Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1262/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 133 § 1,art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 106 § 3  5
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 227, art. 228 § 1 i § 2 i 278 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
article: art. 4 oraz art. 27 ust. 1  2
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 149/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 12 stycznia 2021 r. nr 9004-2020-000250 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w Z. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 149/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę P. Sp. z o. o. w L. (obecnie P. Sp. z o.o. w Z., dalej zwanej: stroną, spółką lub skarżącą) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej zwanego: organem II instancji lub Dyrektorem ARiMR) z 12 stycznia 2021 r., w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018.

Przedmiot kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie stanowiła decyzja, którą Dyrektor ARiMR utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żarach z siedzibą Lubsku odmawiającą skarżącej przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), o które ubiegała się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018. Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości stanowiska organu, że zaszły przesłanki do odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 r. przewidziane w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2017, ponieważ skarżąca wraz ze wskazanymi przez organ podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami. Istota sporu pomiędzy stronami postępowania sprowadzała się w ocenie sądu do rozstrzygnięcia czy skarżąca wraz ze wskazanymi przez organ podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 149/21 wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. niezastosowanie norm art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...) oraz art. 4 ust. 1 lit a i b, c) rozporządzenia nr 1307/2013 art. 3 pkt 1), 2) i 3) lit. b) ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, art. 2 ust 1a oraz ust. 1d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013, oraz rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008 oraz art. 2 lit. A rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 2018/1091 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011 i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym, rolnikiem beneficjentem i nie posiada gospodarstwa rolnego, pomimo że zgodnie z przywołanymi przepisami posiada status rolnika, producenta rolnego, beneficjenta wsparcia, który prowadzi gospodarstwo rolne i ma prawo do otrzymania płatności;

2. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do istniejącego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności;

3. niezastosowanie normy art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 i przyjęcie, że skarżąca nie spełnia warunków przyznania wnioskowanej pomocy;

4. niewłaściwe zastosowanie normy § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (rozporządzenie ONW PROW 2014-2020) i przyjęcie, że nie przysługują skarżącej płatności rolnośrodowiskowe;

5. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (wg wersji Traktat Amsterdamski art. 33 ust. 1) oraz art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej;

6. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 i bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;

7. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego;

8. niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącego tak w chwili powstania skarżącej spółki, jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności;

9. niezastosowanie normy art. 20 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie w jakim odmówiono przyznania płatności poprzez przyjęcie, że skarżąca nie była posiadaczem samoistnym ani zależnym gruntów, a faktycznym ich posiadaczem był S. T. lub J. G. lub spółka R. Sp. z o.o., czego sąd I instancji nie rozstrzyga nie wskazując ostatecznie uprawnionego posiadacza gruntów spośród wszystkich podmiotów powiązanych, niekonsekwentnie też przyjmując prawa do posiadania gruntów i odmawiając prawa do przyznania płatności;

10. niezastosowanie normy art. 24 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie nieterminowego rozpatrzenia sprawy przez organy I i II instancji i przyjęcie, że organ prawidłowo wykonywał swoje obowiązki, co stanowi naruszenie prawidłowości kontroli i skutkuje naruszeniem art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1) prawo o ustroju sądów administracyjnych;

11. poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy:

a) art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie, że strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo dokonała podziału spółki R. w celu uzyskania wyższych płatności ONW;

b) regulacji 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie, że strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo – spółka T. ubiegała się o płatność ONW do dodatkowych 300 ha, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa;

c) regulacji 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW 2007-2013 oraz § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" (dalej zwanego także: rozporządzeniem PRŚ) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez przyjęcie, że strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem J. G. powiązany osobowo i kapitałowo ominął modulację i limity obszaru, limity powierzchniowe, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa;

d) art. 26 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez błędne zwożenie konieczności zastosowania ograniczeń pułapów płatności i współczynników korygujących dla płatności dla skarżącej i podmiotów powiązanych z uwagi na założenie, że wszystkie podmioty powiązane, wespół ze spółką skarżącą działały w celu obejścia przepisów prawa;

e) § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW 2014-2020 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie, że spółka P. celowo przejęła program od spółki T. w celu ominięcia limitów powierzchniowych;

f) § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia ONW 2007-2013, § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW 2014-2020 § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia PRSK, § 4 ust. 4 rozporządzenia RE oraz art. 13, 14 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy OB, art. 8 rozporządzenia 1307/2013 w zakresie w jakim ustalono, iż czynności podejmowane przez skarżącą i powiązane z nią spółki zmierzały do obejścia przepisów prawa w celu uzyskania nienależnych płatności;

II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt. 1) prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności, praworządności, proporcjonalności i bezstronności działania organów;

2. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt. 1) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim sąd I instancji nie ocenił naruszenia prawa przez organy ARiMR obu instancji, które odstąpiły od utrwalonej praktyki swego orzecznictwa wydając uprzednio decyzje o przyznaniu płatności skarżącej spółce za lata poprzedzające złożenie wniosku o przyznanie płatności za rok 2017 oraz w zakresie w jakim organ przyznał powiązanym podmiotom J. G., Ł. G. i R. Sp. z o. o. płatności za rok 2020 i o przyznaniu płatności S. T. za wszystkie lata, również za lata sporne;

3. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt. 1) p.p.s.a. w zw. z brakiem właściwej sądowej kontroli działalności administracji publicznej – organów obu instancji poprzez błędne przyjęcie przez sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego dokonanej przez organu obu instancji własne;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, a tym samym nierzetelne rozważenie twierdzeń skarżącej i przedstawionego przez nią materiału dowodowego sprawy, w tym:

a) nieprzedstawienie całego stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu, a jedynie oparcie się na wybiórczych, niekorzystnych dla strony okolicznościach;

b) brak odniesienia się do wszystkich złożonych wniosków dowodowych i do twierdzeń skarżącej;

c) pominięcie istotnych okoliczności i dowodów zgłoszonych przez skarżącą w zakresie koniecznym dla wykazania, że skarżąca ani żaden z podmiotów uznawanych za powiązane nie działały w wyłącznym celu uzyskania płatności, a cele i założenia dla prowadzenia odrębnej działalności były inne, jak i w zakresie koniecznym dla wykazania, że strona realizowała cele wspólnej polityki rolnej UE;

d) przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez sąd naruszenia przez organy obu instancji przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a.;

e) uznania za niewiarygodne i nieznaczące dowody przedstawione przez skarżącą, a wykazujące że strona nie miała ani świadomości ani woli stworzenia sztucznych warunków, jak również potwierdzające, że skarżąca nigdy nie działała w wyłącznym celu pozyskania płatności;

g) niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w oparciu o nienależycie zebrane i niewłaściwie ocenione materiały dowodowe, wobec braku wszechstronności ich rozważenia;

h) bezpodstawne przyjęcie, że strona nie udowodniła twierdzeń i faktów, z których wywodzi skutki prawne;

i) nierzetelne uzasadnienie w zakresie w jakim zawiera ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy, w tym z treścią dokumentów zebranych w sprawie;

j) niewskazanie przyczyn, dla których dowodom i twierdzeniom skarżącej odmawia się słuszności, dając jednocześnie wiarę ocenom i twierdzeniom organu I i II instancji;

5. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a.;

6. przepisu art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności i dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności, a w szczególności nieuwzględnienie dowodów zgłoszonych przez skarżącą w toku postępowania sądowego jak i niewłaściwą ocenę dowodów złożonych do akt sprawy w wykonaniu zobowiązań organów jak i zawnioskowanych w sprawie przez stronę, co niezasadnie skutkowało przyjęciem, że skarżąca wespół z innymi podmiotami stworzyła sztuczne warunki w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności;

7. przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 , § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie oraz niewłaściwą cenę materiału dowodowego, co miało istotny wpływ dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego i bezpodstawne przypisanie skarżącej i powiązanym z nią osobowo i kapitałowo podmiotom celowego działania zmierzającego do uzyskania nienależnych płatności;

8. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 228 § 1 i § 2 i 278 § 1 k.p.c. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnej ocenie nowych wniosków dowodowych, odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nierzetelnej ocenie dowodów z dokumentów przedłożonych przed WSA;

9. przepisu art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w wyniku:

a) niewłaściwego sprawowania przez WSA kontroli działalności administracji publicznej organów wydających decyzję w I i II instancji;

b) nienależytego rozważenia przez WSA zgłoszonych zarzutów wniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu I instancji jak i wniesionych w skardze na decyzję organu II instancji, przez co WSA nienależycie zastosował przepisy prawa materialnego będące przedmiotem zarzutów, powyżej również wymienione jak i ustalił niewłaściwy stan faktyczny sprawy;

10. przepisu art. 1, art. 3 § 1) w zw. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środków w celu usunięcia naruszenia prawa i nie uchylił decyzji organu II instancji, nie dokonał odpowiedniej oceny materiału dowodowego a tym samym ustalił błędnie stan faktyczny, uznając bezzasadnie na podstawie akt sprawy, że nie ma potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego zbadania dowodów i ich ponownej oceny;

11. przepisu art. 1, art. 3 § 1) w zw. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności poprzez zaniechanie sądu I instancji dokonania oceny naruszenia przez organy:

a) normy art. 24 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organem I instancji i II instancji, a tym samym niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania z wniosku strony o przyznanie płatności;

b) normy art. 4 i art. 27 ust. 2 i ust. 1 pkt. 2) i 4) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w związku z przepisami art. 9, art. 10, 75, 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń organów administracji obu instancji za własne, pomimo błędów w ustaleniu stanu faktycznego oraz poprzez pominięcie zgłoszonych przez skarżącą dowodów, twierdzeń i wyjaśnień skarżącego, poprzez bezpodstawne pominięcie wyjaśnień stron mających oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i samodzielne, bezpodstawne ustalenie rzekomych motywów i intencji strony, a także nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku przedstawienia wniosków dowodowych;

c) art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie w jakim sąd przyjął bezpodstawnie za organami obu instancji, że ciężar udowodnienia subiektywnego celu towarzyszącego skarżącej i podmiotom powiązanym występującego zarówno w chwili zawiązywania nowych podmiotów, podziału spółek, tworzenia gospodarstw rolnych i ich prowadzenia przez rolników indywidualnych będących osobami fizycznymi jak i w chwili składania wniosków spoczywa wyłącznie na skarżącej, a nie na organie administracji a także w zakresie w jakim sąd za organami obu instancji bezpodstawnie uznaje, że skarżąca nie sprostała obowiązkowi dowodowemu, pomimo że złożyła szereg dowodów i twierdzeń na etapie postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowoadministracyjnego;

d) art. 27 ust. 1 pkt. 1) i 3) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie w jakim orzeczenie narusza praworządność i pozbawia stronę prawa do informacji i obrony swoich praw;

e) art. 27 ust. 1 pkt. 2) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie w jakim sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów postawionych organom ARiMR dotyczących niewyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowy, zważywszy, że sąd I instancji również ograniczył się do uwzględnienia dowodów wyłącznie świadczących na niekorzyść strony, a dowodom świadczącym na korzyść skarżącej odmówił wiarygodności lub przypisał im wolę zagmatwania sprawy i współtworzenia mechanizmów utrudniających identyfikację celów utworzenia wielu podmiotów, jak również w zakresie w jakim sąd I instancji w sposób swobodny i dowolny dopuścił się oceny materiałów i dowodów zgromadzonych w sprawie;

f) art. 27 ust. 1 pkt. 3) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie jakim sąd pominął okoliczność, iż organy I i II instancji nie udzieliły skarżącej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, pomimo że strona kilkukrotnie żądanie takie zgłosiła;

g) art. 27 ust. 1 pkt. 4) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. w zakresie w jakim sąd nie uwzględnił zarzutu skargi do WSA na orzeczenie organu II instancji, choć zostało wykazane, że organ nie zapewnił skarżącej – pomimo zgłoszonego żądania – możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania jak również w jakim ten organ, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

12. rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1) p.p.s.a., przez niewłaściwą ocenę dokonaną przez sąd w odniesieniu do czynności organów ARiMR I i II instancji i zarzucanych im błędów takich jak:

a) naruszenie normy art. 6 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt. 1) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – zasady praworządności;

b) naruszenie normy art. 7 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a więc naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli albowiem organy nie zmierzały do ustalenia wszystkich przesłanek przedmiotowo istotnych, pomijały dowody składane przez stronę, nie zmierzały do ustalenia prawdy obiektywnej, lekceważyły słuszny interes strony;

c) naruszenie normy art. 8 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa albowiem organy ARiMR prowadząc postępowanie nie kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności ani równego traktowania;

d) naruszenie normy art. 9 i 11 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt. 3) i 4) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego naruszenie zasady informowania stron albowiem organy nie poinformowały strony – pomimo zgłoszenia żądania przez stronę – na żadnym etapie postępowania czego dotyczy postępowanie, jakie ma prawa i obowiązki, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organy wskazywały na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez ewidentnie wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania, a także naruszył zasady zasadności przesłanek albowiem organ odstąpił od udzielenia stronie wyjaśnień mimo złożonego w tym zakresie żądania;

e) naruszenie normy art. 7a k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego naruszenie, tj. naruszenia zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony – albowiem organ przyjął odwrotną zasadę i przyjmował wszelkie wątpliwości na niekorzyść strony, stosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki;

f) naruszenie normy art. 12 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, albowiem postępowanie przed organem odwoławczym, a także przed organem I instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności;

g) naruszenie normy art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt. 2) oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przepisu poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności niedopuszczenie wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie a także niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego.

W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania; ewentualnie w przypadku uznania, skargi za zasadą oraz przyjęcia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w związku z uchyleniem decyzji wniosła o wydanie wyroku reformatoryjnego poprzez orzeczenie przez NSA merytorycznie w trybie art. 188 p.p.s.a. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Dyrektora ARiMR kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, a także za bezskuteczne.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Wstępnie zauważyć wypada, że zarzuty skargi kasacyjnej powinny być powołane z konkretnymi regulacjami zawartymi w p.p.s.a., gdyż w pierwszej kolejności kwestionowane jest orzeczenie sądu administracyjnego, a ten sąd kontroluje legalność zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, stosując procedurę sądowoadministracyjną. Jeśli orzeczenie to jest błędne, to narusza ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając jednak na względzie uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzić należy, że sam fakt niepowiązania przepisów procedury stosowanej przed organami z przepisami p.p.s.a. nie powoduje po stronie NSA niemożliwości rozpoznania skargi kasacyjnej. Dalej wskazać należy, że brak powołania pełnych nazw aktów prawnych, brak powołania miejsca publikacji tych aktów, a także powołanie aktów prawa unijnego bez oznaczenia dat publikacji, stanowi o wadliwości tych zarzutów, jednak nie jest to, w ocenie składu rozpoznającego sprawę, wadliwość istotna.

Podkreślenia wymaga, że kluczowe w tej sprawie jest w istocie rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, a sąd I instancji w ramach zaskarżonego wyroku zaakceptował, że wnosząca skargę kasacyjną (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018.

Przechodząc do szczegółowego omówienia poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że została ona oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

Rozważając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Podobna sytuacja wystąpiła w przypadku zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Taka niewątpliwie sytuacja miała miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji – nie został naruszony przez sąd I instancji, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na gruncie rozpatrywanej sprawy takiego błędu nie popełniono, a zatem przepis nie został naruszony.

