Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1017/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52, 62 ust 5a, 61 ust 1 pkt 1-6, 59 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Nina Beczek (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. nr [...] przy ul.[...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 lutego 2024 r. znak: KOC/4831/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 20 lutego 2024 r. znak KOC/4831/Ar/22 utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lipca 2022 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku usługowego wraz z gastronomią (zabudowa wewnętrznego dziedzińca – przeszklone patio), na terenie inwestycji obejmującym działkę nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] .

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że [...] sp. z o.o. wystąpiła 18 marca 2022 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] lipca 2022 r. ustalił dla wskazanej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Od tej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa Domu nr [...] przy ul. [...] w W. wniosła odwołanie.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Organ uzyskał od wnioskodawcy prawidłowo uzupełniony wniosek odpowiadający wymaganiom stawianym przez art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), powoływanej dalej jako ustawa. Kolegium wyjaśniło, że jednym z celów decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma zaś za zadanie ustalenie czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy. I tak zgodnie z art. 62 ust. 5a ustawy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika jednoznacznie z uregulowania § 9 rozporządzenia, ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która powinna zawierać część tekstową i graficzną. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Organ zaznaczył przy tym, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy w sprawie dostarcza informacji odnośnie sporządzenia przez osobę uprawnioną analizy urbanistycznej, która odpowiada wymogom stawianym przez wskazane wyżej rozporządzenie oraz zgodnie z art. 62 ust. 5a ustawy obejmuje obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszy jednocześnie niż 50 metrów. Uwzględniając powyższe oraz stan faktyczny sprawy, w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył w przedmiotowej sprawie obszar analizowany w odległości minimalnej (3-krotności szerokości frontu działki o nr ew. [...] objętej wnioskiem - 46 m), tj. w odległości 138 m. Wszystkie wymagania wynikające z art. 61 ustawy zostały w niej uwzględnione. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Kolegium wskazało, że organ I instancji przeprowadził wymagane brzmieniem art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy postępowanie uzgadniające z Zarządem Terenów Publicznych - zarządcą drogi gminnej ul. [...] (pismo z 9 maja 2022 r.) i z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - organ ten nie zajął stanowiska w ustawowym terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy nieprzedstawienie stanowiska w przeciągu 14 dni uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Kolegium podało, że dokonało analizy akt sprawy pod kątem łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy. Jak wynika z akt, w analizie urbanistycznej wskazano, że planowana inwestycja polega na rozbudowie kamienicy frontowej, tworzącej pierzeję ulicy [...]. Charakterystycznym zespołem urbanistyczno-architektonicznym jest ulica [...], chroniona wpisem do rejestru zabytków. Wysokość rozbudowy nie będzie przekraczała wysokości kamienicy frontowej i będzie dostosowana do wysokości istniejących ścian tej kamienicy. Z uwagi na zakres inwestycji - rozbudowa istniejącego budynku - jedynym parametrem urbanistycznym, wymagającym obliczenia średniej z obszaru analizowanego jest wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji (intensywność wykorzystania terenu), w tym przypadku działki nr [...]. Pozostałe parametry, takie jak linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej, są zdefiniowane przez kamienicę frontową, usytuowaną w pierzei ul. [...]. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadzający postępowanie dokonał analizy przesłanek wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy, co zostało poparte zebranym materiałem dowodowym, a także znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak z niej wynika planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy na wnioskowanym terenie. Zabudowa działek sąsiednich pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, także w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zaskarżoną decyzją określono wskaźniki i parametry wynikające z przepisów rozporządzenia, ustalenia te nie wykazują, zdaniem Kolegium, uchybień nakazujących uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego słusznie doszedł do wniosku, że wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy zostały spełnione, w konsekwencji czego wydał decyzję pozytywną dla wnioskodawcy.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego wyznaczenia wskaźników zabudowy Kolegium wyjaśniło, że przepisy przewidujące sposób ustalania poszczególnych parametrów nowej zabudowy oraz dopuszczają możliwość ustalenia ich na zasadzie wyjątku, "jeżeli wynika to z analizy" (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). W niniejszej sprawie autor analizy określając parametry każdorazowo wyjaśnił i uzasadnił dlaczego odstąpił od przyjętej zasady. Odnosząc się do zarzutów Kolegium wyjaśniło, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadał planowanej zabudowie, wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Odnośnie zaś kwestii braku jednoznacznego wskazania funkcji nowej inwestycji, Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o funkcji mieszkaniowej i wielorodzinnej z usługami w parterze oraz zabudowa usługowa. Zatem, wbrew twierdzeniom Wspólnoty, nazwa nowoprojektowanej inwestycji nie różni się od funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, a w konsekwencji podjął właściwą decyzję merytoryczną.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Domu nr [...] przy ul. [...] w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do naruszenia:

