Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 378/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 174, art. 182 § 2 i 3, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 5 lit. c i h, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 285/21 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 285/21 oddalił skargę M.B. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 24 lutego 2021 r. M.B. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwróciła się do Wójta Gminy P. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanów kart płacowych wójta, wicewójta, kierownika referatu inwestycji i rozwoju za listopad i grudzień 2020 r.

Dnia 15 marca 2021 r. skarżąca za pośrednictwem poczty elektronicznej ponownie zwróciła się do organu z wezwaniem o udostępnienie żądanych informacji lub wydanie odmownej decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia 17 marca 2021 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że jej wniosek z dnia 24 lutego 2021 r. nie dotarł na skrzynkę elektroniczną Urzędu Gminy P., w związku z czym e-mail z dnia 15 marca 2021 r. potraktowany zostanie jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a odpowiedź zostanie udzielona w ustawowym terminie.

W drodze poczty elektronicznej z dnia 29 marca 2021 r. organ zwrócił się do wnioskodawczyni z pismem, w którym wskazał, że żądane przez nią informację wykraczają poza pojęcie informacji publicznej, bowiem są to dokumenty kadrowo-płacowe, które podlegają ochronie na podstawie prawa pracy i ochrony danych osobowych. Podkreślono, że w związku z faktem, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, organ nie był zobowiązany do wydania decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. za pośrednictwem ePUAP skarżąca złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy P. wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia skarżącej w terminie 14 dni wnioskowanej informacji, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie z tego tytułu grzywny w wysokości 1500 zł, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała, że pojęcie informacji publicznej powinno być intepretowane szeroko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd odwołał się do rozumienia bezczynności organu administracji publicznej jako stanu, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wskazano także, że bezczynność ma również miejsce, gdy udzielone przez podmiot zobowiązany informacje nie odpowiadają istocie zapytania. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że wniosek skarżącej został złożony w dniu 15 marca 2021 r., a odpowiedź organu nastąpiła w dniu 26 marca 2021 r. Udostępnienie informacji publicznej przez organ obowiązany powinno nastąpić w terminie 14 dni od złożenia wniosku zgodnie z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem zdaniem Sądu I instancji skarżącej udzielono stosownej odpowiedzi, zgodnie z terminem wynikającym z w/w przepisu. Sąd rozważał również, czy organ zasadnie stwierdził, że żądana przez skarżącą informacja (tj. skany kart płacowych Wójta, Wicewójta, Kierownika referatu inwestycji i rozwoju) wykracza poza zakres określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W tej kwestii podzielił stanowisko organu, że na kartach płacowych zamieszczone są dane wrażliwe dotyczące osób piastujących wymienione stanowiska, tj. adres, PESEL, informacje na temat urlopu wypoczynkowego oraz ewentualnych zwolnień lekarskich, wynagrodzenia i różnego rodzaju potrącenia od wynagrodzenia, w związku z czym udostępnienie ich uderzałoby w prywatność podmiotów, których dotyczył wniosek. Zasady wynagradzania Wójta, Wicewójta i Kierownika Referatu, wynikają z uchwały Rady Gminy nr [...], rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych i Regulaminu wynagradzania Urzędu Gminy, a wszystkie te dokumenty są powszechnie dostępne w BIP lub Dzienniku Urzędowym. Co więcej, organ wskazał, że informacje o m.in. osiąganych przez w/w podmioty wynagrodzeniach (oświadczenia majątkowe) zostaną opublikowane w BIP w terminie wynikającym z prawa. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że informacje, których udostępnienia żądała skarżąca odnoszą się do sfery personalnej osób piastujących stanowiska w organie samorządu terytorialnego i podlegają ochronie, zatem organ podjął właściwe działania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.B. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych oraz zarzucając:

