Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 389/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 par. 1, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, , po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (dwa tysiące złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargą z 2 VIII 2023 r. N. Y. (obywatelka T.) zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży.

Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 19 VIII 2020 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Strona pismem z dnia 21 VII 2023 r. wniosła ponaglenie.

Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do dokonania czynności, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 15 000 zł, zasądzenia kosztów postępowania i rozpoznania skargi w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o legalizację pobytu, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie aktu lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

"Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpił okres opieszałości, który kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przepisów art. 252 – 259 ustawy z dnia 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519), regulujących czynności wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, nie wynika, w jakim terminie organ powinien rozpatrzyć wniosek. Oznacza to, że zastosowanie w takim wypadku znajdzie zasada ogólna szybkości i prostoty postępowania, odwołująca się do nieuzasadnionej zwłoki, jako kryterium oceny sprawności postępowania organu. W okolicznościach sprawy, od momentu wpływu wniosku (19 VIII 2020 r.) do chwili wniesienia skargi na przewlekłość (nadana w dniu 8 VIII 2023 r.) minęło prawie 36 miesięcy. W tym czasie organ nie dokonał żadnej czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu taki stan rzeczy jednoznacznie wskazuje na opieszałość działania organu, która wypełnia znamiona przewlekłości.

Stosownie do art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 14. dni, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki.

Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA

z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA).

Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków cudzoziemców w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 VIII 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że ilość wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys. W konsekwencji w 2017 r. jeden inspektor w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim prowadził jednocześnie 1360 postępowań w tym przedmiocie. Także w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w 2021 r. wpłynęło do organu 45 551 takich podań, zaś w 2022 r. – 51 893. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od wielu lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Należy podkreślić, że okres zwłoki liczony od chwili rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy do chwili wpływu do organu skargi, wynosił prawie 36 miesięcy, przy czym chodziło w tym przypadku wyłącznie o czynność materialno-techniczną w postaci wydania polskiego dokumentu podróży. Jest to okres znacząco wykraczający poza standard wyznaczony miarą "niezwłoczności", która w okolicznościach sprawy powinna znajdować zastosowanie.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku

z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).

W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Statyczny charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości, jak i czas oczekiwania na działania organu dają podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł.

Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 ppsa uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu opieszałości, postawy organu), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając polskiego dokumentu podróży. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.