Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1936/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji~Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1698/21 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 15 lutego 2021 r. nr 306 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego P.S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1698/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej jako "organ" albo "organ odwoławczy") z dnia 15 lutego 2021 r. nr 306 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu (dalej "organ pierwszej instancji") z dnia 13 listopada 2020 r. nr 523/2020 oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia 30 listopada 2018 r. skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o ponowne obliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w wyższej, niż dotychczas wysokości, z uwzględnieniem treści art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.), dalej "ustawa o Policji", oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydanego w sprawie o sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. pod poz. 2102).

Decyzją z dnia 13 listopada 2020 r. nr 523/2020 wydaną na podstawie art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", organ pierwszej instancji odmówił wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, Komendant Główny Policji decyzją z dnia 15 lutego 2021 r. nr 306 utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy, powołując się na art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazał, że od 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r. Organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu 8 sierpnia 2017 r., w konsekwencji czego wypłacono mu należny ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy. Organ podkreślił jednocześnie, że sprawa o wypłatę ekwiwalentu została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając wniesioną skargę i uchylając wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r.; sygn. akt III OSK 2832/21). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie. Sąd zauważył, że po wydaniu ww. wyroku z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach. Sąd meriti przytoczył art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie cyt. ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy policji, Sąd uznał za błędną. Zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają bowiem konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Skoro wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK.

Sąd pierwszej instancji nakazał organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wziął pod uwagę, iż obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art.115a ustawa o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Racjonalnym jest przy tym posłużenie się w tym względzie aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuję zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Rozpatrując wniosek skarżącego organ winien dokonać ponownego ustalenia wysokości przysługującego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według podanych powyżej zasad i określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi Komendant zarzucił:

1. - z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i art. 190 ust. 4 oraz art. Konstytucji RP (nie wskazano jednostki redakcyjnej – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) poprzez wyjście poza granice dopuszczalnej kontroli zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia i bezzasadne uznanie, iż organ naruszył art. 115a ustawy o Policji i art. 190 ust. 4 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i w konsekwencji uchylenie prawidłowej decyzji nr 306 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 lutego 2021 r. oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2020 r. nr 523/2020;

2. - z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 190 ust. 4 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nadaniu mu treści de facto odpowiadającej art. 115a w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 16 ww. ustawy, tj. zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15, pomimo iż z treści art. 9 ust. 1 zdanie trzecie tej ustawy wynika, iż prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. tj. bez uzupełnienia tej treści o wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 191 P.p.s.a., wniósł nadto o rozpoznanie postanowienia WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2023 r. o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania bowiem narusza ono art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż nie zachodziły przesłanki do jego podjęcia, tj. Trybunał Konstytucyjny nie rozpoznał pytania prawnego skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20, zaś Sąd pierwszej instancji wprowadził pozaustawowe kryterium podęcia postępowania, co miało wpływ na treść wyroku, a nadto stało w sprzeczności z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2021 r. o sygn. akt III OZ 952/21.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się nadto przeprowadzenia rozprawy oraz wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Ponadto Komendant Główny Policji wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zbadania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją RP art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z zapytaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie(art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został jednak sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zanegowania interpretacyjnych skutków prawnych wejścia w życie wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni rozwiązania prawnego zawartego w art. 9 ust. 1 cyt. ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 (to jest ustawy o Policji – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Ustawą zmienianą w art. 1 ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego warstwa językowa przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie prowadzi do jednego i niewątpliwego znaczenia tego przepisu. Możliwe jest dokonanie przynajmniej dwóch interpretacji tego przepisu, przy czym obu sprzecznych względem siebie. Według pierwszej, możliwe byłoby przyjęcie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Według drugiej - ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres po dniu 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym po dniu 6 listopada 2018 r.

Nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy ubiegają się o ekwiwalent za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. Aprobata dla pierwszego rodzaju ustalenia znaczenia przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy oznaczałaby również przyzwolenie na naruszanie podstawowych zasad i aksjologii Konstytucji RP przez samego ustawodawcę. Przyjęcie takiego założenia jest niemożliwe ze względu na przyjęte rozwiązania formalnoprawne w Konstytucji, zasadę racjonalności ustawodawcy, a także wynik wykładni celowościowej wypływający z materiałów towarzyszących procesowi ustawodawczemu dotyczącemu przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje - podobnie jak Sąd pierwszej instancji - prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy zatem uznać, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Odwołanie się bowiem przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zabieg taki implicite prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności, czyli powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne. Takie rozumienie jest niemożliwe do przyjęcia, gdyż pozostaje w sprzeczność ze znaczeniem, do którego prowadzi zastosowanie reguł wykładni systemowo-aksjologicznej, a także wykładni funkcjonalno-celowościowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego narzędzia interpretacji prawa pozwalały na dokonanie wykładni zgodnej z Konstytucją, a stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wtórnej niekonstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy było nieuprawnione, choć samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji - wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK.

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres sprzed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby.

Z powyższych względów podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieskuteczny, to jako nieskuteczny należało również uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Przede wszystkim podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie dokonywał oceny zgodności z Konstytucją RP art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Należy zauważyć, że możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od konieczności badania i oceny w każdej sprawie czy przepis prawa, który miał zastosowanie w danej sprawie, jest zgodny z Konstytucją i w konsekwencji – od obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni prawa. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, była zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa stanowiących podstawę prawną kontrolowanej decyzji. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji, korzystając z przyznanej mu konstytucyjnie niezawisłości, a więc będąc związany Konstytucją i ustawami, obowiązek ten wypełnił, dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy – z uwagi na powyżej przedstawione rozważania – że pełna wykładnia przepisów art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów. Słuszne jest natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu zgodnym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w stosunku do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył swoich kompetencji, a tym samym nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Na marginesie należy jedynie wskazać, że art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej "P.u.s.a.", stanowią przepisy o charakterze ustrojowym i normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zatem co do zasady także nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Należy podkreślić, że w art. 1 § 2 ww. ustawy ustawodawca określił podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia wskazanej regulacji autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. Warunku tego - co oczywiste - nie spełnia swoiste "połączenie" w treści podniesionego zarzutu art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., ale także z następnym z powoływanych w ramach omawianego zarzutu przepisów, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Finalnie, za nieskuteczny uznać należało zarzut naruszenia art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., przez podjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawieszonego postępowania, pomimo nieustania przesłanki zawieszenia. Wskazać w tym miejscu należy, że dalsze zawieszenie postępowania, w sytuacji gdy od wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęły już 4 lata, było nieuzasadnione i godziło - jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Nadto istotnym jest wskazanie, że art. 128 § 1 pkt 4 in fine P.p.s.a. stanowi, że w przypadku postępowania zawieszonego z powodu tzw. kwestii prejudycjalnej (gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania) sąd może przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć zawieszone postępowanie przed uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Sposób konstrukcji wskazanej regulacji determinuje uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji miał podstawy aby podjąć zawieszone postępowanie i w jego następstwie wydać orzeczenie w sprawie bez konieczności oczekiwania na rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.

Odnosząc się z kolei do zawartego w petitum skargi kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania wskazać należy, że postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21, na skutek cofnięcia pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zostało przez Trybunał Konstytucyjny umorzone postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. (publ.: OTK-A 2024/20). Tym samym zawarty we wniesionym środku odwoławczym wniosek uznać należało za bezprzedmiotowy.

Uznając z powyższych względów, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł - jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku - o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł - jak w punkcie drugim sentencji wyroku - na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.