Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 154/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1 art. 138
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania E. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], którą:

- uchylono decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], o przyznaniu E. S. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych,

- odmówiono E. S. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał E. S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej w łącznej kwocie 89.609,30 zł. Decyzja została doręczona stronie w dniu[...] grudnia 2006 r.

W październiku i listopadzie 2007 r. do Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęły pisma S. K., w których informował Agencję, że od 1998 r. był użytkownikiem (dzierżawcą) działek podanych we wniosku E. S. o przyznanie płatności bezpośrednich. Do informacji dołączono kopie umowy dzierżawy jednej z działek, o powierzchni 82 ha, zawartej [...] marca 2003 r. pomiędzy S. K. i E. S.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] listopada 2006 r.

W wyniku przeprowadzonego w trybie wznowieniowym postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] kwietnia 2011 r., którą uchylił decyzję z [...] listopada 2006 r., odmówił E. S. przyznania płatności bezpośrednich na rok 2006 r. oraz nałożył sankcje w wysokości odpowiadającej przyznanym kwotom płatności, które będą potrącane z płatności, do których rolnik jest uprawniony w ciągu trzech lat kalendarzowych.

W toku postępowania odwoławczego, prowadzonego na skutek odwołania wniesionego przez E. S., odmówiono przeprowadzenia wnioskowanego przez odwołującą się dowodu z zeznań świadków oraz dołączono protokoły z zeznań świadków w toku postępowania karnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym w K.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podstawą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] listopada 2006 r. był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dacie wydania ostatecznej decyzji i nie znanych organowi, który ją wydał. W ocenie organu spełnione zostały wszystkie przesłanki wznowienia postępowania. Decyzja z [...] listopada 2006 r. jest ostateczna. Nowy dowód (okoliczność) w sprawie stanowią pisma S. K., informujące o tym, że od 1998 r. do listopada 2007 r. był użytkownikiem działek podanych we wniosku o płatności przez E. S. oraz dołączona do tych informacji umowa dzierżawy jednej z działek. Okoliczność, że S. K. był użytkownikiem (dzierżawcą) dziełek objętych wnioskiem istniała w dacie wydawania decyzji z 2006 r. i nie była znana organowi, który ją wydał.

W ocenie organu odwoławczego dostarczona umowa dzierżawy i oświadczenia S. K. dotyczące użytkowania działek pozostają w sprzeczności z danymi zawartymi we wniosku E. S. o przyznanie płatności.

Powołując się na przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40, ze zm.; dalej także jako: u.p.b.) i ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76, ze zm.) organ wywiódł, iż istotną kwestią warunkującą przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest posiadanie gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności przez producenta rolnego.

Zdaniem organu pojęcie posiadania użyte w przepisach wskazanych ustaw należy interpretować w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, rozróżniającego posiadanie samoistne i zależne. Dla przyznania płatności nie jest istotny tytuł prawny do gruntów, istotne jest tylko, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem (posiada go), przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych. Organ orzekający o przyznaniu płatności bada, który z podmiotów faktycznie prowadzi działalność rolniczą zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska w roku kalendarzowym przypadającym na rok ubiegania się o płatność.

Powołując się na poglądy orzecznictwa, organ odwoławczy stwierdził, że posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym jest niewystarczające i nie stanowi wystarczające przesłanki do ubiegania się o płatności. Pojęcie posiadania należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Posiłkując się odwołaniami do orzecznictwa organ wywiódł, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Wymaga to zbadanie, czy osoba ubiegająca się o finansowe wsparcie faktycznie uprawia grunty rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności.

Kluczowe znaczenie dla sprawy miało ustalenie, czy w roku kalendarzowym 2006 E. S. w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich była posiadaczem (użytkownikiem) działek rolnych wskazanych przez nią we wniosku o przyznanie płatności.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił, że E. S. była współwłaścicielką działek ewidencyjnych, na których umiejscowione były działki rolne objęte wnioskiem o płatność. Z wyjaśnień strony wynika, że S. K. nigdy nie był samodzielnym użytkownikiem jej gospodarstwa. Umowa pomiędzy stroną a S. K. polegała na tym, że miał on wykonywać konkretne czynności rolnicze za wynagrodzeniem, które na jego prośbę rozliczane było w postaci ilościowo określonych płodów rolnych. Prace opierały się na ustnej umowie zlecenia, wykonawca nie miał swobody wykonywania zleconych czynności, bowiem pozostawał pod kontrola i nadzorem co do jakości i ilości określonych zleceń.

Na podstawie zeznań świadków organ ustalił, że na części działek pracował współwłaściciel – T. B., który posiadał część sprzętu potrzebnego do wykonywania prac polowych. Natomiast na pozostałej części, na zlecenie właścicieli prace polowe wykonywał S. K., któremu płacono płodami rolnymi. Z zeznań świadków, w tym S. K., organ odwoławczy wyciągnął wniosek, że to S. K. faktycznie użytkował sporne działki ewidencyjne w roku kalendarzowym 2006. To on jako dzierżawca decydował o tym, jakie będą zasiewy, nie miał obowiązku przedstawiania właścicielom rozliczeń, jedynie przekazywał im kalkulacje kosztów uprawy zbóż, sam kupował materiały, zatrudniał pracowników do prac polowych. Zabiegi agrotechniczne wykonywane były maszynami rolniczymi, które były własnością S. K. Cała produkcja zbóż była przeznaczana na potrzeby jego gospodarstwa.

Organ powołał także zeznania współwłaściciela gospodarstwa – J. S., który zeznał m.in., że współwłaściciele administrowali nieruchomością, tzn. zarządzaniem gospodarstwem, rozliczaniem prac prowadzonych w nim, obsługą kredytu, kontrolą z banku i Agencji, uczestniczeniem w spisach, kontaktami z urzędami.

Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że E. S. w roku kalendarzowym 2006 nie była posiadaczem (użytkownikiem) działek wskazanych we wniosku o płatności. Wyjaśnienia strony i powoływanych przez nią świadków organ uznał za mało wiarygodne i nie mające potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie udowodniono okoliczności, jakoby S. K. wykonywał prace polowe na spornych działkach na zlecenie E. S. Okoliczności tej zaprzecza przedstawiona przez S. K. umowa dzierżawy. Postępowanie karne dotyczące rzekomego wypełnienia blankietu umowy podpisanego przez E. S. niezgodnie z jej wolą, prowadzone wobec S. K., zakończyło się wyrokiem uniewinniającym.

Powołując się na zgromadzony materiał organ stwierdził, iż S. K. w związku z podjęciem decyzji o budowie chlewni i potrzebie wykazania do celów kredytowych powierzchni faktycznie uprawianego areału zwrócił się do małżonków S. o podpisanie umowy dzierżawy. Państwo S. zgodzili się, ale z zastrzeżeniem, że umowa może być wykorzystana wyłącznie do celów związanych z uzyskaniem kredytu.

Organ odwoławczy wskazał, że do istotnych elementów umowy zlecenia należy to, że zleceniobiorca powinien stosować się do wskazanego przez zleceniodawcę sposobu wykonania zlecenia. Z materiału dowodowego wynika, że S. K. nie otrzymał żądnych wskazówek od E. S. co do sposobu wykonania zlecenia. Strona nie wskazała żadnych dowodów, które potwierdzałyby fakt takich wskazówek, jak i w ogóle zlecania wykonywania prac polowych. Samo twierdzenie strony jest niewystarczające.

W ocenie organu odwoławczego sporne działki ewidencyjne na podstawie ustnych ustaleń zostały oddane S. K. do użytkowania i pobierania pożytków w zamian za czynsz dzierżawny w postaci płodów rolnych. Zatem osobą, która faktycznie je użytkowała był właśnie S. K. W sprawie nie przedstawiono żadnych dowodów potwierdzających twierdzenia małżonków S., jakoby zlecali wykonywanie prac polowych na spornych działkach. Takie konkluzje znajdują w ocenie organu oparcie w materiałach zgromadzonych w toku postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w L. w sprawie dotyczącej m.in. doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji z tytułu wypłaconych w latach 2004-2006 dopłat bezpośrednich.

Powołując się na poglądy orzecznictwa organ wywiódł, że środki finansowe przewidziane na płatności powinny być kierowane do producentów rolnych bezpośrednio użytkujących grunty rolne. Zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2006 działki nie były w posiadaniu (nie były użytkowane) przez E. S. w roku 2006, tym samym wszystkie działki zostają wykluczone z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.

