Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 561/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 40, art. 24
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 09 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. H. kwotę 56,- zł (słownie pięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski


UZASADNIENIE

W dniu [...] Skarżący A.H. złożył podanie o komisyjne sporządzenie szacunku strat w Jego uprawach, w którym wskazał odpowiednio następujące powierzchnie (z zaznaczeniem nr działki) wyschnięcia w konkretnych uprawach:

1. w uprawie: żyto (ogólna powierzchnia tej uprawy: [...] ha) – [...]% strat;

2. w uprawie: łąka (ogólna powierzchnia tej uprawy: [...] ha) – [...]% strat;

3. w uprawie: łąka (ogólna powierzchnia tej uprawy: [...] ha) – [...]% strat;

4. w uprawie: mieszanka zbóż (ogólna powierzchnia tej uprawy: [...] ha) – [...]% strat;

5. w uprawie: łąka (ogólna powierzchnia tej uprawy: [...] ha) – [...]% strat;

6. w uprawie: mieszanka zbóż (ogólna powierzchnia tej uprawy: [...] ha) – [...]% strat;

7. w uprawie: łąka (ogólna powierzchnia tej uprawy: [...] ha) – [...]% strat;

8. w uprawie: mieszanka zbóż (ogólna powierzchnia tej uprawy: [...] ha) – [...]% strat;

9. w uprawie: żyto (ogólna powierzchnia tej uprawy: [...] ha) – [...]% strat;

10. w uprawie: łąka (ogólna powierzchnia tej uprawy: [...] ha) – [...]% strat;

11. w uprawie: żyto (ogólna powierzchnia tej uprawy: [...] ha) – [...]% strat;

Pismem z dnia [...] roku Skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 roku (dalej – zasiłek celowy) w kwocie [...] zł, powiększonego o kwotę [...] zł z uwagi na utrzymywanie w gospodarstwie rolnym bydła (k. [...] akt administracyjnych).

Dnia [...] roku organ I instancji - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działający z upoważnienia Wójta Gminy Z. - wydał (ponownie rozpoznając sprawę na skutek uchylenia przez organ odwoławczy wcześniejszej decyzji z dnia [...] roku) decyzję nr [...], odmawiającą przyznania Skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego z tytułu poniesionych strat w gospodarstwie rolnym dotkniętym suszą w roku 2006. W uzasadnieniu decyzji odniesiono się do § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz.U. z 2003 roku, nr 198 poz. 1925) (dalej – rozporządzenie) i stwierdzono brak podstaw do przyznania zasiłku z uwagi na niespełnienie warunku określonego w pkt 2 tego paragrafu. Po przeprowadzeniu, jak wskazuje organ, szczegółowego postępowania dowodowego, na podstawie protokołu (protokół z dnia [...] roku – dalej – protokół, k. [...] akt administracyjnych) sporządzonego przez Komisję Gminną w Z. powołaną przez Wojewodę W. (dalej – Komisja) oraz zaświadczenia Urzędu Gminy w Z. z dnia [...] roku nr [...] (k. [...] akt administracyjnych) i pisemnego wyjaśnienia Skarżącego z dnia [...] roku (k. [...] akt administracyjnych) ustalono, że: użytki rolne w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy wynoszą [...] ha, zaś szkody w uprawach rolnych w gospodarstwie nie przekroczyły [...]% i wynoszą [...]% (organ przedstawił następujące wyliczenie: [straty w uprawie żyta na powierzchni uprawy [...] ha wynoszą [...]%, straty w uprawie mieszanek zbożowych jarych o powierzchni [...] ha wynoszą [...]%, straty w łąkach o powierzchni [...] ha wynoszą [...]%, co daje następujące równanie – [...] ha x [...]%=[...]%, [...] x [...]%=[...]%, [...] x [...]%= [...]%, co razem daje [...]% a zatem średnią wysokość szkód obliczono dzieląc tę wielkość przez powierzchnię użytków rolnych w gospodarstwie Skarżącego i uzyskując: [...]% / [...] ha=[...]%) (k. [...] akt administracyjnych). Podniesiono również, że Skarżący stwierdził w wymienionym wyżej wyjaśnieniu, że protokół Komisji jest zgodny z jego wnioskiem o przyznanie zasiłku.

