Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1430/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1602/19 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r., I SA/Wa 1602/19 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty: uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] (pkt 1) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 2.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z [...] czerwca 2010 r. odmawiającą potwierdzenia S. P. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. P. nieruchomości w miejscowości R., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. S. P. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] stycznia 2011 r. Podstawą prawną wniosku o wznowienie był art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2017.2097), dalej jako "ustaw zabużańska", w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2014.195), dalej jako "ustawa zmieniająca". Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Minister Skarbu Państwa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] stycznia 2011 r., zaś decyzją z [...] września 2015 r. Minister ten odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] stycznia 2011 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2015 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2016 r., I SA/Wa 121/16 oddalił skargę S. P. na decyzję z [...] września 2015 r. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 września 2018 r., I OSK 2383/16, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2015 r.

Rozpoznając ponownie sprawę na skutek ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzją z [...] marca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił uchylenia decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] stycznia 2011 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie. Podstawą faktyczną decyzji z [...] marca 2019 r., podobnie jak i decyzji z [...] maja 2019 r., było ustalenie, że poprzedniczka prawna S. P., B. P. miała miejsce zamieszkania w N., a więc na obecnym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Podstawą prawną decyzji z [...] marca 2019 r. był art. 150 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej. W decyzji z [...] maja 2019 r. jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r. stwierdził, iż skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] marca 2019 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotowa sprawa rozpoznawana była ponownie na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniejszego wyroku Sądu I instancji oraz decyzji Ministra Skarbu Państwa. Zatem ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wiązały zarówno organy orzekające w sprawie jak i Sąd I Instancji. Dalej Sąd przytoczył argumenty podniesione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 października 2018 r. wskazując, iż Sąd ten uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej przez błędną wykładnię tego przepisu w zakresie ustalania miejsca zamieszkania właściciela pozostawionej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis ten nakazuje ustalać przesłankę miejsca zamieszkania w oparciu o przepisy wymienionych aktów prawa przedwojennego. Przepisy międzywojenne dopuszczały posiadanie przez obywateli kilku miejsc zamieszkania. Jednocześnie wskazano, iż odmienny był przedmiot ich regulacji i wprowadzane kryterium miejsca zamieszkania służyło odmiennym celom, takim jak wskazanie sądu właściwego do wytoczenia powództwa czy wskazania prawa właściwego dla zdolności osobistej obywatela. Przy przyjęciu dopuszczalności kilku miejsc zamieszkania, konieczne było wprowadzenie reguł wyboru tego miejsca zamieszkania, które miało w danej kwestii mieć znaczenie przesądzające, co ilustruje w szczególności art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U.101.580), nakazujący kierować się przy wyborze prawa właściwego tym miejscem zamieszkania, w którym skupia się główny i przeważający zakres działalności obywatela. Nie wyklucza to jednak możliwości posiadania kilku miejsc zamieszkania, z których każde winno cechować się przebywaniem w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Kryteria ustalania pobytu w danej miejscowości