Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1947/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 122
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 104
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 561/20 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 20 lipca 2020 r. nr 2401-IOA2.48.41.2019.DWI w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. O. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 561/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. O. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 20 lipca 2020 r., nr 2401-IOA2.48.41.2019.DWI, w przedmiocie kary pieniężnej.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa w sprawie przez adwokata.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (dalej – "ustawa SENT") poprzez pominięcie i niezastosowanie;

2. art. 134 § 2 ppsa poprzez zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę interpretacji pojęcia "interesu publicznego", którym to pojęciem posługuje się art. 22 ust. 3 ustawy o SENT, wskazując go jako podstawę odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej;

3. art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) ppsa poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi mimo, że w postępowaniu administracyjnym organy I i II instancji naruszyły przepisy uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji, a to:

a) art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (dalej – "OrdPU") poprzez niepełne i nieprawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie, jego błędną ocenę oraz niewłaściwe ustalenie okoliczności sprawy skutkujące nałożeniem kary pieniężnej, w szczególności brak analizy przesłanek o okoliczności uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej;

b) art. 22 ust. 2 i 3 ustawy SENT poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w przypadku gdy wszystkie braki formalne zostały usunięte w trakcie kontroli, a jednocześnie nie zachodziła obawa uszczuplenia dochodów budżetu Skarbu Państwa;

c) art. 22 ust. 2 ustawy SENT poprzez zastosowanie rozszerzającej wykładni ww. przepisu, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że brak było podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej;

d) art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez nieprawidłową analizę przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w postaci ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (dalej ustawa SENT) polegające na niewykonaniu obowiązku zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu realizującego przewóz towaru objętego zgłoszeniem o SENT nr [...] zgodnie z art. 10a ustawy oraz na niewykonaniu obowiązku uzupełnienia tego zgłoszenia o dane, o których stanowi art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. a) – i) ustawy, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion przypisanych stronie deliktów administracyjnych, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Zwłaszcza, że – zdaniem Sądu I instancji – organy administracji bez naruszenia prawa oceniły również, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), a ponadto podkreślając – co również nie jest bez znaczenia – że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także – jeżeli nie przede wszystkim – z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), trzeba stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości oceny Sądu I instancji odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że ocena zarzutów z pkt 2. oraz pkt 3. lit. a) petitum skargi kasacyjnej – do których należy odnieść się w pierwszej kolejności – nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).

Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Z przedstawionego punktu widzenia, omawiane zarzuty kasacyjne – na gruncie których strona podnosi naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. (pkt 2. petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 i art. 210 § 4 ustawy – Ordynacja podatkowa (pkt 3. lit. a) petitum skargi kasacyjnej) – nie mogą być uznane za zasadne, a co za tym idzie skuteczne. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera bowiem wskazanego i zarazem koniecznego elementu, a co za tym idzie wyjaśnienia na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów prawa i rekonstruowanych na ich podstawie wzorów działania adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 134 § 2 p.p.s.a.) oraz wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 i art. 210 § 4 ustawy – Ordynacja podatkowa), które Sąd ten miałby naruszyć.

Nie mniej jednak, w odpowiedzi na zarzut z pkt 2. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego strona podnosi naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. – którego nawet nie przywołuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nota bene podobnie, jak i pozostałych przepisów postępowania, których naruszenie zarzuca, o czym mowa dalej – wobec treści przywołanego przepisu prawa oraz celu i funkcji ustanowionego na jego gruncie zakazu reformationis in peius należy stanowczo stwierdzić, że przepis ten nie został naruszony przez Sąd I instancji, albowiem kwestionowanym skargą kasacyjną wyrokiem nie uchylono zaskarżonego aktu administracyjnego, lecz oddalono skargę strony na decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, "utrzymując" tym samym w mocy zawarte w niej rozstrzygnięcie (zob. również wyroki NSA z dnia: 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2763/17; 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1668/10).

