Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 37/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Rzecznika na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 25 stycznia 2012 r. Rada Miasta Olsztyna, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 150), dalej jako: "u.o.p.l.", podjęła uchwałę nr XIX/314/12 w sprawie wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Olsztyn na lata 2012-2016 (Dz.Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2012 r. poz. 881 ze zm.). Przyjęty uchwałą Program stanowi załącznik do tej uchwały.

W dniu 15 grudnia 2014 r. uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Rzecznik Praw Obywatelskich, domagając się stwierdzenia nieważności:

- § 20 ust. 4 tabela nr 12 załącznika do uchwały w związku

z art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. oraz art. 7, art. 32 i art. 2 Konstytucji RP;

- § 21 ust. 1 i ust. 5 oraz § 22 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 załącznika do uchwały

w związku z naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 4 i art. 7 ust. 2 u.o.p.l. oraz art. 7, art. 32 i art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że art. 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 2 u.o.p.l. upoważnia radę gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, który powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Wskazano, że zagadnienia te zostały uregulowane w rozdziale VI (§ 18 - 27) załącznika do uchwały pt. "Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu". Stwierdzono, że stosownie do § 20 ust. 1 załącznika dla ustalenia stawki czynszu obowiązującej w mieszkaniowym zasobie Gminy, uwzględnia się czynniki obniżające i podwyższające jej wysokość. W myśl zaś § 20 ust. 2 załącznika procentowe zróżnicowanie stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu uwzględnia: 1. położenie budynku; 2. położenie lokalu w budynku, kondygnację;

3. wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan; 4.ogólny stan techniczny budynku. Ze względu na położenie budynku wprowadzono podział Gminy na dwie strefy: "centralna" i "pozostała". W myśl zaś § 20 ust. 4 załącznika do uchwały stawka czynszu ustalona przez Prezydenta Olsztyna podlega procentowemu podwyższeniu lub obniżeniu według tabeli nr 12. Wskazano, że tabela ta przedstawia się następująco: Tabela Nr 12 Czynniki wpływające na poziom stawki czynszu.

|Czynniki obniżające stawkę |Obniżki |Czynniki podwyższające stawkę |Podwyżki |

|czynszu |stawki |czynszu |stawki czynszu |

| |czynszu w % | | w % |

|1. Lokal w suterenie |10 |1. Centralne ogrzewanie w lokalu (1) |30 |

|2. Lokal wspólny(3) |5 |2. Lokal z ciepłą wodą (2) |20 |

|3. WC położone poza lokalem |5 |3. Lokal w budynku położony w |10 |

| | |strefie I - centralnej | |

|4. Lokal w budynku z kanalizacją |10 |4. Lokal w budynku wybudowanym |10 |

|lokalną (szambo) | |po 1.01.1982 r. lub znajdujący się | |

| | |w budynku, w którym był | |

| | |przeprowadzony remont kapitalny | |

| | |po 1.01.1982 r. | |

|5. Lokal w budynku przeznaczonym |10 | | |

|do wykwaterowania na podstawie | | | |

|decyzji Powiatowego Inspektora | | | |

|Nadzoru Budowlanego | | | |

Objaśnienia:

(1) - dotyczy ogrzewania energią cieplną dostarczaną z ciepłowni i kotłowni lokalnych, (2) - dotyczy ciepłej wody dostarczanej z ciepłowni lub kotłowni lokalnych,

(3) - wspólne użytkowanie części lokalu - kuchni, łazienki, przedpokoju.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich analiza treści załącznika do uchwały wskazuje, że postanowienia § 20 ust. 4 tabela nr 12 uchwały określające czynniki obniżające i podwyższające stawkę czynszu nie realizują w pełni dyspozycji art.7 u.o.p.l. Zauważono, że zgodnie z tym przepisem w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1. położenia budynku;

2. położenia lokalu w budynku; 3. wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4. ogólnego stanu technicznego budynku. Stwierdzono, że spośród wymienionych czynników jedynie dotyczący położenia lokalu w budynku przeznaczonym do wykwaterowania na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosi się wprost do stanu technicznego budynku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że budynek, który ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego został przeznaczony do wykwaterowania lokatorów, znajduje się w katastrofalnym stanie technicznym, z tego powodu został przeznaczony do rozbiórki lub generalnego remontu. Skarżący zaznaczył, że pomiędzy stanem "dobrym" a stanem "do rozbiórki" bądź stanem wymagającym "generalnego remontu" może istnieć wiele innych sytuacji, określających stan techniczny budynku, z których uchwałodawca wybrał tylko tę skrajną. Natomiast pozostałe czynniki odnoszące się do daty wybudowania budynku i daty przeprowadzenia remontu nie są miarodajne, gdyż nie pozwalają na rzetelną ocenę ogólnego stanu technicznego budynku. Zdaniem skarżącego przyjęte w analizowanej uchwale uregulowania, które umożliwiają podwyższenie stawki czynszu w powiązaniu z datą jego budowy oraz z datą jego remontu, szczególnie gdy remont przeprowadzony został przed 20 laty, a nie jak wymaga tego ustawodawca z realnym, aktualnym stanem technicznym budynku, nie wypełnia dyspozycji uregulowania obligatoryjnego czynnika jakim jest ogólny stan techniczny budynku. Skarżący wskazał, że określenie daty budowy budynku, jako daty granicznej, od której uzależniono pomniejszenie stawki bazowej czynszu jak

i konstrukcji budynku, nie stanowi czynnika różnicującego wysokości stawki czynszu

z uwagi na stan techniczny budynku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. II SA/Sz 840/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 410/10).

W przekonaniu skarżącego w celu ustalenia stanu technicznego budynków niezbędna jest indywidualna ich ocena, dokonywana zwykle systematycznie w trakcie kontroli okresowej i przeglądów technicznych budynków. Zauważono, że zasób mieszkaniowy Gminy Miasta Olsztyna również został poddany takiej ocenie, czego wyrazem jest rozdział V załącznika do przedmiotowej uchwały pt. "Analiza potrzeb oraz plan remontów mieszkaniowego zasobu Gminy wynikające ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata". W § 15 ust. 2 załącznika do uchwały wskazano, że z uwagi na wiek, ogólny stan techniczny i konieczność dostosowania do obowiązujących przepisów techniczno-budowalnych, zdecydowana większość budynków wymaga remontów i modernizacji. W dalszej części tego rozdziału przedstawiony został prognozowany zakres rzeczowy remontów dla budynków i lokali stanowiących 100% własność Gminy Olsztyn (tabela nr 9). Jednocześnie zaznaczono, że planowanie remontów budynków w latach 2012-2016 wynika z prognoz możliwości finansowania ich przez Gminę w poszczególnych latach. W § 5 ust. 6 załącznika do przedmiotowej uchwały opisano stan techniczny zasobu mieszkaniowego. W § 5 ust. 6 pkt 1 załącznika wskazano, że większość budynków stanowiących własność lub współwłasność Gminy, zlokalizowanych na terenie Olsztyna, wybudowana została przed 1945 rokiem (62%). Następna grupa to budynki wybudowane w latach 1945-1970 (30%), tylko 8% budynków wzniesionych zostało po 1970 roku. Wyeksploatowane zasoby mieszkaniowe charakteryzuje niski standard wyposażenia. Zróżnicowane wiekowo budynki przedstawiają konstrukcyjnie różnorodny poziom wyeksploatowania. ( ... ) około 70% zasobów mieszkaniowych wymaga remontów

