Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 703/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: § 45 ust. 1; § 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi V. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 czerwca 2015 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 520), po rozpoznaniu odwołania V. P., reprezentowanej przez R. P. od decyzji Starosty [...] z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. [...] o odmowie dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków użytku w działkach 157/12, 158/1, 158/2, 158/4, położonych w R., Gmina U., z użytku B (tereny mieszkaniowe) na Br (użytki rolne zabudowane) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 25 czerwca 2013 r. V. P., reprezentowana przez R. P., wystąpiła o zmianę klasyfikacji działek o numerach 157/12, 158/1, 158/2, 158/4 położonych w obrębie R., z klasy "B" na klasę "B-R VI". Starosta pismem z dnia 11 lipca 2013 r. o nr [...] poinformował wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany treści danych w ewidencji gruntów i budynków dla wyżej wymienionych działek.

Kolejno uchylanymi decyzjami z dnia 1 sierpnia 2013 r., 8 listopada 2013 r., 29 maja 2014 r. Starosta odmawiał dokonania zmian użytków w ewidencji gruntów i budynków dla działek nr 157/12, 158/1, 158/2 i 158/4 z symbolu "B" - tereny mieszkaniowe na symbol "B-R VI" - grunty rolne zabudowane. W treści uzasadnienia organ I instancji wskazywał, że grunty te zarówno w dniu zakupu przez stronę jak i obecnie stanowią tereny ośrodka wczasowego i zabudowane są domkami kempingowymi oraz budynkami wykorzystywanymi do celów rekreacyjno - wypoczynkowych. W ocenie organu I instancji położenie działek w nadmorskiej miejscowości letniskowej oraz charakter zabudowań (budynki trzykondygnacyjne, przeznaczone na pawilony mieszkalne) świadczy o ich rekreacyjnym, turystycznym charakterze i nie wpisuje się w definicję gruntów i budynków służących produkcji rolniczej. Wyjaśniono, że z dniem 29 marca 2001 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które ustaliło nowe zasady i kryteria oznaczenia użytków gruntowych. Rozporządzenie to rozróżnia między innymi użytki na tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem "B" oraz grunty rolne zabudowane oznaczone symbolem "B-R". Uwidocznienie tych dwóch użytków miało za zadanie oddzielenie na terenach wiejskich nieruchomości rolnych od nieruchomości zabudowanych, zurbanizowanych, nie wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Organ wskazał ponadto, że zmiany oznaczenia użytków gruntowych dokonano z urzędu, czynnością materialno-techniczną a na organie nie ciążył obowiązek zawiadomienia właścicieli działek, gdyż w przypadku aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonanego w trybie czynności materialno-technicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że materiał dowodowy potwierdza, iż oznaczenie użytków w działkach symbolem "B" jest zgodne ze stanem prawnym i faktycznym na gruncie. Starosta wyjaśnił ponadto, że nie otrzymał od strony postępowania dowodów ani oświadczeń na prowadzenie przez nią gospodarstwa rolnego.

Organ nadzoru w swych rozstrzygnięciach kasacyjnych wskazywał z kolei, że organ I instancji ograniczał swoje postępowanie do przeprowadzenia dowodu z dokumentów, nie biorąc pod uwagę innych możliwości wyjaśnienia sprawy, w szczególności dowodu z oględzin na okoliczność sposobu użytkowania przedmiotowej działki. W swych rozstrzygnięciach organ nadzoru wskazał również, że sprawę należy przeanalizować pod kątem odszukania ewentualnych błędów, które mogły powstać podczas prowadzenia ewidencji w zakresie przedmiotowych działek, w szczególności z uwagi na niedoinformowanie strony o dokonanej zmianie w ewidencji w 2003 roku. Organ wskazywał również, że stronie należy zapewnić możliwość czynnego udziału w postępowaniu, natomiast oznaczenie użytków w ewidencji winno odpowiadać aktualnej sytuacji prawnej i faktycznej, a plan zagospodarowania przestrzennego nie przesądza jednoznacznie o aktualnym sposobie użytkowania gruntów.

Pełnomocnik strony podnosił natomiast, iż przedmiotowa nieruchomość była do 1996 roku własnością A, na której miał być wybudowany ośrodek wczasowy dla pracowników tego zakładu, ale ten cel nigdy nie był zrealizowany. Powierzchnia nieruchomości gruntowej wynosi 3,0317 ha, natomiast powierzchnia zabudowanych gruntów wynosi zaledwie około 0,15 ha, reszta powierzchni to jest 2,8817 ha porośnięta jest drzewami i krzewami oraz trawami stanowiąc ugory, które nadają się do wykorzystania rolniczego. Pełnomocnik odwołującej wskazywał, iż faktycznie dwa pawilony są budynkami mieszkalnymi, ale 80% gruntów nadaje się do wykorzystania w produkcji rolnej. W ocenie pełnomocnika odwołującej nie do zaakceptowania jest pogląd, iż sama treść planu zagospodarowania przestrzennego gminy spowodowała, iż nieruchomości utraciły rolny charakter. Jeśli w sprawie nastąpiło faktyczne przekształcenie sposobu użytkowania gruntów, to obowiązkiem organów było dokonanie wszechstronnych ustaleń w tym zakresie, zgodnie z zasadami prowadzonych postępowań. Ponadto w ocenie pełnomocnika odwołującej bez wiedzy właściciela dokonano zmian, które w konsekwencji powodowały zwiększenie wyliczonego podatku. Dlatego też czynności te należy uznać za nielegalne i "przywrócić" dotychczasowe zapisy.

Dnia 24 października 2014 r. pracownicy Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w S., zawiadamiając uprzednio stronę, przeprowadzili oględziny działek o numerach 158/1, 158/2, 158/4, 157/12, położonych w obrębie geodezyjnym R., gmina U. Na tę okoliczność sporządzono notatkę służbową z dnia 12 listopada 2015 r., podpisaną jedynie przez przeprowadzającego czynności zastępcę Naczelnika Wydziału. W notatce ujęto, że oględzin dokonano z udziałem strony i ustanowionego przez nią pełnomocnika w sprawie. Stwierdzono, że na działkach w chwili obecnej nie prowadzi się działalności związanej z produkcją rolną bądź leśną. Część nieruchomości - jak wskazano rzędu 5 arów - została przeznaczona zdaniem pełnomocnika strony na sad. W obecności pracowników starostwa dokonywano świeżych nasadzeń pojedynczych sadzonek. W dalszej części notatki wskazano, że reszta gruntu to teren okalający zabudowania zlokalizowane na ww. działkach. Teren ten jest porośnięty trawą, krzewami, pojedynczymi drzewami. W ocenie pracowników starostwa jest to teren mieszkaniowy. Zabudowania zlokalizowane na działkach to pawilony mieszkalne, które nie służą obsłudze gospodarstwa rolnego. Budynki te wraz z niezbędnym do ich obsługi terenem pełnią funkcję mieszkalną.

W trakcie postępowania organ I instancji otrzymał pismo z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ([...] Oddziału Regionalnego), z dnia 31 grudnia 2014 r., w którym wskazano, że V. P. nie składała w Biurze Powiatowym Agencji w S. wniosku o przyznanie płatności. Ponadto Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. poinformowało, że V. P. nie jest zarejestrowana w Krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji o przyznanie płatności.

Starosta wezwał pismem stronę do złożenie oświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Pełnomocnik strony pismem z dnia 5 grudnia 2015 r. wyjaśnił, iż w trakcie oględzin na gruncie strona oświadczyła, że prowadzi działalność sadowniczą i wskazała na posadzone drzewa i krzewy owocowe w ilości ok. 200 sztuk. Ponadto pełnomocnik strony zwrócił uwagę, iż w jego ocenie opis stanu faktycznego nieruchomości opisany w notatce służbowej z oględzin nie jest zgodny z rzeczywistością. Używane sformułowania są uogólniające i nic z nich nie wynika. W ocenie pełnomocnika strony do uznania gruntu za rolny wystarczy, aby ten mógł być wykorzystany rolniczo, nie musi być na nim prowadzona taka działalność. Pełnomocnik wskazał przy tym, iż pojęcia: grunty rolne i gospodarstwo rolne, są od siebie niezależne. Sam fakt, iż grunty są rolnymi wystarczy, aby podlegały podatkowi rolnemu, nie muszą stanowić gospodarstwa rolnego. W tym miejscu powołuje się na treść art. 5 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, zawierającą definicję rodzinnego gospodarstwa rolnego. Takie gospodarstwo prowadzone winno być przez rolnika indywidualnego (właściciela nieruchomości rolnej, której powierzchnia przekracza 300 ha, posiadającego kwalifikacje rolnicze oraz osobę co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, prowadząca przez ten okres osobiście gospodarstwo rolne). W ocenie pełnomocnika strony, V. P. spełnia wyżej wymienione kryteria. Zatem zdaniem pełnomocnika strony, zaświadczenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie prowadzenia przez stronę działalności rolniczej na nieruchomości nie ma znaczenia dla uznania czy grunty te są lub mogą być wykorzystywane rolniczo. Podobnie w ocenie strony zbędnym i nieuprawnionym jest żądanie złożenia w tym przedmiocie oświadczenia przez stronę.

