Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1098/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 4, art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 103 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Teza: Osoba, która wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami - w trybie art. 103 ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.; dalej: u.k.p.) - nie może skutecznie podważać treści wydanego przez uprawnione jednostki medyczne orzeczenia lekarskiego w postępowaniu przed organem, który jest tym orzeczeniem związany, a powinna wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego na podstawie art. 79 ust. 4 u.k.p. Organ nie ma podstaw formalnoprawnych do weryfikacji treści wydanego orzeczenia lekarskiego pod względem merytorycznym, kwestionowania okoliczności objętych jego treścią, co w konsekwencji uniemożliwia przyjęcie, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącego przedstawia się odmiennie aniżeli zostało to wskazane w orzeczeniu lekarskim.

TEZY

Osoba, która wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami - w trybie art. 103 ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.; dalej: u.k.p.) - nie może skutecznie podważać treści wydanego przez uprawnione jednostki medyczne orzeczenia lekarskiego w postępowaniu przed organem, który jest tym orzeczeniem związany, a powinna wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego na podstawie art. 79 ust. 4 u.k.p. Organ nie ma podstaw formalnoprawnych do weryfikacji treści wydanego orzeczenia lekarskiego pod względem merytorycznym, kwestionowania okoliczności objętych jego treścią, co w konsekwencji uniemożliwia przyjęcie, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącego przedstawia się odmiennie aniżeli zostało to wskazane w orzeczeniu lekarskim.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt II SA/GI 1499/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 5 września 2022 r. nr SKO.VIII/422/252/2022 w przedmiocie przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt II SA/GI 1499/22, oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 5 września 2022 r. nr SKO.VIII/422/252/2022 w przedmiocie przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. Starosta C. (dalej także: Starosta, organ I instancji) orzekł o cofnięciu A.M. (dalej: skarżący, strona) uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T, na podstawie orzeczenia lekarskiego z dnia 29 maja 2018 r., wydanego przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (dalej: WOMP). Uprawniony lekarz stwierdził u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie ww. kategorii - wyznaczając jednocześnie datę ponownego badania na dzień 21 marca 2019 r.

W dniu 12 lipca 2019 r. do Starosty wpłynęło kolejne orzeczenie lekarskie z dnia 24 kwietnia 2019 r., wydane w WOMP, w którym orzeczono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie powyższych kategorii.

Wnioskiem z dnia 13 maja 2022 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami w związku z ustaniem przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie. Pismem z dnia 14 czerwca 2022 r. skarżący uzupełnił swój wniosek i dołączył dokumentację medyczną.

W dniu 14 czerwca 2022 r. do organu I instancji wpłynęło orzeczenie lekarskie z dnia 27 kwietnia 2022 r. z WOMP, w którym po raz kolejny stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Wobec powyższego, decyzją z dnia 21 lipca 2022 r. Starosta odmówił skarżącemu przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami.

Decyzją z dnia 5 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: SKO, organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 103 ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.; dalej: u.k.p., ustawa o kierujących pojazdami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) -utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

SKO wyjaśniło, że wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, czy też odmowy przywrócenia uprawnień do kierowania tymi pojazdami, nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, albowiem organy administracji są związane orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych ich treścią. Ewentualna weryfikacja tych orzeczeń następuje w odpowiednim trybie, przewidzianym w ustawie. To na etapie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiając będące w jej posiadaniu dokumenty lekarskie, takie jak orzeczenia, zaświadczenia, historie choroby, czy wreszcie wyniki innych badań mające znaczenie w sprawie, a w szczególności uprawniona jest do odwołania się od orzeczenia lekarskiego I instancji do specjalistycznego organu wyższego stopnia. Z przepisów ustawy o kierujących pojazdami wynika, że dokonywanie oceny istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostało przekazane wyłącznie upoważnionym do tego lekarzom, wojewódzkim ośrodkom medycyny pracy oraz podmiotom medycznym enumeratywnie wymienionym w § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2213 ze. zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców).

W tej sytuacji organy administracji obydwu instancji orzekające w niniejszej sprawie nie mają jakichkolwiek uprawnień do tego, aby kwestionować treść orzeczenia lekarskiego. Jeżeli skarżący nie zgadzał się z wydanym orzeczeniem lekarskim to mógł wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, czego jednak nie uczynił.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że zarzuty skarżącego dotyczące orzeczenia lekarskiego nie upoważniają organu do zakwestionowania jego treści, gdyż ocena dokumentacji medycznej i wyników badań przekraczałaby jego kompetencje. Stwierdził, że nie można w obecnym postępowaniu brać pod uwagę zarzutów, które powinny być sformułowane w środku odwoławczym od orzeczenia lekarskiego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę strony.

Sąd I instancji wskazał, że badania lekarskie kierowców są niewątpliwie czynnościami wymagającymi posiadania wiadomości specjalistycznych, stąd ich przeprowadzenie powierzono uprawnionym do tego lekarzom. Szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania tych badań oraz ich weryfikacji regulują przepisy rozporządzenia w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, które zawiera kompleksową regulację badań lekarskich kierowców, odrębną od procedury administracyjnej.

Postępowanie administracyjne dotyczące weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. Najpierw, prowadzone jest postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przez uprawnionych lekarzy, które w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącego o przywrócenie uprawnień. Nie ulega wątpliwości, że na tym etapie strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, a w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie, może korzystać z możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego organu I instancji. Natomiast decyzja w przedmiocie przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego, wydawana jest w drugim etapie, po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim nie stwierdzono istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

W rozpoznawanej sprawie orzeczenie lekarskie zostało wydane przez uprawnioną jednostkę służby zdrowia (WOMP) i stwierdzono w nim przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, do których jest wymagane posiadanie prawa jazdy. Zgodnie zaś z art. 79 ust. 4 u.k.p., osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81. Nieskorzystanie przez stronę z tego prawa, z jednej strony powoduje utratę możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia, z drugiej zaś strony pozostawia w obiegu prawnym orzeczenie negatywne, którym organy administracji są związane.

WSA stwierdził, że organy nie mają podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią orzeczeń lekarskich wydawanych w trybie u.k.p. Związanie tymi orzeczeniami wyklucza ponadto możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Omawiane orzeczenie lekarskie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, tzn., że pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą zawartego w dokumencie oświadczenia organu. Przyjęcie stanowiska, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza, że w myśl art. 76 § 3 k.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Postawienie jednak określonych wymagań dokumentowi urzędowemu, jakim jest orzeczenie lekarskie, ma ten skutek, że przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści jest możliwe wyłącznie poprzez przedstawienie innego orzeczenia lekarskiego spełniającego kryteria cytowanego rozporządzenia. Przeciwdowodem mogłoby być zatem jedynie uzyskane przez stronę w wyniku poddania się badaniom zaświadczenie lekarskie odpowiadające kryteriom rozporządzenia w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, a więc wydane przez lekarza mającego określone kwalifikacje, a nadto funkcjonującego w jednym z ośrodków, o jakich mowa w ww. rozporządzeniu.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, kiedy to nie została udowodniona najistotniejsza okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie udowodniono bowiem istnienie przesłanek ustawowych: uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy; istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 1 k.p.a. przez przyjęcie, że orzeczenie lekarskie z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr [...] ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia oraz niezastosowanie art. 146 p.p.s.a. przez uchylenie orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 27 kwietnia 2022 r., lub też stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci wydania tego orzeczenia (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.);

d) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; dalej: p.u.s.a.) przez uchylenie się od sprawowania kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i nie zastosowanie środków określonych w p.p.s.a.;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 3 u.k.p. przez jego niezastosowanie z powodu błędnie ustalonego stanu zdrowia kierowcy.

2) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 103 ust. 3 u.k.p. przez jego niezastosowanie z powodu błędnie ustalonego stanu zdrowia kierowcy, ponieważ z orzeczenia lekarskiego z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr [...] nie wynika, że stwierdzono istnienie przesłanek ustawowych: uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy; istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Natomiast z dokumentacji medycznej sporządzonej na użytek wydania wskazanego orzeczenia lekarskiego wynika wprost, że takie przesłanki nie istnieją.

W piśmie z dnia 13 lipca 2023 r. (data wpływu do NSA) skarżący wyjaśnił, że nie zgadza się z wydanymi orzeczeniami lekarskimi.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, których uchybienie – według skarżącego – mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady w takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Jednakże dla oceny kontrolowanego orzeczenia pierwszorzędne znaczenie ma właściwa wykładnia prawa materialnego, poprzez pryzmat której należy dopiero dokonać analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa procesowego. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To przepisy prawa materialnego determinują przebieg postępowania dowodowego (określają, co i jakimi środkami dowodowymi powinno zostać dowiedzione), które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności wskazać, że sformułowany w pkt 1 lit. e) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 3 u.k.p. został nieprawidłowo postawiony w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Chcąc w skardze kasacyjnej zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, jej autor powinien to uczynić w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Niemniej jednak ten mankament skargi kasacyjnej nie stanowi przeszkody w jej rozpoznaniu pod kątem naruszenia zarzucanych przepisów prawa materialnego.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 103 ust. 3 u.k.p., podniesione w pkt 1 lit. e) oraz w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Kasator zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wskutek błędnie ustalonego stanu zdrowia skarżącego w wydanym orzeczeniu lekarskim z dnia 27 kwietnia 2022 r. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej również wynika, że jej autor formułuje zastrzeżenia do decyzji Starosty C. z dnia 31 lipca 2018 r. dotyczącej cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami.

Mając na uwadze treść uzasadnienia ww. zarzutów, ich ocena powinna zostać poprzedzona określeniem ram prawnych rozpoznawanej sprawy. W tym zakresie należy przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji była decyzja SKO w Bielsku-Białej z dnia 5 września 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty C. z dnia 21 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Zatem przedmiotem sprawy administracyjnej, poddanej kontroli WSA, były rozstrzygnięcia organów dotyczące odmowy przywrócenia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji brak weryfikacji decyzji, która została wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, tj. decyzji Starosty C. z dnia 31 lipca 2018 r. w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. W tym miejscu należy podkreślić, że przedmiotem skargi jest konkretne rozstrzygnięcie organu, które w mniejszej sprawie dotyczy odmowy przywrócenia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, nie zaś cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Postępowanie w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami było odrębnym postępowaniem, a rozstrzygnięcia wydane w tym postępowaniu podlegały kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi. Zatem podnoszona przez kasatora argumentacja, że decyzja Starosty C. z dnia 31 lipca 2018 r. cofająca skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami nie wskazuje ani daty początkowej ani daty końcowej okresu cofnięcia uprawnień - pozostaje poza granicami niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc zaś do zarzutu naruszenia art. 103 ust. 3 u.k.p. na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami precyzyjnie określają, w jakich okolicznościach i przy spełnieniu jakich przesłanek następuje ze względu na stan zdrowia kierowcy cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami oraz przywrócenie tych uprawnień. Stosownie do treści art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 3 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że ze względu na formułę zawartą w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. "starosta wydaje decyzję" rozstrzygnięcie ma charakter aktu związanego, czyli takiego, które nie zależy od uznania organu. Oznacza to, że organ w przypadku stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma nie tylko prawo, lecz i bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 września 2021 r., sygn. akt II GSK 412/21; 23 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3137/19). Taki charakter ma również decyzja wydana na podstawie art. 103 ust. 3 u.k.p. I w tym przypadku, po stronie właściwego organu zachodzi obowiązek wydania decyzji o odmowie przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli nie ustała przyczyna, która spowodowała ich cofnięcie. Zatem w sytuacji, gdy decyzja o cofnięciu uprawnień, tak jak w rozpoznawanej sprawie - została wydana ze względu na stan zdrowia skarżącego, stwierdzony na podstawie orzeczenia lekarskiego, to ocena tego stanu pozwalająca uznać, czy ustała przyczyna, która spowodowała cofnięcie uprawnień, musi być również potwierdzona odpowiednim orzeczeniem lekarskim.

Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, jest prowadzone przez uprawnione jednostki posiadające szczególne uprawnienia w tym zakresie, a orzeczenie lekarskie wydawane w tym trybie stanowi wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 828/22). Tryb postępowania w sprawach wydawania orzeczeń lekarskich regulują przepisy rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie z § 10 tego rozporządzenia jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań lekarskich: 1) osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej; 2) osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy, są jednostki organizacyjne służby medycyny pracy, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1175). Jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 ustawy, są w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez: 1) uprawnionego lekarza - wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, a w przypadku kandydatów, uczniów lub słuchaczy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy - wojewódzkie ośrodki medycyny pracy; 2) uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy: a) Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w Warszawie, b) Instytut Medycyny Pracy im. prof. dr. med. Jerzego Nofera w Łodzi, c) Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie, d) Uniwersyteckie Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej w Gdyni, e) Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej w Warszawie (§ 11 rozporządzenia).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 103 u.k.p. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych tymi orzeczeniami (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 40/21; 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/12; 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 840/08; 17 marca 2005 r., sygn. akt I OSK 1273/04).

Tym samym postępowanie dowodowe nie może koncentrować się na ustalaniu przez organy orzekające w sprawie, dlaczego wyspecjalizowane jednostki medyczne uznały, że kierowca nie może prowadzić pojazdów, czy jego stan zdrowia uległ pogorszeniu, na czym miałoby to pogorszenie polegać, czy stwierdzono nowe schorzenie i w jaki sposób wpływało ono na sprawność kierowcy. W tym zakresie organy związane są orzeczeniami wydanymi przez uprawnione jednostki medyczne (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 571/19). Postawienie określonych wymagań dokumentowi urzędowemu, jakim jest orzeczenie lekarskie, ma ten skutek, że przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści jest możliwe wyłącznie poprzez przedstawienie innego orzeczenia lekarskiego spełniającego kryteria rozporządzenia w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 786/19).

Podkreślić należy, że w stosunku do skarżącego zostało wydane przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., ostateczne orzeczenie lekarskie z dnia 27 kwietnia 2022 r., stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowi do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T. Skarżący nie przedstawił przeciwdowodu co do wydanego orzeczenia lekarskiego, w postaci innego orzeczenia pochodzącego od uprawnionych jednostek służby zdrowia. Wobec tego, organ nie miał innej możliwości niż zrealizowanie prawnego obowiązku odmowy przywrócenia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, ponieważ ww. orzeczenie lekarskie potwierdza, że nie ustała przyczyna, która spowodowała ich cofnięcie. Wskazuje na to jednoznacznie treść art. 103 ust. 3 u.k.p.

Zatem należy stwierdzić, że osoba, która wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami - w trybie art. 103 ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. - nie może skutecznie podważać treści wydanego przez uprawnione jednostki medyczne orzeczenia lekarskiego w postępowaniu przed organem, który jest tym orzeczeniem związany, a powinna wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego na podstawie art. 79 ust. 4 u.k.p. Organ bowiem nie ma podstaw formalnoprawnych do weryfikacji treści wydanego w trybie ustawy o kierujących pojazdami orzeczenia lekarskiego pod względem merytorycznym, kwestionowania okoliczności objętych jego treścią, co w konsekwencji uniemożliwia przyjęcie, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącego przedstawia się odmiennie aniżeli zostało to wskazane w orzeczeniu lekarskim.

W konsekwencji, zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w pkt 1 lit. a-b petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 1 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie wskazał, że organy - będąc związane treścią ostatecznego orzeczenia o stanie zdrowia skarżącego - nie miały możliwości orzekać wbrew treści tego dokumentu, bowiem stanowi on dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. i jest dowodem tego, co zostało w nim stwierdzone. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez pominięcie treści innych dowodów w postaci opinii biegłych sądowych (lekarza i psychologa) oraz dokumentacji medycznej na okoliczności wskazane przez skarżącego, tj. braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi po stronie skarżącego, nie mogły być uwzględnione z przyczyn podanych wyżej.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., zawarte w pkt 1 lit. c-d petitum skargi kasacyjnej.

O naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie jednak nie zachodzi.

Natomiast nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w przepisie art. 135 p.p.s.a. uprawnień nie może stanowić podstawy do podniesienia zarzutu naruszenia tego przepisu. Sąd może zastosować art. 135 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, w której uwzględnia skargę, a w niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 811/19).

Sąd I instancji nie naruszył również art. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, która określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji dokonał oceny tej decyzji przy zastosowaniu kryterium zgodności z prawem i zastosował środki przewidziane w ustawie – stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. To, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z taką oceną, nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów.

Natomiast odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniosku o podjęcie uchwały - o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 lub art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - należy wskazać, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Przy czym, zagadnienie prawne "budzące poważne wątpliwości" to takie, które między innymi, odnosi się do kwestii prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znacznych trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych lub pojawienia się w odniesieniu do danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 1/07). Podstawą przyjęcia, że chodzi o poważne wątpliwości może być również sytuacja odnosząca się do kwestii odstąpienia od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu prawnego (zob. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13).

Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym stosowania wskazanego przepisu w każdej z wymienionych lub im podobnych sytuacji jest – co należy podkreślić – istnienie wątpliwości składu orzekającego sądu kasacyjnego odnośnie do istotnej w sprawie kwestii prawnej, i to wątpliwości o charakterze poważnym. W rozpoznawanej sprawie zaś takie wątpliwości nie wystąpiły, a zatem wniosek autora skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.