Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 437/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 169 par. 1, art. 584 (4)
journal: Dz.U. 2022 poz 1467
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del.WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1835/19 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.Z. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1837/19, oddalił skargę A.Z. (dalej: skarżąca, strona) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF, organ) z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonych aktów administracyjnych poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niezbadanie i nieocenienie legalności zaskarżonych aktów i działań organów administracji, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia strony skarżącej możliwości osiągnięcia prawem przewidzianych skutków w postaci następstwa prawnego w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej i w związku z powyższym:

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych aktów administracyjnych mimo zaistnienia podstaw do ich uchylenia, a w konsekwencji oddalenie skargi,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów jakimi Sąd I instancji się kierował przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, w tym nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony zawartych w skardze,

d) art. 7, 7b, 8, 9, 11, 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności z:

- art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej,

- art. 98 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie powołanych zasad ogólnych postępowania administracyjnego i bezpodstawną odmowę zawieszenia postępowania na wniosek strony,

- art. 35 § 1 w związku z art. 36 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji wydania zaskarżonych rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie z rażącym naruszeniem terminów załatwiania spraw określonych przepisami (dwa lata postępowania), niezawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz bez podania nowego terminu jej załatwienia, jak również bez pouczenia o przysługującym prawie do wniesienia ponaglenia,

- nierozstrzygnięcie wątpliwości zaistniałych w sprawie przez organy administracji publicznej na rzecz skarżącego kasacyjnie i obarczenie go negatywnymi skutkami własnych nieefektywnych działań, błędów i uchybień proceduralnych, będących działaniami pozornymi i zmierzającymi jedynie do przewlekłego prowadzenia postępowania,

- naruszenie zasady szybkości postępowania w ten sposób, że organy administracji publicznej nie działały w sprawie wnikliwie i szybko, nie dokonywały przy tym wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ich działania były działaniami pozornymi i zmierzały jedynie do przewlekłego prowadzenia postępowania,

e) art. 7, 7b, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie w zaskarżonym rozstrzygnięciu braku przeprowadzenia przez organy administracji działające w niniejszej sprawie prawidłowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, a w konsekwencji pomięcie faktu, że to działania tych organów w istocie rzeczy doprowadziły do sytuacji, w której strona nie mogła już podjąć żadnych działań mających na celu dokończenie procesu przekształceniowego,

f) art. 40 § 1 i 2 w związku z art. 28 oraz art. 30 § 1-4 k.p.a. poprzez zaakceptowanie skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji (oraz innych pism w toku prowadzonego postępowania) pełnomocnikowi strony - Spółki w organizacji - w sytuacji, gdy organ I instancji umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne właśnie z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, który ustanowił pełnomocnika, a które to pełnomocnictwo wygasa z dniem ustania bytu prawnego mocodawcy, co skutkować powinno uznaniem braku skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji oraz wszystkich innych pism doręczanych temu pełnomocnikowi po dniu 20 grudnia 2017 r.,

g) naruszenie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowym postępowaniu w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie występuje podmiot posiadający status strony tego postępowania lub utracił zdolność prawną,

h) art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie daty wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej,

i) art. 169 § 1 w związku z art. 5844 Kodeksu spółek handlowych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przypadku przekształcania jednoosobowego przedsiębiorcy w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością przepis ten ma zastosowanie w ten sposób, że niedochowanie sześciomiesięcznego terminu skutkuje utratą możliwości przekształcenia i w konsekwencji utratą możliwości przeniesienia (zmiany) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością powstałą w wyniku tego przekształcenia,

j) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych podstawy faktycznej oraz prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony, istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi A.Z. poprzez jej uwzględnienie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ w piśmie procesowym z dnia 8 maja 2023 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W tej sytuacji niezbędne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia, że w świetle art. 169 § 1 w związku z art. 5844 Kodeksu spółek handlowych w przypadku przekształcania jednoosobowego przedsiębiorcy w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością przepis ten ma zastosowanie w ten sposób, że niedochowanie sześciomiesięcznego terminu skutkuje utratą możliwości przekształcenia i w konsekwencji utratą możliwości przeniesienia (zmiany) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością powstałą w wyniku tego przekształcenia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wymieniony zarzut jest niezasadny. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż w świetle przepisów Kodeksu spółek handlowych (dalej jako k.s.h.) spółka z o.o. uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru. W momencie zawiązania spółki (zawarcia umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - w przypadku spółki jednoosobowej - złożenia oświadczenia woli o utworzeniu spółki - zob. art. 4 § 2 k.s.h.) powstaje bowiem spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji (art. 161 § 1 k.s.h.), która z chwilą wpisu do rejestru ulega z mocy prawa przekształceniu w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (właściwą) i uzyskuje osobowość prawną (art. 163 pkt 5 k.s.h.). Wpis do rejestru ma zatem charakter konstytutywny (por. A. Kidyba, Komentarz aktualizowany do art. 163 Kodeksu spółek handlowych, LEX/el., 2016). Spółkę w organizacji charakteryzuje się jako podmiot prowizoryczny, wstępny, tymczasowy albo przejściowy, powstający w chwili zawiązania spółki kapitałowej, którego głównym celem jest doprowadzenie do jej zarejestrowania (A. W. Wiśniewski, w: Kodeks spółek handlowych. Tom IIA. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Komentarz art. 151-226, red. A. Opalski, Warszawa 2018 r., Nb. 2 i 4, s. 199 i 200). Celem wspólników zawierających umowę spółki z o.o. nie jest utworzenie spółki z o.o. w organizacji, lecz spółki z o.o. w jej właściwej, dojrzałej postaci. To ona służy podejmowaniu działań objętych przedmiotem działalności spółki i osiągnięciu celów, dla których spółka z o.o. została utworzona (A. Kidyba, K. Kopaczyńska-Pieczniak, Rodzaje form ustrojowych spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (w:) A. Kidyba, K. Kopaczyńska-Pieczniak, Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Warszawa 2013). Natomiast zgodnie z art. 169 k.s.h. jeżeli zawiązanie spółki nie zostało zgłoszone do sądu rejestrowego w terminie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki albo jeżeli postanowienie sądu odmawiające zarejestrowania stało się prawomocne, umowa spółki ulega rozwiązaniu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2023 r., I GZ 46/23 oraz postanowienie NSA z 16 marca 2023 r., I GZ 52/23, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym "rozwiązanie umowy spółki", o którym mowa w art. 169 § 1 k.s.h., należy rozumieć jako przyczynę rozwiązania spółki z o.o. w organizacji (A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych, t. 1, 2017, s. 764, R. Potrzeszcz (w:) Kodeks spółek handlowych, t. 2, red. T. Siemiątkowski, R. Potrzeszcz, 2011, s. 76, M. Rodzynkiewicz, Komentarz do art. 169 k.s.h., Lex).

Zdaniem NSA powyższe wywody wskazują, że art. 169 § 1 k.s.h. ma zastosowanie także do skutków braku zgłoszenia zawiązania spółki jednoosobowej do sądu rejestrowego w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia oświadczenia woli o utworzeniu. Dodatkowo należy zauważyć, iż zgodnie z art. 5844 k.s.h. do przekształcenia przedsiębiorcy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powstania spółki przekształconej, jeżeli przepisy rozdziału 6 nie stanowią inaczej. Takie sformułowanie powyższego przepisu oznacza zatem, że spółka kapitałowa tworzona jest w oparciu o przepisy regulujące jej utworzenie (np. spółka z o.o. w oparciu o przepisy działu 1 w tytule III k.s.h., tj. art. 151 oraz art. 169 § 1 k.s.h.), uzupełnione bądź modyfikowane przepisami rozdziału 6 wskazanego w art. 5844 k.s.h. Zarówno z art. 163 w zw. z art. 169 § 1 k.s.h. jak i art. 5841 k.s.h. wynika, że do uzyskania przez spółkę z o.o. osobowości prawnej niezbędny jest wpis do rejestru, który ma charakter konstytutywny. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3630/16 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji gdy umowa spółki ulega rozwiązaniu, traci swoją moc obowiązującą, w przypadku spółki jednoosobowej dotyczy to złożenia oświadczenia woli o utworzeniu spółki. Nie będzie zatem możliwości uzyskania wpisu do rejestru takiej spółki. Powyższe jest zatem podstawą rozwiązania spółki w organizacji. Nie rozwiązuje się ona automatycznie, ale po pewnym czasie, w zależności od podjętych czynności, o których mowa w art. 170 k.s.h.

W tym miejscu należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd, że spółka z o.o. w organizacji w likwidacji zachowuje podmiotowość prawną, z tym zastrzeżeniem, iż "zakres tej podmiotowości będzie zakreślony celem likwidacji, którym jest obecnie doprowadzenie do ustania bytu spółki" (P. Sęk, Likwidacja spółek kapitałowych w organizacji, PPH 2013, nr 5, s. 31-37). Trafne jest zatem stanowisko WSA, iż zachodzi przeszkoda w merytorycznym rozpoznaniu sprawy zmiany zezwolenia, która ma charakter trwały, ponieważ sytuacji sprzed wystąpienia w sprawie skutku, o którym mowa w art. 169 § 1 k.s.h., nie można już reaktywować (por. też W. Gonet, Tworzenie, funkcjonowanie, zakończenie działania grupy spółek, Palestra 2023, nr 1-2, s. 91-108). Skoro zatem w stosunku do spółki pod firmą A [...] sp. z o.o. nastąpił skutek przewidziany w art. 169 § 1 k.s.h. z mocy prawa, to brak podmiotu mającego interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Powyższe oznacza, że zakres podmiotowości prawnej ww. spółki z o.o. w organizacji w likwidacji był ograniczony wyłącznie do celu likwidacji, którym jest doprowadzenie do ustania bytu spółki. Natomiast w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym w dacie podejmowania decyzji umorzeniowej nie było podmiotu mającego w nim interes prawny, a zatem zasadne było umorzenie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki. Także w doktrynie podkreśla się, że "Rozwiązanie spółki w organizacji oznacza utratę jej podmiotowości prawnej. Jeśli zatem wcześniej spółka w organizacji była stroną postępowań administracyjnych (na przykład o wydanie lub zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej), to powinny one zostać umorzone" (A. Kidyba [w:] M. Dumkiewicz, A. Kidyba, Komentarz aktualizowany do art. 1-300 Kodeksu spółek handlowych, LEX/el. 2023, art. 169).

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 28 k.p.a. opisanym w punkcie g) petitum skargi kasacyjnej. W świetle wskazanych wyżej uwag nie ma także wątpliwości w zakresie skuteczności doręczenia pism w toku postępowania administracyjnego pełnomocnikowi spółki z o.o. w organizacji w likwidacji. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 40 § 1 i 2 w związku z art. 28 oraz art. 30 § 1-4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaakceptowanie skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji (por. także A. Witosz, 3. Likwidacja a pełnomocnictwo [w:] Rozwiązanie i likwidacja spółek handlowych, Warszawa 2014).

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Podobnie nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Art. 1 p.u.s.a. ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Przepis ten zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej spółki nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, te bowiem zawarte są, o czym była już mowa, w ustawie p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

W ocenie NSA nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1 p.p.s.a., czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ, to nie można Sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy i oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony.

W szczególności za całkowicie chybione uznać należy zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ w sposób zrozumiały i czytelny przedstawił skarżącej spółce zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie.

Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne.

Odnosząc się zatem do wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane postępowanie, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 8, art. 9, art. 35 § 1 w zw. z art. 36 k.p.a. art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Niepoprawnie skonstruowano zarzuty naruszenia art. 7b k.p.a. Zgodnie z art. 7b k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Skarżąca kasacyjnie formułując ten zarzut w ogóle nie wyjaśnia, na czym polegało jego naruszenie.

O skuteczności zarzutów kasacyjnych stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę. Z ich uzasadnienia nie wynika bowiem, na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia wymienionych przepisów na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).