o różnym zakresie rzeczowym. Skarżący skonstatował, że budynki stanowiące mieszkaniowy zasób Gminy Miasta Olsztyna znajdują się w zróżnicowanym stanie technicznym, co powinno zostać uwzględnione poprzez zróżnicowanie stawki czynszu najmu za lokale znajdujące się w budynkach wymagających remontów. Zarzucono, że został całkowicie pominięty przy ustalaniu czynników obniżających stawkę czynszu fakt, że znaczna część zasobu mieszkaniowego nie znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i wymaga remontów. Skarżący stwierdził, że zaskarżone postanowienia uchwały wprawdzie określają czynniki obniżające / podwyższające stawkę czynszu, ze względu na ogólny stan techniczny budynku, jednak w ocenie Rzecznika, czynią to jedynie w sposób cząstkowy. Nie umożliwiają bowiem powiązania obniżenia/podwyższenia stawki czynszu z realnym stanem technicznym budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Olsztyna, poza jedną wyjątkową sytuacją, gdy budynek nie nadaje się do dalszego zamieszkiwania. W ocenie Rzecznika, zaskarżone postanowienia uchwały nie realizują należycie ustawowego wymogu uwzględnienia ogólnego stanu technicznego budynku przy określaniu czynników obniżających i podwyższających stawki czynszu. Reasumując skarżący wskazał, że przyjęty przez Radę Miasta Olsztyna sposób uregulowania czynnika dotyczącego stanu technicznego budynku uznać należy za zbyt ogólnikowy i iluzoryczny, co stanowi o naruszeniu wymogu wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l.

Następnie skarżący zarzucił, że postanowienia § 20 ust. 4 tabela nr 12 załącznika do uchwały nie realizują w pełni wymogów ustawowych w odniesieniu do stanu instalacji i urządzeń technicznych, w które wyposażony jest lokal i budynek.

W świetle tych postanowień położenie lokalu w budynku z kanalizacją lokalną (szambem) stanowi czynnik obniżający stawkę czynszu o 10%, podobnie położenie WC poza lokalem powoduje obniżenie stawki czynszu o 5%. Centralne ogrzewanie

w lokalu i ciepła woda w lokalu wpływa na podwyższenie stawki czynszu odpowiednio o 30% i 20%. Zauważono, że w § 5 ust. 5 załącznika do uchwały wskazano,

że w zasobie mieszkaniowym Gminy ok. 2000 lokali to lokale o obniżonym standardzie, w tym 1555 lokali nie posiada łazienki, tylko WC. Zaznaczono, że fakt braku łazienki

w lokalu nie został w żaden sposób uwzględniony przy określaniu czynników podwyższających i obniżających stawkę czynszu, a bez wątpienia obniża on wartość użytkową lokalu. Skarżący podniósł, że uchwała odnosi się wyłącznie do wyposażenia lokalu w instalacje grzewcze i ciepłej wody oraz budynku w instalację kanalizacyjną, pomija zaś wyposażenie budynku w urządzenia techniczne np. windę itp., jak też nie zawiera uregulowań, które pozwalałyby kształtować stawkę czynszu w zależności od stanu instalacji i urządzeń technicznych. Stwierdzono, że formalnie § 20 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały stanowi, że procentowe zróżnicowanie stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu uwzględnia wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, jednak uchwałodawca zaniechał wprowadzenia dalszych postanowień, które umożliwiałyby jakiekolwiek podwyższenie albo obniżenie stawki czynszu ze względu na stan tych instalacji i urządzeń, podczas gdy art. 7 ust. 1 u.o.p.l. do czynników podwyższających/obniżających stawkę czynszu zalicza również wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan. Podkreślono, że choć literalne brzmienie przepisu art. 7 ust. 1 u.o.p.l. zostało wprost powtórzone w § 20 ust. 2 pkt 3 uchwały poprzez wskazanie stanu instalacji i urządzeń jako czynników, które mają wpływać na wysokość stawki czynszu, to jednak regulacja ta nie znalazła w uchwale rozwinięcia. W rezultacie, aktualny stan techniczny budynków stanowiących zasób mieszkaniowy Gminy Miasta Olsztyna, jak też stan instalacji i urządzeń technicznych, w które zostały wyposażone, nie mają realnego odzwierciedlenia w wysokości stawki czynszu za lokale mieszkalne znajdujące się

w tych budynkach, mimo, że bez wątpienia wpływają na wartość użytkową lokali. Podniesiono, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury art. 7 ust. 1 (analogiczny w treści do poprzednio obowiązującego art. 26 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych) nakłada na radę gminy obowiązek, po pierwsze - ustalenia stawek czynszu, po drugie - zróżnicowania ich w zależności od czynników określonych ustawowo. Uchwała rady gminy różnicująca stawki musi zawierać wszystkie czynniki wymienione w ustawie i nie może żadnego z nich pomijać. Przesłanki zasadnicze muszą być bezwzględnie respektowane w każdej uchwale rady gminy, niezależnie od okoliczności faktycznych i rzeczywistych uwarunkowań. Skarżący powołał się na stanowisko judykatury, zgodnie z którym zbyt ograniczony zakres regulacji, który stanął na przeszkodzie osiągnięciu ustawowego celu, jakim jest uzależnienie stawek czynszu m.in. od ogólnego stanu technicznego budynków skutkować musi nieważnością postanowień uchwały. Za sprzeczną z prawem powinna być uznana także taka uchwała, która tylko w niewielkim stopniu reguluje nakazaną jej ustawowo materię. Taka cząstkowa regulacja, musi być wtedy potraktowana jako istotne naruszenie prawa. Reasumując skarżący uznał, że zaskarżone postanowienia załącznika do uchwały regulują czynniki podwyższające i obniżające stawkę czynszu jedynie w sposób niepełny, a przez to niezgodny z art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienia uchwały naruszają także w art. 32 i art. 2 Konstytucji RP, godząc w zasadę równości i sprawiedliwości społecznej. Jeżeli bowiem w wyniku sprzecznie z prawem określonych w uchwale zasad ustalania czynszu, najemcy mieszkający w budynkach o niższej wartości użytkowej są zobowiązani do zapłaty czynszu w takiej samej lub wyższej wysokości od najemców, których lokale mają istotnie wyższą wartość użytkową, to jest to przejaw niesprawiedliwości społecznej i nierówności. Zaznaczono, że warunki obniżania czy podwyższania stawki czynszu powinny być tak skonstruowane, aby czynsz najmu był ściśle powiązany z aktualną wartością użytkową przedmiotu najmu, jako świadczenie ekwiwalentne do świadczenia wynajmującego. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, zaskarżona uchwała jest ponadto niezgodna z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Argumentowano, że kwestionowana uchwała, podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego i nie może pozostawać

w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Powtórzono, że w tym wypadku Rada Miasta Olsztyna naruszyła tę zasadę, gdyż w sposób niepełny uregulowała w uchwale kwestie, do których określenia zobowiązała ją u.o.p.l.

