Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 107/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.33 ust.1 i 2, art.85, art.91 ust.1 i 5, art.93 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art.96 ust.2 i 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art.2 pkt 1 i art.46
journal: Dz.U. 2011 nr 185 poz 1092
law: Ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej
article: art.134, art.141 par.4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 507/22 w sprawie ze skargi Prezydenta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. nr [...] zmieniającego zarządzenie Prezydenta [...] z dnia 30 września 2020 r. nr [...] w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Miasta [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 507/22 oddalił skargę Prezydenta Wrocławia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr NK-N.4131.155.8.2022.GD1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 6748/21 Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniającego zarządzenie nr 3858/20 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że wbrew argumentacji skargi, regulamin organizacyjny nie jest to akt mający znaczenie wyłącznie dla stosunków pracy. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. regulamin określa organizację i zasady funkcjonowania urzędu. Regulamin organizacyjny swoim zakresem może obejmować nie tylko kwestie mające znaczenie dla stosunków pracy zatrudnionych pracowników, ale również kwestie mające znaczenie dla podmiotów zewnętrznych, np. związane z godzinami pracy, czy zasadami przyjmowania petentów (zasady funkcjonowania). Unormowania regulaminu organizacyjnego muszą pozostawać w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami (co dotyczy również zapisów mających znaczenie dla stosunków pracy) i w tym zakresie do oceny regulaminu właściwy jest Wojewoda jako organ nadzoru. W przedmiotowej sprawie Wojewoda dochował terminu na skorzystanie ze swojego uprawnienia.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia art. 96 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.) zwanej dalej u.o.z., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił twierdzeń Prezydenta, że ww. przepisy nie mają w sprawie zastosowania. Zapisy regulaminu organizacyjnego dotyczącego Miejskiego Konserwatora Zabytków (dalej MKZ) winny być więc dokonywane z uwzględnieniem okoliczności zawarcia Porozumienia z 5 września 2011 r. i zapisów ustawy o ochronie zabytków po zmianie z 2017 r. Zaakcentowano, że na mocy ww. Porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia, na podstawie art. 96 ust. 2 u.o.z. oraz art. 8 ust. 2 u.s.g., Gminie Wrocław zostało powierzone prowadzenie spraw należących do właściwości rzeczowej i miejscowej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z zakresu ochrony zabytków nieruchomych i ruchomych. W § 3 Porozumienia Prezydent oświadczył, że Gmina Wrocław posiada w swojej strukturze organizacyjnej wyspecjalizowaną komórkę zajmującą się sprawami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, kierowaną przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zmiana zarządzenia w sprawie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia (dalej UMW) jest dokonywana już w okresie obowiązywania nowych regulacji ustawy o ochronie zabytków – art. 96 ust. 2a, a zatem zapisy regulaminu winny pozostawać w zgodzie z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej.

Treść (językowe brzmienie) art. 96 ust. 2a u.o.z. w sposób jednoznaczny przewiduje konieczność wyodrębnienia stanowiska miejskiego konserwatora zabytków, co oznacza, że nie można powierzyć realizacji zadań i pełnienia funkcji MKZ "innemu stanowisku". Powyższy przepis wprowadza zatem ustawowy obowiązek określonego ukształtowania struktury organizacyjnej urzędu i wyklucza w tym zakresie swobodę Prezydenta przy wprowadzaniu regulaminu organizacyjnego.

Wbrew zarzutom skargi, analiza struktury organizacyjnej UMW obowiązującej do 31 grudnia 2021 r. wskazuje, że do czasu spornej zmiany w ramach struktury organizacyjnej funkcjonowało Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków i było wyodrębnione stanowisko MKZ (w ramach Departamentu Strategii Rozwoju i Miasta), który kierował ww. Biurem. Po zmianie wprowadzonej spornym zarządzeniem z 31 grudnia 2021 r. zmianie uległ Departament Strategii i Rozwoju Miasta, gdzie obecnie funkcjonuje Wydział Architektury i Zabytków, który realizuje zadania przekazane na mocy Porozumienia w sprawie powierzenia niektórych zadań dot. ochrony zabytków. Nie ma w strukturze organizacyjnej wyodrębnionego Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków. Po zmianie § 31 ust. 1 pkt 8 zarządzenia nr 3858/20 przewiduje, że Wydziałem Architektury i Zabytków kieruje Dyrektor Wydziału, który w ramach swoich kompetencji wykonuje równocześnie zadania MKZ. Wobec powyższego w strukturze organizacyjnej UMW nie ma wyodrębnionego stanowiska MKZ, a jest jedynie powierzenie, przypisanie funkcji i zadań MKZ do innego stanowiska. Scalenie funkcji w ramach innego stanowiska, skutkuje brakiem wyodrębnienia stanowiska MKZ. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że po zmianie regulaminu funkcję MKZ nadal pełni ta sama osoba, ponieważ obecnie zajmuje ona inne stanowisko. Skoro brzmienie art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. wyklucza swobodę w zakresie ukształtowania stanowiska miejskiego konserwatora zabytków w strukturze organizacyjnej urzędu, w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja niezgodności z prawem.