Ponadto wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu niezgodności (rozbieżności) pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią działek rolnych jako uprawnioną do płatności. Ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną przez wnioskodawcę (150,31 ha) a powierzchnią zatwierdzoną (0,00 ha) w przypadku jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej stanowiła 100%, odmówiono przyznania płatności oraz nałożono sankcję w wysokości odpowiadającej kwotom przyznanym na podstawie decyzji z 2006 r.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego odmówiono dopuszczenia dowodu z zeznań wnioskowanych przez stronę świadków, z uwagi na to, że ich zeznania nie przyczyniłyby się do zmiany rozstrzygnięcia. Ponadto do materiału dowodowego sprawy dołączono zeznania tychże świadków złożonych w toku postępowania karnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym w K. (sprawa o sygn. akt: [...]). Zeznania te nie wskazują jednak na żadne nowe okoliczności, które nie byłyby już wcześniej znane organowi.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR E. S. podniosła zarzut naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji co do istoty, pomimo upływu 5-letniego terminu przedawnienia. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi nie przeprowadzenie postępowania w całości – nie przesłuchanie wszystkich zgłoszonych w postępowaniu świadków, błędy w ustaleniach faktycznych oraz brak odniesienia się do wszystkich zgłoszonych dowodów.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. skarżąca wskazała, iż zgodnie z tym przepisem nie można uchylić decyzji, jeżeli od jej doręczenia upłynęło pięć lat. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z listopada 2006 r. została jej doręczona [...] grudnia 2006 r., natomiast decyzja co do istoty organu II instancji została wydana w dniu [...] stycznia 2012 r., a więc po upływie 5-letniego terminu, o którym stanowi przywołany przepis.

Skarżąca zarzuciła organowi dowolną ocenę dowodów poprzez uznanie za wiarygodne tylko tych, które potwierdzały z góry postawioną tezę, że skarżąca nie była użytkownikiem spornych działek. Skarżąca była posiadaczem (współwłaścicielem) gospodarstwa rolnego i uzyskała wpis do ewidencji producentów rolnych. Grunty rolne będące w jej posiadani były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, a ich łącza powierzchnia przekraczała 1 ha. Nie istniała żadna umowa, która wyzbywałaby skarżącą ze współposiadania gruntów rolnych. Składając wniosek skarżąca kierowała się przepisami ustawy, treścią poradników dla wnioskodawców i ustaleniami pomiędzy wszystkimi zaangażowanymi w prowadzenie gospodarstwa, w tym z S. K. Od samego początku prowadzenia gospodarstwa było ustalone, że małżonkowie S. zajmują się kwestiami administracyjnymi, co uzasadniało złożenie wniosku o dopłaty. Przepisy o dopłatach nie wprowadzają wymogu, aby wnioskodawca osobiście wykonywał czynności związane z fizycznymi pracami na polu. S. K. nigdy nie był płatnikiem podatku rolnego za działki objęte wnioskiem, nigdy nie był ich faktycznym użytkownikiem.

Skarżąca zarzuciła, że organ oparł się na sprzecznych z prawdą zeznaniach S. K., który wypełnił wbrew woli skarżącej podpisany przez nią blankiet umowy dzierżawy i wyłudził niezgodne z prawdą poświadczenie podpisów na umowie od Wójta Gminy T. D., co zostało potwierdzone w postępowaniu karnym. Podpisanie blankietu umowy przez skarżącą nastąpiło na prośbę S. K., który chciał mieć argument do zawarcia porozumienia z innym współwłaścicielem działek – p. B., co do ustalenia zasad współpracy przy uprawie działek.

Skarżąca podniosłą, że przywoływana przez organ umowa dzierżawy przedmiotowych działek jest nieważna, gdyż nie została podpisana przez pozostałych współwłaścicieli. Nie może być uznana za umowę dzierżawy, gdyż nie obejmuje obowiązku opłacania czynszu przez dzierżawcę. Ponadto umowa dotyczy tylko części działek wchodzących w skład gospodarstwa (82 ha z łącznej powierzchni 154,09 ha).

W ocenie skarżącej nie istnieją przesłanki podważające fakt, iż to ona wykonywała faktyczne władztwo nad działkami i prowadziła gospodarstwo. Skarżąca płaciła podatek rolny, kupowała nawozy, uczestniczyła w czynnościach dotyczących zniesienia współwłasności, obsługiwała kredyt, uczestniczyła w czynnościach kontrolnych, nadzorowała funkcjonowanie gospodarstwa. Rola S. K. ograniczała się tylko do wykonywania konkretnie oznaczonych prac rolnych w gospodarstwie., za wynagrodzeniem i pod kontrolą właścicieli. S. K. nie występował nigdy o dopłaty do gruntów, ponieważ nie miał do tego prawa.

