Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 392/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, , Asesor WSA Marta Pawłowska, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr SKO 4300.18.2023 w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej kategorii gminnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. Sp. z o.o. z/s w W. (dalej: spółka, skarżąca, strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr 4300.18.2023 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 20 czerwca 2023 r. nr 93/2023 odmawiającą spółce zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej kategorii gminnej.

Decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. organ pierwszej instancji – działając na podstawie art. art. 19 ust. 5, art. 29 ust. 1,3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił spółce zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej kategorii gminnej – "ul. [...]" we W. (działka nr [...] [...] obręb R.) na działkę nr [...]/[...] [...]-[...] obręb R., dla potrzeb obsługi komunikacyjnej istniejącego budynku handlowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy "ul. [...]" we W. (dalej: zjazd z drogi).

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 19 stycznia 2023 r. spółka wystąpiła do organu pierwszej instancji - Prezydenta Wrocławia o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi. Planowany zjazd miałby służyć wyłącznie obsłudze komunikacyjnej strefy dostaw istniejącego/funkcjonującego budynku handlowego (sklep "[...]"), której użytkownikiem wieczystym jest aktualnie wnioskująca spółka. Działka nr [...]/[...] sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...]/[...], przyległą również do pasa drogowego "ul. [...]" we W., na której znajduje się m. in. zjazd z tej drogi publicznej oraz droga wewnętrzna. Do strefy dostaw znajdującej się na działce nr [...]/[...] zapewniony jest swobodny dostęp z terenu działki nr [...]/[...]. Zjazd objęty wnioskiem miałby charakter zjazdu zwykłego, o którym mowa w § 54 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518), dalej w skrócie jako rozporządzenie.

Zjazd, jak wynika z treści wniosku, miałby szerokość 4,50 m wyokrąglony łukami o promieniu 5 m. We wniosku wyjaśniono, że realizacja zjazdu wiązać się będzie z koniecznością skrócenia zatoki postojowej i zrealizowania miejsc postojowych dla osób z niepełnosprawnością w nowej lokalizacji. Zjazd znajdować się będzie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego przejścia dla pieszych i jego łuk częściowo wchodzić będzie w przestrzeń przejścia, jednak zaznaczono, że łuk istniejącego zjazdu na drogę wewnętrzną na działce nr [...]/[...] również wchodzi w przestrzeń przejścia i to w znacznie większym zakresie i nie ogranicza korzystania z przejścia. Powołując się na przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, wskazano we wniosku, że w analizowanej sytuacji mamy do czynienia z warunkami trudnymi, gdyż istniejący budynek handlowy posiada strefę dostaw, do której dostęp jest możliwy wyłącznie z rejonu południowo - wschodniego rogu nieruchomości, czyli w miejscu wnioskowanej lokalizacji zjazdu.

Argumentując rozstrzygnięcie sprawy organ I instancji odmawiając zezwolenia na lokalizacje zjazdu stwierdził, że na projektowanym zjeździe nie są zapewnione warunki widoczności wymagane przepisami rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych w odniesieniu do warunków widoczności przy ruszaniu z miejsca zatrzymania na połączeniu przed drogą dla pieszych. Organ uznał, że projektowany zjazd nie posiada parametrów zapewniających przejezdność dla pojazdu miarodajnego dla ruchu dwukierunkowego - pojazd ciężarowy typu ciągnik siodłowy z naczepą wjeżdżając na teren działki nr [...]/[...] będzie musiał wjechać na przeciwległy pas. Zjazd ten łączy się również z nieprzelotową drogą obsługującą obiekt bez możliwości zawrócenia pojazdu miarodajnego i, zdaniem organu, taki układ drogowy wymusi manewry cofania pojazdów dostawczych w obrębie chodnika, bez widoczności, które będą zagrażać przede wszystkim bezpieczeństwu pieszych. Jak stwierdził organ pierwszej instancji, lokalizacja wnioskowanego zjazdu będzie skutkować pogorszeniem warunków bezpieczeństwa i wygody korzystania przez pieszych z istniejącego przejścia dla pieszych, lokalizacja zjazdu spowoduje, że do przejścia dla pieszych nie będzie przylegała krawędź chodnika ze względu na łuki zjazdów znajdujących się po obu stronach przejścia. Organ wskazał również, że w wyniku zamontowania w poprzek chodnika dwóch dodatkowych rzędów słupków blokujących, zaprojektowanych wzdłuż krawędzi jezdni zjazdu (zabezpieczających chodnik przed parkowaniem) wystąpią dodatkowe utrudnienia w przemieszczaniu się pieszych chodnikiem, zwłaszcza w przemieszczaniu się przez osoby niedowidzące i niepełnosprawne ruchowo.