W zakresie naruszenia art. 135 p.p.s.a. uzasadnienie sprowadza się do zacytowania poglądów doktryny i orzecznictwa na temat wykładni i stosowania art. 135 p.p.s.a. bez powiązania tych poglądów ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tego rodzaju uchybień w ramach zaskarżonego wyroku nie stwierdzono.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, odnosi się do istotnych dla sprawy kwestii spornych, a tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich przedstawianych przez skarżącego zagadnień, wystarczy, że odniesie się do tych istotnych. W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozstrzygając sprawę, bazował na treści decyzji zaskarżonej do sądu, która szczegółowo rozważała zagadnienia stanowiące przedmiot sporu pomiędzy stronami. To, że z merytorycznymi argumentami tego uzasadnienia strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać do tego jeszcze należy, że w oparciu o ten przepis nie można kwestionować ustaleń faktycznych oraz sformułowanych ocen.

Nie znajduje również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 – 5 p.p.s.a.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z kolei według art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. O istotnych wątpliwościach można mówić wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). Przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, które mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. są m. in.: art. 233 § 1 k.p.c. (Zasada swobodnej oceny dowodów), art. 235 k.p.c. (Zasada bezpośredniości), art. 236 § 1 k.p.c. (Postanowienie dowodowe). W postanowieniu o dopuszczeniu dowodu sąd powinien oznaczy środek dowodowy i fakty, które mają nim zostać wykazane. Postanowienie o przeprowadzeniu dowodu, winno oznaczyć precyzyjnie środek dowodowy, w przypadku dokumentów z podziałem na dokumenty urzędowe i dokumenty prywatne. Gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe, winien zaprezentować kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów (odpowiednie stosowanie zasady swobodnej oceny dowodów z art. 233 § 1 k.p.c.), a przede wszystkim przedstawić dodatkowe ustalenia faktyczne dokonane w omawianym trybie w zakresie objętym sprawą administracyjną, których nie dokonał, lub błędnie dokonał organ administracji publicznej. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. może przeprowadzić wojewódzki sąd kiedy stwierdzi, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Tego ustalenia dokonuje sąd I instancji, a nie strona postępowania, ponieważ owe istotne wątpliwości muszą istnieć w przekonaniu sądu, a nie strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim orzekał na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej, a także na podstawie dokumentów przedłożonych przez stronę po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W trybie art. 233 § 1 k.p.c. przedstawił następującą ocenę dowodów uzupełniających: " Zdaniem Sądu (...) nie podważają one jednak zasadniczych ustaleń tj. że J. G. oraz S. T. w 2018 r. byli posiadaczami jednego dużego gospodarstwa rolnego, którego grunty zostały w sposób wcześniej w sposób sztuczny podzielone i rozdysponowane na poszczególne spółki i osoby fizyczne, celem uniknięcia skutków modulacji i degresywnych płatności."

Stawiając zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 106 § 3, § 4, § 5 p.p.s.a., art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227, art. 228 § 1 i § 2 i 278 § 1 k.p.c. "poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnej ocenie nowych wniosków dowodowych, odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nierzetelnej ocenie dowodów z dokumentów przedłożonych przed WSA" kasator w ogóle nie uzasadnił na czym konkretnie polegało naruszenie każdego ze wskazanych przepisów p.p.s.a. oraz na czym polegało naruszenie przepisów k.p.c., które w sprawie nie miały i nie mogły mieć zastosowania. Skoro kasator nie zarzucił sądowi I instancji naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez niewłaściwą ocenę dokumentów, z których dowód przeprowadzono na rozprawie, to ustalenia sądu dokonane w omawianym trybie pozostają niepodważone.

Rozpoznając kolejne zarzuty naruszenia przepisów postępowania zauważyć także należy, że w świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 217, dalej zwanej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten (wcześniej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) w istotny sposób modyfikuje zatem obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te nie znajdują zatem zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez spółkę skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej spółki odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów strona głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie w zakresie twierdzeń i wyjaśnień skarżącej. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut procesowy musi zawierać wywód, iż uchybienie to (uchybienie danemu przepisowi) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy czym podkreślić należy, że w świetle powołanego wyżej art. 4 oraz art. 27 ust. 1 – 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się tylko do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Wbrew bowiem zarzutom, skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania.