Skarżąca podniosła także, że zarówno w przedmiotowej sprawie, jak i sprawach karnych występuje wiele faktów i okoliczności potwierdzających, że S. K. wielokrotnie podawał fałszywe informacje, co podważa wiarygodność jego stwierdzeń, na których oparł się organ.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 146 §1 k.p.a.

Zaskarżona decyzja zapadła w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, którego istotą jest nie tylko uchylenie dotychczasowej decyzji, dotkniętej kwalifikowanymi wadami, lecz również wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Przytoczony art. 146 § 1 k.p.a. wprowadza tzw. negatywną przesłankę uchylenia wadliwej decyzji. Jak wynika z jego treści, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W badanej sprawie zastosowanie mógł znaleźć krótszy 5-letni termin ograniczający uchylenie decyzji, gdyż podstawą wznowienia była przyczyna wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi).

Skarżąca upatruje naruszenia przez organ odwoławczy art. 146 § 1 k.p.a. w tym, że jego decyzja została wydana już po upływie wspomnianego terminu 5-letniego (pierwotna decyzja została doręczona [...] grudnia 2006 r., a decyzja organu II instancji, wydana w trybie wznowieniowym – [...] stycznia 2012 r.).

Kluczowe dla sprawy jest właściwe odczytanie normy zawartej w art. 146 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie został wyrażony pogląd, zgodnie z którym dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostało kontroli instancyjnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 30 września 2010 r., III SA/Wr 258/10; OSP 2011, nr 12, poz. 122, z aprobującą glosą K. Sobieralskiego).

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę uznaje powyższy pogląd za błędny.

Interpretując art. 146 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze zarówno jego brzmienie, jak i jego ratio legis. Należy wskazać, że cel art. 146 § 1 k.p.a. leży w tym, że po upływie wskazanego tam okresu (5 lub 10 lat), pomimo istotnych, kwalifikowanych wad decyzji dotychczasowej, organ nie może ingerować w treść stosunku materialnoprawnego ukształtowanego tą decyzją poprzez jej uchylenie i wydanie nowej decyzji merytorycznej, a więc ukształtowanie stosunku prawnego na nowo. Skoro ingerencja w treść stosunku prawnego nastąpiła już decyzją organu I instancji, wydaną w trybie wznowieniowym, upada ratio legis art. 146 i jego sens stosowania przez organ odwoławczy. Inaczej należałoby oceniać sytuację, gdyby w pierwszej sytuacji zapadła decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej. Wówczas organ II instancji nie mógłby wydać decyzji reformacyjnej, uchylającej decyzję dotkniętą wadami kwalifikowanymi, gdyż ingerowałby w ten sposób w treść ukształtowanego wadliwą decyzją stosunku prawnego po upływie terminów wskazanych w art. 146 § 1 k.p.a.

Dodatkowo, gdyby przyjąć stanowisko prezentowane przez WSA we Wrocławiu pojawiłby się problem właściwej formy rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Skoro organ ten nie mógłby wydać decyzji merytorycznej, pozostawałaby mu wyłącznie decyzja kasacyjna, uchylająca decyzję organu I instancji. W takiej sytuacji pojawi się jednak problem podstaw prawnych uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, skoro była ona prawidłowa, gdyż w dacie orzekania przez ten organ nie upłynął jeszcze termin określony w art. 146 § 1 k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia art. 146 § 1 k.p.a.

Decyzja organu I instancji, którą w trybie wznowienia postępowania uchylono decyzję pierwotną, dotkniętą wadami kwalifikowanymi, została wydana i doręczona przed upływem 5-letniego terminu, liczonego od daty doręczenia decyzji pierwotnej. Termin z art. 146 § 1 k.p.a został zatem zachowany, a fakt, że decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zapadła już po upływie tego okresu, pozostaje bez znaczenia.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, należy stwierdzić, że decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione.

W ocenie sądu, analizując argumentację organu i zgromadzony w sprawie materiał dowody, należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż w sprawie niniejszej wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. Co za tym idzie – Sąd uznał, iż były podstawy faktyczne i prawne do wznowienia postępowania – postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. a w następstwie - do wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich z 2003 r., osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (art. 2 ust. 2 ustawy).

Ze względu na sprzeczne ze sobą twierdzenia E. S. oraz S. K. i wnioski wynikające z innych dowodów, kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było przesądzenie, czy skarżąca spełnia warunki przyznania płatności sformułowane w art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, z którego wynika, że płatność bezpośrednia do gruntów rolnych przyznawana jest temu rolnikowi, który spełnia trzy warunki: jest w posiadaniu gruntów rolnych, grunty te utrzymuje w dobrej kulturze rolnej, a ich minimalny obszar wynosi 1 ha.

Pojęcie "posiadania", jak słusznie podniósł organ, nie zostało odrębnie zdefiniowane ustawowo w ramach analizowanej regulacji. Pojęcia posiadania definiuje ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej jako "k.c."). Zgodnie z przepisem art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Z definicji tej wynika zatem jednoznacznie, że posiadaczem rzeczy może być nie tylko właściciel rzeczy, ale także inna osoba, bowiem posiadanie nie jest prawem, lecz stanem faktycznym, na który składają się dwa elementy: faktyczne władztwo nad rzeczą w ścisłym tego słowa znaczeniu oraz wola władania rzeczą dla siebie.

Rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) (Dz. Urz. UE z 2003 r., seria L, Nr 270, s. 1, ze zm.), jest osoba (fizyczna lub prawna), która prowadzi działalność rolniczą w znajdującym się na terytorium Wspólnoty gospodarstwie, na które składają się wszystkie jednostki produkcyjne przez tę osobę zarządzane.

Zgodnie z art. 2 lit. c) powołanego rozporządzenia nr 1782/2003 "działalność rolnicza" oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska. Z kolei w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 z późn. zm.), w ramach obowiązku podejmowania określonych działań wymieniono takie czynności jak: uprawę roślin lub ugorowanie gruntów ornych, koszenie okrywy roślinnej i wypasanie zwierząt.

W świetle przywołanych unormowań unijnych i krajowych stwierdzić należy, że płatność bezpośrednia do gruntów przysługuje wyłącznie tej osobie, która niezależnie od tytułu prawnego, faktycznie gospodaruje na zadeklarowanej do płatności nieruchomości (działkach), prowadząc wybraną przez siebie produkcyjną lub hodowlaną działalność, względnie utrzymując je w dobrej kulturze rolnej zgodnie z normami środowiskowymi, przy czym grunt ten dla potrzeb płatności musi mieć minimalny obszar 1 ha (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 164/10).

Podkreślić należy, że realizacja zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa unijnego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych w ramach prowadzonej działalności rolniczej. Aby zostać beneficjentem tej pomocy nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada i użytkuje grunty rolne, których dotyczy wniosek o przyznanie płatności (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2010 r. o sygn. akt: II GSK 439/09).

W niniejszej sprawie Agencja prawidłowo uznała, iż posiadaczem działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz [...], w roku 2006 r. był S. K.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie odegrały ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o zeznania świadków, gdyż przede wszystkim w oparciu o nie organ ustalił, że całość działek zadeklarowanych do przyznania płatności przez skarżącą w rzeczywistości nie znajdowała się w jej posiadaniu w 2006 roku, a ustalenie to wyklucza możliwość uzyskania przez nią płatności obejmującej te nieruchomości. Postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone prawidłowo, w sposób wynikający z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy opierając się na licznych dowodach osobowych w postaci zeznań świadków oraz na wyjaśnieniach skarżącej i S. K., prawidłowo ustalił, iż wnioskodawczyni nie uprawiała spornych gruntów w okresie uprawniającym do przyznania płatności za 2006 rok.

Z dokonanych ustaleń wynika, że E. S. zawarła ze S. K. ustną umowę nienazwaną na podstawie której w roku 2006, użytkował on grunty, których właścicielem była skarżąca, prowadząc na nich działalność rolniczą i pobierając z niej pożytki. Zarówno E. S., jak i S. K. potwierdzają, że prace polowe wykonywał S. K., jednakże nie zgadzają się co do zakresu tychże prac oraz charakteru porozumienia jakie zawarli. W toku całego postępowania skarżąca kwestionowała przedłożoną przez S. K. umowę dzierżawy z dnia 20 marca 2004 r. wskazując iż jest ona nieważna z uwagi na fakt iż brak jest w niej określenia czynszu z tytułu dzierżawy, a ponadto nie podpisali jej wszyscy współwłaściciele działek. Podkreślała również, że prace wykonywane przez S. K. oparte były o umowę zlecenia, za które skarżący otrzymywał wynagrodzenie w postaci płodów rolnych.

