Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 134/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1, art. 216 w zw. z  136 ust. 3 i art. 137
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. M.-E. i I. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 2 grudnia 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.56.2022.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 31 stycznia 2022 r. nr BNIM.6821.51.20-2022.MD, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz E. M.-E. i I. P. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga E. M.-E. i I. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 2 grudnia 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.56.2022.IK wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku decyzją z dnia 30 kwietnia 1971 r. wywłaszczyło na rzecz Państwa z przeznaczeniem pod poszerzenie ulicy [...] część nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 52 m2 z całej nieruchomości o pow. 130 m2.

Rozpoznając wniosek spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, E. M. - E., W. P., I. K., A. M. i R. W., Kierownik Urzędu Rejonowego w Gdyni decyzją z dnia 11 sierpnia 1993 r. (sprostowanej postanowieniem z dnia 7 kwietnia 1994 r.), w pkt 4 sentencji odmówił zwrotu działki nr [...] na rzecz poprzedniego właściciela. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż działka nr [...] stanowi "(...) przedłużenie podcieni i służy jako przejście dla pieszych. Zwrot w/w działki oznaczałby zmianę przeznaczenia wybudowanych podcieni wykorzystywanych jako ciąg pieszy".

Wojewoda Gdański po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, decyzją z dnia 31 stycznia 1994 r. utrzymał ją w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 grudnia 1994 r. sygn. akt SA/Gd .../94 (nr nieczytelny), odrzucił skargę na ww. decyzję Wojewody.

Wnioskiem z dnia 12 maja 2020 r. spadkobierczynie byłych właścicieli, E. M. - E. i I. P., wystąpiły o zwrot "nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 52 m2, obręb Ś., nr księgi wieczystej KW [...], położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę nr [..] obręb Ś., o pow. 52 m2, nr księgi wieczystej [...]."

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości będącej własnością Gminy Miasta Gdyni, oznaczonej dawniej jako parcela nr [...] (k.m. 54), stanowiącą aktualnie działkę nr [..] (obr. [...]), zapisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Gdyni V Wydział Ksiąg Wieczystych.

Prezydent wyjaśnił, że sprawa zwrotu działki nr [...] (k.m. 54) została w całości rozstrzygnięta, bowiem wniosek w sprawie jej zwrotu rozsądziła decyzja Urzędu Rejonowego w Gdyni nr GG-11-7221/107/92/JC z dnia 11.08.1993r., zgodnie z którą odmówiono zwrotu działki nr [...]. Nie ma zatem prawnej możliwości, by po raz kolejny rozpatrzyć wniosek E. M.-E. oraz I. P. z dnia 12.05.2020r. w sprawie zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [..] (obr. [...]), bowiem wniosek ten dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej. W związku z tożsamością spraw występuje powaga rzeczy osądzonej, a skoro tak, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe, czego konsekwencją musi być umorzenie postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły E. M. - E. i I. P., podnosząc, że: "(...) podstawy prawne, na których skarżące oparły swoje żądanie nie są tożsame, w związku z czym nie zachodzi stan rzeczy osądzonej będący podstawą umorzenia postępowania".

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.56.2022.IK, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 31 stycznia 2022 r. Wojewoda podzielił ustalenia Prezydenta, że sprawa zwrotu działki nr [...] (k.m. 54) została w całości rozstrzygnięta, bowiem wniosek w sprawie jej zwrotu rozsądziła decyzja Urzędu Rejonowego nr GG-II-7221/107/92/JC z dnia 11.08.1993 r., zgodnie z którą odmówiono zwrotu działki nr [...]. W konsekwencji za niedopuszczalne uznano ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, powołując się na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przewidujący nieważność decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Wyjaśniono, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości sprawy. Ostateczna decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia 31 stycznia 1994 r. została skierowana do E. M. - E., W. P., I. K., A. M. i R. W. Stronami obecnie prowadzonego postępowania są E. M.-E. i I. P., która wstąpiła jako spadkobierca w miejsce zmarłej W. P. W związku z tym zachodzi na gruncie tych dwóch spraw tożsamość podmiotowa.

Oba postępowania odnoszą się również do tego samego przedmiotu, tj. sprawy zwrotu działki nr [...] (obecnie nr [..]). Ponieważ na przedmiot postępowania administracyjnego składa się nie tylko podstawa faktyczna i treść żądania strony, ale i podstawa prawna, to aby można było stwierdzić, iż zachodzi tożsamość sprawy, musi zachodzić również tożsamość stanu prawnego. Zmiana stanu prawnego nie będzie wpływać na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Gdyni z dnia 11 sierpnia 1993 r. utrzymana w mocy decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia 31 stycznia 1994 r., została wydana na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), zgodnie z którym "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu".

Zatem roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie są roszczeniami różnymi. Wszystkie istotne elementy konstrukcyjne tego roszczenia są identyczne. W szczególności identyczna jest w obu tych przepisach podstawa materialnoprawna, a mianowicie "zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca jedynie sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a więc zdefiniował pojęcie nieostre, którego treść pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ustalało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna.

Reasumując, zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [..] (poprzednio nr [...]), bowiem sprawa ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia 31 stycznia 1994 r. nr G.VIII.7221/301/93, utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Gdyni z dnia 11 sierpnia 1993 r. nr GG II 7221/107/92/JC o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...].

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania E. M. – E. i I. P. oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, zawartego w odwołaniu z dnia 18 lutego 2022 r., wskazano, że czynności te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

E. M.-E. i I. P. w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 2 grudnia 2022 r. zarzuciły naruszenie:

art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprawa została rozstrzygnięta decyzją Urzędu Rejonowego nr GG-II-7221/107/92/JC z dnia 11 sierpnia 1993 roku (decyzją z dnia 31 stycznia 1994 roku Urząd Wojewódzki w Gdańsku utrzymał decyzję w mocy) i uznanie, że zachodzi stan rzeczy osądzonej, w związku z czym zasadne jest umorzenie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy nie zachodzi stan rzeczy osądzonej z uwagi na brak tożsamości złożonych wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i nieuwzględnienie, przy badaniu powagi rzeczy osądzonej, zmian stanu prawnego, które nastąpiły w zakresie przedmiotowego przepisu od czasu wydania decyzji Urzędu Rejonowego z dnia 11 sierpnia 1993 roku do dnia złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z dnia 12 maja 2020 roku;

art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe niezastosowanie przepisu i niedokonanie oceny, czy cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany i czy nieruchomość powinna podlegać zwrotowi;

art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisu i nieuwzględnienie stanu faktycznego sprawy potwierdzającego, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlega zwrotowi;

art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości, nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i dowolną ocenę zebranego materiału, w szczególności poprzez: brak ustalenia realizacji celu wywłaszczenia i brak ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a następnie wydanie orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, które skutkowało tym, że rozważania Starosty dotyczące realizacji celu wywłaszczenia zostały pominięte, jako nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

art. 86 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżących na okoliczność aktualnego stanu działki objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, niezrealizowania celu na jaki działka została wywłaszczona; ustalenia, czy zmienił się charakter działki objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości od momentu wywłaszczenia;

art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 pkt 3 k.p.a. i art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez pozbawione podstaw utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej, który faktycznie w przedmiotowej sprawie nie wystąpił,

błędną interpretację tożsamości spraw i tym samym błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisu i uznanie, że tocząca się sprawa dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej, podczas gdy w sprawie nie zachodzi tożsamość spraw.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 2 grudnia 2022 roku i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 31 stycznia 2022 roku, a następnie o merytoryczne rozpoznanie sprawy;

w przypadku ziszczenia się przesłanek, o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazującej sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie.

przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżących na okoliczność: aktualnego stanu działki objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; niezrealizowania celu na jaki działka została wywłaszczona; ustalenia, czy zmienił się charakter działki objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości od momentu wywłaszczenia.

W ocenie skarżących zakaz powtórnego orzekania w tej samej sprawie nie ma zastosowania, gdy zmianie ulega stan prawny. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw powstał nowy stan prawny, rozszerzający zakres stosowania przepisów o zwrocie do nieruchomości wymienionych enumeratywnie w art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ta istotna zmiana stanu prawnego w stosunku do daty wydania decyzji z 1993 roku stwarza nową podstawę prawną do ponownego rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości. Zmianie uległa bowiem wykładnia art. 136 oraz art. 137 u.g.n., a pojęcie "celu wywłaszczenia" zaczęto wykładać w sposób węższy, biorąc pod uwagę jedynie cel wskazany literalnie w treści decyzji wywłaszczeniowej wskazując, że jego realizacja ma miejsce wyłącznie w przypadku jego faktycznego wypełnienia. Aktualnie obowiązujące przepisy wprowadziły nowe zasady i przesłanki zbędności wywłaszczonych nieruchomości, decydujących o możliwości zwrotu. Powyższe przepisy wprowadzając nowe zasady i przesłanki zbędności wywłaszczonych nieruchomości decydujących o możliwości zwrotu, umożliwiły odrębne ustalenie stanu faktycznego i rozpatrzenie sprawy w oparciu o nową ustawę. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem stan powagi rzeczy osądzonej, gdyż rozpatrywanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości następuje w oparciu o różne podstawy prawne.

Skarżące zauważyły następnie, że pomimo upływu czasu cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wywłaszczona działka nie spełnia założonej funkcji, nie stanowi przedłużenia podcieni i nie służy jako przejście dla pieszych, albowiem w tym miejscu znajdują się rabaty kwiatowe i zieleń.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z podobnym wnioskiem wystąpiła również w piśmie z 6 marca 2023 r. uczestniczka postępowania Gmina Miasta Gdyni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji o umorzeniu postępowania, podjęta przez organ z powodu uznania, że sprawa z wniosku E. M.-E. i I. P. z dnia 12 maja 2020 r. jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia 31 stycznia 1994 r. nr G.VIII.7221/301/93, utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Gdyni z dnia 11 sierpnia 1993 r. nr GG II 7221/107/92/JC o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...].

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy pomiędzy wskazaną sprawą administracyjną a sprawą rozpoznawaną obecnie zachodzi tożsamość, co w konsekwencji wykluczałoby możliwość ponownego jej rozpoznania. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 775), dalej "k.p.a.", jest niewątpliwie jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego w Polsce. Jej naruszenie stanowi bardzo poważne uchybienie przepisom postępowania, skutkujące nieważnością decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Można stwierdzić, że w systemie prawa administracyjnego funkcjonuje zakaz ponownego rozpatrywania spraw, które już wcześniej zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną. W odniesieniu do takich kategorii spraw należy umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Warunkiem dokonania prawidłowej oceny omawianej kwestii jest ustalenie tożsamości spraw – pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Jak wskazuje B. Adamiak "Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym sprowadza się do stwierdzenia identyczności strony (stron) w danych postępowaniach administracyjnych z uwzględnieniem następstwa prawnego. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony (jej uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny. Identyczność tych elementów przesądza o tożsamości spraw. Z tożsamością spraw administracyjnych mamy więc do czynienia wtedy, gdy pokrywają się ze sobą zarówno ich elementy podmiotowe, jak i przedmiotowe" (Adamiak Barbara. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. W: Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych. Wolters Kluwer, 2015).

W świetle akt postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zachodzi tożsamość podmiotowa - ostateczna decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia 31 stycznia 1994 r. została skierowana do E. M. - E., W. P., I. K., Andrzeja M. i R. W. Stronami obecnie prowadzonego postępowania są E. M.-E. i I. P., która wstąpiła jako spadkobierca w miejsce zmarłej W. P. Taki sam jest również zakres żądania wnioskodawców – zwrot wywłaszczonej działki nr [...] (obecnie nr [..]).

Niemniej każda z tych decyzji została wydana na podstawie różnych regulacji materialnego prawa administracyjnego. Ostateczna decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia 31 stycznia 1994 r. nr G.VIII.7221/301/9 została wydana na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g. Przepis ten brzmiał: "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu".