i. § 4 rozporządzenia przez nieprawidłowe wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy,

ii. § 5 rozporządzenia przez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

iii. § 6 rozporządzenia przez nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej znajdującej się od frontu działki,

iv. § 7 rozporządzenia przez nieprawidłowe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 i 77 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez:

i. brak wszechstronnego przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, dotyczących uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje,

ii. brak wszechstronnego przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem ochrony obiektu zabytkowego znajdującego się na terenie inwestycji; zabytek zgodnie z decyzją ma być rozbudowany i przebudowany - co wprost jest sprzeczne ze stanowiskiem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

iii. brak wszechstronnego przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem wpływu inwestycji na stosunki sąsiedzkie oraz ruch pieszy i kołowy na ulicy [...],

b) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej przez jego uczestników,

c) art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i wydanie decyzji pomimo braku ponownego i pełnego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego przez organ drugiej instancji,

d) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie ustalił prawidłowo obowiązującej linii nowej zabudowy. W części tekstowej decyzji (pkt 1.1.4.) organ określił: "Obowiązująca linia zabudowy - bez zmian, obowiązująca linia zabudowy już istnieje i wyznacza ją zabudowa frontowa ul. [...]". Przepis zawarty w rozporządzeniu dotyczy nowej zabudowy, a nie zabudowy istniejącej ustalenie to może być interpretowane jako obowiązek nadbudowy zabytkowego budynku już w płaszczyźnie istniejącej elewacji frontowej na wysokość 23 metrów. Skoro nowa zabudowa obejmuje tylko dziedziniec, to linia nowej zabudowy winna być w przedmiotowej decyzji wskazana w płaszczyźnie elewacji budynku istniejącego od strony podwórka. Obowiązującą linia nowej zabudowy nie została prawidłowo wyznaczona, a organ odwoławczy nie skorygował w żaden sposób oraz nie wyjaśnił tej rozbieżności.

Następnie skarżąca podniosła, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Możliwe jest wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej decyzji brak jest uzasadnienia do przyjęcia wskaźnika na poziomie 0,8-0,93 dla nowej zabudowy, ponieważ taki wskaźnik oznacza ingerencję w zabytkowy obiekt i nadbudowę nad kubaturą istniejącego budynku, w tym nad zabytkowymi oficynami i łącznikiem. Wskaźnik ten, o ile dotyczyłby nowej zabudowy, tj. patio (tak jak na załączniku graficznym załączonym do wniosku o wydanie decyzji), winien kształtować się na poziomie ok. 0,50, czyli wskaźnik ustalony w pkt 1.1.4. na poziomie 0,8-0,93 odbiega od złożonego wniosku i nie ma też uzasadnienia w analizie. Organ odwoławczy nie koryguje w żaden sposób oraz nie wyjaśnia tej niezgodności.

Dalej skarżąca wskazała, że szerokość elewacji frontowej została ustalona przez organ w pkt. 1.1.7. jako "pozostaje bez zmian, ponieważ kamienica frontowa nie podlega zmianom", co oznacza, że nie dotyczy szerokości nowej części obiektu, a jedynie budynku istniejącego. Ponieważ rozporządzenie dotyczy wymagań dotyczących nowej zabudowy, pominięcie tego wskaźnika jest naruszeniem obowiązujących przepisów. Organ odwoławczy ignoruje powyższy zarzut.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna dotyczyć nowej zabudowy, a nie budynku istniejącego - naruszony więc został § 7.1 rozporządzenia, ponieważ według przepisu wysokość tę wyznacza się dla nowej zabudowy. Elewacja frontowa, nie została w decyzji organu I instancji prawidłowo i jednoznacznie określona. Ponieważ decyzja nie może być obarczona jakimikolwiek niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych wskaźników i parametrów zabudowy, powyższe stanowi, zdaniem skarżącej, podstawę do jej uchylenia.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała na niespójność zapisów dotyczących funkcji budynku istniejącego określonej w decyzji. Organ ustala warunki zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku usługowego: "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku usługowego wraz z gastronomią (zabudowa wewnętrznego dziedzińca-przeszklone patio)" dotyczących funkcji budynku, a mianowicie:

- w pkt 1.1.1. organ wskazuje, że przedmiotem inwestycji kubaturowej jest rozbudowa zabytkowej kamienicy (budynek usługowo-handlowy z gastronomią),

- w pkt 1.1.2. organ określa rodzaj nowej zabudowy zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, w zabudowie śródmiejskiej. Planowana inwestycja jest kontynuacją funkcji istniejącego obiektu.

Powyższe oznacza zdaniem skarżącej, że nie wiadomo jaka będzie funkcja nowej inwestycji - usługowa z gastronomią, usługowo-handlowa z gastronomią czy wielorodzinna z usługami.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie przeprowadził analizy samodzielnie, tylko bezkrytycznie przyjął analizę wykonaną przez organ I instancji. Takie postępowanie doprowadziło do nieuwzględnienia, a nawet do braku ustosunkowania się do podnoszonych przez Wspólnotę zarzutów naruszenia przepisów. Ponadto takie zachowanie organu odwoławczego stanowi również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Ponadto skarżąca podniosła, że w zakres zasady dobrego sąsiedztwa wchodzą m.in. zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących oraz odczuwalna uciążliwość inwestycji, w szczególności kwestie hałasu. Całkowicie pominięte zostały również okoliczności dotyczące ochrony interesów osób trzecich (m.in. odwołującej się Wspólnoty) dotyczące uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje. Skarżąca twierdzi, że projektowana inwestycja nie spełnia jednego z podstawowych warunków zagospodarowania przestrzennego, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów. Pod projektowanym szklanym zadaszeniem będzie prowadzona działalność, która w sposób znaczny będzie wpływała na nieruchomość sąsiednią, w szczególności w zakresie hałasu i uciążliwości powodowanych przez jej klientów. Organ I instancji w swojej decyzji pominął również ustalenie wielkości powierzchni biologicznie czynnej, poprzestając wyłącznie na luźnych sugestiach dotyczących wprowadzenia maksymalnej ilości zieleni urządzonej tam, gdzie jest to możliwe. Zdaniem skarżącej, w zaskarżonej decyzji trudno doszukać się uzasadnienia, czemu pozwolono na ustalenie tak wysokiego wskaźnika. Wspólnota zarzuciła również wprowadzenie w zbyt małym stopniu ochrony obiektu zabytkowego. W decyzjach obu organów wielokrotnie wspomina się o rozbudowie oraz przebudowie istniejącego obiektu, co stoi w opozycji do stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W opinii Wspólnoty zachowanie dziedzictwa kulturowego w postaci zabytkowego budynku w niezmienionym kształcie powinno stanowić priorytet w działaniach administracji architektoniczno-budowlanej m.st. Warszawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Uczestniczka postępowania [...] sp. z o.o. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z 20 maja 2024 r. odniosła się szczegółowo do zarzutów skargi i wniosła o oddalenie skargi w całości, jako bezpodstawnie wniesionej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie Spółka podkreśliła, że: 1) zarówno decyzja organu I, jak i II instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa określającymi prawa i obowiązki stron, jak również zgodne z przepisami procedury administracyjnej; 2) wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzja I instancji została wydana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisami rozporządzenia; 3) załączona do decyzji I instancji analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy spełnia wymagania określone przepisami prawa; 4) parametry inwestycji określone w decyzji I instancji zostały ustalone w oparciu o przeprowadzoną w sprawie analizę i nie ma podstaw, aby uznać je za wadliwie ustalone, w szczególności: a) ustalenia dotyczące linii zabudowy są prawidłowe (obowiązująca linia zabudowy już istnieje i wyznacza ją istniejąca zabudowa), b) ustalenia w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej są prawidłowe (nowa zabudowa nie zmienia wysokości górnej granicy istniejącej elewacji frontowej), c) wskaźnik powierzchni zabudowy został określony prawidłowo (przyjęto średni wskaźnik powierzchni zabudowy na działkach sąsiednich z uwagi na charakterystykę występującej wzdłuż ulicy [...] zabudowy sąsiedniej), d) ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej, znajdującej się do frontu działki są prawidłowe; 5) nowoprojektowana zabudowa, wbrew zarzutom skarżącej jest kontynuacją istniejącej zabudowy, kontynuacją funkcji oraz będzie realizowała zasadę dobrego sąsiedztwa i bezsprzecznie planowana inwestycja i jej funkcja nie koliduje z istniejącym układem urbanistycznym; 6) postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy ustalenia czy forma planowanej inwestycji daje się pogodzić z zastanym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania i nie bada się rzeczywistego czy potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie; 7) brak jest przepisów odrębnych, które mogłyby mieć zastosowanie w sprawie, które uniemożliwiałyby realizację planowanej inwestycji lub uniemożliwiałyby uchylenie decyzji I instancji.

