Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1396/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 11, art. 5b ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1914/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 lipca 2020 r. nr BP.501.299.2020.1238.WA7.6233 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1914/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "skarżąca spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 lipca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 6 września 2019 r. w W., Lotnisko [...], Parking O., ul. Ż [...], poddano kontroli drogowej pojazd marki Mercedes-Benz, numer rejestracyjny [...], którym kierował J. Z. O. dalej jako: "kierowca") wykonujący przejazd w imieniu i na rzecz spółki. Kontrolowanym samochodem osobowym posiadającym pięć miejsc siedzących przewożono pasażera, który zamówił przejazd z ul. [...] [...] w W. na ul. [...] [...] Parking O. w W. Za wykonanie przewozu zamówionego poprzez aplikację [...] pasażer, który przesłuchany został podczas kontroli, uiścił gotówką opłatę w wysokości 30 zł. Kierowca podczas kontroli okazał prawo jazdy, dowód osobisty, ubezpieczenie OC. Na podstawie pisma Urzędu Miasta [...] W. z dnia 25 listopada 2019 r. ustalono, że skarżąca spółka na dzień kontroli posiadała licencję numer [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wydaną w dniu 7 czerwca 2018 r. przez Prezydenta [...]. W.

Decyzją z dnia 3 stycznia 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą spółkę karę w łącznej wysokości 9300 zł za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej jako: "u.t.d."), w wymaganym terminie – za każdą zmianę (kara w wysokości 800 zł), za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. – za każdy dokument (kara w wysokości 500 zł) oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. (kara w wysokości 8000 zł).

Na skutek odwołania, decyzją z dnia 14 lipca 2020 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję organu złożyła skarżąca spółka. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kontrolowany przewóz nie spełniał wymogów z art. 18 ust. 4b u.t.d., które powinny być spełnione łącznie, dlatego kara z Ip. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. została na skarżącą spółkę nałożona, w ocenie Sądu, prawidłowo.

W zakresie naruszenia Ip. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie kierowca nie okazał kontrolującym oryginału wypisu z licencji, a jedynie kopię licencji numer [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym udzielonej przedsiębiorcy. Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że kierowca nie został wyposażony w dokument, o którym mowa w przepisie art. 87 u.t.d. W związku z tym, w ocenie Sądu, należało uznać, że organy również w zakresie tego naruszenia prawidłowo ustaliły stan faktyczny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo w sprawie ustalono także wystąpienie naruszenia Ip. 1.12. oraz Ip. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d. Kierując się treścią pisma z Urzędu Miasta [...] W. z dnia 25 listopada 2019 r. ustalono, że strona na dzień kontroli posiadała licencję numer [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wydaną w dniu 7 czerwca 2018 r. przez Prezydenta [...]. W., do której nie został zgłoszony samochód osobowy marki Mercedes-Benz, numer rejestracyjny [...]. Skarżąca spółka nie zgłosiła w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, zmiany danych pojazdu, które winny zostać zgłoszone organowi, który udzielił licencji nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania.

Sąd pierwszej instancji doszedł zatem do przekonania, iż organ drugiej instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i słusznie utrzymał w całości decyzję organu pierwszoinstancyjnego nakładającą na stronę karę pieniężną w kwocie 9300 zł z tytułu stwierdzonych naruszeń Ip. 1.12, Ip. 1.5 oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

II

Od przedmiotowego wyroku skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na błędnym przyjęciu, iż pojęcie "krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" (regulowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b 18 ust. 5 pkt 2) u.t.d. znajduje się w stosunku krzyżowania z pojęciem "przewozu okazjonalnego samochodem osobowym" (regulowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b u.t.d.) i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca spółka wykonywała krajowy transport drogowy będący przewozem okazjonalnym samochodem osobowym,

2. niezasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 2 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz.U. L 204 z 21 lipca 1998 r., s. 37-48; dalej jako: "Dyrektywa z 1998 r.") z uwagi na fakt, że usługa wykonywana przez skarżącą spółkę nie stanowi usługi społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu Dyrektywy z 1998 r. w sytuacji, gdy składnikiem niezbędnymi do wykonywania krajowego transportu osób przez skarżącą spółkę jest korzystanie z aplikacji mobilnej pośredniczącej między usługobiorcą usługi świadczonej przez skarżącą spółkę oraz kierowcą współpracującym ze skarżącą spółką w taki sposób, że skojarzenie pasażera z kierowcą nastąpiło:

a) na odległość bez równoczesnej obecności stron, oraz

b) drogą elektroniczną za pomocą sprzętu elektronicznego, oraz

c) na indywidualne żądanie pasażera,

3. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30. poz. 168 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust 4a i 4b pkt 2 u.t.d., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, iż pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" – zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" – zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w niniejszej sprawie, iż skarżąca spółka wykonywała przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywała krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadała stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowymi – w tym przypadku skarżąca spółka – aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowymi musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowymi transporcie drogowymi nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust 1 pkt 3 u.t.d.), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania;

2. art. 5b ust. 1 w związku z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w związku z art. 20 w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako: "Konstytucja") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów ustawy o transporcie drogowym doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;

3. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt I.1 petitum powyżej, skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji – poprzez ich niezastosowanie – oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. – poprzez ich bezpodstawne zastosowanie – w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami;

4. ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącej spółki, skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust 1 i 2 i Konstytucji – poprzez ich niezastosowanie – oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. – poprzez ich bezpodstawne zastosowanie – polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, a przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust 4a u.t.d. jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją;

5. poprzez błędne przyjęcie, iż art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec skarżącej spółki w sytuacji, gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust 1 Dyrektywy z 1998 r., wskutek powyższego przepisów tych nie można się powoływać wobec jednostek.

W sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska skarżącej spółki, iż cytowane powyżej przepisy ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy z 1998 r. oraz obecnie obowiązującej 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, skarżąca spółka wniosła o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy z 1998 r. oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej.

Jednocześnie, na podstawie art. 193 Konstytucji, skarżąca spółka wniosła, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w związku z art. 22 i art 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, ponieważ, w ocenie skarżącej, spółki regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji.

Wskazując na powyższe zarzuty, w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego, to na podstawie art. 188 w związku z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 lipca 2020 r. oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 stycznia 2020 r. w całości i umorzenie postępowania. W przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w szczególności w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca spółka wniosła o zwrot kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia, że w niniejszej sprawie usługa wyświadczona przez skarżącą spółkę (w tym przypadku działał na jej rzecz – jako przedsiębiorcy – kierowca) spełniała przesłanki definicji transportu okazjonalnego, a także że skarżąca spółka powinna posiadać i okazać organowi kontrolującemu wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszym rzędzie zauważyć, iż zgodnie art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1473 ze zm.), a ponadto wykonując transport drogowy – wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Na podstawie art. 87 ust. 3 u.t.d. przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż, zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uprawniona jest konstatacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż organy obu instancji prawidłowo uznały zatem, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania odpowiedniej licencji. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej spółki, słusznie przyjęto, że, zgodnie z tytułem ustawy, wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form.

Tym samym zarzut błędnego zakwalifikowania działania skarżącej spółki jako krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób z art. 5b ust. 1 i art. 4 pkt 1 u.t.d. podczas, gdy w ocenie jej pełnomocnika był to jedynie przewóz okazjonalny z art. 4 pkt 11 u.t.d., niestanowiący tym samym transportu drogowego, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że charakter usługi jako transportu drogowego nie może ulegać wątpliwości. W związku z tym, że w niniejszej sprawie usługa zamówiona została poprzez aplikację [...], trafnie wskazał również Sąd pierwszej instancji, że działalność taka podlegała ocenie Trybunału Sprawiedliwości, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., C-434/15, orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art.58 ust. 1 TFUE.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja, iż tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123 i dyrektywy 2000/31. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej spółki, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego skoro omawiany wyrok Trybunału Sprawiedliwości potwierdził prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącą spółkę (usługa transportowa). Skoro bowiem TSUE potraktował firmę [...] jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa) to oczywistym jest, że skarżąca spółka, jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera), również wykonywała usługę transportową.

Omawiane przepisy nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Traktują jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących działalność na podstawie ogólnej "licencji transportowej", wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 u.t.d., zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d.), które – w świetle ustawy o transporcie drogowym – zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych – innych dla licencji na przewozy okazjonalne oraz innych dla "licencji taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie "licencji taksówkowej".

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut naruszenia art. 18 ust. 4a i 4 b u.t.d.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko, iż stosownie do art. 18 ust. 2 u.t.d. i zawartego w nim zwrotu "z zastrzeżeniem ust. 3" oba ustępy stanowią jedną treściową całość i odnoszą się jedynie do wykonywania przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym, podczas gdy strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób. Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są usprawiedliwione, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że skarżąca spółka w dniu kontroli wykonywała odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinna posiadać stosowną licencję taksówkową.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo stwierdzono, że skarżąca spółka dokonywała przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego o którym mowa w art. 18 ust. 4a u.t.d., jak i nie podpadającym pod wyjątki z art. 18 ust. 4b u.t.d. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.

W świetle przywołanych przepisów, za prawnie relewantne fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym, w sprawie zastosowania omawianej sankcji administracyjnej, należy uznać właśnie te okoliczności.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał zatem również zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniły kwestię, dotyczącą tego czy przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu została zawarta umowa określająca warunki jego wykonania. Pasażer takiej umowy nie zawierał (usługę zamówił przy pomocy aplikacji [...]). Zapłata za wykonany przewóz została uregulowana bezgotówkowo poprzez pobranie należnej kwoty z rachunku pasażera. W takiej sytuacji należy uznać, iż przewóz miał niewątpliwie charakter odpłatny. Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącej spółki (kierowcy) z aplikacji [...], służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny.

Odpłatne umożliwianie nawiązywania kontaktów, przez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, na wzór wykorzystanej przez skarżącą spółkę w sprawie niniejszej, polega także na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym określone przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską niemiałyby dostępu do usług owych kierowców. Co więcej, TSUE zauważył, że platforma mobilna wywiera decydujący wpływ na warunki, na jakich kierowcy ci świadczą usługi. Okazuje się w szczególności, że administrator określa – za pomocą aplikacji – przynajmniej maksymalną cenę danego przewozu, przedsiębiorstwo to pobiera opłatę w wysokości tej ceny od klienta, a następnie przekazuje jej część właścicielowi pojazdu niebędącemu zawodowym kierowcą (vide: TSUE w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15).

W konsekwencji uznać należy, że przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez aplikację [...] ma charakter zorganizowany i ciągły, rzeczona usługa była przez skarżącą spółkę świadczona – w tożsamych warunkach zorganizowania i ciągłości – w jego własnym imieniu jako wykonawcy przewozu i była za nią odpowiedzialna. Działanie skarżącej spółki mieściło się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego, ile razy skarżąca spółka świadczyła w ten sposób usługi przewozu.

Należy w tym kontekście ponownie podkreślić, że posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., można wykonywać przewozy o różnym charakterze, to jest przewozy regularne, specjalne, wahadłowe i okazjonalne, o ile poza posiadaniem licencji na przewóz osób, spełnia się dodatkowe warunki dopuszczalności każdego z ww. rodzajów przewozów wynikające z przepisów prawa. Posiadając zaś tzw. "licencję taksówkarską", o której mowa w art. 5b pkt 3 cyt. ustawy, można dokonywać przewozów osób tylko taksówką. Powoduje to, że prawidłowa jest konstatacja Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż skarżąca spółka nie posiadała żadnego rodzaju licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o którym mowa w 5b ust. 1 cyt. ustawy, a przewóz nosił charakter przewozu okazjonalnego, gdyż nie spełniał cech przewozu regularnego, regularnego specjalnego ani wahadłowego, opisanych w art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d. Taka właśnie sytuacja, w ocenie składu orzekającego, miała miejsce w analizowanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu skargi naruszenia w sprawie przepisów art. 5b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 20, art. 22, art. 31 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nakładanie wymogu posiadania licencji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenia przewidziane w omawianych przepisach nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa wart. 6 ust. 1 u.t.d., lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 4 do 5 u.t.d. Zdaniem Sądu, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącą spółkę przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 189/09; wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1125/11).

Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Analizując te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej spółki sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania. Należy podkreślić, iż w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym, jaki że nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu. W tym zakresie obowiązuje w Kodeksie postępowania administracyjnego tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że właściwy organ prowadzący postępowanie powinien ustalić, lecz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. wypada w szczególności dostrzec, iż zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany bowiem przepis art. 1 p.p.s.a. nie ma dalszych jednostek redakcyjnych, a nadto określa w sposób generalny przedmiot regulacji ustawy i definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiana regulacja może być naruszona tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, albo kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3340/15). Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Nie wykazano również, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż legalność. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1275/15).

Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć także art. 3 § 1 p.p.s.a. który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie, zatem przepis ten mógł zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13). Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia skarżąca spółka podnosiła. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na te przepisy.

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi też potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Jeżeli Sąd jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją RP, to nie musi też kierować pytania do Trybunału.

Odnosząc się do wniosku skarżącej spółki o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym należy zauważyć, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.