I) w oparciu o art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegającego na:

a) przyjęciu przez WSA w Warszawie, że "przedmiotem zainteresowania skarżącej nie jest jawność wydatkowania środków publicznych, a dochód uzyskiwany przez konkretną osobę fizyczną wraz z jej danymi wrażliwymi", podczas gdy przedmiotem złożonego w sprawie wniosku skarżąca nie uczyniła udostępnienia "danych wrażliwych" i nie sprzeciwiała się na dokonanie tzw. anonimizacji w tym zakresie,

b) przyjęciu przez WSA w Warszawie, że organ udzielił prawidłowej odpowiedzi w zakresie żądanych przez skarżącą informacji, podczas gdy przedmiotem wniosku były informacje odmienne od tych, które są zawarte: w uchwale Rady Gminy P. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy P., rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, Regulaminu wynagradzania obowiązującym w Urzędzie Gminy, czy też w oświadczeniach majątkowych składanych przez wójta i zastępcę wójta

- wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny wpłynąłby w bezpośredni sposób na ustalenia materialnoprawne, bowiem przedmiotem żądania skarżącej nie były "dane wrażliwe" pracowników, natomiast organ odsyłając do wymienionych dokumentów nie zrealizował żądania informacyjnego zgodnie z jego zakresem;

II) w oparciu o art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, w tym informacja publiczna w zakresie majątku podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, majątku jednostki samorządu terytorialnego oraz informacji o ciężarach publicznych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie nie było udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy żądane informacje, zawierające informacje o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne, stanowią informację publiczną;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że "Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych", podczas gdy informacją publiczną są kwoty wynagrodzeń poszczególnych pracowników samorządowych, a nadto w przypadku osób pełniących funkcje publiczne, w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie znajdzie zastosowanie ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osób fizycznych;

3) art. 5 ust. 2 zdanie drugie w zw. żart. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie znajduje zastosowania w przypadku informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tej funkcji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że "przekazanie Wnioskodawcy skanów kart płacowych wskazanych osób wraz z zawartymi tamże tak istotnymi danymi, jak adres i nr PESEL, dotyka w bezpośredni sposób afery ad personam, które (...) podlegają ochronie także w odniesieniu do osób publicznych", podczas gdy:

a) wpływ udostępnienia informacji publicznej na sferę prywatności powinien być oceniany w ramach procedowania decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

b) informacje o wysokości wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne, wraz z elementami składowymi tych wynagrodzeń (np. przyznanymi nagrodami) są informacjami o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 zdanie drugie in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej), zatem nie podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej,

c) możliwa jest realizacja wniosku z pominięciem informacji w zakresie adresu zamieszkania i nr PESEL, które to dane - jak trafnie wskazał WSA w Warszawie - nie są związane z pełnieniem funkcji publicznej;

4) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna jest m.in. udostępniania na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na:

a) błędnym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że organ udzielił prawidłowej odpowiedzi w zakresie żądanych przez skarżącą informacji, podczas gdy przedmiotem wniosku były informacje odmienne od tych, które są zawarte: w uchwale Rady Gminy P. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy P., rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, Regulaminie wynagradzania obowiązującym w Urzędzie Gminy, czy też w oświadczeniach majątkowych składanych przez wójta i zastępcę wójta,

b) błędnym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że "przedmiotem zainteresowania skarżącej nie jest jawność wydatkowania środków publicznych, a dochód uzyskiwany przez konkretną osobę fizyczną wraz z jej danymi wrażliwymi", podczas gdy w treść złożonego wniosku wskazuje na to, że skarżąca przedmiotem wniosku nie uczyniła przedmiotem żądania "danych wrażliwych" i nie sprzeciwiała się dokonaniu tzw. anonimizacji w tym zakresie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie w oparciu o orzecznictwo sądowe przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów wskazując, że dokumenty stanowiące przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostały już wyselekcjonowane, a jedyną czynnością niezbędną do realizacji wniosku było wykonanie anonimizacji, która nie może świadczyć o charakterze informacji publicznej przetworzonej. Podkreślono dodatkowo, że przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej nie zachodzi ze względu na przetworzenie samo w sobie, lecz stwierdzenie przez adresata wniosku, że w konkretnej sytuacji dokonanie przetworzenia nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Co więcej skarżący podniósł, że organ uznał, że realizacja wniosku negatywnie wpłynie na działanie organu bez uzasadnienia takiego stanowiska wiarygodnymi danymi.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. "w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy" upatrując naruszenia tych przepisów w "błędnym ustaleniu stanu faktycznego".

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku, bowiem treść wskazanych wyżej przepisów wskazuje, że zarzutami ich naruszenia nie można skutecznie kwestionować prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny treści dokumentu, jakim jest złożony przez skarżącą wniosek o udostępnienie informacji publicznej (podnosząc, że inny niż przyjął to Sąd I instancji był przedmiot tego wniosku) oraz treści dokumentu, jakim była odpowiedź organu na ten wniosek (podnosząc, że ze względu na inny niż przyjął to Sąd I instancji przedmiot wniosku odpowiedź ta była nieprawidłowa).

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...)". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (bezczynności) organu administrującego. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Nie mieści się w tym zakresie kwestionowanie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., do jej udzielenia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano bowiem z żadnymi przepisami mającymi zastosowanie w postępowaniu przed organem, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Przede wszystkim jednak należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Wreszcie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (a do tego sprowadza się twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że wskazany przez Sąd stan faktyczny został ustalony w sposób nieprawidłowy), czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te dotyczą obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, tj. zarówno jego błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania.

W ramach zarzutu błędnej wykładni strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Błędna wykładnia tych przepisów polega – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – na przyjęciu przez Sąd I instancji, że "informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że informacją publiczną są kwoty wynagrodzeń poszczególnych pracowników samorządowych, a nadto w przypadku osób pełniących funkcje publiczne, w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., nie znajdzie zastosowanie ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osób fizycznych.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji mając na uwadze treść wniosku, w którym żądano informacji publicznej w zakresie "skanów kart płacowych wójta, wicewójta, kierownika referatu inwestycji i rozwoju za listopad i grudzień 2020 rok" dokonywał wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (posiłkując się treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu zasygnalizowania, że prawo do prywatności jest chronione) poszukując odpowiedzi na pytanie, czy określone rodzajowo dokumenty stanowią informację publiczną dochodząc do wniosku, że trafne jest stanowisko organu, zgodnie z którym "dokumenty kadrowo-płacowe wskazanych osób podlegają ochronie na podstawie przepisów prawa pracy i ochrony danych osobowych, gdyż (...) zawierają one bowiem dane na temat wysługi lat oraz ewentualnych zwolnień lekarskich, czyli dane sensytywne, które są szczególnie chronione" nie kwestionując jednocześnie charakteru informacji o wysokości środków pochodzących z majątku publicznego na wynagrodzenia wskazanych wyżej osób, jako informacji publicznej. Sąd wskazał, że "skany dokumentów, o które wnosiła strona skarżąca, zawierają na kartach płacowych m. in.: adres, PESEL, informacje na temat urlopu wypoczynkowego oraz ewentualnych zwolnień lekarskich, wynagrodzenie i różnego rodzaju potrącenia od wynagrodzenia. Dlatego też w okolicznościach sprawy, przekazanie skanów w/w kart płacowych dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam wymienionych we wniosku osób". W ocenie Sądu, żądanie ujawnienia takich danych, "nawet" jeśli dotyczą one osób publicznych, nie jest tożsame z prawem do żądania niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Sąd wyraźnie wskazał, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.

Na tle motywów zaprezentowanych przez Sąd I instancji nie można postawić skutecznego zarzutu błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów. Nie ulega żadnej wątpliwości, że informacja o wydatkowaniu środków publicznych, w tym również na wynagrodzenia osób pełniących określone funkcje publiczne, jest informacją publiczną jako informacja o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną. Każdorazowo jednak należy badać, czy treść złożonego wniosku w istocie dotyczy gospodarowania mieniem publicznym. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji zakwalifikował wniosek strony skarżącej jako wniosek o zbiorcze udostępnienie szeregu informacji zawartych w kartach płacowych, a kwalifikacji tej nie podważono w skardze kasacyjnej (co mogło nastąpić w ramach skutecznie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania). Żądanie takie obejmujące w istocie nie tyle informacje o gospodarowaniu majątkiem publicznym, lecz informacje dotyczące sfery prywatnej określonych osób (sfery takiej nie są pozbawione również osoby pełniące funkcje publiczne) nie ma waloru informacji publicznej, tj. informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Wniosek o udostępnienie danych zawartych w kartach płacowych konkretnych osób dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Żądanie ujawnienia danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę brak podstaw do zgeneralizowanego i wykluczającego konieczność uwzględniania konstytucyjnej ochrony prawa do prywatności stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym "informacją publiczną są kwoty wynagrodzeń poszczególnych pracowników samorządowych". Jeśli wnioskodawca domaga się skanów kart płacowych, to w istocie domaga się informacji nie o publicznych środkach finansowych przeznaczonych na wynagrodzenia należne z tytułu sprawowanej funkcji, lecz spersonalizowanej informacji powiązanej z szeregiem danych zawartych w dokumentacji pracowniczej i objętych ochroną wynikającą z ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2022 r., poz. 1510). W art. 2981 Kodeksu pracy ustawodawca w konstrukcji upoważnienia ustawowego dotyczącego dokumentacji pracowniczej wprowadził wymóg zachowania poufności tej dokumentacji, czyli m.in. "kart płacowych" (§ 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie dokumentacji pracowniczej – Dz.U. z 2018 r., poz. 2369 ze zm.). Ponadto, zgodnie z treścią art. 9412 Kodeksu pracy, uprawnionym do uzyskania kopii dokumentacji pracowniczej jest pracownik albo były pracownik, w przypadku zaś śmierci pracownika takie prawo przysługuje na podstawie odwołania do art. 949 § 3 Kodeksu pracy jego dzieciom własnym, dzieciom drugiego małżonka oraz dzieciom przysposobionym; przyjętym na wychowanie i utrzymanie przed osiągnięciem pełnoletności wnukom, rodzeństwu i innym dzieciom, z wyłączeniem dzieci przyjętych na wychowanie i utrzymanie w ramach rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, a także małżonkowi (wdowie i wdowcowi), rodzicom, w tym ojczymowi i macosze oraz osobom przysposabiającym. W piśmiennictwie trafnie zwrócono uwagę, że "jak można wnosić z brzmienia komentowanej normy, biorąc także pod uwagę regulacje dotyczące ochrony danych osobowych, krąg uprawnionych do pozyskiwania kopii dokumentacji pracowniczej jest zamknięty, co oznacza, że pracodawca nie tylko ma prawo, ale i obowiązek odmówić jej wydania w razie złożenia wniosku przez osobę niemieszczącą się w tak zdefiniowanym zakresie podmiotowym" (zob. M. Lekston [w:] Kodeks pracy. Komentarz. Tom II. Art. 94-304(5), wyd. VI, red. K. W. Baran, Warszawa 2022, art. 94(12)". Niewątpliwie powyższe regulacje nie pozwalają na kwalifikowanie dokumentów, jakimi są karty płacowe jako dokumentów podlegających udostępnieniu w ramach prawa "każdego" dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej dotyczą niewłaściwego zastosowania prawa materialnego

Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy, bowiem zarzut błędnej wykładni tego prawa okazał się nieskuteczny. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, czy Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. "w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, w tym informacja publiczna w zakresie majątku podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, majątku jednostki samorządu terytorialnego oraz informacji o ciężarach publicznych" upatrując naruszenia tych przepisów w ich błędnym zastosowaniu polegającym na przyjęciu, że "przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie nie było udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy żądane informacje, zawierające informacje o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne, stanowią informację publiczną". W uzasadnieniu powyższego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji "błędnie uznał, że żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej, dlatego też nie mogą być udostępnione na gruncie u.d.i.p. Tymczasem, nie budzi wątpliwości, że żądane dokumenty, zawierające informacje o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne, stanową informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Zarazem WSA w Warszawie trafnie wskazał, że wniosek odnosił się do osób, które w ramach Urzędu Gminy P. pełnią funkcje publiczne". Z kolei w treści zarzutu błędnego zastosowania art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna jest m.in. udostępniania na wniosek" strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że "organ udzielił prawidłowej odpowiedzi w zakresie żądanych przez skarżącą informacji, podczas gdy przedmiotem wniosku były informacje odmienne od tych, które są zawarte: w uchwale Rady Gminy P. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy P., rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, Regulaminu wynagradzania obowiązującym w Urzędzie Gminy, czy też w oświadczeniach majątkowych składanych przez wójta i zastępcę wójta", a także na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że "przedmiotem zainteresowania skarżącej nie jest jawność wydatkowania środków publicznych, a dochód uzyskiwany przez konkretną osobę fizyczną wraz z jej danymi wrażliwymi", podczas gdy w treść złożonego wniosku wskazuje na to, że skarżąca przedmiotem wniosku nie uczyniła przedmiotem żądania "danych wrażliwych" i nie sprzeciwiała się dokonaniu tzw. anonimizacji w tym zakresie.

Zarówno treść obydwu powyższych zarzutów, jak i ich uzasadnienie odnoszą się do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. do oceny treści konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez stronę skarżącą. W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów należy stwierdzić, że skoro Sąd I instancji przyjął, że informacja o treści kart płacowych nie jest informacją publiczną i zakwalifikował treść wniosku jako żądanie dotyczące kart płacowych, a wykładni tej i kwalifikacji wniosku nie podważono w skardze kasacyjnej, to brak podstaw do przyjęcia za skuteczny zarzut niewłaściwego zestawienia ustalonych przez Sąd i niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej powyżej wskazanych: stanu prawnego i faktycznego. Dodatkowo wskazać należy, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a do tego w istocie sprowadza się stanowisko strony skarżącej kasacyjnie. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Z analogicznych przyczyn nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., "w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie znajduje zastosowania w przypadku informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tej funkcji". Niewłaściwego zastosowania tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "przyjęciu, że przekazanie wnioskodawcy skanów kart płacowych wskazanych osób wraz z zawartymi tamże tak istotnymi danymi, jak adres i nr PESEL, dotyka w bezpośredni sposób sfery ad personam, które (...) podlegają ochronie także w odniesieniu do osób publicznych". Skoro bowiem Sąd I instancji przyjął, że informacja o treści kart płacowych nie jest informacją publiczną z tego względu, że nie dotyczy sprawy publicznej lecz sprawy prywatnej i zakwalifikował treść wniosku jako żądanie dotyczące kart płacowych, a wykładni tej i kwalifikacji wniosku nie podważono w skardze kasacyjnej, to brak podstaw do przyjęcia za skuteczny zarzut niewłaściwego zestawienia ustalonych przez Sąd i niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej powyżej wskazanych: stanu prawnego i faktycznego. W treści omawianego zarzutu strona skarżąca podnosi także, że "wpływ udostępnienia informacji publicznej na sferę prywatności powinien być oceniany w ramach procedowania decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.". Stanowisko to jest trafne w sytuacji, gdy rozważana jest kwestia odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności, a nie w sytuacji, gdy informacja objęta wnioskiem nie jest w ogóle kwalifikowana jako informacja publiczna. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, że problematyka prywatności i prawa do prywatności może być w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozważana wyłącznie na tle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Problematykę tę należy brać pod uwagę również w procesach wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy treść danego wniosku dotyczy "sprawy publicznej", tj. informacji o działalności podmiotów określonych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.