z określonym zamiarem pozwala określić regulacja przepisów rozporządzenia powołanego w art. 2 pkt 1 lit. c ustawy zabużańskiej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że przypadku osób posiadających kilka miejsc zamieszkania, czyli gdy okoliczności faktyczne pozwalają na przypisanie im przebywania z zamiarem stałego pobytu w kilku miejscowościach, dotyczył w szczególności § 9 rozporządzenia powołanego w art. 2 pkt 1 lit. c ustawy zabużańskiej. Nietrafnie zatem i w uproszczeniu Sąd I instancji przyjął, że w sprawie decydujące znaczenie ma art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych i wskazana w nim reguła wyboru tego miejsca, w którym skupia się główny i przeważający zakres działalności obywatela. Możliwość posiadania w okresie przedwojennym kilku prawnie relewantnych miejsc zamieszkania usuwa konieczność wyboru tego, które miałoby mieć jakiś dominujący charakter. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że prawidłowo Sąd I instancji rozpoznał, że na gruncie przepisów przedwojennych istotne kryteria zamieszkania to pobyt w określonej miejscowości i zamiar stałego tam pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że to, czy właścicielka pozostawionej nieruchomości miała miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP pozostaje kwestią stosownych ustaleń faktycznych, które powinny zostać poczynione w toku ponownego postępowania. Sąd kasacyjny za trafne uznał także zarzuty odnoszące się do wadliwej oceny materiału dowodowego – art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. wyjaśniając, że w stosunku do orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego ocena winna uwzględniać jego charakter jako dokumentu publicznego, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., I OSK 2310/17. Zgodnie z art. 52 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.1928.36.341 ze zm.), dalej jako "r.p.a.", dokumenty publiczne, wystawione w przepisanej formie, stanowią zupełny dowód na to, co wedle nich urzędownie zostało stwierdzone, oświadczone lub zarządzone". Ocena tego dokumentu wymaga zatem rekonstrukcji, jaką treść, zgodnie z przepisami prawa, orzeczenie to powinno zawierać i na jaką okoliczność mogło być wystawiane, co otwiera drogę do stwierdzenia, czy stanowi dokument potwierdzający w szczególności miejsce zamieszkania. Podważenie jego roli przez odwołanie się do "wiedzy historycznej" nie jest dostatecznym argumentem dezawuującym treść orzeczenia, w szczególności zaś nie stanowi powołania się na fakt powszechnie znany. Podobnie winna wyglądać ocena dowodu w postaci aktu sprzedaży nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że oceniając wartość tego dokumentu dla ustalenia badanej okoliczności, pominięto jego urzędowy charakter i wymóg sporządzenia zgodnie z przepisami prawa.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż organy przeanalizowały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i uznały, że wynika z niego, iż poprzedniczka skarżącego nie miała miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, ale na obecnym, tj. w N. Dokonując tego ustalenia oparło się na dokumentach potwierdzających zameldowanie B. P. od [...] lipca 1931 r. w N., przy ul. R. (karta meldunkowa z [...] kwietnia 1951 r., karta osobowa z [...] marca 1951 r., oświadczenie zawarte w ankiecie do Powiatowego Biura Dowodów Osobistych). Wzięto również pod uwagę, że dzieci B. P. urodziły się w N. (B.W. [...] kwietnia 1929 r., M. W. [...] lipca 1932 r., W. P.[...] stycznia 1934 r.). W konsekwencji organy uznały, że fakt nabycia przez B. P. prawa własności nieruchomości położonej w R. nie może być uznany za spełnienie warunku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej. W ocenie organów fakt nabycia nieruchomości kilka miesięcy przed ślubem nie świadczył o zamieszkiwaniu poza obecnymi granicami RP, a jedynie o zamiarze uregulowania sytuacji majątkowej jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego. Informacje wynikające z zeznań świadka B.W. oraz strony o przebywaniu B. P. w O. u jej rodziców, organy uznały za potwierdzające podtrzymywanie relacji rodzinnych nie zaś za potwierdzające fakt zamieszkiwania poza obecnymi granicami RP.

Sąd I instancji powyższych ustaleń faktycznych nie podzielił stwierdzając, że dokonane zostały one z pominięcie wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny uregulowań prawnych, obowiązujących na terenie Rzeczpospolitej Polskiej w okresie dwudziestolecia międzywojennego, wprost wskazanych w wyroku sądu kasacyjnego. Odwołując się do tegoż wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wskazał, iż przepisy międzywojenne dopuszczały posiadanie przez obywateli kilku miejsc zamieszkania. Przypadek posiadania kilku miejsc zamieszkania regulowany był przez § 9 rozporządzenia z 23 maja 1934 r., w którym wskazano, że ludność gminy składa się z osób mających rzeczywiste miejsce zamieszkania w jakimkolwiek domu w obrębie gminy, chociażby w gminie czasowo nieobecnych. W rozumieniu analizowanego przepisu, przez zamieszkiwanie w gminie rozumiany był fakt zajmowania w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności wskazujących na ześrodkowanie tak stosunków osobistych i gospodarczych. Sąd wskazał, iż dokumenty zgromadzone przez organy potwierdzają, że matka skarżącego była zameldowana w N. od początku lat trzydziestych i miejsce to wskazywała również po wojnie jako miejsce swojego zamieszkania. Jednocześnie, jak wynika z zeznań siostry skarżącego, w okresie przedwojennym B. P. zamieszkiwała wraz z dziećmi u swoich rodziców. Z zeznań B. W. wynika, że dopiero od 1937 r. chodziła do szkoły w N. Z jej dalszych zeznań wynika jednak, że wojna zastała rodzinę w O., skąd uciekła do L. B. W. wyjaśniała dalej, że w maju 1940 r. pojechali do N., a gdy pojawiły się kłopoty z jedzeniem, wyjechali ponownie do L. Z zeznań siostry skarżącego wynika, że do 1939 r. wszystkie święta i wakacje spędzane były w O. Skarżący w swoich zeznaniach również wskazywał, że przed wojną rodzice rozpoczęli budowę domu w N., jednak znaczną część roku mama mieszkała w O., gdzie wychowywała dzieci. Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w świetle przepisów pozwalających na posiadanie kilku miejsc zamieszkania, jak również wobec wskazania wprost w wyroku sądu kasacyjnego, że błędem jest próba odwoływania się w takiej sytuacji do reguły wyboru tego miejsca, w którym skupia się główny i przeważający zakres działalności obywatela, na podstawie powołanych wyżej dowodów nie można przyjąć, by B. P. zamieszkiwała przed drugą wojną światową wyłącznie w N., to jest w miejscowości, w której była zameldowana i w której od 1937 r. jej najstarsza córka chodziła do szkoły. Wojewódki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na zeznania B. W., z których wynika, że rodzina skarżącego przemieszczała się w zależności od potrzeb i to nawet w okresie wojennym, pomiędzy N. a O. i L. Dokonując oceny, czy B. P. miała miejsce zamieszkania na byłych Kresach nie można również zapominać, że posiadała ona w R. parcelę budowlaną. Nawet jeżeli zakupiła ją – jak sugerują organy – w celu uregulowania swojej sytuacji majątkowej i nawet jeżeli nie była ona zabudowana, to uwzględniając fakt bardzo częstego przebywania u rodziców w pobliskiej miejscowości nie można przyjąć, by z chwilą ślubu i zameldowania w N. B. P. zerwała swoje związki z Kresami i przebywała wyłącznie na obecnym terytorium RP. Ustalając, czy spełniony został warunek zamieszkiwania na byłym terytorium RP nie można również pominąć orzeczenia urzędu repatriacyjnego z [...] lipca 1947 r. Zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji nie dokonały oceny tego dokumentu zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nakazał uwzględnienie urzędowego charakteru tego dokumentu oraz dokonanie jego rekonstrukcji przy uwzględnieniu przepisów wskazujących jaką treść orzeczenie to powinno zawierać i na jaką okoliczność miało być wystawiane. W przedstawionym przez skarżącego orzeczeniu urzędu repatriacyjnego wskazano, że B. P. zamieszkiwała ostatnio w S. w województwie l., a obecnie w N.przy ul. M. R. [...]. Sąd I instancji stwierdził, iż – jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wydanym w niniejszej sprawie wyroku sądu kasacyjnego – orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego jest dokumentem publicznym. Stanowi ono zatem zupełny dowód na to, co wedle niego zostało stwierdzone, ma silniejszą moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 55 r.p.a.). W takim zakresie ograniczona jest zasada swobodnej oceny dowodów (vide: B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 440, nb 2). Brak jest zatem podstaw do uznania, że ów dowód nie obejmuje wskazania miejsca zamieszkania B. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał także, iż Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie stwierdził, iż możliwość posiadania w okresie przedwojennym kilku prawnie relewantnych miejsc zamieszkania, usuwał konieczność wyboru tego, które miałoby mieć jakiś dominujący charakter. W realiach niniejszej sprawy przyjąć zatem należało, że B. P. miała dwa miejsca zamieszkania, z czego jedno na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, a drugie w N. Dla uznania, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej wystarczające było ustalenie, że jedno z dwóch miejsc zamieszkania poprzedniczki prawnej skarżącego znajdowało się na byłym terytorium RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu (...), z Ministrem Spraw Wojskowych (...) oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych (...) o meldunkach i księgach ludności (Dz.U.1934.489), dalej jako "rozporządzenie meldunkowe", przez błędną wykładnię polegającą na:

