Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 470/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2215/23 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 14 lipca 2023 r. nr KG-CU-IV-R1.4224.10.2023 w przedmiocie zobowiązania do powrotu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z 14 lipca 2023 r. nr KG-CU-IV-R1.4224.10.2023 utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Białowieży z 16 kwietnia 2023 r. nr 03-110/31/D-ZDP/2023 orzekającą o zobowiązaniu M. S. (obywatela Ukrainy) do powrotu bez określenia terminu dobrowolnego powrotu, określeniu Ukrainy jako państwa powrotu cudzoziemca oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 5 lat oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 14 lipca 2023 r. W przedmiotowej skardze cudzoziemiec zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek nie został uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2215/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że wobec braku uzasadnienia rozpoznawanego wniosku niemożliwa była jego merytoryczna ocena. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że w nie wystąpiły przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji.

W zażaleniu na to postanowienie skarżący wniósł o jego zmianę. Wyjaśnił, że "wszystko co było napisane w moim odwołaniu dotyczyło też wstrzymania wykonania decyzji". Skarżący wskazał na zagrożenie związane z trwająca w Ukrainie wojną, w szczególności fakt stacjonowania wojsk rosyjskich w pobliżu jego rodzinnego miasta. Dodatkowo powołał się na ryzyko, że w przypadku powrotu do Ukrainy zostanie wcielony do wojska, mimo złego stanu zdrowia. W jego ocenie wysłanie go na wojnę stanowić będzie znaczną szkodę i trudny do odwrócenia skutek.

W odpowiedzi na zażalenie Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie zażalenia.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2215/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił opisaną na wstępie skargę cudzoziemca. Skarżący wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego od sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Przywołany wyżej przepis nie przewiduje, w ramach instytucji wstrzymania wykonania skarżonego aktu organu administracji, kompetencji sądu do wzywania wnioskodawcy o przedłożenie dodatkowo stosownych dokumentów lub złożenie wyjaśnień, które miałyby uzasadniać potrzebę wstrzymania wykonania objętego wnioskiem aktu. Co do zasady zupełny brak uzasadnienia wniosku skutkować winien odmową wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, uniemożliwia to bowiem Sądowi zbadanie, czy istotnie zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. do udzielenia stronie żądanej ochrony tymczasowej.

Pamiętać należy, że sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może pomijać oczywistych, wynikających z obowiązujących przepisów prawa lub z akt sprawy albo mających charakter notorium okoliczności, które jednoznacznie przemawiają za wstrzymaniem lub odmową wstrzymania wykonania zaskarżonego akt. Dopuścić zatem należy – na zasadzie wyjątku – sytuację, gdy mimo braku uzasadnienia wniosku Sąd administracyjny orzeka o wstrzymaniu albo odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wyłącznie okoliczności tego rodzaju co wymienione wyżej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trwający na terytorium Ukrainy konflikt zbrojny wywołany agresją Federacji Rosyjskiej – mający wszak charakter faktu notoryjnego – i związane z tym ewentualne zagrożenie osób przebywających w Ukrainie nie stanowią tego rodzaju okoliczności, które bez jakiejkolwiek aktywności strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania mogą być automatycznie zakwalifikowane przez Sąd administracyjny jako wyczerpujące przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji orzekającej o zobowiązaniu do powrotu z określeniem Ukrainy jako państwa powrotu. W tego rodzaju sprawach aktywność strony wnioskującej o udzielenie ochrony tymczasowej jest niezbędna do oceny, czy w stosunku do tej konkretnej osoby zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przyjmując powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze następujące okoliczności.

Po pierwsze, wedle informacji dotyczącej sytuacji bezpieczeństwa w Ukrainie znajdującej się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy (tak: opracowanie Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia UDSC z 9 marca 2023 r., DPU-WIKP-242/97/2023) obecnie konflikt zbrojny zapoczątkowany w dniu 24 lutego 2022 r. zbrojną agresją Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy obejmuje głównie południowo-wschodnią część Ukrainy. Ludność cywilna w rejonie walk i w pobliżu linii frontu narażona jest na utratę zdrowia życia w wyniku prowadzonej wymiany ognia, ostrzału artyleryjskiego i rakietowego. W mniejszym stopniu na utratę zdrowia lub życia narażona jest ludność innych obszarów Ukrainy, ale i ona również doświadcza skutków wojny ze względu na powtarzające się ataki rakietowe i niszczenie infrastruktury energetycznej w całej Ukrainie. Powyższą ocenę uznać należy za nadal aktualną, znajduje ona bowiem potwierdzenie w bieżących, powszechnie dostępnych źródłach informacji. Jednocześnie należy mieć na względzie, że wojna stała się przyczyną nie tylko zewnętrznych, ale i wewnętrznych przemieszczeń na masową skalę. Ogromne rzesze ludzi, które czują się zagrożone lub zamieszkują na terenach zagrożonych bombardowaniem, mogą przemieścić się na nieobjętą tak intensywnymi atakami rakietowymi część kraju. Nie jest zatem tak, że wszystkie osoby przebywające na terytorium Ukrainy są w równym stopniu narażone na ryzyko utraty życia lub zdrowia w związku z trwającym tam konfliktem zbrojnym. Mimo istniejącego ryzyka, zróżnicowanego w zależności od regionu, część obywateli Ukrainy zdecydowała się w kraju tym pozostać bądź powrócić z zagranicy (na stałe lub w ramach pobytu krótkotrwałego). Pominąć przy tym nie można, że orzeczone zaskarżoną decyzją zobowiązanie do powrotu cudzoziemca odnosi się do powrotu do Ukrainy jako całego państwa, a nie do konkretnej miejscowości stanowiącej ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca w tym kraju. Mając te wszystkie okoliczności na uwadze nie można zatem wykluczyć, że obywatel Ukrainy, wobec którego wydano decyzję zobowiązującą do powrotu, będzie miał obiektywną możliwość i wolę powrotu do kraju pochodzenia do tej "bezpieczniejszej" części kraju. Z tego względu konieczne jest, żeby skarżący wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji zobowiązującego do powrotu wyraźnie zadeklarował, że w jego przypadku, z uwagi na aktualny stan bezpieczeństwa w Ukrainie, wykonanie decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Po wtóre, kwestia ryzyka wcielenia obywatela Ukrainy do wojska i skierowania do służby liniowej w regionie objętym działaniami zbrojnymi w sposób oczywisty wiąże się z zagrożeniem dla zdrowia lub życia tego cudzoziemca i wyczerpuje tym samym przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla przyjęcia przez Sąd administracyjny, że z tego właśnie powodu zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez cudzoziemca ochrony tymczasowej, niezbędne jest jednak wyraźnie wskazanie we wniosku na powyższą okoliczność i jej uprawdopodobnienie. Nie jest wszak dopuszczane przyjęcie z góry założenia, że każdy obywatel Ukrainy – niezależnie od wieku, płci, stanu zdrowia czy szeregu różnorodnych kryteriów osobistych – objęty jest procedurą mobilizacyjną oraz służbą wojskowej. Wiedzę o tego rodzaju szczególnych okolicznościach dotyczących skarżącego Sąd może posiąść jedynie od tej strony, nie zaś z urzędu. Rolą skarżącego powołującego się na ryzyko powołania do służby wojskowej jest zatem powiązanie tej okoliczności z przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do rozpoznania wniesionego zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak jakiegokolwiek uzasadnienia złożonego w tej sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uniemożliwiał przeprowadzenie analizy, czy zaskarżona decyzja wiązałaby się z wyrządzeniem skarżącemu znacznej szkody bądź spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków.

Uszło przy tym uwadze Sądu Wojewódzkiego, że w dacie orzekania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zaistniała inna, niezależna od braku uzasadnienia wniosku podstawa do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W toku prowadzonego w sprawie cudzoziemca postępowania karnego postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Hajnówce z dnia 16 kwietnia 2023 r. zastosowano wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci dozoru Policji oraz zatrzymania paszportu i zakazu opuszczania kraju. Wprawdzie w aktach administracyjnych i sądowych brak stosownego postanowienia, niemniej fakt wydania takiego orzeczenia nie jest kwestionowany przez żadną ze stron (został przyznany przez organ w zaskarżonej decyzji – str. 5). Jak stanowi art. 330 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769; dalej: "ustawa o cudzoziemcach") decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu nie wykonuje się, gdy wobec cudzoziemca orzeczono w Rzeczypospolitej Polskiej środek zapobiegawczy w postaci zakazu opuszczania kraju. Wobec ziszczenia się przesłanki wymienionej w ww. przepisie zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu z mocy prawa, co w sposób istotny rzutować powinno na kierunek rozstrzygnięcia Sądu rozpoznającego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z uwagi na zawieszenie możliwości wykonania decyzji zobowiązującej do powrotu z powodu okoliczności, o której stanowi art. 330 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, w okresie obowiązywania środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania kraju nie istnieje ryzyko wywołania przez tę decyzję niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest zatem konieczne, co skutkować powinno odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejsze zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny musi jednak wziąć pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny relewantny dla oceny przesłanek wstrzymania wykonania decyzji określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd Rejonowy w Bielsku Podlaskim VII Zamiejscowy Wydział Karny w Hajnówce przy piśmie z 6 września 2024 r. nadesłał odpis prawomocnego wyroku tego Sądu z dnia 27 grudnia 2023 r. sygn. akt VII K 471/23, skazującego M. S. za zarzucany mu czyn z art. 18 § 3 k.k. w zw. z art. 264 § 3 k.k. W aktach niniejszej sprawy brak jest jednak informacji co do dalszego obowiązywania zastosowanego wobec skarżącego w ramach tego postępowania karnego środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania kraju (w szczególności, czy został on uchylony w związku z prawomocnym ww. wyrokiem skazującym). W tych okolicznościach sprawy brak pewności co do dalszego ustawowego wtrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 330 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach powinien przemawiać na korzyść udzielenia stronie ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

Uwzględniając argumenty podniesione dopiero w zażaleniu Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący uprawdopodobnił, iż wykonanie zaskarżonej decyzji o zobowiązaniu do powrotu może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez niego ochrony tymczasowej. Z uwagi na aktualną sytuację mającą miejsce w kraju pochodzenia skarżącego, tj. trwający od dnia 24 lutego 2022 r. konflikt zbrojny pomiędzy Federacją Rosyjską a Ukrainą i związane z tym, podnoszone przez cudzoziemca ewentualne zagrożenie, które może mu grozić, należało wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na koniec wyjaśniania wymaga, że zawarta w zażaleniu argumentacja skarżącego odnosząca się do ewentualnego zagrożenia związanego z trwającym na terytorium Ukrainy konfliktem zbrojnym dotyczy w istocie również oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie, czy prawidłowo nie udzielono skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych ani zgody na pobyt tolerowany. Prawidłowość tej oceny podlegała kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego wydającego wyrok z dnia 1 marca 2024 r., a następnie może zostać zbadana przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną – oczywiście pod warunkiem sformułowania stosownego zarzutu kasacyjnego w tym zakresie. Stanowczo podkreślić trzeba, że w tego typu sytuacjach, jak zaistniała w przedmiotowej sprawie, ocena tej samej argumentacji z punktu widzenia podstaw udzielenia tzw. ochrony tymczasowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym – z uwagi na zasadniczo odmienny cel i niewątpliwie mniej rygorystyczne wymogi stawiane wnioskującemu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji co do wykazania okoliczności uzasadniających uwzględnienie jego żądania w porównaniu z wymogami stawianymi organowi administracji rozpatrującemu sprawę zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w żadnej mierze nie wiąże sądu rozpoznającego sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie zobowiązania do powrotu (por. postanowienie NSA z 25 lipca 2023 r., II OZ 415/23; CBOSA).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.