Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 500/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 4, pkt 5, pkt 6 lit. a tiret 2, tiret 9, lit. b, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 1 ust. 3, art. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 887
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych
article: par. 2
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 106 par. 3, art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 25 września 2024 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska – Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant: Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 roku sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 28 marca 2024 roku nr LXXV/720/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta Radomska w rejonie cmentarza przy ul. Piaskowej 1. stwierdza nieważność § 6 pkt 6 lit. a, lit. b, § 9 pkt 3 lit. b tiret szóste, lit. f, § 10 pkt 1, pkt 2, § 34 pkt 2 i § 41 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej cmentarza oznaczonego symbolem ZC2; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej części graficznej obrazującej ustalenia wymienione w pkt 1 niniejszego wyroku; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rady Miejskiej w Radomsku na rzecz M.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 6 czerwca 2024 r. M.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr LXXV/720/24 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta Radomska w rejonie cmentarza przy ul. Piaskowej, powoływaną dalej jako: "m.p.z.p.".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), powoływanej dalej jako: "ustawa zmieniająca" w związku z art. 15 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 7 i § 7 pkt 6, w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1587), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MI" w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MRiT" w związku z § 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), powoływanego dalej jako: "z.t.p." poprzez istotne naruszenie zasad sporządzenia planu przez brak ustalenia granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów i odesłanie do bliżej nieokreślonych "przepisów odrębnych z zakresu cmentarzy i chowania zmarłych oraz "przepisów odrębnych z zakresu prawa wodnego" oraz przez brak ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu , w tym zakazu zabudowy, dla strefy ochrony sanitarnej, o której mowa w § 10 pkt 1 i 2 m.p.z.p.;

2. art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej w zw. z art. 15 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52 poz. 314 i 315), powoływanego dalej jako: rozporządzenie MGK" poprzez istotne naruszenie zasad sporządzenia planu przez wyznaczenie strefy ochrony sanitarnej, o której mowa w § 10 pkt 1 i 2 m.p.z.p. oraz przez oznaczenie nielegalnego pola grzebalnego zwłok ludzkich przy ul. Piaskowej w Radomsku istniejącego obecnie na części działek nr 123, 120, 118, obr. 12, symbolem 2ZC (przeznaczenie - cmentarz), zgodnie z częścią graficzną m.p.z.p. w sposób sprzeczny z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem;

3. art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 1 oraz art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.c.c.z." w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a. poprzez istotne naruszenie trybu sporządzenia planu:

a. przez oznaczenie nielegalnego pola grzebalnego zwłok ludzkich przy ul. Piaskowej w Radomsku istniejącego obecnie na części działek nr 123, 120, 118, obr. 12, symbolem 2ZC (przeznaczenie - cmentarz), zgodnie z częścią graficzną m.p.z.p., bez uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego (w formie decyzji administracyjnej);

b. przez przedstawienie organom opiniującym / uzgadniającym Prognozę / projekt m.p.z.p. Załącznika II do Prognozy w postaci decyzji nr NHŚrK/82/17 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku dotyczącej udzielania zgody na lokalizację cmentarza (pismo z 16 października 2017 r., znak: PPIS-NHŚrK/476/8-45/16/17), która została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego);

4. art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej w zw. z § 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2, § 5 oraz § 6 rozporządzenia MGK poprzez istotne naruszenie trybu sporządzenia planu, przez oznaczenie nielegalnego pola grzebalnego zwłok ludzkich przy ul. Piaskowej w Radomsku istniejącego obecnie na części działek nr 123, 120, 118, obr. 12, symbolem 2ZC (przeznaczenie - cmentarz), zgodnie z częścią graficzną m.p.z.p. przy uchyleniu się od lokalizowania terenu pod cmentarz w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, w szczególności bez przeprowadzenia badań potwierdzających spełnienie wymogów o których mowa w rozporządzeniu MGK;

5. art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej w zw. z § 11 rozporządzenia MI w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia MRiT poprzez istotne naruszenie trybu sporządzenia planu, przez uchylenie się od sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6. art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy zmieniającej poprzez istotne naruszenie trybu sporządzenia planu:

a. przez uchylenie się Prezydenta Miasta Radomska od przedstawienia Radzie Miejskiej w Radomsku listy nieuwzględnionych uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p.;

b. przez przedstawienie radnym Rady Miejskiej w Radomsku przez Prezydenta Miasta Radomska projektu załącznika nr 2 do m.p.z.p. w którym Prezydent Miasta Radomska wstępując w kompetencje Rady Miejskiej w Radomsku, określił zarówno sposób, jak i uzasadnienie sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Radomska uwag wniesionych do m.p.z.p.;

c. przez uchylenie się radnych Rady Miejskiej w Radomsku od merytorycznego, ponownego rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Radomska uwag wniesionych do m.p.z.p. oraz głosowanie w przedmiocie projektu załącznika nr 2 do m.p.z.p., w którym Prezydent Miasta Radomska wstępując w kompetencje Rady Miejskiej w Radomsku, określił zarówno sposób i uzasadnienie sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Radomska uwag wniesionych do m.p.z.p.;

7. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. 1, art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy zmieniającej poprzez istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego:

a. przez brak zgodności m.p.z.p. ze Studium w zakresie wyznaczenia strefy "A" - Ścisłej Ochrony Konserwatorskiej Zabytkowego Cmentarza Żydowskiego przy ul. Przedborskiej;

b. przez przekroczenie władztwa planistycznego przez przyzwolenie na prowadzenie przez Głównego Projektanta m.p.z.p. nieformalnego spotkania i rozmowy telefonicznej z przedstawicielami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi dot. zmiany ustaleń projektu MPZP, w tym określenia granic strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej "A";

c. przez przyzwolenie na naruszenie przez przedstawicieli Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi właściwości Prezydenta Miasta Radomska i Rady Miejskiej w Radomsku przez zadecydowanie o konkretnym przeznaczeniu terenu objętego m.p.z.p. (zmianie ustaleń projektu m.p.z.p.), tj. naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania m.p.z.p.;

d. przez wadliwe stwierdzenie, że m.p.z.p. nie narusza ustaleń Studium i jednoczesne negatywne rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwagi nr 2 wniesionej 4 marca 2024 r. do projektu m.p.z.p. (pozycja 74 w Wykazie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska w rejonie cmentarza przy ul. Piaskowej).

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm.

Dodatkowo skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci:

a. decyzji Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 13 kwietnia 2021 r. znak: ŁPWIS.NSHŚ.906.2.2021.MZ na okoliczność ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr NHŚrK/82/17 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku dotyczącej udzielania zgody na lokalizację cmentarza (pismo z 16 października 2017 r., znak: PPIS-NHŚrK/476/8-45/16/17);

b. wniosku skarżącego z 29 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej (do Rady Miejskiej w Radomsku), odpowiedzi Przewodniczącego Rady Miejskiej w Radomsku z 3 kwietnia 2024 r. na okoliczność braku wysłania radnym Rady Miejskiej w Radomsku prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego;

c. akt postępowania administracyjnego znak: PINB.7355/75/TF/2016 na okoliczność założenia i funkcjonowania nielegalnego cmentarza przy ul. Piaskowej w Radomsku w warunkach tzw. samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...]. w R. na działkach nr [...], [...], obr. [...] na której od początku lat 80-tych XX w. istnieje zakład produkcji żywności w postaci sadu czereśniowego liczącego kilkadziesiąt drzew. Nieruchomość jest zlokalizowana w całości na obszarze objętym m.p.z.p. i oznaczona symbolem 4U (przeznaczenie - usługi) oraz 3U (przeznaczenie - zabudowa usługowa). Zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Radomska kierunki zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości oznaczone są symbolem MN/U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług) oraz Mne (zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności). Dodatkowo nieruchomość jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie nielegalnego pola grzebalnego zwłok ludzkich przy ul. Piaskowej w Radomsku istniejącego obecnie na części działek nr 123, 120, 118, obr. 12, które w m.p.z.p. zostało oznaczone symbolem 2ZC (przeznaczenie - cmentarz). W konsekwencji, nieruchomość skarżącego jest w całości objęta strefą ochrony sanitarnej w odległości 50 m od cmentarza. M.p.z.p. narusza interes prawny skarżącego m. in. poprzez zmianę przeznaczenia nieruchomości gruntowej oraz uniemożliwienie zabudowy mieszkalnej oraz dalszego prowadzenia i rozszerzenia produkcji rolniczej oraz budowy zakładu przetwórstwa owoców. Interes prawny skarżącego wynika m. in. z art. 140 i art. 144 k.c., art. 4 prawa budowlanego, art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 6 prawa przedsiębiorców i art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.

Przytaczając treść § 3 ust. 1 pkt 6 i § 10 m.p.z.p. skarżący stwierdził, że Rada Miejska w Radomsku uchyliła się od ustalenia granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, odsyłając do bliżej nieokreślonych "przepisów odrębnych z zakresu cmentarzy i chowania zmarłych" lub czy też "przepisów odrębnych z zakresu prawa wodnego". Nie wiadomo również jakie dla całego obszaru objętego m.p.z.p. obowiązują nakazy i zakazy odnośnie zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu prawa wodnego", z uwagi na zapis, że "obszar objęty planem znajduje się w całości w granicach terenu ochrony pośredniej ujęcia wody". § 10 pkt 3 m.p.z.p. po pierwsze posiada jedynie informacyjny charakter, co jest sprzeczne z istotą planów miejscowych, które powinny zawierać nakazy, zakazy i ograniczenia, po drugie, narusza interes prawny wszystkich właścicieli nieruchomości objętych m.p.z.p., bowiem " obszar objęty planem znajduje się w całości w granicach terenu ochrony pośrednie j ujęcia wody", a po trzecie, wprowadza stan niepewności w zakresie możliwości zagospodarowania terenu, podobnie jak pozostałe jednostki redakcyjne § 10 m.p.z.p. Ponadto organ uchylił się od ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, dla strefy ochrony sanitarnej, o której mowa w § 10 pkt 1 i 2 m.p.z.p.

Rada Miejska w Radomsku wyznaczyła strefę ochrony sanitarnej, o której mowa w § 10 pkt 1 i 2 m.p.z.p. oraz oznaczyła nielegalne pole grzebalne zwłok ludzkich przy ul. Piaskowej w Radomsku istniejące obecnie na części działek nr 123, 120, 118, obr. 12, symbolem 2ZC (przeznaczenie - cmentarz), w sposób niezgodny z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem, tj. w szczególności § 3 ust. 1 w zw. z § 7 rozporządzenia MGK. Skarżący zwrócił uwagę na odmienność stanu prawnego terenu oznaczonego symbolem 1ZC (przeznaczenie - cmentarz) i terenu oznaczonego symbolem 2ZC (przeznaczenie - cmentarz). Teren oznaczony symbolem 1ZC to historyczny Cmentarz Żydowski przy ul. Przedborskiej w Radomsku, który powstał na początku XIX w. i jest wpisany do rejestru zabytków, a także objęty ochroną konserwatorską. Istniał więc w dniu wejścia w życie rozporządzenia MGK. tj. 16 września 1959 r. W rezultacie do Cmentarza Żydowskiego zgodnie z § 7 rozporządzenia MGK nie mają zastosowania jego przepisy, a w szczególności § 3 ust. 1, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści m.p.z.p., a w szczególności w zakresie wyznaczenia strefy ochrony sanitarnej, o której mowa w § 10 pkt 1 i 2 m.p.z.p. oraz ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Teren oznaczony symbolem 2ZC obejmuje część istniejącego obecnie pola grzebalnego zwłok ludzkich przy ul. Piaskowej w Radomsku, które zostało nielegalnie założone w 1991 r. przez miejscowego księdza katolickiego T. C., pierwszego Proboszcza Parafii pw. N. w R. i obecnie funkcjonuje bezprawnie, poprzez dokonywanie nielegalnych pochówków zwłok ludzkich, w warunkach tzw. samowoli budowlanej, tj. bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez zgody na założenie cmentarza wydanej przez właściwy organ inspekcji sanitarnej w formie decyzji administracyjnej. Dodatkowo, cmentarz przy ul. Piaskowej nie posiada żadnego ogrodzenia od strony ul. Rabina Szlomo Rabinowicza i jest zlokalizowany jedynie na części działek nr 123, 120, 118, obr. 12, podczas gdy długość każdej z nich to ok. 380 metrów. Wymienione nielegalne pole grzebalne, jako obiekt budowlany, stanowi przedmiot postępowania administracyjnego PINB w Radomsku. Pomimo, że postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte w czerwcu 2016 r., organ nie wyznaczył jeszcze do tej pory terenu istniejącego cmentarza jako obiektu budowlanego podlegającego legalizacji. Cmentarz przy ul. Piaskowej, jako nielegalnie założony w 1991 r., nie istniał w dniu wejścia w życie rozporządzenia MGK, co wyłącza możliwość zastosowania jego § 7. W rezultacie, do cmentarza przy ul. Piaskowej mają zastosowania przepisy rozporządzenia MGK, a w szczególności § 3 ust. 1, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści m.p.z.p., a w szczególności w zakresie wyznaczenia strefy ochrony sanitarnej, o której mowa w § 10 pkt 1 i 2 m.p.z.p. oraz ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy.

Rada Miejska w Radomsku wyznaczyła strefę ochrony sanitarnej o której mowa w § 10 pkt 1 i 2 m.p.z.p. wspólnie dla terenu oznaczonego symbolem 1ZC (przeznaczenie - cmentarz) i terenu oznaczonego symbolem 2ZC (przeznaczenie - cmentarz), pomimo że odpowiednio teren Cmentarza Żydowskiego oraz teren cmentarza przy ul. Piaskowej posiadają odmienny stan prawny, co znajduje odzwierciedlenie w możliwości zastosowania przepisu § 3 ust. 1 w zw. z brzmieniem § 7 rozporządzenia MGK. Rada Miejska w Radomsku nie wzięła również pod uwagę, że cmentarz przy ul. Piaskowej nie posiada wyznaczonych granic oraz jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego (które został o zawieszone). Prezydent Miasta Radomska w trakcie prac planistycznych nie zwracał się także do PINB w Radomsku o informacje czy w ramach postępowania administracyjnego ustalone zostały granice / teren cmentarza przy ul. Piaskowej.

Następnie skarżący stwierdził, że prognoza oddziaływania na środowisko do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska w rejonie cmentarza przy ul. Piaskowej, sporządzonego zgodnie z uchwałą nr VI/70/19 Rady Miejskiej w Radomsku z 24 kwietnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska w rejonie cmentarza przy ul. Piaskowej, powoływana dalej jako: "prognoza" zawiera Załącznik II w postaci decyzji nr NHŚrK/82/17 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku dotyczącej udzielania zgody na lokalizację cmentarza w której stwierdzono, że teren obejmujący część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obr. geodezyjny 0012 Miasta Radomsko przy ul. Piaskowej w Radomsku, oznaczony na Mapie sytuacyjno-wysokościowej linią ciągłą koloru niebieskiego, punkty załamani a granic oznaczono literami: A, B, C, D, E, F, G, H - spełnia wymagania rozporządzenia MGiK i wyrażono zgodę na sytuowanie cmentarza na tym terenie. Następnie skarżący wskazał, że decyzja sanitarna została wydana na potrzeby postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z 19 maja 2017 r. znak: TRM.6733.48.2016.JK, wydaną przez Prezydenta Miasta Radomska dla zamierzenia inwestycyjnego o nazwie: budowa cmentarza (dot. istniejącego cmentarza) na terenie działek nr ewid. 118, 120 i 123, obr. 12 przy ul. Piaskowej w Radomsku. Decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Kolegium decyzją z 25 sierpnia 2017 r. znak: KO.420-124/17. Decyzja sanitarna dotyczy terenu obejmującego część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obr. geodezyjny 0012 Miasta Radomsko przy ulicy Piaskowej w Radomsku, a zatem nie odpowiada terenowi oznaczonemu symbolem 2ZC (przeznaczenie - cmentarz), zgodnie z częścią graficzną m.p.z.p. Po zestawieniu decyzji sanitarnej z mapą sytuacyjno-wysokościową okazuje się, że teren oznaczony na mapie linią ciągłą koloru niebieskiego, punkty załamania granic oznaczono literami: A, B, C, D, E, F, G, H, nie odpowiada nawet w tej części terenowi oznaczonemu symbolem 2ZC (przeznaczenie - cmentarz), zgodnie z częścią graficzną m.p.z.p. Decyzja sanitarna została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego przez Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzją z 13 kwietnia 2021 r. znak: ŁPWIS.NSHŚ.906.2.2021.MZ. Powyższe oznacza w ocenie skarżącego, że podczas prac planistycznych nad m.p.z.p. została wykorzystana decyzja sanitarna, która nie tylko dotyczy terenu nie odpowiadającego terenowi oznaczonemu symbolem 2ZC (przeznaczenie - cmentarz), zgodnie z częścią graficzną m.p.z.p., ale również była ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie skarżącego Rada Miejska w Radomsku uchwalając m.p.z.p., pomimo związania po myśli przepisu art. 170 i 171 p.p.s.a., nie podporządkowała się ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1498/17 w zakresie uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego, o której mowa w art. 1 ust. 3 u.c.c.z. W ocenie skarżącego z wysokim prawdopodobieństwem należy przyjąć, że Prognoza / projekt m.p.z.p. nie uzyskałby pozytywnych opinii / uzgodnień, gdyby właściwe organy posiadały wiedzę, że przedłożona Decyzja sanitarna został a ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem organ planistyczny na etapie sporządzania planu miejscowego nie spełniał akcentowanego w orzecznictwie wymogu uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego, o której mowa w art. 1 ust. 3 u.c.c.z.

Dodatkowo radni Rady Miejskiej w Radomsku, pomimo posiadania wiedzy, że Prezydent Miasta Radomska podczas procedury opiniowania / uzgadniania Prognozy / projektu m.p.z.p. posłużył się decyzją sanitarną, która została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, rozpatrzyli negatywnie wniesioną przez skarżącego uwagę, zgodnie z którą "ze względu na ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego Decyzji sanitarnej należy ponownie poddać m.p.z.p. wraz z Prognozą opiniowaniu przez właściwe organy, o których mowa w art. 57 i art. 58 ustawy z dnia 3 październik a 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływani a na środowisko".

Następnie skarżący wskazał, że Prognoza zawiera Załącznik I i Załącznik III w postaci: Opinii hydrogeologicznej dotyczącej przydatności terenu na lokalizację cmentarza parafialnego przy ul. Piaskowej w Radomsku (GEOBIOS, 2017 r.) oraz Opinii hydrogeologicznej dotyczącej rozbudowy cmentarza przy ul. Piaskowej w Radomsku (GEOBIOS, 2022 r.). Opracowania zostały zlecone i opłacone przez Parafię pw. N. w R., której Proboszcz jest samozwańczym zarządcą dzikiego pola grzebalnego przy ul. Piaskowej w Radomsku. Fakt sfinansowania dokumentacji przez inwestora wywołuje w ocenie skarżącego wątpliwości co do bezstronności i obiektywności takiej dokumentacji, w stosunku do pozostałej społeczności lokalnej, która na jej treść wpływu żadnego nie miała i tak naprawdę nie jest w stanie wiarygodności tej dokumentacji i zawartych w niej wniosków zweryfikować.

Skarżący stwierdził, że opinia hydrogeologiczna dotycząca przydatności terenu na lokalizacje cmentarza parafialnego przy ul. Piaskowej w Radomsku (GEOBIOS, 2017 r.) została zlecona i opłacona na potrzeby postępowania administracyjnego zakończonego Decyzją sanitarną, która została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również na potrzeby postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z 19 maja 2017 r. znak: TRM.6733.48.2016.JK, wydaną przez Prezydenta Miasta Radomska dla zamierzenia inwestycyjnego o nazwie: budowa cmentarza (dot. istniejącego cmentarza) na terenie działek nr ewid. 118, 120 i 123, obr. 12 przy ul. Piaskowej w Radomsku. Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Kolegium decyzją z 25 sierpnia 2017 r. znak: KO.420-124/17. Opinia hydrogeologiczna dotycząca przydatności terenu na lokalizacje cmentarza parafialnego przy ul. Piaskowej w Radomsku (GEOBIOS, 2017 r.) nie odpowiada nawet w tej części terenowi oznaczonemu symbolem 2ZC (przeznaczenie - cmentarz), zgodnie z częścią graficzną m.p.z.p. Przedstawiony przez Parafię dokument w postaci Opinii hydrogeologicznej dotyczącej przydatności terenu na lokalizacje cmentarza parafialnego przy ul. Piaskowej w Radomsku (GEOBIOS, 2017 r.), ze względu na dokonanie odpowiednich odwiertów jedynie na działce nr 120, obr. 12, (jednej spośród trzech działek na których cmentarz istnieje), nie może być podstawą do przyjęcia, że grunt został przebadany hydrogeologicznie. Jednocześnie skarżący wskazał, że "założono wykonanie 3 otworów badawczych do głębokości 3 m w punktach wyznaczonych przez Zleceniodawcę" (strona 6 Opinii), a zatem samozwańczy zarządca dzikiego pola grzebalnego przy ul. Piaskowej w Radomsku nie tylko zlecił i opłacił przedmiotowe opracowanie do innych postępowań administracyjnych, ale także decydował, w których miejscach wykonawca usługi będzie dokonywać odwiertów. Skarżący zwrócił również uwagę na wyjątkową nierzetelność Opinii hydrogeologicznej dotyczące j przydatności terenu na lokalizację cmentarza parafialnego przy ul. Piaskowej w Radomsku (GEOBIOS, 2017 r.). Autor opracowania w przyjętych w dokumencie kryteriach ogólnych (strona 7) podaje nieprawdziwe dane ("odległość cmentarza od najbliższych zabudowań wynosi 50 m"), jak również opierając się na istniejącym stanie faktycznym ("najbliżej położone ujęcie wód podziemnych znajduje się w odległości około 450 m") nie zestawia go z obowiązującymi przepisami prawnymi w postaci § 3 ust. 2 rozporządzenia MGK i w konsekwencji wyciąga bezpodstawne wnioski (strona 8), że "W odniesieniu do istniejących ujęć, ochronę zapewnia odległość cmentarza od najbliższych ujęć wynosząca >400 m oraz miąższość utworów nakładu (w tym utworów słaboprzepuszczalnych)" oraz "Opiniowany teren może być przeznaczony na cmentarz". Konkluzja Opinii hydrologicznej pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią załącznika w postaci Sprawozdanie z badań nr [...] (strona 2) Laboratorium Badań Środowiskowych Sp. z o.o. w C., zgodnie z którym w każdej z próbek gruntu stwierdzono występowanie węglanu wapnia, jak również z treścią załącznika w postaci Przekrój geologiczny I - I, wskazującego na istnienie słaboprzepuszczalnych utworów (grunty spoiste twardoplastyczne w postaci glin piaszczystych i pylastych o brązowych barwach) na głębokości od 1,50 m do 2 m na obszarze istniejącego pola grzebalnego (odwiert nr 2). Zgodnie zaś z § 5 rozporządzenia MGK "grunt cmentarza powinien być możliwie przepuszczalny i bez zawartości węglanu wapnia".

Następnie skarżący przytaczając treść uzasadnienia m.p.z.p. skarżący stwierdził, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z pewnością nie została doręczona radnym Rady Miejskiej w Radomsku przed głosowaniem nad m.p.z.p. (radni Rady Miejskiej w Radomsku otrzymali 22 marca 2024 r. jedynie projekt m.p.z.p. wraz z uzasadnieniem), a zatem nawet gdyby prognoza istniała radni Rady Miejskiej w Radomsku nie mogli poznać treści tego dokumentu przed głosowaniem. Radni nie znając treści prognozy przed głosowaniem nie mieli możliwości uchwalenia m.p.z.p. przy posiadaniu pełnej świadomości skutków finansowych planu miejscowego dla Gminy Miasta Radomsko, w szczególności związanych z roszczeniami odszkodowawczymi (obniżenie wartości wielu nieruchomości spowodowane zmianą dotychczasowego przeznaczenia terenu, zakazami i ograniczeniami, w tym wyznaczeniem strefy ochrony sanitarnej w odległości 50,0 m od (2ZC) cmentarza przy ul. Piaskowej i (1ZC) cmentarza żydowskiego). W ocenie skarżącego prognoza skutków finansowych prawdopodobnie nie została jednak sporządzona, skoro nie została doręczona radnym Rady Miejskiej w Radomsku przed głosowaniem, a zatem nie tylko został naruszony art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia MI, ale również, co wynika z uzasadnienia do m.p.z.p., radni Rady Miejskiej w Radomsku mogli zostać wprowadzeni w błąd w zakresie samego istnienia dokumentu, którego prawdopodobnie faktycznie nie sporządzono.

Przytaczając treść art. 17 pkt 14 u.p.z.p. skarżący stwierdził, że Prezydent Miasto Radomska nie przedstawił radnym Rady Miejskiej w Radomsku listy nieuwzględnionych uwag. Prezydent nie dysponując żadną podstawą prawną, w szczególności wynikającą z u.p.z.p. przedstawił radnym Rady Miejskiej w Radomsku projekt załącznika nr 2 do m.p.z.p. zatytułowany "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu", który zawiera już zarówno określone rozstrzygnięcie Rady w sprawie rozpatrzenia uwagi, jak i określone uzasadnienie rozstrzygnięcia Rady, co oznacza, że Prezydent Miasta Radomska w sposób nieuprawniony naruszył ustawowe kompetencje Rady. Ponadto dokument, zgodnie z podaną datą publikacji, został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Radomska na stronie internetowej 22 marca 2024 r., a zatem na sześć dni przed zaplanowanymi na 28 marca 2024 r. obradami LXXV Sesji Rady Miejskiej w Radomsku oraz na trzy dni przed zaplanowanym na 25 marca 2024 r. posiedzeniem Komisji Rozwoju Miasta i Planowania Przestrzennego Rady Miejskiej w Radomsku. Radni uchylili się od merytorycznego, ponownego rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Radomska uwag wniesionych do m.p.z.p., co o tyle jest zrozumiałe, że radni nie dysponowali listą takich uwag nie zgłaszając faktu braku listy. Ponadto radni Rady Miejskiej w Radomsku głosując w sprawie przyjęcia sposobu rozstrzygnięcia uwag nie mieli możliwości głosowania za albo przeciw każde j uwadze nawet jeżeli uważali, że określona uwaga nieuwzględniona przez Prezydenta Miasta Radomska była zasadna.

Następnie skarżący wskazał, że uwaga nr 2 wniesiona 4 marca 2024 r. do projektu m.p.z.p. została rozpatrzona negatywnie ze względu na odmowę uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi projektu m.p.z.p. uwzględniającego granicę strefy ustalonej na rysunku studium, a następnie również ze względu na prowadzenie rozmów z organem dot. ustaleń projektu m.p.z.p., w tym określenia granic strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej "A". Stwierdził, że ustalenia planu w zakresie ochrony konserwatorskiej powinny być zbieżne z koncepcją wyrażoną w studium, a uwzględniając w treści m.p.z.p. uzgodnienie, organ planistyczny doprowadził do sporządzenia projektu planu sprzecznego ze studium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Organ stwierdził, że m.p.z.p. sporządzony został zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p., przy określaniu przeznaczenia terenu wyważono interes publiczny oraz interes właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, zostały przeanalizowane wnioski, które zostały złożone w trakcie procedury planistycznej, biorąc pod uwagę aspekty ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Plan porządkuje zasady ładu przestrzennego, kształtowania zabudowy oraz zasady obsługi terenu w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. Wpływ uchwalenia m.p.z.p. na finanse publiczne, w tym budżet Miasta Radomska, został oszacowany w prognozie skutków finansowych jego uchwalenia. Zmiany w budżecie gminy dotyczą prognozowanych wydatków związanych z inwestycjami z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej, należącymi do zadań własnych gminy, które obejmują budowę układu drogowego oraz infrastruktury technicznej, a także dochodów wynikających ze sprzedaży części nieruchomości oraz wzrostu podatku od nieruchomości. Projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Radomska, przyjętego uchwałą nr XXXIV/306/2001 Rady Miejskiej w Radomsku z 17 grudnia 2001 r., zmienionego uchwałą nr LXIII/476/10 Rady Miejskiej w Radomsku z 30 września 2010 r., uchwałą nr W53/19 Rady Miejskiej w Radomsku z 20 marca 2019 r. oraz uchwałą nr LXIII/607/23 Rady Miejskiej w Radomsku z 26 maja 2023 r. Projekt planu miejscowego został sporządzony z zachowaniem wymogów proceduralnych określonych w u.p.z.p.

Na terenie objętym planem występuje konflikt przestrzenny polegający na tym, że z jednej strony na działkach nr 118, 120 i 123 obr. 12 jest zlokalizowany cmentarz wyznaniowy – katolicki, z którym związani są mieszkańcy parafii N. w R. poprzez groby bliskich zmarłych, jednakże cmentarz ten nie ma uregulowanego stanu prawnego. Z kolei skarżący jest właścicielem działek [...] i [...] obr. [...], które bezpośrednio sąsiadują z cmentarzem od strony południowo-wschodniej. Działki skarżącego są objęte praktycznie w całości tzw. strefą sanitarną cmentarza wyznaczoną w odległości 50 m na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia MGK. Przepis ten ponad wszelką wątpliwość określa w sposób przejrzysty katalog budynków, budowli i urządzeń jakich powstanie wykluczone jest w odległości 50 m od cmentarza, czyli tzw. strefy sanitarnej. Z wiedzy organu wynika, że na tym terenie nie funkcjonuje żaden zakład produkcji żywności w postaci sadu czereśniowego liczącego kilkadziesiąt drzew. Wizje lokalne w terenie, wokół działek o nr ew. [...] i [...] obr. [...] wykazały, że istotnie na nieruchomości skarżącego rosną kilkudziesięcioletnie drzewa czereśniowe, jednakże nie są one pielęgnowane już od długiego czasu, teren jest zakrzewiony i gęsto zarośnięty dziką roślinnością. 5 listopada 2018 r. PPIS w Radomsku przeprowadził oględziny działek nr [...], [...] w wyniku których stwierdzono brak śladów użytkowania tych działek. Sam fakt posiadania gruntu rolnego na którym rosną drzewa czereśniowe nie oznacza, że skarżący posiada zakład produkcji żywności. Natomiast, biorąc pod uwagę, że tzw. strefa sanitarna, o której mowa powyżej obejmuje niemal całe działki skarżącego, które na dzień sporządzenia planu nie były zabudowane, w planie miejscowym nie mogły one zostać przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, stąd przeznaczenie ich pod funkcje usługowe, które, za wyjątkiem usług wymienionych w rozporządzeniu MGK, mogą współistnieć z sąsiadującym terenem cmentarza.

Organ ważąc interes prywatny i interes publiczny jakim niewątpliwie jest zachowanie istniejącego cmentarza ustaleniami m.p.z.p. starał się mając na uwadze zasadę proporcjonalności, uzyskać efekt kompromisu. Skarżący ma ograniczoną przez rozporządzenie MGK możliwość dysponowania swoim gruntem, jednak zapisy m.p.z.p. dają mu szeroką możliwość do jego wykorzystania na funkcje usługowe. Idąc dalej, grunty należące do skarżącego zyskały na wartości, gdyż grunty przeznaczone pod zabudowę usługową z reguły są gruntami o wyższej cenie za metr kwadratowy niż grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Natomiast grunty rolne, jakie posiada skarżący przed przyjęciem m.p.z.p. nieposiadające statusu budowlanego są z reguły gruntami najtańszymi. Organ starał się poprzez zapisy m.p.z.p. złagodzić ograniczenia nałożone na skarżącego jako właściciela terenów bezpośrednio sąsiadującego z terenami cmentarza. Co istotne, cmentarz istnieje co najmniej od 1991 r., kiedy to skarżący nie był jeszcze właścicielem gruntów sąsiednich.

Organ stwierdził, że oprócz interesu skarżącego istnieje silnie zaakcentowany interes publiczny. Jego wyrazem jest zainteresowanie i czynny udział w procedurze planistycznej skarżonego planu mieszkańców terenu objętego planem popierających dążenie do uregulowania stanu prawnego oraz możliwość dalszego korzystania z cmentarza. W sprawie występuje grono osób, których dobro osobiste w postaci kultu osoby zmarłej podlega ochronie na podstawie art. 24 k.p.c. Ponadto na podstawie art. 6 pkt 9 u.g.n. zakładanie i utrzymywanie cmentarzy jest celem publicznym.

Przytaczając treść art. 3 u.c.c.z. organ stwierdził, że plan miejscowy ma znaczenie pierwotne w stosunku do kolejnych kroków zmierzających do uzyskania kolejnych decyzji administracyjnych innych organów uszczegóławiających zakres i zasady działania na terenie określonym w planie jako tereny cmentarza. Plan ten daje tylko ogólne ramy przestrzenne i środowiskowe w jakich w przyszłości będzie musiał zmieścić się zarządca cmentarza projektując i rozszerzając w miarę potrzeb jego realizację. Aby uregulować sytuację 29 marca 2019 r. Arcybiskup Metropolita [...], W. D., złożył wniosek do Prezydenta Miasta Radomska na podstawie art. 42 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej, o przeznaczenie obszaru składającego się z działek o numerach: 117/1, 118, 119, 120, 121, 122 i 123 obr. 12 miasta Radomska na katolicki cmentarz wyznaniowy w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska w Radomsku podjęła 24 kwietnia 2019 r. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska w rejonie cmentarza przy ul. Piaskowej. Następnie Prezydent Miasta Radomska ogłosił 21 sierpnia 2019 r. o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu oraz wyznaczył termin na składanie wniosków do planu do 11 października 2019 r. W terminie tym wpłynęło 275 wniosków od mieszkańców terenu objętego planem z prośbą o przeznaczenie działek 117/1, 118, 119, 120, 121, 122, 123 obr. 12 na katolicki cmentarz wyznaniowy. Zarządca cmentarza udostępnił organowi badania gruntu, które zostały załączone do prognozy oddziaływania na środowisko (Załącznik I i Załącznik III), poświadczające fakt, że badane grunty spełniają warunki rozporządzenia MGK. Przeprowadzono procedurę planistyczną podczas której przeprowadzono proces uzgodnień i opiniowania ze wszystkimi wymaganymi na podstawie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. organami i instytucjami, w tym również Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym zakończony uzyskaniem pozytywnych uzgodnień i opinii wszystkich instytucji i organów (dokumenty znajdują się w dokumentacji planistycznej). Równolegle przeprowadzono strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko na podstawie art. 46 ust. 1, pkt 1 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko w ramach której sporządzono zgodnie z wytycznymi organów ochrony środowiska prognozę oddziaływania na środowisko, zaopiniowaną pozytywnie. Następnie po przeprowadzeniu wyłożenia do publicznego wglądu od 15 stycznia 2024 r. do 14 lutego 2024 r., zorganizowaniu dyskusji publicznej 23 stycznia 2024 r. o godzinie 15:00 w siedzibie Urzędu Miasta Radomska oraz wyznaczeniu terminu na składanie uwag do 6 marca 2024 r. Prezydent Miasta Radomska rozpatrzył uwagi wniesione do skarżonego planu, publikując rozstrzygnięcie o sposobie ich rozpatrzenia w Biuletynie Informacji Publicznej wraz z nieobligatoryjnym uzasadnieniem. Następnie przekazał projekt uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska w rejonie cmentarza przy ul. Piaskowej wraz z wymaganymi załącznikami, w tym listą uwag nieuwzględnionych stanowiącą projekt załącznika nr 2 do projektu uchwały. Rada Miejska w Radomsku uchwaliła m.p.z.p. oraz zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Prezydent Miasta Radomska przekazał uchwałę wraz z dokumentacją planistyczną Wojewodzie Łódzkiemu w celu oceny ich zgodności z przepisami, który 10 maja 2024 r. opublikował uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego pod poz. 3923, a następnie po 14 dniach od publikacji skarżony plan stał się obowiązujący.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów organ stwierdził, że zapis odsyłający do przepisów odrębnych jaki zastosowano w m.p.z.p. chroni nadmierne ograniczenie praw własności, w tym również skarżącego, w zakresie zagospodarowania terenów w chwili zmiany wymienionych przepisów, co stanowić by mogło o nadużyciu władztwa planistycznego. Jeżeli doszłoby w przyszłości do zmiany przytoczonych przepisów odrębnych wówczas plan miejscowy nie będzie ustanawiał niepotrzebnych restrykcji na właścicieli nieruchomości w granicach tego planu.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów organ zwrócił uwagę na uwagę na istotę planu miejscowego, który określa w jaki sposób w przyszłości ma zostać zagospodarowany dany teren. Plan nie ma obowiązku sankcjonowania istniejącego stanu faktycznego. Jego sporządzenie musi być zgodne z polityką planistyczną gminy wyrażoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednakże stopień związania planu ze studium jest również zależnym od wielu czynników, takich jak m.in. ustalenia samego dokumentu studium, uzgodnienia z uprawnionymi instytucjami i organami wyższego rzędu, interesu publicznego występującego na opracowywanym terenie itp. W planach miejscowych często projektuje się również np. drogi które nie istnieją w stanie faktycznym, jednakże za ich wyznaczeniem w planie miejscowym przemawiają interes publiczny oraz ważne aspekty społeczne, np. poprawa bezpieczeństwa ruchu w okolicy, rozładowanie nadmiernego ruchu zagrażającego bezpieczeństwu, czy chociażby zapewnienie dostępu do nieruchomości i rozwój zabudowy w danym terenie. Na etapie sporządzania planu miejscowego, a więc na etapie projektowania jego lokalizacji, nie jest istotne czy cmentarz ten istnieje legalnie, a nawet czy w ogóle istnieje, jeżeli spełnione są warunki lokalizacji cmentarza (co potwierdzają badania gruntu załączone do prognozy oddziaływania na środowisko) warunkujące możliwość jego bezpiecznego funkcjonowania w przyszłości, właściwe władze kościelne wyrażają wolę realizacji oraz biorą odpowiedzialność za jego przyszłe funkcjonowanie zgodnie z przepisami odrębnymi, a jego lokalizacja jest zgodna z polityką miasta oraz interesem publicznym. Naturalnie organ przy tym nie dysponuje dowolnie własnością prywatną i musi ważyć interesy prywatne i interes publiczny, co też w niniejszej sprawie uczyniono. Jednakże badaniem stanu prawnego istniejących obiektów, ich legalnością i zgodnością realizacji z przepisami prawa zajmują się inne organy, nie organ planistyczny. Natomiast procedury polegające na uzyskaniu decyzji administracyjnych niezbędnych do realizacji funkcji chowania zmarłych, t.j. procedura prowadzona przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym a następnie organem Architektoniczno-Budowlanym wydającym pozwolenia na budowę w tej właśnie kolejności, jest uzależniona od uprzedniego przeznaczenia w planie miejscowym spornego terenu na teren cmentarza, nie odwrotnie. Dla zaplanowania lokalizacji cmentarza nie ma więc znaczenia czy Inspektor Nadzoru wyznaczył granice istniejącego cmentarza, który będzie podlegał legalizacji ani czy Inspektor Sanitarny wydał decyzję zatwierdzającą lokalizację cmentarza (konieczną na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę), gdyż decyzje te zgodnie z hierarchią aktów prawnych, nie mogą zaistnieć bez uprzedniego wyznaczenia terenów przeznaczonych pod cmentarz w akcie prawa miejscowego szczebla gminnego jakim jest miejscowy plan.

Organ nie zgodził się z trzecim z zarzutów stwierdzając, że gdyby istotnie było tak jak chce tego skarżący, nastąpiłby swoisty paraliż organów, gdyż wyrok I OSK 1498/17 nakazywałby sporządzenie planu miejscowego, po uprzednim uzyskaniu decyzji dotyczącej zgody na usytuowanie cmentarza, następnie doprowadzono do usunięcia z obrotu prawnego wydanej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego poprzez decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, właśnie z powodu braku obowiązującego planu miejscowego dla tego terenu, wówczas ten plan miejscowy nie mógłby zostać sporządzony, a w konsekwencji organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogłyby przeprowadzić swoich postępowań. Poszkodowani zostaliby mieszkańcy, którzy mają bliskich pochowanych na cmentarzu, a co za tym idzie naruszone zostałoby ich dobro osobiste chronione art. 24 k.p.c. Nawiązując do tego zarzutu przedstawił kopię wniosków skarżącego z 25 czerwca 2018 r. do innej procedury prowadzonej przez organ planistyczny, a mianowicie zmiany studium, do której przystąpiono uchwałą nr L/416/18 Rady Miejskiej w Radomsku z 20 marca 2018 r., w szczególności wnioski z punktu 4 i 6. Organ nadmienił, że wyrok I OSK 1498/17 orzekał w zakresie oceny legalności uchwały w innym przedmiocie, tj. dot. zgody na dokonanie darowizny działek miejskich uzasadniając brakiem planu miejscowego orzeczenie, które Sąd wydał, a wyrok III SA/Łd 552/21 dotyczył zasadności unieważnienia decyzji sanitarnej. Przedmiot oceny obu sądów był zupełnie inny, a wyrwane z kontekstu interpretowanie każdego z nich jest niezasadne. W ocenie organu wyrok z 2021 r. uszczegóławia wydany przez NSA z 2018 r., albowiem nie podważa on poglądu, że na etapie prac planistycznych teren projektowanej lokalizacji cmentarza należy sprawdzić pod kątem jego przydatności na ten cel. W tym celu wykonuje się badania hydrogeologiczne, określające dokładne parametry zgodnie z wymogami rozporządzenia MGK, natomiast zgodnie z art. 1 ust. 3 u.c.c.z. właściwe władze kościelne decydują o założeniu łub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Oznacza to, że najpierw teren musi być przeznaczony na cel urządzenia cmentarza w miejscowym planie, a następnie powinna zostać uzyskana zgoda inspektora sanitarnego, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Natomiast wymagane badania hydrogeologiczne były sporządzone w 2017 r. oraz uzupełnione w 2022 r., tak aby obejmowały całość terenu wyznaczonego w skarżonym planie jako jednostka 2ZC i stanowiły podstawę prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego planu. Organ nie neguje, że uzyskanie zgody właściwego inspektora sanitarnego jest niezbędne do przeprowadzenia procedury przed organami architektoniczno-budowlanymi, jednakże w trakcie trwania procedury planistycznej przeprowadzona została strategiczna ocena oddziaływania na środowisko na podstawie art. 46 ust. 1 u.u.i.ś., w trakcie której inspektor sanitarny oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyrażają swoją ocenę, wyznaczając ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku skarżonej uchwały Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Radomsku dokonał oceny możliwości lokalizacji cmentarza w wyznaczonym planem terenie oznaczonym jako 2ZC, co wyraził w uzasadnieniu do pozytywnej opinii, po przeanalizowaniu kompletu badań hydrogeologicznych załączonych do prognozy oddziaływania na środowisko. Badania hydrogeologiczne sporządzały osoby uprawnione do ich sporządzania na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze - uprawnienia numer VII-1307 oraz V-1576. Organ nie ma kompetencji aby kwestionować poprawność przeprowadzonych badań oraz wniosków do jakich te badania doprowadziły. Jednakże pozytywna opinia organów ochrony środowiska, uzyskana po ocenie przeprowadzonych uprzednio badań hydrogeologicznych sporządzonych zgodnie z wymogami Rozporządzenia w sprawie cmentarzy dla etapu projektowania lokalizacji cmentarza w planie miejscowym jest jedyną wymaganą formą oceny wyrażaną przez właściwego inspektora sanitarnego, choć nie jest ona wystarczająca na etapie procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę lub postępowania legalizacyjnego.

Organ nie zgodził się również z czwartym z zarzutów skarżącego i stwierdził, że biorąc pod uwagę cel wykonywania badań gruntu w ujęciu ogólnym, fakt, że badania te zleca inwestor przez projektowaniem jakiegokolwiek zamierzenia budowlanego nie świadczą o ich stronniczości. Potrzeba wykonania takich badań wynika z konieczności określenia czy inwestycja na danym gruncie jest w ogóle możliwa, np. czy stateczność gruntu będzie wymagała zastosowania dodatkowych rozwiązań chroniących budynek / budowlę przed zawaleniem, czy poziom wód gruntowych pozwoli na podpiwniczenie itp. Analogicznie jest w niniejszej sprawie, badania geologiczne z definicji są obiektywne i oceniają stan faktyczny. Stan faktyczny nie jest zależny od tego kto finansuje badania. Podobnie wnioski z przeprowadzonych badań wyrażone są przez osobę uprawnioną i mającą wiedzę jak należy dane zebrane łącznie zinterpretować. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do kwestionowania badań hydrogeologicznych. Natomiast istotne jest, że właściwe w tym zakresie organy ochrony środowiska, na etapie sporządzania planu miejscowego nie zakwestionowały ani badań hydrogeologicznych załączonych do prognozy oddziaływania na środowisko, ani możliwości lokalizacji terenów cmentarza na wskazanych w planie działkach oznaczonych jako 2ZC. Teren oznaczony symbolem 2ZC spełnia wszystkie wymagania rozporządzenia MGK.

Odnosząc się do zarzutu braku doręczenia prognozy skutków finansowych organ przytoczył treść art. 17 pkt 5 u.p.z.p. już na etapie wyłożenia informacja o istnieniu takiego dokumentu była zawarta w uzasadnieniu do projektu uchwały i każdy kto na wyłożenie miejscowego planu przybył, nie tylko Radni Rady Miejskiej, mógł z tym dokumentem się zapoznać. Dokumentacja planistyczna jest bowiem jawna i udostępniana jest każdemu kto o nią wystąpi. Dla m.p.z.p. sporządzono prognozę skutków finansowych, która znajduje się w dokumentacji formalno-prawnej. Pierwszy projekt prognozy skutków finansowych uchwalenia planu został przedstawiony przez projektanta firmy B. Sp. z o.o., pracownikom Referatu Planowania Przestrzennego we wrześniu 2023 r. Ostateczny kształt prognozy skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p. pochodzi z 2024 r., z uwagi na zmiany jakie zaszły w projekcie na etapie uzgodnień. Zgodnie z § 11 rozporządzenia MI prognoza skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p. zawiera w szczególności: prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki miasta, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody miasta związane z obrotem nieruchomościami oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy; prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych miasta; wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych, zatem art. 17 pkt 5 u.p.z.p. nie został przez organ naruszony. Ponadto Radnym Rady Miejskiej w Radomsku przed obradami LXXV Sesji Rady Miejskiej w Radomsku, zaplanowanymi na 28 marca 2024 r. przedstawiono projekt uchwały wraz z załącznikami oraz uzasadnieniem, w którego treści wskazano czynności proceduralne, jakie zostały poczynione w następstwie Uchwały Nr VI/70/19 Rady Miejskiej w Radomsku z 24 kwietnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta Radomska w rejonie cmentarza przy ul. Piaskowej, m.in. było to sporządzenie prognozy skutków finansowych. Ponadto uzasadnienie do powyższej uchwały zawierało informację, że wpływ uchwalenia planu miejscowego na finanse publiczne, w tym budżet Miasta Radomsko, został oszacowany w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Natomiast zmiany w budżecie gminy dotyczyć będą prognozowanych wydatków związanych z inwestycjami z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej, należącymi do zadań własnych gminy, które obejmują budowę układu drogowego oraz infrastruktury technicznej, a także dochodów wynikających z sprzedaży części nieruchomości oraz wzrostu podatku od nieruchomości. Podczas sesji Rady Miejskiej w Radomsku 28 marca 2024 r., jak i na Komisji Rozwoju Miasta i Planowania Przestrzennego Rady Miejskiej w Radomsku 25 marca 2024 r. omawiano szczegółowo plan miejscowy, była możliwość zapoznania się z całą dokumentacją planistyczną, w tym również z prognozą skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. Ponadto, Główny Projektant Planu oraz Kierownik Referatu Planowania Przestrzennego byli przygotowani do udzielenia wszelkich informacji związanych z procedurą planistyczną, w tym również prognozą skutków finansowych jego Okoliczność, że żaden z Radnych Rady Miejskiej w Radomsku nie zabrał głosu w zakresie jakichkolwiek braków proceduralnych, w tym także dotyczących prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu, nie świadczy, że owa prognoza nie została sporządzona. Zarzuty skarżącego są zatem nie tylko bezpodstawne, ale wręcz nieprawdziwe.

Odnosząc się do zarzutu uchylenia się przez radnych od merytorycznego ponownego rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, organ przytoczył treść art. 17 pkt 14, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśnił, że 21 marca 2024 r. Prezydent Miasta Radomska przedstawił za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej miasta Radomska wykaz wszystkich uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu m.p.z.p. złożonych podczas wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu, od 15 stycznia do 14 lutego 2024 r., z terminem składania uwag do 6 marca 2024 r. 22 marca 2024 r. projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag w formie projektu załącznika nr 2 do projektu uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. otrzymali członkowie Rady Miejskiej w Radomsku na obrady LXXV Sesji Rady Miejskiej w Radomsku zaplanowanej na 28 marca 2024 r. Przepisy nie precyzują w jakiej formie lista uwag nieuwzględnionych jest przekazywana Radzie. W ocenie organu skarżący pomylił kwestię przygotowania przez organ projektów uchwał z kwestią ich uchwalania. Oczywistym jest że odpowiednie służby Urzędu Miasta przedstawiają projekt o określonej treści natomiast w gestii Rady pozostaje czy uchwała podjęta będzie odpowiadała temu projektowi czy zostaną wprowadzone zmiany. Podczas obrad sesji Radni decydują o kształcie uchwały, a swoją wolę wyrażają w głosowaniu nad tą uchwałą. Rada Miejska w Radomsku przyjęła rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta Radomska w rejonie cmentarza przy ul. Piaskowej, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Radomska w osobnym głosowaniu poprzedzającym głosowanie nad przyjęciem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu, co potwierdza protokół nr SAO.0002.3.2024 z obrad LXXV Sesji Rady Miejskiej w Radomsku z 28 marca 2024 r. U.p.z.p. nie zobowiązuje, aby organ sporządzający projekt planu, wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych uwag, sporządził uzasadnienie rozstrzygnięcia w tym zakresie. Fakt, że sposób rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag objęto jednym głosowaniem nie oznacza, że rozpatrzenie tych uwag w tej sprawie nie miało charakteru indywidualnego. Każda z uwag została wyszczególniona oraz kompleksowo omówiona przez Głównego Projektanta planu miejscowego, co do każdej z nich umożliwiono Radnym Rady Miejskiej w Radomsku dyskusję, a także w odniesieniu do każdej z uwag, pomimo braku obowiązku, przedstawiono powód, dla którego nie została ona uwzględniona przez Prezydenta Miasta Radomska. Pod względem technicznym wymagania Skarżącego, aby każdą z uwag rozpatrywać w formie odrębnej uchwały byłyby absurdalne, biorąc pod uwagę nie tylko czas jaki byłby wymagany aby przeprowadzić procedurę uchwalenia rozstrzygnięcia pojedynczych uchwał, ale również czas i zasoby jakie byłyby konieczne do ich przygotowania.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku zgodności m.p.z.p. z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Radomska w zakresie określenia w planie strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" organ stwierdził, że jest on chybiony. Studium jest aktem o charakterze kierownictwa wewnętrznego i wyznacza podstawowy zarys lub kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wymóg art. 9 ust. 4 u.p.z.p. mówiący o braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Studium jest dokumentem ogólniejszym, jak również kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków jest inna w stosunku do studium (organ opiniujący) niż w stosunku do planu miejscowego (organ uzgadniający). Zagadnienia ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, podobnie jak inne kwestie podlegające określeniu w studium, powinny wskazywać dyrektywy na przyszłość. Natomiast nie mogą określać kwestii szczegółowych, bowiem te zostały zastrzeżone przez prawodawcę do unormowania w aktach prawa miejscowego – miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Formułując kwestie ochrony zabytków w miejscowym planie, w tym określając zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, organ uchwałodawczy – rada gminy, zobowiązana jest kierować się jak najmniejszą uciążliwością nakładanych ograniczeń oraz ich niezbędnością dla osiągnięcia zamierzonego celu w postaci ochrony zabytków, czy też zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przysługujące gminie władztwo planistyczne nie ma charakteru absolutnego, a postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego jedną z form ochrony zabytków może stanowić podstawę rozstrzygnięć w kwestiach nadzoru konserwatorskiego. Informacją o dziedzictwie kulturowym i zabytkach oraz dobrach kultury współczesnej zlokalizowanych na obszarze objętym opracowaniem do sporządzenia planu miejscowego będzie nie tylko studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy czy też gminna ewidencja zabytków, ale również wnioski i wytyczne do planu zgłoszone przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na skutek zawiadomienia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz jego uwagi złożone w odpowiedzi na wystąpienia o uzgodnienie projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz uzasadnieniem. Projekt m.p.z.p. został sporządzony zgodnie z przesłankami określonymi w art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. uwzględniając m.in. wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej – na terenie planu znajduje się cmentarz żydowski wraz z ogrodzeniem wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...]. z 27 grudnia 1989 r. Plan ustala zasady ochrony oraz zagospodarowania ww. terenu, jak również strefę "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej oraz strefę "E" ochrony ekspozycji.

Ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków w świetle u.p.z.p. stanowi obligatoryjną materię, która podlega umocowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten ma charaktery bezwzględny, więc musi znajdować swoje odzwierciedlenie w warunkach panujących na obszarze objętym planem. Przyjmuje się, że opinia nie ma charakteru wiążącego, wobec tego jej uzyskanie od właściwych podmiotów obliguje wójta/burmistrza/prezydenta miasta do dokonania analizy uzyskanego stanowiska, ale nie oznacza obowiązku wprowadzenia zmian do projektu miejscowego planu, pod warunkiem odpowiedniego uzasadnienia nieuwzględnienia opinii. Odmiennie rzecz się ma z uzgodnieniem - organ wykonawczy gminy występujący o uzgodnienie jest związany uzyskanym stanowiskiem i musi wprowadzić zmiany wynikające z uzgodnienia. Wojewódzki konserwator zabytków ma kompetencję wyłączą w zakresie wszelkich zapisów planu w odniesieniu do ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Obowiązek uzgodnienia projektu planu miejscowego stanowi przejaw najsilniejszej formy współdziałania organów administracji publicznej. W przypadku uzgodnienia zarówno pozytywne, jak i negatywne stanowisko organu uzgadniającego ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia dalszych czynności proceduralnych. W związku z tym stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków przy sporządzaniu miejscowego planu ma charakter bezwzględnie wiążący i stanowi warunek jego uchwalenia. Z tego też względu niniejsze uzgodnienie musi się opierać na merytorycznych podstawach, a wymóg ten nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy stanowisko konserwatora jest negatywne. W takim przypadku wypowiedź konserwatora, kompetentnego do oceny projektu planu w świetle uwzględnienia wymagań ochrony zabytków nie może się ograniczać tylko i wyłącznie do wyrażenia zdania w tej materii. Powinno ono zawierać również warunki, na jakich możliwe będzie pozytywne uzgodnienie projektu planu miejscowego. Projekt (uwzględniający granicę strefy ustaloną na rysunku studium) został po raz pierwszy przekazany do uzgodnienia pismem z 11 sierpnia 2023 r. Decyzją znak: WUOZ-PP.5150.506.2023.AD z 31 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Łodzi odmówił uzgodnienia projektu. W związku z powyższym, projekt został skorygowany zgodnie z wytycznymi i pismem z 10 listopada 2023 r. ponownie wystąpiono o uzgodnienie. Prowadzono również rozmowy z organem uzgadniającym dotyczące ustaleń projektu planu - w tym określenia granic strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej "A". Rozmowy te prowadzone były zarówno telefoniczne, jak również w postaci spotkań roboczych, na prośbę przedstawiciela Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi. Ustawa nie określa w jaki sposób ma zostać przeprowadzona procedura uzgodnienia projektu miejscowego planu. Ustalenia poczynione podczas rozmowy telefonicznej oraz spotkań Głównego Projektanta planu miejscowego z przedstawicielami Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zostały udokumentowane za pomocą notatek służbowych, które stanowią element formalny będący częścią dokumentacji planistycznej.

Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza interes skarżącego w sposób nieuzasadniony i niezgodny z obowiązującymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast z uwagi na treść z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 28 marca 2024 r. nr LXXV/720/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta Radomska w rejonie cmentarza przy ul. Piaskowej.

Uchwała ta, zgodnie z zapisem art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", jest aktem prawa miejscowego objętym zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W związku z powyższym kontrola sądowoadministracyjna jest zatem dopuszczalna, koniecznym jest tym samym jej scharakteryzowanie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skarga została wywiedziona w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl natomiast ust. 2 art. 101 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, mogła być na podstawie powyższego przepisu objęta skargą skierowaną do tutejszego sądu Dodatkowych uwag wymaga natomiast kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącego. Jednym z warunków merytorycznego badania zgodności określonych postanowień uchwały z prawem jest nie tylko wykazanie, że postanowienia te mają związek z interesem prawnym strony skarżącej, lecz także, że interes ten naruszają. Wynika to ze sposobu, w jaki ustawodawca ukształtował na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację procesową. Naruszenie interesu prawnego strony następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Przy czym, ów interes prawny musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego powinno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyroki NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12, z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/12, z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są, co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności (por. wyrok NSA z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19). Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego (por. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14; z 25 października 2019 r., II OSK 1905/19; z 18 czerwca 2020 r., II OSK 334/20). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący pozostaje właścicielem działki nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w R. na działkach nr [...], [...], obr. [...] zatem interes prawny skarżącego zawęża się w konsekwencji wyłącznie do wymienionych działek ewidencyjnych. Kwestionowane przez skarżącego postanowienia uchwały odnieść można – w ramach tak nakreślonego interesu prawnego – jedynie do wskazanych działek nr [...], [...], obr. [...]. Wskazując na regulacje uchwały, odnoszące się do wyznaczenia strefy ochrony sanitarnej oznaczonych symbolem 2ZC (przeznaczenie - cmentarz) w sposób niezgodny z przepisami odrębnymi, w ocenie sądu skarżący wykazał naruszenie jego interesu prawnego. Takiego naruszenia sąd nie dopatrzył się w przypadku pozostałych zarzutów skarżącego odnoszących się starego cmentarza żydowskiego oznaczonego symbolem 1ZC, a to z tej przyczyny, że wspomniany cmentarz nie graniczy z nieruchomością skarżącego. Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące innych fragmentów planów (1ZC) nie stanowią w ocenie sądu naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 u.s.g. Skoro jednak jak już wskazano skarżący naruszenia swego interesu prawnego upatruje w ograniczeniu sposobu zagospodarowania wspomnianych działek ewidencyjnych, co w jego ocenie prowadzi do nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, a nieruchomość skarżącego położona jest w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, a nadto kwestionowany akt ingeruje w sferę jego praw właścicielskich, to może zasadnie twierdzić, że ma w sprawie interes prawny i ten interes został naruszony. Należało zatem uznać, że skarga M. S. spełnia wymóg przewidziany w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g., co czyni ją dopuszczalną.

Przechodząc zatem do oceny merytorycznej skargi wyjaśnić trzeba, że przepisy u.p.z.p. określają rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiąc, iż tego rodzaju skutek powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zaznaczyć należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje jednocześnie, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została naruszona procedura planistyczna.

W ocenie sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, procedura planistyczna w sprawie została przeprowadzona nie prawidłowo w zakresie dotyczącym cmentarza oznaczonego symbolem 2ZC.

Z przekazanej dokumentacji planistycznej sporządzanej w toku procedury planistycznej wynika, że uchwała została podjęta nie zgodnie z przepisami u.p.z.p. w zakresie dotyczącym cmentarza oznaczonego symbolem 2ZC. Czynności wymagane prawem w toku procedury planistycznej zostały dokonane w nie należyty sposób, co potwierdza cała dokumentacja planistyczna, w zakresie dotyczącym cmentarza oznaczonego symbolem 2ZC. W pierwszej kolejność sąd pragnie zwrócić uwagę, że art. 17 pkt 6 lit. a i lit. b u.p.z.p. wskazuje, że Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje o opinie o projekcie planu miejscowego oraz o uzgodnienie projektu planu miejscowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opinie nie mają charakteru wiążącego, choć ich uzyskanie jest obowiązkową częścią procedury planistycznej. Negatywna opinia nie wstrzymuje dalszej pracy nad projektem planu, kwestia czy rada Gminy uwzględni treść opinii czy też nie w postanowieniach opracowywanego planu pozostaje w jej wyłącznej gestii. Natomiast treść uzgodnienia wiąże radę Gminy i musi być uwzględnione w dalszej pracy nad projektem planu.

W przedmiotowej sprawie organ na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a tiret 9 u.p.z.p. uzyskał opinię inspektora sanitarnego dotyczącą całego projektu planu. Zdaniem składu opinia taka jest nie wystarczająca w przypadku zakładania cmentarza. Skład orzekający stoi na stanowisku, że po za opinią organ na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 u.p.z.p. w związku z art. 3 i art. 1 ust 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2023r. poz 887 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia ministra gospodarki komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. nr 52 poz 315) powinien w zakresie lokalizacji nowego cmentarza albo też powiększania cmentarza oznaczonego symbolem 2ZC uzyskać uzgodnienie właściwego inspektora sanitarnego. Uzgodnienie to zastępuję na etapie uchwalania planu zgodę właściwego inspektora sanitarnego wyrażaną w formie decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna będzie wymagana przy zakładaniu cmentarza uwzględniając stan faktyczny na dzień zakładania cmentarza. Przy czym powyższe przepisy nie będą miały zastosowania do starego cmentarza oznaczonego symbolem 1ZC.

Nie zależnie od powyższego z przekazanej dokumentacji wynika, że z prawnego punktu widzenia cmentarz oznaczony w planie symbolem 2ZC nie istnieje tym samym załączone opinie hydrogeologiczne: dotyczące przydatności terenu na lokalizację cmentarza parafialnego przy ul. Piaskowskiej w Radomsku i opinia dotycząca rozbudowy cmentarza przy ul. Piaskowskiej w Radomsku są ze sobą nie spójne. Skoro cmentarza formalnie nie ma to nie można go rozbudowywać a jedynie można założyć cmentarz. Po drugie w pierwszej opinii (zał. 1) opisano, że cmentarz znajduje się na działkach 117/1; 117/2; 118; 120; 123; obręb 12 (Wstęp pkt 1) oraz w Kryteriach ogólnych (pkt 5.1) wskazano, że zaopatrzenie ludność w wodę następuje w sieci wodociągowej, a najbliżej położone ujęcie wód podziemnych znajduje się w odległości około 450 m. Natomiast w opinii będącej załącznikiem 3 opisano, że cmentarz znajduje się na działkach 117/1; 118; 120; 123; obręb 12 (Wstęp pkt 1) oraz w wnioskach (pkt 4) wskazano, że zaopatrzenie ludność w wodę następuje w sieci wodociągowej, a odległości granicy cmentarza do najbliższych zarejestrowanych ujęć wynoszą powyżej 500 m.

Powyższe błędy musiały doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej cmentarza oznaczonego w planie symbolem 2ZC.

Odnosząc się do wniosków dowodowych sąd wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości istotnych dla rozstrzygnięcia Sądu. W przedmiotowej sprawie Sąd z urzędu wiedział o wyeliminowaniu z obrotu decyzji Inspektora Sanitarnego, ponadto zadane pytanie o udostępnienie informacji publicznej jak i odpowiedź na nie są nie precyzyjne i jako takie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, na marginesie należy zauważyć, że forma i chęć zapoznania się przez poszczególnych radnych z całym procesem uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wszystkimi materiałami nie zostały uregulowane w ustawie.

Przechodząc do skargi M. S. jeszcze raz wskazać należy, że skarżący pozostaje właścicielem działek [...], [...], obr. [...] zatem kwestionowane przez skarżącego postanowienia uchwały odnieść można jedynie do wskazanych działek [...], [...], obr. [...]. Zdaniem sądu skarżący nie wskazał związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjętą przez organ uchwałą odnośnie regulacji planu dotyczących cmentarza żydowskiego przy ul. Przedborskiej. Z przekazanej dokumentacji planistycznej sporządzanej w toku procedury planistycznej wynika, że uchwała została podjęta zgodnie z przepisami u.p.z.p. z wyjątkiem czynności dotyczących cmentarza oznaczonego w planie symbolem 2ZC. Czynności wymagane prawem w toku procedury planistycznej zostały dokonane w należyty sposób, co potwierdza cała dokumentacja planistyczna. Projekt przyszłego planu został zaopiniowany i skonsultowany ze wszystkimi wymaganymi do tego organami. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpoznane, o czym stanowi załącznik do Uchwały. Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o wyłożeniach, o przekazaniu projektu do konsultacji zostały prawidłowo dokonane. Całościowa analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zasady i tryb sporządzania planu miejscowego zostały zachowane z wyjątkiem części dotyczącej cmentarza oznaczonego w planie symbolem 2ZC. Zaskarżoną uchwałę podjęła właściwa miejscowo rada gminy, a jej projekt został sporządzony przez właściwego miejscowo prezydenta miasta. Tym samym, w opinii Sądu nie doszło do istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podczas procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej Uchwały w części nie dotyczącej cmentarza oznaczonego w planie symbolem 2ZC.

Zaznaczyć należy, że prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu.

Z samej nazwy tego dokumentu wynika, że powinien on określać potencjalne wydatki i dochody z tytułu uchwalenia planu, które na tym etapie nie wymagają szczegółowego oszacowania. Podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają żadnego wypływu na realizację w przyszłości żądań skarżących w przedmiocie odszkodowań za grunty przeznaczone na realizację inwestycji celu publicznego.

Dla kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały znaczenie miało natomiast zachowanie formalnoprawnego obowiązku sporządzenia prognozy. Prognoza skutków finansowych jest opisana w pkt 9 procedury planistycznej, więc podejrzenia skarżącego o jej nieistnieniu są bezpodstawne. Twierdzenia skarżącego dotyczące braku doręczenia radnym prognozy również nie są poparte żadnymi dowodami. Skarżący nie przedstawił żadnych opracowań, które mogłyby wskazywać na nierzetelną analizę skutków finansowych.

Natomiast, co do uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, wyjaśnić należy, że problem stanowi nie dość precyzyjne brzmienie art. 20 ust. 1 upzp, które należy wykładać przy użyciu metody funkcjonalnej i systemowej. Zastosowanie tych metod prowadzi do uznania, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, która jest przegłosowywana razem z ostateczną wersją planu (wyrok NSA z 22 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 774/20). Z art. 20 ust. 1 upzp nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 upzp - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić nawet w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3484/19).

W przedmiotowej sprawie uchwała dotycząca uwag stanowi załącznik do planu miejscowego i wymienia wniesione nieuwzględnione uwagi oraz zawiera uzasadnienie tym samym, uwagi wniesione do projektu planu miejscowego oraz uwagi poddane pod głosowanie Rady Miasta zostały rozpatrzone indywidualnie i w sposób spełniający kryteria ustawowe – przy każdej z uwag jest wskazanie rozstrzygnięcia Rady Miejskiej o ich nieuwzględnieniu.

Mając powyższe na uwadze sąd w punkcie pierwszym orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w § 6 pkt 6 lit. a, lit. b, § 9 pkt 3 lit. b tiret szóste, lit. f, § 10 pkt 1, pkt 2, § 34 pkt 2 i § 41 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej cmentarza oznaczonego symbolem ZC2. W punkcie drugim orzekł o stwierdzeniu nieważności części graficznej zaskarżonej uchwały, obrazującej wskazane ww. regulacjach planu ustalenia.W pozostałej części oddalił skargę punkt trzeci wyroku.

W punkcie czwartym orzekł o kosztach postępowania, w punkcie piątym orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

MR