W ocenie Rzecznika zarzut niezgodności z prawem postawić należy również postanowieniom § 21 ust. 1 i ust. 5, § 22 pkt 2, 4 i 5 załącznika do niniejszej uchwały. Wyjaśniono, że w rozdziale VI załącznika do uchwały Rada Miasta Olsztyna określiła warunki obniżania czynszu najemcom o niskich dochodach. W myśl § 21 ust. 1 na wniosek najemcy o niskich dochodach stawka czynszu może być obniżona, gdy najemca spełnia łącznie następujące warunki: 1. zawarł umowę na czas nieoznaczony, 2.nie ma zaległości w opłatach za używanie lokalu, a w przypadku lokalu zadłużonego Gmina wyraziła zgodę na spłatę zaległości w ratach i dłużnik dokonuje terminowej naliczonych rat, 3. zajmuje lokal o powierzchni użytkowej nie przekraczającej powierzchni normatywnej, o której mowa w art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Ponadto w § 21 ust. 5 załącznika do uchwały został wprowadzony dodatkowy warunek uzyskania obniżki stawki czynszu, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1. 30% albo, 2. 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Jednocześnie w § 22 pkt 2 załącznika do uchwały postanowiono, że obniżki czynszu nie udziela się w przypadku wynajmowania lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 , wynajętego w drodze przetargu. W myśl zaś § 22 pkt 5 załącznika do uchwały obniżki stawki czynszu nie udziela się m.in. gdy najemca zalega z zapłatą należności za zajmowany lokal mieszkalny, chyba że zostanie z nim zawarta umowa określająca spłatę zaległości. Obniżki stawki czynszu nie udziela się również, gdy najemca odmówił przyjęcia zaproponowanego przez administratora lokalu, spełniającego warunki lokalu zamiennego o niższych kosztach utrzymania (§ 22 pkt 4 załącznika do uchwały). Skarżący zarzucił, że w istocie wymienione postanowienia załącznika do uchwały wykluczają z kręgu najemców, którzy mogą otrzymać obniżkę czynszu, tych najemców lokali mieszkalnych, których dotyczą okoliczności wymienione

w zaskarżonych postanowieniach. Podniesiono, że ustawa o ochronie praw lokatorów nie przyznała radzie gminy kompetencji do zawężenia czy też ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o obniżkę czynszu. Podniesiono, że w myśl art. 7 ust. 2 u.o.p.l. właściciele publicznych zasobów mieszkaniowych, z zastrzeżeniem art. 23 ust. 4 (wyłączającym stosowanie obniżek czynszu za lokale socjalne), mogą na wniosek najemcy, w oparciu o postanowienia odpowiednio uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zarządzenia wojewody lub uchwały organu wykonawczego państwowej osoby prawnej, stosować określone obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach. Obniżki takie mogą być udzielane najemcom, których średni dochód

w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego nie przekracza poziomu określonego w uchwale odpowiedniego organu lub w zarządzeniu wojewody. Kwota obniżki powinna być zróżnicowana w zależności od wysokości dochodu gospodarstwa domowego najemcy. Dalej zaznaczono, że stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. rada gminy została upoważniona i obowiązana do uchwalenia warunków obniżania czynszu. Podkreślono, że w świetle art. 7 u.o.p.l. uprawnienie do ubiegania się o obniżenie stawki czynszu ustawodawca przyznał najemcom o niskich dochodach. Ustawodawca wskazał także, że obniżki mogą być udzielane najemcom, których średni dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego nie przekracza poziomu określonego w uchwale odpowiedniego organu lub w zarządzeniu wojewody. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l. wysokość dochodu uzasadniająca zastosowanie obniżek czynszu powinna zostać określona w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Tym samym, jak zauważył skarżący, ustawodawca przesądził, że kwota obniżki powinna być zróżnicowana w zależności od wysokości dochodu gospodarstwa domowego najemcy. Podstawowym kryterium takiego uprawnienia powinien być zatem dochód osiągany przez najemcę lokalu. Wskazano, że ustawodawca w art. 7 u.o.p.l. określił również kryteria negatywne udzielania obniżki czynszu. Zgodnie z art. 7 ust. 10 ustawy wnioskodawcy, który nie złożył deklaracji lub nie dostarczył na żądanie właściciela zaświadczenia, o którym mowa w ust. 6 (tj. zaświadczenia naczelnika właściwego miejscowo urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez tę osobę oraz innych członków jej gospodarstwa domowego), obniżki czynszu nie udziela się.

A jeśli wnioskodawca korzysta z obniżek udzielonych wcześniej, odstępuje się od stosowania obniżek po upływie terminu, w którym powinien on dostarczyć deklarację lub zaświadczenie. Stosownie do art. 7 ust. 7 ustawy, właściciel może odstąpić od obniżenia czynszu, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on

w stanie uiszczać czynsz nieobniżony, wykorzystując własne środki i posiadane zasoby finansowe. Skarżący podniósł, że omawiana ustawa nie przewiduje innych ograniczeń ani też nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia takich ograniczeń

w uchwale. Uzależnienie zaś uprawnienia do uzyskania obniżki czynszu od innych, nieprzewidzianych w ustawie kryteriów, w tym przypadku: okresu na jaki zawarta została umowa najmu (§ 21 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały), zgody na spłatę zaległości w ratach i dokonywania terminowej spłaty (§ 21 ust. l pkt 2 oraz § 22 pkt 5 załącznika do uchwały), wielkości zajmowanego lokalu (§ 21 ust. 1 pkt 3 oraz § 21 ust. 5 załącznika do uchwały), uzyskania najmu lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 w drodze przetargu (§ 22 pkt 2 załącznika do uchwały), jak też przyjęcia innego lokalu o niższych kosztach utrzymania (§ 22 pkt 4 załącznika do uchwały), wykracza poza zakres przekazanego radzie gminy upoważnienia ustawowego i jest niezgodne z wytycznymi wskazanymi w art. 7 ust. 2 u.o.p.l., co stanowi istotne naruszenie przepisów prawa. Podkreślono, że wprowadzając dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie kryteria negatywne Rada Miasta pozbawiła wymienionego uprawnienia tych najemców, którzy ze względu na dochód kwalifikowaliby się do jego uzyskania. W ten sposób Rada Miasta dokonała nieuzasadnionego zróżnicowania najemców ze względu na w/w nieznajdujące oparcia w ustawie kryteria, co uzasadnia zarzut ich dyskryminacji, a tym samym godzi

w zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich takiego zróżnicowania nie uzasadnia cel omawianej regulacji, którym jest ochrona najemcy osiągającego niski dochód. Skarżący wywiódł, że zaskarżone postanowienia godzą także w zasadę sprawiedliwości społecznej. Nie sposób uznać bowiem, że realizuje ideę sprawiedliwości społecznej regulacja, która wybrane grupy najemców, w tym słabszych ekonomicznie, pozbawia możliwości uzyskania pomocy, ze względu na zaległości w regulowaniu czynszu, zbyt duży metraż, czas trwania umowy najmu, czy też nieprzyjęcie innego lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Olsztyna wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że ustawodawca w art. 21 ust 2 pkt 4 u.o.p.l, upoważnił radę gminy do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy wskazując, iż winien być on opracowany na co najmniej 5 lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Zdaniem organu, upoważnienie ustawowe jest ogólne i pozwala na szczegółowe uregulowanie zasad polityki czynszowej jak i warunków obniżania czynszu, w sposób odpowiadający zindywidualizowanym potrzebom i możliwością konkretnej gminy. Przepis ten, jak zaznaczono, odzwierciedla racjonalizm ustawodawcy, albowiem gminy na terenie kraju różnią się zarówno potrzebami wspólnoty zamieszkującej daną gminę jak i możliwościami poszczególnych gmin tak lokalowymi jak i finansowymi. W takim stanie prawnym za nieuzasadniony organ uznał zarzut niezrealizowania w pełni art. 7 ust 1 pkt 3 i 4 u.o.p.l., podnoszony w odniesieniu do § 20 ust. 4 tabeli nr 12 załącznika do uchwały, Podkreślono, że to konkretna gmina uzyskała mocą przywołanego przepisu kompetencje do wypełniania tych zapisów treścią jaka jest adekwatna do realiów, w których funkcjonuje. Tym bardziej, że treść art. 7 ust 1 pkt 1 u.o.p.l., ulegała istotnym zmianom polegającym na usunięciu wyliczenia okoliczności jakie mogły mieć wpływ na wartość użytkową lokalu i położenie budynku, takie jak: centrum, peryferie, zabudowa zwarta czy wolnostojąca. Zmiany te były podyktowane właśnie różnorodnością warunków i możliwości w jakich funkcjonują gminy oraz koniecznością uogólnienia przepisów prawa tak aby gminy realizując przysługujące jej atrybuty samodzielność

i samorządność, miały faktyczną możliwości kształtowania swojej polityki czynszowej oraz warunków obniżania i podwyższania czynszu w zależności od kondycji zasobu mieszkaniowego jakim gospodarują. Podano, że zgodnie z dyspozycją przepisu § 20 uchwały Gmina Olsztyn, wypełniając warunki ustawowe przy uwzględnieniu faktycznego stanu i możliwości gminy, jako czynnik obniżający stawkę czynszu, przyjęła: ze względu na położenie lokalu w budynku: położenie lokalu w suterenie, lokal wspólny co oznacza wspólne użytkowanie części lokalu takich jak kuchnie, łazienki, przedpokój. Natomiast uwzględniając wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan przyjęto za czynnik obniżający stawkę czynszu WC położone poza lokalem oraz lokal w budynku z kanalizacją lokalną (szambo). Zaś ze względu na ogólny stan techniczny budynku jako czynnik warunkujący obniżkę czynszu, przyjęto lokal w budynku przeznaczonym do przekwaterowania na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym miejscu zaznaczono, że przy tym czynniku zarówno jeśli chodzi o obniżki jak i podwyżki czynszu, ustawodawca posługuje się pojęciem ogólny stan techniczny budynku, i w żadnym przypadku nie uzależnia dokonywania oceny tego stanu w oparciu o określony termin dokonywania takiej oceny, jak błędnie usiłuje wykazać skarżący. Nie ma zatem żadnych przeszkód aby Rada Miasta Olsztyna, uwzględniając okres w jakim faktycznie w Gminie Olsztyn dokonano szeregu gruntownych i kapitalnych remontów budynków należących do zasobu mieszkaniowego Gminy Olsztyn oraz wybudowania nowych nieruchomości, uwzględniła tę datę jako miarodajne kryterium ustalenia ogólnego stanu technicznego budynku. Zważono, że zdecydowana większość nieruchomości należących do zasobu mieszkaniowego gminy stanowi nieruchomości wybudowane przed 1945 rokiem. Zatem budynki wybudowane po roku 1982, niewątpliwie należą do nowego zasobu mieszkaniowego Gminy, który właśnie ze względu na dobry stan techniczny spełniający normy techniczne wymagane przy stosowaniu nowych technologii budowy

i wyposażenia (ogrzewanie centralne z sieci lub gazowe, pełne węzły sanitarne

w każdym lokalu) w jakich były wykonywane te remonty lub budowy - uwzględniające zmianę przepisów budowlanych jaka w tamtym czasie się dokonała (rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki Dz.U. z 1980 r. nr 17, poz. 62 ze zm.), są najbardziej poszukiwane przez najemców do zasiedlenia. Tym samym w zestawieniu z pozostałym zasobem gminy, niewątpliwie wskazana granica roku 1982 r., z uwagi na zmiany technologiczne, jakie w tym czasie się dokonały pozostaje najbardziej miarodajna jeśli chodzi o czynnik różnicujący stan techniczny budynków mający wpływ na wysokość stawki czynszu. Dalej argumentowano, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) t.j. art. 62 i następne, obiekty budowlane w czasie ich użytkowania poddawane są przez właściciela obowiązkowym kontrolom okresowym, polegającym na sprawdzeniu stanu technicznego budynków, które przeprowadzają osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, w zakresie eksploatacji urządzeń, instalacji oraz sieci energetycznych i gazowych. Natomiast w przypadku kontroli stanu technicznego przewodów kominowych, w odniesieniu do przewodów dymowych i grawitacyjnych przewodów spalinowych i wentylacyjnych przeprowadzają je osoby posiadające kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim. Kontrole te umożliwiają właścicielowi i zarządcy monitoring bieżącego stanu technicznego obiektu budowlanego zapewniając jednocześnie właściwym organom, w tym Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego możliwość wyłączenia z użytkowania obiektów budowlanych, jeśli ich stan nie spełniałby warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74, poz. 836 z późno zm.). W oparciu o powyższe uregulowania prawne, na podstawie wyników kontroli i oceny stanu technicznego budynków dokonywanych przez właściwe uprawnione do tego organy, właściciel nieruchomości i zarządca są w pełni uprawnieni do twierdzenia, że ogólny techniczny stan budynków jest dobry i pozwala na ich użytkowanie. Organ stwierdził, że chybiony i gołosłowny pozostaje w tym kontekście zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich, że znaczna część budynków znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Od takiego stanu należy odróżnić remonty bieżące które w zależności od ich zakresu obciążają gminę lub aktualnych najemców lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W żadnym jednak wypadku takie bieżące remonty nie mogą być rozpatrywane w kategorii wskazywania ich jako warunku uprawniającego do obniżki czynszu, albowiem nie stanowią one stanu utrzymującego się permanentnie, gdyż oczywiście w każdym przypadku miarę możliwości są one dokonywane.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich, w tym zarzutu pominięcia w warunkach wyposażenia lokalu uwzględniających obniżki lub zwyżki czynszu, takich urządzeń technicznych jak np. winda, organ podniósł, że w przypadku gminy Olsztyn windy nie znajdują się w żadnym z budynków wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Olsztyn. Na tej podstawie można zatem wskazać, iż Rzecznik Praw Obywatelskich skonstruował przedmiotową skargę gołosłownie bez dostatecznego rozeznania faktycznej sytuacji jaka istnieje w zasobie mieszkaniowym Gminy i jaka stanowiła podstawę do wydania skarżonej uchwały, uwzględniającej stan faktyczny, warunki, potrzeby i możliwości finansowe istniejące w Gminie Olsztyn. Prezydent Olsztyna reasumując stwierdził, że czynniki mające wpływ na obniżkę lub zwyżkę czynszu zostały w przedmiotowej uchwale ustalone w sposób adekwatny do istniejących realiów w jakich funkcjonuje mieszkaniowy zasób Gminy Olsztyn i w oparciu o ten istniejący stan faktyczny zaskarżona uchwała różnicuje stawki czynszu, uwzględniając jednocześnie wszystkie czynniki wymienione w ustawie.

Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem Rzecznika Praw

Obywatelskich, iż postanowienia § 21 ust. 1 i 5 oraz § 22 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 uchwały są niezgodne z art. 7 ust. 2 u.o.p.l, oraz art. 32 i art. 2 Konstytucji RP. Wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.p.l, ustawodawca wprowadził możliwość, a nie obowiązek zastosowania obniżek czynszu w stosunku do najemców o niskich dochodach. Organ podniósł, że zakwestionowane w skardze postanowienia § 21 ust. 2 zawierają zasady obniżania czynszu z uwzględnieniem dochodu, na co jednoznacznie wskazuje tytuł tabeli nr 13 w brzmieniu: " procentowe zastosowanie obniżek czynszu w lokalach mieszkalnych wynikające z wysokości dochodu". Podkreślono, że zakwestionowane przepisy § 21 uchwały jedynie uszczegóławiają zapisy art. 7 ust. 3 i 4 u.o.p.l. Organ zaprzeczył, aby § 21 i 22 uchwały były niezgodne z Konstytucją RP. Podniesiono, że nieokreślenie warunków udzielania zniżek czynszu przez Radę Miasta, oznaczałoby niewypełnienie przesłanki wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l w zakresie ustalenia warunków obniżania czynszu i skutkowało nieważnością uchwały. Określenie wysokości dochodu warunkującego przyznanie tej obniżki nie stanowi warunków obniżania czynszu, w rozumieniu art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. Zatem niezależnie od określenia dochodu uprawniającego do ubiegania się o obniżkę czynszu, Rada Miasta obowiązana była określić także warunki obniżania czynszu i tę materię uregulowała w zakwestionowanych przez skarżącego postanowieniach uchwały. Zdaniem organu nie są niezgodne z prawem, dyskryminujące lub naruszające zasady sprawiedliwości społecznej postanowienia uchwały warunkujące możliwość uzyskania obniżki czynszu przez najemców posiadających umowę najmu na czas nieoznaczony, zwłaszcza w kontekście brzmienia art. 7 ust. 3 ustawy, zobowiązującego gminy do udzielenia obniżki na okres 12 miesięcy. Nie naruszają tych zasad również zapisy uchwały warunkujące uzyskanie prawa do obniżki czynszu od niezalegania z opłatami za używanie lokalu, terminowej spłaty rat, w przypadku rozłożenia zaległości na raty, a także zajmowania lokalu o powierzchni normatywnej, o której mowa w art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (§ 21 ust. 1 i 5 uchwały). Są one bowiem korzystne dla najemców lokali gminnych. Rada Miasta miała także prawo do ustalenia warunków, które stanowią negatywne przesłanki do udzielenia obniżki czynszu określone w § 22 pkt 2, 4 i 5. Wskazano, że w uchwale Nr XLI/718/13 w sprawie określenia zasad wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Olsztyn, Rada Miasta Olsztyn wykonując dyspozycję art. 21 ust. 3 pkt 7 u.o.p.l , w ramach kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2 określiła, iż wolne lokale, których powierzchnia użytkowa przekracza 80m2 mogą być oddawane w najem za zapłatę czynszu, określonego w drodze publicznego przetargu oraz określiła wysokość stawki wyjściowej czynszu do przetargu ( § 26). W związku z powyższym, określając warunki obniżki czynszu Rada Miasta słusznie wyłączyła z uprawnienia ubiegania się o obniżkę czynszu najemców lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2 wynajętych w drodze przetargu. W ocenie organu gminy, do lokali mieszkalnych oddawanych w najem w trybie przetargu, nie mają zastosowania postanowienia art. 7 u.o.p.l. w zakresie ustalenia stawki czynszu z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową oraz dotyczące obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek, tj. stawek ustalanych przez organ wykonawczy w trybie art. 8 u.o.p.l. Stawka ta jest ustalana w trybie przetargu, więc nie jest ona stawką w rozumieniu art. 8 u.o.p.l. tj. stawką ustalaną przez organ wykonawczy gminy. Zgodnie bowiem z art. 8 u.o.p.l., jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7 u.o.p.l., ustala organ wykonawczy tej jednostki. Zatem stawki, o których mowa w art. 7 u.o.p.l., to stawki określone przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Organ stwierdził, że nie stanowi również naruszenia prawa ustalenie jako warunku obniżenia czynszu - brak zaległości w opłatach za używanie lokalu jak również zajmowanie lokalu o powierzchni nie przekraczającej powierzchni normatywnej, o której mowa w art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Faktem powszechnie znanym jest bowiem brak dostatecznej ilości lokali gminnych i długi okres oczekiwania na jego otrzymanie oraz bardzo duże zaległości w opłatach za korzystanie z tych lokali mieszkalnych. Gmina natomiast zobowiązana jest prowadzić racjonalną gospodarkę lokalami mieszkalnymi. Jak wynika z art. 7 u.o.p.l., gmina może w odniesieniu do swoich zasobów mieszkaniowych stosować określone obniżki czynszu, lecz nie ma takiego obowiązku. Dlatego wprowadzając znaczne obniżki czynszu dla najemców lokali komunalnych, gmina może określić warunki, na jakich będzie ich udzielać. W świetle zaskarżonej uchwały, obniżki czynszu mają ułatwić najemcom wywiązywanie się z obowiązku uiszczania opłat czynszowych, lecz jednocześnie Gmina znając sytuację panującą w swoich zasobach mieszkaniowych, ma prawo wymagać od lokatorów, często biernych w przedmiocie uiszczania wymaganych opłat, podjęcia czynności zmierzających do wyjścia z zadłużenia lub też zamiany lokalu, który z różnych względów jest za duży dla najemcy w sytuacji, gdy duża liczba rodzin oczekuje latami na przyznanie lokalu o określonej, właściwej w świetle u.o.p.l., powierzchni użytkowej. Wyjaśniono, że często osoby zajmujące lokale o powierzchni większej niż potrzebują, mają problemy z uiszczaniem opłat za korzystanie z lokalu i czują się pokrzywdzone, że nie przysługuje im dodatek mieszkaniowy, a lokal zajmują z przyzwyczajenia lub niechęci do zmian. Zważono, że Gmina musi podejmować działania mające na celu ochronę najemców wywiązujących się z obowiązku uiszczania opłat, ale też służące racjonalnej gospodarce lokalami mieszkalnymi znajdującymi się w jej zasobach. W związku z tym w przypadku braku możliwości ustalenia warunków zastosowania obniżki, gdy będzie się to wiązało wyłącznie z ustaleniem uprawnień dla najemców, gmina może odstąpić od stosowania obniżek. Podniesiono ponadto, że ocena celowości rozwiązań przyjętych przez Radę Miasta Olsztyna zaskarżoną uchwałą jest wyłączona z zakresu kontroli sądowej. Stanowią one bowiem element polityki czynszowej miasta ustalanej zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. Stwierdzenie nieważności tych przepisów wkraczałoby w ustawowo zagwarantowaną samodzielność gminy w kształtowaniu polityki czynszowej.

Na zakończenie organ skonstatował, że żaden z przepisów uchwały nie narusza ani art. 2, ani art. 32 Konstytucji RP. Nie można bowiem zaskarżonej uchwale zarzucić nierespektowania zasad sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa. Wszyscy najemcy, którzy spełniają określone w uchwale kryteria do przyznania obniżek czynszu, otrzymują je na jednakowych zasadach. Nie są w żaden sposób dyskryminowani przy ich udzielaniu. Nie można tu również mówić o zarzucanym przez skarżącego braku ekwiwalentności, skoro ekwiwalentność jest równoznaczna z wypełnieniem dyspozycji art. 7 ust. 1 u.o.p.l., a zaskarżona uchwała dyspozycję tego przepisu wypełnia, jak wykazano wyżej.

W dniu 11 lutego 2015r. W. P., zam. w O. przy ul. "[...]", złożył w tutejszym Sądzie pismo zatytułowane "Interwencja uboczna". Uzasadnił, że ma interes prawny we wstąpieniu do niniejszej sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, ponieważ złożył w dniu 25 maja 2012 r. do Sądu Rejonowego pozew o ustalenie, że podwyżka czynszu za lokal mieszkalny, którego jest najemcą, jest niezasadna. Wskazał, że podwyżka czynszu nastąpiła wskutek zaskarżonej uchwały i w związku z tym rozstrzygnięcie sprawy cywilnej zależy od treści wyroku WSA, który zapadnie w tej sprawie. Podał, że Rzecznik Praw Obywatelskich złożył niniejszą skargę na skutek jego wniosku.

Na rozprawie w dniu 17 lutego 2015r. Przewodnicząca doręczyła pełnomocnikowi strony skarżącej i pełnomocnikowi organu wniosek W. P., którego pouczono wówczas o treści art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.".

W. P. wniósł o dopuszczenie go do udziału w sprawie ze względu na interes prawny opisany w piśmie z dnia 11 lutego 2015 r.

Strona skarżąca i pełnomocnik organu pozostawili do uznania Sądu zgłoszony wniosek.

Sąd postanowił, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuścić W. P. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Pełnomocnik skarżącego wniósł i wywiódł jak w skardze.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że wszystkie przeglądy techniczne wymagane przez prawo budowlane, przeprowadzane są raz

w roku lub raz na 5 lat, w zależności od wymaganego okresu. Podał, iż nie zgadza się z zarzutem braku w uchwale postanowień, dotyczących stanu technicznego budynków i instalacji. Z faktu, że przeprowadzane są przeglądy techniczne budynków wnioskować należy, że są one w stanie dobrym. Podniósł, iż Rzecznik wniósł

o stwierdzenie nieważności całej tabeli nr 12 w sytuacji, kiedy zarzuty zawarte

w skardze nie dotyczą wszystkich elementów tej tabeli. Wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności całego załącznika. Ponadto wskazał, że ustawodawca zawarł dla rady gminy delegację do uchwalenia zasad wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, ale w art. 21 dał radzie upoważnienie do uchwalania nie tylko zasad polityki czynszowej, ale także warunków obniżania czynszu. Dlatego, zdaniem pełnomocnika, Rada mogła określić przypadki

w których obniżka czynszu nie przysługuje.

Uczestnik postępowania poparł skargę w całości. Podał, że od 1995 r. cały czas wnosił o remont dachu i wymianę okien, które nie były wymieniane od 1904 r. i były

w złym stanie technicznym. W październiku 2013 r. został przeprowadzony remont w wymienionym zakresie. Oświadczył, że na skutek zaskarżonej uchwały opłata za mieszkanie wzrosła mu o 80 %. Przy czym dodał, że podwyżka czynszu nie wyniknęła z przyczyn określonych w tabeli nr 12. Wskazał, że w budynku, w którym mieszka nie są dokonywane przeglądy techniczne, o których mówił pełnomocnik organu.

Pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich ustosunkowując się do wypowiedzi pełnomocnika organu podniósł, że nie zgadza się z jego argumentacją dotyczącą możliwości obniżenia stawek czynszu w oparciu o kryteria inne, niż sytuacja dochodowa.

Pełnomocnik organu wskazał, iż wzrost czynszu, o którym mówił uczestnik postępowania nie ma związku z zaskarżoną uchwałą, ale z zarządzeniem Prezydenta Miasta, które określiło podstawowe stawki czynszu. Stawek tych zaskarżona uchwała nie reguluje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Olsztyna ustalająca wieloletni Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Olsztyn na lata 2012-2016. Podstawę materialnoprawną do uchwalenia tego planu stanowi art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. Stosownie do ust. 2 tego artykułu wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:

1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne;

2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;

3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;

4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;

5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;

6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;

7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne;

8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:

a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,

b) planowaną sprzedaż lokali.

Podjęcie uchwały o wskazanej wyżej treści ma na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 u.o.p.l., który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie tych potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina realizuje te obowiązki. Jest nią umowa najmu (art. 20 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 u.o.p.l.). Z treści art. 21 ust. 2 u.o.p.l. wynika, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ma przede wszystkim charakter aktu planowania i polityki wewnętrznej. W tym zakresie program ten nie ma cech normatywnego aktu zewnętrznego, który stanowiłby podstawę prawną praw lub obowiązków wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Zwiera on jednak również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kształtujące sytuację prawną osób wynajmujących mieszkania należące do zasobu gminy. Stosownie do pkt 4 ust. 2 art. 21 u.o.p.l. omawiany program powinien obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Zasady, o których mowa w tym przepisie stanowią następnie wiążące wytyczne przy ustalaniu stawek czynszu przez organ wykonawczy gminy (art. 8 pkt 1 u.o.p.l.). Tym samym akt ten z mocy ustawy kształtuje stosunek cywilnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1040/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyż na najemcy ciąży obowiązek uiszczania czynszu według zasad ustalonych w zaskarżonym akcie. Dlatego wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jest aktem stanowienia prawa miejscowego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 33/12 i powołane tam orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), który winien regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił wniosek W. P. zamieszkałego w O., który jest najemcą mieszkania komunalnego i dopuścił go do udziału w postępowaniu ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na przedmiotową uchwałę, na podstawie art. 33 ust. 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W postanowieniu z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OZ 1340/14 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, powołując się na zasadę prawa do sądu (art. 45 § 1 Konstytucji RP - Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), że nie można pozbawić tego uprawnienia podmiotu, który ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, tylko z uwagi na formę aktu, którego zaskarżona sprawa dotyczy.

Analizując natomiast prawidłowość realizacji przyznanych gminie w omawianym zakresie kompetencji prawotwórczych, Sąd wziął pod uwagę zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasadę tę konkretyzuje art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepisy te upoważniają radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego

o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym

a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych www.nsa.gov.pl).

Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji nie sposób pomijać przy ocenie legalności zaskarżonego aktu, że organy samorządu terytorialnego posiadają szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Takie rozwiązanie jest zharmonizowane z konstytucyjną regulacją samorządu terytorialnego, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163). Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Podkreślić należy, że z punktu widzenia zasad tworzenia prawa szczególnie istotne znaczenie ma demokratyczny charakter i sposób powoływania organów wyposażonych w kompetencje prawodawcze, co stanowi również argument przemawiający przeciw zawężającej wykładni kompetencji prawodawczych danego organu.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia Sądu wymagała kwestia, czy Rada Miasta Olsztyna prawidłowo zrealizowała wytyczne określone w art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l., tj. ustaliła zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu w sposób wyczerpujący i zgodny z odrębnymi przepisami omawianej ustawy. W tym kontekście zauważyć należy, że przytoczone wyliczenie ust. 2 art. 21 u.o.p.l. jest katalogiem otwartym na co wskazuje użyte w nim wyrażenie "w szczególności". Tym samym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje związane z najmem, pozostające jednak w zgodzie z normą kompetencyjną oraz pozostałymi przepisami konkretyzowanej ustawy. Oznacza to, że ustalone w uchwale zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, o których mowa w pkt 4 ust. 2 art. 21 muszą być spójne m.in. z przywołanym w skardze art. 7 ust. 1 i 2 u.o.p.l. W ustępie 1 tego artykułu ustawodawca wymógł na jednostce samorządu terytorialnego, będącej właścicielem lub współwłaścicielem lokalów mieszkalnych, aby stawki czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokali zostały zróżnicowane według czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową, do których zaliczono "w szczególności" (a więc jest to również wyliczenie przykładowe o charakterze otwartym): 1. położenie budynku, 2. położenie lokalu w budynku, 3. wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, a także 4. ogólny stan techniczny budynku.

Okoliczności te niewątpliwie mogą wpływać na wartość użytkową lokalu, jednak czy jednocześnie powinny różnicować obowiązujące na terenie danej gminy stawki czynszu, zależy już od występujących na tym obszarze uwarunkowań faktycznych. W ocenie Sądu, nie jest możliwe stopniowanie wymienionych czynników, tak jak oczekiwałby tego skarżący, zarzucając organowi iluzoryczność i niekompletność regulacji, poprzestanie na skrajnych przypadkach i brak uwzględnienia stanów pośrednich. Przyjęcie takiego mechanizmu wymagałoby nadmiernej kazuistyki i porównywania każdego lokalu mieszkalnego znajdującego się zasobie mieszkaniowym gminy względem pozostałych. W takim stanie rzeczy gmina byłaby ciągle narażona na zarzut braku wyczerpującego zróżnicowania wartości użytkowej poszczególnych lokali mieszkalnych, znajdujących się w jej zasobie. Dlatego gmina może wybrać w ramach każdego z wyszczególnionych przez ustawodawcę czynników jedną lub więcej cech istotnych, które w realiach panujących na obszarze danej gminy uzna za okoliczność podwyższającą lub obniżającą wartość użytkową lokalu znajdującego się w jej zasobie.

Zważyć należy, na co wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (wyroki: z 27 listopada 2006r., sygn. akt K 47/04 i z dnia 12 grudnia 2007r., sygn. akt K 36/06), że każdy przepis przyznający prawa lub nakładający obowiązki winien być sformułowany w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, kto, kiedy i w , jakiej sytuacji mu podlega. Po wtóre, powinien być na tyle precyzyjny, by możliwe były jego jednolita wykładnia i jednolite stosowanie. Po trzecie, winien być tak skonstruowany, by zakres jego stosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację tworzącą prawa lub obowiązki. Zatem każda regulacja prawna musi spełniać wymóg dostatecznej określoności i być na tyle precyzyjna, aby zapewniona była jej jednolita wykładnia i stosowanie. W tym kontekście wskazać należy, że użyte przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.p.l. sformułowania "stan ogólny budynku" jak i "stan urządzeń technicznych i instalacji" są pojęciami niezdefiniowanymi i nieostrymi. Trudno w związku z tym wymagać od uchwałodawcy, aby wypełnił je treściami, które pozwolą na ich jednolitą wykładnię i jednolite stosowanie. Przykładowo, gdyby organ stanowiący gminy określił ten stan dla wypełnienia normy art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.p.l., przy użyciu terminów przymiotnikowych (stan bardzo dobry, dobry, dostateczny, zły, odpowiedni, nieodpowiedni), to niemożliwym byłoby jednoznaczne ustalenie do jakich konkretnie sytuacji się one odnoszą. Sam skarżący - Rzecznik Praw Obywatelskich używa sformułowania w stosunku do niektórych budynków że są w "nieodpowiednim stanie", nie wypełniając tego określenia konkretnymi treściami. Z kolei szczegółowe opisywanie tychże stanów prowadziłoby do niedopuszczalnej w akcie prawa miejscowego kazuistyki i mogło pominąć niektóre nieuwzględnione przez uchwałodawcę stany faktyczne, których nie da się przewidzieć przy tworzeniu aktu natury ogólnej. Racjonalnym byłoby ich określenie poprzez odniesienie się do ogólnych norm prawa regulujących kwestię warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i poszczególne instalacje. Tyle tylko, że przepisy te (rozporządzenia: w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, warunków technicznych jakim powinny odpowiadać instalacje elektroenergetyczne, warunki techniczne jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, wodociągowe, czy w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych) określają szczegółowo te kwestie. W świetle przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane wymagany stan techniczny urządzeń i instalacji to taki, który zapewni bezpieczeństwo ludzi i mienia. Istotnym jest, aby dana instalacja czy urządzenie spełniało swoje funkcje i nie zagrażało bezpieczeństwu, bez względu na to jak długo jest eksploatowane. W takim ujęciu, skoro przepisy powszechnie obowiązujące z dziedziny prawa budowlanego nakładają na właściciela obowiązek poddawania okresowym kontrolom stanu technicznego obiektów budowlanych w zakresie elementów budowlanych i instalacji ( art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego) oraz przewidują kary administracyjne za naruszenie w/w obowiązku, organ stanowiący gminy miał podstawy, aby przyjąć, że wszystkie budynki wchodzące w skład zasobu mieszkaniowego gminy podlegają tym regulacjom, zapewniając odpowiednim organom wyłączenie z użytkowania obiektów budowlanych, których stan techniczny nie odpowiada stawianym przez prawo wymogom. Uprawnione jest też twierdzenie organu, że skoro budynki przechodzą kontrole okresowe, to ich stan jest na tyle dobry, że pozwala na ich użytkowanie. Nie zachodziła w związku z tym konieczność różnicowania stawek czynszu z uwagi na aktualny stan techniczny budynków. Przekonywująco również argumentowano w odpowiedzi na skargę, że nie ma żadnych przeszkód, aby Rada Miasta Olsztyna, uwzględniając okres w jakim faktycznie w Gminie Olsztyn dokonano szeregu gruntownych i kapitalnych remontów budynków należących do zasobu mieszkaniowego Gminy Olsztyn oraz wybudowania nowych nieruchomości, uwzględniła tę datę jako miarodajne kryterium ustalenia ogólnego stanu technicznego budynku. Organ logicznie wyjaśnił, że wskazana granica roku 1982, po którym Gmina realizowała remonty kapitalne i budowy nowych nieruchomości, jest miarodajna jeżeli chodzi o uwzględnienie ogólnego stanu budynku jako czynnika podwyższającego stawkę czynszu względem pozostałych lokali, z uwagi na realizację tych robót budowlanych według zmienionych przepisów budowlanych, tj. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki Dz.U. z 1980r nr17, poz. 62 ze zm.), które od 1 stycznia 1981 r. wprowadziło nowe standardy budowy i wyposażenia (ogrzewanie centralne z sieci lub gazowe, pełne węzły sanitarne w każdym lokalu).

Reasumując, Sąd uznał za uprawnione twierdzenie gminy, że czynniki mające wpływ na obniżkę lub zwyżkę czynszu zostały w zaskarżonej uchwale ustalone adekwatnie do istniejących na jej terenie realiów, przy zróżnicowaniu uwzględniającym wszystkie czynniki wymienione w ustawie, również stanu technicznego budynków, ich wyposażenia, instalacji i ich stanu, w znaczeniu, że znajdują się one w stanie zdatnym do użytkowania, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, nie doszło zatem do naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.p.l. a działania podjęte w tym zakresie mieściły się w ramach przyznanych Gminie autonomicznej kompetencji polityki mieszkaniowej.

Sąd nie podzielił także zarzutów skarżącego co do niezgodności z prawem § 21 i 22 zaskarżonej uchwały, w których uregulowano pozytywne i negatywne warunki obniżenia stawki czynszu na wniosek najemcy o niskich dochodach. Zdaniem Sądu prawidłowe jest w tym względzie stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. Faktem jest, że ustawodawca w art. 7 ust. 2 u.o.p.l. przewidział możliwość obniżenia czynszu na wniosek najemcy o niskich dochodach. Ustawodawca upoważnił w tym przepisie organ stanowiący gminy do określenia kryterium dochodowego, pozostawiając jednocześnie uznaniu gminy, na co wskazuje użyte sformułowanie "mogą", stosowanie ulg z tego tytułu. Oznacza to, że gmina nie musi bezwzględnie stosować obniżek czynszu w stosunku do osób czy rodzin spełniających kryterium dochodowe, ale może rozważać i oceniać całokształt sytuacji majątkowej i finansowej najemcy, w tym jaką powierzchnię normatywną zajmuje i jak dotychczas wywiązywał się ze zobowiązań z umowy najmu. W takiej sytuacji wyróżnienie stałych cech, względem których wniosek najemcy będzie kwalifikowany nie może naruszać zasady sprawiedliwości społecznej i zasady równości wobec prawa, skoro dzięki temu wszystkie osoby spełniające kryterium dochodowe będą oceniane równą miarą. Trzeba mieć na uwadze, że "...konstytucyjna formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną, i nie jest tożsama z pojęciem identyczności". (B.Banaszak: Zasada równouprawnienia płci w Polsce, PPiA 2004/59/7-19). Skoro organ stanowiący gminy przyjął dla wszystkich najemców mieszkań komunalnych tę samą cechę relewantną, uprawniającą do ubiegania się o obniżkę czynszu jaką jest niskich dochód, to trudno doszukać się w takiej regulacji naruszenia zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 czy też zasady sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowany jest pogląd, że w świetle zasad sprawiedliwości "różnicowanie podmiotów powinno pozostawać w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji. Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych powinno się traktować równo, a podobnych podobnie". Tak rozumiana sprawiedliwość oznacza też akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów, z tym jednak, że różne traktowanie powinno być uzasadnione. (wyrok TK z dnia 16 grudnia 1997 r., K 8/97, OTK 1997, nr 5–6, poz. 70; wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r., K 36/98, OTK 1999, nr 3, poz. 40).

Działania podjęte przez organ uchwałodawczy w rozpoznawanej sprawie w/w zasad nie naruszają. Podkreślić należy, że w art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. ustawodawca wyraźnie przyznał radzie gminy kompetencje do określenia warunków obniżenia czynszu. Zdaniem Sądu, zastrzeżone przez Radę Miasta Olsztyn w § 21 załącznika do uchwały warunki pozytywne obniżenia czynszu z uwagi na niski dochód, których spełnienie uprawnia do obniżenia czynszu z tego tytułu, jak też zastrzeżone w § 22 przesłanki negatywne, których wystąpienie dyskwalifikuje do ubiegania się o obniżenie czynszu ze względu na niski dochód korespondują z pozostałymi przepisami omawianej ustawy o ochronie praw lokatorów, co wykazał organ w odpowiedzi na skargę, a tym samym nie naruszają prawa.

Zasadnym jest wskazać, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1647.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego upoważniającymi do jego wydania, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Brak ustawowego zdefiniowania obu rodzajów naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie judykaturze, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Także w doktrynie do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W rozpatrywanym przypadku przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie potwierdziła, aby akt ten w sposób istotny naruszał prawo. Dlatego skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 155 p.p.s.a.

Dodać należy, że kontrola Sądu nie mogła dotyczyć oceny celowości czy słuszności przyjętych w zaskarżonym akcie prawa miejscowego rozwiązań, gdyż przepisy prawa, stanowiące podstawę jego wydania nie wprowadzają takich kryteriów. Funkcją Sądu jest natomiast badanie, czy podczas tworzenia zaskarżonej uchwały organ stanowiący gminy wyjaśnił i rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy, a wyprowadzone wnioski są do zaakceptowania w sensie logicznym (nie pozostają w sprzeczności z ustaleniami faktycznymi i prawnymi). Ocena celowości przyjętych rozwiązań stanowiłaby niedopuszczalną ingerencję w kompetencje rady gminy, do której wyłącznie należy określenie zasad polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.