Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 98/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9g
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 listopada 2023 r. nr SKO.OS/41.9/984/2023/22584/KS w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 listopada 2023 r. nr SKO.OS/41.9/984/2023/22584/KS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO), po rozpatrzeniu odwołania R. Sp. z o. o. z siedzibą w T. (spółka, skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta B. (organ I instancji) z dnia 26 września 2023 r. nr [...], o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości 110 576 zł za nieosiągnięcie w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 – dalej "ucpg") -utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. organ I instancji zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

W piśmie z dnia 4 września 2023 r. organ I instancji zawiadomił spółkę o możliwości zajęcia przez nią stanowiska wobec całości dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia 26 września 2023 r. organ I instancji nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 110 576 zł za nieosiągnięcie w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g ucpg. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że spółka odbierała w 2022 r. odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości i w związku z powyższym zobowiązana była do osiągnięcia w 2022 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. W ostatnim złożonym sprawozdaniu za 2022 r. podmiot obliczył poziomy. Po weryfikacji sprawozdania złożonego przez spółkę organ I instancji stwierdził, że podmiot nie osiągnął wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych który został wyliczony na 11,40 %. Różnica pomiędzy poziomem wymaganym (25%), a osiągniętym wyniósł 13,60 %. Wobec powyższego organ I instancji obliczył i wymierzył spółce karę pieniężną. Uznał dalej, że nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 189f § 1 k.p.a.

W odwołaniu skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wyraziła swoje niezadowolenie z wydanej decyzji i przedstawiła jednocześnie swoje stanowisko w sprawie. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art 80 k.pa., art. 107 §3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy- Prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że spółka miała wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami; błędnym uznaniu, że spółka nie osiągnęła wymaganych poziomów z własnej winy; niezastosowaniu przez organ I instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść spółki; braku rozważań w zakresie za stosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 k.p.a.; nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu; braku wyjaśnienia okoliczności, czy Gmina B. w pełni wywiązuje się z obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych wobec właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, w zakresie prawidłowego gospodarowana odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych; braku wyjaśnień, czy Gmina przy obliczaniu poziomów uwzględniła przydomowe kompostowniki, a także czy podjęła jakąkolwiek próbę wyliczenia danych ile kompostu faktycznie udaje się wytworzyć właścicielom nieruchomości z bioodpadów, które wyrzucają do kompostownika; błędnym przyjęciu, że fakt nałożenia na spółkę kary w poprzednich latach determinuje brak możliwości zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.; błędnym przyjęciu, że różnica pomiędzy poziomami wymaganymi, a osiągniętym w wysokości 13,60 % nie spełnia przesłanki znikomego naruszenia prawa; pominięciu okoliczności, że w Gminie B. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 r. wyniósł 25,63 % - a więc został osiągnięty oraz wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy- Prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu spółki, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie; reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy- Prawo przedsiębiorców — polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji; przepisów postępowania, tj. art. 189d pkt 1, 2 i 5 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9g ucpg., poprzez uznanie, że spółka nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy; art. 9x ust. 3 ucpg, poprzez uznanie, że spółka nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g ucpg i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, podczas gdy spółka nie miała wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne, a także wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z art. 189f § 2 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wniosła w pierwszej kolejności o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości przez organ I instancji, względnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na spółkę. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku przez organ I instancji wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na spółkę, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wraz z wyraźnym wskazaniem wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu przedstawiła argumenty na poparcie swego stanowiska. Zaznaczyła, że niezachowanie przez nią spornego poziomu recyklingu, w tym jego rozmiar, nie wywołuje żadnych następstw, które byłyby określone w prawie i wywierałyby wpływ na społeczne bezpieczeństwo ani też nie spowoduje negatywnych konsekwencji finansowych dla Gminy, skoro w jej skali wspomniany poziom został zachowany. Tym samym waga spornego naruszenia prawa jest jej zdaniem znikoma, nie skutkowało ono znaczną ingerencją w dobro chronione prawem i nie rzutowało na całościową ocenę zgodności z prawem działalności, której częścią jest niedochowany obowiązek. Zważywszy powyższe spółka wywiodła, że wszystkie te okoliczności nie zostały poddane analizie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, chociaż motywowały one odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i zastosowanie wskazanych środków prawnych. Dodatkowo spółka powołała się na decyzje administracyjne wydane wobec niej przez inne organy, w których w analogicznym stanie faktycznym uwzględniano jej argumentację przemawiającą za odstąpieniem od wymierzenia kary i wzięto pod uwagę brak jej winy w naruszeniu prawa, znikomą wagę naruszenia oraz to, że nie spowodowało ono istotnej szkody. Na poparcie swego stanowiska przywołała kilka orzeczeń sądów administracyjnych oraz wskazała na wydane w stosunku do spółki decyzje, mocą których odstąpiono od nałożenia na nią kary za niedopełnienie tego samego obowiązku w odniesieniu do innych gmin.

Decyzją z dnia 24 listopada 2023 r. nr SKO.OS/41.9/984/2023/22584/KS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji zaprezentowało dotychczasowy przebieg postępowania podzielając dokonane w jego ramach ustalenia faktyczne oraz uznało je za prawidłowe. Podkreśliło, że wynikający z tych ustaleń fakt niezachowania przez stronę poziomu, o którym mowa w art. 9g upcg jest bezsprzeczny, co słusznie uznano za delikt administracyjny określony w art. 9x ust. 2 pkt 1 upcg, zagrożony karą wymienioną w ust. 3 przywoływanej normy. W tym miejscu SKO w sposób szeroki zaprezentowało treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wskazując na trafność nałożenia na spółkę kary oraz aprobując sposób, w jaki ją obliczono. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania stwierdziło, że nie zachodzą podstawy do zastosowania uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Wskazało, że w przepisie tym uzależniono zastosowanie go od wystąpienia dwóch przesłanek, a mianowicie: znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszania prawa. W tym kontekście zwróciło uwagę, że brakującą do osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu masę odpadów nie sposób uznać za znikomą wartość i nie ma znaczenia, czy spółka dopuściła się wskazanego naruszenia po raz pierwszy. Nadto zaznaczyło, że w świetle stanowiska wyrażonego w judykaturze, organ nie bada w tym zakresie takich okoliczności, jak stopień zawinienia czy też przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, sytuacji rynkowej jak również faktu osiągnięcia takich poziomów przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. Zauważyło, że obowiązek wynikający z art. 9g upcg obciąża w równym stopniu gminę jak i przedsiębiorcę, a w rezultacie nieracjonalne i bezprawne w świetle konstytucyjnych zasad byłoby przyjęcie - jak tego faktycznie domaga się spółka, że nie ma ona obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyclingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. W takim bowiem przypadku przepis art. 9x ust. 2 upcg okazałby się w praktyce "martwy", gdyż przedsiębiorca mógłby zawsze powoływać się na brak możliwości osiągniecia wymaganych prawem poziomów. Tymczasem, skoro świadoma obowiązujących w przedmiotowym zakresie regulacji spółka zdecydowała się na prowadzenie działalności gospodarczej, w ramach której odbiera odpady komunalne na terenie Gminy B., to na niej spoczywa obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu. W rezultacie, przedsiębiorca taki powinien przedsięwziąć we własnym zakresie wszelkie działania zmierzające do zachowania tych poziomów. Skoro zatem spółka nie wykazała, aby podejmowała tego rodzaju działania, w tym aby zwracała się do Gminy o dokonanie konkretnych czynności mających na celu polepszenie warunków umożliwiających osiągniecie spornych poziomów ani też, aby we własnym zakresie mobilizowała (w formie informacyjnej bądź edukacyjnej) właścicieli nieruchomości do prawidłowej segregacji odpadów albo kontrolowała odpady przekazywane przez nich jako niesegregowane, nie można przyjąć, aby wykazała ona, że nie miała wpływu na niezachowanie poziomów przewidzianych w art. 9g ucpg.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SKO skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a w związku z art. 10 i art. 11 ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na: niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu, czy skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g upcg oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cytowanym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałoby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu; niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od spółki, podczas gdy spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g ucpg, w tym przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych procesów zagospodarowania; niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki, a w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna poziomy te osiągnąć; pominięciu wyjaśnień zawartych w odwołaniu; niezastosowaniu przez organ I Instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a. oraz z art. 10 i 11 ustawy - Prawo przedsiębiorców; pominięciu okoliczności, że za rok 2022 Gmina B. uzyskała wymagany prawem poziom recyclingu wynoszący 25,63 %; błędnym przyjęciu, że wspomniana Gmina w pełni wywiązuje się z obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami, podczas gdy nie przedłożyła ona żadnych dowodów, które by to potwierdzały; nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma; błędnym nieodstąpieniu od nałożenia kary pomimo braku winy w działaniu spółki; braku wyjaśnienia, czy Gmina przy obliczaniu poziomów uwzględniła przydomowe kompostowniki oraz ilości wyrzucanych tam przez właścicieli nieruchomości bioodpadów; błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do przesłanki odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestaniu na pouczeniu, a także na braku rozważań w zakresie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 k.p.a, w szczególności w kwestii wydania w trybie § 2 pkt 2 tego przepisu, postanowienia nakładającego na nią obowiązek powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Nadto skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a, art. 10 k.pa., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a w związku z art. 8 ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez pominięcie jej słusznego interesu, w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie. Podniosła także zarzut naruszenia reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy - Prawo przedsiębiorców, polegającego na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu decyzji przejawiającym się w braku precyzyjnego wyjaśnienia jej podstawy faktycznej i prawnej. Zarzuciła również naruszenie: art. 189d pkt 1, 2 i 5 w związku z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a, a także art. 189f § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona. Równocześnie skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 9g upcg, poprzez uznanie, że spółka nie dopełniła wskazanego w tym przepisie obowiązku z własnej winy, a także naruszenie 9x ust. 3 upcg, polegające na nałożeniu na nią kary podczas, gdy nie miała wpływu na nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów recyclingu i przygotowania do ponownego użycia. W obszernym uzasadnieniu skargi zawarła rozważania mające potwierdzać sformułowane w jej treści zarzuty oraz powołano się w tym zakresie na szereg orzeczeń sądów, jak również na decyzje wydane wobec spółki przez inne organy administracji, gdzie w podobnych stanach faktycznych, odmiennie niż w sprawie niniejszej, dostrzeżono zasadność rozważenia potrzeby odstąpienia od wymierzenia kary, o której mowa w art. 9x ust. 3 upcg. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami, na potwierdzenie, jakie są przeciętne poziomy recyklingu uzyskiwane z poszczególnych frakcji odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji, mając na uwadze dane ze sprawozdania złożonego przez skarżącą, czy skarżąca miała możliwość osiągnięcia tych poziomów w roku 2020.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd - co warto podkreślić - nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa.

Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowań do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Analiza całości akt sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Mocą kwestionowanych decyzji na skarżącą nałożono administracyjną karę pieniężną za brak osiągnięcia w roku 2022 wymaganego prawem poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie miasta B., czyli za niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 ucpg. Stosownie do treści tego unormowania, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 przedmiotowego aktu. W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie minimalny limit wskazany w art. 3b ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy określony dla roku 2022 jako 25% wagi odpadów. Jeżeli taki przedsiębiorca nie osiągnie wymaganego poziomu, właściwy organ jest zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w rozdziale 4d ucpg, a ściślej mówiąc, w art. 9x ust. 2 ucpg. Jeżeli przedsiębiorca nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g ucpg, podlega karze pieniężnej, którą oblicza się według osobnego algorytmu. Kwota kary pieniężnej jest iloczynem, a więc konkretnym wynikiem mnożenia – stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych odpadów komunalnych na składowisku (pierwszy czynnik) i brakującej masy odpadów komunalnych (drugi czynnik). Jeżeli kwota kary pieniężnej jest iloczynem, to oznacza, że takiej kwoty nie można miarkować tak, jak pozwalają na to przepisy działu IVA k.p.a. Podkreśla to również sam przepis art. 9z ust. 1 ucpg. Ustawodawca jednak wyłącza możliwość miarkowania kary podczas wymierzania kary za naruszenie przepisu art. 9g ucpg.

W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że wspomniany limit nie został osiągnięty przez spółkę będącą podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie przedmiotowej Gminy. Skarżąca nie kwestionowała zarówno prawidłowości danych ujętych w swoim sprawozdaniu, jak i dokonanych na ich podstawie przez organ ustaleń, z których wynika, że ilość odpadów komunalnych odebranych przez nią w 2022 r. wyniosła łącznie 2846.8500 Mg, z czego masa odpadów przekazanych do ponownego użycia i recyklingu to 324.6812 Mg, co odpowiada jedynie 11,40 % rzeczonej masy łącznej. Sąd zbadał i tę okoliczność, do czego był zobowiązany w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. i stwierdził prawidłowość obliczenia wysokości kary.

Taki stan rzeczy wyczerpuje dyspozycję art. 9x ust. 2 ucpg, w której przewidziano nałożenie z tego tytułu sankcji finansowej w postaci kary pieniężnej obliczanej na zasadach określonych w ust. 3 powyższego przepisu, jako iloczyn brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz jednostkowej stawki określonej w stosownym akcie wykonawczym. Z brzmienia zaprezentowanych wyżej unormowań wynika zatem, że przesłanką wymierzenia spornej sankcji jest sam obiektywny fakt naruszenia prawa, polegającego na braku realizacji obowiązku określonego w tych przepisach. W konsekwencji, organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę, że w toku postępowania prowadzonego w niniejszych ramach nie bada się okoliczności, które temu naruszeniu towarzyszą, takich jak stopień zawinienia zobowiązanego, sytuacja rynkowa, a także osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego czy też adekwatności podejmowanych przez nią działań (por. wyrok WSA w Opolu z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 324/19, publ. Lex nr 2784140, wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3002/18, publ. Lex nr 3022878 oraz wyrok tutejszego Sądu z 31 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1714/22, publ. Lex nr 3550044).

W tym kontekście nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi, w których skarżąca nawiązuje do braku winy w osiągnięciu spornych limitów oraz wytyka organom nieuwzględnienie stopnia przyczynienia się do powstałego naruszenia prawa, czy wręcz podnosi, że nie miała na jego zaistnienie żadnego wpływu. Okolicznością dostatecznie uzasadniającą wymierzenie kary na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 ucpg jest bowiem sama obiektywnie pojęta bezprawność polegająca na nieosiągnięciu efektu wskazanego w art. 9g ucpg. Przedmiotowy wymóg został sformułowany w tym ostatnim przepisie w sposób jasny, jednoznaczny i nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych a tym samym, wbrew wywodom skarżącej, nie mają tu zastosowania art. 10 ust. 2 i 11 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców (nakazujące rozstrzyganie istniejących wątpliwości faktycznych oraz prawnych na korzyść przedsiębiorcy). Wypada dodać, że podmiot decydujący się na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów prawa jak również odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Od spółki działającej w tych ramach jako podmiot profesjonalny można bowiem oczekiwać wiedzy o obowiązujących zasadach regulujących przedmiotową materię oraz o konsekwencjach naruszenia tych reguł i dlatego planując swoją działalność powinna ona czynić to w taki sposób, aby wypełnić przewidziane prawem wymogi. Zauważyć należy, że skarżąca na żadnym etapie nie wykazała niemożności doprowadzenia do wykonania ciążącego na niej obowiązku z art. 9g ucpg.

