Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1707/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, 8, 12, 77. 80. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm., dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania N. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka’") od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. (dalej: "MKZ") z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2020 r. Nr [...], odmawiającej udzielenia pozwolenia na prowadzenie prac w oparciu o dokumentację "Budowa 3 budynków usługowych zamieszkania zbiorowego z zakresu: domy studenckie oraz placu miejskiego i zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] [...] w K., w zakresie projektów: Zagospodarowanie Terenu, Budynek zamieszkania zbiorowego - dom studencki budynek A, Budynek zamieszkania zbiorowego - dom studencki budynek B, Budynek zamieszkania zbiorowego - dom studencki budynek C, ze stycznia 2019 r.", mgr. inż. arch. P. K. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że 10 stycznia 2019 r. N. oraz L.sp. z o. o., z siedzibą w K. wniosły o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, polegających na budowie 3 budynków usługowych zamieszkania zbiorowego z zakresu domy studenckie oraz placu miejskiego i zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] Ś. w K. Do wniosku dołączyły projekt budowlany mgr. inż. arch. P. K. z [...] stycznia 2019 r. oraz projekty budowlane w zakresie - dom studencki budynek A, dom studencki budynek B, dom studencki budynek C, ze stycznia 2019 r., mgr. inż. arch. P. K.

MKZ decyzją z [...] kwietnia 2019 r., Nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia na ww. budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, Minister decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], uchylił w całości zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, M. w K. decyzją z [...] stycznia 2020 r., Nr [...], ponownie odmówił wydania pozwolenia na wnioskowane zamierzenie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka; jej zdaniem przedstawiona dokumentacja projektowa spełniała wszystkie wymogi nałożone przez obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o subiektywną i dowolną ocenę organu. W szczególności Spółka wyjaśniła, że plan miejscowy dopuszcza przekształcenie ok. 1/3 terenu działki fortecznej zlokalizowanej wewnątrz zabudowy miasta i może być uznany, jako rodzaj eksperymentalnego traktowania dzieła obronnego w przekształconym krajobrazie. Wskazała, że organ I instancji wydając decyzję oparł się na stanowisku Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków, która nie ma znaczenia normatywnego.

Minister wyjaśnił, na czym zamierzenie miałoby polegać. Dwa budynki, o maksymalnej wysokości 231,60 m n.p.m., nadwieszone nad przeciwstokiem fosy, miały być zlokalizowane równolegle do ul. R., trzeci budynek posadowiony wzdłuż Al. [...]. Nowe obiekty zaprojektowano z barwionego w masie betonu w kolorze ceglastym. Na budynkach przewidziano wprowadzenie pnączy na konstrukcjach stalowych oraz donic, a także dachów z roślinnością ekstensywną.

Kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z faktu, że decyzją M. w K. z [...] czerwca 2007 r. wpisany został do rejestru zabytków fort [...] L., położony w K.ul. K. [...] wraz z otoczeniem w granicach dz. ew. [...] i [...] obręb [...] Ś. (nr rej. [...]). Granice zabytku wykreślono na mapie stanowiącej integralną część tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wpisującej wskazano m.in., że F. zachował się, jako jeden z dwóch fortów z pierwszej fazy budowy Twierdzy K., jako jedyny w całości. Obiekt jest wzorcowym przykładem typu fortu redutowego. Brak istotnych współczesnych ingerencji w pierwotną kompozycję zespołu oraz zachowanie wszystkich elementów budowli umożliwia odczytanie pierwotnej funkcji i odtworzenie taktyki obrony dzieła, decydując tym samym o wartości historycznej i naukowej obiektu. Obiekt ten jest nie tylko rzadkim i cennym zabytkiem dziewiętnastowiecznej architektury obronnej, ale także, ze względu na późniejszą historię, miejscem męczeństwa. Wpis do rejestru zabytków pozwoli na pełną ochronę zachowanych wartości historycznych, artystycznych i naukowych, nie uniemożliwiając adaptacji dzieła dla nowych potrzeb, ale umożliwiając wpływ na przyszły sposób zagospodarowania obiektu, licujący z szacunkiem należnym temu miejscu.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotowe zamierzenie planowane jest na terenie wpisanego do rejestru zabytków otoczenia ww. Fortu. Zatem materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z., w myśl którego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Zwrócił uwagę, że wnioskowana inwestycja planowana jest na terenie trzech nieruchomości gruntowych, tj. na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] Ś. w K., z których tylko dwie zostały wpisane do rejestru zabytków na podstawie decyzji M. w K. z [...] czerwca 2007 r. Niemniej jednak, nie powinno się z tego względu umarzać postępowania w odniesieniu do zakresu prac objętych wnioskiem, planowanych na działce nr ew. [...], a dotyczących części planowanego budynku C, bowiem z punktu widzenia budowlanego zamierzenie inwestycyjne, polegające na wybudowaniu budynku, nie jest podzielne na dwie części. Jednocześnie działki nr [...] i [...], stanowiące otoczenie fortu, położone są w strefie ustaleń obowiązującego m.p.z.p. obszaru Ż., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z [...] lipca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2012 r., poz. [...]).

Minister wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami ww. prawa miejscowego, działki planowane pod nową zabudowę oznaczone są, jako teren zieleni fortecznej (symbol ZF), gdzie zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 lit b i c, obowiązuje nakaz maksymalnej ochrony drzewostanu stanowiącego zieleń forteczną towarzyszącą Fortowi L., w zakresie nie kolidującym z ustaleniami w Rozdziale III oraz maksymalna ochrona, utrzymanie i uzupełnienie istniejących drzew przy podejmowaniu działań inwestycyjnych (...). W § 11 planu, dotyczącym zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wskazano, że w zakresie Fortu nr [...] L. obowiązują przepisy odrębne, odnoszące się do ochrony zabytków oraz wskazane w planie ustalenia, w tym utrzymania walorów przestrzennych i estetycznych założenia Fortu, na warunkach określonych w § 30 (lit. b), uporządkowania i zagospodarowania otoczenia wraz z zielenią oraz odtwarzania założeń kompozycyjnych z elementami fortyfikacji ziemnych (lit. c). Ustalenia szczegółowe dla przedmiotowego terenu, zawarte w § 30 Rozdziału III, wskazują, że podstawowym przeznaczeniem terenu jest założenie forteczne obejmujące istniejącą zabudowę wraz z zielenią i formami ziemnymi fortyfikacji (...), Natomiast, jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, usługowej lub mieszkaniowo-usługowej, na warunkach określonych w ust. 5. W ustępie tym plan ustala warunki zagospodarowania terenu, w tym nakaz prowadzenia działań zmierzających do uczytelnienia i odtworzenia pierwotnego charakteru fortu, poprzez prowadzenie kompleksowych działań w zakresie zagospodarowania, w tym elementów kubaturowych, jak i ziemnych, wraz z otaczającą zielenią (pkt 1), nakaz zachowania i pielęgnacji fragmentów drzewostanu stanowiącego pozostałość dawnej kompozycji zieleni fortecznej oraz rekompozycji układu zieleni wysokiej i niskiej, zgodnie z przepisami odrębnymi (pkt 2). W warunkach szczegółowych wskazano także: zachowanie proporcji, aby powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym, nie stanowiła więcej niż 30% terenu inwestycji; wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania do 75%; wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie mniejszy niż 25%; zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 20% wyznaczonego wskaźnika zainwestowania; wysokość nowych obiektów maksymalnie do wysokości bezwzględnej 231,60 m n.p.m. (tj. do wysokości, która umożliwia widok kubatury z wnętrza fortu); dachy płaskie, z możliwością zastosowania uskoków i tarasów. W warunkach zagospodarowania terenów zieleni fortecznej znalazły się także następujące zapisy: zamierzenia inwestycyjne powodujące przekształcenia fortu i jego otoczenia muszą być prowadzone w sposób, który zachowa jego najcenniejsze wartości, w szczególności jego autentyzm (ust. 5 pkt. 8), dopuszcza się przekształcenia umocnień ziemnych przy zachowaniu wymogu częściowej rekonstrukcji pierwotnej formy umocnień, tj. fosy i wałów w poprzecznicami na wale głównym (ust. 5 pkt 9), w części wschodniej i północnej terenu oznaczonego symbolem ZF (wzdłuż Al. [...] i ul. R.) dopuszcza się wzniesienie nowych budynków o funkcji mieszkaniowej, usługowej i/lub zamieszkania zbiorowego, pod warunkiem zachowania historycznych profili umocnień ziemnych oraz z utrzymaniem otwarcia widokowego od Al. [...] na fort; jednocześnie zakazuje się lokalizacji kubatur nadziemnych wzdłuż północnej granicy terenu oznaczonego symbolem ZF w pasie szerokości 35 m licząc od granicy z terenem oznaczonym symbolem TZ (tory kolejowe, ust. 5 pkt 10).

Zdaniem Ministra, MKZ w uzasadnieniu spełnił powyższe wytyczne, przedstawiając swoją merytoryczną ocenę - jako organ ochrony zabytków - planowanej inwestycji, a także odnosząc się do ustaleń ww. prawa miejscowego. W szczególności konserwator stwierdził, że realizacja inwestycji zgodnie z przedłożonym projektem spowodowałaby zniszczenie zieleni oraz zaburzenie walorów przestrzennych i estetycznych założenia Fortu, co stoi w sprzeczności z zapisami §10, §11 i § 30 m.p.z.p. obszaru Ż. Organ I instancji szeroko przy tym objaśnił specyfikę i walory zabytkowe Fortu i związanego z nim integralnie otoczenia. Fort nr [...] L.rozumiany, jako budynek, jest, bowiem ściśle powiązany z terenem sąsiednim, opisanym w decyzji wpisującej, jako otoczenie. Na tym obszarze są forty ziemne, które są jego integralną częścią i elementem dzieła obronnego. Konserwator zwrócił także uwagę, że - jak wynika z treści decyzji wpisującej do rejestru zabytków - głównym walorem omawianego zespołu fortecznego jest brak współczesnych ingerencji w pierwotną kompozycję oraz zachowanie wszystkich elementów budowli. Umożliwia to odczytanie pierwotnej funkcji i odtworzenie taktyki obrony dzieła, co decyduje o wartości historycznej i naukowej obiektu. Podsumowując, organ I instancji stwierdził, że ingerencja w struktury ziemne Fortu oraz wprowadzenie zabudowy w zaproponowanym kształcie znacząco zaburzy układ założenia, zmieniając powiązania kompozycyjne, przestrzenne i widokowe, a także negatywnie wpłynie na tożsamość miejsca. Również kontekst przestrzenny oraz układ wnętrz architektoniczno -krajobrazowych zostanie znacząco zmieniony.

Projektowane nowe budynki zaburzą pierwotny charakter terenu oraz spowodują znaczne przekształcenie otoczenia fortu, które straci swoje najcenniejsze wartości, co jest niezgodne z art. 4 pkt 2 i 3 ustawy oraz z § 30 ust. 5 pkt 8 planu miejscowego. Ponadto zdaniem organu I instancji, rozwiązanie projektowe polegające na nadwieszeniu nad przeciwstokiem fosy nowoprojektowanej zabudowy spowoduje zatarcie czytelności rekonstruowanych form ziemnych. Jednocześnie konserwator zauważył, że lokalizacja projektowanych budynków wiąże się z koniecznością usunięcia 73 drzew, z których część stanowi wartościowe drzewa pod względem przyrodniczym oraz historyczne okazy. Do usunięcia przeznaczono cztery drzewa posadzone przed 1939 r., 20 drzew sprzed 1965 r., 45 drzew z lat 1965-1990 i 4 drzewa w wieku poniżej 10 lat. Planowane jest również przesadzenie dwóch drzew pochodzących sprzed 1939 r. i jedno sprzed 1965 r. Tymczasem § 10 pkt 1 lit. b m.p.z.p nakłada nakaz maksymalnej ochrony drzewostanu stanowiącej zieleń forteczną towarzyszącą Fortowi.

Organ odwoławczy zaznaczył, że M. powołał się na negatywną opinię Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków przy M. z [...] października 2019 r., w której stwierdzono, że opiniowana inwestycja wiąże się z naruszeniem dzieła architektury militarnej (rozumianego nie tylko, jako struktura murowa, lecz także otoczenie, formy ziemne, zieleń historyczna i ekspozycja krajobrazowa), szczególnie fosy i wałów, przedpola oraz cennego drzewostanu. Zwrócił w tym miejscu uwagę, że skala zespołów pofortecznych, złożona i często rozproszona struktura, przemawia za koniecznością ich obszarowej ochrony, a jednocześnie wiąże się z ograniczoną możliwością ich adaptacji dla współczesnych potrzeb oraz wysokimi kosztami przeprowadzenia niezbędnych zabiegów konserwatorskich.

W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że budowa na terenie zabytkowego fortu trzech budynków, o gabarytach zaprojektowanych w przedłożonej do wniosku dokumentacji, znacząco obniży istotne wartości tego dzieła obronnego i z punktu widzenia konserwatorskiego nie powinna zostać zrealizowana, co zostało poparte uzyskaną opinią specjalistyczną Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków przy [...] W. z [...] października 2019 r., a także stanowiskiem Stowarzyszenia R. dopuszczonego do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

Minister zwrócił też uwagę na fakt zasięgnięcia przez M. opinii ww. Rady (art. 7 k.p.a.). Zdaniem organu opinia jest rzeczowo uzasadniona i wiarygodna. Wyjaśnia istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał również, że strona skarżąca w odwołaniu dowodzi, że zgodnie z hierarchią źródeł prawa, zapisy miejscowego planu, jako akt prawa lokalnego, mają pierwszeństwo przed indywidualnymi decyzjami administracyjnymi, za jaką skarżący uznaje orzeczenie wpisujące do rejestru zabytków omawiany zabytek. Tymczasem z faktu objęcia zabytku dwiema różnymi formami ochrony, nie wynika jakiekolwiek zróżnicowanie zakresu ochrony, ponieważ wymienione przepisy (prawa miejscowego oraz ustawy), nie stanowią norm kolizyjnych.

Minister stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia konserwatorskiego rolą organu ochrony zabytków nie jest jedynie ocena zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego w zakresie ochrony zabytków, lecz także ocena inwestycji w zakresie tych elementów zamierzenia, które nie zostały szczegółowo uregulowane w planie, a które są istotne ze względu na skuteczność ochrony zachowanych walorów zabytkowych. Jest to uzasadnione zwłaszcza w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane narusza istotne wartości, będące podstawą objęcia obszaru ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, a zatem gdyby w wyniku realizacji inwestycji nastąpiło poważne naruszenie chronionego prawem interesu społecznego - co w ocenie organu ochrony zabytków obu instancji w niniejszej sprawie występuje.

Zwrócił również uwagę, że istnieją poważne wątpliwości co do zgodności zaprojektowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami prawa miejscowego. Skarżąca spółka sama przyznaje bowiem w odwołaniu, że choć w przedmiotowym planie znajdują się zapisy, starające się zminimalizować niekorzystne ingerencje w zabytek, to całkowite ich spełnienie wyklucza się z realizacją inwestycji, dopuszczonych przez plan. Zatem parametry planowanej nowej zabudowy wprawdzie spełniają liczbowe warunki wskazane w obowiązującym na tym obszarze planie miejscowym, niemniej nie wypełniają ogólnych zaleceń tego planu, wskazujących na konieczność utrzymania walorów przestrzennych i estetycznych założenia Fortu; prowadzenia działań zmierzających do uczytelnienia i odtworzenia pierwotnego charakteru fortu; zachowania i pielęgnacji fragmentów drzewostanu stanowiącego pozostałość dawnej kompozycji zieleni fortecznej oraz rekompozycji układu zieleni wysokiej i niskiej.

Organ odwoławczy zauważył, że obecnie procedowany jest nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, pod nazwą R. , który miałby (zgodnie z przyjętymi założeniami do planu), pozwolić na kompleksową ochronę i kształtowanie krajobrazu zespołu fortecznego, obejmującego zabytkowy fort i tereny zieleni fortecznej. Objęcie planem miejscowym północnej części obszaru umożliwi rehabilitację obszaru, poprzez określenie warunków dla uzupełnienia istniejącej zabudowy, uwzględniające wymogi ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju. Dodał również, że nowe obiekty, poprzez fakt, że wykorzystują maksymalnie określone, graniczne parametry, w sposób istotny naruszają wartości zabytkowego całego założenia fortecznego. Skarżąca spółka w odwołaniu twierdzi wprawdzie, że niedopuszczalna jest dowolna interpretacja planu miejscowego - z większego na mniej, tzn. w przypadku dopuszczenia przez plan zabudowy o większej intensywności, za niezgodne z planem uznać należy zarówno realizację budynków, których parametry będą przekraczać, jak i realizację budynków, których parametry będą znacząco mniejsze niż dopuszczalne w m.p.z.p. Organ stwierdził, że powyższa argumentacja nie jest trafna, gdyż zwykle w stosunku do przepisów zawierających uprawnienie przyjmuje się, że jeżeli podmiot uprawniony jest do realizacji czegoś większego, to tym bardziej może zrealizować coś mniejszego. Projektowane budynki będą stanowić niekorzystną dominantę, głównie z uwagi na architektoniczne rozwiązania - niedostosowane do zastanego kontekstu urbanistycznego.

Zdaniem organu (z uwagi na obecnie jeszcze obowiązujący plan miejscowy), rozpatrywana decyzja nie oznacza wykluczenia nowej inwestycji. W przedmiotowej sprawie oceniane są konkretne rozwiązania projektowe z punktu widzenia ochrony niniejszego zabytku, nie tylko pod względem spełnienia warunków wynikających z prawa miejscowego, lecz także z punktu widzenia podstawowej formy ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka, wnosząc pismem datowanym na 17 sierpnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

"a) art. 39 ust. 1 p.b., oraz art. 36 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 4, 5 u.o.z., poprzez odmowę wydania pozwolenia na prowadzenie prac w oparciu o dokumentację: "Budowa 3 budynków usługowych zamieszkania zbiorowego z zakresu: domy studenckie oraz placu miejskiego i zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...], obr [...] Ś. w K.", mimo że przedstawiona dokumentacja projektowa spełnia wszystkie wymogi nałożone przez Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego;

b) art. 6 k.p.a. w związku z § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b M. dla obszaru "Ż.", poprzez podtrzymanie przez organ II instancji interpretacji zapisów planu miejscowego contra legem polegającą na uznaniu bezwzględnego nakazu ochrony istniejącej zieleni;

c) art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na prowadzenie prac, w oparciu o subiektywną i dowolną ocenę organu, a nie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co stanowi naruszenie zasady praworządności działania organów administracji publicznej;

d) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonać subsumpcji stanu faktycznego do odpowiednich przepisów prawa, podczas gdy M. zaniechał dokładnego rozważenia całego materiału sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem, że przedłożony projekt inwestycji jest niedopuszczalny;

e) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, który nie zastosował się do wcześniejszych wytycznych organu II instancji, oraz poprzez stwierdzenie, że wystąpienie o nową opinię Wojewódzkiej Rady Zabytków jest wystarczające do przyjęcia, że organ I instancji zrealizował wszelkie wskazania określone w poprzedniej decyzji organu II instancji".

W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz "przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania".

Uzasadniając skargę, skarżąca opisała stan faktyczny. Wskazała m.in., że organy obu instancji odmawiając udzielenia pozwolenia oparły się na założeniach pozaprawnych, odwołując do ogólnych i nieostrych zasad szeroko rozumianego interesu społecznego i troski o wartości historyczne. Zarówno rozstrzygnięcie organu I instancji, jak i II instancji nie zawiera w swoim uzasadnieniu rozważań dotyczących ważenia obu interesów, nie ma również wskazania na okoliczności, które przemawiałyby za wyższością, w przedmiotowej sprawie interesu społecznego nad interesem prywatnym. Brak przy tym jednoznacznego wskazania, w jakim zakresie dopuszczalna byłaby zabudowa zgodna z m.p.z.p.

W ocenie strony, organ II instancji oceniając rozstrzygnięcie organu I instancji, błędnie przyjął, że proponowane przez stronę rozwiązania stanowią maksymalne wykorzystanie parametrów określonych w m.p.z.p. Takie stwierdzenie wskazuje na brak jakiejkolwiek oceny przedstawionego projektu, a nawet treści złożonego przez stronę skarżącą odwołania. Strona nadmieniła, że z samej, bowiem treści odwołania wynika, że skarżąca nie wykorzystuje w pełni parametrów planu miejscowego - dokonała bowiem szerokiej korekty w pierwotnym projekcie, w sposób istotny obniżając parametry inwestycji. Strona, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziła, że organ nie może zanegować zabudowy na obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazu takiego wprost nie zawiera.

Zdaniem strony skarżącej, za zupełnie nietrafne należy uznać argumenty organów obu instancji, jakoby projektowane budynki miały zaburzyć pierwotny charakter terenu i spowodować znaczne przekształcenie otoczenia fortu, jak również spowodować zniszczenie zieleni oraz zaburzenie walorów przestrzennych i estetycznych. Przeciwstok fosy od strony fortu będzie dokładnie odtworzony według historycznych profili, aż do najwyższego punktu korony przeciwstoku, zgodnie z postanowieniami § 30 ust 5 pkt 1 m.p.z.p. Analiza zieleni autorstwa inż. M. G. potwierdza waloryzację i precyzuje stratygrafię zieleni fortu. Projekt stara się minimalizować straty zieleni i twórczo wykorzystywać jej relikty (co w pełni koresponduje z zapisami planu miejscowego), drogą rekompozycji, w przekształcanym otoczeniu fortu.

Skarżąca podkreśliła również, że wolą autorów planu miejscowego było w pierwszej kolejności zagwarantowanie możliwości realizacji zapisów Rozdziału III m.p.z.p., które określają szczegółowe parametry inwestycji. Dopiero w dalszej kolejności nakłada na organy administracyjne obowiązek ochrony istniejącej zieleni. W przypadku przyjęcia interpretacji zaprezentowanej przez organy obu instancji wykluczona byłaby lokalizacja jakichkolwiek obiektów budowlanych, bowiem prowadziłaby ona do ingerencji w istniejącą zieleń. Organy obu instancji dokonały wykładni § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b m.p.z.p. obszaru "Ż." contra legem, która nie tylko pozostaje w sprzeczności z intencją autorów planu, ale również pozostaje w wyraźniej sprzeczności z literalnym brzemieniem zapisów M.

Rada Ochrony Zabytków zupełnie bezpodstawnie przedkłada zapisy decyzji [...] W. z [...] czerwca 2007 r., nad zapisami planu dla obszaru Ż. Wojewódzka Rada Ochrony Zabytków jest związana przepisami, które formują hierarchię źródeł prawa w Polsce. Zapisy miejscowego planu, jako akt prawa lokalnego, mają pierwszeństwo przed indywidualnymi decyzjami administracyjnymi. Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony już po wpisaniu Fortu "L." do rejestru zabytków, a więc plan z założenia uwzględnia postanowienia decyzji. M.p.z.p. został pozytywnie uzgodniony przez konserwatora zabytków na etapie jego sporządzania, co wydaje się, że zostało pominięte przez Wojewódzką Radę Ochrony Zabytków. W świetle powyższego trudno uznać, że wydana przez Wojewódzką Radę Ochrony Zabytków opinia w jakikolwiek sposób mogła wiązać organy w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo skarżąca podniosła, że dokonała zmniejszenia zakresu swojej inwestycji, a więc planowana inwestycja przewiduje mniejszy, niż określony w planie miejscowym wpływ na istniejący zabytek.

W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób nakazujący jej uchylenie, a skarga była merytorycznie zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji – a w konsekwencji i decyzji zaskarżonej – był art. 36 ust. 1 pkt. 2 u.o.z. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konieczność uzyskania takiego pozwolenia wynika z istoty ochrony zabytków, w tym wypadku związanej z koniecznością zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku (art. 4 pkt. 2 u.o.z.).

Jak słusznie zauważa zarówno skarżąca, jak i Minister, ochrona obszarowa zabytku fortu [...] "L." wraz z otoczeniem w granicach dz. ew. [...] i [...] wynika nie tylko z przepisów u.o.z., ale również z prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ż., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z [...] lipca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2012 r., poz. [...]).

Rozważając kwestię prawidłowości negatywnej dla skarżącej zaskarżonej decyzji należy więc brać pod uwagę, co następuje.

1. Organa ochrony konserwatorskiej, oceniając dopuszczalność przedstawionego im zamierzenia inwestycyjnego, wykonywanego w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, prowadząc postępowanie administracyjne w ramach wytyczonych przez art. 36 ust. 1 pkt. 2 u.o.z., zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy przesłanki istotne dla treści rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.).

Tylko takie przeprowadzenie postępowania administracyjnego umożliwia bowiem wydanie sprawiedliwej decyzji i jej uzasadnienie, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i uzasadnienie prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji i przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Opisane powyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie nie tylko w postępowaniu w pierwszej instancji. Organ odwoławczy – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. – prowadzi bowiem postępowanie merytoryczne, a nie tylko kontrolne w zakresie prawidłowości decyzji organu I instancji.

Wydając w takiej sprawie, jak zawisła przed tut. Sądem, decyzję w postępowaniu odwoławczym organ II instancji powinien więc opierać się na własnych ustaleniach w zakresie stanu faktycznego, dotyczących nie tylko okoliczności istotnych z punktu widzenia ochrony zabytku, ale i rzeczywistego, dokładnie opisanego i wyjaśnionego negatywnego wpływu projektowanego zamierzenia budowlanego na zabytek.

2. Analiza akt sprawy uprawnia do stwierdzenia, że skarżąca wyjątkowo starannie przygotowała projekt budowlany zamierzonej inwestycji. Projektant (w sposób bardzo skrupulatny) opisał w projekcie budowlanym z [...] stycznia 2019 r. jedno z głównych założeń projektowych – "jak najmocniejsze zintegrowanie charakteru krajobrazu całości założeń działki fortecznej".

Na s. 9 – 10, 14 – 18 projektu szczegółowo opisał elementy zabytkowe Fortu [...], odnosząc jednocześnie projektowany sposób zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnej do walorów zabytkowych Fortu.

Na s. 19 – 24 projektu projektant odnosi się indywidualnie do wszelkich mogących mieć zastosowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wykazując, że budowa wykonywana będzie w taki sposób, aby uchronić zabytkowy charakter Fortu [...] i jego otoczenia. W tym celu projektant odnosi się precyzyjnie do przywoływanych wymogów prawa miejscowego, wskazując na konkretne roboty związane z projektowaną budową, przywracające zabytkowi historyczne walory, autentyzm historyczny i zmierzające do rekonstrukcji lub konserwacji zabytku.

Odnośnie zieleni wokół zabytku projektant zawarł bardzo szczegółowe odniesienie zarówno w zakresie inwentaryzacji, jak i projektowanej wycinki lub przesunięcia istniejących drzew, a także planowanych nasadzeń na s. 10 – 14 projektu.

3. W zaskarżonej natomiast decyzji Minister bardzo szczegółowo opisał chroniony zabytek. Niemniej szczegółowo opisał prawo miejscowe, dotyczące ogólnych zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Szczegółowo przytoczył ustalenia i wnioski organu I instancji. "Ponownie przedstawił stanowisko organu ochrony zabytków poparte orzecznictwem sądów administracyjnych, dotyczące znaczenia dla zakresu władztwa konserwatora zabytków, działającego na podstawie art. 36 ust. 1" u.o.z. Wyjaśnił też, że opracowywany jest nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i przedstawił też własne stanowisko, polemiczne z zarzutami odwołania w zakresie zasad interpretacji prawa miejscowego.

W sprawie jednak nikt nie kwestionował zabytkowego charakteru Fortu, ani zasadności jego wpisu do rejestru zabytków; podobnie jak nie kwestionował inwestor konieczności takiego zaprojektowania inwestycji, aby uczynić zadość ochronie zabytku i jego otoczenia.

Jednakże, Minister nie dokonał żadnego własnego uzasadnienia istoty wydawanej decyzji negatywnej – tego, w jaki konkretny sposób projektowane zamierzenie budowlane (i w jakim zakresie) wpływałoby negatywnie na zabytek Fort [...] "L." i jego otoczenie. Zasadniczo, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazuje, że Minister dokonał wyłącznie kontroli decyzji organu I instancji, a nie, że przeprowadził własne, merytoryczne postępowanie w sprawie wniosku skarżącej, do czego był zobowiązany. Stanowiska organu odwoławczego nie mogą bowiem zastąpić nawet najbardziej obszerne cytatu z uzasadnienia organu I instancji.

Uzasadnienie w powyższym zakresie wymagało natomiast od Ministra dokładnego odniesienia się do tych wszystkich elementów projektowanej budowy (z ich wyszczególnieniem), które miały lub mogły mieć negatywny wpływ na zabytek lub jego otoczenie. Również ten potencjalnie negatywny wpływ powinien być w uzasadnieniu decyzji szczegółowo omówiony.

Nie stanowiły jednak takiego uzasadnienia przytaczane przez Ministra ogólne zasady ochrony konserwatorskiej, udzielanej na podstawie u.o.z. lub na podstawie prawa miejscowego, bez dokonanego odniesienia do konkretnych zamierzeń budowlanych.

Umknęło przy tym uwadze Ministra, że analogiczne do powyższego stanowisko zawarł we własnej decyzji z [...] sierpnia 2019 r., uchylając decyzję M.z [...] kwietnia 2019 r. do ponownego rozpoznania. W tejże decyzji organ odwoławczy (prawidłowo) wskazał organowi I instancji na konieczność wnikliwej oceny wpływu zamierzenia budowlanego na zachowanie walorów Fortu.

4. Dokonując porównania projektu budowlanego w części zagospodarowania terenu, odnoszącej się do wymogów ochrony zabytkowego Fortu i jego otoczenia z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że Minister w żaden sposób nie wykazał, że projektowana inwestycja w otoczeniu zabytku, polegająca na budowie 3 budynków usługowych zamieszkania zbiorowego oraz placu miejskiego i zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...] w K. jest sprzeczna z ochroną zabytkowego Fortu [...] "L.". Organ nie uzasadnił, w jakim konkretnym zakresie ochrona zabytku udzielana na podstawie u.o.z. lub prawa miejscowego, mogłaby być naruszona i dlaczego.

Wydawana przez organ ochrony konserwatorskiej na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. decyzja ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednakże dowolności orzeczniczej, ale jej swobodę. Organ wówczas może odmówić pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, jeśli np. mogą doprowadzić do zniszczenia zabytku lub spowodować uszczerbek dla wartości zabytku (art. 4 pkt. 2 i 3 u.o.z.). Jeżeli jednak organ nie wykaże takiego zagrożenia, wskazując na konkretnie opisane roboty budowlane lub całość zamierzenia w odniesieniu do ich negatywnego, skonkretyzowanego wpływu na zabytek lub jego otoczenie (a więc nie uzasadni swego stanowiska merytorycznie i konkretnie) i odmówi udzielenia pozwolenia, to tym samym wykracza poza ramy swobodnego uznania, orzekając dowolnie.

Nieuzasadniona co do meritum rozstrzygnięcia, w sposób wynikający z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja nie może być uznana za prawidłową.

Minister nie dokonał własnej swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), poprzestając na przedstawieniu stanowiska w tym zakresie organu I instancji. Nie dokonując własnej analizy szczegółowych ustaleń projektu budowlanego w zakresie związanej z ochroną zabytków w odniesieniu do ustawowej ochrony zabytków i ochrony udzielanej przepisami prawa miejscowego Minister nie ustalił stanu faktycznego w sposób umożlwiający mu merytoryczne orzeczenie w sprawie (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Takie wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sprzyjają budowaniu zaufania obywateli do władzy publicznej i nie dopowiadają zasadom proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.).

Dokonane w tym zakresie naruszenie przepisów procesowych mogło w ocenie tut. Sądu mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5. Minister, ponownie rozpoznając odwołanie, związany dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.), ustali czy i dlaczego budowa 3 budynków usługowych zamieszkania zbiorowego z zakresu: domy studenckie oraz placu miejskiego i zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] Ś. w K., w zakresie projektów: Zagospodarowanie Terenu, Budynek zamieszkania zbiorowego - dom studencki budynek A, Budynek zamieszkania zbiorowego - dom studencki budynek B, Budynek zamieszkania zbiorowego - dom studencki budynek C, ze stycznia 2019 r. jest sprzeczna z udzieloną zabytkowi Fort [...] "L." i jego otoczeniu ochroną.

Ewentualne pozytywne ustalenie w tym zakresie organ uzasadni, wskazując dlaczego zamierzenie budowlane lub jego oznaczone elementy ową ochronę naruszają - odnosząc powyższe do ochrony zabytków przewidzianej w konkretnych przepisach u.o.z., jak i w konkretnych zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

6. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.