Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3142/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 161/23 w sprawie ze skargi B.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2022 r. nr SKO Gd/2811/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 161/23 po rozpoznaniu skargi B.F. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2022 r. nr SKO Gd/2811/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasadził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr OPS.ŚR.524.OPŚ.000425.2022, Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy N. odmówił skarżącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę – M.F. legitymującą się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 22 września 1988 r., zgodnie z którym została na stałe zaliczona do pierwszej grupy inwalidów jako osoba niezdolna do wykonywania jakiegokolwiek zatrudnienia i wymagająca opieki innej osoby, wskazując na przeszkodę w przyznaniu świadczenia wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615, dalej "u.ś.r."). Matka skarżącej była osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a skarżąca, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Malborku z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt III RNs 193/07 została ustanowiona jej opiekunem prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 13 grudnia 2022 r, nr SKO Gd/2811/22, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ stwierdził natomiast, że w sprawie nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z pracy zawodowej przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie organu odwoławczego, przy odpowiedniej organizacji dnia oraz przy wsparciu rodzeństwa wnioskodawczyni skarżąca mogłaby pogodzić wykonywanie pracy zarobkowej ze sprawowaniem opieki nad matką. Za takim stanowiskiem przemawia zaś to, że M.F. wsparcia swoich dzieci w codziennym funkcjonowaniu wymagała od co najmniej 1991 r., kiedy owdowiała, a na pewno od 2007 r., kiedy została uznana za osobę całkowicie ubezwłasnowolnioną, zaś wnioskodawczyni została jej opiekunem prawnym. Kolegium zauważyło, że wnioskodawczyni zdołała jednak wówczas podjąć pracę na pół etatu i wziąć udział w stażu w latach 2009 - 2010. Musiała zatem godzić obowiązki opiekuńcze z wykonywaniem pracy zarobkowej. W ocenie Kolegium, w momencie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego również było to możliwe. Opieka nad matką, poza przypadkami, kiedy matka gorzej się czuła, zajmowała wnioskodawczyni około 6 godzin dziennie. Wnioskodawczyni pomagała matce w czynnościach higienicznych i przy korzystaniu z toalety, ubieraniu i rozbieraniu, przygotowywała jej posiłki, pomagała przy przemieszczaniu się w domu, asystowała przy wychodzeniu poza dom, w razie potrzeby jeździła z nią do lekarza.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję złożyła B.F. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zarzuciła Kolegium dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a pogarszającym się stanem zdrowia jej matki determinującym koniczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 października 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił powyższą skargę. Na wstępie rozważań Sąd podkreślił, że matka skarżącej, w trakcie toczącego się postępowania zmarła (22 lutego 2022 r.), jednakże okoliczność ta nie świadczy o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Sąd I instancji podzielił pogląd Kolegium, że przesłanką odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł stanowić art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem norma prawna wynikająca z powyższego przepisu została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjną (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13). W dalszych rozważaniach Sąd podkreślił, że skarżąca jako zobowiązana do alimentacji względem matki należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z konicznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Sąd uznał również, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia skarżącej nie mógł być podniesiony przez organ odwoławczy fakt posiadania przez skarżącą rodzeństwa, które potencjalnie mogłoby zapewnić matce pomoc i opiekę, chociażby przez dostarczenie środków finansowych na opłacenie profesjonalnej opiekunki. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa bowiem kto spośród osób będących w tym samym stopniu pokrewieństwa względem osoby niepełnosprawnej winien sprawować opiekę nad nią i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, za nieprawidłowe uznał stanowisko Kolegium, które z faktu, iż matka skarżącej wymagała wsparcia w codziennym funkcjonowaniu co najmniej od 1991 r., a na pewno od 2007 r., kiedy została uznana za osobę całkowicie ubezwłasnowolnioną, zaś wnioskodawczyni, która została jej opiekunem prawnym zdołała wówczas podjąć pracę na pół etatu i wziąć udział w stażu w latach 2009 - 2010, wywiodło wniosek o braku rezygnacji skarżącej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności nie wykluczały stwierdzenia, że w sprawie zaistniał związek pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a potrzebą sprawowania opieki nad matką w zakresie wynikającym z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd zaznaczył, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką w dniu 21 grudnia 2020 r. W toku postępowania skarżąca oświadczyła, że po raz ostatni była zatrudniona w kuchni szpitalnej, zrezygnowała z pracy z powodu konieczności opieki nad małymi dziećmi. W momencie, gdy dzieci nie wymagały już opieki, skarżąca nie wróciła do pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad sparaliżowaną matką. Skarżąca wyjaśniła, że zajmowała się matką od 2007 r., przy czym, jak wynika z akt sprawy, w latach 2009 - 2010 podejmowała próby aktywności zawodowej. Sąd uznał, że wbrew stanowisku Kolegium, podjęcie w tym czasie przez skarżącą próby aktywizacji zawodowej nie może być traktowane obecnie jako okoliczność wykluczająca istnienie związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Wręcz przeciwnie, jest ona wyrazem aktywności skarżącej, która miała wolę podjęcia pracy zawodowej i łączenia tych obowiązków ze sprawowaniem opieki nad matką. Pomimo jednak podjętych prób okazało się, że zakres pomocy, której potrzebowała matka, wykluczył możliwość połączenia obowiązków zawodowych i opieki nad nią, nawet w ograniczonym czy nienormowanym czasie pracy, a opieka ta wymagała pozostawania przez opiekuna w stałej gotowości do niesienia pomocy. W konsekwencji, okoliczność, iż skarżąca podjęła zatrudnienie po rozpoczęciu sprawowania opieki nad matką, w ocenie Sądu, nie mogła sama w sobie przesądzać, że późniejsza rezygnacja z zatrudnienia i niepodejmowanie zatrudnienia nie wiązały się ściśle z opieką nad niepełnosprawną matką.

