Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1125/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
article: art. 189
journal: Dz.U. 2021 poz 1805
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 193, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.T., E.K., M.K-S. i O.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3089/21 w sprawie ze skargi E.T., E.K., M.K-S. i O.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 listopada 2021 r., nr DAP-WPK-727-877/2016/KPu w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz E.T., E.K., M.K-S. i O.M. kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 26 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3089/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E.T., E.K., M.K-S. i O.M. (dalej również: "wnioskodawcy", "strony", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: "organ", "Minister", "MSWiA") z 8 listopada 2021 r., nr DAP-WPK-727-877/2016/KPu w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 12 lipca 1996 r., nr G.VII.7242/15-7/96 (dalej: "decyzja z 12 lipca 1996 r.", "decyzja komunalizacyjna"), Wojewoda Sieradzki (dalej również: "Wojewoda") stwierdził nabycie przez Gminę L. (dalej również: "Gmina") z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości znajdujących się w zasobach gruntów Skarbu Państwa, położonych w M. tj. działek: nr (...) objętych sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym nr (...), w pozycji (...), (...) i (...), opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr (...), (...) i (...), stanowiących integralną część ww. decyzji.

Pismem z 3 listopada 2015 r. E.T., L.M. (w miejsce którego wstąpił O.M.), M.K-S i E.K. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. aktu Wojewody, w części dotyczącej działek nr (...)i nr (...).

Decyzją z 8 listopada 2021 r., nr DAP-WPK-727-877/2016/KPu Minister umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 12 lipca 1996 r. w części dotyczącej działek nr (...) i nr (...). W uzasadnieniu przywołał art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa przepisy wprowadzające...", "ustawa z 10 maja 1990 r."), wskazując, że w dacie 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie), określone treścią tej normy mienie ogólnonarodowe, przechodzi z mocy prawa na rzecz właściwych gmin. Zauważył, że wszczęcia postępowania nieważnościowego decyzji komunalizacyjnej, może domagać się podmiot posiadający przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"). Interes, o którym mowa ww. przepisie musi mieć charakter prawny, a także realny w danej dacie – tu na: 27 maja 1990 r. Powołując się na utrwalone orzecznictwo Minister wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest: Skarb Państwa – jako właściciel mienia, gmina – która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że im nie zaś Skarbowi Państwa na 27 maja 1990 r. przysługiwało prawo własności skomunalizowanego mienia. Minister podał też, że ww. postępowanie nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Organ wyjaśnił, że na kartach inwentaryzacyjnych nr 11 i 12, stanowiących integralną część decyzji z 12 lipca 1996 r., oznaczono dokumenty na mocy których Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowych nieruchomości - na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o wprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., poz. 13 ze zm., dalej: "dekret", "dekret PKWN", "dekret z 6 września 1945 r.", "dekret o reformie rolnej"). Dokumentację tę opisano słowami: "Z Reformy rolnej". Opisując stan faktyczny sprawy Minister zauważył, że decyzją Wojewody Łódzkiego z 24 stycznia 2013 r. stwierdzono, że zespół dworsko - parkowy usytuowany obecnie na działkach nr (...), a wchodzący w skład majątku ziemskiego M., gmina L., powiat p. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. aktu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z 6 października 2015 r., nr GZ.rn-057-625-80/13 uchylił go w całości i orzekł, że ww. działki, nie podlegały pod działanie dekretu. Wyrokiem z 11 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2132/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy L. na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2163/16, utrzymał w mocy wyrok Sądu Wojewódzkiego.

Dalej Minister wyjaśnił, że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie miało ustalenie przysługiwania prawa własności działek objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności w dacie komunalizacji. Oceniając powyższe organ wskazał, że podstawowym źródłem tego typu informacji są wpisy w księgach wieczystych. Wyjaśnił, że przy piśmie Sądu Rejonowego w Ł. V Wydziału Ksiąg Wieczystych z 23 września 2021 r. nadesłano kopię zaświadczenia Urzędu Rejonowego w Ł. z 26 lutego 1996 r. stwierdzającą, że działki nr (...) o pow. 1,91 ha, położone we wsi M. gmina L., stanowią własność Skarbu Państwa. Z dokumentu tego wynikało też, że ww. nieruchomości zostały przejęte na podstawie dekretu PKWN (co odnotowano w Rep. hip nr [...]) i odpowiadają części parceli nr (...). Organ powołał się również na pismo Sądu Rejonowego w Ł. z 12 października 2021 r., wskazujące, że cyt.: "rep. hip. (...) został urządzony dla Dóbr Ziemskich M. Wpisy w tym rep. hip. są częściowo w języku rosyjskim i brak tam jest podanych numerów działek. Wydział Ksiąg Wieczystych nie jest w stanie stwierdzić czy dane działki pochodzą z dawnej rep. hip. Zakładając księgę wieczystą (...) Wydział Ksiąg Wieczystych oparł się na zaświadczeniu Urzędu Rejonowego w Ł., który stwierdził, że działki nr (...) stanowią własność Skarbu Państwa i zostały przejęte na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej i jest to odnotowane w rep. hip. (...). Opierając się na tym zaświadczeniu można stwierdzić, że w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji działki te stanowiły własność Skarbu Państwa." Minister podkreślił kluczową rolę wpisu w księdze wieczystej przy ustalaniu stanu faktyczno-prawnego nieruchomości oraz oceny legalności decyzji komunalizacyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ wskazał na domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm., dalej: "ukwh"), wyjaśniając, że może ono zostać wzruszone w drodze postępowania przed sądem powszechnym [powództwo o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym z art. 10 ukwh; powództwo o ustalenie z art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz.1805 ze zm., dalej: "kpa"), czy w postępowaniu o zasiedzenie]. Minister podał, że "(...) w myśl art. 6266" kpc (powinno być: art. 6268 § 6 kpc), wpis w księdze jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, które prowadzi, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów w księdze wieczystej. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest – w ocenie Ministra – zagadnieniem prawa cywilnego. Zdaniem organu, dopuszczenie poglądu przeciwnego prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, wydając rozstrzygnięcie zastrzeżone dla postępowań cywilnych. Z ww. przyczyn, nie było podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości – w dacie komunalizacji – nie był Skarb Państwa. Orzekający w ramach postępowania nadzwyczajnego, dotyczącego badania legalności decyzji komunalizacyjnej, organ administracji nie jest władny oceniać prawidłowości podstawy wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W ocenie Ministra, wnioskodawcy nie wykazali zatem, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczy ich interesu prawnego, a w konsekwencji nie posiadają oni legitymacji do zainicjowania tego postępowania w trybie art. 156 kpa, w zakresie działek nr (...). Powyższe zaś skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy akt Ministra wnieśli E.T., O.M., M.K-S. i E.K. kwestionując go w całości.

Wyrokiem z 26 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Podzielił przy tym ocenę Ministra, dotyczącą braku skutecznego wykazania przez strony, by postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 12 lipca 1996 r. dotyczyło ich interesu prawnego.

W uzasadnieniu WSA podał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa. Minister umorzył bowiem, zainicjowane wnioskiem skarżących, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, wskazując, że nie posiadają oni przymiotu strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa. Sąd I instancji wyjaśnił, że o przymiocie strony postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 kpa, który stanowi, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zauważył, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Interesem faktycznym jest zaś sytuacja, w ramach której podmiot, choć pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia, a w konsekwencji brak jest w odniesieniu do niego uprawnienia do żądania od organu stosownych czynności.

Dalej WSA wskazał, że w sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy wydanej na podstawie art. 5 ust 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. decyzji Wojewody Sieradzkiego z 12 lipca 1996 r. Art. 5 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Sąd Wojewódzki zgodził się z organem, że stronami takiego postępowania są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą bowiem skutki decyzji komunalizacyjnej. Udział w takim postępowaniu innych podmiotów – z przyznaniem im przymiotu strony - wymaga wykazania, że w dacie komunalizacji (na 27 maja 1990 r.), to im, nie zaś Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Na bazie powyższego WSA uznał, że zakwestionowanie decyzji komunalizacyjnej w toku postępowania nadzwyczajnego przez "podmiot trzeci", wymaga legitymowania się przez niego interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Wskazał przy tym, że to na wnioskującym spoczywa obowiązek wykazania tytułu prawnego do skomunalizowanego mienia, w postaci stosownego dokumentu, odzwierciedlającego tę okoliczność na 27 maja 1990 r. Brak takiego dokumentu, określającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości, nie pozwala wykazać istnienia interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a także w postępowaniu nadzwyczajnym jego dotyczącym.

Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy WSA wyjaśnił, że zarówno w dacie komunalizacji, jak i w dacie wydania decyzji z 12 lipca 1996 r., sporne nieruchomości (nr ...) ujawnione były w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa. Za trafną i kluczową w sprawie Sąd Wojewódzki uznał ocenę organu nadzoru dotyczącą mocy wiążącej wpisu w księdze wieczystej, a w szczególności domniemania zgodności takiego wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ukwh). Cytując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że organ nie ma możliwości, by w toku postępowania administracyjnego dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów ujawnionych w księdze wieczystej. Wskazał również na rozbieżności orzecznictwa Sądu Najwyższego (dalej również: "SN") w opisywanej materii, konstatując, że najnowsze orzecznictwo zawęża możliwość wzruszenia domniemania z art. 3 ust. 1 ukwh do innych spraw cywilnych, niż sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Przywołał też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2004 r., SK 57/03 wskazujący, że domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, a wprowadzenie go oznacza, że nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.

WSA, odnosząc się do przywołanych w złożonej skardze i pismach procesowych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnił, że formułują one pogląd przyznający sądowi powszechnemu wyłączne prawo do wydania rozstrzygnięcia, które mogłoby stanowić podstawę do obalenia opisywanego domniemania. "Dokument na tę okoliczność musi zatem pochodzić od sądu powszechnego, a nie od organu administracji publicznej. Obalenie omawianego domniemania nie następuje zatem wyłącznie na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Dopuszczalne jest obalenie tego domniemania także w każdym innym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, jako przesłanka merytorycznego rozpoznania sprawy." Podkreślił również, że przywołane wyroki dotyczą spraw, w których wnioskodawcy przedstawili stosowne wyroki sądów powszechnych, a zatem spraw o odmiennym stanie faktycznym niż sprawa analizowana.

Konstatując Sąd I instancji stwierdził, że wobec treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętych wnioskiem, Minister prawidłowo uznał brak legitymacji skarżących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie wykazali oni bowiem, by w dacie wydania kwestionowanej decyzji posiadali interes prawny, który nie został uwzględniony. Za zasadną Sąd I instancji uznał również argumentację dotyczącą związania organu treścią wpisu w księdze wieczystej oraz brak możliwości dokonywania w toku postępowania administracyjnego odmiennych ustaleń prawnych od wynikających z takiego wpisu. WSA za prawidłowe uznał stanowisko Ministra, że strony nie wykazały, by w dacie komunalizacji mienia prawo własności spornych gruntów należało do nich lub ich poprzedników prawnych. Uwzględniając powyższe, Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, a podniesione w skardze i piśmie procesowym z 23 września 2022 r. zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli wnioskodawcy, kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 ppsa , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 134 § 1 ppsa, art. 135 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa, poprzez błędne ich zastosowanie i oddalenie skargi na skutek bezzasadnego przyjęcia, że skarżący nie mają interesu prawnego do zainicjowania postępowania administracyjnego, a tym samym nie można im przyznać przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 12 lipca 1996 r., podczas, gdy są oni następcami prawnymi K.S. – właściciela spornej, zabudowanej nieruchomości składającej się z działek nr (...) i nr (...), obr. (...) M., gmina L., powiat p. województwo łódzkie, o pow. 0,78 ha, a w sprawie decyzją administracyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r., znak: GZ.rn-057-625-80/13 wykazano, że nieruchomość ta nigdy nie została przejęta przez państwo na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, nie była też własnością Skarbu Państwa na 27 maja 1990 r., ani 12 lipca 1996 r., czyli w dacie wydania przez Wojewodę Sieradzkiego decyzji komunalizacyjnej, a zatem nie mogła zostać skomunalizowana jako nieruchomość niestanowiąca własności Skarbu Państwa;

b) art. 151 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, art. 134 § 1 ppsa, art. 135 ppsa w zw. z art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie wykonania dekretu PKWN", "rozporządzenie z 1945 r."), poprzez błędne ich zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że skarżący "(...) mają bezpośredni i aktualny interes prawny do bycia stroną postępowania nieważnościowego, gdyż prejudycjalne postępowanie administracyjne zakończone zostało ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 października 2015 r., znak; GZ.rn-057-625-80/13, w której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził m.in., że opisana nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych nr (...) i nr (...), położona w gminie L., powiat p., województwo łódzkie, o pow. 0,78 ha - nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu" i jednocześnie w sprawie nie ma dowodów na to, aby po 13 września 1944 r. własność nieruchomości przeszła na jakikolwiek podmiot, co potwierdza, że spadkobiercy K.S. w sprawie mieli tytuł prawny dokumentujący przysługujące im prawo własności do spornej nieruchomości na 27 maja 1990 r. i na 12 lipca 1996 r., które stało na przeszkodzie wydaniu decyzji komunalizacyjnej, bowiem na ww. daty Skarb Państwa nie był ich właścicielem;

c) naruszenie art. 151 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 134 § 1 ppsa, art. 135 ppsa w zw. z art. 2 § 1 i 3 kpc i § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, "(...) poprzez ich niezastosowanie a w konsekwencji błędne oddalenie skargi a nie uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak orzeczenia sądu powszechnego potwierdzającego tytuł prawny do spornej nieruchomości, podczas gdy zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej na mocy powołanych na wstępie przepisów zostało przekazane organom administracji publicznej, a zatem wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest wymagane orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przysługiwania tytułu prawnego do spornej nieruchomości Skarżącym, co w rezultacie doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku o nie uchyleniu zaskarżonej decyzji";

d) art. 151 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa – "(...) poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi, a w konsekwencji niedopuszczalnego faktycznego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 października 2015 r., znak; GZ.rn-057-625-450/13 w przedmiocie niepodpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej m.in. w zakresie objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości obejmującej działki nr (...) przez Sąd, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku o nie uchyleniu zaskarżonej decyzji";

e) art. 151 ppsa, art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 935, dalej: "ustawa o zmianie kpa") - obecnie art. 8 § 1 i 2 kpa, poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi, z naruszeniem zasad: trwałości decyzji ostatecznych, pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, poprzez faktyczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonym rozstrzygnięciem ww. ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r., oraz poprzez nieuwzględnienie jej mocy więżącej w niniejszej sprawie;

f) art. 151 ppsa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 16 ustawy o zmianie kpa – obecnie art. 8 § 1 i 2 – w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja", "Ustawa Zasadnicza") poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi w oparciu o przesłanki pozostające w jaskrawej sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem sądów, a przez to naruszenie zasady jednolitości orzecznictwa oraz co za tym idzie zasady zaufania obywatela do władzy publicznej i organów państwa, zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji do naruszenia gwarantowanej przez Konstytucję gwarancji ochrony własności;

g) art. 151 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez ich błędne zastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji a oddalenie skargi z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, która nie została zrealizowana z uwagi na wybiórcze potraktowanie dowodów przez organ, zamiast wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez:

nierzetelne przenalizowanie skutków prawnych wydanej w sprawie skarżących ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r., w której stwierdzono, że sporne nieruchomości obejmujące działki ewidencyjne nr (...) nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN;

niedopuszczalne pominięcie bezspornego i stwierdzonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r., faktu braku przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości w dniu nacjonalizacji tj. 13 września 1944 r., a w konsekwencji 27 maja 1990 r. i 12 lipca 1996 r.;

oczywiście błędną ocenę dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, w tym przedłożonych i powołanych przez skarżących w sprawie oraz błędną ocenę dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym a zwłaszcza:

• wpisów widniejących w księdze wieczystej nr (...) pomimo stwierdzenia, że na 12 lipca 1996 r. właścicielem działek nr (...) nie był Skarb Państwa, błędnie wpisany na podstawie zaświadczenia Urzędu Rejonowego w Ł. z 26 lutego 1996 r., a przed jego ujawnieniem poprzednik prawny skarżących;

• orzeczonych w prejudycjalnie zakończonej sprawie o niepodpadanie działek nr (...) i nr (...) pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2132/15, którym oddalono skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2163/18, którym oddalono skargę kasacyjną, wydanych w prejudycjalnie zakończonej sprawie o niepodpadanie działek nr (...) pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;

