Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 433/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2025-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1, art. 44 ust. 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (sprawozdawca) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na czynność Wójta Gminy w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez Stowarzyszenie [...]; 2. zasądza od Gminy na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie A (dalej jako: "stowarzyszenie", "skarżący") zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie czynność Wójta Gminy (dalej jako: "organ") w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji (dalej jako: "PKD") dla przedszkoli na terenie gminy [...] (dalej jako: "gmina"). Aktualizacja ta została opublikowana 31 października 2019 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy.

Pismem z 12 listopada 2019 r. organ poinformował stowarzyszenie, w trybie dostępu do informacji publicznej, że aktualizacja dokonana została na podstawie art. 43 i art. 44 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz przedstawił sposób obliczenia PKD dla przedszkoli w październiku 2019 r.

Zaskarżonej czynności stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 44 ust. 1 pkt 2

w zw. z art. 9, art. 12 i art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r.

o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203, dalej jako: "u.f.z.o.") poprzez niezgodne z prawem zaniżenie zaktualizowanej wysokości PKD dla przedszkoli na terenie gminy w związku z:

1. nieprawidłowym ustaleniem średniej liczby dzieci uczęszczających do Przedszkola Samorządowego [...]. (dalej jako: "przedszkole");

2. nieprawidłowym dokonaniem podziału kosztów wspólnych i nieprawidłowym wyliczeniem metrażu zajmowanego przez przedszkole w stosunku do Szkoły Podstawowej [...] (dalej jako: "szkoła"), wchodzących w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] (dalej jako: "ZSP");

3. błędnym sposobem wyliczenia proporcji wydatków zaplanowanych na prowadzenie stołówki w ZSP przypadającej na przedszkole;

4. błędnym wyliczeniem wydatków zaplanowanych na prowadzenie obsługi księgowej przedszkola;

5. nieuwzględnieniem stosownej proporcji zaplanowanych kosztów wynagrodzenia pracownika, który w Urzędzie Gminy nalicza wysokość wypłat pracownikom przedszkola;

6. nieuwzględnieniem wydatków zaplanowanych na wynagrodzenie nauczyciela prowadzącego w przedszkolu zajęcia języka angielskiego;

7. nieuwzględnieniem wydatków zaplanowanych na pokrycie kosztów dowozu dzieci do przedszkola.

W uzasadnieniu skargi w zakresie zarzutu z pkt 1 skarżący podniósł, że organ zawyżył liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola. Wskazano, że do dnia 31 sierpnia 2019 r. przedszkole prowadziło jeden oddział dla dzieci w wieku 3-5 lat. Natomiast oddział rocznego przygotowania przedszkolnego (tzw. "zerówka") wchodził

w skład struktury szkoły podstawowej jako oddział przedszkolny. Organ przyjął, że od dnia 1 września 2019 r. nastąpiła w tym zakresie zmiana, a podstawę tego stanowi uchwała nr XIV /109/2019 Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę. Ze statutu szkoły podstawowej ponad wszelką wątpliwość wynika jednak, iż oddział rocznego przygotowania przedszkolnego funkcjonuje w strukturze szkoły podstawowej.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 2 skarżący podniósł, że dokonując aktualizacji "kosztów wspólnych" organ posłużył się nieprawidłowymi danymi dotyczącymi metrażu obiektu. Z informacji udzielonej przez organ w piśmie z 12 listopada 2019 r. wynika,

iż powierzchnia budynku zajmowanego przez ZSP wynosi 977,20 m2, z czego 135,45 m2 zajmuje przedszkole. Zaś z informacji uzyskanej od dyrektora ZSP wynika,

iż przedszkole zajmuje wydzieloną powierzchnię 137,79 m2, jednak korzysta dodatkowo z szeregu pomieszczeń wspólnie ze szkołą podstawową. Ponadto z przedstawionego zestawienia wynika, iż łączna kubatura budynku wynosi 857,09 m2, a nie tak jak zostało przyjęte przy dokonywaniu czynności aktualizacji - 977,20 m2. W ocenie stowarzyszenia, dla prawidłowego zaktualizowania wysokości podstawowej kwoty dotacji należy przyjąć rzeczywiste dane dotyczące metrażu całego budynku, pomieszczeń użytkowanych wyłącznie przez przedszkole, ale również należy przyjąć właściwą metodologię rozdziału metrażu pomieszczeń, które użytkowane są zarówno przez przedszkole, jak i szkołę podstawową.

Omawiając trzeci z zarzutów wskazano, że dzieląc zaplanowane wydatki na prowadzenie stołówki w ZSP na uśrednioną liczbę 151,33 uczniów szkoły podstawowej (także tych, którzy z niej nie korzystają) i przedszkola organ dokonał bezprawnego zaniżenia kosztu przypadającego na przedszkole, tym bardziej, że wszystkie dzieci

w przedszkolu korzystają ze stołówki trzykrotnie w ciągu dnia, otrzymując drugie śniadanie, dwudaniowy obiad i podwieczorek, podczas gdy uczniowie szkoły podstawowej otrzymują jedynie dwudaniowy obiad. Koszty prowadzenia stołówki podzielono na uśrednioną liczbę 151,33 uczniów, a obecnie do szkoły podstawowej uczęszcza 59 uczniów w klasach I-VIII, 22 dzieci do oddziału rocznego przygotowania przedszkolnego oraz 17 do przedszkola, co daje łączną liczbę 98 dzieci. Zdaniem skarżącego dla prawidłowego zaktualizowania wysokości podstawowej kwoty dotacji należało ustalić na podstawie prowadzonej przez szkołę dokumentacji rzeczywistą liczbę dzieci korzystających z posiłków przygotowywanych przez stołówkę i wyłącznie w oparciu o tych uczniów dokonać prostych, matematycznych wyliczeń.

W odniesieniu do zarzutu z pkt 4 i 5 skarżący wskazał, że z informacji uzyskanych podczas rozmowy z pracownikami Referatu Finansowego Urzędu Gminy wynika, że wprawdzie jedna osoba dokonuje księgowania, jednakże kolejni pracownicy dokonują dekretowania dokumentów, przygotowują zmiany w budżecie, opłacają faktury. Zatem czynności związane z funkcjonowaniem przedszkola prowadzonego przez organ wykonuje więcej niż jedna osoba zatrudniona w Urzędzie Gminy, zapewniającym wspólną obsługę księgową i płacową publicznych placówek oświatowych. Przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku 2019 r. przyjęto wynagrodzenie wyłącznie osoby księgującej wydatki. W ten sposób dokonano bezprawnego zaniżenia wysokości dotacji.

W ocenie stowarzyszenia podobnego naruszenia przepisów prawa oświatowego organ dopuścił się przez niewliczenie stosownej proporcji kosztów zaplanowanych na wynagrodzenie nauczyciela języka angielskiego, który prowadził zajęcia w przedszkolu. W ocenie skarżącego nie znajduje logicznego uzasadnienia argument, iż nauczyciel pracujący i otrzymujący wynagrodzenie w szkole podstawowej może jednocześnie wykonywać wolontariat na rzecz przedszkola, będącego częścią tego samego Zespołu.

Odnosząc się do ostatniego z podnoszonych zarzutów skarżący wskazał, że na podstawie analizy przepisów prawa i doktryny bez wątpienia koszty dowozu dzieci do przedszkola i z powrotem do domu należy zakwalifikować do wydatków bieżących związanych z prowadzeniem tego typu placówki i powinny być one uwzględnione do ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie

o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Organ podkreślił, że przy dokonywaniu październikowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji prawidłowo przyjął liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola. Zgodnie z uchwałą nr XIV/109/2019 Rady Gminy z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę, od dnia 1 września 2019 r. w strukturze sieci szkół nie widnieje (nie istnieje) oddział przedszkolny w ZSP. Dzieci w wieku 3-5 lat jak i dzieci 6-letnie realizują wychowanie przedszkolne w przedszkolu wchodzącym w skład ZSP. Powyższe ma również odzwierciedlenie w danych z systemu informacji oświatowej (dalej: "SIO"). Zauważono, że skarżący powołuje się na niezaktualizowane zapisy statutu szkoły i przedszkola, które wskazywały, że oddział rocznego przygotowania przedszkolnego funkcjonuje

w strukturze szkoły podstawowej. W chwili obecnej obowiązujące statuty szkoły

i przedszkola są zgodne z ww. uchwałą o sieci szkół. Organ podkreślił, że zaktualizował liczbę dzieci na podstawie danych z SIO – według stanu na dzień 30 września 2018 r.

= 21 uczniów x 2/3 = 14 i według stanu na dzień 30 września 2019 r. = 39 uczniów

x 1/3 = 13.

Następnie organ wyjaśnił, że do wyliczenia szeregu "kosztów wspólnych" posłużył się metrażem budynku szkoły oraz metrażem wydzielonych w tym budynku pomieszczeń zajmowanych przez przedszkole. Jednakże kwestia ta była przedmiotem aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w czerwcu 2019 r., kiedy to organ podjął wątpliwości, co do rzeczywistej powierzchni szkoły. Wyjaśniono, że organ dokonał analizy księgi budowlanej szkoły i ustalił, że rzeczywista powierzchnia budynku szkoły stanowiąca podstawę do ustalenia podstawowej kwoty dotacji wynosi 977,20 m2. Zdaniem organu okoliczność ta powinna być kwestionowana przez skarżącego ewentualnie przy składaniu skargi na aktualizację dokonaną w czerwcu 2019 r. a nie

w październiku 2019 r.

