Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 954/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 18/21 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 kwietnia 2021r., sygn. akt I SA/Ol 18/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. B. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej też: "Dyrektor WMOR ARiMR", "Dyrektor") z [...] października 2020r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2018.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z [...] lipca 2020r., numer [...] , umorzenie postępowania ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest przesłanek do umorzenia - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dostatecznego uzasadnienia wyroku, sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami przepisów prawa, w szczególności brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze oraz pominięcie argumentacji skarżącej, oparcie się na ogólnikach i skonstruowanie uzasadnienia w taki sposób, że Sąd I instancji abstrahował od okoliczności dotyczących niniejszej sprawy, nie odnosząc się do okoliczności istotnych, a skupiając się na przytoczeniu przepisów prawa, podglądów doktryny oraz orzecznictwa bez odniesienia ich do przedmiotowego stanu faktycznego co skutkowało brakiem możliwości ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd, wydając zaskarżone orzeczenie,

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: "ustawa PROW") w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 2 k.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] października 2020r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z [...] lipca 2020r., numer [...] z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował fakt, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego, a organy w uzasadnieniu obu decyzji powoływały się na ustalenia dokonane w szerszej perspektywie, niż tylko w ramach jednej sprawy oraz na materiał dowodowy zebrany w ramach różnych postępowań, w których skarżąca nie była stroną, ani w których nie brała udziału; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do sytuacji, w której zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organów, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił,

c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 2, art. 79 § 2 k.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] października 2020r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z [...] lipca 2020r., numer [...] z punktu widzenia jej zgodności z prawem, które to naruszenie przejawiało się w tym, że:

- Sąd I instancji zaakceptował fakt, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego; organy w uzasadnieniu obu decyzji powoływały się na ustalenia dokonane w szerszej

perspektywie, niż tylko w ramach jednej sprawy oraz na materiał dowodowy zebrany w ramach różnych postępowań, w których skarżąca nie była stroną, ani w których nie brała udziału;

- Sąd I instancji zaakceptował fakt, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach administracyjnych, w których skarżąca nie była stroną i nie brała w nich udziału;

powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do sytuacji, w której zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodach w ogóle nie dotyczących osoby skarżącej, pozostających na bardzo dużym poziomie ogólności, dających pole do poczynienia ustaleń niezgodnych z prawdą materialną, nadinterpretacji i arbitralnych sądów o rzekomym stworzeniu przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy w ramach płatności ekologicznej, a nadto na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się

nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organów, powinien decyzje organów

obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił,

d) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 8 i art. 80 k.p.a. polegające na nienależytym skontrolowaniu przez Sąd I instancji legalności decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] października 2020r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie z [...] lipca 2020r., numer [...] i nieprawidłowym przyjęciu, że materiał dowodowy został rozpatrzony przez organ w sposób prawidłowy, a ocena dowodów i wniosków z niej wynikających odpowiada zasadom logiki i doświadczenia życiowego, co skutkowało zaakceptowaniem przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w postaci przyjęcia, że:

- skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej i nie była odrębnym, samodzielnym, ani praworządnym producentem rolnym, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca posiadała swoje gospodarstwo i samodzielnie decydowała oraz zarządzała produkcją rolną, zaś celem skarżącej było prowadzenie produkcji roślinnej;

- zawarte umowy dzierżawy i umowy zlecenia miały na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie wyższych płatności, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca utworzyła odrębne gospodarstwo rolne, które samodzielnie prowadziła i zarządzał nim;

- podział gospodarstwa rolnego T.B. był pozbawiony racjonalnych podstaw i miał on wyłącznie charakter formalny, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że T.B. wydzierżawił nieruchomości rolne w zamian za co otrzymywał czynsz dzierżawny, a skarżąca prowadziła utworzone przez siebie gospodarstwo rolne i podejmował w odniesieniu do niego wszelkie niezbędne działania;

- skarżąca nie ponosiła żadnego ryzyka finansowego, jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca we własnym zakresie decydowała o sposobie rozliczeń z wykonawcami prac polowych, ponosząc tym samym ryzyko finansowe i produkcyjne związane z prowadzoną działalnością;

- występowanie przez pełnomocnika, tj. T.B. prowadzącego działalność gospodarczą w postaci Biura Usług Doradczych, wspieranie oraz pośredniczenie przez niego w rozliczeniach skarżącej stanowi okoliczność przemawiającą za stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że rolą pełnomocnika było zapewnienie

profesjonalnej pomocy i bieżącego doradztwa w prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez skarżącą oraz w uzyskaniu wsparcia finansowego w postaci płatności, w sytuacji, gdy materiał dowodowy potwierdza, że wyłącznie skarżąca pozostawała osobą decyzyjną w zakresie prowadzonej przez nią produkcji rolnej, a T.B. świadczył podobne usługi doradcze na rzecz wielu rolników, co potwierdza brak koordynacji pomiędzy skarżącą i T.B. mającej na celu uzyskanie płatności sprzecznych z celami wsparcia;

- T.B. miał zarządzać gospodarstwem rolnym skarżącej i ponosić wszystkie koszty związane z prowadzeniem działalności rolniczej na gruntach zgłoszonych przez skarżącą, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że cały koszt produkcji ponosiła skarżąca, która samodzielnie zarządzała swoim gospodarstwem rolnym;

- prowadzenie gospodarstwa rolnego wiąże się każdorazowo z rozbudową infrastruktury gospodarczej, utworzeniem siedliska, zaplecza technicznego i posiadaniem "zasobów" niezbędnych do jego prowadzenia", podczas gdy doświadczenie życiowe wskazuje, że powszechne jest zawieranie z innymi podmiotami umów na realizację usług niezbędnych do produkcji rolnej bez ponoszenia znacznych nakładów finansowych na zakup kosztownego sprzętu rolniczego, co jest racjonalne zwłaszcza, w przypadku podmiotów prowadzących wyłącznie produkcję roślinną;

- skarżąca miała nie czerpać korzyści z działalności rolniczej na zgłoszonych gruntach, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca po opłaceniu pracy maszyn z operatorami i innych kosztów związanych z prowadzeniem produkcji, oraz innych kosztów dzierżawy i należności publicznoprawnych, zachowywała znaczną nadwyżkę;

- skarżąca miała jedynie pozostawać jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne będące w faktycznym posiadaniu T.B., a jej celem nie była produkcja rolna, tylko chęć otrzymania dopłat, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie jakichkolwiek więzi geograficznych, ekonomicznych, funkcjonalnych, prawnych ani personalnych które uzasadniałyby zarzut stworzenia przez skarżącą w porozumieniu z T.B. sztucznych warunków w celu uzyskania płatności powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez organy i zaakceptowania tego stanu przez Sąd I instancji. Gdyby organy nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów, a dowody zostały ocenione zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego należałoby dojść do wniosku, że nieuzasadniony jest zarzut stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności ekologicznej. Gdyby Sąd I instancji dopatrzył się nieprawidłowości w opisanym wyżej działaniu organów, powinien decyzje organów obu instancji uchylić, a nie oddalić skargę, jak to uczynił.

Ponadto z ostrożności procesowej zarzuciła:

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. UE. L. z 2013r., Nr 347, str. 549 z późn. zm.) z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącej nie powinna zostać udzielona płatność ekologiczna, ponieważ stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, podczas gdy skarżąca we własnym imieniu i na własny rachunek prowadziła działalność rolną w posiadanym gospodarstwie rolnym, w którego skład wchodziły nieruchomości rolne położone na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, wypełniła wszystkie warunki nabycia pomocy, spełniała podstawowe wymogi w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej, realizując tym samym w pełni cele płatności ekologicznej, a tym samym nie doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, właściwe zastosowanie w/w przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie,

b) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia

1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE. L. z 1995r., Nr 312, str. 1), z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie powinna zostać przyznana płatność ekologiczna, ponieważ skarżący nie spełnił przesłanki uprawniającej do jej uzyskania, jaką jest faktyczne posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów, podczas gdy Skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną w posiadanym gospodarstwie rolnym, w którego skład wchodziły nieruchomości rolne położone na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, wypełnił wszystkie warunki nabycia pomocy, spełniał podstawowe wymogi w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej, realizując tym samym w pełni cele płatności ekologicznej, właściwe zastosowanie w/w przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten nie rozpoznaje sprawy na nowo we wszystkich jej aspektach, tak jak Sąd I instancji, albowiem uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła dwa zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego. W pierwszym z nich zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. polegające na przyjęciu, że stworzyła sztuczne warunki, w drugim niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 polegające na przyjęciu, że skarżącej nie powinna zostać przyznana płatność ekologiczna. W zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzuciła naruszenie art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 2 k.p.a., art. 79 § 2 i art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez brak dostatecznego uzasadnienia wyroku, sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami przepisów prawa, brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze oraz zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustaleń organów opartych na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego w ramach różnych postępowań, w których skarżąca nie była stroną, ani w których nie brała udziału.

W zakresie postawionych w niej zarzutów, jak i ich uzasadnienia stwierdzić należy, że mają one względem siebie komplementarny charakter, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe zarzuty nie są usprawiedliwione.

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym skarżąca wraz z powiązanymi z nią podmiotami, stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co skutkowało koniecznością odmowy przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013.

Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że prowadząc postępowanie w tego typu sprawach konieczne jest rozważenie, czy w przypadku danego beneficjenta nie wystąpiły okoliczności dotyczące wykreowania tzw. sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie płatności w kwotach wyższych niż te, które by stronie przysługiwały, gdyby do stworzenia takich warunków nie doszło.

Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonując zatem kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji wskazał, jaki stan faktyczny i prawny przyjął jako podstawę orzekania. WSA ocenił stanowisko skarżącej, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z 12 czerwca 2014r., I OSK 2721/13). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 2 i art 79 § 2 i art. 80 k.p.a.

Zauważyć należy, że w systemie płatności rolniczych ustawodawca odmiennie uregulował zasady prowadzenia tych postępowań, zmodyfikował reguły wynikające z przepisów k.p.a. Art. 4 ustawy PROW 2014-2020 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 przytoczonego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika, że ustawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, z której wynikają pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji k.p.a. Przede wszystkim, ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW 2014-2020 a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia spełnienia kryteriów przyznania pomocy. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z 8 sierpnia 2017r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019r., sygn. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).

Zatem w sprawach dotyczących płatności ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności.

Odnośnie zarzutu oparcia przez organy podjętych ustaleń na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach, w których skarżąca nie była stroną postępowania trzeba zauważyć, że okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagały porównania składów osobowych, sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków. Skutkowało to w szczególności koniecznością uwzględnienia dowodów uzyskanych w ramach innych postępowań. Wprawdzie organy nie wydały postanowień odnośnie dopuszczenia wszystkich dowodów z dokumentów włączonych do akt sprawy, nie powoduje to jednak konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca miała bowiem zapewnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału i z możliwości tej skorzystała. Natomiast żaden z przepisów k.p.a. nie uzależnia uznania danego środka dowodowego za dowód w postępowaniu administracyjnym od wydania postanowienia w sprawie dopuszczenia dowodu. Wydanie postanowienia, w świetle art. 78 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. jest niezbędne w przypadku, gdy organ z urzędu lub na wniosek strony zamierza przeprowadzić określony dowód np. przesłuchać świadka, a nie włączyć do materiału dowodowego już istniejący dowód. Brak sformalizowania sposobu prowadzenia postępowania dowodowego w takim stopniu, jak przedstawia to pełnomocnik strony skarżącej, nie oznacza naruszenia zasady bezpośredniości oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, której zachowanie gwarantują inne instrumenty prawne. Z aktami sprawy strona postępowania może bowiem zapoznać się w każdym stadium postępowania i z tego skorzystała.

Tym samym nie są zasadne zarzuty skarżącej podnoszące, że organy obu instancji nie mogły oprzeć swoich ustaleń na dowodach formalnie niewłączonych w poczet materiału dowodowego z różnych postępowań.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że nie doszło do zarzucanego naruszenia, a twierdzenia skarżącej kasacyjnie pozbawione są podstaw.

Podkreślenia wymaga, że w każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. W niniejszej sprawie, wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie, nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że doszło do podziału gospodarstwa rolnego o większym areale, na gospodarstwa mniejsze. Podział ten miał charakter formalny, gdyż nie towarzyszyły mu żadne zmiany organizacyjne. Nowo utworzone gospodarstwa rolne nie dysponowały bowiem środkami czy też zasobami niezbędnymi do ich prowadzenia. Skarżąca nie prowadziła utworzonego gospodarstwa rolnego. Tym samym badanie kryterium jego efektywności nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Dla dokonania tej oceny konieczne jest zweryfikowanie działań nie tylko skarżącej, ale również reprezentowanych przez T.B. pozostałych podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. Kwestię stworzenia sztucznych warunków polegających na utworzeniu poszczególnych gospodarstw rolnych w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych wydanych wobec skarżącej, a także innych powiązanych podmiotów, w ramach kampanii o przyznanie płatności na lata 2017-2018, stwierdzając, że taka sytuacja stworzenia sztucznych warunków wystąpiła.

Zauważyć należy, że wyrokiem z 28 listopada 2019r., sygn. akt I SA/Ol 617/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę L. B. na decyzję w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW za 2017r. Podstawą odmowy przyznania płatności było przyjęcie, że skarżący stworzył w sposób sztuczny, pozorny gospodarstwo rolne. Podobnie w sprawach o sygn. akt: I SA/Ol 615/19, I SA/Ol 616/19 i I SA/Ol 618/19. Ustalono również, że z L. B. , jak i z A. B. pełnomocnik jest spowinowacony. Ponadto inne osoby reprezentowane przez T.B., które we własnym wniosku lub w złożonych przez T.B. występującego jako pełnomocnik, deklarowały do płatności grunty rolne będące jego własnością. Ustalono, że T.B. jest pełnomocnikiem w ponad 40 sprawach. W niektórych przypadkach udzielone pełnomocnictwa uprawniają do przekazywania przyznanych płatności na konto pełnomocnika. Ta sytuacja dotyczy reprezentowanych stron, które we własnych wnioskach będąc reprezentowane przez pełnomocnika deklarują grunty będące jego własnością. Nie bez znaczenia jest, że w sprawach: sygn. akt I SA/Ol 617/19, I SA/Ol 615/19, I SA/Ol 616/19 i I SA/Ol 618/19 wyrokami z 24 kwietnia 2024r., (sygn. akt I GSK 940/20, I GSK 943/20, I GSK 942/20 i I GSK 941/20 - NSA oddalił wywiedzione od wyroków WSA skargi kasacyjne.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości, mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa. Właściciel zmniejszył swoje gospodarstwo rolne, aby obejść niekorzystne przepisy. Z tych też względów przekazał fikcyjnie część swojego gospodarstwa rolnego, w tym przypadku skarżącemu. W ten sposób obejście obowiązujących przepisów umożliwiło otrzymanie przez niego dodatkowych płatności. Faktycznie wydzielone gospodarstwa, w tym przedmiotowe gospodarstwo skarżącego, nie stanowią jednostki samodzielnej, a są częścią składową gospodarstwa właściciela i były przez niego zarządzane. Natomiast efektem wytworzenia sztucznych warunków było zmaksymalizowanie wszelkich płatności, o które ubiegały się utworzone podmioty. Skoro doszło do utworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania.

Bezspornie właściciel nieruchomości rolnej poprzez umowy dzierżawy i zlecenia zmierzał do obejścia przepisów, które ograniczały płatności dla dużych gospodarstw rolnych. Zawarcie umowy dzierżawy, czy też umowy zlecenia w sensie formalnoprawnym jest działaniem legalnym. W takim sensie, że jest to dopuszczalnie prawnie. Nie zmienia to oceny, że zostały one wykorzystane do nadużycia prawa. Strony tych czynności prawnych współdziałały, nie w celu osiągnięcia skutków gospodarczych, a skutków prawnych, w postaci uzyskania płatności rolnych. A zatem w rozpoznawanej sprawie doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).Podnieść również należy, że ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały, tak jak w rozpatrywanej sprawie, skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z 10 listopada 2022r., sygn. akt II FSK 940/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w tym zakresie ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i logiczna oraz nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Odmienne, subiektywne twierdzenia skarżącego co do oceny poszczególnych okoliczności faktycznych, pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami i wnioskami, jakie nasuwa analiza zgromadzonych dowodów.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej, ostatecznej decyzji administracyjnej. Stwierdzić należy, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy oraz wyrażona na jego tle ocena prawna są prawidłowe. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie organ wyjaśnił sprawę dostatecznie i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury, nadto swe rozstrzygnięcie właściwie umotywował. Toteż Sąd I instancji nie miał podstaw do jej wzruszenia. Ustalony stan faktyczny w sprawie znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu tejże decyzji. Należy podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza przesłanek przepisu materialnoprawnego mającego w niej zastosowanie. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok nie uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżącej kasacyjnie zarzutami sformułowanymi w punktach I. lit b), I. c) i I. lit d) petitum skargi kasacyjnej, nie udało się podważyć stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA do jej rozpoznania. Podkreślić też należy, że NSA rozpoznaje sprawy w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Brak uwzględnienia zarzutów opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. bezpośrednio przekłada się na brak podstaw do uwzględnienia zarzutów opartych na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczących niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 (pkt II. lit a) i b) petitum skargi kasacyjnej.

Niezależnie od tego należy podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy, dlatego że zarzucono niewłaściwe ich zastosowanie, przy czym stanowisko skarżącej wskazuje, że kwestionuje on w istocie ocenę dowodów i ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. To, czy skarżąca uczestniczyła w procederze stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności należy do sfery faktów sprawy. Z tego względu zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne.

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał też zarzuty sformułowane w punkcie II. petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1935).