Decyzją z dnia 18 lutego 2015 r. o sygn. [...] Starosta odmówił dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków użytku w działkach 157/12, 158/1, 158/2, 158/4, położonych w R., Gmina U., z użytku B (tereny mieszkaniowe) na Br (użytki rolne zabudowane). Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że kryteria zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Do gruntów rolnych zabudowanych (Br) zalicza się grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W swym uzasadnieniu Starosta wskazał również, że prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił, że wykazany dla działek użytek oznaczony symbolem "B" jest zgodny z systematyką użytków. Na podstawie przeprowadzonych oględzin, organ I instancji nie stwierdził istnienia na przedmiotowych działkach istniejącej zabudowy zagrodowej, służącej produkcji rolnej. Usytuowane na działkach pawilony stanowią natomiast funkcję rekreacyjną, służąc obsłudze ruchu turystycznego. Co więcej, organ ewidencyjny powołał się na informację uzyskaną od Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. Organ wskazał ponadto, że jest administracją geodezyjną i nie prowadzi usług w zakresie prac geodezyjnych. Aktualny pomiar działki, rozliczenie użytków są natomiast czynnościami przeprowadzanymi na wniosek właściciela przez uprawnionego geodetę w celu dokonania zmian w operacie ewidencji.

Na przedmiotową decyzję dnia 10 marca 2015 r. pełnomocnik strony złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. W swym odwołaniu wskazał, że w jego ocenie zmiana wprowadzona w 2003 r. do treści ewidencji gruntów i budynków, w zakresie kategorii użytków jest nieważna. Organ ewidencyjny nie zawiadomił bowiem właściciela działek o dokonywanej zmianie, co więcej nie jest ona zgodna ze stanem faktycznym i jej wprowadzenie do ewidencji naruszało obowiązujące przepisy prawa. Ponadto pełnomocnik strony zwrócił uwagę na sposób przeprowadzenia i udokumentowania czynności z oględzin. W ocenie pełnomocnika strony organ odwoławczy winien stwierdzić o nieważności dokonanych w 2003 r. czynności i nakazać Staroście przywrócenia oznaczenia użytku zgodnie z ich stanem prawnym jako B-RVI.

W trakcie trwającego postępowania odwoławczego pełnomocnik strony skorzystał z przysługującego mu prawa wglądu do akt sprawy. Podtrzymał on dotychczasowe twierdzenia wyrażone w odwołaniu i poprzednich pismach. W szczególności wskazał, że organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do treści jego wniosku, który faktycznie dotyczył usunięcia błędnego zapisu w oznaczeniu użytku działek w ewidencji gruntów i budynków, przywrócenia stanu poprzedniego. Ponadto pełnomocnik strony załączył do akt sprawy dokumenty: pismo Starosty z dnia 5 lipca 2013 r., odpowiedź strony z dnia 11 lipca 2013 r., odpowiedź strony z dnia 29 sierpnia 2013 r., odpowiedź strony z dnia 3 października 2013 r., pismo Starosty z dnia 23 września 2013 r., odpowiedź strony z dnia 7 października 2013 r., pismo Starosty z dnia 13 listopada 2013 r., wniosek strony z dnia 15 października 2013 r. Dnia 17 czerwca 2015 r. organ odwoławczy otrzymał ponadto pismo pełnomocnika skarżącej przedstawiające jej stanowisko w sprawie, w tym wniosek o uznanie za nielegalne i nieważne dokonanie zmian w oznaczeniu użytków przez Starostę w 2003 r. oraz umorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej.

Organ wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestii zakwalifikowania według przepisów prawa użytków na działkach nr 157/12, 158/1, 158/2, 158/4, położonych w R. w Gminie U. Rozpoczynając rozważania organ przypomniał, iż podstawą prawną rozstrzygnięć w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków są przepisy powoływanej powyżej już ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż przywołana ustawa należy do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym również orzecznicze, podejmowane w sprawie o przedmiocie regulowanym tą ustawą przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z przepisami art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów. Ewidencja jest tylko zbiorem informacji i odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów. Oznacza to, że organ właściwy nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan zaistniały.

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada jej aktualności, co oznacza obowiązek utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie zmian do bazy danych ewidencyjnych niezwłocznie po uzyskaniu odpowiednich dokumentów uzasadniających te zmiany. Bieżąca aktualizacja ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Nie należy jednak zapominać, że na właścicielach nieruchomości również ciąży ustawowy obowiązek zgłaszania zmian danych objętych ewidencją oraz dbanie, aby zapisane w niej informacje odpowiadały rzeczywistości.

Organ odwoławczy wskazał, aby niniejszą sprawę przeanalizować w szczególności pod kątem błędów, które powstały podczas prowadzenia ewidencji działek o numerach 157/12, 158/1, 158/2, 158/4 położonych w obrębie R.

