Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 191/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 394/19 w sprawie ze skargi W. Ś. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 12 marca 2019 r. nr 108/2019 w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z sankcjami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 394/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę W. Ś. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 marca 2019 r. nr 108/2019 w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 14 maja 2014 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w którym zadeklarował realizację pakietu: "Rolnictwo ekologiczne w wariantach": 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 5,33 ha, 2.5 uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 0,68 ha, 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 0,35 ha oraz pakietu ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w ramach wariantu 4.6. półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni 0,38 ha.

W dniach 15 - 16 października 2014 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona przez Biuro Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR kontrola na miejscu upraw. W dniu 31 października i 2 grudnia 2014 r. skarżący wniósł do Kierownika Biura Kontroli ARiMR zastrzeżenia do wyników kontroli. W odpowiedzi na powyższe, w pismach z dnia 20 listopada 2014 r. oraz dnia 20 stycznia 2015 r. Kierownik Biura Kontroli podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko.

Następnie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu 23 listopada 2016 r. wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości, od której W. Ś. wniósł odwołanie. W dniu 11 kwietnia 2017 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Po uchyleniu decyzji, organ pierwszej instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, wzywając skarżącego m.in. do wskazania danych osobowych świadków, o których przesłuchanie skarżący wnioskował w piśmie z dnia 8 grudnia 2016 r. Do dnia wydania decyzji skarżący nie odpowiedział na wspomniane wezwanie. W dniu 14 lipca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na refundacje kosztów transakcyjnych w łącznej wysokości 500 zł oraz odmówił przyznania płatności w ramach wariantu uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności, uprawy warzywne z certyfikatem zgodności oraz uprawy sadownicze i jagodowe z certyfikatem zgodności.

W wyniku wniesionego odwołania Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję z dnia 30 listopada 2017 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1220/17 oddalił skargę W. Ś. wniesioną w tej sprawie.

W dniu 5 lipca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi, która została, z kolei uchylona przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 15 października 2018 r.

Następie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Tomaszowie Mazowiecki decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r., przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi, na mocy której przyznał płatność rolnośrodowiskową na refundacje kosztów transakcyjnych w łącznej wysokości 500 zł oraz odmówił przyznania płatności w ramach wariantów uprawy warzywne z certyfikatem zgodności oraz uprawy sadownicze i jagodowe z certyfikatem zgodności oraz półnaturalne łąki wilgotne. W przypadku wariantu uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności odmówił płatności oraz nałożył sankcje w trzech lat kalendarzowych w wysokości 1832,80 zł. Decyzją z dnia 12 marca 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 394/19 skargę W. Ś. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału ARiMR z dnia 12 marca 2019 r. stwierdził, że przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny został ustalony prawidłowo, nie budzi wątpliwości w zakresie zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy i nie został przez skarżącego podważony, a organy Agencji zastosowały właściwe przepisy prawne ustanowione na poziomie krajowym i unijnym, które określają zasady i warunki dotyczące składania i przyznawania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2014.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do poddania w wątpliwość poczynionych w niniejszej sprawie przez organy ustaleń, co do powierzchni działek rolnych objętych wnioskiem, stanu kultury rolnej tych działek i ich wykorzystania rolniczego. Ustalenia te, oparte zostały na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym na sporządzonej dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do raportu z czynności kontrolnych, które nie zostały skutecznie podważone przez rolnika w rozumieniu zasad przewidzianych na gruncie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013 r., poz. 173 ze zm. – dalej jako ustawa o wspieraniu).

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na jego wynik, a konkretnie art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów z udziałem środków Europejskiego wiejskich Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 627, dalej: ustawa) przez:

a. bezzasadne przyjęcie, że prowadzone uprawy nie były prowadzone zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną podczas, gdy z dostarczonego przez skarżącego dokumentu wystawionego przez A sp. z o.o. wynika, że uprawy skarżącego były prowadzone z zachowaniem standardów rolnictwa ekologicznego;

b. błędne określenie powierzchni upraw poprzez bezzasadne przyjęcie, że zadeklarowana powierzchnia jest większa od rzeczywistej;

c. dokonanie ustaleń o nieistnieniu upraw, istnieniu ugorów oraz zachwaszczeniu upraw w wyniku kontroli przeprowadzonej dnia 15 października 2014 r., a zatem już po zakończeniu zbiorów;

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na jego wynik, a konkretnie art. 6 k.p.a., w ten sposób, że organy wydały decyzję niekorzystną dla skarżącego w oparciu o protokół przeprowadzonej kontroli i pomimo licznych zastrzeżeń i wniosków skarżącego nie przeprowadziły kolejnej kontroli celem zweryfikowania pierwotnych ustaleń.

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których sposób sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W gruncie rzeczy rozpatrzenie sprawy sprowadza się bowiem do oceny stanu faktycznego ustalonego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Wnoszący skargę kasacyjną podnosi uchybienia w zakresie oceny materiału dowodowego, akcentując w szczególności pominięcie dokumentu wystawionego przez A sp. z o.o. z którego wynika, że uprawy były prowadzone z zachowaniem standardów rolnictwa ekologicznego, łącząc to z naruszeniem zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest jednak w tym zakresie stanowisko organów orzekających w sprawie, zaakceptowane w ramach zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym skarżący nie przedstawił dowodów, skutecznie podważających ustalenia organów.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, w tym obszernej dokumentacji zdjęciowej, wyniki kontroli przeprowadzonej przez inspektorów terenowych w zakresie poszczególnych działek podlegały wnikliwej analizie organów. Wątpliwości strony zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze budziła przede wszystkim możliwość dokonywania ustaleń na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w październiku 2014 roku, w sytuacji, gdy kolejna kontrola gospodarstwa skarżącego z 2017 roku, doprowadziła do innych ustaleń. Zasadne jest jednak stanowisko, zgodnie z którym nie można w sposób bezpośredni przenieść ustaleń poczynionych w kontroli w 2017 r. w zakresie powierzchni użytkowanych rolniczo, czy stwierdzonych upraw i uznać je jako obszary kwalifikujące się do płatności w roku 2014, ze względu na upływ czasu pomiędzy kontrolami (3 lata) i powstałą w skutek tego zmianą użytkowania obszarów wykluczonych w 2014, a uwzględnionych w toku kontroli na 2017 r. Z porównania dokumentacji zdjęciowej sporządzonej w poszczególnych latach wynika bowiem, że sposób użytkowania na działkach uległ zmianie w 2016 r. i nie może stanowić podstawy do określenia obszarów niekwalifikujących się do dopłat w 2014 r. Prawidłowe jest zatem stanowisko, zgodnie z którym przedmiotem niniejszego postępowania była weryfikacja deklaracji strony zawartych we wniosku z 2014 r. ze stanem faktycznym na gruncie, co nastąpiło w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 15-16 października 2014 r. Skarżący nie udowodnił, że na działkach faktycznie znajdowała się uprawa zadeklarowana we wniosku, jak również, że przestrzegał wymogów do których zobowiązał się występując o płatność rolnośrodowiskową w pakiecie rolnictwo ekologiczne i ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest zatem podstaw do poddania w wątpliwość poczynionych w niniejszej sprawie przez organy ustaleń, następnie zaakceptowanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, co do powierzchni działek rolnych objętych wnioskiem, stanu kultury rolnej tych działek i ich wykorzystania rolniczego. Ustalenia te, oparte zostały na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym, na sporządzonej dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do raportu z czynności kontrolnych, które nie zostały podważone przez rolnika żadnym dowodem, uzasadniającym postawienie tym ustaleniom zarzutu dowolności. Tego rodzaju ustaleń nie podważa przede wszystkim dokument wydany przez jednostkę certyfikującą A sp. z o.o. z którego wynika, że skarżący kasacyjnie spełniał wymagania dotyczące rolnictwa ekologicznego. Sam fakt, że dany producent rolny spełnił wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym stwierdzone przez jednostkę certyfikującą nie oznacza bowiem, że tym samym zostały spełnione wymagania niezbędne do przyznania określonych płatności rolnośrodowiskowej. Zadaniem tych jednostek jest jedynie kwalifikowanie produktów na rynek rolnictwa ekologicznego i sprawowanie kontroli w tym zakresie (por. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 229/10, z dnia 7 marca 2017, sygn. akt II GSK 1418/15 i z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1672/18, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co warte podkreślenia, jak wynika z pisma jednostki certyfikującej z dnia 21 maja 2015 r., nie wykonuje ona pomiarów powierzchni działek deklarowanych przez producentów, a przyjmuje powierzchnię zadeklarowaną przez rolnika. Poza tym inspektor jednostki certyfikującej również zwracał uwagę na zachwaszczenia działek B, C oraz H. Nie ulega zatem wątpliwości Naczelnego Sadu Administracyjnego, że wiążące dla organu pod względem spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego były wyniki kontroli z dnia 15 - 16 października 2014 r., a dokument wydany przez jednostkę certyfikującą podlegał jedynie ocenie w ramach kompleksowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zauważyć także należy, że w świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten (wcześniej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu) w istotny sposób modyfikuje zatem obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Strony oraz inni uczestnicy postępowania, są obowiązane przedstawiać dowody oraz udzielać wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Po stronie organów nie spoczywa zatem obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W tym postępowaniu, to nie organ, ale rolnik powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Ustawodawca nie nałożył bowiem na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przyjmując zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1591/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się w tym kontekście do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (karta 95 akt sądowych) zarzutu nieprzesłuchania przez organ świadków, którzy mogli wskazać kiedy i jakie uprawy były prowadzone przez wnioskodawcę oraz jaki był ich stan, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji (str. 5 uzasadnienia decyzji) wynika, że organ przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, wzywając skarżącego m.in. do wskazania danych osobowych świadków, o których przesłuchanie wnioskował w piśmie z dnia 8 grudnia 2016 r., lecz do dnia wydania decyzji skarżący nie odpowiedział na wspomniane wezwanie.

W tym świetle nie może być mowy o naruszeniu w zaskarżonym wyroku oceny standardów postępowania dowodowego przeprowadzonego w tej sprawie przez organy ARiMR jak również zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.