Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 976/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 1 art. 37 ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 915/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 września 2021 r. nr IR-IV.7721.166.2019.9 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 610 (słownie: sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 stycznia 2022 r., IV SA/Po 915/21 w wyniku rozpoznania skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 20 września 2021 r. nr IR-IV.7721.166.2019.9 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. z 31 października 2018 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., decyzją z 25 stycznia 2019 r., nr 37/2019 zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o. o. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z urządzeniami technicznymi oraz przyłączem elektrycznym na działce nr ew. [...] w miejscowości T. Decyzją z 1 lipca 2019 r. znak: IR-IV.7721.166.2019.9 Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy ww. decyzję z 25 stycznia 2019 r.

W toku kontroli sądowej decyzji Wojewody Wielkopolskiego zainicjowanej skargą Gminy [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 12 lutego 2020 r., II SA/Po 700/19, uchylił ww. rozstrzygnięcie, podnosząc, że organ odwoławczy, wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, w szczególności tego, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda Wielkopolski decyzją z 29 lipca 2020 r. znak: IR-IV.7721.166.2019.9 umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując na zakończenie budowy obiektu budowlanego objętego wnioskiem [...] sp. z o.o. i wydanie 18 listopada 2019 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzji znak: PINB.52.318.2019 o pozwoleniu na jego użytkowanie, co sprawia, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę należy uznać za bezprzedmiotowe.

W wyniku rozpoznania skargi Gminy [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r., II SA/Po 707/20 uchylił ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 29 lipca 2020 r., stwierdzając w uzasadnieniu orzeczenia, że organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, jednakże nie przedstawił żadnych poglądów ani okoliczności, które mogłyby świadczyć o zaistnieniu przesłanek warunkujących umorzenie postępowania odwoławczego. Sąd zauważył, że jakkolwiek Wojewoda Wielkopolski powołał się na fakt zakończenia robót, co w ocenie organu nakazuje uznać, że bezzasadne staje się prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tym niemniej nie zastosował w sprawie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie uchylił zaskarżonej decyzji organu I instancji i nie umorzył postępowania pierwszej instancji. Powodowało to, że organ odwoławczy osiągnął przeciwny skutek od zamierzonego, gdyż w wyniku wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja wydana w pierwszej instancji pozostała w mocy. Zdaniem Sądu, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ II instancji powinien przeprowadzić postępowanie odwoławcze i wyjaśnić te aspekty sprawy, które dotyczą zaistnienia przeszkód faktycznych i prawnych do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy będzie musiał zdecydować, czy dopuszczalne jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji, czy też zasadne jest inne rozstrzygnięcie (formalne), czemu powinien dać wyraz w osnowie decyzji, wraz z podaniem prawidłowej podstawy prawnej.

Wojewoda Wielkopolski w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania złożonego przez Gminę [...] i W. oraz S. P. decyzją z 20 września 2021 r. uchylił decyzję Starosty Kępińskiego z 25 stycznia 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie prowadzone przed tym organem, wskazując, że zrealizowanie przez inwestora w całości inwestycji objętej projektem budowlanym, co nastąpiło w terminie obowiązywania ostatecznej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej, stanowi o bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Skargę na ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 20 września 2021 r. złożyła [...] sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Starosty [...] z 25 stycznia 2019 r., podczas gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, naruszenie art. 37 ust. 2 zd. 2 p.b., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek nierozpatrzenia w całości zebranego materiału dowodowego i dokonanie błędnej jego oceny.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podobne stanowisko procesowe sformułowała również Gmina [...] jako uczestnik postępowania.

Stwierdzając, że skarga [...] sp. z o.o. zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że powstałe w sprawie zagadnienie dotyczy tego, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji, w której obiekt został już wybudowany i korzysta z ostatecznej i prawomocnej decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie, czy też powinien uznać on dalsze postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę za bezprzedmiotowe i dokonać jego umorzenia. Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela stanowiska zajętego odnośnie do tej kwestii przez Wojewodę Wielkopolskiego, albowiem w sposób wadliwy poddaje ono ocenie przedmiot postępowania wszczynanego wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również sytuację prawną obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na użytkowanie, w stosunku do którego nie może się toczyć postępowanie naprawcze (art. 50-51 p.b.) w warunkach obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd I instancji zauważył, że w określonych przez p.b. sytuacjach jest możliwe wydanie pozwolenia budowlanego, które będzie dotyczyło obiektu już zrealizowanego, bądź też będącego w trakcie realizacji.

Wojewoda Wielkopolski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 p.b. oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), dalej: u.z.p.b.;

2) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez przekroczenie granic związania Sądu I instancji wskazaniami co do dalszego postępowania;

3) art. 49, art. 49b oraz art. 50-51 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są właściwe rzeczowo do prowadzenia postępowania w oparciu o ww. przepisy;

4) art. 36a ust. 1 i 3 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że przepis art. 36a ust. 1 p.b. ma zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt budowlany jest już wybudowany (oddany do użytkowania), gdy tymczasem przepis ten ma zastosowanie do obiektów, które nie zostały nie tylko zrealizowane, ale również oddane do użytkowania.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Wielkopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie na podstawie art. 188 p.p.s.a. skargi poprzez jej oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wnosząc ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

[...] sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, wskazując na nieposiadanie przez nią usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionej podstawie.

Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 20 września 2021 r. została wydana w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r., II SA/Po 707/20 decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 29 lipca 2020 r. umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami złożonymi przez strony postępowania od decyzji Starosty [...] z 25 stycznia 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o. o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości T.

Powyższa sytuacja procesowa niewątpliwie uzasadniała poddanie przez Sąd I instancji ww. rozstrzygnięcia weryfikacji pozwalającej potwierdzić zgodność decyzji z 20 września 2021 r. z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w powyższym prawomocnym orzeczeniu. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w powyższym przepisie zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy administracyjnej, przy czym sens omawianego związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. wyraża się w zakazie przyjmowania przez organ lub sąd stanowiska, które pozostaje sprzeczne z przyjętą w prawomocnym wyroku oceną.

Ma rację skarżący kasacyjnie organ, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nieprawidłowo odwołał się do art. 153 p.p.s.a., przywołując powyższy przepis jako naruszony przez Wojewodę Wielkopolskiego w związku z nadaniem kontrolowanemu rozstrzygnięciu charakteru formalnego. Zdaniem Sądu I instancji, organ pozostając związany wyrokiem z 12 lutego 2020 r., II SA/Po 700/19, ponownie rozpoznając sprawę, był zobligowany do zobowiązania inwestora do usunięcia stwierdzonych braków projektu budowlanego dotyczących danych technicznych planowanej stacji bazowej, których brak miał nie pozwalać na ocenę zgodności przedłożonego projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 3 zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.). Norma art. 153 p.p.s.a. tymczasem nakazywała organowi odwoławczemu kwestię tę merytorycznie ocenić, jednakże działanie takie, jak należy przyjąć, powinno mieć miejsce wyłącznie w razie niestwierdzenia w toku postępowania odwoławczego przeszkody prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Bezpośrednie związanie organu odwoławczego oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku z 30 kwietnia 2021 r., II SA/Po 707/20 czyniło kwestię wpływu zakończenia przez inwestora robót budowlanych na dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę zagadnieniem o charakterze pierwszoplanowym, którego sposób rozstrzygnięcia w bezpośredni sposób ważył na zasadności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji, tj. dotyczącym zgodności inwestycji (projektu budowlanego) z wymaganiami ochrony środowiska z uwagi na potrzebę ustalenia, czy objęte wnioskiem inwestora przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), stosowanych z uwzględnieniem art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko niepozwalające przyjąć, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe w przypadku zakończenia inwestycji objętej projektem budowlanym, Sąd I instancji uzasadnił wnioskiem, że w określonych przez p.b. sytuacjach jest możliwe wydanie pozwolenia, które będzie dotyczyło obiektu już zrealizowanego, bądź też będącego w trakcie realizacji. W tym zakresie Sąd odwołał się do trybu naprawczego określonego w art. 50-51 p.b. w sytuacji, kiedy legalizacja robót budowlanych wymaga uzyskania projektu zamiennego. Zdaniem Sądu, w takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o zmianie pozwolenie na budowę (art. 36a ust.1 p.b.), uchylając jednocześnie decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 3 p.b.). Podobny charakter mają mieć, zdaniem Sądu, również decyzje wydawane w postępowaniach legalizacyjnych, określone w art. 49 ust. 4 i art. 49b ust. 6 p.b., których istota polega na tym, że stanowią one de facto pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, które już zostały wykonane.

Powyższemu zapatrywaniu Wojewoda Wielkopolski trafnie przypisał wadliwość, wskazując na fakt, że pozostaje ono niezgodne ze znaczeniem normatywnym regulacji prawnej zawartej w art. 49, art. 49b oraz art. 50-51 p.b., jak również uchybia ono art. 36a ust. 1 i 3 p.b. Zasadnie skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na to, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe rzeczowo do prowadzenia postępowania w oparciu o ww. przepisy, których wprowadzenie wynikało z konieczności unormowania sytuacji wykonywania przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem p.b. Fakt, że przedmiotem interwencji organów nadzoru budowlanego mogą stać się roboty budowlane zakończone i w takiej sytuacji inwestor może zostać zobowiązany do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego (zamiennego), który podlega zatwierdzeniu (art. 49 ust. 4 pkt 2 i art. 51 ust. 4 p.b.) w żaden sposób nie może stanowić argumentu za tym, by przyjęte przez ustawodawcę zasady służące doprowadzeniu wykonanych (zakończonych) w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przenosić na reguły ogólne kształtujące sposób prowadzenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, które wiążąco wynikają z art. 32-35 p.b. Błędny jest pogląd uznający, że gdy legalizacja robót budowlanych wymaga uzyskania projektu budowlanego zamiennego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o zmianie pozwolenie na budowę (art. 36a ust.1 p.b.), ponieważ tego rodzaju decyzja, jak słusznie przyjął Wojewoda Wielkopolski, może zapaść wyłącznie w razie zamiaru istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które zostało mu udzielone, przy czym warunkiem wydania tejże decyzji jest nierozpoczęcie przez inwestora robót budowalnych nieobjętych pozwoleniem. W przeciwnym wypadku możliwość ich dalszego prowadzenia nie wyznacza decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej, ale rozstrzygnięcie właściwego organu nadzoru budowlanego.

Zasadą jest, że roboty budowlane, na które wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.). Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Sądu I instancji, że wystarczające do rozpoczęcia przedsięwzięcia budowlanego jest nieostateczne pozwolenie na budowę, ponieważ, co do zasady, wykonywaniu może podlegać wyłącznie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, a gdy pozostaje ona aktem o charakterze nieostatecznym, skuteczność korzystania przez inwestora z uprawnień z niej wynikających uzależniona jest od nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, względnie zaistnienia sytuacji wymienionych w art. 130 § 3 pkt 2 i § 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r., II OSK 1354/20; wyrok NSA z 16 marca 2023 r., II OSK 233/22; wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., II OSK 506/21; wyrok NSA z 18 maja 2020 r., II OSK 2784/19).

