Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1855/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1, 6 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 158/22 w sprawie ze skargi A. F. na bezczynność Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A. F. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 158/22 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 21 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego do rozpoznania wniosku skarżącego A. F. z 21 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 21 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu: 24 czerwca 2021 r.) skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie następującej informacji:

1) jakie urządzenia ciśnieniowe eksploatowane na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zostały zaewidencjonowane i są nadzorowane przez Urząd Dozoru Technicznego w ramach realizacji jego zadań ustawowych, poprzez wskazanie danych identyfikacyjnych zaewidencjonowanych i nadzorowanych urządzeń ciśnieniowych, tj. typu urządzenia, numeru rejestracyjnego urządzenia, numerów fabrycznych, jak również daty dotyczącej eksploatacji danego urządzenia, badań urządzenia, daty ważności decyzji administracyjnej, roku budowy, adresu eksploatacji oraz danych dotyczących użytkownika/eksploatującego urządzenie;

2) jakie urządzenia techniczne eksploatowane na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zostały zaewidencjonowane przez Urząd Dozoru Technicznego w latach 2010 - 2021 i są nadzorowane przez Urząd Dozoru Technicznego w ramach realizacji jego zadań ustawowych, poprzez wskazanie danych urządzeń technicznych zaewidencjonowanych przez Urząd Dozoru Technicznego, w postaci typu urządzenia, numeru rejestracyjnego urządzenia, numerów fabrycznych, jak również daty dotyczącej eksploatacji danego urządzenia, badań urządzenia, daty ważności decyzji administracyjnej, roku budowy, adresu eksploatacji oraz danych dotyczących użytkownika/eksploatującego urządzenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wbrew stanowisku organu uznał, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) dalej zwanej "u.d.i.p." Skarżącemu chodziło o wykonywanie przez organ kompetencji względem urządzeń, a nie o informacje dotyczące korzystania z tych urządzeń przez podmioty będące ich dysponentami. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji bez znaczenia pozostawała okoliczność, iż wspomniane urządzenia stanowią własność osób fizycznych albo własność innych podmiotów, w tym podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Gdyby niektóre z tych informacji podlegały ochronie, np. z uwagi na prawo do prywatności, to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Skoro żądane informacje stanowiły informację publiczną, a organ nie rozpoznał wniosku, to zdaniem WSA w Warszawie uzasadniony był zarzut bezczynności organu. Jednocześnie Sąd uznał, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia i niezawarcie w jego treści wyjaśnienia odnośnie do podstawy prawnej przyjętej za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, przez lakoniczne, niezgodne z zasadami logiki oraz wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego uzasadnienie naruszające dyspozycję powyższego przepisu, co doprowadziło do nieuzasadnionego wniosku, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący na temat znajdujących się w ewidencji urządzeń technicznych stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także przez niedokonanie oceny charakteru poszczególnych informacji wnioskowanych przez uczestnika;

2. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., wobec przyjęcia, że informacje o urządzeniach technicznych podlegających dozorowi technicznemu i znajdujące się w ewidencji urządzeń technicznych prowadzonej przez Urząd Dozoru Technicznego, objęte wnioskiem uczestnika z 21 czerwca 2021 r., tj.: typ urządzenia, numer rejestracyjny urządzenia numer fabryczny, data dotycząca eksploatacji urządzenia, badań urządzenia data ważności decyzji administracyjnej, rok budowy, adres eksploatacji, dane dotyczące użytkownika/eksploatującego urządzenie, których nieudostępnienie było przedmiotem postępowania, stanowią informację publiczną;

3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie zobowiązał skarżącego kasacyjnie do rozpoznania wniosku A. F. z 21 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy informacje wskazane w powyższym wniosku nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przypisanych. Wskazał na bezzasadność zarzutu sporządzenia wadliwego uzasadnienia wyroku. Zdaniem skarżącego nie znajduje pokrycia w rzeczywistości twierdzenie, że Sąd ograniczył się do wskazania, że ewidencjonowanie i dozorowanie urządzeń jest objęte zakresem kompetencji organu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł, że prowadzenie ewidencji eksploatowanych urządzeń jest obowiązkiem ustawowym organu, nałożonym na niego przez przepisy ustawy o dozorze technicznym, a dane zawarte w ewidencji świadczą o tym, czy i jak organ wywiązuje się z nałożonych na niego zadań ustawowych. W konsekwencji zdaniem skarżącego odmowa udostępnienia ewidencji przez organ prowadzi do braku możliwości skontrolowania przez obywatela działalności organu władzy publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie można zgodzić się z zrzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie sposób podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone wadliwie, lakonicznie, niezgodne z zasadami logiki oraz zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz bez wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętej za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności) zaskarżonych do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi i argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Za pomocą zrzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Pamiętać też należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszałoby prawo.

Tymczasem wszystkie wymienione wyżej elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz kierunku dalszego prowadzenia postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał przepisy, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił sposób ich wykładni oraz zastosowania w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Sąd między innymi powołał się na art. 149 § 1 pkt 1 i 2, art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. art. 2 ust. 1, art. 35 ust. 1 i art. 36 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2021 poz. 272). Sąd w uzasadnieniu w sposób klarowny wyjaśnia powody wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, które jest sporządzone w sposób, który umożliwia prześledzenie rozumowania Sądu, które do niego doprowadziło. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika co stało się podstawą przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zatem możliwie jest przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego orzeczenia.

Organ bezzasadnie zarzuca Sądowi I instancji, że nie wyjaśnił w jaki sposób prowadzenie ewidencji urządzeń technicznych zostało uznane przez Sąd za działanie zmierzające do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Nie znajduje pokrycia w rzeczywistości twierdzenie, że Sąd ograniczył się do wskazania, że ewidencjonowanie i dozorowanie urządzeń jest objęte zakresem kompetencji organu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazano bowiem, że dozór techniczny w rozumieniu przepisów ustawy o dozorze technicznym, to określone ustawą działania, zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych i urządzeń do odzyskiwania par paliwa oraz działania zmierzające do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego w tych obszarach (art. 2 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym). Sąd wskazał dalej, że jednym z "elementów" dozoru wykonywanego przez organ jest prowadzenie ewidencji eksploatowanych urządzeń technicznych (czyli urządzeń, które mogą stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska wskutek określonych w ustawie o dozorze technicznym zdarzeń). W oparciu o to Sąd I instancji stwierdził, że dozór techniczny mieści się w kategorii działań mających wpływ na sferę publiczną, skoro sam ustawodawca wiąże omawiane pojęcie z bezpieczeństwem publicznym. Sąd stwierdził też, iż prowadzenie ewidencji jest obowiązkiem organu nałożonym wprost w ustawie (tj. w art. 37 pkt 5 ustawy o dozorze technicznym). Co za tym idzie, zdaniem Sądu I instancji dane zawarte w ewidencji stanowią informację publiczną. Wobec tego trudno dociec jakiej nielogiczności wywodu Sądu i jego niezgodności ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, dopatruje się autorka skargi kasacyjnej.

Trzeba wyraźnie podkreślić, iż to, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z wykładnią przepisów zaprezentowaną przez Sąd I instancji i ich zastosowaniem, nie może być podstawą skutecznego zarzutu sporządzenia wadliwego uzasadnienia, w sytuacji gdy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie jest jasne, pełne i wskazuje podstawę prawną zapadłego rozstrzygnięcia i jej zrozumiałe wyjaśnienie. Co prawda organ trafnie zwraca uwagę na kierunek orzeczniczy, zgodnie z którym podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 141 § 4 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez sąd, tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Sąd II instancji, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej, jednak taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Brak szczegółowego odniesienia się przy kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej (w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), tak jakby chciał organ, do konkretnych przepisów ustawy o dozorze technicznym nie stanowi wadliwości uzasadnienia. Również niedokonanie oceny charakteru poszczególnych informacji, w sytuacji dokonania oceny całej żądanej informacji, jako informacji składającej się z elementów zawartych w ewidencji posiadanej przez organ, nie stanowi o zasadności zarzutu naruszenia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Argumentacja autorki skargi kasacyjnej przytoczona na poparcie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. będąca polemiką ze stanowiskiem Sądu, opartą na przedstawieniu własnej wykładni przepisów ustawy o dozorze technicznym, nawet gdyby była słuszna nie może świadczyć o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który jak już podano, reguluje obowiązki Sądu w zakresie sposobu sporządzania uzasadnienia wyroku.

Chybiony jest też zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. Naruszenia tego autorka skargi kasacyjnej upatruje w niezasadnym zakwalifikowaniu przez Sąd wnioskowanej informacji jako publicznej.

Zatem należy na wstępie wyjaśnić, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21, LEX nr 3184899). Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym dostęp do dokumentów. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak słusznie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "[t]ransparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że żądane we wniosku z 21 czerwca 2021 r. informacje należy zakwalifikować jako informację publiczną.

Informacje o prowadzonej ewidencji oraz dane identyfikujące dotyczące ewidencjonowanych i nadzorowanych przez Urząd Dozoru Technicznego urządzeń są bezpośrednio związane z realizacją przez ten Urząd jego ustawowych zadań, a zatem stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (informację o sprawach publicznych). Kontrola prawidłowości realizacji przez ten Urząd jego zadań jest możliwa wyłącznie przez uzyskanie wnioskowanej informacji o rzeczywistej zawartości ewidencji. Wnioskowane informacje pozostają w ścisłym związku z wykonywaniem przez organ nałożonych na niego zadań publicznych w postaci sprawowania nadzoru nad eksploatacją określonych urządzeń technicznych oraz ewidencjonowania ich. Tym samym konkretne dane zawarte w ewidencji stanowią świadectwo i podstawę kontroli prawidłowości i efektywności realizacji zadań ustawowych, a co za tym idzie prawidłowości i efektywności gospodarowania przez organ mieniem publicznym.

Rozwiązania przewidziane w ustawie o dozorze technicznym, w tym prowadzenie ewidencji eksploatowanych urządzeń, mają na celu stworzenie prawnych gwarancji bezpiecznej eksploatacji urządzeń technicznych, czyli urządzeń które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska wskutek określonych zdarzeń, tj. rozprężenia cieczy lub gazów znajdujących się pod ciśnieniem różnym od atmosferycznego, wyzwolenia energii potencjalnej lub kinetycznej przy przemieszczaniu ludzi lub ładunków w ograniczonym zasięgu, lub rozprzestrzeniania się materiałów niebezpiecznych podczas ich magazynowania lub transportu. Urządzenia te podlegają dozorowi technicznemu zarówno w fazie wytworzenia czy konserwacji, jak i eksploatacji, czego wyrazem jest prowadzenie ewidencji. Mając na względzie niebezpieczeństwo jakie eksploatacja takich urządzeń może stwarzać dla bezpieczeństwa publicznego, niewątpliwie w interesie społecznym jest to by stosowny organ państwowy w sposób prawidłowy takie urządzenie ewidencjonował. Uzewnętrznieniem istotności ewidencji eksploatowanych urządzeń technicznych dla bezpieczeństwa publicznego są przepisy, które podnoszą tę czynność do rangi zadania ustawowego organu. Dostęp do danych zawartych w prowadzonej przez Urząd Dozoru Technicznego ewidencji urządzeń technicznych ma na celu transparentność działania tego organu władzy publicznej.

Należy zwrócić uwagę na to, że informacją publiczną jest nie tylko informacja o prowadzonych rejestrach lecz także zbiór danych zawarty w tych rejestrach. Zatem wnioskodawca jest uprawniony nie tylko, jak to twierdzi organ do żądania informacji o tym jakie urządzenie techniczne (w tym ciśnieniowe) są ewidencjonowane i nadzorowane przez Urząd Dozoru Technicznego ale także informacji o danych identyfikujących konkretne urządzenia nadzorowane i zaewidencjonowane przez organ w postaci: typu urządzenia, numeru rejestracyjnego urządzenia, numerów fabrycznych, jak również daty dotyczącej eksploatacji danego urządzenia, badań urządzenia, daty ważności decyzji administracyjnej, roku budowy, adresu eksploatacji oraz danych dotyczących użytkownika/eksploatującego urządzenie - jako informacji publicznej. Kwestia definiowania dozoru technicznego na gruncie przepisów ustawy o dozorze technicznym jest irrelewantna wobec przytoczonej wyżej definicji informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i w kontekście art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Niewątpliwie Prezes Urzędu Dozoru Technicznego jest organem władzy publicznej a wnioskowane informacje dotyczą działalności tego organu w zakresie wskazanym w art. 37 pkt 5 ustawy o dozorze technicznym. Żądane dane zamieszczone w prowadzonej przez zobowiązany do tego ustawowo organ ewidencji służą bezpośrednio realizacji zadań nałożonych na organ w ramach szeroko rozumianego dozoru technicznego (art. 2 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym), tj. działań zmierzających do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych i urządzeń do odzyskiwania par paliwa oraz działań zmierzających do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego w tych obszarach. Trafnie wskazuje organ, że zakres prowadzonej ewidencji lub danych dotyczących użytkownika eksploatującego urządzenie wynika tylko i wyłącznie z potrzeby prawidłowego wykonywania dozoru technicznego. Zatem bez przedmiotowej ewidencji organ nie mógłby wykonywać swojego podstawowego zadania tj. dozoru technicznego. Przypomnieć tu trzeba, że zgodnie z art. 61 ust 1 Konstytucji "[o]bywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy. A jak to trafnie stwierdził Sąd I instancji, dozór ten to m.in. działania zmierzające do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, które należy zaliczyć do kategorii działań mających wpływ na sferę publiczną. Zatem działalność organu polegająca na prowadzeniu ewidencji urządzeń, która jest niezbędna do prowadzenia dozoru technicznego, jest niewątpliwie sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., natomiast informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną. Informacją publiczną są nie tylko informacje o prowadzonych przez organy władzy publicznej rejestrach ale również zawarte w nich informacje służące organowi do realizacji jego ustawowych zadań. W kontekście zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. należy zauważyć, że po pierwsze, Sąd I instancji nie przyjął tego przepisu za podstawę zakwalifikowania żądanej informacji jako publicznej, a po drugie, katalog informacji zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej nie ma znaczenia to, że jak twierdzi organ "dane, które są podawane przez eksploatujących urządzenia techniczne stanowią niejako ich własność". Oczywistym też jest, że dla kwalifikacji informacji jako publicznej irrelewantne jest, że ewidencja może zawierać dane wrażliwe, bowiem organ może ograniczyć dostęp do takich informacji publicznych ale wydając decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.o.p. o odmowie udostępnienia takich danych. Również kwestia bardzo dużej liczby urządzeń objętych ewidencją (1,5 miliona) w kontekście przedstawionego wyżej rozumienia pojęcia informacji publicznej, nie ma znaczenia dla kwalifikacji wnioskowanej informacji jako publicznej.

Nie można zgodzić się z organem, że Urząd Dozoru Technicznego gromadzi informacje, których udostępnienia żąda wnioskodawca, wyłącznie na potrzeby wewnętrzne urzędu i informacje te nie odnoszą się do tego czy i jak organ wywiązuje się z nałożonych na niego zadań ustawowych. W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że prowadzenie ewidencji eksploatowanych urządzeń jest obowiązkiem ustawowym organu nałożonym na niego przez przepisy ustawy o dozorze technicznym. Wynika to wprost z uregulowania art. 37, w którym ustawodawca określił zakres działania Urzędu Nadzoru Technicznego. W punkcie 5 art. 37 ustawodawca ustalił, że do zadań tego urzędu należy "prowadzenie ewidencji eksploatowanych urządzeń technicznych". Nie można zatem przyjąć, że żądane informacje, które powinny znajdować się w ewidencji stanowią dokumenty wewnętrzne, czynność techniczną, czy dotyczącą aktywności związanej z wewnętrzną organizacją funkcjonowania organu. Dane zawarte w ewidencji świadczą o tym czy i jak organ wywiązuje się z nałożonych na niego zadań ustawowych. Nietrafnie jest także odniesienie się w tym kontekście do wyroku NSA z 15 lipca 2021 r. III OSK 3335/21. Przywołane orzeczenie dotyczy bowiem wniosku o udostępnienie jako informacji publicznej notatek opisujących przebieg rozmów pracowników ośrodka pomocy społecznej z członkami rodziny strony postępowania oraz lekarzami, którzy zajmowali się ją. Zatem judykat ten dotyczy odmiennej sytuacji niż rozstrzygnięta zaskarżonym wyrokiem, a przede wszystkim informacji, których gromadzenie nie stanowi obowiązku ustawowego organu jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy w zakresie żądanych danych identyfikujących urządzenia podlegające dozorowi organu i zaewidencjonowane przez organ, stwierdzić należy, że oceniając charakter żądanej informacji należy przyjąć, iż nie ma ona charakteru informacji stanowiącej treść dokumentu wewnętrznego. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; wyrok NSA z 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15). Należy dodatkowo wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w 2013 roku, który w uzasadnieniu prawnym wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Jak to trafnie wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną zaskarżony wyrok koresponduje z treścią wskazanego już wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r. (P 25/12). Wnioskowane informacje nie mieszczą się w powołanym w nim katalogu. Podkreślić bowiem należy, że informacje zawarte w ewidencji prowadzonej na podstawie przepisów ustawy o dozorze technicznym (jako wyodrębniony obowiązek ustawowy) nie mogą zostać uznane za informacje o charakterze roboczym. Odmowa udostępnienia ewidencji prowadzonej w wykonaniu obowiązku ustawowego z powołaniem się, że nie stanowi informacji publicznej, prowadziłaby do sytuacji, że obywatel nie miałby możliwości dowiedzenia się, czy ten ustawowy obowiązek jest w istocie prawidłowo wykonywany.

Mając na względzie, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i na tej podstawie prawidłowo przyjął, że żądane informacje stanowią informację publiczną, za niezasadne należy uznać również zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p., bowiem organ słusznie został zobowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej - gdyż nie udostępniając wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, przy równoczesnym braku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na konkretną przesłankę uzasadniającą odmowę, niewątpliwie skarżący kasacyjnie organ pozostawał w tym zakresie w bezczynności. Jak to już prawidłowo wskazał Sąd I instancji, bezczynność w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy ten podmiot nieprawidłowo pismem informuje wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. A tak było w niniejszej sprawie. Zatem zaszły podstawy do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Z braku przesłanek z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oddalono wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ nie wykazał aby takie koszty poniósł, co prawda występował jako radca prawny ale we własnej sprawie.