• zaświadczenia Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia 26 lutego 1996 r.;

• pisma Sądu Rejonowego w Ł. V Wydział Ksiąg Wieczystych z 12 października 2021 r., nr DZ KO 165/21;

zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działki nr (...) a ponadto pominięcie przez Sąd ustaleń organu w postępowaniu prejudycjalnym zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r., a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej;

zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działki nr (...), pomimo, że Sądowi wiadomym było dokonanie wpisu prawa własności Skarbu Państwa w odniesieniu do tej działki oraz wpisów w księdze hipotecznej "(...)", gdzie jako właściciel został wpisany Skarb Państwa na podstawie zaświadczenia Urzędu Rejonowego w Ł. z 26 lutego 1996 r., a jednocześnie pominięcie, jaki wpływ na podstawę wpisu własności w treści księgi wieczystej miała prejudycjalna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r.;

- co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji na skutek uchybienia powyższym przepisom oddalił skargę na decyzję Ministra z 8 listopada 2021 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Sieradzkiego z 12 lipca 1996 r., w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr (...) i nr (...) gdyby natomiast WSA zastosował prawidłowo prawo to zapadłoby zupełnie odmienne rozstrzygnięcie;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające...w zw. z art. 2 ust. 1 lit e dekretu w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że skarżący mają bezpośredni i aktualny interes prawny do bycia stroną postępowania nieważnościowego, gdyż prejudycjalne postępowanie administracyjne zakończone zostało ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r. w zakresie orzeczenia o niepodpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu działek nr (...) i jednocześnie w sprawie brak jest dowodów na to, aby po 13 września 1944 r. własność nieruchomości przeszła na jakikolwiek podmiot, co potwierdza, że skarżący w sprawie mieli tytuł prawny, dokumentujący przysługujące im prawo własności do spornej nieruchomości na 27 maja 1990 r. i na 12 lipca 1996 r., które stało na przeszkodzie wydaniu decyzji z 12 lipca 1996 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę własności ww. nieruchomości, bowiem 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był jej właścicielem;

b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające..., poprzez ich błędne zastosowanie (niezastosowanie w sprawie) pomimo, że zrealizowały się przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 12 lipca 1996 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę prawa własności nieruchomości nr (...) i nr (...) w sytuacji, gdy nieruchomość ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa na 13 września 1944 r., ani 27 maja 1990 r., ani w konsekwencji na 12 lipca 1996 r.;

c) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ukwh poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie przedłożyli dokumentu potwierdzającego ich tytuł prawny do nieruchomości obejmującej działki nr (...) i nr (...) na 27 maja 1990 r., podczas gdy w rzeczywistości Sąd I instancji zupełnie pominął skutki, jakie w sprawie wywołała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r., która potwierdza, że prawo własności spornej nieruchomości nigdy nie przeszło na Skarb Państwa, a w dniu komunalizacji przysługiwało ono skarżącym (poprzednikom prawnym);

d) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 § 1 i 3 kpc w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie organ nie może oceniać następstw prawnych prejudycjalnej dla niniejszego postępowania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r., podczas gdy w rzeczywistości organ jest związany sentencją decyzji, podczas gdy skutki prawne tejże decyzji Sąd zobowiązany jest samodzielnie ocenić w świetle zgromadzonego materiału dowodowego;

e) art. 3 ust. 1 ukwh i art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. z 1946 r., Nr 57, poz. 319) w zw. z art. 2 § 3 kpc w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu wbrew poglądowi ugruntowanemu w orzecznictwie i piśmiennictwie oraz wbrew literalnemu brzmieniu powyższych norm, że podważenie domniemania wynikającego z powyższych przepisów jest możliwe wyłącznie w postępowaniu cywilnym, rozstrzygającym spór o własność przed sądem powszechnym, a decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r., wydana w trybie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN nie pozwala na przyznanie skarżącym interesu prawnego, a co za tym idzie przymiotu strony w postępowaniu oraz że ostatnio powołana decyzja nie przesądza o tytule prawnym do spornej nieruchomości;

f) art. 3 ust. 1 ukwh w zw. z art. 2 § 3 kpc w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przez WSA, że zakwestionowanie przez skarżących tezy o istnieniu prawa własności oznacza zakwestionowanie samego wpisu w księdze wieczystej, podczas gdy w rzeczywistości skarżący kwestionują jedynie wniosek wynikający z domniemania jego prawdziwości (orzeczeniem, którym z mocy art. 6268 § 6 kpc jest wpis, stanowiący wyłącznie przesłankę domniemania, więc brak jest uzasadnionych podstaw dla uznania, że podważając domniemanie wynikające z treści księgi wieczystej, podważa się prawomocne orzeczenie o wpisie), a także poprzez przyjęcie, że skarżący nie są uprawnieni do podnoszenia zarzutów, które nie były objęte badaniem sądu wieczystoksięgowego, gdyż kognicja tego sądu ogranicza się jedynie do zbadania treści i formy wniosku, dołączonych dokumentów oraz treści księgi wieczystej (art. 6268 § 2 kpc);

g) art 31 ust. 3 oraz art. 45 Konstytucji, poprzez ich pominięcie i naruszenie zasad proporcjonalności oraz prawa do sądu na skutek niedopuszczalnego i błędnego przyjęcia, że podważenie domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 ukwh jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym niedopuszczalne oraz że na skutek wydania decyzji na zasadzie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN nie dochodzi do restytucji z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości;

h) art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez ich pominięcie i nieuchylenie decyzji naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego jednostki, albowiem w analogicznych przypadkach przyjmuje się w orzecznictwie, że podważenie domniemania z art. 3 ust. 1 ukwh może nastąpić w każdym postępowaniu, jeżeli następuje jako przesłanka rozstrzygnięcia;

i) art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez ich niezastosowanie prowadzące do uznania, że wynikające z tych przepisów: zasada państwa demokratycznego, zasada państwa prawnego i zasada sprawiedliwości społecznej, a także zasady równości i zakazu dyskryminacji oraz poszanowania własności, które winny być stosowane bezpośrednio, pozwalają na wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia pozostającego w jaskrawej sprzeczności z orzeczeniami sądów cywilnych i administracyjnych, a przez to naruszenie zasad: jednolitości orzecznictwa oraz co za tym idzie zasady zaufania obywatela do organów władzy państwowej, zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji do naruszenia prawa do poszanowania własności;

j) art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez ich pominięcie i brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonego wyroku ugruntowanych w orzecznictwie sądów powszechnych, jak również sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, podczas gdy orzecznictwo stanowi składnik polskiego systemu prawnego, a także poprzez pominięcie faktu, że związanie organu decyzją administracyjną ostateczną łączy się ściśle z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, jak również pominięcie faktu, że sądy powszechne są związane ostateczną decyzją administracyjną jaką jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 sierpnia 2015 r., co stanowi wyraz respektowania rozgraniczenia pomiędzy drogą sądową i drogą administracyjną, które łączy się ściśle z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

k) art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 10 lipca 1993 r., nr 61, poz. 284, dalej: "EKPC") i art. 14 EKPC w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 EKPC nie realizując wymogów dotyczących jednolitego stosowania prawa, prawa do rzetelnego, publicznego procesu sądowego obejmującego też zasadę pewności prawnej, a także zasady pewności prawnej gwarantującej stabilność prawną i przyczyniającą się do publicznego zaufania do organów administracyjnych, oraz całkowicie zlekceważył obowiązek utrzymywania spójności orzeczeń administracyjnych.

Podnosząc jak powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W środku zaskarżenia zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów, przywołując m.in. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Stanowisko powyższe strony podtrzymały i uzupełniły powołaniem się na kolejne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego - pismami z 14 marca 2024 r. i 10 września 2024 r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina, wskazując na spójność i logiczność uzasadnienia wyroku WSA, co w jej ocenie skutkować powinno oddaleniem środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądały jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tym miejscu zauważyć należy, że środek zaskarżenia nie został sporządzony w sposób w pełni poprawny. Autor wniesionego pisma "przemieszał" bowiem podstawy materialnoprawne z procesowymi, wskazał również na unormowania, których w sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował (co samo w sobie wyłącza możliwość ich naruszenia). Błędnie określono również m.in.: art. 105 § 1 kpa, jako przepis prawa procesowego, podczas gdy ma on charakter materialnoprawny; podniesiono łącznie naruszenie art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, gdy tej ostatniej normy WSA nie stosował, a więc nie mógł jej naruszyć; wskazano naruszenie art. 135 § 1 ppsa, który stanowi o uprawnieniu adresowanym przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej - określa on zakres orzekania sądu I instancji w przypadku stwierdzenia, że organ naruszył prawo i nie znajdzie zastosowania w sytuacji oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa; podniesiono również naruszenie art. 31 ust. 3, art. 45, art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 2 w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (zarzuty od pkt 2 g do pkt 2 j skargi kasacyjnej), pomijając, że są to normy o charakterze ustrojowym, które same w sobie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc zaś powołać się na zarzut naruszenia któregoś z wyżej wskazanych przepisów Ustawy Zasadniczej zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z naruszeniami konkretnych przepisów, które w rzeczywistości były podstawą prawną działania sądu wojewódzkiego i którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Przepisami takimi mogą być przepisy prawa materialnego lub procesowego. Wywiedzione zarzuty nie opierały się na tego rodzaju przepisach, co niweczy skuteczność wadliwości wyroku określonych w powyżej opisany sposób. Również wskazanie przez skarżących kasacyjnie, w obrębie zaskarżenia wyniku sprawy w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, regulacji dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej (dekret PKWN, rozporządzenie w sprawie wprowadzenia dekretu) nie mogły znaleźć aprobaty Sądu kasacyjnego, w sytuacji gdy unormowania te nie stanowiły podstawy kwestionowanego przez strony aktu Ministra, ani też nie miały zastosowania przy rozpoznawaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W tym miejscu zauważyć należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi jednak do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy podniesione w nich zarzuty nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne z art. 176 ppsa. Potwierdzeniem powyższego jest uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie. Pomimo więc zauważonych nieprawidłowości konstrukcyjnych środka zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął go do oceny i uznał, że podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja zasługuje na uwzględnienie w stopniu skutkującym uchyleniem kwestionowanego wyroku oraz decyzji Ministra.

Kluczowym zagadnieniem w sprawie jest zaakceptowana wyrokiem Sądu I instancji odmowa przyznania skarżącym przez Ministra statusu strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Istotnym w zaistniałej sytuacji było więc ustalenie mocy dowodowej przedłożonej przez strony, ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r., stwierdzającej niepodpadanie wskazanych w niej nieruchomości pod działanie dekretu PKWN. Skarżący kasacyjnie wywodzą bowiem, że ww. akt powinien stanowić podstawę legitymowania się przez nich interesem prawnym, a więc i przymiotem strony postępowania nieważnościowego, w zakresie objętych wnioskiem nieruchomości. Sąd Wojewódzki przyjął zaś za słuszną ocenę Ministra, że skarżącym brak było prawnorzeczowego tytułu do spornych nieruchomości, tak na datę wejścia w życie ustawy przepisy wprowadzające...(27 maja 1990 r.) jak i na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej (12 lipca 1996 r.). Przyczyną uzasadniającą takie stanowisko uczyniono wpis w księdze wieczystej, ujawniający Skarb Państwa jako właściciela gruntu tak w ww. datach, jak i obecnie. Powyższe zaś – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – miało decydujące znaczenie dla oceny kwestionowanego aktu Ministra. Sąd I instancji przyjął bowiem, że wzruszenie domniemania z art. 3 ust. 1 ukwh może nastąpić wyłącznie w postępowaniach przed sądem powszechnym, organy administracji nie są zaś uprawnione do dokonywania własnych ocen w obrębie działania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że zagadnienie przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej podmiotom legitymującym się decyzją o wyłączeniu nieruchomości objętej następnie taką decyzją spod działania dekretu PKWN, było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np.: wyroki NSA: z 5 marca 2014 r., I OSK 2238/22; z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2316/23; z 24 kwietnia 2024 r., I OSK 2294 r.; czy z 9 lipca 2024 r. I OSK 245/23).

Tytułem wstępu przypomnieć należy, że status strony, w postępowaniu zwykłym, jak również w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności, ustala się w oparciu o art. 28 kpa. W myśl tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa więc przesłanki decydujące o legitymacji konkretnego podmiotu do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym. W sytuacji wstąpienia do postępowania w charakterze strony (czy uprawnienia do jego zainicjowania) decydujące jest bowiem to, czy podmiot do tego predysponujący posiada interes prawny, warunkujący ubieganie się przezeń o wszczęcie postępowania, względnie skierowanie wobec niego czynności w postępowaniu już wszczętym. Krąg stron postępowań nadzwyczajnych powinien, co do zasady, być zgodny z zakresem podmiotowym występującym w trybie zwykłym. Powyższe doznaje przy tym licznych wyjątków, zwłaszcza w sytuacji postępowań nieważnościowych, w którym organy nadzoru rozpoznają sprawę w trybie weryfikacji sprawy już "załatwionej" decyzją (stanowiącą następczo przedmiot postępowania nadzorczego). Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje na tożsamość sposobu określania kręgu stron postępowań nadzwyczajnych w odniesieniu do zbioru podmiotów uczestniczących w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna (vide np. wyroki NSA: z 21 kwietnia 2017 r., II OSK 2117/15; z 2 lutego 2017 r., II OSK 1241/15; z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1145/15; z 25 czerwca 2019 r., II OSK 2112/17; z 26 maja 2021 r., II OSK 2377/18). Zauważa przy tym, że w postępowaniach tych należy na nowo, w świetle art. 28 kpa, wyznaczyć krąg osób występujących jako strony. Dominuje pogląd, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu zastosowanie ma art. 28 i 61 § 4 kpa, zaś stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego (uwieńczonego wydaniem kwestionowanej decyzji), a również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki takiego stwierdzenia (vide np. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2022 r., II OSK 2080/19; z 22 stycznia 2018 r., II OSK 1475/17; czy z 9 stycznia 2015 r., I OSK 535/14). Stroną postępowania jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego (poddawanego kontroli), ale i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki postępowania nadzorczego. Tak więc każdorazowo prowadząc postępowanie, organ administracji zobowiązany jest do samodzielnej weryfikacji stron, poprzez zbadanie indywidualnego interesu prawnego w oparciu o art. 28 kpa. Brak jest przy tym legalnej definicji pojęcia interesu prawnego. Jego treść stanowi bowiem wypadkową legitymacji procesowej strony w postępowaniu, którą ustalać należy w odniesieniu do norm prawa materialnego. "Posiadać interes prawny" oznacza to samo, co wskazać powszechnie obowiązujący przepis prawa, który jest podstawą skutecznego żądania działania organu, bądź zaniechania (czy ograniczenia) jego czynności – sprzecznych z intencją danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 kpa). "Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego, to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego." (vide wyroki NSA: z 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12; z 27 października 2023 r., I OSK 1151/20; z 20 marca 2024 r., II OSK 204/23; czy z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2360/22).

W aktualnym orzecznictwie (również przywołanym w skardze kasacyjnej i uzupełniających jej argumentację pismach procesowych) wskazuje się na brak jednoznacznych, uniwersalnych, a więc i podlegających automatyzmowi zastosowania w postępowaniu nieważnościowym – zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego – na gruncie art. 28 kpa. Podkreśla się konieczność rozważenia go indywidualnie, w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy, z uwzględnieniem rozróżnienia interesu prawnego oraz faktycznego, który determinowałby skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy przypomnieć należy, że osią sporu jest tu przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 12 lipca 1996 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę L. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr: (...). W części perswazyjnej decyzji z 8 listopada 2021 r. MSWiA argumentował, że brak było możliwości przyznania skarżącym przymiotu stron postępowania, gdyż tak na datę decyzji komunalizacyjnej, jak i obecnie nie legitymowali się oni tytułem prawnorzeczowym do ww. gruntów. Minister przyznał tym samym prymat mocy wiążącej wpisowi w księdze wieczystej, dokumentującemu prawo własności spornych gruntów, przysługujące w dacie komunalizacji Skarbowi Państwa. Przesłanką słuszności takiego stanowiska uczynił zaś tezę, że obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 ukwh, może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym – w ramach właściwych postępowań (z art. 10 ust. 1 ukwh, czy z art. 189 kpc).

Skład orzekający w sprawie w pełni podziela stanowisko, że korzystanie przez wpisy w księgach wieczystych z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, nie podlega jurysdykcji organów administracji, ani sądów administracyjnych. Wyłączona jest więc ich kompetencja orzecznicza w zakresie podważania wiarygodności orzeczeń z art. 6268 § 6 kpc. Wyjaśnienia w tej sytuacji wymaga, że podmiot wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji (w tym decyzji komunalizacyjnej) jest zobowiązany do wykazania własnego interesu prawnego w tej materii. Działanie takie polega zaś na udokumentowaniu legitymacji dostępnymi wnioskującemu środkami dowodowymi, taki interes wykazującymi. Nie oznacza to jednak, że uznając na podstawie przedłożonego dokumentu przymiot strony wnioskującego, organ rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym spór o własność. Zadaniem organu jest tu bowiem ocena, czy przedstawione przez podmiot dowody, taki interes prawny w danym postępowaniu uzasadniają. Przyznanie podmiotowi uprawnienia do występowania w sprawie na prawach strony – znajdujące umocowanie w przedłożonych dowodach - nie prowadzi bowiem do automatycznej zmiany (obalenia) treści wpisu w księdze wieczystej. Organ administracji dokonuje w tym przypadku walidacji dowodów, uznając (bądź nie) interes prawny podmiotu w indywidualnej sprawie, na podstawie przedłożonych dokumentów.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się jednolicie, że art. 2 ust. 1 dekretu przewidywał przejście określonych nim nieruchomości, z mocy prawa, na własność Skarbu Państwa. Stanowisko to zostało pierwotnie wyrażone w orzeczeniu SN z 22 grudnia 1948 r., C 344/48, w którym stwierdzono, że przejście własności wszelkich nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej na Skarb Państwa nastąpiło nie przez wpis do księgi wieczystej, lecz automatycznie z chwilą wejścia w życie dekretu. Pogląd ten podtrzymany został w uchwale składu siedmiu sędziów z 13 października 1951 r., C 427/51 oraz w uchwale składu siedmiu sędziów z 7 czerwca 1962 r., 1 CO 11/62 - jako zasady prawne. Powyższe jest konsekwentnie przyjmowane również we współczesnym orzecznictwie Sądu Najwyższego i znajduje wyraz w uchwałach, np. uchwały SN: z 27 września 1991 r., III CZP 90/91; z 6 grudnia 2005 r., III CZP 90/05; z 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10; z 18 maja 2011 r., III CZP 21/11), czy wyrokach (np. wyroki SN: z 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98; z 4 października 2001 r., II CKN 609/00; z 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00; z 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12. Powyższe implikuje więc uznanie, że decyzja przewidziana w § 5 rozporządzenia z 1945 r., ma charakter deklaratywny, a jej wydanie nie było konieczne w każdym wypadku (vide: uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10). W konsekwencji wcześniej opisanych stanowisk przyjąć należy, że decyzja wydana na podstawie ww. normy rozporządzenia, stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez uprzednich właścicieli (ich następców prawnych) wiedzy, że Skarb Państwa nabył (bądź nie) z mocy prawa własność konkretnej nieruchomości - na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (vide np. wyrok SN; uchwały SN z 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10). Jeżeli więc nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ostateczna decyzja administracyjna - wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. – jest wiążąca dla sądów powszechnych i rozstrzyga kwestie takiego nabycia. Jednocześnie zauważyć należy, że opisywany akt mógłby stanowić dokument uzasadniający podstawę wpisu do księgi wieczystej, wykazujący niezgodność jej treści z rzeczywistym stanem prawnym (art. 31 ust. 2 ukwh) - w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (tak: wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2314/23).

Nie można przy tym pomijać, że sam fakt wzruszenia decyzji dekretowej wobec nieruchomości (bądź jej części), nie w każdym przypadku skutkuje możliwością zainicjowania na tej podstawie stosownej zmiany treści księgi wieczystej. Przywołania w tym miejscu wymaga uchwała Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07. Wyrażono w niej stanowisko, że: "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości – ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art.18 ust.1 w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją". Powyższe implikuje wniosek, że do czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej, na podstawie której dokonano wpisu, sąd wieczystoksięgowy pozbawiony jest umocowania do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Taka zaś sytuacja ma miejsce w analizowanej sprawie, gdyż pomimo stwierdzenia wyłączenia części spornej nieruchomości (działek nr: ... i ...) spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej – prawomocną i ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r. – strony (następcy prawni poprzedniego właściciela gruntów), pozbawieni są uprawnienia do żądania stosownej zmiany wpisu w księdze wieczystej, wobec funkcjonowania w obrocie aktu Wojewody Sieradzkiego z 12 lipca 1996 r. W efekcie zaś odebrane zostaje im prawo egzekwowania skutków ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stan taki nie powinien podlegać ochronie w państwie prawa.

Zasadnym w powyższym stanie rzeczy wydaje się być przyjęcie, że sam fakt wpisania w księdze wieczystej Skarbu Państwa - jako właściciela skomunalizowanej nieruchomości, nie stanowi wystarczającej podstawy dla przyjęcia braku interesu prawnego (a tym samym legitymacji do zainicjowania postępowania nadzorczego), dla podmiotu inicjującego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, dysponującego prawomocną i ostateczną decyzją właściwego organu o wyłączeniu spornego gruntu spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

W analizowanej sprawie niekwestionowanym jest, że skarżący są następcami prawnymi dawnego właściciela majątku ziemskiego M., do którego sporne nieruchomości należały przed ich przejęciem przez Skarb Państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej. Poza sporem w sprawie jest ponadto, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z 6 października 2015 r., nr GZ.rn-057-625-80/13 uchylił akt Wojewody Łódzkiego z 24 stycznia 2013 r., GN.II.SP.IV.GN.II.7712/82/01/KŁ i stwierdził, że zespół dworsko-parkowy, położony na działkach nr (...) i (...), wchodzący w skład majątku ziemskiego M., gmina L., powiat p., województwo łódzkie, o powierzchni 0,78 ha, nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wydanym w wyniku skargi Gminy L. wyrokiem z 11 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2132/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. akt Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzję tę utrzymano w obrocie za sprawą oddalenia 25 lipca 2018 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Gminy, w sprawie sygn. akt I OSK 2136/16.

Do powyższego nie odniósł się organ orzekający w sprawie nadzorczej, poprzestając jedynie na wskazaniu, że posiada wiedzę o funkcjonowaniu w obrocie ww. aktu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jednak wpis w księdze wieczystej spornej nieruchomości ma wiążące znaczenie dla ustalenia jej stanu prawnego. MSWiA ustalił bowiem, że Sąd Rejonowy w Ł. V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi dla spornych gruntów księgę wieczystą nr (...), z której wynika ich przynależność do nieruchomości Skarbu Państwa - tak na 27 maja 1990 r. jak i nadal. Powyższy wpis oparty został na zaświadczeniu Urzędu Rejonowego w Ł. z 26 lutego 1996 r., stwierdzającego, że działki nr (...) stanowią własność Skarbu Państwa i zostały przejęte na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r., co zostało odnotowane w rep. hip. (...). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że składając do MSWiA wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 12 lipca 1996 r., strony powoływały się na fakt, że działki nr (...) objęte są prawomocną i ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r. – co pozostało jednak poza zakresem walidacji przeprowadzonej przez organ nadzoru.

W sprawie, wobec nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu z 6 września 1944 r., przejęcie gruntu następowało z mocy prawa (z 13 września 1944 r.). Nie było więc konieczności wydawania decyzji administracyjnej. Sytuacja taka kreuje odmienny charakter nabycia, niż przy stosowaniu trybów przejścia prawa, na mocy których Skarb Państwa uzyskiwał własność tytułem aktów np.: nacjonalizacyjnych, czy wywłaszczeniowych, których podstawą była decyzja administracyjna. Powyższe powoduje zaś odrębność sytuacji prawnej skarżących dotyczącą nie tylko trybu nabycia przez Skarb Państwa własności spornych nieruchomości (z mocy prawa – dekret PKWN), ale również sposobu jego wzruszenia (na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r.). Wydanie w tej sytuacji decyzji, którą właściwy organ stwierdza, że dana nieruchomość zostaje wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (tu: decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r.), prowadzić będzie do wzruszenia nabycia prawa własności objętych nią nieruchomości przez Skarb Państwa (vide: wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r., I OSK 1644/20) – co następczo może mieć istotne znaczenie w ocenie interesu prawnego skarżących w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym decyzji komunalizacyjnej z 12 lipca 1996 r.

Analizując powyższe Sąd kasacyjny uznał, że MSWiA powinien był rozważyć skutki przedłożonej przez strony, ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r. dla rozpoznawanej sprawy. Dopiero bowiem powyższe umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii legitymowania się przez nich tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętych przedmiotem decyzji komunalizacyjnej (działek nr ...), a więc i ocenę statusu stron postępowania nadzorczego. Z ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika bowiem bezspornie, że opisana w niej część majątku ziemskiego M. nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN. Skarżący zaś, jako następcy prawni dawnych właścicieli spornych nieruchomości, nabyli z tego tytułu uprawnienie do wysunięcia roszczenia o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Na przeszkodzie wydaniu przez sąd cywilny wyroku w sprawie wieczystoksięgowej stoi jednak funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji z 12 lipca 1996 r., której stwierdzenia nieważności strony w pierwszej kolejności zmuszone są dochodzić, wobec treści uchwały SN z 9 października 2007 r., III CZP 46/07.

Analizując powyższe rozważania stwierdzić należy, że brak poczynienia przez organ nadzoru ustaleń dotyczących wpływu treści decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2015 r., na nieruchomości objęte decyzją komunalizacyjną z 12 lipca 1996 r., prowadzi do wniosku, że MSWiA przedwcześnie umorzył postępowanie. W sprawie pominięto bowiem niezbędne ustalenia w zakresie oceny interesu prawnego skarżących w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Sieradzkiego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, w zakresie naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 28 kpa, jak również z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa – w aspekcie oceny legitymacji skarżących w sprawie. W konsekwencji WSA naruszył także art. 151 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa, akceptując stanowisko Ministra o bezprzedmiotowości postępowania nadzorczego i w konsekwencji oddalając skargę. W tym stanie rzeczy zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w wyroku i dokona ponownej walidacji legitymacji skarżących kasacyjnie do zainicjowania i udziału w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej z 12 lipca 1996 r.

Uznając zatem zasadność skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 193 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa – uchylił zaskarżony wyrok i kwestionowaną decyzję MSWiA.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 ppsa, art. 203 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na zasądzone koszty złożyły się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 100 zł uiszczona tytułem opłaty za sporządzenie uzasadnienia wyroku, kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, kwota 480 zł – tytułem zastępstwa procesowego przed WSA i kwota 240 zł – tytułem zastępstwa procesowego przed NSA.