W kwestii zakresu rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. stwierdzenia nieważności całego zarządzenia nr 6748/21 Sąd wyjaśnił, że zakres zmian wprowadzonych przedmiotowym zarządzeniem jest rozległy (scalenie komórek organizacyjnych, zmiana zakresu zadań poszczególnych komórek organizacyjnych i uprawnień kierujących komórkami organizacyjnymi), a tym samym nie pozwalał na stwierdzenie nieważności wyłącznie zapisów odnoszących się bezpośrednio do ochrony zabytków i MKZ, tj. § 25 ust. 1 oraz § 31 ust. 1 zarządzenia, które naruszały art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Wrocławia, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które w sposób istotny miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania kontroli działalności organu administracji publicznej - tj. Wojewody Dolnośląskiego i niezbadanie prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w szczególności poprzez zaniechanie zbadania, czy wskazana przez organ podstawa prawna skargi w ogóle może stanowić podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego, a jeśli tak to w jakim zakresie;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie skargi w całości, a w konsekwencji nie rozpoznanie tej skargi i wydanie wyroku wyłącznie w oparciu o selektywne, a nie całościowe, zbadanie sprawy;

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie błędnego założenia, iż w oparciu o zapisy Porozumienia organ nadzoru prowadzić może wyłącznie kontrolę merytorycznej działalności Prezydenta Wrocławia w zakresie rozstrzygnięć dotyczących zabytków, podczas gdy powołane Porozumienie stanowi podstawę do prowadzenia kontroli w trybie i na warunkach określonych w ustawie z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 224);

4) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania kontroli działalności organu administracji publicznej - tj. Wojewody Dolnośląskiego przez zaniechanie zweryfikowania czy postępowanie nadzorcze przeprowadzone przez organ mogło zostać w sprawie przeprowadzone co do zasady, a w ten sposób naruszenie art. 85 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, w której organ nadzoru uprawniony jest do przeprowadzenia kontroli wyłącznie w oparciu o zapisy Porozumienia, które nie są normą prawną, a umową pomiędzy stronami, co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności całego zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudni 2021 r. przez organ nadzorczy;

5) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania kontroli działalności organu administracji publicznej - tj. Wojewody Dolnośląskiego przez zaniechanie zweryfikowania, czy postępowanie nadzorcze przeprowadzone przez organ przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, na podstawie i w granicach prawa; a przez to naruszenie:

a) art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie miesięcznego terminu, od dnia w którym Wojewoda Dolnośląski powziął wiadomość o zmianie regulaminu;

b) art. 7 Konstytucji w związku z art. 91 i art. 33 ust. 2 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie, nieleżącej w kompetencji Wojewody, a to z uwagi na fakt wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do zarządzenia wydanego przez Prezydenta Wrocławia, który w sprawie działał jako pracodawca a niejako organ administracji;

c) art. 61 § 1 i 4 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez brak zawiadomienia Prezydenta Wrocławia o wszczęciu postępowania nadzorczego, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego możliwości zaprezentowania stanowiska oraz dowodów na jego poparcie, co w istocie pozbawiło skarżącego możliwości obrony, oraz miało wpływ na wynik sprawy;

d) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w szczególności nie odniesienie się do zarzutu skarżącego w przedmiocie zebrania przez Wojewodę Dolnośląskiego materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, jednostronny i tendencyjny, przy z góry założonej tezie o nieważności zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r.;

e) art. 80 K.p.a. poprzez niezbadanie zarzutu skarżącego o dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego dokonanej w sposób jednostronny, tendencyjny skutkujący ostatecznie błędem w ustaleniach stanu faktycznego mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegającym na uznaniu, iż wskutek wydania zarządzenia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. doszło do naruszenia art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z.;

f) art. 107 § 3 K.p.a. i art. 91 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 K.p.a., polegające na nie zweryfikowaniu, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru nie odniósł się do argumentów powołanych przez skarżącego w piśmie z dnia 24 marca 2022 r., nie odniósł się do całej treści zarządzenia, w szczególności tego co reguluje, nie przywołał dowodów, na których się oparł, a nadto pominięcie braku sprzeczności wszystkich zapisów zrządzenie Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z treścią art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z., co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności całości przedmiotowego zarządzenia;

6) art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. i art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie kwestii braku istotności naruszenia przepisów prawa, podczas gdy wyłącznie takie kwalifikowane naruszenie przepisów stanowić może podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności;

7) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie odniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skargi, a nadto lakoniczne uzasadnienie wywodu, z którego nie sposób wywieść z jakiego powodu Sąd pierwszej instancji nie dał wiary zarzutom skargi, jak również z jakiego powodu oparł się na twierdzeniach organu nadzoru;

8) art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż Wojewoda Dolnośląski był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie, podczas gdy - wskutek upływu miesięcznego terminu od momentu kiedy organ podjął wiadomość w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego - wyłącznie właściwym do zbadania jego zgodności z prawem pozostawał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, które miało polegać na wydaniu zarządzenia niezgodnie z treścią art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. w sytuacji, gdy zarządzenie to nie zawiera postanowień sprzecznych prawem, a nadto wskutek przyjęcia, że naruszenie prawa ma postać wady kwalifikowanej, co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności całego zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. przez organ nadzorczy;

2) art. 7 Konstytucji w związku z art. 91 u.s.g. oraz art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie nieważności całego zarządzenia, podczas gdy zarządzenie Prezydenta Wrocławia, oprócz kwestii dotyczących organizacji pracy Miejskiego Konserwatora Zabytków, regulowało pracę szeregu innych komórek organizacyjnych Urzędu Miejskiego Wrocławia - a w tym: Biura SmartCity i Zarządzania Projektami (usunięto z departamentu Prezydenta), Departamentu Zrównoważonego Rozwoju (dodano do Departamentu Prezydenta), reorganizacji Wydziału Architektury i Budownictwa, który połączono z Biurem Miejskiego Konserwatora Zabytków (obecnie: Dział Zabytków) - obecnie Wydział Architektury i Zabytków, Biura Rozwoju Wrocławia (połączono z wydzielonym z Wydziału Architektury i Budownictwa Działem Gospodarki Przestrzennej) - obecnie Wydział Planowania Przestrzennego, Biuro Obsługi Edukacji (dodano do Departamentu Edukacji), a w konsekwencji art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. nie stanowi podstawy prawnej do rozstrzygania i stwierdzania nieważności kwestii innych niż zagadnienie miejskiego konserwatora zabytków;

3) art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 33 ust. 1 - 3 u.s.g. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, iż decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, a nie gminny konserwator zabytków i błędne przyjęcie, iż wyodrębnienie miejskiego konserwatora zabytków ma związek z tym, iż jest to organ lub quasi organ, podczas gdy żaden przepis ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie stanowi lex specialis do powołanego art. 39 u.s.g., a decyzje wydawane przez miejskiego konserwatora zabytków wydawane są z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, a zatem w jego imieniu, a wójt/burmistrz/prezydent miasta są uprawnieni do samodzielnego określenia organizacji i zasad funkcjonowania urzędu gminy, który jest tylko aparatem pomocniczym wójta/burmistrza/prezydenta;

4) art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do stosowania normy prawnej powołanego przepisu z mocą wsteczną do Porozumienia zawartego 6 lat wcześniej (tj. w 2011 roku);

5) art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. nad zabytkami w związku z art. 7a K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy ustawa nie zawiera definicji "wyodrębnienia" stanowiska, a przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia językowa, pozostaje w sprzeczności z celem powołanego przepisu, który wprost wynika z uzasadnienia projektu zmiany ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również art. 33 ust. 1 oraz 39 ust. 1 i 2 u.s.g., z których wynika, iż urząd gminy stanowi wyłącznie aparat pomocniczy wójta, i wyłącznie wójt jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych;

6) art. 148 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie istniały obiektywne przesłanki do uchylenia aktu nadzoru;

7) art. 2 pkt 1 oraz art. 46 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie Wojewoda Dolnośląski był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy w sprawie Wojewoda Dolnośląski był uprawniony do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania kontrolnego, a po jego przeprowadzeniu, w trybie i na warunkach powołanej ustawy był uprawniony do wydania zaleceń pokontrolnych.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych za obydwie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W załączeniu do pisma z dnia 21 lutego 2024 r. Prezydent Wrocławia przedłożył Porozumienie z dnia 5 września 2011 r. zawarte między Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz oświadczenie tego organu z dnia 5 października 2022 r. o wypowiedzeniu powyższego Porozumienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Podniesiona w piśmie Prezydenta Wrocławia z dnia 21 lutego 2024 r. okoliczność wypowiedzenia z dniem 13 stycznia 2023 r. Porozumienia nr 10/2011 zawartego w dniu 5 września 2011 r. między Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia, ponieważ oceny zgodności z prawem dokonuje się w tej sprawie nie na datę wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale na datę wydania przez Prezydenta Wrocławia zarządzenia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniającego zarządzenie tego organu nr 3858/20 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia. Na datę 31 grudnia 2021 r. ww. Porozumienie w pełni obowiązywało.

Skarga kasacyjna uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ponieważ część zarzutów jest zasadna i w tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności powinny być rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest zbadanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jednakże w tej sprawie szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego jest ze sobą powiązany, a tym samym niektóre z tych zarzutów zostaną rozpoznane łącznie.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11; wyrok NSA z 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 745/11).

Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania kontroli działalności organu administracji publicznej - tj. Wojewody Dolnośląskiego i niezbadanie prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w szczególności poprzez zaniechanie zbadania, czy wskazana przez organ podstawa prawna skargi może stanowić podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego, a jeśli tak to w jakim zakresie. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że w części kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd ten nie zbadał skargi, a w konsekwencji wydał wyrok wyłącznie w oparciu o częściowe wyjaśnienie sprawy.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek jedynie częściowego uwzględnienia tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr NK-N.4131.155.8.2022.GD1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 6748/21 Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniającego zarządzenie nr 3858/20 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Strona skarżąca kasacyjnie w zakresie zarzutu jedynie częściowego skontrolowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podnosi, że organ nadzoru naruszył art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, zebrania materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, jednostronny i tendencyjny, przy z góry założonej tezie o nieważności całego zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. oraz naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. i art. 91 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 6, art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez brak zweryfikowania, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru nie odniósł się do argumentów powołanych przez skarżącego w piśmie z dnia 24 marca 2022 r. skutkujące przyjęciem, że całe zrządzenie Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 narusza treść art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z.

Tak podniesiony zarzut nie jest zasadny w tym zakresie, w jakim zarzuca się Sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenie naruszenia przez organ nadzoru przepisów K.p.a. dotyczących obowiązku należytego zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Do postępowania nadzorczego stosuje się przepisy K.p.a. jedynie odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Odpowiedniość stosowania przepisów procedury administracyjnej wynika przede wszystkim stąd, że o ile jurysdykcyjne postępowanie administracyjne uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego zmierza do załatwienia sprawy administracyjnej i rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony, o tyle przedmiotem postępowania nadzorczego nie jest załatwianie sprawy administracyjnej, ale kontrola pod względem legalności danego aktu organu gminy. Tym samym organ nadzoru powinien skoncentrować swoje postępowanie na wykazaniu istotnego naruszenia prawa w nadzorowanym akcie. Kwestia polemiki z argumentacją organu może mieć miejsce tylko o tyle, o ile dotyczy samej oceny zaistnienia naruszenia prawa i charakteru tego naruszenia.