Następnie zarządca drogi gminnej podał, że nie zostały spełnione wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach ([...]-[...]-[...]), a tzw. "trudne warunki", które zdaniem inwestora występują, nie uzasadniają zlokalizowania we wskazanym miejscu projektowanego zjazdu.

Organ pierwszej instancji dodał również, że lokalizacja zjazdu spowoduje likwidację co najmniej jednego z dwóch miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, i stworzy realne zagrożenie dla tych osób, które należą do grupy uprzywilejowanych uczestników ruchu drogowego i które powinny mieć zagwarantowany bezpieczny postój na parkingu, bezpieczne opuszczenie pojazdu i powrót do niego.

W świetle powyższego organ pierwszej instancji uznał, że wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego stoją na przeszkodzie lokalizacji wnioskowanego zjazdu z drogi publicznej, zarówno bowiem jego lokalizacja, jak i korzystanie z niego zagroziłoby bezpieczeństwu ruchu drogowego i jego użytkowników.

Po rozpatrzeniu odwołania – w którym skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z § 55 ust. 2 rozporządzenia, art. 6, art. 7, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 4 u.o.d.p., ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Powołało przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518) oraz zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowią "Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach ([...]-[...]-[...])", zwane dalej jako "Wytyczne". Organ podkreślił, że decyzja ma charakter uznaniowy a granice uznania administracyjnego właściwego organu wyznaczają w tym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu.

Kolegium zauważyło, że przepis § 55 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia, potwierdza, iż podstawową zasadą w zakresie lokalizacji (budowy) zjazdów zwykłych jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, albowiem przepis ten wprost stwierdza, że nie projektuje się zjazdu zwykłego w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. Jakkolwiek rozporządzenie przewiduje odstępstwa od tej zasady, ograniczając te wyjątkowe sytuacje to tzw. "trudnych warunków", to jednak nawet te odstępstwa nie zwalniają całkowicie z obowiązku zachowania podstawowych warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego przy projektowaniu (budowie) zjazdu zwykłego. Potwierdza to treść pkt 3.1 Wytycznych, w których to wskazano, że nawet rozwiązanie odbiegające od typowego w zakresie budowy zjazdu powinno dawać gwarancję zachowania zasadniczych standardów bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Z tych też powodów Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, doszło do przekonania, że zasadnicze wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego nie uzasadniają lokalizacji wnioskowanego zjazdu, nawet przy przyjęciu wystąpienia w niniejszej sprawie tzw. "trudnych warunków".

Organ zauważył, że zgodnie z pkt 4.3 - ppkt (1) Wytycznych, obsługa otoczenia drogi przez zjazd, wyjazd i wjazd jest zapewniona w sposób bezpieczny, jeżeli m. in.: zapewniona jest widoczność przy włączaniu się do ruchu, zapewnione są warunki przejezdności (przy określonych gabarytach i cechach dynamicznych pojazdu miarodajnego z uwzględnieniem zagospodarowania obsługiwanego obszaru) oraz są dostosowane do wymagań poszczególnych grup użytkowników. Według pkt 4.3 - ppkt (3) zdanie drugie Wytycznych, zaleca się umożliwienie pełnego kontaktu wzrokowego pomiędzy zmotoryzowanymi i niezmotoryzowanymi uczestnikami ruchu poprzez ukształtowanie otoczenia zjazdu, wyjazdu, wjazdu. Stosownie zaś do pkt 3.4 - ppkt (5) Wytycznych, zjazd, wyjazd lub wjazd powinien być przejezdny, to znaczy zapewniać dobre i bezpieczne warunki przejazdu dla wszystkich pojazdów, dla których jest on przeznaczony. Dla spełnienia tego warunku ukształtowanie połączenia powinno odpowiadać geometrycznym i dynamicznym właściwościom pojazdów miarodajnych.

W rozpatrywanym przypadku, dla obsługi komunikacyjnej strefy dostaw terenu inwestycji pojazdem miarodajnym korzystającym z planowanego zjazdu jest ciągnik siodłowy z naczepą/pojazd ciężarowy. Jak wynika z akt sprawy, obszar strefy dostaw przy obiekcie handlowym zlokalizowanym na działce nr [...]/[...] uniemożliwia manewrowanie w jego obszarze, w tym, zawrócenie. Na odcinku pomiędzy planowanym zjazdem a strefą dostaw znajduje się chodnik, a zatem pojazd miarodajny każdorazowo musi przejechać przez tę strefę/odcinek ruchu pieszych. Pojazd miarodajny przy wyjeździe ze strefy dostaw na "ul. [...]" poprzez wnioskowany zjazd czy też wjeżdżając do strefy dostaw poprzez zjazd z tej drogi publicznej będzie musiał wykonać manewr cofania, kiedy to pojazd będzie poruszać się tyłem. Nie wymaga wiadomości specjalnych stwierdzenie, że manewr ten będzie wykonywany bez dostatecznej widoczności, co rodzić będzie szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa pieszych poruszających się chodnikiem. Istotnym jest również, że manewr ten będzie odbywać się w bezpośredniej bliskości strefy wejścia do obiektu handlowego, a droga tego manewru przecinać będzie drogę pieszych pomiędzy wejściem do ww. obiektu, a istniejącym przejściem dla pieszych przez "ul. [...]". Manewr ten zatem odbywać się będzie w strefie ruchu pieszych o szczególnym - wysokim - natężeniu ruchu i szczególnej dynamice tego ruchu typowej dla obszarów wejścia/wyjścia obiektu handlowego typu dyskont.

Ponadto planowany zjazd nie posiada parametrów zapewniających przejezdność dla pojazdu miarodajnego dla ruchu dwukierunkowego - pojazd ciężarowy typu ciągnik siodłowy z naczepą wjeżdżając na teren działki nr [...]/[...] będzie musiał wjechać na przeciwległy pas ruchu (zob. załącznik do decyzji nr 93/2023 - przejezdność pojazdu ciężarowego typu ciągnik siodłowy z naczepą). Ponadto dla projektowanego zjazdu nie zachowano wymaganych przepisami rozporządzenia warunków widoczności przy ruszaniu z miejsca zatrzymania na połączeniu przed drogą dla pieszych (zob. załącznik do decyzji nr 93/2023 - widoczność na zjeździe).

Bezspornym jest, co przyznaje również inwestor w złożonym wniosku, że planowany zjazd będzie zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego przejścia dla pieszych przez "ul. [...]" i jego łuk częściowo wchodzić będzie w przestrzeń tego przejścia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca korzysta z istniejącego zjazdu na drogę wewnętrzną na sąsiedniej działce nr [...]/[...].

Organ podkreślił, że według § 36 ust. 1 rozporządzenia, przed przejściem dla pieszych lub urządzeniami alternatywnymi projektuje się strefę oczekiwania mającą szerokość równą szerokości przejścia i długość nie mniejszej niż 2,50 m. W trudnych warunkach dopuszcza się zmniejszenie długości do 2,00 m. Dopuszcza się rozwiązanie, w którym strefa oczekiwania stanowi część drogi dla pieszych lub drogi dla pieszych i rowerów.

Zdaniem organu odwoławczego lokalizacja projektowanego zjazdu spowoduje, że do przejścia dla pieszych przez "ul. [...]" nie będzie przylegała krawędź chodnika ze względu na łuki zjazdów znajdujących się po obu stronach przejścia. Strefa przejścia dla pieszych będzie zatem ograniczona z dwóch stron tj. od strony planowanego zjazdu oraz od strony zjazdu z drogi wewnętrznej na działce nr [...]/[...]. Lokalizacja wnioskowanego zjazdu przyczyni się niewątpliwie do pogorszenia opisanych warunków bezpieczeństwa i wygody korzystania przez pieszych z ww. przejścia. Realizacja planowanego zjazdu spowodowałaby, że pieszy korzystający z tego przejścia będzie narażony na niebezpieczeństwo ze strony pojazdów poruszających się nie tylko wzdłuż (w ciągu) "ul. [...]" lecz także ze strony pojazdów korzystających z istniejącego zjazdu na działce nr [...]/[...] i dodatkowo pojazdów ciężarowych obsługujących strefę dostaw obiektu handlowego na działce nr [...]/[...].

