Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 96/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2776/20 w sprawie ze skarg H. M., M. M.i T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., I SA/Wa 2776/20 oddalił skargę H.M., M. M.i T. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

T. M. wnioskiem z [...] kwietnia 1999 r. wystąpił o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, położonej w W., oznaczonej jako dawna działka [...] z obrębu [...]. Do ww. wniosku przyłączyły się H. M. i M.M., a następnie T. M. i M. M., jako spadkobiercy T. M. Roszczenie zwrotowe dotyczyło nieruchomości wywłaszczonej dwiema decyzjami Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] października 1977 r. nr [...] oraz nr [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1958.17.70 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.". Prezydent [...] na podstawie opracowań geodezyjnych ustalił, że dawnej działce nr [...] z obrębu [...] odpowiadają obecnie działki nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o zwrocie działki nr [...], zaś w stosunku do działek nr [...], nr [...] i nr [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. wyłączył się z postępowania w związku z tym, że stanowią one własność Miasta [...]. Wyznaczony w tej sprawie Starosta W. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. orzekł o odmowie zwrotu części ww. wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] konstatując realizację celu wywłaszczenia na ww. działkach. W następstwie odwołania wniesionego od tej decyzji przez T. M., H. M., M. M. i M. M., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia zwrotowego została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ww. dwóch decyzji z dnia [...] października 1977 r. od W. M. i T. M., z przeznaczeniem pod budowę centrum handlowego i parku na B. (osiedle mieszkaniowe "[...]"). Wywłaszczona nieruchomość pochodziła z gruntów tabeli likwidacyjnej wsi B. nr [...]. Z dokumentacji geodezyjnej, w tym z rozliczeń działek ewidencyjnych i wykazu synchronizacyjnego, wynika, że wywłaszczone działki odpowiadają aktualnie działkom nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Działki nr [...] i nr [...] objęte są księgą wieczysta KW nr [...] i stanowią własność Miasta [...] we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "B.". Działka nr [...] stanowi natomiast grunt niehipotekowany – "własność i władający Miasto [...]". Dalej organ wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot była objęta:

- decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r. nr [...] ustalającą lokalizację domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego w ramach terenu osiedla mieszkaniowego B. XI, wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji – aktualnie działki nr [...] i nr [...]cz.;

- decyzją dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] ustalającą lokalizację parku w zespole mieszkaniowym osiedla B. w rejonie ul. W., Ł., K., C., wydaną przez Urząd m.st. Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury – aktualnie działka nr [...]-cz. oraz działka nr [...].

