Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 5/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 4 i 8
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości C. 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 pkt 8, § 4 ust. 3 pkt 6 i § 6 pkt 13 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 listopada 2022 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Rady Miejskiej w Kruszwicy nr XXXVI/458/2021 z dnia 25 listopada 2021 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Chełmce, gmina Kruszwica, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. § 4 ust. 2 (w skardze omyłkowo "ust. 4") pkt 8, § 4 ust. 3 pkt 6, § 4 ust. 4 zdanie drugie, trzecie, czwarte i piąte, § 4 ust. 5, § 4 ust. 7 pkt 2, § 6 pkt 13 i § 21 tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 6LDW oraz załącznika nr 1 do ww. uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbol 6KDW. Wojewoda zarzucił naruszenie:

- art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p.") i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587),

- art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.,

- art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 – dalej "u.g.n."),

- § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 - dalej "Zasady"),

- art. 7 Konstytucji RP,

- art. 36 ust. 1a i 2 oraz art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 – dalej "u.o.z."),

- art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 – dalej "p.b.").

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wytknął po pierwsze brak spójności pomiędzy częścią tekstową a graficzną planu, polegającą na zawarciu w części tekstowej planu ustaleń dotyczących terenu oznaczonego symbolem 6LDW, który to symbol nie występuje w części rysunkowej, a jednocześnie wyznaczeniu w załączniku rysunkowym terenu o symbolu 6KDW, dla którego brak jakichkolwiek ustaleń w części tekstowej. W ocenie Wojewody powyższe stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Uzasadniając stanowisko co do wadliwości § 4 ust. 7 pkt 2 uchwały, poprzez który również doszło do naruszenia ww. 28 ust. 1 u.p.z.p., Wojewoda wskazał, że ww. przepis, wprowadzający "zakaz wtórnych podziałów geodezyjnych niezgodnych z historyczną parcelacją" dla "cmentarzy (objętych strefą ochrony konserwatorskiej »B«)", sprowadza się do ograniczenia możliwości podziałów nieruchomości objętych planem i wykracza poza zakres władztwa planistycznego gminy, albowiem gmina nie ma upoważnienia do zawierania w planie zakazów dokonywania podziałów geodezyjnych nieruchomości. Organ stwierdził, że postępowanie scaleniowo-podziałowe reguluje ustawodawca przepisami u.g.n., zaś rozstrzygnięcia w tym zakresie należą do organu wykonawczego gminy. § 6 pkt 13 uchwały, przewidujący minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej jako 2000 m2 (dla terenów zabudowy zagrodowej określonych wymienionymi w tym przepisie symbolami), jest wadliwy wg Wojewody z tego powodu, że pozostaje on w sprzeczności z art. 93 ust. 2a u.g.n., który to przepis przewiduje minimalną powierzchnię wydzielanych działek przeznaczonych w planie na cele rolne i leśne jako 0,3000 ha, za wyjątkiem opisanej w tym przepisie sytuacji. Uzasadniając stanowisko co do wadliwości § 4 ust. 2 pkt 8, ust. 3 pkt 6, ust. 5 oraz § 4 ust. 4 zdanie drugie, trzecie, czwarte i piąte zaskarżonej uchwały Wojewoda stwierdził, że treść tych przepisów stanowi powtórzenia i modyfikację przepisów ustawowych, tj. art. 31 ust. 1a i 2 oraz art. 36 ust. 1 u.o.z. Organ wskazał ponadto, że art. 39 u.o.z. reguluje, w jakich sytuacjach zachodzi konieczność współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków i niedopuszczalne jest rozszerzanie zakresu tego unormowania na inne przypadki niż te określone w ustawie. Organ skonkludował skargę rozważaniami co do granic kompetencji organów uchwałodawczych w kontekście ustawowych upoważnień do regulowania wskazanych w tych ustawach kwestii na gruncie aktów prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kruszwicy, reprezentujący Radę Miasta w Kruszwicy, wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę na nieprawidłowe wykonywanie przez Wojewodę obowiązków nadzorczych względem uchwał lub zarządzeń organu gminy, poprzez bezpośrednie zaskarżanie tych aktów do sądu administracyjnego (organ powołał tu wyrok NSA z 1 lipca 2014 r. o sygn. II OSK 85/14). Burmistrz podniósł, że zawarcie w części tekstowej planu oznaczenia 6LDW jest wynikiem oczywistej omyłki, zaś tereny oznaczone symbole 6LDW i 6KDW to bez wątpienia tereny tożsame. Wskazał, że zakaz wtórnych podziałów na terenach cmentarzy odpowiada wymogom art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. i wnioskowi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Określenie mniejszych powierzchni nowo wydzielanych działek niż wynika to z u.g.n. w ocenie Burmistrza mieści się w fakultatywnym zakresie planu określonym w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., który jest przepisem szczególnym wobec u.g.n., który zresztą dopuszcza w określonych przypadkach wydzielanie działek mniejszych niż 3000 m2 na terenach określonych w planie jako rolne lub leśne. W ocenie organu nie doszło do zarzucanego naruszenia Zasad techniki prawodawczej, albowiem kwestionowany w tym zakresie przepis, dotyczący strefy "A" ochrony konserwatorskiej, warunkowany jest uzgodnieniem organu współdziałającego – wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wskazano nadto, że według NSA (wyrok z 22 czerwca 2022 r. o sygn. II OSK 1752/21) Zasady nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2022 r., poz. 559 – dalej "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Po upływie wskazanego terminu, uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały wygasa, natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. powstaje uprawnienie organu nadzoru do kwestionowania legalności uchwały w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Poddana kontroli sądowej uchwała została zaskarżona przez organ nadzoru w trybie wyżej wskazanego art. 93 ust. 1 u.s.g.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano) stanowi bowiem, że tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Procedura uchwalania planu miejscowego została przeprowadzona prawidłowo. Tryb jego uchwalenia odpowiada wymogom u.p.z.p., co potwierdza analiza dokumentacji przedłożonej przez organ wraz z zaskarżoną uchwałą. Jako że podważenie legalności uchwały z punktu widzenia zachowania określonego trybu sporządzania i właściwości organów jest nieuzasadnione, ocenie poddać należy prawidłowość zaskarżonej uchwały pod względem zarzutu sformułowanych przez Wojewodę w skardze, sprowadzającego się do naruszenia zasad uchwalania aktu planistycznego. Pojęcie "zasad sporządzania" należy przy tym wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu.