Sąd nie podzielił również oceny Kolegium co do zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, która, zdaniem organu, nie była na tyle absorbująca czasowo, by wykluczała możliwość podjęcia przez skarżącą pracy zawodowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak wynika z akt sprawy, wymagająca opieki matka skarżącej ponad 40 lat temu przeszła operację głowy i na skutek powikłań pooperacyjnych uległa paraliżowi prawostronnemu, miała niedowład prawej ręki i przykurcz prawej nogi. W kolejnych latach przeszła udar i zawał, a w 2019 r. usunięto jej nerkę. Nie była w stanie odpowiadać na zadawane pytania, wypowiadała jedynie pojedyncze słowa. Jak ustalono, matka skarżącej nie była osobą leżącą, poruszała się po mieszkaniu samodzielnie, samodzielnie spożywała też posiłki, jednak wymagała pomocy przy ich przygotowaniu, samodzielnie korzystała z toalety, przy czym na noc była pampersowana, wymagała pomocy przy ubieraniu się, po powierzchniach płaskich poruszała się z pomocą laski oraz przy wsparciu opiekuna. W trakcie przeprowadzonego dwukrotnie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że skarżąca nie mieszkała wspólnie z matką, jednak jej dom znajdował się w pobliżu i w razie potrzeby mogła w każdej chwili przyjść do matki. W ramach sprawowanej opieki skarżąca pomagała matce w prowadzeniu gospodarstwa domowego, robiła zakupy, załatwiała wszystkie sprawy urzędowe, realizowała recepty, opłacała rachunki, przygotowywała posiłki, sprzątała. Skarżąca wskazała, że przebywała u matki codziennie w godzinach od 9 do 13 i od 17 do 19, w zależności od stanu zdrowia i potrzeb niepełnosprawnej. Matka skarżącej wymagała pomocy przy kąpieli, myciu głowy i ubieraniu się, poza domem poruszała się na wózku inwalidzkim przy pomocy córki. W trakcie nieobecności skarżącej M.F. leżała w łóżku lub siedziała w fotelu. Zdarzało się, że przy próbach samodzielnego poruszania się traciła równowagę, przewracała się i nie była w stanie sama się podnieść. Towarzystwo córki dobrze wpływało na jej stan psychiczny. W trakcie wywiadu skarżąca wskazywał, że przygotowywała wszystkie posiłki, które matka spożywała samodzielnie, towarzyszyła matce w trakcie wizyt lekarskich, w razie potrzeby woziła ją do placówek medycznych, kontrolowała przyjmowanie przez matkę leków, towarzyszyła jej w ciągu dnia. W sytuacji, gdy matka była w gorszym stanie i nie była w stanie wstać z łóżka, skarżąca karmiła ją, zmieniała pampersy i podawała przenośną toaletę.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał w sposób właściwy opisuje, na czym polegała opieka skarżącej nad matką, która była znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Konfrontacja potwierdzonego w orzeczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności M.F. ze wskazanymi czynnościami opiekuńczymi świadczonymi matce w sposób ciągły i stały przez skarżącą, nie pozostawiała, w ocenie Sądu, wątpliwości, że zakres tej opieki i pomocy uniemożliwiał skarżącej podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze. Przy tym, organ odwoławczy nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad matką z zajęciem zarobkowym.

Sąd wskazał, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w żaden sposób nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. W ocenie Sądu, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą był zgodny z wymogami i z rozmiarem potrzeb określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przedstawiony przez skarżącą zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez nią w stosunku do matki każdego dnia świadczy o tym, że opieka ta miała w istocie charakter kompleksowy i stały. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że nie można zatem ani wymagać wspólnego zamieszkiwania, ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo".

W konkluzji Sąd uznał, że z materiału dowodowego wynika, wbrew temu co przyjęło Kolegium, iż zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką był szeroki i uniemożliwiał jej podjęcie aktywności zawodowej nawet w częściowym zakresie, ze względu na niepodważoną potrzebę pozostawania skarżącej w stałej dyspozycyjności związanej ze stanem zdrowia matki. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej wymagała stałej opieki, a skarżąca jej taką opiekę zapewniała.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie była bezpośrednio związana z koniecznością zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, a nadto faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy, nie wykluczała podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla oceny przesłanek ustalenia prawa do świadczenia nie ma znaczenia, że do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej zobowiązanych jest w tym samym stopniu kilka osób podczas gdy prawidłowo rozumiana norma wyrażona art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia prawo do omawianego świadczenia m.in. od sprawowania nad niepełnosprawnym członkiem rodziny opieki charakteryzowanej jako konieczna, słała lub długotrwała, związana ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a także wykluczająca podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem opieki bezpośrednio związanej z samą osobą niepełnosprawnego, która przez swój czasowy wymiar i charakter (brak możliwości zapewnienia właściwej opieki w inny sposób aniżeli przez całkowitą rezygnację z aktywności zawodowej) nie pozwala, nawet pomimo dochowania wymaganej w danych warunkach staranności, podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w bezpodstawnym i nie popartym wszechstronna i całościową analizą zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego zanegowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez orzekający organ oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad matką, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania orzekającemu organowi naruszeń prawa materialnego i

procesowego, które w sprawie nie miały miejsca, oraz do naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie;

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 106 § 1 oraz art. 133 § 1 oraz w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu granic sądowej kontroli administracji poprzez sformułowanie przez Sąd w miejsce zanegowanej oceny orzekających organów, własnej oceny zebranych w sprawie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego i nieuzasadnionego uchylenia wydanej w sprawie decyzji,

które to naruszenia doprowadziły Sąd I instancji do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez orzekający organ norm prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do uwzględnienia w miejsce oddalenia skargi.

W oparciu o powyższe, wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

2. obciążenie kosztami postępowania Skarb Państwa,

3. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Istota zarzutów podniesionych przez Kolegium sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż w sprawie zostały spełnione przez B.F. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym stanie faktycznym brak jest określonego w ww. normie związku przyczynowego z uwagi na brak aktywności zawodowej wnioskodawczyni w okresie poprzedzającym wystąpienie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także z uwagi na zakres i wymiar świadczonej matce pomocy, która nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Poza sporem pozostaje natomiast, że skarżąca należy do osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej matki, oraz że podlegająca opiece M.F. legitymowała się wymaganym orzeczeniem jako osoba wymagająca opieki innej osoby, a także była osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną.

Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4 tej normy, jeżeli nie podejmują one zatrudnienia lub rezygnują z niego, bądź z innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten formułuje więc warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę dokonując oceny spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W świetle powyższego, osoba ubiegająca się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotna jest tu również ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia również wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy.

Zauważyć należy, iż w rozpoznanej sprawie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że aktywność zawodowa skarżącej, podjęcie przez nią pracy w okresie poprzedzającym wystąpienie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie świadczy o braku związku przyczynowego między koniecznością stałej opieki nad matką skarżącej a tym, że skarżąca nie podejmuje aktualnie jakiegokolwiek zatrudnienia. Sąd zwrócił uwagę, że okoliczności te nie wykluczały stwierdzenia, że w sprawie zaistniał związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a potrzebą sprawowania opieki nad matką. Kolegium, w złożonej skardze kasacyjnej zakwestionowało powyższe stanowisko podnosząc, iż przytoczone przez Sąd I instancji okoliczności nie świadczą, aby skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela argumentacji Kolegium zawartej w skardze kasacyjnej. Przesłankę rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oceniać należy każdorazowo w sposób zindywidualizowany. Istotne jest, by była to ocena aktualna, obejmująca walidację zakresu potrzeb podopiecznego, czynności, których wykonywanie jest konieczne w celach pomocowych, oraz czasu, który wnioskujący o świadczenie poświęca na ich sprawowanie. Następnie należy odnieść powyższe do możliwości kontynuacji zatrudnienia, bądź możliwości podjęcia pracy przez opiekuna. Wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania - rzeczywistej bądź potencjalnej - w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie może ustalać wcześniejszych przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyroki NSA z 21 grudnia 2024 r. o sygn. akt I OSK 159/23 oraz z dnia 9 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 1384/23). W niniejszej sprawie brak jest innych niż konieczność opieki na niepełnosprawną matką, okoliczności stanowiących obiektywną przeszkodę podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że zakres i wymiar czasowy sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnia lub innej pracy zarobkowej.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych w rozpatrywanej sprawie wynika, że matka skarżącej legitymowała się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 22 września 1988 r., zgodnie z którym została na stałe zaliczona do pierwszej grupy inwalidów, jako osoba niezdolna do wykonywania jakiegokolwiek zatrudnienia i wymagająca opieki innej osoby. Była ona również osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, zaś jej opiekunem ustanowiono skarżącą. Ponadto, matka skarżącej (rocznik 1945), była wdową. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 sierpnia 2021 r. wynika, że matka skarżącej 40 lat temu z powodu powikłań po operacji głowy została sparaliżowana po prawej stronie ciała. W kolejnych latach przeszła udar i zawał. W 2019 r. przeszła operację usunięcia lewej nerki. W chwili obecnej jest osobą leżącą, porusza się przy pomocy córki (skarżącej) oraz wsparcia kuli. Ma niedowład prawej ręki i przykurcz prawej nogi. Nie jest w stanie wejść po schodach. Na spacery oraz wizyty lekarskie udaje się na wózku inwalidzkim w asyście córki. Wymaga pomocy przy codziennych czynnościach higienicznych, kąpieli, czy myciu głowy. Kontroluje swoje potrzeby fizjologiczne, jednakże na noc korzysta z pieluchomajtek. Z uwagi na niedowład ręki, przy ubieraniu i rozbieraniu się wymaga pomocy. Z wywiadu wynika również, że pomoc skarżącej przy mamie zajmuje jej ok 8 godzin dziennie, w godzinach porannych 8-14 oraz popołudniowych 18-20. W dniach, gdy matka źle się czuje, skarżąca jest u niej cały dzień i zostaje również na noc. Podczas nieobecności córki, leży jedynie w łóżku lub siedzi w fotelu, nie jest w stanie przygotować sobie posiłku, pójść do toalety ani sprawować czynności związanych z domem. Z powodu deficytu mowy i problemami z poruszaniem się, nie utrzymuje kontaktu z nikim z otoczenia. Skarżąca oświadczyła jednocześnie, że z uwagi na stan matki i gotowość do niesienia jej pomocy nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. We wnioskach pracownika socjalnego wskazano, że matka skarżącej nie może być osobą samodzielną z uwagi na liczne ograniczenia ruchowe oraz zaburzenia mowy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą i wskazane w ramach twierdzeń przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebrana w aktach sprawy dokumentacja, uzasadniają niepodejmowanie przez opiekuna pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Całokształt i rozmiar schorzeń, na które cierpi matka skarżącej i związany z nimi konieczny zakres opieki skarżącej, oraz brak osoby wspólnie zamieszkującej z chorą skutkuje uznaniem, że w sprawie niewątpliwie zachodzi związek przyczynowy między koniecznością stałej opieki nad matką a tym, że skarżąca nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia. Opisane powyżej czynności opiekuńcze wykonywane są przez skarżącą na stałe, codziennie i obejmują działania powtarzane kilkukrotnie w ciągu dnia. Niewątpliwie też tzw. czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień. Tym bardziej, że skarżąca nie zamieszkuje na stałe razem z matką, a więc czynności te nie są związane z prowadzeniem jej własnego gospodarstwa domowego i wykonywane są wyłącznie na rzecz pozostającej pod jej opieką matki.

Rację ma również Sąd I stancji, iż wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie okoliczności dotyczące zakresu świadczonej przez skarżącą opieki nad matką oraz ich związek z niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie został przez Kolegium podważony w sposób, który uzasadniał odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, nie podziela stanowiska SKO odnośnie braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy inna osoba zobowiązana w takim samym stopniu do alimentacji (np. rodzeństwo), winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Taki pogląd jest w zasadzie jednolity w najnowszym orzecznictwie NSA (zob. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 925/21 publik. CBOSA).

Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki.

Zaznaczenia wymaga również, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ obowiązany jest zatem rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody na wzajemnej łączności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Zasadę swobodnej oceny dowodów można podważyć jedynie gdy naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania i logicznego rozumowania. Sąd nie może dokonać odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału, chyba że ustalenia zawarte w decyzji mają charakter dowolny.

Zatem skuteczne postawienie Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania wymagałoby wykazania, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie uwzględnił wszystkich przeprowadzonych przez organy dowodów i towarzyszących im okoliczności. Postanowienie takiego zarzutu wymagałoby również wykazania, że Sąd oceniając postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy uchybił zasadom logicznego rozumowania lub zasadom doświadczenia życiowego. W skardze kasacyjnej nie wykazano, by Sąd I instancji nie uwzględnił wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów lub też by uchybił zasadom logicznego rozumowania lub zasadom doświadczenia życiowego. Nie sposób zatem uznać zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. za uzasadniony. W ocenie Sądu kasacyjnego rozpoznającego sprawę, tego rodzaju zarzut można natomiast postawić organowi drugiej instancji.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Tym samym za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a.

Dlatego też, wobec przyjętej przez Kolegium nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. – co wskazano już powyżej – i przy bezspornie ustalonym stanie faktycznym sprawy (tak w zakresie stanu zdrowia matki skarżącej, jak i następczego braku możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia) nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji wydał wyrok i dokonał oceny postępowania przed organami w oparciu o materiał dowodowy wskazany w aktach administracyjnych. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, albo przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Do powyższego w analizowanej sprawie nie doszło. Podkreślić w tym miejscu należy, że z opisywanego przepisu wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy i taka ocena została przeprowadzona. WSA w Gdańsku orzekł w granicach sprawy, opierając się na dokumentacji akt administracyjnych i wydając wyrok – samo zaś rozstrzygnięcie sprawy, niezgodne z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem ww. normie. Kwestia, że Sąd I instancji dokonał własnej oceny materiału dowodowego w sprawie, nie oznacza, wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze kasacyjnej, że nie mógł tego uczynić. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając niniejszą sprawę, nie był związany a tym bardziej ograniczony jedynie do kontroli oceny działań organu.

Niezrozumiałym jest wskazanie w treści zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 1 P.p.s.a., w myśl którego po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Zauważyć w tym miejscu należy, że rozpoznanie sprawy przez WSA odbyło się na posiedzeniu niejawnym (w trybie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.), wobec czego norma powyższa nie miała zastosowania. Skarżący kasacyjnie organ powyższym zarzutem próbuje podważyć stan faktyczny sprawy i dokonanie przez Sąd I instancji własnej oceny okoliczności sprawy. Nie ulega wątpliwości, że powołany przepis nie służy temu celowi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną