Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 404/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a; art. 146 ust.1a; art. 157 ust.1;
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi I. P. i P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 7 marca 2023 r. nr SKO.41/136/GG/2023 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 7 marca 2023 r. nr SKO.41/136/GG/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie - po rozpatrzeniu odwołania I. P. i P. P. (dalej także jako "skarżący") od decyzji Wójta Gminy Niedrzwica Duża z dnia 19 grudnia 2022 r. nr RI.3134.7.2022.MP w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny t.j. - Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej jako "u.g.n.") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że powołaną wyżej decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. Wójt Gminy Niedrzwica Duża ustalił skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 6.993,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości Niedrzwica Duża, oznaczonej jako działka nr [...], na skutek jej podziału. Organ wskazał, że na wniosek skarżących zatwierdził podział ww. nieruchomości na 5 działek. W dacie podziału (14 września 2021 r.) obowiązywała uchwala nr V/20/07 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 30 stycznia 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, według której stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela wynosi 20% wzrostu wartości nieruchomości. W dniu 16 marca 2022 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W toku postępowania zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości przed i po podziale. Operat taki sporządzony został w dniu 12 listopada 2022 r. i pozytywnie oceniony przez organ pierwszej instancji. Opłata adiacencka została ustalona w oparciu o kwotę wzrostu wartości nieruchomości oszacowaną przez biegłego, przy zastosowaniu stawki określonej w ww. uchwale.

I. P. i P. P., nie zgadzając się z decyzja organu pierwszej instancji, wnieśli od niej odwołanie, w którym zarzucili, że na etapie podziału nieruchomości nie zostali poinformowani o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej, ani też o obowiązującej uchwale nr V/20/07 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 30 stycznia 2007 r. w sprawie stawki procentowej takiej opłaty.

Rozpatrując odwołanie Kolegium nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia.

Organ odwoławczy stwierdził, że akta sprawy potwierdzają, iż skarżący zwrócili się do Wójta Gminy Niedrzwica Duża z wnioskiem o podział przedmiotowej nieruchomości na 5 działek. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, obowiązywała zaś uchwała, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., tj. uchwala nr V/20/07 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 30 stycznia 2007 r., ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W toku postępowania administracyjnego sporządzony został na zlecenie organu pierwszej instancji operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale. W operacie tym wartość przed podziałem określona została na kwotę 334.339,00 zł, zaś po podziale na kwotę 369.404,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem 34.965,00 zł.

Kolegium podzieliło pozytywną ocenę sporządzonego w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego, przyjętą przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, operat sporządzony został prawidłowo – zgodnie z przepisami u.g.n. oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej jako "rozporządzenie"). Mógł więc stanowić dowód w sprawie, w oparciu o który ustalona została przedmiotowa opłata. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy, przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównania z nieruchomością wycenianą przyjął odpowiednią liczbę nieruchomości transakcyjnych podobnych do wycenianej nieruchomości (zarówno przed i po podziale) oraz w prawidłowy sposób zastosował współczynniki korygujące. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy operat szacunkowy cechuje przejrzystość formy i treści. Został on sporządzony starannie i zawiera wszystkie elementy wymagane przez prawo, co świadczy o jego kompletności. Wnioski przedstawione w operacie są spójne i logiczne. Autor operatu posiada natomiast uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Biegły ten w sposób obszerny i dokładny dokonał analizy rynku nieruchomości, określił stan nieruchomości (wycenianej oraz porównawczych), ich przeznaczenie, lokalizację ogólną, położenie, uzbrojenie, dojazd, powierzchnię i utrudnienia w użytkowaniu, stosując odpowiednie korekty ze względu na istniejące różnice pomiędzy nimi w zakresie cech istotnych. Wszelkie zaś podjęte przez niego czynności zawierają wyczerpujące uzasadnienie. Wskazując na powyższe, jako bezpodstawny Kolegium oceniło zarzut dotyczący wadliwego sporządzenia operatu szacunkowego, w tym nieprawidłowej wyceny nieruchomości przed podziałem.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie ziściły się zatem przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale (na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowy), jak również wysokości opłaty adiacenckiej (przy zastosowaniu stawki 20% określonej w uchwale nr V/20/07 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 30 stycznia 2007 r.), nastąpiło w sposób prawidłowy. Prawidłowo również określone zostały w decyzji jej elementy. Jednocześnie ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło z zachowaniem terminu wskazanego w art. 98a ust. 1 u.g.n.

Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego zapewniono stronie postępowania możliwość czynnego w nim udziału, wyznaczając jej na to stosowne terminy oraz informując ją o przysługujących jej prawach, w tym prawie do złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty, z której to możliwości strona nie skorzystała. Ponadto na etapie postępowania odwoławczego umożliwiono stronie poddanie operatu szacunkowego ocenie organizacji rzeczoznawców majątkowych (w trybie art. 157 u.g.n.). Również z tego uprawnienia strona nie skorzystała.

Odnosząc się do zarzutu braku poinformowania strony o opłacie adiacenckiej na etapie podziału nieruchomości, Kolegium wyjaśniło, że oplata ta przewidziana została w u.g.n., stanowiącej akt prawa powszechnie obowiązującego, opublikowany w Dzienniku Ustaw. To samo dotyczy uchwały określającej stawkę procentową opłaty, która jest aktem prawa miejscowego opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Organ administracji publicznej nie był zatem obowiązany do udzielenia stronom na etapie podziału nieruchomości informacji o opłacie adiacenckiej oraz stawce takiej opłaty, jak też o przepisach obowiązującego prawa mogących mieć zastosowanie wobec skarżących w przyszłości

W konsekwencji Kolegium uznało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, natomiast zarzuty skarżących za bezzasadne.

I. P. i P. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 98a u.g.n. poprzez uznanie, że w wyniku podziału działki nr [...] położonej w miejscowości Niedrzwica Duża nastąpił wzrost wartość nieruchomości, a wobec tego zasadne stało się ustalenie w drodze decyzji opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy brak jest jednoznacznych podstaw do przyjęcia, iż podział ten spowodował wzrost wartości nieruchomości, a ponadto bezzasadne uznanie, iż przepis art. 98 u.g.n. daje organowi podstawy do wyznaczenia strome terminu do zapłaty ustalonej opłaty adiacenckiej;

2) art. 98 ust. 1-4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji, poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania jednostki do Państwa i stanowionego przez nie prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w sytuacji, gdy operat zawierał błędy, był niespójny, nieczytelny i nielogiczny, a także brakowało w nim uzasadnienia kompleksowego sposobu wyceny działki nr [...] przed podziałem i utworzonych w wyniku podziału działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...], które przeznaczone były pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz poszerzenie drogi wojewódzkiej w klasie głównej, na której wydzielenie terenu jeszcze nie nastąpiło, co skutkowało niewyjaśnieniem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., powinien był uchylić tę decyzję w całości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wobec zaskarżonej decyzji, skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości. Jednocześnie wnieśli o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 191 Konstytucji, z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 98a § 1-4 u.g.n. z art. 2 i art. 84 Konstytucji. Ponadto zwrócili się zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym nie ustalono wartości nieruchomości, która uwzględniałaby poszerzenie drogi wojewódzkiej, a wobec tego dokument ten jest niepełny, zaś dokonane wyliczenia niekompletne. Wprawdzie powstałe po podziale działki pozostają własnością skarżących, jednak zgodnie z decyzją podziałową w istocie mają zostać przeznaczone również na poszerzenie drogi wojewódzkiej.

W ocenie skarżących, operat sporządzony w niniejszej sprawie nie spełnił zatem niezbędnych wymogów określonych przepisami prawa, a w związku z tym ustalenie opłaty adiacenckiej na jego podstawie nie jest prawidłowe. Na skutek wadliwości operatu szacunkowego organy obu instancji bezzasadnie ustaliły, że w wyniku podziału nastąpił wzrostu wartości nieruchomości, w sytuacji, gdy okoliczności tej nie można było jednoznacznie ustalić bez wskazania terenu, jaki zostanie przeznaczony na rozbudowę drogi wojewódzkiej.

Autor skargi zwrócił ponadto uwagę, że wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 98 ust. 4 u.g.n. za niezgodny z Konstytucją, tj. naruszający wynikającą z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprawdzie w porównaniu z poprzednim stanem prawnym kilka ważnych kwestii zostało doprecyzowanych. To jednak nie naprawione mankamenty poprzedniej regulacji stały się podstawą uznania jej za niekonstytucyjną, lecz nakładanie na obywatela trzyletniego okresu niepewności co do naliczenia mu opłaty. Zdaniem skarżących, z tych samych względów, z których sprzeczny z Ustawą Zasadniczą był art. 98 ust. 4 u.g.n.w brzmieniu kontrolowanym przez Trybunał, niekonstytucyjny jest art. 98a u.g.n., do którego przeniesiona została w niemal niezmienionym kształcie wada art. 98 ust. 4 u.g.n. skutkująca jego niekonstytucyjnością.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ich pełnomocnikowi zawiadomienia o wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontrolowanych decyzji jest ustalenie skarżącym I. P. i P. P. (solidarnie) opłaty adiacenckiej w wysokości 6.993,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości Niedrzwica Duża, na skutek jej podziału.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W ust. 1a cytowanego przepisu ustawodawca wprowadził warunek, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że decyzją ostateczną z dnia 14 września 2021 r., wydaną – co również nie było kwestionowane – na wniosek skarżących, Wójt Gminy Niedrzwica Duża zatwierdził podział stanowiącej własność skarżących działki nr ewid.[...] o powierzchni 0,4394 ha, położonej w miejscowości Niedrzwica Duża. W wyniku zatwierdzonego podziału z dawnej działki nr [...] wydzielono działki: nr [...] o powierzchni 0,0900 ha, nr [...] o powierzchni 0,0900 ha, nr [...] o powierzchni 0,0900 ha, nr [...] o powierzchni 0,0800 ha i nr [...] o powierzchni 0,0894 ha.

W sprawie nie budzi też wątpliwości, że spełniony został warunek określony w ust. 1a art. 98 u.g.n., albowiem w chwili, gdy decyzja podziałowa Wójta Gminy Niedrzwica Duża z dnia 14 września 2021 r. stała się ostateczna, w obrocie prawnym funkcjonowała uchwała nr V/20/07 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 30 stycznia 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2007 r., Nr 80, poz. 1632). W myśl § 1 tej uchwały, wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, wynosi 20% wzrostu wartości nieruchomości.

Zasadnie zatem organ pierwszej instancji uznał, że spełnione zostały przesłanki do wszczęcia postępowania o ustalenie skarżącym opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości na skutek podziału zatwierdzonego decyzją z dnia 14 września 2021 r. Wymaga podkreślenia, że wszczynając w dniu 16 marca 2022 r. postępowanie w tym przedmiocie, organ pierwszej instancji zachował trzyletni termin określony w art. 98a ust. 1 u.g.n.

Ustalenie skarżącym opłaty adiacenckiej zależne było od stwierdzenia w toku postępowania, że na skutek dokonanego podziału wartość nieruchomości skarżących wzrosła. W myśl bowiem art. 146 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi natomiast, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

W analizowanej sprawie podstawą stwierdzenia, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości skarżących na skutek jej podziału, a także ustalenia wysokości wzrostu wartości, stanowił operat szacunkowy z dnia 12 listopada 2022 r. sporządzony na zlecenie Wójta Gminy Niedrzwica Duża przez rzeczoznawcę majątkowego E. Ł..

Wyjaśnić należy, że operat szacunkowy jest sformalizowaną prawnie opinią rzeczoznawcy majątkowego, opartą na posiadanych przez niego wiadomościach specjalnych. Oczywiście operat szacunkowy podlega ocenie, jak każdy element materiału dowodowo, jednak trzeba mieć na uwadze jego specyfikę. Skoro bowiem zgodnie z art. 84 k.p.a., organ powołuje biegłego w sytuacji, gdy sam nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, to konstatacja ta determinuje zakres oceny tego elementu materiału dowodowego. Niewątpliwie organ ma obowiązek ocenić opinię (w tym wypadku operat) z punktu widzenia prawidłowości formalnej (w tym zastosowania prawnie określonej metodologii sporządzania operatu), logiki, spójności, zgodności z doświadczeniem życiowym. Jednakże ani organ, ani sąd administracyjny, nie mogą wkraczać w istotę wiadomości specjalnych, ponieważ nimi nie dysponują. Potwierdza to treść art. 154 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3197/19 (LEX nr 3519264), brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

Z treści operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że ustalenie przez biegłego wartości przedmiotowej nieruchomości przed podziałem dokonane zostało przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Z kolei wartość nieruchomości po podziale biegły oszacował stosując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średnie. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, że szacując wartość nieruchomości po podziale biegły – tak jak i przy wycenie jej wartości przed podziałem – również posłużył się metodą porównywania parami. Błąd ten nie ma jednak istotnego znaczenia, albowiem nie zmienia faktu, iż zastosowane przez biegłego podejście i metody szacowania odpowiadają prawu.

Z § 4 ust. 1 obowiązującego w dacie sporządzenia operatu szacunkowego oraz w dacie orzekania przez organy rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Metoda porównania parami polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. (§ 4 ust. 3). Z kolei przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4). Definicję nieruchomości podobnej zawiera zaś art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chodzi tu o czynniki cenotwórcze, które winny być możliwie najbardziej zbliżone do siebie.

Istotą podejścia porównawczego jest zatem istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Podobieństwo nieruchomości nie przy tym równoznaczne z ich identycznością.

Zdaniem Sądu, katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach dokonywanej wyceny nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu w tym zakresie. Zarówno transakcje uwzględnione podczas wyceny nieruchomości przed podziałem, jak i podczas jej wyceny po dokonaniu podziału zatwierdzonego decyzją z dnia 14 września 2021 r., dotyczyły nieruchomości spełniających kryteria nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem biegły przyjął do porównania 4 transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi o tożsamym przeznaczeniu z nieruchomością wycenianą (po zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i poszerzenie drogi) oraz zbliżonych do niej parametrach, w tym zwłaszcza o zbliżonej powierzchni i usytuowaniu. Transakcje te dotyczyły nieruchomości z rynku lokalnego (z terenu gmin położonych w pobliżu Lublina, tj.: Gminy Niedrzwica Duża, Gminy Jabłonna oraz Gminy Strzyżewice) i miały miejsce odpowiednio: w dniu 30 grudnia 2021 r., w dniu 8 grudnia 2021 r., w dniu 15 marca 2021 i w dniu 22 października 2020 r. Rozpiętość czasowa pomiędzy transakcjami sprzedaży tych nieruchomości a zatwierdzeniem podziału nieruchomości skarżących, nie jest zatem znaczna.

Podobnie biegły uczynił dokonując wyceny nieruchomości po podziale, przy czym do porównania przyjął 15 transakcji działkami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (wszystkich z terenu Gminy Niemce), dokonanych w okresie od dnia 11 marca 2020 r. dni dnia 23 grudnia 2021 r., również dotyczących nieruchomości o zbliżonej powierzchni do powierzchni działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] oraz podobnych pozostałych cechach rynkowych.

Podkreślić należy, że prawidłowość operatu w zakresie zastosowanych przez biegłego podejścia i metod wyceny, a także doboru nieruchomości podobnych, nie jest przez skarżących kwestionowany. Skarżący zarzucaną operatowi wadliwość wywodzą natomiast z rzekomego braku uwzględnienia przez biegłego faktu, iż wyceniana nieruchomość w części przeznczona jest w planie miejscowym pod poszerzenie drogi wojewódzkiej.

Z zarzutem tym nie można się zgodzić z następujących przyczyn. Przede wszystkim należy zauważyć, że okoliczność, iż mocą uchwały nr X/77/03 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Niedrzwica Duża (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2003 r. Nr 143, poz. 3110), dawna działka nr [...] w części obejmowała teren przeznczony pod poszerzenie drogi wojewódzkiej w klasie głównej (symbol KW(G)), został przez biegłego uwzględniony, o czym świadczy fakt, że wszystkie nieruchomości podobne przyjęte przez biegłego do porównania przy wycenie działki skarżących przed podziałem, miały tożsame przeznaczenie, tj. w części stanowiły grunt przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś w części obejmowały teren przeznaczony pod drogę, a więc w obszar tych nieruchomości również wchodził pas gruntu o przeznaczeniu drogowym (zob. str. 15 i 17 operatu). Wprawdzie spośród nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny działki skarżących po podziale, już jedynie część obejmowała teren przeznaczony pod drogę, jednak należy zauważyć, że również większość nieruchomości wydzielonych z dawnej działki nr [...] posiada już wyłącznie przeznaczenie mieszkaniowe, a jedynie nowopowstałe działki nr [...] i nr [...], poza teren przeznaczonym pod zabudową mieszkaniową, obejmują również teren o symbolu KW(G) (str. 6 operatu). Ponadto różnice w przeznaczeniu poszczególnych nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny działki po podziale, zostały przez biegłego uwzględnione przy korygowaniu ceny średniej, w ramach którego biegły zastosował właściwe współczynniki przypisane odpowiednim cechom rynkowym nieruchomości. Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem, jakoby operat sporządzony w niniejszej sprawie, nie uwzględniał faktu częściowego przeznaczenia dawnej działki nr [...] pod drogę wojewódzką, a przez to był niekompletny.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy też podkreślić, że pomimo przeznaczenia w planie miejscowym części gruntu wchodzącego w skład dawnej działki nr [...] pod drogę publiczną (wojewódzką), z treści decyzji podziałowej z dnia 14 września 2021 r. nie wynika, by grunt ten został wydzielony na wskazany cel, a w konsekwencji przeszedł z mocy prawa na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 98a ust. 3 u.g.n., nakazujący pomniejszenie powierzchni nieruchomości podczas wyceny jej wartości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, o działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Skoro z nieruchomości skarżącej nie wydzielono takowych gruntów w decyzji podziałowej, wycenie podlegała cała powierzchnia gruntu wchodzącego w skład dawnej działki nr [...].

Prawidłowe jest zatem stanowisko organów, iż sporządzony przez biegłego E. Ł. operat szacunkowy nie zawiera żadnych błędów metodologicznych bądź rachunkowych, ani tez innych wad bądź nieścisłości, które podważałyby jego prawidłowość. Biegły wyjaśnił zastosowaną metodologię, a także dobór działek do wyceny. Wnioski operatu są jasne i logiczne, a przez to brak jest podstaw, by kwestionować ich poprawność. Skoro zaś operat szacunkowy był poprawny formalnie i merytorycznie, stanowił wartościowy materiał dowodowy, który organy zasadnie przyjęły za źródło kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie. Sporządzonemu operatowi, wbrew zarzutom skargi, nie można bowiem postawić zarzutów naruszenia elementów formalnych (procedury i metodologii sporządzania), ani sprzeczności z logiką czy doświadczeniem życiowym, ani niespójności czy niepełności.

Brak jest tym samym podstaw by kwestionować prawidłowość ustalenia opartego na sporządzonym operacie szacunkowym, wedle którego wartość przedmiotowej działki nr [...] przed podziałem wynosiła 334.339,00 zł, zaś po podziale zatwierdzonym na wniosek skarżących wyniosła 369.304,00 zł, co stanowi o wzroście wartości tej nieruchomości na skutek jej podziału o kwotę 34.965,00 zł. Uwzględniając tę kwotę organy prawidłowo natomiast obliczyły wysokość należnej od skarżącej opłaty adicenckiej na kwotę 6.993,00 zł, stosując w tym zakresie stawkę procentową określoną w uchwale Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 30 stycznia 2007 r.

Zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez wadliwą ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego, a także naruszenie art. 98a u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie w oparciu o przedmiotowy operat, że w wskutek podziału działki nr [...] doszło do zwrotu jej wartości, należało zatem ocenić jako pozbawione uzasadnionych podstaw.

Podkreślić należy, że wobec poprawności sporządzonego operatu pod względem formalnym, organy nie miały obowiązku wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., o dokonanie oceny prawidłowości tej wyceny. O potrzebie weryfikacji operatu w tym trybie decyduje bowiem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. W niniejszej sprawie takie wątpliwości się natomiast nie pojawiły. Jeżeli zaś, pomimo braku takich wątpliwości, strona w toku prowadzonego postępowania kwestionuje poprawność operatu, może samodzielnie wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 2460/20, opubl. w CBOSA).

Analiza akt sprawy jednoznacznie potwierdza, że w niniejszej sprawie skarżącym zapewniono możliwość skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 157 u.g.n., z której to możliwości skarżący dobrowolnie nie wykorzystali. Z akt sprawy wynika bowiem, że zarówno przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, skarżący zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się ze zgormadzonym w sprawie materiałem dowodowym (zob. zawiadomienia z dnia 23 listopada 2022 r. i z dnia 3 lutego 2023 r.– k. 53 akt adm. I inst. i k. 20 akt adm. II inst.). Co więcej, w zawiadomieniu wystosowanym na etapie postępowania odwoławczego pouczono skarżących o możliwości poddania operatu ocenie organizacji rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 u.g.n. oraz wyznaczono im siedmiodniowy termin na poinformowanie organu o takim zamiarze. Pomimo, że skarżącemu P. P. już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, tj. w dniu 25 listopada 2022 r., wydano sporządzony w sprawie operat szacunkowy (zob. protokół przekazania operatu – k. 56 akt adm. I inst.), do czasu zakończenia postępowania administracyjnego skarżący nie podjęli żadnych działań w kierunku wykorzystania instytucji kontroli operatu przewidzianej w art. 157 u.g.n., ani nawet nie poinformowali organu o takim zamiarze.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo też ocenił jako niezasadny zarzut odwołania dotyczący niepoinformowania skarżących, na etapie postępowania w sprawie podziału dawnej działki [...], o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej w razie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału, a także o wysokości stawki procentowej takiej opłaty, określonej w uchwale nr V/20/07 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 30 stycznia 2007 r. W tym kontekście należy podkreślić, że zatwierdzenie podziału nieruchomości i ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek tej podziału, stanowią przedmiot odrębnych postępowań administracyjnych, zaś wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty nie zostało w żaden sposób uwarunkowane przez ustawodawcę pouczeniem strony o takiej możliwości we wcześniejszym postępowaniu podziałowym. Obowiązku pouczenia stron o takiej możliwości nie sposób także wywieść z art. 9 k.p.a., konkretyzującego zasadę informowania stron w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten nakłada bowiem na organy obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących danego postępowania, nie zaś dotyczących ewentualnych przeszłych postępowań. Z mocy tego artykułu organy nie są natomiast zobowiązane do zawiadamiania strony z urzędu o powszechnie obowiązujących, opublikowanych aktach prawnych (zaś właśnie z takich aktów – jak słusznie zauważyło Kolegium – wynika możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej na skutek podziału nieruchomości). Nadto w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji z mocy art. 9 k.p.a. nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Realizacja przez organ administracji obowiązku informowania stron nałożonego tym przepisem polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie. Art. 9 k.p.a. nie nakłada natomiast na organ prowadzący postępowanie obowiązku informowania strony, w kontekście jej potencjalnych uprawnień procesowych, o wadach i zaletach określonych instytucji prawnych (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany do art. 9, Lex/el. 2023, wraz z powołanym tam orzecznictwem i literaturą).

W związku z powyższym, brak poinformowania skarżących w toku postępowania w przedmiocie podziału działki nr [...], iż wydana w tym postępowaniu decyzja może skutkować naliczeniem im opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a u.g.n., w żaden sposób nie podważa legalności decyzji ustalającej tę opłatę.

Jako bezzasadny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 98a u.g.n. poprzez bezzasadne uznanie, że przepis ten daje podstawę do wyznaczenia stronie terminu zapłaty ustalonej opłaty adiacenckiej. Taką podstawę daje bowiem odesłanie w ustępie 1 tego artykułu do odpowiedniego stosowania (m.in.) art. 148 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Termin do uiszczenia przez skarżących ustalonej opłaty adiacenckiej, określony w utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 19 grudnia 2022 r., odpowiada powyższej regulacji.

Sąd nie znalazł podstaw do podważenia zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w tym z jej art. 2 i art. 84, rozwiązania prawnego zawartego w art. 98a u.g.n., uznając tym samym za bezzasadny wniosek skarżących o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 191 Konstytucji, o zbadanie konstytucyjności tej regulacji. Sądowi znana jest treść powołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK19/06, jednak należy zauważyć, że wyrok ten zapadł w innym stanie prawnym i odnosi się do nieobowiązującego już brzmienia art. 98 ust. 4 i art. 145 ust. 2 u.g.n., z których to przepisów wynikał dla organu 3-letni termin na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem autora skargi, że ów element normatywny, który został zakwestionowany przez Trybunał w powołanym wyroku, został w niezmienionym kształcie przeniesiony do aktualnie obowiązującego art. 98a ust. 1 u.g.n., albowiem w tym przepisie 3-letni termin został przez ustawodawcę określony nie dla wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, a dla możliwości samego wszczęcia postępowania w takim przedmiocie. Ponadto, niezależnie od wskazanej różnicy, należy zauważyć, że termin na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką, wynikający z art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu skontrolowanym przez Trybunał Konstytucyjny, był jednym z kilku elementów normatywnych, których kumulacja przesądziła dopiero o uznaniu niekonstytucyjności tych przepisów. Za nieuprawnione uznać natomiast należy generalne przeniesienie takiej kwalifikacji na wyodrębnioną (choćby analogiczną w treści), pojedynczą przesłankę z art. 98a ust. 1 u.g.n., bez odniesienia się do całego kontekstu normatywnego, w jakiej ona funkcjonuje (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt Ts 231/09, OTK-B 2012/2/171). Dlatego tez nie sposób zgodzić się z twierdzeniem autora skargi, jakoby powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. uzasadniał zakwestionowanie konstytucyjności art. 98a u.g.n.

Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.