Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1413/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 58 par. 1  pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Kraków, 29 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym skargi J. T. na zarządzenie nr 751/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 marca 2023 r. w przedmiocie ogłoszenia konkursu ofert na świadczenie usług przewozu osób za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym – postanawia – odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 25 lipca 2023 r. J. T. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenie nr 751/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 marca 2023 r. w przedmiocie ogłoszenia konkursu ofert na świadczenie usług przewozu osób za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto w Krakowie. Jako podstawę skargi skarżący wskazał art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podniósł, że przedmiotowe zarządzenie narusza istotnie jego prawa i uprawnienia dysponowania pojazdem stanowiącym jego własność. Skarżący zaakcentował, że wskutek postanowień przedmiotowego zarządzenia, które wyklucza możliwość wykonywania prawa własności, polegającego na dowolnym dysponowaniu rzeczą przez właściciela, poprzez brak możliwości używania rzeczy na obszarze dróg publicznych ze względu na wiek pojazdu, co do których z mocy ustawy przysługuje dostęp wszystkim bez względu na wiek pojazdu, zabroniono mu wykonywania pełnego prawa własności. Tym samym – w ocenie skarżącego – istotnie ogranicza to jego uprawnienia oraz implikuje brak możliwości czerpania pożytków z rzeczy naruszając przysługujące mu prawo rzeczowe.

Jak podał skarżący, ustawa o drogach publicznych nie ogranicza prawa dysponowania własnością oraz nie ogranicza uprawnień do czerpania pożytków z rzeczy, jak i dostępu do dróg publicznych na podstawie wieku pojazdu, zaś wykonywanie prawa własności poprzez dysponowanie własnym pojazdem w celu czerpania pożytków nie stoi w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa oraz z zasadami współżycia społecznego. Czerpanie pożytków z przedmiotowego pojazdu ze względu na charakter świadczonych usług może być dokonywane jedynie na obszarze objętym Parkiem Kulturowym Stare Miasto, albowiem skoro usługa dotyczy wycieczek pojazdem elektrycznym trasą, w której skład wchodzą obiekty zabytkowe Starego Miasta, to realizacja usługi nie może zostać dokonana poza przedmiotowym obszarem. Tym samym brak dostępu do dróg publicznych zlokalizowanych na tym obszarze poprzez postanowienia przedmiotowego zarządzenia nosi cechy zakazu nie zaś ograniczenia, co stoi w sprzeczności bezpośrednio z zasadami zawartymi w art. 22 oraz art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest to podyktowane troską o należyty wizerunek Miasta, gdyż sam dzień produkcji pojazdu nie stanowi żadnych kryteriów wizerunkowych jakie podlegałyby ochronie. Przedmiotowy pojazd wizualnie jak i technicznie nie różni się od pojazdów o późniejszym dniu produkcji.

Skarżący powołał się na wyrok WSA w Krakowie (lll SA/Kr 278/15) i stwierdził, że interes prawny zostaje naruszony również wtedy, kiedy przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przewożeniu turystów elektrycznymi pojazdami wolnobieżnymi danym traktem Starego Miasta a ta działalność została wstrzymana poprzez działania organów administracji publicznej. Wprowadzenie zakazu dostępu do dróg publicznych na podstawie dnia produkcji pojazdu nie tylko stoi w sprzeczności z ustawą o drogach publicznych oraz ustawą prawo o ruchu drogowym, ale stanowi też o dowolności działania organu prezydenta miasta. Brak jest w uzasadnieniu uchwały Rady Miasta Krakowa, na podstawie której zostało wydane przedmiotowe zarządzenie, dokumentacji wskazującej na zasadność uznania szkodliwości wpływającej na tkankę zabytkową obszaru Parku Kulturowego Stare Miasto, wywołaną dniem produkcji pojazdu. Skarżący skonstatował, że ma legitymację do złożenia skargi, a zaskarżone zarządzenie godzi w porządek prawny.

