Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 340/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust. 3, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2013 r., nr XXVIII/384/2013 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza.


UZASADNIENIE

1. Dnia 30 stycznia 2013r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXVIII/384/2013, w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...].Podstawę prawną podjęcia wskazanej uchwały stanowiły art. 35 i 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2013 r. pod pozycją 441.

2. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Prokurator Rejonowy wniósł do tutejszego sądu skargę na wskazaną uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności § 17 ust. 1 i 2 oraz § 20 ust. 4 i § 20 ust. 5 zd. 2 tej uchwały.

W zaskarżonej części uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez wskazanie w § 17 ust. 1 uchwały, że: "dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na Zebraniu wymagana jest obecność co najmniej 1/20 uprawnionych zgodnie z art. 10 ust. 2 mieszkańców Sołectwa", a w § 17 ust. 2 tejże uchwały, że: "o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganej obecności ilości mieszkańców, wybory w nowym terminie mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na Zebraniu, po odczekaniu 15 minut"- pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa i członków rady sołeckiej.

Nadto, zdaniem Prokuratora niezgodne z prawem jest również zawarte w § 20 ust. 4 oraz § 20 ust. 5 zd. 2 uchwały do odesłanie do § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały w przypadku wyboru sołtysa albo uzupełniania składu rady sołeckiej w razie ich śmierci, odwołania lub rezygnacji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust 1 u.s.g.Choć zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jej jednostek pomocniczych jest bardzo szeroki to jednak doznaje ograniczenia ustawowego.

Zdaniem Prokuratora treść § 17 ust. 1 i 2 uchwały, w istotny sposób naruszają dyspozycję art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., gdyż przepisy ustawy o samorządzie gminnym wyczerpująco regulują tryb i przesłanki wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Dlatego niedopuszczalne jest określanie w statucie jakiegokolwiek kworum.

Te same zarzuty, zdaniem prokuratora należy odnosić do zapisów zawartych w § 20 ust. 4 oraz § 20 ust. 5 zd. 2 zaskarżonej uchwały.

3. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o uwzględnienie skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały oraz oddalenie skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 20 ust.4 i § 20 ust. 5 zdanie 2 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że choć zapisy § 17 ust. 1 i 2 statutu mogą być ocenione jako niezgodne z prawem funkcjonowały one od lat w wielu sołectwach, nie tylko gminy i nie ograniczały, ani też nie umniejszały praw wyborczych mieszkańców. Tym bardziej, że zgodnie z § 17 ust. 2 statutu sołectwa, po 15 minutach odbywały się wybory bez względu na liczbę obecnych na zebraniu wyborczym.Niemniej, jak wskazano, mając na uwadze aktualną linię orzecznictwa sądów administracyjnych, Rada Miejska uznała, że w tej części skarga jest zasadna.

Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności § 20 ust. 4 i § 20 ust. 5 zdanie 2 statutu sołectwa, zarzuty skarżącego uznano za bezzasadne podkreślając, że nie kolidują i nie naruszają treści art. 35 ust.3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wręcz przeciwnie, zdaniem Rady, są one legalne i potrzebne bowiem umożliwiają w przypadkach wygaszenia mandatu stosowanie trybu określonego w rozdziale 4 Statutu to jest przepisów § 16, § 17 ust. 3, § 18 i § 19 statutu (po wyeliminowaniu z obrotu prawnego § 17 ust. 1 i 2 statutu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, którego kompetencja do zaskarżania uchwał jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.). W myśl tego przepisu jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.

5. Zaskarżona uchwała została ona wydana na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Pierwszy z tych przepisów określa kompetencję rady gminy do określenia w drodze statutu organizacji i działania jednostki pomocniczej gminy, drugi zaś stanowi, iż regulacje dotyczące wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych gminy stanowią akty prawa miejscowego. Taka ranga uchwał w sprawie nadania statutu sołectwu powoduje, że kontrola ich legalności objęta jest kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Z konstytucyjnej zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów prawa miejscowego musi wynikać z aktów wyższego rzędu i akty prawa miejscowego, jako wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii nieoddelegowanych prawodawcy lokalnemu, ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy.

Zestawiając treść § 17 ust. 1 i 2 statutu, dotyczących kworum niezbędnego dla dokonania wyborów sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację prokuratorowi. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim.

Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Choć rzeczywiście trudno dopatrywać się w tej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak judykatura jednolicie przyjmuje, że wprowadzenie w statutach sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter iuscogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. np. wyroki NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01 oraz WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1446/16, czy WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 kwietnia 2018 r., II SA/Go 39/18, dostępne w CBOSA). W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać również zapis § 17 ust. 2 Statutu, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 17 ust. 1.

Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały (pkt I sentencji wyroku).

6. Jeśli chodzi o żądanie stwierdzenia nieważności § 20 ust. 4 i § 20 ust. 5 zdanie 2 statutu skarga w tym przedmiocie została przez prokuratora cofnięta na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. Uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 60 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt II sentencji wyroku).