Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1473/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 8 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "U." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Go 96/20 w sprawie ze skargi "U." Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 28 listopada 2019 r. nr 9004-2019-0313 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim 2. zasądza od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz "U." Sp. z o.o. w W. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADANIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r., I SA/Go 96/20, oddalił skargę "U." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżąca, spółka) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: organ, Dyrektor OR) z dnia 28 listopada 2019 r. nr 9004-2019-0313 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 15 czerwca 2018 r. spółka złożyła wniosek o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenianie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) i płatności dla młodych rolników do gruntów rolnych o łącznej powierzchni 44,13 ha. Kierownik BP decyzją z 30 kwietnia 2019 r. rozpatrzył wniosek przyznając część żądanych płatności, lecz wskutek zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, Dyrektor OR, decyzją z 18 lipca 2019 r. uchylił orzeczenie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego postępowania, Kierownik BP poddał wniosek kontroli administracyjnej w trybie art. 28 i art. 29 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej: rozporządzenie nr 809/2014). W następstwie dokonanych ustaleń decyzją z 12 sierpnia 2019 r. Kierownik BP: 1) przyznał w całości płatności: dodatkową i na zazielenianie, 2) przyznał jednolitą płatność obszarową pomniejszoną wobec stwierdzenie zawyżonej powierzchni deklarowanej na jednej z działek zgłoszonych do płatności. Zgłoszono do płatności 4,85 ha, a na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych 8 czerwca 2018 r. oraz danych kartograficznych (ortofotomapa) Kierownik BP ustalił, że działka była w części porośnięta drzewami, zaś powierzchnia kwalifikowalna (maksymalny kwalifikowalny obszar - MKO) wynosiła 3,21 ha, co nakazywało pomniejszenie płatności zgodnie z art. 18 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej: rozporządzenie nr 640/2014), 3) odmówił przyznania płatności dla młodych rolników wobec nieprzedstawienia przez spółkę dokumentu potwierdzającego sprawowanie faktycznej i trwałej kontroli nad spółką i termin rozpoczęcia sprawowania tej kontroli przez młodego rolnika, a obowiązek złożenia tego dokumentu wynikał z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wniosków. Spółka wniosła odwołanie od decyzji Kierownika BP. Decyzją z dnia 28 listopada 2019 r. nr 9004-2019-0313 Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze (dalej: Kierownik BP) z 12 sierpnia 2019 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok. W uzasadnieniu decyzji w odniesieniu do zmniejszenia jednolitej płatności obszarowej, organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika BP uznając, że kontrola administracyjna wniosku potwierdziła zawyżenie obszaru kwalifikującego się do płatności. Uznano, że w oparciu o zdjęcia lotnicze z 8 czerwca 2018 r. została sporządzona ortofotomapa, która jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych, a taki sposób ustalania powierzchni kwalifikowalnej odpowiada treści art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: rozporządzenie nr 1306/2013). Dalej Dyrektor OR wskazał, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014. Organ wskazał, że ustalenia w oparciu o treść ortofotomapy sporządzonej w oparciu o zdjęcia lotnicze z dnia 8 czerwca 2018 r. potwierdzały, że centralna część działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej we wniosku jako "D/D1" potwierdziła, że działka porośnięta była samosiejami brzóz. Uznał zatem za niewiarygodne oświadczenie spółki, że drzewa te zostały usunięte przed 15 maja 2018 r. W ocenie organu zarówno struktura jak i wielkość samosiejek drzew świadczy o tym, że na tej części działki nie prowadzono deklarowanej działalności rolniczej. Organ odwoławczy potwierdził również zasadność odmowy przyznania spółce płatności dla młodych rolników. Stwierdził, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wniosków obowiązkiem beneficjenta jest jednoczesne złożenie (1) dokumentu potwierdzającego sprawowanie faktycznej i trwałej kontroli nad osobą prawną lub grupą osób oraz potwierdzające datę rozpoczęcia sprawowania tej kontroli; (2) oświadczenie o osobach sprawujących faktyczną i trwałą kontrolę, o dacie rozpoczęcia przez młodych rolników sprawowania tej kontroli. Za dokument, o którym mowa w treści przepisu, zdaniem Dyrektora OR można uznać: odpis z Krajowego Rejestru Sądowego aktualny na dzień złożenia wniosku, umowę spółki lub akt powołania na stanowisko. Spółka takiego dokumentu nie złożyła w terminie otwartym i przedłużonym do złożenia wniosku zgodnie z art. 13 ust. 1 akapit 2 i 3 rozporządzenia nr 640/2014. Spowodowało to, że spółka nie wykazała, iż faktyczną i trwałą kontrolę (w rozumieniu § 6 rozporządzenia w sprawie płatności) nad nią sprawował młody rolnik, a tym samym przesłanek do przyznania PMM wynikających z art. 50 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013. Organ, odpowiadając na zarzut odwołania, wskazał jednocześnie, że brak dokumentu nie podlegał uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ stosowanie tego przepisu zostało w postępowaniach w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wprost wyłączone w art. 23 ust. 1 u.p.s.w.b.

Spółka wniosła następnie skargę do WSA w Gorzowie Wlkp. Sąd pierwszej instancji wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że prawidłowo ustalono powierzchnię stanowiącą maksymalny obszar kwalifikowalny, a w konsekwencji zasadnie pomniejszono jednolitą płatność obszarową. WSA wskazał, że zgodnie z art. 70 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. W tym zakresie organ korzysta z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. WSA wskazał, że organy ARiMR prawidłowo zastosowały powyższe przepisy. Weryfikując wniosek spółki w zakresie wskazania powierzchni kwalifikującej się do wsparcia organy prawidłowo odwołały się do danych wynikających z przetworzenia fotografii dostępnych w ramach systemów informatycznych, a pochodzących ze zdjęć satelitarnych i lotniczych. Co istotne, na ich podstawie organy nie powzięły wątpliwości co do stanu działki na dzień składania wniosku. Na podstawie obrazów i ich cyfrowej interpretacji przyjęto, że na obszar wyłączony z płatności, a zlokalizowany w centralnym miejscu działki, był porośnięty samosiejami brzóz, co uniemożliwiało prowadzenie na działce deklarowanej działalności rolniczej. WSA stwierdził, że chybione były w tym zakresie zarzuty spółki oparte o twierdzenie, że rozpoznając wniosek organy nie uwzględniły informacji spółki o dokonanych zabiegach usunięcia drzew porastających sporną działkę, co miało mieć miejsce w lutym 2018 r. WSA wskazał, ze skarżąca pomija, że ustalenia oparto o fotografie wykonane 8 czerwca 2018 r. wsparte danymi wynikającymi z systemu identyfikacji satelitarnej. Dowody te, mające postać cyfrową i znajdujące się w systemach informatycznych ARiMR, potwierdzały stan działki w dacie późniejszej od daty deklarowanych zabiegów. Sąd jednocześnie uznał, że dowody zostały wyczerpująco opisane oraz ocenione w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji. Sąd nie podzielił stanowiska spółki o oparciu decyzji o nieaktualne dane. Organy nie dokonały bowiem swych ustaleń faktycznych na podstawie dowodów pochodzących sprzed daty usunięcia drzew. Przeciwnie, dokonały ich na podstawie danych obrazujących stan działki 8 czerwca 2018 r., a więc bezpośrednio przed datą złożenia przez spółkę wniosku o płatność i bezpośrednio po 31 maja 2018 r. Sąd dostrzegł także, że spółka nie podważyła wiarygodności dowodów, o które oparł się organ. W odniesieniu do drugiej kwestii spornej Sąd uznał, że zasadnie przyjęto, że niezłożenie przez spółkę dokumentu potwierdzającego, że bezpośrednią i trwałą kontrolę nad spółką sprawował młody rolnik stanowiło przesłankę odmowy przyznania płatności dla młodych rolników. Sąd nie podzielił również zarzutu podniesionego na rozprawie, o tym, że niezłożenie przez spółkę dokumentu, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wniosków stanowił "oczywisty błąd" w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. W myśl tego przepisu "wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze". Treść tego przepisu wskazuje jednak, że dotyczy on błędów zawartych w samym wniosku, czyli w jego treści. WSA wskazał, że zaniechanie załączenia obligatoryjnego załącznika do wniosku stanowi jego brak, a nie błąd. Jego uzupełnienie nie powoduje bowiem zmiany w treści wniosku (ani skorygowania ani poprawienia). Zdaniem WSA na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s.w.b. poprzez niezweryfikowanie naniesionych na materiale graficznym stanowiącym załącznik do wniosku zmian w stosunku do stanu uwidocznionego na zdjęciach udostępnionych przez ARiMR, a polegających na usunięciu porastających działkę brzóz. Twierdzenie takie jest niezasadne, ponieważ organy zweryfikowały wniosek pod kątem żądania przyznania płatności do określonej, wskazanej powierzchni. Poprzez analizę zdjęć pochodzących z 8 czerwca 2018 r. zweryfikowały również twierdzenie strony o usunięciu zadrzewień. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 lipca 2020 r. złożyła strona zaskarżając ww. wyrok w całości. Wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1312; dalej: ustawa o płatnościach) poprzez zaaprobowanie uchybienia organu polegającego na zaniechaniu obowiązkowego niezwłocznego zawiadomienia skarżącej kasacyjnie, w okresie od dnia 15 czerwca 2018 r. do dnia 11 lipca 2018 r., o konieczności uzupełnienia braku formalnego wniosku wraz z terminem uzupełnienia, w celu zapewnienia kompletności dokumentów formalnych określonych w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 352 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 12 marca 2015 r.), podczas gdy wykorzystanie obowiązkowego instrumentu poprawienia wniosku w okresie niemal miesiąca od złożenia wniosku do ostatecznego terminu ustawowego (15 czerwca – 11 lipca) pozwoliłoby na poprawienie wniosku o płatność do stanu prawidłowego poprzez złożenie jednego dokumentu – odpisu z KRS dotyczącego skarżącej kasacyjnie;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o płatnościach poprzez ocenę, że zawiadomienie o braku wniosku i konsekwencjach jego nieuzupełnienia ma charakter jedynie informacyjny, a negatywne konsekwencje wynikające z upływu ostatecznego terminu do składania i poprawiania wniosków wskutek nieusunięcia braków wniosków, obciążają jedynie skarżącą kasacyjnie, podczas gdy instrument niezwłocznego zawiadomienia ma służyć poprawieniu wniosku i uzupełnieniu dokumentów do stanu prawidłowego, o ile tylko nie upłynął ostateczny termin ustawowy, czemu służyć ma niezwłoczne zawiadomienie w terminie pozwalającym na zachowanie ustawowego, bezwzględnego terminu w roku 2018 do dnia 11 lipca, w celu zapewnienia kompletności dokumentów formalnych określonych w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r.;

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej w zakresie, w jakim sąd I instancji uznał, że organ czynił w latach poprzednich nieuprawnione ustalenia w ramach utrwalonej praktyki administracyjnej organów ARiMR polegającej na weryfikowaniu poprzez elektroniczny dostęp do KRS danych osoby wskazanej jako młody rolnik w oświadczeniu dołączanym do wniosku i w przyznawaniu na tej podstawie płatności w roku poprzednim, od której to praktyki organ ARiMR odstąpił w 2018 r., podczas gdy skarżąca kasacyjnie ani nie została zawiadomiona o brakach wniosku (braku odpisu KRS) ani nie została pouczona o zakresie dokumentów formalnych koniecznych do dołączenia do wniosku zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. w związku z odstąpieniem przez organ od utrwalonej praktyki;

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez zaaprobowanie przez sąd I instancji braku wyczerpującego rozpatrzenia przez organy ARiMR całego materiału dowodowego, a w szczególności braku zweryfikowania powierzchni wskazanej przez skarżącą kasacyjnie do płatności w ramach działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna D) z materiałami graficznymi, stanowiącymi integralną część wniosku o płatność, podczas gdy obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w sytuacji gdy skarżąca kasacyjnie wraz z wnioskiem przedstawiła korektę materiału graficznego (ortofotomapy działek) nadesłanego przez ARiMR, powinien realizować się nie tylko poprzez kontrolę administracyjną w postaci przyjęcia danych z ortofotomapy działki nr 9/29 z czerwca 2018 r., ale również poprzez kontrolę na miejscu usuwającą wątpliwości faktyczne – poprzez pomiar w terenie – co do powierzchni użytkowanej rolniczo, a to w sytuacji niespójności pomiędzy widniejącym w systemie MKO (maksymalnym kwalifikowalnym obszarem) a danymi podawanymi przez rolnika w korekcie materiału graficznego i w pisemnych wyjaśnieniach;

e) naruszenie art. 145 § 1 pkt I lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 (rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności; Dz.Urz.L z 2014 r., Nr 227, str. 69 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 809/2014) w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. poprzez uznanie przez sąd I instancji, że niezłożenie przez skarżącą kasacyjnie dokumentu, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r., nie stanowi "oczywistego błędu" w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, a jedynie brak wniosku, gdyż w ocenie WSA "błąd oczywisty" pozwalający na uzupełnienie lub poprawienie w dowolnym czasie dotyczy błędów zawartych w treści wniosku, a nie w samym wniosku, podczas gdy prawidłowe zastosowanie powołanego art. 4 powinno opierać się na kryterium, że błąd oczywisty rozumiany powinien być jako "bezpośrednio zidentyfikowany w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach" (akapit 2 artykułu 4), co oznacza, że mógł on być bezpośrednio zidentyfikowany przez ARiMR w wyniku sprawdzenia danych zawartych w dokumencie "Oświadczenia", to jest sprawdzenia danych młodego rolnika.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz o zasądzenie od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz skarżącej kasacyjnie – U. sp. z o.o. kosztów postępowania kasacyjnego, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Ponadto oświadczyła, że nie zrzeka się rozprawy przed NSA.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w przedstawionych wyżej granicach, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich należy składać od dnia 15 marca do dnia 15 maja roku, którego dotyczy wniosek. Jednocześnie zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 maja 2018r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu w roku 2018 (Dz.U. z 2018r. poz. 897) termin ten przedłużono do 15 czerwca 2018r. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 złożenie wniosku po tej dacie było dopuszczalne, jednak w przypadku złożenia wniosku później niż 25 dni po upływie terminu, nie przyznawało się wsparcia w jakiejkolwiek części. W tym samym przepisie, w akapicie 1 przewidziano, że w przypadku opóźnienia wniosku płatność ulegała obniżeniu o 1% za każdy dzień opóźnienia. Na podstawie akapitu 2 natomiast pierwszy akapit stosuje się również do wniosków o wsparcie, dokumentów, umów oraz innych deklaracji, które należy przedstawić właściwym organom, jeśli takie wnioski o wsparcie, dokumenty, umowy lub deklaracje stanowią o kwalifikowalności do danej pomocy lub wsparcia.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nie stosuje się. W przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów (art. 23 ust. 2 ustawy). Z treści powołanego przepisu wprost więc wynika, że organ "niezwłoczne" informuje rolnika o stwierdzonych "brakach" wniosku oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie. W tym zakresie ustawodawca nie pozostawia organowi swobody, poza dwoma wyjątkami, po pierwsze, gdy upłynął termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności, a po drugie, gdy w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (art. 64 § 1 k.p.a.). Wskazywany w powyższym przepisie termin "niezwłocznie" oznacza obowiązek spełnienia określonej czynności bez zbędnej zwłoki, a więc w jak najkrótszym czasie, mającym na względzie okoliczności miejsca i czasu. Tym samym, organ co do zasady powinien niezwłocznie poinformować rolnika o dostrzeżonych brakach wniosku (załączników do wniosku) o przyznanie płatności, bez względu na ich charakter, zważywszy, że strona złożyła wniosek w terminie (tj. 15 czerwca 2018r.) Takie zaś uchybienie organu w świetle treści art. 23 ust. 1 i w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach (stania na straży praworządności i obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego), stanowi o naruszeniu tych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że uniemożliwiło to stronie uzupełnienie braku wniosku w terminie uzasadniającym jego merytoryczne rozpoznanie. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organu, polegających na niewykonaniu objętych przepisami prawa obowiązków organu do konkretnego zachowania (podjęcia czynności) bez zbędnej zwłoki. Organ nie może pozbawiać strony przyznanego jej prawa do uzyskania od organu informacji w omawianym zakresie, zwłaszcza w sytuacji, gdy skutkiem tego może być pozbawienie rolnika wnioskowanej płatności. Strona ma bowiem prawo oczekiwać, że organ powiadomi ją w odpowiednim terminie o zauważonych brakach (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2024r., I GSK 385/20).

Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza materialnoprawny charakter terminu do złożenia kompletnego wniosku o płatność. Jednakże wyżej wymienione stanowisko organu, zaakceptowane przez WSA należy ocenić jako godzące w uregulowaną w 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) – sprzeczne z prawem zaniechanie przez organ administracyjny realizacji obowiązku informacyjnego dotyczącego korzystania przez jednostkę ze swoich praw w czasie ograniczonym terminem materialnoprawnym nie może wywołać skutku prawnego w postaci uchybienia tego terminu (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020r., I GSK 1998/19).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy, organ zaniechał obowiązkowego niezwłocznego zawiadomienia strony skarżącej kasacyjnie o konieczności uzupełnienia braku formalnego wniosku w zakresie wynikającym z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Takie zaniechanie, w zestawieniu z niebudzącą wątpliwości treścią art. 23 ustawy o płatnościach należy ocenić jako naruszenie tego przepisu oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach.

Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdza, że zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze procesowym zawarte w pkt a - b petitum skargi kasacyjnej. Analiza zarzutów zawartego w pkt d petitum skargi kasacyjnej z uwagi na zasadność powyższych zarzutów (tj. a i b) jest więc przedwczesna.

Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy podstaw normatywnych w zakresie procedury stosowanej przez organy stwierdza, że zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt c petitum tego środka zaskarżenia jest niezasadny.

Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast z ust. 3 wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionej regulacji prawnej wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe w stosunku do ogólnych zasad obowiązujących na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają ww. regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z powyższych przepisów wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Brak jest więc podstaw normatywnych by w kontrolowanym judykacyjnie postępowaniu znalazł zastosowanie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt d petitum skargi kasacyjnej.

Dokonując analizy tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że – jak wynika z analizy akt administracyjnych – postępowanie dowodowe było prowadzone przez organy zgodnie z ww. zasadami postępowania w tego typu sprawach. Organy dokonały w sposób prawidłowy ustalenia stanu faktycznego w oparciu o treść ortofotomapy sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych z dnia 8 czerwca 2018 r. Zdjęcia te potwierdzały, że centralna część działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej we wniosku jako "D/D1", porośnięta była samosiejami brzóz. Do tej części postępowania dowodowego odniósł się także Sąd pierwszej instancji, który zasadnie potwierdził prawidłowość czynności dokonanych przez organy wskazując, że na podstawie analizy zdjęć oraz terminu ich wykonania okoliczności powoływane przez stronę zostały negatywnie zweryfikowane przez organy.

Mając na uwadze, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji zaakceptował wadliwą w wyżej ustalonym zakresie decyzję organu to należało, uwzględniając skargę kasacyjną, uchylić zaskarżone orzeczenie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, na podstawie art. 185 p.p.s.a. W tym bowiem zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że doszło do akceptacji przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie płatności dla młodych rolników.

Podkreślić należy, że ocena podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów nie uprawniała do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) i zasądził od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz "U." Sp. z o.o. w W. 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty postępowania kasacyjnego obejmowały opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (240 zł).