Nie można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się z poglądem Sądu I instancji nieuznającym postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym w sprawie pozwolenia na budowę za bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy rozpatrzeniu w toku instancji miałby podlegać wniosek inwestora dotyczący zrealizowanych (zakończonych) robót budowlanych. Dopuszczalność wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku zakończenia robót budowlanych, gdy zostały one zrealizowane przez inwestora na podstawie wcześniejszego pozwolenia na budowę, które zostało uchylone, wynika z art. 37 ust. 2 p.b. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 19 u.z.p.b., który wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Ustawodawca uzupełnił powyższą zmianą treść ww. przepisu stanowiącego, że w przypadku określonym w art. 37 ust. 1 p.b. (wygaśnięcie pozwolenia na budowę) albo stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 p.b., o zastrzeżenie, iż decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia ww. przepisu z uwagi na błędne uznanie, że znajdował on w sprawie zastosowanie w znowelizowanym brzmieniu. Powołanie się przez Wojewodę Wielkopolskiego na art. 25 u.z.p.b., przyjmujący, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 u.z.p.b., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a taką sprawą była sprawa poddana kontroli Sądu I instancji, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, nie uzasadnia przypisania Sądowi błędu, ponieważ w zaskarżonym wyroku Sąd wyraźnie odwołał się do ww. przepisu przejściowego, dokonując prawidłowych ustaleń walidacyjnych. Nie zmienia to jednakże postaci rzeczy, że zastrzeżenia kierowane przez skarżącego kasacyjnie względem oceny prawnej zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powiązane z treścią poddawanego wykładni art. 37 ust. 2 p.b. należy uznać za trafne, albowiem nie można zgodzić się z wnioskiem Sądu, iż omawianą nowelizacją ustawodawca potwierdził zaprezentowany w wyroku "tok rozumowania", stwarzający podstawę do nieróżnicowania stanu prawnego kształtowanego treścią art. 37 ust. 2 p.b. w brzmieniu przed dniem 19 września 2020 r.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do stanu prawnego nieuwzględniającego nowelizacji wprowadzonej przepisami u.z.p.b. wyrażone zostało stanowisko, że przepisowi art. 37 ust. 2 p.b., po zmianie wynikającej z wejścia w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), usuwającej dotychczas pojawiające się wątpliwości interpretacyjne, powinno być nadawane znaczenie pozwalające wydać na wniosek inwestora decyzję o pozwoleniu na budowę nie tylko przed rozpoczęciem budowy, ale także po jej rozpoczęciu, jeżeli pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przepis ten w omawianym brzmieniu nie prowadził jednakże do objęcia zakresem swojego zastosowania sytuacji związanej z zakończeniem robót budowlanych, ponieważ dopiero w u.z.p.b. ustawodawca wprowadził w art. 37 ust. 2 p.b. możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę także po zakończeniu budowy, jeżeli wcześniejsza decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., II OSK 2024/20; wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 3187/19; wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., II OSK 461/19).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela w całości powyższe stanowisko. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 2 czerwca 2022 r., II OSK 1834/19, zgodnie z którym pierwotna treść ww. przepisu, odwołując się do pojęć rozpoczęcia i wznowienia budowy, pozostawiała nieunormowaną sytuację, gdy budowa została już zakończona, przez co w tego rodzaju przypadku zatwierdzenie projektu budowlanego nie mogło nastąpić w decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej, ale wymagało przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 p.b. Stan prawny w tej kwestii uległ zmianie dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, co oznacza, że Wojewoda Wielkopolski, stwierdzając w kontrolowanej sprawie zakończenie robót budowlanych związanych z wykonaniem przez [...] sp. z o.o. projektowanego obiektu budowlanego (stacji bazowej telefonii komórkowej), czego wyrazem było wydanie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, nie miał podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku tego inwestora z 31 października 2018 r., co w konsekwencji nakazywało uznać prowadzone w sprawie postępowanie za bezprzedmiotowe i z uwagi na jej zawisłość przed organem odwoławczym, posłużyć się regulacją art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., prowadzącą do uchylenia w całości decyzji Starosty [...] z 25 stycznia 2019 r. i umorzenia postępowania prowadzonego przed organem I instancji.

Z przedstawionych powodów, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną przez skarżącego skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 20 września 2021 r. jako odpowiadającą prawu.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.