Dalej Wojewoda Mazowiecki zaznaczył, że instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 ze zm.), dalej jako "u.g.n." Pozytywnymi przesłankami zwrotu nieruchomości są występujące łącznie trzy okoliczności. Po pierwsze – wniosek właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców o zwrot nieruchomości, po drugie – stan prawny nieruchomości, kwalifikujący ją jako nieruchomość mogącą podlegać zwrotowi i po trzecie – zbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia. Organ podkreślił, że nieruchomości podlegają zwrotowi niezależnie od tego w jakim czasie nastąpiło wywłaszczenie, co oznacza, że roszczenie o zwrot obejmuje nieruchomości wywłaszczone nie tylko na podstawie u.g.n., lecz także na podstawie wcześniej obowiązujących ustaw wywłaszczeniowych. W ocenie organu odwoławczego w sprawie prawidłowo ustalono strony postępowania oraz że ww. działki są własnością Miasta [...] i nie pozostają w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu, a więc zaistniała pozytywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 229 u.g.n. Odnosząc się do przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, Wojewoda Mazowiecki zaznaczył, że organ prowadzący postępowanie zwrotowe miał obowiązek ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności, czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, czy nastąpiło to we właściwym terminie. Organ I instancji związany był treścią art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Katalog ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu, stąd w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia, bowiem wtedy możliwe stanie się zbadanie, czy cel ten został zrealizowany. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości został określony w decyzjach wywłaszczeniowych jako budowa domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego w ramach terenu osiedla mieszkaniowego B. XI oraz urządzenie parku w zespole mieszkaniowym osiedli B. w rejonie ul. W., Ł., K., C.. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dołożył należytej staranności i zgromadził pełną dokumentację dotyczącą lokalizacji inwestycji wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego B. i faktycznego zagospodarowania nieruchomości, łącznie z infrastrukturą towarzyszącą osiedla mieszkaniowego. Do akt sprawy pozyskana została dokumentacja wywłaszczeniowa nieruchomości, co pozwoliło ustalić jak wyglądał cel wywłaszczenia i czy został zrealizowany. Działki nr [...] i nr [...]-cz. były objęte decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r. nr [...] ustalającą lokalizację domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego w ramach terenu osiedla mieszkaniowego B. XI, zaś działki nr [...]-cz. i nr [...], decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] ustalającą lokalizację parku w zespole mieszkaniowym osiedli B. w rejonie ul. W., Ł., K., C., co wynika z załączników graficznych do ww. decyzji – szkicu Nr [...] oraz szkicu Nr [...], a także dokumentacji geodezyjnej – mapy sytuacyjnej nieruchomości objętej ww. decyzjami wywłaszczeniowymi z rozliczeniem działek ewidencyjnych i wykazem synchronizacyjnym, sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. S. Przeznaczenie wywłaszczonych terenów precyzuje również plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu osiedla zatwierdzony decyzją Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...], który zmodyfikował założenia organizacji osiedla. Zmieniono wówczas granice budowy parku i zaniechano budowy centrum handlowo-usługowego. W kolejnych latach zaplanowana została realizacja budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą osiedlową i pozyskano zezwolenia na wykonanie robót budowlanych budynków mieszkalnych osiedla B. XI (decyzje wydane przez Urząd Dzielnicowy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., nr [...] z dnia [...] lutego 1979 r. i nr [...] i [...] z dnia [...] marca 1979 r.).

Organ odwoławczy uznał na podstawie powyższych dokumentów, że faktycznym celem wywłaszczenia była realizacja obiektów o różnym przeznaczeniu w ramach budowy osiedla mieszkaniowego B. Budowa zarówno obiektu handlowego, jak i parku, były bowiem ściśle związane z inwestycją wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego osiedla B. X i XI. Wojewoda Mazowiecki przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do przesłanek art. 137 ust. 1 u.g.n., w sytuacji gdy celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego oraz do kwestii terminów realizacji celu wywłaszczenia i zaznaczył, że osiedle mieszkaniowe B., jako inwestycja złożona, powstawała etapami i niewątpliwie zaistniała przed 1999 r., co dowodzi, że terminy ustawowe realizacji inwestycji na wywłaszczonym gruncie zostały zachowane. Świadczą o tym także zdjęcia lotnicze, z których wynika, że budynki mieszkalne, infrastruktura osiedla i park b. istniały już w 1986 r. Aktualnie działki są zagospodarowane na potrzeby mieszkańców osiedla, część wywłaszczonego terenu (dz. 14/3-cz. i 14/4-cz) została przeznaczona pod zorganizowane budownictwo mieszkalne i wybudowany został na nim XVIII kondygnacyjny budynek mieszkalny przy ul. K. [...], który znajduje się w kompleksie osiedla mieszkaniowego B., co potwierdza realizację szeroko pojętego celu wywłaszczenia – budowę osiedla mieszkaniowego. Na pozostałej części działki nr [...] usytuowany pozostaje teren zielony w postaci trawnika i zadrzewień oraz fragment wewnętrznej drogi osiedlowej o asfaltowej nawierzchni. Działka nr [...] w części jest zajęta pod budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] oraz zieleń i infrastrukturę osiedlową wraz z ciągami komunikacyjnymi (w tym także sieć energetyczną, wodociągową, cieplną i gazową), a w części – pod park osiedlowy. Natomiast działka nr [...] jest w całości zajęta pod teren parku b. Zdaniem organu odwoławczego kluczowym dla oceny realizacji celu wywłaszczenia jest to, że była nim budowa osiedla mieszkaniowego "B.". Niewątpliwie osiedle takie powstało, a w planach jego budowy był przewidziany i zarezerwowany teren zarówno pod budynki mieszkalne, pod usługi jak i teren parku. Ocenę realizacji celu zawsze należy odnosić do celu głównego, jakim było osiedle mieszkaniowe, Jest to okoliczność o znaczeniu rozstrzygającym, bowiem badając zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy mieć na uwadze fakt, iż nie może być ona przeznaczona na inny cel, niż ten, na który ją wywłaszczono. Przeznaczeniem działek będących przedmiotem roszczenia zwrotowego, od chwili wywłaszczenia, było zapewnienie pewnej kategorii usług dla mieszkańców osiedla i takie przeznaczenie jest również w chwili obecnej. Cel wywłaszczenia został osiągnięty, bowiem obiekty jakie znalazły się na terenie działek nr [...], nr [...] i nr [...] mieszczą się w szerokim pojęciu usług dla mieszkańców osiedla. Organ odwoławczy zaznaczył także, że nie są trafne podnoszone przez odwołujących się zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a. oraz art. 137 u.g.n., bowiem w toku postępowania organ I instancji zebrał obszerny i wyczerpujący materiał dowodowy, a jego ocena została dokonana bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Ponadto materiał dowodowy został wnikliwie rozpatrzony, a ustalenia i wnioski organu mają w nim pełne oparcie.

T. M., H. M. oraz M. M.wnieśli skargi na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego.

Postanowieniami z dnia 27 kwietnia 2021 r., I SA/Wa 2777/20 i z dnia 11 stycznia 2022 r., I SA/Wa 2776/20 Sąd I instancji połączył skargi T. M., H.M. oraz M. M. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a także orzekł o ich prowadzeniu pod sygn. akt I SA/Wa 2776/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając ww. skargi przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r. wskazał, że w pełni aprobuje ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonane w postępowaniu administracyjnym. Sąd podkreślił, że organy obu instancji ustaliły, że celem wywłaszczenia była wskazana w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1972 r. budowa domu handlowego na terenie ośrodka handlowo- usługowego w ramach terenu osiedla mieszkaniowego "B. XI" oraz urządzenie parku w zespole mieszkaniowym osiedli B., wskazane w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1975 r. Cel ten, w zmodyfikowanej postaci, został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot, co wyklucza możliwość orzeczenia zwrotu. Zdaniem Sądu I instancji budowa osiedla mieszkaniowego powinna być rozumiana jako powstanie kompleksu budynków mieszkaniowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w postaci m.in. sklepów, pawilonów usługowych, szkól i przedszkoli, jak również parkingów, miejsc składowania śmieci, parków, terenów zielonych oraz służących zabawom dzieci i rekreacji. Rozłożona w czasie realizacja takiej inwestycji, ze zrozumiałych względów, może podlegać zmianom w zależności od bieżąco pojawiających się potrzeb. Sąd I instancji podkreślił, że podziela stanowisko organu, iż bardzo często wnioski o zwrot wywłaszczonych nieruchomości dotyczą (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczeń dokonanych kilkadziesiąt lat temu, a zatem w okresie gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i stosowania prawa, oraz wymagania odnośnie szczegółowości opisu celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej. Takie wnioski powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania takiej decyzji, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. To oznacza, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. To zaś oznacza, że określenie celu wywłaszczenia jako obiektu handlowego i parku w ramach budowy osiedla mieszkaniowego, mogło ulec modyfikacji jeśli mieściło się w ogólnym celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu I instancji, skoro celem dokonanego w 1977 r. wywłaszczenia była budowa domu handlowego na terenie ośrodka handlowo – usługowego, w ramach terenu osiedla mieszkaniowego B. XI oraz parku w zespole osiedli B., których funkcja, jako obiektów służących kompleksowemu zaspokajaniu szeroko rozumianych potrzeb mieszkaniowych w ramach przewidywanej dla takiego osiedla infrastruktury, nie budzi wątpliwości, to stwierdzić należy, że wybudowanie na spornych działkach docelowo budynków mieszkalnych (dz. [...]-cz., [...]- cz.) oraz zmodyfikowanie terenu parku (dz. [...]), a także urządzenie trawnika, zadrzewień, parkingu, drogi osiedlowej wewnętrznej i sieci technicznych (dz. [...]), z całą pewnością wpisuje się w realizację celu dokonanego wywłaszczenia. Zdaniem Sądu I instancji ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jest usprawiedliwione jeżeli teren objęty wywłaszczeniem został zagospodarowany w taki sposób, że możliwe było utożsamienie osiągniętego rezultatu z celem, dla którego wywłaszczenia dokonano. Dopiero zagospodarowanie terenu sprzecznie, z choćby ogólnie określonym celem wywłaszczenia, nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia. Wobec zrealizowania inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia Sąd I instancji uznał, że rozważania, czy zaistniały przesłanki określone w art.137 u.g.n., nie mają istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy.

Sąd I instancji podkreślił również, że wystąpienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ma miejsce wówczas gdy upłynie wynikający z art. 137 ust, 1 pkt 1 u.g.n. maksymalny 7-letni termin na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia, który rozpoczął bieg 1 stycznia 1998 r., co oznacza, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był rozpocząć się najpóźniej w dniu 1 stycznia 2005 r. W dniu 22 września 2004 r. rozpoczął natomiast bieg 10-letni termin z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., co oznacza, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był zakończyć się najpóźniej w dniu 22 września 2014 r., co w sprawie niniejszej miało miejsce. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że na objętej sporem nieruchomości przed 22 września 2014 r. powstała infrastruktura osiedlowa. W odniesieniu do daty realizacji inwestycji i zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Sąd I instancji wyraził pogląd, według którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem nie mogą działać wstecz. Wskazane terminy zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie przepisów u.g.n., czyli z dniem 1 stycznia 1998 r., zaś 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2004.141.1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Sąd I instancji podkreślił, że ani art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99 ze zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Do czasu wprowadzenia powyższych regulacji do obrotu prawnego orzecznictwo wypracowało interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości przyjmując uznanie nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy gdy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła.

Za nietrafny Sąd I instancji uznał pogląd skarżących, że zwrotowi w sprawie niniejszej powinny podlegać części działek objętych wnioskiem. Znajdujące się w aktach dokumenty w postaci decyzji i ich załączników graficznych w pełni potwierdzają, że cały objęty postępowaniem teren tworzy jednolitą, zwartą, w pełni zorganizowaną całość urządzoną kompleksowo i funkcjonalną. Brak jest możliwości wskazania na jej terenie działek, które mogłyby podlegać zwrotowi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1.) art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wybudowanie, na nieruchomości wywłaszczonej na cele budowy centrum handlowego i parku dzielnicowego oraz przedłużenie ulicy, wielorodzinnych domów mieszkaniowych wraz z infrastrukturą stanowi dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia nieskutkującą obowiązkiem zwrotu części tej nieruchomości i nie jest niedopuszczalną zmianą tego celu dokonaną bez zgody wywłaszczonego;

2) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Analizę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do podstawy faktycznej wyrokowania petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie zarówno podważyć oceny okoliczności faktycznych dokonanych ww. wyrokiem, jak i przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną kontrolowanego wyroku. Z ustaleń dokonanych w toku kontrolowanego postępowania, które zostały zaakceptowane zaskarżonym wyrokiem, wynika natomiast, że celem dokonanego w 1977 r. wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była budowa domu handlowego na terenie ośrodka handlowo – usługowego, w ramach terenu osiedla mieszkaniowego B XI, a także parku w zespole osiedli B. Ponadto z ustaleń tych wynika wybudowanie budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i nr [...], urządzenie trawnika, zadrzewień, parkingu, drogi osiedlowej wewnętrznej i sieci technicznych na działce nr [...] oraz istnienie parku na działce nr [...]. Z ustaleń tych wynika także, że cały teren objęty przedmiotowym postępowaniem tworzy jednolitą, zwartą, w pełni zorganizowaną całość urządzoną kompleksowo i funkcjonalną.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż na gruncie wynikającej z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest zapatrywanie, że wielofunkcyjny, złożony i wieloetapowy charakter realizacji osiedla mieszkaniowego uprawnia do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany także wtedy gdy na terenie wywłaszczonym pod realizację osiedla mieszkaniowego zostały wykonane inwestycje związane z funkcjonowaniem tego osiedla. Wieloetapowość realizacji osiedla mieszkaniowego i bardzo często występujące przy realizacji tego rodzaju inwestycji rozciągnięcie w czasie powstawania poszczególnych obiektów nakazuje przyjąć, że nie można wykluczyć realizacji celu dokonanego wywłaszczenia także w sytuacji, gdy na terenie osiedlowym nie powstaną niektóre z pierwotnie przewidzianych tam obiektów ale powstaną inne związane ze zmieniającymi się potrzebami mieszkańców tego osiedla. Osiedle mieszkaniowe będąc swoistym mikroorganizmem urbanizacyjnym rządzi się bowiem zasadami uwzględniającymi zmieniające się potrzeby jego mieszkańców (vide: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 2768/12; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/16; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., I OSK 583/20 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Rzecz jasna nie każdy element zabudowy lub zagospodarowania znajdujący się na terenie osiedla mieszkaniowego stanowi o realizacji tak rozumianego celu wywłaszczenia. Ugruntowane jest zapatrywanie, że cel wywłaszczenia pozostaje zrealizowany tylko w razie jego modyfikacji, co oznacza takie podstawienie pod cel szczegółowo zaprojektowany w procesie wywłaszczenia, które mieści się w zasadniczym celu uzasadniającym wywłaszczenie, a zatem niezmieniające charakteru tego celu. Modyfikację celu wywłaszczenia należy odróżnić od zmiany tegoż celu, która jest jakościową zmianą inwestycji mającej powstać w związku z wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Modyfikacja celu wywłaszczenia następuje w razie takiej modyfikacji inwestycji, która mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie i nie zmienia co do zasady jego charakteru. (vide: uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87, T.Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa, 2004, s. 213; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2625/16; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., I OSK 2894/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż powyższe rozumienie wynikającej z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zostało zaprezentowane w motywach zaskarżonego wyroku, nie sposób doszukać się wad dokonanej przez Sąd I instancji wykładni powyższego przepisu.

Z kolei zarzucane naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie oznacza tzw. błąd w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2005r. sygn. akt I FSK 107/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach badanej sprawy, brak podważenia ustaleń stanowiących podstawę faktyczną wyrokowania, oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze objętym postępowaniem zwrotowym. W takiej sytuacji Sąd I instancji dokonał prawidłowej subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy do normy art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. Skoro nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, to wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w konsekwencji nie jest możliwy jej zwrot spadkobiercom wywłaszczonego właściciela na podstawie powyższego przepisu.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zostały one wadliwie sformułowane i nie nadają się do kontroli legalności zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że postawiony w art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 137 u.g.n. dzieli się na 2 paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia tegoż przepisu nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP należy zauważyć, iż podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W badanej skardze kasacyjnej nie wskazano formy naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Autor kasacji nie wskazał zatem, w czym konkretnie upatruje naruszenia tegoż przepisu zaskarżonym wyrokiem. Stawiając natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak – w ocenie autora kasacji – przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego oznacza wady popełnione podczas ustalania znaczenia normy prawnej i może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji. Jak już była o tym mowa powyżej, oznacza to, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., I FSK 107/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skarga kasacyjna pozbawiona powyższych elementów generalnie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku, bowiem ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa, które uznaje za naruszone zaskarżonym wyrokiem ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), ale jest to możliwe tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP powyższego wymogu nie spełnia.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.