Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 885/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , Protokolant specjalista Joanna Głowala, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

K. C. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2023r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022 r. (data wniosku i data wpływu wniosku do organu) K. L. (zwana dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), zwróciła się do Prezydenta [...] (zwany dalej: Prezydent, organ) w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) o udzielenie informacji czy w stosunku do nieruchomości położonej w [...], w Dzielnicy [...], przy ul. [...], składającej się z działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu ewidencyjnego [...] (objętej dawniej księgami hipotecznymi oznaczonymi nr hip. [...] oraz nr hip. [...]) toczą sią jakiekolwiek postępowania administracyjne mające za przedmiot tę nieruchomość, a jeżeli tak to, ile jest takich postępowań, kiedy zostały one wszczęte i jaki jest ich przedmiot.

Jednocześnie skarżąca wniosła o przekazanie wnioskowanych dokumentów na wskazany adres pocztowy (kancelarii prawnej) oraz adres e-mailowy.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem znak [...] z dnia [...] lutego 2022 r. poinformował skarżącą, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić podstawy do otrzymania informacji we własnej sprawie. Informację publiczną stanowi bowiem jedynie informacja o sprawach publicznych. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Wyjaśnił, że według orzecznictwa sądów administracyjnych, pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie.

Zdaniem organu, wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie ma waloru informacji publicznej. Jego przedmiotem nie jest kwestia służąca jakiemukolwiek interesowi społecznemu, dotyczy on jedynie realizacji indywidualnych interesów kancelarii działającej w imieniu i na rzecz mocodawcy w zakresie doradztwa prawnego. Skoro więc przedmiotem wniosku jest realizacja indywidualnego interesu kancelarii, to nie dotyczy on sprawy publicznej i nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022r. WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 171/22 stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Sąd wskazał, iż godnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Z akt sprawy w żadnej mierze nie wynika dlaczego organ przyjął, że "przedmiotem wniosku była kwestia służąca jedynie realizacji indywidualnych interesów kancelarii, działającej w imieniu i na rzecz mocodawcy w zakresie doradztwa prawnego". Sądowi znane jest orzecznictwo, zgodnie z którym wnioski w sprawach indywidualnych nie mogą być traktowane jako wnioski o udzielenie informacji publicznej. Stanowisko to, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, musi jednakże znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy, z których musi wynikać ów indywidualny, prywatny (a nie publiczny) interes wnioskodawcy.

Zasadny jest zatem zarzut skargi, że organ bezpodstawnie uznał, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, biorąc pod uwagę tylko zawód wnioskodawczyni i jej miejsce pracy. Tymczasem radcowie prawni również mogą korzystać z uprawnień jakie stwarzają omawiane przepisy. Jeżeli faktycznie, jak uważa organ, wnioskowana informacja miała służyć jedynie realizacji indywidualnych interesów kancelarii działającej w imieniu i na rzecz mocodawcy w zakresie doradztwa prawnego, powinien wskazać konkretnie, o jaką/ którą/ czyją sprawę chodzi.

Sąd po analizie akt sprawy doszedł do przekonania, że organ swoich twierdzeń nie poparł żadnymi ustaleniami, które potwierdzałyby, że skarżąca żąda informacji w sprawie własnej lub reprezentowanej przez siebie strony. Tak więc uzasadniona co do zasady była skarga na bezczynność organu w udzieleniu żądanej wnioskiem informacji. Sąd jednakże nie mógł zobowiązać do jej udzielenia, ponieważ po wniesieniu skargi wydana została decyzja co do meritum wniosku, która ewentualnie (w razie wniesienia na nią skargi) będzie przedmiotem odrębnego badania.

Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2022r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku Skarżącej. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji Prezydenta. Na skutek odwołania Skarżącej, SKO w sprawie pod sygn. akt [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2022r. Prezydent ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca złożyła odwołanie na drugą decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, które zostało rozpoznane przez SKO w sprawie pod sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...] września 2022 r. SKO uchyliło w całości drugą decyzję Prezydenta i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ I instancji decyzją [...] z dnia [...] marca 2022 r. odmówił udzielenia informacji publicznej przetworzonej wskazując, że powyższe stanowią informację przetworzoną, a Wnioskodawczyni po wezwaniu nie udzieliła odpowiedzi w której wskazałby na szczególny interes publiczny i nie udowodnił, że udostępnienie informacji przetworzonej będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu ważnemu dla dużego kręgu osób.

