Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1948/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 14, art. 8 ust. 1, 3 i 4, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1 iart. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 70/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Bychawie – działając z upoważnienia Burmistrza Bychawy – odmówił przyznania J. S. zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 27 września 2011 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Bychawie wpłynął wniosek J. S. o przyznanie jej zasiłku okresowego. W dniu 10 października 2011 r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, podczas którego ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką H. P., a dochód ich rodziny – na który składa się emerytura H. P. w wysokości 821,35 zł oraz przyznany J. S. dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł – wynosi 990,07 zł. Kwota ta przekracza zatem kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, wynoszące 702 zł dla dwuosobowej rodziny, co – w ocenie organu – wyklucza możliwość przyznania wnioskodawczyni żądanego świadczenia. Organ zaznaczył jednocześnie, że strona nie jest pozbawiona jakiegokolwiek wsparcia ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej, ponieważ decyzją z dnia [...] września 2011 r., wydaną w odrębnej sprawie, zostało jej przyznane świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 100 zł miesięcznie na okres od 1 września 2011 r. do 31 grudnia 2011 r.

J. S. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, w którym stwierdziła, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom skarżącej, że prowadzi ona odrębne – jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jedynie zamieszkuje w jednym mieszkaniu ze swoją matką. Wskazał, że sytuacja życiowa J. S. i jej matki świadczy o ich o wspólnym gospodarowaniu.

Kolegium zaaprobowało stanowisko organu I instancji, że dochód rodziny skarżącej przekracza kryterium dochodowe. Wskazał jednak, że ustalenia organu I instancji w tym zakresie są niekompletne. W ocenie Kolegium, prawidłowo ustalony dochód strony wynosi 1090,07 zł, ponieważ poza emeryturą H. P. i dodatkiem mieszkaniowym J. S. obejmuje on również pobierane przez odwołującą w każdym miesiącu od początku 2011 r. świadczenie pieniężne na dożywianie w wysokości 100 zł miesięcznie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S. podniosła, że wbrew stanowisku organów – nie prowadzi wspólnego gospodarstwa wraz z matką, ponieważ samodzielnie podejmuje decyzje dotyczące jej codziennego egzystowania. Wskazała, że jednopokojowe mieszkanie, które zamieszkuje razem z matką jest przedzielone regałem i meblościanką, tworząc dwie odrębne części. Skarżąca ponadto wyraziła opinię, że zastosowanie w niniejszej sprawie powinny mieć przepisy uchwały Rady Miasta podwyższające kryterium dochodowe ze 150 % do 175% kryterium określonego w ustawie o pomocy społecznej. Podniosła również, że wywiady środowiskowe w jej sprawach są nieprawidłowo przeprowadzane, a działania organów prowadzą do "wykluczenia społecznego i finansowego" jej osoby oraz uniemożliwienia jej "godnego życia".

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że w niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi l instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej obowiązujących przepisów, w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Przede wszystkim brak jest podstaw, by kwestionować stanowisko organów, zgodnie z którym skarżąca wraz z matką prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Z treści przeprowadzonego przez organ I instancji w dniu 10 października 2011 r. wywiadu środowiskowego wynika, że J. S. mieszka na stałe z matką w jej mieszkaniu składającym się z 1 pokoju, kuchni i łazienki, pozostając na jej utrzymaniu. Ze względu na zły stan zdrowia H. P., skarżąca pomaga jej w codziennych czynnościach.

Z powyższych ustaleń organów jednoznacznie wynika, że pomiędzy skarżącą a jej matką istnieje ścisła więź, nie tylko rodzinna, ale też więź gospodarcza oraz ekonomiczna, która decyduje o ich wspólnym gospodarowaniu. W istniejących warunkach lokalowych nie da się w żaden sposób wyodrębnić gospodarstwa matki i córki, a zatem niemożliwym jest – jak twierdzi J. S. – odrębne gospodarowanie. Mieszkanie i wszystkie znajdujące się w nim sprzęty służą do użytku dwóch osób. Skarżąca nie może prowadzić jednoosobowego gospodarstwa także dlatego, że nie posiada wystarczających własnych środków na utrzymanie, z uwagi na to, że jej jedyny dochód stanowi dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji przyznającej to świadczenie wynika ponadto, że jego znaczna część w kwocie 99,54 zł wypłacana jest na rachunek bankowy zarządcy budynku, w którym mieszka skarżąca. Powyższe wskazuje, że przeważająca część wydatków rodziny pokrywana jest z emerytury matki skarżącej. Wspólne zamieszkiwanie, niemalże w całości finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie. Powyższe stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1060/11, oddalając skargę kasacyjną wniesioną przez J. S. w innym postępowaniu, a ostatnio także w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1947/11.

Mając na uwadze prawidłowość ustaleń dotyczących wspólnego gospodarowania skarżącej i jej matki, Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne stanowisko organów, że dochód rodziny skarżącej przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), które dla dwuosobowej rodziny wynosi 702 zł, co czyni niemożliwym przyznanie J. S. żądanego przez nią świadczenia.

Ponadto, powoływana przez skarżącą uchwała Rady Miejskiej w Bychawie z dnia 7 lutego 2008 r. w sprawie podwyższenia kryterium uprawniającego do pomocy w formie dożywiania (Dz.Urz. Woj. Lub. Nr 42, poz. 1314) nie dotyczy przyznania świadczenia będącego przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, to jest zasiłku okresowego.

Uznając zaskarżoną decyzję oraz przeprowadzone postępowanie za zgodne z prawem Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej, J. S. zaskarżyła opisany wyżej wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez:

– błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżąca nie jest osobą samodzielnie gospodarującą, a także że pomiędzy nią a matką istnieje ścisła więź nie tylko rodzinna, ale również gospodarcza i ekonomiczna, która decyduje o wspólnym gospodarowaniu, świadczenie pomocy matce wyklucza stan zdrowia skarżącej, która sama wymaga pomocy innych osób, a matką zajmuje się opiekun, skarżąca gotuje posiłki wyłącznie dla siebie, posiada własne dochody, co determinuje sposób określenia dochodu istotnego dla ustalenia prawa do wnioskowanego zasiłku okresowego,

– przyjęcie jako podstawy odmowy przyznania zasiłku okresowego innej niż wysokość dochodu wynika z przyznanego zasiłku na dożywianie,

– pominięcie przy ocenie dowodów okoliczności stanu zdrowia skarżącej i jej matki, mających znaczenie w sprawie.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżąca i jej matka nie pozostają w faktycznym związku, o jakim mowa w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Faktyczny związek oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania. Żaden z wymienionych elementów nie stanowi o faktycznym związku skarżącej z jej matką. Wszystkie natomiast charakteryzują związek matki skarżącej z opiekującym się nią jej synem T. S. Wspólne zamieszkiwanie z osobą spokrewnioną nie wyklucza prowadzenia oddzielnego gospodarstwa domowego. Skarżąca gotuje posiłki wyłącznie dla siebie, podczas gdy matka otrzymuje obiady ze stołówki. Matka ma opiekuna T. S. i to opiekun, a nie skarżąca – pomaga jej w codziennych czynnościach. Świadczenie takiej pomocy przez skarżącą uniemożliwia jej stan zdrowia, to znaczy niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym wymagająca pomocy innych osób oraz napady padaczkowe. Z opiekunem matka uzgadnia codziennie utrzymanie czystości, robienie zakupów, przyrządzanie posiłków. Z tytułu sprawowanej opieki syn otrzymuje dochód w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Ta okoliczność również świadczy o tym, że gospodarstwa matki i córki są oddzielne. Pominięcie sytuacji skarżącej miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ jej dochodem jest dodatek mieszkaniowy w kwocie 168,72 zł miesięcznie, którym opłaca czynsz za mieszkanie w kwocie 163 zł i energię elektryczną według ryczałtu za jedną osobę. Ponieważ ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji były błędne, przesądziły o uznaniu skarżącej za wspólnie gospodarującą z matką.

Nie można ponadto podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że pomoc przyznana skarżącej inną decyzją a dotyczące świadczenia na zakup żywności w wysokości 100 zł miesięcznie, czyni niemożliwym uwzględnienie jej żądania o przyznanie zasiłku okresowego. Ograniczenie takie nie wynika ani z przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ani z przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny związany podstawami skargi kasacyjnej z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły, a wobec tego Sąd odwoławczy ograniczył się do kontroli zaskarżonego orzeczenia w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Stosownie natomiast do art. 8 ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) – prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej",

2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie",

3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny"

– przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2–15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, potwierdzonych aktami sprawy, na dochód rodziny skarżącej składa się emerytura matki w wysokości 821,35 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł oraz świadczenie pieniężne na żywność w wysokości 100,00 zł. Łączny dochód organy przyjęły na kwotę 1090,07 zł, która przewyższa kryterium dochodowe, wynoszące w przypadku dwuosobowej rodziny 702 zł. Co prawda nie można podzielić poglądu Sądu, że do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 powinno także wliczyć się przyznane skarżącej świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 100,00 zł na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), to jednak okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nawet bowiem po odliczeniu od dochodu skarżącej przyznanego jej świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 100,00 zł, uzyskana kwota dochodu, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nadal przekraczałaby kryterium dochodowe wynoszące w przypadku dwuosobowej rodziny 702 zł.

Z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także – jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem – gospodarstwa rolnego (W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 72–73).

Wspólnie gospodarować, znaczy zatem wspólnie prowadzić gospodarstwo domowe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN 56/95) stwierdził, iż "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie, tak jak to starała się wykazać skarżąca, przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy.

Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, skarżąca mieszka z matką w lokalu składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą opieki. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymującą się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, mogącą pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Matka skarżącej ma dochód w postaci emerytury w kwocie 821,35 zł, natomiast skarżąca otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł. Ponadto, co istotne, Sąd trafnie przyjął, że skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym nie ma stałych własnych dochodów, które pokryłyby wydatki związane z zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych (żywność, leki, odzież, środki czystości). Należy w takiej sytuacji podzielić pogląd Sądu, że skarżąca nie może prowadzić odrębnego od matki gospodarstwa domowego także z tego względu, że nie posiada własnych dochodów na jego utrzymanie. Wbrew twierdzeniom skarżącej dla uznania, że prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe nie jest wystarczająca okoliczność otrzymywania przez nią dodatku mieszkaniowego w kwocie 168,72 zł, gdyż taki dochód nie jest wystarczający do samodzielnego utrzymania się, tym bardziej, że z tej kwoty tylko 69,18 zł wypłacane jest do rąk własnych skarżącej. Skarżąca sama też dodatkowo przyznała w skardze kasacyjnej, że dzieli czynsz i inne opłaty razem z matką. W świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego prawidłowa była zatem ocena, że warunki mieszkaniowe oraz zależność finansowa istniejąca między skarżącą i jej matką stwarzają obiektywnie stan wskazujący na to, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. Odmienne przekonanie skarżącej oraz fakt sprawowania opieki nad matką przez pobierającego świadczenie pielęgnacyjne T. S. nie wykluczają stwierdzenia, że skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W konsekwencji należało uznać, że przyjęta w sprawie niniejszej przez organy administracji publicznej faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a stan faktyczny został prawidłowo wyjaśniony.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.