Ponadto, lokalizacja projektowanego zjazdu kolidować będzie z lokalizacją istniejących wzdłuż "ul. [...]" miejsc postojowych i spowoduje likwidację co najmniej jednego z nich, co jest sprzeczne z art. 12a ust. 2 ustawy,

W ocenie Kolegium, w realiach niniejszej sprawy nawet wystąpienie tzw. "trudnych warunków" nie może uzasadniać zastosowanie odstępstw, czy też pominięcie przedstawionych wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego, w sytuacji, gdy lokalizacja wnioskowanego zjazdu stanowić będzie realne zagrożenie dla uczestników tego ruchu, w szczególności, pieszych.

W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na :

1. dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciu, iż w sprawie nie zaistniały "trudne warunki" w rozumieniu §55 ust. 2 rozporządzenia oraz wskazaniu, że warunki projektowanego zjazdu nie posiadają parametrów zapewniających możliwość wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu;

2. dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciu, że spółka pozostająca użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działki nr [...]/[...], względem której planowany zjazd mający służyć do obsługi komunikacyjnej nieruchomości, posiada swobodny dostęp do drogi publicznej z terenu działki nr [...]/[...], podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby spółka była uprawniona do korzystania ze zjazdu służącego obsłudze komunikacyjnej działki nr [...]/[...], pozostającej we władaniu Skarbu Państwa – Agencji Mienia Wojskowego;

3. pominięcie okoliczności utraty rzeczywistego dostępu do drogi publicznej działki nr [...]/[...] zabudowanej budynkiem użyteczności publicznej w rozumieniu § 3 pkt 6 rozporządzenia na skutek wybudowania słupków blokujących dostęp do nieruchomości przez zarządcę drogi, podczas gdy okoliczność ta ma znaczenie przy rozstrzyganiu o występowaniu tzw. trudnych warunków w rozumieniu § 55 ust. 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja SKO nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Jak wynika ze stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych (dalej w skrócie u.d.p.): budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu tub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu (...).

Pojęcie zjazdu stosownie do art. 4 pkt 8 u.d.p. oznacza część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w zakresie określania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w sprawie zastosowanie miało - wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518), dalej w skrócie jako "rozporządzenie".

W § 54 ust. 4 rozporządzenia wyróżniono zjazdy: techniczny, awaryjny oraz zwykły - którego dotyczy kontrolowana sprawa. Z § 54 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia wynika, że projektuje się jako przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Zgodnie z § 55 ust. 1 rozporządzenia zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach, natomiast stosownie do § 55 ust. 2 - zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.

Organ przywołał także zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które stanowią "Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach ([...]-[...]-[...])". Zgodnie z pkt 4.3 - ppkt (1) Wytycznych, obsługa otoczenia drogi przez zjazd, wyjazd i wjazd jest zapewniona w sposób bezpieczny, jeżeli m. in.: zapewniona jest widoczność przy włączaniu się do ruchu, zapewnione są warunki przejezdności (przy określonych gabarytach i cechach dynamicznych pojazdu miarodajnego z uwzględnieniem zagospodarowania obsługiwanego obszaru) oraz są dostosowane do wymagań poszczególnych grup użytkowników. Według pkt 4.3 - ppkt (3) zdanie drugie Wytycznych, zaleca się umożliwienie pełnego kontaktu wzrokowego pomiędzy zmotoryzowanymi i niezmotoryzowanymi uczestnikami ruchu poprzez ukształtowanie otoczenia zjazdu, wyjazdu, wjazdu. Stosownie zaś do pkt 3.4 - ppkt (5) Wytycznych, zjazd, wyjazd lub wjazd powinien być przejezdny, to znaczy zapewniać dobre i bezpieczne warunki przejazdu dla wszystkich pojazdów, dla których jest on przeznaczony.

Decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., ma charakter uznaniowy. Powyższe jednak, jak szeroko wskazuje się w orzecznictwie, nie oznacza dowolności działania organu. Organ administracyjny może bowiem wydać decyzję dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 k.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Dlatego należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2711/21; to i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem rozpoznając wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, organ administracyjny jest obowiązany w szczególności do wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a następnie załatwienia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, o ile nie stoi on w sprzeczności z interesem społecznym, który należy utożsamiać z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi.

Jednym z podstawowych wymogów stawianych drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu czy to publicznego czy indywidualnego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Obowiązkiem organu administracji publicznej działającego w ramach uznania jest uwzględnienie i wyważenie tychże interesów kształtujących treść rozstrzygnięcia w danej sprawie administracyjnej.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie, po pierwsze bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (vide wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r. I OSK 2936/19).

Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa, naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym, korzystaniu ze swojej nieruchomości (vide wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany (por. wyroki NSA z 24 maja 2012 r. sygn. I OSK 1864/14; z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 176/11; z 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06; z 13 lutego 2001 r. sygn. II SA 770/00; z 31 marca 1999 r. sygn. II SA188/99; z 15 lipca 1998 r. sygn. II SA 705/98).

W ocenie Sadu, w rozpatrywanej sprawie Kolegium rozważyło obie te kwestie.

Orzekające w sprawie organy przy wydaniu rozstrzygnięć posiłkowały się m.in. negatywną opinią Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta Dział Planowania Przestrzennego Wydziału Uzgodnień i Planowania Przestrzennego z 3 kwietnia 2023 r. (k. 23 akt adm.) w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji. Po weryfikacji materiału – uwzględniając kryteria bezpieczeństwa ruchu drogowego zaopiniowano negatywnie możliwość wykonania przedmiotowego zjazdu - stwierdzono, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zjazdu, który byłby wykorzystywany przez samochody ciężarowe, znajduje się przejście dla pieszych co niewątpliwie stworzyłoby zagrożenie dla wszystkich uczestników ruchu, a w szczególności dla ruchu pieszego.

W kolejnej negatywnej opinii Działu Inżynierii Ruchu z 14 kwietnia 2023 r. (k.22 akt adm.) wskazano, że na projektowanym zjeździe nie są zapewnione warunki widoczności wymagane przepisami rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych w odniesieniu do warunku widoczności przy ruszaniu z miejsca zatrzymania na połączeniu przed drogą dla pieszych; projektowany zjazd nie posiada parametrów zapewniających przejezdność dla pojazdu miarodajnego dla ruchu dwukierunkowego; Projektowany zjazd łączy się z nieprzelotową drogą obsługującą obiekt bez możliwości zawrócenia pojazdu miarodajnego. Taki układ drogowy wymusi manewry cofania pojazdów dostawczych w obrębie chodnika, bez widoczności, które będą zagrażać przede wszystkim bezpieczeństwu pieszych; w wyniku lokalizacji zjazdu nastąpi pogorszenie warunków bezpieczeństwa i wygody korzystania przez pieszych z istniejącego przejścia dla pieszych. Obecnie obowiązujące przepisy techniczno–budowlane obligują do zapewnienia przed przejściem dla pieszych strefy oczekiwania mającej szerokość przejścia dla pieszych i długość nie mniejszą niż 2,5 m. Lokalizacja zjazdu spowoduje, że do przejścia dla pieszych nie będzie przylegała krawędź chodnika ze względu na łuk zjazdów znajdujących się po obu stronach przejścia; w wyniku zamontowania w poprzek chodnika dwóch dodatkowych rzędów słupków blokujących, zaprojektowanych wzdłuż krawędzi jezdni zjazdu (zabezpieczających chodnik przed parkowaniem) wystąpią dodatkowe utrudnienia w przemieszczaniu się pieszych chodnikiem, zwłaszcza w przemieszczaniu się przez osoby niedowidzące i niepełnosprawne ruchowo.

Oceniając wniosek skarżącej prawidłowo wywiodły organy, że pojazd miarodajny przy wyjeździe ze strefy dostaw poprzez wnioskowany zjazd czy też wjeżdżając do strefy dostaw poprzez zjazd z tej drogi publicznej będzie musiał wykonać manewr cofania, kiedy to pojazd będzie poruszać się tyłem. Manewr ten będzie wykonywany bez dostatecznej widoczności, co rodzić będzie szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa pieszych poruszających się chodnikiem. Istotnym jest również, że manewr ten będzie odbywać się w bezpośredniej bliskości strefy wejścia do obiektu handlowego, a droga tego manewru przecinać będzie drogę pieszych pomiędzy wejściem do ww. obiektu, a istniejącym przejściem dla pieszych.