Odnosząc się do wydatków na stołówkę organ wyjaśnił, że liczbę uczniów ZSP ustalił na podstawie danych z SIO według wykładni art. 11 ust. 2 u.f.z.o. Zdaniem organu logicznym i najbardziej sprawiedliwym jest wyliczenie, które umożliwia każdemu dziecku zapisanie się w dowolnym czasie i korzystanie ze stołówki.

W zakresie zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przy aktualizacji kosztów obsługi księgowej oraz płac. Organ oświadczył, że czynnościami tymi zajmuje się tylko jeden pracownik Urzędu Gminy. Dlatego prawidłowo przy aktualizacji uwzględniono tylko wynagrodzenie tego pracownika przy ustaleniu proporcji tych wydatków do pozostałych wydatków związanych z prowadzeniem przez Urząd Gminy obsługi księgowej i płacowej jednostek organizacyjnych gminy. Naliczenie raz w miesiącu wypłaty dla 3 osób, które pracują w przedszkolu nie zajmuje tyle czasu, żeby to przeliczać na konkretne kwoty i uwzględniać przy aktualizacji PKD. Poza tym,

w budżecie gminy nie zostały w tym zakresie zaplanowane żadne wydatki bieżące na prowadzenie przedszkola

Organ nie zgodził się też ze skarżącym co do pominięcia wynagrodzenia nauczyciela języka angielskiego. Wskazał, że nauczyciel świadczył nieodpłatnie pomoc na rzecz przedszkola na zasadzie wolontariatu i nie pobierał żadnego wynagrodzenia.

Organ wyjaśnił, że przy aktualizacji PKD nie uwzględniono kosztów dowozu

i odwozu dzieci, gdyż nie stanowią one wydatków bieżących, o których mowa w art. 9 u.f.z.o. Obowiązek dowozu dzieci do przedszkola jest zadaniem własnym gminy. Koszty dowozu mogłyby mieć znaczenie tylko wtedy, gdyby dowóz dzieci organizowany byłby bezpośrednio przez szkołę lub przedszkole, które w dokumentach statutowych przyjęły na siebie realizację tego obowiązku.

Wyrokiem z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 820/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Sąd wyjaśnił, że zaskarżona aktualizacja wysokości PKD dla przedszkoli stanowi czynność

z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. Sąd wskazał na nieprawidłowości w obliczeniu powierzchni zajmowanej przez przedszkole w budynku ZSP. W ocenie Sądu księga obiektu budowlanego nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych przez ustawodawcę i stanowi co najwyższej projekt takiej księgi, a zatem dokument ten nie mógł być uznany za dowód, w oparciu o który organ ustalił powierzchnię budynku. W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługiwał też zarzut dotyczący błędnego ustalenia liczby dzieci uczęszczających do przedszkola samorządowego. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że od 1 września 2019 r. nie istniał oddział przedszkolny w ZSP. W ocenie Sądu nie zachowano jakiejkolwiek procedury likwidacji punktu przedszkolnego. Sąd wskazał, że uchwała

nr XIV/109/2019 Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę została opublikowana 24 września 2019 r. i weszła w życie 8 października 2019 r., a zatem nie obowiązywała w dniu 1 września 2019 r. Dodatkowo jako niedopuszczalne Sąd ocenił podjęcie przez Radę Pedagogiczną ZSP uchwały zmieniającej statut placówki pod koniec listopada 2019 r. z mocą wsteczną od 1 września 2019 r.

Wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1577/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania. NSA wyjaśnił, że dla oceny ustaleń faktycznych podstawowe znaczenie mają przepisy u.f.z.o., które zawierają zasady aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Zgodnie z art. 44 u.f.z.o. PKD podlega aktualizacji, co do zasady, dwukrotnie w ciągu roku budżetowego. Pierwsza aktualizacja jest dokonywana

w miesiącu następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej (miesiąc pierwszej aktualizacji). Z kolei druga aktualizacja jest dokonywana w październiku. W szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe są również aktualizacje w dowolnym miesiącu roku budżetowego. Dokonując aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku, jak w przedmiotowej sprawie, uwzględnia się plan dochodów i wydatków budżetu według stanu z 30 września oraz zaktualizowaną zgodnie z art. 11 u.f.z.o. statystyczną liczbę dzieci. Czas aktualizacji oparty o statystyczną liczbę dzieci związany jest ze zmianami liczby uczniów we wrześniu, gdy zaczyna się kolejny rok szkolny, który co do zasady nie pokrywa się

z rokiem budżetowym. NSA wskazał, że wyjaśnienia także wymaga rozumienie statystycznej liczby dzieci (uczniów przedszkola), która ma być uwzględniana

w obliczeniach dla aktualizacji PKD. W tym względzie NSA przytoczył treść art. 11 ust. 2 u.f.z.o. i stwierdził, że Sąd I instancji przyjął, pomimo brzmienia art. 11 ust. 2 u.f.z.o.,

że przy aktualizowaniu statystycznej liczby dzieci organ nie jest związany danymi

z SIO. NSA podniósł, że uchwała Rady Gminy nr XIV/109/2019

z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli

i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę, wbrew twierdzeniu WSA, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Po drugie, uchwała ta ma charakter deklaratoryjny, a zatem stwierdza zaistniały stan, niezależnie od tego, czy została zachowana określona przepisami procedura likwidacji (względnie utworzenia) placówki. Skoro tak, to przedmiotowa uchwała niebędąca aktem prawa miejscowego, skoro nie została wycofana z obrotu prawnego, stwierdzała stan na dzień jej podjęcia, tj. na dzień 29 sierpnia 2019 r. W tym kontekście bez znaczenia jest termin jej publikacji czy też określony w jej postanowieniach moment wejścia

w życie. Po trzecie, bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest kwestia zmiany statutu szkoły. Ocena prawna Sądu I instancji w kwestii czy oddział przedszkolny został zlikwidowany z zastosowaniem prawidłowej procedury, czy też nie, wykracza poza granice sprawy, której dotyczy skarga. NSA zauważył, że skarga w rozpoznawanej sprawie nie dotyczyła prawidłowości likwidacji oddziału przedszkolnego,

a prawidłowości aktualizacji PKD, a w ramach tego ostatniego – prawidłowości ustalenia liczby dzieci. Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji, że kopia księgi obiektu budowlanego nie spełnia wymogów formalnych, NSA wskazał, że ocena ta wykracza poza granice sprawy. Zauważono, że jest to dokument prywatny pochodzący od organu i WSA powinien ocenić przedmiotowy dowód w kontekście art. 253 k.p.c.

W wyniku ponownego rozpatrzenia skargi, wyrokiem z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 98/23, WSA w Olsztynie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących oraz nie ustanawiają obowiązku organu określenia tejże metodologii, a to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń, stosując powszechnie akceptowane reguły podziału (np. stosując zasadę proporcji) planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne. Przy czym obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno, jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach. W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe reguły, organ wykonawczy nie naruszył prawa dokonując w niniejszej sprawie aktualizacji wysokości PKD za październik 2019 r. Sąd wskazał, że dla ustalenia statystycznej liczby dzieci w przedszkolu istotna była liczba dzieci w prowadzonych przez gminę placówkach wychowania przedszkolnego ustalona na podstawie SIO na dzień 30 września 2019 r. Liczba dzieci wskazana w systemie SIO nie budziła w niniejszej sprawie wątpliwości. Strona zgłosiła zaś zastrzeżenia co do przyjęcia do tej liczby dzieci z oddziału tzw. "zerowego", który – w jej ocenie – nie został prawidłowo wyłączony ze struktury administracyjnej szkoły podstawowej i tym samym nie został też włączony do struktury przedszkola samorządowego. W uzasadnieniu tego stanowiska strona odwołała się do nieprawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2023 r.,

II SA/Ol 336/23, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy z 27 czerwca 2018 r., nr L/314/2018, w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. W odniesieniu jednak do tego stanowiska strony skarżącej zauważenia wymaga, że przepis art. 11 ust. 1 u.f.z.o. odnosi statystyczną liczbę dzieci w przedszkolach do prowadzonych przez j.s.t. placówek wychowania przedszkolnego. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U.

z 2024 r. poz. 737) wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Stosownie do ust. 4 powołanego przepisu dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Zatem z powyższych przepisów Prawa oświatowego jednoznacznie wynika, że oddział przedszkolny w szkole podstawowej jest jedną z form realizacji wychowania przedszkolnego. Niezależnie zatem od tego do jakiej struktury administracyjnej (szkoła podstawowa czy też przedszkole) oddział przedszkolny zostanie przypisany, jest w nim realizowane wychowanie przedszkolne, a to uzasadnia ujęcie w SIO dzieci z tzw. oddziału zerowego w prowadzonych przez j.s.t. placówkach wychowania przedszkolnego. WSA podkreślił, że kwestia zmiany statutu placówki jest bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy,

co stwierdził NSA w uzasadnieniu wiążącego w niniejszej sprawie wyroku z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1577/20. Powyższe potwierdza ponadto brzmienie art. 9 u.f.z.o., zgodnie z którym ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na prowadzenie przez j.s.t. odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez j.s.t., w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie j.s.t. lub poniesione w roku budżetowym

z budżetu j.s.t., bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych

na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2. Jak bowiem wynika z tego przepisu, wyodrębnia on wydatki bieżące na prowadzenie przez j.s.t. szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, od wydatków na prowadzenie szkół danego typu i umiejscawia tę kategorię wydatków wśród wydatków na różne formy wychowania przedszkolnego.

W związku z powyższym, z uwagi na brzmienie przepisów art. 9, art. 11 ust. 1 i ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 31 ust. 1 i ust. 4 Prawa oświatowego, bez znaczenia pozostaje argumentacja strony skarżącej z pisma procesowego z 1 sierpnia 2023 r., odwołująca się do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w przedmiocie utworzenia ZSP. Okoliczność, czy utworzenie ZSP nastąpiło zgodnie z wymogami określonymi w ustawie Prawo oświatowe, pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, w której istotne znaczenie ma to, czy aktualizując wysokość PKD prawidłowo ustalono kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli. WSA zauważył, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów

z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków (Dz. U.

z 2014 r. poz. 1053 ze zm.) wydatki budżetowe szkół podstawowych powinny być klasyfikowane w rozdziale budżetowym 80101, a przedszkoli w rozdziale 80104. Natomiast w odniesieniu do oddziałów zerowych w szkołach podstawowych wydatki budżetowe powinny być klasyfikowane w rozdziale budżetowym 80103. Skoro zatem

z planu wydatków budżetowych dla ZSP na rok budżetowy 2019 wynika, że nie występuje w nim rozdział budżetowy 80103 – oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, to jest to kolejna okoliczność, która potwierdza, że wydatki te zostały przyporządkowane do formy wychowania przedszkolnego ujętej w rozdziale budżetowym 80104 – przedszkola.

W kwestii zarzutu skargi dotyczącego przyjęcia do obliczenia nieprawidłowych danych co do powierzchni pomieszczeń zajętych w ZSP na rzecz szkoły podstawowej oraz na rzecz przedszkola, Sąd wskazał, że zgodnie z ww. wyrokiem NSA z 7 grudnia 2022 r. I GSK 1577/20, kopia księgi obiektu budowlanego, w oparciu o którą przyjęto powierzchnię szkoły podstawowej 977,20 m², stanowiła dokument prywatny pochodzący od organu. Dokonując ustalenia powierzchni zajmowanej przez przedszkole samorządowe organ odwołał się do notatki służbowej z 13 września

2019 r. sporządzonej przez pracownika organu, z której wynikało, że powierzchnia przedszkola funkcjonującego w budynku ZSP od 13 września 2019 r. wynosi 135,45 m² (sale lekcyjne, szatnia, korytarz i sanitariaty) (k. 123 dokumentacji organu). Przedstawione przez stronę przeciwdowody obejmowały natomiast wykaz pomieszczeń o łącznej powierzchni 857,09 m² (załącznik do skargi), w tym pomieszczenia zajmowane przez szkołę podstawową (719,30 m²) oraz przez przedszkole (137,79 m²), przy czym wskazano, że przedszkole korzysta dodatkowo z szeregu pomieszczeń wspólnie ze szkołą (gabinet dyrektora, gabinet pielęgniarki, sala gimnastyczna, kuchnia, pomieszczenia kuchenne, stołówka, świetlica, pomieszczenia personelu, pokój nauczycielski). Ponadto w toku postępowania sądowego strona przedłożyła pismo Wójta Gminy z 15 lipca 2020 r. wraz kserokopiami map poszczególnych pomieszczeń ZSP, z których wynika, że wyliczona 1 lipca 2020 r. powierzchnia użytkowa całego budynku ZSP wynosi 977,20 m², zaś pomieszczenia zajęte przez przedszkole mają powierzchnię 141,06 m² (k. 235-241 akt sądowych). W ocenie Sądu, zgromadzone

w powyższym zakresie dowody nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowości przyjętej przez organ metodologii w zakresie uwzględnienia powierzchni użytkowej całego budynku ZSP na podstawie książki obiektu budowlanego, potwierdzonej następnie niezależnym dowodem w postaci wykonania pomiarów 1 lipca 2020 r. Strona nie przedstawiła zaś przekonywujących kontrargumentów w tym zakresie. Zdaniem Sądu prawidłowo ustalono również powierzchnię przedszkola samorządowego

w oparciu o informację uzyskaną od Dyrektora ZSP, którą to czynność udokumentowano w aktach sprawy notatką służbową. Sąd nie dopatrzył się przy tym nieprawidłowości w związku z przeprowadzonymi w lipcu 2020 r. pomiarami powierzchni zajętej przez przedszkole, z których wynikała niewielka różnica

w wysokości 5,61 m² w odniesieniu do powierzchni podanej w notatce służbowej z 13 września 2019 r. Uznano, że powierzchnia zajmowana przez przedszkole mogła ulec zmianie w ciągu roku budżetowego. Na uwzględnienie nie mogły też zasługiwać zarzuty dotyczące pominięcia szeregu pomieszczeń użytkowanych wspólnie przez uczniów szkoły podstawowej oraz dzieci uczęszczające do przedszkola samorządowego. Przedstawione przez organ wykonawczy pomiary powierzchni zajmowanej na cele przedszkola nie budzą wątpliwości, zaś zasadność uwzględnienia powierzchni zajętej wyłącznie na rzecz przedszkola wiąże się ze specyfiką wychowania przedszkolnego i koniecznością zapewnienia tej grupie dzieci odrębnej organizacji w sytuacji umiejscowienia przedszkola i szkoły podstawowej w jednym obiekcie budowlanym.

Sąd nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego błędnego wyliczenia proporcji wydatków zaplanowanych na prowadzenie stołówki

w ZSP w części przypadającej na przedszkole. Zauważono, że organ uwzględnił proporcję uczniów szkoły podstawowej oraz dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Metodologia ta była trafna, w sytuacji gdy ze stołówki korzystają zarówno uczniowie szkoły podstawowej, jak i dzieci uczęszczające do przedszkola samorządowego. Nie kwestionowano tego, że liczba uczniów szkoły podstawowej korzystających ze stołówki jest zmienna w ciągu roku szkolnego, niemniej uwzględniono, że każdemu uczniowi szkoły podstawowej przysługuje uprawnienie do korzystania ze stołówki. W odniesieniu do argumentu skargi, że liczba uczniów korzystających ze stołówki jest zmienna, Sąd wskazał, że tak samo zmienna może być liczba dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, jednak na potrzeby zarówno ustalenia wysokości PKD, jak i jej aktualizacji, należy posługiwać się pewnymi danymi uśrednionymi, które ewentualnie mogą być korygowane w ciągu roku budżetowego. Sąd nie dopatrzył się tu nieprawidłowości, uznając argumentację organu, że wydatki na stołówkę zostały zaplanowane i podzielone na wszystkich uczniów oraz podopiecznych ZSP, gdyż najbardziej sprawiedliwym i logicznym wydaje się wyliczenie, które umożliwia każdemu dziecku zapisanie się w dowolnym miesiącu na obiady w stołówce. Ilość dzieci korzystająca ze stołówki może się natomiast zmieniać w każdym miesiącu.

Sąd nie uznał zasadności zarzutu co do wydatków zaplanowanych na prowadzenie obsługi księgowej. Wskazał, że nie ma podstaw do kwestionowania uzasadnienia organu z odpowiedzi na skargę, że przy ustalaniu proporcji omawianych wydatków uwzględnił wynagrodzenie pracownika Urzędu Gminy, który prowadzi obsługę księgową przedszkola. Uprawnienia strony nie mogły doznać uszczerbku

w zakresie sposobu wyliczenia wydatków zaplanowanych na prowadzenie obsługi księgowej przedszkola. W razie konieczności następuje korekta planowanych wydatków w ciągu roku budżetowego w formie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, co właśnie miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Sąd wyjaśnił, że nie było również podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi co do zaplanowanych wydatków na wynagrodzenie pracownika naliczającego wysokość wypłat pracownikom przedszkola. Z wyjaśnień organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę wynika, że naliczenie raz w miesiącu wypłaty dla trzech osób pracujących tylko w przedszkolu, nie zajmuje tyle czasu, aby te czynności przeliczać na konkretne kwoty i uwzględniać przy wyliczaniu aktualizacji kwoty dotacji. Osoba na stanowisku ds. ewidencji działalności gospodarczej i naliczania płac, nalicza bowiem pensje dla wszystkich pracowników urzędu gminy, Gminnego Ośrodka Kultury, placówek oświatowych, pracowników hydroforni, palaczy itp. Prowadzi też ewidencję działalności gospodarczej i wydaje koncesje na sprzedaż alkoholu. W Urzędzie Gminy nie ma oddzielnej komórki, czy też zespołu, który zajmowałby się tylko naliczaniem pensji dla szkół i przedszkoli. Poza tym w budżecie gminy nie zostały w tym zakresie zaplanowane żadne wydatki bieżące na prowadzenie ww. przedszkola. Sąd uwzględnił, że wynagrodzenia pracowników przedszkoli zostały określone w rozdziale 80104 paragraf 4010 i 4040 planu wydatków budżetowych dla ZSP. Skoro zaś nie ustalono innej wysokości wydatków na wynagrodzenia w zakresie przedszkoli, aniżeli przyjęta

w planie wydatków budżetowych, nie było podstaw do dokonywania zmian w tym zakresie.

Nie było też podstaw do zakwestionowania stanowiska organu w zakresie nieuwzględnienia w wyliczeniach wysokości wydatków zaplanowanych na wynagrodzenie nauczyciela prowadzącego w przedszkolu zajęcia języka angielskiego. Zaznaczono, że organ wyjaśnił, że osoba prowadząca w przedszkolu naukę języka angielskiego nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia. Robi to w ramach wolontariatu stałego w rozumieniu ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego

i o wolontariacie. Uwzględnianie wydatków, których przedszkole nie ponosi, nie ma więc uzasadnienia przy aktualizacji wysokości PKD.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut pominięcia kosztów dowozu i odwozu dzieci do przedszkola/domu. Również w tym zakresie należało podzielić stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, że obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci jest zadaniem własnym gminy, nie zaś przedszkola samorządowego. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że funkcjonujące na terenie gminy publiczne szkoły i przedszkola przyjęły na siebie obowiązek dowozu dzieci do przedszkoli.

Stowarzyszenie zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną, zarzucając Sądowi I instancji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów, sporządzenie uzasadnienia sprzecznego z zasadami logiki i życiowego doświadczenia, oraz nierozpatrzenie istoty sprawy. W skardze kasacyjnej stowarzyszenie podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zarzuciło dodatkowo brak uwzględnienia przy aktualizacji wynagrodzenia nauczyciela religii, ubezpieczenia budynku, brak ustalenia daty likwidacji oddziału ze struktur szkoły i brak uwzględnienia wydatków z rozdziału 80103 (oddział przedszkolny), skoro został dołączony do przedszkola. Stowarzyszenie zarzuciło również przyjęcie wynagrodzenia sekretarki poniżej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Skarżący przedłożył aktualizacje PKD dla przedszkoli ze stycznia, czerwca i października 2020 r., zwracając uwagę na różnice pomiędzy aktualizacją z października 2019 r. i uwzględnienie

w 2020 r. do obliczeń wynagrodzenia dyrektora, sekretarki, konserwatora, nauczyciela języka angielskiego i działu księgowości/płac. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu ze sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych Rb – 28S Gminy i sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych Rb – 28S SP [...] - na dzień 30 września 2019 r. Wskazał na rozbieżności w tych dokumentach. Zarzucił brak weryfikacji dla jakich stanowisk zaplanowano wynagrodzenie w rozdziale 80104. Wskazał, że według arkusza organizacyjnego w roku szkolnym 2019/2020

w przedszkolu zatrudnionych było sześciu nauczycieli, w tym jeden nauczyciel języka angielskiego i jeden nauczyciel religii, dodatkowo zatrudniona była osoba na stanowisku pomoc nauczyciela i kucharka/sprzątaczka, które zdaniem skarżącego powinny zostać uwzględnione przy aktualizacji PKD w październiku 2019 r. Skarżący podniósł, że niezgodne z prawdą jest oświadczenie organu, że płace naliczane są tylko dla trzech pracowników przedszkola. Skarżący wniósł też o przeprowadzenie dowodu z pozwu

o zapłatę przeciwko gminie z tytułu odszkodowania w związku z zaniżeniem dotacji oświatowej w 2019 r.

Wyrokiem z 20 września 2024 r., sygn. akt I GSK 346/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA z 8 listopada 2023 r. i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem NSA Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazano, że należy odnieść się szczegółowo do argumentów skarżącego, podniesionych w skardze, jak i licznych pismach procesowych. Za niezadowalające NSA uznał: "np. rozważania co do treści pomieszczonej w zarzucie nr 2 skargi, ale też względem poszczególnych – wadliwych – konstatacji. Tak – w odniesieniu wyliczenia metrażu zajmowanego przez przedszkole w stosunku do szkoły podstawowej, czy wynagrodzenia nauczyciela języka angielskiego, odnośnie którego organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że wykonuje on swoją pracę w ramach wolontariatu. Tymczasem – co wyżej zrelacjonowano – sąd I instancji uznał, że zarzut dotyczący tych kwestii nie zasługuje na uwzględnienie, podzielając stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, nie odwołując się w tym przypadku do żadnych ustaleń faktycznych i dowodów, natomiast co do powierzchni przedszkola i szkoły uznał, że różnica 5,61 m²

w pomiarach nie ma znaczenia. Już ten fakt świadczy, że weryfikacja ustaleń faktycznych dokonana przez sąd I instancji nosi znamiona dowolności, co jednocześnie może stanowić samoistną podstawę wydanego w sprawie przez NSA rozstrzygnięcia,

a zatem – przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wnikliwie – w niniejszej sprawie – odnieść się do kwestii skutków pominięcia w obliczeniach dotacji, także wynagrodzenia nauczyciela prowadzącego zajęcia z angielskiego, jak i też poddać ocenie wszystkie dowody dotyczące powierzchni zajmowanej przez przedszkole. Jest bowiem oczywiste, że strona żąda przedstawienia precyzyjnego sposobu wyliczenia należnej dotacji za październik 2019 r. i nie zadowalają jej nieprecyzyjne ogólniki. Powyższa kwestia, jako przykładowa, winna stanowić asumpt do odniesienia się do argumentacji skargi, zwłaszcza jej uzasadnienia, z uwzględnieniem wiążących wytycznych NSA w wyroku z 7 grudnia 2022 r.".

W piśmie procesowym z 2 stycznia 2025 r. stowarzyszenie wniosło

o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1) uchwały nr XX/152/2020 z dnia 30 stycznia 2020 roku w sprawie uchwalenia budżetu Gminy [...] na 2020 rok w zakresie planu wydatków, na potwierdzenie dokonania czynności ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli

w styczniu 2020 r. oraz naruszenia przepisów postępowania przez WSA, który w żaden sposób nie skontrolował planu wydatków j.s.t., o którym mowa w art. 9 u.f.z.o.; skarżący wskazał, że dowód pochodzi z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy

i znajduje się w aktach sprawy wraz ze skargą kasacyjną z dnia 3 stycznia 2024 r.;

2) pozwu oraz odpowiedzi na pozew na okoliczność twierdzenia, iż oddział przedszkolny w strukturze Szkoły Podstawowej [...] zdaniem wójta został zlikwidowany z dniem wejścia w życie uchwały o utworzeniu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, a więc od dnia 1 września 2018 roku; dokument w aktach sprawy wraz ze skargą kasacyjną z 3 stycznia 2024 r.;

3) z tabel opracowanych przez organ przy aktualizacji PKD dla przedszkola

z października 2019 r., czerwca 2020 r. i października 2020 r. - na okoliczność potwierdzenia faktu diametralnie odmiennego sposobu aktualizacji wysokości PKD dla przedszkoli w czerwcu i październiku 2020 r. w zakresie uwzględnienia wynagrodzenia sekretarki, konserwatora/palacza, sprzątaczek i nauczyciela religii i akceptacji wszystkich sprzecznych ze sobą metodologii przez WSA w wyrokach z 8 listopada

2023 r. - sygn. akt I SA/O1 70/23, I SA/O1 98/23, I SA/O1 484/20, I SA/O1 886/20, mimo iż każda kolejna aktualizacja stanowi potwierdzenie nieprawidłowości wcześniejszej czynności, gdyż uwzględnia wydatki, które zaplanowane były od początku w budżecie gminy, a niezgodnie z prawem nie były uwzględniane przy wcześniejszej czynności; skarżący podał, że dokumenty znajdują się w aktach sprawy wraz ze skargą kasacyjną z 3 stycznia 2024 r.;

4) z protokołu z rozprawy przed Sądem Rejonowym - sygn. akt I C 1966/23 dotyczącym zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z bezprawnego zaniżenia dotacji oświatowej w 2020 r. na okoliczność, iż:

• nie istnieje podstawa prawna pozwalająca przyjąć, że dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego w strukturze szkoły podstawowej zostały przeniesione do struktury przedszkola,

• pomiary powierzchni budynku dokonane w 2020 r. zostały wykonane nieprawidłowo, zarówno w zakresie metraży poszczególnych pomieszczeń, jak

i uznaniu, iż należy do powierzchni użytkowej wliczyć klatki schodowe i piwnicę oraz na uznaniu, że częścią przedszkola są wyłącznie dwie sale, toaleta i korytarz znajdujący się przy nich, podczas gdy szereg powierzchni jest częścią wspólną obu placówek oświatowych (gabinet dyrektora, kuchnia, stołówka, pokój nauczycielski, gabinet pielęgniarki, pomieszczenie personelu obsługi oraz sala gimnastyczna),

• błędnie wyliczono proporcję kosztów stołówki, uwzględniając dzieci ze szkoły podstawowej, które nie korzystają ze stołówki, podczas gdy szkoła dysponuje danymi

z każdego dnia pracy z dokładnym wskazaniem liczby dzieci ze szkoły i z przedszkola korzystających z posiłków przygotowywanych przez kuchnię,

• błędnie wyliczono proporcję kosztu usług księgowych poprzez pominięcie

w wyliczeniu osób wykonujących czynności księgowe na rzecz przedszkola (skarbnik gminy Pani S. K., pracownik wyliczający dotację Pani K. S., Pani G.), a w stosunku do tych pracowników, których wynagrodzenie przyjęto do wyliczenia PKD nieprawidłowo ustalono proporcję zaangażowania na rzecz przedszkola;

• zaniżono wysokość PKD poprzez nieuwzględnienie kosztów dowozu dzieci do przedszkola, mimo że koszt ten spełnia warunki określone w art. 9 u.f.z.o.

Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. pełnomocnik stowarzyszenia podtrzymał skargę. Podkreślił, że niezgodnie z prawem pominięto przy aktualizacji PKD wynagrodzenie nauczyciela prowadzącego zajęcia religii oraz sprzątaczek pracujących w przedszkolu.

Sąd postanowił na rozprawie dopuścić dowody z dokumentów złożonych przez pełnomocnika stowarzyszenia do skargi kasacyjnej z 3 stycznia 2024 r. oraz dokumentów dołączonych do pisma procesowego z 2 stycznia 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

Kontroli w niniejszej sprawie podlega czynność Wójta Gminy w przedmiocie aktualizacji wysokości PKD dla przedszkoli na terenie gminy, dokonana w październiku 2019 r.

Skarżący zakwestionował ustaloną wysokość PKD, zarzucając w pierwszej kolejności, że organ zawyżył statystyczną liczbę uczniów w przedszkolu przez uwzględnienie dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego, którego nie powinien był uwzględnić, gdyż uchwały, na podstawie których zmieniono struktury szkoły podstawowej i przedszkola, zostały podjęte niezgodnie z prawem. Kwestię tę rozstrzygnął wiążąco Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1577/20.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1577/20 NSA przesądził, że poza granicami niniejszej sprawy jest ocena prawidłowości likwidacji spornego oddziału przedszkolnego przy szkole. Poza granicami skargi jest kwestia utworzenia placówki. NSA wskazał, że nie mają znaczenia dla rozpoznawanej sprawy treści statutu szkoły. NSA podkreślił, że uchwała z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę obowiązuje i stwierdza stan na dzień jej podjęcia, tj. na dzień 29 sierpnia 2019 r., niezależnie od tego czy została zachowana określona przepisami procedura likwidacji (względnie utworzenia) placówki. Wskazać trzeba, że wymieniona uchwała Rady Gminy jest aktem w dalszym ciągu obowiązującym, wyrokiem z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 183/23 (nieprawomocnym) tutejszy Sąd oddalił skargę stowarzyszenia na tę uchwałę. W związku z tym należy przyjąć w rozpatrywanym przypadku deklarację organów gminy o włączeniu oddziału przedszkolnego do struktur przedszkola, co ma znaczenie dla oceny prawidłowości przyjętej przez organ metodologii ustalenia wydatków bieżących, uwzględniającej właśnie fakt połączenia oddziału przedszkolnego z przedszkolem przed dokonaniem aktualizacji PKD w październiku.

Istotne jest również, że NSA w ww. wyroku jednoznacznie stwierdził, że statystyczna liczby dzieci (uczniów przedszkola) powinna być ustalana zgodnie

z dyspozycją art. 11 ust. 2 u.f.z.o. W myśl tego unormowania statystyczna liczba dzieci w prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego placówkach wychowania przedszkolnego ustalana jest na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego (stosownie do art. 2 pkt 25 u.f.z.o jest to rok poprzedzający rok budżetowy; tu jest to rok 2018) i stanowi sumę 2/3 liczby tych dzieci oraz na dzień 30 września roku budżetowego (w myśl art. 2 pkt 26 u.f.z.o. jest to rok, na który jest uchwalana ustawa budżetowa i są udzielane niniejsze dotacje; tu jest to rok 2019) i stanowi sumę 1/3 liczby uczniów placówek wychowania przedszkolnego. Organ bezspornie zasady te zastosował przy ustaleniu statystycznej liczby uczniów przedszkola, w tym oparł się na niezależnych danych SIO. Organ

w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że zaktualizował liczbę dzieci na podstawie danych

z SIO – według stanu na dzień 30 września 2018 r. = 21 uczniów x 2/3 = 14 i według stanu na dzień 30 września 2019 r. = 39 uczniów x 1/3 = 13. Ustalenia te należy uznać za prawidłowe i zgodne z art. 11 ust. 2 u.f.z.o.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.f.z.o. ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o statystycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, należy przez to rozumieć liczbę odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych wprowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach lub placówkach, ustaloną na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego.

Podkreślić należy, że w cytowanych przepisach, w tym w art. 11 ust. 2 u.f.z.o., ustawodawca nie wyodrębnił uczniów przedszkola i oddziału przedszkolnego, lecz mówi m.in. o "placówkach wychowania przedszkolnego". Stosownie zaś do art. 2 pkt 20 u.f.z.o. pod pojęciem placówki wychowania przedszkolnego należy rozumieć przedszkole, oddział przedszkolny w szkole podstawowej oraz inną formę wychowania przedszkolnego. Przepis ten wprost zalicza do form wychowania przedszkolnego oddziały przedszkolne w szkołach. Jest to zgodne z art. 31 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), w myśl którego wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Stosownie do ust. 4 powołanego przepisu dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Nie może więc budzić wątpliwości, że w systemie informacji oświatowej są uwzględniane dzieci uczęszczające zarówno do przedszkola, jak i do oddziału przedszkolnego.

Powyższej oceny nie zmienia treść art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o., w których ustawodawca mówi, że wydatki dzieli się odpowiednio przez "statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach" i "statystyczną liczbę uczniów w tych oddziałach przedszkolnych". NSA wskazał, że zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt. 1 i 2 u.f.z.o. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku, jak w przedmiotowej sprawie, dokonuje się w oparciu o plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego według stanu z 30 września oraz zaktualizowaną zgodnie z art. 11 u.f.z.o statystyczną liczbę dzieci

Wobec powyższego dla ustalenia liczby uczniów przedszkola bez znaczenia pozostaje argumentacja strony skarżącej z pisma procesowego z 1 sierpnia 2023 r., odwołująca się do nieprawomocnego wyroku tutejszego Sądu z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 336/23, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy z 27 czerwca 2018 r. nr L/314/2018 w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Okoliczność czy utworzenie Zespołu nastąpiło zgodnie

z wymogami określonymi w ustawie Prawo oświatowe, pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, co zaznaczył NSA w powołanym wyroku z 7 grudnia 2022 r.

Wyjaśnić trzeba w tym miejscu, że przepisy u.f.z.o. nie ustalają dokładnie metodologii obliczenia PKD. Art. 12 ust. 1 tej ustawy stanowi ogólnie, że przez podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli należy rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów tych przedszkoli. Przepis ten wskazuje też w pkt 1-7, że kwotę wydatków bieżących należy pomniejszyć o zaplanowane opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego, opłaty za wyżywienie oraz przewidziane subwencje i wydatki finansowane z budżetu Unii Europejskiej oraz programów rządowych. Zgodnie z art. 9 u.f.z.o wydatki bieżące to wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku,

o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2. Zgodnie z art. 236 ust 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 poz. 1530) przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Przepisy te wskazują na otwarty katalog wydatków bieżących, którymi są w szczególności wynagrodzenia i składki od nich naliczane, wydatki związane z realizacją statutowych zadań (art. 236 ust. 3 ustawy o finansach publicznych), koszty utrzymania, które w myśl art. 3 ust. 2 u.f.z.o. są zagwarantowane

w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Do wydatków bieżących art. 9 u.f.z.o. zalicza też wydatki na finansowanie wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek odpowiednio zaplanowane w budżecie.

Istotnym przy tym jest, że w myśl omawianych przepisów przy aktualizacji PKD uwzględnieniu mogą podlegać wyłącznie wydatki bieżące "zaplanowane na rok budżetowy", "przewidziane na rok budżetowy" (art. 12 ust. 1 u.f.z.o.), a więc ujęte

w budżecie. Poza granicami niniejszej sprawy jest ocena czy budżet gminy obejmuje prawidłowo wszystkie wydatki niezbędne do realizacji zadań oświatowych przez gminę w zakresie prowadzenia przedszkola samorządowego. Jak zaznaczył NSA w wiążącym w sprawie wyroku, zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. w aktualizacji uwzględnia się "plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego według stanu na dzień 30 września". Oznacza to, że jeżeli określone wydatki nie zostały zaplanowane w budżecie na funkcjonowanie i utrzymanie analizowanej jednostki budżetowej, to takie wydatki nie mogą podlegać uwzględnieniu przy aktualizacji PKD. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie. W wyroku z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1578/20 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") NSA wskazał, że podstawą odniesienia przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji jest plan finansowy w postaci budżetu gminy, a dla celów obliczania PKD dla przedszkoli konieczne jest uwzględnienie bieżących wydatków budżetowych zaplanowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego w poszczególnych, stosownie oznaczonych podziałkach klasyfikacji budżetowej, wyłącznie w tej ich części (wysokości), które mają być przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. W wyroku z 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 688/18 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też, że ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na te wydatki, które zostały ustalone i wyodrębnione w budżecie ze względu na konkretny cel. NSA podkreślił, że w przepisach odwołano się do wydatków zaplanowanych, związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych i to niezależnie od ujęcia tych wydatków w różnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej. Pogląd ten wyrażony został na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943), które w podobny sposób określały zasady ustalania i aktualizacji PKD dla przedszkoli, jak omawiane przepisy u.f.z.o. Dlatego przytoczone stanowisko należy uznać za aktualne. Ze stanowiska tego wynika, że przy ustaleniu PKD dla przedszkoli uwzględnia się nie tylko wydatki wskazane w budżecie wprost jako wydatki przedszkola. Wydatki bieżące na przedszkole mogą wynikać z różnych rozdziałów klasyfikacji budżetowej. Istotne jest przy tym czy dany wydatek zaplanowany w budżecie, bez względu w jakim rozdziale został zamieszczony, można uznać za wydatek bieżący na prowadzenie przedszkola. Ma to znaczenie w szczególności w przypadku kosztów wspólnych, które mogą zostać ujęte właśnie w różnych rozdziałach budżetu, wówczas ważne jest ustalenie czy wydatki wspólne można podzielić logicznie i uznać daną ich część za wydatki ponoszone wyłącznie na przedszkola publiczne.

Jeżeli dane przedszkole samorządowe, dla którego ustala się wydatki bieżące, ma zapewnioną własną siedzibę, własną obsługę administracyjną, finansową

i organizacyjną, to ustalenie wydatków dla takiego przedszkola nie nasuwa wątpliwości, gdyż wszystkie wydatki dotyczą jednego podmiotu. Trudność powstaje, gdy tak jak

w rozpoznawanej sprawie, przedszkole zajmuje pomieszczenia wydzielone na ten cel w budynku szkoły, obie placówki korzystają ze wspólnych pomieszczeń, wspólnej stołówki, mają wspólnego dyrektora, sekretariat, konserwatora, pracownicy Urzędu Gminy prowadzą księgowość, rozliczają płace pracowników przedszkola. W takiej sytuacji organ wykonawczy gminy musi wyważyć koszty wspólne i wybrać metodologię wyodrębnienia w tych kosztach wspólnych kwoty wydatków bieżących, którą można będzie racjonalnie przypisać wyłącznie na prowadzenie przedszkola. Wbrew zarzutom skarżącego, w niniejszej sprawie NSA nie zawarł w wyroku z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1577/20, rozważań co do rozdziału kosztów wspólnych. Wyjaśnienia na ten temat NSA podjął, ale w wyroku z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1578/20 (publ.

w CBOSA), który nie wiąże bezpośrednio w niniejszej sprawie. Wyrok ten wydany został w sprawie ze skargi stowarzyszenia rozpatrywanej równolegle, a dotyczącej ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020 r. Skład orzekający zgadza się z przedstawionym w tym wyroku stanowiskiem, zgodnie z którym organ wykonawczy sam dokonuje obliczeń stosując powszechnie przyjęte/akceptowane reguły podziału planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne (w odniesieniu do zaplanowanych w budżecie limitów wydatkowych). Obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych

i wynikać z nich powinno jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia wysokości dotacji oświatowej, a jedynie do skontrolowania, czy ustalenie jej wysokości nastąpiło z naruszeniem prawa, czy też nie (por. wyrok NSA z 14 października 2021 r. sygn. akt I GSK 701/21, wyrok WSA w Gliwicach z 22 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 121/24, publ. w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze oraz treść pisma organu z 12 listopada 2019 r. (załączonego do skargi), przedstawiającego przyjętą przez organ metodologię aktualizacji PKD dla przedszkoli w październiku 2019 r., a także przedłożone w toku postępowania sądowego dokumenty (dopuszczone jako dowód na zasadzie art. 106

§ 3 p.p.s.a.) Sąd stwierdził, że obliczenia organu nie są transparentne, nie wszystkie obliczenia zostały należycie udokumentowane, organ nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie na prowadzenie przedszkola, wynikających w szczególności z połączenia oddziału przedszkolnego, co mogło mieć wpływ na zaniżenie PKD.

W rozpoznawanej sprawie podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli podlegała aktualizacji według wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przedszkola , które, jak wynika z wyjaśnień obu stron, jest jedynym przedszkolem samorządowym w gminie. Przedszkole to zlokalizowane jest w tym samym budynku co szkoła, tworząc Zespół Szkolno-Przedszkolny. Organ pierwotnie wyodrębnił w tym budynku oddział przedszkolny dla sześciolatków, po czym, przed aktualizacją PKD w październiku 2019 r., organy gminy podjęły działania mające na celu włączenie "zerówki" do struktur przedszkola. Zgodnie z powołanym na wstępie wyrokiem NSA, należy uznać w niniejszej sprawie, że oddział przedszkolny został włączony do przedszkola, zgodnie z deklaracją organów gminy. Organ wykonawczy akcentował w odpowiedzi na skargę, że dzieci w wieku 3-5 lat jak i dzieci 6-letnie realizują wychowanie przedszkolne w przedszkolu wchodzącym w skład ZSP. W tej sytuacji zasadnie skarżący wskazał w skardze kasacyjnej z 3 stycznia 2024 r. na brak konsekwencji w działaniach organu. Skoro bowiem grupa sześciolatków dołączona została do przedszkola, to aktualizacja PKD powinna uwzględniać wydatki bieżące zaplanowane w budżecie na prowadzenie tej grupy. W załączonym przez skarżącego do akt sądowych przy skardze kasacyjnej z 3 stycznia 2024 r. sprawozdaniu z wykonania planu wydatków budżetowych SP na dzień 30 września 2019 r. (k. 356-357 akt sądowych), dostępnego również na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy, wynika, że wyodrębniono w nim wydatki zaplanowane na prowadzenie szkoły podstawowej (rozdział 80101), oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej (rozdział 80103) oraz przedszkola (rozdział 80104). Zgodnie z treścią tego sprawozdania jest to plan po zmianach. W takiej sytuacji, logiczna jest konstatacja, że skoro doszło do połączenia oddziału przedszkolnego z przedszkolem, a plan nadal zawiera rozdział obejmujący wydatki bieżące na oddział przedszkolny, to wydatki bieżące przedszkola powinny zostać powiększone o wydatki zaplanowane w budżecie na prowadzenie oddziału przedszkolnego. Niezrozumiałe jest dlaczego organ pominął przy obliczeniach kwotę 117349,88 z rozdziału 80103. Z zawartych w tym rozdziale paragrafów wynika, że suma ta obejmuje wynagrodzenia dla osób zatrudnionych do prowadzenia grupy sześciolatków (pierwotnie oddziału przedszkolnego w ZSP). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053 ze zm.) we wskazanym sprawozdaniu z wykonania planu wydatków budżetowych SP na dzień 30 września 2019 r., zarówno w rozdziale 80104 i rozdziale 80103 uwzględniono paragrafy: 3020 - wydatki osobowe niezaliczane do wynagrodzeń (np. dodatki mieszkaniowe dodatki wiejskie dla nauczycieli), 4010 – wynagrodzenie, 4040 – dodatkowe wynagrodzenie roczne, 4110 składki na ubezpieczenie społeczne, 4120 składki na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy i 4440 – odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych. Z paragrafów tych wynika, że objęte planem na dzień 30 września 2019 r. wydatki w rozdziale 80103 pozostawały aktualne i obejmowały uposażenie pracowników prowadzących grupę sześciolatków. Powinny być zatem wliczone do wydatków bieżących przedszkola, do którego grupa ta została włączona.

Zasadnie skarżący zwrócił też uwagę na rozbieżności w wydatkach ustalonych

w rozdziale 80104 (dotyczącym jedynego w gminie przedszkola), występujące pomiędzy sprawozdaniem z wykonania planu wydatków budżetowych dla całej gminy na dzień 30 września 2019 r. (k. 342-356 akt sądowych), a sprawozdaniem dotyczącym tego samego okresu sporządzonym dla SP (k. 356-357 akt sądowych).

W pierwszym z wymienionych sprawozdań wskazano, że suma zaplanowanych wydatków z tego rozdziału wynosi 186614,65, a w drugim sprawozdaniu podano kwotę 158184,65. Różnica pomiędzy tymi sumami wynika z tego, że w pierwszym z podanych sprawozdań wskazano wydatki z paragrafu 4210 (zakupy materiałów) na kwotę 15430, a w drugim sprawozdaniu na kwotę 5000 zł. Ponadto w pierwszym sprawozdaniu zawarto paragraf 4330 (zakup usług przez jednostkę samorządu terytorialnego od innych jednostek samorządu terytorialnego) na kwotę 18000 zł, który pominięty został

w drugim sprawozdaniu. Rozbieżności te są niezrozumiałe i podważają słuszność przyjęcia do aktualizacji niższej z podanych sum. Organ musi wyjaśnić z czego wynikają wskazane rozbieżności i ustalić prawidłową sumę wydatków zaplanowanych

w rozdziale 80104.

Skład orzekający podziela również zastrzeżenia stowarzyszenia co do prawidłowości przyjętej do obliczeń powierzchni przedszkola, a uwzględnionej przy rozdziale kosztów wspólnych za media. Przy czym samą zastosowaną tu metodologię rozdziału kosztów mediów najpierw w stosunku do powierzchni budynku szkoły, ustalenie na tej podstawie wartości jednostkowej, pomnożonej następnie przez powierzchnię zajmowaną przez przedszkole, należy uznać za racjonalną i logiczną. Organ dowolnie natomiast przyjął powierzchnię zajmowaną przez przedszkole. Notatka służbowa (k. 123 przedłożonego przez organ spisu dokumentów) wskazuje, że przyjętą do obliczeń powierzchnię przedszkola - 135,45 m2 ustalono w rozmowie telefonicznej

z Dyrektorem ZSP. Wyjaśniono w tej notatce, że powierzchnia przedszkola obejmuje sale lekcyjne, szatnię, korytarz i sanitariaty oraz że funkcjonuje od 1 września 2019 r. (czyli od uznanej przez organ daty połączenia przedszkola z oddziałem przedszkolnym). Dla porównania wskazać trzeba, że w załączonej przez organ aktualizacji PKD z czerwca 2019 r. (k. 122 spisu) przyjęto, że przedszkole zajmuje 86,15 m2 (przed połączeniem z oddziałem przedszkolnym), a budynek szkoły 977,20 m2. Aktualizacja PKD z czerwca 2019 r. była również przedmiotem skargi stowarzyszenia i wyrokiem z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1576/20 (publ.

w CBOSA) NSA uchylił wyrok tutejszego Sądu i oddalił skargę. Stowarzyszenie kwestionowało wówczas zmniejszenie powierzchni użytkowej budynku z 1613 m2 na 977,20 m2. Z pisma Dyrektora ZSP (k.233 akt sądowych) wynika, że zmiana ta spowodowana była pomniejszeniem powierzchni użytkowej szkoły o powierzchnię pomieszczeń znajdujących się pod szkołą, tzw. schron – 635,20 m2.

W wymienionym wyroku oddalającym skargę stowarzyszenia NSA uznał, że organ mógł oprzeć wyliczenia na księdze obiektu budowlanego, w której zawarto zapis

o powierzchni użytkowej budynku – 977,20 m2, potwierdzając tym samym zasadność tego ustalenia. Wypis z księgi obiektu budowlanego, poświadczony przez Dyrektora ZSP z adnotacją o powierzchni budynku załączony został przez organ do spisu dokumentów (k.124). W dokumencie tym, stanowiącym dokument prywatny, wskazano powierzchnię zabudowy, powierzchnię użytkową budynku, kubaturę, powierzchnię piwnicy, parteru i I piętra. Nie ma w nim natomiast żadnych ustaleń na temat powierzchni pomieszczeń przedszkola. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie Dyrektor ZSP uznał, że powierzchnia przedszkola po połączeniu z oddziałem przedszkolnym wynosi 135,45 m2. Dodatkowo w ramach dostępu do informacji publicznej (pismo z 18 listopada 2019 r. załączone do skargi) stowarzyszenie uzyskało rozbieżną informację, że powierzchnia przedszkola wynosi 137,79 m2 i że przedszkole dodatkowo użytkuje wspólnie ze szkołą powierzchnię 195,87 m2 (gabinet z sekretariatem, gabinet pielęgniarki, sala gimnastyczna, kuchnia, pomieszczenia kuchenne, stołówka i świetlica, pomieszczenia personelu). W piśmie z 15 lipca 2020 r. organ wyjaśnił skarżącemu

(k. 235 akt sądowych), że nie posiada informacji kto i kiedy dokonał pomiarów powierzchni budynku szkoły. Dopiero 1 lipca 2020 r. na zlecenie organu przeprowadzono pomiary powierzchni użytkowej wszystkich pomieszczeń w budynku szkoły. Ustalono wówczas, że powierzchnia użytkowa całego budynku wynosi 977,20 m2 (piwnica, parter, I piętro). Zwymiarowano każde pomieszczenie i organ wyliczył,

że pomieszczenia użytkowane wyłącznie przez przedszkole mają metraż 141,06 m2. Dokumentację z pomiarów załączono do akt sadowych (k. 236-241). Pomiary te potwierdzają dowolność ustaleń organu z października 2019 r. Wskazują, że powierzchnia przedszkola od początku została zaniżona przez organ. Sąd zgadza się też ze skarżącym, że pomieszczenia wspólnie użytkowane przez przedszkole i szkołę, powinny również zostać proporcjonalnie doliczone do powierzchni przedszkola, gdyż skoro są wykorzystywane na potrzeby przedszkola, to są to pomieszczenia istotne dla organizacji i funkcjonowania tego podmiotu.

W ocenie składu orzekającego, skarżący niezasadnie podważa pomiary dokonane w lipcu 2020 r. przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w tym zakresie. Odnośnie do prawidłowości zaliczenia poszczególnych pomieszczeń jako użytkowych z uwagi na treść przepisów ustaw: o podatkach i opłatach lojalnych,

o podatku od spadków i darowizn oraz ustawy o ochronie lokatorów, zauważyć należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym zasięg definicji legalnej zawsze obejmuje zakres ustawy, w której jest ona zawarta (por.

M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 201-203; wyrok NSA z 16.02.2024 r. sygn. akt II FSK 1369/23, CBOSA). W wyroku z 2 października 2019 r., sygn. akt I FSK 1061/17 (publ. w CBOSA), NSA wyjaśnił, że jeżeli ustawodawca, posługując się określonym pojęciem w danej ustawie, nie odesłał w tym zakresie do stosowania definicji zawartych w innych ustawach, to oznacza to, że pojęcie to zostało wprowadzone do tej ustawy w rozumieniu przyjętym w języku powszechnym. Odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. np. wyroki NSA: z 23.08.2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06, z 4.12.2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07, z 12.07.2024 r. sygn. akt I OSK 3/22). Skoro ustawodawca nie określił metodologii obliczania kwoty PKD, a w szczególności nie odesłał w zakresie rozumienia pojęcia "powierzchni użytkowej" budynku do ww. ustaw, to nie można wywodzić wyłącznie na podstawie analogii z przepisów tych ustaw, że wadliwie organ zakwalifikował dane pomieszczenie jako część budynku ZSP, czy też część przedszkola. Rekonstruowanie ograniczeń co do możliwości wyliczenia powierzchni użytkowej na podstawie przepisów tych ustaw byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby u.f.z.o. zawierała wyraźne odesłanie do nich.

Zauważyć trzeba dodatkowo, że w piśmie wyjaśniającym sposób aktualizacji PKD organ wyszczególnił koszty mediów z rozdziału 80101 paragrafów: 4520 (śmieci) – 5000 zł; 4260 (energia)- 13000 zł; 4210 (opał) – 58000 zł, 4360 (telefony) – 1600 zł. Organ wskazał też wodę i ścieki w kwocie 12842,04, ale nie podał tu paragrafu

i suma taka nie widnieje w sprawozdaniu z wykonania budżetu SP, nie wiadomo więc z czego wynikają koszty wody i ścieków. Budzi to wątpliwość czy koszty te zostały zaplanowane w budżecie i czy mogły stanowić podstawę aktualizacji.

Sąd nie podziela stanowiska stowarzyszenia co do błędnego dokonania przez organ rozdziału kosztów stołówki. W sprawozdaniu z wykonania planu wydatków budżetowych SP (k. 356-357 akt sądowych) zawarty został rozdział 80148 (stołówki szkolne i przedszkolne), obejmujący paragrafy: 3020, 4010,4040, 4110, 4120,4440, czyli głównie wynagrodzenie i składki pracownicze osób zatrudnionych do prowadzenia stołówki, w którym zaplanowano na ten cel kwotę 126609,25. Organ słusznie rozdzielił tę kwotę na wszystkich uczniów szkoły i przedszkola po równo, uwzględniając statystyczną liczbę dzieci, a nie rzeczywistą. Art. 44 ust. 3 pkt 2 u.f.z.o. wyraźnie wymaga, aby aktualizacja była dokonana w oparciu o statystyczną liczbę dzieci, zgodnie z art. 11 ust. 2 u.f.z.o. Także art. 12 ust. 1 u.f.z.o. jednoznacznie wskazuje, że wydatki bieżące dzieli się przez statystyczną liczbę uczniów. Niezasadnie skarżący domaga się dodatkowo, aby uwzględniono przy podziale kosztów, że szkoła ma jeden posiłek dwudaniowy, a przedszkole trzy posiłki. Jest to kryterium, którego nie sposób przełożyć na konkretne wartości.

W zakresie dotyczącym rozliczenia przez organ kosztów wspólnych obejmujących wynagrodzenie: dyrektora, sekretarki, konserwator/palacz, księgowej, skarżący zarzucił, że: wynagrodzenie sekretarki ustalono poniżej minimalnego wynagrodzenia; uwzględniono pracę tylko jednej księgowej, a w Urzędzie Gminy obsługę finansową wykonuje więcej osób oraz zarzucił pominięcie pracy pracownika Urzędu Gminy, który rozlicza płace pracowników przedszkola. Zatem sama metodologia rozdziału kosztów polegająca na podzieleniu wynagrodzenia poszczególnych osób obsługujących przedszkole i szkołę przez statystyczną liczbę uczniów, nie budzi wątpliwości. Przy czym nie wiadomo w ogóle na jakiej podstawie, w oparciu o jakie dokumenty, organ przyjął podane sumy wynagrodzeń. Organ nie podał żadnych wyjaśnień na ten temat. W związku z tym nie sposób zweryfikować czy są to dane prawidłowe i czy wydatki na te cele zostały zaplanowane w budżecie i w jakiej ewentualnie wysokości.

Co do zasady Sąd zgadza się z organem, że nie ma podstaw do uwzględniania przy aktualizacji PKD dla przedszkoli wydatków na wynagrodzenie pracowników Urzędu Gminy, których zakres obowiązków znacznie wykracza poza obsługę przedszkola, a czynności podejmowane na rzecz przedszkola są tak sporadyczne,

że trudno je przełożyć na proporcje i konkretne kwoty. Z wyjaśnień organu wynika,

że pracownik Urzędu Gminy raz w miesiącu nalicza wypłaty dla osób pracujących

w przedszkolu. Niezależnie czy są to 3 osoby, czy 8 jak podaje skarżący, nie zajmuje to tyle czasu, aby te czynności przeliczać na konkretne proporcje i kwoty. Zasadnie organ argumentował, że osoba na stanowisku ds. ewidencji działalności gospodarczej i naliczania płac, nalicza pensje dla wszystkich pracowników urzędu gminy, Gminnego Ośrodka Kultury, placówek oświatowych, pracowników hydroforni, palaczy itp. Prowadzi też ewidencję działalności gospodarczej i wydaje koncesje na sprzedaż alkoholu. Organ wyjaśnił, że w Urzędzie Gminy nie ma oddzielnej komórki, czy też zespołu, który zajmowałby się tylko naliczaniem pensji dla szkół i przedszkoli.

W związku z powyższym wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie na wynagrodzenie tego pracownika Urzędu Gminy nie można uznać za wydatki bieżące na prowadzenie ww. przedszkola. Z tych samych przyczyn niezasadnie skarżący domaga się uwzględnienia, że obsługę księgową w Urzędzie Gminy wykonuje więcej osób,

tj. zatrudnionych jest więcej księgowych. Organ logicznie wyjaśnił, że obsługą księgową przedszkola zajmuje się jeden pracownik. Sąd nie znajduje podstaw, aby wyjaśnienia organu negować.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku uwzględnienia przy aktualizacji PKD wynagrodzenia nauczyciela języka angielskiego i religii, to powtórzyć trzeba, że przy aktualizacji PKD dla przedszkoli uwzględnia się wyłącznie wydatki zaplanowane w obowiązującym budżecie gminy na prowadzenie przedszkoli.

W związku z tym skarżący nie może domagać się uwzględnienia przy aktualizacji wydatków, które nie zostały zaplanowane w budżecie. Z dołączonego przez organ do akt sądowych porozumienia (k. 391) wynika, że nauczyciel języka angielskiego świadczył wolontariat w grupie 3-4 latków do 21 czerwca 2019. Kontrolowana czynność dotyczy zaś stanu na 30 września 2019 r. Co do zasady nie można zabronić nikomu świadczenia wolontariatu. Jeżeli nauczyciel zatrudniony w szkole dobrowolnie chce bezpłatnie prowadzić dodatkowo zajęcia w grupie 3-4 latków, to nie jest to wydatek bieżący przedszkola. W niniejszej sprawie pominięto natomiast grupę 6-latków, która została dołączona do przedszkola. Z załączonej przez skarżącego do skargi dokumentacji dotyczącej organizacji przedszkola, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez pracownika ZSP, wynika bezspornie, że od 2 września 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. zaplanowano lekcje angielskiego i religii. Nauczyciele tych przedmiotów zostali ujęci w tabeli pracowników pedagogicznych, zatem osób zatrudnionych. Przysługujące im wynagrodzenie i dodatki stanowiły bezspornie wydatki bieżące przedszkola i powinny zostać uwzględnione w rozdziale 80103 albo 80104, które obejmują wynagrodzenia pracownicze połączonego oddziału przedszkolnego

i przedszkola. Jak wyjaśniono powyżej organ niezasadnie pominął przy aktualizacji PKD rozdział 80103 obejmujący wynagrodzenia pracowników oddziału przedszkolnego dołączonego do przedszkola. Okoliczność, że organ pominął nauczycieli grupy sześciolatków potwierdza też to, że w wyjaśnieniach do aktualizacji przy rozdziale 80146 (dokształcanie i doskonalenie nauczycieli) podał błędnie tylko dwa etaty nauczycielskie, co także doprowadziło do błędnych obliczeń w zakresie rozdziału 80146.

Niezasadnie skarżący domaga się weryfikacji dla jakich stanowisk zaplanowano wynagrodzenie w rozdziale 80104. Nie budzi wątpliwości Sądu, że rozdział ten dotyczy pracowników przedszkola, natomiast poza granicami niniejszej sprawy jest dochodzenie czy w rozdziale tym ujęto wszystkie etaty osób zatrudnionych w przedszkolu, a więc w istocie - kontrola prawidłowości budżetu Gminy. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U.

z 2022 r. poz. 1668) w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: procedury uchwalania budżetu i jego zmian oraz budżetu i jego zmian. Wobec tego kwestia prawidłowości ujęcia

w budżecie gminy kwot na wynagrodzenie np. dyrektora, sekretarki, konserwatora, czy ilości nauczycieli w przedszkolu pozostaje poza zakresem oceny Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

W zakresie zarzutu z pkt 6 skargi, dotyczącego nieuwzględnienia wydatków na dowóz dzieci do przedszkola, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe sieć publicznych przedszkoli powinna zapewniać dzieciom, o których mowa w art. 31 ust. 1, zamieszkałym na obszarze gminy, możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego. Droga dziecka spełniającego obowiązek, o którym mowa w art. 31 ust. 4, i dziecka pięcioletniego

z domu do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej, nie powinna przekraczać 3 km. Art. 32 ust. 5 tej ustawy stanowi, że jeżeli droga, o której mowa w ust. 3, przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Stosownie do tych unormowań gmina ma obowiązek zorganizowania dowozu do przedszkola dzieciom w wieku 5 i 6 lat. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy Prawo oświatowe to gmina jest organem prowadzącym przedszkole publiczne. Do zadań gminy należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki

w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego (art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo Oświatowe). W związku z tym błędne jest stanowisko organu, że dowóz mógłby zostać uznany za wydatek bieżący przedszkola, gdyby przedszkole przyjęło takie zadanie w statucie. To gmina jest organem prowadzącym przedszkole publiczne i to gmina zabezpiecza środki na ten cel w budżecie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że transport mający na celu zapewnienie dzieciom możliwości korzystania

z wychowania przedszkolnego, można zakwalifikować do wydatków bieżących na prowadzenie przedszkola. Rozporządzenie Ministra Finansów z 2 marca 2010 r.

w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków wskazuje tylko jeden rozdział dotyczący dowozu uczniów do szkół - 80113. W sprawozdaniu dla SP nie zawarto rozdziału 80113, ale taki rozdział został ujęty w sprawozdaniu sporządzonym dla całej gminy (k. 348-349 akt sądowych). Jeżeli takie wydatki zostały zaplanowane, to istnieją podstawy do uwzględnienia kosztu transportu dzieci do/z przedszkola. Zwłaszcza, że podczas rozprawy przed Sądem Rejonowym w sprawie o sygn. akt I C 1966/23 (k. 455-459 akt sądowych) świadkowie zeznali, że dowóz był organizowany. Organ powinien więc ustalić jakie koszty z tym związane zostały wydatkowane na przedszkole i uwzględnić je przy aktualizacji PKD.

Sąd zgadza się ze skarżącym, że ubezpieczenie budynku szkoły stanowi koszt wspólny przedszkola.

Na koniec wskazać należy, że niezasadnie skarżący domaga się analizy

i uwzględnienia w niniejszej sprawie ustaleń zawartych w uchwale budżetowej na 2020 r. oraz w kolejnych aktualizacjach PKD z 2020 r., które obejmują wydatki na to samo przedszkole, ale dotyczą innego okresu, innej sprawozdawczości, dokonane zostały w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, i podlegają odrębnemu zaskarżeniu.

Z podanych przyczyn, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie związany dokonaną przez Sąd oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z przedstawionych powyżej rozważań, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego stowarzyszenia wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem, orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).