiem części tych gruntów wykorzystywanej wyłącznie do działalności gospodarczej. Przepis ten (ust. 1) nie miał jednak zastosowania do użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z tytułu użytkowania wieczystego tych gruntów, jednostki badawczo-rozwojowe ponosiły opłaty określone w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (ust. 2). Zatem Instytut, jako użytkownik wieczysty wymienionych powyżej nieruchomości, ponosił opłaty za użytkowanie wieczyste, których wysokość określała ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1014).

Zgodnie z art. 17b ust. 2 tej ustawy, Polska Akademia Nauk oraz instytuty badawcze wnoszą z tytułu użytkowania wieczystego opłaty roczne równe cenie 20 kg żyta z hektara przeliczeniowego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Opłaty te są wnoszone bez uprzedniego wezwania, na rachunek Agencji do dnia 15 lutego każdego roku za poprzedni rok kalendarzowy. Zatem użytkowanie wieczyste przedmiotowych nieruchomości związane było z obowiązkiem corocznego wnoszenia przez Instytut opłaty, której wysokość nie była określona wg stawki procentowej opłaty rocznej, lecz kwotowo, poprzez iloczyn hektarów przeliczeniowych gruntów użytkowanych przez Instytut oraz cenę 20 kg żyta. Taki stan w zakresie użytkowania wieczystego i ponoszonej z tego tytułu opłaty istniał aż do czasu zmiany właściciela przedmiotowych nieruchomości. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., wydaną na podstawie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 r. nr 208 poz. 2128, ze zm.) stwierdzono, że z dniem 1 lipca 2000 r. mienie państwowe stanowiące nieruchomości gruntowe obrębu [...], stały się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością gminy K. Zaznaczyć należy, że zmiana po stronie właściciela nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego (Skarb Państwa – Gmina K.) nie miała wpływu na istnienie użytkowania wieczystego, skutkowała jedynie zmianą przepisów, w oparciu o które należna od Instytutu opłata za użytkowanie wieczyste winna być ustalona. Przepisami tymi w sytuacji, gdy właścicielem nieruchomości jest gmina, są unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 782).

Stosownie do art. 221 ust. 1 u.g.n., przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3%. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. Z kolei ustęp 2 stanowi, że jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określi wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81.

Wskazany przepis stanowi podstawę zmiany opłaty za użytkowanie wieczyste powstałe przed 1 stycznia 1998 r., przy czym ustęp 1. dotyczy przypadków, gdy opłata ustalona była wg stawki procentowej, natomiast ustęp 2. – jeżeli opłata ta nie została w taki sposób określona. Jednocześnie z unormowania tego wprost wynika, że w obu przypadkach ustawodawca odsyła do trybu przewidzianego w art. 78 – 81 u.g.n. Odesłanie do przepisów art. 78 – 81 u.g.n. ma ten skutek, że konieczne jest w takiej sytuacji zachowanie trybu w nich uregulowanego, co w konsekwencji oznacza, że droga sądowa jest czasowo niedopuszczalna. Ta niedopuszczalność istnieje do chwili przekazania akt sprawy przez Kolegium, na skutek wniesienia sprzeciwu od orzeczenia tego organu, po uprzednim rozpoznaniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że użytkowanie wieczyste powstało przed dniem 1 stycznia 1998 r. a opłata z tego tytułu nie była ustalona wg stawki procentowej, lecz kwotowo, wg ustawowego wzoru. Powyższe nie stanowiło przeszkody do określenia procentowej stawki opłaty, jednakże przy zastosowaniu przepisów art. 78 – 81 u.g.n. Zatem w sytuacji, gdy Wójt Gminy K. pismem z dnia 23 grudnia 2008 r. nr [...] ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego od dnia 1 stycznia 2009 r. należną od Instytutu w wysokości 1 % wartości a Instytut wnioskiem z dnia 3 lutego 2009 r. (data wpływu do Kolegium – 6 lutego 2009 r.) wystąpił o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntów jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, rzeczą Kolegium było rozpoznać sprawę. Ma więc rację WSA konkludując, że uchylenie się przez Kolegium od merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu wszczętym na wniosek Instytutu było niewłaściwe, a postanowienie o zwrocie wniosku w sposób istotny narusza art. 66 § 3 k.p.a. Zatem uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest prawidłowe i ma oparcie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. i art. 135 P.p.s.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.