Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 732/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 67
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. III.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2006 roku do Urzędu Miasta wpłynął wniosek W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku magazynowo-usługowego dwukondygnacyjnego budynku usługowo-biurowego z poddaszem użytkowym o funkcji mieszkalnej wraz z 10 miejscami parkingowymi na działkach ewidencyjnych nr [...]. We wniosku inwestor wskazywał na zamiar wybudowania wskazanego budynku w technologii tradycyjnej, określił powierzchnię zabudowy na ok. 142 m 2, a gabaryty obiektu na 12,51 m x 11,33 m x 12 m. Pismami z dnia [...] maja 2006 roku inwestor oświadczył, iż odstępuje od planowanej nadbudowy budynku magazynowo-usługowego o dodatkową kondygnację wraz z poddaszem, a obecnie planowana inwestycja obejmuje dobudowę hali stalowej w lekkiej obudowie o wysokości w kalenicy ok. 4-4,5 m od poziomu terenu . Funkcja planowanej hali ma stanowić kontynuację funkcji istniejącego obiektu magazynowo-usługowego z uzupełnieniem o biura i handel artykułami branży kosmetycznej.

Kolejno decyzjami z dnia [...] lipca 2006 roku ( znak [...]) i z dnia [...] listopada 2006 roku ( znak [...]) organ l instancji -Prezydent Miasta ustalał warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzje te w wyniku odwołań G.Ć. były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylane i sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania. Pierwsza decyzja Prezydenta Miasta uchylona została w dniu [...] września 2006 roku ([...]) z powodu konieczności prawidłowego określenia strony wnoszącej o wydanie decyzji jak też ze względu na potrzebę sprecyzowania jakie funkcje są realizowane i na jakich konkretnie działkach sąsiadujących z działkami objętymi zamiarem inwestycyjnym wnioskodawcy. Po ustaleniu, iż wnioskodawcą jest osoba fizyczna – S.D.-L. druga decyzja organu l instancji została uchylona decyzją SKO z dnia [...] lutego 2007 roku ([...]) bowiem mimo wskazania działek sąsiednich i realizowanych na nich funkcji, organ l instancji nie sprecyzował, które z tych działek dostępne są z tej samej drogi publicznej i jaka to jest droga ( ul. [...], ul. [...] czy in..) Zdaniem SKO bowiem żadna ze wskazanych w decyzji działek nie jest działką dostępną z tej samej drogi publicznej, co działki objęte wnioskiem inwestora. SKO wskazało też na obowiązujące wymogi co do rodzaju kopii mapy na jakim musi być sporządzona część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rozpoznając sprawę po raz trzeci Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku znak [...], działając na podstawie art. 4 ust.2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 z dnia 10 maja 2003 roku z późn. zm. - dalej jako ustawa o pzp) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku ( tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 roku z późn. zm. - dalej jako Kpa ), po ponownym rozpatrzeniu wniosku S.D.- L. ustalił na jej rzecz warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej dobudowę do istniejącego budynku magazynowo - usługowego części o funkcji handlowe1 branży kosmetycznej oraz biurowej na terenie działek nr [...]. W zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ l instancji odstąpił od ustalenia obowiązującej linii zabudowy ze względu na brak wykształconej linii zabudowy oraz ukształtowanie działki ( skarpy, różne poziomy). Nieprzekraczalną linię zabudowy organ ustalił jako kontynuację linii zabudowy wysuniętego obiektu ( zgodnie z załącznikiem graficznym ). Wysokość części dobudowywanej ustalona została na ok. 4,5 m od poziomu terenu do kalenicy dachu, licząc od północnej części działki od podstawy skarpy. Geometrię dachu części dobudowywanej -określono jako dach stromy jednospadowy w dostosowaniu do dachów istniejących budynków. Co do szerokości elewacji frontowej wskazał, iż z uwagi na brak wykształconej linii zabudowy w sąsiedztwie odstępuje się od określenia tej wielkości wskazując jednocześnie maksymalną szerokość jako wynikającą z szerokości działki ( pomniejszonej o odległości od granic działek wymagane przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 roku, Nr 75, poz. 690 z późn. zmianami ). Maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni działek ustalił na 65%.

Określając warunki zabudowy w zakresie obsługi infrastruktury i komunikaqi organ ustalił skomunikowanie planowanej inwestycji z drogi publicznej ulicy [...] przez działkę miejską nr [...] oznaczoną symbolem B i część działek miejskich nr [...] graniczących z sięgaczem ulicy [...] ( działka nr [...]). Wskazał również, że linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, określone zostały linią grubą przerywaną na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, iż w związku z uchyleniem decyzji z dnia [...] listopada 2006 roku dokonał ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym i odnosząc się do uwag Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponownie ustalił, które działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zostały wzięte pod uwagę w celu określenia wymagań kontynuacji funkcji dla projektowanej funkcji handlowej branży kosmetycznej oraz biurowej. Wskazał, iż na analizowanym terenie na działce nr [...] znajduje się zespół wydzielonych gruntowo garaży w zabudowie ukształtowanej w literę "L", z dachami płaskimi, na działce nr [...] ( posesja ul. [...]) znajduje się parterowy obiekt o funkcji magazynowo-użytkowej, wraz z dobudowaną częścią niższą, która posiada dach stromy jednospadowy. Na działce nr [...] posadowiony jest dwukondygnacyjny dom jednorodzinny z dachem stromym o niewielkim spadku. Wszystkie te działki posiadają dostęp do drogi publicznej z działki nr [...] stanowiącej pas drogowy ulicy [...]. Dostęp do nich nie jest bezpośredni, tylko przez działkę miejską nr [...] oznaczoną symbolem "B" graniczącą z sięgaczem ulicy [...] ( działka oznaczona symbolem "dr" nr [...]). W rejonie terenu poddanego analizie znajdują się także budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości 5 kondygnacji ( dz. nr [...]). Realizacja rozbudowy istniejącego budynku o funkcji magazynowo - usługowej na działce nr [...] stanowi kontynuaq'ę funkcji na tej działce oraz na działkach sąsiednich z dostępem do drogi publicznej ul. [...], l tak na działce nr [...] funkcjonuje sklep spożywczy ( wolnostojący kiosk) w budynku znajdują się biura towarzystwa ubezpieczeniowego, na działce nr [...] znajduje się ( w stanie surowym) obiekt pawilonu, na działce nr [...] znajduje się sklep spożywczy oraz dobudowany do niego lokal gastronomiczny -bar "[...]". Dostęp do wszystkich w/w funkcji odbywa się bezpośrednio z pasa drogowego ulicy [...]. Natomiast na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajduje się prywatny gabinet lekarski. Na działce nr [...] w budynku znajduje się siedziba Radia Miejskiego. Dostęp do tych posesji odbywa się z pasa drogowego ulicy [...] ( poprzez działkę nr [...] - ozn. lit."B" i działkę nr [...] - ozn. lit."dr" oraz działkę nr [...] - ozn. lit."Bp" i działkę nr [...] - ozn. lit."Bp"). Wskazane działki znajdują się w gestii miasta. Zdaniem organu, w ustalonych okolicznościach zaistniały przesłanki pozwalające na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie funkcji, gabarytów i wskaźników kształtowania zabudowy.

Organ l instancji, odnosząc się do pisma strony – G.Ć., wskazał, iż istniejący budynek, do którego inwestor zamierza dobudować funkcję biurowo-handlową użytkowany był jako magazyn, pomieszczenia handlowe i biurowe, zatem funkcja tego budynku jest faktem. Inwestor nie zmienia zasadniczo tej funkcji, rozbudowana część ma stanowić biura i część handlową branży kosmetycznej. W przeprowadzonym postępowaniu wykazane zostało, zdaniem organu, iż wskazane wyżej działki, stanowiące sąsiedztwo dla planowanej funkcji rozbudowy budynku magazynowo-usługowego, dostępne są z tej samej drogi publicznej, zatem spełniają one wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ stwierdził, iż dostosował się do wymogów § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. nr 164, poz. 1588), sporządzając część graficzną analizy na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000. Wskazał, iż ponowna analiza okoliczności sprawy, uwzględniająca uwagi SKO, wykazała, iż nie ma przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołał się na przepis art. 56 w związku z art. 64 ustawy o pzp zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do uwag "mieszkańców ulicy [...]" zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 roku, sygnowanym przez G.Ć. i podpisanym także przez osiem osób z adresami zamieszkania w budynkach przy ul. [...], w którym wyrażają brak akceptacji dla zamiaru inwestora z powodu zbyt bliskiego usytuowania planowanej rozbudowy organ zważył, iż osoby te, zamieszkujące okoliczne budynki w żadnym razie nie mogą zostać uznane za strony postępowania gdyż planowana inwestycja nie narusza ich interesu prawnego. Budynek będący przedmiotem rozbudowy nie przylega do działek, na których położone są budynki, w których mieszkają te osoby i znajduje się w oddaleniu 65 - 112 m. Organ wskazał, iż w sytuacji gdy dla danego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla realizacji planowanej inwestycji, która wymaga pozwolenia na budowę, niezbędne jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pzp w drodze decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 59 ust.1. Zdaniem organu wniosek zawierał niezbędne elementy, które zostały określone w art. 52 ust 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Analiza stanu faktycznego i prawnego warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji, sporządzona w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164 z 2003 roku, poz. 1588) wykazała, że teren dla którego wystąpiono z wnioskiem może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Realizacja rozbudowy istniejącego budynku o funkcji magazynowo - usługowej na działce stanowi kontynuację funkcji na tej działce oraz na działkach sąsiednich. Maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki obliczono na podstawie analogicznego wskaźnika dla działek sąsiednich ( działka nr [...] - 48,9%, działka nr [...] - 21,1% , działka nr [...] -43,3%, działka nr [...] - 19,5%, działka nr [...] - 32,6% , działka nr [...] -100%, działka nr [...] - 100%, działka [...] - 100%, działka nr [...] - 100%, działka nr [...] - 100% ). Średnia wartość dla analizowanego obszaru wynosi 66,54%. Dla obszaru, stanowiącego teren inwestycji, złożonego z dwóch działek ustala się wskaźnik na 65%, zgodnie z zaokrągloną średnią powierzchnią z analizowanego obszaru. Zgodnie z tym ustaleniem planowane zagospodarowanie nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny otoczenia. Wskazał, iż działka nr [...] wg ewidencji gruntów jest zurbanizowanym terenem niezabudowanym ( Bp), natomiast działka nr [...] - innym terenem zabudowanym ( Bi ), co uzasadniało odstąpienie od uzgodnienia z Wydziałem Geodezji i Katastru w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych ( zgodnie z art.53 ust. 4 pkt 6 ustawy o pzp ). Skomunikowanie inwestycji z pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...]) zrealizowane jest poprzez działkę nr [...] i części działek nr [...], stanowiących również dojazd do sięgacza ulicy [...]. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi przy spełnieniu warunków w niej zawartych. Ponieważ inwestycja nie dotyczy terenu przeznaczonego na cel publiczny w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, odstąpiono od uzgadniania projektu decyzji z wojewodą, marszałkiem województwa i starostą. Organ wskazał, iż decyzja nie wymagała także uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 pkt. 1, 3, 4-11 ustawy o pzp z powodu niewystąpienia okoliczności tam zawartych. Stwierdził również, iż wobec faktu, że ocena stanu faktycznego i prawnego wraz ze wskazaniem działek sąsiednich spełniających podobne funkcje w obszarze analizowanym potwierdziła wnioski i ustalenia przyjęte w decyzji wcześniejszej nr [...] z dnia [...] lipca 2006 roku , wobec czego projekt decyzji oraz załącznik graficzny nr 1 nie zmieniają swoich ustaleń i stanowią załączniki do niniejszej decyzji.

W złożonym odwołaniu G.Ć. zarzucała, iż w wyniku wadliwych ustaleń faktycznych organ uznał, że zaistniały przesłanki do określenia wymagań dotyczących funkcji, gabarytów i wskaźników zabudowy planowanej inwestycji. Kwestionowała ustalenia faktyczne co do funkcji realizowanych na działkach nr [...] bądź istnienia dostępu do nich z tej samej drogi publicznej co działki na których planowana jest inwestycja, jak też wskazywała na ich znaczną odległość od działek [...] by można było uznać, iż zrealizowana została zasada dobrego sąsiedztwa. Podnosiła również, że ze względu na "ślepy" charakter ul. [...] jak i nieckowate położenie terenu, powodujące kumulowanie się hałasu i spalin, w decyzji nie uwzględniono warunków ochrony środowiska.

Decyzją z dnia [...] września 2007 roku znak [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, przedstawiając regulacje prawne dotyczące przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy uznało, iż w rozpatrywanej sprawie stosownie do art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp, organ l instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, tak jak o tym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu II instancji z analizy wynika, że działkami sąsiednimi, które pozwoliły organowi na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu są nieruchomości oznaczone nr ewid. działek [...] - funkcja usługowa w budynku mieszkalnym (gabinet stomatologiczny), działka nr [...]- sklep spożywczy ( wolnostojący kiosk) oraz usługi w budynku ( biura towarzystwa ubezpieczeniowego), działka nr [...]- sklep spożywczy oraz dobudowany do niego lokal gastronomiczny- bar "[...]", działka [...] - gabinet lekarski w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, działka nr [...] - RM. W ocenie organu odwoławczego, spełniony został więc, wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 warunek kontynuacji sąsiedniej zabudowy. Teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], poprzez działki miejskie i część ulicy [...]. Uzbrojenie na wnioskowanym terenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Grunt objęty inwestycją nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wskazał, iż w sytuacji gdy istnieją nieruchomości sąsiednie zabudowane w podobny sposób jak określony w zamierzeniu inwestycyjnym, a zamierzenie to jest zgodne z przepisami odrębnymi, wówczas nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu organ II instancji uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Warunki zabudowy dla nowej zabudowy w przypadku braku planu wyznacza się w oparciu o zabudowę sąsiednią. Wbrew twierdzeniom skarżącej w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieją nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Niektóre - jak działka [...] dostępne są zarówno z ulicy [...], jak i [...]. Wskazał również, że funkcji nieruchomości nie wyłącza ani czasowe zawieszenie prowadzenia na niej określonej działalności, ani jej planowana sprzedaż. Jak wyżej wskazano warunki dla nowej zabudowy wyznacza się w oparciu o funkcje nieruchomości znajdujące się w całym obszarze analizowanym. Nie zgodził się również z zarzutem skarżącej, co do naruszenia warunków ochrony środowiska w sytuacji gdy punkcie l b zaskarżonej decyzji znalazł się wymóg zaprojektowania inwestycji w sposób zapewniający spełnienie "wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania". Takie rozwiązanie na tym etapie procesu inwestycyjnego należy uznać za wystarczające.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G.Ć. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o pzp. W uzasadnieniu powoływała się na uwzględnianie jej dotychczasowych odwołań i uchylanie przez SKO poprzednich decyzji. Zdaniem skarżącej, wskazywane już wcześniej wady poprzednich decyzji ponownie zostały powielone w kolejnej decyzji organu l instancji i uniemożliwiają pozytywne załatwienie wniosku wnioskodawczyni. Zaprzeczała aby na położonej w obszarze analizowanym działce nr [...] realizowana była funkcja usługowa ( sklep spożywczy i lokal gastronomiczny - bar ). Powoływała się na stanowisko SKO wyrażone w jego poprzedniej decyzji, iż żadna z działek, wskazanych przez organ l instancji jako sąsiednie, nie ma dostępu do tej samej drogi publicznej, co działki objęte inwestycją. Zarzucała, iż Wydział Urbanistyki Urzędu Miejskiego swymi działaniami celowo wprowadza w błąd ją, SKO i inne instytucje. Wywodziła, iż dokonana zaskarżoną decyzją zmiana dotychczasowego stanowiska przez SKO jest wynikiem zmiany personalnej w składzie orzekającym organu II instancji. Skarżąca wnosiła również o przeprowadzenie wizji lokalnej dla wykazania, iż w sprawie brak jest możliwości spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się jej oddalenia wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wywodziło, iż wbrew stanowisku skarżącej, w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieją nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób pozwalający na ustalenie dla niej warunków zabudowy. Niektóre z nich, jak np. działka nr [...], dostępne są zarówno z ul. [...]. Zdaniem SKO, funkcji nieruchomości nie wyłącza ani czasowe zawieszenie prowadzenia na niej działalności, ani jej planowana sprzedaż. Warunki zabudowy wyznacza się zaś w oparciu o funkcje nieruchomości znajdujących się w całym analizowanym obszarze. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają podnoszone w skardze okoliczności, że wcześniejsze decyzje Prezydenta Miasta były uchylane ze względu na uchybienia w nich stwierdzone. Przedmiotem oceny Kolegium w niniejszym postępowaniu była wyłącznie ocena decyzji organu l instancji z dnia [...] czerwca 2007 roku.

W piśmie procesowym z dnia maja 2008 roku skarżąca ponowiła wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej. Zarzucała, iż organ l instancji, chcąc utrudnić ocenę dostępu działek sąsiednich z tej samej drogi publicznej, celowo w decyzji eksponował działkę nr [...] która administracyjnie ma nadany w latach 60-tych adres przy ul. [...]; nie ma do niej dostępu ze względu na działki [...], faktycznie położona jest obecnie przy ul. [...]. Zdaniem skarżącej organ nie powinien w analizie uwzględniać położenia i funkcji działki [...] jako objętej inwestycją, a jedynie działki sąsiednie. Zarzucała również, iż bezpodstawnie jako strony organ l instancji pominął osoby zamieszkujące w bloku przy ul. [...] bowiem wbrew jego ustaleniom znajduje się on nie w odległości 65-112 m, ale jedynie 30 m od działek objętych zamiarem inwestycyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga okazała się uzasadniona.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych ( art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powołanej jako ppsa ). W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 ppsa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ppsa ), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja organu II instancji utrzymująca mocy decyzję organu l instancji, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako dobudowa do istniejącego budynku magazynowo - usługowego części o funkcji handlowej branży kosmetycznej oraz biurowej na terenie działki nr [...]. W ocenie Sądu zaskarżona skarga decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania obarczonego wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1. Podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju ( przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

2. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczyna się na wniosek inwestora. Wymagania w zakresie treści wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy precyzuje przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp. Wniosek powinien zawierać :

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko.

Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma w pierwszej kolejności obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o pzp. W przypadku gdy wniosek nie zawiera ustawowo wskazanych wymogów zachodzi konieczność jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 Kpa. Organ jest bowiem związany wnioskiem inwestora. Bezwzględne związaniem wnioskiem dotyczy planowanego rodzaju inwestycji czyli przeznaczenia planowanych obiektów budowlanych i funkcji jaką mają pełnić. Natomiast wymagane do wskazania we wniosku parametry planowanej inwestycji ( np. wysokość obiektu, ilość kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu ) wiążą organ o tyle o ile wyniki przeprowadzonej w toku postępowania analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzą możliwość ustalenia ich zgodnie z zamiarem inwestora.

W rozpoznawanej sprawie pierwotnie złożony wniosek inwestora S.D.- L. został istotnie zmieniony pismem z dnia [...] maja 2006 roku . Inwestor odstąpił w nim od planowanej nadbudowy kondygnacji z poddaszem użytkowym o funkcji mieszkalnej wskazując, iż planowana inwestycja obecnie obejmuje dobudowę hali stalowej w lekkiej obudowie o wysokości w kalenicy ok. 4-4,5 m od poziomu terenu. Rozszerzona też została funkcja planowanego obiektu o handel artykułami branży kosmetycznej. Z gabarytów zmienionego obiektu budowlanego wskazana została jedynie jego wysokość w kalenicy. W ocenie Sądu, dokonana zmiana wniosku miała charakter istotny. zmienionym wniosku nie określono podstawowych parametrów technicznych planowanego obiektu ( art. 52 ust. 2 pkt lit. c ustawy o pzp ) ani jego pozostałych, poza wysokością, gabarytów co powinno nastąpić w formie opisowej i graficznej ( projekt urbanistyczny ).

W zaistniałej sytuacji obowiązkiem organu było więc wezwanie inwestora do uzupełnienia zmodyfikowanego wniosku tak, by odpowiadał wymogom wynikającym z ustawy. W szczególności koniecznym było sprecyzowanie pozostałych, poza wysokością gabarytów obiektu oraz przedstawienie go w formie opisowej i graficznej by zaistniała możliwość porównania ich z cechami zabudowy istniejącej już w danym miejscu .

3. Złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji wszczyna postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie jest zawiadomienie o jego wszczęciu wszystkich stron postępowania. Określenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy następuje na podstawie kryteriów wynikających z art. 28 Kpa. Oznacza to, że oprócz inwestora status stron przysługuje podmiotom uprawnionym do nieruchomości ( tj. właścicielom i użytkownikom wieczystym ) na które rozciągać się będzie wpływ planowanej inwestycji. Obszar oddziaływania inwestycji musi być określony we wniosku inwestora, który ma obowiązek zaznaczyć go na właściwej mapie ( art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o pzp) będącej częścią graficzną wniosku. Rzeczą organu jest natomiast jego zweryfikowanie, na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, czy wskazany obszar został wyznaczony prawidłowo i w wyniku tego ustalić prawidłowy krąg podmiotów których prawa zostały naruszone. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby inwestor dochował wskazanego wymogu. Organ za strony postępowania uznał właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości graniczących bezpośrednio z działkami objętymi zamiarem inwestycyjnym wnioskodawczyni. Między innymi status strony przyznał G.Ć. i A.Ć. - użytkownikom wieczystym działek o numerach ewidencyjnych [...] . Jednakże w przypadku A.Ć. już pierwsza przesyłka skierowana do niego przez organ, zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania, została zwrócona z adnotacją, iż adresat wyprowadził się bez wskazania adresu. Mimo tego organ w toku dalszego postępowania kierował do niego pisma i orzeczenia wydane w sprawie ( podobnie zresztą jak organ II instancji) z których żadne nie zostało skutecznie doręczone. W zaistniałej sytuacji obowiązkiem organu już w związku z pierwszą adnotacją poczty powinno być poczynienie ustaleń co do aktualnego adresu tej strony, a w przypadku bezskuteczności takich działań skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 34 Kpa. Wskazane uchybienia i zaniechania organów obu instancji w konsekwencji prowadzą do wniosku, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa uzasadnia uchylenie kontrolowanych aktów. Wystąpiła bowiem podstawa do wznowienia o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W związku z ustaleniem, iż A.Ć. nie był faktycznie stroną postępowania administracyjnego Sąd uznał, iż nie ma on statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego ( art. 33 § 1 ppsa ).

Odnośnie zarzutu skargi, iż organy bezpodstawnie nie uznały za strony osób zamieszkujących wielorodzinne budynki mieszkalne Spółdzielni Mieszkaniowej położone przy [...] to wskazać należy, iż status strony organy z przypisały Spółdzielni jako użytkownikowi wieczystemu działki [...], na której posadowione są wielorodzinne budynki mieszkalne. Natomiast kwestia ewentualnego rozszerzenia kręgu stron o osoby, które w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie innych ustaw( Dz. U. z 2007 roku, Nr 125, poz. 873 ) stały się właścicielami lokali mieszkalnych w tych budynkach może zaktualizować się w toku ponownego rozpoznania sprawy po wyznaczeniu obszaru oddziaływania i ocenie istnienia ich interesu prawnego.

4. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ dokonuje analizy i warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu na którym ma być zrealizowania inwestycja objęta wnioskiem. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ) po uzyskaniu uzgodnień o jakich mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 53 ust 5 ustawy o pzp uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kpa. W myśl tego przepisu jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzje wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ właściwy do załatwienia sprawy, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska zawiadamia o tym strony. Zajęcie stanowiska przez ten organ uregulowań wynika, iż organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym poprzez powinność zawiadomienia stron o wystąpieniu do innego organu z żądaniem współdziałania. Wskazania wymaga, iż strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy mają przed organem współdziałającym takie same uprawnienia procesowe jak w postępowaniu administracyjnym ( vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2005 str. 497 ). W rozpatrywanej sprawie organ l instancji, powołując się na przepis art. 106 Kpa w związku z art. 53 ust. 3 pkt 9 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pzp pismem z dnia [...] kwietnia 2006 roku wystąpił do Wydziału Dróg i Transportu Urzędu Miasta o uzgodnienie warunków zabudowy planowanej inwestycji w odniesieniu do obszaru pasa drogowego ( działka nr [...] ). Jak wynika z rozdzielnika tego pisma o wystąpieniu organ l instancji nie powiadomił żadnej ze stron postępowania administracyjnego, nie zapewniając im tym samym należytych gwarancji procesowych. W związku z wystąpieniem organu l instancji odpowiedzi udzielił Kierownik Oddziału Dróg ( nie wskazując przy tym, że działa z upoważnienia organu będącego zarządcą drogi ) pismem z dnia [...] kwietnia 2006 roku. Uzgadniając warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej w pierwotnym wniosku inwestora na działkach nr [...] przy ul. [...] wskazał jako warunki uzgodnienia skomunikowanie inwestycji z działki w obszarze [...] nr [...], stanowiącej pas drogowy ul. [...]. Dokonane uzgodnienie nie ma zatem wymaganej formy postanowienia i nie zostało doręczone stronom postępowania administracyjnego. Tym samym uniemożliwiono tym podmiotom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a także złożenie zażalenia na wydane w wyniku współdziałania postanowienie ( pismo ). Należy podkreślić, iż uzgodnienia jako element postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, mimo że dokonywane przez organy współdziałające, nie mogą pozostawać poza kontrolą organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy, gdyż determinują one treść i prawidłowość rozstrzygnięcia. W tym względzie podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 roku o sygn. akt II SA/Gd 536/05, iż organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zobowiązany jest do ustalenia, czy postanowienia o uzgodnieniu zostały doręczone w trybie art. 106 Kpa stronom postępowania. Wskazania też wymaga rozbieżność między pismem z dnia [...] kwietnia 2006 w którym organ l instancji określa, iż działka nr [...] stanowi obszar pasa drogowego ul. [...], zaś pismo w przedmiocie uzgodnienie określa działkę o tym samym numerze jako pas drogowy ul. [...]. Z kolei organ l instancji, określając w swej decyzji warunki zabudowy w zakresie obsługi infrastruktury i komunikacji, ustalił skomunikowanie planowanej inwestycji z drogi publicznej - ulicy [...] przez działkę miejską nr [...] oznaczoną symbolem "B" i część działek miejskich nr [...] graniczących z sięgaczem ulicy [...] ( działka nr [...]).

Wskazanych uchybień i rozbieżności w określeniu skomunikowania działek objętych inwestycją z droga publiczną organ II instancji nie dostrzegł. W rozpoznawanej sprawie brak zawiadomienia stron o wystąpieniu o uzgodnienie i dalsze uchybienia art. 106 Kpa mają o tyle istotne znaczenie, iż jednym z podnoszonym zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze zarzutów były okoliczności związane z kwestią dostępu działek [...] do drogi publicznej w kontekście ustalenia istnienia w obszarze analizowanym co najmniej jednej działki mającej dostęp do tej samej drogi publicznej ( art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pzp ). W związku z tym szczególnego znaczenia nabiera też brak uzasadnienia stanowiska "organu" uzgadniającego. W tym miejscu należy też wskazać, iż przepis art. 107 § 4 Kpa uprawnia co prawda organ administracji do odstąpienia od uzasadnienia, jednakże dotyczy to przypadków, gdy rozstrzygnięcie uwzględnia w całości żądanie strony, a brak jest spornych interesów stron. W rozpoznawanej sprawie nie sposób nie zauważyć istnienia spornych interesów. Skarżąca bowiem konsekwentnie zarzuca, iż nie istnieje działka sąsiednia, która miałaby dostęp do tej samej drogi publicznej co działki objęte zamiarem inwestycyjnym. W ocenie Sądu, organy obu instancji kwestii tej nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości z uwzględnieniem definicji pojęcia dostępu do drogi publicznej z art. 2 pkt 14 ustawy o pzp. Tym samym należało, zdaniem Sądu, przyjąć, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

5. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku

łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy o pzp, czyli w sytuacji gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest

wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy

sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67

ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". W świetle wskazanych regulacji organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy m obowiązek wyznaczyć na właściwej mapie sporządzonej w skali 1: 500 lub 1:1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 ust. 1 art. 61 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenia określone zostały minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i

zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w

celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze

zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka ( teren) objęty zamiarem inwestycyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem wymagane jest by granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora. Oznacza to w konsekwencji, iż każdą granicę działki inwestora powinna z granicą obszaru analizowanego dzielić co najmniej minimalna odległość wymieniona w ust. 2 § 3 rozporządzenia ( podobnie vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 roku , IV SA/ Wa 252/05 - LEX nr 191978 ). Wyznaczenie obszaru analizowanego w trybie wskazanym w ust. 2 § 3 rozporządzenia stanowi wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o pzp, zatem wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. ( vide: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 roku WSA w Białymstoku, II SA/ Bk 677/04 - ONSAiWSA 2006/2/54 ). Tym samym prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego jest konieczne dla właściwego przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Pewien luz decyzyjny z jakiego korzysta organ w zakresie wyznaczania granic obszaru analizowanego w żaden sposób nie oznacza bowiem dowolności i wymaga przedstawienia rzetelnej argumentacji w tym zakresie. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie na kopii mapy zasadniczej wyznaczone zostały zieloną linią granice obszaru analizowanego, to jednak z uzasadnienia decyzji organu l instancji jak i załącznika nr 2 do jego decyzji, w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wynika w jaki sposób i z uwzględnieniem jakich okoliczności wyznaczono granice obszaru analizowanego; w szczególności jak ustalono szerokość frontu działki ( § 2 pkt 5 i § 3 ust.2 rozporządzenia ) stanowiącą wielkość pozwalającą na ustalenie czy nie zostały naruszone, ustalone rozporządzeniem, minimalne wymogi dla wytyczenia obszaru analizowanego. Wadliwe lub wymykające się kontroli wyznaczenie granic obszaru analizowanego stanowi o wadliwości analizy urbanistycznej. Zaś dysponując wadliwą analizą organ nie ma możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wielkość obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ( vide: wyrok z dnia 17 kwietnia 2007 roku, II OSK 646/2006, LEX 322329).

6. Wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o wskazane wcześniej kryteria dokonuje się w celu przeprowadzenia w nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o pzp. Analiza urbanistyczna składać się powinna z części tekstowej i graficznej, stanowiąc załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( § 9 ust. 2 rozporządzenia ). Wskazana analiza powinna pozwalać na stwierdzenie czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa tj. czy można je dostosować do parametrów, cech i wskaźników zabudowy istniejącej już na danym obszarze. Powinna zatem dostarczyć informacji o sposobie użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania działek w obszarze analizowanym oraz cechach ich zabudowy w szczególności zaś gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Wyniki analizy stanowić powinny również podstawę do ustalenia warunków dla nowej zabudowy w zakresie ( § 1 pkt 1-5 rozporządzenia ) linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu ( kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ) Wskazania przy tym wymaga, iż przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji, a w konsekwencji i w samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sposób niejednoznaczny bądź umożliwiający ich zmianę. Organ obowiązany jest bowiem określić poszczególne parametry w sposób jednoznaczny, zgodnie z regułami wynikającymi z ww. rozporządzenia. Ma to istotne znacznie bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczne -budowlanej w postępowaniu wydanie pozwolenia na budowę ( art. 55 ustawy o pzp ). Musi być zatem tak sformułowana by na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę organ ten miał możliwość oceny zgodności projektu budowlanego z zawartymi w niej ustaleniami. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił funkcje realizowane jedynie na niektórych działkach położonych w wyznaczonym przez siebie obszarze analizowanym. Natomiast jeszcze bardziej ogólnikowe sąjego ustalenia co do gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych znajdujących się na analizowanych działkach, l tak brak jest w tym przedmiocie ustaleń co do działek o numerach ewidencyjnych [...]. Samo dołączenie dokumentacji fotograficznej bez powiązania jej z ustaleniami wynikającymi z analizy i uzasadnienia decyzji nie sanuje wskazanych braków. Brak wyczerpujących ustaleń organu w tym zakresie daje podstawy do uznania, iż nie miał on wystarczających podstaw do formułowania w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń co do nowej zabudowy w zakresie wskazanym w § 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż - eksponowana przez organy- działka nr [...] w zakresie jej zabudowy i dotychczasowej funkcji, nie powinna być traktowana jako działka sąsiednia i uwzględniana w ustaleniach oraz analizie organów bowiem jest jedną z dwóch działek objętych inwestycją należy przyznać skarżącej rację ale tylko w zakresie braku podstaw do traktowania ja jako działki sąsiedniej. Natomiast stan prawny i faktyczny tej działki ( w tym i charakter realizowanej na niej funkcji i istniejącej zabudowy ) powinien być przedmiotem ustaleń i ocen organów w ramach analizy terenu na którym ma być realizowania inwestycja ( art. 53 ust 3 ustawy ). Dotychczasowy stan zabudowy i jej przeznaczenia stanowi bowiem również element istniejącego ładu przestrzennego.

7. Zgodnie z § 4 rozporządzenia dla planowanej zabudowy objętej wnioskiem obowiązującą linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ustęp 4 wskazanego przepisu dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii

nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wskazana regulacja w powiązaniu z § 1 rozporządzenia oznacza, zdaniem Sądu, iż nie można odstąpić od ustalenia obowiązującej linii zabudowy. Tymczasem organ l instancji wskazał w swej decyzji, iż odstępuje od ustalenia obowiązującej linii zabudowy ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy jako kontynuację linii zabudowy wysuniętego obiektu zgodnie z załącznikiem graficznym bez bliższego sprecyzowania o jaki to załącznik i obiekt chodzi.

8. Zgodnie z powoływanym rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 roku organ ma obowiązek ustalić w decyzji szerokość elewacji frontowej . W myśl reguły wynikającej z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki ( czyli części działki budowlanej przylegającej do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Wielkości dotyczących szerokości elewacji frotowych na działkach sąsiednich w postępowaniu nie ustalono. W decyzji natomiast organ, sprzecznie ze wskazanymi wymogami, i popadając w sprzeczność, wskazał, iż odstępuje od ustalenia szerokości elewacji frontowej ze względu na brak wykształconej linii zabudowy, ustalając jednocześnie maksymalną jej szerokość jako szerokość działki pomniejszoną o wymagane przepisami odległości od granicy działek. 9. Z powoływanego rozporządzenia wynika również obowiązek ustalenia w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu w zakresie kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się przy tym od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Geometrię dachu ( kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym ( § 8 rozporządzenia ). W zakresie wskazanych wielkości decyzja organu l instancji wskazuje jedynie "wysokość części dobudowywanej - ok. 4,5 m licząc od północnej części działki od podstawy skarpy", co nie odpowiada wymogom rozporządzenia. Oznacza to , iż w decyzji z naruszeniem § 7 nie określono koniecznego parametru jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Za taki parametr nie może bowiem być uznana "wysokość części dobudowanej" , której ustalenia rozporządzenie nie przewiduje. Z kolei naruszeniem § 8 jest określenie geometrii dachu części dobudowanej jako " dach stromy jednospadowy w dostosowaniu do dachów istniejących budynków". Pomijając już fakt, iż przeprowadzona rzeź organ l instancji analiza urbanistyczna nie dostarcza wyczerpującej wiedzy na temat kąta nachylenia dachów budynków w obszarze analizowanym, to obowiązkiem organu było określenie w sposób jednoznaczny kąta nachylenia dachu oraz określenie wysokości głównej kalenicy, zważywszy na wskazywaną konieczność zapewnienia organowi administracji architektoniczno-budowlanej faktycznej możliwości kontroli zgodności przyszłego projektu budowlanego z warunkami zabudowy. 10. Konieczną treść decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 54 ustawy o pzp. i ust.1 § 9 rozporządzenia. Natomiast kwestię formy decyzji o warunkach zabudowy i wymaganych do niej załączników precyzują dodatkowo przepisy § 9 stanowiąc, iż decyzja taka składa się z części tekstowej i graficznej, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające również część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nadto część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, rozporządzenia sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Zatem dla oceny zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy istotne znaczenie ma kwestia mapy. Zarówno bowiem część graficzna decyzji o warunkach zabudowy jak i cześć graficzna analizy urbanistycznej, stanowiącej jej załącznik, powinny być sporządzone na mapie o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o pzp tj. na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej , przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren którego wniosek dotyczy i obszar na który inwestycja będzie oddziaływać , w skali 1: 500 lub 1: 1000. W nawiązaniu do uwag dotyczących wymogów co do wniosku inwestora ( vide : pkt 2 i 3 ) wskazania wymaga, iż kwestia prawidłowości mapy powinna być przedmiotem zainteresowania organu już na etapie składania wniosku o wydanie decyzji ze względu na wymaganie zawarte we wskazanym przepisie. Z wniosku inwestora nie wynika jakie mapy do niego dołączył. Z treści decyzji organu l instancji wynika, zaś "że wobec faktu, iż ocena stanu faktycznego i prawnego wraz ze wskazaniem działek sąsiednich spełniających podobne funkcje w obszarze analizowanym potwierdziła wnioski i ustalenia przyjęte w decyzji wcześniejszej nr [...] z dnia [...] lipca 2006 roku, wobec czego projekt decyzji oraz załącznik graficzny nr 1 nie zmieniają swoich ustaleń i stanowią załączniki do niniejszej decyzji." Nadto końcowe jej zapisy stanowią, że załącznik graficzny nr 1 sporządzony został w dwóch egzemplarzach z których jeden otrzymał wnioskodawca, a drugi znajduje się "do wglądu w Wydziale" , zaś załącznik nr 2 - wyniki analizy sporządzony został w 1 egzemplarzu "do wglądu w Wydziale".

11. Analizując decyzję organu l instancji pod kątem wymaganej prawem formy, w tym dochowania wymogów w zakresie właściwej mapy stwierdzić należało, iż spełnia ona wymóg z § 8 ust. 2 rozporządzenia co do posiadania załącznika w postaci analizy urbanistycznej w formie tekstowej i graficznej. Część graficzna analizy urbanistycznej została wprawdzie sporządzona na kopii mapy zasadniczej to z treści tej mapy nie wynika w jakiej skali została sporządzona. Braku tego nie sanuje odręczna adnotacja stwierdzająca skalę mapy (1:1000 ). W ocenie Sądu natomiast nie można uznać by decyzja organu l instancji posiadała wymaganą przez ust. 1 § 9 rozporządzenia część graficzną, za jaką organ zdaje się uważać załącznik graficzny nr 1 czyli załącznik do pierwszej, uchylonej przez SKO decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2006 roku. W aktach administracyjnych załącznik ten faktycznie umiejscowiony został jako załącznik do drugiej uchylonej decyzji organu l instancji z dnia [...] listopada 2006 roku. Wskazany załącznik nie został sporządzony na wymaganej kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, a na mapie sytuacyjno - wysokościowej sporządzonej w skali 1:500. Zawiera on przy tym niedopuszczalne treści tj. przekreślone adnotacje informujące, iż stanowił załącznik do decyzji z dnia [...] lipca 2006 roku, a następnie do decyzji z dnia listopada 2006 z kolejnymi adnotacjami o uchyleniu tych decyzji. W ocenie Sądu już fakt sporządzenia załącznika na niewłaściwej mapie dyskwalifikuje go pod względem możliwości uznania, iż stanowi on część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, na której powinny być wyznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji ( art. 54 pkt 3 ustawy o pzp ). Nadto skoro pierwsza decyzja organu z dnia [...] lipca 2006 roku została uchylona przez SKO, to tym samym uchylony został stanowiący jej integralną część załącznik nr 1 ( czyli jej część graficzna ). Nie może on więc być traktowany jako załącznik do kolejnych decyzji o warunkach zabudowy, wydawanych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ l instancji. Podobnie rzecz ma się z projektem decyzji o warunkach zabudowy, którego sporządzenie powinno poprzedzać jej wydanie . Uchylenie decyzji niweczy byt jej projektu. Tym samym projekt ( zresztą nieczytelny w wyniku skreśleń i innych poprawek ) sporządzony do pierwszej z wydanych decyzji nie może być uznany za projekt do decyzji z dnia [...] czerwca 2008 roku.

Wskazania też wymaga, że skoro decyzja o warunkach zabudowy składa się z części graficznej i załącznika w postaci analizy obejmującej część tekstową i jak i graficzną, to elementy te stanowią jej nieodłączną część składową. Oznacza to, iż organ l instancji zobowiązany był do doręczenia każdej ze stron decyzji ( w części tekstowej i graficznej ) wraz z załącznikami w wymaganej dla nich formie. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, iż żadna ze stron decyzji kompletnej nie otrzymała. Wnioskodawcy doręczona została decyzja, co prawda z załącznikiem graficznym nr 1, ale już bez analizy. Pozostałe strony postępowania otrzymały jedynie część tekstową decyzji o warunkach zabudowy.

12 . W ocenie Sądu, omówione powyżej uchybienia pozwalają na stwierdzenie, iż w sprawie poza już wymienionymi naruszone zostały również przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa nakładające na organy obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia wszystkich okoliczności i należytego uzasadnienia podjętej decyzji.

13. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o dopuszczenie dowodu z oględzin terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 106 § 3 ppsa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym środek dowodowy w postaci oględzin czy wizji lokalnej nie jest dopuszczalny. Za pozbawiony podstaw Sąd uznał zarzut skargi dotyczący zmiany składu orzekającego SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ustawa z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 roku, Nr 79, poz. 856 ze zm. ) nie przewiduje obowiązku ponownego rozpoznania sprawy przez dotychczasowy skład kolegium. Mając zatem na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ). Stosownie zaś do przepisu art. 152 ppsa stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na czas do uprawomocnienia się wyroku. Mimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekał w przedmiocie poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania ze względu na brak jej wniosku w tym przedmiocie.

Ponownie rozstrzygając w sprawie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obowiązkiem organów będzie przy jej rozpoznawaniu uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu.