Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 302/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. S. kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania T. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o warunkach zabudowy.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz W. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku R. J. (inwestor), ww. decyzją z [...] sierpnia 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego w zabudowie zagrodowej na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości P. gmina W.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż inwestycja planowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), a z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji może być wydana.

Odwołanie od opisanej decyzji Burmistrza wniósł T. S. (dalej też jako "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, r.pr. M. P., który zarzucił, że nie została jemu doręczona decyzja (organ doręczył decyzję stronie poprzez domownika) oraz że organ orzekający w toku postępowania wykorzystał mapy geodezyjne przedstawiające fałszywy obraz terenu objętego analizą – droga gminna oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...] nie ma wspólnej granicy z kolejną drogą oznaczoną na mapie nr [...], a w konsekwencji działka inwestora nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, co powinno stanowić podstawę do odmowy ustalenia żądanych warunków zabudowy. Do odwołania skarżący załączył dokumentację wskazującą na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe, mające na celu prawne ustalenie kwestionowanych granic.

Utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję Burmistrza – przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2017 r. – SKO w pierwszej kolejności zbadało zarzut nieskuteczności doręczenia tej decyzji i stwierdziło, że jej doręczenie bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika nie pociągnęło dla strony ujemnych skutków procesowych w zakresie dotyczącym zaskarżenia decyzji do organu II instancji. Dlatego wniesione odwołanie należało rozpatrzyć, choć zarzut nieprawidłowego doręczenia decyzji był uzasadniony.

Następnie SKO – przytoczywszy treść przepisów art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") – wyjaśniło, że R. J. posiada gospodarstwo rolne o pow. [...] ha. Na terenie działki objętej wnioskiem istnieje już budynek gospodarczy, a decyzją nr [...] z [...] października 2014 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej. Planowany budynek garażowy będzie więc stanowił uzupełnienie zagrody na ww. działce. Jednakże powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora stanowiąca areał znacznie mniejszy niż średnia gospodarstwa w Mieście i Gminie W., wynosząca 12,5 ha, przesądza o niemożności zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tj. zaniechania analizy spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa.

Dalej organ II instancji wskazał, że z analizy urbanistycznej mającej przełożenie na treść decyzji wynika, iż wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. zostały spełnione. Wyznaczony poprawnie obszar analizowany to tereny leśne i rolnicze, głównie sady i ogrody działkowe oraz tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy usługowej. Analizowane cechy, wskaźniki zabudowy, takie jak: linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu, pozwalają stwierdzić, że po zrealizowaniu planowanej inwestycji w obszarze analizowanym będzie zachowana zasada dobrego sąsiedztwa. Projekt decyzji nie wymagał uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. czy z przepisów odrębnych. Przed wydaniem decyzji organ I instancji rozważył możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 i, biorąc pod uwagę oddalenie od tych obszarów i niewielkie gabaryty inwestycji, stwierdził brak takiego oddziaływania.

Zdaniem organu II instancji z akt wynika również, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, a nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. W tej kwestii SKO, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, podzieliło stanowisko organu orzekającego, podkreślając, że analiza, czy w danym obszarze spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., w tym warunek dostępu terenu do drogi publicznej, prowadzona jest m.in. w oparciu o kopie mapy opisanej w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie SKO w badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ posłużył się kopiami właściwej mapy – załączone kopie aktualnej mapy wykonanej w skali 1:1000 zostały potwierdzone za ich zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a potwierdzenia dokonała osoba upoważniona. Na potwierdzeniu widnieje data dokonania tej czynności oraz identyfikator ewidencyjny materiału zasobu. Tym samym, jak stwierdziło SKO, jest to kopia mapy zasadniczej odpowiadająca wymogom ww. przepisu, której wiarygodności nie sposób podważyć. Z dokumentu tego wynika, że do działki objętej wnioskiem (nr [...]) przylega działka oznaczona nr [...], stanowiąca drogę wewnętrzną, która dobiega do drogi publicznej (gminnej) oznaczonej nr [...]. W aktach znajduje się wydruk z elektronicznej księgi wieczystej, potwierdzający, że na działce nr [...] ustanowiona została nieodpłatna, na czas nieoznaczony, służebność gruntowa polegająca na prawie swobodnego przejścia i przejazdu do drogi publicznej stanowiącej działkę nr [...] oraz na prawie do przeprowadzania wzdłuż tej drogi instalacji infrastruktury wodno-kanalizacyjnej oraz prawie do konserwacji i naprawy tej instalacji na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Uwzględniając te ustalenia, SKO uznało za uzasadnione stwierdzenie, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej.

Odnosząc się do podniesionej przez pełnomocnika skarżącego okoliczności, iż droga wewnętrzna nr [...] nie graniczy z drogą publiczną nr [...], a co za tym idzie – działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, SKO podniosło, że akta sprawy nie potwierdzają tego, wskazując jednoznacznie, iż wspólna granica istnieje. Wprawdzie w materiale zgromadzonym w sprawie znajdują się dokumenty świadczące o podjęciu przez skarżącego czynności mających na celu ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] z działką nr [...], jednak postępowanie to nie zakończyło się prawomocnym rozstrzygnięciem, a więc nie można uwzględnić jego wyników.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył T. S., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w C. sygn. akt [...] [...], w tym z prawomocnego postanowienia rozgraniczeniowego z [...] października 2017 r. – a to z powołaniem się na zarzuty: (1) naruszenia zasad prawdy obiektywnej, tj. art. 7 i 77 k.p.a., i błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; a także (2) rażącego błędu w poczynionych ustaleniach faktycznych dokonany przez organ i przyjęcia, że działka nr [...], stanowiącą drogę prywatną P. S., łączy się i ma wspólną granicę z działką nr [...] stanowiącą drogę publiczną.

W uzasadnieniu skargi jej autor podtrzymał stanowisko o wadliwym doręczeniu jemu decyzji organu I instancji. Ponadto wskazał, iż w załącza prawomocne postanowienie rozgraniczeniowe SR w C. z [...] października 2017 r., które przeczy twierdzeniom zarówno Burmistrza, jak i SKO, iż działka nr [...] graniczy z działką nr [...]. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że mimo iż działka nr [...] nie ma dostępu do działki nr [...], to dostęp do drogi istnieje, albowiem działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej z drugiej strony, od miejscowości P..

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, w tym co do naruszenia zasad doręczania decyzji pierwszoinstancyjnej, które to naruszenie, w ocenie SKO, nie wywołało negatywnych skutków procesowych dla strony. Natomiast co do zarzutu dotyczącego dostępu zainwestowanej nieruchomości do drogi publicznej w świetle przedłożonego na etapie skargi prawomocnego postanowienia rozgraniczającego, SKO uznało, że mimo tej okoliczności stan sprawy w tym zakresie nie uległ zmianie, ze względu na ustanowioną służebność gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Ponadto SKO zwróciło uwagę, że działka nr [...] może korzystać z dostępu do innych dróg publicznych niż droga oznaczona nr [...]: poprzez drogę nr [...] do drogi gminnej [...] ([...]) oraz poprzez drogę nr [...] do drogi powiatowej nr [...] i dalej nr [...] ([...]).

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi, zaś na pytanie Sądu wyjaśnił, iż zarzut skargi dotyczy tylko pkt 2 ppkt 6 lit. a decyzji o warunkach zabudowy. Pełnomocnik uczestnika postępowania (inwestora) wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że dostęp do drogi publicznej, który w niniejszej sprawie jest bez wątpienia zapewniony, jest warunkiem koniecznym ustalenia warunków zabudowy, ale nie musi być określony w treści decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd stwierdził, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie, co nie jest kwestionowane przez SKO, doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym niejednokrotnie podkreślano, że od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie, strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a co za tym idzie, wszelkie pisma organ obowiązany jest doręczać pełnomocnikowi, a nie stronie (zob. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 40 Nb 3; por. też: postanowienie SN z 09.09.1993 r., III ARN 45/13, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112; wyrok WSA z 06.03.2012 r., II SA/Bk 892/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz to, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (por. np. wyroki NSA: z 04.04.2008 r., II GSK 3/08; z 28.04.2009 r., II GSK 887/08; z 06.11.2008 r., II GSK 463/08 - CBOSA). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a., nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pośrednictwa pełnomocnika, w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy.

W kontrolowanej sprawie, skoro pomimo wadliwego doręczenia stronie decyzji organu I instancji, z pominięciem jej pełnomocnika, nie pozbawiono przez to strony możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania złożonego w terminie odwołania (jako przedwczesnego). Ustanowiony w postępowaniu pełnomocnik złożył skutecznie odwołanie od decyzji. Zatem w realiach przedmiotowej sprawy zarzucane naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. nie spowodowało dla strony żadnych negatywnych skutków i w konsekwencji nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania. Powyższe rozważania należy odpowiednio odnieść również do twierdzeń skarżącego, iż nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji, ponieważ decyzję odebrała osoba nie będąca dorosłym domownikiem czy też członkiem rodziny. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że faktycznie nie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji w trybie art. 43 k.p.a., to powyższe nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, w tym na uprawnienia skarżącego do skutecznego złożenia odwołania – skoro zostało ono w terminie wniesione.

Zatem skoro w niniejszej sprawie strona złożyła skutecznie odwołanie, to zaistniałe uprzednio uchybienia w zakresie doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej nie mogą same w sobie uzasadniać uchylenia – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (w zw. z art. 135) p.p.s.a. – zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przechodząc do oceny ustalonych w niniejszej sprawie warunków zabudowy, wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie "decyzji w.z.") możliwe jest tylko przy łącznym spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; w skrócie "u.p.z.p."), tj. gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istota sporu w niniejszej sprawie – co jednoznacznie zostało potwierdzone na rozprawie – sprowadza się do kwestii prawidłowości ustalenia przez organ spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostępności do drogi publicznej, a ściślej: określenia w decyzji o warunkach zabudowy właściwego szlaku dostępu do tej drogi.

Jak wynika z treści sentencji decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2017 r., w jej pkt 2 ppkt 6 lit. a organ określił obsługę komunikacyjną "z dróg gminnych nr [...] P i [...] P przez teren dróg wewnętrznych (dz. [...]) we władaniu gminy, Skarbu Państwa, albo osób fizycznych, przy czym w tym ostatnim przypadku przez nabycie udziałów w drodze lub na zasadzie ustanowienia służebności przejazdu i przejścia".

Zgodnie z definicją legalną z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej".

Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kopii mapy zasadniczej, działka nr [...] objęta zamierzeniem inwestycyjnym przylega do działki nr [...]. Zgodnie z wypisem z księgi wieczystej prowadzonej dla tej ostatniej działki, stanowi ona drogę będącą we władaniu osoby fizycznej, z tym że w dziale III ww. księgi wpisano ograniczone prawo rzeczowe na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] w postaci nieodpłatnego prawa służebności polegającej na prawie swobodnego przejścia przez działkę, ale wyłącznie do drogi publicznej stanowiącej działkę nr [...] [...] (a już nie w przeciwnym kierunku). Z dokumentacji tej wynika – i tak też przyjęły organy obu instancji wydając swe decyzje – że działka nr [...] ma zapewniony prawnie dostęp do drogi publicznej nr [...] przez część działki nr [...], która to część, w świetle znajdującej się w aktach sprawy mapki, przylega zarówno do działki inwestora (nr [...]), jak i do działki skarżącego (nr [...]).

W związku z powyższym dla oceny prawidłowości ww. postanowień decyzji Burmistrza istotne znaczenie ma prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w C. wydane [...] października 2017 r. (a więc 6 dni przed wydaniem decyzji przez SKO), sygn. akt [...], o rozgraniczeniu nieruchomości – działek nr [...], [...] i 560. Na mocy tego postanowienia ustalono nowy przebieg granicy m.in. pomiędzy działką nr [...] i działką skarżącego, co spowodowało, iż działka nr [...] nie ma już wspólnej granicy z działką nr [...], będącej drogą publiczną. Wobec tego, uwzględniwszy treść prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego, uznać należy, iż w chwili obecnej (ale już także w dacie wydania decyzji przez SKO) działka będąca przedmiotem inwestycji nie ma (i nie miała) dostępu do drogi publicznej – działki nr [...] – poprzez działkę nr [...].

Co prawda w niniejszej sprawie – na co zwróciło uwagę SKO w odpowiedzi na skargę, a czego nie kwestionuje także sam skarżący (vide jego oświadczenia złożone w skardze i na rozprawie) – przylegająca do inwestowanej działki nr [...] działka drogowa nr [...] łączy się od drugiej strony (w kierunku P.) z działką nr [...], która następnie łączy się drogą publiczną, to jednakże powyższe nie mogło przesądzić o prawidłowości odnośnych zapisów badanej decyzji o warunkach zabudowy. A to już z tego względu, iż w decyzji tej jednoznacznie wskazano, iż obsługa komunikacyjna ma się odbywać przez działki nr [...] i [...]. Jak wskazano wyżej, działka będąca przedmiotem inwestycji przylega wyłącznie do działki nr [...], która to działka nie łączy się z działką nr [...] (w świetle ww. prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego). Ponadto zwrócić należy uwagę, iż na mapce znajdującej się w aktach sprawy nie uwidoczniono działki nr [...] stanowiącej drogę, która pozwalałaby na obsługę komunikacyjną inwestycji.

Powyższej, negatywnej oceny określonych w decyzji Burmistrza zasad obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji nie zmienia fakt zamieszczenia w pkt 2 ppkt 6 lit. b tej decyzji ewentualnego wariantu komunikacyjnego – a ściślej: bliżej nieskonkretyzowanego "nakazu ustanowienia służebności drogowej lub wydzielenia drogi wewnętrznej zapewniającej dojazd do drogi publicznej" – już z tego względu, że abstrahując nawet od wytkniętego braku jego konkretności, wariant ten został ustanowiony "w razie zmian we władaniu ww. działek [tj. działek określonych w pkt 2 ppkt 6 lit. a decyzji]", a nie na wypadek zmiany przebiegu granic tych działek, do jakiej doszło w niniejszej sprawie.

W tym miejscu, odnosząc się do wyrażonego na rozprawie poglądu uczestnika postępowania (inwestora), że kwestia dostępu do drogi publicznej nie musi być określona w decyzji w.z., wskazać należy, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit c u.p.z.p. – który znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji w.z. na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – jednym z obligatoryjnych elementów takiej decyzji jest określenie, wynikających z przepisów odrębnych, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie "obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji". Z tych też względów, wbrew stanowisku uczestnika postępowania, kwestia obsługi komunikacyjnej, w szczególności, gdy ma odbywać się przez tereny prywatne, winna zostać prawidłowo określona w decyzji o warunkach zabudowy.

Już z powyższych względów – wobec konieczności uwzględnienia w treści wydanej decyzji o warunkach zabudowy prawomocnego postanowienia o rozgraniczeniu nieruchomości, jak również usunięcia wskazanych wyżej nieścisłości – zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji SKO celem umożliwienia temu organowi ponownego rozważenia, czy działka będąca terenem inwestycji ma rzeczywiście zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., i jak w związku z tym przedstawiać się powinna obsługa komunikacyjna inwestycji w rozumieniu art. 54 pkt 2 lit c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Nie jest to jednak jedyny powód uchylenia zaskarżonej decyzji. Drugi wiąże się bowiem z niedostrzeżeniem przez SKO wadliwego, w ocenie Sądu, określenia w decyzji Burmistrza jednego z parametrów projektowanej inwestycji – powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki – ustalonego w pkt 2 ppkt 1 lit. b tej decyzji w wielkości: "od 0% do 8%".

Uzasadniając krytyczną ocenę takiego określenia ww. parametru należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji w.z. jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana potocznie "analizą architektoniczno-urbanistyczną"), której sporządzenie nakazuje i determinuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako "rozporządzenie"). Sporządzenie ww. analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie (zwłaszcza w zakresie owego tzw. dobrego sąsiedztwa), a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyrok WSA z 03.10.2007 r., II SA/Łd 571/07, CBOSA). Jednak trzeba mieć na uwadze, że każda sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej oceny w kontekście zapewnienia ochrony istniejącego ładu przestrzennego, w tym poprzez właściwe wytyczenie obszaru analizowanego.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, a następnie w sposób należyty przeprowadził analizę architektoniczno-urbanistyczną (k. 22-22v. akt adm. I inst.). Powyższe nie jest również kwestionowane przez stronę skarżącą. Jednakże wątpliwości Sądu budzą wyprowadzone na jej podstawie wnioski (wyniki) odnoszące się do parametrów nowej zabudowy, a przede wszystkim wniosek w kwestii dopuszczalnej powierzchni zabudowy (pkt 5.2 tiret trzecie części tekstowej analizy) – gdyż ten został wprost przeniesiony do treści decyzji Burmistrza.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W tym miejscu należy zauważyć, że choć przepisy analizowanego rozporządzenia pozwalają na ustalenie w konkretnym przypadku tego parametru (ale także innych parametrów) nowej zabudowy z odstępstwami od zasad ogólnych określania tych parametrów, to jednak powyższe powinno zawsze wynikać z analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz z uzasadnienia decyzji. Nie jest przy tym wystarczające samo odwołanie się do parametrów maksymalnych występujących w obszarze analizowanym, tak jak to miało miejsce we wnioskach (wynikach) sformułowanych w tekście analizy (k. 22-22v. akt adm. I inst.) przez jej autora w niniejszej sprawie. Sąd w obecnym składzie w pełni podziela bowiem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1515/17 (CBOSA), że z rozporządzenia wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako – co do zasady – nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest bardzo zróżnicowany – jak wskazał organ: waha się w granicach od 0% do 8%, z tym że średnia wartość tego parametru wynosi 2%. Organ, mając powyższe na uwadze, ustalił w decyzji, iż powierzchnia zabudowy ma się zawierać w przedziale od 0% do 8%. Tym samym dopuścił możliwość realizacji zabudowy o parametrze najwyższym występującym w obszarze analizowanym (8%), przy czym w przekonujący sposób nie uzasadnił odstępstwa od zasady kształtowania tego parametru w nawiązaniu do wielkości średniej (2%). W analizie jedynie w sposób nader lakoniczny stwierdzono, że za powyższym przemawia fakt zróżnicowania parametrów na działkach sąsiednich. W ocenie Sądu takie stwierdzenie nie jest wystarczające dla odstąpienia od ogólnych zasad określania wskaźnika powierzchni zabudowy.

Tym bardziej, że w swym wniosku o ustalenie warunków zabudowy z [...] maja 2017 r. inwestor wnosił o ustalenie wielkości powierzchni zabudowy dla projektowanego garażu: "do 35 m2", co biorąc pod uwagę powierzchnię działki nr [...] przewidzianej pod inwestycję (5.000 m2) daje wskaźnik 0,7%. Tymczasem w niniejszej sprawie organ powyższy parametr określił w całkowitym oderwaniu od wniosku inwestora, dopuszczając w praktyce lokalizację budynku (garażu) o powierzchni do 400 m2 (8% z 5.000 m2).

Podkreślić w tym miejscu należy, że ustalenie warunków zabudowy – stosownie do art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Organ jest związany treścią wniosku złożonego przez inwestora, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie. Związanie wnioskiem nie pozbawia jednak organu możliwości działania, nie ma więc ono charakteru bezwzględnego – jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 03 marca 2009 r. o sygn. akt II OSK 272/08 (CBOSA) – gdyż: "W toku postępowania administracyjnego wniosek może być modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ." W takim przypadku stanowisko wnioskodawcy (inwestora) powinno być jednak wyrażone w sposób jednoznaczny, a wszystkie zmiany dotyczące przedsięwzięcia, objętego wnioskiem inwestora, powinny znaleźć też odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy, tak aby treść wniosku inwestora zgodna z jego wolą nie budziła wątpliwości.

Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy bez wątpienia niezgodna z wnioskiem inwestora, a z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania administracyjnego wniosek ten został zmodyfikowany przez inwestora – co uszło uwagi organu II instancji, który błędnie nie wyjaśnił tej kwestii.

W tym miejscu należy zauważyć, że również pozostałe parametry wskazane w części tekstowej analizy architektoniczno-urbanistycznej jako dopuszczalne, zostały bez dostatecznego uzasadnienia określone w przedziale wielkości od najmniejszej do największej występujących w obszarze analizowanym, co niewątpliwie nie odpowiada wymogom rozporządzenia. Jednakże w przypadku owych pozostałych parametrów organ, wydając decyzję, skorygował je w treści decyzji do wartości oscylujących wokół wielkości średnich; i co jeszcze istotne – zgodnych z wnioskiem inwestora.

W ocenie Sądu wadliwe wskazanie w analizie architektoniczno-urbanistycznej dopuszczalnych (granicznych) parametrów nowej zabudowy nie dyskwalifikuje samego dokumentu analizy (zawierającego w szczególności prawidłowe wyliczenie parametrów średnich) jako podstawy ustalenia warunków zabudowy. Należy mieć na uwadze, że analiza architektoniczno-urbanistyczna jest odrębnym od decyzji w.z. dokumentem, na podstawie którego (i, oczywiście, pozostałego materiału dowodowego) organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni powyższe uwagi, oceny i wytyczne Sądu. Przede wszystkim uzupełni, w trybie art. 136 § 1 k.p.a., postępowanie wyjaśniające w poruczonym wyżej zakresie, i w oparciu o poczynione ustalenia oraz dotychczas już zebrany materiał dowodowy, w tym uprzednio sporządzoną w niniejszej sprawie analizę architektoniczno-urbanistyczną, rozważy zasadność wydania orzeczenia merytoryczno-reformacyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., w części dotyczącej pkt 2 ppkt 1 lit. b oraz pkt 2 ppkt 6 lit. a i lit. b decyzji organu I instancji. Do takiego orzeczenia nie znajduje zastosowania wymóg z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Należy w tym miejscu raz jeszcze podkreślić, że w tej sprawie do wydania decyzji przez organ II instancji nie jest konieczne, w ocenie Sądu, sporządzenie nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, a wyłącznie ponowne ocena tej już zalegającej w aktach administracyjnych i wyprowadzenie z niej właściwych wniosków (wyników), korespondujących w możliwie najpełniejszym zakresie z wnioskiem inwestora.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (500 zł) oraz ustalone według przepisanych stawek minimalnych wynagrodzenie reprezentującego go radcy prawnego (480 zł) – łącznie [...] zł.