Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 696/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odmówiono wstrzymania wykonania decyzji
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 717/22 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr WIN-II.7840.4.92.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 717/22, oddalającego skargę M. P. (dalej jako skarżąca) na decyzję Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr WIN-II.7840.4.92.2022, którą umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącej od decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia 18 maja 2022 r. nr Sta/88/2022, którą zatwierdzono Gminie Stawiguda projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę [...] na działce nr [...], obr. [...], gmina S., skarżąca, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zw. dalej P.p.s.a.), wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zanim sprawa zostanie rozstrzygnięta przez sąd.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w skardze kasacyjnej został przedstawiony szereg argumentów, który potwierdza, że rozpoczęcie budowy może doprowadzić do nieodwracalnych skutków, szczególnie w zakresie wpływu inwestycji na środowisko oraz prawa własnościowe skarżącej.

Skarżąca podniosła, że ekosystemu nie da się odbudować, a zwierzęta raz spłoszone z lasu, więcej tam nie powrócą i nawet zaprzestanie budowy w jej trakcie nie sprawi, że zwierzęta powrócą. Samo rozpoczęcie budowy [...] może zniweczyć starania skarżącej o pozostawienie dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości tj. boiska do gry w siatkówkę. Wykonanie [...] jako kosztownej inwestycji, w przypadku uchylenia decyzji, może doprowadzić do straty finansowej po stronie mieszkańców gminy Stawiguda i być przykładem niegospodarności i pochopnego dysponowania środkami publicznymi wbrew woli mieszkańców.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem z jednej strony zaskarżona decyzja nie wymaga wykonania i nie podlega wstrzymaniu a z drugiej wskazywane zagrożenia bliską budową [...] nie wynikają bezpośrednio z zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, która jest wynikiem oceny posiadania przez skarżącą zdolności procesowej do wniesienia odwołania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę a nie dotyczy wydania samego pozwolenia na budowę.

Z treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "P.p.s.a.", wynika, iż sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest pogląd, że przedmiotem wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r. II FZ 358/12, LEX nr 1166138; zobacz B. Dauter, komentarz do art. 61 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 6).

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej obejmuje decyzję Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr WIN-II.7840.4.92.2022 umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia 18 maja 2022 r. nr Sta/88/2022, którą zatwierdzono Gminie Stawiguda projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę [...] na działce nr [...], obr. [...], gmina S..

Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego było ustalenie, że skarżąca wnosząca odwołanie nie mogła być stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Wyjaśnić należy, że charakter takiej decyzji (umarzającej postępowanie odwoławcze) zasadniczo wyklucza możliwość jej wykonania, gdyż tego typu akty nie mają przedmiotu wykonania. Decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a tym samym skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze w odniesieniu do tego typu aktu trudno mówić o zaistnieniu niebezpieczeństw wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Argumentacja skarżącej w tym zakresie nie jest przekonująca bowiem wszelkie zagrożenia jakie prezentuje w skardze kasacyjnej łączą się z realizacją inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę a nie z realizacją zaskarżonej decyzji, która stwierdza jedynie, że skarżąca nie posiada statusu strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i wniesione przez nią odwołanie było właśnie z tego powodu niedopuszczalne. Skarżąca może kwestionować w skardze odmowę uznania jej za stronę ale domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powinna wykazać, że umorzenie postępowania odwoławczego wywołuje okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do wstrzymania wykonania aktu lub czynności została uregulowana w art. 61 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. Dotyczy ona także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej przepisie. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej nie umożliwia jednak wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania podmiotu wnoszącego odwołanie. Przede wszystkim kwestia wydania pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie badał kwestii związanych z dopuszczalnością realizacji inwestycji na gruncie przepisów regulujących proces inwestycyjny, poprzestając na ocenie ewentualnych podmiotowych przeszkód do rozpoznania odwołania, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności tego środka zaskarżenia. Brak jest zatem tożsamości sprawy w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Starosty Olsztyńskiego z dnia 18 maja 2022 r. nr Sta/88/2022, którą zatwierdzono projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę [...] na działce nr [...], obr. [...], gmina S., nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania.

Z powyższego wynika, że wszelkie zagrożenia jakie upatruje w realizacji inwestycji skarżąca (wymienione w skardze kasacyjnej oraz we wniosku o wstrzymanie) nie są bezpośrednio związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji a wywodzą się z realizacji pozwolenia na budowę. Tym samym okoliczności te nie mogły mieć znaczenia dla uwzględnienia wniosku o wstrzymanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze i uzasadnione było oddalenie tegoż wniosku.

Podsumowując, zdaniem NSA, w sprawie niniejszej brak jest podstaw by twierdzić, że niezastosowanie wobec zaskarżonej decyzji ochrony tymczasowej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego może doprowadzić do powstania niebezpieczeństw o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.