Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 293/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 106 par. 3, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 3, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 3 marca 2023 r. znak: IR.I.7840.14.6.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z 3 marca 2023 r. znak: IR.I.7840.14.6.2021 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Ż. [...] (zwanej dalej "Wspólnotą") od decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 492/2019 z 20 września 2019 r. znak: UAIV.6740.I.283.2019.BOJ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, umorzył postępowanie odwoławcze.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 22 lipca 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek S. Sp. z o.o. (zwanego dalej "inwestorem") o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym i wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, wentylacji, mechanicznej i elektrycznej, na działce nr ewid. [...], w obr. [...], przy ul. J. (zwanego dalej "inwestycją", bądź "przedsięwzięciem").

Decyzją z 20 września 2019 r. Prezydent Miasta Kielce zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Decyzją z 18 grudnia 2019 r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z 20 października 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 221/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty, uchylił ww. decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 18 grudnia 2019 r. W tym zakresie Sąd zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., wskazując że nie wyjaśniono, w jaki sposób została określona rzędna średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku i dlaczego wysokość budynku do okapu i kalenicy mierzona jest według projektu od wartości 266,27 m n.p.m. Tymczasem powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, ponieważ gdyby mierzyć wysokość budynku do okapu i kalenicy od niższego średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku niż przyjętego w projekcie budowlanym (266,27 m), to mogłoby dojść do przekroczenia wielkości budynku wynikającej z decyzji o warunkach zabudowy (7,5 m w odniesieniu do okapu i 12 m w odniesieniu do kalenicy).

W toku ponownie prowadzonego postępowania inwestor, w odpowiedzi na wezwanie Wojewody, złożył 18 marca 2021 r. wyjaśnienia, wskazując że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalanie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której tu mowa, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 ww. rozporządzenia). Inwestor wskazał również, że na rzutach I kondygnacji nadziemnej, jak i widoku elewacji frontowej zostały naniesione rzędne w narożach budynku elewacji frontowej, odpowiednio 265,98 m n.p.m. oraz 266,56 m n.p.m., co daje średnią 266,27 m n.p.m. (265,98 + 266,56): 2 = 532,54:2 = 266,27. Rzędne te są tożsame z rzędnymi przy strefie wejścia od strony elewacji północnej. Ta wartość wyznacza średni poziom terenu przed głównym wejściem do budynku. Podniesiono również, że projekt budowlany przewiduje wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej budynku na poziomie 7,40 m (przy dopuszczalnej do 7,5 m), a wysokość głównej kalenicy dachu wynosi 11,91 m (przy dopuszczalnej 12,00 m), co jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W rezultacie organ odwoławczy podzielił ustalenia Prezydenta Miasta Kielce co do tego, że projektowana inwestycja nie narusza decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 1 marca 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – wobec czego decyzją z 20 kwietnia 2021 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję ww. decyzję z 20 września 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego ww. przedsięwzięcie.

Wyrokiem z 6 października 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 580/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty, uchylił ww. decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 20 kwietnia 2021 r.

Uzasadniając podjęte orzeczenie wskazano, że organ odwoławczy ponownie nie wyraził własnego stanowiska – gdyż nie uczynił przedmiotem swoich ustaleń, a następnie oceny materialnoprawnej, kwestii sposobu określenia w kontrolowanym projekcie budowlanym średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Przytoczenie wyjaśnień inwestora złożonych w piśmie z 18 marca 2021 r. nie stanowi, zdaniem Sądu, o wykonaniu wytycznych zawartych w ww. wyroku. Argumentacja inwestora nie została w żadnej mierze zweryfikowana przez organ, poddana rzetelnej, obiektywnej i fachowej ocenie. Wojewoda w znacznej mierze powielił wręcz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu uprzednio wydanej decyzji z dnia 18 grudnia 2019 r. Organ w szczególności ponownie przywołał argumentację dotyczącą § 6 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., co do której Sąd w poprzednim wyroku zważył, że wysokość, o jakiej mowa w tym przepisie, służy do przyporządkowania budynkowi odpowiednich wymagań tego rozporządzenia. Tymczasem sprawdzając zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy należy mieć na względzie wysokość w rozumieniu ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu [...] tj. mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Decyzją z 7 kwietnia 2022 r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty, ponownie utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z 20 września 2019 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Prezydenta Miasta Kielce co do tego, że projekt budowlany ww. inwestycji jest zgodny z ww. decyzją ustalającą warunki zabudowy. W tym zakresie wskazano na wysokości głównej kalenicy dachu - 11,91 m, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku od ul. S. - rzędne terenu odpowiednio 265,98 m n.p.m. oraz 266,56 m n.p.m., co daje średnią 266,27 m n.p.m (265,98 m + 266,56 m) : 2 = 532,54 m : 2 = 266,27 m, argumentując że rzędne te są tożsame z rzędnymi przy strefie wejścia od strony elewacji północnej i wartość ta wyznacza średni poziom terenu przed głównym wejściem do budynku.

Wyrokiem z 26 października 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 297/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty, uchylił ww. decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 7 kwietnia 2022 r. Uzasadniając podjęte orzeczenie wskazano, że organ naruszył nie tylko przepisy prawa materialnego, ale również przepisy prawa procesowego – art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ przytacza treść przepisów Prawo budowalne sprzed zmiany ustawy (art. 35), jak i po jej zmianie (art. 37 ust. 2 pkt 2). Trudno zatem, zdaniem Sądu, stwierdzić, w jakim reżimie prawnym doszło do wydania decyzji, co uniemożliwia dokonanie oceny czy organ zastosował się do wskazań sformułowanych w uzasadnieniu wyroku WSA w sprawie sygn. akt II SA/Ke 580/21.

W opisanej na wstępie decyzji z 3 marca 2023 r., umarzającej postępowanie odwoławcze – wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. – Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że obecnie inwestor legitymuje się decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 28 lipca 2021 r. (dalej "PINB") pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji przy ul. S. [...]. Tym samym, zdaniem organu, w sprawie nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych – którą należy uwzględnić. Dalsze procedowanie postępowania odwoławczego i ewentualna odmowa udzielenia pozwolenia na budowę lub uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę skutkowałaby bowiem powstaniem niedopuszczalnej z punktu widzenia państwa prawnego sprzeczności polegającej na funkcjonowaniu w obrocie dwóch wykluczających się wzajemnie decyzji: odmowy udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji oraz pozwolenia na jej użytkowanie. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził że w sprawie nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odwołania. Jednocześnie stwierdzono – z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie, przy uwzględnieniu, że dwukrotnie zostały uchylone uprzednio wydane przez Wojewodę decyzje – że zastosowanie powinien mieć art. 25 ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowalne (nowelizacja weszła w życie 9 września 2020 r.), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmieniane w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, należało zastosować w niniejszej sprawie przepisy ustawy Prawo budowalne w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (t. j. Dz.U. z 2020r. poz. 1333), gdyż wszczęcie postępowania nastąpiło 22 lipca 2019 r., a uchylenie decyzji wyrokami z 20 października 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 221/20 i z 6 października 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 580/21 – na nowo tworzyło postępowanie w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wspólnota zarzuciła Wojewodzie Świętokrzyskiemu:

1. rażące niewyjaśnienie sprawy przez zaniechanie przez organ przeglądu akt PINB dla ustalenia, czy Wspólnota informowała PINB o wyroku, uchylającym decyzję Wojewody Świętokrzyskiego w Kielcach, czy była strona postępowania dotyczącego przedmiotowej budowy oraz, czy otrzymała decyzje z 28 lipca 2021 r. o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem brak ustalenia, czy decyzja ta jest prawomocna i może stanowić oparcie do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tylko takie działanie pozwoliłoby na ustalenie, że decyzja ta nie jest prawomocna, a zatem nie może stać się podstawą do orzekania przez Wojewodę Świętokrzyskiego;

2. obrazę przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 153 p.p.s.a., przez przyjęcie, że organ nie jest związany wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku z 6 października 2021 r., wydanym już po dacie decyzji PINB z 28 lipca 2021 r., na którą powołuje się Wojewoda – który nakazywał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dla ustalenia, czy przedmiotowy budynek jest wybudowany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, co wyklucza powoływanie się na istnienie decyzji wcześniejszej niż ten drugi wyrok;

3. rażące naruszenie art. 127 § 1 K.p.a., gdyż w aktualnym stanie prawnym, po trzecim wyroku, usuwającym z porządku prawnego decyzję, utrzymującą w mocy pozwolenie na budowę, organ odmówił Wspólnocie rozpoznania jej odwołania od tego ostatniego rozstrzygnięcia – w sytuacji, gdy rozpoznanie merytoryczne było jego obowiązkiem wynikającym z przywołanej normy procedury administracyjnej, a jednoczenie swą decyzją doprowadził do sytuacji, w której nie istnieje przedmiotowe pozwolenie na budowę budynku, o jaki chodzi w sprawie, zaś organ jest zdania, że pozostaje w zgodzie z prawem wydanie zezwolenia na użytkowanie budynku, który wobec wyroku z 26 października 2022 r. jest samowola budowlaną, bowiem nie istnieje co do obiektu jakiekolwiek zezwolenie na budowę, wobec zakwestionowania odwołaniem decyzji organu I instancji, a jednoczenia nie wydaniem w kwestii tego pozwolenia decyzji organu II instancji;

4. art 82 ust. 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że przepis ten może stanowić podstawę do wydania skarżonej decyzji, który to przepis nie ma w sprawie zastosowania, gdyż określa jedynie zakres kompetencji Wojewody, ale nie może stanowić podstawy do merytorycznego orzekania w sprawie, zaś brak prawomocności decyzji PINB z 21 lipca 2021 r. nie tworzy przeszkody do merytorycznego rozstrzygania sprawy.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z:

- akt spraw sądowych, wskazanych na k. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji,

- wydanych trzech wyroków tut. Sądu i ich uzasadnień;

- akt sprawy PINB, zawierających ww. decyzję z 21 lipca 2021 r.,

- dołączonych do skargi dokumentów, dla wykazania, że w toku postępowań przed PINB Wspólnota zawsze była ich stroną, a także dla wykazania, iż PINB został zawiadomiony przez pełnomocnika o toczącym się postępowaniu przed tut. Sądem, a także wykazania, iż pełnomocnik zażądał od PINB doręczenia mu decyzji z 21 lipca 2021 r. – w celu złożenia odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie sądowej 19 lipca 2023 r.:

- pełnomocnik Wspólnoty poparł skargę oraz wnioski dowodowe w niej zawarte, precyzując że wnosi, aby Sąd zwrócił się do PINB o przedłożenie akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją z 28 lipca 2021r. o pozwoleniu na użytkowanie, wniósł o przeprowadzenie dowodu z tych akt na poparcie zarzutu pierwszego skargi; pełnomocnik dodał, że jest to jedyna możliwość, żeby zapoznać się z tymi aktami i oświadczył, że na wniosek z 4 kwietnia 2023 r., skierowany do PINB o przesłanie mu tej decyzji, doręczono mu pismo, z którego wynika, że jej nie otrzyma;

Sąd oddalił wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją PINB z 28 lipca 2021 r. o pozwoleniu na użytkowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie podkreślenia wymaga, że jak wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. – sąd administracyjny orzeka "na podstawie akt sprawy" organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie zostały zaskarżone do tego sądu. Oznacza to, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończony zaskarżonym aktem lub czynnością. Zadaniem sądu administracyjnego jest więc ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. Zakres badania stanu faktycznego wyznaczają zatem normy prawne określające determinantę faktyczną rozstrzygnięcia, a nie wnioski procesowe skarżącego lub innych stron postępowania sądowoadministracyjnego, czy też uznanie samego sądu administracyjnego (zob. T. Woś – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2005, s. 424 i 425). Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Z cyt. regulacji wynika, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010r., II FSK 1306/08, LEX 558886). W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się bowiem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. W konsekwencji nie mógł odnieść skutku wniosek dowodowy strony skarżącej – zwłaszcza, że sama decyzja PINB z 28 lipca 2021 r. o udzieleniu inwestorowi pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji, doręczona temu organowi przez zarządcę nieruchomości 3 lutego 2022 r., znajduje się w aktach administracyjnych (K-II-8).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, którą – po trzykrotnym uchyleniu poprzednio wydanych rozstrzygnięć przez tut. Sąd – umorzono postępowanie odwoławcze w sprawie, w której Prezydent Miasta wydał decyzję z 20 września 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o opisane na wstępie kryteria, doszedł do przekonania, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – to jest art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania niniejszej sprawy jest kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 26 października 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 297/22, zakreślającym częściowo na nowo ramy ponownie prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania. Ta ostatnia okoliczność ma również istotny wpływ na kwestie związania poprzednimi wyrokami tut. Sądu – co zostanie wyjaśnione w dalszej części uzasadnienia. Stosownie do art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy ona wykładni prawa materialnego jak i procesowego lub też braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Z tego też względu orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w jakim zostało wydane, obejmując zarazem przyszłe (ewentualne) postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999r. o sygn. akt IV SA 527/97). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego zawarte są wskazania co do dalszego postępowania organów administracji publicznej, jak również ocena prawna ich dotychczasowych działań. Natomiast obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego i wskazaniom co do dalszego postępowania, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych czyniącej dany pogląd prawny nieaktualnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Kr 9/12, LEX nr 1138601).

Ze względu na powyższe zarówno organy administracji publicznej, orzekające w niniejszej sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, związani są powołanym wyrokiem, uchylającym poprzednio wydaną decyzję organu odwoławczego z 7 kwietnia 2022 r. Tym ostatnim rozstrzygnięciem Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy, kwestionowaną odwołaniem Wspólnoty, decyzję organu I instancji z 20 września 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Tym samym sprawa została wówczas rozpoznana merytorycznie, w sytuacji gdy obecnie zaskarżona decyzja – umarzająca postępowanie odwoławcze – ma charakter formalnoprawny, w której organ wskazał na brak potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 297/22 tut. Sąd wskazał, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu dwukrotnego uchylenia uprzednio wydanych decyzji Wojewody (wyrokami z 20 października 2020 r. i 6 października 2021 r.) – zastosowanie powinien mieć art. 25 ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowalne (nowelizacja weszła w życie 19 września 2020 r.), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w sprawie niniejszej, zdaniem Sądu, stosować należy przepisy ustawy Prawo budowalne w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), bowiem wszczęcie postępowania nastąpiło 22 lipca 2019 r., a uchylenie decyzji organu odwoławczego (wyrokami z 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 221/20 i z 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 580/21) - na nowo otworzyło postępowanie w sprawie. Tymczasem, jak wskazał tut. Sąd, z lektury decyzji organu odwoławczego wynika, że podstawą prawną jej wydania, powołaną w jej osnowie i uzasadnieniu, były zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed jej zmiany, jak i po jej zmianie w 2020 r. Z tych względów Sąd stwierdził, że "trudno zatem stwierdzić, w jakim reżimie prawnym doszło do wydania decyzji, co uniemożliwia dokonanie oceny czy organ zastosował się do wskazań sformułowanych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Ke 580/21". W tym zakresie podkreślono, że ustawa nowelizująca - ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zmodyfikowała treść art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dodając zdanie drugie w brzmieniu: "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych." Zgodnie z obecnym brzmieniem przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dopuszczalnym jest zatem wydanie decyzji merytorycznej w przedmiocie pozwolenia na budowę nawet dla inwestycji już zakończonych po stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w sprawie niniejszej, z uwagi na datę jej wszczęcia, zastosowanie będzie miał art. 25 ustawy zmieniającej, co oznacza, że stosować należy przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed dnia 19 września 2020 r. W związku z powyższym zastosowanie przez organ art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w jego zmodyfikowanej treści oceniono jako istotne naruszenie prawa.

W odniesieniu do powyższych wskazań nie budzi wątpliwości Sądu, że w uzasadnieniu zaskarżonej organ odwoławczy odniósł się do omówionej powyżej podstawy prawnej, wskazując że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien mieć cyt. wyżej art. 25 ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowalne, która to nowelizacja weszła w życie 9 września 2020 r. W rezultacie w niniejszej sprawie zastosowano przepisy ustawy Prawo budowalne w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), argumentując że wszczęcie postępowania nastąpiło 22 lipca 2019 r., a uchylenie decyzji wyrokami z 20 października 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 221/20 i z 6 października 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 580/21 - na nowo otworzyło postępowanie w sprawie.

W tym miejscu należy jednak przejść do analizy wykonania pozostałych wskazań zawartych w omawianym wyroku z 26 października 2022 r. Już wówczas tut. Sąd zauważył, że "jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania przez organ zaskarżonej decyzji (utrzymującej w mocy pozwolenie na budowę) inwestor legitymował się pozwoleniem na użytkowanie spornej inwestycji. Rolą organu było zatem również dokonanie oceny czy - w kontekście art. 153 p.p.s.a. - nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych uzasadniająca odstąpienie od wytycznych WSA oraz przedstawienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumentacji prawnej w tym zakresie."

W obecnie rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem utrata mocy wiążącej ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (wyrok z dnia 31 maja 2023 r. IV SA/Po 278/23 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu LEX nr 3571167). Należy jednak podkreślić, że związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W tym kontekście rola Sądu w obecnej sprawie sprowadza się do sprawdzenia wykonania, zawartych w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, opisanych w poprzednim akapicie pozostałych wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 w zw. ze zdaniem drugim art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Mając na uwadze, że argumentacja w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 297/22 dotyczyła – oprócz omówionej już wyżej kwestii właściwej podstawy prawnej – zagadnień związanych z zastosowaniem art. 153 p.p.s.a. – Sąd w składzie obecnie rozpoznającym sprawę, będąc związany ww. wyrokiem, zobowiązany był – w pierwszym rzędzie – do jednoznacznej oceny decyzji organu odwoławczego w tym zakresie.

Jest to o tyle istotne – w kontekście argumentacji Wspólnoty, odwołującej się od pozwolenia na budowę sąsiedniego budynku wielorodzinnego, jak również wskazań zawartych w pierwszych dwóch wyrokach tut. Sądu co do konieczności wyjaśnienia przez Wojewodę Świętokrzyskiego, w jaki sposób ustalono wysokość budynku do okapu i kalenicy – że dopóki nie zostanie wyjaśniona prawidłowość stanowiska organu II instancji o utracie mocy wiążącej ocen i wytycznych zawartych w tych dwóch pierwszych orzeczeniach, dopóty przedmiotem rozważań Sądu nie mogą być zagadnienia związane z powyższymi parametrami spornej inwestycji. W obecnie wydanej decyzji o umorzeniu postępowaniu odwoławczego – mającej charakter formalnoprawny – Wojewoda Świętokrzyski, omawiając (stosownie do wytycznych w ostatniej sprawie II SA/Ke 297/22) odstąpienie od art. 153 p.p.s.a., nie odniósł się bowiem do ww. szczegółowych kwestii materialnoprawnych, zaś Sąd nie może samodzielnie zastępować ustaleń organu w tej materii.

Mianowicie, w tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że "obecnie Inwestor legitymuje się decyzją PINB z dnia 28.07.2021 r. znak: PINB-SO.5131.61.2021.1 o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji przy ul. S. [...] - nastąpiła zatem zmiana istotnych okoliczności faktycznych".

Powracając jednak do treści uzasadnienia wyroku w ostatniej sprawie II SA/Ke 297/22 należy zwrócić uwagę, że Sąd, zauważając że "w dacie wydania przez organ zaskarżonej decyzji (utrzymującej w mocy pozwolenie na budowę) inwestor legitymował się pozwoleniem na użytkowanie spornej inwestycji", podkreślił nie tylko, iż "rolą organu było zatem również dokonanie oceny czy - w kontekście art. 153 p.p.s.a. - nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych uzasadniający odstąpienie od wytycznych WSA", ale również wskazał na konieczność "przedstawienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumentacji prawnej w tym zakresie".

Tego ostatniego wymogu zaskarżona decyzja nie spełnia.

Zasadnicze dla całej sprawy uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego co do odstąpienia od związania oceną prawną, wyrażoną w dwóch pierwszych wyrokach tut. Sądu, sprowadza się bowiem do jednego, sformułowanego w sposób ogólny zdania: "Dalsze procedowanie postępowania odwoławczego i ewentualna odmowa udzielenia pozwolenia na budowę lub uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie objętym wnioskiem z 22.07.2019 r. skutkowałaby bowiem powstaniem niedopuszczalnej z punktu widzenia państwa prawnego sprzeczności polegającej na funkcjonowaniu w obrocie dwóch wykluczających się wzajemnie decyzji: odmowy udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji oraz pozwolenia na użytkowanie."

Tymczasem związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2023 r. o sygn. akt I OSK 2142/20, LEX nr 350274).

Uwzględniając powyższe orzecznictwo nie sposób uznać przedstawionego – jednozdaniowego stanowiska organu – za uzasadnienie wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania odwoławczego, spełniające wymogi, jakie w tym zakresie stawia art. 107 § 3 K.p.a., to jest wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zauważyć zarazem trzeba, odnosząc się do powyższej argumentacji co zmiany stanu faktycznego w sprawie, że decyzja o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie została wydana przez inny (niż Prezydent Miasta Kielce, będący w niniejszej sprawie organem I instancji) organ, w zupełnie odmiennej sprawie. Tymczasem w orzecznictwie podkreśla się, że moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok z 10 lutego 2023 r. o sygn. akt I OSK 643/22, LEX nr 3505185). Wojewoda Świętokrzyski, pomimo że z udzielonego pozwolenia na użytkowanie wywiódł daleko idące skutki prawne – niweczące fundamentalne dla skarżącej Wspólnoty uprawnienie do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 K.p.a.) – nie odniósł się w żaden sposób do stanowiących podstawę prawną tej decyzji przepisów Prawa budowlanego, to jest:

- art. 59 ust. 1 "Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a" w zw. z

- art. 59a ust. 1. "Organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym."

Tymczasem z treści cyt. przepisów wynika, że podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie stanowi zgodność z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. W tym miejscu nadmienić trzeba, że decyzja organu I instancji – wobec treści ostatniego, prawomocnego wyroku WSA, nie uzyskała przymiotu ostateczności, a zarzuty Wspólnoty co do jej treści stanowiły główną oś złożonego odwołania, jak również rozważań prawnych tut. Sądu zawartych w dwóch pierwszych wyrokach. Nie budzi zarazem wątpliwości – w świetle cyt. przepisów Prawa budowlanego – że pozwolenie na użytkowanie (na które Wojewoda powołuje się, umarzając postępowanie odwoławcze) ma charakter następczy względem udzielonego pozwolenia na budowę – którego utrzymanie w mocy przez organ II instancji zostało aż trzy razy zakwestionowane przez tut. Sąd. Ponadto, Wojewoda prezentuje argumentację prawną w sposób wybiórczy. Z jednej bowiem strony zwraca uwagę na niezgodność pozytywnego dla inwestora pozwolenia na użytkowanie (wydanego w ramach innej sprawy przez inny organ) z ewentualną decyzją uchylającą pozwolenie na budowę. Z drugiej zaś strony, przechodzi do porządku dziennego nad prawomocnym postanowieniem ŚWINB w przedmiocie wstrzymania przygotowawczych robót budowlanych przy spornej inwestycji (k. 8 akt sądowych), wydanym ponad półtora roku przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, wskazując w odpowiedzi na skargę, że jej zarzuty "nie wnoszą nic nowego do sprawy".

Końcowo wskazać trzeba, że w ostatnim z wydanych wyroków tut. Sąd nie przesądził w żaden sposób, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, nakazując jedynie organowi dokonanie wyczerpującej oceny, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności uprawniające do odstąpienia od związania poprzednio wydanymi wyrokami. Wymogu tego jednak Wojewoda nie spełnił.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu i zgodnie z poprzednim wyrokiem o sygn. akt II SA/Ke 297/22:

- dokona kompleksowej oceny czy – w kontekście art. 153 p.p.s.a. – nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych, uzasadniająca odstąpienie od wytycznych WSA, zawartych w pierwszych dwóch wyrokach,

- przedstawi wyczerpującą argumentację prawną w tym zakresie w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Dopiero następnie – w zależności od wyników powyższej oceny – organ będzie zobowiązany (bądź nie) do odniesienia się do wskazań zawartych w dwóch pierwszych wyrokach tut. Sądu, w których u podstawy uchylenia legła kwestia od jakiego poziomu – stosownie do decyzji ustalającej warunki zabudowy – należy mierzyć wysokość budynku do okapu i kalenicy. W sytuacji ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie organ będzie miał na uwadze, że aktualnym pozostaje stanowisko tut. Sądu co do tego, że: "Wskazanie w uzasadnieniu decyzji (w części relacjonującej dotychczasowy przebieg postępowania), że organ odwoławczy wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień dotyczących omawianej kwestii, a następnie przytoczenie wyjaśnień inwestora złożonych w piśmie z dnia 18 marca 2021 r. nie stanowi o wykonaniu wytycznych Sądu. Argumentacja inwestora nie została w żadnej mierze zweryfikowana przez organ, poddana rzetelnej, obiektywnej i fachowej ocenie, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego aktu. Wojewoda w znacznej mierze powielił wręcz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu uprzednio wydanej decyzji z dnia 18 grudnia 2019 r."

Natomiast na obecnym etapie postępowania – z uwagi na zawężony, formalnoprawny charakter podjętego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego – nie sposób było odnieść się do tego, czy organ odwoławczy zastosował się do obowiązków wynikających z oceny prawnej i wskazań zawartych w ww. wyrokach w odniesieniu do kwestii związanych z wysokością spornego budynku.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.