Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 350/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 2  pkt 1 i 3,  art. 2  pkt 1 art. 4  ust. 1,  art. 16  ust. 1, art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. i K. Z. na uchwałę Wójt Gminy z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi: S. , W. T. i J. , Gmina S. (Dz.Urz.Woj.L. z 2011 r., Nr [...], poz. 2244, dalej zwaną "m.p.z.p.") wnieśli, działając na podstawie art. 101 §1 ustawy o samorządzie gminnym, J. i K. małżonkowie Z.. W ich ocenie unormowania zaskarżonej uchwały dotyczące działek o numerach ewidencyjnych nr [...] o powierzchni 0,15 ha i nr [...] o powierzchni 0,09 ha położonych we wsi S. od strony południowej przy drodze lokalnej[...] wydane zostały z naruszeniem:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnione ustalenie dla całości działek oznaczonych numerem ewidencyjnym nr [...] i nr [...] przeznaczenia jako terenów leśnych, co pozostaje w rażącej sprzeczności ze stanem faktycznym, w sytuacji gdy łąki i pastwiska zajmują obszar 0,15 ha działki nr [...] i obszar 0,09 ha działki nr [...], co stanowi przekroczenie wymagań w zakresie ładu przestrzennego i władztwa planistycznego, i niczym nie uzasadnione;

2) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnione ustalenie dla całego obszaru działek nr [...] i nr [...] jako terenów leśnych i zasad gospodarowania terenami leśnymi ustalonymi w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy obszar działki nr [...] o powierzchni 0,15 ha i obszar działki nr [...] o powierzchni 0,09 ha od strony południowej przy drodze lokalnej [...], nie mogły być uznane za tereny leśne, bowiem ich funkcjonalne przeznaczenie stanowiło i stanowi obszary łąk i pastwisk, co nie uprawnia do rozciągania takiego przeznaczenia terenu dla całości obszaru działek skarżących;

3) art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie uprawień organu skarżonego do ustalenia przeznaczenia i sposobu zagospodarowania części działek nr [...] i nr [...] należących do Skarżących od strony południowej przy drodze lokalnej [...] poprzez ustalenie dla tychże części przeznaczenia ZL - tereny lasów, w sytuacji gdy części tych działek nie stanowiły i nie stanowią terenów leśnych, a stanowią łąki i pastwiska;

4) art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodność części graficznej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. przyjętego uchwałą nr [...] 2001 Wójt Gminy z dnia 28 czerwca 2001 r. z częścią graficzną planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] 1 Wójt Gminy z dnia 19 lipca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi: S. , W., T. i J. , Gmina S., w zakresie błędnego ustalenia miejsca oznaczenia drogi znajdującej się w północnej części działek tir [...] i nr [...] należących do skarżących poprzez wskazanie w studium tej drogi jako drogi [...], podczas gdy w planie droga znajduje się w południowej części i ma oznaczenie [...], co oznacza brak zgodności studium z planem i stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu oraz

5) art. 16 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie planu miejscowego w nieprawidłowej skali 1:2000, podczas gdy naruszony przepis w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje na wymóg jego sporządzenia w skali 1:1000 i nie uzasadnienia konieczności sporządzenia planu miejscowego w skali 1:2000, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,15 ha i działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,09 ha położonych we wsi S., powiat Ł., gmina S. przy drodze lokalnej [...]

Uzasadniając skargę wyjaśniono, że działki położone we wsi S. oznaczone numerami [...] o powierzchni 0,15 ha i [...] o powierzchni 0,09 ha od strony południowej przy drodze lokalnej [...] stanowią własność skarżących. Paragraf 33 ustęp drugi zaskarżonej uchwały stanowi, że przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych ZL to: tereny lasów (pkt. 1), przeznaczenie uzupełniające: zabudowa związana z prowadzeniem gospodarki leśnej (pkt. 2). Jednocześnie organ określił zasady zagospodarowania ustalając: zakaz zabudowy, z wyjątkiem obiektów związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej; zakaz zanieczyszczania terenów leśnych odpadami komunalnymi, przemysłowymi i rolniczymi, zakaz zmiany stosunków wodnych mogących pogorszyć warunki siedliskowe lasów; zakaz likwidacji i zmiany użytkowania wydm, oczek wodnych i torfowisk, dla zabudowy o określonym w planie przeznaczeniu ustala się zachowanie odległości min. 12m od granicy lasu. Skarżący stwierdzili, że analiza unormowań uchwały zawartych zarówno w części opisowej jak i części graficznej, prowadzi do wniosku, iż uchwała w zaskarżonej części narusza ich interes prawny, jak również przepisy wskazane w zarzutach skargi.

Odnośnie pierwszego z wymienionych zarzutów wyjaśniono, że organ ustalając przeznaczenie obszaru całości obu działek działał z niewiedzą w zakresie faktycznego ich wykorzystywania. Obie działki nie były i nie są w całości wykorzystywane jako tereny leśne. Stąd też nieuprawnionym było ustalenie przeznaczenia obu działek jako tereny leśne. Obszar działki nr [...] o powierzchni 0,15 ha i działki nr [...] o powierzchni 0,09 ha stanową teren określony mianem łąk i pastwisk. Ustalenie przeznaczenia w planie stanowi rażące naruszenie prawa, przywołanych przepisów ustawowych i jest podstawą do stwierdzenia nieważności w zaskarżonym zakresie. Ustawodawca zawierając w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym legalną definicję ładu przestrzennego wskazał, że powinna ona mieć zastosowanie do określania przeznaczenia poszczególnych działek mając na uwadze ich rzeczywiste i praktyczne wykorzystywanie. Ustalając przeznaczenia działek skarżących w m.p.z.p. nie wzięte pod uwagę sposób ich faktycznego wykorzystywania. Działka nr [...] w części obszaru o powierzchni 0,15 ha od strony południowej przy drodze lokalnej [...] stanowi obszar łąk i pastwisk, podobnie jak działka nr [...] o powierzchni 0,09 ha z tej samej strony przy drodze lokalnej [...] [...] Wynika to z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez S. Powiatowe w Ł. i jest zgodne ze stanem faktycznym. Zaskarżona uchwała w części dotyczącej działek skarżących nie bierze więc pod uwagę wynikających z definicji ładu przestrzennego okoliczności mających istotny wpływ na ocenę przeznaczenia działek. Pozwala to zatem na przyjęcie, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów, skutkujących nie tylko ustaleniem nieprawidłowego przeznaczenia dla części działek skarżących ale również wbrew postanowieniom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto za ustaleniem przeznaczenia działek skarżący jako tereny leśne nie przemawiał żaden argument merytoryczny. Działki nie stanowiły nigdy terenów leśnych, a jedynie łąki i pastwiska. Oznacza to tym samym, że organ dokonał przekroczenia władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 4 ust. 1. Dokonując ustalenia przeznaczenia działek Wójt Gminy przy opracowywaniu planu dokonała samodzielnego i nie popartego żadnymi argumentami merytorycznymi podziału działek na różne przeznaczenia. W toku prac planistycznych nie wzięła pod uwagę faktycznego wykorzystania działek, mając na uwadze nie tylko dobro publiczne, ale również interes prawny ich właścicieli jak i ład przestrzenny. W tym przypadku, dokonując takiego różne podziału przeznaczenia, organ dopuścił się naruszenia władztwa planistycznego, co ma istotny wpływ na sposób korzystania z działek.

Uzasadniając drugi z zarzutów skarżący wyjaśnili, że skoro działki skarżących nie posiadają walorów pozwalających na uznanie ich za tereny leśne nie będą podlegały zasadom gospodarowania terenów leśnych przyjętym w planie. Brak podstaw do przyjęcia, że działki skarżących powinny być przeznaczone w m.p.z.p. jako tereny leśne skutkować powinien na gruncie zaskarżonej uchwały zgoła innym ich przeznaczeniem. Rada gminy nie wykorzystała do rzetelnego opracowania planu dostępnych informacji umożliwiających prawidłowe ustalenie przeznaczenie gruntów, czego konsekwencją jest nieprawidłowe ustalenie przeznaczenie działek skarżących.

Wyjaśniając trzeci z zarzutów skarżący stwierdzili, że Rada gminy przeznaczając w m.p.z.p. działki skarżących na tereny leśne przekroczyła i nadużyła swoje uprawienia do ustalenia przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania, czyli tzw. władztwo planistyczne. Nie przemawia za takim ustaleniem przeznaczenia części działek skarżących żaden argument i nie znajduje jednocześnie oparcia w żadnej regulacji ustawowej. Władztwa planistycznego nie można rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnymi obszarami. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Dokonując ustalenia przeznaczenia działek Skarżących nie podjęto próby ustalenia faktycznego ich wykorzystywania, uznając w sposób dowolny i swobodny, że całość tych działek stanowi tereny lasów. Takie nieuprawnione działanie winno więc skutkować nieważnością z uwagi na przekroczenie i nadużycie uprawnień organu skarżonego w zakresie władztwa planistycznego. Rada gminy dopuściła się przekroczenia władztwa planistycznego bowiem dokonała przekroczenia należnych jej uprawnień. Nie sposób odnaleźć żadnych pozytywnych przesłanek przemawiających za prawidłowym ustaleniem przeznaczenia terenu działek skarżących przyjętych w planie. Rada gminy dokonując czynności uchwalenia planu nie wskazała bowiem czym się kierowała ustalając takie przeznaczenie terenów, jednocześnie nie kierowała się zasadą jak najmniejszej ingerencji w naruszenie prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności. Uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśnia przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Zaskarżona uchwała tego nie wskazuje.

Odnośnie czwartego zarzutu skarżący wyjaśnili, że naruszenie wskazanego przepisu ma istotny wpływ na ich interes prawny. Nieprawidłowości w oznaczeniach w częściach graficznych studium i planu wskazują, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu zagospodarowania. Wada ta, nie może pozostać bez rozpoznania bowiem wpływa na ważność całego procedowania w zakresie uchwalania planu miejscowego i jednocześnie ma wpływ na interes prawny skarżących bowiem obie te drogi znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżących. W ocenie skarżących zaznaczyć należy, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z całkowitą zmianą oznaczeń dróg w studium i planie. Tak istotna sprzeczność pomiędzy studium a planem ma wpływ na dalsze jego funkcjonowanie w zakresie działek skarżących. Przyjęcie w planie ustaleń sprzecznych z treścią studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu.

W uzasadnieniu do piątego zarzutu skarżący wyjaśnili, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie zastosowano się do dyspozycji art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzając plan miejscowy w skali innej niż wymagana naruszonym przepisem. Artykuł 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza zasadę, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem kopii urzędowych map. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy a nie na dowolnej mapie, nawet stworzonej przez geodetów dla celu postępowania planistycznego. Z tego względu mapa uzyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystana do sporządzenia planu miejscowego nie może być przeskalowywana poza ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a jej zgodność z oryginałem przechowywanym w tym zasobie powinna potwierdzać klauzula, którą właściwy organ nadaje na kopiach dokumentów udostępnionych z zasobu. Dyspozycja art. 16 ust. 1 jest jednoznaczna i nie wymaga stosowania wykładni prawa. Wymogi dotyczące skali planu miejscowego nie są jedynie technicznymi normami, ale mają głębokie uzasadnienie, wynikające z przyjętej w tej ustawie zasady bezpośredniego stosowania planu miejscowego. Stąd też nie jest możliwe sporządzanie załącznika graficznego do planu miejscowego w inny sposób, a w szczególności posługiwanie się rysunkiem w pomniejszonej skali.

Skarżący podnieśli również, że obszar działki nr [...] i działki nr [...] został zgłoszony do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa celem pobierania dopłat. Organ ten nie kwestionował w żaden sposób wykorzystywania działek o skarżonej powierzchni jako niezgodnych z planem miejscowym. Przy czym pobieranie dopłat rolniczych pozostaje pod stałym nadzorem tegoż organu i nie były dotąd w żaden sposób kwestionowane. Potwierdza to, że podniesione w skardze zarzuty są słuszne i zasługują na uwzględnienie. Skoro zatem inne organy uznają za prawidłowość wskazywanie tych obszarów za łąki i pastwiska wbrew postanowieniom zaskarżonej uchwały, oznacza to, że jest ona wadliwa i podjęta została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Zachodzi więc uzasadniona konieczność wyeliminowania jej w części dotyczącej działek skarżącego. W świetle powyższych okoliczności skarżący uznali skargę za usprawiedliwioną.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy stwierdziła, że pozostawia uznaniu sądu zasadność skargi i wnosi jedynie o nie obciążanie kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Stosownie do unormowania art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego normuje art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej zwaną "u.p.z.p."). S. on, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK [...] - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawodawca redagując art. 28 ust. 1 posłużył się skalą ocen zakresu wadliwości uchwały rady gminy. Oznacza to, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt P [...]) stwierdził, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy (por. wyrok WSA w Lublinie z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu [...] - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, gdyż przy jej wydaniu nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów. Z uwagi na to, nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi.

Prawo do zaskarżenia uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 dalej "u.s.g.") przysługuje jedynie tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku planu miejscowego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 64 Konstytucji RP oraz artykułu 140 Kodeksu cywilnego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2012 II OSK [...], 23 stycznia 2013 II OSK [...], 5 maja 2014 II OSK [...], 23 sierpnia 2016 II OSK [...], 26 października 2016 II OSK [...], II OSK [...] z 12 grudnia 2016 oraz postanowienie z 13 września 2018 r. II OSK [...] – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się bowiem jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. W niniejszej sprawie Skład Orzekający nie ma wątpliwości, że skarżący jako właściciele działek nr [...] i [...] (k. 17 akt sądowych) mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały z dnia 19 lipca 2011 r., Nr [...] w części dotyczącej tych działek. Wprowadzone bowiem paragrafem 33 zaskarżonej uchwały przeznaczenie działek nr [...] i [...] oraz związane z tym zasady ich zagospodarowania (§33 ust. 3) ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa własności określony artykułem 64 Konstytucji RP i artykułem 140 Kodeksu cywilnego.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. są niezasadne w świetle przesłanek unormowanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Artykuł 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 u.z.p.z. stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt. 1) oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3). Przepis art. 2 ust. 1 stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o ładzie przestrzennym - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W myśl natomiast art. 4 ust. 1 ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Analiza treści uzasadnienia zarzutów dotyczących zacytowanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że skarżący ich naruszenie wiążą z przekroczeniem władztwa planistycznego przez Wójt Gminy poprzez uchwalenie, że całość terenu działek nr [...] i nr [...] stanowią tereny leśne, gdy faktycznie jedynie część powierzchni tych działek jest zalesiona oraz naruszenie tym samym ładu przestrzennego na obszarze położenia spornych działek. Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Kompetencja ta nie jest nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika z niego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK [...] – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że przeznaczenie całości powierzchni działek nr [...] i [...] na tereny leśne stanowi realizację założeń studium zawartych w Rozdziale 5 zatytułowanym "Kierunki rozwoju gospodarki leśnej i łowieckiej" (str. 40 i nast.). Ponadto wydzielenie na działkach nr [...] i [...] części działki przeznaczonej na cele rolne (pastwiska) i leśne doprowadziłoby do powstania działek o powierzchni mniejszej od 0,3 ha, co naruszałoby dyspozycję art. 93 ust. 2a zd.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej powoływana jako "u.g.n."). Zgodnie z tym przepisem podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, jest dopuszczalny jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic miedzy sąsiadującymi nieruchomościami. Jedyne wyjątki jakie w tym przepisie zostały przewidziane dotyczą sytuacji, gdy podział nieruchomości następuje w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, gdyż w takim przypadku dopuszczalny jest podział nieruchomości na działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Prócz tego obie sporne działki nie zaliczają się do grupy nieruchomości wymienionych w art. 95 u.g.n., co wyłączałoby stosowanie art. 93 ust. 2a (art. 93 ust. 2a zd. 3 u.g.n.). Usankcjonowanie faktycznego stanu rzeczy polegającego na tym, że tylko część obu spornych działek jest zalesiona pozostała zaś cześć to łąki i pastwiska, skutkowałoby połączeniem na ich obszarze funkcji leśnych i rolnych. Przy czym nie można w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego łączyć na jednym terenie funkcji wzajemnie się wykluczających i ze sobą sprzecznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr [...] - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Porównanie brzmienia §33 zaskarżonej uchwały (dotyczącego terenów leśnych oznaczonych na planie ZL) z brzmieniem §31 (normującego tereny rolne oznaczone na rysunku planu symbolami R i 1R) oraz §32 (normującego tereny produkcji i obsługi produkcji rolnej oznaczone na rysunku planu symbolami [...] i [...]) wskazuje, że funkcja leśna nie może być łączona z funkcją rolną na jedynym terenie, gdyż one wzajemnie się wykluczają i są ze sobą sprzeczne. Paragraf 33 w ustępie drugim stanowi, że podstawowym przeznaczeniem obszarów oznaczonych ZL są tereny leśne zaś przeznaczeniem uzupełniającym zabudowa związana z prowadzeniem gospodarki leśnej. Jednocześnie ustęp trzeci paragrafu 33 zakazuje zabudowy tych terenów, za wyjątkiem obiektów związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej, zakazuje ich zanieczyszczania odpadami komunalnymi, przemysłowymi i rolniczymi, zmiany stosunków wodnych mogących pogorszyć warunki siedliskowe lasów, likwidacji i zmiany użytkowania wydm, oczek wodnych i torfowisk oraz nakazuje dla zabudowy o określonym w planie przeznaczeniu ustala się zachowanie odległości min.12m od granicy lasu. Ograniczenia te w praktyce wykluczają zatem możliwość prowadzenia upraw polowych bądź zabudowę tych gruntów. Dopuszczenie więc w zaskarżonej uchwale możliwość podziału działek nr [...] i [...] na działki o powierzchni mniejszej niż 3000 m2 i zarazem przyjęcie, że na jednej działce występować będą funkcje wykluczające się skutkowałoby tym, iż zapis ten pozostawałby w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a u.g.n., art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. oraz §33 m.p.z.p. Ponadto zauważyć należy, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżący kwestionowali na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu zaskarżonego m.p.z.p. Z tych względów nie można przyjąć, aby Wójt Gminy uchwalając, że sporne działki przeznaczone są w całości na tereny leśne naruszyła władztwo planistyczne. Z powyższych powodów jak i ze względu na to, że już część spornych działek jeszcze przed uchwaleniem kwestionowanego m.p.z.p. była zalesiona nie można również przyjąć, aby naruszyła ład przestrzenny.

Wbrew twierdzeniom skargi niezgodność części graficznej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z częścią graficzną kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie błędnego ustalenia oznaczenia drogi znajdującej się w północnej części działek [...] i nr [...] poprzez wskazanie w studium tej drogi jako drogi [...], podczas, gdy w planie droga znajduje się w południowej części i ma oznaczenie [...] nie stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. Zgodnie ze studium droga oznaczona na mapie jako [...] stanowi drogę gminną, jak wynika z legendy do mapy studium. Stosownie do unormowania §10 ust. 4 pkt 7 kwestionowanego m.p.z.p. droga oznaczona jako [...] (droga oznaczona w studium jako [...]) jest drogą gminną o znaczeniu lokalnym (§10 ust. 16 pkt 1 tiret drugi). Paragraf 10 ust. 16 pkt 3 stanowi zaś, że droga oznaczona jako [...] wraz z innymi wskazanymi w tym przepisie drogami tworzy podstawowy układ drogowy wsi S.. Zatem zmiana oznaczenia drogi w załączniku Nr [...] do m.p.z.p. względem mapy studium nie pociąga za sobą zmiany przeznaczenia tej drogi oraz obowiązków gminy względem niej wynikających ze studium. Oznaczenie w załączniku nr [...] do m.p.z.p. drogi odmiennie od oznaczenia w mapie studium nie pociąga więc za sobą zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania drogi oznaczonej w studium jako [...]. Również usytuowanie drogi gminnej o znaczeniu lokalnym przy południowej granicy obu spornych działek nie zaś północnej, a zatem odmiennie od ustaleń wynikających z mapy studium, nie świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. Zmiana jej usytuowania nie pociąga bowiem dla skarżących naruszenia bądź ograniczenia ich prawa własności. Droga gminna o znaczeniu lokalnym przechodzi przy granicy spornych działek tak jak zakładała to mapa studium. Nie można zatem przyjąć, aby zmiana oznaczenia drogi oraz jej usytuowania przy granicach spornych działek w sposób istotny naruszała zasady sporządzania planu miejscowego wynikające z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

W realiach niniejszej sprawy nie stanowi istotnego naruszenia zasady sporządzania planu sporządzenie map stanowiących załączniki do niego w skali innej niż wynika z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie wyjaśnił ani w toku postępowania administracyjnego ani sądowego dlaczego załącznik graficzne do planu sporządził na mapie w skali 1:2000. Nie wiemy zatem w czym organ administracji upatrywał szczególnego przypadku, o którym stanowi art. 16 ust. 1. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli zastosowanie niewłaściwej skali mapy nie ma jakiegokolwiek wpływu na możliwość korzystania z planu miejscowego, jego wyrazistość i czytelność, jeżeli nie uniemożliwia to prawidłowe posługiwanie się załącznikiem graficznym oraz prawidłową interpretację unormowań m.p.z.p. nie może być to traktowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności planu miejscowego (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK [...] - LEX nr 1068958, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr [...] – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analiza map stanowiących załączniki graficzne nr [...] do 4 zaskarżonego m.p.z.p. nie wykazuje, aby użycie map w skali 1:2000 spowodowało, że część graficzna jest nieczytelna oraz, iż posługiwanie się nimi jest niemożliwe bądź utrudnione. Oznaczenie granic działek i ich numeracji jest wyraźne. Kolorystyka oznaczająca przeznaczenia poszczególnych terenów jest kontrastowa na tyle, że nie można mieć wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych obszarów. Zapis legend map jest jednoznaczny. Zastosowanie skali 1:2000 nie uniemożliwia zatem prawidłowego stosowania załączników graficznych nr [...] do 4 kwestionowanego m.p.z.p. i zarazem prawidłową interpretację tego planu. Z tych właśnie powodów nie można twierdzić, że zastosowanie skali 1:2000 bez wykazania, iż ma to miejsce ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek w sposób istotny naruszyło zasadę sporządzania planu wynikającą z art. 16 ust. 1. Odnośnie natomiast pochodzenia kopii użytych map należy zauważyć, że część graficzna planu miejscowego zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt II SA/Lu [...] zakończonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. W wyroku tym Sąd nie dopatrzył się uchybienia w tym zakresie w związku z czym z uwagi na unormowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zobowiązany jest do podporządkowania się tej ocenie prawnej w pełnym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.