Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 433/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 29
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Tadeusz Kiełkowski Sędziowie WSA Elżbieta Czarny-Drożdzejko (spr.) ASR WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. R. i R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2023 r. nr SKO.Dr./4122/272/2022 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi gminnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących E. R. i R. R. solidarnie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. nr SKO.Dr./4122/272/2022 na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2022r. poz. 1693 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) po rozpatrzeniu odwołania E. R. i R. R. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 24 listopada 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego w km 0+444 z drogi gminnej publicznej nr: [...] "B. V" (działka nr 1 obręb L.) na działkę nr: 2 obręb B. za pośrednictwem której planowana jest obsługa komunikacyjna działki nr: 3 obręb B.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 27 października 2022 r. skarżący, zwrócili się do Wójta Gminy Z. o zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi gminnej urządzonej na działce nr 1 obręb B. (ul. L.) na działkę nr 2 obręb B., za pośrednictwem której prowadzona będzie obsługa komunikacyjna działki nr 3 obręb B. Do wniosku skarżący dołączyli mapę zasadniczą w skali 1:500 z planowaną lokalizacją projektowanego zjazdu oraz kopię tytułu prawnego do nieruchomości.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Wójt Gminy Z., decyzją z dnia 24 listopada 2022 r. odmówił zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że droga urządzona na działce nr 1 obręb B. (ul. L.) uchwałą nr XXXIII/63/2002 Rady Gminy Z. z dnia 12 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 17 października 2002 nr 228 poz. 3132) została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Tak więc w stosunku do tej drogi mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych.

W opinii organu I instancji kwestię zapewnienia ruchu lokalnego do poszczególnych działek powinna zapewnić administracja terenowa, w tym przypadku administrator drogi prywatnej, co do której również bezpośrednio działka nr 3 obręb B. przylega. Z przedłożonej mapy wynika, że istniejąca zabudowa na działce nr 3 obręb B. posiada zapewniony dostęp komunikacyjny poprzez wewnętrzny prywatny układ drogowy zlokalizowany na działkach nr; 4, 5 obręb B. do drogi gminnej publicznej nr: [...] "B. V" (działka nr 1 - ul. L) przez istniejący zjazd w km 0+413. Jak wynika z ewidencji gruntów będącej w posiadaniu tutejszego urzędu w działkach nr: 4, 5 obręb B. skarżący posiadają udziały własnościowe, tym samym należy uznać ich za współadministratorów przedmiotowego układu drogowego za pośrednictwem którego obecnie realizują obsługę komunikacyjną do działki nr 3 obręb B.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wnieśli skarżący. Wskazali, że w północno-wschodniej części działki 3 w B. planują wybudowanie małego domku na zgłoszenie. Do domu ma prowadzić podjazd, który został zaplanowany w połączeniu z planowanym zjazdem do przylegającej drogi ul. L. (nr działki 1, nr [...]) z ich działek nr 2 i 3. Mając na uwadze to, że z regulacji prawnych, jak wskazał organ I instancji, wynika, że należy ograniczyć ilość zjazdów z dróg sklasyfikowanych jako drogi główne i główne ruchu przyspieszonego, skarżący wskazali, że w ich przypadku taka argumentacja nie powinna mieć miejsca w związku z tym, że w MPZP Gminy Z. ul. L. w B. została oznaczona symbolem KDD co w klasyfikacji dróg znaczy, że jest to droga dojazdowa służąca do obsługi budynków lub budowli. Nadto skarżący podnieśli, że wyważając słuszny interes każdej strony tego postępowania, którego głównym wyznacznikiem powinno być bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie można opierać się na ogólnikowych rozważaniach. Istotne jest to z jaką prędkością mogą poruszać się w danym miejscu pojazdy i jeśli jest to stosunkowo niewielka prędkość, to taki zjazd zwykle nie będzie wprowadzał dodatkowego zagrożenia w stopniu uniemożliwiającym jego lokalizację. Należy też wziąć pod uwagę parametry drogi, jej charakter, natężenie ruchu, odległość pobliskiego skrzyżowania od planowanego zjazdu. Z punktu widzenia usytuowania lokalizacji zjazdu istotny jest zdaniem Odwołujących § 113 ust. 7 rozporządzenia drogowego. Na omawianym odcinku drogi ul. L. obowiązuje prędkość do 50 km/h (teren zabudowany). Z miejsca, w którym zlokalizowany jest zjazd do najbliższego skrzyżowania z ul. C. (w kierunku południowym) jest ok 140 m, a do rozwidlenia z ul. Z. odległość wynosi ok 120 m (w kierunku północnym). Zdaniem skarżących widoczność z każdej strony jest bardzo dobra co można ocenić na podstawie zdjęć zrobionych z miejsca, gdzie jest zlokalizowany zjazd. Nie ma żadnego natężenia ruchu i dodatkowego pasa ruchu. Skarżący mieszkają w B. od czternastu lat i w tym czasie nie było żadnych wypadków, ani kolizji na ul. L.

Ponadto podnieśli, że aktualnie obowiązujące przepisy prawne w żaden sposób nie definiują ile powinno być zjazdów. W związku z tym twierdzenie, że posiadają już komunikację do ul. L. poprzez zjazd z drogi wewnętrznej utworzonej z działek 4 i 5, w których posiadają udziały, nie może stanowić argumentu do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Opisaną we wstępie decyzją SKO w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

W swoich rozważaniach organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Podkreślił, że z zebranej dokumentacji istotnie, jak wskazał organ I instancji, wynika, iż istniejąca zabudowa na działce nr 3 obręb B. posiada zapewniony dostęp komunikacyjny. Działka nr 3 jest skomunikowana z siecią dróg publicznych (droga gminna publiczna nr: [...] "B. \/", działka nr 1 - ul. L.) poprzez drogę wewnętrzną, w której skarżący posiadają udziały, łączącą się z drogą gminną poprzez zjazd urządzony w km 0+413. Jak wynika z dokumentacji kartograficznej (w tym dokumentacji dołączonej do akt sprawy przez skarżących wraz z odwołaniem) wewnętrzny prywatny układ drogowy zlokalizowany na działkach nr: 4 i 5 obsługuje szereg domów w zabudowie bliźniaczej (7-7g). Dodatkowo zjazd, który miałby zostać zlokalizowany, w miejscu wskazanym przez skarżących we wniosku, byłby umiejscowiony w bliskiej odległości od zjazdu na powyższą, drogę prywatną. Ponadto z mapy - szkicu dostarczonego przez skarżących wynika, iż w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących oraz planowanego zjazdu dominuje zabudowa o charakterze bliźniaczym i szeregowym. Charakter i gęstość zabudowy wpływa niewątpliwie na zintensyfikowanie ruchu drogowego na ul. L. Skarżący wskazują, iż do skrzyżowania ul. L. z ul. C. od strony południowej, natomiast z ul. Z. od strony północnej planowany zjazd byłby oddalony o ponad 100 metrów, niemniej jednak w sąsiedztwie znajdują się zjazdy na inne drogi wewnętrzne, które obsługują inne kompleksy domów obejmujące wiele zabudowań. W połowie odległości ze skrzyżowaniem ul. L. z ul. Z. znajduje się skrzyżowanie z ul. J.

W związku z powyższym w ocenie Kolegium, nie można twierdzić, iż na drodze publicznej, na którą ma być lokalizowany, zjazd, nie występuje żadne natężenie ruchu, jak wskazują Odwołujący. W takiej sytuacji urządzenie kolejnego zjazdu, bezpośrednio sąsiadującego ze zjazdem, z którego korzystają skarżący, nie ma uzasadnienia. Jest oczywiste, że każdy zjazd stwarza dodatkowe zagrożenie dla innych uczestników ruchu (zwolnienie prędkości pojazdu zamierzającego wjechać z drogi na nieruchomość oraz wyjazd pojazdu z nieruchomości na drogę). Skarżący podkreślają niską rangę drogi (droga gminna), a także jej przeznaczenie jako "drogi dojazdowej". Jednak nie oznacza to nieograniczonej możliwości decydowania o dostępie do drogi przez właścicieli nieruchomości z nią sąsiadujących. Zwrócić uwagę należy na to, iż (co wynika choćby ze zdjęć), że jest to ulica wąska, co również ma znaczenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zwłaszcza przy wykonywaniu manewrów zjazdu z drogi i włączania się do ruchu na niej.

Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie, w której powielili zarzuty odwołania. Wskazali również m.in. iż zezwolenia na lokalizację zjazdu nie wymaga droga wewnętrzna nazywana przez organy obu instancji też zjazdami. Drogi wewnętrzne nie podlegają przepisom ustawy o drogach publicznych, ani przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dla dróg publicznych, gdzie zjazd zdefiniowany jest jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. W obecnym stanie prawnym połączenie dróg wewnętrznych(które nie są drogami publicznymi) z nieruchomością nie może być więc definiowane jako zjazd. Skarżący podnieśli, iż działka, która ma dostęp do drogi, musi mieć zjazd, a zjazd można wybudować tylko na podstawie decyzji o lokalizacji. Jednocześnie połączenie nieruchomości z drogą wewnętrzną, niezaliczaną do żadnej kategorii dróg publicznych nie jest zjazdem, w kontekście ww. przepisów, połączenie nieruchomości z drogą wewnętrzną nie jest skrzyżowaniem. Na ul. L. w B. na odcinku drogi, który powinien być brany pod uwagę w kwestii lokalizacji zjazdu, tj. od skrzyżowania ul. L. z ul. C. do skrzyżowania ul. L. z ul. Z. są tylko 3 zjazdy zwykłe. Zatem nadużyciem jest twierdzenie, że w okolicy jest nadmierna liczba zjazdów zwykłych. Skarżący zakwestionowali także twierdzenie Kolegium, iż ze względu na to, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zjazdu zwykłego dominuje zabudowa o charakterze bliźniaczym i szeregowym, a charakter i gęstość tej zabudowy wpływa niewątpliwie na zintensyfikowanie ruchu drogowego na ul. L. Zdaniem Skarżących aby prawidłowo ocenić kwestię natężenia ruchu należałoby wykonać pomiary natężenia ruchu na ul. L. Ponadto większość okolicznych mieszkańców pracuje zdalnie, a zatem nie generują oni ruchu drogowego. Dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w tym związanego z lokalizacją nowego zjazdu, możliwe jest wprowadzenie różnych rozwiązań technicznych i prawnych.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zobowiązanie do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2023 r., a także - z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 ze zm. – dalej nazywanej p.p.s.a). – poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 24 listopada 2022 r. odmawiająca zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi gminnej publicznej (działka nr 1 obręb L.) na działkę nr: 2 obręb B. za pośrednictwem której planowana jest obsługa komunikacyjna działki nr: 3 obręb B., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a..

Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.)., dalej zwanej u.d.p. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518).

Zgodnie z art. 29 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z zastrzeżeniem ust. 2. Wspomniany ust. 2 tego artykułu stanowi natomiast, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:

a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany.

Natomiast art. 29 ust. 4 u.d.p. stanowi, że ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Z kolei warunki, o których mowa w art. 29 ust. 4 u.d.p., uregulowane zostały w powołanym już rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Rozporządzenie to rozróżnia zjazd, wyjazd i wjazd. Zgodnie z § 54 ust. 1 rozporządzenia połączenie jezdni z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym projektuje się jako jedno lub dwukierunkowy zjazd. Z kolei ust. 3 powołanego przepisu stanowi, że połączenie jezdni z inną częścią drogi usytuowaną w jej pasie drogowym projektuje się jako jednokierunkowy wyjazd lub wjazd. Zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako:

1) zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch;

2) techniczny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych;

3) awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi.

Z kolei z § 55 ust.1 wynika, że zjazdu zwykłego nie projektuje się z:

1) jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach;

2) jezdni łącznicy lub jezdni zbierająco-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni zbierająco-rozprowadzającej w trudnych warunkach.

Zgodnie natomiast z ust. 2 § 55 rozporządzenia zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.

Kolejny ustęp stanowi, iż na zjeździe, wyjeździe lub wjeździe zwykłym na drodze zamiejskiej:

1) o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym jest usytuowany;

2) o dwóch jezdniach głównych, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu z jezdni, przy której jest usytuowany.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 29 u.d.p. Stąd zakres kontroli sądu administracyjnego jest ograniczony. Organ administracyjny korzystając jednak z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, LEX nr 53363 i z dnia 6 lutego 2003 r., IV SA 2605/00, ONSA 2004, z. 2, poz. 58 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958; z dnia 7 marca 2007 r., VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687 i z dnia 21 maja 2007 r., VI SA/Wa 376/07, LEX nr 341377). Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jak już wyżej zostało wskazane, jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2308/16). Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi przy tym skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący to uzasadnić. Podzielając w całej rozciągłości to stanowisko należy więc stwierdzić, że wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego wymaga precyzyjnych ustaleń i uzasadnienia stanowiska organu w sposób umożliwiający jego kontrolę. W szczególności orzekające w sprawie organy powinny w sposób jasny i zrozumiały dla strony wyjaśnić, jakie uwarunkowania związane zwłaszcza z bezpieczeństwem ruchu na drodze, czy wymaganiami dotyczącymi ruchu pieszych spowodowały takie a nie rozstrzygnięcie organu.

Jednym z podstawowych wymogów stawianych drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Należy przy tym zauważyć, że w świetle nowego rozporządzenia, jego §55 ust. 1 wymaga również rozważenia kwestii, czy projektowany zjazd nie znajduje się w obszarze skrzyżowania lub węzła. Tym niemniej przeprowadzenie tego typu analizy mieści się w zakresie badania bezpieczeństwa ruchu drogowego w kontekście budowy nowego zjazdu. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98).

Należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie pojawiła się także przesłanka istnienia ewentualnej innej możliwości dojazdu do nieruchomości (wyrok NSA z 25.08.2020 r., I OSK 2936/19, LEX nr 3064250). Jednak istnienie innego dojazdu do danej nieruchomości nie jest przeszkodą do wyrażenia zgody na budowę nowego zjazdu, zwłaszcza gdy łączy on nieruchomość wprost z droga publiczną. Sąd podziela pogląd, że jako niezagrażająca bezpieczeństwu ruchu drogowego możliwa jest lokalizacja kolejnego zjazdu z drogi powiatowej na działkę, co uzasadnia uwzględnienie złożonego przez wnioskodawcę wniosku o zezwolenie na urządzenie zjazdu (wyrok WSA w Rzeszowie z 10.05.2022 r., II SA/Rz 428/22, LEX nr 3382559). Nie ma więc przeszkód innych niż bezpieczeństwo w ruchu drogowym, które uniemożliwiałyby lokalizację zjazdu.

W niniejszej sprawie skarżący zwrócili się do Wójta Gminy Z. o zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi gminnej urządzonej na działce nr 1 obręb B. (ul. L.) na działkę nr 2 obręb B., za pośrednictwem której prowadzona będzie obsługa komunikacyjna działki nr 3 obręb B. Organ odmówił im takiego zezwolenia generalnie argumentując, że ich nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę prywatną. Po drugie, że należy się w tym względzie kierować zasadą bezpieczeństwa ruchu oraz po trzecie, że zasada równości nie może prowadzić do tego, że istniałby zjazd z każdej nieruchomości znajdującej się przy drodze publicznej.

Powyższe argumenty organu są chybione. Co więcej są one gołosłowne. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem żadnego postępowania dowodowego choćby na okoliczność istnienia jakiegoś zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowym na skutek budowy spornego zjazdu. Nie wiadomo więc jakie jest faktyczne natężenie ruchu drogowego na danym odcinku, czy ograniczenie prędkości i widoczności. Decyzja organu I instancji ma więc charakter arbitralny. Należy również podkreślić, że każda nieruchomość musi mieć dostęp do drogi publicznej, a zwłaszcza w sytuacji gdy mamy do czynienia z drogą gminną, która ma charakter wybitnie lokalny.

Z kolei organ II instancji, mimo również nie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, odniósł się już szerzej do kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ II instancji podkreślił charakter i gęstość zabudowy na ul. L., która ma wpływać na zintensyfikowanie ruchu drogowego a więc na jego bezpieczeństwo. Organ wskazał również, że skrzyżowania ul. L. z ul. C. od strony południowej oraz z ul. Z. od strony północnej byłby oddalony o ponad 100 metrów od planowanego zjazdu, a więc stwierdza pośrednio, że skrzyżowania te nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego zjazdu, tym niemniej

podkreślił że w sąsiedztwie znajdują się zjazdy na inne drogi wewnętrzne, które obsługują inne kompleksy domów obejmujące wiele zabudowań. Dalej organ podnosi, że każdy zjazd stwarza dodatkowe zagrożenie dla innych uczestników ruchu oraz że ul L. jest wąska, co również ma znaczenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zwłaszcza przy wykonywaniu manewrów zjazdu z drogi i włączania się do ruchu na niej.

Powyższe argumenty zostały podniesione bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, stąd mają charakter arbitralny. Nie wiadomo z uzasadnienia decyzji obu instancji jaka jest szerokość ul. L., jaka jest widoczność z planowanego zjazdu, jakie jest faktyczne natężenie ruchu na ul. L., czy ulice z którymi się łączy są faktycznie otwarte, czy zamknięte. Nie uwzględnia również z jaką częstotliwością planowany zjazd byłby wykorzystywany przez skarżących.

Stąd zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie zostało dostatecznie wyjaśnione dlaczego planowany zjazd nie spełnia przesłanki bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skarżący w swojej skardze podnieśli również kwestie naruszenia wobec nich konstytucyjnej zasady równości przez organy administracyjne, z uwagi na fakt, ze inne nieruchomości w sąsiedztwie posiadają zjazdy na ul. L. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2019r. (I OSK 1372/17) dla legalnego wydania decyzji uznaniowej równie istotny jest art. 8 k.p.a. obligujący organy do prowadzenia spraw w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Zasada ta wiąże są zarówno z domniemaniem wydania decyzji uznaniowej zgodnej z wnioskiem, jak i z kwestią stabilności działań administracji. Wszak jednym z fundamentów prawidłowo działającej administracji jest założenie, że obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja wobec organów jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści (vide: wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r. sygn. akt III ARN 29/90). Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zaufanie do stabilności rozstrzygnięć władzy publicznej i domniemanie działania na korzyść zainteresowanego, nakłada na organ szczególne wymagania w przypadku odmowy przyznania uprawnienia w ramach uznania administracyjnego. Skoro prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.c.) ma miejsce m.in. wówczas gdy obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje co najmniej o podobnej treści, to przy rozważaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzyganej na gruncie uznania administracyjnego, niezbędne jest wyjaśnienie przyczyn różnego wartościowania owych interesów w zbliżonym stanie faktycznym i prawny. Brak wyjaśnienia tej kwestii poprzez dokonanie ustaleń odpowiadających treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i tym samym wszechstronnego rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nie pozwala uznać legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepisy prawa mogą ustanawiać warunki, które wpływają na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Dlatego nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 1998 r., II SA 1686/97, LEX nr 41628; z dnia 15 lipca 1998 r., II SA 705/98, Lex nr 42384; z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, Lex nr 53363; z dnia 23 grudnia 2004 r., OSK 986/04; z dnia 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06; z dnia 20 grudnia 2010 r., II OSK 1783/09; z dnia 21 grudnia 2010 r., I OSK 319/10, http://cbois.nsa.gov.pl). Korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie jest wyłączone, gdy ma ona dostęp do drogi publicznej, choćby pośrednio w drodze ustanowionej służebności drogowej czy poprzez prywatną drogę wewnętrzną. Swobodne i niczym nieskrępowane korzystanie w praw właścicielskich zawsze odbywa się do momentu kolizji z interesem społecznym.

Należy jednak wskazać, że powyższe orzecznictwo generalnie odnosi się do dróg krajowych. Drogi zaś gminne są drogami najniższej kategorii, które właśnie są przeznaczone do tego, aby każda nieruchomość doń przylegająca miała właściwy zjazd i łączność z drogą publiczną. Wszyscy właściciele nieruchomości przylegających do takiej drogi powinni być traktowani zgodnie z zasadą równości, aż do momentu, w którym interes społeczny uniemożliwia wydanie decyzji zgodnej ze słusznym interesem obywatela. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika zaś, aby w tym kierunku zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe i wyważenie interesu społecznego z indywidualnym zgodnie z konstytucyjną zasadą równości.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ przekroczył granice uznaniowości jakie mu przysługują w ramach uznania administracyjnego, określone na podstawie art. 7 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym przypadku słusznym interesem jest interes skarżących w posiadaniu zjazdu bezpośrednio na drogę publiczną. Słuszny interes strony powinien być uwzględniony przez organ administracji aż do granic kolizji z interesem społecznym (zob. np. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57; wyrok NSA z 13 stycznia 1995 r., II SA 1691/93, Prok. i Pr. 1995, nr 9, poz. 44; wyrok NSA z 18 stycznia 1995 r., SA/Wr 1386/94, POP 1996, nr 6, poz. 181). Natomiast w niniejszej sprawie, ani nie doszło do ścisłego sprecyzowania słusznego interesu indywidualnego, ani precyzyjnego określenia dlaczego koliduje on z interesem społecznym (bezpieczeństwem ruchu) na tyle, że uniemożliwia wydanie decyzji zezwalającej skarżącym na budowę zjazdu zwykłego. Sąd Najwyższy w wyroku z 18.11.1993r. (III ARN 49/93, OSNC 1994/9, poz. 181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej" (zob. też wyrok NSA z 27.04.2012 r., I OSK 289/12, LEX nr 1218866).

W związku z powyższym doszło w niniejszej sprawie do naruszenia również innych norm procedury administracyjnej. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została dokładnie wyjaśniona i udowodniona. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje natomiast wadliwością wydanej decyzji administracyjnej. Natomiast ocena materiału dowodowego pozostaje pod ochroną art. 80 k.p.a. wyłącznie wtedy, gdy została przeprowadzona wszechstronnie, swobodnie, z uwzględnieniem całości zebranego materiału dowodowego. Wyniki tej oceny powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w szczególnie starannym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji uznaniowej, umożliwiającym jej kontrolę (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie doszło do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, który potwierdzałby zarówno, że wnioskowany zjazd faktycznie zagraża bezpieczeństwu ruchu, jak również, że zagraża w takim stopniu, że musi przeważać nad indywidualnym interesem skarżącej.

Wszystkie wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego winny zostać usunięte w toku ponownego rozpatrywania sprawy przed organem I instancji. Organ ten winien przede wszystkim rozważyć, czy możliwa jest lokalizacja zjazdu z drogi zgodnie z wnioskiem skarżących. W przypadku zaś braku takiej możliwości powinien precyzyjnie uzasadnić swoje stanowisko kierując się wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu Województwa Małopolskiego podlegały uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.