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr NK-N.4131.155.8.2022.GD1, organ ten wskazał na istotne naruszenie prawa w zakresie dokonania przez Prezydenta Wrocławia błędnej wykładni art. 96 ust. 2a u.o.z. oraz przepisów Porozumienia nr 10/2011 zawartego w dniu 5 września 2011 r. między Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia. Wyraźnie Wojewoda wskazał również, że uznał za niezasadne wyjaśnienia przedstawione przez Sekretarza Miasta Wrocławia w piśmie z dnia 23 marca 2022 r. co oznacza, że nie uznał stanowiska Prezydenta Miasta w zakresie niezaistnienia naruszenia prawa objętego nadzorowanym zarządzeniem. W zakresie wyjaśnienia naruszenia art. 96 ust. 2a u.o.z. nie został naruszony ani art. 7, ani też art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tej części uzasadnienie zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego nie narusza także art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ stosowane odpowiednio do postępowania nadzorczego zawiera zarówno ustalenie przedmiotu tego postępowania, nadzorowanego aktu, opisu przebiegu postępowania jak i wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Natomiast ww. zarzut jest zasadny w tym zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi oddalenie skargi i brak dokonania oceny zasadności unieważnienia także § 1 pkt 1 zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że co do części przepisów tego zarządzenia ani Sąd pierwszej instancji, ani też organ nadzoru nie stwierdzili jakiegokolwiek naruszenia prawa. Nie jest w tym zakresie zasadnym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zgodnie z którym zakres zmian wprowadzonych zarządzeniem Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. jest rozległy i tym samym uniemożliwiał unieważnienie tylko części nowelizowanych przepisów objętych ww. zarządzeniem. Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał, że rozważał częściowe unieważnienie tego zarządzenia, ale z uwagi na daleko idące zmiany w strukturze organizacyjnej Urzędu Miejskiego Wrocławia dokonane ww. zarządzeniem nr 6728/21 oraz potrzebę zachowania spójności i integralności regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia, nie było możliwe stwierdzenie nieważności jedynie poszczególnych zapisów dotyczących kwestii związanych z ochroną zabytków i realizacją zadań wynikających z porozumienia zawartego pomiędzy Prezydentem Wrocławia a Wojewodą Dolnośląskim z dnia 5 września 2011 r.

To stanowisko jest trafne ale tylko w takim zakresie, w jakim zmiany objęte zarządzeniem Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. dotyczyły likwidacji wyodrębnionego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków i związanych z tym zmian w organizacji Urzędu Miejskiego Wrocławia. Zarządzenie nr 6728/21 regulowało w § 1 pkt 1 zadania Sekretarza Miasta Wrocławia i zakres tej regulacji w ogóle nie był przedmiotem kontroli. Nie ma też żadnego powiazania pomiędzy zadaniami Sekretarza Miasta Wrocławia a likwidacją Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków. Tym samym skoro ani Wojewoda Dolnośląski, ani Sąd pierwszej instancji nie analizowały naruszenia prawa w zakresie § 1 pkt 1 ww. zarządzenia, a ponadto ten przepis może funkcjonować niezależnie od pozostałych przepisów ww. zarządzenia, to przedwcześnie Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne oddalenie skargi kwestionującej unieważnianie całego zarządzenia. W tym zakresie zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że unieważnienie części zarządzenia, które może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym stanowi naruszenie zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) poprzez błędne wskazanie, że całe zarządzenie Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 narusza treść art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z.

W związku z powyższym jest częściowo zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skargi, a nadto lakoniczne uzasadnienie wywodu, z którego nie sposób wywieść z jakiego powodu Sąd pierwszej instancji nie dał wiary zarzutom skargi, jak również z jakiego powodu oparł się na twierdzeniach organu nadzoru.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Wprawdzie zaskarżony wyrok zawiera elementy objęte art. 141 § 4 P.p.s.a., tym niemniej z jego treści nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji poddał kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skupił się jedynie na ocenie zgodności z prawem tylko części zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. tej części, w której Wojewoda Dolnośląski unieważnił § 1 pkt 2-6 i § 2 zarządzenia nr 6748/21. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie zawarł jakiejkolwiek podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani jej wyjaśnienia co do zasadności unieważnienia § 1 pkt 1 tego zarządzenia, mimo że już w samej skardze strona skarżąca negowała dopuszczalność unieważnienia całości zarządzenia.

Przechodząc do kontroli pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że mimo upływu miesięcznego okresu od momentu kiedy organ podjął wiadomość w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego – organ ten miał prawo do wydania aktu nadzoru.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie 30-dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia, organ ten nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Dolnośląski otrzymał zarządzenie nr 6748/21 Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniające zarządzenie nr 3858/20 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia w dniu 2 marca 2022 r. Natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 1 kwietnia 2022 r. Okoliczność wcześniejszego powzięcia informacji o wydaniu zarządzenia nie ma znaczenia dla wszczęcia postępowania nadzorczego, skoro zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. bieg terminu do prowadzenia postępowania nadzorczego rozpoczyna się nie od chwili powzięcia jakiejkolwiek wiadomości o danym zarządzeniu, ale od chwili doręczenia zarządzenia organowi nadzoru.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia niezastosowania przez Wojewodę Dolnośląskiego art. 61 § 1 i 4 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. polegające na braku zawiadomienia Prezydenta Wrocławia o wszczęciu postępowania nadzorczego, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego możliwości zaprezentowania stanowiska oraz dowodów na jego poparcie, co miałoby stanowić pozbawienie skarżącego możliwości obrony.

Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu w dniu 2 marca 2022 r. zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. Wojewoda pismem z dnia 16 marca 2022 r. informując o prowadzonym postępowaniu nadzorczym zwrócił się do Prezydenta Wrocławia o udzielenie szczegółowych wyjaśnień przyczyn i podstaw likwidacji Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków i na to pismo Prezydent Wrocławia udzielił odpowiedzi pismem z dnia 24 marca 2022 r. Zapewniono Prezydentowi Wrocławia czynny udział w toku postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie wydaje odrębnego aktu o wszczęciu postępowania nadzorczego, ponieważ takie postępowanie rozpoczyna się z chwilą doręczenia zarządzenia (lub uchwały) organowi nadzoru, co wprost wynika z powołanego art. 91 ust. 1 u.s.g. W postępowaniu nadzorczym nie ma odrębnego etapu poprzedzającego postępowanie nadzorcze i dotyczące wstępnej oceny, czy dany akt może zawierać jakieś wady.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania kontroli działalności Wojewody Dolnośląskiego w zakresie zweryfikowania, czy postępowanie nadzorcze w ogóle mogło zostać w tej sprawie przeprowadzone, skoro – jak podnosi strona skarżąca kasacyjnie - organ nadzoru uprawniony był do przeprowadzenia kontroli wyłącznie w oparciu o zapisy Porozumienia nr 10/2011, które nie są normą prawną a umową pomiędzy stronami, a tym samym wbrew treści art. 85 i art. 91 ust. 1 u.s.g. bezzasadnie stwierdzono nieważność całego zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy podnieść, że porozumienia zawierane na podstawie art. 96 ust. 2 u.o.z. obejmują powierzanie zadań administracji rządowej do wykonywania przez samorząd terytorialny. Jest to przykład tzw. porozumień administracyjnych, które mają podwójny charakter. W zakresie kwestii majątkowych dotyczących finansowania przejmowanych zadań, porozumienia te w istocie są umowami podlegającymi kontroli przez sądy powszechne, natomiast w zakresie samych zadań publicznych i wynikających stąd sporów są one rozstrzygane przez sądy administracyjne. Tak zawarte porozumienia podlegają opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ponieważ stanowią one o przeniesieniu na rzecz samorządu do wykonywania zadań ustawowo nałożonych na administrację rządową. Zmienia się właściwość organów wykonujących zadania rządowe objęte takimi porozumieniami i w tym zakresie są one zbliżone do aktów prawa miejscowego. Tym samym w pełni uzasadnionym było w ramach postępowania nadzorczego dokonanie oceny, czy treść zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. jest zgodna z treścią Porozumienia nr 10/2011 zawartego w dniu 5 września 2011 r. między Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wbrew zarzutowi strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie zastosowanym kryterium nadzoru przez Wojewodę Dolnośląskiego była zgodność z prawem, co wprost wynika z art. 85 u.s.g. Nie został także naruszony art. 91 ust. 1 u.s.g., ponieważ zgodnie z tym przepisem zarządzenia podlegają nadzorowi organu nadzoru i w przypadku stwierdzenia, że dane zarządzenie organu gminy jest sprzeczne z prawem, w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania nadzorczego właściwy organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia jego nieważności.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 2 i art. 91 u.s.g. w ten sposób, że Sąd błędnie uznał za dopuszczalną kontrolę nadzorczą wykonywaną przez organ nadzoru wobec zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniającego wcześniejsze zarządzenie tego organu z dnia 30 września 2020 r. nr 3858/20 w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Wrocławia, które miało mieć jedynie charakter pracowniczy i tym samym nie podlegało jakiejkolwiek procedurze nadzorczej wojewody.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 u.s.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze zarządzenia nadaje regulamin organizacyjny urzędu gminy, który określa organizację i zasady funkcjonowania takiego urzędu. Takie zarządzenie podlega procedurze nadzorczej, a najważniejszą różnicą między wszczęciem postępowania nadzorczego wobec uchwał rady gminy i zarządzeń wójta nie będącymi aktami prawa miejscowego jest to, że o ile uchwały obligatoryjnie przekazywane są organom nadzoru, o tyle zarządzenia wójta co do zasady nie są obowiązkowo przekazywane takim organom (za wyjątkiem zarządzeń będących aktami prawa miejscowego oraz zarządzeń objętych właściwością nadzorczą regionalnej izby obrachunkowej), przekazywane są one wojewodzie na jego wniosek. Regulamin organizacyjny urzędu gminy określa przede wszystkim organizację i zasady funkcjonowania danego urzędu, a tym samym taki regulamin nie ma charakteru stricte pracowniczego. Zgodnie bowiem z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co znajduje potwierdzenie w art. 85 u.s.g. stanowiącym, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Tym samym skoro w zakresie działalności gminnej jest wydawanie zarządzeń także obejmujących sferę pracowniczą, to także i takie zarządzenia nie są wyłączone spod nadzoru. W związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 Konstytucji RP zgodnie z którym, każdy organ wykonujący władzę publiczną działa na podstawie i w granicach prawa. W tej sprawie Wojewoda Dolnośląski miał podstawy prawne do przeprowadzenia postępowania nadzorczego wobec zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 2 pkt 1 i art. 46 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 224) poprzez brak przyjęcia, że Wojewoda Dolnośląski był uprawniony jedynie do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania kontrolnego, a po jego przeprowadzeniu, w trybie i na warunkach ww. ustawy do wydania zaleceń pokontrolnych.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o kontroli w administracji rządowej, przepisy tej ustawy stosuje się także do kontroli działalności organów samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej. Objęte rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie Prezydenta Wrocławia dotyczyło zmian w regulaminie organizacyjnym Urzędu Miejskiego Wrocławia, a uchwalanie takiego regulaminu stanowi zadanie własne samorządu, a nie zadanie zlecone. Tym samym zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 ww. ustawy jest oczywiście niezasadny. Z kolei art. 46 ww. ustawy reguluje zasady sporządzania i uzupełniania wystąpienia pokontrolnego. Skoro wykonywanie zadań własnych samorządu nie jest objęte trybem kontroli uregulowanej w ustawie o kontroli w administracji rządowej, to tym samym do tych zadań nie ma zastosowania art. 46 tej ustawy. Przedmiotem tej sprawy nie była ocena sposobu wykonywania zadań rządowych objętych Porozumieniem nr 10/2011 zawartym w dniu 5 września 2011 r. między Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Niezasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w zakresie obejmującym niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. polegające na przyjęciu, że w tej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa jako naruszającego art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z.