Organy prawidłowo stwierdziły, że planowany zjazd nie posiada parametrów zapewniających przejezdność dla pojazdu miarodajnego dla ruchu dwukierunkowego - pojazd ciężarowy typu ciągnik siodłowy z naczepą wjeżdżając na teren działki będzie musiał wjechać na przeciwległy pas ruchu, co zostało udokumentowane w załączniku do decyzji organu I instancji - przejezdność pojazdu ciężarowego typu ciągnik siodłowy z naczepą. Ponadto dla projektowanego zjazdu nie zachowano wymaganych przepisami rozporządzenia warunków widoczności przy ruszaniu z miejsca zatrzymania na połączeniu przed drogą dla pieszych, co także wynika z kolejnego załącznika do decyzji organu I instancji - widoczność na zjeździe).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 55 rozporządzenia wskazać należy, że jeśli chodzi o normatywne warunki lokalizacji zjazdów to zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.

Rozporządzenie definiuje pojęcie "trudnych warunków" jako warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego (§ 4 pkt 22 rozporządzenia).

Jak stwierdza § 2 ust. 5 rozporządzenia, zastosowanie przepisów, które odnoszą się do trudnych warunków, wymaga pisemnego uzasadnienia potwierdzającego brak możliwości lub rażąco wysokie koszty zastosowania rozwiązania standardowego względem rozwiązania alternatywnego, które dołącza się do dokumentacji projektowej.

Powołany przepis § 55 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia, potwierdza, iż podstawową zasadą w zakresie lokalizacji (budowy) zjazdów zwykłych jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, albowiem przepis ten wprost stwierdza, że nie projektuje się zjazdu zwykłego w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. Jakkolwiek rozporządzenie przewiduje odstępstwa od tej zasady, ograniczając te wyjątkowe sytuacje to tzw. "trudnych warunków", to jednak należy stwierdzić, że nawet te odstępstwa nie zwalniają całkowicie z obowiązku zachowania podstawowych warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego przy projektowaniu (budowie) zjazdu zwykłego.

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nawet wystąpienie tzw. "trudnych warunków" nie może uzasadniać zastosowanie odstępstw, czy też pominięcie przedstawionych wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego, w sytuacji, gdy lokalizacja wnioskowanego zjazdu stanowić będzie realne zagrożenie dla uczestników tego ruchu, w szczególności, pieszych. Przedstawiona analiza dowodzi, że realizacja projektowanego zjazdu w sposób istotny ograniczy bezpieczeństwo ruchu.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie słuszny interes strony stoi w sprzeczności z interesem społecznym, z uwagi na zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im większe jest natężenie ruchu. Planowany zjazd znajdować się będzie w obszarze skrzyżowania, co tym bardziej zwiększa ryzyko wystąpienia wypadków lub kolizji na przedmiotowym odcinku drogi.

Zdaniem Sądu, organy administracyjne prawidłowo zatem dały w tej sprawie prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem skarżącej.

Za niezasadne uznać należy zatem zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. SKO prawidłowo zebrało, a następnie rozpatrzyło cały materiał dowodowy, który był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny organ odwoławczy trafnie dokonał jego subsumpcji do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu zostało przy tym uzasadnione w sposób, który pozwalał na poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia, jak i na jego kontrolę sądowoadministracyjną.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał bowiem wyraźnie powody, które wyłączały możliwość udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu objętego wnioskiem związane z względami bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Nadto wskazać należy, że organ posiłkował się analizą wyspecjalizowanego organu, którego wnioski nie zostały zakwestionowane przez skarżącą w drodze innego, specjalistycznego opracowania. Zatem organ administracyjny, wbrew twierdzeniu skarżącej, ustalił że zaprojektowany sporny zjazd, zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a ustaleń tych nie podważają zarzuty skargi oraz argumentacja skarżącej podniesiona w uzasadnieniu skargi.

Ponadto wbrew zarzutom skargi organ wskazał, że skarżąca korzysta z istniejącego zjazdu na drogę wewnętrzną na sąsiedniej działce nr [...]/[...].

W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowej zjazdu zwykłego, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., szczegółowo wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zwłaszcza bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy oparł się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, dokonał jego merytorycznej oceny z uwzględnieniem ogólnych zasad proceduralnych określonych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a podjęte w tym zakresie rozstrzygniecie zostało uzasadnione w sposób wymagany przez normę prawa określoną w art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji należy uznać, że wydana w zgodzie z przepisami postępowania oraz przepisami prawa materialnego, zaskarżona decyzja nie narusza art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Nie doszło również do naruszenia przez organ wynikającej z art. 8 k.p.a., zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Kolegium bowiem w sposób wyczerpujący wyjaśniło podstawy prawne oraz faktyczne podjętego rozstrzygnięcia i prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję I instancji.

Wobec powyższego, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji