Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 484/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi T. O. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 27 czerwca 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 kwietnia 2023 r., znak: [...], którym organ nałożył na T. O. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu budowy "Budynku garażowego" bez wymaganego pozwolenia na budowę, na nieruchomości w K. przy ul. [...], na działce o nr ewid. [...].

Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku garażowego, dobudowanego od strony elewacji południowej do budynku usługowego, zlokalizowanego na nieruchomości w K., działka o nr ewid. [...] wykonanej przez T. O..

Następnie organ PINB w dniu 17 lipca 2017 r. wydał postanowienie, którym wstrzymał T. O. prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę budynku garażowego, dobudowanego do budynku biurowego (tzw. budynku usługowego) od strony elewacji południowej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, na powyżej opisanej nieruchomości położonej w K. (działka nr [...]), jednocześnie nakładając obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. dokumentów szczegółowo wymienionych w ww. postanowieniu.

W związku ze złożonym zażaleniem na postanowienie PINB z dnia 17 lipca 2017 r., Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 06 lutego 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza K. i w to miejsce orzekł o obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza K. oraz w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów i w to miejsce orzekł o obowiązku ich przedłożenia do dnia 31 maja 2018 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 386/18 po rozpatrzeniu skargi T. O. na postanowienie WWINB z dnia 06 lutego 2018 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, oddalił skargę w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3521/18 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Poznaniu z26 września 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 386/18).

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r. PINB nałożył obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach poprzez: przedłożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego, o którym mowa w postanowieniu PINB z dnia 17 lipca 2017 r. Pismem z dnia 29 września 2022 r. T. O. przedłożył dokumentację do PINB.

W konsekwencji PINB postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2023 r. na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 49c w zw. z art. 59f ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) nałożył na właściciela T. O. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu budowy "Budynku garażowego" bez wymaganego pozwolenia na budowę, na nieruchomości w K., na działce o nr ewid. [...]. Jednocześnie PINB określił, że opłata winna być wniesiona w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej w kasie W. Urzędu Wojewódzkiego w P., w placówce pocztowej lub na rachunek bankowy. Nadto organ poinformował, że w przypadku braku opłaty we wskazanym terminie lub złożenia wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego wyda nakaz rozbiórki obiektu budowlanego.

Organ I instancji wskazał, że w dniu 23 września 2022 r. zobowiązany przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego branży architektoniczno-konstrukcyjnej, a następnie w dniu 30 września 2022 r. dostarczył 4 egzemplarze projektu budowlanego branży sanitarnej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dokonał ponownej oceny całości dokumentów i stwierdził: zgodność projektu zagospodarowania działki z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, kompletność projektu budowlanego, wykonanie projektu budowlanego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Dalej organ przywołał regulację art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a następnie wyliczył opłatę legalizacyjną na podstawie art. 59f tej ustawy.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T. O. reprezentowany przez pełnomocnika. Oświadczył, że nie jest oczywiście zadowolony z wydanego postanowienia. Ponadto stwierdził, że przedmiotowe zażalenie nie jest wynikiem tylko odczuć Żalącego się, ale przede wszystkim oceny zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 28 lipca 2022 r. - postanowienia te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Dalej argumentowano, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 kwietnia 2023 r. brak jest informacji o tym, czy inwestor złożył wniosek o legalizację. W postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2023 r. organ stwierdził, iż "W przypadku braku wpłaty legalizacyjnej we wskazanym terminie lub złożenia wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wydaje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego." Należy zauważyć zdaniem Żalącego się, że w obecnie obowiązującym Prawie budowlanym przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowanego nie istnieje (został uchylony), a przepis z Ordynacji podatkowej reguluje kwestie umorzenia i ulgi w spłacie zobowiązań. A zatem wskazane przepisy nie wskazują na konieczność wydania nakazu rozbiórki.

Dalej wskazano, że przedmiotowy garaż w istocie ma dwa stanowiska garażowe, zaś pozostała powierzchnia budynku jest powierzchnią warsztatową i pomocniczą samego garażu, a zatem przedmiotowy budynek powinien być zaliczony do kategorii III.

Końcowo wskazano, że strona nie zgadza się z ewentualnym stanowiskiem organów, że nie ma przepisu, który nakazywałby informowanie strony o tym, kiedy akta zostały doręczone organowi wyższego stopnia (tu: organowi odwoławczemu). Takim przepisem jest niewątpliwie przepis art. 9 k.p.a. Informacja o tym, od kiedy należy liczyć termin załatwienia sprawy jest okolicznością, która niewątpliwie nie tylko może mieć, ale ma istotny wpływ na ustalenia.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 27 czerwca 2023 r. WWINB utrzymał zaskarżone postanowienie PINB w K. w mocy.

Na wstępie organ odwoławczy wskazał jakie przepisy będą miały zastosowanie w sprawie. Następnie przywołał treść art. 28 ust. 1, art. 48, art. 49 oraz art. 49c Prawa budowlanego. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia WWINB wskazał, że wbrew twierdzeniom T. O. postanowienie PINB z dnia 11 kwietnia 2013 r. zawiera stosowną podstawę prawną. Jednocześnie wskazał, że skoro postępowanie administracyjne było prowadzone na podstawie przepisów prawa budowlanego brzmieniu przed 19 września 2020 r., to należy Żalącemu się wskazać, iż pod rządami ówczesnego Prawa budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym nie było "wniosku o legalizację", a tym samym organ nie musiał w żaden sposób uwidaczniać okoliczności, czy taki wniosek został złożony, ponieważ w ówczesnym stanie prawnym przejście do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego nie było uzależnione od złożenia wniosku. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że skoro w projekcie budowlanym obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania zakwalifikowano do kategorii obiektu XVII, to niezasadne są twierdzenia Żalącego się w tym zakresie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie WWINB wniósł T. O., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, domagając się m.in. uchylenia postanowienia WWINB znak sprawy: [...] z dnia 27 czerwca 2023 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w K. znak: [...] z dnia 11 kwietnia 2023 r. w przypadku nieuwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli oraz zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie 14.567 zł.

Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w zażaleniu z dnia 18 kwietnia 2023 r. Wskazał, że zaskarżone postanowienia nie wyjaśniają na podstawie jakich przepisów sprawa jest obecnie prowadzona. Od 2017 r. Prawo budowlane zmieniło się w istotny sposób. Skarżący wskazał, że niejasne jest, dlaczego postanowienie z dnia 28 lipca 2022 r. zawierało pouczenie, że "nie przysługuje zażalenie" w aspekcie art. 49 ust. 1a i ust. 1b Prawa budowlanego. Dalej argumentowano, że zaskarżone postanowienie z dnia 11 kwietnia 2023 r. w istocie nie zawiera podstawy prawnej jego wydania (art. 49 ust. 2a Prawa budowlanego). W uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 kwietnia 2023 r. brak jest informacji o tym, czy inwestor złożył wniosek o legalizację. Należy zauważyć zdaniem Żalącego się, że w obecnie obowiązującym Prawie budowlanym przepis art. 49 ust. 3 nie istnieje (został uchylony), a przepis z Ordynacji podatkowej reguluje kwestie umorzenia i ulgi w spłacie zobowiązań. A zatem wskazane przepisy nie wskazują na konieczność wydania nakazu rozbiórki. Zdaniem Skarżącego przedmiotowy budynek powinien być zaliczony do kategorii III.

Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia WWINB Skarżący podał, że organy wadliwie w przedmiotowej sprawie zastosowały przepis art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Należy zauważyć, że nowe przepisy regulowały na nowo sprawę opłaty legalizacyjnej. A zatem zdaniem T. O., skoro sprawa opłaty legalizacyjnej została wszczęta postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2023 r. znak: [...], a zatem po 18 września 2020 r. — to jest oczywistym, że w sprawie powinny mieć zastosowanie nowe przepisy. Wcześniej tj. przed 11 kwietnia 2023 r. o opłacie legalizacyjnej nie było w ogóle mowy. Sprawa opłaty legalizacyjnej nie została wszczęta przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r.

