Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 359/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 3, ust. 2, art. 23 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 pkt 4,
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2017 r., nr [...], na mocy której uchylono decyzję Starosty Namysłowskiego i orzeczono o zakazie prowadzenia przez skarżącego ośrodka szkolenia kierowców.

Starosta Namysłowski pismem z 18 lipca 2016 r., nr [...], zawiadomił J. C. "A", prowadzącego Ośrodek Szkolenia Kierowców nr [...] w [...] o zamiarze przeprowadzenia kontroli w okresie od dnia 20 lipca 2016 r. do dnia 8 sierpnia 2016 r. Zawiadomienie doręczono skarżącemu 18 lipca 2016 r.

Inspektor ds. Nadzoru nad SKP i OSK w Wydziale Komunikacji i Transportu, działając z upoważnienia Starosty Namysłowskiego, rozpoczął w dniu 29 lipca 2016 r. kontrolę w prowadzonym przez J. C. Ośrodku Szkolenia Kierowców "A" (dalej: OSK). W protokole z kontroli z 26 sierpnia 2016 r., nr [...], doręczonym J. C. 7 września 2016 r., zawarto ustalenia dotyczące statusu przedsiębiorcy, wyposażenia ośrodka w sale szkoleniowe, place manewrowe, pojazdy przystosowane do nauki jazdy oraz zatrudnionych instruktorów i wykładowców. W zaleceniach pokontrolnych, stanowiących załącznik do ww. protokołu (doręczonych w tej samej dacie) opisano ujawnione w trakcie kompleksowej kontroli działalności OSK w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 9 sierpnia 2016 r. nieprawidłowości: nieuprawnione korzystanie z planu manewrowego usytuowanego w [...] przy ul. [...], tj. w powiecie innym niż macierzysty lub sąsiedni; nieścisłości w umowach na najem placów manewrowych położonych w [...]; korzystanie z pieczęci niezgodnej z wzorem określonym we właściwych przepisach; używanie w trakcie szkolenia w roku 2015 nieaktualnych wzorów książki ewidencji osób szkolonych; brak w dokumentacji zapisów o przerwaniu szkolenia przez kursantów i przesłania informacji w tym zakresie organowi wydającemu prawo jazdy oraz chaos w zapisach odnoszących się do terminu, czasu i miejsca prowadzenia zajęć z kursantami. Kontrolujący stwierdził ponadto, że w treści kart przeprowadzonych zajęć wadliwie wpisywano osoby prowadzące zajęcia teoretyczne i praktyczne, nie umieszczano potwierdzenia odbytych egzaminów i dat ich przeprowadzenia, zaniechano zapisów o przeprowadzonych zajęciach szkolenia praktycznego, pomijano numery rejestracyjne pojazdu, na którym prowadzono naukę jazdy, zawyżano ilość godzin kursu, nie przeprowadzono zajęć z udzielania pierwszej pomocy. W końcowej części ww. dokumentu organ opisał naruszenia związane z przeprowadzaniem egzaminów wewnętrznych (pkt 12 zaleceń pokontrolnych) i wydawaniem zaświadczeń o ukończonym kursie (pkt 13) oraz określił terminy usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości pod rygorem zakazania wykonywania "działalności regulowanej" w przypadku bezskutecznego upływu zakreślonych terminów.

W dniu 22 września 2016 r. J. C. powiadomił Starostę Powiatowego w Namysłowie o wykonaniu zaleceń pokontrolnych, jednocześnie wskazując, że ujawnione przez organ uchybienia wynikają z nadmiernego obciążenia pracą o charakterze biurowym.

Następnie Starosta Namysłowski pismem z 12 października 2016 r. zawiadomił J. C. o wszczęciu z urzędu postępowania "w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców" podając, iż w trakcie kontroli, mającej miejsce w III kwartale 2016 r. stwierdzono wielokrotne rażące naruszenia warunków prowadzenia ww. działalności. Pouczono też skarżącego o przysługujących jej uprawnieniach procesowych.

Organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego wezwał na przesłuchanie w charakterze świadka K. H., prowadzącą w OSK zajęcia teoretyczne i praktyczne z udzielania pierwszej pomocy. W wyjaśnieniach złożonych do protokołu (w obecności J. C.) świadek potwierdziła, że prowadzi szkolenia na podstawie umowy cywilnoprawnej, zajęcia odbywają się zgodnie z opracowanym przez nią planem w oparciu o treści programowe przygotowane przez OSK. Przyznała, że wypełniała i podpisywała "dodatkowe karty szkoleniowe". Oświadczyła także, iż posiada wiedzę dotyczącą udzielania pierwszej pomocy, bo jest to element jej pracy zawodowej i szkolenia na bieżąco pacjentów na klinicznym oddziale szpitalnym i w poradni.

Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu, działający z upoważnienia Starosty Namysłowskiego, decyzją z 14 grudnia 2016 r., nr [...], orzekł o zakazie prowadzenia przez J. C. "A" działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz o skreśleniu ww. przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stany faktycznego i stanu prawnego sprawy organ podał, że po doręczeniu stronie protokołu z kontroli wraz z zaleceniami, dokonano uzupełnienia 6 kart szkolenia (D. K., P. K., P. S., M. D., M. P. i I. D.) o podpis osoby prowadzącej zajęcia z udzielania pierwszej pomocy, załączając dodatkowo kartę programu szkolenia według ustalonego przez tą osobę wzoru. Podkreślił, że spośród stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości trzy, ze względu na ich charakter, uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie "wydania zakazu" prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, tj.

- nieprzeprowadzenie teoretycznych i praktycznych zajęć udzielania pierwszej pomocy, - wielokrotne wystawianie zaświadczeń o ukończeniu kursu, mimo braku udokumentowania odbytych zajęć i wykładów z udzielania pomocy przedmedycznej oraz

- brak uprawnień K. H. do prowadzenia zajęć w tym zakresie, gdyż nie jest pielęgniarką systemu w rozumieniu art. 8 ust. 2 ustawy o państwowym ratownictwie medycznym.

Organ stwierdził, że prowadzenie szkolenia przez osobę nie posiadająca wymaganych kwalifikacji skutkuje naruszeniem art. 26 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Z uwagi zaś na prowadzenie przez K. H. zajęć z udzielania pierwszej pomocy przez długi okres czasu (lata 2015-2016), naruszenie ma charakter nie tylko rażący, ale również długotrwały. Starosta Namysłowski zwrócił uwagę, że ww. nie udokumentowała na kartach szkolenia faktu odbycia zajęć w ww. 6 przypadkach, więc osoby te nie miały podstaw do zaliczenia teoretycznej części podstawowego kursu na prawo jazdy.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. C. przyznał, że na kartach z przeprowadzonych zajęć w kilku przypadkach nie było podpisów osób prowadzących zajęcia, ale sytuacja taka miała miejsce wyłącznie wtedy, gdy w jednym dniu zajęcia prowadziły dwie osoby. Podał, że sugerował się zapisem widniejącym na formularzu karty szkolenia, iż alternatywnie "rubrykę podpisuje instruktor lub osoba prowadząca zajęcia z pierwszej pomocy lub wykładowca". Wskazał, że organ nie skonfrontował zapisów na zakwestionowanych kartach z innymi dokumentami, które w sposób niewątpliwy potwierdzają okoliczność odbycia spornych szkoleń z udzielania pomocy przedmedycznej. Zakwestionował stanowisko Starosty Namysłowskiego odnośnie do braku uprawnień K. H. do prowadzenia zajęć z zakresu udzielania pierwszej pomocy podkreślając, że w trakcie licznych kontroli w ciągu ostatnich lat organ nie wnosił takich zastrzeżeń, jak też nie zweryfikował jej uprawnień w dacie podjęcia zatrudnienia w OSK.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 maja 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 14 grudnia 2016 r. w całości i orzekło o zakazie prowadzenia przeze J. C. Ośrodka Szkolenia Kierowców.

Powołując się na ustawę z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm.- dalej: ustawa), Kolegium wyjaśniło, że uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, ponieważ jej rozstrzygnięcie odnośnie skreślenia J. C. z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców dotyczy czynności materialno-technicznej. W tym zakresie odnotowało, że po myśli art. 45 ust. 1 pkt 3 in principio ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, zatem aktem administracyjnym organ może kształtować tylko uprawnienia i obowiązki wynikające z normy prawnej. Stąd brak jest podstaw prawnych, by o dokonaniu czynności materialno-technicznej (tu: skreślenia z odpowiedniego rejestru), będącej następstwem zakazania wykonywania działalności gospodarczej, orzekać w formie procesowej. Przytaczając ww. przepisy ustawy, Kolegium podkreśliło, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia OSK, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Zauważyło, że pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane w art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy, wedle którego polega ono na wielokrotnym prowadzeniem szkolenia: w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć (lit. a), w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 (lit. b), pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24 (lit. c), wielokrotnym nieprzedstawieniu informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 (pkt 2), wielokrotnym wystawieniu niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia (pkt 3) lub odmowie poddania się kontroli, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 2 (pkt 4). Doprecyzowanie powyższych przepisów zawarte jest natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz. U. poz. 280, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie), określającym m.in.: szczegółowy program oraz szczegółowe warunki, tryb, zakres i sposób prowadzenia (§ 1 pkt 2), szczegółowe warunki i tryb prowadzenia dokumentacji przez ośrodki szkolenia kierowców (§ 1 pkt 3 lit. b) oraz wzory dokumentów związanych z prowadzeniem szkolenia (§ 1 pkt 4). Z kolei w myśl art. 23 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 pkt 4 ustawy szkolenie osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem lub pojazdem silnikowym jest prowadzone zgodnie z programem szkolenia i obejmuje naukę udzielania pierwszej pomocy przeprowadzaną w formie wykładów i zajęć teoretycznych oraz zajęć praktycznych. W tym zakresie szkolenia prowadzi, stosownie do treści art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1868 i 2020 oraz z 2017 r. poz. 60 - dalej: ustawa o p.r.m.) Przywołana regulacja dotyczy pielęgniarki systemu. Definicja tego z kolei pojęcia zawarta jest w art. 3 pkt 6 tej ustawy i stanowi, iż pielęgniarką systemu jest pielęgniarka posiadającą tytuł specjalisty lub specjalizująca się w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii, a także pielęgniarka posiadającą ukończony kurs kwalifikacyjny w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii oraz posiadająca co najmniej 3-letni staż pracy w oddziałach tych specjalności, oddziałach pomocy doraźnej, izbach przyjęć lub pogotowiu ratunkowym.

Dokonując analizy przedłożonego wraz z odwołaniem dyplomu wydanego przez B Sp. z o.o. z siedzibą we [...] nr [...] z 7 października 2013 r. potwierdzającego uzyskanie przez K. H. tytułu pielęgniarki specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa psychiatrycznego, po odbyciu szkolenia w tej dziedzinie w okresie od 30 lipca 2011 r. do 18 maja 2013 r., zaświadczenia tej samej Spółki o ukończeniu przez ww. kursu specjalistycznego w zakresie resuscytacji krążeniowo-oddechowej odbywającego się w okresie od 9 listopada 2006 r. do 14 grudnia 2006 r., zaświadczenia [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych z 23 czerwca 2001 r. nr [...] o prawie wykonywania zawodu pielęgniarki oraz treści protokołu z przesłuchania K. H. w charakterze świadka przez organ pierwszej instancji, Kolegium uznało, że K. H. nie jest pielęgniarką systemu. W odniesieniu do ocenianego materiału dowodowego wywiodło, że przepis art. 3 pkt 6 ustawy o p.r.m. jest precyzyjny i nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem niezbędnym posiadania tytułu "pielęgniarki systemu" jest uzyskanie tytułu specjalisty lub specjalizowanie się w enumeratywnie wymienionych dziedzinach: pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii, bądź ukończenie kursu kwalifikacyjnego w tych dziedzinach oraz co najmniej 3-letni staż pracy w oddziałach tych specjalności, oddziałach pomocy doraźnej, izbach przyjęć lub pogotowiu ratunkowym. Sam tytuł pielęgniarki specjalisty jest niewystarczający. Musi on być powiązany z konkretnie wymienioną specjalnością. Tytuł pielęgniarki specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa psychiatrycznego nie spełnia zatem przesłanki z art. 3 pkt 6 ustawy o p.r.m. Wymogu tego nie spełnia również ukończenie przez K. H. w 2006 r. miesięcznego kursu specjalistycznego w zakresie resuscytacji krążeniowo-oddechowej, skoro nie wykazała co najmniej 3-letniego okresu zatrudnienia w oddziale pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii, ani w oddziałach pomocy doraźnej, izbach przyjęć lub pogotowiu ratunkowym. Kolegium skonstatowało, że wobec niespełnienia przez K. H. wymogu określonego w art. art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy Starosta Namysłowski zasadnie wydał decyzję o zakazie wykonywania przez J. C. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kursowego opartą o przesłankę z art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy.

Poza tym Kolegium nie podzieliło oceny organu pierwszej instancji co do uznania za rażące naruszenie przez J. C. warunków wykonywania przedmiotowej działalności polegające na braku potwierdzenia na 6 kartach szkolenia faktu odbycia zajęć z udzielania pierwszej pomocy, tj. na naruszeniu § 8 rozporządzenia, ponieważ w siedzibie OSK są inne dokumenty potwierdzające okoliczność przeprowadzonego przez K. H. szkolenia, pomimo braku stosownego podpisu na karcie szkolenia. Nadto Kolegium stwierdziło, iż bez znaczenia w sprawie ma niewskazany podczas kontroli, w poprzednich latach, brak zastrzeżeń do uprawnień K. H., jak też źródło uzyskania przez Starostę Namysłowskiego aktualnej interpretacji art. 3 pkt 6 ustawy o p.r.m.

We wniesionej skardze J. C. stwierdził, że w świetle art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o p.r.m., pielęgniarka posiadająca tytuł specjalisty jest osobą posiadającą tak wysokie kwalifikacje, że nie musi spełniać dodatkowych wymogów związanych ze specjalizowaniem się w wymienionych dziedzinach. Potwierdzeniem tego sposobu myślenia jest słowo "lub" które "oddziela pielęgniarkę z tytułem specjalisty od pozostałych pielęgniarek, które aby być pielęgniarką systemu muszą się specjalizować w wymienionych w ustawie dziedzinach". Słowo "lub" oznacza jednoznacznie, że jest pewien wybór - w tym przypadku - pomiędzy pielęgniarką posiadającą tytuł specjalisty a pozostałymi pielęgniarkami specjalizującymi się w wymienionych dziedzinach.

W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2017 r. skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego, adwokat A. R., uzupełniając skargę zarzuciła skarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, art. 23 ust. 2 lit. b ustawy oraz art. 3 pkt 6 ustawy o p.r.m. przez błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pielęgniarką systemu jest tylko osoba, która posiada tytuł specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego; art. 7 K.p.a. poprzez zamknięcie OSK czym ograniczono uprawnienia obywatela do prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji wykrycia mało istotnych błędów. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu wywiódł, że dokonując wykładni definicji pojęcia pielęgniarki systemu, stosując wyłącznie podstawowe zasady logiki prawniczej widocznym jest, że w przypadku określenia pojęcia pielęgniarki systemu ustawodawca posłużył się alternatywą nierozłączną poprzez użycia słowa "lub", więc samo posiadanie tytułu specjalisty z jakiejkolwiek dziedziny pielęgniarstwa stanowi podstawę i uznanie, że mamy do czynienia z pielęgniarką systemu. Wobec tego nie naruszono przepisów stanowiących o rażących naruszeniu warunków wykonywania działalności gospodarczej w związku z nieprawidłowym procesem szkolenia przyszłych kierowców w zakresie kursu udzielania pierwszej pomocy. W okresie 2015-2016 w OSK "A" zatrudniona była K. H. pielęgniarka z tytułem specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa psychiatrycznego. Zatrudniona osoba w tym okresie spełniała wszelkie kryteria, które były wymagane do prowadzenia zajęć z udzielania pierwszej pomocy. Organ, kwestionując powyższy fakt narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a i b; art. 23 ust. 2 lit. b ustawy. Ponadto organ dopuścił się wadliwej wykładni przepisu z art. 3 pkt 6 ustawy o p.r.m. Zdaniem pełnomocnika, organ nie wziął pod uwagę, że skarżący prowadził dobrze prosperująca działalność dającą zatrudnienie innym instruktorom. Podjecie zaś wszelkich starań związanych z wyeliminowaniem nieprawidłowości w jego OSK potraktowane zostały jako "rażące naruszenia".

Postanowieniem z dnia 25 września 2017 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący zaakcentował, że przez 15 lat prowadzi OSK, potrafi czytać przepisy i zatrudnił pielęgniarkę z odpowiednimi kwalifikacjami. Pełnomocnik poparł skargę i stanowisko zawarte w piśmie procesowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Przyjdzie przypomnieć, że w kontrolowanej sprawie, zaskarżona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 14 grudnia 2016 r., nr [...], i orzekająca o zakazie prowadzenia przez J. C. OSK z uwagi na rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia OSK.

Przede wszystkim zgodzić się należy z argumentacją Kolegium w zakresie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z 14 grudnia 2016 r. z powodu błędnego rozstrzygnięcia odnośnie skreślenia J. C. z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Rację ma organ odwoławczy, że skreślenie J. C. z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców dotyczy czynności materialno-technicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 45 ust. 1 pkt 3 in principio ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Tymczasem aktem administracyjnym organ może kształtować tylko uprawnienia i obowiązki wynikające z normy prawnej, więc brak jest podstaw prawnych, by o dokonaniu czynności materialno-technicznej, tj. skreślenia z odpowiedniego rejestru, będącej następstwem zakazania wykonywania działalności gospodarczej, orzekać w formie procesowej.

Trafnie także Kolegium nie podzieliło oceny organu pierwszej instancji co do uznania za rażące naruszenie przez J. C. warunków wykonywania przedmiotowej działalności polegające na braku potwierdzenia na 6 kartach szkolenia faktu odbycia zajęć z udzielania pierwszej pomocy, tj. na naruszeniu § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz. U. poz. 280, z późn. zm. - zwanego dalej rozporządzeniem). Zgodnie z tym przepisem przeprowadzenie poszczególnych zajęć w ramach szkolenia jest potwierdzane w karcie przeprowadzonych zajęć stosowanej na kursie dla kandydatów na kierowców lub motorniczych każdorazowo: w momencie rozpoczynania zajęć poprzez wpisanie daty i godziny rozpoczęcia szkolenia oraz numeru ewidencyjnego osoby prowadzącej zajęcia, jeżeli go posiada (pkt 1) oraz po zakończeniu zajęć poprzez wpisanie godziny zakończenia szkolenia i złożenie podpisu przez osobę prowadzącą zajęcia i osobę szkoloną (pkt 2). W zaleceniach pokontrolnych Starosta Namysłowski w pkt 22 zobligował J. C. do dokumentowania na kartach faktu odbycia zajęć teoretycznych i praktycznych, zobowiązując go jednocześnie do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w tym zakresie. Z obowiązku tego wywiązał się skarżący, co potwierdził organ pierwszej instancji. Skoro w siedzibie OSK są inne dokumenty potwierdzające okoliczność przeprowadzenia przez K. H. szkolenia, mimo braku stosownego podpisu na karcie szkolenia, to nie można twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdy brak ten można było usunąć.

Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm. - dalej nadal: ustawa).

Na wstępie przyjdzie wyjaśnić, że zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829, z późn. zm.), określenie "działalność regulowana" - oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organem prowadzącym rejestr, o którym mowa w ust. 1, jest starosta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (art. 28 ust. 3). Definicja legalna pojęcia "działalność regulowana" zawarta jest w art. 5 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiącym, iż oznacza ona działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. W myśl art. 64 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli przepis odrębnej ustawy stanowi, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną w rozumieniu niniejszej ustawy, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy i po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej. Spełnienie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr danej działalności. Zatem, poza wymogiem wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami ustawy o kierujących pojazdami.

Po myśli art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy, starosta sprawuje nadzór m.in. w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień kierowania pojazdami silnikowymi z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy, w ramach którego wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Stosownie do treści art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy Starosta kontroluje ośrodek co najmniej raz w roku.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Powyższe sformułowanie zostało zdefiniowane w art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy, w myśl którego polega ono na wielokrotnym prowadzeniem szkolenia: w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć (lit. a), w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 (lit. b), pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24 (lit. c), wielokrotnym nieprzedstawieniu informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 (pkt 2), wielokrotnym wystawieniu niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia (pkt 3) lub odmowie poddania się kontroli, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 2 (pkt 4).

Uszczegółowienie powyższych przepisów zawarto w rozporządzeniu określającym (m. in.): szczegółowy program oraz szczegółowe warunki, tryb, zakres i sposób prowadzenia (§ 1 pkt 2), szczegółowe warunki i tryb prowadzenia dokumentacji przez ośrodki szkolenia kierowców (§ 1 pkt 3 lit. b) oraz wzory dokumentów związanych z prowadzeniem szkolenia (§ 1 pkt 4).

W myśl art. 23 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 pkt 4 ustawy szkolenie osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem lub pojazdem silnikowym jest prowadzone zgodnie z programem szkolenia i obejmuje naukę udzielania pierwszej pomocy przeprowadzaną w formie wykładów i zajęć teoretycznych oraz zajęć praktycznych. W tym zakresie szkolenia prowadzi, stosownie do treści art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1868 i 2020 oraz z 2017 r. poz. 60 - dalej nadal: ustawa o p.r.m.). Przywołana regulacja dotyczy pielęgniarki systemu.

Zdaniem Sądu, stwierdzone w toku postępowania nieprawidłowości i uchybienia w prowadzeniu przez skarżącego OSK w pełni uzasadniały wydanie decyzji o zakazie prowadzenia działalności.

W tej kwestii należy wskazać, że ustawodawca w zakresie nauki udzielania pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych, która stanowi nierozłączny element procesu szkolenia kierowców ustalił wymóg przeprowadzania jej przez określoną osobę. Art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy wskazuje, że zajęcia podczas szkolenia prowadzi osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o p.r.m. - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 5 pkt 4.

Jednocześnie w art. 8 ust. 2 ustawy o p.r.m. ustalono, że:

zajęcia edukacyjne w zakresie udzielania pierwszej pomocy są realizowane z udziałem:

1) lekarzy systemu,

2) pielęgniarek systemu,

3) ratowników medycznych

- którzy otrzymują wynagrodzenie według stawki godzinowej na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Definicję legalną "pielęgniarki systemu" zawiera art. 3 pkt 6 ustawy o p.r.m. Pielęgniarką systemu jest, pielęgniarka posiadająca tytuł specjalisty lub specjalizująca się w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii, a także pielęgniarka posiadającą ukończony kurs kwalifikacyjny w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii oraz posiadająca co najmniej 3-letni staż pracy w oddziałach tych specjalności, oddziałach pomocy doraźnej, izbach przyjęć lub pogotowiu ratunkowym. Na gruncie ustawy o p.r.m. ustawodawca przyjął rozwiązanie prawne, wprowadzając pojęcie pielęgniarki systemu, rozumiejąc pod nim nie tylko pielęgniarkę, która uzyskała specjalizację z medycyny ratunkowej lub ją odbywa, ale również posiadającą specjalizację lub jest w trakcie jej odbywania w zakresie kilku najbardziej pomocnych medycynie ratunkowej w praktyce działania, takich specjalności jak pielęgniarstwo w dziedzinie anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii i pediatrii. Ustawodawcy dopuścił także możliwość wykonywania medycznych działań ratowniczych przez pielęgniarkę systemu, która posiada kurs kwalifikacyjny w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego albo pielęgniarstwa w dziedzinie anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii i pediatrii. Jednak w takim przypadku obok ukończenia kursu wymagany jest co najmniej 3-letni staż pracy w oddziałach szpitalnych tych specjalności albo w oddziałach pomocy doraźnej, w izbach przyjęć lub w pogotowiu ratunkowym. Wiedza teoretyczna pozyskana zatem w trakcie kursu trwającego znacznie krócej niż odbywanie specjalizacji powinna być poparta kilkuletnim doświadczeniem zawodowym. W świetle interpretacji podnoszonej przez skarżącego postępowania, w zakresie prawidłowego rozumienia sformułowania "pielęgniarka posiadającą tytuł specjalisty" należy wskazać, że osoba ta, musi posiadać (nabyć uprawnienia/zdać egzaminy/uzyskać dyplom) tytuł specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii. Natomiast sformułowanie "lub specjalizującą się" odnosi się do czynności jeszcze niedokonanej, tj. do faktu nabywania przez tę osobę odpowiedniej specjalizacji w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii. Dalej ustawodawca poszerzył katalog osób uprawnionych o pielęgniarkę posiadającą ukończony kurs kwalifikacyjny w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii oraz posiadającą co najmniej 3-letni staż pracy w oddziałach tych specjalności, oddziałach pomocy doraźnej, izbach przyjęć lub w pogotowiu ratunkowym.

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy dostrzec trzeba, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, tj.: dyplomu wydanego przez B sp. z o.o. z siedzibą we [...] nr [...] z 7 października 2013 r. potwierdzającego uzyskanie przez K. H. tytułu pielęgniarki specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa psychiatrycznego, po odbyciu szkolenia w tej dziedzinie w okresie od 30 lipca 2011 r. do 18 maja 2013 r., zaświadczenia tej samej Spółki o ukończeniu przez ww. kursu specjalistycznego w zakresie resuscytacji krążeniowo-oddechowej odbywającego się w okresie od 9 listopada 2006 r. do 14 grudnia 2006 r., zaświadczenia [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych z 23 czerwca 2001 r., nr [...], o prawie wykonywania zawodu pielęgniarki oraz treści protokołu z przesłuchania K. H. w charakterze świadka przez organ pierwszej instancji w dniu 7 listopada 2016 r. twierdzącej, iż w latach 2015-2016 prowadziła zajęcia teoretyczne i praktyczne z udzielania pierwszej pomocy na podstawie opracowanego przez siebie programu, odpowiadającemu "zakresowi na kursie prawa jazdy" i że może być członkiem wyjazdowego zespołu ratownictwa medycznego, nie można uznać, iż K. H. jest pielęgniarką systemu w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy o p.r.m. K. H. nie spełnia warunków wymaganych od osób, które mogą, zgodnie ze wskazanym wyżej przepisami, prowadzić szkolenie w zakresie udzielania pierwszej pomocy.

Jak trafnie zauważyły organy przepis art. 3 pkt 6 ustawy o p.r.m. jest precyzyjny i nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem niezbędnym posiadania tego tytułu jest uzyskanie tytułu specjalisty lub specjalizowanie się w enumeratywnie wymienionych dziedzinach: pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii, bądź ukończenie kursu kwalifikacyjnego w tych dziedzinach oraz co najmniej 3-letni staż pracy w oddziałach tych specjalności, oddziałach pomocy doraźnej, izbach przyjęć lub pogotowiu ratunkowym. Sam tytuł pielęgniarki specjalisty jest niewystarczający, powinien być powiązany z konkretną specjalnością. Niewątpliwie tytuł pielęgniarki specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa psychiatrycznego nie spełnia przesłanki z art. 3 pkt 6 u stawy o p.r.m. Wymogu tego nie spełnia również ukończenie przez K. H. w 2006 r. miesięcznego kursu specjalistycznego w zakresie resuscytacji krążeniowo-oddechowej, skoro nie wykazała co najmniej 3-letniego okresu zatrudnienia w oddziale pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii, kardiologii, pediatrii, ani w oddziałach pomocy doraźnej, izbach przyjęć lub pogotowiu ratunkowym.

Reasumując, zdaniem Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy. Trafnie uznały, że podczas szkolenia zajęcia dotyczące nauki udzielania pierwszej pomocy może przeprowadzać wyłącznie osoba, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o p.r.m., czyli lekarz systemu, pielęgniarka systemu lub ratownik medyczny. Pielęgniarka K. H. nie posiadała wymaganych ustawą uprawnień do prowadzenia zajęć dla przyszłych kierowców. Co istotne, szkolenia prowadzone w latach 2015/2016 przez K. H. dotyczyły wszystkich osób szkolonych w ośrodku, co było zdarzeniem mającym trwały charakter. Stąd naruszenie prawa miało charakter długotrwały. Omówiona okoliczność stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i determinowała organ do wydania decyzji o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Należy również wskazać, że zgodnie z programem szkolenia absolwent kursu powinien posiadać znajomość zasad postępowania w razie uczestnictwa w wypadku drogowym oraz zasad udzielania pierwszej pomocy ofiarom wypadku. Mają zatem rację organy, że tego rodzaju działanie należy zakwalifikować, jako prowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem, to zaś, jak stanowi. art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy, jest rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Trzeba przypomnieć, że według art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć (lit a).

Skoro, zatem szkolenia w zakresie udzielania pierwszej pomocy muszą być przeprowadzane przez osoby o odpowiednich uprawnieniach, to w przypadku prowadzenia szkolenia przez osobę nieposiadającą tych kwalifikacji, dochodzi do naruszenia art. 26 ust. 5 pkt 3 ustawy.

Zdaniem Sądu, wykazane uchybienie w OSK skarżącego w pełni uzasadniały podjęcie decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zaskarżona decyzja zatem odpowiada prawu, a skarga jest niezasadna. Pozostałe zarzuty skarżącego nie mogły wpłynąć na wydany wyrok, gdyż - jak wskazano na wstępie uzasadnienia - w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego.

Z przedstawionych przyczyn należało uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.