Natomiast ostateczna decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 2 grudnia 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.56.2022.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości – wydana została na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021r. poz. 1899 ze zm. – w dacie wydania zaskarżonej decyzji), dalej u.g.n., która zastąpiła ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ten akt normatywny wprowadził definicję pojęcia nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ("Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (...)" – art. 137 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

Przytoczony wyżej pkt 2 został zmieniony z dniem 22 września 2004 r., kiedy nadano mu brzmienie: "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany".

Wprawdzie przedmiotem obu wniosków było żądanie zwrotu wywłaszczonej, tej samej nieruchomości, ale wnioski te zostały zgłoszone pod rządami innych przepisów prawa materialnego, a zatem podlegały rozpoznaniu w oparciu o inne regulacje prawne. Nie zachodziła ciągłość regulacji prawnej - aktualnie obowiązująca ustawa (u.g.n.) wprowadziła legalną definicję "zbędności na cel wywłaszczenia", która nie była znana ustawodawstwu poprzedniemu.

W świetle powyższego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy z niejednakowymi instytucjami (konstrukcjami) jurydycznymi wynikającymi z odrębnych ustaw. Kultywowana w naszej tradycji prawnej paremia stanowi: lege non distinguente nec nostrum est distinguere – gdy prawo nie rozróżnia, nie naszą rzeczą jest rozróżniać. Tym samym skoro analizowany porządek prawny – uprzednio (u.g.g.) oraz obecnie (u.g.n.) – jednak w rozważanym zakresie rozróżnia te nietożsamej (niejednakowej) natury prawnej instytucje, to taki stan prawny musi mieć właściwe odzwierciedlenie na etapie stosowania (wykonywania) prawa.

Co istotne dla rozpoznawanej sprawy, w powyższym zakresie wypowiedziało się już niejednokrotnie orzecznictwo sądowe. Sąd Najwyższy stwierdził, że "(...) nie można bowiem zasadnie mówić o tożsamości roszczenia (...), skoro wobec zmiany stanu prawnego (utrata mocy obowiązującej przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) w rozpoznawanej sprawie roszczenie strony skarżącej opierało się na przepisach art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie – jak uprzednio – na podstawie art. 69 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami (...)" – wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. sygn. akt III RN 116/00, OSNP 2001/22/656.

Również Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził w wyroku z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1277/09, iż nie można podzielić poglądu, że wprowadzenie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie miało znaczenia przy ocenie konstrukcji roszczeń obowiązujących na gruncie obu ustaw, a tym samym brak jest podstaw w tym zakresie do stwierdzenia tożsamości sprawy (zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001r., sygn. akt I SA 241/00).

Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 6 grudnia 2022 r. I OSK 1965/19 i z dnia 4 października 2016 r. I OSK 1316/16.

Uznać zatem należy, że wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów merytoryczne rozpoznanie wniosku E. M.-E. i I. P. nie naruszałoby zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważność postępowania, z uwagi na tożsamość spraw, zachodzi, gdy kolejno po sobie zostaną wydane decyzje załatwiające sprawę co do istoty. Tożsamość sprawy zachodzi zatem, jeżeli w sprawie występuje ten sam podmiot (podmioty), dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Pojęcie "ten sam stan prawny" należy przy tym rozumieć jako treść przepisów prawnych, a nie ich wykładnię dokonywaną przez judykaturę czy też piśmiennictwo (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1277/09).

Konkludując należy stwierdzić, że nie zachodziła w niniejszym stanie faktycznym tożsamość sprawy administracyjnej załatwionej decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r. ze sprawą administracyjną załatwioną uprzednio decyzją z dnia 31 stycznia 1994 r. Tym samym zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Umorzenie przez organ administracyjny postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości wyklucza przy tym możliwość rozstrzygnięcia przez sąd kwestii merytorycznych dotyczących tego czy ziściły się przesłanki z art. 136 i 137 u.g.n., które to zagadnienia nie były w ogóle przedmiotem analizy orzekających w sprawie organów.

Podsumowując, w konsekwencji wskazanych uchybień, sprawa nie została dostatecznie rozpoznana. Zasygnalizowano już na wstępie, że sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Zatem stwierdzić należy, że organ odwoławczy istotnie naruszył art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a stwierdzona wadliwość - z uwagi na jej charakter oraz skutki - czyni koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt II sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).