Przy założeniu natomiast, że wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego celem strony skarżącej było podważenie zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji wyznaczonych treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. – a przyjęciu w tym względzie zasady, że falsa demonstratio non nocet nie sprzeciwia się zasada dyspozycyjności obowiązująca w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjna – należy stwierdzić, że zarzucane naruszenie przywołanego przepisu prawa poprzez "zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji [...], pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę interpretacji pojęcia "interesu publicznego", którym [...] posługuje się art. 22 ust. 3 ustawy o SENT [...]", również nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Podkreślając, że – jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. – wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co stanowi konsekwencję obowiązywania w postępowaniu przed tym sądem zasady oficjalności, wyjaśnienia wymaga, że w rozumieniu przywołanego przepisu prawa granice rozpoznania tego sądu zasadniczo określa sprawa (sprawa administracyjna) będąca przedmiotem zaskarżenia, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97), co w relacji do sprawy stanowiącej przedmiot orzekania Sądu I instancji oraz jej istoty odnosiło się do kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia określonych przepisami ustawy SENT przesłanek jej podjęcia, w tym rzecz jasna art. 22 ust. 3 tej ustawy.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że rozpoznając sprawę ze skargi na wymienioną decyzję, Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Jeżeli przy tym z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, to zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. trzeba uznać za nieusprawiedliwiony. Tym bardziej, gdy wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego, w relacji do treści, funkcji oraz przywołanego rozumienia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. podkreślić, że zarzut jego naruszenia nie może służyć podważaniu prawidłowości wykładni lub zastosowania prawa – co rozpatrywanej sprawie strona skarżąca odnosi do art. 22 ust. 3 ustawy SENT – albowiem służą temu zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a.

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. – o których mowa była już powyżej – za niezasadny należało również uznać zarzut z pkt 3. lit. a) petitum skargi kasacyjnej adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika bowiem (zob. s. 2 – 7), jakie dokładnie oraz jakiego rodzaju deficyty postępowania wyjaśniającego, miałyby być niedostrzeżone lub niezasadnie pominięte przez Sąd I instancji, co miałoby nie pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, a ponadto na czym miałaby polegać niedostrzeżona przez ten Sąd wadliwość stanowiska organów administracji publicznej odnośnie do oceny dowodów stanowiących podstawę tychże ustaleń faktycznych, co miałoby stanowić konsekwencję naruszenia przepisów art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 i art. 210 § 4 ustawy – Ordynacja podatkowa (w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika również na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia tych przepisów prawa na wynik sprawy. Co za tym idzie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – w którym przepisy te nie zostały nawet przywołane, z wyjątkiem art. 122, co nastąpiło w ramach cytowanego przez stronę fragmentu uzasadnienia wyroku w sprawie II GSK 1698/18 (s. 3 skargi kasacyjnej), co jednak nie może być uznane za wystarczające – w relacji do treści tychże przepisów prawa oraz wyznaczonych nimi wzorów działania adresowanych do organu administracji, strona skarżąca nie wyjaśniła w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać, na czym miałoby polegać ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny, jako normatywnych wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

I to w sytuacji, gdy wskazywany, jako naruszony w ramach omawianego zarzutu, wzorzec kontroli – przepis art. 122 przywołanej ustawy – określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, dopełniający tę regulację art. 187 § 1 ustanawia zasadę oficjalności postępowania dowodowego stanowiąc, między innymi, że organ jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś przepis art. 191 ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów, a przepis art. 210 tej ustawy określa elementy (składowe) decyzji administracyjnej, stanowiąc w § 4, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Wobec wskazanych deficytów – a tej mierze wymaga również przypomnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13) – omawiany zarzut kasacyjny należało uznać za niezasadny.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają również zarzuty z pkt 1 oraz z pkt 3 lit. b) – d) petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, a to wobec podnoszonego na ich gruncie naruszenie art. 22 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy SENT.

Z konstrukcji tych zarzutów wynika, że naruszenia wymienionych przepisów prawa strona skarżąca upatruje w błędnej ich wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu, a mianowicie, w wadliwym podejściu do rozumienia pojęć "ważnego interesu przewoźnika" oraz "interesu publicznego", którymi operuje ustawodawca w art. 23 ust. 3 przywołanej ustawy, a w konsekwencji – w tym również wobec wadliwego podejścia do rozumienia regulacji zawartej w art. 23 ust. 2 tej ustawy – w niewłaściwym ich zastosowaniu, co miałoby polegać na niezasadnym przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Zarzuty te nie są usprawiedliwione, albowiem z uwagi na ich deficyty konstrukcyjne nie czynią zadość wymogom, którym powinny odpowiadać zarzuty stawiane na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a.

W tej zaś mierze przypomnienia wymaga, że błędna wykładnia prawa materialnego, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – by zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15). Z kolei, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany – co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu). Ocena zaś tego zarzutu – co nie mniej istotne – może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby zawierało ono wskazane i konieczne elementy, których w żadnym stopniu, ani też zakresie – przy tym zarówno w odniesieniu do zarzucanego błędu wykładni, jak i błędu subsumpcji – nie może zastąpić zabieg polegający na odwoływaniu się do przywoływanych przykładów judykatów sądowych (zob. s. 3 – 6 skargi kasacyjnej) – lecz jednak bez uwzględnienia istoty wyrażonych w nich poglądów prawnych, o czym mowa dalej – ani też zabieg osadzony na gruncie twierdzenia, że przypisane stronie naruszenia były "obiektywnie niezawinione", że niewykonanie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia SENT miało charakter "drobnych uchybień formalnych", czego strona skarżąca jednak nie wyjaśnia, ograniczając się do konstatacji, że "błąd w zgłoszeniu SENT został skorygowany, transport po kontroli dopuszczony do dalszego przewozu, [...] a zachowanie Spółki nie wyrządziło żadnej szkody" (s. 6 skargi kasacyjnej).

Tego rodzaju zabieg nie może być uznany za skuteczny, albowiem nie czyni zadość wymogom wynikającym z przedstawionego powyżej rozumienia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nie uwzględnia również, że przywoływane judykaty sądowe i wyrażone w nich poglądy prawne były determinowane – co aż nadto jasno i wyraźnie z nich wynika – odmiennymi, niż w rozpatrywanej sprawie okolicznościami stanu faktycznego, a to właśnie okoliczności stanu faktycznego sprawy mają istotne znaczenie z punktu widzenia oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary (zob. orzeczenia cytowane na s. 4, s. 5 – 6 skargi kasacyjnej).

Co więcej, pomijanie przez stronę skarżącą tego właśnie aspektu stosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT nie jest bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności zarzutów naruszenia tego przepisu prawa.

Z przywołanego przepisu prawa wynika, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 – 2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Odwołując się do argumentu z systematyki wewnętrznej art. 22 przywołanej ustawy oraz konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustawodawca, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że przedmiotem regulacji ust. 3 art. 22 jest kolejny, w relacji do opisanego w ust. 1 – 2a, i zarazem obligatoryjny, etap postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a ponadto, że kompetencje organu administracji kształtowane tym przepisem prawa zostały oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same warunki oraz dyrektywy korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu zwrotów oraz pojęć niedookreślonych i nieostrych – "uzasadniony przypadek", "ważny interes przewoźnika", "interes publiczny".

Konsekwencją powyższego jest to, że na regulowanym ust. 3 art. 22 ustawy SENT etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa, a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa w relacji do etapu poprzedzającego (o którym mowa w ust. 1 – 2a) służy sprawdzeniu, bo taki jest jego cel, czy – co trzeba podkreślić, albowiem strona skarżąca nie uwzględnia tego w dostatecznym stopniu – w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej.

Podejmowany w takich warunkach akt stosowania prawa, w którego rezultacie nie musi, ale może dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w relacji do niedookreślonych (nieostrych) pojęć "uzasadnionego przypadku", "ważnego interesu przewoźnika", "interesu publicznego" – jako rezultatów działań (racjonalnego) prawodawcy, który świadomie posługując się określonymi środkami techniki prawodawczej zmierza w ten sposób do realizacji zamierzonych celów – wiąże się więc z potrzebą zajęcia jednoznacznego i – co trzeba podkreślić – zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec tychże pojęć. Mianowicie, stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję jego (ich) rozumienia na gruncie rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania danej normy prawnej.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 22 ust. 3 ustawy SENT, ani też jego zastosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Jeżeli bowiem, z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w ust. 3 art. 22 przywołanej ustawy, wprost i jednoznacznie wynika, że ważny interes przewoźnika lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją w jakiej pozostaje do ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego, zaś przypadek uzasadniony, to między innymi, (przypadek) zrozumiały, słuszny, usprawiedliwiony, zasadny, odpowiedni, właściwy, racjonalny, rozsądny oraz sensowny, to w konsekwencji za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym), nie może pomijać – na co trafnie zwrócił również uwagę Sąd I instancji (zob. s. 15 – 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki, a mianowicie przypadku uzasadnionego interesem publicznym, w relacji do celów ustawy SENT oraz – co po raz kolejny trzeba podkreślić – w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.

W związku z tym nie można tracić z pola widzenia tego, że deklarowane w tej ustawie cele – jak chociażby wynika to z uzasadnienia ustawy nowelizującej z dnia 15 czerwca 2018 r. – zmierzają do "[...] zapewnienia bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie poprzez wykorzystanie danych geolokalizacyjnych [...]", co motywowane było tym, że "Dla sprawnego funkcjonowania systemu monitorowania, jak i stosowania narzędzi analizy ryzyka, brak informacji o przemieszczaniu środka transportu, a tym samym o uruchomieniu przewozu towarów nie pozwala na pełne monitorowanie przewozu towarów, jak również na typowanie do kontroli poprzez wskazanie czasu i miejsca kontroli".

Z kolei z okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, których podstawę stanowiły ustalenia kontroli przewozu towarów wynika, że kontrolowanym pojazdem był przewożony ładunek w postaci 25.000 kg oleju słonecznikowego surowego podlegający zgłoszeniu, a ponadto, że po rozpoczęciu przewozu w dniu 6 lutego 2019 r. o godz. 22:26 i aż do momentu rozpoczęcia kontroli w dniu 7 lutego 2019 r. o godz. 10:40, przewoźnik – mimo, że w dniu 7 lutego 2019 r. o godz. 0:10 dysponował już elektronicznym kodem dostępu do zgłoszenia umożliwiającym jego uzupełnienie – nie wykonał obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o dane określone w art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. a) – i) ustawy SENT (zgłoszenie było niewypełnione (puste), nie zawierało żadnych danych wymaganych wskazanym przepisem prawa, w związku z czym, co w tym miejscu należy podkreślić, nie sposób jest twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszeniu art. 22 ust. 2 przywołanej ustawy sankcjonującego niewykonanie przez przewoźnika obowiązku uzupełnienia zgłoszenia zwłaszcza, że tego rodzaju naruszenia nie sposób jest również kwalifikować – jak oczekuje tego strona skarżąca – jako "drobnych uchybień formalnych" oraz "obiektywnie niezawinionych"). W związku z tym, że niewykonanie wymienionego obowiązku odnosiło się także do braku numeru lokalizatora, stwierdzono również brak widocznej pozycji GPS przejazdu, a więc niewykonanie obowiązku zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu realizującego przewóz towaru objętego zgłoszeniem.

Ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu publicznego w odstąpieniu od jej nałożenia nie mogła więc pomijać przywołanych okoliczności stanu faktycznego.

Wobec celów ustawy SENT, które ukierunkowane są – jak podniesiono powyżej – na pełne monitorowanie przewozu towarów oraz typowaniu ich do kontroli poprzez wskazanie czasu i miejsca kontroli, niewykonanie przez przewoźnika adresowanych do niego obowiązków, o których stanowi przepis art. 5 ust. 4 (oraz art. 8 ust. 1) oraz przepis art. 10a ust. 1 tej ustawy, z całą pewnością cele te niweczy. Uniemożliwia bowiem pełne monitorowanie realizowanej operacji przewozu towarów wrażliwych, a tym samym typowanie danej operacji przewozowej do kontroli z uwzględnieniem jej czasu i miejsca. Jeżeli tak, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że rodzaj obowiązków, których nie wykonała strona skarżąca oraz skala stwierdzonych w tym względzie zaniechań sprzeciwia się nie dość, że kwalifikowaniu ich, jako "drobnych uchybień formalnych" oraz "obiektywnie niezawinionych" – zwłaszcza, że strona skarżąca nie wyjaśniła, jakie kryteria oceny miałyby mieć zastosowanie w tym względzie i tym samym przekonywać o wskazywanym charakterze stwierdzonych naruszeń – to przede wszystkim, jako przypadku uzasadniającego odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej ze względu na interes publiczny.

Abstrahując już nawet od tego, że ocenie odnośnie do braku zaktualizowania się przesłanki ważnego interesu przewoźnika (zob. np. s. 9 – 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji; s. 17 – 18 uzasadnienia kontrolowanego wyroku) strona skarżąca nie przeciwstawiła żadnych argumentów, które w relacji do faktów uwzględnionych w tej mierze przez organ administracji publicznej oraz Sąd I instancji ocenę tą mogłyby skutecznie podważyć – albowiem wobec jego ogólności nie służy temu stanowisko odwołujące się do stanu zagrożenia epidemicznego związanego z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (s. 5 skargi kasacyjnej) – a ponadto podkreślając, co nie jest to bez znaczenia, że na gruncie art. 22 ust. 3 ustawy SENT ustawodawca operuje funktorem "lub", należy przede wszystkim stwierdzić, że rozpoznając interes publiczny, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa w kontekście, który w relacji do przywołanych okoliczności rozpatrywanej sprawy nakazuje uwzględniać istotę oraz cele przywołanej ustawy, nie sposób jest podważać zasadności wniosku, że w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Nie jest bowiem w interesie publicznym – a to właśnie z uwagi na cele ustawy SENT – tolerowanie działań i zachowań, które cele te niweczą poprzez uniemożliwienie pełnego monitorowania wykonywanej operacji przewozu towarów wrażliwych, a tym samym typowanie danej operacji przewozowej do kontroli z uwzględnieniem jej czasu i miejsca, a więc tak właśnie, jak w analizowanym przypadku, a to z uwagi na rodzaj obowiązków naruszonych przez stronę oraz skalę naruszenia tych obowiązków.

Zasadności tego wniosku w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa argument, że strona skarżąca niezwłocznie usunęła stwierdzone naruszenia. W tej mierze nie można bowiem tracić z pola widzenia, że nastąpiło to dopiero w trakcie trwania kontroli, co wobec czasu i miejsca rozpoczęcia przewozu w relacji do czasu i miejsca rozpoczęcia kontroli nie jest bez znaczenia z punktu widzenia zapewnienia realizacji wskazanych celów ustawy SENT, a tym samym wniosku o niweczeniu realizacji tych celów zachowaniem strony. Jeżeli w tym też kontekście podkreślić, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji ostatecznej z dnia 10 września 2019 r. wynika, że w związku z kontrolą z dnia 25 stycznia 2019 r. na stronę skarżącą została nałożona kara pieniężna za realizację przewozu podlegającego zgłoszeniu bez zapewnienia przekazywania danych lokalizacyjnych środka transportu (stwierdzona przerwa w działaniu lokalizatora GPS przekraczała dobę, pojazd przebył w tym czasie dystans ponad 230 km, a jednocześnie nie stwierdzono w tym okresie przerw w działaniu systemu monitorującego), to za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że dotychczas stosowane środki oddziaływania (sankcje administracyjne) nie odniosły jednak pożądanego rezultatu, skoro niewykonanie tożsamego obowiązku zostało ujawnione w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 lutego 2019 r., a w konsekwencji wniosek, że w tak rysujących się okolicznościach tym bardziej nie jest w interesie publicznym odstępowanie od nałożenia kary pieniężnej.

Rozpoznawany w przedstawiony powyżej sposób interes publiczny nie uzasadnia więc – jak należałoby przyjąć, podzielając stanowisko Sądu I instancji – kwalifikowania okoliczności rozpatrywanej sprawy, jako "uzasadnionego przypadku" w przedstawionym powyżej tego rozumieniu, który ze względu na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny uzasadniałby stosowanie art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.