Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1331/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 3 pkt 1, ust. 4;
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 12 ust. 5, art. 154, art. 134 ust. 4, art. 159;
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 18, art. 12 ust. 5;
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju i Technologii oraz C. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 285/21 w sprawie ze skargi C. H. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną Ministra Rozwoju i Technologii; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz C. H. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2021 r. sygn. I SA/Wa 285/21 uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za nieruchomość położoną w gminie [...] , obręb [...] [...] , oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha, objętą decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm. – dalej jako: "specustawa drogowa"), odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. – dalej jako: "u.g.n.") oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie").

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano na istotne nieprawidłowości jakich dopuściła się rzeczoznawca majątkowy B. J. szacując wartość przejętej nieruchomości, co dyskwalifikowało przydatność sporządzonej przez nią opinii z [...] grudnia 2019 r. Sąd Wojewódzki wskazał, że sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości w części dotyczącej gruntu rolnego w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi winien wzbudzić wątpliwości organów orzekających w sprawie, co do zgodności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia, w tym w szczególności jego § 36. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że część przejętej nieruchomości w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie była przeznaczona pod drogi, lecz obszary rolnicze. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń tej decyzji. Sąd Wojewódzki zauważył, że uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę przedmiotowej nieruchomości w odniesieniu do części gruntu o przeznaczeniu rolnym w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwoływała się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, wedle której w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej (nie przeznaczonych w planie, czy studium pod drogi) ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Ustalone w u.g.n. oraz rozporządzeniu przywileje nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji w planie pod obszary rolnicze) to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. Wtedy winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod rolę (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki ich wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. Co ważne, nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedli Minister Rozwoju i Technologii oraz C. H. .

Minister Rozwoju i Technologii zaskarżył wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia,

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.

C. H. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2020 roku nr [...] z przyczyn innych niż podniesione w skardze i wyrażeniu w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku oceny prawnej niekorzystnej dla skarżącej kasacyjnie, która z mocy art. 153 p.p.s.a. będzie wiązać orzekające w sprawie organy i sądy, a w konsekwencji otworzy drogę do wydania decyzji pogarszającej sytuację prawną skarżącej kasacyjnie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wobec nieuwzględnienia żadnego z zarzutów podniesionych w skardze, stało się jedyną podstawą wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023 r. poz. 259 – dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a. należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

I. Skarga kasacyjna Ministra Rozwoju i Technologii nie zasługiwała na uwzględnienie.

Minister powołał się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną Ministra stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Jak zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki, podstawę materialnoprawną rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy stanowią przepisy usytuowane w art. 18 specustawy drogowej, odpowiednio stosowane na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej normy u.g.n. oraz przepisy rozporządzenia.

Skarga kasacyjna Ministra zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem Ministra prawidłowo – w decyzjach organów – oparto treść operatu szacunkowego o art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia.

W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela, co do zasady, stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to jednak zasada ogólna, która z woli ustawodawcy podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia. Zgodnie, bowiem z ustawowym upoważnieniem do wydania tego rozporządzenia, zawartym w art. 159 u.g.n., Rada Ministrów określiła, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m. in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4). W niniejszej sprawie szczególnie zaakcentować trzeba, że z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej wynika zasada - odpowiedniego - stosowania przepisów u.g.n. do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne (zob. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2019r., I OSK 2430/17 z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I OSK 5/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 46–54). Przepis art. 12 ust. 5 specustawy drogowej stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten odsyła zatem do stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie "odpowiednio". Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (zob. wyroki NSA z dnia: 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15, 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17, z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17, z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I OSK 5/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2020, s. 979–980; M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2021, s. 826).

Przepis § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości jest przepisem regulującym kompleksowo kwestie określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne. Zasadnie więc Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Niekwestionowanym jest w rozpoznawanej sprawie, że w odniesieniu do części nieruchomości przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji, według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] pod obszary rolnicze). Wykluczało to więc możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim, bowiem przypadku ustalenie wartości gruntu powinno nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne, a więc o tożsamym przeznaczeniu jak wyceniany grunt, przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%.

Przepis art. 134 ust. 4 u.g.n mógłby stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność ta jest, bowiem warunkiem koniecznym do zastosowania w przedmiocie wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia. Trafnie więc Sąd I instancji dostrzegł, iż operat szacunkowy sporządzony w oparciu o § 36 ust. 4 i art. 134 ust. 4 u.g.n. rozporządzenia przy tak ustalonym stanie faktycznym nie powinien stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w części obejmującej tereny rolne.

Słusznie Sąd Wojewódzki przyjął, że przy tak ustalonym i nie kwestionowanym stanie faktycznym sprawy ustalenie wysokości odszkodowania powinno nastąpić w oparciu o § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Ministra nie doszło do naruszania prawa materialnego. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Naruszenie przez Sąd Wojewódzki powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd ten nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Ponieważ zarzuty podniesione skardze kasacyjnej Ministra nie zasługiwały na uwzględnienie, Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

II. Pomimo jednak, że wykładnia prawa zaprezentowana przez Sąd Wojewódzki była prawidłowa, to na uwzględnienie zasługiwała skarga kasacyjna C. H. Zasadnie, bowiem skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (zakaz reformationis in peius). Naruszenie zakazu reformationis in peius może nastąpić wówczas, gdy zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogłyby w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu (A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 134). W realiach niniejszej sprawy, mając na uwadze, że skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość złożyła wyłącznie C. H., będąca beneficjentem tej decyzji odszkodowawczej, nakazanie szacowania wartości nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 zamiast § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. w oparciu o nieruchomości o niższej wartości oznacza wydanie wyroku na niekorzyść skarżącej kasacyjnie, albowiem mogłoby prowadzić do ustalenia odszkodowania w niższej wysokości niż ustalona w zaskarżonej decyzji, stawiając w ten sposób beneficjenta decyzji odszkodowawczej w gorszej sytuacji niż przed wniesieniem skargi. Wobec powyższego Sąd I instancji naruszył art. 134 § 2 p.p.s.a., co trafnie wytknęła skarżąca kasacyjnie.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji, dokonując oceny zasadności złożonej skargi z uwzględnieniem zakazu reformationis in peius.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).