Zdaniem T. O. WWINB rażąco naruszył przepis art. 142 kpa stwierdzając, iż w niniejszym postępowaniu nie jest rozpatrywane zażalenie na postanowienie z dnia 28 lipca 2022 r. znak: [...], tym samym WWINB nie będzie zajmował stanowiska o prawidłowości zawartego pouczenia w ww. postanowieniu. Skoro ww. postanowienie zawiera pouczenie, że nie przysługuje na nie zażalenie, to strona może zaskarżyć je tylko w odwołaniu od decyzji (tu: w merytorycznym postanowieniu o nałożeniu opłaty legalizacyjnej - art. 144 kpa).

Skarżący podał, że wbrew stanowisku WWINB, złożenie wniosku o legalizację, było wymogiem formalnym. Skoro, w ocenie Skarżącego, zastosowanie powinny mieć nowe przepisy, to wywody organu w zakresie konieczności zastosowania starych przepisów, są całkowicie bezzasadne.

Skarżący wskazał także, że nie jest prawdą, że "osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane sporządzające projekt budowlany przedmiotowego budynku garażowego - zakwalifikowały ww. obiekt do kategorii obiektu XVII" Stwierdzenie WWINB jest gołosłowne. Na potwierdzenie swej oceny WWINB nie przywołał żadnego dowodu. Dodatkowo Skarżący nie zgadza się z oceną, iż przedmiotowy garaż nie jest niewielki. Ani jego kubatura, ani jego powierzchnia nie wskazują, iż należałoby przedmiotowemu garażowi przypisać współczynnik wielkości większy niż "1" (patrz: załącznik do Prawa budowlanego). WWINB w żaden sposób nie odniósł się do przywołanego w punkcie 5 zażalenia stwierdzenia ze str. 24 dokumentacji projektowej, że przewidziano 2 miejsca parkingowe wewnątrz budynku". A zatem należy powtórzyć za zażaleniem, że o 4 stanowiskach garażowych nie może być mowy i że przedmiotowy budynek powinien być zaliczony do kategorii III.

W ocenie Skarżącego legalizacja przedmiotowego garażu za kwotę [...]zł nie ma sensu. Kwota ta wielokrotnie przewyższa koszt budowy przedmiotowego obiektu. Opłata legalizacyjna służy zalegalizowaniu samowoli budowlanej. Istotą legalizacji samowoli budowlanej jest możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującym prawem bez konieczności orzekania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. A zatem celem legalizacji nie jest wyrządzenie inwestorowi znacznej szkody. W przedmiotowej sprawie kwota za kat. III obiektu budowlanego w wysokości [...] zł ([...]) byłaby adekwatna do popełnionej samowoli budowlanej polegającej na budowie dwustanowiskowego garażu i taką też kwotę Sskarżący jest skłonny zapłacić.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonych postanowień także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 kwietnia 2023 r., o nałożeniu na T. O. opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł z tytułu budowy budynku garażowego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na nieruchomości w K. przy ul. [...], na działce o nr ewid. [...].

W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Nie doszło do naruszenia regulacji materialnoprawnych, postanowienia obu instancji wydano bez naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, który Sąd uczynił za podstawę do dalszych swoich rozważań.

Wskazać należy, że w istocie zarzuty skargi i wcześniejszego zażalenia sprowadzają się do dwóch kwestii. Pierwsza z nich odnosi się bezpośrednio do przepisów obowiązujących w niniejszej sprawie i tego jakie na ich gruncie obowiązywały etapy postępowania w sprawie samowoli budowlanej, przede wszystkim w kontekście konieczności złożenia wniosku o legalizację. Po drugie Skarżący i organy mają również odmienne stanowiska co do kwalifikacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Odnosząc się do pierwszej kwestii wskazać należy, że podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), dalej jako "Prawo budowlane".

W dniu 19 września 2020 r., zaczęło obowiązywać nowe brzmienie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 z późn. zm.).: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. ".

W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące samowoli budowlanej "Budynku garażowego" wszczęte zostało w dniu 29 kwietnia 2017 r. Wobec powyższego należy wskazać, iż na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe (tj. przepisy obowiązujące do 18 września 2020 r., przed zmianą Prawa budowlanego z 13 lutego 2020 r.). Nie ma racji Skarżący twierdząc, że sprawa opłaty legalizacyjnej jest sprawą prowadzoną w odrębnym postępowaniu i w związku z tym postępowanie w tym przedmiocie wszczęte zostało dopiero w momencie wydania postanowienia PINB z dnia 11 kwietnia 2023 r. o nałożeniu tej opłaty. Nałożenie na Skarżącego opłaty legalizacyjnej w konkretnej wysokości było kolejnym etapem postępowania wszczętego w 2017 r. w sprawie samowoli budowlanej. Przepisy art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczące opłaty legalizacyjnej stanowią dalszy ciąg procedury legalizacyjnej (nielegalnej budowy), rozpoczętej na podstawie art. 48 Prawa budowanego. Kontynuacja tej procedury jest możliwa, jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie przedłoży organowi nadzoru budowlanego wymagane dokumenty, zgodnie z obowiązkiem nałożonym na niego postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 49), co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy wyjaśnił w treści swojego postanowienia kwestię obowiązujących w niniejszym postępowaniu przepisów w sposób wystarczający, zatem zarzut Skarżącego w tym zakresie jest niezasadny.

Przechodząc dalej i mając na względzie jakie przepisy miały zastosowanie w niniejszej sprawie wskazać należy, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (w ówcześnie obowiązującym brzmieniu) roboty budowlane możną rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Rozpatrując sprawę dotyczącą samowolnie wykonanych robót budowlanych należy zatem w pierwszej kolejności dokonać kwalifikacji robót budowlanych będących przedmiotem postępowania. Z akt spawy wynika, że budynek garażowy posiada wymiary ok. 15,64 m x 14,90 m, co daje powierzchnię zabudowy 233,06 m2, i 6,78 m wysokości - kubatura wynosi 1.575 mł. Budowa budynku garażowego o takiej powierzchni zabudowy nie została wymieniona w art. 29 Prawa budowlanego (w brzmieniu do dnia 18 września 2020 r.), który przewiduje wyjątki zwalniające budowę określonych obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tym samym inwestor zobligowany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia skutkuje natomiast wdrożeniem postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu do 18 września 2020 r.) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego).

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego).

W związku z powyższym i brakiem pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie PINB prawidłowo podjął postępowanie na podstawie przepisów określonych w art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu do 18 września 2020 r.) i w dniu 17 lipca 2017 r. wydał postanowienie (znak: [...]) o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wraz z określeniem wymagań i dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. To postanowienie było przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w toku której Sąd utrzymał zaskarżone postanowienie WWINB w mocy prawomocnym wyrokiem z dnia 26 września 2018 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 386/18.

Zasadnie zatem PINB po otrzymaniu od Skarżącego kompletu dokumentów wymaganych ww. postanowieniem, wydał zaskarżone postanowienie z dnia 11 kwietnia 2023 r., znak: [...], ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej.

Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1-3 Prawa budowlanego (w brzmieniu do 18 września 2020 r.) organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2).

W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (ust. 3).

Organy obu instancji dokonały kontroli przedłożonych dokumentów w postaci projektu zagospodarowania działki z ustaleniami decyzji Burmistrza K. 28 marca 2022 r. o warunkach zabudowy, kompletności projektu budowanego z uwzględnieniem poszczególnych branż: elektrycznej, architektoniczno-konstrukcyjnej i sanitarnej oraz wykonania projektu przez osoby posiadające wymagane uprawniania budowlane. Skutkiem powyższego zasadnie organ I instancji nałożył opłatę legalizacyjną.

Przechodząc do podnoszonej przez T. O. kwestii złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, należy zauważyć, że na podstawie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu do 18 września 2020 r., w sytuacji gdy organ nie stwierdzi żadnych nieprawidłowości w ramach badania przeprowadzonego na podstawie przepisów art. 49 ust. 1 albo po usunięciu takich nieprawidłowości w wyznaczonym terminie po wydaniu postanowienia na podstawie art. 49 ust. 3, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, tenże organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na gruncie ówczesnych przepisów nie był więc wymagany wniosek podmiotu, który dokonał samowoli budowlanej, o wszczęcie postępowania legalizacyjnego, a przedłożenie wymaganych dokumentów, stosownie do art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, ustawodawca traktuje jako złożenie przez inwestora wniosku o zatwierdzenie przedstawionego projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Tym samym w zaskarżonych postanowieniach obu instancji o nałożeniu opłaty legalizacyjnej nie musiały się znaleźć informacje o złożeniu przez Skarżącego wniosku o legalizację, albowiem nie było ku temu podstawy prawnej. Zarzuty T. O. w tym zakresie są zatem bezzasadne.

W związku z powyższym i jednoznacznym stwierdzeniem, że to przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu do 18 września 2020 r. mają zastosowanie w niniejszej sprawie, bezzasadne są również zarzuty podniesione w treści skargi o braku pouczenia o treści art. 49 ust. 1a i 1b Prawa budowlanego, a z uwagi na to, że przepisy te dodane zostały do art. 49 w wyniku wspominanej już nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. Z odwrotnych względów w sprawie z kolei znalazł zastosowanie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., albowiem odnosił się do spraw prowadzonych na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym, jak to wskazano powyżej.

Podsumowując, skoro więc zdaniem organów obu instancji przedmiotowy budynek garażowy okazał się zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza K. z 28 marca 2022 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt budowlany budowy budynku garażowego okazał się kompletny oraz został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia (art. 49 ust. 1-3 Prawa budowlanego) to prawidłowo organ przystąpił do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w drodze postanowienia, będącego przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Przechodząc do drugiej kwestii, tj. wysokości opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu do dnia 18 września 2020 r.) wyliczenie opłaty legalizacyjnej przez organ nadzoru budowlanego nastąpiło na podstawie przepisu art. 59f ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, która zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie w warunkach samowoli budowlanej inwestor zrealizował budynek garażowy o powierzchni 233,06 m2 i kubaturze 1.575 mł (mniejszej niż 2.500 mł. W projekcie budowlanym obiekt ten zaliczono do XVII kategorii obiektu budowlanego, dla którego współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 15, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1. Kategoria XVII obiektów budowlanych to: budynki handlu, gastronomii i usług, jak sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe.

Zdaniem Sądu, nie ma racji Skarżący twierdząc, że przedmiotowy garaż ma w istocie dwa stanowiska postojowe, dlatego powinien być zaliczany do kategorii III. Kategoria III obiektów budowlanych dotyczy innych niewielkich budynków, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie.

Po pierwsze, nie sposób uznać, że budynek o powierzchni 233,06 m2 i kubaturze 1.575 mł, zaliczany może być do "innych niewielkich" budynków, a to z uwagi na swoje gabaryty. Zdaniem Sądu, już same wymiary spornego obiektu nie pozwalają na zaliczenie go do obiektów budowlanych III kategorii. Dodatkowo, już na stronie tytułowej projektu budowlanego, jak i na jego dalszych kartach (np. k. 34) sporządzonego przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia wskazano, że obiekt ten zaliczany jest do kategorii XVII. Podkreślić bowiem należy, że to właśnie osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i sporządzające projekt budowlany przedmiotowego obiektu zakwalifikowały go do kategorii obiektu XVII. Nadto z treści projektu budowanego oraz załączonej dokumentacji rysunkowej i zdjęciowej wynika jednoznacznie, że znajdują się w nim cztery stanowiska postojowe dla pojazdów. Brak jest w projekcie kategorycznego stwierdzenia, że budynek garażowy przeznaczony jest tylko dla dwóch stanowisk włącznie. Z treści projektu wynika, że dla projektowanego budynku przewidziano 2 miejsca parkingowe wewnątrz budynku. Z powyższego nie można zatem wnioskować, że budynek garażowy przeznaczony jest tylko dla dwóch miejsc parkingowych. W budynku znajdują się cztery miejsca postojowe, uznać należy, że organy słusznie zaakceptowały kategorię obiektu XVII, zatem przyjęły prawidłowy współczynnik do wyliczenia opłaty, nieskutecznie zakwestionowany przez Skarżącego (rzut przyziemia rys. nr 6 projektu).

Wyliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej winno przyjąć następująca formę: [...] = [...] zł (słownie: [...]). Zdaniem Sądu, wysokość opłaty jasno wynika z przepisów prawa budowlanego i nie jest w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak sytuacja majątkowa, osobista czy stopień zawinienia. Adresatem ponoszenia kosztów wykonania decyzji, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązani na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowanego.

Sposób ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej został tak skonstruowany, że jej wysokość nie zależy od uznania organu nadzoru budowlanego ani od wartości obiektu, jego stanu technicznego czy też okoliczności, w jakich został zbudowany. Mają więc niekiedy miejsce takie przypadki, że można mieć poważne wątpliwości, czy wysokość opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nie przewyższa wartości materialnej legalizowanego obiektu budowlanego, ale jest to kwestia do rozważenia ewentualnie przez stronę (inwestora, właściciela), czy uiścić opłatę i dokończyć proces legalizacyjny obiektu powstałego w warunkach samowoli budowlanej, czy też dokonać jego rozbiórki.

Odnośnie naruszenia art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego podzielić należy stanowisko organu II instancji, że postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Należy jednocześnie wskazać, iż postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie jest postanowieniem kończącym sprawę administracyjną w toku prowadzonego postępowania nadzorczego samowoli budowlanej i przysługuje na nie zażalenie. Zatem rozpatrując zażalenie na postanowienie o opłacie legalizacyjnej z dnia 11 kwietnia 2023 r., znak: [...], WWINB nie mógł rozpatrzyć w sposób merytoryczny jednocześnie zażalenia na postanowienie z dnia 28 lipca 2022 r., znak: [...] (dot. usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonych przez Żalącego się dokumentach), zatem również WWINB w niniejszej sprawie nie mógł zająć stanowiska o prawidłowości zawartego pouczenia w ww. postanowieniu, co organ odwoławczy wskazywał w treści zaskarżonego postanowienia. Skoro zatem postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie można zaskarżyć tylko w decyzji, a decyzja administracyjna zostanie dopiero wydana w sytuacji określonej w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Dopiero zaskarżenie którejś z tych decyzji otworzy drogę do wyrażenie merytorycznego stanowiska przez organ odwoławczy co do postanowienia z dnia 28 lipca 2022 r., znak: [...]

Z powyższych względów zaskarżone postanowienie organu II instancji o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, jak i postanowienie PINB w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej odpowiadają prawu. W tym stanie sprawy, wobec niezaistnienia również naruszenia innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skarga T. O. okazała się nieuzasadniona, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić w całości, jak Sąd orzekł w wyroku.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym w przypadku skargi na postanowienie na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie.

Ubocznie Sąd wskazuje, że w związku z art. 225 p.p.s.a. należało zwrócić skarżącemu nadpłacony wpis od skargi. W ocenie Sądu w sprawie znajduje zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2021r., poz. 535), zgodnie z którym wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym -100 zł.