Znaczna część zarzutów zawartych w skardze odnosi się do braku zastosowania przez orzekające w sprawie organy instytucji odstąpienia od wymierzenia spornej kary. W tym kontekście skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (publ. ONSAiWSA z 2022 r., nr 5, poz. 63), w którym zwrócono uwagę, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stosuje się art. 189f k.p.a. Podnoszona przez spółkę argumentacja dotycząca niezastosowania tego przepisu w sprawie jest jednak zdaniem Sądu chybiona, jako że z uzasadnień obu kwestionowanych przez nią decyzji wynika, że organy dostatecznie wnikliwie przeanalizowały możliwość odstąpienia od wymierzenia kary i odniosły się do kwestii istnienia podstaw zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 189f k.p.a. Wymaga podkreślenia, że instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Wystąpienie przesłanki odstąpienia od nałożenia kary uzależnione jest natomiast w szczególności od tego, czy naruszenie prawa można uznać za znikome. Ustawodawca nie sprecyzował, jakim przypadkom naruszenia prawa można przypisać "znikomy" charakter, natomiast w literaturze przedmiotu wyróżniono stopnie naruszenia prawa, takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne, czyli takie, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Po 625/23, publ. Lex nr 3644367). Ze znikomym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wtedy, gdy wywołało ono jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło (por. A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, uwagi do art. 189f). Godzi się przy tym wyjaśnić, że przesłanka "znikomości" naruszenia prawa nie podlega rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny, bowiem analiza w tym zakresie należy do organu, który powinien ocenić, czy w danym przypadku zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21, publ. Lex nr 3571407).

Wbrew twierdzeniom skarżącej, orzekające w sprawie organy wyjaśniły, że przeszkodą wykluczającą odstąpienie od nałożenia spornej kary stanęła waga naruszenia. Niezależnie bowiem od jego relatywnie niewielkiego rozmiaru wyrażonego w procentach jest ono na tyle istotne, że przeczy zasadności zastosowania art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. W tym względzie warto zauważyć, że spółka w przeszłości wielokrotnie popełniała delikt polegający na niedochowaniu wymogu wynikającego z art. 9g ucpg. Jak wynika z ustaleń tutejszego Sądu dokonanych w zakresie innych zawisłych przed nim spraw (sygn. akt II SA/Gl 1339/23, II SA/Gl 1326/21), nakładano już na nią w przeszłości kary z takiego samego tytułu w odniesieniu do lat ubiegłych (2019, 2020, 2021) zarówno w związku z prowadzonym przez nią zbieraniem odpadów z terenu tej samej Gminy B. jak i z innych gmin. Tymczasem już sama powtarzalność w dłuższym okresie naruszeń obowiązków wynikających z przepisów prawa nie pozwala na uznanie, że ich waga jest znikoma. Przyjęcie innego stanowiska podważałoby cel przyjęcia obowiązujących w tym względzie uregulowań, związanych z ochroną środowiska. Należy mieć też na uwadze, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów. Ewentualnie niezachowanie przez gminę wymaganych w tym zakresie poziomów wiąże się zaś z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy (zwłaszcza w wyniku podwyżek opłat za odbiór odpadów). Nie można zatem przyjąć, aby w tych warunkach waga naruszenia prawa była znikoma i to nawet w sytuacji, gdyby faktycznie - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - gmina w danym roku osiągnęła obowiązujące ją poziomy recyklingu odnośnie do danych frakcji odpadów (por. wyrok tutejszego Sądu z 17 lutego 2022 r. wydany w powołanej sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1326/21). Niezależnie od powyższego warto zwrócić uwagę, że chociaż w realiach rozpoznanej sprawy procentowy wskaźnik brakującej masy w odniesieniu do masy ogólnej zebranych odpadów w wysokości 13,60 % odpowiada masie wynoszącej 387,1716 Mg co już trudno uznać za ilość znikomą, podobnie jak różnicę pomiędzy poziomem wymaganym (25 %) a osiągniętym (11,40%), która wcale nie oscyluje na granicy błędu.