- przyjęciu, że w rozumieniu § 9 ww. rozporządzenia sam związek z nieruchomością pozostawioną na K. świadczy o zamieszkiwaniu na niej, podczas gdy z samego związku z gospodarstwem nie można a priori wywodzić, że właściciel w tym gospodarstwie miał swoje miejsce zamieszkania (nawet jeśli gospodarstwo to odwiedzał bądź w nie inwestował),

- pominięciu, że warunkiem zastosowania § 9 ww. rozporządzenia jest w pierwszej kolejności ustalenie, że dana osoba zwykle mieszka w dwóch lub więcej miejscowościach, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż odwiedzin u rodziców z okazji świąt czy wyjazdów wakacyjnych nie można utożsamiać od razu z zamieszkiwaniem w miejscu, gdzie powyższe się realizowało (gdyby bowiem przyjąć przeciwnie, to w istocie każde miejsce, w którym człowiek w swoim życiu przebywał kilkukrotnie należałoby przyjmować za miejsce jego zamieszkania),

- pominięciu, że wymienione w § 9 ww. rozporządzenia kryteria "siedziby głównej", "wykonywania zawodu lub urzędu", "znajdowania się majętności" dla ustalenia miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości przyjmowane były "stosownie do okoliczności", co przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy pozwala na przyjęcie, że miejscem zamieszkania B.P. nie był O.;

- jak też polegającą na przyjęciu, że ww. § 9 rozporządzenia dopuszczał posiadanie kilku miejsc zamieszkania, co organ powinien wziąć pod uwagę, nie ograniczając pojęcia miejsca zamieszkania do miejsca zameldowania, w sytuacji kiedy ustawodawca w § 9 rozporządzenia dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy pojęciem "miejsca zamieszkania" a pojęciem "mieszkania w dwóch lub więcej miejscowościach" uznając, że za "miejsce zamieszkania" będzie uważana jedna z miejscowości, jak też w sytuacji kiedy organ nie ograniczył pojęcia miejsca zamieszkania do miejsca zameldowania, gdyż to nie okoliczność, że S. P. była zameldowana w N., tj. miejscowości, którą organ uznał za jej miejsce zamieszkania przesądziła, że organ wykluczył, że jej miejscem zamieszkania był O., gdyż wykluczenie O. jako jej miejsca zamieszkania było związane z ustaleniem, iż to w N. koncentrowało się przede wszystkim jej życie, to N. był jej siedzibą główną i to tylko w N. zwykle mieszkała;

-jak też polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ pominął uregulowanie prawne, o którym mowa w § 9 ww. rozporządzenia, które w ocenie Sądu I instancji należało zastosować nawet gdy właściciel posiadał na byłym terytorium PR nieruchomość i incydentalnie tam przebywał, w sytuacji kiedy Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w przedmiotowej sprawie, że "na gruncie przepisów przedwojennych istotne kryteria zamieszkania to pobyt w określonej miejscowości i zamiar stałego pobytu";

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wynikające z:

- uznania, iż organ naruszył przepisy postępowania w wyniku błędnej oceny orzeczenia PUR, które zdaniem Sądu można uznać również za dokument potwierdzający miejsce zamieszkania poza obecnymi granicami RP, w sytuacji gdy § 4 instrukcji Zarządu Centralnego Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 30 listopada 1946 r. in fine wskazuje, że "repatriantem uprawnionym do otrzymania orzeczenia odszkodowawczego w rozumieniu niniejszej instrukcji jest (...) również każda osoba fizyczna, która na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo Polskie ma otrzymać ekwiwalent w zamian za mienie nieruchome pozostawione za granicą",

- przyjęcia, że naruszono ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ww. przepisy, gdyż w ocenie Sądu organ miał dokonać dowolnej oceny oświadczenia B. W. dotyczącego spędzania świąt i wakacji w O., a w konsekwencji Sąd uznał, że organ wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy w sytuacji kiedy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organ administracji publicznej, a ocena dowodów zgromadzonych w sprawie pozwalała na przyjęcie, że B. P. swoje miejsce zamieszkania w rozumieniu ustawy zabużańskiej posiadała jedynie w N. na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (to tam zwykle mieszkała), zaś Sąd I instancji dokonując pobieżnej oceny dowodów w sprawie zupełnie pominął, że skoro Sąd przypisuje najistotniejsze znaczenie w sprawie przepisowi § 9 rozporządzenia meldunkowego, to ocena dowodów powinna być osadzona w kontekście przesłanek wynikających z tego przepisu.

Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podniósł, że przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego są sprzeczne z wykładnią art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 września 2018 r. I OSK 2383/16.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2023 r. S. P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wskazał dalszą argumentację wskazującą na niezasadność skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. są następstwem przyjętego w kasacji sposobu rozumienia przesłanki domicylu, określonej w art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, który to przepis w związku z § 9 rozporządzenia meldunkowego pozostaje objęty odrębnym zarzutem kasacyjnym wadliwej wykładni, podniesionym w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ocenę zasadności kasacji wypada dokonać łącznie dla podstaw kasacyjnych, rozpoczynając od wyjaśnienia rozumienia przesłanki domicylu.

Istota sporu w badanej sprawie sprowadza się do kwestii spełnienia przez B. P., poprzedniczkę prawną skarżącego, przesłanki domicylu określonej w art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, stanowiącej jeden z warunków prawa do rekompensaty, o której stanowi powyższa ustawa. Odnosząc się do tej kwestii wypada zauważyć, iż przesłanka miejsca zamieszkania uregulowana w przepisach ustawy zabużańskiej swój obecny kształt zawdzięcza art. 1 ustawy zmieniającej, uchwalonej w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., SK 11/12, stwierdzającego niezgodność art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, w jego ówczesnym brzmieniu, z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim powyższy przepis uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wykonując powyższy wyrok ustawodawca nie zrezygnował z domicylu jako przesłanki prawa do rekompensaty, jednak znacznie rozszerzył zakres pojęcia miejsce zamieszkania na byłym terytorium. Zrezygnował z konieczności zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w konkretnym dniu, tj. w dniu 1 września 1939 r., oraz dopuścił możliwość powoływania się na wielość miejsc zamieszkania, co uwzględniało przedwojenny stan prawny istniejący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskutek dokonanej nowelizacji przepis art 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej stanowi, iż prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów:

a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U.101.580) lub

b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz.U.1932.112.934), lub

c) § 3–10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3–5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz.U.54.489), dalej jako "rozporządzenie meldunkowe"

– oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy zabużańskiej, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić.

Wskutek powyższej nowelizacji ustawa zabużańska uznaje, że przesłanka domicylu zostaje spełniona, jeśli właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej miał na K. co najmniej dodatkowe miejsce zamieszkania. Nie budzi bowiem zastrzeżeń, iż ww. przepisy przedwojenne dopuszczały posiadanie nie tylko głównego miejsca zamieszkania ale także dodatkowych miejsc zamieszkania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, iż posiadanie przez właściciela nieruchomości co najmniej jednego dodatkowego miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP, w rozumieniu co najmniej jednej z ww. przedwojennych regulacji prawnych definiujących zagadnienie miejsca zamieszkania, przesądza o spełnieniu przesłanki domicylowej z art. 2 pkt. 1 ustawy zabużańskiej (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2262/16; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., I OSK 331/22; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2023 r., I OSK 255/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Posiadanie miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przedwojennych przepisów wskazanych w znowelizowanym art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, nie oznacza konieczności kumulatywnego wypełnienia definicji miejsca zamieszkania w rozumieniu regulacji zawartych w tych aktach prawnych. Nie istnieje także konkurencyjność pomiędzy powyższymi podstawami prawnymi. Tym samym należy przyjąć, że jeżeli właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wypełniał co najmniej jedną definicję głównego lub dodatkowego miejsca zamieszkania na K., to potwierdzona zostaje przesłanka domicylowa znowelizowanego art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej (vide: J.Forystek, Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne, LEX/el. 2020, uwagi do art. 2; wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2262/16; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., I OSK 331/22, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2023 r., I OSK 255/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W powyższy kontekst wpisują się uwagi wyrażone w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2018 r, I OSK 2383/16, podkreślające nietrafność dotychczas prezentowanego stanowiska, iż w sprawie decydujące znaczenie ma art. 3 pkt 1 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych i wskazana w nim reguła wyboru tego miejsca, w którym skupia się główny i przeważający zakres działalności obywatela. Możliwość posiadania w okresie przedwojennym kilku prawnie relewantnych miejsc zamieszkania usuwa bowiem konieczność wyboru tego, które miałoby mieć jakiś dominujący charakter. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku zgodził się natomiast z poglądem, że na gruncie przepisów przedwojennych istotne kryteria zamieszkania to pobyt w określonej miejscowości i zamiar stałego tam pobytu, natomiast to, czy właściciel pozostawionej nieruchomości miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP pozostaje kwestią stosownych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.

Przechodząc w takiej sytuacji do wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego należy wskazać, iż do momentu pójścia do szkoły w N. najstarszej córki B. P., a więc do 1937 r., materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wyraźnie wskazuje, iż B.P. dzieliła czas swój i swoich dzieci między dom w N. i swój dom rodzinny w O. Spędzanie razem z dziećmi w O. kilku miesięcy w roku, w tym wszystkich świąt i wychowywanie tam dzieci, zasadnie zostało uznane przez Sąd I instancji za coś zdecydowanie więcej niż tylko przebywanie B.P. u jej rodziców dla podtrzymania relacji rodzinnych. Okoliczności powyższe trafnie zostały uznane za potwierdzające fakt zamieszkiwania B. P. poza obecnymi granicami RP. Tak długie i powtarzające się pobyty w O. pozwalają bowiem uznać postronnemu obserwatorowi, iż poza N. także dom rodzinny w O. był miejscem zamieszkania B. P. Także w tym miejscu fakt pobytu B. P. (corpus) łączył się z jej zamiarem pobytu (animus). Uznać wypada, iż powyższy stan rzecz trwał do września 1937 r. Trafnie bowiem zauważa organ, iż moment pójścia B. W. – najstarszej córki B. P. do szkoły w N., musiał zakończyć okres częstych wyjazdów i wielomiesięcznego przebywania na K. Jakkolwiek można mieć wątpliwość, czy w owym czasie dom rodzinny w O. nadal był drugim miejscem zamieszkania B. P., to wypada dostrzec, iż wojna rozpoczęta 1 września 1939 r. zastała B. P. w O. na K. Pozwala to wyprowadzić wniosek, iż relacje B. P. z K. nadal pozostawały w tym okresie żywe. Z dalszych okoliczności sprawy wynika natomiast, iż w O. B. P. mieszkała do maja 1940 r., przenosząc się w międzyczasie do L., który uznawała za miejsce bezpieczniejsze niż O. w okresie wojny. Z okoliczności sprawy wynika także, iż w maju 1940 r. B.P. opuściła K. i przeprowadziła się do N., jednakże z uwagi na trudne warunki życia i brak żywności w mieście powróciła do L. Mieszkając na K. doczekała wyzwolenia. Repatriowała się do Polski, w jej aktualnych granicach, z miejscowości S., znajdującej się na terenie dawnego województwa l.

Oceniając powyższe okoliczności za trafne należy uznać stanowisko Sąd I instancji, iż B.P. poza N. miała miejsce zamieszkania także na terenie K. Ustalone w sprawie okoliczności wskazują bowiem, iż wojna rozpoczęta w dniu 1 września 1939 r. zastała ją na K. w domu jej rodziców w O. Natomiast po zakończeniu wojny B. P. przemieściła się z K. na terytorium państwa polskiego w jego granicach ustalonych w 1945 r. O ile okres do 1 września 1039 r. może wskazywać na posiadanie dwóch miejsc zamieszkania, to wybuch wojny i ograniczenie swobody poruszania się, nakazuje spojrzeć inaczej na charakter zamieszkiwania B. P. O ile do września 1939 r. zamieszkiwała ona w powtarzający się sposób, choć po wrześniu 1937 r. z mniejszym nasileniem zmian, zarówno w N. jak i w O., o tyle od wybuchu wojny wybór miejsca zamieszkania podyktowany był względami bezpieczeństwa i dostępem do żywności. Do maja 1940 r. B. P. zamieszkiwała w O., a następnie we L. Powrót do domu w N. miał charakter przejściowy ale rzecz jasna stanowił o zamieszkiwaniu B. P. w tej miejscowości od maja 1940 r. Natomiast powrót do L., który wywołany został brakiem żywności w N., wyrażnie pokazuje, że od momentu zamieszkania we L., aż do repatriacji z S. na teren państwa polskiego w jego aktualnych granicach, K. stanowiły wyłączne miejsce zamieszkania B.P. L., a następnie S. stanowiły miejscowości, w których połączyły się razem fizyczny pobyt B. P. (corpus), z jej zamiarem przebywania w tych miejscowościach (animus).

