Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 37/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 4 ust. 2, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 2 pkt 13, pkt 22
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 21 listopada 2022 r. nr KO.420.289.2022 w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 16 września 2022 roku nr 178/2022, znak: PPP.4140.89.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz strony skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., znak: KO.420.289.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 16 września 2022 r. nr 178/2022, znak: PPP.4140.89.2022, wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1589), powoływanej dalej jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń" oraz art. 104 k.p.a. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą z lokalizacją na terenie nieruchomości ozn. nr ewid. działki [...], [...], obręb [...], usytuowanej w rejonie ul. Ś. w Piotrkowie Trybunalskim.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 24 maja 2022 r. do Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim wpłynął wniosek P Sp. z o.o. z siedzibą w Z. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej.

Organ I instancji decyzją z dnia 16 września 2022 r. odmówił wydania warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą z lokalizacją na terenie nieruchomości ozn. nr ewid. działki [...], [...], obręb [...], usytuowanej w rejonie ul. Ś. w Piotrkowie Trybunalskim i stwierdził, że inwestycja nie jest spójna z zastanym zagospodarowaniem nieruchomości z obszaru analizy przy zachowaniu ładu przestrzennego. Ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji skutkowałoby wprowadzeniem obcego sposobu zagospodarowania jakim jest zabudowa produkcyjna. Wnioskowana zabudowa w miejscu wskazanym we wniosku nie mogłaby być również uznana za uzupełnienie jakiegokolwiek istniejącego czytelnego układu urbanistycznego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., podczas gdy z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika wprost, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii - w tym elektrowni fotowoltaicznej - nie jest konieczne spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (zasady dobrego sąsiedztwa), co znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium, po przywołaniu treści art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13, pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1[...]8 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.z.e." w pierwszej kolejności stwierdziło, że instalacji fotowoltaicznej nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej.

Organ następnie wskazał, że należało ocenić, czy planowana farma fotowoltaiczna o mocy do 2 MW na terenie o powierzchni 2,02 ha na gruncie przepisów u.p.z.p. może być zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z dosłownego brzmienia u.o.z.e. należałoby wyprowadzić wniosek, że farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii zatem spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów u.p.z.p. realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Jednakże w ocenie Kolegium dokonanie interpretacji przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe.

Przywołując treść art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., Kolegium oznajmiło, że rozmieszczenie urządzeń fotowoltaicznych należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z uwzględnieniem wyłączeń wskazanych w art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.z.p.), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Zatem oceny wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii, do której ma zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., należy dokonać z uwzględnieniem uregulowań art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

Kolejno Kolegium wyjaśniło, że inwestor wskazał, że planowana inwestycja dotyczy budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, teren inwestycji obejmuje część działek ewidencyjnych nr [...], [...], powierzchnia terenu inwestycyjnego - 2,02 ha. Jako charakterystyczne parametry techniczne projektowanej inwestycji inwestor wskazał m.in. panele fotowoltaiczne w ilości do 7.138 szt. Na działce nr ewid. [...] występują grunty orne RIVb, RIVa, RV oraz pastwiska trwałe PsIV, na działce nr [...] występują pastwiska trwałe PsIV oraz grunty orne RIVb, RV. Teren inwestycji w liniach rozgraniczających obejmuje grunty orne RV, RIVb, RIVa oraz pastwiska PsIV.

W obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piotrkowa Trybunalskiego" teren działek zlokalizowany jest w obszarze łąk, ponadto na terenie nieruchomości ozn. nr [...] planowany jest przebieg układu komunikacyjnego "Projektowana droga główna". W odniesieniu do inwestycji, którą planuje inwestor, a więc o mocy przekraczającej 500 kW (planowana inwestycja dotyczy inwestycji w zakresie budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW), m.in. na gruntach klasy IV, nie zachodzi wyjątek, wobec którego mógłby znaleźć zastosowanie art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., zatem nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a więc rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powinno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ wyjaśnił, że "dobre sąsiedztwo" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza "sąsiedztwo urbanistyczne", mieszczące się w wymaganiach "ładu przestrzennego" odnoszone nie tyle do umiejscowienia działek na mapie podziału geodezyjnego, ale przede wszystkim odniesienia wzajemnego oddziaływania zabudowanych działek do szerszego kontekstu, tworzenia pewnych struktur osadniczych, ale również terenów otaczających. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych funkcji i cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zatem ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p "jest ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji i cech nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wskazało, że planowaną inwestycję należy zaliczyć do obiektów odpowiadających charakterowi zabudowy produkcyjnej, o której stanowi § 2 pkt 1 lit. d) rozporządzenia w sprawie oznaczeń, zaś stosownie do treści przepisu art. 61 ust. 2 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Chociaż planowana inwestycja stanowi zabudowę produkcyjną, to przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p., wyłączający zasadę dobrego sąsiedztwa nie ma w sprawie zastosowania, bowiem w planie ogólnym, który utracił moc teren działek objętych wnioskiem położony był podjednostce ozn. 8.19.01.R, dla której plan ustalał: 8.19.01.R – obowiązuje zakaz wtórnych podziałów dla celów budowlanych. Dopuszcza się zabudowę mieszkaniową oraz związaną z bezpośrednią obsługą rolnictwa, zamienną i uzupełniającą w ramach istniejących podziałów wyłącznie przy ulicy Ś.. Linie zabudowy w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich. R - tereny rolnicze. Obejmują otwarte przestrzenie produkcji żywności oraz towarzyszącą im zabudowę, dopuszczoną wyłącznie na warunkach określonych w ustaleniach odniesionych do poszczególnych terenów. Tereny tej funkcji z uwagi na ich otwarty charakter zagospodarowania, zieleń śródpolną i charakter upraw, spełniają istotną rolę w systemie przyrodniczym i klimatycznym miasta. 0 – Strefa terenów otwartych 01 – Tereny upraw polowych. Ewentualne dopuszczenie zabudowy, związanej z funkcją mieszkaniową i bezpośrednią obsługą rolnictwa, w ramach istniejących podziałów wyłącznie na warunkach określonych przy poszczególnych terenach.

Wobec tego dla ustalenia warunków zabudowy należało dokonać oceny wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W celu przeprowadzenia analizy wyznaczono obszar analizowany w odległości 79 m od granic działek ewidencyjnych objętych wnioskiem, tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu działki nr [...]. Z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że w obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa i tereny użytkowane rolniczo. W obszarze analizy brak jest zatem obiektów budowlanych, których funkcja byłaby podstawą do uznania jej za wystarczającą do spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji. Na terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie znaleziono zabudowy stanowiącej tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji. Na terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie znaleziono zabudowy produkcyjnej. W przypadku planowanej inwestycji, tzn. farmy fotowoltaicznej, mamy do czynienia z sąsiedztwem złym, a więc niewłaściwym dla wnioskowanej inwestycji, z punktu widzenia kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wprowadzenie na ten teren zabudowy produkcyjnej będzie wbrew zasadzie kontynuacji funkcji (brak zabudowy produkcyjnej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej). Projektowane zamierzenie ze względu na swój charakter nie stanowi uzupełnienia dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej oraz terenów rolnych. Wręcz przeciwnie połączenie tej zabudowy i zabudowy produkcyjnej w zakresie produkcji energii elektrycznej zakłóca ład przestrzenny oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Wnioskowana inwestycja jest nie do pogodzenia z funkcją sąsiedniej zabudowy. Nie można zatem mówić, że budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW uzupełnia istniejące zagospodarowanie terenów obszaru analizowanego.

Wobec powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p, podczas gdy z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika wprost, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii - w tym elektrowni fotowoltaicznej - nie jest konieczne spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (zasady dobrego sąsiedztwa), co znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy – wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ogólna zasada wydania decyzji o warunkach zabudowy uzależniona jest od łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. O tej zasady ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje wyjątki, w tym przewidziany w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zarówno w przypadku inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej jak i inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii nie ma obowiązku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Do instalacji odnawialnego źródła energii, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 13 i pkt 22 u.o.z.e. z całą pewnością zaliczane są instalacje fotowoltaiczne. Oznacza to, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. nie mają zastosowania w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej.

Zdaniem skarżącej spółki dokonywanie wykładni art. 61 ust 3 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3au.p.z.p. jest nieuprawnione. Odnosząc się do orzecznictwa, strona skarżąca stwierdziła, że przepisy odnoszące się do studium i przepisy odnoszące się do decyzji o warunkach zabudowy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Z przepisów art. 10 ust. 2a oraz 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, po to aby później ich dopuszczalna lokalizacja mogła zostać wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy art. 10 ust. 2 a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odnoszą się do tzw. lokalnego porządku planistycznego i wbrew stanowisku Kolegium zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie spółki za nieprzekonywujący należy uznać też argument organu, że odstępstwo przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może być w tym wypadku brane pod uwagę z tego względu, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu wpływając na harmonię i estetykę przestrzeni. Argument, że instalacja paneli zawsze prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, nie może być stawiany jako argument przeciwko dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, której dopuszczalnym celem jest zmiana funkcji, czy przeznaczenia danego terenu. Nieskorzystanie przez organy gminy z władztwa planistycznego i rezygnacja z uchwalenia planu miejscowego dla określonego terenu, oznacza podporządkowanie określonego terenu reżimowi ustawowemu, tj. dopuszczalność zmiany jego zagospodarowania właśnie w oparciu o indywidualną decyzję o warunkach zabudowy. Taka decyzja ustalająca warunki zabudowy może doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, ale nigdy do zmiany przeznaczenia, bo takie przeznaczenie w sensie normatywnym nie istnieje.

Jednocześnie spółka zaznaczyła, że charakter farmy fotowoltaicznej powoduje, że jest to inwestycja, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym. Badanie zasady dobrego sąsiedztwa w przypadku instalacji fotowoltaicznych sprowadzałoby się de facto do analizy, czy w okolicy planowanej inwestycji występują inne instalacje odnawialnych źródeł energii, co byłoby absurdem biorąc pod uwagę, że instalacje OZE w Polsce to przedsięwzięcia stosunkowo nowe technologicznie, których powstawanie i rozwój dopiero następuje. Ponadto lokalizacja elektrowni wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii uzależniona jest od możliwości technicznych linii przesyłowych średniego i wysokości napięcia, którymi dysponują zakłady energetyczne. Powodzenie takich inwestycji zależy od tego, czy stan techniczny linii przesyłowych pozwala na wprowadzenie do sieci odpowiedniej ilości energii wyprodukowanej przez instalacje. Tym samym z technicznego punktu widzenia częstokroć nie ma możliwości budowy kolejnej elektrowni OZE w sąsiedztwie istniejących już farm fotowoltaicznych, bowiem linie elektroenergetyczne nie spełniają warunków do odbioru energii z kolejnych elektrowni. Ze względu na specyfikę tego typu inwestycji i w istocie ich jednostkowy charakter trudno mówić w praktyce o możliwości dostosowania cech mającej powstać w postaci elektrowni fotowoltaicznej zabudowy do cech zabudowy istniejącej.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej: p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym skarżąca spółka oraz organ administracji, a zawiadomione o powyższym wniosku uczestnicy postępowania w zakreślonym prawem terminie nie wnosili o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 21 listopada 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 16 września 2022 r. o odmowie ustalenia na wniosek skarżącej z dnia 24 maja 2022 r., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą z lokalizacją na terenie nieruchomości ozn. nr ewid. działki [...], [...], obręb [...], usytuowanej w rejonie ul. Ś. w Piotrkowie Trybunalskim.

Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741) - dalej: u.p.z.p.; w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż objęte wyżej wskazanym wnioskiem, planowane przez skarżącą do realizacji przedsięwzięcie obejmuje budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w skład której wchodzą panele fotowoltaiczne w ilości do 7.138 szt. Wielkość powierzchni zabudowy planowanej inwestycji wynosi do 2,02 ha. Teren planowanej inwestycji stanowią na działce nr ewid. [...] grunty orne RIVb, RIVa, RV oraz pastwiska trwałe PsIV, na działce nr [...] występują pastwiska trwałe PsIV oraz grunty orne RIVb, RV. W obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piotrkowa Trybunalskiego" - teren działek zlokalizowany jest w obszarze łąk, ponadto na terenie nieruchomości ozn. nr [...] planowany jest przebieg układu komunikacyjnego "Projektowana droga główna". Z analizy urbanistycznej wynika, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Wnioskodawca przedłożył do wniosku oświadczenie gestora (z dnia 11.01.2022 r.) o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej wydane przez PGE Dystrybucja SA, Oddział Łódź. Wnioskodawca uzupełnił także wniosek o oświadczenie PGE Dystrybucja SA o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego (z dnia 24.02.2022 r.) w którym określono, że istnieje możliwość dostawy energii elektrycznej dla przedmiotowego obiektu a przyłączenie możliwe będzie po spełnieniu określonych wymagań.

Powyższe ustalenia nie są sporne pomiędzy stronami postępowania, jak i nie budzą jakichkolwiek wątpliwości Sądu.

Natomiast zasadniczą kwestią sporna pozostaje możliwość zastosowania w sprawie wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z uwagi na charakter planowanej inwestycji, stanowiącej w ocenie skarżącej instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst. jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1[...]8).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że teren, na którym zlokalizowana jest inwestycja nie jest objęty aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia wymagało wydania decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Przez instalację odnawialnego źródła energii, zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 13 powołanej wcześniej ustawy o odnawialnych źródłach energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energii jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Natomiast jak wynika z art. 2 pkt 22 wyżej wskazanej ustawy odnawialne źródło energii - odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przy czym, co wymaga podkreślenia ustawodawca nie zawarł w treści powołanego wyżej przepisu art. 2 pkt 13 ustawy jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji, w tym między innymi pod kątem ich mocy. Tego rodzaju rozróżnienie nie wynika także z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu stwierdzić należy, że planowana przez spółkę inwestycja – farma fotowoltaiczna o mocy do 2 MW włącznie wraz z infrastrukturą techniczną - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, a zasadniczy problem powstały na tle okoliczności niniejszej sprawy dotyczy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), zgodnie z którym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W skazać również należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tle przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnośnie tego rodzaju inwestycji nie jest jednolite.

Pierwszy z przyjętych w orzecznictwie poglądów wskazuje, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21; z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22; wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki pogląd prezentuje strona skarżąca.

Wśród drugiej grupy poglądów wskazuje się, że przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21 i wyroki tutejszego sądu, przykładowo: z 14 lipca 2022 r., II SA/Łd 291/22 z 9 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22; z 13 maja 2022 r., II SA/Łd 321/22; z 6 maja 2022r. II SA/Łd 293/22; z 4 maja 2022 r., II SA/Łd 278/22 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r.; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tutejszy Sąd dotychczas prezentował stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w decyzji organu odwoławczego, opierające się na drugim z wymienionych poglądów, jednak nie doczekało się ono kontynuacji, o czym świadczą wskazane wyżej orzeczenia NSA, a w szczególności wyrok NSA z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22. W konsekwencji za nieusprawiedliwione uznać wypada dokonywanie wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

Skoro zatem, w realiach rozpoznawanej sprawy planowane do realizacji przez inwestora przedsięwzięcie, objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW – stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, to jednoznaczne brzmienie powołanych wyżej przepisów skutkują uznaniem, iż w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączający obowiązek spełnienia przez przedmiotową inwestycję warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego przepisu. Jak wynika bowiem z powołanych już wcześniej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, niejako kształtujących aktualny kierunek orzeczniczy, co do zastosowania do tego rodzaju inwestycji wyłączenia z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., "dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Brak jest bowiem ich systemowego powiązania. W konsekwencji powyższa argumentacja jest wystarczająca do stwierdzenia, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykładanego wyłącznie literalnie jest zabiegiem prawidłowym. Tym samym stosowanie tego przepisu nie powinno się odbywać z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a. Wnioski te potwierdzają motywy zmian legislacyjnych, które doprowadziły do nadania przepisowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p. aktualnego brzmienia. Nastąpiło to na podstawie wymienionego wcześniej art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 sierpnia 2019r.), instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie wynika ustalenie, że dotyczą one instalacji odnawialnego źródła energii wyłącznie o określonej mocy (wcześniej do 100 kW, czy obecnie do 500 kW od 30 października 2021 r.). Efektem powyższej nowelizacji było więc jednoznaczne wyłączenie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. spod konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, niezależnie od mocy instalacji".

Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty Sąd stwierdził, że organy obu instancji błędnie uzależniły zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa". W konsekwencji uchybiły przepisom art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło do wydania decyzji odmownej, która jest przedwczesna i nie uwzględnia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), dla której nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.

Rozpatrując sprawę ponownie organy obowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej sformułowanej w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U.2018 r. poz. 265

MR