Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1302/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 37 ust. 1 kt 2 w zw. z art. 101 pkt 4, art. 120 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2301
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2480/23 w sprawie ze sprzeciwu "A." Sp. z o.o. w K. od decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 11 października 2023 r. nr PORZI.503.189.2018.KWO.KSI.2 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących realizacji zapotrzebowania na produkty lecznicze 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz "A." Sp. z o.o. w K. 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 grudnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2480/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw "A." Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 11 października 2023 r. w przedmiocie nakazu usunięcia uchybień dotyczących realizacji zapotrzebowania na produkty lecznicze.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach (dalej jako: "organ pierwszej instancji") decyzją z 19 grudnia 2017 r. nakazał przedsiębiorcy "A." Sp. z o.o. w K. (dalej jako: "skarżąca"), prowadzącemu aptekę ogólnodostępną o nazwie "M." zlokalizowanej w G. przy ul. [...]: 1) realizować zapotrzebowania na produkty lecznicze dla komórek organizacyjnych podmiotów leczniczych zgodnie z wykazami ustalonymi na podstawie § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie wykazu produktów leczniczych, które mogą być doraźnie dostarczane w związku z udzielanym świadczeniem zdrowotnym oraz wykazu produktów leczniczych wchodzących w skład zestawów przeciwwstrząsowych, ratujących życie (Dz. U. Nr 18 poz. 94; dalej jako: "rozporządzenie") wydanego na podstawie art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2301, ze zm., dalej: "p.f."); 2) zaprzestać wydawania na podstawie zapotrzebowania produktów leczniczych bez uprzedniego sprawdzenia poprawności wystawienia zapotrzebowania, w tym weryfikacji, czy nie zachodzi przypadek uzasadnionego podejrzenia, że produkt leczniczy może być zastosowany w celu pozamedycznym; 3) zaprzestać wydawania na podstawie zapotrzebowania produktów leczniczych bez uprzedniego sprawdzenia, czy osoba, która zgłosiła się po odbiór produktów leczniczych, została do tej czynności upoważniona w zapotrzebowaniu; 4) zaprzestać wydawania produktów leczniczych na podstawie zapotrzebowania, dla którego upłynął termin ważności, tj. gdy upłynęło więcej niż 14 dni od dnia wystawienia zapotrzebowania oraz 5) umieszczać na realizowanym zapotrzebowaniu: pieczęć apteki, datę realizacji zapotrzebowania oraz podpis i pieczątkę osoby realizującej zapotrzebowanie.

Jednocześnie organ pierwszej instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z 11 października 2023 r Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej jako: "organ", "GIF") uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ wskazał, że należąca do skarżącej apteka realizowała zapotrzebowania na produkty lecznicze P. wydawane na podstawie recepty, refundowane ze środków publicznych, zagrożone brakiem dostępności na terenie RP. Organ stwierdził naruszenia art. 96 ust. 5 pkt 2 p.f. przez pracowników skarżącej, bowiem osoby reprezentujące skarżącą wydały polecenia o realizowaniu zapotrzebowań na przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, które prowadziły hurtownie farmaceutyczne, a personel czynił to z pominięciem obowiązków i uprawnień. Zdaniem GIF, organ pierwszej instancji pominął, że powyższe naruszenia mogą stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w oparciu o art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 p.f.

Powołując się na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), organ wskazał, że organ pierwszej instancji, dokonując oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, pominął, że z materiału dowodowego wynika, że przedmiotem postępowania powinno być cofnięcie skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki zamiast nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień. Z kolei zakres uchybień organu pierwszej instancji wprost odnosi się do istoty sprawy. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy co do istoty przez ten organ należałoby uznać za sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydając bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie w przedstawionym stanie sprawy, organ byłby zobowiązany do zmiany podstawy prawnej decyzji oraz wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej.

WSA oddalił sprzeciw skarżącej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ na podstawie art. 138 § k.p.a. prawidłowo stwierdził, że postępowanie powinno być prowadzone pod kątem cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki w oparciu o przepisy dot. rękojmi należytego prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, zamiast nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień. Tym samym organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego w zakresie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki, jak również nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych dających podstawę do wydania przez organ decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. WSA podzielił również stanowisko organu, że wydanie decyzji merytorycznej zamiast decyzji kasacyjnej w sprawie zobowiązywałoby organ do zmiany podstawy prawnej decyzji oraz wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej i naraziłoby organ na zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius, określony w art. 139 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. Sąd wskazał, że zakaz określony w tym przepisie nie ma zastosowania, w sytuacji gdy organ odwoławczy wydaje decyzję określoną w art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. Organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasacyjnie ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie rozstrzyga natomiast o meritum sprawy ani nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno mieć miejsca, bowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogły stanowić przedmiot kontroli instancyjnej. Zakaz zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej, o którym mowa w art. 139 k.p.a., ma charakter materialnoprawny, natomiast decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania.

W ocenie WSA, organ trafnie uznał, że nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, bowiem musi zapewnić skarżącej udział w postępowaniu, które powinno mieć charakter dwuinstancyjny i uwzględniać normę art. 139 k.p.a.

Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił w sposób przekonujący i wyczerpujący wystąpienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i przyjęcie, że w niniejszym stanie faktycznym możliwe było uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo, że organ pierwszej instancji nie wydał decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a z naruszeniem przepisów prawa materialnego;

2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. w art. 139 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i w związku z tym nie może być wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a., mimo że w niniejszej sprawie wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. doprowadziło do ukształtowania sytuacji materialnoprawnej skarżącej i w konsekwencji jej pogorszenia, a to w związku z zawarciem w decyzji organu drugiej instancji wiążących wytycznych określających sposób zakończenia postępowania prowadzonego po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do rozpoznania sformułowanych zarzutów kasacyjnych należy wyjaśnić, jakie są granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny.

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca ograniczył zakres rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji, ponieważ sąd może jedynie skontrolować, czy zasadnie organ drugiej instancji uznał, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, tj. czy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie (wyrok NSA z 21 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2700/23, ten wyrok i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że do naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może dojść, jeżeli:

1) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 64e, wyrok NSA z 30 sierpnia 2018, sygn. akt II OSK 2150/18).

Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno także wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Stosownie bowiem do dyspozycji ostatniego powołanego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ odwoławczy ma charakter postępowania dodatkowego (uzupełniającego). Niemożliwe jest więc przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w całości, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2019, str. 475).

Pamiętać także należy, że przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest wyłącznie dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728).

W tych ramach prawnych ocena sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji sprowadza się ustalenia, czy okoliczności sprawy wyczerpywały znamiona określone w art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie czy organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (bądź na skutek nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, bądź na skutek innych naruszeń przepisów postępowania) oraz czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Uprawnienia orzecznicze sądu w stosunku do sprzeciwu określa art. 151a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 1). W przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).

W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, lecz ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151a p.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tym stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji nie sposób się zgodzić.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że GIF, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie wskazał, do jakiego uchybienia przepisów postępowania doszło, ani że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

GIF przyjął bowiem, że realizacja zapotrzebowań z naruszeniem przepisów może stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w oparciu o przepisy dotyczące rękojmi należytego prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, tj. art. 37ap ust. 1 pkt 2 z wz. z art. 101 pkt 4 p.f. Uznał też, że niedopuszczalne jest wydawanie decyzji nakazujących usunięcie stwierdzonych uchybień w sytuacji, gdy uchybienia te przesądzają o utracie rękojmi należytego prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Zdaniem GIF, z uwagi na stwierdzone uchybienia, ich stopień oraz rozmiar nie można było uznać, że w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f., który może być stosowany w przypadku uchybień o charakterze odwracalnym, które mogą wystąpić, lecz ich skutkiem nie jest utrata rękojmi należytego prowadzenia apteki. W konsekwencji organ pierwszej instancji pominął, że z materiału dowodowego wynikało, że przedmiotem postępowania powinno być cofnięcie spółce zezwolenia na prowadzenie apteki zamiast nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień. Zakres uchybień WIF wprost odnosił się do istoty sprawy. GIF wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji uwzględni okoliczność, że realizacja zapotrzebowań z naruszeniem wskazanych przepisów p.f. może stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w oparciu o przepisy dotyczące rękojmi należytego prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Wyjaśni również podjęte rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie sprawy, wbrew temu, co wskazał Sąd pierwszej instancji, należało stwierdzić, że GIF nie powołał żadnych przepisów postępowania, którym uchybił organ pierwszej instancji, ani też nie wyjaśnił, dlaczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było przyjęcie odmiennej od organu pierwszej instancji kwalifikacji czynu skarżącej w świetle przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne i konsekwencji dla spółki, które należało wyciągnąć. Kwestie te zależą natomiast od tego, jakie przepisy prawa materialnego są w sprawie stosowane.

Nie znajdują odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji twierdzenia Sądu, że GIF uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W tych okolicznościach sprawy, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił sprzeciw, uznając, że u podstaw wydania zaskarżonej decyzji leżały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Nie dostrzegł natomiast, że organ drugiej instancji podjął rozstrzygnięcie, nie opierając się na stwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania, lecz na naruszeniu przepisów prawa materialnego.

Należy również zauważyć, że wskazana przez GIF zmiana podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji wykraczałaby poza zakres wszczętego w sprawie postępowania. W piśmie z 11 października 2017 r. Śląski Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania na podstawie m.in. art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f. z uwagi na wyniki kontroli apteki. Zawiadomienie to określiło zatem przedmiot i zakres postępowania. Niedopuszczalne było więc wyjście poza ten zakres i zamiana kwalifikacji czynu skarżącej z nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących realizacji zapotrzebowania na produkty lecznicze na rozważenie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w oparciu o przepisy dotyczące rękojmi należytego prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Obie te decyzje wydawane są bowiem na różnych podstawach prawnych i w różny sposób kształtują się prawa i obowiązki spółki w wyniku wydania decyzji w tych przedmiotach.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadniony był pierwszy zarzut skargi kasacyjnej. Doszło bowiem do naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i przyjęcie, że możliwe było uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że GIF uznał, że organ pierwszej instancji nie wydał decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Natomiast nie został uwzględniony zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. w art. 139 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i w związku z tym nie może być wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W uchwale składu siedmiu sędziów NSA w Warszawie z 4 maja 1998 r., FPS 2/98 (ONSA 1998/3, poz. 79) wskazano, że art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za tym stanowiskiem przemawia to, iż organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez decyzję organu pierwszej instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen niezbędnych przy wydawaniu decyzji podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 k.p.a. W istocie wyklucza to możliwość odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnych (za: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 139).

Stanowisko to NSA w składzie niniejszym w pełni podziela i przyjmuje za własne. Z tego powodu niemożliwe było naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151a § 2 p.p.s.a. przez niestwierdzenie naruszenia przez GIF art. 139 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszenia zakazu reformationis in peius przez zaskarżoną decyzję.

Inną sprawą natomiast było to, że GIF wyszedł poza granice rozpoznania sprawy w zakresie określonym w art. 138 § 2 k.p.a., wypowiadając się co do zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Z uwagi na charakter spornej decyzji nie można było jednak uznać, że doszło do pogorszenia sytuacji spółki.

Skoro więc uchybienia opisane przy analizie zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej odnosiły się nie tylko do zaskarżonego wyroku, lecz również do zaskarżonej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, to uchylił nie tylko zaskarżony wyrok, lecz również decyzję. Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej, GIF powinien wziąć pod uwagę zakres wszczętego 11 października 2017 r. postępowania i ocenić, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego albo przepisów postępowania i stosownie do tych ustaleń powinien podjąć stosowne rozstrzygnięcie oparte na art. 138 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) stosowanych do sprzeciwu odpowiednio na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a. Na kwotę 1037 zł składały się uiszczone przez skarżącą koszty sądowe (wpis od sprzeciwu, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku i wpis od skargi kasacyjnej) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej za występowanie przed Sądem pierwszej instancji oraz za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, a także uiszczona przez skarżącą opłata skarbowa od pełnomocnictwa.