Od powyższej decyzji odwołał się Skarżący dnia [...] roku, podnosząc, że Komisja dokonywała ustaleń szacunkowych, gdy miało to miejsce w okresie przed żniwami, zaś po żniwach okazało się, że szkody są większe; wysokość znacznie przekroczyła [...]%. Skarżący twierdzi, że brak ze strony Urzędu jakichkolwiek informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie przyznania zasiłku celowego spowodował, że nie brał udziału w sprawie i został pozbawiony prawa do wnoszenia wyjaśnień. W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy złożył obszerne wyjaśnienia, tak ustnie jak i pisemnie, w sprawie faktycznych strat w gospodarstwie – wyniosły [...]%, a ziarno było chude i złej jakości. Wyjaśnień Skarżącego nie wzięto pod uwagę i ponownie poprzestano na powołaniu się na protokół Komisji odmawiając przyznania pomocy (k. [...] akt administracyjnych).

Dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej – Samorządowe Kolegium Odwoławcze) wydało decyzję nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przywołano ustawę o pomocy społecznej (ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. z dnia 15 kwietnia 2004 r. nr 64 poz. 593 – dalej usp) oraz rozporządzenie, w szczególności jego § 2. Organ stwierdził, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że: Skarżący jest rolnikiem w rozumieniu w/w przepisów i podlega ubezpieczeniu społecznemu z mocy ustawy; powierzchnia upraw rolnych w gospodarstwie Skarżącego wynosi [...] ha; protokół oszacowania szkód stanowi, że powierzchnia upraw objęta szkodami, będącymi wynikiem suszy w 2006 r., wynosi [...] ha; Skarżący w postępowaniu wyjaśniającym (jak twierdzi organ) przyznał, że taki areał upraw rolnych wskazał komisji do oszacowania strat. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę przyjętą powierzchnię, na której wg protokołu wystąpiły szkody oraz poziom tych szkód w poszczególnych uprawach, jak również ogólną powierzchnię upraw rolnych w gospodarstwie Skarżącego szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą wynoszą [...]%, a zatem są niższe niż [...]% wskaźnik określony w w/w przepisach. O zatem, chociaż spełniony został warunek przyznania pomocy w postaci podlegania ubezpieczeniu, to z uwagi na niespełnienie warunku drugiego tj. aby straty spowodowane suszą w gospodarstwie wyniosły średnio ponad [...]%, z uwagi na bezwzględny charakter unormowań dotyczących wnioskowanej pomocy, nie można pomocy przyznać. Organ podniósł, że sam Skarżący w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] r. potwierdził, iż działki o pow. [...] ha nie wskazał do oszacowania przez komisję. Nie ulega też wątpliwości, że protokół został przez Skarżącego podpisany bez zastrzeżeń. Przepisy zaś nie przewidują możliwości weryfikacji protokołu. Zatem protokół sporządzony przez Komisję powołaną zgodnie z przepisami musi pozostać jedynym środkiem dowodowym w kwestii rozmiaru strat spowodowanych suszą. Organ stwierdził, że nie ma wiarygodnych podstaw faktycznych, które mogłyby kwestionować ustalenia tegoż protokołu. Podkreślił, że organ administracji nie może ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwego lub nieprawidłowego zachowania się strony, a Skarżący nie przedstawia żadnych nowych dowodów, które potwierdzałyby lub obalały dane zawarte w przedmiotowym protokole (k. [...] akt administracyjnych).

W skardze z dnia [...] roku na powyższe rozstrzygnięcie, Skarżący zaskarżył decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że protokół Komisji zawiera nieprawidłowe dane i jest rozbieżny z podaniem Skarżącego z dnia [...] roku, w którym wniósł on o szacowanie strat przez tę Komisję. Komisja nie uwzględniła wskazanej w podaniu działki o powierzchni [...] ha, na której Skarżący oszacował straty na [...]%. Działka ta, zdaniem Skarżącego, powinna być ujęta w protokole, co powodowałoby w konsekwencji zmianę w wysokości średnich szkód, która wyniosłaby wówczas [...] % a zatem spełnione zostałoby kryterium przyznania zasiłku celowego (k. [...] akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] roku, organ wniósł o oddalenie skargi (k. [...] akt sądowych). Wskazano, że po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy nie znaleziono odstaw do zmiany decyzji i skarga nie może być uwzględniona; w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyraźnie wskazało, na jakiej podstawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji oraz wskazało motywy, którymi kierowało się, podejmując decyzję. Kolegium podniosło, że Strona przedłożyła wprawdzie nowy dowód w postaci kserokopii swego podania z dnia [...] r. podkreślając, że wskazany przez nią obszar [...] ha żyta nie został uwzględniony ani przez Komisję, ani przez organ dokonujący obliczeń, to jednak kwestia ta możliwa była do zweryfikowania przed podpisaniem protokołu z szacowania strat. Nie ulega zaś wątpliwości, że Skarżący podpisał protokół bez zastrzeżeń, podkreślił nawet, iż "sporządzony został on na podstawie mojego wniosku, a więc dane w nim zawarte były identyczne", a sprawę spornych [...] ha żyta podniósł dopiero wyraźnie w postępowaniu skargowym, kiedy ponowne szacowanie strat, ze względów oczywistych, jest już niewykonalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna nie tylko z powodów w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi DZ. U. z 2002r nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa). Badając sprawę w tym ujęciu stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzająca uchybiają prawu materialnemu i zawierają błędy w procedurze administracyjnej, powodujące konieczność wyeliminowania obu rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

I.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek A.K. o zasiłek celowy w związku z suszą z 2006 roku. Ustawodawca przewidział możliwość udzielenia pomocy ze środków publicznych także w sytuacji zdarzenia losowego lub w sytuacji kryzysowej, wywołanej m.in. klęską żywiołową, niezależnie od cenzusu majątkowego osób dotkniętych przedmiotowym zdarzeniem. Taką formę pomocy przewiduje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z dnia 15 kwietnia 2004 r. nr 64 poz. 593 – zwanej dalej usp), szczególnie jej art. 7 i art. 40. Nadto w art. 24 omawianej ustawy o pomocy społecznej, zawarto delegację ustawową dla wydania aktu niższego rzędu, by skutecznie przeciwdziałać skutkom nagłych sytuacji kryzysowych. Działając w oparciu o wymienione ustawowe upoważnienie, Rada Ministrów 29 sierpnia 2006 r. wydała rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Tamże par. 4 pkt 1 stanowi, iż pomoc udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania. Z kolei pkt 2 omawianej jednostki redakcyjnej stanowi, iż po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie par. 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji.

W aktach administracyjnych znajduje się dokument – protokół z oszacowania strat – sporządzony przez komisję powołaną zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami. Protokół ten podpisało 4 jej członków, a na samym dole dokumentu widnieje podpis poszkodowanego oraz informacja o tym, że protokół spisano w S. [...] roku. W protokole tym zaznaczono, iż na powierzchni [...] ha (żyto) zniszczenia w uprawach wyniosły [...] %, na powierzchni [...] ha (mieszanki zbożowe jare) zniszczenia wyniosły [...]%, na powierzchni [...] ha (łąka) zaś [...]%. W protokole tym wskazano jednocześnie, że łączna powierzchnia objęta szkodami wynosi [...] ha. Z zestawienia tych danych z uzasadnieniami rozstrzygnięć organów administracyjnych orzekających w tej sprawie wynika, że organy wyliczyły wysokość strat w uprawach w stosunku do łącznej powierzchni wszystkich użytków rolnych w gospodarstwie. W swojej decyzji Organ I instancji wyliczone [...]% strat podzielił bowiem przez [...] ha – stanowiących powierzchnię wszystkich użytków rolnych w gospodarstwie Skarżącego i otrzymał [...]% szkód. W decyzji II instancji taki sposób wyliczenia został w sposób wyraźny zaakceptowany przez Organ, który wprost wskazuje, iż "Biorąc pod uwagę przyjętą powierzchnię, na której wg protokołu wystąpiły szkody oraz poziom tych szkód w poszczególnych uprawach, jak również ogólną powierzchnię upraw rolnych w gospodarstwie Wnioskodawcy, organ orzekający wyliczył że szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą wynoszą [...]%, a zatem są niższe niż [...]% wskaźnik określony w w/w przepisach."

Tymczasem taki sposób liczenia jest nieprawidłowy i nie wynika z materialnoprawnej podstawy przedmiotowego świadczenia.

Zgodnie z par. 2 powoływanego rozporządzenia, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli:

1. co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy;

2. w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie par. 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. nr 16, poz. 82 z późn. zm. ) wynoszą średnio powyżej 30 %.

W tej sprawie niespornym było, iż zachodzi przesłanka, o której mowa w par. 2 pkt. 1 rozporządzenia. Nie kwestionowały tego bowiem organy orzekające, a z zaświadczenia z dnia [...] roku dołączonego do akt (k. [...] akt administracyjnych) wynika, że Skarżący jest podatnikiem podatku rolnego. Aby zatem uzyskać objętą rozporządzeniem formę pomocy, musi być spełniony także warunek z pkt 2. Redakcja tego fragmentu omawianego aktu prawnego wskazuje, iż średnio powyżej trzydziestoprocentowe szkody odnoszą się do powierzchni tych uprawach rolnych, w których szkody wystąpiły, a nie do wszystkich użytków rolnych, czy też całego gospodarstwa rolnego.

Zsumowanie powierzchni wszystkich nieruchomości znajdujących się w posiadaniu rolnika jest niezbędne na potrzeby tego postępowania jedynie dla ustalenia, czy prowadzi on gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy o podatku rolnym, generalnie więc po to, by ustalić, czy jest właścicielem lub posiadaczem gruntów o powierzchni ponad 1ha lub ha przeliczeniowego. Odrębną jednak kwestią jest ustalenie powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie danego rolnika i procentowe wyliczenie strat spowodowanych suszą. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że przez uprawę rolną należy rozumieć wszelkiego rodzaju uprawy prowadzone na gruncie rolnym, które są efektem działalności człowieka ściśle związanej z funkcją ziemi jako środka produkcji (porównaj uchwała SN 14 kwietnia 1994r. III, CZP 46/94 oraz wyrok SN z 20 stycznia 2005r. II CK 361/04). Stosując przedłożoną definicję do treści par. 2 rozporządzenia przyjąć należy, iż dla przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy w 2006 r. kluczowe znaczenia ma ustalenie łącznej powierzchni prowadzonych przez rolnika upraw rolnych i procentowe obliczenie wysokości strat poniesionych w tych uprawach. Nie jest to pogląd odosobniony. Podobnie rozumował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 275/2007 oraz I SA/Wa 186/07, jak również m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku w sprawie II SA/Rz 379/07 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku w sprawie IV SA/Po 607/07. Wcześniej taką interpretację omawianego przepisu prezentowały także organy administracyjne – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu w decyzjach z 4 i 11 grudnia 2006r. 1947/ PS/06, 1995/PS/06.

Organy orzekające w tej sprawie, dokonując wadliwej wykładni normy zawartej w par. 2 rozporządzenia, nie poczyniły wynikających z omawianej regulacji ustaleń i wyprowadziły błędny, sprzeczny także z wykładnią gramatyczną wniosek. Tym samym organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego.

II.

Należy również zważyć, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r., po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Z treści tego przepisu wynika, że rozpatrzenie wniosku następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a jedynie ustalenie wysokości szkód następuje na podstawie protokołu oszacowania szkód. Postępowanie w tym zakresie podlega wszystkim regułom postępowania administracyjnego, które winno zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami kpa. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Błędną jest wykładnia rozporządzenia, w myśl której organy obu instancji przyjęły, że przepisy rozporządzenia ograniczają dopuszczalność przeprowadzenia, na wskazane w nich okoliczności faktyczne, dowodów przewidzianych w kpa. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r. -III SA 1838/91- ONSA 2/92/45), zgodnie z którym ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa. Rozporządzenie z 2006 r. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ups. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia (art. 24 ust. 1 ups). Powyższa delegacja upoważniała więc Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i następnie do wydania rozporządzenia, określającego szczegółowe warunki realizacji tego programu. Rozporządzenie określało szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Tym samym na mocy delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ups, Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji przedmiotowego programu, nie mogła zaś - i nie określiła - ograniczeń dowodowych i zasad postępowania, zawartych w kpa.

Z przepisów - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa wynika, iż organ pierwszej instancji, prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego, obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej.

W tym miejscu należy wskazać, iż takie stanowisko co do zasad prowadzenia postępowania dowodowego w sprawach pomocy z uwagi na straty spowodowane suszą, jakie wyżej zaprezentowano, przyjęło też Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. w decyzji z dnia [...] roku, uchylającej pierwszą zapadłą w tej sprawie decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] roku i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. W decyzji z dnia [...] roku organ odwoławczy w sposób wyraźny zarzucił organowi I instancji, iż "(...) nie zbadał i w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn rozbieżności pomiędzy procentowym zniszczeniem upraw, oszacowanym przez Komisję, a twierdzeniem strony co do strat faktycznie poniesionych na wskazanym obszarze. Przyjął natomiast w sposób mechaniczny dane zawarte w protokole Komisji z dnia [...] r. jako jedyny dowód w rozpatrywanej sprawie. Nie wykorzystał w postępowaniu możliwości wynikających z art. 75 §1 Kpa i nie przeprowadził innych środków dowodowych" . W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że: "zdaniem Kolegium takie działanie organu narusza nie tylko przepisy wynikające z art. 77 §1 i 75§ 1 dotyczące prawidłowego zbierania materiału dowodowego, ale godzi także w wyrażoną w art. 7 zasadę prawdy obiektywnej oraz płynącą z art. 10 zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu." W powoływanej tu decyzji uchylającej pierwszą zapadłą w tej sprawie decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. sformułowało tez wyraźne wskazówki: "W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy organ winien wyjaśnić w szczególności kwestię dotyczącą powierzchni użytków rolnych oraz faktycznych strat poniesionych przez Wnioskodawcę w uprawach rolnych i wyeliminować wskazane uchybienia natury proceduralnej a rozstrzygnięcie oprzeć o poprawnie przeprowadzone środki dowodowe."

Na tle tej, wcześniejszej decyzji organu II instancji, orzekający skład Sądu ma dwie uwagi. Po pierwsze, gdyby organ I instancji wziął pod uwagę ww. wskazówki, to pewnie wydałby prawidłowe rozstrzygnięcie. Po drugie, całkowicie niezrozumiałym jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] roku, w której utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając m.in. że: "w trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania w sprawie organ I instancji, zdaniem Kolegium, wiarygodnie ustalił powierzchnię upraw rolnych w gospodarstwie Pana A.H. [...] oraz wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż jedynym dowodem w sprawie oszacowania rozmiaru strat spowodowanych suszą może być protokół Komisji z dnia [...] r." Jest to stanowisko całkowicie sprzeczne z tym, jakie ten sam organ wyraził we wcześniejszej swojej decyzji zapadłej w tej sprawie.

Końcowo, w zakresie kwestii proceduralnych, orzekający skład za celowe uważa ustosunkowanie się do niektórych wyjaśnień złożonych w odpowiedzi na skargę. Nie można zgodzić się z następującymi stwierdzeniami: "Strona przedłożyła wprawdzie nowy dowód w postaci kserokopii swego podania z dnia [...] r. podkreślając, że wskazany przez nią obszar [...] ha żyta nie został uwzględniony (...)" oraz, że Skarżący "(...) sprawę spornych [...] ha żyta podniósł dopiero wyraźnie w postępowaniu skargowym, kiedy ponowne szacowanie start ze względów oczywistych jest już niewykonalne." W pierwszej kwestii należy wskazać, iż kserokopia podania z dnia [...] roku nie była w niniejszej sprawie nowym dowodem. Sam bowiem organ I instancji wspomina już o nim w decyzji pierwszoinstancyjnej, z uwagi na to, że powoływał się na niego Skarżący w swoich pisemnych wyjaśnieniach z dnia [...] roku. Organ wyraźnie powołuje się na wniosek "złożony do Urzędu Gminy w celu oszacowania szkód poszczególnych uprawach polowych". Z faktu, że organ nie uwzględnił w postępowaniu dowodowym jakiegoś powołanego przez stronę dokumentu nie można wywodzić, że strona takiego dowodu nie powołała.

Za całkowicie błędne należy również uznać ustalenie, jakoby Skarżący "sprawę spornych [...] ha żyta podniósł dopiero wyraźnie w postępowaniu skargowym". Przeczy temu w sposób oczywisty chociażby treść wyjaśnień Skarżącego z daty [...] roku, gdzie Skarżący podnosi, że "na jednej z działek o powierzchni [...] ha podał, że szkoda wyniosła [...]%."

Sąd nie podziela też kolejnej opinii organu II instancji, wyrażonej w odpowiedzi na skargę, którą tak rozumie, że podpisanie przez Skarżącego protokółu bez uwag, niejako niweluje żądanie w zakresie spornych [...] ha. Za niedopuszczalne, w świetle wcześniej wskazywanych reguł postępowania administracyjnego ( zwłaszcza art.7, art. 77, a także art. 80 kpa), należy uznać pogląd, zgodnie z którym dowód z dokumentu, jakim jest podanie Skarżącego, wymyka się regułom postępowania dowodowego i nie może być w postępowaniu rozpatrzony, albowiem Skarżący mógł w innym trybie – przed podpisaniem protokołu kwestię tę wyjaśniać.

III.

Wadliwość decyzji Sąd upatruje również w niezastosowaniu – wobec stwierdzenia, że Strona nie spełnia przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów - artykułu 40 ust. 2 ups, zgodnie z którym: zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Pominięcie rozpatrzenia wniosku w świetle przepisów ups, wiąże się z uchybieniem nakazom wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza unormowanych w art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, a także z naruszeniem norm zawartych w art. 77 par. 1; art. 80 oraz art. 107 par. 1 i 3 kpa. Ugruntowanym, na tle przepisów o pomocy społecznej, jest stanowisko przyjmowane przez sądy administracyjne, według którego, brak przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia nie zwalnia organu od rozważenia, czy na innej podstawie prawnej przysługuje stronie prawo do świadczenia z pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2007 r., IV SA/Po 392/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2007 r., IV SA/Po 207/07 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2008 r. IV SA/Po 24/08 - orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, rozpoznając wniosek o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r., organy obowiązane były uwzględnić nie tylko regulację szczególną w postaci rozporządzenia Rady Ministrów, ale i regulację ogólną ups (zasady ogólne przyznawania pomocy i art. 40 ust. 2 ups).

W odniesieniu do niniejszej sprawy należy uznać, iż wobec stwierdzenia, że Strona nie spełnia przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów, zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 7 kpa ( uwzględnianie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i art. 8 ( pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa), wręcz zobowiązywały do rozważenia zastosowania art. 40 ust. 2 ups wobec Skarżącego.

Wskazane wyżej wady zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, uzasadniają postawienie organom obu instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z pominięciem art. 40 ust. 2 ups, a także, z naruszeniem wskazanych § 2 rozporządzenia oraz art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 1 i 3 kpa.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien, zgodnie z przepisami kpa, wnikliwie zebrać a później zbadać i rozważyć wszystkie dowody w sprawie, nie ograniczając się jedynie – jak to uczyniły organy obu instancji z obrazą zasad postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym – do protokołu sporządzonego przez Komisję. Dokonując ustaleń faktycznych, organ powinien uwzględnić, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej co prowadzi do stwierdzenia, iż udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych dowodów. Organ również dokona prawidłowego wyliczenia wysokości szkód odnosząc szkody w uprawach rolnych do wielkości uszkodzonych upraw nie zaś do powierzchni użytków rolnych czy też powierzchni całego gospodarstwa rolnego.

Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) , w zw. z art. 135 ppsa należało zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą wyeliminować z obrotu prawnego orzekając jak w sentencji.

/-/ Izabela Kucznerowicz /-/ Bożena Popowska /-/ Paweł Miładowski

za nieobecnego sędziego

/-/ B. Popowska

AT