W związku z tym organ po raz kolejny wyjaśnił, iż nie jest dopuszczalna literalna wykładnia przepisu § 49 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu obowiązującym w roku 2003, to jest w czasie dokonywania zmian danych dotyczących ww. działek. Przepis ten w ówczesnym brzmieniu nie przewidywał wprost, ale i nie zakazywał, informowania właściciela o dokonanej z urzędu aktualizacji ewidencji i zmianie danych lub oznaczeń jego nieruchomości. Przepis ten winien być interpretowany w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, a także zasadą dobrej administracji. Treść § 49 w. rozporządzenia musi być rozumiana w ten sposób, że gdy właściwy organ działał z urzędu, o dokonanych zmianach powinny być informowane również osoby, które byłyby uprawnione do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji. Tak też wskazał w swym wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r. (sygn. III SA/Gd 417/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Należy także zwrócić uwagę na to, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę między innymi planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Zatem wpisy w ewidencji mają istotne znaczenie dla praw właścicieli objętych nią gruntów i decydować mogą o dalszych obciążeniach fiskalnych. Zasadnym było poinformowanie właściciela przedmiotowych nieruchomości o prowadzonych działaniach celem aktualizacji danych ewidencyjnych związanych ze zmianą dotychczasowych przepisów oraz umożliwienie stronie zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie. Tym bardziej, iż w przywoływanych przez organ I instancji pismach Głównego Geodety Kraju: KZ-027-3270-2002 z dnia 16 grudnia 2002 r. oraz nr KZ-027-44/03 z dnia 26 lutego 2003 r. wskazano, że co do zasady aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się w trybie czynności materialno- technicznej. W takim przypadku dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków należy łącznie udokumentować: protokołem określającym źródła informacji, które zostały przyjęte za podstawę zmian (jak: mapa zasadnicza, ortofotomapa, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, protokoły oględzin), wykazem działek ewidencyjnych, które były przedmiotem aktualizacji w tym trybie, kopiami decyzji i innych materiałów wykorzystywanych w procesie aktualizacji. Natomiast gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów należy przeprowadzić w tej sprawie postępowanie administracyjne zakończone decyzją administracyjną.

Wyjaśnienia wymaga, iż o zaliczeniu gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych decyduje faktyczny stan wykorzystania gruntów, identyfikowany w oparciu o szczegółowe kryteria wymienione w załączniku nr 6 do wskazanego rozporządzenia. Działki są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę na usługi turystyczne, ale przesłanką przesądzającą o tym, czy w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów i budynków stanowią one teren rolniczy, czy też zurbanizowany jest to, czy na działkach tych rozpoczęto inne niż rolnicze wykorzystywanie gruntów. Ponadto w rozpatrywanej sprawie zmiany oznaczenia przedmiotowych działek zostały wprowadzone do ewidencji dnia 11 sierpnia 2003 r., natomiast Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego został uchwalony przez Radę Gminy [...] dnia 10 października 2003 r., uchwałą o nr [...]. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał arbitralnej i automatycznej zmiany oznaczenia użytków na przedmiotowych działkach przyjmując kwalifikację użytków na gruntach z B-RVI na B, nie przeprowadzając należytej analizy.

Jak wynika z niektórych pism znajdujących się w aktach administracyjnych odwołujący w trakcie dwuletniego postępowania wskazuje na żądanie polegające na "przywróceniu"/"korekcie" w oznaczeniu użytku na działkach w ewidencji gruntów i budynków. W tym miejscu należy wskazać stronie, iż aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną. Dokonanie korekt/przywrócenia wcześniejszych zapisów jest niedopuszczalne. Nie wyłącza to jednak uregulowania właściwego stanu prawnego na gruncie w drodze stosownego postępowania administracyjnego w zakresie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że nie posiada instrumentów prawnych do stwierdzenia nieważności dokonanych w 2003 roku przez Starostę zmian oznaczenia użytków na działkach numerach 157/12, 158/1, 158/2, 158/4, położonych w obrębie R. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż nie posiada instrumentów prawnych "do przywrócenia" poprzedniego oznaczenia użytków. Niemniej jednak organ odwoławczy widzi potrzebę bezwzględnego doprowadzenia do aktualnego i poprawnego z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa, oznaczenia użytków na ww. działkach.

Organ odwoławczy nie przesądził jednocześnie o kwalifikacji użytków gruntowych do gruntów rolnych - jak wnosi strona, czy do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych - jak podnosi organ I instancji. Być może należy wyjść poza dotychczas rozważaną klasyfikację użytków i przeanalizowanie czy nie byłoby zasadnym zakwalifikowanie ich przykładowo do kategorii innych terenów zabudowanych. Zasadnym może też okazać się wydzielenie i oznaczenie użytków na działkach, poprzez oddzielenie gruntów niezabudowanych od zabudowanych, w szczególności w zakresie działki nr 158/4. Z czynności tych powinna być sporządzona dokumentacja uzasadniająca późniejsze wprowadzenie zmiany. Niezbędna przy tym będzie również ocena w oparciu o Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych. Czynności te winien podjąć z urzędu i we własnym zakresie, w szczególności z uwagi na popełnione dotychczas uchybienia, organ I instancji. Starosta może w tym zakresie powierzyć wykonanie prac biegłemu geodecie.

Należy przypomnieć, iż organ I instancji jest związany decyzją organu wyższej instancji, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wytyczne organu odwoławczego mają na celu uporządkowanie działania organu I instancji i nadanie kierunku w celu przyśpieszenia terminu załatwienia sprawy. Natomiast kolejną już decyzją organ I instancji podtrzymał i powielił swoje dotychczasowe twierdzenia, ignorując jednocześnie wskazania organu nadzoru, wyrażone w decyzjach kasacyjnych. Wydawane rozstrzygnięcia nadal następują z naruszeniem przepisów prawa i powodują długotrwałe prowadzenie niniejszego postępowania.

Zaskarżona decyzja Starosty z dnia 18 lutego 2015 r. o nr [...] zawiera w związku z tym wady, które stanowią podstawę do jej uchylenia. Decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zgodnie z treścią art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny, które będąc bezpośrednim środkiem dowodowym ograniczają ryzyko błędu w dotarciu do prawdy materialnej. W myśl art. 67 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego z czynności oględzin sporządza się protokół tak, aby z niego wynikało kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Ponadto protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Organ nadzoru wskazał ponadto, że dowód z oględzin winien być przeprowadzony przy czynnym udziale strony, jej udział w tych czynnościach nie powinien sprowadzać się do biernego uczestniczenia w oględzinach. Oględziny dają stronie możliwość wypowiadania się, strona może podczas przeprowadzania takiego dowodu składać ponadto wyjaśnienia i oświadczenia.

Zaniechanie przez organ administracji publicznej sporządzenia protokołu oględzin wywołuje, w świetle art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutek w postaci istotnej wadliwości dowodowej czynności oględzin, ponieważ pozbawia stronę możliwości wypowiedzenia się do protokołu co do ich przebiegu i wyników. Notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu administracji publicznej nie jest potwierdzeniem dokonania czynności dowodowej zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie prowadzenie postępowania administracyjnego narusza prawo strony do udziału w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie notatki służbowej z oględzin sporządzonej przez organ I instancji nie można ustalić faktycznego zagospodarowania działki i jej sposobu użytkowania, nie można też jednoznacznie stwierdzić, czy prawidłowo ustalono rodzaj użytków gruntowych i ich zasięg.

Mając zatem powyższe rozważania na względzie organ I instancji w ponownym postępowaniu winien przeprowadzić oględziny działek zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. z uwzględnieniem czynnego udziału strony i z właściwym udokumentowaniem tych czynności, m.in. poprzez sporządzenie dokumentacji fotograficznej i szkicu poglądowego przedstawiającego zagospodarowanie działek i określającego sposób faktycznego użytkowania ich poszczególnych części, jeżeli jest możliwość ich wyodrębnienia. Rozważenia wymaga również możliwość przesłuchania w trakcie oględzin ewentualnych świadków. Organ nie może posługiwać się uogólnieniami i skrótami myślowymi. Przebieg i wynik oględzin winien zostać opisany w protokole i odzwierciedlać możliwie jak najdokładniej stan faktyczny stwierdzony w trakcie oględzin gruntu oraz być podpisany przez wszystkie uczestniczące w nim osoby.

Niewystarczające zebranie materiału dowodowego przez nieprawidłowe przeprowadzenie i utrwalenie czynności oględzin na działkach jest równoznaczne z niewywiązaniem się przez organ administracji z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wymaganego do podjęcia decyzji, co w przedmiotowej sprawie narusza art. 7, art. 8, art. 77, art. 81, art. 85 w związku z art. 67 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Sprawa ta winna być wyjaśniona przez organ przed wydaniem ponownej decyzji. Wynik postępowania powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w tym faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. W związku z niepełnym materiałem sprawy, organ II instancji nie może ocenić zasadności wydania decyzji odmawiającej dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowych działek i dlatego, uznał konieczność wyjaśnienia wszelkich wątpliwości i ponownego rozpatrzenia sprawy. Dopiero tak wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego lub uwzględniającego żądanie.

Co prawda art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, jednak organ II instancji stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie może skorzystać z przysługującego mu uprawnienia. Organ odwoławczy jest bowiem uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. W razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części, gdyż materiał dowodowy został zgromadzony z naruszeniem prawa formalnego w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie sporządzenie protokołu z czynności oględzin oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do stanu faktycznego na nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze poczynione ustalenia oraz treść art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem powyższych uwag oraz zasad postępowania.

W skardze na ww. decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku V. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności dokonanej zaskarżoną zmianą [...] z dnia 11 sierpnia 2003 r.

Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania – art. 61 § 4, 76, 78 § 1, 80, 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.;

- przepisów prawa materialnego - art. 24 ust 2a pkt. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne; § 49 i § 68 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; art. 2, 7, 21, i 64ust. 2 Konstytucji RP,

W uzasadnieniu skargi wskazano, że starosta działając bez jakiejkolwiek podstawy prawnej w 2003r. zmienił oznaczenie użytku działek o numerach: 157/12, 158/1, 158/2 158/4 - z oznaczenia B-RVI na oznaczenie B - nie powiadamiając właściciela o podjętych działaniach i o dokonanej zmianie oznaczenia gruntu - przez co naruszył w sposób rażący podstawowe prawa i wolności gwarantowane zarówno na poziomie prawa krajowego - w szczególności Konstytucji RP, jak również prawa międzynarodowego.

Skarżąca pismem z dnia 25 czerwca 2013r. złożyła wniosek w przedmiocie zmiany oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków - użytku rolnego działek o nr 157/12, 158/1, 158/2 158/4, z widniejącego w ewidencji oznaczenia B - na oznaczenie zgodne z nadal obowiązującym stanem prawnym - B-RVI, z przed dokonania wpisu zmieniającego, gdyż dokonana przez starostę zmiana oznaczenia gruntu - od samego początku jest z mocy samego prawa nieważna, zatem jako czynność nieważna - ex tunc nie wywarła żadnych skutków prawnych – w szczególności w przedmiocie zmiany oznaczenia gruntu tych działek. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do konsekwencji niemożliwych do zaakceptowania, gdyż za pomocą czynności materialno-technicznych dopuszczalna byłaby np. zmiana właściciela gruntu bez powiadamiania go o tym fakcie. Dopuszczalność takiego działania zagrażałoby bezpieczeństwu prawnemu obywateli, które jest zagwarantowane przepisami rangi konstytucyjnej. Zmiana oznaczenia gruntów wiąże się ze zmianą wysokości podatku od nieruchomości, zatem jeśli zmiana oznaczenia gruntu prowadzi do zwiększenia ciężaru podatkowego, to zgodnie z zasadami wykładni przepisów prawa, które wprost wskazują, że wszelkie obowiązki nakładane na podatnika muszą posiadać podstawę prawną rangi ustawowej, dopuszczalne jest rozszerzanie praw i wolności obywatelskich natomiast nie jest dozwolone ich zawężanie.

Skarżąca wskazała, że z przepisu art. 61 § 4 k.p.a. wynika jednoznacznie, że o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z kolei art. 64 ust. 2 Konstytucji stanowi, że własność, inne prawa majątkowe podlegają ochronie prawnej. Zważywszy na fakt, iż wszystkie przepisy należy interpretować zgodnie z Konstytucją, jakakolwiek ingerencja w prawo własności (zmiana oznaczenia gruntu jest oczywistą ingerencją w prawo własności, gdyż zmienia stan prawny nieruchomości a zatem i status prawny właściciela w przedmiocie obowiązku podatkowego w zakresie jego zwiększenia) - musi uwzględniać konstytucyjną zasadę, z której wynika jednoznacznie, że bez udziału właściciela nie można dokonać jakiejkolwiek ingerencji w prawo własności, co pociąga za sobą taki skutek, że jakakolwiek ingerencja w prawo własności dokonana przez organ administracyjny bez udziału właściciela - jest z mocy prawa nieważna, a tym samym uznać ją należy za niebyłą - nieistniejącą.

Skarżąca wskazała ponadto, że negatywne dla strony decyzje wydawane przez starostę były uchylane przez organ odwoławczy. W ostatnim odwołaniu skarżąca jednoznacznie wskazała, że jej żądanie dotyczy ujawnienia (przywrócenia) w znaczeniu formalnym oznaczenia działek w ewidencji zgodnego ze stanem prawnym jaki działki te posiadały w 2003 r., - tj. sprzed z ich oznaczenia, gdyż dokonana zmiana była prawnie bezskuteczna - a zatem nie wywarła skutku prawnego w postaci zmiany oznaczenia tych działek. Wobec powyższego nie można toczyć postępowania w sprawie zmiany znaczenia działek tak jak gdyby dokonana zmiana była prawnie skuteczna. Organ odwoławczy w tej sytuacji powinien orzec, że dokonana przez starostę zmiana oznaczenia gruntu była bezskuteczna i nakazać staroście ujawnienie w ewidencji zgodnego z prawem oznaczenia gruntu działek, a w pozostałym zakresie postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Jednak organ odwoławczy rozpatrując kolejne odwołanie ograniczył się tylko do uchylenia decyzji starosty i ponownego przeprowadzenie postępowania, tak jak gdyby wniosek skarżącej dotyczył zmiany oznaczenia gruntu od chwili jego wniesienia - a nie od chwili dokonania przez starostę bezprawnej zmiany oznaczenia gruntu w 2003 r., - mimo tego, że sam stwierdza w zaskarżonej decyzji, że WSA w Gdańsku wyrokiem z dn. 15 grudnia 2009 r. (sygn. akt III SA/Gd 417/09) orzekł, że gdy organ działa z urzędu to powinien zawiadomić o dokonanych zmianach osoby, które były uprawnione do złożenia wniosku.

Skarżąca wskazała ponadto, że wszelkie wątpliwości co do obowiązku organu zawiadomienia wszelkich podmiotów i osób zainteresowanych o dokonanych zmianach, w przypadku gdy zmiana została dokonana w trybie czynności materialno-technicznych - zostały rozwiane przez ustawodawcę poprzez wprowadzenie w dniu 29 listopada 2013 r. do rozporządzenia dodatkowego zapisu w § 49 rozporządzenia, który wprost reguluje tą kwestię.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o wyżej wskazane kryterium prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpatrując wniesioną w niniejszej sprawie skargę należało w pierwszym rzędzie ustalić rzeczywistą treść wniosku strony, który zainicjował postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Wydaje się, że wniosek ten w intencji skarżącej zmierzał do usunięcia z ewidencji gruntów oznaczenia użytków gruntowych z B – tereny mieszkaniowe na Br – użytki rolne zabudowane, wskazując na konieczność "przywrócenia zapisów użytków gruntowych widniejących w ewidencji gruntów przed 2003r. kiedy to organ samowolnie bez powiadomienia właściciela o tym fakcie, dokonał bez podstawy prawnej zmiany oznaczenia przedmiotowych działek z oznaczenia B-R na oznaczenie B" (dowód: pismo uzupełniające wniosek z dn. 3.02.2015r.).

Należy w pełni zaakceptować słuszny pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji wynikający z orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do tego, że nie ma możliwości dokonywania wpisów do ewidencji z mocą wsteczną. Jednakże pogląd ten nie wyklucza możliwości usunięcia z ewidencji wpisu obciążonego wadą od początku. Nie sposób wykluczyć bowiem przecież sytuacji, w której wskutek błędnego wpisu do ewidencji gruntów i budynków jednostka obciążona zostanie obowiązkiem podatkowym nie mającym podstaw w rzeczywistym charakterze nieruchomości – natomiast opierającym się na zapisie w ewidencji – decydującym o określeniu zobowiązania podatkowego. Art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz.520) stanowi bowiem, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Konsekwentne przyjęcie, że tego rodzaju sytuacja nie mogłaby być rozwiązana w sposób odpowiadający faktycznemu i prawnemu charakterowi nieruchomości prowadziłoby do sytuacji jaskrawo sprzecznej z zasadą państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

Sam wpis do ewidencji ma charakter czynności materialno – technicznej, która nie korzysta z przymiotów ostateczności i prawomocności. Natomiast jego usunięcie, sprostowanie lub zmiana na wniosek strony powinna dokonać się w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2009 r. I OSK 495/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro tak, to stwierdzić należy, że starosta w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 20 i 22 powoływanej wyżej ustawy także i w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji gruntów i budynków dotkniętego poważną wadą i oczywiście nieodpowiadającego stanowi faktycznemu w dacie jego dokonania (patrz również wyrok WSA w Gdańsku z dnia10 czerwca 2010r., sygn. III SA/Gd 114/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że dokonując w 2003 roku zmiany oznaczenia użytków na przedmiotowych działkach, organ pierwszej instancji uczynił to w sposób arbitralny i automatyczny bez przeprowadzenia należytej analizy.

Zatem dokonując ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji zobowiązany jest ustalić czy dokonany w 2003 roku wpis w sposób oczywisty nie odpowiadał istniejącemu wówczas stanowi faktycznemu a przede wszystkim na jakiej podstawie został dokonany. Jak wcześniej bowiem wskazano, przy jednoznacznej negatywnej jego ocenie pod kątem zgodności z obowiązującym prawem, możliwe byłoby uwzględnienie wniosku strony.

Sąd zwraca uwagę, że w stanie faktycznym sprawy konieczne jest również wyjaśnienie czy wniosek skarżącej ogranicza się jedynie do żądania "przywrócenia zapisów użytków gruntowych widniejących w ewidencji gruntów przed 2003r." czy też stronie chodzi również o wprowadzenie zmian ewidencyjnych uwzględniających aktualny stan faktyczny i prawny.

Wskazać należy, że zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zwanego dalej "rozporządzeniem" aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

§ 45 ust. 2 stanowi, że przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli nieruchomości albo innych podmiotów, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia.

Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity:: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten określa dwa odrębne tryby postępowania – wszczynanego z urzędu i drugi wszczynanego na żądanie strony. Niedopuszczalne jest tym samym mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08, LEX nr 518252), a tym samym niedopuszczalne jest ingerowanie w wyraźnie określone, mające oparcie w przepisach prawa, żądanie strony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że skoro zmiana w ewidencji gruntów i budynków może być dokonywana z wniosków podmiotów wymienionych w § 10 i 11 rozporządzenia lub z urzędu, to organ nie może łączyć tych dwóch trybów, zaś decyzja winna określać wprost, czy postępowanie wszczęte było i prowadzone z urzędu, czy na wniosek strony Określenie, czy postępowanie wszczęte było i prowadzone z urzędu, czy na wniosek strony ma szczególne znaczenie w razie stwierdzenia, że nie ma podstaw do wprowadzenia żądanej zmiany w operacie ewidencyjnym bowiem wówczas w zależności od trybu działania organu, postępowanie powinno być albo umorzone (jeżeli organ działał z urzędu), albo należy odmówić wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym (jeżeli organ działał na wniosek strony) (zob. prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 507/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl i przywołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie z uwagi na szereg postępowań inicjowanych przez skarżącą kwestia ta wymaga również wyjaśnienia (por. sygn. akt III SA/Gd 793/14). W trakcie przeprowadzonych oględzin pełnomocnik skarżącej wskazał, że część nieruchomości przeznaczona jest na sad, co mogłoby sugerować powoływanie się na zmianę stanu faktycznego. Jednocześnie z pisma strony skierowanego do organu pierwszej instancji, stanowiącego odpowiedź na wezwanie z dnia 30 września 2013r. o sygn. [...] wynika, że skarżącej chodzi o dokonanie zmiany "w znaczeniu korekty, polegającej na przywróceniu pierwotnego stanu z 2003r." oraz o podanie podstawy prawnej i dokumentu na podstawie których w 2003 roku Starosta dokonał zmiany oznaczenia działek.

Wyjaśnić jednocześnie trzeba, że żądanie powyższe uznać należy za zasadne. Natomiast wbrew stanowisku skarżącej, brak powiadomienia o wpisie z 2003r. nie czyni go automatycznie z tej przyczyny nieważnym albowiem w dacie dokonywania wpisu z urzędu (2003r.), organy geodezyjne nie zawiadamiały o powyższym właścicieli. Tę nieprawidłową praktykę zmieniło dopiero orzecznictwo. Nie zmienia to faktu, że sam brak powiadomienia właściciela o wpisie mającym charakter czynności materialno-technicznej, nie może stanowić samoistnej przyczyny jego uchylenia.

Zauważyć należy, że z wytycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika postulat "całościowego" załatwienia sprawy, gdyż organ "widzi potrzebę bezwzględnego doprowadzenia do aktualnego i poprawnego z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa, oznaczenia użytków na ww. działkach".

Dlatego aby zapobiec dojściu do niedopuszczalnego połączenia obydwu trybów postępowania (na wniosek i z urzędu), co jak wskazano wcześniej, jest niedopuszczalne konieczne jest wyjaśnienie tej kwestii.

Postępowanie będzie musiało ustalić czy w okresie późniejszym, po 2003r. nastąpiły zmiany determinujące dokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego z urzędu. Wskazać trzeba na obowiązek bieżącej aktualizacji (§ 46 ) celem utrzymania takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno ze stanem faktycznym jak i prawnym.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji realizując ustawowy obowiązek aktualizacji operatu ewidencyjnego powinien uwzględniając aktualny stan faktyczny i prawny rozważyć także zmianę dotychczasowej klasyfikacji użytków (jeśli np. postępowanie wykaże, że wpis z 2003r. odpowiadał stanowi faktycznemu i prawnemu) i w zależności od stanowiska skarżącej podjąć przewidziane prawem czynności.

Ponieważ postępowanie takie – odpowiadające wymogom przepisów art. 7 i 77 k.p.a. nie zostało przez organ pierwszej instancji przeprowadzone, należy je przeprowadzić i z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.