W tej sytuacji za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 4 i art. 27 ust. 1 – 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 , art. 9, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 i 2 k.p.a., jak też zarzuty dotyczące naruszenia art. 75, art. 78 i art. 80 k.p.a. regulujące kwestie dowodowe. Przede wszystkim dlatego, że w zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła zatem skutecznie ustaleń faktycznych sprawy.

Tym samym uznać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które sformułowała skarżąca kasacyjnie, nie mogły odnieść oczekiwanych skutków.

Przechodząc kolejno do merytorycznej oceny zarzutów o charakterze materialnym w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Natomiast zgodnie z art. 176 pkt 2) p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Niespełnienie tych wymogów skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez kasatora, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Poczynienie tych uwag było niezbędne, a to z racji tego, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów w zakresie zarzutów z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., tj. zarzutów z pkt I.1., I.5. i I.6. petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te dotyczą przepisów prawa materialnego, które nie miały w sprawie zastosowanie, w związku z tym nie są podstawą prawną decyzji ostatecznej. Ponadto kasator, zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, posługuje się zwrotami: "poprzez przyjęcie, skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności", "ma prawo do otrzymania płatności", "przyjęcie iż skarżąca nie spełnia warunków przyznania wnioskowanej pomocy", "przyjęcie, iż skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego", "poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego". Analiza językowa tych sformułowań jednoznacznie wskazuje na to, że kasator w istocie kwestionuje w ten sposób ustalenia faktyczne, które WSA przyjął za podstawę rozstrzygnięcia – co jest niedopuszczalne.

Rozpoznając pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej ich oceny.

Analiza zaskarżonego wyroku pozwalała przyjąć, że skarżąca spółka, wraz z powiązanymi podmiotami, współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało usprawiedliwioną odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do nieostrych. Jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku (ad casum). Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 niedopuszczalne. Przepis ten stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Z przepisem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, w myśl którego, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczone przepisy mają chronić wydatkowanie środków unijnych na rzecz podmiotów dopuszczających się obejścia prawa w ramach procedur przyznawania płatności (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I GSK 736/18).

Ze wspomnianych regulacji wynika, że celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 563/19 i z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I GSK 2148/18).

Trafnie zatem sąd I instancji wskazał, że dzięki zgłoszeniu do płatności kilkunastu podmiotów ominięto szereg limitów kwotowych i powierzchniowych obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. W rezultacie stworzenie przez podmioty prywatne i powiązane z nim osoby wielu spółek zgłaszających grunty jako odrębne podmioty (również osoby fizyczne) ma charakter działania ukierunkowanego na obejście przepisów w rozumieniu § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW, § 13a ust. 1 oraz § 20 ust 1 rozporządzenia PRŚ oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia PRSK oraz § 4 ust 4 rozporządzenia RE oraz art. 13, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Obszerne ustalenia i wyjaśnienia organu, zaakceptowane w ramach zaskarżonego wyroku pozwalają przyjąć, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu, zgodnie z którymi została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów. Ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku (wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1772/18). Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą.

Podsumowując uznać należało, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. osoby i spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane z tymi samymi osobami. Zasadnie zatem uznano, że takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby we władzach spółek) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, zaakceptowana w ramach zaskarżonego wyroku, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane ze tymi samymi osobami kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem zapatrywania wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku, co do stworzenia przez spółkę w zaistniałych okolicznościach sprawy sztucznych warunków i braku realizacji stosownych celów wsparcie rolników.

Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreśla, że niniejszy wyrok jest kontynuacją poglądów jurysdykcyjnych tego Sądu prezentowanych w zakresie zagadnienia sztucznych warunków m. in. w wyrokach NSA: z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 1912/18; z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 2129/18; z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 1913/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2009/18; z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt I GSK 2182/18; z 19 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1478/21; z 8 maja 2024 r. sygn. akt I GSK 808/20, I GSK 809/20 i I GSK 813/20).

Z tych wszystkich względów zarzuty zawarte w pkt I. petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).