W skardze na uchwałę Rady Miejskiej w Kruszwicy nr XXXVI/458/2021 z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Chełmce, gmina Kruszwica, Wojewoda sformułował szereg zarzutów stanowiących, w jego ocenie, o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wskazanym w skardze. Dotykają one zarówno kwestii spójności aktu planistycznego w jego części tekstowej i graficznej, kwestii przekroczenia upoważnienia ustawowego, o czym świadczyć mają poszczególne uregulowania uchwały wskazane w skardze, jak i sporządzenia tego aktu z zachowaniem Zasad techniki prawodawczej wynikających z powołanego w części historycznej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (publ. jak wcześniej wskazano).

Zanim jednak Sąd poczyni merytoryczny wywód co do prawidłowości przepisów zakwestionowanej uchwały, wypada odnieść się do problemu zasygnalizowanego przez Burmistrza w odpowiedzi na skargę, a dotyczącego realizacji przez Wojewodę jego funkcji nadzorczej względem aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Potwierdza powyższe treść art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 135), zgodnie z którym wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Instrumentem nadzoru wojewody nad działalnością gminy jest instytucja opisana w art. 90 i 91 u.s.g. Wójt obowiązany jest bowiem do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia (art. 90 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g.), co z kolei zobowiązuje Wojewodę do oceny legalności przepisów przedłożonego aktu, a w przypadku stwierdzenia jej istotnej sprzeczności z prawem w całości lub w części (z zastrzeżeniem ww. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) - orzeczenia o jego nieważności w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Jak już wskazano na początku niniejszego uzasadnienia, po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru traci kompetencję do samodzielnego rozstrzygania o nieważności uchwały lub zarządzenia, może za to zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

W niniejszej sprawie zakwestionowany przez Wojewodę akt prawa miejscowego został mu przedłożony 1 grudnia 2021 r. (pieczęci naniesione na egzemplarz uchwały przesłany Wojewodzie zalegający w aktach planistycznych). W okresie 30 dni organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Skargę na przedmiotową uchwałę organ nadzoru sporządził 24 listopada 2022 r. (wpływ do Urzędu Gminy Kruszwica 2 grudnia 2022 r.). Niemal rok dzielił zatem moment zapoznania się Wojewody z przepisami zaskarżonego aktu, od momentu wywiedzenia skargi do sądu.

W ocenie Sądu sytuacja ta nosi znamiona nadużycia kompetencji wynikającej z art. 93 ust. 1 u.s.g. lub niedopełnienia obowiązku nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego w tak ważnym aspekcie jak stanowienie aktów prawa miejscowego. Zarzucane naruszenia prawa wynikają wprost z tekstu i rysunku planu miejscowego, możliwe zatem było ich ustalenie znacznie szybciej niż po upływie roku od przedstawienia uchwały organowi nadzoru. Nie znajduje oparcie w przepisach prawa praktyka uchylania się przez organ nadzoru od wykonania własnych kompetencji nadzorczych, przenosząc obowiązek oceny zgodności z prawem przedłożonego aktu rady gminy na sąd. Sądowa kontrola administracji publicznej, o ile obejmuje również ocenę zgodności z prawem aktów prawa miejscowego na skutek ich zaskarżenia, nie może być faktycznie sprowadzona do niejako zastępczego wykonywania obowiązków powołanego w tym celu organu nadzoru, a który to organ w ten sposób może wolicjonalnie uchylać się od podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, wbrew zasadzie kompetencyjności postępowania administracyjnego. Takie działanie prowadzić może do niedopuszczalnej w świetle zasady pewności prawa sytuacji, kiedy przepis aktu prawa miejscowego, niezgodny z prawem, przez czas dłuższy niż to konieczne funkcjonuje w obrocie prawnym, stwarzając ryzyko wywarcia nierzadko trudnych do odwrócenia skutków prawnych względem adresatów tego przepisu. Imperatywny sposób redakcji art. 91 ust. 1 u.s.g. wskazuje na to, że kompetencję organu nadzoru do oceny zgodności z prawem przedłożonej przez wójta (nota bene w ściśle określonym terminie) uchwały lub zarządzenia należy rozpatrywać w kategorii obowiązku, a nie alternatywy względem późniejszego wniesienia skargi na ten akt do sądu administracyjnego. Pamiętać należy, że niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa jest celem nadzoru sprawowanego przez wojewodę. W razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego ma on doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - usunąć kwestionowany akt z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności (vide: wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 6864/21 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaniechanie kontroli aktu rady gminy, by w późniejszym czasie (nieokreślonym, albowiem wniesienie skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. nie jest ograniczone terminem) skierować przeciwko niemu skargę do sądu administracyjnego kłóci się z tak określonym celem nadzoru. Zaniechanie takie jest również sprzeczne z celem nadzoru w tym aspekcie, że cel ten realizowany ma być w określonym ustawowo terminie (30 dni), chodzi tu więc o niezwłoczne usunięcie wadliwej uchwały lub zarządzenia z obrotu prawnego, a co – jak wskazano – ma szczególne znaczenie wobec aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego. Sąd podziela przywołane w odpowiedzi na skargę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 1 lipca 2014 r. o sygn. II OSK 85/14 – dostępny jw.), zgodnie z którym zakwestionowanie legalności uchwały przez organ nadzoru zasadniczo, w świetle art. 91 ust. 1, nie niesie ze sobą konieczności uruchamiania kontroli sądowoadministracyjnej, a problem wykładni przepisów prawa nie jest okolicznością, której stwierdzenie i rozwiązanie wiąże się z koniecznością przekroczenia 30 dniowego terminu na zrealizowanie kompetencji nadzorczych. NSA wskazał, że z zasady kompetencyjności wynika obowiązek realizowania kompetencji przez organy administracji publicznej, zaś niekwestionowana możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu powinna być stosowana wyjątkowo i zawsze uzasadniana ważnymi względami wykazującymi powody niezastosowania w sprawie przez organ jego kompetencji nadzorczych.

Przechodząc do oceny legalności wynikających z zakwestionowanej uchwały uregulowań, jak i oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów, Sąd stwierdził po pierwsze, że nie podziela stanowiska Wojewody co do wadliwości § 21 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym prawodawca lokalny zawiera uregulowania planistyczne dotyczące terenów oznaczonych w rysunku planu symbolami "1KDW, 2 KDW, 3KDW, 4KDW, 5KDW, 6LDW, 7KDW oraz 8 KDW". Jednocześnie część graficzna planu nie obrazuje terenu oznaczonego symbolem "6LDW", zawiera za to teren oznaczony symbolem "6KDW", który to symbol nie został wymieniony w § 21 planu. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru, że powyższe stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu, albowiem świadczy o niespójności części tekstowej i graficznej planu. W ocenie Sądu niespójność ta nie wpływa na merytoryczną wadliwość planu, a rozpatrywać ją należy w charakterze omyłki pisarskiej niemającej znaczenia dla spójności i jasności całego aktu. Zauważyć należy po pierwsze, że plan w § 3 określa symbole dla terenów przeznaczonych pod drogi: publiczne główne (symbol KDG - § 3 pkt 13), publiczne zbiorcze (symbol KDZ - § 3 pkt 14), publiczne lokalne (symbol KDL - § 3 pkt 15), publiczne dojazdowe (symbol KDD - § 3 pkt 16) i wreszcie wewnętrzne (symbol KDW - § 13 pkt 17). Każdy z ww. symboli znajduje swoje odzwierciedlenie w części graficznej planu. Plan nie przewiduje rodzaju terenu oznaczonego symbolem "LDW", a co za tym idzie, nie przewiduje dla terenu określonego takim symbolem żadnych uwarunkowań, które w sposób sprzeczny z planem miałby zostać przyporządkowane terenowi o innym przeznaczeniu. Nie da się również nie zauważyć, że literowe oznaczenia w poszczególnych symbolach odpowiadają przeznaczeniu terenu (np. w KDG: (D)roga (G)łówna). W przypadku KDW będzie to (D)roga (W)ewnętrzna. Stąd wywieźć można oczywisty wniosek, że oznaczenie w § 21 jednego z symboli jako "6LDW" miało stanowić w istocie "6KDW", a teren o takim symbolu został uwidoczniony w części graficznej planu. Posiłkowo dostrzec zresztą należy, że na klawiaturach w układzie QWERTY litery K i L są literami sąsiadującymi, co potwierdza tylko charakter wytkniętej przez Wojewodę niezgodności jako oczywistej omyłki pisarskiej. Sąd nie kwestionuje stanowiska organu, że część tekstowa i graficzna planu tworzą całość, obydwie są integralnymi, równorzędnymi częściami planu, a niespójność. W rozpatrywanym przypadku rozbieżność części graficznej i tekstowej planu ma w istocie charakter pozorny, nie jest jednak wynikiem naruszenia zasad sporządzania planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jest to nieistotny błąd pisarski, a taki jego charakter uwidacznia się właśnie poprzez wykładnię treści części tekstowej planu oraz analizę jego części graficznej. Wywodzenie, że objęte zarzutem przepisy planu pozostają niedookreślone jest zaś wynikiem tego, że organ nadzoru poprzestał na prostym, technicznym porównaniu, czy każde oznaczenie zastosowane w części graficznej planu zawiera swój odpowiednik w części tekstowej.

Skargę w zakresie, w jakim dotyczyła nieprawidłowości § 21 uchwały oraz załącznika nr 1 do ww. uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 6KDW, Sąd z tego względu oddalił.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu na gruncie § 4 ust. 7 pkt 2 uchwały. Jak wynika z ww. przepisu uchwały dla cmentarzy (objętych strefą ochrony konserwatorskiej "B") określa się zakaz wtórnych podziałów geodezyjnych niezgodnych z historyczną parcelacją. Wojewoda wywodzi, że jest to niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. ("w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym"), albowiem uchwałodawca wykroczył poza upoważnienie ustawowe określone we ww. przepisie u.p.z.p. Sąd zgadza się, że poprzez "zasady podziału", o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć przykładowo określenie minimalnej powierzchni działki, określenie maksymalnej powierzchni działki, kształt działki. Nie stanowi zaś zasady podziału zakaz podziału, który ingeruje w kompetencje organu w zakresie prowadzenia procedury podziału na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n. Są to jednak uwagi ogólne, wyznaczające "zasadę" oceny zakresu upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Na gruncie kwestionowanego planu należy zaś wziąć pod uwagę, że przepis § 4 ust. 7 pkt 2 uchwały odnosi się do szczególnego rodzaju terenu objętego ochroną konserwatorską z uwagi na walory zabytkowe i historyczne, nadto do cmentarzy. Działki przeznaczone pod tego typu wykorzystanie z definicji zawierają ustalony historycznie układ, którego zmiana przez podział tej działki jest niedopuszczalna w świetle zasady z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach niniejszej sprawy wprowadzony w § 4 ust. 7 pkt 2 uchwały zakaz służy zachowaniu ugruntowanego, historycznego podziału geodezyjnego działki, na której funkcjonuje cmentarz. Powstrzymanie się przez prawodawcę lokalnego od wprowadzenia kwestionowanego przepisu, a więc dopuszczenie podziału działki cmentarza wbrew historycznej parcelacji występującej na działce, niosłoby ryzyko zaistnienia działań podziałowych prowadzących dezintegracji cmentarza w sensie geodezyjnym i funkcjonalnym. Podkreślić też należy, że ww. przepis uchwały uszczegóławia, iż dotyczy on cmentarzy objętych strefą ochrony konserwatorskiej "B". Wprowadzony zakaz wtórnych podziałów niezgodnych z historyczną parcelacją urzeczywistnia zatem również zasadę z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. obligującą prawodawcę lokalnego do uwzględniania w procesie stanowienia planów miejscowych wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Z tych względów Sąd nie zgodził się ze skarżącym, jakoby treść § 4 ust. 7 pkt 2 uchwały stanowiła o wykroczeniu poza delegację ustawową opisaną w u.p.z.p. Okoliczności niniejszej sprawy potwierdzają zaś, że kwestionowany przepis został wprowadzony w ramach uzgodnienia treści planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (por. art. 19 ust. 3 i art. 20 u.p.z.p.), i w istocie urzeczywistnia cele, jakiemu służyć ma wprowadzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś automatyzm w stosowaniu zasady niedopuszczalności wprowadzania zakazu podziałów działek w m.p.z.p. – jak uczynił to Wojewoda - jest w tej sytuacji co najmniej nieuzasadniony.

Zakwestionowane w skardze § 4 ust. 4 i 5 uchwały stanowią, że: "W granicach obszaru objętego planem znajduje się strefa "W" ochrony archeologicznej, wyznaczona dla zespołu stanowisk archeologicznych zarejestrowanych w trakcie badań powierzchniowych i wpisanych do ewidencji zabytków, która obejmuje tereny o rozpoznanej, na podstawie badań, zawartości ważnych reliktów archeologicznych. Teren zajmowany przez stanowiska archeologiczne, objęty strefą "W" jest dostępny do celów inwestycyjnych pod warunkiem przeprowadzenia niezbędnego zakresu badań archeologicznych zapewniających odpowiednie warunki ochrony konserwatorskiej. Na obszarze strefy "W" wszelka działalność inwestycyjna musi być poprzedzona badaniami archeologicznymi. Zakres prac archeologicznych określony zostaje na etapie uzgodnienia projektu budowlanego. Na obszarze strefy "W" wszelkie prace ziemne można wykonać po uzgodnieniu i za pozwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków." (§ 4 ust. 4),

oraz że:

"Dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków znajdujących się na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej ustala się nakaz prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych oraz innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia lub zmiany wyglądu zabytków wpisanych do rejestru zabytków zgodnie z wymogami przepisów odrębnych dotyczących ochrony zabytków" (§ 4 ust. 5).

Sąd nie dostrzega, by ww. przepisy w sposób nieuprawniony modyfikowały lub powtarzały jakiekolwiek uregulowania ustawowe, w sposób, który pozwalałby na stwierdzenie, ze stanowią naruszenie skutkujące stwierdzeniem nieważności tej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. W kontekście ewentualnych powtórzeń Sąd zresztą wskazuje, że podziela stanowisko przyjmowane w aktualnym orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały planistycznej, zasady zawarte w przywołanym akcie normatywnym mają bowiem charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 8 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 1752/21 i zacytowane tam orzecznictwo, dostępne jw.). W ocenie Sądu powołane w skardze przepisy uchwały, nie przekroczają delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Do zasad ochrony zabytków z pewnością należy zaliczyć uregulowania określające warunki prowadzenia inwestycji na terenie objętym strefami ochrony konserwatorskiej (archeologicznej). Wymienione wyżej przepisy nie wprowadzają uregulowań sprzecznych z przepisami ustawowymi, nie regulują kwestii uzgodnień i pozwoleń odmiennie od ustawodawcy. Określają zaś wymogi co do poprzedzenia procesów budowlanych prowadzonych na terenach objętych ochroną konserwatorską badaniami archeologicznymi (co spójne jest z art. 31 ust. 1a u.o.z.), jak i prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych oraz innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia lub zmiany wyglądu zabytków wpisanych do rejestru zabytków pod warunkiem spełnienia wymogów opisanych w u.o.z. i p.b. (jak należy rozumieć zawarty w § 4 ust. 5 zwrot "zgodnie z wymogami przepisów odrębnych dotyczących ochrony zabytków"). Wyszczególnione przez skarżącego zdania 2-5 § 4 ust. 4 uchwały pełnią uzasadnioną z uwagi na cechy obszaru objętego kwestionowanym planem mieszaną rolę regulująco-informacyjną, podkreślają bowiem istnienie szczególnych obowiązków w zakresie przygotowań do realizacji inwestycji na terenie objętym strefą ochrony archeologicznej.

Skarga w ww. zakresie podlegała zatem oddaleniu.

W zakwestionowanym § 4 ust. 2 pkt 8 planu uchwałodawca wprowadza wymóg konserwatorski polegający na obowiązku uzgadniania wszelkich prac prowadzonych w granicach obszaru objętego planem, w strefie "A" ochrony konserwatorskiej, obejmującej działkę, na której położony jest budynek wpisany do rejestru zabytków województwa kujawsko pomorskiego – kościół parafialny p.w. św. Katarzyny w miejscowości Chełmce. Analogiczny wymóg dla obszarów objętych strefa "B" ochrony konserwatorskiej (obejmującej zespół ruralistyczny miejscowości Chełmce, cmentarze rzymsko-katolickie, ewangelicki oraz teren, na którym zlokalizowane było mauzoleum w miejscowości Chełmce) wprowadza § 4 ust. 3 pkt 6 uchwały. Sąd zgadza się z Wojewodą, że zastosowanie wyrażenia "wszelkie prace" jest zbyt ogólne w świetle wymogów konkretności i jasności przepisów aktu prawa miejscowego. Odwołać się tym miejscu należy do regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (publ. jak wcześniej wskazano), gdzie ustawodawca precyzuje w art. 3 pkt 7 p.b. pojęcie robót budowlanych ("należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego"). Stosownie do art. 39 ust. 1 p.b. wymaga uzyskania, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. O uzgodnieniu konserwatora, w kontekście pozwolenia na budowę lub rozbiórkę, mowa w art. 39 ust. 3 p.b. wobec obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Do definicji robót budowlanych zawartej w p.b. odwołuje się również ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 3 pkt 8 u.o.z.). Ustawa ta posługuje się również pojęciem "robót ziemnych", a to w kontekście wymogu ustalenia zakresu badań archeologicznych przez konserwatora, jeżeli roboty prowadzone są terenie, na którym znajdują się zabytki – art. 31 ust. 2 u.o.z. oraz obowiązków odkrywcy zabytku – art. 32 ust. 1 u.o.z. Pojęcie robót ziemnych co prawda nie posiada definicji ustawowej, ale nie obejmuje ono z pewnością "wszelkich prac", o których mowa w ww. przepisach uchwały. Takie prace mogą przede wszystkim polegać na wykonywaniu czynności utrzymaniowych na nieruchomości objętej strefą konserwatorską, do których zaliczają się np. pielęgnacyjne zabiegi ogrodnicze, czy też czynności związane ze sprzątaniem. Trudno uznać, by wymienione czynności, niewątpliwie zaliczające się do kategorii "wszelkich prac", wymagały każdorazowego uzgodnienia konserwatorskiego. Taki zaś wniosek wypływa z konstrukcji zakwestionowanych przepisów, gdzie mowa o "wszelkich pracach" bez konkretyzacji ich zakresu, co istotne jest w świetle uregulowań p.b. i u.o.z.

Mając powyższe stwierdzono nieważności § 4 ust. 2 pkt 8 oraz § 4 ust. 3 pkt 6 zaskarżonej uchwały. Usunięcie ww. przepisów nie wpłynie na wykonalność całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a kwestia wymaganych uzgodnień (pozwoleń) konserwatorskich pozostaje uregulowana w aktach rangi ustawowej.

Rację ma też Wojewoda, że § 6 pkt 13 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z art. 93 ust. 2a u.g.n. Niezgodność ta wynika wprost z porównania treści obu przepisów. § 6 pkt 13 uchwały stanowi, że minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej (na terenach oznaczonych symbolami 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM, 8RM, 9RM, 10RM, 11RM, 12RM, 13RM, 14RM, 15RM, 16RM, 17RM, 18RM, przeznaczenie zabudowa zagrodowa – przyp. Sądu) wynosi 2000 m2. Art. 93 ust. 2a zdanie pierwsze u.g.n. stanowi zaś, że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Zakwestionowany przepis uchwały dopuszcza minimalną powierzchnię 2000 m2 nowo wydzielanej działki na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową bezwarunkowo, nie odsyła do ww. przepisu ustawy w zakresie w jakim powierzchnia wydzielonej działki ma być mniejsza o 1000 m2 od ustawowego minimalnego limitu. Przepis ten nie uwzględnia również warunku, o którym mowa w art. 93 ust. 3a u.g.n. ("warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne"). Uzasadnienia dla wprowadzonego § 6 pkt 13 uregulowania nie można też doszukiwać się, tak jak robi to Burmistrz, w treści art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. O ile fakultatywnie w planie można zamieścić przepisy dotyczące minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, to przepisy te nie mogą być niezgodne w swej istocie z przepisami odrębnymi zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W powyższym zakresie organ uchwałodawczy wykroczył poza upoważnienie ustawowe opisane w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., a nadto niezgodnie z przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, o czym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności § 6 pkt 13 uchwały.

Mając powyższe na uwadze na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji. O oddaleniu skargi w zakresie, w jakim była ona niezasadna, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w punkcie drugim sentencji.