Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1465/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 122 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 592/20 w sprawie ze skargi D.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 28 maja 2020 r. nr SKO.419.1273.2020 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 18 lutego 2021 r., II SA/Sz 592/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę D.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie ("SKO" lub "Kolegium") z 28 maja 2020 r. nr SKO.419.1273.2020, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 31 lipca 2017 r., nr 5/2017, Prezydent Szczecina orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Budowa drogi gminnej ul. Władysława IV w Koszalinie" oraz nałożył na małżonków - I.H. i D.H., obowiązek zdemontowania pawilonu handlowego niezwiązanego trwale z gruntem, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...], będącej własnością Gminy Miasto Koszalin. W decyzji tej określono termin wydania nieruchomości na 121 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Termin ten upłynął 19 stycznia 2018 r. Zobowiązani zostali dwukrotnie pisemnie wezwani do usunięcia pawilonu handlowego z działki, która została przeznaczona pod pas drogowy drogi gminnej, co nie zostało wykonane. Za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasto Koszalin, zostało przyznane odszkodowanie ustalone w drodze odrębnej decyzji.

2.2. Jak dalej wynika z wyroku, z uwagi na niewypełnienie opisanego powyżej obowiązku, upomnieniem z 24 stycznia 2020 r., Prezydent Szczecina wezwał I.H. i D.H. do wykonania obowiązku, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, jednakże nie później niż w terminie siedmiu dni od otrzymania upomnienia. Przedmiotowe upomnienie zostało doręczone w dniu 29 stycznia 2020 r., wobec czego termin wykonania obowiązku upłynął w dniu 5 lutego 2020 r. Termin ten upłynął bezskutecznie.

2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Sz 592/20 kolejno wskazano, że w dniu 24 lutego 2020 r. Prezydent Szczecina wystawił na małżonków D.H. i I.H. tytuł wykonawczy nr [...], przedmiot którego stanowił obowiązek wynikający z ww. wyżej decyzji. W dniu 6 marca 2020 r. tytułowi została nadana klauzula wykonalności.

2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 6 marca 2020 r., Prezydent Szczecina nałożył na D.H. grzywnę w wysokości 5.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego, wezwał do wykonania obowiązku, określił termin i sposób uiszczenia grzywny oraz poinformował, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej. Postanowienie to zostało doręczone zobowiązanej 9 marca 2020 r. wraz z odpisem tytułu wykonawczego.

2.5. Od powyższego postanowienia D.H. złożyła zażalenie.

2.6. Dalej w wyroku II SA/Sz 592/20 przywołano, że opisanym na wstępie postanowieniem z 28 maja 2020 r., SKO – działając m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, uznając, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a postanowienie organu I instancji zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

2.7. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, wskazane w art. 122 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2019, poz. 1438 ze zm., Upea), tytuł wykonawczy został prawidłowo doręczony, a uprzednio doręczono upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Zdaniem organu II instancji nieuzasadnione jest twierdzenie zobowiązanej, że nie była poinformowana o obowiązku demontażu i rozbiórki pawilonu handlowego, strona była o tym obowiązku informowana, ponadto P. H. otrzymali odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość, korespondencja dotycząca wydanego tytułu wykonawczego i postanowienia kierowana była na adres będący miejscem zamieszkania i skutecznie odbierana przez P. D. i I.H. Obowiązek demontażu przedmiotowego pawilonu został nałożony zarówno na D.H. jak i I.H., zatem każda ze stron winna podjąć się jego realizacji. Tym samym organ II instancji uznał, że kwestia sytuacji osobistej D.H. dotycząca opieki nad chorym ojcem nie może być wyjaśnieniem dla opieszałości w zakresie realizacji przedmiotowego obowiązku, zwłaszcza że bezczynność strony ma wpływ na termin realizacji inwestycji prowadzonej przez miasto w zakresie budowy drogi gminnej.

3.1. D.H. wniosła do WSA w Szczecinie skargę na postanowienie SKO, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Szczecina, a także zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

3.2. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Ugn), poprzez przyjęcie, że proces wywłaszczenia działki nr [...] obr. [...] w Koszalinie został zakończony, jak i postępowanie o ustalenie odpowiedniego odszkodowania uległo zakończeniu w sytuacji, gdy przy wywłaszczeniu na cele drogowe odszkodowanie winno być ustalone i wypłacone nawet w sytuacji, gdy ruchomość (pawilon handlowy) nie został trwale związany z gruntem i nie ma możliwości jego usunięcia bez konieczności poniesienia znacznych kosztów. W skardze nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9 K.p.a., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, poprzez wyprowadzenie przez organ odwoławczy samodzielnej przesłanki ukarania skarżącej grzywną wyłącznie z powodu przyjęcia, że skarżący nie wykonali rozbiórki pawilonu handlowego z przedmiotowej działki w sytuacji, kiedy uprawomocniły się postanowienia o wykonaniu obowiązku usunięcia tego pawilonu.

3.3. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie skargę oddalił.

4.2. W ocenie tegoż sądu skarżąca nie przedstawiła ani w toku postępowania w sprawie, ani w skardze, argumentacji kwestionującej ustalenie co do tego, że decyzja z 31 lipca 2017 r. jest ostateczna, w skardze strona przyznała wręcz tę okoliczność. Co za tym idzie, jako decyzja ostateczna – niezależnie od tego czy jest prawomocna – podlegała ona wykonaniu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja z 31 lipca 2017 r. jako akt, który nie został podjęty w granicach niniejszej sprawy, nie podlega badaniu w ramach obecnego postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa).

4.3. Sąd wojewódzki stwierdził ponadto, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do obowiązku nałożonego decyzją ostateczną z 31 lipca 2017 r. nakazującą zdemontowanie pawilonu handlowego niezwiązanego z gruntem na nieruchomości nr [...] w obrębie [...] stanowiącej własność Gminy Miasto Koszalin. W ocenie sądu pierwszej instancji, kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł zostało wydane zgodnie z przepisami Upea i spełnia przesłanki określone w art. 122 § 2 Upea.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D.H. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i opierając ją na podstawie naruszenie prawa materialnego prze błędną jego wykładnię:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 3 Ugn poprzez przyjęcie, że proces wywłaszczenia działki nr [...] obr. [...] w Koszalinie został zakończony, jak i postępowania o ustalenie odpowiedniego odszkodowania, kiedy to uległo zakończeniu wyłącznie postępowanie odszkodowawcze, gdy przy wywłaszczeniu na cele drogowe odszkodowanie winno być ustalone i wypłacone nawet w sytuacji, gdy ruchomość (pawilon handlowy) nie została trwale związana z gruntem i nie ma możliwości jego usunięcia bez konieczności poniesienia znacznych kosztów przewyższających nawet odszkodowanie grunt, co w konsekwencji oznacza, że nadal toczy się postępowanie odszkodowawcze;

2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia SKO, poprzez wprowadzenie przez WSA w Szczecinie samodzielnej przesłanki ukarania skarżącą grzywną wyłącznie z powodu przyjęcia, że nie wykonała rozbiórki pawilonu handlowego z przedmiotowej działki, w sytuacji kiedy uprawomocniły się postanowienia o wykonaniu obowiązku usunięcia tego pawilonu, co stanowi jednak przedwczesną i bezprawną formę przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku w sytuacji, gdy nastąpiło tylko prawomocne zakończenie postępowania wywłaszczeniowego, zaś brak jest decyzji co całości należnego odszkodowania (pominięto odszkodowanie za pawilon handlowy).

5.2. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz "poprzedzającą go decyzję", zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na rzecz skarżącego.

Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

5.3. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie jest zakończone postępowanie odszkodowawcze do wszystkich składników objętych wywłaszczeniem. Niewątpliwie organ I-instancji ustalił odszkodowanie, ale nie objął wszystkich składników objętych przedmiotem odszkodowania. Strona skarżąca reprezentuje pogląd, że skoro na przedmiotowej działce znajdował się i znajduje do chwili obecnej pawilon handlowy o znacznych gabarytach i ciężarze ok. 10 ton, to należało go z mocy prawa oszacować i wypłacić stosowne odszkodowanie.

5.4. Na wyznaczoną w przedmiotowej sprawie rozprawę nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

6.2. Nie jest skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 112 ust. 3 Ugn. Zaskarżonym wyrokiem rozpoznano skargę na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, wobec braku wykonania przez skarżącą obowiązku niepieniężnego, której źródłem była oznaczona ostateczna decyzja administracyjna. Sąd pierwszej instancji – z uwagi na przedmiot skargi i orzekanie w granicach sprawy wywołanej tą skargą na postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia – nie dokonywał wykładni art. 112 ust. 3 Ugn, skoro przepisy tej ustawy nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonego aktu. W wyroku brak stanowiska sądu a quo w przedmiocie wykładni art. 112 ust. 3 Ugn, sąd pierwszej instancji jednoznacznie i prawidłowo wskazywał, że nie mógł objąć swą kontrolą przy okazji niejako, zagadnienia prawidłowości decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy, jak również prawidłowości wysokości przyznanego skarżącej odszkodowania.

6.3. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 6-9 K.p.a. Po pierwsze, sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów Kodeksu, bo sąd administracyjny nie stosował przepisów K.p.a., podstawa jego działania były przepisy Ppsa. Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. potencjalnie mógłby być skierowany wobec orzekających organów administracji publicznej. Niemniej, podstawy prawne wydania przez organ egzekucyjny postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wynikają ze stosownych przepisów Upea, zarzutu ich naruszenia w skardze kasacyjnej jednak nie podnoszono. W postępowaniu egzekucyjnym dopiero w zakresie nieuregulowanym w Upea stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. (art. 18 Upea). W skardze kasacyjnej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie uzasadniono zarzutu naruszenia wskazanych art. 6-9 K.p.a., nie dostrzegając przy tym, że zarówno art. 7 i art. 8 K.p.a. mają rozbudowaną strukturę wewnętrzną dzieląc się na paragrafy. Sąd Naczelny nie może precyzować za stronę treści zarzutów kasacyjnych, nie może także domyślać się intencji strony.

6.4. Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie podnoszącej zarzuty naruszenia przepisów art. 6-9 K.p.a. została powiązana ze stwierdzeniem, wedle którego przymuszenie strony do wykonania obowiązku było "przedwczesne i bezprawne", zauważyć przeto należy, iż – z mocy art. 29 § 1 Upea – organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.