Zgodnie z art. 96 ust. 2 u.o.z. wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych m.in. gminom położonym na terenie województwa. Stosownie zaś do treści art. 96 ust. 2a u.o.z. w przypadku zawarcia takiego porozumienia, do prowadzenia spraw nim objętych gmina ustanawia wyodrębnione stanowisko gminnego (miejskiego) konserwatora zabytków.

Treść ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości, że po zawarciu porozumienia o przekazaniu zadań z zakresu wojewódzkiego konserwatora zabytków gminie, w jej strukturze organizacyjnej obligatoryjnie należy wyodrębnić stanowisko gminnego lub miejskiego konserwatora zabytków. Taki obowiązek, tj. wyodrębnienia wyspecjalizowanej komórki w Urzędzie Miejskim Wrocławia zajmującej się sprawami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami wynika z § 3 ust. 1 Porozumienia nr 10/2011 zawartego w dniu 5 września 2011 r. między Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Tym samym likwidacja wyodrębnionego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków wraz z likwidacją odrębnej jednostki obsługującej tego Konserwatora, tj. Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków dokonana § 1 pkt 2 zarządzenia nr 6748/21 Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniającego zarządzenie nr 3858/20 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia, stanowiła w okolicznościach tej sprawy istotne naruszenie prawa.

Nie można uznać za zasadny zarzut strony skarżącej kasacyjnie, jakoby w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni językowej pojęcia "wyodrębnione" stanowisko i w dodatku w sposób sprzeczny z celem art. 96 ust. 2a u.o.z., który wprost wynika z uzasadnienia projektu zmiany ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wprawdzie ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie definiuje pojęcia "wyodrębnione" stanowisko, to w języku powszechnie używanym pojęcie "wyodrębniony" oznacza stający się odrębnym, wyróżniający się odrębnymi cechami, wydzielony z jakiejś całości (Słownik Języka Polskiego R-Z, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1996, s. 768-769). Takie też rozumienie tego pojęcia przyjął Sąd pierwszej instancji i jest ono trafne. Ponadto w uzasadnieniu do ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1595), która dodała ustęp 2a do art. 96 wprost stwierdzono, że powodem dodania tego ustępu do ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami było to, że dotychczasowa praktyka braku wyodrębniania odrębnego stanowiska gminnego (miejskiego) konserwatora zabytków przekładała się na niską jakość wykonywania przyjętych zadań przez niektóre samorządy. Tym samym w art. 96 ust. 2a u.z.o. sformułowano obowiązek utworzenia w strukturze administracyjnej samorządu wyodrębnionego stanowiska gminnego, miejskiego lub powiatowego konserwatora zabytków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1403).

Co istotne, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w tej sprawie w pełni dopuszczalnym było stosowanie art. 96 ust. 2a u.o.z., ponieważ przepis ten obowiązywał w dacie wydania przez Prezydenta Wrocławia zarządzenia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniającego zarządzenie nr 3858/20 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia.

Podniesiona dodatkowo przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność, że z art. 33 ust. 1 u.s.g. wynika, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, jak również, że wójt wydaje decyzje (art. 39 ust. 1 u.s.g.) i może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w swoim imieniu (art. 39 ust. 2 u.s.g.), nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Ani bowiem Sąd pierwszej instancji, ani też organ nadzoru nie kwestionowali prawa Prezydenta Wrocławia do wydawania decyzji administracyjnych lub upoważniania innych pracowników do ich wydawania w imieniu Prezydenta. Tej materii nie dotyczy spór w tej sprawie. Nie ma też istotniejszego znaczenia okoliczność, że zgodnie z § 3 ust. 2 Porozumienia nr 10/2011 w zakresie zadań objętych tym porozumieniem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień był Miejski Konserwator Zabytów działający w imieniu Prezydenta Wrocławia. Okoliczność, że Miejski Konserwator Zabytków wydaje decyzje w imieniu Prezydenta Wrocławia nie oznacza, że tenże konserwator zabytków może być dowolnie "umiejscowiony" w Urzędzie Miejskim Wrocławia. Taka możliwość istniałaby, gdyby nie treść art. 96 ust. 2a u.o.z. oraz treść § 3 ust. 1 ww. Porozumienia. To z tych przepisów wynika, że Miejski Konserwator Zabytków ma zajmować wyodrębnione stanowisko, a nie jakiekolwiek stanowisko. Okoliczność, że Urząd Miejski Wrocławia stanowi aparat pomocniczy Prezydenta Wrocławia także nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia.

Mając powyższe należy stwierdzić, że w tej sprawie zaistniała przesłanka istotnego naruszenia prawa w zakresie obejmującym § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 oraz § 2 zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniającego zarządzenie nr 3858/20 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia i w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu, natomiast co do § 1 pkt 1 ww. zarządzenia, to ani organ nadzoru, ani Sąd pierwszej instancji w żadnym zakresie nie oceniali, aby także i ten przepis zawierał jakiekolwiek naruszenie prawa. Ma to istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ powołany § 1 pkt 1 zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. reguluje katalog zadań Sekretarza Miasta Wrocławia i przepis ten nie ma związku z kształtowaniem pozycji w Urzędzie Miejskim Wrocławia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Tym samym w zakresie § 1 pkt 1 ww. zarządzenia skarga kasacyjna jest zasadna.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się zasadna. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli całego zaskarżonego aktu nadzoru, ani też nie wyjaśnił podstawy prawnej unieważnienia § 1 pkt 1 zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. Brak w tym zakresie zajęcia jakiegokolwiek stanowiska przez Sąd pierwszej instancji uzasadnia na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając skargę Prezydenta Wrocławia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając powyższą ocenę prawną ma obowiązek dokonania kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego także w zakresie, w jakim organ nadzoru unieważnił § 1 pkt 1 tego zarządzenia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Wojewody Dolnośląskiego zasądzić na rzecz Miasta Wrocławia kwotę 610 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 150 złotych zasądzoną tytułem zwrotu wpisu o skargi kasacyjnej, kwotę 100 złotych zasądzoną tytułem zwrotu opłaty kancelaryjnej za sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz kwotę 360 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).