W ocenie Sądu powyższe twierdzenia nie znajdują odzwierciedlenia w bardzo obszernym materiale dowodowym, dokument umowy dzierżawy nie był przesądzający dla dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, bowiem organ opierał się przede wszystkim na innych dowodach. Okoliczności opłacania podatków, obsługi kredytu czy też wykonywania innych prac administracyjnych pozostają bez znaczenia dla oceny uprawnień skarżącej do przyznania płatności i jej kwalifikacji jako "posiadacza" nieruchomości objętych wnioskiem o przyznanie płatności. To S. K. decydował o rodzaju upraw na całym areale o czym świadczą załączone do akt sprawy faktury VAT, prowadził wszystkie prace z wykorzystaniem własnych maszyn oraz wykonywał inne czynności składające się na posiadanie gruntów rolnych, tj. swobodnie dokonywał odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierał plony oraz utrzymywał grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Również to on otrzymał odszkodowanie za straty w plonach spowodowane przez zwierzynę łowną.

W ocenie Sądu materiał dowodowy sprawy zebrany zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., oceniony został przez organ stosownie do zasad określonych w art. 80 k.p.a. Ocena ta doprowadziła do uzasadnionego w świetle zebranych dowodów wniosku, że skarżąca faktycznie nie była posiadaczem działek, które objęła wnioskiem o przyznanie płatności na 2006 rok.

Podnoszony przez skarżącą argument nieważności umowy dzierżawy z [...] marca 2004 r. z uwagi na jej wadliwą formę, nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Posiadanie nie wymaga istnienia tytułu prawnego do działek wchodzących w zakres gospodarstwa rolnego. Wystarcza w tym zakresie element faktycznego władztwa, niezależnie od istnienia tytułu prawnego. Organ przyjął, iż S. K. był faktycznym posiadaczem, działek objętych wnioskiem o dopłatę nie na podstawie kwestionowanej przez skarżącą umowy, lecz na podstawie innych dowodów zgromadzonych w sprawie – zeznań świadków, wyjaśnień stron, złożonych dokumentów. Słuszne skądinąd twierdzenia co do wadliwości umowy dzierżawy z [...] marca 2004 r. w żadne sposób nie podważają zatem prawidłowości kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych organu.

Zaakcentować należy, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera braków, przez co jest kompletny, a dokonana przez organ ocena tego materiału dowodowego przeprowadzona została wszechstronnie i wnikliwie. Organ ustosunkował się do każdego ze zgromadzonych dowodów, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu. Uwzględnił wzajemne powiązania pomiędzy poszczególnymi dowodami i po ich analizie uzyskał nie budzące wątpliwości ustalenia faktyczne i prawne, które Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela.

Chybione są zarzuty strony co do nieprzeprowadzenia w całości postępowania dowodowego poprzez brak przesłuchania wszystkich zgłoszonych w postępowaniu świadków. Trafnie w tym względzie podnosi organ odwoławczy, że do materiału dowodowego w sprawie dołączono zeznania wnioskowanych przez stronę świadków, jakie zostały złożone w postępowaniu karnym toczącym się przed Sądem Rejonowym w K.

Uwzględniając treść przywołanych regulacji prawnych, w szczególności art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. zgodzić należy się z organem, iż wobec ustalenia, że inny producent rolny S. K. posiadał i użytkował przedmiotową działkę rolną niezbędnym było ustalenie rzeczywistego stanu sprawy i doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie, wystąpiła zatem przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W takim zaś wypadku organ powinien albo uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, albo wydać decyzję stwierdzającą naruszenie prawa i wskazującą na przyczyny, z powodu których decyzji nie uchylił. Jak wywiedziono wyżej – wbrew twierdzeniom strony – w sprawie nie wystąpiła tzw. negatywna przesłanka uchylenia decyzji dotychczasowej związana z upływem terminu 5-letniego (art. 146 § 1 k.p.a.), należało zatem nie tylko uchylić decyzję dotychczasową, ale jednocześnie wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie nie budzi zastrzeżeń co do zgodności z prawem. Skoro z przedstawionych wyżej powodów nie można było uznać, że to skarżąca była posiadaczem spornych działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2006, zasadnie organy przyjęły, że powierzchnia, co do której przysługuje płatność wynosi 0,00 ha.

Ustalając wysokość sankcji organ prawidłowo zastosował art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE z 2004 r., seria L, Nr 345, s. 1, ze zm.). Organ prawidłowo zakwestionował prawo skarżącej do uzyskania płatności w stosunku do wszystkich (100 %) zadeklarowanych działek, stąd i konieczność poniesienia sankcji w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę.