Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 568/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 par. 11,  art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1 i 2,  art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 1 i 2, art. 152 ust. 1,  art. 154 ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 135,  art. 145 par. 1 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 4 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 23 października 2024 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej A. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia 23 października 2023 r. Wójt Gminy K. ustalił A. K. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), opłatę adiacencką z tytułu w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, działki nr [...], obręb S. , w wyniku stworzenia możliwości przyłączenia działki do sieci infrastruktury technicznej oraz możliwości korzystania z nowo wybudowanej drogi.

2. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Skarżąca.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 29 grudnia 2024 r., znak: SKO/KU/441/4464/2023, uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy K. z dnia 23 października 2023 r. w całości przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji stwierdziło m.in., iż w aktach sprawy brak było dokumentów pozwalających organowi odwoławczemu dokonanie weryfikacji, czy istniejący obiekt w postaci drogi stanowiącej dojazd do działki [...], obręb S. , powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami, a następnie Gmina K. dopiero realizowała na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową"), czy też na części odcinka istniejącej drogi gminnej nr [...] nastąpiła przebudowa, a w części budowa nowego - przed realizacją inwestycji nieistniejącego - odcinka drogi. Brak było również dokumentacji określającej zakres zrealizowanego zadania pozwalającej dokonać oceny rodzaju realizowanej inwestycji na odcinku przylegającym do nieruchomości odwołującej. Wątpliwości tych nie wyjaśniło stanowisko Organu zawarte w piśmie wraz z przekazaniem odwołania wskazujące, że działka oznaczona symbolem "dr" posiadająca nawierzchnię utwardzoną i znajdująca się w ciągu drogi gminnej nr [...] przebiegającej przez całą nieruchomość nie stanowiła obiektu budowlanego i nie była drogą urządzoną. Organ I instancji z faktu, że nieruchomość Skarżącej prowadzi do działek, które zostały objęte inwestycją, na którą wydano pozwolenie na budowę wywiódł podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Ustalenia wymagało zatem, w oparciu o dokumentację budowlaną, czy doszło do budowy, czy przebudowy drogi, zwłaszcza, iż odwołująca kwestionuje fakt stworzenia przez gminę warunków technicznych do korzystania z wybudowanej drogi, wskazując, iż przed realizacją inwestycji jej nieruchomość miała dostęp do drogi spełniającej wszystkie wymogi dla drogi publicznej. Okoliczność ta nie może zostać poddana weryfikacji, gdyż w aktach sprawy brak dokumentacji budowlanej.

4. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy K. decyzją z dnia 28 lutego 2024 r., znak: GN.3134.47.2023.AJ, ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, działki nr [...], o powierzchni 0,1021 ha położonej w obrębie S. , gmina K., wynikającym ze stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, to jest sieci wodociągowej oraz możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Decyzja została sprostowana postanowieniem z dnia 3 czerwca 2024 r., znak: GN.3134.47.2023.AJ.

W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy K. wskazał, że w dniu 7 października 2020 r. decyzją nr 925/2020 Starosta P. przeniósł na rzecz Gminy K., decyzję obejmującą budowę sieci wodociągowej z przyłączami, kanalizacji deszczowej. W dniu 23 lipca 2021 r. decyzją nr 846/2021 (znak: AB.6740.70.K.2021.JZ), Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę drogi z parkingiem, ścieżki rowerowej i sieci kanalizacji deszczowej w ramach zamierzenia budowlanego pod nazwą "Budowa ścieżki pieszo- rowerowej [...]". Organ I instancji wskazał, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji stworzono warunki umożliwiające korzystanie z drogi oraz podłączenie do sieci wodociągowej dla wskazanej nieruchomości. Dla obszaru obejmującego teren działki nr [...], obręb S. , obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - uchwała Rady Gminy K. Nr III/l 1/06 z dnia 29 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 4 sierpnia 2007 r. Nr 22 poz. [...]). Organ I instancji przytoczył przepisy ww. ustawy z których wynikają przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia organowi ustalenie opłaty adiacenckiej.

W decyzji wyjaśniono, że ustalenie wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło w związku ze stworzeniem warunków umożliwiających korzystanie z wybudowanych sieci wodociągowej oraz wybudowanej drogi, nastąpiło na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w formie operatu szacunkowego. W operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 23 sierpnia 2023 r. rzeczoznawca majątkowy K. S. (nr uprawnień [...]) potwierdził, że w wyniku stworzenia warunków umożliwiających korzystanie z infrastruktury technicznej wzrosła wartość ww. nieruchomości. Wartość ta określona została zgodnie z art. 143-148b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Organ I instancji wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy ustalił dla działki [...], przed wybudowaniem drogi oraz sieci wodociągowej, wartość nieruchomości na kwotę 210 254,53 zł natomiast wartość nieruchomości po wybudowaniu oszacowano na kwotę 214 113,91 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyliczono na 3 859,00 zł. Wobec powyższego ustalono opłatę adiacencką w wysokości 1 929,50 zł, zgodnie z uchwałą nr X/123/07 z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 12 grudnia 2007 r. nr 120, poz. [...]). Wzrost wartości nieruchomości został spowodowany stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej, to jest wybudowanej sieci wodociągowej oraz możliwości korzystania z drogi.

5. Decyzja Wójta Gminy K. została zaskarżona w drodze odwołania przez Skarżącą, która zarzuca, iż w wyniku wydania zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia:

I. Przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 81a k.p.a. poprzez przyjęcie na podstawie dokumentacji zgromadzonej pod nazwą: "Budowa ścieżki pieszo-rowerowej [...]", że planowana inwestycja miała polegać na budowie drogi, podczas gdy z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ miał wątpliwości co kwalifikacji rodzaju robót, to znaczy czy stanowią one budowę czy przebudowę, w związku z tym, że droga istniała od dawna jako droga częściowo utwardzona i była użytkowana przez mieszkańców, a mimo to organ rozstrzygnął na niekorzyść strony;

2) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, ze powstanie drogi w wyniku realizacji inwestycji pod nazwą: "Budowa ścieżki pieszo-rowerowej [...]" spowoduje zwiększenie wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że ww. droga nie stanowi drogi bezpośrednio dojazdowej do ww. nieruchomości, a co więcej przed realizacja inwestycji nieruchomość posiadała dobry dostęp do drogi publicznej;

3) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. w wyniku uznania, że wykonana przez Gminę K. zewnętrzna instalacja wodociągowa, spowodowała stworzenie warunków do podłączenia i korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej przez właściciela działki nr [...], a tym samym spowodowało to zwiększenie wartości tej nieruchomości, podczas gdy strona we własnym zakresie dokonała budowy niezbędnej infrastruktury technicznej dla potrzeb przedmiotowej działki, w tym sieci wodociągowej, a tym samym wybudowanie sieci wodociągowej nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości.

II. Przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 3 pkt 3 i 3a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że droga, która dotychczas istniała nie spełniała standardów drogi, a w związku z tym nie może być uznania za obiekt budowlany, podczas gdy droga taka była utwardzona za pomocą destruktu/frezu asfaltowego i płyt betonowych, co organ wskazał w treści uzasadnienia decyzji, a tym samym utwardzona droga stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3 a ustawy Prawo budowlane;

2) art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnego ustalenia, że istniejąca dotychczas droga nie stanowi obiektu budowlanego, a w konsekwencji uznanie, iż doszło do budowy nowej drogi a nie przebudowy drogi już istniejącej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia 4 czerwca 2024 r. nr SKO.GD.441/1364/2024, działając na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572),

- art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146, art. 148b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji.

W uzasadnieniu Organ odwoławczy po przytoczeniu przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie wskazał, że Skarżąca nie kwestionuje zachowania przez organ 3-letniego terminu do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, ani faktu obowiązywania uchwały ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Kwestię sporną stanowi natomiast charakter zrealizowanej inwestycji tj. czy w ramach zrealizowanej przez Gminę K. inwestycji doszło do budowy drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n., czy tylko do jej przebudowy, a co za tym idzie, czy Gmina K. wybudowała infrastrukturę techniczną oraz stworzyła warunki do korzystania z wybudowanej drogi oraz sieci wodociągowej.

Gmina K. zrealizowała również inwestycję polegającą na budowie sieci wodociągowej z przyłączami na terenie nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb S. , zrealizowaną na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 7 października 2020 r. Nr 925/2020, znak: AB.6740.146.K.2020.DK, umożliwiającą przyłączenie działki nr [...], o powierzchni 0,1021 ha do tej sieci. Wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło zawiadomieniem z dnia 3 sierpnia 2023 r., znak GN.3134.47.2023.AJ, doręczonym 8 sierpnia 2023 r., zatem przed upływem terminu ustalonego jako data stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej trzyletniego terminu od dnia realizacji inwestycji. Od daty dokonania przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy do daty dokonania przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zachowany został zatem określony ustawą o gospodarce nieruchomościami trzyletni termin na wszczęcie postępowania administracyjnego umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Rada Gminy K. uchwałą nr X/123/07 z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 12 grudnia 2007 r. nr 120, poz. [...]) ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w wysokości 50 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Organ wskazał, że Gmina K. realizowała inwestycję obejmującą budowę drogi z parkingiem, ścieżki rowerowej i sieci kanalizacji deszczowej w ramach zadania pod nazwą "Budowa ścieżki pieszo-rowerowej [...], na terenie działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. S. i [...] obr. K. . Inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę z dnia 23 lipca 2021 r., Nr 846/2021, znak: AB.6740.70.K.2021.JZ. W dniu 1 czerwca 2022 r. inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o zakończeniu inwestycji budowy drogi oraz sieci wodociągowej. Dnia 3 sierpnia 2022 r. do Gminy K. wpłynęło zawiadomienie wykonawcy robót budowlanych o zakończeniu realizacji ww. inwestycji, co umożliwiło korzystanie w wybudowanej infrastruktury. Dalej Organ uznał, że z części opisowej projektu budowlanego przedłożonego przez Organ I instancji wynika, iż przedmiotem inwestycji Gminy K., na wskazanych nieruchomościach, była budowa drogi. W ramach inwestycji została zrealizowana rozbiórka istniejących fragmentów drogi, rozbiórka nawierzchni z destruktu bitumicznego, rozbiórka nawierzchni z kostki betonowej, rozbiórka nawierzchni z kostki betonowej oraz płyt bitumicznych. Wykonana została nowa konstrukcja jezdni uwzględniająca istniejące warunki gruntowo-wodne, wykonane zostały nowe warstwy bitumiczne, krawężniki oraz ciągi piesze oraz rowerowe. W ramach inwestycji powstały zatoki postojowej dla pojazdów osobowych oraz nowe zjazdy, wybudowano kanalizację deszczową wraz z systemem urządzeń podczyszczających, oznakowania poziome i pionowe. Poszerzeniu uległ pas drogowy. Przed rozpoczęciem przedmiotowej inwestycji na wskazanych działkach drogowych nie były wykonywane żadne roboty drogowe w oparciu o pozwolenie na budowę. Teren użytkowany był jako droga ale nie spełniał warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi. Dotychczasowy teren użytkowany jako droga posiadał nawierzchnię gruntową utwardzoną destruktem bitumicznym, a w części płytami drogowymi, w złym stanie technicznym. Szerokość drogi była zmienna i wynosiła od 3,0 do 5,0 metrów. Po wybudowaniu drogi szerokość jej jezdni wynosi od 6,0 do 7,9 metrów. Przed rozpoczęciem przedmiotowej inwestycji na wskazanych działkach drogowych nie były wykonywane żadne roboty drogowe w oparciu o pozwolenie na budowę. Teren użytkowany był jako droga ale nie spełniał warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi. Reasumując, Organ odwoławczy uznał, że wybudowanie drogi umożliwiającej korzystanie z niej przez właściciela działki nr [...], obręb S. , uprawniało Organ I instancji do ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej, spowodowanej wzrostem wartości wskazanej nieruchomości m.in. w wyniku budowy drogi. Biorąc powyższe pod uwagę uznał brak przesłanek do uwzględnienia zarzutu odwołującej naruszenia art. 81a k.p.a., poprzez przyjęcie na podstawie dokumentacji zgromadzonej pod nazwą: "Budowa ścieżki pieszo-rowerowej S. ", że planowana inwestycja polegała na budowie drogi. Organ I instancji, zdaniem Organu odwoławczego nie naruszył również przepisów art. 3 pkt 3 i 3a ustawy Prawo budowlane w wyniku przyjęcia, że droga, która dotychczas istniała nie spełniała standardów drogi, a w związku z tym nie może być uznania za obiekt budowlany, podczas gdy droga taka była utwardzona za pomocą destruktu/frezu asfaltowego i płyt betonowych, a tym samym utwardzona droga stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane oraz przepisów art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnego ustalenia, że istniejąca dotychczas droga nie stanowi obiektu budowlanego, a w konsekwencji uznanie, iż doszło do budowy nowej drogi a nie przebudowy drogi już istniejącej.

Organ wskazał, że w dniu 16 lutego 2021 r. Gmina K. zawarła z wykonawcą E. S.A. aneks do umowy Nr 192/2019 z dnia 9 sierpnia 2019 r. polegający na zwiększeniu zakresu robót poprzez wykonanie zewnętrznej instalacji wodociągowej, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, zmianie średnicy kanalizacji deszczowej. Decyzją z dnia 7 października 2020 r., Nr 925/2020 Starosta P. przeniósł na rzecz Gminy K. ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 30 listopada 2001 r, znak: AB.WB/751/115-K/2001. Do odcinka nowo wybudowanej sieci wodociągowej mają możliwość podłączenia się działki znajdujące się przy drodze wewnętrznej nr [...], w tym również przedmiotowa działka nr [...], obręb S. , co wynika ze sporządzonej inwentaryzacji powykonawczej sieci wodociągowej wraz z przyłączami.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Organ wskazał, iż Skarżąca wybudowała sieć wodociągową na terenie własnych nieruchomości, natomiast to warunki przyłączenia do nowo wybudowanej sieci wodociągowej stworzyła Gmina K.. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. w wyniku uznania, że wykonana przez Gminę Kołbaskowo zewnętrzna instalacja wodociągowa, spowodowała stworzenie warunków do podłączenia i korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej przez właściciela działki nr [...], obręb S. , a tym samym spowodowało to zwiększenie wartości tej nieruchomości, podczas gdy strona we własnym zakresie dokonała budowy niezbędnej infrastruktury technicznej dla potrzeb przedmiotowej działki.

Gmina K. stworzyła niewątpliwie, w ocenie Organu odwoławczego, możliwość korzystania przez odwołującą z ww. wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej oraz korzystania z wybudowanej drogi. Z dniem 3 sierpnia 2022 r. dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb S. , stworzono warunki do podłączenia do sieci wodociągowej oraz możliwości korzystania z drogi. Powyższe oznacza, iż została spełniona kolejna z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej.

Operat szacunkowy został sporządzony w dniu 23 sierpnia 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. S. posiadającego uprawnienia nr [...]. Data, na którą uwzględniono stan wyceny oraz wartość nieruchomości to 3 sierpnia 2022 r. Zgodnie opinią rzeczoznawcy majątkowego wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb S. , uległa wzrostowi.

Zgodnie z treścią art. 154 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy.

Działka nr [...], obręb S. , będąca przedmiotem wyceny położona jest w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwała Rady Gminy K. Nr III/l 1/06 z dnia 29 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 4 sierpnia 2007 r. Nr 22 poz. [...]). Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego działka położona jest w terenie elementarnym 15 MN - przeznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Do oszacowania wartości nieruchomości, działki nr [...], położonej w obrębie S. , o powierzchni 0,1021 ha, przed wybudowaniem i po wybudowaniu infrastruktury zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy stosowaniu metody porównywania parami porównuje się nieruchomość wyceniana o znanych cechach. Wartość określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnice ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi. W procesie szacowania wartości nieruchomości uwzględniono aktualne ceny w obrocie nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, lokalizację, jakość drogi dojazdowej, uzbrojenie oraz powierzchnię działki. Zakres terytorialny porównywanych nieruchomości określono na podstawie transakcji z terenu powiatu polickiego, ze szczególnym uwzględnieniem terenu gminy K.. Operat zawiera zestawienie transakcji rynkowych trzynastu nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową na lokalnym rynku. Dokonano oceny cech rynkowych porównywanych nieruchomości. Wartość rynkową nieruchomości określono korygując ceny transakcyjne nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na cechy różniące jej od nieruchomości szacowanej. Rzeczoznawca zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym prawidłowo obliczył wzrost wartości nieruchomości, działki nr [...], obręb S. , o powierzchni 0,1021 ha. Ustalono, że wartość działki przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wynosiła 210 254,53 zł natomiast wartość tej nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury oszacowano na kwotę 214 113,91 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem 3 859,00 zł. Na tej podstawie organ I instancji, zgodnie z uchwałą Nr X/123/07 z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 12 grudnia 2007 r. nr 120, poz. [...]) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1 929,50 zł.

W ocenie Kolegium przedmiotowy operat szacunkowy jest spójny, logiczny i czytelny w zakresie określenia cech nieruchomości przyjętych do porównania. Określonej w operacie wartości nieruchomości nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, iż wskutek dokonanego podziału wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła w zakresie wskazanym w operacie szacunkowym. Przedmiotowy operat szacunkowy stanowi zatem wiarygodny dowód w sprawie, z tych względów organ I instancji poprawnie na jego podstawie ustalił wysokość opłaty adiacencką. Operat został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. oraz przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ I instancji wskazał przepisy art. 147 ust. 1 i u.g.n., które stanowią, iż opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Wskazano również przepisy art. 148 ust. 1 i 3 u.g.n., zgodnie z którymi obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty.

7. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") - poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez Skarżącą w treści odwołania, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza w kwestii poniesionych przez stronę nakładów na rzecz wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej postaci urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz faktu istnienia drogi rozumianej jako obiekt liniowy i budowlany przed rozpoczęciem realizowanej inwestycji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że istnieją w niniejszej sprawie podstawy do wydania przez organ I instancji decyzji zobowiązującej do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a także nierozstrzygnięcia powstałych i zgłaszanych wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, tym samym wzbudzając nieufność wobec organów administracji publicznej poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki interpretacyjnej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej jako: "p.b."), poprzez przyjęcie, że droga, która dotychczas istniała, nie spełniała standardów drogi, a w związku z tym nie może być uznana za obiekt budowlany (obiekt liniowy), podczas gdy droga ta była utwardzona za pomocą destruktu/frezu asfaltowego i płyt betonowych, tym samym tak utwardzona droga stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b.;

b) art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako: u.d.p.) w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 p.b. poprzez uzależnienie istnienia drogi od wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7 p.b. na podstawie wcześniej wydanej decyzji;

c) art. 4 pkt 2 u.d.p. - poprzez przyjęcie, że drogą jest tylko obiekt mieszczący się w definicji przywołanego przepisu;

d) art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n.") - poprzez jego niezastosowanie skutkujące niezaliczeniem na poczet opłaty adiacenckiej wartości świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w Siadle Dolnym.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała w pierwszej kolejności na naruszenie przez Organ II instancji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez Skarżącą w treści odwołania. Organ pominął i zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia zarzutów Skarżącej, że przeprowadzona inwestycja prowadzonej pod nazwą "Budowa ścieżki pieszo - rowerowej [...]" polegała na przebudowie drogi już istniejącej, a nie wybudowaniu drogi od podstaw a w każdym razie nie wyjaśnił w sposób należyty i przewidziany przepisami dlaczego nie przyjął stanowiska Skarżącej i nie wyjaśnił w żaden sposób rozbieżności w treści oceny charakteru bodowy samej drogi, która jak widać przebiegu postępowania oraz stanowiska organu versus stanowisko Skarżącej są rozbieżne.

Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji Organ nie zajął również stanowiska w kwestii poniesionych nakładów na rzecz budowy zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej sanitarnej i deszczowej w S. , a także do dowodu poniesienia tych nakładów w postaci przedstawionej faktury oraz protokołu odbioru wykonanych robót.

Dokonana przez Organ interpretacja wykonanych prac jest niekorzystna dla Skarżącej, bowiem art. 145 ust. 1 u.g.n. uzależnia możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Norma wynikająca z tego przepisu uzależnia nałożenie opłaty adiacenckiej od wybudowania drogi, a nie jej przebudowania. Zatem ustalenie czy wykonane prace miały charakter budowy, czy przebudowy drogi ma zasadnicze znaczenie dla Skarżącej w kontekście skutków jakie za sobą niesie.

W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy uznał, że w miejscu realizowanej inwestycji nie istniała żadna droga lub jeśli by przyjąć że istniała, to stanowiła drogę powstałą wskutek samego użytkowania, w związku z czym nie stanowi drogi w rozumieniu przepisów prawa. Taka argumentacja organu II instancji jest całkowicie błędna, ponieważ w jednym miejscu Organ uznaje że z opisowej części projektu budowlanego przedłożonego przez Organ I instancji wynika, że prowadzone prace, będące przedmiotem inwestycji Gminy K. polegały również na rozbiórce nawierzchni z destruktu bitumicznego, rozbiórce nawierzchni z kostki betonowej, rozbiórce nawierzchni z kostki betonowej oraz płyt bitumicznych, a w innym jednocześnie twierdzi, że droga nie istniała.

Organ odwoławczy, jak wskazała Skarżąca, w uzasadnieniu swojej decyzji definiując drogę posłużył się tylko definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p. uzależniając jej wcześniejsze istnienie od wybudowania jej na podstawie stosownych decyzji, pozwoleń i przepisów. Natomiast definiując budowę drogi posłużył się definicją z art. 4 pkt 17 u.d.p.. Wykorzystanie przez Organ tej definicji budowy drogi jest w przypadku stanu faktycznego niniejszej sprawy całkowicie niezasadne, ponieważ w momencie rozpoczęcia inwestycji połączenie drogowe między określonymi miejscami lub miejscowościami już istniało, w związku z tym nie mogło zostać "wykonane", ponieważ definicja ta zakłada dopiero stworzenie połączenia, wobec jego nieistnienia wcześniej. Bynajmniej połączenie to nie było stworzone na skutek przechodu, użytkowania czy w sposób naturalny.

Podzielając stanowisko Organu odwoławczego (z dużą dozą ostrożności), że fakt istnienia drogi rzeczywiście determinuje wykonanie wcześniejszych robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego o charakterze drogi wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych, wykonanych na podstawie stosownej decyzji, to w dalszym ciągu, zdaniem Skarżącej, stanowisko takie jest błędne, gdyż całkowicie nie dopuszcza możliwości istnienia drogi jako obiektu budowlanego stanowiącego obiekt liniowy, w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a p.b.

Skarżąca zwróciła uwagę, że przed zrealizowaniem inwestycji miała dostęp do drogi spełniającej wszystkie wymogi dla drogi publicznej. Ponadto na swój koszt wybudowała zewnętrzną infrastrukturę w postaci instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej m.in. dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], na podstawie umowy nr 1/05/2021 z dnia 28.05.2021 r. - zgodnie z protokołem odbioru wykonanych robót, infrastruktura wykonana przez Skarżącą została odebrana 29.06.2021 r., a inwestycja prowadzona przez gminę została ukończona 3 czerwca 2022 r. - wartość działki spowodowana wybudowaniem przez Gminę K. tożsamej inwestycji nie zmieniła się z powodu stworzenia przez Gminę warunków do podłączenia, gdyż przedmiotowa działka posiadała tę możliwość wcześniej. Uzasadnione wątpliwości, co do rzetelności rozpoznania sprawy budzi nieodniesienie się przez Organ do kwestii nakładów poniesionych przez Skarżącą i przedstawionych na ten fakt dowodów a w tej sprawie takie nakłady zostały poniesione - wartość części wykonanych robót na podstawie faktury nr [...]/2021 wyniosła 120 000 zł, natomiast całość z nich opiewała na kwotę 365000,00 zł. Tymczasem całość tej kwoty została pominięta w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji.

8. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

10. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej przywoływana jako: "ustawa" i "u.g.n."), opłatami adiacenckimi są opłaty ustalone w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Co do zasady istnieją zatem trzy sytuacje stwarzające możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej: podział nieruchomości, scalenie i podział nieruchomości, wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Według zaś art. 144 ust. 1 i 2 u.g.n. właściciele nieruchomości, a także użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste oraz użytkownicy wieczyści, którzy wnieśli jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie opłat adiacenckich.

W myśl art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Art. 145 ust. 2 u.g.n stanowi, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Stosownie do treści art. 146 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (ust. 2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 3).

Rada Gminy K. uchwałą nr X/123/07 z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 12 grudnia 2007 r. nr 120, poz. [...]) ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w wysokości 50 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Podsumowując powyższe - obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:

1) wybudowania infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych,

2) stworzenia warunków do korzystania z niej,

3) obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z infrastruktury technicznej, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

4) wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy infrastruktury technicznej,

5) wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej.

Charakter opłaty adiacenckiej oraz kryteria jej ustalania powodują, że nie zależy ona od rzeczywistego i faktycznego korzystania przez właściciela z możliwości podłączenia nieruchomości do odpowiednich urządzeń ani faktu bezpośredniego korzystania z tych urządzeń. Samo stworzenie takiej możliwości, czyli np. wybudowanie drogi, przesądza o powstaniu obowiązku uiszczenia opłaty (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1595/00; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1464/00). O ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej i stworzono możliwości korzystania z nich, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich. Opłaty te mają charakter obligatoryjny (obowiązkowy), wynikający bezpośrednio z aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest ustawa, a ich obowiązek istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości w ogóle korzysta bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Ważne jest stworzenie możliwości korzystania z wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej.

Opłata adiacencka ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 146 ust. 1a i 2 u.g.n.). Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n.). Forma operatu szacunkowego określona jest w rozdziale 4. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 555).

11. W tej sprawie Organy wskazały, że zrealizowana przez Gminę K. inwestycja polegała na budowie, a nie przebudowie drogi gminnej na terenie działek nr: [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], obręb S. i została zrealizowana na podstawie decyzji z dnia 23 lipca 2021 r., znak: AB.6740.70.K.2021.JZ. Nieruchomość była użytkowana w charakterze drogi, jednak nie spełniała warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wójt Gminy K. w decyzji wskazał także, że została wybudowana sieć wodociągowa z przyłączami na terenie działek o numerach: [...], [...] [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny S. , na podstawie decyzji z dnia 7 października 2020 r., Nr 925/2020. Działka nr [...] o powierzchni 0,1021 ha, stanowiąca własność Skarżącej, zdaniem Organów, posiada możliwość przyłączenia do nowo wybudowanej sieci wodociągowej. Choć to Skarżąca wybudowała sieć wodociągową na terenie własnych nieruchomości, to w ocenie Organów obu instancji warunki przyłączenia do nowo wybudowanej sieci wodociągowej stworzyła Gmina K.. W zaskarżonej decyzji ustalono zatem opłatę adiacencką w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej oraz drogi. Kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy w sprawie istniały podstawy do ustalenia tej opłaty w związku z wybudowaniem każdego ze wskazanych w rozstrzygnięciu Organu I instancji urządzeń infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu Organy obu instancji w sposób nieprawidłowy uzasadniły w jaki sposób stworzono warunki do korzystania z wybudowanej nieruchomości, czyli drogi gminnej na terenie działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], oraz sieci wodociągowej z przyłączami na terenie działek o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny S. . A jest to warunek konieczny i niezbędny do ustalenia opłaty adiacenckiej.

12. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość Skarżącej, oznaczona numerem [...], przylega do działki oznaczonej numerem [...], [...], [...] oraz działki stanowiącej drogę wewnętrzną oznaczonej numerem [...]. Wątpliwości nie budzi zatem, że inwestycja drogowa – budowa drogi gminnej na terenie działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb S. , zrealizowana na podstawie decyzji z dnia 23 lipca 2021 r., znak: AB.6740.70.K.2021.JZ. z nieruchomością Skarżącej nie graniczy z żadnej strony; Skarżąca nie ma także możliwości bezpośredniego zjazdu na działkę o numerze [...], położoną najbliżej nieruchomości Skarżącej.

I choć kwestia wybudowania samej inwestycji drogowej nie budzi wątpliwości Sądu, który w tym zakresie podziela argumentację Organu, to jednak zauważyć wypada, że jeśli rzeczywiście Skarżąca nie ma możliwości urządzenia zjazdu na swoją nieruchomość z nowo wybudowanej drogi (a z mapy znajdującej się w aktach sprawy - k. 3 akt adm. wynika, że nie ma takiej możliwości), to nie będzie podstaw do ustalania dla niej spornej opłaty. Niespełniona będzie bowiem przesłanka podkreślona przez sam Organ polegająca na stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej nieruchomości.

13. Podobnie rzecz się ma w przypadku wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami na terenie działek o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny S. , wybudowanej na podstawie decyzji z dnia 7 października 2020r., Nr 925/2020. Działka Skarżącej nr [...] nie może bezpośrednio korzystać z dobrodziejstwa nowo wybudowanej sieci bezpośrednio a tylko poprzez sieć wybudowaną przez Skarżącą w działce oznaczonej numerem [...]. Zatem i w tym przypadku niespełniona będzie przesłanka stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej nieruchomości.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że przez doktrynę i orzecznictwo został wypracowany pogląd, zgodnie z którym stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oznacza, w przypadku urządzenia kanalizacyjnego, wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Z kolei w przypadku podłączenia nieruchomości do wodociągu stwierdzono, iż naliczenie opłaty adiacenckiej jest możliwe, gdy nastąpiło wybudowanie sieci wodociągowej wraz z zaworem za wodomierzem głównym na przyłączu lub na miejscu przeznaczonym na jego umieszczenie, zgodnie z warunkami technicznymi danej sieci (tak: wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1595/00; wyrok NSA z 6 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2053/01; wyrok NSA z 23 lipca 2002 r., sygn. akt I SA 131/01). Analogicznie interpretując przyjmuje się, że dla stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do innych sieci uzbrojenia technicznego nie wystarczy wybudowanie przewodu głównego czy rozprowadzającego, ale inwestor zobowiązany jest również do wybudowania przyłączy funkcjonalnych do granicy nieruchomości (por. Gospodarka nieruchomościami. S. Źróbek, R. Źróbek, J. Kuryj, Wydawnictwo Gall, Katowice 2012 r., str. 196-197). Przez stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości należy rozumieć tak wykonane urządzenia infrastruktury technicznej, by umożliwiały one bezpośrednie podłączenie nieruchomości do sieci, a więc wraz z odpowiednimi odgałęzieniami, przyłączami. "Odpowiednimi" – tzn. spełniającymi parametry techniczne dostosowane do charakteru nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, przy uwzględnieniu norm wynikających ze stosownych przepisów (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Go 674/09, por. także E. Bończak-Kucharczyk, komentarz do art. 145 u.g.n., w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX 2024).

Nie straciło na aktualności także orzeczenie WSA w Warszawie, który w wyroku z 5 grudnia 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 1331/07), uznał np., że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających wymierzenie przez zarząd gminy opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n., jest to wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia, czyli do pierwszej studzienki, licząc od strony budynku; a zatem przyłącze do kanału sanitarnego – do pierwszej studzienki od strony budynku – stanowi własność właściciela budynku, a nie właściciela urządzenia kanalizacyjnego, do którego należy pozostała część urządzenia kanalizacyjnego.

Przypomnieć wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r.(sygn. akt OPK 4/00 ONSA 2000/4/143) wyjaśnił, że użyty w art. 145 ust. 1 u.g.n. zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego - wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podniósł, że wskazówkę interpretacyjną dla wyjaśnienia, co oznacza sformułowanie "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" zawiera ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 ze zm.). Zgodnie z art. art. 100 ust. 1 ustawy Prawo wodne, urządzenia kanalizacyjne wykonane są na koszt budżetu Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości, stanowią własność Państwa, a zgodnie z § 1 rozporządzenia w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków utrzymanie i eksploatacja urządzeń kanalizacyjnych do pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku, lub do miejsca przeznaczonego na jej wybudowanie należy do właścicieli tych urządzeń. Analiza przytoczonych przepisów - ustawy Prawo wodne oraz aktu wykonawczego do niej wykazuje, że urządzenie kanalizacyjne to nie tylko kanał sanitarny, ale także przykanaliki - odgałęzienia - prowadzące do poszczególnych nieruchomości, do miejsca określonego w powołanym przepisie - § 1 rozporządzenia, a mianowicie pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku. Kanał sanitarny i przykanaliki łącznie składają się na urządzenie kanalizacyjne służące do odprowadzania ścieków.

Wprawdzie przytoczona uchwała NSA podjęta została pod rządami ustawy z 1974 r. Prawo wodne, która to ustawa utraciła moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), tj. z dniem 1 stycznia 2002 r., jednakże regulująca obecnie problematykę zbiorowego odprowadzania ścieków ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która weszła w życie z dniem 14 stycznia 2002 r. (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 757), w art. 2 pkt 5 i 14 ustala, że przyłącze kanalizacyjne jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług, z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej, a urządzenie kanalizacyjne to m.in. sieci kanalizacyjne. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 powyższej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Przytoczone wyżej przepisy ustawy wskazują, że przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. zachowała swą aktualność również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Oznacza to, że także obecnie stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających ustalenie przez gminę opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n., jest to wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia.

14. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w sposób zgodny z wyżej prezentowaną wykładnią art. 145 i art. 148b u.g.n., czy w odniesieniu do nieruchomości Skarżącej zaistniały tak pojmowane - jak wyżej zostało to przedstawione - warunki techniczne do podłączenia jej nieruchomości do nowo wybudowanej infrastruktury technicznej. Organy administracji swoje ustalenia oparły na:

- zawartym przez Gminę Kołbaskowo z wykonawcą E. S.A. w dniu 16 lutego 2021 r. aneks do umowy Nr 192/2019 z dnia 9 sierpnia 2019 r. polegający na zwiększeniu zakresu robót poprzez wykonanie zewnętrznej instalacji wodociągowej, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, zmianie średnicy kanalizacji deszczowej;

- decyzji z dnia 7 października 2020 r., Nr 925/2020, którą Starosta P. przeniósł na rzecz Gminy K. ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 30 listopada 2001 r, znak: AB.WB/751/115-K/2001 w części dotyczącej budowy sieci wodociągowej z przyłączami na terenie działek [...], [...], [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny S. , budowy sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami na terenie działek [...], [...], [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny S. . Zgodnie z ww. decyzją oraz projektem budowlanym, będącym załącznikiem do tej decyzji inwestycja w zakresie budowy sieci wodociągowej z przyłączami na terenie działek: [...], [...], [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny S. , gmina K., polegała na:

- budowie sieci od węzła W9 do granicy działki nr [...] z działką [...];

- budowie odcinka od węzła W1 do granicy działki nr [...] z działką [...], od węzła W9 do węzła W35 wraz z przyłączami W28, W31, W36 oraz od węzła W38 do granicy działki nr [...] z działką [...].

Wbrew stanowisku Organu trudno zatem uznać, że dla nieruchomości Skarżącej to Gmina stworzyła warunki do podłączenia jej nieruchomości do nowo wybudowanej infrastruktury technicznej. Jak bowiem wynika z akt sprawy, infrastrukturę techniczną zlokalizowaną na działce nr [...], graniczącej z działką nr [...] stworzyła sama Skarżąca. Wbrew stanowisku Organu, także ze sporządzonej inwentaryzacji powykonawczej sieci wodociągowej wraz z przyłączami nie wynika poprowadzenie nowo wybudowanej infrastruktury technicznej do granicy działki Skarżącej.

15. W tych okolicznościach Organy administracji nie dokonały prawidłowej oceny informacji ZWiK K. (protokół odbioru sieci wodociągowej z dnia 9.06.2022 r. Nr DE.405.84.2022) wraz z oświadczeniem kierownika budowy z dnia 27.05.2022 r. (k. 15-17 akt adm.), w kontekście stanowiących załącznik do odwołania Skarżącej

a) umowy na roboty budowlane Nr 1/05/2021 z dnia 28 maja 2021, której przedmiotem jest wykonanie przez wykonawcę na zlecenie Skarżącej zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej w działce drogowej nr [...] wraz z przyłączami instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej m.in. do działki nr [...],

b) faktury nr [...]/2021 za wykonanie usługi wynikającej z ww. umowy oraz

c) protokołu Nr 1 odbioru wykonanych robót,

poprzedzając tę ocenę dokonaniem ustaleń czy wybudowana kanalizacja zawiera przykanaliki doprowadzone przez wykonawcę Gminy co najmniej do granicy nieruchomości Skarżącej. Prawidłowe odczytanie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów pozwoliłoby Organom administracji na dokonanie oceny, że w świetle przytoczonych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie można mówić o stworzeniu przez Gminę warunków do podłączenia nieruchomości Skarżącej do sieci kanalizacyjnej.

Sąd zauważa, że ze wspomnianego protokołu odbioru sieci wodociągowej z dnia 9.06.2022 r. Nr DE.405.84.2022 wynika wprawdzie, że "na terenie działek [...] obręb K. oraz [...], [...], [...], [...], [...] obręb S. prace zostały wykonane prawidłowo", jednak protokół należy odczytywać łącznie z oświadczeniem kierownika budowy z dnia 27.05.2022 r., w którym znajduje się oświadczenie, że budowa sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], gm. K. została wykonana zgodnie z projektem budowlanym.

Z przywołanych dokumentów wynika jednoznacznie, że Gmina (jej wykonawca) nie prowadziła żadnych prac na terenie działek graniczących z nieruchomością Skarżącej nr [...] (ani na działce o nr [...], ani na [...], ani też na działce o numerze [...])

16. Podsumowując brak prawidłowej oceny zgromadzonego materiału we wskazanym powyżej zakresie stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a w kontekście przedstawionej wyżej wykładni art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 148b ust. 1 i 2 u.g.n. doprowadziło to do naruszenia prawa materialnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało uznać, że postępowanie przeprowadzone w obu instancjach, wskutek naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., nie wykazało, w sposób nie budzący wątpliwości, że stworzono warunki do podłączenia nieruchomości Skarżącej do sieci kanalizacyjnej, co warunkowało ustalenie opłaty adiacenckiej. Zaznaczyć przy tym należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera przekonującej argumentacji, pozwalającej na zaakceptowanie podjętego rozstrzygnięcia.

17. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną, jak też poprzedzającą ją decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a. w pkt II.

18. Biorąc powyższe pod uwagę, odnoszenie się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez Skarżącą okazało się zbędne.

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołanych w uzasadnieniu pochodzą z bazy dostępnej na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl