Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 783/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189d
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1239/20 w sprawie ze skargi N.sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 kwietnia 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.809.2019.AB w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od N. sp. z o.o. z siedzibą w L. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego 3450 (trzy tysiące czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/20, po rozpoznaniu skargi N. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: "skarżąca"), uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 21 kwietnia 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.809.2019.AB w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Miejski Konserwator Zabytków w Lesznie - działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Leszna – 11 czerwca 2018 r. przeprowadził kontrolę wpisanego do rejestru zabytków zespołu parowego młyna znajdującego się przy ulicy (...) w Lesznie, w skład którego wchodzi osiem budynków: główny - obecny młyn i pakownia (nr 1), maszynownia oraz kotłownia (nr 2), elewator I (nr 3), elewator II - obecnie hala spedycyjna (nr 4), elewator III (nr 5), magazyn przetworów (nr 6), łącznik (nr 7), estakada łącząca budynek główny z magazynem przetworów (nr 8). Właścicielem ww. budynków jest skarżąca.

Z kontroli sporządził protokół, w którym zawarł informacje odnośnie do stanu ww. ośmiu budynków wpisanych do rejestru zabytków. W jej wyniku wydano zalecenia pokontrolne z 10 lipca 2018 r., zgodnie z którymi zobowiązano skarżącą do:

1) naprawy ogrodzenia terenu i trwałego zabezpieczenia budynków przed wtargnięciem osób niepowołanych - do 15 sierpnia 2018 r.;

2) zlikwidowania istniejących dziur i przecieków w dachach wszystkich budynków zespołu młyna. Ponadto została zobowiązana do naprawy i udrożnienia całego systemu odprowadzania wód opadowych z dachów budynków - powyższe prace miały być wykonane do 30 września 2018 r.;

3) wypompowania wody z piwnic budynków (elewatora III) i zbadania przyczyny ich zalewania, a także do przedstawienia projektu osuszenia i zabezpieczenia budynków przed dalszym szkodliwym działaniem wody - do 30 września 2018 r.;

4) opracowania dokumentacji konserwatorsko-architektonicznej określającej stan zachowania zespołu budynków oraz możliwości jego adaptacji, z uwzględnieniem historycznej funkcji i wartości wskazanego zespołu - do 31 października 2018 r.;

5) opracowania harmonogramu i programu prac konserwatorskich przy ww. zabytku - do 31 października 2018 r.;

6) opracowania programu zagospodarowania zespołu budynków i najbliższego otoczenia ww. zabytku oraz programu dalszego korzystania z tego zabytku, z uwzględnieniem wyeksponowania jego zabytkowej wartości. Program ten należało uzgodnić z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Lesznie. Te działania miały zostać wykonane do 31 grudnia 2018 r.;

Ponadto odnośnie do programu zagospodarowania zespołu budynków zabytkowego młyna do nowych funkcji użytkowych, organ konserwatorski wydał również wytyczne konserwatorskie. Skarżąca nie wniosła zastrzeżeń do ww. zaleceń.

Miejski Konserwator Zabytków w Lesznie zwrócił się trzykrotnie do spółki o przekazanie informacji odnośnie do wykonania ww. zaleceń w pismach z: 7 sierpnia 2018 r., 19 listopada 2018 r. oraz z 7 stycznia 2019 r. Pierwsze pismo nie zostało podjęte przez adresata, kolejne zaś zostały prawidłowo doręczone, jednak właściciel nie udzielił odpowiedzi. Wobec powyższego przeprowadził kolejną kontrolę zabytkowego zespołu 13 lutego 2019 r., z udziałem przedstawiciela skarżącej.

W protokole, stwierdzono, że wykonano jedynie część zaleceń, określonych w pkt 1-3. Ustalono, że: 1) ogrodzenie działki zostało naprawione, zaś teren dopiero od 12 lutego 2019 r. jest pod nadzorem zatrudnionej osoby; zaznaczono przy tym, że ww. działania nie zostały zgłoszone organowi konserwatorskiemu; 2) nie wykonano części zaleceń pokontrolnych określonych w pkt 1, gdyż wskazano, że nadal nie zabezpieczono budynków przed wtargnięciem osób postronnych, cyt. "wszystkie budynki posiadają dostęp do wnętrza z uwagi na brak jakichkolwiek zabezpieczeń otworów drzwiowych i okiennych". W konsekwencji powyższego podkreślono, że: a) znaczna liczba metalowych drzwi i okien w budynkach zespołu od czasu kontroli przeprowadzonej 11 czerwca 2018 r. została usunięta i nie znajduje się na obszarze kontrolowanym, b) w budynku głównym, w południowej jego części stwierdzono brak kręconych, metalowych schodów, c) w budynku głównym, na poziomie pierwszym, stwierdzono brak większości elementów wyposażenia, d) w treści protokołu zwrócono uwagę na brak metalowych zabezpieczających otwory technologiczne w poziomach, co dodatkowo stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających w budynkach; 3) częściowo nie zrealizowano zalecenia polegającego na naprawie dziur i przecieków w dachach wszystkich budynków (pkt 2 zaleceń) - stwierdzono wykonanie prowizorycznych prac zabezpieczających dachy jedynie dwóch budynków (skarżąca nie uzyskała pozwolenia na te prace); 4) nie wypompowano wody z piwnic budynków silosów, tj. z elewatora III (pkt 3 zaleceń). Ponadto nie naprawiono żadnych rynien oraz rur spustowych, tym samym nie zabezpieczono budynków przed szkodliwym działaniem wody. Nie przedstawiono także projektu ich osuszenia i zabezpieczenia przed dalszym szkodliwym działaniem wody.

Następnie organ I instancji skierował do Prokuratury Rejonowej w Lesznie, zawiadomienie z 4 marca 2019 r. o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa, biorąc pod uwagę ww. ustalenia z przeprowadzonej powtórnej kontroli.

Następnie decyzją z 21 maja 2019 r., nr 1/KA/2019, Prezydent Miasta Leszna nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 50 000 zł z powodu stwierdzonego zaniechania wykonania zaleceń pokontrolnych.

Skarżąca złożyła od powyższej decyzji odwołanie.

Miejski Konserwator Zabytków w Lesznie 5 lipca 2019 r. przeprowadził oględziny zabytku. W protokole zwrócił uwagę, że zespół nadal nie posiada należytego zabezpieczenia przed dostępem osób niepożądanych - teren jest jedynie okresowo pilnowany przez stróża i nie jest objęty monitoringiem. Stwierdzono dalsze akty dewastacji i kradzieży elementów wyposażenia budynku głównego oraz stwierdzono uszkodzenia drewnianych silosów. W odniesieniu do pozostałych budynków zespołu odnotowano, że ich stan nie zmienił się od ostatnich oględzin z 13 lutego 2019 r.

W konsekwencji powyższego Miejski Konserwator Zabytków w Lesznie decyzją z 12 sierpnia 2019 r., nr 1/N/2019, nakazał skarżącej wykonanie zaleconych wcześniej prac, w zakresie: zabezpieczenia nieruchomości, remontu pokrycia dachowego kotłowni, naprawy i udrożnienia systemu odprowadzania wód opadowych z dachów budynków i osuszenia piwnic budynków elewatora III.

Następnie organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny zabytku 12 lutego 2020 r. w związku z uzyskaniem informacji o trwających pracach konserwatorskich i robotach budowlanych w zespole zabytkowym bez pozwolenia konserwatorskiego. Decyzją z 12 lutego 2020 r. organ ten orzekł o wstrzymaniu prowadzonych prac i robót, wskazując, że są to nowe prace nie mające na celu realizacji ww. zaleceń pokontrolnych i decyzji nakazowej. Wymienił w treści decyzji, że bez pozwolenia skarżąca podjęła się: demontażu oryginalnych okien żeliwnych, murowanych fundamentów pod wały pędne w budynku maszynowni oraz skucia części tynków wewnętrznych na najniższych trzech kondygnacjach budynku głównego.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że skarżąca nie podjęła skutecznych działań, których celem byłoby wykonanie omawianych zaleceń pokontrolnych. Z protokołu oględzin z 13 lutego 2019 r. wynika, że zrealizowała ona jedynie w części zalecenia pokontrolne. Postępująca degradacja zespołu oraz skala zniszczeń we wnętrzach budynku, będących skutkiem niezrealizowanych zaleceń, uzasadnia zaś maksymalną wysokość nałożonej kary w omawianej sprawie. Organ w szczególności podkreślił, że brak zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych spowodował degradację budynków wchodzących w skład zabytkowego zespołu. Z trzech protokołów oględzin z: 10 lipca 2018 r., 13 lutego 2019 r. oraz 5 lipca 2019 r., w tym z załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że nastąpiła postępująca destrukcja cennych urządzeń produkcyjnych z początków XX w.: mlewników, wałów pędnych i kół napędowych, zespołów przesiewaczy i wałów transmisyjnych w budynku głównym oraz elementów konstrukcyjnych budynków, w wyniku licznych kradzieży utracone zostały kręcone, metalowe schody w budynku głównym, okna oraz drzwi poszczególnych budynków. Ponadto brak naprawy pokryć dachowych wszystkich budynków, nie wykonanie rynien i rur spustowych czy fachowych opierzeń, powoduje, że większość budynków zespołu jest narażona na szkodliwe działanie wody. Również znajdująca się woda w piwnicach X budynkach elewatora III przyczynia się do jego systematycznego niszczenia. Powyższe zaniechania skarżącej potęguje fakt wydania, w związku z przeprowadzonymi kolejnymi oględzinami zabytku, decyzji nakazowej z 12 sierpnia 2019 r., w której Miejski Konserwator Zabytków wskazał na obowiązek realizacji prac względem zespołu, do których wykonania w zasadniczej mierze była zobowiązana skarżąca na podstawie zaleceń pokontrolnych.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że powyższa kara administracyjna jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia. Należy bowiem mieć na względzie wagę stwierdzonego naruszenia, jak i przede wszystkim fakt, że brak skutecznego zabezpieczenia zespołu zabytkowego spowodował nieodwracalne uszczuplenie oryginalnej, zabytkowej substancji, w tym wyposażenia zespołu młyna przemysłowego, który został wymieniony w treści decyzji wpisującej w 2006 r. przedmiotowy zespół do rejestru zabytków. W przedmiotowej sprawie również skarżąca nie podjęła - na co wskazuje przebieg postępowania - działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, o których mowa w art. 189d pkt 5 k.p.a.

Analizując pozostałe dyrektywy wymiaru kary organ zauważył, że wprawdzie z akt postępowania nie wynika, aby skarżąca dopuściła się w przeszłości niedopełnienia obowiązku tego samego rodzaju oraz, że byłaby ukarana za to samo zachowanie, jednakże przedmiotowa okoliczność nie może stanowić przesłanki - biorąc pod uwagę stwierdzoną skalę zniszczeń zabytku - uzasadniającej ani do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, ani nie może wpływać na jej obniżenie, mając na uwadze przywołane powyżej okoliczności stanu faktycznego. Również argumenty natury ekonomicznej a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępuje wyrokiem uchylił ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Sąd I instancji stwierdził, że sposób sprawowania opieki nad zabytkiem przez skarżącą jest wysoce naganny - brak pełnej realizacji przez skarżącą zaleceń pokontrolnych doprowadził do znacznej degradacji objętego ochroną zabytku. Wobec tego nałożenie na nią kary pieniężnej było w pełni uzasadnione, zaś wniosek o odstąpienie od nałożenia kary z powodu znikomej wagi naruszenia prawa należało uznać za co najmniej pozbawiony podstaw. Jednakże w ocenie Sądu wymierzenie kary pieniężnej w najwyższym możliwym wymiarze nie było prawidłowe.

Sąd I instancji podniósł, że wymierzenie kary w najwyższym ustawowym zagrożeniu możliwe jest jedynie w przypadku, gdy za tym przemawia każda z dyrektyw wymiaru kary. W przedmiotowej sprawie organy zaś szczególnie dużą wagę przykładały do skutków jakie spowodowało niewykonanie przez skarżącą zaleceń pokontrolnych. Nie uwzględniły zaś we właściwym zakresie kilku okoliczności. Po pierwsze, że uszkodzenia niektórych elementów zabytkowej nieruchomości nie zostały bezpośrednio przez nią spowodowane, a wina w tym zakresie polegała na nienależytym zabezpieczeniu obiektu. W zakresie tej okoliczności zalecenia pokontrolne przewidywały konieczność naprawienia ogrodzenia i zabezpieczenia budynków przed wtargnięciem osób niepowołanych - ogrodzenie naprawiono i objęto obiekt dozorowaniem, nie podjęto jednak innych działań uniemożliwiających wejście do obiektu. Nie można jednak uznać, że skarżąca była całkowicie bezczynna w tym zakresie. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że skarżąca w części wykonała drugie z zaleceń pokontrolnych dotyczące zlikwidowania dziur i przecieków w dachach. Nie udrożniła natomiast systemu odprowadzania wód opadowych z dachów. W tym zakresie również nie można przypisać spółce całkowitego zlekceważenia zaleceń. Nie został przez organy uwzględniony również fakt, że obowiązek został niedopełniony przez skarżącą po raz pierwszy oraz braku uprzedniego ukarania za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że sprawę należy rozpoznać ponownie z uwzględnieniem pełnego zakresu istotnych okoliczności (przesłanek rzutujących na wysokość kary) oraz dokonania wnikliwszej ich oceny prawnej. Wskazał, że w ponownym postępowaniu organ jeszcze raz winien rozważyć, czy ustalone okoliczności sprawy uzasadniają w pełni nałożenie kary w maksymalnej wysokości.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożył na powyższy wyrok skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 189d pkt 1-7 k.p.a., przez wadliwą ocenę działania organów i przyjęcie, że wymierzenie kary w najwyższym ustawowym zagrożeniu nie było w niniejszej sprawie możliwe, ponieważ wymierzenie maksymalnej kary jest uzasadnione jedynie w takim przypadku, gdy za tym przemawia każda z dyrektyw wymiaru kary wskazana w art. 189 d pkt 1 -7 k.p.a.,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189d pkt 1-7 k.p.a., przez wadliwą ocenę działania organów dokonaną przez Sąd, polegającą na przyjęciu, że dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej wskazane w art. 189 d pkt 1-7 k.p.a. są zawsze prawnie równorzędne w tym sensie, że nie ma podstaw do konstruowania ich hierarchii,

art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a, w zw. z art. 189 d k.p.a. pkt 1-7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez wadliwe uznanie, że organ orzekając o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w najwyższym wymiarze nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, które pozwalały na uznanie, że wysokość kary pozostaje w pełni adekwatna do stwierdzonych naruszeń prawa,

art. 189 d pkt 1-7 k.p.a. w zw. z art. 107 e ust. 1 i ust. 2, oraz art. 40 ust. 1 w zw. oraz art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., dalej jako: "ustawa o ochronie zabytków"), przez:

- wadliwą wykładnię tych norm polegającą na uznaniu, że "uszkodzenia niektórych elementów zabytku nie zostały bezpośrednio poczynione przez Skarżącą" można traktować jako okoliczność łagodzącą w niniejszej sprawie, kiedy to prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że organ weryfikował kompletność i terminowość wykonania zaleceń pokontrolnych, a nie kto dokonał bezpośredniego sprawstwa zniszczeń zabytku;

- wadliwą wykładnię tych norm polegającą na uznaniu przez Sąd, że "wina Spółki polegała na nienależytym zabezpieczeniu obiektu", można traktować jako okoliczność łagodzącą w niniejszej sprawie, kiedy to zgodnie z art. 189 d pkt 4 k.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ bierze pod uwagę stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa, a nie stopień winy sprawcy zniszczenia zabytku;

- wadliwą wykładnię tych norm polegającą na uznaniu, że "Skarżąca naprawiła ogrodzenie i objęła obiekt dozorowaniem, nie podjęto zaś skutecznie działań uniemożliwiających wejście do obiektu" można traktować jako okoliczność łagodzącą w niniejszej sprawie, kiedy to w ocenie organu prawidłowa wykładnia powinna prowadzi do wniosku, że tylko pełne wykonanie zaleceń w zakreślonym terminie stanowić może spełnienie obowiązku określonego w zaleceniach pokontrolnych, a w sytuacji kiedy niespełnienie chociażby jednego z zaleceń doprowadziło do znaczącej i nieodwracalnej degradacji wartości zabytkowej, na skalę niespotykaną, uzasadnia to nałożenie kary w maksymalnej wysokości;

art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. brak wskazania normy z Kodeksu postępowania administracyjnego, której naruszenie przez organ uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, co mogło mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania, ponieważ uniemożliwiło ustalenie, z jakiej przyczyny Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 e ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, przez wadliwą wykładnię tych norm ponieważ zdaniem Sądu częściowe wykonanie zaleceń pokontrolnych przez adresata tych zaleceń nie uprawnia organu, który je wydał do nałożenia kary pieniężnej w maksymalnej wysokości, gdyż tylko zupełne zignorowanie zaleceń i niepodjęcie żadnych działań we wskazanym terminie uprawniałoby organ do wydania decyzji w takim zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu zgodziła się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku, iż wymierzenie maksymalnej kary jest uzasadnione w przypadku, gdy przemawiają za tym wszystkie dyrektywy wymiaru kary. Wynika to z faktu, że żadna z dyrektyw wymiaru kary nie jest ważniejsza od pozostałych. Podniosła także, że kwestionowanie, iż w niniejszej sprawie okolicznościami łagodzącymi są takie okoliczności jak: uszkodzenia elementów zabytków nie zostały poczynione przez skarżącą, naprawione zostało ogrodzenie a obiekt objęto nadzorem, czy też, że wina skarżącej polegała na nienależytym zabezpieczeniu obiektu, stanowi zrównanie z osobą, która umyślnie dokonała zniszczeń czy też nie podjęła żadnych starań czy prób ochrony zabytku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące charakteru przedmiotowej sprawy, analizując i interpretując przepisy stanowiących podstawę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala także na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Dyskusyjnym wprawdzie jest wskazanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jako podstawy do uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 21 kwietnia 2020 r., jednakże mając na uwadze ww. rozważania, okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na możliwość przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, za zasadne uznać należy stanowisko organu, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w najwyższym jej wymiarze.

Sporna kara pieniężna, jak wynika z zaskarżonej decyzji, została nałożona na skarżącą z powodu niewykonania do 13 lutego 2019 r. (w tym dniu odbyły się oględziny obiektu) zaleceń pokontrolnych wydanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków 10 lipca 2018 r. na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.

Wedle art. 107e ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł.

Zgodnie natomiast z art. 189d k.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Zwrócić należy uwagę, że określone w powyższym przepisie dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej są prawnie równorzędne w tym sensie, że nie ma podstaw do konstruowania ich hierarchii, np. uznania, że naczelną dyrektywą jest "waga i okoliczności naruszenia prawa". (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 189d). Nie oznacza to jednak, że jedynie łączne spełnienie wszystkich zawartych w ww. przepisie dyrektyw pozwala na nałożenie kary pieniężnej w maksymalnej wysokości. W przypadku bowiem ustalenia, że działania (bądź zaniechania) strony mają charakter rażący i niespotykany, organ uprawniony jest do wymierzenia możliwie najwyższej kary pieniężnej, także w przypadku niespełnienia wszystkich dyrektyw z ww. przepisu. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca poprzez niespełnienie wszystkich zaleceń pokontrolnych doprowadziła bowiem w krótkim czasie (niespełna 8 miesięcy) do nieodwracalnego zniszczenia należącego do niej zespołu parowego młyna, wpisanego do rejestru zabytków.

Jak słusznie zwrócił uwagę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego z przeprowadzonej przez organ 11 czerwca 2018 r. kontroli wynika, że zabytkowy Zespół Młyna wymagał natychmiastowego wykonania prac konserwatorskich oraz robót, które uchroniłyby od zniszczenia poszczególnych budynków wchodzących w skład zespołu (8 budynków), w tym ich wyposażenia. Dlatego też Miejski Konserwator Zabytków pismem z 10 lipca 2018 r. przekazał skarżącej następujące zalecenia pokontrolne:

1) naprawę ogrodzenia terenu i trwałego zabezpieczenia budynków przed wtargnięciem osób niepowołanych - w terminie do 15 sierpnia 2018 r.;

2) zlikwidowanie istniejących dziur i przecieków w dachach wszystkich budynków zespołu młyna. Właściciel ponadto został zobowiązany do naprawy i udrożnienia całego systemu odprowadzania wód opadowych z dachów budynków - powyższe prace miały być wykonane w terminie do 30 września 2018 r.;

3) wypompowanie wody z piwnic budynków (elewatora III) i zbadanie przyczyny ich zalewania, a także przedstawienie projektu osuszenia i zabezpieczenia budynków przed dalszym szkodliwym działaniem wody - w terminie do 30 września 2018 r.;

4) opracowanie dokumentacji konserwatorsko-architektonicznej określającej stan zachowania zespołu budynków oraz możliwości jego adaptacji, z uwzględnieniem historycznej funkcji i wartości wskazanego zespołu - w terminie do 31 października 2018 r.;

5) opracowanie harmonogramu i programu prac konserwatorskich przy ww. zabytku - w terminie do 31 października 2018 r.; program ten miał określać zakres i sposób prowadzenia prac oraz wskazywać niezbędne materiały i technologie;

6) opracowanie programu zagospodarowania zespołu budynków i najbliższego otoczenia ww. zabytku oraz programu dalszego korzystania z tego zabytku, z uwzględnieniem wyeksponowania jego zabytkowej wartości (architektonicznej, historycznej, naukowej - jako zabytek techniki). Program ten należało uzgodnić z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Lesznie. Te działania miały zostać wykonane w terminie do 31 grudnia 2018 r.

Pomimo, że zalecenia pokontrolne odnosiły się do wykonania najpilniejszych robót względem przedmiotowego zabytku, skarżąca - jak wynika z protokołu oględzin z 13 lutego 2019 r. - jedynie częściowo podjęła się ich wykonania (chociaż niektóre wykonane roboty można uznać jedynie za prowizoryczne). Brak natomiast wykonania wszystkich zaleceń doprowadziło w szybkim czasie do nieodwracalnej degradacji objętego ochroną zabytku.

Przede wszystkim skarżąca nie wykonała w całości pierwszego z zaleceń, co doprowadziło do nieodwracalnych zniszczeń. W tym zakresie dokonała bowiem jedynie naprawy ogrodzenia, jednakże w żaden sposób nie zabezpieczyła w sposób trwały budynków przed wtargnięciem niepowołanych osób. Zaniechanie skarżącej w ww. zakresie doprowadziło do znacznej dewastacji zabytkowego Zespołu Młyna. Zdekompletowane zostało historyczne urządzenie dawnego ciągu technologicznego młyna przemysłowego z początków XX wieku, tj. zabytkowe mlewniki "Seck Dresden", zespół odsiewaczy, wały transmisyjnych "Bamag Desau" (z niemal kompletnego zespołu wałów i kół napędowych oraz sprzętu towarzyszącego pozostało zaledwie ich kilka elementów). Skradzione przy tym zostały także drewniane jak i metalowe skrzydła okienne, metalowe drzwi techniczne (we wszystkich budynkach) jak również kręcone żeliwne schody.

Skarżąca przy tym nie wykonała także z drugiego zaleceń, bowiem wykonane przez nią roboty w tym zakresie polegały jedynie na prowizorycznym łataniu jedynie dwóch dachów, przez położenie nowej papy w miejscach dziur. Brak właściwej naprawy wszystkich dachów, niewykonanie rynien i rur spustowych czy też fachowych opierzeń skutkowało dalszym negatywnym oddziaływaniem wody na zabytek, co w efekcie prowadziło do jego dalszego niszczenia. Taki sam skutek wywołało niewykonanie robót z pkt 3 zaleceń pokontrolnych.

Zdaniem Sądu, skala zniszczeń zabytku, która jest niewątpliwie efektem zaniechania przez skarżącą właściwego wykonania zaleceń pokontrolnych, uzasadniała nałożenia na skarżącą kary w maksymalnej jej wysokości. Z dawnego wyposażenia zabytkowego zakładu – w okresie zaledwie 8 miesięcy - pozostało bowiem jedynie kilka reliktów maszyn, co w przypadku przyszłej adaptacji obiektu do nowych funkcji jest niewystarczające do odtworzenia chociażby jednego pionu technologicznego. Brak zabezpieczenia zabytkowego Zespołu Młyna przed osobami postronnymi doprowadziło zatem do nieodwracalnego zniszczenia zabytkowych urządzeń z początków XX wieku jak i elementów konstrukcyjnych budynków zespołu. Przy czym skarżąca zaniechała także wykonania jakichkolwiek prac mających na celu ochronę zabytku przed zniszczeniem - negatywnym działaniem wody. Ponadto nie podjęła - na co wskazuje przebieg postępowania – działań mających na celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, o których mowa w art. 189d pkt 5 k.p.a.

Wskazać przy tym należy, że skarżąca, po przeprowadzeniu oględzin 13 lutego 2019 r. i otrzymaniu decyzji organu I instancji z 21 maja 2019 r. o nałożeniu na nią kary pieniężnej, nie podjęła jakichkolwiek działań mających na celu zabezpieczenie w sposób należyty terenu zabytku, co w konsekwencji doprowadziło do dalszej dewastacji zabytku i rozkradaniu znajdujących się na jego terenie pozostałych urządzeń (protokół kontroli z 5 lipca 2019 r.). Teren zabytkowego Zespołu Młyna nie został objęty żadnym monitoringiem, a jedynie okresowo był pilnowany przez stróża. Zauważenia także wymaga, że Miejski Konserwator Zabytków w Lesznie decyzją z 12 sierpnia 2019 r., w związku z przeprowadzonymi kolejnymi oględzinami, nakazał skarżącej wykonanie prac, które w zasadniczej części obejmowały przedmiotowe zalecenia pokontrolne. Z oględzin zabytku 12 lutego 2020 r. wynika zaś, że skarżąca bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego rozpoczęła prace konserwatorskie i roboty budowlane nie mające na celu realizacji zaleceń pokontrolnych jak i decyzji nakazowej. Prezydent Miasta Leszna w decyzji z 12 lutego 2020 r. o wstrzymaniu prac budowlanych wskazał, że bez wymaganego prawem pozwolenia konserwatorskiego skarżąca podjęła się: demontażu oryginalnych okien żeliwnych, murowanych fundamentów pod wały pędne w budynku maszynowni oraz skucia części tynków wewnętrznych na najniższych trzech kondygnacjach budynku głównego. W ocenie Sądu powyższe okoliczności świadczą o dalszym lekceważącym podejściu do wydanych wobec skarżącej zaleceń pokontrolnych oraz wysoce nagannym sprawowaniem opieki nad zabytkiem, a tym samym potwierdzają zasadność nałożenia kary pieniężnej w najwyższej wysokości.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, częściowe wykonanie zaleceń pokontrolnych przez skarżącą, czy też fakt, że wina skarżącej polegała na nienależytym zabezpieczeniu obiektu, w żaden sposób nie mogło przemawiać za obniżeniem wysokości kary. Jak już bowiem wskazano powyżej, na wysokość kary w maksymalnej wysokości w niniejszej sprawie istotne znacznie miał ogrom szkód wynikających z zaniechań skarżącej - brak wykonania wszystkich zaleceń niewątpliwie doprowadziło do nieodwracalnych zniszczeń zabytku. Ponadto kolejne przeprowadzone oględziny wskazują, że skarżąca po oględzinach z 13 lutego 2019 r., nie podjęła jakichkolwiek działań mających na celu zabezpieczenie zabytku przed osobami postronnymi, a jedynie prace konserwatorskie i roboty budowlane nie mające na celu realizacji zaleceń pokontrolnych.

Zaznaczyć przy tym należy, że art. 189d k.p.a. nie wymienia wśród dyrektyw wymiaru kary pieniężnej dyrektywy nieprzekraczania stopnia winy. W ujęciu Kodeksu postępowania administracyjnego wina (inaczej niż w prawie karnym) nie przesądza zatem o wysokości wymierzanej administracyjnej kary pieniężnej. Oznacza to, że odpowiedzialność prawna za naruszenie, w następstwie którego wymierzana jest administracyjna kara pieniężna, nie jest odpowiedzialnością opartą na zasadzie winy (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 189d). Tym samym, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, organ nie miał podstaw w niniejszej sprawie badania "winy" sprawcy. Oceniał jedynie stopień przyczynienia się skarżącej do degradacji zabytku przez niewykonanie zaleceń pokontrolnych do stwierdzonego stanu zabytku.

Za obniżeniem wysokości kary nie może także przemawiać okoliczność, iż skarżącej nie można przypisać samego aktu kradzieży czy też uszkodzenia elementów zabytków. Jak słusznie zostało podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie w niniejszej sprawie polega na niewykonaniu zaleceń pokontrolnych. Natomiast akty wandalizmu jak i niszczenia zabytku stanowią przestępstwo określone w art. 108 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie bowiem z tym przepisem

kto niszczy lub uszkadza zabytek, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8 (ust. 1). Jeżeli sprawca czynu określonego w ust. 1 działa nieumyślnie, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2 (ust. 2).

W konsekwencji uznać należy, Sąd I instancji błędnie w okolicznościach niniejszej sprawy przyjął, że organ nie miał podstaw do nałożenia na skarżącą maksymalnej wysokości kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a w konsekwencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących koszty sądowe (wpis od skargi kasacyjnej) oraz koszty zastępstwa procesowego.