Ponadto w treści pisma Spółka wskazała, że uzyskała dwie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] i [...], które zostały zaskarżone przez skarżącą Wspólnotę w identyczny sposób jak złożona w niniejszej sprawie skarga. Skargi zostały oddalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (VII SA/Wa 2213/22 i VII SA/Wa 2221/22). W ocenie Spółki dotychczasowe działania Wspólnoty zmierzają jedynie do przedłużenia postępowania i generują dodatkowe koszty po stronie Spółki. Skarżąca Wspólnota od kilku lat składa nieuzasadniona pisma, wnioski i bezpodstawne skargi oddalane przez Sąd, które utrudniają działania Spółki, w tym zakresie przeprowadzenia rewitalizacji zabytkowej nieruchomości przy ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Organ I instancji, wydając w niniejszej sprawie decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej na wstępie, prawidłowo zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powoływanej dalej jako "upzp"), co oznacza, że również decyzja organu odwoławczego nie narusza przepisów prawa.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W kształtowaniu ładu przestrzennego upzp wprowadza nakaz uwzględnienia m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 pkt 1 upzp ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Regułą tworzenia ładu przestrzennego jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji jednak, kiedy plan taki nie został na danym terenie uchwalony, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp). Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały enumeratywnie w art. 61 ust. 1 upzp. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 przesłanką jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, teren ma mieć dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu ma być wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego. Kwestie szczegółowe, dotyczące procedury dokonywania w decyzji ustaleń niezbędnych i dopuszczalnych warunków nowej zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego, ustawodawca pozostawił do regulacji aktem niższego rzędu. Akt taki stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, powoływane dalej jako "rozporządzenie"). Rozporządzenie przewiduje również sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu (§ 6) i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy (§ 7 ust. 1). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, działając na podstawie prawa (art. 6 kpa) musi więc ustalić (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) stan faktyczny analizowanego obszaru w sposób określony w wiążącym go rozporządzeniu, a następnie dokonać subsumpcji prawnej w sposób niewykraczający poza granice swobodnej oceny (art. 80 kpa).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę warunków wymaganych dla ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie i w konsekwencji wydał słuszną decyzję ustalającą wiążące inwestora warunki zabudowy, zaś SKO – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa – poprawnie utrzymało w mocy tę decyzję. Analiza decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skarżącej ustalone przez ten organ warunki zabudowy, oznaczone szczegółowo w poszczególnych punktach decyzji, ustalone zostały w sposób zgodny z wymaganiami art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 61 ust. 1 upzp w związku z powołanymi wyżej przepisami rozporządzenia. Zarówno treść przedmiotowa tych warunków, jak i sposób ich ustalenia została przez organ przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa i nie sposób doszukać się w tym zakresie braku uzasadnienia faktycznego lub prawnego, a więc potencjalnego naruszenia art. 107 § 3 kpa. Stąd też stwierdzenie organu odwoławczego, że ustalenia organu I instancji są poprawnie dokonane, w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną - i w rezultacie uzasadniały treść rozstrzygnięcia - nie budzi wątpliwości co do jego słuszności. Trzeba bowiem pamiętać, że w takim postępowaniu organ odwoławczy nie prowadzi ab novo analizy urbanistycznej, ale opiera swoje wnioski na analizie już istniejącej - o ile nie stwierdzi jej wadliwości w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 kpa. [...] sp. z o.o., jako inwestor, który uzyskał warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nabył skutecznie prawo w granicach określonych upzp do zagospodarowania terenu, do którego miał tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie naruszało to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp). Wbrew bowiem zarzutom skargi, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 upzp) nie polega na zakazie jakiegokolwiek oddziaływania faktycznego inwestycji ujmowanej w decyzji o warunkach zabudowy na nieruchomości sąsiednie. Dobre sąsiedztwo w ujęciu planistycznym to nie to samo, co prawo sąsiedzkie w ujęciu cywilistycznym. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasada kontynuacji funkcji i zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza w szczególności nakazu realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich subiektywnym rozumieniem ładu przestrzennego, ale wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2022 r., II OSK 2356/19). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się na to, że regulacja art. 6 ust. 2 upzp nie pozwala na restrykcyjną wykładnię zasady dobrego sąsiedztwa, zaś przyjęcie nawet nowej funkcji planowanej zabudowy nie stanowi jeszcze samo w sobie naruszenia tej zasady. Jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza bowiem ustalenia takiego zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem, niewchodzącym z nią w kolizję. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lipca 2022 r., II SA/Łd 167/22). Wyjaśnić też należy – w kontekście twierdzeń podniesionych w skardze – że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna więc tym samym odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (tak też WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 7 lipca 2022 r., II SA/Go 153/22). Zasada dobrego sąsiedztwa polega więc na wymogu dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej, dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych już obiektów). Stąd też nietrafny jest zarzut skarżącej odnoszący się do zasady dobrego sąsiedztwa, pominięcia przez organy okoliczności dotyczących ochrony interesów osób trzecich (m.in. odwołującej się Wspólnoty) dotyczących uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tak też została ona ustalona w decyzji organu I instancji w pkt 1.1.3. Dodatkowo organ I instancji podkreślił, że linia ta nie ulega zmianom i jest wyznaczona już istniejącą zabudową pierzei wschodniej. W takim kontekście niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącej, jakoby "ustalenie to może być interpretowane jako obowiązek nadbudowy zabytkowego budynku już w płaszczyźnie istniejącej elewacji frontowej na wysokość 23 metrów", tym bardziej, że w pkt 1.1.6. tej decyzji organ ustalił: "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – bez zmian, ponieważ jest to wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kamienicy [...], podlegająca rozbudowie", zaś w pkt 1.1.7. podał, że "Ustala się parametr wysokości rozbudowy - liczonej od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu, w następujący sposób: maksymalna wysokość rozbudowy - przeszklenia wewnętrznego patio, nie może przekraczać linii okapu dachu kamienicy frontowej - od strony podwórka. Nie określa się wysokości minimalnej, ponieważ planuje się część jednokondygnacyjną, której parametry wysokości uszczegółowione zostaną wyłącznie na etapie przygotowania projektu budowlanego, zgodnie z ustaleniami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Należy zwrócić uwagę, że czym innym jest linia zabudowy, a czym innym wysokość górnej elewacji frontowej. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia "określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekonieczna linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy" (tak NSA w wyroku z dnia 13 maja 2011 r., II OSK 824/10). Skoro organ planistyczny nie stosuje § 4 ust. 4 rozporządzenia, gdyż nie wyznacza nowej linii zabudowy, to z natury rzeczy linią tą jest geometryczne wykreślenie tej linii, jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Tak więc obowiązująca linia nowej zabudowy została prawidłowo określona, jako kontynuacja linii już istniejącej.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego – i tak też został on wyznaczony w pkt 1.1.4. decyzji organu I instancji. Jak wynika z analizy urbanistycznej, do której odwołuje się to uzasadnienie, wskaźnik ten ustalony w granicach 0,80 do 0,93 został obliczony dla całego obszaru analizy.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Tym niemniej, w tej sprawie szerokość elewacji istniejącej kamienicy nie ulega zmianie przez inwestycję, której warunki zostały ustalone w decyzji organu I instancji. Tak też zostało to ujęte w pkt 1.1.5. decyzji. Dlatego też zarzut Wspólnoty, że "Ponieważ Rozporządzenie dotyczy wymagań dotyczących nowej zabudowy pominięcie tego wskaźnika jest naruszeniem obowiązujących przepisów" nie jest w tej sprawie zasadny. Nie ustala się bowiem nowego wskaźnika szerokości elewacji, jeżeli planowana inwestycja nie powoduje takiej zmiany – co jest dość oczywiste.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W pkt 1.1.6 decyzji o warunkach zabudowy organ stwierdził wyraźnie, że ta wysokość nie ulega zmianie, ponieważ jest to wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kamienicy [...], podlegającej rozbudowie. W takim więc kontekście twierdzenie skarżącej, że "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna dotyczyć nowej zabudowy, a nie budynku istniejącego (...) ponieważ według przepisu wysokość tę wyznacza się dla nowej zabudowy" jest niezrozumiały. Jeżeli nowa zabudowa nie zmienia wysokości górnej granicy istniejącej elewacji frontowej, to tym samym nie ma potrzeby (ani możliwości) ustalenia takiego wskaźnika dla nowej zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została w decyzji organu I instancji prawidłowo i jednoznacznie określona w pkt 1.1.6.

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut nieprzeanalizowania stanu faktycznego pod kątem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich dotyczących uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje. Tego rodzaju obowiązki spoczywają na organach administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nie na organie planistycznym. Kwestie te nie mają nic wspólnego z zasadą dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 upzp. Ponadto, potencjalnie niedopuszczalne immisje pośrednie ujęte zostały w art. 144 kc i osoba na nie narażona korzysta z ochrony przewidzianej również prawem cywilnym.

Także nietrafny jest zarzut skarżącej dotyczący "braku wszechstronnego przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem ochrony obiektu zabytkowego znajdującego się na terenie inwestycji; zabytek zgodnie z Decyzją ma być rozbudowany i przebudowany – co wprost jest sprzeczne ze stanowiskiem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Uszło jednak uwadze skarżącej, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie sprzeciwił się planowanej inwestycji, dokonując pozytywnego uzgodnienia inwestycji w trybie milczącym na podstawie art. 53 ust. 5 upzp.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że organ ustalając warunki zabudowy rozstrzyga sprawę w zależności od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp. Dlatego też kwestie warunków technicznych budowy, jeszcze przecież niesprecyzowanych na tym etapie projektem budowlanym, nie podlegają ocenie tego organu. Właściwym do stosowania przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych jest wyłącznie organ administracji architektoniczno-budowlanej. To ten (i tylko ten) organ bada na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wyłącznie organ udzielający pozwolenia na budowę będzie oceniał zgodność projektu budowlanego z warunkami wynikającymi m.in. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ udzielający warunków zabudowy nie ocenia też (art. 61 ust. 1 upzp) "stanu faktycznego pod kątem wpływu inwestycji na stosunki sąsiedzkie oraz ruch pieszy i kołowy na ulicy [...]". Sama "kwestia wpływu na stosunki sąsiedzkie" wymyka się spod kontroli sprawowanej w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a także w ramach postępowania budowlanego wówczas, gdy nie ma podstawy materialnoprawnej, ale wynikającej z przepisów planistycznych lub budowlanych. Zaburzenie stosunków sąsiedzkich, a raczej jego prawne konsekwencje, stanowią co do zasady domenę prawa cywilnego, a nie administracyjnego.

Oceniana pod kątem spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 i art. 59 ust. 1 i ust. 2a upzp, a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzja organu II instancji jest więc prawidłowa. Zawiera ona zarówno wystarczające uzasadnienie prawne, jak i faktyczne (art. 107 § 3 kpa) i wskazuje przesłanki rozstrzygnięcia (art. 11 kpa). Tym samym trudno uznać zasadność zarzutu skarżącej naruszenia art. 8 kpa (jak należy rozumieć - wobec braku wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu - skarżąca miała na myśli art. 8 § 2 kpa) i art. 15 kpa. Kolegium dokonało bowiem ponownej, merytorycznej i własnej oceny dowodów (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa) istotnych w tej sprawie, co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skoro poprawnie Kolegium ustaliło, że decyzja organu I instancji nie jest wadliwa, to tym samym organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 kpa przez "niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie".

Z przedstawionych wyżej względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).

Odnosząc się zaś do wniosku profesjonalnego pełnomocnika uczestniczki postępowania [...] sp. z o.o. zawartego w piśmie z 20 maja 2024 r. o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, wyjaśnić trzeba, że zwrot kosztów postępowania między stronami uregulowany został w dziale V rozdziale 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przepisach od art. 199 do art. 210. Jak wskazuje art. 199 tej ustawy, co do zasady strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zwrot kosztów postępowania od organu przysługuje jedynie skarżącemu, nie zaś innym podmiotom biorącym udział w postępowaniu (organowi czy uczestnikom postępowania) i to tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, na co wskazuje art. 200 powyższej ustawy. Równocześnie przepis art. 208 powołanej ustawy upoważnia Sąd do nałożenia na stronę obowiązku zwrotu kosztów w całości lub w części wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała jednakże przesłanka przedstawiona w art. 208 powyższej ustawy, stąd także z tej przyczyny brak było podstaw do zasądzenia kosztów na rzecz uczestniczki postępowania.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że wszystkie powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).