Dalej, odnosząc się do błędów w samym zarządzeniu, skarżący podniósł, że zarządzenie wprowadza dodatkowe warunki techniczne dla pojazdów wolnobieżnych, bez umocowania ustawowego zmusza podmioty chcące brać udział w konkursie określonym w zarządzeniu do przeprowadzenia badania technicznego w określonym terminie. W odniesieniu do przewidzianego w zarządzeniu unieważnienia identyfikatora zezwalającego na poruszanie się po obszarze Parku po popełnieniu trzech wykroczeń przy wykorzystaniu danego pojazdu, skarżący podniósł, że ważność stosunku cywilnoprawnego pomiędzy gminą a podmiotem gospodarczym wedle zarządzenia ma być zależna od poczynań osób trzecich, niebędących stronami stosunku. Ponadto zgodnie Kodeksem Wykroczeń odpowiedzialności za wykroczenie podlega ten tylko, kto popełnia czyn. Zdaniem skarżącego organ zarządzeniem tworzy nowe normy prawne, sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym w Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie bezpodstawnie ogranicza prawa podmiotowe zagwarantowane przez Konstytucję RP, polegające na odebraniu praw podmiotowych do podejmowania czynności cywilnoprawnych z gminą. W odniesieniu do wymaganego zarządzeniem przedłożenia kopii notatki policyjnej potwierdzającej kradzież, zniszczenie lub uszkodzenie pojazdu skarżący zwrócił uwagę, że nie w każdym przypadku będą podstawy faktyczne do wezwania policji, co nie daje możliwości sporządzenia notatki policyjnej. Końcowo skarżący wskazał, że decyzja o wydaniu identyfikatora jest decyzją administracyjną w rozumieniu KPA. Tym samym organ stwierdzając w zarządzeniu, że jest przeciwnie, uchyla się bezprawnie od postanowień kodeksowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. W pierwszej kolejności podniósł, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia. W ocenie organu skarżący nie wykazał w dostateczny sposób, aby postanowienia kwestionowanego zarządzenia wpływały negatywnie na jego sferę materialnoprawną, naruszając tym samym jego interes prawny, a w szczególności, iż zaskarżone zarządzenie uniemożliwia skarżącemu realizację uprawnienia wynikającego z określonej normy prawnej. Organ wskazał, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości na obszarze Parku, lecz jedynie wykonuje działalność polegająca na przewozie osób korzystając z dróg leżących na obszarze tego Parku.

Organ wskazał, że jak stanowi § 6a ust. 1 uchwały nr CXV/1547/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto na terenie Parku Kulturowego dopuszcza się prowadzenie działalności usługowej w zakresie przewozu osób, przy czym usługi te mogą być świadczone wyłącznie przy wykorzystaniu: pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym dla których wydano identyfikator, pojazdów zaprzęgowych, publicznego transportu zbiorowego i taksówek. Z kolei ust. 3 i 4 § 6a uchwały stanowią, iż maksymalna liczba pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym, dla których można wydać identyfikator wynosi 70 sztuk Natomiast identyfikator, o którym mowa w ust. 1, wydawany jest na okres jednego roku dla pojazdów wyłonionych w wyniku konkursu zorganizowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, spełniających warunki techniczne, wizualne i inne wymagania, określone w załączniku nr 5 do uchwały.

W ocenie organu, gdyby poprzestać wyłącznie na treści skargi, to należałoby a limine stwierdzić brak legitymacji skargowej, bowiem ze skargi wynika, że skarżący oczekuje abstrakcyjnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, bez wykazania, że w wyniku wydania zarządzania doszło do naruszenia jego interesu prawnego o charakterze konkretnym, aktualnym, sprawdzalnym obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Organ jednak wyjaśnił, iż skarżący, jako przedsiębiorca będący posiadaczem pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym, zgłosił trzy oferty pojazdów do przedmiotowego konkursu. Oferty te zostały odrzucone ze względu na brak wymaganych podpisów na ofercie (ze względów formalnych). Niemniej, w ocenie organu, nawet fakt odrzucenia ofert nie uzasadnia posiadania legitymacji skargowej, bowiem zaskarżonym zarządzeniem nie zostało odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego. Twierdzenia skarżącego dotyczące tego, że przewidziane w przepisach zarządzenia warunki techniczne jakim muszą odpowiadać pojazdy wolnobieżne z napędem elektrycznym, konieczność sprawdzenia ich sprawności technicznej, czy też kryteria dotyczące wieku pojazdu niezasadnie uniemożliwiają świadczenie usług polegających na przewozie osób przy wykorzystaniu pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na terenie Parku Kulturowego Stare Miasto, należy zakwalifikować jako twierdzenia dotyczące wyłącznie sfery faktów, interesu faktycznego, finansowego, gospodarczego skarżącego, a w żadnej mierze jego interesu prawnego. Zarządzenie stanowi akt wykonawczy do uchwały, a jako akt wykonawczy nie wprowadza dalej idących ograniczeń niż to wynika z treści uchwały, będącej aktem prawa miejscowego.

Natomiast powołana uchwała wprowadza ograniczenia jedynie co do miejsca i sposobu korzystania z przestrzeni publicznej, lecz nie zakazuje świadczenia usług polegających na przewozie osób przy wykorzystaniu pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym przez pewne podmioty, a zatem jedynie pośrednio może wpływać na prowadzenie takiej działalności gospodarczej. Zdaniem organu żaden przepis prawa nie gwarantuje skarżącemu nieograniczonej w czasie możliwości świadczenia usług przewozowych za pomocą pojazdów wolnobieżnych na terenie Parku przez wszystkie zgłoszone przez niego do konkursu pojazdy. Przepisy prawa gwarantują mu natomiast możliwość wzięcia udziału w postępowaniu konkursowym i przedstawienia swojej oferty. W dalszej części skargi organ uargumentował wniosek o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia zarządzenia Prezydenta Miasta obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.). W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w P.p.s.a.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego. Interes ten musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, polegający na tym, że uchwała lub zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08).

W realiach niniejszej sprawy należy mieć na względzie przede wszystkim przedmiot zaskarżonego aktu, tj. ogłoszenie konkursu ofert na świadczenie usług przewozu osób za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto. W zarządzeniu ogłoszono powyższy konkurs oraz wskazano zasady składania ofert, wyboru ofert, wydawania identyfikatorów i utraty ich ważności. Załącznikami do zarządzenia są wzór oferty, wzór zaświadczenia o przeprowadzonym sprawdzeniu stanu technicznego pojazdu i wzór identyfikatora. W tym kontekście nie ma racji skarżący, twierdząc, że to w zaskarżonym zarządzeniu ograniczono jego prawo dysponowania własnością i prawo dostępu do dróg publicznych. Po pierwsze, zgodnie z powoływanym przez skarżącego art. 140 Kodeksu cywilnego, właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednak uprawnienie to nie jest nielimitowane, bowiem może to czynić "w granicach określonych przez ustawy". Granice prawa własności wynikają zarówno z powszechnie obowiązujących norm prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego. Dalej – w odniesieniu do dostępu do dróg publicznych – należy zauważyć, że zaskarżone zarządzenie nie dotyczy prawa dostępu do dróg publicznych, ale prowadzenia działalności usługowej w zakresie przewozu osób. Powyższe uprawnienia nie są tożsame. Prowadząc działalność usługową we wskazanym zakresie skarżący będzie zapewne korzystał z dróg publicznych, jednak również w przypadku nieprowadzenia takiej działalności korzystanie z dróg publicznych jest możliwe (na zasadach określonych w odrębnych przepisach). Powyższe dowodzi, że uprawnienia skarżącego do korzystania z dróg publicznych nie mogły zostać naruszone zaskarżonym zarządzeniem.

Kolejno trzeba skoncentrować się na istocie zaskarżonego aktu. Powyższe ogłoszenie konkursu jest rodzajem zaproszenia do składania ofert. Złożenie oferty jest dobrowolne i samo ogłoszenie konkursu nie nakłada na skarżącego obowiązków wbrew jego woli, ani nie ogranicza jego praw. Sąd miał na względzie, że bez przystąpienia do konkursu na zasadach w nim określonych, oferta skarżącego nie będzie brana przez organ pod uwagę, a co za tym idzie skarżący nie otrzyma identyfikatora i nie będzie mógł świadczyć usług przewozu osób na terenie Parku z wykorzystaniem swoich pojazdów. Natomiast zarówno przed ogłoszeniem konkursu, jak i po jego ogłoszeniu skarżący nie mógł wywieźć z przepisów prawa powszechnie obowiązującego uprawnienia do prowadzenia działalności usługowej w zakresie przewozu osób przy wykorzystaniu swoich pojazdów wolnobieżnych (tzw. meleksów) na terenie Parku. Ogłoszenie konkursu nie zmieniło zatem sytuacji prawnej skarżącego. Trzeba bowiem mieć na względzie, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie § 6a ust. 4 uchwały CXV/1547/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto (Dz. Urz. Woj. Małop. Z 2019 r., poz. 1507; dalej: uchwała). Warunki prowadzenia działalności usługowej w zakresie przewozu osób na obszarze Parku zostały uregulowane w § 6a uchwały. Zgodnie z § 1, 2 3 i 4 tego przepisu, dopuszcza się prowadzenie działalności usługowej w zakresie przewozu osób wyłącznie przy wykorzystaniu pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym dla których wydano identyfikator, wydawany na okres jednego roku dla pojazdów wyłonionych w wyniku konkursu zorganizowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, spełniających warunki techniczne, wizualne i inne wymagania, określone w załączniku nr 5 do uchwały. Uchwała jest aktem prawa miejscowego i w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego. Argumenty, które podnosi skarżący wywodząc interes prawny do zaskarżenia zarządzenia w istocie dotyczą regulacji wprowadzonych uchwałą. Jednak kwestia posiadania przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu wspomnianej uchwały została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 1 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Kr 480/18. W wyroku tym Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał, by przez podjęcie uchwały nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia. Ocenę tę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 września 2021 r. sygn. II OSK 3735/18, oddalając skargę kasacyjną.

Sąd wziął również pod uwagę, że jeśli skarżący posiadałby przedmiotowy identyfikator, a zaistniałyby okoliczności przewidziane w zarządzeniu (np. wspomniane wyżej trzykrotne popełnienie wykroczenia), to identyfikator zostałby unieważniony, w związku z czym skarżący straciłby uprawnienie – w takiej sytuacji skarżący posiadałby interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia o unieważnienia identyfikatora (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 sierpnia 2020 r. sygn. III SA/Kr 667/20). Natomiast realia niniejszej sprawy, tj. zaskarżenie zarządzenia o ogłoszeniu konkursu, nie pozwalają stwierdzić, że spełnione zostały przesłanki bezpośredniości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Jak już wskazano wyżej, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie może być hipotetyczne.

W odniesieniu zaś do powołanego przez skarżącego wyroku WSA w Krakowie z 8 października 2015 r. sygn. III SA/Kr 278/15, trzeba zauważyć, że istotnie w tym orzeczeniu Sąd uznał interes prawny innego skarżącego, ale przedmiot skargi był odmienny od niniejszego, bowiem skarga dotyczyła zatwierdzenia stałej organizacji ruchu. Realia obu spraw są zatem zróżnicowane i nie sposób przenieść ocen prawnych wyrażonych w tamtej sprawie na grunt przedmiotowego przypadku.

Końcowo warto wskazać, że skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego, natomiast uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi, czy też Rzecznikowi Praw Obywatelskich.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżonym zarządzeniem. W tej sytuacji należało odrzucić skargę, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.