Wypada dodać, że chociaż w świetle art. 3b oraz art. 9g ucpg., obowiązek zachowania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu spoczywa w równym stopniu na podmiocie odbierającym odpady jak i na gminie, to jednak organizowanie odbioru odpadów w zakresie wskazanym w drugim z tych przepisów obciąża nie gminę, lecz wspomniany podmiot, który realizuje to zadanie w ramach umów zawartych z właścicielami nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby w ramach realizacji tego obowiązku skarżąca podejmowała konkretne czynności zmierzające do informowania Gminy B. o złej jakości odbieranych odpadów komunalnych ani o podejmowanych działaniach, mających na celu informowanie swoich klientów o konieczności prowadzenia prawidłowej segregacji odpadów. O braku osiągnięcia wymaganych poziomów odzysku przez stronę Gmina ta dowiedziała się już po złożeniu sprawozdania za 2022 rok. Zagadnienie to zostało dostrzeżone przez SKO, które wyjaśniło w sposób przekonujący, dlaczego uznało, że dokonane przez spółkę naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.. Należy jedynie dodać, że instytucje wskazane w art. 189f k.p.a. mają w istocie rzeczy charakter wyjątkowy albowiem w sytuacji, gdy ustawodawca nałożył na dany podmiot pewien obowiązek, wówczas podmiot ten powinien ów obowiązek wykonać, z kolei kara administracyjna stanowi naturalną reakcję za jego niedochowanie. Wspomniane instytucje trzeba więc stosować ze szczególną rozwagą, gdyż w przeciwnym wypadku zasadą stałoby się odstępowanie od nakładania kar, a wyjątkiem ich nakładanie (por. wyrok tutejszego Sądu z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1339/23).

W ocenie składu orzekającego nie jest także trafny zarzut braku rozważenia zasadności zastosowania środków prawnych przewidzianych w § 3 w związku z § 2 powyższego przepisu. Normy te stanowią, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia zaś w sytuacji przedstawienia takich dowodów odstępuje od wymierzenia kary. Podnoszona w tych ramach przez spółkę argumentacja nie zasługuje na aprobatę albowiem chociaż konsekwentnie kwestionowała ona brak zastosowania przez organy takich rozwiązań, to jednak warto raz jeszcze odnotować, że zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego nie wykazała, aby podejmowała czynności zmierzające do usunięcia skutków naruszenia prawa, czy też do powiadomienia właściwych podmiotów o tym fakcie. Skoro zatem jest przedsiębiorcą działającym w sposób profesjonalny, a dołączony do akt sprawy materiał dowodowy nie potwierdza, aby wykazywała w niniejszym zakresie jakąkolwiek inicjatywę, to zobowiązywanie jej do tego już po stwierdzeniu naruszenia prawa czyli post factum byłoby niecelowe, gdyż nie mogłoby prowadzić do realizacji celu powyższej normy, polegającego na dążeniu do usunięcia naruszenia lub neutralizacji jego skutków.

Na ocenę legalności wydanej w sprawie decyzji nie mogą także wpływać przywoływane przez stronę decyzje wydane w ramach odrębnych postępowań administracyjnych. Jakkolwiek bowiem podkreśla ona, że rozstrzygnięcia te zapadły w podobnych stanach faktycznych, to jednak po pierwsze wykraczają one poza zakres objęty kontrolą sądową w sprawie niniejszej, a po drugie - nie chodzi tu o sytuacje tożsame, a zatem nie sposób wykluczyć, że w innych przypadkach istniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 lub § 2 i 3 k.p.a.

W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań Sąd uznał, że postępowanie w sprawie przeprowadzono w sposób prawidłowy z uwzględnieniem wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie oraz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, który poddano ocenie w sposób uprawniony, zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów, a wydane rozstrzygnięcie umotywowano dostatecznie wyczerpująco czyniąc zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.. Tym samym chybione są zarzuty skarżącej o naruszeniu art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3, 138 § 1 pkt 1, 189d pkt 1, 2, 5, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., jak również art. 8, art. 10 i art. 11 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Wbrew twierdzeniom skarżącej, kwestionowana przez nią decyzja nie koliduje także z art. 9g, art. 9x ucpg, ani z innymi normami prawa materialnego.

Sąd nie uwzględnił zgłaszanego przez skarżącą wniosku dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jeżeli chodzi o wniosek sformułowany w skardze to odnosił się on do opinii biegłego dotyczącej przeciętnych poziomów recyklingu uzyskiwanych z poszczególnych frakcji odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji wskazania, czy skarżąca miała możliwość osiągnięcia wskazanych poziomów w roku 2020, a więc kwestii, która - z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania (decyzja dotycząca roku 2022) oraz niewątpliwy brak znikomej wagi naruszenia prawa – nie mogła przesądzić o możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że brak jest podstaw, które uzasadniałyby wzruszenie zaskarżonego aktu i dlatego działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w odpowiedzi na skargę wniosek organu o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą (art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.