W okolicznościach badanej sprawy nie można natomiast łączyć przesłanki domicylowej z faktem nabycia przez B. P. prawa własności nieruchomości położonej w R. Fakt nabycia tej nieruchomości kilka miesięcy przed ślubem B. P. nie może świadczyć o zamieszkiwaniu na K., a to już tylko z tego powodu, iż nieruchomość ta nie była zabudowana domem mieszkalnym. Fakt ten nie ograniczał jednak możliwości wykazania, iż B. P. zamieszkiwała na K. W okolicznościach badanej sprawy określenie miejsca zamieszkania należało zatem łączyć z faktycznym pobytem B. P. na K., początkowo dzielonym z zamieszkiwaniem w N., a po wybuchu wojny wynikającym z faktycznego przebywania na K., w O. i we L., a następnie we L. i S. połączonym z zamiarem zamieszkiwania w tych miejscowościach.

Na fakt zamieszkiwania B. P. na K. wskazują nie tylko osobowe źródła dowodowe ale także orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z [...] lipca 1947 r. Orzeczenie to niejako wkomponowuje się w ustalenia faktyczne poczynione na podstawie innych źródeł dowodowych i brak jest podstaw do uznania sprzeczności pomiędzy jego treścią a wynikami postępowania dowodowego przeprowadzonego w oparciu o inne dowody. Trafnie przy tym wskazał Sąd I instancji, iż ocena tegoż orzeczenia dokonana w toku postępowania administracyjnego pozostaje w sprzeczności ze wskazaniami wynikającymi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2018 r., I OSK 2383/16, które nakazywały uwzględnienie urzędowego charakteru tego dokumentu oraz dokonanie jego rekonstrukcji przy uwzględnieniu przepisów wskazujących jaką treść orzeczenie to powinno zawierać i na jaką okoliczność miało być wystawiane. Skoro z orzeczenia tego wyraźnie wynika, iż B. P. przed repatriacją zamieszkiwała ostatnio w S., to treść owego dokumentu publicznego stanowi dowód na to, co wedle niego zostało stwierdzone (art. 52 ust. 1 r.p.a.). Dokument taki korzysta z domniemania prawdziwości ograniczającego zasadę swobodnej oceny dowodów. Trafnie zatem wskazuje Sąd I instancji, iż brak jest podstaw do uznania, że ów dowód nie obejmuje wskazania ostatniego miejsca zamieszkania B. P. na K., przed dokonaniem jej repatriacji.

Jednocześnie należy dostrzec, iż nie mogą zakończyć się powodzeniem podjęte przez organ próby podważenia konkretnej treści tegoż orzeczenia w zakresie wskazania miejsca zamieszkiwania B. P. na K., z uwagi na postanowienia § 4 instrukcji Zarządu Centralnego Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia [...] listopada 1946 r. Treścią powyższej regulacji nie można bowiem wyjaśnić powodów, dla których miejscowość S. została ujawniona w ww. orzeczeniu jako ostatnie przed repatriacją miejsce zamieszkania B. P. na K. Podjęty przez organ zabieg ma charakter nie tylko abstrakcyjny, pomijający całokształt okoliczności badanej sprawy, ale nadto narusza ocenę prawną wynikającą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2018 r., I OSK 2383/16, stanowiąc naruszenie art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.

W świetle zaprezentowanych powyżej uwag nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Również zaprezentowany przez Sąd I instancji sposób wykładni art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należycie uwzględniając cel nowelizacji art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, którym pozostaje rozszerzenie przesłanki domicylowej w myśl uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., SK 11/12 stwierdzającego niekonstytucyjność art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, w jego ówczesnym brzmieniu (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2262/16; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., I OSK 331/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym stanie rzeczy za niezasadny należało także uznać zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej w zw. z § 9 rozporządzenia meldunkowego.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.