Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 698/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 kwietnia 2023 r., znak: WS-VI.7534.2.53.2022.PC w przedmiocie odmowy przyznania odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 5 kwietnia 2023 r. znak WS-VI.7534.2.53.2022.PC orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 października 2022 r. znak GS-15.6821.89.2020.MG o odmowie przyznania odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie odszkodowania ustalonego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2020 r. na rzecz Pani A. L., za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0749 ha oraz nr [...] o pow. 0,0086 ha obr[...] jedn. ewid.. , objętą decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 14/6740.4/2020 z dnia 23 czerwca 2020 r. znak AU-01-1.6740.4.15.2018.APS o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "budowa drogi gminnej wraz z linią tramwajową KST etap 111 na odcinku od ul. [...] do pętli [...]", której postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r. znak AU-01-1.6740.4.15.2018.APS został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 lipca 2020 r. oraz uchyloną w części, zmienioną i utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 27 maja 2022 r. znak WI- V1.7821.1.15.2021. Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż zobowiązanie Gminy Miejskiej Kraków do wypłaty 70% odszkodowania ustalonego w decyzji z dnia 30 października 2020 r. zostało postawione w stan wymagalności w dniu 9 listopada 2020 r. (wniosek o wypłatę zaliczki złożony przez Panią A. L.), a zrealizowane w ustawowym terminie do 30 dni od dnia złożenia wniosku tj. 25 listopada 2020 r. Natomiast zobowiązanie do wypłaty pozostałej kwoty stanowiącej 30% odszkodowania zostało postawione w stan wymagalności w dniu 27 maja 2022 r., a zrealizowane w ustawowym terminie 14 dni o dnia ostateczności decyzji o Z.R.I.D. t.j. dnia 10 czerwca 2022 r., to tym samym nie powstało po stronie Gminy Miejskiej Kraków opóźnienie (zwłoka) generujące konieczność ustalenia i wypłaty odsetek na rzecz ww. osoby. Organ II instancji uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano, że w opinii organu odwoławczego zarzuty podniesione w odwołaniu nie są trafne.

Po pierwsze, sposób wypłaty niniejszego odszkodowania został jednoznacznie podany w treści decyzji z dnia 30 października 2020 r. znak: GS-15.6821.89.2020.MG, w której pkt 5 wyraźnie określono, iż Gmina Miejska Kraków będzie zobowiązana do jego zapłaty w terminie 14 dni od ostateczności decyzji Z.R.I.D.. Należy podkreślić, iż wobec uzyskania przez ww. orzeczenie waloru ostateczności z dniem 27 listopada 2020 r. (odwołująca nie skorzystała z prawa wniesienia odwołania), stanowiące jego część rozstrzygnięcie w tym zakresie wiąże strony oraz organy. Po drugie zaś należy zauważyć, iż choć rzeczywiście zasadą jest wypłacanie odszkodowań za przejęcie nieruchomości w terminie 14 liczonych od daty ostateczności decyzji odszkodowawczej - stosownie do treści art. 132 ust. 1a u.g.n - to jednak zasada ta doznaje ograniczenia w przypadkach odszkodowań za nieruchomości, które w chwili ustalenia wysokości odszkodowania objęte były jedynie nieostateczną decyzją Z.R.I.D., choć zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności, a więc także w omawianym przypadku. Wyraźnym potwierdzeniem faktu, że intencją ustawodawcy było umożliwienie wypłaty całego odszkodowania ustalonego na podstawie decyzji Z.R.I.D. zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, jest treść uzasadnienia (druk sejmowy nr 759) poselskiego projektu ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 118) wprowadzającej m.in. ww. art. 12 ust. 5a (w projekcie oznaczony jako ust. 4h). W uzasadnieniu tym wskazano bowiem, iż: "zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna nie następuje jednak fizyczne objęcie nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 ustawy, wydanie nieruchomości i opróżnienie lokali i innych pomieszczeń musi nastąpić w terminie określonym w tej decyzji, który jednak nie może być krótszy niż 120 dni. Zatem rozstrzygnięcia dotyczące odszkodowania następują w czasie, w którym osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania nie została jeszcze pozbawiona faktycznego władztwa nad swoją nieruchomością, a w szczególności nie była jeszcze zmuszona do opróżnienia zajmowanych lokali (także mieszkalnych) i innych pomieszczeń. Jeżeli jednak decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to zgodnie z art. 17 ust. 3 tej ustawy, osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania zobowiązana jest do niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. I musi tego dokonać w sytuacji nie ustalonego jeszcze odszkodowania nie mówiąc już o jego wypłacie. Pozbawiona nieruchomości na ustalenie odszkodowania musi czekać, aż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna (często jest to długi okres czasu ze względu na opóźnienia w procedurach administracyjnych). Pozbawienie nieruchomości, a także brak środków pieniężnych, które przysługiwały by jej z tytułu odszkodowania powoduje, iż osoby takie znajdują się w niewspółmiernie gorszej sytuacji materialnej. Oprócz aspektu materialnego, nie sposób pominąć również innych negatywnych skutków jak rozgoryczenie zainteresowanych osób, poczucie krzywdy. Proponowane zmiany do ustawy będą zapobiegały tym negatywnym zjawiskom. Zmiana zaproponowana w ust. 4g spowoduje ustalenie odszkodowania równoległe z pozbawieniem osoby uprawnionej do otrzymania tego odszkodowania faktycznego władztwa nad nieruchomością. Natomiast zmiana zaproponowana w ust. 4h spowoduje zaspokojenie dążeń zainteresowanych osób do względnie szybkiego uzyskania rekompensaty za przejęte nieruchomości, poprzez wypłatę na ich wniosek stosownej zaliczki." W świetle powyższych argumentów decyzja organu I instancji była prawidłowa, zatem w ocenie organu odwoławczego należało utrzymać ją w mocy.

Na powyższą decyzję skargę złożyła Pani A. L.. Skarżonej decyzji zarzuca ona naruszenie:

1) art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis nie znajduje zastosowania w sprawie, pomimo iż na podstawie art. 12 ust. 5 i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych to właśnie przepis art. 132 ust. 1a u.g.n, określa termin wypłaty odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy niezgodnej z prawem decyzji I instancji, podczas gdy istniały podstawy do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy;

3) art. 107 §. 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek uzasadniających utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, przede wszystkim brak podania podstawy prawnej (przepisu prawa materialnego), na którym oparte jest rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem skarżącej termin wypłaty odszkodowania wynika z przepisu art. 132 ust. 1a u.g.n. stosowanego na podstawie odesłania w art. 12 ust. 5 i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a zatem wynosi 14 dni od dnia, w którym odrębna decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (w stanie faktycznym sprawy termin wypłaty odszkodowania upłynął zatem w dniu 10.12.2020 r.). Zdaniem organów 14-dniowy termin wypłaty odszkodowania należy liczyć od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem dopiero od dnia 27 maja 2022 r. Organy nie wskazały jednak przepisu prawa materialnego, z którego miałoby to wynikać, jak również nie wskazały przepisu, który stanowiłby podstawę do niestosowania jednoznacznego art. 132 ust. 1a u.g.n. W ocenie skarżącej przepisy jasno określają termin wypłaty odszkodowania we wskazanym przypadku. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust 1a stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten nakazuje więc stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do wypłacenia odszkodowania za nieruchomość, która stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie może tym samym budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie właśnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezspornym jest również, że w sprawie wydana została odrębna decyzja o odszkodowaniu, tj. decyzja z dnia 30 października 2020 r. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w przedstawionej sytuacji termin zapłaty odszkodowania określa art. 132 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następnie jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Organ odwoławczy powołuje się na treść decyzji odszkodowawczej z dnia 30 października 2020 r., która w istocie zawiera stwierdzenie, że gmina będzie zobowiązana do zapłaty odszkodowania “w terminie 14 dni od ostateczności decyzji z.r.i.d.". Zdaniem organu z uwagi na to, że skarżąca nie wniosła odwołania i ww. decyzja stała się ostateczna, ustalenie to jest wiążące dla stron i organów. Po pierwsze wskazać należy, że informacja o terminie, w jakim organ będzie zobowiązany do zapłaty kwoty przyznanej decyzją, zawarta w treści decyzji, nie stanowi części rozstrzygnięcia i może zostać potraktowana jedynie jako poinformowanie strony w kwestii przepisów prawa, czy też pouczenie. Co więcej w niniejszej sytuacji jest to pouczenie błędne, którego skutki w żadnym razie nie powinny obciążać strony. Kwestia terminu wypłaty odszkodowania nie może stać się przedmiotem rozstrzygania organu, ponieważ jest on wprost określony w przepisach i ustawodawca w żadnym wypadku nie przyznał organowi kompetencji do określenia terminu w drodze decyzji. Argumentowanie więc, że skoro strona nie wniosła odwołania od decyzji to również te jej elementy których nie można traktować jako rozstrzygnięcie, stają się dla strony wiążące, musi zostać uznane za nieprawidłowe i sprzeczne z zasadami prawa, administracyjnego. Skarżąca wskazuje, że treść uzasadnienia poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na którą powołuje się organ, nie odnosi się do spornej w sprawie kwestii, zawiera bowiem tylko uzasadnienie wprowadzenia uzyskania decyzji odszkodowawczej i wypłaty zaliczki zanim decyzja Z.R.I.D. stanie się ostateczna. Warto jednak zauważyć, że zaprezentowana tam argumentacja nie tylko nie potwierdza stanowiska organu, ale w całości przemawia za stanowiskiem skarżącej. Z treści uzasadnienia wynika jednoznacznie, że intencją ustawodawcy było poprawienie sytuacji osoby, która przed uzyskaniem prawomocności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została już pozbawiona faktycznego władztwa nad rzeczą w skutek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ustawodawca dostrzega, że oczekiwanie aż decyzja Z.R.I.D. stanie się ostateczna często jest procesem długotrwałym, ze względu na opóźnienia w procedurach administracyjnych, a jednocześnie niezależnym od działania podmiotu uprawnionego do odszkodowania i z tego względu nie powinien on być narażony na ponoszenie negatywnych skutków wynikających się z ich przeciągania - tym bardziej, że sam jest zmuszony na utratę władztwa nad nieruchomością od razu. Jednym z takich negatywnych skutków oczekiwania na uzyskanie przez decyzję Z.R.I.D. przymiotu ostateczności, byłoby pozbawienie strony możliwości obracania pieniędzmi przysługującymi jej jako odszkodowanie za wywłaszczenie, co stoi w sprzeczności z celami ustawodawcy przedstawionymi w uzasadnieniu nowelizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ustawa z.r.i.d., t.j. Dz.U. z 2023, poz. 162).

Art. 12 ust. 1 stanowi, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości.

Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 ustawy z.r.i.d.). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3 ustawy z.r.i.d.).

Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z.r.i.d. nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W myśl art. 12 ust. 4a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z kolei art. 12 ust. 4b stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. (art. 12 ust. 4 c ustawy z.r.i.d.). W myśl art. 12 ust. 4d ustawy z.r.i.d. jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przepis ust. 4d stosuje się odpowiednio do użytkowania wieczystego nabytego w sposób inny niż w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego (art. 12 ust. 4e ustawy z.r.i.d.). Stosownie do art. 12 ust. 4f ustawy z.r.i.d. odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. (art. 12 ust. 4g ustawy z.r.i.d.). W myśl art. 12 ust. 5 ustawy z.r.i.d. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i został prawidłowo ustalony. W szczególności z akt sprawy wynika, że zobowiązanie Gminy Miejskiej Kraków do wypłaty 70% odszkodowania ustalonego w decyzji z dnia 30 października 2020 r. zostało postawione w stan wymagalności w dniu 9 listopada 2020 r. (wniosek o wypłatę zaliczki złożony przez Panią A. L.), a zrealizowane w ustawowym terminie do 30 dni od dnia złożenia wniosku tj. 25 listopada 2020 r., natomiast zobowiązanie do wypłaty pozostałej kwoty stanowiącej 30% odszkodowania zostało postawione w stan wymagalności w dniu 27 maja 2022 r., a zrealizowane w ustawowym terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji o z.r.i.d., t.j.10 czerwca 2022 r.

Sporne w przedmiotowej sprawie jest natomiast to, kiedy w tym stanie faktycznym powinna być wypłacona pozostała kwota 30 % odszkodowania. Organ stanął na stanowisku, że nie pozostaje w zwłoce, bowiem 70 % zaliczkę, o której mowa w art. 12 ust. 5a ustawy z.r.i.d. wypłacił w terminie, o którym mowa w tym przepisie, zaś pozostałą kwotę w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja z.r.i.d. stała się ostateczna. Tymczasem skarżąca uważa, że wypłata pozostałej części odszkodowania powinna nastąpić w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, a nie decyzja z.r.i.d. Takie stanowisko jest zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rozstrzygając spór co do prawa w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w świetle art. 12 ust. 4b ustawy z.r.i.d. zasadą jest wydawanie decyzji o odszkodowaniu w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja z.ri.d. stała się ostateczna. Z powyższego wynika, że zasadą jest, iż decyzję o odszkodowaniu poprzedza uzyskanie przez decyzję z.r.i.d. ostatecznego charakteru, z czym wiążą się także skutki, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z.r.i.d.

Stosownie do art. 12 ust. 5 ustawy z.r.id. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy z.r.i.d., który odnosi się do ustalenia wysokości odszkodowania.

W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami kwestia odszkodowania uregulowana została w rozdziale 5, dział III u.g.n. Zgodnie z art. 132 ust. 1a u.g.n. w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Z kolei zgodnie z art. 132 ust. 2 do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z.r.i.d. przepisy zawarte w rozdziale 5, dział III u.g.n. stosuje się nie wprost, lecz odpowiednio. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie rozumieniem "odpowiedniego stosowania" oznacza ono, że niektóre przepisy należy zastosować wprost, inne po dokonaniu odpowiednich zmian, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły mieć zastosowania.

Zasadą jest, że odszkodowanie wypłaca się jednorazowo w terminie, który jest uzależniony od uzyskania ostatecznego charakteru przez decyzję o odszkodowaniu. Podkreślenia wymaga, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie podpada pod przepisy, które określają wyjątek od w/w zasady. Mianowicie dotyczy sytuacji, kiedy decyzja z.r.i.d. nie ma jeszcze charakteru decyzji ostatecznej, lecz nadano jej charakter natychmiastowej wykonalności, co wiąże się dla strony z tym, że musi liczyć się z utratą władztwa nad nieruchomością przed uostatecznieniem się decyzji z.r.i.d.. Zasadą bowiem jest, że skutek w postaci przejścia na podmiot publiczny (Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego) własności nieruchomości w myśl art. 12 ust. 3 ustawy z.r.i.d. następuje z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Wyjątkowo zatem, w sytuacji gdy decyzji z.r.i.d. zostanie nadany rygor natychmiastowej wykonalności art. 12 ust. 5a ustawy z.r.i.d przewiduje, że na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Poza sporem jest w przedmiotowej sprawie, że kwota ta terminowo została wypłacona.

W wyroku NSA z 21 lipca 2017 r. sygn. I OSK 2801/15 podkreślono, że przepis art. 12 ust. 4b i 4g ustawy określa dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach. Przepis art. 12 ust. 4g ustawy stanowi lex specialis wobec art. 12 ust. 4b ustawy, dlatego nie można art. 12 ust. 4b stosować do odmiennej sytuacji, w której znajduje zastosowanie art. 12 ust. 4g ustawy, tylko dlatego, że decyzja, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, stała się następnie ostateczna przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Przyjęta przez Sąd orzekający w niniejszym składzie interpretacja art. 12 ustawy z.r.i.d. pozostaje w zgodzie z celami nowelizacji dokonanej na mocy art. 1 ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu nowelizacji wskazano "pozbawiona nieruchomości, na ustalenie odszkodowania musi czekać, aż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna (często jest to długi okres czasu ze względu na opóźnienia w procedurach administracyjnych). Pozbawienie nieruchomości, a także brak środków pieniężnych, które przysługiwały by jej z tytułu odszkodowania powoduje, iż osoby takie znajdują się w niewspółmiernie gorszej sytuacji materialnej: (druk nr 759 poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Prawodawca zabezpiecza zatem interesy ekonomiczne właściciela w sytuacji nadania decyzji z.r.i.d. rygoru natychmiastowej wykonalności właśnie poprzez wprowadzenie instytucji zaliczki w postaci istotnej sumy odszkodowania (70 %), a jego wypłata nie jest uzależniona nawet od uostatecznienia się decyzji o odszkodowaniu, lecz termin jest powiązany z dniem złożenia wniosku. Zatem w zakresie, w jakim zastosowanie znajduje art. 12 ust. 4g w zw. z art. 12 ust. 5a ostateczny charakter decyzji z.r.i.d. nie ma w istocie znaczenia dla wydania decyzji o odszkodowaniu oraz dla wypłaty zaliczki w wysokości 70 %.

Z powyższego wynika, że zastosowanie wyjątku opisanego w art. 12 ust.5a ustawy z.r.i.d. wiąże się z nadaniem nieostatecznej decyzji z.r.i.d. rygoru natychmiastowej wykonalności oraz wypłatą zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania. W myśl zasady exceptiones non sunt extendendae, w pozostałych kwestiach należy wrócić do zasady, z takim skutkiem, że wypłata pozostałych 30 % odszkodowania powinna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z.r.i.d. stałą się ostateczna (decyzja o odszkodowaniu została już bowiem wyjątkowo - mimo braku ostatecznego charakteru decyzji z.r.i.d. - wydana wskutek zastosowania powyższego wyjątku, a była bowiem niezbędna, aby ustalić wysokość 70-procentowej zaliczki). Uzyskanie przez decyzję z.r.i.d. przymiotu decyzji ostatecznej otwiera drogę do wypłaty pozostałej części odszkodowania. Zgodnie z art. 132 ust. 1a u.g.n. w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zapłata odszkodowania nie następuje jednorazowo, lecz w dwóch nierównych częściach. Uzyskanie przez decyzję z.r.i.d. przymiotu decyzji ostatecznej otwiera drogę do wypłaty pozostałej części odszkodowania i oznacza powrót do zasady, że ustalenie i wypłata odszkodowania następuje na podstawie ostatecznej decyzji z.r.i.d. Z uzyskaniem przez decyzję z.r.i.d. przymiotu ostateczności ustawodawca wiąże skutki, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z.r.i.d., co nie jest bez znaczenia dla oceny kiedy powinna zostać wypłacona pozostała część odszkodowania.

Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że wypłata pozostałej części odszkodowania powinna nastąpić w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, lecz licząc od dnia, w którym decyzja z.r.i.d. stałą się ostateczna. Co za tym idzie brak jest podstaw do uznania, że organy pozostają w zwłoce.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.