Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1689/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 11, art. 4, art. 27 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Koła Gospodyń Wiejskich "G." w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 1021/21 w sprawie ze skargi Koła Gospodyń Wiejskich "G." w S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 16 listopada 2021 r. nr 9016.2021.004028.65110 w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r. oddalił skargę Koła Gospodyń Wiejskich "G." w S. (strona, strona skarżąca) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy, organ) z dnia 16 listopada 2021 r. nr 9016.2021.004028.65110 w przedmiocie płatności ekologicznej na 2020 r.

Strona skarżąca złożyła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając w całości wyrok. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej - ustawa o PROW) poprzez:

a) oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organów obu instancji w wyniku uznania, że strona skarżąca nie udowodniła (lub przynajmniej nie uprawdopodobniła), iż wniosła skargę na powoływane w sprawie postanowienie w przedmiocie terminowości wniesionego odwołania od decyzji o płatność ekologiczną, mimo że strona skarżąca wskazywała, że nadal oczekuje na odpowiedź na odwołanie w sprawie płatności ekologicznej za 2019 r. oraz mimo, że ani sąd ani organy nie zbadały dokładnie, czy faktycznie kwestia terminowości wniesionego odwołania od decyzji o płatność ekologiczną została już prawomocnie rozstrzygnięta, sąd poprzestał na wyjaśnieniach organu,

b) oddalenie skargi i niedostrzeżenie przez Sąd, iż organy obu instancji naruszyły wskazane przepisy, gdyż ani sąd, ani organy obu instancji nie zbadały dokładnie kwestii prawomocnego rozstrzygnięcia terminowości wniesionego odwołania od decyzji o płatność ekologiczną, w szczególności tego, czy:

- skarżąca złożyła skargę również na postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w zakresie płatności ekologicznej,

- jaki bieg nadano pismu zatytułowanemu "Odwołanie" znajdującemu się na karcie 39 a dotyczącemu obu spraw tj. płatności bezpośredniej oraz płatności ekologicznej.

- czy skarga Koła Gospodyń Wiejskich z dnia 15 lipca 2020 r., o której mowa np. w piśmie ARiMR z dnia 30 października 2020 r. DKW-WKWSW.051.61.2020.FG, choć ujęta na jednym piśmie zawierała de facto dwie skargi tj. na oba postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania i co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dostrzeżenie ww. naruszeń przez Sąd skutkować powinno uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze podniesione zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi tj. uchylenie ww. decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 listopada 2021r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu koszalińskiego i miasta Koszalin z dnia 12 marca 2021 r., nr 0306-2021-002642. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie wniosła o przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu w osobie radcy prawnego Marty Tyrki kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 150 % stawki minimalnej. Oświadczyła, że koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały uiszczone w całości ani w części. Ponadto strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Istota sporu w niniejszej sprawie, zakreślona zakresem zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczy prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie kontroli zgodności z prawem decyzji w przedmiocie odmowy przyznania stronie skarżącej wnioskowanej płatności ekologicznej na 2020 r. W tym miejscu należy, zaznaczyć, że - jak wynika z akt administracyjnych - skarżąca kasacyjnie strona w toku postępowania administracyjnego unikała jednoznacznego określenia zakresu złożonego wniosku, tj. czy wniosek jest wnioskiem rozpoczynającym działalność ekologiczną na lata 2020-2025, czy też wnioskiem kontynuacyjnym dla działalności ekologicznej na inny okres.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła wyłącznie zarzuty o charakterze procesowym. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu, zawartych w pkt 1 a i b petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na funkcjonalne ich powiązanie rozpozna zarzuty te łącznie. Po dokonaniu analizy zarzutów o charakterze procesowym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są bezzasadne.

Podkreślić należy, że podstawą normatywną w zakresie płatności ekologicznej jest m.in. ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 217 ze zm., dalej: "ustawa PROW"). Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy PROW program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje działania i poddziałania z zakresu rolnictwa ekologicznego: a) płatności na rzecz konwersji na ekologiczne praktyki i metody w rolnictwie, b) płatności na rzecz utrzymania ekologicznych praktyk i metod w rolnictwie. Zgodnie z art. 4 ustawy PROW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Podstawową normą regulującą problematykę procesową w kontrolowanej judykacyjnie sprawie jest art. 27 ust. 1 ustawy PROW. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis powyższy stanowi, że przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Problematyka procesowa m.in. w zakresie dowodowym, została unormowana również w art. 27 ust. 2 ustawy PROW. Na podstawie tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Obowiązek udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższy sposób regulacji wskazuje, że w kontrolowanej judykacyjnie sprawie normatywnemu ograniczeniu uległy zasady postępowania administracyjnego w porównaniu z ogólnymi, naczelnymi zasadami przyjętymi normatywnie w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023, poz. 775) tj. m.in. w zakresie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) czy też zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W postępowaniu tym organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz – do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że strony są zobowiązane do inicjatywy dowodowej oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2022 r., I GSK 2597/18, LEX nr 3392974). Tak więc zarówno jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego unormowana w art. 7 k.p.a., jak i naczelna zasada w zakresie dowodowym, zawarta w art. 77 § 1 k.p.a., powołane jako podstawa normatywna zarzutu, nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Natomiast, zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 27 ustawy PROW. Sąd ten wskazał, że stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i wskazał, że zarówno organ administracji publicznej I instancji, jak również organ odwoławczy prawidłowo przyjęły, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że wniosek, który złożony został przez stronę skarżącą kasacyjnie należało uznać jako wniosek kontynuacyjny. Brak było bowiem, z uwagi na zgromadzony przez organy administracji publicznej materiał dowodowy, podstaw do przyjęcia, że wniosek złożony przez stroną skarżącą kasacyjnie jest pierwszym wnioskiem rozpoczynającym działalność ekologiczną. Podkreślić też należy, że sama strona skarżąca kasacyjnie, jak wynika z analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, na wezwanie organu z dnia 17 grudnia 2020 r., nie udzieliła jednoznacznej odpowiedzi w zakresie złożonego wniosku tj. czy wniosek ten jest wnioskiem rozpoczynającym działalność ekologiczną na lata 2020-2025, czy też jest wnioskiem kontynuacyjnym dla działalności ekologicznej na inny okres. Strona w odpowiedzi na ww. zobowiązanie organu, wskazała w piśmie z 23 grudnia 2020 r., że okoliczność ta "leży w gestii kierownika Biura Powiatowego w Koszalinie".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy stwierdził, iż organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przedłożona do organu w dniu 3 grudnia 2020 r. kserokopia części dokumentu - planu działalności ekologicznej, nie budzi wątpliwości. Jak wynika z analizy akt administracyjnych plan działalności ekologicznej strony skarżącej kasacyjnie został sporządzony w dniu 30 maja 2019 r. i obejmuje realizację zobowiązania na lata 2019-2024, więc w konsekwencji powyższego wniosek złożony w dniu 15 czerwca 2020 r. był wnioskiem o przyznanie kolejnej, drugiej płatności ekologicznej. O zakresie i treści zobowiązania ekologicznego rozstrzygają nie tylko deklaracje rolnika zamieszczone we wniosku o płatność oraz to co zostało określone w planie działalności ekologicznej, ale również decyzja organu z 14 maja 2020 r. w przedmiocie przyznania pierwszej płatności ekologicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, ze strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła istotnych w tym zakresie ustaleń organów administracji publicznej, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny może bowiem naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 listopada 2021 r., nr 9016.2021.004028.65110, w przedmiocie płatności ekologicznej na 2020 r. oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a.