Po przeanalizowaniu treści wniosków z dnia [...] stycznia 2022 roku, Prezydent [...] stwierdził, że udzielenie informacji w nich wskazanych wiązałoby się z wytworzeniem informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ wskazał, iż nie prowadzi szczegółowego rejestru toczących się i zakończonych postępowań administracyjnych, umożliwiającego precyzyjne I szybkie wskazanie, czy do danej nieruchomości toczy się postępowanie, w jakim trybie, kto jest jego stroną, jakie wnioski wpłynęły w sprawie i jaki jest ich zakres. Taki rejestr nie jest prowadzony w stosunku do współczesnych działek ewidencyjnych określonych w ewidencji gruntów! tym bardziej nie jest prowadzony w stosunku do dawnych nieruchomości hipotecznych. Samo wskazanie we wniosku danych działki ewidencyjnej i numeru hipotecznego dawnej nieruchomości nie jest wystarczające aby w sposób precyzyjny, szybki i możliwie prosty udzielić odpowiedzi na zapytanie zawarte we wnioskach z dnia [...] stycznia 2022 roku.

W pierwszej kolejności konieczne byłoby zlecenie wykonania opinii biegłego z zakresu geodezji, który określiłby, jakie współczesne działki ewidencyjne wchodzą w skład dawnej nieruchomości hipotecznej wskazanej we wniosku i czy rzeczywiście są to te działki ewidencyjne, które zostały wskazane we wnioskach.

Jest to czynność wymagająca nie tylko odpowiedniego przygotowania (sformułowania precyzyjnego zlecenia), ale także wymaga przeznaczenia określonych środków finansowych oraz czasu niezbędnego na wykonania opinii przez wyłonionego biegłego geodetę (który to czas znacznie przekracza wskazany w ustawie maksymalny 14-dniowy termin na udzielenie informacji, wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.).

Ponadto, specyfika postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności I użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. z 1945r., Nr 50, poz. 279) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) polega na tym, że są to postępowania długotrwałe, toczące się na podstawie wniosków złożonych kilkadziesiąt lat temu. Niejednokrotnie celem ustalenia czy w stosunku do danej nieruchomości toczy się postępowanie w ww. trybach, wymagana jest szczegółowa analiza i kwerenda zasobów archiwalnych. Wynika to przede wszystkim ze zmieniającego się na przestrzeni lat stanu prawnego, a także doktryny i orzecznictwa organów i sądów oraz w związku ze zmieniającą się praktyką. Ze względu na fakt, iż pozostaje wiele nierozpoznanych dotychczas wniosków składanych w trybie ww. dekretu oraz innych ustaw, które pozostają w dokumentacji znajdującej się w kilku komórkach Urzędu [...] (w urzędach dzielnic, w archiwum zakładowym, w biurach zajmujących się kwestią nieruchomości - w szczególności w Biurze Spraw Dekretowych, Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państwa, Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego), ustalenie wszystkich postępowań dotyczących danej nieruchomości będzie zadaniem długotrwałym i angażującym wiele komórek Urzędu [...] i ich pracowników. To samo tyczy się również postępowań administracyjnych niezwiązanych bezpośrednio z kwestią powojennych wywłaszczeń - a tego rodzaju postępowań również dotyczy zapytanie sformułowane we wnioskach. Do postępowań dotyczących nieruchomości należy zaliczyć bowiem także postępowania toczące się w trybie ustawy Prawo budowlane, ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i wielu innych. Celem udzielenia precyzyjnej i wyczerpującej odpowiedzi konieczne będzie zaangażowanie całego Urzędu [...] i jego pracowników, którzy będą zmuszeni odstąpić od swoich bieżących obowiązków celem przeprowadzenia kwerendy wszelkich toczących się i zakończonych postępowań administracyjnych i wyłuskania z nich tych dotyczących wskazanej nieruchomości - w tym nieruchomości hipotecznej, której zakres będzie musiał być najpierw ustalony w drodze opinii biegłego.

Od decyzji odwołała się K. C., podnosząc, m. in. że nie zgadza się z wydaną decyzją oraz zarzucając naruszenie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji publicznej poprzez faktyczne domniemywanie przez organ interesu prawnego lub faktycznego Odwołującej w przypadku, gdy przepis art. 2 ust. 2 ww. ustawy wyraźnie wskazuje, że organ nie może żądać ani domniemywać jaki jest interes faktyczny czy prawny wnioskodawcy wnoszącego wniosek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.

Kolegium wskazywało, że z zaskarżonej poprzednio decyzji nie wynikało aby skompletowanie dokumentów, żądanych przez wnioskodawcę wymagało ponadstandardowego nakładu pracy ze strony organu, zaangażowania dużej liczby pracowników czy też szczególnej czasochłonności na udzielnie wnioskowanej informacji publicznej. W wydanej i kwestionowanej teraz decyzji także powyższe nie zostało wykazane. Kolegium rozpatrując odwołanie od decyzji stwierdza na podstawie informacji przedstawionych w decyzji przez organ I instancji, że do pozyskania wnioskowanych informacji potrzebny jest ogromny nakład pracy pracowników. Przygotowanie wnioskowanych dokumentów wiązałoby się z koniecznością poniesienia kosztów finansowych, w tym sporządzenie opinii rzez biegłego. Wiązałoby się z kosztami czasowymi i osobowymi i z całą pewnością nie pozostałoby bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań Urzędu.

Kolegium wskazało, iż podziela pogląd Sądu, wyrażonego w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r., II SA/SZ 207/18, w którym Sąd ten stwierdził, że: "Charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Żądana informacja wiązałaby się z pozyskaniem dużych nakładów jakie musi ponieść organ. W takim przypadku informacja taka jest traktowana jako informacja przetworzona. Wnioskodawca została wezwana do wykazania istnienia przesłanki w postaci szczególnie istotnego interesu publicznego, niezbędnego do uzyskania informacji przetworzonej; Wnioskodawca jednakże w przedmiotowej sprawie go nie wykazała.

K. C. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2023r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżonej decyzji zarzucała:

1. naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, tj. naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na wydaniu Zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy Decyzję Prezydenta i jednoczesne ograniczenie się jedynie do powtórzenia tez uzasadnienia wskazanych w decyzji organu I instancji bez dokonania samodzielnej oceny zasadności Wniosku Skarżącej, co w sposób oczywisty naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a ponadto:

2. naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niespójność i wewnętrzną sprzeczność Zaskarżonej decyzji, w której w jednym miejscu uzasadnienia organ II instancji wskazał, że Prezydent nie uzasadnił właściwe tezy o przetworzonym charakterze wnioskowanej informacji publicznej, a jednocześnie w dalszej części uzasadnienia i w samej sentencji Zaskarżonej decyzji zaaprobował tę tezę;

3. naruszenie art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p. poprzez naruszenie prawa Skarżącej do dostępu do informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych;

4. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe uznanie żądanej informacji za informację przetworzoną oraz uznanie za prawidłowe żądanie przez organ I instancji wykazania szczególnej istotności jej udostępnienia dla interesu publicznego;

5. naruszenie art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zalegalizowanie dokonanego przez Prezydenta faktycznego domniemania interesu prawnego lub faktycznego Skarżącej w przypadku, gdy ww. przepis wyraźnie wskazuje, że organ nie może żądać, a więc również domniemywać jaki interes prawny lub faktyczny ma wnioskodawca wnosząc żądanie w zakresie udzielenia informacji publicznej;

6. naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. poprzez zaaprobowanie działań organu I instancji polegających na uznaniu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. podczas gdy jest to informacja publiczna nt. majątku publicznego (mienia komunalnego), a także sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz stanie przyjmowanych spraw;

7. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki aprobującej udzielanie przez Prezydenta informacji publicznej na Wniosek oraz na zbliżone wnioski składane wielokrotnie do Prezydenta;

8. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy Decyzję Prezydenta, która jest obarczona wadami w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego decyzji. Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) ppkt a) i c) p.p.s.a. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. wnosiła również o uchylenie również decyzji Prezydenta [...].

Skarżąca wskazała, iż analizując uzasadnienie decyzji należy przyjąć, że SKO ograniczyło się jedynie do powtórzenia stanowiska wyrażonego w decyzji Prezydenta. Znaczna część zaskarżone decyzji stanowi powtórzenie ustaleń i wniosków Prezydenta. W decyzji SKO powinny natomiast znaleźć wyraz własne rozważania organu I! instancji, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny spełnienia przesłanek uzasadniających udostępnienie informacji publicznej objętej Wnioskiem. Tymczasem w zaskarżonej decyzji brak jest pogłębionej, własnej, dokonanej przez organ odwoławczy, analizy i oceny sprawy, a przede wszystkim własnej analizy podstaw faktycznych i prawnych wniosku.

W ocenie Skarżącej w treści uzasadnienia za tezą o przetworzonym charakterze wnioskowanej informacji poza powtórzeniem okoliczności wskazanych w uzasadnieniu decyzji Prezydenta, żadna inna okoliczność nie została przez SKO powołana. Co więcej, czynności jakie Prezydent powinien podjąć celem rozpoznania

wniosku Skarżącej zostały wyolbrzymione. Pominięto również fakt, że większość danych jakie musi pozyskać Prezydent w związku z rozpatrywaniem Wniosku, Skarżąca zawarła już w jego treści, a zatem większość opisanych przez Prezydenta i powtórzonych przez SKO czynności Skarżąca wykonała już za organ. W szczególności za kuriozalne uznać należy twierdzenia jakoby dla udzielenia odpowiedzi koniecznym było powołanie biegłego geodety, który określiłby jakie działki wchodzą obecnie w skład dawnej nieruchomości wskazanej we Wniosku. Skarżąca wskazała bowiem, że informacja dotyczy nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], składającej się z dziatki nr [...], objętej dawnymi księgami oznaczonymi jako nr [...] oraz hip nr [...]. Nie ma zatem najmniejszej potrzeby ustalania, jakich działek wniosek dotyczy, gdyż zostały one jednoznacznie i precyzyjnie określone, zaś Wniosek nie dotyczy informacji o przekształceniach nieruchomości i zmianach w jej stanie prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezydenta [...] odpowiadają prawu.

W pierwszej kolejności należało podkreślić, iż w ocenie tut. Sądu pytany podmiot był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwe Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania tego typu informacji. Powyższa ocena nie była sporna i nie wymagała dodatkowej analizy.

Nadto, sama informacja objęta wnioskiem, posiadała walor informacji publicznej, spór sprowadzał się do oceny czy informacja ma charakter przetworzony. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p.").

Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania.

W przedmiotowej sprawie problematyką o charakterze determinującym ocenę prawidłowości działania organu są kwestie związane z tym, czy w sprawie występuje tzw. informacja przetworzona. Co zaś się tyczy materii informacji przetworzonej, to sformułowanie nie zostało doprecyzowane w ustawie. Dla jego identyfikacji koniecznym jest więc odniesienie się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W myśl tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17.10.2006r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1347/05 "informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na teść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego".

Z wnioskami zawartymi w powołanym orzeczeniu tut. Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne.

Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie informacji czy w stosunku do nieruchomości położonej w [...], w Dzielnicy [...], przy ul. [...], składającej się z działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu ewidencyjnego [...] (objętej dawniej księgami hipotecznymi oznaczonymi nr hip. [...] oraz nr hip. [...]) toczą sią jakiekolwiek postępowania administracyjne mające za przedmiot tę nieruchomość, a jeżeli tak to, ile jest takich postępowań, kiedy zostały one wszczęte i jaki jest ich przedmiot.

W decyzji z dnia [...] grudnia 2022r. Prezydent [...] wskazał, iż samo wskazanie we wniosku danych działki ewidencyjnej i numeru hipotecznego dawnej nieruchomości nie jest wystarczające aby w sposób precyzyjny, szybki i możliwie prosty udzielić odpowiedzi na zapytanie zawarte we wnioskach z dnia [...] stycznia 2022 roku. W pierwszej kolejności konieczne byłoby zlecenie wykonania opinii biegłego z zakresu geodezji, który określiłby, jakie współczesne działki ewidencyjne wchodzą w skład dawnej nieruchomości hipotecznej wskazanej we wniosku i czy rzeczywiście są to te działki ewidencyjne, które zostały wskazane we wnioskach. Jest to czynność wymagająca nie tylko odpowiedniego przygotowania (sformułowania precyzyjnego zlecenia), ale także wymaga przeznaczenia określonych środków finansowych oraz czasu niezbędnego na wykonanie opinii przez wyłonionego biegłego geodetę (który to czas znacznie przekracza wskazany w ustawie maksymalny 14-dniowy termin na udzielenie informacji, wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto, specyfika postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności I użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. z 1945r., Nr 50, poz. 279) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) polega na tym, że są to postępowania długotrwałe, toczące się na podstawie wniosków złożonych kilkadziesiąt lat temu. Niejednokrotnie celem ustalenia czy w stosunku do danej nieruchomości toczy się . postępowanie w ww. trybach, wymagana jest szczegółowa analiza i kwerenda zasobów archiwalnych. Wynika to przede wszystkim ze zmieniającego się na przestrzeni lat stanu prawnego, a także doktryny i orzecznictwa organów i sądów oraz w związku ze zmieniającą się praktyką. Ze względu na fakt, iż pozostaje wiele nierozpoznanych dotychczas wniosków składanych w trybie ww. dekretu oraz innych ustaw, które pozostają w dokumentacji znajdującej się w kilku komórkach Urzędu [...] (w urzędach dzielnic, w archiwum zakładowym, w biurach zajmujących się kwestią nieruchomości - w szczególności w Biurze Spraw Dekretowych, Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państwa, Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego), ustalenie wszystkich postępowań dotyczących danej nieruchomości będzie zadaniem długotrwałym i angażującym wiele komórek Urzędu [...] i ich pracowników. To samo tyczy się również postępowań administracyjnych niezwiązanych bezpośrednio z kwestią powojennych wywłaszczeń - a tego rodzaju postępowań również dotyczy zapytanie sformułowane we wnioskach. Do postępowań dotyczących nieruchomości należy zaliczyć bowiem także postępowania toczące się w trybie ustawy Prawo budowlane, ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i wielu innych. Celem udzielenia precyzyjnej i wyczerpującej odpowiedzi konieczne będzie zaangażowanie całego Urzędu [...] i jego pracowników, którzy będą zmuszeni odstąpić od swoich bieżących obowiązków celem przeprowadzenia kwerendy wszelkich toczących się i zakończonych postępowań administracyjnych i wyłuskania z nich tych dotyczących wskazanej nieruchomości - w tym nieruchomości hipotecznej, której zakres będzie musiał być najpierw ustalony w drodze opinii biegłego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2023r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2022r. Kolegium prawidłowo podzieliło stanowisko Organu I instancji. Prezydent [...] w sposób spójny i logiczny wyjaśnił z jakich czynności będzie się składać wytworzenie informacji zgodnie z wnioskiem Skarżącej. Przy czym SKO we wcześniejszych decyzjach zwracało uwagę Organowi I instancji na potrzebę pełnego wyjaśnienia kwestii związanych z przesłankami niezbędnymi do oceny, czy w sprawie występuje tzw. informacja przetworzona. Ostatecznie w decyzji z dnia [...] grudnia 2022r. Prezydent [...] przedstawił pełne wyjaśnienia zgodnie z oczekiwaniami SKO. Nie można zatem podzielić zapatrywania Skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO jest wewnętrznie sprzeczne, odnosi się bowiem również, do części "historycznej" sprawy.

Przy czym ani decyzja SKO ani Prezydenta nie zawiera "legalizacji" interesu prawnego lub faktycznego Skarżącej ("sprawa własna"). Organ I i II instancji wyraźnie wskazują, iż sedno sprawy dotyczy tego czy w sprawie występuje tzw. informacja przetworzona.

Skarga zawierała polemikę z tym stanowiskiem, jednak Sąd nie znalazł przesłanek dla których miałby zanegować twierdzenia Organu. Jak wynika z oświadczenia organu, nie posiada on gotowej - wytworzonej informacji będącej odpowiedzią na wniosek strony. Nie posiadając w sposób wyodrębnionych informacji będących przedmiotem wniosku, organ byłby więc zobligowany do jej wytworzenia w formie umożliwiającej udzielenie odpowiedzi na wniosek. Byłaby to więc informacja jakościowo nowa, a więc poprzez to, nosząca już znamiona informacji przetworzonej. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że wytworzenie przedmiotowej informacji wiązałoby się z pracochłonnymi działaniami organu (w tym z potrzebą powołania biegłego celem sporządzenia opinii). Na marginesie dodać należało uwagę o charakterze ogólnym, iż w niniejszym postępowaniu kluczowe znaczenia ma sfera faktów. Istotne jest więc jedynie to, czy organ w chwili otrzymania wniosku, posiadał wyodrębnione dane stanowiące odpowiedź na zadane pytania. Badaniu nie podlegała zaś kwestia tego, czy Organ I instancji poprawnie archiwizuje posiadane dane i czy ewentualnie powinien mieć wyszczególnione określone informacje jak też to, czy Organ I instancji prawidłowo organizuje swą pracę w tym zakresie.

W świetle powyższego, gdy strona zobowiązana do udzielenia informacji, poprawnie zakwalifikowała żądaną informację jako należącą do kategorii informacji przetworzonej, jako zasadne jawi się działanie Organu I instancji polegające na wezwaniu do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Reasumując, w sytuacji gdy Wnioskodawczyni w sposób skuteczny nie uczyniła zadość obowiązkowi wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, Organowi nie pozostawała inna możliwość jak tylko wydanie decyzji odmawiającej udzielenia spornej informacji.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w jednym z wyroków stwierdził, że w zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1721/05, Prok. i Pr. 2006, nr 5, poz. 53). Nie oznacza to jednak, że obywatel niepełniący takich funkcji nie może uzyskać informacji przetworzonej. Takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezzasadnie ograniczałoby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej. Wskazany przepis ma w istocie przeciwdziałać lawinie wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego (zob. wyroki NSA: z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10, LEX nr 1612055; z 7 grudnia 2010 r., I OSK 1737/10, LEX nr 745157). Jednak dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 chodzi bowiem m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

Należy zatem przyznać rację Organowi I i II instancji, iż Wnioskodawczyni nie wykazała istnienia szczególnego uzasadnienia istotności uzyskania ww. informacji dla interesu publicznego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja w sposób dostateczny odpowiada prawu a zarzuty skargi okazały się bezzasadne.

Przy czym bezzasadnym okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, tj. naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta i jednoczesne ograniczenie się jedynie do powtórzenia tez uzasadnienia wskazanych w decyzji organu I instancji bez dokonania samodzielnej oceny zasadności wniosku, co w ocenie Skarżącej w sposób oczywisty naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, iż Organ I instancji stosownie do wcześniejszych wskazań szczegółowo wykazał czemu w sprawie wstępuje tzw. informacja przetworzona. Ocena sprawy przez SKO została przeprowadzona prawidłowo, stosowanie do zasady dwuinstancyjności i obejmowała realizacje obowiązku organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy. Nie można jednocześnie nie uwzględnić tego, iż to Prezydent [...] posiada bezpośredni zakres wiedzy o zasadach, sposobie ewidencjonowania i właściwości podległych jednostek organizacyjnych, właściwych do tzw. spraw dekretowych. Przy czym istotą postępowania odwoławczego w ramach procedury administracyjnej jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, co w niniejszej sprawie zostało zrealizowane przez Organ II instancji.

Nie ma również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały ustalone i poddane ocenie, a uzasadnienie decyzji jest wystarczające z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.