Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 557/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 82 ust. 1, art. 107 ust. 1, art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 16, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 773/21 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia (...) czerwca 2021 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 773/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. (dalej: "Skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi (dalej: "KWP") z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z. (dalej: "KPP") Nr [...] z [..] kwietnia 2021 r.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. Skarżący wystąpił do KPP o ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, przysługujący w związku ze zwolnieniem z Policji, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Decyzją Nr [...] z [..] kwietnia 2021 r., KPP odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, KWP decyzją z [..] czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1, art. 127 § 2 w zw. z art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 115a ustawy o Policji (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 i art. 48 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 - dalej: "ustawa z 14 sierpnia 2020 r.") - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji KWP wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw 6 listopada 2018 r. i w tym dniu wszedł w życie. Przepis art. 115a ustawy o Policji jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie mógł być od 6 listopada 2018 r. stosowany. W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020 r. Odwołując się do treści art. 1 pkt 16 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., KWP podzielił stanowisko Organu I instancji, że od 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym - do tej daty przelicznikiem 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jednocześnie podkreślił, że zgodnie z zasadą wyrażoną art. 6 k.p.a., jako organ administracji publicznej może działać jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Naliczenie i wypłata ekwiwalentu w zamian za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w przypadku Skarżącego zostało zatem dokonane w ramach przepisów prawa obowiązujących na dzień wypłaty, tj. dzień zwolnienia ze służby w lutym 2008 r., i brak jest w chwili obecnej podstaw do ponownego przeliczenia i wyrównania wypłaty świadczenia.

W skardze do WSA na powyższą decyzję, Skarżący zarzucił naruszenie:

I. rażącą obrazę przepisów postępowania w postaci art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przy wydawaniu skarżonej decyzji dyspozycji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 6 listopada 2018 r., poz. 2102) oraz faktu, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) znowelizowany art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) nadal pozostaje niezgodny z Konstytucją w świetle wytycznych Trybunału, gdyż za niekonstytucyjny został uznany ułamek zastosowany w przepisie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r., którego podjęta nowelizacja ostatecznie nie usunęła, co oznacza, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145a k.p.a.;

II. istotną obrazę przepisów postępowania, to jest art. 127 k.p.a. w zw. art. 138 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nierozpoznanie istoty odwołania, w tym w szczególności rozpoznania wszystkich wywiedzionych przez skarżącego zarzutów, gdy tymczasem zasadniczą funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, a ten nie uwzględnił jakichkolwiek okoliczności podnoszonych przez stronę, w tym chociażby faktu wydania decyzji w sprawie innej aniżeli rozpoznawana, a przeto zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.;

III. istotną obrazę przepisów postępowania, to jest art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie sprawy w oparciu o normy jawnie niekonstytucyjne, zwłaszcza w kontekście uznania art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji za niezgodny z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny, gdy zaś przepisy Konstytucji winny być stosowane wprost zwłaszcza w przypadku, gdy są one naruszane przez inne akty prawne, a przeto zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.;

IV. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego przez KWP i ograniczenie się wyłącznie do bezrefleksyjnego powtórzenia argumentacji przytoczonej przez KPP bez rzeczowej weryfikacji stanowiska organu I instancji w warstwie faktycznej i prawnej, czego klarownym wyrazem jest brak odniesienia się do jakichkolwiek zarzutów skarżącego, w tym w szczególności do zarzutów dotyczących przedmiotu przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania, a nadto powołanie w treści uzasadnienia zarzutów, które nie zostały wywiedzione przez skarżącego, co świadczy o sztampowym podejściu do zawisłego zagadnienia i bezrefleksyjnym stosowaniu wzorców decyzji do rozpoznawania spraw w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu urlopowego, co implikuje twierdzenie, iż organ II instancji nie przeprowadził meriti postępowania odwoławczego, zaś przepisy formalne nakładają na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji;

b) art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną, bezpodstawną i nieuprawnioną zmianę treści zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu od decyzji w zakresie dotyczącym uchybień KPP, w tym w szczególności zarzutów dotyczących niekonstytucyjności przepisów oraz niezastosowania norm Konstytucji wprost, w konsekwencji czego organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich twierdzeń strony oraz nie rozważył w sposób zupełny uchybień dostrzeżonych przez skarżącego, a tym samym zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprowadzający się do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji, nie został osiągnięty;

c) art. 14 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a poprzez wydanie decyzji w sprawie innej aniżeli objęta wnioskiem z [...] listopada 2018 r., bowiem jak wynika wprost z treści uzasadnienia decyzji, organ I instancji orzekał w sprawie P.A. oaz P.B., nie zaś w sprawie skarżącego, a KWP nie dostrzegł niniejszego problemu w toku postępowania odwoławczego, przeto nie można mówić, że organy administracji publicznej uczyniły zadość zasadom wynikającym z powołanych przepisów;

d) art. 7a k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. z uwagi na ich niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych związanych ze sposobem obliczenia należnego ekwiwalentu na niekorzyść skarżącego, podczas gdy obowiązkiem organów jest rozstrzyganie wszelkich wątpliwości prawnych w interesie strony postępowania administracyjnego;

e) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się przez KWP w Łodzi do wszystkich zarzutów przedstawionych przez skarżącego w ramach odwołania od decyzji organu I instancji, choć na stronie nie ciąży w ogóle obowiązek ich przytaczania, jak również przez niedostateczne ustosunkowanie się do przywoływanych uchybień i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, a także niewyjaśnienie w zasadzie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, mimo że przepisy procedury nakładają na organ administracyjny powinność przeprowadzenie logicznego wywodu wykazującego związek pomiędzy stosowanymi przez organ przepisami a stanem faktycznym sprawy, zaś uzasadnienie decyzji z 2 czerwca 2021 r. w swej istocie stanowi wywód generalny i abstrakcyjny, nieodnoszący się do warunków konkretnego przypadku;

f) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez ich niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego zarówno przez organ I jak i II instancji w sposób oderwany od ogólnych kryteriów procedury przypisanych powyższymi normami prawnymi, gdy zaś organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach norm powszechnie obowiązujących, w tym w szczególności zobowiązane są do załatwienia konkretnej sprawy przy uwzględnieniu określonych warunków podmiotowych i przedmiotowych, nie zaś całkowicie bezrefleksyjnie i w oderwaniu od argumentacji podawanej przez uczestników postępowania, jak uczynili to KPP oraz KWP;

V. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) przez jego zastosowanie, pomimo faktu, że przepis ten w brzmieniu nadanym ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) nadal ma charakter niekonstytucyjny, gdyż nie został z niego usunięty ułamek uznany przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 6 listopada 2018 r., poz. 2102) za niezgodny z konstytucją, zaś powinnością organów administracji było działanie zgodnie z przepisami prawa oraz interesem strony, a nie interesem ustawodawcy nierealizującego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sposób prawidłowy;

b) art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) z uwagi na jego zastosowanie i przyjęcie, że ustawodawca dokonał nowelizacji przepisów ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji zgodnie z wytycznymi przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 7/15, natomiast niekonstytucyjność art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. ab initio dotyczyła zastosowanego w nim ułamka, a nie terminów wymagalności roszczenia z tytułu wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

c) art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez jego niezastosowanie i pominięcie, że przepisy Konstytucji stosowane są bezpośrednio, co oznacza, że w przypadku niekonstytucyjności określonego zapisu ustawowego brak jest konieczności stwierdzenia tego poprzez odrębne orzeczenie wymiaru sądownictwa, zwłaszcza w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny w wydanym orzeczeniu, w sposób jasny i nie budzący żadnych wątpliwości określił zakres normy prawnej pozostającej w sprzeczności z ustawą zasadniczą.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych w całości, tj. decyzji KWP oraz poprzedzającej jej decyzji KPP oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując jako sposób rozstrzygnięcia przyznanie skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w należnej kwocie; ewentualnie uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych w całości oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując jako sposób rozstrzygnięcia przyznanie skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w należnej kwocie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na swą rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję KPP.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji ale jedynie w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Następnie WSA podał, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020 r., która zmieniła brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie ustawodawca w ustawie nowelizującej zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

WSA stwierdził, że z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zd. drugie ustawy z 14 sierpnia 2020 r., w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału Konstytucyjnego jako niezgodne z Konstytucją RP. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. zróżnicował więc w istotny sposób sytuację funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. w zależności od daty złożenia wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a jego literalne brzmienie wyłącza stosowanie zgodnych z Konstytucją zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszom zwolnionym ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie, tj. po dniu 6 listopada 2018 r. Przepis ten nie przewiduje ponadto możliwości ubiegania o wyrównanie ekwiwalentu wypłaconego funkcjonariuszowi przed dniem 6 listopada 2018 r., gdyż odnosi się jedynie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Pomija więc kwestię postępowań wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariuszom Policji zwolnionym ze służby przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

WSA uznał więc, że stosując art. 115a ustawy Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., należy także uwzględniać skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i dokonać takiej wykładni tego przepisu, która zapewni jego zgodność z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Tylko taka wykładnia będzie zgodna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej zawartą w art. 2 Konstytucji RP, zasadą równości uregulowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i pozwoli uniknąć zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności".

W ocenie WSA należy więc wyliczyć należną byłemu funkcjonariuszowi kwotę ekwiwalentu i ustalić różnicę między kwotą należną a już wypłaconą, a sposób wyliczenia wynika wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału, który jednoznacznie stwierdził, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Obliczając wysokość należnego Skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należy więc ilość dni urlopu przemnożyć przez wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego Skarżącemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

WSA wyjaśnił, że uchwalenie nowego przepisu o tożsamym zakresie treściowym, jak regulacja zakwestionowana, prowadzi do zjawiska tzw. wtórnej niekonstytucyjności. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę kolejnych pytań prawnych.

WSA nakazał, aby ponownie rozpoznając sprawę Organ, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej wskazania, dokonał wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP uwzględniając okoliczność, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

WSA zwrócił uwagę, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał na pytanie prawne, z jakim wystąpił WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20, bądź wystąpienia z tożsamym pytaniem prawnym.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia ustawowych odsetek od niewypłaconej części ekwiwalentu WSA wyjaśnił, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek jest dopuszczalna tam, gdzie przepis pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym.

WSA wskazał również, że przeszkody do obliczenia i wypłacenia różnicy między kwotą należną, a kwotą wypłaconą Skarżącemu z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nie stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. W ocenie WSA taką okolicznością jest wydanie 30 października 2018 r. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 7/15. WSA uznał ponadto, że przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał i jego ogłoszeniem Skarżący nie mógł wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji, zwolnionego ze służby po 19 października 2001 r. roszczenie o wypłatę brakującej części należnego mu ekwiwalentu. Trudno uznać aby przedawniało się roszczenie, które jeszcze nie powstało. Termin przedawnienia roszczeń wynikających z wyroku Trybunału w sprawie sygn. K 7/15 rozpoczął swój bieg dopiero z chwilą wejścia tego wyroku w życie.

KWP wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2020 poz. 360 z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. uwzględniające wykładnię przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 ale z pominięciem art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), z uwagi na uznanie przez Sąd I Instancji, że norma ta (art. 9 ust. 1 ustawy) jest oczywiście niekonstytucyjna, i w konsekwencji przyjęcie, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy,

- podczas gdy Trybunał Konstytucyjny nie orzekał o konstytucyjności normy art. 9 ust. 1 z Konstytucją RP, a organy obu instancji i Sąd I Instancji zobowiązane były do uwzględnienia dyspozycji ww. normy prawnej,

2) art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci odmowy jego zastosowania i przyjęcie, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;

3) art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu ustawy, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. z Konstytucją RP, podczas gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny;

4) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w realiach niniejszej sprawy strona nie miała zagwarantowanego uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, podczas gdy rozstrzygnięcie to nastąpiło w oparciu o wydany w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. który do dnia dzisiejszego nie został uznany za niezgodny z Konstytucją RP i nie był przedmiotem takiego badania przez Trybunał Konstytucyjny;

5) art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, co w ocenie WSA nastąpiło 6 listopada 2018 r. tj. w dniu wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe z tytułu zwolnienia ze służby powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego i z tym dniem stało się wymagalne roszczenie Skarżącej będące przedawnionym w dniu złożenia przez Stronę wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. jest niezgodny z Konstytucją RP, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym i do dnia dzisiejszego nie uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez Organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania obu decyzji;

3) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez błędne udzielenie wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie Organom przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności.

Mając na uwadze powyższe zarzuty KWP wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; rozważenie zawieszenia postępowania z urzędu, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym; zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KWP przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Skarżący wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21 o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją należy wyjaśnić, że w praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego w latach 2021–2023 zawieszono wiele tożsamych spraw ze skarg kasacyjnych od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych uwzględniających skargi byłych funkcjonariuszy Policji zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. na decyzje organów Policji odmawiające wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy do wysokości wynikającej z aktualnego brzmienia art. 115a o Policji wprowadzonego ustawą zmieniającą. W okresie tym Naczelny Sąd Administracyjny w wielu tego typu sprawach oddalił również zażalenia na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych zawieszające postępowania ze skarg byłych funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 6 listopada 2018 r. na decyzje organów Policji odmawiające im wyrównania ekwiwalentu (por. przykładowo postanowienia NSA: z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt III OSK 5220/21 i 5195/21, z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt III OZ 1250/21 i III OZ 1255/21, 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 5406/21 i III OZ 1355/21 oraz z 9 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 6076/21 i III OZ 53/22, z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt 6907/21; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Konieczność zawieszania tych spraw w oparciu o fakultatywną podstawę zawieszenia przewidzianą w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne WSA w Białymstoku, nie wywoływała w zasadzie jakichkolwiek rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z uzasadnień tych rozstrzygnięć, Naczelny Sąd Administracyjny, decydując o wstrzymaniu toku postępowań w sprawach ekwiwalentów funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 7/21, kierował się przede wszystkim potrzebą zapewnienia równego i sprawiedliwego potraktowania wszystkich zainteresowanych a to, jak wskazywał, najpełniej może zostać osiągnięte jedynie w przypadku wyeliminowania normy prawnej z porządku prawnego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wywołującym taki sam skutek wobec wszystkich adresatów normy prawnej. Analiza orzecznictwa wskazuje jednak, że w ostatnim czasie sprawy dotyczące wyrównania ekwiwalentu funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed 6 listopada 2018 r. są sukcesywnie podejmowane bez dalszego oczekiwania na wyrok Trybunału. Powodem zmiany stanowiska jest długość postępowania sądowego i obawa dotycząca naruszenia praw skarżących do rozpoznania ich spraw w rozsądnym terminie (por. przykładowo postanowienia NSA: z 5 lipca 2023 r., III OSK 5188/21, z 7 lipca 2023 r. III OSK 5204/21 i III OSK 5221/21 czy z 11 lipca 2023 r. III OSK 6907/21 i III OSK 902/21). Dodatkowo należy zauważyć, że podstawa zawieszenia postępowania wskazana w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny oraz że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego strona ma możliwość żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 272 § 1 p.p.s.a. Ponadto zachodzi także obawa, że z uwagi na stanowisko Sejmu RP zajęte wobec pytania WSA w Białymstoku o umorzenie postępowania przed Trybunałem z uwagi na konieczność i możliwość prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej (por. pismo z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21 w sprawie P 7/21 dostępne na stronie internetowej TK) czas oczekiwania na merytoryczne rozstrzygnięcie Trybunału może okazać się bezowocny. Kierując się zatem powyższymi względami, a dodatkowo także nadejściem terminu rozpoznania niniejszej sprawy wynikającym z kolejności wpływu spraw do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający uznał, że wniosek o zawieszenie postępowania, w aktualnych uwarunkowaniach zarówno faktycznych, jak i prawnych, nie może być uwzględniony.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że zasadniczy problem w sprawie odnosi się do art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przy czym Sąd pierwszej instancji przyjął, że w zakresie w jakim przepis ten nakazuje stosowanie art. 115a ustawy o Policji w jego niekonstytucyjnym brzmieniu stwierdzonym wyrokiem TK z 30 października 2018 r. K 7/15 w zakresie niekonstytucyjnego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami, jest w sposób oczywisty niekonstytucyjny co uprawnia go do odmowy jego stosowania. W skardze kasacyjnej organ w istocie zakwestionował uprawnienie sądu do takiego działania, uznając je za przekroczenie kompetencji

i wkroczenie w sferę zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest prawidłowe, tym niemniej wyrok pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.). Wyjaśnić jednak należy, że nie budzi jakichkolwiek wątpliwości poprawność teoretycznych wywodów Sądu pierwszej instancji odnoszących się do stanu wtórnej niekonstytucyjności wspartych szeroko poglądami doktryny i orzecznictwa. Nie znajdowały one jednak zastosowania w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i to nie tylko ze względu na różny charakter norm wynikających z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed wyroku TK z 30 października 2018 r. i z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej (na co zwracał uwagę WSA w Białymstoku w uzasadnieniu postanowienia z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20), ale przede wszystkich z uwagi na inną niż przyjął to Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, wykładnię, która sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Artykuł 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "[p]rzepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

Wykładnia powyższego przepisu nie powinna ograniczać się, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wcześniej orzeczenia, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty. Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

I tak, z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnych zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "[z]adania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "[p]olicjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "[z]adania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "[p]olicjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "[p]rzy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "[ś]wiadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem.

Negatywnej weryfikacji podlegał zarzut błędnego zastosowania art. 184 i art. 188 pkt 1 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, polegającego na dokonaniu kontroli zgodności konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, podczas, gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega różnicy pomiędzy kompetencją do kontroli konstytucyjności przepisu prawa, a kompetencją do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu prawa. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, przy czym Konstytucję zobowiązani są stosować bezpośrednio – art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Podległość Konstytucji oraz obowiązek jej bezpośredniego stosowania, w wymiarze praktycznym, zobowiązuje sądy do strzeżenia konstytucyjności prawa. Realizacja tego obowiązku – w uproszczonym schemacie – sprowadza się do stosowania przepisów Konstytucji wprost, bądź współstosowania ich z przepisami aktów niższej rangi w ramach tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. W istocie więc stosując każdy przepis prawa, sąd ma obowiązek skontrolować, czy wydobyta z niego norma prawna jest zgodna z Konstytucją. Jeżeli weryfikacja ta wypada pozytywnie, sądowa kontrola konstytucyjności przepisu się kończy, jeżeli wypada negatywnie, sąd albo stosuje inne metody wykładni celem wyinterpretowania z przepisu normy skorelowanej z postanowieniami Konstytucji, albo ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP – szerzej zob. B. Nita, Bezpośrednie stosowanie konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, Państwo i Prawo 2002, nr 9, s. 45 i 46. Na gruncie niniejszej sprawy WSA dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, eliminując ten wariant jego rozumienia, który uznał za sprzeczny z Konstytucją RP. W kompetencje Trybunału Konstytucyjnego zatem nie ingerował.

Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu

z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał i jego ogłoszeniem skarżący nie mógł wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Roszczenie to aktywowało się dopiero z chwilą wejścia w życie wyroku TK w sprawie o sygn. akt K 7/15, a więc 6 listopada 2018 r. Tym samym z chwilą wejścia w życie ww. orzeczenia Trybunału rozpoczął się bieg terminu przedawnienia roszczeń wynikających z tego wyroku. Z tej przyczyn zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji nie mógł zostać uwzględniony.

Brak zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego determinuje – in concreto - nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego. W sprawie nie został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. W sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko, zachodziły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego w oparciu o powyższe przepisy.

Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a zarzut naruszenia tego przepisu sprowadza się w istocie do niedozwolonego kwestionowania przedstawionych w tym uzasadnieniu ocen prawnych. Niezależnie od powyższego należy podać, że zgodnie z uchwalą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w przedmiotowej sprawie oczywiście nie miało miejsca.

Powyższe uprawniało do przyjęcia, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przesądziło to o bezzasadności wszystkich podstaw skargi kasacyjnej skierowanych w całości przeciwko błędnemu stanowisku Sądu pierwszej instancji.

Z tych względów, jak również nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.