Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 893/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 272 ust. 17
journal: Dz.U. 2024 poz 1087
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 21 maja 2024 r. nr CK.ZUO.4701.6552.OZ.2023.AP w przedmiocie określenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia 8 kwietnia 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K., działając m.in. na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1087, dalej w skrócie: "Pr.w."), określił Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w J. (dalej: "skarżącemu") opłatę zmienną za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki [...], za okres IV kwartału 2023 r., w wysokości 1 731,00 zł. W uzasadnieniu wskazał sposób obliczenia opłaty i wyjaśnił, że jej wysokość ustala się jako suma iloczynu jednostkowej stawki opłaty zamiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, wyrażonej w m³ (stawka 0,75 zł. za 1 m³) i ilości odprowadzonych wód wylotem Wy2 w m³, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, oraz czasu rozliczeniowego wynoszącego kwartał.

W reklamacji z dnia 18 kwietnia 2024 r., od powyższej informacji, skarżący zakwestionował obciążenie obowiązkiem zapłaty opłaty zmiennej, bowiem doszło do wstecznego (wartość abstrakcyjna) szacowania ilości odprowadzanych wód wobec braku jednolitej i miarodajnej metodologii. Ustawodawca na organ a nie właściciela urządzeń i systemów deszczowych (gminy) nałożył obowiązek dokonywania pomiarów w ramach kontroli, wynikający z treści art. 552 ust. 2 pkt 2 Pr.w. W tym przypadku błędne ustalenie opłaty zamiennej zostało oparte o średnie ilości zamiast rzeczywistą ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód płynących.

Prowadząc postępowanie, na skutek złożonej reklamacji, organ wezwał skarżącego do złożenia pisemnych wyjaśnień, poprzez przedstawienie informacji o ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych. W odpowiedzi na wezwanie skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w złożonej reklamacji.

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 maja 2024 r., nr CK.ZUO.4701.6552.OZ.2023.AP, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K., działając m.in. na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 5, art. 552 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 300 ust. 1 Pr.w. oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (aktualny publikator: Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 z późn. zm.), § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne (aktualny publikator: Dz. U. z 2023 r. poz. 775) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, w skrócie: "k.p.a."), określił skarżącemu opłatę zamienną za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki [...] w wysokości 1 731,00 zł., za okres IV kwartału 2023 r. W uzasadnieniu podał, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r. W sprawie zaistniała zatem przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem Wy2, bowiem reklamacja nie została uznana. Opierając się na danych z pozwolenia wodnoprawnego, przy ustalaniu opłaty zmiennej, organ wziął pod uwagę ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód wyrażoną w m³/rok, która stanowiła wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty.

W skardze z dnia 6 czerwca 2024 r. na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 272 ust. 5 Pr.w., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej średniej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących;

2) przepisów prawa procesowego, to jest:

- art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast;

- art. 7, art. 7a § 1, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał m. in., że przepisy Pr.w. z dnia 18 lipca 2001 r. nie przewidują obowiązku uiszczania tak opłat stałych, jak i zmiennych oraz nie jest znane pojęcie usług wodnych. Zasadnicza różnica dotyczy wskazywania w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości odprowadzanej wody w m³/rok, a nie średniej, czy też rzeczywistej. Skoro, poprzednio obowiązująca ustawa Pr.w. nie przewidywała ani opłaty stałej, ani opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, to w interesie osoby starającej się o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego było uzyskanie pozwolenia obejmującego możliwie duże wskaźniki maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, bowiem zabezpieczało to korzystającego z ponoszenia ryzyka odpowiedzialności prawnej za naruszenie postanowień uzyskanego pozwolenia. Brak jest podstaw dla ustalania ilości odprowadzonych wód wyrażonej w m³, rozumianej jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości na rok, bowiem wielkość ta ustalona została na podstawie innej niż aktualnie obowiązująca ustawy i nie dotyczyła ilości wód opadowych i roztopowych planowanych do wprowadzenia do wód lecz maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w skali roku. Ustawodawca na organ a nie właściciela urządzeń i systemów deszczowych (gminy) nałożył obowiązek dokonywania pomiarów w ramach kontroli, wynikający z treści art. 552 ust. 2 pkt 2 Pr.w., zatem w tym przypadku ustalenie opłaty zamiennej wadliwie zostało oparte o średnie ilości zamiast ustalenie rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód płynących.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej, jak dotychczas: "Pr.w."). Omawiana ustawa wprowadziła m.in. regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i należy do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami.

Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 - 73 ze zm. - Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 - 346, zwanej dalej w skrócie: "Ramowa Dyrektywa Wodna"). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci".

Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne).

Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi, poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Ideą przewodnią było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu, także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne (np. motywy 36 i 38).

Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 Pr.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. f) Pr.w. urządzeniami wodnymi są urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód.

Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 Pr.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przepis art. 35 ust. 3 Pr.w. zawiera natomiast listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1) oraz odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7).

Zasadę zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem wyraża również art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie, oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 54), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska (korzystania ze środowiska) związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem lub korzystaniem z zasobów środowiska.

Stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Pr.w. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, uiszcza się opłaty za usługi wodne.

Zgodnie z art. 270 ust. 11 Pr.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m³, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (art. 272 ust. 5 Pr.w.).

Na mocy art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) Pr.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Jak stanowi art. 271 ust. 4 pkt 1 Pr.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Oznacza to, że w celu ustalenia wysokości opłaty stałej jako czynnika branego pod uwagę przy obliczeniu iloczynu, z woli ustawodawcy, nie uwzględnia się innych parametrów.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z poglądem, że ustawodawca wprowadzając podział opłat za usługi wodne na opłaty stałe i opłaty zmienne, zmierzał do osiągnięcia odmiennego celu i zróżnicowania charakteru tych opłat. Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Jest naliczana niejako ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego.

Z kolei opłata zmienna, wnoszona za określone usługi wodne, stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, uzależniony od różnych dodatkowych czynników np. istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (por. art. 270 ust. 11 Pr.w.), czy też właśnie dodatkowych parametrów mierzalnych, jak w przypadku faktycznego poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (por. art. 270 ust. 1 Pr.w.). O ile zatem wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej, kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od ilości, w tym przypadku odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, bowiem pozostałe parametry są identyczne dla wszystkich podmiotów. Co istotne, ustawodawca nie określił w żaden sposób dni od ilości których uzależniona jest opłata stała jako dni "z opadami", choć np. w art. 409 ust. 6 pkt 2 Pr.w. wskazał, że operat wodnoprawny sporządzany w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego powinien określać "czas wyrażony w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód". Zatem można przyjąć, że ustawodawca, gdy ustanawia normy dotyczące dni "opadowych" wyraźnie je określa w tekście przywołanego przepisu.

Należy również zaznaczyć, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony. Z kolei z art. 271 ust. 1 Pr.w. wynika, że opłata stała ustalana jest w formie informacji rocznej, a w art. 271 ust. 6 Pr.w. wskazano, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych, nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Zatem już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony, co wskazuje, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość wykorzystanych wód w ciągu roku (wiążąca się np. z faktyczną ilością dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód). Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód (czyli odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna. W przypadku opłaty stałej ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Czynnik powyższego iloczynu w postaci "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s" nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (rzeczywistej) ilości wód odprowadzanych (bowiem każdorazowo ma być to ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu). Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Skoro, opłata stała - jak już wyżej stwierdzono - ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni odprowadzania, to czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie co do zasady 365 (z wyjątkiem lat przestępnych - 366). Wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m³, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (art. 272 ust. 5 Pr.w.).

Istotnym dla rozpatrzenia sprawy jest również przepis art. 552 ust. 2 i ust. 2a Pr.w. Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje na podstawie odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały (art. 552 ust. 2a Pr.w.). W celu ustalenia wysokości opłat podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w. (art. 552 ust. 2b Pr.w.). Oświadczenia zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m³, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności (art. 552 ust. 2g Pr.w.).

Zgodnie z art. 552 ust. 2 Pr.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie:

1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;

2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;

3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych.

Wykładnia literalna i systemowa art. 552 Pr.w. wskazuje, że ustalenie opłaty za usługi wodne następuje w pierwszym rzędzie na podstawie oświadczeń składanych przez podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat. Jednakże brak należytego oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może skorzystać z alternatywnych możliwości ustalenia tej wysokości wynikających z art. 552 Pr.w. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia zasady, że korzystający ze środowiska powinien za to płacić.

Stosownie do przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo zbiera materiał dowodowy z własnej inicjatywy, jeżeli uważa to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 603/16). Trudno jest przyjąć, aby organy były zobowiązane do poszukiwania dowodów korzystnych dla strony w sytuacji, gdy tylko strona posiada pełną wiedzę na temat zdarzenia, które rodzić może pozytywne dla niej skutki. Poza tym realizacja przez organ administracji obowiązków z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie sprawia, że strona jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. W szczególności nie jest zobowiązany do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach.

Zwrócić przyjdzie uwagę, że zgodnie z przywołanym brzmieniem art. 552 ust. 2b Pr.w. obowiązującym od dnia 20 września 2018 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej Prawo wodne), skarżący miał obowiązek złożenia stosownego oświadczenia o treści wynikającej z ust. 2g w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. Jednak nie dopełnił tego obowiązku.

Wykładnia literalna i systemowa art. 552 Pr.w. w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2018 r. wskazuje, że ustalenie opłaty za usługi wodne następuje w pierwszym rzędzie na podstawie oświadczeń składanych przez podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat. Brak oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może, a wręcz jest zobowiązany do skorzystania z alternatywnych możliwości ustalenia tej opłaty wynikających z art. 552 Pr.w. Skoro, nie były i nie są zainstalowane żadne urządzenia pozwalające na ustalenie (i to wstecznie) faktycznych ilości odprowadzonych wód, to prawidłowo organ oparł się na posiadanych danych, w tym określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, bowiem do tego zobowiązywały przepisy Pr.w.

Organ w uzasadnieniu wskazał na sposób wyliczenia opłaty, w tym stawkę (0,75 zł. za 1 m³/rok) oraz czasookres (kwartał) i należycie uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Podaną w pozwoleniu wodnoprawnym ilość odprowadzanych w roku wód, podzielono przez 4, jako że opłata jest ustalona za kwartał. Podniesiona w skardze argumentacja dotycząca różnic pomiędzy pozwoleniami wodnoprawnymi wydanymi na podstawie uchylonej ustawy Pr.w. z 2001 r. i obecnie obowiązującej, nie może zyskać uznania Sądu z uwagi na przywołane brzmienie art. 552 ust. 2 pkt 1 Pr.w., który odnosi się generalnie do kategorii pozwoleń wodnoprawnych bez uwzględnienia czasu ich wydania.

Podmiot korzystający ze stanowiącego dobro publiczne środowiska i ewentualnie zanieczyszczający je w związku z prowadzoną działalnością, powinien w pierwszej kolejności ponosić za to stosowne opłaty.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że ochrona środowiska i oczyszczanie są działaniami Państwa i Unii Europejskiej wymagającymi ogromnych nakładów finansowych.

Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia również i ta okoliczność, że ciężary wynikające z Pr.w. mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt K 24/08; publ. OTK-A 2010, nr 3, poz. 22). Stanowisko to potwierdza również dyspozycja art. 300 Pr.w., który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Przepisy dotyczące poboru opłat powinny być zatem interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Charakter opłat za usługi wodne, jako daniny publicznej wymaga od organów stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, przez co są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Warto ponadto wskazać, że zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 3 Pr.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych [...] w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Z treści tego przepisu wynika, że faktyczne wykonanie w określonym terminie urządzeń wodnych, służących np. do odprowadzania wód, determinuje funkcjonowanie w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego. Ewentualna utrata mocy pozwolenia wodnoprawnego ma istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości wymierzenia opłaty stałej, co wyraźnie wynika z art. 271 ust. 5a Pr.w.

Podkreślenia wymaga, że przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie sądowoadministracynym ugruntowało się, wielokrotnie przytaczane, jednolite stanowisko co do tego, że pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednak samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Przyjęto, że wykładnia ta jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi Pr.w., a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 70/19).

Z uwagi na brak możliwości faktycznego korzystania z usługi wodnej opłata roczna stanowiłaby należność o charakterze fiskalnym, a nie opłatę w ścisłym rozumieniu tego terminu. Istotą instytucji opłaty, w przeciwieństwie do podatku, jest z kolei otrzymanie w zamian za jej uiszczenie określonego ekwiwalentu, którym w przedmiotowej sprawie byłoby przyjęcie odprowadzanych wód roztopowych i opadowych do wód. W braku takiego ekwiwalentu świadczenie takie traci charakter opłaty przyjmując w istocie postać daniny o charakterze czysto fiskalnym.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Kwestia opłaty zmiennej nakładanej na skarżącego już wcześniej w związku z korzystaniem z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawach dotyczących innych okresów lub innych wylotów. Wydane dotychczas orzeczenia w tych sprawach były jednolite co do rozstrzygnięcia i opierały się na konkluzji, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa (por. na przykład: wyroki tut. Sądu z dnia: 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 433/22; 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 442/22 i II SA/Gl 432/22; 14 czerwca 2024 r. sygn. akt 247/24; 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 431/22; 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 434/22; 5 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 2005/23; 19 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 222/24 i 223/24; 14 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 248/24; 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 750/24). Jakkolwiek wskazane wyroki nie są na chwilę obecną prawomocne, jednak skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w nich poglądy i dokonaną wykładnię przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).